Postanowienie NSA, sygn. akt OSK 1104/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6334 Stypendia
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Rausz (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Zygmunt Niewiadomski, Protokolant Mariusz Bartosiak, po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Barbary i Adama L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt 2 I SA 357/03 w sprawie ze skargi Barbary i Adama L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 15 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

OSK 1104/04

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 6 maja 2004 r. 2 I SA 357/03 oddalił skargę Barbary i Adama L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z 15 listopada 2002 r. (...) w przedmiocie nieważności decyzji z 2 maja 2002 r. (...) wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta O., w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego Barbarze i Adamowi L. do nieruchomości położonej w O. przy ul. Ś. 7 oznaczonej jako działka nr 152 w prawo własności.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że 29.08.2002 r. Barbara i Adam L. wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Zastępcy Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Urzędu Miasta O. z 2.05.2002 r., o której wyżej mowa, zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, polegającego na pominięciu konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Wnioskodawcy wskazali, iż Rada Miasta O. w dniu 28.08.2002 r. podjęła uchwałę (...), którą zmieniono uchwałę (...) z 19.12.2001 r. podwyższając bonifikatę przysługującą osobom fizycznym z 50% do 90%. Zdaniem wnioskodawców to zwiększenie bonifikaty, które zaczęło obowiązywać od 1.10.2002 r. /data wejścia w życie uchwały z 28.08.2002 r./, a z której mogli skorzystać użytkownicy wieczyści ubiegający się o przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności po tej dacie, stanowi w stosunku do nich rażące naruszenie prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 20.09.2002 r. (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji przekształceniowej z 2 maja 2002 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z 15.11.2002 r. (...) utrzymało w mocy swoją poprzednio wydaną w tej sprawie decyzję z 20.09.2002 r. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium stwierdziło, że decyzja z 2.05.2002 r. została wydana na podstawie przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia przez organ administracyjny i stąd nie można uznać, że decyzja taka została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze złożonej od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. Barbara i Adam L. zarzucili, że decyzję z 2.05.2002 r. wydano z naruszeniem art. 1 i 67 Konstytucji oraz art. 8 Kpa, przy czym zdaniem skarżących naruszenie to ma charakter rażący. Gmina O. do tej samej grupy osób zastosowała dwie różne stawki naliczania bonifikaty płatnej z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Ustalone wskazanymi uchwałami bonifikaty znacznie się od siebie różniły i tym samym spowodowało to podział osób na dwie kategorie. Ów podział naruszył konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, co zdaniem skarżących winno spowodować stwierdzenie nieważności decyzji z 2.05.2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uznał skargi za zasadną i powołanym na wstępie wyrokiem oddalił ją.

Sąd podkreślił, że sprawie niniejszej decyzja ustalająca wysokość spornej opłaty związanej z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność została wydana w dniu 2 maja 2002 r. w czasie obowiązywania uchwały Rady Miasta O. z 19 grudnia 2001 r., którą ustalono bonifikatę obniżającą należną z tytułu przekształcenia opłatę w wysokości o 50%. Słusznie zatem organ, we wskazanej decyzji, jako podstawę prawną powołał powyższą uchwałę, ustalając jednocześnie na jej podstawie wysokość opłaty za przekształcenie z uwzględnieniem obowiązującej wówczas bonifikaty. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi zmierzający do wykazania, że decyzja z 2.05.2002 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Kwestia stwierdzenia nieważności decyzji została uregulowana w art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oznacza to - w pierwszym przypadku - że brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę wydania decyzji. W drugim przypadku należy przyjąć, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz jej sentencja stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Według Sądu takiego zarzutu decyzji z 2.05.2002 r. postawić nie można. Jak wskazano bowiem w decyzji tej zastosowano właściwe przepisy, a skoro tak to brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia jej nieważności w oparciu o art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa.

Zdaniem Sądu przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nie może być też fakt, że uchwała z 28.08.2002 r. podwyższa wspomnianą bonifikatę stwarzając pewnej kategorii osób korzystniejsze warunki do nabycia własności nieruchomości. Nie można przyjąć, że sytuacja ta jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa bowiem z naruszeniem tej zasady mamy do czynienie gdy osoby znajdujące się w tym samym stanie prawnym i faktycznym potraktowane zostały w sposób odmienny. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W chwili wydania decyzji obowiązywała jedna uchwała, która nie dokonywała podziału osób ubiegających się o przekształcenie na różne kategorie. Sąd zaznaczył, że sami skarżący nie są konsekwentni w swych wywodach zmierzających do wykazania nieważności decyzji. W skardze jak i wcześniejszych pismach wskazują bowiem, że w żadnym miejscu nie podważają faktu, iż zostało naruszone prawo w dniu wydania decyzji ustalającej kwestionowaną bonifikatę, ponieważ do 28 sierpnia 2001 r., tj. do dnia podjęcia nowej uchwały nie kwestionowali wydanej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli Barbara i Adam L. zaskarżając wyrok ten w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego - błędną wykładnię art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1 i 67 Konstytucji RP poprzez uznanie, że decyzja z 22 października 2002 r. (...) oraz z 15 listopada 2002 r. (...) nie narusza zasady zaufania do organu i zasady równości wobec prawa. Z tych względów strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Wnoszący skargę kasacyjną podnieśli, że w przedmiocie udzielenia bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przysługującego osobom fizycznym będącym dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkalne Rada Miasta O. wydała: 1/ uchwałę (...) z 19.12.2001 r. - wyrażającą zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta O. bonifikaty przy płatności jednorazowej w wysokości - 50%, 2/ uchwałę (...) z 28 sierpnia 2002 r. - zmieniającą powyższą uchwałę i wyrażającą zgodę na udzielenie przez Prezydenta Miasta O. bonifikaty przy płatności jednorazowej w wysokości - 90%. Podkreślono, że akt prawny z 28.08.2002 r. nie zawierał przepisów przejściowych, jak również nie było odpowiedniego okresu vacatio legis. Sytuacja ta doprowadziła do tego, że przepisy prawa obowiązującego po dniu 28.08.2002 r. - niekorzystne w stosunku do przepisów dotychczasowych - nie były znane aż do dnia ich ogłoszenia. Okoliczność powyższa, zdaniem skarżących, daje podstawy do przyjęcia, że radykalna zmiana przepisów na niekorzyść strony bez okresu dostosowawczego lub przepisów przejściowych jest naruszeniem art. 1 Konstytucji RP. Pogląd taki został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 8.11.1994 r. II URN 41/94 - OSNAPU 1995 nr 4 poz. 54. Skarżący, którym opłatę związaną z przekształceniem prawa użytkowania wieczystego we własność ustalono decyzją z 2.05.2002 r. przy zastosowaniu w przedmiocie bonifikaty przepisów uchwały Rady Miasta O. z 19.12.2001 r. - 50% - opłatę tę wnieśli w dniu 27.05.2002 r., tj. w terminie wyznaczonym w tej decyzji. Porównując zasady bonifikaty, o których zdecydowała Rada Miejska w dniu 28.08.2002 r. z zasadami bonifikaty ustalonymi w uchwale z 19.12.2001 r. należy przyjąć, że są one jednakowe, z tym że w jednym przypadku bonifikata wynosi 50% zaś w drugim 90%. W świetle powyższego strona skarżąca uznała, że przedstawiony stan prawny jest niezgodny z zasadą równości podmiotów wyrażoną w Konstytucji RP i dlatego wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z 2.05.2002 r. W przedmiotowej sprawie zastosowano bonifikatę w wysokości 50% podczas gdy według skarżących winna być zastosowana bonifikata 90%. Decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. odmawiające stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z 2.05.2002 r. doprowadziły do tego, że w obiegu prawnym pozostaje decyzja rażąco naruszająca prawo.

Art. 1 Konstytucji RP stanowi, że "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej", a równość określona w art. 67 ust. 2 Konstytucji polega według orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego na tym, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo. Skarżący zaznaczyli, że w sprawach, w których zostały podjęte decyzje o przekształceniu przed uchwałą z dnia 19.12.2001 r., tj. przed okresem gdy nie stosowano żadnej bonifikaty, z urzędu wzruszono prawomocne rozstrzygnięcia i zastosowano bonifikatę 90%. Podjęta przez Radę Miejską uchwała z 28.08.2002 r. stanowiła zaskoczenie a byli użytkownicy wieczyści - tak jak skarżący - nie mogli przewidzieć, że wprowadzi ona znacznie mniej kosztowne uwłaszczenie. Takim postępowaniem organ administracyjny naruszył art. 8 Kpa. W ocenie skarżących w przedstawionej sytuacji skarga kasacyjna jest zasadna, gdyż poprzez istnienie dwóch uchwał w różnym czasie, a dotyczących tego samego kręgu osób doszło do sytuacji, że przy przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności jednym obywatelom dano większe bonifikaty innym mniejsze, podczas gdy winna być ustalona bonifikata o jednej wartości dla wszystkich mieszkańców O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Barbarę i Adama L. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 6 maja 2004 stwierdzić należy, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Barbara i Adam L. złożyli do organu administracji publicznej wniosek opatrzony datą 29.08.2002 r. /wpłynął do Urzędu Miasta O. 4.09.2002 r./, w którym domagali się stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Mienia i Geodezji Miasta O. z 2.05.2002 r. orzekającej o przekształceniu przysługującego im prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w O. przy ul. Ś. 7 w prawo własności za stosowną określoną w tej decyzji odpłatnością - z powodu rażącego naruszenia prawa. Uzasadniając ten wniosek wskazali, że decyzja ta w kwestii zastosowania bonifikaty od opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność oparta była na uchwale (...) Rady Miasta O. z 19.12.2001 r. upoważniającej Prezydenta Miasta O. do udzielenia bonifikaty w opłacie z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wykorzystywanych na cele mieszkalne, stanowiących własność Gminy O. w wysokości 50% przy jednorazowej płatności, która to uchwała okazała się dla nich mniej korzystna niż uchwała (...) Rady Miasta O. z 28.08.2002 r. wprowadzająca bonifikatę w wysokości 90% przy płatności jednorazowej. Tak postawiony zarzut rażącego naruszenia prawa ww. decyzją jest bezpodstawny. Zarzut rażącego naruszenia prawa bowiem odnieść można tylko do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji a więc do norm prawnych, które stanowiły podstawę prawną wydania decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie można stwierdzić, aby wzmiankowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem powołanych w podstawie prawnej jej rozstrzygnięcia przepisów prawa materialnego regulujących kwestię udzielania bonifikaty w opłacie ze przekształcenie prawa użytkowania wieczystego we własność. W dniu 2.05.2002 r., tj. dniu wydania decyzji przekształceniowej w sprawie skarżących obowiązywała uchwała (...) Rady Miasta O. z 19.12.2001 r. zezwalająca Prezydentowi Miasta O. do zastosowania bonifikaty w opłacie za przekształcenie, o której wyżej mowa w wysokości 50%. Zastosowana w tej decyzji bonifikata zgodna jest więc z przepisami tej uchwały a więc z przepisami prawa miejscowego wówczas obowiązującymi.

Sytuacja prawna skarżących w tym względzie została uregulowana pod rządami tej uchwały. Nie ma żadnego prawnego znaczenia dla oceny zgodności z prawem decyzji z 2.05.2002 r. okoliczność, że kilka miesięcy po jej wydaniu i staniu się ostateczną zmienił się stan prawny w zakresie przedmiotowych bonifikat, ponieważ Rada Miasta O. uchwałą (...) z 28.08.2002 r. wprowadziła bonifikatę w wysokości 90% przy płatności jednorazowej. Ta uchwała bowiem nie obowiązywała w dniu 2.05.2002 r. i nie mogła stanowić podstawy prawnej decyzji w zakresie nią uregulowanym. Prawidłowe jest zatem stanowisko Sądu wynikające z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że przyjęta po wydaniu przez organ decyzji w sprawie przekształcenia przez Radę Miasta O. uchwała zwiększająca sporną bonifikatę od opłaty należnej za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa skutkującej nieważnością decyzji z 2.05.2002 r. Nie zachodzi też w tej sprawie wbrew zarzutom skargi kasacyjnej przypadek naruszenia konstytucyjnej zasady równości wszystkich wobec prawa. Z naruszeniem tej zasady mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby osoby znajdujące się w tej samej sytuacji prawnej i faktycznej zostały odmienne potraktowane przez organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi.

Na podkreślenie w tej sprawie zasługuje jeszcze fakt, że Barbara i Adam L. wniosek swój z 29.08.2002 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z 2.05.2002 r. złożyli w momencie kiedy jeszcze uchwała Rady Miasta O. z 28.08.2002 r. (...) która miała wskazywać, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa - nie obowiązywała.

Zarówno z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2.05.2002 r. jak i treści skargi kasacyjnej wyprowadzić można wniosek, że w istocie to zarzuty skarżących odnoszą się nie tyle do przedmiotowej decyzji ile do niewłaściwej ich zdaniem polityki władz miasta w kwestii omawianych bonifikat powodującej nierówne traktowanie użytkowników wieczystych ubiegających się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w zależności od okresu rozpoznawania ich spraw przez organ. Kwestia ta jednak przedmiotem postępowania kasacyjnego w tej sprawie być nie może.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do zaskarżonego wyroku są bezpodstawne i z tego względu skargę tę na podstawie art. 184 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270/ należało oddalić.