Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2306/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 11, art. 12 § 1, art. 61 § 1, 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 i art. 80, art. 81a § 1, art. 107 § 1 pkt 5, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1817/18 w sprawie ze skargi A. J. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Szefa Krajowej Administracji Skarbowej o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 kwietnia 2019 roku sygn. akt II SA/Wa 1817/18, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", oddalił skargę A. J. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Na mocy tej decyzji odmówiono skarżącej udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w zakresie zanonimizowanych dokumentów z akt osobowych i związanych z reformą KAS, wszystkich pracowników, którym zaproponowano nowe warunki zatrudnienia, z komórki organizacyjnej, w której była zatrudniona, jak też pracowników, zatrudnionych w pozostałych komórkach nadzorowanych przez A. T. - Trzeciego Zastępcę Naczelnika w [...] Urzędzie Skarbowym w W., którym zaproponowano nowe warunki pracy, tj. CV, dokumentów potwierdzających wykształcenie oraz doświadczenie, wszystkich znajdujących się w aktach ocen okresowych, skarg, upomnień i nagan (przy czym imiona nazwiska powinny być zastąpione kolejnymi numerami, gdyż wnioskodawczyni przed sądem mogłaby żądać ujawnienia tych osób i przesłuchania ich w charakterze świadków na okoliczność powodów zaproponowania im warunków pracy i okoliczności z tym związane, odnosząc to do sytuacji wnioskodawczyni). Jako podstawę prawną wskazano art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.) dalej zwanej "u.d.i.p." oraz art. 14 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 508, ze zm.) dalej zwanej "ustawą o KAS".

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy obu instancji w przekonujący sposób wykazały, że nakład pracy związany z pozyskaniem przedmiotowej informacji publicznej i opracowaniem prowadzi do wniosku, że jest to informacja publiczna przetworzona. Podkreślono, że łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ I instancji w niniejszej sprawie w celu udostępnienia informacji publicznej rzutuje na realizację przez ten organ swoich podstawowych funkcji, a zatem potwierdza, że wniosek skarżącej odnosi się do informacji publicznej przetworzonej. Sąd tak jak organy administracji, nie stwierdził istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za wytworzeniem i udostępnieniem stronie skarżącej informacji publicznej przetworzonej w żądanym przez nią zakresie.

Skargę kasacyjną złożyła A. J., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi stosownie do wniosków w niej zawartych, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. polegającą na uznaniu - przy nieuwzględnieniu w procesie wykładni art. 61 ust. 1, 3 i 4 w związku z art. 8 ust. 2 i art. 31 ust. 3 zdania pierwszego i zwłaszcza zdania drugiego Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także w związku z art. 7,10 ust. 1, art. 60, art. 87 ust. 1, art. 95 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 1 tej Konstytucji, a także art. 3 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który w ramach prawa do informacji publicznej statuuje odrębne w stosunku do art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i ograniczeń w tym przepisie ustanowionych, uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych - że konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej może być ograniczane na innej podstawie niż ograniczenia wynikające z Konstytucji RP i wprost z ustaw, tj. przyjęcie, iż podstawą ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej może być:

a) uznanie danej informacji za przetworzoną, pomimo iż przepisy ustawowe nie definiują wprost tego pojęcia, przesłanek i weryfikowalnego trybu uznania danej informacji za przetworzoną,

b) uznanie wymagających odnalezienia w aktach organu sumy informacji prostych za informację przetworzoną, pomimo iż zgodnie z wykładnią literalną art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przetworzenie odnosi się do wnioskowanej informacji, a nie do procesu odnajdywania informacji prostych,

c) brak zapewnienia odpowiednich zasobów kadrowych dla realizacji wniosku o dostęp do informacji publicznej,

d) uznanie danej informacji za przetworzoną, tj. wymagającą ustalenia, w sytuacji, w której właściwe organy, aby działać na podstawie i w granicach prawa powinny taką informację posiadać,

e) wnioskowanie o dostęp do informacji publicznej w interesie prywatnym, zwłaszcza w sytuacji, w której uzyskana informacja nie może być wykorzystana w tym interesie z przyczyn prawnych, tj. z uwagi na miniony termin zakwestionowania stosownym odwołaniem rozstrzygnięcia w prywatnej sprawie zatrudnienia i prekluzję procesową, a więc stosownie odpowiednio do art. 264 § 1 Kodeksu pracy i art. 217 § 2 w związku z art. 248 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego,

f) wnioskowanie w zakresie nieujmującym danych osób,

g) niewykazanie, że z szczegółowo nieznanych (nieudostępnionych) jeszcze informacji publicznych wnioskodawca uczyni użytek społecznie użyteczny

- co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie doprowadza do znacznego ograniczenia w oparciu o kryteria pozaustawowe, konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej, czyniąc je wręcz iluzorycznym, podczas gdy konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej, przy stosowaniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., powinno być interpretowane zgodnie z wykładnią literalną i prokonstytucyjną jako zasada, od której ewentualne wyjątki powinny wynikać, w zakresie upoważnienia konstytucyjnego, z wyraźnej regulacji ustawowej (której w zakresie wymienionym w literach powyżej, w ocenie skarżącej kasacyjnie nie ma), co sprawia że prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. powoduje, że nie może zostać uznana za informację przetworzoną suma informacji prostych, zwłaszcza w postaci odrębnych dokumentów (których dotyczy art. 3 ust. 1 pkt 2 a nie pkt 1 tej ustawy), nawet jeśli teoretycznie może dotyczyć prywatnego interesu wnioskodawcy, zwłaszcza jeśli taka informacja powinna być zgodnie z obowiązkiem prawnym wytworzona i odpowiednio przechowywana przez organ administracji publicznej;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 (a contrario, zwłaszcza in fine) u.d.i.p. przez niewłaściwe jego zastosowanie jako podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji uznanej za przetworzoną w sytuacji, w której:

a) stosownie do interpretacji przedstawionej w zarzucie pierwszym żądana informacja nie była informacją przetworzoną, lecz informacją prostą, co dotyczy w szczególności dokumentacji związanej z procesem weryfikowania kadr w skarbowości,

b) abstrahując nawet od interpretacji przestawionej w pkt 1 - nie wykazano w sprawie, aby żądana informacja stanowiła informację przetworzoną, co dotyczy zarówno dokumentacji związanej z procesem weryfikowania kadr w skarbowości, jak i powiązanej dokumentacji z akt osobowych,

c) przyjmując nawet, iż żądana informacja (choćby w części dotyczącej dokumentacji z akt osobowych) była informacją przetworzoną, skarżąca wykazała, że udostępnienie informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego dotyczącego weryfikacji zawodowego i rzetelnego wykonywania zadań publicznych przez dobraną zgodnie z prawem kadrę pracowniczą, co dotyczy nie tylko pracowników weryfikowanych w trakcie reformy skarbowości na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1948, z późn. zm.), dalej zwanej "p.w. KAS", lecz także odpowiedzialnej za kadry niższego szczebla kadry kierowniczej nie tylko w toku ww. reformy skarbowości,

d) skarżąca zamierza wykorzystać uzyskaną informację publiczną w celu weryfikacji dalszych podejrzeń co do nieprawidłowości kadrowych w konkretnym urzędzie skarbowym i uczyni z tego użytek poprzez sygnalizowanie nieprawidłowości uprawnionym organom, w tym w trybie skargi powszechnej, nie wykluczając - w przypadku dalszych zaniechań - zawiadomień do organów ścigania,

e) w skarżonym wyroku (a wcześniej w skarżonej decyzji) z urzędu nie tylko nie podjęto działań zmierzających do wykazania istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, ale także nie dokonano pod tym kątem szczegółowej analizy argumentacji skarżącej;

3. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 (a contrario, zwłaszcza in fine) u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji uznanej za przetworzoną w sytuacji, w której:

a) uznano za wymagającą wytworzenia informację przetworzoną ograniczoną i znajdująca się prawdopodobnie w jednym miejscu (zbiorze akt osobowych pracowników określonych komórek organizacyjnych urzędu) sumę istniejących informacji prostych w postaci dokumentów, których odnalezienie oraz przygotowanie do udostępnienia nie wymaga wysiłku intelektualnego, tj. poprzez kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu wyłącznie poprzez – niemające charakteru intelektualnego i twórczego, a stanowiące proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym - czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeżeli są one nieznacznie czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych - co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie ma zresztą miejsca w przedmiotowej sprawie;

b) w sposób nieprzekonujący i niepoddający się kontroli strony oraz sądu uznano, iż wyszukanie żądanych informacji wymaga wysiłku (w ocenie strony skarżącej kasacyjnie maksymalnie kilka godzin roboczych niekoniecznie wykwalifikowanego pracownika przy założeniu usystematyzowania akt kadrowych i charakterystycznych tytułów) niewspółmiernego do wysiłku w celu odmowy udostępnienia żądanej informacji i obrony tego stanowiska, co do tej pory wymagało prawie dwóch lat postępowania, prawie 10 decyzji I i II instancji oraz zaangażowania wielu profesjonalnych pracowników przez przynajmniej kilkanaście dni;

4. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w związku z art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż żądana informacja dotycząca posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby w skarbowości powinna zostać dopiero wytworzona z informacji prostych wskutek wniosku strony w sytuacji, gdy stosownie do ww. ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. przedmiotowa informacja "przetworzona" winna zostać, przynajmniej w zasadniczej części, wytworzona wcześniej dla potrzeb zastosowania tej ustawy, a tym samym istnieć w formie gotowej do udostępnienia w dacie złożenia wniosku;

5. naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, iż w okolicznościach mogących świadczyć o niesubordynacji, ukrywaniu naruszeń, a wręcz przestępstw nie jest spełniona przesłanka szczególnej istotności w udostępnieniu żądanej informacji (nawet uznając ją za informację przetworzoną);

6. naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) brak zwięzłego przedstawienia zarzutów w skarżonym wyroku, a przedstawienie ustaleń organu pierwszej Instancji oraz stanowisk stron, z tym że nie przedstawiono nawet podniesionych przez skarżącą także w postępowaniu sądowoadministracyjnym zarzutów z odwołania z 25 lipca 2018 r., a następnie

b) przedstawienie treści podstawowych regulacji w dziedzinie dostępu do informacji publicznej oraz częściowo rozbieżnego orzecznictwa dotyczącego informacji przetworzonej,

c) na koniec jedynie na ponad stronie powielono ogólnikową argumentację organów obu instancji, opatrując ją ogólnymi uzupełnieniami w rodzaju, że "organy obu instancji w przekonujący sposób wykazały", "uzasadnione jest przyjęcie przez organy" etc.

- co w ocenie strony skarżącej kasacyjnie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na weryfikację istotnych ustaleń prawnych i faktycznych Sądu pierwszej instancji (a wcześniej organów obu instancji) pod kątem prawidłowej interpretacji i zastosowania prawa materialnego stosownie do wcześniejszych zarzutów, a w szczególności w kontekście przywoływanych wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (skarżony wyrok uznać więc można za dowolny i arbitralny) - co przynajmniej poważnie utrudnia sporządzenie skargi kasacyjnej oraz uniemożliwia rzetelną kontrolę instancyjną;

7. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - bo uzasadniające lub mogące uzasadniać wyrok odmienny, przynajmniej uchylający skarżoną decyzję - naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do niekorzystnych dla skarżącej ustaleń faktycznych, w oparciu o które prawdopodobnie wydano skarżony wyrok, a wcześniej decyzję, tj. naruszenie przez niewłaściwą kontrolę sądowoadministracyjną skarżonej decyzji art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. i:

a) art. 6 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie na podstawie przepisów prawa - także mimo jasnych wskazań organu odwoławczego - w tym poprzez niestosowanie lub niewłaściwe stosowanie wskazanych w odwołaniu przepisów, co skutkowało rażącym naruszeniem procedury w zakresie praw strony w postępowaniu i przeprowadzaniem nieformalnym rzekomych dowodów;

b) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, ograniczenie się w decyzji do przytaczania przepisów i orzecznictwa niepowiązanych ze stanem faktycznym, którego w istocie nie ustalono (poza teoretycznymi dywagacjami i powtórzeniami w stosunku do uprzednio uchylonej decyzji), wskazujące na zakres ustaleń faktycznych uzasadnienie skarżonej decyzji (przyjęte także w skarżonym wyroku) odnosi się do meritum sprawy w jednym akapicie dotyczącym oględzin, a właściwie "analizy 10 losowo wybranych akt osobowych", nie odnosi się natomiast do kwestii dokumentacji (związanej z weryfikacją zatrudnienia), której także dotyczył wniosek zainteresowanej;

c) art. 7 k.p.a. poprzez powierzchowny, wybiórczy i selektywny wybór środków dowodowych oraz ocenę materiałów w sprawie, a w szczególności nadinterpretację wniosku skarżącej i jego doprecyzowań, a zwłaszcza pisma z 13 lipca 2017 r., wyrwanych z kontekstu fragmentach zgodnych z kierunkiem rozstrzygnięcia oraz pomijanie fragmentów wniosku i doprecyzowań skarżącej tam, gdzie pismo to nie odpowiadało przyjętemu kierunkowi;

d) art. 7 w związku z art. 8 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, iż strona zażądała udostępnienia żądanej informacji w szczególnej formie anonimizacji, podczas gdy ostatecznie strona doprecyzowała, że nie ma takich wymagań, pozostawiając kwestię anonimizacji organowi;

e) art. 7 w związku z art. 8, art. 61 § 1 i art. 140 k.p.a. poprzez bezpodstawne zawężenie granic sprawy na etapie odwoławczym i dokonanie zawężającej wykładni wniosku (z pominięciem dokumentacji związanej z weryfikacją kadr) w oparciu o wyrwane z kontekstu bliżej nieokreślone fragmenty uzasadnienia doprecyzowania wniosku z 13 lipca 2017 r. ;

f) art. 8 § 1 w związku z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości w zakresie stanu prawnego (wprost w zakresie skarżonego wyroku odnieść należy do przytoczenia dwóch linii orzeczniczych i przychylenie się do linii mniej korzystnej) i faktycznego, na co wskazuje choćby nieuwzględnienie okoliczności, że decyzje załatwiające wniosek byty już dwukrotnie uchylone po wcześniejszej rażącej bezczynności stwierdzonej wyrokiem WSA w Warszawie w sprawie pod sygn. akt II SAB/Wa 221/18,

g) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, tj. w sposób mogący wskazywać na próbę ukrycia decyzją odmowną bezprawności polegającej na nieprzetworzeniu żądanej informacji dla potrzeb zastosowania art. 165 ust. 7 p.w. KAS, tj. próbę ukrycia wykorzystania zmiany przepisów ustrojowych dla przeprowadzenia pozamerytorycznej, bezpodstawnej i nieopartej na ustawie weryfikacji kadr o znamionach czystki osób niepożądanych oraz ukrywanych nadużyć tolerowanych przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej;

h) art. 9 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania skarżącej o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków, a w szczególności brak wezwania do wskazania, za pomocą jakich instrumentów prawnych zamierza spożytkować uzyskaną informację;

i) art. 10 § 1 k.p.a. przez brak zapewnienia stronie skarżącej kasacyjnie czynnego udziału w każdym etapie postępowania, w tym dowodowego, w szczególności w trakcie nieformalnych oględzin bliżej nieokreślonych akt oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań {zarzut dotyczy naruszenia także art. 79a § 1 k.p.a.);

j) art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ (a w rezultacie sąd) przy załatwieniu sprawy;

k) art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedziałanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co przejawiało się w szczególności nieuwzględnieniem tego, że gdyby organ I instancji nie pozostawał tyle w bezczynności i nie próbował odmówić udzielenia informacji wbrew skarżącej i organowi odwoławczemu i by po prostu udzielił żądanej informacji, to straciłby na pewno mniej czasu i zaangażowania osobowego, a tym samym środków publicznych niż w sytuacji nieudolnego prowadzenia postępowania nakierowanego na odmowę;

l) art. 14 § 1 k.p.a. poprzez brak pisemnego załatwiania sprawy lub w formie kwalifikowanego dokumentu elektronicznego w kontekście braku sprecyzowania, np. w protokole, w jakich okolicznościach odbywało się "losowanie akt" będące podstawą uznania żądanej informacji za przetworzoną (co także narusza art. 8 § 1 k.p.a.), a także poprzez wskazanie na stronie 2 skarżonej decyzji na dokonywanie doręczeń za pomocą poczty elektronicznej;

m) art. 14a k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie oceny działania urzędów kierowanych przez organy, w tym pracowników tych urzędów, w tym w zakresie wspomnianej wyżej weryfikacji kadr, a także przeprowadzenia nieudokumentowanego dowodu z "losowania" bliżej nieokreślonych akt przez bliżej niekreślone osoby;

n) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak pełnego rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich żądań;

o) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

p) art. 77 § 4 zdanie drugie k.p.a. poprzez niezakomunikowanie stronie faktów znanych z urzędu, w tym co do formy i dokumentacji dotyczącej weryfikacji kadr w skarbowości;

q) art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z ww. oględzin akt pracowniczych;

r) art. 79 § 2 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie składania wyjaśnień w trakcie tych oględzin;

s) art. 79a § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie przy informacji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania stosownej informacji (której zresztą nie wysłano) spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony;

t) art. 80 k.p.a. poprzez brak zgromadzenia i oceny całkowitego materiału dowodowego, a przeprowadzenie dowodu z akt na okoliczność ich obszerności w sytuacji, w której strona nie wnosiła o udostępnienie całości akt kadrowych;

u) art. 81 k.p.a. poprzez uznanie okoliczności za udowodnioną (rozmiaru akt kadrowych), pomimo iż strona nie miała możności wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów,

v) art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony niedających się usunąć, mimo ponad rocznego postępowania, wątpliwości co do stanu faktycznego i uznania żądanych informacji za przetworzone lub nie,

w) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez brak pełnego rozstrzygnięcia w zakresie wszystkich żądań, tj. także w zakresie dokumentacji związanych z weryfikacją kadr w skarbowości;

x) art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez praktycznie brak uzasadnienia faktycznego i adekwatnego uzasadnienia prawnego, a w szczególności przekonującej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego do stanu prawnego oraz odniesienia do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu odwołania z 29 sierpnia 2017 r. oraz z 10 kwietnia 2018 r.;

y) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego do konkretnej i indywidualnej sprawy uzasadnienia faktycznego decyzji, a w szczególności niewskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej, jak również brak pełnego uzasadnienia prawnego i wyjaśnienia podstaw prawnych decyzji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych. Zdaniem organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota sprawy sprowadzała się do ustalenia tego, czy żądana przez skarżącą informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a jeżeli tak, to czy jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu tego przepisu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko organów administracji, że żądana przez skarżącą we wniosku z 21 czerwca 2017 r. informacja publiczna jest informacją przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a jej uzyskanie nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego w rozumieniu tego przepisu.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zasadniczego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy wskazać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego (por. np. wyroki NSA z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13 i z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1948/14). Celem konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej nie jest pomoc w rozstrzyganiu indywidualnych (prywatnych) spraw podmiotów wnioskujących o informacje publiczne, szczególnie wnioskujących o informacje w bardzo szerokim zakresie, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Prawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej, uchwalonej zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, zdecydował się na ustanowienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej. Jednym z nich jest regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., która warunkuje dostęp do informacji przetworzonej od wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 27/14 (OTK-A 2019/5) uznał, art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. - w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego - za zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Należy również zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 27/14, wskazał, że "Informacja prosta staje się informacją przetworzoną, jeśli po przeprowadzeniu czynności na informacji prostej powstaje nowa informacja, której przedtem nie miał podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. (...) Informacja publiczna przetworzona to zatem taka informacja, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych na podstawie posiadanych informacji prostych". W odpowiedzi na podniesioną w skardze kasacyjnej argumentację należy zauważyć, że Trybunał stwierdził również, iż proces powstania informacji przetworzonej "skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji na podstawie posiadanych dokumentów obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. (...) Należy też mieć na uwadze, że zasadniczo kompetencje organów administracji publicznej pozostają w nierozerwalnym związku z prawami obywateli do szybkiego i sprawnego załatwiania spraw. Niemożliwość sprawnego i szybkiego realizowania tych kompetencji, w związku z koniecznością zaangażowania sił i środków w celu przygotowania informacji przetworzonej, również powinna być brana pod uwagę podczas oceny ustawowej przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej przetworzonej. Art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie może być zatem odczytywany, jako instrument ochrony podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, lecz musi być rozumiany jako instrument ochrony ustawowej praw i interesów prawnych podmiotów, których sprawy rozstrzygane są w ramach podstawowych kompetencji i zadań organów". Wobec tego "zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej powinien mieć jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienie z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który nie jest dostępny dla każdego posiadacza informacji publicznej. Nie chodzi przy tym o jakieś indywidualne cechy określonego podmiotu, zwłaszcza takie, na które nie ma on żadnego wpływu, lecz chodzi o możliwość efektywnego zaangażowania się przez ten podmiot w wykorzystanie dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga".

Zauważyć trzeba, że art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp, wskazując na konieczność wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ograniczenie to, które zostało dokonane aktem rangi ustawowej, przewidziane jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i odpowiada regulacji art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, czyni to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca ma na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Ponadto jedną z przesłanek uzasadniających ograniczenie prawa do informacji publicznej jest konieczność ochrony porządku publicznego (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W pojęciu tym mieści się m.in. postulat zapewnienia organom władzy publicznej prawidłowego funkcjonowania w celu wykonywania ich kompetencji. Realizacja prawa dostępu do informacji publicznej nie może bowiem prowadzić do dezorganizacji organów władzy publicznej czy do istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu tych organów. Taki skutek może wywołać w konkretnych okolicznościach, konieczność analizowania, selekcjonowania oraz anonimizacji dokumentów urzędowych znajdujących się w posiadaniu danej instytucji publicznej, jeśli wniosek o udostępnienie informacji nie ogranicza się do jednego czy kilku konkretnie wskazanych przez wnioskodawcę dokumentów.

W doktrynie i orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym przyjmuje się, że jakkolwiek informacja przetworzona nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to należy przyjąć, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie ma ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona (tak w wyrokach NSA: z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14 i z 4 sierpnia 2005 r. sygn. akt I OSK 1645/14). W orzecznictwie NSA przyjmuje się również, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i zaangażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo, że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Jest to zatem informacja przygotowana niejako "specjalnie dla wnioskodawcy", wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (patrz np. wyroki NSA z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11 i z 19 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 189/17).

Przyjętej przez Sąd prawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie szeregu innych przepisów Konstytucji RP tj. art. 7, art. 8 ust. 2, art. 10 ust. 1, art. 60, art. 87 ust. 1, art. 95 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, jednak w uzasadnieniu tego zarzutu w żaden sposób nie nawiązano do treści tych przepisów. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni tych przepisów Konstytucji. Zatem nie sposób rzeczowo odnieść się do tak sformułowanego zarzutu a w konsekwencji uznać go za zasadny.

W kontekście powyżej przedstawionych racji, zdziwienie budzi zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., przez przyjęcie, "iż podstawą ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej może być uznanie danej informacji publicznej za przetworzoną pomimo, iż przepisy ustawowe nie definiują wprost pojęcia, przesłanek i weryfikowalnego uznania informacji za przetworzoną". Oczywistym bowiem jest, że w takiej sytuacji pojęcie, przesłanki i tryb weryfikacji danej informacji jako przetworzonej jest zadaniem doktryny i judykatury, na które szeroko powołały się organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Przy czym należy tu podkreślić, że dla wykładni czy zastosowania przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie mają znaczenia wskazywane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016r. poz. 1948, z późn. zm.), w szczególności jej art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 pkt 1, przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, z późn. zm.), przepisy Kodeksu pracy i Kodeksu postępowania cywilnego, bowiem kwestie związane z rozwiązaniem stosunku służbowego skarżącej i jej roszczeniami wynikającymi z tego faktu nie są przedmiotem niniejszej sprawy. Wszelkie okoliczności z tym związane nie mają wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Z tych względów przepisy tych ustaw nie były przedmiotem wykładni ani nie były stosowane przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. W rezultacie również Sąd kasacyjny nie jest zobowiązany do szerszego odniesienia się do tych kwestii.

Jak prawidłowo przyjął w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji, realizacja wniosku skarżącej wymagałaby podjęcia szeregu dodatkowych czasochłonnych czynności i działań o znacznym nakładzie pracy, niebędących standardowymi czynnościami pracowników organu, które zakłóciłyby normalny tok działania Izby Administracji Skarbowej w W. oraz wywarłyby negatywny wpływ na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Wniosek o udostępnienie informacji dotyczył 45 pracowników tego organu. Przy czym z losowo wybranych akt osobowych 10 pracowników Pionu Poboru i Egzekucji wynika, że akta te zawierają od 172 do 302 stron dokumentów. Wbrew twierdzeniu skarżącej, przygotowanie informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu akt osobowych wymienionych pracowników, ale przede wszystkim w pierwszej kolejności na szczegółowej analizie znajdujących się w tych aktach kilku tysięcy stron dokumentów w celu wyselekcjonowania dokumentów według kryteriów wskazanych przez wnioskodawczynię a następnie powielenie także kilku tysięcy stron dokumentów w celu dokonania ich anonimizacji, oraz zgodnie z żądaniem wnioskodawczyni przyporządkowania poszczególnym zanonimizowanym dokumentom kolejnego numeru, a także ich zeskanowanie i przesłanie wnioskodawczyni, które to czynności musiałyby zostać przeprowadzone wyłącznie w celu realizacji wniosku skarżącej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, żądane kopie dokumentów należałby zanonimizować, ponieważ oczywistym jest, że mogą zawierać dane osobowe, których zakres anonimizacji uzależniony jest od pełnienia przez poszczególne osoby funkcji publicznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz dane wrażliwe, które należałoby zanonimizować w całości. Ponadto w owych dokumentach mogą znajdować się nie tylko dane osobowe pracowników Izby Administracji skrbowej. Bez znaczenia jest tu to, że IAS w W. zatrudnia bardzo dużo osób, ponieważ wykonuje zwiększoną, odpowiednią do ilości zatrudnionych osób, ilość zadań. Należy też liczyć się z odpowiednio większą ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej, w tym informacji przetworzonych wpływających do tego organu.

Słusznie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną przez skarżącą, że przynajmniej część żądanych dokumentów, a mianowicie dokumentacja związana z procesem weryfikacji kadr skarbowości, powinna podlegać udostępnieniu. Wniosek skarżącej obejmował bowiem określony zbiór dokumentów i jako pewna całość obejmująca ten zbiór, podlegał ocenie z punktu widzenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumentacja związana z procesem weryfikacji kadr skarbowości, jako element żądanego zbioru, wpływała także na kwalifikację tego całego zbioru jako informacji publicznej przetworzonej.

Mając na uwadze zakres złożonego wniosku z 21 czerwca 2017 r. oraz uwzględniając ogół niestandardowych działań koniecznych do podjęcia przez organ pierwszej instancji w związku z realizacją tego wniosku, wiążących się z zaangażowaniem środków osobowych, za słuszne należy uznać stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, że przedmiotowy wniosek dotyczy informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Należy też stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji uznając w zaskarżonym wyroku, że organy w przekonywujący sposób wykazały, że opisany w decyzjach nakład pracy związany z pozyskaniem i opracowaniem żądanej informacji publicznej prowadzi do wniosku, że jest to przetworzenie informacji w rozumieniu zaprezentowanych wyżej poglądów orzecznictwa, zbieżnych z poglądami Sądu pierwszej instancji - nie naruszył wskazanych przez skarżącą przepisów prawa, w tym art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd ten m.in. wskazał, że przygotowanie przedmiotowej informacji nie polegałoby tylko na przejrzeniu akt, skserowaniu i anonimizacji żądanych dokumentów, ale przede wszystkim analizie akt i wyselekcjonowaniu z nich żądanej treści dokumentów, a następnie ich skserowaniu, stosownej anonimizacji oraz przyporządkowaniu według żądania skarżącej, poszczególnym zanonimizowanych dokumentom kolejnego numeru, a także iż łączna suma wszystkich czynności koniecznych do wykonania przez organ I instancji w celu udostępnienia żądanej informacji publicznej, rzutuje na realizację przez ten organ jego podstawowych funkcji. Powyższe potwierdza, że żądanie skarżącej odnosi się do informacji publicznej przetworzonej.

Wbrew zapatrywaniu skarżącej kasacyjnie, zakres czynności konieczny do wykonania w celu realizacji wniosku skarżącej, który wiązałby się z ponadnormatywną pracą osób wykonujących obowiązki służbowe w Izbie Administracji Skarbowej w W., nie może być uznany za proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym, które nie wymagają wysiłku intelektualnego. W niniejszej sprawie udostępnienie żądanej informacji składającej się z wielu informacji prostych, będących w posiadaniu organu, musiałoby zostać poprzedzone procesem tworzenia nowej informacji, nieistniejącej w dacie wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji w takim kształcie i w takiej postaci, jakiej oczekuje skarżąca. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji przyjmując, że żądana informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, dokonał błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czy też błędne zastosował ten przepis, jako podstawę odmowy udostępnienia żądanej informacji.

Przechodząc do kwestii szczególnej istotności udostępnienia żądanej informacji publicznej dla interesu publicznego, wyjaśnić trzeba, że proces przetworzenia informacji publicznej w celu jej udostępnienia musi znajdować uzasadnienie w tej szczególnej przesłance. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., będący podstawą do uzyskania informacji publicznej przetworzonej, w istocie ogranicza do niej dostęp. Nie chodzi przy tym o to, by udzielenie informacji publicznej było jedynie "istotne" dla interesu publicznego, lecz ma być dla tegoż interesu publicznego "szczególnie istotne". Pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się podwójnie dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już na tle analizy unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem Państwa oraz innych ciał publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, a z brzmienia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że nie wystarczy aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator, przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10). Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz także w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania.

Należy przyjąć, że zasadniczo prawo do uzyskania informacji publicznej przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji przetworzonej. Innymi słowy, korzyści z upublicznienia tej informacji muszą być większe niż konsekwencje zaabsorbowania środków osobowych, rzeczowych i czasowych organu na jej przetworzenie. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonujące uprawdopodobnienie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela prezentowane w doktrynie stanowisko, że o szczególnie istotnym charakterze interesu decydują czynniki natury podmiotowej i funkcjonalnej (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych jako podstawa żądania udzielenia informacji publicznej, "Kwartalnik Prawa Publicznego" 2012, nr 2, s. 153–154). Zatem poza funkcją odpowiedzi na wniosek o informację przetworzoną, należy uwzględnić właściwości podmiotu o nią występującego. W doktrynie wyrażony został pogląd, że charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uwzględnienie wniosku. Przykładem takiego podmiotu może być poseł zasiadający w komisji ustawodawczej Sejmu, radny w jednostce samorządu terytorialnego lub też minister nadzorujący działalność podległego mu resortu. Osoby te w swoim codziennym działaniu mają rzeczywistą możliwość wykorzystywania uzyskanych informacji publicznych w celu usprawnienia funkcjonowania odpowiednich organów (wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10; wyrok NSA z 17 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 416/12). Do kategorii podmiotów mających możliwość efektywnego wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego zaliczyć można także jednostki sfery nauki: szkoły wyższe, Polską Akademię Nauk, państwowe instytuty badawcze, a nawet grupy badawcze czy pojedynczych naukowców – jeżeli dana informacja wiąże się ściśle z przedmiotem ich badań naukowych wspieranych przez sferę publiczną, np. grantem (zob. A. Jakubowski, Prowadzenie badań naukowych..., s. 141–154). Wskazane wyżej przykłady podmiotów spełniających przesłankę uzyskania dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie oznaczają oczywiście automatycznego wyeliminowania z tego katalogu innych podmiotów, które nie pełnią wymienionych wyżej funkcji. Byłby to wniosek zbyt daleko idący, a takie rozumienie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. bezzasadnie ograniczałoby obywatelskie prawo do uzyskania informacji publicznej, o którym mowa zarówno w art. 61 Konstytucji RP, jak i w ustawie o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1365/11). Inne podmioty również mogą być w stanie wykazać swoje możliwości wykorzystania przetworzonej informacji publicznej w sposób przynoszący ogółowi korzyści przeważające nad kosztami publicznymi wytworzenia tej informacji.

Przechodząc od rozważań ogólnych w omawianym zakresie na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, iż orzeczenie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe. Należy podkreślić, że w toku postępowania poprzedzającego zaskarżoną decyzję (już po wezwaniu skarżącej do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), skarżąca nie odniosła się do tego wymogu bowiem twierdziła, że żąda informacji prostej. Na istnienie po stronie skarżącej szczególnie istotnego interesu publicznego nie wskazuje też treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który został zawarty w piśmie nazwanym "Wezwanie przedsądowe". Skarżąca w tym wezwaniu zażądała od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w W., między innymi zapłaty wynagrodzenia i nawiązania z nią nowego stosunku pracy na czas nieokreślony. Żądania te wynikały z braku propozycji dalszego zatrudnienia skarżącej po reformie administracji skarbowej i z zarzucanego przez skarżącą mobingu ze strony jej przełożonej. W treści wniosku wskazała, że żądane informacje umożliwią jej przed Sądem powszechnym ujawnienie osób, którym zaproponowano nowe warunki zatrudnienia, a także przesłuchanie ich w charakterze świadków, na okoliczność zaproponowania im warunków pracy oraz na okoliczności z tym związane w celu odniesienia ich do sytuacji skarżącej. Istnienia interesu publicznego nie dowodzą też okoliczności podniesione w piśmie z 13 lipca 2017 r. będącym odpowiedzią na wezwanie organu z 7 lipca 2017 r., czy też argumentacja podnoszona w toku postępowania odwoławczego, zwłaszcza wskazująca, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji z 23 marca 2018 r. nie odniósł się merytorycznie do odwołania skarżącej w zakresie braku przedstawienia propozycji pracy, a także, iż decyzja ta zostanie powołana jako dowód w postępowaniu przez Sądem powszechnym. Nie budzi wątpliwości Sądu kasacyjnego, że już tylko te okoliczności świadczą o tym, że skarżąca składając wniosek z 21 czerwca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej działała w interesie indywidualnym (prywatnym). Nie skutkowała wykazaniem szczególnie istotnego interesu publicznego, zmiana przedstawionej motywacji w toku postępowania sądowego, dokonana w związku z upływem terminu zgłaszania wniosków dowodowych w postępowaniu przed Sądem powszechnym. W postępowaniu sądowym skarżąca twierdziła, że żądane dane pozwolą jej, ogólnie rzecz ujmując, wpłynąć na poprawę polityki kadrowej w organach administracji skarbowej. Przede wszystkim motywacja ta jest spóźniona i niewiarygodna. Ponadto, jak trafnie podnosi się w odpowiedzi na skargę kasacyjną, subiektywne odczucie skarżącej, że przy weryfikacji kadr związanej z procesem wdrażania reformy administracji skarbowej mogło dojść do pewnych nieprawidłowości, czy też nadużyć, nie jest równoznaczne ze stworzeniem faktycznej możliwości wykorzystania danych do poprawy funkcjonowania instytucji państwa, jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa. Skarżąca nie ma bowiem obiektywnej możliwości wpływania na politykę kadrową prowadzoną przez organy administracji skarbowej, czy też wykorzystania żądanych informacji w pracach legislacyjnych lub konsultacjach. Prawa dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie można również utożsamiać z prawem do inicjowania działań przez jednostkową kontrolę obywatela. Temu celowi służą stosowne środki prawne, w tym skarga powszechna o której mowa w art. 227 k.p.a. Wskazywana przez skarżącą nieskuteczność owych środków, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawy. Kwestia prawidłowości prowadzenia weryfikacji kadr, która była przedmiotem skarg składanych przez skarżącą zarówno do Sądu powszechnego jak i do Szefa KAS, czy też kwestia bezczynności organu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie, która była przedmiotem skargi do WSA w Warszawie i skarg kasacyjnych do NSA, nie podlegają ocenie w niniejszym postępowaniu prowadzonym na skutek skargi na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a co za tym idzie nie zachodzi potrzeba odnoszenia się do tych postępowań.

W rezultacie należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż skarżąca nie wykazała, w jaki sposób żądane przez nią informacje przyczynią się do lepszej pracy organów skarbowych. W konsekwencji oznacza to, że skarżąca nie wykazała istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, nie spełniła zatem warunku do uzyskania żądanej informacji przetworzonej. Z tych wszystkich względów, zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., także w tym zakresie, uznać należy za bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten określa wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy obejmuje zarówno przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej jak i ich ocenę pod względem zgodności z prawem, a w konsekwencji przytoczenie stanu faktycznego przyjętego przez sąd. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., sygn. akt FSK 2633/04). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje sąd do rozważenia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem zarzutów istotnych. Należy też zwrócić uwagę, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (patrz wyroki NSA z 30 marca 2006 r. sygn. akt I FSK 795/05 i z 13 grudnia 2007 r. sygn. akt II FSK 1448/06). Podkreślić też należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił bardzo szczegółowo stan faktyczny sprawy, co wbrew stanowisku skarżącej nie jest wadą. Stan ten nie nasuwa zastrzeżeń i znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że żądana informacja jest informacją publiczną. Dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. z obszerną argumentacją. Wyjaśnił dlaczego uznał żądaną informację za przetworzoną i dlaczego przyjął, że udostępnienie żądanej informacji nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd skupił się przy tym na tych okolicznościach sprawy, które mogły mieć istotne znaczenie z punktu widzenia przepisów u.d.i.p. Brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, szczególnie dotyczących naruszenia przepisów postępowania, nie miał wpływu na wynik sprawy, ponieważ nie były one istotne z punktu widzenia podjętego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia. Naruszenie to nie uniemożliwiło też odniesienia się do stanowiska Sądu we wniesionej skardze kasacyjnej, co potwierdza podniesienie w niej bardzo dużej liczby drobiazgowych zarzutów. W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. ocenić należy jako niezasadny.

Także pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postepowania nie mogły odnieść zamierzonego przez skarżącą kasacyjnie skutku w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Należy w tym miejscu jednak wyjaśnić, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem Szefa KAS, jakoby stosownie do treści art. 16 ust. 2 u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego miały zastosowanie tylko do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej a nie miały zastosowania do postępowania zmierzającego do wydania tej decyzji. Nie wdając się w szersze rozważania w tej kwestii, dla potrzeb niniejszego postępowania należy jedynie stwierdzić, że w niniejszej sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące postępowanie dowodowe a także zasady ogólne wskazane w jego rozdziale 2 działu I.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji nie naruszyły zasady legalności swego działania wynikającej z art. 6 k.p.a. Podstawy prawne swojego działania przytoczyły w zaskarżonych decyzjach.

Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia specyfiki niniejszego postępowania z wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Należy zauważyć, że zdecydowana większość okoliczności w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości. W sprawie nie jest sporne, że Szef KAS jest organem zobowiązanym do udostępniania posiadanej informacji publicznej a taką też jest informacja żądana przez skarżącą. Spór dotyczył natomiast kwestii kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej i istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu skarżącej tej informacji. Przy czym, ta druga kwestia dotyczy tylko oceny prawnej bezspornych okoliczności mających miejsce w niniejszej sprawie, pod kątem istnienia tej przesłanki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły stosownie do wymogów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., prawidłowe postępowanie wyjaśniające. Podjęły wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie zarówno interes skarżącej jak i interes społeczny oraz prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Podstawową kwestia budzącą zastrzeżenia skarżącej kasacyjnie było ustalenie obszerności zbioru dokumentów posiadanego przez organ pierwszej instancji, z którego należałoby wyselekcjonować żądane przez skarżącą informacje oraz wielkości zbioru dokumentów zawierających informacje żądane przez skarżącą. Specyfika niniejszego postępowania, w którym odmowa udostępnienia żądanej informacji wynikała z zakwalifikowania informacji jako przetworzonej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., czyniła zbędnym szczegółowe ustalenie objętości wskazanych wyżej zbiorów dokumentów, w których znajdują się żądane informacje. Zbędne były przede wszystkim oględziny akt osobowych 45 pracowników. Jak to trafnie przyjął Szef KAS, organ nie miał obowiązku dokonania szczegółowej symulacji wytworzenia żądanej informacji przetworzonej w celu szczegółowego opisania czynności niezbędnych do jej wytworzenia, w tym do wskazania koniecznego nakładu sił osobowych i czasochłonności koniecznych do zrealizowania żądania wnioskodawczyni. Takie działania rozmijałyby się z celem polegającym na zagwarantowaniu organowi możliwości odmówienia udostępnienia informacji, w sytuacji gdy żądanie dotyczy informacji przetworzonej, wymagającej nadzwyczajnych, ponadstandardowych działań organu. Regulacja zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ma w istocie przeciwdziałać zalewowi wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych oraz zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji, lecz na udzielaniu informacji publicznej. Postulaty skarżącej w zakresie szczegółowego ustalenia wielkości zbioru dokumentów zawierających żądaną informację, w tym poprzez przeprowadzenie oględzin akt osobowych, zniweczyłyby wskazany cel tej regulacji. Organ administracji dla potrzeb niniejszej sprawy mógł tylko oszacować wielkość zbiorów dokumentów, w których znajdują się żądane informacje. Ocena prawidłowości tego szacunku należała do Sądu pierwszej instancji, który dokonał go w oparciu o wiedzę powszechną i doświadczenie życiowe. Ocenę tą ten Sąd uznał za prawidłową a ustalona szacunkowa wielkość tych zbiorów została przyjęta za podstawę faktyczną zaskarżonego wyroku.

Wiedza powszechnie znana, doświadczenie życiowe składu rozpoznającego niniejszą skargę kasacyjną a także fakt orzekania w sprawach związanych z reformą administracji skarbowej i celnej, między innymi na podstawie akt osobowych, pozwala na stwierdzenie, że Sąd pierwszej instancji słusznie stwierdził prawidłowość postępowania organów administracji w omawianym zakresie. Ponadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie wskazał jakie jeszcze dowody (poza oględzinami) należałoby dodatkowo przeprowadzić. Nie wskazał też, w czym upatruje powierzchownego, wybiórczego i selektywnego wyboru środków dowodowych oraz oceny materiału dowodowego. Natomiast wskazywana nadinterpretacja wniosku skarżącej i jej doprecyzowań (również nieokreślona), zdaniem Sądu kasacyjnego nie wystąpiła. Organy administracji zasadnie przyjęły, że żądane kopie dokumentów z akt osobowych będą wymagały częściowej anonimizacji, na co Naczelny Sąd Administracyjny zwracał uwagę już wyżej. Zatem nie doszło też do zarzucanego naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 61 § 1 k.p.a.

Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 8, art. 61 § 1 i art. 140 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zawężenie granic sprawy. Sformułowanie żądania we wniosku w zakresie dokumentów związanych z reformą KAS nasuwa pewne wątpliwości. Jednak pełnomocnik zawodowy wnioskodawczyni w piśmie z 13 lipca 2017 r. będącym odpowiedzią na wezwanie o sprecyzowanie żądań, nie sprecyzował żądania w omawianym zakresie. Zatem sformułowanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej i jego kontekst upoważniał organy administracji do przyjęcia, że żądanie dotyczy dokumentów związanych z reformą KAS zawartych w aktach osobowych. Organy administracji rozstrzygając sprawę miały na względzie cały wniosek z 21 czerwca 2017 r. Przy szacowaniu wielkości zbiorów dokumentów, w których znajdują się żądane informacje, uwzględniły także dokumenty związane z reformą KAS. Przy czym należy zauważyć, że kwestia ta nie miałaby wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ jest to część zbioru dokumentów niewymagająca szczegółowej analizy pod kątem ich anonimizacji.

Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7a § 1 i art. 81a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść skarżącej wątpliwości w zakresie stanu faktycznego i prawnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalony przez organy stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Natomiast przyjęta przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji wykładnia zastosowanego prawa materialnego znajduje potwierdzenie w zdecydowanie dominującym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych a przyjęciu wykładni przeciwnej, korzystnej dla skarżącej, sprzeciwiają się sporne interesy stron.

Organy administracji nie naruszyły również wymogu prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej, wynikającego z art. 8 § 1 k.p.a. Argumentacja przywołana na uzasadnienie tego zarzutu, związana z ewentualnymi nieprawidłowościami w zakresie weryfikacji kadr przeprowadzonej w związku z reformą systemu administracji skarbowej, jak już podano wyżej, nie ma związku z przedmiotem niniejszej sprawy. Nie naruszono również art. 9 k.p.a. Organ pismem z 7 lipca wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku i do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego uzyskania żądanych informacji. W wezwaniu stosunkowo szeroko wyjaśniono, czego dotyczyć ma doprecyzowanie i na czym ma polegać wykazanie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Ponadto, nie można nie zauważyć, że skarżąca już wówczas była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, który nie wymaga pouczenia w jaki sposób należy wykazać szczególną istotność dla interesu publicznego.

Wbrew zarzutowi naruszenia art. 11 k.p.a., organy wyjaśniły zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Okoliczność, że organy więcej czasu poświęciły na wydanie kilku decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, niż poświęciłyby czasu na udostępnienie tej informacji, nie jest argumentem przemawiającym za naruszeniem art. 12 § 1 k.p.a. Nie doszło także do naruszenia art. 79 § 1 i 2 k.p.a., ponieważ w sprawie nie przeprowadzono dowodu z oględzin. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zaskarżona decyzja nie narusza art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. Organ sporządził uzasadnienie zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami tych przepisów. Uzasadnienie decyzji zawiera adekwatne do konkretnej i indywidualnej sprawy uzasadnienie faktyczne i prawne. Nie doszło też do naruszenia uprawnienia skarżącej do oceny działania urzędów kierowanych przez organy rozpoznające niniejszą sprawę wynikającego z art. 14a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się też zasygnalizowanych ale szerzej nieuargumentowanych naruszeń przepisów art. 14 § 1 k.p.a. i art. 81 a § 1 k.p.a.

Rację ma natomiast skarżąca kasacyjnie, że organy naruszyły przepisy art. 10 § 1 k.p.a., art. 77 § 4 k.p.a., art. 79 a § 2 k.p.a. i art. 81 k.p.a. Jednak autor skargi kasacyjnej poza zasygnalizowaniem tych naruszeń, nawet nie podjął próby wykazania, że uchybienia te miały jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest wymogiem niezbędnym do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Zatem zarzuty te okazały się bezskuteczne.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

Z braku spełnienia przesłanek z art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oddalono wniosek organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ organ nie wykazał, aby takie koszty w postępowaniu kasacyjnym poniósł.