Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1914/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24a ust. 1, ust. 9 i 10, ust. 12, art. 29-39
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: par. 55, par. 36, par. 37, par. 38 ust. 1, par. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów do modernizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej również: "organ II instancji" lub "Wojewódzki Inspektor") nr [...] z [...] maja 2016 r, znak [...] (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewódzki Inspektor, po rozpoznaniu odwołania P. Z. (dalej również: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta") z [...] kwietnia 2016 r. znak [...] odmawiającą uwzględnienia zarzutów skarżącego do modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu N. (gmina L.) odnośnie przebiegu granicy działki nr [...].

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Na podstawie art.24a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualny t. Dz.U z 2016 r., poz. 1629; dalej również: "p.g.k.") Starosta [...] zarządził przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębów ewidencyjnych L., N. i S. gm. L.. Modernizacja miała polegać na dostosowaniu oznaczenia użytków gruntowych i danych dotyczących budynków do obowiązującej systematyki określonej w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz doprowadzenie do ich zgodności ze stanem faktycznym w terenie. Informacja o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków została podana do publicznej wiadomości w zawiadomieniu z 25 sierpnia 2015 r. Projekt operatu opisowo-kartograficznego wykonany w trakcie modernizacji ewidencji gruntów i budynków został wyłożony do wglądu zainteresowanych osób w lokalu Starostwa Powiatowego w W. w terminie od 12 października 2015 r. do 30 października 2015 r. Zawiadomienie o terminie wyłożenia zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatowego i Urzędu Miejskiego w L. oraz opublikowane w Gazecie [...] w dniu 26 września 2015 r. Ponadto zawiadomienie zostało przesłane do sołtysów wsi L., N. i S. celem wywieszenia na tablicy ogłoszeń. W powyższym terminie można było wnosić swoje uwagi i zastrzeżenia. Po upływie terminu wyłożenia projekt operatu opisowo-kartograficznego stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informacja Starosty [...] z 7 stycznia 2016 r. w sprawie zakończenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębów L., N. i S. gm. L. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z [...] stycznia 2013 r. poz. [...]. Zgodnie z tą informacją osoby zainteresowane mogły w terminie 30 dni od daty jej ogłoszenia zgłaszać zarzuty do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. W dniu 17 lutego 2016 r. (data nadania w UP Warszawa – 12 lutego 2016 r.) do Starosty wpłynęło pismo P. Z., w którym zgłosił zarzut do modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla obrębów L., N. i S. gm. L.. Skarżący wniósł "o wycofanie wprowadzonej niezgodnie z prawem zmiany przebiegu granicy działki nr [...] i przywrócenie stanu posiadania granicy południowej z 1997 r.". Skarżący równocześnie zaznaczył, że nie ma uwag do pozostałych zmian modernizacyjnych.

II.2. Wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Starosta odmówił uwzględnienia zarzutów skarżącego do modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu N. (gmina L.) odnośnie przebiegu granicy działki nr [...]. Starosta podniósł, że zgłoszone przez stronę zarzuty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż warunki techniczne dotyczące wykonania przedmiotowej modernizacji jednoznacznie określiły cel opracowania, tj. "celem opracowania jest modernizacja części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegająca na dostosowaniu oznaczenia użytków gruntowych i danych dotyczących budynków do obowiązującej systematyki określonej w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz doprowadzenie do ich zgodności ze stanem faktycznym w terenie." W ramach powyższej modernizacji nie dokonano zmiany przebiegu granic.

II.3. Rozpatrując odwołanie skarżącego od wskazanej wyżej decyzji Starosty Wojewódzki Inspektor stwierdził w zaskarżonej decyzji, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Organ II instancji przytoczył treść § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 maca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (aktualny tj. Dz.U. z 2016 r. poz. 1034; dalej również: "Rozporządzenie z 2001 r.") i wskazał, że rozpoczęcie prac modernizacji ewidencji gruntów i budynków nastąpiło w celu modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań powołanego rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa. Z warunków technicznych dotyczących wykonania przedmiotowej modernizacji ewidencji gruntów i budynków wynika, że w obrębie N. w 1996 roku dokonano pomiaru bezpośredniego granic działek w obecności stron, spisano protokoły, utworzono numeryczną mapę ewidencji gruntów operat nr [...]. W 2005 roku ewidencję gruntów uzupełniono o dane dotyczące budynków. Prace prowadzone w 2015 roku miały na celu modernizację części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów i budynków polegające na dostosowaniu oznaczenia użytków gruntowych i danych dotyczących budynków do obowiązującej systematyki określonej w rozporządzeniu z 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz doprowadzenie do ich zgodności ze stanem faktycznym w terenie. Z wyszczególnionych czynności terenowych do wykonania w warunkach technicznych w tej pracy zaplanowano między innymi: wywiad terenowy w celu aktualizacji treści mapy ewidencji gruntów i budynków w zakresie zmienionych użytków gruntowych ze stanem faktycznym w terenie, pomiar i obliczenie powierzchni zmienionych użytków gruntowych, klasyfikację gleboznawczą zmienionych użytków gruntowych, uzupełnienie danych ewidencyjnych, wykonanie pomiaru geodezyjnego brakujących budynków, weryfikację zawartych w rejestrach i kartotekach budynków funkcji, statusu oraz rodzaju budynków według KŚT oraz PKOB. Z powyższego wynika, że zarządzona przez Starostę [...] zawiadomieniem z 25 sierpnia 2015 r. modernizacja jako praca kompleksowa dla wymienionych obrębów nie przewidywała ustalania i pomiaru granie działek ewidencyjnych. Wojewódzki Inspektor wskazał, że przebieg granic ewidencyjnych w obrębie N. był ustalony i pomierzony w 1996 r. Zarzut P. Z. dotyczy przebiegu południowej granicy działki nr [...] ustalonej i pomierzonej w 1996 roku. Strona w trybie złożonych zarzutów do przeprowadzonej w 2015 roku modernizacji skarżący domaga się wycofania dotychczasowego przebiegu granicy południowej działki nr ujawnionego w 1996 r. w ewidencji gruntów. Wojewódzki Inspektor przytoczył § 36 Rozporządzenia z 2001 r. i podkreślił, że postępowanie modernizacyjne z 2015 r. nie obejmowało w ogóle czynności ustalania granic działek. Dotyczyło kontroli użytków gruntowych oraz uzupełnienia danych dotyczących budynków. Organ II instancji zauważył przy tym, że zarzutu dotyczącego odłączenia części działki według stanu z 1975 r. (sugerowanego przez stronę wywłaszczenia) nie potwierdzają dokumenty zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Według aktu własności ziemi z [...] sierpnia 1975 r. Nr [...] powierzchnia działki nr [...] wynosiła 0,54 ha (wyrys z ewidencji gruntów według stanu na dzień 15 sierpnia 1987 r.). Z wypisu z ewidencji gruntów na dzień 16 maja 2016 r. wynika, że aktualnie powierzchnia tej działki wynosi 0,6583 ha. Z porównania powyższych danych wynika, że powierzchnia działki po modernizacji w 1996 r. nie została zmniejszona jak twierdzi skarżący lecz powiększyła się o około 12 arów w stosunku do poprzednio wykazywanej powierzchni 0,54 ha. Poprzednia modernizacja była prowadzona w oparciu o nieobowiązujące obecnie przepisy rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Gospodarki Żywnościowej z 17 grudnia 1996r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 158, poz.813). Według przepisów tego rozporządzenia wyniki modernizacji, która nie dotyczyła zakładania ewidencji nie podlegały wyłożeniu do publicznego wglądu. Z informacji znajdującej się w protokole ustalenia i ogłoszenia stanu władania sporządzonego w trakcie prac modernizacyjnych wynika, że granice działki nr [...] przyjęto z mapy podziału będącej w księdze wieczystej oraz według nowego pomiaru rzeki. Według stanu prawnego w obecnych granicach przedmiotowa działka była przedmiotem darowizny zawartej w dniu 2008 r. w formie aktu notarialnego Rep. [...]. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że bez przeprowadzenia procedury administracyjnej lub sądowej postępowania rozgraniczeniowego z udziałem obydwu stron brak jest podstawy prawnej do zmiany granic, w trybie prostowania błędów, na wniosek skarżącego (bez wymaganej prawem dokumentacji). Uzupełniająco Wojewódzki Inspektor podniósł, że problem granic działki nr [...] położonej w N., na wniosek skarżącego, był przedmiotem badania w 2013 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego tj. przed zarządzeniem przez Starostę [...] modernizacji ewidencji gruntów w 2015 r. Wówczas Wojewódzki Inspektor w piśmie z [...] sierpnia 2013 r., po szczegółowej analizie dokumentów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego udostępnionych organowi przez [...] Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W., udzielił wyczerpujących wyjaśnień skarżącemu, że stan prawny działki nr [...] położonej w obrębie N. wynikający z księgi wieczystej [...] jest zgodny ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków oraz, że wszelkie zastrzeżenia dotyczące przebiegu granicy mogą być rozstrzygane jedynie w postępowaniu administracyjnym poprzez rozgraniczenie nieruchomości, w postępowaniu prowadzonym na wniosek strony przez wójta, bądź też w postępowaniu przed sądem powszechnym. Starosta nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania rozgraniczeniowego. Po dacie udzielonej skarżącemu odpowiedzi przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie nastąpiła żadna zmiana przepisów, które pozwalałyby na zmianę stanowiska w tej sprawie.

III.1. Z powyższą decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie zgodził się skarżący, który w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł "o zmianę decyzji odmownej [...] Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z [...] maja 2016 r. i uwzględnienie zarzutu do modernizacji gruntów i budynków dla obrębu L., N., S. gm. L. odnośnie zmiany przebiegu południowej granicy działki nr [...]" oraz "Wycofanie wprowadzonej niezgodnie z prawem zmiany przebiegu granicy i przywrócenie stanu posiadania granicy południowej z 1997 r. stanu sprzed błędnie przeprowadzonej modernizacji (digitalizacji)". W uzasadnieniu skargi P. Z. podniósł w szczególności, że przeprowadzona aktualnie modernizacja ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie potwierdziła odebranie części użytku oznaczonego jako N przy południowej granicy działki o numerze N. [...] i przesunięcie punktów granicznych. Tym samym zostało ujawnione naruszenie prawa własności, złamanie prawa administracyjnego i geodezyjnego. Nastąpiło to w wyniku nie wezwania jednej ze stron do stawienia na grunt naruszając art. 39 p.g.k. Działka została nabyta [...] października 1971 r. umową kupna sprzedaży. W 1975 r został wydany akt własności ziemi. Granice zaewidencjonowano w operacie ewidencji gruntów obrębu N. na mapie ewidencyjnej nr [...] która znajduje się w delegaturze Starostwa w L.. Na podstawie wyrysu z tej mapy założono KW o nr [...] dla działki [...]. Granice były bezsporne. W 1996 roku została przeprowadzona modernizacja-digitalizacja. W 2009 roku wyszło na jaw iż granice po digitalizacji nie pokrywają się z granicami z mapy ewidencyjnej [...] i wyrysem z KW. Skarżący uzyskał informację, że granica zachodnia została zmieniona w wyniku nowego pomiaru rzeki. Zmieniono również przebieg granicy południowej. Okazało się, że nastąpiło ponownie rozgraniczenie działki. Nie wezwano na grunt. Przesunięto granicę od kilku do kilkunastu metrów. Błędnie twierdzono, że granica południowa nigdy nie była wyznaczona, posługując się mapą z 1965 r. sprzed zakupu działki. A na wypisie, ktoś postawił kreskę, tzn. granicę. Było inaczej. Wszystkie granice były naniesione i zaewidencjonowane. Można je zobaczyć w delegaturze L. na tzw. "blasze". I są one niezgodne z granicami obecnymi. Wojewódzki Inspektor również to dostrzegł i potwierdził w notatce z 5 czerwca 2013 r. W trakcie dalszych dociekań Wojewódzki Inspektor wyjaśnił: w 1996 został przeprowadzona modernizacja digitalizacja, według Inspektora zgodnie z nieobowiązującymi od 1999 r. przepisami rozporządzenia Ministerstwa Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Według przepisów tego rozporządzenia, wyniki modernizacji, "która nie dotyczyła zakładania ewidencji nie podlegały wyłożeniu do publicznego wglądu. Granicę przyjęto z mapy podziału i nowego pomiaru rzeki". W Wydziale Ksiąg Wieczystych znajduje się mapa ewidencyjna będąca wyrysem z mapy ewidencyjnej [...] znajdującej się w L. w oparciu o którą była założona KW. Granice mogły być przyjęte tylko z tej mapy a nie wymienianej przez Wojewódzkiego Inspektora mapy podziału. Po 1987 r. żaden podział nie był dokonywany i mapa podziału po tym terminie powstać nie mogła. Należy zgodzić się, że granica zachodnia wyznaczona została w oparciu o nowy pomiar rzeki. Nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Inspektora, że w 1996 r. dokonano pomiarów bezpośrednio w obecności stron i pisano protokół. Była obecna jedna strona. Drugiej nie zawiadomiono. Fakt ten jest przedmiotem zarzutu złamania art. 39 prawa geodezyjnego. Został wezwany na grunt właściciel działki [...] i protokół podpisał. Skarżący zaznaczył, że nie znalazł przepisów prawa w oparciu o które można wezwać na grunt jedną stronę a pominąć drugą. Już sam ten argument stanowi, że odmowna decyzja Wojewódzkiego Inspektora jest niezasadna. Nie było również możliwości sprawdzenia w urzędzie, skoro wyniki nie podlegały wyłożeniu do publicznego wglądu. Zdaniem skarżącego, było to klasyczne postępowanie rozgraniczające bez udziału jednego nie zawiadomionego właściciela. Czyli z nieprawidłowo wykonaną czynnością materialno - techniczną. W efekcie przesunięto granicę południową na całej długości poprzez skrócenie boków wschodniego i zachodniego. Skoro zgodnie z twierdzeniem nadzoru, modernizacja która nie dotyczyła zakładania ewidencji nie podlegała wyłożeniu do publicznego wglądu to jest oczywiste, że nie było możliwości oprotestowania przesuwającej się granicy. Taka możliwość według skarżącego powstaje dopiero przy kolejnej modernizacji. Obecnie prowadzona modernizacja jest jedyną istniejąca możliwością przywrócenia południowej granicy. Inne możliwości nie istniały z wymienianych powodów. Chociaż obecna modernizacja nie dotyczyła granic działki to dotyczyła granic użytków. Wykazała, że znaczna część użytku N (jeziorka) została odłączona od działki do czego podstaw nie było. Tym samym udowodniona została zmiana punktów granicznych. Zakres modernizacji-digitalizacji w ogóle nie powinien obejmować pracy przy granicy południowej. Potwierdziło się, że materialno - techniczna czynność pomiaru działki została wykonana niezgodnie z art. 39 prawa geodezyjnego. Skarżący zaznaczył, że nie wie, jaką mapę podziału przywołuje w odmowie Wojewódzki Inspektor. Po 1987 r. nie były prowadzone prace geodezyjne między działkami [...] i [...] wobec czego nie mogła powstać mapa podziałowa. Nie ma innej mapy niż załączony wypis znajdujący się w KW. W postępowaniu wyjaśniającym w 2013 r. przedstawiciele Wojewódzkiego Inspektora odział S. Pani A. K. i Pani G. P. w obecności skarżącego miały potwierdzić: "wyraźnie odmienny przebieg granicy". Tym samym potwierdziły zmianę punktów granicznych. Zdaniem skarżącego, nie ma takiego przepisu prawnego w oparciu o który wadliwe wykonanie czynności materialno - technicznej pomiaru pozwalałaby dowolnie kształtować granice. Nigdy nie dokonano wnikliwego badania mapy [...]. Nie dokonano tego w 1996 roku ani później. Badanie od razu uwidacznia rodzaj błędu i jego skalę i skutki. Skarżący podniósł, że przerzuca się na niego konsekwencje, zmuszając albo do utraty 3 arów albo do prowadzenia kosztownego i czasochłonnego postępowania rozgraniczającego. Na jego pierwszą prośbę o naprawę błędu, stwierdzono ,,gwarancja wykonawcy się skończyła". I to jest przyczyna nie dostrzegania błędu. Za wszelką cenę próbując udowodnić, że digitalizacja przebiegła prawidłowo, a skarżący nie miał żadnej szansy zareagowania, bo przekonany, że znajdujące się w KW dane są niepodważalne. Z zaskarżonej decyzji wynika, że mało wnikliwie dokonano porównania mapy ewidencyjnej [...] z mapą obecną. Nie porównano położenia punktów granicznych a jedynie powierzchnię działki, która również uległa zmianie. Nie jest to przedmiotem zarzutu. Powierzchnia działki uległa zmianie w wyniku zastosowania dokładniejszych pomiarów w stosunku do starej metody graficznej, Powierzchnia nie ma związku z usytuowaniem punktów granicznych i przebiegiem granic. Jest to sprawa wtórna i w tym wypadku bez związku, Należy rozróżnić niezmienności granic w odniesieniu do zmiany powierzchni w zależności od sposobu zliczania powierzchni. Maskuje to przesunięcie granicy. Nie istniały podstawy prawne do przesuwania punktów granicznych w trakcie modernizacji. A jednak je przesunięto. Potwierdził to sam organ wzmiankowanym zdaniem "przedstawiciele organu stwierdzają faktycznie wyraźnie odmienny przebieg granicy południowej". Niezmienność granicy gwarantuje księga wieczysta. Działka [...] miała założoną księgę wieczystą kilkanaście lat wcześniej niż działka [...]. Nagle działka [...] w wyniku manewrów geodezyjnych ma przesuwaną granicę i traci jeziorko. Prowadzi to potencjalnie do konfliktu granicznego, który przed digitalizacją nie istniał. Jest niezgodne z umową i przekazem ojca. Taka operacja podważa zaufanie do instytucji jaką są księgi wieczyste. Skarżący zauważył, że jeżeli przyjąć, że działania materialno- techniczne wykonano wtedy prawidłowo to skarżący miał szczęście, że stracił "tylko" część działki. W 2009 r dokonano z urzędu uaktualnienia danych w księdze wieczystej. Wiele lat po błędnym pomiarze. Co zadziwiające, doprowadzono do zgodności danych ewidencyjnych z KW nie przez naprawę błędu, a przez zmianę danych powierzchni. Przypadkowo stało się to tuż po tym jak urząd zaalarmowany przez skarżącego dostrzegł różnice w przebieg granicy. Czyli kreatywnie, zamiast naprawić oczywisty błąd, doprowadzono do zgodności. Skarżący oświadczył, że do momentu kontroli w 2013 r. i modernizacji 2016 r. nie miał pełnego obrazu sytuacji. Do tej pory skarżący nie wie na przykład, jaką mapę podziałową przywołuje Wojewódzki Inspektor. Nie widziałem jej i wg mnie nie może ona istnieć z wyżej wymienionych powodów. A jednak organ się na nią powołuje. Unikano wszczęcia postępowania administracyjnego mimo że, urząd był do tego zobowiązany, co ma swoja wymowę. Skarżący nie wie, dlaczego stwierdza się "duże błędy zdarzają się" i robi się wszystko by umocować je prawnie.

III.2. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

III.3. Na rozprawie 22 listopada 2016 r. Sąd oddalił wniosek skarżącego o odroczenie rozprawy oraz wnioski dowodowe złożone przez skarżącego w pismach złożonych w toku postępowania.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku skarżącego o odroczenie rozprawy "do czasu uzyskania stanowiska organów administracyjnych" (k. 31). Skarżący wniosek ten uzasadnił "rozszerzeniem" pismem z 15 listopada 2016 r. zarzutów do modernizacji o kwestię kwalifikacji budynku zlokalizowanego na jego działce. W ocenie Sądu, wniosek o odroczenie rozprawy był bezzasadny. Zgodnie z art. 109 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności. W myśl zaś art. 110 p.p.s.a., rozprawa ulega odroczeniu, jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron. Zgodnie zaś z art. 99 p.p.s.a., sąd nawet na zgodny wniosek stron może odroczyć posiedzenie tylko z ważnej przyczyny. Z oczywistych powodów w sprawie nie zachodziły podstawy do obligatoryjnego odroczenia rozprawy wskazane w art. 109 i 110 p.p.s.a. Z kolei odroczenie rozprawy na podstawie art. 99 p.p.s.a. jest fakultatywne (verba legis: "sąd może odroczyć") i zastosowanie tego przepisu pozostawione zostało dyskrecjonalnej ocenie składu sędziowskiego. Przy czym należy pamiętać, że zgodnie z art. 7 p.p.s.a., sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Reasumując, zastosowanie art. 99 p.p.s.a. jest wyjątkiem od zasady, który musi być wykładany ściśle (exceptiones non sunt extendendae). W ocenie Sądu skarżący taką ważną przyczyną odroczenia rozprawy może być w szczególności potrzeba zapewnienia stronie przeciwnej prawa do odniesienie się do nowych istotnych zarzutów podniesionych przez skarżącego podczas rozprawy (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2016 r., II OPP 12/16, CBOSA). Chodzi tu bowiem o zapewnienie realizacji prawa do wysłuchania, będącego jednym z podstawowych komponentów konstytucyjnego prawa do sprawiedliwej procedury sądowej (art. 45 ust. 1 Konstytucji; por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2009 r., K 7/09, OTK-A 2009, Nr 7, poz. 113 i cyt. tam orzecznictwo). W realiach niniejszej sprawy nie było jednak potrzeby odraczania rozprawy. Otóż należy przypomnieć, że sąd administracyjny orzeka w graniach sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie chodzi o kontrolę legalności decyzji Wojewódzkiego Inspektora wydanej na skutek złożenia przez skarżącego w lutym 2016 r. konkretnego zarzutu do modernizacji przeprowadzonej w roku 2015. Zgodnie z art. 24a ust. 9 p.g.k., każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych. W myśl zaś art. 24a ust. 10 p.g.k., o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji. Ponadto, zgodnie z art. 24a ust. 12 p.g.k., zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Reasumując, w ramach kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł odnosić się do kwestii, które nie były poruszone w zarzucie zgłoszonym we wskazanym wyżej terminie 30 dni od dnia ogłoszenia informacji w dzienniku urzędowym województwa. Ten "rozszerzony" przez skarżącego zarzut dotyczący modernizacji (zgłoszony po upływie 30 dniowego terminu) ustawodawca nakazuje traktować jako wniosek o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków. Wniosek ten podlega odrębnemu rozpoznaniu przez właściwe organy administracji publicznej i nie może on być oceniany przez sąd administracyjny przy okazji rozpoznawania sprawy dotyczącej decyzji administracyjnej rozstrzygającej zarzuty zgłoszone w powołanym wyżej terminie 30 dniowym.

IV.3. Bezzasadne były również wnioski dowodowe zgłoszone przez skarżącego (k. 35 oraz k. 38). Po pierwsze, w aspekcie również wniosków skargi o zmianę zaskarżonej decyzji, należy przypomnieć, kontrolny charakter postępowania sądowoadministracyjnego oznacza m.in., że sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17; zob. np. art. 145 § 3 p.p.s.a.). Uzupełniająco należy wskazać, że sąd administracyjny dokonuje oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to w szczególności, że sąd zasadniczo nie czyni własnych ustaleń faktycznych, a orzeka na podstawie stanu faktycznego wynikającego z akt administracyjnych (argumentum ex art. 106 § 3 p.p.s.a; por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 marca 2014 r., II OSK 2546/12, CBOSA). W aspekcie ustaleń faktycznych obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest natomiast przede wszystkim dokonanie oceny, czy materiał dowodowy został przez organ prawidłowo zebrany i oceniony (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2015 r., II GSK 789/14, CBOSA). Wnioski skarżącego zmierzały tymczasem do dokonania przez sąd administracyjny oceny co do przebiegu granicy jego nieruchomości. Takie postępowanie dowodowe nie mieści w ramach dowodu uzupełniającego w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a. Po drugie, i najważniejsze, wnioski te nie dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Otóż kwestionowana przez skarżącego modernizacja przeprowadzona w 2015 r. nie dotyczyła przebiegu granic (ostania modernizacji w tej kwestii przeprowadzona była w 1996 r.), a jedynie modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań Rozporządzenia z 2001 r.

IV.4.1. Odnosząc się do zarzutów skargi należy przypomnieć, że zgodnie z art. 24a ust. 1 p.g.k., starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych. Zgodnie zaś z § 55 Rozporządzenia, modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia;

2) modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Należy przy tym podkreślić, że zgodnie z § 36 Rozporządzenia z 2001 r., przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2) w celu podziału nieruchomości;

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów;

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

W myśl zaś § 37 ust. 1 Rozporządzenia, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. W myśl zaś § 37 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Zgodnie z § 38 ust. 1 Rozporządzenia, o czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania. W myśl zaś § 39 ust. 1 Rozporządzenia, ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. Powołane przepisy rozporządzenia należy przy tym odczytywać w powiązaniu z regulacjami rangi ustawowej dotyczącymi procedur rozgraniczenia oraz wznowienia znaków granicznych (art. 29 – 39 p.g.k.). Mając na uwadze powołane wyżej regulacje prawne należy sformułować następujące wnioski. Po pierwsze, modernizacja ewidencji gruntów i budynków może, ale nie musi obejmować prac geodezyjnych związanych z przebiegiem granic. Po drugie, w ramach zarzutów do modernizacji można podnosić tylko te kwestie, które były objęte daną modernizacją. Podkreślił to wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 sierpnia 2012 r., I OSK 1062/11, CBOSA. W szczególności w ramach zarzutów do modernizacji nie można zgłaszać zastrzeżeń dotyczących poprzedniej modernizacji. Po trzecie, jeżeli zaistnieje spór między właścicielami nieruchomości co do przebiegu danej granicy, to spór taki może być rozstrzygnięty tylko w postępowaniu rozgraniczeniowym (w pierwszym etapie toczącym się przed wójtem, a następnie ewentualnie przed sądem powszechnym). Powołane wyżej regulacje Rozporządzenia z 2001 r. nie stanowią alternatywy dla postępowania rozgraniczeniowego w razie zaistnienia sporu co do przebiegu granic (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2011 r., I OSK 1347/10, CBOSA).

IV.4.2. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, co następuje. Przedmiotowa modernizacja zarządzona [...] sierpnia 2015 r. nie obejmowała procedury ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych. Celem tej modernizacji było wyłącznie dostosowanie oznaczenia użytków gruntowych i danych dotyczących budynków do obowiązującej systematyki określonej w Rozporządzeniu z 2001 r. oraz doprowadzenie do ich zgodności ze stanem faktycznym w terenie (zob. projekt modernizacji z [...] czerwca 2015 – tom 2/2 akt administracyjnych). W świetle akt sprawy (m. in. treści wspomnianego projektu, uzasadnień decyzji Starosty oraz Wojewódzkiego Inspektora, a także zawartej w tych aktach dokumentacji technicznej dotyczącej modernizacji oraz wyjaśnień udzielony skarżącemu w 2013 r. przez Wojewódzkiego Inspektora) Sąd nie ma podstaw do przyjęcia odmiennych ustaleń w tej kwestii. Analiza uzasadnienia skargi wskazuje zresztą, że skarżący w istocie zdaje sobie z tego sprawę, przy czym uważa, że możliwe jest w ramach zarzutów do modernizacji z 2015 r. kwestionowanie pomiaru bezpośredniego granic dokonanego w ramach modernizacji z 1996 r. (określanej przez skarżącego jako "digitalizacja" – z akt sprawy wynika, że chodzi o operat techniczny [...]). Wyżej już wskazano, że obowiązujące przepisy nie przewidują takiej możliwości. Argumentem na rzecz tezy przeciwnej nie jest w szczególności to, że skarżący nie zamierza ponosić ewentualnych kosztów prac geodezyjnych związanych z ponownym pomiarem granic działek lub kosztów rozgraniczenia nieruchomości.

IV.5. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.