Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 815/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16a, art. 17
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ustawy, ma miejsce także wówczas gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia

Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podjęcia zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego.

TEZY

Rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w rozumieniu art. 16a ustawy, ma miejsce także wówczas gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe, bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia

Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podjęcia zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego.


SENTENCJA

Dnia 15 października 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 roku sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu odwołania G. M., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w dalszej części uzasadnienia jako: K.p.a.), w związku z art. 16a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm., w dalszej części uzasadnienia powoływana, jako: ustawa), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy i Miasta P. z dnia [...], znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania G. M. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad mężem K. M.

Postępowanie w niniejszej spawie wszczęte zostało na wniosek G. M. z dnia 16 maja 2013r., złożony wraz z kompletem dokumentów. W ramach wywiadu środowiskowego i w oparciu o dokumenty sprawy ustalono, iż strona zamieszkuje i prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem K. M., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym w dniu 3 grudnia 1996r., według którego orzeczony stopień niepełnosprawności datuje się od stycznia 1985r. na stałe. Dochodem rodziny jest renta męża w wysokości 1007,73 zł oraz dodatek mieszkaniowy w kwocie 47,75 zł.. Łączny dochód rodziny wynosi 1055,48 zł, co stanowi na osobę w rodzinie 527,74 zł..

Dalej organ wskazał, iż strona jest bierna zawodowo, ostatnio była zatrudniona w okresie od 12 stycznia 1979r. do dnia 31 maja 1993r.. W okresie od 21 kwietnia 2010r. do 27 grudnia 2010r. była zarejestrowana w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku. Od dnia 27 grudnia 2010r. zrezygnowała z gotowości do podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną siostrą, na którą w okresie od 28 grudnia 2010r. do 20 kwietnia 2013r. (śmierć siostry) pobierała świadczenie pielęgnacyjne. Po śmierci siostry strona nie podjęła zatrudnienia, nie zgłosiła gotowości zatrudnienia z uwagi na stałą opiekę nad mężem.

Decyzją z dnia [...] Burmistrza Gminy i Miasta P. odmówił G. M. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, iż strona nie spełnia przesłanki uprawniającej do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad mężem. Z przedłożonych dokumentów wynika bowiem, iż strona była zatrudniona do 31 maja 1993r. zaś niepełnosprawność męża datuje się od stycznia 1985r., zatem rezygnacja z zatrudnienia nie nastąpiła w związku z koniecznością opieki nad mężem.

W terminie prawem przewidzianym G. M. złożyła odwołanie. Podkreśliła w nim, iż od stycznia 1985r. mąż został zakwalifikowany do I grupy inwalidzkiej. Choroby jakie przebył w latach 1985 - 1990 spowodowały duży uszczerbek na zdrowiu i generowały duże koszty leczenia, co za tym strona musiała pracować aby utrzymać rodzinę, gdyż trzyosobowa rodzina nie byłaby w stanie utrzymać się wyłącznie z renty męża.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż uwzględnienie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy wymaga łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 16a ustawy. Przepis ten określa stan faktyczny dotyczący sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania koniecznej opieki, a więc rezygnuje z dotychczasowej aktywności zawodowej, np. rozwiązuje stosunek pracy, wyrejestrowuje prowadzoną działalność gospodarczą.

Dodatkowo organ wskazał, iż istotą tego świadczenia, które przyznawane jest opiekunowi, jest zrekompensowanie rezygnacji z aktywności zawodowej poprzez wypłatę określonej kwoty. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia i ustalenia tego strona nie kwestionuje. W aktach sprawy znajduje się świadectwo pracy o rozwiązaniu umowy o pracę z inicjatywy pracodawcy potwierdzające fakt zatrudnienia strony w okresie od dnia 12 stycznia 1979r. do dnia 31 maja 1993r..

Dalej organ podkreślił, iż małżonek strony posiada znaczny stopień niepełnosprawności orzeczony od dnia 24 czerwca 1985r. na stałe. Organ stwierdził, iż ze zgromadzonych dokumentów wynika, że strona nie wystąpiła wcześniej o rozwiązanie stosunku pracy, okoliczności tej nie kwestionuje wyjaśniając, iż renta męża nie wystarczyłaby na utrzymanie trzyosobowej rodziny. Niemniej organ wskazał, iż pomiędzy ustaniem zatrudnienia strony, a koniecznością sprawowania opieki nad mężem posiadającym znaczny stopień niepełnosprawności nie istnieje związek przyczynowy wymagany w przepisie art. 16a ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G. M. szczegółowo opisała przebieg choroby i leczenia męża. Wyjaśniając powody, dla których nie zrezygnowała z leczenia oświadczyła, iż po pierwsze mąż bardzo długo przebywał w różnych szpitalach, po wtóre stan zdrowia męża generował duże wydatki na leczenie, a ponadto w całej trudnej sytuacji życiowej praca była dla skarżącej swego rodzaju terapią, niemniej jednak nigdy nie zaniedbywała męża i jego potrzeb.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi. Odpowiadając na zarzuty skargi Kolegium powtórzyło za uzasadnieniem zaskarżonego aktu, iż brak jest pomiędzy ustaniem zatrudnienia skarżącej a koniecznością sprawowania opieki nad mężem związku przyczynowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Podstawą materialnoprawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji jest przepis art. 16a. ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.) stanowiący, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r. poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 16a ust. 1). Jednocześnie ustawa wskazuje, iż zasiłek ów nie przysługuje, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego,

b) podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów,

c) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego,

d) legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) osoba wymagająca opieki została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, w rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) członek rodziny osoby sprawującej opiekę ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub świadczenia pielęgnacyjnego;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego lub prawo do świadczenia pielęgnacyjnego;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Powyższy zasiłek jest świadczeniem wprowadzonym do ustawy o świadczeniach rodzinnych, przez art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548), zmieniającej tę ustawę z dniem 1 stycznia 2013r.. Nowelizacja ta wiąże się z ustawową rekonstrukcją świadczeń opiekuńczych w ramach systemu świadczeń rodzinnych. Do dotychczasowego katalogu tych świadczeń, wymienionych enumeratywnie w art. 2 pkt 2 ustawy, obejmującego zasiłek pielęgnacyjny oraz świadczenie pielęgnacyjne, ustawodawca z dniem 1 stycznia 2013r. dodał nowe świadczenie nazwane "specjalnym zasiłkiem opiekuńczym", uregulowane szczegółowo w art. 16a ustawy.

Świadczenie to oczywiście uzależnione jest od spełnienia kryterium dochodowego i przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy. Ponieważ kwestie związane z dochodem, jak i z pozostałymi przesłankami, nie były problematyczne w toku postępowania administracyjnego, to nie ma powodu aby się do nich bliżej odnosić w niniejszym uzasadnieniu.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny spełnienia przez stronę skarżącą przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organów skarżąca ubiegając o przyznanie wnioskowanego świadczenia nie pozostawała w zatrudnieniu i nie wykonywała innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a omawianej ustawy. Okoliczności niniejszej sprawy rzeczywiście wskazują, iż skarżąca pozostawała w zatrudnieniu na podstawie umowy o pracę do dnia 31 maja 1993r.. Jeżeli zatem wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego złożyła w dniu 2o czerwca 2013r., to w owym czasie nie pozostawała w zatrudnieniu i nie świadczyła także innej pracy zarobkowej. Powyższe okoliczności nie wyczerpują jednak stanu faktycznego niniejszej sprawy. W toku postępowania skarżąca podniosła bowiem okoliczności, które mogą mieć znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisu art. 16a omawianej ustawy. Organy natomiast pominęły je, poprzestając na prostej konstatacji o braku zatrudnienia skarżącej w momencie ubiegania się o powyższy zasiłek, przy jednoczesnym – trwającym już od wielu lat – stanie zdrowia jej męża, powodującym brak możliwości jego samodzielnej egzystencji.

Takie stanowisko jest obarczone wadą niezebrania i nierozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, a nadto dotknięte jest błędną interpretacją faktów ujawnionych w sprawie, ale przede wszystkim jest wynikiem wadliwej wykładni przepisu art. 16a omawianej ustawy. W szczególności niemożliwa do zaakceptowania jest dokonana przez organy jego interpretacja polegająca na przyjęciu, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego uregulowanego w art. 17 ust. 1 ustawy), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji R.P., w takim zakresie, w jaki pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie

Jedną z przesłanek specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się określonym rodzajem orzeczenia o stanie zdrowia. Analizując powyższą przesłankę należy zgodzić się ze stanowiskiem, iż celem powyższego świadczenia – podobnie jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – jest udzielenie rekompensaty osobom, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami najbliższej rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby wywiązać się z obowiązku opieki nad swymi niepełnosprawnymi obywatelami (vide: wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 555/13 i z dnia 25 lipca 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W takiej sytuacji rodzi się pytanie o sposób rozumienia pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" na gruncie powyższego uregulowania. Przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione w powyższym przepisie. Jest to ważna konstatacja, bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle problematyki dotyczącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013r., ugruntowało się stanowisko, dopuszczające możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego również osobie bezrobotnej (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 24 października 2008r., w sprawie sygn. akt I OSK 1758/07, Lex 501328).

Powyższe uwagi zachowują swą aktualność także na gruncie przepisu art. 16a omawianej ustawy, bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest przesłanką przyznania zarówno świadczenia pielęgnacyjnego, jak i specjalnego zasiłku opiekuńczego (vide: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 11 czerwca 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 463/13, oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 sierpnia 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 555/13 i z dnia 25 lipca 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej.

Tak więc skoro specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej może przysługiwać także osobom bezrobotnym, w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674), a więc osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Analizując zakres tego pojęcia należy wskazać, iż objęcie nim tych sytuacji, w których mamy do czynienia z osobami niezatrudnionymi i niewykonującymi innej pracy zarobkowej, ale gotowymi do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, w istocie prowadzi do objęcia nim osób, które na gruncie art. 17 omawianej ustawy znajdowały się w sytuacji stanowiącej desygnat pojęcia "niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej".

Aczkolwiek na gruncie art. 17 ustawy, w stanie prawnym obowiązującym do dnia 1 stycznia 2013r., pojęcia "nie podejmowania" i "rezygnacji" mogły być rozłącznie definiowane, to jednak nie ulega wątpliwości, iż pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" mając szerszy krąg znaczeniowy obejmowało także "niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Skoro zatem ustawodawca w dodanym przepisie art. 16a nie powtórzył znanej z art. 17 przesłanki "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" posługując się ogólnym pojęciem "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", to aktualne jest zapatrywanie o potrzebie objęcia nim także osób niezatrudnionych i niewykonujących innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do wykonywania pracy. Przy czym należy tutaj wskazać, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013r. formułowany był pogląd, iż błędna jest taka interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 1037/12, Lex 1270453).

Tym samym należy wskazać, iż rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 16a ustawy ma miejsce także wówczas gdy następuje, podyktowane wyłącznym zamiarem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem najbliższej rodziny, niepodjęcie owych form aktywności zawodowej, w sytuacji gdy było to możliwe bowiem osoba rezygnująca z zatrudnienia była zdolna do ich podjęcia.

Dokonując analizy powyższego pojęcia nie można także zgodzić się z poglądem zawężającym rozumienie powyższego pojęcia poprzez stosowanie formalnych ograniczeń. Za takie należy uznać konieczność formalnego pozostawania w zatrudnieniu lub w innej pracy zarobkowej albo też formalnej rejestracji w urzędzie pracy. Działaniem nielicującym z zasadami demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji R.P.) byłoby forsowanie takiej interpretacji omawianego przepisu, która upatrywałaby w powyższej regulacji podstawy do jedynie formalnego, a w rzeczywistości wyłącznie fikcyjnego podejmowania zatrudnienia, wykonywania pracy zarobkowej, lub uzyskania statusu bezrobotnego. Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłaby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności.

Wracając do realiów niniejszej sprawy należy wskazać, iż skarżąca rzeczywiście po raz ostatni pozostawała w zatrudnieniu ponad 20 lat temu, ale w okresie od 21 kwietnia 2010r. do 27 grudnia 2010r. była zarejestrowana w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna. W dniu 27 grudnia 2010r. zrezygnowała z gotowości do podjęcia zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną siostrą i przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec śmierci siostry w dniu 20 kwietnia 2013r. skarżąca rozpoczęła opiekę nad niepełnoprawnym mężem, składając w dniu 17 maja 2013r. – w związku ze sprawowaniem tejże opieki – wniosek o przyznanie specjalnego świadczenia opiekuńczego.

Powyższe okoliczności – w świetle tego co zostało powyżej powiedziane – nie powinny a priori wykluczać skarżącej z grona osób mogących ubiegać się o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Organy przez to, że nie zbadały zarówno okoliczności związanych z faktycznym sprawowaniem przez skarżącą opieki nad niepełnosprawnym mężem, jak i z możliwością oraz gotowością podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej naruszyły przepisy regulujące zasady gromadzenia i oceny materiału dowodowego (art.. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), a w szczególności zasadę swobodnej oceny dowodów obowiązującą na gruncie procedury administracyjnej, która zapewnia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości samodzielnego badania stanu faktycznego sprawy i swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nie stanowiąc jednocześnie uprawnienia do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze organ obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Ocena ta musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny (vide: G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan; Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I; Lex 2010r., Wydanie 3, uwagi do art. 7 i 80).

Powyższe naruszenia norm postępowania doprowadziło do niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego – art. 16a omawianej ustawy.

Ujawnione uchybienia – stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 135 P.p.s.a. obligują Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie ustalić stan faktyczny sprawy z uwzględnieniem okoliczności wskazywanych przez skarżącą dla wykazania spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, rozumianej w sposób wskazany w niniejszym uzasadnieniu. Szczególnie istotna będzie ocena powyższych okoliczności z uwzględnieniem normy art. 80 K.p.a.. Dopiero tak zgromadzony i wszechstronnie oceniony materiał dowodowy umożliwi prawidłowe zastosowanie przepisu art. 16a omawianej ustawy.

B.A.