Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Dnia 21 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 539/16 w sprawie ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 539/16, uwzględniając skargę Gminy Miasta[...] , uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy [...] w[...] .

Wojewoda stwierdził, że postanowienia uchwały objęły tereny wykraczające poza obszar wskazany w załączniku graficznym do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy [...] w[...] . Uznał, że uchwała w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 dokonuje modyfikacji definicji zawartych w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy [...] w[...] . Modyfikacje te odnoszą się do całej uchwały zmienianej. Zgodnie z uchwałą o przystąpieniu zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego miała dotyczyć jedynie części wskazanej w załączniku graficznym uchwały o przystąpieniu. W § 2 ust. 1 pkt 1 uchwały Rada Miasta [...] dokonała zmiany definicji zabudowy wielorodzinnej w budynkach zawierających do 4 mieszkań. Zmienione brzmienie rozszerza dopuszczalny zakres zabudowy, umożliwiając zabudowę budynkami do 8 mieszkań (zgodnie z postanowieniami zawartymi w kartach terenu). Ponadto wprowadzony w § 2 ust. 1 pkt 3 przepis uchwały do definicji wysokości zabudowy dodaje lit. c i d. Oznacza to według organu nadzoru, że alternatywny sposób obliczania dotyczy całego planu miejscowego, a nie jedynie w granicach kwestionowanej uchwały. Wskazane modyfikacje ustaleń ogólnych będą wywoływały skutki na przyszłość dla terenów, które nie zostały objęte kwestionowaną uchwałą, a których sposób zagospodarowania został określony w uchwale zmienianej. Dokonanie zmian ustaleń ogólnych uchwały zmienianej prowadzi według wojewody do sytuacji, w której w przypadku chęci zmiany sposobu zagospodarowania terenów mieszczących się w zakresie uchwały zmienianej konieczne będzie zastosowanie definicji wysokości zabudowy z uwzględnieniem litery c i d, wprowadzonych przepisami kwestionowanej uchwały. Według organu nadzoru w tym zakresie Rada Miasta [...] wykroczyła poza obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu, co stanowi istotne naruszenia zasad sporządzania planu.

Następnie na załączniku Nr 1 uchwały wprowadzone zostały ustalenia, których zakres wykracza poza obszar opracowania uchwały o przystąpieniu. Dotyczy to w szczególności "granic stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" oraz "granic strefy "E"- ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego", "granic strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochroną krajobrazu". Pierwsze określone zostały jako "wyróżnione zasady zabudowy i zagospodarowania terenu", drugie natomiast są klasyfikowane jako "informacje i zalecenia". Ustalenia te stanowią obowiązujące ustalenia planu (uchwały), a więc wiążą bezpośrednio i mają wpływ na tereny wykraczające poza zakres wskazany w uchwale o przystąpieniu, co również według organu nadzoru stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Wojewoda wskazał, że wykroczeniem poza zakres uchwały o przystąpieniu stanowi również wprowadzenie do uchwały kart terenu nr 017-019 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 6 uchwały), nr 022-023 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały), 064ZP (część postanowień § 2 ust. 1 pkt 20 uchwały), 083 KD-L 1/2 (§ 2 ust. 1 pkt 21 uchwały), 087KD-d 1/2, 088KD-D 1/1, 089KD-D, 090-091KD-D 1/2, 092KD-D ½, 093 KD-D 1/2, 094KD-D 1/2 (§ 2 ust. 1 pkt 24 uchwały), 103-105KD-X, 106 KD-X (§ 2 ust. 1 pkt 26). Podkreślił, że w kartach terenu o symbolu 010 UT,MW2 oraz 011 UT,MW2 wprowadzono zasady scalania i podziału nieruchomości niezgodnie z wymogami § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według organu procedura scalania i podziału musi być również oparta na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co oznacza, że te zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie - na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. w granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalenia i podziału. Wojewoda stwierdził, że Rada Miasta [...] winna była określić wszystkie niezbędne elementy konieczne do przeprowadzenia procedury scalania i podziału nieruchomości, czego nie uczyniła.

Ponadto Wojewoda zarzucił, że w kartach terenu oznaczonych symbolami 044MW1,MP, 045MW1,U, 046MW1,MP, 059.ZP, 063.1. wprowadzona została stawka procentowa w wysokości 0%, co również stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego. Podkreślono, że w dokumentacji planistycznej brak jest argumentów uzasadniających konieczność odstąpienia od określenia wysokości stawki procentowej dla tych kart terenu.

Gmina Miasto [...] wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając naruszenie art. 28 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z sytuacją przekroczenia w projekcie planu, a w konsekwencji w planie, obszaru gminy ustalonego w uchwale o przystąpieniu i przedstawionego na jej załączniku graficznym. Odnosząc treść postanowień uchwały zmieniającej do uchwały zmienianej - z dnia [...] stycznia 2007 r., nie potwierdza się zarzut, że zmiana definicji zabudowy wielorodzinnej oraz wprowadzenie kolejnego parametru wysokości zabudowy, dokonane w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały zmieniającej dotyczyła terenów nieobjętych tą uchwałą. Mimo wprowadzenia zmian w definicji zabudowy wielorodzinnej w uchwale z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz wprowadzenia do tej uchwały dwóch kolejnych definicji wysokości zabudowy (poza naturalną rzędną terenu dodatkowo poziom ulicy i średni poziom morza), Sąd, analizując oba teksty, nie dopatrzył się, aby zmiany te dotknęły kart terenów niezmienianych, a więc obszaru nieobjętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. W przypadku zmienionej definicji zabudowy wielorodzinnej uchwałodawca wprost zrobił odniesienie do zapisów w kartach terenów i dotyczy ona wyłącznie karty terenu oznaczonej numerem 045 MW1 U (§ 2 pkt 13 uchwały, zmieniający § 12 ust. 2 dotyczący terenów nr 045 i 046 uchwały z dnia 24 stycznia 2007r.). Jeśli chodzi o dwie dodatkowe definicje wysokości zabudowy wprowadzające alternatywny sposób ich obliczania, dotyczą one również wyłącznie terenu objętego zmianą planu, co wynika ze szczegółowej analizy jej postanowień. Nie ma podstaw do twierdzenia, że dodatkowy alternatywny sposób obliczenia wysokości zabudowy poprzez wskazanie poziomu, od którego jest liczona, dotyczy obszaru nieobjętego zmianą planu.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował wyjaśnienie gminy odnośnie załącznika Nr 1 do uchwały zmieniającej, któremu zarzuca się przekroczenie obszaru objętego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany planu. Wskazane na rysunku planu miejscowego "granice stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" oraz wskazane informacyjnie granice strefy "E"- ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego" i granice strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochroną krajobrazu" zostały przedstawione w niezmienionej formie zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do uchwały zmienianej. Uzasadniono to czytelnością ich przebiegu ze względu na złożone, często powielające się ich przebiegi, wobec czego granice przedstawiono na obszarze całego planu. Pokazane w tle niektóre ustalenia obowiązującego nadal planu (uchwały z dnia [...] stycznia 2007 r.) miały służyć jedynie uczytelnieniu rysunku, a nie stanowią ustaleń wprowadzonych uchwałą zmienianą. W ocenie Sądu na tle konkretnych okoliczności sprawy, przede wszystkim informacyjny charakter załącznika odwzorowującego również granice stref konserwatorskich ustalone uchwałą z dnia [...] stycznia 2007 r., bez zmiany jakichkolwiek dotychczasowych ustaleń, nie narusza zasad sporządzenia planu w sposób istotny.

Rozważając następnie kwestię wykroczenia poza zakres uchwały o przystąpieniu do zmiany planu poprzez wprowadzenie do uchwały zmieniającej następujących kart terenu: nr 017-019 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 6 uchwały), nr 022-023 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały), 064ZP (część postanowień § 2 ust. 1 pkt 20 uchwały), 083 KD-L 1/2 (§ 2 ust. 1 pkt 21 uchwały), 087KD-d 1/2, 088KD-D 1/1, 089KD-D, 090-091KD-D 1/2, 092KD-D ½, 093 KD-D 1/2, 094KD-D 1/2 (§ 2 ust. 1 pkt 24 uchwały), 103-105KD-X, 106 KD-X (§ 2 ust. 1 pkt 26) Sąd przyjął wyjaśnienie gminy odnośnie takiego sposobu zredagowania uchwały zmieniającej, skutkiem czego po rozdzieleniu niektórych zbiorczych kart terenu uchwały zmienianej w istocie informacyjnie dołączono do niej karty terenu dotychczas obowiązującego, które nie uległy zmianie wskutek podjęcia uchwały zmieniającej. Uważna lektura wprowadzonych kart terenu nowooznaczonych z jednoczesnym wskazaniem braku zmian odnośnie kart terenu opisanych jako niezmienione pozwala na ocenę, że uchwała z dnia [...] czerwca 2016 r. nie wprowadziła zmian na obszarze nieobjętym zmianą planu według uchwały o przystąpieniu, natomiast zamieszczając wydzielone i niezmienione co do ustaleń dotychczasowe karty terenu wprowadziła ustalenia o charakterze informacyjnym. Taki zabieg redakcyjny mógłby być uznany za naruszenie zasad sporządzania planu, jednakże wojewoda nie wykazał istotności tego naruszenia.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również pozostałych zarzutów rozstrzygnięcia nadzorczego. Przede wszystkim wyczerpująco została wyjaśniona kwestia stawki zerowej opłaty planistycznej przyjętej w uchwale dla terenów oznaczonych symbolami 044 MW1,MP, 045 MW1,U, 046 MW1, 059 ZP, 063.1. Zarówno w skardze jak i w piśmie skierowanym do wojewody w toku procedury nadzorczej gmina wyjaśniła, że przedmiotowe tereny w całości stanowią nieruchomości gminne. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. pełnomocnik prezydenta miasta potwierdził do protokołu, że nieruchomości na podanych kartach terenu stanowią wyłączną własność gminy, a pełnomocnik wojewody wycofał się z dotychczasowych twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę odnośnie niewykazania przez gminę stanu własności nieruchomości objętych wskazanymi kartami terenu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że stawka opłaty planistycznej musi mieścić się w przedziale 0 -30%, przy czym judykatura dopuszcza brak takiej stawki (czyli stawkę 0) w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Nieustalenie stawki procentowej w ogóle bądź określenie jej na poziomie 0% nie stanowi co do zasady naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli dotyczy terenów stanowiących własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada plan uchwala, czy też przeznaczenie tych terenów jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem oraz ich funkcją społeczno - gospodarczą.

Sąd nie zgodził się z zarzutem wprowadzenia w kartach terenu oznaczonych symbolem 010 UT,MW.2 i 011 UT,MW2 zasad scalania i podziału nieruchomości niezgodnie z wymogami § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miałoby naruszać art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i świadczyć o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu. Skoro ze względów historycznych, skutkiem których uchwałodawca ustalił na kartach terenów 010 i 011 ochronę granic historycznych podziałów parcelacyjnych odwzorowaną na rysunku planu, nie przewidziano w planie obszarów wymagających scaleń i podziałów, to określenie szczegółowych warunków scaleń i podziałów było zbyteczne. Skarżąca podkreśliła, że została ustalona minimalna powierzchnia nowo wydzielanych działek budowlanych, jednak podział terenów na odrębne działki budowlane nie jest możliwy ze względu na wielkość ich powierzchni. Tereny te są zabudowane i zagospodarowane w sposób, który nie uzasadnia ich podziałów. Stan faktyczny terenów objętych kartami 010 UT,MW2 i 011 UT,MW2 uzasadnia odstąpienie od ustalenia przez radę miasta zarówno kąta położenia granic nowo wydzielanych działek budowlanych w stosunku do pasa drogowego i minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Wielkość obu terenów: 0,36 ha i 0,52 ha dodatkowo, poza ochroną historycznych podziałów parcelacyjnych, przemawia za dopuszczalnością stanowiska gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda[...] , zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, względnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania obejmujących wynagrodzenie radcy prawnego według norm przepisanych. Organ zarzucił:

1) naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm., zwana dalej jako "u.p.z.p.") poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. zmienionych definicji ogólnych miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2007 r. (zwana dalej jako "uchwała pierwotna"), nie stanowi wykroczenia poza zakres uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w sprawie: przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy [...] w [...] (zwana dalej jako "uchwała o przystąpieniu"), podczas gdy zmiany te dotyczą w istocie wszystkich ustaleń uchwały pierwotnej;

2) naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarte w załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. "granice stref ochrony konserwatorskiej ustalonych w planie" oraz "granice strefy "E" - ochrony ekspozycji zespołu zabytkowego, granic strefy "K" - ochrony krajobrazu integralnie związanego z ochrona krajobrazu" nie stanowią wykroczenia poza zakres określony w uchwale o przystąpieniu, podczas gdy ustalenia te dotyczą terenów, które nie zostały objęte uchwałą o przystąpieniu;

3) naruszenie art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie stanowi wykroczenia poza zakres uchwały o przystąpieniu wprowadzenie ustaleń dotyczących kart terenu nr 017-019 MN2,MW1,MP (§ 2 ust. 1 pkt 6 uchwały), nr 022-023 MN2, MW1, MP (§ 2 ust. 1 pkt 8 uchwały), nr 064ZP MP (część postanowień § 2 ust. 1 pkt 20 uchwały), nr 83 KD-1/2 MP (§ 2 ust. 1 pkt 21 uchwały) nr 087KD-dl/2, 088KD-Dl/l,089KD-Dl/2, 092KD-D1/2, 093 KD-D1/2, 094KD-D1/2 MP (§ 2 ust. 1 pkt 24 uchwały), nr 103-105 KD-X, 106KD-X MP (§ 2 ust. 1 pkt 26 uchwały), podczas gdy tereny te znajdują się poza obszarem oznaczonym na załączniku nr 1 do uchwały o przystąpieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasto [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej jako niezasadnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest podejmowana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm., zwanej dalej "u.p.z.p." Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powyższe dotyczy również zmian uchwalanych na podstawie art. 27 u.p.z.p. Przesłanka istotnego naruszenia trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 publik. [w:] CBOSA).

Jedną z podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego ustawodawca uregulował w art. 15 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z postanowieniami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. Z kolei tryb uchwalenia planu, określony w art. 17 u.p.z.p., odnosi się do kolejno podejmowanych czynności planistycznych, określonych przepisami ustawy, gwarantujących możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (poprzez składanie wniosków i uwag) i pośrednio do kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień.

Uchwała o przystąpieniu do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, inicjującym proces tworzenia aktu prawa miejscowego. Przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem. Rolą uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Podkreślić przy tym należy, że zadaniem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie, jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się uchwała i następująca po niej procedura. Jest to uchwała o charakterze intencyjnym w zakresie, w jakim wyraża wolę organu stanowiącego gminy co do wszczęcia procedury planistycznej. Jej drugim elementem jest określenie granic obszaru objętego przyszłym planem (zmianą planu). Kompetencję w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu rada gminy nabywa dopiero na etapie uchwalania samego planu. Zarówno "przeznaczenie terenów", jak i "określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy", o jakich mowa w art. 14 ust. 1 ustawy, to tylko cele, realizacji którym ma w przyszłości służyć uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Istotą jej treści nie jest żaden ze wskazanych elementów. Treść tego aktu ogranicza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej oraz określenia granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje skutków materialnoprawnych, ma jedynie charakter formalny i nie stanowi aktu prawa miejscowego.

Mając na uwadze powyższe, należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały Rada Miasta [...] dokonała modyfikacji definicji pojęć zawartych w uchwale pierwotnej, wprowadzając możliwość zabudowy wielorodzinnej do 8 mieszkań oraz dodając dwie alternatywne metody obliczania wysokości zabudowy. Wskazane modyfikacje ustaleń ogólnych niewątpliwie będą wywoływały skutki na przyszłość dla terenów, które nie zostały objęte kwestionowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwałą, a których sposób zagospodarowania został określony w uchwale pierwotnej. Dokonywanie tego rodzaju zmian ustaleń ogólnych uchwały pierwotnej prowadzi do sytuacji, w której w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenów mieszczących się w zakresie uchwały pierwotnej konieczne będzie zastosowanie przepisów zmienionych uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym. Przykładowo, w przypadku zmiany sposobu zagospodarowania terenu oznaczonego w uchwale pierwotnej symbolem 005 MN2,MW1MP, Rada Miasta[...] , po dokonaniu modyfikacji w/w definicji, uzyskuje możliwość wprowadzenia zabudowy wielorodzinnej do 8 mieszkań, określając sposób obliczania wysokości zabudowy wskazany w § 2 ust. 1 pkt 1 bądź 3 uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części nadmorskiej dzielnicy [...] w[...] . Istotny przy tym jest fakt, że właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących na terenie oznaczonych symbolem 005MN2,MW1MP utracili możliwość zgłaszania uwag i wniosków w stosunku do zmiany przedmiotowych definicji (stanowiących podstawę do określenia konkretnego przeznaczenia terenu i zasad jego zagospodarowania), gdyż zgodnie z uchwałą o przystąpieniu zmiana zagospodarowania terenu dotyczyć miała jedynie części kart terenu. W konsekwencji nie składali wniosków ani nie uczestniczyli w dyskusji publicznej w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał zatem błędnej wykładni art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., gdyż de facto postanowienia § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 uchwały wprowadzają zmiany w stosunku do terenów, które nie zostały wskazane w uchwale o przystąpieniu.

Zaznaczyć należy, że na załączniku graficznym do uchwały rozróżnione zostały 2 typy ustaleń: "wyróżnione zasady zabudowy i zagospodarowania terenu" oraz "informacje i zalecenia". Wytyczone "granice stref ochrony konserwatorskiej ustalone w planie" zamieszczone zostały w pierwszej grupie, co uzasadnia uznanie tych ustaleń za postanawiania wiążące bezpośrednio, a nie jako ustalenia informacyjne. Jak wskazano wyżej wiążące ustalenia nie mogą wykraczać poza obszar określony w uchwale o przystąpieniu. Jednocześnie, co wynika wprost z załącznika graficznego do uchwały Nr[...] , "granice stref ochrony konserwatorskiej" w sposób oczywisty znajdują się poza obszarem określonym w uchwale o przystąpieniu i dotyczą obszaru znacznie wykraczającego poza granice w niej wyznaczone. Niewątpliwie, w zakresie ustaleń informacyjnych, wprowadzanie tego typu unormowań nie musi stanowić istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, pod warunkiem jednak, że ustalenia tego typu dotyczą wyłącznie ustaleń dotyczących zakresu określonego w uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku wykroczenia poza zakres przystąpienia takie regulacje generują istotne wątpliwości interpretacyjne co do zakresu obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przyszłości, a w konsekwencji wątpliwości co do sposobu zagospodarowania terenu. Należy mieć na uwadze, że jako akt prawa miejscowego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego decydując o ograniczeniach w sposobie wykorzystywania prawa własności – "powinien stanowić o tym w sposób czytelny i budzący jak najmniej wątpliwości interpretacyjnych. Jeżeli tego nie czyni, budząc wątpliwości zasadniczej natury, np. co do przeznaczenia terenu, to może stanowić zagrożenie dla standardów demokratycznego państwa, powielając wątpliwości na etapie rozstrzygnięć indywidualnych" (wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 1854/08, LEX nr 563545).

Uchwała o przystąpieniu w sposób jednoznaczny określiła i przesądziła o granicach terenu, do którego mają się odnieść wszelkie ustalenia planu. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 2 u.p.z.p. załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi formę obszaru objętego projektem planu miejscowego, a jego funkcją jest jednoznaczne wskazanie granic przyszłego planu. Oznacza to, że żaden obszar niewskazany w uchwale w sprawie przystąpienia nie może zostać objęty ustaleniami planu. Mając na uwadze powyższe, rację ma skarżący kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki dokonał błędnej wykładni art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że uchwała nie obejmuje swoim zakresem obszaru wykraczającego poza teren wyznaczony w załączniku graficznym do uchwały o przystąpieniu. W związku z tym niezasadnie ustalił, że Wojewoda [...] "nie wykazał, a powinien [wykazać], istotności tego naruszenia", albowiem istotność tego naruszenia wynika z faktycznego objęcia planem rozdzielonych kart terenu, które nie znajdują się w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu. Tym samym nie można podzielić poglądu Sądu Wojewódzkiego w zakresie zasadności przyjętego przez Radę Miasta [...] sposobu zredagowania uchwały zmieniającej, wskutek którego do uchwały dołączono karty terenu uchwały pierwotnej. Zabieg ten (uznany przez Sąd za nieistotne naruszenie zasad) w istocie doprowadził do sytuacji, w której w dwóch aktach prawa miejscowego (w uchwale pierwotnej oraz w uchwale Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.) znajdują się ustalenia dotyczące tych samych terenów, co w świetle treści art. 34 ust. 1 u.p.z.p. nie może mieć miejsca. Przepis ten statuuje zasadę, iż dla danego terenu, w tym samym czasie obowiązuje tylko jeden plan miejscowy i późniejsza uchwała deroguje tę wcześniejszą. Wynika to wprost z treści art. 34 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Zasadnie argumentuje skarżący organ, że gdyby jednak przyjąć, iż w realiach niniejszej sprawy zastosowanie znajduje art. 34 ust. 1 u.p.z.p., to wówczas ocena Sądu, że: "nie dopatruje się w tym względzie wykroczenia poza obszar objęty uchwałą o przystąpieniu" jest nieprawidłowa, albowiem skoro wejście w życie uchwały ustanowi plan dla obszaru, który nie był objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu, to wykroczenie poza ten obszar zdaje się być oczywiste.

Niewątpliwie "przepisanie" do uchwały w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego kart terenu uchwały pierwotnej, bez dostosowania ich postanowień do obowiązujących przepisów prawa, w szczególności u.p.z.p. stanowi istotne naruszenie prawa. Ustalenia dokonane w uchwale pierwotnej uchwalone zostały bowiem na podstawie przepisów wielokrotnie nowelizowanych, nakładających dodatkowe obowiązki w zakresie treści ustaleń zarówno ogólnych planu, jak również poszczególnych kart terenu, nakazując odmienne regulowanie ustaleń planu miejscowego. Tytułem przykładu należy wskazać, że w uchwale pierwotnej (§ 12 ust. 1 pkt 1) zawarte zostało pojęcie intensywności zabudowy, zdefiniowane, jako "wskaźnik wyrażający stosunek sumy powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynku znajdujących się na danej działce budowlanej. Zastosowane więc w tej uchwale parametry intensywności zabudowy dotyczą jedynie kondygnacji nadziemnej budynku. Nie było to sprzeczne z brzmieniem obowiązujących ówcześnie postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści natomiast obowiązującego art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że w planie określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (...). Intensywność zabudowy określona została w tym przepisie jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy, czyli jako suma powierzchni wszystkich kondygnacji (nadziemnych i podziemnych) danego obiektu budowlanego do powierzchni działki (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 2253/15, [w:] CBOSA). Oznacza to, że wszelkie postanowienia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dotyczące parametru intensywności zabudowy muszą uwzględniać zarówno kondygnację nadziemne, jak i podziemne budynku, co przy przeniesieniu ustaleń z uchwały pierwotnej nie miało miejsca.

Uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.