Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 548/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska - Litwiniec, Sędzia SO del. do WSA Aleksandra Westra, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie zawieszenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z 144 k.p.a., rozpatrzeniu zażalenia S. S., uchyliło postanowienie Wójta Gminy [...] znak [...] z dnia [...] października 2018 r., w sprawie zawieszenia postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch chlewni rusztowych do tuczu świń o liczbie stanowisk 1950 szt. każda wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianej do realizacji na terenie działki nr ew. [...] obręb [...], gm. [...] i umorzyło postępowanie w zakresie zawieszenia postępowania.

W uzasadnieniu podano, iż postanowieniem z dnia [...] października 2018r., Wójt Gminy [...] zawiesił postępowanie w przedmiotowej sprawie, wskazująć, iż dla terenu objętego wnioskiem o warunki zabudowy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednakże Rada Gminy [...] podjęła w dniu [...] lipca 2018r., uchwałę nr [...], której przedmiotem jest przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. nieruchomości objętej wnioskiem.

W zażaleniu S. S. postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, 7a § 1 oraz 124 k.p.a., a także art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Kolegium uznało, że zażalenie jest w pełni zasadne, zaś zaskarżone postanowienie jest wadliwe i winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie stanowi przepisy art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. 2017.1073 t.j.), zgodnie z którym w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy; jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpienia do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Przesłanką zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy jest podjęcie i prowadzenie prac, bądź nawet sam zamiar podjęcia prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja. Wystarczającą okolicznością do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest już samo powzięcie przez organ wiadomości o zamiarze podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do porządzenia planu miejscowego.

Jednakże w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż zawieszenie to nie może być podejmowane w sposób zupełnie dowolny. I tak w orzecznictwie wskazuje się, że uznaniowość zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy nie przeradza się w dowolność, jeżeli stan zaawansowania prac planistycznych zmierzających do uchwalenia planu pozwala z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością przyjąć, że w terminie zawieszenia postępowania dojdzie do uchwalenia planu, jak również, że wydanie postanowienia o zawieszeniu zależy od oceny organu na jakim etapie są prace planistyczne oraz czy dokumentacja planistyczna wskazuje na sprzeczność przeznaczenia terenu objętego planowaną inwestycją z treścią projektowanego planu miejscowego. Dopuszczalne i celowe jest wstrzymanie toku postępowania o wydanie warunków zabudowy wówczas, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji o warunkach zabudowy z projektowanymi ustaleniami planu i tylko wówczas, gdy w dopuszczonym przez ustawodawcę okresie zawieszenia w rzeczywistości nastąpiłoby uchwalenie planu (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22.01.2013r., II SA/Łd 1058/12, LEX 1270478; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30.07.20132r, II SA/Bk 333/13, LEX 1353576).

Kolegium wskazując, że podziela wyżej wskazane tezy, uznało postanowienie Wójta Gminy [...] za nie czyniące zadość stawianym powyżej wymogom. Co prawda organ I instancji wskazał na fakt podjęcia przedmiotowej uchwały, jednak w ogóle nie wskazał czy zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu, a w materiale dowodowym brak jest jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, iż prace nad planem znajdują się na etapie pozwalającym przyjąć założenie, że zostanie on uchwalony w terminie przewidzianym ww. przepisie prawa materialnego. Ponadto nie przedstawił żadnych dowodów na prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami projektowanego planu miejscowego.

W ocenie Kolegium Wójt, podejmując zaskarżone postanowienie w ogóle nie udowodnił istnienia przesłanek na których oparł swoje rozstrzygnięcie. W zgromadzonym materiale brak jest jakiegokolwiek dowodu wskazującego na zaawansowanie prac nad projektem planu, który dawałyby możliwość organowi drugiej instancji dokonania oceny realnej możliwości uchwalenia tego planu w terminie określonym w art. 62 ust. 1 ustawy tj. terminie 9 miesięcy liczonym od dnia złożenia wniosku (w niniejszej sprawie od dnia 10.10.2018r.). Ponadto nie zostało wykazane, że istnieje prawdopodobieństwo sprzeczności planowanej inwestycji z zapisami planu.Powyższe ustalenia potwierdzają brak możliwości dochowania terminu 9-miesięcznego, w którym to miałby zostać uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Taką wiedzę Kolegium posiada z urzędu. Procedura planistyczna jest niezwykle skomplikowana i czasochłonna, co pozwala na przyjęcie z dużym prawdopodobieństwem, graniczącym z pewnością, że nie ma realnych możliwości, aby uchwała wprowadzająca stosowny plan zagospodarowania przestrzennego weszła w życie do dnia 10 lipca 2019 r.

Oznacza to tym samym, że nie wystąpiły wszystkie niezbędne przesłanki do skorzystania przez organ z prawa do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie, gdyż konstrukcja prawna zawieszenia postępowania zastosowana w art. 62 ust. 1 ustawy daje organowi prowadzącemu postępowanie o warunki zabudowy podstawę prawną do fakultatywnego zawieszenia postępowania z urzędu, tylko w ściśle określonych w tym przepisie przypadkach.

Mając na względzie powyższe, a mianowicie niewykazanie możliwości dochowania terminu określonego w przepisach prawa materialnego oraz ewentualnej sprzeczności rzeczonej inwestycji z projektem planu, organ pierwszej instancji nie może skorzystać z instytucji przewidzianej w art. 62 ust. 1 ustawy. Wobec powyższego Wójt Gminy [...] jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 października 2018r., z zachowaniem ustawowych terminów załatwienia sprawy przewidzianych w rozdziale 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: a) art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu i zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym przede wszystkim nierozważenie i nieuwzględnienie wszystkich ustaleń faktycznych, mających istotne znaczenie dla prawidłowego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia, w szczególności pominięcia okoliczności, że Wójt Gminy [...] miał legitymację do zawieszenia z urzędu na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie zabudowy tj. 10 października 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch chlewni rusztowych do tuczu świń o liczbie stanowisk 1950 szt. każda wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w m. [...] gm. [...], działka o numerze ewidencyjnym [...], z uwagi na podjęcie uchwały z dnia [...] lipca 2018 roku nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...], b) art. 80 k.p.a., polegające na rażącym przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów w kierunku dowolnej z pominięciem zasad doświadczenia życiowego oraz logiki, co doprowadziło do wydania postanowienia SKO dotyczącego uchylenia postanowienia Wójta i umarzające postępowanie w zakresie zawieszenia z urzędu na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie zabudowy tj. 10 października 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch chlewni rusztowych do tuczu świń o liczbie stanowisk 1950 szt. każda wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w m. [...] gm. [...], działka o numerze ewidencyjnym [...]; c) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego postanowienia, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwiło realizację zasady zaufania pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonego postanowienia, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego zdaniem organu - dla zastosowania przez Wójta Gminy [...] art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niezbędne jest wskazanie sprzeczności miejscowego planu zagospodarowania z planowaną inwestycją, a nadto organ nie wskazał z jakich przyczyn uważa, że stan zaawansowania prac planistycznych nie daje gwarancji uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...] w terminie 9 miesięcy od daty złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; II. art. 62 ust. 1 u.o.z.p., poprzez jego niezastosowanie i nieutrzymanie w mocy postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2018 roku, w którym Wójt zawiesił z urzędu na okres 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie zabudowy tj. 10 października 2018 r. postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia zabudowy dla planowanej inwestycji polegającej na budowie dwóch chlewni rusztowych do tuczu świń o liczbie stanowisk 1950 szt. każda wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą w m. [...] gm. [...], działka o numerze ewidencyjnym [...].

Wskazując na powyższe pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z harmonogramu prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...], z związku z podjętą w dniu [...] lipca 2018 roku uchwałą nr [...] - na okoliczność wykazania stopnia zaawansowania prac na miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego [...] oraz uprawdopodobnienia jego ukończenia do dnia 10 lipca 2019 roku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302,; dalej jako: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżonym postanowieniem organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch chlewni rusztowych do tyczu świń na terenie działki nr [...], obręb [...], gmina [...]. Podstawę zawieszenia stanowił art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.),zgodnie z którym postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta podejmuje postępowanie i wydaje decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli: 1) w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo 2) w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z powyższego wynika, że przeszkodą wydania decyzji o warunkach zabudowy będzie podjęcie bądź zamiar podjęcia i prowadzenie prac nad miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, obejmującym teren na którym ma być realizowana planowana inwestycja. Należy jednak zauważyć, że użyte w art. 62 ust.1 u.p.z.p. sformułowanie "można zawiesić" wskazuje na uznanie administracyjne, co oznacza, że organ nie ma nieograniczonej swobody w decydowaniu o wstrzymaniu biegu postępowania w sprawie warunków zabudowy. Uznaniowy charakter postanowienia o zawieszeniu nakłada na organ I instancji obowiązek przeprowadzenia prawidłowego postępowania zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz wydania rozstrzygnięcia spełniającego wymogu z art. 107 § 2-5 w zw. z art. 126 k.p.a., przy czym ocena dowodów dokonana w oparciu o art. 80 k.p.a. nie może nosić cech dowolności. Innymi słowy, organ zobowiązany jest do wyczerpującego uzasadnienia powodów zawieszenia, tym samym wskazania przyczyn odstąpienia, na okres zawieszenia, od merytorycznego załatwienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

O prawidłowym zastosowaniu art. 62 ust. 1 u.p.z.p. można zatem mówić tylko wówczas, gdy organ uzasadnił rozstrzygnięcie w sposób wymagany dla rozstrzygnięcia o charakterze uznaniowym. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy za Kolegium, że postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2018 r. powyższych warunków nie spełnia. Wójt Gminy [...] w swoim postanowieniu wprawdzie wskazał na podjęcie przez Radę Gminy [...] w dniu [...] lipca 2018 r. uchwały nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów położonych na terenie części obrębu geodezyjnego Bojanowo, jednakże w ogóle nie wskazał na jakim etapie znajdują się prace planistyczne i czy plan miejscowy zostanie uchwalony przed upływem okresu zawieszenia postępowania. Wójt również nie wykazał w swoim postanowieniu, że planowana do realizacji inwestycja będzie sprzeczna z ustaleniami projektu miejscowego planu.

W zakresie problematyki zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy niejednokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. Podkreślano, że prawo inwestora do zabudowy własnej nieruchomości ( art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie może ulec dowolnemu ograniczeniu z uwagi na zainicjowanie procedury uchwalenia planu miejscowego. Należy mieć na uwadze przede wszystkim stan zaawansowania prac planistycznych mający miejsce w dacie złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli bowiem, znając stan zaawansowania procedury planistycznej, istnieje realne prawdopodobieństwo wystąpienia sprzeczności (kolizji) postanowień decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z postanowieniami projektowanego planu – to bez wątpienia występują racje do zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 62 ust. 1 u.p.z.p. W sytuacji, gdy prace planistyczne są już zaawansowane, to do czasu uchwalenia planu przez radę gminy, właściwy organ powinien się powstrzymać od określania warunków zabudowy w decyzji administracyjnej wydanej dla jednostkowej nieruchomości i zawiesić prowadzone postępowanie na czas określony w art. 62 ust. 1 ustawy (por. wyrok NSA z 8.06.20174 r.; II OSK 2685/15). Inaczej jednak oceniać należy przypadek, gdy prace nad planem miejscowym znajdują się dopiero w początkowym stadium. W takiej sytuacji, znając sekwencję koniecznych w tej procedurze czynności i ich czasochłonność, nie istnieją argumenty przemawiające za odraczaniem w czasie uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, niezbędnej w procesie inwestycyjnym. Prawo własności, jest prawem konstytucyjnie chronionym (art. 21 Konstytucji RP) i jego treść podlega stosownemu ukształtowaniu także w ramach procesu inwestycyjnego i wykładni przepisów prawa. Rozważenie zatem przez organ administracji wstrzymania toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest dopuszczalne i celowe, gdy mogłoby zachodzić prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, jak również gdy zachodzi realne prawdopodobieństwo, że prace planistyczne nie zostaną zakończone w okresie, na jaki maksymalnie można zawiesić postępowanie. W przeciwnym razie, skorzystanie z instytucji zawieszenia jest nieuprawnione i stanowi naruszenie granic uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 28.02.2019 r.; II SA/Kr 38/19 i z dnia 4 czerwca 2019 r., II SA/Kr 370/19). Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy niniejszej stwierdzić należy, że Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo oceniło, że organ I instancji w żaden sposób nie wykazał zasadności zawieszenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy zainicjowanego wnioskiem inwestora. Samo powołanie się na podjęcie uchwały intencyjnej nie jest wystarczającą przesłanką do zawieszenia postępowania, w sytuacji gdy wydane w tej materii postanowienie ma charakter uznania administracyjnego i w związki z tym wymaga właściwego umotywowania jego podjęcia. W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzuty skargi naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., jak również art. 62 ust. 1 u.p.z.p. są pozbawione uzasadnionych podstaw, tym samym nie mogły odnieść oczekiwanego skutku. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.