Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 415/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 3, art. 135, art. 153, art. 145, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a, art. 51, art. 25, art. 36a, art. 50-51
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., [...]; II. zasądza od L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. na rzecz R. W. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., znak: [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania R. W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., znak: [...], zobowiązującą R. W. do przedłożenia w terminie do dnia [...] r. projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] r. znak: [...]

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. wpłynął wniosek A. O., będącej pełnomocnikiem J. O., o przeprowadzenie kontroli budynków zlokalizowanych na dz. o nr ewid. [...] położonej w miejscowości M. G.. W dniu [...] r. ww. wniosek został uzupełniony przez wnioskodawczynię pismem, w którym wyjaśnia, że domaga się ona doprowadzenia budynku gospodarczego znajdującego się na dz. o nr ewid. [...] (należącej do R. W.) do stanu zgodnego z prawem, ponieważ w jej ocenie jest on użytkowany jako budynek mieszkalny.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku PINB w B. zawiadomieniem z dnia [...] znak: [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przedmiotowego budynku gospodarczego oraz o wyznaczonych na dzień [...] r. oględzinach. W ich trakcie ustalono, że na dz. o nr ewid. [...] w [...] usytuowany jest budynek gospodarczy o wymiarach najdłuższych boków 7,00 m x 15,90 m. Budynek zlokalizowany jest w odległości 2,40 m - 3,10 m od ogrodzenia z dz. o nr ewid.[...] oraz 4,20 m od ogrodzenia z dz. o nr ewid. [...]. Przedmiotowy obiekt budowlany posiada konstrukcję murowaną, dach dwuspadowy pokryty eternitem. W dniu [...] r. brak było możliwości przeprowadzenia oględzin wewnątrz przedmiotowego budynku. Obecna w trakcie oględzin A. O. oświadczyła, iż nie posiada wiedzy na temat daty budowy przedmiotowego obiektu. Natomiast A. W. (będąca pełnomocnikiem R. W. - właściciela dz. o nr ewid. [...]) poinformowała, że inwestorem budowy przedmiotowego budynku gospodarczego był L. M. (poprzedni właściciel nieruchomości) i została ona zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę w latach [...]. W dniu [...] r. przeprowadzono kolejne oględziny przedmiotowego obiektu, w trakcie których ustalono, że w pomieszczeniu zlokalizowanym w jego wschodniej części (o wymiarach 5,20 m x 4,20 m) znajdują się m.in. meble, piec kaflowy, urządzenia do ćwiczeń i telewizor. W pozostałych pomieszczeniach przedmiotowego budynku gospodarczego przechowywane jest drewno opałowe. Obecny w trakcie oględzin R. W. oświadczył, że budynek wykonali jego dziadkowie w latach [...] na podstawie pozwolenia na budowę. Obiekt od początku użytkowany był częściowo jako mieszkalny, na przestrzeni lat nie był on przebudowywany. Jak wynika z akt sprawy organu I instancji A. W. przekazała kserokopię planu zagospodarowania działki z [...] r.

Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zobowiązał właściciela R. W. do przedłożenia do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w B. projektu budowlanego zamiennego wraz z uzgodnieniami, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego.

W wyniku wniesionego odwołania Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując m.in. na konieczność sprawdzenia czy przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

PINB w B. rozpatrując ponownie sprawę uzupełnił materiał dowodowy przedmiotowej sprawy o Uchwałę Nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. G., a następnie decyzją z dnia [...] r. zobowiązał R. W. do przedłożenia w terminie do dnia [...] r. projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] położonej w [...], zrealizowanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] r. znak: [...]

W wyniku odwołania wniesionego przez R. W. w sprawie orzekał Inspektor Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. do przełożenia projektu budowlanego.

Tytułem wstępu organ odwoławczy wyjaśnił, że sprawie zastosowanie będą miały przepisy Prawa budowlanego obowiązujące przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw. Natomiast przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego należało zastosować w brzmieniu nadanym ww. ustawą z dnia [...] r. Zgodnie bowiem z treścią art. 25 ustawy z dnia [...] r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw: ,,Do spraw uregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienionej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym". Zgodnie natomiast z art. 28 ustawy: "Do spraw, o których mowa w art. 25-27:

1) stosuje się:

a) przepisy art. 36a ust. 5 i art. 40 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą,

b) przepisy art. 36a ust. 5b ustawy zmienianej w art. 1;

2) nie stosuje się przepisów art. 36a ust. 5a ustawy zmienianej w art. 1.".

Organ przywołując przepis art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym po dniu [...] r.) stwierdził, że W rozpatrywanej sprawie inwestor bezsprzecznie dokonał szeregu odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Wskazać należy, iż z decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku (k. 45-46 akt I instancji) wynika, że powinien on posiadać wymiary wynoszące 5,14 m x 12,56 m, a ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jego wymiary powiększono do 7,00 m x 15,90 m. Przekładając te dane na powierzchnię zabudowy wynika, iż została ona zwiększona z planowanych 64,56 m2 na 111,3 m2. Nieuprawnione są więc zarzuty podnoszone przez skarżącego wskazujące, iż przedmiotowy obiekt budowlany został pomniejszony, a nie powiększony w stosunku do udzielonej decyzji o pozwoleniu na budowę. Co więcej decyzja Naczelnika Gminy B. z dnia [...] r. znak: [...] wskazuje, że udzielono pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego, a materiał zebrany w niniejszej sprawie jednoznacznie dowodzi, że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń przedmiotowego budynku i jest ono użytkowane jako mieszkalne. Taki stan rzeczy świadczy o naruszeniu zacytowanego powyżej art. 36a ust. 5 pkt 4 Prawa budowlanego.

W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie miało miejsce wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, co realizowało dyspozycję art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji) i powodowało konieczność wdrożenia postępowania naprawczego, o jakim mówi w art. 50 i 51 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji), tj. wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ww. nowelizacji).

Organ wyjaśnił przy tym, że w świetle poczynionych przez organ I instancji ustaleń faktycznych w zakresie dopuszczenia się przez inwestora istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organy nadzoru budowlanego określają jedynie kierunek działań inwestora, pozostawiając mu przy tym swobodę w zakresie sposobu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił także stanowisko PINB w B. zawarte w zaskarżonej decyzji, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie zachodzi potrzeba nakazania wykonania określonych czynności lub robót w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, poza sporządzeniem projektu budowlanego zamiennego. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany nie narusza przepisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miejscowości M. G., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Gminy w B. z dnia [...] r. Analizując obowiązujące w dacie budowy przedmiotowego budynku przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] [...] r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i porównując je z ustalonym stanem faktycznym wskazać należy, że przedmiotowy budynek wykonany jest z materiałów niepalnych, posiada odrębne wejścia do obydwu jego części i brak jest przejścia pomiędzy nimi, więc nie ma potrzeby dostosowania go do określanych w tym rozporządzeniu wymagań.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w odwołaniu L. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w sprawie dokonano wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniono zebrany w sprawie materiał dowodowy. PINB w B. dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Decyzja organu odwoławczego została zaskarżona przez R. W. (dalej także jako: "skarżący") do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze wniesiono o uchylenie decyzji, podnosząc, że nie sposób się zgodzić z decyzjami wydanymi przez organy obu instancji.

Jak wskazywano w uzasadnieniu skarżący zwraca uwagę, że budynek inwentarski z pomieszczeniem mieszkalnym został pomniejszony w stosunku do projektu, który został wydany i był on załącznikiem do wydanego pozwolenia na budowę. Został wydany inny projekt niż ten, który jest zapisany w pozwoleniu na budowę i według projektu tylko jeszcze pomniejszony budynek ten powstał. Jak mógłbym pisać o innym projekcie niż ten, który został wydany i jak murarz mógłby murować do innego projektu niż ten, który widzi.

PINB nie posiada projektu według którego budynek inwentarski z pomieszczeniem mieszkalnym powstał jak również gmina B. do dnia dzisiejszego nie odpowiedziała mi na wniosek z dn. [...] r. który dołączam do skargi. Dlaczego gmina B. nie wydała pełnej dokumentacji tylko pozwolenie na budowę oraz plan sytuacyjny jako załącznik do pozwolenia na budowę. Gmina B. nie wydała projektu z budynku inwentarskiego z pomieszczeniem mieszkalnym oraz jakie były zmiany i skargi sąsiadów gdzie była już prowadzona sprawa odnośnie tego budynku ile razy będzie trafiać ta sprawa do sądu. Nie możliwe aby została tylko część dokumentacji i każdy budowlaniec wie, że pozwolenie na budowę zatwierdza projekt budowlany i jak PINB w B. może pisać o odległościach od granicy jeżeli moi dziadkowie zostali okradzeni z gruntu.

Wyjaśnić należy iż w dacie realizacji inwestycji nie istniał obowiązek przechowywania dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę przez okres istnienia obiektu. Obowiązek ten wprowadziła dopiero ustawa Prawo Budowlane z [...] r. Brak pełnej dokumentacji w zasobach właściwych organów, organ PINB w B. jak i WINB w L. wykorzystuje w pewien sposób przeciwko właścicielowi R. W.. PINB w B. nie obliczył dobrze jaka jest obecna powierzchnia budynku inwentarskiego, jego obecna powierzchnia to około 102m2 a nie jak pisze PINB w B., że 111,3 m.

W skardze narysowano jak budynek wygląda oraz jakie ma wymiary podnosząc, że PINB w B. będąc na kontroli bardziej interesowały go przedmioty znajdujące się w budynku, które opisywał w decyzji niż wymiary budynku , które błędnie podaje oraz obliczoną powierzchnię. Moje sprawy ciągną się już od stycznia [...]., które dotyczyły 4 budynków w [...]. Sprawy są przeciągane przez mataczenie przez PINB w B. jak i narażanie mnie na coraz to większe koszty.

Końcowo skarżący podkreślił, że chciałby również rozpatrzenia swojej skargi sprawiedliwie jak mówi Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej Rozdział II Art. 45 pkt 1 oraz, że prosi o umożliwienie uczestnictwa w rozprawie i wypowiedzenia się.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu zasadnicza wadliwość orzekania w sprawie polegała na niedostatecznym wyjaśnieniu i rozpatrzeniu okoliczności dotyczących odstępstw od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, jakich przy wykonaniu obiektu dopuścił się inwestor.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję zobowiązującą właściciela obiektu do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego, zrealizowanego na podstawie decyzji Naczelnika Gminy B. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę.

Prawnomaterialną podstawę decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b."), w tym przede wszystkim art. 36a ust. 5 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 tej ustawy. Przepisy te, stosownie do dyspozycji art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471), stosować należało w brzmieniu dotychczas obowiązującym, natomiast art. 36a ust. 5 p.b. - z uwagi na przywołane przez organ przepisy intertemporalne - stosować należało w brzemieniu obecnie obowiązującym

Z uwagi na to, że sporny budynek wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę prawidłowo przedmiotowe postępowanie prowadzono w trybie tzw. postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego.

Mając natomiast na względzie to, że zaskarżoną decyzją nałożono na właściciela obiektu budowlanego obowiązek do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy miało ustalenie czy i jakich odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym dopuszczono się przy wykonywaniu budynku oraz czy odstępstwa te mają charakter odstąpienia istotnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 prawa budowlanego.

W ocenie organów przy wykonywaniu przedmiotowego budynku inwestor dopuścił się istotnych odstąpień dwojakiego rodzaju.

Po pierwsze organy ustaliły, że przy realizacji budynku zwiększono jego wymiary w stosunku do tych określonych w pozwoleniu na budowę, w następstwie czego doszło także do zwiększenia powierzchni zabudowy z planowanych 64,56 m2 na 111,3 m2, co stanowiło przekroczenie dopuszczalnych wartości z art. 36a ust. 5 p.b.

Po drugie organy stwierdziły, że dokonano samowolnej zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń przedmiotowego budynku i jest ono użytkowane jako mieszkalne, co świadczy o naruszeniu art. 36a ust. 5 pkt 4 prawa budowlanego.

W ocenie Sądu zasadnicze wątpliwości w sprawie budzą ustalenia organów dotyczące tego drugiego przypadku.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że co do zasady istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę stanowić może także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, o czym stanowi wprost art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b.

Odstąpienie, o którym mowa w art. 36a p.b. dotyczy odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Ze swej istoty zatem odstępstwa takie muszą być odstępstwami zakresie realizacji warunków określonych w projekcie budowlanym lub pozwoleniu na budowę. Muszą to być więc odstępstwa, które zaistniały w procesie wykonania obiektu budowlanego (względnie odbudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu) oraz w związku z tym procesem. Innymi słowy niezgodne z prawem roboty budowlane zrealizowane już po zakończeniu budowy obiektu lub roboty wykonane niezależnie i bez żadnego związku z procesem budowy obiektu budowlanego, nie mogą być kwalifikowane w kategoriach odstąpienia, o którym mowa w art. 36a prawa budowlanego.

Jeżeli chodzi o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego to ze swej istoty zmiana taka zachodzi zazwyczaj już po wybudowaniu obiektu. Oczywiste jest bowiem, że aby użytkować jakiś obiekt budowlany to wcześniej należy go wybudować.

Rzecz jasna możliwa jest także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego już w procesie jego wykonywania. W szczególności będzie to dotyczyć sytuacji, w której zmiana sposobu użytkowania będzie wynikiem robót budowlanych wykonanych w procesie budowy obiektu.

Ocena tego rodzaju okoliczności wymaga od organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.).

W sprawie organ nie wywiązał się z tych obowiązków albowiem w kwestii tej poprzestał na lakonicznej wypowiedzi właściciela obiektu budowlanego, który wyjaśnił, że: "Budynek praktycznie od początku wybudowania w części wschodniej wykorzystywany był do celów mieszkalnych" (k.36v akt administracyjnych).

Pomijając nawet niezwykle nieprecyzyjny charakter tej wypowiedzi wskazać należy, że jej sens jest inny od przyjętego przez organ. Skoro bowiem skarżący nie podał, że odbywało się to od samego początku, lecz użył sformułowania "praktycznie od początku" to wskazywałoby to, że taki sposób użytkowania części budynku nie istniał od razu po wybudowania obiektu, lecz w jakiś - najprawdopodobniej krótki - czas po wybudowaniu obiektu.

Gdyby zaś do zmiany sposobu użytkowania części budynku doszło już po wybudowaniu budynku to nie można by takich działań kwalifikować jako odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a i art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Jest to okoliczność istotna także i przy przyjęciu, że nałożenie na właściciela obiektu obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest uzasadnione z innych przyczyn. Przesądzenie w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym tego, że zmiana sposobu użytkowania części budynku ma charakter odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b., obligowałoby bowiem skarżącego do uwzględnienia tej zmiany w ramach sporządzanego projektu budowlanego zamiennego. Oczywiście samowolna zmiana sposobu użytkowania części budynku powinna się spotkać z reakcją organów nadzoru budowlanego także i wtedy, gdyby została ona dokonana już po zakończeniu procesu budowy obiektu, jednakże wtedy byłaby ona legalizowana w drodze stosowania innych środków niż projekt budowlany zamienny.

W sprawie organy zaniechały należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia tych okoliczności czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które zadecydowały o nałożeniu na właściciela obiektu budowlanego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co oznacza, że kwalifikować należy je jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Organy w tym zakresie dopuściły się także naruszenia prawa materialnego, co najmniej przedwcześnie stosując w sprawie art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądziły o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające istotny wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Naruszenie to miało jednakże charakter wtórny, albowiem było konsekwencją nieprawidłowych ustaleń faktycznych.

W przedmiotowej sprawie organy pominęły także to, że obecny stan użytkowania spornego budynku może wskazywać, że zaistniała również zmiana sposobu jego użytkowania dotyczą nie tylko zmiany sposobu użytkowania jednego z pomieszczeń, które jest wykorzystywane jako mieszkalne, ale także zmiana sposobu użytkowania budynku z budynku inwentarskiego na budynek gospodarczy.

Z ustaleń organów wynikałoby, że oprócz pomieszczenia wykorzystywanego jako mieszkalne, budynek ten jest budynkiem gospodarczym, co mogłoby wskazywać, że jest on użytkowany jako budynek gospodarczy.

Tymczasem wydane pozwolenie na budowę dotyczyło wykonania budynku inwentarskiego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że brak jest na gruncie prawa budowlanego tożsamości funkcji budynku inwentarskiego i budynku gospodarczego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 1027/16, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 714/19 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 463/12).

Organy powinny zatem ocenić czy w sprawie doszło także do zmiany sposobu użytkowania części budynku z inwentarskiego na gospodarczy oraz czy zmiana ta ma charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 prawa budowalnego.

Zaniechanie dokonania takich ocen świadczy o naruszeniu prawa materialnego – art. 36a ust. 5 pkt 4 p.b. Naruszenie to dotyczyło okoliczności, które przesądzały o nałożeniu na skarżącego obowiązku przedłożenia projektu budowalnego zamiennego, co sprawia, że kwalifikować należy je jako mające wpływ na wynik sprawy i skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Wbrew odmiennym zarzutom skargi co do zasady podzielić należało natomiast stanowisko organów co do tego, że w procesie wykonywania budynku doszło do zwiększenia wymiarów i powierzchni zabudowy budynku, w stopniu, który uzasadniałby kwalifikowanie tego odstąpienia jako istotnego w rozumieniu art. 36a ust. 5 p.b.

Wskazać należy bowiem, że w wydanym inwestorowi pozwoleniu na budowę określono wprost wymiary budynku jako budynek o wym. 12,56 x 5,14 m/m (takie same wymiary oznaczono na planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik do wydanego pozwolenia na budowę) (k. 45 i 46 akt administracyjnych).

Skoro faktycznie został wykonany budynek o wymiarach większych to tym samym doszło do odstąpienia od warunków określonych w pozwoleniu na budowę w zakresie długości i szerokości budynku oraz powierzchni zabudowy.

Na tym etapie postępowania twierdzenia skarżącego jakoby w procesie wykonywania tego budynku nie doszło do zwiększenia, lecz zmniejszenia wymiarów budynku, uznać należy za gołosłowne albowiem nie zostały one poparte żadnymi dowodami. W szczególności zaś skarżący nie przedstawił projektu budowlanego, na który powołuje się w skardze.

Również jednak i w tym zakresie zarzucić należy organom nieprawidłowości dotyczące należytego wyjaśnienia i rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy.

Po pierwsze stwierdzić należy, że organy błędnie ustaliły powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku.

Ustalając powierzchnię zabudowy organy przyjęły, że budynek ma wymiary 7 m x 15,90 m.

Uwadze organów uszło jednak, że jak wynika z protokołu oględzin przedmiotowy budynek nie ma kształtu prostokąta w związku z czym szerokość 7 m ma tylko jedna ściana budynku. Ściana przeciwległa ma natomiast 6, a nie 7 m.

Uchybienie to nie ma istotnego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem także przy przyjęciu rzeczywistych wymiarów budynku zwiększenie powierzchni zabudowy przekraczałoby stopień określony w art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a) p.b.

Po drugie i co bardziej istotne organy nie wyjaśniły, czy oprócz złożonej do akt sprawy decyzji z dnia [...] r. i planu sytuacyjnego, istnieją również inne dokumenty dotyczącego przedmiotowego procesu budowlanego, w szczególności zaś czy istnieje projekt budowlany.

Z art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organów podjęcia, także z urzędu, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

Z powinnością tą koreluje wyrażony w art. 77 § 1 k.p.a. nakaz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Przy ustaleniu rozmiaru i charakteru odstąpień jakich inwestor dopuścił się od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i projekcie budowlanym organy powinny dysponować całością dokumentacji, w tym nie tylko pozwoleniem na budowę i planem zagospodarowania terenu, ale także projektem budowlanym.

W sprawie organ nadzoru budowlanego zwracał się do Wójta Gminy B. o nadesłanie kopii akt związanych z wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę (k.44 akt administracyjnych) jednakże w odpowiedzi na to uzyskano jedynie pozwolenie na budowę i plan sytuacyjny (k.45-47 akt administracyjnych).

Z akt sprawy nie wynika z jakich powodów nie uzyskano innych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego obiektu, w tym w szczególności dlaczego nie uzyskano projektu budowlanego. Czy dlatego, że organ wzywany nie posiada żadnych innych dokumentów związanych z przedmiotowym procesem budowlanym, czy też dlatego, że organ nadzoru budowlanego lub organ wzywany nie uznały za celowe dołączania do akt sprawy innych dokumentów niż pozwolenie na budowę i plan sytuacyjny.

Obowiązkiem organów było jednoznaczne wyjaśnienie tych okoliczności i ustalenie bądź, że żadne inne dokumenty nie istnieją, bądź jeżeli dokumenty takie istnieją to dołączenie ich do akt sprawy i rozpatrzenia w ramach oceny całości materiału dowodowego.

Jest to szczególnie istotne w kontekście twierdzeń skarżącego jakoby projekt budowlany przewidywał inne wymiary przedmiotowego budynku.

W sprawie organy zaniechały dokonania takich czynności czym naruszyły przywoływane wyżej przepisy obligujące organy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Po trzecie wytknąć należy także organowi odwoławczemu niedostatki uzasadnienia decyzji, w zakresie jednoznacznego wskazania jakich konkretnie istotnych odstąpień i jak kwalifikowanych z poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 36a ust. 5 p.b., dopuszczono się przy wykonywaniu spornego budynku.

Uzasadnienie organu II instancji w tym zakresie jest lakoniczne i niestanowcze, w szczególności zaś nie wynika z niego, czy przy realizacji obiektu dopuszczono się także naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. a) p.b., czy także art. 36a ust. 5 pkt 2 lit. b) p.b.

Powyższe uchybiało art. 107 § 3 k.p.a.

Jako, że wymienionych wyżej uchybień dopuściły się organy obu instancji, oprócz zaskarżonej decyzji, uchylono także decyzję organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionych wywodów dotyczących właściwej interpretacji art. 36a prawa budowlanego.

W ponowionym postępowaniu organy w pierwszej kolejności wyjaśnią kiedy dokładnie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu na mieszkalny oraz czy zmiana ta zaistniała w procesie wykonania obiektu budowlanego oraz w związku z tym procesem. W tym kontekście organy zwrócą także uwagę na to, czy w związku z taką zmianą wykonane zostały w budynku określone roboty budowlane.

Organy ustalą czy w sprawie doszło również do zmiany sposobu użytkowania części budynku z inwentarskiego na gospodarczy oraz czy zmiana ta ma charakter istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 4 prawa budowalnego.

Organy w sposób prawidłowy ustalą także wymiary budynku i powierzchnię zabudowy.

Organy wyjaśnią również czy oprócz dokumentów już posiadanych, tj. pozwolenia na budowę i planu sytuacyjnego, istnieją także inne dokumenty dotyczące budowy spornego obiektu budowlanego, w tym w szczególności projekt budowlany. Jeśli tak to organy dołączą te dokumenty do materiału dowodowego sprawy.

Organy rozpatrzą następnie cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnią przy rozstrzyganiu sprawy wszystkie przeprowadzone dowody, dbając o to, by dokonane ustalenia faktyczne wynikały z przeprowadzonych w postępowaniu środków dowodowych. Sporządzając uzasadnienie decyzji organy zadbają o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydują ewentualnie o nałożeniu na skarżącego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W takiej sytuacji organy wskażą też jednoznacznie kwalifikację prawną zaistniałych odstąpień.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącego składała się kwota 500 zł uiszczonego wpisu od skargi (k.28 akt sądowych).