Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 340/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2012-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135, art. 152, art. 200, art. 250 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012r. sprawy ze skargi A. S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. S.A. w K. kwotę 740 (siedemset czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu sprawy z odwołania A. S.A. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na: budowie 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych i budowie drogi dojazdowej na terenie działek nr 140/12, 141/12, 141/13, 142/12, 142/13, 143/12, 143/14 i 143/15 obręb 0012, przy ul. B., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym Nr 1 literami MNOPRAFEDCBGHIJKL-M, na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wyjaśnił, że dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą o planowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) Jednym z nich jest występowanie na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z uwagi na użycie przez ustawodawcę słowa łącznie, organ stwierdził, że przy braku działki sąsiedniej odpowiadającej opisanym wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe.

Następnie SKO zauważyło, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej rozporządzeniem (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Załączona do akt analiza urbanistyczno-architektoniczna w pełni odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w rozporządzeniu. W szczególności obszar analizowany określono w sposób zgodny z wymogami § 3 rozporządzenia. Analiza opisuje dokładnie i szczegółowo sposób zagospodarowania terenu. Zakres wyznaczenia obszaru analizowanego też, zdaniem organu nie budzi wątpliwości. Organ stwierdził następnie, że w granicach tak wyznaczonego obszaru analizowanego na wysokości terenu wskazanego pod wnioskowaną zabudowę brak jest istniejącej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czego wymaga art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu. W analizie zasadnie stwierdzono, że nie jest możliwe wprowadzenie zabudowy na tym obszarze, ponieważ naruszyłoby to istniejące ukształtowanie przestrzeni, które obecnie tworzy harmonijną całość. Organ wyjaśnił, że w analizie posłużono się pojęciem struktury przestrzennej tak, by w sposób czytelny przedstawić i zobrazować obszary terenów zabudowanych i niezabudowanych. Skoro więc teren sąsiedni nie jest zabudowany w sposób umożliwiający ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy, to brak jest możliwości ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast wobec niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, bez znaczenia pozostaje fakt spełnienia w niniejszej sprawie pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 – 5 ustawy o planowaniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium stwierdziło, że wszystkie są niezasadne. W ocenie SKO orzecznictwo sądowe ulega zmianom i aktualna linia orzecznicza prezentowana jest w wyroku NSA z dnia 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08 stanowiącym, że wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, "ale zgodnie z literaturą przedmiotu nie oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być sprzeczna ze studium".

Zarzut braku analizy, czy też jej niewłaściwego sporządzenia jest zdanie Kolegium nietrafny, ponieważ w aktach znajduje się kompletna analiza urbanistyczna część tekstowa i graficzna (k. 117 – 122), sporządzona zgodnie z przepisami. Graficzna część tej analizy stanowi przy tym załącznik do kwestionowanej decyzji. Natomiast sporządzenie tekstowej części tej analizy nie było celowe wobec braku ustalenia parametrów istniejącej zabudowy mogącej stanowić podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dlatego organ I instancji zasadnie odstąpił od jej sporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia wraz poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta K., A. S.A. zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu polegające na przyjęciu zawężającej wykładni pojęcia kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu, zamiast szerokiej, zgodnej z wykładnią systemową, każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora do zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu,

2. § 3 i § 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i zaniechanie wykonania analizy urbanistycznej.

II. przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedopuszczalną, dowolną ocenę materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że dla terenów bezpośrednio sąsiadujących z przedmiotowym terenem inwestycji, organ I instancji wydał ostateczne decyzje o warunkach zabudowy dla zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na rzecz A. S.A. , a także na położoną przy ulicy B. działkę nr 149/2 na osiedle 27 domków jednorodzinnych. Biorąc to pod uwagę co najmniej niezrozumiałe jest zdaniem skarżącej spółki obecne stanowisko organu, iż dla wnioskowanych działek nie istnieje możliwość ustalenia odpowiednich parametrów zabudowy.

Następnie autor skargi zauważył, że zgodnie z § 3 rozporządzenia, dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy organ wydający decyzję określa minimalne granice obszaru analizowanego, skąd wniosek, że może też wyznaczyć do analizy większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył urbanistyczną całość. Jeżeli jednak organ wyznacza obszar minimalny, to powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki obszar. Takiego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji brakło, a poza tym organ ograniczył się do ustalenia obszaru analizowanego w sposób dowolny przeprowadzając np. granicę wschodnią przez fragment działki nr ewid. 34/2 i wyprowadzając ją poza teren mapy.

Skarżąca spółka zarzuciła też, że subiektywna ocena organu co do istnienia na terenie analizowanym "ukształtowanego ładu przestrzennego" jest w okolicznościach sprawy co najmniej dyskusyjna. W sposób niedopuszczalny zaniechano bowiem wykonania prawidłowej analizy urbanistycznej, o jakiej mowa w § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia. Dowolność w wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz brak uzasadnienia dla takiego przyjęcia oznacza naruszenie w stopniu rażącym przepisu § 3 rozporządzenia, a także zasady swobodnej oceny dowodów.

Skarżący zakwestionował też powołanie się prze organ I instancji na istniejące w wyznaczonym przez siebie obszarze tzw. "struktury przestrzenne", co nie ma oparcia w przepisach prawa.

Kolejny zarzut dotyczył ustalenia organu, że w obszarze analizowanym nie występuje działka dostępna z tej samej drogi, która mogłaby stanowić punkt odniesienia do ustalenia warunków zabudowy. W skardze podzielono też pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r., II OSK 1508/06, że z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, iż analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadza się biorąc pod uwagę zagospodarowanie wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, a nie wyłącznie działek, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej, do której dostęp ma działka objęta wnioskiem. Ponadto w skardze zauważono, że w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajdują się działki o nr ewid. 34/2, 35/2, 154/2 i 154/3 zabudowane budynkami jednorodzinnymi, co pozostaje w oczywistej sprzeczności do twierdzeń organu I i II instancji.

Nie znajduje również żadnego uzasadnienia stwierdzenie organu, że niemożliwe jest ustalenie nowej linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, skoro dla działki nr 149/2 objętej decyzją Nr 346/2009 organ I instancji znalazł podstawę do jej wyznaczenia i to aż w trzech liniach zabudowy. Poza tym nawet gdyby wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia było niemożliwe, to nie może to prowadzić automatycznie do stwierdzenia braku spełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, ponieważ w tym właśnie celu rozporządzenie zawiera przepis § 4 ust. 4 pozwalający na wyznaczenie linii zabudowy w sposób inny, niż poprzez przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich.

Kolejny zarzut dotyczył braku w zaskarżonej decyzji załącznika zawierającego część tekstową wyników analizy, o której stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia, przez co nie jest spełniony wymóg określony w § 9 ust. 2 tego rozporządzenia. Nie ma bowiem podstaw do odstąpienia od wykonania analizy jedynie z tego powodu, że organ dowolnie przyjął niezgodność planowanej zabudowy z ustaleniami studium oraz projektem planu. Wobec braku analizy urbanistycznej jakiekolwiek twierdzenia organu I instancji pozostają poza możliwości merytorycznej kontroli organu odwoławczego, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Niedopuszczalne jest również w ocenie autora skargi powoływanie się na niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, ani też na projekt planu miejscowego. Do czasu bowiem, kiedy ustalenia studium nie znajdą się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie wiążą powszechnie i nie mogą tworzyć podstawy do wydawania rozstrzygnięć administracyjnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że w analizie organ posłużył się określeniem "struktura przestrzenna", aby w sposób czytelny przedstawić i zobrazować obszary terenów zabudowanych i niezabudowanych.

SKO zakwestionowało też twierdzenie skargi o braku w aktach sprawy analizy, ponieważ kompletna analiza urbanistyczna część tekstowa i graficzna znajduje się w aktach sprawy na k. 117 – 122. Wyniki analizy część graficzna zostały natomiast załączone do zaskarżonej decyzji. Nie było natomiast celowe w ocenie organu sporządzenie części tekstowej wyników analizy, wobec braku ustalenia parametrów istniejącej zabudowy mogącej stanowić podstawę do ustalenia parametrów nowej zabudowy. Dlatego organ I instancji odstąpił od sporządzenia tego dokumentu. Wymóg sporządzenia tych załączników dotyczy bowiem pozytywnych decyzji o warunkach zabudowy.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2012 r. pełnomocnik skarżącej spółki zarzucił, że decyzja organu I instancji została wydana bez uprzedniego sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej, a znajdująca się w aktach sprawy analiza musiała zostać sporządzona i dołączona do akt administracyjnych po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Ponadto nie zostały sporządzone, ani doręczone inwestorowi wyniki analizy. Dołączyła również do akt sprawy pismo Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 11 kwietnia 2012 r., z którego wynika, że w związku z wydanie na obszarze, na którym położone są przedmiotowe działki, w ciągu ostatnich lat licznych zgód budowlanych, zmienił się rzeczywisty stan zagospodarowania tego terenu w sposób na tyle istotny, że dotychczasowe założenia funkcjonalno-przestrzenne sporządzonego dotychczas projektu planu nie przystają do rzeczywistości. Dlatego prace nad tym projektem planu mogą być kontynuowane dopiero po uchwaleniu kompleksowej aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę podlega uwzględnieniu z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zasadniczą przyczyną zaakceptowanej przez organ II instancji odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było ustalenie, że w granicach obszaru analizowanego brak jest istniejącej zabudowy, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W oparciu o takie ustalenie organy uznały bowiem, że skoro jeden z koniunktywnych warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy przewidzianych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu nie został spełniony, to bez względu na ocenę spełnienia pozostałych warunków, wniosku inwestora nie można uwzględnić. Ze względu na to, że ocena spełnienia zakwestionowanego warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu wymagała zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, rozstrzygające znaczenie dla sprawy miała ocena prawidłowości przeprowadzenia tej analizy, a wcześniej poprawności wyznaczenia wskazanego obszaru analizowanego. W tym zakresie zaskarżona decyzja, a także utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zawiera szereg istotnych naruszeń prawa polegających na wadliwym określeniu obszaru analizowanego i w konsekwencji wadliwym przeprowadzeniu analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu, (tj. kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który inwestycja ta ma oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000) w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z takiego określenia wynika, że cały obszar analizowany musi mieścić się na opisanej mapie. Tymczasem z mapy stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji organu I instancji wynika, że wytyczony przez organ obszar analizowany wykracza poza zakres mapy, na której została przeprowadzona analiza. W konsekwencji nie da się stwierdzić, czy i ewentualnie jakie obiekty budowlane, działki bądź drogi (w tym publiczne), znajdują się w wyznaczonym przez sam organ obszarze analizowanym. W szczególności należy zauważyć, że na skutek wskazanego zawężenia zakresu mapy, na której wyznaczono obszar analizowany nie wiadomo, czy działki nr 154/3, 154/2 i 163/7 są zabudowane lub pozostają w trakcie zabudowy oraz czy są dostępne z tej samej drogi, tj. ulicy B..

Ponadto mapa będąca załącznikiem do decyzji pierwszoinstancyjnej, różni się w istotny sposób od mapy na której przeprowadzono analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Brak jest bowiem na niej wskazania położenia i odległości od ulicy B. nieprzekraczalnych linii zabudowy istniejących i projektowanych na położonych w obszarze analizowanym działkach, brak jest wskazania, jakiego rodzaju budynki znajdują się w obszarze analizowanym, a także brak jest wskazania granic struktur przestrzennych, na które powołują się organy w uzasadnieniu swych decyzji. Ponadto na znajdującej się na k. 122 mapie będącej załącznikiem graficznym do analizy, znalazły się istotne uzupełnienia i dopiski, o których nie wiadomo, od kogo pochodzą, ponieważ zostały wpisane inną techniką (odręcznie długopisem i ołówkiem), niż pozostałe wpisy na tej mapie i nie zostały podpisane, ani opatrzone stosownymi pieczęciami i parafami. W efekcie nie wiadomo, czy wpisy te odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Ponadto z tych fragmentów mapy, które zawierają się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym wynika, że wytyczając ten obszar organ przeprowadził granice obszaru analizowanego w taki sposób, że przecinają one, bądź prawdopodobnie przecinają (czego nie da się stwierdzić w sposób niewątpliwy z powodu opisanego wyżej wykraczania obszaru analizowanego poza zakres mapy), zabudowane działki, które mogłyby potencjalnie służyć do oceny spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu. Chodzi tu w szczególności o działki nr 154/1, 163/7, 151 i 34/2. Należy w tym miejscu podzielić zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia, dlaczego organ wyznaczył obszar analizowany o - w większości - minimalnych rozmiarach, choć z treści § 3 rozporządzenia da się wyciągnąć wniosek, że skoro dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy organ wydający decyzję określa minimalne granice obszaru analizowanego, to oznacza, że może też wyznaczyć do analizy większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył urbanistyczną całość. Z takiej wykładni rzeczywiście wynika, że jeżeli organ wyznacza obszar minimalny, to powinien uzasadnić dlaczego przyjął taki obszar. Takiego uzasadnienia jednak w sprawie brak.

Trafny w ocenie Sądu jest też zarzut skargi, że wbrew twierdzeniom organów obu instancji, w obszarze analizowanym i w sąsiedztwie terenu planowanej, przedmiotowej inwestycji, znajdują się działki o nr ewid. 34/2, 35/2, 154/2 i 154/3 zabudowane budynkami jednorodzinnymi, dostępne z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy B., co umożliwiało przeprowadzenie analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Na negatywną ocenę zasługuje również posłużenie się przez organy administracji przy dokonanej analizie pojęciem "struktur przestrzennych". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a zwłaszcza z odpowiedzi na skargę wynika, że organ posłużył się tym określeniem po to, aby w sposób czytelny przedstawić i zobrazować obszary terenów zabudowanych i niezabudowanych. Jednak efektem tego zabiegu było, w ocenie Sądu, nie mające oparcia w przepisach i sprzeczne z treścią § 3 ust. 1 rozporządzenia zawężenie obszaru analizowanego, o jakim mowa w tym przepisie. Skoro bowiem organ II instancji uznał, że przedmiotowa zabudowa projektowana jest w granicach struktury przestrzennej III stanowiącej niezabudowany zielony pas, którego zabudowa godziłaby w zastany ład przestrzenny, a tym samym naruszała zapisy art. 2 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu, to oznacza to, że nie uwzględniał w swej analizie działek znajdujących się w wyznaczonym przez organ obszarze analizowanym, dostępnych z tej samej drogi publicznej, tj. ulicy B., ponieważ znajdują się w strukturach przestrzennych I i II. Wydaje się, że używając analizowanego określenia "struktur przestrzennych", organ posłużył się pojęciem z zakresu porządku planistycznego określonego przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w sprawie nie było wątpliwe, że porządek planistyczny na obszarze obejmującym przedmiotową inwestycję, nie został w ten sposób ukształtowany, ponieważ na obszarze tym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Porządek planistyczny na tym obszarze kształtują więc przepisy ustawy o planowaniu, a stwierdzenie zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z tym porządkiem następuje w drodze ustalenia warunków zabudowy. To ustalenie dokonywane jest natomiast w sposób określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu, co wymaga m. in. wytyczenia obszaru analizowanego w sposób opisany w § 3 rozporządzenia, który nie przewiduje zawężania obszaru analizowanego poniżej odległości wskazanych w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Należy też zakwestionować wyrażone przez organ poglądy co do znaczenia studium i projektu planu. Ma rację organ, że orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie ewoluowało. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygając konkretną sprawę administracyjną organ ma swobodę w wyborze takiego poglądu, który będzie pasował do preferowanego przez organ sposobu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu nie jest obecnie wątpliwe w orzecznictwie sądów administracyjnych, że ani studium, ani też projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, w związku z czym nie mogą uzasadniać odmowy ustalenia warunków zabudowy (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r., II OSK 2687/11, LEX nr 1138193, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2011 r., IV SA/Wa 1887/09, LEX nr 995510). Powołanie się przez organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na nie skonkretyzowaną "literaturę przedmiotu", nie może więc zmienić poglądu utrwalonego w orzecznictwie, który Sąd w niniejszym składzie również podziela. Ubocznie więc tylko należy zauważyć, że z dołączonego na rozprawie pisma Biura Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta K. z dnia 11 kwietnia 2012 r. wynika, że zarówno studium, jak i projekt planu na który powołały się organy obu instancji, najprawdopodobniej ulegną istotnej z punktu widzenia możliwości zabudowy przedmiotowej działki – zmianie. Ta okoliczność jest przy tym dodatkowym argumentem za tym, że zarówno studium, jak i projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być podstawą rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ze względu na brak waloru stabilności i niezmienności w granicach zakreślonych przez prawo.

Należy też częściowo podzielić zarzuty skargi dotyczące naruszenia wymogów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynikających z § 9 ust. 2 rozporządzenia. O ile bowiem wyartykułowane na rozprawie przed Sądem podejrzenie, co do sporządzenia tekstowej części analizy urbanistyczno-architektonicznej znajdującej się w aktach administracyjnych na k. 117 i n., już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, nie zostało w żaden sposób wykazane, to fakt niesporządzenia i niedołączenia do tej decyzji tekstowej części wyników tej analizy, nie budzi wątpliwości. W aktach nie ma bowiem tego dokumentu, nie został on wskazany w treści decyzji z dnia [...] jako załącznik do niej, a organ II instancji wyjaśnił brak tego dokumentu niecelowością jego sporządzenia wynikłą z braku ustalenia parametrów nowej zabudowy spowodowaną brakiem ustalenia parametrów istniejącej zabudowy. Podzielając wyrażony w skardze pogląd co do konieczności dołączenia tekstowej części wyników analizy do decyzji organu I instancji należy zauważyć, że z przepisów ustawy o planowaniu, ani też rozporządzenia nie wynika, aby obowiązek dołączenia tekstowej części wyników analizy do decyzji rozstrzygającej wniosek o ustalenie warunków zabudowy, ograniczony był tylko do decyzji uwzględniających taki wniosek. Ponadto Sąd wyraża pogląd, że obowiązek dołączenia i doręczenia stronom wyników przeprowadzonej analizy, będącej jej podsumowaniem i streszczeniem, realizuje zasady ogólne postępowania administracyjnego wyrażone w art. 9 i 11 kpa. Pozwala bowiem należycie i wyczerpująco poinformować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto – obok uzasadnienia decyzji – pozwala w pełniejszy sposób wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Potrzeba realizacji takiego celu aktualizuje się zwłaszcza w sytuacji odmownego załatwienia wniosku strony, tj. takiej, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Wskazane powyżej naruszenia przepisów prawa materialnego i wynikłe z nich naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wskazanych wyżej, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a) i c). i art. 135 p.p.s.a.

Rozstrzygając sprawę ponownie organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Orzeczenie zawarte w punkcie II zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 740 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi i wynagrodzenie reprezentującego ją radcy prawnego.