Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 793/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant st. asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 4 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 385/14 w sprawie ze skargi Z.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 385/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z.S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia 6 listopada 2013 r. (pkt 1); stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Z.S. wnioskiem z dnia 17 października 2013 r. zwrócił się do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż w 2007 r. podejmował przynajmniej 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. W uzasadnieniu wniosku określił czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo-śledcze kwalifikujące się, jego zdaniem, jako spełniające w/w warunki.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem z dnia 6 listopada 2011 r. nr [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, że Z.S. w 2007 r. pełnił służbę w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury w trybie § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia.

W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawca posiada interes prawny w potwierdzeniu podanych przez siebie faktów, albowiem po zwolnieniu ze służby w 2010 r. nabył uprawnienia do emerytury policyjnej. W okresie objętym wnioskiem pełnił on służbę w Zarządzie w [...] Komendy Głównej Policji. Na podstawie kwerendy zbiorów archiwalnych znajdujących się w dyspozycji [...] Komendy Głównej Policji ustalono, że Z.S. w 2007 r. realizował 3 czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia. Fakt ten został potwierdzony przez Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji poprzez wydanie "Imiennej rocznej karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu za 2007r."

Z.S. w uzasadnieniu wniosku z dnia 17 października 2013 r. wyliczył w 5 punktach podejmowane w 2007 r. czynności operacyjno-rozpoznawcze i dochodzeniowo- śledcze, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Na przedmiotowe wyliczenie – oprócz uwzględnionych przez organ 3 czynności określonych w wydanej przez Dyrektora [...] Komendy Głównej Policji "Imiennej rocznej karcie wykonywanych czynności – składają się również: udział w wykonywaniu prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych podczas szkolenia w dniach [...] kwietnia 2007 r. – na tę okoliczność wnioskodawca załączył kopię stosownego zaświadczenia (trzykrotnie) oraz czynności na terenach leśnych w [...], polegające na ujawnieniu i zabezpieczeniu pocisków rakietowych i artyleryjskich w dniu [...] września 2007 r.

Organ, odnosząc się do zawartego we wniosku w pkt 2 i 5 wyliczenia czynności dotyczących udziału Z.S. w wykonywaniu prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych oraz ujawnienia i zabezpieczenia pocisków rakietowych i artyleryjskich stwierdził, że nie są one czynnościami, o których mowa w § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia. Jednocześnie zauważył, iż w przedmiotowym wniosku brak jest żądania wydania zaświadczenia na innej, niż wyraźnie określona podstawie prawnej.

Na powyższe postanowienie Z.S. wniósł zażalenie do Komendanta Głównego Policji. Podniósł, że w jego ocenie z przedstawionych dokumentów w postaci zaświadczenia z dnia 2 listopada 2007 r. i imiennej karty wykonywanych czynności w warunkach bezpośrednio zagrażających życiu i zdrowiu w 2007 r., jednoznacznie wynika, że podejmował 6 razy w ciągu roku czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podał, że nie odnaleziono dokumentacji potwierdzającej pełnienie przez Z.S. służby w 2007 r. w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Jednocześnie stwierdził, że udziału w "interwencjach minersko-pirotechnicznych, szkoleniach z użyciem uzbrojonych materiałów wybuchowych oraz w wykonywaniu prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych" nie można uznać za czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, które zostały określone m.in. w art. 14 oraz art. 19-20 ustawy o Policji, a także w Kodeksie postępowania karnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że kwestie związane z podwyższeniem byłemu policjantowi emerytury z tytułu pełnienia przez niego służby w charakterze sapera zostały określone m.in. w § 3 ust. 5 w/w rozporządzenia, natomiast związane ze zwalczaniem fizycznym terroryzmu m.in. w § 2 pkt 2 tego rozporządzenia. Zdaniem Komendanta Głównego Policji warunkiem sine qua non uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury, jest wystąpienie zagrożenia życia lub zdrowia policjanta. Pełnionej przez wnioskodawcę służby nie można zaliczyć a priori do sytuacji określonej w § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, albowiem o spełnieniu przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia. Sam fakt pełnienia służby w określonej komórce organizacyjnej Policji, bez wskazania na określone zdarzenia, nie stanowi szczególnego zagrożenia życia i zdrowia policjanta.

W konsekwencji Komendant Główny Policji uznał, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające i zgromadzone materiały uniemożliwiały wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi Z.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący w uzasadnieniu skargi zakwestionował argumentacją przedstawioną przez organ i powtórzył stanowisko przedstawione w odwołaniu.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1717, ze zm.), ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy w formie zaświadczenia, stanowiącego środek dowodowy w postępowaniu przed organami emerytalnymi, została przewidziana w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404).

Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń zostało uregulowane w przepisach działu VII (art. 217 i następne) ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a."). Regulacje te znajdują również zastosowanie w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających zdrowiu i życiu. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu. Do przedmiotowego postępowania nie znajdują jednak zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczenia jest prowadzone jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

Zgodnie z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 orzekł, że § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że, Rada Ministrów jest uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne. Zauważył, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (..). Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Trybunał Konstytucyjny uznał, że wprowadzenie w rozporządzeniu kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że stwierdzenie niezgodności – w określonym wyżej zakresie – przepisu § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, uzasadnia odmowę zastosowania zakwestionowanej regulacji w rozpoznawanej sprawie. W konsekwencji skutkowało to stwierdzeniem, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie utrzymane nim w mocy, wydane na podstawie przepisu rozporządzenia niezgodnego z Konstytucją i ustawą, naruszają przepisy prawa. W niniejszej sprawie, organy odmawiając skarżącemu wydania przedmiotowego zaświadczenia przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. Naruszone zostało zatem prawo materialne w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia, które bez wątpienia miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ rozpoznając ponownie sprawę będzie obowiązany jeszcze raz ocenić, czy zachodzą przesłanki do wydania skarżącemu zaświadczenia żądanej treści, uwzględniając w/w wyrok Trybunału Konstytucyjnego. W tym celu podda szczegółowej analizie całą dokumentację dotyczącą skarżącego, w tym również tę, na którą skarżący powołuje się we wniosku i w toku postępowania i w zależności od wyniku tego badania wyda zaświadczenie, bądź postanowienie o odmowie jego wydania. Przeprowadzając weryfikację dokumentów źródłowych nie będzie brał pod uwagę kryterium bezpośredniości zagrożenia życia i zdrowia, a jedynie warunki szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnych ustaleniach faktycznych dokonanych przez Sąd pierwszej instancji, poprzez wskazanie w uzasadnieniu wyroku błędnego stanu sprawy i nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy Policji;

2) naruszenie przepisów postępowania – art. 141 § 4 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przedstawienie przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy, z którego nie wynika, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął Sąd za podstawę orzekania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że organy odmawiając Z.S. wydania wnioskowanego zaświadczenia stwierdziły brak w sprawie dokumentów potwierdzających, że we wskazanym we wniosku okresie tj. w 2007r. wystarczającą ilość razy w ciągu roku uczestniczył w czynnościach określonych w § 4 pkt 1omawianego rozporządzenia. Udział w "interwencjach minersko-pirotechnicznych, szkoleniach z użyciem uzbrojonych materiałów wybuchowych oraz wykonywanie prac z użyciem bojowych materiałów wybuchowych" nie może być uznany za czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze lub interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

W ocenie Komendanta Głównego Policji błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakoby "(...) odmawiając wydania skarżącemu zaświadczenia organy przede wszystkim podkreślały brak danych potwierdzających istnienie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia (...)", gdyż podstawą odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę była niewystarczająca ilość czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia.

Ponadto autor skargi kasacyjnej wskazał, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 nie odnosił się do zgodności z Konstytucją RP rodzaju czynności wskazanych w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia, czy ich ilości, ani art.15 ust. 2 i 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięć wydanych przez organy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Ocenę zasadności podniesionych w niej zarzutów należy poprzedzić wyjaśnieniem, że podany jako naruszony art. 141 § 4 P.p.s.a. określa wymogi jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku. Jest przepisem o charakterze formalnym. Określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA 7 sędziów z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 ONSA i WSA 2010/3/39), jak również, gdy jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Nieskuteczne jest natomiast wskazywanie na naruszenie tego przepisu w celu kwestionowania dokonanej przez sąd pierwszej instancji oceny legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, w tym oceny odnoszącej się do ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracji (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt I GSK 656/12).

Z kolei powołany jako naruszony art. 134 § 1 P.p.s.a określa obowiązki sądu administracyjnego w trakcie kontroli skargi. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okaże się skuteczny w przypadku, gdy skarżący wykaże, iż sąd rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2014 r. sygn. akt II FSK 1315/12).

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za podstawę orzekania poprzez niedostrzeżenie, że powodem odmowy wydania Z.S. zaświadczenia potwierdzającego, że w 2007 r., co najmniej 6 razy w ciągu roku podejmował czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, była niewystarczająca ilość czynności o których mowa w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., a zatem kwestia "bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia i stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności tego przepisu w tym zakresie nie miały w sprawie znaczenia.

Autor skargi kasacyjnej nie zauważył, że podstawę uchylenia przez Sąd pierwszej instancji postanowień organów obu instancji stanowiło stwierdzenie naruszenia przepisu prawa materialnego – § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia wniosku Z.S. o wydanie zaświadczenia, które miało wpływ na wynik sprawy. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym orzeczono o niezgodności tego przepisu z ustawą i Konstytucją RP zapadł po wydaniu postanowień przez organy obu instancji. W następstwie przedmiotowego wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany przepis z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim orzeczeniu zasadnie podał, że wyrok ten uwzględnił z urzędu.

Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, z analizy akt sprawy wynika, że organy rozważając spełnienie przez Z.S. przesłanek do wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, w pierwszej kolejności badały istnienie danych potwierdzających występowanie “bezpośredniego" zagrożenia życia lub zdrowia, o których mowa w § 4 pkt 1 omawianego rozporządzenia, a dopiero w dalszej kolejności ilość podejmowanych przez niego czynności. Wskazuje na to treść pisma Naczelnika Wydziału Ogólnego i Nadzoru [...] Komendy Głównej Policji z dnia 18 maja 2012 r., skierowanego do Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], w którym informuje, iż "w załączeniu przesyłam roczne karty służby za lata 1996, 1999, 2000, 2001, 2002, 2003, 2004, 2005, 2006, 2007 potwierdzające wykonywanie przez wymienionego czynności w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia" oraz że "po wnikliwej analizie dokumentów nie zebrał danych, które pozwoliłyby na udokumentowanie udziału ww. policjanta w czynnościach zagrażających życiu i zdrowiu, wynikających z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734) w roku 1994, 1995, 1997, 1998 i 2008". Na powyższe wskazuje również treść uzasadnienia postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2013 r. nr [...], w której organ odwoławczy stwierdza, że "nie można pełnionej przez Pana Z.S. służby zaliczyć a priori do sytuacji określonej w cyt. § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. O spełnieniu bowiem przesłanek wymienionych w tym przepisie decyduje istnienie określonej liczby zdarzeń w określonym czasie, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia".

W powyższym przypadku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, że wobec zakresowej niekonstytucyjności § 4 pkt 1 w/w rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., postanowienia – opierające się na elemencie normy prawnej zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny – zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego – w zakresie podstaw rozstrzygnięcia wniosku Z.S. o wydanie zaświadczenia – mającego wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. i konfrontując treść tego przepisu oraz wskazany wyżej kierunek jego wykładni oraz konsekwencje jego obowiązywania z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdził, że uzasadnienie to spełnia warunki określone w przywołanym przepisie. Na podstawie uzasadnienia kontrolowanego wyroku można bowiem ustalić, jakie stanowisko Sąd pierwszej instancji zajął odnośnie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i zagadnień prawnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się również kontroli instancyjnej.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Z uwagi na sposób jego sformułowania (ograniczony do powołania przepisu bez jakiegokolwiek uzasadnienia) przypomnieć należy, iż wynikającym z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie przedstawiony zarzut wymogów tych nie spełnia.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.