Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 13/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1, art. 42, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1, art. 29, art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10, art. 6 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 26 ust. 1, art. 2 pkt 13, 29, 30
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 pkr 1, art. 4 pkt 18
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 106 par. 3, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2009 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Gdańsku Marii Ściagały sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miasta z dnia 20 lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 20 lutego 2008 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. "Rejon ul. P." - teren ograniczony od wschodu - torami kolejowymi relacji G. – Ł., od południa - granicą administracyjną miasta, od zachodu - ul. G., od północy - ul. P. Jako podstawę prawną uchwały wskazała przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.). W rozdziale 1. przedmiotowej uchwały znalazł się zapis, zgodnie z którym na terenie objętym ustaleniami planu miejscowego dopuszczono lokalizację masztów i stacji bazowych telefonii komórkowej wyłącznie w strefach P, 16U i 19U oraz wykluczono ich lokalizację w pozostałych strefach (§ 8 ust. 3 uchwały).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. oświadczyła, iż zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny poprzez uniemożliwienie wybudowania stacji bazowych telefonii cyfrowej, a tym samym ograniczenie swobody wykonywania działalności gospodarczej. Skarżąca zażądała stwierdzenia nieważności zapisu zawartego w § 8 ust. 3 uchwały, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 20 i art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. nr 78, poz. 483) oraz art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 roku, nr 155, poz. 1095 ze zm.).

W uzasadnieniu skarżąca podała, że jest operatorem telefonii komórkowej - przedsiębiorcą telekomunikacyjnym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm.). Zgodnie

z art. 26 ust. 1 tejże ustawy operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany m.in. do zapewnienia interoperacyjności usług. Strona skarżąca wskazała na ustawowe definicje pojęć: interoperacyjność usług (art. 2 pkt 13 ww. ustawy), publiczna sieć telekomunikacyjna (art. 2 pkt 29 ww. ustawy) oraz publicznie dostępne usługi telekomunikacyjne (art. 2 pkt 30 ww. ustawy). W ocenie skarżącej interoperacyjność oznacza zapewnienie odpowiedniej jakości sygnału tak aby możliwym było swobodne korzystanie z usługi danej sieci. Następnie strona skarżąca wskazała na przeprowadzoną analizę w zakresie jakości sygnału, stwierdzając, iż z analizy tej wynika, że koniecznym jest dla strony skarżącej posadowienie nowej stacji bazowej w okolicach stref oznaczonych w zaskarżonej uchwale symbolami 1U, 2U, 3U, 4U, 5U, 7U, ewentualnie 1MN, 2 MN, 4 MN i 5 MN, czyli na terenie, na którym lokalizacja stacji bazowych telefonii komórkowej została wykluczona.

Skarżąca stwierdziła także, iż zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa, albowiem narusza ona art. 20 i art. 22 Konstytucji RP kształtujące zasadę wolności działalności gospodarczej. Zgodnie bowiem z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Cechami konstytucyjnymi modelu gospodarki jest bez wątpienia zatem wolność gospodarcza. Natomiast w myśl art. 22 Konstytucji RP ograniczenie tej wolności jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Powyższe oznacza, że ograniczenie w zakresie posadowienia stacji bazowych telefonii komórkowych mogłoby się odbyć tylko i wyłącznie w drodze ustawy, nie zaś zaskarżonej uchwały Rady Miasta. Ograniczenie to byłoby przy tym dopuszczalne tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zdaniem strony skarżącej zaskarżona uchwała w żaden sposób nie uzasadnia jaki to ważny interes publiczny spowodował podjęcie uchwały właśnie w takim, a nie innym kształcie.

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, uchwała narusza art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Jednym z nierozerwalnych elementów wykonywania przez skarżącą Spółkę działalności gospodarczej jest zapewnienie interoperacyjności usług, czyli dobrej jakości sygnału. Zaskarżona uchwała uniemożliwi skarżącej Spółce wolne wykonywanie działalności gospodarczej, co - jej zdaniem, wynika z załączonej do skargi analizy. Strona skarżąca zarzuciła ponadto zaskarżonej uchwale naruszenie art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie gospodarczej, w myśl którego organy administracji publicznej wspierają rozwój przedsiębiorczości, tworząc korzystne warunki do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej. W ocenie strony skarżącej zaskarżona uchwała nie tworzy korzystnych warunków do wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą i ogranicza rozwój przedsiębiorczości w rejonie. Utartą bowiem praktyką jest, iż komunikacja międzyludzka odbywać się może na kilka sposobów, w tym poprzez telefonię komórkową, z której w przeważającej części korzystają przedsiębiorcy, w tym również mali i średni przedsiębiorcy. Uchwała w zaskarżonym zakresie powoduje ograniczenie części przedsiębiorcom prowadzącym swą działalność gospodarczą na terenie, który zostałby objęty działaniem nowej stacji bazowej skarżącej, bezproblemowego dostępu do telefonii komórkowej. Niemożliwość uzyskania połączenia, w celu choćby złożenia zamówienia, co w transakcjach handlowych jest rzeczą typową, zniechęca zarówno stałych, jak i potencjalnych klientów. Powyższe z kolei spowoduje spadek ich konkurencyjności wobec przedsiębiorców znajdujących się na pozostałym terenie miasta P., gdzie jakość sygnału jest prawidłowa.

Strona skarżąca podkreśliła również, iż ustawodawca spostrzegł szczególny charakter usług pełnionych w ramach telekomunikacji, albowiem zgodnie z art. 6 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.) budowa stacji bazowej telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego (łączności publicznej), która to korzysta z szeregu przywilejów w stosunku do pozostałych zamierzeń budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, wskazując, iż zawarty w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego jest bezzasadny, albowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtuje, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Plan miejscowy natomiast nie zawiera przepisów naruszających swobodę wykonywania działalności gospodarczej bowiem nie stanowi o rozpoczęciu, wykonywaniu i zakończeniu takiej działalności. Ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności określone w § 8 ust. 3 zaskarżonej uchwały wynikają z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zatem są prawnie dozwolone. Rada stwierdziła także, że strona skarżąca nie wskazała aby była właścicielem albo posiadała jakiekolwiek uprawnienia do używania nieruchomości w strefach, w których nie dopuszczono budowy masztów i stacji bazowych telefonii komórkowej. Oznacza to, zdaniem Rady, że nie nastąpiło bezpośrednie naruszenie interesu prawnego ani uprawnienia strony skarżącej, albowiem takich interesów i uprawnień strona skarżąca nie posiadała w sferze prawa do korzystania z nieruchomości, czyli w sferze postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do podniesionej w skardze możliwości wywodzenia interesu prawnego z uwarunkowań technicznych prowadzenia sieci publicznej rada Miasta podniosła, że skarżąca Spółka nie obiektywizuje standardów jakie miałby zostać naruszone. Przedstawiona przez stronę skarżącą analiza dotyczy tylko jednej technologii i nie uwzględnia możliwości interoperacyjnych innych sieci publicznych. Przeświadczenie osób korzystających z usług nie jest w żadnym wypadku wymierne dla wiążącego ustalenia interesu o charakterze prawnym, a faktyczna, domniemana utrata klientów może świadczyć o charakterze faktycznym interesu strony skarżącej, czyli przesłance prawnie indyferentnej.

Pismem z dnia 13 stycznia 2009 roku strona skarżąca wniosła o przesłuchanie świadka J. M. na okoliczność konieczności posadowienia stacji bazowej telefonii komórkowej przez skarżącą w miejscu, w którym jest to niedozwolone z uwagi na postanowienia zaskarżonej uchwały. Kolejnym pismem z dnia 9 marca 2009 roku strona skarżąca wskazała, że ograniczenie przez Radę Miasta możliwości umiejscowienia stacji bazowych do określonego terenu powoduje bezpośrednio ograniczenie w wykonywaniu działalności gospodarczej tak specyficznej jak łączność publiczna. Nie można bowiem oczekiwać, że przedsiębiorca telekomunikacyjny posadowi stacje bazowe tam gdzie jest to dozwolone, a nie tam gdzie to wynika z rzeczywistej potrzeby wynikającej ze stosownych wyliczeń i badań rynku. Podniosła nadto, że nie jest możliwa zmiana usytuowania planowanej stacji bazowej, albowiem jej przesunięcie spowoduje jednocześnie konieczność przesunięcia innych stacji bazowych.

Na rozprawie w dniu 4 listopada 2009 roku pełnomocnik strony skarżącej, popierając skargę, oświadczył, że skarżąca spółka jest zobowiązana do rozwoju sieci telekomunikacyjnej, a w niniejszej sprawie właśnie w P. istnieje konieczność rozwoju tej sieci polegająca na konieczności wybudowania nowych stacji bazowych w miejscach, które zgodnie z ustaleniami zaskarżonego planu zostały wyłączone z takiej możliwości. Oświadczył nadto, że skarżąca spółka, z tego co jest mu wiadome, zawarła umowę dzierżawy terenu, który zgodnie z ustaleniami planu został wyłączony spod możliwości budowy stacji bazowej. Nie jest natomiast właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnego z tych terenów.

Udział w postępowaniu zgłosiła prokurator Prokuratury Apelacyjnej M. Ś. wnosząc o oddalenie skargi. W jej ocenie Gmina nie naruszyła przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, albowiem przepisy planu - wyłączając pewien teren spod lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, nie różnicują operatorów sieci. Ponadto podniosła, że postanowienia planu nie naruszają realnego interesu prawnego skarżącej, a jedynie interes przyszły i faktyczny.

Postanowieniem z dnia 4 listopada 2009 roku Sąd oddalił wniosek strony skarżącej o przesłuchanie w charakterze świadka J. M., uznając go za niedopuszczalny. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające jedynie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są zatem: uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia (które w niniejszej sprawie zostało skutecznie dokonane – okoliczność bezsporna) oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Oznacza to, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją, a zaskarżaną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienie".

"Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku,

sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296).

Należy przy tym podzielić w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 9 czerwca 1995 roku (sygn. IV SA 346/93, ONSA 1996/3/125) stwierdził, iż: "Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (...), to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego". Sąd ten słusznie zaznaczył przy tym, iż to gmina ma wyłączną kompetencję do planowania miejscowego, a zatem może, pod warunkiem że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu.

Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu, a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, poz. 2, tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 17 września 2007 roku, sygn. II SA/Kr 494/07, wyrok dostępny w Internecie - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/2004, Wokanda z 2005 r., nr 7-8, str. 69, S. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367, zob. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 października 2008 r., sygn. II SA/Gd 492/08, Baza Orzeczeń LEX nr 499841, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 22007 roku, sygn. III SA/Łd 535/07, Baza Orzeczeń LEX nr 365371, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 roku, sygn. IV SA/Wa 545/04, Baza Orzeczeń LEX nr 304145).

W kontekście argumentacji przedstawionej w skardze wniesionej w niniejszej sprawie podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r.,

sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Samo podejmowanie działalności w interesie publicznym, w tym również zamiar zrealizowania w przyszłości inwestycji celu publicznego, nie tworzy kategorii interesu prawnego określonego podmiotu. W konsekwencji z faktu niemożności prowadzenia takiej działalności w zakresie pożądanym przez określony podmiot nie wynika wniosek o naruszeniu interesu prawnego tego podmiotu. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn.

II SA 2503/01, Baza Orzeczeń LEX nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały w przedmiocie miejscowego planu. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi zatem wykazać, że istnieje bezpośredni związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171196).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2003 r. sygn. II SA/2637/02, Baza Orzeczeń LEX nr 80699). Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2003 roku, nr 80, poz. 717 ze zm.) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 cyt. ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei art. 6 ust. 2 cyt. ustawy stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (pkt 1), ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (pkt 2). Z art. 15 ust. 2 cyt. ustawy wynika zaś, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo: szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). Należy zatem stwierdzić, że regulacje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć interesu prawnego wynikającego z norm materialno-prawnych kształtujących prawo własności bądź inne prawa rzeczowe, z których wynika tytuł prawny do nieruchomości. Przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gwarantuje ochronę interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, nie stanowi jednak źródła interesu prawnego skarżącej spółki, która - co w niniejszej sprawie pozostaje poza sporem - nie dysponuje żadnym prawem rzeczowym do nieruchomości objętych postanowieniami kwestionowanego planu miejscowego.

Źródłem tym nie może być również konstytucyjna zasada wolności gospodarczej, znajdująca swój wyraz także w powoływanych przez stroną skarżącą przepisach ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż norma mająca charakter zasady prawnej nie stanowi normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Ponadto wywodzona z tej zasady kategoria interesu nie odpowiadałaby cechom interesu prawnego. Interes oparty wyłącznie na zasadzie wolności gospodarczej dawałby każdej osobie potencjalnie zainteresowanej w przyszłości skorzystaniem z tej wolności prawo do kwestionowania regulacji miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego na obszarze całego kraju, a zatem byłby to interes potencjalny i jedynie pośredni. Taki interes - nie oparty na normie materialno-prawnej kształtującej prawo własności bądź inne prawo rzeczowe, z którego wynika tytuł prawny do nieruchomości, nie ma charakteru interesu prawnego, a należy go rozpatrywać jedynie w kategorii interesu faktycznego. Twierdzenie, że uprawnienie A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej jest wyłączone na skutek postanowień uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie jest zasadne, gdyż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą w sposób bezpośredni wyłącznie kształtowania, wraz z innymi przepisami, sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Pośredni wpływ na zakres korzystania z różnych wolności konstytucyjnych, związany z wykonywaniem przez uprawnione podmioty praw rzeczowych do nieruchomości, nie może być w żaden sposób traktowany jako przejaw ograniczania czy wyłączania wolności gospodarczej. Tok rozumowania przedstawiony w skardze prowadziłby do absurdalnego wniosku, że fakt przeznaczenia pod zabudowę w miejscowym planie nieruchomości dotychczas ogólnie dostępnej wiążący się z dopuszczalnością zabudowania w przyszłości tej nieruchomości stanowiłby ograniczenie lub nawet wyłączenie np. wolności zgromadzeń (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w przywoływanym już wyroku z dnia 17 września 2007 roku, sygn. II SA/Kr 494/07).

Źródła interesu prawnego skarżącej spółki, który mógłby zostać naruszony postanowieniami zaskarżonej uchwały, nie stanowi również wskazywany w skardze art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, zawarty w rozdziale zatytułowanym "Dostęp telekomunikacyjny". Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym do 6 lipca 2009 roku) operator publicznej sieci telekomunikacyjnej jest obowiązany do prowadzenia negocjacji w sprawie zawarcia umowy o dostępie telekomunikacyjnym na wniosek innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego lub podmiotów, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5, 7 i 8, w celu świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych oraz zapewnienia interoperacyjności usług. Ma on zatem obowiązek dbać o interoperacyjność usług, czyli zdolność sieci telekomunikacyjnych do efektywnej współpracy w celu zapewnienia wzajemnego dostępu użytkowników do usług świadczonych w tych sieciach (art. 2 pkt 13 cyt. ustawy) zawierając umowy o dostępie telekomunikacyjnym. Przy czym dostęp telekomunikacyjny jest to "korzystanie z urządzeń telekomunikacyjnych, udogodnień towarzyszących lub usług świadczonych przez innego przedsiębiorcę telekomunikacyjnego, na określonych warunkach, celem świadczenia usług telekomunikacyjnych ... (art. 2 pkt 6 cyt. ustawy)". Regulacja ta dotyczy zatem relacji między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi i nie kreuje obowiązku, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego uzasadniającego możliwość zaskarżenia uchwały o planie miejscowym.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż strona skarżąca nie wykazała zaistnienia naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu bezpośredniego związku między postanowieniami tej uchwały, a jej własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musiałby już obecnie, a nie w przyszłości, powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącej legitymacji do wniesienia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 roku, sygn. II SA 1410/01, Baza Orzeczeń LEX nr 53376, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 roku, II SA 1933/95, ONSA 1996/4/170, zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 roku, sygn. II SA/Bk 763/05,

Baza Orzeczeń LEX nr 182866 oraz w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 roku,

sygn. II SA/Wa 2375/04, Baza Orzeczeń LEX nr 171696 i z dnia 4 lutego 2005 roku, sygn. OSK 1563/04, Baza Orzeczeń LEX 171196).

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż w odniesieniu do uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że uchwała taka nie narusza interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy kwestionuje on zmianę przeznaczenia działki, której nie jest właścicielem ani też nie ma do niej innych praw rzeczowych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 1, póz. 2). Również z tej przyczyny zatem interesu prawnego skarżącej spółki nie może naruszać przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu, ponieważ strona skarżąca kwestionuje ustalenia planu dotyczące terenu obejmującego nieruchomości, których strona skarżąca nie jest właścicielem ani też nie ma do nich innych praw rzeczowych.

Takie samo stanowisko odnośnie braku legitymacji skargowej skarżącej spółki do zaskarżenia postanowień uchwały o planie miejscowym ustalających strefy, w których nie można lokalizować masztów i stacji bazowych telefonii komórkowej, zostało wyrażone w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 roku, sygn. II OSK 133/08, z dnia 11 kwietnia 2008 roku, sygn. II OSK 1749/07 i z dnia 11 stycznia 2008 roku, sygn. II OSK 1450/07 oraz w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych – w Krakowie z dnia 17 września 2007 roku, sygn. II SA/Kr 494/07, w Gliwicach z dnia 10 sierpnia 2007 roku, sygn. II SA/Gl 119/07, w Opolu z dnia 24 kwietnia 2007 roku, sygn. II SA/Op 692/06 (wszystkie wyroki dostępne w Internecie na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym a contrario w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. oddalił.

Oddalenie skargi z powyższej przyczyny spowodowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie był uprawniony do badania i wypowiadania się ani co do tego czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa, ani co do stopnia ewentualnego naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącą spółkę, iż postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jej interes prawny lub uprawnienie, otworzyłoby drogę do merytorycznej oceny uchwały. Powyższe wynika z tego, iż – jak to już podkreślano powyżej, uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2002 roku, sygn. II SA 2503/01, Baza Orzeczeń LEX nr 81964).