Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1924/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 7,  art. 156  ust. 1,  art. 154  ust. 1,  art. 157,  art. 153  ust. 1,   art. 4  ust. 16
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7,  art. 75  par. 1,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 24  par. 1  pkt 6,  art. 84  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 135,  art. 152 i 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Iwona Maciejuk Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego S. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiocie odszkodowania na rzecz S. M. za przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa w celu budowy [...].

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury i Rozwoju wskazał na następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działki nr [...], decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., została przeznaczona pod budowę [...].

Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. M. z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa w wysokości [...] zł, kwotę odszkodowania powiększył o 5 % wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł z tytułu wcześniejszego jej wydania oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. M. wskazując, iż operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r., będący podstawą ustalenia odszkodowania, przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. został sporządzony w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem przepisów prawa oraz z naruszeniem zasad i standardów wyceny. Odwołujący zarzucił przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie braku analizy rynku regionalnego, do której zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania nieruchomości przejętych pod drogi. Odwołujący podniósł również, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny w oparciu o ceny gruntów rolnych, podczas gdy przedmiotowa nieruchomość przeznaczona została pod budowę [...]. Wskazał również, że decyzja Wojewody narusza konstytucyjne prawo właściciela do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, a także art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieuwzględnienie w operacie szacunkowym i w kwestionowanej decyzji wartości pozostałej nieruchomości, która zdaniem odwołującego nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania.

Pismem z dnia 26 lutego 2014 r. strona zwróciła się do organu o wydanie kopii wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, które zostały dołączone do sprawy oraz o przedłużenie postępowania w związku ze skierowaniem operatu szacunkowego do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju podzielił stanowisko organu I instancji. Wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej: specustawa drogowa – nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. W myśl art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zgodnie z zawartą w tym przepisie tzw. zasadą korzyści odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny.

Stosownie zaś do art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 3 u.g.n.). Nadto, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., poz. 2109 ze zm.) wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], stanowi operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. Rzeczoznawca ustalił, że otoczenie nieruchomości to rozproszona zabudowa siedliskowa w odległości [...] m i grunty rolne. Dojazd do nieruchomości możliwy jest drogą o nawierzchni asfaltowej. Na przedmiotowej działce znajdują się trwałe użytki zielone, zasiana trawa z roślinami motylkowymi.

Rzeczoznawca ustalił, że Gmina [...] nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na terenie gminy [...] obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienione uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowa działka położona jest w strefie [...].

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 u.g.n., dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym.

W wyniku analizy rynku odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od [...] zł/m2 do [...] zł/m2. Średnia cena tego rodzaju nieruchomości wynosiła [...] zł/m2. Na stronie [...] operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych. Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Wobec powyższego, do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia RM z 2004 r., przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.). Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawki procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości. Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano [...] transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto [...] wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie [...] operatu szacunkowego. Ceny jednostkowe analizowanych nieruchomości zawierały się w przedziale od [...] zł/ha do [...] zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej [...] zł/ha. Cechy działki wycenianej zostały przez rzeczoznawcę ocenione na najwyższym poziomie, wobec czego cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu najwyższego współczynnika na poziomie [...]. Wartość [...] ha wycenianej nieruchomości określono zatem w wysokości [...] zł. Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość wycenianej nieruchomości ([...]) na kwotę [...] zł, natomiast [...] obliczono na kwotę [...] zł. Łączna wartość nieruchomości z [...] oszacowana została na kwotę [...]zł. Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej Wojewoda [...] prawidłowo podwyższył odszkodowanie o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania przedmiotowych działek (pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lutego 2013r., znak [...]).

W pismach z dnia [...] września 2013 r. i [...] października 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011 – 2012 przedstawiono [...] transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Wszystkie z ww. nieruchomości stanowiły grunty niezabudowane, [...] z wskazanych nieruchomości stanowiły grunty o niewielkiej powierzchni od [...] m2 do [...] m2, [...] kolejne miały powierzchnię [...] m2 i [..] m2, natomiast powierzchnia ostatniej z nieruchomości wynosiła [...] m2. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości położonych w bliskiej odległości od centrów miast ([...]), w otoczeniu gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, letniskową czy też terenów rekreacyjno-turystycznych, zabudowę siedliskową, a także produkcyjno-usługową. Wydzielone zostały głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę [...].

Przy piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra Infrastruktury i Rozwoju, celem uzupełnienia materiału dowodowego, wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego na cele drogowe.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

W celu przeprowadzenia analizy zasady korzyści rzeczoznawca majątkowy zbadał lokalny i regionalny rynek nieruchomości drogowych. Stwierdził jednak, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny. Nie ulega wątpliwości, że skoro przedmiotem wyceny jest nieruchomość położona w [...] , to błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast, a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez rzeczoznawcę jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęło negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2013 r. oraz w piśmie z dnia [...] września 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonały organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia RM z 2004 r. brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

Wobec braku możliwości wykorzystania do wyceny transakcji drogowych, rzeczoznawca do porównań prawidłowo przyjął nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. rolnym. Wybrane transakcje nieruchomościami rolnym pochodziły z rynku lokalnego obejmującego ściśle gminę właściwą dla miejsca położenia wycenianej nieruchomości i miały miejsce w latach 2011-2012. Z opisu transakcji o cenie minimalnej i maksymalnej wynika, że odznaczały się one podobieństwem do nieruchomości wycenianej. Z uwagi na wystarczającą ilość transakcji nieruchomościami rolnymi na rynku lokalnym brak było podstaw do poszukiwania tego rodzaju transakcji na rynku regionalnym, tj. w okolicach oddalonego [...], położonego przy drodze łączącej [...]. Stąd wybór transakcji porównawczych uznać należy za prawidłowy. Zauważyć należy, że punktem wyjścia do poszukiwań nieruchomości podobnych nie może być cena, jaką uzyskuje się za nieruchomości rolne na analizowanym rynku. Słusznie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.).

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu RM z 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zdaniem organu odwoławczego operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Natomiast odnosząc się do kwestii przedłużenia postępowania w związku ze skierowaniem operatu szacunkowego do oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych organ wyjaśnił, że postępowanie odwoławcze toczy się od dnia [...] października 2013 r., co powoduje, iż przekroczone zostały terminy załatwienia sprawy wynikające z przepisów k.p.a. Ponadto był to okres wystarczający do podjęcia przez strony aktywności dowodowej. Brak też jest podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego do czasu dokonania oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być przedmiotem odrębnego postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. M. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę,[...];

2. art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;

3. art. 7 i art. 10 w zw. z art. 35 § 1 i art. 75 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przedłużenia postępowania, co skutkowało odmową przeprowadzenia wnioskowanego dowodu, istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy;

4. art. 9 i art. 10 w zw. z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez odmowę przesłania kserokopii wyjaśnień złożonych przez rzeczoznawcę, co w sytuacji znacznej odległości pomiędzy siedzibą organu a miejscem zamieszkania skarżącego praktycznie uniemożliwiło mu zapoznanie się z aktami sprawy;

5. art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nieprzeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nieskierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców;

6. art. 77 § 4 k.p.a. poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informacje o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

7. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

a) niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o [...] wszystkich operatów sporządzonych w ramach [...],

b) niewyjaśnienie w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

c) nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania;

8. art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

10. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji;

11. art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości z powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy [...], w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu powinna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory;

12. art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

13. art. 153 ust. 1 w zw z art. 4 ust. 16 u.g.n. i w zw. z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości;

14. art. 154 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z błędami przy oznaczaniu wartości, którymi posługuje się ta metoda – przy przyjęciu nieprawidłowych danych, niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku;

15. art. 4 ust. 16 u.g.n. oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia RM z 2004 r. poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją wyżej wskazanych błędów metodologicznych;

16. § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia RM z 2004 r.;

17. art. 134 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

18. naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wniósł o: 1) dopuszczenie dowodu z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. na okoliczność błędów w operacie szacunkowym nieruchomości, które powodują, że operat ten nie mógł zostać użyty jako podstawa ustalenia wysokości należnego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, 2) dołączenie do niniejszej sprawy akt postępowania prowadzonego [...] i dopuszczenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach tego postępowania na okoliczność, że operat szacunkowy będący podstawą ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszym postępowaniu został sporządzony nierzetelnie oraz przez rzeczoznawcę podlegającego wyłączeniu, 3) dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 12 listopada 2014 r. organ wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu załączonego do pisma a stanowiącego Opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z dnia [...] października 2014 r. sprawa nr [...], zauważając, że co prawda jest ona sporządzona dla innej nieruchomości niż nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją, jednakże operaty szacunkowe wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego J. M. dla oszacowania wartości nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na potrzebę realizacji inwestycji polegającej na budowie [...] były sporządzane w sposób analogiczny.

Na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sąd dopuścił w trybie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) dowód uzupełniający zawarty w skardze w postaci Opinii Komisji Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] i odmówił dopuszczenia dowodu zgłoszonego przez Ministra Infrastruktury przy piśmie z dnia 12 listopada 2014 r. jako niezwiązanego z niniejszą sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu, przy czym argument o zasadniczym znaczeniu dla takiego rozstrzygnięcia wynika z treści dowodu uzupełniającego z dokumentu dopuszczonego na rozprawie, w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a, tj. opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r. Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] w sprawie oceny operatu sporządzonego w sprawie przez J. M. w dniu [...] lipca 2013 r. – a więc wydanej po orzeczeniu organu z dnia [...] marca 2014 r. Mimo, że jest to opinia, to jednocześnie jest to dowód z dokumentu urzędowego, gdyż skutek jaki wywiera z mocy art. 157 ust. 1a u.g.n. powoduje, że jest to dokument poświadczający utratę mocy dowodowej operatu szacunkowego.

Z uwagi na zajęcie nieruchomości pod drogę wyniknęła konieczność ustalenia przez Wojewodę [...] odszkodowania dla S. M. za przejęcie na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...], do którego to przejęcia doszło na podstawie decyzji tego Wojewody z dnia [...] grudnia 2012 r. o zrid (zmienionej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.), ustalającej lokalizację budowy [...].

Stosowanie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania odpowiednio przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej) oznacza między innymi, że opinię o wartości nieruchomości sporządza rzeczoznawca majątkowy w formie operatu szacunkowego (art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.). Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe regulacje dokonywania wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określają z kolei przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy czym z dniem 26 sierpnia 2011 r. zmienione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 165, poz. 985. ze zm.).

W ocenie sądu, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy administracji, ustalając wysokość odszkodowania, mogły oprzeć się na operacie szacunkowym sporządzonym w dniu [...] lipca 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

W toku prowadzonego postępowania (po sporządzeniu operatu z dnia [...] lipca 2013 r.) S. M. pismem z dnia 13 września 2013 r. zgłosił zastrzeżenia do wskazanego operatu, zarzucając mu błędny opis działki. Ponadto podniósł, że przy wycenie nie został uwzględniony koszt melioracji działek. Jednocześnie zauważyć należy, że w materiale dowodowym sprawy, którym dysponował organ I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...] września 2013 r., znajdowało się pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. informujące o wydaniu przez Komisję Opiniodawczo-Rozjemczą Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] [...] negatywnych opinii w sprawie sporządzonych przez J. M. operatów szacunkowych i dokonanej wyceny nieruchomości przejętych pod budowę [...]. Przy czym Wojewoda wskazał, iż pozostałe sporządzone przez J. M. operaty dotyczące wyceny gruntów przejętych pod budowę [...] oparte są na tożsamej analizie rynku nieruchomości drogowych i ustaleniach, co powoduje konieczność ich przeanalizowania i ustosunkowania się rzeczoznawcy do tych uchybień.

Rzeczoznawca majątkowy J.M. odpowiedzi na powyższe udzielił pismem z dnia [...] września 2013 r., czyli już po wydaniu przez organ I instancji rozstrzygnięcia z dnia [...] września 2013 r. Rzeczoznawca stwierdził, że operat jest prawidłowy, w tym również prawidłowy jest dobór nieruchomości przyjętych przez niego do wyceny jako nieruchomości. Niezrozumiałym jest, dlaczego organ I instancji wydał decyzję w sprawie uznając operat za prawidłowy przed ustosunkowaniem się rzeczoznawcy do pisma Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. Jednocześnie zauważyć należy, że na etapie postępowania odwoławczego skarżący pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował Ministra Infrastruktury i Rozwoju o skierowaniu opisanego operatu szacunkowego do oceny przez Stowarzyszenie Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości wskazując, iż ocena wydana przez stowarzyszenie w przypadku opinii negatywnej spowoduje utratę mocy dowodowej przez operat zgodnie z art. 157 u.g.n. – a więc będzie miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Oznacza to, że strona postępowania miała prawo zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a następnie po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi. Umożliwiłoby to podważenie wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności. Mimo że organ powinien we własnym zakresie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., jako że opinia biegłego jest tylko jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie, to jednak nie w każdym aspekcie, z uwagi na wiadomości specjalne rzeczoznawcy. Po dokonaniu takiej kontroli na podstawie art. 80 k.p.a. organ ocenia wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego. Przy czym o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu decyduje powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia. Natomiast negatywna ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych nie podlega kontroli i ocenie organu administracji jako dowód, a to z uwagi na bezpośredni skutek jaki ocena ta wywołuje, tzn. od dnia wydania tej oceny operat szacunkowy traci charakter opinii o wartości nieruchomości (art. 157 ust. 1a u.g.n.). Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien wstrzymać się z wydaniem rozstrzygnięcia do czasu wydania opinii przez Komisję Arbitrażową Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości, aby nie było wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu z dnia [...] lipca 2013 r. Tym bardziej w sytuacji posiadania przez organ informacji o przyjęciu do opiniowania tego konkretnego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Z przedłożonej przy skardze opinii z dnia [...] kwietnia 2014 r. sporządzonej przez Komisję Opiniodawczo-Rozjemczej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...] w sprawie oceny operatu z dnia [...] lipca 2013 r. mającego zastosowanie w sprawie wynika, że operat ten został sporządzony w sposób nieprawidłowy. Z wniosków Komisji zawartych w opinii wynika, iż opis techniczno-użytkowy nieruchomości sporządzono w sposób niepełny. Ponadto opis nie zawiera charakterystyki wycenianej nieruchomości w aspekcie części cech rynkowych przyjętych w wycenie. Nie spełnione zostały wymogi art. 175 ust. 1 u.g.n., a przedstawiona w operacie analiza rynku jest niekompletna. Między innymi w wyniku przyjętej niewłaściwej interpretacji pojęcia rynku "regionalnego", nie obejmuje szeregu transakcji nieruchomości drogowych, które miały miejsce na analizowanym obszarze rynku regionalnego jak i na obszarach innych województw graniczących z województwem [...] (Gmina [...] graniczy z gminami województwa [...]). Tym samym wykluczenie zastosowania procedury opisanej w § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. budzi wątpliwości. Ponadto przedstawiona analiza nieruchomości gruntowych rolnych nie zawiera opisu sposobu jej przeprowadzenia. Wątpliwości budzi również ograniczenie wprowadzone w rozdziale 7.3 "Analiza rynku nieruchomości gruntowych rolnych" zawężające obszar tylko do terenu gminy [...]. Niespełnione zostały wymogi art. 153 ust 1 w związku z art. 4 ust 16 u.g.n. i § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Jednocześnie w operacie przyjęto zgodną z przepisami procedurę szacowania – podejście porównawcze i metodę wyceny – korygowania ceny średniej, jednak wobec błędów popełnionych na etapie analizy rynku, właściwie przyjęte podejście i metoda wyceny nie mogły doprowadzić do niebudzącego wątpliwości wyniku wyceny. Nie w pełni spełnione zostały wymogi art. 154 ust.1 u.g.n. biorąc pod uwagę błędy popełnione na etapie analizy rynku oraz błędy w ocenie poprawności oceny stanu cech niektórych nieruchomości podobnych, a tym samym błędy w ustaleniu zakresu współczynników korygujących, należy uznać, że przeprowadzona procedura obliczeń nie gwarantuje uzyskania poprawnego wyniku szacowania. Wartość rynkowa nieruchomości została określona nieprawidłowo. Niespełnione zostały wymogi § 4 ust.4 i § 56 ust. 1 pkt 9 powołanego rozporządzenia z 2004 r. Przedstawiona analiza uzyskanego wyniku szacowania nie może być oceniona pozytywnie w kontekście wcześniej popełnionych błędów na etapie analizy rynku, tworzenia obiektów podobnych i wadliwie przeprowadzonej procedury obliczeń. Niespełnione zostały wymogi § 56 ust. 1 pkt 9 Rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. ze zm. Zdaniem Komisji ujawnione w operacie szacunkowym błędy mają istotny wpływ na określenie wartości nieruchomości, a tym samym należy uznać, iż operat ten nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość gdyż został sporządzony niezgodnie obowiązującymi przepisami prawa.

Wobec powyższego sąd zauważa, że Minister Infrastruktury i Rozwoju posiadając wiedzę o prowadzonym postępowaniu opiniodawczym w stosunku do operatu mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinien wykazać się szczególną starannością w zbadaniu prawidłowości sporządzenia tego operatu. Minister dysponował bowiem wiedzą o negatywnych wynikach opinii wydanych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n., w stosunku do innych operatów sporządzonych przez tego samego rzeczoznawcę na użytek podobnych spraw administracyjnych (podobnego rodzaju wyceny). Zatem w okolicznościach tej sprawy logicznym i uzasadnionym było wstrzymanie się przez organ z rozpoznaniem sprawy do czasu zaopiniowania przez Komisję operatu. Następnie w zależności od wyniku weryfikacji prawidłowości operatu, organ powinien dokonać oceny przydatności operatu szacunkowego z dnia [...] lipca 2013 r. jako dowodu w niniejszej sprawie.

O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii i na nim spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania. Na obecnym etapie należy więc uznać, że kwestia o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy z powodów omówionych wyżej nie została dostatecznie wyjaśniona, czym organ naruszył art. 7, art, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ostateczności okazało się, że wysokość odszkodowania została oparta na operacie szacunkowym, który z mocy art. 157 ust 1a u.g.n. nie mógł stanowić dowodu na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości.

Nie zasługuje natomiast na uwzględnienie zarzut organu odwoławczego, że przyjęty za podstawę orzekania operat mógł być wykorzystany jako dowód w sprawie z uwagi na to, że opinia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych dyskwalifikująca ten dowód została wydana po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy, a z art. 157 ust. 1a u.g.n. wynika, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. W ocenie sądu przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że od dnia wydania opinii organizacji zawodowej można się powoływać na fakt utraty wartości dowodowej zdyskwalifikowanego operatu, a wady w nim tkwiące dyskwalifikują go "od początku", co sąd musiał wziąć pod uwagę przy orzekaniu, mając wiadomość o utracie mocy dowodowej operatu. Poza tym odmawiając uwzględnienia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (ściśle rzecz biorąc nie czekając na jej wydanie w sytuacji posiadania wiadomości o skierowaniu operatu do oceny) organ naruszył art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co ostatecznie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Za nieusprawiedliwiony jednakże należy uznać zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a., z uwagi na to, że rzeczoznawca majątkowy nie podlegał w tej sprawie wyłączeniu. Norma wynikająca z powołanych przepisów jest taka, że biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a., a więc między innymi w sprawie [...]. Z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy nie wynika, aby [...]. Jeśli powodem [...] była działalność rzeczoznawcy w innych sprawach administracyjnych, to nie jest to powód do wyłączenia rzeczoznawcy w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.