Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 433/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 5, art. 147 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 464/17 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., nr XLVII/1014/13 w przedmiocie udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 czerwiec 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r. nr XLVII/1014/13 w przedmiocie trybów udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych oddalił skargę.

Wyrok Sąd I instancji wydał w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą z dnia 30 października 2013 r. Rada Miasta Bydgoszczy ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania.

Pismem z dnia 05 stycznia 2017 r. K. S. (skarżący, skarżący kasacyjnie) - organ prowadzący X - wezwał Radę Miasta Bydgoszczy do usunięcia naruszenia prawa wnosząc o zmianę wyżej wskazanej uchwały w taki sposób, aby jej postanowienia mieściły się w zakresie delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 ustawy z dnia 07 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm., dalej u.s.o.) oraz nie pozostawały w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

W związku z brakiem odpowiedzi organu skarżący złożył skargę na powyższą uchwałę do WSA w Bydgoszczy, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności ewentualnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem. Zaskarżonej uchwale zarzucił sprzeczność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego w szczególności przekroczenie zakresu delegacji ustawowej wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez zamieszczenie w jej treści następujących postanowień:

- § 6 ust. 2 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu "Dotacja przeznaczona jest na wydatki określone odpowiednio w art. 80 ust. 3d lub art. 90 ust. 3d ustawy";

- § 9 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu odpowiednio: "W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości, Prezydent Miasta Bydgoszczy przekazuje organowi prowadzącemu kontrolowany podmiot wystąpienie pokontrolne, zawierające ocenę przedmiotu kontroli, wynikającą z ustaleń opisanych w protokole, a także zalecenia pokontrolne." oraz "Organ prowadzący kontrolowany podmiot jest obowiązany, w terminie określonym w wystąpieniu pokontrolnym, poinformować na piśmie Prezydenta Miasta Bydgoszczy o sposobie wykonania zaleceń oraz podjętych działaniach, w celu usunięcia stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.";

- § 6 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu "Dotowane jednostki zobowiązane są do przechowywania dokumentów finansowo-merytorycznych, podlegających kontroli zgodnie z § 7 przez okres minimum 5 lat, licząc od końca roku, w którym była udzielona dotacja";

- § 6 ust. 7 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu "Na dokumentach finansowych potwierdzających wydatki, które zostały sfinansowane ze środków z dotacji, Dotowany zobowiązany jest zamieścić opis: "Wydatek sfinansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta Bydgoszczy, w kwocie (...) zł słownie (...) zł. Dotyczy (nazwa dotowanej jednostki)" oraz datę i podpis organu prowadzącego/osoby upoważnionej";

- § 6 ust. 8 załącznika nr 1 do uchwały w brzmieniu: "Dotowane jednostki zobowiązane są do prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację wydatków dokonywanych ze środków dotacji, otrzymanej z budżetu Miasta Bydgoszczy";

- § 8 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały, odpowiednio w brzmieniu: "Z przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, który podpisują kontrolujący i organ prowadzący lub osoba upoważniona przez organ prowadzący do reprezentowania kontrolowanego podmiotu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ze względu na naruszenie przez skarżącego procedury składania skargi w przypadku nie uznania tego wniosku za zasadny o oddalenie skargi.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej u.s.g. ) jest: wydanie przez organ uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, zachowanie terminu do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu I instancji, powyższe formalne przesłanki zostały w sprawie spełnione.

Dalej wskazał, iż istota sporu w niniejszej sprawie, sprowadza się do zakresu upoważnienia dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, określonego w przepisach art. 90 ust. 4 u.s.o., dla regulacji trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych. Należy więc udzielić odpowiedzi na pytanie, czy przywołana uchwała w zaskarżonej części przekracza lub nie zakres upoważnienia ustawowego zawartego w przytoczonych przepisach ustawy o systemie oświaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla uwzględnienia skargi uznając, iż zaskarżone przepisy mieszczą się w zakresie wynikającym z delegacji art. 90 ust. 4 u.o.s., a nadto w niezbędnym tylko zakresie nakładają na beneficjentów dotacji obowiązki w zakresie ich rozliczenia i prawidłowości wykorzystania.

Pierwszy z zakwestionowanych przepisów załącznika do uchwały stwierdza, że: "dotacja przeznaczona jest na wydatki określone odpowiednio w art. 80 ust. 3d lub art. 90 ust. 3d ustawy i może być wykorzystana na zasadach wskazanych odpowiednio w art. 80 ust. 3da i art. 90 ust. 3 da". W ocenie Sądu I instancji zapis powyższy ma charakter jedynie doprecyzowujący albowiem nie określa w odmienny sposób niż ustawa celów na które dotacja może być wykorzystana a jedynie wskazuje adresatom uchwały jakie przepisy regulują rodzaje wydatków które mogą być ponoszone ze środków dotacyjnych oraz zasady ich ponoszenia. Ponadto nie sposób wykazać (a strona tego nie uczyniła) w jaki sposób obiektywnie zapis taki narusza interes prawny skarżącego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stawianego § 9 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały, stwierdził, że przepis ten stanowi uszczegółowienie trybu dokonywania kontroli beneficjentów dotacji i w tym zakresie mieści się w pojęciu określenia trybu i zakresu kontroli o którym mowa w art. 90 ust. 4 u.o.s. Ponadto wskazał, że § 6 ust. 4 załącznika do uchwały zawiera zapis zgodnie z którym dotacje w części lub w całości pobrane nienależnie, w nadmiernej wysokości lub wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak od zaległości podatkowych w terminach i na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych. W przypadku ustalenia w trakcie kontroli konieczności zwrotu dotacji, wyniki postępowania kontrolnego i wydane w jego wyniku wystąpienie pokontrolne mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ewentualnego zwrotu udzielonej dotacji, które będzie podlegało kontroli sądowoadministracyjnej. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że Rada Miasta Bydgoszczy pozbawiła skarżącego prawa do sądowoadministracyjnej kontroli orzeczeń. Kontrola, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.o.s. oraz w postanowieniach § 7, 8 i 9 uchwały nr XLVII/1014/13 nie jest postępowaniem administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Kontrola ta jest czynnością sprawdzającą stan faktyczny w porównaniu ze stanem wymaganym przepisami prawa. Kontrolujący działający na podstawie powołanych wyżej przepisów prawa nie mają uprawnień organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Dopiero ustalenia kontrolującego mogą stanowić podstawę do wszczęcia takiego postępowania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 213/12 dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie WSA nie wykracza poza ustawową delegację, wynikającą z przepisu art. 90 ust. 4 u.o.s., przepis § 6 ust. 6 załącznika nr 1 do uchwały, obligujący beneficjenta dotacji do przechowywania przez okres minimum 5 lat dokumentów finansowo-merytorycznych związanych z wydatkowaniem dotacji. Przechowywanie wspomnianych dokumentów przez 5 lat jest skorelowane z 5-letnim okresem przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji wykorzystanej z naruszeniem prawa, co pozostaje w bezpośrednim związku z problematyką rozliczenia dotacji w świetle art. 90 ust. 4 u.s.o. Przepis art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, co wymaga podkreślenia, odnosi się do kwot dotacji podlegających zwrotowi. W sprawach tych ma zastosowanie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.). Na gruncie Ordynacji podatkowej zasadą jest 5-letni okres przedawnienia (por. art. 70 § 1 tej ustawy).

Mając na uwadze treść art. 90 ust. 4 u.s.o. nie sposób byłoby zakwestionować prawidłowość uwzględnienia w omawianej uchwale przepisu § 6 ust. 7 i 8, obligujących beneficjenta dotacji do dokonania odpowiedniej adnotacji na dokumentach finansowych na okoliczność sfinansowania określonych wydatków ze środków otrzymanej dotacji oraz prowadzenia dokumentacji finansowej w sposób umożliwiający jednoznaczną identyfikację wydatków dokonywanych ze środków dotacji . Taka czynność w prosty i mało uciążliwy dla beneficjenta sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a to zaś jest wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającym z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Sąd I instancji wskazał, że znane są orzeczenia przywołane w skardze nie mniej wskazał, że Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11 wyraził stanowisko zgodne z prezentowanym przez tut. Sąd na tle identycznego zapisu uchwały Rady Miasta Bydgoszczy.

Nie naruszają również przepisów ustawy o systemie oświaty § 8 ust. 3 i 4 załącznika nr 1 do uchwały określające obowiązek sporządzenia protokołu kontroli w dwóch jednobrzmiących egzemplarzach, które podpisują kontrolujący i organ prowadzący lub osoba upoważniona oraz wskazujące co powinien zawierać protokół kontroli. Treść art. 90 ust. 4 u.s.o. nie pozostawia żadnych wątpliwości, że ustawodawca upoważnił organy stanowiące samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli, jaka może zostać przeprowadzona z punktu widzenia prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z udzielonej dotacji.

Zdaniem Sądu, pojęcie kontroli powinno być rozumiane jako działanie mające na celu sprawdzenie, zestawienie zastanego stanu faktycznego ze stanem wymaganym. Uprawnienie do określenia trybu kontroli to z kolei ustalenie zasad, na jakich będzie się ona odbywać, sposobu postępowania, procedury przeprowadzania kontroli. Oznaczenie zakresu kontroli należy natomiast pojmować jako wskazanie jej granic, rozmiaru oraz wskazanie elementów poddanych kontroli. Jednocześnie w art. 90 ust. 3e u.s.o. zagwarantowano organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość kontrolowania prawidłowości wykorzystania dotacji. Należy przez to rozumieć, że organy są uprawnione do badania, czy beneficjenci dotacji wykorzystują otrzymane środki w sposób prawidłowy, tj. zgodnie z celami określonymi w art. 90 ust. 3d u.s.o. Rozwinięciem tej regulacji jest zawarcie ustawowej delegacji dla organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do szczegółowego określenia procedury, zakresu oraz elementów poddanych kontroli, przy zastosowaniu kryterium prawidłowości wykorzystania środków, a więc zgodności z celami, którym udzielone dotacje mają służyć.

W ocenie Sąd I instancji, zakwestionowane unormowania uchwały wpisują się w tak określone ustawowe ramy delegacji. Zatem zapis § 8 ust. 3 i 4 załącznika do uchwały dotyczący sposobu zakończenia kontroli i formy w jakiej to ma nastąpić stanowi jeden z elementów trybu kontroli, do którego ustalenia upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego na mocy art. 90 ust. 4 u.o.s. i w powyższym zakresie nie nastąpiło przekroczenie ustawowego upoważnienia.

Reasumując, stwierdził, że zapisy § 6 ust. 2 ,6 ,7 8, § 8 ust. 3 i 4 oraz § 9 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do uchwały nie wykraczają poza granice zakreślone upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 90 ust. 4 u.o.s.

Wyżej wskazany wyrok zaskarżony został przez K. S., który wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. i art. 147 § 1 p.p.s.a. Wniósł także o zasądzenie w trybie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. - kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa sądowego skarżącego - wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów prawa oparte na następujących podstawach kasacyjnych:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) naruszenie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. i w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe zastosowanie wymienionych przepisów skutkujące nieuzasadnionym oddaleniu skargi, podczas gdy w świetle zarzutów podniesionych w skardze, jak również w świetle argumentacji podniesionej w treści skargi i jej uzasadnieniu, skarga winna zostać uwzględniona;

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, nie odpowiadającego wymogom przywołanego przepisu z uwagi na brak przedstawienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w treści uzasadnienia wyroku stanowiska WSA co do części zarzutów i wywodów przedstawionych w skardze, który to brak uniemożliwia instancyjną kontrolę prawidłowości zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie obrazę:

a) art. 90 ust. 4 u.s.o. poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu, skutkującą naruszeniem zakresu delegacji ustawowej określonego powołanym przepisem, w szczególności poprzez wadliwe założenie, że kwestionowane w skardze regulacje uchwały Rady Miasta Bydgoszczy nie naruszają zakresu tejże delegacji ustawowej;

b) art. 90 ust. 4 w związku z § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczą (t.j. Dz.U. 2016 r. poz. 283 ze zm.) polegającą na błędnej wykładni przywołanych regulacji, której konsekwencją było uznanie, iż przepisy te nie znajdują zastosowanie do zaskarżonej uchwały Rady Miasta Bydgoszczy, podczas gdy zaskarżona uchwała Rady Miasta Bydgoszczy w sposób jednoznaczny narusza przytoczone przepisy, zatem przy dokonaniu właściwej wykładni wskazanych przepisów należało uznać, iż uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązującym prawem, wskutek przekroczenia kompetencji przez organ wydający zaskarżony akt poprzez powtórzenie w uchwale treści normatywnej wynikającej z obowiązujących ustaw;

c) art. 94 Konstytucji RP, poprzez błędną wykładnię wynikającą z wymienionego przepisu prowadzącą do przyjęcia założenia, że badając zgodność z prawem uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego "należy wziąć pod uwagę względy racjonalności ustawodawcy, określającego zakres uprawnienia dla prawodawcy podustawowego“ gdy tymczasem w prawidłowej wykładni wskazanego przepisu - co potwierdza ugruntowane w tym przedmiocie pogląd doktryny i judykatury - wynika, że dokonanie celowościowej lub funkcjonalnej (rozszerzającej) wykładni przepisów stanowiących delegację ustawową jest niedopuszczalne.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Rada Miasta Bydgoszczy w piśmie nazwanym odpowiedzią na skargę kasacyjną wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. kosztów postępowania procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, uwzględniając z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w § 2 tego artykułu. Sąd kasacyjny orzekający w tej sprawie stwierdził, że zaskarżony wyrok nie został wydany w warunkach nieważności, stąd do rozpoznania pozostały przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty.

Skargę kasacyjną skarżący oparł na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia prawa procesowego zawarte w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w myśl którego, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, wbrew zarzutom, odniósł się do wszystkich argumentów podniesionych w skardze. Lakoniczne odniesienie się do niektórych argumentów podniesionych w skardze pozostaje przez wpływu na treść prawidłowego orzeczenia.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie I. a) petitum skargi kasacyjnej uznać należy, że nie ma on uzasadnionych podstaw. Autor skargi kasacyjnej zarzucił w nim naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. i powiązał je z naruszeniem przepisów art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. Zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych. Do ich naruszenia może dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 1 p.u.s.a. lub art. 3 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej.

Natomiast konstrukcja normy prawnej zawartej w przepisie art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "...sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji, można zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten uwzględnił skargę, a mimo to oddalił skargę (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 1485/07). Jeśli zatem z wyroku wynika, że sąd I instancji nie uwzględnił skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej (por. wyroki NSA: z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1485/07 oraz z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt I FSK 59/16). W rozpatrywanej sprawie nie ma sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem Sądu I instancji, zawartym w sentencji wyroku, a uzasadnieniem wyroku. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji potwierdza stanowisko tego Sądu, zajęte w rozstrzygnięciu, w którym WSA w Bydgoszczy oddalił skargę skarżącego na uchwałę Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r. nr XLVII/1014/13.

W świetle podstawy prawnej zaskarżonej uchwały oraz zarzutów skargi kasacyjnej i jej uzasadnienia niewątpliwie istota sporu dotyczy tego czy Rada Miasta Bydgoszczy nie przekroczyła upoważnienia określonego w art. 90 ust. 4 u.s.o. uchwalając wskazane w skardze kasacyjnej przepisy uchwały w sprawie ustalania trybu udzielania i rozliczania dotacji dla przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek oświatowych prowadzonych na terenie Miasta Bydgoszczy przez inne niż Miasto Bydgoszcz osoby prawne i osoby fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania i co za tym idzie czy stanowisko Sądu I instancji w zakresie ich oceny jest prawidłowe.

Przed przystąpieniem do oceny tak postawionych zarzutów należy poczynić kilka uwag ogólnych. Uchwały podejmowane na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o. są aktami prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego zawierające przepisy generalne, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który taki akt prawny ustanowił oraz stanowiące o obowiązkach lub uprawnieniach abstrakcyjnie określonych podmiotów – są jednym ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa.

W piśmiennictwie podkreśla się, że akty prawa miejscowego są aktami podustawowymi, stanowionymi na podstawie stosunkowo szeroko określonej klauzuli konstytucyjnej umożliwiającej działanie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie “ (art. 94), ale bez wyraźnie zaznaczonego obowiązku "wykonywania ustaw“. Brak wyraźnego wysłowienia przez ustrojodawcę funkcji wykonywania ustaw sprawia, że powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń. Jednak nie ma wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż normy wyższego rzędu określają przesłanki ich tworzenia, ich przedmiot, zakres i sposób regulacji prawnej. Taka konstrukcja wynika z przyjętej w naszym porządku konstytucyjnym, a traktowanej jako podstawowy i kluczowy element koncepcji demokratycznego państwa prawa, zasady prymatu ustawy. Niemniej jednak konstytucyjne zróżnicowanie kształtu upoważnień do wydawania aktów prawa miejscowego i rozporządzeń wskazuje wyraźnie, że zakres swobody lokalnego prawodawcy jest znacznie szerszy niż organów wydających rozporządzenia. W odniesieniu do rozporządzeń przewidziano, bowiem, że ich wydawanie następować może "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania“, precyzując dalej, że takie "upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu“ (art. 92 ust. 1), w odniesieniu zaś do prawa miejscowego przewidziano tylko, że ich wydawanie ma następować "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie“ (art. 94). Konstytucja nie wymaga zatem, by akty prawa miejscowego były stanowione "w celu wykonania ustawy“ i na podstawie zawartego w niej "szczegółowego“ upoważnienia, pozostawia więc lokalnemu prawodawcy stosunkowo dużą swobodę, nie oznacza to jednak, że prawodawstwo lokalne ma charakter samoistny (por. Dorota Dąbek, Prawo miejscowe, monografia, opubl. Oficyna 2007).

Zgodnie z art. 90 ust. 4 u.s.o. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a-1c i 2-3b, oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość wykorzystania dotacji przyznanych szkołom i placówkom z budżetu tych jednostek ( art. 90 ust. 3e u.s.o.), z kolei osoby upoważnione do przeprowadzenia kontroli przez organy, o których mowa w ust. 3e, mają prawo wstępu do szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek oraz wglądu do prowadzonej przez nie dokumentacji organizacyjnej, finansowej i dokumentacji przebiegu nauczania, a w przypadku szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a - dodatkowo wglądu do list obecności, o których mowa w ust. 3, oraz ich weryfikacji ( art. 90 ust. 3f u.s.o.).

Stosownie do delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o., właściwym do ustalenia trybu udzielenia i rozliczenia dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania jest organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, który powinien określić w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji.

Jak wynika z powyższego, intencją ustawodawcy było przeniesienie na rzecz organu stanowiącego właściwej jednostki samorządu terytorialnego uprawnienia do ustalenia, w drodze uchwały (stanowiącej akt prawa miejscowego), ogólnych zasad związanych z procesem przyznawania dotacji oświatowych oraz trybu weryfikacji prawidłowości wykorzystania przyznawanych środków. Uchwała taka może zawierać m.in. przepisy regulujące treść wniosku o przyznanie, upoważnienie jednostek organizacyjnych działających w ramach właściwego urzędu do weryfikacji formalnej wniosków, czy też szczegółowy tryb prowadzenia kontroli prawidłowości wykorzystania środków (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13, publ. CBOSA). Ustawodawca przekazując prawodawcy podustawowemu (organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego) regulację określonej materii, pozostawił mu pewien margines swobody, aby ten mógł osiągnąć zamierzony cel jak najmniejszym kosztem dla adresatów tych przepisów. Przeniesienie przez ustawodawcę omawianych kompetencji na jednostkę samorządu terytorialnego nie jest przypadkowe. Ma ono służyć sprecyzowaniu i indywidualizacji trybu udzielania i rozliczania dotacji w odniesieniu do potrzeb konkretnej społeczności, uwzględniając specyfikę lokalną, w granicach określonych przepisami ustawy. Dlatego też za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji, że treść § 8 ust. 3 i 4 oraz § 9 ust. 1 i 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały nie narusza delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. Wskazać należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wykonując delegację ustawową zawartą w art. 90 ust. 4 u.s.o. zobowiązany jest stworzyć system kontroli, który będzie pozwalał na pełną weryfikację wykorzystywania przez beneficjentów dotacji. Musi być to system skutecznie realizujący cel wskazany w przywołanej delegacji. W ramach tego procesu kontroli mieścić się obowiązek udokumentowanie wyników przeprowadzonej kontroli w sposób określony w § 8 ust. 3 i 4 Załącznika Nr 1 do przedmiotowej uchwały. Umożliwia to jednocześnie podmiotom kontrolowanym zapoznanie się z ustaleniami dokonanymi podczas przeprowadzonej kontroli i ewentualnie wniesienie zastrzeżeń co do ustaleń zawartych w protokole kontroli (§ 8 ust. 5 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały). Regulacja ta zapewnia realizację celu w postaci kontroli prawidłowości wykorzystania środków publicznych, do czego organy jednostki samorządu terytorialnego uprawniony jest w myśl art. 90 ust. 3e u.s.o. Tryb i zakres kontroli obejmuje także uprawnienia przyznane Prezydentowi Miasta Bydgoszczy w § 9 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Określa sposób zakończenia kontroli i formy w jakiej to ma nastąpić jest jednym z elementów trybu kontroli, do którego ustalenia upoważniony został organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Zauważyć należy, że zagwarantowanie przez ustawę pewnych uprawnień podmiotom kontrolującym łączę się z obowiązkiem i koniecznością akceptowania działanie wynikających z tych uprawnień przez podmioty podlegające kontroli. Nie może dojść do sytuacji, jak to zdaje się wynikać z intencji skargi kasacyjnej, aby beneficjent miał otrzymywać dotacje bez żadnych obowiązków po jego stronie, między innymi w zakresie poinformowania na piśmie Prezydenta Miasta Bydgoszczy o sposobie wykonanie zaleceń oraz podjęcie działań, w celu usunięcia stwierdzeń stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości.

Za niezasadny uznać należy zarzut, że obowiązki określone w § 6 ust. 7 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały przekraczają granice upoważnienia ustawowego określonego w przepisie art. 90 ust. 4 u.s.o. Zgodnie z art. 90 ust.3e u.s.o. organy jednostek samorządu terytorialnego, o których mowa w ust. 1a-3b, mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Pomijając spory doktrynalne dotyczące charakteru dotacji udzielanych niepublicznym szkołom i przedszkolom (podmiotowy czy mieszany podmiotowo-celowy) w badanym okresie, niesporne jest, że są to dotacje na każdego ucznia, a zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Przepis ten w punktach 1) i 2) wskazuje katalog wydatków, na które mogą być wykorzystane dotacje. Z kolei wyżej przytoczony art. 90 ust.3e u.s.o. upoważnia organy samorządu terytorialnego do kontrolowania prawidłowości wykorzystania przyznanych dotacji

W orzecznictwie brak jest jednolitego poglądu odnośnie wprowadzanego w aktach prawa miejscowego obowiązku czynienia adnotacji o określonej treści na fakturach i rachunkach dotyczących środków wydatkowanych z dotacji oświatowych. W zależności od treści i szczegółowości sformułowania przepisu aktu prawa miejscowego prezentowany jest pogląd, że nałożenie obowiązku opisywania faktur i rachunków określoną treścią nie mieści się w ustawowym upoważnieniu do szczegółowego określenia trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystywania dotacji (wyroki NSA z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1759/11, z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1482/12, z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1240/15, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prezentowane jest też stanowisko, że obowiązek taki mieści się w granicach upoważnienia ustawowego (wyroki NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11, z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 261/14 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę cel wprowadzenia zapisów § 6 ust. 7 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały nakładających zobowiązanie do zamieszczania na dokumentach finansowych opisu: "Wydatek finansowany ze środków otrzymanej dotacji z budżetu Miasta Bydgoszczy, w kwocie ... złotych ... zł. Dotyczy to ... (nazwa dotowanej jednostki) ... “ oraz datę i podpis organu prowadzącego/osoby upoważnionej, w ocenie składu orzekającego, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozwala stwierdzić, że tak sformułowany obowiązek umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji. Rozliczając się, bowiem z otrzymanych środków beneficjent musi wykazać również prawidłowość ich wydatkowania, a zatem nałożony obowiązek służy prawidłowemu rozliczeniu się w tym zakresie z dotacji, a jednocześnie umożliwia właściwą kontrolę. Wprowadzony obowiązek mieści się, zatem w granicach delegacji ustawowej, bowiem tryb rozliczenia i prawidłowości wykorzystania dotacji jest elementem uchwały wynikającym z delegacji ustawowej zawartej w art. 90 ust. 4 u.s.o. W niniejszej sprawie kwestionowany przepis nie nakłada dodatkowych obowiązków, które musi spełnić podmiot, aby otrzymać dotację. Wyżej określone czynności w prosty i mało uciążliwy dla podmiotu kontrolowanego sposób, umożliwia skuteczną kontrolę organu nad prawidłowością wydatkowanych kwot dotacji, a jest to wyraźnie wyartykułowanym celem i zakresem delegacji wynikającej z art. 90 ust. 4 u.s.o.

Odnosząc się do postanowienia zawartego w § 6 ust. 6 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, za Sądem I instancji należy wskazać, na tle identycznego zapisu uchwały Rady Miasta Bydgoszczy stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1860/11. Stwierdzono w nim, że "nie wykracza poza ustawową delegację, wynikającą z przepisu art. 90 ust. 4 u.s.o., przepis (...) uchwały, obligujący beneficjenta dotacji do przechowywania przez okres minimum 5 lat dokumentów finansowo-merytorycznych związanych z wydatkowaniem dotacji. Przechowywanie wspomnianych dokumentów przez 5 lat jest skorelowane z 5-letnim okresem przedawnienia dla ewentualnego domagania się przez organ zwrotu dotacji wykorzystanej z naruszeniem prawa, co pozostaje w bezpośrednim związku z problematyką rozliczenia dotacji w świetle art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Przepis art. 67 w związku z art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, co wymaga podkreślenia, odnosi się do kwot dotacji podlegających zwrotowi. W sprawach tych ma zastosowanie ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). Na gruncie Ordynacji podatkowej zasadą jest 5-letni okres przedawnienia (por. art. 70 § 1 tej ustawy)“. Skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje i podziela powyższe stanowisko. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie należy uznać za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadny jest także zarzut kierowany do postanowienia zawartego w § 6 ust. 2 Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że zapis ten ma charakter doprecyzowujący, a interes prawny skarżącego nie został naruszony w wyniku takiego zapisu.

W świetle powyższych wywodów za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP. Przepis ten stanowi, że organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jak wskazano wyżej uchwała Rada Miasta Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., w zaskarżonej części została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego określonego w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Zaskarżone przepisy Załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały zostały, w ocenie NSA, zredagowane w sposób jasny, czytelny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznał zarzuty naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów za nieusprawiedliwione i z tego względu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, zawartego w piśmie procesowym z dnia 16 października 2017 r. W judykaturze przyjmuje się, że za sporządzenie i wniesienie odpowiedzi na skargę kasacyjną profesjonalnemu pełnomocnikowi przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (por.m.in. postanowienie NSA z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OZ 710/13). Jednakże zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie z tego tytułu radcy prawnemu opłaty może mieć miejsce w przypadku wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną zgodnie z wymogami określonymi w art. 176 p.p.s.a., tj. w terminie 14 dni od doręczenia stronie skargi kasacyjnej. Tymczasem ww. pismo procesowe zostało wniesione z jego uchybieniem, w związku z czym brak podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego z tego tytułu.