Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3477/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1, art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3 w zw. z art. 8
journal: Dz.U. 1952 nr 4 poz 31
law: Dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2603/17 w sprawie ze skargi A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2603/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", oddalił skargę A.W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa, dalej jako "Minister", z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., Minister – po rozpoznaniu wniosku Prezydenta Miasta [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], dalej jako "Prezydium", z [...] grudnia 1954 r. nr [...] w części dot. wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcela [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność T.W. – uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2011 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium w części dot. wywłaszczenia ww. nieruchomości.

Skarżąca wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. z 1952 r. nr 4, poz. 31), dalej jako "dekret", w zw. z art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, gdy:

• jeden organ, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości zobowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, by odstąpił ją za wskazaną cenę,

• natomiast wbrew tym przepisom tego wezwania dokonał całkowicie inny organ, a organ zobowiązany wezwania zaniechał,

podczas gdy wyłącznie zobowiązanym i uprawnionym do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za wskazaną cenę jest organ, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości, a przepisy prawa nie przewidują możliwości dokonania tego przez inny organ, w wyniku czego Sąd niezasadnie uznał, że bez znaczenia jest dla prawidłowości przeprowadzonej procedury, że:

• pomimo, że przepisy prawa wymagają, aby zezwolenie uzyskał ten sam organ, który następnie wzywa właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia,

• organ, który uzyskał zezwolenie w ogóle nie dokonał wezwania, natomiast wezwania dokonał zupełnie inny organ;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 dekretu, w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że nieokreślenie ceny w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości nie jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dla prawidłowości ww. wezwania powinno ono określać konkretnie proponowaną cenę, wyliczoną na podstawie art. 28 dekretu, zatwierdzoną następnie przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej,

3) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 2 w zw. z art. 30 ust. 1 dekretu w zw. z art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że niezaoferowanie określonej nieruchomości zamiennej w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości nie jest rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy dla prawidłowości ww. wezwania należało zaoferować nieruchomość zamienną,

4) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 3, w zw. z art. 8 dekretu, w zw. z art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., polegające na uznaniu, że nie stanowi rażącego naruszenia prawa sytuacja, gdy:

• postępowanie wywłaszczeniowe zostaje wszczęte, pomimo że nie zostały spełnione wymogi dotyczące procedury poprzedzającej złożenie wniosku w przedmiocie wywłaszczenia,

• tym samym niemożliwe było dołączenie do wniosku dowodu wezwania właściciela w trybie art. 8 dekretu

podczas gdy

• wyłącznie zobowiązanym i uprawnionym do wezwania właściciela nieruchomości do odstąpienia jej za wskazaną cenę jest organ, który uzyskał zezwolenie na nabycie nieruchomości,

• nawet wezwanie dokonane przez niewłaściwy organ zawierało znaczące braki formalne - brak ceny nabycia oraz brak propozycji dot. nieruchomości zamiennej,

• skoro zatem do ww. wniosku nie dołączonego wymaganego, kompletnego dokumentu, wniosek ten nie powinien był zostać rozpoznany pozytywnie,

w wyniku czego Sąd niezasadnie uznał, że procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona w sposób nienaruszający rażąco prawa

• pomimo, że przepisy prawa wymagają, aby zezwolenie uzyskał ten sam organ, który następnie wzywa właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej odstąpienia,

• organ, który uzyskał zezwolenie w ogóle nie dokonał wezwania, natomiast wezwania dokonał zupełnie inny organ,

5) naruszenie prawa materialnego poprzez nieprawidłowe zastosowanie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z 156 § 1 punkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu, że orzeczenie Prezydium nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy treść dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wskazuje, że procedura wywłaszczeniowa dotknięta była szeregiem nieprawidłowości, zatem ww. orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa,

6) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 81 k.p.a. polegające na przyjęciu nieuzasadnionego domniemania, że brak niektórych obligatoryjnych do przeprowadzenia postępowania dokumentów w aktach sprawy oznacza, że dokumenty te uległy zaginięciu w bliżej nieokreślonych okolicznościach, podczas gdy inne występujące w niniejszej sprawie naruszenia prawa nie pozwalają na przyjęcie założenia, że procedura wywłaszczeniowa została przeprowadzona zgodnie z prawem, a orzeczenie zostało wydane po uzyskaniu wszystkich wymaganych prawem dokumentów.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi z uwagi na fakt, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, (2) w ramach rozpoznania skargi skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] sierpnia 2017 r., w całości oraz utrzymanie w mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] stycznia 2011 r., (3) ewentualnie, na wypadek uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania przez WSA oraz (4) zasądzenie od Ministra na jej rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczyła również, że (5) zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosi o jej rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że nie sposób się zgodzić z WSA, jakoby Prezydium działało w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej, gdyż jak wynika z przepisów dekretu jedynie ten podmiot, który złożył wniosek o zezwolenie na nabycie nieruchomości i zezwolenie to uzyskał, zobowiązany jest do wezwania właścicieli nieruchomości by odstąpili tę nieruchomość. Dalej powołując się na art. 8 dekretu podniosła, że wykonawca narodowych planów gospodarczych był zobligowany do zaoferowania konkretnej ceny zakupu, gdyż tylko taka cena mogła być zatwierdzona, tymczasem w zawiadomieniu Prezydium z [...] czerwca 1953 r., nie określono ceny, za którą Prezydium było gotowe zakupić sporną działkę. Zwróciła uwagę na konieczność zaoferowania właścicielowi konkretnej nieruchomości zamiennej, a nie jedynie wyrażenie gotowości do jej zaoferowania. Uznała, że wniosek o wywłaszczenie zawierał braki formalne, które powinny były skutkować odmową wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Wskazał także, na szereg uchybień przemawiających za stwierdzeniem nieważności decyzji wywłaszczeniowej, w tym brak w aktach wniosku o udzielenie zezwolenia na wywłaszczenie, opinii Prezydium, zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W ocenie skarżącej uznanie przez organy i WSA, że "procedura została przeprowadzona w sposób prawidłowy, pomijając oczywiste braki w dokumentacji, jest niedopuszczalne i nie powinno się ostać".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie, podnosząc polemikę z zawartymi w niej zarzutami oraz wyrażając aprobatę dla zapadłego wyroku. Gmina wskazała na szczególne w jej ocenie okoliczności sprawy, tj. fakt, że cel wywłaszczenia miał charakter wojskowy, a dokumenty sporządzane przez podmioty wojskowe opatrzone były klauzulą tajności. Odnośnie dokumentów, których zdaniem skarżącej kasacyjnie zabrakło w aktach, Gmina podniosła, że zostały "przywołane w innych zachowanych dokumentach, co jednoznacznie wskazuje, że akta archiwalne - mimo wielokierunkowych poszukiwań prowadzonych przez organ nadzoru - nie są kompletne". Ponadto zdaniem Gminy braki w dokumentacji archiwalnej potwierdzają stanowisko WSA, zgodnie z którym Prezydium działało z upoważnienia Ministerstwa Obrony Narodowej. Odnośnie zaś braku wskazania konkretnej ceny Gmina powołała się na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. I OPS 2/08. Dodatkowo w ocenie Gminy "wywłaszczenie nieruchomości oznacza, że została ona uprzednio przeznaczona na cele publiczne - w niniejszej sprawie na cele wojskowe".

Zarządzeniem z 4 lutego 2021 r. Przewodniczący Wydziału I w Izbie Ogónoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Pismem z [...] marca 2021 r. uczestniczka postępowania – Gmina Miasta [...] podtrzymała w całości dotychczasowe stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed szczegółowym odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy kilka uwag natury ogólnej dotyczących istoty postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Po pierwsze, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wymaga ustalenia, że naruszenie prawa ma charakter oczywisty, wyraźny, niewątpliwy. Jednocześnie podkreślić należy, że kryterium oczywistości naruszenia prawa nie może być decydujące. O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym przesądza ocena skutków prawnych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za rażące należy uznać takie naruszenie prawa w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., PiP 1986/2, s. 104 -107; por też wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 2068/18, LEX nr 3070955, z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1383/19, LEX nr 3056312).

Po drugie, instytucja nieważności decyzji administracyjnej z zasady dotyczy naruszeń prawa materialnego. Kwalifikowane naruszenia procedury występują jako przesłanki uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym (art. 145 § 1 K.p.a.). W tym też wskazuje się różnicę pomiędzy instytucją stwierdzenia nieważności a wznowieniem postępowania administracyjnego (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Wspomniany Autor wskazuje, że stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania. Zdaniem powołanego Autora "ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. BECK Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 § 1 k.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 k.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je zwykle z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Po trzecie, odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, należy mieć na względzie, że zgodność z prawem decyzji administracyjnych, które zostały wydane kilkadziesiąt lat temu, według dziś obowiązujących standardów działania administracji publicznej może budzić i budzi poważne wątpliwości, ponieważ w latach 40., 50., 60., a nawet 70. XX wieku obowiązywały – również w państwach Europy Zachodniej – inne standardy stosowania prawa niż obecnie. Zauważył to Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, (OTK-A Nr 5, poz. 62) stwierdzając, że dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji.

Według zarzutu pierwszego skargi kasacyjnej stanowi rażące naruszenia prawa niekwestionowana w sprawie okoliczność, że wezwania właścicieli do odstąpienia nieruchomości dokonał inny organ niż ten, który uzyskał zezwolenie. Według art. 8 ust. 1 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany jest wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Zatwierdzając cenę, prezydium wojewódzkiej rady narodowej ustali jednocześnie warunki zapłaty. Cenę zatwierdza i ustala warunki zapłaty władza naczelna w przypadkach, kiedy sama jest nabywcą nieruchomości. Natomiast zgodnie z ust. 3 i 4 art. 8 ww. dekretu tryb wzywania ustali Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego. W przypadku, gdy zezwolenie na nabycie (art. 5) obejmuje większą liczbę nieruchomości, położonych na terenie jednej gminy (miasta), jak również w przypadkach, kiedy miejsce zamieszkania właściciela nie jest znane, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego może ustalić, że wezwanie będzie dokonane za pomocą obwieszczeń publicznych we właściwej gminie (mieście). Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu może nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia.

W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z [...] czerwca 1953 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] opierając się na zezwoleniu Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 5 dekretu z 1949 r., zawiadomiło wymienione w zawiadomieniu osoby, w tym T.W., że określone nieruchomości niezbędne są dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] wyraziło gotowość zawarcia umowy kupna za cenę, która zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu z 1949 r. Osoby wymienione w zawiadomieniu zostały wezwane, by w terminie 15-to dniowym od daty ogłoszenia zawiadomienia, zawarły umowę sprzedaży. Wskazano, że jeżeli umowa w powyższym terminie nie zostanie zawarta, to nastąpi wywłaszczenie na podstawie dekretu z 1949 r. Zawiadomienie było wywieszone od [...] lipca 1953 r. do [...] lipca 1953 r.

Niewątpliwie w rozpoznawanej sprawie zawiadomienia nie dokonało Ministerstwo Obrony Narodowej, lecz Prezydium Miejskiej Rady Narodowej. Owa okoliczność nie może być jednak uznana za rażące naruszenie prawa. Jak trafnie wskazują Organ i Sąd I instancji postępowanie z uwagi na cel wywłaszczenia było utajnione. Z akt sprawy wynika, że w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej działało Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], o czym świadczy zawiadomienie z [...] czerwca 1953 r. oraz wniosek o wywłaszczenie z [...] listopada 1953 r., w których Prezydium wprost powołuje się na decyzję Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r., Nr [...]. Nie jest jasna podstawa działania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej, ale fakt działania z powołaniem się na zezwolenie z [...] października 1952 r. Nr [...] potwierdza działanie z upoważnienia Ministerstwa Obrony Narodowej. Organ w zaskarżonej decyzji słusznie wskazał, że zadania związane z realizacją inwestycji mogły zostać przekazane (zlecone) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...].

Zwrócić też należy uwagę, że postępowanie w sprawie jest prowadzone po wejściu w życie ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, która ostatecznie zlikwidowała samorząd terytorialny w PRL. Przepis art. 1 tej ustawy stanowił, że rady narodowe są terenowymi organami jednolitej władzy państwowej w gminach, miasta, dzielnicach większych miast, w powiatach i województwach. W dacie procedowania w sprawie zarówno Minister Obrony Narodowej, jak i Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] stanowili administrację państwową. Zatem również z tej przyczyny wspomniane działanie Prezydium nie może być uznane za rażące, gdyż było ono podejmowane w ramach jednolitej administracji państwowej, działającej w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut drugi skargi kasacyjnej, podnoszący że rażące naruszenie prawa stanowi nieokreślenie ceny w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 21.04.2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, według którego określenie ceny w wezwaniu, o którym mowa w art. 8 ust. 1 powołanego dekretu, poprzez odesłanie do art. 28 tego dekretu, nie stanowiło naruszenia art. 8 ust. 1 dekretu, uzasadniającego z tego tylko powodu stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Jak trafnie wskazuje się w uzasadnieniu powołanej uchwały ani właściciel nieruchomości, ani też wykonawca narodowych planów nie mieli wpływu na określenie tak wysokości ceny w związku zawartą umową, jak i wysokości odszkodowania w przypadku wydania decyzji o wywłaszczeniu. Na każdym etapie tego postępowania, a więc czy były to czynności wstępnie, czy też była to decyzja kończąca postępowanie wywłaszczeniowe wysokość odszkodowania wynikała ze sztywno określonych reguł.

Chybiony jest także zarzut trzeci skargi kasacyjnej podnoszący, że niezaoferowanie określonej nieruchomości zamiennej w wezwaniu właściciela do odstąpienia nieruchomości, stanowi rażące naruszenia prawa. Z akt administracyjnych wynika, że Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] powołując się na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...].10.1952 r. zwróciło się przy piśmie z [...].06.1953 r., Nr [...] do właścicieli nieruchomości niezbędnych dla realizacji planu, w tym do T.W., z ofertą odstąpienia nieruchomości za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu, jak również z ofertą przejęcia nieruchomości w zamian za odpowiednią nieruchomość zamienną. W piśmie tym nie wskazano konkretnej nieruchomości zamiennej.

Przepis art. 30 ust. 1 dekretu stanowił, że jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowi gospodarstwo rolne lub ogrodnicze, warsztat rzemieślniczy bądź jedyną działkę wywłaszczonego z domem jednorodzinnym lub dwurodzinnym, bądź też przeznaczona pod budowę takiego domu, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze. Odnosząc się do wykładni powołanego przepisu nie można stwierdzić aby prawodawca zobowiązywał podmiot wywłaszczający do przedstawienia konkretnej nieruchomości. Przepis ten mówił jedynie o cechach, które powinna spełniać oferowana nieruchomość: "położoną, o ile możności, w tej samej miejscowości i o tym samym lub zbliżonym charakterze". Zatem nie można uznać, że brak wskazania konkretnej nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa.

Nie zasługiwały na uwzględnienie także zarzuty czwarty, piąty i szósty sprowadzające się w istocie do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonej procedury wywłaszczeniowej. Jak już wspomniano podmiotem, któremu udzielono zezwolenia decyzją Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...] było Ministerstwo Obrony Narodowej. Formalnie to Ministerstwo Obrony Narodowej, jako wykonawca narodowych planów gospodarczych na podstawie ww. decyzji z [...] października 1952 r., powinno wezwać właścicieli nieruchomości do jej odstąpienia za cenę określoną na podstawie art. 28 (art. 8 dekretu z 1949 r.), a następnie wszcząć postępowanie o wywłaszczenie. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, działania Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z powołaniem się na zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z [...] października 1952 r. Nr [...], uzasadnia przyjęcie upoważnienia do działania w imieniu Ministerstwa Obrony Narodowej, co wyklucza uznanie, że przy wydaniu orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] [...] z [...] grudnia 1954 r. nr [...] doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.