Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 82/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 106 par. 3, art. 145a par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Go 344/16 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt: II SA/Go 344/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [..] z dnia [..] listopada 2015 r., znak: [..] oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [..] decyzją z dnia [..] listopada 2015 r., sygn. akt: [..] po rozpoznaniu wniosku [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w obrębie [..], gmina [..], oznaczonej działką nr [..], dla której Sąd Rejonowy w [..] prowadzi księgę wieczystą numer [..], stanowiącej własność W. i M.M. - w ten sposób, że:

- zezwolił [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na przeprowadzenie przez wymienioną nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej o długości ok. 2040 m 110 kV relacji [..] – [..], wybudowanie ośmiu słupów, a także na eksploatację linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5m od osi linii) i powierzchni 20 450 m2. Lokalizację linii, posadowienie słupów oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji.

- zezwolił [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. na wstęp na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano-montażowych związanych z przeprowadzeniem przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej o długości ok. 2040 m 110 kV relacji [..] – [..], wybudowaniem 8 (ośmiu) słupów a także na eksploatację linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5m od osi linii i powierzchni 20450 m²).

W pkt 2 organ I instancji zawarł stwierdzenie, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Lubuski decyzją z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji oraz zarzuty stawiane w odwołaniu, a następnie poczynił ogólne rozważania na temat instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz definicji inwestycji celu publicznego zawartej w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie wskazał, że omawiany przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymienia dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Wojewoda stwierdził, iż w ocenie organu I instancji okoliczności te w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co umożliwiło wydanie zaskarżonej decyzji.

Wojewoda wskazał, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań pismami inwestora z dnia 10 grudnia 2014 r., w których szczegółowo opisano sposób realizacji linii, załączając mapę z zaznaczonym przebiegiem linii oraz zaproponowano kwotę jednorazowego odszkodowania. W związku z brakiem odpowiedzi, ponownie pismami z dnia 7 stycznia 2015 r. zwrócono się do właścicieli o ustosunkowanie się do złożonej propozycji. Wobec nieudzielenia odpowiedzi, pismami z dnia 30 stycznia 2015 r., poinformowano właścicieli o zakończeniu rokowań oraz konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 124 u.g.n. Ponieważ inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. i nie uzyskał zgody właścicieli, organ administracji publicznej był upoważniony do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n., gdyż [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P. spełniła obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłankę postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości.

W ocenie Wojewody fakt, iż pierwotnie dokumenty dotyczące rokowań zostały złożone z wnioskiem inwestora z dnia 11 lutego 2015 r. nie dyskwalifikuje ich w niniejszym postępowaniu. Wnioski inwestora z dnia 11 lutego 2015 r. i dnia 8 września 2015 r. dotyczyły bowiem tego samego przedmiotu - wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., odnośnie do tej samej nieruchomości i tych samych stron, a poprzedzone zostały rokowaniami, które miały na celu uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej.

Organ szeroko uzasadnił swoje stanowisko w kwestii braku podstaw do uznania zarzutu braku prawidłowych umocowań osób prowadzących rokowania, wskazując końcowo, że pełnomocnicy prowadzący rokowania (T.N. i W.T.) posiadali umocowania umożliwiające im kontakt z właścicielem nieruchomości, celem uzgodnienia warunków realizacji inwestycji, zaś pozyskanie zgód właścicieli nieruchomości (w formie służebności przesyłu bądź decyzji administracyjnej w trybie art 124 u.g.n.) wraz w wypłatą stosownych odszkodowań zostało powierzone wykonawcy zadania inwestycyjnego [..] S.A., a wskazane osoby działały także w oparciu o udzielone im w dniu 3 lutego 2012 r. przez prezesa zarządu spółki [..] pełnomocnictwa do samodzielnego dokonywania czynności formalno-prawnych związanych z wykonaniem na podstawie umowy nr [..] z dnia [..] października 2011 r.

Wojewoda uznał, że realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [..] Rady Gminy Ż. z dnia [..] października 2014 r., gdzie część działki nr [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RL, E - tereny rolnicze z trasą przebiegu linii WN 110 kV. Nadto wskazał, że lokalizację linii, posadowienie słupów oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu II instancji strony na każdym etapie postępowania informowane były o podjętych przez organ czynnościach zatem nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania, zaś Starosta działał w sprawie na podstawie upoważnienia ustawowego, a wszczęcie postępowania nastąpiło na żądanie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Organ I instancji dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, zaś jego działaniom nie można przypisać charakteru dowolności i dążenia do bezpodstawnego nałożenia obowiązku na stronę.

Wojewoda stwierdził, iż wszystkie dowody mające znaczenie w sprawie zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Starosty. Organ I instancji mógł oprzeć się na przedłożonych we wcześniejszym (umorzonym) postępowaniu dowodach, tym bardziej że do nowego wniosku dołączona została notatka służbowa z przeprowadzonej w dniu 8 września 2015 r. rozmowy telefonicznej T.N. z W.M. wskazująca, iż strony w dalszym ciągu nie mogą dojść do porozumienia.

W skardze na decyzję organu odwoławczego złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim W.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania i zwrot kosztów postępowania zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności art. 122 i następnych oraz art. 124 u.g.n., poprzez niewyjaśnienie, czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego, gdyż nie istnieją przeszkody natury ekonomicznej lub technicznej, by linię odsunąć na bezpieczną odległość i przeprowadzić przez obszar granicy działki nr [..], tak by stwarzała mniejsze zagrożenie dla zdrowia i życia oraz pozwalała na wykorzystanie potencjału gospodarczego i inwestycyjnego nieruchomości,

- art. 124 u.g.n. poprzez nienałożenie w decyzji obowiązku przywrócenia przez spółkę stanu poprzedniego, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego bez ścisłego określenia sposobu dokonywanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, bez ścisłego wskazania czasookresu trwania ograniczeń oraz poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego, pomimo że termin wyznaczający horyzont czasowy jest zasadniczym elementem ograniczenia uprawnień rzeczowych właściciela,

- art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności,

- art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez nieokreślenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy przepis ten upoważnia starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości,

- przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 §1 i § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, np. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości celem ustalenia, czy przebieg planowanej inwestycji nie narusza prawa własności skarżącego ponad miarę oraz czy jest możliwe inne, mniej uciążliwe przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej oraz poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela, oraz wykazaniu nadrzędności interesu publicznego nad interesem właściciela oraz okolicznościami, iż obecnie istniejący na działce stan niezgodności z Polską Normą polegający na braku zachowania wymogu minimalnej odległości 5,5 m od przewodów linii elektroenergetycznej do rosnących poniżej drzew samosiejek, stwarza zagrożenie powstania pożarów, porażeń ludzi, zwierząt oraz uszkodzenia linii przesyłowej, a tym samym grozi wyrządzeniem znacznych szkód materialnych,

- sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), prowadzącą do fałszywego uznania, iż linia może zostać wykonana w pasie technologicznym, obejmującym tereny zadrzewione, znajdujące się na jego nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. organ związany jest przebiegiem linii energetycznej, wynikającym z planu miejscowego. Wszelkie zastrzeżenia co do istnienia linii energetycznej i jej lokalizacji mogły być podnoszone w toku procedury planistycznej, podobnie zresztą jak podnoszona przez skarżącego kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. skarżący oraz pełnomocnik organu podtrzymali swoje stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznając sprawę zwrócił uwagę, że Wojewoda Lubuski wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie zrealizował ciążących nim obowiązków, naruszając w sposób istotny przepis art. 15 k.p.a. Wyjaśniając istotę dwuinstancyjności postępowania Sąd przypomniał, że postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz w jego toku powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Dopiero zrealizowanie tego obowiązku uprawnia organ odwoławczy do realizacji jego drugiego obowiązku, jakim pozostaje odniesienie się i to do wszystkich zarzutów stawianych przez stronę rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu. Oceniając decyzję Wojewody Lubuskiego Sąd doszedł do przekonania, że treść uzasadnienia decyzji uprawnia do stwierdzenia, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji i to w zakresie wynikającym ze stawianych mu przez M. i W.M. zarzutów.

Następnie Sąd, odnosząc się do decyzji organu I instancji, zauważył, że zawiera ona ustalenia Starosty ze wskazaniem dowodów, w oparciu o które je poczyniono, lecz dotyczą one jedynie faktu i przebiegu rokowań między inwestorem a właścicielami nieruchomości oraz wniosków Starosty w tym zakresie. Tym samym Sąd stwierdził, że organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach poczyniły samodzielne ustalenia i odniosły się jedynie do jednej przesłanki warunkującej wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepis art. 124 u.g.n.

Tymczasem z przepisu tego wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mógł być zrealizowany cel publiczny, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie - wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Sądu, o ile nie może budzić wątpliwości, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego, a w okolicznościach niniejszej sprawy organy zasadnie uznały, iż złożenie przez inwestora wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielami nieruchomości, w rezultacie których nie udało się uzyskać ich zgody na udostępnienie należącego do nich terenu, to całkowicie zignorowały istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię zbadania zgodności planowanej inwestycji liniowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie o zgodności jej realizacji z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą nr [..] Rady Gminy Ż. z dnia [..] października 2014 r. ze wskazaniem, że część działki numer [..] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RL, E - tereny rolnicze z trasą przebiegu linii WN 110 kV znalazło się w decyzji organu I instancji jedynie w części będącej streszczeniem wniosku inwestora, a w decyzji Wojewody znalazło się również jedynie analogiczne stwierdzenie. Analiza decyzji organów obu instancji, jak i zawartości akt doprowadziła Sąd do jednoznacznego wniosku, iż organy zaniechały w istocie jakiegokolwiek sprawdzenia czy przebieg planowanej linii energetycznej wskazywany we wniosku inwestora, tj. na złożonym wraz z nim załącznikiem mapowym i zakres wnioskowanego ograniczenia pozostaje zgodny z ustaleniami przywołanego planu miejscowego.

Sąd wyjaśnił, że samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. Ustalenia planu miejscowego w zakresie przebiegu inwestycji nie mogą zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Sprecyzowanie to następuje w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust 1 u.g.n. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest w tym celu skorzystanie przez organ administracji publicznej z rozwiązania w postaci załącznika mapowego określającego przebieg inwestycji. Jednocześnie Sąd zauważył, że w niniejszej sprawie ustalenie sposobu realizacji i lokalizacji inwestycji nastąpiło już w planie miejscowym, który jest aktem prawa miejscowego i organy orzekające w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących są jego ustaleniami związane i nie mogą ingerować w kształt inwestycji i jej przebieg. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie pozostawało w okolicznościach sprawy zweryfikowanie wskazanego przez inwestora przebiegu linii energetycznej i wnioskowanego zakresu ograniczenia z tekstem i rysunkiem planu miejscowego w celu jednoznacznego ustalenia czy przebieg linii i zakres wnioskowanych ograniczeń pozostaje w zgodzie z planem miejscowym.

W ocenie Sądu I instancji obowiązek ten nie został wykonany prawidłowo, ponieważ jakkolwiek organy dysponowały tekstem prawa miejscowego (uchwałą nr [..] Rady Gminy Ż. z dnia [..] października 2014 r.), to w aktach administracyjnych brak jest rysunku planu, na podstawie którego można było dokonać weryfikacji przebiegu inwestycji. Sąd zauważył, że w aktach zgromadzono jedynie czarno-biały wydruk z załącznika do uchwały dołączony przez inwestora, całkowicie nieczytelny i nieprzydatny przy ocenie zgodności przebiegu planowanej inwestycji przez przedmiotową działkę z obowiązującym planem miejscowym.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w ocenie Sądu I instancji, nie można w żaden sposób stwierdzić, że załącznik mapowy złożony przez inwestora wraz z wnioskiem (a uznany przez organy orzekające za integralną część decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) pozostaje w zgodności z przebiegiem inwestycji liniowej ustalonym w załączniku graficznym do uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Rzeczywista analiza zgodności przebiegu projektowanej linii energetycznej z planem miejscowym wymaga sięgnięcia do źródłowej dokumentacji planistycznej co najmniej w zakresie oryginału rysunku planu; tymczasem Wojewoda Lubuski, mimo iż dysponował (w Wydziale Infrastruktury) oryginalną dokumentacją planistyczną obejmującą wykonane w technice barwnej wszystkie arkusze składające się na rysunek planu w skali 1:2000, zaniechał jego analizy w powiązaniu z tekstem planu w celu oceny zgodności przebiegu inwestycji przez działkę skarżącego wykazanej na mapie inwestora z ustaleniami planu miejscowego. Z tej przyczyny Sąd uznał, że przed wydaniem decyzji organy administracji nie dokonały istotnych ustaleń, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, naruszając tym samym, w stopniu mogącym mieć wpływ na załatwienie sprawy, przepisy art. art. 7, 10, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreślił, że wprawdzie tak jak tekst planu również jego rysunek, stanowiąc prawo miejscowe, podlegają wykładni przez organy i sąd administracyjny, to w przypadku ewidentnego zaniedbania przez organy omawianej oceny (zbadania przesłanki warunkującej rozstrzygnięcie sprawy) sąd nie jest uprawniony do dokonywania jej za organy. Jego rolą pozostaje bowiem funkcja kontrolna w odniesieniu do działań administracji publicznej. Zauważając różnice w zakresie skali rysunków przedstawionych przez inwestora oraz rynku planu miejscowego, Sąd stwierdził, że kwestia oceny zgodności przebiegu linii i zakresu ograniczenia wnioskowanego przez inwestora z rysunkiem planu wymaga dodatkowych ustaleń, co wykluczało zbadanie przez sąd administracyjny zgodności przebiegu linii energetycznej z planem miejscowym.

Jednocześnie Sąd zauważył, że organ administracyjny obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowej inwestycji dla właściciela nieruchomości, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu (art. 107 § 3 k.p.a.), nadto z uwagi na ograniczenie prawa własności w decyzji właściciel nieruchomości ma prawo do dokładnego wskazania zakresu tego ograniczenia tak, aby mógł wiedzieć jak kształtują się granice przysługującego mu prawa własności, a więc oczywistym naruszeniem praw właścicielskich oraz przepisów postępowania było niedoręczenie skarżącemu wraz z decyzją organu I instancji załącznika mapowego, uznanego przez organ za integralną część decyzji.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zachodzą jednak istotne wątpliwości, co do uznania załącznika mapowego za integralną część decyzji Starosty [..]. Sąd zauważył bowiem, że w osnowie decyzji organu I instancji wspomina się o załączniku w postaci mapy jako integralnej części decyzji, to jednak załącznik ten ma postać trzech luźnych arkuszy w skali 1:1000, nie ponumerowanych i nie opisanych jako załącznik do decyzji. Pozbawiony jest też pieczęci urzędowych i podpisu osoby piastującej funkcję organu. W aktach administracyjnych zalega zresztą w miejscu innym niż decyzja Starosty. W konsekwencji braku jakiegokolwiek powiązania wskazanych arkuszy map z decyzją Starosty i oznaczenia ich jako jej załącznik istnieje możliwość traktowania jako załącznika do rozstrzygnięcia organu I instancji jakiejkolwiek mapy obrazującej przebieg linii energetycznej przez działkę nr [..].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła wniosła [..] Sp. z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, po ewentualnym przeprowadzeniu postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym, lub uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ze wskazaniem przeprowadzenia dowodu uzupełniającego na podstawie art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasądzenie kosztów postępowania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145a § 1 tej ustawy w związku z uchyleniem przez Sąd także decyzji organu I instancji, skoro Sąd powołał w uzasadnieniu wyroku jako podstawę uchylenia decyzji naruszenie przez organ II instancji art. 15 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie pełnego postępowania merytorycznego zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

- art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieprzeprowadzenie z urzędu przez Sąd dowodu uzupełniającego pozwalającego na porównanie materiału w postaci mapy z wrysowaną linia energetyczną załączonej do wniosku przez wnioskodawcę realizującego inwestycję z uchwałą Rady Gminy Ż. nr [..] z dnia [..] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110kV wraz z załącznikami mapowymi;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego błędne i dowolne zastosowanie i przyjęcie naruszenia przez organy art. 80 i 81 k.p.a. dotyczącego oceny materiału dowodowego i wniosków z przeprowadzonych dowodów, iż nie dawały one podstawy do oceny zgodności, określonego w decyzji Starosty [..] wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ograniczenia we władaniu nieruchomością z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu [..] października 2014 r. w zw. z budową linii elektroenergetycznej;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 k.p.a. w związku z uchyleniem decyzji obu organów i nie wykazanie, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania administracyjnego poczynając od Starosty jako organu I Instancji oraz nie wykazanie, iż postępowanie przeprowadzone przez organy obu instancji odbyło się z naruszeniem przepisów postępowania art. 15 k.p.a., które mogło mieć wpływ na jego wynik;

- niedostrzeżenie przez Sąd tego, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będący podstawą orzeczenia ograniczenia we władaniu nieruchomością na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jako prawo miejscowe został uchwalony wyłącznie ze względu i dla celów budowy linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji [..]-[..] i zarzucanie braku zgodności lub nie zbadania tej zgodności przeczy zasadom logicznego postępowania. W tej sytuacji ewentualne naruszenie art. 15 k.p.a. nie miałoby wpływu na podjęte decyzje i nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 145 ust. 1 (właściwie § - przyp. NSA) pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

2) naruszenie prawa materialnego:

- poprzez niezastosowanie aktu prawa miejscowego, uchwały planistycznej z dnia [..] października 2014 r., nr [..] Rady Gminy Ż. wraz z załącznikami mapowymi,

- w tym także naruszenie art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa są akty prawa miejscowego, obowiązują one organy administracji oraz sądy i powinny być zastosowane z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto argumentację prowadzącą do twierdzenia, że akt prawa miejscowego uchwalono w związku z budową linii, ocena zgodności przebiegu linii była dokonana prawidłowo, wobec czego rozstrzygnięcie Sądu jest niesłuszne i godzące w zasadę szybkości postępowania. Do skargi kasacyjnej załączono kopie map z przebiegiem linii przez nieruchomość i linii rozgraniczających obszar planistyczny budowy linii na działce nr [..], obr. G., gm. Ż.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak również przepisów prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami. Ocena skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania uzależniona jest zatem od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania, przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010 r., nr 5-6, s. 267 i nast.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania wymaga także uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między tym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia (por. J. P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426), polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna (por. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 387).

We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej istota zarzutów naruszenia przepisów postępowania koncentruje się na próbie podważenia stanowiska Sądu I instancji o konieczności uchylenia decyzji organów obu instancji i twierdzeniu, że postępowanie zostało przeprowadzone prawidłowo, a organy orzekające w sprawie oceniły zgodnie z regułami k.p.a. w prowadzonych postępowaniach w sposób prawidłowy zgromadzony materiał dowodowy. Jednocześnie kolejne zarzuty skargi kasacyjnej wskazują, że skarżący kasacyjnie uznaje, że Sąd winien był - mając na uwadze treść art. 7 p.p.s.a. (oraz art. 145a § 1 p.p.s.a.) uchylić wyłącznie decyzję organu drugiej instancji, zaś stawiając zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. uważa, że Sąd mógł przeprowadzić dowód uzupełniający i dokonać porównania mapy załączonej do wniosku z uchwałą Rady Gminy Ż., nr [..] z dnia [..] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..]-[..], na terenie Gminy Ż., wraz z jej załącznikami.

Tak skonstruowana skarga kasacyjna w zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania jest zatem wewnętrznie sprzeczna. Z jednej strony skarżąca kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, uznając je za błędne w całokształcie, z drugiej strony przyznaje jednak, że zachodziły uchybienia w postępowaniu administracyjnym, które jednakże mogły zostać usunięte w postępowaniu sądowoadministracyjnym przez Sąd orzekający w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., bądź w drodze uchylenia wyłącznie decyzji organu II instancji.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że - jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

Wskazana wyżej sprzeczność argumentów mających na celu podważenie wydanego w sprawie wyroku nie wykluczała rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej. Po rozpoznaniu tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie mogły one odnieść skutku w realiach niniejszej sprawy.

W pierwszej kolejności skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie art. 7 oraz art. 145a § 1 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji z powołaniem się na art. 15 k.p.a., podczas gdy w związku z postawionym przez Sąd zarzutem naruszenia art. 15 k.p.a. możliwe było uchylenie jedynie decyzji II instancji.

W odniesieniu do powyższego zarzutu należy zauważyć, że wskazywany w skardze kasacyjnej przepis art.145a § 1 p.p.s.a. dotyczy sytuacji, w której Sąd uchyla decyzję lub postanowienie w wyniku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego bądź stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia z przyczyn wskazanych w art. 156 k.p.a. Wówczas, o ile stwierdzi, że okoliczności sprawy uzasadniają zobowiązanie organu do wydania decyzji/postanowienia może wskazać organowi sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia Sądu było stwierdzenie uchybień w zakresie stosowania przepisów dotyczących zasad postępowania administracyjnego prowadzące do uchylenia decyzji organów obu instancji w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na niewyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii przez organy obu instancji, co wykluczało możliwość uchylenia wyłącznie decyzji organu II instancji, a stanowisko Sądu znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia, gdzie Sąd jednoznacznie stwierdził, że: "Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można żaden sposób stwierdzić, że załącznik mapowy złożony przez inwestora wraz z wnioskiem (a uznany przez organy orzekające za integralną część decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) pozostaje w zgodności z przebiegiem inwestycji liniowej ustalonym w załączniku graficznym do uchwały w przedmiocie planu miejscowego." Nadto Sąd wyjaśnił, że obowiązkiem organów orzekających było przekazanie skarżącemu decyzji wraz z jej załącznikiem mapowym, a brak jakiegokolwiek powiązania arkuszy map znajdujących się w aktach administracyjnych z decyzją Starosty i oznaczenia ich jako jej załącznik wyłącza możliwość traktowania jako załącznika do rozstrzygnięcia organu I instancji jakiejkolwiek mapy obrazującej przebieg linii energetycznej przez działkę nr [..]. Wskazane przez Sąd I instancji uchybienia w postępowaniu przed organem I instancji, w ocenie tego Sądu, wykluczały zatem możliwość uchylenia wyłącznie decyzji organu odwoławczego. W tej sytuacji nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 7 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie zdaje się upatrywać w niezrealizowaniu wymogu zakończenia postępowania administracyjnego w zgodzie z zasadą szybkości postępowania. Trzeba mieć na uwadze, że art. 7 p.p.s.a. stanowiący, że "Sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu" dotyczy postępowania sądowoadministracyjnego i wyraża zasadę szybkości tego właśnie postępowania. Wydanie orzeczenia, które nie satysfakcjonuje strony nie może stanowić naruszenia przepisu 7 p.p.s.a. zwłaszcza w sytuacji, w której strona skarżąca kasacyjnie nie odnosi się do kwestii prowadzenia postępowania sądowego w sposób przewlekły, a z akt sprawy nie wynika, aby Sąd w sposób nieuzasadniony przedłużał postępowanie sądowoadministracyjne, w którym sprawa zakończona zaskarżonym wyrokiem została rozpoznana na pierwszym posiedzeniu sądowym.

Nie były również zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy naruszyły art. 80 i 81 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. a także zarzuty naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji i nieprzeprowadzenie z urzędu przez Sąd dowodu uzupełniającego. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie zmierzają do wykazania twierdzenia, że organy obydwu instancji zbadały zgodność przebiegu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a mapy stanowiące załącznik do decyzji Starosty, chociaż sporządzone w innej skali niż mapy załączone do planu, pozwalały na ocenę zgodności przebiegu linii i obszaru ograniczenia z przyjętym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd - o ile miał wątpliwości co do tej zgodności - mógł dokonać porównania zakresu ograniczenia określonego w decyzji (oraz załączonej mapie) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga sprawę na podstawie akt sprawy, a więc na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego. Skoro zatem w postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy, to co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Przepis artykuł 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest więc wyłącznie do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentów i może mieć wyłącznie charakter uzupełniający. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy, a do tego w istocie zmierza stanowisko skarżącej kasacyjnie, która usiłuje wykazać, że jeżeli Sąd I instancji widzi potrzebę wykazania istotnych w sprawie okoliczności, to winien uczynić to na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA zwraca się uwagę, że "Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów. Nie jest natomiast jego rolą uzupełnianie materiału dowodowego" (por. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., I GSK 1792/14). Ponadto dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje podstawy do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego za organ administracji bądź dokonywania ocen, które w przekonaniu Sądu powinny mieć miejsce na etapie postępowania administracyjnego jako konieczne dla podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie w realiach niniejszej sprawy, w tym zwłaszcza ze względu na uzasadnienie zaskarżonej decyzji, nie zachodziły podstawy do przeprowadzenia przez Sąd postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, których nie dokonały organy.

Skoro Sąd I instancji podważył możliwość uznania załącznika mapowego do decyzji Starosty, jako załącznika mogącego stanowić dowód zgodności przebiegu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz, co jeszcze bardziej istotne, zauważył, że organy nie skorzystały z rzeczywistej, pełnej możliwości analizy i oceny zgodności przebiegu projektowanej linii z planem miejscowym nie posiłkując się przy wydawaniu decyzji dokumentacją planistyczną, to bezpodstawnym był zarzut niewłaściwego i dowolnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że ustaleń organy dokonały na podstawie nieczytelnej mapy rysunku planu miejscowego, załączonej przez inwestora (wydruk załącznika do uchwały). Uchwała planistyczna (Uchwała nr [..] Rady Gminy Ż. z dnia [..] października 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..]-[..], na terenie Gminy Ż.) opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubuskiego w dniu [..] listopada 2014 r., poz. [..] i jak słusznie zauważył Sąd I instancji wydruki załączników graficznych – arkusze [..] i [..], dotyczące spornej nieruchomości, pozostają bezużyteczne dla możliwości prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, z uwagi na ich nieczytelność. Prawidłowo Sąd uznał, że organy naruszyły art. 7, 10, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a skarga kasacyjna nie podważyła tego stanowiska Sądu poprzez zarzut błędnego zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (w zw. z art. 80 i 81 k.p.a.). Nie mógł być więc także skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. "przez niewykazanie, że istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania administracyjnego przed organami obu instancji", skoro właśnie błędy w zakresie gromadzenia i oceny dowodów wystąpiły w postępowaniach przed organami obu instancji, a istotę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Sąd w uzasadnieniu rozstrzygnięcia szeroko wyjaśnił prawidłowo wywodząc, że charakter i skala naruszeń wykluczały możliwość ich usunięcia przez organ II instancji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą uchylenia decyzji były ewidentne zaniedbania organów w zakresie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i chociaż plan, w tym także rysunek, stanowiąc prawo miejscowe, podlega wykładni, to rolą Sądu pozostaje funkcja kontrolna w odniesieniu do działań administracji publicznej, a w tym zakresie kwestia oceny zgodności przebiegu linii i zakresu ograniczenia wnioskowanego przez inwestora z rysunkiem planu wymaga dodatkowych ustaleń. Zauważając potrzebę dokonania porównania załączników mapowych, sporządzonych w jednolitych skalach oraz odniesienia się do oryginalnej dokumentacji planistycznej, jako elementów niezbędnych do dokonania prawidłowych ustaleń, Sąd nie miał podstaw w ramach zastosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. do przeprowadzania z urzędu dowodu uzupełniającego. Dowód ten bowiem w żaden sposób nie uzupełniałby postępowania, lecz zmierzałby do zastąpienia organów obydwu instancji w rozstrzygnięciu kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

Nie mógł być rozpoznany – podniesiony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej - zarzut "niedostrzeżenia", że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony wyłącznie w związku z prowadzoną inwestycją i wobec tego jej niezgodność z planem jest nielogiczna. Przede wszystkim zarzut ten nie czyni zadość prawidłowej konstrukcji zarzutu skargi kasacyjnej, nie wskazuje bowiem jakiego rodzaju naruszenia prawa skarżąca kasacyjnie upatruje w działaniu Sądu I instancji, a argumentacja tego zarzutu, że nawet gdyby postawić zarzut naruszenia przez "któryś z organów art. 15 k.p.a.", to nie miałoby to wpływu na podjęte decyzje, zarzutu tego nie wyjaśnia. Zauważyć jednak należy, że ustalenia planu w zakresie terenu przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [..] – [..] same przez się nie przesądzają o zgodności z prawem decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a te właśnie decyzje były przedmiotem oceny Sądu I instancji. Zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego była bowiem poza możliwością rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie, który oceniając prawidłowość rozstrzygnięć organów dostrzegł w ich działaniu uchybienia, wykluczające możliwość stwierdzenia faktycznej zgodności inwestycji z planem i wydania na tej podstawie zaskarżonych decyzji.

W realiach niniejszej sprawy nie mogły również osiągnąć skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd nie odmówił bowiem zastosowania aktu prawa miejscowego. Przeciwnie, dążąc do jego respektowania, uchylił decyzje obydwu instancji w celu usunięcia wątpliwości dotyczących zgodności przebiegu inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, skoro stwierdził istotne braki w decyzjach wydanych z przyjęciem niewykazanego przez organy założenia o zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zarzut taki mógłby być skuteczny, gdyby w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, zgodnie z zasadami k.p.a. zobowiązującymi organy do ustalenia stanu faktycznego sprawy i prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego mogącego stanowić podstawę rozstrzygnięcia, a następnie wydaniu w oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy decyzji nieobarczonych wadami, Sąd odmówił uwzględnienia aktu prawa miejscowego, jako mogącego stanowić podstawę do wydania decyzji. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.

Jednocześnie brak było podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz W.M.. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście, a przy tym nie stawił się na rozprawę kasacyjną.