Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 967/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.50 ust/1 i 4 , art. 51 ust.1 pkt 2, art.53 ust.3, art.54, art.61 ust.1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art.1 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 3 par 1, art. 151 a par 1 zd.1 , art.151 a par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej Spółki A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 50 ust. 1

i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 2 ust. 5

i art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p." oraz art. 61 i art. 104 w zw. z art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., Burmistrz [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej operatora P. złożonej z wieży kratowej o wysokości 50 m (z fundamentem i odgromnikiem), instalacji radiotelekomunikacyjnej złożonej z anten sektorowych i radiolinii, urządzeń sterujących zamontowanych u podstawy wieży, zasilania elektroenergetycznego oraz ogrodzenia z siatki stalowej, na działce nr [...] część "[...]", obręb N..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że uczestnik postępowania

M. G. - S. złożyła sprzeciw wobec planowanej inwestycji w bezpośrednim sąsiedztwie, ze względu na negatywny wpływ inwestycji na zdrowie.

W związku z powyższym organ I instancji wskazał na załączone do wniosku inwestora opracowanie pt. "Kwalifikacja przedsięwzięcia instalacja radiokomunikacyjna P. [...], gmina [...], obręb [...], działka [...]" opracowane przez mgr. inż. M. S.. Wynika z niego, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r.". Wielkości promieniowania izotropowego nie mogą przekroczyć wartości określonych w opracowaniu. Organ wydający tę decyzję nie miał podstaw do negowania prawdziwości opracowania. Wskazał, że w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rozstrzyga się kwestii dotyczących zgodności inwestycji z przepisami budowlanymi, w tym sprawy związane z promieniowaniem. Zagadnienia te badane są w sprawie

o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z powyższym, w pkt. 2.5.1 wydanej decyzji zawarta została treść: "w fazie projektowania, budowy i eksploatacji zapewnić ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich występujących w obszarze oddziaływania obiektu...".

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S. wskazując, że inwestycja, o ile zostanie zrealizowana, znacząco wpłynie na zdrowie i życie ludzi mieszkających w N. , w tym na życie jego i członków jego rodziny. Podkreślał, że po ustawieniu masztu ilość anten, a tym samym zasięg ich oddziaływania nie jest przez nikogo kontrolowany. Powszechną praktyką jest zwiększanie ich liczby w stosunku do założeń przedstawianych na etapie pozyskiwania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wobec tego, że maszt planowany jest w samym centrum wsi, pomiędzy zabudowaniami mieszkalnymi, zatem każdy mieszkaniec tej wsi zostanie poddany działaniu anten na tym maszcie posadowionych. Ponadto odwołujący się podnosił, że budowa przedmiotowego masztu negatywnie wpłynie na wartość jego nieruchomości. Wieś posadowiona jest pośród pól uprawnych i nic nie stało na przeszkodzie, aby tę inwestycję posadowić w odległości około 300-500 m od zaplanowanej, na najbliższych polach. Podniósł, że nie bez znaczenia jest też bliskość strefy ochronnej "NATURA 2000" [...] (inwestycja zrealizowana ma zostać w jej otulinie) oraz negatywny wpływ na miejscową faunę - miejsce żerowania i zimowania nietoperzy – co zostało potwierdzone w 2010 r., w trakcie procedowania możliwości posadowienia "farmy wiatrowej".

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77

§ 1 k.p.a., w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) zwanej dalej: "u.o.o.ś." – uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ wskazał, że wyposażenie planowanej stacji telefonii komórkowej będą stanowić: zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych (RRU) oraz transmisyjnych (ODU) umieszczonych w pobliżu anten sektorowych i radioliniowych, a także urządzeń zasilających i realizujących m.in. funkcje cyfrowego przetwarzania sygnałów umiejscowionych w szafach systemowych posadowionych u podstawy wieży; anteny sektorowe; anteny paraboliczne (radiolinie); elementy torów antenowych. Zgodnie

z załączoną do wniosku dokumentacją techniczną opracowaną na zlecenie inwestora, równoważna moc promieniowania izotropowo (EIRP), wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosiłaby nie mniej niż 1000 W, a nie więcej niż 2000 W i nie objęłaby swym oddziaływaniem miejsc dostępnych dla ludności w odległości 70 m od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki promieniowania, przy założeniu, że zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., każda antena rozsiewcza rozpatrywana jest osobno i nie ma wpływu na wynik analizy kwalifikacyjnej innej anteny.

Według Kolegium, ww. założenie zostało określone błędnie. Z wniosku wynika jednoznacznie, że inwestor zamierza na każdym z trzech obranych kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek (dwie z czterech anten na obranym kierunku o tym samym pochyleniu). Zaznaczyło, iż z ww. przepisu nie można wywodzić, że określając poziom pola elektromagnetycznego na kierunku działania anteny nie należy uwzględniać działania urządzeń towarzyszących, które także wytwarzają pole elektromagnetyczne.

Powołując się na ust. 7-9 załącznika nr 2 rozporządzenia Ministra Środowiska

z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), organ stwierdził, że z treści przepisów tych wynika, że przy ustaleniu zasięgu pola elektromagnetycznego i jego mocy należy uwzględniać możliwości eksploatacyjne projektowanych urządzeń i kumulowanie się wiązek antenowych. Posiłkując się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazywał, że zwraca się w nim uwagę na brzmienie § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., który do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Opracowana kwalifikacja przedsięwzięcia powinna uwzględniać również kwestie badania równoważnej mocy promieniowania izotropowego całej instalacji, czyli podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych.

Kolegium zwróciło też uwagę, że przy ocenie oddziaływania pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać

w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Ma to o tyle istotne znaczenie w niniejszej sprawie, gdyż inwestycja jest lokowana w terenie zabudowanym, gdzie mogą być wydane decyzje budowlane uprawniające inwestorów do realizacji nowej zabudowy.

Niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia. Zdaniem Kolegium,

w przedmiotowej sprawie, ze sporządzonej kwalifikacji to wcale nie wynika. Sytuacji tej nie zmienia także ograniczenie ilości montowanych anten do łącznie trzech sztuk, po jednej na każdym azymucie, bo nie wiadomo jaka jest wartość promieniowania elektromagnetycznego całej instalacji, a nie tylko poszczególnych anten w rzucie poziomym. Z kwalifikacji tej nie wynika także jak rozkłada się przebieg promieniowania tych anten w rzucie poziomym. Na mapie zaznaczony został jedynie kierunek azymutów tych anten.

Według oceny Kolegium, organ I instancji nie wykonał obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy i nie wezwał inwestora do przedłożenia uzupełnionej kwalifikacji

w sposób opisowy i graficzny, wskazującej na łączną wartość promieniowania elektromagnetycznego dla całej instalacji rozumianej jako oddziaływania wszystkich anten skierowanych we wszystkich azymutach. W ostatnim czasie Kolegium zauważyło pewną prawidłowość, polegającą na tym, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej składa się z trzech anten A1, B1, C1, gdy jak dotychczas wieloletnie orzecznictwo organu odwoławczego w tym zakresie, w tym także operatora P. miało za przedmiot stację bazową składającą się zawsze z dwunastu anten.

W świetle powyższego, a także wobec braku w istocie określenia przedmiotu decyzji, nie tylko w jej sentencji, ale i całej treści, wskazanie w sentencji decyzji organu I instancji w zakresie pkt. 2.1 pozostaje wadliwe i nie jest do zaakceptowania. Wprawdzie organ I instancji podał, w treści decyzji w jej rozdzielniku, że kwalifikacja przedsięwzięcia stanowi załącznik do przedmiotowej decyzji, jednakże kwalifikacja ta sporządzona jest tylko w jednym egzemplarzu w aktach sprawy, nie została podpisana na stronie ósmej. Ponadto nie wynika nigdzie z jej treści, co powinno być uwidocznione na stronie pierwszej tej kwalifikacji, że stanowi ona właśnie egzemplarz kwalifikacji jako załącznik do decyzji. Podpisanie kwalifikacji na stronie pierwszej tego opracowania przez jej autora wcale jeszcze nie oznacza, że można uznać, iż strony druga-ósma kwalifikacji zostały także opracowane przez tą osobę.

Zdaniem Kolegium, zachodzi konieczność uzupełnienia charakterystyki wniosku inwestora o przedmiotową kumulację w sposób opisowy i graficzny, a następnie powołania przez gminę biegłego dla oceny prawidłowości poczynionych w tym zakresie uzupełnień przez inwestora.

Według Kolegium, organ I instancji nie wyjednał konieczności uzupełnienia przez inwestora wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., w zakresie kumulacji oddziaływania całej instalacji, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. Brak uzupełnienia wniosku w zakresie kumulacji promieniowania elektromagnetycznego jest brakiem formalnym wniosku, a jego nieuzupełnienie w trybie art. 64 § 4 k.p.a. skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, czego nie może dokonać organ odwoławczy, ze względu na katalog możliwych rozstrzygnięć opisanych w art. 138 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania poza ww. wywodami, Kolegium wyjaśniło, że na etapie ustalania inwestycji lokalizacyjnej w tym inwestycji celu publicznego w żaden sposób nie rozpoznaje się zgłoszonych zarzutów utraty wartości pobliskich nieruchomości, okoliczność ta nie ma żadnego znaczenia prawnego dla procedowania w tej sprawie. W kwestii natomiast ustalenia, czy inwestycja ta może nawet potencjalnie szkodzić zdrowiu okolicznych mieszkańców w tym rodzinie skarżącego, w zakresie obowiązujących regulacji prawnych, a nie subiektywnego poczucia skarżącego, niezbędnym pozostaje ustalenie kumulacji promieniowania elektromagnetycznego dla całej instalacji, jako całości stacji bazowej, a nie poszczególnych jej anten.

W zakresie ustalenia innej lokalizacji dla wnioskowanej stacji bazowej, Kolegium podkreśliło, że to od inwestora zależy w jakim miejscu zamierza on realizować inwestycję. O ile inwestor wyraziłby taką wolę, organ I instancji mógłby skorzystać z regulacji art. 13 k.p.a. i przeprowadzić ewentualnie rozprawę administracyjną przed ponownym wydaniem decyzji w tej sprawie, a wówczas być może strony postępowania osiągnęłyby wspólne stanowisko w zakresie innej lokalizacji dla przedmiotowej inwestycji.

Spółka P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie sprzeciw od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Kwestionowanej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie przepisów:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie zebrał materiału dowodowego w całości i nie przeanalizował go prawidłowo,

2) art. 52 ust. 2, w zw. z art. 53 i art. 54 u.p.z.p. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1

pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ odwoławczy, że informacje zawarte we wniosku skarżącej były niewystarczające do prawidłowej oceny przedsięwzięcia,

3) sprzeczność istotnych ustaleń organu odwoławczego z treścią zebranego

w sprawie materiału dowodowego, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że inwestor zamierza na każdym z trzech kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek (str. 3 uzasadnienia decyzji) pomimo, że z samego wniosku oraz załączonej do niego "Kwalifikacji przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjnej [...], gmina P., obręb N., działka nr [...]" wprost wynika, że inwestor zamierza na każdym z trzech kierunków nadawczych umieścić po jednej antenie sektorowej skierowanej w innym kierunku,

4) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia

9 listopada 2010 r., poprzez bezpodstawne przyjęcie przez organ odwoławczy,

że wskazane przepisy, mogą stanowić podstawę do sumowania parametrów planowanej inwestycji, niezgodnie z jednoznacznymi przepisami § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt ww. rozporządzenia, które nakładają obowiązek badania mocy wzdłuż wiązki pojedynczej anteny, w sytuacji gdy planowana stacja bazowa jest jedyną tego rodzaju instalacją na analizowanym obszarze, zatem nie zachodzą przesłanki do zastosowania § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, ani tym bardziej sumowaniu parametrów na podstawie § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

5) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia

9 listopada 2010 r., poprzez narzucenie przez organ odwoławczy konieczności zbadania parametrów, które nie są przewidziane w ww. rozporządzeniu, w szczególności uwzględnienia kumulowania promieniowania urządzeń skarżącej nie znajdujących się w ramach zakładu/działki/obiektu na jakim planowana jest inwestycja,

6) art. 71 i 72 u.o.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżącą obowiązuje konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach

w sytuacji, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie tej działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja skarżącej.

W odniesieniu do głównego zarzutu, które podniosło Kolegium, dotyczącego naruszenia przez organ I instancji przepisów prawa polegających na błędnej interpretacji § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., wnosząca sprzeciw Spółka stwierdziła, że stanowiska organu nie można uznać za prawidłowe, gdyż brzmienie przepisu wprost mówi: "przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w porządku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna".

Spółka podniosła, że żadna z zainstalowanych anten nie jest zbieżna w osi głównej wiązki z inną anteną, w konsekwencji na przedmiotowej działce nie ma przedsięwzięć, które z uwagi na charakter wymagałyby sumowania mocy. W konsekwencji nie ma innej możliwości dokonania pomiarów, niż te które zostały dokonane teoretycznie, w oparciu o dokumentację przedłożoną do dokumentacji załączonej do zgłoszenia. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1448/15, orzeczenia WSA w Poznaniu z dnia 07.04.2016 r., sygn. akt IV SA/Po 952/15 oraz z dnia 10.08.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 174/11). W związku z tym wnosząca sprzeciw zwróciła uwagę, że anteny zamocowane na maszcie telekomunikacyjnym są skierowane w różnych kierunkach w celu lepszego pokrycia terenu. Sygnały o różnej częstotliwości nie nakładają się, a więc nie dochodzi do wzmocnienia.

Odnosząc się do zarzutu organu odwoławczego o braku weryfikacji przez organ I instancji, czy może wystąpić sumowanie parametrów przedsięwzięcia, Spółka zwróciła uwagę, że parametry wskazane we wniosku o uzyskanie decyzji lokalizacyjnej mają charakter teoretyczny. Podniosła, że w art. 122a pkt 1 w zw. z art. 122 ustawy z dnia \27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wskazuje, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, o wskazanych tam parametrach, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia. Natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów określa szczegółowe zasady dokonywania tych pomiarów. Po zrealizowaniu zamierzenia przedsięwzięcie będzie podlegać badaniu, czy faktycznie nie są przekroczone dopuszczalne normy, a wyniki tych badań są weryfikowane przez organy administracyjne.

Według Spółki, zastosowania nie może mieć także wskazywany przez Kolegium § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Wykładnia literalna ww. przepisu mówi o przedsięwzięciu tego samego rodzaju, czyli o innej stacji bazowej telefonii komórkowej. Przepis ten przewiduje konieczność ustalenia skumulowanego promieniowania elektromagnetycznego jedynie w sytuacji, gdy na terenie zakładu lub obiektu jest realizowane lub już jest zrealizowane takie samo przedsięwzięcie. Niezrozumiałym jest dla Spółki, z jakiej przyczyny organ odwoławczy przyjął, że inwestor zamierza na każdym z trzech kierunków nadawczych umieścić po cztery anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek (str. 3 uzasadnienia decyzji) pomimo, że z samego wniosku oraz załączonej do niego "Kwalifikacji przedsięwzięcia..." wprost wynika, że inwestor zamierza na każdym z trzech kierunków nadawczych umieścić po jednej antenie sektorowej skierowanej w innym kierunku. Całkowicie chybione są, według Spółki, rozważania Kolegium, że w innych sprawach przedsiębiorcy telekomunikacyjni wnioskują o wydanie stosownych decyzji dotyczących przedsięwzięć składających z dwunastu anten sektorowych. W przedmiotowej sprawie tak bowiem nie jest, przedsięwzięcie dotyczy trzech anten sektorowych, a nie dwunastu, i organy powinny orzekać w oparciu o konkretny stan faktyczny, ustalony w sprawie, nie zaś hipotetyczny stan nie dotyczący tej indywidualnej sprawy.

Zdaniem Spółki, chybiony jest nadto zarzut braku podpisu na stronie

ósmej dokumentu "Kwalifikacji przedsięwzięcia...". Dokument ten został bowiem podpisany na stronie pierwszej, jak również na załącznikach (w tym najistotniejszej

w niniejszej sprawie mapce pt. "Rozpatrywany zasięg w osi głównej wiązki promieniowania", na której zobrazowano kierunki i zasięg odziaływania trzech anten). Dokument ten odpowiada standardom tego typu dokumentacji składanych

w analogicznych postępowaniach administracyjnych, a nadto jego autentyczność

nie była kwestionowana przez żadną ze stron. W razie wątpliwości co do autorstwa tego dokumentu nic nie stało na przeszkodzie, aby uzupełnić taki brak formalny również w toku postępowania odwoławczego.

Spółka nie zgodziła się z twierdzeniem Kolegium jakoby kwestia, czy dla wnioskowanej inwestycji jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania

na środowisko pozostaje zagadnieniem pierwotnym warunkującym w ogóle byt postępowania lokalizacyjnego. W sytuacji bowiem, gdy przedmiotowe przedsięwzięcie nie zalicza się do zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziałujących na środowisko, a na terenie tej działki nie znajduje się inwestycja taka jak inwestycja Spółki, nie ma obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dopiero spełnienie przesłanek określonych w rozporządzeniu z dnia 9 listopada 2010 r., może skutkować przyjęciem, że niezbędne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przesłanki te w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

W świetle powyższego Spółka uważa, że jej sprzeciw jest w pełni zasadny

i zasługuje na uwzględnienie, w szczególności, że organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ I instancji powinien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku pod rygorem art. 64 § 2 k.p.a., co budzi oczywiste wątpliwości. Nieuwzględnienie tzw. zjawiska kumulacji nie jest brakiem formalnym, lecz dotyczy problematyki interpretacji przepisów materialnych.

W odpowiedzi na sprzeciw Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie dodało, że brak podania wartości promieniowania elektromagnetycznego dla całej instalacji stanowi brak formalny wniosku, a pogląd ten na kanwie podobnych spraw nie był jak dotychczas kwestionowany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Jak stanowi art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Według art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Z powyższych przepisów wynika wprost, że podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji jest przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie odnosi się zatem do meritum sprawy oraz innych ewentualnych naruszeń prawa procesowego.

Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a.

Oceniając przyczyny wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w S., zaskarżonej sprzeciwem decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził,

że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do podjęcia rozstrzygnięcia

na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jak stanowi natomiast art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył ww. przepisy postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zgromadzenia niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy materiału dowodowego. Organ odwoławczy powołał się przy tym na stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazujące na konieczność uwzględnienia nakładania się (kumulowania się) wspomnianego wyżej promieniowania elektromagnetycznego w ramach kwalifikacji inwestycji, takich jak stacje bazowe telefonii komórkowych z punktu widzenia ich oddziaływania na środowisko. Argumentował, że niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia, podczas działania wszystkich projektowanych anten sektorowych

W ocenie Sądu, taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Podzielając w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie

z którym – dla poczynienia prawidłowych ustaleń dotyczących oddziaływania inwestycji na środowisko niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny – należy wskazać, że orzeczenia tego Sądu dotyczyły sytuacji, gdy na tym samym kierunku montowanych było więcej niż jedna antena. Tymczasem w niniejszej sprawie na każdym kierunku zamontowana ma zostać tylko jedna antena. Nie ulega wątpliwości, że przepisy § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 (obowiązującego w dacie wydania decyzji) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), zaliczając do przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko bądź mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne oraz radiolokacyjne emitujące pola elektromagnetyczne o określonych w tych przepisach częstotliwościach odwołują się do odległości miejsc dostępnych dla ludności mierzonych od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny.

Wobec takiego sformułowania przepisów nie sposób stwierdzić, w jaki sposób miałoby nakładać się promieniowanie elektromagnetyczne z poszczególnych pojedynczych anten zamontowanych na różnych kierunkach. Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, nie sposób też stwierdzić, jakie jeszcze inne urządzenia upatrywane przez organ odwoławczy miałyby tego typu promieniowanie wytwarzać.

Wniosek Spółki o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmuje przedsięwzięcie polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży wolnostojącej, instalacji radiokomunikacyjnej, w skład której wchodzą zespół urządzeń nadawczo-odbiorczych oraz transmisyjnych, anteny sektorowe, radiolinie oraz urządzenia sterujące posadowione u podstawy wieży. Z dokumentacji przedstawionej przez inwestora wynika przy tym, że na każdym kierunku ma zostać zamontowana tylko jedna antena A1,B1,C1. Zaznaczyć należy też, że cytowane wyżej przepisy rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. nie dotyczą radiolinii, na co wprost wskazano w tych uregulowaniach. Wobec tego, nie może być mowy o kumulowaniu się promieniowania emitowanego przez poszczególne anteny oraz radiolinie. W rozporządzeniu nie wymieniono także urządzeń sterujących montowanych u podstawy wieży.

Zdaniem Sądu, pogląd Kolegium o nienależytym zgromadzeniu przez organ

I instancji materiału dowodowego jest w istocie wynikiem braku należytej, pełnej analizy zgromadzonej dokumentacji, w tym w szczególności opracowania dotyczącego kwalifikacji przedsięwzięcia. Należy podzielić uwagi skarżącej, że niezrozumiałym jest z jakiej przyczyny organ odwoławczy przyjął, że inwestor zamierza na każdym z trzech kierunków umieścić po cztery anteny sektorowe o tej samej mocy i różnym pochyleniu wiązek. Z wniosku inwestora, oceny kwalifikacji przedsięwzięcia nie wynikają ww. ustalenia organu odwoławczego, jak również inne dokumenty zebrane w sprawie do takich ustaleń organu odwoławczego nie prowadzą. Wskazywana praktyka składania w innych sprawach, w tym też skarżącej Spółki, wniosków, które dotyczyły każdorazowo stacji bazowej składającej się z dwunastu anten, nie oznacza, że taki przypadek miał też miejsce w kontrolowanej sprawie. Każdy wniosek inwestora organ winien badać odrębnie z uwzględnieniem okoliczności każdej indywidulanie oznaczonej sprawy. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika przy tym, że w obszarze oddziaływania planowanej stacji bazowej znajduje się inna inwestycja, bądź też jest planowana lub realizowana, której oddziaływania mogłyby powodować kumulowanie się promieniowania urządzeń.

Organ odwoławczy dokonał jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny załączonego do wniosku opracowania dotyczącego skali oddziaływania inwestycji na środowisko

i uznał, że jest ono niewystarczające i nie podlega uzupełnieniu w postępowaniu odwoławczym.

Ograniczając się do powyższego stwierdzenia, organ w istocie nie dokonał własnej analizy przedłożonych przez inwestora dokumentów i nie przedstawił własnej ich interpretacji.

Tymczasem przypomnieć należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania, rzeczą organu drugiej instancji jest ponowne zbadanie sprawy w jej całokształcie. Organ ten zatem nie tylko dokonuje oceny rozstrzygnięcia, które w sprawie zapadło, ale również bada materiał dowodowy zgromadzony w sprawie z uwzględnieniem zarzutów odwołania i dopiero wówczas, gdy analiza ta wskazuje na jego istotne braki może skorzystać z możliwości jakie daje art. 138 § 2 k.p.a.

W badanej sprawie taka analiza nie została przez organ odwoławczy przeprowadzona. Kolegium odniosło się bowiem krytycznie do uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, jednak zaniechało poczynienia własnych rozważań

i dokonania pełnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

poprzestając na wywodach mających wskazywać, że w sprawie zachodzi konieczność uzupełnienia charakterystyki wniosku inwestora o ustalenie kumulacji promieniowania elektromagnetycznego (dla całej instalacji jako całości bazowej, a nie poszczególnych jej anten), w sposób opisowy i graficzny.

W świetle powyższego, uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji z jednoczesnym wskazaniem

na konieczność dopuszczenia w sprawie dowodu z opinii biegłego na okoliczność nakładania się promieniowania z bliżej nieokreślonych przez ten organ urządzeń należało zatem uznać za przedwczesne, bowiem niepoprzedzone należytą analizą materiału dowodowego, który zdaniem Sądu jest wystarczający do tego, aby organ samodzielnie dokonał oceny, czy zawarte w przedłożonych przez inwestora opracowaniach dane są wiarygodne, a w konsekwencji czy dokonana w nich kwalifikacja przedsięwzięcia jest prawidłowa. W przypadku wątpliwości, za dopuszczalne należy uznać uzupełnienie materiału dowodowego o informacje dotyczące ewentualnych bardziej szczegółowych danych technicznych przewidywanych do zamontowania urządzeń.

Na uwzględnienie zasługuje ponadto argumentacja sprzeciwu wskazująca

na chybione zarzuty organu odwoławczego o braku określenia przedmiotu decyzji organu I instancji, w zakresie pkt 2.1, nie tylko w sentencji, ale także w jej uzasadnieniu. Zgodnie z informacją znajdującą się pod pouczeniem decyzji organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2019 r., jej załącznikami są: załącznik graficzny wykonany na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz "Kwalifikacja przedsięwzięcia instalacji radiokomunikacyjna [...], gmina P., obręb. [...], działa nr [...]" ze wskazaniem autora tego opracowania. Na załączniku graficznym w postaci mapy naniesiono obszar terenu objętego wnioskiem, lokalizację inwestycji z znaczonym obszarem jej oddziaływania. Na dokumentach ww. znajduje się informacja o tym, że dotyczą decyzji organu I instancji z podaniem daty jej wydania i numeru. Odczytanie treści ww. decyzji w powiązaniu z jej załącznikami pozwala określić zakres inwestycji i jej lokalizację.

O potrzebie zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie mogły stanowić też zastrzeżenia tego organu kierowane do kwalifikacji przedsięwzięcia przedłożonej przez inwestora. Brak na tym dokumencie opisu, że stanowi załącznik do decyzji organu I instancji nie dyskwalifikuje tego dokumentu, ani pod względem formalnym, ani merytorycznym, skoro szczegółowa informacja o tym dokumencie jako załączniku, znajduje się w treści samej decyzji. Sąd przyznaje rację stanowisku skarżącej, że wobec stwierdzonego braku podpisu na ostatniej stronie przedmiotowego dokumentu, nic nie stało na przeszkodzie, aby ten brak formalny mógł być uzupełniony na etapie postępowania odwoławczego.

Z tych względów uznając, że doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Sąd,

na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.