Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 989/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1,2
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Wiesner, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Starszy referent Izabela Maj – Dziubańska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi A sp. p. w M. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Narodowego Funduszu Zdrowia (określany dalej jako Organ lub Dyrektor) utrzymał w mocy swoją własną decyzję z [...] r. Mocą tego rozstrzygnięcia nieostatecznego oddalono odwołanie "A" Spółka Partnerska w M. (zwanego dalej Stroną lub Skarżącym) od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogółnostomatologiczne, kod postępowania: [...]. Ostateczna decyzja Organu zapadła w następującym, niespornym stanie faktycznym.

W dniu [...] r. Dyrektor, działając na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 z późn, zm.. – zwanej dalej ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), ogłosił - prowadzone w trybie konkursu ofert - postępowanie poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r., kod postępowania: [...], w rodzaju świadczeń: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne, na obszarze obejmującym gminę M..

W ogłoszeniu wskazano obowiązujące przepisy dotyczące wymogów, jakie muszą być spełnione przez podmioty składające oferty. W postępowaniu złożono zaś 19 ofert obejmujących 19 miejsc udzielania świadczeń. Komisja Konkursowa dokonała najpierw ich weryfikacji formalno-prawnej oraz potwierdziła spełnienie przez wszystkich oferentów wymagań określonych w przepisach prawa. W konsekwencji, stwierdziła ona, że oferty nie mają braków formalnych. Następnie, przeprowadzono merytoryczną ocenę przedstawionych zgłoszeń. W jej następstwie, [...] r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania – wybrała ona 16 ofert z 16 miejscami udzielania świadczeń.

Od tego rozstrzygnięcia odwołał się Skarżący. Miało to miejsce w piśmie datowanym na [...] r., a pismo uzupełniające do odwołania nosi datę [...] r. Strona zarzuciła rozstrzygnięciu postępowania:

1) naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - poprzez pominięcie zasad równego traktowania oferentów i uczciwej konkurencji w prowadzonym postępowaniu,

2) naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - poprzez wybór ofert których ocena przeprowadzona była nieprawidłowo i nierzetelnie,

3) naruszenie przepisów zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opięli zdrowotnej- poprzez nieprawidłową ocenę złożonych ofert,

4) naruszenie art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - poprzez zmianę odpowiedzi ankietowej 1.1.1.1 na "NIE", podczas gdy Skarżący ma możliwości techniczne i organizacyjne by świadczenia realizować kompleksowo,

5) naruszenie interesu prawnego Skarżącego - poprzez obniżenie punkcji za brak cyfrowego aparatu RTG, pomimo posiadania odpowiedniego sprzętu przez Stronę i dostarczenia do Komisji stosownej dokumentacji,

6) naruszenie interesu prawnego Strony - poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego czasu na usunięcie braków formalnych.

Z kolei, w piśmie uzupełniającym, Strona podniosła dodatkowy zarzut – zakwestionowała zasadność kryteriów oceny w pytaniu ankietowym 1.2.5.4 tj. "Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w wypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku". Swoje stanowisko Skarżący uzasadnił tym, że samo przedstawienie faktury zakupu oprogramowania nie powinno być wystarczające do udzielenia odpowiedzi "TAK" oraz wskazał oferty, które - w jego opinii - z tego powodu zostały błędnie ocenione. Dodatkowo, zarzucił on rozstrzygnięciu Komisji ograniczenie dostępu obywateli, w szczególności poniżej 18 roku życia, do świadczeń ogólnostomatologicznych.

Zarzuty podniesione w odwołaniu (oraz w piśmie uzupełniającym) nie odniosły skutku oczekiwanego przez Stronę, gdyż Dyrektor oddalił odwołanie. Miało to miejsce [...] r., a wspomniane orzeczenie jest decyzją administracyjną organu I instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Organ przytoczył obowiązujące przepisy prawa oraz przedstawił stan faktyczny sprawy wskazując, że Komisja Konkursowa nie naruszyła zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Skarżącego. Jak podkreślono, ogłoszenie o konkursie zawierało wskazanie aktów prawnych obowiązujących w postępowaniu, w tym powyższych rozporządzeń Ministra Zdrowia i zarządzeń Prezesa NFZ. Nadto ich treść była dostępna dla świadczeniodawców na stronach internetowych zarówno Centrali NFZ, jak i Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Dyrektor wyartykułował też, że wszystkie oferty (także Strony) były oceniane według tych samych kryteriów, ściśle określonych w art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Dodatkowo, wskazano, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne od początku postępowania i nie podlegały zmianie w jego toku, zaś ocena ofert była oparta na odpowiedziach udzielonych przez oferentów w ankietach, które zostały złożone w postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia nieostatecznej decyzji Organu, szczegółowo opisano czynności podejmowane w trakcie postępowania konkursowego, w tym negocjacje prowadzone z 17 oferentami, których zgłoszenia uzyskały najwyższe oceny w oparciu o kryteria inne niż cena świadczonych usług. Jak wyjaśnił Dyrektor, wybór 16 ofert był ograniczony ilością środków finansowych, jakie były do dyspozycji (nie można było przekroczyć planu zakupu).

Wspomniany podmiot odniósł się też do zarzutów podniesionych w odwołaniu. W jego ocenie, nietrafne jest powoływanie się w odwołaniu na naruszenie Zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Dzieje się tak z uwagi na fakt, iż wspomniany akt prawny już nie obowiązuje. Kryteria w nim sformułowane, w obowiązującym stanie prawnym zostały zaś przemodelowane i umieszczone w rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Zatem Komisja Konkursowa słusznie nie kierowała się kryteriami ze wspomnianego zarządzenia i zarzut w tej kwestii należy uznać za chybiony.

Organ nie uznał też za zasadne zarzutów dotyczących sposobu przyznawania punktów w postępowaniu konkursowym (zmiany w ankiecie odpowiedzi udzielonej przez Stronę, co miało skutek w postaci mniejszej ilości punktów). W przekonaniu Dyrektora, zasadna była zmiana odpowiedzi na pytanie dotyczące świadczenia usług bez udziału podwykonawców (problem dotyczył aparatu RTG). Stało się tak, ponieważ zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany czynić mu zadość w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Tymczasem, w chwili złożenia swojego zgłoszenia w konkursie, Skarżący miał jedynie tytuł prawny do aparatu RTG, natomiast nie mógł on użytkować tego urządzenia. Było tak, ponieważ stosowna decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, mocą której możliwe stało się posługiwanie się wspomnianym urządzeniem została wydana dopiero [...] r. (kilka dni po terminie składania ofert). Dlatego, zdaniem Dyrektora, niezależnie od przyczyny opóźnienia, należało skorygować odpowiedź Strony udzieloną w ankiecie i przyznać mniejszą ilość punktów, odnosząc się do kryterium oceny, jakim było niekorzystanie z usług podwykonawców.

Z kolei, zmiana odpowiedzi ankietowej na pytanie 1.2.3.1. (udokumentowanie odpowiedniej ilości zdjęć RTG, wykonanej w zakreślonych okresach poprzedzających ogłoszenie postepowania konkursowego) została dokonana na wniosek Strony, miała oparcie w załączonych dokumentach, a przyjęte kryteria oceny były identyczne dla wszystkich oferentów. Nie można wiec mówić o nierównym traktowaniu Skarżącego.

Dyrektor nie zgodził się także z zarzutem dotyczącym oceny sformułowanej w zakresie innego kryterium konkursowego, tj. co do wdrożenia oprogramowania do elektronicznej dokumentacji na dzień składania ofert. Stwierdził on, że w tym punkcie czasu od oferentów wymagano jedynie tytułu prawnego do wykazanego oprogramowania, jednak jego wdrożenie, zarówno w zakresie odrębnej aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, jak i oprogramowania niezbędnego do prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, wymagane było od oferentów dopiero w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie zawieranej umowy (tj. w przedmiotowej sprawie – od [...] r.). W przekonaniu Organu, identyczne były przesłanki oceny odpowiedzi na pytanie dotyczące wykonywania usług bez udziału podwykonawców oraz prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w formie elektronicznej. W obydwu tych przypadkach, żaden z oferentów nie miał obowiązku używania aparatu RTG, czy prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w formie elektronicznej. Taka powinność ciążyłaby bowiem na nich dopiero od [...] r.

W przekonaniu Dyrektora, nie zasługiwał na uwzględnienie kolejny zarzut Skarżącego – ograniczenie dostępności świadczeń. Rozpatrując tę kwestię w kontekście słusznego interesu obywateli wskazał on, że postępowania konkursowe w rodzaju świadczeń: leczenie stomatologiczne, w zakresie świadczenia ogólnostomatologiczne były ogłaszane z dokładnością do obszaru gminy, która stanowi najmniejszą jednostkę administracyjną podziału terytorialnego państwa. To zaś pozwala na optymalne zabezpieczenie dostępności do świadczeń w przedmiotowym zakresie. Istotne było bowiem to, aby miejsce świadczenia znajdowało się na terenie gminy, a usytuowanie miejsca świadczenia usług w tej lub innej jej części nie miało znaczenia przez wzgląd na kryteria konkursowe. Dlatego nie może być ono kryterium, w oparciu o które formułuje się zarzut przeciwko rozstrzygnięciu.

Zdaniem Organu, nie można też zaaprobować podniesionego przez Stronę zarzutu ograniczenia dostępności do usług medycznych dla osób do 18 roku życia, będącego efektem niewybrania oferty Skarżącego. Przedmiotem postępowania nie były bowiem świadczenia adresowane do wskazanej grupy świadczeniobiorców (temu służył inny konkurs).

Nadmieniono wreszcie, że Komisja konkursowa prowadziła postępowania wyjaśniające na tych samych zasadach ze wszystkimi oferentami. Krótki termin na uzupełnienie braków formalnych oferty Skarżącego nie wpłynął zaś na naruszenie interesu prawnego tego podmiotu. Organ zważył też na fakt, że zasady, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie określone są wprost w ustawie oraz aktach wykonawczych Ministra Zdrowia i zarządzeniach Prezesa NFZ, a Komisja Konkursowa stosowała te same wymogi i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. To zaś, w połączeniu z wszystkimi wyartykułowanymi wcześniej argumentami doprowadziło Dyrektora do przekonania, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż Komisja Konkursowa, nie wybierając oferty Skarżącego, naruszyła zasady postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogłoby spowodować uszczerbek w interesie prawnym Strony. Dlatego, odwołanie tego podmiotu zostało oddalone.

Ze stanowiskiem Organu, wyrażonym w nieostatecznej decyzji administracyjnej nie zgodziła się, nie zgodziła się Strona. W swoim wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzuciła ona decyzji Dyrektora:

1) naruszenie art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. W przekonaniu Skarżącego było tak, ponieważ początkowa data związania ofertą jest niejednolicie interpretowana przez Dyrektora. W zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.1.1.1. - "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", Organ uznał bowiem, że Komisja Konkursowa podjęła prawidłową decyzję o zmianie odpowiedzi z "TAK" na "NIE", ponieważ "oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, poczynając od jej złożenia, poprzez zawarcie umowy aż do jej zakończenia", natomiast Wnioskodawczym przedstawiła decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zezwalającą na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG dopiero w dniu [...]r., a zatem kilka dni o terminie składania ofert. W ocenie Organu oznacza to, że nie spełnia ona tego kryterium na dzień składania ofert. Tymczasem, w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.5.4 "Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w wypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku", Dyrektor stwierdził że na dzień składania ofert od oferentów wymagany byt tytuł prawny do wskazanego oprogramowania, natomiast jego wdrożenia wymagano od oferentów w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, tj. w przypadku przedmiotowego postępowania, od [...]r. W przekonaniu Skarżącego, w tym przypadku, naruszenie prawa polegało na tym, że w zakresie jednego pytania ankietowego (świadczenie usług bez podwykonawców – w kontekście aparatu RTG) Organ uznaje, że konieczne jest potwierdzenie używania danego sprzętu, natomiast w innym pytaniu (kwestia prowadzenia dokumentacji medycznej w formie elektronicznej), w ocenie tego samego Organu wymagane jest jedynie posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowego oprogramowania;

2) naruszenie interesu prawnego Strony - na skutek naruszenia zasad postępowania. W jej przekonaniu stało się tak, ponieważ nie jest prawdą, iż Skarżący, po powiadomieniu go o zmianie odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.1.1.1 - "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", nie skorzystał z uprawnienia do złożenia protestu. Jak wyartykułowano we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Strona złożyła pismo z [...]r. W dokumencie tym wyjaśniono przyczyny opóźnienia w złożeniu dokumentacji dotyczącej aparatu RTG, wskazując jednocześnie, że powyższa sytuacja nie ma wpływu na ostateczny kształt oferty, gdyż na dzień rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej Skarżący będzie mógł używać aparatu RTG.

Organ nie podzielił tych zarzutów. Jak podkreślono w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, Strona przedłożyła Komisji Konkursowej decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, nr [...] z [...] r. – zezwolenie na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG do celu diagnostyki medycznej. Tym samym, w chwili składania oferty nie miała ona stosownego zezwolenia na uruchomienie i stosowanie wspomnianego urządzenia. To zaś oznacza, jeśli dobrze rozumieć sformułowania użyte w uzasadnieniu decyzji ostatecznej, że w chwili składania oferty Skarżący nie dysponował tytułem prawnym do aparatu RTG, a zatem nie mógł samodzielnie świadczyć usług w zakresie jego stosowania. Mając bowiem na uwadze treść przepisów art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 4, 5, 7 i 7a ustawy z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 576 z późn. zm.) bezsporna winna być kwestia obowiązku posiadania wspomnianego zezwolenia.

Dyrektor podkreślił też, że świadomość braku możliwości samodzielnego (bez udziału podwykonawców) samodzielnego świadczenia usług aparatem RTG miał też sam Skarżący. W piśmie skierowanym do Komisji Konkursowej (odręcznie sporządzone pismo - w aktach sprawy) wniósł on bowiem o zmianę odpowiedzi ankietowej 1,2.4.2 na odpowiedź "żadna" - ze względu na , jak to określono, decyzję Sanepidu, wydaną po dniu złożenia oferty. Ponadto, Dyrektor zwrócił uwagę na fakt, że w piśmie z [...] r., skierowanym do Komisji Konkursowej Strona wniosła ,,o uwzględnienie w ofercie aparatu RTG", wskazując na przyczyny opóźnienia w wydaniu decyzji Śląskiego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Następnego dnia, tj. [...] r. Skarżący przedłożył zaś Komisji Konkursowej umowę podwykonawstwa w zakresie RTG.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności faktyczne oraz z uwagi na treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w przekonaniu Dyrektora, Komisja Konkursowa prawidłowo nie uwzględniła samodzielnego (bez udziału podwykonawców) wykonywania usług aparatem RTG. W myśl wspomnianego przepisu, oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest bowiem obowiązany czynić mu zadość w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej.

Z kolei, zgodnie z załącznikiem nr 7 do rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Tabela nr 2 - Leczenie stomatologiczne - część wspólna) – jak to ujęto - warunkiem dodatkowo rankingującym w kryterium jakość - pozostałe warunki, jest prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta, w postaci elektronicznej, przy czym w przypadku wystawiania recept i skierowań - co najmniej przez nanoszenie danych za pomocą wydruku. W ocenie Organu, w dniu składania ofert Komisja Konkursowa prawidłowo wymagała od oferentów jedynie tytułu prawnego do wykazanego oprogramowania. Natomiast wdrożenie wspomnianego systemu, zarówno w zakresie odrębnej aplikacji służącej do bieżącej rejestracji świadczeniobiorców drogą elektroniczną, jak i oprogramowania niezbędnego do prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w postaci elektronicznej, było wymagane od oferentów dopiero w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie zawieranej umowy, tzn. od [...] r.

W przekonaniu Dyrektora, nie sposób twierdzić, że Komisja Konkursowa odmiennie postrzegała spełnienie przez uczestniczących w konkursie, dwóch różnych warunków, podlegających ocenie. Zarówno bowiem w odniesieniu do kryteriom samodzielnego (bez udziału podwykonawców) świadczenia usług, jak i w odniesieniu do wymogu elektronicznego prowadzenia dokumentacji medycznej kryterium oceny było identyczne. W obydwu przypadkach, w dniu składania ofert oferent musiał dysponować wyłącznie tytułem prawnym do wykazanego oprogramowania oraz tytułem prawnym do aparatu RTG. W przypadku aparatu RTG, przez wzgląd na wskazywane wcześniej wymogi wynikające z przepisów Prawa atomowego, elementem tego tytułu prawnego było zaś dysponowanie zezwoleniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie wspomnianego urządzenia do celu diagnostyki medycznej. Nie może być więc mowy o odmiennym postrzeganiu początku związania ofertą w odniesieniu samodzielnego świadczenia usług przy wykorzystaniu aparatu RTG oraz dokumentacji medycznej prowadzonej w formie elektronicznej.

W konsekwencji powyższego Organ za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniobiorców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Te same warunki dotyczyły bowiem wszystkich uczestników konkursu, wszystkim im na identycznych zasadach udostępniano wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wszystkim wreszcie podmiotom biorącym odział w konkursie, na tych samych zasadach, zaprezentowano akty prawne mające zastosowanie w sprawie.

Podniesiono wreszcie, że Strona nie skorzystała z uprawnienia do wniesienia protestu od zmiany odpowiedzi z "TAK" na "NIE" w pytaniu ankietowym 1.1.1.1 - "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych". Za protest nie można bowiem uznać pisma Strony z [...] r., zawierającego wyjaśnienie przyczyny opóźnienia w złożeniu dokumentacji dotyczącej aparatu RTG.

W przekonaniu Dyrektora, Skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wykazał, że w postępowaniu konkursowym zostały naruszone zasady postępowania. Tymczasem, obowiązkiem Organu, w ramach procedury uruchamianej wskutek środków odwoławczych, o których mowa w art. 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej jest wyłącznie weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania dojść zaś może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług.

W konsekwencji, Organ stwierdził, że świadczeniodawcom zostały stworzone jednakowe szanse przez równe ich traktowanie, zagwarantowanie uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności kryteriów oceny ofert i wymagań w toku postępowania. Ocena ofert została zaś dokonana według jednolitych zasad określonych w przepisach prawa, wspólnych dla wszystkich świadczeniodawców. Dlatego, Dyrektor utrzymał swoja decyzje w mocy.

Rozstrzygnięcie to nie spotkało się z aprobata Strony. W swojej skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zarzuciła ona ostatecznej decyzji administracyjnej:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z dnia 5 sierpnia 2016 r. (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372), które miało wpływ na wynik sprawy. W ocenie Skarżącego polegało ono na niewłaściwym zastosowaniu prawa, poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Doszło do tego ponieważ początkowa data związania ofertą jest interpretowana przez Dyrektora niejednolicie tj.:

- w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.1.1.1. - "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", Organ uznał, że Komisja Konkursowa podjęła prawidłowo decyzję o zmianie odpowiedzi z "TAK" na "NIE", ponieważ oferta ma być aktualna w toku całego postępowania, natomiast Strona przedstawiła decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego zezwalającą na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG dopiero w dniu [...] r., a zatem kilka dni po terminie składania ofert, co w ocenie Dyrektora oznacza, że nie spełniała ona tego kryterium na dzień składania ofert,

- w zakresie odpowiedzi na pytanie ankietowe 1.2.5.4 "Prowadzenie indywidualnej dokumentacji medycznej w rozumieniu przepisów ustawy o prawach pacjenta w postaci elektronicznej, przy czym w wypadku wystawiania recept i skierowań co najmniej poprzez nanoszenie danych za pomocą wydruku", Organ stwierdza, że Komisja Konkursowa prawidłowo uznała, że na dzień składania ofert, od oferentów wymagany był tytuł prawny do wskazanego oprogramowania, natomiast jego wdrożenie było wymagane od oferentów w dniu rozpoczęcia udzielania świadczeń opieki zdrowotnej tj. w przypadku przedmiotowego postępowania od [...] r., Na dzień składnia ofert nie ma bowiem obowiązku w szczególności używania zgłoszonego aparatu RTG, czy prowadzenia indywidualnej dokumentacji medycznej w formie elektronicznej, ponieważ dotyczy to umowy, która będzie obowiązywać dopiero od [...] r. W tej sytuacji, zdaniem Skarżącego, w zakresie jednego pytania ankietowego Organ uznaje, że konieczne jest potwierdzenie możliwości używania danego sprzętu już na dzień składania ofert, natomiast w innym pytaniu, w ocenie Dyrektora wymagane jest jedynie posiadanie tytułu prawnego do przedmiotowego oprogramowania;

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, które miało wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Strony polegało ono na niewłaściwym zastosowaniu prawa, poprzez zmianę odpowiedzi ankietowej 1.1.1.1. - "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych", na "NIE". W ocenie Skarżącego, innym przejawem naruszenia prawa była zmiana odpowiedzi ankietowej w pytaniu 1.2.4.2. "Sprzęt i aparatura medyczna" na "żadna z powyższych" i - w konsekwencji - obniżenie oceny jego oferty w kryterium "Kompleksowość", podczas gdy Strona ma możliwości techniczne i organizacyjne, by świadczenia zdrowotne realizować kompleksowo, w tym posiada aparat RTG oraz dostarczyła Zezwolenie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na jego uruchomienie i stosowanie w miejscu wskazanym w ofercie;

3) naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a., a także art. 8 k.p.a. i 10 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, przy niewyczerpującym rozpoznaniu materiału dowodowego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W konsekwencji, zdaniem Skarżącego doprowadziło to do nieprzeprowadzeniu postępowania w sposób budzący zaufania jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez uznanie, że Strona sama wniosła o zmianę odpowiedzi ankietowej w pytaniu 1.2.4.2. "Sprzęt i aparatura medyczna" na "żadna z powyższych" oraz przedłożyła Komisji Konkursowej umowę podwykonawstwa w zakresie RTG. Skarżący podkreślił, że wskazany wniosek złożył w sytuacji, w której uzupełniał dokumentację zgodnie z wezwaniem Komisji Konkursowej. Natomiast urzędnik NFZ przyjmujący dokumenty zażądał od Strony podpisania takiego wniosku, pod groźbą wycofania jej oferty, zaś złożyła ona w tym zakresie pismo z [...] r,. zawierające wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i stanowisko Skarżącego;

4) naruszenie interesu prawnego Strony - poprzez uznanie przez Organ, że Komisja Konkursowa prawidłowo nie uwzględniała odpowiedzi "TAK" Skarżącego na pytanie ankietowe 1.1.1.1. "Realizacja świadczeń zdrowotnych będących przedmiotem umowy bez udziału podwykonawców, z wyłączeniem prac techników dentystycznych oraz badań histopatologicznych" oraz odpowiedzi cyfrowy aparat RTG do zdjęć wewnątrzustnych - w miejscu udzielania świadczeń, na pytanie ankietowe 1.2.4.2. "Sprzęt i aparatura medyczna", gdyż na dzień złożenia ofert Strona nie dysponowała decyzją Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG do celu diagnostyki medycznej. Tymczasem, w przekonaniu Strony, na dzień składania ofert przedmiotowa decyzja Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nie była wymagana, a Skarżący, wszczął procedurę uzyskania tego dokumentu jeszcze przed terminem składnia ofert tj. [...] r. oraz dostarczył przedmiotowy dokument na żądanie Komisji Konkursowej. Jak wyartykułowano w skardze, Strona na dzień podpisania umowy tj. [...] r. miała możliwość udzielania świadczeń zdrowotnych w tym zakresie i - co więcej - już od [...] r. udzielała tych świadczeń pacjentom i rozliczała ich wykonanie z NFZ w ramach poprzedniego kontraktu;

5) naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść decyzji - art. 7 k.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej i uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, poprzez ograniczenie dostępu obywateli, w szczególności poniżej 18 roku życia, do świadczeń ogólnostomatologicznych na terenie M.. Zdaniem Skarżącego stało się tak na skutek utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy. W tym rozstrzygnięciu nieostatecznym oddalono odwołanie Strony, a tym samym doprowadzono do niewybrania jej oferty.

W związku z tym, Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji administracyjnej, a także o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji nieostatecznej oraz o przekazanie sprawy Dyrektorowo. Dodatkowo, Strona wystąpiła o zasadzenie od Organu, na jej rzecz zwrotu kosztów postepowania, według norm przepisanych.

Odpowiadając na Skargę, Organ wniósł o jej oddalenie. Tym samym, podtrzymał on swoje stanowisko wyrażone w decyzji ostatecznej, zakwestionowanej przez Stronę. Dyrektor raz jeszcze podkreślił własną konsekwencję w ocenie spełnienia kryteriów konkursowych oraz równe traktowanie wszystkich oferentów. W jego przekonaniu, co do obydwu kryteriów oceny, wskazywanych przez Stronę, wymogi były tożsame. Zarówno bowiem świadcząc usługi przy wykorzystaniu aparatu RTG, jak i prowadząc cyfrową dokumentację medyczną należało legitymować się tytułem prawnym do urządzenia oraz programu komputerowego. W przypadku aparatu RTG "elementem" tego tytułu prawnego jest zaś także legitymowanie się zezwoleniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie wspomnianego urządzenia do celu diagnostyki medycznej.

Zdaniem Dyrektora oznacza to, że nie jest prawdą, iż w odniesieniu do kryterium samodzielnego wykonywania usługi (bez udziału podwykonawców), w punkcie czasu, którym było złożenie oferty wymagano od oferentów (w tym – od Strony) więcej niż oceniając spełnienia warunku w postaci cyfrowego prowadzenia dokumentacji medycznej. W żadnej z tych sytuacji nie oczekiwano bowiem od uczestników konkursu "wdrożenia" urządzenia, czy programu komputerowego, a jedynie konsekwentnie wymagano od nich stosownego tytułu prawnego umożliwiającego wykorzystywanie maszyny, czy programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Jednocześnie należy podkreślić, że Sąd czynił swoje ustalenia w nawiązaniu do stanu faktycznego, który nie był sporny w relacjach pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego. Niezgodność stanowisk wynikła natomiast w związku z dokonywaniem oceny prawnej złożonej oferty na świadczenie usług medycznych. Jej ramy wyznaczają przepisy wskazywane już w niniejszym uzasadnieniu wyroku.

W przekonaniu Sądu, nie znajduje uzasadnienia żaden z zarzutów podniesionych w skardze, a – co raz jeszcze należy podkreślić – zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przede wszystkim, nie sposób podzielić zastrzeżeń Skarżącego co do przestrzegania zasad równego traktowania wszystkich oferentów oraz przestrzegania zasad uczciwej konkurencji. Należy podkreślić, że te same wymogi konkursowe dotyczyły wszystkich podmiotów, które zgłosiły swoje oferty, a w odniesieniu do Strony nie formułowano żadnych dodatkowych, ponadprzeciętnych oczekiwań.

O naruszeniu art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1372) nie można mówić także dlatego, że od wszystkich uczestników postepowania, w chwili złożenia przez nich swoich ofert konsekwentnie oczekiwano legitymowania się tytułem prawnym do urządzenia RTG oraz do oprogramowania umożliwiającego cyfrowe (komputerowe) prowadzenie dokumentacji medycznej. W przekonaniu Sądu, legitymowanie się decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG do celu diagnostyki medycznej jest czynnikiem determinującym legitymowanie się tytułem prawnym do tego urządzenia. Nie sposób natomiast, jak to czyni Skarżący, klasyfikować ten wymóg w kategoriach "wdrażania urządzenia" i przeciwstawiać opisany wymóg innemu warunkowi – "jedynie" tytułowi prawnemu do programu komputerowego.

Nie ulega wątpliwości to, że dla świadczenia usług medycznych w zakresie dokonywania przeswietleń aparatem RTG nie wystarczy być właścicielem tego urządzenia, a konieczne jest legitymowanie się również stosowną decyzją administracyjna, umożliwiającą korzystanie z tej maszyny. Tylko wtedy możliwe jest bowiem wykonanie usługi, deklarowanej przez uczestnika konkursu ofert. Bez uzyskania właściwego zezwolenia, wydanego przez kompetentny organ administracyjny podmiot biorący udział w konkursie nie wie natomiast, czy w dniu złożenia oferty, a także później – podczas realizacji umowy - istotnie będzie w stanie zapewnić świadczenie medyczne, do którego się zobowiązał. Jeśli więc można się posłużyć obrazowym porównaniem, jego sytuacja przypomina położenie osoby, która deklaruje osobiste świadczenie usług przewozowych samochodem osobowym, w dniu złożenia tego oświadczenia jest właścicielem odpowiedniego pojazdu, ale nie ma jeszcze prawa jazdy.

Należy z całą mocą podkreślić, że w dniu złożenia swojej oferty Skarżący nie miał tytułu prawnego do aparatu RTG, ponieważ nie dysponował decyzją Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG do celu diagnostyki medycznej. W świetle § 5 ust. 1 wcześniej już powoływanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej okoliczność ta sprawia zaś, że nie sposób przyjąć, iż spełniał on zadeklarowany przez siebie warunek. Wspomniany przepis jest bowiem jasny i nie pozostawia żadnych wątpliwości - oferent, który deklaruje spełnianie warunku podlegającego ocenie, jest obowiązany go spełniać w okresie związania ofertą oraz przez cały okres realizacji umowy, chyba że przepisy rozporządzenia stanowią inaczej. Ponieważ tak nie było, słusznie Komisja Konkursowa zmieniła odpowiedź Skarżącego w jego ankiecie.

W przekonaniu Sądu, było to tym bardziej prawidłowe, że nieuzyskanie właściwej decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na uruchomienie i stosowanie aparatu RTG do celu diagnostyki medycznej nie było efektem bezczynności, czy przewlekłości działań tego organu administracji państwowej. To nie państwo spowodowało więc nieuzyskanie przez Skarżącego, we właściwym momencie, tytułu prawnego do wspomnianego urządzenia medycznego. Jak bowiem wynika z dokumentacji postępowania (na okoliczność te zwrócono uwagę w skardze), przez długi czas nie było możliwe przeprowadzenie koniecznego pomiaru dozymetrycznego. Stało się tak z uwagi na brak dostępu do lokalu nad pomieszczeniem gdzie znajduje się aparat RTG. Lokal ten był mieszkaniem prywatnym i dopiero po dłuższym czasie udało się nawiązać kontakt z jego właścicielem i wykonać stosowne pomiary.

Tym samym, trafne było rozstrzygnięcie Organu, uznającego legalność modyfikacji odpowiedzi Strony, udzielonej w złożonej przez nią ankiecie. W konsekwencji, oferta złożona przez Stronę nie spełniała cechy kompleksowości, wskazanej w art. 148 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Z wszystkich dotychczas przedstawionych względów, nie sposób więc podzielić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w skardze.

Jednocześnie, w przekonaniu Sądu, brak jest podstaw dla akceptacji tezy o naruszeniu przez Organ wskazanych w skardze przepisów prawa procesowego oraz nie sposób zaaprobować przekonania Skarżącego o uchybieniu jego interesowi prawnemu. Skoro bowiem legalne było działanie Organu akceptującego rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej, bezzasadne jest przypisywanie mu naruszenia wskazanych w skardze przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Formułując ten wniosek, Sąd nie wnikał w różnice w ocenie przez obydwie strony postepowania sądowoadministracyjnego przyczyn przedłożenia Komisji Konkursowej przez Skarżącego umowy podwykonawstwa w zakresie RTG. Oceniając skutek w postaci braku tytułu prawnego do aparatu RTG w dniu złożenia oferty, Sąd nie nawiązywał bowiem do tego, czy istotnie z naruszeniem zasady zaufania skłoniono Stronę do złożenia wspomnianej umowy, wykorzystując później tę okoliczność dla uzasadnienia (czy dla dodatkowego uzasadnienia) rozstrzygnięcia niekorzystnego dla Skarżącego. Stało się tak, ponieważ to nie ta okoliczność spowodowała takie, a nie inne rozstrzygnięcie Organu – jak wynika z uzasadnienia decyzji ostatecznej był nią brak tytułu prawnego do aparatu RTG w dniu złożenia oferty. Ponad wszelką wątpliwość, w postepowaniu administracyjnym wykazano zaś tę wadę oferty Strony.

Także interes obywateli, w szczególności tych, którzy nie ukończyli 18 roku życia, nie doznał uszczerbku na skutek niewybrania oferty złożonej przez Stronę. Stało się tak nie tylko dlatego, że ogłoszony konkurs wcale nie dotyczył świadczenia opieki stomatologicznej (ogólnostomatologicznej) dla tej akurat grupy mieszkańców gminy. Należy ponadto zauważyć, że trudno mówić o uszczerbku dla interesu obywateli, spowodowanym legalnym działaniem Organu akceptującego rozstrzygnięcie Komisji Konkursowej.

Dlatego, z wszystkich zaprezentowanych względów, Sąd oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – ze zm.).