Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1364/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 12, § 3 ust 2, § 4 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 50 poz 449
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postepownaiu egzekucyjnym  w administracji
article: art 102 § 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 130a
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. - K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 910/09 w sprawie ze skargi J. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania kosztów z tytułu usług parkingowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 910/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przyznania kosztów z tytułu usług parkingowych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: J. K. –K. zwróciła się do Starosty K. o zapłatę kwoty 177.720 zł z tytułu usług parkingowych.

Starosta K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. przekazał sprawę do Urzędu Skarbowego w K. uznając, że właściwym do ponoszenia tych kosztów jest właściciel pojazdu, zaś po upływie 6 miesięcy i przepadku pojazdu na rzecz Skarbu Państwa koszty te ponosi właściwy miejscowo naczelnik urzędu skarbowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. uchyliło powyższe postanowienie wskazując, że skoro zwrot kosztów z tytułu usług parkingowych już nastąpił, to przekazanie sprawy Urzędowi Skarbowemu jest zbędne.

Starosta K. decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r., Nr [...], na podstawie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz.908 ze zm.) umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J. K. – K. w sprawie o zapłatę z tytułu wykonanych usług parkingowych.

Organ stwierdził, że zobowiązanie Skarbu Państwa wobec strony zostało spełnione, zaś przepisy nie przewidują po stronie starosty obowiązku uiszczenia opłat za usługi parkingowe za okres do 6 miesięcy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję.

Na tę decyzję J. K. – K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zarzucając jej szereg naruszeń dotyczących kwestii uznania pojazdu za porzucony i zawiązanych z tym konsekwencji, między innymi ponoszenia ciężarów związanych z przechowywaniem pojazdów w okresie przed przejściem ich własności na rzecz Skarbu Państwa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 910/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalając skargę J. K. – K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. uznał, że stanowisko organów administracyjnych nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie orzekania przez organ drugiej instancji, to jest w dniu [...] czerwca 2009 r., nie obowiązywał już art. 130a ust.10 ustawy Prawo o ruchu drogowym, który właśnie z dniem 12 czerwca 2009 r. utracił moc na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06. W wyroku tym Trybunał uznał, że art. 130a ust. 10 w zakresie, w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, jest niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie oznacza to jednak, że utrata mocy obowiązującej tego przepisu wywołała taką zmianę całego art. 130a, w świetle której można znaleźć podstawę prawną dla roszczenia skarżącej i dla kompetencji starosty w jego rozpatrzeniu. Podstawy prawnej ku temu – w ocenie Sądu – nie można upatrywać także w fakcie jeszcze wcześniejszego stwierdzenia niekonstytucyjności art. 130 a ust. 5 i 6 wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. w sprawie K 23/04, skoro przepisy te utraciły moc z dniem 30 czerwca 2006r. i nie stanowiły podstawy prawnej orzekania w niniejszej sprawie, a przy tym nowe brzmienie ustępu 6 wprowadzone zostało do art. 130a z dniem 19 października 2006 r. na podstawie ustawy zmieniającej z dnia 22 września 2006 r. (Dz. U. 190, poz. 140).

Sąd podkreślił, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest bezsporne, że skarżąca, jako przedsiębiorca prowadzący parking wyznaczony przez Starostę K. w trybie art. 130a ust.5d ustawy Prawo o ruchu drogowym otrzymała należne jej wynagrodzenie z tytułu usług parkingowych dotyczących pojazdów skierowanych na jej parking przyznane na podstawie art. 130a ust.10 tej ustawy, za okres od dnia przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa własności pojazdów nie odebranych przez właścicieli w ciągu 6 miesięcy od ich usunięcia z drogi lub ich zatrzymania do dnia przejęcia tych pojazdów przez Naczelnika Urzędu Skarbowego. W ocenie Sądu postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w K. w tym przedmiocie jest ostateczne i jako takie korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji administracyjnej i wiąże zarówno organy administracyjne jak i sąd dopóty, dopóki w przewidzianym w prawie trybie nie zostanie wyeliminowane z obrotu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 10 marca 2009r. sygn. akt I OSK 1399/08 wskazał, że do przechowywania na parkingu pojazdów, które przeszły na własność Skarbu Państwa w trybie art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu powinny mieć zastosowanie przepisy działu II rozdziału 6 tej ustawy, a w szczególności jej art. 102, określający obowiązki dozorcy oraz wydatki i wynagrodzenie związane z wykonywaniem dozoru nad ruchomością, która przeszła na własność Skarbu Państwa.

Wskazując na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 19 czerwca 2007 r., sygn. akt III CZP 47/07, Sąd zaznaczył, że nie ma przepisu, który tworzy między jednostką prowadzącą parking a Skarbem Państwa cywilnoprawny stosunek przechowania pojazdu. Nie jest nim ani art. 130a ust. 10 ustawy prawo o ruchu drogowym, ani żaden inny przepis zawarty w Prawie o ruchu drogowym i wydanych na jego podstawie aktach prawnych.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, ze w niniejszej sprawie skarżąca w okresie poprzedzającym złożenie wniosku do Starosty K. o przyznanie jej wynagrodzenia z tytułu usług parkingowych świadczonych co do pojazdów nieodebranych przez właścicieli za okres od momentu umieszczenia tych pojazdów na parkingu do dnia ich przejęcia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa wystąpiła do sądu powszechnego pozywając Skarb Państwa – Komendę Powiatową Policji w K., a także, jak wynika to ze skargi pozywała Gminę K., natomiast skarżąca nie pozywała o uiszczenie stosownej opłaty parkingowej właścicieli pojazdów.

Jednak w ocenie Sądu, okoliczność, że sąd cywilny oddalił powództwo, sama przez się nie konstruuje administracyjno-prawnej odpowiedzialności starosty za koszty parkowania pojazdów w okresie poprzedzającym ich przejście na własność Skarbu Państwa, ani też nie daje kompetencji staroście jako organowi administracji publicznej do rozstrzygania w tym przedmiocie.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną złożyła J. K. – K. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., wynikającą stąd hierarchię norm, poprzez odmowę zastosowania w oparciu o przepis art. 8 ust. 2 Konstytucji właściwej normy w miejsce sprzecznych z jej normami przepisów krajowych, a zwłaszcza wykładni opartej o orzecznictwo naruszające podstawowe prawo strony wynikające z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 roku (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284);

2) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 87 ust. 1 Konstytucji przez utożsamienie na stronie 17 Karty Praw Podstawowych wprowadzonych przyjęciem przez Polskę Traktatu Lizbońskiego oraz wiążących orzeczeń Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu w kwestii wymogu zgodności wykładni prawa krajowego Państwa Członkowskiego z dyrektywami Unii Europejskiej z "wyjaśnieniami, stanowiskami i interpretacjami" nie będącymi źródłem prawa powszechnie obowiązującego;

3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 835 i art. 3531 K.c., przez przyjęcie tezy, że właściciela każdego z pojazdów wiąże ze skarżącą umowa przechowania, podczas gdy stanowisko WSA jest sprzeczne z istotą stosunku obligacyjnego nawiązanego przez skarżącą ze Starostą K., który dokonał jej wyboru jako kontrahenta w trybie administracyjnym, powierzał przedmioty podlegające przechowaniu także w trybie administracyjnym, przekazywał dokumentację rozliczeniową za pośrednictwem podległych organów także w trybie administracyjnym oraz decydował w trybie administracyjnym o dacie wydania rzeczy powierzonych urzędowi skarbowemu w wyniku czego skarżąca nie mogła "wybrać" sobie innego kontrahenta;

4) naruszenie prawa materialnego polegające na pominięciu przez WSA, że ustawodawca uregulował kwestię pokrywania wydatków związanych z przechowaniem ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa gdyż wydatki, w części przekraczającej kwotę uzyskaną ze sprzedaży takich rzeczy, pokrywa się z budżetu Państwa – § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002r., co przyjął jako niesporne Sąd Najwyższy w orzeczeniu II CSK 483/ 06;

5) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, po.z 1270 ze zm.), przez pominięcie podstawowej normy prawa materialnego – zasady pewności prawa w kontekście efektywnej ochrony prawa jednostki, które Europejski Trybunał Sprawiedliwości w Luksemburgu nakazał w orzeczeniu "Van Schnijdel" oceniać nie w kategoriach efektywności, lecz właśnie z uwzględnieniem zasady pewności prawa;

6) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 powołanej ustawy poprzez naruszenie kolejnej podstawowej zasady prawa materialnego-prawa do efektywnej ochrony prawnej ocenianej i stosowanej zgodnie z wymogiem bezpośredniego stosowania Kary Praw Podstawowych jako źródła prawa podmiotowego każdego obywatela przyjętego uchwałą pełnej Izby Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w Luksemburgu z dnia 14 lutego 2008 r. ;

7) naruszenie przepisów postępowania poprzez odmowę uznania zastosowania w sprawie przepisu art. 220 Traktatu Rzymskiego nakazującego w procesie interpretacji prawa krajowego zapewnienia stosowania w pierwszej kolejności Traktatu przez co WSA w ogóle pominął zastosowanie effet utile - determinującego oblig zapewnienia każdemu podmiotowi prywatnemu w państwie unijnym gwarancji i praktycznej skuteczności norm prawa wspólnotowego w procesie krajowym;

8) naruszenie przepisów postępowania, w tym normy art. 1 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) w związku z art. 6 oraz art. 7 K.p.a. obowiązku kontroli działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem, a w konsekwencji akceptację wykładni contra legem i związaną z tym wykładnię przeciw-wspólnotową polegającą na odrzuceniu en bloc zarówno acquis communataire jak i Karty Praw Podstawowych z Traktatu Lizbońskiego, mimo że oba źródła prawa odpowiednio zastępują, bądź uchylają, prawo krajowe w zakresie z nim sprzecznym albo choćby niezgodnym;

9) naruszenie zasad proceduralnych wykluczających wewnętrzną sprzeczność wyroku polegające na akceptacji przez WSA tezy SKO w K., że rozporządzenie Rady Ministrów z 23 kwietnia 2002 r. nie może nakładać obowiązków, bowiem ich źródłem może być tylko ustawa, jak i tezy przeciwstawnej co do akceptacji przymusu wykonywania zadań zleconych skarżącej przez starostę w trybie administracyjnym z mocy aktu niższej rangi – i to mimo przyjęcia przez WSA istnienia stosunku obligacyjnego skarżącej tylko z właścicielami pojazdów, a wynikającej z braku analizy do jakiej sąd został powołany czyli analizy, czy powyższe rozwiązanie nie narusza bezpośrednio praw i wolności obywatelskich osoby prowadzącej parking;

10) naruszenie zasad stosowania ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie badania prawidłowości aktu decyzji administracyjnej Starosty K. w oparciu o wnikliwą ocenę z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego K 23/ 04 i wyroku Sądu Apelacyjnego I Aca 1191/ 06 z dnia 13 czerwca 2007r., iż według innych kryteriów bada się wykonywanie zadań powierzonych administracji rządowej, gdy Gmina działa w ramach imperium samorządowego, co miało w niniejszej sprawie odniesienie do uchwał Rady Powiatu;

11) naruszenie przepisów ogólnych powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi co do kognicji sądu przy zakresie rozpoznania sprawy administracyjnej, a polegające na odesłaniu skarżącej przez WSA na drogę cywilną celem pozywania każdego z właścicieli odrębnie w innym postępowaniu, mimo wskazania braku związku procesu administracyjnego ze postępowaniem cywilnym przy jednoczesnym braku analizy i odniesienia się w uzasadnieniu WSA do przytoczonych przez skarżącą tez i orzeczeń wykazujących na brak takiej możliwości z uwagi na wyzbycie się przez właścicieli praw właścicielskich dorozumianym oświadczeniem woli poprzez faktyczne porzucanie pojazdów;

12) naruszenie zasad stosowania wszelkich przepisów postępowania polegające na akceptacji niekonstytucyjnej wykładni, iż możliwe jest nałożenie przez organ administracyjny na osoby trzecie – tak właścicieli pojazdu jak prowadzących parking – obowiązków umownych w sferze cywilnoprawnej opierającej się na pełnej dobrowolności w sytuacji, gdy strony nie mogły wybierać kontrahenta, nie miały wpływu na cenę usługi ustalaną przez uchwałę Radę Powiatu, ani kompetencji jej jednostronnej modyfikacji, a przekazanie przedmiotu "umowy" nastąpiło wyłącznie w trybie przymusu administracyjnego władczą, arbitralną decyzją organu występującego imieniem Skarbu Państwa – przy pominięciu wykazanego w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego K 23/04, że starostowie wykonywali zadania publiczne w zakresie wyboru firm parkingowych i holujących niezgodnie z Konstytucją ;

13) naruszenie przepisów ogólnych ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez brak uwzględnienia orzecznictwa i praktyki sądowej w sprawie i wynikająca stąd sprzeczność tezy wyroku WSA z inną tezą orzeczenia Sądu Najwyższego II CSK 483/ 06,iż przedsiębiorcy prowadzący parkingi "w istocie" uczestniczą w wykonywaniu zadań publicznych, która to sprzeczność w jednolitej wykładni obowiązującego prawa nie może obciążać obywatela demokratycznego państwa prawnego nie mającego możliwości w tym zakresie wystąpienia z roszczeniem o zaniechanie legislacyjne ustawodawcy;

14) merytoryczną nierzetelność uzasadnienia odwołującego się do stanu prawnego jaki powstaje po upływie 6 miesięcy od daty zatrzymania pojazdu, który jest znany i akceptowany, zaś abstrahuje w sposób niedopuszczalny od interpretacji okresu tzw. przejściowego – między odprowadzeniem na parking mocą decyzji starosty lub wykonujących jego polecenie Straży Miejskiej albo Policji, a przygotowaniem dokumentacji do licytacji i przekazania pojazdu do publicznej sprzedaży przez Urząd Skarbowy;

15) naruszenie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez pominięcie przepisów dotyczących finansów publicznych wyraźnie klasyfikujących opłaty za przymusowe parkowanie jako dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego z tytułu czynności administracyjnych wynikłych z urzędowego ustalenia uchwałą Rady Powiatu stawki dziennej za przymusowe parkowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie oraz o obciążenie skarżącej kosztami postępowania, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie zaś do treści art. 176 powołanej wyżej ustawy skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Oznacza to, że prawidłowo skonstruowana skarga kasacyjna powinna wskazywać przepis bądź przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd pierwszej instancji orzekając w sprawie, określać jaką postać miało to naruszenie oraz zawierać uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w przypadku podniesienia zarzutu uchybienia przepisom postępowania – wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowe skonstruowanie skargi kasacyjnej ma istotne znaczenie ze względu na to, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza że rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej; z urzędu może wziąć pod rozwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, o czym była już mowa powyżej. Z tych powodów w art. 175 powołanej ustawy sporządzenie skargi kasacyjnej ustawodawca powierzył wykwalifikowanym pełnomocnikom.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełnym zakresie wymogom określonym w ustawie. Skarżąca w obszernej skardze kasacyjnej często używa ogólnych stwierdzeń, powołując się na naruszenie prawa materialnego lub przepisów postępowania, nie zawsze wskazując przepisy, które uznała za naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą skargę kasacyjną będzie ją rozpoznawał tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wskazano naruszenie konkretnych przepisów w zaskarżonym wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 1 § 2 (w skardze kasacyjnej błędnie podany jako ust. 2) ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, orzekał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, po czym należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Wskazać należy, że kwestię wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie całkowicie wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10.

W uchwale tej wskazano, że celem regulacji zawartej w art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym, jest ochrona dobra o istotnym publicznie znaczeniu, to jest bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz życia i zdrowia jego uczestników. Sąd podkreślił, że w dotychczasowym orzecznictwie dominował pogląd, iż początkowym terminem ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów związanych ze sprawowaniem dozoru za pojazd powinna być data, w której upłynął 6-miesięczny termin, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie bowiem z art. 130a ust. 10 pojazd usunięty w trybie określonym w art. 130a ust. 1 lub 2 ustawy i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się; pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2009 r, SK 54/08, OTK-A 2009/5/69 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., P 4/06).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając wskazaną wyżej uchwałę stwierdził, że dla przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór w oparciu o przepis art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, konieczne jest powołanie się na przepisy wydanego na podstawie art. 174 tej ustawy, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazano, że wzajemne relacje § 3 i § 4 rozporządzenia są takie, iż § 3 określa rodzaje ruchomości, do których stosuje się przepisy działu II rozdziału 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a § 4 wskazuje do jakich organów administracji i w przypadku jakich ruchomości stosuje się przepisy tej ustawy dotyczące organów orzekających. Jednak katalog ruchomości wymienionych w § 4, do których przepisy rozporządzenia mogą być stosowane musi być zgodny z katalogiem ruchomości wskazanych w § 3. Nie da się zatem zastosować w sprawie § 12 rozporządzenia, bo dotyczy on ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa, wymienionych w § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Po przeprowadzeniu obszernego wywodu Naczelny Sad Administracyjny uznał, że pojazd usunięty z drogi nie jest ruchomością niestanowiącą własności Skarbu Państwa w rozumieniu § 3 ust. 2 rozporządzenia, zatem przepisu tego w związku z § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w omawianej sprawie nie można zastosować

W omawianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sadu Najwyższego, że stosunek prawny, którego przedmiotem jest parkowanie usuniętego z drogi pojazdu jest – także w okresie poprzedzającym przejście pojazdu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa – typowym stosunkiem administracyjnym powstałym na skutek władczych działań organów administracyjnych. Zdaniem Sądu nie ma bowiem żadnych racjonalnych przesłanek, aby w okresie poprzedzającym przejście pojazdu na rzecz Skarbu Państwa stosunek prawny powstały wskutek umieszczenia pojazdu w trybie administracyjnym na wyznaczonym przez starostę parkingu różnie kwalifikować w zależności od tego czy właściciel odbierze pojazd, czy też go nie odbierze w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia z drogi.

Podkreślono, że istota regulacji dotyczącej usuwania pojazdów z drogi i dalszego postępowania z tymi pojazdami wynika z tego, że jest to wykonywanie zadania publicznego o charakterze administracyjnoprawnym, które jest wykonywane przez organy administracji publicznej, ale w części także przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Skoro zatem jest to zadanie wykonywane przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki także z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skoro, na podstawie § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przepisy działu II rozdziału 6 ustawy dotyczące przechowywania, oszacowania i sprzedaży ruchomości stosuje się do ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej, to właśnie ten przepis jest podstawą zastosowania art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w sytuacji, o której mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Wobec tego w omawianej uchwale o sygn. akt I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jeżeli właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Wskazano, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r. w sprawie P 4/06 uznał, że nieodebranie pojazdu przez 6 miesięcy oraz nieopłacenie kosztów jego usunięcia i parkowania są niewystarczające do przyjęcia domniemania, że pojazd został porzucony z zamiarem wyzbycia się własności. Przepis art. 130a ust. 10 ustawy Prawo o ruchu drogowym zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego utracił moc obowiązującą tylko w zakresie w jakim dopuszcza odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu. Nie oznacza to jednak – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie podejmującym omawianą uchwałę – że usunięty z drogi pojazd nie może przejść na rzecz Skarbu Państwa jako rzecz niczyja objęta w posiadanie. Należy tylko wyjaśnić, czy nieodebranie pojazdu przez okres 6 miesięcy oznacza zamiar jego wyzbycia się. W ocenie Sądu jeżeli właściciel pojazdu, pomimo wiedzy gdzie pojazd się znajduje, nie odbiera go z parkingu przez okres 6 miesięcy, a następnie uprzedzony o możliwości utraty prawa własności zgadza się na to lub nie zajmuje stanowiska można zasadnie uznać, że pojazd ten porzucił z zamiarem wyzbycia się własności.

Nabycie tego prawa przez Skarb Państwa byłoby wówczas możliwe w oparciu o przepis art. 181 k.c. wskutek objęcia w posiadanie samoistne rzeczy niczyjej. Wtedy organ orzekający na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, po ustaleniu, że pojazd stał się własnością Skarbu Państwa na podstawie objęcia w posiadanie rzeczy niczyjej może przyznać na żądanie nadzorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, przy czym określając wynagrodzenie, o którym mowa w art. 102 § 2 należy uwzględniać zakres obowiązków dozorcy i okoliczności towarzyszące przechowaniu, warunki sprawowania pieczy nad zajętą ruchomością oraz wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania w sposób zapewniający jego właściwości (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 1999 r., sygn, akt I SA/Wr 2390/97, oraz R. Hauser, Komentarz do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 17 czerwca 1975 r., II CR 279/75, Postępowanie administracji w świetle orzecznictwa, t. V, Warszawa 1980, s. 150 i n.; W. Grześkiewicz, Egzekucja administracyjna - teoria i praktyka, ABC 2006).

W konkluzji, w omawianej uchwale o sygn. akt I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można uznać za prawidłową sytuacji, w której wyznaczony przez starostę podmiot prowadzący parking lub podmiot usuwający pojazd z drogi zostanie pozbawiony należności za dozór pojazdu przez okres 6 miesięcy tylko z tego względu, że pojazd nie został odebrany przez właściciela. Stwierdzono także, iż zasadnie zaznacza się w doktrynie, że wskazane w art. 130a Prawa o ruchu drogowym czynności wiążą się bezpośrednio z zapewnieniem porządku i bezpieczeństwa w ruchu drogowym, ponieważ zadanie to ma charakter publicznoprawny, należy do zadań państwa i to jego organy decydują o podjęciu właściwych działań. Wobec tego Skarb Państwa powinien ponosić finansowe następstwa tych działań.

Przenosząc wywody wskazanej wyżej uchwały składu siedmiu sędziów na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ma w niej zastosowanie tryb określony w art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Oznacza to, że do zwrotu kosztów, o których mowa, obowiązany jest dyrektor właściwego urzędu skarbowego.

Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie narusza prawa stanowisko organów administracyjnych orzekających w niniejszej sprawie, które przyjęły bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego z powodu przyczyn przedmiotowych przejawiających się w braku materialno-prawnej podstawy do wydania decyzji administracyjnej rozpatrującej żądanie strony co do istoty, jak też w braku kompetencji starosty, jako organu administracji publicznej, do rozpatrzenia tego rodzaju żądania, gdyż żaden przepis nie nakłada obowiązku zwrotu kosztów parkowania pojazdów na starostów.

Wobec tego zarzuty skargi kasacyjnej uznać należy z pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.