Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2268/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 145 a § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 137 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej orzekającej o zwrocie nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 2268/15

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [..].06.2015 r., nr [...] Wojewody [...] - po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W.- utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2009 r. nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 0,0730 ha z obrębu [...].

Stan sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z [...].06.1977 r. Naczelnik Dzielnicy W. przejął, za odszkodowaniem przyznanym Z. D., własność jej 13-stu działek wydzielonych w planie, o powierzchni ogólnej 1 ha 17 arów 82 m², położonych w W. przy ul. [...] i ul. [...]. Nieruchomość zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [...].07.1972 r. nr [...], została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], zaś działka o powierzchni 725 m², leżąca poza granicą lokalizacji, przeznaczona została pod inwestycje komunikacyjne.

Na wniosek właściciela, zgłoszony w trybie art. 5 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. Nr 18 z 1961 r., poz.94) wywłaszczeniem objęto także działkę Nr [...] o powierzchni 725 m².

O wywłaszczenie m. in. przedmiotowej nieruchomości wnosiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta W.. Zastosowano ustawę z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Ustalono odszkodowanie w kwocie 844.597,00 zł. Wymieniona nieruchomość uregulowana była w księdze wieczystej [...]. Księga ta zaginęła w trakcie działań wojennych. Tytuł prawny do nieruchomości ustalono na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 1943 r., sporządzonego przez zastępcę notariusza S. L., Rep [...].

Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości Z. D. złożyła [...] kwietnia 1990 roku (data wpływu). Podtrzymali go: B. D., J. B., J. D. i G. D. - spadkobiercy zmarłej w dniu [...] września 1993 roku Z. D.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], o powierzchni 0,0730 ha.

Wojewoda [...] podał, że ze znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania technicznego sporządzonego przez geodetę wynika, że obecna działka Nr [...] z obrębu [...] obejmuje części dawnych działek Nr [...] i [...].

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów (stan na [...] listopada 2005 r.) działka ewidencyjna nr [...], oznaczona jako grunty orne stanowi własność m. W., we władaniu [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu m.in. części nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] - wskazując w uzasadnieniu, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność m.st. W..

W dniu [...] listopada 1990 r. Wydział Architektury Urzędu Dzielnicowego W. poinformował, iż na teren, w granicach którego znajdują się działki [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w rejonie ul. [...] wydana została w dniu [...] lipca 1972 r. decyzja o ustaleniu lokalizacji Nr [...] dla Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. pod budowę osiedla [...]. Działki Nr [...], [...], [...] znajdują się w proj. liniach rozgraniczających oraz w strefie izolacyjnej od trasy [...], a na teren przedmiotowej nieruchomości został wydany plan realizacyjny - ogólny zagospodarowania terenu osiedla "[...]", opracowany w 1978 r.

Przeprowadzona w dniu [...] lipca 1991 r. wizja lokalna wskazała, iż teren obejmujący działki [...], [...] to teren zajęty częściowo pod nieformalne ogródki działkowe, częściowo niezagospodarowne (notatka służbowa z [...]. lipca 1991 r.).

Z protokołu oględzin przeprowadzonych z kolei w dniu [...] maja 1998 r., wynika, iż część nieruchomości stanowiąca działki [...], [...] to teren niezagospodarowany, porośnięty trawą, chaszczami i starymi drzewami owocowymi na części tego terenu istnieją dzikie ogródki użytkowane przez mieszkańców pobliskich domów.

Natomiast protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2001 r. stwierdza, iż na działce nr [...], [...] znajduje się dzika zieleń poprzegradzana prowizorycznym ogrodzeniem.

Wreszcie z protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2006 r. wynika, że na działce ewidencyjnej nr [...] na rogu ul. [...] i [...] znajduje się hydrant, po prawej stronie wyasfaltowana część pozostałości przejazdu. Pozostała cześć działki porośnięta starymi drzewami, krzewami, trawą. Część drzew samosiejki, drzewa owocowe, jeszcze po byłych właścicielach.

Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Urząd Miasta W. poinformował, iż m.in. działka ewidencyjna Nr [...] nie została obciążona prawem użytkowania wieczystego.

W aktach sprawy znajduje się też plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla [...] w W., zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r., wydaną przez Urząd Miasta W. Wydział Urbanistyki i Architektury oraz szkic sytuacyjny do decyzji Nr [...] z dnia [...].06.1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego osiedla [...] w W..

Jak podał Wojewoda, analiza wspomnianego szkicu prowadzi do wniosku, iż przedmiotowy teren przeznaczony jest na zieleń osiedlową. Znajdujące się w aktach sprawy graficzne opracowanie synchronizacyjne na planie realizacyjnym zamiennym zagospodarowania terenu, sporządzone przez geodetę uprawnionego M. M. wskazuje, iż przedmiotowy grunt miał być przeznaczony na zieleń.

Pismem z dnia [...] marca 2009 r. B. D., G. D., J. D., J. D. - wnieśli o wydanie decyzji częściowej w zakresie działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu [...].

Decyzją z dnia [...].05.2009 r., nr [...], wydaną w sprawie [...] Starosta [...] orzekł w pkt 1 o zwrocie na rzecz B. D., J. B., J. D. i G. D. nieruchomości stanowiącej własność Miasta Stołecznego [...], położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,0730 ha, dla której prowadzona jest przez Sąd Rejonowy dla W. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, księga wieczysta Nr [...].

Starosta [...] stwierdził, iż cel wywłaszczenia dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] - budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" w W. nie został zrealizowany. Zdaniem Starosty, tezę tę potwierdzają przeprowadzone w dniu [...] maja 2006 r. oględziny.

Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Prezydent W. wystąpił z wnioskiem o wznowienie postępowania, zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...].05.2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że przepis art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.), który był podstawą wydanej przez Starostę [...] decyzji został, uznany przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 - za niezgodny z Konstytucją RP.

Postanowieniem z dnia [...].05.2014 r., nr [...], Starosta [...] wznowił to postępowanie.

Do akt sprawy załączono zdjęcia lotnicze obejmujące przedmiotową nieruchomość.

Decyzją z dnia [...].03.2015 r., nr [...], Starosta [...] orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2009.

W uzasadnieniu Starosta [...] podkreślił, iż podana we wniosku Prezydenta m. W. podstawa wznowienia postępowania z art. 145a § 1 K.p.a., związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje odniesienia do ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...].05.2009 r. Analiza przesłanych zdjęć lotniczych pozwala stwierdzić, iż stan zagospodarowania działki ewidencyjnej Nr [...] z obrębu [...] od dnia wywłaszczenia aż do dnia wydania przez Starostę [...] decyzji Nr [...] tj. do dnia [...] maja 2009 r. nie uległ żadnym zmianom, co więcej stan taki istnieje do dnia wydania niniejszej decyzji. Zdaniem Starosty całkowitą bierność inwestora potwierdzają również przeprowadzone oględziny w następujących terminach: [...] lipca 199lr., [...] maja 1998 r., [...] maja 2001r., [...] maja 2006 r.

Wojewoda podkreślił, że z przedmiotowego wyroku TK wynika, że nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda przyznał, że Organ I. instancji nie zbadał wnikliwie celu wywłaszczenia. Starosta [...] nie wskazał na jaki cel została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość, nie wskazał także dokumentów, z których takie przeznaczenie mogłoby wynikać.

W konsekwencji Organ II. instancji w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia szczegółowego celu wywłaszczenia działki ewidencyjnej nr [...]. Wojewoda podał, że w decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...].06.1977 r., jako cel wywłaszczenia została wskazana budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia 27 lipca 1972 r. Cel ten ujęty ogólnie został uszczegółowiony przez szkic sytuacyjny do decyzji nr [...] z dnia [...].06.1979 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zamiennego osiedla [...] W W.. Z analizy tego planu wynika, jak podkreślił Wojewoda, że nieruchomość stanowiąca obecnie działkę ewidencyjną nr [...], została w planie realizacyjnym przeznaczona pod zieleń osiedlową.

Nie znaleziono, żadnego innego dokumentu wskazującego na szczegółowy cel wywłaszczenia, w szczególności dokumentu powstałego przed decyzją wywłaszczeniową. Zarówno lokalizacja szczegółowa pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] z dnia [...] lipca 1972 r. oraz plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu osiedla [...]w W., zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...].12.1978 r., nie wskazują na przeznaczenie terenu obejmującego działkę ewidencyjną nr [...].

Wojewoda podkreślił, że zieleń osiedla mieszkaniowego wymaga celowego urządzenia przez inwestora i zorganizowania. Nie wystarczy efekt samoczynnego oddziaływania przyrody i pozostałość sadu poprzedniego właściciela. Konieczna byłaby kierunkowa ingerencja inwestora w substancję gruntu, przez nasadzenia drzew i krzewów typowych dla osiedla mieszkaniowego, urządzenie klombów, żywopłotów, alejek, płotków, ławeczek, koszy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy.

Wobec tego Wojewoda wyraził pogląd, że nie można stwierdzić, iż znajdująca się na przedmiotowym gruncie zieleń ma charakter uporządkowany. Zarówno zdjęcie lotnicze, jak również protokoły z przeprowadzonych oględzin nieruchomości potwierdzają, iż teren ten nie był zagospodarowany w ramach osiedla mieszkaniowego, istniejące drzewa są pozostałością po byłym właścicielu, a istniejące ogródki powstały z prywatnej inicjatywy. Z przeprowadzonej w dniu [...] lipca 1991 r. (ponad rok po złożeniu wniosku o zwrot) wizji lokalnej wynika, że teren obejmujący tę działkę to teren zajęty częściowo pod nieformalne ogródki działkowe częściowo - niezagospodarowane. Dokonane w późniejszym czasie oględziny przedmiotowej nieruchomości ten stan potwierdzają. Przedmiotowy teren jest niezagospodarowany, porośnięty trawą, chaszczami i starymi drzewami owocowymi. Na części ww. terenu istnieją dzikie ogródki użytkowane przez mieszkańców pobliskich domów (protokół oględzin z [...] maja 1998 r.). Na działce Nr [...], [...] znajduje się dzika zieleń poprzegradzana prowizorycznym ogrodzeniem (protokół oględzin z [...] maja 2001 r.). Na działce ewidencyjnej Nr [...] na rogu ul. [...] i [...] znajduje się hydrant, po prawej stronie wyasfaltowana część pozostałości przejazdu. Pozostała część działki jest porośnięta starymi drzewami, krzewami, trawą. Część drzew to samosiejki, drzewa owocowe, jeszcze po byłych właścicielach (protokół oględzin z [...] maja 2006 r.).

Ponadto znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie z [...] sierpnia 1990 r. oraz powstałe później zdjęcia, potwierdzają ustalenia zawarte w protokołach. Na zdjęciach tych widoczna jest zieleń oraz ogródki działkowe.

Mając na uwadze poczynione ustalenia Wojewoda stwierdził, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest funkcjonalnie powiązany z powstałym osiedlem mieszkaniowym "[...]", nie można uznać go za część infrastruktury osiedlowej. Nie można więc uznać, iż na dzień złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia na niniejsze działce został zrealizowany.

Organ odwoławczy wyraził pogląd, że pozostawienie na gruncie istniejącej zieleni oraz wykorzystywanie części gruntu pod ogródki działkowe jest realizacją celu wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił też, że teren przedmiotowej nieruchomości leży na granicy obszaru, który faktycznie został ostatecznie zagospodarowany w sposób planowy i spójny w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]". Konkludując Wojewoda stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w niniejszej sprawie nie miał zastosowania. Cel wywłaszczenia nie został bowiem zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot, a to zgodnie z sentencją tego wyroku powoduje, iż byli właściciele nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. We wniesionej skardze Prezydent m. W. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego i wyprowadzenie wniosków z niego niewynikających, co w efekcie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie, w jakim organ odwoławczy przyjął, że:

a) teren działki ewidencyjnej o nr [...] z obrębu [...] leży na granicy obszaru, który faktycznie został ostatecznie zagospodarowany w sposób planowy i spójny w ramach osiedla mieszkaniowego "[...]" i w konsekwencji należy stwierdzić, że teren przedmiotowej nieruchomości nie jest funkcjonalnie powiązany z powstałym osiedlem mieszkaniowym "[...]" i nie można go uznać za część infrastruktury osiedlowej podczas, gdy z dokumentów wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się w granicach osiedla i pełni funkcję przypisaną jej w projekcie osiedla,

b) aby cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany zieleń osiedla mieszkaniowego wymaga celowego urządzenia przez inwestora i zorganizowania podczas, gdy pozostawienie na tym gruncie istniejącej zieleni oraz wykorzystywanie gruntu pod ogródki działkowe nie przesądza o tym, że takie zagospodarowanie nie spełnia istoty celu, na jaki nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa;

2. naruszenie przepisów postępowania art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

3. naruszenie prawa materialnego art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że na dzień złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości tj. [...] kwietnia 1990 r., cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem [...] września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492);

Prezydent m. W. wniósł wobec tego o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący podał, że sporna nieruchomość przed wywłaszczeniem była wykorzystywana rolniczo, znajdowały się na niej: budynek mieszkalny oraz gospodarczy. Z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że budynki te zostały wyburzone na początkowym etapie budowy osiedla mieszkaniowego - realizacja inwestycji. Następnie na przedmiotowej nieruchomości powstały ogródki pracownicze jak również teren ten był wykorzystywany jako teren zielony. W tym czasie kontynuowana była budowa osiedla mieszkaniowego, a więc celu głównego wywłaszczenia. Osiedle mieszkaniowe, które było budowane w wyniku wydania decyzji lokalizacyjnej nr [...] powstało w latach 80. Zatem funkcja jaką miała pełnić działka nr [...] zgodnie z planem realizacyjnym w układzie urbanistycznym osiedla (zieleń osiedla), stała się aktualna już po usunięciu z nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 141/14).

Skarżący podkreślił, że żadne orzeczenie nie określa i nie może określać katalogu zamkniętego elementów infrastruktury osiedlowej. Ogródki działkowe w ówczesnych czasach stanowiły dość pospolitą formę uprawiania terenów osiedlowych przez mieszkańców. Nie można przyjąć, iż fakt uprawiania ogródków działkowych, sam w sobie wyklucza realizację celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego wykluczenie określonej formy władania gruntem jako realizacji celu wywłaszczenia, może nastąpić dopiero po uprzednim zbadaniu i ustaleniu celu wywłaszczenia. Nie można zatem z góry przyjąć, iż w żadnym wypadku ogródki działkowe nie mogą stanowić realizacji celu wywłaszczenia. Cel wywłaszczenia bowiem wynikać powinien z decyzji wywłaszczeniowej i dokumentów ją uzupełniających, a nie z definicji infrastruktury osiedlowej, która ponadto jest pojęciem niedookreślonym.

Zauważył, że nawet przyjmując, iż w niniejszej sprawie ogródki działkowe nie stanowią realizacji celu wywłaszczenia, to wskazany na planie pas zieleni stanowił obrzeża osiedla [...], którego granice wyznaczała, w tym miejscu decyzja lokalizacyjna nr [...]. Obszar ten był i jest w bliskim sąsiedztwie terenów przeznaczonych pod budowę trasy szybkiego ruchu [...]. W związku z tym na przedmiotowej działce nie planowano i nie zrealizowano innych elementów osiedla jak na przykład budynki mieszkalne. Pozostawienie na tym gruncie istniejącej już wówczas zieleni oraz wykorzystywanie gruntu pod ogródki działkowe nie przesądza o tym, że takie zagospodarowanie nie spełnia istoty celu, na jaki nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa. W orzecznictwie wskazuje się, że w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, w tym przypadku budowa osiedla mieszkaniowego, oceny przesłanek, o których mowa w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie można dokonywać w odniesieniu do każdego elementu zorganizowanej całości z osobna. Wobec tego przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji lokalizacyjnej należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. W związku z tym o takiej zbędności nie może świadczyć sam fakt niezagospodarowania wywłaszczonego terenu w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długoletniego procesu realizacji.

Prezydent m. W. wyraził pogląd, że wycięcie istniejących drzew, po to by posadzić w tym miejscu nową zieleń byłoby nieracjonalne, nieekonomiczne, a także sprzeczne z ochroną przyrody, a aranżacja terenu zielonego może ulegać ewolucji i późniejszym zmianom. Plan realizacji inwestycji, zgodnie z tym co ustalił Organ, nie precyzował jakie konkretne czynności mają być dokonane na terenie działki ewidencyjnej nr [...], czyli np. dokonanie nowych nasadzeń, wycięcie starych drzew, zbudowanie alejek itd., ale jedynie zakładał w sposób ogólny przeznaczenie spornej działki pod zieleń osiedlową. Wbrew ustaleniom organu jak wynika z przeprowadzonych oględzin stan przedmiotowej nieruchomości na przestrzeni lat ulegał zmianie. Zdaniem Prezydenta W., Organ doszedł do błędnych wniosków, po pierwsze, że teren nie został zagospodarowany w ramach osiedla mieszkaniowego, a po drugie, że brak zagospodarowania terenu spowodował nieosiągniecie celu, o jakim mowa w decyzji uwłaszczeniowej.

W przypadku realizacji celu wywłaszczenia nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła. Brak jest podstaw do zwrotu nieruchomości, a więc również do stosowania art. 137 ust. 1.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, doszedł do przekonania, że skarga nie została oparta na uzasadnionych podstawach, a działając z urzędu nie stwierdził tego rodzaju wad zaskarżonej decyzji, które prowadziłyby do konieczności jej uchylenia.

W postępowaniu wznowieniowym, tyczącym przedmiotowej sprawy, Starosta przyjął, że podstawa wznowienia postępowania, z art. 145a § 1 K.p.a., związana z treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 roku, sygn. akt P 38/11, nie mogła prowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].05. 2014 r. nr [...].

Wymaga odnotowania, że Trybunał Konstytucyjny w tym wyroku orzekł, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust.1 Konstytucji RP.

Trybunał ustalił zatem, że zwrotowi na rzecz byłych właścicieli nie podlegają te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. W takich sytuacjach Trybunał nie stwierdził naruszenia art. 2 Konstytucji RP, ani konieczności ochrony zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 Konstytucji RP).

Zasadnicze znaczenie, z punktu widzenia powołanej przesłanki wznowieniowej, miało ustalenie czy na datę złożenia wniosku (rozszerzanych wniosków o zwrot) cel wywłaszczenia na przedmiotowej działce został zrealizowany, nawet jeśli okres ten znacznie wykraczałby poza owe 10 lat, z art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

W niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe dotyczyło decyzji ostatecznej Starosty [...] nr [....] z dnia [...].05.2009 roku, w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 0,3297 ha, położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...]. Zachodziła zatem podstawa do wznowienia przedmiotowego postępowania i stosowne postanowienie w tym przedmiocie wydał Starosta.

Z art. 149 § 2 K.p.a. wynika natomiast, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania.

Odnotowania wymaga, że po stwierdzeniu zaistnienia podstawy wznowieniowej mamy do czynienia z nową sprawą administracyjną, odrębną od rozpatrywanej w postępowaniu zwykłym, jakkolwiek występuje miedzy nimi zależność. Dopiero zatem stwierdzenie, że zachodziła przesłanka wznowieniowa z art. 154a K.p.a., daje możliwość ponownego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną, co do której wznowienia się domagano - w jej całokształcie.

Należy mieć na względzie, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym. Z punktu widzenia wznowienia przedmiotowego postępowania, istotne było zatem m. in. ustalenie, czy wydłużenie czasu, do którego cel wywłaszczenia danej nieruchomości mógł zostać zrealizowany, pozwoliło na konstatację, że działka o nr ew. [...] nie podlegała zwrotowi, z uwagi na zrealizowanie tego celu.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że trafnie wskazał i wywiódł Wojewoda, iż działka ewidencyjna nr [...], została w planie realizacyjnym przeznaczona pod zieleń osiedlową. Okoliczność ta nie jest sporna.

W ocenie Sądu, uprawnione są ustalenia Organu odwoławczego, z których wynika, że cel ten nie został zrealizowany, także w dłuższym przeciągu czasu wynikającym, ze wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Należy zgodzić się ze Skarżącym, że wprawdzie Starosta nie ustalił owego celu wywłaszczenia działki nr [...] i nie wskazał w oparciu o jakie dokumenty stanowisko swe, co do braku zasadności jej zwrotu sformułował, jednakże Wojewoda [...] przeprowadził w tym przedmiocie wnikliwe ustalenia i zasadnie przyjął, że nie doszło do realizacji owego celu, dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie jest trafne stanowisko Skarżącego, że cel ten był realizowany, o czym miałyby świadczyć m. in. zmiany zagospodarowania przedmiotowej działki.

Z jej oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] lipca 1991 r. wynikało, że teren obejmujący działki [...], [...] to teren zajęty częściowo pod nieformalne ogródki działkowe, częściowo niezagospodarowne (notatka służbowa z [...] lipca 1991 r.). Z wizji lokalnej przeprowadzonej z kolei w dniu [...] maja 1998 r., wynikało, iż część nieruchomości stanowiąca działki [...], [...] to teren niezagospodarowany, porośnięty trawą, chaszczami i starymi drzewami owocowymi na części tego terenu istnieją dzikie ogródki użytkowane przez mieszkańców pobliskich domów. Natomiast protokół oględzin przeprowadzonych w dniu [...] maja 2001 r. stwierdzał, iż na działce nr [...], [...] znajduje się dzika zieleń poprzegradzana prowizorycznym ogrodzeniem. Wreszcie w protokole oględzin sporządzonym w dniu [...] maja 2006 r. podano, że na działce ewidencyjnej nr [...] na rogu ul. [...] i [...] znajduje się hydrant, po prawej stronie wyasfaltowana część pozostałości przejazdu. Pozostała cześć działki porośnięta starymi drzewami, krzewami, trawą. Część drzew samosiejki, drzewa owocowe, jeszcze po byłych właścicielach.

Wbrew twierdzeniom Skarżącego, przytoczone opisy świadczą o przypadkowości zieleni ją porastającej, braku uporządkowania, czy prowadzenia zabiegów pielęgnacyjnych.

Z przytoczonych opisów oraz zdjęć lotniczych przesłanych przez Centralny Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W.: z dnia [...] maja 1982 roku, [...] maja 1987 roku, [...] sierpnia 1990 roku (po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) oraz z dnia [...] maja 2005 roku wynika, że zieleń znajdująca się na niej miała charakter przypadkowy, a nie zaplanowany, celowy i przemyślany. Wskazane opisy oraz zdjęcia nie świadczyły o tym, że zieleń ta poddawana była zabiegom pielęgnacyjnym i stanowiła zaprojektowaną, doinwestowaną całość.

W żadnym też razie nie można zgodzić się ze Skarżącym, że realizacja przez okolicznych mieszkańców nieformalnych ogródków działkowych na działce o nr. ew. [...], mogła stanowić formę zieleni miejskiej, czy też osiedlowej, uzasadniającą wywłaszczenie tej nieruchomości zgodnie z planem realizacyjnym.

Trafnie dostrzegł Wojewoda, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy (stąd Organ w sposób uprawniony powołał się na wyroki: NSA z 15 marca 2013r., sygn. akt I OSK 2272/12; WSA w Warszawie z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 47/13, z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1986/12, dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1976/11; Krakowie z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1554/11, 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 155/11, z 25 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 962/07; WSA w Poznaniu z 30 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 74/09; Białymstoku z 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 810/10; Lublinie z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1023/12).

Jakkolwiek usunięcie istniejących drzew, po to by posadzić w tym miejscu nową zieleń byłoby nieracjonalne, a aranżacja terenu zielonego co do zasady może ulegać ewolucji i późniejszym zmianom, to jednak przez tak wiele lat teren wywłaszczony na taki cel nie może wciąż pozostawać nieuporządkowany. Wówczas bowiem trudno mówić o zrealizowaniu na nim przedmiotowego celu wywłaszczenia. Wobec tego Organ dokonując ustaleń co do istnienia przesłanki uznającej daną nieruchomość za zbędną w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 czy pkt 2, nie mógł w tej sytuacji stwierdzić, iż nie zaszły przesłanki do jej zwrotu.

Należy też nadmienić, że w literaturze przyjmuje się, że zwrot wywłaszczonych nieruchomości ma zapobiegać nadużywaniu wywłaszczenia i zabezpieczać konstytucyjnie chronioną własność (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Lex).

Błędne jest zatem stanowisko Skarżącego, że o zbędności na cel wywłaszczenia nie może świadczyć sam fakt niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, do chwili orzekania przez organ w sprawie zwrotu, a nawet podczas wznowienia takiego postępowania.

Należy nadmienić, że ogólnie uznawana definicja "zieleni osiedlowej" stanowi, iż zieleń ta jest wspólnym ogrodem przeważającej liczby mieszkańców aglomeracji miejskiej. Bardzo ważny jest więc taki sposób jej zaprojektowania i zrealizowania projektu w terenie, aby stała się miejscem odpoczynku biernego i czynnego, dawała poczucie ładu, harmonii i izolowania mieszkańców od uciążliwości związanych z zamieszkiwaniem w mieście. Wobec tego "zieleń osiedlowa" powinna uwzględniać - zieleń ochronno-izolacyjną usytuowaną na obrzeżach zabudowy, komponowaną w formie zawartych masywów o zróżnicowanej wysokości (drzewa i krzewy). Do nasadzeń tych stosuje się materiał rośliny charakteryzujący się odpornością na zanieczyszczenia środowiska, gęstym i zwartym pokrojem (tłumienie kurzu i hałasu) lub nawet kolcami (dla stworzenia żywopłotu zaporowego przed ciągami komunikacyjnymi), - zieleń o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym wewnątrz zabudowy, komponowaną w formie kilku oddzielnych wnętrz (np. dla osób starszych kameralne wnętrze wypoczynkowe z małą architekturą, odizolowane zielenią wysoką od miejsca czynnego wypoczynku dla dzieci i młodzieży) - dekoracyjną zieleń osiedlową, która powinna nawiązywać do kolorytu elewacji budynków oraz być dostosowaną do ich formy i wysokości. W sytuacji zatem, gdy wywłaszczona działka jest traktowana jako pewnego rodzaju rezerwa terenu przynależnego do danego osiedla mieszkaniowego, przeznaczona docelowo, w bliżej nieokreślonej przyszłości, pod zieleń osiedlową, wciąż pozostająca w stanie nieuporządkowanym, nie można zgodzić się z twierdzeniem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Należy też zauważyć, że usunięcie z przedmiotowej nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych (należących do uprzednich jej właścicieli), nie świadczyło jeszcze, wbrew twierdzeniom skargi, o zrealizowaniu celu wywłaszczenia - zieleni osiedlowej. Wobec tego, w rozpatrywanej sprawie, trafnie ustalił Organ odwoławczy, że cel polegający na realizacji zieleni osiedlowej jak dotąd, w żadnym momencie nie został zrealizowany na przedmiotowej działce. Skoro, z uwagi na jej położenie względem terenów przeznaczonych pod budowę trasy szybkiego ruchu [...], nie planowano i nie zrealizowano na niej innych elementów osiedla, jak na przykład budynki mieszkalne, to tym bardziej dla wykazania, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, powinna na niej zostać urządzona, w sposób zamierzony i uporządkowany, zieleń osiedlowa. Wobec przytoczonej argumentacji, zasadna zatem była odmowa uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...].05.2009 r. nr 296/2009, orzekającej o zwrocie nieruchomości, położonej przy ul. [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni 0,0730 ha z obrębu [...]. Nie były też trafne zarzuty skargi, naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Sprawa została wnikliwie wyjaśniona, a ustalenia swe Wojewoda przedstawił w sposób logiczny i wyczerpujący, z podaniem podstawy prawnej, w prawidłowo uzasadnionej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.