Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 881/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b)
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151, 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia NSA Anna Stępień, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a." – oraz w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935) – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 81 w obrębie [...], w S.

Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że J. L. wystąpił w dniu [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. z dnia [...], znak: [...], w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW, przewidzianej do realizacji na działce nr ewid. 81 w obrębie [...], w S.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji, które to rozstrzygnięcie zostało następnie utrzymane w mocy decyzją własną z dnia [...], znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 października 2012r., sygn. akt II SA/Łd 844/12, uchylił ww. rozstrzygnięcia Kolegium.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Kolegium odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S., które to rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją własną z dnia [...], znak: [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 września 2015r., sygn. akt II SA/Łd 173/15 uchylił ww. rozstrzygnięcia.

Skarga kasacyjna A sp. z o.o. w W. od ww. wyroku WSA w Łodzi została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 3082/15.

Decyzją z dnia [...], znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta S. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że jest związane oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 3082/15, zgodnie z którą kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, znajdujących się na działkach ewid. nr 69, 98, 99 cz. 90, 81, 82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S., co stanowi rażące naruszenie przepisu art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017r., poz. 1405) – powoływanej dalej jako: "ustawa". Będąc zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej, zawartej w ww. wyroku NSA, Kolegium stwierdziło nieważność decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

A sp. z o. o. w W. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut:

1) naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez błędną interpretację oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2016r., sygn. akt II OSK 3082/15;

2) błędne zastosowanie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369) – w skrócie: "p.p.s.a." – poprzez uznanie, że organ jest związany wyrokiem NSA, w szczególności w świetle zmiany stanu prawnego, tj.:

a) zmiany treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

b) wejścia w życie w dniu 1 czerwca 2017r. art. 7a k.p.a. formułującej zasadę in dubio pro libertate;

c) wejścia w życie w dniu 1 czerwca 2017r. art. 7b k.p.a. formułującej zasadę adekwatności;

3) naruszenie art. 7a i 7b k.p.a. poprzez ich niezastosowanie;

4) naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz błędne zastosowanie art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zmiany stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy;

5) naruszenie art. 16 § 1 k.p.a., tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. (sygn. akt P 46/13);

6) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo zmiany stanu faktycznego, stanu prawnego oraz niezbadania konsekwencji zastosowania tej normy;

7) nieuwzględnienie konsekwencji prawnych, ekonomicznych i gospodarczych stwierdzenia nieważności decyzji.

Następnie Kolegium wskazało, że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Zarówno organy administracji jak i sądy, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej przez NSA i przedstawienia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż dokonana przez sąd pierwszej instancji, przepis art. 153 p.p.s.a. musi być stosowany z pewnymi modyfikacjami z uwagi na właściwości przedmiotu regulacji. Ocenę prawną formułuje wówczas nie wojewódzki sąd administracyjny, lecz NSA, przez co staje się ona wiążąca dla każdego z tych sądów oraz organu administracji publicznej. Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej przy ponownym wydaniu decyzji (bądź innego aktu czy czynności) do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku, narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. W orzecznictwie NSA na ogół zgodnie przyjmuje się, że naruszenie przez organy administracyjne zasady związania oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji.

Kolegium wyjaśniło również, że nowelą z dnia [...] o zmianie ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015r., poz. 658), art. 153 p.p.s.a. został uzupełniony o zastrzeżenie, że dokonana przez sąd administracyjny ocena prawna nie ma mocy wiążącej w przypadku, gdy po jej wyrażeniu nastąpiła zmiana przepisów prawa.

Dalej Kolegium stwierdziło, że w sprawie mamy do czynienia ze związaniem organu - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. - oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, polegającą na stwierdzeniu, że przy wydawaniu decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...], znak: [...], doszło do naruszenia przepisu prawnego - art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy - w sposób rażący, co oznacza wystąpienie w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Ustalenie, że w sprawie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - obliguje z kolei Kolegium do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Zdaniem Kolegium, w sprawie nie nastąpiła zmiana przepisów prawa, uzasadniająca odstąpienie przez Kolegium od wyrażonej przez NSA oceny prawnej. Choć racje ma skarżący, że art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy uległ zmianie w stosunku do brzmienia tego przepisu od roku 2009, to jednak w niniejszej sprawie należy mieć na względzie, że toczy się ona w związku ze stwierdzeniem nieważności decyzji, a nie w ramach zwykłego postępowania instancyjnego. Stwierdzenie czy występowały wady decyzji wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. odnosi się natomiast do momentu jej wydawania, a nie do momentu orzekania w ramach przyszłych postępowań. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny słusznie odniósł swoje rozważania w zakresie wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. na moment wydawania decyzji i na ten dzień ocenił prawidłowość zastosowania obowiązującej wówczas treści ww. przepisu ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, a nie na moment orzekania przez niego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności. Późniejsza zmiana przepisu w żaden sposób nie wpływa na prawidłowość stanowiska NSA i na możliwość jego uwzględnienia w niniejszej sprawie. Kolegium nie znalazło zatem podstaw do odstąpienia od wyrażonej w wyroku z dnia 22 listopada 2016r. oceny prawnej, polegającej na stwierdzeniu, że przy wydawaniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. doszło do naruszenia ww. przepisu ustawy w sposób rażący.

W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiła również zmiana stanu faktycznego sprawy, pozwalająca na odstąpienie przez Kolegium od oceny prawnej NSA. Uzupełnienie akt sprawy o przeprowadzoną kumulację oddziaływań inwestycji w żaden sposób nie wpłynęło na stanowisko NSA, zgodnie z którym to nieprzeprowadzenie tej kumulacji przy wydawaniu decyzji stanowiło rażące naruszenie prawa. Późniejsze przeprowadzenie tej kumulacji nie konwaliduje natomiast ww. naruszenia prawa.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium wyjaśniło, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 16 § 1 k.p.a., tj. zasady trwałości decyzji administracyjnych, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. (sygn. akt P 46/13). Zgodnie z tym wyrokiem art. 156 § 2 k.p.a., w za-kresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i w kontekście ochrony trwałości decyzji administracyjnych. Kolegium wyjaśniło również, że zasada trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z podstawowych zasad porządku prawnego. Nie oznacza ona jednak zakazu stwierdzania nieważności decyzji ostatecznych. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, unormowana w komentowanym przepisie oraz przepisach następnych, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych. W kontekście stwierdzania nieważności decyzji wynika z niej zakaz wykładni rozszerzającej przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.. W niniejszej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności nie były wykładane w sposób rozszerzający. Ponadto art. 156 § 2 k.p.a. wprowadził wyjątek od obowiązku stwierdzania nieważności decyzji w przypadku ustalenia, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. z uwagi na upływ czasu - 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. W przedmiotowej sprawie kwestionowana decyzja została wydana w dniu [...], a zatem nie upłynął jeszcze 10-letni termin, o którym mowa w ww. przepisie. Biorąc powyższe pod uwagę Kolegium stanęło na stanowisku, że stwierdzenie nieważności decyzji nie naruszyło zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Kolegium także wyjaśniło, że ocena czy doszło do wystąpienia w sprawie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, polega na uwzględnieniu takich elementów jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki które wywołuje ta decyzja. W związku z powyższym należy stwierdzić, że oceniając wystąpienie w sprawie rażącego naruszenia prawa bierze się pod uwagę te okoliczności, które wskazuje skarżący - konsekwencje prawne, ekonomiczne i gospodarcze. Jednakże w niniejszej sprawie Kolegium nie badało ww. okoliczności bowiem kwestia oceny, że w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa została przesądzona przez NSA w wyroku z dnia 22 listopada 2016r. Kolegium uznało więc zarzut nieuwzględnienia konsekwencji prawnych, ekonomicznych i gospodarczych za chybiony, bowiem stanowią one przesłankę rozważaną na etapie ustalania, czy w sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem przepisu, a co z kolei zostało przesądzone przez NSA.

Kolegium wyjaśniło również, że do przedmiotowej sprawy nie stosuje się przepisów art. 7a (rozstrzyganie wątpliwości na korzyść strony) oraz art. 7b k.p.a. (współdziałanie organów administracji publicznej). Ww. przepisy zostały wprowadzone do Kodeksu postępowania administracyjnego w drodze jego nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017r., poz. 935). Zgodnie z art. 18 ww. ustawy, weszła ona w życie z dniem 1 czerwca 2017r., jednakże w myśl jej art. 16 - do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 7a i 7b k.p.a. bowiem sprawa została wszczęta jeszcze przed dniem 1 czerwca 2017r.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargę do sądu administracyjnego złożyła A sp. z o. o. z siedzibą w W., zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016r., o sygn. akt II OSK 3082/15, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż stwierdzenie przez NSA, że kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć, znajdujących się na działkach ew. nr 69, 98, 99 cz. 90, 81, 82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S., co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy przesądza automatycznie o treści rozstrzygnięcia, jakie SKO zobowiązane było wydać po ponownym rozpoznaniu sprawy, podczas gdy stwierdzenie przez NSA należy odczytywać jako wystąpienie oczywistości naruszenia prawa, która jest tylko jedną z przesłanek, jakie muszą zostać łącznie spełnione, aby decyzja administracyjna mogła zostać uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa;

a co za tym idzie

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zbadania wystąpienia przesłanki związanej ze skutkami społeczno-gospodarczymi, jakie wywołała decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, mimo że w dacie wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w uzupełnionym materiale dowodowym sprawy znajdowała się opinia biegłych z zakresu ochrony środowiska, stwierdzająca brak przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania, również biorąc pod uwagę kumulatywne oddziaływanie elektrowni, co dawało SKO podstawę do przyjęcia, iż nie została spełniona przesłanka wystąpienia skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, a co gdyby zostało wzięte pod uwagę przez SKO, skutkowałoby wydaniem rozstrzygnięcia o odmiennej treści;

a tym samym

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy SKO nie miało podstaw do uznania, iż wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, iż SKO jest bezwzględnie związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA, mimo że, w sytuacji gdy NSA opierał swoją ocenę na nieaktualnym stanie faktycznym, gdyż w dacie wydawania wyroku NSA w materiale dowodowym sprawy nie znajdowała się opinia biegłych z zakresu ochrony środowiska stwierdzająca brak przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania, również biorąc pod uwagę kumulatywne oddziaływanie elektrowni, a zatem SKO nie był wówczas związany oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA;

5. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez wybiórcze rozważenie materiału dowodowego w sprawie, a tym samym pominięcie ustaleń i wniosków, wynikających z opinii biegłych z zakresu ochrony środowiska stwierdzającej brak przekroczenia dopuszczalnych norm oddziaływania, również biorąc pod uwagę kumulatywne oddziaływanie elektrowni i brak odniesienia się do niej w wydanych przez siebie decyzjach, pomimo że stanowi ona element materiału dowodowego sprawy, który organ obowiązany był rozpatrzyć w całokształcie, a powoływanie się na zasadę związania organu oceną prawną wyrażoną przez sąd, nie zwalnia organu od przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego w sprawie;

6. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia przez SKO przy ponownym rozpoznaniu sprawy charakteru naruszonego przepisu, tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tym samym brak uwzględnienia okoliczności, że nie można stwierdzić wystąpienia rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze, a co za tym idzie, że nie zostały spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

7. przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 16 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 poprzez błędną wykładnię art. 156 § 2 k.p.a., a wobec tego niewłaściwe zastosowanie tego przepisu w świetle ww. wyroku TK i uznanie, że dopiero upływ 10-letniego terminu od dnia wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, podczas gdy w świetle przywołanego wyroku, odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić w przypadku wystąpienia przesłanki znacznego upływu czasu od dnia jej wydania, która jako niezdefiniowana przez TK, może oznaczać także upływ czasu poniżej 10 lat, a co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, zważywszy na skutki społeczno-gospodarcze, jakie może wywołać decyzja.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej

decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w całości.

Ponadto skarżąca wniosła o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Pełnomocnik uczestnika postępowania J. L. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, aby decyzja zaskarżona i poprzedzające je rozstrzygnięcie naruszały prawo w stopniu wskazanym w powołanych wyżej przepisach.

W pierwszej kolejności wskazać należy na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 3082/15, którym oddalono skargę kasacyjną od wyroku tutejszego Sądu z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 173/15, uchylającego poprzednio wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów administracji. Stosownie natomiast do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena prawna dotyczyć może również samej wykładni prawa procesowego. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje natomiast na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej, pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, str. 472 i 473).

Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie, bez względu na poglądy prawne wyrażane w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 977/98, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 44656, z dnia 22 marca 1999r., sygn. akt IV SA 527/97 Lex nr 47275).

Oznacza to, iż za przesądzone uznać należało, że organ administracji, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia błędnie uznał, iż nie zachodzi konieczność badania kwestii kumulacji oddziaływań wytwarzanych przez elektrownie wiatrową, której dotyczy decyzja, z oddziaływaniami, które wytwarzane będą przez trzy inne elektrownie (których dotyczą decyzje Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] i [...]). Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że Burmistrz Gminy i Miasta S. wadliwie przeprowadził procedurę poprzedzającą wydanie decyzji środowiskowej, ponieważ już we wstępnej fazie prowadzonego postępowania, zwracając się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., jak i Starosty [...] o wyrażenie stanowiska w przedmiocie tego, czy dla planowanego przedsięwzięcia zachodzi potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenia ewentualnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, wbrew treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, obligującej organ do uwzględnienia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, nie poinformował powyższych organów o trzech identycznych wnioskach złożonych przez B Spółkę z o.o. z siedzibą w I. dotyczących realizacji elektrowni wiatrowych na sąsiednich działkach i jednej już istniejącej elektrowni wiatrowej zlokalizowanej również na nieruchomości sąsiedniej (działki nr ew. 82, 81, 78, 64 i 89). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Z., jak i Starosta [...] nie oceniały więc kumulacji oddziaływania wszystkich czterech elektrowni wiatrowych. Tymczasem, z akt sprawy niewątpliwie wynika, że cztery elektrownie wiatrowe są usytuowane w takich odległościach od siebie, że już na wstępnym etapie postępowania istniały podstawy do przyjęcia, że może dojść do kumulacji oddziaływania. Rozpatrując sprawę należało wziąć pod uwagę oddziaływanie wytwarzane przez wszystkie elektrownie łącznie w zakresie unormowanego przepisami prawa materialnego poziomu hałasu i pól elektromagnetycznych, stosownie do uregulowań rozporządzeń Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Tym bardziej, że w zakresie dotyczącym ochrony środowiska przed uciążliwościami powodowanymi działaniem różnego rodzaju urządzeń, czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Sąd podkreślił, że art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku jednoznacznie nakłada na organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, obowiązek uwzględnienia łącznie następujących uwarunkowań: rodzaju i charakterystyki przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Tymczasem kwestia kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na działkach ew. nr 69, 98, 99 cz. 90, 81,82, 78, 64 i 89 nie była przedmiotem badania przez Burmistrza Gminy i Miasta S., co stanowi rażące naruszenie powyższego przepisu.

Wspomniany powyżej brak analizy po stronie organu I instancji w postępowaniu głównym był przedmiotem rozważań NSA i znalazł wyraz w uzasadnieniu orzeczenia tego Sądu, pozostaje zatem wiążący na mocy art. 153 p.p.s.a.

Rację przyznać należy więc Kolegium, że było ono związane oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z dnia 22 listopada 2016 r. Wbrew opinii strony skarżącej, opinia biegłych, sporządzona z uwagi na wytyczne NSA zawarte w wyroku dotyczącym innej sprawy tj. sygn. akt II OSK 2200/15, nie mogła stanowić podstawy, uprawniającej do odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w powyższym wyroku. O rażącym naruszeniu prawa tj. art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), będącym podstawą do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowiła kwestia niezbadania skumulowanego oddziaływania inwestycji z innymi inwestycjami znajdującymi się na tym obszarze przez organ I instancji w dacie orzekania przez organ środowiskowy.

Nie można zapominać, że w ramach postępowania nieważnościowego sprawa nie jest rozstrzygana ponownie co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji. Organ wyższego stopnia działa bowiem wyłącznie jako organ kasacyjny, dokonując oceny spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., a co istotne - na podstawie stanu faktycznego i prawnego, istniejącego w dacie wydania decyzji ostatecznej, będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. (por. np. B.Adamiak, J.Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011, str. 616 i następne). Oczywistym jest także, że ustalenia okoliczności istotnych dla tej oceny dokonywane być winny na podstawie danych istniejących w dacie wydania rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem postępowania nieważnościowego, nie zaś istniejących dopiero w dacie orzekania o nieważności. Rację przyznać należy także Kolegium, że w tym kontekście zmiana treści art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) oraz wejście w życie przepisów art. 7a i 7b k.p.a., nie mogło wpłynąć na związanie organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O istnieniu rażącego naruszenia prawa przesądził już natomiast Naczelny Sąd Administracyjny, zatem, jak słusznie zauważyło Kolegium, brak było podstaw do ponownego badania przez Kolegium, jak tego chce strona skarżąca, oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych. W tym zakresie Kolegium nie naruszyło art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zawarty w skardze zarzut braku uwzględnienia przez Kolegium wystąpienia przesłanki znacznego upływu czasu w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie zasługuje na uwzględnienie. Orzecznictwo sądów administracyjnych potwierdza bowiem przyjęte przez Kolegium stanowisko, według którego wyrok Trybunału ma charakter wyroku zakresowego o pominięciu prawodawczym. Trybunał stwierdził, że wyrok ten nie prowadzi do derogacji art. 156 § 2 k.p.a., lecz nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia jego unormowania w zakresie określonym wyrokiem. Jak też podał, wyrok wskazuje na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności ( art. 7 Konstytucji ), ale także wynikających z art. 2 Konstytucji zasad pewności prawa i zaufania obywatela do państwa. Wobec powyższego przyjmuje się, że do czasu określenia przez ustawodawcę przesłanki "znacznego upływu czasu", powodującej ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, nie jest możliwe jej konkretyzowanie przez sądy administracyjne w każdej indywidualnej sprawie poprzez wykładnię art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 in fine k.p.a. Sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach, jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych" (vide pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Tym bardziej zatem nie może tego za ustawodawcę czynić organ administracji publicznej.

Mając powyższe uwagi na względzie, Sąd doszedł do przekonania, że stanowisko Kolegium zawarte w zaskarżonych rozstrzygnięciach odpowiada prawu i stanowi w szczególności realizację regulacji zawartej w art. 153 p.p.s.a.

W tych okolicznościach sprawy, Sąd orzekł o oddaleniu skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

M.K.