Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1875/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 107 § 2, art. 141 § 4, art. 147, art. 174 pkt 2, art. 185 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy Postomino od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 83/10 w sprawie ze skargi R. T., G. W., R. M., I. Z. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008 r. nr XXIII/235/08 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Sz 83/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. T., G. W., R. M., I. Z. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008r. Nr XXIII/235/08 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Gminy Postomino na rzecz skarżących koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

R. T. wniósł w dniu 19 stycznia 2009r., za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę "Rady Gminy Postomino z dnia 25 października 2008r." (właściwa data 29 października 2008r.) Nr XXIII/235/08, w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych (sygn. akt II SA/Sz151/09).

Zaskarżonej uchwale R. T. zarzucił naruszenie przepisu art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i w oparciu o powołany wyżej przepis wniósł o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu skargi podał, iż uchwała Nr L/554/06 Rady Gminy Postomino z dnia 31 lipca 2006r. umożliwiła przystąpienie do opracowania zmian w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino, co z jednej strony stworzyło możliwości projektowania i lokalizacji siłowni wiatrowych na terenie rolniczym, zaś z drugiej strony skutkowało ograniczeniami dla zabudowy oraz w dalszej perspektywie możliwości prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa rolnego w ogóle. Skarżący podniósł, iż uchwała opiera się na fałszywej przesłance polegającej na tym, że planowana farma wiatrowa nie będzie wpływać na rolnicze sposoby użytkowania terenu oraz doprowadzi do aktywizacji gospodarki i stworzy nowe miejsca pracy. W rzeczywistości farma wiatrowa doprowadzi do systematycznego osuszania gruntów, ograniczy swobodę typu upraw i spowoduje tym samym obniżenie wydajności gospodarstwa oraz spadek jego wartości. Skarżący podniósł ponadto, że uchwała Nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006r. została podjęta z naruszeniem formalnych terminów, tj. na dwa dni przed upływem 21 dniowego terminu do składania wniosków do planowanej zmiany studium, bowiem obwieszczenie wójta datowane na dzień 10 lipca 2006r. wywieszone zostało dnia 11 lipca 2006r., uchwała podjęta została w godzinach przedpołudniowych w dniu 31 lipca 2006r., zaś termin do składania wniosków upływał w dniu 1 sierpnia 2006r. Ponadto skarżący podał, iż wobec podjęcia uchwały nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006r. przed upływem ustawowo określonego terminu złożył do Urzędu Gminy, a następnie do Przewodniczącego Rady Gminy - pisemne wnioski oraz zastrzeżenia dotyczące podjętej uchwały, poparte aprobatą grupy mieszkańców gminy Postomino. Skarżący podkreślił, że ani wójt, ani Przewodniczący Rady Gminy nie zajęli merytorycznego stanowiska wobec podniesionych przez skarżącego argumentów, zaś bierność Urzędu Gminy Postomino skarżący uzasadnia osobistym interesem wójta w realizacji projektowanej farmy wiatrowej, która powstać miała na nieruchomości stanowiącej własność wójta. R. T. podał, iż wobec zaniechania podjęcia jakichkolwiek działań przez Urząd Gminy skarżący oraz 22 rodziny zamieszkujące obręb planowanej inwestycji dwukrotnie składali skargi, wskazując na uchybienia Urzędu Gminy kierowanego przez wójta.

Skarżący wskazał również, że Rada Gminy Postomino we wrześniu 2008r. zobowiązała inwestora planowanej inwestycji do przeprowadzenia rozmów i ustalenia kompromisu z rolnikami, właścicielami terenów rolnych graniczących z nieruchomościami, na których miała być zlokalizowana farma wiatrowa. Inwestor, reprezentowany przez nieznaną osobę z Warszawy oraz syna wójta przyjął na siebie to zobowiązanie, jednak go nie wykonał, bowiem w ocenie skarżącego nie sposób uznać akcji zbierania podpisów wśród mieszkańców wsi Pieńkowo, którzy nie są rolnikami, ani też właścicielami gruntów, na które oddziaływać będzie farma wiatrowa za przeprowadzoną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Skarżący podniósł, iż w tym zakresie doszło do naruszenia przepisów o radach sołeckich, bowiem zamiarem inwestora było stworzenie fikcji wykonania nałożonego przez Radę Gminy zobowiązania o konsultacji inwestora z rolnikami.

Skargę tożsamej treści na tę sama uchwałę w dniu 19 stycznia 2009r., za pośrednictwem organu, wniósł G. W. – (sygn. akt II SA/Sz 156/09).

Rada Gminy Postomino obie skargi przesłała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wraz z aktami sprawy wraz z jednobrzmiącymi odpowiedziami na skargi.

W treści odpowiedzi na skargę wniosła o ich oddalenie, wskazując na wstępie, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Postomino Nr XXIII/235/08 podjęta została w dniu 29 października 2008r., a nie jak błędnie wskazano w skardze w dniu 25 października 2008r. W uzasadnieniu swojego stanowiska Rada Gminy Postomino podała, że mieszkańcy Gminy Postomino, w tym skarżący, pismem z dnia 19 listopada 2008r. wystąpili do Rady Gminy Postomino z żądaniem usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXIII/235/08 Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych. W uzasadnieniu żądania wskazali jednak na uchybienia formalne popełnione przy podejmowaniu przez Radę Gminy Postomino innej uchwały Nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006r., wskazując jednocześnie na wady prawne samej uchwały. Organ podał, iż pomimo oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią sentencji żądania a treścią uzasadnienia tego żądania, Rada Gminy Postomino podjęła w dniu 15 grudnia 2008r. uchwałę Nr XXVI/264/08 odmawiającą uchylenia uchwały Nr XXIII/235/08 z dnia 29 października 2008r. z uwagi na brak podstaw do usunięcia z obrotu prawnego zakwestionowanej uchwały.

Organ wskazał, iż wniesiona przez R. T. skarga jest powieleniem stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia 19 listopada 2008r. oraz - podobnie jak w powołanym piśmie - w treści skargi występuje sprzeczność pomiędzy jej sentencją a uzasadnieniem, co utrudnia rzeczowe odniesienie się do złożonej skargi.

Niemniej jednak Rada Gminy Postomino stwierdziła, że skarżący nie tylko nie wykazał swego interesu prawnego uzasadniającego żądania zawarte w skardze, ale również nie wskazał okoliczności mających potwierdzić zasadność zawartych w skardze zarzutów. Zdaniem organu, skarżący nie podał, na jakich konkretnie przesłankach oparty został zarzut naruszenia prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, nie wskazał dowodów mających świadczyć o ograniczeniu warunków eksploatacji gospodarstw rolnych, skutkujących obniżeniem ich wartości, jak też przesłanek rzekomego pogorszenia warunków zamieszkania w rejonie objętym spornym planem.

Organ podkreślił, że podjęcie uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przeznaczeniem terenu pod farmę elektrowni wiatrowych nie przesądza o szczegółowych warunkach jej lokalizacji, a jedynie stanowi spełnienie wstępnego warunku lokalizacji inwestycji. Realizacja przedsięwzięcia, którego dotyczy uchwała jest bowiem ostatecznie uzależniona od uzyskania przez inwestorów tytułów prawnych do poszczególnych działek, zaś o realnej możliwości lokalizacji farmy elektrowni wiatrowej zdecydują właściciele nieruchomości położonych w obrębie objętym regulacją uchwały. Dodatkowo podniesiono również, iż bezzasadne są zastrzeżenia skarżącego co do procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, skoro z załączonej do uchwały dokumentacji wynika, że dopełniono wszystkich wymogów formalno - prawnych koniecznych do jej skutecznego podjęcia. Nadto zwrócono uwagę na fakt, iż poprzedzającą podjęcie zaskarżonej uchwały zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino podjęto uchwałą Nr L/554/06 z dnia 31 lipca 2006r., która nie została zakwestionowana ani przez Wojewodę Zachodniopomorskiego, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Na rozprawie w dniu 18 czerwca 2009r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 111 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wydał zarządzenie o połączeniu sprawy II SA/Sz 151/ 09 ze sprawą II SA/Sz 156/09 w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy po połączeniu prowadzone były pod sygnaturą II SA/Sz 151/09.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po rozpoznaniu skarg uznał je za uzasadnione i wyrokiem z dnia 18 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Sz 151/09 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest nie tylko treść planu zagospodarowania przestrzennego oraz załączników do uchwały, lecz także procedura sporządzenia i uchwalenia planu. Stosownie do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb procedury uchwalenia planu odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. Pojęcie zaś zasad sporządzania planu wiąże się z merytorycznymi wartościami i wymogami kształtowania polityki przestrzennej. I tak pod pojęciem trybu procedury planistycznej będzie się mieściło formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu, natomiast w pojęciu zasad - merytoryczna, tj. rzeczywista zgodność treści planu z treścią owego stadium.

Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

W sprawie niniejszej zgodność ostatecznego projektu planu ze studium w ogóle nie została formalnie stwierdzona. Brak jest bowiem stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy Postomino nie przedstawiła Sądowi, mimo pisemnego wezwania, odrębnej uchwały w tym zakresie. W takiej sytuacji uznać należało, że Rada Gminy Postomino podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino. Taki sposób procedowania nad uchwałą planistyczną istotnie narusza przewidziany przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tryb jej sporządzania.

Naruszenia zasad i trybu sporządzenia dotyczą ogółu postanowień planu, stanowiącego integralną całość, dlatego też jak podniesiono należało stwierdzić nieważność uchwały rady gminy w całości, zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego Gmina Postomino i zaskarżając go w całości zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażające się w oparciu orzeczenia o niekompletne akta sprawy, nieobejmujące nadesłanych Sądowi rozstrzygnięć Rady Gminy poprzedzających uchwalenie spornego planu w postaci uchwały o zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino i uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obrębów Postomino, Pieńkowo i Chudaczewo -potwierdzających zgodność zakresu opracowania i funkcji dla jego obszaru z ustaleniami studium;

- art.141 § 4 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na pominięciu odniesienia się przez WSA w treści uzasadnienia wyroku do wszystkich zarzutów odpowiedzi na skargę R. T. i G. W., w tym szczególnie do zarzutu sprzeczności sentencji skargi z jej uzasadnieniem nasuwającej zasadnicze wątpliwości co do przedmiotu faktycznego zaskarżenia, a nadto także na braku odniesienia się Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do przedstawionych mu na jego żądanie i poprzedzających uchwalenie kwestionowanego planu uchwały nr VI/45/07 z dnia 23 marca 2007r. w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino i uchwały nr VII/65/07 z dnia 27 kwietnia 2007r. w przedmiocie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo - w kontekście zgodności przyjętej zmiany planu ze studium;

- art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku rażącego naruszenia przez Radę Gminy zasad sporządzania planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego uchwalenia.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009r. sygn. akt II OSK 1482/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, odstępując jednocześnie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Sąd uznał, że usprawiedliwione pozostają zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 i art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oceniając legalność zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalił, że nie stwierdzono formalnie zgodności ostatecznego planu ze studium, gdyż brak jest stosowanego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy Postomino nie przedstawiła Sądowi, mimo pisemnego wezwania, odrębnej uchwały w tym zakresie, a więc podjęto tę uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu ze studium, co stanowi o jej sprzeczności z prawem. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie była to wyłączna podstawa zakwestionowania legalności planu w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na normę art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) stanowiącą, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zdań własnych gminy oraz zasadach finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych (...). Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 w/w ustawy, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan. Zakładając nawet w ślad za przyjętym w orzecznictwie poglądem (zob. np. wyrok NSA z 8 sierpnia 2006 r. II OSK 698/06 ), że rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkując nieważnością podjętego planu. Przemawia za tym zarówno brzmienie art. 10 ust. 1 w/w ustawy nie przewidujące wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 ustawy zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Tym samym, dla pozostawienia w obrocie prawnym uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne jest stwierdzenie jego zgodności ze studium w uchwale rady gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że niezbędne było w sprawie odniesienie się do uchwały Rady Gminy Postomino z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VII/65/07 w sprawie przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo, której integralną częścią, co wynika z jej § 4, jest analiza zasadności przystąpienia do opracowywania planu oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino dla terenów w obrębie geodezyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo i dokonanie tej oceny w kontekście przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku Sądu zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. To z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

W rozpoznawanej sprawie, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. do zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim przedstawionej na żądanie Sądu uchwały, której integralną częścią jest analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Ocena ta winna więc uwzględniać szczegółowe rozważania w odniesieniu do wskazanej wyżej uchwały z dnia 27 kwietnia 2007r. w kontekście tego czy można ją uznać za taką, która stwierdza zgodność planu ze studium, czy też nie. Tym samym podniesiony zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego pozostaje usprawiedliwiony, gdyż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przy przedstawionym przez Gminę materiale dowodowym w sposób adekwatny do celu sprawy, dlaczego uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 147 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czym również naruszył na tym etapie postępowania w/w normę prawa procesowego.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Skargi o takiej samej treści jak skargi R. T. i G. W. na uchwałę Rady Gminy Postomino z dnia 29 października 2008r. nr XXIII/235/08 w spawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino złożyli R. M., I. Z.. Sprawy zostały zarejestrowane odpowiednio pod sygn. akt IISA/Sz 128/10 i II SA/Sz 134/10.

Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010r. Sąd, na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarządził połączenie w/w spraw ze sprawą sygn. akt II SA/Sz 83/10 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Sprawy po połączeniu prowadzone były pod sygnaturą II SA/Sz 83/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie po ponownym rozpoznaniu sprawy wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Sz 83/10, na podstawie art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej zwaną p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały oraz orzekł, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu, a także zasądził od Gminy Postomino na rzecz skarżących koszty postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa, w pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, który w uzasadnieniu wyroku wskazał, że Sąd pierwszej instancji - stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały - nie odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego, a przede wszystkim do przedstawionej na żądanie Sądu uchwały, której integralną częścią jest analiza stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ocena legalności zaskarżonego aktu doprowadziła Sąd do wniosku, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Postomino została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest nieważna w przypadku naruszenia zasad sporządzenia planu, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, bądź naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Pod pojęciem trybu procedury planistycznej mieści się formalne stwierdzenie zgodności rozwiązań planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, poprzedzające uchwalenie planu. Stosownie do treści art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie inwestycji z zakresem infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie zgodność ostatecznego projektu planu ze studium nie została formalnie stwierdzona. Brak jest bowiem stosownego zapisu w treści zaskarżonej uchwały, jak również Rada Gminy Postomino nie przedstawiła Sądowi odrębnej uchwały w tym zakresie. Również w przedłożonych na wezwanie Sądu uchwałach Rady Gminy Postomino: z dnia 23 marca 2007r. Nr VI/45/07 w sprawie uchwalenia zmiany III studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino oraz z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VII/65/07 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo brak jest stwierdzenia o zgodności zmian planu uchwalonego zaskarżoną uchwałą z ustaleniami studium.

W ocenie Sądu, za zadośćuczynienie temu obowiązkowi nie może być uznana zawarta w wyżej wymienionej uchwale z dnia 27 kwietnia 2007r. analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami planu oraz wynikający z niej wniosek, że przyjęcie zakresu opracowania i funkcji dla obszaru opracowania w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino stanowi o zgodności uchwały z ustaleniami studium. Tak sformułowany wniosek oraz treść dokonanej w przedmiotowej uchwale analizy wskazuje, że Rada Gminy Postomino stwierdziła jedynie zgodność z ustaleniami studium podjętej w dniu 27 kwietnia 2007r. uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo. Nie można natomiast uznać, że w uchwale z dnia 27 kwietnia 2007r. stwierdzona została zgodność z ustaleniami studium zaskarżonej uchwały z dnia 29 października 2008 r.

W takiej sytuacji Sąd stwierdził, że Rada Gminy Postomino podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino. Taki sposób procedowania nad uchwałą planistyczną istotnie narusza przewidziany tryb jej sporządzania, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosła Rada Gminy Postomino, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w której na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 zr. zm.) zaskarżono powyższy wyrok w całości i na zasadzie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na niedostatecznym odniesieniu się przez Sąd w treści uzasadnienia wyroku do rzeczywistego znaczenia uchwały Nr VII/65/07, a zwłaszcza jej załącznika, o którym mowa w § 4 tej uchwały - dla rozstrzygnięcia o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium;

- art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skarg pomimo braku rażącego naruszenia przez Radę Gminy zasad sporządzania planu bądź istotnego naruszenia trybu jego uchwalenia;

- art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA - przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiska NSA wyrażonego w jego wyroku z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1482/09, pomimo niezmienionego stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego;

II. naruszenie prawa materialnego tj. przepisów art. 28 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na nietrafnym ich zastosowaniu wobec braku podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad sporządzenia planu lub istotnego naruszenia trybu jego uchwalenia.

Wskazując na powyższe uchybienia, - działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa prawnego wg obowiązujących norm.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

- po pierwsze - pominął w tej sprawie wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści wyroku sygn. akt II OSK 1482/09, gdzie jednoznacznie stwierdzono m.in. konieczność wnikliwego odniesienia się przez WSA w szczególności do będącej integralną częścią uchwały z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VH/65/07 – analizy zasadności przystąpienia do opracowania planu oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino dla terenów w obrębie geodezyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo;

- po drugie - stwierdził podjęcia zaskarżonej uchwały z obrazą art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż analiza, o której mowa w § 4 uchwały z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VII/65/07 może - zdaniem Sądu stanowić o zgodności z ustaleniami studium tylko uchwały, której jest integralną częścią, a nie uchwały zaskarżonej. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Sądu i podniosła, że wskazując na doniosłość znaczenia dla rozstrzygnięcia sporu "analizy", będącej częścią uchwały z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VII/65/07, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Wojewódzki Sąd Administracyjny do przeprowadzenia wnikliwej i pełnej oceny prawnej tego aktu. Lakoniczne stwierdzenie w końcowej części uzasadnienia wyroku, że "analiza" przyjęta uchwałą Nr VII/65/07 potwierdza jedynie zgodność z ustaleniami studium tejże uchwały - nie czyni zadość wymogowi przeprowadzenia rzetelnej i kompleksowej oceny prawnej tego aktu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpatrując skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., co oznacza, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie podstaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.).

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego - przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została w niniejszej sprawie sporządzona przez należycie umocowanego pełnomocnika strony skarżącej w rozumieniu art. 175 § 1 p.p.s.a., a w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołał zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1), a także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut, dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez WSA - przy ponownym rozpoznaniu sprawy, stanowiska NSA wyrażonego w jego wyroku z dnia 17 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1482/09, pomimo niezmienionego stanu faktycznego sprawy i stanu prawnego oraz art. 141 § 4 p.p.s.a i art. 147 § 1 p.p.s.a.

Zarzuty ten należy uznać za częściowo uzasadnione.

Zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Orzekając ponownie w sprawie niniejszej Sąd I instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia sygn. 17 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1482/09.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku tym wskazał, że Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 147 p.p.s.a., czym naruszył na tym etapie postępowania tę normę prawa procesowego i nakazał dokonanie oceny zawierającej szczegółowe rozważania w odniesieniu do uchwały z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VII/65/07 w sprawie przystąpienia do opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo w kontekście tego, czy można ją uznać za taką, która stwierdza zgodność planu ze studium, ponieważ uchwała ta zawiera analizę zasadności przystąpienia do opracowywania planu oraz określenia stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino dla terenów w obrębie geodezyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo stanowiącą, zgodnie z § 4, jej integralną część.

Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę uznał, że Rada Gminy Postomino podjęła zaskarżoną uchwałę bez stwierdzenia zgodności projektu planu z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Postomino, co narusza istotnie przewidziany tryb jej sporządzania, określony w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujący stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu I instancji, w treści zaskarżonej uchwały, jak również w uchwale Rady Gminy Postomino z dnia 23 marca 2007r. Nr VI/45/07 - w sprawie uchwalenia zmiany III studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Postomino oraz z dnia 27 kwietnia 2007r. Nr VII/65/07 - w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo - brak jest stwierdzenia o zgodności zmian planu, uchwalonego zaskarżoną uchwałą z ustaleniami studium. Rada Gminy Postomino nie przedstawiła odrębnej uchwały w tym zakresie.

Sąd I instancji stwierdził także, że zawarta w wyżej wymienionej uchwale z dnia 27 kwietnia 2007r. analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami planu oraz wynikający z niej wniosek o przyjęciu zakresu opracowania i funkcji dla obszaru opracowania w oparciu o studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino - wskazuje, że Rada Gminy Postomino stwierdziła jedynie zgodność z ustaleniami studium podjętej w dniu 27 kwietnia 2007r. uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w obrębie ewidencyjnym Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo i nie można uznać, że w uchwale z dnia 27 kwietnia 2007r. stwierdzona została zgodność z ustaleniami studium zaskarżonej uchwały z dnia 29 października 2008r.

Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się co do kwestii zgodności planu ze studium w kontekście zapisów powołanych uchwał, jednak, podzielając zasadność skargi kasacyjnej wskazać należy, że w sprawie niniejszej Sąd nie dokonał analizy przedmiotu regulacji zawartej w zaskarżonej uchwale i poprzedzających ją uchwałach, dotyczących zmiany studium i przystąpienia do opracowania m.p.z.p. pod kątem ich spójności.

Jak wynika bowiem z § 1 ust. 1 i 4 zaskarżona uchwała została podjęta "zgodnie z uchwałą Rady Gminy Postomino z dnia 27 kwietnia 2007r. w sprawie przystąpienia do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego ..... z przeznaczeniem pod funkcję rolniczą z możliwością lokalizacji siłowni wiatrowych", której przedmiotem były tereny przeznaczone na lokalizację zespołu urządzeń elektrowni wiatrowych wraz z towarzyszącą infrastrukturą, z pozostawieniem przeznaczenia rolniczego terenu między elektrowniami i określeniem ograniczeń dla zabudowy, zaś uchwała z dnia 27 kwietnia 2007r. zawierała "analizę zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium", stanowiącą jej integralną część. Z treści tej analizy wynika wprost zgodność uchwały z ustaleniami studium - uchwałą Nr VI/45/07 Rady Gminy Postomino z dnia 23 marca 2007r. w sprawie uchwalenia zmiany III studium, z uzasadnienia której wynika, że zmiana dotyczy wyłącznie rozszerzenia obszaru opracowania o strefę uciążliwości lokalizowanych siłowni, na której wprowadzone zostaną ograniczenia dla zabudowy. Głównym kierunkiem zagospodarowania planowanych elektrowni wiatrowych pozostaje użytkowanie nierolnicze.

Sąd I instancji nie odniósł się w treści wyroku do przeprowadzonej przez Radę Gminy procedury dostosowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino do zamierzonej zmiany planu pod potrzeby lokalizacji farm wiatrowych - sfinalizowanej podjęciem uchwalenia zmiany III tego studium (uchwała z dnia 23.03.2007 roku Nr VI/45/07). Konsekwencją zmiany studium było bowiem przyjęcie uchwały o przystąpieniu do opracowania planu dla terenów położonych w obrębie ewid. Postomino, Pieńkowo, Chudaczewo (z dnia 27 kwietnia 2007r. nr VII/65/07), zawierającej w jej załączniku (pkt II) jednoznaczne stwierdzenie zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Postomino. Konsekwencją przyjęcia tych ustaleń stała się zaskarżona uchwała, będąca w istocie prawnym rozwinięciem rozstrzygnięć przyjętych w uchwale nr VII/65/07.

W związku z powyższym nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie niniejszej brak było rozstrzygnięcia o zgodności projektu planu z ustaleniami studium. Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje wprawdzie na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego (w szczególności, gdy np. rada stwierdzi zgodność w uchwale podejmującej plan). Brak odrębnej uchwały w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące nieważnością podjętego planu jeżeli, tak jak w sprawie niniejszej, treść podejmowanych uchwał, wzajemnie się uzupełniających wskazuje na stwierdzenie przez organ tej zgodności.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związku z czym stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. stanowi o naruszeniu także tej normy prawa procesowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Jednocześnie mając na uwadze szczególnie uzasadniony przypadek występujący w tej sprawie na podstawie art. 107 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia na rzecz Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.