Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1226/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj,, sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska – po rozpatrzeniu odwołania Gminy S. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. nr [...].nakładającej na wymienioną Gminę karę pieniężną w wysokości 51.046 zł za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji – decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Podstawą rozstrzygnięcia był następujący stan sprawy.

Zgodnie z art. 9q ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm.) Wójt Gminy S. sporządził i przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 rok. W ostatecznej korekcie sprawozdania nadanego 26 maja 2015 r. wykazano, że Gmina Wiejska S. w 2014 roku nie osiągnęła wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji. Poziom ten, obliczony i podany w rocznym sprawozdaniu Gminy Wiejskiej S., wyniósł 120,48%.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, działając na podstawie art. 3c ust. 1 powyższej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676), w oparciu o analizę rocznego sprawozdania Wójta Gminy z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 rok, udokumentowaną adnotacją z czynności kontrolnych nr [...], znak: [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., stwierdził, że Gmina S. w 2014 r. nie wywiązała się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. Gmina wykazała przedmiotowy poziom równy 120,48%. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do wymienionego rozporządzenia gminy były obowiązane osiągnąć w 2014 r. poziom 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że Gmina S. w 2014 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu.

W piśmie z 17 września 2015 r. Gmina wyjaśniła przyczyny nieosiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wskazując, że wzór określony w rozporządzeniu jest bardzo niekorzystny dla gmin wiejskich. Strona poinformowała, że jest gminą, w której radykalnie wzrosła liczba mieszkańców w stosunku do 1995 roku, co również przełożyło się na wynik ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania oraz, że znaczna część odpadów ulegających biodegradacji jest zagospodarowywana na przydomowych kompostownikach i wykorzystywana do skarmiania zwierząt.

Pismem z 8 października 2015 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wezwał stronę do złożenia wyjaśnień czy znajdująca się w piśmie z 17 września 2015 r. wypowiedź: "wyliczony w sprawozdaniu poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania nie jest zgodny ze stanem faktycznym. W rzeczywistości jest dużo niższy" oznacza, że dane w sprawozdaniu z zakresu gospodarowania odpadami są niezgodne z posiadaną przez stronę dokumentacją (m.in. sprawozdaniami kwartalnymi przedsiębiorców), czy też są jedynie krytyczną uwagą dotyczącą sposobu obliczania masy tych odpadów, określonego w wymienionym rozporządzeniu, w terminie siedmiu dni pod rygorem uznania, że jest to jedynie krytyczna uwaga dotycząca sposobu obliczania masy odpadów.

W wyznaczonym terminie Wójt Gminy nie udzielił żadnej odpowiedzi.

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] października 2015 r. wymierzył Gminie S. karę pieniężną w wysokości 51.046 zł za niewykonanie obowiązku ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania w 2014 roku. Wojewódzki Inspektor obliczył wysokość kary pieniężnej na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 oraz art. 9x ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799) i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014 (M.P. poz. 729), jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosi 119,68 zł/Mg.

Wojewódzki Inspektor, na podstawie danych wykorzystywanych przez stronę do obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. ustalił masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dozwoloną do składowania wynoszącą 302,60 Mg oraz masę zebranych w/w odpadów przekazanych do składowania wynoszącą 729,12 Mg. Następnie Inspektor obliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej wynoszącą 51.045,87 zł.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Wójt Gminy S. wniósł odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r., stwierdzając, że organ I instancji słusznie ustalił, że strona nie osiągnęła wymaganego poziomu 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Organ odwoławczy, analizując dane zawarte w rocznym sprawozdaniu Wójta z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. sporządzonym przez Gminę S., ponownie dokonał przeliczenia osiągniętego poziomu ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów za 2014 r. Wskazał, że podstawę wymierzenia kary pieniężnej i sposób jej obliczania określa art. 9z ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. I tak masa odpadów ulegających biodegradacji wytworzona w 1995 r. wynosiła 605,20 Mg. Masa odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dozwolona do składowania w 2014 roku wynosiła 302,60 Mg. Masa odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru Gminy S. w 2014 r. przekazanych do składowania wyniosła 729,12 Mg. Z powyższego wynika, że Gmina S. osiągnęła w 2014 r. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania równy 120,48% [(729,12 x 100%): 605,20], natomiast zgodnie z powołanym rozporządzeniem z dnia 25 maja 2012 r. maksymalny osiągnięty poziom powinien wynieść 50%. Organ odwoławczy dokonał ponownego przeliczenia należnej kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, zgodnie z art. 9x ust. 3 powołanej ustawy, jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 Prawa ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2014, jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosiła 119,68 zł/Mg. Brakującą masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania wymaganą do osiągnięcia poziomu równego 50% obliczono jako różnicę masy odpadów ulegających biodegradacji zebranych ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru Gminy S. w 2014 r. przekazanych do składowania oraz masy odpadów ulegających biodegradacji dozwolonej do składowania w 2014 r. (729,12 – 302,60=426,52 Mg). W związku z czym wysokość kary pieniężnej równa jest 51.045,87 zł (426,52 Mg x 119,68 zł/Mg), której końcówkę wynoszącą 50 i więcej groszy podwyższa się do pełnych złotych na podstawie art. 63 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa w zw. z art. 9zf ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Po zaokrągleniu organ odwoławczy ustalił wymiar kary pieniężnej na kwotę 51.046 zł za niewywiązanie się Gminy z obowiązków wynikających z art. 3c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Nie zgadzając się z zaskarżoną decyzją, Gmina S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie art. 9z ust. 3 w zw. z art. 9z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez nałożenie kary pomimo nieustalenia w postępowaniu prawidłowej i rzeczywistej ilości wyrażonej w Mg brakującej masy odpadów komunalnych, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, co czyni karę umowną ustaloną w sposób dowolny. Zarzucono niewłaściwą wykładnię powyższych przepisów przez uznanie bezwzględnego charakteru kary oraz ograniczenia roli organu jedynie do arytmetycznego obliczenia kary, podczas gdy prawidłowa wykładnia normy ustanawiającej przedmiotową karę nakłada na organ obowiązek uwzględnienia podnoszonych przez stronę i znanych organowi okoliczności, że:

- rok 2014 był pierwszym pełnym rokiem założonego limitu,

- osiągnięcie zależało głównie od postaw mieszkańców gminy,

- podejmowane były działania edukacyjne, których efekt zaistniał dopiero w dłuższym okresie i przyniósł pożądany efekt,

- w latach od 2016 w Gminie osiągnięty został odpowiedni poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, co potwierdza skuteczność podjętych działań,

- na technologiczną niemożliwość ustalenia przez RIPOK rzeczywistej ilości bioodpadów odprowadzonych konkretnie z terenu Gminy S., strona nie miała wpływu, gdyż wynikało to z niedofinansowania tej instalacji, która współpracując jednocześnie z kilkoma gminami, nie potrafiła wydzielić frakcji z podziałem na każdą z gmin dostarczających odpady w tym samym czasie.

W ocenie skarżącej organ winien postępowanie w sprawie umorzyć, gdyż nałożenie w takiej sytuacji kary jest nadmierną ingerencją w chronione konstytucyjnie prawo własności z uwagi na nieuzasadnioną surowość kary, w sytuacji gdy strona dopełniła wszelkiej staranności dla zachowania normy prawnej, a powody jej naruszenia nie są od niej zależne.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 79a, art. 10 § 1, art. 189a i nast. kpa. Skarżąca wskazała, że głównym elementem stanu faktycznego sprawy była znana organowi z urzędu okoliczność, że Gmina S. na podstawie Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa [...] zobowiązana była do przekazywania wytworzonych na swoim terenie odpadów komunalnych do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w B., który posiadał status regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Instalacja ta obsługiwała jeszcze osiem innych gmin z regionu. Podniosła też, że dane zawarte w sprawozdaniach dotyczące ilości odpadów ulegających biodegradacji nie są odzwierciedleniem stanu faktycznego istniejącego w gminie. Skarżąca twierdzi, że kara pieniężna może być nałożona jedynie po prawidłowym ustaleniu stanu rzeczywistego istniejącego na terenie konkretnej gminy, nie zaś w oparciu o stan wynikający wyłącznie ze sprawozdań, których wiarygodność została przez skarżącą zakwestionowana w toku postępowania. W niniejszym postępowaniu od samego początku skarżąca kwestionuje własne sprawozdania. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 79a kpa podniosła, że organ miał obowiązek zasygnalizować skarżącej niewykazanie okoliczności, które zależą od niej. Skarżąca wskazała, że pismem z 25 lutego 2016 r. została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy, nie wezwano jej natomiast do przedstawienia dodatkowych argumentów i dowodów, co uniemożliwiło jej czynny udział w postępowaniu.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Na wstępie należy wskazać, że w świetle art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Dokonywanie oceny pod kątem zgodności z prawem oznacza z kolei, że sąd administracyjny sprawując wymiar sprawiedliwości bada legalność, a nie celowość działalności administracji publicznej. Badanie to sprowadza się do oceny zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej w trzech płaszczyznach, a mianowicie:

a) respektowania reguł określonych w przepisach ustrojowych,

b) dochowania wymaganej prawem procedury,

c) zgodności działania z prawem materialnym (por. np. uzasadnienie uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1). Uzupełniająco należy wskazać, że w świetle art. 133 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonuje rzeczonej oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy. Oznacza to w szczególności, że sąd nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 tej ustawy; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA; J. Jagielski, M. Jagielska, R. Stankiewicz, (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. 3, Warszawa 2015, s. 567). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Równocześnie należy zwrócić uwagę na okoliczność, że stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd w całości podziela ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nich ocenę stanu faktycznego i prawnego.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz odnosząc się do zakreślonego stanowiskami stron przedmiotu sporu wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439). Zgodnie z art. 9q ust. 1 tej ustawy gminy sporządzają na podstawie danych otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne w gminie, roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza sprawozdanie, które ma obowiązek przekazać marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Sprawozdanie zawiera informacje i dane wskazane w art. 9q ust. 3 powołanej ustawy, w tym m.in. informacje o osiągniętych poziomach ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z art. 3 c ust. 1 powołanej ustawy, gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia powyższych poziomów, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676). W rozporządzeniu tym określony został również sposób obliczania poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w roku sprawozdawczym. Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy, gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną oblicza się w sposób ściśle określony w art. 9x ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów, przy obliczaniu poziomu uwzględnia się:

- masy zmieszanych odpadów komunalnych przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów odpowiednio dla miast i wsi;

- masy selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym przekazanych do składowania z uwzględnieniem udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów;

- masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12 nie spełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm.), przekazanych do składowania z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w wysokości 0,52.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 5 Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowisk Państwa Członkowskie ustanawiają strategię krajową dotyczącą zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska. Strategia ta stanowi, co następuje:

a) nie później niż pięć lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 odpady komunalne ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 75 % całkowitej ilości (według wagi) odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat,

b) nie później niż w osiem lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 50 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat,

c) nie później niż 15 lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 35 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995 r., dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonując w zakresie swojej regulacji transpozycji wymienionej dyrektywy wskazuje w art. 3c ust. 1, że do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy obowiązkowe ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do 16 lipca 2013 r. – do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Analiza rocznego sprawozdania Wójta Gminy S. z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. i dokumentacji z czynności kontrolnych z dnia 29 czerwca 2015 r. prowadzi do konstatacji, że organy orzekające w sprawie mają rację, że Gmina S. nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania do poziomu 50% w 2014 roku, bowiem osiągnęła ona poziom ograniczenia tych odpadów równy 120,48%.

Niewykonanie przez gminę obowiązków ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania stanowi podstawę do obligatoryjnego nakładania kar administracyjnych za niezrealizowanie zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi w trybie art. 9z ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2987/17, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzekający nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że "gmina (...) podlega karze pieniężnej". Karę pieniężną oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 omawianej ustawy. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania w sprawie dotyczącej sankcji pieniężnej są nietrafne. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9z ust. 2 ustawy ma charakter związany. Skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności podnoszone w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze, nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości, ponieważ kara ta jest wymierzana bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm i odgrywa ona przede wszystkim rolę prewencyjną. Organ wymierzający tę karę nie może odstąpić od jej wymierzenia, gdyż powołany przepis art. 9z ust. 2 ma charakter obligatoryjny, jak również organ nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Podkreślenia wymaga, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani miarkowania wysokości tej kary w zależności od okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 842/16, dostępny wskazanej wyżej na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane w niniejszej sprawie przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które w sposób przejrzysty zostało w toku postępowania administracyjnego przedstawione. Organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa. Z tego powodu zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie. Wymierzenie Gminie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c powołanej ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wskazano, że "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne, Wrocław 2008. s. 145). Jest to odpowiedzialność za sam skutek i oderwana od jakiejkolwiek postaci. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (zob. A. Lipiński, tamże). Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja ta ma skłaniać również gminę do ponoszenia kosztów, które przypadają na gminę w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednym z podstawowych celów nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zgodnych z treścią zasady "zanieczyszczający płaci" jest osiągnięcie odpowiednich poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Wymierzona w tej sprawie kara pieniężna za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, jest sankcją za niewykonanie przez gminę obowiązku prawnego.

Skarżąca podniosła w skardze, że organ nie wyjaśnił wiarygodności danych, stanowiących podstawę wyliczenia kary, zawartych w sprawozdaniach – których wiarygodność Gmina zakwestionowana w toku postępowania – dotyczących ilości odpadów ulegających biodegradacji, gdyż nie są one odzwierciedleniem stanu faktycznego istniejącego w Gminie skarżącej, przez co organ nie podjął żadnych działań zmierzających do ustalenia prawdy materialnej, nie przeprowadził żadnych dowodów celem jej ustalenia, ani nie domagał się od strony ich przedłożenia.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada obowiązki sprawozdawcze na wszystkie podmioty biorące udział w systemie gospodarki odpadami komunalnymi, tj. na podmioty odbierające odpady komunalne (art. 9n ust. 1), na gminy (art. 9q ust. 1), podmioty prowadzące punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych (PSZOK) (art. 9na ust. 1, art. 9nb ust. 1, art. 9o ust. 1), podmioty prowadzące instalacje komunalne (art. 9oa ust. 1). Ustawa w art. 9n ust. 3, art. 9q ust. 3, art. 9na ust. 3, art. 9oa ust. 2 określa też, jakie informacje powinny zawierać poszczególne sprawozdania. Następnie wymienione podmioty przekazują sprawozdania wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi, którzy w oparciu o dane zawarte w sprawozdaniu, sporządzają roczne sprawozdanie z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Zgodnie z art. 9p ust. 1 i 2 tej ustawy sprawozdania przedstawiane przez podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, podmiot prowadzący punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot zbierający odpady komunalne, podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, prowadzącego instalację komunalną lub innego posiadacza odpadów do okazania dokumentacji, na podstawie której są sporządzane dokumenty na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających przetworzenie odpadów, mogą być weryfikowane przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w ten sposób, że organ ten może zobowiązać je do okazania dokumentów sporządzanych na potrzeby ewidencji odpadów oraz dokumentów potwierdzających osiągnięcie określonych poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W przypadku gdy sprawozdanie jest sporządzone nierzetelnie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni. Wobec powyższego, Gmina, w przypadku wątpliwości w zakresie ilości masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazanych do składowania, mogła wezwać podmioty w celu weryfikacji przedstawionych w sprawozdaniach danych. Tymczasem w niniejszej sprawie Gmina z takiej możliwości nie skorzystała, co świadczy o tym, że dysponowała wszelkimi danymi do sporządzenia swojego sprawozdania. Tego sprawozdania nie kwestionował Marszałek Województwa, a więc należy przyjąć, że uznał je za sporządzone rzetelnie, w oparciu o prawidłowo przyjęte dane liczbowe. Podnieść też należy, że to na Wójcie Gminy ciąży obowiązek ustalenia stanu faktycznego i rzetelności danych zawartych w kwartalnych sprawozdaniach. W rocznym sprawozdaniu Wójta z realizacji zadań z zakresu gospodarki odpadami komunalnymi, osoba reprezentująca skarżącą Gminę własnoręcznym podpisem potwierdziła wiarygodność danych w nim zawartych. Oznacza to, że organy kontrolne przyjmują treść sprawozdań jako wiarygodne, bowiem sprawozdanie takie stanowi dokument urzędowy. W świetle treści art. 76 § 1 kpa, sprawozdanie to korzysta ze szczególnej mocy dowodowej na to, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Korzysta ono z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone, a jego obalenie wymaga przeciwdowodu. Strona, która zaprzecza prawdziwości (autentyczności) dokumentu urzędowego albo twierdzi, że zawarte w nim stwierdzenia, oświadczenia i poświadczenia upoważnionego podmiotu, od którego dokument ten pochodzi, są niezgodne z rzeczywistością, powinna tę okoliczność udowodnić, jednakże z możliwości tej nie skorzystała. Z powyższych względów Sąd uznał zarzuty skargi za nietrafne. Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które organ w sposób przejrzysty przedstawił w uzasadnieniu inkryminowanej decyzji. Skoro organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa właściwie interpretowanych – wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą została prawidłowo obliczona, a zarzuty naruszenia prawa materialnego Sąd uznał za nietrafne. W konsekwencji nie można podzielić zarzutu nieustalenia właściwego stanu faktycznego sprawy i naruszenia powołanych w skardze przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast zarzut "ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności z uwagi na nieuzasadnioną surowość kary" jest całkowicie niezrozumiały, bowiem sprawa w żaden sposób nie dotyka praw własnościowych, zarzut ingerencji w prawo własności ma się więc nijak do przedmiotu tej sprawy.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.