Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2034/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101c, 101d
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie dokonania wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oddala skargę


UZASADNIENIE

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: “Generalny Dyrektor" czy “organ odwoławczy") z [...] czerwca 2019 r., w której utrzymano w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "Regionalny Dyrektor" czy "organ pierwszej instancji") z [...] marca 2019 r. o dokonaniu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi - terenu działki ewidencyjnej o numerze [...], z obrębu [...] [...], położonej przy ul. [...] w [...] (dalej: "działka nr [...]").

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta [...] pismem z 5 października 2018 r. przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi "Wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie miasta [...]". W wykazie umieszczono ww. działkę nr [...]. Z wykazu wynika, że w rejonie tej działki było prowadzone poszukiwanie oraz rozpoznawanie złóż metodą otworów wiertniczych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. i znajdują się otwory wiertnicze wykonane przez Przedsiębiorstwo [...], na zleceni [...] ([...] 5 wykonany w 1977 r. i [...] 17 wykonany w 1978 r.); aktualnie działka jest użytkowana jako łąka i nie jest prowadzona na niej działalność gospodarcza; na zlecenie władającej powierzchnią ziemi zostały w 2014 r. przeprowadzone badania gleby przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], a ich wyniki zawarto w sprawozdaniu z badań nr: [...] i wykazano, że substancją powodującą ryzyko jest bar.

Zawiadomieniem z 11 grudnia 2018 r. Regionalny Dyrektor poinformował władającą nieruchomością, tj. skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr [...] do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Pismem z 1 marca 2019 r. Regionalny Dyrektor poinformował strony postępowania o prawach wynikających z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W zakreślonym terminie nie wniesiono uwag.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] decyzją z [...] marca 2019 r. dokonał do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr [...].

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła skarżąca. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] marca 2019 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi to historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które nie zostało potwierdzone, tj. brak jest wyników badań albo badania są niepełne lub wykonane niezgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi [(Dz. U. poz. 1395) – zwanym dalej: "rozporządzeniem z 2016 r."]. Z potencjalnym historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi mamy zatem do czynienia, gdy na danym terenie prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi oraz istnieją informacje lub dokumentacja historyczna wskazująca na możliwość występowania w danym miejscu zanieczyszczenia, ale zanieczyszczenie to nie zostało w pełni lub w ogóle potwierdzone badaniami.

Zgodnie z art. 101d ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska [(Dz. U. z 2018 r., poz. 799, z późn. zm.) – dalej w skrócie: "P.o.ś."], zadaniem starosty jest dokonywanie identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, sporządzenie ich wykazu oraz przekazanie wykazu regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi wykorzystując wszelkie dostępne informacje dotyczące zanieczyszczenia środowiska oraz działalności gospodarczej prowadzonej na terenie powiatu, starosta ustala działalność mogącą być przyczyną zanieczyszczenia na danym terenie przed 30 kwietnia 2007 r., tzn. ustala działalność mogącą z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, ustala listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane oraz analizuje dostępne informacje na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi. Oprócz wskazanych w § 8 rozporządzenia z 2016 r. źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, starosta może wykorzystać również wszelkie inne źródła informacji o działalności powodującej zanieczyszczenie gleby i ziemi oraz dostępne dane na temat istniejących zanieczyszczeń. Każdy teren jest unikalny i różni się pod względem dostępności danych archiwalnych. Potencjalnymi źródłami informacji mogą być: archiwum starostwa (np. rejestry prowadzone przez starostów zawierające informacje o terenach, na których stwierdzono przekroczenie standardów jakości gleby lub ziemi), informacje Wojewódzkiej Inspekcji Ochrony Środowiska z kontroli podmiotów, w tym o stwierdzonych naruszeniach i nieprawidłowościach. Następnie regionalni dyrektorzy ochrony środowiska dokonują analizy wykazów potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi przekazanych przez starostów. Jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, które jednak nie zostały wykonane zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, to w takich przypadkach regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje decyzję o wpisie o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, na podstawie art. 101 c ust. 3 pkt 1 P.o.ś. W przypadku, jeżeli dla miejsca, gdzie prowadzona była działalność mogąca powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi analiza dostępnych informacji wskazuje w wyraźny sposób, że w danym miejscu zanieczyszczenie nie występuje (np. są dostępne wyniki badań wskazujące na brak zanieczyszczenia), wówczas można uznać, że nie jest to teren, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi i regionalny dyrektor ochrony środowiska nie dokonuje wpisu i umarza wszczęte postępowanie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał, że zaistniały podstawy by dokonać wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr [...] do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Na przedmiotowym terenie zidentyfikowano działalność mogącą powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - w rejonie ww. działki było prowadzone poszukiwanie oraz rozpoznawanie złóż metodą otworów wiertniczych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. Jak wynika z "Wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie miasta [...]", w rejonie ww. działki znajdują się otwory wiertnicze: [...] wykonany w 1977 r. i [...] wykonany w 1978 r. Powyższych ustaleń nie kwestionuje skarżąca. Ponadto, na przedmiotowym terenie przeprowadzone zostały badania gleby, które wskazały na przekroczenia dopuszczalnych norm baru (Ba) w glebie. Z akt sprawy wynika, że to skarżąca zleciła w 2014 r. WIOŚ w [...] przebadanie centralnego fragmentu działki nr [...], w ramach którego to zlecenia przeprowadzono badanie następujących cech: bar, cynk, ołów, olej mineralny (węglowodory C6-C35) oraz sumy benzyn (węglowodory C6-C12). Według sprawozdania z kwietnia 2014 r., nr [...], z ww. badań z działki nr [...] z głębokości 0,0-0,3 m p.p.t. została pobrana próbka (kod próbki 102.1/2), w której stwierdzono przekroczenie zawartości baru (zawartość baru w próbce: 600 ± 150 mg/kg s.m. przy dopuszczanym stężeniu 200 mg/kg s.m. zgodnie z obowiązującym na dzień poboru próbek rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie standardów jakości gleby oraz standardów jakości ziemi (Dz. U. z 2002 r., Nr 165, poz. 1359)). Z kolei z dniem 5 września 2016 r. weszło w życie ww. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi uchylające ww. rozporządzenie z dnia 9 września 2002 r., zgodnie z którym dopuszczalna zawartość baru w glebie, określana dla głębokości 0-0,25 m p.p.t., dla terenów zieleni urządzonej - [...] i terenów zabudowy usługowej - [...] wynosi 400 mg/kg s.m., natomiast dla terenu łąk trwałych - [...] wynosi w zależności od podgrupy gruntów od 200 do 600 mg/kg s.m. Z akt sprawy wynika, że część terenu działki nr [...], objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym teren ten stanowi tereny zieleni urządzonej i zabudowy usługowej, a północna część działki, która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi - zgodnie z ewidencją gruntów i budynków - łąki trwałe, oznaczona symbolami [...] i [...]. Z akt sprawy nie wynika jednoznaczne, czy próbki gleby zostały pobrane z terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, dlatego też nie sposób na tym etapie określić właściwej grupy gruntów zgodnie z ww. rozporządzeniem. Jednak ustalenia w powyższym zakresie pozostają bez wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie, albowiem z punktu widzenia przedmiotu postępowania istotne jest, że przeprowadzone zostało badanie, które wskazuje na zanieczyszczenie gleby barem. Zaistniały zatem podstawy do wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr [...]. Organ podkreślił, że w sprawie, w drodze decyzji, dokonano jedynie wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi. Natomiast nadanie statusu potwierdzonego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi będzie możliwe po przeprowadzeniu szeregu czynności obejmujących m. in. wykonanie szczegółowych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi. W przypadku wykluczenia występowania zanieczyszczenia, w efekcie ustalenia, że istniejące zanieczyszczenie nie może zostać zakwalifikowane jako historyczne - regionalny dyrektor ochrony środowiska na podstawie art. 101c ust. 7 P.o.ś. dokona w drodze decyzji wykreślenia wpisu z rejestru.

Organ uznał za nieuzasadniony zarzut odwołania wskazujący, że Regionalny Dyrektor przed wydaniem decyzji zobowiązany był do przeprowadzenia badań potwierdzających zanieczyszczenie powierzchni ziemi terenu działki nr [...]. Brak jest regulacji prawej, która nakładałaby na regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązek przeprowadzenia badań zanieczyszczenia gleby lub ziemi w toku prowadzonego postępowania w sprawie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi.

Mając też na uwadze zarzuty odwołania Generalny Dyrektor zauważył, że przed Regionalnym Dyrektorem w [...] i Generalnym Dyrektorem toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych w związku z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi podczas wykonywania od 30 listopada 2016 r. do 1 lutego 2017 r. prac remontowych odwiertu "[...]", na terenie działek nr [...] i [...] położonych w obrębie [...] Miasto [...] - [...]. Przedmiotem ww. postępowania była ocena - czy zanieczyszczenie powierzchni ziemi podczas wykonywania ww. prac remontowych stanowi szkodę w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r., poz. 954, z późn. zm.). W ocenie zgłaszającej szkodę po ww. pracach remontowych na terenie działki nr [...] pozostały niezidentyfikowane plamy po użytych związkach chemicznych, niezbędnych do naprawy ciężkich urządzeń, przeznaczonych do wykonywania odwiertów. W powyższej sprawie Generalny Dyrektor decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora w [...] z [...] lutego 2018 r., którą umorzono postępowanie szkodowe. U podstaw ww. rozstrzygnięć legło stwierdzenie, że w sprawie nie doszło do powstania szkody w środowisku, w szczególności szkodą w środowisku powierzchni ziemi nie są niezidentyfikowane plamy powstałe w związku z pracami eksploatacyjnymi i remontowymi. Zaś rozważenie kwestii ewentualnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi barem w okresie wcześniejszej eksploatacji otworów przed 2007 r., w tym wskutek wykonywania otworów z wykorzystaniem np. płuczki wiertniczej zawierającej baryt, nie mieści się w zakresie przedmiotowym ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie oraz toczącego się postępowania administracyjnego. Obecności baru w powierzchni ziemi nie można było powiązać z pracami eksploatacyjnymi lub remontowymi prowadzonymi we wskazanym okresie w okolicach otworu "[...]" lub "[...]". Tym samym nie zgodzono się z argumentacją odwołania wskazującą, że do zanieczyszczenia barem powierzchni ziemi terenu działki nr [...] mogło dojść na skutek ww. prac eksploatacyjnych lub remontowych prowadzonych w 2016 r. i w 2017 r. albo w okresie późniejszym. Już badania wykonane w 2014 r. - a więc przed ww. pracami - potwierdziły zanieczyszczenie powierzchni ziemi barem. Ponadto, skarżąca pismem z 8 maja 2018 r. skierowanym do Regionalnego Dyrektora w [...] działając na podstawie art. 101e ust. 3 P.o.ś., zgłosiła potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie działek nr [...] i [...]. W zgłoszeniu wskazano na zanieczyszczenie terenu wymienionych działek barytem. Ostatecznie w postępowaniu szkodowym organ wskazał, że mając na uwadze powyższe zgłoszenie i jego treść, niezrozumiałe jest kwestionowanie przez skarżącą w odwołaniu zakwalifikowania zanieczyszczenia powierzchni ziemi terenu działki nr [...] jako potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Organ odwoławczy nie zgodził się również z zarzutem odwołania wskazującym na naruszenie przez organ pierwszej instancji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu, zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz podjęcia rozstrzygnięcia i został on prawidłowo oceniony przez Regionalnego Dyrektora. Rozpatrzenie sprawy nastąpiło po wnikliwej analizie całokształtu materiału dowodowego, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

M. M. w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji oraz o umorzenie postępowania. Skarżąca zarzuciła wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. polegającym na błędnym ustaleniu przez organ stanu faktycznego i realiów niniejszej sprawy w oparciu o niepełnie zebrany materiał dowodowy, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez zaniechanie przez organ przeprowadzenia własnych badań próbek gleby pochodzącej z nieruchomości o numerze [...] po dokonaniu prac remontowych odwiertu gazowego usytuowanego na ww. nieruchomości, które miały miejsce w 2016 r., a po których na nieruchomości pojawiły się brunatne plamy, których nie było przed dokonaniem prac modernizacyjnych.

W motywach skargi podkreślono, że decyzja organu pierwszej instancji, podtrzymana przez organ odwoławczy, została oparta tylko na wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, natomiast nie została oparta na jakichkolwiek badaniach powierzchni i składu gleby, które organ przeprowadziłby samodzielnie we własnym zakresie przed dokonaniem wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Nie sposób zgodzić się z takim działaniem organów jako, że na przełomie 2016 r. i 2017 r. na przedmiotowej nieruchomości miały miejsce prace remontowe przedsiębiorstwa gazowego, po wykonaniu których na powierzchni działki w pobliżu odwiertu pozostały rdzawe plamy będące pozostałościami po chemikaliach, co zostało naocznie stwierdzone przez organ podczas czynności 4 sierpnia 2017 r. Na potwierdzenie powyższego przedłożona została do organu pierwszej instancji kopia sprawozdania z badań próbek gleby pobranych z powierzchni działki nr [...] (znak: [...]), które zostały wykonane w 2014 r. Organ nie ustalił stanu zanieczyszczenia gleby na dzień wydawania decyzji, po przeprowadzeniu prac modernizacyjnych, a jedynie oparł się na ww. sprawozdaniu z badań próbek gleby pobranych z powierzchni działki nr [...] wykonanych w 2014 r., tj. na dwa lata przed przeprowadzeniem prac modernizacyjnych w pobliżu odwiertu [...] i [...]. Tymczasem zanieczyszczenia powstałe na przedmiotowej nieruchomości mogą kwalifikować się jako zanieczyszczenia aktualne powierzchni ziemi, a nie historyczne w rozumieniu art. 3 pkt 5a P.o.ś. Organ nie ustalił stanu gleby na nieruchomości [...], a w szczególności stopnia jej zanieczyszczenia i okresu w jakim zanieczyszczenie powstało, tym samym skarżąca nie zgadza się z decyzją Generalnego Dyrektora z [...] czerwca 2019 r. o wpisaniu ww. nieruchomości do rejestru zanieczyszczeń historycznych. Organ nie poczynił samodzielnych starań w celu wyjaśnienia pochodzenia plam powstałych po wykonaniu remontów na przełomie 2016 r. i 2017 r. oraz składu gleby na nieruchomości i bezpodstawnie przyjął, że doszło do historycznego zanieczyszczenia ziemi. W związku z powyższym organ nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego. Na podstawie powyższego, dokonanie wpisu działki nr [...] do rejestru zanieczyszczeń historycznych nie znajduje uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska – w odpowiedzi na skargę – wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. 2019, poz. 2325, ze zm.) - zwanej dalej: p.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, że decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2019 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd, po analizie zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz materiału zgromadzonego w sprawie, doszedł do przekonania, że zarzut skargi wskazujący na niezgodność z prawem zaskarżonej decyzji jest bezzasadny. Skarżąca nie ma racji twierdząc, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które należałoby ocenić jako naruszenie mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Regulacjami prawnymi, które znalazły zastosowanie w przedmiotowej sprawie administracyjnej były przepisy Działu IV zatytułowanego "Ochrona powierzchni ziemi" ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 3 pkt 5a P.o.ś. - przez historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi rozumie się zanieczyszczenie powierzchni ziemi, które zaistniało przed dniem 30 kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed dniem 30 kwietnia 2007 r.; rozumie się przez to także szkodę w środowisku w powierzchni ziemi w rozumieniu art. 6 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2018 r. poz. 954 i 1616), która została spowodowana przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat. Zanieczyszczenie powierzchni ziemi ocenia się na podstawie przekroczenia dopuszczalnych zawartości substancji powodujących ryzyko w glebie lub w ziemi (art. 101a ust. 1 P.o.ś.). Stosownie do art. 101c P.o.ś.: - ust. 1 - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska prowadzi rejestr historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi; - ust. 2 pkt 1 i pkt 3 - w rejestrze gromadzi się informacje o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi oraz historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi, w tym ich charakterystyce, miejscu, czasie wystąpienia oraz aktualnym statusie terenu, na którym występują; o działalności prowadzonej na terenach, na których wystąpiło potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi lub historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, obecnie, a także, o ile takie informacje są dostępne – w przeszłości; - ust. 3 - regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania odpowiednio: 1) wykazu, o którym mowa w art. 101d ust. 6; 2) aktualizacji wykazu, o której mowa w art. 101d ust. 8; 3) zgłoszenia, o którym mowa w art. 101e ust. 1; - ust. 4 - decyzja, o której mowa w ust. 3, zawiera wskazanie miejsca, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi; - ust. 5 - regionalny dyrektor ochrony środowiska aktualizuje i uzupełnia rejestr na podstawie: 1) aktualizacji wykazu, o której mowa w art. 101d ust. 8, 2) badań, o których mowa w art. 101f ust. 1 lub art. 101g ust. 1, 3) planu remediacji, o którym mowa w art. 101l ust. 1, 4) oceny przeprowadzenia remediacji, o której mowa w art. 101n ust. 1 - nie później niż w terminie 6 miesięcy odpowiednio od dnia ich otrzymania, wykonania, ustalenia lub dokonania; - ust. 6 - regionalny dyrektor ochrony środowiska, dokonując wpisu do rejestru, aktualizując lub uzupełniając rejestr, oznacza aktualny status terenu jako teren, na którym:

1) występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - jeżeli informacje na temat terenu zawarto w wykazie, o którym mowa w art. 101d ust. 6, lub w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 101e ust. 1;

2) występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - jeżeli na terenie przeprowadzono badania, o których mowa w art. 101f ust. 1 lub w art. 101g ust. 1, które potwierdzają historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi;

3) występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi w trakcie remediacji - jeżeli dla danego terenu ustalono plan remediacji, o którym mowa w art. 101l ust. 1;

4) zakończono remediację - jeżeli ocena przeprowadzenia remediacji, o której mowa w art. 101n ust. 1, wykaże, że remediacja została przeprowadzona zgodnie z ustalonym planem remediacji; - ust. 7 - regionalny dyrektor ochrony środowiska, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, dokonuje wykreślenia wpisu do rejestru, jeżeli nie potwierdzono historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w szczególności gdy badania zanieczyszczenia gleby i ziemi, o których mowa w art. 101f ust. 1 lub w art. 101g ust. 1, albo badania wykonywane przy opracowaniu planu remediacji, o którym mowa w art. 101l ust. 1, nie potwierdziły występowania na danym terenie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi; - ust. 8 - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska może dokonywać zmian w rejestrze, jeżeli stwierdzi niezgodność zawartych w nim danych z posiadanymi informacjami, w szczególności wynikającymi z prowadzonych postępowań administracyjnych w zakresie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Starosta (a zgodnie z art. 3 pkt 35 P.o.ś. – rozumie się przez to także prezydenta miasta na prawach powiatu) dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, poprzez:

1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed dniem 30 kwietnia 2007 r.;

2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1;

3) analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi;

4) w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a (art. 101d ust. 1 P.o.ś.).

Identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi nie dokonuje się na terenach, na których jest prowadzona działalność, której głównym celem jest obronność i bezpieczeństwo państwa lub bezpieczeństwo międzynarodowe (art. 101d ust. 2 P.o.ś.). Starosta sporządza wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi (art. 101d ust. 6 P.o.ś.) i dokonuje aktualizacji wykazu raz na 2 lata (art. 101d ust. 8 P.o.ś.).

Z przytoczonych regulacji prawnych i pozostałych regulacji wspomnianego Działu IV P.o.ś. wynika, że historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi dotyczy zanieczyszczenia powierzchni ziemi, które zaistniało w przeszłości (przed 30 kwietnia 2007 r., wynika z działalności zakończonej przed 30 kwietnia 2007 r., stanowi szkodę w środowisku w powierzchni ziemi spowodowaną przez emisję lub zdarzenie, od którego upłynęło więcej niż 30 lat). Rejestr tego rodzaju zanieczyszczeń prowadzi Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska i w tym rejestrze gromadzi się informacje: - po pierwsze o potencjalnych historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi, - po drugie o historycznych zanieczyszczeniach powierzchni ziemi.

Założeniem rejestru jest zinwentaryzowanie powstałych w przeszłości zanieczyszczeń. Wpis do rejestru ma na celu zinwentaryzowanie wszystkich występujących zagrożeń, po to, by podjąć skuteczne działania zmierzające do ich wyeliminowania. Regionalny dyrektor ochrony środowiska: (1) dokonuje wpisu do przedmiotowego rejestru o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi na podstawie: wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonego przez starostę (prezydenta miasta na prawach powiatu), jego aktualizacji, a także zgłoszenia władającego powierzchnią ziemi, który stwierdził historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie będącym w jego władaniu; (2) aktualizuje i uzupełnia rejestr na podstawie: aktualizacji ww. wykazu, badań zanieczyszczenia gleby i ziemi nałożonych na władającego powierzchnią ziemi będącego podmiotem korzystającym ze środowiska lub wykonanych przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska w celu potwierdzenia występowania historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi; (3) oznacza aktualny status terenu (przy wpisie, aktualizacji, czy uzupełnieniu rejestru) m. in. jako teren, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - jeżeli informacje na temat terenu zawarto w ww. wykazie lub ww. zgłoszeniu czy jako teren, na którym występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi - jeżeli na terenie przeprowadzono ww. badania, które potwierdzają historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi; (4) dokonuje wykreślenia wpisu do rejestru, w drodze decyzji skierowanej do władającego powierzchnią ziemi, jeżeli nie potwierdzono historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w szczególności m. in. gdy ww. badania zanieczyszczenia gleby i ziemi nie potwierdziły występowania na danym terenie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Zmiany w rejestrze, pod wcześnie już wymienionymi warunkami, może dokonać także Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Z kolei identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi dokonuje starosta (prezydenta miasta na prawach powiatu). Starosta (prezydenta miasta na prawach powiatu) sporządza też ww. wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi i dokonuje jego aktualizacji.

Przekładając powyższe na stan sprawy wynikający z treści wydanych w sprawie decyzji i zgromadzonego materiału dowodowego wskazać należy, że Prezydent Miasta [...] za pismem z 5 października 2018 r. przedłożył Regionalnemu Dyrektorowi "Wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie miasta [...]" sporządzony według art. 101d ust. 7 P.o.ś. W wykazie tym umieszczono ww. działkę nr [...]. Z wykazu wynika, że aktualnie działka jest użytkowana jako łąka; na działce nie jest prowadzona działalność gospodarcza; w rejonie działki było prowadzone poszukiwanie oraz rozpoznawanie złóż metodą otworów wiertniczych przed dniem 30 kwietnia 2007 r. i znajdują się otwory wiertnicze wykonane przez Przedsiębiorstwo [...], na zlecenie [...] ([...] wykonany w 1977 r. i [...] wykonany w 1978 r.); na zlecenie władającej powierzchnią ziemi w 2014 r. zostały wykonane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...] badania gleby, a ich wyniki zawarto w sprawozdaniu z badań nr: [...] i wykazano, że substancją powodującą ryzyko jest bar w ilości 600 ± 150 mg/kg s.m. Zatem identyfikacji potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi działki nr [...] dokonał Prezydent Miasta [...] (art. 101d ust. 1 P.o.ś.) i zawarł ją w wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi (art. 101d ust. 6 i ust. 7 P.o.ś.), a następnie wykaz ten przekazał Regionalnemu Dyrektorowi w (art. 101d ust. 9 P.o.ś.). Regionalny Dyrektor, po otrzymaniu wykazu Prezydenta Miasta potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na terenie miasta [...] zawierającego działkę nr [...], dokonał do rejestru wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu działki nr [...] na podstawie art. 101c ust. 3 pkt 1 P.o.ś. Zatem przedmiotem wpisu do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi było tylko stwierdzenie potencjalnego (czyli możliwego, ewentualnego, niewykluczonego, prawdopodobnego) historycznego zanieczyszczenia ziemi - terenu działki nr [...]. Innymi słowy, Regionalny Dyrektor, dokonując wpisu do rejestru, oznaczył aktualny status terenu – działki nr [...] - jako teren, na którym występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, albowiem informacje na temat tego terenu zawarto w przedstawionym wykazie, o którym mowa w art. 101d ust. 6 P.o.ś. (art. 101c ust. 6 pkt 1 P.o.ś.), a nie jako teren, na którym występuje historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, albowiem na tym terenie nie przeprowadzono jeszcze badań, o których mowa w art. 101f ust. 1 lub w art. 101g ust. 1 P.o.ś., które potwierdziłyby historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Zatem dopiero nadanie terenowi działki nr [...] statusu terenu, na którym występuje historyczne zanieczyszczenie (a nie potencjalne historyczne zanieczyszczenie) powierzchni ziemi będzie możliwe po przeprowadzeniu czynności obejmujących m. in. wykonanie szczegółowych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi. W sytuacji niepotwierdzenia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, w szczególności gdy badania zanieczyszczenia gleby i ziemi nie potwierdziłyby występowania na omawianym terenie historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, dokonuje się wykreślenia wpisu do rejestru (art. 101c ust. 7 P.o.ś.).

W świetle powyższego, odnosząc się do treści skargi, w tym zarzutu i argumentacji przytoczonej na jego poparcie, Sąd nie podzielił twierdzenia skarżącej, że w sprawie doszło do błędnego ustalenia stanu faktycznego i w tym ustaleniu oparto się na niepełnym materiale dowodowym, co by oznaczało, że nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy. W konsekwencji zamierzonego przez skarżącą skutku nie mógł odnieść zarzut wskazujący na wydanie decyzji w sprawie, tak bez uprzedniego przeprowadzenia w postępowaniu dowodu sprowadzającego się do zbadania zanieczyszczenia gleby pochodzącej z działki nr [...], jak i bez uprzedniego przeprowadzenia w postępowaniu dowodu sprowadzającego się do zbadania gleby pochodzącej z działki nr [...] po odbytych pracach remontowych odwiertu gazowego na przełomie roku 2016 a 2017, po których - według skarżącej – na działce pojawiły się brunatne plamy. Wszystko to oznacza bezzasadność twierdzenia skarżącej, jakoby oparcie decyzji na wykazie potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi sporządzonym przez Prezydenta Miasta [...] zawierającym wpis działki nr [...] było nielegalne. Wbrew twierdzeniu skarżącej, dokonanie wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni działki nr [...] do rejestru nie wymagało uprzedniego badania powierzchni ziemi i składu gleby działki nr [...]. Dowodem w postaci dokumentu, na którym oparto wydane w sprawie decyzje, czyli miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy, był wyżej opisany wykaz Prezydenta Miasta [...], w którym ujęto działkę nr [...], po uprzedniej identyfikacji jako odpowiadającej potencjalnemu historycznemu zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, jednocześnie poprzedzonej wykonanymi w 2014 r. badaniami wskazującymi na prawdopodobieństwo historycznego zanieczyszczenia powierzchni terenu - m. in. działki nr [...]. O wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji nie mógł również zadecydować fakt powoływany przez skarżącą, a związany z przeprowadzonymi w okresie od 30 listopada 2016 r. do 1 lutego 2017 r. w okolicach otworów wiertniczych "[...]" lub "[...]" pracami remontowymi przedsiębiorstwa gazowego, po wykonaniu których na powierzchni działki nr [...] pozostały niezidentyfikowane plamy. Zanieczyszczenie gleby na działce nr [...] barem zostało bowiem stwierdzone już w 2014 r. Innymi słowy, obecności baru w powierzchni ziemi działki nr [...] nie można powiązać z powyższymi pracami modernizacyjnymi. W świetle powyższego, odparcia też wymaga twierdzenie skarżącej, jakoby wskazywane przez nią "istniejące obecnie zanieczyszczenie działki" potwierdzała treść sprawozdania oznaczonego [...] z badań wykonanych w 2014 r. Dowód ten, jako sporządzony w 2014 r., nie mógł być dowodem potwierdzającym okoliczność zaistniałą w latach 2016-2017. Nadto, z akt sprawy wynika, że sama skarżąca w piśmie skierowanym do Regionalnego Dyrektora w [...] z 8 maja 2018 r. zgłosiła potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi na terenie m. in. działki nr [...]. W zgłoszeniu wskazano na zanieczyszczenie terenu barytem.

Dodatkowo Sąd zauważa, na co w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę zwrócił też uwagę organ odwoławczy, że ostateczną decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2018 r. utrzymano w mocy decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z [...] lutego 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych lub zapobiegawczych w związku z zanieczyszczeniem powierzchni ziemi podczas wykonywania od 30 listopada 2016 r. do 1 lutego 2017 r. prac remontowych odwiertu "[...]" na terenie działek nr [...] i [...], położonych w obrębie 212 Miasto [...] - [...]. Decyzja ta została zaskarżona przez M. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 25 kwietnia 2019 r. oddalił skargę (sygn. akt IV SA/Wa 121/19). Przedmiotem ww. postępowania administracyjnego była ocena - czy zanieczyszczenie powierzchni ziemi podczas wykonywania ww. prac remontowych stanowi szkodę w środowisku w rozumieniu ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie. W ocenie zgłaszającej szkodę po ww. pracach remontowych na terenie działki nr [...] pozostały niezidentyfikowane plamy po użytych związkach chemicznych, niezbędnych do naprawy ciężkich urządzeń, przeznaczonych do wykonywania odwiertów. U podstaw ww. decyzji legło stwierdzenie, że nie doszło do powstania szkody w środowisku, w szczególności szkodą w środowisku w powierzchni ziemi nie są niezidentyfikowane plamy powstałe w związku z pracami eksploatacyjnymi i remontowymi; z pracami remontowymi nie można też powiązać obecności baru w powierzchni ziemi. Reasumując, skoro przedmiotem sprawy był wpis potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi do rejestru historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, to prawidłowo działanie organów w sprawie nakierowane zostało na wykazanie potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a nie od razu historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi i toczyło się według reguł, tak procesowych, jak i materialnych, wyznaczonych regulacjami prawnymi odpowiadającymi wpisowi do rejestru tego rodzaju historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi na skutek wykazanej zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.