Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3109/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1, 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 20 pkt 3 i 17
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Iwona Maciejuk WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz F. J. w wysokości [...] zł, na rzecz M. J. w wysokości [...] oraz na rzecz A. N. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., w obrębie [..], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Nieruchomość położona w W., obręb [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przeznaczona pod budowę obwodnicy miasta W. w ciągu drogi krajowej nr [..], od km [...].

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz F. J. w wysokości [....] zł, na rzecz M. J. w wysokości [...] oraz na rzecz A. N. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha. Wojewoda wskazał w tej decyzji, iż na podstawie art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] , uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości analogicznej jak w decyzji organu I instancji, jednak zobowiązał do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Prezydenta Miasta [...] w terminie 14 dnia od dnia wydania niniejszej decyzji.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013r., poz. 687), decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a powołanej ustawy.

Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] października 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. W. Powołując się na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego organ wskazał, iż opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Niezależnie od powyższego, organ wskazał, iż stosownie do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi.

Przepis art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazuje, iż zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Niemniej jednak, w ocenie organu, zgodnie z art. 19 ust. 5 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.

Zgodnie z art. 20 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. Oznacza to, iż zarówno zabezpieczenie jak i wyplata środków należy do właściwego zarządcy drogi.

Ponadto zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym.

Stosownie zaś do art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.), w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 lipca 2012 r. w sprawie przywrócenia miastu Wałbrzych statusu miasta na prawach powiatu oraz ustalenia granic powiatu wałbrzyskiego (Dz. U. 2012 nr 853), z dniem 1 stycznia 2013 r. miastu W. przywrócono status miasta na prawach powiatu, a organ obowiązany jest orzekać na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji.

Skoro zatem na dzień wydania decyzji odszkodowawczej przez Wojewodę [...], miasto [...] posiadało status miasta na prawach powiatu, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, to, w ocenie organu odwoławczego, Prezydent Miasta [...] był zarządcą drogi krajowej w granicach swojego miasta. Tak więc, w ocenie organu, Wojewoda [...] nieprawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania w badanej sprawie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Na powyższą decyzję Prezydent Miasta [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności wobec skarżącego, który dopiero w postępowaniu przed organem drugiej instancji mógł być podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, co diametralnie zmieniło pozycję procesową skarżącego w zakresie, zarówno składania wniosków dowodowych, jak i oceny dowodów zgromadzonych przez organ i tym samym pozbawiło skarżącego prawa do dwukrotnego rozpatrzenia tej samej sprawy,

- art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu udziału w każdym stadium postępowania w tym samym charakterze tj. podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, tj. w charakterze strony i podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz wadliwe uznanie, że możliwość "przedstawiania stanowiska" w sprawie jest tożsama w postępowaniu administracyjnym ze statusem strony postępowania i tym samym przyjęcie, że nie naruszono w sprawie uprawnień strony wynikających z przepisu art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego,

- art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i ograniczenie się do wskazania jedynie przepisu prawa procesowego określającego granice rozstrzygnięć organu odwoławczego, podczas gdy w podstawie prawnej decyzji winien być wskazany również przepis prawa materialnego będący podstawą merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 12 ust. 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez zobowiązanie do wypłaty odszkodowań ustalonych zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta [...] wobec uzyskania przez miasto [...] z dniem 1 stycznia 2013 roku statusu miasta na prawach powiatu, co nastąpiło w trakcie wszczętych i toczących się postępowań i w sposób diametralny zmieniło sytuację skarżącego jako strony tych postępowań w sytuacji gdy decyzja ustalająca wysokość odszkodowania powinna być wydana w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Organ nie powinien zwlekać z wydaniem decyzji, aż skarżący uzyska status miasta na prawa powiatu i przerzucać na skarżącego obowiązek wypłaty odszkodowań, które w ogóle nie zostały przewidziane i zaplanowane (i nie mogły zostać przewidziane i zaplanowane z uwagi na brak podstaw prawnych do poczynienia takiej rezerwy) w budżecie skarżącego. Skarżący wskazał, że uzyskanie przez miasto [...] z dniem 1 stycznia 2013 r. statusu miasta na prawach powiatu winno wywoływać skutki na przyszłość i mieć zastosowanie do postępowań wszczętych po tej dacie, a nie mieć wpływ na ocenę prawną i faktyczną zdarzeń zaistniałych przed tą datą,

- art. 26 ust. 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje w zakresie dróg publicznych winny być finansowane wprawdzie z budżetu miasta na prawach powiatu, jednakże środki na finansowanie dróg krajowych powinny być zabezpieczone i pochodzić z rezerwy subwencji ogólnej, której dysponentem jest minister właściwy do spraw finansów publicznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - zwłaszcza w sytuacji gdy w chwili występowania o zezwolenie na realizację inwestycji przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącą drogi krajowej nr [...] środki te, w tym przeznaczone na wypłatę odszkodowań, musiały być przewidziane i zarezerwowane w Krajowym Funduszu Drogowym

- art. 12 ust. 4 i art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz w zw. z art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych polegające na ustaleniu istnienia po stronie Prezydenta Miasta [...], jako zarządcy drogi, obowiązku zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Skarżący wskazał, iż zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zarządca drogi, na rzecz którego zostało wydane zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, a fakt niezrealizowania przez Wojewodę obowiązku określenia wysokości odszkodowania w terminie określonym ustawowo nie może wpływać w sposób niekorzystny na zakres uprawnień i obowiązków podmiotu niebędącego inwestorem w sprawie. Ponadto, przymiot inwestora po stronie Prezydenta i wraz z nim obowiązek poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, a tym samym podejmowania ustawowo określonych działań związanych z wystąpieniem skutków uzyskanych zezwoleń, w tym obowiązek zapłaty odszkodowań, powstał z mocy prawa po stronie inwestora, po uzyskaniu przez niego wymaganych prawem zezwoleń. Konsekwencją powyższego jest brak po stronie Prezydenta Miasta [...] możliwości skorzystania z uprawnień przysługujących zarządcy drogi, wynikających z decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [..] kwietnia 2012r. Skarżący wskazał też, że z dniem uostatecznienia ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości wskazane w treści tego zezwolenia stały się własnością Skarbu Państwa, trwały zarząd tych nieruchomości został ustanowiony przez Wojewodę na rzecz GDDKiA, po którego stronie, w dacie powstania obowiązku poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi jednocześnie powstania obowiązku Wojewody do wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania, leżały uprawnienia i obowiązki zarządcy drogi, również te związane z wypłatą odszkodowań.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczas zajmowane stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2014 r., stanowiącym uzupełnienie skargi poprzez doprecyzowanie jej zarzutów i wniosków, Prezydent Miasta [...] dodatkowo zarzucił zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 12 ust. 4 pkt 1, ust. 4b, art. 20 ust. 3, art. 22 ust. 1 w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 3 pkt 1, art. 3 ust. 3 i art. 7 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego i art. 20 pkt 3 i pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz w związku z wyrażonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadami: art. 2, art. 7 i art. 167 praworządności, pewności prawa i obciążaniu jednostek samorządu terytorialnego nowymi zadaniami wyłącznie po zapewnieniu finansowania tych zadań ze środków publicznych oraz wyrażoną w art. 21 ust. 2 zasadą ochrony własności i prawa do słusznego odszkodowania w razie wywłaszczenia na cel publiczny, które ponadto – co wynika również z prowspólnotowej wykładni prawa – ma być wypłacone we właściwym terminie. W ww. piśmie skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszego pisma oraz znajdujących się w aktach sprawy WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1071/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwaną Ppsa), uznał, że zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego w stopniu skutkującym jej uchyleniem.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do kwestii wskazania podmiotu publicznego, który będzie zobowiązany do wypłaty odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod budowę drogi.

Biorąc powyższe pod uwagę, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że stosunek odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia (przejęcia z mocy prawa) jako mający charakter cywilnoprawny powstaje w momencie, kiedy zaistniał skutek przewłaszczenia nieruchomości na rzecz podmiotu publicznoprawnego.

Wyjaśnić należy, że w ramach ustawy z dnia 10 kwietnia 20013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zwanej dalej "specustawą drogową", mamy do czynienia ze złożoną sprawą administracyjną regulującą oprócz sfery udzielenia zezwolenia na prowadzenie prac, również rozstrzyganie sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Przy tym, sam mechanizm pozbawienia praw do nieruchomości został uregulowany w art. 12 ust. 4 i następne specustawy drogowej w sposób odmienny od przyjętego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami generalnego modelu sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

To szczególne wywłaszczenie, uregulowane w specustawie drogowej - jako nabycie z mocy prawa - rodzi po stronie wnioskodawcy (inwestora) obowiązek wypłaty odszkodowania. Ustalanie odszkodowania następuje w ramach tej samej sprawy administracyjnej i wobec tych samych podmiotów. Szczegółowe zasady ustalania odszkodowania określa art. 18 specustawy drogowej. Przepis ten stanowi normę o charakterze ogólnym przewidującą obowiązek ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte na cele realizacji inwestycji drogowych. Jednakże, specustawa drogowa nie przewiduje samodzielnej regulacji odszkodowawczej. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 5 tej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 tej ustawy.

W przedmiotowej sprawie przejście własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w dniu kiedy powołane zezwolenie Decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. na realizację inwestycji drogowej stało się ostateczne, a więc w dniu [...] czerwca 2012 r., co potwierdza zaświadczenie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o ostateczności ww. decyzji. W tej dacie ukształtowana została, zarówno od strony przedmiotowej jak i podmiotowej, treść tego stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej. Ta okoliczność ma kluczowe znaczenie dla niniejszej sprawy, na co słusznie wskazał w decyzji I instancji Wojewoda [...].

Z tą bowiem datą sporna nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa, a Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nabyła z mocy prawa trwały zarząd. Późniejsze zdarzenie prawne jakim było to, że Prezydent Miasta [...] z dniem 1 stycznia 2013 r. stał się zarządcą dróg krajowych na terenie tego miasta nie ma żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy i treści stosunku odpowiedzialności odszkodowawczej ukształtowanego z dniem 9 czerwca 2012 r.

W ocenie Sądu, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych aby twierdzić, że Gmina [...] weszła z mocy prawa w prawa i obowiązki inwestora, który ma zbudować fragment obwodnicy. Konieczne jest bowiem odwołanie się do zasady samodzielności finansowej gmin analizowanej w licznych orzeczeniach Trybunału Konstytucyjnego, a znajdującej wyraz przede wszystkim w art. 167 Konstytucji RP. Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego stanowi jedną z konstytutywnych cech podmiotowości samorządu terytorialnego. Istota tej samodzielności wyraża się w zapewnieniu jednostkom samorządu terytorialnego dochodów pozwalających na realizowanie przypisanych im zadań publicznych, pozostawiając im swobodę w kształtowaniu wydatków (przy uwzględnieniu wymogów ustawowych) oraz stworzeniu odpowiednich gwarancji formalnych i proceduralnych w tym zakresie (zob. wyrok TK z dnia 24 marca 1998 r. K. 40/97 OTK ZU 1998/2 poz. 12). W przedmiotowej sprawie odszkodowanie miałoby być wypłacone z budżetu Gminy [...]. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego - w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Tym samym wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji została dokonana niewłaściwa wykładnia art. 22 specustawy drogowej, która doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu, poprzez błędne przyjęcie, że ustalenie podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania następuje według stanu prawnego na dzień ustalenia odszkodowania, a nie na dzień powstania obowiązku odszkodowawczego. Dodatkowo wyjaśnić należy, że przepis ten stanowi, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. W ocenie Sądu, jest to istotny zapis - wskazuje on bowiem, który podmiot dysponuje publicznymi środkami na realizację zobowiązań odszkodowawczych.

Wbrew stanowisku Ministra, w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie nie tylko art. 3 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy przepisy ustawy o drogach publicznych, ale również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 931 ze zm.) Zgodnie z art. 39 f ust.1 pkt 1 tej ustawy, środki Krajowego Funduszu Drogowego mogą być przeznaczone na finansowanie budowy i przebudowy dróg krajowych realizowanych przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Ponadto zwrócić należy uwagę, że art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że źródłem finansowania dróg publicznych są również środki finansowe określone przepisami o drogach publicznych, przepisami o transporcie drogowym i przepisami o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ uchwałą Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r., Nr [...] ustanowiono program wieloletni pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015". Wykonawcą tego programu jest co do zasady Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (§ 2 ust. 1 tej uchwały). Zgodnie z załącznikiem 1a do tej uchwały – Lista zadań priorytetowych - pod pozycją 20 znajduje się budowa obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...] i określenie wartości projektu na kwotę [...] zł.

Powyższe oznacza, iż środki na budowę drogi zostały przewidziane zatem w ramach Krajowego Funduszu Drogowego i jako beneficjent został wskazany Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad – Oddział Dyrekcji w W. Ten zatem podmiot dysponuje wyłącznie środkami publicznymi na realizację obwodnicy [...]. Przywrócenie miastu [...] statusu miasta na prawach powiatu nie wiązało się z transferem środków do budżetu gminy (co byłoby prawnie zresztą niemożliwe). Skoro więc zadania budowy drogi realizuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, to trudno znaleźć racjonalne przesłanki dla obciążenia kosztami odszkodowań Prezydenta Miasta [...], jako hipotetycznie przyszłego zarządcę drogi, która jeszcze na tym odcinku nie istnieje. W ocenie składu orzekającego, nie można, jak uczynił to organ w zaskarżonej decyzji, w art. 3 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego czy w przepisach ustawy o drogach publicznych upatrywać podstawy prawnej do rozwiązania specyficznego problemu, który wyłonił się w związku z przywróceniem [...] statusu miasta na prawach powiatu.

Podsumowując, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest inwestor, na wniosek którego zostało wydane ostateczne zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Tylko bowiem ten podmiot jest uprawniony do objęcia w posiadanie przejętej nieruchomości i rozpoczęcia prac budowlanych. Również tylko wnioskodawca ma obowiązek wskazania lokali zamiennych. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 22 specustawy drogowej. Przepis ten wskazuje na konieczność uwzględnienia, przy określaniu podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania, przepisów regulujących Krajowy Fundusz Drogowy, a więc art. 7 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego oraz art. 39f ust. 1 ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Organ odwoławczy zignorował również całkowicie powołaną wyżej uchwałę Rady Ministrów.

Prawidłowa jest natomiast decyzja Wojewody [...], która jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania wskazała Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien - jako podmiot zobowiązany do ustalenia odszkodowania - ustalić właśnie ten podmiot. Natomiast co do kwestii prawidłowości wysokości ustalenia odszkodowania Sąd podziela stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a) Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O niewykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa. Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.