Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1072/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II inst
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1, w zw. z art. 104, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E.O. na decyzję Wojewody z dnia 3 lipca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej E.O. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 3.04.2015 r. Starosta, działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1, w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 23.05.2014 r., znak: [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] i [...] w miejscowości T..

Swoje stanowisko organ I instancji uzasadnił tym, że skarżący, którzy domagali się wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie mają legitymacji strony, i tym samym nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Starosta, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego polegającego na analizie czy osoby wnoszące o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną powinny być stronami tego postępowania uznał, że nie potwierdziła się przyczyna postępowania wznowieniowego. Starosta stwierdził, że z analizy lokalizacji wskazanych działek i sumarycznego obszaru pola "określającego zakres działania elektromagnetycznego" wynika, że działki te znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu. Zatem, właściciele tych działek (tj. ww. osoby) nie mogą zostać uznane za strony tego postępowania. Oczywisty brak interesu prawnego był zatem przesłanką do uznania, że osoby odwołujące się (wnoszące o wznowienie postępowania) nie mają przymiotu strony postępowania.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli T. G., E. O., K. S., M. M. i P. B. - właściciele działek zlokalizowanych w bliższym i dalszym sąsiedztwie w stosunku do działki [...], na której zlokalizowano stację bazową telefonii komórkowej, zarzucając naruszenie art. 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, w związku z kpa i rażące naruszania przepisów kpa, a w tym co do sposobu sporządzenia decyzji w sposób niepozwalający na podjęcie z nią polemiki, z uwagi na brak podania parametrów instalacji, brak uwzględnienia zjawiska odbić (kumulacji wtórnej) oraz innych źródeł promieniowania elektromagnetycznego, znajdujących się w sąsiedztwie (linia wysokiego napięcia, inne stacje bazowe). Zakwestionowano również sposób wyznaczenia stron postępowania.

Wojewoda decyzją z dnia 3 lipca 2015r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. 1409 ze zm.), utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy uznał, iż osoby skarżące nie są stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z 23.05.2014 r., przy analizie art. 28 kpa, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W w/w decyzji określono obszar oddziaływania obiektu, który nie obejmuje działek wskazanych przez skarżących: nr [...] i [...] (P. S.); nr [...], [...], [...] (M. M.); nr [...] i [...] (P. B.); nr [...] i [...] (E. O. i K. S.); nr [...] (T. G.) oraz nr [...] (M. F. i E. F.); a analiza akt sprawy wskazuje, że ustalenia te były przyjęte w sposób prawidłowy. Działki skarżących znajdują się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale takie usytuowanie nie oznacza równocześnie, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym, w postępowaniu z wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę sbtk powinny uczestniczyć podmioty tj. właściciele działek (użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości), nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości mocy pem wyższego od dopuszczalnego tj. większego lub równego wartości 0,1 W/m2. W odniesieniu do stacji bazowych telefonii komórkowej - stronami postępowania są bowiem właściciele lub użytkownicy wieczyści działek ponad którymi, zgodnie z opracowaniami kwalifikacyjnymi będą zlokalizowane rozkłady pem o wartościach wyższych od granicznych.

Organ odwoławczy wskazał przy tym, iż przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy nie można pominąć następstw prawnych ewentualnych kumulacji oddziaływania pem przedmiotowej sbtk z pem pochodzących z innych źródeł. W aspekcie uwag skarżących, że uchybieniem (niedopatrzeniem) dokumentacji złożonej przy wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę był brak informacji w tym zakresie w szczególności co do stacji bazowych lub linii wysokiego napięcia, celem wykluczenia (lub uwzględnienia) kumulacji oddziaływania pem pochodzących z innych źródeł, organ odwoławczy podał, iż zweryfikował ten brak i stwierdził, w oparciu o informacje uzyskane z ogólnie dostępnej strony internetowej - serwisu BTSearch - zakładka: http://beta.btsearch.pl/ (źródło danych: Urząd Komunikacji Elektronicznej), która zawiera bazę danych o istniejących i potwierdzonych stacjach bazowych sieci komórkowych w Polsce, że w bezpośredniej bliskości przedmiotowej lokalizacji nie ma innych sbtk. Najbliżej położoną stacją bazową jest sbtk jednego z głównych operatorów – [...] (a także instalacje [...] oraz [...]); które są zlokalizowane w miejscowości P., gmina [...] w odległości ok. 520 m na NE od funkcjonującej sbtk [...] w miejscowości T., gmina B.. Kolejna sbtk operatora sieci [...] zlokalizowana jest w sąsiedztwie ww. sbtk [...], ale w odległości ok. 600 m na NE od sbtk [...]. Zatem ze względu na znacząca odległość pomiędzy stacją [...], a sbtk innych ww. operatorów (mając na uwadze, że maksymalny stwierdzony skumulowany zasięg oddziaływania pem o natężeniu większym lub równym wartości 0,1 W/m2 dla stacji [...] wynosi ok. 70 m), kumulacja oddziaływania tych stacji w granicach wartości gęstości mocy pem większego od dopuszczalnego nie będzie zachodziła. Zatem należy wykluczyć błędne ustalenie przez organ I instancji obszaru oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie nieprawidłowe (niepełne) ustalenie stron postępowania przez ten organ. Weryfikacja stwierdzonego obszaru skumulowanego zasięgu oddziaływania przedmiotowej stacji sbtk [...] wykluczyła obecność tego zasięgu w obrębie (uwzględniając rzut poziomy) działek, którymi właścicielami lub władającymi są osoby wnoszące o wznowienie postępowania.

Nadto funkcjonowanie tych anten, skutkujące emisją za ich pośrednictwem pem (wyznaczonego na załącznikach graficznych dokumentacji) nie wpłynie w sposób istotny na kumulację pem. Fakt ten jest związany z charakterystyką promieniowania za pośrednictwem anten radioliniowych, które emitują promieniowanie w bardzo małym kącie bryłowym; tj. o bardzo wyraźnej kierunkowości ("szpilkowe"). Anteny te służą do przesyłania danych pomiędzy poszczególnymi stacjami bazowymi co wymaga, aby pomiędzy każdymi dwoma skomunikowanymi radioliniami była zachowana bezpośrednia widoczność. Przedmiotowy obiekt sbtk [...] uwzględnia instalację 3 anten radioliniowych (parabolicznych) w azymutach 89°, 285°, 327°, zawieszonych na wysokościach odpowiednio 56,0, 55,2, 55,4 m n.p.t.

W sąsiedztwie przedmiotowej sbtk tj. w najbliższej odległości ok. 115 m na północ od sbtk [...] zlokalizowana jest linia elektroenergetyczna średniego napięcia (istniejąca linia wysokiego napięcia jest oddalona o ok. 250 m), kierunek obydwu linii zbliżony jest do równoleżnikowego, co stwierdzono w oparciu o mapę do celów projektowych (gdzie w formie graficznej uwidocznione są słupy stanowiące konstrukcje wsporcze dla tych linii oraz w oparciu o ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała nr XXVI/220/2009 z dnia 30.06.2009 r. Rady Gminy Brzeźnica (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2009 r., Nr 606, poz. 4530 i 4531). Ze względu na zupełnie inny zakres częstotliwości pola emitowanego przez linię elektroenergetyczną (tj. 50 Hz, podczas gdy anteny nadawcze stacji pracują z częstotliwościami powyżej 300.000.000 Hz), zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie pem ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia, jest ona scharakteryzowana zupełnie innymi dopuszczalnymi wartościami pola w miejscach dostępnych dla ludności (dla linii energetycznych jest to 10000 V/m, dla anten nadawczych stacji jest to 7 V/m - tab. 2 rozporządzenia). Ponadto inaczej jest zdefiniowany sposób pomiaru wartości fizycznych dla każdego z zakresów częstotliwości pem (zał. 2 rozporządzenia). Tak zdefiniowane różnice w traktowaniu instalacji pracujących w różnych zakresach częstotliwości mają swoje uzasadnienie we właściwościach fizycznych pem, których oddziaływanie na organizmy żywe (w tym ludzi) w sposób zasadniczy zależy od częstotliwości tych pól. Również przy wykonaniu pomiarów pem (np. w ramach państwowego monitoringu środowiska), przedstawia się te wyniki w podziale na pasma częstotliwości o podobnych właściwościach. W związku z powyższym na potrzeby oceny oddziaływania sbtk na środowisko, pod kątem emitowanego przez nie pem oraz oceny wpływu tego oddziaływania na zachowanie dopuszczalnych poziomów pem w środowisku zgodnie z ww. rozporządzeniem nie ma zastosowania sumowanie wartości tego pola z istniejącym polem emitowanym przez linię wysokiego napięcia znajdującą się w pobliżu przedmiotowej sbtk [...].

W zakresie ustalenia dot. obszaru oddziaływania inwestycji w oparciu o ww. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów

sprawdzenia dotrzymania tych poziomów, organ odwoławczy stwierdził, iż projekt budowlany w rozdziale Projekt zagospodarowania terenu pkt 8 "Informacje i dane o charakterze i cechach istniejących i przewidywanych zagrożeń dla środowiska (...)" uwzględnia wpływ inwestycji na środowisko w sposób ogólny tj. poprzez konkluzję, że nie ma obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej, pem o wartościach wyższych od granicznych nie wystąpią w miejscach przebywania i zamieszkania ludzi, inwestycja nie będzie uciążliwa dla środowiska i dla ludzi. Rozdział zawiera tabelaryczne zestawienie (tabela 1) wyników obliczeń zasięgów pem o poziomach oddziaływań większych od dopuszczalnych (tj. gęstości mocy pola większe lub równe 0,1 W/m ), emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych i radioliniowych o określonych parametrach. Lokalizacja przestrzenna sumarycznych zasięgów oddziaływania anten sektorowych została przedstawiona na rysunku "Projekt zagospodarowania terenu" w skali 1:500, z uwzględnieniem azymutów, osi głównych wiązek, zwymiarowania zasięgu zsumowanego obszaru o gęstości mocy pem większego od dopuszczalnego tj. wartości 0,1 W/m. Na rysunku uwzględniono również zasięgi oddziaływania pem dla trzech anten radioliniowych (parabolicznych) - projekt przewiduje lokalizację tych anten w azymutach 89°, 285° i 327°.

Zasięgi pem o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych zostały również przedstawione w załączonym opracowaniu p.n. "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej [...] WAD5001_A", marzec 2014 r. Przedmiotowa sbtk [...] jest wyposażona w dziewięć anten sektorowych - po trzy anteny w każdym z trzech azymutów (70°, 190°, 310°): zawieszonych (środki elektryczne anten) na wysokościach ok. 59 m n.p.t, (zgodnie z tab. nr 2 tego opracowania), maksymalne nachylenie wiązek promieniowania względem powierzchni ziemi (tilt) wynosi dla każdego azymutu 10° oraz w trzy anteny radioliniowe usytuowane w azymutach 89°, 285° i 327°, zawieszone na wysokościach odpowiednio 56,0 m n.p.t., 55,2 m n.p.t. i 55,4 m n.p.t.

Obliczony przez autora ww. opracowania mgr inż. R. K. maksymalny sumaryczny zasięg występowania pem o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny wynosi odpowiednio dla ww. zespołów anten sektorowych: 69,6 m w azymucie 70°, 68,2 m w azymucie 190°, 68,2 m w azymucie 310°; co zostało odzwierciedlone m.in. na rysunku nr l w skali 1:1000 (rzut poziomy) - "Przewidywane maksymalne obszary pola o poziomach wyższych niż 0,1 W/m2".

Analiza środowiskowa zawiera obliczenia rozkładów natężeń pem w otoczeniu sbtk [...] z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowe, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną metodą obliczeń rozkładów pem w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (O Hz - 300 GHz)". Zgodnie z definicją charakterystyki promieniowania anteny, pola te stanowią zamknięte powierzchnie, w ogólnym przypadku złożone z kilku powłok różnej postaci o gęstości pem wyższej niż dopuszczalna.

Zasięgi występowania pem o poziomach wyższych od dopuszczalnych wyznaczono poprawnie tj. z uwzględnienia zjawiska superpozycji - sumowania pól elektromagnetycznych. Konieczność ta wynika z art. 5 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących m.in. odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Zatem, dla stacji bazowej uwzględniono wszelkie warunki, w tym także zjawisko sumowania (superpozycji) pól elektromagnetycznych. Obraz wiązki promieniowania dla anten usytuowanych w poszczególnych sektorach odpowiada wynikowi sumowania- głównych wiązek promieniowania poszczególnych anten sektorowych.

W konsekwencji uwzględnienia zjawiska sumowania pól elektromagnetycznych (superpozycji) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych oraz z uwzględnieniem pem anten radioliniowych poprawnie ustalono obszar oddziaływania inwestycji, a co za tym idzie prawidłowo ustalono strony postępowania (nie zachodzi kumulacja oddziaływania pem pochodzących z innych źródeł). Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównych wiązek. Jak wynika z analizy dokumentacji Starosta uznał za strony postępowania właścicieli tych działek, ponad którymi znajduje się obszar o gęstości mocy pem o wartościach wyższych od dopuszczalnych, opierając się na wyznaczonym poprawnie przez inwestora obszarze zsumowanego oddziaływania. Zatem w postępowaniu przed organem I instancji, z wniosku o pozwolenie na budowę sbtk [...], uczestniczyły podmioty władające nieruchomościami, nad fragmentami których zlokalizowane są strefy o gęstości mocy pól elektromagnetycznych wyższych od dopuszczalnych.

Skarżący nie powołali się na naruszenie ich własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego. Nie wykazali, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości, której są współwłaścicielami. Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania skarżących i ich późniejsze pisma oraz odwołanie nie wskazują konkretnych przepisów prawa dowodzących, że ich działki w T., znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, to nie można uznać aby wnioskodawcą przysługiwał przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Nadto w toku postępowania organ odwoławczy, działając w trybie art. 10 § 1 kpa, zawiadomił skarżących pismem z 20.05.2015 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżący mieli zatem możliwość zapoznać się min. z projektem budowlanym, zatwierdzonym kwestionowaną decyzją Starosty z 23.05.2014 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę i zgłoszenia merytorycznych uwag w tej sprawie, będącej przedmiotem postępowania odwoławczego. W tej sytuacji naprawiony został przez organ odwoławczy błąd organu I instancji polegający na braku udostępnienia skarżącym do wglądu projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z 23.05.2014 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła E. O., zarzucając naruszenie:

- art. 15 kpa poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie nie naruszono zasady dwuinstancyjności postępowania z uwagi, iż zdaniem Wojewody organ I instancji prawidłowo odmówił stronom dostępu do akt sprawy, czyli w istocie nie brały one udziału w postępowaniu przed nim,

- art. 28 ust 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane w powiązaniu § 2 ust. 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust 1 pkt 8 lit e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich pominięcie w sytuacji, w której analiza obszaru oddziaływania obiektu winna zostać dokonana w odległości do 200 metrów,

- art. 7, 8, 9 77 § 1, 107 § 3 kpa poprzez sporządzenia decyzji w sposób niepozwalający na podjęcie z nią polemiki z uwagi na brak określenia maksymalnych tiltów oraz nie wskazano, jaki błąd metody obliczeniowej przyjęto oraz z jakich powodów nie uwzględniono zjawiska odbić (kumulacja wtórna). Ponadto organ nie udowodnił, że pola elektromagnetyczne emitowane przez stację oraz linię wysokiego napięcia nie wejdą w zjawisko superpozycji, pomimo że konieczność ich uwzględnienia potwierdził oficjalnie Minister Środowiska oraz liczne orzecznictwo NSA,

- art. 28 kpa w związku z art. 28 ust 2 oraz 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż stroną w sprawie o pozwolenia na budowę oraz o stwierdzenie jej nieważności może być tylko osoba, której ograniczono prawo do zagospodarowania jej nieruchomością z uwagi, iż taka kwestia jest badana na tym etapie, co jest sprzeczna z poglądem własnym organu oraz całym orzecznictwem WSA oraz NSA ukształtowanym przez kilkanaście lat. Powyższe naruszenie jest oczywiste albowiem we wszystkich praktycznie postępowaniach o pozwolenia na budowę stroną postępowania w sprawie budowy stacji bazowej jest osoba, nad której działką występuje pole elektromagnetyczne o wartościach ponadnormatywnych bez względu na wysokość albowiem na tym etapie nie bada się czy prawo to zostało ograniczone, ponieważ ocenia się to dopiero w trakcie postępowania administracyjnego,

- art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się do zarzutów pełnomocnika.

Z uwagi na te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji instancji i zwrot kosztów.

W uzasadnieniu skarżąca podała, iż specyfika oddziaływania pola elektromagnetycznego dla spornej inwestycji oznacza, iż określone w rozporządzeniu odległości od środka elektrycznego anteny a miejscem dostępnym dla ludności, mierzone wzdłuż osi wiązki głównej promieniowania anteny winno się ustalać, określając odległość występowania pól elektromagnetycznych o wartościach granicznych, zapisanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów. Uzyskane w powyższy sposób odległości winny być powiększone, uwzględniając największy błąd metody obliczeniowej, który stosując konserwatywne podejście, oszacowano na 50%, a uzyskane odległości zwiększyć dodatkowo ze względu na możliwość występowania odbić fal radiowych. Nadto właściwe organy prowadzące postępowanie powinny podać metodę obliczania w głównej wiązce promieniowania oraz biorąc pod uwagę, czy obszar głównej anteny z uwzględnieniem mocy dwóch anten jest taki sam jak sporządzony, lecz oddzielnie dla jednej (tj. rozdzielenie EIRP anten w tym samym sektorze). W świetle powyższego Wojewoda miał obowiązek uzasadnić, dlaczego przepisy rozporządzenia nie są odrębnymi, jeżeli trzeba analizować czy w odległości przewidzianej w nich nie wystąpią miejsca dostępne dla ludności tym bardziej, że inwestor nie przedłożył kwalifikacji uwzględniającej faktyczne EIRP na danym sektorze, pomimo że sam potwierdza, że jest ona sumą 3 anten. Organ nie dokonał także analizy przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 lit b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit e rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Pkt 1 lit. "c" wskazanego przepisu stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa, a - w myśl art. 135 p.p.s.a. - Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z powodu naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) oraz art. 15 kpa (zasady dwuinstancyjności postępowania).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotem sporu, a zatem rozpoznania było czy skarżone organy prawidłowo uznały, że właściciele działek wskazanych: nr [...] i [...] (P. S.); nr [...], [...] (M. M.); nr [...] i [...] (P. B.); nr [...] i [...] (E. O. i K. S.); nr [...] (T. G.) oraz nr [...] (M. F. i E. F.), nie mieli przymiotu stron postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż ten aspekt był podstawą wznowienia postępowania (przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa). A zatem inne podnoszone w skardze kwestie dotyczące prawidłowości postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w tym także co do prawidłowości projektu budowlanego czy też zgodności tego projektu z konkretnymi przepisami mającymi zapewnić bezpieczeństwo i ochronę mieszkańców działek sąsiednich przed negatywnym oddziaływaniem elekromagnetycznym, pozostają poza zakresem niniejszego postępowania.

W zakresie odmowy uchylenia decyzji z 23.05.2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, obszar oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane) i tym samym krąg stron postępowania, nie został, w ocenie Sądu, prawidłowo zbadany, ponieważ organy ograniczyły się jedynie do oceny ponadnormatywnego promieniowania tj. ponadnormatywnej gęstości mocy pola większej niż 0,1 W/m2, wyłączając oddziaływanie tego pola na działki skarżącej i w/w współwłaścicieli działek sąsiednich ze względu na wysokość tego pola, pomijając i nie badając innych okoliczności mogących wpłynąć na oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działki skarżącej i w/w współwłaścicieli działek sąsiednich względem terenu inwestycji, w tym m.in. to, iż sam fakt, iż nad działkami tymi emisja pól elektromagnetycznych występuje, co może negatywnie wpływać na zagospodarowanie tych działek tj. ograniczyć ze względu na przepisy bezpieczeństwa potencjalne możliwości dla innych inwestycji. Organy nie zbadały kwestii możliwego oddziaływania tj. nie ustaliły, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała ze względu na ten aspekt w przyszłości na zagospodarowanie działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie, nie badając w ogóle tej okoliczności i tym samym ograniczając się do bezpodstawnego przyjęcia, że takie oddziaływanie nie wystąpi. Z akt sprawy wynika zatem, że organy błędnie określiły obszar oddziaływania obiektu, pomijając ten aspekt. Skoro ze sporną inwestycją związana jest taka możliwość, to tym samym w tym postępowaniu status strony winni mieć właściciele działek sąsiednich nad którymi występuje promieniowanie elektromagnetyczne. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Powyższy przepis nie definiuje zatem pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. W sytuacji, gdy z przepisów tych wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Takimi przepisami są m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów - Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków, a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji musi mieć możliwość co najmniej obrony swoich interesów poprzez uczestnictwo w takim postępowaniu i kontrolę czy faktycznie zaistnieje możliwość ograniczenia związanego z zagospodarowaniem i zabudową działki, lub czy jego prawa w tym zakresie zostaną zachowane i nie zostaną naruszone.

W kontrolowanej sprawie organy pominęły wyżej przedstawione okoliczności jako przesłanki uznania w/w właścicieli działek sąsiednich do spornej inwestycji za strony postępowania, w efekcie błędnie oceniły przesłankę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Organy administracji powinny więc uwzględnić, iż przedmiotowy obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej w zakresie emitowanego promieniowania jako dodatkowego aspektu charakteryzującego tego typu obiekty budowlane i wprowadzający dodatkowe (w stosunku do innych obiektów budowlanych) uciążliwości, może wpływać na sytuację prawną skarżącej oraz w/w właścicieli działek sąsiednich do spornej inwestycji. W zaskarżonej zaś decyzji organ bez takiej analizy, jedynie stwierdził, iż skoro działki skarżącej i w/w właścicieli działek sąsiednich nie objęte są takim oddziaływaniem promieniowania ponadnormatywnego, co ustalił w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym także sporządzone na potrzeby tego postępowania ekspertyzy oddziaływania promieniowania ponadnormatywnego lub głównie na podstawie innej dokumentacji technicznej przedstawianej przez samego inwestora, to nie przysługuje takim osobom status strony.

Z kolei naruszenie art. 15 kpa polegało na konwalidowaniu przez skarżony organ II instancji, wad postępowania pierwszoinstancyjnego, które w efekcie pozbawiły strony tego postępowania instancji (pełnej kontroli instancyjnej). Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy, działając w trybie art. 10 § 1 kpa, dopiero na tym etapie postępowania zawiadomił strony pismem z 20.05.2015 r., o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie. Skarżąca, ani pozostali odwołujący się nie mieli zatem możliwości w toku I instancji, zapoznać się m.in. z projektem budowlanym, zatwierdzonym kwestionowaną decyzją Starosty z 23.05.2014 r., o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę i zgłoszenia merytorycznych uwag w tej sprawie. W tej sytuacji to poważne uchybienie organu I instancji polegające na odmowie udostępnienia skarżącym do wglądu projektu nie mogło zostać naprawione przez organ odwoławczy, gdyż w efekcie strony pozbawione zostały prawa do zgłoszenia na etapie pierwszoinstancyjnym zarzutów względem najistotniejszego dokumentu w sprawie, co w efekcie, uniemożliwiło im czynne działanie w tej instancji, pozbawiając jednej instancji, wobec czego naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny dokonać analizy czy charakter inwestycji w związku z promieniowaniem elektromagnetycznym nie wymagał przyznania w/w osobom statusu strony i w efekcie czy pozbawienie tego statusu winno skutkować uchyleniem decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.