Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 624/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 a i c,  art. 152,  art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29-31
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek – spr. Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant asystent sędziego Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi C. K. "M." na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. uchyla decyzję Wojewody z dnia [...] r. , nr[...]; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 757,00 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - po rozpatrzeniu odwołania Centrum K. "M." w L. - utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r. znak [...]o wniesieniu sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych polegających na ustawieniu ekranu diodowego wraz z konstrukcją Layhner w L. przy ul. A.K. na działce nr[...] .

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Centrum K. "M." w L. w dniu [...] r. złożyło do Starosty L. wniosek o przyjęcie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, polegających na ustawieniu ekranu diodowego wraz z konstrukcją Layhner. Termin rozpoczęcia robót wskazano na dzień 10 marca 2009 r.

Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta L. na podstawie art. 30 ust.2 ustawy – Prawo budowlane zobowiązał inwestora do uzupełnienia wniosku o wskazane dokumenty, w terminie do dnia 2 marca 2009 r. W dniu 2 marca 2009 r. inwestor uzupełnił wniosek o żądane dokumenty.

W dniu [...] r. Starosta L., na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy - Prawo budowlane, wydał decyzję zgłaszającą sprzeciw w sprawie przystąpienia do przedstawionych wcześniej robót budowlanych. Organ stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne planowane jest w obszarze jednostki urbanistycznej 1 ZP/U, która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. obejmuje tereny zieleni urządzonej towarzyszącej usługom. Zdaniem organu, usytuowanie planowanego obiektu w jednostce urbanistycznej 1 ZP/U narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa decyzja została doręczona inwestorowi w dniu [...]r.

W wyniku odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji uznał, że planowane zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla terenu na którym przewidziano jego realizację, a zatem istnieje podstawa do wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane. Wojewoda stwierdził jednak, że uzasadnienie organu pierwszej instancji jest niepełne, gdyż projektowany ekran diodowy należy uznać za wolno stojące, związane z gruntem urządzenie reklamowe, dla wzniesienia którego wymagane jest pozwolenie na budowę. Tym samym podstawę do wniesienia sprzeciwu winien stanowić również przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2009 r. II SA/Wr 444/09 uchylił decyzję Wojewody . W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu naruszona została zasada dwuinstancyjności jako że, organ odwoławczy uznając trafność wniesionego przez organ sprzeciwu, przyjął, że podstawę jego wniesienia stanowi nie tylko przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ale również dodatkowo pkt 1 art. 30 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane. W tych okolicznościach Sąd uznał, że doszło do rozpoznania dwóch różnych spraw administracyjnych w toku instancji, co narusza art. 15 k.p.a. i może mieć istotny wpływ na sytuację procesową inwestora. W uzasadnieniu wyroku wskazano również, że organ odwoławczy przy ocenie, czy w sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy, nie rozpatrzył uwag zawartych w odwołaniu w kontekście przepisów art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzenie, że planowane zamierzenie należy uznać, za wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące budowlą, nie znajduje zdaniem Sądu żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Brak jest szkiców czy innej dokumentacji, która uzasadniałaby przyjęcie przez organ odwoławczy, że w istocie mamy do czynienia z obiektem budowlanym stanowiącym budowlę trwale związaną z gruntem. Na podstawie zgromadzonych dokumentów nie można zatem skontrolować zasadności wniesienia sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Sąd zauważył, że z akt nie wynika na jakiej podstawie organ drugiej instancji zakwalifikował planowaną inwestycję do budowli o której mowa w art. 3 pkt 3 ww. ustawy dla której wymagane jest pozwolenie na budowę. Tymczasem kwestia ta jest istotna przede wszystkim ze względu na brzmienie art. 29 ust.2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym, pozwolenie na budowę nie wymaga wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków oraz reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Organ nie wziął pod uwagę tych przepisów jak też twierdzenia skarżącej, że przedmiotowe urządzenie nie jest trwale związane gruntem. Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji nie wyjaśnił powyższych okoliczności pomimo, że na mocy art. 136 k.p.a. uprawniony był do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Kontrola sądowa wykazała, że organ odwoławczy, nie wyjaśnił również dostatecznie okoliczności uzasadniających wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ww. ustawy ograniczając się jedynie do przytoczenia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzenia, że ekran diodowy będzie stanowić element obcy, bez podjęcia w tym względzie jakiegokolwiek postępowania i analizy. Naruszono tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Reasumując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy zaniechał wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i odniesienia ich do sytuacji prawnej, co prowadzi do wniosku, że brak było podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z powyższym orzeczeniem, Wojewoda decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Organ drugiej instancji stwierdził, że konieczne jest wezwanie inwestora do uzupełniania zgłoszenia o dane pozwalające określić sposób posadowienia urządzenia reklamowego, aby na tej podstawie ocenić czy planowane zamierzenie budowlane obejmuje budowę obiektu budowlanego innego niż obiekt małej architektury.

Prowadząc ponownie postępowanie organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...]r., zobowiązał inwestora do uzupełnienia zgłoszenia, w terminie do dnia 7 czerwca 2010 r., przez:

1/ precyzyjne określenie sposobu posadowienia przedmiotowej konstrukcji;

2/doprecyzowanie sposobu wykonania robót budowlanych ze wskazaniem materiałów użytych do montażu; informacja ta winna być poparta odpowiednimi szkicami lub rysunkami;

3/wskazanie elementów wyposażenia technicznego.

Po przedłożeniu przez inwestora żądanych dokumentów decyzją z dnia [...] r. (doręczoną stronie w dniu [...] r.) Starosta L. na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wniósł sprzeciw w sprawie przystąpienia do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Centrum K. "M." w L.

Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 24 sierpnia 2010 r. Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując jednak w jej komparycji, że odwołanie wniesione zostało od decyzji Starosty L. z dnia [...] r.

W merytorycznej części uzasadnienia wskazano, że organ pierwszej instancji wnosząc sprzeciw uznał, że planowane zamierzenie budowlane wymaga pozwolenia na budowę i jest niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając stanowisko, że planowana inwestycja jest urządzeniem wolno stojącym trwale związanym z gruntem Wojewoda zauważył, że pojęcie trwałego związania z gruntem nie zostało ustawowo zdefiniowane. Ustawodawca nie wskazał też przesłanek, które determinują uznanie, że obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem. Odwołując się do poglądów wypracowanych w tym względzie w orzecznictwie organ doszedł do przekonania, że o tym, czy dane urządzenie reklamowe w istocie jest związane z gruntem decydują jego parametry techniczne.

Na podstawie akt sprawy ustalono, że ekran diodowy umieszczony będzie na konstrukcji wsporczej, którą stanowić będzie rusztowanie montowane z elementów systemowych firmy L. o wymiarach podstawy 4,17 x 5,20 m i wysokości 6,36 m, wykonane z rur stalowych połączonych w węzłach zamkami systemowymi oraz śrubami i tworzące strukturę przestrzenną prętową, złożoną z ustrojów trójkątnych. Umieszczenie ekranu diodowego składającego się z 12 paneli o łącznym wymiarze 3 x 4 m i masie 360 kg planowane jest na wysokości około 2,20 m. Rusztowanie ma zostać ustawione na metalowych prętach z gwintowanymi trzpieniami o wymiarach 12 cm x 12 cm, które oparte zostaną na drewnianych podkładach o wymiarach 30 x 30 cm x 5 cm. Dla wzmocnienia stabilności konstrukcji przewidziano również ustawienie na wysokości 8 cm nad gruntem dwóch plastikowych zbiorników o pojemności 1000 l wypełnionych wodą. Ponadto z analizy stateczności wynika, że dla ustabilizowania konstrukcji zalecane jest dodatkowo ustawienie dwóch identycznych zbiorników z wodą o pojemności 1000 l każdy w polach przed telebimem oraz wbicie w grunt po dwa wzdłuż każdego bloku, metalowych rurek o przekroju 50 mm i długości 1,20 m w ten sposób, aby wystawał około 0,15 m nad powierzchnię.

Zdaniem Wojewody obraz przestrzenny o wskazanych wyżej parametrach słusznie został uznany przez organ pierwszej instancji za budowlę trwale z gruntem związaną. Wskazane cechy konstrukcyjne oraz wielkość urządzenia uzasadniają zaliczenie tego typu obiektu do budowli o jakich mowa w art. 3 pkt 1 lit b ustawy – Prawo budowlane. W myśl art. 3 pkt 6 tego aktu, wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę. Natomiast wśród określonych w art. 29 ust. 1 obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, nie znalazły się wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. W obowiązujących przepisach mowa jest o dwóch rodzajach urządzeń reklamowych: wolno stojących trwale związanych z gruntem (art. 3 pkt 3 ) oraz o urządzeniach o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy – ten ostatni przepis ma zastosowanie do robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych na obiektach budowlanych i do wolno stojących nie związanych trwale z gruntem.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu błędnej interpretacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wskazał, że działka na której planowana jest realizacja inwestycji położona jest w obszarze jednostki urbanistycznej oznaczonej symbolem 1 ZP/U i znajduje się w strefie A ścisłej ochrony konserwatorskiej.

W myśl § 7 pkt 4 lit. a planu miejscowego na obszarze strefy "A" umieszczanie reklam lub innych tablic, niezwiązanych bezpośrednio z danym obiektem i stanowiący na obiekcie lub obszarze element obcy, jest bezwzględnie zabronione. Dopuszczalnym jest jedynie umiejscawianie tablic informacyjnych lub szyldów sklepów i zakładów w miejscach na to wyznaczonych, we właściwej nieagresywnej formie. Natomiast w myśl § 31 ust. 1 powołanego już planu dla terenów oznaczonych symbolem 1 ZP/U jako przeznaczenie podstawowe, ustalono zieleń urządzoną towarzyszącą usługom oraz ulice wewnętrzne, place manewrowe z możliwością uzupełniania o zieleń izolacyjną, ulice wewnętrzne oraz sieci i urządzenia infrastruktury. Według § 31 ust.2 pkt 1 i 2 dla przedmiotowego terenu obowiązuje zakaz wznoszenia nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury.

Analizując powyższe zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wojewoda stwierdził, że ustalenia ogólne (§ 7) dopuszczają umiejscowienie na działce reklam lub innych tablic związanych bezpośrednio z danym obiektem i nie stanowiących na obiekcie lub obszarze elementu obcego, z zastrzeżeniem, że dopuszczalne jest jedynie umiejscowienie tablic informacyjnych lub szyldów sklepów i zakładów w miejscach na to wyznaczonych, we właściwej nieagresywnej formie. Jednakże ustalenia szczególne planu (§ 31) ograniczają tę możliwość, w ten sposób, że zakazują wznoszenia nowych obiektów budowlanych z wyjątkiem obiektów małej architektury. Z przepisów prawa budowlanego wynika natomiast, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z budowlą (nie będącą obiektem małej architektury) stanowiącą wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Centrum K. "M." w L. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzuciło naruszenie:

1/ art. 16 k.p.a. tj zasady trwałości decyzji ostatecznych z uwagi na fakt, że decyzja Starosty L. z dnia [...] r. była już przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy w oparciu o ostateczną decyzję Wojewody z dnia [...] r. którą uchylono tę decyzję, a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Tym samym kolejna decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą nieważności o której stanowi art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

2/ art. 28, art. 30 ust. 6 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą interpretację i w konsekwencji wadliwie zastosowanie przez przyjęcie, że roboty budowlane polegające na ustawieniu urządzenia reklamowego wymagają pozwolenia na budowę a co za tym idzie istnieje podstawa do zgłoszenia sprzeciwu;

3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności i rozstrzygnięciu kwestii braku możliwości ulokowania urządzenia ze względu na ograniczenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy Starosta L. w swojej decyzji nie rozważał tej kwestii i nie uzasadnił w tym zakresie swojego stanowiska, pomimo poprzednich wskazań organu odwoławczego;

4/ art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w związku z § 7 pkt 4 lit. i oraz § 31 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr[...] , poprzez ich niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że na obszarze objętym symbolem 1 ZP/U nie można lokować urządzenia reklamowego (tablicy informacyjnej), które zamierza ustawić wnioskodawca.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji względnie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto przedstawione wyżej zarzuty podkreślając, że w sprawie ma zastosowanie przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowane a ustawodawca nie uzależnił wyjątku w nim wyszczególnionego ani od wielkości tablic lub urządzenia reklamowego, ani od tego, czy są one wkopane w ziemię (a więc trwale z gruntem związane), czy też czy są to tablice lub urządzenia ustawione na konstrukcji naziemnej. Wskazany przepis zwalnia natomiast z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablicy reklamowej ale również całego urządzenia reklamowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska strona skarżąca przywołała orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Nie zgodzono się również z argumentacją organu, że zakwalifikowanie inwestycji do obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane pociąga za sobą konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca zakwestionowała nadto wykładnię pojęcia trwałego związania z gruntem przedstawioną przez organy oraz zaprezentowany sposób interpretacji planu miejscowego, dowodząc, że przepisy planu dopuszczają instalowanie na spornym obszarze obiektów tymczasowych – a takim jest planowane zamierzenie.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wraz z odpowiedzią przekazano do Sądu postanowienie Wojewody z dnia [...] r. prostujące na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. z urzędu oczywistą omyłkę w sentencji zaskarżonej decyzji Wojewody w ten sposób, że zmieniono datę decyzji Starosty L. oraz jej numer.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej u.p.p.s.a. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Kontrola zaskarżonej decyzji wykazała bowiem konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzających ją aktów.

Wyjaśniając motywy podjętego przez Sąd orzeczenia na wstępie zauważyć należy, że kontrolą sądową objęta została przede wszystkim decyzja organu odwoławczego podjęta w przedmiocie wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych.

W pierwszym rzędzie jednak, w związku z podniesionym w skardze zarzutem nieważności zaskarżonej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., wyjaśnić należy, że Sąd nie doparzył się podstaw unieważnienia decyzji z podanych przez stronę skarżącą przyczyn. Istotnie w komparycji decyzji stwierdzono, że przedmiotem odwołania jest decyzja Starosty L. z dnia [...] r, która - co nie ulega wątpliwości - w dacie wydania zaskarżonej decyzji już nie funkcjonowała w obrocie prawnym (ze względu na wyeliminowania jej decyzją Wojewody z dnia [...] r.). Niemniej jednak z uzasadnienia zaskarżonej decyzji (które jest wszak jej integralną częścią), jednoznacznie wynika, że przedmiotem rozpatrzenia organu było odwołanie Centrum K. "M." od decyzji Starosty L. z dnia [...] r. i do tej decyzji odnosi się rozstrzygnięcie organu odwoławczego. Wskazany przez stronę zapis należy zatem kwalifikować jako oczywistą omyłkę, która powinna być usunięta w odpowiednim trybie, co też zostało uczynione w późniejszym czasie przez organ drugiej instancji. Ocena legalności zaskarżonej decyzji w pozostałym zakresie wymagała sięgnięcia do przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) regulujących instytucję wniesienia sprzeciwu. W art. 28 ust. 1 przyjęto zasadę, że roboty budowlane, jakimi są – zgodnie z art. 3 pkt 7 ww. ustawy – działania polegające na budowie, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Wymienione przepisy art. 29-31 ustawy – Prawo budowlane zawierają zamknięty katalog robót budowlanych w stosunku do których ustawodawca odstąpił od obowiązku posiadania przez inwestora pozwolenia na budowę, w niektórych przypadkach zastępując go wymogiem zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru wykonania określonych robót budowlanych, ale jednocześnie uprawniając ten organ do wniesienia w określonych ustawowo warunkach i terminie sprzeciwu w formie decyzji.

Procedura dotycząca zgłoszenia robót budowlanych oraz wniesienia do niego przez właściwy organ sprzeciwu unormowana została w art. 30 ustawy. Według art. 30 ust. 5 zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania tych robót, można natomiast przystąpić jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgłoszenie przez inwestora zamiaru rozpoczęcia określonych robót budowlanych nakłada zatem na organ administracji obowiązek oceny tego zgłoszenia. Rezultatem tej oceny może być bądź milczenie organu i brak z jego strony jakichkolwiek władczych działań w zakreślonym ustawowo terminie (którego to milczenia oczekuje niewątpliwie podmiot dokonujący zgłoszenia), lub też wniesienie w drodze decyzji sprzeciwu, jeżeli organ ustali ku temu istnienie ustawowych przesłanek o charakterze obligatoryjnym (art. 30 ust. 6) albo fakultatywnym (art. 30 ust. 7). W każdym jednak przypadku organ ograniczony jest terminem na wniesienie sprzeciwu, który wynosi 30 dni od dnia dokonania zagłoszenia, a w przypadku nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia (na mocy art. 30 ust. 2) – od upływu terminu jego uzupełnienia.

W orzecznictwie i doktrynie termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane uznawany jest za termin prawa materialnego (przykładowo NSA w wyroku z dnia 8 października 2010 r. II OSK 1478/09; WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 28 października 2010 r. II SA/ Wr 468/10; WSA w Gliwicach z dnia 11 sierpnia 2010 r. II SA/Gl 147/10; WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2007 r. II SA/Kr 971/05 – CBIOS nsa.gov.pl; Z Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz. Warszawa CH. Beck 2006, s. 374). Termin ten ma charakter zawity i nie jest dopuszczalne jego przedłużenie przez organ administracji. Jego przekroczenie wiąże się zatem z utratą możliwości podjęcia czynności której dotyczy. Inaczej mówiąc organ zostaje pozbawiony możliwości działania. Z kolei w czasie biegu omawianego terminu inwestor powinien powstrzymać się od rozpoczęcia robót budowlanych. Brak w omawianym okresie reakcji ze strony organu jest równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych.

Przytoczone regulacje wskazują, że dla oceny legalności decyzji w przedmiocie wniesienia przez organ sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, zasadnicze znaczenie ma kwestia zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uchybienie temu terminowi przez organ skutkuje wadliwością decyzji bez względu na prawidłowość jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

Lektura przedstawionych Sądowi akt sprawy wskazuje, że Centrum K. "M." zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych doręczyło organowi pierwszej instancji w dniu 10 lutego 2009 r. Postanowieniem z dnia [...] r. organ zobowiązał inwestora do uzupełniania zgłoszenia wyznaczając termin do dnia 2 marca 2009 r. W tym tez dniu dokonano uzupełnienia zgłoszenia. Tym samym od tego dnia rozpoczął się dla organu bieg 30 dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu. Przed upływem tego terminu organ pierwszej instancji wydał i doręczył stronie decyzję wnoszącą sprzeciw z dnia [...] r, która została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji. Istotne jednak jest, że na skutek wyroku WSA z dnia 17 grudnia 2009 r. uchylającego decyzję organu odwoławczego, Wojewoda decyzją z dnia 30 kwietnia 2010 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Tym samym z obrotu prawnego wyeliminowana została decyzja wnosząca przez organ pierwszej instancji sprzeciw z zachowaniem ustawowego terminu. Okoliczność ta wywołała istotny dla rozpoznawanej sprawy skutek, gdyż wniesienie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] r. w oczywisty sposób nastąpiło z przekroczeniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do tych poglądów w orzecznictwie, według których, brak jest podstaw prawnych do twierdzenia, że uchylenie przez organ odwoławczy decyzji o sprzeciwie otwiera na nowo organowi pierwszej instancji 30 - dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego do wniesienia sprzeciwu. Oznaczałoby to bowiem, że na skutek wniesienia odwołania od decyzji o sprzeciwie nastąpiło przedłużenie terminu do jego wniesienia w razie ewentualnego ponownego rozpatrzenia sprawy. Z konkluzją taką, ze względu na materialnoprawny charakter omawianego terminu, nie można się zgodzić (tak NSA w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. II OSK 724/08 i w wyroku z dnia 6 marca 2008r. II OSK 307/08, CBOIS nsa.gov.pl). Brak odpowiedniej normy prawnej która pozwalałaby na przyjęcie, że raz już wykorzystany przez organ pierwszej instancji termin do wniesienia sprzeciwu, w przypadku uchylenia na skutek odwołania decyzji zawierającej sprzeciw, zaczyna biec od nowa lub też, że w takiej sytuacji organ nie jest już tym terminem ograniczony. Termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego jest terminem wiążącym organ, gdyż tylko w czasie jego biegu, jest on uprawniony do wniesienia sprzeciwu. Przekroczenie tego terminu wiąże się z utratą możliwości podjęcia czynności której dotyczy.

W rozpoznawanej sprawie powyższe okoliczności pozostały poza oceną organu odwoławczego. Orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty L. z dnia [...] r. Wojewoda nie dostrzegł, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych, sprzeciw wniesiony tą decyzją nastąpił po upływie określonego w art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane, terminu do jego wniesienia. Z powyższego względu decyzja ta nie mogła zostać utrzymana w mocy. Stwierdzenie powyższych okoliczności przez Sąd, wymagało z kolei usunięcia z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji jak też decyzji organu pierwszej instancji, gdyż obie podjęte zostały z naruszeniem art. 30 ust. 5 ww. ustawy.

Mając natomiast na uwadze, że wskazane wcześniej akty były konsekwencją decyzji kasacyjnej Wojewody z dnia [...] r., skład orzekający za konieczne uznał również odniesienie się do tego aktu. Organ drugiej instancji rozpoznając ponownie odwołanie inwestora uchylił nim, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. wnoszącą sprzeciw i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, w celu uzupełnienia zgłoszenia. Wydając powyższą decyzję Wojewoda przyjął zatem, że po uchyleniu decyzji organ pierwszej decyzji w drodze postanowienia wezwie inwestora do uzupełnienia braków zgłoszenia i dopiero na tej podstawie na nowo wyda decyzję. Nie wziął jednak pod uwagę, że w takiej sytuacji – na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwszej instancji – organ ten podejmowałby wskazane czynności po upływie 30 dniowego terminu. W orzecznictwie podnosi się, że organ rozpatrujący odwołanie od decyzji w sprawie sprzeciwu nie może pominąć przedstawionej już wcześniej specyfiki instytucji zgłoszenia, w tym ograniczonych czasowo możliwości działania organu. Tym samym organ ten nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. z możliwością ponownego wniesienia sprzeciwu, w sytuacji gdy upłynął już termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego( por. NSA w wyroku z dnia 21maja 2009 r. II OSK 724/08; z dnia 8 października 2010 r. II OSK 1478/09; z dnia 17 lutego 2010 r. II OSK 346/09; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 czerwca 2010 r. VII SA/Wa 676/10; WSA we Wrocławiu z dnia 28 października 2010 r. II SA/Wr 468/10 – CBOIS nsa.gov.pl). Jak wywodzi się w przywołanych orzeczeniach, w takiej sytuacji, organ pierwszej instancji traci kompetencję do orzekania w sprawie sprzeciwu. Natomiast organ drugiej instancji – w zależności od wyników postępowania dowodowego - powinien ograniczyć się do utrzymania w mocy decyzji o sprzeciwie lub do jej uchylenia i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przypadku, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala organowi odwoławczemu na jednoznaczne wyjaśnienie, czy zachodzą okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu powinien skorzystać z możliwości jakie stwarza przepis art. 136 k.p.a.

Akceptując powyższe poglądy stwierdzić należy, że nie sprzeciwiają się one ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w prawomocnym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2009 r. jaki zapadł w niniejszej sprawie. Uchylając decyzję odwoławczą Sąd wskazał na konieczność wyjaśnienia wątpliwości dotyczących podstaw wniesienia sprzeciwu, podkreślając, że nie zostały one wyjaśnione przez organ drugiej instancji, pomimo brzmienia art. 136 k.p.a. Wskazał jednak jednocześnie, że na etapie postępowania odwoławczego przywołano nową podstawę wniesienia sprzeciwu, niezastosowaną przez organ pierwszej instancji, co uznał za naruszenie zasady dwuinstancyjności. Będąc jednak związany prawomocnym orzeczeniem Sądu i zawartą w nim oceną prawną, Wojewoda – mając jednak na uwadze ograniczenia związane z możliwością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. – powinien był we własnym zakresie zbadać i rozważać okoliczności stanowiące podstawę wniesienia sprzeciw, które wcześniej zostały zastosowane w orzeczeniu pierwszej instancji a nie orzekać kasacyjnie.

Reasumując stwierdzić należy, że wyeliminowania z obrotu prawnego wymagała również decyzja Wojewody z dnia [...] r., gdyż wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane oraz nie stosowała się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku Sądu z dnia 19 grudnia 2009 r., co z kolei prowadziło do naruszenia art. 153 u.p.p.s.a.

W ponownym postępowaniu właściwy organ rozpoznana odwołanie wniesione przez inwestora od decyzji Starosty L. z dnia [...] r., mając na względzie ocenę prawną i wskazania zawarte w prawomocnym wyroku z dnia 19 grudnia 2009 r. jak również ocenę i uwagi zawarte w niniejszym orzeczeniu. Uwzględni również sytuacje prawną i faktyczną jaka powstała w związku z podjętymi orzeczeniami i jej wpływ na podejmowane rozstrzygnięcie.

Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c u.p.p.s.a orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Podstawę do orzeczenia zawartego w pkt III i IV stanowił natomiast przepis art. 152 i art. 200 ww. ustawy.