Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 416/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 145 par. 1 pkt 5 art. 146, art. 151 par. 1 i 2, art. 107 par. 3 art. 7, art. 77 par. 1 art. 76 par. 1 i 3;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kuchta, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Maria Grabowska, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia 4 września 2019 r. nr (...) w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami po wznowieniu postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; 2. zasądza od Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz J.S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) decyzją Nr (...) z 4 września 2019r. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej: Kierownik BP, organ I instancji) Nr (...) z 8 lipca 2019r. o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) skierowanej do J.S.

W uzasadnieniu decyzji podano, że w dniu 31 maja 2017r. J.S. złożył do Biura Powiatowego ARiMR we W. wniosek o przyznanie płatności na rok 2017, w którym ubiegał się o płatność ONW do działek o łącznej powierzchni 43,15 ha. Następnie w dniu 31 lipca 2018 r. zmianą do wniosku strona wycofała powierzchnię 1,97 ha i ostatecznie do płatności ONW została zadeklarowana powierzchnia 41,18 ha. W przedmiotowym wniosku rolnik ubiegał się o przyznanie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w strefie nizinnej I dla działek rolnych o łącznej powierzchni 8,07 ha oraz w strefie nizinnej II dla działek rolnych o łącznej powierzchni 33,11 ha, położonych na działkach ewidencyjnych w obrębach: B., B., D. W., P., w gminie M. i w obrębie G., w gminie P. (powiat k., województwo ś.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną na działkach ewidencyjnych nr 164,165,166 oraz 248, a powierzchniami wynikającymi z maksymalnych kwalifikowanych obszarów (MKO) ustalonych dla przedmiotowych działek ewidencyjnych. Dla działek ewidencyjnych nr 164,165,166 oraz 251 na których zadeklarowano działkę rolną O do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami położonych w strefie nizinnej II ONW na powierzchni 4,90 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikującego się do płatności wynosi 4,77 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej nr 164,165 oraz 166 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,13 ha. Dla działki ewidencyjnej nr 248, na której zadeklarowano działkę rolną J do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami położonych w strefie nizinnej II ONW na powierzchni 0,84 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosi 0,83 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej nr 248 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,01 ha. Dla działki ewidencyjnej nr 251, na której zadeklarowano działkę rolną N do płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami położonych w strefie nizinnej II ONW na powierzchni 0,29 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosi 0,28 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej nr 251 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,01 ha. Wobec tego łączna powierzchnia wykluczona z płatności ONW strefy nizinnej II wyniosła 0,15 ha. Łączna powierzchnia obszaru wykluczonego z płatności ONW strefy nizinnej II wyniosła 0,15 ha.

Dla działek ewidencyjnych nr 164,165,166 oraz 251 na których zadeklarowano działkę rolną O do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 4,90 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikującego obszaru do płatności wynosi 4,77 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej nr 164,165 oraz 166 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,13 ha. Dla działki ewidencyjnej nr 248, na której zadeklarowano działkę rolną J do jednolitej płatności obszarowej na powierzchni 0,84 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosi 0,83 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej nr 248 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,01 ha. Dla działki ewidencyjnej nr 251, na której zadeklarowano działkę rolną N do jednolitej płatności obszarowej, na powierzchni 0,29 ha stwierdzono, że powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru wynosi 0,28 ha. Zatem dla działki ewidencyjnej nr 251 wykluczono na podstawie aktualnej powierzchni MKO 0,01 ha. Wobec tego łączna powierzchnia wykluczona z jednolitej płatności obszarowej wyniosła 0,15 ha.

Organ odwoławczy wskazał, że po przeprowadzeniu wymaganych kontroli wniosku, decyzją Nr (...) z dnia 19 lutego 2018 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej H o powierzchni 1,18 ha, działki rolnej C o powierzchni 0,79 ha oraz przyznał J.S. płatność ONW do gruntów położonych w strefie nizinnej II w wysokości 7635, 77 zł i płatność ONW do gruntów położonych w strefie nizinnej I w wysokości 722,27 zł.

Następnie Dyrektor wskazał, że od 22 marca 2018 r. do 11 kwietnia 2018 r. w gospodarstwie J.S. przeprowadzono kontrolę na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Na dowód dokonanych czynności kontrolnych sporządzono raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr (...). Na podstawie ustaleń zawartych w ww. raporcie z kontroli stwierdzono nieprawidłowości, które szczegółowo opisano w treści skarżonej decyzji.

Postanowieniem Nr (...) z dnia 12 czerwca 2019 r. Kierownik BP wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją Nr (...) z 19 lutego 2018 r. w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) oraz poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie zgodnie z art. 10 § 1 Kpa. Pismem z dnia 19 czerwca 2018 r. J.S. zwrócił się z prośbą o poinformowanie go w przypadku wystąpienia nieprawidłowości we wznowionym postępowaniu.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wznowieniowego decyzją Nr (...) z dnia 8 lipca 2019 r. Kierownik BP uchylił decyzję Nr (...) z dnia 19 lutego 2018 r., umorzył postępowanie w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w części dotyczącej działki rolnej C o powierzchni 0,79 ha i działki rolnej H o powierzchni 1,18 ha, przyznał płatność ONW strefy nizinnej I w wysokości 158,42 zł, odmówił przyznania płatności ONW strefa nizinna II oraz nałożył sankcję z tytułu tej płatności w wysokości 4741,08 zł. Od przedmiotowej decyzji strona złożyła odwołanie do Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K.. Do odwołania dołączyła oświadczenie J.K. z dnia 22 września 2018 r., z którego wynika, że był świadkiem koszenia trawy na działce ewidencyjnej Nr 332/12 (działka rolna I). J.K. informował, że koszenie odbywało się w czerwcu lub lipcu 2017 r. Natomiast z oświadczenia G.W. z dnia 23 lipca 2019 r. wynika, że uczestniczył w miesiącu czerwcu i lipcu 2017 r. w koszeniu działek nr 2/22, 4/15, 4/6, 332/12, 1113/3 i 1113/2 (działka rolna G). G.W. informował również, że ww. działki były koszone w całości. K.M. w piśmie z dnia 19 maja 2018 r., że działka ewidencyjna nr 332/12 od kilku lat nie była użytkowana rolniczo, a w lipcu 2017 r. ww. działka została wykoszona przez J.S. Do odwołania strona dołączyła również płytę CD, na której znajdują się zdjęcia działek ewidencyjnych nr 564, 332/12, 4/15 oraz 4/6.

Rozpoznając odwołanie Dyrektor wskazał, że zakres ustaleń niezbędnych dla oceny, czy zachodzą przesłanki przyznania lub odmowy przyznania uprawnienia wyznaczają przepisy prawa materialnego. W przypadku płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami na rok 2017 przesłanki te zostały określone w rozporządzeniu ONW, zgodnie z art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014—2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz przepisy unijne.

Jednocześnie organ odwoławczy omówił instytucję wznowienia postępowania uregulowaną w art. 145 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja, którą organ wydaje na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa winna odzwierciedlać przebieg procesu decyzyjnego organu. Wyjaśnił, że Kierownik BP postanowieniem Nr (...) z dnia 12 czerwca 2019 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr (...) z dnia 19 lutego 2019 r. ze względu na to, iż w 2018 r. kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni stwierdziła, że strona zadeklarowała większą powierzchnię działek rolnych od powierzchni stwierdzonej (kod nieprawidłowości DR13+) dla działek rolnych: A, B, K, R, S, E oraz G, natomiast na działkach rolnych: I, O oraz P na całej powierzchni działek stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (nieprawidłowość oznaczona kodem DR18). Nadto nadmienił, że na podstawie danych z kontroli weryfikacji podlegała powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) i została ona wyznaczona w oparciu o wyniki tej kontroli. Stan obszarów wykluczonych z powierzchni stwierdzonej działek rolnych wskazał, że obszary te nie były użytkowane rolniczo w 2017 r. Wyjaśnił, że świadczą o tym zakrzaczenia oraz obszar zabudowany.

Dyrektor wskazał, że na podstawie wyników wizytacji terenowej metodą FOTO przeprowadzonej w dniach 22 marca 2018 r. do dnia 11 kwietnia 2018 r. organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, że J.S. nie użytkował rolniczo gruntów deklarowanych do płatności oraz zadeklarował do przyznania płatności większe powierzchnie działek rolnych niż te, które faktycznie kwalifikowały się do przyznania płatności, co w praktyce oznacza, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy przyznania stronie płatności za rok 2017 nieznane organowi pierwszej instancji w dniu wydania decyzji Nr (...) z dnia 19 lutego 2018 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że w odwołaniu strona nie zgadza się z decyzją Kierownika BP Nr (...) z dnia 8 lipca 2019 r. w przedmiocie stwierdzonej nieprawidłowości na działkach ewidencyjnych nr 546 i 332/12. Zdaniem strony niezrozumiałe jest uznanie ww. działek za nieużytki i oznaczenie ich kodem nieprawidłowości DR18. Strona zarzuca również ww. decyzji, że została wydana w oparciu o dane pochodzące z raportu z kontroli z dnia 23 marca 2018 r.

Według organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 7 Kpa. Podkreślono, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności ONW zasady ogólne stosowane w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego doznają ograniczeń. Obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 Kpa został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy nie mają obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów - art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ograniczeniom podlega również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, czy też zasada udzielania informacji poprzez przyjęcie, że tylko na żądanie strony organ zobowiązany jest je przestrzegać. Organ odwoławczy wskazał, że J.S. był informowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jednak nie skorzystał z przysługującego prawa.

Następnie Dyrektor podkreślił, że na działkach ewidencyjnych nr 332/12, 164, 166, 165 nie była prowadzona działalność rolnicza od kilku lat i ww. działki nie były wydzierżawiane innym osobom, co wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonej w zakresie kwalifikowalności powierzchni. Natomiast działki ewidencyjne nr 4/6 i 4/15 nie były użytkowane rolniczo, co potwierdzają zdjęcia wykonane podczas kontroli na miejscu (na zdjęciach jest wyraźnie widoczny teren budowy). Co do kwestii użytkowania działki 332/12 wskazał, że J.S. nie miał zgody właściciela działki (M., córki K..M.) na użytkowanie ww. działki. Potwierdzeniem braku użytkowania działki jest notatka służbowa z dnia 21 czerwca 2018 r.(podpisana przez inspektorów terenowych wykonujących kontrolę w zakresie kwalifikowalności powierzchni) z której wynika, że K.M. oświadczył, że właścicielem działki ewidencyjnej nr 332/12 jest jego córka M. K.M. oświadczył również, że ww. działka nie jest uprawiana co najmniej od 8 lat i nie została wydzierżawiona. J.S. dołączył do wniesionego odwołania oświadczenie z dnia 19 maja 2018 r., z którego wynika, że K.M. wyraził w 2017 r. zgodę na użytkowanie działki ewidencyjnej nr 332/12.

Organ odwoławczy wskazał, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera wprawdzie przepisów o dokumentach prywatnych, to jednak przyjąć należy, że dokument taki stanowi w postępowaniu administracyjnym (nie inaczej niż w postępowaniu cywilnym) dowód tego, że osoba, która go podpisała złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Dokumenty prywatne stanowią zatem jedynie zupełny dowód na to, że zawarte w nich oświadczenia pochodzą od wystawcy, lecz nie przesądzają o zgodności zawartych w nich twierdzeń ze stanem faktycznym.

Nadto Dyrektor podkreślił, że raport z kontroli na miejscu, który między innymi był podstawą do określenia powierzchni użytkowanej rolniczo stanowi dokument urzędowy zgodnie z art. 76. § 1 Kpa. Skoro brak użytkowania działek ewidencyjnych nr 332/12, 4/15 oraz 4/6 został udowodniony poprzez dane z kontroli na miejscu, co zostało poparte materiałem dowodowym, ustalenia te uznano za prawidłowe. Ponadto strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i miała możliwość wyjaśnienia wszystkich kwestii dla niej niejasnych.

W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że złożone przez stronę oświadczenia nie stanowią dokumentów wydanych w myśl art. 76 § 1 Kpa w kontekście raportu z kontroli na miejscu, który jest takim dokumentem, pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie podważają wyników kontroli.

W konkluzji Dyrektor stwierdził, że to strona decyduje o ostatecznej treści składanego wniosku i przed jego wysłaniem powinna zweryfikować wprowadzone do niego

Na powyższą decyzję J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W przypadku uznania, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności, wniósł o uchylenie decyzji oraz decyzji organu I instancji, przeprowadzenia dowodów powołanych w odwołaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego i zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. Art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo naruszenia przez ten organ zasady prawdy obiektywnej, wadliwości decyzji tego organu, braku zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a., w sytuacji spełnienia wymogów do przyznania płatności.

2. Art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego polegającego na:

a) pominięciu jego uczestniczenia w prowadzonym wznowionym postępowaniu z dnia 12.06.2019 r., pomimo że w piśmie z dnia 19.06.2019 r. zgłosił Kierownikowi Biura Powiatowego ARiMR we W., chęć uczestnictwa w tym postępowaniu,

b) pominięciu milczeniem jego żądań zamieszczonych w pismach z dnia 25.05.2018, 31.07.2018 i 10.09.2018 roku skierowanych do Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K., m.in. żądania przeprowadzenia rekontroli w całości lub poszczególnych działek spornych.

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1.Art. 151 § 1 pkt. 2 w związku z art. 145 § 1 pkt. 5 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy nie zachodziła przesłanka wznowienia postępowania w postaci nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi.

2. Art. 75 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów wnioskowanych przez stronę, jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego.

3. Art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) w związku z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. poprzez naruszenie przepisów postępowania i przyjęcie błędnego stanu faktycznego.

4. Art. 7, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez zaniechanie stosowania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, m.in. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, naruszenie prawdy obiektywnej poprzez pominięcie milczeniem składanych przeze niego wyjaśnień, wniosków i dowodów do Dyrektora Ś. Oddziału Regionalnego ARiMR w K..

5. Art. 107 § 3 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy sentencja decyzji oraz jej uzasadnienie nie spełniają wymogów ustawowych, a także w sytuacji sporządzenia obszernego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób, który powoduje, że jest ona nieczytelna.

6. Art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia całego materiału dowodowego, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ ponownej lustracji spornych działek, co sprawiło, że organ dopuścił się do swobodnej oceny dowodów.

Skarżący wskazał, że zgłosił chęć brania udziału w niniejszym postępowaniu. Pomimo obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego jaki spoczywa na organach administracji rolnej, także w świetle art. 3 i 19 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, Kierownik BP we wznowionym postępowaniu nie podjął się ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, gdyż pominął chęć uczestniczenia wnioskodawcy w w/w postępowaniu, które mogło wnieść istotne dowody do sprawy. Zaniechanie w postępowaniu administracyjnym podjęcia czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego lub pominięcie jakiegoś dowodu istotnego dla sprawy stanowi o wadliwości postępowania.

J.S. podniósł, że Kierownik BP uchylając decyzję ostateczną z dnia 19 lutego 2018 r. za jedyny powód jej uchylenia wskazał fakt, że dnia 22.03.2018r. w jego gospodarstwie została przeprowadzona kontrola w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą FOTO czego potwierdzeniem jest raport z czynności kontrolnych nr 9013000000. W jej wyniku stwierdzono rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi na złożonym wniosku o przyznanie płatności a stanem stwierdzonym w wyniku kontrolnym.

Skarżący wskazał, że kontrola terenowa metodą FOTO przeprowadzona musi być dwuetapowo, przy czym dokumentuje się ją na podstawie: ortofotomapy (cyfrowe odwzorowanie terenu wykonane na podstawie zdjęć lotniczych lub zobrazowań satelitarnych) i wywiadu terenowego, w którym wykonuje się co najmniej jedno zdjęcie na każdej działce i zatwierdza się uprawę. Wskazał przy tym, że kontrola administracyjna (a zatem kontrola z wykorzystaniem środków informacyjnych) ma znaczenie zasadnicze, a kontrola na miejscu może być stosowana jako uzupełnienie kontroli administracyjnej, co wynika wprost z art. 20 ust. 2 Rozporządzenia Rady nr 73/2009, przy czym kontroli administracyjnej muszą być poddane wszystkie wnioski (art. 10 ust. 2, art. 11 ust. 1 cyt. Rozporządzenia), jeszcze przed wydaniem decyzji przyznającej dopłaty w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W niniejszej sprawie kontrola administracyjna z wykorzystaniem środków informacyjnych, która ma znaczenie zasadnicze została przeprowadzona przed wydaniem decyzji przyznającej płatności obszarowe na 2017 rok. W tej decyzji zostały wykluczone z płatności obszarowej powierzchnie działek o łącznej powierzchni 0.15 ha. Do tej kontroli zostały wykorzystane środki informacyjne zebrane w 2017 roku. Kierownik BP przyznając dopłaty obszarowe za 2017 rok oparł się więc na faktycznych dowodach istniejących w dniu wydania decyzji, które wskazywały, że sporne powierzchnie działek były koszone w 2017 roku. Można więc stwierdzić, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną nie było dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego w zakresie ustalania stanu faktycznego. Natomiast kontrola na miejscu może być stosowana jedynie jako uzupełnienie kontroli administracyjnej. W konsekwencji skarżący podkreślił, że wobec uznania kontroli na miejscu przeprowadzonej w następnym roku po złożeniu wniosku o przyznanie płatności za jedyny dowód do uchylenia decyzji ostatecznej może stanowić rażące naruszenie prawa.

Następnie skarżący podkreślił, że stan faktyczny użytkowania działek rolnych ustala się poprzez kontrole przeprowadzane w roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności. W przypadku spełnienia minimalnych norm dla łąk i pastwisk kontrole wykonuje się po dniu 31 lipca roku, w którym złożony został wniosek o przyznanie płatności, tylko w tym czasie wyniki kontroli można uznać za wiarygodne, gdyż łatwo odróżnić jest jakie rośliny występują na działce. Czy są to rośliny, które odrosły po wykonanym w tym roku koszeniu, czy są to zdrewniałe rośliny wieloletnie. W następnym roku takiej weryfikacji nie da się przeprowadzić, gdyż rośliny, które odrosły od ostatniego koszenia, jak i te wieloletnie wiosną wyglądają tak samo. Są koloru szarego i są podobnej wysokości.

Nadto wskazał, że gdyby kontrola na miejscu (uzupełniająca) została przeprowadzona w prawidłowym terminie, czyli po dniu 31 lipca 2017 roku, to nie doszłoby do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż wyniki tej kontroli pokrywałyby się z wynikami kontroli administracyjnej, która została przeprowadzona przed wydaniem decyzji ostatecznej. J.S. podkreślił, że prowadząc działalność rolniczą na działkach zgłoszonych do płatności obszarowych we wniosku na 2017 rok spełnił wszystkie normy i wymogi.

Nadto skarżący zwrócił uwagę na to, że okoliczności faktyczne w sprawie oparto na ustaleniach stwierdzonych w czasie kontroli na miejscu, przeprowadzonej w jego gospodarstwie, odzwierciedlonej notatką służbową oraz fotografiami. Tak wskazane źródła dokonanych ustaleń nie są jednak przekonujące w świetle materiałów dowodowych, na tle dodatkowo niepełnej, nie odpowiadającej wymaganiom przepisów art. 107 § 3 i art. 80 K.p.a. oceny zebranego materiału dowodowego, dokonanej w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz wobec braku ustosunkowania się do jego twierdzeń.

J.S. podniósł również, że zdjęcia zrobione podczas kontroli w żaden sposób nie mogą tu posłużyć za dowód, albowiem zostały w zrobione były w 2018 roku, więc nie mogą odzwierciedlać stanu faktycznego działek rolnych w 2017 roku. Zdjęcia są niewyraźne, nie widać na nich jaka roślinność występuje na działkach. Dodał, że widoczne na niektórych zdjęciach drzewa lub krzaki znajdują się na powierzchniach działek niezgłoszonych do płatności. Większość zdjęć zrobiona jest w taki sposób, że zamiast roślin widać na nich śnieg albo niebo. Nadto żadne ze zdjęć nie pokazuje, w którym miejscu jest granica między powierzchnią zatwierdzoną, a powierzchnią niezatwierdzoną.

Skarżący podkreślił, że organ I instancji nie spełnił wymogu określonego w art. 107 § 3 K.p.a. stanowiącego realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania. Decyzja Kierownika BP wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w żaden sposób nie odzwierciedla przebiegu procesów w niniejszej sprawie. W decyzji brak jest rozważania całokształtu zebranego materiału dowodowego, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Podniósł również, że w świetle art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nowe okoliczności lub nowe dowody to takie, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, ale Organ nimi nie dysponował. Zdjęcia ortofotomapy, które istniały w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym świadczą o tym, że w 2017 roku wszystkie działki zgłoszone do płatności były użytkowane rolniczo. Kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie w dniu 22 marca 2018 r. tym bardziej nie można uznać za nową okoliczność lub nowy dowód istniejący w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym, gdyż po pierwsze była przeprowadzona po wydaniu decyzji ostatecznej, więc dowody z tej kontroli nie mogły istnieć w dacie orzekania w postępowaniu zwykłym. Po drugie kontrola odbyła się w 2018 roku 9 miesięcy po wykonaniu ostatniego koszenia, w okresie zimowym, gdy powierzchnie działek pokryte były jeszcze śniegiem, w związku z czym zastany stan działek nie można uznać za faktyczny (miarodajny).

Skarżący wyjaśnił, że w pismach skierowanych do Dyrektora odnosił się też do działek nr 4/15, 4/6 na których to podczas kontroli na miejscu w 2018 roku stwierdzono teren budowy. Wskazał, że nie można uzależniać prowadzenia działalności rolniczej na działce w 2017 roku od prowadzenia na tej samej działce budowy w 2018 roku. Z tego wynika, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest rozważań nad całokształtem zebranego materiału dowodowego. Dyrektor nie wziął pod uwagę, że materiały dowodowe jakimi są zdjęcia z ortofotomapy na których oparł się przy wydawaniu decyzji ostatecznej Kierownik BP nie przedstawiały, by na tych działkach w 2017 roku była prowadzona budowa.

Skarżący podkreślił, że organ odwoławczy poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego i niedopuszczenie dowodów, o które wnioskował (m. in. oświadczeń świadków użytkowania działek, oświadczenia osoby zatrudnionej do koszenia oraz zdjęć wykonanych w trakcie wykonywania prac rolniczych), jak również błędną ocenę zebranego materiału dowodowego dopuścił się naruszenia art. 75 K.p.a. które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor podtrzymał stanowisko przedstawione

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważenia wymaga, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwana dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 ust. 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Rezultatem sądowej kontroli, ograniczającej się jedynie do oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych, jest - w zależności od stwierdzonego naruszenia prawa - uchylenie lub stwierdzenie nieważności rozstrzygnięcia, zaś w przypadku - braku naruszeń - oddalenie skargi (art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, Sąd stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło ostatecznej decyzji Kierownika BP we W. z dnia 19 lutego 2018r. przyznającej skarżącemu płatność ONW na rok 2017. W dniu 12 czerwca 2019r. Kierownik BP wznowił to postępowanie z urzędu . Nową istotną okolicznością dla sprawy były wyniki uzyskanie w wyniku kontroli kwalifikowalności powierzchni przeprowadzonej w gospodarstwie J.S.

Rozpoczynając przedmiotowe rozważania wskazać należy, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest uregulowana w art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych. Zgodnie z powołanym przepisem, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpoznanie są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wskazana zasada ogólna gwarantuje pewność obrotu prawnego oraz stabilność skutków prawnych aktów organów administracji publicznej. Ustanawiając ochronę decyzji ostatecznych przyznaje im cechę trwałości, przy równoczesnym wyznaczeniu granic tej trwałości. Owe granice wynikają z możliwości wzruszania decyzji ostatecznych w trybach nadzwyczajnych. Jednym z takich trybów jest instytucja wznowienia postępowania, która stwarza prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było kwalifikowaną wadą o jakiej mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu wad, jakimi było obarczone postępowanie prowadzące do wydania decyzji ostatecznej, nie zaś kończąca je decyzja, aczkolwiek oczywistym jest, że wadliwość postępowania może przełożyć się na wadliwość rozstrzygnięcia, które w takim przypadku także wymaga korekty, możliwej do wykonania w ramach tej instytucji. Organ wznawiając postępowanie zakończone decyzją ostateczną winien ustalić i wykazać, czy zaszła przesłanka wznowieniowa określona w tym przepisie, oraz czy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja odmienna, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 146 k.p.a.

Zdaniem organu, który w przedmiotowej sprawie wznowił postępowanie z urzędu, zaszła przesłanka wznowieniowa o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. pojawiły się nowe, istotne okoliczności faktyczne nieznane organowi w dacie wydania decyzji ostatecznej. Taką nową, nieznaną organowi okolicznością w sprawie były wskazane wyżej ustalenia dokonane na podstawie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w dniach 22 marca 2018 r. do 11 kwietnia 2018 r. w gospodarstwie J.S., z której wynika że strona zadeklarowała większą powierzchnię działek rolnych od powierzchni stwierdzonej (kod nieprawidłowości DR 13+) dla działek rolnych: A, B, K, R, S, E oraz G, natomiast na działkach rolnych: I, O oraz P na całej powierzchni działek stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (nieprawidłowość oznaczona kodem DR18). Organ wskazał, że na podstawie danych z kontroli weryfikacji podlegała powierzchnia maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) i została ona wyznaczona w oparciu o wyniki tej kontroli. Stan obszarów wykluczonych z powierzchni stwierdzonej działek rolnych wskazywał, że obszary te nie były użytkowane rolniczo w 2017 r. Wskazał, że świadczą o tym zakrzaczenia oraz obszar zabudowany.

Skarżący kwestionując stanowisko organu zarzuca, że organ bezpodstawnie przyjął, że stan przedmiotowych działek stwierdzony podczas kontroli 2018 r. odpowiada ich stanowi w 2017 r.

Przed odniesieniem się do istoty sporu, podkreślenia wymaga, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się w trybie nadzwyczajnym tj. na skutek wznowienia postępowania w oparciu o przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kwestia tego czy w danej sprawie można rozważać wystąpienie przyczyny wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., muszą wyjść na jaw nowe okoliczności lub nowe dowody, które, po pierwsze, istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej, po drugie, nie były znane organowi, który tę decyzję wydał, po trzecie - są istotne dla sprawy. Ten ostatni warunek jest spełniony tylko wtedy, gdy zachodzi bezpośredni związek między nowymi okolicznościami lub nowymi dowodami a przedmiotem pierwotnego postępowania prowadzonego w sprawie (zob. wyrok WSA w Krakowie z 11.02.2020r. sygn. akt II SA/Kr 1144/19, wyrok WSA w Warszawie z 13.12.2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1632/19. Nową okolicznością istotną dla sprawy w świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może być tylko taki fakt, który mógł mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, zatem mogący spowodować, że we wznowionym postępowaniu zapadłaby co do swej istoty decyzja odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. wyrok NSA z 18.06.2019 r. sygn. akt II OSK 1671/18). Ujawnienie się tych nowych okoliczności może być konsekwencją przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) już po wydaniu decyzji, aby tylko rzecz dotyczyła faktów mających miejsce przed wydaniem decyzji, które są istotne dla sprawy, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Zauważenia wymaga, że we wskazanym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. pojęciu "nowych okoliczności faktycznych" oraz "nowych dowodów", ustawodawca posłużył się alternatywą zwykłą, a nie koniunkcją. Wznowić postępowanie należy również w sytuacji, gdy wprawdzie nowe dowody powstaną po wydaniu decyzji, ale ujawnione zostaną równocześnie wynikające z nich nowe, istotne dla sprawy, okoliczności faktyczne, o których organ w chwili wydawania decyzji nie wiedział (zob. wyrok NSA z 15.02.2017 r., sygn. akt I OSK 1961/15).

W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 2 grudnia 2002 r. sygn. akt OPS 11/02 (ONSA 2003, z. 3, poz. 86) wskazano, że celem wznowionego postępowania jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych wadliwości zakończonego postępowania zwykłego, ustalenie, czy i w jakim zakresie wadliwość postępowania zwykłego wpłynęła na byt prawny decyzji ostatecznej wydanej w postępowaniu zwykłym, oraz w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej, doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa. Decyzje wydane po wznowieniu postępowania dotyczą zatem w końcowym rezultacie bytu prawnego decyzji ostatecznych wydanych w postępowaniu zwykłym.

Nadto w kontekście powyżej przedstawionych uwag godzi się zauważyć, że postanowienie o wszczęciu postępowania jest aktem procesowym, który otwiera postępowanie rozpoznawcze. W postępowaniu rozpoznawczym w pierwszej kolejności należy ustalić istnienie podstaw (przyczyn) wznowienia postępowania. W razie pozytywnego wyniku tych czynności organ jest obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej. Jeżeli organ stwierdzi brak podstaw (przyczyn) wznowieniowych w sprawie jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Brak istnienia przyczyny wznowieniowej tamuje bowiem możliwość badania prawidłowości decyzji ostatecznej, co do której wznowiono postępowanie. Przyczyny wznowieniowe podlegają ścisłej interpretacji ze względu na zasadę pewności prawa, której waga pozwala na usunięcie z obrotu decyzji ostatecznej jedynie w wyjątkowych sytuacjach - stwierdzenia, że taka decyzja została dotknięta wadą kwalifikowaną. Ochrona trwałości decyzji ostatecznej powoduje, że istnienie przyczyny wznowieniowej musi zostać w postępowaniu wykazane w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Dopiero jednoznaczne wykazanie występowania w sprawie przyczyny wznowieniowej upoważnia i zobowiązuje organ do ponownego hipotetycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wynik przeprowadzonego postępowania podlega konfrontacji z treścią art. 151 § 2 w zw. z art. 146 k.p.a. w celu wydania decyzji uchylającej dotychczasową decyzje i rozstrzygnięcia o istocie sprawy lub stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa, z wyspecyfikowaniem okoliczności, z powodu których nie doszło do jej uchylenia.

W realiach przedmiotowej sprawy organ odwoławczy wskazał jako podstawę spełnienia przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w postaci nowej okoliczności faktycznej wspomniane wyżej ustalenia dokonane na podstawie kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni.

Organ stawiając tezę, że zostały spełnione warunki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. odwołał się do wyżej wskazanych okoliczności nie uzasadnił jednak w sposób jasny i wyczerpujący okoliczności związanych ze stwierdzonymi nieprawidłowościami poprzestając na ogólnikowym stwierdzeniu w tym przedmiocie nie zgłębiając motywów tak wyrażonego stanowiska, w sytuacji gdy strona przedstawiała twierdzenia i dowody przeciwstawne ustaleniom organu. Zarzuty skarżącego zawarte w uzasadnieniu skargi należało uznać za częściowo zasadne, a stanowisko organu za niewystarczająco uzasadnione.

Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej w roku 2017 stanowi bez wątpienia nową, istotną dla przyznania płatności za ten rok okoliczność, z tym zastrzeżeniem, że jej wystąpienie winno być przez organ w zgodzie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) ustalone w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, zaś wynik przedstawiony w uzasadnieniu decyzji. W świetle powyższego uwypuklenia wymaga to, że w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym strona musi mieć zapewnioną realizację podstawowych gwarancji procesowych, w tym prawo do czynnego udziału w postępowaniu, a także mieć zapewnioną możliwość zgłaszania dowodów. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, że gwarancje te nie zostały dochowane w toku prowadzonego postępowania w sposób określony w przepisach prawa. Zaznaczenia bowiem wymaga to, że skarżący zgłaszał na poparcie swoich twierdzeń dowody – oświadczenia świadków, w zakresie użytkowania rolniczego spornych działek w 2017 roku. Organ nie odniósł się jednak do tych dowodów. Zgodnie z treścią art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W doktrynie podkreśla się, że przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć: "uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności" (Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 100). Organ, rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80) odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny (W Siedlecki, Uchybienia procesowe, s. 101). Dlatego też organ administracji obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód. Od tego wymogu nie zwalniają przepisy szczególne, które nakładają na stronę obowiązek przedstawienia dowodów. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem do pełnej oceny dowodów zebranych w sprawie (zob. w: Komentarz Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. CH Beck, Warszawa 2017, B. Adamiak i J. Borkowski).

W kontekście powyższego godzi się zauważyć, że organ nie ocenił w/wym dowodów i nie rozpoznał w sposób prawidłowy oświadczeń świadków w zakresie wykazania użytkowania rolniczego spornych działek w 2017 roku przez Skarżącego. Organ stwierdził jedynie, że złożone przez stronę oświadczenia nie stanowią dokumentów wydanych w myśl art. 76 § 1 Kpa w kontekście raportu z kontroli na miejscu, który jest takim dokumentem. Nadto podkreślił, że pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem nie podważają wyników kontroli. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z treścią art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone, natomiast w myśl art. 76 § 3 k.p.a. przepisy § 1 i 2 nie wyłączają możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentów wymienionych w tych przepisach. W takiej zaś sytuacji organ zobowiązany był wyjaśnić i ocenić zgłoszone przezz stronę dowody, w tym odnieść się do sprzeczności pomiędzy załączonymi przez stronę do odwołania oświadczeniami, a oświadczeniami wpisanymi w raporcie. Organ nie uczynił tego, w sytuacji gdy strona dowodziła tezy przeciwnej, niż przyjęta przez organ. Należało w takiej sytuacji poddać ocenie złożone przez stronę dowody i omówić ich wpływ, bądź jego brak na wynik sprawy. Należy zgodzić się z organem, że raport z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego, tym niemniej nie wyłącza to możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, co wynika wprost z art. 76 § 3 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że przepisy k.p.a. nie wprowadzają ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może zostać obalone wszelkimi innymi środkami dowodowymi (zob. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Bd 988/19). Zaznaczenia wprawdzie wymaga, że tylko dokumenty urzędowe korzystają ze szczególnej mocy dowodowej, przy czym art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza przeciwdowodu.

W dalszej kolejności zaznaczenia wymaga, że dokumentacja fotograficzna, zastosowane kody jak i uwagi zawarte w raporcie co do spornych działek, dotyczą bez wątpienia stanu istniejącego w roku przeprowadzenia wizytacji terenowej, która miała miejsce w dniach od 22 marca 2018 roku do 11 kwietnia 2018 roku. Nie można tracić z pola widzenia tego, że wznowienie postępowania dotyczy decyzji ostatecznej przyznającej płatność na rok 2017. Ustalenia organu co do stanu działek winny być zatem ukierunkowane na ten rok i wymagały wykazania materiałem dowodowym, że stan działek mógł być tożsamy ze stwierdzonym podczas wizytacji w 2018 r. W przekonaniu Sądu, dla ustalenia, że wystąpiły nowe okoliczności stanowiące podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją, nie można bezpośrednio, niejako mechanicznie przenosić ustaleń co do stanu faktycznego stwierdzonego na gruncie podczas wizytacji przeprowadzonej we wskazanym wyżej przedziale czasowym w 2018 roku do stanu działek zgłoszonych do płatności w roku 2017.

Należy mieć na uwadze, że w przedmiotowym raporcie inspektorzy terenowi wskazali, że dla działki rolnej P zgłoszonej do jednolitej płatności obszarowej płatności ONW w II strefie nizinnej, zadeklarowanej na działkach ewidencyjnych nr 4/15, 4/6 na powierzchni 3,00 ha stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczo 0,00 ha (nieprawidłowość oznaczono kodem DR18 - na całej działce stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności gospodarczej), w uwagach inspektorzy terenowi wpisali - według właścicieli działka nieużytkowana rolniczo od kilku lat i nie wydzierżawiana innym osobom oraz teren w trakcie budowy. Sygnalizowany w raporcie, w uwagach do działki P fakt, że działka nie była przedmiotem użytkowania rolniczego oraz stwierdzenia na niej budowy wymagał wyjaśnienia, wskazania podstaw dla których organ przyjął, że ustalone w 2018 r. okoliczności świadczą o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej także w roku 2017. Powyższe nabiera dodatkowego znaczenia jeżeli weźmiemy pod uwagę to, że przed wydaniem decyzji w sprawie przyznania płatności organ przeprowadził kontrolę administracyjną, w ramach której stwierdzono różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną na wskazanych w decyzji działkach, a powierzchniami wynikającymi z MKO. Organ nie odniósł się w ogóle do tych okoliczności. Nadto nie ustosunkował się do argumentacji skarżącego dotyczącej przeprowadzonej kontroli zarówno w kontekście budowy jak i stwierdzonych następnie zaniechań. Należy podnieść, że skarżący w odwołaniu zakwestionował ustalenia organu dotyczące nie użytkowania rolniczego deklarowanych do płatności działek. Wyjaśniał, że zgłoszone do płatności działki zostały poddane zabiegom agrotechnicznym, w 2017 r. w tym wykonane zostało koszenie na dowód czego przedłożył dowody na poparcie swojego stanowiska. Organ nie zajął się wyjaśnieniem tych okoliczności.

Należy podkreślić, że uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji kwestionowania przez skarżącego ustaleń dokonanych na podstawie raportu z czynności kontrolnych. Jego wyniki, co eksponował w toku postępowania starał się podważyć przedstawiając dowody na poparcie swoich twierdzeń.

Uszczegóławiając wskazać bowiem należy, że oświadczenie K.M. datowane na dzień 19 maja 2018r. pozostaje w istotnej opozycji do treści notatki służbowej z dnia 21 czerwca 2018r., w zakresie użytkowania rolniczego działki 332/12 przez skarżącego oraz raportu z kontroli. W tej kwestii organ I jak i II instancji nie dążył do zweryfikowania dowodu, który umożliwił by dokonanie pewnych ustaleń faktycznych. Tymczasem organ bezkrytycznie dał wiarę informacji zawartej w notatce urzędowej sporządzonej przez inspektorów terenowych. Jednocześnie podkreślił, że treść oświadczenia należy rozpatrywać w kategoriach dokumentu prywatnego i w istocie nie przesądza on o zgodności zawartych w nim twierdzeń ze stanem faktycznym. Organ nie starał się wyjaśnić istniejących rozbieżności w materiale dowodowym mimo, że strona powoływała się na nie w składanych pismach. Podobnie rzecz się ma jeżeli weźmiemy pod uwagę treść oświadczeń złożonych przez skarżącego, a pochodzących od J.K. i G.W. Organ II instancji odniósł się do nich w sposób bardzo ogólny nie dokonując tak naprawdę ich analizy i oceny.

Należy zwrócić uwagę na to, że rolnik konsekwentnie utrzymywał, iż podczas sezonu wegetacyjnego w 2017 roku na działkach nr 4/15 i 4/6 położonych w Dębskiej Woli nie była prowadzona budowa. Skarżący na dowód tego przedstawił wspomniane wyżej oświadczenie G.W., który wskazał, że uczestniczył w czerwcu i lipcu w koszeniu w.w. działek. Tych okoliczności organ nie zgłębił i nie wyjaśnił, a przecież są one istotne z punktu wydanego rozstrzygnięcia.

Sygnalizowany w raporcie stan obszarów wykluczonych z powierzchni stwierdzonej działek rolnych wskazywał, że obszary te nie były użytkowane rolniczo w 2017 r., wymagał wyjaśnienia i wskazania podstaw dla których organ przyjął, że ustalone w 2018 r. okoliczności świadczą o zaniechaniu prowadzenia działalności rolniczej także w roku 2017, tym bardziej jeżeli weźmiemy pod uwagę sprzeczności wynikające z okoliczności, na które powoływał się skarżący.

Podkreślenia wymaga, że uwagi kontrolujących, w tym stwierdzenie "obszar zabudowany" zostały sformułowany w odniesieniu do działek ewidencyjnych nr 4/6 i 4/15, wymagał szczegółowej weryfikacji choćby w zakresie ustalenia momentu podjęcia prac budowlanych na tym terenie. Samo bowiem stwierdzenie powstania zabudowań podczas lustracji terenowej nie powoduje automatycznie tego, że zostały one wybudowane w roku 2017, co w konsekwencji prowadziłoby to wykluczenia obszaru zgłoszonego do płatności. Natomiast odnośnie działki nr 332/12 w decyzji stwierdzono, że nie prowadzono na niej działalności rolniczej od kilku lat na dowód czego powołano się notatkę urzędową z 21 czerwca 2018 r. Skarżący w odwołaniu zakwestionował ustalenia organu, że 2017 r. nie użytkował rolniczo deklarowanych do płatności działek 332/12 i 546 oraz 4/15 i 4/6 i przedstawił materiał zdjęciowy oraz oświadczenia ww. osób. Podniósł, że według oświadczeń otrzymanych od właścicieli działek były one użytkowane rolniczo w 2017 roku. Oświadczenia złożone przez stronę i okoliczności z nich wynikające organ w ogóle nie ocenił, a wobec wynikających sprzeczności w materiale dowodowym nie podał jednoznacznie brzmiących argumentów dla których właśnie takiej oceny dokonał. Nie dążył również to zrealizowania podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. poprzez weryfikację zachodzących sprzeczności w tak zgromadzonym materiale dowodowym. Kwestia tego, że organ odwoławczy posiadał raport, który stanowił podstawę ustalonego stanu faktycznego w sprawie nie wyłączał tego, że strona mogła zgłosić "przeciwdowód" i wykazać odmienny stan rzeczy, co powyżej już wyargumentowano.

Nadto uwypuklenia wymaga to, że treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie odpowiada w sposób dostateczny na zarzuty skarżącego. Należy bowiem zauważyć, że stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z treści powyżej przywołanego przepisu wynika, że decyzja winna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne, które co istotne stanowi integralną jej część i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, zarówno stronie, jak i sądowi administracyjnemu kontrolującemu zgodność z prawem rozstrzygnięcia organu. "Uzasadnienie ma objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie" (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1996, s. 488). W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe i jakie wywiódł z nich skutki prawne.

Rozstrzygnięcie organu, które tych obowiązkowych elementów nie zawiera należy uznać za wadliwe. Przedmiot postępowania jest bowiem skomplikowany, albowiem decyzja rozstrzyga o płatnościach ONW, podejmowana jest w trybie wznowieniowym, dlatego jej uzasadnienie winno być szczególnie jasne i precyzyjnie wskazywać, jaki stan faktyczny i w oparciu o jakie dowody organ przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia oraz jakie skutki prawne dla poszczególnych płatności i w oparciu o jakie przepisy wywiódł z tych ustalonych faktów. Tym wymaganiom organ nie sprostał.

Należy wskazać, że uruchomienie postępowania odwoławczego powoduje, iż organ odwoławczy obowiązany jest nie tylko ponownie rozpoznać rozstrzygniętą sprawę, ale odnieść się również w uzasadnieniu decyzji do zarzutów odwołania. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sytuacji kwestionowania przez skarżącego ustaleń dokonanych na podstawie raportu z czynności kontrolnych, który, co eksponował w odwołaniu, kwestionował w toku postępowania administracyjnego.

Podsumowując, obowiązkiem organu, dla wykazania zaistnienia przesłanki wznowieniowej było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego celem ustalenia czy stwierdzone w raporcie kontroli w 2018 r. okoliczności świadczące o zaniechaniu działalności rolniczej miały miejsce także w 2017 r., czy występowały w takim zakresie jak ustalony w raporcie w 2018 r., a w konsekwencji dawały podstawę do przyjęcia, że w roku 2017 wystąpiło zaniechanie działalności rolniczej w zakresie kwestionowanym przez stronę. W rozstrzygnięciu organu zabrakło stosownych ustaleń i analizy wskazanych wyżej okoliczności w odniesieniu do roku 2017, co stanowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że sprawa jest rozpatrywana w postępowaniu toczącym się wskutek wznowienia z urzędu postępowania. Na organie ciążył zatem obowiązek wykazania, że w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nie do zaakceptowania jest sytuacja, by po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy organ dokonując oceny, co do wystąpienia przesłanki wznowienia, ciężar wykazania tej okoliczności przerzucał na adresata decyzji. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania. Wynika z niej obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności sprawy, zgodnie ze wskazanym powyżej rozkładem ciężaru dowodu.

Reasumując stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, nieprawidłowo stosując art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 art. 77 § 1 k.p.a. naruszyły te przepisy w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględniając poczynione powyżej uwagi, w zgodzie z art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a. przeprowadzi postępowanie celem ustalenia, czy stwierdzone w 2018 r. zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej miało miejsce także w 2017 r., wszechstronnie oceni zebrany materiał dowodowy w tym stanowisko skarżącego zawarte w odwołaniu. Dopiero zebrany i oceniony wszechstronnie materiał dowodowy pozwoli na poprawną ocenę zaistnienia lub nie okoliczności skutkującej wznowieniem postępowania na podstawie art. 145 § 1 k.p.a. i ustalenie ich wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie.

Stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 ustawy p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji.

Na kwotę zasądzonych kosztów postępowania składa się wpis sądowy od skargi (200 zł).