Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2512/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia WSA del. Dariusz Chaciński Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 31 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 659/11 w sprawie ze skargi K. T. i C. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 659/11 po rozpoznaniu skargi K. T. i C. T. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2011 roku nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 roku, nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., po rozpatrzeniu odwołania T. H. i J. H. od decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., uchylającej w całości w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2001 r. w przedmiocie nakazania J. H. odkopania rowka w poprzek działki nr [...] położonej we wsi A. oraz nakazującej T. H. i J. H. w terminie do dnia 30 lipca 2007 r. wykonanie kanału zamkniętego, łączącego odcinek rowu na działce nr [...] i działce nr [...] na odcinku działki nr [...], położonych we wsi A., w sposób umożliwiający swobodny odpływ wody z rowu usytuowanego na działce nr [...], będącej własnością C. G. i M. G. na koszt zobowiązanych, proporcjonalnie do wysokości posiadanych udziałów we współwłasności działki nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło powyższą decyzję w części i nakazało T. H. i J. H. w terminie do dnia 30 lipca 2010 r. wykonanie kanału zamkniętego łączącego odcinek rowu na działce nr [...] i działce nr [...], na odcinku działki nr [...] położonych we wsi A., w sposób umożliwiający swobodny odpływ wody z rowu usytuowanego na działce nr [...], będącej własnością C. G. i M. G. - na koszt zobowiązanych, proporcjonalnie do wysokości posiadanych przez nich udziałów we współwłasności działki nr [...]. W pozostałej części utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W dniu 4 maja 2010 r. K. T. i C. T. złożyli wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] grudnia 2009 r., w którym wskazali, iż po zapoznaniu się z treścią tej decyzji oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdzili, że sprawa dotyczy między innymi kwestii stosunków wodnych na terenie ich działki w związku z przyjętą metodą odwodnienia działki nr [...]. Naruszenie stosunków wodnych wywołane działaniem właścicieli działki nr [...] dotyczy także ich interesu prawnego. Świadczy o tym powoływana w treści decyzji opinia biegłej H. S., w której stwierdzono między innymi oddziaływanie spornego rowu na działki nr [...], [...], [...] i [...]. Postępowanie zakończone decyzją o nakazaniu wykonania kanału zamkniętego łączącego odcinek rowu na działce nr [...] z działką nr [...], stanowiącą ich własność, odbyło się bez ich udziału. O wydaniu decyzji w dniu [...] lutego 2009 r. dowiedzieli się w dniu 6 kwietnia 2010 r. z informacji przekazanej im przez T. H.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odmówiło uchylenia decyzji własnej z dnia [...] lutego 2010 r.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że sporny rów istniał co najmniej od 1957 r. i przebiegał przez działki: nr [...] (własność C. G. i M. G.), [...] (własność T. H. i J. H.), nr [...] (od 2002 r. własność K. T. i C. T.), nr [...] (własność H. L.), nr [...] (własność L. K.).

Właściciele działki nr [...] T. H. i J. H. zakopali odcinek rowu biegnącego przez ich działkę, zamykając jego światło, wskutek czego spływające nim do tej pory wody opadowe i roztopowe z terenów przyległych oraz z działki M. G. i C. G. zaczęły się gromadzić na działce nr [...]. Dodatkowo na pogorszenie stanu wód na działce nr [...] wpłynęło wykopanie przez J. H. na jego działce stawu oraz podwyższenie terenu w wyniku zgromadzenia odkładu z wykopanego stawu. Stroną postępowania w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] nie byli K. T. i C. T., ponieważ opisane wyżej działanie J. H. i T. H. nie oddziaływało szkodliwie na ich grunty. Wprawdzie biegła H. S. stwierdziła nadmierne uwilgocenie działek znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie rowu, w tym działki stanowiącej własność K. T. i C. T., jednak ta sytuacja jest - w jej ocenie - skutkiem utraty parametrów spornego rowu na całej jego długości oraz braku utrzymania w dobrym stanie technicznym rowu melioracyjnego o nazwie [...] odprowadzającego wody z pól i pasa przydrożnego, będącego również odbiornikiem wód ze spornego rowu.

Aby uniknąć długotrwałego podtapiania gruntów na tym terenie niezbędne jest, zdaniem biegłej, kompleksowe i trwałe uregulowanie stosunków wodnych poprzez nadanie na całej długości rowu aż do ujścia rowu melioracyjnego odpowiednich parametrów technicznych, na co wymagane jest pozwolenie wodnoprawne i co wymagałoby współdziałania wszystkich zainteresowanych właścicieli gruntów. Uregulowanie stosunków wodnych w tak szerokim zakresie wykracza poza ramy postępowania wyznaczone przez art. 29 § 3 Prawa wodnego i dlatego dopuszczalne było jedynie nałożenie odpowiednich obowiązków na właścicieli nieruchomości (T. H. i J. H.) szkodliwie oddziałującej na grunt sąsiedni (C. G. i M. G.) polegających na wykonaniu kanału zamkniętego łączącego odcinek rowu na działce nr [...] i [...], na odcinku działki nr [...], w sposób umożliwiający swobodny odpływ wody z rowu usytuowanego na działce nr [...] będącego własnością C. G. i M. G.

W tym postępowaniu przymiot stron przysługiwał wyłącznie C. G. i M. G. oraz T. H. i J. H., albowiem to ich praw i obowiązków dotyczyło postępowanie i wydana w jego wyniku decyzja administracyjna. Z faktu, iż w sentencji decyzji została wymieniona działka nr [...], nie można wysnuć wniosku, że decyzja ta rozstrzyga o prawach i obowiązkach K. T. i C. T. Wskazanie działki nr [...] miało na celu wyłącznie precyzyjne określenie przebiegu urządzenia (kanału zamkniętego), którego wykonanie nakazano T. H. i J. H. i który ma wyłącznie przebiegać na działce należącej do T. H. i J. H.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. T. i C. T. zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę okoliczności świadczących o ich interesie prawnym w związku z nałożonym decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. obowiązkiem wykonania kanału zamkniętego łączącego odcinek rowu na działce nr [...] i działce nr [...] na odcinku działki nr [...] oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z tym, że kwestionowana decyzja nie jest możliwa do wykonania, bowiem realizacja nałożonego obowiązku doprowadzi do zalania gruntów stanowiących położoną niżej działkę nr [...], stanowiącą ich własność.

K. T. oraz C. T. zarzucili także naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe jego zastosowanie, wskazując, że realizacja nałożonego obowiązku doprowadzi do odprowadzenia wód na grunty sąsiednie – działkę nr [...].

W uzasadnieniu K. T. i C. T. podnieśli, iż organ administracji nie uwzględnił okoliczności, że są właścicielami działki nr [...] od 2002 r. Na działce tej w momencie jej zakupu nie było żadnego rowu. Z. F., poprzedni jej właściciel, był uczestnikiem postępowania prowadzonego w 2001r. i brał udział w rozprawie z udziałem ówczesnych właścicieli gruntów. Wobec braku występowania na ich działce (kontynuacji) rowu nie ma żadnych wątpliwości, że w momencie wykonania kanału zamkniętego na odcinku działki nr [...], łączącego odcinek rowu na działce nr [...] z działką nr [...], będzie ona zalewana wodami spływającymi z działek wyżej położonych.

Z relacji uczestników tamtej rozprawy dowiedzieli się, że J. H. w 2000 r. zasypał rów znajdujący się na jego działce (nr [...]), co spowodowane było tym, że rów znajdujący się na ówczesnej działce nr [...] zasypał także jej ówczesny właściciel Z. F. Rów, który według ustnych przekazów uczestników postępowania, znajdował się na terenie działki oznaczonej nr [...], utracił swoje pierwotne parametry i zgodnie z aktualnymi mapami nie istnieje. Działka nr [...] znajduje się na terenie usytuowanym poniżej działek nr [...] i nr [...]. Położona jest na obszarze posiadającym naturalne ukształtowanie w stronę zabudowań. Brak rowu na tej działce, ukierunkowującego spływ skierowanych tu wód opadowych spowoduje dalszy ich odpływ w tym właśnie kierunku. Decyzja nakazująca odprowadzenie wód opadowych z terenów położonych powyżej działki nr [...] poprzez kanał z wylotem skierowanym na tę działkę doprowadzi do zalania gruntów położonych niżej, co oznacza, iż nie jest ona możliwa do wykonania i niezgodna z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2010 r.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, iż przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. posiadali właściciele działki, na której naruszenie stosunków wodnych miało miejsce (nr [...]) oraz właściciele działki sąsiedniej, na której szkoda powstała (nr [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało także swoje stanowisko, co do braku szkody na gruncie skarżących. Stwierdziło też, że realizacja decyzji administracyjnej, z której wynika obowiązek właściciela do uregulowania na jego gruncie stosunków wodnych zgodnie z obowiązującym prawem, nie stanowi naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Bezpośrednią przyczyną pojawienia się negatywnego zjawiska, na które powołują się skarżący - ewentualnego zalewania gruntów działki nr [...], w przypadku udrożnienia rowu na odcinku działki nr [...], będzie brak drożności odcinka rowu na działce skarżących. Obowiązkiem każdego właściciela gruntu, wynikającym z przepisów Prawa wodnego jest dbanie o zachowanie prawidłowych stosunków wodnych na gruncie. Uznając za niezasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że niewykonalność decyzji w rozumieniu tego przepisu nie uwzględnia niewykonalności w sensie ekonomicznym, finansowym, czy trudności technicznych.

W skardze na powyższą decyzję K. T. i C. T. podtrzymali swoją dotychczasową argumentację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jest uzasadniona.

W rozpatrywanej sprawie skarżący w podaniu o wznowienie postępowania wskazali, że postępowanie zakończone decyzją o nakazaniu wykonania kanału zamkniętego, łączącego odcinek rowu na działce nr [...] z działką nr [...], której są właścicielami, zostało przeprowadzone bez ich udziału.

Jako podstawę swojego żądania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżący wskazywali także, iż przyjęta w decyzji metoda odwodnienia działki nr [...] dotyczy stosunków wodnych na ich działce, która jest usytuowana poniżej działek nr [...] i [...], spowoduje jej zalewanie z uwagi na brak występowania na niej spornego rowu.

Przedmiotem sporu natomiast jest zasadność stanowiska organu administracji zajętego w zaskarżonej decyzji, że przymiot strony postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nakazującą T. H. i J. H. wykonanie na działce nr [...] kanału zamkniętego łączącego odcinek rowu na działce nr [...] i [...] przysługiwał wyłącznie C. G. i M. G. oraz zobowiązanym, konsekwencją czego było wydanie kwestionowanego rozstrzygnięcia o odmowie uchylenia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę prowadzonego przez organy postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. stanowił art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

Przepis art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne stanowi podstawę prawną nałożenia w drodze decyzji przez właściwy organ administracji obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w przypadku wykazania, iż w wyniku działań dokonanych przez właściciela gruntu doszło do naruszenia stanu wód ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

W wyrokach z dnia 12 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1026/07 i z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 546/10 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że dokonanie zmian stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oznaczać może także potencjalne ryzyko zalania gruntów sąsiednich uzależnione od zdarzeń nadzwyczajnych, ale będące także wynikiem tych zmian. Szkodliwe oddziaływanie na grunty sąsiednie, w rozumieniu tego przepisu, nie musi się łączyć z uszczerbkiem majątkowym. Może polegać także na zagrożeniu w postaci niebezpieczeństwa zalania lub zatopienia. Kompetencje organów administracji, o jakich mowa w art. 29, mieszczą się w zakresie tzw. policji administracyjnej, czyli funkcji administracji związanych z ochroną takich wartości jak życie i zdrowie ludzi, porządek i bezpieczeństwo publiczne, konieczność zapobiegania poważnym szkodom dla mienia.

W tej sytuacji w ocenie Sądu sama realizacja obowiązku nałożonego przez właściwy organ na podstawie tego przepisu nie powinna również powodować dalszych szkód dla gruntów sąsiednich. Zastosowanie omawianego unormowania wymagało zatem w pierwszej kolejności uprzedniego ustalenia, czy właściciele działki nr [...] swoim działaniem spowodowali zmianę stanu wody na gruncie i jaki jest związek przyczynowy pomiędzy tą zmiana, a szkodą dla gruntów sąsiednich, w tym ustalenia gruntów, na których ta zmiana spowodowała szkodę lub choćby tylko w sposób potencjalny może negatywnie oddziaływać. Następnie zaś organ administracji winien w razie potrzeby ustalić, w jaki sposób właściciel gruntu ma przywrócić stan poprzedni lub wykonać odpowiednie urządzenia zapobiegające szkodom na gruntach sąsiednich. Ocena zmiany stosunków wodnych na gruncie wymaga wiadomości specjalnych i odpowiedniej wiedzy z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych oraz ewentualnie przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub obliczeń, co przekracza możliwości organu prowadzącego postępowanie.

W rozpatrywanej sprawie w kwietniu 2008 r. została sporządzona opinia przez biegłą w zakresie postępowania wodnoprawnego H. S.

W opinii tej biegła stwierdziła, że w niniejszej sprawie należy rozpatrywać stan na gruncie wszystkich działek znajdujących się w zasięgu oddziaływania spornego rowka. Dotyczy więc to działek nr [...], [...], [...], [...], [...].

Biegła zwróciła też uwagę, że wykonanie rowu wyłącznie na działce [...] spowoduje przesunięcie problemu podtapiania i stagnacji wody z działki nr [...] na działki nr [...] i [...], gdyż istniejący w działkach [...] i [...] rowek nie ma parametrów rowu i nie zachowuje wymaganego spadku.

Wykonanie rowu na działce nr [...] nie będzie więc rozwiązaniem ostatecznym. Ponadto istniejący rów melioracyjny w miejscu ewentualnego odbioru wód ze spornego rowka jest wypłycony i również nie gwarantuje odbioru całości wód prowadzonych z działek nr [...], [...], [...], [...]. W przypadku wykonania rowu w działce [...] działki nr [...] i [...] zostaną trwale podtopione.

Aby uniknąć długotrwałego podtapiania gruntów niezbędne jest kompleksowe i trwałe uregulowanie stosunków wodnych na tym terenie. Wykonanie rowu byłoby zasadne i skuteczne dla odprowadzenia wód, gdyby zostały mu nadane odpowiednie parametry techniczne na całej długości, czyli od działki nr [...] aż do ujścia do rowu melioracyjnego. Uregulowanie stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] jest konieczne, gdyż dotychczas prowadzone działania w tym kierunku rozdzielnie przez użytkowników gruntów nie skutkują ostatecznym rozwiązaniem problemu nadmiernego uwilgotnienia, a wręcz komplikują wdrożenie rozwiązań odprowadzenia nadmiaru wód ze wskazanych działek.

Zdaniem Sądu z opinii tej jednoznacznie wynika, że problem niekorzystnego wpływu na grunty zmiany stosunków wodnych nie jest w tym wypadku ograniczony wyłącznie do działek nr [...] i [...], lecz ma znacznie szerszy zasięg i dotyczy nie tylko działki skarżących, ale również działek stanowiących własność innych osób, które nie brały udziału ani w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym wnioskiem skarżących, ani w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., np. właściciel działki nr [...].

Przyczyny zmiany stosunków wodnych także nie są ograniczone wyłącznie do działań właścicieli działki nr [...], lecz mają bardziej złożony charakter.

Z opinii tej poza tym wynika, iż uregulowanie stosunków wodnych wyłącznie na działce nr [...], czy to przez wykonanie na tej działce rowu, czy też wykonanie rurociągów drenarskich w granicy z działką nr [...], przejmujących napływające z gruntów rolnych wody opadowe spowoduje odpowiednio trwałe podtopienie działek nr [...] i [...] oraz ich nadmierne uwilgocenie, co niewątpliwie stanowi negatywne, wyrządzające szkodę tym gruntom, działanie, jakim unormowanie zawarte w art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, ma przeciwdziałać.

Nie bez znaczenia dla poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych w rozpatrywanej sprawie jest też, w ocenie Sądu, okoliczność, że m.in. przez działkę skarżących oraz działki nr [...] i [...] przebiega rów melioracyjny [...], stanowiący główny odprowadzalnik wód opadowych spływających z działek rolnych oraz ze spornego rowka, który według opinii technicznej sporządzonej przez K. K. w grudniu 2009 r. utracił swoje parametry projektowe.

W opinii tej wskazano, że w celu przywrócenia sprawności technicznej tego rowu należy wykonać jego gruntowną konserwację.

W tej sytuacji dokonaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocenę, że skarżącym nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., zaś działania właścicieli działki nr [...] nie oddziaływało szkodliwie na ich grunt, wobec czego - nie zachodziła określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawa wznowienia, uznać trzeba za przedwczesną i niepoprzedzoną wszechstronnym wyjaśnieniem wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wyjaśniło w uzasadnieniach wydanych w rozpatrywanej sprawie decyzji w sposób przekonujący, dlaczego wykonanie kanału zamkniętego, mającego przebiegać przez działkę nr [...], łączącego odcinek rowu na działce nr [...] i [...], nie wpłynie negatywnie na działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących i nie ustosunkowało się w sposób wystarczający do ponoszonych przez nich zarzutów, w tym ukierunkowanych na zakwestionowanie istnienia na ich działce spornego rowu.

Ze sformułowanego w decyzjach z dnia [...] grudnia 2009 r. i [...] lutego 2010 r. obowiązku nałożonego na T. H. i J. H. nie wynika nawet, czy nałożone w nich obowiązki, mające na celu zapobieżenie szkodom na działce nr [...], odpowiadają, któremuś z rozwiązań proponowanych przez biegłą w sporządzonej przez nią opinii. Zauważyć też trzeba, że z uzasadnienia samej decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wynika, że poprzednik prawny skarżących miał wykonać nałożony na niego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. obowiązek przywrócenia stosunków wodnych na gruncie poprzez odkopanie rowka w poprzek działki [...].

Stwierdzenie to pozostaje w sprzeczności z ustaleniami poczynionymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, co do drożności odcinka rowu znajdującego się na działce skarżących. Z uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. wynika poza tym, iż tego rodzaju obowiązek, wynikający z decyzji z dnia [...] lipca 2001 r., wykonali również C. G. i M. G. W ocenie Sądu tego rodzaju nieścisłości dodatkowo świadczą o niewystarczającym przeprowadzeniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławczego postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Tego rodzaju zaniedbania organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona jego ocena, stanowią wady postępowania uzasadniające uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takich zaniedbań. Organ administracji obowiązany jest bowiem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody w powiązaniu ze sobą.

Zdaniem Sądu w rozpatrywanej sprawie, wobec nasuwających się wątpliwości co do prawidłowości ustaleń stanu faktycznego oraz sposobu rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych, organ administracji winien rozważyć przeprowadzenie dodatkowych dowodów, np. w postaci oględzin przy udziale stron, dodatkowej, czy też uzupełniającej opinii biegłego.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i rozważania prawne, sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 lit. a - c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowego Kolegium Odwoławcze w S., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego;

2) naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań co do dalszego postępowania, które wykraczają poza granice sprawy;

3) naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, albowiem zaskarżony wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do wykazania, że Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę błędnie ustalił jej granice, co skutkowało zawarciem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocen i wskazań co do dalszego postępowania wykraczających poza ramy sprawy, jak i błędnym przyjęciem, że organ zaniechał podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego. Jak słusznie wskazało SKO w skardze kasacyjnej, przedmiotem postępowania wznowieniowego było ustalenie, czy w sprawie zakończonej ostateczną decyzją SKO w S. z dnia [...] lutego 2010 r., dotyczącej naruszenia stosunków wodnych, K. T. i C. T. przysługuje przymiot strony postępowania. Zasadnie również skarżący kasacyjnie organ zwrócił uwagę, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej w/w decyzją SKO w S. z dnia [...] lutego 2010 r. stanowił art. 29 ustawy Prawo wodne. Nie sposób jednak podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że granice sprawy w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, stosownie do powołanego wyżej art. 29 Prawa wodnego, wyznaczył wniosek M. G., a więc przedmiot sprawy stanowiło wyłącznie ustalenie, czy doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie T. H. i J. H. na skutek działań przez nich dokonanych, czy zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunt M. G. oraz, czy istnieje adekwatny związek przyczynowy pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie T. H. i J. H., a jej szkodliwym wpływem na grunt M. G.

Należy mieć bowiem na względzie, że decyzja z dnia [...] lutego 2010 r. została wydana w postępowaniu przeprowadzonym na skutek wznowienia postępowania – na wniosek T. H. – w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...] lipca 2001 r. W postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie w/w decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. zostały przeprowadzone dwie rozprawy administracyjne – w dniu [...] maja 2001 r. i w dniu [...] czerwca 2001 r. Rozprawę z dnia [...] czerwca 2001 r. organ – na wniosek J. H. - przeprowadził z udziałem właścicieli działek niżej położonych, m.in. Z. F. - poprzednika prawnego K. T. i C. T. (działka nr [...]). Po przeprowadzeniu powyższych czynności, organ wydał trzy decyzje administracyjne: z dnia [...] lipca 2001 r., [...] lipca 2001 r. i [...] lipca 2001 r., nakładające odpowiednio na: J. H., C. i M. G. oraz Z. F. określone obowiązki, w celu uregulowania stosunków wodnych na spornych gruntach. Decyzje te były ściśle ze sobą powiązane, albowiem zostały wydane w wyniku pewnych uzgodnień, które zapadły na przeprowadzonych rozprawach, a ich łączne wykonanie miało rozwiązać problem naruszania stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Nie ulega zatem wątpliwości, że K. i C. T. mieli interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., prowadzonym po wznowieniu wskazanego wyżej postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Ich poprzednik prawny brał bowiem udział w postępowaniu poprzedzającym wydanie tej decyzji i był adresatem jednej z decyzji wydanych na skutek czynności przeprowadzonych w tym postępowaniu.

Wskazać należy, że ustalenie stron postępowania w sprawie dotyczącej zmian stosunków wodnych na gruncie sąsiednim, wobec braku stosownej regulacji w ustawie Prawo wodne, odbywa się na zasadach ogólnych, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ administracji, zarówno I, jak i II instancji obowiązany jest z urzędu ustalić krąg stron postępowania.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tak więc przymiot strony przysługuje podmiotowi, któremu przepisy prawa przyznają interes prawny. Interes prawny musi być konkretny, indywidualny i sprawdzalny obiektywnie. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2000 r. sygn. akt III SA 1876/99).

Należy zauważyć, że stronami w postępowaniu w sprawie, o której mowa w art. 29 Prawa wodnego są co do zasady: właściciel działki, który dokonał zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz właściciele działek sąsiednich, na które w/w zmiany oddziałują. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2065/06, że powyższy krąg stron nie jest zamknięty. Organ prowadzący postępowanie na gruncie art. 29 Prawa wodnego, w szczególności gdy zachodzi konieczność zobowiązania strony do wykonania określonych urządzeń zapobiegających szkodom, winien również z urzędu zbadać, czy decyzja nie będzie naruszać interesu prawnego lub obowiązku innych podmiotów.

Za nieuprawnione należało natomiast uznać stanowisko SKO, że skoro naruszenie stosunków wodnych przez właścicieli działki nr [...], polegające na zasypaniu spornego rowu nie wywołało żadnej szkody na gruncie skarżących, to nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Stanowisko takie nie uwzględnia bowiem konieczności zbadania przez organ, czy realizacja obowiązku nałożonego decyzją wydaną w postępowaniu przeprowadzonym na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego nie spowoduje dalszych szkód na gruntach sąsiednich, w tym na gruncie należącym do skarżących. Ponadto zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. organ wskazał, że "bezpośrednią przyczyną pojawienia się negatywnego zjawiska, na które powołują się skarżący – ewentualnego zalewania gruntów działki nr [...], w przypadku udrożnienia rowu na odcinku działki [...], będzie brak drożności odcinka rowu na działce skarżących. Obowiązkiem każdego właściciela gruntu, wynikającym z przepisów Prawa wodnego, jest dbanie o zachowanie prawidłowych stosunków wodnych na swoim gruncie, nawet jeżeli ich naruszenie nastąpiło na skutek działania osób trzecich" (s. 5 i 6 zaskarżonej decyzji). Już z tego twierdzenia organu wynika, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] lutego 2010 r. może bezpośrednio dotyczyć interesu prawnego skarżących – obowiązku utrzymania prawidłowych stosunków wodnych na ich gruncie.

Posiadanie przez skarżących interesu prawnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. potwierdza także opinia z kwietnia 2008 r., w której biegła w zakresie stosunków wodnych stwierdziła, iż w zasięgu oddziaływania spornego rowka znajdują się działki nr [...], [...], [...], [...], [...]. Biegła zwróciła też uwagę, że wykonanie rowu wyłącznie w działce [...] spowoduje przesunięcie problemu podtapiania i stagnacji wody z działki nr [...] na działki nr [...] i [...], gdyż istniejący w działkach [...] i [...] rowek nie ma parametrów rowu i nie zachowuje wymaganego spadku. W przypadku wykonania rowu na działce [...] działki nr [...] i [...] zostaną trwale podtopione. Aby uniknąć długotrwałego podtapiania gruntów niezbędne jest kompleksowe i trwałe uregulowanie stosunków wodnych na tym terenie. Uregulowanie stosunków wodnych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] jest konieczne, gdyż dotychczas prowadzone działania w tym kierunku rozdzielnie przez użytkowników gruntów nie skutkują ostatecznym rozwiązaniem problemu nadmiernego uwilgotnienia, a wręcz komplikują wdrożenie rozwiązań odprowadzenia nadmiaru wód ze wskazanych działek (s. 8 i 9 opinii).

W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że K. T. i C. T. posiadali interes prawny w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. i w konsekwencji powinni być oni uznani za stronę tego postępowania. Niezasadnie Sąd I instancji wskazał na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i zarzucił organowi niedopełnienie obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułował oceny i wytyczne wykraczające poza przedmiot niniejszego postępowania, uchybienia te nie miały jednak wpływu na wynik sprawy.

W konsekwencji, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi wskutek błędnego przyjęcia, że Kolegium naruszyło art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., jak również zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 134 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

14