Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 85/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie par 7 ust 1 pkt 2
w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2011 r. sprawy ze skargi C.B. na uchwałę Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. nr XXVII/345/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 7 ust.1 pkt 2; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie I wyroku nie może być wykonywana; IV. zasądza od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego C.B. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Zakopane uchwałą z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XXVII/345/2008 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I.

Pismem z dnia [....] września 2009 r. C.B. wezwał Radę Miasta Zakopane do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego przedmiotową uchwałą. Rada Miasta Zakopane uchwałą nr XLIV/649/2009 z dnia 29 października 2009 r. uznała to wezwanie za nieuzasadnione. Uchwałę tę doręczono wzywającemu w dniu 6 listopada 2009 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru w aktach sprawy).

W dniu [....] listopada 2009 r. (data stempla pocztowego) C.B. działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę nr XXVII/345/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I i wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 tej uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem I R w sekcji 10 załącznika Nr 1 do tej uchwały, obejmującego stanowiącą własność skarżącego nieruchomość gruntową, składającą się z działek [....] i [....] w jednostce ewidencyjnej Zakopane w obrębie [....] oraz o zasądzenie od Rady Miasta Zakopane na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący podniósł, że przedmiotowa uchwała narusza jego interes prawny jako właściciela nieruchomości gruntowej składającej się z działek ewidencyjnych nr [....] i [....] , gdyż wprowadza zakaz zabudowy tej nieruchomości. Interes ten został naruszony przez to, że niezgodnie z art. 140 k.c. w związku z art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP określono granice korzystania z rzeczy przez jej właściciela w sposób niezgodny również ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności nieruchomości.

Skarżący zarzucił sprzeczność przedmiotowej uchwały z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139), art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 9 ust. 1 tej ustawy oraz w związku z art. 1 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku art. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w związku z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w związku z art. 5 in fine, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 zdanie drugie i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że traktując studium z 1999 r. na równi ze studium uchwalonym po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przydaje temu studium dodatkową moc prawną i odnajduje w nim lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego wiążące organy gminy przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Ponadto zaskarżona uchwała odnajduje w pojęciu zrównoważonego rozwoju treści niezgodne z ustawową definicją tego pojęcia, a w konsekwencji ogranicza konstytucyjne prawo własności skarżącego w stopniu naruszającym istotę tego prawa.

Skarżący uważa, że studium ma charakter wewnętrznego prawa miejscowego, które wyznacza pozycję prawną jednostki w sferze wykonywania prawa własności. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w wersji obowiązującej 15 grudnia 1999 r. przewidywała w art. 6 ust. 5 pkt 3 możliwość określania w studium, pojmowanym jako akt polityki przestrzennej gminy, obszarów wyłączonych z zabudowy jako podkategorii w ramach kategorii obszary rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Omawiany przepis zastosowano w odniesieniu do działki gruntu o obszarze 0,2936 ha, sklasyfikowanej jako pastwisko trwałe klasy V, sąsiadującej z obiektami służącymi obsłudze ruchu turystycznego. Rada Miasta Zakopane zastosowała przepis mający chronić rolników w sposób sprzeczny z jego celem, a nawet jego literalnym brzmieniem, gdyż motywem wprowadzenia zakazu zabudowy nie było dążenie do utworzenia obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej, lecz ochrona innych wartości, które pozostają w sprzeczności z działalnością produkcyjną. Założeniem przyjętym przez Radę Miasta Zakopane przy uchwalaniu studium nie była ochrona produkcji, lecz ochrona wartości niematerialnych, co przybrało konkretny wyraz w uchwale o utworzeniu parku kulturowego.

Zdaniem skarżącego Rada Miasta Zakopane uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l i odnosząc się do uwagi 55 potraktowała postulaty właściciela nieruchomości i problem konfliktu między różnymi interesami i wartościami w sposób powierzchowny. Przyjęła, że wiążą ją postanowienia studium. Niewłaściwie odczytano art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który odnosi się do dwóch różnych zasadniczo pod względem prawnym aktów planowania: 1) studium uchwalonym w celu określenia polityki przestrzennej gminy, które nie jest przepisem gminnym; 2) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest przepisem gminnym. Zachować moc mogły więc tylko miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Studia nigdy mocy prawnej nie miały, a więc jej zachować nie mogły. Jeżeli nawet przyznać pewną moc i doniosłość prawną aktowi określającemu politykę przestrzenną gminy, to akt taki mógł zachować moc tylko w takim zakresie i celu, w jakim został uchwalony.

W ocenie skarżącego, według aktualnego stanu prawnego studia mają moc wiążącą organy gminy i wpływają drastycznie na sytuację obywateli. Mocy tej nie miały przed 11 lipca 2003 r. więc jej zachować nie mogły. Inna wykładnia art. 87 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczna z konstytucją, narusza zasadę zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP. Z tych przyczyn uchwała Rady Miasta Zakopane w częściach objętych zaskarżeniem jest sprzeczna z prawem, gdyż nie uwzględnia postanowień art. 1 ust. 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. zasady ładu przestrzennego i zasady zrównoważonego rozwoju.

Wskazano także, że zarówno z opinii krajobrazowo-przyrodniczej sporządzonej w lutym 2009 r. przez uprawnionych urbanistów jak i z opinii geologicznej sporządzonej w kwietniu 2008 r. przez uprawnionych geologów wynika, że budowa na gruncie skarżącego nie zakłóciłaby ładu przestrzennego. Rada Miasta Zakopane, podejmując zaskarżoną uchwałę, nie uwzględniła zatem wszelkich uwarunkowań i wymagań, o których mowa w art. 2 pkt 1 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a których nie konkretyzował ustawodawca w stanie prawnym obowiązującym w dniu 15 grudnia 1999 r. To samo należy odnieść do pojęcia zrównoważonego rozwoju.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Zakopane wniosła o jej oddalenie.

W pierwsze kolejności podniesiono, że zaskarżony plan miejscowy jest zgodny z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjętego przez Radę Miasta Zakopane uchwałą z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99, a postanowienia tego studium były dla organu wiążące a etapie uchwalania planu zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organ planistyczny podniósł, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Prawo własności podlega jednak ograniczeniu, a kompetencje w zakresie kształtowania sposobu wykonywania prawa własności zostały powierzone również organom samorządu, co wynika m.in. z art. 6 ust. 1 w/w ustawy. Zgodnie z orzecznictwem NSA, nieuwzględnienie wniosku właściciela określonego gruntu nie można poczytać za naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji. Z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika wprost kompetencja gminy do określania w planach miejscowych przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania, a art. 6 ust. 1 jednoznacznie wymienia, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mówi, iż zapisy planu mogą przewidywać zakazy zabudowy. Umieszczone w projekcie planu "Gubałówka l" zakazy zabudowy wynikają wprost z zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, którego ustalenia, zgodnie z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą zostać uwzględnione w zapisach planu. Ponadto, tereny objęte zakazem zabudowy w projekcie planu oraz wykluczone z rozwoju funkcji osadniczych w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, znajdują się w większości w obszarach, które w opracowaniu ekofizjograficznym zakwalifikowano do kompleksów o dominujących funkcjach przyrodniczych i krajobrazowych, wskazanych do objęcia zakazem zabudowy. Ustawa Prawo ochrony środowiska w art. 72 ust 2 i 4 stanowi, iż "w planach zagospodarowania przestrzennego przy przeznaczaniu terenów na poszczególne cele oraz przy określaniu zadań związanych z ich zagospodarowaniem w strukturze wykorzystania terenów ustala się, na podstawie opracowania ekofizjograficznego proporcje pozwalające na zachowanie lub przywrócenia na nich równowagi przyrodniczej i prawidłowych warunków życia".

W odpowiedzi na skargę stwierdzono także, że zarzuty skarżącego odnośnie przeznaczenia jego nieruchomości na cele rolne wbrew przepisom ustawy nie znajdują uzasadnienia. Obszar rolny został wyznaczony dla szeregu działek. Ustawa nie nakłada obowiązku kierowania się powierzchnią jednej nieruchomości jako rolnej, ale Rada musi wziąć pod uwagę wielkość użytków w tym rejonie. Zmiana zaś przeznaczenia tej nieruchomości wymagałaby zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych uprzedniej zgody właściwego organu administracji rządowej, wskazanego w regulacji art. 7 ust. 2 w/w ustawy. Brak takiej zgody uniemożliwia dokonanie odrolnienia gruntu rolnego i przeznaczenia go na inne cele. Dodatkowo należy podkreślić, iż w obowiązującym do 31 grudnia 2003r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru nieruchomość skarżącego również była przeznaczona na cele rolnicze. Istniejąca zabudowa na tym obszarze ma wyłącznie charakter historyczny lub jest wynikiem samowoli budowlanych. Równocześnie część terenu leży w obszarze osuwiskowym, a przedłożone przez skarżącego opinie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa mają wyłącznie charakter dokumentów prywatnych.

W ocenie organu brak jest podstaw prawnych do wywodzenia, iż Rada Miasta Zakopane nadała specjalny charakter obowiązującemu studium. Ustawodawca wprost w art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym doprecyzował, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Ustawa nie obniża mocy wiążącej studium uchwalonego w 1999 r. w trakcie procedury planistycznej. W oparciu więc o aktualnie obowiązujące studium był tworzony plan dla obszaru Gubałówka l. Wymóg zaś zgodności postanowień miejscowego planu z ustaleniami studium jest wymogiem ustawowym, wynikającym z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Stwierdzono także, że nieruchomości skarżącego są również położone na obszarze objętym uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Park Kulturowy Kotliny Zakopiańskiej, zgodnie z art. 16 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami utworzony został Uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 1 marca 2007r., opublikowaną 5 kwietnia 2007 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 245. Przepisy zawarte w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mówią, iż w planach miejscowych uwzględnia się w szczególności ochronę parków kulturowych, dla których sporządza się plan zagospodarowania przestrzennego, w którym uwzględnić należy sposób ochrony, a także zakazy i ograniczenia określone w uchwale o utworzeniu Parku. W związku z powyższym w ustaleniach planu "Gubałówka l" w § 4. "Ustalenia w zakresie ochrony środowiska i kształtowania ładu przestrzennego" znalazł się zapis o treści: "Na obszarze objętym ustaleniami planu obowiązują zasady i ograniczenia uwzględnione w ustaleniach niniejszej uchwały, wynikające z położenia terenów w Parku Kulturowym Kotliny Zakopiańskiej - w granicach ustalonych w Uchwale o utworzeniu Parku".

W ocenie organu, głównym zarzutem skargi jest celowość i słuszność zachowania charakteru rolnego nieruchomości skarżącego. Rada Miasta Zakopane działała w zakresie i na podstawie przepisów prawa z zachowaniem wymaganych procedur. Żaden przepis prawa nie tworzył obowiązku uwzględnienia żądania co do sposobu przeznaczania określonego gruntu. Rada Miasta Zakopane uchwalając zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego kierowała się zasadami polityki przestrzennej, zapisami studium i obowiązującą uchwałą w sprawie utworzenia Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej.

Wyrokiem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1794/09 Wojewódzki Administracyjny w Krakowie oddalił skargę C.B. na przedmiotową uchwałę.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że sąd administracyjny został powołany do kontroli zgodności z prawem zaskarżonych do niego aktów, przy czym jego kompetencje nie polegają na możliwości eliminacji wszelkich naruszeń prawa i na pozbawianiu mocy obowiązującej aktów ze względu na jakiekolwiek naruszenie prawa. Warunki i przyczyny ingerencji sądu oznaczającej uwzględnienie skargi są ustawowo określone, a w przypadku skarg na uchwały organów gminy podstawą uwzględnienia skargi może być tylko sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem (art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Dla uwzględnienia skargi na uchwałę rady gminy niezbędne jest zatem wykazanie, że uchwała ta lub jej część jest sprzeczna z prawem. W przypadku uchwał dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dochodzi jeszcze druga przesłanka uwzględnienia skargi, o jakiej mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu nieważność takiej uchwały powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania i naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu analiza zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka l wykazała, że nie zachodzi żadna z wyżej wymienionych przesłanek uwzględnienia skargi. W szczególności nie ma powodów, żeby uchwałę tę lub nawet jej zaskarżoną część uznać za sprzeczną z prawem, a zarówno zasady sporządzenia planu, jak i tryb tego sporządzenia był prawidłowy. W tym kontekście zarzuty strony skarżącej okazały się albo nietrafne, albo też polegały na nieporozumieniu. Słuszne jest jedynie stwierdzenie, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny skarżącego, jako właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym planem. Jednakże naruszenie interesu prawnego jest miarodajne tylko jako podstawa skargi, natomiast Sąd bada zaskarżony akt z punktu widzenia zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym. To naruszenie interesu prawnego dotyczy tylko kwestii ewentualnej zabudowy działek skarżącego, gdyż rolnicze przeznaczenie tych działek istniało także w poprzednim planie miejscowym i nowy plan niczego w tym zakresie nie zmienił.

W ocenie Sądu, pierwsze dwa zarzuty skargi C.B. dotyczące naruszenia Konstytucji RP, a w szczególności naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji (zasada równości) nie zostały przez skarżącego dokładnie uzasadnione. Z treści skargi i z wypowiedzi pełnomocnika skarżącego podczas rozprawy można wnioskować, że chodzi mu o fakt, że niektóre działki sąsiednie, znajdujące się w podobnym miejscu i położeniu, zdaniem Skarżącego nie nadającym się do rolniczego wykorzystania, są zabudowane, gdy tymczasem jego plan pozbawia możliwości zabudowy, utrzymując rolnicze przeznaczenie nieruchomości. Chodzi też o to, że zdaniem Skarżącego w sposób arbitralny przekształcono przywilej ochrony gruntów rolnych w zakaz będący ograniczeniem konstytucyjnego prawa własności. Sąd uznał, że zarzuty te nie są słuszne z dwóch powodów.

Po pierwsze, art. 31 ust. 3 Konstytucji wprowadzając zasadę, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać ich istoty, dozwala jednocześnie na ustanawianie takich ograniczeń w ustawie. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyposażając rady gmin w tzw. władztwo planistyczne dozwala w zgodzie z Konstytucją na wprowadzanie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego różnorakich ograniczeń. Rada gminy ustanawiając plan nie narusza więc cyt. przepisu Konstytucji, oczywiście pod warunkiem, że nie działa dowolnie. W analizowanej sprawie zarzutu dowolności działania Radzie Miasta Zakopane postawić nie można. Z całej dokumentacji planistycznej wynika, że przeznaczenie poszczególnych obszarów na terenie Gubałówki było zabiegiem przemyślanym, biorącym kompleksowo pod uwagę potrzeby publiczne (turystyka, wypoczynek, ochrona krajobrazu), jak również tę okoliczność, że teren, na którym znajdują się działki skarżącego mieści się w obszarze Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej, na którym obowiązują dodatkowe rygory gospodarowania przestrzenią.

Po drugie, Miasto Zakopane wykazało, że budynki istniejące w pobliżu działek skarżącego na zboczu Gubałówki albo zostały wzniesione nielegalnie i toczą się wobec nich stosowne postępowania albo też są to budynki wzniesione przed wejściem w życie planu. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości, gdyż w obliczu zaskarżonej uchwały wszyscy właściciele działek na terenie oznaczonym symbolem PTS zostali potraktowani jednakowo.

Kolejny zarzut skargi łączy się z obowiązującym na terenie objętym kwestionowanym planem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Skarżący wywodzi, że w zaskarżonej uchwale "przydano temu studium dodatkowej mocy prawnej" dlatego, że studium to, powstałe w roku 1999 (przed wejściem w życie cyt. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r.) traktuje się tak, jak gdyby było uchwalone po wejściu w życie tej ustawy. Ponieważ ustawa ta rzeczywiście zmieniła relację między studium a następującym po nim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to skarżący uważa, że dla studium z 1999r. te nowe relacje nie są miarodajne i nie można traktować tego studium "na równi ze studium uchwalonym po wejściu w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". C.B. dopatruje się tu naruszenia art. 87 ust. 1 i innych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu rozumowanie to jest oparte na nieporozumieniu. Przepis art. 87 ust. 1 cyt. ustawy stanowi jednoznacznie, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc". Nie jest więc trafna uwaga skarżącego, że studia nigdy mocy nie miały, więc zachować tej mocy nie mogły. Skarżący ma rację, że studium ma charakter prawa wewnętrznego, ale w tym wypadku chodzi właśnie o wewnętrzną moc prawną. Zachowanie przez nie tej mocy oznacza, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe. W szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 tej ustawy stanowiący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeżeli zatem - jak to miało miejsce w analizowanej tu sytuacji - organ planistyczny oparł się na przepisach studium z 1999 r. to nie tylko nie naruszył cyt. art. 86 ust 1 i art. 9 ust. 4, ale odwrotnie, dostosował się do nich i spełnił tym samym ustawową przesłankę budowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie zmienia to faktu, że w świetle ustawy z 2003 r. jest ono wiążące dla organów planistycznych.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1870/10 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1794/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji uznając za zasadny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 i art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd odwoławczy wskazał, iż stosownie do regulacji art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny uwzględniając skargę m.in. na uchwałę rady gminy stanowiącą akt prawa miejscowego stwierdza jej nieważność, jeżeli – zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym - jest ona sprzeczna z prawem. W myśl art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Aby to było możliwe Sąd musi dysponować kompletem akt sprawy, dotyczących wniesionej skargi. Jeżeli Sąd w dacie orzekania nie dysponuje kompletnymi aktami sprawy to nie powinien orzekać w sprawie i wezwać organ do uzupełnienia akt. Jednym z dokumentów, którymi powinien dysponować Sąd, dokonując badania legalności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane. Zgodnie bowiem z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium (....). Sąd I instancji, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały nie odniósł się w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do całości zgromadzonego materiału dowodowego, na który powoływał się skarżący oraz do zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego. Zaskarżona uchwała w § 1 stanowi, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "po stwierdzeniu zgodności projektu tego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane, przyjętego uchwałą Nr XV/140/99 Rady Miasta z dnia 15 grudnia 1999r.". W skardze kasacyjnej zarzucono, że nie została przeanalizowana przez Sąd I instancji treść załącznika graficznego uchwały zatwierdzającej studium, a nawet podniesiono wątpliwość, czy część opisowa studium odnosi się do terenów objętych zaskarżoną częścią uchwały w przedmiocie planu miejscowego. Te okoliczności powinny być przez Sąd I instancji wyjaśnione i przestawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z treścią art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

NSA zauważył, że Sąd I instancji odniósł się jedynie do stanowiska skarżącego w przedmiocie mocy obowiązującej studium, uchwalonego przed dniem 1 stycznia 1995 r., natomiast nie ocenił, czy projekt planu jest zgodny z zapisami tego studium, w części odnoszącej się do nieruchomości będącej własnością skarżącego.

Wskazano również, że Sąd I instancji w sentencji zaskarżonego wyroku określa, że uchwała jest zaskarżona "w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem RR w sekcji 10 załącznika Nr 1 do uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek 32/1 i 40/1 obr. 018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I", podczas gdy w uzasadnieniu mowa jest, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały w części odnoszącej się do terenu oznaczonego symbolem lR w sekcji 10 załącznika Nr 1 uchwały, obejmującego nieruchomość, składającą się z działek [....] i [....] obr. [....] . Ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów planistycznych nie wynika, aby § 7 planu dotyczył terenów oznaczonych symbolem RR. Okoliczność ta także stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Powyższe naruszenia wskazują, zdaniem NSA, że Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu sprawy oddalenia skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czym naruszył na tym etapie postępowania w/w normę prawa procesowego. Wobec stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uniemożliwiającego dokonanie kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że dokonując ponownie kontroli zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zbada zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego zaskarżoną uchwałą z dnia 31 lipca 2008r. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, mając na uwadze treść rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie skargi C.B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 grudnia 1999 r., dotyczącą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane.

Po dokonaniu tej kontroli Sąd I instancji rozstrzygnie ponadto i odniesie się do podniesionych przez C.B. w skardze a także przez organ okoliczności mających wpływ na ograniczenie skarżącemu prawa własności nieruchomości przez ustanowienie zakazu zabudowy jego działki i oceni podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia normy, że kształtowanie ładu przestrzennego winno następować z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju, zasady równości i równej dla wszystkich ochrony własności a ograniczenia prawa własności mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego aktu regulacje ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zm.).

W pierwszej kolejności określenia wymaga przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie, w tym również ze względu na wskazanie przez NSA na rozbieżność ustaleń w tym zakresie jako wadliwości skutkującej naruszeniem art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd ponownie rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że ustalenie przedmiotu zaskarżenia ma istotne znaczenie, gdyż jak zasadnie podkreśla się w orzecznictwie "w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot" (uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104).

W sytuacji, gdy skarżący skargę do sądu administracyjnego formułuje jako skargę na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XXVII/345/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I, należy przyjąć, że w przedmiotowej sprawie wiążącym sąd przedmiotem zaskarżenia jest cała wskazana wyżej uchwała, natomiast charakteru wiążącego nie mają wnioski (dotyczące stwierdzenia nieważności poszczególnych zapisów przedmiotowej uchwały) i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych zarzutów. Wnioski skarżącego dotyczą stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącego i nie są dla Sądu wiążące z mocy art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przyjął, że przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XXVII/345/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I mając dodatkowo na uwadze prezentowaną i kształtującą się w orzecznictwie NSA wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którą "przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym, a legitymacja do zaskarżenia takiej uchwały przysługuje każdemu, kto wykaże naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnymi postanowieniami tej uchwały w odniesieniu choćby tylko do jednej działki położonej na obszarze objętym planem" (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2009 r., II OSK 205/09). Wykładnia taka uzasadnia przyjęcie w niniejszej sprawie, iż skarżący może być legitymowany do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w całości.

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości w świetle jednolitego stanowiska i doktryny, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dopełnił również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia.

Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania, należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Miasta Zakopanego z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XXVII/345/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżący jest właścicielem nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] w jednostce ewidencyjnej Zakopane w obrębie [...] , tj. nieruchomości położonej na terenie objętym ustaleniami przedmiotowego planu od 1991 r. Fakt ten skarżący wykazał przedkładając do akt sprawy odpis zupełny księgi wieczystej [...] oraz kopię aktu notarialnego z dnia [...] 1991 r. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę zasadne jest stanowisko prezentowane w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r., II OSK 102/09, zgodnie z którym "samo prawo własności czy jego ograniczenie nie implikuje automatycznie legitymacji skargowej". W ocenie Sądu skarżący podnosząc, że zaskarżoną uchwałą przyjęto ustalenia uniemożliwiające mu zabudowę nieruchomości, co w konsekwencji ogranicza – w ocenie skarżącego w sposób nadmierny i nieuzasadniony - prawo własności jego nieruchomości, wykazał naruszenie uprawnień właścicielskich.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem (a więc z jakimkolwiek przepisem prawa) są nieważne, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny, wtedy zgodnie z art. 91 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru lub na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd administracyjny nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Sąd zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy tym, jak stanowi art. 190 cytowanej ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie podkreśla się, że "pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego" (wyrok NSA z dnia 4 września 2004 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Na gruncie przedmiotowej sprawy należy zatem stwierdzić, że zobowiązanie przez NSA sądu pierwszej instancji do zbadania zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego zaskarżoną uchwałą z dnia 31 lipca 2008 r. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane, przy wzięciu pod uwagę treści rozstrzygnięcia Sądu w przedmiocie skargi C.B. na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 grudnia 1999 r., dotyczącej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Zakopane stanowi wyraz dokonanej przez NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt: II OSK 1870/10 i wiążącej w niniejszej sprawie wykładni art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Tym samym przesądzona jest na gruncie niniejszej sprawy moc prawna studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane uchwalonego uchwałą z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99 jako aktu planistycznego z którym zgodny powinien być zaskarżony plan miejscowy. Niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela niezakwestionowane przez NSA stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1794/09, zgodnie z którym art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiąc, że "studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (...) uchwalone po dniu 1 stycznia 1995r. zachowują moc" oznacza, że "stare" studia zachowają "wewnętrzną moc prawną", tj. moc prawną właściwą aktom prawa wewnętrznego. W konsekwencji zachowanie przez nie tej mocy oznacza, że wszystkie te studia powinny być w świetle przepisów ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane tak samo, jak studia nowe, a w szczególności do tych studiów ma zastosowanie art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Oparcie się przez organ planistyczny na przepisach studium z 1999 r. jako aktu wewnętrznego wiążącego w świetle ustawy z 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza prawa, a zwłaszcza nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska o nadawaniu temu studium mocy prawnej, której miałoby ono nie posiadać.

Skarga C.B. na uchwałę nr XV/140/99 Rady Miasta Zakopane w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Kr 1212/10 z powodu braku legitymacji prawnej skarżącego do zaskarżenia tej uchwały. Okoliczność tę Sąd uwzględnił dokonując oceny zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego zaskarżoną uchwałą z dnia 31 lipca 2008 r. z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane.

W ocenie Sądu organ planistyczny podejmując uchwałę stwierdzającą zgodność projektu zaskarżonego planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Zakopane przyjętego uchwałą Rady Miasta Zakopane z dnia 15 grudnia 1999 r., Nr XV/140/99, czemu dał wyraz w treści § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuścił się w tym zakresie ani naruszenia zasad sporządzania planu ani istotnego naruszenia trybu postępowania planistycznego. Podjęcie takiej uchwały (§ 1 pkt 1 zaskarżonego planu) – co zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym może mieć miejsce łącznie z uchwaleniem planu – przekłada się w zakresie wynikającym z charakteru studium i art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - na treść zaskarżonego planu. Należy bowiem przyjąć, że podjęcie wadliwej uchwały o zgodności projektu planu z ustaleniami studium (tj. w sytuacji braku tej zgodności) prowadzi do uchwalenia planu, którego postanowienia naruszają art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że ugruntowane jest już stanowisko zgodnie z którym istotne naruszenie trybu postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Co do naruszeń trybu decyduje bądź wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253) bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Sądu ustalenia planu są zgodne z postanowieniami studium, stąd nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu trybu postępowania planistycznego poprzez przyjęcie w § 1 pkt 1 zaskarżonego planu uchwały o zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium, jak również brak podstaw do stwierdzenia naruszenia w tym zakresie zasad sporządzania planu rozumianych – w orzecznictwie i doktrynie - jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń.

Wniosek o zgodności ustaleń zaskarżonego planu w zakresie kwestionowanym przez skarżącego z ustaleniami studium z 1999 r. wynika z porównania treści tych aktów planistycznych, gdzie ustalenia planu mieszczą się w szerzej określonym zakresie ustaleń studium.

Z treści zaskarżonego planu wynika, że działki skarżącego położone są w terenach oznaczonych symbolem 1R (tereny użytkowane rolniczo) o podstawowym przeznaczeniu pod użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem wyciągów narciarskich typu orczyk (kwestionowane przez skarżącego § 7 ust. 1 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały). W terenach tych dopuszcza się rozbudowę, przebudowę i odbudowę istniejącej stacji meteorologicznej, obowiązuje zakaz zalesiania obszarów, grodzenia działek, za wyjątkiem realizacji ogrodzeń związanych z koszarowaniem owiec, dopuszcza się realizację kępowych zadrzewień i zakrzaczeń śródpolnych, utrzymuje się istniejące szlaki turystyczne, obowiązuje zakaz realizacji nowych ciągów komunikacyjnych, za wyjątkiem ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3m oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Z kolei gdy chodzi o ustalenia studium działki skarżącego położone są w strefie specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu, w której polityka przestrzenna polega na kompleksowym zagospodarowaniu terenów na potrzeby turystyki i sportu (urządzenia dla różnych form, związanych z wykorzystaniem cech i walorów poszczególnych obszarów) – § 19 ust. 1 uchwały w sprawie studium. Obszar Gubałówki, w którym położone są działki skarżącego oznaczony jest w studium jako PTS1. Dla obszaru tego z ustaleń studium wynika, że:

- ustala się kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru PTS1 na grzbiecie Gubałówki w ten sposób, że "na obszarze PTS1 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu, oraz dodatkowe – specjalne kierunki zagospodarowania, określone w odniesieniu do całości tego obszaru, określone w pkt 2-6" (§ 19 ust. 3 pkt 1 uchwały w sprawie studium),

- ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOw (tereny otwarte o wysokim reżimie ochrony): wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej, w tym również związanej z działalnością rolniczą, eliminowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, w miarę utraty przez nią wartości technicznych i użytkowych, z wyjątkiem obiektów reprezentujących wartości kulturowe (§ 16 ust. 2 pkt 7 i 8 uchwały w sprawie studium),

- ustala się następujące kierunki zagospodarowania przestrzennego obszarów strefy TOs (tereny otwarte o średnim reżimie ochrony): wykluczenie sytuowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku (§ 17 ust. 2 pkt 4 uchwały w sprawie studium)

- ustala się kierunki zagospodarowania przestrzennego obszaru OP7 – "Gubałówka" (strefa OP to strefa peryferyjna pełniąca funkcję mieszkaniową, z udziałem towarzyszącej funkcji usługowej i obsługi turystyki) takie jak: utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium), oraz takie jak w ust. 4 pkt 3-6 (§ 12 ust. 10 pkt 3 uchwały w sprawie studium), przy czym zgodnie z ust. 4 pkt 3-6) kierunkami zagospodarowania przestrzennego są:

1) korygowanie, przy remontach modernizacyjnych, formy architektonicznej obiektów trwałych dysharmonijnych z otoczeniem, poprawa ich detalu i kolorystyki,

2) eliminowanie (prowadzące do odzyskiwania wolnych terenów i obiektów):

a) zagospodarowania terenu kolidującego w sposób istotny z funkcjami strefy bądź z generalnymi dyspozycjami studium dotyczącymi zagospodarowania strefy (dotyczy to w szczególności zagospodarowania otoczenia cieków, innego niż zagospodarowanie zielenią),

b) zabudowy, która straciła wartość techniczną i użytkową, a nie przedstawia wartości kulturowych, zwłaszcza w otoczeniu cieków,

c) obiektów tymczasowych, zwłaszcza dysharmonijnych z otoczeniem, bądź blo kujących tereny cenne z punktu widzenia możliwości ich efektywniejszego wykorzystania,

d) w obiektach istniejących, funkcji kolidujących w sposób istotny z funkcjami strefy i adaptowanie tych obiektów na cele z nimi niesprzeczne,

3) wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej (zabudowy pensjonatowej), przy zachowaniu następujących standardów:

a) preferowania form architektury regionalnej, nawiązujących do tradycji Podtatrza,

b) stosowania niewielkich gabarytów zabudowy,

c) kształtowania brył budynków w układzie horyzontalnym,

d) intensywność zabudowy netto, tj. stosunek powierzchni całkowitej budynków (rozumianej jak w § 10 ust. 4 pkt 7 lit. d) do powierzchni obszaru zainwestowania, nie powinna być większa niż 0,3 (0,35 w przypadkach szczególnych),

4) w zagospodarowaniu wolnych działek - utrzymanie dotychczas zachowanych otwarć widokowych na Tatry bądź Pasmo Gubałowskie.

Skoro studium przewiduje na przedmiotowym terenie odpowiednie stosowanie ustaleń dla terenów otwartych o wysokim i średnim reżimie ochrony, wykorzystanie terenów na cele turystyki i wypoczynku, z jednej strony z wykluczeniem stosowania nowej zabudowy, w tym również związanej z działalnością rolniczą (§ 17 ust. 2 pkt 2 uchwały w sprawie studium), a z drugiej strony dopuszczając utrzymanie funkcji mieszkaniowej, usługowej i turystycznej, ze znaczącym udziałem funkcji zagrodowej oraz utrzymanie charakteru krajobrazu tradycyjnego (§ 12 ust. 10 pkt 1 i 2 uchwały w sprawie studium) oraz wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej - zabudowy pensjonatowej (§ 12 ust. 10 pkt 3 uchwały w sprawie studium), to w konsekwencji należy stwierdzić, że przyjęte w studium szerokie zakresowo ustalenia dla strefy specjalnej PTS – promocji turystyki i sportu nie wykluczały przyjęcia w planie miejscowym dla terenów objętych tą strefą ustaleń, według których podstawowym przeznaczeniem terenu jest jego użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, z utrzymaniem istniejących szlaków turystycznych i dopuszczalnością realizacji ciągów spacerowych o szerokości nie większej niż 3m oraz dróg dojazdowych do pól, na zasadach określonych w przepisach odrębnych.

Organ planistyczny stoi na stanowisku prezentowanym w piśmie procesowym z dnia 20 maja 2011 r., że nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze określonym w studium jako TOs i PTS1, a nie w strefie OP7. Z przedłożonego na wezwanie Sądu graficznego przedstawienia ustaleń planu miejscowego naniesionych na graficzne przedstawienie ustaleń studium w istocie wynika, że działki skarżącego położone są w strefie specjalnej PTS1 i TOs. Jednakże jak wyżej wskazano kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru PTS1 studium ustala w odesłaniu do trzech stref podstawowych TOw, TOs i OP7 posługując się ocennym sformułowaniem - "na obszarze PTS1 obowiązują odpowiednio ustalenia określone dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7, stosownie do położenia i cech poszczególnych fragmentów terenu". Powyższy zapis zwłaszcza w zakresie odpowiedniego odesłania do ustaleń przewidzianych dla stref podstawowych TOw, TOs i OP7 "stosownie do cech poszczególnych fragmentów terenu" nie daje podstawy do kategorycznego stwierdzenia, że ustalenia dla strefy OP7 nie mają zastosowania do działek skarżącego ze względu na "cechy" tego terenu. Ustalenia studium należy odczytywać łącznie z jego części tekstowej i graficznej, stąd graficzne oznaczenie w obszarze PTS1 strefy TOs nie jest jednoznaczne – w świetle treści części tekstowej studium – z tym, że w stosunku do działek skarżącego zastosowanie mają jedynie (w zakresie odesłania) ustalenia dla strefy TOs. Rolą organu planistycznego było wykazanie, że ze względu na "położenie i cechy" działek skarżącego ustalenia dla strefy OP7 nie mają w stosunku do tych działek zastosowania. Organ tego nie uczynił. Jednak nawet gdyby w stosunku do działek skarżącego nie miały zastosowania ustalenia dla strefy OP7, to zacytowane wyżej brzmienie ustaleń dla obszaru PTS1 również kategorycznie nie mogłoby przesądzać o niedopuszczalności uwzględnienia stanowiska skarżącego. Niemniej jednak w niniejszej sprawie przyjmując w planie miejscowym zacytowane wyżej ustalenia dla obszaru 1R (tereny użytkowane rolniczo), organ planistyczny nie wykroczył poza ramy ustaleń przyjętych w studium, a zatem nie można mu zarzucić uchwalenia zaskarżonego planu bez zachowania zgodności ustaleń tego planu z postanowieniami obowiązującego studium. W chwili uchwalania zaskarżonego planu związki pomiędzy studium a planem określał art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, art. 17 pkt 4 cyt. ustawy, zgodnie z którym podczas sporządzania projektu planu miejscowego organ gminy zobowiązany był uwzględniać ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz art. 20 ust. 1 tej ustawy stanowiący, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. W orzecznictwie z jednej strony podkreślano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego następuje po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w myśl wymogu zawartego w art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym owa zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności rozwiązań ze studium. Plan winien być nie tylko spójny ale i zgodny z ustaleniami studium (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., II OSK 359/07, LEX nr 341275), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r., II SA/Gl 817/06, LEX nr 437513), a uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). Z drugiej strony niewątpliwie zasadne jest również stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, iż studium jest aktem kierunkowym wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności i zgodność planu ze Studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko takie ugruntowuje się w najnowszym orzecznictwie NSA. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2011 r., II OSK 39/11 Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że "o ile ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą, a nawet powinny być – w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny, a studium nie może ustalać tego co ustawowo zostało zastrzeżone dla treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". W cytowanym wyroku NSA przyjął – ze względu na kierunkowy jedynie charakter studium - dopuszczalność ustalenia w planie miejscowym lokalizacji drogi publicznej klasy zbiorczej w terenach, które w studium przeznaczono pod funkcję mieszkaniową z dopuszczalnością jedynie wytyczania lokalnych układów komunikacyjnych.

Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie prowadzi do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium ani też nie wyklucza tego zagospodarowania.

Okoliczność, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z ustaleniami studium nie oznacza jednak automatycznie, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem. Oddziaływanie norm kierunkowych zawartych w akacie planowania (akcie wewnętrznym) na procesy decyzyjne w postępowaniu planistycznym poprzedzającym uchwalenie planu miejscowego ma charakter pośredni i jest jedynie pewną wytyczną dla organu kompetentnego do podjęcia rozstrzygnięcia bezpośrednio wiążącego i mającego charakter normy prawa powszechnie obowiązującego. W odniesieniu do procesu planistycznego to właśnie na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rada gminy uzyskuje kompetencje do prawotwórczej działalności w ramach władztwa planistycznego, w ramach którego jest uprawniona do kreowania – w granicach upoważnienia ustawowego – norm prawnych bezpośrednio oddziałujących na prawo własności. Zasady (kierunki, cele, programy) wskazane w studium gminnym muszą być rozważane łącznie z zasadami ustawowymi, a przede wszystkim konstytucyjnymi. Istota władztwa planistycznego polega m.in. na wyważeniu tych zasad w odniesieniu do konkretnej sytuacji faktycznej i przyznaniu jednym z nich pierwszeństwa, a ograniczeniu bądź w ogóle nie zastosowaniu innych. Zawarte w zaskarżonym studium stwierdzenia takie jak: "wyklucza się całkowicie wykorzystywanie terenów dla funkcji osadniczej" czy "wykluczenie sytuowania nowej zabudowy" należy traktować jako wskazany w studium kierunek (zasadę) działania rady gminy na etapie uchwalania planu, który nie może być traktowany jako nakaz bezwzględnie wiążący i niepodlegający ocenie przez organ planistyczny uchwalający plan.

W tym stanie rzeczy konieczne stało się zbadanie, czy organ planistyczny uchwalając zaskarżony plan miejscowy prawidłowo zrealizował służące mu władztwo planistyczne, a zwłaszcza czy nie przekroczył jego granic.

Podnieść należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. W doktrynie zasadnie przyjmuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Stwierdzenie przez Sąd przekroczenia granic władztwa planistycznego oznaczałoby, iż doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, a zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Ustrojodawca dopuszcza zatem udzielanie upoważnień prawodawczych mniej szczegółowych – niż ma to miejsce w stosunku do upoważnień wymaganych dla rozporządzeń - które nie determinują treści aktu wydawanego na ich podstawie i pozostawia upoważnionym organom większy zakres swobody. Powiązanie aktów prawa miejscowego z ustawą może być zatem bardziej luźne niż w przypadku rozporządzeń i chociaż – tak, jak rozporządzenia, akty prawa miejscowego mają charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, to nie są one ściśle wykonawcze w stosunku do ustawy w takim samym znaczeniu, jak rozporządzenia. Wynika to z zasady samodzielności samorządu, która wyklucza możliwość zepchnięcia go wyłącznie do pozycji organu ściśle wykonawczego (D. Dąbek: Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2003, s. 74). Upoważnienie generalne (delegacja generalna, norma blankietowa), daje jedynie prawną możliwość wydania aktu prawa miejscowego, z określeniem w sposób ogólny zakresu regulacji lub warunków, jakie muszą być spełnione, lecz bez przesądzania o treści norm, które mają zostać ustanowione. W tym m.in. kontekście należy rozpatrywać dopuszczalność ingerowania w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w prawo własności.

Stwierdzić przede wszystkim należy, że wyliczenie w art. 15 ustawy materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny, a tym samym wyklucza dopuszczalność określania przedmiotu regulacji przez radę gminy. Rada gminy jest związana granicami przedmiotowymi wyznaczonymi przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i samodzielnie może określać treść regulacji objętej planem wyłącznie w granicach ustawowego upoważnienia zawartego w art. 15 ustawy. Z drugiej jednak strony charakter poszczególnych wymogów, jakie powinien realizować miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został istotnie zróżnicowany pod względem stopnia ich szczegółowości (w planie miejscowym mają być określane np.: przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy), co przy uwzględnieniu treści art. 6 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie wykluczało dopuszczalności ingerencji organu planistycznego w prawo własności.

W rozpatrywanej sprawie rozważenia wymagało to, czy Rada Miasta Zakopane – jak twierdzi skarżący - dopuściła się naruszeń przepisów chroniących prawo własności, wskazywanych przez skarżącego w jego skardze złożonej do sądu administracyjnego, a koncentrujących się na twierdzeniu, że poprzez uchwalenie przedmiotowego planu doszło do naruszenia zasad równości, zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a w konsekwencji do ograniczenia konstytucyjnego prawa własności skarżącego w stopniu naruszającym istotę tego prawa.

Zaznaczyć należy, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja ta wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozważając kwestię naruszenia istoty prawa własności nieruchomości należącego do skarżącego, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała nie stanowi ingerencji w istotę tego prawa. Ze względu na charakter prawa własności uzasadnione jest w tym zakresie odwołanie się do rozumienia naruszenia istoty prawa własności.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r., nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części – nawet znacznej – atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą – nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności.

W odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej nieruchomości skarżącego należy stwierdzić, że kwestionowane przez skarżącego ustalenia nie przekreślają możliwości skarżącego korzystania bądź rozporządzania nieruchomością zgodnie z przysługującym mu prawem własności. Skarżący może rozporządzać tą nieruchomością i korzystać z niej w sposób wynikający m.in. z ustaleń planu (tj. użytkować teren jako łąki i pastwiska), a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności poprzez wskazywane przez skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XXVII/345/2008. Z pewnością jednak doszło do ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności.

W związku z powyższym należy w dalszej kolejności rozważyć właśnie kwestię ograniczenia w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prawa własności nieruchomości należącej do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego.

W związku z podnoszoną przez skarżącego argumentacją dotyczącą naruszenia wskazanych przez niego zasad należy wskazać, że zasada zrównoważonego rozwoju jest zasadą, która de facto generuje powinność posiadania przez organy władzy publicznej wyspecjalizowanej wiedzy fachowej, albo możliwość wspierania się przez te organy, m. in. w ramach współdziałania, opiniami, uzgodnieniami, stanowiskami innych podmiotów, które są fachowcami w dziedzinach związanych bezpośrednio z pojęciem zrównoważonego rozwoju (zobacz: I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz: "Pojęcie zrównoważonego rozwoju w systemie prawa i nauce prawa administracyjnego" w: J. Filipek (red.) "Jednostka w demokratycznym państwie prawa" Bielsko-Biała 2003 str. 626-627). Z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717) wynika, że zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej, zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy zdeterminowane zostały przez ustawodawcę obowiązkiem przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju jako podstawy tych działań. Przez zrównoważony rozwój – zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustawodawca nakazuje rozumieć rozwój, o którym mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2001 r. Nr 62, poz. 627), tj. taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Przez "równowagę przyrodniczą" rozumie się z kolei - w myśl art. 3 pkt 32 ustawy Prawo ochrony środowiska - stan, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej. Określenie powyższe koresponduje z prezentowaną w literaturze definicją, zgodnie z którą nakaz uwzględniania zasady zrównoważonego rozwoju zakłada konieczność zachowania równowagi pomiędzy wszystkimi elementami składającymi się na środowisko, w którym bytuje człowiek, aby przy racjonalnym wykorzystaniu potencjału przyrodniczego możliwe było zaspokajanie potrzeb obecnych i przyszłych pokoleń (zob.: J. Sommer w: W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek: "Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wybrane przepisy wykonawcze. Komentarz" Wrocław 1995 str. 12). Mając na uwadze powyższe regulacje, zwłaszcza w kontekście art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy zgodzić się ze stanowiskiem, że zasada zrównoważonego rozwoju może być rozumiana jako pewien model rozwoju, jaki ustawodawca nakazuje zakładać, poprzez wskazanie elementów środowiska, jakie wymagają uwzględnienia w planowaniu zagospodarowania przestrzennego obszarów oraz jako proces projektowania rozwoju, poprzez obligowanie gmin oraz innych podmiotów władzy publicznej do respektowania ustawowych założeń w dokumentach planistycznych (zob.: M. Szewczyk w: Z. Leoński, M. Szewczyk: "Zasady prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego", Bydgoszcz-Poznań 2002, str. 44).

Jednym z czynników, jakie należy uwzględniać przy analizie zasady zrównoważonego rozwoju w konkretnym stanie faktycznym jest ład przestrzenny, traktowany przez ustawodawcę w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako szczególna zasada planowania przestrzennego. Należy podkreślić, że ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie definicji legalnej ładu przestrzennego (art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Jest to definicja z obszaru doktryny urbanistycznej, a z prawnego punktu widzenia ład przestrzenny pozostaje pojęciem niedookreślonym na gruncie obecnej ustawy. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy, pod pojęciem ładu przestrzennego należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Źródłem wymagań ładu przestrzennego są przede wszystkim przepisy Prawa budowlanego. Prawo budowlane zajmuje się bowiem również sprawami zagospodarowania, choć odnoszącymi się tylko do działek budowlanych lub terenów realizowanych inwestycji. Odnosi się to zwłaszcza do wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego oraz do rozwijających je przepisów wykonawczych określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane. Ponadto, ustawodawca zaznaczył, że uwzględniając wymagania ładu przestrzennego, uwzględnia się m.in. wymagania urbanistyki i architektury. Do wymagań architektury zaliczyć należy normy techniczno-budowlane przewidziane w art. 5 Prawa budowlanego i znajdujące się w wydanych na podstawie art. 7 rozporządzeniach wykonawczych. Wymagania te niejednokrotnie zaliczyć należy również do wymagań urbanistyki - przykładowo art. 6 Prawa budowlanego, przewidujący m.in. wymóg odpowiedniego zagospodarowania działki budowlanej. Normy dotyczące usytuowania budynków, stanowiące część powołanych wyżej norm techniczno-budowlanych, zaliczyć można również do wymagań urbanistyki w zakresie ochrony ładu przestrzennego. Odwołanie się przez ustawodawcę do wymagań urbanistyki i architektury stanowi również konieczność odniesienia się do zasad i ocen o pozaprawnym pochodzeniu. Zatem przepis nakazujący uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, rodzi również w tym zakresie obowiązek przestrzegania także norm technicznych i na przykład estetycznych. Ponieważ w pojęciu ładu przestrzennego mieszczą się również pojęcia urbanistyka i architektura, należy przyjąć, że obok tego, iż głównym źródłem wymagań w tym zakresie są przepisy Prawa budowlanego, to uwzględnianie szczegółowych wymagań urbanistyki i architektury dotyczy fachowych opracowań autorskich i wiedzy zawodowej.

Autorzy opracowań planistycznych, korzystając z zasad wiedzy technicznej lub innej zawodowej przydatnej w zagospodarowaniu przestrzennym, powinni kształtować i zapewniać na podstawie wyżej wskazanych przepisów wymagany ład przestrzenny, wdrażając tworzące ten ład wymagania urbanistyki i architektury. Obowiązki tych osób w omawianym zakresie zostały określone ustawowo, zwłaszcza w ustawie z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz.U. z 2001 r., nr 5, poz. 42). Osoby te podlegają odpowiedzialności zawodowej i dyscyplinarnej za naruszenie obowiązku przestrzegania przy wykonywaniu czynności zawodowych obowiązujących przepisów, a także zasad wiedzy technicznej i zawodowej oraz odpowiedzialności zawodowej (art. 95 Prawa budowlanego). W sytuacji, kiedy brak jest przepisów szczególnych, art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tworzy wprost podstawy do ograniczeń zasady swobodnego korzystania z rzeczy, określonej w art. 140 kc. Nie oznacza to oczywiście, że organ administracji może interpretować wymienione pojęcia nieostre dowolnie. Tak zwane wyrażenia nieostre podlegają kontroli sądu administracyjnego, jako że użycie w normie prawnej wyrażenia nieostrego nadaje mu znaczenie prawne, a nie tylko faktyczne. Sąd ocenia zatem, czy interpretacja organu administracji publicznej nie nosi cech dowolności oraz czy nie przekroczyła granicy swobody interpretacji pojęć nieostrych na tle konkretnego stanu faktycznego.

W istocie zatem przy dokonywanej przez Sąd ocenie sposobu realizowania przez organ władztwa planistycznego – również w kontekście zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego - podstawowe znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej a nie innej ingerencji w prawo własności. Powinno to nastąpić bądź w uzasadnieniu uchwały – o ile jest ono sporządzane, a na pewno w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia lub w odpowiedzi na skargę, a także można je dekodować z dokumentacji planistycznej – zwłaszcza z protokołu sesji rady poprzedzającej uchwalenie planu. Analiza powyższej dokumentacji wskazuje, że organ analizy takiej nie przeprowadził, co skutkuje stwierdzeniem, że przyjęte w zaskarżonym planie, a kwestionowane przez skarżącego ustalenia są dowolne. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zawartej w uzasadnieniu uchwały z dnia 29 października 2009 r., nr XLIV/649/2009 organ powołuje się przede wszystkim na ustalenia studium – które jak wyżej wykazano nie były zdolne bezpośrednio zdeterminować rozstrzygnięć planu. Organ nie odniósł się natomiast do sygnalizowanych przez wnioskodawcę kwestii naruszenia zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Za odniesienie takie nie mogą być traktowane przypuszczenia co do treści przyszłego studium gminnego, wskazywanie w ogólny sposób tendencji urbanistyczno-architektonicznych ani też nie poparte żadnymi dowodami stwierdzenia, że istniejąca zabudowa w przedmiotowym terenie ma charakter samowoli budowlanej. Z kolei fakt istnienia zabudowy historycznej powinien być przedmiotem analizy w ramach rozważania zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, a nie podstawą do ingerencji w prawo własności. W piśmiennictwie wskazuje się, że konfrontacja pomiędzy własnością a ładem przestrzennym musi wypadać na korzyść własności, gdyż tylko taka interpretacja zachowuje własność jako prawo podstawowe. W podobny sposób należałoby ocenić konflikty, które występowałyby z innymi wartościami, o których stanowi art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu przestrzennym, z wyjątkiem wskazanego w pkt 7 tej regulacji prawa własności (Z. Czarnik: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jako podstawa wykonywania własności nieruchomości, ZNSA 2006/2/42). Również analiza protokołu nr XXVII/08 z XXVII zwyczajnej sesji Rady Miasta Zakopane odbytej w dniu 31 lipca 2008 r. wykazuje, że dominującym argumentem przedstawionym radnym przez architektów była treść studium gminnego, nie analizowano natomiast zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, nie dysponowano również tekstem uchwały Komisji Urbanistyki, Architektury i Planowania Przestrzennego, przyjmując w oparciu o stwierdzenie przewodniczącego Komisji – "Komisja z tego co wiem pozytywnie zaopiniowała oczywiście uchwałę" – że uchwała Komisji akceptowała projekt planu. Nie dyskutowano nad argumentacją Komisji, która to argumentacja nie była prezentowana w czasie obrad Rady Miasta Zakopane. Z kolei analiza protokołu nr [...] z posiedzenia Komisji Urbanistyki, Architektury i Planowania Przestrzennego w dniu 12 czerwca 2008 r. wykazuje, że argumentacja tam prezentowana koncentrowała się na konstatacjach, że zgodnie ze studium gminnym "na Gubałówce nie można nic budować", "zły plan jest lepszy od żadnego, nie uchwalenie go skutkować będzie zabudową, plan można zawsze zmienić". Nie można na podstawie tego protokołu przyjąć, że Komisja analizowała kwestię treści planu z punktu widzenia zasad zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego. Do analogicznych wniosków prowadzi analiza odpowiedzi na złożoną przez skarżącego uwagę nr 55 do projektu planu. Przytoczono w niej ustalenia studium z pominięciem treści § 12 ust. 10 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym studium w pewnym zakresie dopuszcza wprowadzanie - na wolnych działkach w obrębie zespołów istniejących - nowej zabudowy mieszkaniowej, głównie jednorodzinnej oraz zabudowy związanej z obsługą mieszkańców i turystów, w tym obiektów bazy noclegowej - zabudowy pensjonatowej. Nie wykazano zwłaszcza, że ze względu na "położenie i cechy" działek skarżącego ustalenia dla strefy OP7 nie mają w stosunku do tych działek zastosowania. Organ powołał się na opracowanie ekofizjograficzne stwierdzając jednocześnie, że autor uwagi nie dołączył do akt sprawy ekspertyzy geologicznej, na którą się powołuje. Skarżący jednak udokumentował fakt złożenia w toku procedury planistycznej opinii geologicznej i opinii krajobrazowo-przyrodniczej przedkładając na wezwanie Sądu kopię pisma z dnia 28 września 2009 r. z prezentatą Urzędu Miasta Zakopane, z którego to pisma wynika, że wraz z pismem tym przedłożono wskazane wyżej opinie. Organ jednak nie zapoznając się z tymi opiniami stanął na stanowisku – co wynika z odpowiedzi na skargę – że opinie, na które powołuje się skarżący mają wyłącznie charakter dokumentów prywatnych. Tym samym przesądzono, że generalna okoliczność położenia części terenu w obszarze osuwiskowym wyklucza możliwość zabudowy tego terenu bez rozważania i oceny stanowiska skarżącego wspartego opiniami uprawnionych geologów. Nie budzi wątpliwości, że opinie te nie mają charakteru wiążącego, należało jej jednak przeanalizować i ocenić w kontekście wartości wyważanych przez organ planistyczny w ramach wykonywanego przez ten organ władztwa planistycznego. Przedłożone do akt sprawy przez skarżącego opinia geologiczna i opinia krajobrazowo-przyrodnicza wskazują na istotne ograniczenia związane z zabudową nieruchomości skarżącego, ale zabudowy tej nie wykluczają w terenach osuwiskowych Gubałówki wskazując warunki realizacji ewentualnej zabudowy przy jednoczesnym stwierdzeniu, że "wprowadzenie zabudowy na działkach skarżącego nie stanowi zagrożenia dla ciągłości powiązań przyrodniczych". Przygotowane dla potrzeb przedmiotowego planu opracowanie ekofizjograficzne również zawiera stanowisko, które nie może być potraktowane jako bezwzględnie sprzeciwiające się jakiejkolwiek zabudowie. Podnosi się w nim bowiem np., że "wyjątkowo łatwo jest zaburzyć harmonię krajobrazową poprzez nieodpowiednią lokalizację budynków i innych obiektów" (k. 196 akt sądowych), konieczne jest "wyznaczenie nieprzekraczalnych linii zabudowy w Stefach eksponowanych oraz na przedpolach widokowych dla ochrony najwyższych walorów krajobrazowych" (k. 204 akt sądowych), w kompleksie przyrodniczo-ekologicznym jako wskazane ujęto "zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów, których funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na struktury przyrodniczo-ekologiczne obszaru" (k. 217 akt sądowych), w kompleksie wierzchowinowym o wysokich walorach krajobrazowych jako wskazane ujęto "zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów, których funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na walory krajobrazowe i ograniczać walory widokowe obszaru" (k. 218 akt sądowych), w kompleksie wnętrza krajobrazu półnaturalnego jako wskazane ujęto "zakaz lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej oraz innych obiektów, których funkcjonowanie może negatywnie oddziaływać na struktury przyrodnicze obszaru i obniżać walory krajobrazowe" (k. 220 akt sądowych). Również w kompleksie przyrodniczo-osadniczym i osadniczym o dominującej funkcji usługowej nie wykluczono zabudowy terenów, wskazując warunki, na których jest ona dopuszczalna.

Podobną argumentację, jak w odpowiedzi na złożoną przez skarżącego uwagę nr 55 do projektu planu, zaprezentowano również w odpowiedzi na skargę powołując się dodatkowo na treść uchwały nr VII/78/2007 Rady Miasta Krakowa z dnia 1 marca 2007 r. o utworzeniu Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 5 kwietnia 2007 r., nr 245, poz. 1635). Analiza tej uchwały nie prowadzi do wniosku o konieczności wprowadzenia ze względu na jej treść przeznaczenia terenów pod użytkowanie rolne jako łąki i pastwiska z zakazem realizacji obiektów budowlanych, w tym związanych z produkcją rolną, obiektów tymczasowych i realizowanych na zgłoszenie, zgodnie z przepisami odrębnymi, za wyjątkiem wyciągów narciarskich typu orczyk. Uchwała o utworzeniu Parku Kulturowego Kotliny Zakopiańskiej chroni walory krajobrazowe Zakopanego, nie przewiduje jednak zakazów zabudowy terenów. Ograniczeń w zakresie sposobu realizacji robót budowlanych nie można utożsamiać z zakazem zabudowy. Jak stanowi § 3 uchwały na obszarze Parku zabrania się prowadzenia robót budowlanych oraz działalności przemysłowej, rolniczej, hodowlanej, handlowej lub usługowej, które mogą prowadzić do: zniszczenia historycznie ukształtowanej formy, skali i funkcji miasta, zniszczenia osi i otwarć widokowych, zniszczenia kompozycji zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i terenów otwartych oraz otwartych terenów rolnych z uwzględnieniem ustaleń § 4 tj. ustaleń dla poszczególnych stref. W strefach tych z kolei przewidziono wyjątki od przyjętych ograniczeń, o ile wynikają one m.in. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze okoliczność, że obowiązkiem organu planistycznego było podjęcie rozstrzygnięcia realizującego wymogi interesu publicznego kształtowanego również przez zasadę zrównoważonego rozwoju i zasadę ładu przestrzennego z jednoczesnym poszanowaniem prawa własności, należy stwierdzić, że na gruncie przedmiotowej sprawy ingerencja w prawo własności skarżącego w stopniu wynikającym z zaskarżonej uchwały w imię interesu publicznego, na jaki powołuje się organ planistyczny, nie znajduje uzasadnienia. Organ dowolnie skorzystał z przysługującego mu władztwa planistycznego, nie dokonując należytej analizy wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych mających wpływ na przyjęte rozstrzygnięcie, pomijając przy tym okoliczność, że z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika prymat zasady ładu przestrzennego nad zasadą uwzględniania prawa własności (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Kr 648/07). W tym stanie rzeczy w ocenie Sądu zasadnie skarżący zarzuca organowi planistycznemu nadużycie władztwa planistycznego. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego (Z. Niewiadomski: Planowanie przestrzenne, W-wa 2002, s. 86 in.), mającą umocowanie w przepisie art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organom gminy przysługuje wprawdzie prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem, nie ulega wszakże wątpliwości, iż przysługujące gminie władztwo planistyczne może być skutecznie zrealizowane jeżeli jest uzasadnione takim interesem publicznym, który uzasadnia wprowadzanie ograniczenie i jedynie w planie zagospodarowania przestrzennego, który został uchwalony przy zachowaniu, określonych ustawą, zasad i trybu sporządzania planu.

Powołanie się w istocie wyłącznie na ustalenia studium gminnego bez dogłębnej analizy pozostałych uwarunkowań opartych na normach ustawowych, zwłaszcza w sytuacji gdy w toku procedury planistycznej skarżący składał uwagi do planu, nie może uzasadniać tak daleko idącej ingerencji w prawo własności jak wprowadzenie zakazu zabudowy. Przedstawione wyżej ogólne stanowisko organu planistycznego nie może być podstawą do przyjęcia istnienia interesu publicznego uzasadniającego tego rodzaju ingerencji. Analiza argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę i dokumentacji planistycznej, na którą powołuje się organ planistyczny, nie daje podstaw do przyjęcia, że wprowadzenie w kwestionowanym planie całkowitego zakazu zabudowy działek skarżącego mieści się w granicach władztwa planistycznego.

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że podnoszony przez stronę skarżącą zarzut przekroczenia władztwa planistycznego przez Radę Miasta Zakopanego przez nieuzasadnioną w tak istotnym stopniu, jak to nastąpiło w zaskarżonej uchwale, ingerencję w prawo własności skarżącego jest uzasadniony.

W opisanej sytuacji, skoro część zaskarżonej uchwały jest sprzeczna z prawem, gdyż narusza zasady sporządzania planu miejscowego, należało na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - stwierdzić nieważność uchwały Rady Miasta Zakopane z dnia 31 lipca 2008 r., Nr XXVII/345/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gubałówka I w zakresie § 7 ust. 1 pkt 2, tj. w części przewidującej w terenach rolnych 1.R zakaz realizacji obiektów budowlanych. Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 uchwały określającego przeznaczenie podstawowe terenów – tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska mając na uwadze stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt: II OSK 1865/08, który dotyczył analogicznego zagadnienia dopuszczalności wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu regulujących podstawowe przeznaczenie terenu. NSA w cytowanym wyroku podzielając stanowisko sądu pierwszej instancji o przekroczeniu przez organ planistyczny władztwa planistycznego uchylił wyrok pierwszej instancji stojąc na stanowisku, że "miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tak samo zresztą jak każdy akt prawa powszechnie obowiązującego, jest integralnym źródłem praw i obowiązków określonych podmiotów i nie można doprowadzać - nawet wyrokiem sądu - do jego dezintegracji, stawiając pod znakiem zapytania możliwość jego stosowania w całości czy części". Stwierdzenie nieważności § 7 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały określającego przeznaczenie podstawowe terenów – tereny rolne użytkowane jako łąki i pastwiska prowadziłoby do sytuacji, w której dla obszaru 1R plan miejscowy nie przewidywałby przeznaczenia podstawowego dając możliwość nielimitowanego w żaden sposób zagospodarowania tego terenu co prowadziłoby do niezgodności ustaleń planu z wyżej cytowanymi ustaleniami studium gminnego dla tego obszaru.

Przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego, a zatem dla dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności nie ma znaczenia upływ czasu zgodnie z regulacją art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Mając na uwadze treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd weryfikując zaskarżoną uchwałę w kontekście przesłanek z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – również w zakresie wykraczającym poza zarzuty skargi - nie dopatrzył się uchybień wskazujących na istotne naruszenie trybu sporządzania przedmiotowego planu lub naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Sąd nie dopatrzył się również takiego naruszenia zasad sporządzania planu, które skutkowałyby koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały i dlatego w pozostałym zakresie skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), zgodnie z którym w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Nie dostrzegając uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały Sąd nie ma możliwości przedstawienia argumentacji w tym zakresie poza konstatacją, że wynik jego kontroli sprowadza się do stwierdzenia, że nie naruszono prawa - zwłaszcza gdy skarżący nie podnosi zarzutów w tej kwestii.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanej wyżej części, Sąd zastosował art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i na jego podstawie określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonywana w powyższym zakresie. W ocenie Sądu zastosowanie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter obligatoryjny w każdym wyroku uwzględniającym skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010 r., I OSK 1276/09, LEX nr 578342) niezależnie od treści art. 61 § 1 pkt 3 cytowanej ustawy.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).