Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 688/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 26 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu A. sp. z o.o. z siedzibą w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 18 sierpnia 2022 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 sierpnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. G. i A. G. od decyzji z dnia [...] r. wydanej przez Burmistrza Dobrego Miasta (organ I instancji) w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na części rolnej działki nr [...] położonej w obrębie S. - uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Decyzją z dnia [...] r. organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. na części rolnej działki nr [...] w obrębie S.

W uzasadnieniu wskazał, że w toku postępowania sporządzona została analiza stanu faktycznego i prawnego terenu, jak również analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto projekt decyzji został uzgodniony z odpowiednimi organami współdziałającymi.

Od decyzji organu pierwszej instancji odwołania o tożsamej treści wnieśli A. G. i M. G.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie rozważań czy inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponadto organ zaniechał rozważań odnośnie tego, czy przedsięwzięcie nic stoi w kolizji z zasadami zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych,

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieustosunkowanie się przez organ do pisemnych zastrzeżeń zgłoszonych przez odwołujących co do wniosku inwestora,

3) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 k.p.a. - poprzez niezawiadomienie odwołującego się o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, w szczególności wniosku o powołanie biegłego na okoliczność wpływu inwestycji na środowisko,

4) naruszenie przepisów postępowania, co miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. i art. 107 §1 i 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie wskazania w decyzji wszystkich charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji,

5) naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 13 u.p.z.p. w zw. z art. 86 ust. 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - poprzez zaniechanie uzgodnienia z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia 18 sierpnia 2022 r. podniesiono, że wniosek inwestora dotyczy części działki o na gruntach rolnych. W ocenie Kolegium podkreślić należy, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Organ odwoławczy podkreślił również, że z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, a także z samej treści decyzji wynika, że organ w istocie nie przeprowadził stosownej analizy z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co stanowi naruszenie tego przepisu. Analiza, o której mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. obejmuje m.in. ustalenie aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Polega ona na stwierdzeniu zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obiektywnym porządkiem prawnym. W konsekwencji organ powinien zbadać ustawodawstwo w zakresie materialnego prawa administracyjnego, aby ustalić unormowania obejmujące obszar planowanej inwestycji oraz unormowania dotyczące charakteru samej inwestycji, ze względu na jej typ. Analiza, o której mowa powinna być sporządzona przed wykonaniem projektu decyzji, bowiem jej wnioski powinny być zawarte w uzasadnieniu przyszłego rozstrzygnięcia. Bez tych ustaleń prawidłowa ocena, czy planowana inwestycja może być zrealizowana, jest niemożliwa.

W sprzeciwie wywiedzionym do tut. Sądu na decyzję A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (skarżąca) wniosła o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów przepisu art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji kasatoryjnej oraz udzielenie organowi I instancji wadliwych wytycznych co do sposobu załatwienia sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było przeszkód dla wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do analizy, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie zaś z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ograniczony zakres kontroli decyzji objętej sprzeciwem jest zatem szczególną cechą odróżniającą postępowanie zainicjowane wniesieniem sprzeciwu od zwykłego postępowania skargowego, w którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy.

Stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Z przytoczonego przepisu jasno wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, czy w taki sposób, że wadliwość ta miała istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, bądź też z przeprowadzeniem go w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami tego postępowania, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zauważyć należy, że brak poprawnie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy, ponieważ w celu naprawienia błędu organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony.

Ponadto wskazać jeszcze należy, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości, że sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a także wytyczne w zakresie wykładni przepisów, które - w myśl art. 138 § 2a k.p.a. - mogą znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Jednak, w ocenie sądu, prawnie koniecznym warunkiem podjęcia rozstrzygnięcia, o którym stanowi art. 138 § 2 k.p.a., jest uprzednie zrekonstruowanie normy prawa materialnego, adekwatnej dla danej sprawy administracyjnej (przedmiotu postępowania) i następcze dokonanie jej interpretacji. Dopiero wówczas możliwe będzie poprawne zidentyfikowanie faktów prawotwórczych dla danej sprawy administracyjnej, których niewyjaśnienie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy będzie przesłanką kasatoryjnego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, w uzasadnieniu decyzji istotne są nie tyle wskazania co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a. zd. 2), ale nieobarczone błędem wytyczne w zakresie interpretacji przepisów, mogących znaleźć zastosowanie w sprawie - art. 138 § 2a k.p.a. - gdyż to właśnie rzeczone normy prawa materialnego konkretyzują przedmiot postępowania administracyjnego i wiążąco kształtują sytuację prawną jej adresata. W świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie, co oznacza, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego, mogących mieć zastosowanie w danej sprawie (zob. wyrok NSA z 26 listopada 2019 r., sygn. II OSK 3311/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z orzecznictwa, organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, gdyż decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w danej sprawie. Podobnie, organ odwoławczy błędnie zastosuje art. 138 § 2 k.p.a., gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne (zob. wyrok NSA z 16 października 2019 r., sygn. II OSK 3080/19, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z powyższego, konstrukcja sprzeciwu implikuje daleko idące ograniczenia w zakresie sposobu i kryteriów dokonywanej przez sąd kontroli decyzji kasacyjnej. Ograniczeniu uległa możliwość badania i weryfikacji materialnoprawnych aspektów zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taka ocena stałaby się determinantą przyszłego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Kreowania takiej determinanty w postępowaniu prowadzonym pod nieobecność wszystkich podmiotów, których interesu prawnego jego wynik może dotyczyć i przy braku pełnej kontroli instancyjnej nie można pogodzić ani z podstawowymi zasadami porządku prawnego, ani z wymogami sprawiedliwości proceduralnej. W konsekwencji kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. jawią się jako spełnione - natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą. Weryfikacja tych założeń będzie mogła nastąpić dopiero w razie wniesienia skargi na decyzję merytoryczną. Oceniając legalność decyzji kasacyjnej obowiązkiem sądu administracyjnego jest jedynie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15). Podobnie w wyroku z dnia 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że przepisy art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być zatem treść art. 138 § 2 k.p.a.. W ocenie Sądu przepis ten został wadliwie zastosowany w okolicznościach niniejszej sprawy.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy podniósł zarzuty co do prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji. Wydanie decyzji kasacyjnej Kolegium uzasadniało w jego ocenie m.in. to, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana, co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Organ odwoławczy podkreślił, że z materiałów znajdujących się w aktach sprawy, a także z samej treści decyzji wynika, że organ w istocie nie przeprowadził stosownej analizy z art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), u.p.z.p., co stanowi naruszenie tego przepisu.

W związku z tak sformułowaną argumentacją zawartą w wydanym przez Kolegium rozstrzygnięciu stwierdzić należy, że powołane przez organ okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przede wszystkim Kolegium błędnie oceniło, że organ I instancji nie przeprowadził stosownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Analiza decyzji organu I instancji nie potwierdza twierdzeń Kolegium. Już prima facie można dostrzec, że w decyzji organu I instancji z [...] r. znajduje się taka analiza. Punkt 2 tej decyzji oznaczony jest jako: "Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych". Zawarte zostały w tym miejscu, mając na względzie szczegółowe regulacje wynikające z przepisów odrębnych, dokładne ustalenia dotyczące warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych, w tym ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto, w kontekście przepisów odrębnych zawartych w różnych ustawach, zawarto ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, jak również ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi komunikacyjnej oraz obsługi w zakresie infrastruktury technicznej.

Ponadto, zaprezentowane przez Kolegium wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy (lokalizacji inwestycji celu publicznego) dla części działki, nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać merytorycznie. W istocie rzeczy dotyczą bowiem analizy stanu prawnego, a ściślej jego wykładni.

Tym samym, biorąc pod uwagę zaprezentowane ustalenia, nie wykazano konieczności ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, Kolegium mogło bowiem rozstrzygnąć sprawę co do meritum.

Podkreślić należy, że z użycia w art. 138 § 2 k.p.a. zwrotu "z naruszeniem norm prawa procesowego" wynika, że wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne wyjątkowo i stanowi wyraźny wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Nakazuje to przyjąć, że naruszenie norm prawa procesowego dotyczy wyłączenie przepisów regulujących postępowanie wyjaśniające a nie jakichkolwiek przepisów postępowania, chyba że organ odwoławczy wykaże, że naruszenie tych innych przepisów miało wpływ na postępowanie wyjaśniające.

Powtórnie rozpoznając niniejszą sprawę Kolegium powinno merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak zaznaczono, w granicach niniejszej sprawy wywołanej sprzeciwem od decyzji Sąd nie uznał zasadności powodów, dla których uchylono decyzję organu I instancji. Niemniej jednak, jeżeli Kolegium podejmując się załatwienia sprawy z jakichś przyczyn doszłoby do przekonania, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to wówczas samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a.

Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym, sąd nie podejmuje merytorycznej kontroli odnośnie do prawidłowości decyzji organu I instancji, lecz jedynie bada, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., zamiast wydać decyzję merytoryczną, ewentualnie uzupełniając postępowanie wyjaśniające we własnym zakresie.

Zauważyć warto również, co Kolegium powinno wziąć pod uwagę rozstrzygając niniejszą sprawę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej (wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2019r., II OSK 260/18, LEX nr 2777992 i przywołane tam orzecznictwo). Mając na uwadze powyższą kwestię podkreślić należy, że wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia obowiązujących przepisów, w tym w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020r., II OSK 1693/19, LEX nr 3038283).

Mając na względzie wszystkie powyżej wskazane okoliczności sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie spełnione zostały przesłanki wydania decyzji kasacyjnej.

W konsekwencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego (punkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 2, na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.