Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 357/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par1, art. 61 a, art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca),, Sędzia NSA Witold Falczyński, Protokolant Starszy referent Agnieszka Wojtas, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 sprawy ze skargi S. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]października 2012 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. B. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 27 sierpnia 2012r. S. B. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy ... z dnia .. ustalającej – na wniosek G. i J. B., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie siedliska rolniczego, obejmującego budynek mieszkalny i budynek gospodarczy na działce nr ewid. ... położonej w miejscowości S.

S. B. podniósł przy tym, że nie był stroną postępowania, pomimo że jest współwłaścicielem działek sąsiednich – nr ewid. ... i nr ewid. ..., na których została ustanowiona służebność przejazdu i przechodu dla każdoczesnego właściciela działki nr ewid. ...

Zarzucił ponadto, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezachowanie zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa.

Postanowieniem z dnia .. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... odmówiło - na podstawie art. 61 a § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 kpa - wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyjaśniając, że S. B. wskazał na brak udziału w postępowaniu, a więc na przesłankę wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a nie na przesłankę stwierdzenia nieważności. Kolegium nie znalazło przy tym podstaw do wszczęcia takiego postępowania z urzędu.

Następnie postanowieniem z dnia ... – po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek S. B. - utrzymało w mocy powyższe postanowienie, podtrzymując ustalenia i stanowisko w nim zawarte.

Kolegium podkreśliło, że specyfiką postępowań nadzwyczajnych jest to, że organ jest związany żądaniem wnioskodawcy co do trybu postępowania nadzwyczajnego, a oceniając żądanie bada czy wskazane okoliczności pozwalają na prowadzenie postępowania w żądanym trybie, co nie zachodzi w niniejszej sprawie, gdyż S. B. żądając wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, wskazywał na okoliczności będące podstawą wznowienia postępowania. Kolegium uznało również, że podniesione zarzuty merytoryczne są tego rodzaju, że mogłyby być przedmiotem rozważań w postępowaniu instancyjnym, natomiast nie stanowią przesłanki nieważności.

W dniu 8 marca 2013r. S. B. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

Skarżący podniósł, że zaistniały okoliczności powodujące nieważność decyzji, wypełniające dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7 i 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący okoliczności faktycznych przytoczonych jako podstawa wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy ...

b) art. 107 § 3 w zw. Z art. 126 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów merytorycznych, dotyczących naruszenia art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i brak należytego uzasadnienia w tym zakresie,

c) art. 63 § 2 k.p.a w zw. z art. 9 k.p.a. przez ich niezastosowanie, polegające na nieustaleni przez organ rzeczywistego żądania strony, względnie na błędnym uznaniu wniosku skarżącego za wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji zamiast o wniosek o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a.

d) art. 145 pkt 4 i 5 i art. 147 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania administracyjnego.

Skarżący przyznał, że wprawdzie we wniosku z dnia 27 sierpnia 2012r. wnosząc o stwierdzenie nieważności wskazywał również na inne okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania, ale wynikało to z braku wykształcenia prawniczego, dlatego organ powinien był wezwać go do sprecyzowania wniosku i pouczyć zgodnie z art. 9 kpa, a nie przyjmować, że domaga się on stwierdzenia nieważności, niezasadnie powołując podstawy wznowieniowe.

Postanowieniem z dnia .. wydanym w trybie autokontroli tj. na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." - Samorządowe Kolegium Odwoławcze ... uchyliło oba postanowienia własne i wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Nr 119/11 Wójta Gminy .. z dnia ... ustalającej warunki zabudowy.

Wyrokiem z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 460/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie – po rozpatrzeniu skarg G. B. i S. B. - uchylił to postanowienie jako wydane z naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a.

Sąd wskazał, że warunkiem zastosowania trybu przewidzianego w tym przepisie jest uwzględnienie skargi w całości. Oznacza to uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów, wniosków, jak i argumentacji wskazanej w skardze. Organ wydając więc akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a., powinien podzielić zarzuty skargi i uczynić zadość wszystkim żądaniom skarżącego. Tymczasem, w ocenie Sądu, organ nie uwzględnił całości skargi S. B. z dnia 8 marca 2013r. na postanowienie SKO w ...z dnia ... Skarga ta zawierała bowiem oprócz wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy ... z dnia ...w przedmiocie warunków zabudowy, także wniosek o wszczęcie postępowania o wznowienie postępowania w sprawie ww. decyzji. W ocenie Sądu, organ w pierwszej kolejności powinien był wyjaśnić, jakiego rodzaju rozstrzygnięcia oczekuje skarżący. Natomiast, uwzględniając skargę w ramach przysługujących mu uprawnień autokontrolnych, obowiązany był odnieść się do wszystkich wskazanych w skardze twierdzeń i przyjmując za prawidłową argumentację skarżącego, podjąć rozstrzygnięcie uwzględniające w całości powołaną przez niego podstawę prawną oraz zarzuty. Skoro więc organ nie rozważył i nie spełnił żądań S. B., to nie uwzględnił skargi w całości, a zatem nie było podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a.

Z tego względu Sąd uchylił wydane na podstawie tego przepisu postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego ..., w związku z czym Kolegium przekazało Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie skargę z dnia 8 marca 2013r. na postanowienie tegoż Kolegium z dnia ....

W odpowiedzi na tę skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu tego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z pism skarżącego składanych w niniejszej sprawie, jak również z uzasadnień wydanych w sprawie postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego ... – wniosek z dnia 27 sierpnia 2012r. nie wskazywał jednoznacznie, jakiego rodzaju postępowania i rozstrzygnięcia skarżący się domaga. Z jednej bowiem strony domagał się on "stwierdzenia nieważności" kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy, z drugiej zaś zarzucał, że nie brał udziału w postępowaniu bez swojej winy.

Treść wniosku wymagała więc wezwania skarżącego przez organ do sprecyzowania żądania. Brak takiego wezwania wobec istniejących wątpliwości co do jego treści nie pozwalały organowi na zakwalifikowanie wniosku jako żądania o stwierdzenie nieważności i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania z uzasadnieniem, że wskazywane we wniosku okoliczności stanowią przesłanki wznowienia. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Ustalenie treści żądania (wniosku) jest więc podstawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie.

Skarżący miał prawo złożyć wniosek zarówno o wznowienie postępowania, jak i o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej. Okoliczność, że te dwa postępowania nie mogą się toczyć równocześnie nie pozbawiała skarżącego takich żądań – organ powinien wówczas podjąć w odniesieniu do każdego z żądań odrębne czynności procesowe.

Jak natomiast wynika z akt sprawy, organ nie ustalił jednoznacznie treści żądania kwalifikując je – pomimo wyraźnych wątpliwości - jako żądanie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, co było co najmniej przedwczesne.

Na konieczność ustalenia faktycznego żądania skarżącego wskazywał również WSA w Lublinie w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 12 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 460/13, którym – zgodnie z art. 153 P.p.s.a. – na obecnym etapie Sąd jest związany. Sąd uchylając wydane w trybie autokontroli postanowienie SKO .... wszczynające postępowanie o stwierdzenie nieważności wskazał, że organ powinien w pierwszej kolejności powinien ustalić, jakiej treści rozstrzygnięcia domaga się skarżący. Wprawdzie Sąd rozpatrywał skargę na postanowienie autokontrolne, ale zarzuty tej skargi – jak wskazał w uzasadnieniu - w istocie sprowadzały się do nieustalenia przez organ treści wniosku z dnia 27 sierpnia 2012r., tj. czy skarżący żąda wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Uchylonym przez Sąd postanowieniem autokontrolnym organ wszczął natomiast postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności bez wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględniając wyrokiem z dni 12 grudnia 2013r. skargę S. B. na postanowienie autokontrole Samorządowego Kolegium Odwoławczego .... z dnia .... nakazał więc organowi dokonanie takich ustaleń, a stanowiskiem tym obecnie są związane zarówno organ, jak i Sąd.

Brak wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania stanowi zatem naruszenie art. 153 P.p.s.a.

Ponadto narusza ono zasady postępowania tj. zasady legalności (art. 6 kpa w z. z art. 61 § 1 kpa) oraz zasady informowania stron (art. 9 kpa), a także zasady przekonywania (art. 11 kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. W świetle tych przepisów organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organy powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwieniu sprawy (...).

W sprawie niniejszej organ wydał rozstrzygnięcie bez jednoznacznego ustalenia treści żądania skarżącego, bez uprzedniego wezwania skarżącego do sprecyzowania żądania i w ten sposób wydał niekorzystne dla skarżącego orzeczenia, naruszając wskazane wyżej zasady.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia ... na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.