Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2716/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Marek Krawczak (spr.), Sędzia WSA - Andrzej Kania, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, , Protokolant ref.staż. - Anna Głowacka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Z. Sp. z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Ogłoszeniem z 21 lutego 2014 r., Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "organ" lub "Agencja"), poinformował, że w dniach od 10 marca 2014 r. do 14 marca 2014 r. włącznie można składać wnioski o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w zakresie środka 2.5 "Inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu", przez mikro i małe przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 2 Załącznika 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i art. 88 Traktatu (ogólne rozporządzenie w sprawie wyłączeń blokowych) (Dz. Urz. UE L 214 z 9.8.2008, str. 3, z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie 800/2008").

Z. spółka z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w W. (dalej także: "Wnioskodawca", "Spółka", "Strona, "Skarżąca") złożyła wniosek o dofinansowanie w ramach ww. programu. W trakcie weryfikacji złożonego wniosku o dofinansowanie organ musiał ustalić, czy Spółka spełnia ww. kryterium dostępu do pomocy, a mianowicie posiada status mikro lub małego przedsiębiorstwa.

Ze złożonych wyjaśnień wynikało, że średnioroczne zatrudnienie wynosiło 48,20 etatu. Liczba ta ustalona została w układzie całorocznym tj. liczba pełnych etatów za cały rok podzielona została przez 12 miesięcy. Jednakże Spółka prowadziła działalność gospodarczą nie przez cały rok, a wyłącznie przez 9 miesięcy. W związku z powyższym powstały wątpliwości związane z ustaleniem prawidłowej metodologii wyliczeń etatów. Agencja w zakresie tym zwróciła się do UOKiK z prośbą o stosowne wyjaśnienia. UOKiK wskazał, że gdy działalność nie jest prowadzona przez cały rok, średnioroczną ilość etatów należy obliczyć za okres w którym działalność ta była faktycznie prowadzona.

W wyniku zastosowania metodologii wskazanej przez UOKiK, Agencja ustaliła, że Strona zatrudniała więcej niż 50 pracowników. Nie spełniła tym samym Skarżąca kryterium przyznania pomocy jakim było posiadanie statusu mikro lub małego przedsiębiorcy. Dlatego organ odmówił Spółce przyznania pomocy. W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa wniosek o dofinansowanie Spółki został przywrócony do ponownej weryfikacji, która miała objąć:

– wezwanie wnioskodawcy do złożenia dodatkowych wyjaśnień w zakresie metody wyliczania poziomu zatrudniania ze wskazaniem prawidłowej metody wyliczenia poziomu zatrudnienia oraz wezwaniem do ewentualnej wynikającej z niej korekty przyjętych przez wnioskodawcę wyliczeń RJR;

– wezwanie Spółki do złożenia wyjaśnień, dokumentacji potwierdzających zatrudnienie Prezesa na etacie oraz o ewentualne dokonanie korekty w danych rocznego poziomu zatrudnienia z uwzględnieniem takiego etatu.

Do wyjaśnienia powyższych kwestii Strona została pisemnie wezwana. W odpowiedzi Strona wyjaśniła, że od dnia założenia spółki do kwietnia 2013 r. Z. K. pełnił rolę Prezesa jako przedstawiciel komplementariusza. Poza wskazanym wyjaśnieniem Spółka nie przedłożyła żadnych dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia Prezesa Spółki. Jednocześnie do akt sprawy wnioskodawca przedłożył zmieniony dokument "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K" z [...] października 2014 r., zgodnie z którym w Z w okresie styczeń - marzec 2013 r. była zatrudniona 1 osoba.

Ponadto, Spółka przedłożyła nowe dokumenty, których celem było udokumentowanie prowadzenia działalności operacyjnej w okresie od stycznia do marca 2013 r., tj. m.in. dwie faktury dot. sprzedaży ryb. Informacja ta stała w sprzeczności z wcześniejszym oświadczeniem wnioskodawcy, zgodnie z którym "Z. Sp. z o.o. sp. komandytowa rozpoczęła działalność dopiero w marcu 2013 roku między innymi po wniesieniu aportem przez Wspólnika Firmę Handlową Z. G. K. wkładu w postaci środków trwałych".

Powyższa informacja spowodowała zdaniem organu konieczność ponownego zbadania powiązań osobowych pomiędzy Z. sp. z o.o. sp. kom. a Firmą Handlową Z. G. K.. W dniu 17 października 2014 r. wysłane zostało ponowne wezwanie do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, w którym Spółkę wezwano o wyjaśnienia, dane i dokumenty informujące o zatrudnieniu, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K., informacje niezbędne w zakresie ustaleń o powiązaniach Z. z FH Z. G. K., w okresie od stycznia 2013 roku do momentu przekazania aportem majątku zakładu przetwórstwa rybnego w Wierciszewie do ZIT, uwzględnienie tych danych i informacji w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie oraz w dokumencie "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K".

W odpowiedzi Strona kolejny raz dokonała zmiany dokumentu "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K", bez uwzględnienia w niej danych dot. FH Z. G. K.. Wnioskodawca nie przedłożył żadnych wyjaśnień, danych i dokumentów dot. zatrudnienia, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K. oraz w zakresie ww. ustaleń o powiązaniach w okresie od stycznia do marca 2013 roku. Wnioskodawca zakwestionował natomiast konieczność przedłożenia wymaganej dokumentacji w zakresie powiązania Z. sp. z o.o. sp. k. z FH Z. G. K.. Wnioskodawca przedstawił ponadto informację jednoznacznie wskazującą, że obecnie FH Z. G. K. prowadzi odrębną działalność niezwiązaną z branżą przetwórstwa, a żadna z wymienionych firm nie prowadzi działalności na tym samym rynku bądź pokrewnym.

Przedłożone przez wnioskodawcę ww. wyjaśnienia wraz z dokumentacją uniemożliwiały organowi przeprowadzenie właściwej i jednoznacznej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa Z. od roku 2013, przedstawianej w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie. W dniu 13 listopada 2014 r. do wnioskodawcy skierowane zostało 2-gie ponowne wezwanie do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień. Ponownie m.in. poproszono wnioskodawcę o podanie informacji o zatrudnieniu, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K. w okresie od stycznia 2013 roku do momentu przekazania aportem majątku zakładu przetwórstwa rybnego w Wierciszewie do Z., informacje niezbędne w zakresie ustaleń o powiązaniach Z. z FH Z. G. K. w badanym okresie, uwzględnienie tych danych i informacji w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie oraz skorygowanie dokumentu "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K".

W odpowiedzi wnioskodawca nie przedłożył żadnych wyjaśnień, danych i dokumentów dot. zatrudnienia, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K. oraz w zakresie ww. ustaleń o powiązaniach w okresie od stycznia do marca 2013 roku, nie dokonał w przedmiotowym zakresie korekty pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie ani dokumentu "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. k". Wnioskodawca ponownie poinformował, że żadna z przedmiotowych firm nie prowadzi działalności na tym samym rynku bądź pokrewnym, a przedsiębiorstwo Z. nie jest powiązane z FH Z. G. K..

Prezes ARiMR w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...] poinformował Stronę, że na podstawie art. 14 ust. 4 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 roku o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 z późn. zm.; dalej: "ustawa") oraz § 43 ust. 42 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193 z późn. zm.; Dz. U. 2013.745 t.j.; dalej: "rozporządzenie") o odmowie przyznania pomocy finansowej na realizację operacji: Rozbudowa zakładu przetwórstwa rybnego "Z." Sp. z o.o. sp. kom. w W..

W uzasadnieniu organ wskazał, że z art. 9 ustawy w ramach programu operacyjnego pomoc jest przyznawana na wniosek o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19.

Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy wniosek o dofinansowanie jest oceniany w zakresie poprawności jego sporządzenia i złożenia, zgodności planowanej operacji z celami środka, w ramach którego ma być realizowana operacja, celowości udzielenia pomocy na realizację planowanej operacji.

Wobec wykrycia w toku postępowania okoliczności, iż Spółka prowadziła działalność w okresie od stycznia do grudnia 2012 r. z udziałem innego podmiotu tj. FH Z. G. K., powstały kolejne wątpliwości co do statusu mikro- lub małego przedsiębiorstwa w przypadku Wnioskodawcy.

Posługując się treścią art. 3 ust. 3 Załącznika I do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 oraz art. 3 ust. 3 Załącznika I aktualnie obowiązującego Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 organ wskazał, że przedsiębiorstwa powiązane są to przedsiębiorstwa pozostające w jednym z poniższych związków:

– przedsiębiorstwo ma większość praw głosu w innym przedsiębiorstwie w roli udziałowca/akcjonariusza lub członka;

– przedsiębiorstwo ma prawo wyznaczyć lub odwołać większość członków organu administracyjnego, zarządzającego lub nadzorczego innego przedsiębiorstwa;

– przedsiębiorstwo ma prawo wywierać dominujący wpływ na inne przedsiębiorstwo zgodnie z umową zawartą z tym przedsiębiorstwem lub postanowieniami w jego statucie lub umowie spółki;

– przedsiębiorstwo będące udziałowcem/akcjonariuszem lub członkiem innego przedsiębiorstwa kontroluje samodzielnie, zgodnie z umową z innymi udziałowcami/akcjonariuszami lub członkami tego przedsiębiorstwa, większość praw głosu udziałowców/akcjonariuszy lub członków w tym przedsiębiorstwie.

Przenosząc powyższe na stan faktyczny sprawy, organ wskazał, że zgodnie z posiadanymi dokumentami stwierdzono, że Firma Handlowa Z. G. K. była przedsiębiorstwem średnim, prowadzącym działalnością gospodarczą w zakresie przetwórstwa i obrotu rybnego w zakładzie w W., gmina S., którego majątek następnie wniesiono do spółki komandytowej Z.. Do momentu wniesienia majątku była to działalność zarejestrowana na G. K.. Obie jednostki w okresie styczeń - marzec 2013 r. powiązane były osobowo co najmniej poprzez G. K., który oprócz praw właścicielskich w obu podmiotach i prawa do prowadzenia spraw spółki komandytowej posiadał dodatkowy wpływ na działalność Z. poprzez swego ojca Z. K. jako prokurenta oraz innych członków rodziny, jako pozostałych współwłaścicieli i zarządzających m.in. K. K., P. K., A. K..

Ponadto z dokumentu PIW nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. wynika, że Spółka była uprawniona do legitymowania się w swojej działalności decyzjami wydanymi na rzecz Firmy Handlowej Z. G. K.. Powyższe potwierdzało również, że od marca 2013 r. Spółka prowadziła działalność co najmniej w oparciu o te same uprawnienia weterynaryjne oraz w oparciu o ten sam majątek Firmy Handlowej Z. G. K.. Jednocześnie z wpisów do Krajowego Rejestru Sądowego oraz CEIDG wynika prowadzenie działalności Z. w obszarze objętym kodem PKD 46.38.Z., który stanowi główny obszar działalności FH Z. G. K.. Oba przedsiębiorstwa prowadzą również działalność w obszarach objętych kodami PKD 10.20.Z oraz 49.41.Z. Zatem pomiędzy Z. a FH Z. G. K., w sytuacji gdzie oba przedsiębiorstwa do dnia [...] kwietnia 2013 r. prowadziły działalność na tynku produktów rybnych, zachodziły liczne związki osobowe, własnościowe, a także organizacyjne.

Powyższe ustalenia, w zestawieniu z niedostatecznym, pomimo kilkukrotnych wezwań organu, uzupełnieniem wniosku, uniemożliwiły ARiMR przeprowadzenie właściwej i jednoznacznej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa. Stąd Prezes Agencji odmówił Stronie przyznania pomocy finansowej.

Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi Z. spółka z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w Wierciszewie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o uchylenie rozstrzygnięcia Prezesa ARiMR i uznanie, że Skarżącej przysługuje prawo do pomocy finansowej bądź przekazanie sprawy Prezesowi do ponownego rozpoznania.

W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

– art. 14 ust. 2 pkt. 1 ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające w szczególności na: wydaniu rozstrzygnięcia odmawiającego przyznania pomocy finansowej - pismo Prezesa z dnia 23 czerwca 2014 roku - bez istniejącej podstawy; kierowaniu do Strony żądań - w zakresie dokumentów i informacji - co do których brak jest podstawy prawnej ich sformułowania oraz które nie służą ustaleniu stanu faktycznego sprawy - a z faktu ich nieprzedstawienia przez Spółkę wyciąganie daleko idących konsekwencji wobec Strony w postaci odmowy przyznania pomocy finansowej; prowadzenie całego postępowania w niniejszej sprawie przez te same osoby - także po przywróceniu sprawy do ponownego rozpoznania - co znacząco zmniejszyło szanse Spółki na uzyskanie korzystnego rozstrzygnięcia;

– art. 14 ust. 2 pkt. 2 ustawy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na subiektywnym i wybiórczym traktowaniu zgromadzonego w sprawie materiały dowodowego - ukierunkowanego na uzasadnienie trafności przyjętej przez Organ koncepcji; brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

– art. 9 pkt. 3 ustawy poprzez przyjęcie, że Spółka nie spełniła warunków przyznania pomocy określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19;

– przepisów załącznika nr 2 ust. 4 do Rozporządzenia poprzez przyjęcie, że załącznikami do wniosku o dofinansowanie powinny być także inne dokumenty niż te, które zostały wyszczególnione w ww. załączniku.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej wskazał, że zgodnie z Załącznikiem nr 2 ust. 4 do Rozporządzenia do wniosku w przedmiotowej sprawie powinny zostać załączone dokumenty, stanowiące zamknięty katalog, stanowiący dla organów wystarczającą podstawę do wydania rozstrzygnięcia. Wszystkie dokumenty wymienione w tym przepisie zostały przez Skarżącą złożone. Natomiast organ odmówił przyznania pomocy w oparciu o przyjętą przez siebie tezę o istnieniu powiązania pomiędzy Spółką a Firmą Handlową Z. G. K..

Zdaniem Skarżącej, organ nie znalazł żadnych podstaw do stwierdzenia, że występujące powiązania osobowe stanowią o możliwości określenia Z. Sp. z o.o. sp.k. oraz FH Z. G. K. mianem przedsiębiorstw powiązanych. Ponadto, w żadnym stopniu nie została wyjaśniona kwestia pierwotnego powodu odmowy przyznania pomocy finansowej tj. ustalenie, czy Skarżąca spełnia wymóg zatrudnienia pozwalający na uznanie jej za małego lub mikroprzedsiębiorcę.

W ocenie Skarżącej, organ w zupełności pominął w ponownym postępowaniu tą kwestię, przez co nie zastosował się do zaleceń wydanych przy rozpoznaniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Dodatkowo organom został postawiony zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt. 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 poz. 267 ze zm.; dalej: "k.p.a.") poprzez powierzenie prowadzenia postępowania po przywróceniu sprawy do ponownego rozpoznania tym samym osobom, które prowadziły je poprzednio.

Podsumowując Skarżąca stwierdziła, że postępowanie organów zostało przeprowadzone w sposób łamiący zasadę stania na straży praworządności i zmierzało do nieuzasadnionej odmowy przyznania pomocy poprzez stawianie Spółce wymogów niemających oparcia w przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Modernizacji i Restrukturyzacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż sprawa niniejsza w zakresie ustalania sposobu statusu mikro lub małego przedsiębiorstwa była konsultowana dodatkowo z UOKiK. Organ ten wskazał, iż na podstawie posiadanych informacji stwierdzić można, że podmioty te przez pierwsze trzy miesiące 2013 r. były podmiotami powiązanymi w rozumieniu załącznika. Oznacza to, iż ustalając status przedsiębiorstwa należało uwzględnić za ten okres dane dotyczące FH Z. G. K.. Ponadto, z informacji posiadanych przez Agencję, które wynikają ze złożonego przez Firmę Handlową Z. G. K. wniosku o dofinansowanie złożonego w ramach wcześniejszego naboru wprost wynika, że FH Z. G. K. posiadała status średniego przedsiębiorcy. Wyjaśniać to może czemu Skarżąca nie chciała przedłożyć danych dotyczących FH Z. G. K..

W dniu 29 lipca 2015 r. wpłynęło pismo Skarżącej stanowiące replikę na odpowiedź na skargę organu administracji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi jego uchylenie. Rozważając w tym kontekście argumenty przedstawione w skardze, stwierdzić należy, że są one bezzasadne.

Na wstępie odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez powierzenie prowadzenia postępowania po przywróceniu sprawy do ponownego rozpoznania w wyniku pozytywnego dla Skarżącej rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa tym samym osobom, które prowadziły je poprzednio Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., "jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a., nie jest instytucją postępowania administracyjnego (nie jest środkiem zaskarżenia), lecz formalnym wymogiem wniesienia skargi. Nie stanowi zatem realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jego istotą i celem jest stworzenie dodatkowych możliwości autorewizji własnego działania organu administracji publicznej, który podjął akt lub dokonał kwestionowanej czynności i to tylko i wyłącznie w związku z zagrożeniem wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Jeżeli bowiem organ uzna racje strony, wniesienie skargi do sądu będzie zbędne (patrz: T. Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz. praca zbiorowa Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Wydanie 2 z 2008 r., str. 275).

Analogiczne stanowisko, że określone w art. 52 § 3 p.p.s.a. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie uruchamia szczególnego trybu odwoławczego i stwarza organowi możliwość samodzielnej weryfikacji udzielonej interpretacji w sytuacji, gdy strona zamierza skorzystać ze skargi do sądu administracyjnego zostało przedstawione w T.Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 241. Podobne stanowisko zostało wyrażone również przez Zbigniewa Kmieciaka [w:] "Odwołania w postępowaniu administracyjnym". Warszawa 2011, s. 61 i nast.

Takie samo stanowiska, wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. II FSK 1443/09 (publ. CBOSA). Ocena, czy warunek ten został spełniony, należy wyłącznie do sądu administracyjnego, a nie organu administracji, który dokonał czynności. Równocześnie zaznaczyć należy, że organ wezwany do usunięcia naruszenia prawa może albo odpowiedzieć na to wezwanie (pozytywnie bądź negatywnie dla strony), albo zachować milczenie. Milczenie organu nie stanowi dla strony przeszkody do wniesienia skargi. Jak wynika bowiem z art. 53 § 2 p.p.s.a., w takiej sytuacji termin do wniesienia skargi wynosi 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

O tym, że wadliwe jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu skargi świadczy także brzmienie art. 52 § 2 p.p.s.a. Zauważyć należy, że przepis ten określa jednoznacznie, co należy rozumieć pod pojęciem "wyczerpanie zaskarżenie środków zaskarżenia" oraz wymienia co jest środkiem zaskarżenia. "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" nie zostało w tym przepisie przez ustawodawcę wymienione jako środek zaskarżenia.

Nie jest zatem słuszny zarzut Strony niezastosowania art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a., bowiem skoro wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa przewidziane w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest instytucją postępowania administracyjnego, to przepisy k.p.a. nie mają do niego zastosowania.

Należy podnieść, iż ogólne zasady wspierania zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem środków finansowych pochodzących z Europejskiego Funduszu Rybackiego zostały określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. WE L 225 z 15 sierpnia 2006 r. str. 1) oraz w rozporządzeniu Komisji (WE) nr 498/2007 z dnia 26 marca 2007 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. WE L 120 z 10 maja 2007 r. str. 1).

Warunki oraz tryb przyznania pomocy finansowej w zakresie środka 2.5 "Inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu" w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wpłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013", wydane w oparciu o delegację ustawową, a mianowicie art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 i 3 ustawy, pomoc jest przyznawana na wniosek o dofinansowanie, jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ustawy.

Postępowanie do przyznania pomocy finansowej w przypadku działania 2.5 prowadzone jest z wyłączeniem stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, z pewnymi wyjątkami (art. 9 pkt 4 podpunkt "b" tiret drugie w zw. z art. 14 ustawy w zw. z § 41 ust. 1 rozporządzenia). Oznacza to, że organ jest zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzeć cały materiał dowodowy złożony przez stronę. To strona jest zobowiązana przedstawić dowody i wyjaśnienia (art. 14 ust. 2 i 3 ustawy). Organ tylko na żądanie strony jest zobowiązany do niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie stronie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (art. 14 ust. 2 ustawy).

Ustawodawca w przepisach wykonawczych - w § 43 ust. 2 i 3 rozporządzenia przewidział działania organu z urzędu. Polegają one na sprawdzeniu czy wniosek został wypełniony we wszystkich wymaganych pozycjach oraz czy dołączono do nich wszystkie wymagane § 43 ust. 3 rozporządzenia dokumenty. W przypadku stwierdzenia braków w zakresie ww. organ wzywa stronę do ich uzupełnienia bądź złożenia wyjaśnień w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie może być ponowione.

Powyższe przepisy były podstawą działania organu. Działania te co do zasady były prawidłowe.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że złożony przez Skarżącą wniosek o dofinansowanie nie był kompletny. Dlatego też Skarżąca została wezwana pismem z dnia 4 kwietnia 2014 r. do uzupełnienia braków oraz nieprawidłowości wniosku Agencja zwróciła się do Skarżącego m.in. o wskazanie poziomu zatrudnienia oraz o wskazanie metodologii wyliczeń Rocznych Jednostek Roboczych. W zakresie tym wezwanie zostało powielone w drugim piśmie wzywającym do usunięcia braków oraz nieprawidłowości wniosku o dofinansowanie z dnia 6 maja 2014 r.

Z wyjaśnień złożonych przez Skarżącą wynikało, że średnioroczne zatrudnienie wynosiło 48,20 etatu. Liczba ta ustalona została w układzie całorocznym tj. liczba pełnych etatów za cały rok podzielona została przez 12 miesięcy. Wyliczając w ten sposób wielkość zatrudnienia, Skarżąca spełniała kryterium dostępu do pomocy jakim było posiadanie statusu mikro lub małego przedsiębiorcy.

Jednakże, organ administracji prawidłowo zauważył, iż przedsiębiorstwo Skarżącej prowadziło działalność gospodarczą nie przez cały rok, a wyłącznie przez 9 miesięcy. W związku z powyższym powstały wątpliwości związane z ustaleniem prawidłowej metodologii wyliczeń (etatów) tocznych Jednostek Roboczych. Agencja w zakresie tym zwróciła się do UOKiK z prośbą o stosowne wyjaśnienia. UOKiK wskazał, że gdy działalność nie jest prowadzona przez cały rok, średnioroczną ilość etatów należy obliczyć za okres w którym działalność ta była faktycznie prowadzona.

Następnie Agencja odmówiła przyznania pomocy, gdyż wyniku zastosowania metodologii wskazanej przez UOKiK, Agencja ustaliła, że Skarżąca zatrudniała więcej niż 50 pracowników. Nie spełniała tym samym kryterium przyznania pomocy jakim było posiadanie statusu mikro lub małego przedsiębiorcy.

W związku z odmową przyznania pomocy, Skarżąca wezwała Agencję do usunięcia naruszenia prawa. W wyniku jego rozpatrzenia, wniosek o dofinansowanie przywrócony został do ponownej oceny.

Agencja uchyliła zaskarżone rozstrzygnięcie, ponieważ status przedsiębiorstwa Skarżącej ustalony został w oparciu o interpretację UOKiK-u przepisów rozporządzenia nr 800/2008. Jednakże interpretacja ta nie była wcześniej znana Skarżącej. Organ ustalił, iż Skarżąca przyjęła błędny sposób ustalania wielkości przedsiębiorstwa dopiero po wyczerpaniu procedury usuwania nieprawidłowości wniosku o dofinansowanie. Natomiast sposób ten powinien być wskazanych w ww. wezwaniach. Wysłane wezwania do Skarżącej informacji takiej nie zawierały. Powyższe skutkowało uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia na etapie rozpatrywania złożonego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W dalszym etapie postępowania z wnioskiem o dofinansowanie wezwano Skarżącą pismem z dnia 3 września 2014 r. do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, wskazując jednoznacznie sposób określania poziomu zatrudnienia w przedsiębiorstwie, oraz wezwano wnioskodawcę o podanie stosownych danych w zakresie poziomu zatrudnienia, a także o wyjaśnienia i przedłożenie dokumentacji potwierdzającej zatrudnienie Prezesa Spółki na etacie w spółce Z. w okresie do kwietnia 2013 r.

W przedłożonej odpowiedzi na ww. wezwanie wnioskodawca wyjaśnił, że od dnia założenia spółki Z. do kwietnia 2013 r. Z. K. (prokurent) pełnił rolę Prezesa jako przedstawiciel komplementariusza. Poza wskazanym wyjaśnieniem wnioskodawca nie przedłożył żadnych dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia Prezesa spółki. Jednocześnie do akt sprawy wnioskodawca przedłożył zmieniony dokument "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K" z [...] października 2014 r., zgodnie z którym w Spółce w okresie styczeń - marzec 2013 r. była zatrudniona 1 osoba. Poprzedni dokument z dnia 28 maja 2014 został uznany przez wnioskodawcę za błędny.

Przede wszystkim jednak, w ramach udzielonej odpowiedzi, wnioskodawca przedłożył nowe dokumenty, których celem było udokumentowanie prowadzenia działalności operacyjnej w okresie od stycznia do marca 2013 r., tj. m.in. dwie faktury wystawione przez Z. dot. sprzedaży ryb.

W tym miejscu należy zauważyć, iż rację ma organ administracji wskazując, że sprzeczne to było z wcześniejszym oświadczeniem wnioskodawcy złożonym na etapie wniosku o dofinansowanie z dnia 17 września 2013 r., zgodnie z którym Skarżący rozpoczął działalność gospodarczą dopiero w marcu 2013 r. po wniesieniu aportem przez wspólnika firmę handlową Z. G. K.. Okoliczność ta miała istotne znaczenie przy ustalaniu statusu przedsiębiorstwa w rozumieniu załącznika nr 1 do rozporządzenia nr 800/2008.

Wobec dowodzenia przez wnioskodawcę prowadzenia działalności operacyjnej związanej z przetwórstwem lub obrotem rybnym również w okresie od stycznia do marca 2013 r., gdy z poprzednich danych wynikało, że taka działalność dotyczyła wyłącznie okresu 9 miesięcy roku 2013 (od kwietnia 2013 r.), wymaganym stało się nowe ustalenie kwestii powiązań Z. i Firmy Handlowej Z. G. K.. Wynikało to okoliczności wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W świetle powyższego w dniu 17 października 2014 r. wysłane zostało ponowne wezwanie do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień, w którym wnioskodawca został proszony m.in. o wyjaśnienia, dane i dokumenty informujące o zatrudnieniu, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K., informacje niezbędne w zakresie ustaleń o powiązaniach Z. z FH Z. G. K., w okresie od stycznia 2013 roku do momentu przekazania aportem majątku zakładu przetwórstwa rybnego w W. do Z., uwzględnienie tych danych i informacji w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie oraz w dokumencie "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K".

Przedłożone przez wnioskodawcę ww. wyjaśnienia wraz z dokumentacją w dalszym ciągu uniemożliwiały przeprowadzenie właściwej i jednoznacznej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa Z. od roku 2013, przedstawianej w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie.

Wobec powyższego, w dniu 13 listopada 2014 r. do wnioskodawcy skierowane zostało 2-gie "Ponowne wezwanie do usunięcia braków/złożenia wyjaśnień". Ponownie m.in. poproszono wnioskodawcę o podanie informacji o zatrudnieniu, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K. w okresie od stycznia 2013 roku do momentu przekazania aportem majątku zakładu przetwórstwa rybnego w W. do Z., informacje niezbędne w zakresie ustaleń o powiązaniach Z. z FH Z. G. K. w badanym okresie, uwzględnienie tych danych i informacji w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie oraz skorygowanie dokumentu "Roczna struktura zatrudnienia 2013 r. Z. Sp. z o.o. sp. K".

Niesporne jest w sprawie (co przyznała jednoznacznie Skarżąca w uzasadnieniu skargi), iż Spółka faktycznie nie przedłożyła ostatecznie organowi administracji ww. danych i dokumentów dotyczących zatrudnienia, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K..

Agencja po ponownym przeprowadzeniu procedury usuwania błędów oraz nieprawidłowości wniosku o dofinansowanie ponownie odmówiła przyznania pomocy. Powodem odmowy przyznania pomocy był brak złożenia przez wnioskodawcę danych dotyczących podmiotu powiązanego tj. FH Z. G. K..

Skarżąca wskazuje w skardze, że informacji tych nie przedłożyła tylko i wyłącznie dlatego, że Z. Sp. z o.o. sp.k. oraz FH Z. G. K. nie są przedsiębiorstwami powiązanymi, a co za tym idzie nie ma potrzeby ich przedkładania, ani podstawy ich żądania przez organ - skoro brak jest podstawy do wykorzystania tych danych i dokumentów przy uwzględnianiu wielkości przedsiębiorcy - Wnioskodawcy.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z taką argumentacją Skarżącej, gdyż przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja oraz wyjaśnienia uniemożliwiły przeprowadzenie właściwej i jednoznacznej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa Z. od roku 2013, określanej w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie.

Podkreślić należy, iż zgodnie z § 40 a ust. 3 rozporządzenia, Prezes Agencji w informacji o możliwości składania wniosków o dofinansowanie może określić, iż wnioski o dofinansowanie mogą być składane wyłącznie na realizację operacji we wskazanym przez Prezesa Agencji zakresie.

W ogłoszeniu z dnia 21 lutego 2014 r. Prezes Agencji poinformował, że w naborze przeprowadzanym w dniach od 10 marca 2014 r. do 14 marca 2014 r. wyłącznie składać można wnioski o dofinansowanie w ramach Programu Operacyjnego "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" w zakresie środka 2.5 "Inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu", przez mikro i małe przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisu art. 2 Załącznika 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008.

W związku z powyższym, podmiotem uprawnionym do uzyskania wsparcia w ramach środka 2.5 "inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu" były wyłącznie mikro i małe przedsiębiorstwa.

Zatem, skoro Skarżąca zamierzała ubiegać się o przyznanie pomocy finansowej wsparcia w ramach środka 2.5 "inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu" skierowanego wyłącznie do mikro i małych przedsiębiorstw, zobowiązana była do przedstawienia stosownych danych i dokumentów dot. zatrudnienia, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K. oraz w zakresie ww. ustaleń o powiązaniach w okresie od stycznia do marca 2013 r.

Wbrew zarzutom skargi, żądanie przedstawienia ww. wyjaśnień, danych i dokumentów dotyczących zatrudnienia, wartości obrotów i sumy bilansowej w FH Z. G. K. oraz w zakresie ww. ustaleń o powiązaniach w okresie od stycznia do marca 2013 roku, umożliwiających tym samym przeprowadzenie właściwej i jednoznacznej weryfikacji wielkości przedsiębiorstwa Z. od roku 2013, określanej w pkt. 1.7 wniosku o dofinansowanie nie naruszało prawa.

Podzielić należy stanowisko organu, że na podstawie dokumentów składanych do wniosku o dofinansowanie, ani w wyniku wezwań do złożenia wyjaśnień, Skarżąca nie uwzględniła we wniosku danych dotyczących Firmy Handlowej Z. G. K.. Nie przesłała też wymaganych dokumentów, co w ocenie Sądu, było warunkiem koniecznym do rzetelnej oceny wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Jak już wskazano na wstępie w myśl art. 14 ust. 1 ustawy do postępowania w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków.

Zgodnie natomiast z art. 14 ust. 2 tej ustawy, w postępowaniu w sprawie przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania.

Ponadto strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 14 ust. 3 ustawy).

Zacytowane wyżej przepisy obok wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. (z wyjątkami wynikającymi z ustawy), dodatkowo wprowadziły zasadę, iż ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Odnosząc powyższe zasady prowadzenia postępowania do postępowania w rozpoznanej sprawie należy wskazać, że to na Skarżącej, jako podmiocie ubiegającym się o dofinansowanie na realizację przedsięwzięcia w ramach środka 2.5 "Inwestycje w zakresie przetwórstwa i obrotu", przez mikro i małe przedsiębiorstwa spoczywał obowiązek udowodnienia wszystkich okoliczności uzasadniających przyznanie wnioskowanego dofinansowania, w tym również udowodnienia posiadania statusu mikro lub małego przedsiębiorstwa.

To na Skarżącej, a nie organie ciążył obowiązek udowodnienia okoliczności istotnych do rozpatrzenia wniosku. W tym m.in. okoliczności, że przedsiębiorstwo Spółki nie jest powiązane z FH Z. G. K..

Skoro Skarżąca, mimo dwukrotnego wezwania, okoliczności tej w postępowaniu przed organem nie udowodniła, to nie może skutecznie podnosić zarzutu bezpodstawnej odmowy przyznania pomocy.

Słusznie organ administracji wskazał, iż ocena niezależności przedsiębiorstwa oraz określenie jego wielkości jest bezwzględnym wymogiem w ramach obsługi wniosków o przyznanie pomocy finansowej ze środków PO RYBY 2007-2014, jak i w innych programach, ma na celu m.in. zapobieganie próbom obejścia definicji MŚP. Próby takie mogą mieć miejsce poprzez tworzenie "sztucznie rozdrobnionej" struktury własnościowej lub decyzyjnej przedsiębiorstwa, wydzielanie różnych obszarów działalności do pozornie niezależnych podmiotów. Komisja Europejska potwierdziła możliwość uznania, że dwa lub więcej przedsiębiorstw łącznie tworzy faktycznie jedno przedsiębiorstwo w rozumieniu funkcjonalnym (jeden organizm gospodarczy), ze względów innych niż stosunki własnościowe (decyzja Komisji z dnia 15 stycznia 2001 r. w sprawie pomocy państwa przyznanej przez Niemcy dla Pollmeier Malchow GmbH&Co Dz. Urz. UE L296/20).

Ponadto, definicja MŚP, zawarta w Załączniku 1, ma na celu wyłonienie tych podmiotów, które ze względu na swoją wielkość mają utrudniony dostęp do kapitału, rynków zbytu, sieci dystrybucji, czy nowych technologii i dlatego uprawnione są do korzystania ze specjalnych instrumentów pomocowych dla nich przeznaczonych lub ze zwiększonej intensywności pomocy. Natomiast podmioty, które dzięki powiązaniom faktycznym lub prawnym z innymi podmiotami nie doświadczają powyższych problemów, nie są uprawnione do korzystania z ułatwień przysługujących MŚP.

Skarżąca nie ma racji twierdząc, że rozpatrując wniosek, organ ograniczony jest w swym działaniu do prawa żądania od wnioskodawcy tylko i wyłącznie dokumentów wskazanych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nabrzeżnych obszarów rybackich 2007 - 2013". Rolą organu przyznającego pomoc jest ustalenie, czy wnioskodawca spełnia inne warunki określone w aktach prawnych do przyznania pomocy, czemu służy między innymi uprawnienie do żądania przedkładania przez stronę dokumentów, czy żądania wyjaśnień wynikające wprost z art. 14 ust. 3 ustawy.

Nie było również powodów do odmowy przedstawienia żądanych informacji z powołaniem się na brak zasadności żądania określonych dokumentów przez Agencję umożliwiających analizę czy pomiędzy ww. przedsiębiorstwami - w okresie styczeń - marzec 2013 r. - występowały powiązania takiego typu, które pozwalają na uznanie ww. przedsiębiorstw za powiązane. W postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego aktu obowiązywała bowiem zasada przewidziana w cytowanym wcześniej art. 14 ust. 3 ustawy. Wobec powyższego, wnioskodawca wywodzący z określonego stanu faktycznego swoje prawa, powinien udowodnić fakt uprawniający go do uzyskania pomocy finansowej.

Sąd nie dopatrzył się wskazywanych przez Skarżącą naruszeń prawa materialnego czy też prawa procesowego w sposób wpływający na wynik sprawy. Z kontrolowanych akt nie wynika nieprawidłowość w działaniu organu wpływająca na wynik sprawy. Trzeba podkreślić jeszcze raz, że to Skarżąca jest obowiązana przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą. Na niej spoczywa ciężar udowodnienia faktu, z którego to faktu wywodzi skutki prawne (art. 14 ust. 3 ustawy).

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organ wbrew zarzutom skargi, w zgodzie z zasadą praworządności, podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób prawidłowy zebrał materiał dowodowy, należycie go ocenił, a wydane na jego podstawie zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.