Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 992/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 10 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2021 poz 371
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek  pandemii COVID-19

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Szymon Widłak Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 roku sprawy ze skargi D. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] maja 2021 roku nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] grudnia 2020 roku do [...] stycznia 2021 roku uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w [...] z dnia [...] marca 2021 roku, nr [...]


UZASADNIENIE

Dnia [...] marca 2021r. D. S. (dalej: skarżąca) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] (dalej: organ) o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek za okres od [...] grudnia 2020r. do [...] stycznia 2021r. dla płatników w określonych branżach. We wniosku podała, że prowadzi przeważającą działalność wg [...]

Decyzją z dnia [...] marca 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] na podstawie art. 31 zq ust. 7 ustawy z dnia [...] marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.) w związku z art. 31zy ust. 1 w/w ustawy i § 17 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID – 19 (Dz.U. poz. 371) oraz w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2020r., poz. 266 ze zm.) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od [...] grudnia 2020r. do [...] stycznia 2021r.

W uzasadnieniu organ powołując treść § 10 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. poz. 152) w zw. z § 17 rozporządzenia z dnia [...] lutego 2021r., podał, że płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r., zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] lutego 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres.

Zgodnie z § 17 w zw. z § 11 pkt 2 rozporządzenia z dnia [...] lutego 2021r. warunkiem zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek, za okres od grudnia 2020r. do lutego 2021r. jest przesłanie deklaracji rozliczeniowych lub imiennych raportów miesięcznych należnych za te okresy nie później niż do dnia [...] marca 2021 r., chyba że płatnik składek zwolniony jest z obowiązku ich składania.

Zdaniem organu powołany przepis jednoznacznie wskazuje, że kod działalności oznaczonej wg [...] jako rodzaj przeważającej działalności ustala się na dzień [...] listopada 2020r. W przypadku skarżącej na ten dzień prowadzoną przez nią przeważającą działalnością była działalność oznaczona kodem [...], który nie znajduje się w wykazie uprawniającym do zwolnienia, a kod [...] był wpisany jako kod działalności drugorzędnej. W związku z tym nie przysługuje jej prawo do zwolnienia z opłacania składek za okres od [...] grudnia 2020r. do [...] stycznia 2021r.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, że na dzień [...] listopada 2020r. prowadziła i nadal prowadzi placówkę gastronomiczną, wszelkie dokumenty złożyła do Sądu Okręgowego w [...] w sprawie składek za listopad 2020r.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] działając z upoważnienia Prezesa ZUS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując datę jej podpisania a nie widniejącą na decyzji.

W uzasadnieniu podał, że z pisma Urzędu Statystycznego w [...] z dnia [...].01.2021r. wynika, iż w dniu [...].12.2020r. na podstawie danych z wniosku [...] nr [...] podmiot zgłosił zmianę przeważającego kodu PKD na [...] (wskazana data zmiany [...].02.2018r.), potwierdzają to również dane z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej. Zmiana wpisu kodu przeważającej działalności PKD z [...] na [...] została dokonana [...].12.2020r. z datą zaistnienia zmiany [...].02.2018r. Zdaniem organu, z uwagi na fakt, że zmiana kodu PKD przeważającej działalności gospodarczej, na uprawniający do uzyskania pomocy, została dokonana po [...].11.2020r. ( z datą wsteczną) organ nie ma podstaw do uznania, że został spełniony warunek wynikający z przepisów prawa prowadzenia działalności z określonym PKD według danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020r. Skarżącej nie przysługuje zatem wnioskowane prawo do zwolnienia z opłacania składek. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał również na obowiązek płatników prowadzących działalność gospodarczą orientowania się w obowiązujących przepisach , w tym tych które dotyczą prawidłowego oznaczenia działalności wg PKD.

W terminowo wniesionej skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Zaskarżonym decyzjom zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 80 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczących ustalenia rodzaju faktycznie prowadzonej przez skarżącą działalności w spornym okresie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie art. 31 zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych przez jego nieprawidłową interpretację, błędną i zawężającą, w sytuacji, gdy z treści przepisu nie wynika, aby ustalenie przeważającej działalności gospodarczej ograniczało się jedynie do prostego stwierdzenia, iż zgodnie z rejestrem REGON kod PKD przeważającej działalności wnioskodawczyni nie uprawnia do zwolnienia z opłacania składek , co skutkowało niezasadną odmową przyznania skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek.

W uzasadnieniu podała, że prawdą jest, że na dzień [...] września 2020r. jako działalność przeważającą wpisany miała kod [...], natomiast w rzeczywistości prowadziła działalność oznaczoną kodem 56 10 A, tj. w zakresie prowadzenia restauracji i innych stałych placówek gastronomicznych. Wyjaśniła, że zamknęła sklep spożywczy już kilka lat temu na dowód czego przedłożyła do akt postępowania przed ZUS odpowiednie dokumenty, w tym zaświadczenie o wykreśleniu sklepu z rejestru zakładów podlegających urzędowej kontroli organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Ponadto szereg dokumentów złożyła w toczącej się przed Sądem Okręgowym w [...] sprawie w przedmiocie świadczenia postojowego. Zdaniem skarżącej przyjęty przez organ sposób wykładni art. 31 zo ust. 10 ustawy COVID -19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy COVID – 19 jest nieproporcjonalny do skutków jakie wywołuje.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i podkreślając, że nie został spełniony warunek wynikający z przepisów prawa prowadzenia działalności z określonym kodem PKD według danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020r.

Niniejsza sprawa na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 121 P.p.s.a została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym (wniosek skarżącej k. 21 a organ nie w zażądał w terminie 14 dni przeprowadzenia rozprawy).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020.1842 – dalej ustawa z 2 marca 2020r.).

Na podstawie art. 31zy ust. 1 ustawy o zwalczaniu COVID-19 - wydane zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 stycznia 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r. poz. 152). Rozporządzenie to zostało z dniem 28 lutego 2021r. zastąpione rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2021r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 ( Dz.U. 2021.371) i z uwagi na fakt, że wniosek został złożony [...].03.2021r. zastosowanie znajduje rozporządzenie z 26 lutego 2021r.

Zgodnie z § 10 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia:

1.

Zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych odpowiednio za okres od dnia [...] stycznia 2021 r. do dnia [...] stycznia 2021 r. albo za okres od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] stycznia 2021 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za te okresy, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień [...] listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami:

1)

[...], [...], [...], [...], [...],

2)

[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]

-

którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem [...] listopada 2020 r.

3.

Oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień [...] listopada 2020 r.

W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku jako prowadzoną przez siebie przeważającą działalność wg PKD wskazała działalność oznaczoną kodem [...], która uprawnia do zwolnienia z opłacania składek . Natomiast w rejestrze REGON na dzień [...] listopada 2020r. miała wpisaną działalność z kodem [...], która nie uprawniała do zwolnienia z opłacania składek. Skarżąca podała, że nie dokonała aktualizacji danych w rejestrze REGON, działalność oznaczoną kodem [...] jako przeważającą (restauracja, inne placówki gastronomiczne), prowadzi od 2018r. Zaktualizowała dane dopiero [...].12.2020r. z datą od [...].02.2018r. Organ uznał, że zgodnie z § 10 ust. 3 rozporządzenia istotne znaczenie ma jedynie wpis w rejestrze REGON.

W pierwszej kolejności w niniejszej sprawie konieczne jest poprawne zinterpretowanie terminu "przeważającej działalności".

Interpretacją tego terminu zajął się Wojewódzki Sad Administracyjny we [...] w wyroku z dnia 4 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Wr 614/20, którego stanowisko w nim zawarte podziela skład orzekający w sprawie i przyjmuje za własne, ponawiając argumentację poniżej.

Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251 poz. 1885 ze zm.); dalej: "rozporządzenie PKD". Rozporządzenie PKD wydane zostało na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 443 ze zm.); dalej: "u.o.s.p.". W tym akcie, odnośnie do "przeważającej działalności", w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji w pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

Nadto w u.o.s.p. w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazano, że wpisowi do krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. W samej u.o.s.p. nie zawarto definicji terminu "przeważającej działalności" gospodarczej, ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia oraz aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze. Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia [...] listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.); dalej: "rozporządzenie o metodologii", w którym w § 9 ust. 1 przewidziano, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy, zaś w § 9 ust. 2 pkt 1, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Na gruncie przedstawionego uregulowania prawnego, możliwym sposobem odkodowania terminu "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot powinien obowiązkowo podać rejestrując firmę. Zatem, należy stwierdzić, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Wskazać także należy, że ustawa o zwalczaniu COVID-19 wraz z ustawami ją nowelizującymi, tj.: z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) wchodzą w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1,0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020r. Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym epidemią. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego, inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także stworzenie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/ tarczaantykryzysowa).

Prawidłowe więc zdefiniowanie terminu "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii. Jak wynika z tych przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie podmiotów, które skutki epidemii faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień, jako przeważającą działalność, we wskazanym zakresie, według podanego PKD.

Po takim odkodowaniu terminu "przeważającej działalności", dalej konieczne jest odniesienie się do charakteru zapisów w KRS. Przepis art. 40 pkt 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 112), stanowi, że w dziale 3 rejestru przedsiębiorców zamieszcza się następujące dane: przedmiot działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) - nie więcej niż dziesięć pozycji, w tym jeden przedmiot przeważającej działalności na poziomie podklasy, z tym że w przypadku oddziałów przedsiębiorców zagranicznych, głównych oddziałów zagranicznych zakładów ubezpieczeń oraz głównych oddziałów zagranicznych zakładów reasekuracji przedmiot działalności i przedmiot przeważającej działalności określa się dla oddziału. Bardziej szczegółowych uregulowań tej kwestii brak.

W doktrynie podnosi się, że przedmiot działalności wskazany we wniosku nie może różnić się od przedmiotu działalności określonego w umowie lub statucie, nie musi jednakże stanowić jego dosłownego powtórzenia (tak. np. A. Michnik w Komentarzu do ustawy o KRS, Komentarz LEX 2013). Oznacza to tym samym, że można wybrać jeden numer na poziomie podklasy z działów wpisanych w umowie spółki. Numer na poziomie podklasy powinien mieścić się w dziale z umowy, a nie np. wykraczać poza wpisany w umowie przedmiot działalności.

Jednocześnie wskazać należy, że - z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego - organ ewidencyjny, ani później podatkowy, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności, np. podatnik, zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Nadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2215/05; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1010/13).

W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r. sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę, przyp. Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)". Powołane wyroki wydane zostały na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób, która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN, wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę, stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej.".

Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest, zdaniem sądu, istotne na gruncie właściwego odczytania § 10 ust. 1 i 3 ww. rozporządzenia. Przyjąć bowiem należy, że skoro wpis w rejestrze ma charakter jedynie deklaratywny to w przypadku rozbieżności między tym wpisem a rzeczywistym rodzajem prowadzonej przez stronę przeważającej działalności, uwzględniać należy wykazany przez nią rodzaj faktycznie wykonywanej działalności.

Przy takim ustaleniu należało wyjaśnić, czy zasadnym było stanowisko organu, który nie badał rozbieżności między wskazanym przez skarżącą we wniosku kodem przeważającej działalności a tym wynikającym z rejestru REGON.

Z brzmienia przepisów § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek płatnikom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż wymienionych w art. 31zo ust. 1-3 ustawy COVID-19 lub innych określonych na mocy art. 31zy ust. 1 ustawy COVID-19). Treść przepisów wskazuje, że omawiana ulga przysługuje płatnikom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność. Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. (podobnie, jak miało to miejsce w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 i w § 10 ust. 2 rozporządzenia z 19 stycznia 2021r.) ustawodawca zdecydował się o wprowadzeniu środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez organ rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie"). Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu (domniemanie o fakcie określonym w § 10 ust. 1 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r.). Nie ma ono jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego). Jego treść i odwołanie się do przepisów k.p.a. oznacza, że należy ono do kategorii domniemań wzruszalnych (łac. praesumptiones iuris tantum). Postępowanie w sprawie ulgi jest prowadzone na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (zob. art. 31zq ust. 7 i 8 ustawy COVID-19), a zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez Zakład w trybie określonym w § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. mają charakter urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 ustawy o statystyce publicznej) i są dla Zakładu wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a., co nie zostało przez organ dostrzeżone. Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w powołanych rozporządzeniach, jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji, a wynika on z art. 31zy ust. 1 i 2 ustawy COVID-19), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w przepisach rozporządzeń, tj. danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje lub znajdował w odnośnym okresie porównawczym. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest/był inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez Zakład z rejestru podmiotów REGON.

Ocena, czy działalność gospodarcza określonego rodzaju jest i była rzeczywiście wykonywana i w jakich rozmiarach, należy do sfery ustaleń faktycznych. Nie zależy ona od wpisu do rejestru, choć wpis taki potraktowany został przez ustawodawcę (Radę Ministrów upoważnioną do wydania rozporządzenia) jako domniemanie prawne mające na celu uproszczenie postępowania ulgowego (sens domniemania polega na istnieniu dużego stopnia prawdopodobieństwa, że w razie stwierdzenia faktu wskazanego w przesłance domniemania prawdziwy jest fakt określony we wniosku domniemania). Inicjatywa dowodowa w tej kwestii należy do strony inicjującej postępowanie administracyjne, ale Zakład przed wydaniem niekorzystnej dla strony decyzji nie może pominąć dyspozycji art. 79a § 1 k.p.a. Powinien zatem przed wydaniem takiej decyzji powiadomić ją o konieczności wskazania przesłanek, które nie zostały spełnione lub wykazane, czyniąc zadość zasadzie informowania (art. 9 k.p.a.). Jeżeli zaś strona składa wnioski dowodowe mające podważyć dane z rejestru podmiotów REGON, powinny one być rozpoznane przez organ prowadzący postępowanie przy uwzględnieniu przepisów art. 7 i 78 § 1 k.p.a. Ma to istotne znaczenie w sprawach skarżącej, ponieważ przy przyjętym przez Zakład stanowisku, choć jak wskazano błędnym, powinien on przeanalizować przedstawiane przez wnioskodawczynię dokumenty, których deklarowanie posiadała i składała je w Sądzie Okręgowym w [...] i które zmierzały do podważenia wpisów w rejestrze REGON według stanu na okresy porównawcze.

Dokonując wykładni powyższych przepisów Zakład powinien uwzględnić zasady wspólne dla systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej, jakie wiążą się z wartością demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Ten sam wymóg powinien przyświecać ustawodawcy podczas konstruowania regulacji normatywnych. Pomoc, o jakiej mowa, powinna być kierowana do podmiotów, które rzeczywiście prowadziły określony w rozporządzeniach rodzaj działalności gospodarczej (co też w treści tego przepisu uczyniono), a nie (tylko) tym, które legitymują się określonym rodzajem wpisu wyłącznie o formalnym charakterze (o znaczeniu dla statystyki publicznej), niezależnie od tego, czy działalność taką faktycznie prowadziły.

Jak wskazał WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 27 maja 2021 (sygn. I SA/Rz 308/21), które to stanowisko Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela dokonując wykładni przepisów § 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 19 stycznia 2021 r. oraz § 10 ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. nie można pomiąć ww. znaczenia pojęcia przeważającej działalności, jeżeli podważona zostanie aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON oraz jeżeli zostanie wykazane, że w określonym czasie przeszłym dany rodzaj działalności był prowadzony jako przeważający.

Nie oznacza to aprobaty dla zaniechania, jakiego dopuściła się skarżąca i trwała w nim od 2018 r. do grudnia 2020r., ponieważ powinna ona na bieżąco, w terminach określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zgłaszać wszelkie zmiany danych w zakresie realizacji obowiązków prawnych nałożonych na określone podmioty, w tym w zakresie danych przekazywanych organom statystyki publicznej, aby podmioty te mogły rzetelnie wykonywać nałożone na nie obowiązki. Podkreślić jednak należy, że rodzaj prowadzonej przez skarżącą działalności na dzień [...] listopada 2020 r. nie był kwestionowany. Złożony przez nią wniosek ze wskazaną przeważającą działalnością oznaczoną kodem [...] mógł stanowić wniosek strony postępowania zgłoszony przeciwko treści dokumentu urzędowego, tj. danym pobranych przez Zakład z rejestru REGON.

Z podanych względów Sąd ocenił kontrolowane decyzje za wadliwe. Wydano je przedwcześnie, z naruszeniem przepisów prawa materialnego (błędną wykładnię przepisów § 10 ust. 1 i 3 powołanego rozporządzenia, w szczególności w zakresie ustaleń faktycznych w kontekście prowadzonej w określonych okresach rodzaju przeważającej działalności z ograniczeniem się do danych z rejestru REGON) i z naruszeniem w/w przepisów postępowania tj. art. 7, 76 § 3, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a.

Rzeczą Zakładu w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie rozpoznanie wniosków skarżącej przy uwzględnieniu stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu, w szczególności w zakresie sposobu ustalania przeważającej działalności prowadzonej przez nią.

Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd wskazał datę pierwszej decyzji taką jaka widniała na decyzji, choć faktycznie podpisana została później, data ta winna podlegać sprostowaniu aczkolwiek z uwagi na uchylenie obu decyzji było to zbędne.

Wyrok nie zawiera rozstrzygnięcia o kosztach postępowania, ponieważ skarżąca nie była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, a sprawy sądowe zainicjowane jego skargą z mocy art. 239 § 1 pkt 1 lit. e) p.p.s.a. były wolne od kosztów sądowych. Nie przedłożono zaś zestawienia innych wydatków.