Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1012/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Odrzucono skargę części skarżących
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 58 par. 1 pkt 6, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawie ze sprzeciwu Gminy [...], Towarzystwa [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia postanawia I. odrzucić sprzeciw Gminy [...]; II. uchylić zaskarżoną decyzję; III. zwrócić Gminie [...] kwotę [...]([...]) zł tytułem uiszczonego wpisu od sprzeciwu; IV. zasądzić od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Towarzystwa [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowego Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] w sprawie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej W. poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE – etap I" planowanej na działce nr [...] w O. .

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że wnioskiem, z dnia [...] czerwca 2019 r. E. Sp. z o.o. w K. (dalej również jako: "E. ", "inwestor") wystąpiła do Wójta G. W. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Rozwój gospodarki o obiegu zamkniętym w północnej [...] poprzez budowę centrum zielonej energii, recyklingu i OZE - etap I" mającego powstać na nieruchomości oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], obr. N., gm. W. (dalej również jako: "inwestycja" albo "przedsięwzięcie"). Zgodnie z przyjętym przez inwestora założeniem inwestycja zakwalifikowana została do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o jakich mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Również po wejściu w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. (Dz. U. poz. 1839), planowane przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogącego zawsze znacząco oraz potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W toku prowadzonego postępowania organ I instancji ustalił, że dla terenu przedsięwzięcia uchwalony został plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Wągrowiec Nr XVI/124/2015 z dnia 09 listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Nowe, Toniszewo, Kopaszyn", (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 7530 z dnia 02 grudnia 2015 r.). Według zapisów tego planu na terenie nim objętym dopuszcza się m.in. realizację obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz innych obiektów i urządzeń związanych z funkcją terenu, instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów, elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej, budynków socjalnych, biurowych i administracyjnych, budynków garażowo - gospodarczych, zbiorników naziemnych i podziemnych, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, dojść, dojazdów, parkingów i placów.

Po uzyskaniu stanowisk organów współdziałających, Wójt Gminy [...] wydał decyzję z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w której odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przez E. przedsięwzięcia. Decyzja odmowna została oparta na niezgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz niemożliwości jego realizacji zgodnie z warunkami wskazanymi w raporcie. W szczególności Wójt Gminy [...] wskazał, iż w § 9 pkt 1 lit. b uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 2015 r. ustanawiającej plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu przedsięwzięcia dopuszczono lokalizację instalacji do przetwarzania odpadów - spalarni odpadów. Zaznaczył, że w treści uchwały nie wyjaśniono bliższego znaczenia zwrotu "spalarnia odpadów". W § 2 pkt 4 uchwały zdefiniowano za to pojęcie elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej przyjmując, iż jest to zabudowa, urządzenia i infrastruktura stanowiąca instalację służącą wytwarzaniu energii z odnawialnych źródeł energii. W ocenie organu I instancji plany inwestycyjne inwestora chcącego utworzyć instalację do przetwarzania biomasy i paliw alternatywnych z produkcji energii w kogeneracji odnoszą się do współspalarni odpadów, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 31 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 779, ze zm.), w odróżnieniu od pojęcia spalarni, który został określony w art. 3 ust. 1 pkt 26 tej ustawy. W ocenie organu o zakwalifikowaniu przedsięwzięcia jako współspalarni zadecydowały stanowiska organów współdziałających. Zarówno bowiem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P. jak i Marszałek Województwa W., którzy ocenili wpływ oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, w swych postanowieniach z dnia [...] listopada 2020 r. i [...] grudnia 2020 r. zauważyli i wyraźnie to podkreślili, iż działalność inwestora wiązać się będzie także z procesem współspalarnia odpadów.

Zdaniem organu I instancji część planowanej przez E. inwestycji stanowiąca współspalarnię biomasy i paliw alternatywnych w celu pozyskania energii nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanowionego m.in. dla działki nr [...] w obr. N.. Instalacja współspalarni nie została bowiem wymieniona w zapisach planu, co w kontekście braku tożsamości prawnego znaczenia pojęć "spalarnia" i "współspalarnia" daje prawo do stwierdzenia, iż Rada Gminy [...] nie dopuściła na terenie planowanej inwestycji możliwości funkcjonowania instalacji do termicznego przekształcenia odpadów w celu wytwarzania energii. Dla formalności organ zaznaczył też, że planowana instalacja do konwersji biomasy i innych paliw na energię nie stanowi również elektrowni biogazowej ani fotowoltaicznej. Wójt Gminy [...] stwierdził także, iż aktualne zapisy planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r., w części dopuszczającej budowę jedynie spalarni odpadów, nie naruszają ustaleń uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] na obszarze wsi N., O. i K., gdyż uchwała ta, na terenie planowanego przedsięwzięcia, dopuściła powstawanie wyłącznie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW - elektrowni biogazowej i fotowoltaicznej. W zapisach studium nie wspomniano natomiast o innych urządzeniach, np. tych przeznaczonych do wytwarzania energii poprzez współspalanie biomasy i odpadów alternatywnych.

W odniesieniu do drugiego argumentu na podstawie którego organ I instancji odmówił określenia uwarunkowań środowiskowych, tj. niemożliwości realizacji inwestycji zgodnie z założeniami przedstawionymi w raporcie i jego uzupełnieniach, Wójt Gminy [...] stwierdził, iż zaproponowany przez E. wariant tego przedsięwzięcia oraz warianty alternatywny i najkorzystniejszy także przewidują powstanie współspalarni odpadów, co z powodów podanych wyżej, wiąże się koniecznością wydania niekorzystnej dla wnioskodawcy decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. Sp. z o.o. z siedzibą w K., podnosząc, że organ I instancji wadliwie rozpoznał główne założenie inwestycyjne, które zgodnie z wnioskiem i załączoną dokumentacją winno być traktowane jako zamiar budowy spalarni odpadów. Zdaniem odwołującej, organ nie skoncentrował się na głównym celu tego przedsięwzięcia, którym jest niewątpliwie termiczna obróbka odpadów, a nie produkcja energii lub innych przedmiotów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając wniesione odwołanie zauważyło w pierwszej kolejności, że w analizowanym przypadku, na etapie złożenia wniosku o wydanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, inwestor wskazał, iż teren przedsięwzięcia pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla obszaru działki nr [...] w obr. N.. Organ I instancji przez cały okres oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, nie kwestionował tego faktu, a tym samym nie badał czy jakikolwiek element planowanego przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Następnie Kolegium przytoczyło definicje legalne "spalarni odpadów" oraz "współspalarni odpadów", wyjaśniając, że przedstawione definicje wskazując, że aby mieć do czynienia ze spalarnią odpadów musi dochodzić do termicznego przekształcania odpadów, a proces ten może być połączony (choć nie musi) z odzyskiem wytwarzanej energii cieplnej. Zdaniem organu odwoławczego dla ustalenia, czy dana instalacja jest spalarnią czy współspalarnią należy określić główny cel jej funkcjonowania: gdy jest nim przede wszystkim termiczne przekształcanie odpadów to mamy do czynienia ze spalarnią, a gdy celem jest wytwarzania energii lub innych produktów to instalacja jest współspalarnią. W zakwestionowanej odwołaniem decyzji organ I instancji przyjął, iż inwestor zamierza zrealizować inwestycję, która ma mieć postać współspalarni. W jej ramach miałaby powstać instalacja do termicznego ich przetwarzania (w ilości 129.870 ton odpadów na rok) poprzez konwersję biomasy i paliwa alternatywnego oraz odpadów na energię oraz instalacja do przetwarzania mechanicznego odpadów (w ilości 100.000 ton/rok) poprzez rozdrobnienie i doczyszczenie wysokokalorycznej tzw. frakcji nadsitowej (pre-RDF lub RDF) ze zmieszanych odpadów komunalnych w celu przygotowania paliwa alternatywnego. W ramach przedsięwzięcia powstać ma także instalacja fotowoltaiczna o mocy do 50 kW.

Kolegium zwróciło uwagę, że organ I instancji przyjął powyższe założenie inwestycyjne głównie na podstawie wyjaśnień inwestora składanych w toku postępowania przed organami współdziałającymi oraz na podstawie stanowisk zajętych przez organy uzgadniające ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jednakże inwestor na w uzupełnieniu raportu powołał się na "instalacje do współspalania" biomasy z odpadami, wyjaśniając iż "w ramach termicznego przekształcania odpadów współspalane z biomasą będą odpady o kodach 19 12 10 i 19 12 12. W takiej instalacji substraty współspalane będą w różnych proporcjach - od 130 Mg do 129.870 Mg odpadów oraz odwrotnie proporcjonalna masa biomasy dodawana w taki sposób, aby łączna masa przetwarzanych odpadów i paliwa alternatywnego (biomasy) nie przekroczyła 130.000 Mg/rok. Zawsze będzie to jednak współspalanie, a nie spalanie samych odpadów lub samej biomasy. W piśmie z dnia [...] lipca 2020 r. skierowanym do Marszałka Województwa W. inwestor wskazał, iż ,,planowana instalacja stanowi instalację współspalania odpadów". W postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2020 r. określając warunki przedsięwzięcia organ opiniujący odniósł się zamiennie do "procesu współspalania" lub "instalacji współspalania". Na str. 8 tego uzasadnienia zaznaczył, iż ,,przedmiotowa instalacja stanowić będzie współspalarnię odpadów". Z kolei w postanowieniu Marszałka Województwa W. z dnia [...] grudnia 2020 r. organ ten zawarł warunek odnoszący się do "instalacji współspalania odpadów".

W ocenie organu II instancji mając powyższe na względzie przyjąć należało, że organ I instancji zbyt pośpiesznie uznał, iż ma do czynienia ze współspalarnią odpadów, co doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno definicje spalarni jak i współspalarni odnoszą się do swego głównego celu (przedmiotu działalności), a organ nie zbadał co nim jest w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia, stąd, w kontekście definicji spalarni i współspalarni, nie wiadomo, czy celem przedsięwzięcia E. planowanego na działce nr [...] w obr. N. ma być termiczna dezintegracja odpadów połączona z odzyskiwaniem zgromadzonej w nich energii, czy też przede wszystkim wytwarzanie energii cieplnej i elektrycznej przy okazji termicznego przekształcania odpadów. W ocenie organu odwoławczego zgromadzone w tej sprawie akta nie udzielają w tym zakresie wyjaśnień i bez poczynienia dodatkowych ustaleń trudno jednoznacznie przesądzić o kwalifikacji tego przedsięwzięcia.

Kolegium podkreśliło, że zarówno inwestor jak i organy współdziałające posługiwały się zwrotami "współspalanie", "proces współspalania" czy "instalacja współspalania", ale nie powinno to automatycznie oznaczać, iż przedsięwzięcie jest współspalarnią, której zasadniczym przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii lub innych produktów. Jak wskazał organ odwoławczy, współspalanie może być także procesem zachodzącym w spalarni odpadów. Inwestor w toku postępowania mógł posługiwać się zwrotem "współspalarnia" zamiast "spalarnia" choćby dlatego, by w odbiorze społecznym nie utwierdzać społeczeństwa licznie interesującego się jego inwestycją, iż planuje on przedsięwzięcie, które mimo pozytywnie brzmiącej nazwy ("centrum zielonej energii") budzi liczne kontrowersje i nie jest powszechnie akceptowane.

Mając powyższe na względzie, wobec braku precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] lipca 2021 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Kolegium, w toku nowego postępowania Wójt Gminy W. powinien, przy zastosowaniu obiektywnych, dających się zweryfikować kryteriów, ustalić ponad wszelką wątpliwość co jest głównym, a co dodatkowym celem planowanego przedsięwzięcia i precyzyjnie wyjaśnić dlaczego tak uważa. Kolegium podkreśliło, że obok informacji uzyskanych od inwestora, organ być może będzie musiał posłużyć się wiadomościami specjalnymi pozyskanymi od biegłego, by na ich podstawie jednoznacznie móc stwierdzić, czy głównym celem przedsięwzięcia E. jest uzyskiwanie (produkcja) energii w ramach prowadzenia współspalarni odpadów, czy też celem tym, w głównej mierze, jest termiczne przekształcanie odpadów w spalarni. Dopiero po ustaleniu tej okoliczności organ może wydać nową decyzję, właściwie ją uzasadniając.

Sprzeciw od powyższej decyzji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu G. W. reprezentowana przez Wójta Gminy W. , podnosząc zarzuty o charakterze polemicznym, związane z brakiem wątpliwości, co do kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia (sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...]) oraz Towarzystwo [...] z siedzibą w O., podnosząc zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") oraz art. 81 ust. 3 ustawy z dnia 03 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.) – sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Po [...].

Odpowiadając na wniesione sprzeciwy Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy II SA/Po [...] oraz II SA/Po [...] pod sygn. akt II SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Sprzeciw wniesiony przez Gminę [...] podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 64b § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako – "p.p.s.a.") do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi (sprzeciwu) sąd administracyjny zawsze bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6).

Niedopuszczalność skargi będzie miała miejsce zarówno z przyczyn przedmiotowych jak i podmiotowych. Przyczyny podmiotowe obejmują sytuacje wniesienia skargi przez podmiot, który nie jest legitymowany do jej wniesienia. Postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi.

Zgodnie z treścią art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 art. 50, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Analiza treści unormowania art. 50 § 1 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Ze skargą (sprzeciwem) może więc wystąpić co do zasady podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej.

Niewątpliwie Gmina [...] stanowi jednostkę samorządu terytorialnego – gminę, której organem wykonawczym Wójt Gminy [...], reprezentujący Gminę na zewnątrz oraz kierujący jej bieżącymi sprawami. Jest to o tyle istotne, że Wójt Gminy [...] wydał w tej sprawie decyzję jako organ I instancji natomiast Gmina [...] została uznane za stronę postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu w tej sytuacji procesowej Gmina [...] nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego bowiem Wójt Gminy [...] występował w postępowaniu administracyjnym w roli organu I instancji. Nie można zaakceptować sytuacji, w której organ jako dysponent władztwa publicznego, poprzez zakwestionowanie decyzji organu wyższego stopnia w istocie doprowadza do sytuacji, w której staje się niejako obydwoma stronami stosunku administracyjnego, tj. organem kształtującym władczo swoją własną sytuację jako sytuację strony. W takiej sytuacji, skarżący nie może domagać się ochrony swoich interesów na drodze postępowania sądowoadministracyjnego.

Podobny pogląd w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 marca 2018 r., II OSK 36/17, z 17 września 2019 r., II OSK 2460/19, z 29 lipca 2020 r., II OSK 4049/19, z 14 stycznia 2021 r., II OSK 3381/19, z 7 września 2021 r., II OSK 1488/21, z 21 września 2021 r., II OSK 1848/21, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zauważa, że wykluczenie gminy z kręgu stron postępowania sądowoadministracyjnego, w którym organ wykonawczy gminy wydał decyzję w pierwszej instancji (jako wójt, burmistrz, prezydent miasta albo - w przypadku prezydentów miast na prawach powiatu - jako starosta) ma swoje uzasadnienie konstytucyjne. Zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej oraz wykonuje przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, samorząd terytorialny jest częścią ustroju państwowego, a więc nie ma żadnego przeciwstawienia między nim a państwem. Nie ma on własnych i suwerennych zadań i praw, lecz wykonuje zadania państwa, które nie zostały zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla innych organów administracji publicznej (art. 163 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w tej uchwale, iż prawo do sądu nie jest konstytucyjnym prawem podmiotowym jednostek samorządu terytorialnego. Prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy, np. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Podstawowe znaczenie dla takiej regulacji prawnej ma tu fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto w powołanej wyżej uchwale, że nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym, ponieważ to szczególna pozycja ustrojowa jednostek samorządu terytorialnego skłoniła ustawodawcę do sformułowania odrębnej i adresowanej "specjalnie" do tych jednostek zasady konstytucyjnej zawartej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Jednostki samorządu terytorialnego mogą zatem korzystać z prawa do sądu na podstawie szczególnego przepisu ustawy zasadniczej, w myśl którego jednostkom tym przysługuje "sądowa ochrona" ich samodzielności. Można więc uznać, że prawo do sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP) jest odpowiednikiem prawa do sądu sformułowanym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP (J. Jagoda, Sądowa kontrola samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, Warszawa 2011, s. 129 i cyt. tam literatura). Nie można bowiem zapominać, że samorząd pełni funkcję służebną wobec tworzących go wspólnot samorządowych. Nie może zatem mieć szerszej ochrony prawnej niż podmioty, których interesom ma służyć. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby standardy demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom. Naczelny Sąd Administracyjny z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wywiódł ponadto, że skoro organy administracji, w tym samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej, obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, to w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, bo po prostu postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów.

Stanowisko powyższe znajduje również wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tej przyczyny odrzuceniu podlega sprzeciw wniesione przez gminę, której organ wykonawczy rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej instancji, ponieważ nie ma ona legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W tym kontekście Gmina [...] nie była legitymowana do wniesienia sprzeciwu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego P., bowiem Wójt Gminy [...] występował w tej sprawie w roli organu pierwszej instancji. Mając powyższe na względzie orzeczono jak w pkt I wyroku. Równocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekło o zwrocie uiszczonego wpisu, o czym orzeczono w pkt III wyroku.

Na marginesie Sąd wskazuje, że z uwagi na niedopuszczalność skargi wniesionej przez Gminę [...], mając na względzie zasady ekonomiki procesowej oraz szybkości postępowania, jej wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie został rozpoznany.

2. Zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

W zakresie skargi wniesionej przez Towarzystwo [...] wskazać natomiast należy, że skarga powyższa spełniała wymogi formalne, jak również została wniesiona przez uprawniony podmiot, co przesądziło, o możliwości jej merytorycznego rozpoznania.

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 P.p.s.a.). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 K.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec wyżej wskazanych uwarunkowań Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przedmiotowa regulacja zawiera zatem dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej – wydanie tego typu decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wobec wskazanych ram badania zasadności sprzeciwu należy stwierdzić, że ustalenia organu II instancji, wskazujące na możliwość wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym nie są trafne.

I tak, zdaniem organu II Instancji, Wójta Gminy [...] zbyt pośpiesznie uznał, iż ma do czynienia ze współspalarnią odpadów, co doprowadziło do przedwczesnego przyjęcia, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności organ I instancji nie zbadał co jest głównym celem planowanego przedsięwzięcia. Dlatego też organ odwoławczy nakazał, w toku nowego postępowania ustalenie, przy zastosowaniu obiektywnych, dających się zweryfikować kryteriów, co jest głównym, a co dodatkowym celem planowanego przedsięwzięcia.

Sąd zauważa jednak, że powyższe twierdzenia – dotyczące braku ustalenia celu przedsięwzięcia, nie wskazują na wadliwość prowadzonego postępowania w zakresie postępowania dowodowego, lecz mają charakter materialny, związany z kwalifikacją wniosku inwestora. Znamiennym jest, że Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazało, jakiego rodzaju naruszenia przepisów postępowania miał dopuścić się organ I instancji. Wprawdzie w końcowej części uzasadnienia decyzji Kolegium stwierdziło, że w toku postępowania organ I instancji być może będzie musiał posłużyć się wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez biegłego, jednakże nie wykazało w żaden sposób, czy już zgromadzony materiał dowodowy pozwał na wydanie decyzji merytorycznej, a więc na kwalifikację wniosku inwestora. Wskazane w treści uzasadnienia wątpliwości wskazujące, że choć inwestor jak i organy współdziałające posługiwały się zwrotami "współspalanie", "proces współspalania" czy "instalacja współspalania", to jednak nie powinno to automatycznie oznaczać, iż przedsięwzięcie jest współspalarnią, nie przesądzają jednak o wadliwości postępowania dowodowego, lecz o istniejących wątpliwościach, co do kwalifikacji przedsięwzięcia. Ocena powyższa nie stanowi jednak zagadnienia prawa procesowego, na co zasadnie zwrócono uwagę we wniesionym przez Towarzystwo [...] z siedzibą w O. sprzeciwie, stanowiąc de facto kwestię właściwego zinterpretowania przepisów prawa materialnego oraz odniesienie ich do ustalonego stanu faktycznego. To rolą organów orzekających w sprawie – w tym również Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jest dokonanie powyższej oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, aby w sprawie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt II wyroku).

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, mając na względzie, że w sytuacji uznania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, możliwe jest skorzystanie przez organ odwoławczy z regulacji określonej w art. 136 K.p.a.

Na zasądzone na podstawie art. art. 64b § 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi koszty przysługujące Towarzystwu [...] z siedzibą w O. (pkt IV wyroku) złożyła się kwota [...]zł tytułem zwrotu wpisu od sprzeciwu.