Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1500/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. Ś. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego W. Ś. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożyło Województwo [...].

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...][...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji: [...]., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...], obręb [...][...], zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji: [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]o pow. [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...].

W uzasadnieniu powołanego rozstrzygnięcia Wojewoda przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wskazał że, jak wynika z materiału dowodowego, w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiąc skarpę oraz zjazd, w całości położona była w pasie drogi publicznej [...], czego dowód stanowi oświadczenie Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich załączone do wniosku z dnia [...] lutego 2013 r. oraz mapa własnościowa z naniesioną adnotacją, że uwidoczniony na niej stan zajęcia nieruchomości pasem drogi publicznej zgodny jest ze stanem istniejącym w dacie [...] grudnia 1998 r.

Organ podniósł ponadto, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. ww. działka stanowiła część drogi krajowej [...] o przebiegu [...] wymienionej w uchwale nr 192 Rady Ministrów z 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP Nr 3, poz. 16 z 14 lutego 1986r), a z dniem 1 stycznia 1999 r. zgodnie z art. 103 ust. 1 cyt. wcześniej ustawy, stanowiła część drogi wojewódzkiej nr [...] o tym samym przebiegu.

W ocenie Wojewody, dowodem wykonywania przez Skarb Państwa faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością, wobec braku innych dokumentów, jest oświadczenie Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], w którym wskazano, że do dnia [...] grudnia 1998 r. droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana przez zarządcę tej drogi tj. Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych w [...] - poprzednika prawnego Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] Zatem, w ocenie organu, zarządca drogi wykonywał dla przedmiotowego odcinka drogi wszelkie obowiązki szczegółowo opisane w art. 20 ustawy z 31 marca 1985 r. o drogach publicznych. Organ podniósł, iż w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2012 r. (sygn. I OSK 460/11) przyjęto, iż oświadczenie zarządcy drogi jest niekwestionowanym dowodem potwierdzającym sprawowanie władztwa publicznoprawnego W ocenie organu, publiczny charakter ww. nieruchomości zajętej pod drogę, potwierdza też znajdująca się w aktach sprawy mapa, która wskazuje, że droga DW nr [...] w [...] jest drogą powszechnie dostępną, z której korzystać mogą wszyscy w sposób odpowiadający korzystaniu z drogi publicznej.

Wojewoda [...] podniósł ponadto, iż prawo własności przedmiotowej nieruchomości w dacie [...] grudnia 1998 r. przysługiwało Z.G., który zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r. Organ wskazał, że Z. G. przed śmiercią rozporządził przysługującym mu prawem własności do przedmiotowej nieruchomości w formie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2011 r. Rep [...] Nr [...] na rzecz córki J. G., która z kolei aktem notarialnym dnia [...] maja 2012 r. Rep [...] Nr [...] zbyła ją na rzecz swojej córki E. K. Organ wskazał, iż w toku postępowania pozyskał z Sądu Rejonowego w [...]. Wydział Cywilny informację, iż postępowanie spadkowe po Z. G. nie było prowadzone. W tej sytuacji, zdaniem organu pierwszej instancji, bezprzedmiotowe jest poszukiwanie innych osób, które mogłyby jako strony uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu w miejsce Z. G.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] wniosła E. K. nie wyrażając zgody na bezpłatne przejęcie przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Organ wskazał, iż w dniu [...] grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Z. G. na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia [...] maja 1976 r. Umową darowizny i ustalenia prawa użytkowania z dnia [...] lipca 2011 r., Rep. [...] nr [...], własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na J. G., a następnie na podstawie umowy darowizny z dnia [...]maja 2012 r. Rep. [...] Nr [...]właścicielem działki nr [...]stała się E. K.

Organ wskazał, iż stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są: były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia. Z akt sprawy wynika, że Z. G. zmarł w dniu [...] sierpnia 2011 r. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, konieczne jest ustalenie jego następców prawnych. Z tego względu, ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji powinien ustalić spadkobierców tej osoby bądź wezwać domniemanych spadkobierców do przeprowadzenia takiego postępowania, a postępowanie w sprawie nabycia nieruchomości z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. zawiesić do czasu rozstrzygnięcia ww. kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne według przepisów kpa.

Minister wskazał również, iż zgodnie z uchwałą Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986r. nr 3, poz. 16) droga nr [...][...] została zaliczona do kategorii dróg krajowych. Stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. z dnia 28 grudnia 1998 r., Nr 160, poz. 1071), droga nr [...][...] została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich.

Organ odwoławczy ustalił, że w materiale dowodowym znajduje się "Mapa własnościowa" przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r. pod numerem ewidencyjnym [...], sporządzona przez geodetę uprawnionego J. P.Z ww. mapy wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest zajęta pod drogę publiczną. Znajduje się na niej adnotacja, że przebieg pasa drogowego uwidoczniony na mapie jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień [...] grudnia 1998 r. W ocenie organu odwoławczego, z porównania tego egzemplarza ww. mapy z egzemplarzem dołączonym do wniosku Zarządu Województwa [...] z [...] lutego 2013 r. wynika, że adnotacja ta została sporządzona przez inspektora B. S. (pracownika zarządcy drogi), która nie posiada uprawnień geodety uprawnionego. Zatem, ww. mapa nie dowodzi zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r., a jedynie przedstawia stan z listopada 2012 r.

W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu powinien wyjaśnić jaki jest stan faktyczny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], a poczynione przez organ ustalenia powinny znaleźć odzwierciedlenie w postaci odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej, potwierdzonej przez biegłego geodetę, przedstawiającej przebieg przedmiotowej drogi przez ww. działkę zgodnie ze stanem na dzień [...] grudnia 1998 r., co potwierdza orzecznictwo sądowe. W ocenie Ministra, dowodzić zajętości nieruchomości pod drogę może również dokonane przez geodetę uprawnionego porównanie map sprzed 1998 r. z mapami późniejszymi, bądź aktualnym stanem faktycznym i stwierdzenie, że stan przedstawiony na mapach sprzed [...] grudnia 1998 r. nie uległ zmianie w czasie późniejszym. Trwały charakter obiektów jakimi są drogi pozwoliłby w tym przypadku uznać, że stan taki istniał również w rzeczonej dacie.

Następnie Minister podniósł, że zgodnie z orzecznictwem sądowym dla udowodnienia przesłanki władania należy wykazać wykonywanie prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. Organ wskazał, iż do środków dowodowych stanowiących podstawę do wykazania spełnienia bądź nie przesłanki władania publicznego, zaliczyć można, w szczególności: umowy obejmujące okres [...] grudnia 1998 r. dotyczące urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi, dokumenty finansowe związane z wykonaniem ww. prac zlecanych przez zarządcę drogi (np. rachunki i faktury), dokumentację powykonawczą, metryki drogi wskazujące na prowadzenie robót w okresie obejmującym [...] grudnia 1998 r., umowy ubezpieczenia dróg publicznych obejmujące okres [...] grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczących usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, z których wynikać będzie zakres prowadzonych na nieruchomości prac na dzień [...] grudnia 1998 r., dowód z oświadczeń właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę oraz właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Powołując się na powyższe, organ wskazał, iż poza oświadczeniem dołączonym do wniosku Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., z którego wynika, że droga nr [...], w tym przedmiotowa nieruchomość, była utrzymywana i remontowana do dnia [...] grudnia 1998 r. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, brakuje jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonywanie wymienionych w nim czynności. Biorąc zaś pod uwagę, że ww. oświadczenie pochodzi od bezpośredniego beneficjenta wywłaszczenia i nie jest poparte żadnymi dowodami nie można uznać, w ocenie organu, przesłanki sprawowaniu władania za udowodnioną.

Podsumowując, w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia stron, zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną oraz władania publicznoprawnego nad przedmiotową nieruchomością w dniu [...] grudnia 1998 r. należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Województwo [...] zarzucając jej:

1. naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. polegające na nieuwzględnieniu indywidualnego charakteru sprawy poprzez żądanie przedstawienia środków dowodowych, które nie zostały określone jako normatywny katalog, a względem których skarżący przekazał informację o braku ich dostępności;

2. niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, wobec nieprawidłowego zastosowania przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 oraz art. 80 kpa;

3. naruszenie przepisów postępowania poprzez błędne zastosowanie art. 138 § 2 kpa wskutek czego - po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego - wydana została decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2015 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. ma służyć generalnemu uregulowaniu struktury własnościowej nieruchomości drogowych przysługujących podmiotom publicznym. Realizację tego celu niweczy zaś przyjęcie stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym przeszkodą w wydaniu decyzji pozytywnej są braki w dokumentacji. W ocenie skarżącego, ogan odwoławczy twierdząc, iż brakuje jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wykonywanie władania publicznego oraz wymieniając przykładowy katalog środków dowodowych nie zważył na zgromadzony już materiał dowodowy oraz indywidualny charakter przedmiotowej sprawy wymagający od organu szczególnej wnikliwości.

Skarżący następnie podniósł, iż jak wynika z oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], aktualny zarządca drogi nie posiada żadnych dokumentów potwierdzających władanie gruntem z okresu poprzedzającego dzień [...] stycznia 1999 r., bowiem od poprzednika prawnego nie przejęto dokumentów dotyczących ponoszonych nakładów i kosztów, które zgodnie z właściwymi przepisami pozostały u poprzednika prawnego, a po upływie określonego czasu zostały zlikwidowane. W ww. oświadczeniu jednocześnie wskazano, że droga nr [...] wraz z działką [...] była budowana, utrzymywana i remontowana do dnia [...] grudnia 1998 r. przez poprzednika prawnego. W ocenie skarżącego, skoro przedmiotowa działka znajdowała się w pasie drogowym, pozostając we władaniu Województwa, nie sposób uznać, aby władztwo publicznoprawnie nie rozciągało się również na tą działkę.

Podniesiono również, iż art. 73 ww. ustawy nie przewiduje obowiązku umieszczenia na mapie z projektem podziału adnotacji o stanie na dzień [...] grudnia 1998 r. Znajdująca się w aktach mapa własnościowa została sporządzona w listopadzie 2012 r., jednakże jej zasadniczym celem jest właśnie odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejących w dniu [...] grudnia 1998 r. Mapę sporządzono w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zgodnie z definicją pojęcia "droga lub pas drogowy", zawartą w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie skarżącego, skoro więc przedmiotowa mapa sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia części nieruchomości pod drogę publiczną, według stanu na dzień [...] grudnia 1998 r., to przy braku w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważać ustalenia dokonane przez geodetę w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, twierdzenia organu drugiej instancji o niewystarczalności ww. dowodu są niezasadne.

Skarżący wskazał ponadto, iż skoro art. 73 ustawy nie obliguje do przedłożenia konkretnie oznaczonych dokumentów - dowodów w postępowaniu w tym trybie - to zastosowanie znajduje art. 75 kpa, z którego wynika, iż dowodem może być wszystko to co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem.

Ponadto, w ocenie skarżącego, organ odwoławczy przeprowadził postępowanie w sposób sprzeczny z art. 7 kpa. Powołując się bowiem na konieczność przedłożenia odpowiedniej dokumentacji poświadczającej wykonywanie władania publicznego nad przedmiotową nieruchomością zaniechał wykonania obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w celu ustalenia istnienia przesłanek warunkujących prawidłowe zastosowanie prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga Województwa [...] zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu, wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy naruszył bowiem art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak również art. 138 § 2 k.p.a. przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji w której powinien był - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.

Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem [...] stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, powołany przepis określa przesłanki od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem [...] stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu [...] grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

Podkreślić należy, że przesłanki określone w powołanym przepisie muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie chociażby jednej z nich wyklucza możliwość nabycia przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego z dniem [...] stycznia 1999r. prawa własności nieruchomości na podstawie tego przepisu.

W sprawie bezspornym jest, że przedmiotowa działka nr [...]o pow. [...] ha stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność Z. G. Oznacza to, że jedna z przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. została spełniona, gdyż właścicielem nieruchomości w powołanej dacie nie był ani Skarb Państwa ani też jednostka samorządu terytorialnego.

Badając kolejną przesłankę, to jest zajętość przedmiotowej nieruchomości pod drogę, w pierwszej kolejności wskazać należy, że powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z powyższym, należy w tym względzie odnieść się do ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W rozumieniu art. 1 tej ustawy, za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa wymienione w tym przepisie warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona na podstawie ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zawarte w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sformułowanie – nieruchomości zajęte pod drogi publiczne – oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed dniem 1 stycznia 1999 roku.

W rozpoznawanej sprawie – zdaniem Sądu - organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że zaistniały przesłanki określone w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. umożliwiające wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości, jako nieruchomości zajętej pod drogę publiczną wojewódzką nr [...] relacji [...]

Zgodnie z uchwałą nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986r. nr 3, poz.16) ww. droga nr [...] stanowiła drogę krajową, która na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. nr 160, poz. 1071) i załącznika nr 2 do rozporządzenia została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich.

Przedmiotowa działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. znajdowała się w pasie drogi publicznej, co potwierdza mapa własnościowa z naniesioną adnotacją, iż uwidoczniony na niej przebieg pasa drogowego jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień [...] grudnia 1998 r. Mapę tę wykonano, jak wynika z jej treści, w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak trafnie zauważyło skarżące Województwo, mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji. Zatem, w ocenie Sądu nie ma żadnych powodów dla odmowy dania jej wiary. Jak ponadto trafnie zauważa skarżący, w aktach sprawy brak jest innych dokumentów urzędowych lub innych dowodów mogących podważyć ustalenia dokonane przez geodetę w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przedmiotowa mapa przedstawia linię przebiegu pasa drogowego wraz z linią przebiegu granic działki ewidencyjnej zajętej pod drogę publiczną nr [...]. Należy podkreślić, iż pomimo tego, że przedmiotowa mapa własnościowa została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] grudnia 2012 r., to jednak miała ona na celu odzwierciedlenie granic drogi publicznej istniejące w dniu [...] grudnia 1998 r. w oparciu o dokumentację z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zatem, twierdzenie organu drugiej instancji o niewystarczalności przedmiotowego dowodu do wykazania faktu zajęcia działki pod drogę publiczną Sad uznał za niezasadne.

Nie do zaakceptowania jest przy tym stanowisko organu odwoławczego, że skoro adnotacja o zgodności przebiegu pasa drogowego ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. została sporządzona przez pracownika zarządcy drogi nie posiadającego uprawnień geodety, to ww. mapa nie dowodzi okoliczności zajęcia działki przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, a jedynie przedstawia stan z listopada 2012 r. W ocenie Sądu, brak jest podstaw do kwestionowania ww. mapy. Zauważyć bowiem trzeba, iż zakres przestrzennego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną nie musi być - wbrew twierdzeniom organu odwoławczego - wykazany przy pomocy dokumentów geodezyjnych precyzujących jej granice. W ocenie Sądu, można to czynić korzystając także z innych źródeł dowodowych niż dokumenty geodezyjne. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administarcyjnych, przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" były wyznaczane w sposób faktyczny (a nie prawny), przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2911/12).

W tym miejscu podkreślić trzeba, iż zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu.

Odnosząc się z kolei do zaistnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowej działce, należy wskazać, że pojęcia "władania" nieruchomością w rozumieniu art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie należy utożsamiać z instytucją posiadania.

Dla spełnienia przesłanki władztwa w rozumieniu art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. istotne jest jedynie to aby jednostka samorządu terytorialnego, przez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości zajętej pod drogę publiczną związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności naprawami, remontami itp., a nie posiadaniem nieruchomości w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Z tego powodu, czynności dokonywane na drodze przez Skarb Państwa czy jednostkę samorządową nie musiały uzyskiwać wcześniejszej akceptacji właściciela gruntu, który nawet nie musiał o tych czynnościach być powiadamiany. Działania takie mogły nawet mieć miejsce wbrew jego woli, nie wyłączały również aktywności właściciela nieruchomości.

Przy czym, co należy podkreślić w przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, że zarządca drogi rzeczywiście wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych.

Nie można mieć zatem wątpliwości, iż władztwo publicznoprawne nad działką nr [...] zostało wykazane. Skoro bowiem działka ta znajdowała się w pasie drogi publicznej, pozostającej we władaniu województwa, nie sposób jest uznać, aby władztwo publicznoprawne nie rozciągało się również na tę działkę.

W niniejszej sprawie fakt sprawowania przez Województwo [...] władztwa nad drogą w dniu [...] grudnia 1998 r. potwierdza oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. inwestycji kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], z którego wynika, że poprzednik prawny Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] - Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] - pełniąc funkcję zarządu drogi krajowej nr [...] do dnia [...] grudnia 1998 r. utrzymywała i remontowała drogę nr [...] relacji [...], w tym nieruchomość położoną w [...], oznaczoną numerem działki [...]leżącą w pasie drogi wojewódzkiej nr [...]. W oświadczeniu tym wskazano, iż Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych wykonywała w stosunku do drogi nr [...] wszelkie obowiązki wynikające z ustawy z dnia [...] marca 1985 r. o drogach publicznych.

Jednocześnie, w ww. oświadczeniu zawarto informację, że drogę przejęto jako obiekt budowlany, nie przejęto dokumentów dotyczących ponoszonych nakładów i kosztów, które zgodnie z właściwymi przepisami pozostały u inwestora (poprzednika prawnego - zarządcy drogi krajowej) a po upływie określonego czasu zostały zlikwidowane.

W ocenie Sądu, choć przedmiotowe oświadczenie Zastępcy Dyrektora ds. inwestycji kluczowych Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] nie jest szczególnym środkiem dowodowym, to jednak okoliczności faktyczne w nim stwierdzone mogą być przedmiotem dowodu z zeznań świadków, opinii biegłych itd., dopiero wówczas, jeżeli prawdziwość tego oświadczenia budzi wątpliwości. Oświadczenie składane w postępowaniu administracyjnym korzysta bowiem z domniemania prawdziwości, jeżeli nie jest oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami i faktami znanymi organowi administracyjnemu z urzędu. Innymi słowy mówiąc, organ może poprzestać na odebraniu oświadczenia, jeżeli to oświadczenie "nie budzi w ocenie organu wątpliwości, co do jego zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 czerwca 2014 r., I OSK 2742/12).

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ drugiej instancji - nie wykazując występowania uzasadnionych wątpliwości co do zgodności ww. oświadczenia Zastępcy Dyrektora Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z rzeczywistym stanem rzeczy - zakwestionował je jako dowód w istocie jedynie na tej podstawie, że oświadczenie to stanowiło jedyny dowód istnienia wskazanych w nim okoliczności.

W tej sytuacji zupełnie bezzasadne jest, w ocenie Sądu, domaganie się przez organ drugiej instancji wskazania konkretnych czynności i dat ich wykonania w odniesieniu do ww. nieruchomości, popartego stosownymi dokumentami, takimi jak np. umowy obejmujące okres 31 grudnia 1998 r., czy też rachunki i faktury za wykonanie prac dotyczących urządzenia, utrzymania lub modernizacji konkretnej drogi zlecanych przez zarządcę drogi. Zważyć trzeba bowiem na okoliczność, że od dnia [...] grudnia 1998 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad szesnaście lat. Upływ czasu uniemożliwia w praktyce odtworzenie wskazanych przez organ okoliczności, a poza tym okres przechowywania wymienionych dokumentów księgowych wynosi pięć lat. Przy czym – jak trafnie wskazało skarżące Województwo - żaden przepis prawa nie wymaga aby faktyczne władztwo nad przejmowaną w trybie art. art. 73 ust. 1 ustawy nieruchomością dokumentowane było w taki sposób jak wskazał to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Z tych też powodów, brak jest podstaw do konieczności przeprowadzania dowodów z oświadczeń osób, którymi mogą być pracownicy firm świadczący usługi w zakresie modernizacji, utrzymania i ochrony dróg, czy też oświadczeń właściciela nieruchomości zajętej pod drogę czy właścicieli nieruchomości sąsiednich.

Nie można ponadto zaakceptować, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, stanowiska organu odwoławczego odnośnie konieczności ustalenia następców prawnych po zmarłym Z. G., właścicielu nieruchomości w dacie [...] grudnia 1998 r. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, stronami postępowania w trybie art. 73 ww. ustawy są były właściciel nieruchomości lub jego następcy prawni, jako osoby wywłaszczone z prawa oraz Skarb Państwa lub właściwa miejscowo jednostka samorządu terytorialnego, jako beneficjenci przewłaszczenia. Zatem, stronami postępowania prowadzonego w ww. trybie są również następcy prawni byłego właściciela jako osoby wywłaszczone z prawa. W rozpoznawanej jednak sprawie, jak wynika z akt, były właściciel przedmiotowej nieruchomości jeszcze przed śmiercią rozporządził przysługującym mu do niej tytułem własności. Z powyższego wynika, iż w dacie śmierci tytułem własności do spornej nieruchomości już nie dysponował. W konsekwencji, tytuł własności nieruchomości nie mógł przejść na jego spadkobierców. Zatem, wbrew stanowisku organu odwoławczego, ewentualnym następcom prawnym po Z. G. nie będzie przysługiwać przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

Podsumowując, skoro sporna nieruchomość stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność osoby fizycznej oraz zajęta była w tej dacie pod drogę publiczną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r. stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością województwa, na terenie którego jest położona.

Z powyższych względów uznać należało, że Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną decyzją naruszył art. 73 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., jak również art. 138 § 2 kpa, przekazując do ponownego rozpatrzenia sprawę, w sytuacji gdy powinien był, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymać w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.