Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1569/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 1 art. 142
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), sędzia WSA Artur Kuś, , po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.P. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 czerwca 2022 r. nr 277/OPON/2022 w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., Nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz., 735 ze zm.) oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku Z. P. o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych określonych § 12 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065) poprzez dopuszczenie usytuowania czterech otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego położonej na dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w P. - odmówił wyrażenia zgody na odstępstwo.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10.11.2021 r. wpłynął wniosek Z. P. o udzielnie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych określonych § 12 ust. 6 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez dopuszczenie usytuowania czterech otworów okiennych w ścianie budynku mieszkalnego przy ul. [...] w P.

Zgodnie z informacją przekazaną przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...].11.2021 r. na Z. P. został nałożony obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na dz. nr ewid. [...] w P. oraz wykonanie następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem:

- zamurowanie dwóch otworów okiennych znajdujących się w parterze elewacji,

- zamurowanie otworu okiennego znajdującego się w dachu elewacji południowej,

- zamurowanie otworu okiennego znajdującego się na II piętrze w elewacji południowej.

W dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...].09.1993r. udzielającej Z. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tych otworów okiennych nie przewidziano.

W dniu 29.11.2021 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej przekazał wniosek Z. P. o udzielnie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych, Ministrowi Rozwoju i Technologii.

Minister Rozwoju i Technologii w dniu 25.01.2022 r. zwrócił do Starosty w P. akta sprawy z informacją, że zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane wniosek do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo składa się przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Dodatkowo wskazał, że zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, odstępstwa, o którym mowa w ust. 1 nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a (postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszenie ustawy). W związku z powyższym na tym etapie nie ma możliwości uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych.

Pomimo pouczenia przez Starostę P., że na postanowienie z dnia [...] maja 2022 r., nie służy zażalenie, Z. P. wniósł zażalenie wskazując, że dopuszczalność zażalenia wywodzi z art. 15 k.p.a. W jego ocenie przedmiotowe postanowienie nie ma charakteru "wpadkowego", lecz jest końcowym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Nie będzie miał bowiem możliwości zakwestionowania postanowienia w odwołaniu od decyzji pozwolenie na budowę.

Stosownie do art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie jest dopuszczalne w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, które uregulowane zostały w rozdziale 5a komentowanej ustawy. Chodzi tutaj o postępowanie legalizacyjne oraz naprawcze. Jednak żadne z takich postępowań nie toczy się wobec Z. P.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. IIOSK 1139/14 (LEX nr 2116191) wskazał, że możliwość udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaje istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie.

Także w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2480/14 (LEX nr 2141388), NSA stwierdził, że wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1-4 Pr. bud. przemawia za możliwością stosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Udzielenie zgody na odstępstwo we wnioskowanym przez stronę zakresie pozwoliłoby na osiągnięcie celu postępowania, czyli doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy uznać na zasadne w świetle zasady zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), po 20 latach prowadzenia szeregu postępowań administracyjnych odnoszących się do przedmiotowych otworów okiennych.

Nie można również zgodzić się z organem, że w tej konkretnej sytuacji, kiedy postanowienie odmawiające zgody na odstępstwo kończy postępowanie w sprawie, stronie nie służy prawo do jego zażalenia do organu wyższej instancji, a następnie ewentualnie zaskarżenia do sądu administracyjnego. Takie stanowisko potwierdza wyrok NSA z dnia 20 marca 2018 r., sygn. II OSK 1340/16, w którym wskazano: "Konstrukcję procesową dotyczącą możliwości zaskarżenia postanowienia tzw. "wpadkowego" wydanego na podstawie art. 9 ust. 2 Pr. bud. należy również uwzględnić w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Pr. bud. w sytuacji, gdy inwestycja realizowana już była w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę uwzględniające zgodę na odstępstwo od warunków technicznych.

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r., nr 277/OPON/2022, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), w związku z zażaleniem Z. P. na postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2022 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2022 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że ustalenie przez organ drugiej instancji, iż na objęty zażaleniem akt wydany przez organ niższej instancji nie przysługuje środek odwoławczy skutkuje, zgodnie z art. 134 K.p.a. w związku z art. 144 K.p.a., wydaniem ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia.

Z art. 141 § 1 K.p.a. wynika, że zażalenie przysługuje na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Zażalenie, służy jedynie od rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji I instancji w formie postanowienia, które są wyliczone w kodeksie postępowania administracyjnego.

Starosta P. postanowieniem z dnia [...] maja 2022 r., odmówił wyrażenia zgody na odstępstwo Z. P., od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Organ powiatowy pouczył strony, że nie przysługuje na nie zażalenie. Niedopuszczalne jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia.

Z. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 czerwca 2022 r. stwierdzające niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2022 r..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

- art. 15 k.p.a., gdyż postanowienie nie było wpadkowe, lecz końcowym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Skarżący nie ma możliwości zakwestionowania postanowienia w odwołaniu od decyzji pozwolenia na budowę, a tym samym jest uprawniony do zażalenia, w sytuacji gdy z wnioskiem o wyrażenie zgody na odstępstwo wystąpiono po zrealizowaniu obiektu budowlanego;

- art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, gdyż czynności zmierzające do uzyskania zgody na odstępstwa mogą być prowadzone również na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak też prowadzenia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę; ponadto;

- art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez nieprawidłowe uznanie, że odstępstwo nie jest dopuszczalne w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane, a nie toczy się takie postępowanie wobec Z. P.;

- art. 45 Konstytucji RP oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE, wobec zamknięcia drogi odwoławczej w sprawie odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych, pozbawienie prawa do obrony;

- art. 8 k.p.a., gdyż udzielenie zgody na odstępstwo pozwoliłoby na osiągnięcie celu postępowania, czyli doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W uzasadnieniu skargi podnosił, że Starosta odmówił mu wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Po wniesieniu zażalenia na przedmiotowe postanowienie, Wojewoda Mazowiecki zaskarżonym postanowieniem z dnia 22 czerwca 2022 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Skarżący wywodził dopuszczalność zażalenia z art. 15 k.p.a. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo nie ma tu charakteru "wpadkowego", lecz jest końcowym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Strona nie będzie miała możliwości zakwestionowania postanowienia w odwołaniu od decyzji pozwolenia na budowę. Po wezwaniu przez PINB do zamurowania okien, Z. P. złożył wniosek o wyrażenie zgody na odstępstwo, co dopuszczalne jest również po zakończeniu inwestycji, jednak otrzymał odmowę.

Stosownie do art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych nie jest dopuszczalne w postępowaniach w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy, które uregulowane zostały w rozdziale 5a tej ustawy. Chodzi o postępowanie legalizacyjne oraz naprawcze. Jednak nie toczy się żadne z takich postępowań wobec Z. P.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. IIOSK 3139/14 (LEX nr 2116191) wskazał, że przesłanka udzielenia zgody na odstępstwo nie przestaje istnieć tylko dlatego, że budynek został wybudowany samowolnie.

Także w wyroku z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2480/14 (LEX nr 2141388), NSA stwierdził, że wykładnia funkcjonalna art. 9 ust. 1-4 Pr. bud. przemawia za możliwością stosowania instytucji zgody na odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 25 maja 2020 r., sygn. II SA/Bd 340/20 (LEX nr 3030482) wskazał, że odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, o którym mowa w art. 9 ust. 1 Pr. bud., może zostać udzielone takie w stosunku do obiektów już zrealizowanych.

Udzielenie zgody na odstępstwo pozwoliłoby na osiągnięcie celu postępowania, czyli doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, co należy uznać na zasadne w świetle zasady zaufania do organów (art. 8 k.p.a.), po 20 latach prowadzenia szeregu postępowań administracyjnych odnoszących się do przedmiotowych otworów okiennych.

Gdy postanowienie odmawiające zgody na odstępstwo kończy postępowanie w sprawie, to stronie służy prawo do jego zażalenia, a następnie zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę Z. P. wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga była bezzasadna.

Przed Wojewodą Mazowieckim toczyło się postępowanie zażaleniowe od postanowienia Starosty P. z dnia [...] maja 2022r. Nr [...], odmawiającego wyrażenia Z. P. zgody na odstępstwo, od przepisów techniczno-budowlanych określonych w § 12 ust. 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2022 r., poz. 1225), poprzez dopuszczenie usytuowania czterech otworów okiennych znajdujących się w ścianie budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. [...] w P. Powyższe postępowanie zostało zakończone postanowieniem Wojewody Mazowieckiego z dnia 22 czerwca 2022r., stwierdzającym niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Starosty P. z dnia [...] maja 2022r., które zdaniem Sądu jest prawidłowe.

Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.), zgody na odstępstwo, po uzyskaniu upoważnienia ministra, udziela albo odmawia udzielenia, w drodze postanowienia, organ administracji architektoniczno-budowlanej, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę albo decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Postanowienie w przedmiocie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych wydawane jest zatem w ramach konkretnych postępowań i nie stanowi odrębnego postępowania administracyjnego.

Organem udzielającym zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych jest organ do którego właściwości należy wydanie decyzji w sprawie. Wystąpienie przez organ właściwy w sprawie do ministra o udzielenie upoważnienia, jest jedną z czynności podejmowanych w ramach prowadzonego postępowania. Stanowisko ministra w kwestii ewentualnego upoważnienia organu właściwego w sprawie, nie jest wydawane w toku odrębnie prowadzonego postępowania, upoważnienie ministra nie załatwia sprawy administracyjnej. Zatem nie stanowią odrębnej sprawy zarówno udzielenie (odmowa udzielenia) przez organ właściwy w sprawie zgody na odstępstwo, jak i wcześniejsze udzielenie przez ministra w tej kwestii upoważnienia (bądź odmowa jego udzielenia).

Zażalenie na postanowienie przysługuje jedynie w sytuacji, gdy prawo do jego wniesienia wynika z danego przepisu prawa (art. 141 § 1 k.p.a.) Takiego przepisu w odniesieniu do postanowienia o odmowie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych nie ma, ani w Prawie budowlanym, ani w kodeksie postepowania administracyjnego.

Jednocześnie skoro postanowienie takie wydawane jest w ramach konkretnego postępowania, to zgodnie z art. 142 k.p.a. podlega ono zaskarżeniu w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie główne. Decyzja ta rozstrzygać będzie o istocie sprawy, w tym także w kwestii odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych (podobnie wyrok NSA z dnia 25 lipca 2008 r., II OSK 905/07).

Zatem strona nie pozostaje pozbawiona ochrony prawnej i możliwości kwestionowania wadliwego w jej ocenie postanowienia, jednak może to uczynić tylko kwestionując wydaną w sprawie decyzję. Organ w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie powinien ustosunkować się do ewentualnych zarzutów skierowanych przeciwko postanowieniu wydanemu na podstawie art. 9 Prawa budowlanego.

Pobocznie, ale w związku z argumentacją skargi, wskazać należy, że stosownie do art. 9 ust. 5 a Prawa budowlanego, odstępstwa, o którym mowa w ust. 1, nie dopuszcza się w postępowaniach, o których mowa w rozdziale 5a. Przypomnienia wymaga również, że przepis art. 9 ust. 5 Prawa budowlanego został dodany do ustawy Prawo budowlane z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471), co miało miejsce 19 września 2020 r. Niemniej jednak w myśl art. 25 ustawy zmieniającej do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Bezzasadny był zarzut skargi, że zastosowany w sprawie sposób procedowania pozbawił skarżącego należytej ochrony, skoro w ramach ewentualnego kwestionowania decyzji kończącej postępowanie, które organ prowadzi w stosunku do przedmiotowych okien, skarżący będzie mógł podnosić argumentację w zakresie prawnej możliwości oraz potrzeby udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych.

Zauważyć również należy, że zarzuty skargi miały w istocie charakter demagogiczny i sprowadzały się do twierdzenia, że w tym przypadku, zażalenie przysługuje, gdyż wniosek o odstępstwo dotyczył postępowania w którym nie mogło być ono udzielone.

W tej sytuacji nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku zarzuty i okoliczności podniesione w skardze, bowiem zaskarżone postanowienie było zgodne z prawem.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę, o czym orzeczono w wyroku.