Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 697/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 września 2011r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność: § [...], § [...], § [...] ust. [...] pkt [...],[...], ust. [...], § [...] ust. [...], § [...], § [...], § [...] ust. [...], ust. [...], ust. [...], § [...] ust. [...], § [...] ust. [...], ust. [...] pkt [...], pkt [...] lit. [...], § [...] ust. [...], ust. [...], ust. [...], ust. [...], ust. [...] Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy C. stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 7 czerwca 2011 r. Prokurator Rejonowy w Tucholi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Gminy w Cekcynie nr XXX/220/09 z dnia 26 listopada 2009 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Cekcyn (opublikowaną w Dz. U. Woj. Kuj. - Pom. z 2009 r., Nr 135, poz. 2478), ustalającą Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Cekcyn (zwany dalej "Regulaminem"), stanowiący załącznik do ww. uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów § 115, § 135, § 137, § 146 i § 147 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t. j.: Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 ze zm.) poprzez:

▪ zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe,

▪ powtórzenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw,

▪ formułowanie w uchwale pojęć zawartych już w ustawie upoważniającej.

Formułując powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2, § 3, § 4 pkt 1 ppkt 1 i 2, § 5 pkt 1, § 6, § 7 pkt 1 ppkt 9, § 8 pkt 3, 8 i 10, § 11 pkt 1, § 13 pkt 3, pkt 4 ppkt 1, ppkt 2b, § 14 pkt 7 Regulaminu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, iż przepis art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa niższej rangi, ściśle określając zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Wykroczeniem poza tę delegację ustawową jest unormowanie przez radę gminy aktów prawa miejscowego regulujących inne zagadnienia niż wymienione w w/w artykule, a także podejmowanie regulacji w inny sposób aniżeli wskazany przez ustawodawcę. Tymczasem lektura zaskarżonej uchwały wskazuje, że rada gminy dokonała powtórzenia definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach. W § 2 Regulaminu zdefiniowano pojęcia:

▪ odpadów komunalnych - mimo ich zdefiniowania w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach,

▪ odpadów wielkogabarytowych - mimo że dotyczy ich regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i art. 8 ust. 2b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ odpadów biodegradowalnych - zdefiniowanych jako odpady ulegające

biodegradacji w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach,

▪ odpadów niebezpiecznych - mimo ich zdefiniowania w art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach,

▪ nieczystości ciekłych - określonych w art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ stacji zlewnych - ich definicję przewiduje art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ właściciela nieruchomości - uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ zbiorników bezodpływowych - zdefiniowanych już w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W opinii strony skarżącej doszło w ten sposób do naruszenia przepisu § 137 Zasad techniki prawodawczej, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Z przepisu tego wynika, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego co zostało już wcześniej unormowane i stanowi przepis powszechnie obowiązujący. Ponadto rada gminy w uchwale nie może modyfikować przepisu ustawowego bez upoważnienia ustawowego. Możliwe jest wprawdzie powtórzenie in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, z tym jednak zastrzeżeniem, iż to powtórzenie nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkrety powtórzony przepis ustawy, zaś tego warunku zaskarżony regulamin nie spełnia.

Ponadto Prokurator zauważył, że Rada Gminy w Cekcynie określiła szereg obowiązków, wykraczając poza upoważnienie ustawowe, a nadto dokonała nieupoważnionego powielenia niektórych unormowań ustawowych w następujących przepisach Regulaminu:

▪ w § 3 wskazano, że Regulamin obowiązuje również jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, wykonawców robót budowlanych na terenie budowy, osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie i domowe oraz wszystkich korzystających z terenów będących własnością Gminy, w tym też użytkowników terenów rekreacyjnych, wykraczając tym samym poza upoważnienie ustawowe albowiem delegacja ustawowa dotyczy tylko właścicieli nieruchomości,

▪ w § 4 pkt 1 ppkt 1 postanowiono o obowiązku oznakowania posesji przez umieszczenie numeru porządkowego na budynku lub na ogrodzeniu nieruchomości - tymczasem obowiązek taki na właściciela nieruchomości nakłada art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne,

▪ w § 4 pkt 1 ppkt 2 nałożono obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania ich należytym stanie sanitarnym, porządkowym, technicznym, podczas gdy obowiązek taki wynika wyraźnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ w § 5 pkt 1 wykraczając poza upoważnienie ustawowe nałożono na organizatorów imprez masowych obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, mimo że podmioty te w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości,

▪ w § 6 nie określono zasad mycia pojazdów poza myjniami, co oznacza brak realizacji obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ w § 7 pkt 1 ppkt 9 ustanowiono zakaz wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu, a w § 13 pkt 4 ppkt 2b zakazano wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, na tereny plaż, kąpielisk, placów gier i zabaw, boisk, piaskownic dla dzieci oraz na inne nieruchomości oznakowane przez właściciela nieruchomości zakazem wprowadzania tych zwierząt, co nie mieściło się w kompetencjach Rady, która została upoważniona jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom,

▪ w § 8 pkt 3 nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników na odpady w stanie czystości, dobrym stanie technicznym oraz ich okresowego dezynfekowania, co stanowi bezpodstawne powielenie unormowania ustawowego, albowiem obowiązek ten wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ w § 8 pkt 8 i 10 określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi,

za jakie uznano m.in. baterie, akumulatory, świetlówki, oraz zużytymi

urządzeniami elektrycznymi, podczas gdy problematyka gromadzenia

odpadów w postaci baterii i akumulatorów uregulowana została ustawą z

dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym, co wyłączyło regulowanie tej kwestii przez Radę w Regulaminie,

▪ w § 11 pkt 1 Regulaminu powielono unormowanie ustawowe zobowiązując

właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy na wywóz odpadów

komunalnych z podmiotem posiadającym zezwolenie na prowadzenie takiej

działalności, podczas gdy obowiązek zawarcia takiej umowy i jej

udokumentowania wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

▪ w § 13 pkt 3 Rada wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia

wprowadziła odpowiedzialność właściciela zwierzęcia za wszelkie szkody

przez nie wyrządzone, podczas gdy odpowiedzialność chowającego zwierzę lub posługującego się nim przewiduje art. 431 Kodeksu cywilnego, zaś Rada nie była uprawniona do nałożenia na właściciela zwierzęcia takiej odpowiedzialności,

▪ w § 13 pkt 4 ppkt 1 zobowiązano osoby utrzymujące psy do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, albowiem skoro dana materia jest uregulowana w akcie rangi ustawowej, to nie powinna być przedmiotem rozważań organu

gminy w drodze Regulaminu, abstrahując od faktu, iż Rada nie podała

jakie obowiązki wynikające z tych ustaw miała na myśli,

▪ w § 14 pkt 7 nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania uciążliwości związanych z emisją hałasu, odorów, zaś taka regulacja niewątpliwie narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwłaszcza, że kwestie te zostały uregulowane w przepisach art. 51, art. 77, art. 91 i art. 144 Kodeksu wykroczeń.

W odpowiedzi na skargę Rady Gminy w Cekcynie poinformowała, że dokona zmian w obowiązującym Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Cekcyn na sesji w miesiącu wrześniu, zgodnie z planem pracy rady.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada przyznała, iż w treści Regulaminu dokonano powtórzeń definicji regulowanych w art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych ustawach bez jednoczesnego powołania się na konkretny powtórzony przepis ustawy, jednakże słowniczek pojęć zawarty w § 2 uchwały pozwala mieszkańcom gminy lepiej zrozumieć pojęcia określone w Regulaminie. Dla zwykłego, prostego człowieka odwołanie się w definicjach pojęć do zapisów ustaw byłoby niezrozumiałe i budziłoby szereg wątpliwości. Ponadto Wydział Nadzoru i Kontroli przy Kujawsko-Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Bydgoszczy przychylił się do powtórzenia w Regulaminie definicji pojęć zawartych w innych ustawach.

Skarżony organ wyjaśnił, że celem kwestionowanego przez Prokuratora zapisu § 3 Regulaminu miało być uściślenie definicji właścicieli nieruchomości i spowodowanie nałożenia obowiązku przestrzegania zasad regulaminu również na osoby i podmioty znajdujące się na nieruchomościach bez bezpośredniego nadzoru ich właściciela.

Nawiązując do zarzutu dotyczącego regulacji § 4 pkt 1 ppkt 1 Regulaminu Rada podkreśliła, że postanowiono o obowiązku oznakowania posesji poprzez umieszczenie numeru porządkowego na budynku lub na ogrodzeniu nieruchomości wskazując jednocześnie, iż obowiązek ten wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 października 2004 r. w sprawie numeracji porządkowej nieruchomości. Wyjaśniono również, że powielenie zapisu ustawy dotyczącego oznakowania posesji nastąpiło w związku z interwencjami sołtysów oraz celem ułatwienia dojazdu, szczególnie służbom medycznym.

Odpowiadając na zarzut odnoszący się do zapisu § 4 pkt 1 ppkt 2 Regulaminu Rada stwierdziła, iż powielono zapisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie obowiązku wyposażenia nieruchomości w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym ze względu na czytelność obowiązków spoczywających na właścicielach nieruchomości.

Skarżony organ wyjaśnił także, że kierując się koniecznością utrzymania czystości na terenie gminy zobowiązał w § 5 pkt 1 Regulaminu organizatorów imprez plenerowych (przede wszystkim Rady Sołeckie poszczególnych sołectw) do zawarcia umowy z właścicielem nieruchomości (Gminą Cekcyn) umowy określającej warunki sanitarne i higieniczne dla uczestników imprezy. Wyposażenie terenów, na których realizowane są festyny, w pojemniki do gromadzenia odpadów stałych i nieczystości ciekłych zawsze stanowi zadanie gminy. Istotną kwestią jest przede wszystkim uprzątnięcie zalegających poza pojemnikami śmieci, stąd zawierana jest stosowna umowa. Zwrócono uwagę, iż zapis ten został umieszczony w Regulaminie za przyzwoleniem Wydziału Nadzoru i Kontroli przy Kujawsko-Pomorskim Urzędzie Wojewódzkim w Bydgoszczy.

Rada przyznała, że w § 6 Regulaminu nie określiła szczegółowych zasad mycia pojazdów poza myjniami, informując jednocześnie, iż zapis ten zostanie uszczegółowiony przy opracowywaniu aktualizacji Regulaminu.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących regulacji zawartych w § 7 pkt 1 ppkt 9 oraz § 13 pkt 4 ppkt 2b Regulaminu organ gminy wytłumaczył, że celem tych zapisów miało być uniknięcie sytuacji pozostawienia na terenach w nich wskazanych odchodów zwierzęcych oraz przeciwstawienie się licznie pojawiającemu się procederowi pozostawiania psów bez kagańca. Znając świadomość ekologiczna i sanitarną mieszkańców gminy Rada zdecydowała się wprowadzić powyższe zapisy do Regulaminu, wiedząc, że wykracza to poza upoważnienie ustawowe.

Ponadto Rada zgodziła się z zarzutami odnoszącymi się do zapisów § 8 pkt 3, § 8 pkt 8 i 10, § 11 pkt 1, § 13 pkt 3, § 13 pkt 4 ppkt 1 oraz § 14 pkt 7 Regulaminu. Skarżony organ przyznał, iż regulacje te dotyczą kwestii uregulowanych w ustawach, jednakże pomimo tego zdecydowano się przytoczyć w Regulaminie obowiązki wynikające z przepisów ustawowych, aby obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy były określone w jednym akcie, a mieszkaniec gminy nie musiał sięgać do szeregu ustaw przy lekturze Regulaminu. W opinii Rady takie rozwiązanie zapewnia mieszkańcom dostępność, jasność i przejrzystość obowiązujących przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)- p.p.s.a, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd, w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę, uznaje skargę za zasadną w zakresie rażącego naruszenia zakwestionowanych przez Prokuratora Rejonowego w Tucholi przepisów Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Cekcyn stanowiącego Załącznik do zaskarżonej uchwały, jak również z przyczyn, które sam dostrzegł z urzędu badając uchwałę w pełnym zakresie na podstawie kompetencji wynikających z art. 134 p.p.s.a.

Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, jak już była o tym mowa wyżej, jest aktem prawa miejscowego, a zatem zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych oraz na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego.

Zaskarżona uchwała, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia.

Granice te zakreślone zostały w art. 4 ust. 2 powołanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, i tylko w zakresie wskazanym w tym przepisie rada gminy mogła podjąć uchwałę stanowiącą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ "w ustawie o czystości" prawodawca określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa .

W ocenie Sądu Rada Gminy Cekcyn w przepisach badanego załącznika do uchwały przekroczyła upoważnienie ustawowe, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności w zakwestionowanym zakresie.

Poddając analizie regulacje zawarte w zaskarżonej uchwale dostrzega się następujące nieprawidłowości:

W Rozdziale I załącznika do uchwały w § 2 zawarte zostały definicje wprowadzone na potrzeby ww. aktu – jak: odpady komunalne, wielkogabarytowe, elektryczne i elektroniczne, biodegradowalne, niebezpieczne oraz nieczystości ciekłe, stacje zlewne, jak również definicje właścicieli nieruchomości, podmiotów uprawnionych, zbiorników bezodpływowych, przydomowych oczyszczalniach ścieków.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano (wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "Regulaminem", uchwalony na podstawie powołanych przepisów, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem przekonanie, że delegacja ustawowa zawarta w omawianym art. 4 ustawy nie upoważniła Rady Gminy w Cekcynie do formułowania w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, definicji określonych pojęć (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2006 r., II SA/Wr 527/06).

Postanowienia Regulaminu mają na celu jedynie uzupełnienie wydanych przez inne podmioty przepisów powszechnie obowiązujących kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Muszą być one pozbawione powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z § 137 załącznika omawianego rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z cyt. wyżej § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych zapisów.

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 1179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Tymczasem w zaskarżonej uchwale zamieszczono w § 2 załącznika do uchwały definicje m.in. takich pojęć jak: odpady, odpady komunalne, nieczystości ciekłe, właściciel nieruchomości, zbiorniki bezodpływowe, odpady komunalne wielkogabarytowe, odpady ulegające biodegradacji, odpady komunalne budowlane, firma wywozowa.

Użyte w zaskarżonym § 2 Regulaminu pojęcia stanowią powtórzenia definicji zawartych w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 62, poz. 628 ze zm.). Podobnie wprowadzenie w słowniczku zaskarżonego aktu terminu odpadów komunalnych stanowi powtórzenie art. 3 ust. 3 pkt 4 powyższej ustawy. Również definicja odpadów ulegających biodegradacji (§ 2 pkt 7 uchwały) stanowi powtórzenie art. 2 ust. 2 pkt 7 ustawy o odpadach. Ponadto w zaskarżonej uchwale wprowadzono powtórzenie definicji z art. 2 ust. 1 pkt 1, 2, 4 i 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008) określające odpowiednio: odpady komunalne, nieczystości ciekłe), właściciela nieruchomości. W definicjach zaskarżonej uchwały wprowadzono pojecie odpadów wielkogabarytowych. Tymczasem w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. Nr 112, poz. 1206) odpady komunalne łącznie z frakcjami gromadzonymi selektywnie – stanowią grupę 20, w której pod pozycją 20 03 07 wymienia się odpady wielkogabarytowe.

W ocenie Sądu pojęcie podmiotu uprawnionego wprowadzone zostało bez upoważnienia ustawowego i może powodować niezrozumienie przepisów ustawy. Uchwała bowiem przez termin ten rozumie zakłady będące przedsiębiorstwem w rozumieniu odpowiednich przepisów (nie jest wiadome o jakie przepisy chodzi), posiadające wymagane przez wójta zezwolenia (...). Tymczasem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakłada wymóg uzyskania zezwolenia na prowadzenie przez przedsiębiorców (a nie przedsiębiorstwo) działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych (art.7 ust. 1 pkt 1 i 2), natomiast gminne jednostki organizacyjne prowadzące na obszarze własnej gminy działalność, o której mowa w ust. 1, na zasadach określonych w ustawie nie mają obowiązku uzyskania zezwoleń, o których mowa w ust. 1, ale muszą spełniać warunki wymagane przy udzielaniu takich zezwoleń (art. 7 ust. 5). Oznacza to, że działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych może być prowadzona przez przedsiębiorców z zezwoleniem oraz gminne jednostki organizacyjne bez zezwolenia. Definicja wprowadzona w zaskarżonej uchwale może wprowadzać w błąd poprzez zawężenie kręgu podmiotów uprawnionych do prowadzenia działalności w zakresie odpadów.

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że uregulowania zawarte w § 2 załącznika do uchwały zawierają bądź to definicje własne (przez co rozumieć należy przepisy ustawowe zmodyfikowane lub utworzone na użytek zaskarżonej uchwały), do których sformułowania Rada nie została przez ustawodawcę upoważniona, bądź też zawierają powtórzenia definicji ustawowych, (co w oderwaniu od aktu pierwotnego powoduje m.in. zmianę znaczeniowo-prawną).

W § 3 Regulaminu wymieniono adresatów norm określonych w akcie (Regulamin obowiązuje: 1) właścicieli nieruchomości; 2) jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej; 3) wykonawców robót budowlanych na terenie budowy; 4) osoby utrzymujące zwierzęta domowe i gospodarskie; 5) wszystkich korzystających z terenów będących własnością Gminy, w tym też użytkowników terenów rekreacyjnych. Regulacja powyższa wykracza poza upoważnienie ustawowe albowiem delegacja ustawowa w art. 5 ustawy wymienia pełny krąg podmiotów zobowiązanych do zapewnienia czystości i porządku na terenie nieruchomości. Ustawa nie zawiera delegacji do tego, aby w Regulaminie określać adresatów aktu.

Analizując zarzuty skargi należy zgodzić się ze stanowiskiem, że w § 4 ust. 1 pkt 1 Regulaminu postanowiono o obowiązku oznakowania posesji przez umieszczenie numeru porządkowego na budynku lub na ogrodzeniu nieruchomości, co stanowi powtórzenie obowiązku ciążącego na właścicielu nieruchomości, który nakłada art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.z 2010 r., Nr 193, poz.1287). Przepis ten stanowi, że właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru.

Powtórzenie obowiązków ustawowych obejmuje regulacja § 4 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, w której nałożono obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych oraz utrzymania ich w należytym stanie sanitarnym, porządkowym, technicznym, podczas gdy obowiązek taki wynika wyraźnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Obowiązek nałożony w § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały stanowi nieudolne, niedokładne powtórzenie obowiązku ustawowego z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, co może skutkować wprowadzeniem w błąd adresatów aktu. Ustawa obowiązkiem uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości obciąża wyłącznie właścicieli. Chodzi zatem o właścicieli nieruchomości określonych w art. 2 ust. 1 pkt 4 tej ustawy tj.: współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością.

Wadliwie w § 5 pkt 1 wykraczając poza upoważnienie ustawowe nałożono na organizatorów imprez masowych obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku, mimo że podmioty te w świetle art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mogą być uznane za właścicieli nieruchomości.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczym. W § 6 zaskarżonego aktu nie określono zasad mycia pojazdów poza myjniami, co oznacza brak realizacji obowiązku ustawowego wyrażonego w powyższym przepisie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchybienie to świadczy o wadliwości § 6 Regulaminu.

Przekroczenie delegacji ustawowej stanowią również normy zakazujące wprowadzone w § 7 Regulaminu. Regulacje te powodują odmienne uregulowanie nakazów, obowiązków i uprawnień zawartych w aktach rangi ustawowej. Jako przykład posłużyć może art. 13 ustawy o odpadach, który w ust. 1 stanowi, że zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Natomiast w ust. 3 tego przepisu dopuszcza się spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych poza instalacjami i urządzeniami, jeżeli na terenie gminy nie jest prowadzone selektywne zbieranie lub odbieranie odpadów ulegających biodegradacji, a ich spalanie nie narusza odrębnych przepisów.

Z powyższego wynika, że ustawa o odpadach wprowadza nakazy, ograniczenia i zezwolenia w zakresie postępowania z odpadami.

Zakazy wynikające z § 7 Regulaminu nie mieszczą się w delegacji ustawowej regulaminu w przedmiocie częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Tym bardziej, że w art. 8 ustawy o odpadach ustanowiono, że zakazuje się postępowania z odpadami w sposób sprzeczny z przepisami ustawy oraz przepisami o ochronie środowiska.

W tym miejscu należy podzielić stanowisko skargi, że w § 7 ust.1 pkt 9 Regulaminu ustanowiono zakaz wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu, a w § 13 pkt 4 ppkt 2b zakazano wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych i gastronomicznych, na tereny plaż, kąpielisk, placów gier i zabaw, boisk, piaskownic dla dzieci oraz na inne nieruchomości oznakowane przez właściciela nieruchomości zakazem wprowadzania tych zwierząt.

Powyższe regulacje stanowią przekroczenie delegacji ustawowej w zakresie kompetencji udzielonych Radzie, która została upoważniona jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, aby ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom. Należy podzielić również zarzut skargi odnośnie wadliwości § 8 ust. 3 Regulaminu, w którym to przepisie nałożono na właściciela nieruchomości obowiązek utrzymywania pojemników na odpady w stanie czystości, dobrym stanie technicznym oraz ich okresowego dezynfekowania. Regulacja ta stanowi powtórzenie ustawowych obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w § 8 ust. 8 i ust. 10 Regulaminu określono sposób postępowania z odpadami niebezpiecznymi, za jakie uznano m.in. baterie, akumulatory, świetlówki, oraz zużytymi urządzeniami elektrycznymi, podczas gdy problematyka gromadzenia odpadów w postaci baterii i akumulatorów uregulowana została ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym, co wyłączyło regulowanie tej kwestii przez Radę w Regulaminie.

Również w § 11 pkt 1 Regulaminu powielono unormowanie ustawowe zobowiązując właścicieli nieruchomości do zawarcia umowy na wywóz odpadów komunalnych z podmiotem posiadającym zezwolenie na prowadzenie takiej działalności, podczas gdy obowiązek zawarcia takiej umowy i jej udokumentowania wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zgodnie z którym to przepisem właściciele nieruchomości przy wykonywaniu obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b obowiązani są do udokumentowania, w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez zakład będący gminną jednostką organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, przez okazanie takiej umowy i dowodów płacenia za takie usługi.

Sąd za uzasadniony uznaje również zarzut skargi, że w § 13 pkt 3 Rada, wychodząc poza granice ustawowego upoważnienia wprowadziła odpowiedzialność właściciela zwierzęcia za wszelkie szkody przez nie wyrządzone, podczas gdy odpowiedzialność chowającego zwierzę lub posługującego się nim przewiduje art. 431 Kodeksu cywilnego, zaś Rada nie była uprawniona do nałożenia na właściciela zwierzęcia takiej odpowiedzialności. Nieprawidłowo również w § 13 pkt 4 ppkt 1 zobowiązano osoby utrzymujące psy do przestrzegania przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, co stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego, albowiem skoro dana materia jest uregulowana w akcie rangi ustawowej, to nie powinna być przedmiotem rozważań organu gminy w drodze Regulaminu, abstrahując od faktu, iż Rada nie podała jakie obowiązki wynikające z tych ustaw miała na myśli.

Za rażąco naruszające przepisy prawa należy uznać regulacje § 14 ust. 3, ust. 4, ust. 7, ust. 9 oraz ust. 10 Regulaminu. Po pierwsze, jak słusznie podniesiono w skardze nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie obowiązek nie powodowania uciążliwości związanych z emisją hałasu, odorów, zaś taka regulacja niewątpliwie narusza delegację zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zwłaszcza, że kwestie te zostały uregulowane w przepisach art. 51, art. 77, art. 91 i art. 144 Kodeksu wykroczeń.

Delegacja ustawowa dotyczy jedynie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach.

Po drugie przekroczeniem delegacji ustawowej będzie określenie w akcie prawa miejscowego warunków usytuowania obiektów gospodarczych. Kwestie odległości obiektów budowlanych uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 1997, Nr 132, poz. 877) oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 oraz art. 152 p.p.s.a.