Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 902/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 61a § 1 zd. pierwsze
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 6 i 7, art. 32, art. 34
journal: Dz.U. 2017 poz 1970
law: Ustawa z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 974/18 w sprawie ze skargi P.J. na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 1 marca 2018 r. nr DEM.WKK.2.051.5.2018.ML.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymiany książeczki nurka 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 lutego 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 974/18 oddalił skargę P.J. (dalej: Wnioskodawca, Strona, Skarżący) na postanowienie Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej (dalej: Minister, organ) z 1 marca 2018 r. nr DEM.WKK.2.051.5.2018.ML.2 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wymiany książeczki nurka.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 8 grudnia 2017 r. Strona zwróciła się do Dyrektora Urzędu Morskiego w Gdyni o wymianę książeczki nurka Nr [...] wydanej 26 stycznia 1998r. na aktualnie obowiązujący dokument.

Postanowieniem z 5 stycznia 2018 r. Dyrektor Urzędu Morskiego w Gdyni odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o wymianę książeczki nurka. W oparciu o aktualne brzmienie art. 32 i 34 ustawy z dnia 17 października 2003 r. o wykonywaniu prac podwodnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1970; dalej: u.w.p.p.) wyjaśnił, że dokumenty potwierdzające uprawnienia do wykonywania zawodu nurka oraz książeczki nurka, wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, zachowywały ważność do czasu ich wymiany, jednak nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ww. ustawy. Akt ten wszedł w życie 25 maja 2004 r. i dlatego okres ważności książeczki nurka oraz okres przewidziany w u.w.p.p. na wymianę dokumentu upłynął z dniem 25 maja 2009r.

Minister Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej, po rozpatrzeniu zażalenia Wnioskodawcy, wspomnianym postanowieniem utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (D. U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 32 u.w.p.p. Uzasadnił, że według aktualnego stanu prawnego wniosek Strony o wymianę książeczki nurka na aktualnie obowiązujący druk nie może zostać rozpatrzony. Podkreślił, że przepisy u.w.p.p. przewidywały wymianę dokumentów potwierdzających kwalifikacje zawodowe do dnia 25 maja 2009 r. i do tego dnia wszyscy zainteresowani, czynni zawodowo nurkowie i kierownicy prac podwodnych, byli zobowiązaniu do wymiany dokumentów potwierdzających kwalifikacje. Po tym terminie ustawodawca nie przewidywał już takiej wymiany. Organ wyjaśnił, że w obecnym stanie prawnym Strona może uzyskać książeczkę nurka wyłącznie na zasadach określonych w § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 16 października 2015 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania dyplomów, świadectw, książeczek nurka oraz dziennika prac podwodnych, a także wzorów tych dokumentów (Dz. U. 2015 r., poz. 1794 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) ww. wyrokiem, po rozpoznaniu skargi Wnioskodawcy, uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a).

Sąd I instancji odwołał się do zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP oraz z art. 6 k.p.a., zobowiązującej organy administracji publicznej do działania w oparciu o prawo obowiązujące w chwili orzekania. Skoro u.w.p.p. weszła w życie 25 maja 2004 r. i zgodnie z treścią jej art. 32 dokumenty potwierdzające uprawnienia do wykonywania zawodów, o których mowa w art. 19, oraz książeczki nurka wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowywały ważność do czasu ich wymiany, jednak nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy, to omawiany przepis przejściowy utrzymywał ważność dokumentów potwierdzających uprawnienia do wykonywania zawodu nurka, a także umożliwiał wymianę dokumentów, wydanych przed dniem jej wejścia w życie nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia jej wejścia życie, czyli do 25 maja 2009 r. Wobec tego okres ważności wydanej Skarżącemu w dniu 26 stycznia 1998 r. książeczki nurka Nr [...] upłynął z dniem 25 maja 2009 r. Bezsporne zaś było, że w okresie tym Skarżący nie wystąpił do organu właściwego z wnioskiem o wymianę posiadanego dokumentu na aktualnie obowiązujący druk, co skutkowało utratą ważności tego dokumentu.

Sąd I instancji nie zgodził się z Wnioskodawcą, że utrata ważności wydanej mu książeczki nurka, była następstwem niedochowania przez organ należytej staranności związanej z koniecznością powiadomienia strony o zmianie przepisów prawa. Zauważył, że zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa, wywodzącą się z prawa rzymskiego ignorantia iuris nocet (łac. nieznajomość prawa szkodzi), nie można podnosić, że ktoś zachował się niezgodnie z normą, dlatego że nie wiedział o jej istnieniu. Równocześnie dla poprawnego stosowania tej zasady konieczne jest, aby wszystkie akty prawne były publikowane w sposób umożliwiający każdemu zapoznanie się z ich treścią. W Polsce jest to realizowane poprzez obowiązek publikacji powszechnie obowiązujących źródeł prawa w Dzienniku Ustaw, a pozostałych aktów w Monitorze Polskim.

Sąd I instancji podał, że u.w.p.p. została opublikowana w Dzienniku Ustaw w dniu 24 listopada 2003 r. Dlatego okres przejściowy 5 lat od dnia ogłoszenia ustawy, umożliwiający wymianę dokumentów kwalifikacyjnych był wystarczający na zapoznanie się z nowymi przepisami oraz dokonanie stosownych czynności w celu zachowania kwalifikacji zawodowych. Skarżący, jako profesjonalista w danej dziedzinie, obowiązany był znać i przestrzegać przepisy dotyczące jego uprawnień i obowiązków oraz podejmować działania mające na celu przeciwdziałanie ich utracie.

Sąd I instancji zwrócił uwagę na art. 61 Konstytucji RP gwarantujący każdemu prawo do informacji publicznej, w tym do uzyskiwanie informacji o działalności organów władzy publicznej. Zauważył też, że ustawa jest źródłem prawa powszechnie obowiązującym, warunkiem wejścia w życie jest jej ogłoszenie (art. 87 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP). Natomiast na etapie prac legislacyjnych nad ustawą prawo gwarantuje możliwość konsultacji publicznych z grupami bezpośrednio związanymi z daną materią ustawową. W trakcie prac nad projektem u.w.p.p. organy skupiające nurków zawodowych miały zapewnioną możliwość takiego współdziałania. Dlatego WSA za niezasadny uznał zarzut nawiązujący do braku szczególnego nadzoru nad wprowadzaniem ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego ośrodków szkoleniowych oraz nadawania większych praw uprawnieniom nurkowym nadawanych na terenie Europy i przez resort spraw wewnętrznych, WSA wyjaśnił, że ośrodki szkoleniowe działają na wolnym rynku działalności gospodarczej. Ponadto wskazał, że w u.w.p.p. i rozporządzeniach wydanych na podstawie art. 23 ust. 6 i 7 ww. ustawy znajdują się przepisy umożliwiające wydanie odpowiedniego dyplomu, świadectwa przez właściwy organ osobom posiadającym dokumenty kwalifikacyjne, uprawniające do wykonywania prac podwodnych.

W tej sytuacji, wniosek skarżącego o wymianę książeczki nurka na aktualnie obowiązujący druk nie mógł zostać rozpatrzony przez organ jako złożony po 25 maja 2009 r. Po tym terminie ustawodawca nie przewiduje wymiany dokumentów potwierdzających kwalifikacje nurków i kierowników prac podwodnych. Wobec powyższego, brak podstawy prawnej dla dokonania ww. czynności uniemożliwiał przeprowadzenie postępowania.

Wnioskodawca nie zgodził się z ww. wyrokiem WSA i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA). Zaskarżył wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postanowienie powinno zostać uchylone, ponieważ zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 u.w.p.p. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy powyższy przepis, w zakresie, w jakim uniemożliwia wymianę książeczki nurka po upływie 5 lat od dnia wejścia ustawy, faktycznie pozbawiając możliwości wykonywania tego zawodu, jest niegodny z art. 22,art. 32 ust. 3 oraz art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

W oparciu o powyższy zarzut Skarżący wnosił o: uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, o zwrot przez Ministra kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu, oświadczając, że pomoc ta nie została opłacona w części lub w całości. W piśmie procesowym z 10 czerwca 2019 r., stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej, wnosił o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawił w jej uzasadnieniu.

Obecni na rozprawie przed NSA w dniu 18 października 2022 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, a pełnomocnik Ministra Infrastruktury wnosił o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Wnioskodawcy nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej; bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami (art. 174 p.p.s.a.), którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Z kolei według art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania stanowi usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli uchybienie wojewódzkiego sądu administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i tylko w takim przypadku skarga kasacyjna oparta na tej podstawie może być uwzględniona. Użyte w omawianym przepisie sformułowanie "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem zachodzi związek przyczynowy, a przy tym naruszenia prawa były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyroki NSA z: 11 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 2103/12; 20 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1933/12). Ponadto w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a nie można powoływać się na uchybienie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie albo niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, związany zarzutami skargi kasacyjnej, nie może zastępować strony i precyzować czy też konkretyzować ani samych zarzutów, ani ich uzasadnienia. Związanie granicami skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że stawiane zarzuty muszą być formułowane i argumentowane precyzyjnie, bowiem NSA nie może domyślać się intencji autora skargi kasacyjnej, wskazywać na podstawie niewyartykułowanego opisu naruszonych przepisów, doprecyzowywać sformułowanych w niej zarzutów czy ich uzasadnienia (por. wyrok NSA z 1 lipca 20221241/21; Lex nr 395391).

W niniejszej sprawie został sformułowany jeden zarzut i to naruszenia przepisów postępowania, którymi miały być art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. i to w powiązaniu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 u.w.p.p. jako niezgodnego z art. 22, art. 32 ust. 3 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim uniemożliwiał wymianę książeczki nurka po upływie 5 lat od dnia wejścia w życie u.w.p.p.

Powołanie się przez autora skargi kasacyjnej na naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. nie powodowało, aby sformułowany zarzut podpadał pod podstawę z art. 174pkt 2 p.p.s.a., ponieważ przepisy te mają charakter wynikowy i ich zastosowanie jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego (jak w tej sprawie co wynikało z powołania art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., mówiącego o naruszeniu prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy), które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów, autor skargi kasacyjnej jest zobowiązany bezpośrednio powiązać ten zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów, które to naruszenie sąd I instancji wadliwie zaakceptował. W niniejszej sprawie, jak wskazał, połączył to naruszenie z przepisami prawa materialnego.

Dlatego zarzut ten został nieprawidłowo sformułowany. Do tego zarzut ten wskazywałby, że w kontrolowanej sprawie doszło do rozpatrzenia wniosku Strony, podczas gdy organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a § 1 i 2 k.p.a. i Minister to postanowienie utrzymał w mocy, a WSA skargę na te postanowienia oddalił.

Skarga kasacyjna w ogóle (ani w zarzucie, ani w uzasadnieniu) nie podnosi naruszenia tego przepisu i dlatego nie było podstaw do odniesienia się, czy art. 61a §1 i 2 k.p.a. został naruszony, a tym samym, czy ocena przez WSA kwestionowanych postanowień była prawidłowa.

W świetle, co wyżej wyjaśniono, w oparciu o art. 176 i art. 183 Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd odwoławczy tylko wtedy może uczynić zadość obowiązkowi odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4547/21; Lex nr 3349041).

Jednakże skład orzekający miał też na uwadze uchwałę pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (opubl.: ONSAiWSA z 2010 r. z . 1 poz. 1), że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych i odniósł się do prawidłowości zastosowania art. 61a k.p.a. przez organy i zaakceptowania tego stanu przez Sąd I instancji.

Zgodnie z art. 61a § 1 zd. pierwsze k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wniosek), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W orzecznictwie (por. wyroki NSA z: 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 2050/19; 9 marca 2022 r. sygn. akt III OSK 1030/21) i doktrynie (por. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/e.2022, komentarz do art. 61a, t. 3) przyjmuje się, że wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw mieści w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania administracyjnego.

W niniejszej sprawie taka sytuacja wystąpiła. Skarżący wnioskiem z 8 grudnia 2017 r. zażądał wymiany na aktualny druk książeczki nurka Nr [...] wydanej 26 stycznia 1998 r.

Natomiast w myśl art. 32 u.w.p.p. dokumenty potwierdzające uprawnienia do wykonywania zawodów, o których mowa w art. 19, oraz książeczki nurka wydane przed dniem wejścia w życie ustawy zachowywały ważność do czasu ich wymiany, jednak nie dłużej niż przez okres 5 lat od dnia wejścia w życie ustawy. Na mocy art. 34 u.w.p.p. akt ten wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia czyli w dniu 25 maja 2004 r. (Dz. U. Nr 199 poz. 1936 z 24 listopada 2003 r.). Uregulowania u.w.p.p. nie przewidywały możliwości wystąpienia o wymianę dokumentów, o których mowa w art. 19 ustawy czy książeczek nurka, po 25 maja 2004 r., na co słusznie zwróciły uwagę organy oraz Sąd I instancji. Dlatego wystąpiła inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a.

Na marginesie należy zauważyć, że omawiana ustawa o.w.p.p. miała sześciomiesięczne vacatio legis i termin z art.32 tego aktu na wymianę dokumentów zaczął biec od wejścia ustawy w życie. W rzeczywistości zainteresowani mieli okres ponad 5 lat na wymianę omawianych dokumentów. Był to wystarczająco długi okres na uregulowanie spraw zawodowych. Dlatego brak jest podstaw do przyjmowania, że regulacja art. 32 w zw. z art. 34 u.w.p.p. zakreślając termin 5 lat na wymianę dokumentów potwierdzających stosowne uprawnienia była niezgodna z art. 22, art. 32 ust. 3 czy art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Nie ograniczała nadmiernie wolności działalności gospodarczej ani wolności wyboru i wykonywania zawodu i na równych zasadach wobec zainteresowanych podmiotów.

Skład orzekający nie dopatruje się sprzeczności rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie z wyrokiem NSA z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 1076/19 w sprawie wniosku skarżącego o wymianę świadectwa nurka także załatwionego postanowieniem wydanym na podstawie art. 61a k.p.a. w związku z art. 32 u.w.p.p., albowiem innego rodzaju i szersze zostały zgłoszone zarzuty w skardze kasacyjnej.

Wobec powyższego, uznając skargę za pozbawiona usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

Sąd na mocy art. 207 p.p.s.a. WSA odstąpił w od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu, ustanowionego na etapie postępowania kasacyjnego, za uczestniczenie w rozprawie kierując się sytuacją materialną skarżącego, zwolnionego od kosztów, będącego w trudne sytuacji życiowe, takżej z uwagi na utratę uprawnień nurka.

Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego kasacyjnie o przyznanie kosztów zastępstwa procesowego w ramach udzielonego z urzędu prawa pomocy, która nie została opłacona, należało wyjaśnić, że do orzeczenia o przyznaniu tych kosztów właściwy jest Sąd pierwszej instancji, ponieważ według art. 254 § 1 p.p.s.a. to do tego Sądu należy rozpoznawanie wniosków o przyznanie prawa pomocy, z którym wiąże się obowiązek wypłaty stosownego wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.