Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 685/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 136 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 509/17 w sprawie ze skargi E. G., A. K. i E. L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od E. G., A. K. i E. L. na rzecz Wojewody Łódzkiego solidarnie kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 509/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w wyniku rozpoznania skargi E. G., A. K. i E. L., uchylił decyzję Wojewody L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Dnia 9 października 2006 r. E. G., A. K. i E. L. złożyli wniosek do Prezydenta Miasta L. o zwrot nieruchomości położonej w L. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...]. W dniu 28 grudnia 2006 r. wniosek o zwrot ww. działki złożył także S. L.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. Wojewoda L. wyznaczył Starostę L. do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r., utrzymaną w mocy przez Wojewodę L., Starosta L. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na złożenie wniosku przez S. L. po upływie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż określony w postępowaniu wywłaszczeniowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z dnia 8 października 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 353/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. Wskazał w uzasadnieniu, że wniosek S. L. został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Starosta L. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz E. G., A. K. i E. L. oraz zobowiązał wskazane osoby do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania. W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezydenta Miasta L., Wojewoda L. decyzją z [...] września 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z [...] września 2012 r. Starosta L. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, zaś Wojewoda L. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], Starosta L., na podstawie art. 136 i nast., art. 216 ust. 2 pkt 3, art. 217 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603, ze zm.), "u.g.n.", odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości położonej w L. przy ul. Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 1,4136 ha, uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...].

Odwołanie od decyzji Starosty L. złożyli A. K., E. G. i E. L., zaskarżając decyzję w całości. Decyzji zarzucili nieważność, podnosząc, iż S. L. nie doręczono korespondencji w sprawie decyzji, co stanowi rażące naruszenie prawa. Wskazali również, że organ bezzasadnie przyjął, iż nie zostały spełnione przesłanki do zwrotu nieruchomości, w sytuacji, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i brak jest podstaw do twierdzenia, że zrealizowano cel wywłaszczenia.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda L. utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty L.. W uzasadnieniu przytoczył przepisy u.g.n. – art. 136, 137 i 140. Wskazał, że aktem notarialnym - umową sprzedaży Rep. A Nr [...] z 26 października 1988 r. Skarb Państwa nabył od A. L. własność nieruchomości położonej w L. przy ul. Z. oznaczonej jako działki: [...],[...] i [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...]. Spadek po A. L. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] listopada 2006 r., sygn. akt [...] nabyli: E. L., S. L., E. G. i A. K.

W świetle art. 136 ust. 3 u.g.n., wymienionym osobom, jako spadkobiercom osoby wywłaszczonej, przysługiwało roszczenie zwrotowe. S. L. początkowo złożył wniosek o zwrot, ale go wycofał z uwagi na zbycie swojego udziału w spadku aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] lipca 2008 r. na rzecz E. G., A. K. i E. L.

Wojewoda wskazał, że legitymacja strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie zwrotu nieruchomości, opartym ściśle na zasadzie skargowości, przysługuje ww. osobom, którym to organ doręczył rozstrzygniecie w sprawie. Natomiast nie przysługuje S. L., bowiem wycofał on swój wniosek i zbył udział w spadku wraz z roszczeniem o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Osobną kwestią jest procesowe zakończenie postępowania wobec S. L., co jednak nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. W aktualnym stanie prawnym mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt SK 26/14 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1039) art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami został uznany za niezgodny z Konstytucją w części, w której uzależnia prowadzenie postępowania zwrotowego i wydanie decyzji od złożenia wniosku przez wszystkich byłych współwłaścicieli lub ich następców prawnych. Kwestia zbycia udziału w spadku nie jest decydująca w sprawie. Poza faktem zbycia udziału w spadku S. L. wycofał wniosek o zwrot, a zatem już z tego tytułu nie miał legitymacji procesowej w postępowaniu toczącym się na podstawie skutecznie złożonych wniosków pozostałych spadkobierców osoby wywłaszczonej. Zdaniem organu niepotrzebne było też doręczenie rozstrzygnięcia Prezydentowi Miasta L.

Wojewoda podniósł, że wskutek zawarcia aktu notarialnego umowy sprzedaży z [...] października 1988 r. wcześniej prowadzone postępowanie wywłaszczeniowe w zakresie działek: nr [...] zostało umorzone. Na podstawie akt nr [...] stwierdzono, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte i prowadzone wobec działek: [...] o łącznej pow. 24 737 m2. Jednak już we wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich w L. z [...] lipca 1988 r. o wywłaszczenie nieruchomości, skierowanym do Urzędu Dzielnicowego L., podano, że w granicach lokalizacji inwestycji stanowiącej cel publiczny uzasadniający wywłaszczenie znajdowała się działka [...] o pow. 10 236 m2 – "w granicach lokalizacji osiedla", a działka nr [...] o pow. 365 m2 przeznaczona była pod drogę. Nie została wymieniona działka nr [...] jako niezbędna na cel wywłaszczenia. W uzasadnieniu wniosku doprecyzowano, że nieruchomość została przeznaczona pod budowę ulicy i osiedla mieszkaniowego O., a decyzja o ustaleniu lokalizacji tej inwestycji została wydana przez Wydział Planowania Przestrzennego, Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego [...] maja 1987 r. Z protokołu z [...] maja 1988 r., podpisanego przez A. L., wynika, że wystąpiła ona do inwestora o nabycie na rzecz Skarbu Państwa całego gospodarstwa, czyli oprócz znajdujących się w granicach lokalizacji działek: [...] i [...], również gruntu leżącego poza granicą lokalizacji. W protokole zawarty jest wyraźny wniosek A. L. o nabycie działki, która pozostawała poza granicami lokalizacji celu wywłaszczenia. Osoba działająca w imieniu Skarbu Państwa, która przystąpiła do aktu notarialnego złożyła oświadczenie, że opisana w § 1 litera B aktu nieruchomość leży w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego O. i na potwierdzenie powyższego okazała, jak podano w akcie notarialnym, decyzję nr [...] z dnia [...] września 1987 r., wydaną przez Prezydenta Miasta L., z której jednak nie wynika, aby nabyty teren był niezbędny w całości na określony cel. Działka nr [...] pozostawała poza granicami wytyczonymi ww. decyzją, nie leżała bowiem na obszarze osiedla O. planowanego w granicach określonych zgodnie zapisem zawartym w decyzji. Dokumentacja ww. osiedla obejmuje jedynie działki [...] i [...], pomijając działkę nr [...] pozostającą poza jego granicami. Z dołączonych do protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] grudnia 2014 r. map, składających się na opracowanie sporządzone przez geodetę również wynika, że działka [...] w żadnej części nie znajdowała się w granicach planowanego osiedla. Północną granicę osiedla mieszkaniowego O. stanowiła granica pomiędzy działkami nr [...] i [...].

Zdaniem Wojewody nabycie działki nr [...] nastąpiło zgodnie z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Jednak część nieruchomości, która została nabyta na żądanie właściciela podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. tylko wówczas, gdy spełnione zostaną warunki do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej dla realizacji celu publicznego. Jeżeli nie wystąpią przesłanki do zwrotu gruntu nabytego z przeznaczeniem pod inwestycję publiczną, wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek właściciela. Organ nie może orzec wyłącznie o zwrocie nabytej na żądanie właściciela części nieruchomości, jeżeli inna część wywłaszczonego gruntu, znajdującego się w granicach lokalizacji celu publicznego, nie stała się zbędna na cel nabycia. Samodzielny zwrot takiego gruntu jest niedopuszczalny.

Na powyższą decyzję skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyli E. G., A. K. oraz E. L. W uzasadnieniu podnieśli m.in., że w oparciu o zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy można przyjąć, iż przynajmniej część działki nr [...] przylegająca bezpośrednio do działki nr [...] w dacie dokonania wywłaszczenia miała określony cel publiczny, dla realizacji którego niezbędne było jej wywłaszczenie. Ocena zgromadzonych dowodów została przeprowadzona przez organ II instancji w sposób naruszający przepisy postępowania administracyjnego. Cel wywłaszczenia na tej części dawnej działki [...] nie został zrealizowany, a zatem cała obecna działka [...] winna podlegać zwrotowi. Nawet gdyby przyjąć, iż działka [...] w całości została "dowłaszczona", może ona podlegać zwrotowi, ponieważ cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na działkach [...] i nr [...].

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podzielił stanowisko Wojewody odnośnie pominięcia w postępowaniu S. L., jak i w przedmiocie charakteru działki objętej wnioskiem o zwrot (i uznaniem jej za część nieruchomości "dowłaszczonej" na żądanie właściciela). Jednak zdaniem Sądu I instancji uchylenia się przez organy od oceny przesłanek zwrotowych w odniesieniu do części nieruchomości objętych celem wywłaszczenia w związku z brakiem wniosku o jej zwrot, nie można uznać za prawidłowe.

Odnośnie pominięcia strony, która pierwotnie występowała, ale swój wniosek cofnęła wobec zbycia udziału w spadku, zarzut ewentualnego pominięcia jej w postępowaniu mógłby być formułowany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jako podstawa wznowienia postępowania, nie zaś jako żądanie stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzut tego rodzaju, w związku z art. 147 k.p.a. zgłosić zaś może wyłącznie strona w sprawie pominięta, nie zaś inne osoby, które brały udział w postępowaniu.

Jeśli zaś chodzi o status działki nr [...] (dawniej nr [...]) Sąd I instancji nie podzielił zdania skarżących, wskazując, że umowa sprzedaży z [...] października 1988 r. została zawarta w związku z toczącym się postępowaniem wywłaszczeniowym. Wniosek o wywłaszczenie z [...] lipca 1988 r. obejmował nieruchomość przy ul. Z., "w tym w granicach lok. osiedla dz. [...]o pow.10236 m2 i pod budowę ulicy dz. nr [...] o powierzchni 365 m2". Taki też przedmiot wywłaszczenia określony został w elaboracie szacunkowym naniesień budowlanych z [...] lutego 1988 r. Działka nr [...] objęta została wywłaszczeniem w związku z wnioskiem A. i L. sformułowanym podczas negocjacji poprzedzających wszczęcie postępowania do protokołu z [...] maja 1998 r. Umowa sprzedaży nieruchomości określa jej położenie w granicach lokalizacji osiedla mieszkaniowego "O.", zgodnie z deklaracją przedstawiciela Skarbu Państwa i decyzją Prezydenta Miasta L. nr [...] z dnia [...] września 1987 r.

Faktem jest, że wspomniana decyzja lokalizacyjna obejmuje 3 inwestycje, z których dwie dotyczą budowy osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego O. (pkt 1 i 2 decyzji). Jedna jego część lokalizowana być miała na południe od ul. Z. druga zaś na północ od tej ulicy (pkt 2 decyzji). Załącznik graficzny do decyzji nie zachował się. Załączona do akt sprawy mapa archiwalna Osiedla O. z koncepcją osiedla z 15 maja 1986 r. wskazuje, że w obrębie lokalizacji osiedla znajdować się miały działki nr [...] i [...]. Działka o numerze [...] położona była natomiast poza tą lokalizacją. Wskazane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że celem wywłaszczenia objęte były jedynie działki o numerach [...] i [...], natomiast działka o numerze [...] (obecnie [...]) objęta została wywłaszczeniem na żądanie wywłaszczanego właściciela. Okoliczność, że wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym była Dyrekcja Inwestycji Miejskich nie zaś Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa (wskazana w punkcie 2 decyzji lokalizacyjnej jako inwestor) nie przesądza natomiast, że wywłaszczenie miało związek z realizacją inwestycji określonej w punkcie 1, nie zaś 2 decyzji lokalizacyjnej. Wywłaszczenie następowało bowiem zawsze na rzecz Skarbu Państwa, zaś wnioskodawcą w postępowaniu wywłaszczeniowym mógł być zainteresowany organ administracji państwowej, inna państwowa jednostka organizacyjna lub jednostka gospodarki uspołecznionej.

Ocena całokształtu materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że na cel wywłaszczenia niezbędne były jedynie działki o geodezyjnych numerach [...] i [...]. Działka nr [...] została natomiast wywłaszczona na żądanie wywłaszczanego właściciela. Okoliczność, że pomiędzy datą sporządzenia protokołu (11 maja 1988 r.) a datą sprzedaży (26 października 1988 r.) upłynęło kilka miesięcy, nie ma dla tej oceny żadnego znaczenia. Istotne jest bowiem, jaki był przedmiot wszczętego postępowania wywłaszczeniowego.

Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem Wojewody, że brak wniosku o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia uniemożliwia zwrot nieruchomości "dowłaszczonej". W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, zgodnie z którym wyłączone jest stosowanie art. 136 ust. 3 u.g.n. do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej na wniosek byłego właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także innej części nieruchomości wywłaszczonej na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Nieruchomość wywłaszczoną w części na określony cel, a w części na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną. Dlatego też żądnie zwrotu jedynie części tej nieruchomości, która została nabyta przez Skarb Państwa na wniosek byłego właściciela, nie może być uwzględnione, jeżeli w stosunku do nieruchomości wywłaszczonej na określony cel zachodzą negatywne przesłanki zwrotu. Powyższe stanowisko zostało wypracowane w większości na gruncie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, niemniej jednak ma ono, w ocenie Sądu I instancji zastosowanie do analogicznej sytuacji z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie oznacza to, że w stosunku do nieruchomości objętej celem wywłaszczenia musi nastąpić realny zwrot. Wystarczające jest bowiem, że w stosunku do tej części nieruchomości zaistnieją przesłanki zwrotowe.

Obowiązkiem Wojewody była ocena czy nieruchomość wywłaszczona na realizację celu wywłaszczenia stała się zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bez względu na to, czy żądanie zwrotu nieruchomości obejmowało również część nieruchomości wywłaszczoną na realizację celu wywłaszczenia. Jest to tym bardziej oczywiste, że podnoszone przez stronę skarżącą okoliczności wskazują na wykonanie na działkach oznaczonych pierwotnie numerami [...] i [...] inwestycji przez osoby trzecie, jednakże nie w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Uchylenie się od ww. oceny narusza także przepisy art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. bowiem w tym zakresie sprawa nie została ponownie rozstrzygnięta przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda L., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wojewoda zrzekł się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi zarzucił:

I. w trybie art. 174 punkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 ust. 1 i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędne uznanie, co doprowadziło do niezasadnego uchylenia zaskarżonej decyzji, że doszło do naruszenia powołanych przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. a w konsekwencji zasady dwuinstancyjności, na skutek niedokonania przez Wojewodę L. oceny czy nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy, uwzględniając zakres wniosku skarżących o zwrot jedynie nieruchomości "dowłaszczonej", Wojewoda L. nie był zobowiązany do badania czy na nieruchomości wywłaszczonej cel wywłaszczenia został zrealizowany, wobec czego nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania oraz powołanych przepisów postępowania administracyjnego, gdyż Wojewoda L. zbadał sprawę w granicach wniosku, a zatem w takim zakresie w jakim winien był to uczynić,

2) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia stanowiska Sądu w zakresie stwierdzenia, iż niewłaściwym było uznanie przez Wojewodę L., że brak wniosku o zwrot nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, uniemożliwia zwrot nieruchomości tzw. "dowłaszczonej", w konsekwencji nieuzasadnienie na jakiej podstawie możliwy jest samodzielny zwrot nieruchomości "dowłaszczonej". Nadto przez brak ustosunkowania się do argumentów Wojewody L. podniesionych w zaskarżonej decyzji, przemawiających za prawidłowością stanowiska Wojewody L. w przedmiocie braku podstaw do badania przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w sytuacji, w której wniosek o zwrot obejmował jedynie nieruchomość "dowłaszczoną", oraz argumentów przemawiających za tym, iż wniosek o zwrot jedynie nieruchomości dowłaszczonej jest bezskuteczny. W konsekwencji powołane naruszenie uniemożliwia w omawianym zakresie kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku albowiem z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób wywieść, jaki tok rozumowania doprowadził Sąd I instancji do zapadłego rozstrzygnięcia,

II. w trybie art. 174 punkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj. :

art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwana dalej u.g.n., w zw. z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wniosek o zwrot jedynie nieruchomości "dowłaszczonej" przy jednoczesnym braku wniosku o zwrot części lub całości nieruchomości wywłaszczonej nie uniemożliwia zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej", jeżeli wystąpiły przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, mając na uwadze fakt, iż przepis art. 136 ust. 4 u.g.n. stanowi, iż przepis art. 136 ust. 3 stosuje się jedynie odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3 u.g.n., a także w konsekwencji art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., nieruchomości nabytej na podstawie art. 50 ust. 4 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji poprzez niezasadne przyjęcie, iż w świetle przepisu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. w zw. z art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, możliwy jest samodzielny zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" jeżeli tylko wystąpiły przesłanki zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, podczas gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości samodzielnego zwrotu nieruchomości "dowłaszczonej" bez nieruchomości wywłaszczonej.

W konsekwencji naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji niewłaściwe zastosował również przepis art. 145 § 1 pkt 1 litera a p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia powołanego przepisu prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n., w następstwie czego bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody L..

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E.. G., A. K. i E. L. wnieśli o jej oddalenie oraz zażądali zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mogła być rozpatrzona na posiedzeniu niejawnym, gdyż po otrzymaniu odpisu skargi kasacyjnej E. G., A. K. i E. L. nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Za trafny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n. Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżący wnosili o zwrot jedynie nieruchomości tzw. "dowłaszczonej".

Z prawidłowych i niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że nabycie przez Skarb Państwa działki nr [...] (poprzednio nr [...]) nastąpiło zgodnie z przepisem art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), dalej u.g.g.w.n. Przepis art. 50 ust. 4 powołanej ustawy, w dacie nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości stanowił: "W wypadku gdy na cele, o których mowa w ust. 1, jest niezbędna część nieruchomości, na żądanie właściciela wywłaszczeniem obejmuje się całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. ".

Przepis ten w swej treści stanowi odpowiednik art. 113 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość albo jej część. Jeżeli wywłaszczeniem jest objęta część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystywania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości nabywa się tę część w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, w zależności od tego, na czyją rzecz następuje wywłaszczenie. ".

Natomiast zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt. 3 u.g.n. "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.169)). " Odpowiedniość" stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza stosowanie jednych przepisów wprost, bez żadnych modyfikacji lub zmian, a niektórych z nich z dostosowaniem do charakteru rozpatrywanej sprawy.

Kwestie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej reguluje przepis art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Natomiast w ust. 4 powołanego przepisu wskazano, że: "Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3".

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że odpowiednie stosowanie nie uzasadnia tezy, że jedyną i wystarczającą przesłanką zwrotu "dowłaszczonej" nieruchomości jest wystąpienie przesłanek do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Taka teza, którą można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa.

Przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. dotyczy nieruchomości wywłaszczonej - niezbędnej na cel wywłaszczenia. Działka nr [...] (poprzednio nr [...]) nie spełnia kryteriów ww. przepisu. Nigdy bowiem nie była niezbędna na cel publiczny. Żaden przepis u.g.n. dotyczący instytucji zwrotu nieruchomości nie reguluje kwestii ubiegania się byłych właścicieli o uzyskanie tytułu do działek "dowłaszczonych". Stanowisko w tym zakresie zostało wypracowane jedynie na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny. Zgodnie z owym orzecznictwem dopuszczalny jest zwrot działki "dowłaszczonej" w przypadku, gdy zwrotowi podlegałaby część nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia. Nieruchomość "dowłaszczona" dzieli bowiem los nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia, co oznacza, że może zostać zwrócona łącznie z nieruchomością wywłaszczoną lub w następstwie zwrotu takiej nieruchomości. Z powyższego wynika zatem brak możliwości wystąpienia z roszczeniem jedynie o zwrot działki "dowłaszczonej".

Ocena możliwości zwrotu działki "dowłaszczonej" zasadza się na analizie zaistnienia przesłanek przemawiających za zwrotem działek pozyskanych na cel publiczny. By móc ocenić, czy działka niezbędna na cel wywłaszczenia kwalifikuje się do zwrotu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie. Z treści przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. jednoznacznie wynika, że postępowanie zwrotowe wszczyna się i prowadzi wyłącznie na zasadzie skargowości. Niezbędny jest zatem pochodzący od osób uprawnionych wniosek o zwrot działek niezbędnych na cel wywłaszczenia. Skoro ustawodawca stanowi, że "poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu", nie daje to organowi uprawnienia do badania z urzędu kwestii zaistnienia przesłanek umożliwiających zwrot takich działek.

Ustalenie przesłanek uzasadniających zwrot możliwe jest w postępowaniu zwrotowym prowadzonym przed właściwym organem z wniosku uprawnionych podmiotów. Z przepisu art. 136 ust 3 u.g.n. wynika zatem, że postępowanie takie wszczynane jest na zasadzie skargowości, a nie oficjalności, wobec czego, by prowadzić postępowanie wyjaśniające, wniosek o zwrot pochodzący od uprawnionego podmiotu jest niezbędny.

Z niekwestionowanych okoliczności sprawy wynika, że wniosek o zwrot dotyczył wyłącznie działki "dowłaszczonej" nr [...], co oznacza, że jedynie ta działka była przedmiotem postępowania administracyjnego. Spadkobiercy osoby wywłaszczonej nie zgłosili żądania zwrotu działek nr [...] i nr [...] w całości lub w części niezbędnych na cel wywłaszczenia. Wojewoda nie mógł zatem z urzędu, bez naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i reguł kodeksu postępowania administracyjnego ocenić zasadności zwrotu działki objętej roszczeniem zwrotowym przez pryzmat realizacji celu wywłaszczenia na innych nieruchomościach nie będących przedmiotem tego postępowania, co do których nie został złożony wniosek o zwrot.

Kolejnym wymogiem wynikającym z art. 136 ust. 3 u.g.n. jest, by działka objęta roszczeniem zwrotowym spełniała kryteria działki wywłaszczonej niezbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Teren "dowłaszczony" z definicji nie spełnia wymogu postawionego w powołanym przepisie, a zatem, by roszczenie o zwrot działki "dowłaszczonej" było skuteczne, niezbędnym jest, by towarzyszyło roszczeniu o zwrot działki niezbędnej na cel wywłaszczenia, o czym mowa w przepisie. Złożenie wniosku wyłącznie o zwrot działki "dowłaszczonej" nie mieści się w dyspozycji samego przepisu, odnoszącej się do nieruchomości niezbędnej na cel wywłaszczenia.

W świetle powyższego trafnie podnosi organ, że zawarte w zaskarżonym wyroku wytyczne nie znajdują umocowania w przepisach prawa materialnego. Z treści art. 136 ust. 3 u.g.n. wynikają odmienne wnioski, aniżeli przedstawione przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Zasadność powyższej argumentacji znajduje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. I tak, w wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1206/13 Sąd ten wskazał, że: "Przedmiotowa sprawa zatem nie dotyczy typowego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, ale odnosi się do nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w trybie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r, o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Zaznaczyć należy, że zbycie nieruchomości na wniosek właściciela w trybie art. 50 ust. 4 cytowanej ustawy nie wymagało określenia celu wywłaszczenia w akcie notarialnym. Zatem Skarb Państwa mógł dowolnie decydować o tym, jak tę nieruchomość wykorzystać. Oznacza to, że właściciel nie może skutecznie zarzucić, że nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem wywłaszczenia. Nieruchomości nabyte w tym trybie były w rozumieniu art. 136 cytowanej ustawy o gospodarce nieruchomościami "zbędne" dla Skarbu Państwa od chwili ich zakupu. Dlatego też uzasadniony jest pogląd, że wyłączona została możliwość jej samodzielnego zwrotu. W orzecznictwie i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, że art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do zwrotu części nieruchomości wywłaszczonej w trybie art. 50 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na wniosek właściciela, jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki zwrotu także pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej na ceł wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, bowiem nieruchomość wywłaszczoną na określony ceł i nieruchomość wywłaszczoną na żądanie właściciela należy traktować jako całość ściśle ze sobą powiązaną, (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 kwietnia 1996 r., sygn. akt IV SA 1626/94 ONSA 1997/1/42 oraz z dnia 26 lipca 2001 r., sygn. akt IISA/GD 910/00, ONSA 2002/4/48). "

Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 481/10, zgodnie z którym: "Podkreślić w tym miejscu wypada, że orzecznictwo oraz doktryna zgodnie stoją na stanowisko (którego skarżący kasacyjnie nie kwestionował), że żądanie zwrotu nieruchomości dowłaszczonych (obecnie nabywanych w drodze umowy) wchodzi w rachubę wówczas, gdy zwrotowi podlega równiej cześć nieruchomości, która została wywłaszczona (vide: wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 1996 r. sygn. akt IV SA 1626/94, z dnia 22 kwietnia 1999 r. sygn. akt SA/Rz 1544/97, z dnia 26 lipca 2001 r. sygn. akt II SA/Gd 91/00, z dnia 24 kwietnia 2003 r. sygn. akt I SA 237/01, Gerard Bieniek i Stanisław Rudnicki "Nieruchomości Problematyka prawna" Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 866). Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe występowanie do organu z wnioskiem dotyczącym wyłącznie zwrotu jedynie tej części nieruchomości, która została objęta wywłaszczeniem (na gruncie ustawy z 1958 r.) na skutek wniosku zgłoszonego na zasadzie art. 5 ust. 3 ww. ustawy, czyli tej części nieruchomości, której nie obejmowała lokalizacja celu publicznego. Instytucja zwrotu nieruchomości, w swoim założeniu, stanowi jedną z ustawowych gwarancji, że wywłaszczona nieruchomość zostanie wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Z tego powodu, jak wyżej wspomniano, ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje istnienie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli nieruchomości, na której - stosownie do treści art. 112 ust. 3 GopNierU - ma być zrealizowany cel publiczny. Ustawa ta nie formułuje natomiast samodzielnego roszczenia o zwrot części nieruchomości nabytej w drodze umowy cywilnej". Nakazuje jedynie odpowiednie stosowanie w takim przypadku art. 136 ust. 3 GospNierU. Oznacza to, że dochodzenie przez byłego właściciela (jego spadkobiercę) zwrotu tego rodzaju gruntu jest traktowane jako możliwe, ale w ramach roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. To zaś prowadzi do wniosku, że żądanie to winno być zgłoszone łącznie z roszczeniem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej. Powyższe rozumowanie ma swoje uzasadnienie również w tym, że (jak trafnie zauważył Sąd Wojewódzki powołując się w tej mierze na wyrok NSA z dnia 26 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 910/00) przyjęcie odmiennej wykładni przepisów regulujących zwrot nieruchomości prowadziłoby do sytuacji, w której właściciel, na którego żądanie oparte na art. 113 ust. 3 u.g.n. lub art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nabyto na rzecz Skarbu Państwa pozostałą część nieruchomości, zbędną dla celu wywłaszczenia, mógłby w każdym czasie bez żadnych ograniczeń żądać zwrotu tej części nieruchomości, a to prowadziłoby po stronie Skarbu Państwa do stanu niepewności, co do zasobów nieruchomości. ".

Z powyższego wprost wynika, że nie jest możliwy samodzielny zwrot nieruchomości "dowłaszczonej".

W tej sytuacji zasadnie skarżący kasacyjnie podnosi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Wojewoda L. błędnie, wbrew dyspozycji art. 136 ust. 3 u.g.n., stwierdził, że brak wniosku o zwrot części nieruchomości wywłaszczonej na cel wywłaszczenia, uniemożliwia zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", w konsekwencji czego nie jest uzasadnione badanie przesłanek zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

Zarówno orzecznictwo jak i doktryna stoi na stanowisku, że działka wywłaszczona dzieli los działki "dowłaszczonej", w ten sposób, że aby możliwym był zwrot działki "dowłaszczonej", wniosek o zwrot winien obejmować również działkę wywłaszczoną, bowiem nieruchomość "dowłaszczona" może być zwrócona tylko z działką wywłaszczoną lub w następstwie jej zwrotu.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w związku z błędnym uznaniem, iż Wojewoda L. dopuścił się naruszenia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 136 ust. 4 u.g.n., Sąd I instancji bezzasadnie uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając naruszenie prawa materialnego, którego w istocie nie było. Tym samym Sąd ten naruszył przepis art. 145 § 1 punkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 136 ust. 3 u.g.n.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, za zasadny również uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 punkt 1 litera c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 ust. 1 i art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że Wojewoda L. wydając zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 7, 77, i 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. z tego względu, że nie rozstrzygnął ponownie sprawy, gdyż nie ocenił, czy nieruchomość wywłaszczona na realizację celu wywłaszczenia stała się zbędna na ten cel w rozumieniu art. 137 ust. 1 u.g.n., bez względu na to czy żądanie zwrotu nieruchomości obejmowało również część nieruchomości wywłaszczonej na realizację celu wywłaszczenia. Ww. stanowisko Sądu I instancji jest błędne, skoro, jak to już wyżej wykazano, zwrot nieruchomości "dowłaszczonej" byłby możliwy tylko i wyłącznie wraz ze zwrotem nieruchomości wywłaszczonej lub w następstwie tego zwrotu, co z kolei byłoby możliwe, gdyby wniosek o zwrot obejmował nieruchomość wywłaszczoną oraz nieruchomość "dowłaszczoną". Skoro wniosek dotyczył jedynie nieruchomości "dowłaszczonej", a jej zwrot był wykluczony, badanie czy wystąpiły przesłanki do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej byłoby w zaistniałych okolicznościach bezcelowe. Gdyby wniosek o zwrot obejmował również nieruchomość wywłaszczoną lub jej część, Wojewoda zobligowany byłby do badania przesłanek zwrotu, o których stanowi art. 137 u.g.n.

Trafnie podnosi skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, gdyby nawet okazało się, że na nieruchomości wywłaszczonej cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, co uzasadniałoby zwrot nieruchomości wywłaszczonej a w konsekwencji również nieruchomości "dowłaszczonej", to i tak samodzielny zwrot nieruchomości "dowłaszczonej", mając na uwadze zasady zwrotu nieruchomości wywłaszczonej określone w art. 136 ust. 3 u.g.n., nie byłby możliwy.

W tej sytuacji nietrafnie Sąd I instancji uznał, że rozpatrując sprawę organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że bezzasadnie w tych okolicznościach sprawy Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego oraz wskazanych przepisów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, że Sąd I instancji dopuścił się istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z owym przepisem prawa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie ww. elementy w związku z czym zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając na względzie wyżej zaprezentowaną argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. - uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok. Uznając zaś, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, po rozpoznaniu skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.