Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3193/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 126 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 8 i 77
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 listopada 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 123/18 w sprawie ze skargi M.P. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 123/18 oddalił skargę M.P. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Po rozpatrzeniu wniosku M.P. z 12 lipca 2017 r., Starosta [...] postanowieniem z 3 sierpnia 2017 r. Nr [...] – działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 13 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." - z powodu braku materialnoprawnej podstawy do rozpatrzenia podania, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] w związku z kontrolą szczelności gazociągu.

W uzasadnieniu wyjaśnił, że u.g.n. daje Staroście możliwość prowadzenia postępowania w sprawach zajęcia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazów. Brak jest natomiast przepisu upoważniającego Starostę do przeprowadzenia postępowania związanego z zajęciem nieruchomości w celu dokonania kontroli szczelności gazociągów. To zaś powoduje, że postępowanie nie może zostać wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

W zażaleniu na to postanowienie M.P. wyjaśnił, że 5 lipca 2016 r. pracownicy Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. pod pretekstem sprawdzenia szczelności przyłącza do budynku i licznika gazu weszli na teren jego nieruchomości i bez zgody dokonali kontroli dywanowej posadowionego na niej gazociągu DN200. Wskazał, że zajęcie dokonane pod pretekstem nagłego i poważnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia miało na celu wykrycie miejsca nieszczelności, z której od wielu lat wydobywały się niewielkie ilości gazu. Podał, że Spółka nie wystąpiła do Starosty z wnioskiem o zgodę na dokonane zajęcie, ani nie wypłaciła odszkodowania za szkody i udostępnienie nieruchomości.

Zwrócił uwagę, że od tego czasu wielokrotnie informował organ o dokonanym zajęciu, jednak nie podjęto żadnych czynności w sprawie. Dnia 23 maja 2017 r. wystąpił z pisemnym wnioskiem o wszczęcie postępowania, uzyskując w odpowiedzi wyjaśnienie (pismo z dnia 5 lipca 2017 r.), że decyzje w tej sprawie zostały wydane już wcześniej. Kwestionując zgodność z prawdą tego twierdzenia, 12 lipca 2017 r. złożył kolejne pismo z wyjaśnieniami i prośbą o rozpatrzenie wniosku z 23 maja 2017 r., uzyskując w odpowiedzi postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Według Skarżącego, wszystkie decyzje Starosty związane z zajęciem jego nieruchomości przez Spółkę od lipca 2016 r. wydawane są z rażącym naruszeniem prawa i na jego niekorzyść.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Skarżącego na powyższą decyzję, Wojewoda Podkarpacki postanowieniem z 17 listopada 2017 r. Nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty. Jako słuszne ocenił stanowisko, że brak jest przepisów które stanowiłyby podstawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą szczelności gazociągu. Taka kontrola nie stanowi bowiem konserwacji, remontu, czy też usuwania awarii przewodów i urządzeń. Skoro zatem brak jest przepisu który stanowiłby podstawę materialnoprawną rozpatrzenia wniosku, tym samym brak jest podstaw do wszczęcia postępowania.

M.P. wniósł na decyzję organu II instancji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który powołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją.

Sąd I instancji uznał, iż postanowienia organów w sprawie, mimo zwięzłości ich uzasadnień i braku wyczerpującego odniesienia do wszystkich istotnych w sprawie kwestii, co do podjętych rozstrzygnięć odpowiadają prawu.

U ich podstaw znalazła się regulacja art. 61a § 1 K.p.a., według której jeżeli żądanie o którym mowa w art. 61 (tj. wszczęcia postępowania administracyjnego) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, umożliwiając tym samym oddzielenie pierwszego etapu postępowania administracyjnego, tj. jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozstrzygania o żądaniu strony. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które uniemożliwiają merytoryczne rozpatrzenie wniosku.

Jeżeli chodzi przy tym o określenie "inne uzasadnione przyczyny", należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne się toczy albo zapadło już rozstrzygnięcie, a także gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (tj. brak jest normy statuującej kompetencję do orzekania w formie decyzji administracyjnej o prawach i obowiązkach, których konkretyzacji domaga się wnioskodawca). W sytuacji zatem, gdy spełnione zostaną przesłanki o jakich mowa w art. 61a § 1 K.p.a., organ administracji nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, ograniczając się do formalnej odmowy wszczęcia postępowania. Taka właśnie sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. U podstaw skierowanego przez M.P. do Starosty [...] wniosku o wszczęcie postępowania znalazło się dokonane 5 lipca 2016 r. przez pracowników Spółki zajęcie jego nieruchomości w celu przeprowadzenia kontroli szczelności przebiegającego przez nią gazociągu. Jak wynika z treści tego wniosku, pozostawał on w związku ze skierowanym do Starosty wcześniejszym pismem wnioskodawcy z dnia 23 maja 2017 r., w którym wskazał on, że dokonane 5 lipca 2016 r. wejście pracowników Spółki na teren jego nieruchomości zostało dokonane pod pretekstem nagłego i poważnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, a jego celem było wykrycie miejsca nieszczelności, z którego od kilku lat wydostawały się niewielkie ilości gazu (podejmowane we wcześniejszym okresie próby jej zlokalizowania nie były skuteczne). W udzielonej 5 lipca 2017 r. na powyższe pismo odpowiedzi Starosta:

- oświadczył (w odniesieniu do żądania ustalenia odszkodowania za udostępnienie nieruchomości i szkody powstałe podczas jej zajęcia), że w sprawie tej zostało wydane postanowienie wysłane do wnioskodawcy 30 czerwca 2017 r.,

- wskazał (w odniesieniu do żądania ukarania Spółki przewidzianymi w u.g.n. karami za bezzasadne zajęcie nieruchomości i zwłokę w złożeniu wniosku o wyrażenie zgody na zajęcie), że postępowanie w sprawie nałożenia kary finansowej o jakiej mowa w art. 126 ust. 6 i 7 u.g.n. jest postępowaniem odrębnym od postępowania dotyczącego potwierdzenia przesłanek zajęcia nieruchomości i będzie prowadzone, jeżeli potwierdzą się okoliczności uzasadniającego jego wszczęcie,

- wyjaśnił (w odniesieniu do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieuzasadnionego zajęcia nieruchomości wnioskodawcy w dniu 5 lipca 2016 r.), że zajęcie nastąpiło za zgodą i przy udziale współwłaścicieli działki, tj. M. i O. P., a w sprawie tej 19 grudnia 2016 r. została wydana decyzja.

Odnośnie tej ostatniej kwestii sąd I instancji z urzędu wziął pod uwagę, że WSA w Rzeszowie (nieprawomocnym wskutek wniesienia skargi kasacyjnej) wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2017 r. II SA/Rz 620/17 – po rozpoznaniu skargi M. P. - uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 21 marca 2017 r. Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 19 grudnia 2016 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku Spółki o potwierdzenie przesłanek czasowego zajęcia stanowiącej własność skarżącego nieruchomości. Z uzasadnienia tego wyroku wynika m.in., że 5 lipca 2016 r. pracownicy Spółki dwukrotnie weszli na nieruchomość Państwa P.; pierwszy raz w celu zlokalizowania awarii (wobec odmowy wyrażenia zgody na wejście przez M. P., odbyło się to w obecności funkcjonariuszy Policji, pod rygorem zastosowania środków przymusu bezpośredniego), a drugi raz w celu jej usunięcia (za zgodą właściciela nieruchomości, wyrażoną po pouczeniu przez interweniujących funkcjonariuszy).

Powyższe koresponduje z uzyskanymi w rozpoznawanej sprawie przez organ I instancji wyjaśnieniami Spółki zawartymi w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie z dnia 19 lipca 2017 r. odnośnie udzielenia informacji nt. okoliczności zajęcia nieruchomości; zgodnie z nimi, zajęcie to było wynikiem zgłoszenia nieszczelności przez właścicieli nieruchomości sąsiadującej, a ponieważ przeprowadzona kontrola ją potwierdziła, pracownicy Spółki przystąpili do jej likwidacji, korzystając z zabezpieczenia funkcjonariuszy Policji z uwagi na utrudnianie przez wnioskodawcę wejścia na teren jego działki.

Okoliczności wejścia pracowników Spółki na teren działki skarżącego w ocenie Sądu I instancji są istotne, gdyż jak wskazano w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. (w związku z którym 3 sierpnia 2017 r. zostało wydane postanowienie Starosty odmawiające wszczęcia postępowania), wraz z wcześniejszym wnioskiem z dnia 23 maja 2017 r. dotyczyło ono "pierwszego" zajęcia jego nieruchomości 5 lipca 2016 r. "w godzinach popołudniowych", mającego na celu przeprowadzenie kontroli gazociągu. Odnośnie bowiem tego zajęcia Spółka nie złożyła wniosku o wyrażenie na nie zgody, "postępowanie dotyczące tego zajęcia nie było wszczynane i żadne decyzje w sprawie tego zajęcia nie były podejmowane przez Starostwo", a wyjaśnienia zamieszczone w piśmie Starosty z dnia 5 lipca 2017 r. dotyczą tylko zajęcia "w godzinach wieczornych", w celu usunięcia nieszczelności na gazociągu (wniosek Spółki "dot. zgody na to zajęcie nieruchomości, postępowanie wszczęte przez Starostwo oraz wydana decyzja obejmowały tylko i wyłącznie to drugie zajęcie").

Z powyższego wynika, że zdaniem skarżącego 5 lipca 2016 r. doszło do dwukrotnego w sensie fizycznym i prawnym zajęcia jego nieruchomości (raz w celu zlokalizowania nieszczelności gazociągu, drugi raz w celu jej usunięcia), względem czego domagał się on przeprowadzenia osobnych postępowań i wydania odrębnych decyzji. Starosta i Wojewoda orzekając w trybie art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 126 ust. 1, 5 i 8 u.g.n. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości (uchylonymi przez Sąd decyzjami z dnia 19 grudnia 2016 r. i 21 marca 2017 r.), wydając w niniejszej sprawie postanowienia odnoszące się do odmowy wszczęcia postępowania powołali się na brak materialnoprawnej podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą szczelności gazociągu.

Ponieważ kontrola ta nie miała charakteru samoistnego, ale jej celem było doprowadzenie do usunięcia awarii gazociągu wynikającej z jego nieszczelności (po uprzednim jej zlokalizowaniu), Sąd I instancji w pełni podzielił stanowisko Spółki wyrażone na etapie postępowania sądowego (pismo z dnia 26 lutego 2018 r.), wg którego dokonanie kontroli związane było z ustaleniem miejsca wystąpienia awarii i tym samym stanowiło część procesu jej usuwania.

W konsekwencji kontrola ta stanowiła element złożonego przez Spółkę do Starosty w dniu 19 lipca 2016 r. wniosku (wskazano w nim, że konieczność zajęcia nieruchomości skarżącego wynikała z potrzeby niezwłocznego usunięcia awarii) i toczącego się na jego skutek postępowania; w jego wyniku 19 grudnia 2016 r. wydana została decyzja Starosty o umorzeniu postępowania w sprawie potwierdzenia przesłanek czasowego zajęcia nieruchomości, a 21 marca 2017 r. utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody, które były objęte kontrolą sądową w ramach postępowania toczącego się pod sygn. akt II SA/Rz 620/17.

W opisanej wyżej sytuacji, tj. przed podjęciem przez pracowników Spółki stosownych czynności, nie doszło do uprzedniego zobowiązania właściciela nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania czynności związanych z usuwaniem awarii przewodów służących do przesyłania gazów (art. 124b u.g.n.), ani do wydania zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (art. 126 ust. 1 u.g.n.).

W ocenie Sądu I instancji, sytuacja ta może być zatem analizowana jedynie pod względem spełnienia przesłanek o jakich mowa w art. 126 ust. 5 u.g.n., zgodnie z którym "w przypadku, gdy nagła potrzeba zapobieżenia okolicznościom, o których mowa w ust. 1, uniemożliwia złożenie wniosku o wydanie decyzji na czasowe zajęcie nieruchomości, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości ma obowiązek udostępnienia jej w celu zapobieżenia tym okolicznościom. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. Podmiot, który zajął nieruchomość składa wniosek o wydanie tej decyzji w terminie 3 dni od dnia zajęcia nieruchomości. Decyzja może być wydana nie później niż po upływie 6 miesięcy licząc od dnia zajęcia nieruchomości"; na mocy ust. 10 tego artykułu, "przepisy ust. 1-9 stosuje się również w przypadku nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii, o których mowa w art. 124b".

Przesłanki te podlegały ocenie w toku postępowania w sprawie potwierdzenia okoliczności czasowego zajęcia nieruchomości skarżącego, w efekcie czego 19 grudnia 2016 r. zapadła decyzja Starosty o umorzeniu postępowania, a 21 marca 2017 r. utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody.

Sąd I instancji jako całkowicie niezasadne ocenił dokonane przez skarżącego w piśmie z dnia 12 lipca 2017 r. "rozdzielenie" zajęcia jego nieruchomości na związaną z przedmiotem niniejszego postępowania kontrolę gazociągu "w godzinach popołudniowych" mającą na celu ustalenie miejsca jego nieszczelności i "poszukiwanie" dla tych działań samodzielnej podstawy prawnej, w oderwaniu działań nakierowanych bezpośrednio na usunięcie awarii a podjętych w ramach powtórnego wejścia na nieruchomość (jej zajęcia) w godzinach wieczornych.

Sąd wskazał, iż sam skarżący w treści skargi (aczkolwiek uczynił to w zupełnie innym kontekście, wywodząc z tego odmienną argumentację na poparcie swojego wniosku) wywiódł, żę ustalenie miejsca awarii jest częścią procesu jej usuwania, czynnością bez której usunięcie jest niemożliwe. Nie są to zatem odrębne postępowania, ale jedno, w ramach którego podejmowane są różne czynności faktyczne.

W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla oceny prawidłowości objętej sądową kontrolą w niniejszej sprawie odmowy wszczęcia postępowania co do zajęcia nieruchomości w związku z kontrolą szczelności gazociągu pozostają także podnoszone przez skarżącego zastrzeżenia, czy działania zmierzające do usunięcia istniejącej od dłuższego czasu nieszczelności (której występowanie mimo trudności w jej zlokalizowaniu nie budziło wątpliwości), mogą być zakwalifikowane jako związane z nagłą potrzebą zapobieżenia powstaniu znacznej szkody (nagłą potrzebą zapobieżenia znacznej szkody wynikającej z awarii); kwestia ta podlega bowiem badaniu w ramach przypadku do którego odnosi się art. 126 ust. 5 (ewentualnie w zw. z ust. 10 tego artykułu).

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że w opisanych okolicznościach organy trafnie przyjęły brak podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania w związku z zajęciem jego nieruchomości w celu kontroli szczelności przebiegającego przez nią gazociągu, a tym samym zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania z tego powodu. Jak zostało bowiem wykazane, brak możliwości odmiennej kwalifikacji prawnej wynikał z objęcia tego żądania dyspozycją art. 126 u.g.n. i ma związek z toczącym się w tym zakresie postępowaniem administracyjnym, którego prawidłowość jest przedmiotem odrębnego postępowania sądowego (przed WSA i NSA). Wyklucza to skuteczność zarzutów skargi tak w odniesieniu do naruszenia przepisów K.p.a. (z uwagi na właściwość orzekających w sprawie organów i prawidłowo ustalony stan faktyczny), jak i naruszenia regulacji wynikających z art. 126 u.g.n., które nie miały w sprawie bezpośredniego zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. P., zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnmi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 5 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na:

a) odrzuceniu tezy, że podstawową przesłanką zastosowania przepisu art. 126 ust. 5 u.g.n. jest wystąpienie siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia znacznej szkody, uniemożIiwiającej złożenie wniosku w trybie art. 126 ust. 1 u.g.n.;

b) uznaniu, iż czynności ustalenia miejsca i rozmiaru awarii nie stanowią niezbędnych działań podejmowanych w celu usunięcia awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi M. P. w sytuacji, gdy postanowienie Wojewody Podkarpackiego zostało wydane z naruszeniem art. art. 7, 8 i 77 K.p.a. uzasadniającym jego uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.). Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c (jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargi M. P. w sytuacji, gdy postanowienie Wojewody Podkarpackiego zostało wydane z naruszeniem art. art. 7, 8 i 77 K.p.a.

Po pierwsze skoro Sąd I instancji oddalił skargę orzekając na podstawie art.151 P.p.s.a, to nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., a więc nie mógł go naruszyć.

Po drugie powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c jak i art. 151 P.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

Po trzecie zarówno art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., jak i art. 151 P.p.s.a. mają charakter wynikowy. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało (albo nie zaistniało) tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Powołane przepisy określają kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, to nie można Sądowi oddalającemu skargę zarzucić naruszenia art. 151 P.p.s.a., a tym bardziej niezastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (a do tego w istocie sprowadza się zarzut skargi kasacyjnej). Naruszenie tego rodzaju przepisów ogólnych jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Należy bowiem podkreślić – na podstawie analizy sformułowanych zarzutów i uzasadnienia skargi kasacyjnej – że skarżąca kasacyjne nie kwestionuje wykładni powyższych przepisów, lecz ocenę stanu faktycznego sprawy, która doprowadziła Sąd I instancji do oddalenia skargi, przy czym istotne jest, że w skardze kasacyjnej – ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej - w ogóle nie powołano zarzutu naruszenia przepisu stosowanego przez organy administracyjne i kontrolowanego przez Sąd I instancji - art. 61a K.p.a. Skarżący kasacyjnie wprawdzie wiąże naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w zw. z art. 151 P.p.s.a. z naruszeniem art. 7, 8 i 77 K.p.a. ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez organy administracji stanu faktycznego w sprawie, lecz wskazać należy, że w sprawie wniosku M. P. z 12 lipca 2017 r. nie toczyło się żadne postępowanie, gdyż Starosta [...] postanowieniem z 3 sierpnia 2017 r. Nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie zajęcia nieruchomości położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] w związku z kontrolą szczelności gazociągu, a więc organ nie prowadził postepowania dowodowego i ustaleń stanu faktycznego w toku postępowania administracyjnego.

Z tych samych względów nieuzasadnione są zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 126 ust. 5 u.g.n. przez błędną jego wykładnię. Odnosząc się do kwestii wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w skardze kasacyjnej należy stwierdzić, że w istocie skarżący kasacyjnie podnosząc te zarzuty odnosi się do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska w zakresie zastosowania art.61a K.p.a. W sytuacji, w której nie zakwestionowano zastosowania art.61a K.p.a. stanowiącego podstawę prawną postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nie sposób zarzucić naruszenia wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte, a więc i nie toczyło się postępowanie administracyjne w toku, którego miałyby znaleźć zastosowanie przepisy prawa materialnego. Przepisów tych nie powiązano także w zarzutach skargi kasacyjnej z naruszeniem art.61a K.p.a.

Ubocznie jedynie podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 K.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Sporne postanowienie Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2017 r. zapadło na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jak wynika z treści przytoczonego art. 61a § 1 K.p.a., ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Celem wprowadzenia tej nowelizacji było odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. W intencji ustawodawcy rozwiązanie takie w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (zob.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1575/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przy czym, w doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że regulację art. 61a § 1 K.p.a., tj. odmowę wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" stosuje się do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np.:

a) gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie;

b) w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1163/12, dostępny na stronie internetowej https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl);

c) przedawnienie materialnoprawne tj. upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 298);

d) sprawa została już uprzednio rozstrzygnięta; gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sytuacji, której legalność kontrolował sąd administracyjny, ale skargę oddalił (zob. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 826/15).

Podkreślenia wymaga fakt, że instytucja przewidziana w art. 61 a K.p.a. nie dotyczy postępowań uruchamianych z urzędu, ponieważ w tym przypadku nie można mówić o odmowie wszczęcia postępowania (por. m.in. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014).

Wskazać ponadto należy, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61 a § 1 K.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728).

Podzielić także należy pogląd Sądu I instancji wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że w przedmiocie zajęcia nieruchomości skarżącego kasacyjnie w dniu 5 lipca 2016 r. położonej w S., oznaczonej jako działka nr [...] w związku z kontrolą szczelności gazociągu (zlokalizowaniem nieszczelności gazociągu oraz w celu jej usunięcia) powinno się toczyć jedno postępowanie administracyjne. Wstępna kontrola szczelności gazociągu nie miała charakteru samoistnego, ale jej celem było doprowadzenie do usunięcia awarii gazociągu wynikającej z jego nieszczelności (po uprzednim jej zlokalizowaniu). Dokonanie takiej kontroli niewątpliwie związane było z ustaleniem miejsca wystąpienia awarii i tym samym stanowiło część procesu jej usuwania. W konsekwencji kontrola ta stanowiła element złożonego przez Spółkę do Starosty w dniu 19 lipca 2016 r. wniosku (wskazano w nim, że konieczność zajęcia nieruchomości skarżącego wynikała z potrzeby niezwłocznego usunięcia awarii) i toczącego się na jego skutek odrębnego postępowania.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.