Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 925/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Pomoc publiczna
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 i pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Jyż (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędzia WSA Iwona Wiesner, Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Olender, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2011 r. przy udziale – sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w S. na negatywną ocenę Zarządu Województwa S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie środkami unijnymi w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa S. na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. w odpowiedzi na konkurs nr [...] w ramach Poddziałania 8.1.2 Wsparcie procesów adaptacyjnych i modernizacyjnych w regionie PO KL, "A" Sp. z o.o. w S. wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie środkami unijnymi projektu pt. "[...]".

Po dokonaniu oceny formalnej złożonego wniosku Instytucja Organizująca Konkurs, tj. Wojewódzki Urząd Pracy w K., pismem z dnia [...]r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, iż jego wniosek pozytywnie przeszedł ocenę formalną i zostanie przekazany pod obrady Komisji Oceny Projektów.

Ponieważ Komisja ta podczas oceny merytorycznej przyznała wnioskowi 0 pkt z powodu niespełnienia kryteriów horyzontalnych (część A karty oceny merytorycznej), pismem z dnia [...]r. nr [...] poinformowano wnioskodawcę, iż wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" nie został przyjęty do realizacji. W jego treści wskazano, iż projekt oceniony został kompleksowo (część A-D karty oceny merytorycznej). Jednakże negatywny wynik oceny projektu w części A karty ma charakter wiążący dla projektu z kolei punktacja wraz z uwagami oceniającego zawarte w części B-D karty mają jedynie charakter informacyjny.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone protestem datowanym na dzień [...]r.

W jego uzasadnieniu wnioskodawca podniósł, iż nie zgadza się z negatywną oceną zgodności z kryterium horyzontalnym. Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) jako jednostka odpowiedzialna za przeprowadzenie procedury konkursowej odpowiada za określenie warunków konkursu i przygotowanie dokumentacji konkursowej zgodnej z obowiązującymi aktami prawnymi i dokumentami programowymi. Wnioskodawca przygotował projekt zgodnie ze stosowną Dokumentacją Konkursową opublikowaną przez Wojewódzki Urząd Pracy w K., gdzie zapisano iż: "Projekt outplacementowy musi obowiązkowo zawierać przynajmniej jeden instrument z zakresu wsparcia podstawowego oraz co najmniej jeden instrument z zakresu wsparcia towarzyszącego. Wprowadzenie tego kryterium ma na celu ukierunkowanie wydatkowania środków na kompleksowe projekty zapewniające jego uczestnikom realne wsparcie, zmierzające do jak najszybszego podjęcia przez nich nowego zatrudnienia. Za wsparcie podstawowe uznaje się szkolenia i kursy przekwalifikujące i służące podwyższaniu kwalifikacji i umiejętności, a także poradnictwo zawodowe oraz pośrednictwo pracy. Natomiast w ramach wsparcia towarzyszącego należy wyróżnić: poradnictwo psychologiczne, dodatek relokacyjny (mobilnościowy), dodatek motywacyjny, wsparcie dla osób zamierzających rozpocząć działalność gospodarczą". Te wymagania – jego zdaniem - wniosek spełniał.

Zarzucenie wnioskodawcy, iż nie zapewnił wszystkich form wsparcia zasadniczego, tj. szkolenia, poradnictwa zawodowego oraz poradnictwa psychologicznego w świetle zapisów Dokumentacji Konkursowej jest działaniem bezprawnym. Obowiązkiem IOK oraz Instytucji Pośredniczącej (IP) jest przygotowanie dokumentacji konkursowej zgodnej ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL (SzOP PO KL). W momencie ogłoszenia konkursu nowelizacja SzOP była znana obu wymienionym instytucjom, co oznacza, że ogłaszając konkurs wprowadzono świadomie w błąd ubiegających się o dofinansowanie. IOK nie unieważniła konkursu i nie dokonała modyfikacji przedmiotowej Dokumentacji Konkursowej. Nie wysłała również wnioskodawcy jakiejkolwiek informacji o swoich błędach w dokumentacji. Obowiązki IOK w tym względzie jasno zostały przedstawione w art. 29 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.). Tymczasem IOK zachowała się w sposób, który ustawa wyklucza. Ponadto przewidziane we wniosku w pkt 3.3 Doradztwo zawodowe (w tym IPD) przeciętnie po 8 godz./osobę: diagnoza preferencji i predyspozycji zawodowych, potrzeb szkoleniowych i zawodowych, określenie IPD oraz skierowanie na odpowiednie szkolenia-doradcy zawodowi/psycholodzy zawiera elementy wsparcia psychologicznego, więc nie zachodzi tu niezgodność z SzOP.

Pismem z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Urząd Pracy w K. jako IOK, po ponownej weryfikacji wniosku przez niezależnych członków Komisji Oceny Projektów w ramach zgłoszonych zastrzeżeń, uznał złożony protest za bezzasadny.

Następnie wskazał, iż ocena merytoryczna wniosku o dofinansowanie projektu została przeprowadzona w sposób prawidłowy w oparciu o ogólne kryteria merytoryczne i szczegółowe kryteria strategiczne oraz metodologię ich zastosowania na podstawie opracowanej dla Poddziałnia 8.1.2 PO KL Dokumentacji Konkursowej oraz Szczegółowego Opisu Priorytetów PO KL.

Odnosząc się natomiast do wskazanych przez Komisję Oceny Projektów uchybień, z którymi projektodawca się nie zgadza, a dotyczących zgodności projektu ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL 2007-2013 Instytucja Organizująca Konkurs wyjaśniła, iż dokument ten w ramach Poddziałania 8.1.2 PO KL przewiduje możliwość realizacji projektów typu outplacement, obejmujących łącznie: szkolenia i poradnictwo zawodowe oraz poradnictwo psychologiczne, a także wybrane działania stanowiące wsparcie towarzyszące. W nawiązaniu do zapisów powyższego dokumentu interwencyjny charakter projektów outplacementowych związany jest z koniecznością objęcia uczestników projektu kompleksowym wsparciem, którego niezbędnym elementem, oprócz zaproponowanego przez wnioskodawcę w ocenianym projekcie wsparcia szkoleniowego i doradztwa zawodowego, a także towarzyszącego jest również poradnictwo psychologiczne, którego w projekcie nie przewidziano. W związku z tym uznano, iż projekt zawiera elementy wsparcia towarzyszącego, nie zawiera jednak wszystkich wymaganych elementów stanowiących wsparcie zasadnicze uczestników. Dlatego też nie mógł w przedstawionej formie otrzymać dofinansowania.

Wprawdzie ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, na którą powołuje się wnioskodawca, precyzuje zawartość ogłoszenia o konkursie, które powinno określać m.in. rodzaje projektów podlegających dofinansowaniu czy też kryteria wyboru projektów. Jednakże żaden z w/w elementów konkursu nr [...] nie uległ zmianie w trakcie jego trwania. Typy projektów możliwych do dofinansowania w ramach omawianego konkursu wskazane w pkt I dokumentacji (str. 3-6) określone zostały zgodnie z obowiązującą wersją SzOP (tj. [...]r.) i podobnie jak kryteria wyboru projektów nie uległy modyfikacji w związku z czym podniesiony zarzut naruszenia zapisów ustawy uznano za bezpodstawny.

Pewne wątpliwości wnioskodawców mogło wzbudzać kryterium dostępu nr 9 (zgodnie z Planem Działania na rok 2010) mówiące, iż "Projekt outplacementowy musi obowiązkowo zawierać przynajmniej jeden instrument z zakresu wsparcia podstawowego oraz co najmniej jeden instrument z zakresu wsparcia towarzyszącego". Kryterium to ujęto w Panie działania na rok 2010 (tj. dokumencie opracowanym w roku 2009) zgodnie z wytycznymi MRR, jednakże nowelizacja SzOP z dnia [...]r. de facto je zdezaktualizowała, modyfikując przyporządkowanie form wsparcia do tzw. wsparcia zasadniczego i towarzyszącego. Biorąc pod uwagę długotrwałą procedurę (uzyskanie zgody Instytucji Zarządzającej i Komitetu Monitorującego PO KL) stawiającą pod znakiem zapytania możliwość ogłoszenia konkursu w roku 2010, nie przeprowadzono modyfikacji szczegółowych kryteriów wyboru projektów, zamieszczając jednocześnie w dokumentacji konkursowej wyjaśnienie wynikające z wcześniejszych wytycznych MRR. Z uwagi na fakt, iż wyjaśnienie związane z omawianym kryterium dostępu zawarte w dokumentacji było nie do końca zbieżne z prawidłowo określonymi typami projektów (zgodnie z aktualną wersją SzOP), IOK zamieściła na stronie internetowej w dniu [...]r. stosowną informację wyjaśniającą wskazane powyżej nieścisłości. Informacja ta zamieszczona została niezwłocznie po powtarzających się pytaniach telefonicznych ze strony podmiotów przygotowujących projekty w zakresie omawianych kwestii. Jednocześnie informacja w tym zakresie przekazywana była również podczas spotkań szkoleniowo-informacyjnych organizowanych przez Wojewódzki Urząd Pracy dla potencjalnych wnioskodawców zainteresowanych aplikowaniem o środki EFS w ramach Poddziałania 8.1.2.

W tej sytuacji zarzuty naruszenia zapisów ustawy czy świadomego wprowadzenia w błąd ubiegających się o dofinansowanie uznano za bezpodstawne.

Dodatkowo wyjaśniono, iż przewidziane we wniosku Doradztwo zawodowe zawiera elementy wsparcia psychologicznego, jednakże poza informacją, iż wsparcia doradczego będą udzielać doradcy zawodowi/psycholodzy, argument ten we wniosku o dofinansowanie nie znajduje potwierdzenia – brak informacji jakie elementy wsparcia psychologicznego zawiera przedstawione we wniosku doradztwo zawodowe.

Na powyższe rozstrzygniecie "A" Sp. z o.o. w S. wniosła odwołanie do Instytucji Pośredniczącej, tj. Wydziału Europejskiego Funduszu Społecznego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

Po raz kolejny podkreśliła, że ujęto we wniosku wszystkie wymagane elementy wsparcia, gdyż opis w nim zawarty jednoznacznie wskazuje na występowanie w projekcie poradnictwa psychologicznego rozumianego jako "forma pomocy oferowana osobom zdrowym przeżywającym tak zwane kryzysy rozwojowe lub trudności przystosowawcze. Przedstawiono je łącznie z poradnictwem zawodowym w pkt 3.3 diagnoza preferencji i predyspozycji zawodowych, potrzeb szkoleniowych i zawodowych, określenie IPD oraz skierowanie na odpowiednie szkolenia doradcy zawodowi/psycholodzy - przeciętnie po 8 godz./osobę. Dodatkowo opisano następującą formę wsparcia: szkolenia aktywizacyjne rozwijające umiejętności i kompetencje społeczne, kształtujące umiejętności interpersonalne i społeczne (wizerunku swojej osoby, autoprezentacja, praca w zespole, rozmowa kwalifikacyjna, CV, list motywacyjny itp.). W ramach tych szkoleń przewidziany został egzamin próbny oraz omówienie jego wyników co ma zapobiegać stresowi. Wszystkie te działania wspomagają zmiany rozwojowe, pomagają przezwyciężyć kryzys rozwojowy lub trudności przystosowawcze. Dlatego też zdaniem wnioskodawcy złożony projekt w sposób dostateczny zawierał elementy wsparcia psychologicznego. Lakoniczność powyższego opisu mogła ujemnie wpłynąć na ilość przyznanych punktów, nie mogła natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia, że wniosek nie spełniał kryterium horyzontalnego.

Następnie Spółka zauważyła, iż Dokumentacja Konkursowa nie precyzuje jednoznacznie charakteru wsparcia i jest w swoich zapisach dot. przedmiotowych kwestii sprzeczna. Podobnie rozpatrując protest IOK stwierdziła, że "pewne wątpliwości wnioskodawcy mogło wzbudzić kryterium dostępu 9 zgodne z Planem działania na 2010", a to oznacza, iż w momencie ogłoszenia konkursu znane były nieścisłości w dokumentach określających ramy konkursu. Nie do przyjęcia jest zatem argument, iż długotrwała procedura wprowadzenia zmian była powodem niewłaściwego przygotowania dokumentacji konkursowej. Z pisma przedstawionego przez IOK wynika, że ogłoszono konkurs pomimo wiedzy, że zapisy nie były "do końca zbieżne" z SzOP. Tymczasem z żadnych dokumentów nie wynika, że projektodawca powinien śledzić informacje na stronie WUP lub uczestniczyć w spotkaniach informacyjnych.

Instytucja Pośrednicząca PO KL działając na podstawie art. 30b ust. 4 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), pismem z dnia 16 maja 2011 r. nr FS-ZN.432.9.2011.DST.70 rozpatrzyła odwołanie negatywnie.

W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazała, iż podtrzymuje stanowisko KOP, zgodnie z którym zapisy projektu pt. "[...]" są niezgodne z dokumentem jakim jest SzOP.

Dokumentacja Konkursowa nr [...] określała bowiem warunki przeprowadzenia konkursu, co więcej wymieniała dokumenty programowe dla niego obowiązujące. Fakt realizacji naboru wniosków w [...]r. oznaczał konieczność stosowania SzOP z dnia [...]r. jako dokumentu obowiązującego wszystkich aplikujących. Ponadto wskazywała na obowiązujące projektodawców dokumenty programowe jak również podawała rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu wypełniając tym samym zapis art. 29 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Kwestią odrębną było bowiem powołane w treści odwołania kryterium dostępu określone w Planie Działania dla Priorytetu VIII PO KL na 2010 r., które brzmi: "Projekt outplacementowy musi obowiązkowo zawierać przynajmniej jeden instrument z zakresu wsparcia podstawowego oraz co najmniej jeden instrument z zakresu wsparcia towarzyszącego". Kryterium to nie jest bowiem tożsame z kryterium zgodności projektu z SzOP. Świadczy o tym forma karty merytorycznej, która determinuje weryfikację kryterium dostępu w ramach pytania nr 2. Prawidłowe było zatem stanowisko IOK, iż kryterium dostępu zostało spełnione. Weryfikacja zgodności wniosku z SzOP dokonywana jest bowiem w ramach pytania nr 7 części A karty. Kryteria dostępu zatwierdzane są przez Komitet Monitorujący w ramach danego Planu działania i są obowiązkowe dla wszystkich projektodawców, gdyż ich forma uwzględnia regionalne uwarunkowania i potrzeby w zakresie sytuacji społeczno-gospodarczej i specyfiki danego obszaru wsparcia. Zapisanie danych kryteriów dostępu w planie Działania narzuca obowiązek ich stosowania w procedurze wyboru projektów. Ich funkcją jest bowiem zobligowanie wszystkich aplikujących o dofinansowanie do zagwarantowania w projekcie konkretnych założeń. Nie można było zatem zarzucić IOK błędów proceduralnych z uwagi na fakt, że wnioskodawca nieprawidłowo zinterpretował kryterium zgodności jego projektu z SzOP. Zapisy kryterium dostępu zastosowane dla konkursu [...] nie stoją w sprzeczności z SzOP. Fakt, że kryterium dostępu obliguje wnioskodawcę do zastosowania przynajmniej dwóch form wsparcia z listy określonej dla tegoż kryterium nie zwalnia go z zastosowania kryterium zgodności ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL. W SzOP bowiem jasno wymaga się stosowania łącznie takich działań jak: szkolenia i poradnictwo zawodowe oraz poradnictwo psychologiczne, a także wybranego działania wymienionego w tym dokumencie. Oceniający postąpili zatem prawidłowo uznając zgodność projektu z kryterium dostępu nr 9 i niezgodność z SzOP. W tym wypadku spełnienie kryterium dostępu nie stanowi automatycznie o zgodności z SzOP, do czego obliguje aplikujących procedura wyboru projektów w ramach PO KL. Forma kryterium dostępu zastosowanego w tym przypadku nie stoi w sprzeczności z SzOP. Jego rola polega bowiem na tym by na pierwszym etapie oceny horyzontalnej ograniczyć możliwość przyznania dofinansowania projektom nie noszącym znamion kompleksowości zgodnie z założeniami Planu Działania dla Priorytetu VIII. Konieczność spełnienia kryteriów dostępu oraz kryterium zgodności z SzOP nie może być przez wnioskodawcę traktowane jako "pogorszenie zasad konkursu", gdyż w taki sposób zinterpretowano powoływanie się w treści odwołania na art. 29 ust. 4 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W trakcie trwania konkursu jak wskazała IOK nie nastąpiły zmiany jego zasad, gdyż już na etapie jego ogłaszania poinformowano potencjalnych projektodawców o rodzaju projektów podlegających dofinansowaniu zgodnie z SzOP z dnia [...]r. oraz kryteriach wyboru projektów, w tym kryteriach dostępu. Nowelizacja SzOP jest sprawą wtórną wobec wymogów określonych przez kryteria horyzontalne określone w części A karty, gdyż Dokumentacja Konkursowa nr [...] zawiera typy projektów zgodne z obowiązującą już wówczas wersją SzOP. Obowiązek przygotowania dokumentacji konkursowej zgodnej z SzOP został spełniony przez IOK, a unieważnienie konkursu nie było konieczne. Tym samym zdaniem IP PO KL w ramach przedmiotowego konkursu IOK zachowała się w sposób zgodny z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Warunki konkursu określone w Dokumentacji Konkursowej były zgodne z obowiązującymi aktami prawnymi oraz dokumentami programowymi i wyraźnie informowały wnioskodawcę o wymogach projektu pod kątem kryterium dostępu oraz kryteriów horyzontalnych związanych z SzOP. Wniosek spełnił wymagania zgodności z kryteriami dostępu weryfikowanymi podczas oceny merytorycznej i uzyskał odpowiedź twierdzącą w ramach pytania 2 części A karty oceny. Przyczyna odrzucenia wniosku spowodowana była przez niezgodność jego zapisów z SzOP obowiązującymi dla konkursu nr [...]. Na podstawie zapisów wniosku nie można bowiem było stwierdzić, iż umieszczono w nim opis poradnictwa psychologicznego. Przewidziane we wniosku doradztwo zawodowe (w tym IPD) przeprowadzane przez doradców zawodowych / psychologów nie jest tożsame z poradnictwem psychologicznym, które jako element projektu outplacementowego winno bezpośrednio wskazywać na wsparcie dla osób zwolnionych lub zagrożonych zwolnieniem z przyczyn niedotyczących pracowników. W celu stwierdzenie przez członków KOP, że oferowane przedsięwzięcie zapewnia realizację poradnictwa psychologicznego w projekcie winna zostać zawarta odpowiednia jego charakterystyka. Deklaracja, iż doradztwo zawodowe będzie prowadzone przez doradców zawodowych / psychologów jest niewystarczająca by uznać, że konkretne działanie merytoryczne jakim jest poradnictwo psychologiczne zostanie zrealizowane i w jakiej formie to nastąpi. We wniosku winno się zawrzeć informacje pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, iż dane działanie zostanie przeprowadzone w miarodajnie podanym zakresie. Wskazanie doradztwa zawodowego realizowanego przez psychologa nie stanowi o merytorycznej zawartości zadania jakim jest poradnictwo psychologiczne. To możliwe byłoby do stwierdzenia, gdyby rzeczowe informacje pod kątem takiego wsparcia zostałyby zawarte we wniosku. Brak było natomiast wiedzy czy poradnictwo psychologiczne realizowane będzie w ramach doradztwa zawodowego, gdyż jak wskazuje nazwa tego działania związane jest ono z poradnictwem zawodowym. Ponadto wskazany we wniosku udział psychologów, który nie jest wystarczający podobnie jak szkolenia aktywizacyjne nie stanowi o realizacji poradnictwa psychologicznego. Charakterystyka działań winna bowiem zostać tak ujęta we wniosku, by ograniczyć konieczność przypuszczeń oceniających, którzy weryfikując treść działań w korespondencji z harmonogramem i budżetem ze względu na brak właściwego opisu stwierdzają, iż poradnictwo psychologiczne nie zostało w ramach wniosku przewidziane. Przeświadczenie wnioskodawcy wyrażone w odwołaniu o realizacji w projekcie działań wspomagających zmiany rozwojowe pomagających przezwyciężyć kryzys rozwojowy lub trudności przystosowawcze nie wypływa z treści samego wniosku, a środek odwoławczy nie może uzupełniać charakterystyki działań stanowiących podstawę do oceny merytorycznej.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wnioskodawca zaskarżył je do tut. Sądu. Domagając się stwierdzenia, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą Instytucję Pośredniczącą. W uzasadnieniu swojego stanowiska po raz kolejny przywołał argumenty podnoszone już na etapie złożonego wcześniej protestu jak i odwołania. Dodatkowo zauważył, iż w żadnym dokumencie związanym z konkursem nie dookreślono co kryje się pod pojęciem doradztwa zawodowego, a co pod pojęciem poradnictwa psychologicznego. Ponadto proces ponownej weryfikacji wniosku przez niezależnych członków Komisji Oceny Projektów nie został w rozpoznawanej sprawie zachowany. Komisją tą kieruje bowiem Przewodniczący KOP. Nawet jeżeli ponownej weryfikacji dokonują członkowie, którzy wcześniej nie brali udziału w ocenie projektu to osoba nadzorująca i zatwierdzająca ich pracę czyli Przewodniczący jest ten sam, który zatwierdzał pierwotną ocenę wniosku. Taka sytuacja narusza w jego ocenie treść art. 30 b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, zgodnie z którym w rozpatrzeniu środków odwoławczych nie mogą brać udziału osoby, które na jakimkolwiek etapie dokonywały czynności związanych z określonym projektem, w tym były zaangażowane w jego ocenę.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] reprezentowany przez fachowego pełnomocnika procesowego, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, iż powołany przez skarżącego art. 30 b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju dotyczy każdej osoby związanej z projektem w sposób przedmiotowy wynikający z więzów pokrewieństwa, powinowactwa czy też z kontaktów kontraktowych, podległości służbowej itp. bądź przedmiotowy wynikający z faktu zaangażowania danej osoby w ocenę projektu na etapie konkursu lub w ramach ponownej oceny przeprowadzanej w wyniku uwzględnienia środka odwoławczego bądź też w rozpatrywanie środka odwoławczego na którymkolwiek etapie przedsądowej procedury odwoławczej. Tymczasem Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy złożył w niniejszej sprawie oświadczenie, z którego wynika, że w ramach rozpatrywania protestu analizy zarzutów dokonali członkowie KOP, którzy nie byli zaangażowani w proces pierwotnej oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku. Tym samym przewidziane w Instrukcji Wykonawczej do Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...] procedury zostały wbrew zarzutom skargi zachowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W punkcie wyjścia merytorycznych rozważań należy zauważyć, iż ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w art. 30 c ust. 1, ust. 3 pkt 1, ust. 4 stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Natomiast według art. 30c ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w wyniku rozpatrzenia skargi na informację o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą. Sąd rozstrzyga sprawę w zakresie, o którym mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia wniesienia skargi. Z kolei, według art. 30e tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przed sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy, zwanej dalej p.p.s.a.

Badając legalność przeprowadzonej oceny projektu przez Instytucję Pośredniczącą w szczególnym trybie uregulowanym ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje kontrolę dokonanej przez organ oceny projektu pod względem zgodności z prawem.

Należy szczególnie podkreślić, że - w świetle konstytucyjnego modelu sądowej kontroli działalności administracji publicznej - sąd administracyjny pierwszej instancji nie posiada, co do zasady, kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej (por. też art. 133 § 1 p.p.s.a.). Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Elementem zaś kontroli legalności działania organu administracji publicznej jest powinność zbadania przez Sąd, czy organ dokonując ustalenia stanu faktycznego nie naruszył przepisów proceduralnych pozwalających na urzeczywistnienie zasady prawdy obiektywnej. Naruszenie tego typu regulacji (m.in. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego) powoduje nielegalność rozstrzygnięcia organu. Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ocena projektu dokonana w procesie czteroetapowego modelu stosowania prawa jest kontrolowana pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawowe oraz te zawarte w systemie realizacji Programu Operacyjnego. W rozpoznawanej sprawie jest to Dokumentacja Konkursowa Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki Priorytet VIII "Regionalne kadry gospodarki" Działanie 8.1 "Rozwój pracowników i przedsiębiorstw w regionie" Poddziałanie 8.1.2 "Wsparcie procesów adaptacyjnych i modernizacyjnych w regionie" Konkurs otwarty Nr [...] z [...]r. Zgodnie z ogólnymi regułami z niej wynikającymi, przytoczonymi w ogłoszeniu o konkursie, proces wyboru projektów składa się z następujących etapów: ogłoszenie konkursu, nabór wniosków, ocena wniosków, podjęcie decyzji o dofinansowaniu projektu, ogłoszenie wyników konkursu oraz podpisanie umowy. Ocena wniosków obejmuje ocenę formalną i merytoryczną (vide: pkt 2.4.5 i 2.4.7). Po dokonaniu oceny spełnienia przez wniosek kryteriów formalnych i ewentualnie kryteriów dostępu Instytucja Organizująca Konkurs (IOK) podejmuje decyzję o przekazaniu wniosku o dofinansowanie projektu do dalszej oceny, odrzuceniu wniosku lub skierowaniu wniosku do uzupełnienia lub poprawy stwierdzonych w nim braków. Wnioski poprawne pod względem formalnych są przekazywane do Komisji Oceny Projektów (KOP), która dokonuje ich oceny merytorycznej uwzględniając określone dla programu działania i priorytetu kryteria (kryteria dostępu, kryteria horyzontalne, ogólne kryteria merytoryczne, a także kryteria strategiczne) oraz sposób ich stosowania (vide: rozdział IV). Na szczególną uwagę zasługuje również zamieszczona w pkt 2.5 podstawa prawna i dokumenty programowe, które beneficjent podczas przygotowania wniosku powinien stosować, a obejmujące m.in. Szczegółowy Opis Priorytetów Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 zatwierdzony przez Instytucję Zarządzającą PO KL w dniu [...]r. z uwagi na fakt, iż nabór wniosków odbywał się w [...]r. (vide: str. 19, pkt. 19).

W oparciu o powyższe IOK oraz IP PO KL uznała, iż wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]" złożony przez "A" Sp. z o.o., w S. nie spełnia kryterium horyzontalnego i na etapie oceny merytorycznej podlega odrzuceniu. Stanowisko to Sąd rozpoznający sprawę również podziela. Skarżący został bowiem poinformowany, iż oferowane przez niego przedsięwzięcie winno być zgodne z zapisem dokumentu Szczegółowy Opis Priorytetów PO KL 2007-2013, który w ramach Poddziałania 8.1.2 PO KL przewidywał możliwość realizacji projektów typu outplacement obejmujących łącznie 3 formy wsparcia: szkolenia i poradnictwo zawodowe oraz poradnictwo psychologiczne, a także wybrane działania stanowiące wsparcie towarzyszące spośród następujących: pomoc w zmianie miejsca pracy, pomoc w znalezieniu nowej pracy, staże i praktyki zawodowe przygotowujące do podjęcia pracy w nowym zawodzie, subsydiowanie zatrudnienia uczestnika projektu u nowego pracodawcy, wsparcie dla osób zamierzających podjąć działalność gospodarczą. Ponieważ na podstawie zapisów wniosku nie można było stwierdzić, iż umieszczono w nim opis poradnictwa psychologicznego uznano, iż główna przesłanka wynikająca z SzOP obligująca wnioskodawcę by poradnictwo psychologiczne zostało umieszczone w projekcie nie została spełniona. W charakterystyce działań wnioskodawcy wymieniono bowiem następujące zadania: doradztwo zawodowe (w tym IPD), szkolenia aktywizacyjne, szkolenia zawodowe oraz pośrednictwo pracy. Tym samym niewystarczające było zamieszczenie w samej deklaracji, iż doradztwo zawodowe będzie prowadzone przez doradców zawodowych / psychologów. We wniosku winny bowiem zostać zawarte konkretne informacje pozwalające na jednoznaczne stwierdzenie, iż dane działanie zostanie zrealizowane oraz w jakiej formie to nastąpi. Charakterystyka działań jak słusznie wskazała IP winna zostać tak ujęta we wniosku by ograniczyć konieczność przypuszczeń oceniających, którzy weryfikują treść działań w korespondencji z harmonogramem i budżetem. Temu celowi służy ustalona dla wszystkich aplikujących ustalona liczba znaków w Generatorze, która pozwalała na zawarcie zwięzłych i konkretnych opisów spójnych z wszystkimi częściami wniosku. W świetle powyższego podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności realizacji działań wspomagających zmiany rozwojowe pomagających przezwyciężyć kryzys rozwojowy lub trudności przystosowawcze nie mogły odnieść zamierzonego skutku, jako że nie wypływały z treści samego wniosku. Prawidłowe było zatem w ocenie Sądu stwierdzenie IP, iż środek odwoławczy nie może uzupełniać charakterystyki działań stanowiących podstawę do oceny merytorycznej. Tym bardziej, że strona była poinformowana jakie są kryteria wyboru projektów na etapie oceny merytorycznej, a mianowicie, że te obejmują: szczegółowe kryteria dostępu (vide: pkt. 4.2), kryteria horyzontalne (vide: pkt 4.3), a następnie ogólne kryteria merytoryczne opierające się na jakości planowanego przedsięwzięcia (vide: pkt. 4.4). Ogólne kryteria horyzontalne zamieszczone zostały w pkt 4.3.1 Dokumentacji Konkursowej. Przewidywały one, iż ocena wniosków złożonych w ramach konkursu będzie dotyczyła:

- zgodności z właściwymi politykami i zasadami wspólnotowymi (w tym: polityką równych szans, zasadą równości szans kobiet i mężczyzn oraz koncepcją zrównoważonego rozwoju), a nadto prawodawstwem wspólnotowym;

- zgodności z prawodawstwem krajowym;

- zgodności ze Szczegółowym Opisem Priorytetów PO KL obowiązującym w dniu ogłoszenia konkursu.

Z kolei wnioski niespełniające jednego lub więcej kryteriów będą odrzucane na pierwszym etapie oceny merytorycznej.

W tej sytuacji nie można było zgodzić się ze stroną skarżącą jakoby brak informacji czy też stosownego opisu w zakresie jakie elementy wsparcia psychologicznego zawiera doradztwo zawodowe powinno było stanowić podstawę do przeprowadzenia negocjacji merytorycznych. Taki sposób postępowania dotyczy bowiem jedynie wniosków spełniających wszystkie kryteria określone w karcie, a więc rekomendowanych do dofinansowania. W przeciwnym bowiem wypadku mogłoby dojść do faworyzowania jedynych i dyskryminacji innych uczestników postępowania. Tymczasem postępowanie w przedmiocie rozpoznania wniosku o dofinansowanie cechuje wysoka szczegółowość i formalizm. Ma to na celu zapewnienie równych szans dla wszystkich uczestników konkursu, w szczególności gdy jest to konkurs otwarty jak to miało miejsce w tej sprawie. Z kolei rozpoznanie wniosku z proponowaną przez skarżącego zasadą, że wszelkie wątpliwości należy rozpoznawać na korzyść wnioskodawcy prowadziłoby nie tylko do naruszenia zasady równego traktowania ale również bezstronności, o której mowa w art. 30 b ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Brak opisu poradnictwa psychologicznego w pkt 3.3 wniosku nie może zatem stanowić podstaw negocjacji w celu spełnienia kryteriów horyzontalnych. Dlatego też za prawidłowe tut. Sąd uznał twierdzenie IP, iż ocena merytoryczna dokonana przez IOK poddana ponownej analizie w wyniku zastosowanych środków odwoławczych jest właściwa. IOK zachowała się w sposób zgodny z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z kolei warunki konkursu określone w Dokumentacji Konkursowej były zgodne z obowiązującymi aktami prawnymi oraz dokumentami programowymi i wyraźnie informowały skarżącego o wymogach projektu pod kątem kryteriów dostępu oraz kryteriów horyzontalnych związanych z SzOP. Ponieważ wniosek "A" Sp. z o.o. w S. o dofinansowanie środkami unijnymi projektu pt. "[...]" spełnił wymagania zgodności z kryteriami dostępu weryfikowanymi podczas oceny merytorycznej i uzyskał odpowiedź twierdzącą w ramach pytania 2 części A karty oceny, natomiast nie spełniał ogólnych kryteriów horyzontalnych poprzez niezgodność jego zapisów z SzOP obowiązującym dla konkursu nr [...] zasadne było jego odrzucenie na etapie oceny merytorycznej.

Kwestią odrębną w przedmiotowej sprawie jest bowiem treść kryterium dostępu określonego w Planie Działania dla Priorytetu VIII PO KL na 2010 r. w brzmieniu przyjętym uchwałą Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...]r. Kryterium to weryfikowane na etapie oceny merytorycznej (vide: str. 47) brzmi: "Projekt outplacementowy musi obowiązkowo zawierać przynajmniej jeden instrument z zakresu wsparcia podstawowego oraz co najmniej jeden instrument z zakresu wsparcia towarzyszącego". W Dokumentacji Konkursowej wskazano, iż taki warunek musi zostać spełniony z uwagi na fakt, iż jest to kryterium dostępu. Ma ono na celu ukierunkowanie wydatkowania środków na kompleksowe projekty zapewniające jego uczestnikom realne wsparcie, zmierzające do jak najszybszego podjęcia przez nich nowego zatrudnienia. Wymieniono również wprost formy wsparcia, które należy uznać za wsparcie zasadnicze, a które za towarzyszące, zgodnie z brzmieniem tego kryterium. I tak za wsparcie podstawowe uznano szkolenia i kursy przekwalifikujące, służące podwyższaniu kwalifikacji i umiejętności, a także poradnictwo zawodowe oraz pośrednictwo pracy. Natomiast w ramach wsparcia towarzyszącego wyróżniono: poradnictwo psychologiczne, dodatek relokacyjny (mobilnościowy), dodatek motywacyjny, wsparcie dla osób zamierzających rozpocząć działalność gospodarczą.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż kryterium zgodności projektu z SzOP nie jest tożsame z kryterium dostępu (por. str. 47 pkt 1 i str. 48/49 pkt 4.3.1 tiret 3). Świadczy o tym również jak wskazała IP forma karty merytorycznej, która determinuje weryfikację kryterium dostępu w ramach pytania nr 2. Prawidłowo zatem oceniający uznali, iż kryterium dostępu zostało spełnione, jako że weryfikacja zgodności wniosku z SzOP dokonywana jest w ramach pytania nr 7 części A karty.

Kryteria dostępu zatwierdzane są przez Komitet Monitorujący w ramach danego Planu działania i są obowiązkowe dla wszystkich projektodawców, gdyż ich forma uwzględnia regionalne uwarunkowania i potrzeby w zakresie sytuacji społeczno-gospodarczej i specyfikę danego obszaru wsparcia. Zapisanie danych kryteriów dostępu w Planie Działania narzuca obowiązek ich stosowania w procedurze wyboru projektów. Ich funkcją jest bowiem zobligowanie wszystkich aplikujących o dofinansowanie do zagwarantowania w projekcie konkretnych założeń. Nie można zatem zdaniem Sądu zarzucić IOK czy IP błędów proceduralnych. Zapisy kryterium dostępu zastosowane dla konkursu nr [...] nie stoją bowiem w sprzeczności z SzOP. Kryterium dostępu obliguje wnioskodawcę do zastosowania przynajmniej dwóch form wsparcia z listy określonej dla tegoż kryterium, ale nie zwalnia go z zastosowania kryterium zgodności z SzOP, które wymaga stosowania łącznie takich działań jak: szkolenia i poradnictwo zawodowe oraz poradnictwo psychologiczne, a także wybranego działania wymienionego w tym dokumencie. Oceniający postąpili zatem prawidłowo uznając zgodność projektu z kryterium dostępu nr 9 i niezgodność z SzOP, jako że spełnienie kryterium dostępu nie stanowi automatycznie o spełnieniu wymogów wynikających z SzOP, do czego obliguje aplikujących procedura wyboru projektów w ramach PO KL. Zdaniem Sądu forma kryterium dostępu zastosowanego w tym przypadku nie stoi też w sprzeczności z SzOP. Jego rola polega bowiem na tym, by na pierwszym etapie oceny horyzontalnej ograniczyć możliwość przyznania dofinansowania projektom nie noszącym znamion kompleksowości zgodnie z założeniami Planu Działania dla Priorytetu VIII.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 29 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez IOK stwierdzić należy, iż w trakcie trwania konkursu wbrew podnoszonym zarzutom nie nastąpiły zmiany zasad konkursu, gdyż już na etapie jego ogłaszania poinformowano potencjalnych projektodawców o rodzaju projektów podlegających dofinansowaniu zgodnie z SzOP z dnia [...]r. oraz kryteriach wyboru projektów, w tym kryteriach dostępu. Dokumentacja Konkursowa opracowana została na podstawie obowiązujących w tym zakresie aktów prawnych i wytycznych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Tym samym obowiązkiem każdego projektodawcy było stosowanie się przy przygotowaniu wniosku do zapisów dokumentów programowych wymienionych w części 2.5 Dokumentacji Konkursowej "Podstawa prawna i dokumenty programowe" w wersji aktualnej na dzień złożenia wniosku. Nowelizacja SzOP w dniu [...]r. była zatem sprawą wtórną wobec wymogów określonych przez kryteria horyzontalne określone w części A karty, gdyż Dokumentacja Konkursowa nr [...] zawierała typy projektów zgodne z obowiązującą wówczas wersją SzOP, a zatem obowiązek przygotowania Dokumentacji Konkursowej zgodnej z SzOP został spełniony przez IOK. W tej sytuacji unieważnienie konkursu nie było w niniejszej sprawie konieczne, jako że wbrew temu co zarzuca skarżący nie było jakiegokolwiek wprowadzania wnioskodawców w błąd. Ponadto fakt, iż w Dokumentacji Konkursowej beneficjenci zostali powiadomieni, iż wszelkie istotne z ich punktu widzenia informacje dostępne są na stronie internetowej oznacza, że w interesie aplikującego było posiadanie bieżących wiadomości na temat konkursu w tym m.in. dotyczących ewentualnych zmian w dokumentacji, choć te w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, czy wątpliwości związanych z poszczególnymi zapisami Dokumentacji (vide: część 6.1 tegoż dokumentu).

Konkludując w ocenie tut. Sądu wniosek skarżącej Spółki został oceniony zgodnie Dokumentacją Konkursową, na podstawie prawidłowo zastosowanego kryterium horyzontalnego, które poprzedzone było kryterium dostępu, a rozstrzygnięcie protestu, podobnie jak złożonego później odwołania nastąpiło zgodnie z przyjętą procedurą.

Nie dopatrzono się również naruszenia obowiązku zachowania bezstronności wynikającego z art. 30 b ust. 3 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jako że podczas rozpatrywania środka odwoławczego zastosowano procedury regulowane przez Instrukcje Wykonawcze dla Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki 2007-2013 obowiązujące w Urzędzie Marszałkowskim Województwa [...], natomiast Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. złożył w dniu [...]r. oświadczenie, iż w ramach protestu analizy podniesionych zarzutów dokonali członkowie Komisji Oceny Projektów, którzy nie byli zaangażowani w proces pierwotnej oceny merytorycznej przedmiotowego wniosku.

Brak było zatem podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu, w związku z czym, działając w oparciu o art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, orzeczono jak w sentencji.