Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 16/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
659
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i par. 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Sędziowie Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Protokolant specjalista Monika Tarasiewicz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp z.o.o. w P. na przewlekłość postępowania Prezydenta Miasta W. w przedmiocie wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta Miasta W. do załatwienia wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. dalej idącą skargę oddala, V. zasądza od Prezydenta Miasta W. na rzecz "A" Sp z.o.o. w P. kwotę [...] (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z organiczną odpowiedzialnością z siedzibą w P. (dalej: strona; spółka; strona skarżąca) wniosła, za pomocą pełnomocnika, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe postępowanie Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2015 r. o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej nr [...] stanowiącej dz. nr [...], obręb P. [...] w W. do nieruchomości stanowiącej dz. nr [...], obręb P. [...] w W. (dalej także: zezwolenie; przedmiotowe zezwolenie).

W skardze organowi zarzucono naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 12 kpa, polegające na prowadzeniu postępowania w sposób opieszały i nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu i mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, pomimo wystąpienia przez spółkę z kompletnym wnioskiem, do którego załączone zostały wszystkie wymagane prawem dokumenty.

Wniesiono o:

stwierdzenie przez Sąd, że Prezydent Miasta W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania;

stwierdzenie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

zobowiązanie Prezydent Miasta W. do załatwienia wniosku spółki z dnia [...] maja 2015 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

wymierzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. organowi grzywny w wysokości 20.000,00 zł;

przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu na rzecz strony sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł;

zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Równocześnie wniesiono o wydanie przez Sąd, na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., postanowienia sygnalizacyjnego informującego właściwe organy o stwierdzonych istotnych naruszeniach prawa.

W uzasadnieniu zarzutów przedstawiono następującą chronologię czynności dokonywanych przez organ:

1) W okresie od [...] maja 2015 r. do dnia [...] lipca 2015 r. nie przeprowadzono żadnej czynności procesowej (w tym nie poinformowano spółki na podstawie art. 36 kpa o przedłużeniu postępowania). Nie sposób bowiem za konieczne czynności procesowe uznać wystąpienie do projektanta innej inwestycji, o wyrażenie opinii dot. planowanego przez spółkę zjazdu, czy wystąpienie o opinię co do planowanego przez spółkę przedsięwzięcia.

2) W dniu [...] lipca 2015 r. zawieszono postępowanie do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta W. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 24+986,50 do km 25+572,82 wraz z infrastrukturą w W."; które jako bezzasadne zostało uchylone postanowieniem SKO w W. z dnia [...] września 2015 r.

3) Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ powołał biegłych z zakresu audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu wydania opinii i ustalił termin jej wydania do dnia [...] stycznia 2016 r.

4) Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. organ dopuścił kolejne dowody w sprawie oraz zmienił termin wydania opinii przez powołanych biegłych z zakresu audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego - do dnia [...] lutego 2016 r.

5) Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] kwietnia 2016 r. wskazując na dopuszczenie nowego dowodu zawnioskowanego przez spółkę.

6) Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] lipca 2016 r. wskazując na dopuszczenie nowego dowodu zawnioskowanego przez spółkę.

7) Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. został ustalony przez organ kolejny nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] września 2016 r.

W tym kontekście strona podniosła, że czynności opisane powyżej mają charakter pozorny, nie przynoszący żadnych rezultatów, a jedynie oddalający w czasie ostateczne załatwienia sprawy, a więc prowadzone postępowanie ma charakter przewlekły w postaci kwalifikowanej (z rażącym naruszeniem prawa). Bowiem postępowanie w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu nie należy do postępowań szczególnie skomplikowanych, co oznacza, iż wydanie decyzji nie powinno nastąpić później niż w ciągu miesiąca od dnia złożenia wniosku. Podniesiono, że brak wydania omawianej decyzji uniemożliwia spółce wystąpienie o wydanie kolejnych decyzji administracyjnych mających na celu przystąpienie do budowy stacji paliw, a tym samym naraża spółkę na poniesienie nieuzasadnionych strat, gdyż blokuje możliwość rozpoczęcia planowanego procesu inwestycyjnego.

Podkreślono, że wskazane czynności podejmowane przez Prezydenta Miasta W., charakter sprawy oraz brak jakiegokolwiek przyczynienia się strony do przekroczenia terminu załatwienia sprawy, pozwalają stwierdzić kwalifikowany charakter przewlekłego działania organu. Szczególne niewłaściwe są działania, które świadczą o stronniczości organu, przedkładającego własne interesy (jako inwestora planowanej rozbudowy drogi nr [...]) nad interesami spółki. Prezydent Miasta W., który działa z jednej strony jako organ administracji publicznej właściwy do wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu, a z drugiej strony jako inwestor planujący wywłaszczenie części nieruchomości spółki rażąco naruszył w niniejszej sprawie art. 35 § 1 kpa, a także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Ddziałanie organu ma na celu wyłącznie unikanie wydania rozstrzygnięcia, co jest spowodowane własnymi planami inwestycyjnymi.

Podniesiono, że nie znajduje uzasadnienia wydłużanie terminu załatwienia sprawy o półtora miesiąca, a następnie prawie o 3 miesiące i kolejne 2,5 miesiąca wyłącznie z powodu dopuszczenia dowodu z przedłożonej przez spółkę opinii. Nie uzasadnia tego ani jej obszerność, ani też skomplikowanie tym bardziej, że wcześniej organ sam dopuścił dowód z opinii audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego, a zatem materia objęta tymi opiniami jest mu doskonale znana. Ponadto, jeden z pracowników organu posiada certyfikat audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Skoro spółka przedstawiła wszystkie dokumenty wymagane do rozpatrzenia i załatwienia wniosku, dlatego zlecony biegłym audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego w przedmiotowej sprawie nie ma uzasadnienia prawnego, a służy jedynie celowemu przedłużaniu czasu trwania postępowania administracyjnego. Nadto audyt taki przeprowadza się przed przystąpieniem do inwestycji drogowej przez zarządcę drogi (a nie podmiot prywatny planujący realizację inwestycji niedrogowej), a więc w ściśle określonych sytuacjach (art. 24j ustawy o drogach publicznych), a lokalizacja zjazdu nie obejmuje wskazanych tam przypadków. Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym zakresie jest tym bardziej bezpodstawne, że na zlecenie organu wykonane zostały w roku 2015 pomiary ruchu drogi nr [...] na odcinku ul. [...], jak również audyt bezpieczeństwa ruchu drogowego w związku z planowaną przebudową tego odcinka drogi. Wskazano, że w roku 2015 organ wydal 22 pozytywne decyzje ustalające lokalizację zjazdu, 1 decyzję negatywną oraz zlecił do przeprowadzenia 2 audyty bezpieczeństwa ruchu drogowego, które dotyczyły inwestycji drogowych.

Tym samy, jak wskazano w uzasadnieniu, mnożenie przez organ w ostatnim czasie czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy - dowodzi przewlekłości w prowadzeniu postępowania administracyjnego, ponieważ czas jego trwania przekracza rozsądne granice (aktualnie jest to 15 miesięcy). Ta przewlekłość ma charakter rażącego naruszenia prawa, albowiem przekroczenie terminów zakreślonych w kpa jest znaczne. Postępowanie z wniosku spółki będzie trwało 16 razy dłużej, od terminów wskazanych w kpa.

Takie przedłużanie postępowania i ustalanie odległych terminów rozstrzygnięcia sprawy (kilkumiesięcznych) nie uzasadnia obszerność dowodów przedkładanych przez spółkę. Można je bowiem przeanalizować w ciągu kilku dni, a nie kilku miesięcy, gdyż nie stanowią nowych dowodów, a jedynie uzupełnienie dowodu powołanego przez organ.

W dalszej części skargi wskazano, że spółka składając w dniu [...] maja 2016 r. zażalenie do SKO w W., uzupełnione pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., wyczerpała przysługujące jej środki ochrony prawnej na drodze postępowania administracyjnego.

Z kolei odnośnie wniosku o wymierzenie grzywny i przyznania od organu na rzecz strony sumy pieniężnej, podniesiono w uzasadnieniu, że grzywna w wysokości 20.000,00 zł oraz zapłata sumy pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł są kwotami adekwatnymi w stosunku do stopnia bezczynności i przewlekłości organu, w szczególności, iż przewlekłość spowodowana jest blokowaniem spółki w możliwości zrealizowania planowanej inwestycji z uwagi na własne plany inwestycyjne organu. Podniesiony w tym miejscu, że organ z uwagi na błędy w przedłożonej dokumentacji oraz liczne nieprawidłowości do chwili obecnej nie przedłożył w D. Urzędzie Wojewódzkim kompletnego wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 24+986,50 do km 25+572,82 wraz z infrastrukturą w W."

Na rozprawie strona przedłożyła pismo: załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] grudnia 2016, wskazujące dokumenty, które nie znajdują się w aktach sprawy, a które świadczą o dalszej przewlekłości organu, takie jak:

Postanowienie organu z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie dopuszczenia dowód z dokumentu - Uwag do "Opinii z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego" z dnia [...] lipca 2016 r. oraz wniosku o dopuszczenie sporządzonych przez mgr inż. M. M. i mgr inż. E. K. Uwag do "Opinii z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego" autorstwa mgr inż. M. H. i mgr inż. M. N.

Postanowienie organu z dnia [...] września 2016 r. informujące o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie do dnia [...] września 2016 r., oraz o wydłużeniu terminu do dnia [...] listopada 2016 r.

Pismo organu z dnia [...] listopada 2016 r. informujące o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Postanowienie organu z dnia [...] listopada 2016 r. o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, do dnia [...] grudnia 2016 r.

Pisma spółki z dnia [...] grudnia 2016 r. zawierające finalne stanowisko w sprawie i wniosek o wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

Decyzja Wojewody D. nr [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

Umowa z dnia [...] czerwca 2016 r

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej części odpowiedzi organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. spółka wystąpiło o przedmiotowe zezwolenie.

W dniu [...] lipca 2015 r. spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. SKO w W. uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu wskazano, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie organ podejmował czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i związane z realizacją zasady ogólnej prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 kpa. Ponadto sprawa ma skomplikowany charakter i wobec tego termin na załatwienie sprawy wynosi 2 miesiące.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. Prezydenta Miasta W. zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r SKO w W. uchyliło postanowienie organu pierwszej o zawieszeniu postępowania, uznając, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji uznając, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, po przeprowadzeniu postępowania o udzielnie zamówienia publicznego, powołał biegłych z zakresu audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu wydania opinii w zakresie oceny wpływu skomunikowania drogi krajowej nr [...] - działki położonej przy ul. [...] nr [...] z działką nr [...] i stwierdzenia, czy w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 329), możliwa jest wnioskowana przez spółkę lokalizacja zjazdu.

W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] lutego 2016 r.

W dniu [...] grudnia 2015 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. (sygn. akt III SAB/Wr [...]) WSA we Wrocławiu odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność - brak zdolności sądowej Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W.

W międzyczasie, po otrzymaniu opinii biegłych powołanych w sprawie, organ przesłał ją spółce. Strona pismami z dnia [...] marca 2016 r. oraz z dnia [...] marca 2016 r. wystąpiła z "wnioskami dowodowymi strony postępowania" - dokumentami prywatnymi w postaci opinii audytorów, działających na zlecenie strony, zawierającymi zarzuty i uwagi do opinii biegłych powołanych przez organ. Przedstawiono opinie zawierającą proponowane przez stronę nowe warianty rozwiązań technicznych wnioskowanego zjazdu, w stosunku do pierwotnego - zgłoszonego we wniosku z dnia [...] maja 2015 r. Opinie te zostały zatem przekazane przez organ biegłym, powołanym w sprawie, w celu wydania opinii uzupełniającej i ustosunkowania się do zawartych w nich zarzutów, uwag i wniosków. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2016 r.

IM

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ wystąpił do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W. o przesłanie informacji na temat zdarzeń drogowych (kolizji i wypadków z udziałem pieszych, rowerzystów, itp.) na odcinku drogi krajowej nr [...] pomiędzy skrzyżowaniem ul. [...] z ul. [...], a wyjazdem z byłej zajezdni "B" przy ul. [...] za okres ostatnich 3 lat.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2016 r., z uwagi na konieczność wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym w szczególności dowodów zgłoszonych przez stronę w sprawie.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ otrzymał od biegłych powołanych w sprawie opinię uzupełniającą, którą w dniu [...].08.2016 r. przesłał stronie do wiadomości, celem zapoznania się i zgłoszenia uwag w trybie art. 10 kpa.

Pomimo to, że strona w marcu i kwietniu 2016 r. złożyła wnioski dowodowe, pismem z dnia [...] maja 2016r. wniosła do SKO w W. zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO w W. uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. spółka wniosła niniejszą skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta W.

Następnie wskazano w odpowiedzi, że w świetle powyżego stanu faktycznego, skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Nietrafny jest tym samym zarzut naruszenia prawa (art. 35 § 1-3 kpa). Zgodnie bowiem z art. 35 § 5 kpa do terminów określonych w przepisach § 1- § 4 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Jeżeli organ pierwszej instancji postanowił o powołaniu biegłych i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, a następnie strona wniosła nowe wnioski dowodowe, wymagające wyrażenia kolejnych opinii przez biegłych powołanych przez organ, nie może być mowy o zarzucanej przewlekłości postępowania.

Skoro zatem od dnia wszczęcia postepowania ([...] maja 2015 r.) do dnia złożenia skargi ([...] sierpnia 2016 r.) miały miejsce zdarzenia, o których mowa w tym przepisie (art. 35 § 5 kpa), okresów tych nie można wliczać do terminu przewidzianego na załatwienie sprawy. Wskazano w tym zakresie, że strona złożyła zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie (również przez Zarząd Dróg Komunikacji i Utrzymania Miastu w W.); następnie przez organ - Prezydent Miasta W.; organ postanowił o zawieszeniu postępowania, a rozstrzygnięcia organu odwoławczego zostały doręczone w tych sprawach dopiero w dniach [...] i [...] października 2015 r.; organ pierwszej instancji postanowił o powołania biegłych i wskazał nowy termin załatwienia sprawy.

Podniesiono, że w świetle powyższego, nie może być mowy o zarzucanej przewlekłości postępowania. Nie można czynić organowi zarzutu, że wykonując ustawowy obowiązek wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego powołał niezależnych od organu biegłych, którzy posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego, wśród których jest ponadto osoba posiadająca uprawnienia biegłego sądowego w tym zakresie.

Wskazano w odpowiedzi, że audyt, na który powołuje się strona, jak również inne dokumenty z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego sporządzane były na potrzeby innego postępowania i dotyczyły innego stanu faktycznego. To właśnie strona, kwestionując proponowane przez inwestora przebudowy drogi krajowej nr [...] o klasie G rozwiązania, dotyczące skomunikowania działek nr [...] i [...] jednym wspólnym zjazdem, zmierza do pozostawienia dotychczasowego zjazdu publicznego do działki nr [...] oraz uzyskania zgody na lokalizację drugiego zjazdu publicznego do sąsiadującej działki nr [...], której również jest użytkownikiem wieczystym. Kolejny zjazd do działki nr [...], którego dotyczy wniosek ma być zgodnie ze wskazaną lokalizacją oddalony o ok. 75 m od zjazdu do działki nr [...], oraz usytuowany w istniejącej zatoce autobusowej.

Natomiast, skoro zarządca drogi jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, zobowiązany jest podjąć wszelkie środki dowodowe w celu ustalenia, czy względy bezpieczeństwa na drodze krajowej klasy "G" dopuszczają lokalizację kolejnego zjazdu publicznego. Zarządca drogi, będący inwestorem przebudowy drogi krajowej nr [...] nie działa jako inwestor prywatny, gdyż projektowana przez niego inwestycja zmierza do poprawy bezpieczeństwa ruchu użytkowników tej drogi, jest więc inwestycją celu publicznego.

Dodatkowo podniesiono, że niemal równocześnie z wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pismem z dnia [...] lipca 2016 r. spółka złożyła kolejny wniosek dowodowy w postaci dokumentu prywatnego: "Opinii bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie wpływu zdarzeń drogowych na możliwość lokalizacji zjazdu do dz. Nr [...], obręb P. w W." z dnia [...] lipca 2016 r., autorstwa mgr inż. M. M. i mgr inż. E. K.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2016 r. organ podniósł dodatkowo, że z uwagi na podniesione w ww. opinii zarzuty, dotyczące w szczególności statystyk policyjnych, organ wystąpił ponownie do Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o uzupełnienie przekazanych informacji zgodnie z wnioskiem strony. Odpowiedź Komendy Miejskiej Policji w W. wpłynęła do organu w dniu [...] września 2016 r. Ponadto z uwagi na wystąpienie zdarzenia drogowego w dniu [...] sierpnia 2016 r., jakie miało miejsce w W. w ciągu drogi krajowej nr [...] - ul. [...] ze skrzyżowaniem z drogą powiatową nr [...] - [...], organ wystąpił również do Komendy Miejskiej Policji w W. pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o udzielenie informacji, dotyczących przyczyn tego zdarzenia. W dniu [...] września 2016 r. organ otrzymał odpowiedź Komendy Miejskiej Policji w W. w tej sprawie.

Wskazano, że w dniu [...] września 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło kolejne pismo strony z dnia [...] września 2016 r., w którym zgłoszone zostały uwagi do "Opinii z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego" z dnia [...] lipca 2016r. autorstwa mgr inż. M. H. i mgr inż. M. N. oraz złożony został kolejny wniosek o dopuszczenie dokumentu pod nazwą Uwagi do "Opinii z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego" autorstwa mgr inż. M. H. i mgr inż. M. N. z dnia [...] lipca 2016r., sporządzonego przez audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego: mgr inż. M. M. i mgr inż. E. K. W tym stanie, postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy, do dnia [...] listopada 2016 r.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ zawiadomił pełnomocnika i stronę o zakończeniu postępowania w sprawie, wyznaczając termin 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z uwagi na konieczność zagwarantowania stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu organ w dniu [...] listopada 2016 r. wskazał nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] grudnia 2016 r. W dniu [...] grudnia 2016 r. pełnomocnik strony zapoznała się w siedzibie organu z materiałem zgromadzonym w sprawie, co zostało potwierdzone w protokole z tej czynności.

W zakończeniu podkreślono, że w świetle powyższego, z uwagi na aktywność samej strony w prowadzonym przez organ postępowaniu, a przede wszystkim z uwagi na wynikający z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązek wyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego i wnikliwego jego rozpatrzenia, zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji jest bezpodstawny i nieuzasadniony, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że do akt sprawy organ pierwszej instancji przekazał decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. w sprawie wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2016 r., w przedmiocie zezwolenia na lokalizacje zjazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Biorąc pod uwagę zakres kognicji sądu administracyjnego wynikający z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 31 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718 – dalej zwaną p.p.s.a.), sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (tj. min. decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty).

Do sądu, w niniejszym postępowaniu należy ocena czy organ działał dostatecznie sprawnie i efektywnie w sprawie wniosku strony skarżącej z maja 2015 r. w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej. Wyjaśnienie tej kwestii w ramach skargi na przewlekłość prowadzenia postępowania.

Przystępując do oceny, czy w poddanej kontroli sądowej sprawie zaistniał stan przewlekłości postępowania, wyjaśnić należy, że ustawodawca nie zdefiniował tego pojęcia. Posiłkując się wyrażanymi w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądami, należy przyjąć, że pojęcie "bezczynności" rozumiane jest jako nie wydanie w terminie decyzji lub postanowienia wskutek niepodejmowania żadnych istotnych czynności w sprawie. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3097/12, CBOSA; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 77). Reasumując, pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2016 r., I OSK 2341/15, CBOSA).

Dla prowadzonej w niniejszej sprawie kontroli działania Prezydenta Miasta W. - stanowiącego ciąg czynności procesowych podejmowanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, znaczenie ma ogólna zasada szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 kpa). Prawo do rozpoznania sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie, jako element prawa do dobrej administracji, jest również jednym z praw podstawowych w porządku prawnym Unii Europejskiej (zob. art. 41 ust. 1 Karty Praw Podstawowych - Dz.U.UE.C.2007.303.1). Powołany przepis Karty odnosi się co prawda wprost do organów unijnych, ale w świetle orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on również wiążący dla państw członkowskich jako zasada ogólna prawa unijnego (zob. np. wyrok NSA z 10 lutego 2016 r., II GSK 2294/14, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Realizacji zasady szybkości postępowania służy m. in. określenie terminów załatwiania spraw przez organy administracji publicznej. Zgodnie z art. 35 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. W myśl art. 35 § 2 kpa, niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Z kolei w art. 35 § 3 kpa przewidziano, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast zgodnie z art. 35 § 5 kpa, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Sam fakt stwierdzenia, że organy przekroczyły terminy normatywne, nie może być jednak automatycznie traktowany jako przewlekłość postępowania. Konieczne jest każdorazowe poddanie ocenie okoliczności konkretnej sprawy, w tym w szczególności stopnia jej skomplikowania (zarówno w aspekcie prawnym, jak i przede wszystkim faktycznym), a także postawy stron (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 maja 2011 r., I OSK 711/11, CBOSA oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 2 grudnia 2015 r., II SAB/Wa 700/15, CBOSA). Wskazane aspekty nie zwalniają oczywiście organu z obowiązku działania w sposób wnikliwy i szybki (art. 12 § 1 kpa w zw. z art. 7 i 77 § 1 kpa), ale rzutować mogą na ocenę ewentualnej przewlekłości postępowania. Oznacza to, że nawet jeżeli dojdzie do przekroczenia terminów załatwienia sprawy, to nie każde takie zdarzenie oznaczać musi jednocześnie, że organ pozostaje w stanie bezczynności lub prowadzi postępowanie w sposób przewlekły.

W niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie przypisać należało odpowiedzi na pytanie, czy czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji realizowały zasadę szybkości postępowania. Informacyjnie można dodać, że (zgodnie z utrwalonym orzecznictwem) zawieszenie przez organ prowadzonego postępowania oznacza, że bezczynność organu ustaje, a okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Jednak w przypadku zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania, wpływ okresu zawieszenia postępowania na ocenę jego przewlekłości, nie jest już tak jednoznaczny. Co do zasady w okresie zawieszenia postępowania wyłączona jest możliwość postawienia organowi zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania – którego z uwagi na jego zawieszenie prowadzić przecież nie może. W rozpoznawanej sprawie istotne także jest, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść skutecznie aż do momentu wydania takiego aktu (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 czerwca 2011r., I OSK 937/11, z 19 lipca 2013 r., I FSK 1325/13, z 17 kwietnia 2015 r., II OSK 42/15 - CBOSA; T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V, Warszawa 2012, teza 4 komentarza do art. 52 oraz cyt. tam orzecznictwo; P. Kornacki, Skarga na przewlekłość postępowania administracyjnego, Warszawa 2014 r., rozdział III).

Jak wynika z akt administracyjnych, a jest także w zasadzie między stronami niesporne, na co wskazuje opis stanu faktyczne dokonany przez stronę skarżącą i organ administracji, w sprawie podejmowano następujące czynności i działania.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. strona skarżąca wystąpiła do zarządcy drogi działającego w imieniu Prezydenta Miasta W. (dalej także: organ; organ pierwszej instancji) o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu z drogi publicznej Nr [...] (działka nr [...], Obręb P. nr [...] w W.) do nieruchomości - działki nr [...], obr. P. nr [...], stanowiącej własność Gminy W., której strona jest użytkownikiem wieczystym (dalej także: zezwolenie: decyzja zezwalająca).

Pismem z [...] lipca 2015 r., zmodyfikowanym [...] sierpnia 2015 r., spółka wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. (doręczonym do organu pierwszej instancji w dniu [...] października 2015 r.) SKO uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. SKO podniosło, że w jego ocenie organ I instancji od dnia wszczęcia postępowania w sprawie podejmował czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i związane z realizacją zasady ogólnej prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 kpa, zgodnie z którą organ administracji publicznej, stojąc na straży praworządności, ma obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto, zdaniem Kolegium okoliczności sprawy, polegające na planowanej w miejscu planowanego zjazdu, przebudowie drogi krajowej nr [...], pozwalały uznać organowi I instancji, że sprawa ma skomplikowany charakter.

W międzyczasie, postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji zawiesił przedmiotowe do dnia prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie z wniosku Prezydenta Miasta W. o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej pn.: "Przebudowa i rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku od km 24+986,50 do km 25+572,82 wraz z infrastrukturą w W." Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. (doręczonym do organu w dniu [...] października 2015 r.) SKO w W. uchyliło zaskarżone postanowienie uznając, że w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, gdyż zachodzi jedynie pośredni a nie bezpośredni związek pomiędzy postępowaniem w sprawie wydania decyzji celu publicznego w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - zezwolenia na realizację inwestycji drogowej a sprawą o zezwolenie na lokalizację zjazdu w obszarze objętym wnioskiem o wydanie decyzji ZRID.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ pierwszej instancji uznając, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne - po przeprowadzeniu postępowania o udzielnie zamówienia publicznego - powołał biegłych z zakresu audytu bezpieczeństwa ruchu drogowego w celu wydania opinii w zakresie oceny wpływu skomunikowania drogi krajowej nr [...] - działki położonej przy ul. [...] nr [...] z działką nr [...] i stwierdzenia, czy w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jaki powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430, zm. Dz.U. z 2015 r. poz. 329) możliwa jest wnioskowana przez stronę lokalizacja zjazdu. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. organ zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] lutego 2016 r.

W dniu [...] grudnia 2015 r. spółka wniosła do Wojewódzkiego Administracyjnego we Wrocławiu - skargę na bezczynność Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. Prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r (sygn. akt IIISAB/Wr [...]) WSA we Wrocławiu odrzucił skargę z uwagi na jej niedopuszczalność - brak zdolności sądowej Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W.

W międzyczasie organ pierwszej instancji, po otrzymaniu opinii biegłych powołanych w sprawie, przesłał ją do wiadomości spółki. Ustosunkowując się do przedłożonej urzędowej opinii biegłych, strona skarżąca pismami z marca 2016r.. wystąpiła z "wnioskami dowodowymi strony postępowania" - dokumentami prywatnymi w postaci opinii audytorów, działających na zlecenie strony, zawierającymi zarzuty i uwagi do opinii biegłych powołanych przez organ. Dowody te zostały dopuszczone postanowieniami organu z dnia [...].03.2016 r. oraz z dnia [...].04.2016r.

Następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. organ pierwszej instancji wskazał nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] kwietnia 2016 r., uzasadniając przesunięcie terminu dopuszczeniem tego nowego dowodu w sprawie tj. "Opinii w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego i zapisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, dla sposobu skomunikowania działek [...] i [...] z drogą krajową nr [...]" autorstwa mgr inż. M. M., przedłożonego przez spółkę. Przedmiotowa opinia spółki - jako zawierająca także proponowane przez stronę nowe warianty rozwiązań technicznych wnioskowanego zjazdu, została przekazane przez organ biegłym powołanym w sprawie, w celu wydania opinii uzupełniającej i ustosunkowania się do zawartych w nich zarzutów, uwag i wniosków. W konsekwencji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy - [...] lipca 2016 r.

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. spółka wniosła do SKO w W. kolejne zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. SKO w W. uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za nieuzasadnione i odmówiło wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Kolegium organ I instancji od dnia wszczęcia postepowania w sprawie podejmował czynności zmierzające do dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego. Organ , o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie zawiadamiał stronę, podając przyczynę zwłoki i wskazując nowy, termin załatwienia sprawy. Zdaniem Kolegium akta sprawy wskazują, że przedłużenie postepowania spowodowane było koniecznością wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności, a dwukrotnie spowodowane było czynnościami strony i dopuszczeniem wniosków składanych przez stronę.

W międzyczasie, pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ wystąpił do Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W. o przesłanie informacji na temat zdarzeń drogowych (kolizji i wypadków z udziałem pieszych, rowerzystów, itp.) na odcinku drogi krajowej nr [...] pomiędzy skrzyżowaniem ul. [...] z ul. [...], a wyjazdem z byłej zajezdni "B" przy ul. [...] za okres ostatnich 3 lat. Wobec powyższego, organ postanowieniem z dnia [...].07.2016 r. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2016r.

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. (doręczonym organowi w dniu [...] sierpnia 2016 r.) spółka złożyła kolejny wniosek dowodowy w postaci dokumentu prywatnego: "Opinii bezpieczeństwa ruchu drogowego w zakresie wpływu zdarzeń drogowych na możliwość lokalizacji zjazdu do dz. Nr [...], obręb P. w W." z dnia [...] lipca 2016r., autorstwa mgr inż. M. M. i mgr inż. E. K. Z uwagi na podniesione w ww. opinii zarzuty, dotyczące w szczególności statystyk policyjnych, organ wystąpił ponownie do Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o uzupełnienie przekazanych informacji zgodnie z wnioskiem strony. Odpowiedź Komendy Miejskiej Policji w W. wpłynęła do organu w dniu [...] września 2016 r.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. organ otrzymał od biegłych powołanych w sprawie opinię uzupełniającą z lipca 2016 r., którą w dniu [...].08.2016r. przesłał stronie do wiadomości, celem zapoznania się i zgłoszenia uwag w trybie art. 10 Kpa.

W dniu [...] września 2016 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo strony z dnia [...] września 2016 r., w którym zgłoszone zostały uwagi do "Opinii z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego" z dnia [...] lipca 2016r. autorstwa mgr inż. M. H. i mgr inż. M. N. oraz złożony został kolejny wniosek o dopuszczenie dokumentu pod nazwą Uwagi do "Opinii z z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego" autorstwa mgr inż. M. H. i mgr inż. M. N. z dnia [...] lipca 2016r., sporządzonego przez audytorów bezpieczeństwa ruchu drogowego: mgr inż. M. M. i mgr inż. E. K. W konsekwencji postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2016 r.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. organ zawiadomił pełnomocnika strony oraz odrębnie stronę o zakończeniu postępowania w sprawie, wyznaczając jednocześnie termin 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia dla zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Pełnomocnik strony potwierdził doręczenie zawiadomienia w dniu [...] listopada 2016 r., natomiast strona w dniu [...] listopada 2016 r. Wobec tego, że termin na skorzystanie z powyższego prawa upływał w dniu [...] grudnia 2016 r., z uwagi na konieczność zagwarantowania stronie prawa czynnego udziału w postępowaniu, organ wskazał nowy termin załatwienia sprawy - do dnia [...] grudnia 2016 r.

W dniu [...] grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji wydała decyzję w przedmiocie wnioskowanego przez stronę skarżąca zezwolenia.

Ustalona i opisana przez Sąd sekwencja czynności procesowych organu, trwająca od maja 2015 r. wskazuje, że w okresie objętym kontrolą, organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Organ powinien bowiem podejmować czynności, które jak najszybciej doprowadziłby go do załatwienia sprawy. Mając zatem na uwadze powyższe, w ocenie Sądu organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Wobec przedstawionych wyżej zarzutów sąd orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

W ocenie sądu, przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Ustawodawca nie zdefiniował, kiedy taka sytuacja ma miejsce. Sąd podziela pogląd, że prawo takiego zakwalifikowania bezczynności lub przewlekłości zostało pozostawione uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Ogólnie rzecz ujmując, taka kwalifikacja będzie zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje z kolei m. in. zbyt długi okres prowadzenia sprawy, nie mający uzasadnienia ani w stopniu jej skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 2234/15, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo).

Zdaniem Sądu, w badanej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasady szybkości postępowania, ale nie w stopniu rażącym. Należy bowiem mieć na uwadze skomplikowany charakter prowadzonego postępowania, na co wskazało wcześniej SKO rozpoznając sprawę na bezczynności organu. Mieć na względzie sytuację skorzystania w sprawie z dodatkowej dokumentacji – opinii biegłych powołanych prze organ i opinii oraz wniosków przedłożonych przez stronę skarżącą.

Niewatpliwie postępowanie administracyjne było prowadzone przez organ bez wymaganej koncentracji czynności procesowych, celem załatwienia sprawy zgodnie z zasadą szybkości i ekonomiki postępowania wynikającą z art. 12 § 1 kpa i zasadą zaufania obywatela do organu wyrażoną w art. 8 kpa. Niemniej nie mogło ujść uwagi Sądu, że organ pierwszej instancji wielokrotnie informował o przedłużenie terminu załatwienia sprawy uzasadniając to koniecznością uzupełnienia materiału dowodowego. Do wydania pierwszej decyzji w przedmiocie wnioskowanego zezwolenia doszło w 19 miesiącu od złożenia wniosku przez stronę. Co wskazuje, iż po stronie organu możemy mówić o wystąpieniu braku należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Jednakże, jak już wcześniej powiedziano, w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie sposób jednak przyjąć aby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd uznał przy tym za własne wyrażone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko wskazujące, że każda przewlekłość postępowania jest naruszeniem prawa, jednakże nie każde postępowanie prowadzone w sposób przewlekły jest przewlekłością, w której mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa musi posiadać zatem pewne dodatkowe cechy w stosunku do tego stanu, który może być podstawą stwierdzenia przewlekłości Stan przewlekłości postępowania jest faktem i dla jego stwierdzenia nie ma znaczenia przeświadczenie organu o jego prawidłowym prowadzeniu. Przeświadczenie to ma natomiast znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa. Należy pamiętać wobec tego, że samo stwierdzenie przewlekłości nie powoduje automatycznie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w tym postępowaniu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 38/14).

Podkreślić należy, że jak wynika z akt sprawy, miejsce planowanego zjazdu związane jest z przebudową drogi krajowej nr [...]. Powyższe pozwala uznać, że przedmiotowa spraw ma charakter skomplikowany.

Ponadto podnieść należy, że w myśl art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016, poz. 1440), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4 art. 29 przywołanej ustawy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony mając na uwadze wzgląd na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Warunki techniczne, o których mowa zostały określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Z powyższego wynika, iż organ administracyjny wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego lub jego przebudowę, kieruje się względami bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz kryteriami wyznaczonymi przez powyższe rozporządzenie, w szczególności w § 9, § 55 oraz § 77-78.

Wskazać także należy, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ ma możliwość wyboru treści rozstrzygnięcia, jednak wybór ten powinien wynikać z wszechstronnego i obiektywnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy.

W tym stanie, organ pierwszej instancji niewątpliwie winień był ocenić, czy w świetle powyższych przepisów możliwa była wnioskowana przez stronę skarżącą lokalizacja zajadu. W konsekwencji, mógł więc zwrócić się w tej kwestii o wyrażenie opinii przez biegłych z zakresu audytu bezpieczeństwa drogowego. Skoro zarządca drogi jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo ruchu drogowego, zobowiązany jest podjąć wszelkie środki dowodowe w celu ustalenia, czy względy bezpieczeństwa na drodze krajowej dopuszczają lokalizację kolejnego zjazdu publicznego.

W sprawie organ wystąpił o takie opinię, następnie w konsekwencji uwag i zastrzeżeń do nich ze strony skarżącej konieczne były odniesienie się przez organ do stanowiska strony skarżącej, sporządzenia opinii uzupełniającej przez urzędowych biegłych i odniesienie się w niej do uwag wniosków wskazanych w opiniach strony oraz innych dokumentach wnoszonych w toku postepowania przez stronę skarżącą. Jak wynika z przedstawionego opisu podejmowanych działań i czynności, strona nie tylko wnosiła wnioski i uwagi do opinii urzędowych, ale także przedkładała własne wnioski i dokumenty, co niewatpliwie wpływało na przebiegł prowadzonego postepowania. Jeżeli organ pierwszej instancji postanowił o powołaniu biegłych i wskazał nowy termin załatwienia sprawy, a następnie strona wniosła nowe wnioski dowodowe, wymagające wyrażenia kolejnych opinii przez biegłych powołanych przez organ, nie może być mowy o rażącej przewlekłości postępowania.

Reasumując, po pierwsze należy wskazać, że wobec wydania decyzji w sprawie Sąd w pkt. I wyroku umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu, wobec bezprzedmiotowości orzekania w tym zakresie (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powodów wskazanych wcześniej, w oparciu o przepisy art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd w pkt II sentencji wyroku stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast w oparciu o przepisy art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w pkt III wyroku stwierdził, że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pkt IVI sentencji wyroku dalej idącą skargę oddalił. Wyrażona przez Sąd ocena, że zaistniała przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przesądziła o oddaleniu skargi w zakresie żądania zgłoszonego na podstawie art.149 § 2 i 155 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto stosownie do art. 200 p.p.s.a.,