Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SAB/Bd 12/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 658
645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 9 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] w przedmiocie wyjaśnienia powodów zmiany umowy cywilno-prawnej postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2014 r. została zawarta pomiędzy P. W. (skarżący) a Dyrektorem [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] umowa o udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego, w której została określona minimalna gwarantowana liczba godzin objętych zamówieniem wynosząca [...] godzin średniomiesięcznie w rozliczeniu rocznym.

Następnie w dniu [...] sierpnia 2015 r. aneksem nr 1 do powyższej umowy została zmniejszona minimalna gwarantowana liczba godzin objętych zamówieniem wynosząca [...] godzin średniomiesięcznie w rozliczeniu rocznym.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. skarżący zwrócił się do Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego [...] w [...] o wyjaśnienie okoliczności, które miały wpływ na drastyczną zmianę gwarantowanej liczby godzin objętych zamówieniem.

Dyrektor placówki nie udzielił odpowiedzi. W związku z powyższym skarżący pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w kwestii niezałatwienia sprawy w terminie i nie wydania w tej kwestii decyzji administracyjnej.

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. P. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] w przedmiocie braku reakcji na wcześniejsze pisma skarżącego odnoszące się do wyjaśnienia powodów zmiany umowy cywilno-prawnej łączącej strony i późniejszego wezwania z dnia [...] listopada 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie.

W skardze P. W. zarzucił naruszenie przez Dyrektora szeregu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w związku z "rażącym przekroczeniem terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu" i wniósł o:

- zobowiązanie Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego [...] w [...] do wykonania odpowiedniej czynności administracyjnej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

- zobowiązanie Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego [...] w [...] do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

- orzeczenie, że bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszenie prawa.

W odpowiedzi na powyższą skargę Dyrektor [...] Szpitala [...] w [...] wniósł o jej odrzucenie wskazując, że niniejsza sprawa podlega kognicji sądów powszechnych, bowiem jej charakter ma cechy sporu cywilno-prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje:

Skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu.

Zakres właściwości rzeczowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a. Zgodnie z art. 3 p.p.s.a. kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę. Stosownie bowiem do treści art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Z wymienionego przepisu wynika, iż wniesienie skargi na bezczynność organu administracji jest możliwe tylko w przypadkach przewidzianych w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Skarga na bezczynność nie jest natomiast dopuszczalna w innych sprawach niż wymienione w punktach 1-4 artykułu 3 § 2 ustawy p.p.s.a. Należy przy tym zaznaczyć, iż bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy organ ma obowiązek podjąć działania w formie określonej prawem i w terminie określonym przez prawo lecz tego nie czyni. Dotyczy to zatem sytuacji gdy przepis prawa przewiduje działanie organu zaś organ jest w zwłoce gdyż w wymaganym terminie nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub opieszale prowadzi postępowanie i nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu bądź czynności. Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest przede wszystkim wystąpienie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec żądania strony zaś kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej. Pogląd taki wyraził wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w wyroku w sprawie o sygn. akt I SAB 90/98 z dnia 5 lutego 1999 r., w wyroku w sprawie o sygn. akt IV S.A. 961/99 z dnia 13 czerwca 2001 r. oraz postanowieniu w sprawie o sygn. akt IV SAB 166/97 z dnia 2 czerwca 1998 r.

Jak wynika z treści skargi, P. W. wniósł skargę na bezczynność Dyrektora [...] Szpitala Specjalistycznego im. [...] w [...] w przedmiocie braku reakcji na wcześniejsze pisma skarżącego odnoszące się do wyjaśnienia powodów zmiany umowy cywilno-prawnej łączącej strony i późniejszego wezwania z dnia [...] listopada 2015 r. do usunięcia naruszenia prawa w tym zakresie.

Z treści skargi wynika, że koncentruje się ona na kwestii zmiany aneksem z dnia [...] sierpnia 2015 r. umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie ratownictwa medycznego mocą, którego została zmniejszona minimalna gwarantowana liczba godzin objętych zamówieniem wynosząca z [...] do [...] godzin średniomiesięcznie w rozliczeniu rocznym.

Niewątpliwie zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej (Dz.U. nr 112, poz. 654 ze zm.) podmiot leczniczy spełniający przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010r. nr 113, poz. 759, ze zm.), zwany dalej "udzielającym zamówienia", może udzielić zamówienia na udzielanie w określonym zakresie świadczeń zdrowotnych, zwanego dalej "zamówieniem", podmiotowi wykonującemu działalność leczniczą, lub osobie legitymującej się nabyciem fachowych kwalifikacji do udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub określonej dziedzinie medycyny, zwanym dalej "przyjmującym zamówienie". Udzielenie zamówienia następuje w trybie konkursu ofert (art. 26 ust. 3 ustawy o działalności leczniczej). Do konkursu ofert stosuje się odpowiednio art.140,art.141, art. 146 ust. 1, art. 147 – 150, 151 ust. 1 – 2 i 4 -6, art. 152, 153 i art. 154 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008r. nr 164, poz. 1027 ze zm.), przy czym prawa i obowiązki Prezesa Funduszu i dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu wykonuje kierownik podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia, o czym stanowi art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej. Do udzielenia zamówienia nie stosuje się przepisów o zamówieniach publicznych (art. 26 ust. 5 tej ustawy). Z treści art. 27 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej wynika, że z przyjmującym zamówienie wyłonionym w trybie konkursu ofert udzielający zamówienia zawiera umowę na czas udzielania świadczeń zdrowotnych w określonym zakresie lub na czas określony.

W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednakże, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, do której odsyła powołany wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej we wskazanym w tym przepisie zakresie, nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a "rozstrzygnięcie" komisji nie jest decyzją administracyjną ani innym aktem o charakterze administracyjnoprawnym (vide: Naczelny Sąd Administracyjny, m.in. w postanowieniu z dnia 14 lutego 2007r., sygn. akt II GSK 330/06 – Lex nr 325383, w postanowieniu z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 – Lex nr 289113, w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 - ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101). Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania od rozstrzygnięcia komisji. Ustawa wyraźnie bowiem stanowi, że po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego wydaje decyzję administracyjną (art. 154 ust. 3).Dyrektor oddziału wojewódzkiego po ponownym rozpoznaniu sprawy wydaje decyzję administracyjną (art.154 ust.6 ustawy). W całym zatem postępowaniu prowadzącym do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej mamy dwa etapy: cywilnoprawny i administracyjnoprawny. Postępowanie administracyjne w sprawie jest postępowaniem mającym na celu weryfikację rozstrzygnięcia (wyboru lub odrzucenia ofert) dokonanego przez komisję, prowadzonym według zasad Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 listopada 2006r., sygn. akt II GSK 186/06 – ONSAiWSA nr 4 z 2007r., poz. 101, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 21 marca 2012r.sygn.akt III SA/Łd 93/12). Przytoczony wyżej art. 26 ust. 4 ustawy o działalności leczniczej, w zakresie w jakim stanowi o odpowiednim stosowaniu do konkursu ofert przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, czyni to jednak tylko w bardzo ograniczonym zakresie poprzez odesłanie do enumeratywnie wymienionych w jego treści przepisów. W szczególności należy zwrócić uwagę, że przepis ten stanowi o odpowiednim stosowaniu tylko art. 154 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych o treści: Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora wojewódzkiego oddziału Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania ( ust.1). Odwołanie rozpatrywane jest w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania. Wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia. Odwołanie wniesione po terminie nie podlega rozpatrzeniu (ust.2). Przepis art.26 ust.4 nie odsyła do pozostałych ustępów art. 154, w tym ust.3 i ust. 6, w myśl którego Dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w ust.4 ( decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego funduszu dotyczącą rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) i wydaje decyzję administracyjną w sprawie oraz ust. 8 stanowiącego o tym, że od decyzji, o której mowa w ust. 6, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że postępowanie konkursowe prowadzące do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń zdrowotnych, o jakim stanowi art. 26 ustawy o działalności leczniczej nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego na żadnym z etapów, a sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych nie jest sprawą administracyjną. Wszystkie etapy postępowania prowadzonego w ramach wewnętrznych struktur podmiotu leczniczego udzielającego zamówienia poprzedzające zawarcie umowy z przyjmującym zamówienie, wzorowane są na zasadach prawa cywilnego. Ustawodawca w art. 26 ustawy o działalności leczniczej wyraźnie odwołuje się do typowych dla prawa cywilnego pojęć takich jak oferta, czy konkurs ofert.

W świetle powyższego wniesioną w rozpatrywanej sprawie skargę uznać należy za niedopuszczalną albowiem jej przedmiotem są czynności nie mające charakteru administracyjnego, które nie są objęte zakresem kognicji sądów administracyjnych. Z przepisów ustawy o działalności leczniczej oraz z mających odpowiednie zastosowanie enumeratywnie wymienionych w treści jej art. 26 ust. 4 przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie wynika, by podlegały one zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

W świetle art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego występuje m.in. wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności (bezczynności) nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wynikającej z art. 3 § 2 stawy p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji postanowienia.