Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2809/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz postanowienie organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. M. – B., E. M., J. M., M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 368/13 w sprawie ze skargi M. M. – B., E. M., J. M., M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. – B., E. M. i J. M. solidarnie kwotę 3.000 zł (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 3.000 zł (trzy tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II OSK 2809 / 13

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 lipca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi M. M.– B., E. M., J. M. oraz M. M. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2011 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Otwocku na podstawie art. 123 K.p.a. oraz art. 57 ust. 7 i art. 83 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) wymierzył M. M., M. M.– B. oraz E. i J. M. karę z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku pracowni obuwia z częścią biurową usytuowanego na terenie działki nr ew. [...] położonej w miejscowości E., gm. W., z naruszeniem art. 54 Prawa budowlanego, w wysokości 75.000 zł.

Po rozpoznaniu zażaleń wniesionych przez M. M., M. M.– B. oraz E. i J. M. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. uchylił ww. postanowienie i na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego wymierzył M. M. karę z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku w wysokości 75.000 zł. W wyniku rozpoznania wniesionej skargi wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 1216/11) uchylił skarżone postanowienie z dnia [...] marca 2011 r. z uwagi na naruszenia przepisów prawa procesowego. Wskazując na sposób określenia podmiotu, na który winna zostać nałożona przedmiotowa kara, Sąd uznał, że organ musi też rozważyć, kto faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania i kiedy miało to miejsce, uwzględniając możliwość przedawnienia orzekania w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2012 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2011 r. Organ II instancji podał, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] września 2003 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. M. pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Starosta Otwocki wyraził zgodę na przeniesienie wydanego pozwolenia na budowę budynku pracowni obuwia z częścią biurową na E. i J. M., M. M.– B. oraz M. M. Tym samym, organ I instancji słusznie nałożył karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania na E. i J. M., M. M. oraz M. M.– B., a także prawidłowo wyliczył jej wysokość na podstawie art. 59 f Prawa budowlanego. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie dwukrotnie składano wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Pierwszy został złożony w dniu 19 czerwca 2008 r., jednakże w związku z pismem M. M.– B. dotyczącym nieuregulowanej sytuacji prawnej inwestycji, organ powiatowy wstrzymał się z przeprowadzeniem postępowania. W dniu 28 kwietnia 2010 r. przeprowadzono oględziny obiektu, podczas których stwierdzono, iż jest on użytkowany. Potwierdza to dokumentacja fotograficzna, na której widoczni są pracownicy pracujący przy stanowiskach pracy. Wobec nieprzedłożenia pozwolenia, organ stwierdził, iż przystąpiono do użytkowania obiektu samowolnie już w dniu 28 kwietnia 2010 r.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia kary organ II instancji stwierdził, że skoro w sprawie złożono wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, to przyjęto trzyletni termin przedawnienia. Potwierdzają to wpisy do dziennika budowy, z których wynika, że roboty budowlane były realizowane w okresie od 30 września 2003 r. do 5 stycznia 2005 r. i zostały zakończone w 2005 r. W związku jednak z nieprawidłowościami w zakresie ochrony przeciwpożarowej, przebudowę elementów przeciwpożarowych zakończono w 2010 r. Powyższe potwierdza stanowisko Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w Otwocku dotyczące zgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym z dnia 9 listopada 2010 r. Organ podkreślił, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Otwocku z dnia [...] listopada 2005r. o obciążeniu opłatą za wykonane czynności kontrolne w związku z wydaną decyzją z dnia [...] listopada 2005 r. o nałożeniu obowiązków stwierdza jedynie, iż w dniu 17 listopada 2005 r. została przeprowadzona kontrola, w wyniku której ujawnione zostały uchybienia sanitarne, jednakże nie potwierdza ona, czy obiekt był użytkowany. Z uwagi na to, iż fakt użytkowania nie może być domniemany, wobec tego, datą przystąpienia do użytkowania, która została protokolarnie stwierdzona jest dzień przeprowadzenia oględzin, tj. 28 kwietnia 2010 r.

Skargę na powyższe postanowienie wnieśli M. M.– B., E. M. i J. M., zaskarżając je w części dotyczącej nałożenia na nich kary oraz zarzucając mu naruszenie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 59 ust. 7 tej ustawy poprzez przyjęcie, że skarżący posiadają status strony postępowania. Zdaniem skarżących organy obu instancji pominęły fakt, że nie są już właścicielami, ani nie posiadają jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do nieruchomości. Aktem notarialnym z dnia 25 marca 2010 r. Rep. A nr [...] zbyli swoje udziały w nieruchomości na rzecz M. M. Umowa przeniesienia własności została zawarta przed oględzinami, które odbyły się w dniu 28 kwietnia 2010 r., a jej skutkiem jest to, że utracili interes prawny w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Z dniem zawarcia umowy na M. M. przeszły wszelkie korzyści, jak również ciężary z tego faktu wynikające.

Powyższe postanowienie zaskarżył również M. M., który w swojej skardze podniósł zarzuty naruszenia art. 10 K.p.a. oraz art. 21 § 1 pkt 2, art. 59 § 1 pkt 9, art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, podkreślając, że uniemożliwiono mu zapoznanie się z aktami sprawy oraz złożenie ewentualnych wniosków dowodowych. Dodatkowo podniósł zarzut przedawnienia kary.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie i podtrzymał swe stanowisko przedstawione w skarżonym postanowieniu.

Oddalając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1216/11) stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.). W ocenie Sądu pierwszej instancji Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględnił wytyczne zawarte w ww. wyroku. Organ prawidłowo ustalił adresata kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, tj. inwestorów E. i J. M., M. M.– B. oraz M. M., czyli osoby na rzecz, których nastąpiło przeniesienie pozwolenia na budowę decyzją Starosty Otwockiego z dnia [...] września 2004 r. i zasadnie nie uwzględnił okoliczności wyzbycia się przez współwłaścicieli na rzecz M. M. udziałów we własności budynku. Obrót cywilnoprawny nieruchomością nie powoduje zmian po stronie inwestorów i jednocześnie adresatów decyzji z art. 57 ust. 7 ww. ustawy. Utrata przez zbywców nieruchomości przymiotu inwestorów mogłaby nastąpić jedynie w wyniku przeniesienia na rzecz M. M. pozwolenia na budowę, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.

Ponadto zdaniem Sądu pierwszej instancji, niewadliwie także przyjął organ odwoławczy, iż wobec złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu do przedawnienia kary miał zastosowanie termin trzyletni, liczony od dnia 28 kwietnia 2010 r., kiedy protokolarnie stwierdzono fakt użytkowania obiektu podczas oględzin budynku pracowni obuwia wraz z częścią biurową. Biorąc pod uwagę, że postanowienie organu I instancji zostało wydane w dniu [...] stycznia 2011 r., zarzut przedawnienia był bezzasadny.

Jako niezasługujący na uwzględnienie ocenił również Sąd zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż organ zagwarantował stronom czynny udział w postępowaniu. Pismem z dnia 7 grudnia 2012 r. organ odwoławczy zawiadomił strony o toczącym się postępowaniu i poinformował je o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i złożenia wyjaśnień w sprawie, w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia. Zawiadomienie to zostało doręczone M. M. w dniu 19 grudnia 2012 r. Zatem do dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący miał możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym i dokonania ewentualnych czynności procesowych. Okoliczność, że skarżący wnioskował o przedłużenie tego terminu do 14 dni, co nie zostało uwzględnione przez organ, nie stanowi o naruszeniu art. 10 K.p.a.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargi.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli M. M. oraz M. M.– B., E. M. i J. M., zaskarżając go w całości.

M. M. w skardze kasacyjnej zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego jednocześnie ustalił, iż inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a. oraz art. 77 K.p.a. poprzez niezastosowanie się przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Sąd do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1216/11 w zakresie obowiązku rozważenia, kto faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowania i kiedy to miało miejsce oraz naruszeniu zasady prawdy obiektywnej,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego polegające na nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia i nieprawidłowym uznaniu, iż utrata przez zbywców nieruchomości przymiotu inwestorów mogłaby nastąpić jedynie w wyniku przeniesienia na rzecz M. M. pozwolenia na budowę.

Wskazując na powyższe zarzuty, M. M. wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2013 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący odnośnie pierwszego zarzutu kasacji podniósł, że w przypadku, gdy organ ustali, iż inwestor przystąpił do samowolnego użytkowania obiektu, zrealizowanego z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, to nie mógł zastosować sankcji z art. 57 ust. 7 ustawy. Odnośnie drugiego zarzutu podkreślono, że organ odwoławczy, dążąc do wykonania wytycznych Sądu, jak również dyspozycji przepisu art. 77 K.p.a. powinien przynajmniej zwrócić się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Otwocku o udostępnienie protokołów kontroli obiektu. Podsumowując z kolei trzeci zarzut kasacji, zakwestionowano argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jakoby utrata przez zbywców nieruchomości przymiotu inwestorów mogłaby nastąpić jedynie w wyniku przeniesienia na rzecz M. M. pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej M. M.– B., E. M. i J. M. zarzucono powyższemu wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni, a w konsekwencji na niewłaściwym zastosowaniu art. 57 ust. 7 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż skarżący w postępowaniu prowadzonym przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Otwocku [znak ...], a następnie przed Mazowieckim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego [znak ....] posiadali przymiot strony postępowania, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym wymierzeniem skarżącym kary w wysokości 75.000 złotych z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania budynku pracowni obuwia z częścią biurową, a tym samym błędnym przyznaniu skarżącym statusu inwestora,

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji w toku rozpoznawanej sprawy naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., wyrażające się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (w tym okoliczności spornych), naruszeniu granic zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej (sprzecznej z zasadami logicznego myślenia) oceny materiału dowodowego, przy czym powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ uwzględnienie wskazanych powyżej błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi skarżących.

Wskazując na powyższe zarzuty M. M.– B., E. M. i J. M. wnieśli o uchylenie w całości skarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że organy, jak i Sąd niewłaściwie zinterpretowały fakt przeniesienia własności nieruchomości przez skarżących na rzecz M. M. W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia jest fakt, iż skarżący nie są właścicielami, ani nie posiadają jakiegokolwiek innego tytułu prawnego do obiektu, do którego użytkowania odnosi się nałożona kara. Fakt zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości wskazuje, iż skarżący wyzbywając się przedmiotowej nieruchomości utracili interes prawny w postępowaniu dotyczącym uzyskania pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ powinien ponad wszelką wątpliwości ustalić, kto konkretnie rozpoczął korzystanie z obiektu budowlanego i to na ten podmiot powinna być nałożona kara administracyjna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne podlegały uwzględnieniu.

Stwierdzić trzeba, iż prawidłowo zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd pierwszej instancji wskazały, zgodnie z art. 153 P.p.s.a., na swoje związanie zapadłym uprzednio w sprawie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1216/11). Nie można jednak podzielić twierdzeń Sądu pierwszej instancji, iż organ II instancji, ponownie rozpoznając sprawę, wykonał zalecenia zawarte w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. Podkreślić trzeba, iż zgodnie z ww. wyrokiem rzeczą organu było przede wszystkim rozważanie, kto faktycznie przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu i kiedy miało ono miejsce. Nie można przyjąć, aby w warunkach niniejszej sprawy Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego te wskazania zrealizował. Z tych też przyczyn, przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola działań organu nie mogła zostać zaakceptowana.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej określenia osoby, która faktycznie przystąpiła do użytkowania obiektu, stwierdzić trzeba, iż przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że adresatem decyzji z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest tylko i wyłącznie inwestor (adresat decyzji o pozwoleniu na budowę) stanowi nadmierne uproszczenie. Co prawda, w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. Sąd przesądził, że "obrót cywilnoprawny nieruchomością objętą inwestycją nie kreuje zmiany po stronie adresata decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej wcześniej", jednak Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nadmiernie rozszerzył to twierdzenie również na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. I choć istotnie w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. stwierdzono, że "przymiot inwestora, i adresata kary w trybie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane określa ... decyzja o pozwoleniu na budowę", a przyjmując jako zasadę, że adresatem decyzji z art. 57 ust. 7 jest inwestor, to nie można zaakceptować stanowiska, iż w wyroku tym wyłączono jakiekolwiek odstępstwa od tej zasady. Z tych też to właśnie przyczyn, Sąd formułując w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. zalecenia dla organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy nakazał "rozważenie także, kto faktycznie przystąpił do użytkowania".

Powyższe względy mają o tyle istotne znaczenie, że o ile w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, iż adresatem rozstrzygnięcia z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest, co do zasady inwestor, to na tym tle ukształtowała się linia orzecznicza, która dopuszcza w okolicznościach konkretnej sprawy, by postanowienie nakładające karę kierować do innego niż do określonego w pozwoleniu na budowę jako inwestora podmiotu. Zgodnie z tym poglądami, inaczej należy oceniać sytuację, kiedy inwestor sam przystępuje do użytkowania obiektu bez wymaganego pozwolenia, czy też nie podjął działań, aby do takiego użytkowania nie doszło od sytuacji, gdy inwestor przedsięwziął odpowiednie działania w tej mierze, a mimo to inny podmiot przystąpił do nielegalnego użytkowania. Jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestor naruszył przepisy Prawa budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym byłaby sytuacja, w której automatycznie dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci administracyjnej kary pieniężnej za zachowanie, któremu w istocie nie można przypisać naruszenia prawa. Uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W okolicznościach danej sprawy mogą, bowiem zachodzić takie szczególne okoliczności, w których rozpoczęcie użytkowania obiektu budowlanego nie usprawiedliwia nałożenia na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania tego obiektu. Te szczególne okoliczności mogą wynikać z relacji między inwestorem i właścicielem w związku na przykład ze zbyciem obiektu budowlanego przez inwestora i utratą tytułu prawnego do obiektu. Uznanie, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary będzie zależało od ustaleń dokonanych w sprawie, a przede wszystkim od oceny okoliczności, w jakich doszło do rozpoczęcia użytkowania obiektu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1168/09; z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 27 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2609/12; z dnia 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2979/12; z dnia 18 września 2014 r. sygn. akt II OSK 668/13; z dnia 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1155/13 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając pogląd prezentowany w wymienionych wyżej orzeczeniach, stwierdzić trzeba, iż w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie poddał analizie tego, czy nałożenie również na inwestorów, którzy przenieśli swoje uprawnienia właścicielskie na jednego z nich, kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego uzasadnione jest okolicznościami przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu, w szczególności, w jaki sposób doszło do przystąpienia do nielegalnego użytkowania i ewentualnie czy pozostali inwestorzy mieli wpływ na przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przez jednego z nich.

Z tych też przyczyn, za zasadne należało uznać zarzuty naruszenia w omówionym wyżej zakresie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut 2 i 3 kasacji M. M.) oraz art. 57 ust. 7 oraz art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut 1 drugiej kasacji). Nie rozważono, bowiem w sprawie, kto faktycznie przystąpił do nielegalnego użytkowanie, a więc nie wykonano wskazań zawartych w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r.

Nie zostało również wykonane drugie z zaleceń zawartych w tym wyroku, tj. ustalenie, kiedy nastąpiło przystąpienie do nielegalnego użytkowania, a więc okoliczności dotyczących możliwości ewentualnego przedawnienia orzekania w sprawie. Datą przyjętą w tym zakresie przez organ, jak i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji był 28 kwietnia 2010 r., to jest dzień przeprowadzenia kontroli przedmiotowego obiektu, w którym stwierdzono nielegalne jego użytkowanie. Przyjęcie tej daty musi jednak budzić uzasadnione wątpliwości. Jak wskazano, bowiem w niekwestionowanych w tym zakresie ustaleniach sprawy, roboty budowlane zostały zakończone w 2005 r., zaś wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie złożono w dniu 19 czerwca 2008 r. W międzyczasie, jak wskazuje organ odwoławczy, a co wynika również z dziennika budowy ze względu na przebudowę niektórych elementów przeciwpożarowych wznowiono prace i zakończono je w 2010 r. Przeprowadzono także kontrolę sanitarną, w toku której stwierdzono uchybienia przepisom sanitarnym – decyzja z dnia [...] listopada 2005 r. Wskazując na powyższe, organ II instancji nie badał jednak co stwierdzono w trakcie tej kontroli, a jedynie przyjął, że nie można domniemywać przystąpienia do użytkowania. Pozbawienie przez organ odwoławczy znaczenia prawnego tych zdarzeń, bez zbadania tego, czy w trakcie przeprowadzonych w tym czasie kontroli nie stwierdzono użytkowania obiektu uchybia zasadom prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym dążeniu do ustalenia prawdy obiektywnej. Z tych też przyczyn jako zasadną należało ocenić pozostałą część zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z art. 77 K.p.a. (zarzut 2 kasacji M. M.) oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. (zarzut 2 drugiej kasacji).

Nie można natomiast było podzielić zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut 1 kasacji M. M.). Konieczność prowadzenia postępowania w sprawie została, bowiem przesądzona na wcześniejszym etapie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2012 r. Podkreślić przy tym również trzeba, iż skoro zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej zabronione jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego także zagrożone jest sankcją w postaci kary pieniężnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1907/12).

Wskazując na powyższą wadliwość wniosków wyprowadzonych przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, uchylając skarżony wyrok, za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi. Z tych też przyczyn, jak również w odniesieniu do powyżej zaprezentowanej oceny kontroli przeprowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, w której całkowicie podzielono pogląd wyrażony przez organ odwoławczy, koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2012 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ odwoławczy winien określić, kiedy przystąpiono do użytkowania obiektu oraz kto faktycznie do niego przystąpił, uwzględniając przy tym powyżej zaprezentowaną ocenę okoliczności niniejszej sprawy, a także wytyczne zawarte w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2012 r.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a.