Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 467/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 235.1, art. 235.2
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 lipca 2013 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Sp. z o.o. z siedzibą w S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...].

o stwierdzeniu u A. G. choroby zawodowej, tj. nowotworu złośliwego powstałego w następstwie działania czynników występujących w środowisku pracy, uznanych za rakotwórcze u ludzi - rak płuca wymieniony w poz. 17.1 wykazu chorób zawodowych stanowiącego załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, dalej zwanego rozporządzeniem (Dz. U. Nr 105, poz. 869 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że sprawa choroby zawodowej A. G. była już przedmiotem rozpoznawania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, który wyrokiem z dnia [...] sygn. akt [...] uchylił decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [....] oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia [...].

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wypełniając dyspozycje Sądu, sporządził uzupełniającą "Kartę oceny narażenia zawodowego" dotyczącą narażenia A. G. na azbest oraz uzyskał od jednostek orzeczniczych, tj. Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach oraz Instytutu Medycyny Pracy w Łodzi orzeczenia lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Następnie w dniu [...] wydał decyzję o braku podstaw do stwierdzenia u A. G. choroby zawodowej. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...], który w uzasadnieniu wskazał, że PPIS wypełnił co prawda dyspozycje Sądu, jednak nie przeprowadził dowodu z zeznań świadków. Ponadto nie ustalił ponad wszelką wątpliwość czy A. G. był narażony na azbest stale czy sporadycznie. Organ I instancji winien również wyjaśnić wszystkie wątpliwości dotyczące zakresu obowiązków i czynności zawodowych A. G.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wypełniając ww. dyspozycje wezwał w trybie art. 90 § 2 kpa świadków - byłych pracowników Rejonu Dróg Publicznych, a także byłego pracownika Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Sp. z o.o. na rozprawę administracyjną, którą przeprowadził w dniu 21 sierpnia 2012 r. Na rozprawie przesłuchał S. M., A. Z. oraz Z. G., którzy pracowali razem z A. G. w Rejonie Dróg Publicznych. Wszyscy przesłuchani zgodnie stwierdzili, że A. G. miał stały, codzienny kontakt z materiałami zawierającymi azbest i nie palił papierosów. Z uwagi na fakt, iż A. G. wycofała wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka S. P., ten świadek nie został przesłuchany.

W dniu 28 sierpnia 2012r. pełnomocnik A. G. zażądał przesłuchania kolejnych świadków na okoliczność, że A. G... "w sposób stały, w pełnym wymiarze czasu pracy przez szereg lat od 1972 do 1979 roku, a następnie w latach następnych pracował w warunkach stałego kontaktu z azbestem i w warunkach istotnego narażenia na czynnik szkodliwy o działaniu rakotwórczym oraz celem prawidłowych ustaleń co do rodzaju i stanowiska pracy A. G. oraz danych co do narażenia zawodowego".

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny, wezwał wskazanych świadków i wyznaczył termin kolejnej rozprawy administracyjnej. W dniu 13 września 2012 r. wpłynęło do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego pismo świadka Z. K., który zawiadomił organ o niemożności osobistego stawienia się na rozprawę, składając jednocześnie pisemne oświadczenie, że A. G. pracując w Rejonie Dróg Publicznych miał codzienny kontakt z materiałami i częściami zawierającymi azbest.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 25 września 2012 r. świadek A. W., były pracownik Rejonu Dróg Publicznych zeznała, że praca A. G. jako majstra Wytwórni Mas Bitumicznych należącej do Rejonu Dróg Publicznych, polegała na nadzorze pracy otaczarek. Świadek J. W. wskazał, że A. G. podczas pracy w Rejonie Dróg Publicznych był narażony na azbest wchodzący w skład okładzin szczęk hamulcowych oraz tarcz sprzęgłowych wymienianych 1 raz na parę dni w różnego rodzaju ciężkich maszynach i sprzęcie drogowym. Z uwagi na fakt, iż A. G. wycofała wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka, nie przesłuchano M. S. i Z. K.

W dniu 6 grudnia 2012 r. PPIS, dysponując całością zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w tym między innymi "Kartą oceny narażenia zawodowego" sporządzoną przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego na okoliczność pracy A. G. w Rejonie Dróg Publicznych (obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad ), sporządził zbiorczą "Kartę oceny narażenia zawodowego", z której wynika, że ww. w latach 1972 - 1979 pracował w Rejonie Dróg Publicznych na różnych stanowiskach pracy i był narażony na azbest, a w latach 1979 - 2007 pracował jako majster, a następnie kierownik Wytwórni Mas Bitumicznych w Rejonie Dróg Publicznych (obecnie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o. mające swoją siedzibę w S.) i miał "bezpośredni kontakt z azbestem podczas prac związanych ze stosowaniem i nadzorem nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych w trakcie kapitalnych remontów otaczarek".

W dniu 7 stycznia 2013 r. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w Kielcach na podstawie ponownej analizy całości dokumentacji obejmującej m.in. ocenę narażenia zawodowego i dokumentację medyczną, wydał orzeczenie lekarskie o rozpoznaniu u A. G. choroby zawodowej. Jednostka orzecznicza orzekła, iż z uwagi na fakt, że PPIS wykazał w "Karcie oceny narażenia zawodowego" bezsporne narażenie A. G. na azbest, orzeczono o rozpoznaniu raka płuca zaznaczając, iż z całą pewnością na przebieg choroby miał wpływ wieloletni nałóg palenia tytoniu.

W dniu 1 lutego 2013 r. Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o. wniosła do organu I instancji uwagi dotyczące narażenia na azbest zaznaczając, że A. G. nie stosował sznurów łojowo-azbestowych, a jedynie nadzorował prace nad ich montażem. Przedsiębiorstwo szczegółowo przedstawiło czynności i prace wykonywane w trakcie kapitalnych remontów otaczarek, wnosząc jednocześnie zastrzeżenia dotyczące przedstawienia dowodów, na podstawie których organ I instancji zmienił swoje stanowisko odnośnie narażenia z "możliwy sporadyczny kontakt z azbestem", na "bezpośredni kontakt z azbestem (kat. 1) podczas prac związanych ze stosowaniem i nadzorem nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych w trakcie kapitalnych remontów otaczarek". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie odniósł się do opisanych zastrzeżeń i wydał decyzję zaskarżoną do organu II instancji.

Rozpatrując odwołanie ww. Przedsiębiorstwa od powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że w toku prowadzonego postępowania przed organem I instancji doszło do naruszenia art. 7, 9, 77 § 1, 80 oraz 89 § 2 kpa. Uzasadniając wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy podał, że niezrozumiałym i niepopartym żadnymi dowodami, jest fakt zmiany stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w części dot. narażenia A. G. na azbest podczas jego zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Robót Drogowych z "możliwy sporadyczny kontakt z azbestem podczas nadzoru nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych w czasie prowadzonych kapitalnych remontów otaczarek"... (dowód: karta nr 476), na "bezpośredni kontakt z azbestem (kat. 1) podczas prac związanych ze stosowaniem i nadzorem nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych w trakcie kapitalnych remontów otaczarek" (dowód: karta nr 828). Zmiana stanowiska wydaje się tym bardziej niezrozumiała, że w prowadzonym ponownie postępowaniu, organ na rozprawie przesłuchał na okoliczność narażenia A. G. w Przedsiębiorstwie Robót Drogowych świadka A. S., która zeznała, że "jako majster WMB głównie jego praca polegała na nadzorze pracy otaczarek" (dowód: karta nr 772).

W aktach sprawy znajduje się także protokół sporządzony w dniu 14 listopada 2012 r. w Przedsiębiorstwie Robót Drogowych Sp. z o.o. przez przedstawicieli PPIS na okoliczność "dalszych ustaleń w sprawie choroby zawodowej A. G.", z którego w żaden sposób nie wynika, że ww. był bezpośrednio narażony na azbest. W protokole zawarte są ponadto wyjaśnienia zakładu dotyczące stosowania sznura łojowo - azbestowego, z którego wynika, że był on stosowany do uszczelniania pomp olejowych sporadycznie 1 raz w roku w ilości około 20 - 30 cm do każdej z trzech pomp. Sznur kupowany był każdorazowo w zależności od potrzeb i nie był magazynowany.

Reasumując zdaniem organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przy ponownym rozpoznaniu sprawy, winien zgodnie z procedurami kpa przesłuchać wskazanych przez Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o. świadków oraz wyjaśnić wszystkie wątpliwości dotyczące narażenia A. G. na azbest podczas jego pracy w odwołującym się przedsiębiorstwie.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A. G., domagając się jej uchylenia, zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu zarzuciła, że wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie wykazał potrzeby przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Tymczasem, zdaniem skarżącej okoliczności sprawy wskazują na potrzebę oceny zebranego materiału dowodowego wprost przez organ odwoławczy. Według strony skarżącej w toku prowadzonego postępowania nastąpiło już skoncentrowanie zasadniczych dowodów, w szczególności protokołów przesłuchania świadków, orzeczeń lekarskich, karty i oceny narażenia zawodowego.

Dodała, że dla stwierdzenia choroby zawodowej muszą wystąpić łącznie trzy przesłanki i w niniejszej sprawie uprawnione jednostki przyjęła zawodową etiologię nowotworu, a zatem były podstawy do stwierdzenia choroby zawodowej u jej męża. Podkreśliła, że kluczowe znaczenie dla sprawy miała ocena narażenia zawodowego z uwzględnieniem narażenia na działanie azbestu w środowisku pracy jej męża i na tę okoliczność wprost wskazuje materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę uczestnik - Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnik wskazał, że organ I instancji myli "występowanie czynnika szkodliwego" z "występowaniem narażenia zawodowego", co nie jest równoznaczne, gdyż sporadyczny kontakt z niewielką ilością substancji szkodliwej nie jest równoznaczny z tym, że istnieje narażenie zawodowe mogące powodować nowotwór. Dalej autor odpowiedzi na skargę zarzucił, że wydanie decyzji organu I instancji miało miejsce z naruszeniem § 6 ust. 4 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 2 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa. Naruszenie to polegało na bezpodstawnym uznaniu przez organ za udowodnione, że A. G. na stanowisku majstra, a następnie kierownika wytwórni mas bitumicznych miał bezpośredni kontakt z azbestem (kat. 1) podczas prac związanych ze stosowaniem i nadzorem nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych w trakcie prowadzonych kapitalnych remontów otaczarek. Podniósł, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika niezbicie, że kapitalny remont otaczarek był wykonywany jeden raz w roku, zaś w trakcie tego remontu kierownik WMB A. G. nie stosował sznura łojowo-azbestowego. Sznur był stosowany przez operatorów otaczarki, nie przez kierownika pełniącego nadzór. Sznur ten nie był nigdy składowany. Na czym miałby polegać kontakt pracownika A. G. ze sznurem azbestowo-łojowym podczas nadzorowania remontu otaczarki organ nie wyjaśnił. Nie ma zatem żadnego dowodu, który uzasadniałby wniosek o istnieniu w środowisku pracy tego rodzaju narażenia na azbest.

Uczestnik podkreślił, że wszelkie kwestie wątpliwe podnoszone przez skarżącą zostały wyjaśnione przez niego w toku postępowania, w tym również kompleksowo podczas dwóch kontroli w przedsiębiorstwie przeprowadzonych we wrześniu i listopadzie 2012 r. przez pracowników organu I instancji.

Dalej uczestnik zauważył, że w punkcie 12 karty oceny narażenia zawodowego (zawierającym "charakterystykę wykonywanej pracy") nie wskazuje organ jak często pracownik miał mieć bezpośredni kontakt z azbestem i w jakich okolicznościach, skoro - trzeba podkreślić - był kierownikiem wytwórni. W ocenie narażenia zawodowego organ nie precyzuje również, na czym ten kontakt podczas "nadzoru nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych" polegał. Wreszcie nie wynika z karty w jakich okolicznościach i jak często sam pracownik sznur azbestowo-łojowy stosował - w kontekście zakresu jego obowiązków.

Uczestnik zarzucił również naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia oraz art. 80 kpa w związku z art. 84 § 1 kpa polegające na uznaniu za udowodnioną okoliczności wymagającej wiadomości specjalnych, tj. związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy ustalonym przez organ narażeniem zawodowym, a stwierdzoną u pracownika chorobą. W uzasadnieniu wskazano, że w orzeczeniu lekarskim wydanym przez lekarza specjalistę Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Kielcach z dnia [...] jako czynnik narażenia zawodowego w okresie pracy w PRD wskazano: "azbest - podczas prac związanych ze stosowaniem i nadzorem nad stosowaniem sznurów azbestowo - łojowych w trakcie kapitalnych remontów otaczarek". Zdaniem uczestnika wywód tego orzeczenia nie pozwala jednak przyjąć, iż ma ono charakter kategorycznej opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 kpa. Nie wiadomo bowiem nadal, czy przyczyną choroby stwierdzonej u A. G. był azbest, czy długotrwałe, nałogowe palenie tytoniu. Ponadto wywód ten w istocie nie zawiera odpowiedzi na najważniejsze pytanie dotyczące istnienia związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy stwierdzonym czynnikiem szkodliwym w postaci azbestu, a rakiem płuc. Przeciwnie, wynika z tego orzeczenia, że to palenie tytoniu było zasadniczym czynnikiem rakotwórczym w tym wypadku. Dlatego też nie można w oparciu o przedmiotowe orzeczenie uznać za udowodnioną okoliczności zawodowej etiologii choroby stwierdzonej u A. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że

w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była kwestia zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2012 r. II SA/Kr 1351/12, Lex nr 1235027). Ponieważ użyte w art. 138 § 2 kpa określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym, należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Wskazane przesłanki wydania decyzji kasacyjnej zostały w ocenie Sądu w sprawie spełnione.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) Kodeks pracy (dalej kp) oraz wydane na podstawie art. 237 tej ustawy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, dalej rozporządzenie ws. chorób zawodowych (Dz. U. Nr 105, poz. 869) wraz z załącznikiem do tego rozporządzenia określającym wykaz chorób zawodowych i okresy, w których wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia pracy w narażeniu zawodowym. W szczególności art. 2351 k.p. i art. 2352 k.p. stanowią:

"Art. 235¹. Za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Art. 235². Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych."

Aby określone schorzenie mogło być uznane za chorobę zawodową muszą być spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze rozpoznane schorzenie musi odpowiadać chorobie ujętej w wykazie chorób zawodowych, a po drugie, winno być spowodowane czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi na stanowisku pracy osoby zainteresowanej albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Nie każde zatem schorzenie, nawet gdy pozostaje w związku ze szkodliwymi warunkami pracy, może być zakwalifikowane jako choroba zawodowa, tak jak nie zawsze szkodliwe warunki pracy prowadzą do tego wyniku. Przedmiotem badania organu w sprawach z zakresu chorób zawodowych jest więc charakter schorzenia w kontekście jednostki chorobowej wymienionej w wykazie chorób zawodowych, warunki pracy w świetle narażenia na powstanie tej choroby oraz związek przyczynowy między chorobą zawodową, a tymi warunkami.

W kontrolowanej sprawie nie było wątpliwości co do spełnienia pierwszej z wymienionych w art. 235¹ kp przesłanek. U zmarłego w dniu [...] A. G. stwierdzono bowiem ponad wszelką wątpliwość raka płuc, a więc nowotwór złośliwy wymieniony w pkt 17. 1) wykazu chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia ws. chorób zawodowych. Wątpliwości dotyczyły natomiast drugiej z wymienionych wyżej przesłanek, a więc występowania na stanowisku pracy zmarłego A. G. albo w związku ze sposobem wykonywania przez niego pracy czynników szkodliwych, które spowodowały raka płuc. W ustalonym stanie faktycznym ocenie podlegało przy tym narażenie zawodowe A. G. w dwóch różnych zakładach pracy, w których pracował w następujących po sobie okresach; w latach 1972 - 1979 w Rejonie Dróg Publicznych (obecnie Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad - Rejon w B.) na różnych stanowiskach pracy, a w latach 1979 - 2007 jako majster, a następnie kierownik Wytwórni Mas Bitumicznych w Rejonie Dróg Publicznych (obecnie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Sp. z o.o.). Zasadniczym powodem uznania w zaskarżonej decyzji, że decyzja organu I instancji stwierdzająca istnienie u A. G. choroby zawodowej jest wadliwa w stopniu wymagającym jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, było stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania polegającego na nie wypełnieniu dyspozycji art. 7, 9, 77 § 1, 80 i 89 § 2 kpa. Wątpliwości organu II instancji dotyczyły w szczególności zmiany przez organ I instancji stanowiska, co do istnienia narażenia zawodowego A. G. podczas jego zatrudnienia w Przedsiębiorstwie Robót Drogowych z "możliwy sporadyczny kontakt z azbestem", na "bezpośredni kontakt z azbestem (kat. 1) podczas prac związanych ze stosowaniem i nadzorem nad stosowaniem przez pracowników sznurów azbestowo-łojowych w trakcie kapitalnych remontów otaczarek", w sytuacji, gdy ze zgromadzonych w ponownie prowadzonym postępowaniu dowodów (zeznania świadka A. S. złożone na rozprawie w dniu [...], protokół przedstawicieli PPIS z dnia [...] sporządzony w PRD Sp. z o.o.) wynikało, że praca A. G. jako majstra, a następnie Kierownik Wytwórni Mas Bitumicznych, polegała głównie na nadzorze pracy otaczarek, a z nikąd nie wynika, aby był on bezpośrednio narażony na azbest. Ponadto w ocenie organu II instancji organ I instancji nie wypełnił dyspozycji art. 89 § 2 kpa, ponieważ nie przesłuchał wskazanych przez PRD Sp. z o.o. świadków, tj. H. K. i A. W.

Wskazana ocena przez organ II instancji naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organ I instancji zasługuje w ocenie Sądu na akceptację, podobnie jak zawarte w tej decyzji wskazania co do dalszego postępowania dowodowego, które powinien przeprowadzić organ I instancji. Przedstawione przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania rzeczywiście bowiem zostały popełnione przez organ I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, skoro ustalenie istnienia narażenia zawodowego w czasie pracy zmarłego w PRD Sp. z o.o. jest koniecznym warunkiem stwierdzenia bądź odmowy stwierdzenia choroby zawodowej.

Gdyby jednak nawet nie podzielić oceny organu II instancji wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to i tak należałoby stwierdzić, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji obarczone jest wadą polegającą na braku niezbędnych do rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, których nie da się uzupełnić w toku postępowania odwoławczego, przez co zaskarżona do Sądu decyzja jest zgodna z prawem.

Organ I instancji, a także organ odwoławczy nie zwróciły bowiem uwagi na kolejną wynikającą z treści art. 235² kp przesłankę warunkującą możliwość stwierdzenia choroby zawodowej, tj. konieczność rozpoznania choroby zawodowej u pracownika w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym lub u byłego pracownika po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem jednak wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. W okolicznościach niniejszej sprawy przesłanka ta nie ma znaczenia przy ocenie narażenia zawodowego, jakiemu podlegał A. G. w czasie zatrudnienia w PRD Sp. z o.o., skoro stwierdzone schorzenie – rak płuc ujawnił się jeszcze w okresie jego zatrudnienia w tym zakładzie pracy. Wobec jednak ujawnionych w sprawie wątpliwości co do istnienia narażenia na czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w tym zakładzie pracy oraz ze względu na wykazanie istnienia narażenia zawodowego w czasie pracy A. G. w Rejonie Dróg Publicznych, czego nie podważali również uczestnicy, zaktualizowała się w sprawie potrzeba stwierdzenia, czy wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych u A. G. nastąpiło w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych dla stwierdzonej u niego choroby raka płuc, aby móc powiązać wspomniane, odległe w czasie narażenie zawodowe w RDP, ze stwierdzoną w 2007 r. chorobą raka płuc. Zgodnie natomiast z wykazem chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia ws. chorób zawodowych, wspomniany okres w wypadku raka płuc należy oceniać indywidualnie w zależności od okresu latencji nowotworu (czyli czasu pomiędzy pierwszą ekspozycją, a stwierdzeniem choroby nowotworowej). Do stwierdzenia wskazanej okoliczności mającej charakter medyczny i specjalistyczny konieczne jest jednak orzeczenie właściwej jednostki orzeczniczej I stopnia, które to orzeczenie podlega weryfikacji przez jednostkę medyczną II stopnia w trybie określonym w § 7 rozporządzenia ws. chorób zawodowych. Wydanie orzeczenia przez jednostkę orzeczniczą I stopnia lub - w razie złożenia stosownego wniosku - przez jednostkę II stopnia, stanowi podstawę do wydania decyzji stwierdzającej chorobę zawodową lub o braku podstaw do jej stwierdzenia, od której przysługuje stronie odwołanie do organu II instancji. Brak odniesienia się w znajdujących się w aktach sprawy orzeczeniach jednostek orzeczniczych do wskazanej kwestii, a w konsekwencji niedokonanie takich ustaleń przez organ I instancji oraz pominięcie przez niego niezbędnego postępowania orzeczniczego stanowi o wadliwości decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]. Ponieważ uzupełnienie wskazanych wyżej brakujących ustaleń przez organ odwoławczy w trybie art. 136 kpa, jest niedopuszczalne z uwagi na obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), zaskarżona do Sądu decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego jest zgodna z prawem mimo jej niepełnego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy zauważyć, że nie mogły one spowodować uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzuty te zmierzały bowiem do wykazania, że organ II instancji miał możliwość samodzielnego uzupełnienia dowodów i wydania decyzji z zachowanie zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy taka możliwość była niedopuszczalna, jako sprzeczna z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wskazane wyżej braki ustaleń faktycznych dotyczące okresu, w którym wystąpienie udokumentowanych objawów chorobowych upoważnia do rozpoznania choroby zawodowej pomimo wcześniejszego zakończenia przez A. G. pracy w RDP w narażeniu zawodowym, tym bardziej nie pozwalają na uwzględnienie zarzutów skargi dotyczących rzekomej kompletności ustaleń organu I instancji pozwalających na stwierdzenie u zmarłego męża skarżącej choroby zawodowej raka płuc.

Mając powyższe na uwadze Sąd, nie znajdując podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, oddalił skargę na mocy art. 151 p.p.s.a.