Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 299/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
658
Hasła tematyczne: Służba cywilna
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 177
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2015 r. sprawy ze skargi B.B. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej 1. zobowiązuje Szefa Służby Cywilnej do rozpoznania wniosku skarżącej B.B. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej, w terminie miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Służby Cywilnej na rzecz skarżącej B.B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] sierpnia 2009 r. B. B. (dalej jako skarżąca) złożyła do Szefa Służby Cywilnej pismo, w którym domagała się mianowania jej na podstawie art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz.1505 ze zm.) w trybie pilnym, a zatem przed zaplanowanym na ten rok terminem dokonania mianowań w służbie cywilnej. Skarżąca uzasadniała swój wniosek otrzymaniem z Ministerstwa [...] wypowiedzenia umowy o pracę, którego termin upływał [...] sierpnia 2009 r.

W piśmie z [...] sierpnia 2009 r. Zastępca Dyrektora Departamentu Służby Cywilnej poinformował skarżącą, iż brak jest możliwości zmiany terminu mianowania wyznaczonego dla wszystkich spełniających warunki do mianowania w danym roku na [...] grudnia 2009 r. z doraźnych i indywidualnych przyczyn. Wskazał również, że w zakresie w jakim skarżąca kwestionuje rozstrzygnięcia dyrektora generalnego urzędu w zakresie polityki zatrudnienia przysługuje jej zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej prawo wystąpienia do sądu pracy rozpatrującego spory o roszczenia dotyczące stosunku pracy.

Pismem z [...] listopada 2009 r. skarżąca zwróciła się do Szefa Służby Cywilnej o potwierdzenie, iż otrzyma mianowanie [...] grudnia 2009 r.

Pismem z [...] listopada 2009 r. Dyrektor Departamentu Służby Cywilnej poinformował skarżącą, że niedopuszczalne jest dokonanie mianowania osoby, która w dniu mianowania nie posiada statusu pracownika służby cywilnej, tj. nie pozostaje w służbie cywilnej w stosunku pracy na podstawie umowy o pracę.

Pismem z [...] listopada 2009 r. skarżąca wniosła o mianowanie jej [...] grudnia 2009 r. na urzędnika służby cywilnej.

Odpowiadając na powyższe Szef Służby Cywilnej w piśmie z [...] listopada 2009r., przedstawił ponownie podstawy prawne warunkujące możliwość mianowania urzędnika służby cywilnej i poinformował o braku istnienia podstaw dla mianowania skarżącej. Poinformował skarżącą, że ani przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, ani przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej nie przewidują trybu odwoławczego w sprawach dotyczących mianowania w służbie cywilnej. Tym samym, na mocy art. 291 § 1 Kodeksu pracy, roszczenie to przedawnia się z upływem 3 lat od dnia, w którym stało się wymagalne.

W kolejnym piśmie z [...] grudnia 2009 r. skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o ukończeniu z wynikiem pozytywnym postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej i o uzyskaniu miejsca uprawniającego do mianowania. Zaświadczenie takie z datą [...] grudnia 2009 r. zostało skarżącej wydane.

Wyrokiem z [...] kwietnia 2014 r. Sąd Najwyższy, uchylił wyrok Sądu Okręgowego w [...] z [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] i poprzedzający go wyrok Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...], w części objętej jego pkt II, znosząc postępowanie przed tymi Sądami i sprawę przekazując Prezesowi Rady Ministrów. W uzasadnieniu Sądu Najwyższy stwierdził, że roszczenie skarżącej ma charakter wybitnie publicznoprawny. W sprawie o ustalenie zobowiązania Szefa Służby Cywilnej do wydania aktu mianowania na urzędnika państwowego przysługuje droga administracyjna, na co wskazuje także art. 5 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.). Zgłoszone przez skarżącą roszczenie zakwalifikować należy jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania jej na urzędnika służby cywilnej.

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o wszczęcie postępowania w celu realizacji wyroku Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 2014 r., sygn. akt [...].

Pismem z [...] sierpnia 2014 r. Prezes Rady Ministrów poinformował skarżącą, że na podstawie art. 65 § 1 K.p.a., przekazał Szefowi Służby Cywilnej w celu rozpatrzenia zgodnie z właściwością, sprawę z powództwa B. B. przeciwko Ministerstwu [...] oraz Szefowi Służby Cywilnej w części wskazanej w orzeczeniu Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 2014 r.

Prezes Rady Ministrów wskazał, że w przepisach obowiązującego prawa brak jest jakichkolwiek postanowień, z których wynikałoby, że jest on organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Służby Cywilnej.

W piśmie z [...] września 2014 r. skierowanym do skarżącej Szef Służby Cywilnej podtrzymał stanowisko w zakresie charakteru prawnego aktu mianowania, który w jego opinii nie jest decyzją administracyjną, tylko czynnością z zakresu prawa pracy. Organ poinformował skarżącą, że zarówno [...] grudnia 2009 r., jak i w chwili obecnej brak przesłanek umożliwiających mianowanie jej na urzędnika służby cywilnej. W konsekwencji stwierdził, że pozew - odwołanie skarżącej z [...] grudnia 2009 r. nie może zostać uznany za odwołanie od decyzji.

Pismem z [...] września 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezałatwieniu sprawy w terminie, zaś organ pismem z [...] października 2014 r. poinformował skarżącą, że odpowiedź została jej udzielona w piśmie z [...] września 2014 r.

[...] października 2014 r. skarżąca wniosła o uzupełnienie decyzji na podstawie art. 111 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi organ w piśmie z [...] listopada 2014 r. zwrócił uwagę, że powyższy wniosek nie może zostać uwzględniony, ponieważ pismo z [...] września 2014 r. nie było decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. skarżąca wniosła skargę na bezczynność Szefa Służby Cywilnej i przewlekłość postępowania w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej oraz skargę na czynność odmowę mianowania na urzędnika służby cywilnej.

Skarżąca wskazała, że bezczynność organu polega na niemianowaniu jej na urzędnika służby cywilnej, co jest niezgodne z art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. oraz art. 48 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej.

Zarzuciła organowi prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności z art. 6, 7, 8, 9, 10 §1, 11, 12, 15, 16 oraz art. 104 K.p.a., polegające na niewydaniu decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego) w kwestii odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej.

Podniosła, że organ nie rozpoznał jej odwołania od decyzji Szefa Służby Cywilnej przekazanego przy piśmie Prezesa Rady Ministrów z [...] sierpnia 2014 r. oraz pisma z [...] sierpnia 2014 r., skierowanego do Prezesa Rady Ministrów, co jest niezgodne z art. 127 K.p.a.

Skarżąca zarzuciła również organowi stosowanie własnej interpretacji ustawy o służbie cywilnej, niezgodnej z Konstytucją i zasadami konstytucyjnymi oraz wyrokami sądów administracyjnych i wyrokiem Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 2014 r. sygn. akt [...].

Skarżąca wniosła o:

- zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do wydania decyzji (ewentualnie aktu administracyjnego) potwierdzającej, że w okresie od [...] lipca 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. Szef Służby Cywilnej był zobligowany do dokonania czynności mianowania na urzędnika służby cywilnej,

- zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do unieważnienia decyzji (ewentualnie aktu administracyjnego) z [...] sierpnia 2009 r. odmawiającej mianowania jej na urzędnika służby cywilnej oraz decyzji (ewentualnie aktu administracyjnego) z [...] września 2014 r. odmawiającej mianowania na urzędnika służby cywilnej,

- zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do dokonania czynności mianowania na urzędnika służby cywilnej zgodnie z wnioskiem z [...] sierpnia 2009 r. oraz dalszymi pismami złożonymi w przedmiotowej sprawie, w trybie indywidualnym – [...] lipca 2009 r (dzień ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej wyników postępowania kwalifikacyjnego w 2009r.), bądź [...] sierpnia 2009 r. (data wystąpienia do Szefa Służby Cywilnej z uzasadnionym wnioskiem o mianowanie i przyjęcie ślubowania), bądź [...] sierpnia 2009 r. (data decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania), a w przypadku niemożności zachowania powyższych terminów w nieprzekraczalnym terminie do [...] grudnia 2015 r.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy i stanowisko w sprawie. Zauważyła, że poglądy organu wyrażone w pismach z [...] września 2014 r. i [...] listopada 2014 r., iż przedmiotowa sprawa nie należy do spraw z zakresu prawa administracyjnego, a akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, lecz czynnością z zakresu prawa pracy, pozostają w sprzeczności z wyrokiem Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 2014 r. Skarżąca zwróciła uwagę, że Szef Służby Cywilnej milcząco zanegował wyrok Sądu Najwyższego w kwestii odmowy mianowania.

Stwierdziła, że kwestii mianowania na urzędnika służby cywilnej dotyczy art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r. oraz art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2008 r. i powyższe przepisy stanowią podstawę prawną jej roszczeń.

Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowe, wywiodła, że odmowa mianowania w służbie cywilnej następuje w drodze decyzji administracyjnej, a od tej decyzji przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, nie zaś droga sądowa.

Zdaniem skarżącej możliwość skutecznego zakwestionowania odmowy mianowania (najpierw odwołania od decyzji, a następnie zaskarżenia jej do sądu administracyjnego) zaistnieje wówczas, gdy organ wyda decyzję administracyjną. W przeciwnym bowiem przypadku strona nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w drodze dostępu do sądu zagwarantowanego Konstytucją.

Nie zgodziła się także z interpretacją Szefa Służby Cywilnej odnoszącą się do terminu mianowania zawartą zarówno w piśmie z [...] sierpnia 2009 r., jak i w piśmie z [...] września 2014 r. Stwierdziła, że przedstawiona interpretacja jest nie tylko nieprawidłowa, ale wyłącznie teoretyczna i nie obejmuje ani okoliczności konkretnej jej sytuacji, ani dokumentów przez nią przedłożonych, które decyzja administracyjna musi uwzględniać.

Podniosła, że wniosek o przyjęcie ślubowania i mianowanie z [...] sierpnia 2009 r. dotyczył mianowania jej jako pracownika służby cywilnej, a więc do momentu rozwiązania umowy o pracę, tj. do [...] sierpnia 2009 r. Po tej dacie stosunek pracy ulegał rozwiązaniu. Zdaniem skarżącej uzyskanie minimalnej liczby punktów wymaganej w postępowaniu kwalifikacyjnym, a następnie miejsca uprawniającego do mianowania rodzi po stronie pracownika prawo do mianowania, a po stronie odpowiedzialnego za mianowanie podmiotu obowiązek dokonania tego konstytutywnego aktu. Celem regulacji zawartej w przepisie art. 27 ust. 2 ustawy z 2006 r. i art. 48 ust. 2 ustawy z 2008 r. o służbie cywilnej jest zagwarantowanie pracownikowi służby cywilnej (zapewnienie realizacji prawa podmiotowego, które wynika wprost z ustawy o służbie cywilnej określającej podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz treść obowiązku ciążącego na podmiocie zobowiązanym oraz okoliczności, w których ten podmiot powinien spełnić ciążący na nim obowiązek) skutecznego mianowania w roku kalendarzowym, w którym pracownik ten ukończył postępowanie kwalifikacyjne, co nie jest równoznaczne z możliwością dokonania tej czynności w każdym przypadku do 31 grudnia danego roku. Terminem ustawowym na mianowanie jest czas, w którym zrealizowanie obowiązku mianowania jest faktycznie możliwe, nie zaś koniec roku kalendarzowego. Dodatkowo wskazała, iż za słusznością powyższej argumentacji przemawia fakt, że ustawa o służbie cywilnej w żadnym jej fragmencie nie wyznacza terminu na mianowanie, nie wskazuje również, iż mianowania można dokonać jedynie raz w roku. Zatem data 31 grudnia, jako ostateczny termin mianowania może odnosić się tylko do tej kategorii uprawnionych, których mianowanie z tą datą będzie jeszcze możliwe. W konsekwencji skarżąca stwierdził, że skoro była zatrudniona do [...] sierpnia 2009 r., to był to ostatni dzień, w którym mianowanie było możliwe, a więc dzień, w którym najpóźniej Szef Służby Cywilnej powinien był wywiązać się z obowiązku.

Skarżąca stwierdziła, że "Trzyletni plan limitu mianowań urzędników służby cywilnej na lata 2009 – 2011" jest wyłącznie planem i głównym jego celem jest - jak sama nazwa wskazuje - określenie limitu mianowań oraz zaplanowanie w ustawie budżetowej środków na wykonanie założonego limitu mianowań, zauważając że zarówno art. 6 ust. 1, art.20 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r., jak i art. 7 i art. 41 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. nie wspomina o terminie mianowań.

Ponadto skarżąca zarzuciła organowi niezgodne z Kodeksem postępowania administracyjnego prowadzenie postępowania. Wskazała, że nie wie na jakiej podstawie i czy w ogóle zostało wszczęte postępowanie. Natomiast niewydanie decyzji administracyjnej (aktu administracyjnego) w kwestii odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej narusza art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, 11, 12, 15, 16, art. 61 § 1 oraz z art. 104 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Argumentując wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, że skoro organem, którego dotyczy skarga na bezczynność jest Szef Służby Cywilnej, to skarga do sądu administracyjnego powinna zostać poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ zwrócił uwagę, że skarżąca wystosowała pismo "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", jednakże czynność ta miała miejsce jeszcze przed otrzymaniem odpowiedzi organu z [...] września 2014 r. na jej "odwołanie" i w konsekwencji, w kontekście skierowanej do Sądu skargi na bezczynność organu, nie odnosi się bezpośrednio do stanu faktycznego poprzedzającego wniesienie skargi. Powyższe powoduje, że niniejsza skarga została złożona przedwcześnie.

Organ wskazał również, że niniejsza sprawa została już prawomocnie osądzona. W przypadku rozpatrywanym, zarówno w zakresie podmiotowym, jak i w zakresie przedmiotowym skarga jest tożsama z tą, która prawomocnie została rozpoznana przez Sąd Rejonowy. W tej sytuacji ponowne badanie jej przez sąd administracyjny pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a, a skarga winna zostać odrzucona.

Argumentując wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, że mianowanie na urzędnika służby cywilnej stanowi modyfikację dotychczasowego stosunku zatrudnienia. Ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje możliwości ustanowienia stosunku pracy na podstawie aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej. Szef Służby Cywilnej, mimo że zgodnie z ustawą dokonuje mianowania w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, to faktycznie dokonując czynności mianowania, staje się w rozumieniu art. 31 § 1 Kodeksu pracy osobą reprezentującą pracodawcę, czyli urząd, w którym osoba mianowana jest zatrudniona.

W konsekwencji zadaniem organu wystąpiła istotna trudność interpretacyjna w zakresie ustalenia treści wyroku Sądu Najwyższego [...]. Sąd Najwyższy ustalił, iż żądanie pozwu nie mieści się w zakresie sprawy cywilnej, tym niemniej sposób w jaki uzasadnił takie stanowisko implikuje trudność dla weryfikacji poczynionych w poszczególnych zakresach ustaleń. Sąd Najwyższy stwierdził bowiem, iż w sprawie o ustalenie zobowiązania Szafa Służby Cywilnej do wydania aktu mianowania na urzędnika państwowego przysługuje droga administracyjna, na co wskazuje także art. 5 pkt 3 P.p.s.a. Organ stwierdził, że nie może uwzględnić wyroku Sądu Najwyższego, gdyż akt mianowania pracownika służby cywilnej na urzędnika służby cywilnej nie jest tożsamy ze wskazanym w hipotezie art. 5 pkt 3 P.p.s.a. Mianowanie na stanowisko lub powołanie do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej jest odmiennym aktem niż akt mianowania w ramach stosunku zatrudnienia w służbie cywilnej. W konsekwencji organ stwierdził, że art. 5 pkt 3 P.p.s.a. nie znajduje w analizowanym stanie faktycznym zastosowania. Zdaniem organu sam zakres przedmiotowy pojęcia urzędnik służby cywilnej jest odmienny od pojęcia urzędnik państwowy pojawiającego się w uzasadnieniu orzeczenia Sądu Najwyższego. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przekazania sprawy przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. organ wyjaśnił, że Prezes Rady Ministrów nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Służby Cywilnej w rozumieniu przepisu art. 17 pkt 3 K.p.a. Powyższe oznacza, że instytucja odwołania zastąpiona jest zgodnie z § 3 instytucją wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Szef Służby Cywilnej jest zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej. Oznacza to, że jest on ministrem w rozumieniu art 5 § 2 pkt 4 K.p.a. W ustawie o służbie cywilnej natomiast brak jest przepisów, które statuowałyby inny organ, jako organ wyższego stopnia w zakresie postępowania administracyjnego w stosunku do Szefa Służby Cywilnej. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej Szef Służby Cywilnej podlega bezpośrednio Prezesowi Rady Ministrów, jednakże specyfika związanych z tym uprawnień nie wskazuje, aby Prezes Rady Ministrów miał być organem wyższego stopnia w stosunku do Szefa Służby Cywilnej. Podległość ta nie zakłada nawet nadzoru, o którym mowa w art 17 pkt 3 K.p.a. Organ zwrócił uwagę, że w przepisie art. 17 pkt 3 K.p.a. nie chodzi o jakikolwiek nadzór, ale o nadzór mający znaczenie w postępowaniu administracyjnym. Uprawnienia związane z podległością ustrojową centralnego organu administracji rządowej wobec Prezesa Rady Ministrów nie dotyczą postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego niemianowania skarżącej na urzędnika służby cywilnej organ wskazał, że zgodnie z art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej o uzyskanie mianowania w służbie cywilnej może ubiegać się wyłącznie osoba, która jest pracownikiem służby cywilnej. Analogiczny warunek wynika z art 19 ust 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej, którą w związku przepisami końcowymi ustawy z 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (art 215 i 216) stosowano w zakresie mianowań w służbie cywilnej w 2009 r. Urzędnikiem mianowanym może być zatem tylko osoba, która w dniu mianowania (w roku 2009 dzień ten został wyznaczony na 1 grudnia) jest pracownikiem służby cywilnej, a więc zatrudniona jest na podstawie umowy o pracę w urzędzie podlegającym reżimowi ustawy o służbie cywilnej.

Ustawa o służbie cywilnej nie przewiduje możliwości ustanowienia stosunku pracy na podstawie aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej, o czym stanowi art. 48 ust. 4 ustawy o służbie cywilnej, zgodnie z którym: "z dniem mianowania dotychczasowy stosunek pracy przekształca się w stosunek pracy na podstawie mianowania".

Zdaniem organu nie ma w tym wypadku żadnych analogii do roszczenia o nawiązanie stosunku pracy, gdyż w wypadku aktu mianowania stosunek pracy ulega jedynie odpowiednim wynikającym z przepisów ustawy zmianom, nie jest zaś ustanawiany w miejsce dotychczasowego.

Organ stwierdził, że wypełnianie wszystkich przesłanek warunkujących uzyskanie mianowania do [...] sierpnia 2009 r. (tj. do dnia, w którym skarżąca przestała być pracownikiem służby cywilnej) nie jest równoznaczne z przysługiwaniem roszczenia o dokonanie owego mianowania w terminie przez nią wskazanym.

Szef Służby Cywilnej podkreślił, że w momencie przystępowania do procedury kwalifikacyjnej skarżąca znała termin dokonania mianowań (określony początkowo na [...] października 2009 r.). Wiedziała również, jeszcze przed przystąpieniem do egzaminu, iż jej stosunek pracy wygaśnie [...] sierpnia 2009 r. W konsekwencji skarżąca od początku zdawała sobie sprawę, iż data aktu mianowania musiałaby zostać w jej wypadku zmieniona, bądź też zakładała, że w międzyczasie podejmie ponownie zatrudnienie w służbie cywilnej.

Odnosząc się do sposobu wyznaczania terminu dokonania mianowań organ wskazał, że kwestie te kompleksowo regulują przepisy rangi ustawowej. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej Rada Ministrów ustala corocznie trzyletni plan limitu mianowań urzędników w służbie cywilnej i przedkłada go do wiadomości Sejmowi równocześnie z projektem ustawy budżetowej. Zgodnie z obowiązującym do [...] grudnia 2009 r. art. 27 ust 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej mianowań dokonywano w ramach limitu, o którym mowa w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Ewentualne dokonanie wcześniejszego mianowania niż termin przyjęty w "Trzyletnim planie limitu mianowań urzędników służby cywilnej" wymagałoby zatem podjęcia decyzji przez Radę Ministrów oraz wiązałoby się ze zwiększeniem skutków finansowych z tego tytułu.

W piśmie z [...] marca 2015 r. zatytułowanym "Replika" skarżąca odniosła się do odpowiedzi na skargę udzielonej przez Szefa Służby Cywilnej i podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Skarżąca w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. wniosła o rozdzielenie skargi z [...] grudnia 2014 r. podając, że dotyczy ona bezczynności Szefa Służby Cywilnej polegającej na braku mianowania na urzędnika służby cywilnej. Bezczynność ta dotyczy rozpoznania wniosku o mianowanie z [...] sierpnia 2009 r. oraz wniosku z [...] października 2014 r. o uzupełnienie decyzji. Ponadto skarżąca wskazała, że skarga z [...] grudnia 2014 r. jest również skargą na inne akty Szefa Służby Cywilnej z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w przedmiocie odmowy mianowania na urzędnika służby cywilnej. Jednocześnie wyjaśniła, że skarży akt z [...] sierpnia 2009 r., pismo z [...] września 2014 r. oraz akt stanowiący pismo z [...] listopada 2014 r.

Zarządzeniem z 29 kwietnia 2015 r. Przewodnicząca Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarządziła rozdzielenie skargi z [...] grudnia 2014r.

Niniejsza sprawa dotyczy skargi B. B. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przedmiotem rozpoznania w sprawie niniejszej jest skarga B. B. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie mianowania na urzędnika służby cywilnej. Przedmiot ten determinuje aspekt rozważań czynionych przez Sąd w dalszej części uzasadnienia, zaznaczenie czego jest szczególnie istotne z uwagi na zakres argumentów skarżącej ujętych tak w treści skargi, jak i dalszych jej pismach procesowych kierowanych do Sądu.

Rozpoznając sprawę sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada, czy przedmiot skargi podlega kontroli tego sądu. Zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony w ustawie z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zgodnie z którą sądy administracyjne w zakresie swej właściwości sprawują kontrolę pod względem legalności, to jest zgodności z prawem, działań lub zaniechań organów administracji publicznej. Kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne enumeratywnie wskazane w ustawie.

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Bezczynność organu występuje nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w sytuacji, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia jej wydaniem decyzji administracyjnej. Skarga na bezczynność ma na celu spowodowanie wydania przez organ oczekiwanego aktu czy dokonania określonej czynności.

Jednak skarga na bezczynność organu dopuszczalna jest tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego, wobec czego nie każda sprawa dotycząca bezczynności organu podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Model sądownictwa w Polsce został zdefiniowany w Konstytucji RP. Budując konstytucyjny system wymiaru sprawiedliwości w art. 177 Konstytucja przyjmuje domniemanie właściwości sądów powszechnych, stanowiąc "Sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów".

Granice tego domniemania wyznacza art. 184 Konstytucji, który reguluje właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc "Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej". Szczegółowy katalog spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych został określony w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako P.p.s.a.), a konkretnie w art. 3 i 4 tej ustawy. Wskazać jednak należy, iż w art. 5 P.p.s.a. zawarto wyliczenie kategorii spraw, w stosunku do których wyłączona jest możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego. Zawarta w tym przepisie enumeracja negatywna wyjątków dotyczy wszystkich kategorii skarg, które - w braku takiego wyłączenia - mogłyby być wnoszone w określonych w tym przepisie sprawach.

I tak zgodnie z art. 5 pkt 3 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach odmowy mianowania na stanowiska lub powoływania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Oznacza to, że w sprawach skarg dotyczących mianowania, sąd administracyjny, w ramach badania swojej właściwości, powinien rozstrzygnąć, czy z przepisów, na które powołuje się skarżący, wynika obowiązek mianowania. Tylko negatywna odpowiedź na to pytanie uzasadnia odrzucenie skargi (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., VII SAB/Wa 44/12, dostępny na stronie internetowej pod adresem: https:/cbos.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że

w tej sprawie sąd administracyjny jest właściwy, gdyż obowiązek mianowania w przypadku spełnienia określonych wymogów, wynika z przepisów prawa.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca skarży bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegającą na braku mianowania jej na urzędnika służby cywilnej, po przeprowadzeniu postępowania kwalifikacyjnego dla pracowników służby cywilnej.

Kwestie zasad przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego regulują przepisy art. 40-50 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505 ze zm.) oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie sposobu przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 218, poz. 1695), a wcześniej przepisy art. 22-29 ustawy z dnia 24 sierpnia 2006 r. o Służbie Cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 2007 r. w sprawie sposobu przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w służbie cywilnej (Dz. U. Nr 13, poz. 82 ze zm.). W przypadku uzyskania pozytywnego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym, z miejscem uprawniającym do mianowania w ramach ustalonego limitu miejsc, kandydat na urzędnika służby cywilnej otrzymuje akt mianowania. Z przepisu art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej (odpowiednio art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 24 sierpnia 2006 r.) wynika, że w przypadku spełnienia ustawowych kryteriów, wydanie aktu mianowania nie jest uzależnione od uznania organu, lecz stanowi jego obowiązek. Jednocześnie nie można uznać, że przedmiotowa sprawa jest sprawą wynikającą ze stosunku pracy. Uprawnienie do mianowania nie wynika bowiem ze stosunku pracy, lecz stanowi konsekwencję przeprowadzonego na podstawie ustawy o służbie cywilnej postępowania kwalifikacyjnego. Pozostawanie w stosunku pracy w służbie cywilnej jest jedynie jednym z warunków przystąpienia do tego postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 sierpnia 2012 r., VII SAB/Wa 44/12, CBOSA).

Ponadto postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie nie jest roszczeniem ze stosunku pracy. Takie też stanowisko przyjął Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów z 29 czerwca 2006 r., III PZP 1/06 "W sprawach, których przedmiotem jest żądanie ponownego przeprowadzenia konkursu w celu obsady wyższych stanowisk w służbie cywilnej (art. 41-47 i art. 49 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej, Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 483 ze zm.) droga sądowa przed sądem powszechnym jest niedopuszczalna (art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c.)".

Stanowisko, że akt mianowania (odpowiednio odmowa mianowania) stanowi decyzję administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2981/12, postanowienia NSA z 19 grudnia 2012 r., I OSK 2867/12 i z 6 lutego 2013 r., I OSK 65/13, CBOSA).

W przedmiotowej sprawie co do charakteru aktu mianowania wypowiadał się Sąd Najwyższy w wyroku z [...] kwietnia 2014 r. ([...]), uznając iż mianowanie na pracownika służby cywilnej jest aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej. Zawiera on oświadczenie woli organu, jednostronne i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska urzędnika służby cywilnej. Organ administracji publicznej kształtuje w ten sposób indywidualną sytuację prawną osoby ubiegającej się o mianowanie w drodze decyzji administracyjnej.

Istota mianowania sprowadza się zatem do tego, że po stronie organu istnieje obowiązek wydania aktu mianowania, w przypadku spełnienia przez kandydata wymogów określonych w ustawie, do których należy uzyskanie określonego wyniku w postępowaniu kwalifikacyjnym (konkursowym) (art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej, wcześniej art. 27 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej z 2006 r.).

W związku z powyższym uznać należy, że organ pozostaje w bezczynności, gdy kandydat uzyskuje wynik pozytywny w postępowaniu kwalifikacyjnym, a mimo to organ nie wydaje w stosunku do takiego kandydata aktu mianowania (por. wyrok NSA z 22 marca 2013 r., I OSK 2981/12, CBOSA).

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie.

Poza sporem pozostaje, że skarżąca spełniła wszystkie warunki niezbędne do ubiegania się o mianowanie w 2009 r., jak i ukończyła postępowanie kwalifikacyjne dla pracowników służby cywilnej ubiegających się o mianowanie w 2009 r. [...] lipca 2009 r. w Biuletynie Informacji Publicznej została ogłoszona lista osób, w tym skarżącej, które ukończyły postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym i z miejscem uprawniającym do mianowania. Od tej daty skarżąca miała prawo oczekiwać wydania aktu mianowania na urzędnika służby cywilnej.

W zaistniałych okolicznościach (wypowiedzenie umowy o pracę upływające [...] sierpnia 2009 r.) skarżąca, pismem z [...] sierpnia 2009 r., wezwała organ do dokonania mianowania na urzędnika służby cywilnej, co należy ocenić jako zachowanie zmierzające do wyegzekwowania należnego jej uprawnienia. Zauważyć bowiem należy, że termin dokonania mianowania w danym roku kalendarzowym nie jest określony przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Ustawa reguluje jedynie termin, w jakim mogą być składane zgłoszenia do postępowania kwalifikacyjnego. Nie można zatem przyjąć, aby skarżąca nie była uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie aktu mianowania, a organ, do którego wniosek został skierowany, nie był obowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej we właściwej formie procesowej. Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że na etapie rozpoznania skargi na bezczynność Sąd nie jest uprawniony do wypowiadania się co do zasadności żądania skarżącej.

Organ w odpowiedzi na pismo skarżącej z [...] sierpnia 2009 r., podjął ze skarżącą korespondencję, lecz nie wydał decyzji, ani też innego rozstrzygnięcia procesowego.

Stanowiące odpowiedź na powyższe pismo, pismo organu z [...] sierpnia 2009 r. nie może zostać uznane za decyzję administracyjną.

Kwestia ta była przedmiotem oceny tutejszego Sądu dokonanej w prawomocnym postanowieniu z 28 maja 2015 r., II SA/Wa 682/15 (dostępne w CBOSA).

Uznając za zbędne przytaczanie całej zawartej w tym postanowieniu argumentacji, wskazać jedynie należy, że w ocenie Sądu pismo z [...] sierpnia 2009 r. nie nakłada władczo na skarżącą żadnych obowiązków, nie potwierdza też żadnych uprawnień. Pismo to nie jest nakierowane na wywołanie konkretnych skutków prawnych wobec skarżącej, wynikających bezpośrednio z jego treści. Nie zawiera zatem elementów pozwalających na sklasyfikowanie go w grupie aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie zauważa, że Sąd Najwyższy zakwalifikował zgłoszone przez skarżącą roszczenie jako odwołanie od decyzji Szefa Służby Cywilnej odmawiającej mianowania skarżącej (powódki) na urzędnika służby cywilnej. Sąd Najwyższy nie wskazał jednak, które z pism organu kierowanych do skarżącej potraktować jako decyzję.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę ocenił, iż pisma organu, w tym pismo

z [...] sierpnia 2009 r. stanowiące odpowiedź na wniosek skarżącej o jej mianowanie na urzędnika służby cywilnej, nie zawierają elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako decyzji.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organ pozostawał w bezczynności. Skoro skarżąca ukończyła postępowanie kwalifikacyjne z wynikiem pozytywnym, to była uprawniona do dochodzenia wynikającego z przepisu prawa mianowania. Organ, do którego żądanie wydania aktu mianowania zostało skierowane, po rozważeniu swojej właściwości, winien podjąć rozstrzygnięcie czy to procesowe, czy merytoryczne odnoszące się do istoty żądania skarżącej. Nie czyniąc tego był bezczynny i bezczynność ta trwa do chwili obecnej.

W ocenie Sądu, od otrzymania przez Szefa Służby Cywilnej sprawy skarżącej od Prezesa Rady Ministrów (pismo z [...] sierpnia 2014 r.) bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Z orzeczenia Sądu Najwyższego w sposób jednoznaczny wynika, wbrew dotychczasowemu stanowisku organu, że roszczenie skarżącej ma charakter wybitnie publicznoprawny, mający swoją podstawę w ustawie o służbie cywilnej. Sąd Najwyższy stwierdził, że mianowanie na pracownika służby cywilnej jest aktem stosowania prawa przez organ administracji publicznej, zawierającym oświadczenie woli organu, jednostronnie i władczo decydującego o prawie do objęcia stanowiska urzędnika służby cywilnej. Organ w ten sposób kształtuje indywidualną sytuację prawną osoby ubiegającej się o mianowanie w drodze decyzji administracyjnej.

Mimo jasnego w swej treści poglądu Sądu Najwyższego organ w dalszym ciągu stoi na stanowisku, że akt mianowania nie jest decyzją administracyjną, tylko czynnością z zakresu prawa pracy. Z mocy art. 365 K.p.c. organ był związany oceną co do publicznoprawnego charakteru sprawy, jak i co do charakteru aktu mianowania. Postawa organu odmawiającego rozpatrzenia sprawy skarżącej poprzez wydanie decyzji lub innego rozstrzygnięcia w ramach procedury określonej w Kodeksie postępowania administracyjnego w kontekście stanowiska zajętego przez Sąd Najwyższy w istocie pozbawiło skarżącą prawa do sądu zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pominięcie stanowiska Sądu Najwyższego skłoniło Sąd rozstrzygający w przedmiotowej sprawie do oceny bezczynności organu jako noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa.

Wyjaśnić również należy, iż skarżąca w sposób prawidłowy poprzedziła wniesienie skargi na bezczynność organu wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku skarg na bezczynność nie obowiązują ograniczenia czasowe z art. 53 P.p.s.a. Celem skargi na bezczynność jest bowiem wymuszenie na organie administracji publicznej zachowań określonych w przepisach.

Skargę na bezczynność można więc wnieść aż do czasu załatwienia sprawy przez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcia czynności.

Jako pobawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy wniosek organu o odrzucenie skargi z powodu przedwczesności jej złożenia.

Skarżąca wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowała do organu [...] września 2014 r., albowiem do tej daty nie otrzymała odpowiedzi na wezwanie do załatwienia sprawy jej mianowania na urzędnika służby cywilnej. W istocie jej pismo minęło się z pismem organu z [...] września 2014 r., które jednak nie stanowiło załatwienia sprawy. Wezwanie skarżącej z [...] września 2014 r. w swej treści pozostaje w związku z treścią uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z [...] kwietnia 2014 r. Uznać jednak należy, że w istocie skarżąca poprzez to wezwanie dąży do otrzymania aktu mianowania, tym bardziej, że organ w dalszym ciągu reprezentuje pogląd, iż mianowanie na urzędnika służby cywilnej nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zauważyć przy tym trzeba, że skarżąca już w listopadzie 2009 r. kierowała do organu wezwanie do wydania decyzji w przedmiocie mianowania - pismo z [...] listopada 2009 r., które to pismo – uwzględniając jego treść – również może zostać zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Istotna jest bowiem treść pisma kierowanego do organu, a nie jego prawidłowe zatytułowanie.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi na bezczynność Szefa Służby Cywilnej.

Jako pozbawiony podstaw należało ocenić wniosek organu o odrzucenie skargi z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) (art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a.). W sytuacji odrzucenia pozwu przeciwko Szefom Służby Cywilnej z powodu braku zdolności sądowej organu w procesie cywilnym, nie powstaje stan powagi rzeczy osądzonej (art. 366 K.p.c.), który uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Nie jest to bowiem orzeczenie merytoryczne, a tylko rozstrzygnięcia merytoryczne korzystają z powagi rzeczy osądzonej.

Końcowo wyjaśnić należy, że Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej zawartych w piśmie z [...] października 2015 r., oceniając, iż nie pozostają one w związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Sytuacja przewidziana w powyższym przepisie w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła, natomiast dowód z opinii biegłego w postępowaniu przed sądem administracyjnym jest niedopuszczalny.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 149 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zostało wydane w myśl art. 200 P.p.s.a.