Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4120/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, 98a ust. 1, 107, 154 ust. 1, 157
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 570/18 w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 25 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 570/18 oddalił skargę A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta O. decyzją z [...] stycznia 2018 r. nr [...] zobowiązał A. P. do uiszczenia opłaty adiacenckiej w kwocie 7 163,40 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta O. z [...] października 2016 r. nr [...].

Zmianę wartości rynkowej nieruchomości gruntowej z powodu podziału organ ustalił na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego T. P. z [...] grudnia 2017 r. Organ uznał, że biegły prawidłowo określił przedmiot, zakres i cel wyceny oraz daty istotne dla określenia wartości nieruchomości, jak również prawidłowo oznaczył przeznaczenie terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego O. rejonu [...] (podzielony teren pełni funkcję wolnostojącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu terenu [...]). Ponadto biegły dokonał prawidłowej analizy rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę. Podstawą analizy rynku były transakcje sprzedaży prawa własności uzyskane z aktów notarialnych. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale biegły określił przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, a w wycenie uwzględnił wszystkie pozytywne i negatywne cechy rynkowe nieruchomości mające wpływ na jej wartość. Operat szacunkowy wykazał wzrost wartości nieruchomości z tytułu podziału i wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami. W ocenie organu operat nie budził więc żadnych zastrzeżeń pod względem formalnoprawnym i stanowił podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej.

Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej O. z dnia [...] kwietnia 2004 r. oraz zmieniającą ją uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2007 r. ustalono stawkę procentową opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku jej podziału na wniosek właściciela w wysokości 30% różnicy wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale wyliczono więc w następujący sposób:

1. wartość działki przed podziałem - 228 572,00 zł.

2. wartość działek po podziale:

• działki nr [...] - 83 662,00 zł,

• działki nr [...] - 82 874,00 zł,

• działki nr [...] - 85 914,00 zł.

3. wzrost wartości działek stanowiący różnicę pomiędzy powyższymi kwotami: 23 878,00 zł,

4. jednorazowa opłata stanowiąca 30% wzrostu wartości nieruchomości wynosi 7 163,40 zł.

A. P. złożyła odwołanie od powyższej decyzji podnosząc, że w jej ocenie wartość nieruchomości nie uległa zmianie pomiędzy rokiem 2015, kiedy była właścicielką dwóch nieruchomości a rokiem 2016 r., kiedy stała się właścicielką trzech nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. decyzją z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ ustalił na podstawie wyjaśnień rzeczoznawcy złożonych podczas rozprawy administracyjnej, że operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o prawomocną decyzję podziałową na wniosek właścicielki nieruchomości. Stosownie do art. 98a ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalając stan techniczno-użytkowy i prawny nieruchomości, rzeczoznawca przed podziałem przyjął stan z [...] września 2016 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział), kiedy to działka nr [...] o pow. 2 242 m2 stanowiła jedną działkę, natomiast dla oceny stanu po podziale rzeczoznawca przyjął [...] października 2016 r., tj. dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej, kiedy to nieruchomość składała się z trzech nowych działek. Tym samym nie można było uwzględnić faktu, że działka nr [...] powstała w 2015 r. ze scalenia dwóch działek.

Rzeczoznawca wyjaśnił też, że dokonując analizy rynku wykazał, że poziom cen nieruchomości w obrocie nie wykazuje trendów spadkowych ani wzrostowych. W związku z powyższym trend zmian cen transakcyjnych w badanym okresie przyjęto na poziomie zero, nie przewartościowując przy tym szacowanych nieruchomości (wartość działek nr [...] do [...] została oszacowana na kwotę 112,60 zł/m2). Rzeczoznawca wskazał, że wszystkie trzy działki posiadały optymalny kształt, wielkość i były zlokalizowane przy drogach publicznych wyposażonych w sieć energetyczną, wodociągową, kanalizacyjną i gazową. Zdaniem rzeczoznawcy, biorąc pod uwagę parametry w tym wielkość i kształt nowo wydzielonych działek, stanowiły one działki szczególnie poszukiwane przez potencjalnych nabywców, czego dowodem jest ich sprzedaż w krótkim okresie, tj. działki [...] za 148,05 zł/m2 oraz [...] za 149,46 zł/m2.

A. P. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zarzucając jej naruszenie art. 98a ust. 1, 1a i 1b u.g.n. przez ich błędne zastosowanie, w sytuacji gdy w sprawie powinien być zastosowany art. 107 ust. 1 u.g.n., ponieważ doszło do scalenia i podziału nieruchomości. Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie stanu nieruchomości przed podziałem, jak i po podziale nieruchomości, a także błędne ustalenie wartości nieruchomości, ewentualnie przyczyn podwyższenia wartości nieruchomości; kolejno zarzuciła naruszenie art. 15 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organ drugiej instancji nie jest uprawniony do oceny operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem przepisów prawa. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd przyjął, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte [...] września 2017 r., a więc w sprawie zastosowanie miały przepisy art. 98a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym po [...] sierpnia 2017 r. Kolejno Sąd przyjął jako niesporne okoliczności podziału działki nr [...] na działki nr [...], nr [...] i nr [...], w wyniku rozpoznania wniosku skarżącej, na podstawie decyzji Prezydenta Miasta O. z [...] października 2016 r. nr [...], a także obowiązywania w dacie podziału uchwały Rady Miejskiej O. z [...] kwietnia 2004 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałej w wyniku podziału nieruchomości (Dz.U. Woj. Wlkp. Nr 96, poz. 1933) oraz uchwały z dnia [...] listopada 2007r. nr [...] zmieniającą powyższą uchwałę (Dz.U. Woj. Wlkp. Nr 3, poz. 45) – w wysokości 30% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po podziale. Sąd przyjął, że zachowany został trzyletni termin do ustalenia opłaty. Decyzja podziałowa stała się ostateczna [...] października 2016 r. Odnośnie do operatu szacunkowego Sąd uznał, że jego ocena powinna być przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w myśl art. 80 K.p.a. oraz zasadami określenia wartości nieruchomości określonymi w art. 149 - 159 u.g.n. i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004 r. poz. 2109 ze zm.), powoływanym dalej jako "rozporządzenie". Sąd zwrócił uwagę, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego, w odniesieniu do której zarówno przepisy u.g.n., jak i standardy zawodowe oraz kodeks etyki, nakładają obowiązek wykorzystania wiedzy specjalistycznej i dokładania należytej staranności przy wycenie nieruchomości. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje rzeczoznawca. Również to rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu szacunkowego, to może wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., o ocenę operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości jego sporządzenia. Skorzystanie z takiej możliwości zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji.

Sąd uznał także, że operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania nieruchomości, ale jest dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny, są zobligowane ocenić wartość operatu szacunkowego w zakresie przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia, metody i techniki szacowania. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że rzeczoznawca, zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, przyjął do porównania przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem 23 nieruchomości podobne. W operacie uwzględniono transakcje nieruchomościami z okresu ostatnich dwóch lat, dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, objętych prawem własności, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zważywszy na powierzchnię przedmiotowej działki przed podziałem wynoszącą 2 242 m2, jej dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodnej i kanalizacyjnej oraz jej lokalizację w obrębie północno-wschodniej części miasta O., do porównania biegły przyjął nieruchomości o podobnej powierzchni (od 1 250 m2 do 3 350m2), wskazując, że cecha położenia ogólnego ma wagę 30% dla wartości nieruchomości, lokalizacja szczegółowa – 25%, wielkość i kształt działki – 15%, dostępność komunikacyjna –15%, dostęp do infrastruktury technicznej – 15 %. Ustalając cenę średnią ważoną na 96,38 zł/m2 i wartość współczynnika korygującego na 1,0578 biegły ustalił skorygowaną wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na 101,95 zł/m2, co w efekcie dało wartość rynkową działki przed podziałem wynoszącą 228 572 zł.

Określając wartość gruntu po podziale biegły przyjął do porównania 28 nieruchomości podobnych o pow. 350 m2 do 1 150 m2 na podstawie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ustalając cenę średnią ważoną na 108,90 zł/m2, wartość współczynnika korygującego na 1,0340, biegły ustalił skorygowaną wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości po podziale na 112,60 zł/m2, co w efekcie dało wartość rynkową działki nr [...] po podziale wynoszącą 83 662 zł., działki nr [...] po podziale wynoszącą 82 874 zł. i działki nr [...] po podziale wynoszącą 85 914 zł. Dało to zatem wzrost wartości o 23 878 zł.

W ocenie Sądu operat pod względem formalnym został sporządzony zgodnie z przepisami u.g.n., a także zawiera wszystkie, wynikające z § 56 rozporządzenia, wymagane elementy, ponadto jest spójny, logiczny oraz został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Sąd zauważył, że strona skarżąca pomimo wątpliwości co do operatu nie podjęła czynności mających na celu jego weryfikację w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych; nie przedłożyła ani kontroperatu, ani wniosku o weryfikację prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez wystąpienie do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Organ zaś zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do zarzutów odwołania dotyczących operatu. Sąd wyjaśnił też, że art. 107 ust. 1 u.g.n. nie mógł mieć w sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. P., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] marca 2018 r. nr [...] w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem zasady praworządności wyrażonej w art. 7 K.p.a. przez zaniechanie podjęcia przez organ czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz w wyniku zaniechania wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w tym zaniechania przeprowadzenia prawidłowej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego, a także w oparciu o błędną ocenę zebranego materiału dowodowego; wskazane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie tych uchybień w zaskarżonej decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżącej kasacyjnie i uchyleniem decyzji w całości;

2) prawa materialnego, tj. art. 98a ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, w której nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek podziału nieruchomości, w związku z czym brak było przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, zasądzenie od organu administracji na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z [...] grudnia 2020 r. wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zabieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo żądania skarżącej kasacyjnie przeprowadzenia rozprawy w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 powołanego przepisu. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń i oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Powołanie się na obie podstawy wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zasadności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Ocenę zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzedzić należy koniecznym wyjaśnieniem, że o jego skuteczności nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. powołano zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wywieść natomiast można, że naruszenie wskazanych przepisów polega na tym, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że organy obu instancji naruszyły powyższe normy przez uznanie opinii rzeczoznawcy za prawidłową podstawę ustaleń faktycznych w sprawie, pomimo że w ocenie skarżącej kasacyjnie rzeczoznawca nieprawidłowo wykazał wzrost wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale, w tym nie wyjaśnił zakresu znaczeniowego określeń powierzchnia nieruchomości "mała, pośrednia i duża" i nieprawidłowo uznał porównywane nieruchomości za podobne do nieruchomości szacowanych. Autor skargi kasacyjnej wskazał dalej, że organy nie dokonały własnych rozstrzygnięć w tym zakresie, nie oceniły operatu pod względem materialnym, ale również formalnym i w rezultacie przyjęły, że sporny operat dotyczący gruntu skarżącej jest prawidłowy.

Odnosząc się do powyższego wskazać trzeba, że organ orzekający ocenił operat jako dowód w sprawie (art. 80 K.p.a.), czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji, organ przeanalizował konkretne fragmenty operatu, jego założenia, przyjętą metodykę oraz wnioski w ramach własnych kompetencji, nie wymagających posiadania specjalistycznej wiedzy, którą ma rzeczoznawca. Nie można uznać, że organy jedynie ogólnie wskazały, że opinia jest prawidłowa. Organy orzekające nie mogły bowiem dokonywać własnych rozstrzygnięć co do przedmiotu sprawy, jak tego żąda skarżąca kasacyjnie i wskazywać na merytoryczne okoliczności przemawiające za uznaniem niesłuszności operatu rzeczoznawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnoszących się do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą jednak wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Jednak operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. Zatem ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.

W sprawie niniejszej organ po dokonaniu oceny operatu nie powziął takich wątpliwości, czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji, zaś strona - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie podważyła skutecznie przyjętego za podstawę orzeczenia dokumentu. Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do kwestii doboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do wycenianych, zakresem tego doboru z lokalnego rynku nieruchomości, zastosowanych podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej.

Wytknięte przez autora skargi kasacyjnej błędy w uzasadnieniu wyroku należało uznać za omyłki, które nie miały wpływu na wynik sprawy. W szczególności dotyczy to wskazania przez Sąd I instancji, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości uwzględniając transakcje dla nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wbrew temu, że z operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca do porównania przyjął nieruchomości przeznaczone pod zabudowę różnego rodzaju, a nie tylko pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W istocie należy przyznać rację skarżącej kasacyjnie, że rzeczoznawca majątkowy dla potrzeb wyceny określił rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę, stanowiących przedmiot własności. W operacie szacunkowym w żadnym miejscu nie ma wskazania, że analiza i charakterystyka rynku została zawężona do rynku nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną, czyli taką funkcję jaka przewidziana jest dla szacowanych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta O. rejonu [...] zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w O. z [...] marca 2005 r. (wolnostojąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o symbolu tereny "[...]"). Zgodzić się też trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że stanowi powszechną wiedzę ustalenie, że grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, wielorodzinną, czy handlowo-usługową zazwyczaj osiągają różne ceny, w tym te pod zabudowę wielorodzinną, czy handlowo-usługową są zazwyczaj droższe od tych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Jednak nie można przyjąć, że dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego i zaaprobowany przez organy administracyjne i Sąd I instancji wybór nieruchomości podobnych do porównania miał wpływ na wynik sprawy. Wskazany przez skarżącą kasacyjnie przykład nieruchomości przyjętej do porównania wymienionej w tabeli nr 2 pod poz. 18 na s. 13 operatu szacunkowego, pomimo tego że – jak utrzymuje skarżąca kasacyjnie - wydano dla tej nieruchomości decyzję ustalającą warunki zabudowy dla budynków wielorodzinnych z garażami, nie świadczy o uzyskaniu przez taką nieruchomość wyższej ceny za 1 m2 niż pozostałe nieruchomości wymienione w tabeli. Cena za 1 m2 tej nieruchomości jest niższa niż cena za 1 m2 nieruchomości o cenie maksymalnej wymienionej w tabeli nr 2 i mieści się w przedziale wyznaczonym przez rzeczoznawcę określonym ceną minimalną i ceną maksymalną.

Kolejno należy wskazać, że porównywalność w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie oznacza identyczności parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (wyrok NSA z 4 sierpnia 2020 r., I OSK 3563/18). Katalog cech świadczących o podobieństwie nieruchomości nie jest zamknięty, a wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i Sądu, co należy także odnieść do przyjętego przez rzeczoznawcę majątkowego zakresu cechy rynkowej odnoszącej się do "wielkości i kształtu działki". Ponadto, co najistotniejsze to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Oznacza to, że w sytuacji, gdy z treści operatu nie wynika, że zawiera on założenia sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa, organ nie jest władny z urzędu kwestionować poczynionych w nim ustaleń. Jeżeli więc strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważała, że jest on wadliwy, to powinna wystąpić do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę jego prawidłowości, a po jej uzyskaniu przedłożyć ten dowód organowi, co umożliwiłoby podważenia wiarygodności operatu sporządzonego na zlecenie organu i ewentualne podjęcie z urzędu działań mających na celu wyjaśnienie zaistniałych rozbieżności.

Jako oczywistą omyłkę należało też potraktować wytknięte przez skarżącą kasacyjnie wskazanie w uzasadnieniu wyroku na s. 11 wielkości 3350 m2, jako powierzchni maksymalnej nieruchomości podobnych przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą według stanu przed podziałem, zamiast prawidłowej wielkości wskazanej w operacie szacunkowym, tj. 3850 m2. Jeśli chodzi zaś o wykazywane błędy rachunkowe w określeniu wartości współczynników korygujących należy zauważyć, że wykazywana jest różnica w wartości liczbowej współczynnika sprowadzająca się do czwartej cyfry po przecinku, bez poczynienia próby uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny.

Odnośnie do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 98a ust. 1 u.g.n. wskazać trzeba, że zarzut ten w istocie odnosi się do ustaleń stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania. Wskazuje bowiem, że nieprawidłowo Sąd I instancji przyjął ustalenia faktyczne, które świadczą o wzroście wartości nieruchomości na skutek jej podziału oraz że Sąd Wojewódzki błędnie przyjął jako prawidłowe ustalenia organów co do zaistnienia przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej. Podnoszenie takiego zarzutu w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadku, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (zob. np. wyroki NSA z: 13 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 414/08, 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2887/12, 13 maja 2014 r. sygn. akt I GSK 482/12, 11 lipca 2017 r. sygn. akt II FSK 1633/15 i II FSK 1690/15).

W odniesieniu do powyższego należy wskazać wyłącznie, że prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ustalenia organu administracyjnego odnoszące się do stanu nieruchomości określonego przez parametry wymienione w art. 4 pkt 17 u.g.n. Wyszczególniony tam stan techniczno-użytkowy i prawny wskazuje, że rzeczoznawca prawidłowo przyjął przed podziałem stan nieruchomości z [...] września 2016 r. (dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział), kiedy to działka nr [...] o pow. 2 242 m2 stanowiła jedną działkę, natomiast dla oceny stanu nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął dzień [...] października 2016 r., tj. dzień uprawomocnienia się decyzji podziałowej, kiedy to nieruchomość ta składała się z trzech nowych działek. Tym samym prawidłowo przyjęto, że nie można było uwzględnić faktu, że działka nr [...] powstała w 2015 r. ze scalenia dwóch działek.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.