Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1642/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. ai c oraz  art. 250
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z  art. 127 par. 3 i  art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2012 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego – pomocy pieniężnej na usuwanie skutków powodzi 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) przyznaje na rzecz adwokata E. Ł. wynagrodzenie w kwocie 295, 20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych 20/100) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Burmistrz M. odmówił przyznania J. K. pomocy w formie zasiłku celowego "dla osób poszkodowanych w wyniku katastrofy naturalnej – powódź maj 2010". W podstawie prawnej decyzji powołano art. 2 ust. 2, art. 40 ust. 2 i 3 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362, ze zm.). Natomiast w jej uzasadnieniu stwierdzono, że powstała szkoda nie jest skutkiem powodzi według definicji z art. 9 ust. 10 Prawa wodnego, lecz wynikła z podwyższonego stanu wód gruntowych. Ponadto wnioskodawca posiada dochody i może przezwyciężyć zaistniałą sytuację własnymi zasobami. W końcu organ podał, że "zgodnie z wytycznymi udzielania pomocy dla osób wymienionych w postanowieniu odmawia się udzielenia pomocy". Decyzja ta stała się ostateczna, ponieważ wnioskodawca wniósł odwołanie z uchybieniem terminu do dokonania tej czynności, a jego wniosek o przywrócenie terminu został prawomocnie oddalony.

Pismem datowanym na [...] J. K. domagał się stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Jednakże w piśmie z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zawiadomiło go ( i organ podstawowego stopnia ) o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omówionej decyzji.

Decyzją z dnia [...] wskazane Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] nie dopatrując się w niej wad określonych w art. 156 § 1 kpa. W szczególności przy jej wydaniu nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Opierając się na hipotezie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej Kolegium uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, że straty poniesione przez J. K. wynikły z klęski żywiołowej, gdyż istnienie związku przyczynowego między zalaniem pobliskiej łąki i poprzedzającym je samoczynnym i niekontrolowanym przepływem wody ponad śluzami, a zalaniem piwnic budynku znajduje oparcie wyłącznie w twierdzeniach strony, a materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwala na przyjęcie istnienia takiego związku. Nawet jednak w razie stwierdzenia takiego związku nie można wzruszyć pierwotnej decyzji w uruchomionym trybie nadzwyczajnym, gdyż odmienna ocena materiału dowodowego nie może być kwalifikowana w kategoriach rażącego naruszenia prawa i w ramach obecnego postępowania jest bez znaczenia. Dalej Kolegium wywodziło, że wobec braku przesłanek z art. 40 ust. 2 o pomocy społecznej nie ma też znaczenia sytuacja dochodowa strony. Jednak, mimo że w świetle art. 40 ust. 3 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany niezależnie od dochodu, to sama ocena zasadności udzielenia zasiłku osobie, która poniosła straty w efekcie klęski żywiołowej, ma charakter uznaniowy. Tymczasem tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania może być uznane za rażące naruszenie prawa, o czym w niniejszym przypadku nie może być mowy.

W końcu Kolegium podało, że nie występują okoliczności z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, który został powołany we wniosku strony.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. K. zarzucił, że nawet z decyzji Burmistrza M. wynika taka przyczyna podtopienia piwnic jego budynku, która w świetle zasad udzielania pomocy związanej z powodzią w maju 2010 r. kwalifikuje go do otrzymania takiej pomocy. Zakwestionował również stwierdzenie dotyczące możliwości przezwyciężenia przez niego zaistniałej sytuacji własnymi zasobami. Podniósł, że jego dom pęka i jest to skutkiem powodzi z maja 2010 r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. w trybie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 Kpa, utrzymało w mocy swoją poprzednią decyzję. Tym razem Kolegium z jednej strony potwierdziło, że w maju i czerwcu na terenie Polski miała miejsce klęska żywiołowa o jakiej mowa w art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, ale z drugiej zastrzegło, że określona strata musi pozostawać w związku z wystąpieniem tej klęski. Tymczasem z samego faktu spuszczenia wody nie można wywieść, że zalanie domu miało związek z tą okolicznością. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że podtopieniem zostały objęte piwnice domu, a rządowa pomoc miała na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, których rodzina strony nie została pozbawiona. Straty w ruchomościach zostały usunięte, w związku z czym trudności życiowe zostały przezwyciężone w ramach posiadanych przez stronę uprawnień i zasobów. Ponownie organ powołał się także na uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie zasiłku celowego. W rezultacie nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji organu niższego stopnia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego. W uzasadnieniu wskazał na związek zalania jego domu z sytuacją powodziową z maja 2010 r. Przedstawił zakres poniesionej szkody, którą ocenił na 11 tys. zł., bez niewyliczonego kosztu naprawy pękającego domu. Powołał się na wytyczne rządowe dotyczące zasad udzielania pomocy poszkodowanym przez powódź uważając, że spełnia określone w nich warunki. Ustanowiony dla skarżącego adwokat podniósł, że decyzję organu podstawowego stopnia należało wyeliminować z obrotu prawnego w oparciu o podstawę nieważności za art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Odpowiadając na skargę Kolegium postulowało jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zaskarżona decyzja nie może się ostać, bowiem nie spełnia wymogów legalności, według których odbywa się sądowa kontrola działalności administracji publicznej ( art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z

2002 r., poz. 1269, ze zm.).

Na początku należy uczynić wstępną uwagę dotyczącą przedmiotu zaskarżenia. W skardze została bowiem wymieniona decyzja z dnia [...] Ponieważ jednak skargę wniesiono po wydaniu decyzji z dnia [...], a więc po wyczerpaniu przez skarżącego środków zaskarżenia, i w terminie otwartym do jej zaskarżenia, to słusznie Kolegium uznało, że w istocie skarga dotyczy tej ostatniej decyzji i udzieliło odpowiedzi na skargę w odniesieniu do tej decyzji. Taka też kwalifikacja skargi została podtrzymana od początku postępowania sądowego, zgodnie zresztą z powszechna praktyką w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego. Do reprezentowania skarżącego w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [...] został także ustanowiony adwokat z urzędu. W świetle tych okoliczności kwestię określenia zaskarżonej decyzji należało uznać za wyjaśnioną, w związku z czym w chwili orzekania zbędne było rozważanie problemu dopuszczalności skargi w powyższym aspekcie.

Przystępując natomiast do oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji wskazać wypadnie wpierw na niekonsekwencję organu co do określenia rodzaju wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. W samych decyzjach trafnie wskazuje się, że nastąpiło to na wniosek skarżącego, który – według organu – wpłynął w dniu [...]. Tym samym błędne było zawiadomienie z dnia [...] o wszczęciu tego postępowania z urzędu.

Uchybienie to nie ma jednak w niniejszej sprawie większego znaczenia, gdyż wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od wyjaśnienia wszystkich przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 11.IV.2001 r., sygn. akt IV SA 645/99, zbiór LEX nr 53459). Z tego też względu słusznie organ nie ograniczył się do zbadania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 7 kpa, formalnie wskazanego we wniosku skarżącego, a skoncentrował się na podstawie nieważności decyzji z punktu 2 tego przepisu, do którego jedynie można było odnieść zarzuty i argumenty wnioskodawcy, a w szczególności w części mówiącej o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Jednak w tym zakresie stanowiska Kolegium zupełnie nie można zaaprobować. Przytoczone przez niego, niekontrowersyjne zresztą, teoretyczne reguły wykładni art. 156 § 1 pkt 2 Kpa oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej nie zostały bowiem właściwie skonfrontowane z okolicznościami niniejszej sprawy, a zwłaszcza z treścią decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności. Otóż Kolegium całkowicie odmiennie od organu podstawowego stopnia formułuje zasadniczą przyczynę odmowy przyznania zasiłku celowego. Twierdzi bowiem, że nie zostało wykazane, by zalanie domu skarżącego miało związek z powodzią z maja 2010 r. Tymczasem decyzja z [...] nie kwestionuje tego raczej dość oczywistego związku, lecz wyraźnie ustala, że podtopienie domu nastąpiło na skutek podwyższonego stanu wód gruntowych, które nie jest objęte definicją powodzi użytą w art. 9 ust. 10 Prawa wodnego. Tak więc, bez względu na poprawność tego ustalenia, odmowa przyznania zasiłku wynikała z określonej interpretacji prawa materialnego, przy jednoznacznie ustalonym stanie faktycznym, a nie z przyczyn procesowych odnoszących się do oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Pierwszorzędnym obowiązkiem Kolegium była zatem weryfikacja wskazanego stanowiska podległego mu organu w kwestii, czy podwyższony stan wód gruntowych powodujący zalanie ( podtopienie ) budynku mieszkalnego, jeżeli nie mieści się w definicji z art. 9 ust. 10 Prawa wodnego, wyklucza przyznanie zasiłku celowego na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej. Zanegowanie tej ogólnej tezy wynikającej z uzasadnienia decyzji z dnia [...] musiałoby prowadzić do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa, skoro bez względu na okoliczności poszczególnych przypadków takie stanowisko pozbawiałoby uprawnione osoby świadczeń z pomocy społecznej. Kolegium z tego obowiązku w ogóle się nie wywiązało nie rozważając powyższego zagadnienia. Tymczasem z punktu widzenia prawa materialnego przedstawia się ono zupełnie inaczej. Rozpatrując je nawet w wariancie przekroczenia przez stronę ustawowego kryterium dochodowego, a więc na gruncie art. 40 i 41 ustawy o pomocy społecznej, należy stwierdzić, że zasadniczo nie ma zamkniętego katalogu zdarzeń, które mogą uzasadniać przyznanie zasiłku celowego lub bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego, przy czym ten ostatni jedynie ograniczony jest co do wysokości świadczenia ( art. 41 pkt 1 cyt. ustawy). W razie zgłoszenia przez stronę wniosku o zasiłek celowy, po ustaleniu przekroczenia kryterium dochodowego, właściwy organ nawet gdy nie zachodzą przesłanki z art. 40 ustawy o pomocy społecznej każdorazowo winien ocenić, czy nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 41 ustawy, nie będąc oczywiście związany wysokością żądania. Jednakowoż istnieją wystarczające przesłanki do tego, by ustaloną w decyzji z dnia [...] sytuację zakwalifikować w ramach hipotezy art. 40 omawianej ustawy. W § 2 mówi on o stratach poniesionych w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Pojęcie klęski żywiołowej nie jest w tej ustawie zdefiniowane. W ramach wykładni systemowej można posiłkować się określeniem tego pojęcia w ustawie z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej ( Dz. U. Nr 62, poz. 558, ze zm.), które obejmuje swym zakresem m.in. katastrofy naturalne, mogące przybierać różne postacie, a nie tylko powodzie w rozumieniu powołanego przez organ Prawa wodnego. Według art. 3 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej katastrofą naturalną są np. także zdarzenia związane z intensywnymi opadami atmosferycznymi, które przecież niewątpliwie mogą stanowić przyczynę podwyższenia stanu wód gruntowych, prowadzącego do podtopienia zabudowań położonych na określonym terenie. Zauważyć wypadnie, że decyzja z [...] zapadła wprawdzie przed wejściem w życie normatywnych regulacji dotyczących usuwania skutków powodzi z maja 2010 r., które m.in. odwołują się do nowego brzmienia art. 9 ust. 1 pkt 10 Prawa wodnego ( j.t. Dz. U. Nr 239, z 2005 r., poz. 2019, ze zm.), szerszego niż poprzednio, to jednak nie można pominąć okoliczności, że warunki udzielenia przez Państwo znacznej pomocy poszkodowanym przez powódź na remont albo odbudowę budynku mieszkalnego lub lokalu mieszkalnego, zostały zalecone choćby w powołanym przez skarżącego piśmie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 czerwca 2010 r., w którym zakres zdarzeń upoważniających do przyznania pomocy objął także wysoki stan wód gruntowych, jeżeli to miało miejsce w związku z powodzią z maja i czerwca 2010 r. W ramach konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, nie jest dopuszczalne odstępowanie od tego rodzaju jednolitych zasad w pojedynczych przypadkach. Jak już jednak wcześniej wskazano użyte w art. 40 ust. 2 pojęcie klęski żywiołowej w żadnym razie nie jest ograniczone do wynikającego z poprzedniego brzmienia art. 9 ust. 1 pkt 10 Prawa wodnego pojęcia powodzi, a podtopienie budynku ze względu na poziom wód gruntowych mogło być wywołane opadami atmosferycznymi, które w ustawie o stanie klęski żywiołowej także mogą być kwalifikowane jako klęska żywiołowa, a więc mieszczącymi się w hipotezie art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Nie jest również wykluczone uznanie podtopienia budynku z przyczyn niezależnych od działań ludzkich za zdarzenie losowe w rozumieniu z art. 40 ust. 1 tej ustawy ( por. uchwała NSA z dnia 19.I.1998 r., sygn. akt OPK 3;9/97, ONSA 1998/2/47, wydana na gruncie zbliżonej regulacji z poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej – Dz. U. Nr 13 z 1993 r., poz. 60, ze zm.).

W tym stanie rzeczy uznanie przez organ meriti, że w przypadku zalania

( podtopienia ) budynku mieszkalnego zasiłek celowy może być przyznany tylko w razie gdy to zdarzenie objęte jest pojęciem powodzi w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 10 ( w decyzji błędnie oznaczonego jako art. 9 ust. 10) Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji, stanowi oczywiste naruszenie przepisów prawa materialnego z art. 39 i 40 – 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Obrazowo skutki tego naruszenia można przedstawić na hipotetycznym skrajnym przykładzie, w którym według organu pomoc mógłby uzyskać właściciel domu zalanego w czasie powodzi w stosunkowo niewielkim zakresie, a pozbawiony byłby jej właściciel domu zalanego pod sam dach, ale w wyniku zdarzenia losowego ( klęski żywiołowej ) nie mieszczącego się w definicji powodzi. Z punktu widzenia społeczno – gospodarczego oraz celów pomocy społecznej takie ograniczenie zakresu normy wskazanych przepisów jest niedopuszczalne. Z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego Kolegium winno było więc stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji, co spowodowałoby konieczność wyjaśnienia wszystkich przesłanek, od zaistnienia których uzależnione jest przyznanie pomocy społecznej. Dotyczy to w szczególności zakresu doznanej przez skarżącego szkody oraz jego sytuacji materialnej, a także w kontekście jednolitych zasad udzielenia pomocy poszkodowanym w związku z powodzią. Te kwestie w pierwotnym postępowaniu nie zostały bowiem prawie w ogóle wyjaśnione z racji wyżej przedstawionego poglądu prawnomaterialnego. I tak organ całkowicie pominął w decyzji kwestię uszkodzeń budynku, o których mowa we wniosku skarżącego, gdy tymczasem według założeń rządowych specjalne środki finansowe miały być udzielane właśnie na remont lub odbudowę budynków lub lokali mieszkalnych. Natomiast organ na podstawie relacji skarżącego wymienił jedynie szkody w ruchomościach, które – jak się wydaje w świetle materiału sprawy – zostały pokryte świadczeniami z tytułu ubezpieczenia. Podobnie nie można uznać za wyjaśnienie sprawy w elementarnym zakresie przez podanie w decyzji, że wnioskodawca posiada dochody i może przezwyciężyć zaistniałą sytuację własnymi zasobami. Bez bliższych ustaleń co do rozmiaru szkody i sytuacji dochodowej rodziny skarżącego stwierdzenie to wymyka się jakiejkolwiek ocenie. Co do tej pierwszej kwestii, a więc uszkodzeń i kosztów remontu budynku akta administracyjne nie zawierają ( poza kwestią 3 drzwi w piwnicy ) żadnego materiału – ani potwierdzającego, ani wykluczającego występowanie szkód w substancji budynku. Niewyjaśnienie podstawowych okoliczności sprawy sprawia, że wywody Kolegium o granicach uznania administracyjnego mają walor jedynie teoretyczny bowiem w niniejszej sprawie przekroczenie granic tego uznania należy uznać za oczywiste. Tym niemniej nieważność decyzji z dnia [...] Sąd wiąże w większym stopniu ze wskazanym wcześniej naruszeniem prawa materialnego.

Mając powyższe względy na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przez utrzymanie w mocy decyzji bezzasadnie odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji organu niższego stopnia z dnia [...]. Dlatego też z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270, ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

su.