Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.1 par.2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.101 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.6 ust.1,art.18 ust.2,art.28 ust.1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi I. Z. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Stawiguda w dniu 25 czerwca 1999 r. podjęła uchwałę nr VII/66/99 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda w części miejscowości D. – jednostka F.

W dniu 28 września 2012 r. do Rady Gminy Stawiguda wpłynęło pismo I. Z., działającego przez pełnomocnika – radcę prawnego, K.D., w którym wezwał on organ, na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, do usunięcia naruszenia prawa dokonanego wskazaną wyżej uchwałą w odniesieniu do należących do niego działek o nr ewid. "[...]","[...]","[...]"i "[...]" (obecnie nr "[...]" i "[...]"), położonych w miejscowości D. W uzasadnieniu podniesiono, iż w okresie zmiany planu miejscowego właścicielami wskazanych nieruchomości byli E. i K. Ł., którzy nie zostali poinformowani o planowanych zmianach i tym samym, nie mogli uczestniczyć w przedmiotowym postępowaniu. Zaznaczono przy tym, iż zawiadomienia o planowanych zmianach w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostały doręczone szeregu innym mieszkańcom D. W ocenie strony należy zatem uznać, iż uchwała Rady Gminy Stawiguda z dnia 25 czerwca 1999r. została podjęta z naruszeniem trybu uchwalania określonego przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. poprzez uniemożliwienie ówczesnym właścicielom zgłaszania zastrzeżeń. Jednocześnie podkreślono, iż wynikające z kwestionowanej uchwały zmiany planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego przedmiotowych działek są niezgodne z wolą właściciela terenu, czemu dawał on wielokrotnie wyraz, zgłaszając żądania zmiany tego planu. W związku z powyższym, w ocenie wzywającego, zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda, obejmująca teren części miejscowości D. – jednostka F nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

Rada Gminy Stawiguda uchwałą nr "[...]" z dnia "[...]" nie uwzględniła powyższego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uznając, iż uchwała z dnia 25 czerwca 1999 r. została poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, w myśl art. 18 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15, poz. 139). Wskazano, iż w dniu 29 kwietnia 1999 r. zostało wystosowane do 50 adresatów, w tym do E. i K. Ł. pismo, w którym Zarząd Gminy Stawiguda poinformował o przedmiocie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, wskazując miejsce i termin wyłożenia, a także wskazał, że każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu może wnieść protest, a każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonym do publicznego wglądu może wnieść zarzut. Organ zauważył przy tym, iż w świetle wyroku NSA w Warszawie z dnia 4 października 1999r. przepisy nie nakładają na organy gminy obowiązku doręczenia zawiadomień o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu poszczególnym właścicielom gruntów, które objęte są uchwałą o przystąpieniu do sporządzania planu. Zaznaczono, iż do organu nie wpłynęła żadna uwaga od państwa Ł. Jednocześnie żadnych zastrzeżeń nie wniósł także wojewoda, który sprawuje nadzór prawny nad uchwałami rady gminy. Dodano przy tym, iż I. Z. nabył przedmiotowe działki w dniu 2 lipca 2002 r., zgodnie z przeznaczeniem zawartym w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą z dnia 25 czerwca 1999 r., co zostało potwierdzone w akcie notarialnym.

I. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę. Skarżący podniósł naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1-6 w związku z art. 3 pkt 1 i 2, art.6 ust.4 pkt 1,4 i 5, art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a i pkt 10 oraz art. 19 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny dotyczący ówczesnych właścicieli oraz obecnego właściciela nieruchomości wskazywał na brak przesłanek do zmiany przeznaczenia działek o nr ewid, "[...]", "[...]", "[...]"i "[...]" (obecnie "[...]" i "[...]") wbrew ich woli, która nie była sprzeczna z naczelnymi zasadami zagospodarowania przestrzennego na jakich winny się oprzeć organy właściwe w sprawach zagospodarowania przestrzennego, przy jednoczesnym pozbawieniu ówczesnych właścicieli nieruchomości – poprzez niedoręczenie im stosownych zawiadomień – możliwości brania czynnego udziału podczas prac, a w szczególności składania protestów i zastrzeżeń oraz uwag, a także naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu przez organy, celu powyższej regulacji, którym jest uniemożliwienie nadużyciu władztwa planistycznego ze strony tych organów. Taka interpretacja przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym narusza również art. 140 Kodeksu cywilnego, formułujący zasadę niezakłóconego korzystania z nieruchomości przez jego właściciela. W świetle podniesionych zarzutów skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Stawiguda nr VII/66/99 z dnia 25 czerwca 1999 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda w części miejscowości D. (jednostka F) w całości. W uzasadnieniu skarżący ponowił argumentację przedstawioną uprzednio w złożonym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podniósł również, iż w toku postępowania w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda E. i K. Ł. zgłosili wniosek o zmianę przeznaczenia należących do nich działek o nr ewid. "[...]", "[...]", "[...]"i "[...]" (obecnie "[...]" i "[...]") na działki budowlane, jednakże organ nie uwzględnił ich wniosku mimo, że wniosek ten był zgodny z obowiązującymi wówczas przepisami prawa. Tym samym, został naruszony ich interes prawny, jak również interes prawny skarżącego. Podkreślił też, iż w toku postępowania zaniechano szeregu czynności wobec właścicieli wskazanych działek, a przede wszystkim doręczenia im zawiadomień, o których mowa w art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiając tym samym wzięcie czynnego udziału w toczącym się postępowaniu dotyczącym ich działek – składania protestów, zastrzeżeń i uwag. Zmiana przeznaczenia należących do nich działek nastąpiła wbrew ich woli. Z kolei właściciele innych działek objętych uchwałą zmieniającą miejscowy plan zostali zawiadomieni i mieli możliwość zgłoszenia zastrzeżeń i protestów, z którego to prawa część z nich skorzystała. Okoliczność ta zdaniem skarżącego budzi wątpliwości co do legalności działań organu w toku uchwalania zmiany planu miejscowego, które nie podjęły żadnych czynności w celu usunięcia wskazanych uchybień. W ocenie strony skarżącej w niniejszej sprawie został naruszony również art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który formułuje zasadę granicy władztwa planistycznego. Zgodnie z powołanym przepisem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Jednym z tych przepisów jest art. 140 Kodeksu cywilnego, ustalający zasadę niezakłóconego korzystania z nieruchomości przez jego właściciela. Wskazane przepisy winny być interpretowane funkcjonalnie, tymczasem organ całkowicie je pominął. W ocenie skarżącego arbitralne odrzucenie wniosku strony o zmianę przeznaczenia należących do niej działek, należy uznać za wyjście poza dozwolone prawem ramy władztwa planistycznego. Takie działalnie musi implikować równocześnie naruszenie art. 140 Kodeksu cywilnego, zakłócając korzystanie z nieruchomości przez ich właściciela. Reasumując, ogół okoliczności prawnych wskazanych w złożonej skardze, w szczególności waga oraz rozmiary naruszeń przepisów prawa, uzasadniają wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Stawiguda z dnia 25 czerwca 1999 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt prawa miejscowego Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy mieć na uwadze, iż przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest uchwała rady gminy w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem podlega ona zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W związku z tym, skuteczność takiej skargi uzależniona jest od wykazania, iż nastąpiło naruszenie prawa, mające wpływ na sytuację prawną skarżącego. Tym samym legitymacja skargowa została związana z subiektywnym przekonaniem danego podmiotu, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Zgodnie z tezą nr 1 wyroku NSA z 9 czerwca 1995r. (IV SA 346/93, ONSA 1996 nr 3 poz. 125) "naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących." W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny" (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przesłanką skutecznego wniesienia przez legitymowany podmiot skargi do sądu administracyjnego na uchwałę, jest nie tylko wykazanie naruszenia posiadanego interesu prawnego, ale także uprzednie wezwanie organu uchwałodawczego gminy do usunięcia naruszenia prawa. W przedmiotowej sprawie strona skarżąca skutecznie wyczerpała tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedziła wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa (pismo z dnia 28 września 2012r.), jak również zachowała termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Podnieść należy, iż zaskarżona uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda obejmująca teren części miejscowości D. - jednostka F została podjęta w dniu 25 czerwca 1999r. Tym samym ocenę zgodności zaskarżonej uchwały z przepisami prawa Sąd dokonywał w oparciu o obowiązującą wówczas ustawę z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). Procedura związana z uchwaleniem miejscowego planu została uregulowana w rozdziale 2 powołanej ustawy. Przy czym wskazać należy, iż w myśl art. 27 ust. 1 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tylko naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powodowało nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Kontrolując przebieg postępowania związanego z uchwaleniem zaskarżonego planu Sąd stwierdził, iż Rada Gminy Stawiguda nie naruszyła trybu postępowania określonego powołanymi przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. Rada Gminy w Stawigudzie podjęła w dniu 28 lutego 1995r. uchwałę nr VIII/70/95 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Stawiguda zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r., a następnie zarząd gminy podjął czynności określone w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. W ramach tych czynności zarząd gminy m.in. zawiadomił właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 powołanej ustawy o terminie wyłożenia projektu planu. Skarżący zarzucił jednakże, iż ówcześni właściciele przedmiotowych nieruchomości – E. i K. Ł. nie zostali zawiadomieni na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu we wskazanym wyżej trybie. Tym samym zdaniem skarżącego zainteresowane osoby zostały pozbawione możliwości zgłaszania zastrzeżeń do planowanych zmian, wpływających w sposób istotny na korzystanie z należących do nich nieruchomości, co w konsekwencji skutkuje również naruszeniem interesu prawnego skarżącego. Wyjaśnić zatem należy, iż wprawdzie w aktach sprawy brak jest zwrotnego poświadczenia odbioru takiego zawiadomienia od poprzednich właścicieli nieruchomości, jednakże nawet brak takiego zawiadomienia nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącego. Należy bowiem zauważyć, iż skarżący nabył przedmiotowe działki od E. i K. Ł. w dniu 2 lipca 2002r., a zatem w momencie, gdy kwestionowane zmiany planu miejscowego obowiązywały od ponad trzech lat. Co więcej - jak wynika z przedłożonego do akt sprawy aktu notarialnego - skarżący był świadomy treści tych ustaleń. Z dokumentu wynika bowiem jednoznacznie, że działki te objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego: działka nr "[...]" jest częściowo w strefie oznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem "ZL", któremu odpowiada zapis – zadrzewienia przywodne, a częściowo w strefie oznaczonej symbolem "13 US", któremu odpowiada zapis – podstawowe przeznaczenie pod kąpielisko dla mieszkańców i turystów, natomiast działka nr "[...]" oraz "[...]" są w całości objęte strefą oznaczoną w planie zagospodarowania przestrzennego oznaczonej symbolem "13 US". Skoro zatem skarżący - mając wiedzę o ustaleniach planu miejscowego - nabył przedmiotowe nieruchomości, to można uznać, iż godził się na te rozwiązania planistyczne. Co prawda w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeśli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10), to jednak musi on także spełnić dodatkowy warunek dotyczący naruszenia jego interesu prawnego. Jak wskazano zaś w wyroku WSA w Krakowie z dnia 29 października 2010r. (sygn. akt II SA/Kr 791/10, LEX nr 753635) uprawnienie do bycia zawiadamianym na etapie procedury planistycznej o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu nie ma charakteru osobistego uprawnienia właściciela i nie podlega przeniesieniu na inne osoby. Zatem osoba, która nie jest następcą prawnym właściciela nieruchomości, lecz nabyła tę nieruchomość, będąc świadoma treści ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się na naruszenie interesu prawnego z tej przyczyny, iż poprzedni właściciele nie zostali zawiadomieni o wyłożeniu projektu planu w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (tak w wyroku NSA z dnia 10 lipca 2012r. sygn. akt II OSK 1064/12, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżący w chwili nabycia przedmiotowych nieruchomości miał pełną wiedzę co do obowiązujących regulacji planu miejscowego, co wynika z zapisów aktu notarialnego zakupu nieruchomości przez skarżącego. Nie ma zatem podstaw do uznania, iż w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny skarżącego.

Należy wskazać ponadto, iż z zapisów powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. wyraźnie wynika, iż jedynie naruszenie trybu postępowania przy sporządzaniu planu, a także naruszenie właściwości organów stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności planu. Zatem podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia władztwa planistycznego w świetle obowiązujących w dacie uchwalania planu przepisów w ogóle nie mają znaczenia. Wyjaśnić jednak należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego plan miejscowy może ingerować w prawo własności, a tym samym może kształtować sposób zagospodarowania danego terenu, zaś o naruszeniu istoty prawa własności można mówić dopiero wówczas, gdy właściciel jest całkowicie pozbawiony uprawnienia do korzystania ze swojej nieruchomości. Wprawdzie prawo własności podlega konstytucyjnej ochronie, ale art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza ograniczenie własności w drodze ustawy, w takim zakresie w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Taką ustawą była ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. (a także obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r.). Władztwo planistyczne wynikające z jej przepisów oznacza prawo do ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, realizowane w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku zatem z uchwaleniem planu miejscowego mogą się pojawiać ograniczenia w prawie własności. Jeżeli mieszczą się one w przyznanych ustawowo ramach, to nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 796/12, LEX nr 1216768).

Reasumując powyższe rozważania, Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonego planu miejscowego, bowiem nie został naruszony interes prawny skarżącego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012 r., poz. 270) Sąd skargę oddalił.

-----------------------

8