Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1328/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: 1. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

2. Przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie może być interpretowany w sposób formalny, co oznacza, że dla jego zastosowania nie jest wystarczające zamieszczenie jakiejkolwiek adnotacji na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego. Przeciwnie, przepis ten, jako umożliwiający odstąpienie od przestrzegania norm określających wymiar czasu pracy i odpoczynku kierowców, ma charakter wyjątkowy i może być stosowany jedynie w ściśle określonych przypadkach, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju.

3. Dniami zarejestrowanej działalności w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 nie są wszystkie dni kalendarzowe. Nie są to jednak także tylko te dni, w których kierowca prowadzi pojazd, czy też szerzej rzecz ujmując świadczy pracę. Do dni zarejestrowanej działalności, o których mowa w pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, zaliczyć należy także okresy dziennego i tygodniowego odpoczynku określone w rozporządzeniem (WE) nr 561/2006.

TEZY

1. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

2. Przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie może być interpretowany w sposób formalny, co oznacza, że dla jego zastosowania nie jest wystarczające zamieszczenie jakiejkolwiek adnotacji na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego. Przeciwnie, przepis ten, jako umożliwiający odstąpienie od przestrzegania norm określających wymiar czasu pracy i odpoczynku kierowców, ma charakter wyjątkowy i może być stosowany jedynie w ściśle określonych przypadkach, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju.

3. Dniami zarejestrowanej działalności w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 nie są wszystkie dni kalendarzowe. Nie są to jednak także tylko te dni, w których kierowca prowadzi pojazd, czy też szerzej rzecz ujmując świadczy pracę. Do dni zarejestrowanej działalności, o których mowa w pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, zaliczyć należy także okresy dziennego i tygodniowego odpoczynku określone w rozporządzeniem (WE) nr 561/2006.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Marcinowski Sędziowie: WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Ewa Kowalczyk Protokolant: asystent sędziego Radosław Kot po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Sanitarnego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy transporcie drogowym uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2016 r., Nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania S. S. (dalej także jako skarżący), uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nakładającą na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 7.700 zł i nałożył na S. S. karę pieniężną w wysokości 6.200 zł.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniach [...] czerwca 2015 r. – [...] lipca 2015 r., przeprowadzono kontrolę w przedsiębiorstwie S. S. prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy. Kontrolą objęto okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r. (w zakresie czasu pracy kierowców – od [...] października 2014 r. do [...] listopada 2014 r.). Ustalenia kontroli zostały opisane w protokole kontroli z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...]. W załączniku do powyższego protokołu wskazano szereg naruszeń stwierdzonych w toku kontroli.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w L. nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 7.700 zł za naruszenia w postaci: przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku i naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę.

W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2016 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2015 r. i nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 6 200 zł.

W uzasadnieniu, odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy (l.p. 5.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, ze zm. - dalej jako "u.t.d.")) organ odwoławczy, z uwzględnieniem błędów granicznych zapisów na wykresówkach oraz po uwzględnieniu zdarzeń i błędów dotyczących zapisu danych cyfrowych w postaci przerwy napięcia, wskazał na cztery przypadki kierowców, w których doszło do przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu o okres od 20 minut do 27 minut. Organ podniósł, że kierowca nie sporządził wydruku tachografu opisanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.U.UE.L. Nr 102 z 2006 r., s .1), dalej jako "rozporządzenia (WE) nr 561/2006", w związku z czym organ stwierdził, że wyjaśnienia strony w zakresie przyczyn naruszeń nie mogą stanowić podstawy do odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej. Ze względu na powyższe uchybienia organ nałożył na skarżącego karę w łącznej wysokości 600 zł (150 zł za każde naruszenie).

W zakresie naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku kierowcy (l.p. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy wskazał na 12 przypadków, z uwzględnieniem błędów granicznych zapisów na wykresówkach oraz po uwzględnieniu zdarzeń i błędów dotyczących zapisu danych cyfrowych w postaci przerwy napięcia, w których doszło do skrócenia wymaganego przepisami minimalnego 9 lub 11-godzinnego okresu odpoczynku kierowcy o czas od 16 minut do 1 godziny i 40 minut. Ze względu na powyższe uchybienia organ nałożył na skarżącego karę w łącznej wysokości 2.600 zł.

Odnośnie naruszenia obowiązku odczytu danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę (l.p. 6.3.11 załącznika nr 3 do u.t.d.) organ odwoławczy stwierdził, że w trzech przypadkach organ I instancji niezasadnie uznał przekroczenie terminu odczytu kart kierowcy. Natomiast w pozostałych sześciu przypadkach organ stwierdził, że rzeczywiście doszło do niesczytania kart kierowcy w terminie, wobec czego nałożył na skarżącego karę w wysokości 3.000 zł.

Odnosząc się do wskazanych w odwołaniu zarzutów skarżącego dotyczących przekroczenia terminu odczytu kart kierowcy organ podniósł, że w myśl przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE. L. z 2010 r. Nr 168, str. 16), dalej: rozporządzenie nr 581/2010 i wyroku NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14, dniami nierejestrowanej działalności są te okresy, w których nie można przypisać przedsiębiorstwu ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Wobec powyższego, zdaniem organu, w przypadku kierowców J. C., J. M. i K. W. nie doszło do przekroczenia liczby [...] dni zarejestrowanej działalności pomiędzy datami odczytu plików z kart kierowców, w związku z czym należało odstąpić od wymierzenia kary w tym zakresie. Natomiast w stosunku do pozostałych sześciu stwierdzonych w toku kontroli naruszeń, zasadnie stwierdzono naruszenie terminu odczytu kart kierowców i nałożono na przedsiębiorcę karę w łącznej wysokości 3.000 zł.

W zakresie zarzutu nie przeprowadzenia dowodów w postaci przesłuchania kierowców zatrudnionych w przedsiębiorstwie na okoliczność regularnego pobierania danych z kart kierowców oraz potwierdzenia bieżącego nadzoru nad przestrzeganiem przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ wyjaśnił, że odstąpienie od zasad określonych w przepisach art. 6-9 tego rozporządzenia może nastąpić jedynie w trybie wskazanym w art. 12 rozporządzenia. Skarżący nie zastosował się jednak do tego przepisu i w toku postępowania nie przedstawił wykresówek i wydruków z tachografów cyfrowych wykonanych zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dokumentujących okoliczności, na które ani strona ani kierowcy nie mają wpływu. Organ wyjaśnił, że zgromadzony materiał w postaci danych cyfrowych oraz wykresówek w sposób wyczerpujący obrazuje stan przestrzegania regulacji rozporządzenia i terminy pobierania danych z kart kierowców, zaś przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego dowodów zmierzałoby jedynie do przedłużenia postępowania.

Organ nie uznał również zarzutu nieuwzględnienia przy analizie wykresówek dopuszczalnego błędu granicznego wynoszącego 2 minuty oraz błędną analizę naruszeń polegających na skróceniu dziennego okresu odpoczynku. Organ stwierdził, że dopuszczalny błąd graniczny wynoszący 2 minuty to wymóg skierowany do producentów urządzeń rejestrujących wynikający z treści załącznika I rozdziału III. Wymagania dotyczące konstrukcji urządzenia rejestrującego. Margines czasowy powodujący nałożenie kary pieniężnej wynikający z tych przepisów jest większy niż dopuszczalny dzienny błąd zapisu. Organ odwoławczy uznał, że analiza dotycząca naruszenia opisanego w lp.5.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami, bowiem zgodnie z art. 8 ust. 4 rozporządzenia nr 561/2006 kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Organ w tym kontekście stwierdził, że nałożenie kary pieniężnej jest zasadne, ponieważ w dniu 7 listopada 2014 r. kierowca odebrał skrócony odpoczynek dobowy po raz 4, zaś przyjmując stanowisko organu kontrolnego, który uwzględnił wyjaśnienia strony co do naprawy w firmie [...] tylko w odniesieniu do okresu odpoczynku zarejestrowanego od godziny 01:51 do godziny 11:49, uznał, że w tym dniu kierowca odebrał skrócony odpoczynek dobowy po raz piąty.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii dokładności analizy czasu pracy kierowców za pomocą programu Tachoscan lub programu Tachospeed organ stwierdził, że podstawą ustalenia stanu faktycznego w sprawie były dane cyfrowe zapisane przez urządzenie rejestrujące na karcie kierowcy lub w pamięci masowej tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe pobrane w trakcie kontroli. Wizualizacja okresów aktywności kierowcy czyli: prowadzenia pojazdu, innej pracy, gotowości oraz odpoczynku jest dokonywana również w oparciu o wydruki papierowe z tachografu cyfrowego. Łączna kwota kar pieniężnych wymierzonych w niniejszym postępowaniu została wyliczona przez kontrolującego inspektora w pierwszej instancji oraz przez organ odwoławczy przeprowadzający ponownie postępowanie w sprawie, w oparciu o dane cyfrowe i obowiązujące przepisy prawa, a nie przez program komputerowy. Oprogramowanie takie jak Tachoscan bądź Tachospeed jedynie sczytuje pomiary zarejestrowane w tachografie cyfrowym lub karcie kierowcy. Każdy z ww. programów sczytuje dokładnie te same dane i w tych samych wielkościach, które są zawarte w pamięci karty lub tachografu cyfrowego.

Organ wskazał również, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazane w art. 92c oraz w art. 92b ustawy o transporcie drogowym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję S. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ niezasadnie odrzucił jego prośbę o przedłużenie terminu zakończenia sprawy oraz przesłuchanie kierowców na okoliczność regularnego pobierania danych z kart kierowców oraz bieżącego nadzoru nad przestrzeganiem rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Skarżący zarzucił, że w trakcie analizy wykresówek nie uwzględniono dopuszczalnego błędu granicznego wynoszącego 2 minuty oraz błędną analizę naruszeń polegających na skróceniu dziennego okresu odpoczynku. W ocenie strony, organ analizując okresy dziennego odpoczynku nie uwzględnił okoliczności, na które strona ani kierowcy nie mieli wpływu np. nakaz przestawienia pojazdu przez policję, wybuch pożaru itd. Strona zakwestionowała również analizę czasu pracy kierowców dokonaną przez organ I instancji, podnosząc, że organ ten nie przedstawił dowodów, że program Tachoscan jest dokładniejszy niż użyty do analizy przez stronę program Tachospeed. Zaskarżonej decyzji strona zarzuca również nie uwzględnienie przepisów rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 przy ustalaniu czy doszło do naruszenia maksymalnych okresów wczytywania danych z kart kierowców.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za uzasadnioną, aczkolwiek nie można podzielić wszystkich zawartych w niej zarzutów.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 p.p.s.a., który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Jednocześnie art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po dokonaniu według wskazanych reguł kontroli legalności zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.).

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest tzw. zasada przekonywania, określona w art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej jako "k.p.a.", zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Konsekwencją tej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14). Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. W wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji (zob. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego, jak i prawnego, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją.

Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. W uzasadnieniu powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. i która nie zostanie spełniona, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. W wyroku z dnia 11 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA 703/99, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i art. 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji, jako naruszających dyspozycję art. 77, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 k.p.a.

Z zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z ta zasadą rolą organu odwoławczego, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku wniesienia skutecznego środka odwoławczego, powstaje zatem obowiązek powtórnego rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Dlatego też do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia organów różnych stopni. Konieczne natomiast jest, aby wydanie tych rozstrzygnięć zostało poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy i dokonaniem jego oceny, przez każdy z organów postępowania. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia z 17 maja 2011 r., II OSK 672/10).

W ocenie Sądu, zaskarżony decyzja nie spełnia wskazanych powyżej standardów. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie i nie rozważył wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności, organ odwoławczy nie odniósł się w sposób jasny i zrozumiały do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w odwołaniu.

Jednym z zarzutów skarżącego było nieuwzględnienie jego wyjaśnień w zakresie naruszenia w postaci skrócenia dziennego czasu odpoczynku w przypadku kierowcy J. A. w dniu 7 listopada 2014 r. Skarżący wyjaśnił w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., że w dniu 5 listopada 2014 r. pojazd, którym kierowca ten wcześniej wykonywał pracę, pozostawiony był w serwisie wraz z kartą kierowcy w tachografie, na dowód czego dołączył oświadczenie firmy serwisowej, zaś kierowca w tym czasie odbierał odpoczynek dzienny, który był trzecim odpoczynkiem skróconym pomiędzy dwoma kolejnymi odpoczynkami tygodniowymi. W odwołaniu skarżący przedstawił szczegółową analizę pracy kierowcy wyjaśniając, że kierowca rozpoczął pracę w dniu 2 listopada 2014 r. o godzinie 22:33 i w pierwszym okresie rozliczeniowym odebrał odpoczynek dzienny skrócony (pierwszy w omawianym tygodniu) w wymiarze 9 godzin i 1 minuty od godziny 7:17 do 16:35 dnia 3 listopada 2014 r. Drugi okres rozliczeniowy kierowca ten rozpoczął o godzinie 16:35 dnia 3 listopada 2014 r. i odebrał odpoczynek dzienny skrócony (drugi w omawianym tygodniu) w wymiarze 9 godzin i 1 minuty od godziny 2:48 do 11:49 dnia 4 listopada 2014 r. Trzeci okres rozliczeniowy kierowca rozpoczął o godzinie 11:49 dnia 4 listopada 2014 r. i odebrał odpoczynek dzienny regularny dzielony (3+9) w wymiarze 14 godzin i 24 minut od godziny 15:18 do 19:44 dnia 4 listopada 2014 r. i od godziny 1:51 do 11:49 dnia 5 listopada 2014 r. Czwarty okres rozliczeniowy kierowca rozpoczął o godzinie 1:16 dnia 6 listopada 2014 r. i odebrał odpoczynek dzienny regularny w wymiarze 11 godzin i 20 minut od godziny 12:56 dnia 6 listopada 2014 r. do 1:16 dnia 7 listopada 2014 r. Piąty okres rozliczeniowy kierowca ten rozpoczął o godzinie 2 dnia 7 listopada 2014 r. i odebrał odpoczynek dzienny skrócony (trzeci w omawianym tygodniu) w wymiarze 9 godzin i 20 minut od godziny 16:40 dnia 7 listopada 2014 r. do 2:00 dnia 8 listopada 2014 r. W końcu szósty okres rozliczeniowy kierowca rozpoczął o godzinie 5:30 dnia 8 listopada 2014 r. i odebrał odpoczynek dzienny regularny w wymiarze 14 godzin i 57 minut od godziny 9:27 dnia 8 listopada 2014 r. do 5:30 dnia 9 listopada 2014 r.

Skarżący we wniesionym odwołaniu (strona 2 i 3 odwołania) szczegółowo opisał zatem okresy, w których była świadczona przez kierowcę praca (jazda) oraz okresy, w których korzystał on z regularnego dziennego okresu odpoczynku oraz skróconego dziennego okresu odpoczynku, podając tak daty, jak i godziny rozpoczęcia i zakończenia tych czynności, wywodząc przy tym z opisanych przez siebie szczegółowo faktów, że w istocie w okresie tym kierowca J. A. korzystał jedynie z trzech skróconych dziennych okresów odpoczynku, albowiem pozostałe okresy odpoczynku miały charakter regularnych dziennych okresów odpoczynku, co odnosiło się także do tzw. dzielonego regularnego dziennego okresu odpoczynku (3 + 9 godzin), wykorzystanego w dniach 4-5.11.2014 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w ogóle nie ustosunkował się do tych wyliczeń czasu pracy i odpoczynku kierowcy. Po przytoczeniu zarzutu skarżącego wskazał jedynie, że po ponownym przeanalizowaniu danych cyfrowych organ stwierdził, że uwzględniając stanowisko strony nałożenie na skarżącego kary pieniężnej było zasadne, ponieważ w dniu 7 listopada 2014 r. kierowca odebrał skrócony odpoczynek dobowy po raz czwarty, zaś przyjmując stanowisko organu kontrolnego, który uwzględnił wyjaśnienia strony co do naprawy w firmie [...] tylko w odniesieniu do okresu odpoczynku zarejestrowanego od godziny 01:51 do godziny 11:49, organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 7.11.2014 r. kierowca odebrał skrócony odpoczynek dobowy po raz piąty (strona 15 decyzji).

Z powyższego nie wynika, czy według ustaleń organu drugiej instancji w spornym okresie kierowca odebrał skrócony dzienny okres odpoczynku czterokrotnie, czy też pięciokrotnie.

Oczywiście tego rodzaju ustalenie, choć nieprecyzyjne, mogłoby zostać uznane za wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyby wątpliwości nie budziło to, że istotnie kierowca skrócony dzienny okres odpoczynku odebrał co najmniej cztery razy (art. 8 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006).

W przedmiotowej sprawie okoliczność ta była jednak kwestionowana przez skarżącego, który we wniesionym odwołaniu twierdził, że kierowca ze skróconego dziennego okresu odpoczynku korzystał jedynie trzykrotnie, przy czym na poparcie takich twierdzeń przedstawiał szczegółowe wyliczenia dotyczące czasu pracy i odpoczynku kierowcy.

Organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek oceny tych twierdzeń i zarzutów odwołującego. Jak wskazano już wyżej organ do kwestii naruszenia art. 8 ust. 4 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 odniósł się w sposób lakoniczny i po części niezrozumiały. W żaden sposób nie wyjaśnił, z jakich przyczyn argumentacja skarżącego w zakresie wyliczeń czasu pracy i odpoczynku kierowcy nie zasługiwała na uwzględnienie, nie przedstawił własnego sposobu liczenia, z którego wynikałaby jego konstatacja oraz nie wypowiedział się w sposób czytelny czy uwzględnił argumenty strony związane z serwisowaniem pojazdu w firmie [...].

W rzeczywistości zatem organ odwoławczy poprzestał na stwierdzeniu, że ustalenie naruszenia w przypadku kierowcy J. A. w dniu 7 listopada 2014 r. było prawidłowe i organ I instancji zasadnie nałożył za nie karę pieniężną, nie przeprowadził własnej analizy w tym zakresie, ograniczając się do powtórzenia równie nie wyczerpującego stanowiska organu I instancji.

Wszystko to sprawia, że nie jest możliwe dokonanie sądowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Organ II instancji w kwestionowanym zakresie nie wskazał z jakich powodów uznaje stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu za niezasadne, swoje wypowiedzi formułował w sposób nieczytelny i niezrozumiały. Natomiast jak już wyżej podniesiono, organ odwoławczy ma obowiązek zbadania wszystkich okoliczności sprawy, jak i odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

W ocenie Sądu, wskazane wyżej uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym. Nie można bowiem uznać, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w sposób prawidłowy ponowne rozpoznał i rozstrzygnął sprawę i z tych względów, wobec naruszenia zasady przekonywania określonej w art. 11 k.p.a. i w konsekwencji zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., a w związku z tym także art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., zaskarżoną decyzję należało uchylić. Stwierdzone wadliwości proceduralne przy jej wydaniu mogły mieć bowiem wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie też skutkowały tym, że Sąd nie mógł dokonać kontroli legalności merytorycznej oceny organu dotyczącej zaistnienia podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie poddać wnikliwej analizie i ocenie cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w kontekście wszystkich podnoszonych przez skarżącego zarzutów, w tym w szczególności tych dotyczących przedstawianych twierdzeń i wyliczeń, z których według skarżącego miałoby wynikać, że w tygodniu 2-8.11.2014 r. kierowca ze skróconego dziennego okresu wypoczynku korzystał jedynie trzykrotnie.

Organ, w oparciu o posiadane przez siebie materiały oceni, które z uwidocznionych na wykresie tygodniowym pracy kierowcy J. A. okresy dziennego odpoczynku miały charakter okresów skróconych, a które regularnych, w tym tzw. regularnych dzielonych na co wskazywałby wykres tygodniowy w kolorze złożony na rozprawie przez pełnomocnika skarżącego (znajdujące się w aktach sprawy kopie wykresów tygodniowych z uwagi na sporządzenie ich w kolorze czarno-białym i brak oryginałów tych wydruków na nośniku danych, uniemożliwiały jakąkolwiek ocenę przedmiotowych kwestii).

Organ odwoławczy w sposób krytyczny podejdzie przy tym do twierdzeń skarżącego jakoby pojazd w dniu 5.11.2014 r. pozostawiony został w serwisie z nie wyjętą kartą kierowcy. Twierdzenie takie wydaje się mało wiarygodne.

Obowiązkiem organu będzie też wyczerpujące uzasadnienie orzeczenia wyjaśniające wątpliwości w sprawie z uwzględnieniem wskazanych wyżej standardów, w szczególności szczegółowe i klarowne odniesienie się do podniesionych w odwołaniu zarzutów skarżącego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze wskazać należy, że nie są one przekonywujące.

Po pierwsze za chybiony uznać należy podstawowy zarzut skargi dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w osobach kierowców.

Jeżeli chodzi o naruszenia związane z przekroczeniem maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz skróceniem dziennego czasu odpoczynku to przeciwko przeprowadzeniu takiego dowodu przemawia dyspozycja art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Przepis ten stanowi, że pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju, kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój.

Takie brzmienie przepisu wskazuje, że jedynym dowodem mogącym stanowić podstawę do ustalenia uzasadnionego odstąpienia od norm określających wymiar czasu pracy i odpoczynku kierowców jest tylko i wyłącznie odręczna adnotacja kierowcy na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego, albo na planie pracy. Ogranicza to zakres postępowania dowodowego wyrażonego w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż prawodawca w istocie nawiązał tu do tzw. formalnej teorii dowodów, zgodnie z którą dane okoliczności mogą być wykazane tylko przy pomocy ściśle określonych środków dowodowych. Skoro w art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyraźnie określono sposób dokumentowania odstępstw od czasu pracy i odpoczynku kierowców, to posłużenie się przez organy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym innymi środkami dowodowymi na te okoliczności, byłoby sprzeczne z obowiązującym prawem i naruszałoby dyspozycję art. 75 k.p.a. (zob. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2012 r., II GSK 1776/11, System Informacji Prawnej LEX nr 1291808).

Brak jakichkolwiek adnotacji na znakomitej większości wykresówek i wydruków z urządzeń rejestrujących uniemożliwiał uznanie za usprawiedliwione w tym zakresie stwierdzonych naruszeń czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz dziennego czasu odpoczynku.

Nie ma przy tym racji skarżący wskazując na niespójność argumentacji organu, który z jednej strony zarzucał brak adnotacji na wykresówkach i wydrukach z urządzeń rejestrujących, a z drugiej nie uznawał zapisów faktycznie umieszczonych na odwrocie wykresówek jak było w przypadku Pana Ż.

W takim stanowisku organu nie ma sprzeczności.

Przepis art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie może być interpretowany w sposób formalny, co oznacza, że dla jego zastosowania nie jest wystarczające zamieszczenie jakiejkolwiek adnotacji na wykresówce lub wydruku z urządzenia rejestrującego.

Przeciwnie przepis ten, jako umożliwiający odstąpienie od przestrzegania norm określających wymiar czasu pracy i odpoczynku kierowców, ma charakter wyjątkowy i może być stosowany jedynie w ściśle określonych przypadkach, pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju.

W tym kontekście należy podkreślić, że to na przewoźniku ciąży obowiązek takiego zorganizowania pracy, aby kierowcy mogli wykonywać powierzone zadania, bez naruszania przepisów o czasie pracy oraz czasie odpoczynku. Przedsiębiorstwo transportowe powinno w sposób szczególnie staranny planować przejazd kierowcy, tak aby był on bezpieczny i uwzględniał w szczególności regularnie występujące na drogach korki, warunki atmosferyczne i dostęp do odpowiednich parkingów i miejsc postojowych.

Powoływanie się przez skarżącego na zatory drogowe, w tym korki związane z przejazdem przez rondo w K., jawnie wskazuje na naruszenie tego rodzaju powinności podmiotu prowadzącego przedsiębiorstwo transportowe. Dla każdego kierowcy, nawet amatorsko przejeżdżającego trasą L.-W., nie może być zaskoczeniem wystąpienie spowolnień w ruchu w okolicach i na rondzie w K. Okoliczności te powinny być oczywiste dla podmiotów zawodowo trudniących się transportem drogowym.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że w odniesieniu do kierowcy K. Ż. w obu przypadkach, w których sporządził on adnotacje na odwrocie wykresówek, stwierdzone naruszenia nie dotyczyły przekroczenia czasu pracy, lecz nieznacznego (kilkunastominutowego) skrócenia czasu odpoczynku, co samo w sobie wykluczało możność kwalifikowania tego rodzaju naruszeń jako uzasadnionych w rozumieniu art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Odnośnie zdarzenia z dnia 29.10.2014 r. z adnotacji kierowcy wynikało, że w czasie odbywania przez niego odpoczynku został zobowiązany przez obsługę parkingu do przestawienia auta w celu umożliwienia wyjazdu pojazdu ponadgabarytowego. Pomijając już więc nawet skrajną lakoniczność powyższej adnotacji wskazać należy, że jeżeli kierowca musiał przestawić pojazd, to po jego przestawieniu powinien dokończyć odpoczynek. Skrócenie w takiej sytuacji odpoczynku o 17 minut nie służyło w żaden sposób bezpieczeństwu osób, pojazdu i ładunku. Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że kierowca powinien parkować pojazd w taki sposób, ażeby nie uniemożliwiał on wyjazdu innym pojazdom znajdującym się na parkingu, w tym także pojazdom nienormatywnym.

W przypadku zdarzenia z dnia 30.10.2014 r. kierowca skrócił 9-cio godzinny skrócony dzienny okres odpoczynku z powodu "zbyt małej odległości od miejsca garażowania". O ile w takiej sytuacji, tj. w sytuacji bliskiej odległości do miejsca garażowania można by uznać za usprawiedliwione nieznaczne przekroczenie czasu prowadzenia pojazdu to nie sposób tak potraktować sytuacji, w której kierowca odbywający 9-cio godzinny czas odpoczynku skraca ten czas o 16 minut, nawet w sytuacji, gdy odpoczynek odbywał on w pobliżu miejsca garażowania pojazdu.

Brak było także podstaw do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków na okoliczność regularnego pobierania przez skarżącego danych z kart kierowców. Tego rodzaju informacje dostępne są w postaci danych cyfrowych z kart kierowców oraz dokumentów w postaci kart pobrań zapisów z urządzeń rejestrujących, w związku z czym nie istniała potrzeba przeprowadzania na te okoliczności dowodów ze źródeł osobowych.

Jeżeli chodzi o zarzuty dotyczące stosowania programów Tachospeed i Tachoscan wskazać należy, że są to jedynie programy do pobierania danych z urządzeń rejestrujących. Programy te nie tworzą danych, a jedynie je sczytują. Brak jest więc podstaw do uznania, że fakt posługiwania się przez organy innym programem do pobierania danych niż czyni to skarżący miał jakikolwiek wpływ na prawidłowość dokonanych w sprawie ustaleń. Nieprawidłowości takich nie wykazał w żaden sposób sam skarżący.

W kwestii naruszenia obowiązku wczytywania danych z kart kierowców prawidłowo organ, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, wskazał, że

dniami zarejestrowanej działalności w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie danych odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku.

Niewątpliwie zatem dniami zarejestrowanej działalności w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 nie są wszystkie dni kalendarzowe. Nie są to jednak także tylko te dni, w których kierowca prowadzi pojazd, czy też szerzej rzecz ujmując świadczy pracę. Do dni zarejestrowanej działalności, o których mowa w pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, zaliczyć należy także okresy dziennego i tygodniowego odpoczynku określone w rozporządzeniem (WE) nr 561/2006.

Organ drugiej instancji nie wskazał w uzasadnieniu decyzji, jakie konkretnie okresy składały się na dni zarejestrowanej działalności poszczególnych kierowców. Jednakże także sam skarżący we wniesionym odwołaniu nie zgłaszał żadnych konkretnych twierdzeń i zarzutów dotyczących tych kwestii.

Mając wszystko to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.