Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2830/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary, sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , Protokolant : starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski, po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 721/12 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2012 r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 721/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] odmawiającego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku zostały przytoczone następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wskazanym powyżej postanowieniem, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia Z.S., utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie bioelektrowni o mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą składającą się z budynku repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę na działce o nr ewidencyjnym [...], w K., w gminie W., w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w odległości ok. 1 km od obszaru Natura 2000 "Z." (kod PLH [...]).

W uzasadnieniu wskazano, że organ pierwszej instancji ustalił, że projektowane przedsięwzięcie narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 45 Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie Załęczańskiego Parku Krajobrazowego w granicach województwa łódzkiego (Dz.Urz. Woj. Łódz. Nr 348 poz. 3119 z późn. zm.), ponieważ działka, na której zlokalizowana będzie inwestycja, znajduje się w granicach terenu zalewowego rzeki Warty, narażonego na zalanie 1% wodą, natomiast odstępstwo od zakazu budowy nowych obiektów budowlanych zawarte w powołanym przepisie nie dotyczy strefy zagrożenia powodziowego.

Organ drugiej instancji, utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy, stwierdził, że działka nr [...] zlokalizowana jest w całości w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki Warta. W projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 10 m od linii brzegu rzeki Warta, niemniej ustalenie to nie stanowi gwarancji nienaruszalności zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia Wojewody Łódzkiego. Gwarancją taką byłoby zamieszczenie w projekcie decyzji stosownego zapisu w części tekstowej oraz wyznaczenie na mapach sytuacyjno-wysokościowych stanowiących załączniki graficzne do tej decyzji, nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m od linii brzegu rzeki Warta. Przedmiotowego przedsięwzięcia nie można zaliczyć w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem turystyki wodnej, gospodarki wodnej bądź rybackiej, które wykluczają zakaz lokalizowania inwestycji w odległości poniżej 100 m od linii brzegu rzeki Warta. W załączniku do ustawy Prawo budowlane, w V kategorii obiektów, w której wymienione są obiekty sportu i turystyki, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. W ślad za tym wskazaniem do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów jasno wynika, że są to ściśle określone obiekty budowlane bez istnienia których, niemożliwe byłoby uprawianie turystyki wodnej. Funkcja tych obiektów wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można zatem zaliczyć bioelektrowni o mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą składającą się z budynku repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę. Obiekty te nie mieszczą się również w kategorii XXIV Prawa budowlanego (katalog obiektów gospodarki wodnej), jak i nie służą celom gospodarki rybackiej wynikającym z art. 6 ust.2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym. a celem ich realizacji jest wytwarzanie i rozdzielanie energii elektrycznej, a także przechowywanie słomy. Ponadto, przedmiotowa działka nie znajduje się na terenie, na którym istnieje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, a jedynie w jego sąsiedztwie. Na działce tej zlokalizowane są budynki i obiekty usługowe w zakresie usług turystycznych i gastronomiczno-hotelarskich. Zabudowę mieszkaniową i zagrodową uznać można za wyodrębnioną przestrzennie całość - zespół architektoniczny, do którego działka o nr ewidencyjnym 50 nie należy. Odstępstwo od zakazu lokalizacji obiektów nie dotyczy jednak strefy zagrożenia powodziowego, natomiast cały działka znajduje się w takiej strefie w granicach terenu zalewowego rzeki Warty, narażonego na zalanie wodą 1%.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Z. S..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r.,poz.270), dalej powoływanej jako p.p.s.a., oddalił skargę Z. S.. Sąd wyjaśnił, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r., określa zakaz zabudowy i przesłanki wyłączające ten zakaz. Zakaz ten nie jest jednak wyłączony w strefach zagrożenia powodziowego. Z ustaleń poczynionych przez organy orzekające wynika, że działka gruntu skarżącego objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest w granicach terenu zalewowego rzeki Warty, narażonego na zalanie 1% wodą co oznacza, że działka ta położona jest na terenie strefy zagrożenia powodziowego w rozumieniu cytowanego wyżej § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Z tego względu zdaniem Sądu organy prawidłowo oceniły brak wyłączenia zakazu zabudowy określonego w ww. przepisie.

Sąd stwierdził, że jakkolwiek w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie wskazano, aby w ramach zakazów możliwych do wprowadzenia w parku krajobrazowym było dopuszczalne ograniczenie zabudowy na terenach stref zagrożenia powodziowego, to jednak takie ograniczenie zostało sformułowane w § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia, dlatego organy orzekające były związane tym ograniczeniem, jako przepisem aktu prawa miejscowego. Organy te nie mają bowiem uprawnień do oceny zgodności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, aby w konsekwencji stwierdzenia zaistnienia takiej niezgodności odmówić zastosowania powołanego §3 ust. 1 pkt 7 i uzgodnić dopuszczalność zlokalizowania inwestycji w strefie zagrożenia powodziowego.

Zdaniem Sądu, prawidłowo również zostało ustalone, że projektowana inwestycja nie służy turystyce wodnej w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia. Przedmiotem uzgodnienia był projekt decyzji o warunkach zabudowy dla całości przedsięwzięcia określonego w tym projekcie, które obejmuje m.in. bioelektrownię i obiekty z nią związane. Bioelektrownia nie pozostaje jednak w takim związku z prowadzeniem turystyki wodnej, w którym turystyka ta byłaby wykluczona lub w jakikolwiek sposób ograniczona ze względu na brak obiektów bioelektrowni. Także funkcja bioelektrowni wskazuje, że jej użyteczność jest niezależna od prowadzenia turystyki wodnej, dlatego słusznie organy orzekające uznały, iż takiego obiektu nie można traktować, jako służącego turystyce wodnej w rozumieniu powołanego § 3 ust. 1 pkt 7 (jako wykluczającego zakaz zabudowy), skoro służebną funkcję takiego obiektu można odnieść wobec każdego przejawu działalności ludzkiej, w której istnieje potrzeba zastosowania energii elektrycznej z takiej bioelektrowni.

Również ustalenie organów orzekających, że działka skarżącego nr ew. 50, nie jest położona na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej znajduje zdaniem Sądu odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Taka zabudowa znajduje się bowiem po drugiej stronie ul. Wczasowej, co wynika z wydruków graficznych tego terenu znajdujących w aktach sprawy.

W konsekwencji Wojewódzki Sądu Administracyjny doszedł do przekonania, że wbrew zarzutom skargi, organy orzekające nie naruszyły przepisów ustawy o ochronie przyrody i rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie Załęczańskiego Parku Krajobrazowego w granicach województwa łódzkiego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, skoro przy niekwestionowanym przez skarżącego ustalonym stanie faktycznym, co do odległości wyznaczenia linii zabudowy od brzegu rzeki Warty poniżej 100 m, teren ten znajduje się w strefie zagrożenia powodziowego, co wyklucza zastosowanie odstępstwa od zakazu zabudowy określonego w §3 ust. 1 pkt 7 powołanego rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. S., zarzucając Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 45/2005 Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005 r. w sprawie Załęczańskiego Parku Krajobrazowego w granicach województwa łódzkiego, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo sprzeczności ww. przepisu z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a zatem w konsekwencji naruszenie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji RP.

Z ostrożności procesowej, w razie przyjęcia przez Naczelny Sad Administracyjny dopuszczalności zastosowania ww. przepisu rozporządzenia, skarżący podniósł, na podstawie art. 174 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zarzuty naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że:

– przedmiotowa inwestycja nie służy turystyce wodnej, ponieważ brak tej inwestycji nie wyklucza prowadzenia turystyki wodnej na gruncie skarżącego;

– projektowany obiekt nie został zlokalizowany na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej.

Na podstawie art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

– art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz oparcie rozstrzygnięcia na błędnej interpretacji norm prawnych i na przepisach niewłaściwie zastosowanych;

– art. 178 ust. 1 w zw. z art. 87 ust. 1 u 2 oraz art. 92 ust. 2 Konstytucji RP poprzez oparcie orzeczenia na przepisie rozporządzenia wykraczającym poza zakres upoważnienia ustawowego.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, lub ewentualnie o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia Wojewody Łódzkiego z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Na wypadek niestwierdzenia przez NSA naruszenia przepisów postępowania wniesiono, na podstawie art. 188 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przywołano obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA w składzie 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. I OPS 4/05, w którym stwierdzono, że sąd administracyjny posiada kompetencję do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP i może odmówić jego zastosowania. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że rozporządzenie wkroczyło w materię zastrzeżoną dla ustawy, a zatem naruszyło art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tej sytuacji, Sąd pierwszej instancji powinien był odmówić zastosowania § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia, ponieważ zawiera on zakazy nie ujęte w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który ustala katalog potencjalnych zakazów możliwych do wprowadzenia w danej formie ochrony przyrody, wskazując jakie zakazy mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym. Organ założycielski parku decyduje wprawdzie, które z nich będą obowiązywały na konkretnym obszarze chronionym, ale nie może dokonywać modyfikacji w ramach tej grupy zakazów. Zdaniem skarżącego nie istnieje żadne uzasadnienie dla wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń w ramach ochrony parku krajobrazowego, a wprowadzenie zakazu tej treści stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego ujętego w art. 17 ustawy o ochronie przyrody. Sąd powinien odmówić jego stosowania w całości. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej podniesiono, że mianem "turystyki" określa się zespół działań związanych z podróżami poza codziennym środowiskiem oraz ze świadczeniem usług na rzecz osób podróżujących, tworzeniem infrastruktury turystycznej, zarządzaniem tą infrastrukturą, jak też zapewnianiem bezpiecznych warunków podróży i pobytu osób podróżujących. Zatem wszelkie przedsięwzięcia podejmowane w celu utworzenia lub utrzymania i zarządzania infrastrukturą turystyczną służą turystyce. W wyniku badań przeprowadzonych w latach 1986-89 w krakowskim oddziale Instytutu Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej, stwierdzono, że nie można przedstawić jednego uniwersalnego wzorca dotyczącego możliwości turystycznego użytkowania parków krajobrazowych. Każdy park krajobrazowy musi być jednak przystosowany do rozwoju dopuszczonych na jego terenie form ruchu turystycznego. Nie ulega zatem wątpliwości, że inwestycja skarżącego składa się na infrastrukturę służącą rozwojowi i utrzymaniu turystyki wodnej na rzece Warcie. Biolektrownia stanowić ma źródło pozyskiwania energii w prowadzonym przez skarżącego gospodarstwie agroturystycznym. Według wypisu z rejestru gruntów, działka nr [...] znajduje się na terenie usług turystycznych oznaczonym symbolem I.UT. Wszelka zatem zabudowa, w tym w zakresie infrastruktury technicznej, powinna służyć usługom turystyki. Obiekty służące turystyce wodnej, to z kolei przede wszystkim infrastruktura techniczna, która zapewni aktywne uprawianie tej turystyki.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia § 3 ust. 1 pkt 7 ww. rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projektowany obiekt nie został zlokalizowany na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, skarżący wskazał, że na przedmiotowej działce zlokalizowane są budynki i obiekty usługowe w zakresie usług turystycznych i gastronomiczno-hotelarskich. Jednocześnie są to tereny wykorzystywane rolniczo, a zabudowa ma charakter zabudowy zagrodowej. Podobna zabudowa występuje w sąsiedztwie. W piśmie z dnia 23.05.2011r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] sam wskazał, że przedmiotowa inwestycja zlokalizowana jest na działce zabudowanej budynkami mieszkaniowymi i usługowymi. W analizie architektoniczno-urbanistycznej dokonanej dla przedmiotowej inwestycji wyraźnie wskazano, że na działkach skarżącego istnieje zabudowa zagrodowa i usługowa, a realizacja inwestycji polegającej na budowie bioelektrowni o mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą składająca się z repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę – nie będzie stwarzać negatywnego oddziaływania na środowisko. Skarżący podniósł, że budowa planowanej elektrowni polegać będzie w dużej mierze na rekonstrukcji istniejącego niegdyś na terenie posesji młyna wodnego. Planowane przedsięwzięcie i sposób jego realizacji będą zaś służyć turystyce wodnej. Nie jest również prawdą, że teren inwestycji nie jest terenem zabudowanym. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie w sprawie II SA/Kr 622/06, skarżący wskazał, że w sytuacji, gdy teren inwestycji znajduje się na obszarze parku krajobrazowego, organ uzgadniający powinien dokonać oceny, czy inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego park został utworzony. Orzeczenie w przedmiocie uzgodnienia takiego przedsięwzięcia ma charakter uznaniowy, w kontekście oceny, czy przedsięwzięcie jest dopuszczalne i ewentualnie pod jakimi warunkami.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podzielając pogląd wyrażony przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie, podstawę wniesionej skargi kasacyjnej, w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego, stanowi przede wszystkim zarzut oparcia zaskarżonego postanowienia na treści przepisu § 3 ust.1 pkt. 7 rozporządzenia nr 45/2005 Wojewody Łódzkiego z dnia 24 listopada 2005r. w sprawie Załęczańskiego Parku Krajobrazowego w granicach województwa łódzkiego (dalej zwane rozporządzeniem Wojewody), wydanego z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art.16 ust.3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. prawo ochrony przyrody (Dz.U.z 2004r., nr 92, poz. .880), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w rozporządzenia.

Mimo, że zarzut ten jest trafny, to jednak skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona, ponieważ wyrok Sądu pierwszej instancji jest zgodny z prawem.

W obecnym stanie prawnym tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. prawo o ochronie przyrody, zakazy dotyczące poszczególnych form ochrony przyrody określa tylko ustawodawca. Natomiast, biorąc pod uwagę występujący na terenie danej formy ochrony przyrody stan faktyczny wymagający ochrony prawnej (w przypadku parku krajobrazowego są to wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz jego walory krajobrazowe), odpowiedniego wyboru tych zakazów musi dokonać właściwy organ kompetentny do jej utworzenia.

Z przepisu art. 16 ust.3 w/w ustawy o ochronie przyrody, wynika, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody (obecnie uchwałą sejmiku województwa) które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmniejszenie obszaru parku krajobrazowego następuje w drodze rozporządzenia wojewody, po uzgodnieniu z właściwymi miejscowo radami gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wartości przyrodniczych, historycznych i kulturowych oraz walorów krajobrazowych na obszarach projektowanych do wyłączenia spod ochrony.

Zakres delegacji ustawowej wynikający z w/w art. 16 ust.3 nie budzi wątpliwości. W jej ramach właściwy organ winien dokonać wyboru zakazów spośród katalogu zakazów ujętych w art.17 ustawy o ochronie przyrody. Jeżeli organ założycielski zdecyduje się na wprowadzenie jakiejś grupy zakazów, to nie może dokonywać ich modyfikacji. Gdyby bowiem intencją ustawodawcy było przyznanie swobody organowi założycielskiemu, to nie formułowałby sam zakazów, ale jedynie katalog ograniczeń które mogą być zmieniane.

Tak więc, zgodnie z cytowanym wyżej przepisem art.16 ust.3 ustawy o ochronie przyrody, właściwy organ kompetentny do utworzenia parku krajobrazowego, którym w tej sprawie był Wojewoda [...], powinien dokonać wyboru odpowiednich zakazów spośród katalogu zakazów ujętych w art.17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, biorąc pod uwagę występujący na terenie danej formy ochrony przyrody stan faktyczny wymagający ochrony prawnej.

Wojewoda [...] w oparciu o powyższe upoważnienie ustawowe, rozporządzeniem nr 45/2005, z dnia 24 listopada 2005r., utworzył park krajobrazowy wprowadzając na jego terenie zakazy o treści wskazanej w § 3 ust.1 rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust.1 pkt 7, w Parku wprowadzono : zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100m od linii brzegu rzeki Warty, za wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej oraz obiektów zlokalizowanych na terenach istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, z wyłączeniem strefy zagrożenia powodziowego.

Zakaz wprowadzony w § 3 ust.1 pkt. 7 rozporządzenia Wojewody nie jest powtórzeniem ustawowego zakazu. Przepis art.17 ust.1 ustawy o ochronie przyrody, w katalogu zakazów, jakie można wprowadzić w parku krajobrazowym, nie przewiduje zakazu o treści ustalonej w § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody.

W myśl art.17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Tak jak to wskazał Trybunał Konstytucyjnego w wyroku z dnia z 22 listopada 1999 r., sygn. akt K 6/99, zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Oceniając legalność rozporządzenia, jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności: 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony, 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania, 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć. Jak zauważył Trybunał, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych.

Wojewoda Łódzki dokonując modyfikacji ustawowego zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, wynikającego z art.17 ust.1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, poprzez wprowadzenie dodatkowego wyjątku od zakazu zabudowy parku krajobrazowego i dopuszczenie możliwości budowy obiektów zlokalizowanych na terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, z wyłączeniem strefy zagrożenia powodziowego, przekroczył w powyższym zakresie delegację ustawową, co narusza art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Wyłączył bowiem zakaz budowy nowych obiektów budowlanych w Parku, wprowadzając nieprzewidziany przez ustawę o ochronie przyrody, wyjątek. W konsekwencji przepis § 3 ust.1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody, w części w jakiej wyłącza zakaz zabudowy w stosunku do obiektów zlokalizowanych na terenach zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, z wyłączeniem strefy zagrożenia powodziowego, nie mógł być podstawą oceny przez Sąd pierwszej instancji, zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Nie zmienia to jednak oceny, że odmowa uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji była słuszna.

Z materiału sprawy wynika bowiem, że nieruchomość skarżącego w całości położona jest na obszarze objętym rozporządzeniem Wojewody [...], a linia zabudowy dla wnioskowanej inwestycji została zaprojektowana w odległości mniejszej niż 100m od linii brzegu rzeki Warty.

Organ odwoławczy słusznie uznał, że planowana inwestycja nie służy turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Pogląd ten jest trafny i wyczerpująco uzasadniony. W szczególności celnie wskazano, że przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Do obiektów służących turystyce wodnej nie można zatem zaliczyć bioelektrowni o mocy 200 kW wraz z niezbędną infrastrukturą składającą się z budynku repliki młyna wodnego wraz z instalacją do wytwarzania energii elektrycznej oraz wiaty na słomę. Takiego obiektu nie można też uznać, jako służącego gospodarce wodnej lub rybackiej w rozumieniu § 3 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody.

W konsekwencji trafnie w tej sprawie odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na to, że inwestycja ta nie służy turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Nie są uzasadnione podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy. Wynika z niego, że działka skarżącego położona jest w strefie zagrożenia powodziowego, poza terenem istniejącej zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej. Taka zabudowa, co wynika z załącznika do projektu decyzji o warunkach zabudowy, a także analizy urbanistycznej, położona jest po przeciwnej stronie ulicy Wczasowej, natomiast na działce skarżącego, co sam podkreśla w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, znajdują się budynki i obiekty usługowe w zakresie usług turystycznych i gastronomiczno-hotelarskich.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art.184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.