Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 158/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  miała charakter rażący

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Asesor WSA Michał Podsiadło, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 stycznia 2022 r. skargi Burmistrza [...] na przewlekłość postępowania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania Burmistrza [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. nr [...]; II. stwierdza, że przewlekłość postępowania prowadzonego przez organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżącego Burmistrza [...] sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; IV. umarza postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania aktu; V. zasądza od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz Burmistrza [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

Skargą z [...]lipca 2021 r. Burmistrz [...] zakwestionował przewlekłość postępowania Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii w sprawie rozpatrzenia odwołania wniesionego przez Skarżącego od decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie wszelkich możliwych terminów załatwienia sprawy i przewlekłe prowadzenie postępowania.

Strona wniosła o stwierdzenie, że Minister Rozwoju, Pracy i Technologii dopuścił się przewlekłości, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosła także o zobowiązanie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii do wydania decyzji w związku z wniesionym odwołaniem w terminie 30 dni od daty otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami, a także o przyznanie od organu na rzecz Skarżącego, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) "kwoty według norm przepisanych". Strona wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że odwołanie od decyzji Wojewody przekazano Ministrowi w dniu [...]listopada 2019 r.

W okresie od 18 grudnia 2019 r. do 28 lutego 2020 r. Minister prowadził postępowanie wyjaśniające kierując pisma do Wojewody [...].

W dniu 30 czerwca 2020 r. wniesiono ponaglenie, na które nie uzyskano żadnej odpowiedzi.

Następnie w dniu 21 lipca 2020 r. termin rozstrzygnięcia odwołania został przesunięty do dnia 31 sierpnia 2020 r.

W dniu 4 września 2020 r. Minister powiadomił o zebraniu materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia odwołania i przesunął termin do dnia 30 października 2020 r.

W dniu 27 listopada 2020 r. Minister przesunął ponownie termin rozpatrzenia sprawy do 26 lutego 2021 r.

W dniu 9 kwietnia 2021 r. Skarżący przesłał mailowo do Ministra zapytanie w sprawie terminu załatwienia sprawy, na które nie uzyskano żadnej odpowiedzi.

W dniu 11 maja 2021 r. przesłano organowi przez platformę ePUAP kolejne zapytanie w sprawie terminu załatwienia sprawy, na które nie uzyskano żadnej odpowiedzi.

W dniu 28 czerwca 2021 r. Minister przesunął ponownie termin rozpatrzenia sprawy do 31 sierpnia 2021 r.

Postępowanie w sprawie odwołania winno być załatwione w ciągu miesiąca od dnia otrzymania. Mimo jednak upływu 19 miesięcy Minister nie rozstrzygnął wniesionego odwołania co niewątpliwie należy uznać za jego przewlekłe prowadzenie.

Do dnia dzisiejszego nie otrzymano decyzji będącej odpowiedzią na odwołanie.

II.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że w dniu 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu COVID).

Na mocy art. 15zzs ust. 1 pkt 6 tej ustawy, w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Ponadto, zgodnie z art. 15zzs ust. 10 pkt 1 w ww. okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie. Stosownie do art. 15zzs ust. 11 zaprzestanie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii czynności przez organ prowadzący postępowanie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Jak stanowi natomiast art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy o zwalczaniu COVID, których bieg nie rozpoczął się albo uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs, rozpoczynają się albo biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ustawy. Powyższa ustawa weszła w życie 16 maja 2020 r., a tym samym ww. terminy rozpoczęły bądź wznowiły swój bieg w dniu 24 maja 2020 r.

Zgodnie zatem z ww. przepisami, bieg terminów w przypadku rozpoczętych postepowań administracyjnych uległ zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r. i zaczął biec na nowo od dnia 24 maja 2020 r. Tym samym, w okresie tym organ nie pozostawał w bezczynności z uwagi na zawieszenie biegu terminu toczącego się postępowania i nie mają tu zastosowania przepisy o bezczynności organu.

Odnosząc się zaś do zarzutu przewlekłości prowadzonego postępowania, organ podniósł, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest postępowaniem prowadzonym w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Długi czas trwania postępowania nie może być automatycznie utożsamiany z przewlekłością postępowania. Przewlekłość postępowania, odmiennie od bezczynności organu w sprawie, jest zatem pojęciem względnym, albowiem przewlekłość postępowania zachodzi, gdy zwłoka w rozpoznaniu sprawy przez organ jest nadmierna (rażąca) i nie znajduje uzasadnienia w obiektywnych okolicznościach sprawy.

Dalej Minister wyjaśnił, że nie wszystkie jego czynności znajdują odzwierciedlenie w aktach sprawy w postaci dokumentu sporządzonego w formie pisemnej. Minister w trakcie prowadzonego postępowania nadzwyczajnego jest zobligowany do analizy zgromadzonych dokumentów stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, weryfikacji wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z przepisami materialnymi i proceduralnymi, szczegółowej analizy przeprowadzonego postępowania pod kątem wystąpienia zgłaszanego przez wnioskodawczynię zarzutu oraz zbadania wszystkich argumentów okoliczności podniesionych we wniosku.

Minister podejmował czynności merytoryczne, zmierzające w pierwszej kolejności do uzupełnienia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, przejawiające się w wystąpieniach do organu I instancji, co wpłynęło na konieczność przedłużenia terminu rozpatrzenia ww. odwołania., o czym każdorazowo Skarżący był informowany.

Dopiero po pisemnej interwencji Wojewody [...] (pismo z 30 marca 2020 r.) Urząd Gminy [...] dokonał stosownej publikacji obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przy piśmie z 16 kwietnia 2020 r., Wojewoda [...] przesłał dowód zamieszczenia ww. obwieszczenia na stronie BlP Urzędu Gminy [...].

Czas trwania postępowania przedłużał się, niemniej jednak nie było to skutkiem opieszałości organu II instancji, czy sprzecznego z prawem jego działania. Związane było z charakterem sprawy, a ustalenie wszystkich faktów w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia, wymagało szczegółowego rozeznania, w tym poprzez zgromadzenie i rozpatrzenie kompletnego materiału dowodowego.

Pewne okresy przerw w postępowaniu spowodowane były oczekiwaniem na wyjaśnienia innych organów (np. Gminy [...], Wojewody [...]). Nie są to zatem przerwy zawinione przez organ czy też będące skutkiem niedbałego prowadzenia postępowania.

Nie można przypisać Ministrowi przewlekłości w prowadzeniu postepowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji zasada szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), musi ustąpić pierwszeństwa zasadzie dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Czynności organu były jego zdaniem adekwatne do stanu faktycznego sprawy i prowadziły do ustalenia istotnych okoliczności.

Na wypadek nie podzielenia przez Sąd argumentacji, w ocenie Ministra ewentualnie stwierdzona przewlekłość nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, albo efektem intencjonalnego i nacechowanego "złą wolą" lekceważenia przez organ norm postępowania. Tego zaś w niniejszej sprawie stwierdzić nie sposób, gdyż sprawa prowadzona jest w trybie specustawy drogowej i ze swej istoty są postępowaniami skomplikowanymi.

W razie przychylenia się Sądu do twierdzeń Strony co do przewlekłości, niezasadne jest żądanie dotyczące nałożenia na organ II instancji sankcji finansowych w postaci grzywny. Zwrócić należy uwagę, że organ odwoławczy, podejmował w sprawie czynności mające w sprawie istotne znaczenie i jednocześnie zmierzające do wyjaśnienia sprawy oraz wydał decyzję kończącą sprawę w administracyjnym toku instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

III.

Skarga jest uzasadniona.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanego przepisu wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie formy - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy przewlekłości Ministra określonej w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. (zob. art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) i jest dopuszczalna bowiem przed jej wniesieniem Skarżący skierował do organu ponaglenie z 30 czerwca 2020 r.

Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zobligowanie organu administracji publicznej do podjęcia skutecznych działań, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.

Skoro tak, to wskazać zatem należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny zostać zatem załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, natomiast w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie, z uwagi na jej charakter, do terminów jej załatwienia znajduje zastosowanie regulacja szczególna (art. 35 § 4 k.p.a.) tj. art. 11g ust. 2 specustawy drogowej wskazujący, że odwołanie strony od decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rozpatruje się w terminie 30 dni, a skargę do sądu administracyjnego w terminie dwóch miesięcy.

IV.

Odnosząc się do szczegółów przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że z akt przedstawionych przez Ministra wynika przede wszystkim to, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] wpłynęło do organu II instancji 20 listopada 2019 r. (patrz prezentata na piśmie Wojewody z 18 listopada 2019 r.), zatem z dniem następnym rozpoczął się 30 dniowy termin na załatwienie sprawy.

Pierwszą udokumentowaną czynnością Ministra (poza naturalnym wewnętrznym obiegiem korespondencji w ramach organu, który nie zawsze jest odnotowywany w aktach, co nie ma jednak żadnego wpływu na ciążące na organie obowiązki) było wystosowanie przez Ministra do Wojewody [...] pisma z 18 grudnia 2019 r. wzywającego do dostarczenia dokumentów tj. dowodu potwierdzającego termin zamieszczenia: obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID (na tablicy ogłoszeń urzędu gminy i w BIPie), wydaniu decyzji ZRID przez Wojewodę (na tablicy ogłoszeń MUW oraz na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, w BIPie i w prasie lokalnej) a także dowodów potwierdzających fakt doręczenia zawiadomienia Wojewody o wydaniu decyzji ZRID.

Jednocześnie Minister poinformował o niemożności załatwienia sprawy w terminie ustawowym określając nowy termin jej zakończenia na dzień 28 lutego 2020 r.

Wojewoda [...] w piśmie z 24 stycznia 2020 r. nr [...] (28 stycznia 2020 r. - data wpływu do ministerstwa) ustosunkował się do wezwania Ministra nadsyłając niezbędne dokumenty. Termin na załatwienie spraw wznowił tym samym swój bieg.

Minister pismem z 28 lutego 2020 r. skierował do Wojewody Mazowieckiego ponowne wezwanie wskazując na niewykonanie w pełni wcześniejszego zobowiązania, tj. w zakresie przedłożenia dowodu na dokonanie obwieszczenia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID w BIP Urzędu Gminy [...]. Jednocześnie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2020 r.

Pismem z 12 marca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] wystąpił do Gminy [...] o przedłożenie wskazanego wyżej dokumentu, który potwierdzałby datę publikacji obwieszczenia w BIP.

Z kolei pismem z 30 marca 2020 r. nr [...], w związku z wyjaśnieniami Gminy o nieposiadaniu potwierdzenia publikacji zawiadomienia na stronie BIP, Wojewoda [...] wystąpił do tej jednostki o zamieszczenie na jej stronie BIP zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID na okres 14 dni i o nadesłanie dowodu umieszczenia takiej informacji.

Pismem z 16 kwietnia 2020 r. nr [...] (data dzienna jako data przedłożenia organowi - patrz UPP pisma), Wojewoda przesłał do ministerstwa wymagany dokument.

W dniu 30 czerwca 2020 r. Burmistrz [...] skierował do Ministra ponaglenie wskazując na przekroczenie terminu załatwienia sprawy.

Pismem z 21 lipca 2020 r. Minister Rozwoju (następca prawny poprzednio orzekającego organu) zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na konieczność dokonania "dodatkowej analizy prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego". Wyznaczył również nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2020 r.

Z kolei pismem z 4 września 2020 r. Minister zawiadomił strony o możliwości końcowego zaznajomienia się z aktami sprawy i składania wniosków dowodowych - w terminie 7 dni.

Następnie pismem z 27 listopada 2020 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii (następca prawny Ministra Rozwoju) zawiadomił o ponownym niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na konieczność dokonania "dodatkowej analizy prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego". Wyznaczył również nowy termin załatwienia sprawy na dzień 26 lutego 2021 r.

Pismem z 9 kwietnia 2021 r. Burmistrz [...] skierował do organu zapytanie o stan załatwienia sprawy. Zapytanie to powielił w piśmie z 11 maja 2021 r.

Pismem z 28 czerwca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zawiadomił o ponownym niezałatwieniu sprawy w terminie z uwagi na konieczność dokonania "dodatkowej analizy prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego". Wyznaczył również nowy termin załatwienia sprawy na dzień 31 sierpnia 2021 r.

Skargą z [...] lipca 2021 r. Burmistrz [...] zakwestionował przewlekłość postępowania Ministra.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...], kończąc tym samym postępowanie w sprawie odwołania Burmistrza [...].

V.

Oceniając czy w sprawie doszło do zarzuconej w skardze przewlekłości Sąd zauważa, że przepisy k.p.a. definiują ją jako stan, w którym "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Definicja ta odpowiada znaczeniu, jakie w ogólnym (powszechnym) języku polskim przypisuje się wyrażeniu "przewlekły", które zasadniczo jest odnoszone do czegoś trwającego długo, ciągnącego się, rozwlekłego, długotrwałego, czy też powolnego (por. Słownik języka polskiego, red. M. Szymczak, t. 2, Warszawa 1998, s. 1020).

W orzecznictwie przyjmuje się, że postępowaniem przewlekłym pozostaje postępowanie administracyjne, w którym organ nie podejmuje koniecznych działań procesowych, a jedynie wykonuje ogólne działania, tak aby sprawa nie wyglądała na prowadzoną w sposób bezczynny, ewentualnie podejmuje wprawdzie działania konieczne, niemniej jednak w sposób nieskuteczny, pozorny co sprawia, że sprawa, która mogłaby zostać załatwiona w terminie, w tym w terminie wcześniejszym, nadal pozostaje nierozstrzygnięta. Działanie niesprawne obejmuje więc przypadki dokonywania przez organ czynności procesowych w ten sposób, że występują pomiędzy nimi nieusprawiedliwione okresy przerw, które w wyniku ich zsumowania prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania, pomimo podejmowania pewnych czynności w sprawie. Niesprawność, zdaniem Sądu, odnosić należy również do wskazanego już podejmowania czynności nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy, albowiem zasadność czynności podjętych przez organ, obok stopnia zawiłości sprawy i zachowania samej strony, determinuje ocenę, czy czas trwania postępowania przekracza rozsądne granice (wyrok NSA z 18 lipca 2019 r. sygn. akt Il OSK 533/19; wyrok NSA z 27 czerwca 2019 r. sygn. akt Il OSK 1009/19; wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt Il OSK 737/18; wyrok NSA z 8 maja 2018 sygn. akt Il OSK 1592/17; wyrok NSA z 16 marca 2018 r. sygn. akt Il OSK 1401/17). Powyższe nakłada zatem na sąd rozpoznający skargę na przewlekłość obowiązek wnikliwego rozważenia sposobu prowadzenia postępowania w tym w aspekcie, który wiąże się z przestrzeganiem przez organ zasad szybkości i sprawności postępowania. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę równocześnie zauważa, że nie podziela stanowiska prezentowanego w piśmiennictwie, zgodnie z którym stwierdzenie ewentualnego pozostawania przez organ w bezczynności uniemożliwia skuteczne postawienie organowi zarzutu prowadzenia postępowania w sposób przewlekły z uwagi na to, że art. 37 § 1 k.p.a. w jego aktualnym brzmieniu stanowi o tym, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje zarazem w bezczynności (por. Z. Kmieciak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. W. Chróścielewski, Z. Kmieciak, Warszawa 2019, komentarz do art. 37, pkt 2). Sytuacja objęta dyspozycją ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje, zdaniem Sądu, niezależna od przestrzegania bądź uchybienia terminowi załatwienia sprawy i przestrzegania przez organ obowiązków określonych w art. 36 § 1-4 k.p.a., choć niewątpliwie przyjęcie że w tym samym okresie istnieje i bezczynność i przewlekłość będzie sytuacją wyjątkową gdyż chodzi tu raczej o sekwencję tych dwóch form zwłoki organu, niż o ich równoległe (w tym samym momencie) współistnienie np. postępowanie może być na jego pewnym etapie bezczynne zaś na innym przewlekłe (zwłaszcza w sytuacji uchylania decyzji przez organ wyższego stopnia).

Odnosząc to do meritum sprawy zauważyć wypada, że z obszernie przytoczonych wyżej okoliczności sprawy wynika, że pierwszą czynnością jaką Minister podjął w sprawie, poza z pewnością obiegiem wewnętrznym akt i ich analizą, było wystosowanie do Wojewody pisma z 18 grudnia 2019 r., a więc na dzień przed końcem terminu 30 dni wyznaczonego ustawowo na załatwienie sprawy. Jednocześnie organ dopełnił wymogu zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu.

Jakkolwiek w ocenie Sądu działanie to należy uznać za uzasadnione procesowo to jednak jest ono spóźnione, bowiem organ domagał się w przedmiotowym piśmie wyjaśnienia okoliczności dotyczących wyłącznie formalnej a nie merytorycznej strony sprawy gdyż wnosił o przesłanie dowodów dotyczących publikacji ogłoszeń o postępowaniu i wydaniu decyzji ZRID, co powinno nastąpić na początku a nie na końcu przysługującego organowi terminu, a więc już po wstępnej weryfikacji sprawy.

Odpowiedź Wojewody na wezwanie Ministra wpłynęła 28 stycznia 2020 r. przez co termin na załatwienie spraw wznowił w tym dniu swój bieg.

Dopiero po miesiącu, w dniu 28 lutego 2020 r., Minister skierował do Wojewody ponowne wezwanie zwracając uwagę na niewykonanie w pełni wcześniejszego zobowiązania. I choć równocześnie poinformował o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do dnia 30 kwietnia 2020 r. to jednak zrobił to po terminie. Sąd nie twierdzi przy tym, że reakcja Ministra na wskazane pismo powinna być natychmiastowa, niejako w tym samym dniu, gdyż oczywiste jest, że także organ, na rzecz którego pracę wykonują konkretne osoby fizyczne, potrzebuje czasu na analizę nadesłanych materiałów. Jednakowoż miesięczna zwłoka w analizie akt sprawy celem ustalenia konieczności ponowienia wniosku o nadesłanie potrzebnego potwierdzenia opublikowania ogłoszenia o wszczęciu postępowania, jest działaniem przewlekłym.

Pomimo tego, że pismem z 16 kwietnia 2020 r. Wojewoda przesłał do ministerstwa wymagany dowód dokonania ogłoszenia w BIP (inna sprawa czy można po zakończeniu postępowania w I instancji publikować zawiadomienie o wszczęciu tegoż zakończonego już postępowania, czy raczej należało fakt braku publikacji ocenić merytorycznie), to jednak słusznie Minister zwraca uwagę na ustawę o zwalczaniu COVID.

Z dniem 31 marca 2020 r. wprowadzono do tej ustawy art. 15zzs ust. 1 pkt 6, zgodnie z którym w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych w postępowaniach administracyjnych nie rozpoczął się, a rozpoczęty uległ zawieszeniu. Z kolei art. 15zzs ust. 10 pkt 1 zawieszał stosowanie przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku powiadamiania o niezałatwieniu sprawy w terminie. W myśl zaś art. 15zzs ust. 11 ustawy o zwalczaniu COVID zaprzestanie w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii czynności przez organ prowadzący postępowanie nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Powyżej opisany przez Sąd stan zawieszenia terminów postępowań administracyjnych został uchylony z dniem 24 maja 2020 r. o czym stanowi art. 68 ust. 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Reasumując ten wątek rozważań, bieg terminów w przypadku rozpoczętych postepowań administracyjnych uległ zawieszeniu od dnia 31 marca 2020 r. i zaczął biec na nowo od dnia 24 maja 2020 r. Okres ten dotyczy przy tym zarówno bezczynności jak i przewlekłości postępowania.

O ile w ocenie Sądu początkowe czynności organu, pomimo dostrzeżonych uchybień, mogły uzasadniać tezę o braku przewlekłości postępowania, o tyle późniejsze działanie organu w całości takie stanowisko przekreśliło.

Po wznowieniu biegu terminu na załatwienie sprawy Minister nie podjął żadnej konstruktywnej czynności w sprawie, która zmierzałaby do jego zakończenia.

Pomimo skierowanego ponaglenia jak również pomimo charakteru sprawy załatwianej na podstawie specustawy drogowej, organ ograniczył się wyłączne do cyklicznego powtarzania informacji o trudnościach w załatwieniu sprawy w terminie z uwagi na potrzebę "dodatkowej analizy prawnej zebranego w sprawie materiału dowodowego" (zob. pisma z 21 lipca 2020 r., 4 września 2020 r., 27 listopada 2020 r. i 28 czerwca 2021 r.). Pomimo także informowania o nowym terminie rozpatrzenia sprawy (i tak dokonanego z naruszeniem zasady ciągłości przekazywania informacji w tym zakresie), Minister nie podejmował żadnych czynności, które doprowadziłyby do zakończenia postępowania w żadnym z podanych terminów. Dopiero skarga złożona przez Stronę wymusiła zakończenie postępowania.

W kontekście powyższego Sąd po raz kolejny podkreśla, że rozumie zarówno stan wywołany epidemią koronawirusa, niewątpliwe trudności kadrowe jak i złożoność spraw załatwianych na podstawie specustawy drogowej, a także przekształcenia podmiotowe organu, jednakże nie może to prowadzić do trwającego w nieskończoność stanu przeciągania wszystkich prowadzonych przez Ministra postępowań.

Działanie Ministra po ustaniu stanu zawieszenia terminów procesowych cechuje zatem oczywiste naruszenie art. 12 k.p.a. i art. 11g ust. 2 specustawy drogowej.

W ocenie Sądu organ bez uzasadnionych przyczyn i w sposób opieszały prowadził postępowanie w sprawie co najmniej od dnia 24 maja 2020 r. W sprawie wystąpiła zatem przewlekłość postępowania, bowiem nie zakończono jej w terminie ustawowym, a czynności podejmowane były z nieusprawiedliwionym okolicznościami opóźnieniem. Skupiały się one przy tym na informowaniu o niezałatwieniu sprawy w terminie. Sąd stwierdził zatem stan przewlekłego prowadzenia postępowania, o czym orzekł w pkt I sentencji wyroku.

Orzekając w przedmiocie przewlekłości Sąd ma obowiązek ocenić, czy miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie wiec z art. 149 § 1a p.p.s.a. rażące naruszenie prawa odnosi się do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2019 r. sygn. akt Il OSK 1557/18; wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt Il OSK 272/18; wyrok NSA z 24 maja 2018 r. sygn. akt Il OSK 381/18). Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zatem zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1831/17).

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja zaistniała już z uwagi na sam przedmiot postępowania, wymagający priorytetowego potraktowania. Uwzględniając więc całokształt sprawy Sąd przyjął, że wystąpiła w niej nie tylko podstawa do stwierdzenia, że Minister dopuścił się przewlekłego procedowania, ale również to, że owa przewlekłość miała charakter rażący i wymagała interwencji w postaci przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej na rzecz Skarżącego.

O ile powoływane w odpowiedzi na skargę okoliczności, w tym także znane Sądowi z urzędu z innych spraw dotyczących organów centralnych administracji rządowej problemy z zatrudnieniem kadry orzeczniczej, nie może być widziane jako swoiście rozumiana przesłanka egzoneracyjna, wyłączająca odpowiedzialność z tytułu rażącego naruszenia prawa poprzez dopuszczenie się rażącej przewlekłości, o tyle ma ona znaczenie dla ewentualnego wymierzenia grzywny, czy też wpływa na możliwość przyznania sumy pieniężnej na rzecz Strony i jej wysokość. W ocenie Sądu okoliczności sprawy przemawiają za przyznaniem Skarżącemu sumy pieniężnej w kwocie 2.500 zł. Kwota ta uwzględnia zarówno sytuację organu, nie do końca kompensacyjną rolę takiego świadczenia (istotna jest tu jej rola oddziałująca na organ), a także sytuację Strony, w szczególności brak uzyskania w terminie ostatecznej decyzji dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, zazwyczaj współfinansowanej ze środków europejskich czy pozyskanych dotacji.

Sąd zwraca zatem uwagę, że sama fakultatywność zasądzenia sumy pieniężnej lub wymierzenia grzywny przesądza w tej konkretnie sprawie o wyłączeniu możliwości ukarania organu w taki właśnie sposób. W ocenie Sądu już sam fakt bezowocnego oczekiwania Skarżącego na zajęcie się sprawą odwoławczą i związane z tym zawieszenie w realizacji inwestycji drogowej, jest wystarczającą podstawą przyznania sumy pieniężnej w orzeczonej kwocie. W ocenie Sądu przyznanie sumy pieniężnej w sposób kompleksowy wypełni rolę oddziałującą na organ niż ewentualna grzywna. W tym ostatnim przypadku dochodziłoby bowiem wyłącznie do przesunięcia środków finansowych z dyspozycji organu ponownie do budżetu państwa. Tymczasem świadczenie pieniężne powoduje ten skutek, że środki są wypłacane Stronie (trwale zatem wychodzą z budżetu państwa), co nie powinno zostać niezauważone przy projektowaniu przyszłego budżetu ministerstwa (wspomniana funkcja oddziaływania świadczenia pieniężnego) i przez to wywrzeć wpływ na prawidłowe działanie organu w przyszłości. Sądowi chodzi w szczególności o refleksję osób zarządzających tym podmiotem nad koniecznością większej dbałości o kadrę orzekającą ministerstwa, odpowiedzialną za rozstrzyganie istotnych spraw budowlanych jakimi są inwestycje drogowe.

W orzecznictwie NSA wskazuje się, że wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność, czy też przewlekłość (zob. wyrok NSA z 4 września 2019 r. sygn. akt I OSK 950/18). Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu orzekającego i powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność/przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście istotne jest też dyscyplinowanie organu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 111/19). Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność (przewlekłość), którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności (przewlekłości) w postępowaniu (por. wyrok NSA z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 879/17). Na marginesie dodać również należy, że wymierzenie grzywny organowi nie jest uzależnione od stwierdzenia, że bezczynność czy przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2430/14).

W tej sytuacji rozstrzygnięcie o przyznaniu sumy pieniężnej w kwocie jak w wyroku jest prawidłowe i zgodne z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. nie przekraczając narzuconego przez ustawodawcę górnego limitu.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I-III sentencji wyroku.

O umorzeniu postępowania w przedmiocie zobowiązania organu do wydania aktu (punkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis od skargi - 100 zł). Organem zobowiązanym do zapłaty kosztów jest Minister Rozwoju i Technologii, będący następcą prawnym Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii (por. rozporządzenie Rady Ministrów z 12 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia Ministerstwa Rozwoju i Technologii - Dz. U. z 2021 r. poz. 1470).

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.