Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 595/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2 in fine
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4,  art. 59, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 marca 2010 r. sprawy ze skargi M.Z., M.Z. i W.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżących kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] Prezydent Wrocławia odmówił - na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm./ - ustalenia na rzecz M.Z. i M.Z. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącego stropodachu na dach stromy z poddaszem użytkowym, zlokalizowanej przy ul. [...], działki nr 107 i 108, AM-2, obręb B., ze względu na niezgodność z wynikami analizy.

W uzasadnieniu tejże decyzji organ stwierdził, że planowana zmiana zagospodarowania terenu należy do tzw. innych inwestycji w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 2 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stosownie do przepisu art. 59 ust. 1 ustawy wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Tym samym wniosek inwestora został sformułowany prawidłowo i zawierał wszystkie niezbędne elementy, które zostały określone w art. 52 ust. 2 w/w ustawy. We wspomnianym wniosku, oprócz przedmiotu inwestycji, podane zostały dodatkowe informacje o unieważnionej decyzji lokalizacyjnej z dnia 16 sierpnia 2000r. oraz, że jest on wnioskiem ponownym w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem organu, powyższe ustalenia wskazują - na ubieganie się przez inwestorów o decyzję lokalizacyjną ex post, tj. po zrealizowaniu w trybie samowoli budowlanej opisanego we wniosku zamierzenia budowlanego.

Dalej organ podkreślił, że dotychczasowa linia orzecznictwa wskazywała, że nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy po zrealizowaniu lub rozpoczęciu inwestycji. Tymczasem z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. akt P/37/6) - można dojść do przekonania, że wydanie decyzji lokalizacyjnej po zrealizowaniu zamierzenia budowlanego jest jednak prawnie możliwe i uzasadnione.

Organ I instancji stwierdził, że posiada uzasadnione wątpliwości co do przyjęcia takiego poglądu, ale mając na uwadze, że wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy, stąd podjął i przeprowadził postępowania w kierunku rozstrzygnięcia merytorycznego.

Organ I instancji wskazał, że w ramach analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w/w ustawy, ustalił że do dnia 31 grudnia 2003r. na przedmiotowym terenie obowiązywał plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla B. we W., uchwalony uchwałą Miejskiej Rady Narodowej z dnia 16 marca 1990r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. Nr [...]). Obecnie teren ten nie jest objęty żadnym planem miejscowym oraz nie leży na obszarze, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek jego sporządzenia. Na podstawie egzemplarza archiwalnego w/w planu miejscowego ustalono także, że teren planowanej inwestycji nie leży na terenach przeznaczonych w tym planie dla realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 w/w ustawy. Nie są więc wymagane uzgodnienia z wojewodą i marszałkiem województwa.

Dalej organ stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 omawianej ustawy. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ - w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania miejscowego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - wyznaczył wokół działek nr 107 i 108, objętych wnioskiem inwestorów, obszar analizowany. Szerokość frontu obu tych działek wynosi 40m, a więc przyjęta zgodnie z rozporządzeniem minimalna szerokość obszaru analizowanego wynosi co najmniej 3x40m, tj. 120m w każdą stronę od wszystkich granic tej działki, z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych leżących na obrzeżu tego obszaru. Na wyznaczonym obszarze organ przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W wyniku analizy organ stwierdził, że zachodzi zasadnicza niezgodność pomiędzy wysokością głównej kalenicy, wnioskowaną przez inwestora, a średnią wysokością w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 8 wspomnianego rozporządzenia - wysokość głównej kalenicy ustala się odpowiednio do wysokości dachów występujących na obszarze analizowanym. Z analizy wynika, że średnia wysokość w głównej kalenicy w obszarze analizowanym wynosi 11,1m, natomiast inwestor wnioskuje o wysokość 13,33m. Co więcej, postulowana /zrealizowana/ kalenica o tej wysokości dla budynków jednorodzinnych w ogóle nie występuje na obszarze objętym analizą. Budynek o zbliżonej wysokości kalenicy, tj. 3,5m występuje w obszarze analizowanym, na jego obrzeżu /działka nr 118/2 przy ul. [...] 21/23/. Budynek ten posiada jednak inne cechy zabudowy, bowiem jest to budynek mieszkalny wielorodzinny. Również przy ul. [...] 60-70

istnieje budynek mieszkalny wielorodzinny z dachem płaskim, którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 14m. W najbliższym sąsiedztwie budynku jednorodzinnego przy ul. [...] znajdują się budynki jednorodzinne o wysokości głównej kalenicy: 9,5m /działka nr 106/, 10,5m /działka nr 96/, 10,5m /działka nr 110/, 9,0m /działka nr 93/ i 9,5m /działka nr 92/. Zdaniem organu, planowana inwestycja jest więc nie do pogodzenia z istniejącą zabudową na terenie analizowanym, ale także nie do zaakceptowania z uwagi na jej parametry, które naruszają ład przestrzenny.

Niemożliwe jest zatem - zdaniem organu – wydanie decyzji w przypadku wnioskowanej inwestycji, bowiem są spełnione tylko cztery z pięciu warunków zawartych w ust. 1 art. 61 ustawy, gdy zaś z art. 61 wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punkcie 1-5. Brak możliwości spełnienia jednego z nich jest przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M.Z. i M.Z., zarzucając istotne naruszenie prawa, w związku z czym wnieśli o jej uchylenie. Zdaniem odwołujących, nietrafne jest twierdzenie organu, że przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wyłącznie ustalenie zgodności planowanego przedsięwzięcia z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek taki nie wynika z treści ustawy. Wynika z niej natomiast, że celem tego postępowania jest również ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wymaganiami określonymi na podstawie art. 61 ust. 6, po dokonaniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, m.in. w zakresie zapewniającym uwzględnienie wymagania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy). Analiza ta powinna pozwalać m.in. na dokonanie konkretnych rozstrzygnięć co do warunków zabudowy wskazanych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dla potrzeb przeprowadzenia analizy organ orzekający ustalił minimalną wielkość analizowanego obszaru, przyjmując jego parametr, stanowiący 3-krotną szerokość frontu działki. Zdaniem odwołujących obowiązkiem organu jest określenie sąsiedztwa działki objętej projektowaną inwestycją nie w sposób automatyczny, ale w zgodzie ze specyfiką okolicy. Zatem przyjęcie obszaru większego niż minimalny, nie stanowiłoby naruszenia prawa, a biorąc pod uwagę zasadę dobrego sąsiedztwa byłoby uzasadnione wartościami, które leżą u podstaw prawnej regulacji zagospodarowania przestrzennego. Pojęcie zaś "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie.

Ponadto odwołujący zarzucili naruszenie 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ustawy, poprzez niewykonanie obowiązków wynikających z art. 53 ust. 4, polegające na braku uzgodnień przed jej wydaniem i w trybie określonym w ust. 5, z wymienionymi w ust. 4 organami, w tym w szczególności wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zwrócili uwagę, że organ ten wypowiadał się już w sprawie zgodności rozbudowy budynku z zasadami ochrony dóbr kultury /w postępowaniu lokalizacyjnym zakończonym wydaniem decyzji Nr [...]/, uzgadniając ją postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2000r., Nr [...], oraz w piśmie z dnia 5 czerwca 2006 r. /[...]/, nie wnosząc zastrzeżeń. Organ lokalizacyjny naruszył tym samym również art. 106 § 1 i 2 k.p.a..

Także w ocenie odwołujących - forma załączników do decyzji, o których mowa w § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uniemożliwia odniesienie się do wyników analizy. Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że analiza powinna być przeprowadzona na całym wyznaczonym przez organ obszarze a strona powinna mieć zapewnioną możliwość zapoznania się z jej wynikami sformułowanymi w taki sposób, który umożliwi jej odniesienie się do wyników i skonfrontowania ich z rzeczywistością. Do wydanej decyzji załączono dokumenty określone jako tekstowa część wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu /zał. nr 2/ oraz część graficzną analizy /zał. nr 3/. W zał. 2 znajduje się tabela zawierająca jedynie uśrednione wielkości parametrów będących przedmiotem analizy. Brak jest tam – zdaniem odwołujących - jakichkolwiek ustaleń analizy przywoływanych w uzasadnieniu do decyzji. W przedstawionym zał. 3 znajduje się kopia wyrysu z mapy ewidencyjnej z naniesionymi granicami terenu objętego wnioskiem oraz granicami terenu objętego analizą. Brak jest jakichkolwiek informacji /oznaczeń/, do których odnosi się organ w uzasadnieniu swojej decyzji. Strona nie jest w stanie ocenić prawidłowości postępowania organu /zgodności z § 3 ust. 1 rozporządzenia/. W szczególności nie można zrozumieć dlaczego nie uwzględniono przy ustalaniu wysokości kalenicy znajdującego się obszarze analizowanym budynków przy ul. [...] 60 - 70, [...] 8, ul. [...] 21/23 i ul. [...] 24.

Ponadto zdaniem odwołujących, pozbawiona podstaw prawnych jest argumentacja organu, że nie można brać pod uwagę w analizie budynków wielorodzinnych znajdujących się w obszarze analizowanym. Ze względu na wskazane uchybienia w treści decyzji i jej załączników podniesiono zarzut, że organ naruszył również art. 107 § 1 i 3 k.p.a., jak i podstawowe zasady procedury administracyjnej, zobowiązujących organy administracji publicznej do zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.. Mimo zawartych w decyzji zapewnień organu o rozstrzyganiu wniosku na korzyść wnioskodawcy, organ ten nie przeprowadził zatem postępowania w sposób kompleksowy i wyczerpujący.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2009r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tejże decyzji Kolegium stwierdziło, że z uwagi na stwierdzoną bezprzedmiotowość przeprowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia pierwszoinstancyjnego postępowania. Organ odwoławczy odmiennie od oceny organu I instancji uznał, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie może prowadzić do legalizacji istniejącej już formy zagospodarowania terenu. W przypadku zrealizowania określonego zamierzenia budowlanego lokalizacyjne postępowanie administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a argument rozstrzygania wątpliwości prawnych, dotyczących takiego stanu faktycznego na korzyść wnioskodawcy, nie zasługuje na aprobatę. W tym kontekście Kolegium zauważyło, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z powołanego przepisu bezspornie zdaniem Kolegium wynika, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko w stosunku do inwestycji przyszłej, jeszcze niezrealizowanej. Nie ma zatem możliwości wydania decyzji dla inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej. W istocie postępowanie lokalizacyjne w takim przypadku jest bezprzedmiotowe.

Powyższe twierdzenie znajduje uzasadnienie także w dalszych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie bowiem do treści art. 59 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ustawodawca zatem wyjątkowo dopuścił ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, wobec której przepisy prawa budowlanego nie wymagają uzyskania pozwolenia budowlanego. Powyższy wyjątek, skoro został wprost przewidziany przez ustawodawcę, potwierdza że ustalenie warunków zabudowy co do zasady dotyczy przyszłej inwestycji. Gdyby bowiem wolą ustawodawcy było wprowadzenie możliwości ustalenia warunków zabudowy dla każdej inwestycji już zrealizowanej, to wola ta zostałby przełożona na odpowiednie uregulowania, tj. w przypadku zrealizowanych inwestycji niewymagających pozwolenia na budowę. Tymczasem samo umożliwienie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej, niewymagającej pozwolenia na budowę jest w istocie zaakcentowaniem wyjątku i nie może stanowić podstawy do ustalania warunków zabudowy dla każdej inwestycji zrealizowanej /realizowanej/. Wręcz przeciwnie, wprowadzenie tego wyjątku wskazuje jednoznacznie na obowiązującą zasadę ustanowioną w art. 59 ust. 1 ustawy: ustalenie warunków zabudowy może nastąpić tylko względem inwestycji planowanej.

Ustalenie w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, że zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu została już faktycznie dokonana, czyni w ocenie Kolegium - postępowanie administracyjne bezprzedmiotowym w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a.. Stwierdzenie zaś bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego nakazuje uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, w związku z art. 105 § 1 k.p.a..

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M.Z., M.Z. i W.Z, domagając się jej uchylenie jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania niezgodnie z zasadami praworządności, pogłębiania zaufania i obowiązku informowania, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że zgromadzone dowody nie pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla już zrealizowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego, co do którego organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do uznania postępowania za bezprzedmiotowe;

oraz jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, kwalifikowanym przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a to:

1. art. 59 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, wbrew wiążącemu wyrokowi Trybunału Konstytucyjnego z dnia wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. /sygn. akt P 37/06/, że ustalenie warunków zabudowy może nastąpić jedynie w odniesieniu do inwestycji przyszłej, a ich ustalenie ex post jest niedopuszczalne;

2. art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 w/w ustawy poprzez uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia przez inwestorów warunku nieprzewidzianego w przepisach.

W uzasadnieniu skargi strony podniosły m.in., że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy determinowane jest zasadą, od której ustawodawca nie przewidział jakichkolwiek wyjątków. Nie można bowiem odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestora jest zgodne z porządkiem planistycznym. Zasadę tę odzwierciedla zapis art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z celową intencją ustawodawcy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Wykładnia systemowa przepisów w/w ustawy nie może więc prowadzić do wniosków, że celem decyzji ustalającej warunki zabudowy jest tylko i wyłącznie uzyskanie pozwolenia na budowę. Zasadnym jest wobec tego zarzut, że objęta wnioskiem decyzja SKO wydana została bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa: przepisów art. 59 ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie istnieje bowiem w ocenie skarżących - przepis prawa uprawniający organ II instancji do podjęcia decyzji o uchyleniu warunków zabudowy wydanych przez Prezydenta W., a co więcej - do umorzenia postępowania w sprawie. W sprawie niniejszej nie zachodzi więc przesłanka z art. 105 § 1 k.p.a. w postaci bezprzedmiotowości postępowania, ponieważ nawet sam organ orzekający w II instancji nie jest w stanie wskazać przepisu powołanej ustawy materialnej, który wprost wskazywałby na wyczerpanie uprawnienia inwestorów do żądania wydania decyzji lokalizacyjnej, w sytuacji rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Oczywistym jest bowiem, że z powołanych przez SKO przepisów art. 59 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ograniczenia takiego nie da się w żaden sposób wywieść. Istnieje natomiast norma prawna - art. 52 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 w/w ustawy całkowicie pominięta przez organ II instancji, zawierająca bezwzględny zakaz stawiania inwestorowi jakichkolwiek innych warunków uzyskania decyzji lokalizacyjnej, aniżeli wprost wyartykułowane w ustawie.

Nadto skarżący podnieśli, że na wadliwość takiego rodzaju interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 grudnia 2007r. /sygn. akt P 37/06/, wskazując, że możliwość uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna istnieć również po wszczęciu przez organy nadzoru budowlanego postępowania rozbiórkowego /czyli niespornie - już po zrealizowaniu inwestycji/.

Istotne jest w niniejszej sprawie w ocenie skarżących, że inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji wcześniejszego popełnienia samowoli budowlanej, co do której toczy się przed organami nadzoru budowlanego stosowne postępowanie legalizacyjne, w trybie art. 48 ust. 2 i n. Prawa budowlanego. W wyniku powołanego orzeczenia TK możliwość uzyskania takiej decyzji inwestor ma również już w toku postępowania, czyli bezsprzecznie - po zrealizowaniu inwestycji. Dopuszczalność legalizacji określonych obiektów ustawodawca uzależnił od zgodności konkretnej budowy z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /art. 48 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane/.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] lipca 2009r., Nr [...] narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co powoduje, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona.

Niesporne jest w sprawie, że SKO we W. zaskarżoną decyzją, wydaną po rozpatrzeniu odwołania M.Z. i M.Z., z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] o odmowie ustalenia na rzecz w/w warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącego stropodachu na dach stromy z poddaszem użytkowym, zlokalizowanej przy ul. [...], działki nr 107 i 108, AM-2, obręb B. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji.

W tej sytuacji kluczową kwestią, która podlegała kontroli sądowej było zbadanie zasadności zastosowania przez organ II instancji przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji.

Wskazać należy, że organ I instancji wprawdzie wskazał, iż w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi, które zostały zrealizowane w trybie samowoli budowlanej, a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie jest możliwe po zrealizowaniu lub rozpoczęciu inwestycji, bowiem decyzja ustalająca warunki zabudowy byłaby w takim przypadku, wobec bezprzedmiotowości postępowania o pozwolenie na budowę, także bezprzedmiotowa, jednakże stwierdził, że ma w tym przedmiocie wątpliwości. Stąd też powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. /sygn. akt P 37/06/, Prezydent W. przeprowadził postępowanie w kierunku rozstrzygnięcia merytorycznego, zakończone wydaniem opisanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...].

Kolegium rozstrzygając sprawę w postępowaniu odwoławczym przyjęło natomiast, że w przypadku zrealizowania określonego zamierzenia budowlanego, lokalizacyjne postępowanie administracyjne w tym zakresie jest bezprzedmiotowe, a argument rozstrzygania wątpliwości prawnych, dotyczących takiego stanu faktycznego na korzyść wnioskodawcy, nie zasługuje na aprobatę. Nie ma zdaniem Kolegium możliwości wydania decyzji dla inwestycji rozpoczętej lub zrealizowanej, zaś postępowanie lokalizacyjne w takim przypadku jest bezprzedmiotowe w rozumieniu przepisu art. 105 § 1 k.p.a.. Powyższe stwierdzenie skutkowało uchyleniem opisanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] w całości i umorzeniem postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadzało się zatem do oceny czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje możliwość wydania na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U Nr 80 poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "ustawą", decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zrealizowanej i w stosunku do której prowadzone jest postępowanie legalizacyjne przez organy nadzoru budowlanego.

Należy w tym miejscu zauważyć, że orzecznictwo administracyjne, ukształtowane pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym / Dz. U. z 1999r. Nr 15 poz. 139 ze zm./ oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane / Dz. U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126/ w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U nr 80 poz. 718 ze zm./, przewidującej możliwość legalizacji samowoli budowlanej, przyjmowało, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż ustalenie warunków zabudowy nastąpiło dla obiektu już wybudowanego, musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania organu I instancji jako bezprzedmiotowego /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007r., sygn. akt II OSK 1199/06, publ. LEX nr 352395/.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest niewątpliwie przejawem tej linii orzeczniczej.

Istotne jest jednak przy tym, że po zmianie stanu prawnego, tj. wejściu z życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zmianie przepisów ustawy - Prawo budowlane, polegającej na możliwości legalizacji samowoli budowlanych, w judykaturze uznano za dopuszczalne wydanie decyzji o warunkach zabudowy także dla inwestycji już zrealizowanej.

Art. 4 ustawy stanowi, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, zaś sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 59 ust. 1 ustawy - zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Podkreślenia przy tym wymaga, że żaden z przepisów w/w ustawy nie warunkuje wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy od tego czy zamierzenie inwestycyjne zostało już zrealizowane. Bez znaczenia bowiem dla postępowania pozostaje stwierdzenie, czy konkretny teren jest zagospodarowany i w jaki sposób - z bezprzedmiotowością powyższego postępowania ma się bowiem do czynienia wyłącznie wówczas, gdy nie istnieje zamierzenie inwestycyjne, o czym może przesądzić jedynie wnioskodawca /por. wyrok Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2008r., II OSK 30/07/.

W ocenie Sądu, wykładnia przepisów omawianej ustawy wskazuje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić także w przypadku zrealizowania inwestycji. W treści cytowanych norm prawnych, jak i art. 60-65 ustawy, regulujących szczegółowo wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca nie wprowadził bowiem zakazu wydania takiej decyzji w przypadku zrealizowania obiektu budowlanego. Art. 63 ust. 1 ustawy przewiduje, że w odniesieniu do tego samego terenu, decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, może ona dotyczyć różnych inwestycji, a przepisy nie wyłączają możliwości wydania takiej decyzji dla terenu już zabudowanego. Nadto przepis art. 59 ust. 2 i 3 ustawy przewiduje, że przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku, a w przypadku takiej zmiany bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Jego treść, aczkolwiek nie dotyczy zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego, wskazuje, że ustawodawca, co do zasady, w bezpośredni i wyraźny sposób dopuszcza możliwość następczego wydania decyzji o warunkach zabudowy, po dokonaniu zmiany zagospodarowania terenu /zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 8 kwietnia 2009r., sygn. akt IISA/Gd 35/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/34FF9B08F6/.

Nie bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007r. /sygn. akt P 37/06, publ. OTK-A 2007/ 11/160/. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W/w orzeczenie Trybunału umożliwia legalizację obiektów budowlanych wybudowanych w ramach klasycznej samowoli budowlanej, poprzez wydanie i przedłożenie w trakcie postępowania legalizacyjnego decyzji o warunkach zabudowy.

Aczkolwiek wyrok ten dotyczył art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, to zawarte w jego uzasadnieniu stanowisko, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może nastąpić po wybudowaniu obiektu oraz przyjęta argumentacja mają charakter ogólny, związany z interpretacją charakteru decyzji warunkach zabudowy. Analizując charakter prawny tej decyzji Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w obecnym stanie prawnym decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi substytutu planu miejscowego na obszarze, dla którego plan taki nie został uchwalony. Decyzja ta jest aktem stosowania prawa, przesądzającym o rodzaju obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W braku planu miejscowego, na terenie takim obowiązuje bowiem ogólny porządek planistyczny, unormowany wieloma ustawami szczególnymi. Trybunał wskazał, że decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, lecz stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt, i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter informacyjny i nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora, wynikających wprost z ustaw. Trybunał stwierdził, że w procesie legalizacji samowoli, decydujące znaczenie winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę nie narusza przepisów prawa - w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego, a możliwość dokonania takiego ustalenia powinna istnieć również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego, bo nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego. Stanowisko takie zajmowane jest także przez sądy administracyjne /zob. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 15 stycznia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 805/07, WSA w Kielcach z dnia 5 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Ke 277/08, WSA w Gdańsku z dnia 14 marca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 40/08/.

Odnosząc poczynione powyżej uwagi do przedmiotowej sprawy należało stwierdzić, że samowolne zrealizowanie opisanej wyżej inwestycji nie stanowi o bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Realizacja inwestycji nie zamyka drogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy uregulowanej przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Prawidłowo zatem rozumował i argumentował co do tej kwestii organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...], rozpatrując wniosek skarżących merytorycznie.

W ustalonych wyżej okolicznościach nie istniały zatem podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji także do uchylenia decyzji Prezydenta W. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym oceniając kwestię rozstrzygnięcia przez SKO we W. podjętego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., Sąd nie podzielił stanowiska Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodziła podstawa do wydania decyzji w oparciu o ten przepis.

Uwzględniając powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ II instancji zobowiązany zatem będzie rozpoznać sprawę merytorycznie i odnieść się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących w odwołaniu.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, Sąd stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

Klauzula zawarta w punkcie II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Orzeczenie o kosztach swoje wsparcie znalazło zaś w art. 200 przywołanej ustawy.