Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1646/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64 e, 145 par. 1pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 8 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 września 2021 r. sprawy ze sprzeciwu [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] marca 2021 r., Nr [...] , na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020r. poz. 293 t.j.), art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. [...] ze zm.), w związku z § 17 uchwały Rady [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008r. w sprawie przekazania dzielnicom [...] do wykonywania niektórych zadań i kompetencji [...] (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...], poz. [...] ), zmienionym uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 r. (Dz. Urz. Woj. [...] . Nr [...], poz. [...] ), po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie części frontowej i nadbudowie oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, przy ul. [...] , wraz z budową dwóch zewnętrznych szybów windowych, na działkach ew. nr [...] i [...] w obrębie [...], w Dzielnicy [...] [...] .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że planowana inwestycja polega na nadbudowie kamienicy frontowej o jedną kondygnację mieszkalną (VI k.), oficyny o dwie kondygnacje mieszkalne (VII k. i VIII k.) oraz doposażeniu budynku w dwa zewnętrzne szyby windowe. Projekt nadbudowy frontu nawiązuje do istniejącej wysokości, zgodnie z zasadą kontynuacji parametrów istniejącej zabudowy. Zasada ta nie dotyczy gabarytów wysokościowych oficyny bocznej, z uwagi na jej usytuowanie wewnątrz kwartału zabudowy, bezpośrednio wzdłuż granic z zabudowanymi działkami sąsiednimi. Możliwość nadbudowy oficyny bocznej będą regulowały, przepisy ustawy Prawo budowlane i rozporządzenia do tej ustawy, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Zasadą urbanistyczną będzie badanie wysokości oficyn w analizowanym obszarze, w porównaniu do wysokości planowanej. Organ I instancji, przeprowadził analizę funkcjonalno-przestrzenną wyznaczonego obszaru. Uznał, że ustalenie warunków zabudowy jest możliwe, z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu w zwartej zabudowie północnej pierzei ul. Wspólnej.

Punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów rozbudowy kamienicy frontowej była wyłącznie sąsiadująca zabudowa wzdłuż tej ulicy, która charakteryzuje się zróżnicowaną wysokością kamienic na odcinku od ul. [...] do [...] - w analizowanej części środkowej.

W celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), wyznaczono wokół działki objętej wnioskiem granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także analizę stanu faktycznego i prawnego - art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zasada łącznego spełnienia wszystkich warunków powyższego przepisu została dla planowanej inwestycji spełniona. Przeprowadzona analiza wykazała dopuszczalność zamierzenia, pod warunkiem spełnienia wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Projekt decyzji o warunkach zabudowy, uzyskał pozytywne uzgodnienia:

- z Zarządem Terenów Publicznych, zarządcą drogi gminnej ul. [...] - pismo z dnia [...] stycznia 2021r. znak [...]

- Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - WKZ nie zajął stanowiska w ustawowym terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - doręczenie 5 styczeń 2021r. (upływ terminu 20 stycznia 2021r), w związku z czym uzgodnienie uważa się za dokonane.

Zamierzenie nie koliduje z zadaniami rządowymi i samorządowymi służącymi realizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 53 ust. 4 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Odnosząc się do zastrzeżeń uczestnika postępowania - Spółdzielni "[...] " wskazującego na niespójność i nieprecyzyjność zapisów dotyczących wysokości nadbudowy i geometrii dachu. Organ I uznał informacje zawarte we wniosku inwestora i załączonej koncepcji architektonicznej za wystarczające dla ustalenia głównych parametrów planowanej inwestycji. Nie dopatrzył się sprzeczności mających jakikolwiek wpływ na warunki jej realizacji, co znalazło odzwierciedlenie w projekcie decyzji.

We wniosku podano planowaną wysokość kamienicy frontowej i oficyny po nadbudowie. Organ ustalił, między innymi wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, która w przypadku dachu płaskiego, jest jednocześnie wysokością obiektu, mierzoną od poziomu terenu przed głównym wejściem, do najwyższej krawędzi dachu (ściany). Nie narzucono rozwiązań materiałowych, wskazanych w koncepcji architektonicznej ("przeszklony pawilon"), stwierdzając że nie jest to przedmiotem postępowania.

Przedmiotem postępowania nie były również rozważania co do technicznych możliwości realizacji inwestycji i potencjalnych zagrożeń, w tym wpływu na funkcjonowanie instalacji wentylacyjnej w budynku sąsiednim. Kwestie te będą przedmiotem postępowania o pozwolenie na budowę.

Analiza urbanistyczna, poparta specjalistyczną wiedzą merytoryczną oraz analizą materiałów formalnych przedstawionych w toku procedury administracyjnej, wykazała możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, dla inwestycji określonej we wniosku.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " i zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 k.p.a. przez brak prawidłowego i wszechstronnego rozpatrzenia okoliczności faktycznych jak i materiału dowodowego zebranego w sprawie;

- art. 7, 8 § 1 k.p.a., art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zapewnienia należytej ochrony odwołującej się stronie;

- § 1 pkt 4 i § 7, § 1 pkt 5 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez brak prawidłowego wskazania parametrów inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., znak [...] na podstawie art. 138 § 2 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a.") oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2021 r., o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie części frontowej i nadbudowie oficyny budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, przy ul. [...], wraz z budową dwóch zewnętrznych szybów windowych, na terenie działek nr ew. [...] i [...] w obrębie [...], w Dzielnicy [...] - uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przepis § 3 cyt. rozporządzenia stanowi w ust. 1 "w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy" oraz w ust. 2 "granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy. o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów ".

Organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Jeżeli w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, należy uznać, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest spełniony.

W przedmiotowej sprawie w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku.

Zgodnie z § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok (ust. 3) wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Organ pierwszej instancji zgodnie z wnioskiem ustalił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nadbudowy kamienicy frontowej na 23,10 m, bez zmiany istniejącej wysokości budynku (zmiana kształtu dachu z dwuspadowego na płaski), z wycofaniem nadbudowy w stosunku do krawędzi istniejącego gzymsu o 1,2 m.

Planowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...] wynosi 23,10 m i jest jednocześnie całkowitą wysokością nadbudowanej kamienicy (planowany dach plaski). Dlatego też odniesiono się do wysokości budynku sąsiedniego [...] i [...], która wynosi ok. 22 m.

Natomiast dla nadbudowy oficyny bocznej ustalono wysokość do 28,26 m z tolerancją zaniżającą wysokość do 10%, wysokość liczona jest od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, ponieważ w zabudowie oficynowej na obszarze analizowanym w bliskim sąsiedztwie występuje oficyna wyższa od sąsiadujących, o wysokości 30,20 m.

Na załączniku graficznym do analizy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu został określony parametr wysokości budynków usytuowanych jedynie na działkach ew. nr [...],[...] i [...]. W analizie urbanistycznej nie została określona wysokość wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. Dlatego zdaniem Kolegium analiza ta nie może zostać poddana kontroli. Organ pierwszej instancji powinien uzupełnić analizę poprzez ustalenie parametru wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz określenie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym.

Nadto powinien zweryfikować i ponownie ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków położonych przy ul. [...] . Na załączniku graficznym do analizy wskazano, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku usytuowanego na działce ew. nr [...] wynosi 15,26 m, a na działce ew. nr [...] - 19,48 m, tymczasem z dostępnej w Internecie mapy Google Steet View, wynika wątpliwość czy różnica w wysokości elewacji frontowej jest taka jak określona w analizie urbanistycznej i czy tym samym parametry określone na załączniku graficznym analizy są prawidłowe.

W przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia ponownie postępowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego ustalenia geometrii dachu w rozbieżności pomiędzy wnioskiem i projektem koncepcyjnym, a zapisami decyzji (zdaniem odwołującego się projektowana geometria dachu w postaci przeszklonego pawilonu sugerowałaby, że chodzi o dach mansardowy), Kolegium uznało go za bezzasadny. Organ pierwszej instancji określił bowiem w pkt 1.1.8. geometrię dachu poprzez dopuszczenie dachu płaskiego dla części frontowej i oficynowej, a nie dachu mansardowego. Ponadto z projektu koncepcyjnego wynika, że planowane przedsięwzięcie przewiduje dach płaski, a zatem decyzja jest zgodna z wnioskiem inwestora.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym bada się czy inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie.

[...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2021 r. uchylającej decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 2021 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji kasacyjnej pomimo braku zaistnienia przesłanek do jej wydania.

Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji z wnioskiem ewentualnym o wydanie nowej decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu [...] Spółka z o.o. wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oceniało jako niezasadne zarzuty podniesione przez odwołującą się Spółdzielnię, jednakże uznało, że organ I instancji powinien uzupełnić analizę urbanistyczną, albowiem nie została w niej określona wysokość wszystkich budynków w obszarze analizowanym. Ponadto organ stwierdził, że "analiza dostępnej w internecie mapy Google Street View poddaje w wątpliwość czy różnica w wysokości elewacji frontowej jest taka jak określona w analizie urbanistycznej".

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy organ I instancji nie przeprowadził w istocie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Decyzja taka wydawana jest wówczas gdy naprawienie błędów organu pierwszej instancji, powodowałoby konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić wyłącznie dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r. sygn., II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się tego typu naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium stwierdziło, że "organ I instancji powinien uzupełnić analizę poprzez ustalenie parametru wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym". Abstrahując od zasadności tego stanowiska, jego stwierdzenie implikowało zastosowanie regulacji z art. 136 k.p.a. Sprzeczne z art. 138 § 2 k.p.a. jest wydanie decyzji kasacyjnej w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918; wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Nawet jeśli zdaniem Kolegium analiza urbanistyczna wymagała uzupełnienia - to organ II instancji powinien zlecić organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym przez siebie zakresie zamiast uchylać decyzję w całości powodując niepotrzebne przedłużenie postępowania.

W przedstawionej analizie urbanistycznej szczegółowo uzasadniono, dlaczego przy ustalaniu parametrów wysokościowych zasadne było odniesienie się wyłącznie do zabudowy wzdłuż ulicy [...] tworzącej zwartą, północną pierzeję tej ulicy dla kamienicy frontowej, a dla oficyny otaczającej zabudowy tego typu. Podkreślono, że południowa strona ulicy [...] ma zupełnie inny charakter, nie posiada pierzei. Na całym jej odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] , w środkowej części usytuowany jest tylko jeden budynek o funkcji biurowej i monumentalnej zwartej bryle. Po jego lewej stronie znajduje się teren zielony, z zielenią wysoką, otaczający kościół [...] , po jego prawej stronie - Skwer [...] .

Wobec powyższego wątpliwości budzi stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do tego, że koniecznym jest ustalenie parametru wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz ustalenie średniej, zwłaszcza, że możliwość ustalenia omawianego parametru w inny sposób niż na podstawie średniej z obszaru analizowanego dopuszcza wprost § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bezzasadna była uwaga Kolegium dotycząca wątpliwości w zakresie różnic w wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach nr ew. [...] i nr [...] poczyniona na podstawie "dostępnej w Internecie mapy Google Street View". Pomiar wysokości budynków przeprowadzony został przez uprawnionego geodetę za pomocą tachimetru elektronicznego o dokładności pomiaru 2mm + 2mm/km. Przeciwstawianie takiemu dowodowi wątpliwości powstałych po obserwacji mapy w aplikacji Google Street View, nie licuje z powagą organu.

W istocie organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy kierując się nadmiernym formalizmem. W ocenie skarżącej dostrzeżone przez Kolegium wady pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie lub w ogóle nie mogą być kwalifikowane jako wady. Co najwyżej wskazywać mogą na potrzebę przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, nie uzasadniają zaś rozstrzygnięcia podjętego przez Kolegium.

Skoro możliwe jest wykonanie całej analizy urbanistycznej w postępowaniu odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r.. sygn. akt II OSK 2198/15), to tym bardziej dopuszczalne jest jej uzupełnienie przez organ odwoławczy lub zlecenie jej uzupełnienia organowi I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. IV SA/Wa 2522/18 wskazał, że "Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie w jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno z przepisów k.p.a., jak i u.p.z.p., nie wynika, aby ustawodawca zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. (...) Dokonanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia takiej analizy oraz oceny wniosków z niej płynących nie przekracza możliwości tego organu do wydania w sprawie decyzji in merito (wyrok NSA z dnia: 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10 i 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17)".

Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, negatywnie wpływa końcowy termin załatwienia sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wnosiło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Wniesiony sprzeciw był zasadny.

Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W art. 64e p.p.s.a. ustawodawca określił granice kontroli takiej decyzji przez Sąd, stanowiąc iż przy rozpoznaniu sprzeciwu od decyzji, ocenia się jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej (z art. 138 § 2 k.p.a.). Spod kontroli sądowej sprawowanej w tym trybie, wyłączona została możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd nie ocenia istoty sprawy. Bada, czy organ drugiej instancji zasadnie skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od merytorycznej oceny sprawy.

Ratio legis kontroli decyzji kasacyjnej leży bowiem w wyeliminowaniu z praktyki organów odwoławczych tych przypadków, w których odesłanie sprawy do I instancji jest nieuzasadnione i przedłuża w sposób nieuprawniony całe postępowanie.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą, niezbędne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

W tym kontekście stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji dopuścił się takiego naruszenia przepisów postępowania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy uznał, że "organ I instancji powinien uzupełnić analizę poprzez ustalenie parametru wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym".

Tymczasem w analizie urbanistycznej wskazano, dlaczego przy ustalaniu parametrów wysokościowych dla kamienicy frontowej, odniesiono się wyłącznie do zabudowy wzdłuż ulicy Wspólnej tworzącej zwartą, północną pierzeję tej ulicy, a dla oficyny materiałem porównawczym była otaczająca zabudowa oficynowa. Organ I instancji wskazał, że druga - południowa strona ulicy Wspólnej ma zupełnie inny charakter, nie posiada pierzei. Wniosków przeciwnych z tej analizy, nie zawiera decyzja organu II instancji.

Nawet jeśli zdaniem Kolegium przedstawiona analiza urbanistyczna wymagała w jakimś zakresie uzupełnienia - to organ odwoławczy powinien zlecić organowi I instancji przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego we wskazanym przez siebie zakresie. Stwierdzenie, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zawiera niewielkie braki, pozawalało na ich uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 k.p.a.

Stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] co do tego, że należało uchylić decyzję organu I instancji z powodu konieczności ustalenia wysokości wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym oraz ustalenia średniej wysokości, nie zostało poparte rzeczową i przekonującą argumentacją, zwłaszcza, że możliwość ustalenia omawianego parametru w inny sposób niż na podstawie średniej z obszaru analizowanego dopuszcza § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie do zaakceptowania była także argumentacja Kolegium w zakresie wątpliwości co do różnic wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach nr ew. [...] i nr [...] , poczyniona na podstawie dostępnej w Internecie mapy Google Street View. Pomiar wysokości budynków przeprowadzony przez uprawnionego geodetę nie został bowiem podważony równoprawnym dowodem.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego słuszny był zarzut skargi podnoszący, że organ odwoławczy uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Wskazane przez Kolegium wady pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie lub mogły być z łatwością usunięte.

Analiza urbanistyczna jest niewątpliwie kluczowym, ale nie jedynym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nie zastrzegł, że dowód ten może zostać przeprowadzony jedynie przed organem I instancji. Z kolei zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu I-instancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia I-instancyjnego. Zarówno postępowanie I, jak i II instancyjne mają w pełni charakter merytoryczny, co nie wyklucza przeprowadzenia analizy urbanistycznej przez organ II instancji i wydania decyzji co do meritum sprawy. (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3012/17).

W tym przypadku, organ odwoławczy nie uzasadnił konieczności wydania decyzji kasacyjnej, jak też nie wykazał, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Dla prawidłowości zastosowania decyzji kasatoryjnej konieczne było wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., co wypełniłoby dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania.

Obowiązkiem organu II instancji będzie zatem ewentualne uzupełnienie postępowania dowodowego stosownie do art. 136 k.p.a. i orzeczenie co do istoty sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.