Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 772/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Anna Jarosz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 marca 2015 r. sprawy ze skargi Zakładu [...] Sp. z o.o. w [...] na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 28 marca 2014 r. nr XLII/224/2014 w przedmiocie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Powiatu [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Nadzorcza Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej ZGM spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] ( dalej zwana Spółką lub skarżącą) pismem z dnia [...] lutego 2014r. zwróciła się do Rady Powiatu w [...] (dalej organ) o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. P.. W piśmie zaznaczono, że rozwiązanie umowy o pracę nie ma żadnego związku z pełnieniem przez T. P. funkcji radnego. Do wniosku załączyła kopię pisma Centralnego Biura Antykorupcyjnego - Delegatura w [...] (dalej CBA) z dnia [...] grudnia 2013r., w którym CBA wniosło o odwołanie T. P. ze stanowiska Prezesa Zarządu Spółki z powodu nieprzestrzegania przez niego przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. z 2006r., nr 216, poz. 1584 ze zm.), a konkretnie przepisu art. 4 pkt 5 tej ustawy.

W piśmie podano, że zgodnie z tym przepisem osoby wymienione w art. 1 i 2 ustawy (m. in. kierownicy jednostek organizacyjnych gminy, osoby zarządzające i członkowie organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi) w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10 % akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10 % kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek. W trakcie kontroli ujawniono, że T. P. od dnia [...] czerwca 1998r. do nadal, oprócz pełnienia funkcji Prezesa Zarządu ZGM w O., która jest gminną osobą prawną (100 % udziałów w spółce posiada Miasto i Gmina O.), posiada powyżej 50 % w Zakładzie Wielobranżowym "[...]" spółka z o. o. w O. oraz 100 % udziałów w firmie "[...]" spółka z o. o. w [...].

Uchwałą Rady Nadzorczej ZGM Sp. z o. o. w O. z dnia [...] stycznia 2014r. odwołano T. P. z funkcji Prezesa Zarządy spółki, jednocześnie wypowiedziano mu umowę o pracę z trzymiesięcznym okresem wypowiedzenia na koniec kwietnia 2014r.

Rada Powiatu w O., w odpowiedzi na wniosek CBA wydała w dniu [...] lutego 2014r. "Stanowisko nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku Rady Nadzorczej ZGM", w którym wyjaśniła, że wniosek wpłynął już w okresie wypowiedzenia radnemu umowy o pracę a zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym "rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem". Wniosek o wyrażenie zgody wpłynął dopiero [...] lutego 2014r., a więc 1 miesiąc po rozwiązaniu umowy o pracę. Rada Nadzorcza Spółki zwolniła T. P. z zajmowanego stanowiska uchwałą z dnia [...] stycznia 2014r. - bez uprzedniego stanowiska Rady Powiatu w O..

Rada Nadzorcza Spółki pismem z dnia [...] marca 2014r. ponownie zwróciła się do Rady Powiatu O. o rozpatrzenie wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym T. P.. Podkreślono, że zgody Rady Powiatu wymaga rozwiązanie umowy o pracę, a nie wypowiedzenie tej umowy, które jest jedynie informacją o zamiarze rozwiązania umowy o pracę; podano także, że czym innym jest odwołanie T. P. ze stanowiska Prezesa Zarządu, co nie wymaga zgody rady powiatu, a czym innym rozwiązanie umowy o pracę - są to dwie różne instytucje prawne, regulowane w odrębnych ustawach tj. Kodeksie pracy i Kodeksie spółek handlowych.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2014r. Rada Powiatu w O. nie wyraziła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Rady Powiatu w O. T. P..

W uzasadnieniu uchwały organ powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z [...] czerwca 2013r., sygn. akt [...], w którym stwierdzono, że pracodawca, który zamierza zwolnić zatrudnionego u siebie członka rady gminy/powiatu powinien wystąpić do samorządu o zgodę na rozwiązanie z nim stosunku pracy przed dokonaniem wypowiedzenia. Organ uzasadnił więc swą uchwałę tym, że wystąpienie do Rady Powiatu przez Spółkę o zgodę na rozwiązanie z radnym umowy o pracę w okresie biegu wypowiedzenia - uznaje za spóźnione; Rada nie będzie tym samym sankcjonować wadliwości rozwiązania stosunku pracy z radnym T. P. - uchwała odmowna jest więc uzasadniona.

Spółka pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. złożyła wniosek do Wojewody [...] o zbadanie zgodności z prawem Uchwały [...] Rady Powiatu w O. z dnia [...] marca 2014r.

Wojewoda pismem z dnia [...] kwietnia 2014r. wyjaśnił, że stosownie do art. 76 i art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym, nadzór nad działalnością powiatu sprawowany jest przez wojewodę na podstawie kryterium zgodności z prawem, a organ nadzoru może wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych w ustawach. W niniejszej sprawie dokonując kontroli w trybie nadzoru, przez pryzmat zgodności z prawem, Wojewoda nie znalazł podstaw prawnych do uchylenia uchwały.

Pismem z dnia [...] maja 2014r. ZGM spółka z o. o. w O. wezwała Radę Powiatu w O. do usunięcia naruszenia prawa. W wezwaniu podkreślono, że przedmiotowa uchwała narusza art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż w myśl tego przepisu rada powiatu odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jeżeli podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Taka okoliczność w niniejszej sprawie nie ma miejsca, a więc bezskuteczność wezwania spowoduje konieczność skierowania skargi do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesionej w dniu [...] lipca 2014r., Spółka ZGM zarzuciła rażące naruszenie:

- art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (dalej u.s.p.) poprzez podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. P.

- art. 2 pkt. 6, art. 4 pkt. 5 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne poprzez podjęcie uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym rady powiatu podczas gdy jako członek organu zarządzającego gminną osobą prawną dopuścił się naruszenia ograniczenia z art. 4 pkt. 5, co skutkuje, w myśl art. 5 ust. 2 w/w ustawy rozwiązaniem umowy o pracę.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odpowiadając na skargę Rada Powiatu w O. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i wywody zawarte w zaskarżonej uchwale. Podniosła, że rada powiatu, zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, nie tylko odmawia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym jeżeli podstawą tego rozwiązania są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Z analizy tego przepisu wynika, że radzie powiatu pozostawiono swobodę oceny, czy uwzględnienie wniosku pracodawcy jest zasadne. W rezultacie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub jej odmowa mieszczą się w zakresie uznania rady powiatu, za wyjątkiem zdarzeń związanych z wykonywaniem mandatu radnego, kiedy odmowa wyrażenia zgody jest obligatoryjna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności, czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem.

Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności.

Przechodząc do meritum sprawy, wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną wydania spornej uchwały stanowił art. 22 ust. 2 u.s.p. Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Analiza treści tego przepisu wskazuje, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy lub odmowa jest pozostawiona uznaniu rady powiatu z wyjątkiem sytuacji, gdy rada przyjmie, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego. Wówczas rada powiatu ma obowiązek odmówić wyrażenia zgody. Z powołanego przepisu wynika zatem, że motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy rada zobowiązana będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, albo wyrazi zgodę, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. W obu tych sytuacjach, o motywach, jakimi kierowała się rada można dowiedzieć się tylko z uzasadnienia uchwały. W przeciwnym razie nie będzie wiadomo, z jakiego powodu rada udzieliła względnie odmówiła udzielenia takiej zgody. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 września 2010 r., II OSK 723/10 i w wyrokach z 15 grudnia 2005 r., II OSK 1124/05, z 18 lutego 2009 r., II OSK 1747/08 i z 27 sierpnia 2010 r., II OSK 1074/10, LEX nr 784269, które to stanowisko podziela sąd orzekający w niniejszej sprawie (orzeczenia powołane opublikowano w CBOIS na stronach internetowych NSA).

W orzecznictwie sądowym podkreśla się również, że chociaż art. 22 ust. 2 u.s.p nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi powinna kierować się rada powiatu przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody lub odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego, to jednak motywy podjętej uchwały o odmowie lub wyrażeniu zgody powinny być zawarte w jej uzasadnieniu. Obowiązek należytego uzasadnienia podjętej uchwały jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy (powiatu) jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 410/06, wyrok NSA z 2 lutego 2010 r., II OSK 1940/09 oraz wyrok NSA z 4 listopada 2011 r., II OSK 1631/11).

Podzielić trzeba pogląd NSA oz. w Krakowie z 6 maja 2003 r., II SA/Kr 251/03, zgodnie z którym "kompetencja rady gminy (analogicznie powiatu) do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie radnego musi być bezwzględnie podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i są chronione przez porządek prawny". Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Równocześnie nie można też zapominać, że każde ustalenie organu powinno mieć oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, który pozwoli na zweryfikowanie prawidłowości tych ustaleń i samego rozstrzygnięcia. Jest to warunek umożliwiający przeprowadzenie kontroli podjętej uchwały przez organ nadzoru jak i sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie Rada Powiatu w O. nie wyrażając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym T. P. podniosłą jedynie, że wniosek od pracodawcy wpłynął zbyt późno, to jest już w okresie trzymiesięcznego wypowiedzenia stosunku pracy z radnym. Rada podkreśliła jedynie, że rozwiązanie stosunku pracy z radnym wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której jest członkiem, nie wypowiadając się na temat merytorycznych przyczyn zwrócenia się pracodawcy do organu w tej sprawie. Nie wypowiedziała się również na temat faktów o których mowa we wniosku CBA z dnia [...] grudnia 2013r., oraz nie badała czy fakty i okoliczności podane w tym wniosku są zgodne z rzeczywistością, względnie czy są aktualne. Należy wspomnieć, że wypowiedzenie stosunku pracy to jest wyrażenie zamiaru rozwiązania tego stosunku, a nie jego rozwiązanie (zakończenie).

W istocie więc, nie udzielono odpowiedzi na pytanie, czy rozwiązanie stosunku pracy ma lub nie ma związku z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego.

W konsekwencji, brak właściwego uzasadnienia ogranicza możliwość stwierdzenia, czy wszystkie ważne kwestie zostały przez organ stanowiący Powiatu rozważone. W orzecznictwie trafnie podnosi się, że co prawda obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednakże można go wyprowadzić w drodze wykładni celowościowej. W demokratycznym państwie prawa nie istnieje bowiem kategoria "swobodnego uznania" administracji, a każde rozstrzygnięcie organów administracji publicznej powinno być oparte na konkretnej podstawie prawnej oraz zostać wydane po rozważeniu całego materiału dowodowego w danej sprawie. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w wyroku z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Kr 363/03), "kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji, tj. wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane". Zgodnie z kolei z zasadą związania organów administracyjnych prawem, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy administracji publicznej powinny uzasadniać każde rozstrzygnięcie poprzez odwołanie się do prawa, w tym również rozstrzygnięcia uznaniowe, które nie powinny być arbitralne. Uzasadnienie aktu, jakim jest uchwała pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Nawet bowiem w sytuacji, gdy rada nie jest zobowiązana do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, możliwy jest zarzut, że jej uchwała odmawiająca takiej zgody stanowi nadużycie prawa i przez to narusza chociażby art. 8 Kodeksu pracy (tak: A. Dral, Szczególna ochrona stosunku pracy radnego, PiZS 1992 r. z. 7, s. 52), skoro regulacja zawarta w tej normie prawnej nakłada na pracodawcę określone obowiązki.

Należy zaznaczyć, że rada powiatu, udzielając zgody lub odmawiając jej wydania na rozwiązanie z radnym rady powiatu stosunku pracy, nie miała obowiązku badać i oceniać kwestie winy radnego w relacji do pracodawcy (art. 52 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy), jednak czym innym jest spoczywający na radzie powiatu obowiązek wzięcia pod uwagę przy wydaniu tejże uchwały motywów pracodawcy, który zmierza do rozwiązania stosunku pracy z radnym. Motywy pracodawcy, zmierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy powiat zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody (zdarzenie związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi z innego powodu, kierując się okolicznościami konkretnego przypadku (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 listopada 2011 r. II OSK 1884/11, Lex nr 1152079).

Tym samym odmowa udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy, bez ustosunkowania się merytorycznie do przedstawionych przez pracodawcę przyczyn wypowiedzenia, które nie dotyczą sfery wykonywania mandatu radnego powiatu, stanowi naruszenie art. 22 ust. 2 u.s.p.

Uznając zatem, że zaskarżona uchwała Rady Powiatu w O. została podjęta bez wyjaśnienia kluczowej dla sprawy kwestii powodów zamiaru rozwiązania z radnym stosunku pracy, a więc z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.s.p, należało stwierdzić jej nieważność w oparciu o art. 147 § 1 P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).