Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 319/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1,2 i 3, art. 49b ust. 2 art. 57
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 7, art. 10,  art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Z. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 t.j. ze zm., dalej przywoływanej jako "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 t.j. ze zm., dalej przywoływanej jako "u.p.b."), po rozpatrzeniu zażalenia J. G., zwanego dalej "inwestorem" lub "skarżącym", na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1189 ze zm., dalej przywoływanej jako "u.p.b.") wstrzymał roboty budowlane związane z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego - restauracji [...] posiadającego wymiary: długość - ca 14,8m, szerokość od strony ulicy [...] - ca 13,5 m, szerokość elewacji tylnej - ca 15m na terenie działki nr [...] przy ul. [...] nr [...] w miejscowości P..

Jednocześnie organ ten zobowiązał właściciela nieruchomości do wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia w terminie do dnia 31 marca 2020 r. niżej wymienionych dokumentów celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem:

zaświadczenia Wójta Gminy R. o zgodności wybudowanego pawilonu gastronomicznego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości P. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu gastronomicznego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę uprawnioną wraz z aktualnym, na dzień opracowania projektu, zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Powyższe postanowienie zostało wydane w wyniku ustalenia następującego stanu faktycznego sprawy.

W dniu 9 stycznia 2018 r. powiatowy organ nadzoru budowlanego w obecności inwestora dokonał czynności kontrolnych zabudowań znajdujących się na działce położonej przy ul. [...] nr [...] w P. , a z ich przebiegu sporządzono protokół, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym inwestora. Decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr: [...], udzielono stronie pozwolenia na budowę budynku usługowo-gastronomicznego. Pozwolenie zostało wydane na okres do dnia [...] września 2005 r. Ustalono, że przedmiotowa budowa została odebrana przez pracowników urzędu gminy protokołem oględzin obiektu budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r.

W wyniku przeprowadzonych w dniu 9 stycznia 2018 r. oględzin organ powiatowy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość zabudowana jest budynkiem o wymiarach ca 3,9m x 5m + 6,1m x 13,2m, oznaczonym na kopii mapy zasadniczej jako handlowy. Od strony północnej ww. budynku wybudowana jest dobudówka o wymiarach 2,9 x 13,2m, o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym krytym blachą. Inwestor do protokołu oświadczył, że przedmiotową dobudówkę wybudował około 2004 r. Od strony południowej ww. budynku znajduje się dobudówka o wymiarach 8,7m x 3,2m + 2,8m x13,2m konstrukcji drewnianej, całość przeszklona, dach kryty słomą i blachą. Strona do protokołu oświadczyła, że przedmiotową dobudówkę wybudowała około 2003 r. Wysokość dobudówki wynosi 2,7m. Do protokołu użytkownik wieczysty wniósł uwagę, iż dobudówka od strony północnej stanowi w rzeczywistości wiatę z ogrodzeniem.

Ustalając w toku postępowania, że opisane w protokole dobudówki, zostały wybudowane na opisywanej nieruchomości bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz po analizie znajdującego się w aktach pozwolenia z dnia [...] sierpnia 2002 r., w postanowieniu z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., organ pierwszej instancji nałożył na inwestora obowiązek wstrzymania robót budowlanych i przedłożenia określonych dokumentów w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia samowolnie wybudowanych dobudówek do stanu zgodnego z prawem.

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego zażalenia inwestora wojewódzki organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], uchylił powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że z akt sprawy organu powiatowego nie wynika na podstawie jakiej decyzji administracyjnej został wybudowany budynek handlowy o wymiarach ca 3,9m x 5m + 6,1m x 13,2m, do którego w roku 2003 i w roku 2004, jak wskazuje inwestor, zostały dobudowane samowolnie wspomniane dwie dobudówki, a co do których orzekł organ powiatowy. Wskazana przez organ powiatowy decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2002 r., zdaniem organu II instancji, pozwala na stwierdzenie, że nie dotyczy ona istniejącego na działce nr [...] budynku handlowego o wymiarach ca 3,9m x 5m + 6,1m x 13,2m i posiadającego powierzchnię 100,02m2.

Organ odwoławczy argumentował, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na uznanie, że na opisywanej nieruchomości jedynie dwie dobudówki o podanych wyżej wymiarach zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia i zobowiązał organ powiatowy aby, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przede wszystkim ustalił na podstawie jakiej decyzji administracyjnej inwestor wybudował na tej działce budynek handlowy o wymiarach ca 3,9m x 5m + 6,1m x 13,2m, jako że ustalenie tego faktu jest kluczowe dla sprawy, ponieważ nie można legalizować samych dobudówek bez wcześniejszego ustalenia legalności głównej zabudowy, jaką jest w tej sprawie budynek handlowy, a brak tej informacji nie pozwala organowi wojewódzkiemu na uznanie, że w postępowaniu przed organem I instancji właściwie określono jego przedmiot.

Ponadto wskazano organowi powiatowemu, że zarówno sprawę budowy obiektu budowlanego, do którego dobudowano przedmiotowe obiekty - dobudówki - jak i poszczególne dobudowane obiekty budowlane, należy rozpatrzyć w odrębnych postępowaniach administracyjnych.

Powiatowy organ nadzoru budowlanego wypełniając zalecenia organu II instancji, w dniu 14 sierpnia 2018 r., w obecności funkcjonariusza policji, przeprowadził oględziny robót budowlanych wykonanych na opisywanej działce. Z treści protokołu wynika, że w trakcie przeprowadzonych w trybie przepisów art. 81 u.p.b. czynności kontrolnych stwierdzono, iż decyzją Wójta z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę budynku usługowo-gastronomicznego w P. przy ul. [...] na dz. nr [...] na czas określony do dnia [...] września 2005 r., zatwierdzając do realizacji projekt budowlany autorstwa inż. R. J.. W dniu [...] czerwca 2002 r. pracownicy urzędu gminy protokolarnie dokonali odbioru obiektu. Do zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor załączył między innymi inwentaryzację geodezyjną z dnia 13 listopada 2002 r. odzwierciedlającą ówczesne usytuowanie i gabaryty obiektu. Był to obiekt o wymiarach ca 6 x 7,5m + 5,5x 3m + wiata o wymiarach ca 5 x.7,5m.

Po przeprowadzeniu oględzin stwierdzono, że teren działki nr [...] został prawie całkowicie zabudowany oraz że istnieją na niej dwa niepowiązane ze sobą funkcjonalnie obiekty budowlane:

od strony granicy z działką nr [...] istnieje pawilon handlowy o długości ca 15,6m i szerokości od strony ul. [...] ca 4,95m i z tyłu nieruchomości ca 4m; w pawilonie wydzielono dwa pomieszczenia: salę sprzedaży i pomieszczenie zaplecza; w obiekcie prowadzona jest sprzedaż artykułów przemysłowych (biżuteria dziecięca, plecaki itp.); na podstawie wyjaśnień pracownika sklepu ustalono, że sklep prowadzi K. M.; obiekt określono jako: trwale związany z gruntem o konstrukcji z kantówek drewnianych, o przegrodach ściennych z płyt OSB i podobnego typu, z dachem płaskim krytym blachą profilowaną, fundamenty kotwione, posadzka z terakoty (obiekt ustawiony na studzience kanalizacyjnej, do której brak jest dostępu); obiekt do kontroli udostępnił sprzedawca;

pawilon gastronomiczny, w którym prowadzona jest restauracja "[...]"; obiekt posiada wymiary ca 14,8m długości i szerokości ca 13,5m od strony ul. [...] i ca 15m z tyłu nieruchomości; obiekt określono jako: trwale związany z gruntem, o konstrukcji drewnianej, dach wielospadowy, płaski kryty blachą profilowaną; fundamenty betonowe bądź kotwione, posadzka z terakoty i kostki betonowej, przegrody ścienne lekkiego typu płyta OSB, płyta G-K przeszklona; w środku wydzielono pomieszczenia zaplecza kuchennego, miejsca wydawania posiłków, zaplecza sanitarnego i sali konsumpcyjnej; układ funkcjonalny i wymiary pomieszczeń odbiegają od rozwiązań w zatwierdzonym projekcie; działka zabudowana w ponad 95%.

Organ odwoławczy dodał, że w celu wyjaśnienia sprawy powstałej zabudowy dotychczasowe postępowanie rozdzielono na dwa odrębne. Przedmiotem niniejszego postępowania jest budowa ww. pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]".

Organ ten odniósł się też do ustaleń poczynionych w toku postępowania przez organ powiatowy nadzoru budowlanego, który to ustalił, że decyzja Wójta z dnia [...] sierpnia 2002 r., zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenie dla inwestora na budowę budynku usługowo-gastronomicznego o pow. użytkowej 55,50m2 na działce nr [...]. W decyzji tej organ zastrzegł, że: "(...)pozwolenie na budowę wydaje się na czas określony, tj. do [...].09.2005r. (...) zobowiązano inwestora do przekazania w terminie umownym nieruchomości w stanie wolnym od zabudowy objętej niniejszym pozwoleniem na budowę".

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Starosty z wnioskiem o wyegzekwowanie obowiązku rozbiórki obiektu wynikającego z ww. decyzji Wójta z dnia [...] lutego 2002 r. (pierwotny wniosek z dnia 22 maja 2018 r., nr [...]).

W odpowiedzi pismem z dnia 15 stycznia 2019 r. nr [...], wskazano że w dniu 11 stycznia 2019 r. przeprowadzona została wizja lokalna przedmiotowego obiektu, podczas której stwierdzono, że istniejący obiekt nie jest bezsprzecznie tożsamy z obiektem objętym decyzją o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.

W związku z powyższym po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego oraz stwierdzeniu podczas wizji lokalnej istnienia innego budynku niż ten, na który zostało udzielone pozwolenie na budowę (Starosta dodał, iż nie odnotowano udzielenia pozwolenia na przebudowę oraz rozbudowę przedmiotowego budynku), organ administracji architektoniczno- budowlanej stwierdził, iż nie znaleziono podstaw do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do rozbiórki obiektu budowlanego wzniesionego na czas oznaczony.

Jak wskazał organ II instancji, na podstawie tych informacji powiatowy organ nadzoru budowlanego ustalił zatem, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydawał pozwolenia na budowę ww. pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]", posiadającego wymiary: długość- ca 14,8m, szerokość od strony ulicy [...] - ca 13,5 m, szerokość elewacji tylnej - ca 15m, na terenie działki nr [...] w miejscowości P.. Organ powiatowy odnotował również, że przed Starostą inwestor nie składał żadnego zgłoszenia robót budowlanych na wybudowanie ww. pawilonu gastronomicznego.

Następnie organ odwoławczy podał, że w celu ustalenia okresu wybudowania pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]" na działce inwestora, organ pierwszej instancji posłużył się mapą inwentaryzacji powykonawczej do odbioru budynku usługowo-gastronomicznego o pow. użytkowej 55m2, sporządzoną w dniu 13 listopada 2002 r. przez uprawnionego geodetę R. D.. Na mapie tej obejmującej działkę inwestora nie znajdował się opisywany pawilon gastronomiczny - restauracja o wyżej wskazanych wymiarach. Obszar na mapie w miejscu istniejącego obecnie pawilonu gastronomicznego - restauracji okazał się pusty, tzn. teren ten nie był wówczas zabudowany. Z powyższego wywiedziono, że będący przedmiotem niniejszego postępowania pawilon gastronomiczny - restauracja "[...]" nie istniał jeszcze w czasie sporządzenia inwentaryzacji geodezyjnej obiektu budowlanego wybudowanego na podstawie ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2002 r., zatem

został wybudowany samowolnie niewątpliwie po dniu [...] listopada 2002 r.

W ocenie organu II instancji, na potwierdzenie powyższego, organ powiatowy nadzoru budowlanego załączył do dokumentacji sprawy akt notarialny Repertorium A numer [...] z dnia [...] listopada 2007 r., z którego wynika, iż: "Strony oświadczają, że aktem notarialnym Repertorium A numer [...], sporządzonym [...] października 2007 r. przez notariusza C. B. P., S. M. S. i M. T. J. - S. sprzedali J. G. prawo wieczystego użytkowania działki numer [...] ([...]) o powierzchni 285 (dwustu osiemdziesięciu pięciu) metrów kwadratowych, położonej w P. , gmina R., w powiecie g. , przy ul. [...], na wymienionej wyżej działce znajduje się budynek restauracji nietrwale z gruntem związany (...)".

Z ustaleń organu wynika, że inwestor, bez wymaganego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej, na działce nr [...] w P. , wybudował pawilon gastronomiczny - restaurację "[...]", posiadający wymiary: długość ca 14,8m, szerokość od strony ulicy [...] - ca 13,5 m, szerokość elewacji tylnej - ca 15m.

W celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia samowolnie wybudowanego pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]" do stanu zgodnego z prawem, powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał roboty budowlane związane z budową bez wymaganego pozwolenia na budowę pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]", położonego na nieruchomości strony.

Jednocześnie organ ten zobowiązał właściciela nieruchomości do wykonania niezbędnych zabezpieczeń terenu budowy przed dostępem osób postronnych oraz do przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2019 r., stosownych dokumentów celem doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor, reprezentowany przez radcę prawnego, wskazał że postanowienie to jest niezgodne ze stanem faktycznym i narusza obowiązujące przepisy oraz zostało wydane:

1. z naruszeniem art. 10 § 1 k.p.a., ponieważ przed jego wydaniem organ powiatowy nadzoru budowlanego miał nie powiadomić stron postępowania o fakcie zebrania dowodów, jak i o zamiarze wydania orzeczenia kończącego postępowanie oraz nie wezwać stron do wypowiedzenia się w sprawie zebranych materiałów oraz

2. bez uwzględniania wniosków skarżącego:

przedstawionych w piśmie z dnia 13 sierpnia 2018 r., w którym skarżący wnosił o zmianę terminu kontroli wyznaczonej na dzień 14 sierpnia 2018 r.;

przedstawionych w piśmie z dnia 24 stycznia 2019 r., w którym skarżący wnosił o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień w przedmiocie powstałej zabudowy.

Zdaniem skarżącego, brak rozpoznania przez powiatowy organ nadzoru budowlanego wniosków strony stanowi naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a.

Nadto, wnoszący zażalenie, powołując się na art. 81c ust. 1 u.p.b., wskazał, że wezwaniem z dnia 16 stycznia 2019 r. organ pierwszej instancji naruszył ten przepis, ponieważ "PINB w wezwaniu z dnia 16 stycznia 2019 r. nałożył na stronę rygor, który nie znajduje źródła w jakimkolwiek przepisie prawa".

Przechodząc do motywów uzasadnienia swojego postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r., wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, że zasadą przewidzianą w art. 28 ust. 1 u.p.b. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten, w brzmieniu nie mającym wpływu na przebieg i wynik niniejszej sprawy, obowiązywał także po dniu 13 listopada 2002 r. Wyjątki od tej reguły zawarto w art. 29-31 tej ustawy, jednakże nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie.

W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, że budowa pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]" wymagała uzyskania stosownego pozwolenia właściwego w sprawie organu administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie dopełnił i co w sprawie jest bezsporne.

Organ II instancji dodał, że charakter tego obiektu, jego konstrukcja oraz zastosowane do budowy materiały i technologia, a nadto czas na jaki został posadowiony (przekraczający 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy - w dniu 14 sierpnia 2018 r. organ powiatowy stwierdził już istnienie tego obiektu), świadczy o tym, że należy mu przypisać cechy obiektu budowlanego, który winien być objęty dyspozycją art. 48 ust. 1 u.p.b. W przypadku wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownej decyzji o pozwoleniu na budowę, zastosowanie ma przepis art. 48 u.p.b., który to definiuje ściśle określone mechanizmy umożliwiające legalizację wzniesionego obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Jeżeli budowa, o której mowa wyżej jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

Jak dodał organ wyższego stopnia, w związku z tym iż ustawa Prawo budowlane umożliwia w niektórych przypadkach zalegalizowanie samowoli budowlanej, organ pierwszej instancji stosownie do art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. przystąpił do tej procedury i zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2019 r., wstrzymał roboty budowlane związane z samowolną budową pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]" i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia:

- zaświadczenia Wójta o zgodności wybudowanego pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]" z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości P. albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

- czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu gastronomicznego (w postanowieniu I instancji: pawilonu handlowego) wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, sporządzonego przez osobę uprawnioną, oraz z aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, w celu umożliwienia inwestorowi doprowadzenia samowolnie wybudowanego pawilonu do stanu zgodnego z prawem.

W ocenie organu odwoławczego powyższe wskazuje, iż działania organu powiatowego znajdowały umocowanie w odpowiednich przepisach prawa.

Odnosząc się do argumentów przedstawionych w zażaleniu organ II instancji wskazał, że nie można zarzucać powiatowemu organowi nadzoru budowlanego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ponieważ zaskarżony akt administracyjny jest postanowieniem, a nie decyzją. Przywołany przez skarżącego przepis jednoznacznie wskazuje "(...) przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań". Zarzut nieuwzględnienia wniosku z dnia 13 sierpnia 2018 r., o wyznaczenie innego terminu czynności kontrolnych organ ten uznał za niezasadny, albowiem wniosek ten wpłynął do organu niższego stopnia w dniu 17 sierpnia 2018 r., czyli już po przeprowadzeniu przez ten organ czynności kontrolnych wyznaczonych na dzień 14 sierpnia 2018 r. Natomiast kwestia nieuwzględnienia wniosku skarżącego z dnia 24 stycznia 2019 r., zdaniem tego organu, została wyjaśniona skarżącemu w piśmie organu pierwszej instancji z dnia 4 lutego 2019 r. Poza tym wyjaśniono skarżącemu, przywołując treść art. 63 § 1 k.p.a. sposoby wnoszenia podań i odniesiono się do wyjaśnień organu powiatowego nadzoru budowlanego z których wynikało, że poprzez platformę e-PUAP tego organu nie wpłynął żaden wniosek inwestora w sprawie dotyczącej niniejszego postępowania.

Niezależnie od powyższego wojewódzki organ nadzoru budowlanego wskazał, iż w świetle art. 81c u.p.b. organy nadzoru budowlanego mogą żądać każdych informacji związanych z prowadzeniem robót, przekazywaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego. Przepis ten nie wskazuje na żadne wyłączenia w tym zakresie. Natomiast zapis dokonany w piśmie z dnia 16 stycznia 2019 r. "(...) pod rygorem uznania, że cała zabudowa na terenie wskazanej nieruchomości została wybudowana bez pozwolenia na budowę (...)" ma między innymi związek z art. 90 u.p.b., który stanowi: "Kto, w przypadkach określonych w art. 48, art. 49b, art.50 ust. 1 pkt 1 lub art. 50 ust. 1 pkt 2, wykonuje roboty budowlane, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2". Przede wszystkim jednak podstawową zasadą postępowania w sprawach o ustalenie czy obiekt budowlany został wybudowany legalnie jest wystąpienie do jego właściciela o okazanie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieprawidłowego zastosowania nakazu wstrzymania robót budowlanych wskazano, iż w przypadku wybudowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, obowiązek wstrzymania postanowieniem robót budowlanych wynika wprost z brzmienia przepisów art. 48 ust. 2 u.p.b., które to przepisy nie różnicują obowiązku wstrzymania robót budowlanych od okoliczności uprzedniego zakończenia budowy, tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów art. 49b ust.2 u.p.b. Natomiast nałożony przez organ pierwszej instancji wymóg zabezpieczenia budowy przed dostępem osób postronnych jest, w ocenie organu odwoławczego, wymogiem wystarczającym, mającym na celu uniemożliwienie innym osobom niż właściciel (inwestor) wstępu zarówno do obiektów budowlanych, jak i w ich pobliże, co do których - jako wybudowanych samowolnie - nie jest wiadomy ich stan techniczny, mogący powodować zagrożenie życia czy zdrowia.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy wskazał, iż legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkowa; sprawca samowoli budowlanej (jego następca prawny) nie musi wykonać nakazanych obowiązków uznając, że nakaz rozbiórki - który organy nadzoru budowlanego obowiązane będą wydać - będzie dla niego rozwiązaniem korzystniejszym.

Końcowo organ ten zaznaczył, że z uwagi na to, iż w punkcie 3 zaskarżonego postanowienia organ I instancji zamieścił zapis dotyczący przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego pawilonu handlowego, zamiast pawilonu gastronomicznego orzekł jak w sentencji.

Niezadowolony z powyższego rozstrzygnięcia J. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i proceduralnego, a w szczególności:

naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i 11 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym celem ustosunkowania się do niego, jak również poprzez brak zapewnienia stronie udziału w czynnościach podejmowanych przez organ wskutek zawiadomienia strony o tych czynnościach w terminie krótszym niż 7 dni przed wyznaczonym terminem, jak i nie uwzględnienie wniosku strony odnośnie przesunięcia wyznaczonego terminu wizji;

naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 81 ust. 1 pkt 1 u.p.b. poprzez przyjęcie, że organ może żądać od strony wskazania konkretnej podstawy prawnej w ramach możliwości żądania informacji, jak również może nałożyć na nią sankcję w postaci jednostronnego, autorytarnego uznania, iż cała zabudowa została wzniesiona bez wymaganego pozwolenia na budowę;

naruszenie przepisów postępowania: art. 6, 7, 12 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art, 138 § 1 pkt 1 i w związku z art. 144 k.p.a. poprzez uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji a następnie w dokładnie tożsamy sposób rozstrzygnięcie sprawy co do istoty mimo, że zostało wydane z naruszeniem zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady szybkości postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.) i przy jednoczesnym niezebraniu, ani nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego go postanowienia, a także o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnośnie wydania postanowienia z naruszeniem art. 138 w związku z art. 144 k.p.a. strona podała, że analiza treści zaskarżonego do sądu rozstrzygnięcia wskazuje, iż jest ono dokładnie tej samej treści co postanowienie je poprzedzające. Zasadności takiego rozstrzygnięcia sprawy przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, w ocenie skarżącego, nie sposób się doszukać w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, gdyż organ II instancji nie zawarł jakiegokolwiek wyjaśnienia odnośnie takiego rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżącego wydanie postanowienia przez organ II instancji, w którym uchyla zaskarżone postanowienie organu I instancji, a następnie w całości w tożsamy sposób orzeka co do istoty sprawy nie jest zgodne z przepisami prawa.

W zakresie zarzutu wydania postanowienia z naruszeniem art. 10 k.p.a. skarżący przywołał dyspozycję tego przepisu i wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organ I instancji przed wydaniem skarżonego postanowienia nie zawiadomił strony o fakcie zebrania dowodów, jak i o zamiarze wydania orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, jak również nie wezwał strony do wypowiedzenia się odnośnie zebranych w sprawie materiałów i dowodów. Skarżący nie zgadzając się z argumentacją organu II instancji w tym zakresie wskazał, że norma prawna zawarta w art. 10 § 1 k.p.a. odnosi się do wszystkich rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji publicznej, a w szczególności do decyzji i takich postanowień jak te, które są przedmiotem niniejszego postępowania, gdyż już na tym etapie postępowania są one aktami kształtującymi w sposób bardzo istotny konkretne prawa i obowiązki strony, więc są to rozstrzygnięcia podejmowane przez organ nie w sprawach porządkowych, pomocniczych a w ważkich istotnych sprawach, będąc rozstrzygnięciami merytorycznymi, a tym samym takimi, co do których musi być zapewniony stronie czynny udział.

Odnośnie nieuwzględnienia wniosku strony z dnia 13 sierpnia 2018 r., związanego z wyznaczonym w dniu 14 sierpnia 2018 r. terminem wizji lokalnej - oględzin nieruchomości, strona argumentowała, że zwróciła się do organu I instancji o wyznaczenie nowego (innego) terminu oględzin z uwagi na doręczenie informacji o nim na mniej niż 7 dni przed ww. terminem, potrzebę przez ustanowionego pełnomocnika zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oraz dokonania konsultacji ze swoim klientem i w związku z terminami urlopów wypoczynkowych zarówno pełnomocnika strony, jak i samej strony. W ocenie strony, powiatowy organ nadzoru budowlanego w ogóle nie rozpoznał wniosku złożonego w toku prowadzonego postępowania, jak również w dniu 14 sierpnia 2018 r. przeprowadził czynności kontrolne bez udziału strony i jej pełnomocnika. Zdaniem skarżącego przeprowadzenie czynności i dokonanie na ich podstawie ustaleń, które legły u podstaw wydanego w sprawie postanowienia, stanowiło naruszenie przepisów, w szczególności art. 6, 7, 8,9, 10 i 11 k.p.a.

Zdaniem strony organ odwoławczy w swoim postanowieniu poprzestał wyłącznie na wskazaniu, że przedmiotowy wniosek wpłynął do organu I instancji w dniu 17 sierpnia 2018 r., jednakże ani jeden ani drugi organ nadzoru budowlanego nie odniósł się do twierdzeń strony, że przedmiotowy wniosek został również wysłany do organu niższego stopnia za pośrednictwem poczty elektronicznej, wymieniając na dowiedzenie tych twierdzeń istnienie potwierdzenia wysłania korespondencji za pomocą poczty elektronicznej na adresy e-mail pracowników tego organu oraz pocztowego potwierdzenia nadania przesyłki poleconej zawierającej wniosek z dnia 13 sierpnia 2018 r.

W odniesieniu do nieuwzględnienia wniosku strony z dnia 24 stycznia 2019 r., złożonego w skutek wezwania organu I instancji do złożenia wyjaśnień w zakresie powstałej zabudowy na terenie przedmiotowej nieruchomości w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma pod rygorem uznania, że cała zabudowa na terenie wskazanej nieruchomości została wybudowana bez pozwolenia na budowę po uprzednim dokonaniu rozbiórki budynku usługowo-gastronomicznego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego stronie (nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r.), strona wskazała, że pełnomocnik strony, z uwagi na urlopy wypoczynkowe swój i strony, zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przedłużenie zakreślonego terminu do dnia 15 lutego 2019 r.

Strona nadmieniła, że art. 81 c ust. 1 pkt 1 u.p.b. nie wskazuje określonego terminu, w którym jest ona zobowiązana udzielić informacji lub udostępnić dokumenty związane z prowadzeniem robót, stąd też zakreślony przez organ I instancji termin miał, zdaniem skarżącego, charakter instrukcyjny i mógł on ulec zmianie, a z drugiej strony niedochowanie tego terminu nie mogło być sankcjonowane uznaniem (bez zgromadzenia materiału dowodowego samodzielnie przez organ, że cała zabudowa została wybudowana bez pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na pismo pełnomocnika strony, organ niższego stopnia pismem z dnia 4 lutego 2019 r. miał nie rozpoznać wniosku strony o przedłużenie terminu, a wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, że w ocenie organu wskazywane przez pełnomocnika strony okoliczności nie uzasadniają uchybieniu terminowi, co zdaniem strony stanowiło naruszenie przepisów w szczególności art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a.

Skarżący nadmienił również, że organ instancji odwoławczej w uzasadnieniu swojego postanowienia nie dokonał jakiejkolwiek analizy zasadności powyższego zarzutu podniesionego przez stronę, a wyłącznie ograniczył się do stwierdzenia, że kwestia ta została już wyjaśniona w piśmie organu powiatowego nadzoru budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r.

Odnośnie wydania postanowienia z naruszeniem art. 81c ust. 1 pkt 1 u.p.b. skarżący podał, że wezwaniem z dnia 16 stycznia 2019 r. organ I stopnia naruszył dyspozycję tego przepisu, gdyż daje on możliwość żądania przez organ informacji, lecz nie można go rozumieć w ten sposób, że stanowi obowiązek podania podstawy prawnej (przepisu prawa) wynikającej z ustawy Prawo budowlane. W ocenie strony podstawa prawna nie może być postrzegana w kategoriach informacji, której może żądać organ od niej, gdyż to organ ma znać i stosować przepisy prawa, a obowiązek taki nie może być nakładany na stronę, a tym bardziej nie może być w jakikolwiek sposób sankcjonowany.

Naruszenie art. 81c ust. 1 pkt 1 u.p.b., jak i naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. ma przejawiać się również w tym, że organ I instancji w wezwaniu z dnia 16 stycznia 2019 r. nałożył na stronę rygor, który nie znajduje swego źródła w jakimkolwiek przepisie prawa. Możliwość uznania przez dany organ, w oderwaniu od obowiązku zebrania w sprawie materiału dowodowego i dokonania jego oceny, że dane okoliczności miały miejsce (dotyczy stwierdzenia, że cała zabudowa terenie nieruchomości została wybudowana bez pozwolenia na budowę) nie znajduje oparcia w żadnym przepisie prawa, a w szczególności w powołanym przez organ art. 81c ust. 1 pkt 1 u.p.b. Jednocześnie w ocenie skarżącego organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do powyższego zarzutu strony.

W zakresie obowiązku wstrzymania budowy skarżący podał, że jak wynika z samej treści uzasadnienia postanowienia, to stwierdzone zostało, że na przedmiotowej nieruchomości wybudowano pawilon handlowy i stan ten (zgodnie z ustaleniami organu niższego stopnia) miał miejsce nie wcześniej niż od 2007 r., a nawet nie wcześniej niż od 2002 r. Zdaniem skarżącego skoro organ I instancji stwierdza fakt wybudowania pawilonu handlowego i przyjmuje, że nastąpiło to w latach 2002 lub 2007, to sprzecznym z zasadami logiki jest nakazywanie wstrzymania robót budowlanych, tym bardziej w sytuacji gdy nie zostało stwierdzone jakoby takowe roboty w ogóle były aktualnie prowadzone lub planowane było ich prowadzenie. Argumentacje poparto orzecznictwem (por. WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 25.10.2018 r., II SA/Sz 851/18).

Strona jest zdania, że organ odwoławczy nie rozpatrzył tego zarzutu, a poprzestał jedynie na wskazaniu, że skoro przepis nie różnicuje obowiązku wstrzymania robót od okoliczności uprzedniego zakończenia budowy, to nie jest błędem nakazywanie wstrzymania prowadzenia prac, mimo iż one nie są prowadzone.

Odnośnie użycia określenia pawilon handlowy do zabudowy na nieruchomości skarżącego strona wyjaśniła, że w treści zaskarżonego postanowienia organ zamiennie używa określenia "pawilon handlowy", "obiekt" oraz "obiekt pawilonu handlowego", a zatem organ I instancji posługuje się niespójną nomenklaturą słowną wskazując z jednej strony (w treści postanowienia), że mamy do czynienia z pawilonem handlowym, a z drugiej strony (w uzasadnieniu postanowienia), dokonuje gradacji i rozróżnienia na pawilon handlowy, obiekt i obiekt pawilonu handlowego.

W świetle powyższego strona stwierdziła, że organ i instancji posługuje się określeniami pozaustawowymi, a przy takim nieprecyzyjnym i w oderwaniu od ustawy budowlanej używaniu określeń odnośnie stwierdzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego konstrukcji, niewiadomym i niemożliwym jest dokonanie kontroli prawidłowości ustaleń poczynionych przez ten organ, a tym samym niemożliwym jest poddanie kontroli poprawności wydanego w sprawie postanowienia, gdyż wymieniona ustawa w zależności od tego czy mamy do czynienia z np. obiektem budowlanym, budynkiem, czy budowlą nakłada na stronę różne obowiązki lub wcale ich nie nakłada.

Wskazane powyżej uchybienie miało uniemożliwiać odniesienie się do poprawności poczynionych w sprawie ustaleń przez powiatowy organ nadzoru budowlanego, a tym samym miało uniemożliwiać ocenę poprawności wydanego w sprawie postanowienia, co uzasadniać ma żądanie uchylenia skarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącego w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy przemilczał tą kwestię.

Odnośnie obowiązku zabezpieczenia budowy strona argumentowała, że zaskarżone postanowienie winno być uchylone, gdyż narusza dyspozycję art. 48 ust. 3 u.p.b, ponieważ nakłada ono na stronę obowiązek zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób postronnych, bez ustalenia wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń budowy (np. sposobu, ich rodzaju i charakteru). Skoro sam organ niższego stopnia stwierdza w uzasadnieniu swego postanowienia, że "w obiekcie była prowadzona sprzedaż", "wyjaśnienia (złożone przez) pracownika sklepu", a z drugiej strony organ ten nie stwierdza jakoby pawilon handlowy (jego konstrukcja, posadowienie itp.) stanowił zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi bądź był wzniesiony z naruszeniem przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, to, w ocenie strony, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia dla przyjęcia, że niezbędnym zabezpieczeniem budowy jest zabezpieczenie przed dostępem osób postronnych.

W dalszej kolejności strona wskazuje, że organ I instancji użył w zaskarżonym postanowieniu sformułowania o zabezpieczeniu przed dostępem osób postronnych nie precyzując jednocześnie jaki krąg osób traktowany jest przez organ jako osoby postronne.

Zdaniem skarżącego w świetle powyższego zaskarżone postanowienie należy uznać za niemożliwe do wykonania, gdyż nie precyzuje obowiązku nałożonego na stronę, a tym samym nie wskazuje konkretnych czynności jakie musi dokonać strona aby spełnić nakładany na nią obowiązek, co powoduje że zasadnym jest w tym zakresie zarzut nieważności wydanego w sprawie postanowienia, gdyż jest ono niewykonalne w dniu wydania i niewykonalność ta ma charakter trwały.

Ponadto, strona argumentowała, że organ odwoławczy odnosząc się do powyższych zarzutów poprzestał na wskazaniu, że wymóg zabezpieczenia budowy przed dostępem osób postronnych jest wystarczający, gdyż ma na celu uniemożliwienie innym osobom niż właściciel (inwestor) wstępu zarówno do obiektów budowlanych, jak i w ich pobliże. W ocenie skarżącego to na organie spoczywa obowiązek wskazania konkretnych wymogów jakie organ ten stawia stronie. Samo stwierdzenie zabezpieczenia przed dostępem jest niewystarczające. Pozostawienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia w takim kształcie powoduje, że z uwagi na swoją nieostrość i nieprecyzyjność nie może ono być egzekwowane, gdyż strona nie musi mieć wiedzy technicznej lub zawodowej odnośnie tego w jaki sposób winno się zabezpieczać obiekty budowlane przed dostępem osób postronnych.

Skarżący dodał, że organ odwoławczy również nie odniósł się do zarzutów strony co do używania przez organy określeń nieustawowych, czego potwierdzeniem ma być fakt, iż jako osobę postronną wskazał każdą osobę inną niż właściciel (inwestor), a przecież nie zawsze właściciel nieruchomości jest inwestorem, jak i nie zawsze sprawuje faktyczne władztwo nad nieruchomością tak jak w przedmiotowej sprawie (właścicielem jest przecież Gmina R.).

W odpowiedzi Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w wyniku zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., który dotyczy legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 48 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Jeżeli jednak budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 ustawy).

Jak przy tym wynika z art. 48 ust. 3 u.p.b., w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 u.p.b. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 u.p.b., stosuje się przepis ust. 1 (art. 48 ust. 4). Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się z kolei jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, wbrew twierdzeniom skarżącego, zgodnie z podstawowymi standardami procedury administracyjnej zakreślonymi regulacjami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w należyty sposób zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się przy wydawaniu kontrolowanych postanowień naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia ich wydania z naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności zaznaczyć należy, że wdrożenie trybu legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. wymagało odpowiedniej kwalifikacji prawnej wykonywanych robót budowlanych. Organy obu instancji trafnie przyjęły, że w tej sprawie miała miejsce budowa obiektu budowlanego, tj. pawilonu gastronomicznego - restauracji "[...]" o wymiarach: długość ca 14,8m, szerokość od strony ul. [...] – ca 13,5m, szerokość elewacji tylnej – ca 15m. Organy ustaliły nadto, że charakter obiektu, jego konstrukcja oraz zastosowane do budowy materiały i technologia wskazują, iż do jego wybudowania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Inwestor takiego pozwolenia nie uzyskał.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do zakwestionowania przez skarżącego postanowienia w części, w której wstrzymuje roboty budowlane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącego, wstrzymania robót nie stosuje się w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane.

Mając na uwadze przepis art. 48 ust. 2 u.p.b. stwierdzić należy, że skarżący nie ma racji interpretując ten przepis w sposób zaprezentowany w skardze. Obowiązek wstrzymania przez organ nadzoru budowalnego prac budowlanych w takiej sytuacji, która ma miejsce w rozpoznawanej sprawie ma charakter stricte zabezpieczający. Nakaz wstrzymania prac budowlanych doprowadzić ma do sytuacji, w której podmiot nie dysponujący stosownymi uprawnieniami wynikającymi z uzyskanego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia dotyczącego budowy nie będzie kontynuował rozpoczętych wcześniej prac. Bezsporne jest, że wydanie takiego postanowienia konieczne jest w sytuacji faktycznego prowadzenia prac budowalnych w celu ich wstrzymania. Stwierdzić należy jednak, że nawet w sytuacji gdy prace budowalne nie są już prowadzone, nakaz ich wstrzymania, zapobiec ma podejmowaniu takich działań w przyszłości. W przypadku prac budowlanych, które prowadzone były bez spełnienia stosownych wymagań formalnych organ nie może z całą pewnością stwierdzić, czy zostały one już zakończone. Prowadzony w sposób zgodny z przepisami proces inwestycyjny pozwala bowiem na wyodrębnienie jego etapów, w tym zakończenia prac budowlanych. Wskazać należy w tym kontekście na składane przez inwestora zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (art. 57 u.p.b.). Wobec braku spełnienia rygorów formalnych przez inwestora, organy prowadzące postępowanie w oparciu o art. 48 u.p.b. mogą stwierdzić jedynie stan faktyczny budynku i przeprowadzonych w nim prac, na określoną chwilę. Nie ma jednak możliwości stwierdzenia z całą pewnością, czy prowadzone bez zezwolenia prace zostały tylko wstrzymane, czy też zakończone lub sfinalizowane nawet jeżeli w obiekcie budowlanym prowadzona była działalność gospodarcza. Brak wcześniejszego respektowania przez inwestora norm prawa budowlanego zmusza wręcz do wzięcia pod uwagę ewentualnego powtórnego rozpoczęcia nawet zaniechanych dawno prac budowlanych, bez ich zalegalizowania czy prowadzenie prac budowlanych już po stwierdzeniu wybudowania obiektu w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne jest zatem wydanie postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych, jako zabezpieczenia przed podjęciem takich działań w przyszłości. Fakt, iż nie były one już prowadzone, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że stan taki ma charakter trwały, a inwestor nie podejmie prac w przyszłości.

Zawarte w art. 48 ust. 2 odesłanie do budowy, o której mowa w ust. 1 pozwala przyjąć, że przepis ten odnosi się zarówno do obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego. Tym samym prace budowlane mogą być wstrzymane także w sfinalizowanym już obiekcie. Jak podnoszono wcześniej wątpliwości budzi możliwość jednoznacznego stwierdzenia przez organ, że samowolnie prowadzone prace budowalne, zostały już zakończone, a nie jedynie wstrzymane przez inwestora. W kontekście oceny zakresu stosowania przewidzianego w art. 48 ust. 2 u.p.b. nakazu wstrzymania robót budowalnych sięgnąć należy również do zasad wykładni systemowej, Gdyby ustawodawca dążył by do ograniczenia możliwości wstrzymania prac budowlanych tylko w sytuacji, w której budowa nie jest zakończona, a prace budowalne trwają, sformułował by przepis art. 48 ust.2 w sposób analogiczny do art. 49b ust.2, który takie ograniczenie przewiduje. Tymczasem w treści art. 48 ust. 2 u.p.b. brak, obecnego w art. 49b ust. 2 ustawy zastrzeżenia, że "organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych". A contrario przyjąć należy zatem, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych wydane w oparciu o art. 48 ust. 2 ustawy dotyczyć może każdej budowy o której mowa w ust. 1 tego przepisu.

Analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 listopada 2017r. (sygn. akt II SA/Sz 619/17, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano tam, że wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 48 ust. 2 u.p.b. jest elementem postępowania legalizacyjnego uregulowanym w tym przepisie i nie ma związku z tym czy roboty te w dacie prowadzenia postępowania są prowadzone, czy też zostały już zakończone.

Zauważyć również należy, że nawet wadliwe wstrzymanie robót budowlanych pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, albowiem nawet sam skarżący twierdzi, że roboty budowlane zostały już zakończone. Jednakże przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest ustalenie, czy wzniesiony na działce skarżącego budynek może być przedmiotem postępowania legalizacyjnego. Wstrzymanie wykonania robót jest jednym z elementów tego postępowania. Kluczowe znaczenie ustawodawca przypisał ustaleniom wynikającym z art. 48 ust. 3 u.p.b. oraz obowiązkom jakie nakładane są na inwestora w procesie legalizacyjnym, w tym w szczególności terminowi ich wykonania pod rygorem nakazu rozbiórki.

Podsumowując zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające pomimo niewielkich uchybień w nich zawartych, niemających wpływu na wynik sprawy, co do zasady nie naruszają obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, zaś ustalenia w nich zawarte są kompletne i nie budzą wątpliwości Sądu.

Skarżący zarzucał, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 10 k.p.a. pozbawiając go możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowy. W istocie, organy mają obowiązek przestrzegać zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, jednakże czynienie tego zarzutu w sytuacji całkowitej niemalże bierności skarżącego i jego pełnomocnika, ograniczającej się do sformułowania zarzutów zażalenia nie jest przekonujące do uznania zasadności naruszenia art. 10 k.p.a.

Przypomnieć należy, że organ II instancji ma obowiązek ponownie rozpatrzyć i rozpoznać sprawę w postępowaniu odwoławczym/zażaleniowym. Strona ma zatem możliwość – mając wiedzę o toczącym się postępowaniu przed organem, którego rozstrzygnięcie skarży- do wnoszenia zarzutów popierając je bądź to stosownymi dowodami, bądź też wnosząc o ich przeprowadzenie. Skarżący i jego pełnomocnik wykazali się w tym względzie biernością nie odnosząc się w toku postępowania nawet do pisma organu z dnia 16 stycznia 2019 r., które dotyczyło istotnych ustaleń odnoszących się do zabudowy działki.

Na marginesie wskazać należy, że argumentacja pełnomocnika, iż nie odpowiedział na istotne dla sprawy pismo, gdyż przebywał w tym czasie na urlopie, jest nie do zaakceptowania. Pełnomocnik nie wykazał, że nie było możliwe udzielenie substytucji , natomiast z akt sprawy nie wynika, iż skarżący w tym czasie był niedostępny i żądanych przez organ informacji nie mógł udzielić ustanowionemu substytutowi.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.