Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1818/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Lotnicze prawo
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 2, art. 96 ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1580
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r.- Prawo lotnicze t.j.
article: 156 § 1 pkt 2., art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: § 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 839
law: Rozporządzenie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu  lotniczego - t.j.
article: art. 183 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2386/20 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu w licencji pilota zawodowego samolotowego uprawnienia do wykonywania lotów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 stycznia 2021 r. sygn. VI SA/Wa 2386/20 oddalił skargę S.M. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu w licencji pilota zawodowego samolotowego uprawnienia do wykonywania lotów.

Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego decyzją z [...] czerwca 2020 r. o [...] odmówił S.M. wpisu uprawnienia do wykonywania lotów według wskazań przyrządów na klasie samolotów jednosilnikowych (IR/SE) w licencji pilota zawodowego samolotowego nr [...]. Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał przepisy art. 21 ust. 2 pkt 2 oraz art. 96 ust. 3 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1580 i 1495), FCL.615 oraz dodatek 6 pkt 7 załącznika I rozporządzenia Komisji (UE) nr 1178/2011 z dnia 3 listopada 2011 r. ustanawiającego wymagania techniczne i procedury administracyjne odnoszące się do załóg w lotnictwie cywilnym zgodnie z rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 216/2008 (Dz. U. L 311 z 25 listopada 2011r.; dalej: rozporządzenie nr 1178/2011), § 29 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 839) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., następnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: k.p.a.).

Przedstawiając okoliczności faktyczne wydania decyzji organ stwierdził, że 11 marca 2020 r. skarżący złożył wniosek o wpis uprawnienia do wykonywania lotów według wskazań przyrządów na klasie samolotów jednosilnikowych (IR/SE) do licencji pilota zawodowego samolotowego. Na podstawie załączonej do wniosku dokumentacji organ stwierdził, że 31 maja 2015 r. skarżący ukończył szkolenie lotnicze na ww. uprawnienie. Zaświadczenie nr [...], potwierdzające ukończenie tego szkolenia zostało wystawione 1 czerwca 2015 r. ze wskazaniem, że rekomendacja do egzaminu praktycznego jest ważna do 22 maja 2018 r. Skarżący zaliczył egzamin praktyczny 1 czerwca 2015 r. Warunkiem uzyskania wpisu uprawnienia IR/SE do licencji jest złożenie do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniosku o wpis uprawnienia. Do wniosku należy dołączyć stosowną dokumentację potwierdzającą spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1178/2011, w tym certyfikat znajomości języka angielskiego według ICAO na poziomie co najmniej 4 (operacyjnym). Pomimo ukończenia szkolenia i zdania egzaminu praktycznego skarżący nie wystąpił z wnioskiem o dokonanie wpisu uprawnienia IR/SE do licencji. Egzamin praktyczny zaliczony przez skarżącego 1 czerwca 2015 r., uprawniał go do uzyskania wpisu uprawnienia IR/SE z datą ważności do 30 czerwca 2016 r. Do wniosku złożonego 11 marca 2020 r. skarżący dołączył zaświadczenie o ukończeniu "doszkolenia" według Indywidualnego Programu Szkolenia (IPS) nr [...], potwierdzające, że na podstawie "Indywidualnego Programu Doszkolenia" w okresie od 1 do 3 marca 2020 r. wykonał loty szkoleniowe (3 godziny na samolocie jednosilnikowym i 6 godzin na urządzeniu do symulacji lotów). W ocenie organu, wniosek ten nie mógł być pozytywnie rozstrzygnięty. Po upływie terminu ważności uprawnienia i rekomendacji do egzaminu praktycznego uzyskanej po zakończeniu szkolenia w 2015 r. strona utraciła możliwość zaliczenia tego szkolenia do uzyskania uprawnienia IR/SE. Skarżący rozpoczął ponowne szkolenie lotnicze na to uprawnienie po upływie pięciu lat. W § 29 rozporządzenia z 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego nie przewidziano możliwości skrócenia pełnego wymiaru szkolenia i przygotowania Indywidualnego Programu Szkolenia dla kandydatów, którym upłynęła data ważności zakończonych szkoleń lotniczych. Skarżący był więc zobowiązany do ponownego rozpoczęcia szkolenia w wymiarze określonym zgodnie z dodatkiem 6 pkt 7 załącznika I rozporządzenia nr 1178/2011. Organ stwierdził, że szkolenie lotnicze, w którym doszło do pięcioletniej przerwy nie może zostać uznane za jedno, nieprzerwane szkolenie, o którym mowa w dodatku 6 lit. A pkt 3 załącznika I rozporządzenia nr 1178/2011.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko wskazując dodatkowo, że 16 marca 2017 r. skarżący zaliczył egzamin teoretyczny do licencji pilota liniowego samolotowego ATPL(A). Tym samym, zgodnie z przepisami FCL.025(c)(1)(ii) oraz FCL.035(b)(1) rozporządzenia nr 1178/2011 spełnił wymaganie egzaminu z wiedzy teoretycznej. Zgodnie z FCL.025(c)(2)(i) rozporządzenia okres ważności tego egzaminu upłynął 16 marca 2020 r. Ważność egzaminów teoretycznych nie była kwestionowana w procesie analizy nadesłanej dokumentacji oraz wydania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd ten wskazał, że w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi przedmiotem sporu było przyjęcie ograniczenia czasowego ubiegania się o wpis uprawnienia do licencji pilota względem terminu odbycia szkolenia praktycznego przez wnioskodawcę, które skutkowało wydaniem decyzji odmawiającej wpisania uprawnienia do licencji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wykładnia celowościowa i systemowa przepisów prawa obowiązujących w dacie ubiegania się o wpis uprawnień przez skarżącego, w szczególności FLC.625 lit. a rozporządzenia nr 1178/2011, prowadzi do wniosku że skoro uprawnienie IR jest ważne przez okres 1 roku, to w tym terminie należy złożyć wniosek o wpis uprawnienia do licencji. Nie można uznać, aby uprawnienie skarżącego - potwierdzone dokumentem, jednak niewpisane do licencji - miało być ważne bezterminowo. Sąd zaznaczył, że nie stoi na przeszkodzie takiej wykładni następcze uzupełnienie przepisów o termin 6-miesięczny od uzyskania wyniku pozytywnego egzaminu praktycznego lub oceny kompetencji na mocy rozporządzenia Komisji (UE) 2020/359 z 4 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie (UE) nr 1178/2011). Zmiana jedynie potwierdza, że tego rodzaju ograniczenie czasowe (a nawet bardziej jeszcze restrykcyjne) jest i było niezbędne.

Zdaniem WSA, prawidłowe jest stanowisko organu administracji, że wniosek o wpis uprawnienia do licencji złożony przez skarżącego po dacie ważności uprawnienia IR/SE wpisanej w protokole egzaminu praktycznego z 1 czerwca 2015 r. tj. po 30 czerwca 2016 r. nie mógł zostać pozytywnie rozstrzygnięty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że celem nadrzędnym przepisu FCL.620 lit. a rozporządzenia nr 1178/2011, który ogranicza termin ważności uprawnienia IR do jednego roku, jest zagwarantowanie na terenie Unii Europejskiej jak najwyższego poziomu bezpieczeństwa. Uprawnienie do latania według wskazań przyrządów wymaga od pilota posiadania nie tylko specjalistycznej wiedzy na temat działania wszelkiego rodzaju urządzeń będących na pokładzie statku powietrznego niezbędnych do wykonywania operacji lotniczych, nawigacji, separacji, czy łączności, np. z służbami kontroli lotu, ale i umiejętności praktycznych, umożliwiających mu wykorzystanie zdobytej wiedzy w praktyce często w ułamkach sekund i w niesprzyjających do tego warunkach. Osoba ubiegająca się o wpisanie uprawnienia powinna to zrobić w krótkim czasie po zdaniu tak egzaminu teoretycznego, jak i praktycznego, co jest podyktowane względami bezpieczeństwa i związaną z tym koniecznością zapewnienia wysokich umiejętności pilota. Skarżący wnosił o wpis uprawnienia do wykonywania lotów według wskazań przyrządów na klasie samolotów jednosilnikowych (IR/SE) do licencji pilota zawodowego samolotowego, a zatem licencji, która umożliwia mu profesjonalne wykonywanie lotów, przy czym wymagany jest najwyższy poziom umiejętności i wykształcenia lotniczego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że art. 6 k.p.a. w związku z ARA.GEN.315 lit. b rozporządzenia 1178/2011 oraz art. 96 ust. 3 pkt 1 Prawa lotniczego. stanowią podstawę do wydania przez Prezesa ULC pozytywnych rozstrzygnięć jedynie, gdy spełnione są przesłanki do uzyskania uprawnień personelu lotniczego, które nie zostały przez skarżącego spełnione. Przede wszystkim nie wykazał on, że ukończył wymagane szkolenie praktyczne do przystąpienia do egzaminu na uprawnienie IR/SE, a poprzednie ukończone w 2015 r. nie mogło zostać uznane za ważne.

Sąd zgodził się z organem, że po upływie pięciu lat od ukończenia szkolenia lotniczego, w czasie których wygasła zarówno rekomendacja Kierownika Szkolenia uzyskana przez skarżącego po szkoleniu praktycznym, jak i data ważności uprawnienia, przy braku jakiejkolwiek praktyki lotniczej związanej z lotami według wskazań przyrządów, szkolenie lotnicze do uprawnienia IR/SE powinno być wobec skarżącego ponownie przeprowadzone w całości, tj. w wymiarze określonym zgodnie z dodatkiem 6 pkt 7 załącznika I rozporządzenia 1178/2011. Dokumenty dołączone do wniosku, określone jako "Indywidualny Program Doszkolenia" oraz "Zaświadczenie o ukończeniu doszkolenia", nie mogły w tej sytuacji zostać zaakceptowane jako skutecznie uzupełniające cykl szkolenia.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu, że w sprawie nie zachodził żaden z przypadków określonych w § 29 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Skarżący nie był też uprawniony do wznowienia uprawnienia IR/SE według procedury określonej zgodnie z FCL.625 lit. c ppkt 1 rozporządzenia 1178/2011. Procedura ta może być bowiem zastosowania wyłącznie w przypadku, gdy pilot jest już posiadaczem uprawnienia, tzn. posiada wpis tego uprawnienia w licencji. Szkolenie lotnicze, w którym doszło do pięcioletniej przerwy, a następnie jest kontynuowane jako "doszkolenie", nieprzewidywane przez przepisy dotyczące uprawnień personelu lotniczego, nie mogło zostać uznane za jedno, nieprzerwane szkolenie, o którym mowa w dodatku 6 lit. A pkt 3 załącznika I rozporządzenia nr 1178/2011, a zatem nie spełnia wymagań wynikających z tego rozporządzenia.

S.M. wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając Sądowi pierwszej instancji naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej mimo istnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. oparcie decyzji na twierdzeniu, że szkolenie do uprawnienia IR odbyte w 2015 r. utraciło ważność, podczas gdy żaden przepis nie określa terminu ważności szkolenia;

2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia okoliczności zaliczenia egzaminu praktycznego 5 marca 2020 r. a oparcie się jedynie na protokole egzaminu z 1 czerwca 2015 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji. Istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia - zdaniem strony - związany jest z tym, że organ i WSA powiązali ważność uprawnienia IR/SE wyłącznie z pozytywnym wynikiem pierwszego egzaminu z 2015 r., bez odniesienia się do ponownego egzaminu z 2020 r.;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia okoliczności zaliczenia egzaminu teoretycznego z 16 marca 2017 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji, ponieważ WSA na podstawie własnych ustaleń stwierdził, że złożenie wniosku o wpis uprawnienia 11 marca 2020 r. nastąpiło po upływie terminu na jego złożenie;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak dokonania oceny decyzji administracyjnych, brak wskazania toku rozumowania Sądu na gruncie rozpoznawania sprawy oraz brak przytoczenia własnych argumentów przy jednoczesnym dosłownym przepisaniu twierdzeń organu, wraz z identycznymi błędami, co uniemożliwia dokonanie pełnej kontroli skarżonego wyroku.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie z wiążącą wykładnią prawa (art. 190 p.p.s.a.), a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargą kasacyjną Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, następnie Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 9 listopada 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Powołane uchwały wydane zostały na gruncie art. 15zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19 w brzmieniu poprzedzającym nowelizację wprowadzoną ustawą z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2021 r. poz. 1090), jednak stanowisko w nich wyrażone pozostaje aktualne w obecnym stanie prawnym z uwagi na ten sam cel i charakter regulacji.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

W skardze kasacyjnej postawiono zarzuty oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności niezbędne jest odniesienie się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, przy założeniu, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji Sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja Sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku z perspektywy pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wyjaśnił, że podstawą oddalenia skargi był art. 151 p.p.s.a., wskazując przy tym, że w jego ocenie organ nie naruszył prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego przyjął, że do wniosku o wpis uprawnienia do wykonywania lotów według wskazań przyrządów (IR/SE) w licencji pilota zawodowego samolotowego należało dołączyć dokumentację potwierdzającą spełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 1178/2011, w tym ukończenia cyklu szkolenia do uzyskania tego uprawnienia w wymiarze określonym zgodnie z dodatkiem 6 pkt 7 załącznika I rozporządzenia nr 1178/2011. Skarżący odbył pełny cykl szkolenia do uprawnienia IR/SE w 2015 r. i uzyskał stosowne zaświadczenie. W ocenie organu i Sądu pierwszej instancji, wynikające z tego uprawnienia do odbycia egzaminu praktycznego i - po jego zaliczeniu - do uzyskania wpisu do licencji były ograniczone w czasie. Ograniczenie to wynika z przepisu FLC.625 lit. a rozporządzenia nr 1178/2011 który stanowi, że data ważności uprawnienia IR wynosi 1 rok. Skoro uprawnienie IR wpisane do licencji jest ważne przez okres 1 roku, to nie można uznać, że uprawnienie potwierdzone dokumentem, jednak nie wpisane do licencji jest ważne bezterminowo. Egzamin praktyczny złożony przez skarżącego 1 czerwca 2015 r. uprawniał go do uzyskania wpisu do licencji uprawnienia IR/SE z datą ważności do 30 czerwca 2016 r. i w tym czasie należało złożyć wniosek o wpis uprawnienia do licencji. Po upływie pięciu lat, w czasie których wygasła zarówno rekomendacja kierownika szkolenia udzielona po zakończeniu szkolenia, jak i data ważności uprawnienia, którego wpis można było uzyskać po zaliczeniu egzaminu praktycznego w 2015 r., kandydat był zobowiązany do ponownego rozpoczęcia szkolenia na uprawnienie IR, w wymiarze określonym zgodnie z dodatkiem 6 pkt 7 załącznika I rozporządzenia 1178/2011. Organ stwierdził, że szkolenie lotnicze, w którym doszło do pięcioletniej przerwy nie może zostać uznane za jedno, nieprzerwane szkolenie, o którym mowa w dodatku 6 lit. A pkt 3 załącznika I rozporządzenia nr 1178/2011. Brak takiego szkolenia nie mógł być uzupełniony w trybie § 29 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Sąd pierwszej instancji podzielił to stanowisko i wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, jakie dostrzegł ku temu powody.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika przy tym jasno i wyraźnie, że przedmiotem kontroli sądowej były decyzje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie wpisu w licencji pilota zawodowego samolotowego uprawnienia do wykonywania lotów według wskazań przyrządów na klasie samolotów jednosilnikowych (IR/SE) i tego właśnie uprawnienia dotyczą wywody przedstawione przez Sąd pierwszej instancji. W tej sytuacji, omyłkowe rozwinięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skrótu "IR" jako "Instrumantal rules" zamiast "Instrument Rating" nie świadczy o wadliwości uzasadnienia, która wskazywałaby na zasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Jak wspomniano, w skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie. Próba podważenia prawidłowości interpretacji i zastosowania przepisów, poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie mogła okazać się skuteczna.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja wydana bez podstawy prawnej dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności. Przewidziana w tym przepisie przesłanka nieważności jest spełniona, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej, postanowienia czy milczącego załatwienia sprawy. Brak ten musi mieć charakter obiektywny. Chodzi tu o sytuację, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, powołane tam poglądy doktryny i orzecznictwo LEX/el. 2021). W nauce prawa i w judykaturze nie ma zasadniczo wątpliwości co do tego, że błędna interpretacja czy wadliwe zastosowanie przepisów składających się na podstawę prawną decyzji nie mogą być kwalifikowane jako przesłanka nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawę prawną do załatwienia przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego sprawy zainicjowanej wnioskiem o dokonanie wpisu uprawnienia IR/SA do licencji pilota zawodowego samolotowego w formie decyzji administracyjnej stanowił art. 21 ust. 2 pkt 2 Prawa lotniczego, zgodnie z którym do zadań i kompetencji Prezesa Urzędu należy wykonywanie funkcji organu administracji lotniczej i nadzoru lotniczego, określonych w ustawie, oraz funkcji władzy lotniczej w rozumieniu umów i przepisów międzynarodowych, w tym związanych z regulacją rynku usług lotniczych, a w szczególności wydawanie decyzji administracyjnych w sprawach określonych w tej ustawie, a także pozostałe powołane przez organ jej przepisy.

W myśl art. 96 ust. 3 Prawa lotniczego Prezes Urzędu wydaje, zmienia, zawiesza, przywraca, cofa lub wznawia ważność (pkt 1), uznaje, zawiesza uznanie, przywraca uznanie albo cofa uznanie (pkt 2) licencji, świadectw kwalifikacji lub uprawnień do nich wpisywanych w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 96 ust. 1 pkt 6 licencja może być wydana osobie, która spełnia wymagania i warunki, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 i ust. 3, dotyczące ukończenia szkolenia lotniczego, praktyki lotniczej oraz posiadanej wiedzy i umiejętności. Przepisy takie zawiera m.in. rozporządzenie z 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego. Rozporządzenie to określa również szczegółowe warunki i sposób wydawania, przedłużania, wznawiania, wymiany, cofania, ograniczania, zawieszania i przywracania licencji oraz wynikających z nich uprawnień oraz uzyskiwania i sprawdzania kwalifikacji lotniczych (§ 1 pkt 4 lit. a i c). Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia Prezes Urzędu wydaje licencje, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, wraz z wpisywanymi do nich uprawnieniami kandydatowi, który spełnił wymagania określone w załączniku I (Część FCL) do rozporządzenia nr 1178/2011 odpowiednio dla poszczególnych licencji i uprawnień ujętych w tym załączniku. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji – stosownie do przepisu ARA.GEN.315 lit. b rozporządzenia nr 1178/2011, spełnienie określonych w tych przepisach wymagań warunkujących wpisanie uprawnienia do licencji obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej. W rozpatrywanej sprawie jednak, na skutek przyjętego sposobu interpretacji przepisów organ stwierdził, że warunki dokonania wpisu nie zostały spełnione i w konsekwencji wydał decyzję odmowną. Z omówionych wcześniej względów nie oznacza to, że decyzja ta dotknięta jest wadą kwalifikowaną braku podstawy prawnej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przystępując do oceny zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć przede wszystkim należy, że koncentrują się na twierdzeniu, że Sąd pierwszej instancji niewłaściwie ocenił kwestie mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszył art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi zamiast uchylenia wydanych w sprawie decyzji. Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się w szczególności z dokonaną przez WSA oceną zgodności działania organu administracji z wynikającą z art. 77 § 1 k.p.a. zasadą postępowania dowodowego, wedle której organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Powołany przepis nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzenia w tym celu wszelkich niezbędnych dowodów. Zasada ta pozostaje w ścisłej korelacji z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., wedle której w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Gromadzenie i ocena dowodów przez organy administracji powinny więc ograniczać się do okoliczności, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Granice badania sprawy przez organ administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego – w realiach rozpatrywanej sprawy przepisy określające warunki dokonania wpisu uprawnienia IR/SE do licencji pilota zawodowego samolotowego.

Jak wskazano, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie podważył prawidłowości dokonanej przez organ administracji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni tych przepisów. Z przyczyn powołanych na wstępie, związanych z ustawowym ograniczeniem zakresu badania sprawy w postępowaniu kasacyjnym, prawidłowość wykładni przepisów prawa materialnego dokonanej przez organ administracji i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji pozostawała poza granicami kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny i nie podlegała ocenie w tym postępowaniu.

To właśnie w wyniku dokonanej wykładni prawa organ administracji i Sąd pierwszej instancji uznali, że w sprawie nie zachodziły przesłanki zastosowania § 29 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia z 2 września 2013 r. w sprawie licencjonowania personelu lotniczego, ani procedury wznowienia uprawnienia z FCL.625 lit. c pkt 1 rozporządzenia 1178/2011, a zatem skarżący mógł ubiegać się o wpis uprawnienia IR/SE do licencji pilota zawodowego samolotowego wyłącznie po odbyciu pełnego cyklu szkolenia. Do uzyskania wpisu uprawnienia zgodnie z wnioskiem skarżącego złożonym 11 marca 2020 r. nie mogło zostać zaliczone szkolenie z 2015 r. - z powodu upływu terminu rekomendacji kierownika szkolenia oraz okresu ważności uprawnienia, o którym mowa w przepisie FCL.625 IR lit. a rozporządzenia 1178/2011. Brak udowodnienia okoliczności ukończenia pełnego szkolenia do uzyskania uprawnienia IR/SE stał się podstawą odmowy wpisu uprawnienia.

Z tej perspektywy powołana przez skarżącego okoliczność zaliczenia egzaminu praktycznego 5 marca 2020 r. nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy - podobnie jak, okoliczność, że 16 marca 2017 r. skarżący zaliczył egzamin teoretyczny do licencji pilota liniowego samolotowego ATPL(A), a tym samym, zgodnie z przepisami FCL.025(c)(1)(ii) oraz FCL.035(b)(1) rozporządzenia nr 1178/2011, spełnił wymaganie egzaminu z wiedzy teoretycznej (zob.: s. 2 i 4 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

W tej sytuacji zarzuty sformułowane w punktach 2 i 3 skargi kasacyjnej wskazujące, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej oceny oddalając skargę pomimo naruszenia przez organ administracji art. 77 § 1 k.p.a. okazały się bezzasadne.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że ten sam pełnomocnik reprezentował organ w postępowaniu przed sądami administracyjnymi obu instancji.