Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 775/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 150 ust. 2, art. 151 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i 3, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 36 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant sekretarz sądowy O. G. po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 619/16 w sprawie ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 619/16 oddalił skargę Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją Wójta Gminy G. z dnia [...] sierpnia 2007 r. zatwierdzony został podział nieruchomości oznaczonej numerem [...] o pow. 0,9042 ha, położonej w obrębie ewidencyjnym C. gmina G.. W wyniku podziału powstały działki opisane w decyzji Wojewody przeznaczone pod drogi gminne, które z mocy prawa przeszły na własność Gminy G. W trakcie negocjacji w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania strony nie doszły do porozumienia, w związku z czym E. K. i K. K. wystąpili o ustalenie odszkodowania do Starosty [...]. Decyzjami z dnia: [...] sierpnia 2011 r. i [...] kwietnia 2014 r. Starosta ustalał odszkodowanie w oparciu o opinię rzeczoznawców majątkowych, jednakże decyzje te były uchylane przez organ odwoławczy.

Kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz E. K. i K. K. w kwocie po 87 000 zł za nieruchomość położoną w miejscowości C. gmina G., stanowiącą działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 0,1318 ha, [...] o pow. 0,0152 ha, [...] o pow. 0,0253 ha i [...] o pow. 0,0491 ha, która stała się własnością Gminy G.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina G.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że dokonana przez organ pierwszej instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Kwestia sporna sprowadza się jedynie do prawidłowości ustalenia wysokości należnego odszkodowania. W prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia 8 września 2015 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. K. M., po analizie którego organ I instancji uznał, że został on wykonany zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa i przyjął go jako właściwy do określenia wysokości odszkodowania za nieruchomości stanowiące przedmiot niniejszego postępowania. Rzeczoznawca majątkowy przyjął podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Biegła objęła analizą powiat [...], jako rynek lokalny w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogę, oraz gminę G., obręb C. i M., jako rynek lokalny dla gruntów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Monitorowaniem cen biegła objęła okres 3 lat poprzedzających wycenę. Nieznacznie rozszerzyła okres badania cen ze względu na małą ilość transakcji przeznaczonych pod drogi. W wyniku dokonanej analizy rynku nieruchomości drogowych biegła odnotowała 15 takich transakcji. Większość tych transakcji dotyczyła jednak nieruchomości, które były wywłaszczane na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, w związku z czym nieruchomości te nie mogły stanowić źródła cen nieruchomości przeznaczonych pod drogi. Pozostałe transakcje nieruchomościami drogowymi dotyczyły gruntów wydzielonych z gruntów o przeznaczeniu pod uprawy rolne, stąd nie stanowiły gruntów podobnych do wycenianych działek. Z tych względów wycenę przeprowadzono na podstawie cen nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Grunty przyległe to tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z urządzeniami towarzyszącymi, zapis planu MN. Biegła przeanalizowała 11 transakcji sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, najbardziej podobnych do wycenianej, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe o cenach jednostkowych od 66,67 do 108,16 zł za 1m2. Ostatecznie po określeniu zakresu współczynników korygujących, ustaleniu cech wpływających na wartość działki wycenianej na lokalnym rynku oraz po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, wartość 1 metra kwadratowego wycenianych nieruchomości została określona w wysokości 85,36 zł.

Zdaniem organu odwoławczego, rzeczoznawca właściwie oszacował wartość gruntu, prawidłowo też zostało określone przeznaczenie dominujące wśród terenów przyległych, stąd odszkodowanie za grunt w wysokości po 87.000 zł dla każdego ze skarżących nie budzi zastrzeżeń.

Gmina G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na opisaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.). W ocenie Sądu I instancji, spełnione zostały przesłanki do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących określone w art. 93 i art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej u.g.n.). Organ odwoławczy dokonał oceny operatu i słusznie wskazał, że jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość rynkowa nieruchomości gruntowej w kwocie 85,36 zł za 1m2 może być podstawą do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Wydzielone działki numer [...], [...], [...] i [...] miały przeznaczenie drogowe nadane planem miejscowym z dnia [...] grudnia 2006 r. Po wejściu w życie tego planu, nieruchomości sąsiednie dla przedmiotu wyceny uzyskały przeznaczenie o symbolu MN – tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z urządzeniami towarzyszącymi. Powyższe oznacza, iż nieruchomości podobne dla tych działek to działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, tak jak przyjęto w operacie. Zdaniem Sądu I instancji, dokonana przez organ ocena prawidłowości zastosowania przez biegłą § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), jest prawidłowa. Nie można zarzucić jej naruszenia § 36 ust. 1, 2 i 4 powołanego rozporządzenia. Jak wynika z akt sprawy, szacowane nieruchomości powstały z podziału większej nieruchomości , zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy G., przeznaczone zostały pod drogi publiczne, bezpośrednio przylegają do terenów budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego. Z ustaleń rzeczoznawcy wynika, że na lokalnym rynku nieruchomości drogowych brak było wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi spełniającymi warunek "rynkowości" oraz podobieństwa (przede wszystkim były to nieruchomości wydzielone z gruntów o przeznaczeniu pod uprawy polowe). Prawidłowo biegła przyjęła zatem procedurę określenia wartości szacowanych działek w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych , zgodnie z § 36 ust. 4 wyżej cytowanego rozporządzenia. Operat sporządziła z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Przyjęła rynek nieruchomości niezabudowanych z lat 2013 - 2015 przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na terenie miejscowości C. i M. gmina G. Do analizy wybrała odpowiadającą prawu liczbę transakcji, a następnie ustaliła cechy położenia, lokalizacji, dostępności komunikacyjnej, stanu zagospodarowania działki, infrastruktury, otoczenia, kształtu działki oraz ograniczeń w jej zagospodarowaniu jako te, które wpływają istotnie na zróżnicowanie cen transakcyjnych. W dalszej kolejności określiła procentowo wagi tych cech i skorygowała cenę średnią wskaźnikiem odzwierciedlającym różnice miedzy nieruchomością wycenianą a nieruchomościami , które przyjęła do badania. Z tego względu Sąd I instancji stwierdził, że biegła w sposób właściwy zastosowała treść § 36 ust.4 rozporządzenia. Z operatu wprost wynika, że nie dysponowała wystarczającą ilością transakcji drogowych.

Sąd I instancji nie podzielił twierdzeń strony skarżącej, że rzeczoznawca powinien w zaistniałej sytuacji dokonać analizy rynku regionalnego. Powyższemu przeczy bowiem fakt, że wyceniana działka przeznaczona została pod budowę drogi gminnej, o charakterze lokalnym, a dokonywana wycena odzwierciedlać powinna jej miejscową, rynkową wartość. Skarżąca wskazała, że organ dysponował wiedzą o sprzedaży gruntów drogowych z uwagi na decyzje, które wydawał w tej samej materii w innych sprawach. Podkreśliła także, że ma wiedzę o sprzedaży nieruchomości drogowych na terenie gmin J., K., N. i N. i w toku postępowania wskazywała te okoliczności. Ceny 1m2 na tym terenie wahają się od 33,42 - [...] zł za 1m2. Powyższych zarzutów Sąd I instancji nie podzielił wskazując, że to rzeczoznawca majątkowy, a nie organ administracji lub strona postępowania, decyduje o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości. Podobnie zdefiniowanie rynku, jego obszaru oraz jego analiza to wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym, którą biegły stosuje według swojej najlepszej wiedzy, przy czym jego kompetencje korzystają z waloru właściwego dla osoby zaufania publicznego. Jedynym aspektem w jakim można skontrolować ten element, to zgodność z treścią wymienionego rozporządzenia w sprawie wyceny. Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie nie można zaś zarzucić organom obu instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. WSA zauważył również, że skarżąca konsekwentnie negując wycenę biegłego zaniechała jednocześnie skorzystania z możliwości przedłożenia organowi opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, sporządzonej w trybie art. 157 ust. 1 ugn, kwestionującej jej poprawność. Samo zaś subiektywne przekonanie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Wskazany przez skarżącą i dołączony do odwołania operat techniczny tej samej biegłej sporządzony w innym, analogicznym postępowaniu administracyjnym, pozostaje bez wpływu na treść wydanych w sprawie decyzji. Jego analiza nie mogła bowiem wpłynąć ani na dokonaną przez rzeczoznawcę wycenę ani na rozstrzygniecie sądu. Za w pełni nieuprawnione Sąd I instancji uznał dowody, które nie są przedmiotem postępowania w tej konkretnej sprawie, a co za tym idzie nie mogą mieć wpływu na jej wynik.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina G. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne uznanie skargi za całkowicie bezzasadną i w konsekwencji jej oddalenie, w sytuacji, gdy wyrok Sądu I instancji, jak i decyzje organów administracyjnych, obarczone są wadami prawnymi powodującymi ich wadliwość,

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organu drugiej instancji dotknięte było wadami, poprzez naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, które uniemożliwiło prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie,

3) art. 3 § 2 pkt 1) P.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę działalności administracji publicznej przez Sąd I instancji przejawiającą się w braku uchylenia wadliwych decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą na własność gminy nieruchomość,

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez brak wszechstronnej analizy akt sprawy, na podstawie których Sąd I instancji wydał błędny wyrok w szczególności:

- niezasadne uznanie, że organ administracji prawidłowo ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego, w sytuacji gdy operat ten zawiera błędne ustalenia faktyczne i specjalistyczne, przyjmując do porównania ceny nieruchomości przyległych o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zamiast ceny transakcji nieruchomości drogowych,

- błędne przyznanie racji organowi administracji o braku konieczności analizy rynku regionalnego w celu poszukiwania transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej,

- błędne uznanie, że organ administracji nie mógł zakwestionować treści operatu szacunkowego w zakresie wkraczającym w ustalenia rzeczoznawcy wymagające uprawnień specjalistycznych, w sytuacji gdy błędne są same założenia operatu niewymagające wiedzy specjalistycznej,

5) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów skarżącej, m.in. do naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n, w którym skarżąca zarzuca pominięcie przez rzeczoznawcę transakcji sprzedaży nieruchomości pod drogi publiczne zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi) a Skarbem Państwa (Gminą), które jak twierdzi rzeczoznawca "nie są źródłem cen nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi " - w sytuacji gdy ustawodawca nie wyłączył z porównania cen tego typu transakcji, jak również do zarzutu niewykorzystania przez organ, a będących w jego posiadaniu informacji w przedmiocie wysokości cen transakcji drogowych w stosunku do gruntów niezabudowanych, a wywłaszczanych pod drogi publiczne na terenie Powiatu [...].

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 134 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przez przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z urządzeniami towarzyszącymi, zamiast transakcji nieruchomościami drogowymi oraz odrzucenie stanowiska skarżącej, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości ustalone w decyzji organów administracyjnych lub w drodze porozumień zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi) a Skarbem Państwa (Gminą),

2) art. 151 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w pojęciu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych nie mieszczą się kwoty odszkodowań za te nieruchomości ustalone w decyzji organów administracyjnych lub w drodze porozumień zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi) a Skarbem Państwa (Gminą), które jak twierdzi rzeczoznawca "nie są źródłem cen nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi" - w sytuacji gdy ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych z tytułu odszkodowań ustalonych decyzjami organów administracyjnych lub w drodze porozumień zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi) a jst, uznając że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151. ust.1 u.g.n.,

3) art. 150 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, za rzeczoznawcą majątkowym, że do określenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości nie mogą być brane pod uwagę kwoty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości ustalone w wyniku decyzji organów administracyjnych lub w drodze porozumień zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi) a Skarbem Państwa (Gminą), które jak twierdzi rzeczoznawca "nie są źródłem cen nieruchomości o przeznaczeniu pod drogi" - w sytuacji gdy ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych z tytułu odszkodowań ustalonych decyzjami organów administracyjnych lub w drodze porozumień zawartych między osobami fizycznymi (os. prawnymi) a jst, uznając że tego rodzaju transakcje mogą być przedmiotem obrotu,

4) art. 150 ust. 5 w zw. z art. 154 ust. 1 oraz w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy sporządził opinię o wartości wycenianej nieruchomości w formie operatu szacunkowego, w sytuacji gdy operat ten zawiera podstawowe błędy, do stwierdzenia których nie potrzeba wiadomości specjalnych, takie jak: przyjęcie do porównania z działkami wycenianymi nieruchomości niepodobnych o całkiem innym przeznaczeniu w planie miejscowym, brak analizy transakcji drogowych na rynku regionalnym, odrzucenie odszkodowań ustalanych w drodze decyzji administracyjnych lub porozumień między wywłaszczanymi a jst,

5) art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że operat szacunkowy, na którym oparta jest zaskarżona decyzja jest prawidłowy, w sytuacji gdy rzeczoznawca określając wartość rynkową w podejściu porównawczym zastosował ceny uzyskane za nieruchomości niepodobne do wycenianych działek, odrzucił możliwość zastosowania cen z transakcji drogowych z rynku lokalnego lub regionalnego, jak również cen z odszkodowań za tego typu nieruchomości podobne do wycenianej ustalonych w decyzjach adm. lub porozumieniach zawieranych pomiędzy wywłaszczonymi a jst odmawiając im przymiotu rynkowości,

6) art. 4 pkt 16 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że:

- nieruchomości podobne do wycenianych działek o numerach [...], [...], [...] i [...] to działki przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, w sytuacji gdy powinny być to nieruchomości drogowe (przeznaczone pod drogi publiczne), gdyż tylko takie nieruchomości są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na przeznaczenie, sposób korzystania, położenie, stan prawny, oraz inne cechy wpływające na jej wartość,

- nieruchomości podobne do wycenianych to nieruchomości, które wydzielone zostały z gruntów o tym samym przeznaczeniu (tj. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną), w sytuacji gdy ustawodawca nie określił takiego warunku przy określaniu wartości wycenianej nieruchomości wskazując jedynie, że nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość; położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość;

7) § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w spawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie i określenie wartości rynkowej wycenianych nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych tj.- o symbolu MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z urządzeniami towarzyszącymi, w sytuacji gdy możliwe było określenie tej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, ponieważ zarówno na rynku lokalnym, jak i na rynku regionalnym, jest szereg transakcji zakupu gruntów pod drogi publiczne (tego rodzaju transakcje drogowe na terenie Gminy G. występowały w związku z przejmowaniem przez Starostwo Powiatowe w L. gruntów pod drogę N. za cenę 53 zł/m2, a za grunty w innych miejscowościach za cenę od 10 - 67 zł/m2),

8) § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wartości rynkowej, wycenianych nieruchomości przyjmując przeznaczenie tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, w sytuacji gdy przeznaczenie wycenianych działek w palnie miejscowym w dniu wydania decyzji było pod inwestycje drogowe - drogi publiczne,

9) § 36 ust. 2 rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że nie było potrzeby dokonywania analizy rynku regionalnego pomimo, że rzeczoznawca majątkowy nie odnalazł na rynku lokalnym wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi, w sytuacji gdy ustawodawca ustanowił obowiązek poszukiwania transakcji drogowych na rynku regionalnym obejmującym obręb województwa, a nawet kilku województw w przypadku braku ich na rynku lokalnym,

10) art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n poprzez niewłaściwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że rzeczoznawca majątkowy nie wykorzystał przy szacowaniu nieruchomości wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach podobnych, które pozostawały w dyspozycji organu I instancji,

11) art. 156 ust. 1 u.g.n w zw. z § 36 ust. 1 rozporządzenia, poprzez uznanie, że operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami prawa, podczas gdy sporządzona wycena opierała się na niewłaściwym doborze nieruchomości podobnych oraz w oparciu o niezasadne przyjęcie cen działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, powodując tym samym zawyżenie wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji doprowadzenie do zawyżenia orzeczonego odszkodowania, w sytuacji gdy rzeczoznawca majątkowy był zobligowany w pierwszej kolejności przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne jako tych, które w najbardziej obiektywny sposób można uznać za nieruchomości podobne do działki będącej przedmiotem niniejszego postępowania,

12) art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie i orzekanie w oparciu o znajdujący się w aktach sprawy operat szacunkowy, który został sporządzony ponad 12 miesięcy temu,

13) art. 157 ust. 1 u.g.n poprzez błędną wykładnię i próbę przerzucenia na skarżącą Gminę G. obowiązku organu administracyjnego rzetelnego, obiektywnego i wyczerpującego ocenienia materiału dowodowego w sprawie w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, w sytuacji gdy to organ powinien w świetle art. 7, 77 i 80 Kpa rzetelnie ocenić operat szacunkowy i w przypadku wątpliwości podnoszonych przez stronę dopuścić dowód z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego. Tym bardziej, że wyjaśnienia rzeczoznawcy z dn. 10.11.2015 r., na które powołuje się Sąd, w stosunku do podnoszonych na rozprawie adm. zarzutów skarżącej są lakoniczne i sprzeczne same w sobie w następującym fragmencie; cyt.: "Wiadomym jest, bez specjalnej wiedzy w zakresie nieruchomości, że grunty rolne sa dużo tańsze od gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Stąd pokazując transakcje gruntami pod drogi nielogicznym jest przyjmowanie do wyceny transakcji nieruchomości leżących wśród gruntów pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne (transakcje 1-3 w tabeli pkt 6.2. operatu) jako podobnych, chociażby z powodu, że sa one kilkukrotnie tańsze niż grunty kupowane pod drogi leżące wśród terenów rolnych".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Badana skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego jak i materialnego. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wskazanych wadliwości proceduralnych wskazać należało, że z uwagi na sposób ich skonstruowania nie mogły skutecznie podważyć kwestionowanego wyroku.

Przepisy art. 145 - 151 P.p.s.a. nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Zatem podstawą skargi kasacyjnej nie mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie.

Z kolei zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jednak aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że uniemożliwia kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Podnoszone w kasacji braki kontrolowanego uzasadnienia nie uniemożliwiają kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia, zawarte są w nim wszystkie niezbędne elementy, które pozwalają na odtworzenie przyjętego przez sąd stanu faktycznego sprawy, jak i dokonanej oceny prawnej.

Z tej przyczyny także i ten zarzut nie mógł skutecznie podważyć wyroku sądu I instancji. Identycznie potraktować należało zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., który byłby uzasadniony tylko wtedy, gdyby Sąd nie wziął pod uwagę dowodu znajdującego się w aktach sprawy, który miał przy tym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Tymczasem skarżący kasacyjnie w sposób nieprawidłowy za pomocą analizowanego zarzutu dążył w istocie do podważenia oceny przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego, co nie mogło znaleźć akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należało, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty prawa procesowego nie podważyły przyjętego stanu faktycznego.

Wadliwość w zakresie naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie odniósł m.in. do porównania transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, zamiast przyjęcia do tego celu transakcji nieruchomościami drogowymi, co miało naruszać niżej wskazane przepisy.

Tymczasem prawidłowość dokonanego porównania potwierdza przepis § 36 ust.4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, w myśl którego gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi. Wprawdzie bezspornym było, że grunty przyległe do wycenianych przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, sprzeciw budziła jednak prawidłowość ustaleń odnośnie braku nieruchomości drogowych mogących być podstawą porównań. Tego rodzaju kwestie winny być przedmiotem zarzutów w ramach podstaw kasacyjnych o charakterze procesowym. Wadliwym było w tej sytuacji oparcie się na podstawach z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., które odnoszą się do prawa materialnego. Jedynie na marginesie zauważyć należało, że stanowisko kontrolowanego sądu, dopuszczające w niniejszej sprawie pominięcie nieruchomości drogowych zasługuje na akceptację. Oparte zostało bowiem na wynikach badania rynku (odzwierciedlonych w operacie szacunkowym) co do lokalnego charakteru wycenianej drogi, które skłoniły rzeczoznawcę, by porównanie odnieść do zasobu nieruchomości z terenu lokalnego.

Takie stanowisko nie stoi w sprzeczności z regulacjami zawartymi w przepisie § 36 ust. 2 rozporządzenia skoro pominięcie rynku regionalnego biegły w sposób jasny i logiczny uzasadnił.

Wskazać w tym miejscu należy, że przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia ma charakter szczególny w odniesieniu do uregulowań z art. 4 pkt16 u.g.n.

Stąd też nie można się zgodzić z kasacją, iż doszło do naruszenia ostatnio wymienionego przepisu poprzez dopuszczenie wbrew jego postanowieniom do porównań z nieruchomościami o innym przeznaczeniu niż nieruchomość wyceniana.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie rzeczoznawcy nie można odmówić uprawnienia do eliminowania z porównań części występujących transakcji drogowych z uwagi na niespełnienie przezeń warunków rynkowych o jakich mowa w art. 151 ust. 1 u.g.n. skoro zasięgnięcie opinii ma na celu uzyskanie wiadomości specjalnych.

Z brzmienia przepisu art. 151 ust. 1 u.g.n. wynika ponadto, że dla określenia wartości rynkowej nieruchomości niezbędne jest wystąpienie wszystkich czynników łącznie, przy czym od strony funkcjonalnej najważniejsze znaczenie ma możliwość określenia pewnego systemu transakcji, z których wynikałyby określone przedziały, w jakich kształtują się ceny transakcyjne, na gruncie których można byłoby określić wartość rynkową nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Należy więc dopuścić każdorazowe sprawdzanie, czy badane czynności cywilnoprawne charakteryzują się niezależnością stron umowy, działaniem w sytuacji nieprzymusowej, oraz jaką rolę odgrywa tu możliwość wyeksponowania (lub jej brak) nieruchomości na rynku i wynegocjowania warunków umowy.

Zauważyć należy, że w zakreślonych powyższym przepisem granicach w spornym operacie wyjaśniono w sposób odpowiadający tej regulacji przyczyny pominięcia przy porównaniu części spośród badanych transakcji drogowych. Przyjęte za operatem stanowisko nie ma więc charakteru dowolnego. Skarga kasacyjna nie wykazała nieścisłości, czy zaniechań istotnych dla ustalenia wartości ocenianych nieruchomości.

Nie można również zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że przepis art. 150 ust. 2 u.g.n. dopuszcza wzięcie do porównań odszkodowań ustalonych w wyniku decyzji oraz w drodze porozumień w przypadku nieruchomości przeznaczonych pod drogi.

W istocie bowiem przepis ten reguluje, które z wycenianych nieruchomości mogą podlegać określeniu wartością rynkową, wskazując na nieruchomości mogące podlegać obrotowi rynkowemu. W sytuacji zaś, gdy w wyniku wyceny nieruchomości (która mogła być przedmiotem obrotu) dokonano określenia jej wartość rynkowej, tj. stanowiącej szacunkową kwotę, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, to brak jest podstaw do formułowania zarzutu związanego z błędną wykładnią, czy też niewłaściwym zastosowaniem art. 150 ust. 2 u.g.n.

Przepis art. 155 ust.1pkt.7 u.g.n. nie przeczy ustawowej zasadzie, że do porównań należy brać transakcje, będące przedmiotem obrotu rynkowego. Nabycie własności w oparciu o decyzję wywłaszczeniową takich warunków nie spełnia.

Identyczne uwagi odnieść należy do zarzutu naruszenia art. 151 ust. 1 u.g.n. Wbrew kasacji sporządzony w dniu 8 września 2015 r. operat został wykorzystany w warunkach, o jakich stanowi przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. Decyzja organu II instancji zapadła w dniu 26 kwietnia 2016 r., a więc po upływie 7 miesięcy od jego sporządzenia. Przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 u.g.n. Oznacza to, że co do zasady przez okres 12 miesięcy od daty sporządzenia operatu, właściwy organ administracji publicznej, ma obowiązek ustalić odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości ustalonej przez rzeczoznawcę na dzień sporządzania wyceny, chyba, że w tym czasie zmianie ulegnie stan prawny dotyczący np. zasad wyceny lub wystąpią istotne zmiany czynników faktycznych mających wpływ na ustalenie tej wartości, np. znacznie wzrosną ceny nieruchomości.

Nie mógł skutecznie podważyć badanego wyroku zarzut naruszenia przepisu art. 157 ust. 1 u.g.n., który skarżąca kasacyjnie wiązała z wadliwą oceną materiału dowodowego. Przepis art. 157 ust. 1 stanowi zasady sporządzenia operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców w celu oceny prawidłowości kontrolowanego operatu szacunkowego. Poprzez wskazanie tej normy nie jest możliwe podważenie oceny wiarygodności operatu, także w przypadku jednoczesnego powołania się na przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Konstruując zarzut zmierzający do podważenia oceny stanu faktycznego należało regulacje procedury administracyjnej powiązać nadto z przepisem o charakterze wynikowym, w tym wypadku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wadliwa konstrukcja tego zarzutu nie mogła doprowadzić do jego oceny merytorycznej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 ust. 1 i art. 156 ust.1 u.g.n. wskazać należy, że ocena operatu szacunkowego, dokonywana przez organ administracyjny nie może wkraczać w zakres objęty tzw. wiedzą specjalistyczną biegłego, co oznacza, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych pozostaje kwestia zasadności określania cech nieruchomości, ich wagi oraz zastosowanego w związku z tym współczynnika korekcyjnego.

Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność operatu szacunkowego w tym względzie.

W tym stanie rzeczy także wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły podważyć prawidłowości kontrolowanego wyroku Sądu I instancji.

Mając na względzie powyższe skargę kasacyjną, na zasadzie art. 184 P.p.s.a. oddalono.