Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1450/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75,art.77 § 1,  art.80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 200 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: § 4 ust.1 pkt5, ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. C, art. 182 § 2, art.183 § 1 i 2, art.184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: NSA Aleksandra Łaskarzewska NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 900/20 w sprawie ze skargi G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 stycznia 2021 r. oddalił skargę G. S.A. w K. na decyzję Ministra Rozwoju z [...] marca 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca Spółka, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Dodatkowo skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa rozpoznania prawy na rozprawie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie:

1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. Nr 23 poz. 120, z późn. zm.), dalej: rozporządzenie, przez odmowę uznania mocy dowodowej odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dokument ten, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie lub w zarząd, stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu;

2) § 4 ust. 3 rozporządzenia przez pominięcie dowodu z oświadczenia strony złożonego w toku postępowania, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, w zw. z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147, z późn. zm.), dalej: ugn, w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania dowodów w sprawie, w szczególności polegające na pominięciu treści ksiąg wieczystych, których odpisy zostały złożone w toku postępowania do akt sprawy, a które zawierają potwierdzenie, że wskazane nieruchomości pozostawały w zarządzie poprzednika prawnego skarżącej oraz niepodjęciu czynności zmierzających do uzyskania dodatkowych dokumentów, które należało włączyć do materiału dowodowego;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy w stanie faktycznym sprawy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu obejmującego wskazane we wniosku działki i poprzestanie na stwierdzeniu, że w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu;

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia przez dowolne przyjęcie, że złożone zeznania świadków należy ocenić wyłącznie pod kątem istnienia dokumentów potwierdzających ustanowienie zarządu, a nie pod kątem ustalenia materialnego stosunku prawnego w postaci istnienia zarządu na przedmiotowych nieruchomościach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka rozwinęła argumentację dotyczącą poszczególnych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 200 ust. 1 pkt 2 ugn w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia właściwy organ stwierdza dotychczasowe prawo zarządu, o którym mowa w § 5, na podstawie m. in. odpisu z księgi wieczystej, stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości.

Prawo zarządu należy odróżnić od faktycznego posiadania. To pierwsze powstaje na podstawie przepisów prawa albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej prawo zarządu (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., sygn. akt I OPS 2/16). Oznacza to, że prawo zarządu musi mieć określone źródło powstania i nie można jego istnienia domniemywać ani nie można uzyskać go w sposób dorozumiany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2034/19). Stanowisko to zostało również wyrażone w sposób pośredni w przepisach przywołanego rozporządzenia. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ stwierdza istnienie prawa zarządu na podstawie co najmniej jednego z wymienionych w tym przepisie dokumentów. Jednocześnie w myśl § 4 ust. 3 analizowanego aktu normatywnego, jeżeli nie zachowały się dokumenty, o których mowa w ust. 1, stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu do nieruchomości można dokonać na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 Kodeksu postępowania administracyjnego, potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym. Oznacza to, że zgodnie z przepisami rozporządzenia stwierdzenie istnienia prawa zarządu następuje na podstawie określonych dokumentów, a dopiero w przypadku gdy dokumenty te nie zachowały się, tj. zaginęły lub uległy zniszczeniu, mogą zostać zastąpione zeznaniami świadków albo oświadczeniami stron. Zastosowanie § 4 ust. 3 rozporządzenia uwarunkowane jest zatem sytuacją, w której dokumenty stwierdzające ustanowienie prawa zarządu istniały, ale nie można ich przedstawić w toku postępowania uwłaszczeniowego. Zeznania czy oświadczenia nie mogą zatem zastąpić dokumentów ustanawiających prawo zarządu, jeżeli dokumentny takie nie istniały.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca Spółka istnienia przysługującego jej prawa zarządu upatruje w treści wpisów w księgach wieczystych. Mając powyższe na uwadze, należy wyjaśnić, że wpisy w księgach wieczystych świadczą w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącznie o tytule własności Skarbu Państwa, a nie o ustanowieniu prawa zarządu sporną nieruchomością. Fakt, że część wpisów w księgach wieczystych poszczególnych działek wskazuje, że znajdują się one w zarządzie skarżącej (jej poprzednika prawnego), nie świadczy o istnieniu prawa zarządu. Wpisy te nie wskazują bowiem na istnienie dokumentu ustanawiającego to prawo, ale wskazują jedynie sposób powstania prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego określenie "w zarządzie" występujące w niektórych wpisach może świadczyć o faktycznym wykonywaniu zarządu nad nieruchomością, ale nie istnieniu ustanowionego formalnie prawa zarządu. Zauważyć w tym miejscu należy, że skarżąca kasacyjnie nie powołuje się na fakt istnienia jakiegokolwiek dokumentu, na którego podstawie ustanowione zostałoby prawo zarządu sporną nieruchomością, a powoływane przez nią dowody w postaci zeznań świadków w rzeczywistości potwierdzają jedynie faktyczne wykonywanie zarządu, a nie istnienie w przeszłości tych dokumentów. W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do ustalenia stanu faktycznego zgodnie z intencją skarżącej spółki li tylko na podstawie zeznań świadków. W sytuacji bowiem, gdy w sprawie brak jest danych pozwalających na stwierdzenie, że prawo zarządu sporną nieruchomością zostało ustanowione w dokumencie, który nie zachował się do czasu wydania przez organy administracji rozstrzygnięcia albo zaginął, zeznania świadków nie mogą zastąpić tego dokumentu. Jak wskazano to powyżej zeznania świadków i oświadczenia stron mogą poświadczać istnienie prawa zarządu nieruchomością wyłącznie w sytuacji, gdy dokument kształtujący to prawo niewątpliwie istniał, ale pomiędzy jego podpisaniem a postępowaniem uwłaszczeniowym zaginął lub uległ zniszczeniu, o czym stanowi § 4 ust. 3 rozporządzenia.

G. S.A. w K. przedstawiło szereg pism różnych organów z lat 50-ych XX w. (m.in. Ministerstwa Rolnictwa Centralnego Zarządu Urządzeń Rolnych, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w S.) dotyczących przekazania gruntów w zarząd Zarządowi Inwestycji G., ale z pism tych nie wynika o jakie konkretnie grunty chodzi, a także czy ów Zarząd Inwestycji był poprzednikiem prawnym W. w K.

W świetle powyższych ustaleń należy stwierdzić, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5, § 4 ust. 3 rozporządzenia, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 ugn oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia należało uznać za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji zaniechania podjęcia przez organy orzekające w sprawie wszelkich działań w celu wyjaśnienia, czy zaistniały przesłanki stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu, stwierdzić należy co następuje:

Stosownie do treści § 4 ust. 2 rozporządzenia, jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami, o których mowa w ust. 1, może wezwać państwowe i komunalne osoby prawne do ich dostarczenia w wyznaczonym terminie. Otóż organ I instancji zwracał się do Starosty P. z zapytaniem m.in. czy na dzień 5 grudnia 1990 r. były naliczone opłaty z tytułu prawa zarządu do gruntu objętego wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 200 ugn i czy opłaty te były aktualizowane, czy prawo zarządu do gruntu zostało wygaszone lub w jakiś inny sposób ograniczone przed dniem 5 grudnia 1990 r. (pismo Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r.). Udzielona przez Starostę P. odpowiedź (pismo z [...] stycznia 2013 r.) nie potwierdziła istnienia prawa zarządu przysługującego W. w K., jako poprzednikowi prawnemu G. S.A. w K. Brak inicjatywy Spółki w zakresie przedstawienia innych dowodów na poparcie tezy o istnieniu prawa zarządu, nie może obciążać organu prowadzącego postępowanie. Jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ do zebrania materiału dowodowego, nie może to jednak prowadzić do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania faktów, na które powołuje się strona. Przeprowadzone przez organy postępowanie nie dało podstaw do ustalenia, aby prawo zarządu mogło być w niniejszym przypadku stwierdzone na podstawie innych dokumentów wymienionych w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Jeśli zatem skarżąca Spółka domagała się uznania jakichś dodatkowych dowodów, wskazujących na nierzetelność dowodów zgromadzonych w sprawie przez organ, powinna dowody te przedstawić, by organ mógł je zweryfikować.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, działając na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie w myśl art. 182 § 2 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.