Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1108/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.
article: § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. S. i W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

E. S. i W. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr geod. [...], arkusz mapy nr [...], obręb G., m. L.. We wniosku wskazano, że przedmiotowa działka o pow. ok 4,9 ha jest niezabudowana i planuje się usytuować na niej obiekt w odległości większej niż 50 m od granicy cmentarza. Dalej podano charakterystyczne parametry techniczne planowanej inwestycji. We wniosku wskazano, iż ścieki sanitarne gromadzone będą w zbiorniku bezodpływowym i wywożone do oczyszczalni lub w indywidualnej oczyszczalni ścieków z rozsączaniem, odpady bytowe stałe odbierane będą w ramach systemu obowiązującego w mieście L.. Inwestycja posiadać będzie własne ujęcie wody na terenie działki - studnia wiercona o głębokości do 30 m i wydajności 20 m3/miesiąc, zlokalizowane w odległości większej niż 150 m od granicy cmentarza. Woda będzie dostarczana ze studni do budynku własną siecią wodociągową na terenie działki. Budynek będzie ogrzewany własnym, indywidualnym źródłem ciepła.

Prezydent M. L. decyzją z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej powyższym wnioskiem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla przedmiotowej inwestycji wykonano analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym obszarze analizowanym, wokół części działki nr geod. [...] objętej wnioskiem, w wyniku której ustalono, iż nie zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2016r. poz. 778 ze zm., obecnie j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 – dalej u.p.z.p.). Jak wskazał organ nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. gdyż w obszarze analizowanym, wyznaczonym jako 3 - krotna szerokość części działki nr geod. [...] o szerokości 40,0 m, nie stwierdzono zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Organ wskazał również, iż przylegająca do działki nr geod. [...] działka oznaczona w ewidencji gruntów jako droga stanowi drogę polną dojazdową do przyległych pól o szerokości ok 3,0 m a więc droga ta nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych - nie jest zatem spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Organ podniósł, iż nie jest też spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Proponowana przez inwestora lokalizacja budynku mieszkalnego na części działki nr geod. [...] jest bowiem niezgodna z ustawą z dnia 31 stycznia 1959r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (j.t. Dz. U. 2015r., poz. 2126 ) i Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. 1959, Nr 52, poz. 315 – dalej rozporządzenie o cmentarzach). Z uwagi na brak zapewnienia dostawy wody pitnej z sieci miejskiej, lokalizacja budynku mieszkalnego winna znajdować się bowiem w odległości min. 150 m od granicy terenu cmentarza, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie.

W wyniku odwołania wniesionego przez E. S. i W. S., Samorządowe Kolegium Odwoławczego decyzją z dnia [...] marca 2017r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję. Kolegium uznało, że organ bezpodstawnie przyjął jeden z odcinków części działki przylegającej do drogi jako front działki. Powyższe poskutkowało niewłaściwym wyznaczeniem obszaru analizowanego, który to obszar nie obejmuje trzykrotnej szerokości frontu działki. Kolegium wskazując na brzmienie przepisu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. podzieliło też zarzuty odwołania odnoszące się do twierdzeń organu, że przedmiotowa działka nie ma dostępu do drogi publicznej i wobec tego nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Ponadto Kolegium wskazało, że przepisy rozporządzenia o cmentarzach mogą stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. L. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie wolno stojącej w L. w rejonie ul. [...] działka nr ewid. [...] wraz z lokalizacją wierconej studni oraz zbiornika bezodpływowego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż po przeprowadzeniu nowej analizy urbanistycznej, odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. tj. warunku w zakresie kontynuacji linii zabudowy oraz wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz warunku zgodności z przepisami odrębnymi. Jako przepis odrębny organ wskazał rozporządzenie o cmentarzach.

E. S. i W. S. kwestionując powyższą decyzję wnieśli odwołanie domagając się jej uchylenia i ponownego rozpatrzenia wniosku. Odnośnie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy skarżący wskazali, iż na działkach sąsiednich wzdłuż granicy elewacji frontowej wnioskowanej zabudowy nie ma zabudowanej działki, stąd nie jest możliwe przedłużenie istniejącej linii zabudowy a co za tym idzie brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588 – dalej rozporządzenie). Zdaniem odwołujących zasadnym jest zatem wyznaczenie linii zabudowy zgodnie z wnioskiem w odległości 34 m od frontu działki, tj. 50 m od granicy cmentarza, co byłoby zgodne z przepisami odrębnymi t.j. rozporządzeniem o cmentarzach. W kwestii intensywności zabudowy odwołujący wskazali na brak wymagań prawnych, aby intensywność zabudowy działek, dla których wnioskuje się o wydanie warunków zabudowy była taka, jak intensywność zabudowy istniejącej. Na podstawie § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia należy wnioskować, że na etapie analizy należy wziąć pod uwagę intensywność zabudowy obecnej ale i przyszłej (wynikającej z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub innych dokumentów urbanistycznych) i na takiej podstawie określić intensywność zabudowy wnioskowanej (obecnej i przyszłej). W kwestii zaopatrzenia w wodę odwołujący stwierdzili, iż zamierzają zaopatrzyć planowany dom w wodę własnym wodociągiem, poprowadzonym z własnej studni ulokowanej na tej samej działce w odległości większej niż 150 m od cmentarza w związku z czym spełniony zostanie warunek sanitarny wynikający z w/w rozporządzenia o cmentarzach. Ponadto wnoszący odwołanie zarzucili brak należytego uzasadnienia faktycznego w zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r. nr [...] po rozpoznaniu powyższego odwołania, orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz stanu faktycznego i prawnego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, kierując się przepisami rozporządzenia. W szczególności prawidłowo wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki tj. 3 x 320 m zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Analizą objęte zostały tzw. działki sąsiednie jak również pozostałe działki zabudowane w obszarze analizowanym. W wyniku analizy organ I instancji stwierdził, iż w świetle przepisów § 4 rozporządzenia brak jest możliwości wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy w sposób wskazany we wniosku tj. 34 m od frontu działki. Podobnie brak jest możliwości wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki w zgodzie z przepisami § 5 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium wyniki analizy nie uzasadniają zastosowania odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 rozporządzenia.

W kwestii spełnienia warunku zgodności przedsięwzięcia budowlanego z przepisami odrębnymi organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnie organ pierwszej instancji uznał za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy, rozporządzenie o cmentarzach. Zgodnie z § 3 ust. 1 w/w rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Zdaniem Kolegium siecią wodociągową w rozumieniu § 3 rozporządzenia, uwzględniając jego wykładnię celowościową, są przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Dopuszczenie w przepisach na zasadzie wyjątku, możliwości sytuowania zabudowy mieszkaniowej w odległości 50 m od cmentarza jest obwarowana właśnie takim zaostrzonym wymogiem tj. wyłącznym dostarczaniem wody do picia i potrzeb gospodarczych z miejskiej sieci wodociągowej co ma wyeliminować, z uwagi na niewielką odległość od cmentarza, możliwość jakiegokolwiek skażenia wody pochodzącej z innego źródła np. ze studni wierconej. Stąd w przedmiotowej sprawie ponieważ na terenie, którego dotyczy wniosek brak sieci wodociągowej, którą dostarczana byłaby woda do picia, odległość planowanej zabudowy mieszkaniowej od cmentarza winna wynosić co najmniej 150 m ( § 3 ust. 1 zdanie pierwsze w/w rozporządzenia).

E. S. i W. S. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając zaskarżonej decyzji błędy w ustaleniach faktycznych i rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach. Nadto zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. albowiem decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego odnośnie wszystkich zarzutów poniesionych przez skarżących. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z jednoczesnym wskazaniem sposobu i terminu wydania decyzji zgodnie ze złożonym wnioskiem.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że analiza stanu faktycznego jak i interpretacja przepisów dokonana przez Prezydenta M. L. jest całkowicie dowolna. Zdaniem skarżących Kolegium nie dokonało merytorycznej oceny zgłoszonych w odwołaniu zarzutów, opierając się wyłącznie na stanowisku organu I instancji. W związku z powyższym przywołano pogląd prezentowany w odwołaniu, że wzdłuż granicy elewacji frontowej nie ma zabudowanej działki, a zatem nie ma możliwości przedłużenia istniejącej linii zabudowy. Tymczasem w analizie Prezydenta M. L., odwołano się do linii zabudowy innych działek, które z uwagi na swoje położenie nie mogą stanowić podstawy do wyznaczenia linii zabudowy. Co więcej na działkach które zdaniem Prezydenta M. L. miałyby stanowić podstawę do wyznaczenia linii zabudowy, linia taka de facto nie istnieje, albowiem zabudowa na tych działkach znajduje się w odległości 2, 3 i 18 metrów od granicy działki. Dalej wskazano, że analiza pomija wymogi wynikające z § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach, a mianowicie że zabudowa nie może znajdować się bliżej niż 50 m od granicy cmentarza, co w przypadku skarżących wyznacza linię zabudowy elewacji frontowej w odległości 34 m od granicy działki.

W zakresie intensywności zabudowy analiza jest dokonana niezgodnie z przepisami, albowiem zamiast wziąć pod uwagę cały analizowany obszar, Prezydent M. L. dokonał analizy wyłącznie działek zabudowanych znajdujących się na analizowanym obszarze. Co więcej żaden przepis nie stanowi by intensywność zabudowy na wnioskowanej nieruchomości była taka sama, jak intensywność zabudowy na terenie zabudowanym.

Odnosząc się do stanowiska dotyczącego nie spełnienia warunku o jakim mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach skarżący wskazali, iż w/w przepisie mowa jest wyłącznie o sieci wodociągowej, a nie miejskiej sieci wodociągowej. Z uwagi na to, że rozporządzenie nie zawiera definicji legalnej "sieci wodociągowej" należy stosować wykładnię językową odwołując się chociażby do definicji zawartej w Encyklopedii PWN za którą sieć wodociągowa to element wodociągu, będący układem przewodów wodociągowych podziemnych (niekiedy prowadzonych nad powierzchnią terenu), rozprowadzających wodę na pewnym obszarze i dostarczających ją do wewnętrznych instalacji wodociągowych. Dokonując wykładni celowościowej § 3 rozporządzenia o cmentarzach wskazano, że przepis ten został ustanowiony celem zapewnienia bezpieczeństwa sanitarnego, a cel ten zostanie osiągnięty jeżeli studnia z której będzie czerpana woda, będzie się znajdowała 150 m od granicy cmentarza, a do budynku znajdującego się w odległości minimum 50 m od cmentarza woda zostanie dostarczona wodociągiem. Powyższe warunki zdaniem skarżących w całości spełnia złożony przez nich wniosek, który zakłada własne ujęcie wody ze studni wierconej zlokalizowanej powyżej 150 m od granicy cmentarza, która to woda do budynku będzie dostarczana własną siecią wodociągową na terenie działki.

Na koniec należy wskazano, iż Kolegium wydając zaskarżoną decyzję, bez jakiegokolwiek rozpoznania pozostawiło zgłoszony zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a mianowicie że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego, nie jest nim bowiem załączona do decyzji analiza.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję prezydenta M. L. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego na działce nr geod. [...], arkusz mapy nr [...], obręb G. w mieście L..

Materia sprawy regulowana jest przez przepisy u.p.z.p. a przepisem właściwym dla jej rozstrzygnięcia jest art. 61 ust. 1 tej ustawy. Co do zasady wskazać należy, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p).

Jak wynika z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2 określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy).

Planowana przez skarżącego zabudowa wymaga łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przedmiot sporu w niniejszej sprawie wyznaczony jest treścią warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 powołanego wyżej przepisu.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu przestrzennego określa rozporządzenie, zgodnie z którym właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., tj. kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjnokartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

W przedmiotowej sprawie szerokość frontu działki wynosi 320 m. Organ I instancji wyznaczając obszar analizowany w odległości 960 m wokół działki objętej wnioskiem działał więc zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej należy wskazać, że organ administracyjny dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występującej w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Jak wynika ze sporządzonej analizy w przedmiotowej sprawie organ I instancji stwierdziwszy, że linia zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 2, 3 i 18 m od frontu działki uznał, że zachodzi niezgodność linii zabudowy, gdyż na terenie objętym wnioskiem linia zabudowy wynosiłaby 34 m od frontu działki. Odnosząc się do powyższego stwierdzić należy, że zgromadzony materiał dowodowy (część graficzna analizy) pozwala na ocenę, iż linia zabudowy na analizowanym terenie nie jest jednorodna. Przywołać w tym miejscu należy, treść §4 ust. rozporządzenia zgodnie z którym obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§4 ust. 1 rozporządzenia). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie ulega wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie było możliwości ustalenia linii zabudowy na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ powinien jednak rozważyć możliwość ustalenia linii zabudowy w oparciu o §4 ust. 2 – 4 rozporządzenia. Powyższe jest tym bardziej uzasadnione, iż wyznaczenie linii zabudowy w odległości 34 m od granicy działki wynika z wytyczenia obszaru wyłączonego z zabudowy (50 m od granicy cmentarza) zgodnie z rozporządzeniem o cmentarzach. Powyższe mogło mieć również wpływ na ustalenie niejednorodnej linii zabudowy w analizowanym obszarze. Organ i instancji nie wziął tego jednak wcale pod uwagę nie wypowiadając się w zakresie zastosowania odstępstw od zasady wytyczania linii zabudowy w oparciu o §4 pkt 1 rozporządzania.

Podobnie ocenić należy kwestię ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Organy administracyjne stwierdzając, iż wskaźnik wielkości zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,9 do 0,25 % uznały, iż zachodzi niegodność powierzchni zabudowy, gdyż na terenie objętym wnioskiem wskaźnik ten w wyniku realizacji inwestycji wyniósłby 0,0036 %. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż zgodnie z §5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ustawodawca dopuścił jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§5 ust. 2 rozporządzenia). Organy odmawiając ustalenia warunków zabudowy zastosowały więc §5 ust. 1 rozporządzenia nie dokonały analizy czy w sprawie możliwym byłoby ustalenie wskaźnika zabudowy w oparciu o §5 ust. 2 rozporządzenia.

Uznając zasadność skargi w zakresie dotyczącym naruszenia §4 i §5 rozporządzenia, wbrew argumentacji skargi stwierdzić należy jednak zasadność wyrażonego w zaskarżonych decyzjach stanowiska, iż w przedmiotowej sprawie występuje brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi, za które organy I i II instancji słusznie upatrują przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach. Strona skarżąca twierdzi, że przewidując lokalizację inwestycji w pasie ochronnym między 50 m a 150 m od granicy cmentarza spełnia warunek o jakim mowa § 3 ust. 1 rozporządzenia, gdyż planuje podłączenie budynku mieszkalnego ze studnią wierconą położoną poza strefą 150 m od granicy cmentarza.

Celem ustalenia zasadności zarzutu skargi w w/w zakresie na wstępie stwierdzić należy, że w orzecznictwie akcentuje się, że rozporządzenie o cmentarzach stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Podkreśla się przy tym, że norma zawarta w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy istniejących cmentarzach (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1518/11 i z dnia 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 557/12, a także w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 242/15 - wszystkie dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA). W tym miejscu wskazać należy, iż użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. słowo "zgodna" sugeruje ocenę decyzji nie tylko pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, ale także, przy braku relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011, s. 523-524).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że rozporządzenie o cmentarzach wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w przepisie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. nr 11, poz. 62 - dalej ustawa o cmentarzach). Przepis art. 5 tej ustawy reguluje wymagania, jakie muszą spełniać cmentarze, a w ust. 3 (w brzmieniu pierwotnym) przewidywał upoważnienie dla Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Zdrowia oraz Prezesem Komitetu do Spraw Urbanistyki i Architektury do określenie w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie to w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych; 2) odległość cmentarza od źródeł wody; 3) wymagania co do poziomu wód gruntowych na terenach przeznaczonych pod cmentarze.

Stosownie do treści § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach wydanego na podstawie w/w przepisu kompetencyjnego odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z tej wody są do tej sieci podłączone. Przepis §3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach dopuszcza zatem lokalizację budynku mieszkalnego w pasie pomiędzy 50 a 150 m od granicy cmentarza, pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z tej wody są do tej sieci podłączone. Stawiając taki warunek przepis ten nie określa jednak co należy rozumieć jako sieć wodociągową.

Ustalając zakres tego pojęcia należy odwołać się do stwierdzenia, iż celem przepisu §3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy (tak NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2138/13 - CBOSA). Tak zdefiniowany cel w ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie precyzuje sposób w jaki należy rozumieć użyte w treści §3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach pojęcie sieci wodociągowej i wskazuje iż zasadnym jest sięgnięcie do pojęcia "sieci wodociągowej" zdefiniowanego w art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2017r., poz. 328). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu sieć wodociągowa to przewody wodociągowe wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Odnosząc się do przywołanej przez skarżącego definicji sieci wodociągowej zawartej w Encyklopedii PWN zwrócić należy uwagę na fakt, iż powyższa definicja akcentuje, iż siecią jest cześć większej całości. Powyższe wskazuje, że pod pojęciem sieci wodociągowej należy rozumieć pewną całość, składającą się z wielu połączonych ze sobą elementów służących do osiągnięcia określonego celu, którym w tym przypadku jest dostarczanie wody. Przeniesienie tak rozumianego pojęcia "sieci wodociągowej" na potrzeby niniejszej sprawy, przy uwzględnieniu przywołanej wyżej wykładni oznacza, iż za posiadanie sieci wodociągowej jako warunku dopuszczenia lokalizacji budynku mieszkalnego w pasie między 50 a 150m od granicy z cmentarzem, nie powinno być uznane wykonanie instalacji podłączonej do studni położonej poza obszarem 150 m od granicy cmentarza.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pomimo, że zarzuty dotyczące linii zabudowy i wskaźnika wielkości zabudowy okazały się zasadne, podzielając wyrażone w zaskarżonych decyzjach stanowisko dotyczące nie spełnienia warunku o jaki mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z o cmenatarzach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.