Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2124/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 608/17 w sprawie ze skargi M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od M.M. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 608/17 oddalił skargę M.M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] o zwolnieniu M.M. ze służby w Policji.

W uzasadnieniu – wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji") policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Pojęcie "ważnego interesu służby" nie zostało w ustawie bliżej określone. W praktyce, na podstawie tego przepisu dokonuje się zwolnień takich funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby w Policji, przy czym przesłanka "ważnego interesu służby" winna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Mając na względzie bogactwo możliwych stanów faktycznych, ustalenie treści pojęcia "ważnego interesu służby" ustawodawca pozostawił organowi Policji stosującemu prawo, który przeprowadza w tym zakresie wykładnię przepisów prawnych i w każdym indywidualnym przypadku konkretyzuje je, wskazując okoliczności faktyczne uzasadniające taką ocenę. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa określeń prawnie niezdefiniowanych (tzw. wyrażeń nieostrych) w postaci "ważnego interesu służby". Dlatego też, jeżeli ustawodawca pozostawił kwestie zwolnienia policjanta ze służby uznaniu organu zwalniającego, to organ ten zobowiązany jest ocenić materiał dowodowy w świetle wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie zastosowanie, a nie jedynie w świetle niektórych z nich. Ponadto przyczyny zwolnienia ze służby policjanta ustanowione w art. 41 ust. 2 ustawy o Policji zawierają tę wspólną cechę, że odwołują się one do okoliczności lub zdarzeń związanych bądź z zachowaniem się policjanta w służbie lub w życiu prywatnym, bądź do okoliczności, na powstanie których nie miał on wprawdzie decydującego wpływu, lecz powstanie których utrudnia mu lub wręcz uniemożliwia jej pełnienie. We wszystkich zatem wypadkach ocena końcowa poprzedzająca decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby musi uwzględniać okoliczności konkretnego, indywidualnego przypadku. Rolą organu administracji w sprawie o zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że za zwolnieniem funkcjonariusza przemawia ważny interes służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie M.M. w służbie narusza jej ważny interes, przy czym okoliczności faktyczne muszą odnosić się do art. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Do podstawowych zadań Policji należą w szczególności ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra (art. 1 ust. 2 pkt 1), ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania (art. 1 ust. 2 pkt 2). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że M.M. w okresie od stycznia 2015 r. do dnia 14 listopada 2016 r. (tj. dnia rozpoczęcia urlopu wychowawczego) przedstawił zwolnienia lekarskie na około 400 dni, przy czym w okresie od dnia 20 października 2015 r. do dnia 13 lipca 2016 r. przebywał na urlopach związanych z rodzicielstwem. Zatem służba skarżącego na przestrzeni ostatnich 2 lat miała w zasadzie charakter sporadyczny, zaś udzielony urlop wychowawczy wskazuje na brak możliwości powrotu przez niego do realnego wykonywania czynności służbowych w perspektywie najbliższych dwóch i pół roku. W dalszej części stwierdzono, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, który nie był skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, korzystający z pełni praw publicznych, posiadający co najmniej średnie wykształcenie oraz zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej, której gotów jest się podporządkować (...). Podkreślono również, że organ w żaden sposób nie kwestionuje zasadności wystawienia zwolnień lekarskich, ale bada jednak wpływ zwolnień lekarskich oraz innej absencji na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. Niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja skarżącego wpływała negatywnie na organizację służby w komórce organizacyjnej, gdzie znajduje się zaledwie 15 stanowisk służbowych, tj. w Referacie [...] Komisariatu Policji [...] Komendy Miejskiej Policji w [...]. Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem w dniu 17 stycznia 2015 r. praktycznie zaprzestał pełnienia służby. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych po stronie obecnych w służbie policjantów wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności i jakości zleconych zadań. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu i godzi w "ważny interes służby". Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce i – jak wskazał Komendant Wojewódzki Policji w [...] – wpływać demoralizująco na współpracowników skarżącego, stanowiąc dla nich nieodpowiedni przykład braku zaangażowania i odpowiedzialności. Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest zatem to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też różnych zdarzeń losowych, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż skarżący w latach 2015 – 2016 w zasadzie nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich bądź urlopach związanych z rodzicielstwem. Wskazano, że Rejonowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w [...] orzeczeniem z dnia [...] października 2015 r. nr [...] orzekła o zdolności wymienionego policjanta do służby. Długotrwała absencja policjanta ma wpływ zarówno na organizację jak i efektywność działania macierzystej jednostki Policji. Przez okres nieobecności dotychczasowe czynności skarżącego zobowiązani są bowiem wykonywać inni funkcjonariusze, co musi prowadzić do obciążania ich dodatkowymi zadaniami. Przy powszechnie znanej trudnej sytuacji kadrowej całej Policji oraz specyfice zadań nałożonych na tę formację przedłużanie takiego stanu odbywałoby się z ewidentną szkodą dla służby. W tej sytuacji można uznać, że zachodzi potrzeba skorzystania z instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zaznaczono również, że odmienność systemu emerytalnego służb mundurowych wobec systemu powszechnie obowiązującego uzasadnia oczekiwanie, że uprawnienia emerytalne zostaną przyznane osobie, która realnie pełniła służbę w Policji przez przewidziany prawem okres. Nie może być społecznie akceptowany fakt, że dany policjant przez lata pozostaje w stosunku służbowym pełniąc służbę w zasadzie jedynie incydentalnie, a następnie okres ten jest traktowany jako okres aktywnej służby w Policji. Przedstawiony powyżej stan faktyczny związany z częstymi nieobecnościami skarżącego w służbie, w ocenie Komendanta Głównego Policji, słusznie został potraktowany jako sprzeczny z ważnym interesem służby, a tym samym, w łącznym zestawieniu, uzasadniający rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego. W tej sytuacji przełożony właściwy w sprawach osobowych jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do podjęcia takich działań, by służbę na etacie zajmowanym przez skarżącego pełnił policjant posiadający pełną zdolność do podjęcia czynności służbowych, realizując tym samym ustawowe zadania Policji na rzecz społeczeństwa. Zaznaczono również, że zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji zwolnienie policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów. Prezydium Zarządu Wojewódzkiego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów woj. [...] zaakceptowało zwolnienie skarżącego ze służby, co wskazuje, iż została spełniona przesłanka ważnego interesu, albowiem obiektywność związku zawodowego nie może w tym względzie budzić żadnych wątpliwości. Jednakże w kontekście podniesionego zarzutu co do prawidłowości zasięgnięcia opinii organizacji związkowej wskazano, że przepis art. 43 ust. 3 ustawy o Policji obliguje organ do zasięgnięcia opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów w przedmiocie zwolnienia ze służby na omawianej podstawie, co uczyniono, jednak nie uzależnia zwolnienia funkcjonariusza w tym trybie ani od samego wydania opinii przez organ związkowy, ani od tego, aby była ona pozytywna. Ustosunkowując się natomiast do pozostałych zarzutów wskazano, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Reguły te polegały na tym, że oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten został poddany ocenie i ocena ta odniesiona została do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy. Zaznaczono również, że działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Nadmieniono, że pojęcie "służby" wiąże się nierozerwalnie z pojęciem "poświęcenia". Służba w formacji uzbrojonej nie jest bowiem zwykłą pracą. Służbę może więc pełnić tylko taka osoba, która zdaje sobie sprawę z wagi pełnionych obowiązków. Strona, która takiej świadomości nie ma, jest nieprzydatna dla tej służby, gdyż nie realizuje jej ważnego interesu. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż policjant, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich (lub urlopach rodzicielskich i wychowawczych), przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Uwzględniając powyższe stwierdzono, iż sprawę rozstrzygnięto mając na względzie zarówno interes społeczny, tożsamy w tym wypadku z interesem służby, jak też słuszny interes policjanta. Okoliczności sprawy, przedstawione w niniejszej decyzji, uzasadniają jednak przedłożenie ważnego interesu służby nad interes strony i tym samym niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. Ponadto złożone wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie, bowiem pierwszoplanową kwestią w sprawie pozostaje, że skarżący na przestrzeni ostatnich 2 lat w zasadzie nie pełnił służby. Trudno wyobrazić sobie sytuację, w której osoba, która zaprzestała pełnienia służby, a więc przestała spełniać podstawowy warunek stosunku służbowego, miałaby w tej służbie pozostać tylko z tego powodu, że w okresie gdy jeszcze służbę faktycznie pełniła, powierzone obowiązki wykonywała z zaangażowaniem i była za to doceniana, zaś wnioskowane załączenie do akt postępowania administracyjnego akt osobowych są integralną częścią materiałów sprawy. Nie sposób się również zgodzić, że absencja jednej osoby nie stanowi znaczącego wpływu na pracę jednostki organizacyjnej. Przyjęcie takiego stanowiska uniemożliwiłoby bowiem rozwiązanie stosunku służbowego z policjantami latami nieświadczącymi służby z różnych powodów, gdyby pozostawali mianowani w jednostce o odpowiednio dużej liczbie etatów. Dodano, że postępowanie administracyjne ma charakter indywidualny, zatem nie może odnieść zamierzonego skutku ewentualny zarzut dotyczący innych osób znajdujących się zdaniem strony w analogicznej sytuacji faktycznej. Ponadto przesłanką, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nie jest absencja strony wynikająca z przebywania na urlopie wychowawczym, lecz długotrwałe nieświadczenie służby z różnych względów. Nie można też uznawać za stan pożądany sytuacji dążenia, by policjanci zastępujący z konieczności skarżącego uzyskiwali nagrody. Za znacznie bowiem bardziej racjonalne należy uznać doprowadzenie do sytuacji, kiedy każdy z policjantów będzie wykonywał jedynie czynności przewidziane dla zajmowanego przez niego stanowiska. Nie zasługuje na uwzględnienie też wniosek dotyczący przesłuchania świadków na okoliczności odnoszące się do likwidacji komórki organizacyjnej, w której skarżący poprzednio pełnił służbę, tj. Wydziału [...] Komendy Miejskiej Policji w [...], czy też jego służby w tymże wydziale. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności, których miałyby dowieść te zeznania, pozostają bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia i nie mają związku z niniejszym postępowaniem. Ponadto dynamiczna zmiana miejsca pełnienia służby nieodłącznie wiąże się ze specyfiką służby w Policji i policjant nie może oczekiwać, że przez cały okres pełnienia służby w Policji będzie ją pełnić na tym samym stanowisku i w tej samej jednostce organizacyjnej. Nawet jeśli w istocie opisane zmiany organizacyjne wywołały u policjanta jakiekolwiek problemy zdrowotne, to nie może on oczekiwać od przełożonych, że biernie zaakceptują fakt długotrwałego zaprzestania pełnienia przez niego służby, z perspektywą dalszej nieobecności. Co zaś do sugestii odnośnie do możliwości skorzystania z mechanizmu przewidzianego w art. 79a ustawy o Policji, czyli możliwości zatrudnienia pracownika na podstawie umowy o pracę na czas określony w celu zastępstwa policjanta zauważono, że jest on w zasadzie niemożliwy do wdrożenia w przypadku konieczności zastępstwa policjanta pełniącego, tak jak skarżący, służbę w komórce służby kryminalnej, a zatem obejmującej zakresem swych działań czynności typowo policyjne. W istocie organ I instancji nie przeprowadził analizy okresów wcześniejszej absencji w służbie skarżącego, jednak nie może mieć jednak decydującego znaczenia w sprawie ani brak zastrzeżeń co do tego aspektu służby w okresie bezpośrednio przed 2015 r., ani dość znaczna absencja ze względu na przebywanie na zwolnieniu lekarskim w latach 2005 – 2007 (ok. 260 dni). Co się zaś tyczy terminu przeprowadzenia badania przez komisję lekarską MSW wskazano, że był on determinowany zgłoszeniem się policjanta na wezwanie tejże komisji celem wykonania badań. Trudno zresztą argumenty odnośnie sytuacji życiowej skarżącego uznać za wiarygodne, skoro pełnomocnik w swoim piśmie z dnia 8 listopada 2016 r. twierdzi, że żona policjanta prowadzi swoją działalność gospodarczą, tj. firmę transportową, zaś policjant ubiegając się o uzyskanie urlopów związanych z rodzicielstwem przedkłada zaświadczenie z zakładu pracy małżonki skarżącego, tj. [...] sp. z o.o., m.in. o jej zatrudnieniu od dnia 22 września 2009 r. na stanowisku pierwszy sprzedawca. Na marginesie dodano, że wprawdzie z policjantem przebywającym na urlopie wychowawczym można rozwiązać stosunek służbowy w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, to należy jednak pamiętać, że przepis art. 44 ust. 1 ustawy o Policji stanowi o odstępstwie od zasady szczególnej ochrony policjanta w okresie rodzicielstwa, musi więc być interpretowany ściśle i stosowany wyjątkowo, gdy niezwolnienie ze służby mogłoby rzeczywiście narazić ważny interes służby w sposób oczywisty na poważne straty i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Wskazano również, że organ I instancji słusznie nadał swojemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności. Wykonanie decyzji nieostatecznej ma charakter wyjątkowy, dlatego też przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności poddawane są ścisłej wykładni. Jedną z tych przesłanek jest "niezbędność" niezwłocznego wprowadzenia rozstrzygnięcia decyzji w życie. Odwołując się do wskazanego pojęcia podkreślono, że może to nastąpić wówczas, gdy w danym czasie i w danej sytuacji nie można się obejść bez wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym, określonym w art. 108 § 1 k.p.a. Organ I instancji nadając zaskarżonemu rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności miał na uwadze ważny interes społeczny przejawiający się szczególnym statusem i zadaniami Policji, będącej formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Policja jest jedną z instytucji o szczególnej roli i zhierarchizowanej strukturze, wymagającą skutecznego i prawidłowego działania. Roli swej nie może wypełniać w przypadku, gdy w jej szeregach znajdują się funkcjonariusze, którzy tej służby z przyczyn pozamerytorycznych nie mogą pełnić. W kontekście powyższego wskazano, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jej uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. Ustosunkowując się natomiast do wniosku o wstrzymanie natychmiastowego wykonania rozkazu personalnego stwierdzono, że nie może on zostać uwzględniony, bowiem w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. 135 k.p.a. Nie może tu być mowy ani o wadliwości decyzji nieostatecznej, ani o wywołaniu przez jej wykonanie nieodwracalnych skutków prawnych, czy też zmianie okoliczności uzasadniających nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego go rozkazu personalnego, orzeczeniu, że rozkazy personalne nie podlegają wykonaniu w całości, wskazując na przekroczenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu obu zaskarżonych decyzji oraz błędy w postępowaniu dowodowym, które jego zdaniem powodowały, że w sprawie została błędnie przedstawiona jego sytuacja prawna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne, nie zgodził się z zarzutami zawartymi w skardze.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), uznał, że skarga jest niezasadna.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, który był podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozkazu personalnego, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Wobec faktu, że w przepisie tym użyto określenia "można", to przesądza to, iż rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby ma charakter uznania administracyjnego. W judykaturze uznaje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą Sądu, jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. W takich przypadkach kontrola dotyczy procesu wydania decyzji, tj. spełnienia przez organ wymogów proceduralnych, ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi. Kontrola Sądu nie obejmuje tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, tzn. czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Reasumując, Sądy nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie, w danej sprawie, "polityki" kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza tym samym do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony, przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został ustalony i wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu, organy rozpatrujące sprawę nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ bowiem użył prawnie dopuszczalnego sposobu rozstrzygnięcia, co w konsekwencji nie świadczy o dowolności.

Wskazany przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi o możliwości zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Choć prawodawca w ustawie o Policji nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważny interes służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważny interes służby" jest w pełni uzasadnione. W ocenie doktryny, "nieostrość nazw (jako szczególny przejaw ich niedookreśloności) nie jest traktowana w tekście prawnym jako wada. Wręcz przeciwnie – może być z powodzeniem stosowana jako świadomie przyjęty środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego" (S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 280). Ustawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala zatem organom Policji na odpowiednią ocenę stanu faktycznego, by w konsekwencji organy te mogły zdecydować o celowości dalszego trwania stosunku służbowego. Z pewnością więc ustawodawca dostrzega potrzebę ochrony interesu służby (interesu społecznego), jako interesu nadrzędnego, dając jednocześnie właściwym organom możliwość oceny każdego indywidualnego przypadku. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt II SA 426/99 wyraził pogląd, że stwierdzenie nieprzydatności policjanta do służby w Policji nie musi ograniczać się do przypadków naruszenia obowiązków służbowych. Może być również uzasadnione każdym innym zachowaniem policjanta, które uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów.

W rozpoznawanej sprawie przesłanka zwolnienia ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby została wystarczająco wykazana. Absencja chorobowa skarżącego w służbie rozpoczęła się 17 stycznia 2015 r. i trwała nieprzerwanie do 19 października 2015 r., tj. przez okres 271 dni, przy czym orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] października 2015 r., został on uznany za zdolnego do służby w Policji. Niezależnie od powyższego od dnia 20 października 2015 r. do dnia 18 listopada 2015 r. przebywał na urlopie macierzyńskim, od dnia 19 listopada 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. na dodatkowym urlopie macierzyńskim, od dnia 31 grudnia 2015 r. do dnia 29 czerwca 2016 r. na urlopie rodzicielskim, od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 13 lipca 2016 r. na urlopie ojcowskim i od dnia 13 lipca 2016 r. do dnia sporządzenia wniosku (16 września 2016 r., tj. przez 2 miesiące) nieprzerwanie przebywał na zwolnieniach lekarskich, zaś od dnia 14 listopada 2016 r. do dnia 13 września 2019 r. rozpoczął korzystanie z urlopu wychowawczego. Zatem istotnym w sprawie jest, że skarżący od chwili mianowania go z dniem 19 stycznia 2015 r. na stanowisko detektywa Referatu [...] w Komisariacie Policji [...] w [...] do dnia wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, tj. przez przeszło 2 lata, właściwie nie podjął służby na tym stanowisku. Jakkolwiek korzystanie ze zwolnień lekarskich w okresie choroby, urlopów macierzyńskich, urlopów rodzicielskich i ojcowskich oraz z urlopów wychowawczych samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na ważny interes służby, to jednak tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Policji nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który – mierzony interesem społecznym – jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Funkcjonariusz Policji, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, a ponadto w świetle orzeczenia Komisji Lekarskiej wykazującego zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Policji. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. W przypadku ciągłych zwolnień lekarskich, przy jednoczesnym braku przeciwwskazań zdrowotnych Komisji Lekarskiej do pełnienia służby, to interes służby winien górować nad indywidualnym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.), gdyż znaczenie tego rodzaju zachowań, zwłaszcza w odbiorze społecznym – co do zasady – negatywnym, wpływa niekorzystnie na wizerunek organów Państwa, co tym bardziej uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organ Policji zachował warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza kwestionująca rozkaz, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organ Policji mógł zatem – zdaniem Sądu – zwolnić skarżącego ze służby. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącego dokumentacja zgromadzona w aktach postępowania potwierdza opisany przez organ stan faktyczny i odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych, organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia. Tym samym decyzja nie nosi znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca, co czyni zarzut naruszenia art. 7, 11, 77 i 78 § 1 k.p.a. nieuzasadnionym. Wbrew zarzutom skargi organ odwoławczy dokonał samodzielnej oceny materiału dowodowego i przestrzegając zasady dwuinstancyjności ponownie rozpoznał sprawę. Podzielił przy tym pogląd organu I instancji, że zgłoszone przez skarżącego wnioski dowodowe nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia. Decyzja wydawana jest w indywidualnej sprawie i nie zachodzi potrzeba porównywania sytuacji różnych funkcjonariuszy, czy też warunków służby. Każdy stan faktyczny w innym zakresie może wypełniać przesłankę ważnego interesu służby. W rozpoznawanej sprawie ważny interes służby został prawidłowo określony i powiązany z sytuacją jaka powstała w miejscu pełnienia przez skarżącego służby z uwagi na długotrwałą nieobecność w służbie. Ponadto organ w sposób wnikliwy odniósł się do wniosków dowodowych skarżącego, wyczerpująco wskazując dlaczego nie mają one znaczenia dla istoty sprawy i Sąd ocenę organu w tym zakresie w pełni podzielił. Organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Skoro zatem organ ocenił, że materiał dowodowy, którym dysponuje jest wystarczający, nie był zobligowany do poszukiwania innych dowodów. Dowód z przesłuchania świadków przeprowadza się jedynie wówczas, gdy pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Taka sytuacja w sprawie niniejszej nie występowała, stąd nie można postawić organowi zarzutu pominięcia tego dowodu. Ponadto w rozkazach personalnych obu instancji nie brak konkretyzacji przesłanki zwolnienia ze względu na ważny interes służby w odniesieniu do indywidualnego przypadku skarżącego. Sytuacja w jednostce organizacyjnej skarżącego została dogłębnie zbadana i przeanalizowana, a wyniki tej analizy przedstawione w decyzji organu I instancji i zaaprobowane przez organ odwoławczy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2012 r., I OSK 733/12, absencja funkcjonariusza trwająca ponad 570 dni w sposób oczywisty musiała dezorganizować prace komórki organizacyjnej, w której pełnił on swoją służbę i w takiej sytuacji nie istniała potrzeba wykazywania w szczególny sposób tego faktu. Skoro w ocenie organu Policji, potrzeba realizacji nałożonych na skarżącego zadań przemawiała za tym, aby w inny sposób ukształtować sytuację kadrową tej formacji, to brak podstaw do przyjęcia, że była ona dowolna. Zarzuty podniesione w skardze mają w tym zakresie charakter jedynie polemiczny. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący i przekonywujący wyjaśnił dlaczego, pomimo przebywania skarżącego poza służbą, skorzystał z możliwości rozwiązania stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W ocenie tej wziął także pod uwagę posiadane przez skarżącego kwalifikacje i doświadczenie zawodowe oraz zasadnie przyjął, że trwające od długiego czasu nieobecności skarżącego w sposób oczywisty narażają interes służby. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na przepis art. 44a ustawy o Policji, który stanowi przepis gwarancyjny. Zabezpiecza on funkcjonariusza zwalnianego podczas urlopu wychowawczego poprzez zagwarantowanie wypłacania świadczeń pieniężnych na zasadach obowiązujących przy wypłacaniu zasiłku wychowawczego oraz innych uprawnień przewidzianych dla pracowników zwalnianych z pracy w czasie urlopu wychowawczego z przyczyn niedotyczących pracowników. Dodać również należy, że skarżący przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywał uposażenie, co z pewnością mogło zostać ocenione jako nadużycie przysługujących mu uprawnień i nie pozostaje bez wpływu – co jest okolicznością notoryjnie znaną – na wizerunek Policji w odbiorze społecznym. Ze służbą w Policji wiążą się nie tylko uprawnienia ale i pewne ograniczenia, zwiększone obowiązki, zatem decyzji organu nie można zarzucić dowolności, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę konieczność prowadzenia takiej polityki kadrowej, która ma na celu zapewnienie przede wszystkim właściwej realizacji ustawowych zadań Policji, w tym sprawnego funkcjonowania poszczególnych jednostek, czy komórek organizacyjnych. Organy przekonująco uzasadniły dlaczego interes służby nie pozwala na pozostawienie skarżącego w tej służbie. Reasumując, Sąd w pełni podzielił pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, jest w sposób oczywisty sprzeczny z interesem służby. Dlatego też okoliczność ta, jak też inne wskazane powyżej zostały zasadnie potraktowane przez organ jako sprzeczne z ważnym interesem służby, co uzasadniało zastosowanie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Niezależnie od powyższego nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 79 ustawy, bowiem zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy, policjanta nie można zwolnić ze służby w okresie ciąży, w czasie urlopu macierzyńskiego, urlopu na warunkach urlopu macierzyńskiego, urlopu ojcowskiego, urlopu rodzicielskiego lub urlopu wychowawczego, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 41 ust. 1 pkt 3 i 4 oraz ust. 2 pkt 2, 3, 5 i 6, zaś w rozpoznawanej sprawie skarżącego zwolniono ze służby w Policji właśnie na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zatem należy podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1852/13, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "Z art. 79 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że w zakresie uregulowanym przepisem art. 44 ust. 1 ustawy o Policji wyłączone jest stosowanie wobec policjanta ochrony przewidzianej w art. 1861 § 1 Kodeksu pracy". Natomiast treść art. 43 ust. 1 ustawy, nie dotyczy zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. pkt 5 ustawy. Ponadto w rozpoznawanej sprawie organ wystąpił do organizacji związku zawodowego o wyrażenie opinii, przy czym w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że art. 43 ust. 3 ustawy o Policji nie uzależnia dopuszczalności rozwiązania stosunku służbowego od uzyskania zgody związku zawodowego.

W dniu 1 marca 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.M., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego aktu administracyjnego w sytuacji konieczności zmiany decyzji poprzez pozostawienie M.M. w służbie w Policji, względnie umorzenie postępowania. Tym samym zarzucił organowi drugiej instancji powielenie naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego dokonanych przez organ pierwszej instancji, a to mianowicie:

1. naruszenie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie prowadzące sąd do wniosków, iż badanie materialnoprawnej przesłanki zwolnienia ze służby pozostaje praktycznie poza zakresem kontroli sądu administracyjnego, co pozwala na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji administracyjnej arbitralnej, wydanej w sposób zupełnie dowolny i z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, podczas gdy rolą sądu administracyjnego jest właśnie takie kształtowanie orzecznictwa, aby nie prowadzić do arbitralności, dowolności orzeczeń administracyjnych i do przekroczenia granic uznania, ale właśnie wskazywanie w orzecznictwie tej granicy w oparciu o dogłębną analizę stanów faktycznych poszczególnych spraw indywidualnych, co w dalszej konsekwencji prowadziło do podzielenia stanowisk organów administracyjnych, sprowadzające się do naruszenia:

• art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie zachodzi "ważny interes służby" uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym organy nie wykazały, że w tej sprawie "ważny interes służby" został naruszony w stopniu umożliwiającym zwolnienie ze służby, oraz w jakim stopniu pozostanie w służbie skarżącego przebywającego aktualnie na urlopie wychowawczym naruszałoby w dalszym ciągu "ważny interes służby"; w szczególności organy nie wykazały żadnymi wiarygodnymi dowodami, że zachowanie skarżącego miało lub ma negatywny wpływ na dyscyplinę służbową policjantów Komendy Miejskiej Policji w [...] oraz dezorganizuje służbę, że jego zachowanie stanowi lekceważenie służby oraz celowe unikanie wykonywania obowiązków służbowych,

• dowolną wykładnię tego przepisu w oderwaniu od ukształtowanego w tym zakresie orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz sprzecznie z wykładnią celowościową i systemową w związku z brzmieniem art. 42 ustawy o Policji, która to wykładnia jednoznacznie wskazuje, iż norma z art. 41 ust. 2 pkt 5 ma charakter wyjątku od zasady trwałości stosunku służbowego, musi zatem zostać wykazane w postępowaniu administracyjnym, iż funkcjonariusz wielokrotnie nadużywał zwolnień lekarskich w kilku okresach nieprzekraczających 12 m-cy, ignorował orzeczenia komisji lekarskich, zwolnienia lekarskie ponadto były niezasadne lub funkcjonariusz pomimo przebywania na zwolnieniach pozostawał aktywny poza służbą, ponadto okresom absencji towarzyszyły jeszcze inne okoliczności związane z karalnością dyscyplinarną, karną itp.,

• uznanie, iż dla zastosowania tego przepisu wystarczającą pozostaje analiza okresu niespełna ostatnich dwóch lat służby, w oderwaniu od całokształtu kariery zawodowej: wcześniejszych nagród, osiągnięć, braku absencji we wcześniejszym okresie, pełnej dyspozycyjności,

• uznanie, iż zasadność korzystania ze zwolnień lekarskich nie ma znaczenia przy ocenie "ważnego interesu służby",

• uznanie, iż korzystanie z uprawnień związanych z rodzicielstwem, przyznanych funkcjonariuszom w myśl art. 79 ustawy o Policji, może pozostawać sprzeczne z "ważnym interesem służby",

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 79 ustawy o Policji, poprzez zastosowanie sankcji służbowych (zwolnienia ze służby w związku z "ważnym interesem służby") wobec funkcjonariusza, który korzysta z zagwarantowanych mu prawem uprawnień związanych z rodzicielstwem,

3. naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy o Policji poprzez przyjęcie, iż funkcjonariusza można zwolnić ze służby wbrew gwarancjom wynikającym z tego przepisu, w oparciu o "ważny interes służby" (art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji) doliczając do znacznie krótszych niż 12 miesięcy okresów chorobowych inne okresy absencji wynikające z korzystania przez funkcjonariusza z uprawnień związanych z rodzicielstwem w oparciu o przepisy prawa pracy w związku z art. 79 ustawy o Policji, by w ten sposób zsumowaną absencją w służbie operować na użytek "ważnego interesu służby",

4. naruszenie art. 43 ust. 3 ustawy o Policji w związku z treścią § 30 ust. 3 w zw. z § 28 ust. 4 Statutu NSZZ Policjantów, poprzez akceptację stanowiska organów administracji, polegające na przyjęciu jako pozytywnej opinii Prezydium Zarządu Wojewódzkiego zakładowej organizacji związkowej, pomimo jej uchylenia przez Zarząd Wojewódzki w wyniku odmowy zatwierdzenia w związku z licznymi wątpliwościami, które pojawiły się w Zarządzie Wojewódzkim po uzyskaniu stanowiska strony (przy czym organy w ogóle nie odniosły się do tej kwestii, a Sąd zmarginalizował znaczenie tej okoliczności, nie oceniając stanowiska Zarządu Wojewódzkiego jako przesłanki wpływającej na ocenę zasadności zwolnienia ze służby w ramach uznania administracyjnego, podając jedynie, że stanowisko to i tak jest niewiążące - podważając w ten sposób celowość regulacji prawnej wprowadzającej ten obowiązek konsultacyjny);

5. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 78 oraz 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu rozkazów personalnych obu instancji, pomimo uchybień organów, które zaistniały przy wydawaniu decyzji w postaci:

• naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez niepodjęcie przez organ z urzędu i na wniosek strony jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej w toku postępowania w I instancji oraz oddalenie wszelkich wniosków dowodowych strony działającej przez pełnomocnika, bowiem "zmierzały one do podważenia prawdziwości twierdzeń przełożonego policjanta"; tym samym decyzję oparto wyłącznie na informacjach i dokumentach pochodzących od Komendanta Miejskiego Policji w [...], podczas gdy strona zgłaszała zarzuty do tych informacji i dokumentów, jako materiałów niepełnych i stronniczych, ukierunkowanych na potrzebę wywołania możliwie negatywnego obrazu funkcjonariusza; organ oddalił przy tym najistotniejszy wniosek dowodowy o załączenie do akt sprawy pełnych akt osobowych strony, które uwidoczniłyby szerszy aspekt sprawy, a nie jedynie obrazowały perspektywę KMP w [...]; zdaniem pełnomocnika przedmiotem zgłaszanych przez stronę dowodów miały być okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy,

• art. 136 k.p.a. - poprzez brak przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania dowodowego przez organ II instancji, również zlecenia przeprowadzenia dowodów organowi I instancji, czym Komendant Główny Policji podzielił stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] o braku potrzeby jakiejkolwiek pogłębionej analizy dodatkowego materiału dowodowego, co doprowadziło w efekcie do bazowania na wybiórczej stronniczo dobranej dokumentacji dostarczonej przez Komendanta Miejskiego Policji w [...] wraz z wnioskiem o zwolnienie ze służby,

• art. 11 k.p.a. - poprzez brak wyjaśniania stronie zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ w wydaniu decyzji, co szczególnie wyraźnie znajduje obraz w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji, które rolę strony w postępowaniu widziały jako prawo do czystej polemiki z góry skazanej na niepowodzenie w związku z przyjętymi przez organy założeniami, że stanowisko strony jest niezasadne niezależnie od rodzaju i wagi podnoszonych zastrzeżeń i argumentacji, a wszelkie wnioski dowodowe nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie można uznać, że jego dotychczasowe osiągnięcia w służbie wskazują, że nie był funkcjonariuszem, który wyróżniał się na służbie, nie można nadto uznać, że jego sytuacja wpływa demoralizująco na funkcjonariuszy skoro pobiera on, przebywając na zwolnieniu lekarskim, tylko 80% uposażenia, a później na urlopie rodzicielskim jeszcze niższe świadczenie.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, jak i przepisów prawa materialnego. Zarzut naruszania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest całkowicie bezpodstawny, ponieważ wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje tego przepisu przy orzekaniu o uchyleniu decyzji administracyjnej, ale dokonuje jego oceny. Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 173 P.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od orzeczeń sądów administracyjnych pierwszej instancji, a nie od decyzji organów administracji publicznej prowadzących postępowanie. Zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem dotyczyć normy stosowanej przez sąd administracyjny pierwszej instancji w toku sądowej kontroli administracji, a nie jurysdykcyjnego postępowania zakończonego wydaniem objętej skargą decyzji czy postanowienia. Sądy administracyjne nie stosują bowiem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz rozpoznając skargi na decyzje (postanowienia) kontrolują, czy w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów tego Kodeksu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Czynią to jednak w oparciu o przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na zawarte w art. 176 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a. wymogi skargi kasacyjnej, dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji, stanowiącego podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, konieczne jest powiązanie zarzutu naruszenia stosowanego przez sąd przepisu ustawy P.p.s.a., czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono.

Podobnie nie można uznać za skuteczny zarzut naruszenia przez WSA w Warszawie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 oraz 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 136 k.p.a. polegający na niewystarczającym i niedokładnym zbadaniu sprawy, pominięciu pewnych faktów oraz nieuwzględnieniu wniosków dowodowych skarżącego. Sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To jednak nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd pierwszej instancji dał wyraz swojej argumentacji, odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom P.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Wszystkie elementy stanu faktycznego powoływane przez pełnomocnika skarżącego kasacyjnie zostały ustalone i udokumentowane w zgromadzonym materiale dowodowym oraz znalazły wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że wyjaśniono wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób wyczerpujący, pozwalający na ocenę stanu faktycznego pod kątem zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego.

WSA w Warszawie prawidłowo ocenił, że w sprawie wystąpił "ważny interes służby" pozwalający na zwolnienie funkcjonariusza ze służby na postawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Podkreślić bowiem należy charakter Policji, jako umundurowanej i uzbrojonej formacji przeznaczonej do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Taki charakter determinuje treść stosunku służbowego jako stosunku prawnego determinującego wzajemne prawa i obowiązki osoby przyjętej do służby w Policji oraz samej formacji. Cechą stosunku służbowego jest bezwzględny obowiązek wykonywania poleceń i rozkazów przełożonych w ramach hierarchicznej struktury Policji, szczególne podporzadkowanie oznaczające konieczność przedłożenia interesu formacji związanego z wykonywaniem zadań służbowych ponad interesy indywidualne oraz obowiązek poświecenia życia i zdrowia przy wykonywaniu obowiązków służbowych. Obowiązki służby przyjmuje na siebie policjant wypowiadając rotę ślubowania określoną w art. 27 ust. 1 ustawy o Policji. Tak pojmowany stosunek służbowy określa sposób wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji będącego podstawą zwolnienia M.M. ze służby. W niewadliwie ustalonym stanie faktycznym ustalono, że skarżący przez okres ponad dwóch lat od czasu mianowania na stanowisko detektywa Referatu [...] w Komisariacie Policji [...] nie podjął służby. Można zatem przyjąć, że ziściła się przesłanka powodująca możliwość zwolnienia policjanta ze służby na podstawie ww. przepisu ustawy o Policji. Stanowisko o możliwości zastosowania tego przepisu w okolicznościach występujących w tej sprawie jest już utrwalone w orzecznictwie (przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 723/14, 15 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1033/12, 24 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1969/12, z dnia 25 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1606/16). Niewątpliwie bowiem długa absencja jest ważną przyczyną, o której mowa w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a dalsze pozostawanie skarżącego w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków zarówno przez niego, jak i jednostkę, w której służbę pełnił, stąd zwolnienie go ze służby leży w interesie Policji. W orzecznictwie podnosi się, że jest oczywistym, iż taki stan rzeczy dezorganizuje pracę jednostki (por. wyrok NSA z. dnia 11 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2613/16). Poza sporem jest, że przepis ten posługuje się "nieostrym" kryterium, pozwalając organom na dokonanie oceny całokształtu faktów w ramach pewnej swobody. Uwzględnieniu podlegają tu okoliczności wypełniające przesłankę ważnego interesu służby, czyli merytoryczne, jak też reguły ogólne postępowania, w tym zasady praworządności, pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wzięcia pod rozwagę interesu organu i słusznego interesu strony, wreszcie konieczne jest przekonujące uzasadnienie zajętego stanowiska. Pojęcie "ważnego interesu służby" jest pojęciem niezdefiniowanym w ustawie, zatem przesłanka ta powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności kreujących ją, a także kryteriów dokonanej oceny w aspekcie zarówno obiektywnym, jak i subiektywnym.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracyjny wskazał, jak długotrwała absencja miała ujemny wpływ na funkcjonowanie jednostki, w której pełnił on służbę. Zakres tego pojęcia obejmuje szereg okoliczności tworzących określony stan faktyczny, przy czym z pewnością długotrwała nieobecność funkcjonariusza wpływająca negatywnie na funkcjonowanie jednostki może być elementem tego pojęcia. Wymaga ona bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczenie zastępstw, zapewnienie dni wolnych za pełnioną przez pozostałych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze itp. co dezorganizuje pracę jednostki, w której funkcjonariusz pełni służbę i uniemożliwia wywiązywanie się z ustawowych obowiązków, tym bardziej przy brakach kadrowych znanych z urzędu, nie sprzyja też dobrej atmosferze w służbie. Osoby pełniące służbę, w odróżnieniu od osób podejmujących pracę na podstawie umownego stosunku pracy, pozostają z władzą służbową w takim stosunku podporządkowania, który charakteryzuje się wysoką dyspozycyjnością, zarówno co do sposobu wykonywania służby, w tym pod względem pory i miejsca świadczenia pracy, jak i innych warunków należących do treści tego stosunku prawnego. Wynika to choćby ze szczególnych wymogów stawianych funkcjonariuszom, a sprecyzowanych w art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o Policji. Przełożony ma tu szeroką możliwość jednostronnego kształtowania treści tego stosunku i doboru funkcjonariuszy. Jest to praca jednostronnie wyznaczana, w odróżnieniu od pracy umownie podporządkowanej, podlegającej przepisom kodeksu pracy. Jednakowoż ograniczenia równoważone są pewnymi przywilejami, do których m.in. zalicza się dodatkowe elementy uposażenia, dodatki, urlopy czy trwałość stosunku służbowego gwarantowaną też enumeratywnie wyliczonymi przyczynami zwolnienia ze służby. Specyficzny charakter służby oraz stojące przed nią zadania były powodem dla ustanowienia przesłanki umożliwiającej zwolnienie funkcjonariusza z pełnionej służby z powodu zagrożenia "interesu służby".

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie w sprawie nie miały znaczenia dotychczasowe osiągnięcia funkcjonariusza w służbie, ponieważ przedmiotem oceny nie jest kwestia związana z oceną całokształtu służby policjanta, ale wpływ absencji na funkcjonowanie jednostki, w której pełni służbę.

Tym bardziej nie można przyjąć jako zasadnych argumentów, że zmniejszenie uposażania M.M. w związku z przebywaniem na zwolnieniu chorobowym lub korzystaniu z innych świadczeń związanych z rodzicielstwem nie wpływa w sposób demoralizujący na pozostałych funkcjonariuszy. W tym zakresie argumentacja skarżącego kasacyjnie zmierza do przejęcia, że zmniejszenie uposażenia i fakt, że 20% dotychczasowego uposażenia jest przeznaczone dla funkcjonariuszy, którzy wykonują za niego zadania jest swego rodzaju "ubezpieczeniem" funkcjonariusza przed negatywną oceną jego absencji. Z taką argumentacją nie można się zgodzić, ponieważ jej przyjęcie oznaczałoby, że faktycznie każda długotrwała absencja funkcjonariusza jest usprawiedliwiona, ponieważ inni policjanci go zastępują za co dostają dodatkowe świadczenia. Tymczasem jest oczywistym, że długotrwałe dodatkowe obciążenie kolejnymi zadaniami funkcjonariusza nawet w sytuacji, gdy jest on za nie wynagradzany wpływa na jakość wykonywanej przez niego służby. Nadto należy pamiętać, że funkcjonariusz przebywając na tak długim zwolnieniu nadal jest na etacie Policji, co nie pozwala na przyjęcie na jego miejsce nowego funkcjonariusza, który mógłby wykonywać zadania związane z ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że korzystanie ze świadczeń związanych z rodzicielstwem nie powinno być podstawą do zwolnienia funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nie mniej jednak nie dotyczy to sytuacji, gdy sekwencja zdarzeń pokazuje, iż policjant wykorzystuje tego rodzaju świadczenia tylko po to, aby nie podjąć służby. Taka sytuacja ma miejsce, gdy absencja chorobowa jest przeplatana długotrwałymi okresami zwolnień z powodu uprawnień związanych z rodzicielstwem. Tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdzie absencja chorobowa skarżącego w służbie rozpoczęła się 17 stycznia 2015 r. i trwała nieprzerwanie do 19 października 2015 r., tj. przez okres 271 dni, przy czym orzeczeniem Rejonowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] października 2015 r., został on uznany za zdolnego do służby w Policji. Niezależnie od powyższego od dnia 20 października 2015 r. do dnia 18 listopada 2015 r. przebywał na urlopie ojcowskim od dnia 19 listopada 2015 r. do dnia 30 grudnia 2015 r. na dodatkowym urlopie ojcowskim, od dnia 31 grudnia 2015 r. do dnia 29 czerwca 2016 r. na urlopie rodzicielskim, od dnia 30 czerwca 2016 r. do dnia 13 lipca 2016 r. na urlopie ojcowskim i od dnia 13 lipca 2016 r. do dnia sporządzenia wniosku (16 września 2016 r., tj. przez 2 miesiące) nieprzerwanie przebywał na zwolnieniach lekarskich, zaś od dnia 14 listopada 2016 r. do dnia 13 września 2019 r. rozpoczął korzystanie z urlopu wychowawczego. W takiej sytuacji należy uznać, że korzystanie przez skarżącego ze świadczeń związanych z rodzicielstwem służy tylko przedłużeniu okresu faktycznego pozostawania poza służbą, a sam policjant nie wykazuje zamiaru powrotu do wykonywania powierzonych mu zadań (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 436/16).

Tak więc uznać należy, że choć ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby, to jednocześnie jednak nie kwestionuje konieczności prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej, w tym podejmowania działań zabezpieczających także interesy formacji i zapewniających ochronę interesu społecznego. Ustawa o Policji dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjantów, gdy wymaga tego dobro formacji. Zatem przyczyny nieobecności skarżącego w służbie nie miały znaczenia w kontekście oceny przesłanki określonej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Długotrwały brak dyspozycyjności policjanta, niezależnie od jego przyczyny, jest bowiem sprzeczny z interesem służby.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U., poz. 1804 ze zm.).