Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1158/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust.1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust.1, art. 16 ust.1, art. 14 ust.2, art. 6 ust.2, art. 13 ust.1,
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 61 ust.1,
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Dyrektora Szpitala w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia [...] z dnia [...] r. o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej, rozstrzygniętej decyzją [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) – uchylił decyzję [...] z dnia [...] r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji poprzez udostępnienie skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach [...] oraz umorzył postępowanie w tej części.

W uzasadnieniu decyzji podmiot zobowiązany wskazał, że zakres informacji, o udostępnienie których wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiło do [...] Szpitala [...] Stowarzyszenie [...], miał obejmować udostępnienie:

- informacji o liczbie porodów na oddziale ginekologiczno-położniczym szpitala od lipca do grudnia [...],

- treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach [...].

Decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]) S. udostępnił informację w zakresie wniosku z punktu 1 oraz odmówił udzielenia informacji publicznej w części dotyczącej wniosku z punktu 2. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że skargi składane przez pacjentów, w tym również pacjentów klinik o profilu ginekologiczno-położniczym, dotyczą udzielanych w Szpitalu świadczeń zdrowotnych i jako takie zawierają dane dotyczące stanu zdrowia, udzielonych świadczeń zdrowotnych oraz inne informacje, związane z pacjentem, a uzyskane w związku z pobytem w szpitalu. Podkreślono, że informacje te podlegają szczególnej ochronie a ich udostępnienie może nastąpić jedynie w warunkach określonych ustawą z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty. Dodatkowo odmowa udostępnienia treści skarg jest uzasadniona treścią art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] wskazał, że w dniu [...] r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło do S. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy o udzielenie informacji publicznej. Stowarzyszenie podniosło, że wykonywanie świadczeń zdrowotnych przez S. jest niewątpliwie zadaniem publicznym, zaś informacja dotycząca skarg na działalność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji jest wyznacznikiem kompetencji tego podmiotu i każdy ma prawo do uzyskania takiej informacji. Zdaniem wnioskodawcy, obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest przekształcenie przedmiotowych skarg w taki sposób, aby nie było możliwe zidentyfikowanie pacjentów.

Po przeanalizowaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] uchylił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji poprzez udostępnienie skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach [...] i umorzył postępowanie w tej części.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie wskazał, że żądane w punkcie 2 wniosku informacje nie mają charakteru informacji publicznej. Zgodnie bowiem z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Tymczasem treść skarg pacjentów nie może zostać uznana za informację publiczną bowiem nie jest informacją o sprawach publicznych. Skarga złożona przez pacjenta nie jest dokumentem wytworzonym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ramach wykonywanej przez niego działalności, lecz pochodzi od osób trzecich i ma charakter dokumentu prywatnego, który został skierowany do S.

Powołując się na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. (II SAB/Sz 37/16) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2006 r. (II OSK 812/05) i z dnia 13 czerwca 2014 r. (I OSK 3070/13) podmiot zobowiązany wskazał, że okoliczność kierowania przez osoby prywatne skarg do S. nie nadaje tym dokumentom waloru informacji publicznej, gdyż w dalszym ciągu dokumenty te pozostają prywatnymi. W tej sytuacji Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] uznał, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością uchylenia tej decyzji w części oraz umorzeniem postępowania w tej części. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy przez organy zobowiązane następuje w drodze decyzji. Błędnie zatem uznano w decyzji z [...] r., że żądane w punkcie 2 wniosku informacje stanowią informacje publiczne, co do których ze względu na ich zakres zastosowanie znajduje art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej regulujący kwestię ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej i w konsekwencji wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem właściwym postępowaniem w przypadku stwierdzenia, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej jest skierowanie do wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek, w którym to należy powołać się na wystąpienie wspomnianej okoliczności oraz zamieścić uzasadnienie dla takiego stanowiska. Celem doprowadzenia postępowania do zgodności z ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązkiem Dyrektora [...] Szpitala [...] w [...] będzie sporządzenie odrębnie od przedmiotowej decyzji również odpowiedzi na wniosek ze wskazaniem, dlaczego żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Nadto, z uwagi na to, że żądana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych postępowanie o udzielenie jej jako informacji publicznej jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. należało postępowanie to umorzyć.

Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie [...] złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na opisaną wyżej decyzję Dyrektora [...] Szpitala [...] w [...] z dnia [...] r.

Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 61 ust. 1 zdanie 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, poprzez błędne przyjęcie, że skargi pacjentów szpitala nie stanowią informacji o działalności osoby prawnej (szpitala), w zakresie w jakim wykonuje on zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem publicznym,

- art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, podczas błędnego przyjęcia, że skargi składane przez pacjentów szpitala nie są informacją publiczną, choć są informacjami dotyczącymi spraw publicznych,

- art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji we wskazanym terminie.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że choć skargi pacjentów szpitala nie są informacjami (dokumentami) wytworzonymi przez szpital jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, to są informacjami odnoszonymi do działalności tegoż podmiotu. Mają ścisły związek z wykonywaniem przez szpital zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia i życia, a działalność szpitala w tym względzie oparta jest na wykorzystywaniu środków publicznych. Informacja dotycząca skarg na działalność powyższego podmiotu i precyzująca ile z nich zostało uznanych za zasadne, bez wątpienia jest jednym z wyznaczników kompetencji podmiotu świadczącego zadania publiczne i każdy ma prawo do uzyskania takiej informacji.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, przyjęcie, że przedmiotem wniosku jest udostępnienie informacji publicznej, nie przesądza automatycznie, że informacje te winny zostać w pełni udostępnione wnioskodawcy. Aby udostępnienie żądanej informacji nie naruszyło żadnego z praw pacjenta uwzględnionego w ustawie o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, skargi złożone przez pacjentów powinny zostać przekształcone w taki sposób, by odpowiedź szpitala zawierała zmodyfikowaną ich treść, w której nie będą zawarte dane umożliwiające identyfikację pacjentów, ale będą wyłącznie uwzględnione informacje dotyczące rodzajów świadczeń zdrowotnych udzielanych przez szpital, na które skargi składali pacjenci lub innych praw przysługujących pacjentom, które działaniem szpitala zostały naruszone.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), kontrola sądowa zaskarżonych aktów administracyjnych, czynności oraz bezczynności organów sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764). Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie przez Sąd oceny, czy żądane przez skarżące Stowarzyszenie informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ww. ustawy.

W myśl art. 1 ust. 1 cytowanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie.

Z kolei zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 ustawy, podmiotami zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego przepisu Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] bez wątpienia należy do podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, co zresztą nie było przez niego w sprawie kwestionowane.

Wydając decyzję z dnia [...] r. podmiot zobowiązany nie kwestionował także publicznego charakteru żądanej przez Stowarzyszenie [...] informacji dotyczącej treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach [...]. Dyrektor odmówił jednak udostępnienia informacji, wskazując, że skargi pacjentów zawierają dane dotyczące stanu zdrowa, udzielonych świadczeń zdrowotnych oraz inne informacje, związane z pacjentem a uzyskane w związku z pobytem w szpitalu wobec czego są to informacje, co do których znajduje zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, regulujący kwestię ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Natomiast po ponownym rozpatrzeniu sprawy (na skutek wniosku strony) Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] uznał, że decyzja z dnia [...] r. została wydana z naruszeniem prawa bowiem informacja żądana przez skarżące Stowarzyszenie nie jest informacją o sprawach publicznych. Z tego względu, właściwym postępowaniem byłoby skierowanie do wnioskodawcy odpowiedzi na wniosek, z powołaniem się na wystąpienie tejże okoliczności nie zaś wydawanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Powyższe stanowisko podmiotu zobowiązanego, w ocenie Sądu, należy uznać za trafne.

Zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w drodze decyzji następuje jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 tej ustawy. Skoro zatem informacja żądana przez Stowarzyszenie nie jest informacją publiczną zatem wydanie decyzji nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania publiczne i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Jak już wskazano powyżej, przepis art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. "Sprawą publiczną" jest działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, należy uznać za trafny pogląd organu, że objęte wnioskiem (w pkt 2) informacje nie stanowią informacji publicznej.

Podzielając w pełni stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SAB/Sz 37/16), należy wskazać, że informacji publicznej nie stanowią wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny (administracyjne, skargowo - wnioskowe czy inne) i czy w ogóle wszczyna, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2006 r. o sygn. akt II OSK 812/05 (publ. LEX nr 236465), wyraził pogląd, że dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślenia wymaga przy tym, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Oznacza to, że zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji.

Fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu. Nie nabierze zatem cech dokumentu urzędowego, w rozumieniu przedmiotowej ustawy (nawet, gdy jego forma miałaby postać oficjalnego wzoru). Artykuł 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że żądanie udostępnienia treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach [...] nie dotyczy informacji publicznej. Z tego względu, wbrew przekonaniu skarżącego Stowarzyszenia, nie może być mowy o naruszeniu w tym wypadku art. 61 ust. 1 Konstytucji RP ani też art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konsekwencją powyższego jest niedopuszczalność załatwienia wniosku strony w formie decyzji administracyjnej. Jak już wskazano powyżej, zawierający regulację w tej kwestii, art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W wypadku ustalenia, że informacja, o której udzielenie strona zwróciła się nie jest informacją publiczną, stanowisko organu odmawiające jej udzielenia powinno być wyrażone w formie pisemnej odpowiedzi, zawierającej argumentację w przedmiotowym zakresie (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 grudnia 2012 r., II SA/Go 846/12, Lex nr 1232721). Słusznie zatem Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] uchylił decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia opisanej wyżej informacji i umorzył postępowanie w tej części.

Odnosząc się do sugestii Stowarzyszenia, że skarga dotyczy informacji precyzującej ile ze skarg na działalność podmiotu zobowiązanego zostało uznanych za zasadne, jak również wskazującej rodzaje świadczeń zdrowotnych udzielanych przez Szpital, na które skargi składali pacjenci czy też praw przysługujących pacjentom, które działaniem Szpitala zostały naruszone należy podkreślić, że rozważania co do publicznego charakteru takich informacji byłyby konieczne gdyby wniosek strony takie informacje faktycznie obejmował. Nie ulega jednak wątpliwości, że Stowarzyszenie tego rodzaju informacji nie domagało się, jednoznacznie wskazując, że wnosi o udostępnienie "treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno-położniczego w latach [...]".

Niezrozumiały natomiast jest zarzut naruszenia art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim udostępnienie informacji publicznej następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia żądanej informacji we wskazanym terminie.

Należy bowiem zauważyć, że skarga nie dotyczy bezczynności podmiotu w udostępnieniu informacji lecz decyzji uchylającej jedynie decyzję z dnia [...] r. w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o jakiej mowa we wniosku – w zakresie skarg pacjentów z uwagi na jej wadliwość.

Mając powyższe na uwadze skargę oddalono - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.