Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 503/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska- Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 117/17 w sprawie ze skargi K.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt II SAB/Lu 117/17 oddalił skargę K.K. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K.K. wnioskiem z dnia 17 lipca 2017 r., przekazanym drogą elektroniczną, złożonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U z 2016 r., poz. 1764, dalej w skrócie "u.d.i.p."), zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o udostępnienie ankiety, która została przez niego wypełniona w rankingu najlepszych Prezydentów Miast "Newsweeka". Gala odbyła się podczas Kongresu Regionów we Wrocławiu w 2017 r.

Sekretarz Miasta [...] w odpowiedzi z dnia 28 lipca 2017 r. stwierdził, że w ocenie organu żądana "ankieta" nie jest dokumentem urzędowym, ani też nie ma waloru informacji publicznej. Nie została bowiem wytworzona w ramach realizacji powierzonych prawem zadań organu oraz nie odnosi się do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu nie może być ona udostępniona w trybie przepisów u.d.i.p.

W związku z powyższym, K.K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...]. Zarzuciła naruszenie przez organ art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a także art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia żądanej informacji. Zdaniem skarżącej, udzielona jej przez organ w dniu 28 lipca 2017 r. odpowiedź nie jest wyczerpująca. Powołując się na doktrynę i orzecznictwo podała, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jest nią treść dokumentów wytworzonych i posiadanych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy wprost od nich nie pochodzą. Skarżąca podała również, iż odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie decyzja o odmowie udostępnienia informacji nie została przez organ wydana.

W ocenie skarżącej, udostępnienie przedmiotowej informacji publicznej nie narusza prywatności osoby fizycznej, tajemnicy ustawowo chronionej, ani tajemnicy przedsiębiorcy. Organ nie wykazał, że przyczyną nieudostępnienia informacji był brak środków technicznych lub nie, że posiada wnioskowanej informacji. Nic zatem nie stoi na przeszkodzie, aby żądana informacja została udostępniona zgodnie z wnioskiem.

Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że żądana przez K.K. "ankieta" została wytworzona w związku z organizowanym przez tygodnik społeczno-polityczny "Newsweek" rankingiem prezydentów miast. Pierwszy ranking ukazał się w 2008 r. Ranking nosi nazwę "N15" – "N" od słowa "najlepszy" i od "Newsweeka", a "15", bo obejmuje tylu nagrodzonych. Od 2011 r. ranking powstaje na podstawie ankiet rozsyłanych do prezydentów miast. Osoby te to przede wszystkim włodarze miast, liczących powyżej 50 tys. mieszkańców. W tej liczbie znajdują się również włodarze około 20 mniejszych miast, którzy historycznie nazywali się prezydentami i taki tytuł zachowali. W pierwszej fazie konkursu najlepszych prezydentów polskich miast nominują pozostali włodarze, głosując na swoich kolegów lub koleżanki. Prezydenci proszeni są o wybór osobno w trzech kategoriach: miast największych, średnich i najmniejszych. Chodzi o to, by ułatwić wybór także z grona "maluchów". Ostateczną punktację przyznaje kapituła, w skład której wchodzą znawcy spraw samorządowych o nieposzlakowanej opinii, a także sekretarz redakcji "Newsweeka", który jest właściwym organizatorem rankingu. W dniu 9 marca 2017 r. Prezydent Miasta [...] poprzez maila przesłanego za pośrednictwem Rzecznika Prasowego wskazał nominacje do powyższego rankingu w kategoriach określonych przez redakcję "Newsweeka".

Prezydent Miasta [...] zauważył, iż jego udział w przedmiotowej "ankiecie" był dobrowolny. Wzięcie udziału poprzez wskazanie nominacji do rankingu organizowanego przez podmiot prywatny (redakcja "Newsweeka") nie wynikało z obowiązku realizacji jakiegokolwiek zadania publicznego określonego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Jako organ władzy publicznej, w ramach przyznanych kompetencji, nie ma obowiązku, a zarazem uprawnienia, do nominowania do konkursu, czy też oceny działania innych prezydentów miast w ramach rankingów organizowanych przez różne podmioty prywatne. W oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie jest możliwe wskazanie takiego zadania publicznego, bądź kompetencji, w ramach których organ wykonawczy gminy (miasta) byłby zobowiązany (uprawniony) do wzięcia udziału w ankiecie zmierzającej do wyłonienia zwycięzcy konkursu organizowanego przez podmiot prywatny w ramach zawodowej działalności tego podmiotu. Wypełnienie przedmiotowej ankiety nie stanowiło realizacji władztwa państwowego, a taka cecha jest przypisywana zadaniom publicznym.

W ocenie organu, prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do dokumentów urzędowych, a żądana przez skarżącą ankieta nie spełnia warunków definicji tego pojęcia określonych w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Prezydent Miasta [...] podał również, iż nie był uprawniony do wydania decyzji, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. Przepis ten dotyczy bowiem odmowy udostępnienia informacji mającej charakter informacji publicznej. W przypadku, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, załatwienie wniosku przybiera postać pisma skierowanego do wnioskodawcy, zawiadamiającego o tym, że adresat wniosku nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych danych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku w oparciu o przepisy u.d.i.p. wyjaśnił zagadnienie bezczynności organu w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej.

Stwierdził, że Prezydent Miasta [...] zasadnie przyjął, iż żądana przez skarżącą informacja nie ma charakteru publicznego i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt P 25/12 przyjął, że pojęcie informacji publicznej i sprawy publicznej podlega ustaleniu nie tylko na podstawie art. 1 ust. 1 u.d.i.p., lecz także, a nawet przede wszystkim, na podstawie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zbieżny z powyższym pogląd jest również wyrażany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA z dnia: 20 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2118/11, 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11 i 27 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 155/12).

Dla kwalifikacji informacji publicznej istotne jest zatem, aby zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. dotyczyła "sprawy publicznej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 5 października 2017 r. sygn. akt I OSK 3255/15). W świetle art. 6 u.d.i.p. informacją o sprawie publicznej jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4u.d.i.p. oraz zasadach ich funkcjonowania, ale jedynie w zakresie dotyczącym ich działalności tj. takiej aktywności, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowania określonych interesów i celów publicznych.

Sąd pierwszej instancji podał, że wprawdzie Prezydent Miasta [...], jako organ administracji samorządowej, jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej i taką informacją jest informacja o jego działalności, nie oznacza to jednak, że każdy przejaw tej działalności i każdy wytworzony przez ten organ "dokument" zawiera informację publiczną, która podlega udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. Jeżeli informacja zawarta w dokumencie dotyczy sfery niezwiązanej z jego działalnością w zakresie wykonywania zadań publicznych, nie podlega udostępnieniu. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, określanych jako dokumenty wewnętrzne, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu.

Żądana przez K.K. "ankieta" została wytworzona w związku z organizowanym przez tygodnik "Newsweek" rankingiem prezydentów miast. Wypełniona przez Prezydenta Miasta [...] ankieta nie zawiera danych publicznych, nie dotyczyła wykonywania przez niego zadań publicznych i tym samym nie stanowiła informacji publicznej. Była jedynie wyrazem jego prywatnego, subiektywnego przekonania i odczucia o działalności innych prezydentów miast w zakresie opisanym w ankiecie. W takim przypadku wystarczające dla zwolnienia się organu z zarzutu bezczynności było poinformowanie skarżącej, że żądana przez nią informacja nie stanowi informacji publicznej.

W tej sprawie Prezydent Miasta [...] nie miał podstawy do odmowy udostępnienia informacji w drodze decyzji. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy należy odmówić udzielenia informacji mającej charakter informacji publicznej. Zastosowanie przez organ formy decyzji administracyjnej w przypadku, kiedy wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną, oznaczałoby wydanie decyzji niemającej podstawy w obowiązujących przepisach prawa i byłoby niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2693/15 i podane tam orzecznictwo).

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K.K., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez jego pominięcie w zakresie, w jakim stanowi o wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, a przez co stanowi gwarancję realizacji prawa do informacji publicznej;

b) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i wiążące się z tym nadmierne ograniczenie tego prawa, polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że realizacja tego prawa dotyczy wyłącznie wykonywania zadań publicznych, co ogranicza w sposób nieproporcjonalny konstytucyjne prawo;

c) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję dostępu do dokumentów, poprzez jego wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie prowadzące do uznania, iż dokumenty wytworzone przez organ władzy publicznej i znajdujące się w jego posiadaniu nie podlegają pod prawo do informacji;

d) art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, zgodnie, z którą można wyłączyć z zakresu prawa do informacji bliżej nieokreślony katalog informacji (tu dokumentów) w sposób niewynikający z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP;

e) art. 1 ust. 1 u.d.i.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie błędne zastosowanie, prowadzące do zawężenia konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez utożsamienie podmiotowego zakresu prawa do informacji ze "sprawa publiczną".

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, ewentualnie na wypadek oddalenia skargi kasacyjnej o nieobciążanie skarżącej kosztami postępowania kasacyjnego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W konkluzji stwierdziła, że w niniejszej sprawie dokonano nieuprawnionego ograniczenia prawa do informacji publicznej, godzącego w istotę konstytucyjnie zagwarantowanego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna kasacyjnej została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, który uznał, że żądana przez K.K. ankieta, która została wypełniona przez Prezydenta Miasta [...] w rankingu najlepszych Prezydentów Miast "Newsweeka" w 2017 r. nie ma charakteru informacji publicznej, co skutkowało stwierdzeniem, że organ nie pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej o jej udostępnienie.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej niezbędne stało się zatem wyjaśnienie charakteru prawa do informacji publicznej i jego zakresu w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią, że "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Jednocześnie Konstytucja RP w art. 61 ust. 3 stanowi, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy".

Analiza tych przepisów prowadzi do wniosku, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Zauważyć należy, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 wskazał, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym – o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

W Konstytucji RP zakres prawa do informacji publicznej został określony poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej jest podany w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP określającym czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Stosownie do art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa". Oznacza to, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W języku polskim przyjmuje się, że pojęcie działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcia "działalności" do działalności takich podmiotów, jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, upoważnia do stwierdzenia, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem ich aktywności.

Istnieje zatem sfera działalności organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, nie ma charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. De facto to prawodawca przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji , o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna tj. art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste".

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".

Ustawodawca pojęcie "informacji publicznej" określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2. Dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Wskazać należy, iż ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej. W świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w rozumieniu tej ustawy informacją publiczną jest "każda informacja o sprawach publicznych". Przy czym w przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". Niewątpliwie sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. "Sprawa publiczna" to sprawa ogółu ,która w znacznym stopniu koresponduje z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). W doktrynie i orzecznictwie akcentuje się, że takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" jest związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Z tą wykładnią koresponduje treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która jest związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). (por. wyroki : NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w posiadaniu organu".

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt przedmiotowej sprawy, uznać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie dokonał prawidłowej wykładni art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i zasadnie przyjął, że wprawdzie Prezydent Miasta [...], jako organ administracji samorządowej, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, to jednak wypełniona przez niego ankieta w związku z organizowanym przez tygodnik "Newsweek" rankingiem najlepszych prezydentów miast w 2017 r. nie była informacją o działalności tego podmiotu, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Stanowiła ona jedynie prywatną opinię Prezydenta Miasta [...] o działalności prezydentów innych miast w zakresie wynikającym ze wskazań zawartych w tej w ankiecie. Tego rodzaju sfera działalności, obejmująca ten dokument, nie podlega prawu do informacji publicznej, o którym mowa w powołanych wyżej przepisach. Jak już wyżej wskazano, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" wyłącznie z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności, nie jest informacją publiczną. Wypełnienie ankiety w rankingu najlepszych Prezydentów Miast "Newsweeka" nie było związane z wykonywaną przez niego władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną i jej funkcjonowaniem. Innymi słowy – wytworzenie tego dokumentu nie wynikało z faktu realizacji powierzonych mu prawem zadań publicznych.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem także prawidłowej wykładni i właściwego zastosowania art. 1 ust. 1 u.d.i.p., trafnie wskazując, że ustawodawca, określając w tym przepisie pojęcie informacji publicznej, odwołał się do kategorii sprawy publicznej rozumianej jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, a więc takiej ich działalności, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem ich działalności.

Na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Każdy ma prawo do wolności wyrażania opinii. Prawo to obejmuje wolność posiadania poglądów oraz otrzymywania i przekazywania informacji i idei bez ingerencji władz publicznych i bez względu na granice państwowe. Niniejszy przepis nie wyklucza prawa Państw do poddania procedurze zezwoleń przedsiębiorstw radiowych, telewizyjnych lub kinematograficznych". Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie podważał rangę prawa do informacji publicznej.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro żądana przez K.K. informacja nie stanowi informacji publicznej, to w sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, iż dokonano nieuprawnionego ograniczenia jej prawa do informacji publicznej gwarantowanego konstytucyjnie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.