Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt I SA/Bd 241/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 6k ust. 1 pkt 4, art. 6k ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1289
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz (spr.) sędzia WSA Urszula Wiśniewska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Stanisława Majkut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018r. sprawy ze skargi P. I. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miasta z dnia [...] października 2017 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Rada Miasta w dniu [...] października 2017r. podjęła uchwałę

nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2017r., poz. 4054). Przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r.

o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017r., poz. 1875), dalej też jako: "u.s.g." oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r., poz. 1289), dalej też jako: "u.c.p.g."

P. z dnia [...] lutego 2018r. skargę na powyższą uchwałę wniósł P. I., który zaskarżył uchwałę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia

13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez ustalenie dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, pomimo braku podstawy prawnej. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi wskazał, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2013r.

w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty, Rada Miasta uchwaliła w § 2 ust. 1 i 2 metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego w ten sposób, że w przypadku nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, jej miesięczną wysokość stanowi suma iloczynów liczby gospodarstw domowych na danej nieruchomości i stawek opłat określonych w § 3 lub 4 uchwały. Następnie uchwałą nr [...] z dnia [...] października 2017r. zmieniającą powyższą uchwałę, Rada zmieniła brzmienie § 3 i § 4 poprzez podwyższenie wysokości stawek. Jako podstawę podjęcia uchwały z dnia [...] lutego 2013r. Rada Gminy wskazała ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu określonym

w Dzienniku Ustaw z 2012r., poz. 391; zm.: Dz.U. z 2012r., poz. 951 i Dz.U. z 2013r., poz. 21 i 228. W międzyczasie stan prawny ulegał zmianom. W dacie podejmowania powyższej uchwały powoływany jako jej podstawa art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy stanowił, że: "Rada gminy, w drodze uchwały: 1) dokona wyboru jednej z określonych

w art. 6j ust. 1 i 2 metod ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustali stawkę takiej opłaty, (...) 3. Rada gminy określi niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane

i odbierane w sposób selektywny." Natomiast art. 6j ust. 1, na który się powoływał, stanowił, że: "1.W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, albo 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, albo (...) - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1." Ponadto powołany także art. 6j ust. 2 stanowił: "W przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego."

Prokurator podał, że przepisy te zostały zmienione z dniem 6 marca 2013r. ustawą

z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku

w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228), przy czym dodano "art. 6j ust. 1a", zgodnie

z którym: "Rada gminy może różnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, (...)." Przywołany jako podstawa uchwały z dnia [...] lutego 2013r. art. 6k ust. 4 został dodany na podstawie ww. ustawy nowelizującej z 2013r. (od dnia 6 marca 2013r.) w brzmieniu: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust. 1

i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria, lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat." Powyższe upoważnienie zostało uchylone z dniem 1 lutego 2015r. na podstawie art. 1 pkt 14 lit. c ustawy z dnia 28 listopada 2014r. o zmianie ustawy o utrzymanie czystości

i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 87).

Mając na uwadze powyższy stan prawny, Prokurator podniósł, że obowiązujące w dacie podjęcia uchwały przepisy nie zawierały i nie zawierają upoważnienia do tego, by tworzyć na potrzeby uchwalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi definicji jednoosobowego i wieloosobowego gospodarstwa domowego, co ma miejsce w przytoczonym § 2 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały z 2013r. Ustawa źródłowa posługuje się w art. 6j ust. 1 pkt 1 pojęciem liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a nie zajmujących lokal lub budynek, jak ma to miejsce w uchwale. Przede wszystkim jednak przedmiotowe uregulowania są sprzeczne z art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 2 i 2a ustawy źródłowej. Zgodnie

z wykładnią tych przepisów, odzwierciedloną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. II FSK 16/16 (LEX 2064744): "możliwość różnicowania stawki przewidziana w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się tylko do parametrów wyszczególnionych w ust. 1 tego przepisu. Pozostałe przesłanki umożliwiające zróżnicowanie stawki nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości, jej rodzajem (...). Jeżeli gmina korzysta

z możliwości ustalenia jednej stawki - od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki (...). Skoro rada gminy skorzystała

z możliwości ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego, to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki."

W konsekwencji Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała z 2013r. wydana została bez podstawy prawnej - w oparciu o przepisy, które weszły w życie już po jej uchwaleniu i z naruszeniem zasad techniki prawodawczej tworząc definicje nie odpowiadające zapisom ustawy źródłowej i nie mając do tego upoważnienia. Natomiast nowelizacja tej uchwały z 2017r. wydana została w czasie, kiedy przepisy, na które się powoływała po części już nie obowiązywały, a w dalszej części - nie dawały podstaw do podobnych rozstrzygnięć.

W odpowiedzi na skargę M. I. wniosło o oddalenie skargi.

Z ostrożności procesowej wniosło o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. W ocenie M., przepisy szczególne - art. 91 ust. 4

i art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyłączają stwierdzenie jej nieważności.

W uzasadnieniu powołano się na pogląd potwierdzający prawidłowość zaskarżonej uchwały wyrażony w wyroku z dnia 22 stycznia 2016r., sygn. akt II FSK 3231/15,

w którym Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił możliwość różnicowania stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Stwierdził bowiem, że organ może zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a u.c.p.g., zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2. Podniesiono, że Rada Miasta wybrała metodę ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, czyli metodę określoną w art. 6j ust. 2 ustawy. W świetle ww. wyroku Rada Miasta była zatem uprawniona do zróżnicowania stawki opłaty w zależności od liczby osób tworzących gospodarstwo domowe. Uprawnienie do różnicowania przez gminy opłat za odbiór odpadów komunalnych potwierdza również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15. Zgodnie

z tezą tego wyroku, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala różnicować opłaty za odbiór odpadów komunalnych w zależności od wielkości gospodarstwa domowego, a to oznacza, że samorządy mogą niższą stawkę ustalić dla osoby samotnej i wyższą dla kilkuosobowej rodziny.

W ten sposób Rada Miasta ustaliła stawki, tj. stawki opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego jednoosobowego gospodarstwa domowego są niższe aniżeli stawki opłaty od właścicieli nieruchomości za gospodarowanie odpadami komunalnymi od jednego wieloosobowego gospodarstwa domowego. Wyrównanie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego skutkowałoby tym, że osoby samotne, tzn. prowadzące jednoosobowe gospodarstwo domowe, ponosiłyby opłaty w takiej samej wysokości co wieloosobowe gospodarstwa domowe.

Podkreślono, że skoro miało miejsce umocowanie w prawie różnicowanie stawek opłaty w zależności od tego, czy dotyczy ona jednoosobowego, czy wieloosobowego gospodarstwa domowego, to nie może być mowy o tym, iż definiując jednoosobowe

i wieloosobowe gospodarstwo domowe, organ stanowiący gminy przekroczył zakres upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, M. podniosło, iż uchwała nr [...] Rady Miasta została podjęta przed ponad 5 laty i nie jest aktem prawa miejscowego.

Na marginesie zauważono, że Rada Miasta nie jest odosobniona

w różnicowaniu stawki opłaty w zależności od liczby osób tworzących gospodarstwo domowe. W tym zakresie wskazało na uchwałę nr [...] Rady M. T. z dnia [...] maja 2016r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki tej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom.

z 2016r. poz. 1767), uchwałę nr [...] Rady M. K. z dnia [...] czerwca 2016r. w sprawie wyboru metody ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom.

z 2016r., poz. 2176), uchwałę nr [...] Rady M. R. z dnia [...] maja 2013r. w sprawie określenia metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi

i ustalenia stawki opłaty za pojemnik o określonej pojemności (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2013r. poz. 2375), zmienioną uchwałą nr [...] Rady M. R. z dnia [...] marca 2014r. (Dz.Urz. Woj. Podkarpackiego z 2014r.

poz. 1259), uchwałę nr [...] Rady M. L. z dnia [...] lutego 2013r.

w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz stawki tej opłaty. Takie pojmowanie delegacji do wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez wiele gminnych organów uchwałodawczych świadczy o tym, że Rada Miasta nie dopuściła się istotnego naruszenia prawa, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonych uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.

z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Natomiast według art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone

w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania.

II. W rozpoznawanej sprawie Prokurator wniósł skargę na uchwałę

nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2017r. zmieniającą uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez ustalenie dwóch stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego, pomimo braku podstawy prawnej. Przeciwne stanowisko zajmuje M. podnosząc, że Rada Miejska była uprawniona do podjęcia uchwały o wskazanej treści, a jeżeli nawet doszło do naruszenia prawa, to nie miało ono charakteru istotnego.

W zaistniałym sporze rację należy przyznać Prokuratorowi.

III. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnienia, czy wymieniona uchwała - w świetle przywołanej w niej podstawy prawnej - stanowi akt prawa miejscowego, choć zaskarżenie jej przez Prokuratora nastąpiło przed upływem roku od jej podjęcia.

Podnieść należy, że stosownie do art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej

z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. W związku z tym w doktrynie oraz w orzecznictwie podkreśla się wykonawczy charakter uchwał. Wynika to wprost z art. 40 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 89

ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym, gmina ma prawo stanowienia, w formie uchwały, aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, tylko na podstawie upoważnień ustawowych. Wykonawczy charakter uchwał stanowiących prawo miejscowe oznacza, że są one wydawane na mocy i w celu szczegółowej realizacji określonych unormowań materialno-prawnych przyjętych w ustawach upoważniających. Przy czym nie jest wystarczające upoważnienie zawarte w ustrojowych ustawach samorządowych, ale konieczne jest upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych i to upoważnienie

o charakterze szczegółowym, a nie upoważnienie generalne (zob.: Dorota Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, Oficyna Wyd. Branta s. 160 i n.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała

nr [...] Rady Miasta z dnia [...] października 2017r. zmieniająca uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz wysokości tej opłaty z dnia [...] lutego 2013r.

nr [...], wydana na podstawie upoważnień ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Szczegółowe upoważnienie ustawowe dla tego rodzaju uchwały przewiduje zaś przepis art. 6k ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Wynika to wprost m.in. z przepisu art. 6c ust. 2 ustawy

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym ustawodawca stanowi, że: rada gminy może w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego postanowić

o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Natomiast na podstawie

art. 6c ust. 1 tej ustawy, gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Co prawda w art. 6c ust. 1 ustawodawca nakazując gminom zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, nie wskazuje w jakiej formie ma to nastąpić, tym niemniej z wykładni systemowej przepisu nie budzi wątpliwości, że następuje to w analogicznej formie, jak wskazana w art. 6c ust. 2, tj. uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego. Należy zauważyć, że w ustawie o czystości i porządku w gminach ustawodawca posługuje się obok wyrażenia "uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego" wyrażeniem "uchwała" (art. 6c, art. 6j, art. 6k), przy czym w obu przypadkach dotyczy to uregulowań

o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Mając powyższe na uwadze - w ocenie tut. Sądu - przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego. Adresatami tej uchwały są wszystkie osoby określone ogólnie, tj. zobowiązane do ponoszenia opłat określonych w uchwale. Adresaci uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Uchwała dotyczy sytuacji powtarzalnych,

a nie jednorazowych. Zaskarżona uchwała ma charakter normatywny, generalny

i abstrakcyjny.

IV. W konsekwencji powyższego należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art.147

§ 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy, wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym

w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji.

W myśl art. 91 ust.1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W orzecznictwie sądów administracyjnych

i doktrynie utrwalony jest pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane

w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: w Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić zatem tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie każde zatem naruszenie prawa kwalifikuje się do stwierdzenia nieważności uchwały.

W niniejszej sprawie Prokurator zaskarżył uchwałę z dnia [...] października 2017r., a zatem przed upływem roku od jej podjęcia. Ponadto uchwała stanowi akt prawa miejscowego, w związku z tym nie ma przeszkód formalnych do zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności.

V. Przechodząc do istoty sporu podnieść należy, że w niniejszej sprawie uchwała - jak podano w niej - została podjęta na podstawie: "art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U.

z 2017r. poz. 1875) oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996r.

o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2017r. poz. 1289)".

Przepis art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obowiązujący w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie) zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz do ustalenia stawki takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Stosownie do art. 6k ust. 2

tej ustawy rada gminy, określając stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bierze pod uwagę:

1) liczbę mieszkańców zamieszkujących daną gminę;

2) ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych;

3) koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, o których mowa w art. 6r ust. 2-2b i 2d;

4) przypadki, w których właściciele nieruchomości wytwarzają odpady nieregularnie,

w szczególności to, że na niektórych nieruchomościach odpady komunalne powstają sezonowo.

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. określa maksymalne stawki opłat za odpady komunalne zbierane i odbierane w sposób selektywny, a art. 6k ust. 3 – w sposób nieselektywny.

VI. Podkreślić w tym miejscu należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały ([...] października 2017r.) ustawodawca nie przewidywał możliwości różnicowania stawek opłat w sytuacji wyboru metody, o której mowa

w art. 6j ust. 2 ustawy, w zależności od liczby osób w danym gospodarstwie domowym. Taka możliwość istniała na podstawie art. 6k ust. 4 u.c.p.g., jednakże w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 25 stycznia 2013r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości

i porządku w gminach (Dz.U. z 2013r., poz. 228). Wówczas to w art. 6k dodano ust. 4, na podstawie którego rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą,

o której mowa w art. 6j ust. 1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat.

Nie budzi zatem wątpliwości, że ww. ustawą z dnia [...] stycznia 2013r. ustawodawca jednoznacznie przesądził o prawie rad gmin do "różnicowania" stawek opłat. Jednakże ustawą z dnia 28 listopada 2014r. obowiązującą od 1 lutego 2015r. (Dz.U. z 2015r.

poz. 87) zmieniono treść art. 6k ust. 4 u.c.p.g. w ten sposób, że w miejsce: "Rada gminy określając warunki opłat zgodnie z metodą, o której mowa w art. 6j ust.1 i 2, może różnicować stawki opłat, wprowadzać, zwolnienia przedmiotowe, ustanawiać dopłaty dla właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1, spełniających ustalone przez nią kryteria lub określić szczegółowo zasady ustalania tych opłat" (przepis został uznany częściowo za niekonstytucyjny wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2013r., sygn. akt K 17/12; Dz.U. z 2013r. poz. 1593), art. 6k ust. 4 otrzymał brzmienie: "Rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013r. poz. 182 ze zm.)."

Z powyższego wynika, że w zmienionym stanie prawnym obowiązującym od

1 lutego 2015r. brak jest normy ustawowej, z której można, przy zastosowaniu wykładni systemowej wewnętrznej, wywnioskować, iż niezależnie od przyjętej metody ustalania opłat, stawki mogą być różnicowane w zależności od liczby osób w gospodarstwie domowym, jak uczyniono to w zaskarżonej uchwale.

Należy mieć na uwadze, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały przepis art. 6k ust. 4 – mocą ustawy z dnia ustawy z dnia 11 września 2015r. (Dz.U. z 2015r. poz.1793) zmieniającej ustawę z dniem 1 stycznia 2016r. – otrzymał następujące nowe brzmienie: rada gminy, w drodze uchwały, może zwolnić w całości lub w części z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, w części dotyczącej gospodarstw domowych, w których dochód nie przekracza kwoty uprawniającej do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 lub 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163, z późn. zm.), lub rodziny wielodzietne, o których mowa w ustawie z dnia 5 grudnia 2014r. o Karcie Dużej Rodziny (Dz.U. poz. 1863 oraz z 2015r. pod. 1359).

Ponadto art. 6k ust. 2a u.c.p.g. stanowi, że rada gminy ustala stawki opłat w wysokości nie wyższej niż maksymalne stawki opłat, które za odpady komunalne zbierane

i odbierane w sposób selektywny zostały określone, jako wskazany procent przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem

(w zależności od metody: za mieszkańca, za m3 zużytej wody, za m2 powierzchni lokalu mieszkalnego, za gospodarstwo domowe).

W tej sytuacji należy skonstatować, że przy metodzie "od gospodarstwa domowego" nie jest zatem dopuszczalny podział na dwie stawki, tj. od gospodarstwa jednoosobowego i od wieloosobowego. Ustawodawca dopuszcza zróżnicowanie stawek w zależności od przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem.

VII. Pomimo częściowej zmiany przepisu art. 6k ust. 4 u.c.p.g. nadal zachowuje aktualność w swej istocie pogląd zaprezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16, zgodnie z którym:

"Z żadnej regulacji u.c.p.g., nie wynika również upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty." Sąd w tut. składzie stanowisko to podziela.

VIII. Ocena zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że uchwała ta narusza wskazane powyżej przepisy prawa, tj. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Rada Miejska zdecydowała, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi będzie ustalana na podstawie metody określonej w art. 6j ust. 2 ustawy. Wobec tego obowiązana była do ustalenia stawek opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego z uwzględnieniem miesięcznego przeciętnego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za gospodarstwo rolne, przy uwzględnieniu okoliczności, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane

w sposób selektywny. W zaskarżonej uchwale Rada wprawdzie uzależniła stawki opłaty od okoliczności, czy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny, ale ponadto wprowadziła zróżnicowanie tej opłaty od ilości osób wchodzących w skład gospodarstwa domowego (jednoosobowe i wieloosobowe gospodarstwo domowe), pomimo braku już w art. 6k ust. 4 ustawy prawa do "różnicowania" stawek. Tymczasem żadna z metod nie przewidywała zróżnicowania opłat od ilości osób wchodzących

w skład gospodarstwa domowego, tak jak uczynił to organ M.. Zmiana dokonana przez ustawodawcę art. 6k ust. 4 wyeliminowała możliwość różnicowania stawek

z uwzględnieniem liczby osób w gospodarstwie domowym począwszy od [...] lutego 2015r.

IX. Zdaniem tut. Sądu, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 2 i ust. 2a u.c.p.g. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16) podnieść należy, że z mocy art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego, w tym np. rada gminy jako jej organ stanowiący, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W okolicznościach niniejszej sprawy ustawą tą jest ustawa samorządowa. Z przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 40 ustawy samorządowej wynika w sposób jednoznaczny, że zasada praworządności wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Uchwały więc podejmowane przez radę gminy muszą mieć umocowanie w obowiązujących przepisach prawa i nie mogą przepisów tych naruszać.

W tej sytuacji należy skonstatować, że brak jest podstaw - od 1 lutego 2015r. - upoważniających radę gminy do ustalenia metody (w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę), tak jak uczyniono w niniejszej sprawie. Sposób ustalenia metody określania wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób niezgodny

z przepisami ustawy stanowi istotne naruszenie prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

X. Podnieść należy, że w wyroku z dnia 6 maja 2016r., sygn. akt II FSK 16/16 Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się m.in. do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15 oraz z dnia

22 stycznia 2016r., sygn. II FSK 3231/15, a na które w niniejszej sprawie powołało się także M.. W tym kontekście podać trzeba, że w szczególności w wyroku o sygn. akt II FSK 1797/15 Naczelny Sąd Administracyjny analizował treść art. 6k ust. 4 ustawy,

"w którym wprost wskazano, że rada gminy, określając warunki opłat zgodnie z metodą o której mowa w art. 6j ust.1 i 2 może m.in. różnicować stawki opłat" i wywiódł, że "powołany art. 6k ust. 4 u.c.p.g. wyraźnie przewiduje takie uprawnienie także

w przypadku wyboru metody, o której mowa w art. 6j ust. 2 tej ustawy". Następnie po przeprowadzeniu wykładni powołanych regulacji Sąd zwrócił uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. NSA przyjął, że uchwały różnicujące stawki, w przypadku wyboru metody ustalania opłaty "od gospodarstwa domowego" - podejmowane w 2013r. - miały oparcie w art. 6k ust. 4 u.c.p.g. Natomiast w dniu podejmowania uchwały w sprawie II FSK 16/16, przepis art. 6k ust. 4 u.c.p.g. miał nowe brzmienie. Z kolei w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2016r. w sprawach o sygn. II FSK 3231/15 i II FSK 3232/15, nie przeprowadzono analizy zmiany art. 6k ust. 4 u.c.p.g, albowiem rozpoznawane w tamtych postępowaniach skargi kasacyjne nie zawierały takiego zarzutu, jak zauważył NSA

w wyroku sygn. akt II FSK 16/16.

Uwagi te są także adekwatne do argumentacji podniesionej w odpowiedzi na skargę w niniejszej sprawie, w której wskazano na diametralnie przeciwstawne wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że w wyroku z dnia

6 października 2015r., sygn. akt II FSK 1797/15r. Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał oceny uchwały podjętej dnia [...] marca 2013r., zaś sprawa o sygn. akt II FSK 16/16 dotyczyła uchwały podjętej [...] maja 2015r., a zatem w różnych stanach prawnych. Zdaniem tut. Sądu wobec podjętych uchwał w innych datach i na podstawie różnych regulacji prawnych, zapadłe wyroki są odmienne, ale nie oznaczają rozbieżności

w orzecznictwie.

XI. W konsekwencji powyższego uprawnione są zarzuty skargi wniesionej przez Prokuratora, bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, które tut. Sąd ocenił jako istotne.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.