Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 10/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1, § 2, art. 201 § 1, art. 205 § 2, art. 225, art. 239 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35-37
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 pkt 4, pkt 16, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia NSA Paweł Janicki, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 roku sprawy ze skargi E. G. na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie wniosków o przyznanie świadczenia wychowawczego 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta Ł. do załatwienia wniosków skarżącej E. G. z dat 20 września 2016 roku, 17 października 2016 roku i 25 listopada 2016 roku w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych organowi; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Burmistrzowi Miasta Ł. grzywnę w wysokości 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. zasądza od Burmistrza Miasta Ł. na rzecz skarżącej E. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 5. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej E. G. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu nienależne uiszczonego wpisu od skargi, zaksięgowanego w dniu 23 stycznia 2019 roku pod pozycją [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

E. G. skierowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego.

W skardze jej autorka wyjaśniła, iż organ – Burmistrz Miasta Ł. pozostawił bez rozpoznania wnioski z dnia 25 listopada 2016 roku, 17 października 2016 roku i 20 września 2016 roku o przyznanie świadczenia wychowawczego na J. G., czym naruszył przepis art. 5 ust. 3, art. 18 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1, 2 i 3, art. 21 ust. 5 ustawy z 11 lutego 2016 roku o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2016 roku, poz. 195, dalej jako: "ustawa"). Skarżąca wniosła o:

1. zobowiązanie organu do rozpoznania ww. wniosków i wydania w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi decyzji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego dla J. G. za okres od września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2018 roku,

2. stwierdzenie, że Burmistrz Miasta Ł. dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa.

3. zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania;

W motywach skargi jej autorka podkreśliła, iż Wójt Gminy W. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze na A. G. i J. G. za okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku, w kwotach po 500 zł miesięcznie. Skarżąca wraz z T. G. mieszkali w W.. Ojciec dzieci znęcał się nad skarżącą. Sąd Rejonowy w Ł. wyrokiem z dnia [...] roku (sygn. [...]) uznał T. G. za winnego czynu wyczerpującego dyspozycję art. 207 § 1 i art. 157 § 2 w zw. z art. 11 § 2 Kodeksu karnego wymierzając mu karę 1 roku pozbawienia wolności warunkowo zawieszając jej wykonanie na okres 3 lat tytułem próby. Poza tym Sąd zobowiązał skazanego do poprawnego zachowania wobec pokrzywdzonej – E. G. i powstrzymywania się od nadużywania alkoholu. W tymże czasie skarżąca wniosła także pozew o rozwód z orzeczeniem winy T. G.. Sąd w toku tego postępowania ustalił, iż miejscem zamieszkania małoletnich A. i J. G. będzie miejsce zamieszkania ich matki – E. G..

Jak podkreśliła skarżąca, T. G. znęcał się nad nią i z tego powodu we wrześniu 2016 roku wraz z córkami zamieszkała ona w Ł.. W związku ze zmianą miejsca zamieszkania skarżąca poinformowała Burmistrza Miasta Ł. o tym fakcie i tym samym złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczeń wychowawczych na córki w miejscu zamieszkania. Dokumentacja związana z pobieranym świadczeniem wychowawczym w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w W. została przekazana do Urzędu Miejskiego w Ł..

W dniu 20 września 2016 roku do Burmistrza Miasta Ł. wpłynął wniosek E. G. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córki. Pismem z dnia 27 września 2016 roku organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku poprzez przedstawienie dokumentów związanych z zatrudnieniem męża. Wnioskodawczyni poinformowała organ, że nie posiada wymaganych dokumentów, bowiem mąż utrudniał ich dostarczenie. Poza tym wielokrotnie wskazywała, że mąż znęcał się nad nią. Dodatkowo, o braku możliwości uzyskania wymaganych dokumentów informowała wielokrotnie organ. Zwracała się na piśmie do znanych jej ostatnich miejsc zatrudnienia męża, jednakże uzyskiwała informacje, że nie jest ona uprawniona do otrzymania powyższych informacji, o czym poinformowała organ. Skarżąca zwracała się z zapytaniem do organu na jakim etapie jest jej sprawa, a organ pismem z dnia 14 października 2016 roku poinformował ją, że pozostawia jej wniosek bez rozpoznania.

W ocenie autorki skargi, organ dysponował wszelką niezbędną dokumentacją – jak np. zaświadczenia z Urzędu Skarbowego, KRUS, które zawierają informacje dotyczące uzyskania dochodu za wskazane okresy i mimo to pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Następnie w dniu 17 października 2016 roku wnioskodawczyni złożyła ponowny wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na córki. Pismem z dnia 21 października 2016 roku wezwana została do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez dołączenie dokumentów związanych z zatrudnieniem męża. Skarżąca oświadczyła, że pracodawcy do których zwróciła się z prośbą o uzyskanie informacji o wynagrodzeniu męża, odmówili jej przekazania wymaganych dokumentów. Dodatkowo, mąż mimo rozlicznych próśb skarżącej nie złożył wymaganych dokumentów. Skarżąca nie miała możliwości przedstawienia żądanych dokumentów, o czym wielokrotnie informowała organ.

W tej sytuacji Burmistrz decyzją z dnia [...] roku, nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze jedynie na A. G. w kwocie 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku. Zawiadomieniem z dnia [...] roku organ poinformował o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. G..

W dniu 14 listopada 2016 roku skarżąca przedkładając opinie Opiniodawczego Zespołu Specjalistów Sądowych wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy w przedmiocie pozostawienia bez rozpoznania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. G., za wskazany we wniosku okres. Powyższe nie spotkało się z jakąkolwiek reakcją ze strony organu. Ostatecznie w dniu 25 listopada 2016 roku skarżąca ponownie wniosła o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Organ pismem z dnia 1 grudnia 2016 roku wezwał stronę do poprawienia wniosku i jego uzupełnienia, jednak organ nie zakreślił do tego terminu. Zawiadomieniem z dnia 22 grudnia 2016 roku organ poinformował skarżącą o pozostawieniu jej wniosku bez rozpoznania.

Skarżąca wobec braku możliwości uzyskania dokumentów dotyczących zatrudnienia męża, wystąpiła z zapytaniem do Ministerstwa Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej o pomoc w rozwiązaniu problemu braku dysponowania dokumentami dotyczącymi miejsca zatrudnienia męża. Z uzyskanej pisemnej odpowiedzi Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Rodzinnej wynika, że w każdym przypadku organ winien zawsze uwzględnić okoliczności danej sprawy, czego jednak w sprawie tenże nie uczynił. Odmowa przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, nastąpiła w oderwaniu od rozważenia całokształtu materiału dowodowego z uwzględnieniem okoliczności, że w tej konkretnej sprawie skarżąca wobec wyczerpania wszelkich możliwości uzyskania dokumentów od jej byłego męża, nie była w stanie tego uczynić. Pracodawcy odmówili udzielenia informacji skarżącej o zatrudnieniu męża. Pozostawienie wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego bez rozpoznania, w ocenie skarżącej, nastąpiło bezzasadnie.

Następnie w dniu 19 lipca 2017 roku skarżąca złożyła w organie oświadczenie, w którym ponowiła argumentację o braku możliwości przedłożenia dokumentów dotyczących zatrudnienia męża. W odpowiedzi organ (pismo z dnia 16 sierpnia 2017 roku) poinformował o braku podstaw do wydania w sprawie decyzji i wskazał że nie przysługuje jej odwołanie.

W dniu 17 sierpnia 2017 roku E. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2017/2018 na obie córki. Po raz kolejny skarżąca została wezwana do uzupełnienia braków formalnych wniosku poprzez załączenie zaświadczeń o wynagrodzeniu męża i świadectwa pracy (wezwanie z dnia 5 października 2017 roku). Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] roku, nr [...] przyznał świadczenie wychowawcze na A. G. za okres od dnia 1 października 2017 roku do dnia 30 września 2018 roku w kwocie 500 zł miesięcznie.

Jednocześnie organ, wnioskiem z dnia 29 stycznia 2018 roku wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. o stwierdzenie nieważności prawomocnej decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] roku, nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W tym stanie rzeczy wnioskodawczyni w dniu 18 sierpnia 2018 roku złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. G.. Burmistrz Ł. decyzją z dnia [...] roku przyznał świadczenie wychowawcze na J. G. na okres od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2018 roku w kwocie po 500 zł miesięcznie.

Bezspornie, za okres od września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2018 roku świadczenie wychowawcze nie było pobierane na J. G.. Podczas gdy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 kwietnia 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku na obie córki skarżącej.

Jak podkreśliła skarżąca, problemy rodzinne (odmowa udostępnienia przez byłego męża dokumentów dotyczących zatrudnienia) stanowiła wyłączną przeszkodę uniemożliwiającą uzupełnienie wniosków, czego Burmistrz Ł. nie uwzględnił. W przypadku każdego z wniosków o przyznanie świadczenia, skarżąca w związku z wezwaniem do uzupełnienia braków formalnych, braki te uzupełniała, składała dokumenty oraz wyjaśnienia. Jedynie w sytuacji kiedy nie dysponowała dokumentami dotyczącymi zatrudnienia jej byłego męża składała oświadczenie. Dodatkowo zwracała się o pomoc w uzyskaniu żądanych dokumentów do innych instytucji. Wyjaśniała, że nie znajduje się w posiadaniu dokumentacji dotyczącej zatrudnienia byłego męża, czego organ nie uwzględnił. Były mąż odmówił udostępnienia dokumentacji. Dodatkowo strony od dawna nie mieszkają razem, z tego też powodu E. G. zwróciła się na piśmie do T. G. z prośbą o przekazanie dokumentów. T. G. także nie udostępnił wnioskowanych dokumentów.

Skarżąca wystąpiła do organu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Organ jednak nie uwzględnił wniosku.

Skarżąca, jak wskazała, o każdym z wydanych orzeczeń (wyrok karny i wyrok rozwodowy) informowała organ, przedkładając kopie rozstrzygnięć. Jednak tenże nie uwzględnił tych dokumentów, a dodatkowo nie odniósł się do tego, że skarżąca okazywała dowody na potwierdzenie tego, że pracodawcy odmawiają jej udzielenia informacji dotyczących zatrudnienia męża. Obecnie wnioskodawczyni jest po rozwodzie.

Wójt Gminy W. wydał decyzję o przyznaniu świadczenia wychowawczego na J. G., w oparciu o całokształt materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Uwzględnił nie tylko dowody z dokumentów ale także oświadczenia skarżącej, czego nie uczynił Burmistrz Miasta Ł.. W ocenie skarżącej bezsporne jest, że Burmistrz Ł. dopuścił się bezczynności, rażąco naruszając przepisy ustawy. Skarżąca przedstawiła dochody rodziny, a nadto organ dysponował wszelkimi niezbędnymi zaświadczeniami (KRUS) zawierającymi informacje o uzyskiwanych dochodach.

Uwzględniając treść art. 18 ust. 1 i 2 ustawy istotne jest, że skarżąca złożyła wnioski w zakreślonych terminach pozwalających na ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na wskazane okresy. Co więcej, uzupełniła braki w zakreślonym terminie. Organ wbrew treści art. 19 ust. 1, 2 i 3 ustawy nie ustalił prawa do świadczenia wychowawczego za okres od września 2016 roku do dnia 30 czerwca 2018 roku na J. G.. Skarżąca przedstawiała dokumenty niezbędne do ustalenia prawa do świadczenia, a także występowała do innych organów z prośbą o ustalenie dochodów byłego męża. Wobec braku możliwości uzyskania tych dokumentów nie może ponosić konsekwencji odmowy udostępnienia danych dotyczących pracownika przez pracodawcę. Wobec złożenia wniosków w terminie organ winien ustalić prawo do świadczeń wychowawczych, czego jednak nie uczynił, wydając zaświadczenia o pozostawieniu wniosków skarżącej bez rozpoznania.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wnioski skarżącej z dnia 20 września, 17 października i 25 listopada 2016 roku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na J. G., mimo uzupełnienia w terminie przez skarżącą, organ pozostawił bez rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ł. wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż pozostawił wnioski skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpatrzenia jedynie w części dotyczącej przyznania świadczenia na pierwsze dziecko – J. G..

Wniosek z dnia 19 kwietnia 2016 roku, przekazany (bez wszystkich wymaganych dokumentów) przez GOPS W. w dniu 20 września 2016 roku nie zawierał załącznika dotyczącego dochodu z gospodarstwa rolnego, świadectwa pracy z 2014 roku potwierdzającego utratę dochodu męża skarżącej, umowę o pracę potwierdzającą uzyskanie dochodu w 2016 roku oraz zaświadczenia o dochodach w kwietniu 2016 roku.

Wniosek z dnia 17 października 2016 roku nie zawierał dokumentu potwierdzającego utratę dochodu z pracy za 2014 roku, umowy o pracę zawartej po 2014 roku oraz zaświadczenia o wysokości osiągniętego dochodu netto za kwiecień 2016 roku.

Natomiast wniosek z dnia 25 listopada 2016 roku zawierał braki, bowiem skarżąca we wniosku nie wpisała męża do składu rodziny oraz brak było dokumentów potwierdzających uzyskanie dochodu przez męża (umowa o pracę oraz zaświadczenie za kwiecień 2016 roku). Podczas gdy wniosek z dnia 17 sierpnia 2017 roku nie zawierał dokumentów potwierdzających utratę dochodu z 2016 roku oraz brak było zaświadczenia o uzyskaniu dochodu za lipiec 2017 roku.

Organ w dniu 20 września 2016 roku otrzymał niekompletny wniosek o ustalenie świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci. Pismem z dnia 27 września 2017 roku, na mocy art. 19 ust. 2 ustawy, skarżąca została wezwana do uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty (szczególnie ważnym brakującym dokumentem było zaświadczenie o wynagrodzeniu za pracę dotyczące męża skarżącej za kwiecień 2016 roku – pracodawca A Spółka z o.o.). W związku z niedostarczeniem zaświadczenia w terminie, skarżąca została poinformowana pismem z dnia 14 października 2016 roku o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.

W dniu 17 października 2017 roku skarżąca złożyła kolejny wniosek o ustalenie świadczeń wychowawczych na dwoje dzieci. Świadczenie wychowawcze na drugie dziecko w rodzinie A. G. zostało przyznane z ww. wniosku na okres od dnia 1 października 2016 roku do dnia 30 września 2017 roku w wysokości 500 zł miesięcznie (decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia [...] roku) oraz po weryfikacji z wniosku z dnia 20 września 2016 roku na miesiąc wrzesień 2016 roku (decyzja zmieniająca z dnia [...]).

Natomiast wniosek z dnia 17 października 2016 roku w części dotyczącej świadczenia na pierwsze dziecko został pozostawiony bez rozpatrzenia w związku z niedostarczeniem brakujących dokumentów (zaświadczenia o wynagrodzeniu). Skarżąca została wezwana pismem z dnia 21 października 2016 roku do uzupełnienia brakujących dokumentów, których po raz kolejny nie dostarczyła w terminie. W związku z tym została zawiadomiona pismem z dnia [...] roku o pozostawieniu wniosku w części na pierwsze dziecko bez rozpatrzenia.

Sytuacja powtórzyła się kiedy to skarżąca złożyła następny wniosek w dniu 25 listopada 2016 roku tylko na pierwsze dziecko J. G.. Po raz kolejny została wezwana (wezwanie z dnia 1 grudnia 2016 roku) oraz po raz kolejny nie dostarczyła brakującego dokumentu w terminie (zaświadczenia o wynagrodzeniu męża za miesiąc kwiecień 2016 roku). Tak więc w tym przypadku skarżąca została zawiadomiona o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia na pierwsze dziecko (zawiadomienie z dnia 22 grudnia 2016 roku). Skarżąca dodatkowym pismem z dnia 16 sierpnia 2017 roku (w odpowiedzi na oświadczenie jakie złożyła w dniu 19 lipca 2017 roku) została poinformowana o braku możliwości naliczenia dochodu rodziny celem wydania decyzji w sprawie.

Składając wniosek w dniu 17 sierpnia 2017 roku na kolejny okres zasiłkowy 2017/2018, na pierwsze i drugie dziecko, sytuacja powtórzyła się. W związku z wezwaniem z dnia 5 października 2017 roku o uzupełnienie wniosku o brakujące dokumenty (tym razem zaświadczenie o wynagrodzeniu męża za lipiec 2017 roku z B sp. z o.o.) celem rozparzenia wniosku na pierwsze dziecko, brakujące dokumenty nie zostały dostarczone. Burmistrz Miasta Ł. decyzją z dnia [...] roku przyznał świadczenie wychowawcze jedynie na drugie dziecko A. G. na okres od dnia 1 października 2017 roku do dnia 30 września 2018 roku w wysokości 500 zł miesięcznie. Wniosek pozostał bez rozpatrzenia w części dotyczącej świadczenia na pierwsze dziecko.

Na dalszym etapie postępowania organ otrzymał brakujące dokumenty dostarczone przez męża skarżącej (w dniu 16 lipca 2018 roku: świadectwo pracy T. G. z A sp. z o.o., decyzję o podatku rolnym, świadectwo pracy z B Sp. z o.o., umowę o pracę z C Sp. z o.o., umowę o pracę z D O., zaświadczenie o wynagrodzeniu B, zaświadczenie z gminy W. o ha przeliczeniowych oraz w dniu 19 lipca 2018 roku: świadectwo pracy E S.A., zaświadczenie o wynagrodzeniu za kwiecień 2016 roku A Sp. z o.o.), w związku z czym na kolejny wniosek skarżącej z dnia 18 lipca 2018 roku na pierwsze dziecko organ mógł ustalić dochód rodziny. Organ decyzją z dnia [...] roku przyznał świadczenie na okres od dnia 1 lipca do dnia 30 września 2018 roku w wysokości 500 zł miesięcznie.

Obecnie skarżąca decyzją z dnia [...] roku ma przyznane świadczenie wychowawcze na pierwsze i drugie dziecko, na okres od dnia 1 października 2018 roku do dnia 30 września 2019 roku. W tracie pobierania świadczeń została wezwana (pismo z dnia 3 grudnia 2018 roku) do złożenia wyjaśnień ponieważ mąż wnioskodawczyni po raz kolejny podjął nowe zatrudnienie w F. W związku z wezwaniem skarżąca dostarczyła wyrok rozwodowy przez co kwestia dalszego pobierania świadczeń na pierwsze dziecko, została wyjaśniona. W grudniu 2018 roku skarżąca stała się osobą rozwiedzioną.

Na organie jednak nadal spoczywa sprawa wyjaśnienia i weryfikacji prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w związku z decyzją z dnia [...] roku, ponieważ jak wynika z informacji ZUS (z dnia 13 listopada 2018 roku) w okresach od dnia 3 kwietnia do dnia 1 lipca 2018 roku oraz od dnia 2 lipca do dnia 11 sierpnia 2018 roku, były opłacane składki zdrowotne od wynagrodzenia męża skarżącej przez zakład pracy E .

Przy podejmowaniu decyzji – jak wskazał organ – zastosował utratę dochodu od dnia 1 lipca 2018 roku, co nie powinno nastąpić ponieważ mąż skarżącej (skarżąca) po raz kolejny nie poinformowała o podjęciu kolejnej pracy w okresie od dnia 2 lipca do dnia 11 sierpnia 2018 roku w E. Obecnie organ powinien uzyskać zaświadczenie o wynagrodzeniu z E z pracy męża skarżącej za maj 2018 roku i zweryfikować prawo do świadczenia za okres od 1 lipca do 30 sierpnia 2018 roku.

Jak wskazał organ, w sprawie nie można było ustalić faktycznego dochodu rodziny zgodnie z ustawą. Skarżącej zostało udzielone wsparcie w staraniach o pozyskanie zaświadczeń z zakładu pracy męża (np. pomoc w napisaniu i przesłaniu pisma do zakładu pracy). Z uwagi jednak na istniejący konflikt pomiędzy małżonkami informacji o zarobkach nie można było uzyskać. Mąż skarżącej często zmieniał zatrudnienie przez co postępowania w sprawie wymagały szczególnych starań ze strony organu. Zakłady pracy męża skarżącej w rozumieniu ustawy nie są instytucjami publicznymi (jak sugeruje skarżąca), o których mowa w art. 19 ust. 3 ustawy, do których organ mógłby wystąpić o uzupełnienie brakujących dokumentów do wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Obowiązek dostarczenia zaświadczeń o wynagrodzeniu przez skarżącą określony jest przepisami wykonawczymi do ustawy.

Z uwagi na powyższe Burmistrz Miasta Ł. nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa i bezczynności, co czyni skargę całkowicie bezzasadną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z regulacją art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w określonych przypadkach, w tym – w razie konieczności wydania decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 – 4a oraz pkt 8 P.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Na wstępie wyjaśnić należy, iż warunkiem wniesienia skargi na bezczynność jest wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 P.p.s.a.). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 P.p.s.a.). W sprawie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania środkiem takim jest ponaglenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.).

W stanie faktycznym sprawy skarżąca, pismem z dnia 10 grudnia 2018 roku, skierowała pismo zatytułowanie "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wskazała, iż wspomniane naruszenie prawa polega na pozostawieniu bez rozpoznania jej wniosku z dnia 20 września, 17 października i 25 listopada 2016 roku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego. Na tej podstawie należy uznać, że skarga w sprawie jest formalnie dopuszczalna.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 K.p.a.). Realizacji tej zasady służy m. in. przepis art. 35 § 1 K.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 K.p.a.).

Oceniając zasadność przedmiotowej skargi należy w pierwszym rzędzie wskazać, iż skarżąca trzykrotnie (w dniu 20 września, 17 października i 25 listopada 2016 roku) kierowała do organu – Burmistrza Ł. wnioski o przyznanie świadczenia wychowawczego na swoje córki, czyli J. i A. G.. Organ po rozpoznaniu ww. wniosków pozostawiał je bez rozpoznania w zakresie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

W tym miejscu sięgając do treści art. 5 ust. 3 powołanej wcześniej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należy podkreślić, iż świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł. A ponieważ w dacie składania wniosków skarżąca pozostawała w związku małżeńskim, to organ uznał, iż niezbędnym jest przedstawienie dokumentów potwierdzających uzyskiwane przez niego zarobki. Tymczasem, małżonkowie będący już wówczas w trakcie rozwodu pozostawali w konflikcie, skarżąca nie była w stanie przedstawić wymaganych przez organ dokumentów. Wśród dokumentów załączonych do akt administracyjnych, na których istnienie zwracała uwagę skarżąca znajduje się postanowienie z dnia [...] roku Sądu Okręgowego w S., sygn. [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zabezpieczenia, w którym tenże Sąd ustalił, iż miejscem zamieszkania córek skarżącej będzie jej miejsce zamieszkania. Nadto w tym postanowieniu Sąd określił alimenty na rzecz córek i określił kontakty męża skarżącej z córkami.

Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się zatem do oceny czy pozostawanie w związku małżeńskim automatycznie skutkuje koniecznością uwzględnienia przy obliczaniu dochodu rodziny także dochodu niezamieszkującego z rodziną małżonka.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2017 roku, sygn. II SA/Po 970/16 (wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazujące, "iż błędny jest pogląd stanowiący o tym, że małżonek, z którym rodzic wnioskujący o świadczenie wychowawcze nie ma orzeczonej separacji lub rozwodu musi być zawsze uznany za członka tej rodziny. Co do zasady stanowisko takie jest zasadne, ale w określonych sytuacjach faktycznych, jak w niniejszej sprawie, taki automatyzm nie ma uzasadnienia. Prawodawca nie ma możliwości ustanowienia normy, która w sposób kazuistyczny regulowałaby wszystkie, często skomplikowane sytuacje faktyczne. Niezbędne przy interpretacji przepisów z założeniem racjonalności ustawodawcy jest więc dokonanie takiej subsumcji prawa do rozważanych okoliczności danej sprawy, która odpowiadałaby konstytucyjnym zasadom sprawiedliwości społecznej, równości wobec prawa stanowiących istotę demokratycznego państwa prawa. Celem przyznania świadczenia wychowawczego, na co wskazuje już sama nazwa ustawy je regulującej, jest pomoc państwa w wychowywaniu dzieci. Akcentowane jest wychowywanie dziecka (art. 4 ustawy), w tym opieka nad nim, przysługuje ono nawet opiekunowi faktycznemu dziecka. Według art. 2 pkt 13 ustawy osobą samotnie wychowującą dziecko nie jest osoba, która wychowuje co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem. W art. 2 pkt 16 ustawy po wymienieniu takich osób jak małżonkowie, rodzice dzieci, opiekun faktyczny dziecka wymienia się inne osoby wskazując "zamieszkujące wspólnie z tymi osobami". W art. 15 ust. 1 ustawy organom dano uprawnienie do weryfikacji wątpliwości w sytuacjach gdy w stosunku do osoby ubiegającej się lub pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem. Dziecko jest zaliczane jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców w sytuacji sądownie orzeczonej opieki naprzemiennej (art. 2 pkt 16 in fine ustawy), wówczas kwotę świadczenia ustala się dzieląc ją przez liczbę wszystkich dni kalendarzowych w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę dni kalendarzowych, za które to świadczenie przysługuje (art. 5 ust. 2 ustawy). Trudno więc w świetle ww. przepisów uznać, by rodzic dziecka pozostający w faktycznym, świadomym i trwałym, nie związanym np. z czasowym wyjazdem do pracy czy chorobą, rozłączeniu był traktowany jako członek tej rodziny, tylko z uwagi na brak formalnego orzeczenia separacji czy rozwodu, które z uwagi na dużą ilość spraw w sądach czy działania procesowe stron może trwać wiele lat".

Podkreślić należy, że zastosowanie art. 2 pkt 16 ustawy w sposób automatyczny i bezrefleksyjny (tzn. pomijający w wykładni użyte w redakcji tegoż przepisu określenie "odpowiednio") prowadzić może do absurdalnych sytuacji, gdy ta sama osoba pozostająca formalnie z związku małżeńskim, ale faktycznie z współmałżonkiem pozostająca w rozłączeniu, a tworząca z inną osobą konkubinat, na podstawie tych samych przepisów będzie traktowana równocześnie jako członek dwóch rodzin (tj. jako "małżonek" z art. 2 pkt 16 ustawy) i jako "rodzic dziecka" (też z art. 2 pkt 16 ustawy

Na niedopuszczalność takiego formalistycznego rozumienia pojęcia rodziny na kanwie analogicznej regulacji zawartej w art. 3 pkt 16 ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 roku, poz. 2220) zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 lutego 2012 roku, sygn. I OSK 1709/11. W ocenie NSA, w definicji pojęcia "rodzina" zawartego w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca posłużył się zwrotem "odpowiednio" wskazując na różnych członków rodziny. Odpowiednie stosowanie przepisu prawa nigdy nie nakazuje mechanicznego stosowania norm, o których mowa, ani nie zwalnia od obowiązku rozpatrzenia, w jakim sensie i zakresie oraz w jaki sposób należy je stosować w konkretnej sytuacji prawnej, tak aby były adekwatne do charakteru i rodzaju spraw. NSA podkreślił, że gdyby intencją ustawodawcy było obligatoryjne zaliczenie do rodziny wszystkich wymienionych w art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych osób w przepisie tym nie umieszczono by słowa "odpowiednio". Z treści tego przepisu nie można wyprowadzić sztywnej reguły, która określałaby w konkretnej sytuacji życiowej, które osoby należy zaliczyć do rodziny. Ustawodawca zobowiązał organ do analizy tej kwestii w odniesieniu do każdej konkretnej sprawy właśnie poprzez użycie słowa "odpowiednio", najwyraźniej uznając, że możliwe komplikacje stosunków rodzinnych nie są materią, którą można i należy regulować sztywno i kazuistycznie.

Powyższe uwagi Naczelnego Sądu Administracyjnego – zdaniem składu orzekającego – są w pełni aktualne w sprawie niniejszej, a to ze względu na analogiczne zapisy ustawy dotyczące rozumienia pojęcia rodziny.

W sprawie Burmistrz uznając, że do rodziny skarżącej zalicza się niezamieszkujący z nią mąż, z którym jest ona w trakcie postępowania rozwodowego, przyznał prymat formalnemu rozumieniu rodziny, nie analizując rzeczywistej sytuacji skarżącej. Ustawodawca określając pojęcie rodziny, jak i osoby samotnie wychowującej dziecko uwzględnia status prawny, aczkolwiek okoliczności faktyczne nie mogą być ignorowane i w każdej konkretnej sprawie winny podlegać szczegółowej i dogłębnej analizie organów. Z tego obowiązku organ się nie wywiązał, poprzestając na formalistycznym ujęciu definicji rodziny. Organy miały obowiązek i możliwość wyjaśnienia tych kwestii. Zgodnie bowiem z art. 28 ustawy w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy kodeks postępowania administracyjnego, a więc istnieje możliwość ustalenia okoliczności sprawy zgodnie z regułami dowodowymi (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Rzeczą organów jest więc – przy ustalaniu dochodu rodziny – przede wszystkim ustalenie jakie osoby w skład tejże rodziny wchodzą. Okoliczności brane pod uwagę przy rozstrzyganiu tej kwestii muszą być oparte na prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym.

Nawet przyjmując przeciwny pogląd, czyli uznając że oboje małżonkowie tworzą rodzinę w rozumieniu przepisów ustawy, zdaniem Sądu, i tak organ pozostawał w bezczynności. Skoro ani organ, co podkreślił pełnomocnik organu, ani skarżąca, nie mogli uzyskać informacji o dochodach męża skarżącej, to zgodnie z zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego organ mógł (a nawet powinien) oprzeć swoje rozstrzygnięcie na wszelkich innych dostępnych mu dowodach i wydać orzeczenie o charakterze merytorycznym (uwzględniające lub odmawiające przyznania świadczenia skarżącej), a nie pozostawiać wnioski skarżącej bez rozpoznania. Tym bardziej, że w sprawie twierdzenia strony co do stanu osobowego rodziny pokrywały się z jej całkowitym, aczkolwiek nie formalnym rozkładem potwierdzonym wyrokami – karnym za znęcanie się współmałżonka i rozwodowym z orzeczeniem winy męża.

Z tych powodów uznając, że organ powinien wydać w sprawie rozstrzygnięcie o charakterze merytorycznym Sąd uznał skargę na bezczynność Burmistrza Ł. za uzasadnioną i w konsekwencji zobowiązał organ do załatwienia wniosków skarżącej w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych.

Uznanie, iż organ dopuścił się bezczynności w sprawie łączy się z obowiązkiem oceny czy wspomniana bezczynność miała charakter rażący. Przystępując więc do oceny czy bezczynność organu miała charakter rażący podjąć należy próbę zdefiniowania pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Zdaniem składu orzekającego, rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne).

Ocena czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 35 § 3 K.p.a.

Powracając na grunt zawisłej sprawy powtórzyć po raz kolejny wypada, iż skarżąca trzykrotnie występowała o przyznanie świadczenia wychowawczego na córki. Wnioski te pochodziły z dnia: 20 września, 17 października i 25 listopada 2016 roku. W dniu 28 stycznia 2019 roku skarżąca skierowała do Sądu, za pośrednictwem organu, skargę na jego bezczynność. Do dnia wydania wyroku organ nie wydał w sprawie ww. wniosków rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym. Z zestawienia dat wynika zatem, że postępowanie w sprawie trwało ponad 2 lata, podczas gdy – zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. – powinno się zakończyć nie później niż w terminie dwóch miesięcy w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej. Z tego powodu Sąd uznał, iż organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym, bowiem wspomniana bezczynność nie była przypadkowa, uzasadniona szerokim zakresem postępowania wyjaśniającego, czy wielością stron. Bezczynność wynikała z przekonania organu, który swoim działaniem ewidentnie blokował stronie uzyskanie świadczenia, bowiem pozostawiał wniosek bez rozpoznania, a nie np. wydawał decyzję o odmowie przyznania świadczenia na pierwsze dziecko, co otwierałoby skarżącej prawo do odwołania i kontroli instancyjnej.

W konsekwencji stwierdzenia, iż organ dopuścił się bezczynności w stopniu rażącym Sąd za uzasadnione uznał nałożenie na organ grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. Podstawowym warunkiem stwierdzenia istnienia materialnoprawnej podstawy wymierzenia grzywny organowi w oparciu o art. 149 § 2 P.p.s.a. jest upływ terminu załatwienia sprawy. Postępowanie w sprawie trwało ponad 2 lata, czyli z naruszeniem przepisów określających terminy załatwienia spraw w postępowaniu. Sąd określając wysokość grzywny uwzględnił rozmiar przekroczenia terminu, jakiego dopuścił się organ stwierdzając, że grzywna w kwocie 1.000 zł będzie w sprawie adekwatna do rozmiaru bezczynności organu. Z tych powodów Sąd uwzględniając okoliczności sprawy wywiódł, iż kwota grzywny określonej w wyroku w realiach sprawy będzie odpowiednia.

Reasumując, Sąd w punkcie pierwszym wyroku orzekł o zobowiązaniu organu do załatwienia wniosków skarżącej w terminie 30 dni, w oparciu o treść art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

W kolejnym punkcie wyroku Sąd stwierdzając, iż bezczynność miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa orzekł na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a.

W punkcie trzecim wyroku Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny czyniąc to na mocy art. 149 § 2 P.p.s.a.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie czwartym wyroku na mocy art. 201 § 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm.

W punkcie piątym wyroku Sąd postanowił o zwrocie uiszczonego przez skarżącą wpisu od skargi czyniąc to na podstawie art. 225 w zw. z art. art. 239 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a.

A. P.