Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2817/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 135, art. 134 § 1, art. 269 § 1, art. 187 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 17 ust. 1, art. 3 pkt. 22
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1085/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1085/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

W związku z wygaśnięciem z dniem 1 lipca 2013 r. decyzji z [...] lutego 2010 r., ustalającej S. K. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w związku z opieką nad siostrą J. K. na okres od 1 października 2010 r. bezterminowo, w dniu 14 czerwca 2013 r. S. K. ponownie wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia, począwszy od 1 lipca 2013 r.. W aktach sprawy znajdują się m.in. odpisy skrócone aktów zgonu rodziców: W. K. i A. K. oraz orzeczenie Obwodowej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia Nr [...] w W. z dnia [...] sierpnia 1972 r., na mocy którego J. K. została trwale zaliczona do inwalidów pierwszej grupy, które nie zawiera daty powstania inwalidztwa. W dniu orzekania J. K. ukończyła 15 rok życia. Kolegium ustaliło, że S. K. jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne.

W dniu 3 lipca 2013 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił S. K. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji powołał się na uchwałę podjętą w dniu 11 grudnia 2012 r. w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. K., wskazując na Komunikat Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej dotyczący prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników wydany w związku z uchwałą Sądu. W jego ocenie przysługuje mu prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przywołało treść art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.), a następnie stwierdziło, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie budzi zastrzeżeń. Kolegium podniosło, że okolicznością niekwestionowaną przez skarżącego jest fakt prowadzenia przez niego gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Organ odwoławczy wskazał, że przedstawione do rozpoznania zagadnienie prawne dotyczące znaczenia prowadzenia gospodarstwa rolnego i ubezpieczenia w KRUS dla nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, zakwalifikowane zostało przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego do budzących poważne wątpliwości wymagające rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art.. 15 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kolegium podziela argumentację NSA przedstawioną w uchwale OPS 5/12 z dnia 11 grudnia 2012 r., na jaką powołał się również organ I instancji. Kolegium przedstawiło stanowisko Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażone w przedmiotowej uchwale, w której Sąd ten stwierdził, że w świetle art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. K., zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a. wobec braku pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej przez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, naruszenie art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sprawach oraz naruszenie art. 17 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędne przyjęcie, że skarżącemu jako rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo rolne nie należy się świadczenie pielęgnacyjne.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest krótkie i ogranicza się jedynie do przekopiowania treści art. 17 i 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, obszernego fragmentu uchwały NSA oraz opisania stanu faktycznego koncentrując się przede wszystkim na całkowicie odrębnym od niniejszej sprawy postępowaniu w sprawie przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Skarżący podniósł ponadto, że organy nie przeanalizowały znaczenia orzeczenia o niepełnosprawności J. K., niezdolnej do samodzielnej egzystencji i wymagającej stałej opieki. Organy, zdaniem skarżącego, nie wzięły pod uwagę, że skarżący jako osoba samotna, opiekująca się niezdolną do samodzielnej egzystencji siostrą i jednocześnie prowadząca gospodarstwo rolne nie jest w stanie pogodzić obu obowiązków bez uszczerbku dla jednego z nich. Skarżący podkreślił, że organy administracji publicznej realizujące świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa, a nie kierować się rozstrzygnięciem sądu administracyjnego czy też samorządowego kolegium odwoławczego wydanym w indywidualnej sprawie i tylko w tej sprawie wiążącym. Skarżący stwierdził, że uchwała NSA z 11 grudnia 2012 r. stoi w jawnej i oczywistej sprzeczności do stanowiska Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej wyrażonego w Komunikacie dotyczącym prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla rolników, które dopuszcza możliwość przyznania rolnikowi tego świadczenia. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę wskazał, że materialnoprawną przesłankę wydanej decyzji stanowił przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, powoływanej dalej jako ustawa o świadczeniach rodzinnych). W myśl tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce albo ojcu (pkt 1), opiekunowi faktycznemu dziecka (pkt 2), osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (pkt 3) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności (pkt 4) jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Oznacza to, że uprawnioną do tego świadczenia może być tylko osoba, która nie pracuje i nie trudni się jakąkolwiek pracą zarobkową, by opiekować się osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, lub też osoba, która w celu opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rezygnuje z dotychczasowego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

WSA W Warszawie wskazał także na treść art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych który stanowi, że przez zatrudnienie lub inną prace zarobkową rozumieć należy wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że uchwałą z dnia 11 grudnia 2012 r. (sygn. akt I OPS 5/12) podjętą w trybie art. 15 § 1 pkt 3 P.p.s.a., w składzie siedmiu sędziów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w świetle art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął stanowisko, że prowadzenie gospodarstwa rolnego oznacza stałą i osobistą działalność rolnika, mającą charakter zarówno wykonywanej pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z prowadzeniem jak i zarządzaniem gospodarstwem. Zatem przy odpowiedniej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne, zarządzać nim i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną. Ma możliwość planowania pracy, dostosowania rozkładu zajęć do potrzeb rodziny, w tym do swobodnego wyznaczenia czasu niezbędnego na czynności opiekuńcze nad osobą niepełnosprawną. Wskazał również, że rezygnacja z zatrudnienia o której mowa w komentowanym przepisie nie może budzić wątpliwości, a więc osoba rezygnująca z zatrudnienia musi rezygnować z aktualnego zatrudnienia i nie podejmować tego zatrudnienia w przyszłości. W przypadku rolnika oznaczałoby to rezygnację z prowadzenia gospodarstwa rolnego.

WSA w Warszawie podkreślił, że w myśl przepisu art. 187 § 2 P.p.s.a. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta w składzie siedmiu sędziów, jest wiążąca w sprawie, w której zapadła. Jednak z treści art. 269 § 1 P.p.s.a. wynika, że de facto jest ona również wiążąca w innych sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym. W przypadku, gdy sąd rozpoznający tożsamą sprawę nie podziela stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, zobligowany jest do wystąpienia do odpowiedniego składu Naczelnego Sadu Administracyjnego z zagadnieniem prawnym. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu I instancji, że S. K. posiada gospodarstwo rolne, jak również, że prowadzi to gospodarstwo rolne o powierzchni 70 ha. Powyższa okoliczność, w myśl przywołanej powyżej uchwały powoduje, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad siostrą nie może być mu przyznane.

Nie może również przynieść zamierzonego przez skarżącego skutku argument, że w celu opieki nad siostrą pomniejszył on gospodarstwo rolne i w tym sensie częściowo zrezygnował z zatrudnienia. Rezygnacja z zatrudnienia musiałaby mieć bowiem charakter trwały, co w przypadku rolnika oznaczałaby całkowitą rezygnacją z prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. K. zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, wskazując art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżącemu nie należy się wypłata świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji, gdy zdaniem skarżącego spełnia od wymogi przewidziane tym przepisem prawa, by świadczenie takie było mu wypłacane;

2) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 1 § 1 i 2 Ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w zakresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

3) art. 269 § 1 oraz art. 187 § 2 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie uchwała NSA wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 5/12 jest wiążąca, gdyż co do zasady sądy administracyjne związane są uchwałami podjętymi przez NSA w innych sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym, z czego de facto można wywieść, że ogólna moc wiążąca uchwały powoduje związanie nią sądów administracyjnych we wszystkich sprawach, w których miałby być stosowany interpretowany przepis, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo że uchwała NSA I OPS 5/12 zapadła w odniesieniu do odmiennego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a wskazane przepisy nie regulują kwestii związania sądów administracyjnych uchwałami składu siedmiu sędziów wydanymi w innych stanach faktycznych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w całości, względnie, w razie spełnienia przesłanek przewidzianych tym przepisem, zastosowanie procedury przewidzianej w art. 188 P.p.s.a., oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W opinii skarżącego kasacyjnie uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie jest co do zasady wyłączone. Skarżący opowiada się po stronie prezentowanego w orzecznictwie poglądu interpretującego na korzyść rolnika określenia "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" zawartego w art. 3 pkt 22 i 17 ust. 1 wskazanej ustawy. Jako że rezygnacja z "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" stanowi pierwszy, niezbędny warunek uzyskania świadczenia należy, zdaniem skarżącego, przesłankę tę poddać wnikliwej i rzetelnej analizie, w ścisłym odniesieniu do osób posiadających specyficzny status rolnika.

Zgodnie z art. 3 pkt 22 zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową jest wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. W definicji tej nie wymieniono prowadzenia działalności rolniczej przez rolnika indywidualnego, jako desygnatu określenia "zatrudnienie lub inna praca zarobkowa".

Rozszerzająca interpretacja definicji zawartej w art. 3 pkt 22 prowadziłaby do sytuacji, w której osoba będąca w posiadaniu gospodarstwa rolnego, sprawująca opiekę nad osobą niepełnosprawną, byłaby pozbawiona możliwości skorzystania z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez sam fakt posiadania gospodarstwa rolnego, wobec czego dla uzyskania możliwości ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne musiałaby się gospodarstwa rolnego w ogóle wyzbyć.

Sytuacja ta jest w szczególności nie do zaakceptowania, między innymi w sytuacji, gdy posiadane przez rolnika gospodarstwo oraz rodzaj upraw, pozwalałby mu na podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a pracy takiej nie podejmuje (bądź z niej rezygnuje) właśnie z powodu konieczności opieki nad osobą niepełnosprawną, względem której ciąży na nim obowiązek alimentacyjny (tak w wyroku NSA z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2005/11).

Co więcej, sam fakt posiadania i prowadzenia gospodarstwa rolnego nie może wykluczać rolnika z prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem byłoby to sprzeczne z zakazem dyskryminacji wyrażonym w art. 32 ust. 2 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 2165/11). Zasada ta nakazuje równe traktowanie przez władze publiczne obywateli, poprzez stosowanie takiej samej normy prawa do takiego samego stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie treść art. 269 § 1 P.p.s.a. w swoim uzasadnieniu (podobnie jak to zrobiły organy) odniósł się do uchwały NSA z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12. Aprobując stanowisko wyrażone w zaprezentowanej uchwale, nawiązano do dokonanej w niej wykładni, w myśl której prowadzenie gospodarstwa rolnego, pomimo że nie mieści się w definicji zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej zawartej w art. 3 pkt 22 ustawy, jest równoznaczne z prowadzeniem działalności i wykonywaniem pracy w tym gospodarstwie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organy administracji publicznej, realizujące świadczenia rodzinne, w tym świadczenie pielęgnacyjne, zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 6 k.p.a., zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa – przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, a nie kierować się indywidualnym rozstrzygnięciem sądu administracyjnego. Z tego względu skarżący kasacyjnie zakwestionował posłużenie się do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uchwałą NSA. Uchwała, nawet wydana w składzie siedmiu sędziów NSA, ma w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, moc wiążącą jedynie w sprawie, w której zapadła. Istnieje możliwość odniesienia zapadłego rozstrzygnięcia w innej sprawie, jednakże pod warunkiem zbieżności stanów faktycznych i prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a.. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten – inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne - zobligowany jest jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a.. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne jej rozumienie, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym przypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Zarzucając naruszenie przepisów postępowania skarżący kasacyjnie wskazał w pierwszej kolejności na naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 ,8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, że nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, co skutkowało nienależytym i niewyczerpującym wyjaśnieniem w uzasadnieniach obu decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego w zakresie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Według art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i prawa materialnego do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Przepis ten jest przepisem kompetencyjnym. W przekonaniu składu orzekającego NSA Sąd i instancji orzekając w kontrolowanej sprawie powyższego przepisu w żaden sposób nie mógł naruszyć, wobec tego zarzut naruszenia przepisów postępowania jest w tej części niezasadny.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7 ,8, 9 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nierozważenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Zarzuty te uznać należy za całkowicie niezasadne. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. WSA w Warszawie dokonał wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa nie zostały przez organ naruszone. Organy administracji publicznej we właściwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, który znajduje potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym oraz dokonały oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie przekroczyły przy tym przysługujących im granic uznania administracyjnego. Jeśli zatem z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Odnosząc się do zarzutu naruszenia tego przepisu w pierwszej kolejności należy podkreślić, że sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...) - art. 133 § 1 P.p.s.a.. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 P.p.s.a.) oraz dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a.. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny rozpoznaje sprawę na podstawie stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (por. B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd.Zakamycze, Kraków 2005, s. 317 - 318). Wprawdzie Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie - art. 106 § 3 P.p.s.a.. Podkreślić należy, że jedynie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie pozwala na ocenę zasadności zastosowania określonych przepisów prawa materialnego i prawidłowość subsumcji przepisów do okoliczności faktycznych sprawy. W niniejszej sprawie stan faktyczny nie budzi wątpliwości, w związku z czym nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 P. p.s.a..

Drugi zarzut dotyczył naruszenia art. 269 P.p.s.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie uchwała NSA wydana w sprawie o sygn. akt I OPS 5/12 jest wiążąca, pomimo że uchwała ta zapadła w odniesieniu do odmiennego niż w niniejszej sprawie stanu faktycznego, a wskazany przepis nie reguluje kwestii związania sądów administracyjnych uchwałami składu siedmiu sędziów wydanymi w innych stanach faktycznych.

Także i ten zarzut pozbawiony jest usprawiedliwionych podstaw.

Należy podkreślić, że na podstawie przepisu art. 269 P.p.s.a. sentencje uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter wiążący dla pozostałych składów sądów administracyjnych. Sąd orzekający w sprawie, w której pojawia się zagadnienie prawne rozstrzygnięte już w uchwale, bez zgłoszenia wniosku o podjęcie tak zwanej "uchwały przełamującej", nie może wyrazić innego poglądu niż ten sformułowany w uchwale przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w powołanej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego uznając, że dotyczy ona także sytuacji prawnej skarżącej.

Istotą sporu w niniejszej sprawie było rozstrzygnięcie, czy w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, S. K., będącemu rolnikiem, podlegającemu ubezpieczeniu w KRUS, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną siostrą. Powyższe zagadnienie stało się przedmiotem rozważań poszerzonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt I OPS 5/12 stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego, nie można jednak w tej sprawie pominąć okoliczności, że po rozpoznaniu jego wniosku przez organy obu instancji z dniem 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), na mocy której w ustawie o świadczeniach rodzinnych, dodany został art. 17b, dopuszczając obecnie uzyskanie przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: 1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego, 2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (ust. 1). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia.". Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2).

Wszystkie te okoliczności nie miały wpływu na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy, jednakże zmiana stanu prawnego umożliwia skarżącemu ponowne złożenie wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji była zgodna z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i doprowadziła do zgodnego z prawem zastosowania art. 151 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.