Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 550/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 i 1a, art. 3 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2, art. 35, art. 36, art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy Michałowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 181/15 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy Michałowice w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 181/15 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, rozpoznawszy sprawę ze skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy Michałowice w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego we własność: l. stwierdził, że Wójt Gminy Michałowice dopuścił się bezczynności a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. wymierzył Wójtowi Gminy Michałowice grzywnę w wysokości 300 zł: III. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Michałowice do wydania w określonym terminie aktu; IV. zasądził od Wójta Gminy Michałowice na rzecz strony skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] (dalej Spółdzielnia bądź skarżąca) wniosła dnia 31 sierpnia 2015 r. skargę na bezczynność Wójta Gminy Michałowice (dalej Wójt) [w sprawie] z wniosku skarżącej o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr: [...], [...], [...] i [...] położonych w Michałowicach w prawo własności. Wniosła o: stwierdzenie, że Wójt Gminy Michałowice dopuścił się bezczynności w tym postępowaniu (ewentualnie, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania); wyznaczenie terminu załatwienia sprawy; ustalenie, że bezczynność (względnie przewlekłe prowadzenie postępowania) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie Wójtowi Gminy Michałowice grzywny; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wójtowi skarżąca zarzuciła naruszenie art. 35 § 1 i 3 oraz art. 36 ustawy z dnia 4 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa).

W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania.

Dnia 13 grudnia 2011 r. [...] wystąpiła do Wójta Gminy Michałowice z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w Michałowicach w prawo własności.

Od początku postępowanie w tej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły. Stąd dnia 30 grudnia 2012 r. Spółdzielnia złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej Kolegium) zażalenie na bezczynność Wójta w tej sprawie.

Postanowieniem z 31 maja 2013 r. Kolegium uznało zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy na dzień 10 lipca 2013 r. W konsekwencji Wójt Gminy Michałowice decyzją z [...] lipca 2013 r. (dalej decyzja z [...] lipca 2013 r.) orzekł o przekształceniu na rzecz [...] prawa użytkowania wieczystego działek o numerach [...], [...], [...] i [...] położonych w Michałowicach w prawo własności oraz ustalił wartość prawa użytkowania wieczystego i prawa własności tych działek, a także ustalił wysokość opłaty za przekształcenie.

Od decyzji tej Spółdzielnia wniosła odwołanie, kwestionując ustaloną w decyzji wartość prawa użytkowania wieczystego oraz prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem o przekształcenie oraz wysokości opłaty za przekształcenie, jak również odmowę udzielenia Spółdzielni bonifikaty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z [...] września 2013 r. uchyliło decyzję z [...] lipca 2013 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Mimo, że od tego dnia upłynęły już niemal 2 lata, Wójt nie zdołał w tym czasie zakończyć postępowania w sprawie. Wójt w tym czasie nie podjął niemal żadnych czynności. Aktywność organu ograniczyła się bowiem do wystosowania do Spółdzielni dwu pism w sprawie bonifikaty, zawierających żądanie przedłożenia przez Spółdzielnię wymienionych w piśmie dokumentów i oświadczeń. Do żądania tego strona ustosunkowała się pismem z 24 marca 2014 r. Od tego dnia Wójt nie podjął już żadnej czynności w sprawie. Co więcej nie informował skarżącej w tym czasie o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie.

Dnia 29 maja 2015 r. Spółdzielnia złożyła do Kolegium zażalenie na niezałatwienie przez Wójta Gminy Michałowice sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie postanowieniem z [...] lipca 2015 r. znak [...] uznało zażalenie za uzasadnione, jednak stwierdziło jednocześnie, że niezałatwienie sprawy w terminie nie nosiło cech rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca poglądu tego nie podzieliła. Skierowanie przez Wójta w ciągu 20 miesięcy 2 pism do strony nie może przesądzić o tym, że bezczynności Wójta nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. W żadnym razie nie można się zgodzić z Kolegium, że w pewnym zakresie zawisłość sprawy wynikła z braku reakcji strony na wezwania organu. Po pierwsze o ile strona nie zareagowała na pierwsze wezwanie, na marginesie wskazać należy, że nie miała obowiązku informować organu, że nie przedłoży żądanych dokumentów skoro przedłożyć ich nie zamierzała, o tyle ustosunkowała się już do drugiego wezwania organu w tym zakresie wskazując, że nie zamierza przedstawiać organowi żądanych informacji. Nie jest prawdziwe stwierdzenie SKO o braku reakcji strony na wezwanie organu. Strona w piśmie z 24 marca 2014 r. w sposób wyraźny i jednoznaczny przedstawiła swe stanowisko co do żądania przez organ dokumentów wykazujących jej sytuacje finansową. Błędna ocena organu co do dalszych jego obowiązków w związku ze stanowiskiem strony, wynikająca z braku podstawowej wiedzy na temat obowiązujących przepisów prawa, nie może usprawiedliwiać dalszej 14 miesięcznej bezczynności. Wójt wobec braku możliwości ustalenia sytuacji finansowej Spółdzielni, po ustaleniu wysokości opłaty z tytułu przekształcenia, winien podjąć decyzję o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego i o odmowie udzielenia bonifikaty względnie o jej udzieleniu niezależnie od sytuacji finansowej Spółdzielni. Brak było jakichkolwiek podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, bądź oczekiwania na przedstawienie przez spółdzielnię dokumentów, których jak oświadczyła nie zamierzała przedstawić. Jeżeli w ocenie Wójta określona sytuacji finansowa Spółdzielni była warunkiem udzielenia bonifikaty, choć nie wynika to z przepisów prawa, to odmowa udzielenia przez Spółdzielnię informacji na temat tej sytuacji stanowiła podstawę odmowy udzielenia bonifikaty, a nie pozostawienia wniosku bez rozpoznania, względnie pozostawania w bezczynności przez kilkanaście miesięcy. Przez ponad rok od otrzymania pisma Wójt nie wykonał żadnej czynności w sprawie. Sprawa nie została zresztą zakończona do dnia dzisiejszego.

Powyższe uzasadnia zarzut, że niezałatwienie w terminie sprawy z wniosku Spółdzielni o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w Michałowicach w prawo własności, świadczy o bezczynności Wójta Gminy Michałowice, noszącej cechy rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Michałowice wniósł o umorzenie postępowania na zasadzie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, ewentualnie o oddalenie skargi [...] na bezczynność Wójta Gminy Michałowice ewentualnie jak twierdzi skarżący na przewlekłe prowadzenie postępowania. Wniesiono o oddalenie skargi w zakresie żądania wymierzenia Wójtowi Gminy Michałowice grzywny i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

Uzasadniając swe stanowisko Wójt podkreślił, że decyzją z [...] września 2015 r. znak [...] odmówił przekształcenia na rzecz skarżącego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej oznaczonych jako działki [...], [...] i [...] położonych w Michałowicach. Zatem sprawa z wniosku skarżącej została już załatwiona przez organ I instancji. Nie można już mówić o bezczynności tego organu.

Dodatkowo podniesiono, że decyzją z [...] września 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Wójta Gminy Michałowice z [...] lipca 2013 r. znak [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest zbadanie sytuacji dochodowej [...] w aspekcie rozważenia udzielenia bonifikaty.

Pismem z 20 grudnia 2013 roku znak [...] skierowanym do pełnomocnika skarżącej, Wójt wezwał do złożenia oświadczenia głównego księgowego o stanie finansów [...] , posiadanych środkach pieniężnych w kasie i na kontach bankowych ze złożeniem wyciągów z tych kont za cały 2012 rok i za 2013 rok do listopada włącznie, posiadanych wierzytelnościach i zobowiązaniach pieniężnych, posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym. Poproszono o złożenie wyjaśnień dotyczących zasadności udzielenia bonifikaty. Wyżej wymienione dokumenty oraz uzasadnienie do wniosku są niezbędne dla przedstawienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Michałowice sprawę udzielenia bonifikaty.

Na wyżej wymienione wezwanie nie otrzymano odpowiedzi.

Pismem z 11 marca 2014 r. znak [...] skierowanym do pełnomocnika skarżącej, Wójt ponownie wezwał do złożenia oświadczenia głównego księgowego o stanie finansów Spółdzielni, posiadanych środkach pieniężnych w kasie i na kontach bankowych ze złożeniem wyciągów z tych kont za cały 2012 rok i za 2013 rok do listopada włącznie, posiadanych wierzytelnościach i zobowiązaniach pieniężnych, posiadanym majątku ruchomym i nieruchomym. Poproszono o złożenie wyjaśnień dotyczących zasadności udzielenia bonifikaty. Wyżej wymienione dokumenty oraz uzasadnienie wniosku są niezbędne dla przedstawienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez Radę Gminy Michałowice sprawy udzielenia bonifikaty. W piśmie powiadomiono, że nie złożenie w terminie siedmiu dni wymaganej, kompletnej, pełnej i jednoznacznej dokumentacji księgowej tj. w/w oświadczeń i wyjaśnień, traktowane będzie jako odstąpienie i wycofanie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla wnioskowanych nieruchomości gruntowych.

W piśmie skierowanym do Wójta z 24 marca 2014 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Michałowice 25 marca 2014 r.), działająca w imieniu Spółdzielni pełnomocnik poinformowała o podtrzymaniu wniosku o przekształceniu prawa użytkowania własności w prawo użytkowania wieczystego dla wnioskowanych nieruchomości wraz z wnioskiem o udzielenie bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania własności w prawo użytkowania wieczystego nie w oparciu o sytuację finansową Spółdzielni. Poinformowano, że nie zostaną przedłożone żadne oświadczenia i dokumenty dotyczące sytuacji majątkowej Spółdzielni.

Mając na uwadze wymienione poniżej, podjęte przez Wójta działania oraz stanowisko wnioskodawców polegające na: wysłaniu kolejnych pism skierowanych przez organ do wnioskodawców wraz z pouczeniem o wynikających z przepisów prawa skutkach i konsekwencjach zaniechań oraz odmowy dostarczenia dokumentów - wzywające wnioskodawców do podjęcia czynności wskazanych w decyzji SKO w Krakowie z [...] września 2013 r. znak [...], dotyczących konieczności zbadania przez organ I instancji sytuacji dochodowej Spółdzielni, w aspekcie rozważenia udzielenia bonifikaty; braku możliwości zbadania przez organ I instancji sytuacji dochodowej Spółdzielni, w aspekcie rozważenia możliwości udzielenia bonifikaty; podważaniu przez wnioskodawców prowadzonego postępowania według oceny organu, zaleceń i wskazań ujętych w decyzji z [...] września 2013 r., dotyczących konieczności zbadania przez organ I instancji sytuacji dochodowej Spółdzielni, w aspekcie rozważenia udzielenia bonifikaty; braku przedłożenia przez wnioskodawców jakichkolwiek innych wyjaśnień, uzasadnień, opisów, sprecyzowania oczekiwań, co do wysokości udzielonej bonifikaty, uniemożliwiając tym samym podjęcie działań w sprawie przez organ - pozostawiono sprawę bez rozpoznania do czasu uzupełnienia dokumentacji przez wnioskodawców postępowania.

W toku postępowania zawiadomieniem z 18 maja 2015 r. znak [...] Wójt, na podstawie art. 10 § 1, art. 81 kpa mając na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2015 r., K 29/13, Dz. U z 2015 r., poz. 373 (dalej wyrok K 29/13), poinformował wnioskodawców postępowania, że przed wydaniem decyzji każdej ze stron przysługują uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, oraz zgłoszenia żądań.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności po analizie zaistniałych w sprawie okoliczności według oceny organu, skarga na bezczynność Wójta jest bezzasadna z uwagi na przesłanki wynikające bezpośrednio z przepisu art. 35 § 5 kpa, jak również art. 64 § 2 kpa.

W ocenie organu opisywany w skardze okres opóźnień powstał z winy strony przez przekroczenie terminu wyznaczonego stronie na dokonanie określonej czynności i nie usunięcie braków.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku K 29/13 orzekł o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 187, poz. 1110). Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w ocenie organu nie zachodzą przesłanki podnoszone w skardze, co do nie załatwienia przez Wójta sprawy w terminie oraz zapis, że nie załatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zawiadomieniem z 18 maja 2015 r. znak [...] Wójt poinformował wnioskodawców postępowania o prowadzonym postępowaniu i nowych okolicznościach w sprawie.

Wnosząc o oddalenie skargi części dotyczącej wymierzenia Wójtowi Gminy Michałowice grzywny zwrócono uwagę, że nawet przyjmując, że sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie to jednak nie nosi ono cech rażącego naruszenia prawa. Organ wykazywał bowiem aktywność w sprawie, sprawa miała charakter skomplikowany, ze względu na brak reakcji skarżącego na wezwanie organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149 § 1, 1a i 2, w zw. z art. 154 § 6 oraz art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 ppsa orzekł jak w sentencji.

Kontrolowaną sprawę Sąd I instancji rozpoznał w postępowaniu uproszczonym (art. 119 pkt 4 ppsa). Przed wniesieniem skargi na bezczynność Wójta Gminy Michałowice skarżąca wyczerpała środki zaskarżenia, spełniając formalny warunek wniesienia skargi (art. 52 ppsa). Skarżąca złożyła bowiem dnia 30 grudnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie zażalenie na bezczynność Wójta Gminy Michałowice. Wobec spełnienia tego i innych warunków formalnych, skargę należało rozpoznać merytorycznie.

W myśl art. 149 § 1 ppsa Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Na podstawie § 2 art. 149 ppsa Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może nadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, mimo istniejącego obowiązku, nie załatwia, w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie, sprawy co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (wyrok NSA z 17.12.2013 r., I OSK 2114/13, Lex 1421789).

Skarżąca wnioskiem z 13 grudnia 2011 r. wystąpiła do Wójta Gminy Michałowice o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego działek o numerach [...], [...], [...] i [...] położonych w Michałowicach w prawo własności.

Wójt Gminy Michałowice w dniu [...] lipca 2013 r. wydał decyzję administracyjną, a po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] września 2013 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy Michałowice i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Kolegium zwróciło akta sprawy organowi I instancji dnia 21 listopada 2013 r. (prezentata Urzędu Gminy w Michałowicach na piśmie SKO z 19 listopada 2013 r.; k. 276 akt administracyjnych). Rozstrzygnięcie sprawy przez Wójta nastąpiło w dniu [...] września 2015 r., a więc niemal dwa lata później i to już po złożeniu za pośrednictwem organu skargi do sądu administracyjnego na bezczynność Wójta. W tym okresie aktywność Wójta ograniczyła się do wysłania stronie postępowania trzech pism: dnia 20 grudnia 2013 r. (a więc miesiąc od zwrotu akt) - które pozostało bez odpowiedzi; dnia 11 marca 2014 r. - po kolejnych trzech miesiącach, na które odpowiedź wpłynęła 25 marca 2014 r.; dnia 18 maja 2015 r. czyli 14 miesięcy od poprzedniego pisma przesłano zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni na podstawie art. 10 § 1 kpa.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 kpa).

Nie ulega wątpliwości, że terminy te zostały przekroczone w sposób rażący.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wójta, że skarga na jego bezczynność jest bezzasadna, bowiem opóźnienie w rozstrzygnięciu sprawy powstało z winy strony przez przekroczenie terminu wyznaczonego jej na dokonanie określonej czynności i nieusunięcie braków. O ile bowiem pierwsze pismo Wójta z 20 grudnia 2013 r. pozostało bez odpowiedzi, to odpowiedź na drugie pismo wzywające Spółdzielnię do złożenia określonej dokumentacji wpłynęła 14 dni po doręczeniu pisma stronie. Spółdzielnia oświadczyła wówczas, że podtrzymuje wniosek o przekształcenie użytkowania wieczystego we własność i wniosek o udzielenie bonifikaty, i że "nie zamierza przedkładać żadnych oświadczeń i dokumentów dotyczących sytuacji majątkowej spółdzielni". Dalsza bierność organu administracji nie znajduje żadnego uzasadnienia. Nie można w szczególności uznać, że żądane od strony dokumenty były niezbędne do wydania decyzji w sprawie, skoro dnia [...] września 2015 r. rozstrzygnięto sprawę mimo braku tych dokumentów. Od momentu, w którym skarżąca jednoznacznie przedstawiła swe stanowisko i kategorycznie odmówiła przedstawienia dowodów żądanych przez Wójta, nie mogło być mowy o "opóźnieniach z winy strony".

Nie może odnieść skutku powołanie się przez Wójta w odpowiedzi na skargę na art. 64 § 2 kpa, zgodnie z którym "Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania".

Wojewódzki Sąd podkreślił, że adresatem tego przepisu jest organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, a nie strona postępowania. Wezwania, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa, Wójt do strony nie skierował. Jedynie w piśmie z 11 marca 2014 r. pouczył, że "nie złożenie w terminie siedmiu dni wymaganej, kompletnej, pełnej i jednoznacznej dokumentacji księgowej (...) traktowane będzie jako odstąpienie i wycofanie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla wnioskowanych nieruchomości gruntowych". Jest to więc całkiem inny rygor niż określony w art. 64 § 2 kpa; przepis ten (ani żaden inny przepis) nie został przez Wójta w wezwaniu do strony przywołany. Oczywistym jest, że nie można zastosować rygoru określonego w omawianym przepisie bez wcześniejszego wezwania do uzupełnienia braków z pouczeniem o tym rygorze.

Pozostawienie pisma bez rozpoznania, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa to czynność materialnotechniczna, o której należy zawiadomić stronę pismem (wyrok NSA z 21.3.2013 r., II OSK 2266/11, Lex 1340237: "pismo organu I instancji z dnia (...) o pozostawieniu podania spółki bez rozpoznania nie jest decyzją administracyjną ani postanowieniem. Jest zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania. Sama czynność organu ma charakter materialnotechniczny, znajdujący oparcie w treści art. 64 § 2 kpa"). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żądnych czynności w tym postępowaniu. Konieczne jest zawiadomienie strony o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. W niniejszej sprawie żadnego takiego zawiadomienia Wójt skarżącej nie przesłał.

Art. 64 § 2 kpa służy do usunięcia braków formalnych, a nie nakładaniu na stronę obowiązku przedłożenia dowodów w sprawie. Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa winno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (wyrok NSA z 3.8.2012 r., II OSK 826/11, Lex 1252200).

Powoływanie się w odpowiedzi na skargę na rzekome zawinienie strony oraz na art. 64 § 2 kpa jest całkowicie pozbawione podstaw i nie może odnieść skutku w niniejszej sprawie.

Rozstrzygnięciu sprawy nie stał na przeszkodzie również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10.3.2015 r., K 29/13 (Dz. U z 2015 r., poz. 373).

Wójt Gminy Michałowice pozostawał w całkowitej bezczynności co najmniej w okresie od 25 marca 2014 r. do 18 maja 2015 r., jak również po tej dacie - od upływu terminu zakreślonego stronie do zapoznania się z aktami i wniesienia ewentualnych uwag tj. od 28 maja 2015 r. do wydania decyzji dnia [...] września 2015 r. Postępowanie związane ze złożeniem przez Spółdzielnię zażalenia na bezczynność nie tamowało bowiem rozpoznania sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd w pkt I wyroku stwierdził, że Wójt Gminy Michałowice dopuścił się bezczynności a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wzięto przy tym pod uwagę wielomiesięczną, całkowitą bierność Wójta (którą on sam w odpowiedzi na skargę określił jako "pozostawienie wniosku bez rozpoznania do czasu uzupełnienia dokumentacji przez stronę"), a także załatwienie sprawy dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność.

Orzekając o wymierzeniu organowi administracji grzywny Sąd wziął pod uwagę, że zgodnie z art. 154 § 6 - do którego odsyła art. 149 § 2 ppsa - grzywnę, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej w 2014 r. wyniosło 3.308,33 zł, co oznacza, że grzywna może być wymierzona do kwoty 33.083,30 zł. Sąd I instancji uznał za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, grzywnę w wysokości 300,00 zł. Wymierzając grzywnę w orzeczonej wysokości Sąd wziął pod uwagę sformułowane wyżej okoliczności jak również fakt, że decyzja kończąca postępowanie została wydana, choć nastąpiło to dopiero po wniesieniu skargi. Grzywna we wskazanej wysokości w ocenie Sądu, spełnia zarówno funkcję represyjną jak i prewencyjną.

Z uwagi na wydanie w dniu [...] września 2015 r. decyzji w postępowaniu, którego skarga dotyczyła, wniosek o wyznaczenie Wójtowi terminu rozpoznania sprawy okazał się bezprzedmiotowy. Z tego względu w pkt III wyroku na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ppsa Sąd umorzył postępowanie w tym zakresie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Wójt Gminy Michałowice, reprezentowany przez r. pr. A. Ś., zaskarżając wyrok w części – co do punktu "1" [winno być "I"] (pierwszego) – stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1 zd. 2 ppsa, przez stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy Michałowice miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności w sprawie a naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego.

W oparciu o ów zarzut wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie "1" [winno być "I"] w części stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie; orzeczenie o kosztach postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W wyniku usunięcia braków formalnych skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej wskazał, że zrzeka się rozprawy (k. akt sądowych).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zm. poz. 846, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 ppsa został skonstruowany niestarannie. Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte dnia 31 sierpnia 2015 r. – po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658, dalej nowelizacja kwietniowa). Przepisem art. 1 pkt 40 lit. a nowelizacji kwietniowej nadano nowe brzmienie § 1 art. 149, w wyniku czego § 1 składa się wyłącznie z jednego zdania, a zawiera trzy punkty. Treść normatywna zawarta w dawnym zdaniu 2 § 1 art. 149, znalazła się w nowym § 1a art. 149 ppsa (dodanym art. 1 pkt 40 lit. b nowelizacji kwietniowej) – które to przepisy prawidłowo powołał Sąd I instancji (s. 8, 11 uzasadnienia wyroku II SAB/Kr 181/15). Mimo tej wady, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut skargi kasacyjnej nadaje się do rozpoznania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalonym jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 ppsa (sprzed nowelizacji kwietniowej), jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Jednakże, celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie winien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 28.5.2014 r., II SAB/Go 32/14 (Lex 1486040).

Zarzut naruszenia art. 149 § 1 zd. 2 ppsa okazał się nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i należycie wskazał zdarzenia procesowe, które wskazywały, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał te same zdarzenia, które prawidłowo ocenił Wojewódzki Sąd (s. 3-5 skargi kasacyjnej). Błędnie autor skargi podnosi, że "sprawa miała charakter skomplikowany" – przeciwnie, stan faktyczny i prawny sprawy jawi się jako prosty.

Za prawidłowością oceny, że bezczynność Wójta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przemawiało w szczególności to, że po decyzji Kolegium z [...] września 2013 r. Wójt uzyskał wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 zd. 2 kpa; k. 271-267 akt administracyjnych). Brak odpowiedzi Spółdzielni na pismo Wójta z 20 grudnia 2013 r. (wobec jego prawidłowego doręczenia), jak i odmowa udostępnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień na pismo z 11 marca 2014 r. (dokonana pismem pełnomocnika Spółdzielni z 24 marca 2014 r.; k. 285-291 akt administracyjnych), nie zwalniała Wójta od wydania decyzji merytorycznej w sprawie w terminie określonym w art. 35 § 3 kpa. Co najwyżej Wójt winien był rozstrzygnąć o prawie do bonifikaty po uzyskaniu dokumentów z Sądu rejestrowego i uwzględnieniem faktu odmowy udostępnienia dokumentów i złożenia wyjaśnień przez Spółdzielnię. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że brak tych dokumentów nie uniemożliwił Wójtowi wydania decyzji z [...] września 2015 r.

Pojęcie "bezczynności organu" jest nie tylko pojęciem prawniczym, ale i prawnym, ponieważ ustawodawca posługuje się nim w treści przepisów prawa, np. art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, jako kryterium wyznaczającym zakres sądowej kontroli administracji. Najczęściej pod tym pojęciem rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie (G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2000, s. 115, 116 i podana tam literatura przedmiotu).

W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (wyrok NSA z 14.6.1983 r., SA/Wr 6/83, GP 1983, nr 24).

W orzecznictwie wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej pozostaje w bezczynności nie tylko w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 kpa, ale także wówczas, gdy nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji (wyrok NSA z 20.7.1999 r., I SAB 60/99, OSP 2000/6/87). Ocena prawna NSA wyrażona w tym orzeczeniu zasługiwała na aprobatę do czasu nowelizacji kpa z 3 grudnia 2010 r., ponieważ literalna wykładnia omawianych przepisów nie znajdowała wówczas uzasadnienia na gruncie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Nie ulega wątpliwości, że organ administracyjny, do którego wpłynie podanie ma określone przepisami kodeksowymi obowiązki wobec wnoszącego. Wobec tego zasadnym był wniosek, że winny mieć w stosunku do niego zastosowanie instytucje procesowe mające na celu przeciwdziałanie bezczynności organu.

Pojęcia bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania częściowo się pokrywają. Mogą wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dodatkowych, nieposiadających żadnego znaczenia dla sprawy dokumentów, zawiesza postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, mimo, że żadna kwestia prejudycjalna w istocie nie występuje, itd. Stany faktyczne poddawane ocenie mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie – co do zasady – jest następstwem owej przewlekłości. Instytucja procesowa "bezczynności organu" jest kwalifikowaną formą przewlekłego prowadzenia postępowania. Wniosek ten znajduje potwierdzenie w regulacji prawnej, która wiąże ze stwierdzeniem bezczynności organu obowiązek wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 37 § 2 kpa, art. 149 § 1 ppsa), która to sankcja nie może być zastosowana w przypadku przewlekłego prowadzenia postępowania, o ile nie przerodzi się ono w bezczynność organu, która nie przestanie istnieć w dacie orzekania przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny.

Środki przeciwdziałania bezczynności organu istniejące na gruncie postępowań administracyjnych, jak i na gruncie postępowania przed sądem administracyjnym, co do zasady dawały stronie realne gwarancje przeciwdziałania opieszałości w działaniach organów administracji publicznej. W doktrynie trafnie wskazuje się, że środki te zawodzą, szczególnie w sytuacji, gdy niezałatwienie sprawy w terminie jest świadomym i celowym działaniem osoby będącej piastunem organu administracji (J. P. Tarno, Bezczynność organu a przewlekłe prowadzenie postępowania, Casus 2013/69/s. 10, p. 1.2).

Wójt bez podstawy prawnej wskazał w piśmie z 11 marca 2014 r., że "nie złożenie w terminie siedmiu dni wymaganej, kompletnej, pełnej i jednoznacznej dokumentacji księgowej tj. ww oświadczeń i wyjaśnień, traktowane będzie jako odstąpienie i wycofanie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dla wnioskowanych nieruchomości gruntowych" i z rażącym naruszeniem art. 35 § 3 kpa pozostawał w bezczynności do dnia [...] września 2015 r.

Upoważniło to Sąd I instancji do stwierdzenia, że Wójt dopuścił się bezczynności a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 i 1a ppsa).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.