Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1043/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 11 ust. 1, art. 11a ust. 1, 2, 5, 7, 8
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 90, art. 91 ust. 1, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 5 i 6, art. 119 pkt 2, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 31 stycznia 2023 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw Asesor WSA Tomasz Furmanek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 31 stycznia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Kowiesy nr XLI/217/22 z dnia 31 marca 2022 r. w przedmiocie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kowiesy w 2022 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. ał


UZASADNIENIE

II SA/ŁD 1043/22

UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm. – dalej u.s.g.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę Nr XLI/217/22 Rady Gminy Kowiesy z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kowiesy w 2022 roku.

Zaskarżanej uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa, tj.:

1. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 638, z 2021 r., poz. 1718 i 1728) - zwanej u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej w sytuacji braku wskazania konkretnych organizacji społecznych i fundacji, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Kowiesy będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie w § 4 pkt 3 i § 11 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały,

2. art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji określenie w sposób niedostateczny w § 15 ust. 2 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację opieki nad bezdomnymi zwierzętami, to jest ujęcie wydatków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt w sposób zbiorczy, co stanowi niepełne i nieprawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Wniesiono ponadto, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym

W uzasadnieniu skargi przypomniano, że zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 11a u.o.z. oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. Na podstawie § 1 uchwały, przyjęto Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kowiesy w 2022 roku, który stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

W ocenie autora skargi analiza § 4 pkt 3 i § 11 ust. 1 pkt 5 załącznika do uchwały wskazuje, że został on uchwalony z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślono, że program na terenie gminy uchwalany jest na jeden rok, a w konsekwencji musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, i nie można mu nadawać charakteru ogólnych ram, które wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program stanowi bowiem podstawę realizacji określonych zadań i koniecznym jest skonkretyzowanie sposobu ich realizacji. W ocenie skarżącego nie wypełnia delegacji ustawowej samo określenie, że realizacja zadań w ramach programu wykonują m.in. organizacje społeczne, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Ze względu na to, że każdy program jest uchwalany na jeden rok, to jak wskazano w cytowanym wyżej orzecznictwie, musi być dostosowany do warunków i okoliczności występujących oraz przewidywanych w danym roku, a zatem powinien zawierać wskazanie konkretne organizacje społeczne i fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. W tym przypadku zaś mamy do czynienia z ogólnym postulatem niewypełniającym delegacji ustawowej.

Wskazano dalej, że kolejny z zarzutów, odnosi się do braku wypełnienia obowiązku wynikającego z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt obligujący organ uchwałodawczy do wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację zadań określonych w programie. W § 15 ust. 1 załącznika do uchwały wskazano, że na realizację Programu na rok 2022 zabezpieczono w budżecie Gminy Kowiesy kwotę 25.000,00 zł, które podzielono w § 15 ust. 2 załącznika do uchwały. Ponadto w § 15 ust. 3 załącznika do uchwały przewidziano, że zabezpieczone w budżecie gminy kwoty mogą ulec zmianie.

W ocenie skarżącego, przepisem § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Rada nie dokonała podziału środków finansowych we właściwy sposób. Ujęcie wydatków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt w sposób zbiorczy nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy norm prawnych. Z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane te zadania programowe.

Zdaniem skarżącego tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych, przeznaczonych na realizację programu, z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Ponadto, przyjęcie w § 15 ust. 3 załącznika do uchwały, że zabezpieczone w budżecie gminy kwoty mogą ulec zmianie może również stwarzać odbiorcom norm zawartych w uchwale wrażenie niepewności, gdyż z tak sformułowanego przepisu może wynikać niekoniecznie podwyższenie kwoty wydatków na cele programu, ale również ich obniżenie.

W odpowiedź na skargę Rada Gminy Kowiesy wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, że na terenie Gminy Kowiesy nie działają żadne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jednakże Rada Gminy Kowiesy wypełniając nałożony ustawowo obowiązek poddała konsultacją projekt Programu i tylko Łódzkie Towarzystwo Opieki nad Zwierzętami z siedzibą w Łodzi wydało opinię, w której wskazano, że: "całość programu została sporządzona poprawnie pod względem merytorycznym i praktycznym". Dlatego też Towarzystwo zaopiniowało przedmiotowy Program. Również istotnym jest – w ocenie Gminy - iż nie powzięto wiedzy, co do powstania inicjatywy zawiązania podmiotu, który chciałby działać na terenie Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami.

Nie zgodzono się również z zarzutem, że Rada Gminy Kowiesy naruszyła art. 11a ust. 5 ustawy, albowiem w § 15 ust. 1 Programu wskazano, że na jego realizację na rok 2022 zabezpieczono w budżecie Gminy Kowiesy kwotę 25.000,00 zł, a następnie w § 15 ust. 2 dokonano podziału środków wskazując poszczególne zamierzenia do realizacji. Podział ten wynika przede wszystkim ze specyfiki zawieranych umów z podmiotami współpracującymi przy realizacji poszczególnych zadań i zdaniem Rady nie jest zasadne dokonywanie dodatkowych podziałów środków w Programie. Natomiast zapis w § 15 ust. 3 wynika tylko i wyłącznie z ostrożności, gdyż w trakcie trwania realizacji Programu może powstać konieczność zwiększenia środków finansowych na realizację poszczególnych zadań, gdyż dla przykładu nastąpi wzrost bezdomnych zwierząt, którym należy zapewnić opiekę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) – w skrócie: "p.p.s.a." – sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Przedmiotem skargi jest uchwała Nr XLI/217/22 Rady Gminy Kowiesy z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Kowiesy w 2022 roku.

Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 11a u.o.z.

Z przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g., wynika prawo gminy stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Jeżeli więc podstawą aktu prawa miejscowego jest upoważnienie ustawowe, to rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Stosownie zaś do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc więc w trybie określonym w art. 93 ust. 1 zdanie drugie u.s.g., tak ja w niniejszej sprawie, skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia przewidzianym w art. 53 § 1-3 P.p.s.a., termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów u.s.g.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 wskazanej ustawy rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11a ust. 2 u.o.z.).

Natomiast stosownie do art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina.

Ponadto stosownie do treści art. 11a ust. 7 u.o.z., projekt programu, o którym mowa w ust. 1, wójt (burmistrz, prezydent miasta) najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje do zaopiniowania:

1) właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii;

2) organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, działającym na obszarze gminy;

3) dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy.

Podmioty, o których mowa w ust. 7, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, o którym mowa w ust. 1, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu (art. 11a ust. 8 u.o.z.).

Wskazać w tym miejscu należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a ponadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 tej ustawy przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Trzeba jednak mieć na uwadze, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych, zawiera postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, aby cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego. Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 30 lipca 2019 r., II OSK 1754/18; z 14 czerwca 2017 r., II OSK 1001/17; z 13 marca 2013 r., II OSK 37/13).

Podkreślenia również wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji nie może regulować kwestii nieprzekazanych do regulacji i jednocześnie ma obowiązek uregulowania realizacji zadań jej przekazanych. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Wymienione w art. 11a u.o.z. niezbędne postanowienia programu, jak i określony ustawą sposób procedowania mają więc charakter obligatoryjny. Brak któregokolwiek z powyższych elementów skutkuje stwierdzeniem, że podjęty akt nie wyczerpuje ustawowego upoważnienia.

Kontrolując w tak zakreślonej kognicji zaskarżoną w tej sprawie uchwałę, Sąd doszedł do przekonania, że skarga Wojewody Łódzkiego zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne.

Przede wszystkim podzielić należy zarzut, że organ stanowiący naruszył przepis art. 11a ust. 5 u.o.z.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 11a ust. 5 u.o.z. bezwzględnie wymaga, aby rada gminy w sposób szczegółowy i wyczerpujący określiła wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oraz sposób wydatkowania tych środków poprzez egzemplifikację zadań wykonywanych w ramach programu oraz określenie środków na realizację poszczególnych zadań. Zgodzić się zatem należy, że § 15 ust 2 załącznika do zaskarżonej uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową wynikającą z ww. przepisu ustawy. Lokalny prawodawca zobowiązany został przepisem art. 11a ust. 5 u.o.z. nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie, w ramach przewidzianych środków, sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 531/21 – dostępny w CBOSA).

W § 15 ust. 1 załącznika do uchwały wskazano, że na realizację Programu na rok 2022 zabezpieczono w budżecie Gminy Kowiesy kwotę 25.000,00 zł, które podzielono w § 15 ust. 2 załącznika do uchwały w następujący sposób:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt – 15.000,00 zł;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie – 500,00 zł;

3) odławianie bezdomnych zwierząt – 800,00 zł;

4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja w schronisku dla zwierząt – 950,00 zł;

5) usypianie ślepych miotów – 150,00 zł;

6) zapewnienie miejsca i opieki dla zwierząt gospodarskich umieszczonych na określony czas we wskazanym gospodarstwie rolnym – 600,00 zł;

7) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt – 2.400,00 zł;

8) utylizację zwłok martwych zwierząt – 4.600,00 zł.

Ponadto w § 15 ust. 3 załącznika do uchwały przewidziano, że zabezpieczone w budżecie gminy kwoty mogą ulec zmianie.

Zgodzić się należy z argumentacją skargi, że określenie sposobu wydatkowania środków finansowych było niezgodne z art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem niektóre kwoty określone w § 15 ust. 2 Programu zostały ujęte w sposób łączny w pkt 1 tj. ujęcie wydatków na zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt.

W ocenie Sądu, że z takiego zapisu uchwały w żaden sposób nie wynika, w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe określone w powyższym punkcie.

Nie jest przy tym przekonujący argument organu, że podział ten wynika przede wszystkim ze specyfiki zawieranych umów z podmiotami współpracującymi przy realizacji poszczególnych zadań i zdaniem Rady nie jest zasadne dokonywanie dodatkowych podziałów środków w Programie.

Jednocześnie rację ma skarżący, że uchybienie polegające na braku wskazania w jakiej wysokości będą finansowane poszczególne zadania programowe określone w § 15 ust. 2 pkt 1 Programu w powiązaniu z § 15 ust. 3 kreuje dodatkowe niedookreślenie sposobu rozdysponowania puli i wysokości środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Trzeba podkreślić, że czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu stosownie do przepisów u.o.z. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 9/22, Wyrok NSA z 30.07.2019 r., sygn. akt II OSK 1754/18, Wyrok WSA w Łodzi z 14.05.2021 r., sygn. akt II SA/Łd 13/21).

Przechodząc do kolejnego zarzutu - w ocenie Sądu - stanowisko Wojewody co do konieczności zawarcia w treści uchwały wskazania konkretnych organizacji społecznych których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, z którymi Gmina Kowiesy będzie współpracowała przy realizacji zadań określonych w programie§ 4 pkt 3 i § 11 ust 5 pkt 5 - jest zbyt daleko idący i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z § 4 pkt 3 Programu – realizację zadań w ramach programu wykonają "organizacje społeczne, fundacje, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt przez współpracę z podmiotami wymienionymi z pkt 1 i 2. Natomiast zgodnie § 11 ust 5 pkt 5 Schronisko prowadzi następujące działania w zakresie adopcji zwierząt – współpracę z fundacjami.

Na akceptację zasługują wyjaśnienia Gminy, zgodnie z którymi - z uwagi na fakt, że Gmina nie powzięła wiedzy, co do powstania inicjatywy zawiązania podmiotu, który chciałby działać na terenie Gminy w zakresie opieki nad zwierzętami to podejmując skarżoną uchwałę - Rada nie wskazała konkretnej organizacji, a zapisała w taki sposób, żeby możliwe było nawiązanie współpracy z podmiotem, który chciałby podjąć się współpracy z Gminą przy realizacji Programu.

W ocenie Sądu mimo pozornie blankietowego charakteru § 4 pkt 3 i § 11 ust 5 pkt 5 Programu takie ich zredagowanie zapewniało niezbędną elastyczność w realizacji obowiązków wynikający z art. 11a ust 2 u.o.z. Przyjęcie poglądu Wojewody powodowałoby, że np. w sytuacji gdy na terenie objętym działaniem Programu nie było ukonstytuowanej organizacji zajmującej się ochroną zwierząt w momencie podejmowania uchwały, to należałby nie wskazywać ich w Programie wcale – co w konsekwencji wykluczałoby możliwość działania chociażby takiej organizacji, która powstałby w czasie po podjęciu uchwały.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się innych nieprawidłowości, które należało uwzględnić z urzędu.

Reasumując poczynione wyżej rozważania należy wskazać, że analiza przepisów art. 11a u.o.z. pozwala na przyjęcie, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że konieczne jest nie tylko określenie zadań i celów programu, lecz także precyzyjne wskazanie finansowania każdego z zadań. Z wypełnienia tego obowiązku nie zwalnia fakt, że niekiedy określenie kwot na poszczególne zadania i cele jest utrudnione. Brak wypełnienia tak określonej delegacji ustawowej stanowi o naruszeniu prawa, skutkującym stwierdzeniem nieważności uchwały. Do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (Wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 2195/19). Do stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego nie jest konieczne rażące naruszenie prawa. Wystarczy bowiem, że uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, a więc dochodzi do istotnego naruszenia prawa. Zdaniem Sądu zważywszy treść § 15 Programu określającego zasady finansowania poszczególnych zadań realizowanych w ramach tego Programu doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

Ze wszystkich powyższych względów skarga okazała się zasadna wobec istotnego naruszenia ww. przepisów, w szczególności zaś art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie przez organ obowiązków nałożonych przez ustawę. Tym samym zaszła konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zaskarżona Uchwała nie wyczerpała bowiem we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, co stanowi o naruszeniu art. 7 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały.

is