Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 10, art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11a, art. 11 b, art. 11d ust. 1, ust. 5, 11f ust. 1, art. 11i
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: par. 3, par.6, par. 7 ust. 2, par.14 ust. 3, par. 15, par. 43, par. 4 ust. 2 i 3 , par. 109 ust. 6, par. 177, par. 182
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolnt : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu nggga rozprawie w dniu 1 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi K. Z. i W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 10 sierpnia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza na rzecz skarżących K. Z. i W. Z. od Wojewody [...] kwotę 500 zł ( słownie: pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 27.03.2017 r., na podstawie art. 11a ust. 1. art. 11 f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 12 ust. 1-4. 4c, 4d, art. 16 ust. 2 oraz art. 23 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 2031), art. 123 ust. 2 i art. 124 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. 2015 r., poz. 1774) na wniosek Prezydenta Miasta K. z dnia 25.07.2016 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa ulicy O. w K. (od km 0+117.66 do 0+289,22) jako kategorii gminnej klasy drogi dojazdowej, wraz z budową infrastruktury: kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, sieci wodociągowej, oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej: sieci wodociągowej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci elektroenergetycznej, sieci teletechnicznej oraz sieci gazowej na działkach:

- w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję, w tym powstałych w wyniku podziału działek (w nawiasach podano działki po podziale przeznaczone pod inwestycję) nr: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...], [...] (działka drogowa) obręb [...]

- poza liniami rozgraniczającymi inwestycję na działkach objętych obowiązkiem budowy i przebudowy sieci na działkach nr: [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...] ([...]), [...], [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]), [...], [...], [...], [...], [...] ([...]) obręb [...]".

W decyzji organ ustalił:

w punkcie I - wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii;

w punkcie II - obowiązek dokonania budowy lub przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i innych dróg publicznych;

w punkcie III - linie rozgraniczające teren inwestycji;

w punkcie IV - warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (punkty od 1 do 9);

w punkcie V - wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich;

w punkcie VI - zatwierdzenie podziału nieruchomości;

w punkcie VII - oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego;

w punkcie VIII - szczególne warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych;

w punkcie IX - czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych;

w punkcie X - terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych;

w punkcie XI - szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie;

w punkcie X - termin wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń.

Integralną część decyzji stanowiły:

Załącznik Nr 1 - mapa sytuacyjno-wysokościowa w skali 1:500 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, przedstawiająca proponowany przebieg drogi,

Załącznik Nr 2/1 - 2/15 - mapy ewidencji gruntów z projektem podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1:1000,

Załącznik Nr 3/1 - 3/2 - projekt budowlany,

Załącznik Nr 4 - tabelaryczny wykaz działek.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia z 25.07.2016 r. Przebieg projektowanej inwestycji zaznaczony został na dołączonych do wniosku załącznikach graficznych, wykonanych na mapie zasadniczej i szczegółowo opisany w projekcie budowlanym. Wniosek inwestora zawierał wszystkie dokumenty i opinie wymagane przepisami art. 11 b ust. 1 i art. 11 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Projekt budowlany spełniał wymogi Prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz spełniał wymagania ochrony środowiska, dołączono do niego informację BIOZ.

O wszczęciu postępowania Prezydent Miasta K., zgodnie z art. 11d ust. 5 cyt. ustawy zawiadomił wnioskodawcę i właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości oraz zawiadomił pozostałe strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie organu, opublikowanego w Internecie na stronie www.bip.krakow.pl. oraz w prasie lokalnej.

Odwołanie od decyzji wnieśli K. Z. i W. Z., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, względnie umorzenia postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenia skutkujące, w ich ocenie, nieważnością postępowania. Domagali się również przeprowadzenie dowodów z wymienionych w piśmie dokumentów.

Wojewoda decyzją z dnia 10.08.2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 i art. 11c ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2015.2031, ze zmianami), zwanej dalej specustawą drogową:

w punkcie I uchylił:

- mapę w skali 1 :500, stanowiącą załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji,

- zapis "załącznik nr 1" występujący w treści zaskarżonej decyzji,

- w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 2, w rozdziale III "Określenie Linii rozgraniczających teren inwestycji" zapis: "Na kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:500",

i w tym zakresie orzekł o:

- zatwierdzeniu nowej mapy z proponowanym przebiegiem drogi składającej się z rys. w skali 1:500 z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz przedstawiającej istniejące uzbrojenie terenu, stanowiącej załącznik nr 1a do ostatecznej decyzji Wojewody,

- wprowadzeniu w treści decyzji w miejsce uchylonego zapisu "załącznik nr 1", zapis o brzmieniu "załącznik nr 1a",

- ustaleniu nowego zapisu (w miejsce uchylonego - na stronie 2, w rozdziale III "Określenie Linii rozgraniczających teren inwestycji") o brzmieniu: "Na mapie z proponowanym przebiegiem drogi w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1a do niniejszej decyzji oznaczono linie rozgraniczające".

w punkcie II uchylił:

- projekt budowlany Tom 1 i Tom 2 w zakresie anulowanych stron wraz z rysunkiem nr 1 Projekt zagospodarowania terenu, stanowiący załącznik nr 3/1 - 3/2 do zaskarżonej decyzji,

- zapis - załącznik nr 3/1 - 3/2, występujący w treści zaskarżonej decyzji, w zakresie projektu budowalnego;

i w tym zakresie orzekł o:

- zatwierdzeniu (w miejsce uchylonych) nowych stron uzupełnionego w dniu 20.06.2017 r. projektu budowlanego wraz z rysunkiem nr 1 projekt zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 3/1a i 3/2b do ostatecznej decyzji Wojewody,

- wprowadzeniu w treści decyzji w miejsce uchylonego zapisu, w zakresie projektu budowlanego stanowiącego "załącznik nr 3/1 i nr 3/2", zapis o brzmieniu "załącznik nr 3/1a i 3/2b",

w punkcie III wprowadził na stronie 1 zaskarżonej decyzji pod kategorią obiektu nowe zapisy;

w punktach od IV do VIII uchylił określone zapisy na stronie 1, 2, 6 i 8 zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł merytorycznie;

w punkcie IX orzekł, że w pozostałym zakresie utrzymuje decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W kwestii zastrzeżenia, że przedmiotowe postępowanie prowadzone było bez podstawy prawnej i przez niewłaściwy organ Wojewoda odwołał się do treści art. 11a ust. 1 specustawy drogowej i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) i wskazał, że decyzje w sprawie realizacji drogi gminnej w miastach na prawach powiatu są wydawane przy dopuszczonym przez ustawodawcę zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami wnioskodawcy. Powyższe potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.03.2010 r., sygn. II OSK 88/10.

Wyjaśnił również, że prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu w zakresie rozstrzygnięcia o ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art.11 ust.1 pkt 8 lit. e i f specustawy. Wynika to z wykładni systemowej oraz tego, że nowelizacje specustawy doprowadziły do kumulacji wszelkich rozstrzygnięć dotyczących realizacji inwestycji drogowych w ręku jednego organu celem uproszczenia i skrócenia procesu decyzyjnego

Odnośnie żądania uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postepowania wskazał, że postępowanie Starosty [...] znak: [...] zostało zakończone decyzją z dnia 29.03.2017 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pn.: Rozbudowa ulicy O. w K. (km: 0+017,29 + 0+246,00) jako drogi gminnej dojazdowej wraz z budową infrastruktury - kanalizacja deszczowa i oświetlenie uliczne oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej - sieć wodociągowa, sieć gazowa, sieć kanalizacji deszczowej, sieć elektroenergetyczna, sieć teletechniczna. Wojewoda decyzją z dnia 30.05.2017 r., utrzymał w mocy ww. decyzję. Błędny jest zatem wywód odwołujących, że postępowanie prowadzone przed Starostą [...] i Prezydentem Miasta K. są tożsame, bowiem są to dwa odrębne wnioski o różnych zakresach przebiegu inwestycji.

Organ II instancji nie podzielił zarzutu, że wykonywane roboty budowlane będą zakłócały dostępu do nieruchomości. Zgodnie z przedstawioną dokumentacją projektową inwestor zadbał, aby rozbudowywana inwestycja nie była uciążliwa dla mieszkańców.

Dalej wskazał, że działka odwołujących nr [...] została podzielona na działki o numerach [...] (przeznaczenie pod drogę) i [...] (przeznaczenie dotychczasowe). Organ odwoławczy ocenił, że Prezydent Miasta K. błędnie wskazał, że na działce [...] nastąpi przebudowa lub budowa sieci uzbrojenia terenu.

Z przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego wynika, że na działce nr [...] ograniczenie korzystania z nieruchomości wystąpi na powierzchni 124,1 m2 (zabezpieczenia terenu pod ustawienie sprzętu, materiałów budowlanych oraz elementów z rozbiórek, które po rozbiórce zostaną usunięte, a teren działki uprzątnięty), w tym na powierzchni ok. 50 m2 ze względu na konieczność dokonania rozbiórki zadaszenia nad wjazdem.

Organ odwoławczy uwzględnił zarzut dotyczący braku zawarcia w decyzji rozdziału dotyczącego ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości na czas realizacji obowiązków, pomimo że taka informacja została uwzględniona we wniosku inwestora ( art. 11f specustawy drogowej).

Wskazał również, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie nakłada obowiązku realizacji budowy ani przebudowy zjazdów indywidualnych i publicznych, ponieważ zgodnie z zakresem inwestycji roboty związane ze zjazdami, będą wykonywane w projektowanym pasie drogowym.

Organ II instancji wyjaśnił również, że postanowienie Wojewody z dnia 4.12.2012 r., znak: [...], w którym dla prowadzenia postępowania w przedmiotowym zakresie Wojewoda wskazał jako właściwy organ Starostę [...] nie oznacza wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości. W przedmiotowej sprawie w związku z umorzeniem postępowania administracyjnego przez wyznaczonego uprzednio do załatwienia sprawy Starostę [...], prezydent wszczął nowe postępowanie z urzędu, nie stwierdzając, jak uprzednio, wystąpienia przesłanek do wyłączenia.

Odnosząc się do zarzutu, że na skutek przedmiotowej przebudowy droga nie będzie mogła uzyskać statusu drogi publicznej ze względu na brak spełnienia parametrów takiej drogi, co wyklucza wobec niej zastosowanie specustawy, Wojewoda podał, że ul. O. w K. uzyskując kategorię drogi gminnej stała się, drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego, Wojewoda, nie jest właściwy do orzekania o kategorii drogi. Zasadne jest spostrzeżenie stron, że droga gminna (ul. O. ), klasy dojazdowej, nie spełnia wymogów szerokości linii rozgraniczających zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowania, tj. 10 m dla jezdni o przekroju jednojezdniowym. Jednakże ustawodawca dopuścił zmniejszenie tej szerokości na podstawie ust. 2 tego samego paragrafu, przy spełnieniu zawartych w nim warunków. Warunkiem niezbędnym przyjęcia szerokości ulicy w liniach rozgraniczających jest m.in. przeprowadzenie analizy, która powinna stanowić nieodłączny element dokumentacji projektowej. Analiza taka została załączona do projektu budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu, że nie uzyskano właściwego uzgodnienia zarządcy drogi, gdyż uzgodnienie (opinia) wydane przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. jest w istocie uzgodnieniem wydanym samemu sobie przez inwestora, organ II instancji, przywołując regulacje zawarte w art. 11d ust. 1 i 2, art. 11a ust. 1 i ust. 2a specustawy drogowej oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych, stwierdził, że odwołujący się niewłaściwie zinterpretowali przepisy tej ustawy. Zgodnie z art.19 ust.2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych właściwym zarządcą drogi dla dróg gminnych i powiatowych jest starosta, a w przypadku miasta na prawach powiatu – prezydent miasta.

Odnosząc się do zarzutu braku pozwolenia wodnoprawnego organ wyjaśnił, że w ramach etapu l zostało zaprojektowanie wprowadzenie wód opadowych do rowu melioracyjnego. Przedmiotowy etap 2 inwestycji obejmuje swoim zakresem jedynie dowiązanie do studni kanalizacji deszczowej wykonanej w ramach etapu 1. Etap 2 nie obejmuje wylotu do rowu. W projekcie podano informacyjnie, że wody opadowe poprzez kanał zostaną odprowadzone do rowu melioracyjnego, będącego odbiornikiem wód, a więc nie jest wymagana decyzja dla tego zakresu. W ramach etapu 1 Prezydent Miasta T. decyzją znak: [...] z dnia 16.04.2012 r. udzielił Zarządowi Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód obejmujące wprowadzanie do wód powierzchniowych rzeki [...], istniejącym wylotem 2 x dn 1 200mm (ozn. nr 69K) zlokalizowanym na lewym brzegu rzeki na działce ewid. nr [...] obr. [...] w K., w miejscu określonym współrzędnymi geograficznymi N: 50 3'55"; E 19 53'31", wód opadowych i roztopowych zebranych w sposób zorganizowany z zagospodarowanego terenu osiedli mieszkaniowych W. , Z. , B. , B. N., terenu Hotelu [...] oraz szczelnych nawierzchni dróg A. , R. , C. i innych wraz z placami, chodnikami, parkingami i z rozbudowaną ulicą O. w K.. Zlewnia dla przedmiotowego wylotu obejmowała powierzchnię 228 ha i obejmowała budowę kanalizacji dla obu etapów. Wobec powyższego nie jest wymagane uzyskane pozwolenia wodnoprawnego.

Odnosząc się do zarzutu, że decyzja rażąco narusza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 5 ust. 1 z art. 7 Prawa budowlanego i art. 11i specustawy drogowej w sytuacji, w której zatwierdzony projekt budowlany jest w sposób oczywisty i rażący niezgodny z wyszczególnionymi przepisami technicznymi, organ odwoławczy wskazał, że projekt budowlany został sporządzony zgodnie z przepisami rozporządzenia w sprawach szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Odwołujący nie wskazali konkretnego przepisu, który rażąco został naruszony. Ponadto organ II instancji przeanalizował przyjęte rozwiązania projektowe pod kątem zarzutów odwołania i zlecił postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Na zastrzeżenia odwołania projektant udzielił wyjaśnień w zakresie przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - §7, 44 ust. 3, § 126 ust. 1, § 133, § 178. W szczególności wyjaśnił, że przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia stosownej analizy, która została sporządzona. Wojewoda uznał za spełnione przesłanki przepisu § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia oraz § 6. W ocenie organu II instancji, zasadne jest wyjaśnienie projektanta, że teren inwestycji jest zagospodarowany, a chęć dostosowania drogi do parametrów 10 m, zgodnie z rozporządzeniem, łączyłaby się ze znaczną ingerencją w prawo własności oraz poważnymi zmianami w rozwiązaniach projektowych. Zgodnie z zatwierdzonym projektem docelowej organizacji ruchu znaki lokalizowane są poza chodnikiem, więc nie ma konieczności zwiększania szerokości chodnika. Kolidujące drzewa zostaną wycięte. Przyjęte rozmieszczenie znaków przy szerokości chodnika 2 m, zgodnie z § 44 rozporządzenia, zostało zatwierdzone przez organizację docelową ruchu. Zgodnie z załącznikiem graficznym tego dokumentu zjazdy nie będą stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu pieszych. Ponadto prędkość na projektowanym odcinku będzie ograniczona do 50 km/h. Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta oraz załącznikiem graficznym, ul. O. projektowana jest jako droga jednojezdniowa dwupasowa, na której nie ma konieczności wprowadzania mijanek. Szerokość pasów ruchu jest zgodna z przepisami. Ponadto długość inwestycji wynosi mniej niż 1 km. Organ stanął na stanowisku, że ul. O. została zaprojektowana zgodnie z przepisami jako ulica klasy dojazdowej, na której szerokość pasów ruchu ma wynosić 2,5 m. Nie ma konieczności wprowadzania urządzeń zabezpieczających ruch pieszych, gdyż nie występują zawężenia przekroju jezdni, ani chodnika. Poza tym projektant w celu uspokojenia ruchu wyniósł skrzyżowanie na wysokość 10 cm. Dostosowanie szerokości pasa ruchu do warunków technicznych, nie będzie wymuszało na kierowcach wjeżdżania na chodnik, kosztem bezpieczeństwa ruchu pieszych. Organ wyjaśnił również, że przedmiotowa inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a związku z tym nie jest wymagane przeprowadzenie pomiarów hałasu i drgań oraz zanieczyszczeń emitowanych do powietrza. Całe oddziaływanie przedsięwzięcia w tym hałas, wibracje i zanieczyszczenie powietrza będzie zamykać się w przyjętym zakresie wniosku. Przy projektowaniu dążono do zachowania istniejącego stanu środowiska oraz do stosowania środków, służących jego ochronie. Zastosowane rozwiązania techniczne, w tym urządzenia podczyszczające (osadniki) oraz odpowiednia konstrukcja jezdni, odpowiednie wyprofilowanie, szczelne nawierzchnie, będą chronić przed nadmiernym hałasem, wibracjami. Dodatkowo zastosowana nawierzchnia asfaltowa AC 8 S spowoduje zmniejszenie propagacji hałasu.

Odnosząc się do obaw odwołujących w kwestii niebezpieczeństwa zalewania przyległych nieruchomości organ II instancji wskazał, że jezdnia będzie miała pochylenia poprzeczne umożliwiające sprawny spływ wody. Zgodnie z §17 rozporządzenia pochylenie poprzeczne będzie wynosić nie mniej niż 2,0%. Na projektowanym odcinku zaprojektowano pochylenie daszkowe o spadku 2% z przejściem do pochylenia jednostronnego o pochyleniu 3,0%. Zgodnie z wyjaśnieniami projektanta parametry §17 są spełnione. Ponadto przebieg niwelety został dowiązany do stanu istniejącego na początku i końcu zakresu inwestycji oraz na wjazdach bramowych. Jezdnia ulicy została wygrodzona krawężnikiem o odkryciu 12 cm, a na zjazdach o odkryciu 4 cm. Wzdłuż krawężnika poprowadzony jest ściek, który będzie odprowadzał wodę do studzienek wodościekowych. Obecność krawężników uniemożliwi przepływ wody z jezdni na przyległe nieruchomości.

Wyjaśnił również, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie reguluje kwestii odszkodowawczych za przejmowane nieruchomości na rzecz budowy drogi lub za ograniczenia wynikające z prowadzonych w ramach obowiązków robót, ponieważ te kwestie są regulowane na etapie postępowania o wydanie decyzji odszkodowawczej, w momencie gdy ta decyzja stanie się ostateczna. Rozbiórki ogrodzeń oraz rozbiórka zadaszenia nie wymagają zgłoszenia, gdyż są realizowane w ramach decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Narzucone przez inwestora 30 dni podane we wniosku wystarczą na rozebranie przedmiotowych elementów.

W związku z zastrzeżeniem odwołujących odnośnie ochrony środowiska, Wojewoda zlecił zajęcie stanowiska przez projektanta oraz rozszerzenia informacji znajdującej się na stronie 7 projektu zagospodarowania terenu, pt: Informacja dotycząca ochrony środowiska. Po zakończonym postępowaniu wyjaśniającym projektant zamieścił na stronie 10 do 13 projektu zagospodarowania terenu, rozdział, w którym skorygował i podał jego poprawną treść o brzmieniu: "Całe oddziaływanie przedsięwzięcia w tym hałas, wibracje i zanieczyszczenia powietrza będzie zamykać się w przyjętych liniach rozgraniczających oraz w granicach obowiązków".

Wojewoda stwierdził, że Prezydent Miasta K., zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 oraz art. 11 f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prawidłowo zawiadomił o każdym etapie przedmiotowego postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych we wniosku, wysyłając zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane w drodze obwieszczenia.

W toku postępowania odwoławczego Wojewoda na podstawie art. 136 kpa wydał w dniu 24.05.2017 r. postanowienie, znak: [...], zlecające Prezydentowi Miasta K. przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienie akt sprawy m.in. w zakresie: przedłożenia i uzupełnienia akt sprawy organu I instancji, wyjaśnienia i skorygowania niezgodności pomiędzy tekstem decyzji Prezydenta Miasta K., a wnioskiem inwestora, wyjaśnienia, jakie roboty będą wykonywane na działce nr [...], przedłożenia skorygowanej mapy z proponowanym przebiegiem drogi, uzupełnienia projektu zagospodarowania terenu, a także odniesienia się projektanta do zarzutów stron odwołujących, odnośnie planowanych rozwiązań projektowych oraz zajęcia stanowiska w tym zakresie.

W konsekwencji w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 27.06.2017 r. zwrócono uzupełnione akta sprawy, skorygowano błędne zapisy w opisie wniosku inwestora i projektu zagospodarowania terenu.

Weryfikacja przekazanego materiału dowodowego wykazała, że dokumentacja akt sprawy została uzupełniona w wystarczającym zakresie, umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia w sprawie. Tym samym wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, w ocenie wojewody należy uznać za kompletny.

Wniosek inwestora zawiera wymagane przepisami art. 11d ust. 1 specustawy drogowej materiały opisowe i załączniki graficzne. Projekt budowlany posiada niezbędne uzgodnienia, opinie i wymagane decyzje, a także oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej - wymagane przepisem art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Wniosek był procedowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Ocenił również, ze przeprowadzenie dowodów zawnioskowanych przez odwołujących się w postaci: postanowienia Wojewody z dnia 4 grudnia 2012 r. znak: [...], akt postępowania prowadzonego przez Wojewodę znak: [...] oraz znak: [...] jest zbędne, gdyż dowody te nie mają wpływu na przebieg i rozstrzygnięcie sprawy, a ponadto dotyczą zupełnie innego zakresu wniosku.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że zaskarżona decyzja wymaga dokonania "korekty reformacyjnej", polegającej na zastosowaniu pojęć wynikających z przepisów ustaw, jak również wprowadzenia takich elementów jakie powinna zawierać decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W punkcie I decyzji Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej mapy w skali 1:500, stanowiącej załącznik nr 1 do zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K., zatwierdził i zastąpił ją nową mapą z proponowanym przebiegiem drogi, zawierającą aktualny stan prawny, która będzie stanowić załącznik nr 1a do ostatecznej decyzji Wojewody oraz uchylił występujący w treści decyzji Prezydenta Miasta K. zapis "załącznik nr 1", zastępując go zapisem o brzmieniu "załącznik nr 1a". W tym samym punkcie, organ odwoławczy uchylił zapis w sentencji zaskarżonej decyzji, na stronie 2, zastępując go nowym, doprowadzając do wprowadzenia poprawnej nazwy załącznika zgodnie z przepisami specustawy.

W punkcie II Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego, w zakresie anulowanych stron oraz rysunek nr 1 Projekt Zagospodarowanie Terenu, zatwierdzając w miejsce uchylenia, nowe strony, uzupełnionego w dniu 20.06.2017 r. projektu budowlanego Tom 1 i Tom 2, wraz z rysunkiem nr 1 Projekt Zagospodarowania Terenu (zgodnie z wytycznymi postanowienia Wojewody z dnia 24.05.2017 r., znak: [...]), stanowiącego załącznik nr 3/1 a i 3/2b do decyzji. Uchylono również zapis w treści decyzji "załącznik nr 3/1, 3/2", wprowadzając w miejsce uchylenia nowy zapis o brzmieniu "załącznik nr 3/1a i 3/2b".

W punkcie III Wojewoda wprowadził nowy zapis do decyzji organu I instancji na stronie 1, w którym orzekł o zatwierdzeniu projektów podziału nieruchomości zgodnie z załącznikiem, nałożył na inwestora obowiązek oraz zezwolił na wykonanie obowiązków, oraz orzekł o obowiązku udostępnienia przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych terenu nieruchomości, na których będą realizowane te obowiązki.

W punkcie IV Wojewoda uchylił błędny zapis, poprzez wykreślenie nieprawidłowo wskazanych numerów działek [...] ([...]), [...] i [...] obręb [...], które nieprawidłowo zostały wykazane w obowiązku przebudowy lub budowy istniejących sieci uzbrojenia terenu. Ww. działki należało wykazać w obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, orzekając o tym na stronie 1 zaskarżonej decyzji.

W punkcie V Wojewoda uchylił błędny zapis na stronie 2 i w prowadził w miejsce uchylenia zaskarżonej decyzji nowy punkt II, dotyczący określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej, wskazując te obowiązki i jakie roboty będą na nich wykonywane. Ponadto zgodnie z art. 11 f ust. 1 pkt. 8 lit. j ww. ustawy, zezwolił inwestorowi na wykonanie tych obowiązków, jednocześnie ograniczył korzystanie z nieruchomości i nałożył na inwestora obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego zgodnie z art. 124 o gospodarce nieruchomościami.

W punkcie VI Wojewoda uchylił zapis na stronie 6 zaskarżonej decyzji i wprowadził w miejsce uchylania, skorygowany dotyczący terminów rozbiórek istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania, znajdujących się w liniach rozgraniczających teren. Ponadto w nowym zapisie Wojewoda wskazał terminy tych rozbiórek.

W punkcie VII Wojewoda uchylił zapis, znajdujący się na stronie 6 decyzji Prezydenta Miasta K., dotyczący określenia terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń położonych w liniach rozgraniczających teren planowanej inwestycji na 120 dni od daty, kiedy decyzja organu I instancji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna i wprowadził nowy.

W punkcie VIII organ II instancji uchylił zapis na stronie 8 w pouczeniu decyzji Prezydenta Miasta K. w zakresie zwiększenia odszkodowania o 5%, w przypadku wcześniejszego wydanie nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali lub innych pomieszczeń, poprzez konkretne wskazanie przepisu. Organ I instancji w pouczeniu podał pełne brzmienie art. 18 ust. 1 e, natomiast przepis ten ma zastosowanie jedynie w zakresie pkt 3 w sytuacji gdy decyzji I instancji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.

Organ odwoławczy dokonując powyższego rozstrzygnięcia uznał, że uchylenie i zmiana zapisów zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania. Ponadto wyjaśnił, że organ jest związany zakresem wniosku i nie ma możliwości ingerowania w przebieg inwestycji, przedstawiony przez wnioskodawcę oraz przyjęte rozwiązania projektowe.

K. Z. i W. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody domagając się stwierdzenia jej nieważności, stwierdzenia nieważności poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. art. 7a kpa i art. 8 kpa oraz art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 kpa, poprzez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu mimo, że wnioskodawcą i beneficjentem decyzji jest Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. działającego jako organ I instancji;

2. art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do

zebranych dowodów, gdy postępowanie wyjaśniające zostało zlecone organowi I instancji (art. 136 kpa) i to w sytuacji gdy skarżący wykazują aktywną

postawę i wolę aktywnego uczestnictwa w postępowaniu, a Wojewoda

[...] podzielił wątpliwości wyrażone przez skarżących;

3. art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do

zebranych dowodów, w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego

wniosek wnioskodawcy, treść projektu budowlanego podlegającego

zatwierdzeniu zaskarżonymi decyzjami oraz załączniki do wniosku zostały

zmienione, pozyskano nowe dokumenty, a strony nie zostały poinformowane o

tych zmianach;

4. art. 13 kpa poprzez brak zastosowania w sytuacji, w której odwołujący wyrazili gotowość polubownego doprecyzowania spornych kwestii;

5. art. 15 kpa poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania

administracyjnego, w sytuacji, w której dopiero na etapie postępowania

odwoławczego:

- zmieniono zakres przedmiotowy inwestycji poprzez zmianę linii rozgraniczających teren inwestycji w drodze zmiany Załącznika do decyzji (pkt I zaskarżonej decyzji),

- zmieniono treść projektu budowlanego będącego przedmiotem zatwierdzenia w przedmiotowym postępowaniu (pkt II zaskarżonej decyzji),

- o 50% zwiększono powierzchnię objętą ograniczeniem korzystania z działki skarżących ([...]) z powierzchni 89 m2 do 124,1 m2 (pkt VI decyzji),

- uzyskano opinie, decyzje i uzgodnienia, które powinny być przedmiotem oceny przez organ I instancji, a uzgodnienia, opinie i decyzje istniejące na etapie postępowania przed organem I instancji nie obejmowały treści dokumentacji projektowej zmienionej na etapie postępowania odwoławczego w piśmie Prezydenta Miasta K. z dnia 27.06.2017 r.,

- "przekazanie" organowi I instancji obowiązku odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a następnie zaniechanie samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i ograniczenie się do powielenia treści wyjaśnień przekazanych przez organ I instancji oraz pełnomocnika wnioskodawcy;

art. 15 kpa poprzez ograniczenie się jedynie do zarzutów podniesionych w odwołaniu i zaniechanie samodzielnej pełnej kontroli zaskarżonej decyzji;

art. 15 kpa w zw. z §7 i §6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez brak analizy zarzutów odwołania dot. naruszenia § 7 i § 6 przedmiotowego rozporządzenia i uznanie za wystarczające wyjaśnień projektanta i Prezydenta Miasta K., mimo wynikającego z przepisów obowiązku sporządzenia analizy przewidzianej w § 7 ust.2 przedmiotowego rozporządzenia.

W odwołaniu zarzucono, że inwestor powołuje się na własny dokument: "Analiza

szerokości ulicy O. w liniach rozgraniczających" oraz że przedmiotowy

dokument, wbrew tytułowi, nie zawiera w swej treści takiej analizy. W dodatku z

dokumentu tego wynika, że oświetlenie będzie mieściło się poza drogą. Zawarty

w tej analizie opis graficzny jest niespójny z pozostałą dokumentacją projektową.

Analiza nie daje odpowiedzi na pytania wynikające z innych przepisów

Rozporządzenia - np. § 44 przewiduje min. szerokość chodnika – 2 m, ale analiza

nie pokazuje, dlaczego szerokość chodnika nie została zwiększona, choć z

okoliczności wynika, że umieszczane będą znaki drogowe na podporach

(skrzyżowania, przejścia dla pieszych), będą zjazdy, wejścia na posesje

utrudniające ruch pieszych. Analiza zawiera stwierdzenia kontrfaktyczne i

dyskwalifikujące jej autora: "Całe oddziaływanie przedsięwzięcia w tym hałas,

wibracje i zanieczyszczenie powietrza będzie się zamykać w przyjętych liniach

rozgraniczających";

art. 77 § 1 kpa poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego, zebranych dokumentów oraz nadanie szczególnego waloru dowodowego, wyższego od treści dokumentów lub przepisów prawa, wyjaśnieniom organu I instancji/inwestora oraz pełnomocnika inwestora - projektanta, które dla realizacji inwestycji oraz zatwierdzenia projektu budowlanego nie mają znaczenia prawnego skoro nie są źródłem prawa, częścią treści zaskarżonej decyzji lub zatwierdzonego projektu budowlanego. Przykładem jest wykładnia i ocena treści decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 16.04.2012 r., nie na podstawie treści tej decyzji oraz przywołanej podstawy prawnej, a na wyjaśnieniach projektanta, w sytuacji, w której przepisy prawa wymagają uzyskania decyzji na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego, co było przedmiotem zarzutu. Co więcej, w ocenie skarżących, Wojewoda miał świadomość, że decyzja ta była wydana na etapie postępowania przed Starostą [...], kiedy inwestycja miała obejmować znacznie mniejszy odcinek ul. O. . Organ nie ustalił jednocześnie samodzielnie, jakiego zakresu rozbudowy ul. O. miała dotyczyć decyzja Prezydenta Miasta T. oraz treści leżącego u jej podstaw operatu wodnoprawnego, choć decyzja ta była wydana w trakcie i dla celów postępowania dotyczącego rozbudowy ul. O. na odcinku do 0+017,29-0+246,00 a więc o 43 m krótszym i przy mniejszej szerokości drogi niż zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt i na ten zakres wnioskodawca uzyskał decyzję Starosty [...] z dnia 19.04.2013 r. Analogicznie, Wojewoda ograniczył się do powielenia wyjaśnień organu I instancji zawartych w piśmie z dnia 27.06.2017 r. bez samodzielnej i krytycznej ich oceny;

9. art. 107 §1 pkt 5 kpa i art. 138 §1 kpa poprzez wydanie decyzji podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji, której treści i wynikających z niej praw i obowiązków dla stron postępowania nie można jednoznacznie ustalić. Organ dokonywał zmian decyzji w drodze zmiany poszczególnych zdań decyzji I instancji, zastępowania dotychczasowej treści treścią niezwiązaną zupełnie z dotychczasowym brzmieniem danego punktu (np. stare i nowe brzmienie pkt II decyzji organu I instancji) lub wypowiedzi opisowych (por. str. 3 pkt V. 1 tiret 1) i sformułowanie decyzji w sposób, który uniemożliwia ustalenie praw i obowiązków stron oraz terminów wykonania określonych obowiązków. Przykładowo, w pkt V. 1 ustala się, że ograniczenie ma umożliwiać jednocześnie "zabezpieczenie terenu pod ustawienie sprzętu, materiałów budowlanych i elementów z rozbiórek" , innymi słowy - składowanie, a jednocześnie w pkt V.3 na właścicieli nakłada się obowiązek udostępnienia nieruchomości jedynie w celu przeprowadzenia robót, jednak bez umożliwienia składowania. Skarżący i inni właściciele nie są w stanie ustalić na podstawie treści decyzji, jaki konkretnie teren ich nieruchomości podlega ograniczeniu, jaki jest zakres ograniczenia, jak długo ograniczenie to będzie trwało, czy i dlaczego oraz jak długo inwestor upoważniony jest do składowania materiałów budowlanych na ich terenie, czy i kiedy inwestor ma obowiązek odbudowy ogrodzenia w nowych liniach rozgraniczających, czy inwestor ma obowiązek zabezpieczenia wstępu na nieruchomość skarżących poprzez wybudowanie ogrodzenia, czy też może zostawić tę nieruchomość z bezpośrednim wyjściem z domu skarżących na plac budowy, a jak sytuacja ta będzie się kształtowała na zakończeniu budowy itd.;

10. art. 107 § 3 kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia stanowiącego w istocie polemikę z odwołaniem lub przytoczenie poglądów wnioskodawcy/organu I

instancji jednak bez kompleksowego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej

oraz przywołania konkretnych dowodów.

11. art. 110 §1 kpa w zw. z art. 126 kpa oraz art. 8 §2 kpa w sytuacji, w której w obrocie pozostawało postanowienie Wojewody

z dnia 04.12.2012 r., sygn. [...], w którym dla prowadzenia tożsamego przedmiotowo (w części) i podmiotowo postępowania Wojewoda wskazał jako organ właściwy Starostę [...], postanowienie to nie zostało zmienione ani uchylone i w konsekwencji doszło do naruszenia art. 156 §1 pkt 1 kpa;

12. art. 136 kpa i art. 8 kpa poprzez przekazanie organowi I instancji będącemu jednocześnie wnioskodawcą postępowania wyjaśniającego w zakresie podniesionym w odwołaniu, w sytuacji, gdy Wojewoda samodzielnie mógł i powinien odnieść się do zarzutów wskazanych w odwołaniu na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed I instancją, bądź mając na uwadze, że wnioskodawcą jest organ rozstrzygający sprawę w I instancji powinien w świetle art. 8 kpa samodzielnie przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby zachować zasadę równego traktowania i bezstronności oraz pogłębiania zaufania obywateli,

13. art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 34 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 2 kpa w pkt II zaskarżonej decyzji, albowiem organ w toku przedmiotowego postępowania nie jest uprawniony do "uchylania dokumentacji projektowej". Przedmiotem postępowania jest jedynie zatwierdzenie projektu budowlanego, który wprawdzie jest załącznikiem do decyzji, jednak nie może podlegać rozstrzygnięciu kasacyjnemu, gdyż nie stanowi bezpośrednio treści decyzji;

14. art. 156 §1 pkt 3 kpa poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, w której w obrocie pozostaje i jest obecnie wykonywana (prowadzone są roboty budowlane) decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 06.06.2016 r., nr [...], której przedmiot (przebudowa ul. O. ) pokrywa się częściowo w

zakresie odcinka objętego tą decyzją z zaskarżoną decyzją i tym samym w

obrocie pozostają dwie decyzje dotyczące tego samego (częściowo) zakresu robót

na tym samym odcinku ul. O. , a wzajemna relacja pomiędzy obiema

decyzjami nie została ustalona,

15. art. 156 kpa w zw. z art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 11 f ust. 1 lit. b-c) oraz e-h) specustawy drogowej poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji jako organ podlegający wyłączeniu sytuacji w której:

- art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami autonomicznie wprowadza zasadę wyłączenia organu odsyłając jedynie do zasad tego wyłączenia wskazanych w kodeksie postępowania administracyjnego;

- organ I instancji jest jednocześnie wnioskodawcą, a skutkiem decyzji jest nabycie nieruchomości (m.in. skarżących) przez Miasto K., którego organem wykonawczym jest Prezydent Miasta K., który reprezentuje ją na zewnątrz i do którego zadań należy gospodarowanie mieniem komunalnym i składanie oświadczeń woli np. dot. nabycia mienia komunalnego (art. 26 ust. 4, art. 30 ust. 2 pkt 3 oraz art. 31 i 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym);

- realizowana inwestycja związana jest z: ograniczeniami w korzystaniu z nieruchomości przyległych w związku z koniecznością budowy tymczasowych obiektów budowlanych, ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości skarżących dla konieczności rozbiórki istniejących obiektów budowlanych, ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości przyległych dla konieczności budowy/przebudowy sieci uzbrojenia terenu – (por. pkt 16 wniosku z dnia 30.01.2017 r.) oraz ograniczeniem w korzystaniu z nieruchomości w celu budowy zjazdów;

art. 32 ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 Prawa Budowlanego poprzez wydanie decyzji, w sytuacji, w której wymagane prawem uzgodnienia i opinie nie zostały uzyskane dla projektu budowlanego zmienionego po uzyskaniu tych opinii i uzgodnień, w szczególności jeśli zmiany nastąpiły na etapie postępowania odwoławczego, a oczywistym jest, że uzyskane opinie i uzgodnienia nie dotyczyły rozwiązań proponowanych w ostatecznej treści projektu budowlanego;

art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej poprzez brak uzyskania pozwolenia wodnoprawnego wymaganego dla planowanej rozbudowy stosownie do art.122 ust. 1 pkt 8 Prawa Wodnego; decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia 16.04.2012 r. dotyczy jedynie zezwolenia, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego, tj. zezwolenia na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie wód do rzeki [...] – decyzja ta nie obejmuje odwodnienia obiektu budowlanego (art. 122 ust. 1 pkt 8 prawa wodnego;

art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej poprzez brak określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości osób trzecich w sposób pozwalający jednoznacznie określić treść tych ograniczeń, okres obowiązywania, obowiązki związane z przywróceniem do stanu poprzedniego w odniesieniu do stanu faktycznego relewantnego dla danej nieruchomości (w wypadku skarżących istotnym elementem jest odbudowanie/relokacja wiaty oraz odbudowanie/relokacja ogrodzenia). Przedmiotowe ograniczenia w istocie stanowią wywłaszczenie w zakresie korzystania z nieruchomości i podlegając restrykcyjnym zasadom określoności treści tych ograniczeń. Ponadto, zdaniem skarżących, organ kontrfaktycznie stwierdził na stronie 8 decyzji, że nie będzie realizowany obowiązek przebudowy sieci na działce [...], mimo, że to właśnie przez tę działkę przebiegają wszystkie przyłącza i w konsekwencji stosownie do przepisów dot. zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną musi nastąpić relokacja właściwych urządzeń (np. skrzynek, studzienek) oraz dostosowanie istniejących przyłączy do przebudowywanej infrastruktury sieciowej (np. połączenia z nową instalacją deszczową).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skargę należało uznać za zasadną, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty Sąd podziela.

Rozważania rozpocząć należy od przytoczenia przepisów będących podstawą wydania zaskarżonych decyzji, stanowiących również kryterium badania ich zgodności z prawem, a także dokonania ich wykładni.

Z przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2017.1496 t.j.) wynika, że określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Celem ustawy w jej pierwotnym brzmieniu, było uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Po nowelizacji z 2006 r. działanie ustawy rozciągnięto również na inne drogi publiczne, a kolejna nowelizacja z lipca 2008 r. jeszcze bardziej uprościła i przyspieszyła postępowanie zmierzające do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. Wyjątkowy charakter ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażony jest nie tylko w jej tytule, ale wynika też z całości uregulowań, których intencją jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych, a tym samym szybką modernizację i rozbudowę sieci dróg w kraju. Ustawa została zamierzona jako regulacja czasowa. Jej działanie jest bowiem ograniczone w czasie określonym w art. 45. Zwrócić również należy uwagę, że w myśl art.23 specustawy w sprawach nieuregulowanych w jej rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z chwilą wejścia w życie tzw. "specustawy" drogowej do katalogu zawartego w art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodany został zapis, że nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, w tym ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (art.2 pkt 13 u.g.n.). Przywołany art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera ogólne wyłączenie jej stosowania, ale tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to zasad określonych w wymienionych ustawach. Ustawodawca przyznał zatem pierwszeństwo regulacjom zawartym w ustawach wymienionych w art.2 u.g.n., przed zasadami wynikającymi z ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu art.2 u.g.n. wynika zatem dyrektywa wykładni lex specialis derogat legi generali, stanowiąca o pierwszeństwie innych ustaw wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ogólne wyłączenie stosowania przepisów tej ustawy oznacza, że w przypadku zaistnienia kolizji pomiędzy jej przepisami oraz przepisami innej ustawy, przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami muszą ustąpić przepisom tej innej ustawy. Znajdą one zatem zastosowanie wtedy, gdy z przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie da się wyinterpretować wyłączenia stosowania tej pierwszej ustawy. Przepis art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zatem charakter normy kolizyjnej i oznacza, że jej przepisy mają charakter uzupełniający w stosunku do innych ustaw, w zakresie spraw nieuregulowanych w tych ustawach.

Wyjaśnienia te będą pomocne przy dalszych rozważaniach.

Zgodnie z przepisem art.11 a ustawy starosta wykonujący zadania zlecone z zakresu administracji rządowej wydaje decyzję, na wniosek zarządcy drogi, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych. Starosta wydaje decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji objętej wnioskiem zarządcy drogi, w tym dla wszystkich elementów, o których mowa w art. 11f ust. 1. W miastach na prawach powiatu nie ma odrębnego organu starosty, a pełnienie jego funkcji i wykonywanie zadań starosty powierzono prezydentowi miasta (na mocy art. 92 ust. 1 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym). W następstwie wydanej decyzji właścicielem nieruchomości staje się gmina, a organem orzekającym w tej sprawie jej organ, czyli prezydent. Prezydent miasta występuje więc w podwójnej roli: organu i wnioskodawcy, a gmina jest beneficjentem decyzji. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaje starosta na wniosek właściwego zarządcy drogi, którym w przypadku drogi gminnej jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta, a w granicach miast na prawach powiatu zarządcą takich dróg publicznych jest prezydent miasta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). W tych okolicznościach może powstać wątpliwość, czy prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do prowadzenia postępowania w sprawie lokalizacji dróg powiatowych i gminnych, czy też powinien podlegać wyłączeniu. W orzecznictwie przyjmowane jest powszechnie stanowisko, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wprowadza wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 88/10). Specustawa obejmuje swą regulacją warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych i skutki wydanej decyzji, różnicując właściwość organów wyłącznie w zależności od rodzaju drogi. Gdyby wolą ustawodawcy było wykluczenie takiego organu od uczestniczenia w omawianej procedurze, znalazłoby to odzwierciedlenie w przepisach specustawy. Nawiązując do przedstawionego wyżej poglądu w sprawie stosowania normy kolizyjnej z art.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, skoro da się wyinterpretować z przepisów specustawy wyłączenie stosowania ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy wydawaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie znajdzie zastosowania przepis art. 124 ust. 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami ("w sprawach dotyczących ograniczenia korzystania z nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego"). Przyjmując inny punkt widzenia należałoby wyłączać organy w przypadkach, gdy jednostki samorządu terytorialnego, które reprezentują, są beneficjentami jakiegokolwiek innego dobra np. świadczeń pieniężnych z tytułu opłat, czy kar administracyjnych, bowiem wówczas również można dopatrywać się takiego konfliktu. Uznać zatem należy, że prezydent miasta na prawach powiatu jest właściwy do wydania decyzji o realizacji inwestycji dla drogi gminnej i powiatowej na obszarze swojego działania.

Z kolei w myśl art. 11 b ustawy zarządca drogi składa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uzyskaniu opinii właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcję zarządu powiatu sprawuje, z mocy art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prezydent miasta. Nie zatem można podważyć kompetencji prezydenta miasta do działania za zarząd powiatu i opiniowania za zarząd powiatu wniosków o realizację inwestycji drogowej na terenie miasta. Dodać przy tym należy, iż od strony merytorycznej specustawa drogowa wyraźnie nadała opiniowaniu wniosków o lokalizację dróg charakter niewiążący, albowiem niewydanie opinii potraktowała jako brak zastrzeżeń do wniosku.

Jak stanowi przepis art.11d ust.1 specustawy wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu, 2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; 3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami, 3a) określenie nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, 3b) określenie nieruchomości lub ich części, z których korzystanie będzie ograniczone, 4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, 5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, 961, 1165, 1250 i 2255), aktualnym na dzień opracowania projektu; 8) opinie różnych organów, w tym dyrektora właściwego regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, innych organów wymaganych przepisami szczególnymi, 9) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne. Zgodnie z przepisem art. 11d ust.4 specustawy, jeżeli realizacja inwestycji drogowej wymaga wydania pozwolenia wodnoprawnego, odpowiednio marszałek województwa albo starosta wydają to pozwolenie w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia złożenia wniosku o jego wydanie.

Istotne jest również to, że zgodnie z art.11d ust.5 ustawy starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji. Zawiadomienie to zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, według katastru nieruchomości oraz informację o terminie i miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z aktami sprawy.

Stosownie do art.11f ust.1 ustawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren, w tym określenie granic pasów drogowych innych dróg publicznych w przypadku gdy wniosek, o którym mowa w art. 11d, zawiera określenie granic tych pasów; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia obowiązku budowy i okresu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku budowy lub przebudowy urządzeń wodnych lub urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, g) obowiązku budowy lub przebudowy innych dróg publicznych, h) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów, i) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h, j) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. b, c oraz e-h.

Tak jak już wyżej przedstawiono, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w razie potrzeby, określa ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art.11 f ust.1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h.

Do ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji tych obowiązków, (art.11f ust.2 specustawy), stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 ust. 4-7 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624 i 820). Jak wynika z przepisu art.124 ust.1 tej ostatniej ustawy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust.3). Z porównania brzmienia powołanego przepisu oraz art.11 d ust.1 specustawy, formułującego wymagania formalne wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wynika, że ten ostatni przepis nie wymaga, by do wniosku dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań. Uznać zatem należy, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jako ustawa szczególna w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, odrębnie reguluje wymogi formalne wniosku. Oznacza to, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie przewiduje obowiązku prowadzenia rokowań. Nieprzeprowadzenie negocjacji nie narusza zatem prawa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 2825/12 i z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 136/10).

Zgodnie z art.124 ust.4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanym na podstawie art.11f ust.2 specustawy w sprawach o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, na podmiocie występującym o zezwolenie ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w ust. 1. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. (który stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126.). Odwołując się znowu do normy kolizyjnej wynikającej z art. 2 u.g.n. uznać należy, że skoro specustawa wprost nakazuje odpowiednie stosowanie przepisu art.124 ust.4 u.g.n., zasadne jest przyjęcie, że na podmiocie wnioskującym o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej ciąży obowiązek przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Jeżeli to jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4. W związku z tym organy zobowiązane są do rozważenia kwestii nakazania inwestorowi przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Dodać ponadto trzeba, że przepis art. 11f ust. 1, stanowiący o wymaganej treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera otwarty katalog obligatoryjnych elementów decyzji, wskazując jakie "w szczególności" rozstrzygnięcia powinny być w niej zawarte. Decyzja może więc zawierać nałożenie na inwestora obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego.

W specustawie w art.12 ust.4a wskazano natomiast, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 (czyli tylko za nieruchomości lub ich części, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (pkt 4a i 4b). Wprawdzie z art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, jednakże odesłanie to dotyczy wyłącznie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową. Przyjąć zatem należy, że w przypadku, gdy organ uzna, że przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, odszkodowania w zakresie przekraczającym odszkodowanie za przejęcie z mocy prawa nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową dochodzić można jedynie na drodze cywilnoprawnej.

Specustawa kolejne odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami unormowała w jej art. 23. Stanowi on, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale "Nabywanie nieruchomości pod drogi" stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie, uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi niewątpliwie o wywłaszczeniu tego prawa od dotychczasowego podmiotu, któremu prawo to przysługiwało (por. M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 233-236; P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Komentarz. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 77-78). Zgodnie z wprost stosowanym przepisem art.118 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ugodzie administracyjnej. Jeżeli zatem z art.114 k.p.a. wynika, że w sprawie, w której toczy się postępowanie administracyjne, strony mogą zawrzeć ugodę, jeżeli charakter sprawy na to pozwala i nie sprzeciwiają się temu przepisy szczególne, to uznać należy w rozpoznawanej sprawie możliwości zawarcia ugody sprzeciwiał się przepis szczególny. Stosownie do art.13 k.p.a. organy administracji publicznej w sprawach, których charakter na to pozwala, dążą do polubownego rozstrzygania kwestii spornych oraz ustalania praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania w należących do ich właściwości sprawach, w szczególności przez podejmowanie czynności: 1)skłaniających strony do zawarcia ugody, w sprawach, w których uczestniczą strony o spornych interesach; 2)niezbędnych do przeprowadzenia mediacji. Dlatego też w kontrolowanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 13 k.p.a.

Zaznaczyć nadto należy, że w myśl art.11i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a nieuregulowanych w specustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust.2.

Tym samym w sprawach takich zastosowanie znajduje art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zastosowanie znajduje również przepis art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlanego, w myśl którego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organy winny więc przeanalizować, czy zatwierdzany projekt budowlany spełnia wszystkie, wynikające z przepisów prawa, wymienione wyżej warunki. Dopiero wówczas możliwe jest dokonanie oceny, czy projekt budowlany jest zgodny z wymaganiami ochrony środowiska, czy projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, wreszcie, czy projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia.

Zwrócić nadto należy uwagę, że W przypadku inwestycji drogowych ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich gwarantuje art. 11f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, zgodnie z którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. II OSK 1102/16).

Podkreślenia również wymaga, że obowiązkiem organu administracyjnego, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie, co wynika z art. 7 i art. 77 k.p.a. Ustalenia podjęte przez organ powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w której należy wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania sprawy. Stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem w złożonej do sądu skardze. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1245/08, publ. LEX nr 475217). Tak więc z uzasadnienia decyzji winno jasno wynikać jakich sprawdzeń z art.35 prawa budowlanego organ dokonał, jaki był ich przebieg oraz jakie umotywowane wnioski z nich wynikają.

Podzielić należy powszechnie przyjmowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać jakichkolwiek zmian np. w zakresie przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru rozwiązań odnoszących się do planowanego przez niego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo. Niewątpliwie specustawa ogranicza uprawnienia jednostki, wynikające z prawa własności, użytkowania wieczystego, względnie ograniczonego prawa rzeczowego. Przyjąć jednakże należy, że organ uprawniony jest do oceny wniosku według kryterium niezbędności realizacji celu inwestycji jako przesłanki ingerencji w prawo własności nieruchomości. Nie zwalnia to jednak organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 k.p.a. nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Właściwa ochrona interesu podmiotów wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia skutecznie chroniące interes prawny wywłaszczanych podmiotów. (por. wyrok NSA z dnia 25.02.2014 r. sygn. II OSK 339/13 publikowany w zbiorze - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II OSK 1730/14 publikowany w zbiorze LEX nr 1664490). Stwierdzenie przez organ, że kształt inwestycji objęty wnioskiem narusza określony przepis prawa, zobowiązuje do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi.

Wreszcie, przypomnieć należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 t.j.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art.4 pkt 2), przez ulicę rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy (art.4 pkt 3), jezdnią jest część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art.4 pkt 5), a chodnik to część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych (art.4 pkt 6). Przytoczenia wymaga również art.29 ust.2 ustawy, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Istotne dla rozstrzygnięcia sprawy są również przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U.2016.124 t.j.) W myśl § 3 rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o drodze - rozumie się przez to drogę publiczną; skrzyżowaniu - przecięcie lub połączenie dróg na jednym poziomie, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy; zjeździe - część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze; zjazd nie jest skrzyżowaniem. Stosownie do § 6 rozporządzenia szerokość drogi w liniach rozgraniczających powinna zapewniać możliwość umieszczenia elementów drogi i urządzeń z nią związanych wynikających z ustalonych docelowych transportowych i innych funkcji drogi oraz uwarunkowań terenowych. Według § 7 ust.1 szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, nie powinna być mniejsza dla klasy ulicy "D" niż 10 m.

W wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych trudnymi warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust. 1, jednak pod warunkiem spełnienia wymagań, o których mowa w § 6. Przyjęcie mniejszej szerokości ulicy w liniach rozgraniczających wymaga przeprowadzenia analizy obejmującej: 1)wzajemne rozmieszczenie jej elementów oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych; 2)sposób etapowego i docelowego odwodnienia; 3)sposób wysokościowego rozwiązania ulicy; 4)wpływ istniejącego wartościowego zadrzewienia; 5)podstawowe uwarunkowania hydrogeologiczne i geotechniczne, a w szczególności występowanie gruntów o małej nośności oraz terenów zalewowych; 6)podstawowe uwarunkowania ochrony środowiska, a w szczególności sposoby ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami i zanieczyszczeniami powietrza. Zgodnie zaś z § 14 ust.3 rozporządzenia na drodze klasy D dopuszcza się stosowanie jednej jezdni o jednym pasie ruchu, przeznaczonym do ruchu w obu kierunkach. Jak z kolei stanowi przepis § 15 - szerokość pasów ruchu, z zastrzeżeniem § 16, powinna na drodze klasy D wynosić 2,5 m. Szerokość pasa ruchu na drogach klasy D, w przypadku konieczności zastosowania rozwiązań uspokajających ruch na terenie zabudowy, może być zmniejszona o 0,25 m. W myśl § 43 rozporządzenia na ulicy klasy D chodnik może być usytuowany bezpośrednio przy jezdni lub przy pasie postojowym. Ulica klasy D w strefie zamieszkania może nie mieć wyodrębnionej jezdni i chodników. Zgodnie zaś § 44 ust.2 szerokość chodnika przy jezdni lub przy pasie postojowym nie powinna być mniejsza niż 2,0 m, a w wypadku przebudowy albo remontu drogi dopuszcza się miejscowe zmniejszenie szerokości chodnika do 1,25 m, jeżeli jest on przeznaczony wyłącznie do ruchu pieszych. Szerokość chodnika powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli oprócz ruchu pieszych jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych (ust.3). Według § 109 ust.6 rozporządzenia na drodze klasy D odległość lica słupa oświetleniowego nie powinna być mniejsza niż 0,5 m od lica krawężnika przy spełnieniu wymagań, o których mowa w § 130. Przy projektowaniu drogi powinno się dążyć do tego, aby w otoczeniu drogi obliczeniowe poziomy hałasu i wibracji powodowane prognozowanym ruchem na drodze nie przekraczały wartości dopuszczalnych określonych w przepisach odrębnych (§ 177). Jeżeli prognozowane stężenia substancji zanieczyszczających w otoczeniu drogi przekraczają wartości dopuszczalne, określone w przepisach odrębnych, należy przewidzieć zastosowanie środków ochrony powietrza, ograniczających skutki działania tych substancji. Podstawowym urządzeniem ochrony są pasy zieleni izolacyjnej (§ 182).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że pierwotny wniosek został złożony w dniu 25.07.2016 r. (k.79). Dotyczył on rozbudowy ulicy O. w K. (od km 0+119,59 do 0+289,22) jako kategorii gminnej klasy drogi dojazdowej, wraz z budową kanalizacji deszczowej, oświetlenia ulicznego, sieci wodociągowej, oraz przebudową kolidującej infrastruktury technicznej: sieci wodociągowej, sieci kanalizacji deszczowej, sieci elektroenergetycznej, sieci teletechnicznej oraz sieci gazowej m.in. na działce nr [...] położonej w liniach rozgraniczających przedmiotową inwestycję. Inwestor w dniu 25.08.2016 r. dokonał uzupełnienia braków formalnych wniosku przez dołączenie tabelarycznego wykazu działek.

W dniu 1.09.2016 r. organ dokonał zawiadomienia w trybie art.11 d ust.5 specustawy, skierowanego m.in. do skarżących z informacją, że działka [...] dzieli się na działki [...] i [...] oraz że inwestycja będzie realizowana na działce [...] położonej w liniach rozgraniczających inwestycję. W dniu 10.09.2016 r. z aktami sprawy zapoznał się skarżący.

Inwestor w dniu 8.02.2017 r. dokonał aktualizacji wniosku i projektu budowlanego. Zmiana m.in. dotyczyła tego, że na działce nr [...] położonej poza liniami rozgraniczającymi inwestycję zaplanowano przebudowę i budowę sieci, połączoną z ograniczeniem korzystania z tej działki (k.124), z tym, że działka ta nie została wymieniona na stronie 11 wniosku, w punkcie dotyczącym nałożenia obowiązku przebudowy sieci uzbrojenia terenu poza liniami rozgraniczającymi inwestycję. Została natomiast wskazana na stronie 12 wniosku, w którym zawnioskowano o nałożenie obowiązki rozbiórki ogrodzenia wraz z zadaszeniem na części działki nr [...] o powierzchni 89 m kw. W aktach nie pozostał pierwotny projekt budowlany.

W postanowieniu z dnia 27.02.2017 r. o podjęciu zawieszonego postępowania (k. 130), skierowanym również do skarżących Prezydent Miasta K. zawarł informację, że działka [...] położona poza liniami rozgraniczającymi inwestycję została objęta obowiązkiem budowy i przebudowy sieci, że w sprawie został zebrany kompletny materiał dowodowy oraz że można się z nim zapoznać w terminie 5 dni od dnia otrzymania zawiadomienia (art.10 kpa). W aktach administracyjnych brak jest dowodu doręczenia tego postanowienia. W dniu 23.03.2017 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję w sprawie. W dniu 10.04. 2017 r. skarżący zapoznał się z aktami sprawy (k.196).

Po przekazaniu Wojewodzie odwołania wniesionego przez K. Z. i W. Z. organ odwoławczy wydał na podstawie art.136 k.p.a. postanowienie, w którym zlecił organowi I instancji przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego oraz uzupełnienie akt sprawy w opisanym w postanowieniu zakresie.

Wojewoda nakazał uzupełnienie materiału dowodowego przez przedłożenie wymaganych art.11 b specustawy aktualnych opinii (złożone przy wniosku zostały wydane na podstawie nieaktualnych w dniu złożenia wniosku przepisów), przedłożenia oryginałów wypisów z rejestru gruntów dla działek [...] i [...], [...] i [...], właściwego określenia obowiązków o których nałożenie zwrócił się wnioskodawca oraz wskazania działek i określenia robót jakie będą na nich wykonywane (budowa, przebudowa, rozbiórka) z podaniem parametrów, w szczególności wyjaśnień i skorygowania robót prowadzonych na działce [...], przedstawienia stanowiska projektanta i odniesienia się przez niego do zarzutów odwołania, w szczególności § 44, § 126, § 133, § 178, § 6, §7, § 17 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zastosowanej niwelety, kwestii odtworzenia ogrodzenia z zadaszeniem, terminu wykonania rozbiórki ogrodzenia z zadaszeniem, w jaki sposób zostały uwzględnione interesy osób trzecich w zakresie ochrony przed hałasem i drganiami, wskazanie, jakie pomiary zostały wykonane w tym zakresie.

W punkcie 12 postanowienia zlecił skorygowanie i doprowadzenie do zgodności robót budowlanych realizowanych w ramach nałożonych obowiązków między wnioskiem i załącznikiem nr 1 do decyzji wobec występujących sprzeczności odnośnie działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], jak również właściwe nazwanie projektowanych robót z rozróżnieniem robót polegających na przebudowie i budowie, zgodnie z aktualnym prawem budowlanym.

W punkcie 13 postanowienia nakazał uzupełnienia i korekty w zakresie rzeczowym inwestycji, w tym doprowadzenie do zgodności wniosku z mapą z proponowanym przebiegiem drogi, wraz z podaniem kilometraża. Dotyczyło to przebudowy sieci elektroenergetycznej i oświetlenia ulicznego, przebudowy sieci kanalizacji deszczowej, przebudowy skrzyżowań ul. O. z ul. S. i K. , przebudowy sieci wodociągowej, przebudowy zjazdów – z obowiązkiem wskazania zjazdów publicznych i indywidualnych i określenia co będzie przebudowywane.

W punkcie 14 nakazał przedłożenie prawidłowej mapy, skorygowanej i czytelnej mapy z proponowanym przebiegiem drogi, wskazując konieczność dokonania 11 uzupełnień.

W punkcie 15 zlecił przedłożenie przez inwestora czytelnej, "czystej", przyjętej do zasobu mapy do celów projektowych.

W punkcie 16 zlecił przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i ustalenia zakresu uzyskanego pozwolenia wydanego przez Prezydenta Miasta T..

W punkcie 17 nakazał dołączenie do projektu budowlanego oświadczenia jakiej inwestycji dotyczą uzyskane pisma, uzgodnienia i opinie.

Wojewoda zlecił również w punkcie 18 uzupełnienie projektu budowlanego, stanowiącego załącznik Nr 3 do decyzji, tak w części rysunkowej (5 braków), jak i opisowej (9 braków).

W punkcie 19 nakazał poprawienie projektu budowlanego przez zamieszczenie w nim prawidłowego spisu zawartości z wykazem dołączonych dokumentów wymaganych przepisami szczegółowymi, uzgodnień, pozwoleń, opinii , jak również uporządkowania tych dokumentów z zachowaniem odpowiedniej kolejności.

Jak wynika z akt administracyjnych pełnomocnik inwestora wypożyczył w dniu 1.06.2017 r. 2 egzemplarze projektu budowlanego (4 tomy), a organ I instancji w dniu 2.06.2017 r. wezwał tego pełnomocnika (będącego projektantem) do uzupełnienia w terminie 14 dni materiału dowodowego w zakresie przedstawionym w postanowieniu Wojewody (z pominięciem przedłożenia oryginałów wypisów z rejestru gruntów dla działek [...] i [...], [...] i [...]), z powołaniem się na przepis art.50 § 1 k.p.a., stanowiącego, że "organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych". Wezwanie zawierało pouczenie o możliwości ukarania grzywną w razie niezastosowania się do nałożonego obowiązku.

Stwierdzić w związku z tym należy, że duża część wezwania dotyczyła uzupełnienia braków przedłożonego projektu budowlanego. Dlatego też w tym zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien postanowieniem nałożyć obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Nadto, zwrócić trzeba uwagę na niekompletność akt organu I instancji i niewłaściwe ich prowadzenie. Wezwanie skierowane do pełnomocnika inwestora S. G. z dnia 2.06.2017 r. znajduje się na k.215 akt, mapa przedłożona przy piśmie z dnia 20.06.2017 r znajduje się na k.216, a kolejna strona ma numer 239. Być może brakujące strony stanowią skorygowany wniosek ZRiD, który został wymieniony jako załącznik pisma z dnia 20.06.2017 r. Zaktualizowany wniosek znajduje się tymczasem na karcie 31 akt Wojewody.

Wydaje się, że załącznik Nr 1 decyzji organu I instancji z dnia 27.03.2017 r. został wymieniony po wydaniu przez Wojewodę postanowienia w trybie art.136 k.p.a. Przemawia za tym na przykład to, że w punkcie 7 postanowienia wskazano, ze zgodnie z treścią załącznika do decyzji nr 1 na działce nr [...] realizowany będzie obowiązek budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu, gdy tymczasem we wniosku podano, że odnośnie tej działki wnioskuje się o nałożenie obowiązku rozbiórki ogrodzenia z zadaszeniem. Na znajdującym się przy decyzji organu I instancji załączniku nr 1 brak już opisu, że na działce nr [...] będzie realizowana budowa i przebudowa sieci uzbrojenia terenu, a wraz z kilometrażem wpisano, że działka ta podlega rozbiórce ogrodzenia z zadaszeniem. Z kolei w punkcie 8 zarzucono, że "inwestor zawnioskował o nałożenie obowiązku budowy i przebudowy sieci uzbrojenia terenu oraz rozbiórki istniejących lub tymczasowych obiektów budowlanych (...), natomiast w treści decyzji oraz na mapie z proponowanym przebiegiem drogi (stanowiącej załącznik Nr 1 do tej decyzji) Prezydent Miasta K. wyznaczył jedynie obowiązek przebudowy i budowy sieci uzbrojenia terenu". Ponieważ na załączniku tym są jednakże oznaczenia: "początek rozbiórki ogrodzenia wraz zadaszeniem" oraz "koniec rozbiórki ogrodzenia wraz zadaszeniem" może świadczyć to o podmianie tej mapy, co jest niedopuszczalne. Te same uwagi dotyczą również wskazania robót, jakie będą wykonywane na działce [...]. W punkcie 12 postanowienia organ odwoławczy wytknął niezgodność między wnioskiem a opisem projektowanych działań na tej działce. Według wniosku miała być na niej wykonana przebudowa sieci teletechnicznej, a na załączniku nr 1 opisano te roboty jako rozbiórkę sieci. Tymczasem na znajdującym się przy decyzji organu I instancji załączniku nr 1 brak już opisu, że na działce nr [...] będzie realizowana rozbiórka sieci teletechnicznej, a opis "początek przebudowy sieci teletechnicznej" stanowi o skorygowaniu tego rysunku zgodnie z postanowieniem Wojewody. Nadto na rysunku podano kilometraże robót, których brak Wojewoda zarzucił w przytaczanym postanowieniu.

Nie wiadomo, kto jest autorem wyjaśnień, które wpłynęły do organu I instancji w dniu 23.06.2017 r. Z pisma z dnia 20.06.2017 r. (k.266 a.a.) nie wynika, aby był nim, stosownie do art.20 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego, projektant.

We wniosku znajdującym się na k.31 akt organu II instancji, zaktualizowanym w czerwcu 2017 r., już po wydaniu przez Wojewodę postanowienia w trybie art.136 k.p.a., odmiennie określono zakres inwestycji:

- we wniosku noszącym datę 30.01.2017 r. wskazano numery działek położonych poza liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję i określono, że na część tych działek objęta jest obowiązkiem dokonania przebudowy i budowy sieci (korzystanie z nich będzie ograniczone), w tym działkę nr [...]. W nowym wniosku podano natomiast, że na części działek położonych poza liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję będzie dokonana przebudowa i budowa sieci uzbrojenia terenu oraz dokonana rozbiórka istniejących obiektów budowlanych. Działka nr [...] nie została już wymieniona jako działka objęta obowiązkiem dokonania przebudowy i budowy sieci,

- we wniosku z dnia 30.01.2017 r. podano, że po stronie lewej km. 0+ 126,11 – 0 + 143, 65 dokonana będzie rozbiórka ogrodzenia z zadaszeniem, bramy i furtki, a po stronie prawej km. 0 + 128,15 – 145, 67 rozbiórka ogrodzenia, bramy i furtki, a w nowym wniosku - do rozbiórki przewidziano na km. 0+ 125,75 – 0 + 143, 65 ogrodzenie, bramę, furtkę i śmietnik, km. 0 + 134,18 – 0 + 143, 65 zadaszenie nad wjazdem, a po stronie prawej km. 0 + 128,15 – 145, 67 rozbiórka ogrodzenia, bramy i furtki,

- w punkcie 5 nowego wniosku wskazano działki, które stają się własnością gminy, z tym, że pogrubienie miało oznaczać działkę zajętą pod inwestycję i objętą wnioskiem. Zestawienie to jest nieprawidłowe, gdyż pogrubienie odnosi się do numeru działki przed podziałem, tak jak było to ujęte we wniosku z dnia 30.01.2017 r., którego punkt 5 dotyczył innej kwestii.

- w punkcie 7 nowego wniosku w opisie infrastruktury wskazano, że na projektowanym obszarze występują sieci wraz z przyłączami, w starym wniosku wskazano jedynie na istnienie samych sieci. W projektowanym stanie zagospodarowania przewidziano m.in. przebudowę kolidującej infrastruktury technicznej – sieci wodociągowej, gazowej, elektroenergetycznej i sieci teletechnicznej, nie wspominając o przyłączach. W punkcie tym wskazano również, że w projekcie "zostały odtworzone wszystkie zjazdy bramowe". Jedynie w przypadku rozbiórki i budowy sieci wodociągowej przewidziano rozbiórkę i budowę przyłączy. Przyłącza zostały pominięte również w punkcie 16 wniosku. Wnioskodawca wskazał również, że "wykonawca powinien zabezpieczyć mienie poprzez postawienie zwykłego ogrodzenia z siatki. Koszt właściwego ogrodzenia zostanie uwzględniony w odszkodowaniu, a odtworzenie ogrodzenia wykonane przez właściciela działki".

- w punkcie 12 wniosku " Wymogi związane z art. 5 ustawy Prawo budowlane" podano, że należy uwzględnić interesy osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej, zapewnienia możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej oraz środków łączności, nie podając jednakże w jaki konkretnie sposób ma to nastąpić. Wyjaśniono również, że "zapewnienie interesu osób trzecich i dostępu do drogi publicznej zostało uwzględnione (...), "w dokumentacji ujęto do przebudowy istniejące zjazdy na posesje, które posiadały odwzorowanie w dokumentacji geodezyjnej",

- w "nowym" wniosku w zakresie nałożenia obowiązku rozbiórki obiektów budowlanych znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, na podstawie art. 11 f ust.1 pkt 8 c specustawy, podano, że wnioskuje się o rozbiórkę zadaszenia na części działki [...] o powierzchni 124 m2, przy czym powierzchnia zadaszenia zajmuje około 50 m 2. W "starym" wniosku powierzchnię zajętości w tym zakresie określono na 89 m2. Nadto, w punkcie 16 i 19 zaktualizowanego w czerwcu 2017 r. wniosku pominięto rozbiórkę ogrodzenia, bramy i furtki po stronie prawej drogi,

- we wniosku z czerwca 2017 r. nie zawnioskowano działki nr [...] jako wchodzącej w zakres nałożenia obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu.

Wbrew twierdzeniom wniosku nie zostały przy nim złożone wymienione we wniosku opinie. Zostały one umieszczone przy wniosku przedłożonym w dniu 27.06.2017 r. (k.18 i następne), ale złożone zostały w dniu 18.07.2017 r.

Nadal brak jest opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Nie może jej zastąpić, co wprost wynika z przepisu art.11 d ust.1 pkt 8 lit.f specustawy, przedłożona opinia Miejskiego Konserwatora Zabytków. Nadto inwestor nie przedłożył wymaganej przepisem art.11 d ust.1 pkt 8 opinii dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej. Opinia ta jest wymagana w odniesieniu do inwestycji obejmujących wykonanie urządzeń wodnych oraz w odniesieniu do wykonywania obiektów budowlanych lub robót na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Jak wynika z opisu projektu zagospodarowania terenu w zakresie objętym wnioskiem nie będzie wykonywane urządzenie wodne, ale zauważyć należy, że wniosek obejmuje 2 etap tej samej inwestycji "Rozbudowy ulicy O. w K.". Nadto, nie wiadomo, czy teren objęty wnioskiem nie znajduje się na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Opinia ta jest niezbędna tym bardziej, że z dołączonej do projektu decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia 16.04.2012 r. (k.120) nie wynika dokładnie jaki jest zakres udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Inwestor podał na stronie 9 tomu I projektu, że etap 1 inwestycji od ulicy P. nie został jeszcze wykonany.

W postanowieniu z dnia 24.05.2017 r. Wojewoda odwołał się do warunków ZIKiT z dnia 19.10.2015 r., nakazujących załączenie projektu organizacji ruchu. Również w piśmie z dnia 20.06.2017 r. inwestor wskazał, że projekt taki został zatwierdzony. Dokumentów tych brak jest w aktach sprawy.

Nadal na stronie 8 tomu I projektu budowlanego mowa jest o projektowanych miejscach postojowych. Nie zostały one ujęte w załączniku nr 1a zaskarżonej decyzji.

Wojewoda wydał decyzję reformatoryjną po zaktualizowaniu wniosku i uzupełnieniu projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego. Podstawą procesową decyzji stanowił przepis art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z nim organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Pamiętać również należy o konieczności podporządkowania się przez organ odwoławczy zasadzie reformationis in peius, co wynika z art. 139 k.p.a., stanowiącego, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Powyższa regulacja rozstrzygnięć wydawanych w trybie odwoławczym jednoznacznie wskazuje na charakter reformatoryjny, a nie jedynie kasatoryjny orzeczeń wydawanych przez organy II instancji. Jednocześnie należy podkreślić, że powyższe kompetencje są aktualne tylko wtedy, gdy przedmiotem postępowania w II instancji pozostaje przedmiot postępowania przed organem I instancji. Charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego jest bowiem zdeterminowany zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej wyrazem jest konieczność dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem I instancji. Z całą pewnością rola organu odwoławczego nie sprowadza się zatem jedynie do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. Istota dwuinstancyjności polega nie tylko na wydaniu dwóch decyzji w sprawie przez organy obu instancji, ale przede wszystkim na przeprowadzeniu dwóch postępowań, w których stronie umożliwiono udział (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Kr 1024/13, LEX nr 1406972, oraz z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, LEX nr 1325761; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., II OSK 1147/10, LEX nr 1083547). Gwarancję ochrony prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy stanowi instytucja rozstrzygnięcia kasacyjnego organu odwoławczego, uregulowana w art. 138 § 2 (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r., II SA/Bd 316/13, LEX nr 1351500). Organ odwoławczy nie może prowadzić w nieograniczonym zakresie postępowania wyjaśniającego. Przekroczenie granic tego postępowania, wynikających z art. 136 k.p.a., stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 stycznia 2013 r., II SA/Łd 1004/12, LEX nr 1348407; wyrok WSA w Kielcach z dnia 9 grudnia 2010 r., II SA/Ke 586/10, LEX nr 753300). W postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 136 dopuszczalne jest bowiem naprawienie takich wadliwości postępowania przed organem pierwszej instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jeżeli konieczność uzupełnienia postepowania wyjaśniającego przekracza ramy art.136 k.p.a., organ odwoławczy winien wydać decyzję kasacyjną.

Podkreślić zatem należy, że postanowienie Wojewody wydane w trybie art.136 k.p.a. liczyło 8 stron. Organ odwoławczy zakwestionował m.in. kompletność projektu budowlanego, sposób określenia robót budowlanych, jakie mają być zrealizowane i ich parametrów, zakres obowiązków, jakie należy nałożyć w decyzji i jakich działek dotyczą, niespójność pomiędzy wnioskiem i mapą określającą przebieg inwestycji, brak analizy wymaganej przepisem § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, brak przedstawienia zgodności z przepisami rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych, brak informacji o tym, w jaki sposób uwzględnione zostały interesy osób trzecich, brak informacji o zgodności projektu z przepisami o ochronie środowiska, niespójności w zakresie określenia ograniczeń w korzystaniu z 12 nieruchomości dla realizacji obowiązków z załącznikiem nr 1 decyzji, uchybienia i braki co do zakresu inwestycji przedstawionego we wniosku i mapie z przebiegiem drogi i brak określenia kilometraża projektowanych robót, poprawność i czytelność przedłożonej mapy z proponowanym przebiegiem drogi, sprzeczności między treścią rysunków projektu i ich legendą, niewyjaśnienie okoliczności związanym z brakiem konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Wojewoda nakazał również poprawienie projektu budowlanego w części rysunkowej i opisowej, wymieniając jego 17 braków.

Powtórzyć zatem należy, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art.35 ust. 1prawa budowlanego (niebędącymi brakami formalnymi), organ administracji architektoniczno-budowlanej winien nałożyć postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z powyższego w sposób oczywisty wynika, że organ przekroczył zakres art.136 k.p.a., co skutkuje uznaniem, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art.15 k.p.a.

O złożeniu w dniu 23.06.2017 r. do organu I instancji wyjaśnień, oświadczenia, skorygowanego wniosku ZRiD i skorygowanego projektu budowlanego strony nie zostały zawiadomione – co narusza art.10 i 15 k.p.a. Dopiero w dniu 18.07.2017 r. inwestor przedłożył opinie wymagane przepisem art.11 b ust.1 specustawy oraz dokonał korekty skorygowanego wniosku, uszczegółowiając konieczność zajęcia większej powierzchni działki [...] oraz dokonał korekty w zakresie terminu rozbiórek. Również o tej czynności strony nie zostały zawiadomione.

W związku z aktualizacją wniosku i zmianami w projekcie budowlanym organ odwoławczy zmienił w swojej decyzji nazwę inwestycji podaną na stronie 1 decyzji organu I instancji (powyżej akapitu dotyczącego wskazania kategorii obiektu) i nie wymienił działki nr [...] jako działki objętej nałożeniem obowiązku budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z nowym określeniem inwestycji.

Forma decyzji organu II instancji jest nie do przyjęcia. Sentencja decyzji, w której na 4 jej stronach "usuwano" wiele zapisów z decyzji organu I instancji i zastępowano je nowymi, "uchylano" mapy i części projektu budowlanego i zatwierdzano nowe, zatwierdzano "w miejsce uchylenia nowe strony (...) projektu budowlanego" czyni tę decyzję zupełnie niezrozumiałą. Nie da się z niej i utrzymanej w mocy części decyzji organu I instancji praktycznie odczytać, jakie obowiązki nią nałożono i na czym polegają ograniczenia w korzystaniu z części nieruchomości znajdujących się poza liniami rozgraniczającymi inwestycję.

Nadto, decyzja Wojewody nie poprawiła wszystkich błędów wniosku, projektu i decyzji organu I instancji, wytkniętych przez ten sam organ w postanowieniu z dnia 24.05.2017 r. Zawiera także te nieścisłości w nazewnictwie robót, których skorygowanie nakazano w tym postanowieniu. Skoro na przykład w znowelizowanym wniosku przewidziano w jednej jego części rozbiórkę i budowę sieci wodociągowej wraz z rozbiórką i budową przyłączy, a w dalszej jego części wyłącznie budowę sieci wodociągowej, to uznać należy, że wniosek jest nadal wewnętrznie sprzeczny. Organ odwoławczy tego nie zauważył i nie orzekł o obowiązku rozbiórki i budowy przyłączy sieci wodociągowej.

Nadto, zgodnie z treścią postanowienia wydanego przez Wojewodę w trybie art.136 k.p.a., w zakresie właściwego określenia obowiązków o których nałożenie zwrócił się wnioskodawca oraz wskazania działek i określenia robót jakie będą na nich wykonywane (budowa, przebudowa, rozbiórka) z podaniem parametrów, w zaktualizowanym wniosku zawarto te uzupełnienia. Wnioskodawca domagał się nałożenia obowiązku rozbiórki i budowy sieci, sformułowania "przebudowa" użył jedynie odnośnie do nawierzchni drogowej i zjazdów. Tak więc również sprzecznie z wnioskiem w zreformowanym punkcie III decyzji, jak również z własnym postanowieniem organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek przebudowy sieci.

W zreformowanym punkcie II decyzji Prezydenta Miasta K. Wojewoda obowiązkiem rozbiórki objął jedynie w obszarze 3 – zadaszenie nad ogrodzeniem, a w obszarze 6 – rozbiórkę sieci wodociągowej. Pominął jednakże fakt, że w nowym wniosku do rozbiórki przewidziano na km. 0+ 125,75 – 0 + 143, 65 ogrodzenie, bramę, furtkę i śmietnik, na km. 0 + 134,18 – 0 + 143, 65 zadaszenie nad wjazdem, a po stronie prawej drogi na km. 0 + 128,15 – 145, 67 - rozbiórkę ogrodzenia, bramy i furtki.

Nadto, jeżeli w znowelizowanym wniosku podano, że "w dokumentacji ujęto do przebudowy istniejące zjazdy na posesje" oraz wskazano, że "w projekcie "zostały odtworzone wszystkie zjazdy bramowe", to domyślać się należy, że również one przewidziane były do rozbiórki, o czym decyzja Wojewody nie wspomina. W decyzji nie ustalono również obowiązku budowy, czy też przebudowy zjazdów, które to roboty zostały przewidziane np. na rysunku przekroju poprzecznego na k. 17 tomu II projektu. Narusza to w sposób ewidentny interesy osób trzecich.

Nieprawidłowo w punkcie V.3. zaskarżonej decyzji powtórzono jej punkt III obejmujący litery a, b, c.

Sprzecznie z punktem 5 zaktualizowanego wniosku wskazano w zaskarżonej decyzji działki, które stają się własnością gminy.

Nie wiadomo, co było podstawą wprowadzenia do decyzji nowego zapisu o ciążącym na inwestorze obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, skoro wnioskodawca w nowym wniosku określił, że "koszt właściwego ogrodzenia zostanie uwzględniony w odszkodowaniu, a odtworzenie ogrodzenia wykonane przez właściciela działki", przy czym organ odwoławczy zupełnie zaniechał dokonania określenia zakresu obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego i w jaki konkretnie sposób zostanie wykonany, jak również analizy sformułowania "koszt właściwego ogrodzenia zostanie uwzględniony w odszkodowaniu". Czy w tym, o którym mowa w art.12 ust.4a ustawy? Jak wyżej przedstawiono, odszkodowanie z tytułu kosztów przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego nie wchodzi w zakres odszkodowania przyznawanego na podstawie specustawy.

Wprowadzony w punkcie VI zaskarżonej decyzji zapis jest sprzeczny z wnioskiem (zaktualizowanym po wydaniu decyzji przez organ I instancji), skoro pomija rozbiórkę śmietnika i zadaszenia nad wjazdem.

Nadto, wprowadzenie w decyzji Wojewody zapisu o zabezpieczeniu terenu pod ustawienie sprzętu, materiałów budowlanych i elementów z rozbiórek pozostaje w jaskrawej sprzeczności z utrzymanym w mocy punktem IV.2 decyzji organu I instancji stanowiącym, że zaplecze budowy należy zlokalizować na terenie położonym możliwie najdalej od zabudowy mieszkaniowej. Tajemnicą inwestora pozostanie, dlaczego postanowił skład materiałów i odpadów zaplanować przed domkiem jednorodzinnym, a nie na przykład na sąsiednich, niezabudowanych działkach. Godząc się na takie rozwiązanie organ odwoławczy nie wypowiedział się, jak ma się ten zapis do przepisu art.75 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2017.519 t.j.), stanowiącego, że "w trakcie prac budowlanych inwestor realizujący przedsięwzięcie jest obowiązany uwzględnić ochronę środowiska na obszarze prowadzenia prac, a w szczególności ochronę gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych, a przy prowadzeniu prac budowlanych dopuszcza się wykorzystywanie i przekształcanie elementów przyrodniczych wyłącznie w takim zakresie, w jakim jest to konieczne w związku z realizacją konkretnej inwestycji". Oznacza to, że organ zaniechał dokonania sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust.1 prawa budowlanego.

Nie wiadomo na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że hałas, wibracje i zanieczyszczenia zamkną się w "zakresie wniosku".

Utrzymany w mocy punkt V decyzji Prezydenta Miasta K. ma charakter życzeniowy i nie wskazuje żadnych konkretnych rozwiązań w kwestii wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zachodzi sprzeczność między punktem III i IV zaskarżonej decyzji. W pierwszym z nich jest mowa o rozbiórce obiektów budowlanych polegającej wyłącznie na rozbiórce zadaszenia (co odnosi się wyłącznie do działki [...]), a w drugim – o rozbiórce obiektów na działkach [...], [...], [...].

Nie jest zrozumiałe sformułowanie punktu VI zaskarżonej decyzji, odnoszącego się do określenia terminu rozbiórki : "czas trwania około 3 miesiące".

W decyzji nie został nałożony obowiązek wykonania ogrodzenia z siatki celem zabezpieczenia mienia po rozbiórce ogrodzeń, o którym mowa w piśmie wyjaśniającym z dnia 20.06.2017 r.

Uzasadnienie decyzji nie spełnia kryteriów z art.107 § 3 k.p.a. Z jego treści nie wynika, aby organ odwoławczy ponownie rozpoznał i rozstrzygnął sprawę, gdyż odniósł się wyłącznie do zarzutów odwołania. Uzasadnienie decyzji organu I instancji jest również wadliwe. Jest ogólnikowe, powtarza ustawowe zwroty, nie wynika z niego, czy organ dokonał obowiązkowych sprawdzeń, o których wspomniano wyżej.

Organy obydwu instancji nie dostrzegły, że projekt budowlany nadal zawiera wady wytknięte w postanowieniu Wojewody.

W projekcie zagospodarowania terenu rysunek przedstawiający zagospodarowanie terenu zamieszczony został na stronie 165. Różni się on od rysunku stanowiącego załącznik nr 1a zaskarżonej decyzji. Legenda rysunku zagospodarowania terenu nie zawiera wszystkich oznaczeń w nim zamieszczonych, w szczególności linii rozgraniczających teren inwestycji oraz linii oddzielających tereny ograniczonego korzystania z nieruchomości. Rysunki znajdujące się w dwóch tomach projektu w większości nie są spójne z ostateczną wersją wniosku. I tak np. w tomie II projektu drogowego na stronie 8, 13 i 17 opisane zostały miejsca postojowe, których wykonania inwestor, jak wynika z treści wniosku, nie przewiduje. Mimo to również w opisie projektu budowlanego (k.11 tomu I) podano, jaka będzie konstrukcja powierzchni parkingów. Na rysunku z k.13 tomu I projektu w legendzie pozostały miejsca postojowe, jak również zakwestionowane wcześniej "zjazdy bramowe". Na rysunkach projektu drogowego z k.13, 14, 26, 27, 41, 53, 54, 55, 81 tomu II projektu budowlanego nie zaznaczono zajętości działki nr [...] poza projektowanymi liniami rozgraniczającymi pasa drogowego. Na metrykach rysunków w tomie II pozostało zakwestionowane przez organ nazewnictwo, nie oddające istoty projektowanych robót.

W opisie projektu zagospodarowania w punkcie 7 – Warunki wynikające z opinii (tom I k.19) podano, że "Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K., w swojej opinii znak nie zgłosił zastrzeżeń". Opinii takiej projekt ani akta sprawy nie zawierają. Uwagi zawarte na stronie 21 projektu tomu I, że "należy uwzględnić interesy osób trzecich. Dotyczy to w szczególności (...) ochrony przed zanieczyszczeniem (...) gleby oraz ze strony 22, że "prace budowlane związane z realizacją planowanej inwestycji nie ograniczą korzystania z sąsiednich nieruchomości zarówno w trakcie jak i po wykonaniu inwestycji" pozostają w sprzeczności z treścią wniosku, między innymi w zakresie rozszerzenia zajętości działki nr [...] na cele składowania materiałów budowlanych i rozbiórkowych. W projekcie budowlanym i aktach sprawy brak jest projektu organizacji ruchu wymaganego uzgodnieniem ZIKiT z dnia 19.10.2015 r. (.k.93). Z ostatecznej wersji projektu budowlanego nie wynika spełnienia warunku z tego uzgodnienia o zastosowaniu w obszarze przejść pasów informacyjnych dla osób niewidomych i słabowidzących. Rysunki projektów branżowych różnią się od ostatecznej wersji projektu budowlanego.

Na załączniku Nr 1a zaskarżonej decyzji sprzecznie z treścią samej decyzji oznaczono początek rozbiórki zadaszenia – strona lewa, przebudowę zjazdu indywidualnego - strona lewa, koniec rozbiórki zadaszenia i ogrodzenia (początku rozbiórki ogrodzenia nie zaznaczono), przebudowę 4 zjazdów indywidualnych po stronie prawej, o czym nie orzeczono w decyzji. Na rysunku tym na km 0 + 212,47 przewidziano budowę zjazdu indywidualnego – strona prawa, ale oznaczenie odpowiednim kolorem znajduje się po stronie lewej. Rodzaj robót opisanych na tym załączniku odbiega od treści wniosku i treści zaskarżonej decyzji.

Jak z kolei wynika na utrzymanym w mocy Załączniku Nr 4 decyzji Prezydenta Miasta K. działka nr [...] wymieniona została w kolumnie: działki poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji objęte obowiązkiem dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu lub przebudowy innych dróg publicznych lub rozbiórki istniejących obiektów budowlanych o powierzchni 0, 0089 m kw. Pozostaje to zatem w sprzeczności z treścią zaktualizowanego wniosku i decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że pierwszy z nich, dotyczący naruszenia art. 7a kpa i art. 8 kpa oraz art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 138 kpa, poprzez brak uchylenia decyzji wydanej przez organ podlegający wyłączeniu mimo, że wnioskodawcą i beneficjentem decyzji jest Miasto K. reprezentowane przez Prezydenta Miasta K. działającego jako organ I instancji, jest niezasadny. Wyżej przedstawiono już dlaczego rozstrzygając sprawy z zakresu specustawy prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art.10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, w sytuacji, w której na etapie postępowania odwoławczego wniosek, treść projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu zaskarżonymi decyzjami oraz załączniki do wniosku zostały zmienione, pozyskano nowe dokumenty, a strony nie zostały poinformowane o tych zmianach.

Z przyczyn wcześniej wskazanych Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia 13 k.p.a., ponieważ nie ma on zastosowania do postępowania prowadzonego na podstawie przepisów specustawy, co zostało wyżej wyjaśnione.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności przez zmianę zakresu inwestycji, zmianę projektu budowlanego, uzyskanie opinii dopiero na etapie postepowania odwoławczego, jak i zaniechanie przez organ odwoławczy całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie ograniczenie się do zajęcia stanowiska co do zarzutów odwołania. Za nieprawidłową praktykę uznać należy "przekazanie" organowi I instancji obowiązku odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a następnie zaniechanie samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i ograniczenie się do powielenia treści wyjaśnień przekazanych przez organ I instancji oraz pełnomocnika wnioskodawcy.

Odnośnie do zarzutu nieprzedstawienia właściwej analizy, wymaganej przepisem § 7 ust.2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uznać należy, że przedstawiona w projekcie budowlanym analiza jest zbyt lakoniczna. Powinna ona m.in. zawierać wzajemne rozmieszczenie elementów ulicy oraz urządzeń infrastruktury technicznej, w charakterystycznych przekrojach poprzecznych. W analizie nie wyjaśniono, czy w projekcie został spełniony warunek z § 43 ust.5 (chodnik powinien być wyniesiony ponad krawędź jezdni lub pasa postojowego na wysokość od 6 cm do 16 cm i oddzielony krawężnikiem), § 44 ust. 3 (szerokość chodnika powinna być odpowiednio zwiększona, jeżeli oprócz ruchu pieszych jest on przeznaczony do usytuowania urządzeń technicznych, w szczególności podpór znaków drogowych, słupów, drzew, wejść lub zjazdów utrudniających ruch pieszych), § 109 ust.6 pkt 4 (odległość lica słupa oświetleniowego nie powinna być mniejsza niż 0,5 m od lica krawężnika na drodze klasy G i drogach niższych klas, przy spełnieniu wymagań, o których mowa w § 130 ) rozporządzenia. Organ nie ustosunkował się w wystarczający sposób to tego zarzutu.

Zasadny jest zarzut skargi naruszenia art.77 k.p.a., co wynika już z wcześniejszych rozważań Sądu. W szczególności podzielić należy zastrzeżenia skarżących, że organ nie ustalił, jakiego zakresu rozbudowy ul. O. miała dotyczyć decyzja Prezydenta Miasta T. oraz treści leżącego u jej podstaw operatu wodnoprawnego. Jak już wcześniej przedstawiono, w myśl art.11 d ust.4 specustawy, do wniosku należy w razie potrzeby dołączyć pozwolenie wodnoprawne.

Pozwolenie takie wymagane jest m.in. dla wykonania urządzenia wodnoprawnego, w tym wylotu urządzenia kanalizacyjnego. Rzeczywiście, w etapie II rozbudowy ul. O. nie przewidziano wykonania takiego urządzenia, co wskazywało by, że uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego jest zbędne. Jednakże z treści decyzji Prezydenta Miasta T. zawartej w projekcie budowlanym nie da się stwierdzić, czy decyzja ta obejmuje swym zakresem również etap II.

Uwzględnić również należało zarzut naruszenia art.107 § 1 pkt 5 i § 3 k.p.a. Rację przyznać należy skarżącym, że treści decyzji i wynikających z niej praw i obowiązków dla stron postępowania nie można jednoznacznie ustalić. Dodatkowo zauważyć trzeba, że twierdzenie organu odwoławczego, że realizacja przedmiotowej inwestycji nie nakłada obowiązku realizacji budowy ani przebudowy zjazdów indywidualnych i publicznych, ponieważ zgodnie z zakresem inwestycji roboty związane ze zjazdami, będą wykonywane w projektowanym pasie drogowym, jest zupełnie niezrozumiałe. W projektowanym pasie drogowym będą również wykonywane inne roboty budowlane, które zostały objęte obowiązkiem ich wykonania. Zresztą, wnosił o to inwestor w zaktualizowanym w czerwcu 2017 r. wniosku.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 156 k.p.a. w związku z naruszeniem art.110 § 1 k.p.a., art. 126 k.p.a. oraz art. 8 §2 k.p.a., polegającego na tym, że w

obrocie prawnym pozostało postanowienie Wojewody

z dnia 04.12.2012 r., którym dla prowadzenia w części tożsamego przedmiotowo oraz podmiotowo tożsamego postępowania Wojewoda wskazał jako organ właściwy Starostę [...]. Skutkiem umorzenie tego postępowania jest to, że postanowienie to traktowane jest jako niebyłe.

Tak samo ocenić należy zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27.03.2017 r. , w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 06.06.2016 r., nr [...], której przedmiot częściowo się pokrywa. Te dwie decyzje dotyczą 2 etapów tej samej inwestycji.

Z powodów wyjaśnionych we wcześniejszej części uzasadnienia Sądu nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art.156 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji jako organ podlegający wyłączeniu. Nadto, w postępowaniu odwoławczym w postępowaniu zwykłym, w przypadku stwierdzenia, że decyzja organu I instancji zawiera wadę skutkującą jej nieważnością, organ ten może jedynie taką decyzję uchylić, gdyż przepis art.138 k.p.a. nie przewiduje takiego rodzaju rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Podzielić należy pogląd skarżących, że organ nie jest uprawniony do "uchylania" dokumentacji projektowej.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art.32 ust.1 pkt 2 (w związku z art.35 ust.3 prawa budowlanego) w sytuacji, w której uzgodnienia i opinie nie zostały uzyskane dla projektu budowlanego zmienionego na etapie postępowania odwoławczego. Dodać nadto należy, że uchybienia takiego nie konwaliduje złożenie przez projektanta, na żądanie organu odwoławczego, oświadczenia znajdującego się na karcie 164 projektu budowlanego.

Odnośnie do zastrzeżeń skarżących w kwestii naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9

oraz art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy, Sąd już wcześniej przedstawił swoje stanowisko w tej sprawie.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 ust.1 pkt 1 lit. a i c oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postepowania rozstrzygnięto w oparciu o art.200 p.p.s.a.