Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1384/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] , 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] znak [...] Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi W. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 przy ul. [...] w B.

W dniu [...] r. T. T., współwłaściciel działki nr 2 (sąsiadującej bezpośrednio z działką inwestora) złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną - z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. We wniosku o wznowienie T. T. zawarł żądanie wstrzymania wykonania ww. decyzji z uwagi na potencjalne zagrożenie wystąpienia katastrofy budowlanej na jego działce na skutek przewidywanego osunięcia gruntu wskutek planowanej budowy budynku na działce nr 1. Jako dowód zobowiązał się przedłożyć opinię geologiczną wraz z przeprowadzonymi badaniami (odwiertami) gruntu niezwłocznie po ich sporządzeniu. T. T. zaznaczył również, że brał udział w postępowaniu na etapie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (przed organem I instancji, SKO w B. oraz WSA w Gliwicach).

Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...]Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...]r.

Postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji wstrzymał zaś wykonanie tejże decyzji (na skutek wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/GL 834/11 uchylającego postanowienie Wojewody [...] i postanowienie Prezydenta Miasta B. w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ww. decyzji).

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4, art. 147, art. 148 oraz art. 149 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 21 kwietnia 2011 r., stwierdzając, że obszar oddziaływania badanej inwestycji nie obejmuje działki T. T.. Jak wskazał organ I instancji w uzasadnieniu decyzji inwestycja objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na parceli Nr 1. Budynek został usytuowany ścianą pełną w odległości 3 metrów od granicy z parcelą nr 2 wchodzącą w obręb posesji przy ulicy [...], stanowiącej współwłasność K. i T. T. Taka lokalizacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granic, które wskazane są w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U 2002, Nr 75 poz. 690). Przyjęty projekt powtarzalny (typowy) został dostosowany do warunków lokalnych w zakresie obciążeń wiatrowych, strefy klimatycznej i śniegowej. Projekty posadowienia budynku i zagospodarowania terenu działki opracowane zostały na podstawie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej zaleconej do wykonania w decyzji o warunkach zabudowy. We wniosku o wznowienie postępowania T. T. podniósł zarzut, iż inwestycja została zaplanowana i zatwierdzona do realizacji na terenie, który potencjalnie stwarza zagrożenie katastrofą budowlaną ze względu na możliwość osunięcia gruntu wskutek budowy. Na uzasadnienie swojego wniosku złożył w dniu 8 czerwca 2011 r. pismo wraz z ekspertyzą geotechniczną wykonaną na jego zlecenie przez dr J. T. i inż. J. K. w czerwcu 2011 r., na podstawie której wyraża pogląd, iż " ... prace budowlane oraz ewentualne posadowienie domu jednorodzinnego na działce 3 spowoduje utratę stateczności zbocza na działce północnej przy ulicy [...] z potencjalnym zagrożeniem uaktywnienia osuwiska...". Z przedmiotową ekspertyzą zapoznani zostali W. B. (inwestor) oraz geolog mgr inż. K. S., będący autorem dokumentacji geologiczno-inżynierskiej opracowanej w czerwcu 2010 r. na potrzeby projektu budowlanego zamierzonej inwestycji na działce nr 1. Podejmując postępowanie wyjaśniające w sprawie wznowienia postępowania organ I instancji poddał szczegółowej analizie zgromadzony w sprawie w dotychczasowym postępowaniu materiał (a to: dwie ekspertyzy geotechniczne - z września 2004 r. i kwietnia 2007 r. i opracowanie określające warunki gruntowo-wodne na posesji przy ulicy [...] z października 2004 r. - wykonane na etapie decyzji o warunkach zabudowy planowanej inwestycji, oraz dokumentację geologiczno-inżynierską z czerwca 2010 r. i ekspertyzę geotechniczną z czerwca 2011 r - wykonane na etapie pozwolenia na budowę).

Zdaniem organu I instancji w aktualnym stanie nie ma podstaw prawnych do odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę w oparciu o przepisy prawa geologicznego. W ustawie z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (tekst jednolity: Dz. U. 2005, Nr 228, poz. 1947 z późn. zm.) nie jest przewidziany tryb weryfikacji przyjętej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej poprzez ekspertyzę geotechniczną. Ponadto na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 60 ust. 1, w nawiązaniu do art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U 2003, Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uzgadnianie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych prowadzone jest na etapie wydawania decyzji warunków zabudowy, a nie na etapie udzielania pozwolenia na budowę. Kwestia odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji ze względu na zagrożenia osuwiskowe była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. W dniu 22 października 2008 r. WSA wydał wyrok sygn. akt II SA/GI 470/08 uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] r. nr [...]oraz decyzję Prezydenta Miasta B. z [...]r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce nr 1 w B. przy ul. [...]. W wyroku tym skład orzekający wskazał m.in., iż na etapie udzielania pozwolenia na budowę powinna być oceniana m.in. dokumentacja geotechniczna i dokumentacja geologiczno-inżynierska. Zgodnie z przywołanymi powyżej przepisami rozporządzenia w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych Pan W. B. dopełnił wszystkich formalności prawnych dotyczących badań podłoża gruntowego na działce nr 1 w rejonie projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedłożył wymagane dokumenty: ekspertyzę geotechniczną i dokumentacje geologiczno-inżynierską. Powyższe opracowania, wykonane na zlecenie inwestora W. B. dopuszczają realizację budynku jednorodzinnego na przedmiotowej działce nr 1 - i zostały uwzględnione przez organ administracji na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Należy nadmienić, iż zgodnie z mapą osuwisk na terenie miasta B., sporządzoną w 2004 roku (aktualizacja 2010 r.) w skali 1:10 000 przez Państwowy Instytut Geologiczny - Oddział [...] - na wskazanym terenie nie zarejestrowano terenów osuwiskowych, a także terenów predysponowanych do wystąpienia osuwisk. W tym miejscu organ szeroko opisał przedłożoną mu dokumentację wskazując, iż udzielając pozwolenia na budowę szczegółowo określił zakres obowiązków dotyczących budowy budynku na działce nr 1 przy ul. [...] w B., tak, aby budowa była prowadzona w sposób bezpieczny i nie powodowała szkód w środowisku przyrodniczym i nie oddziaływała negatywnie na działki sąsiednie. Należy ponadto zauważyć, że na tym samym zboczu, o podobnych parametrach podłoża geologicznego, udzielono T. T. decyzją znak: [...] z dnia [...] r. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptację budynku gospodarczego na garaż na posesji przy ulicy [...], a kolejną decyzją znak: [...] z dnia [...] r. na budowę indywidualnej przydomowej oczyszczalni ścieków. Realizacja na podstawie przywołanych decyzji zabudowy na posesji przy ulicy [...] nie może ograniczać możliwości zabudowy działek sąsiednich, a jednocześnie powinna spełniać dla nich warunki bezpieczeństwa, zatem po przeprowadzeniu szczegółowej analizy organ nie może odmówić prawa do zabudowy na sąsiedniej działce nr 1 przy ul. [...]w B. W konkluzji organ I instancji wskazał, iż jego zdaniem planowany do realizacji na działce Nr 1 obiekt nie stwarza uciążliwości ani zagrożenia dla terenów sąsiednich, nie wprowadza też ani nie utrwala ograniczeń w ich użytkowaniu lub zagospodarowaniu. Zatem obszar oddziaływania badanej inwestycji nie wkracza na działki będące własnością K. i T. T. (co stanowiłoby przesłankę do uznania ww. za strony postępowania dotyczącego badanego pozwolenia na budowę), lecz mieści się w całości w obrębie stanowiącej własność W. B. działki Nr 1 - na której obiekt ten jest usytuowany. W tym stanie sprawy należy stwierdzić, że nie istnieje przepis prawa, który wskazywałby na naruszenie interesu prawnego skarżącego; W konsekwencji brak takiego przepisu oznacza, że należąca do K. i T. T. nieruchomość przy ulicy [...] pozostaje poza obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji zamierzonej do realizacji na działce nr 1, a skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył w ustawowym terminie reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika T. T. Skarżący zarzucił:

naruszenie prawa polegające na braku merytorycznego uzasadnienia decyzji,

błędną ocenę dowodów, a w szczególności wniosków z ekspertyzy geotechnicznej z czerwca 2011, wykonanej na zlecenie odwołującego się (oceniającej wpływ planowanej budowy domu jednorodzinnego na działce nr 1 na stateczność zbocza, na którym znajduje się zabudowana działka T. T.),

naruszenie przepisu § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który nakazuje wznoszenie budynków poza zasięgiem uciążliwości i zagrożeń, określonych w przepisach odrębnych, a w szczególności zagrożeń osuwisk gruntu,

naruszenie przepisu art. 1 ust. 2 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wymogu uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi w zagospodarowaniu przestrzennym), poprzez nieuwzględnienie wyników ekspertyzy geotechnicznej, wykonanej na zlecenie Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta B. w 2007 r. oraz zgodnej z nią ekspertyzy geotechnicznej z czerwca 2011, wykonanej na zlecenie p. T. T.. W ocenie odwołującego obie ww. ekspertyzy "są we wnioskach całkowicie zgodne" i stwierdzają, że:

"działka 1 położona jest na terenie o wysokim zagrożeniu osuwiskowym, jest na zboczu nachylona pod katem 10°-20°,

podłoże tego stoku kwalifikuje go do powstawania osuwiska, czy zsuwu mas ziemnych,

dodatkowym elementem powodującym zagrożenie osuwiska jest woda gruntowa występująca na głębokości 1,1 m,

teren silnie predysponowany do powstawania osuwisk,

ewentualna katastrofa budowlana spowodowana osuwaniem się gruntu zagrażałaby zarówno życiu, zdrowiu i mieniu wielkich rozmiarów".

Odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta B. i orzeczenie co do istoty sprawy, czyli uchylenie wydanego pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1, lub ewentualnie - o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W uzasadnieniu zrelacjonował przebieg postępowania administracyjnego, omówił pojęcie strony, a także obszaru oddziaływania obiektu, a następnie wskazał, że niezależna ekspertyza geotechniczna pt. "Stateczność zbocza w rejonie pgr 1 gm. kat. [...] przy ul. [...] w B.", wykonana na zlecenie Gminy B. w 2007 r., nie predysponuje terenu działki stanowiącej własność inwestora jako terenu osuwiskowego, na którym zabrania się budowy budynku. Autor tej ekspertyzy zauważył, że: "Z uwagi na mocne podcięcie zbocza poniżej pgr 1 (wykonane przez p. T. T.), powierzchnię terenu ukształtowano w formie stromej skarpy, która według obserwacji w tym rejonie znajduje się w stanie równowagi granicznej. Czynniki wymienione w p. 9.3 (czyli: odkształcenia murków oporowych, wygięcia pni drzew przy granicy pgr 1, drgania związane z ruchem pojazdów i maszyn, infiltracja wód opadowych w rejonie rozcięcia zbocza wykopami fundamentowymi) niniejszego opracowania, związane z realizacją budowy w tym rejonie mogą stanowić zagrożenie dla stateczności podciętego fragmentu zbocza".

Inwestor dołączył do projektu budowlanego opracowanie z 2010 r. pt. "Dokumentacja geologiczno-inżynierska dla określenia warunków gruntowo-wodnych podłoża projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr 1 w B.", które zawiera wskazania i zalecenia, które miały służyć do prawidłowego tj. bezpiecznego zaprojektowania budynku mieszkalnego na ww. działce, zaliczonego do II kategorii geotechnicznej. Wszystkie zalecenia zostały uwzględnione w decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak [...] oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 1 przy ul. [...] w B.. Zalecenia zawarte w ww. dokumentacji geologicznej decydują o bezpiecznym zaprojektowaniu i posadowieniu budynku mieszkalnego, ale nie stanowią o przyznaniu T. T. statusu strony postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Działki, stanowiące współwłasność T. T., nie leżą w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Dla szczegółowego określenia, który z podmiotów (poza Inwestorem) posiadał legitymację do występowania jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r., niezbędne było wskazanie przepisów prawa materialnego, przewidujących ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości sąsiednich w związku z lokalizacją inwestycji zaprojektowanej na działce nr 1. Podane w projekcie zagospodarowania terenu odległości dotyczące lokalizacji projektowanego budynku mieszkalnego od granicy działki odwołującego nie naruszają przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Inwestor uzyskał wymagane przepisem art. 32 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane uzgodnienia i pozwolenia. Inwestycja jest zgodna z wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]r. nr [...]. Stosownie do treści art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane projektant złożył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. W decyzji o pozwoleniu na budowę nałożono wymóg prowadzenia monitoringu budowlanego poprzez powołanie inspektora nadzoru inwestorskiego (z uwagi na przyjęte w projekcie budowlanym posadowienie fundamentów z zastosowaniem mikropali) oraz nałożono obowiązek prowadzenia nadzoru geotechnicznego przez uprawnionego geologa nad pracami ziemnymi. Projekt budowlany spełnia wymagania określone w przepisie art. 35 ustawy Prawo budowlane. Należy zauważyć, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta B. zawiera w powyższym względzie szczegółowe uzasadnienie, a organ odwoławczy potwierdza słuszność dokonanej w tej decyzji analizy faktów i dowodów. Organ I instancji zasadnie uznał, że T. T. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę dla W. B., gdyż nieruchomość T. T. nie leży w obszarze oddziaływania spornej inwestycji.

Odpowiadając na zarzut zawarty w odwołaniu, a dotyczący naruszenia przepisów § 11 ust. 1 i ust. 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ II instancji stwierdził, że nie wnosi on nowej okoliczności do sprawy. Przywołane przepisy nie stanowią samodzielnej podstawy prawnej, z której można wywieść indywidualny interes prawny, konieczny do uznania danej osoby za stronę postępowania. Niezbędne jest wskazanie przepisu szczególnego, którego jest brak w przedmiotowej sprawie. Ponadto zgodnie z mapą osuwisk na terenie miasta B., sporządzoną (w skali 1:10000) w 2004 r. i aktualizowaną w 2010 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny Oddział [...], na terenie, gdzie położona jest działka nr 1 nie oznakowano terenów osuwiskowych, ani terenów predysponowanych do wystąpienia osuwisk.

Reasumując powyższe fakty, organ II instancji stwierdził, że T. T. nie przysługuje przymiot strony postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. Skoro zaś przyczyna wznowienia z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. nie występuje, to właściwym rozstrzygnięciem jest odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej w oparciu o art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Pismem z dnia 30 października 2012 r. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika T. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wydaną przez organ II instancji decyzję domagając się jej uchylenia. Decyzji zarzucił:

rażące naruszenie prawa, a w szczególności art. 147 k.c,

błąd w ocenie materiału dowodowego, tj. wysnucie całkowicie błędnych wniosków z ekspertyzy geotechnicznej z czerwca 2011 r. - polegający na bezpodstawnym uznaniu, iż planowane posadowienie domu jednorodzinnego na działce 1 przez inwestora W. B. nie spowoduje utraty stateczności zbocza i uaktywnienie osuwiska;

bezpodstawną odmowę uznania skarżącego T. T. za stronę w niniejszym postępowaniu

W uzasadnieniu skarżący wskazał m.in., że art. 147 k.c. sankcjonuje zasadę zakazywania jakichkolwiek robót ziemnych, które mogą grozić nieruchomości sąsiedniej utratą oparcia. W sprawie tej ewidentnym - w świetle ekspertyzy geotechnicznej z czerwca 2011 r., jest, iż roboty ziemne związane z budową domu jednorodzinnego przez W. B. spowodują utratę stabilności zbocza i uaktywnią osuwisko, a mimo to Wojewoda [...] całkowicie bezpodstawnie twierdzi, że obszar oddziaływania planowanej inwestycji nie wkracza na działkę skarżącego, a także mimo faktu, iż opracowania geologiczno-inżynierskie wprost wskazują na co najmniej możliwość powstania osuwiska - a zatem sprowadzenia realnego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia wielu osób. W sprawie tej trzy odrębne firmy geologiczne w różnym czasie i na zlecenie niezależnych instytucji wskazywały na potencjalne zagrożenie utraty stabilności stoku w przypadku jego dociążenia budynkiem mieszkalnym - w wyniku badań stwierdzono wprost, iż posadowienie domu spowoduje utratę stabilności zbocza na działce północnej. Sam zaś fakt, iż opracowywano dokumentację geologiczno-inżynierską na zlecenie Urzędu Miasta dowodzi wprost, że warunki geologiczne dla posadowienie planowanego budynku uznane są za co najmniej złożone o ile nie skomplikowane, czy wprost mówiąc uniemożliwiające posadowienie budynku. .Okoliczność, że na mapie osuwisk terenu miasta B. aktualizowanej w 2010 r. na wskazanym terenie nie zarejestrowano terenów osuwiskowych oddaje jedynie stan stateczności zbocza na moment jej opracowywania - nie zawiera natomiast żadnej prognozy co do oddziaływania procesu budowlanego na tym obszarze.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez m.in. kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Obydwie decyzje naruszają bowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskazać w tym miejscu należy, że podstawowa kontrowersja pomiędzy skarżącym a orzekającymi w sprawie organami sprowadza się do oceny czy T. T. przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę prowadzonym na wniosek W. B., czy też status taki, jak twierdzą organy mu nie przysługiwał. Zagadnienie to jest bowiem kluczowe dla oceny czy postępowanie dotknięte było wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem z uwagi na wskazanie tej właśnie przyczyny postępowanie w przedmiocie decyzji ostatecznej zostało wznowione, a fakt, iż T. T. w postępowaniu nie uczestniczył jest w sprawie bezsporny.

Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W sposób szczególny stronę postępowania administracyjnego definiuje jednak i jednocześnie zawęża w stosunku do art. 28 k.p.a., art. 28 ust. 2 znajdującej zastosowanie w niniejszej sprawie ustawy Prawo budowlane stanowiący, iż stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest zatem bardziej restrykcyjny (ograniczający prawa właścicieli, użytkowników wieczystych i zarządców nieruchomości innych niż ta, na której usytuowana ma zostać inwestycja), niż przepis art. 28 k.p.a. i w związku z tym jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 339/06. W konsekwencji status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przysługuje właścicielom, użytkownikom wieczystym bądź zarządcom nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jedynie wówczas gdy nieruchomości te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Tylko wówczas mają oni bowiem interes prawny oparty na art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Kluczowe dla oceny czy danemu podmiotowi służy status strony jest zatem ustalenie czy i w jakim zakresie oddziaływanie projektowanego obiektu wykracza poza teren nieruchomości, na której ma on być zlokalizowany. Wskazać zatem należy, iż stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W konsekwencji brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Znajdowanie się nieruchomości w sferze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć w ten sposób, iż przez oddziaływanie to naruszone zostają konkretne normy prawa materialnego np. przepisy techniczno-budowlane, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny jako strona postępowania – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 75/06. Tym samym w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie, uwzględniając funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, wyznaczyć obszar oddziaływania obiektu - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06.

Podając argumenty przemawiające ich zdaniem za twierdzeniem, iż T. T. nie przysługiwał status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia W. B. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego obydwa orzekające w sprawie organy wskazały, iż po pierwsze projektowany na parceli nr 1 budynek został usytuowany ścianą pełną w odległości 3 metrów od granicy z parcelą Nr 2 wchodzącą w obręb posesji przy ulicy [...], stanowiącej współwłasność K. i T. T. Taka lokalizacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granic, które wskazane są w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po drugie, zdaniem organów, wbrew twierdzeniom T. T. nie istnieje zagrożenie uaktywnienia się osuwiska (tezę tę obydwa organy szeroko umotywowały). Okoliczności te, zdaniem organów, dowodzą, iż działka należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym T. T. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Obydwa argumenty zdaniem Sądu uznać należy za nietrafne. Podkreślenia wymaga bowiem w tym miejscu, iż ocena zakresu i stopnia oddziaływania zamierzenia budowlanego na otoczenie nie może sprowadzać się wyłącznie do badania zachowania warunków technicznych realizacji inwestycji, ale winna odnosić się również do badania szeregu innych kwestii w świetle obowiązujących przepisów. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06 samo zachowanie wymaganych odległości, czy też szerzej warunków technicznych w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Także niezaliczenie projektowanego obiektu budowlanego do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie pozbawia właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu prawa do bycia stroną w takim postępowaniu. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały wachlarz zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i odwrotnie i nie może zamykać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie sytuowania obiektów na działce. Należy więc przyjąć, jak podkreślił NSA w przywołanym wyżej wyroku, którą to tezę obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości, że o ile istnieje realna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych na tak wyznaczonym "obszarze oddziaływania obiektu" są stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę. Należy im zatem zagwarantować prawo do czynnego udziału w postępowaniu.

Zaakcentowania wymaga także w tym miejscu, że owa "realna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie", o której mowa powyżej, nie musi przybrać formy aż zagrożenia osuwiskiem, jak to przyjęły orzekające w sprawie organy szeroko polemizując w tym zakresie z tezami skarżącego i przywołując w tej mierze obszerne fragmenty sporządzonych w sprawie dokumentów. Możliwość jakiegokolwiek bowiem negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość T. T., niekoniecznie w postaci aż pełnego uaktywnienia osuwiska, winna była skutkować przyznaniem mu statusu strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. W realiach zaś przedmiotowej sprawy bezspornym jest, że pomiędzy nieruchomością należącą do inwestora a nieruchomością skarżącego istnieje różnica poziomów. Bezspornym jest także, że choć projektowany budynek usytuowany ma być ścianą pełną w odległości 3 metrów od granicy z parcelą Nr 2 a więc formalnie jego lokalizacja nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie odległości od granic, które wskazane są w § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jednak odległość od granicy jest minimalną jaką przywołany przepis dopuszcza, a w konsekwencji okoliczność ta oraz fakt istnienia różnicy poziomów w oczywisty sposób rodzi możliwość, przy okazji robót budowlanych, wywołania negatywnych dla sąsiedniej nieruchomości skutków, o nieznanym zakresie. Nie można zresztą przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11.

Warto też w tym momencie zaakcentować, że uzasadniając swą decyzję organ II instancji szeroko zacytował fragmenty dołączonego do projektu przez inwestora opracowania z 2010 r. pt. "Dokumentacja geologiczno-inżynierska dla określenia warunków gruntowo-wodnych podłoża projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr 1 w B.". Zawiera ono wskazania i zalecenia, które miały służyć do prawidłowego tj. bezpiecznego zaprojektowania budynku mieszkalnego na ww. działce, zaliczonego do II kategorii geotechnicznej. W ww. dokumentacji jej autorzy stwierdzili, że: "Z uwagi na mocne podcięcie zbocza na działce 2 i ukształtowanie terenu w formie ostrej skarpy o kącie nachylenia ok. 30° bez zastosowania zabezpieczeń, teren badań można ocenić jako obszar o zagrożeniu osuwiskowym. Z tego względu należy bardzo rozważnie podejść zarówno do projektowania posadowienia samego obiektu, jak też do realizacji dróg dojazdowych i linii kanalizacyjnych. We wskazaniach dotyczących sposobu racjonalnego posadowienia projektowanej inwestycji (art. 13-14 ww. opracowania) geolodzy postulowali szereg specjalnych zabezpieczeń. Organ II instancji podkreślił, iż wszystkie zalecenia zostały uwzględnione w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. znak [...]oraz w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku.

Z faktów tych organ wyprowadził wniosek, iż wskazane wyżej okoliczności nie stanowią o przyznaniu T. T. statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu wniosek ten jest całkowicie nietrafny. Fakt bowiem, iż w projekcie i decyzji udzielającej pozwolenia na budowę trzeba było wprowadzić szczególne zabezpieczenia związane z ukształtowaniem terenu i podcięciem zbocza na działce nr 2 zdaniem Sądu ewidentnie dowodzi, że działka ta znajduje się w sferze oddziaływania planowanego obiektu, inaczej zabezpieczenia takie nie byłyby potrzebne. Także cytowana przez organ II instancji ekspertyza geotechniczna pt. "Stateczność zbocza w rejonie pgr 1 gm. kat. [...] przy ul. [...] w B.", wykonana na zlecenie Gminy B. w 2007 r., stwierdza, że: "Z uwagi na mocne podcięcie zbocza poniżej pgr 1 (wykonane na działce nr 2), powierzchnię terenu ukształtowano w formie stromej skarpy, która według obserwacji w tym rejonie znajduje się w stanie równowagi granicznej. Czynniki wymienione w p. 9.3 niniejszego opracowania, związane z realizacją budowy w tym rejonie mogą stanowić zagrożenie dla stateczności podciętego fragmentu zbocza". Także i ten, cytowany przez organ passus wbrew twierdzeniom organu wskazuje, iż działka nr 2 znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu uznać należy, że działka należąca do T. T. mieści się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, a tym samym skarżącemu winien przysługiwać status strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Skoro jednak skarżącemu w postępowaniu tym nie zapewniono prawa do czynnego udziału to postępowanie było dotknięte wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wadliwie zatem organ pierwszej instancji, opierając się na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej z uwagi na brak podstawy z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wadliwie też organ II instancji utrzymał zaskarżoną doń decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. W konsekwencji decyzje te należało wyeliminować z obrotu prawnego.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania wznowionego organ uwzględni ocenę dokonaną w niniejszym wyroku i uznając, że postępowanie zakończone decyzją ostateczną udzielającą W. B. pozwolenia na budowę dotknięte było wadą z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem strona, T. T., bez własnej winy nie brała w nim udziału, przeprowadzi całość postępowania wznowionego, w którego finale, w zależności od poczynionych ustaleń i ocen, wyda decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. lub 151 § 2.

Kwestii sposobu zgodnego ze stanem faktycznym i prawnym zakończenia postępowania wznowionego Sąd przesądzić nie może. Przedmiotem kontroli w obecnym postępowaniu były bowiem jedynie rozstrzygnięcia oparte na art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., stwierdzające, iż nie zaszła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albowiem zdaniem organów T. T. nie przysługiwał w postępowaniu pierwotnym w przedmiocie pozwolenia na budowę przymiot strony. W konsekwencji Sąd, ograniczony przedmiotem skargi, nie może wypowiadać się na temat przyszłego, ewentualnego zakończenia postępowania wznowionego albowiem w tym zakresie jakiekolwiek jednoznaczne tezy i wnioski byłyby przedwczesne i nieuprawnione.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku.