Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2958/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 123/17 w sprawie ze skarg Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oraz częściowego stwierdzenia jego nieważności 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej oraz od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w P. po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Ś. Sp. z o.o. z siedzibą w P. i Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oraz częściowego stwierdzenia jego nieważności: w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] lutego 2015 r. nr - obie w częściach stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] października 1966 r. nr [...]; w pkt 2. oddalił skargę Prezydenta Miasta P. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej; w pkt 3. orzekł o kosztach postępowania.

Uzasadniając rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że za zasadne uznaje argumenty zawarte w skardze Spółki, zmierzające do wykazania, że w rozpoznawanym przypadku nie zaszły nieodwracalne skutki prawne, wywołane decyzją, której dotyczy postępowanie nadzorcze. Zagadnienie nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej było wielokrotnie podejmowane w orzecznictwie sądowym i w tej kwestii wypracowano spójne stanowisko. Przedmiotem niniejszego postępowania nadzorczego była wyłącznie decyzja nacjonalizacyjna, zatem nie mogą być w tym postępowaniu oceniane skutki decyzji Wojewody P. z dnia [...] lipca 1991 r. nr [...], orzekającej o nabyciu z dniem 5 grudnia 1990 r. przez P. nr [...] w P. prawa użytkowania wieczystego gruntów i własności posadowionych na nich budynków położonych przy ul. M. [...] w P. i oznaczonych jako działki nr [...], [...], [...] i [...].

Skutkiem prawnym nacjonalizacji było odjęcie dotychczasowemu właścicielowi własności i w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji problem sprowadza się do oceny tego właśnie skutku. Nie chodzi bowiem o odwracalność skutków prawnych w ogóle, ale o "odwrócenie" skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą nieważnością w ramach postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Skutki prawne wywołane przez późniejsze zdarzenia, nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, że decyzja nacjonalizacyjna, wydana z rażącym naruszeniem prawa, wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 2182/99). Stąd organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym nie usuwa skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej Wojewody P. z dnia [...] lipca 1991 r., gdyż wykracza to poza jego kompetencję, lecz ma na względzie jedynie bezpośrednie skutki prawne wywołane przez orzeczenie Ministra Budownictwa i Materiałów Budowlanych z dnia [...] października 1966 r. Stanowisko to znajduje również oparcie w wielu kolejnych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, zgodnie z którymi w sytuacji, gdy w stosunku do znacjonalizowanego wcześniej gruntu dokonano czynności o charakterze cywilno — prawnym (sprzedaży prawa własności lub użytkowania wieczystego, a czynności te poprzedzone były decyzją "komunalizacyjną" lub "uwłaszczeniową"), to nieodwracalne skutki prawne należy rozpatrywać w kontekście konsekwencji wywołanych tymi decyzjami, gdyż dopiero po ich wydaniu, i na ich podstawie dokonano tych czynności cywilno - prawnych (por. wyrok NSA z 24 października 2003 r., sygn. akt IV SA 1095/02).

Uzasadniając oddalenie skargi Prezydenta Miasta P. Sąd I instancji podał, że postępowanie o stwierdzenie nieważności dotyczyło orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] października 1966 r., wydanego na podstawie art. 2 i 9 ust. 2 ustawy z 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz.U. z 1958r., nr 11, poz. 37, ze zm., dalej: ustawa o uregulowaniu). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przedsiębiorstwa pozostające w dniu jej wejścia w życie pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przechodzą na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w ustawie. Brzmienie art. 2 ustawy o uregulowaniu wskazuje, że zachodzi konieczny związek pomiędzy orzeczeniem o przejściu przedsiębiorstwa na własność państwa, a zarządzeniem o ustanowieniu przymusowego zarządu nad tym przedsiębiorstwem. Zatem stwierdzenie nieważności zarządzenia o ustanowieniu zarządu przymusowego (co ma miejsce w sprawie), wywołujące skutki od daty jego wydania (ex tunc), prowadzi do sytuacji, w której brak jest materialnej przesłanki pozostawania przedsiębiorstwa w zarządzie przymusowym państwa (tak wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 505/10). Powoduje to stan rażąco sprzeczny z art. 2 ustawy o uregulowaniu, odpowiadający przesłance określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Takie stanowisko ma również oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Odnosząc się do argumentu skargi odwołującego się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, Sąd I instancji wyjaśnił, że niekonstytucyjność art. 156 § 1 pt 2 k.p.a. została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność, co oznacza, że następstwem wyroku powinna być aktywność ustawodawcy. Sąd I instancji wyjaśnił także, że brak jest w sprawie podstaw do stosowania art. 17 pkt 2a i b ustawy o uregulowaniu.

Skargi kasacyjne od wyroku zostały wniesione przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz przez Prezydenta Miasta P.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżył pkt 1 i 3 wyroku, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie w zaskarżonej części i oddalenie skargi Spółki lub uchylenie wyroku w zaskarżonej części i w tym zakresie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego: art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy. Zbycie prawa użytkowania wieczystego znacjonalizowanej nieruchomości, w drodze umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego, w przypadku uprzedniego stwierdzenia w drodze decyzji ustanowienia użytkowania wieczystego z mocy prawa, stanowi nieodwracalny skutek prawny, uniemożliwiający wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r. w części dotyczącej tej nieruchomości;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. przez nie odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do argumentacji zawartej w decyzji organu z [...] listopada 2016 r., powołanej na poparcie tezy o zajściu nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia z [...] października 1966 r. w części dotyczącej przejęcia nieruchomości, a w szczególności do uchwały składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., IlI CZP 90/10 powołanej w decyzji z [...] listopada 2016 r., która dotyczy uznania ustanowienia użytkowania wieczystego za nieodwracalny skutek prawny orzeczenia nacjonalizacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zasadne jest odwołanie się do uchwały składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10 (OSNC 2011/7-8 poz. 76), w której jednoznacznie stwierdzono, że rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości. Wadliwość taka może nastąpić wówczas, gdy podstawę ujawnienia jako właściciela Skarbu Państwa stanowiło wadliwe zaświadczenie o przejęciu gruntu na cele reformy rolnej lub wadliwa decyzja nacjonalizacyjna, a następnie doszło do stwierdzenia nieważności tej decyzji z mocą wsteczną. W uchwale tej Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że: "w każdym razie brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej (nabywcy prawa) ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.) w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy (zmiana właściciela gruntu) w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny. Prawną konsekwencją takiego stanu rzeczy ("legalności następczej") jest przyjęcie, że w wyniku działania rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych doszło do nabycia przez określony podmiot prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości, stanowiącej – w chwili nabycia – własność Skarbu Państwa, a nie innego podmiotu (art. 232 k.c.).

Na powyższe stanowisko powołał się również w uzasadnieniu wyroku z 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12 Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że oddanie nieruchomości w drodze umowy w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej oznacza, że wadliwe orzeczenie nacjonalizacyjne nie może być usunięte z obrotu prawnego z uwagi na zaistnienie tzw. wtórnej legalności, polegającej na ukształtowaniu w pełni chronionego prawa do nieruchomości, jakim jest prawo użytkowania wieczystego. Okoliczność ta w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nacjonalizacyjne dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Znajduje ono uznanie również w innych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 26 lutego 2015 r., I OSK 108/14, z 22 marca 2017 r., II OSK 1856/15), a także w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z 7 listopada 2013 r., I SA/Wa 989/13, wyrok z 11 października 2013 r., I SA/Wa 635/13).

Przejęte na własność Skarbu Państwa orzeczeniem z [...] października 1966 r. nieruchomości stanowią własność Skarbu Państwa i pozostają w użytkowaniu wieczystym osoby trzeciej, prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księgach wieczystych. Aktualny użytkownik wieczysty nabył to prawo na mocy umowy sprzedaży z 27 lutego 2004 r. od dotychczasowego użytkownika wieczystego "S." S.A. "J." sp. z o.o. (poprzednik prawny "S." S.A.) nabyła na mocy umowy sprzedaży przedsiębiorstwa i ustanowienia hipoteki z 11 września 1996 r., sporządzonej w formie aktu notarialnego, przedsiębiorstwo P. Nr [...] (w rozumieniu art. 55 Kodeksu cywilnego), w tym wchodzące w jego skład prawo użytkowania wieczystego przedmiotowych nieruchomości. Decyzją z [...] lipca 1991 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r., na podstawie art. 2 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 z późn. zm.), prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu (i własności posadowionych na nim budynków) przez P. Nr [...] w P.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie doszło do oddania znacjonalizowanej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, która ujawniła przysługujące jej prawo w księdze wieczystej. Doszło w tym przypadku do ustanowienia i zbycia prawa użytkowania wieczystego, które chronione jest na równi z prawem własności. Prawo to podlegało wielokrotnemu obrotowi w drodze odpłatnych czynności cywilnoprawnych. Zatem rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece – Dz.U. z 2017 r. poz. 1007) chroni nabywcę tego prawa, uniemożliwiając podważenie skuteczności czynności prawnych z powodu nabycia prawa od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność ta, w przypadku stwierdzenia, że orzeczenie nacjonalizacyjne dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Decyzja nacjonalizacyjna z [...] października 1966 r. wywołała skutek nie tylko w postaci przejęcia własności nieruchomości przez Skarb Państwa, ale również jej bezpośrednim skutkiem było stworzenie podstawy do ustanowienia na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego, które – w przedmiotowej sprawie – nastąpiło z mocy prawa na rzecz P. Nr [...] w P., co jedynie potwierdził Wojewoda P. decyzją z [...] lipca 1991 r. Decyzja Wojewody P. z [...] lipca 1991 r. miała charakter deklaratoryjny, bowiem w wyniku jej wydania nie powstawało prawo rzeczowe – użytkowanie wieczyste. Oznacza to, iż powstanie użytkowania wieczystego na przedmiotowej nieruchomości było skutkiem wydania orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r. o nacjonalizacji przedsiębiorstwa D. Sp z o.o., [...] w P. ul. M. nr [...]. Skoro powstanie prawa użytkowania wieczystego na znacjonalizowanej nieruchomości było uzależnione od uprzedniego nabycia prawa własności przez Skarb Państwa, a następnie doszło do obrotu cywilnoprawnego tym prawem, to tym samym brak jest możliwości przywrócenia stanu sprzed wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego w drodze postępowania administracyjnego. Taki zespół okoliczności powoduje zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia nacjonalizacyjnego.

Wskazano także, że przywrócenie stanu prawnego sprzed wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego powinno skutkować przywróceniem prawa własności nieruchomości. W przedmiotowej sprawie niemożliwe jest jednak osiągnięcie takiego rezultatu z uwagi na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni nabywcę prawa użytkowania wieczystego znacjonalizowanej nieruchomości. W tej sytuacji stanowisko organu przedstawione w decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. jest w istocie korzystniejsze dla Spółki, bowiem umożliwia dochodzenie odszkodowania za nieruchomość na drodze cywilnej. Zastosowana przez sąd konstrukcja teoretyczna, polegająca na podziale skutków orzeczenia nacjonalizacyjnego na skutki pośrednie i bezpośrednie, jest niewłaściwa, albowiem nie uwzględnia podstawowej zasady wynikającej z art. 156 § 2 k.p.a., że stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do odwrócenia jej skutków prawnych, zaś w przypadku niemożności odwrócenia tych skutków należy stwierdzić wydanie orzeczenia z naruszeniem prawa.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd I instancji zaniechał ustosunkowania się do stanowiska opartego na uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r., III CZP 90/10, powołując się na nieaktualne orzecznictwo i obecnie zarzuconą teorię "skutków pośrednich i bezpośrednich", wedle której zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych można wiązać dopiero z wydaniem decyzji komunalizacyjnej lub uwłaszczeniowej, nie zaś z poprzedzającym je orzeczeniem o przejęciu nieruchomości. Niewyjaśnienie przez Sąd I instancji odstępstwa od aktualnej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym m.in. powołanego w decyzji organu z [...] listopada 2016 r. wyroku z 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12) należy zdaniem organu uznać za przejaw dowolności, skutkując wadliwością uzasadnienia wyroku na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Prezydent Miasta P. zaskarżył wyrok Sądu i instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i oddalenie skargi wniesionej przez Spółkę lub o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 145 § 1 pkt. 1 lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przez uchylenie decyzji organów obu instancji w części stwierdzających wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z [...] października 1966 r. – w sytuacji wykazania w toku postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Budownictwa i uznania przez ten organ okoliczności wskazujących na wywołanie przez ww. orzeczenie nacjonalizacyjne nieodwracalnych skutków prawnych (w postaci powstania ex lege prawa użytkowania wieczystego na znacjonalizowanej nieruchomości, a następnie zbycia tego prawa) i tym samym błędnym uznaniu przez WSA w Warszawie, że wydane decyzje naruszyły art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że orzeczenie z [...] października 1966 r. o przejściu na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r. przedsiębiorstwa D. sp. z o.o., [...] w P. pozostającego pod przymusowym zarządem państwowym, w szczególności o przejściu jako składnika majątkowego przedsiębiorstwa nieruchomości przy ul. M. [...] wywołała skutek nie tylko w postaci przejęcia własności tych nieruchomości przez Skarb Państwa, ale również jej bezpośrednim skutkiem było stworzenie podstawy do ustanowienia na tym gruncie prawa użytkowania wieczystego. Związek przyczynowy między orzeczeniem z [...] października 1966 r., a oddaniem nieruchomości Skarbu Państwa w użytkowanie wieczyste jest ewidentny. Bez nabycia przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości nie mogło dojść do powstania ex lege prawa użytkowania wieczystego potwierdzonego decyzją Wojewody P. z [...] lipca 1991 r., a następnie do jego zbycia. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz P. nr [...] w P. wiąże się również ze skutkami prawnymi orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] października 1966 r., a nie tylko decyzji Wojewody P. z [...] lipca 1991 r.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Ustanowienie prawa użytkowania wieczystego i obrót tym prawem stanowią przeszkodę do stwierdzenia nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w części dotyczącej nieruchomości, gdyż organy administracji nie mają umocowania do "odwrócenia" tego skutku.

Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/10). Ponadto, nieodwracalne skutki prawne wywodzone są również z istoty użytkowania wieczystego, które to prawo obciążać może wyłącznie nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie zaś nieruchomości należące do podmiotów prywatnych. Nabycie zatem prawa użytkowania wieczystego w drodze umowy cywilnoprawnej – jako chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych – skutkuje również ochroną prawa własności Skarbu Państwa, co uniemożliwia stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego w tej części (uzasadnienie wyroku NSA z 21 marca 2013 r. I OSK 1480/12).

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Spółka wniosła o ich oddalenie i zasądzenie od wnoszących skargi kasacyjne zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie okazały się skuteczne.

Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Nie jest skuteczny, zgłoszony w obu skargach kasacyjnych, zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Jakkolwiek zarzut ten został w każdej ze skarg odmiennie zakwalifikowany i powiązany z różnymi przepisami: w skardze kasacyjnej Prezydenta Miasta P. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś w skardze kasacyjnej Ministra z art. 158 § 2 k.p.a., to w każdym przypadku związany jest z zagadnieniem nieodwracalności skutków prawnych wywołanych orzeczeniem z [...] października 1966 r. w odniesieniu do przejęcia nieruchomości na własność państwa i może podlegać łącznemu rozpoznaniu.

W związku z tym zarzutem rozważenia wymaga, czy przy ocenie przesłanki nieodwracalności skutków wywołanych przez decyzję dotkniętą wadą nieważności, należy uwzględniać jedynie jej skutki bezpośrednie, z pominięciem tych, które są następstwem innych kolejnych decyzji, umów, bądź dalszych czynności prawnych czy też uznawać za skutki decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą również te, które są wynikiem innych zdarzeń, czynności prawnych czy decyzji, dla których oceniana decyzja stanowiła podstawę (skutki pośrednie). W takim ujęciu można mówić o wąskim i szerokim rozumieniu nieodwracalnych skutków prawnych. W okolicznościach niniejszej sprawy problem ten sprowadza się do oceny, czy powstanie prawa użytkowania wieczystego i prawa własności na rzecz przedsiębiorstwa państwowego i dalszy obrót tymi prawami powinny być traktowane jako skutek orzeczenia nacjonalizacyjnego z 1966 r. i oceniane w kontekście art. 156 § 2 k.p.a. jako odwracalny bądź nie, czy też jest to skutek kolejnej decyzji z [...] lipca 1991 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w sprawie stanowisko Sądu I instancji, że jeżeli ostateczny stan prawny został ukształtowany przez szereg następujących po sobie decyzji, to w kategorii nieodwracalności powinny być kwalifikowane skutki wywołane ostatnią z decyzji, kształtujących stan prawny. Stanowisko to nie prowadzi bynajmniej do wniosku, że stwierdzenie nieważności decyzji nacjonalizacyjnej będzie mogło stanowić podstawę do wykreślenia Skarbu Państwa z księgi wieczystej, a to ze względu na istniejący wpis prawa użytkowania wieczystego i prawa własności budynków. Wadliwa jest teza, że decyzja stwierdzająca nieważność decyzji nacjonalizacyjnej doprowadzi do faktycznego przywrócenia prawa własności poprzedniemu właścicielowi i spowoduje, że prawo użytkowania wieczystego dotyczyć będzie gruntu podmiotów innych niż wskazanych w art. 232 k.c. Sposób wykładni przepisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego oraz rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych w zakresie tego prawa, mających wykluczyć taką niedopuszczalną sytuację, przedstawił SN w uchwale III CZP 90/10.

Pod tym względem nacjonalizacja nieruchomości doprowadziła niewątpliwie do skutków, których w drodze administracyjnej nie da się odwrócić, niemniej jednak kierując się dotychczasową praktyką stosowania art. 156 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie nie dostrzegł podstaw do kwestionowania stanowiska zajętego przez Sąd I instancji, że przesłanka nieodwracalności winna mieć zastosowanie w odniesieniu do decyzji bezpośrednio potwierdzającej powstanie prawa, które następnie podlegało obrotowi cywilnemu.

Oznacza to przyjęcie w niniejszej sprawie, że przez skutki, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. należy rozumieć wyłącznie skutki określone wyżej jako "bezpośrednie" z pominięciem tych "pośrednich" wywołanych przez kolejne zdarzenia, decyzje i czynności. Takie też ich rozumienie zostało zaprezentowane w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego m. in. OPS 7/96 i OPS 14/99. Takie podejście nie pozostaje w sprzeczności z powołaną uchwałą Sądu Najwyższego z 15 lutego 2011 r. III CZP 90/10: "Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego". Teza tej uchwały nie ma związku z problematyką nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a., a w szczególności nie wyjaśnia jak ten przepis na gruncie prawa administracyjnego rozumieć i stosować. Uchwała ta została podjęta w związku z wątpliwościami jakie miały miejsce w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym prowadzonym właśnie w następstwie stwierdzenia nieważności decyzji nacjonalizacyjnej, a w jej uzasadnieniu Sąd Najwyższy także zwrócił uwagę na występujące w orzecznictwie sądów administracyjnych rozbieżności co do rozumienia pojęcia "nieodwracalnych skutków prawnych" z art. 156 § 2 k.p.a., nie jest zatem ona przydatna dla interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. i nie rozstrzyga jakie skutki decyzji (bezpośrednie czy i pośrednie) uznawać za nieodwracalne.

Ograniczenie skutków decyzji do jej skutków bezpośrednich powoduje, że strony zainteresowane restytucją swojego prawa nie są pozbawione możliwości zweryfikowania "pośrednich" skutków kwestionowanej decyzji we właściwych dla tego celu postępowaniach. Stwierdzenie nieważności decyzji powoduje wyeliminowanie jej z obrotu ze skutkiem ex tunc, a stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa pozostawia decyzję w obrocie. Wyłącznie to pierwsze rozstrzygnięcie może potencjalnie doprowadzić do rzeczywistej restytucji prawa własności i mieć wpływ na ocenę legalności innych kolejnych decyzji, zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12.

Rzeczywiście, stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na rzecz Państwa nie może odwrócić pośredniego jej skutku, polegającego na powstaniu prawa użytkowania wieczystego gruntu i prawa własności budynku na rzecz osoby trzeciej, ale z tego względu, że powstanie tego prawa nie jest skutkiem decyzji o nabyciu nieruchomości przez Państwo, lecz w istocie skutkiem decyzji uwłaszczeniowej z [...] lipca 1991 r., albowiem na jej podstawie zostało ujawnione. Dopiero stwierdzenie nieważności tej drugiej mogłoby ten skutek odwrócić. Przyjęcie, że prawo użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku jest nieodwracalnym skutkiem prawnym kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji w istocie zamyka stronom drogę do wykazania we właściwym postępowaniu wadliwości decyzji z [...] lipca 1991 r.

Skoro w sprawie nie było podstaw do przyjęcia, że orzeczenie z 1966 r. w części dotyczącej przejęcia na własności Państwa nieruchomości wywołało nieodwracalne skutki prawne, to Sąd I instancji nie naruszył art. 158 § 2 k.p.a. kwestionując możliwość wydania decyzji opartej na tej podstawie prawnej, jej zastosowanie jest możliwe jedynie w przypadku stwierdzenia negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., albowiem przepisu tego nie stosował. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 1 wyroku zostało oparte na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Nie jest także skuteczny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uchwała SN o sygn. III CZP 90/10 nie miała dla Sądu I instancji waloru wiążącego, zatem pominięcie jej argumentacji nie może być uznane za świadczące o wadliwości uzasadnienia, w szczególności w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. Zarzut naruszenia przepisów postępowania, dla swej skuteczności, wymaga wykazania wpływu na wynik sprawy. Takiego wpływu nie wykazano i nie można go w sprawie stwierdzić. Natomiast uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie konieczne elementy, w tym wyjaśnienie zastosowanej podstawy prawnej, pozwalające na poznanie stanowiska Sądu w spornej kwestii.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.