Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1215/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 64a-e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1945/18 w sprawie ze sprzeciwu M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. na rzecz M. Z. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1945/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił sprzeciw M. Z. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylono decyzję Wójta Gminy Ciechanów z dnia [...] kwietnia 2018 r., określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku chlewni z obsady 61,6 DJP do planowanej obsady 107,8 DJP, na działce nr ew. [...] w obrębie [...], gmina C.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy Ciechanów po zasięgnięciu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C., postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla wyżej opisanego przedsięwzięcia oraz określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Następnie określił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie budynku chlewni z obecnej obsady 61,6 DJP do planowanej obsady 107,8 DJP.

Kolegium podało, że poprzednia decyzja Wójta Gminy Ciechanów z dnia [...] marca 2017 r. wydana w tej sprawie została uchylona

decyzją SKO z dnia [...] maja 2017 r. z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów postępowania, zaś sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wskazało m. in. na konieczność uzupełnienia raportu, o określenie przewidywanego oddziaływania wariantu alternatywnego na środowisko.

Na wezwanie organu I instancji, inwestor przedłożył uzupełnienie raportu w zakresie przewidywanego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym, jednak w ocenie Kolegium, na podstawie danych zawartych w uzupełnieniu nie można ustalić, czy wskazany przez inwestora wariant alternatywny realizacji przedsięwzięcia może być uznany za racjonalny wariant alternatywny, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ocenie SKO cechę racjonalności posiada jedynie taki wariant realizacji danego przedsięwzięcia, który jest możliwy do realizacji, w tym również z prawnego punktu widzenia.

Podano, że działka nr [...], stanowiąca własność odwołującej jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc należy do terenów chronionych akustycznie. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112), dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi: dla dnia 50 dB, zaś dla pory nocnej 40 dB. Zarówno w raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia jak i w jego uzupełnieniu z sierpnia 2017 r. wskazuje się, iż przy eksploatacji planowanego przedsięwzięcia w wariancie inwestorskim, poziom emisji hałasu na granicy działki, na której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, w porze dnia wyniesie od 35,7dB do 51,8dB. Z kolei, poziom hałasu przy budynku mieszkalnym na działce nr [...], stanowiącej własność skarżącej w porze dnia wyniesie 46,2 dB, zaś w porze nocy - 39, 4dB. Wskazane informacje nie pozwalają na ustalenie, czy emisja hałasu przez planowane przedsięwzięcie nie przekroczy dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet w wariancie inwestorskim. SKO wskazało, iż terenem chronionym akustycznie jest cały teren zabudowy mieszkaniowej, a nie tylko sam budynek mieszkalny. Zatem stwierdzenie, iż poziom hałasu przy ścianie budynku nie przekracza dopuszczalnego nie jest równoznaczne z ustaleniem, że dopuszczalny poziom hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tj. dla całej działki wraz ze znajdująca się tam zabudową nie został przekroczony. Ponadto, w raporcie stwierdza się, iż w przypadku wariantu alternatywnego, tzn. hodowli na płytkiej ściółce, do codziennego zbierania obornika wykorzystywana byłaby ładowarka, co powodowałoby zwiększenie emisji hałasu do środowiska o równoważnym poziomie mocy akustycznej 96,10 dB. Autor raportu nie przedstawił natomiast jaki byłby poziom hałasu emitowanego przez planowane przedsięwzięcie w wariancie alternatywnym, na tereny chronione akustycznie, w tym na nieruchomość skarżącej i czy eksploatacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ograniczył się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, iż wariant inwestorski tj. przy zastosowaniu chowu bezściołowego jest korzystniejszy dla środowiska, gdyż codzienne wybieranie obornika powodowałoby zwiększenie emisji hałasu do środowiska o równoważnym poziomie mocy akustycznej 96,10 dB. Z uwagi na wskazane braki raportu (wraz z jego uzupełnieniem) nie można dokonać oceny, czy eksploatacja planowanego przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przewidzianych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w konsekwencji, czy z prawnego punktu widzenia byłaby niedopuszczalna.

W ocenie Kolegium bez usunięcia wskazanych braków raportu nie można ocenić, czy wskazany przez inwestora wariant alternatywny jest racjonalnym wariantem alternatywnym w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r., tj. możliwym do realizacji również z prawnego punktu widzenia, a w konsekwencji nie można przesądzić, czy przedłożony raport wraz z jego uzupełnieniami spełnia wszystkie wymogi określone w art. 66 ust. 1 ustawy, w tym w jego pkt 5 i 6.

W ocenie Kolegium, również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji nie odniósł się bowiem do zarzutów podnoszonych przez odwołującą się w trakcie postępowania, dotyczących zwłaszcza raportu o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z uwagi na wskazane braki raportu, zaskarżoną decyzję należało uchylić w całości, zaś sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W ocenie SKO w pierwszej kolejności, organ winien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu, w powyższym zakresie.

Organ odwoławczy podał również, że prowadząc postępowanie organ I instancji winien również uwzględnić fakt, iż nastąpiła zmiana przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie dotyczących kwestii stron w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stosownie do regulacji art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne (Dz. U. z 2017r., poz. 1566 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 26 kwietnia 2018 roku, do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed 1 stycznia 2018 r.) dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r. Niniejsza sprawa została wszczęta w dniu 15 marca 2016 r., a zatem z mocy przytoczonego wyżej przepisu art. 545 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w jego obecnym brzmieniu, nie ma do niej zastosowania przepis art. 74 ust. 3a ustawy, określający krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zatem, ustalając strony postępowania w niniejszej sprawie należy uwzględnić regulację art. 28 Kpa oraz ugruntowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż stronami w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych zasięgiem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, przy czym podkreślenia wymaga, iż chodzi to o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza normy określone w przepisach prawa. Organ winien zatem ustalić właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu.

W ocenie Kolegium, wyjaśnienia wymaga również kwestia miejsca zamieszkania jednej ze stron postępowania, a mianowicie Z. K. Wysyłane do niego pisma, za wyjątkiem jednego, nie były bowiem odebrane. Z kolei organ I instancji nie pouczył go o obowiązku informowania o zmianie swojego adresu. Ponadto, nawet w przypadku ustalenia, iż Z. K. mieszka pod adresem, na który organ I instancji wysyłał mu pisma w postępowaniu, doręczeń dokonanych w trybie art. 44 k.p.a. i tak nie można byłoby uznać za skuteczne, gdyż ze znajdujących się w aktach sprawy zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika, iż wszystkie określone w tym przepisie czynności, konieczne dla uznania doręczenia w tym trybie za skuteczne, zostały przez doręczającego dokonane. W dalszej kolejności, organ winien dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń, czy planowane przedsięwzięcie może negatywnie oddziaływać na środowisko i zdrowie ludzi, tzn. naruszać określone w przepisach prawa normy w tym zakresie. W tym celu, winien dokonać analizy ustaleń zawartych w raporcie oraz analizy wyników uzgodnienia i opinii organów współdziałających. Dokonując analizy raportu organ winien również odnieść się do podnoszonych przez strony zarzutów odnośnie zawartych w raporcie informacji, jako nieodpowiadających stanowi rzeczywistemu. Wnioski z tej analizy będą determinowały sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Sprzeciw od tej decyzji wniósł M. Z. W uzasadnieniu podniesiono, że organ arbitralnie uznał wszelkie twierdzenia odwołującej się za prawidłowe i przyjął je za swoje, co jest nieprawidłowe, w związku z czym nieprawidłowo uznał, że do niniejszej sprawy może zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie skarżącego SKO rażąco naruszyło przepisy art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez oparcie swojej decyzji wyłącznie na głosie społeczeństwa (A. S.) zupełnie pomijając raport oddziaływania na środowisko sporządzony przez profesjonalistę jak i opinie uprawnionych organów. Takie działanie jest niedopuszczalne, bowiem przepisy nakazują jedynie zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu i umożliwienie zgłoszenia uwag i wniosków, natomiast nie nakładają obowiązku uzyskania społecznej akceptacji dla przedsięwzięcia. Organ co prawda odniósł się również do raportu oddziaływania na środowisko, lecz dostrzeżone wady nie istnieją, co za tym idzie podstawą rozstrzygnięcia były tylko gołosłowne twierdzenia odwołującej się.

Odnosząc się do zarzutów w kwestii przedstawionego raportu oddziaływania na środowisko jak i jego uzupełnienia, w ocenie skarżącego, nie sposób stwierdzić, że raport został sporządzony nieprawidłowo. W szczególności przepis art. 66 ust 1 pkt 5 lit a) wskazuje na przedstawienie alternatywnego rozwiązania realizacji planowanego przedsięwzięcia, który to został przedstawiony i w opinii osoby sporządzającej ten raport, takie alternatywne rozwiązanie jest mniej korzystne dla środowiska, a co za tym idzie wariant przedstawiony pierwotnie przez inwestora jest znacznie lepszym rozwiązaniem. Racjonalność tego raportu nie może być arbitralnie rozstrzygnięta przez organ, ponieważ ustawodawca nie przewidział takiej możliwości. Z raportu dobitnie wynika, iż koncepcja inwestora jest lepsza niż koncepcja alternatywna, nie mniej jednak obie koncepcje są racjonalne, tzw. mogą być zrealizowane ze względów technologicznych, technicznych, ekonomicznych i prawnych. Wariant alternatywny przedstawiony w dokumentacji posiada cechy wyraźnie odróżniające go od wariantu zaproponowanego przez inwestora, bowiem wariantowano planowane rozwiązania technologiczne, tj. system hodowli. Możliwa byłaby także jego realizacji zarówno pod względem organizacyjnym, technologicznym czy finansowym. Stwierdzone przez organ naruszenie przepisu art. 28 k.p.a. również w ocenie skarżącego nie zaistniało w niniejszej sprawie. Organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania, a to, że akurat wyłącznie właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości ościennych są stronami niniejszego postępowania wynika z obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Natomiast, gdyby uznać, że obszar oddziaływania inwestycji jest większy, z całą pewnością liczba adresatów niniejszego postępowania byłaby większa niż 20 podmiotów, a co za tym idzie zastosowanie znalazłby przepis art. 74 ust 3 ustawy. W takim wypadku wystarczające byłoby zawiadomienie stron poprzez obwieszczenie wywieszone w budynku gminy. Natomiast, w sytuacji gdy organ I. instancji ustalił, że w niniejszym postępowaniu zastosowania nie znajduje ten przepis, to prawidłowo doręczał korespondencję stroną, w tym Z. K., a fakt, że nie odbierał on korespondencji to zgodnie z art 44 k.p.a, zaistniały przesłanki do uznania korespondencji za prawidłowo doręczoną. Ewentualnie w przypadku, gdyby Z. K. nie brał czynnego udziału w niniejszym postępowaniu zawsze miałby możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Z raportu wynika, iż emisja hałasu w wariancie inwestorskim jest znacznie niższa, niż w racjonalnym wariancie alternatywnym, przez co wariant inwestorki jest znacznie lepszy dla środowiska i wbrew twierdzeniom odwołującej nie narusza żadnych norm. Przyjęcie terenu zabudowy jednorodzinnej zostało wykonane w oparciu o istniejące zabudowania, a nie można przypuszczać, że w przyszłości jakieś zabudowania typowo mieszkaniowe powstaną w najbliższym sąsiedztwie. Odwołująca wskazała na rzekome naruszenie tych norm hałasu w żaden sposób ich nie wykazując, a planowanie zabudowy mieszkaniowej na terenie zabudowy zagrodowej - typowo rolniczej - w ocenie skarżącego jest błędem. Organ drugiej instancji w żaden sposób nie wskazał, że dla przedmiotowych nieruchomości obowiązuje plan miejscowy przeznaczający je pod budownictwo mieszkaniowe, a co za tym idzie te twierdzenia organu są błędne. Zgodnie z żądaniem wysuniętym pismem z dnia 01.08.2016 r. w obliczeniach emisji hałasu uwzględniono źródło budynek - tj. budynki inwentarskie. Wbrew wskazanym zarzutom uwzględniono odgłosy całodobowe zwierząt. W uzupełnieniu z grudnia 2016 r., w związku z wezwaniem Wójta Gminy Ciechanów z dnia 02.12.2016 r. ponownie uzupełniono analizę akustyczną. W obliczeniach uwzględniono dodatkowo emisję hałasu z przeładunku pasz.

W odpowiedzi na skargę SKO w C. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki podkreślił, że sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu zatem, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawach wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z woli prawodawcy wyłączona zatem została możliwość takiej kontroli spraw, jak to ma w przypadku spraw objętych skargą, gdzie Sąd związany jest jedynie granicami sprawy. Natomiast w przypadku spraw objętych sprzeciwem, granice sprawy wyznacza przepis art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że decyzja kasacyjna wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. może zapaść, gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Wobec tego Sąd orzekając w niniejszym postępowaniu obowiązany jest wyłącznie do oceny, czy SKO w C. miało podstawy do uchylenia decyzji Wójta Gminy Ciechanów, z dnia [...] kwietnia 2018 r. Kolegium uchylając decyzję organu I. instancji zwróciło uwagę na trzy aspekty: 1. dotyczący przekroczenia poziomu hałasu w przypadku realizacji inwestycji w wariancie alternatywnym; 2. niepełnego uzasadnienia decyzji organu I. instancji i nieodniesieniu się do wszystkich okoliczności sprawy; 3. kręgu ustalenia stron postępowania.

W ocenie Sądu najistotniejszą kwestią, która przesądziła o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji była ta dotycząca przekroczenia poziomu hałasu w przypadku realizacji inwestycji w wariancie alternatywnym. Pozostałe bowiem aspekty nie stanowiłyby bowiem wystarczających przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis wariantów uwzględniający szczególne cechy przedsięwzięcia lub jego oddziaływania, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego (lit. a) oraz racjonalnego wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (lit. b). Ponadto, zgodnie z treścią art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez wnioskodawcę, organ właściwy do wydania decyzji środowiskowych uwarunkowaniach, za zgodą wnioskodawcy, wskazuje w decyzji wariant dopuszczony do realizacji lub w razie braku zgody wnioskodawcy, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia.

Z treści powołanych wyżej przepisów w sposób jednoznaczny wynika konieczność wariantowania przedsięwzięcia podlegającego ocenie. Należy jednak podkreślić, że przedstawienie wariantów nie polega jedynie na ich wskazaniu lub wymienieniu, ale konieczne jest również ich opisanie i uzasadnienie. Obowiązek opisania w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko racjonalnych wariantów realizacji przedsięwzięcia alternatywnych w stosunku do propozycji wnioskodawcy, jest przejawem koniecznego rozważenia interesu publicznego oraz racji zarówno wnioskodawcy, jak i osób, na których prawa przedsięwzięcie będzie bezpośrednio wpływało. Warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Zasada prawdy obiektywnej obliguje organ administracji do wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. Organ musi więc mieć możliwość dokonania rzetelnej i wnikliwej oceny raportu przy zachowaniu wszelkich obowiązujących reguł dowodowych. Dlatego ustawodawca nakazuje zawarcie w raporcie uzasadnienia wyboru przedstawionych wariantów realizacji przedsięwzięcia (art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej), a także zobowiązuje do określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy ocenowej). Raport, także w zakresie obejmującym wariantowanie realizacji przedsięwzięcia, musi mieć kompleksowy charakter i odnosić się do wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją przedsięwzięcia, a także wskazywać, jakie w tym zakresie obowiązują standardy ochrony środowiska, oraz czy zamierzona inwestycja mieści się w ich ramach. W przeciwnym wypadku właściwy organ administracji zostanie pozbawiony możliwości oceny planowanego przedsięwzięcia z punktu widzenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z jego realizacją.

Zarówno zatem ilość wymaganych do przedstawienia w raporcie wariantów realizacji przedsięwzięcia, jak i obowiązek zawarcia w raporcie należytego uzasadnienia wyboru rozpatrywanych wariantów oraz wyczerpującego określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko każdego z nich, nie zależy od woli i uznania, a także od oceny inwestora. Co istotne również wariant alternatywny przedsięwzięcia powinien być wariantem racjonalnym, a zatem taki, który również jest możliwy do realizacji.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego SKO trafnie dostrzegło, że działka nr [...], stanowiąca własność skarżącej, jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc należy do terenów chronionych akustycznie. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112), dopuszczalny poziom hałasu w środowisku powodowanego przez poszczególne grupy źródeł hałasu, z wyłączeniem hałasu powodowanego przez starty, lądowania i przeloty statków powietrznych oraz linie elektroenergetyczne, dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi dla pory dnia - 50 dB, dla pory nocnej - 40 dB. Skoro z raportu o oddziaływaniu na środowisko planowanego przedsięwzięcia jak i jego uzupełnienia z sierpnia 2017 r. wynika, że przy eksploatacji przedsięwzięcia w wariancie inwestorskim, poziom emisji hałasu na granicy działki, na której ma być realizowane planowane przedsięwzięcie, w porze dnia wyniesie od 35,7dB do 51,8dB, zaś poziom hałasu przy budynku mieszkalnym na działce nr 335, w porze dziennej wyniesie 46,2 dB, zaś w porze nocnej - 39,4dB, zatem brak jest podstaw do ustalenia czy emisja hałasu przez przedsięwzięcie nie przekroczy dopuszczalnego poziomu hałasu dla terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nawet w wariancie inwestorskim.

Sąd Wojewódzki zaakcentował, że trafnie SKO wskazało, iż terenem chronionym akustycznie jest cały teren zabudowy mieszkaniowej, a nie tylko sam budynek mieszkalny. Ponadto w przypadku wariantu alternatywnego wykorzystywana byłaby ładowarka, co powodowałoby zwiększenie emisji hałasu do środowiska. Trafnie zatem SKO dostrzegło, że w raporcie nie przedstawiono żadnych obliczeń na to, jaki byłby poziom hałasu emitowanego przez przedsięwzięcie w wariancie alternatywnym, na tereny chronione akustycznie. Ograniczono się do stwierdzenia, iż wariant inwestorski jest korzystniejszy dla środowiska, gdyż codzienne wybieranie obornika powodowałoby zwiększenie emisji hałasu do środowiska o równoważnym poziomie mocy akustycznej 96,10 dB. Dlatego zdaniem Sądu SKO zasadnie przyjęło, że powyższy brak raportu powoduje, że nie można dokonać oceny, czy eksploatacja planowanego przedsięwzięcia w wariancie alternatywnym powodowałaby przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu przewidzianych dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w konsekwencji, czy z prawnego punktu widzenia byłaby niedopuszczalna.

Dlatego też należało przyjąć za trafne stwierdzenie SKO, że bez usunięcia powyższych braków raportu nie można było ocenić, czy wskazany przez inwestora wariant alternatywny jest racjonalnym wariantem, tj. możliwym do realizacji także z prawnego punktu widzenia. Akceptacja raportu, co do którego istnieją wątpliwości, stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu znacznym. Inwestor jest obowiązany przedłożyć taki raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w którym zostanie rzetelnie przedstawiona analiza wszystkich wariantów, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2008 r., a nie tylko wariantu, którym z przyczyn oczywistych inwestor jest zainteresowany.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sposobu ustalenia kręgu uczestników postępowania Sąd Wojewódzki wskazał, że dla ustalenia stron postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczne jest ustalenie terenu objętego oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Z przepisów art. 72 ust. 2 pkt 1, art. 74 ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wynika, że chodzi o każde oddziaływanie, a nie tylko takie, które przekracza określone normy. Normy i ich ewentualne przekroczenia mają znaczenie dla treści decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a nie dla posiadania przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną analizowanego postępowania jest więc właściciel nieruchomości położonej na terenie objętym tak rozumianym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia. Okoliczność, że projektowane przedsięwzięcie spełniając, pod względem emisji dźwięku, czy zanieczyszczeń powietrza, obowiązujące standardy, co może warunkować wydanie decyzji pozytywnej, nie stanowi przesłanki do zawężania katalogu stron postępowania. W tym sensie o interesie prawnym tego podmiotu świadczy prawo do niezakłóconego korzystania z nieruchomości, wynikające z art. 140 i art. 144 Kodeksu cywilnego. Dlatego za niewadliwe Sąd Wojewódzki uznał stanowisko SKO, że organ I instancji winien ustalić właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia i zapewnić im możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Zatem kwestia ewentualnego ustalenia adresu Z. Kołakowskiego powinna również zostać ponownie przeanalizowana, przy okazji ustalania kręgu uczestników postępowania i zawiadamianiu ich o ponownych czynnościach organu I. instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. Z. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 64e p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a,, poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi, w sytuacji, gdy Sąd rozpoznaje sprawę w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami ujętymi w sprzeciwie, a zatem w tym wąskim zakresie ma obowiązek dokonania pełnej weryfikacji legalności działalności organu drugiej instancji - również pod kątem obrazy prawa materialnego, a czego Sąd w niniejszej sprawie nie uczynił;

b) art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 i 35 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż w realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, skutkujące wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, w związku z czym organ odwoławczy był władny wydać decyzję orzekającą co do istoty sprawy, a wydanie decyzji kasatoryjnej w takich warunkach naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jak i wpłynęło na znaczne przedłużenie postępowania prowadzonego już od 2016 r.;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez fakt, iż uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w konsekwencji nie pozwala na ustalenie, czy Sąd I instancji dokonując swoich rozważań wziął pod uwagę fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. jako podstawę swojej decyzji przyjęło wadliwe ustalenia co do stanu faktycznego sprawy tj. przyjął, iż cała nieruchomość sąsiednia jest terenem zabudowy mieszkaniowej na co nie wskazują żadne inne akty prawa miejscowego (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego czy decyzja o warunkach zabudowy) podczas gdy wyłącznie fragment sąsiedniej nieruchomości zabudowanej budynkiem można uznać (za Organem I Instancji) za teren zabudowy mieszkaniowej;

d) art. 77 i 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na dokonaniu oceny materiału dowodowego nie biorąc pod uwagę całokształtu okoliczności sprawy, a oparcie się wyłącznie przez Sąd I instancji za Samorządowym Kolegium Odwoławczym w C. na niczym niepopartych argumentach skarżącej A. S., a nie na opiniach sporządzonych przez uprawnione osoby (raport oddziaływania na środowisko) oraz Organu (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w W.)

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) naruszenie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 5 lit a) ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej ustawa) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie wad w wykonanym raporcie oddziaływania na środowisko podczas gdy brak jest takich wad, raport zawierał przedstawienie racjonalnego wariantu alternatywnego wskazującego na mniej korzystne dla środowiska rozwiązania technologiczne;

b) naruszenie przepisu art. 74 ust. 3 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu za nieprawidłowo ustalony krąg stron postępowania, który został prawidłowo ustalony, ponieważ w kręgu oddziaływania przedsięwzięcia znajdują się wyłącznie nieruchomości sąsiednich na których to nieruchomości planowane przedsięwzięcie może oddziaływać;

c) naruszenie przepisu art. 74 ust. 3 w zw. z art. 49 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uznanie doręczenia zawiadomienie na rzecz Z. K. za wadliwe, podczas gdy w niniejszej sprawie wystarczające było obwieszczenie zawiadomień w sposób uregulowany w art. 49 k.p.a., a w przypadku doręczenia nie przez obwieszenie zostały spełnione wszelkie przesłanki art. 44 k.p.a. do uznania doręczenia Z. K. za prawidłowe;

d) naruszenie przepisu art. 80 ust. 1 w zw. z art. 71 § 1 ustawy poprzez ich niezastosowanie i uchylenie prawidłowo wydanej decyzji o środowiskowych warunkach realizacji przedsięwzięcia na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej sformułowane okazały się trafne.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zaznaczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż rozpoznając sprzeciw od decyzji miał obowiązek ocenić jedynie istnienie przesłanek do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 kpa.

Zawarty w podstawie kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów art. 64e p.p.s.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. dotyczy w istocie określenia zakresu orzekania przez sąd administracyjny w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji organu odwoławczego, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Wyznaczając zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych trzeba mieć na uwadze, że według założenia ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., a więc bez badania meritum sprawy administracyjnej. Założony przez ustawodawcę formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych powiązany został z wprowadzeniem rozwiązań proceduralnych mających na celu usprawnienie postepowań administracyjnych i sądowych. W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma przepis art. 64b p.p.s.a., ograniczający krąg stron i uczestników postępowania w przedmiocie sprzeciwu. Mianowicie stronami są wyłącznie skarżący oraz organ, który wydał decyzję. Z uwagi na tak zmodyfikowany zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.) – sądy administracyjne przyjmują w orzecznictwie, że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a. należy wykładać art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Zasadniczo przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70.

Wobec powyższego należy założyć, że szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie jest możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkim stronom sprawy administracyjnej oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego.

Przepis art. 64e p.p.s.a., jako lex specialis w stosunku do art. 134 § 1 p.p.s.a., w sposób zasadniczy różnicuje postępowania sądowe w przedmiocie sprzeciwu bądź skargi.

Zgodnie z art. 134 i art. 145 p.p.s.a. skarga otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, jak i norm o charakterze proceduralnym. Natomiast 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową do oceny "jedynie" przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Uprawnione jest więc stanowisko, że w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie weryfikuje prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, w ramach których organ odwoławczy stwierdził potrzebę wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Gdyby zakres orzekania miałby jednak dotyczyć przepisów prawa materialnego, determinujących rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego, oznaczałoby to kontynuowanie rozwiązań prawnych istniejących w dotychczasowym stanie prawnym, który został przez ustawodawcę w sposób istotny zmieniony. Tymczasem szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej w przedmiocie decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych względów niezasadny okazał się zarzut z punktu 1a) petitum skargi kasacyjnej, jak też wszystkie zarzuty z punktu 2, odnoszące się do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skutecznie natomiast zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisów art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15, art. 77 i art. 80 k.p.a., poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mimo że organ odwoławczy podjął ją wbrew obowiązującym wymogom proceduralnym.

Należy podkreślić, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz gdy brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. winny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i § 3 kpa). W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił takich okoliczności, które mogły stanowić przesłankę do wydania decyzji kasacyjnej. Przypomnieć trzeba, że wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe w sytuacjach wyjątkowych, gdyż działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym i co do zasady obowiązkiem tego organu jest ponowne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2352/16). Tylko bowiem umotywowane niezastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. daje podstawę do podjęcia decyzji kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną nie wykazał zaistnienia przesłanek unormowanych w art. 138 § 2 k.p.a. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, iż zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja, jest drugą decyzją kasacyjną w przedmiotowej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2017 r. uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] marca 2017 r., wskazując na konieczność uzupełnienia raportu, co do określenia przewidywanego oddziaływania wariantu alternatywnego na środowisko oraz celem ustalenia wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia.

Należy podkreślić, że Wójt Gminy ponownie prowadząc postępowanie administracyjne dołączył do akt sprawy wydruki z bazy danych geoportal wskazujące na właścicieli działek, które uznał za znajdujące się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ponadto pismem z dnia 17 maja 2017 r. zobowiązał inwestora do uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie wskazanym przez Kolegium w decyzji z dnia [...] maja 2017 r. W odpowiedzi na powyższe wezwanie inwestor nadesłał uzupełnienie do raportu oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia sporządzone w sierpniu 2017 r. Po przekazaniu raportu organom uzgadniającym, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki tego uzgodnienia, a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w pozytywnej opinii sanitarnej z 20 lutego 2017 r.

W takiej sytuacji uznać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał organowi drugiej instancji na dokonanie własnej oceny tych dowodów i wydanie orzeczenia reformatoryjnego. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego dane zawarte w raporcie były niewystarczające do oceny wariantu inwestorskiego oraz wariantu alternatywnego realizacji przedsięwzięcia, to należało skorzystać z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Organ odwoławczy formułując zastrzeżenia co do braków raportu w zakresie analizy oddziaływania planowanej inwestycji na tereny chronione akustycznie (emisja hałasu) powinien zażądać przedstawienia dodatkowych informacji i wyjaśnień od inwestora oraz wykonawcy raportu. Skoro wątpliwości organu odwoławczego dotyczyły tylko wybranych zagadnień, to powinny być one wyjaśnione w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Nieuzasadnione było zatem uchylenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze wskazaniem, że organ pierwszej instancji winien wezwać inwestora do uzupełnienia raportu. Również wytyczne co do obowiązku ponownego ustalenia właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia nie zostały poprzedzone samodzielną oceną organu odwoławczego. Z uzasadnienia decyzji nie wynika bowiem, aby organ odwoławczy zweryfikował na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalony w sprawie krąg stron.

Rzeczą organu odwoławczego było konkretne wypowiedzenie się czy wystąpiły uchybienia związane z zapewnieniem uprawnionym podmiotom możliwości czynnego udziału w postępowaniu, jak też określenie ewentualnych konsekwencji stwierdzonych uchybień proceduralnych. Zaznaczyć należy, że organ odwoławczy nie wykazał takich wad postępowania wyjaśniającego, które wymagałyby powtórzenia postępowania przed organem pierwszej instancji.

W takim stanie sprawy Sąd Wojewódzki nietrafnie przyjął, że zaistniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej. Wprawdzie w uzasadnieniu wyroku Sąd zauważył, że częściowo argumentacja organu odwoławczego była błędna i nie mogła stanowić przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, to jednak zaakceptował ocenę, zgodnie z którą braki raportu wymagały ponownego rozpoznania sprawy w pierwszej instancji. Wyrażając takie stanowisko, Sąd Wojewódzki nie rozważył należycie wymogów proceduralnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., których organ odwoławczy nie zachował przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Trafnie ponadto podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się wyraźnie co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, a w szczególności co do ustaleń organu odwoławczego dotyczących charakteru terenu podlegającego ochronie akustycznej (zarzut z punktu 1c petitum skargi kasacyjnej).

W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał również sprzeciw i z przyczyn wyżej omówionych uchylił również zaskarżoną decyzję na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., natomiast o zwrocie kosztów poniesionych przez skarżącego w postępowaniu przed sądem I instancji orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.