Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 383/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2017 poz 149
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 165 poz 1  art. 54 ust. 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i  dobrostanu zwierząt
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 181 poz 35  art. 2 ust. 2 lit. g
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i  małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy  ciała oraz uchylające dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę  Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant sekr. sąd. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w W. z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wprowadzania produktu do obrotu oraz jego wycofania z obrotu oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. znak: [...] sprostowaną postanowieniem z [...] lutego 2019 r. znak: [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. z siedzibą w [...], utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] września 2018 r. znak: [...], którą organ nakazał [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. wstrzymać wprowadzanie do obrotu wyprodukowanych po wydaniu tejże decyzji partii produktu pn. "[...]" jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego lub żywności specjalnego przeznaczenia medycznego oraz wycofać z obrotu partie ww. produktu wprowadzone do obrotu przed wydaniem tej decyzji, jednocześnie jako odpowiedzialnego za wykonanie ww. obowiązków wskazując komplementariusza ww. spółki.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PWIS) wyjaśnił, że 8 marca 2018 r. upoważnieni przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: PPIS) przeprowadzili kontrolę tematyczną w zakładzie produkcyjnym należącym do [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. (dalej: spółka) przy ul. [...] w [...], z której przebiegu sporządzono protokół znak: [...]. Ustalenia kontroli zostały przedstawione kontrolowanemu, który nie wniósł do nich żadnych uwag ani zastrzeżeń. Podczas kontroli stwierdzono, że producent produktu pn. "[...]" pismem z 29 listopada 2016 r. skierowanym do Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS) powiadomił o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ww. produktu jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego (żywność specjalnego przeznaczenia medycznego). Spółka poinformowała, że środek pn. "[...]" został wyprodukowany w zakładzie w okresie od 19 grudnia 2016 r. do 9 lutego 2018 r. w liczbie 100.528 szt. oraz w okresie od 19 do 21 lutego 2018 r. w liczbie 20.150 szt. Podczas kontroli stwierdzono na stanie magazynowym 6.428 szt. (partia nr [...], data min. trwałości [...]) i 10.000 szt. opakowań kartonowych produktu oraz pobrano do oceny w zakresie znakowania jedno opakowanie produktu pn. "[...]". Po otrzymaniu wyników badania w zakresie prawidłowości oznakowania (ocena znakowania znak: [...] z [...] kwietnia 2018 r.) PPIS pismem z 8 maja 2018r. poinformował spółkę o stwierdzonych błędach w oznakowaniu ww. produktu, a następnie postanowieniem z [...] maja 2018 r. zawiesił postępowanie w sprawie kontroli tematycznej dotyczącej produktu pn. "[...]", wskazując, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez GIS w zakresie wpisania ww. produktu do właściwego rejestru wraz ze wskazaniem, czy produkt, którego znakowanie było kontrolowane, jest środkiem spożywczym specjalnego przeznaczenia żywieniowego. W odpowiedzi na skierowane przez PPIS pismo z 17 maja 2018 r. GIS w piśmie z 6 czerwca 2018 r. poinformował organ, że produkt pn. "[...]" był przedmiotem powiadomienia GIS w 2016 r. o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2018 r. poz. 1541) jako dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego, jednakże GIS pismem z 5 czerwca 2018 r. powiadomił spółkę, że produkt pn. "[...]" ze względu na skład, wartość odżywczą i przeznaczenie nie spełnia definicji oraz wymagań ustalonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego) w obowiązujących przepisach prawa żywnościowego. Mając na uwadze powyższe, postanowieniem z [...] lipca 2018 r. PPIS podjął zawieszone postępowanie, wzywając spółkę pismem z tego samego dnia do pisemnego ustosunkowania się do skierowanego do niej stanowiska Głównego Inspektora Sanitarnego. W piśmie z 31 lipca 2018 r. spółka przekazała swoje wyjaśnienia, a następnie pismem z 27 sierpnia 2018 r. wniosła o przeprowadzenie dodatkowego dowodu w sprawie, tj. skierowanego do GIS pisma z 31 lipca 2018 r., w którym spółka przedstawiała swój pogląd odnośnie do produktu pn. "[...]" i przyjętej przez siebie jego kwalifikacji.

Stwierdzając, że przeprowadzone postępowanie nakazywało uznać, że znajdujący się w obrocie produkt pn. "v" jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego) nie spełnia wymagań przewidzianych dla tego rodzaju żywności Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] września 2018 r. nakazał spółce wstrzymać wprowadzanie do obrotu wyprodukowanych partii produktu oraz wycofać z niego te partie, które zostały wprowadzone do obrotu przed wydaniem decyzji.

Uznając odwołanie spółki za pozbawione usprawiedliwionych podstaw, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 poz. 2096) oraz art. 1 pkt 6, art. 4 ust. 1 pkt 3a, art. 12 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 ze zm.), art. 8, art. 24 ust. 1 i 2, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. U UE L. 165 z 30.04.2008 r.), § 33 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1026), art. 2 ust. 2 pkt g, art. 9 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 609/2013 z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie żywności przeznaczonej dla niemowląt i małych dzieci oraz żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i środków spożywczych zastępujących całodzienną dietę, do kontroli masy ciała oraz uchylającego dyrektywę Rady 92/52/EWG, dyrektywy Komisji 96/8/WE, 1999/21/WE, 2006/125/WE i 2006/141/WE, dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 41/2009 i (WE) nr 953/2009 (Dz. Urz. UE L 181 z dnia 29.06.2013 r.), rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 2015/2283 z dnia 25 listopada 2015r. w sprawie nowej żywności, zmieniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 258/97 Parlamentu Europejskiego i Rady oraz rozporządzenie Komisji (WE) nr 1852/2001 (Dz. Urz. UE L 327 z dnia 11.12.2015 r., s. 1), art. 7 ust. 1 pkt a i b, ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności, zmiany rozporządzeń Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1924/2006 i (WE) nr 1925/2006 oraz uchylenia dyrektywy Komisji 87/250/EWG, dyrektywy Rady 90/496/EWG, dyrektywy Komisji 1999/10/WE, dyrektywy 2000/13/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektyw Komisji 2002/67/WE i 2008/5/WE oraz rozporządzenia Komisji (WE) nr 608/2004 (Dz. Urz. UE L 304 z dnia 22.11.2011 r., s. 18 ze zm.), art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności (Dz. Urz. UE L. 404 z 30.12.2006 r., s. 9 ze zm.), art. 17 rozporządzenia Komisji (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz. Urz. WE L 31 z 01.02.2002 r., s. 1, Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, Rozdz. 15, t. 6, s. 463 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] września 2018 r. Organ odwoławczy wskazał, że Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności i żywienia w celu ochrony zdrowia ludzkiego oraz życia obywateli. W zakresie jej kompetencji leży także zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. a cyt. rozporządzenia nr 882/2004 podjęcie wszelkich działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa żywności lub zgodności z prawem żywnościowym. W przedmiotowym przypadku ustalony stan faktyczny pozwolił stwierdzić, że produkt pn. "[...]" znajdujący się w obrocie jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego) nie spełnia wymagań przewidzianych dla tej kategorii żywności ze względu na jego skład, znikomą wartość odżywczą oraz przeznaczenie, a także oznakowanie niezgodne z obowiązującym prawem żywnościowym. W tym zakresie PWIS podzielił stanowisko zajęte przez organ I instancji, jak i stanowisko GIS zawarte w piśmie z 5 czerwca 2018 r. Główny Inspektor Sanitarny wyraźnie wskazał, że definicję żywności specjalnego przeznaczenia medycznego należy rozpatrywać całościowo, oceniając spełnienie przez produkt wszystkich, a nie tylko wybranych jej elementów składowych. Produkt pn. "[...]" zgodnie z jego oznakowaniem przeznaczony jest do postępowania dietetycznego w przypadku kaszlu, chrypki, podrażnienia i stanów zapalnych krtani, gardła i oskrzeli. Informacja o wartości odżywczej zamieszczona na przedmiotowym produkcie informuje, że 10 ml produktu (przy najwyższej zalecanej dziennej porcji 30 ml) charakteryzuje się nieznaczną wartością energetyczną (17,6 kJ/4,2 kcal) i śladową zawartością podstawowych składników odżywczych (0,03 tłuszczu; 6,92 g węglowodanów; 0,05 g białka). Wobec powyższego organ stwierdził, że ze względu na skład jakościowo - ilościowy, znikomą wartość odżywczą oraz jego przeznaczenie sporny produkt nie spełnia definicji "żywności specjalnego przeznaczenia medycznego" zamieszczonej w rozporządzeniu nr 609/2013 i wymagań dla dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego określonych w przywołanym wcześniej rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na to, że zgodnie z art. 9 ust. 1 ww. rozporządzenia nr 609/2013 skład takiej żywności musi być taki, by umożliwić właściwe zaspakajanie wymogów żywieniowych dotyczących osób, dla których jest przeznaczona. Produkt pn. "[...]" nie spełnia ww. definicji, nie odżywia bowiem pacjentów, gdyż brak jest w jego składzie znaczących ilości składników energetycznych i podstawowych składników odżywczych, a zawartość wyłącznie ekstraktów z korzenia prawoślazu, porostu islandzkiego czy liści bluszczu służy jednie uzupełnianiu diety w te składniki. Wskazane na opakowaniu produktu przeznaczenie do stosowania tj. kaszel, chrypka, podrażnienia i stany zapalne krtani, gardła i oskrzeli nie umożliwiają i nie powodują ograniczeń w zaspokajaniu potrzeb pokarmowych przez normalną dietę. Nie ma też uznanych dowodów medycznych i żywieniowych oraz ogólnie przyjętych danych naukowych, które wskazywałby na szczególne potrzeby żywieniowe osób, u których występuje kaszel, chrypka, podrażnienia i stany zapalne krtani, gardła i oskrzeli oraz na konieczność ich zaspokajania przez specjalnie przygotowaną i opracowaną żywność specjalnego przeznaczenia medycznego o składzie, jak w spornym produkcie.

PWIS zauważył, że GIS przeanalizował skład produktu pn. "[...]", jednoznacznie stwierdzając, że zadeklarowany w jego składzie ekstrakt z grzybni porostu islandzkiego (Cetraria Islandica) oraz ekstrakt z korzenia prawoślazu (Althaea officinalis L) mają w Unii Europejskiej status nowej żywności w rozumieniu rozporządzenia nr 2015/2283. Ze względu na fakt, że znana jest historia stosowania przed 15 maja 1997 r. ww. składników w suplementach diety, możliwe jest ich dalsze użycie wyłącznie w tej kategorii środków spożywczych. Zatem środki spożywcze, do których dodano je, nie mogą być wprowadzane do obrotu jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego). Zdaniem PWIS, powyższe stwierdzanie ma bardzo istotne znaczenie dla sprawy i powinno być argumentem dla zmiany kwalifikacji spornego produktu z żywność specjalnego przeznaczenia medycznego na suplement diety.

Organ odwoławczy wskazał, że ważnym aspektem w prowadzonym przez PPIS postępowaniu było stwierdzenie nieprawidłowości w oznakowaniu opakowania jednostkowego produkt pn. "[...]". Zawarte na etykiecie treści: "(...) Właściwości ze względu na które stosowanie preparatu [...] jest uzasadnione i uzasadnienie stosowania.": "[...] zawiera ekstrakty z trzech cennych roślin, stosowanych w tradycyjnej medycynie jako środki łagodzące i powlekające przy objawach podrażnienia gardła, krtani, kaszlu, chrypce, zapaleniu oskrzeli" "Porost islandzki (...). Stosowany tradycyjnie jako środek łagodzący przy objawach podrażnienia gardła i związanego z nim suchego kaszlu. Pomocniczo może być stosowany również w astmie i zapaleniu oskrzeli. Porost islandzki wykazuje także działanie przeciwbakteryjne i przeciwwirusowe. (...)" "Korzeń prawoślazu (...). Wykazuje działanie powlekające, łagodzące, osłaniające w zapaleniu krtani i suchym kaszlu". "Liść bluszczu (...). Łagodzi objawy kaszlu u dzieci i dorosłych przy zapaleniu oskrzeli." odwołują się do właściwości leczniczych składników produktu w stanach chorobowych takich jak np. kaszel, astma, zapalenie oskrzeli czy zapalenie krtani. Powyższe sformułowania o właściwościach leczniczych pozostają niezgodne z art. 7 ust. 3 rozporządzenia nr 1169/2011 w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności. Ponadto, ww. informacje należy traktować jako oświadczenia zdrowotne w świetle definicji zawartej w art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006 w sytuacji, gdy zgodnie z art. 7 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 2016/128 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 609/2013 w odniesieniu do szczegółowych wymogów dotyczących składu żywności specjalnego przeznaczenia medycznego oraz informacji na jej temat (zgodnie z którym omawiany produkt jest oznakowany) "w odniesieniu do żywności specjalnego przeznaczenia medycznego nie stosuje się oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych." Organ podkreślił, że umieszczanie oświadczeń zdrowotnych, jak również informacji, które przypisują produktowi właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwołują się do takich właściwości jest niedozwolone. Zaznaczył równocześnie, że ww. rozporządzenie nr 2016/128 będzie obowiązywać od 22 lutego 2019 r., a przedsiębiorca miał okres ponad trzech lat na dostosowanie się do ujednoliconych przepisów prawa. Przedmiotowa etykieta ze względu na nazwę produktu tj. żywność specjalnego przeznaczenia medycznego spełnia wymogi ww. aktu delegowanego, wobec powyższego niezasadne jest umieszczanie w jej treści oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych (art. 7).

PWIS nie stwierdził naruszenia w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji przepisów k.p.a., PPIS przed wydaniem zaskarżonej decyzji podjął bowiem wszelkie niezbędne czynności do wyjaśnienia istoty sprawy. Organ po kontroli tematycznej w siedzibie spółki 8 marca 2018 r. opisał stan faktyczny odnośnie do produktu pn. "[...]" i pobrał go do oceny znakowania. Strona została poinformowana pisemnie o stwierdzonych nieprawidłowościach i poproszona o ustosunkowanie się do nich. W aktach sprawy znalazła się adnotacja służbowa z 27 sierpnia 2018 r. informująca o zgłoszeniu się przedstawiciela spółki do organu I instancji i zapoznaniu się jej z całym materiałem dowodowym w sprawie, a także sporządzeniu kserokopii żądnych dokumentów. W aktach sprawy figurują wydruki z rejestru prowadzonego przez GIS dotyczącego produktów objętych powiadomieniem o wprowadzeniu po raz pierwszy do obrotu z 8 marca 2018 r., gdzie dla spornego produktu umieszczono informację, iż postępowanie jest w toku oraz z 17 września 2018 r., gdzie w wyniku postępowania sporządzono następującą adnotację: "produkt nie może być wprowadzony do obrotu jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego". Ww. działania organu I instancji, zdaniem organu odwoławczego, wskazują jednoznacznie na skrupulatne i rzetelne zbieranie materiałów dowodowych odnośnie do stwierdzonych nieprawidłowości w prowadzonym postępowaniu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z [...] listopada 2018 r. złożyła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k., wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji organu I instancji, jak również umorzenie prowadzonego postępowania.

Zaskarżonej decyzji skarżąca spółka zarzuciła następujące naruszenia:

1. powołanie się w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji na decyzję PPIS z [...] września 2018 r. znak [...], która nie została dostarczona stronie, przez co nie może stanowić dowodu w sprawie;

2. naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez prowadzenie działań inspekcyjno- nadzorowych wychodzących poza obszar uregulowany prawem;

3. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji PWIS bez podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do wyjaśnienia sprawy, bazując wyłącznie na nieudowodnionych poszlakach stanowiących domniemanie naruszenia przez stronę przepisów prawa;

4. naruszenie art. 7a § 1 k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony w sytuacji, gdy nie udowodniono jej postępowania niezgodnego z prawem;

5. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie działań stronniczych w stosunku do organu I instancji (PPIS), działając przy tym na niekorzyść strony. Tym samym zamaskowano uchybienia formalno - prawne poczynione przez PPIS w postępowaniu administracyjnym przy wydaniu decyzji, co ostatecznie rzutowało na brak bezinteresowności PWIS;

6. naruszenie art. 8 ustawy z dnia 30 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r. poz. 646) poprzez zmuszenie strony w drodze wydania zaskarżonej decyzji PWIS do ograniczenia działalności, mimo jej prowadzenia w sposób zgodny z literą prawa;

7. naruszenie art. 10 ust. 1 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez brak kierowania się w swoich działaniach przez organy zasadą zaufania do strony oraz brakiem założenia, że działa ona zgodnie z prawem, uczciwie oraz z poszanowaniem dobrych obyczajów;

8. naruszenie art. 11 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez nałożenie przez organ (PWIS) na stronę obowiązku wynikającego z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji PWIS przy wątpliwościach co do treści normy prawnej, wskutek czego nie rozstrzygnięto sprawy na korzyść przedsiębiorcy;

9. naruszenie art. 12 ustawy - Prawo przedsiębiorców poprzez prowadzenie przez PWIS postępowania w sposób nie budzący zaufania strony do władzy publicznej oraz poprzez brak kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;

10. zastosowanie uzasadnienia decyzji stanowiącego nadinterpretację stanu faktycznego;

11. wydanie decyzji bez uprzednio zebranego wiarygodnego i niepodważalnego materiału dowodowego w sprawie.

12. utrzymanie w mocy decyzji PPIS wydanej w oparciu o brak przesłanek uzasadniających podjęcie takiej decyzji;

13. wykorzystanie art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia przy stanie faktycznym nieadekwatnym do brzmienia przepisu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka w pierwszym rzędzie wskazała, że PWIS w zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2018 r. ustosunkował się zarówno w jej rozstrzygnięciu, jak i w uzasadnieniu do decyzji PPIS znak: [...] z [...] września 2018 r., która w ogóle nie została wydana stronie i tym samym nie znajduje się w obiegu prawnym. Strona nie miała możliwości zapoznania się z jej treścią, przez co decyzja ta nie stanowi żadnego dowodu w sprawie. Decyzja, jaką wydał PPIS w sprawie spornego produktu i która została doręczona stronie, posiada znak: [...]. PWIS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ani razu nie powołał się na tę decyzję, którą strona zaskarżyła w trybie odwoławczym, przez co na podstawie art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a. należy ją uznać za uchyloną w całości, a postępowanie prowadzone przez PPIS za umorzone. Spółka zauważyła, że zaistniałej sytuacji nie można uznać za omyłkę pisarską, ponieważ obie numeracje spraw różnią się między sobą aż 3 całkowicie odmiennymi elementami: cyfra 4 zamiast 10, oznaczenie 9z zamiast 22z oraz w jednym przypadku dodatkową składową numeracji - 7034.

Strona skarżąca stwierdziła, że organ wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o dowód w sprawie, jakim jest protokół przeprowadzonej 8 marca 2018 r. kontroli sanitarnej tematycznej bez stwierdzonych w zakładzie nieprawidłowości. Wydanie zatem decyzji nakazującej wycofać z obrotu produkt jej własnej marki oraz zaprzestać jego dalszej dystrybucji w oparciu o protokół kontroli nie wykazujący żadnych nieprawidłowości posiada znamiona skandalu procesowego w administracji. Swoją postawą PWIS, zdaniem strony, naruszył ideologię prawa procesowego wynikającą z art. 6 k.p.a. W sposób nieuzasadniony organ naraził bowiem stronę na utratę reputacji wśród swoich kontrahentów oraz na utratę zaufania wśród konsumentów, jak też na ogromną stratę finansową wynikającą z realizacji nakazu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie organ pominął wskazane w podstawie skargi przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców. Spółka zauważyła, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia nr [...], całkowitą odpowiedzialność za jakość zdrowotną produktu spożywczego wprowadzonego do obrotu oraz treść informacji umieszczonych na jego opakowaniu lub prezentacji i reklamie ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający produkt spożywczy do obrotu. Spółka zadeklarowała pełną odpowiedzialność za jakość i bezpieczeństwo stosowania produktu pn. "[...]" oraz zaznaczyła, że to po stronie przedsiębiorcy, a nie po stronie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak to zostało mylnie interpretowane przez PPIS i PWIS, leży kwestia kwalifikacji produktu, pod marką którego jest on lub będzie wprowadzany do obrotu, w tym przypadku jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. W ocenie strony, w świetle obowiązującego ustawodawstwa, GIS nie jest umocowany prawnie jako organ właściwy do zatwierdzania kwalifikacji środków spożywczych. Całość działań GIS w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia ma charakter wyłącznie poglądowy i prowadzony jest wyłącznie w ramach monitoringu rynku, który organy orzekające w sprawie ewidentnie mylą z urzędową kontrolą żywności. Spółka wskazała, że orzeczony nakaz, niezależnie, że jest niezrozumiały, obejmuje jednocześnie wstrzymanie wprowadzania do obrotu i wycofanie produktu z obrotu, podczas gdy art. 8 ww. ustawy daje organowi w uzasadnionym przypadku, jakim jest niespełnienie wymagań określonych dla danego środka, zastosowanie tylko jednego z zastosowanych przez PPIS kroków, tzn. zakaz wprowadzenia lub wycofanie z obrotu. Całkowicie wadliwe pozostaje, zdaniem spółki, wydanie zaskarżonej decyzji ze względu na hipotetyczne naruszenie przepisów w zakresie znakowania żywności, a także ze względu na przepisy dotyczące nowej żywności i nowych składników żywności. Skarżąca spółka wskazała, że sporny produkt spełnia definicję dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego określoną w § 34 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Z powołanego przepisu w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego to nie tylko żywność kompletna pod względem odżywczym służąca do całkowitego zaspokajania potrzeb żywieniowych pacjenta, czy też stanowiąca zamiennik posiłku, ale również żywność niekompletna pod względem odżywczym, której stosowanie jest pomocne w kontekście żywieniowym przy postępowaniu dietetycznym w konkretnej jednostce chorobowej i/lub przy określonym problemie zdrowotnym pacjenta. Produkt pn. "[...]" został zgłoszony do GIS jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego [...] listopada 2016 r., co nie skutkowało wszczęciem przez organ postępowania wyjaśniającego w sprawie tego produktu w oznaczonym terminie.

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja PWIS z [...] listopada 2018 r. nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu.

W pierwszym rzędzie Sąd zauważa, że w kontrolowanej sprawie za bezsporne należy uznać to, iż zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., na skutek rozpatrzenia odwołania spółki, PWIS utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2018 r., którą spółka została zobowiązana do wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu pn. "[...]" jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego) oraz wycofania z obrotu ww. produktu, który się na nim już znalazł. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, mylne określenie przez PWIS w treści decyzji z [...] listopada 2018 r. znaku decyzji organu I instancji "[...]" zamiast "[...]" postrzegać trzeba wyłącznie jako błąd formalny o cechach oczywistej omyłki, niestanowiącej wady mogącej mieć wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Powołanie błędnego znaku decyzji organu I instancji nie doprowadziło bowiem do nadania rozstrzygnięciu zamieszczonemu w decyzji z [...] listopada 2018 r. takiej treści, która uniemożliwiłaby ustalenie sprawy, która została na etapie odwoławczym przez PWIS rozpatrzona w sytuacji, gdy pozostałe elementy zamieszczone w decyzji (nazwa organu I instancji; data wydania decyzji, określenie podmiotu składającego odwołanie podlegające rozpatrzeniu; treść rozstrzygnięcia zamieszczonego w kontrolowanej decyzji; stan faktyczny opisany w uzasadnieniu decyzji ujawniający relewantne fakty ustalone w sprawie) w należyty sposób sprawę tę indywidualizowały.

Powyższe powoduje, że brak jest w kontrolowanej sprawie podstaw, by twierdzić, że doręczona skarżącej decyzja z [...] listopada 2018 r. doprowadziła do rozpatrzenia sprawy administracyjnej spółce nieznanej, a także, by uznać – tak jak ujmuje to skarżąca - iż postępowanie odwoławcze zainicjowane jej odwołaniem zakończyło się w sposób przez stronę wnioskowany, tj. decyzja organu I instancji została uchylona w całości, a postępowanie prowadzone przez PPIS umorzone. Ten ostatni wniosek nie znajduje w żaden sposób wsparcia w treści powołanego w skardze przepisu art. 122a § 2 pkt 1 k.p.a., albowiem sprawa może podlegać załatwieniu milcząco wskutek upływu terminu jednego miesiąca od dnia doręczenia żądania strony jedynie wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi (art. 122a § 1 k.p.a.). Regulacja zamieszczona w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia normy wskazanej treści nie zawiera, toteż postępowanie odwoławcze prowadzone wskutek wniesienia przez spółkę środka zaskarżenia od decyzji PPIS z [...] września 2018 r., niezależnie, że trwało dłużej aniżeli jeden miesiąc, nie mogło zostać zakończone wskutek załatwienia sprawy w sposób milczący.

Sąd zauważa równocześnie, że z akt sprawy wynika, iż PWIS po wydaniu zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2018 r. skorzystał z uprawnienia do sprostowania omyłki pisarskiej, wydając postanowienie z [...] lutego 2019 r., którym sprostował nieprawidłowe oznaczenie decyzji PPIS z [...] września 2018 r. W dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że nie podlegają sprostowaniu w trybie określonym w art. 113 § 1 k.p.a. zasadniczo błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa, a więc w zakresie ustalenia prawa obowiązującego, stanu faktycznego i jego kwalifikacji prawnej oraz ustalenia konsekwencji prawnych zastosowania określonej normy prawnej. Sprostowanie polegające na zmianie mylnego oznaczenia znaku (numeru) wydanej przez organ decyzji nie stanowi ingerencji w jej merytoryczne rozstrzygniecie, wobec czego jest działaniem procesowo dozwolonym i należy je rozpatrywać w kategorii modyfikacji elementu decyzji oczywiście mylnie w niej określonego (por. wyrok NSA z 8 września 2017 r. sygn. I OSK 260/17; wyrok NSA z 18 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 931/14; wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r. sygn. II FSK 1158/10; wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r. sygn. II GSK 812/11).

Będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji przepis art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia stanowi, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w drodze decyzji, zakazuje wprowadzania do obrotu lub nakazuje wycofanie z obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplementu diety, produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla tych środków spożywczych w niniejszym dziale. Mając na uwadze stawiany decyzji z [...] listopada 2018 r. w skardze zarzut odwołujący się do przyjęcia przez PWIS błędnej wykładni art. 8 cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie podziela stanowiska skarżącej spółki w zakresie, w jakim wskazuje ono, iż organ w swoim rozstrzygnięciu nie mógł orzec zarówno o nakazie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu niespełniającego właściwych dla niego wymagań, jak i o jednoczesnym nakazie wycofania tego produktu z obrotu. Dokonując wykładni normy prawnej zawartej w powołanym wyżej przepisie, Sąd zobowiązany jest zwrócić uwagę na zastosowaną konstrukcję językową użytego sformułowania określającego jego dyspozycję, która składa się z dwóch części składowych (zakazu wprowadzenia do obrotu i nakazu wycofania z obrotu) połączonych spójnikiem "lub", który jest funktorem alternatywy zwyklej (nierozłącznej). Jednolicie uznaje się, że warunkiem wystarczającym prawdziwości alternatywy nierozłącznej jest prawdziwość choćby jednego argumentu zdaniowego, warunkiem wystarczającym i zarazem koniecznym fałszywości alternatywy nierozłącznej jest zaś fałszywość obu zdań składowych (por. O. Nawrot, Wprowadzenie do logiki dla prawników, Warszawa 2012, s. 121-122; W. Patryas, Elementy logiki i legislacji, Poznań 1999, s. 25). Jeżeli zatem alternatywą zwykłą objęte jest wynikające z zaistnienia zdarzenia stanowiącego hipotezę przepisu działanie organu administracji w dwóch różnych (alternatywnych) formach mogących zostać nadanych rozstrzygnięciu, to kompetencja przyznana organowi może zostać uznana za prawidłowo zrealizowaną pod warunkiem podjęcia każdego z tych rozstrzygnięć odrębnie, jak i obu równocześnie. Zakładając, że przepis art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia respektuje charakterystykę funktorów prawdziwościowych, przyjąć tym samym trzeba, że właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny posiada kompetencję, po pierwsze, do zakazania wprowadzenia produktu do obrotu, po drugie, do nakazania wycofania go z obrotu, jak też, po trzecie, orzeczenia o zastosowaniu w razie takiej potrzeby obu tych form nakazu (zakazu) równocześnie, skoro użyty w przepisie spójnik "lub" dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem. Stanowisko, zgodnie z którym dwa składniki zdania połączone spójnikiem "lub" odnoszą się do możliwości niewykluczających się jest powszechnie akceptowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r. sygn. I OSK 1469/17; wyrok NSA z 27 lipca 2018 r. sygn. II OSK 2173/16; wyrok NSA z 30 sierpnia 2017 r. sygn. I OSK 17/17; wyrok NSA z 12 października 2016 r. sygn. II OSK 3262/14), co powoduje, że Sąd nie znajduje powodów, by dostrzec wadliwość w rozstrzygnięciu zamieszczonym w zaskarżonej decyzji opartym na nakazie wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu pn. "[...]" jako szczególnej formie zakazu wprowadzenia do obrotu środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego oraz na nakazie równoczesnego wycofania go z obrotu.

Zarzucanej rozstrzygnięciu wadliwości nie można tym bardziej przypisać decyzji z [...] listopada 2018 r., jeżeli się uwzględni, że podstawę prawną działania organu, jak trafnie wskazał organ, współkształtowała norma art. 54 ust. 2 przywoływanego wcześniej rozporządzenia nr 882/2004, która nie tylko pozwala organowi w razie wykrycia niezgodności posłużyć się wymienionymi wyżej środkami nakazowymi (zakazowymi), ale wręcz upoważnia go do zastosowania każdego środka, jaki organ uzna w danym przypadku "za właściwy" (art. 54 ust. 2 lit. h). Nadanie w rozstrzygnięciu produktowi pn. "[...]" podwójnej kwalifikacji, tj. "dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego" i alternatywnie "żywności specjalnego przeznaczenia medycznego" wynikało z rozróżnienia krajowego (ustawowego) i unijnego kryterium definicyjnego określającego jego charakter prawny. Takie działanie bez wątpienia nie uniemożliwiało stronie realizacji nałożonego na nią nakazu (zakazu), gdyż Sądowi trudno jest podzielić zgłoszoną przez spółkę wątpliwość, iż forma nadana sentencji decyzji skutkować ma tym, że nie jest dla niej w pełni wiadome, czy ma wstrzymać i wycofać produkt oznakowany jako "dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego", czy oznakowany jako "żywność specjalnego przeznaczenia medycznego", czy też "oba z tych wariantów".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia pozwala właściwemu PPIS objąć zastosowaną sankcją tylko takie działanie, które wyczerpuje znamiona zachowania określonego tym przepisem. Warunkiem zastosowania sankcji jest stąd próba wprowadzenia do obrotu lub znajdowanie się w nim produktu, który, będąc określony jako środek spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego albo suplement diety, nie spełnia wymagań określonych dla tych dwóch środków spożywczych w dziale II ustawy. Zawężając dalsze rozważania do środka spożywczego specjalnego przeznaczenia żywieniowego w rozumieniu art. 3 pkt 43 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, nadanie takiego brzmienia art. 8 ww. ustawy stanowi o tym, że nie może budzić żadnych wątpliwości podstawowy wniosek, zgodnie z którym środek ten w myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy powinien spełniać zarówno wymagania określone w przepisach działu II, które wdrażają dyrektywy Unii Europejskiej, jak i wymagania wynikające z bezpośrednio skutecznych rozporządzeń unijnych, a ponadto wymagania wynikające z przepisów niewdrażających aktów prawa UE z zastrzeżeniem określonym w art. 6 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Artykuł 3 pkt 43 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia definiuje środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego jako tego rodzaju środek spożywczy, który ze względu na specjalny skład lub sposób przygotowania wyraźnie różni się od środków spożywczych powszechnie spożywanych i zgodnie z informacją zamieszczoną na opakowaniu jest wprowadzany do obrotu z przeznaczeniem do zaspokajania szczególnych potrzeb żywieniowych: a) osób, których procesy trawienia i metabolizmu są zachwiane lub osób, które ze względu na specjalny stan fizjologiczny mogą odnieść szczególne korzyści z kontrolowanego spożycia określonych substancji zawartych w żywności - taki środek spożywczy może być określany jako "dietetyczny", b) zdrowych niemowląt i małych dzieci w wieku od roku do 3 lat. Z art. 24 ust. 1 cyt. ustawy wynika, że środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego musi spełniać: 1) wymagania określone dla środków spożywczych powszechnie spożywanych oraz 2) szczególne wymagania w zakresie składu oraz sposobu produkcji, zapewniające, że środki te będą zaspokajały specjalne potrzeby żywieniowe konsumentów finalnych zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Wśród środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego ustawodawca wymienił tę ich kategorię, którą stanowią "dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego" (art. 24 ust. 2 pkt 4 ustawy). Ich definicja i przeznaczenie, jakie powinny one spełniać, na podstawie odesłania zamieszczonego w art. 26 ust. 1 cyt. ustawy, zostały na gruncie prawa krajowego określone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które w § 33 ust. 1 wskazuje, że stanowią one kategorię środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, które zostały odpowiednio przetworzone lub przygotowane i są przeznaczone do dietetycznego odżywiania pacjentów pod nadzorem lekarza. W § 33 ust. 2 i 3 dookreślono jednocześnie, że dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego są przeznaczone do wyłącznego lub częściowego żywienia pacjentów z ograniczoną, upośledzoną lub zaburzoną zdolnością przyjmowania, trawienia, wchłaniania, metabolizowania lub wydalania zwykłych środków spożywczych lub niektórych składników odżywczych w nich zawartych, lub metabolitów, jak również w odżywianiu dietetycznym pacjentów z innymi ustalonymi medycznie wymaganiami żywieniowymi wynikającymi z ich stanu zdrowia, jeżeli odżywianie dietetyczne nie może być stosowane tylko poprzez modyfikację normalnej diety, podawanie innych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego lub przez połączenie obu tych metod.

Sąd zobowiązany jest w tym miejscu zwrócić uwagę na to, że nazwa "dietetyczne środki spożywcze specjalnego przeznaczenia medycznego", którą posłużył się ustawodawca w ustawie o bezpieczeństwie żywności i żywienia, odpowiada nazwie tej kategorii żywności, którą posługiwała się dyrektywa Komisji nr 1999/21/WE z dnia 25 marca 1999 r. w sprawie dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego z dnia 6 maja 2009 r. oraz dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/39/WE w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego. Wraz z wejściem w życie przywołanego przez organ w sprawie rozporządzenia nr 609/2013 (20 lipca 2016 r.), które uchyliło obie powyższe dyrektywy, ta kategoria żywności została w polskiej wersji językowej objęta nową nazwą "żywności specjalnego przeznaczenia medycznego". Rozstrzygnięcie zamieszczone w zaskarżonej decyzji posługuje się względem produktu pn. "[...]" podwójną terminologią, określając go jako "dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego" lub "żywność specjalnego przeznaczenia medycznego" z uwagi na treść przepisów ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia i obowiązywanie do 21 lutego 2019 r. dyrektywy Komisji nr 1999/21/WE, niemniej w ocenie Sądu ta druga forma powinna zostać uznana za podstawową, zważywszy, że rozporządzenie nr 609/2013 zniosło pojęcie "środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego" oraz zastąpiło dyrektywę 2009/39/WE aktem, którego charakter, co wynika z motywu 13 preambuły, ma zapewnić spójność i skuteczność stosowania objętej nim regulacji we wszystkich państwach członkowskich. Z faktu, że rozporządzenie delegowane Komisji (UE) 2016/128 z dnia 25 września 2015 r. uzupełniające rozporządzenie nr 609/2013, w świetle jego art. 11, podlega zastosowaniu dopiero od 22 lutego 2019 r. i do tego momentu podlegały zastosowaniu przepisy dyrektywy Komisji nr 1999/21/WE nie można wywodzić, by względem spornego produktu nie miały zastosowania te ogólne przepisy rozporządzenia, które formułują definicję i wiążąco określają przeznaczenie żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i by ten kontekst zagadnienia nie uznać za relewantny dla oceny prawidłowości zastosowania w sprawie art. 8 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Tym samym, zdaniem Sądu, pominąć w sprawie należało treść § 33 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 16 września 2010 r. w sprawie środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego, a tym bardziej jego § 34, do którego strona skarżąca całkowicie nietrafnie nawiązała w skardze, jeżeli uwzględni się, że w tym ostatnim przepisie Minister zawarł wyłącznie klasyfikację dietetycznych środków spożywczych specjalnego przeznaczenia medycznego z uwagi na zakres zaspokajania przez nie potrzeb odżywczych. To, iż dany produkt pozostaje "niekompletny pod względem odżywczym" nie czyni z niego wskazanego środka, albowiem wskazana cecha nie może być uważana za właściwość samoistnie definiującą określony produkt jako dietetyczny środek spożywczy specjalnego przeznaczenia medycznego, jeżeli nie spełnia on warunków opisanych w § 33 ust. 1-3 tego aktu wykonawczego.

Stosownie do przytoczonego przez PWIS art. 2 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 609/2013, "żywność specjalnego przeznaczenia medycznego" oznacza żywność specjalnie przetworzoną lub żywność o specjalnym składzie przeznaczoną do dietetycznego odżywiania pacjentów, w tym niemowląt, stosowaną pod nadzorem lekarza; jest ona przeznaczona do wyłącznego lub częściowego żywienia pacjentów z ograniczoną, upośledzoną lub zaburzoną zdolnością przyjmowania, trawienia, wchłaniania, metabolizowania lub wydalania zwykłej żywności lub niektórych składników odżywczych zawartych w tej żywności lub jej metabolitach, lub pacjentów z innymi uzasadnionymi medycznie wymaganiami żywieniowymi, w przypadku których dietetyczne odżywianie nie może zostać osiągnięte jedynie przez zmianę normalnej diety. Art. 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia formułuje dodatkowo warunek, iż skład żywności, o której mowa w art. 1 ust. 1, a zatem również żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, musi być taki, by umożliwiać właściwe zaspokojenie wymogów żywieniowych dotyczących osób, dla których jest przeznaczona, i być odpowiedni dla tych osób, zgodnie z ogólnie przyjętymi danymi naukowymi. Uwzględniając powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że w jego ocenie, nie budzi jakichkolwiek wątpliwości poprawność stanowiska PWIS, zgodnie z którym produkt pn. "[...]" ze względu na swój skład i wynikającą z niego wartość odżywczą nie spełnia wymagań ustalonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, ponieważ trudno go traktować jako produkt, który chociażby w zakresie podstawowym realizował potrzeby żywieniowe osób, dla których miałby domyślnie być przeznaczony w znaczeniu przyjętym w przywołanym akcie prawa unijnego. Uznanie, że żywność specjalnego przeznaczenia medycznego obejmuje "żywność [...] przeznaczoną do dietetycznego odżywiania pacjentów" zakłada, że spożywanie tejże żywności ma na celu dostarczenie organizmowi człowieka niezbędnych składników odżywczych (budulcowych, energetycznych i regulujących). Zdaniem Sądu, to, iż w danym produkcie znajdują się substancje, które ze względu na swoje właściwości umożliwiają poddawanie ich ocenie pod kątem wartości odżywczych, nie oznacza automatycznie, że w przypadku, gdy pokrywają w wymiarze wyższym aniżeli zerowym potrzeby organizmu w zakresie jego przemian metabolicznych produkt je zawierający staje się żywnością przeznaczoną do "dietetycznego odżywiania". Nawet, jeżeli produkt jest przeznaczony do "częściowego żywienia", jak zakłada określenie definicyjne zamieszczone w art. 2 ust. 2 lit. g ww. rozporządzenia, to celem jego przyjmowania jest zastępowanie określonych substancji stanowiących dotychczasową dietę, co ma nadawać temu produktowi charakter zamiennika "zwykłej żywności". Dostrzeżona przez organ wartość energetyczna spornego produktu obliczona dla najwyższej zalecanej dziennej jego porcji (30 ml) wskazuje, że dostarcza on przyjmującemu go pacjentowi mniej niż 13 kcal i niewielkie ilości tłuszczów, białek i węglowodanów, co pozostaje zasadniczo wartością pomijalną nawet dla osoby (pacjenta) niepodejmującej aktywności fizycznej. Sąd nie znajduje powodów, by deklarowaną przez skarżącą spółkę "zdolność" produktu pn. "[...]" do "żywienia pacjenta" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 609/2013 nie poddać uzupełniającej ocenie przez pryzmat zasad, w oparciu o które rozważa się w prawie żywnościowym zgodność stosowanych oświadczeń żywieniowych, o których mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Posługując się zatem wykładnią systemową pojęcia "żywności przeznaczonej do [...] odżywiania" w rozumieniu art. 2 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 609/2013 niewątpliwie chodzi o żywność, która powinna zawierać w sobie składniki odżywcze lub inne substancje w ilości, która ma działanie odżywcze ("znacząca ilość"), ewentualnie ilość produktu, jakiej spożycia można racjonalnie oczekiwać od pacjenta, zapewnia znaczącą ilość składnika odżywczego lub innej substancji, co wywoła działanie odżywcze (art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 1924/2006). Twierdzenie, że produkt posiada "odpowiednio zbilansowany skład" i "właściwie dobraną proporcję wyciągów roślinnych" (s. 9 skargi) jest w związku z tym twierdzeniem prawdziwym, o ile z zakresu uznania, że produkt pozostaje "pomocny w postępowaniu dietetycznym w przypadku problemów z drogami oddechowymi" wyłączy się aspekt odżywczy stosowania produktu, który w analizowanym przypadku trzeba traktować jednakże jako kluczowy.

Śladowe składniki energetyczne i odżywcze produktu pn. "[...]" determinują przyjęcie, że produkt ten nie spełnia podstawowej cechy stanowiącej element definicyjny żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, przez co bezprzedmiotowe w kontrolowanej sprawie pozostaje dokonywanie jego oceny przez pryzmat dalszych szczegółowych warunków umożliwiających nadanie mu takiego szczególnego statusu prawnego, a zatem chociażby rozważenia, czy osoby, u których występuje kaszel, chrypka, podrażnienie i stany zapalne krtani, gardła i oskrzeli faktycznie, jak przyjmuje skarżąca spółka, posiadają ograniczoną lub zmienioną zdolność przyjmowania zwykłej żywności w takim stopniu, że odnalezienie innych alternatywnych sposobów zaspokojenia potrzeb żywieniowych pacjentów cierpiących na wymienione schorzenia, w tym zmiana normalnej diety, nie jest możliwe, przez co konieczne jest sięgnięcie do spożywania żywności specjalnego przeznaczenia medycznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można nie przyznać racji stronie skarżącej w zakresie, w jakim wskazuje ona, iż producent produktu pn. "[...]" był uprawniony do samodzielnej oceny tego, czy wprowadzany przez niego do obrotu produkt odpowiada definicji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i jest zgodny z odpowiednimi przepisami prawa żywnościowego mającymi zastosowanie do tej kategorii produktu. Konsekwencją powyższego są jednakże dwa wnioski. Pierwszy zawiera się w stwierdzeniu, że skarżąca spółka pozostawała odpowiedzialna za poprawność przyjętej kwalifikacji produktu, a drugi wniosek wyraża się w uznaniu, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej były upoważnione do kontroli tego, czy ciążący na spółce obowiązek został właściwie przez nią wykonany i w razie ustalenia, że doszło do naruszenia stosownych wymagań, mogły nałożyć na spółkę określone obowiązki w ramach ponoszonej przez nią odpowiedzialności administracyjnoprawnej. Podstawę prawną przyjęcia tychże wniosków stanowi art. 17 ust. 1 i 2 przywoływanego wcześniej rozporządzenia nr 178/2002. Zgodnie z nim, podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze [...] zapewniają, na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w przedsiębiorstwach będących pod ich kontrolą, zgodność tej żywności [...] z wymogami prawa żywnościowego właściwymi dla ich działalności i kontrolowanie przestrzegania tych wymogów (art. 17 ust. 1). Państwa członkowskie wprowadzają w życie prawo żywnościowe oraz monitorują i kontrolują przestrzeganie przez podmioty prowadzące przedsiębiorstwo spożywcze [...] odpowiednich wymogów prawa żywnościowego na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji (art. 17 ust. 2). W wyroku z 5 listopada 2014 r. C-137/13, [...], ECLI:EU:C:2014:2335, TSUE trafnie zauważył, że to do podmiotów gospodarczych należy ustalenie składu ich produktów i postanowienie o oznaczeniu, pod jakim zamierzają one je sprzedawać. Jeżeli zamierzają sprzedawać te towary jako środek spożywczy specjalnego przeznaczenia żywieniowego w rozumieniu dyrektywy nr 2009/39/WE, to powinny one spełnić obowiązki przewidziane w danej dziedzinie przez właściwe uregulowanie Unii. Prawo Unii nie gwarantuje jednakże tego, że podmiot gospodarczy może sprzedawać produkty pod wszystkimi oznaczeniami, jakie uzna za korzystne dla ich promocji (pkt 46).

Wyznaczenie w sposób jednoznaczny podziału ról dla podmiotów zaangażowanych w funkcjonowanie łańcucha żywnościowego umożliwiało PPIS wszczęcie postępowania w sprawie kontroli tematycznej dotyczącej produktu pn. "[...]", jeżeli zastrzeżenia organu budziło spełnianie przez tenże produkt wymagań ustalonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego w obowiązujących przepisach prawa żywnościowego. Zastrzeżenia te zostały w toku postępowania ujawnione spółce i mogła się ona do nich merytorycznie odnieść. Dotyczyły one składu preparatu, właściwości poszczególnych składników i jego przeznaczenia z punktu widzenia obowiązujących przepisów, wobec czego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, brak jest jakichkolwiek powodów, by za stroną skarżącą uznawać, że wyłączną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił w sprawie "protokół kontroli nie wykazujący żadnych nieprawidłowości", co ma "znamiona skandalu procesowego w administracji" i narusza "ideologię prawa procesowego wynikającą z [...] art. 6 k.p.a." (s. 4 skargi). Wbrew odmiennemu stanowisku sformułowanemu w skardze, wszczęciu powyższego postępowania nie stał na przeszkodzie fakt, że GIS dopiero pismem z 5 czerwca 2018 r. powiadomił spółkę o swoich zastrzeżeniach związanych z "zaproponowaną kwalifikacją" produktu objętego powiadomieniem o wprowadzeniu go po raz pierwszy do obrotu i po jego otrzymaniu nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 30 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Okoliczność ta nie sanuje bowiem naruszenia przepisów, które kształtują wymagania przeznaczone dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i obowiązku niezwłocznego usunięcia stwierdzonego naruszenia, o czym autonomicznie może orzec PPIS w odrębnym postępowaniu. Odnośnie do postawionego w tym zakresie w skardze zarzutu Sąd zobowiązany jest zresztą zwrócić uwagę na dosyć znaczną niekonsekwencję skarżącej spółki. Z jednej strony, w celu wykazania, że PPIS nie był uprawniony do prowadzenia kontrolowanego postępowania skarżąca spółka powołała się bowiem na skutek niepowiadomienia jej przez GIS w terminie 60 dni, licząc od 29 listopada 2016 r. (data złożenia powiadomienia) o wszczęciu postępowania wyjaśniającego, co jej zdaniem, milczeniu GIS nadawało postać zgody stanowiącej załatwienie sprawy w rozumieniu art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a. (s. 10 skargi). Z drugiej zaś strony, w celu zdezawuowania niejako mocy argumentacyjnej stanowiska zajętego w toku postępowania przez GIS, spółka zauważyła, że tenże organ nie posiada jakiejkolwiek kompetencji do zatwierdzania kwalifikacji nadawanej żywności, albowiem "całość działania GIS związanego z powiadomieniem" ma "charakter wyłącznie poglądowy i prowadzony jest wyłącznie w ramach monitoringu rynku, który PWIS i PPIS ewidentnie mylą z urzędową kontrolą żywności" (s. 6 skargi). Sąd nie podziela stanowiska skarżącej spółki wskazującej na wymóg określenia jej sytuacji prawnej w kontrolowanym postępowaniu przez pryzmat art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., ponieważ ignoruje ono nie tylko istnienie zauważonego już wcześniej warunku określonego w art. 122a § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawa może być załatwiona milcząco tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi, ale również pomija, że postępowanie związane z żywnością wprowadzaną po raz pierwszy do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie jest postępowaniem administracyjnym, wobec czego zarówno przyjęcie zgłoszenia, jak i jego ocena znajdująca swój formalny wyraz w przekazywanym przez GIS powiadomieniu nie stanowią aktów, o których mowa w kodeksie postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z 14 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2815/17). Sąd podziela opinię, że istotą i celem ustawowego obowiązku powiadamiania GIS o wprowadzeniu żywności określonej w art. 29 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia po raz pierwszy do obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej jest wyłącznie monitorowanie wprowadzanych do obrotu produktów poprzez przyjęcie zgłoszenia do wiadomości i wprowadzenie do rejestru występujących w obrocie produktów żywieniowych. Warte zauważenia jest to, że również w zawiadomieniu Komisji w sprawie klasyfikacji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, 2017/C 401/01 (Dz. U. UE C z dnia 25 listopada 2017 r.) nie budzi wątpliwości wniosek, że w trakcie wykonywania swoich działań w zakresie egzekwowania prawa właściwe organy państw członkowskich mogą, w dowolnym momencie, zażądać od podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo spożywcze, który wprowadza produkt na rynek jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, wykazania za pomocą odpowiednich danych zgodności z wszystkimi odnośnymi przepisami (pkt 20 zawiadomienia). Wprawdzie tenże dokument Komisji Europejskiej wydany na podstawie art. 14 rozporządzenia nr 609/2013 nie ma charakteru wiążącego, co zresztą w jego treści dostrzega się, tym niemniej jego celem jest przedstawienie wytycznych mających pomóc właściwym organom krajowym w wykonywaniu zadań związanych z egzekwowaniem prawa, jak i zainteresowanym stronom we wprowadzaniu produktów na rynek zgodnie z odpowiednimi ramami prawnymi i odnośnymi wymogami prawa Unii. Co warto podkreślić, powstanie tego dokumentu wiązać trzeba z analogicznym problemem, który zainicjował postępowanie poddane w niniejszej sprawie kontroli Sądu. Jak wskazano bowiem w pkt. 2 – 3 zawiadomienia, "w ostatnich latach właściwe organy krajowe państw członkowskich zgłaszały coraz większe trudności z egzekwowaniem ram prawnych mających zastosowanie do żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. Eksperci z państw członkowskich podkreślali zwłaszcza, że coraz większą liczbę produktów wprowadza się na rynek na ich terytorium jako żywność specjalnego przeznaczenia medycznego, jednak w niektórych przypadkach pojawiają się wątpliwości, czy wspomniane produkty istotnie odpowiadają definicji żywności specjalnego przeznaczenia medycznego i czy w związku z tym są objęte zakresem przepisów dotyczących żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. [...] Różne względy mogą uzasadniać preferencje producenta żywności w zakresie wprowadzenia środka spożywczego na rynek jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego nawet wtedy, gdy produkt nie jest zgodny z definicją żywności specjalnego przeznaczenia medycznego.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że nakaz wstrzymania wprowadzania do obrotu produktu pn. "[...]" jako żywności specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego) oraz wycofania z obrotu tych partii ww. produktu, które zostały wprowadzone do obrotu przed wydaniem decyzji, znajdowały swoją podstawę również w nieprawidłowym oznakowaniu opakowań ww. produktu. W tym zakresie stanowisko PWIS Sąd uznaje za w pełni zasadne. Zawarta na opakowaniu produktu informacja niewątpliwie odwołuje się do posiadania przez niego właściwości leczniczych w wymienionych przez producenta stanach chorobowych (m.in. astma, zapalenie oskrzeli, zapalenie krtani) z uwagi na zawarte w produkcie ekstrakty "z trzech cennych roślin, stosowanych w tradycyjnej medycynie". Tymczasem w świetle art. 9 ust. 5 obowiązującego rozporządzenia nr 609/2013 etykietowanie, prezentacja i reklama żywności specjalnego przeznaczenia medycznego zapewniają informacje pozwalające na właściwe stosowanie takiej żywności i nie wprowadzają w błąd oraz nie przypisują takiej żywności właściwości zapobiegania chorobom lub leczenia chorób ludzi i nie odwołują się do takich właściwości. Wskazanie na działanie przeciwbakteryjne i przeciwwirusowe preparatu ze względu na znajdujące się w nim składniki (porost islandzki, korzeń prawoślazu, liść bluszczu) łączące się z wyjaśnieniem, że preparat łagodzi objawy kaszlu przy zapaleniu oskrzeli, czy też ma działanie powlekające, łagodzące i osłaniające w zapaleniu krtani, jak również może być pomocniczo stosowany przy astmie, w ocenie Sądu, bezpośrednio odwołuje się do właściwości leczniczych produktu, co jest objęte bezwzględnym zakazem wynikającym z powołanego przepisu rozporządzenia. Informacja znajdująca się na opakowaniu może bowiem u przeciętnego, w zwykłym stopniu poinformowanego i starannego konsumenta wywoływać wrażenie, że zastosowanie produktu pn. "[...]", pozostawiając na boku omówioną wyżej kwestię możliwości realizacji "dietetycznego żywienia", doprowadzi do poprawy stanu zdrowia osiągniętej dzięki spożywaniu tego produktu żywnościowego.

Skuteczność wskazanego zakazu stanowi o tym, że działaniu skarżącej spółki można przypisać niespełnienie wymagań określonych dla tego środka spożywczego w rozumieniu art. 8 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia bez potrzeby kategoryzowania nieprawidłowego oznakowania opakowań produktu pn. "[...]" jako postaci stanowiącej rodzaj "oświadczenia zdrowotnego", którego zamieszczenie na żywności specjalnego przeznaczenia medycznego jest niedozwolone w świetle art. 7 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/128. PWIS powinien mieć to na uwadze, uwzględniając, że powyższy przepis podlegał zastosowaniu dopiero od 22 marca 2019 r., przez co mógł sankcjonować tylko takie działanie producenta żywności specjalnego przeznaczenia medycznego, które miało miejsce po tej dacie. Pogląd ten nie uchyla jednakże w żaden sposób słuszności twierdzenia, że opisana informacja stanowi oświadczenie zdrowotne, wobec czego niewycofanie z obrotu spornego produktu przy pozostawieniu jego dotychczasowego opakowania w niezmienionym kształcie prowadziłoby do naruszenia przez spółkę nie tylko art. 9 ust. 5 rozporządzenia nr 609/2013, ale również uchybiałoby art. 7 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) 2016/128. Oświadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 2 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia nr 1924/2006 jest "każde oświadczenie, które stwierdza, sugeruje lub daje do zrozumienia, że istnieje związek pomiędzy kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem", przy czym formę informacji, jak i wskazany związek w świetle dotychczasowego orzecznictwa TSUE należy postrzegać niezwykle szeroko (por. wyrok TSUE z 6 września 2012 r. C-544/10, [...], ECLI:EU:C:2012:526; pkt 34).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela również stanowisko PWIS odnośnie do uznania, że w produkcie pn. "[...]" nie mogły zostać zastosowane składniki w postaci ekstraktu z grzybni porostu islandzkiego (Cetraria Islandica) oraz ekstraktu z korzenia prawoślazu (Althaea officinalis L), ponieważ w świetle art. 3 ust. 2 lit. a powoływanego wcześniej rozporządzenia nr 2015/2283 stanowią one nową żywność, przez co powinny przejść procedurę określoną w art. 10 cyt. rozporządzenia, jeżeli miałyby się stać składnikiem żywności specjalnego przeznaczenia medycznego mającej zostać wprowadzonej do obrotu. Sąd podziela pogląd skarżącej spółki, iż wymienione wyżej składniki przeszły "procedurę autoryzacji" i mogą być stosowane w żywności, tym niemniej dotyczy to wyłącznie stosowania tychże składników w suplementach żywnościowych. Pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia pozostają wywody skarżącej spółki w zakresie, w jakim podejmuje ona próbę wykazania, że granice wyodrębnienia dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego oraz suplementów diety ulegają w wielu państwach zatarciu, wobec czego niejako przez analogię "autoryzacja" obejmująca suplementy diety zawierające wymienione ekstrakty z grzybni porostu islandzkiego i z korzenia prawoślazu przed 15 maja 1997 r. powinna dotyczyć aktualnie również żywności specjalnego przeznaczenia medycznego. Z motywu 13 rozporządzenia nr 2015/2283 wynika, że omawiany wyjątek odnosi się do żywności stosowanej przed dniem 15 maja 1997 r. wyłącznie jako suplement żywnościowy lub jako składnik takiego suplementu w rozumieniu, jakie tym pojęciom przypisuje dyrektywa 2002/46/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 10 czerwca 2002 r. w sprawie zbliżenia ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do suplementów żywnościowych, stąd dostrzegane przez stronę skarżącą podobieństwo suplementu żywnościowego (art. 2a dyrektywy) i żywności specjalnego przeznaczenia medycznego zdefiniowanego w art. 2 ust. 2 lit. g rozporządzenia nr 609/2013, a wcześniej dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego, o którym mowa w dyrektywie Komisji nr 1999/21/WE, jest pozorne.

Sąd nie znalazł podstaw, by za zasadne uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w toku prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. przepisów procesowych oraz przepisów ustawy - Prawo przedsiębiorców w stopniu wpływającym na wydane rozstrzygnięcie. Organy orzekające w sprawie nie uchybiły kodeksowym zasadom ogólnym (art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1 k.p.a.), ponieważ w ramach rzetelnie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, kierując się potrzebą dokładnego wyjaśnienia istoty sprawy, organy zebrały cały materiał dowodowy i go wszechstronnie oceniły, dając temu wyraz w uzasadnieniu decyzji, które, zdaniem Sądu, spełnia wymagania przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze to, że sporność wydanego rozstrzygnięcia nie jest rezultatem zaistnienia różnic pomiędzy stroną a organami w odniesieniu do samych faktów, ale jest powodowana ich prawną oceną wynikającą z oparcia się na określonych odmiennych kierunkach wykładni przepisów objętych zbiorczym określeniem prawa żywnościowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że przedstawiona w tym zakresie przez PWIS analiza stanu prawnego posiada cechę kompletności w tym znaczeniu, że organy, wskazując na poprawny sposób rozumienia przepisów stanowiących podstawę wydanej decyzji, wyjaśniły jednocześnie, z jakich powodów nadawane stosowanym w sprawie przepisom przez skarżącą spółkę znaczenie musi być uważane za błędne. Przedstawione przez Sąd wyjaśnienia dotyczące zagadnień materialnoprawnych, odpowiadające przeprowadzonym przez PWIS ustaleniom interpretacyjnym, powinny być traktowane jako wypowiedź zbiorczo odnosząca się do zarzutów powołanych w skardze w zakresie, w jakim wskazują one, że działania inspekcyjne PPIS i PWIS podjęte w sprawie wykraczały poza "obszar uregulowany prawem", organy prowadziły działania stronnicze, a wydane rozstrzygnięcie zostało oparte na "nieudowodnionych poszlakach". Tym bardziej brak jest podstaw, by twierdzić, że skarżącej spółce w toku postępowania organy nie udowodniły "postępowania niezgodnego z prawem", gdyż uzasadnienie decyzji trzeba postrzegać jako "nadinterpretację stanu faktycznego".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że na przeszkodzie zastosowaniu względem skarżącej spółki sankcji wynikającej z art. 8 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia w zw. z art. 54 ust. 2 rozporządzenia nr 882/2004 nie mogły stać powołane przez stronę przepisy ustawy - Prawo przedsiębiorców (art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11, art. 12), albowiem w rozpoznawanej sprawie w toku postępowania zostało udowodnione spółce naruszenie prawa łączone z wprowadzeniem przez nią do obrotu produktu, który nie spełnia wymagań określonych dla żywności specjalnego przeznaczenia medycznego (dietetycznego środka spożywczego specjalnego przeznaczenia medycznego). Taki wniosek nie wynika z nierzetelnego wyjaśnienia okoliczności związanych z ustaleniem okoliczności wprowadzenia do obrotu produktu pn. "[...]", nierozpatrzenia uwag i zastrzeżeń zgłaszanych przez spółkę, czy też podjęcia innych działań podważających zasadę budowy zaufania. W toku postępowania nie zaistniały niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. Zdaniem Sądu, brak jest też powodów, by stwierdzić, że w sprawie miały miejsce jakiekolwiek wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny być rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy. Sąd formułując taki pogląd, abstrahuje w tym miejscu od szerszego rozważenia kwestii tego, czy powołane przez stronę skarżącą zasady mogły znajdować w ogóle zastosowanie w kontrolowanej sprawie, uwzględniając, że ich oddziaływanie na wydawane rozstrzygnięcie jest wyłączone w przypadku, gdy wynik postępowania ma bezpośredni wpływ na interesy osób trzecich (art. 10 ust. 3 pkt 1 i art. 11 ust. 1 cyt. ustawy). W ocenie Sądu, konsumenci żywności specjalnego przeznaczenia medycznego powinni być uważani za osoby trzecie w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, wobec czego ich interes w tym, by w obrocie znajdowała się żywność specjalnego przeznaczenia medycznego spełniająca wszystkie wymagania dla tego rodzaju żywności nie powinien zostać pominięty, jeżeli miałby on być konfrontowany z interesem przedsiębiorcy, który korzystając z trudności z egzekwowaniem ram prawnych mających zastosowanie do żywności specjalnego przeznaczenia medycznego oczekiwałby, by ewentualne niejasności jakie pojawiają się w odniesieniu do jego sankcjonowanego działania, zostały rozstrzygnięte jednoznacznie na jego korzyść.

Sąd, wypełniając określony w art. 134 § 1 p.p.s.a. obowiązek zbadania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi, przyjął, że nie ma podstaw do jej podważenia z uwagi na posiadanie przez nią istotnych wad prawnych.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.