Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 14/91
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1992-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3, art. 7, art. 67 ust. 1 i 2, art. 68, art. 70 ust. 2 pkt 1, art. 78, art. 81
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: poz. 450
journal: Dz.U. 1991 nr 10 poz. 4
article: art. 3, art. 5
journal: Dz.U. 1990 nr 92 poz. 540
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym.
article: art. 19
journal: Dz.U. 1983 nr 30 poz. 144
law: Obwieszczenie Ministra Pracy, Płac i Spraw Socjalnych z dnia 5 maja 1983 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.
article: art. 89
journal: Dz.U. 1982 nr 3 poz. 19
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela.
article: art. 29a
journal: Dz.U. 1990 nr 36 poz. 206
law: Ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1991 nr 109 poz. 470
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
article: art. 8 ust. 2
journal: Dz.U. 1948 nr 34 poz. 233
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1948 r. o ratyfikacji konwencji nr nr 24, 25, 35, 36, 37, 38, 39, 40 i 42, przyjętych na sesjach VIII, XVII I XVIII ogólnej konferencji Międzynarodowej Organizacji Pracy.
article: ze zm.
journal: Dz.U. 1982 nr 40 poz. 267
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1977 nr 38 poz. 170
law: Oświadczenie Rządowe z dnia 23 kwietnia 1977 r. w sprawie ratyfikacji przez Polską Rzeczpospolitą Ludową Międzynarodowego Paktu Praw Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r.
Teza: 1. Przepisy art. 6 ust. 4, art. 7 ust. 6, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1-2 i ust. 4, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 4 z wyjątkiem przypadku pozbawienia prawa do dodatków z tytułu odznaczeń państwowych, przepisy art. 27 ust. 1-3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 32 ust. 4, art. 35 pkt 11 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 450/ są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wysławiającej zasadę państwa prawnego w zakresie, w jakim pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytury lub obniżają wysokość emerytur lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów, nie są natomiast niezgodne z art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP.

Przepisy art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3, art. 21 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 powołanej ustawy są ponadto niezgodne z art. 1 w części wysławiającej zasadę sprawiedliwości społecznej i z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, a przepisy art. 6 ust. 4 i art. 7 ust. 6 powołanej ustawy także z art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji RP;

2. Przepisy art. 26 ustawy powołanej pkt 1 orzeczenia są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP i w części wysławiającej zasadę państwa prawnego i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim dotyczą osób, którym przyznano prawo świadczeń lub które spełniły warunki do ich nabycia przed wejściem w życie powołanej ustawy bez względu na datę zgłoszenia wniosku o świadczenia;

3. Przepisy art. 22 ust. 1-2 i art. 34 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP;

4. Przepisy art. 23 ust. 1-2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP;

5. Przepisy art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2-3 oraz przepisy art. 27 ust. 4 w związku z ust. 2 tego artykułu, a także przepisy art. 7 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP;

6. Przepisy art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia w zakresie w jakim dotyczą osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę zgodnie z przepisami prawa wydanymi na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./ są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 24-25 powołanej ustawy nie są natomiast niezgodne z art. 7 i art. 68 Konstytucji RP;

7. Przepisy art. 47 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia są niezgodne z art. 1 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP;

8. Przepisy

- art. 29a ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 36 poz. 206/ w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 66 poz. 390/ i art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 92 poz. 540/ ograniczające rewaloryzację emerytur i rent dla osób, które ukończyły lub ukończą 80 lat do dnia 31 grudnia 1990 r., a pomijające przy rewaloryzacji osoby, które do dnia 31 grudnia 1990 r. ukończą 75 lat oraz osoby, które osiągnęły wiek 80 lat po tym dniu,

- art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 92 poz. 540/ nie są niezgodne z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68, art. 78 i art. 81 Konstytucji RP;

9. Umorzyć postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia niezgodności z konstytucją RP przepisów art. 16, art. 74 i art. 74[1] ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./ w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 36 poz. 206/;

10. Pozostawić bez biegu zarzut niezgodności następujących przepisów ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia: art. 21 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 orzeczenia z art. 89 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./, art. 10 ust. 1 i art. 28 ust. 1 z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 92 poz. 540/ oraz art. 11 ust. 4 i art. 29 ust. 3 z art. 19 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych /Dz.U. 1983  nr 30 poz. 144 ze zm./.

11. Pozostawić bez biegu zarzut niezgodności przepisów art. 21 ust. 4 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia ze zbiorowymi układami pracy.

Trybunał Konstytucyjny ponadto postanawia przedstawić Sejmowi RP w trybie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. 1991 nr 109 poz. 470/ uwagi o uchybieniach stwierdzonych w art. 45 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.

TEZY

1. Przepisy art. 6 ust. 4, art. 7 ust. 6, art. 8, art. 10 ust. 1, art. 11 ust. 1-2 i ust. 4, art. 12 ust. 1, art. 21 ust. 4 z wyjątkiem przypadku pozbawienia prawa do dodatków z tytułu odznaczeń państwowych, przepisy art. 27 ust. 1-3, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 i ust. 3, art. 32 ust. 4, art. 35 pkt 11 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, o zasadach ustalania emerytur i rent oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 104 poz. 450/ są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP w części wysławiającej zasadę państwa prawnego w zakresie, w jakim pogarszają warunki uzyskania prawa do emerytury lub obniżają wysokość emerytur lub rent osób, które nabyły prawo do tych świadczeń na podstawie dotychczasowych przepisów, nie są natomiast niezgodne z art. 3 ust. 1 i art. 7 Konstytucji RP.

Przepisy art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3, art. 21 ust. 4 oraz art. 32 ust. 4 powołanej ustawy są ponadto niezgodne z art. 1 w części wysławiającej zasadę sprawiedliwości społecznej i z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP, a przepisy art. 6 ust. 4 i art. 7 ust. 6 powołanej ustawy także z art. 70 ust. 1 i 2 pkt 1 Konstytucji RP;

2. Przepisy art. 26 ustawy powołanej pkt 1 orzeczenia są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP i w części wysławiającej zasadę państwa prawnego i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim dotyczą osób, którym przyznano prawo świadczeń lub które spełniły warunki do ich nabycia przed wejściem w życie powołanej ustawy bez względu na datę zgłoszenia wniosku o świadczenia;

3. Przepisy art. 22 ust. 1-2 i art. 34 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 1 i art. 7 Konstytucji RP;

4. Przepisy art. 23 ust. 1-2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 1 Konstytucji RP;

5. Przepisy art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2-3 oraz przepisy art. 27 ust. 4 w związku z ust. 2 tego artykułu, a także przepisy art. 7 ust. 2 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia nie są niezgodne z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP;

6. Przepisy art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia w zakresie w jakim dotyczą osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę zgodnie z przepisami prawa wydanymi na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./ są niezgodne z art. 1 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Art. 24-25 powołanej ustawy nie są natomiast niezgodne z art. 7 i art. 68 Konstytucji RP;

7. Przepisy art. 47 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia są niezgodne z art. 1 i art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP;

8. Przepisy

- art. 29a ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 36 poz. 206/ w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz ustawy o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 66 poz. 390/ i art. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 92 poz. 540/ ograniczające rewaloryzację emerytur i rent dla osób, które ukończyły lub ukończą 80 lat do dnia 31 grudnia 1990 r., a pomijające przy rewaloryzacji osoby, które do dnia 31 grudnia 1990 r. ukończą 75 lat oraz osoby, które osiągnęły wiek 80 lat po tym dniu,

- art. 2 ust. 2 i 3 oraz art. 3-5 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 92 poz. 540/ nie są niezgodne z przepisami art. 1, art. 3 ust. 1, art. 67 ust. 2, art. 68, art. 78 i art. 81 Konstytucji RP;

9. Umorzyć postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia niezgodności z konstytucją RP przepisów art. 16, art. 74 i art. 74[1] ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin /Dz.U. nr 40 poz. 267 ze zm./ w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 36 poz. 206/;

10. Pozostawić bez biegu zarzut niezgodności następujących przepisów ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia: art. 21 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 orzeczenia z art. 89 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela /Dz.U. nr 3 poz. 19 ze zm./, art. 10 ust. 1 i art. 28 ust. 1 z art. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent dla osób, które ukończyły 80 lat, oraz o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym /Dz.U. nr 92 poz. 540/ oraz art. 11 ust. 4 i art. 29 ust. 3 z art. 19 ustawy z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych /Dz.U. 1983  nr 30 poz. 144 ze zm./.

11. Pozostawić bez biegu zarzut niezgodności przepisów art. 21 ust. 4 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia ze zbiorowymi układami pracy.

Trybunał Konstytucyjny ponadto postanawia przedstawić Sejmowi RP w trybie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym /t.j. 1991 nr 109 poz. 470/ uwagi o uchybieniach stwierdzonych w art. 45 ustawy powołanej w pkt 1 orzeczenia, których usunięcie jest niezbędne dla zapewnienia spójności systemu prawnego Rzeczypospolitej Polskiej.


UZASADNIENIE

Trybunał Konstytucyjny badając motywy i założenia przedmiotowej ustawy ustalił co następuje:

Bezpośrednim celem ustawy według Rządu było umożliwienie przeprowadzenia rewaloryzacji emerytur i rent przy jednoczesnym założeniu, że przeprowadzenie rewaloryzacji według dotychczas obowiązujących zasad wymiaru tych świadczeń było niemożliwe z tego powodu - że oznaczałoby zbyt duży wzrost wydatków na emerytury i renty, a ponadto prowadziło do zachwiania równowagi dochodów osób aktywnych zawodowo oraz emerytów i rencistów. Założeniu temu towarzyszyło twierdzenie, że przeprowadzenie rewaloryzacji wg nowych zasad wymiaru z jednoczesnym pozostawieniem dotychczasowych zasad wymiaru świadczeń nowo przyznawanych było niemożliwe z tego powodu, że utrzymywałoby nadal stary i nowy portfel świadczeń emerytalno-rentowych.

Trybunał Konstytucyjny pragnie zauważyć, że twierdzenie to tylko w części jest prawidłowe, nie uwzględnia bowiem możliwości likwidacji różnic w wysokości świadczeń w zależności od daty przejścia na emeryturę lub rentę w ten sposób, że wprowadzeniu nowo ustanowionych zasad towarzyszyłoby w ciągu określonego czasu "zamrożenie" na pewien czas świadczeń ustalonych w oparciu o dotychczasowe zasady pewnym kategoriom emerytów i rencistów. Polegało by ono na wyłączeniu świadczeń przyznanych na dotychczasowych zasadach z kolejnych bieżących podwyżek waloryzacyjnych. Było to założeniem wcześniejszego rządowego projektu całościowej reformy prawa ubezpieczeń społecznych z dnia 2 maja 1991 r. /druk sejmowy nr 851, por. art. 94 ust. 4 projektu i uzasadnienie projektu, str. 9/.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że nowe zasady wymiaru świadczeń oparte na założeniu potrzeby zachowania właściwej równowagi dochodów osób aktywnych zawodowo i emerytów zasługują zdaniem Trybunału na akceptację także z punktu widzenia urzeczywistniania założeń prawa określonych w Konstytucji, przede wszystkim zasady sprawiedliwości społecznej /art. 1/.

Do zasad tych w nowej ustawie należą w szczególności większe uzależnienia wysokości świadczeń od czasu pracy emeryta i rencisty dzięki konstrukcji tzw. okresów składkowych, likwidacja różnic w wysokości świadczeń uzależnionych od daty przejścia na emeryturę lub rentę, stopniowe wydłużanie okresów, z których kwoty wynagrodzenia lub dochodu bierze się za podstawę ustalenia wysokości emerytury lub renty. Tej pozytywnej oceny wymienionych nowych zasad wymiaru świadczeń nie kwestionują zasadniczo także wnioskodawcy. Nie znaczy to, że ocenę tę można rozciągnąć - i że czynią to wnioskodawcy - na wszystkie przepisy ustawy mające służyć ich realizacji, a tym bardziej na przepisy, które nakazują stosować nowe zasady wymiaru świadczeń do praw nabytych na podstawie wcześniejszych przepisów.

Drugim motywem uchwalenia ustawy, było dostosowanie wysokości świadczeń z ubezpieczenia społecznego do zmniejszonych - w następstwie kryzysu gospodarczego i stanu budżetu państwa; - środków finansowych przeznaczonych na świadczenia. Według uzasadniania do projektu ustawy /druk sejmowy nr 1069/ przeprowadzenie zamierzonej rewaloryzacji świadczeń zgodnie z obowiązującymi dotychczas zasadami wymiaru oznaczałoby wzrost wydatków na emerytury i renty w 1991 r. co najmniej o 25 bln zł. /zamiast proponowanej początkowo kwoty 0,8 bln zł. miesięcznie/, na co nie było stać budżet państwa, dotującego w coraz wyższym stopniu ZUS. Obniżenie wysokości świadczeń w stosunku do dużej części świadczeniobiorców było zatem wyraźnym zamierzeniem ustawy. Według informacji Ministerstwa Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 5 grudnia 1991 r., dostarczonej Trybunałowi Konstytucyjnemu, miała to być liczba 1,4 mln osób. Natomiast w stosunku do 1 mln osób świadczenia miały ulec określonemu zamrożeniu.

Założenie to rzutuje na charakter kwestionowanej ustawy, czyniąc ją także ustawą interwencyjną - akt, który ma dostosować dystrybucję świadczeń emerytalno-rentowych do aktualnej sytuacji w zakresie źródeł ich finansowania.

Przed Trybunałem Konstytucyjnym powstało pytanie, czy to założenie może mieć wpływ na ocenę konstytucyjności przedmiotowej ustawy. Zarówno przedstawiciel Sejmu, jak i Prokurator Generalny wyrazili na rozprawie pogląd, że ustawa uchwalona była faktycznie w sytuacji stanu wyższej konieczności gospodarczej, który powinien być brany pod uwagę przy ocenie jej zgodności z Konstytucją. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz biegli uważali, że ekonomiczno-finansowe uwarunkowanie ustawy nie może zasadniczo decydować o jej zgodności z Konstytucją. Stwarza natomiast szczególne zobowiązania pod jej adresem ustawodawcy w sytuacji opracowania i uchwalenia takiej ustawy, zwłaszcza gdy idzie o stopniowe wdrażanie nowych, mniej korzystnych dla zainteresowanych regulacji prawnych, i potrzebę uzyskania dla nich społecznej aprobaty. Sugestia zawarta w wystąpieniu przedstawiciela Sejmu i Prokuratora Generalnego - rozwinięta także w piśmie Prokuratora Generalnego z dnia 23 grudnia 1991 r. do Trybunału - o istnieniu stanu wyższej konieczności gospodarczej w momencie uchwalania kwestionowanej ustawy nie znalazło odzwierciedlenia w debacie parlamentarnej nad ustawą. Trybunał Konstytucyjny stanął ponadto na stanowisku, że stan wyższej konieczności gospodarczej nie może być podstawą rozstrzygnięcia zagadnienia konstytucyjności ustawy z następujących powodów:

a) gdyby przyjąć, że istniał stan wyższej konieczności gospodarczej, to Trybunał Konstytucyjny z faktu tego nie mógłby wyciągnąć konsekwencji prawnych z braku do tego podstaw prawnych w Konstytucji. W konstytucyjnym państwie prawnym stan wyższej konieczności gospodarczej /nadzwyczajny stan gospodarczy/ powinien mieć określone w ustawie zasadniczej państwa materialne przesłanki i tryb jego wprowadzenia. Wymagałoby to w konsekwencji zwalczania go przy pomocy nadzwyczajnych, konstytucyjnych środków prawnych, a nie w drodze zwykłej ustawy parlamentu;

b) w państwie prawnym prawo jest zjawiskiem w dużym stopniu autonomicznym względem państwa jako organizacji urzeczywistniającej określone zadania polityczne i nie powinno ono służyć urzeczywistnianiu celów politycznych czy gospodarczych w sposób, który może zdeprecjonować rolę prawa i jego społeczną akceptację. Posługiwanie się prawem jako instrumentem realizacji celów gospodarczych, w tym w sytuacjach trudności gospodarczych, wymaga przestrzegania obowiązujących, konstytucyjnych zasad tworzenia prawa;

c) w trakcie postępowania w niniejszej sprawie nie zostało udowodnione do końca - co Trybunał Konstytucyjny podnosi poza właściwym tokiem rozważań - że kwestionowane rozwiązania przyjęte w przedmiotowej ustawie były jedynie możliwe i optymalne z punktu widzenia celów ustawy, a nawet z powodu konieczności uwzględnienia gospodarczych i finansowych warunków funkcjonowania ubezpieczeń społecznych.

W ramach tej części rozważań Trybunał Konstytucyjny dokonał także ustaleń co do treści i zakresu obowiązywania przepisów ustawy, objętych pkt 1 i 2 orzeczenia, mających znaczenie podstawowe dla rozstrzygnięcia przedmiotu niniejszego postępowania. Analiza przepisów ustawy w tym zakresie doprowadziła Trybunał Konstytucyjny do wniosku, że zmieniają one częściowo dotychczasowe warunki /przesłanki/ nabycia prawa do emerytur i rent, pogarszając je z punktu widzenia dotychczasowych pozycji socjalnych ubezpieczonych, zdecydowanie zaś przekształcają dotychczasowe zasady wymiaru świadczeń emerytalno-rentowych i w konsekwencji obniżają ich wysokość.

Sprawiają to:

1) trudniejsze niż dotąd warunki /przesłanki/ nabycia prawa do świadczeń, określone w art. 6 ust. 4-5 kwestionowanej ustawy w stosunku do tych pracowników, którym na podstawie ustaw szczegółowych przysługiwały wyższe przeliczniki zaliczania do okresów zatrudnienia lat pracy określonego rodzaju. Pogorszenie sytuacji, jakie wynika z ust. 4 art. 6 ustawy, udowodniły kolejarskie związki zawodowe w stosunku do pracowników objętych ustawą z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin, natomiast Związek Zawodowy Dozoru Górniczego "Kadra" - pogorszenie sytuacji pracowników, których interesy reprezentuje połączył trafnie z ust. 5 art. 6 ustawy;

2) nowe zasady ustalania podstawy wymiaru i wskaźniki wysokości wymiaru świadczeń, w szczególności ograniczenie w art. 7 ust. 6 oraz w art. 27 ust. 3 ustawy górnego pułapu świadczeń przez określenie maksymalnego WWPW /na nie wyższy niż 250 procent/ i odniesienie tego wskaźnika, a także wskaźników określonych w art. 10 ust. 1 i w art. 11 ust. 1 oraz - odpowiednio - w art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy do kwoty przeciętnego wynagrodzenia, a nie do kwoty rzeczywiście uzyskanych wynagrodzeń w wybranym okresie. Rozwiązania te spłaszczają wysokość świadczeń, odrywając - o czym później - ich wymiar od wielkości składek liczonych od zarobków ubezpieczonego;

3) przepisy art. 21 ust. 4, ustawy pozbawiające określone kategorie pracowników dodatków z tytułu pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, które wpływały dotąd w istotnym stopniu na wysokość świadczeń; ustawa nie zawiera w swej treści zasadniczo - poza postanowieniami art. 6 ust. 5 dotyczącymi górników - przepisów, które rekompensowały obniżenie wysokości świadczeń, będące następstwem likwidacji dodatków branżowych;

4) zmiana w przepisach art. 6 ust. 1-2 struktury wymaganych okresów zatrudnienia. Ustawa, dzieląc je na okresy składkowe i nieskładkowe, łączy je ściśle z przepisami, które określają wskaźniki obliczania wysokości świadczeń w stosunku do podstawy ich wymiaru. Wskaźniki obliczania wysokości świadczeń z tytułu jednych i drugich okresów, określone w procentach są wyraźnie zróżnicowane pod względem wielkości /1,3 procent i 0.7 procent podstawy wymiaru/. Niezależnie od oceny tych rozwiązań ustawy z punktu widzenia racjonalnych założeń ubezpieczeń społecznych oraz konstytucyjnych zasad sprawiedliwości i równości zmieniają one istotnie dotychczasowe zasady ustalania wysokości świadczeń i mogą wpływać na obniżenie ich wysokości w stosunku do dużej liczby świadczeniobiorców, objętych na zasadzie art. 26 przepisami nowej ustawy. Odnosi się to nie tylko do emerytur i rent inwalidzkich, lecz w następstwie ustawowej konstrukcji ustalania wysokości rent inwalidzkich z tytułu wypadków przy pracy lub choroby zawodowej w sposób właściwy dla rent zwykłych /art. 11 ust. 4 i art. 29 ust. 3 ustawy/ także do rent z tych tytułów. Do rent tych zastosowanie mają ogólne wskaźniki wymiaru przyjętych dla rent inwalidzkich /zwykłych/ w przepisach art. 11 ust. 1-2 i art. 29 ust. 1-2 ustawy. Jedyna różnica sprowadza się do tego, że renta powypadkowa /zarówno przyznana po raz pierwszy, jak i zrewaloryzowana/ nie może być niższa od wielkości określonej procentowo w stosunku do podstawy wymiaru tej renty.

Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że wysokość świadczeń ulega zmianie na niekorzyść ubezpieczonych w następstwie zmiany ustawowych zasad ustalania świadczeń, w szczególności podstawy ich wymiaru, a także zniesienia prawa do określonych dodatków. Jest zatem następstwem i częścią zasadniczej zmiany systemu naliczania świadczeń emerytalno-rentowych, a nie samych wskaźników ilościowych opartych na dotychczasowych zasadach. Wymaga to podkreślenia ze względu na wcześniejszą tezę orzecznictwa Trybunału, że konstytucyjną ochroną art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji objęte są warunki /przesłanki/ nabycia trwania i ustania prawa do ubezpieczenia społecznego, a nie wysokość świadczeń /orzeczenie K 1/88 OTK 1988 poz. 6/, określona w liczbach bezwzględnych czy w procentach od określonej kwoty wyrażonej w liczbach bezwzględnych.

Co najważniejsze - nowe reguły wymiaru emerytur i rent obowiązują nie tylko przy ustalaniu tych świadczeń po raz pierwszy. Mają one zastosowanie także w procesie rewaloryzacji emerytur i rent osób, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługiwały te świadczenia na podstawie przepisów dotychczasowych. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy rewaloryzacja polega bowiem na obliczeniu ich na nowo wg zasad określonych w ustawie, które dotyczą zarówno ustalenia podstawy wymiaru świadczenia /art. 8 ustawy/, jak i wysokości wymiaru, określonych w art. 28-30 ustawy w sposób analogiczny do zasad przyjętych w przepisach art. 10-12 ustawy, z uwzględnieniem niezbędnych zmian co do okresów zatrudnienia /art. 28 ust. 2 ustawy/ i częściowo innych /korzystniejszych/ zasad w stosunku do osób, które ukończyły 80 lat /art. 27 ust. 4 ustawy/.

Do rewaloryzacji odnosi się w szczególności ograniczenie WWPW, który nie może być wyższy niż wskaźnik określony w art. 7 ust. 6 ustawy, tj. nie wyższy niż 250 procent. Sprawia to, że w procesie rewaloryzacji świadczenia osób, które miały je przyznane na podstawie przepisów obowiązujących przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy, mogą ulec obniżeniu, zgodnie zresztą z wyraźnym założeniem ustawy. Z tego powodu przepisy art. 27 ust. 2-3, art. 28 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy zostały zakwestionowane przez wnioskodawców z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, w szczególności zasady ochrony praw słusznie nabytych.

Nie wypowiadając się już w tej chwili co do zasadności tego zarzutu, należy stwierdzić, że także przepisy ustawy dotyczące zasad rewaloryzacji świadczeń nabytych wcześniej mogą powodować i powodują obniżenie wysokości świadczeń osób, które uzyskały je na podstawie dotychczasowych przepisów. Za udowodnione należy przyjąć, że w stosunku do dużej liczby osób, objętych działaniem wspomnianych przepisów, nastąpiła wbrew tytułowi ustawy derewaloryzacja świadczeń wcześniej nabytych. Według informacji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 27 stycznia 1992 r., nadesłanych przez Sekretarza Stanu w Ministerstwie Pracy i Polityki Socjalnej, liczba osób których świadczenia były niższe od pobieranych przed rewaloryzacją wynosiła 2.005.600 osób. Notabene liczba osób, których świadczenia nie uległy zmianie, tzn. zachowana została ich dotychczasowa wysokość wynosi 875.300 osób to jest 14,6 procent ogółu osób, których świadczenia zostały rewaloryzowane, co łącznie z ową liczbą 2.005.600 osób stanowi - 2.880.900 osób. Jest to więc liczba wyższa niż zakładano w momencie prac nad projektem ustawy, gdy szacowano ją - jak napisano - na 2.400.000 osób.

Osobnej uwagi wymagają ustalenia Trybunału Konstytucyjnego co do treści następstw przepisu art. 32 ust. 4 ustawy objęte pkt 1 orzeczenia. Przepis ten stanowi, że jeżeli kwota świadczenia zrewaloryzowanego w myśl art. 28-30 nie przekroczy 800.000 zł. miesięcznie, to świadczenie takie wypłaca się w kwocie dotychczasowej /a więc nie obniża się go/, nie wyższej jednak niż 800.000 zł. do czasu aż jego wysokość ustalona wg zasad określonych w art. 28-30 ustawy w następstwie waloryzacji przekroczy tę kwotę. Stanowi ona tzw. kwotę gwarancyjną.

W drodze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 stycznia 1992 r. w sprawie przyznawania dodatkowych kwot wyrównania do niektórych emerytur i rent, a więc bez zmiany art. 32 ust. 4 ustawy i w oparciu o podstawę prawną /art. 20 ust. 3 ustawy/, która może być dyskusyjna - kwotę tę podwyższono do 1.000.000 zł. Z tego, co powiedziano, wynika, że ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent chroni wypłatę świadczenia w dotychczasowej wysokości tylko wówczas, gdy kwota zrewaloryzowanego świadczenia nie przekracza 800.000 zł. /1.000.000 zł./, zatem dotychczasowe świadczenie może zostać obniżone mimo że należało do niskich, jeżeli przekracza wspomnianą kwotę. Trybunał Konstytucyjny podziela opinię biegłego prof. T. Zielińskiego, który napisał, że art. 32 ust. 2 ustawy "Znienacka ścina do kwoty 800.000 zł. niektóre świadczenia dotychczasowe biedniejszej rzeszy emerytów i inwalidów, którzy spodziewali się raczej podwyżki" /str. 17 opinii/.

Zmiana zasad naliczania świadczeń w kierunku, który pogarsza sytuację świadczeniobiorców, obniżając ich świadczenia wynika także z nowelizacji w art. 35 pkt 11 ustawy przepisów art. 54 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o zaopatrzeniu inwalidów wojennych i wojskowych oraz ich rodzin /Dz.U. 1983 nr 13 poz. 68 ze zm./ przez zniesienie kumulacji renty inwalidzkiej z tej ustawy z emeryturą nabytą w pełnej wysokości /art. 54 ust. 1 powołanej ustawy z 1974 r./ i zastąpienie jej kumulacją częściową - renty z połową emerytury albo emerytury z połową renty inwalidzkiej /art. 54 ust. 1 w nowym brzmieniu/.

Zakres kontroli Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do ustaw, który rozciąga się nie tylko na badanie zgodności przepisów ustawy /jej norm/ z Konstytucją, lecz także "dochowanie ustawowego trybu" ich uchwalania, postawił przed Trybunałem zadanie ustalenia, czy ten "ustawowy tryb", będący elementem zasady państwa prawnego /art. 1 Konstytucji/ i zasady praworządności /art. 3 ust. 1 Konstytucji/, został zastosowany poprawnie w procesie uchwalania przedmiotowej ustawy. Przez pojęcie "ustawowego trybu wymaganego do wydania aktu normatywnego" /art. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym/ rozumieć należy nie tylko czynności składające się na rozpatrzenie projektu ustawy w parlamencie i jego przyjęcie w drodze głosowania przez obydwie izby, w sposób określony w Konstytucji oraz w regulaminach izb, lecz także przygotowanie projektu ustawy z udziałem zorganizowanych grup /organizacji/ społecznych, jeżeli taki udział jest ustawowo przewidziany. W niniejszej sprawie, ze względu na społeczną materię ustawy ubezpieczeniowej powstało przede wszystkim pytanie, czy spełniony został wymóg opiniowania założeń projektu ustawy przez związki zawodowe w zakresie objętym zadaniami związków, o czym stanowią przepisy art. 19 ust. 1 w związku z art. 8 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych /Dz.U. nr 55 poz. 234/.

Zagadnienie to stało się przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na zastrzeżenia wnioskodawców zgłoszone w trakcie rozprawy. Przedstawiciele wnioskodawców - związków zawodowych oświadczyli mianowicie, że nie konsultowano z nimi zasadniczo projektu przedmiotowej ustawy. Kancelaria Sejmu - Biuro Legislacyjne w informacji z dnia 9 stycznia 1992 r. dostarczonej Trybunałowi Konstytucyjnemu na jego żądanie stwierdziła, że "z posiadanych dokumentów nie wynika, że rządowy projekt ustawy /druk nr 1069/ był przedmiotem konsultacji rządu ze związkami zawodowymi, natomiast w pracach Komisji nad tym projektem, we wszystkich posiedzeniach uczestniczyli przedstawiciele związków zawodowych" /str. 2 informacji/.

Trybunał Konstytucyjny na podstawie badania prac nad projektem ustawy z dnia 2 maja 1991 r. /zawartym w druku sejmowym nr 851/ i ściśle z nim związanym projektem ustawy z dnia 5 września 1991 r. oraz stenogramów z obrad Sejmu /sprawozdanie stenograficzne 75 posiedzenia Sejmu RP w dniach 25, 26, 27 i 28 września 1991 r./ ustalił jednak, że ustawowy wymóg konsultacji projektu ze związkami zawodowymi został spełniony dlatego, że proces legislacyjny w wyniku którego ten drugi projekt uchwalony został jako obowiązująca ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent był pod względem merytorycznym, jak i formalnym kontynuacją procesu legislacyjnego, rozpoczętego w maju 1991 r. z inicjatywy Rządu. Projekt ustawy noszący datę 5 września 1991 r. był faktycznie częścią pierwszego projektu przedmiotowo wyodrębnioną, ten zaś pierwszy projekt był konsultowany przez Rząd ze związkami zawodowymi. Potwierdzono to na posiedzeniu Komisji Polityki Społecznej w dniu 28 czerwca 1991 r. i wszyscy członkowie Komisji otrzymali na piśmie uwagi zgłoszone przez związki zawodowe. Pod względem formalnym prace Sejmu nad drugim projektem były kontynuacją procesu legislacyjnego rozpoczętego nad pierwszym projektem z dnia 2 maja 1991 r. dlatego, że do jego przedstawienia Sejmowi doszło w następstwie wezwania Rządu przez Sejm do ponownego opracowania projektu na podstawie  art. 36 ust. 3 obowiązującego regulaminu Sejmu po uprzedniej reasumpcji głosowania nad wnioskiem o odrzucenie pierwotnego projektu ustawy.

Z przytoczonych zatem powodów Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wnioskodawców grupy posłów na Sejm obecnej kadencji i Federacji Związków Zawodowych Górników o niezgodności ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z przepisami art. 3 ust. 1 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny pragnie zwrócić uwagę na ten aspekt przedmiotowej ustawy, który łączy się z rzeczowym zasięgiem norm, określonym w art. 1. Ten aspekt ustawy nie był obiektem postępowania przed Trybunałem, lecz dotyczy go w pewnym stopniu niniejsze orzeczenie.

Ustawa z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent zasięgiem swojego obowiązywania objęła nie tylko podstawową ustawą ubezpieczeniową z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin oraz szczególne pracownicze ustawy ubezpieczeniowe /górniczą, kolejarską/, lecz także dotychczasowe systemy ubezpieczeń społecznych odrębne /pozapracownicze/, uregulowane przepisami ustaw wymienionych w art. 1 przedmiotowej ustawy z dnia 17 października 1991 r. w punktach: 2-3, 4-5 i 8. Swoją moc obowiązującą rozciągnęła także zakwestionowana ustawa na ustawę z dnia 12 czerwca 1975 r. o świadczeniach z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. Ustawa ta wprowadziła do wszystkich tych zróżnicowanych podsystemów ubezpieczeń społecznych jednakowe zasadniczo zasady ustalania podstawy wymiaru świadczeń i ich wysokości. Pogorszyły one, jak powiedziano, w stosunku do dużej liczby osób zasady wymiaru świadczeń, obniżając ich wysokość, dotknęły świadczeniobiorców w ramach wszystkich systemów. Czy taka decyzja ustawodawcza liczy się z odmiennymi do tej pory w dużym stopniu założeniami wymienionych podsystemów, mającymi swoje merytoryczne uzasadnienie w charakterze zawodów oraz o społeczno-zawodowym znaczeniu różnych grup, w odmiennych od pracowniczych systemów sposobach gromadzenia środków na finansowanie ubezpieczeń, różnym niekiedy zakresie świadczeń, przysługujących ubezpieczonym. Czy zatem uniformizujące wymiar świadczeń rozwiązania ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent nie mogą być ocenione jako sprzeczne z zasadami równości jak to sugerował Rzecznik Praw Obywatelskich w uzasadnieniu, lecz nie w petitum wniosku? A może jest tak, że pewne dotychczasowe zróżnicowanie systemów ubezpieczeniowych, zwłaszcza w dziedzinie pozycji prawnych świadczeniobiorców, nie miały - jak twierdzi się w piśmiennictwie - dostatecznego rzeczowego uzasadnienia i kwestionowana ustawa poszła w dobrym kierunku?

Na te pytania orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie nie daje odpowiedzi. Ma jednak znaczenie dla kwestii rozciągnięcia mocy obowiązującej ustawy na inne niż pracownicze systemy o tyle, że stwierdzając zgodność albo niezgodność określonych przepisów przedmiotowej ustawy z dnia 17 października 1991 r. z Konstytucją stawia przed ustawodawcą potencjalnie zadanie szukania na powrót rozwiązań optymalnych dla tych systemów z punktu widzenia zasad Konstytucji, a także nowych założeń i konstrukcji ubezpieczeń społecznych.

W bezpośrednim związku z przepisami ustawy, które objęte zostały 1 punktem orzeczenia pozostaje art. 26 kwestionowanej ustawy ujęty w punkcie drugim orzeczenia. Ma on podstawowe znaczenie dla zaskarżenia konstytucyjności ustawy przez wnioskodawców, chociaż zawiera w swej treści normy o charakterze formalnym, określa bowiem zakres obowiązywania ustawy w stosunku do obecnych i przyszłych świadczeniobiorców z tytułu ubezpieczenia społecznego. Rozciągnięcie mocy obowiązującej ustawy na tych, którzy już nabyli prawo do świadczeń ubezpieczeniowych lub mieli ukształtowane ekspektatywy tych praw, wywołało bowiem największe zastrzeżenie wnioskodawców i zostało zakwestionowane z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych. Treść przepisów art. 26 ustawy nie jest zupełnie jasna i może rodzić trudności w procesie jego wykładni. Trybunał Konstytucyjny doszedł do wniosku, że przepis pkt 1 tego artykułu nakazujący stosować ustawę do wniosków o świadczenia, zgłoszonym począwszy od dnia wejścia w życie, obejmuje swoim działaniem zarówno te osoby, które warunki do otrzymania świadczeń spełniły przed datą wejścia w życie ustawy /to jest przed dniem 15 listopada 1991 r./ na podstawie ustawy dotychczasowych, jak i te osoby, które warunki do tych świadczeń spełniają dopiero pod jej rządami. Będą to warunki, które ustawa z dnia 17 października 1991 r. ukształtowała w dużym stopniu inaczej niż przepisy dotychczasowe to jest przed ich zmianą. Wynika stąd, że przepisy pkt 1 art. 26 traktują o sytuacjach, w których prawo do świadczeń zostało już nabyte, chociaż in abstracto, jak i o sytuacjach w których ubezpieczony, występując z wnioskiem o świadczenia dopiero po wejściu w życie ustawy, miał już - mniej czy bardziej - ukształtowane ekspektatywy prawa do świadczeń na gruncie przepisów z okręgu przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. Przepisy pkt 1 art. 26 ustawy nakazują stosować ją zarówno do jednych, jak i drugich sytuacji. Przed Trybunałem Konstytucyjnym powstało zagadnienie w jakim zakresie czy tylko w stosunku do pierwszej sytuacji spośród dwóch wyróżnionych, czy także do drugiej przepisy pkt 1 mogą być kwestionowane z punktu widzenia norm Konstytucji. W szczególności zasady ochrony praw nabytych.

Przepisy pkt 2 art. 26 ustawy odnoszą się do sytuacji prawnych jeszcze bardziej niż pkt 1 tego artykułu i stwarzają istotne co do tego, w jakim zakresie pozostają w zgodzie z zasadami Konstytucji. Przepis pkt 2 nakazuje stosować przepisy ustawy do wniosków o świadczenia, które zostały zgłoszone przed dniem wejścia w życie ustawy w sytuacji, gdy chociażby jeden z warunków uzyskania prawa do świadczeń został spełniony poczynając od tego dnia. Mowa jest tutaj o warunkach - przesłankach uzyskania prawa do świadczeń, a nie zasadach ich wymiaru. Nowe, inne niż dotychczas i trudniejsze do spełnienia, w szczególności w zakresie wymaganych okresów zatrudnienia określonych w art. 6 ust. 4 ustawy, które zakwestionowane zostały, jak wiadomo, przez związki zawodowe kolejarzy. Można by zatem sądzić, że mamy tutaj do czynienia z ewentualnym naruszeniem ekspektatyw ukształtowanych pod rządami dawnego prawa. Można jednak przyjąć - i za tym opowiedział się TK - że wnioski o świadczenia zgłoszone przed dniem wejścia w życie ustawy są wnioskami o stwierdzenie praw do świadczeń faktycznie nabytych zgodnie z przepisami prawa, które obowiązywało przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. i których wymiar ponadto powinien zostać ustalony według dotychczasowych, korzystniejszych reguł. Prawa do świadczeń nabywa się bowiem z chwilą spełnienia ustawowych warunków, niezależnie od dnia wystąpienia z wnioskiem o świadczenia. Według opinii biegłego przepisy pkt 2 art. 26 ustawy doprowadziły do uszczuplenia praw do emerytur i rent nabytych przed wejściem w życie ustawy o które zainteresowani wystąpili z wnioskami w tym czasie, chociaż nie otrzymali jeszcze decyzji stwierdzającej prawo do tych świadczeń uzyskane na podstawie dotychczasowego stanu prawnego. Dla Trybunału Konstytucyjnego powstało zatem pytanie czy z punktu widzenia zasad Konstytucji wnioski te nie powinny być w istocie rozpatrywane według przepisów przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r. i czy pkt 2 art. 26 tej ustawy zgodny jest z tymi zasadami.

Wykładnię przepisów art. 1 Konstytucji w części dotyczącej zasady państwa prawnego w odniesieniu do prawa ubezpieczeń społecznych w zakresie niniejszego postępowania Trybunał Konstytucyjny sprowadza do wymienionych niżej tez, nawiązując w tej mierze także do swojego dotychczasowego orzecznictwa i doktryny prawa.

1. Zasada państwa prawnego zawiera w sobie zasadę zaufania obywateli do państwa, z tą zaś łączy się na zasadzie związków instrumentalnych zasada ochrony praw nabytych /także niedziałania prawa wstecz/.

2. Zasada zaufania jest wiodącą podstawą stosunku ubezpieczeniowego, opiera się on bowiem na konstrukcji prawnej zaufania i na przeświadczeniu ubezpieczeniowego, że po spełnieniu określonych warunków /pracy, składki/ i po upływie określonego czasu /osiągnięcie wymaganego wieku/ lub zaistnieniu innego ryzyka ubezpieczeniowego /inwalidztwa/ ubezpieczony otrzyma określone świadczenia - przy czym tym większe zasadniczo im większy wysiłek pracy - upraszczając - weźmie na siebie. Stąd system ubezpieczeniowy przybiera formę swoistej umowy społecznej, rządzącej się zasadą pacta sunt servanda.

3. Zakresem obowiązywania zasady ochrony praw nabytych objęte są słusznie /sprawiedliwie/ nabyte, w tym prawa nabyte w ramach systemu ubezpieczeń społecznych /porównaj orzeczenie K 7/90 OTK 1990 poz. 5/. Istnieje zatem jedynie ograniczona ochrona praw nabytych. Nie sposób jednak zasadniczo przyjąć - jeżeli nie ma ku temu uzasadnionych podstaw, że prawa emerytalno-rentowe, łącznie z wysokością świadczeń, wynikająca z reguł ich ustalania, są niesłusznie nabyte.

Osobnego rozważenia wymaga natomiast kwestia prawa do dodatków branżowych, w szczególności odpowiedź na pytanie czy wszystkie dodatki nabyte w okresie PRL zostały słusznie nabyte, czy w związku z tym w obecnych warunkach ustrojowych państwa mają odpowiednie uzasadnienie aksjologiczne. Niezależnie jednak od wyniku zbadania ich zasadności, co - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - winno być przede wszystkim zadaniem ciała ustawodawczego przyjąć należy, że odebranie w sposób generalny wszystkich zasadniczo dodatków tego typu, wszystkim którzy mieli do nich prawa, w tym takich przede wszystkim, które znajdują usprawiedliwienie w szczególnie trudnych warunkach pracy, nie da się pogodzić z zasadą ochrony praw słusznie nabytych. Inaczej należało orzec, gdyby zasada dodatków została zrekompensowana innymi rozwiązaniami dotyczącymi wysokości świadczeń lub - co ma jednak inne znaczenie - odpowiednio wysokimi wynagrodzeniami za pracę.

Biorąc powyższe pod uwagę Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent jest niezgodny z art. 1 Konstytucji. Z zakresu tego orzeczenia wyłączył jednak dodatki za odznaczenia państwowe, dlatego że nie mieszczą się one w całości w naturze świadczeń z ubezpieczenia społecznego jako związanych z pracą i pokrywających potrzeby wywołane przez zdarzenia losowe lub inne związane z nimi zdarzenia /por. W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne. Zarys systemu W-wa 1987., str. 57/. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny już w orzeczeniu w sprawie K 1/88 /OTK 1988 poz. 6/.

4. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych ostatecznie decyzji, przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte in abstracto zgodnie z ustawą przed zgłoszeniem wniosku o ich przyznanie. Gdy idzie o ekspektatywy praw, których potrzeba ochrony wynika z samej natury systemu ubezpieczeń społecznych opartego na założeniu: w zamian za składki - wkład pracy tworzy się gwarancja przyszłych, stopniowo narastających praw /zob. orzeczenie K 1/88 OTK 1988 poz. 6 oraz opinię C. Jackowiaka, str. 5/ - to Trybunał Konstytucyjny - mimo wszystkich trudności, jakie tutaj powstają - stanął na stanowisku objęcia ochroną ekspektatyw maksymalnie ukształtowanych, to jest takich, które spełniają wszystkie zasadniczo przesłanki ustawowe nabycia praw pod rządami danej ustawy bez względu na stosunek do nich późniejszej ustawy. Dalej idąca ochrona ekspektatyw, to jest w całym zakresie faktycznie ukształtowanych pozycji socjalnych, zależnych od czasu opłacania składki nie harmonizowałaby dostatecznie z obecnym charakterem systemu ubezpieczeniowego w Polsce i wymagałoby ratyfikacji przez Polskę konwencji MOP nr 102. Dalej idące stanowisko utrudnić mogłoby ponadto zasadniczą reformę polskiego systemu ubezpieczeń społecznych stosownie do nowych zasad społeczno-gospodarczego ustroju państwa.

Tym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego należy tłumaczyć uznanie art. 26 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent za niezgodny z art. 1 Konstytucji w zakresie określonym w punkcie 2 orzeczenia.

5. Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że świadczenia emerytalno-rentowe podlegają szczególnie silnej ochronie prawnej gwarantują one bowiem minimum bezpieczeństwa socjalnego świadczeniobiorców, zwłaszcza jeżeli uwzględni się niski przeciętny poziom świadczeń w relacji do wysokich i ciągle wzrastających kosztów utrzymania, łączą się silnie - mimo funkcji redystrybucyjnej systemu ubezpieczeń i rosnącego udziału budżetu państwa w tworzeniu Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - z osobistym wkładem ubezpieczeniowym w powstanie funduszy ubezpieczeniowych. Biegły prof. C. Jackowiak w swej opinii wyraził pogląd, że "więź między wkładem pracy pracownika a gromadzonym Funduszem Ubezpieczeń Społecznych stanowi podstawową przesłankę materialną prawa do świadczeń, a zarazem zasadniczy argument na rzecz ochrony tych praw" /Opinia str.4/. Wreszcie - i z wyżej przytoczonych względów - ochrona praw emerytalno-rentowych, jak podkreślił to Rzecznik Praw Obywatelskich, ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia budowy zasady zaufania obywateli do państwa.

6. To, co dotąd powiedziano nie znaczy, że niedopuszczalne są żadne modyfikacje i ograniczenia słusznie nabytych praw emerytalno-rentowych. Za dopuszczalnością takich zmian opowiedział się jednoznacznie Trybunał Konstytucyjny w powołanych już orzeczeniach w sprawie K 1/88 i K 7/90. Odnosi się to w szczególności do reformy praw emerytalno-rentowych w warunkach kryzysu gospodarczego w państwie i złego stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Ustawodawca ma wręcz obowiązek podjąć odpowiednie kroki legislacyjne w takich warunkach, gdy tylko jest konieczne, i o tyle kryzys gospodarki jest materią konstytucyjną. Co więcej szybkość zmian w obrębie stosunków w dobie obecnej przy jednoczesnej wyraźnie ograniczonej regulacji konstytucyjnych podstaw prawa ubezpieczeń społecznych w art. 70 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, nakazuje przyznać ustawodawcy względnie szerokie pole swobody w kształtowaniu tego prawa. Podobnie jak na gruncie ustawodawstwa konstytucyjnego innych państw demokratycznych, Trybunał Konstytucyjny nie może badać czy ustawodawca w szczegółach znalazł najbardziej celowe i najbardziej słuszne rozwiązania /zob. orzeczenie Związkowego Trybunału Konstytucyjnego RFN z dnia 23 stycznia 1990 r., opublikowane w "Bundesanzeiger" 1991 r., nr 80, str. 5/.

Uzasadnieniem ograniczenia nabytych praw emerytalno-rentowych nie może być jednak sam fakt uzupełniania funduszów ubezpieczeniowych, choćby w znacznym stopniu, przez budżet państwa /według danych MPiPS dotacje z budżetu państwa pokryją ok. 19,7 procent wydatków w 1991 r. i ok. 28 procent w 1992 r./, ponieważ dotacje budżetu są regułą w państwach współczesnych, a także dlatego, że fundusz ubezpieczeniowy w Polsce obciążony jest - jak zwrócili na to trafnie uwagę wnioskodawca - wydatkami na inne cele bezpośrednio nie związane z ubezpieczeniami, wreszcie dlatego, że z jego środków finansowane są świadczenia emerytalno-rentowe osób objętych odrębnymi ustawami, w których nie istnieje obowiązek opłacania składek /wojsko, policja, służba więzienna itp./. Biegli zwrócili także uwagę na to, że nie można ograniczać praw emerytalno-rentowych bez uznania za społecznie usprawiedliwione kryteria wyboru rozdziału środków finansowych przez państwo i bez obiektywnego przekonania, że państwo podejmuje wystarczające działania dla zwalczania kryzysu gospodarczego. Także idea równości i sprawiedliwości społecznej wymagają "by ciężar kryzysu gospodarczego obarczył wszystkie warstwy społeczne, a nie dotykał w sposób szczególny niektórych tylko warstw czy grup" /C. Jackowiak, opinia str.9/, zwłaszcza gdyby mieli to być emeryci i renciści.

7. W przypadku uznania za dostateczne uzasadnione ograniczenie nabytych praw emerytalno-rentowych ustawodawca powinien dołożyć maksymalnych starań by nowe, mniej korzystne regulacje prawne, zostały podjęte z zachowaniem wymogu demokratycznej procedury, wynikającej z nakazów zasady państwa prawnego i obowiązujących przepisów prawa. Wynika stąd by nowe regulacje uchwalone zostały w następstwie negocjacji z zainteresowanymi lub ich przedstawicielstwem. Po drugie, ustawodawca powinien stworzyć osobom objętym nowymi regulacjami prawnymi maksimum - w danej sytuacji - bezpieczeństwa prawnego. Ponieważ w państwie prawnym obywatele nie powinni być zaskakiwani nagle niekorzystnymi dla nich regulacjami, ustawodawca w celu zapewnienia bezpieczeństwa prawnego powinien posłużyć się techniką przepisów przejściowych, kierujących degresję świadczeń rozłożoną w czasie, a co najmniej odpowiednio długim vacatio legis, by zainteresowani mogli dostosować się w miarę możliwości do zmienionej sytuacji prawnej. Brak vacatio legis jest naruszeniem art. 1 Konstytucji, jeżeli powoduje naruszenie praw nabytych lub ich ekspektatyw. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ze względu na odpowiednio wczesne i stopniowe powstawanie praw emerytalno-rentowych i niemożność - zwłaszcza w odniesieniu do emerytów - zastąpienia w krótkim czasie praw utraconych /ograniczonych/ nowymi gwarancjami, okres dostosowawczy do nowych regulacji prawnych musi być odpowiednio długi. Żadnych tego rodzaju gwarancji bezpieczeństwa prawnego i socjalnego ubezpieczonych dotkniętych w swoich prawach nabytych przepisami ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent kwestionowana ustawa nie stworzyła, opierając się w całości na technice bezpośredniego działania nowej ustawy.

Jest to technika dogodna dla ustawodawcy, pozwala mu bowiem dokonać szybkiej zmiany prawa poprzez podporządkowanie nowemu prawu także materii uregulowanej prawem wcześniejszym. Prowadzi jednak - tak jak w tym przypadku - do zmian, które zaskoczyły ubezpieczonych i naruszyły ich zaufanie do prawa. Technikę taką trudno pogodzić z wymaganiami państwa prawnego w materii społecznej tak doniosłej jednostki, jak ubezpieczenia społeczne. Dlatego brak gwarancji stopniowego dostosowania się ubezpieczonych do nowych, mniej korzystnych przepisów powołanej ustawy, był dla Trybunału Konstytucyjnego decydującą przyczyną uznania jej przepisów objętych pkt 1-2 orzeczenia za niezgodne z art. 1 Konstytucji.

W tym kontekście należy zwrócić uwagę także na brak w prawie polskim systemów ubezpieczeniowych dodatkowych i dobrowolnych, uzupełniających dochody emerytalne wynikające z jednego powszechnie obowiązującego systemu ubezpieczeń społecznych, jak również podstaw prawnych tworzenia zakładowych systemów ubezpieczeń społecznych. Przyznać należy ponadto rację Rzecznikowi Praw Obywatelskich gdy twierdzi, że także inne sposoby zabezpieczenia środków materialnych na czas choroby, inwalidztwa czy starości były przez cały okres powojenny dla zdecydowanej większości pracujących nieosiągalne z powodu relatywnie niskich płac lub - co się okazało w praktyce - mało skuteczne, jak renty wykupione z Państwowego Zakładu Ubezpieczeń, z powodu braku odpowiedniej rewaloryzacji kwot przeznaczonych na cele indywidualnego zabezpieczenia socjalnego.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił stanowiska wielu wnioskodawców o niezgodności kwestionowanych przez nich przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z art. 7 Konstytucji w części wyrażającej zasadę całkowitej ochrony własności osobistej. Trybunał Konstytucyjny przyjął bowiem pogląd, że przedmiotowa zasada Konstytucji nie może stanowić osobnej podstawy kontroli przepisów ustawy z powodu - najogólniej rzecz ujmując - odmiennej natury prawnej świadczeń emerytalno-rentowych w porównaniu ze składnikami mienia, objętymi pojęciem własności w znaczeniu konstytucyjnym. Jest zatem art. 7 Konstytucji w tej części podstawą oceny nierelewantną w stosunku do przepisów ustawy gwarantujących świadczenia emerytalno-rentowe.

Zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego własność osobista jest synonimem mienia obejmującego własność sensu stricto, lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligatoryjnych /zob. orzeczenia K 3/88 OTK 1989 poz. 2, K 12/90 OTK 1990 poz. 7/.

Prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie podobne przede wszystkim zakwalifikować do własności w wąski tego słowa znaczeniu, chociaż pozycja prawna ubezpieczonego zbliżona jest pod pewnym względem do pozycji właściciela. Podobnie jak własność, nabyte prawa do świadczeń emerytalno-rentowych służą bowiem do swobodnego i odpowiedzialnego za swój los kształtowania warunków życia ubezpieczonego. Nie stanowią jednak świadczenia przedmiotu własności, nie należą do składników majątkowych osoby ubezpieczonej i nie mogą być przedmiotem dziedziczenia. To samo odnosi się do składki, zwanej niekiedy "odłożoną płacą" czy "odłożonymi oszczędnościami pracowników", jak to przyjęli niektórzy wnioskodawcy w tej sprawie. Trudno także stwierdzić, że prawa ubezpieczonego do świadczeń mają znamiona własności w szerszym, konstytucyjnym znaczeniu jako tzw. własność z renty, konstrukcja znana orzecznictwu konstytucyjnemu w innych krajach. Na przeszkodzie przyjęciu tej koncepcji na gruncie polskiego prawa ubezpieczeń stoi to, iż należnych ubezpieczonemu świadczeń nie można uznać za ekwiwalent własnego świadczenia w postaci składki ubezpieczonej na rzecz Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwłaszcza gdy się uwzględni, że w obecnym systemie finansowania emerytur i rent istotną rolę pełnią dotacje budżetu państwa. Wreszcie, prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie można zaliczyć do praw obligacyjnych. Stosunek ubezpieczenia nie jest wg powszechnej opinii nauki prawa pełnym stosunkiem zobowiązaniowym. Element wzajemności nie występuje tutaj w postaci ścisłej zależności świadczenia ubezpieczeniowego do uiszczenia składki /udziału w wytworzeniu określonej części funduszu ubezpieczeniowego/. W stosunku ubezpieczeniowym nie ma synalagmatyczności, charakterystycznej dla zobowiązań wzajemnych w znaczeniu cywilnoprawnym.

Z tych powodów Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy objęte orzeczeniem nie są niezgodne z art. 7 Konstytucji i nabyte prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego, o których mowa w tych przepisach, nie korzystają z poręki całkowitej ochrony własności osobistej.

Zasada sprawiedliwości społecznej, na którą powoływali się niektórzy wnioskodawcy /OPZZ, "Solidarność Weteranów Pracy", pośrednio F. Hutniczych ZZ w Polsce w odniesieniu do przepisów ustawy znoszących dodatki branżowe i przepisów określających górny pułap WWPW/, jest podstawowym założeniem systemu ubezpieczeń społecznych. Występuje przede wszystkim w postaci formuły przyznania świadczeń według pracy /głównie w stosunku do emerytów/, lecz także podziału ich według potrzeb /w szczególności w stosunku do osób pobierających renty inwalidzkie, renty rodzinne, renty powypadkowe/. Z punktu widzenia oceny kwestionowanych przepisów ustawy za istotne elementy zasady sprawiedliwości Trybunał Konstytucyjny uznał, co następuje.

1. Między wysokością i czasem opłacania składek /wkładu pracy/ ubezpieczonych a powstaniem i wysokością prawa do świadczeń emerytalno-rentowych istnieje współzależność. Współzależność ta jest jednocześnie charakterystycznym założeniem stosunku i systemu ubezpieczeń pozapracowniczych niż w systemie ubezpieczeń pracowniczych. Nie do przyjęcia jest jednak pogląd tych wnioskodawców, którzy twierdzili, że składki są odłożonymi oszczędnościami ubezpieczonych pracowników i że między składką a wysokością świadczeń przyznanych z tytułu ubezpieczenia istnieje stan równości /czy matematycznej równowagi/. Z odrzuceniem tego poglądu łączy się ściśle następna teza co do sposobu realizacji sprawiedliwości społecznej na gruncie systemów ubezpieczeń społecznych.

2. Zasada sprawiedliwości społecznej w systemie ubezpieczeń społecznych realizuje się z uwzględnieniem jego funkcji redystrybucyjnej. Polega ona, najkrócej rzecz ujmując, na określonym spłaszczeniu wysokości świadczeń na korzyść osób posiadających niską podstawę wymiaru świadczenia i na niekorzyść osób posiadających wysoką podstawę wymiaru świadczenia. Uzasadnieniem tak rozumianej funkcji redystrybucyjnej ubezpieczeń jest zasada solidarności społecznej, nakazujący rozłożenie ciężaru świadczeń na szerszą zbiorowość osób objętych zakresem ubezpieczeń społecznych /por. W. Szubert, Ubezpieczenia Społeczne, jw, str. 63/. Obniżenie wysokości świadczeń w stosunku do osób posiadających wysoką podstawę wymiaru wymaga jednak uwzględnienia zasady proporcjonalności wymiaru świadczeń do wysokości składki, to jest udziału ubezpieczonego w gromadzeniu funduszu ubezpieczeniowego.

Trybunał Konstytucyjny podzielając opinię biegłych przyjął tezę, że wysokość tych świadczeń powinna być w przybliżeniu odpowiednia do osobistego udziału ubezpieczonego w tworzeniu funduszu ubezpieczeń, a w każdym razie nie powinna nadmiernie odbiegać od tego udziału. Zasada proporcjonalności w tym ujęciu harmonizuje z zasadą sprawiedliwości w formule podziału wg zasług i znajduje w niej swoje uzasadnienie. Ma ona swój wyraz także w konwencjach nr 35 /art. 7/, nr 37 /art. 7/, nr 39 /art. 9/.

3. Zasada sprawiedliwości społecznej wymaga przyznania określonych preferencji dla tych ubezpieczonych, którzy zatrudnieni byli w szczególnie trudnych warunkach pracy, lub szczególnym charakterze, jeżeli ich wkład pracy nie mógł być należycie uwzględniony w postaci wyższej podstawy wymiaru świadczenia, zależnej do wysokości wynagrodzenia /dochodu/. Określone preferencje należą się także tym ubezpieczonym, którzy zostali inwalidami z powodu wypadków przy pracy lub chorób zawodowych, jeżeli prawo nie przewiduje dla nich szczególnej rekompensaty. Znaczenia koniecznej tutaj gwarancji nie ma zdaniem Trybunału dopuszczalność dochodzenia na drodze cywilnej odszkodowania od zakładu pracy za skutki wypadku przy pracy lub choroby zawodowej ze względu na istniejącą trudną sytuację gospodarczą i finansową zakładów pracy.

Wreszcie zasada sprawiedliwości społecznej wymaga ochrony świadczeniobiorców otrzymujących najniższe i nieco wyższe od nich świadczenia nawet gdyby z reguł obliczania podstawy wymiaru wynikało, że mają być one niskie. W tym wypadku zasada proporcjonalności jako konstrukcja ubezpieczeń społecznych musi zostać skorygowana na rzecz zasady sprawiedliwości jako zasady Konstytucji, realizowanej z zastosowaniem reguły podziału według potrzeb i stosownie do redystrybucyjnej funkcji ubezpieczeń społecznych.

Zasada sprawiedliwości społecznej była postawą kontroli konstytucyjności przepisów kwestionowanej ustawy ujętych w pkt 1 orzeczenia /akapit drugi/ łącznie z zasadą równości w prawie /art. 67 ust. 2 Konstytucji/. TK rozumie ją zgodnie z wcześniejszym orzecznictwem jako nakaz równego traktowania podmiotów prawa będących w jednakowej sytuacji m.in. w zakresie prawa ubezpieczeń, bez rozwiązań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Z zakazem faworyzowania określonych kategorii /grup/ podmiotów nie pozostają w sprzeczności rzeczowo uzasadnione preferencje społeczne mające swoje oparcie w zasadzie sprawiedliwości. OPZZ sięgał ponadto posiłkowo do treści art. 26 Międzynarodowych Paktów Praw Obywatelskich i Politycznych. Formuła równości w tych Paktach nie odbiega jednak w niczym od zasady równości w art. 67 ust. 2 Konstytucji w interpretacji TK.

Zasady sprawiedliwości społecznej i równości w prawie w ujęciu przedstawionym wyżej miał na uwadze TK wtedy, gdy orzekał o niezgodności przepisów art. 7 ust. 6 i art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z Konstytucją. Przepisy te należało uznać za niezgodne nie tylko z zasadą państwa prawnego, o czym była mowa wcześniej, lecz także z powodu naruszenia zasady sprawiedliwości i równości. Wymienione przepisy ustawy, ustalające górny pułap świadczeń za pomocą maksymalnego WWPW na nie większy niż 250 procent, oznaczają bowiem, że wyższe niż przeciętne wkłady osób ubezpieczonych w gromadzenie funduszu ubezpieczeniowego nie znajdują ekwiwalentu w odpowiednio wyższej emeryturze lub rencie. Rozwiązanie takie jest sprzeczne także z zasadą równości. Biegli wykazali, że w prawie znane są inne sposoby spłaszczania świadczeń w sposób, który nie narusza przedmiotowych zasad Konstytucji, w szczególności poprzez zaniechanie pobierania składek od wyższych wynagrodzeń /czyli tzw. "lepszych ryzyk"/, a w konsekwencji nieprzyznawanie prawa do wyższych świadczeń. Uważa się, że w gospodarce wolnorynkowej bardziej uzasadnione byłoby ograniczenie wysokości podstawy wymiaru niedopuszczającej naliczanie świadczeń w nadmiernej wysokości i stanowiącej jednocześnie górną granicę powyżej której nie pobiera się składki /por. W. Piątkowski, Ubezpieczenia dziś i jutro, W-wa 1990 r. str. 31/. W trakcie rozprawy zwrócono ponadto uwagę, że formą rekompensaty, nie mającego odpowiednika w wyższych świadczeniach, mogłaby być wypłata różnicy należnych świadczeń w papierach wartościowych /bonach/ emitowanych przez państwo.

Za niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej i równości w powyższym rozumieniu TK uznał także przepisy art. 24 ust. 4 ustawy; w ujęciu wniosku ZNP normę zawartą w tym artykule zawiera przepis ust. 1, co także jest uzasadnione. Przepis art. 21 ust. 4 znosi - jak wiadomo - dodatki branżowe do emerytur i rent bez wcześniejszych ich merytorycznej weryfikacji, przede wszystkim bez sprawdzenia czy szczególne warunki pracy lub praca w szczególnym charakterze nie uzasadniają utrzymania dodatków w stosunku do określonych grup zawodowych. Zdaniem nauki w obecnym stanie systemu ubezpieczeń społecznych w Polsce dodatki te mają zasadniczo rację bytu i są wyrazem dyferencjacji zawodowej i zasady podziału według pracy w systemie ubezpieczeń społecznych /por. W. Szubert, Ubezpieczenie Społeczne, str. 171/. Uważa się je także za przejaw zasady proporcjonalności świadczeń do wkładu pracy /por. W. Jaśkiewicz, Cz. Jackowiak, W. Piotrowski, Prawo pracy w zarysie W-wa 1985, str. 499/. Zdania tego nie podzielił biegły prof. W. Szubert w trakcie rozprawy, stwierdził jednak, że praca szkodliwa dla zdrowia, odpowiedzialna, premiowana wyższą płacą powinna być objęta ubezpieczeniem dodatkowym w zamian za osobną, dodatkową składkę. Nie można także nie zauważyć, że ustawodawca znosząc dodatki w zakresie objętym kwestionowaną ustawą pozostawił je jednak w stosunku do niektórych grup zawodowych /np. pracowników policji, wojska/ i rodzi się pytanie czy jest to zróżnicowanie dostatecznie uzasadnione społecznie. Likwidację dodatków, obniżającą świadczenia w stosunku do ich dotychczasowej wysokości, można by uznać za uzasadnioną w obecnym stanie strukturę świadczeń ubezpieczeniowych, gdyby zmianę tę ustawodawca rekompensował bardziej sprawiedliwymi zasadami uzyskiwania zasadniczych świadczeń, stosownych do wkładu pracy /składki/, mierzonej między innymi charakterem pracy, stopniem jej niebezpieczeństwa dla zdrowia pracownika, łączącej się z pracą odpowiedzialności itp. W ustawie o takim wyrównawczym znaczeniu nowych zasad obliczania świadczeń można mówić zasadniczo tylko w stosunku do emerytur i rent przysługujących na podstawie ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. o zaopatrzeniu emerytalnym górników i ich rodzin - art. 6 ust. 5 kwestionowanej ustawy nakazuje stosować w stosunku do nich wyższy przelicznik okresów zatrudnienia: 1,8 lub 1,5 za każdy rok pracy. W stosunku do innych grup pracowników /np. nauczycieli/, którzy przeszli zgodnie z ustawą na wcześniejszą emeryturę likwidacja dodatków jest dodatkowo krzywdząca z uwagi na niższy staż pracy. Jeżeli nie mają oni prawa do korzystniejszego przelicznika czasu zatrudnienia nie mogą na równych zasadach korzystać z preferencji jakie nowa ustawa łączy z konstrukcją tzw. okresów składkowych.

Nie czyni tego poprzez abstrakcyjnie zdefiniowane zasady /reguły/ ustalania wysokości dodatków. Z tego powodu przepisy te nie podlegają ochronie Konstytucji, w tym przepisom art. 1 Konstytucji.

Za niezgodny z zasadą sprawiedliwości i równości Trybunał Konstytucyjny uznał także przepisy art. 32 ust. 4 ustawy. Z całości wykładni owych zasad wynika, że odstąpienie w sytuacji unormowanej w tym przepisie ustawy od rygorystycznie rozumianej zasady proporcjonalności znajduje pełne usprawiedliwienie w zasadzie sprawiedliwości, podyktowane jest także wymaganiami zasady równości skoro mamy tutaj do czynienia z preferencjami społecznie uzasadnionymi.

Poza rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego opartym na zasadzie sprawiedliwości społecznej i równości pozostają te świadczenia emerytalno-rentowe, które przyznane zostały w drugiej połowie 1989 r. i 1990 r. W następstwie zbiegu różnych decyzji legislacyjnych doszło do nieuzasadnionego społecznie zawyżenia emerytur i rent przyznanych w tym czasie w porównaniu ze świadczeniami, które przyznane były w okresach bezpośrednio wcześniejszych. Fakt ten, na który uwagę zwrócili niektórzy wnioskodawcy, a także biegli w swoich opiniach /por. w szczególności opinię W. Szuberta, str. 9/, nie da się uzasadnić w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i ustawodawca miał prawo do naprawienia błędnej decyzji. Nie można uzasadnić zawyżonych wówczas świadczeń także z punktu widzenia zasady ochrony praw nabytych, jednak ich korekta musiałaby nastąpić przy pomocy skonkretyzowanej normy ustawy odnoszącej się wprost do wspomnianych świadczeń, a nie w drodze ogólnych podmiotowo przepisów ustawy. Nie pozwalają one bowiem wydzielić sytuacji prawnych nie znajdujących usprawiedliwienia na gruncie Konstytucji i uznać je za sprzeczne z nią, przede wszystkim z powodu niezgodności z zasadą sprawiedliwości społecznej i równości w prawie.

Trybunał Konstytucyjny badał przepisy ustawy ujęte w pkt 1-2 orzeczenia także z punktu widzenia zgodności z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji RP. Wykładnia tych przepisów Konstytucji zawarta we wcześniejszym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, głównie w orzeczeniu o sygnaturze K 1/88 OTK 1988 poz. 1, potwierdza, że nakaz "rozwoju" prawa do ubezpieczenia społecznego, wyrażony w powołanym przepisie ustawy zasadniczej oznacza przede wszystkim konstytucyjną gwarancję ustawowych warunków nabycia, trwania i ustalania prawa do świadczeń z ubezpieczenia społecznego na poziomie co najmniej z okresu wejścia w życie Konstytucji. Praktycznie funkcja gwarancyjna Konstytucji w tym zakresie stała się realna po rozpoczęciu działalności przez Trybunał Konstytucyjny w 1986 r. Rozwój ubezpieczeń społecznych oznacza także nakaz postępującego /progresywnego/ kształtowania warunków nabycia prawa w przyszłości. Te dwa elementy normy konstytucyjnej nie mogą być sobie przeciwstawiane, lecz winny być harmonizowane. Nakaz postępu w dziedzinie ubezpieczeń społecznych wymagać może modyfikacji i zmian w zakresie aktualnie obowiązujących warunków /przesłanek/ nabycia prawa do świadczeń, o czym już napisano wyżej w innym kontekście. Ważne to jest zwłaszcza w obecnej fazie rozwoju prawa polskiego na gruncie nowych zasad ustroju, sformułowanych w znowelizowanej w dniu 29 grudnia 1989 r. Konstytucji RP. Nie każdą zatem zmianę w obrębie ustawodawstwa ubezpieczeń społecznych, dotyczącą przesłanek nabycia prawa do świadczeń, można uważać za sprzeczną z gwarancyjną rolą art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Z tego punktu widzenia wiele spośród wymienionych na wstępie tego uzasadnienia założeń ustawy z dnia 17 października 1991 r. i przepisów, które służą ich realizacji, uznać należy za spełnienie nakazu progresywnego rozwoju ubezpieczeń społecznych.

Nie dotyczy to jednak przepisu art. 6 ust. 4 ustawy w części objętej orzeczeniem dlatego, że pogarsza on warunki nabycia prawa do emerytury w zakresie podstawowej przesłanki tego prawa w postaci wymaganego okresu zatrudnienia, znosząc w stosunku do określonych grup zawodowych pracowników zaliczanie każdego roku pracy wykonywanej w trudnych warunkach w wyższym wymiarze czasu /2 lata, 1,5 roku, 14 miesięcy za każdy rok pracy/. Z tego powodu jest on niezgodny także z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji.

Z uwagi na przedmiot kwestionowanych przepisów ustawy regulującej przede wszystkim - jakkolwiek nie wyłącznie - nowe reguły wymiaru świadczeń przed Trybunałem powstało zagadnienie, czy i o ile przepisy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji wyznaczają także nadrzędne dyrektywy określające te reguły. Trybunał Konstytucyjny stosownie do swojego wcześniejszego orzecznictwa potwierdza stanowisko, że wymieniony przepis Konstytucji nie zawiera bliżej określonych norm kształtowania poziomu /wysokości/ świadczeń. W orzeczeniu K 1/88 uznał, że wymaganiom Konstytucji czyni zadość taki wymiar świadczeń, który uwarunkowany jest wielkością autonomicznego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Pogląd ten wypowiedziany został w okresie, w którym bilans wydatków ubezpieczeniowych wykazywał, że regułą w latach 1980-1987 było występowanie znacznej nadwyżki finansowej w tym systemie, którą odprowadzono do budżetu państwa na cele ogólne /por. H. Prasznic, Finansowanie ubezpieczenia społecznego pracowników, Wrocław 1990 r., str. 110-111/, lecz Trybunał Konstytucyjny wyraził przez to myśl ogólniejszą, mianowicie, że konstytucyjne założenie kształtowania wysokości świadczeń polega na tym, że wielkość świadczenia powinna być w przybliżeniu proporcjonalna do wysokości składek odprowadzanych do funduszu ubezpieczeniowego pomimo określonego udziału państwa w uzupełnieniu funduszu, gdyż udział ten - jak stwierdzili to biegli - nie jest nadmierny. Zasada wzajemności oraz proporcjonalności świadczeń i składek jako założenie ubezpieczeń społecznych określa zatem w sposób ogólny ustawowe reguły określania wysokości świadczeń i podlega ochronie z mocy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji.

Z tego powodu Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 7 ust. 6 kwestionowanej ustawy, który spłaszcza nadmiernie świadczenia w stosunku do osób, które opłacały odpowiednio wysoką składkę, kłóci się z zasadą wzajemności i proporcjonalności świadczeń i składki, jest zatem niezgodny także z art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt. 1 Konstytucji, nie tylko z zasadą ochrony praw nabytych /art. 1 Konstytucji/.

Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji naruszone zostały także przez art. 26 kwestionowanej ustawy w zakresie, o którym mowa w pkt 2 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, biorąc bowiem pod uwagę poczynione (...) ustalenia co do treści normatywnej w art. 26 ustawy, doszedł do wniosku, że rozciągnięcie mocy obowiązującej /stosowania/ tej ustawy na osoby, którym przyznano prawo do świadczeń lub które spełniły warunki do ich nabycia przed wejściem w życie ustawy bez względu na datę zgłoszenia wniosku o świadczenia w sytuacji gdy nowa ustawa pogarsza warunki nabycia prawa do świadczeń lub obniża ich wysokość, zrywając z zasadą wzajemności i proporcjonalności świadczeń i składek, stanowi jaskrawe naruszenie nakazu progresywnego rozwoju ubezpieczeń społecznych. Tezę tę należy traktować łącznie z poglądem wypowiedzianym na temat dopuszczalności modyfikacji systemu ubezpieczeń społecznych na gruncie nowych zasad ustroju RP.

W pkt 2 orzeczenia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 22 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, określające wysokość dodatków pielęgnacyjnego i dla sierot zupełnych oraz przepisy art. 34, określające wysokość dodatku pogrzebowego, nie są niezgodne z Konstytucją, dlatego, że ustalają wysokość dodatków wprost w drodze wskazanego w nich wskaźnika procentowego w stosunku do przeciętnego wynagrodzenia stanowiącego podstawę ostatnio przeprowadzonej waloryzacji, które stanowi określoną kwotę pieniężną.

Jak już powiedziano, Konstytucja uzależnia wielkość świadczeń w sposób ogólny poprzez zasadę proporcjonalności świadczeń i składek, wynikającą z powołanych przepisów art. 70 Konstytucji. Inny pogląd szedłby za daleko w kierunku ograniczenia swobody ciała ustawodawczego w kształtowaniu wysokości wymiaru świadczeń, o czym napisano wcześniej.

W pkt 4 orzeczenia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepisy art. 23 ust. 1-2 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, które kwestionowała grupa posłów - bez bliższej zresztą argumentacji - nie są niezgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Przede wszystkim Trybunał pragnie zauważyć, że zarzut likwidacji prawa do korzystania z emerytury i renty w razie zbiegu prawa do tych dwóch świadczeń jest chybiony, dlatego że art. 23 ust. 1 ustawy wyklucza jedynie prawo do pobierania dwóch lub więcej świadczeń o charakterze rentowym /a więc rent/, dając zainteresowanym prawo do pobierania wyższego lub wybranego świadczenia. Ponadto na wzór dotychczasowych przepisów kwestionowana ustawa w ust. 2 art. 23 zezwala na kumulację - w razie ich zbiegu - prawa do emerytury lub renty inwalidzkiej z tytułów szczególnych, wymienionych w pkt 1-3 tego przepisu, ze względu na ich wyjątkowy charakter. W tym wypadku ustawa - śladem art. 70 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników odeszła od reguły, że zasadniczo przysługuje jedno świadczenie /emerytury lub renty/. Wyjątek tutaj uczyniony jest podyktowany tym, że obok celu ubezpieczenia społecznego wskazane w ust. 2 pkt 1-3 renty /wojenne, wojskowe dla ofiar represji wojennych i okresu powojennego, powypadkowe/ pełnią również funkcje kompensacyjne, co zgodne jest z zasadą sprawiedliwości społecznej. W projekcie kwestionowanej ustawy były wprawdzie proponowane ograniczenia wyjątków, o których tutaj mowa, w stosunku do rent powypadkowych, lecz Sejm propozycji tych nie przyjął, kierując się - jak sądzić można - właśnie zasadą sprawiedliwości społecznej, na którą powoływał się, chociaż dla innego celu i bez uzasadnienia, wnioskodawca, Trybunał Konstytucyjny dostrzega pewne - nie tylko redakcyjne - różnice między art. 23 obecnej ustawy a art. 69-70 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników nie dotyczy ich jednak zarzut sformułowany we wniosku.

Pkt 5 orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego odnosi się do zarzutu nierówności w prawie, która zdaniem wnioskodawcy - OPZZ polegać miała na posłużeniu się przez ustawodawcę w art. 28 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 kwestionowanej ustawy dla celów rewaloryzacji emerytury jednym wskaźnikiem 1,3 procent podstawy wymiaru za każdy pełny rok okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych do tych okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych do tych okresów /według terminologii i struktury okresów wymaganego zatrudnienia w przepisach ustawowych przed wejściem w życie ustawy z dnia 17 października 1991 r./ oraz dwoma zróżnicowanymi wskaźnikami w art. 10 ust. 1 pkt 2-3 ustawy przy ustalaniu wysokości emerytury po raz pierwszy - 1,3 procent za każdy rok okresów składkowych i 0,7 procent za każdy rok okresów nieskładkowych. Zdaniem wnioskodawcy w sytuacji pierwszej mamy do czynienia z korzystniejszym wyliczeniem emerytury niż w sytuacji drugiej, bo przy pomocy jednego wyższego wskaźnika.

Trybunał Konstytucyjny zarzut ten oddalił uznając, że nie ma tutaj niezgodności z art. 67 ust. 2 Konstytucji z dwóch powodów:

1) odmienność konstrukcji okresów branych za podstawę wysokości wymiaru emerytur w art. 28 ust. 2 ustawy uzasadniona jest względami technicznymi - wynika z braku należytej dokumentacji zarówno z ZUS, jak i u byłych pracodawców oraz u świadczeniobiorców, co czyni niemożliwym przypisanie okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych odpowiednio nowym konstrukcjom okresów składkowych i nieskładkowych. Tym powodem kierował się ustawodawca /por. uzasadnienie do projektu ustawy, druk sejmowy nr 1069, str. 9/;

2) nie ma w związku z powyższym sposobu dowiedzenia, że odmienność dawnej i nowej konstrukcji okresów zatrudnienia prowadzi do nierówności świadczeniobiorców, w szczególności uprzywilejowuje niesłusznie tych, którzy mieli obliczone okresy zatrudnienia według przepisów sprzed 1 stycznia 1991 r. Także dlatego, że rewaloryzacja dotychczasowych świadczeń prowadzi często - jak tego dowiedziano - do ich obniżenia nie można mówić tutaj o uprzywilejowaniu, będącym następstwem przepisów art. 28 ust. 2 ustawy.

Przyczynami o charakterze techniczno-prawnym tłumaczyć należy również posłużenie się przez ustawodawcę w art. 7 ust. 2 ustawy kryterium opłacania składek z pełnych lat kalendarzowych ubezpieczenia jako sposobem ustalenia podstawy wymiaru emerytury i renty a nie lat niepełnych /ich części liczonych liczbą miesięcy/. Pełne lata składek na ubezpieczenia przyjęte zostały jako reguła w przepisach ustawy ze względów praktycznych. Z tego powodu nie można przypisywać im znaczenia decydującego o sprzeczności czy niesprzeczności z Konstytucją, w tym z zasadami sprawiedliwości i równości.

Inny był zasadniczo zarzut trzeci rozstrzygnięty w punkcie 5 orzeczenia. Inna też jest motywacja rozstrzygnięcia. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia uprzywilejowania w art. 27 ust. 4 ustawy w sposób naruszający zasadę równości przy obliczaniu emerytur i rent osób, które ukończyły 80 lat przez to, że przepisów art. 27 ust. 2 ustawy, odsyłających do wskaźników rewaloryzacji emerytur i rent, określonych w jej art. 28-30, nie stosuje się do emerytur i rent przyznanych na podstawie przepisów dotychczasowych /wymienionych w art. 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r./ i rewaloryzowanych wcześniej na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, osób które ukończyły 80 lat. To prawda, że rewaloryzacja ta dokonana została z zastosowaniem wyższych /korzystniejszych/ wskaźników niż określone w kwestionowanej ustawie, mianowicie 25 procent a nie 24 procent kwoty bazowej i 1,5 procent za każdy pełny rok okresów zatrudnienia, równorzędnych i zaliczalnych do tych okresów /art. 3 ust. 1-2 powołanej ustawy z dnia 14 grudnia 1990 r./ TK stanął na stanowisku, że mamy tutaj jednak do czynienia z preferencją społeczną w stosunku do osób, które ukończyły 80 lat /starych/ i które ponadto pozostawały stosunkowo długo w sytuacji mniej korzystnej w stosunku do innych ubezpieczonych, czekając na rewaloryzację świadczeń. Idzie więc tutaj o nierówne traktowanie sytuacji nierównych, a zatem zgodnie z zasadą równości praw. Ponadto preferencja, o której mowa, jest udzielona na okres przejściowy w tym znaczeniu, że dotyczy grupy osób, które ukończyły 80 lat do dnia 31 grudnia 1990 r.

W bardzo kontrowersyjnej sprawie, zgodności art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent Trybunał Konstytucyjny wyszedł z założenia, że ubezpieczenie społeczne jest systemem świadczeń na wypadek utraty, czy też znacznego ograniczenia zdolności do zarobkowania. Dlatego nie można zasadniczo pogodzić pobierania świadczeń z tych powodów z nieograniczoną możliwością wykonywania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Ponadto świadczenia emerytalne nie są oparte u nas na samej wysłudze lat bez uwzględnienia innych przesłanek, w szczególności bez względu na zachowaną zdolność do pracy i dalsze zatrudnienie z tego powodu. Ten przede wszystkim fakt, a także istotny udział państwa w finansowaniu świadczeń ubezpieczeniowych /z ograniczeniem co do ubezpieczeń w których świadczenia wypłacanie są zasadniczo z funduszów składkowych/ uzasadniają zawieszenie pobierania świadczeń z ubezpieczenia w przypadku nieograniczonego zarobkowania ubezpieczonego, a także zmniejszenie pobieranych świadczeń w razie przekroczenia określonej kwoty zarobku /dochodu/. Pozostaje to co do zasady w zgodzie z charakterem ubezpieczeń społecznych, z ich konstytucyjną podstawą /art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji/, a także z konwencjami nr 35-40 MOP, które dopuszczają zarówno zawieszenie, jak i ograniczenie świadczeń w przypadku w nich określonych.

Trybunał Konstytucyjny podzielił jednocześnie pogląd, że zawieszenie i ograniczenie pobierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego nie powinno być zbyt restryktywne - przekraczać określonej miary. Przyjął w związku z tym jako uzasadnione stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich, że ustawowe ograniczenia pobierania świadczeń podlegają ocenie proporcjonalności i niearbitralności. Na uwadze przy konstruowaniu ustawowych ograniczeń należy mieć w szczególności poziom świadczeń emerytalno-rentowych w Polsce w stosunku do kosztów utrzymania ludności, a zatem względy ekonomiczne związane z sytuacją materialną ubezpieczonych. W przypadku tzw. przedwczesnych emerytur znaczenie musi mieć także charakter przyczyn przejścia na wcześniejszą emeryturę.

Dokładniej sprecyzowane pod względem prawnym ograniczenia łączenia pocierania świadczeń z ubezpieczenia społecznego kontynuacją zatrudnienia lub w innych określonych sytuacjach zawierają konwencje nr 35-40 MOP, które - na równi z innymi aktami prawa międzynarodowego ratyfikowanymi przez Polskę - stanowią, zgodnie z wcześniejszym stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, podstawę oceny konstytucyjności przepisów prawa krajowego poprzez art. 1 Konstytucji - zasadę państwa prawnego i mają znaczenie dla interpretacji przedmiotowo właściwej normy art. 70 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 Konstytucji. Normą wspólną dla większości tych konwencji jest przede wszystkim, możliwość zawieszenia lub ograniczenie /"zawieszenia częściowego"/ świadczeń ubezpieczeniowych w sytuacji, gdy ubezpieczony kontynuuje zatrudnienie, podlegające ubezpieczeniu /art. 8 ust. 2 konwencji nr 35-36, art. 8 ust. 2 konwencji nr 37-38/, lub /w odniesieniu do renty wdowiej w systemie ubezpieczeń pracowników umysłowych/ w razie korzystania z dochodu zawodowego, przekraczającego określoną wysokość /art. 11 ust. 2 lit. d konwencji nr 39-40/. Pomijając inne ograniczenia zawarte w powołanych konwencjach z uwagi na czas w jakim one powstały i ich wyraźnie ograniczoną aktualność oraz brak związku przedmiotowego między treścią tych ograniczeń i treścią norm art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent, TK uznał za ważne z punktu widzenia kontroli konstytucyjności cytowanych artykułów ustawy powołane wyżej przepisy konwencji nr 35-38 MOP.

Biorąc pod uwagę wymienione wyżej konstytucyjne podstawy kontroli przepisów art. 24-25 kwestionowanej ustawy TK doszedł do wniosku, że przepisy te z wyjątkiem art. 24 ust. 3 pkt 1 - o czym osobno - są zgodne z Konstytucją. Co do zasady, to jest dopuszczalności zawieszenia i ograniczenia świadczeń emerytalno-rentowych odpowiadają charakterowi ubezpieczeń społecznych w Polsce i zasadniczo - mimo całej ewolucji w tym zakresie - rozwojowi polskiego ustawodawstwa. Przyjęte w nich przesłanki zawieszenia lub ograniczenia świadczeń /art. 24 ust. 1-2 ustawy/ w postaci różnych rodzajów źródeł dochodów /poza świadczeniami ubezpieczeniowymi/ emerytów i rencistów nie są - mimo wszystkich zastrzeżeń wnioskodawców - zbyt restryktywne i mieszczą się w zakresie swobody politycznego działania ustawodawcy. Nie naruszają także norm powołanych konwencji MOP łączą wprawdzie możliwość zawieszenia lub zmniejszenia świadczeń nie tylko w przypadku łączenia ich z zatrudnieniem, podlegającym obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, lecz także z wykonywaniem innej pracy zarobkowej albo pozarolniczej działalności gospodarczej, lecz nadrzędnym kryterium zawieszenia lub ograniczenia świadczeń w ujęciu funkcjonalnej wykładni norm konwencji jest przesłanka podlegania ubezpieczeniu społecznemu.

W najbardziej spornej kwestii przepisu art. 24 ust. 2, który nakazuje stosować ograniczenia określone w ust. 1 tego artykułu do osób wyłączonych z obowiązku ubezpieczenia społecznego "z tytułu ustalenia prawa do emerytury lub renty, oraz do osób osiągających uposażenie z tytułu służby" w wojsku, policji i podobnych formacjach /wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 3 i 4 kwestionowanej ustawy/, Trybunał Konstytucyjny podzielił pogląd biegłego prof. W. Szuberta sformułowany na rozprawie, że w odniesieniu do wymienionych osób zachodzi w istocie także przesłanka podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, która powoduje możliwość zawieszenia lub zmniejszenia świadczeń z tytułu ubezpieczenia. Wyłącznie z obowiązku ubezpieczenia społecznego następuje dopiero z tytułu ustalenia prawa do emerytury lub renty, co nie ma już wg ustawodawcy znaczenia dla określenia kategorii osób podlegających ubezpieczeniu. Podobna sytuacja ma miejsce w stosunku do osób osiągających uposażenie z tytułu służby. Przyjmując tego rodzaju wykładnię art. 24 ust. 2 kwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny pragnie jednocześnie podkreślić małą klarowność tego przepisu i wykonujące stąd trudności jego wykładni.

W kwestii wskaźników liczbowych określonych w art. 24 ust. 3 pkt 2 ust. 4 i ust. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym ukazał je za dostatecznie wysokie i zasadniczo odpowiednio zróżnicowane; jeżeli w stosunku do określonych kategorii rencistów i emerytów mogą budzić one zastrzeżenia merytoryczne, to ich określenie nie przekracza zakresu swobodnego uznania ustawodawcy i w konsekwencji nie może być kwestionowane z punktu widzenia zgodności z Konstytucją.

Trybunał Konstytucyjny doszedł natomiast do wniosku, że przepisy art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent są niezgodne z Konstytucją w zakresie, w jakim dotyczą osób, które przeszły na wcześniejszą emeryturę z powodu likwidacji zakładów pracy lub zwalnianych z pracy z przyczyn leżących po stronie zakładów pracy, określonych odrębnymi przepisami. /Przepisy te zawarte są w rozporządzeniach Rady Ministrów opublikowanych w Dz.U. 1989 nr 40 poz. 218 i Dz.U. 1990 nr 4 poz. 27/. Trybunał Konstytucyjny uznał bowiem, że zawieszenie świadczenia w stosunku do osób, które utraciły pracą i przeszły na wcześniejszą emeryturę na podstawie właściwych przepisów prawa i to bez względu na wysokość osiąganego wynagrodzenia lub dochodu z tytułów wymienionych w ust. 1 art. 24 ustawy nie jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Stawia bowiem te osoby w podwójnie niekorzystnej sytuacji - raz z powodu utraty pracy i przejścia z tego powodu na wcześniejszą emeryturę, drugim razem z powodu bardzo restrykcyjnego przepisu art. 24 ust. 3 pkt 1 ustawy. W równej mierze oznacza to - poprzez porównanie z innymi kategoriami świadczeniobiorców - dyskryminację sprzeczną z zasadą równości w prawie.

Trybunał Konstytucyjny nie podzielił poglądu wnioskodawców o niezgodności przepisów art. 24-25 ustawy z art. 68 Konstytucji i z powołanymi przez nich aktami prawa międzynarodowego. Za podstawę przyjął następującą wykładnię art. 68 Konstytucji z uwzględnieniem norm prawa międzynarodowego.

Konstytucyjne określenie prawa do pracy jako prawa do zatrudnienia za wynagrodzeniem według ilości i jakości pracy odpowiada formule art. 6 Paktów Gospodarczych, Społecznych i Kulturalnych, mówiącej o tym, że prawo do pracy "obejmuje prawo każdego człowieka do utrzymania się poprzez pracę", co oznacza, używając słów Konstytucji, nic innego jak pracę za wynagrodzeniem wg ilości i jakości pracy. Art. 6 Paktów dodaje element prima facie nie uwzględniony w Konstytucji, mianowicie iż prawo /państwo/ powinno gwarantować jednostce swobodny wybór lub przyjęcie pracy. W istocie jednak wykładnia art. 68 Konstytucji, z uwzględnieniem treści innych postanowień Konstytucji /głównie art. 6/, zakłada zasadą swobody wyboru i przyjęcia pracy jako koniecznego elementu prawa do pracy. Prawo do pracy zarówno w ujęciu Konstytucji, jak i powołanych Paktów, nie oznacza, że jednostce przysługuje roszczenie do zatrudnienia. Wynika z niego jedynie obowiązek państwa prowadzenia polityki zmierzającej do pełnego, produktywnego zatrudnienia. Pogląd ten podzielili wszyscy biegli w sprawie. Już chociażby ze względu na ten charakter prawa do pracy nie można przyjąć, że ograniczenia o których mowa w art. 24 kwestionowanej ustawy, są sprzeczne z art. 68 Konstytucji.

Można by sądzić, że zasada swobody wyboru i podejmowania pracy pod pewnym względem ulega jednak nieuzasadnionemu ograniczeniu przez przepisy art. 24-25 ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent. W ten mianowicie sposób, że świadczeniobiorcy, którzy podjęli pracę przed wejściem w życie tej ustawy w warunkach braku tak szerokiego zakazu łączenia jej z pobieraniem świadczeń, nie chcąc narazić się na zawieszenie prawa do świadczeń lub ich zmniejszenie z dniem wejścia w życie ustawy, muszą zaprzestać bezzwłocznie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej określonej w przepisach art. 24. Tymczasem zasady wolności wyboru lub przyjmowania pracy łączy się ściśle z ustawowo gwarantowanymi prawami i trybem rozwiązania stosunku pracy. Z określonymi skutkami łączy się także zaprzestanie działalności gospodarczej, chociaż nie można rozpatrywać ich na gruncie art. 68 Konstytucji. Ochrona przedmiotowej zasady wolności pracy wymagałaby istnienia przepisów przejściowych na czas między zakończeniem pracy zarobkowej a decyzją zawieszającą świadczenia. Przepisów tego rodzaju brak w art. 24-25 kwestionowanej ustawy, jednak dla ich ustanowienia mogła zostać potencjalnie wykorzystana delegacja ustawowa do Ministra Pracy i Polityki Socjalnej, przewidziana w art. 25 ust. 4 ustawy. Także z tego względu i niezależnie od nie wydania na tej podstawie przepisów właściwych - co podlega innej ocenie, nie Trybunału Konstytucyjnego - zawieszenie świadczeń lub zmniejszenie ich wysokości należało uznać za zgodne z art. 68 Konstytucji.

Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, że nie ma niezgodności przepisów art. 24-25 kwestionowanej ustawy z art. 68 Konstytucji, łączy się z tezą o braku niezgodności tych przepisów ustawy z art. 7 Konstytucji. Zarzut takiej niezgodności, podniesiony przez Rzecznika Praw Obywatelskich, można by uznać za uzasadniony gdyby przyjąć, że zawieszenie lub ograniczenie wysokości emerytur i rent powodowało ograniczenie wysokości zarobków, będących przedmiotem własności osobistej i podlegających ochronie na zasadzie art. 7 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny poglądu takiego jednak nie przyjął. Należy zwrócić ponadto uwagę, że przepisy Kodeksu pracy nie pozwalają zawierać umów o pracę w zakresie wynagrodzeń sprzecznych z prawem. Praktyka zaniżania wynagrodzeń wypłacanych emerytom i rencistom za pracę obciąża wyłącznie pracodawcę.

W pkt 7 sentencji orzeczenia Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 47 kwestionowanej ustawy, ustalający czas jej obowiązywania do dnia 31 grudnia 1993 r., jest niezgodny z art. 1 Konstytucji, ściślej z wynikającą z tego przepisu zasadą zaufania. Trybunał Konstytucyjny rozumie motywy, którymi kierował się Senat proponując uchwalenie art. 47 ustawy. Charakter ustawy epizodycznej w odniesieniu do takiego aktu, jak ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, będący konsekwencją ustanowienia art. 47 ustawy, jest nie do zaakceptowania jednak na gruncie zasady zaufania obywatela do państwa. Napisano już, że zasada ta stanowi nie tylko fundament państwa prawnego w ogólności, lecz łączy się ściśle z konstrukcją i charakterem stosunku ubezpieczeniowego. Na zaufaniu ubezpieczonych stosunek ten się opiera. Tymczasem stan prawny stworzony przez art. 47 ustawy stwarza całkowitą niepewność co do pozycji prawnych ubezpieczonych, jakie z ustawy wynikają. Może on spowodować utratę lub ograniczenie praw nabytych na jej podstawie /i większość ekspektatyw/ przez świadczeniobiorców. Uchwalenie nowej ustawy w terminie zakreślonym przez czas obowiązywania obecnej może bowiem okazać się niekorzystny dla nich, nie dając im jednocześnie szans dostosowania się do zmienionej sytuacji. W dziedzinie ubezpieczeń społecznych skuteczne gwarancje prawne mogą stwarzać tylko takie regulacje ustawowe, które pozwalają planować urządzenie spraw przeszłych emerytów i rencistów na długi czas. Tej gwarancji nie daje krótki, zaledwie dwuletni okres obowiązywania ustawy.

W rezultacie tych zmian świadczeniobiorcy, którzy do końca 1990 r. ukończyli 80 lat, znaleźli się w znacznie lepszej sytuacji niż wszyscy pozostali emeryci i renciści. Zatem powoływanie się na niezgodność z Konstytucją przepisów art. 3-5 ustawy rewaloryzacyjnej dla 80-letnich nie jest uzasadnione ani w świetle zasady sprawiedliwości społecznej /art. 1 Konstytucji/, ani też zasady równości /art. 67 ust. 2 Konstytucji/. Co do drugiego zarzutu podniesionego we wniosku TK pragnie zauważyć, że objęcie ustawą rewaloryzacyjną z 14 grudnia 1990 r. osób, które ukończyły 80 lat do końca 1990 r., a pominięcie osób, które kończą 80 lat po tej dacie tylko pozornie wydaje się naruszać art. 1 i 67 ust. 2 Konstytucji, to jest zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę równości praw.

Nie chodziło bowiem w tej ustawie o trwałą regulację na korzystniejszych w stosunku do późniejszej ustawy z 17 października 1991 r. zasadach - rewaloryzacji świadczeń dla osób, które ukończyły 80 lat do 31 grudnia 1990 r., bo to stwarzałoby trwałą nierówność między świadczeniobiorcami osiągniętymi 80 lat, a pozostałą większością osób pobierających świadczenia ze starych portfeli. Ustawa rewaloryzacyjna z 14 grudnia 1990 r. dla 80-letnich stanowiła początek rewaloryzacji dawniej przyznanych emerytur i rent i z natury rzeczy ma charakter epizodyczny /przejściowy/, mianowicie do czasu pobierania świadczeń przez osoby, które ukończyły 80 lat do końca 1990 r. Taką cenzurę czasową uzasadnić może fakt, że właśnie ci świadczeniobiorcy pobierali w zasadzie najdłużej niskie świadczenia. Ponadto ze względu na sędziwy wiek dalsze zwlekanie z rewaloryzacją ich świadczeń spowodować by mogło, że nie doczekaliby się oni w ogóle rewaloryzacji ich emerytur czy rent. Natomiast żadne względy nie przemawiają za trwałą, korzystniejszą regulacją emerytur i rent dla osób kończących 80 lat. Podeszły wiek /75/ lat w świetle przepisów emerytalnych uzasadnia tylko prawo do zasiłku pielęgnacyjnego /art. 48 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników/.

Pominięcie w ustawie rewaloryzacyjnej z dnia 14 grudnia 1990 r. osób, które ukończyły 75 lat nie narusza Konstytucji.

Rada Ministrów nie była obowiązana, lecz tylko uprawniona do objęcia wymienioną ustawą także świadczeniobiorców, którzy ukończyli do końca 1990 r. 75 lat. Z tej możliwości - ze względu na brak środków w budżecie państwa i zaawansowane prace nad rewaloryzacją emerytur i rent dla pozostałych świadczeniobiorców ze starych portfeli /poza osobami, które ukończyły do końca 1990 r. 80 lat/ - nie skorzystała.

W pkt 10 orzeczenia Trybunał Konstytucyjny postanowił pozostawić bez biegu zarzut sprzeczności określonych, wymienionych w tym punkcie przepisów ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent z niektórymi przepisami - także tam wymienionymi - trzech innych ustaw, pozostających w związku przedmiotowym z kwestionowanymi przepisami ustawy. Trybunał postąpił tak dlatego, że nie należy do niego badanie zgodności jednej ustawy z innymi ustawami czy innych aktów równych sobie pod względem mocy prawnej, lecz jedynie aktów hierarchicznie niższych z wyższymi. Ustawa z dnia 17 października 1991 r. zmieniła poprzez klauzule derogacyjną w art. 45 ust. 1 m.in. przepisy tych ustaw związkowych, o które idzie wnioskodawcom i władna to była uczynić.

Inna sprawa, którą Trybunał Konstytucyjny podnosi w końcowym postanowieniu orzeczenia, to techniczno-legislacyjna wadliwość przepisu art. 45, która nie może mieć jednak znaczenia dla oceny jej konstytucyjności. To, co powiedziano odnosi się także do ustaw o szczególnym znaczeniu dla określonych środowisk zawodowych, jaką jest ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela czy inne karty branżowe, o których mowa we wniosku OPZZ.

W punkcie 11 Trybunał Konstytucyjny pozostawił bez biegu zarzut sprzeczności przepisów art. 21 ust. 4 kwestionowanej ustawy ze zbiorowymi układami pracy ze względu na przedmiotowość tego zarzutu. Zbiorowe układy pracy zarówno z uwagi na ich ustawowo określony przedmiot, jak i charakter przepisów o ubezpieczeniu społecznym jako przepisów ustawowych wyposażonych w bezwzględnie obowiązującą moc prawną, nie mogą być samoistnym źródłem prawa ubezpieczeń /por. W. Muszalski, Ubezpieczenia, W-wa 1987, str. 36/. Jeżeli takie przepisy zawierają - czego wnioskodawcy nie udowodnili - mogłyby być one przedmiotem kontroli legalności.

Poza sentencją orzeczenia Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że interwencyjny charakter ustawy z dnia 17 października 1991 r. o rewaloryzacji emerytur i rent zaznacza się wadliwą konstrukcją jej przepisów derogacyjnych, zawartych w art. 45.

Obszerne i zasadnicze zmiany, które przynosi przedmiotowa ustawa rozciągają się na wszystkie ustawy wymienione w jej art. 1, głęboko je przekształcając. Czynią to bez wyraźnej zmiany przepisów nowelizowanych ustaw, w sposób pośredni poprzez treść art. 45 ust. 1. Artykuł ten odnosi się zresztą nie tylko do wcześniejszych ustaw, lecz także do aktów wykonawczych do nich, których jest bardzo wiele. Wszystko to sprawia, że poznanie treści prawa ubezpieczeń społecznych obowiązującego po zmianach, jakie wprowadziła kwestionowana ustawa jest bardzo utrudnione zarówno dla organów je stosujących, jak i obywateli. Prawo regulujące najważniejsze interesy życiowe i sytuacje prawne obywateli powinno być maksymalnie jasne.

Klauzula derogacyjna art. 45 ust. 1 ustawy uniemożliwia ostatecznie w praktyce sporządzenie jednolitego tekstu ustaw ubezpieczeniowych. Art. 45 ustawy został zredagowany w sposób naruszający zasady techniki ustawodawczej z 1961 r. obowiązującej w dniu wydania ustawy, zwłaszcza przepisy par. 52. Zawarta w nich dyrektywa techniki legislacyjnej, by akt ustawodawczy nowelizować wyraźnym przepisem i wprost, odnosi się także do sytuacji, gdy jedną nowelą obejmuje się wyjątkowo więcej niż jeden akt ustawodawczy, by - jak postanawia się w zasadach techniki /ust. 2 par. 52/ - "nadać pełny wyraz myśli ustawodawczej np. w ustawie o zmianie przepisów o rentach i zaopatrzeniach. Taką poprawną technikę zmiany prawa wcześniejszego posłużył się ustawodawca tylko w ograniczonym zakresie w przepisach art. 35-43 ustawy. Powyższą dyrektywę techniki legislacyjnej przejęła, rozwijając ją, uchwała Rady Ministrów nr 147 z dnia 5 listopada 1991 r. w sprawie zasad techniki legislacyjnej /M.P. nr 44 poz. 310/.