Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 19/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 157 par. 1, art. 20, art. 17, art. 6, art. 19, art. 65 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 9 a, art. 112 ust. 4, art. 129 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 327/12 w sprawie ze skargi M. V., A. V. i J. V.-M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2012 r. o sygn. akt I SA/Wa 327/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. V., A. V. i J. V.-M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], stwierdzając przy tym, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu i zasądzając od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżących M. V., A. V. i J. V.-M. solidarnie kwotę 491 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] maja 1972 r. orzekło o wywłaszczeniu części nieruchomości położonej w Gdyni, wpisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Państwowe Biuro Notarialne w Gdyni, oznaczonej katastralnie jako parcela nr [...] o powierzchni 2,8940 ha, z całej nieruchomości o powierzchni 10,9032 ha, stanowiącej współwłasność M. V., R. V. i wpisanej w księdze wieczystej B. V., oraz o przyznaniu z tego tytułu odszkodowania.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. wystąpił A. V., spadkobierca B. i R. V.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. Uznał bowiem, że to nie Minister, a Wojewoda Pomorski powinien być organem właściwym do prowadzenia tego postępowania, w związku z czym wszczęte przed Ministrem Infrastruktury postępowanie nadzorcze należy umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. wystąpił A. V.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podał, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Natomiast z art. 157 § 1 kpa wynika, że właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 kpa jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ.

Minister wskazał, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i przyznaniu odszkodowania za wywłaszczenie ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian, ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia. W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzoru decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.). Zgodnie z art. 14 powołanej ustawy, organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1972 r. została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Spraw Wewnętrznych, a strony nie skorzystały z przysługującego im prawa odwołania do organu II instancji – Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych.

Zdaniem Ministra, w celu ustalenia organu właściwego do oceny legalności kwestionowanego orzeczenia należy poszukać najpierw organu, który zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami jest właściwy w pierwszej instancji w sprawach wywłaszczania nieruchomości, bowiem o właściwości organu uprawnionego do działania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 kpa przesądza tok instancji istniejący w dacie orzekania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r. o sygn. akt II SA/Wa 1997/04, publ. LEX nr 164765).

Minister zaznaczył, że w aktualnym stanie prawnym sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane staroście, który zgodnie z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia, wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Stosownie do art. 129 ust. 1 powołanej ustawy, odszkodowanie również ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Na podstawie art. 9a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister podniósł, że umorzenie postępowania przed Ministrem Infrastruktury (obecnie Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej) oznacza jedynie, że sprawa zostanie przekazana do Wojewody Pomorskiego, który rozpatrzy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, skoro organ wszczął postępowanie, to powinien je procesowo zakończyć, na przykład – stosując art. 105 § 1 kpa, a gdy tego rodzaju decyzja stanie się ostateczna, może przekazać sprawę organowi właściwemu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2009 r. o sygn. akt II OSK 128/08, publ. LEX nr 515196). Skoro więc organem właściwym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda Pomorski, to postępowanie prowadzone przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (następcę prawnego Ministra Infrastruktury) jest bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podzielił też wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. M. V., A. V. i J. V. – M. zarzucili naruszenie art. 19, art. 65 oraz art. 105 kpa. Skarżący podnieśli, że następcą funkcjonalnym prezydiów wojewódzkich rad narodowych są wojewodowie. Wprawdzie już w 1997 r. na podstawie przepisów ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami sprawy wywłaszczeniowe zostały przekazane do kompetencji starostów, to w praktyce nie było wątpliwości, że w stosunku do wywłaszczeń opartych na ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości i dokonanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych właściwym organem nadrzędnym jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (poprzednio Minister Infrastruktury). Dlatego też, niezrozumiałym jest nagłe stwierdzenie przez Ministra braku jego właściwości w tego typu sprawach, po upływie ponad 10 lat od zmiany stanu prawnego. Uznanie rozstrzygnięcia Ministra za prawidłowe oznaczałoby, że wszystkie decyzje wydane przez ten organ do 2011 r. (w takich samych stanach faktycznych, jak i prawnych) zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości i w związku z tym na mocy art. 156 kpa są nieważne.

W ocenie skarżących, przekazanie Wojewodzie Pomorskiemu sprawy rozpatrywanej z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej jest nieuzasadnione. W wyniku zaistniałego stanu niepewności prawnej, spowodowanej odmienną interpretacją przepisów, która do tej pory nie budziła jakichkolwiek zastrzeżeń, Wojewoda Pomorski również może uznać się za organ niewłaściwy. Może to wpłynąć na znaczne przedłużenie się postępowania oraz spowoduje utratę przez stronę prawa do uczestniczenia w rzetelnym postępowaniu, w czasie którego zostałyby zbadane przesłanki wydania kwestionowanej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej. Powyższy stan rzeczy stanowi ewidentne naruszenie zasady wyrażonej w art. 8 kpa, tj. pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że w niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia pozostawała kwestia, czy Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury) w dniu wydawania zaskarżonej decyzji był organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa.

Sąd zwrócił uwagę, że powołując się na stanowisko doktryny i judykatury, obydwaj Ministrowie wyszli z założenia, że jeśli organ (Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku), który wydał decyzję ostateczną, poddaną ocenie w trybie nadzoru, już nie istnieje, to należy najpierw ustalić, jaki organ w chwili obecnej jest kompetentny do rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych tego samego rodzaju i po ustaleniu takiego organu, należy ustalić organ wyższego stopnia na ogólnych zasadach (art. 17 kpa). Ponieważ obecnie organem pierwszej instancji właściwym w kwestii wywłaszczenia i odszkodowania jest starosta (art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami), a organem wyższego stopnia jest wojewoda (art. 9a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 17 pkt 1 kpa – właściwość organu wyższego stopnia ukształtowana w ustawie szczególnej), to Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a przed nim Minister Infrastruktury) doszedł do wniosku, że organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1972 r. powinien być Wojewoda Pomorski, w związku z czym postępowanie przed Ministrem uznał za bezprzedmiotowe.

WSA w Warszawie stwierdził, że koncepcja ustalania organu wyższego stopnia, zaprezentowana przez obydwu Ministrów, polegająca na założeniu, że organ wyższego stopnia, który ma orzekać w trybie nadzoru, ustala się w oparciu o aktualne przepisy, a oceny decyzji poddanej nadzorowi dokonuje się w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu jej wydania, znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych oraz w doktrynie. Cytując za M. Jaśkowską (Komentarz do art. 157 kpa, publ. LEX 2009), "właściwość rzeczową organu, do którego należy wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności, ustala się z uwzględnieniem zmian w strukturze administracji publicznej. W przypadku takich zmian ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w takich sprawach, a dopiero potem organ wyższego stopnia (por. niepublikowane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2003 r. o sygn. akt II SA 1484/03)". "W przypadku wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności należy wziąć pod uwagę, że uruchamia on nowe postępowanie w sprawie. Ów nadzwyczajny tryb postępowania rządzi się swoistymi regułami, odmiennymi niekiedy od reguł przyjmowanych w trybie zwykłym. Należy w związku z tym odróżnić przepisy, które odnoszą się do określenia właściwości organu rozstrzygającego kwestię nieważności, od przepisów stanowiących wzorzec oceny, czy podjęta w określonym czasie decyzja spełnia przesłanki nieważności. Przy wyznaczaniu organu właściwego w sprawie regułą jest stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Oznacza to, że organ wyższego stopnia, o którym mowa w art. 157 § 1 kpa, określany jest według nowego stanu prawnego. Jeżeli więc nastąpiła zmiana w podziale kompetencji organów, wskutek np. zmian w podziale administracyjnym, wyznacza się w świetle aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji odpowiednio organy stopnia wyższego. Natomiast przy ocenie ważności decyzji bierze się pod uwagę stan normatywny z momentu jej wydania".

Sąd zaznaczył, że nie jest to jednak jedyna koncepcja prowadząca do ustalenia organu wyższego stopnia w sytuacji, gdy nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji i nie istnieje już organ, który wydał ostateczną decyzję w trybie zwykłym. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 3 września 1998 r. o sygn. akt III RN 83/98 (publ. OSNP/1999/9/293) stwierdził, że "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji. (...) Wyłącza to możliwość oceny kwestii ważności decyzji ostatecznej na podstawie innych przepisów prawa, niż zastosowano do jej wydania. Podobne stanowisko wyrażono także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 7 lipca 1993 r. o sygn. akt I SA 116/93, publ. ONSA 1994, z. 3, poz. 109 i wyrok z dnia 25 marca 1997 r. o sygn. akt IV SA 1257/95)". Oznacza to, zdaniem SN, "że organem wyższego stopnia w stosunku do organu stopnia wojewódzkiego, którym w dacie wydania decyzji w 1968 r. był Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej m. P. jest właściwy w sprawie minister, w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa. W konkluzji należy uznać za wadliwe i rażąco naruszające prawo wskazanie NSA w zaskarżonym wyroku, że w niniejszej sprawie właściwy do orzekania o nieważności decyzji wywłaszczeniowej jest Wojewoda P."

WSA w Warszawie podkreślił, że powyższy wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. ukształtował kilkunastoletnią powszechną praktykę ustalania organu wyższego stopnia na szczeblu właściwego ministra, jeśli chodzi o postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu, wydawanych przez prezydia wojewódzkich rad narodowych na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Praktyka ta była niezmienna na przestrzeni owych kilkunastu lat, mimo zmian właściwości organów w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania. Sąd przypomniał, że początkowo, po wejściu w życie ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami (w tym bowiem czasie SN dokonywał wspomnianej wyżej wykładni), organem właściwym w sprawach wywłaszczenia był wojewoda (art. 112 ust. 4 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu), a dopiero od dnia 1 stycznia 1999 r., w związku z reformą ustrojową państwa, organem właściwym w sprawach wywłaszczenia i odszkodowania stał się starosta. Nie miało to jednak znaczenia dla ustalania organu wyższego stopnia, gdyż jak przyjął SN, "właściwość rzeczową organu administracyjnego do stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości należy(ało) oceniać według przepisów prawa materialnego, obowiązujących w dacie wydania tej decyzji". Ową kilkunastoletnią praktykę potwierdzają przykładowo jedynie wybrane orzeczenia NSA: z dnia 17 października 1998 r. o sygn. akt IV SA 2077/98; z dnia 8 grudnia 2003 r. o sygn. akt I SA 884/02; z dnia 14 stycznia 2009 r. o sygn. akt I OSK 159/08; z dnia 18 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 840/09; z dnia 16 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 585/10; z dnia 10 sierpnia 2011 r. o sygn. akt I OSK 1398/10.

Sąd zwrócił uwagę, że taką linię potwierdza również ostatni wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r. o sygn. akt I OSK 984/11, gdzie NSA odwołał się do uchwały NSA z dnia 17 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II OPS 1/12 i dodatkowo stwierdził, że nawet jeśli w aktualnej strukturze nie istnieje organ, który wydał kwestionowaną w nadzorze decyzję, ale istnieje organ, który był organem wyższego stopnia w dniu jej wydania, to również obecnie jest on właściwy do stwierdzenia nieważności.

W ocenie Sądu, nawet jeśli zaakceptuje się koncepcję przyjętą przez Ministra Infrastruktury i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, w jej ogólnym zarysie, polegającą na założeniu, że do ustalenia właściwości rzeczowej organu wyższego stopnia zastosowanie mają aktualne przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji nadzorczej, to w sprawach dotyczących decyzji w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, wydawanych w przeszłości przez prezydia wojewódzkich rad narodowych, nie można – zdaniem Sądu – tracić z pola widzenia odmiennej, kilkunastoletniej praktyki, ukształtowanej orzecznictwem Sądu Najwyższego. Ta wieloletnia praktyka ma bowiem niebagatelny wpływ na takie wartości konstytucyjne, jak pewność i stabilność prawa i stosunków prawnych, które są wywodzone z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – z zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 1997 r. o sygn. akt K 22/96, publ. OTK 1997/5-6/71).

W opinii WSA w Warszawie, jeśli więc przy tak ukształtowanej praktyce stosowania prawa nie miała miejsca żadna zasadnicza zmiana stanu prawnego odnośnie sposobu ustalania organu wyższego stopnia, to nie ma powodu, aby od tej utartej praktyki odstąpić. W orzecznictwie występuje wprawdzie pogląd, że "z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. W szczególności z postanowień art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu kpa, i tak też przyjął NSA w wyroku z dnia 8 października 2010 r. o sygn. akt I OSK 1691/09 (publ. LEX nr 745130), co może wiązać się, zdaniem NSA, ze zmianą właściwości wojewody, jako organu wyższego stopnia.

Jednakże – w ocenie Sądu – powyższe stanowisko może budzić wątpliwości. Toteż Sąd podzielił tezę, że "artykuł 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie nie powinien stanowić samodzielnej podstawy prawnej do wydawania przez wojewodę decyzji administracyjnych w określonej kategorii spraw, ale zawsze należy wskazać konkretny przepis prawa materialnego, który zalicza do zadań wojewody określoną sprawę i przewiduje kompetencje wojewody do jej załatwienia. (...) Regulacja art. 7 Konstytucji wyraźnie wskazuje na obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a zatem wojewoda zobowiązany jest do działania w granicach kompetencji przewidzianych w ustawach szczególnych, tj. dotyczących spraw określonego rodzaju. Wojewoda może w sposób władczy kształtować uprawnienia i obowiązki jednostek w drodze decyzji administracyjnej, tylko jeżeli ustawa szczególna przyznaje mu do tego kompetencje" (zob. Daniel Sałuda, Domniemanie właściwości wojewody w sprawach z zakresu administracji rządowej w województwie, CASUS 2011.1.11).

Tak więc, zdaniem Sądu, także przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 wspomnianej ustawy z 2009 r. wskazuje jedynie na potencjalne ("ustrojowe") kompetencje wojewody jako organu wyższego stopnia, jeśli taką kompetencję można wyprowadzić z przepisów dotyczących określonych rodzajów spraw. Wejście w życie tej ustawy nie uzasadnia zatem odstąpienia od dotychczasowej praktyki stosowania prawa, wynikającej ze wskazanego wcześniej wyroku SN z dnia 3 września 1998 r. o sygn. akt III RN 83/98.

Tym samym WSA w Warszawie nakazał, by rozpatrując po raz kolejny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odniósł się merytorycznie do zarzutów stawianych kwestionowanej decyzji.

Dlatego też, uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 157 § 1 kpa i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także z naruszeniem art. 105 § 1 kpa oraz konstytucyjnej zasady pewności prawa, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, co miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O wstrzymaniu wykonania decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaś o kosztach postępowania na podstawie art. 200 tej ustawy.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 pkt 2 kpa i art. 157 § 1 oraz art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji RP, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej błędnie stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nie uprawniają Ministra do oceny legalności ostatecznej decyzji wydanej przez nieistniejący obecnie organ – Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Wydział Spraw Wewnętrznych;

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 157 § 1 kpa, polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie wskazał podstawy prawnej, która uprawniałaby Ministra do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a jedynie powołał się na praktykę orzeczniczą;

- art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 112 ust. 4 i art. 129 ust. 1 i 5 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 9a tej ustawy w związku z art. 17 pkt 1 i 2 kpa, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działań administracji publicznej nie przyjął, że w sprawie powinny być zastosowane powołane przepisy ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, co spowodowało uchylenie zaskarżonej decyzji;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 5 § 2 pkt 4 kpa, art. 17 pkt 2 kpa i art. 157 § 1 kpa, polegające na tym, że Sąd zarzucił naruszenie powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 153 tej ustawy, poprzez sformułowanie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku błędnej, a wiążącej oceny prawnej, która ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy przez organ niewłaściwy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 3 ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, poprzez brak uwzględnienia zmiany stanu prawnego związanego z wejściem w życie ww. ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok – mimo błędnego uzasadnienia – odpowiada prawu.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty zasadniczo dotyczą naruszenia prawa procesowego, przy czym ich istota koncentruje się na kwestionowaniu stanowiska Sądu I instancji, który wyraził pogląd, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zatem autor skargi kasacyjnej, podważając zasadność uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie i kładąc nacisk na błędy w procedowaniu Sądu I instancji, w istocie wskazuje na nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, regulującego kwestię właściwości organu. Autorowi skargi kasacyjnej chodzi de facto o podważenie powyższego stanowiska Sądu I instancji, celem wykazania, że to nie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r., lecz Wojewoda Pomorski. W treści zarzutów procesowych, zawartych w podstawach kasacyjnych, autor skargi kasacyjnej w pełni zasadnie przywołuje więc także przepisy prawa materialnego, wszak to one w niniejszej sprawie są głównym wzorcem dla zweryfikowania prawidłowości stanowiska Sądu I instancji w kwestii właściwości organu wyższego stopnia. Natomiast dopiero w dalszej konsekwencji pozostaje odpowiedź na pytanie, czy Sąd ten zasadnie uwzględnił skargę.

Łącząc zarzuty procesowe z błędami w wykładni i niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej trafnie wywodzi, że to właśnie przepisy prawa materialnego wyznaczają kompetencje organu pierwszej instancji (rzadziej organu wyższego stopnia) i to na ich podstawie ustala się w sprawie jego właściwość rzeczową. Zgodnie z brzmieniem art. 20 kpa, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Właściwość rzeczową organu determinuje więc przedmiot sprawy i to niezależnie od tego, z jakiej daty pochodzi decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Przedmiot sprawy pozwala bowiem na ustalenie organu pierwszej instancji, jak i organu wyższego stopnia, co ma znaczenie podstawowe nie tylko w sytuacji, gdy w strukturze organów administracji publicznej nie istnieje już organ, który wydał kwestionowany w trybie nadzoru akt, ale także wówczas, gdy wprawdzie struktura ta nie uległa zmianie, lecz zmienił się zakres wcześniej przyznanych organom kompetencji.

Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności decyzji generuje nową sprawę, która musi uwzględniać brzmienie zarówno przepisów obowiązujących w dacie wydania kwestionowanego aktu, jak i przepisów obecnie obowiązujących. Zwłaszcza obecnie obowiązujący stan prawny ma tu szczególne znaczenie, bowiem to na jego podstawie w pierwszej kolejności ustala się właściwość organu, gdy w strukturze organów administracji publicznej nie istnieje już organ, który wydał kwestionowaną w trybie nadzoru decyzję. Trzeba bowiem odróżnić kwestię tego, który z istniejących organów jest właściwy rzeczowo do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, od kwestii, według jakich przepisów badana jest sama ważność kwestionowanej decyzji.

Przy ustalaniu organu właściwego w sprawie regułą powinno być stosowanie przepisów obowiązujących w momencie orzekania o nieważności. Jeżeli zatem nastąpiła zmiana w strukturze organów administracji publicznej i w podziale ich kompetencji, wyznacza się na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów organ pierwszej instancji i w zależności od regulacji – odpowiednio – organ wyższego stopnia. Natomiast przy ocenie ważności kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania.

Ustalając organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, każdorazowo należy także mieć na względzie przepis art. 157 § 1 kpa, wedle którego właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. W art. 17 kpa zostały wymienione organy wyższego stopnia. W punkcie 2 tego przepisu wskazano, że w stosunku do wojewodów organem wyższego stopnia jest właściwy minister.

W rozpoznawanej sprawie kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 1972 r. została wydana przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku, a więc organ, który w obecnej strukturze organów administracji publicznej już nie istnieje. Zgodnie z art. 14 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), organem właściwym w sprawie orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu był w pierwszej instancji organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej, właściwej ze względu na położenie nieruchomości. Odwołanie od decyzji wydanej przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej rozpatrywała Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia, działająca przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (art. 28 ust. 2 i art. 29 ust. 2 tej ustawy). Jakkolwiek prezydia wojewódzkich rad narodowych miały status organów szczebla wojewódzkiego, to jednak trudno uznać, by obecnie dla nich organem wyższego stopnia miał być minister, skoro ani art. 17 kpa, ani żaden inny obowiązujący dziś przepis nie wskazują na ministra jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów, które aktualnie już nie istnieją. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, jak to uczynił Sąd I instancji, doszłoby w istocie do ustalania właściwości organu wyższego stopnia w oderwaniu od obecnie obowiązującego stanu prawnego, co uchybiałoby fundamentalnej zasadzie działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 kpa), wywodzonej z zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa).

Zgodnie z art. 19 kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, co oznacza, że zobowiązane są do stosowania aktualnie obowiązujących regulacji, nie zaś przepisów, które utraciły moc. Zaaprobowanie stanowiska Sądu I instancji sprzeciwiałoby się więc nie tylko powyższym zasadom, ale także zasadzie pewności prawa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP, i doprowadziłoby w istocie do sytuacji, w której decyzja w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydawana byłaby w obecnym stanie prawnym, jednakże przy zastosowaniu przepisów o właściwości, które już nie obowiązują. Jak zostało zaznaczone, czym innym jest ocena merytoryczna (ocena ważności) kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji, która – co do zasady – dokonywana jest w oparciu o stan prawny obowiązujący w chwili jej podjęcia, a czym innym ustalenie organu wyższego stopnia, który tę ocenę przeprowadzi, będąc do tego właściwym na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wydawania aktu w trybie nadzoru.

Niedopuszczalne jest, by ustalając organ wyższego stopnia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prezydium wojewódzkiej rady narodowej w przedmiocie wywłaszczenia i odszkodowania, czynić to na podstawie przepisów, które już nie obowiązują. Skoro bowiem obecnie obowiązująca struktura organów administracji publicznej nie uwzględnia prezydiów wojewódzkich rad narodowych i nie uwzględnia także Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia, działającej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, to organ właściwy w sprawie, a tym samym także organ wyższego stopnia – należy ustalać na podstawie obecnie obowiązujących unormowań w tym przedmiocie. Nie można natomiast na zasadzie swoistego automatyzmu przyjmować, że organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, tylko dlatego, że pozostaje on w strukturze organów administracji publicznej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. o sygn. akt OPS 7/00 (publ. ONSA 2000/4/139), "aktualnej właściwości organu nie można opierać na przepisach, które już nie obowiązują". Tymczasem, wbrew prezentowanej w ww. uchwale tezie, wskazując Ministra jako organ wyższego stopnia, Sąd I instancji oparł swoje stanowisko na poprzednio obowiązującym stanie prawnym, przenosząc niejako tamten stan prawny w obecnie obowiązujący porządek prawny, co jest nie do pogodzenia z konstytucyjnymi zasadami legalizmu i pewności prawa.

Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), organem właściwym w sprawach wywłaszczenia jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Również starosta – stosownie do przepisu art. 129 ust. 1 i 5 ww. ustawy – ustala odszkodowanie w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, bądź wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. W świetle zaś art. 9a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 9a wprost wskazuje, który z organów jest organem wyższego stopnia względem rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. W tym zakresie ustawa o gospodarce nieruchomościami koresponduje z treścią art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), który stanowi, że do właściwości wojewody, jako organu administracji rządowej w województwie, należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji. Co więcej, z art. 3 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy wynika, że wojewoda jest organem wyższego stopnia, w rozumieniu kpa.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy, należy przyjąć, że w obecnym porządku prawnym kwestionowaną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. dziś podejmowałby wykonujący zadania starosty Prezydent Miasta Gdyni, zatem organem wyższego stopnia właściwym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. jest aktualnie Wojewoda Pomorski (art. 9a ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 157 § 1 kpa).

Tak więc należy zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji wyraził błędny pogląd, iż w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r. organem wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 kpa, jest Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Niezależnie jednak od tego, błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na oddalenie skargi kasacyjnej, gdyż rozstrzygnięcie WSA w Warszawie w istocie skutkuje wyeliminowaniem z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, które są wadliwe. W sytuacji bowiem, gdy organem wyższego stopnia jest Wojewoda Pomorski, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (a wcześniej Minister Infrastruktury), zamiast podejmować decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia [...] maja 1972 r., a następnie utrzymywać ją w mocy, powinien – w myśl art. 65 § 1 kpa – przekazać podanie strony organowi właściwemu, jako że postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na jej wniosek, nie zaś z urzędu. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie, zaś zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie. Tak też winien postąpić Minister, zawiadamiając przy tym stronę o przekazaniu podania Wojewodzie Pomorskiemu.

Zatem wyeliminowanie z obrotu prawnego obu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przez Sąd I instancji należy uznać za uzasadnione i oceny tej nie zmienia jego błędne stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku. Skarga bowiem podlegała uwzględnieniu, jednakże z innej przyczyny i przy odmiennym uzasadnieniu, o czym była mowa powyżej.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.