Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2601/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 54 par. 3, art. 141 par. 4, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 445/16 w sprawie ze skarg D.K. na decyzje Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej - z dnia [..] maja 2016 r., znak [..] - z dnia [..] marca 2016 r., znak [..] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i oddala skargę na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] maja 2016 r., znak [..]; 2. umarza postępowanie sądowe w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] marca 2016 r., znak [..]; 3. odstępuje od zasądzenia od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt: II SA/Lu 445/16 po rozpoznaniu skarg w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżone przez D.K. decyzje Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..] oraz z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..], w punkcie drugim uchylił decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu z dnia [..] lutego 2016 r. znak: [..], a w punkcie trzecim umorzył postępowanie administracyjne.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

D.K. w dniu 27 stycznia 2016 r. złożył wniosek o udostępnienie przez Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu informacji publicznej poprzez:

1) podanie imion i nazwisk funkcjonariuszy Służby Celnej pracujących w Urzędzie Celnym w Zamościu, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne i którzy zostali zawieszeni w pełnieniu obowiązków służbowych w okresie od dnia 1 stycznia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r.

2) wydanie skanu jednej dowolnej decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Lublinie lub Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej wydanej w 2015 r. w przedmiocie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, bez uprzedniej anonimizacji.

Naczelnik Urzędu Celnego w Zamościu decyzją z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] odmówił udostępnienia D.K. żądanych informacji. Wyjaśniając na wstępie pojęcie i zasady dostępu do informacji publicznej organ stwierdził, że żądane informacje stanowią dane wrażliwe objęte szczególną ochroną zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 922). Jednocześnie organ podkreślił, że w jego ocenie, nie zachodzi żadna z przesłanek wymienionych w ust. 2 powyższego artykułu, uzasadniających udostępnienie żądanych danych. Organ stwierdził także, iż celem dostępu do informacji publicznej jest przejrzystość działalności organów władzy publicznej, lecz przy jednoczesnym zachowaniu prawa do prywatności, które gwarantuje przepis art. 47 Konstytucji RP.

Rozpatrując odwołanie, w którym D.K. przywołał przepis art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1137) Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej w całości podzielił stanowisko organu I instancji, dodatkowo wskazując, że nie wszyscy funkcjonariusze Izby Celnej są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 2058; dalej u.d.i.p.), a obowiązek udostępnienia żądanych przez D.K. danych nie oznacza możliwości ujawnienia tych danych w sytuacji, gdy funkcjonariusz ten nie pełni funkcji publicznych. W związku z powyższym decyzją z dnia [..] marca 2016 r., znak:[..] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

D.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, żądając uchylenia decyzji organów obu instancji.

W dniu [..] maja 2016 r., po otrzymaniu skargi D.K., Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wydał na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2016 r. poz. 23: dalej k.p.a.) decyzję, znak:[..], którą uchylił decyzję własną z dnia [..] marca 2016 r., znak:[..], a także utrzymaną nią w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu z dnia [..] lutego 2016 r., znak: [..] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie zostało przeprowadzone w niezbędnym zakresie postępowanie w celu ustalenia, czy żądane informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i związane są z wykonywaniem zadań publicznych.

Powyższa decyzja autokontrolna także stała się przedmiotem skargi D.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał swoje dotychczasowego stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że po ponownym rozpoznaniu wniosku D.K., Naczelnik Urzędu Celnego w Zamościu w dniu [..] maja 2016 r., udzielił wnioskodawcy żądanej przez niego informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowił zarządzić połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze akt: II SA/Lu 549/16 ze sprawą o sygn. akt: II SA/Lu 445/16 ze skarg D.K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [..] marca 2016 r. i na decyzję tego organu z dnia [..] maja 2016 r. i prowadzić je pod sygn. akt: II SA/Lu 445/16.

Rozstrzygając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargi za zasadne. W pierwszej kolejności, oceniając legalność decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] maja 2016 r., znak:[..], Sąd stwierdził, że decyzja autokontrolna o charakterze kasatoryjnym, wydana na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a., jest zgodna z prawem wówczas, gdy łącznie wystąpią dwie przesłanki: po pierwsze, decyzja ta uwzględnia w całości żądanie zawarte w skardze i po drugie, wystąpią okoliczności określone w art. 138 § 2 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał decyzję autokontrolną, uwzględniającą w całości żądanie zawarte w skardze D.K., mimo że nie wystąpiły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym organ w sposób istotny naruszył dyspozycję tego przepisu. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia bowiem organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej jedynie wówczas, gdy w okolicznościach sprawy zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy, wydając decyzję autokontrolną, nie wskazał żadnych braków postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji. Nie podzielił jedynie dokonanej przez ten organ oceny co do obowiązku udostępnienia skarżącemu informacji publicznej. Organ drugiej instancji, kwestionując jedynie dokonaną przez organ pierwszej instancji interpretację przepisów prawa, naruszył dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie. Ponadto, Sąd zauważył, iż w myśl art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a., uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. Zaskarżona decyzja autokontrolna organu odwoławczego nie zawiera tego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia, naruszając tym samym również dyspozycję art. 54 § 3 zdanie drugie p.p.s.a.

Przechodząc do oceny decyzji organu z dnia [..] marca 2016 r. Sąd także uznał, że narusza ona prawo. Zdaniem Sądu organ odwoławczy niezasadnie podzielił stanowisko organu pierwszej instancji o braku podstaw do udostępnienia żądanych informacji, ponieważ funkcjonariusze służby celnej, są funkcjonariuszami publicznymi w rozumieniu art. 133 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz.1799) w związku z art. 115 § 19 Kodeksu karnego. Informacja dotycząca odpowiedzialności dyscyplinarnej funkcjonariuszy publicznych jest informacją publiczną, wymienioną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie, w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, jednak ograniczenie to nie dotyczy informacji dotyczących osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. Osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. jest przede wszystkim funkcjonariusz publiczny. Funkcjonariusz celny, jako funkcjonariusz publiczny należy zatem do kręgu osób, do których nie ma zastosowania ograniczenie prawa dostępu do informacji ze względu na ochronę jego danych osobowych, o ile żądane informacje mają związek z pełnieniem przez niego funkcji. Sąd stwierdził więc, że orzeczenia dyscyplinarne dotyczące funkcjonariuszy publicznych są informacjami publicznymi nie podlegającymi ograniczeniom dostępu, nie ma do nich tym samym zastosowania art. 27 ustawy o ochronie danych osobowych. Z tych samych przyczyn Sąd uchylił również decyzję organu pierwszej instancji z dnia [..] lutego 2016 r.

Sąd stwierdził także, że skoro zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a wnioskowana informacja została skarżącemu udostępniona, postępowanie administracyjne wszczęte przez Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu należało umorzyć jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor Izby Celnej w Białej Podlaskiej, zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania administracji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [..] maja 2016 r., błędnie przyjmując, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § k.p.a., a organ II instancji nie miał prawa uchylenia w ramach autokontroli zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo że takie żądanie zawarto w skardze;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. polegające na nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia i bezprzedmiotowość postępowania sądowego w sytuacji, gdy żądana informacja została udzielona w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji realizujący zaskarżoną decyzję organu II instancji;

- art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, że nie było konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, w celu ustalenia, czy żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i czy są związane z wykonywaniem zadań publicznych;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia.

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zwiazku z art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15 k.p.a. polegające na przyjęciu, że organ II instancji mógł udzielić żądanej informacji i w związku z tym nie było konieczności wyjaśnienia przez organ I instancji zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie wyjaśnił czy żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i czy są związane z wykonywaniem zadań publicznych, a okoliczności te nie wynikały z materiału zgromadzonego w aktach sprawy.

Uzasadniając stanowisko skargi kasacyjnej, podniesiono, że w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie zawarto w skardze. Organ administracji publicznej uwzględniając skargę w całości może zatem skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie ogranicza form rozstrzygnięć organu dokonującego autokontroli. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej, gdy - tak, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ w decyzji zwrócił uwagę organowi I instancji na konieczność przeprowadzenia w niezbędnym zakresie postępowania, w celu ustalenia, czy żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i czy są związane z wykonywaniem zadań publicznych. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji udostępnił objętą wnioskiem informację publiczną. W skardze zawarto żądanie, aby decyzja Dyrektora Izby Celnej została uchylona, podobnie jak poprzedzająca ją decyzja Naczelnika Urzędu Celnego, a sprawa została przekazana organowi administracji do rozpoznania w całości. Jest zatem oczywiste, że istota żądania skarżącego, sprowadzająca się do wydania decyzji kasatoryjnej oraz udzielenia odpowiedzi na jego wniosek dotyczący informacji publicznej, została w niniejszej sprawie uwzględniona. Ponieważ organ I instancji udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w dniu 19 maja 2016 r., tj. w toku ponownego rozpoznania sprawy, skarga winna zostać odrzucona z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego i bezprzedmiotowość postępowania sądowego.

Ponadto zarzucono, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest wyjaśnienia, jakiego rodzaju rozstrzygnięcie autokontrolne powinien wydać organ II instancji, tzn. czy zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, czy też może uchylić tę decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. W momencie wydawania decyzji autokontrolnej organ II instancji nie miał wiedzy, czy istnieją przesłanki do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in principio, czy może art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. in fine. Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że w aktach sprawy brak było materiału, na podstawie którego organ II instancji mógł mieć możliwość dokonania oceny, czy żądane przez skarżącego informacje dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i czy są związane z wykonywaniem zadań publicznych. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie uzasadnienie zostało więc sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Do kontroli subsumcji stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy lub nie został skutecznie podważony.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

W skardze kasacyjnej w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a., ponadto art. 141 § 4 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie upatruje naruszenia powyższych przepisów postępowania w błędnym rozpoznaniu i uwzględnieniu skargi, będącym wynikiem uznania przez Sąd I instancji, że stanowisko organu było wadliwe, naruszające regulacje, o których mowa w przepisach art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Przypomnieć należy, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do uchylenia przedmiotowych decyzji, to nie można Sądowi zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym.

W skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powiązano z zarzutem naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenia przepisu, który również ma charakter ogólny, przyznający sądom administracyjnym kompetencje do orzekania w sprawach z zakresu działalności administracji publicznej w sposób określony ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut naruszenia powyższych przepisów powiązano jednak ponadto z zarzutem naruszenia art. 54 § 3 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 54 § 3 p.p.s.a. nie są pozbawione usprawiedliwionych podstaw, co w konsekwencji czyni zasadnym w całości podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty wskazanych wyżej przepisów.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi, że "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. (..). Odnośnie do tej regulacji w orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowane są dwa stanowiska.

Zgodnie z pierwszym uwzględnienie skargi nie może ograniczyć się jedynie do uchylenia aktu, gdyż organ winien orzec bądź przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w pierwszej instancji, bądź przez umorzenie postępowania (np. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., I OSK 581/07). Uwzględnienie skargi co do istoty sprawy obejmuje uznanie zasadności zarzutów oraz wniosków, jak i wskazanej w skardze podstawy prawnej. A zatem, jeżeli organ nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje podaną podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. W przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. Sąd nie jest bowiem związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Natomiast zgodnie z drugim poglądem w ramach autokontroli możliwe jest również uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli takie żądanie strona zawarła w skardze (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 106; R. Mikosz: Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 7 i n.; A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 305; wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 935/07, LEX nr 493164; wyrok NSA z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1627/08; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., II OSK 317/12; wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., II OSK 411/14). Zwolennicy tej koncepcji nie podzielają zastrzeżeń, że w tym przypadku dochodzi do pozbawienia strony możliwości oceny jej stanowiska przez sąd, wskazują bowiem, że ocena taka może nastąpić w toku ewentualnego rozpatrywania przez sąd skargi na rozstrzygnięcie autokontrolne.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela powyższy pogląd, zgodnie z którym organ administracji publicznej respektując podstawową zasadę decyzji autokontrolnej (wydanej na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.), polegającą na uwzględnieniu skargi w całości, może skorzystać ze wszystkich uprawnień przysługujących organowi odwoławczemu na podstawie art. 138 k.p.a., a więc również w sytuacji kiedy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, uchylić decyzję organu I instancji w całości i sprawę przekazać temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli zatem organ odwoławczy uwzględnienia skargę w całości, to nie ma żadnych przeszkód do zastosowania przez ten organ również art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy pogląd znajduje pełne uzasadnienie zwłaszcza w sprawach, w których zaskarżona została decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ drugiej instancji, który nie był adresatem wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest jej dysponentem, w wyniku rozpoznania odwołania nie może bowiem skorzystać z kompetencji do uchylenia decyzji i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Może zatem utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji bądź skorzystać z kompetencji kasacyjnych. W odniesieniu do istoty autokontroli i regulacji art. 54 § 3 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie udostępnienia informacji publicznej prowadzi do skorzystania wyłącznie z kompetencji kasacyjnych wynikających z art. 138 k.p.a., tj. z art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W niniejszej sprawie organ odwoławczy bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w uzasadnieniu decyzji, nie miałby możliwości uwzględnienia skargi w całości.

W skardze na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..] skarżący domagał się uchylenia decyzji obydwu instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, a organ działający w ramach autokontroli stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, którzy z funkcjonariuszy celnych objęci wnioskiem z dnia 27 stycznia 2016 r. mogą być zakwalifikowani do osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznych według kryteriów wypracowanych w orzecznictwie na tle wykładni tego przepisu. Nie wyjaśniając dotychczas tej kwestii – na co wskazuje treść uzasadnienia decyzji z dnia 11 lutego 2016 r. - organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a ten zakres sprawy niewątpliwie wymagał wyjaśnienia i determinował sposób rozpatrzenia wniosku D.K. z dnia 27 stycznia 2016 r., a zatem miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zasadnie zatem w ramach autokontroli organ odwoławczy stwierdził podstawy do uwzględnienia w całości skargi na własną decyzję z dnia 22 marca 2016 r. i wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uchylił decyzję Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] maja 2016 r., znak:[..], a w konsekwencji niezasadne było również uchylenie decyzji Dyrektora Izby Celnej w Białej Podlaskiej z dnia [..] marca 2016 r., znak: [..] oraz decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Zamościu z dnia [..] lutego 2016 r. znak: [..] skoro decyzje te słusznie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją z dnia [..] maja 2016 r., znak: [..]. Brak było również podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a., skoro przepis ten zgodnie z jego treścią mógł być stosowany tylko w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.ps.a., a w sprawie nie zaistniał tego rodzaju przypadek, skoro decyzja autokontrola okazała się zgodna z prawem.

Zaskarżony wyrok podlegał zatem uchyleniu w całości. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że na tym etapie postępowania sprawa ze skargi na decyzję autokontrolną z dnia 4 [..] maja 2016 r. jest dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał tę skargę na podstawie na podstawie art. 188 p.p.s.a. i stwierdzając zgodność z prawem tej decyzji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skutkiem oddalenia skargi na decyzję z dnia [..] maja 2016 r. jest bezprzedmiotowość postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi na decyzję z dnia [..] marca 2016 r., a zatem i sprawa z tej skargi jest dostatecznie wyjaśniona, co dawało podstawę do umorzenia postępowania sądowego w sprawie ze skargi na decyzję z dnia [..] marca 2016 r. w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

Wbrew twierdzeniom organu skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie wyroku. Jest to przepis o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 9/09 (publik. ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby taki zarzut mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Oznacza to, że wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie się poddawał takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie,. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w nieodrzuceniu skargi z uwagi na brak interesu prawnego skarżącego do jej wniesienia i nieumorzeniu postępowania sądowego z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy żądana informacja została udzielona w toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji realizujący zaskarżoną decyzję organu II instancji. Interes prawny skarżącego wynika z norm zawartych w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Interes ten uzasadnia legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a tym samym do uruchomienia postępowania sądowego zmierzającego do skontrolowania tej decyzji. Okoliczność faktycznego udostępnienia informacji publicznej po wydaniu ostatecznej decyzji odmownej nie eliminuje ani interesu prawnego, ani legitymacji procesowej skarżącego, ani wreszcie nie czyni bezprzedmiotowej kontroli wcześniej zaskarżonej decyzji, na którą skarga jest podtrzymywana.

Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, że w realiach tej sprawy wobec uwzględnienia wyżej wskazanych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zajęcie stanowiska w kwestiach merytorycznych byłoby – jako nieistotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy – przedwczesne, a w konsekwencji zbędne, zwłaszcza w sytuacji, gdy przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest tożsame z uzasadnieniem części zarzutów naruszenia przepisów postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę na brak potrzeby odnoszenia się do zarzutów skargi kasacyjnej, które są nieistotne dla rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2010 r., I GSK 878/09).

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.