Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 742/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 166, art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1, art. 53 ust. 4pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wanda Zielińska - Baran (spr.), Sędziowie: Sędzia SO (del.) Aleksandra Westra, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 maja 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 89 pkt 1 oraz art. 93 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 j. t. ze m.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 j. t. ze zm.) oraz art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia [...] Spółka z o.o. utrzymał w mocy postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz infrastrukturą towarzyszącą na działce o nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...].

W uzasadnieniu podano, iż [...] Konserwator Zabytków w postanowieniu nr [...], z dnia [...] czerwca 2017 r., wskazał, iż uzgadniany projekt decyzji przewiduje budowę pawilonu handlowo-usługowego na terenie wpisanego do rejestru zabytków Parku [...], tj. najstarszego parku publicznego w [...] powstałego w latach [...]-[...] według projektu J. D.. Realizacja projektowanej zabudowy kubaturowej na terenie parku byłaby sprzeczna z historycznym charakterem tego miejsca, zakłócając relacje przestrzenne w analizowanej części parku. Ponadto niezbędne prace ziemne skutkować będą naruszeniem sytemu korzeniowego drzew w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a w konsekwencji ich obumarciem. Dlatego zamierzenie to jest niedopuszczalne z konserwatorskiego punktu widzenia. Organ I instancji wskazał też, że poprzednio w miejscu tym zlokalizowana była stancja benzynowa. Dzięki jej likwidacji możliwe było przywrócenie walorów zabytkowych na tym terenie. W zażaleniu [...] Sp. z o.o. zarzuciła organowi I instancji błędną ocenę skutków planowanej inwestycji. Przesłanki odmowy uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji są nieprecyzyjne, a organ posługuje się ogólnikowymi i niedookreślonymi pojęciami. W rejonie planowanej inwestycji zabudowa jest różnorodna. Projektowany obiekt w pełni komponować będzie się z parkiem w ramach swojej funkcji. Powstanie on w miejscu istniejącej tu uprzednio stacji benzynowej, dlatego trudno uznać, by naruszał historyczny sposób zagospodarowania tego miejsca. Poza tym projektowany obiekt stanowi uzupełnienie funkcji rekreacyjnej samego parku. Załączone do akt opracowanie architektoniczno-przestrzenne uzasadnia realizację planowanej inwestycji, brakuje bowiem w sąsiedztwie tego typu obiektu korzystnego dla zapewnienia pełnej funkcjonalności przestrzeni parkowej, szczególnie dla osób niepełnosprawnych. Ponadto, organ ochrony zabytków nie jest uprawniony do wypowiadania się w sprawach ochrony przyrody, tj. możliwego uszkodzenia bryły korzeniowej w trakcie prac ziemnych. Brak również obiektywnych danych, co do techniki realizacji przedmiotowej inwestycji, które pozwalałby na sformułowanie takiego wniosku.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę, wskazał, iż zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzgadnia się z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na terenie wpisanym do rejestru zabytków, decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1990 r. pod numerem [...], jako Park oraz Ogród stanowiący dawne założenie Parku [...] powstałego w

2 połowie XIX wieku w [...]. Z treści tej decyzji wynika, że Park [...] powstał w wyniku przekomponowania układu i zieleni dawnego Ogrodu [...] założonego w 1865 r. wg. projektu J. D. z inicjatywy cara [...]. Jest to cenny zespól zieleni komponowanej o wartościach historycznych, a zarazem największe skupisko zieleni na terenie dzielnicy [...]. Zabytkowy Park [...] stanowi zatem przede wszystkim teren ogólnodostępnej zieleni publicznej, o ustalonym w wyniku przekształceń dokonanych w 20-leciu międzywojennym oraz po II wojnie światowej układzie kompozycyjnym,

z licznymi alejami parkowymi i ulicami zmienionymi w takież aleje, jak ulica [...]. Podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych tego terenu jest zakomponowana zgodnie z zasadami angielskiej sztuki ogrodowej zieleń, w tym w zieleń wysoka powiązana malowniczo z wolnymi od zadrzewień polanami zlokalizowanymi na obrzeżu i wewnątrz założenia parkowego. Polany te stanowią otwarcia widokowe na malownicze zakątki w parku lub wprowadzają widza poprzez takie zakątki do parku ze zurbanizowanej przestrzeni miejskiej. Działka nr [...] stanowi taką właśnie polanę wprowadzającą do parku z ulicy [...], której wschodnia pierzeja jest pierzeją zabudowy mieszkaniowo-użytkowej, zaś zachodnia, strefą wolnego od zabudowy terenu zieleni miejskiej objętej ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków.

Organ odwoławczy podkreślił, iż przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przewiduje przekształcenie ogólnodostępnej i wolnej od zabudowy przestrzeni zieleni miejskiej w zabudowany pawilonem gastronomiczno- handlowym obszar o limitowanym dostępie. Jednocześnie wpisany do rejestru zabytków Park [...] w analizowanej jego części (działka nr [...]) ulegnie zniszczeniu, polegającemu na zmianie dotychczasowej funkcji: zgodnie z analizą funkcji i zagospodarowania terenu jest to publiczna zorganizowana miejska przestrzeń zieleni urządzonej, stanowiąca teren niezabudowany, nieutwardzony, (...) łączną jedną całość z Parkiem [...] - na funkcję użytkową, skomercjalizowaną, tj. zabudowy kubaturowej - jednokondygnacyjny pawilon handlowy, niemal na całej powierzchni działki nr [...]. Minister wskazał, iż art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że ochrona zabytków polega na podejmowania działań mających na celu, między innymi: zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków; uwzględnianie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Organy ochrony zabytków są związane dyspozycją tego przepisu, stąd też nie mogą wyrazić zgody na uzgadniany projekt decyzji, z uwagi na fakt, że projekt ten skutkować będzie zniszczeniem części zabytkowego parku a przez to znaczącym uszczerbkiem dla wartości wpisanego do rejestru zabytków Parku [...] oraz Ogrodu [...] w [...].

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Minister wyjaśnił, iż organy ochrony zabytków uprawnione są do wypowiadania się wyłącznie w granicach swoich ustawowych kompetencji, dlatego ekonomiczne i społeczne uwarunkowania przedmiotowej inwestycji nie podlegają ich ocenie. W sprawie wypowiadania się względem zagrożeń jakie projektowana inwestycja może stanowić dla drzew

w rejonie działki nr [...] należy podkreślić, że zieleń stanowi nośnik wartości zabytkowych wpisanego do rejestru zabytków parku. Dlatego dbanie o jej dobry stan i trwałość stanowią istotny element dbałości o wartości ww. zabytku ze strony organów ochrony zabytków i w takim tylko zakresie są one uprawnione do oceny zamierzonych działań inwestycyjnych. Z uzgadnianego projektu decyzji wynika zaś, że realizacja planowanej inwestycji wiązać będzie się z podłączeniem jej do sieci elektrycznej, wodociągowej i ściekowej, co warunkuje konieczność przeprowadzenia prac ziemnych z wykopami poniżej granicy przemarzania. Odnosząc się z kolei do załączonej do zażalenia "[...]" należy wskazać, że dokument ten nie zawiera ocen dopuszczalności inwestycji z punktu widzenia zasad ochrony zabytków, zatem nie może on być uwzględniony w toku niniejszego postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego [...] Spółka z o.o.

z siedzibą w [...], reprezentowana przez adwokata, zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie: - art. 7, 77 i 107 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie przez organ, że pozostająca w użytkowaniu wieczystym Spółki działka ew. nr [...] przy ul. [...] w [...] ( teren [...]) stanowiła część Parku [...], której również miała dotyczyć decyzja z dnia [...] lipca 1990 r. wpisaniu Parku [...] i Ogrodu [...] do rejestru zabytków;

- art. 106 i 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuprawnione przyjęcie, że realizacja obiektu planowanej inwestycji na działce nr [...] przy ul. [...] w [...] kłóci się z opieką nad zabytkami, w szczególności poprzez odgórne wykluczenie aby planowany obiekt mógł korespondować z funkcją parku jako miejsca użyteczności publicznej.

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Po myśli art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. utrzymujące postanowienie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2017 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie działki ew. nr [...], w obrębie [...] , przy ul. [...] w [...], odpowiada prawu. Na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję

o warunkach zabudowy, w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków, wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., według którego jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zatem tryb wskazany w art. 106 k.p.a. będzie miał zastosowanie w sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ zwraca się o wyrażenie stanowiska do innego organu administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że inwestycja objęta wnioskiem inwestora przewidziana jest do realizacji na terenie wpisanym do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] lipca 1990 r., po pozycją nr [...], jako Park [...] oraz Ogród [...], stanowiący dawne założenie Parku [...] powstałego drugiej połowie XIX wieku w [...]. Podkreślenia na wstępie wymaga, że podstawowym celem konserwatora zabytków w postepowaniu uzgodnieniowym jest dokonanie oceny czy planowana przez inwestora inwestycja z punktu widzenia wymagań konserwatorskich może zostać zrealizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską. W postępowaniu tym organ ten działa w ramach uznania administracyjnego. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają im przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ administracji działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Ocena czy planowana inwestycja może być realizowana na obszarze objętym ochroną konserwatorską, a więc czy będzie m.in. harmonizowała z sąsiednią zabytkową budową oraz czy nie spowoduje zakłócenia układu urbanistycznego (relacji przestrzennych), jak też uszczerbku dla wartości objętego ochroną istniejącego zespołu budowlanego nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie zabytków, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia, którego organ konserwatorski dokonuje przy uwzględnieniu całokształtu obowiązujących w dziedzinie ochrony zabytków przepisów oraz wiedzy specjalistycznej. Określająca bowiem kompetencje organów ochrony zabytków ustawa o ochronie zabytków nie zabrania co do zasady prowadzenia inwestycji w rejonie objętym ochroną. Wskazaną w projekcie decyzji o warunkach zabudowy inwestycję zaplanowano na obszarze historycznego układu Parku [...] powstałego na terenie Ogrodu [...] założonego w 1985 r. z inicjatywy cara [...]. Organ wyjaśnił, że zabytkowy Park [...] stanowi cenny zespół zieleni komponowanej o wartościach historycznych. Podstawowym nośnikiem wartości zabytkowych Parku jest zakomponowana zgodnie z zasadami angielskiej sztuki ogrodowej zieleń, w tym zieleń wysoka powiązana malowniczo z wolnymi od zaczerwień polanami zlokalizowanymi na obrzeżu i wewnątrz założenia parkowego. Polany stanowią otwarcia widokowe na malownicze zakątki parku lub wprowadzają widza poprzez takie zakątki do parku ze zurbanizowanej przestrzeni miejskiej.

Jak wskazał organ taką właśnie polanę stanowi działka ew. nr [...], która do parku wprowadza z ul. [...], której wschodnia pierzeja stanowi zabudowę mieszkaniowo - użytkową, a zachodzenia to strefa wolna od zabudowy terenu zieleni miejskiej objętej ochroną konserwatorską poprzez wpis do rejestru zabytków.

Tymczasem projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na działce ew. nr [...], przewiduje przekształcenie ogólnodostępnej i wolnej od zabudowy przestrzeni zieleni miejskiej, przez to część wpisanego do rejestru zabytków Parku [...] w części planowanej do zabudowy ulegnie zniszczeniu, bowiem nastąpi zmiana dotychczasowej funkcji, rozumianej jako publiczna zorganizowana przestrzeń zieleni miejskiej urządzonej stanowiącej zabytkowy Park [...], na funkcję użytkową, skomercjalizowaną, planowaną pod zabudowę kubaturową prawie na powierzchni całej działki nr [...].

Wskazana wyżej argumentacja jest racjonalna, logiczna i przekonująca. Specjalistyczna wiedza organu doprowadziła do takich wniosków, którym nie można przypisać dowolności czy też cechy nadużycia władztwa administracyjnego. W ocenie Sądu organy dokonując wyboru rozstrzygnięcia nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organ w sposób wyraźny określił kryteria swojego rozstrzygnięcia. Słusznie sprowadza się ono do stwierdzenia, że sposób zagospodarowania tego obszaru wyklucza realizację planowanej inwestycji z uwagi na to, że w wyniku realizacji inwestycji wskazanej w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dojdzie do zniszczenia części zabytkowego Parku [...].

Wobec powyższego, wbrew zarzutowi skargi, podzielić należy stanowisko organu, że zamierzenie inwestycyjne w kształcie wskazanym w projekcie decyzji

o warunkach zabudowy może spowodować uszczerbek dla wartości objętego ochroną konserwatorską Parku [...] i Ogrodu [...], tym samym uzasadnia odmowę uzgodnienia.

W ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty nie mają uzasadnionych podstaw. Organy obu instancji zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.) wyczerpująco wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności faktyczne dotyczące niniejszej sprawy. Dokonana przez organy obu instancji ocena materiału dowodowego w kontekście zastosowanych przepisów prawa materialnego nie budzi zastrzeżeń. Zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji, zostały prawidłowo uzasadnione wedle zasad określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.