Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1144/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 26 ust.2
journal: Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek NSA Ludwik Żukowski (spr.) Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 10 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. i S. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 2218/06 w sprawie ze skargi C. i S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej WSA, Sądem lub Sądem pierwszej instancji) wyrokiem z dnia 12 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2218/06 oddalił skargę C. i S. A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przyłączem energii elektrycznej na działkach nr [...],[...],[...] i [...] w T., w obrębie K.. Zawarte w uzasadnieniu główne motywy rozstrzygnięcia Sądu były następujące: organy nadzoru budowlanego nie naruszyły prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy zachodzi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a . zasady trwałości decyzji ostatecznej. Rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ma miejsce wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawnego, a rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Badana w tym trybie ostateczna decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten wymaga od organu aby przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązujący w dniu wydawania decyzji ostatecznej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miasta T. nr V/46/99 z dnia 3 lutego 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "T. II" (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 7, poz. 213) w § 11 stwierdzał, iż do czasu obowiązywania strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] na terenie tej strefy zabroniona jest budowa domów mieszkalnych i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zaskarżona decyzja była prawidłowa także z tego powodu, że art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 100, poz. 1085 ze zm.) stanowił, iż po dniu 31 grudnia 2005 r. wojewoda z urzędu stwierdza wygaśnięcie wydanych na podstawie dotychczasowych przepisów decyzji w sprawie stref ochronnych. Wydana na podstawie art. 71 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz.U . z 1994 r. Nr 49, poz. 196 ze zm.) decyzja Wojewody T. z [...] grudnia 1995 r., o której mowa w § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w dniu wydawania dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę pozostawała w mocy, uniemożliwiając lokalizację budynków mieszkalnych w strefie ochronnej. Działki, na których udzielono pozwolenia na budowę (nr [...],[...],[...] i [...]) znajdowały się w północnej części strefy ochronnej. Na wynik sprawy nie mogło wpłynąć to, że Wojewoda P. wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie strefy ochronnej. Rozstrzygające dla sprawy było, iż w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji ostatecznej (z [...]) zachodziła przeszkoda prawna do wydania pozwolenia na budowę na działce usytuowanej w strefie ochronnej. Na legalność zaskarżonej do WSA decyzji nie miał wpływu fakt, że w dacie wydawania pozwolenia na budowę zakłady przemysłowe, wokół których ustanowiono strefę ochronną ograniczyły zakres swojej działalności i zmniejszyły szkodliwe oddziaływanie na środowisko.

Opisany wyrok WSA z dnia 12 marca 2007 r. zaskarżony został skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżących. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania w postaci art. 91 § 2 i art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .), art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a ., a także na zarzucie naruszenia przepisu prawa materialnego w postaci art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że naruszenie art. 91 § 2 i art. 109 p.p.s.a . rodzi nieważność postępowania przed WSA w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a ., gdyż doprowadziło do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw. Zgodnie z art. 91 § 2 p.p.s.a . strona powinna być zawiadomiona o rozprawie na piśmie poprzez doręczenie zawiadomienia z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem. Sąd naruszył ten przepis, gdyż skarżącym doręczono zawiadomienie o rozprawie w dniu 12 marca 2007 r., tj. w dniu, w którym odbyła się rozprawa. WSA obowiązany był stwierdzić nieprawidłowość tego doręczenia i odroczyć rozprawę na podstawie art. 109 p.p.s.a . Spóźnione doręczenie zawiadomienia o terminie rozprawy pozbawiło skarżących możliwości obrony swoich praw. Art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . został naruszony poprzez jego błędną wykładnię. Pełnomocnik skarżącego przyznał, że "bezsporne jest, iż decyzja Prezydenta Miasta T. pozostawała w sprzeczności z § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Nie doszło jednak do rażącego naruszenia przez ten organ prawa, gdyż w dacie orzekania istnienie strefy ochronnej stało się bezprzedmiotowe; zakłady wokół których ustanowiono strefę ("[...]" oraz Kopalnia "[...]") znacznie ograniczyły zakres prowadzonej działalności i – co za tym idzie – zmniejszyły szkodliwe oddziaływanie na środowisko. Niecelowe było ograniczanie, w drodze przepisów o strefie ochronnej właścicieli nieruchomości w rozporządzaniu ich własnymi prawami. Nie doszło do rażącego naruszenia prawa, skoro aktualnie na tym samym terenie dopuszczalne jest budownictwo mieszkaniowe, gdyż decyzją Wojewody P. z dnia [...], nr [...] stwierdzono wygaśnięcie decyzji w sprawie ustanowienia strefy ochronnej. Według pełnomocnika skarżących, ustalenie rażącego naruszenia prawa "jest kwestią uznania administracyjnego", co wymagało przyjęcia przez organ domniemania pozytywnego dla stron załatwienia sprawy. Jednym z kryteriów oceny rażącego naruszenia prawa powinny być skutki wydania decyzji przez organ nadzoru. Strata skarżących w postaci ewentualnej konieczności rozbiórki obiektu oraz potencjalny uszczerbek dla środków publicznych w związku z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym, powinny przesądzić za pozostawieniem w obrocie prawnym pozwolenia na budowę. Do naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw doszło z tego powodu, iż Sąd obowiązany był przyjąć, że po 31 grudnia 2005 r., bez względu na to, czy została wydana decyzja wygaszająca decyzję o ustaleniu strefy ochronnej, nie ma przeszkód do budowy na spornym obszarze domów jednorodzinnych. Decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalającej strefę ochronną ma charakter deklaratoryjny. Potwierdza, że z mocy prawa strefa ochronna nie istnieje i związane z nią zakazy wznoszenia budynków mieszkalnych ulegają zniesieniu. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Uczestnicy postępowania, S. C. oraz Kopalnia Siarki "[...]" w T. nie wnieśli odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U . Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a .) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarga kasacyjna została sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika skarżących w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a .

W rozpoznawanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie nie doszło do naruszenia art. 91 § 2 p.p.s.a ., gdyż Sąd ten doręczył skarżącym zawiadomienie o rozprawie na piśmie z co najmniej 7-dniowym wyprzedzeniem. Zawiadomienie o rozprawie wyznaczonej na 12 marca 2007 r. wysłane zostało do skarżących 5 lutego 2007 r. (k. nr 33 akt sądowych pierwszej instancji); po raz pierwszy awizowano je 7 lutego 2007 r., a powtórnie 15 lutego 2007 r. Przesyłkę zwrócono do Sądu 23 lutego 2007 r. z adnotacją "Zwrot. Nie podjęto w terminie". Zgodnie z art. 73 p.p.s.a . skutek prawny doręczenia zawiadomienia nastąpił z dniem 22 lutego 2007 r., a więc w zachowaniem 7-dniowego terminu określonego w art. 91 § 2 p.p.s.a . Okoliczność tę prawidłowo ustalono w protokole rozprawy (k. nr 37 akt sądowych pierwszej instancji). Zawiadomienie ponowione przez WSA w dniu 1 marca 2007 r. (notatka służbowa; k. nr 32 akt sądowych pierwszej instancji) zostało ekspediowane ze względu na ekonomikę postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż w chwili jego wysyłania, do Sądu nie powróciła jeszcze dwukrotnie awizowana przesyłka z pierwotnym zawiadomieniem. W ten sposób Sąd chciał zapobiec konieczności odraczania rozprawy, gdyby pierwotne zawiadomienie w ogóle do niego nie powróciło do dnia rozprawy, a zawiadomienie powtórne zostało przez skarżących odebrane z zachowaniem terminu określonego w art. 91 § 2 p.p.s.a . Nie jest uprawnione twierdzenie pełnomocnika skarżących, że z powodu wadliwego zawiadomienia o rozprawie zostali oni pozbawieni możliwości uczestniczenia w rozprawie i obrony swoich praw w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a . Podkreślenia wymaga, że wskazana podstawa nieważności postępowania, obok powołania się na nią, wymaga dodatkowo wykazania jakie prawa skarżących doznały uszczerbku wskutek wadliwego działania Sądu pierwszej instancji i jaki wpływ skorzystanie z tej obrony mogłoby mieć na wynik postępowania. Niezależnie od uwag w zakresie prawidłowości doręczenia zawiadomienia o rozprawie, pełnomocnik skarżącego nie przytoczył jakiegokolwiek argumentu, który wskazywałby w jaki sposób obecność skarżących na rozprawie mogłaby przyczynić się do wydania odmiennego orzeczenia. W szczególności nie wskazał, jakie uzupełniające dowody skarżący pragnęli przedstawić na rozprawie. Skoro zawiadomienie o rozprawie zostało przez Sąd pierwszej instancji doręczone prawidłowo nie może tym samym zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 109 p.p.s.a ., gdyż nie zaszła nieprawidłowość doręczenia uzasadniająca odroczenie rozprawy.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął , że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . występuje wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z treścią przepisu prawa oraz gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, iż decyzja nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. W dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działkach [...],[...],[...] i [...] w T. obowiązywał § 11 uchwały Rady Miasta T. nr V/46/99 z dnia 3 lutego 1999 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu górniczego "T. II" (Dz.Urz. Województwa Podkarpackiego Nr 7, poz. 213), w którym stwierdzono, że do czasu obowiązywania strefy ochronnej ustanowionej decyzją Wojewody T. z dnia [...] grudnia 1995 r., nr [...] na terenie tej strefy zabroniona jest budowa domów mieszkalnych i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Nie jest przedmiotem sporu, że decyzja ustanawiająca strefę ochronną obejmowała również działki, na których wzniesiono budynek mieszkalny na podstawie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U . z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotychczasową decyzję o pozwoleniu na budowę wydano z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednoznacznie stwierdzał, że budynek mieszkalny nie mógł być zlokalizowany na działkach objętych inwestycją, gdyż zaprojektowany został w strefie ochronnej wokół obiektów Zakładów "[...]" oraz Kopalni Siarki "[...]", w której obowiązywał zakaz wznoszenia domów mieszkalnych i innych obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło wbrew jednoznacznemu zakazowi wynikającemu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis § 11 uchwały zatwierdzającej ten plan nie budził żadnych wątpliwości interpretacyjnych i wprost obligował organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 – Prawa budowlanego. Wydanie decyzji oczywiście sprzecznej z jednoznacznym przepisem prawa stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 436/92, ONSA 1993 Nr 1, poz. 23). Także skutki prawne wywołane przez decyzję Prezydenta Miasta T. świadczą o rażącym naruszeniu prawa. W okresie obowiązywania przepisów tworzących zakaz wznoszenia budynków mieszkalnych skarżący skorzystali z niczym nieuzasadnionej faworyzacji względem innych potencjalnych inwestorów, którzy świadomi tego zakazu nie ubiegali się o pozwolenia na budowę w strefie ochronnej albo też spotkali się z decyzjami odmownymi. Skutki wydanego pozwolenia na budowę nie odnosiły się wyłącznie do skarżących, jak zaznaczono to w skardze kasacyjnej. Waga naruszenia prawa była w tym wypadku znacznie donioślejsza niż dobro w postaci stabilność decyzji ostatecznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, "Monitor Prawniczy" 1999, Nr 11, s. 3). Decyzję o pozwoleniu na budowę wydano wbrew wyraźnemu zakazowi wznoszenia domów mieszkalnych. Decyzja wydana wbrew zakazowi wynikającemu z przepisu prawa jest decyzją wydaną z rażącym naruszeniem prawa (wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., I OSK 981/07, niepubl.).

Nie mogły mieć wpływu na wynik postępowania argumenty pełnomocnika skarżących, iż zakłady, wokół których obowiązywała strefa ochronna sukcesywnie zmniejszały intensywność działalności oraz, że dowodem spadku szkodliwości oddziaływania zakładów jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ustalającej tę strefę. Decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną; potwierdza, że w stanie prawnym obowiązującym w chwili wydawania decyzji dotychczasowej nie było dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o oznaczonej treści. Twierdzenia pełnomocnika skarżących nawiązują natomiast do aktualnego stanu, tj. istniejącego po dniu [...], kiedy to nie obowiązuje już strefa ochronna określona w § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Funkcją postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest ponowne załatwienie sprawy zakończonej dotychczasową decyzją, z uwzględnieniem zmian stanu prawnego lub faktycznego ale sformułowanie władczej wypowiedzi co do relacji pomiędzy wydaną decyzją a stanem prawnym obowiązującym w dniu jej wydawania (zob. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2008 r., I OSK 1118/07, niepubl.). Wbrew stanowisku pełnomocnika skarżących, wydanie decyzji stwierdzającej nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . nie zostało pozostawione uznaniu administracyjnemu. Przeciwnie, przepis ten posługuje się zwrotem "organ (...) stwierdza nieważność", co oznacza, że ustalenie rażącego naruszenia prawa obliguje go do wydania decyzji stwierdzającej nieważność dotychczasowej decyzji.

Zarzut naruszenia art. 26 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U . Nr 100, poz. 1085 ze zm.; w petitum skargi kasacyjnej powołano niepełny tytuł aktu, a ponadto nie wskazano miejsca jego publikacji) oparto na jego błędnej wykładni. W ocenie pełnomocnika skarżących, zgodnie z tym przepisem, strefa ochronna stanowiąca przeszkodę do wydania pozwolenia na budowę przestała istnieć z mocy prawa z dniem 31 grudnia 2005 r. Decyzja Wojewody stwierdzająca wygaśnięcie decyzji ustalającej tę strefę miała charakter deklaratoryjny. Po tej dacie "nie ma przeszkód do budowy na tym obszarze domów jednorodzinnych". Podobnie, jak wcześniejsze argumenty skargi kasacyjnej, także i ten zmierzał do wykazania, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może służyć ponownemu zbadaniu sprawy pozwolenia na budowę w zmienionym już stanie prawnym i faktycznym. Zachowują zatem aktualność wcześniejsze uwagi, iż celem tego nadzwyczajnego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy decyzja w chwili jej wydawania była obarczona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a . Zniesienie strefy ochronnej po wydaniu pozwolenia na budowę nie sanowało ustalonego przez organ nadzoru stanu rażącego naruszenia prawa. Zgodzić należy się ponadto z argumentacją uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o ustaleniu strefy ochronnej ma charakter konstytutywny, gdyż tworzy nowy stan prawny polegający na tym, że w stosunku do osób występujących w tym nowym stanie o pozwolenia na budowę przestają wiązać zakazy określone w § 11 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; do jej wydania dochodzi zarówno wówczas, gdy zaprzestano szkodliwej dla środowiska działalności, jak i wówczas gdy działalność ta jest kontynuowana (zob. wyrok SN z dnia 6 czerwca 2007 r., III CSK 464/06, OSNC 2008, Nr 7-8, poz. 93). Przepis art. 26 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw wskazując datę 31 grudnia 2005 r. określa dzień, od którego właściwi wojewodowie nabyli kompetencje do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji ustalających strefy ochronne. Dla wyniku sprawy nie ma natomiast znaczenia to, czy zniesienie stref ochronnych nastąpiło z dniem 31 grudnia 2005 r., czy też z dniem wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji ustalającej strefę ([...]), skoro obydwie te daty przypadają po dacie wydania decyzji ([...]) objętej badaniem organów nadzoru.

Z wyłożonych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a ., wobec nieustalenia żadnego z przypadków określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a . oddalił skargę kasacyjną.