Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 192/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50-51
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 25 czerwca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w części dotyczącej nakazu demontażu schodów drewnianych i w tym zakresie umorzenia postępowania organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymania w mocy decyzji nakazującej doprowadzenie do stanu poprzedniego części strychu i lokalu uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi H. J. i J. J. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanej części strychu i lokalu mieszkalnego do stanu poprzedniego uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w J., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51ust. 1 i ust. 7 Prawa budowlanego, nakazał skarżącym– inwestorom robót budowlanych związanych z przebudową części strychu i lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w P. rozbiórkę i wykonanie następujących robót:- rozbiórkę ścianki działowej wydzielającej część strychu,- demontaż schodów drewnianych prowadzących z lokalu nr [...] na strych,- zabudowanie otworu w stropie wykonanego między lokalem nr [...] a strychem. Organ I instancji motywując swoje rozstrzygnięcie, wyjaśnił, że brak jest zgody wszystkich współwłaścicieli obiektu budowlanego na wykonane prace, wobec tego należało nakazać rozbiórkę wymienionych w osnowie decyzji elementów.

W odwołaniu od decyzji H. i J. J. podnieśli, iż wykonując sporne roboty budowlane posiadali wówczas (w 2006 r.) ustną zgodę wszystkich współwłaścicieli budynku mieszkalnego na wykonanie wykonanych prac (w tym z poprzednikami prawnymi p. S.). Państwo G. nie mieli wówczas żadnych zastrzeżeń, tym bardziej że i oni sami w tym czasie także odgrodzili swoją część strychu do wyłącznego korzystania. Państwo Szatkowscy wyrazili pisemną zgodę za wykonanie (istnienie) tejże inwestycji. W kwestii zaś zarzutu p. G. odnośnie do braku dostępu do kominów poprzez postawienie ścianki działowej, inwestor wyjaśnił, że dostęp do wszystkich kominów z racji wykonywania przeglądów jest możliwy poprzez 2 okna włazowe (jedno w dawnej części wspólnej ogólnodostępne i drugie w części użytkowanej przez inwestorów) – co odbywa się cały czas bezproblemowo. W dalszej części wyjaśnili, że prawdziwa przyczyna konfliktu wynika z faktu braku zgody pozostałych współwłaścicieli na zmianę usytuowania drogi dojazdowej w taki sposób, by niejako utworzyć dwa odrębne budynki, co jest w ocenie pozostałych współwłaścicieli niemożliwe ze względu na istniejące elementu infrastruktury takie jak szambo, odpływy kanalizacyjne i burzowe oraz wewnętrzna droga dojazdowa i p.poż. - pozostające po stronie p. G.

Decyzją z dnia [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania i jak podkreślił wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu odwoławczego zakres wykonanych robót przemawia za uznaniem, iż wykonane roboty budowlane były "przebudową" w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Inwestor nie zmienił parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, lecz w wyniku wykonanych robót budowlanych zmodyfikował wyłącznie parametry techniczne i użytkowe spornego strychu. Bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b.) zrealizował roboty budowlane, a zatem należało rozważyć konieczność zastosowania któregoś ze środków przewidzianych przez ustawodawcę w ramach regulacji art. 51 ustawy prawo budowlane. W ramach postępowania należało ustalić, czy roboty budowlane wykonane zostały w sposób poprawny i w przypadku gdyby roboty wykonane zostały w sposób wadliwy, to należało nakazać: 1. zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, w określonym terminie lub w przypadku ustalenia, że roboty wykonano poprawnie, umorzyć postępowanie w sprawie. W ocenie organu odwoławczego, "przedmiotowe roboty zostały wykonane w części wspólnej budynku - tj, na poddaszu w części ogólnodostępnego strychu" (str. 3 decyzji). W budynku funkcjonuje mała wspólnota mieszkaniowa (istnieją trzy wyodrębnione lokale mieszkalne). Organ wskazał, że do zarządu nieruchomością wspólną w małej wspólnocie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego (art. 199-209). W przypadku, gdy określone czynności przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Ponieważ w trakcie trwania postępowania takiej zgody nie wyraził J. G., a inwestorzy nie przedstawili dowodu na okoliczność swoich twierdzeń o posiadaniu ustnej zgody ówczesnych wszystkich współwłaścicieli części wspólnej (w tym J. G.), to oznacza że inwestorzy nie wykazali się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tej sytuacji organ I instancji miał, zdaniem DWINB, uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Ponadto organ odwoławczy nie dopatrzył się uchybień w sposobie w jaki PINB prowadził postępowanie mających istotne znaczenie dla zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę na ostateczną decyzję złożyli H. i J. J. podkreślili, że decyzje o zamknięciu swojej części strychu do wyłącznego użytkowania podjęli po uzgodnieniach ustnych wszystkich ówczesnych lokatorów, tj. z państwem P. oraz państwem G., a na rozprawie przed sądem dodatkowo podnieśli, że rozstrzygnięcie odnoszące się do likwidacji schodów nieprawidłowe, gdyż schody zostały wykonane w jego lokalu mieszkalnym a nie na strychu i mogą stanowić element wystroju mieszkania tak jak np. mebel, tym bardziej ze względu na swoją konstrukcję. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w motywach wyroku, że postępowanie legalizacyjne było prowadzone w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W ocenie sądu, w tym stanie, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały tryb określony w art. 51 Prawa budowlanego (bez wcześniejszego wstrzymania już wykonanych robót na podstawie art. 50 tej ustawy), albowiem roboty w chwili kontroli były zakończone wiele lat wcześniej a wydzielone pomieszczenie strychowe użytkowane. Dalej sąd wskazał, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił przyczynę uniemożliwiającą doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wskazując, że przeszkodą do legalizacji robót budowlanych był stwierdzony brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podkreślił, że w sprawie nie zostało zakwestionowane ustalenie, że przedmiotem postępowania naprawczego były wykonane samowolnie roboty budowlane polegające na przebudowie części wspólnego strychu, lecz zakwestionowano fakt ich wykonania bez zgody wszystkich współwłaścicieli części wspólnych. Ponadto na rozprawie przed Sądem skarżący J. J. zarzucił dodatkowo Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w sytuacji gdy nie wszystkie roboty objęte zaskarżoną decyzją wykonane zostały na części wspólnej, tj. strychu. Podniósł, że schody objęte nakazem rozbiórki wykonane zostały w jego lokalu mieszkalnym i mogą stanowić element wystroju mieszkania. Nie godzi się zatem na ich rozbiórkę. W tych okolicznościach Sąd weryfikując przyjęty w decyzji stan faktyczny przeprowadził analizę zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Uwzględniając wyniki postępowania dowodowego sąd stwierdził, że okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na roboty budowlane związane z wydzieleniem pomieszczenia strychowego była kwestionowana przez skarżących zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak i w skardze. Sąd uznał za prawidłowe wnioskowanie organu, że zakres robót koniecznych do doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem wymagał uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli części wspólnych budynku. Strych w tym wypadku stanowi część wspólną nieruchomości budynkowej, do której po postawieniu ścianki działowej na części tego strychu i połączeniu go z lokalem mieszkalnym skarżących współwłaściciel J. G. pozbawiony został dostępu. Pozostali współwłaściciele K. i. S. wyrazili inwestorowi na takie roboty pisemną zgodę. Skoro zatem efektem działań naprawczych były roboty budowlane służące wydzieleniu na części strychu pomieszczenia do wyłącznego korzystania przez strony skarżące w budynku mieszkalnym, to inwestor miał obowiązek wykazania tytułu prawnego do dysponowania w tym celu częścią wspólną budynku, gdyż wykonane roboty na strychu przekraczały zakres zwykłego zarządu, ale inwestor powołujący się na ustną umowę winien ten fakt udowodnić za pomocą określonych środków dowodowych, czego jednak nie uczynił. W zaistniałej sytuacji organ administracyjny nie miał możliwości zweryfikowania twierdzeń inwestora bez przedstawienia przez niego dowodu na podnoszoną okoliczność, gdyż obecnie nie żyje poprzedni współwłaściciel p. P. a J. G. zwalcza istniejącą samowolę. Dalej sąd zwrócił uwagę, że w sprawie równie istotną kwestią była analiza treści zawiadomienia PINB w J. z dnia 31 listopada 2017r. o wszczęciu postępowania i określeniu jego przedmiotu. Z zawiadomienia wynika, że postępowanie dotyczyło "przebudowy części strychu w P. przy ul. [...] ". Sąd zwrócił uwagę, że zakres postępowania przed organem odwoławczym, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, jest taki sam jak przed organem pierwszej instancji, jako że organ odwoławczy rozpatruje i rozstrzyga tą samą sprawę administracyjną. Organ II instancji jako organ merytoryczny a zarazem kontrolny winien ten fakt uwzględnić rozstrzygając sprawę ponownie w jej całokształcie. Z osnowy decyzji PINB w J. wynika, że nakaz rozbiórki dotyczy nie tylko robót wykonanych w części wspólnej budynku (na strychu) ale także obejmuje roboty wykonane w lokalu mieszkalnym nr [...], tj. schody. Utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, umknęło uwadze DWINB, że nakaz w zakresie demontażu schodów wykracza poza zakres postępowania. Na koniec sąd wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie, organ odwoławczy uwzględni uwagi Sądu i w zależności od swoich ustaleń i ewentualnych dalszych dowodów, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., decyzją nr [...] z [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018.2096 z późn. zm.) oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (Dz.U.2018.1202 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania H. i J. J. od opisanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. nakazującej skarżącym doprowadzenie do stanu poprzedniego przebudowanej części strychu i lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. uchylił zaskarżoną decyzję w części dot. nakazu demontażu schodów drewnianych prowadzących z lokalu nr [...] na strych i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13.06.2016 r. do PINB w J. wpłynęło pismo od J. G. będącego współwłaścicielem budynku przy ul. [...] w P. z prośbą o interwencję w sprawie nielegalnego zabudowania strychu w budynku przez H. i J. J. W dniu 20.07.2016 r. PINB w J. przeprowadził wizję w terenie w sprawie przebudowy części pomieszczenia strychowego przy ul. [...] w P. Ustalono, że w budynku dokonano przebudowy części strychu o powierzchni podłogi 7,90m x 3,80m. Wykonano następujący zakres robót: perforacja części stropu nad mieszkaniem (wykonano schody zabiegowe); wykonano ściankę działową od strony klatki schodowej wydzielając część strychu do wyłącznego korzystania przez Państwa J.; wykonano instalację elektryczną i podciągnięto c.o.;- wymieniono jedno okno połaciowe (wyjście kominiarskie) i jedno okno w szczycie;-ocieplono konstrukcję dachu wraz z obudową g. k.; wykonano okładzinę podłogową i ścienną. Przebudowa pełni funkcję gospodarczą (suszenie prania, przechowywanie mebli). Z. K. przedłożył pełnomocnictwo H. J., pełnomocnik nie wie kiedy wykonano te prace, oświadczył, że nie było pozwolenia na budowę. K. S. oświadczyła, że wraz z mężem zrezygnowali z udziałów w strychu na rzecz Państwa J. co potwierdzone zostało pismem. Pełnomocnik zobowiązał się do dostarczenia operatu szacunkowego oraz innych dokumentów w terminie do 10.08.2016 r. Wykonano dokumentację fotograficzną. W dniu 05.08.2016 r. do PINB wpłynęły dokumenty przekazane przez inwestorów tj. Państwo J. Zawiadomieniem z dnia 30.11.2017 r., PINB w J. poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy części strychu w P. przy ul. [...]. W takim stanie rzeczy PINB w J. decyzją nr [...] z [...] nakazał H. i J. J. doprowadzenie do stanu poprzedniego przebudowanej części strychu i lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w P. tj. rozbiórkę i wykonanie następujących robót: rozbiórkę ścianki działowej wydzielającej część strychu, demontaż schodów drewnianych prowadzących z lokalu nr [...] na strych, zabudowanie otworu w stropie wykonanego między lokalem nr [...] a strychem.

Decyzja ta, w terminie przewidzianym prawem na wniesienie środka zaskarżenia została oprotestowana przez H. i J. J., którzy wnieśli odwołanie. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z [...] utrzymał w mocy decyzję PINB w J. nr [...] z [...] . Następnie decyzja DWINB została zaskarżona do WSA we Wrocławiu przez H i J. J. WSA wyrokiem z dnia 07.08.2018 r. sygn. akt II SA/Wr 252/18 uchylił zaskarżoną decyzję DWINB.

Po rozpatrzeniu odwołania i wnikliwej analizie zgromadzonego materiału dowodowego, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 07.08.2018 r. sygn. akt II SA/Wr 252/18 zapadłym w niniejszej sprawie wiąże tut. organ przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. WSA potwierdził konieczność zastosowania w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 51 prawa budowlanego, niemniej jednak wskazał, że nakaz demontażu schodów drewnianych prowadzących z lokalu nr [...] na strych wykracza poza zakres postępowania, prowadzonego w sprawie przebudowy części strychu w P. przy ul. [...]. Zakres wykonanych robót przemawia za uznaniem, iż wykonane roboty budowlane były "przebudową" w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem stanowi, że przez "przebudowę" należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych cech, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Inwestor w tej sprawie nie zmienił wskazanych parametrów charakterystycznych obiektu budowlanego, lecz w wyniku wykonanych robót budowlanych zmodyfikował wyłącznie parametry techniczne i użytkowe spornego strychu. Inwestor bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 1) zrealizował roboty budowlane będące przebudową istniejącego obiektu budowlanego, wobec wykonania przedmiotowych robót samowolnie należało rozważyć konieczność zastosowania któregoś z środków przewidzianego przez ustawodawcę w ramach regulacji art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepis ten dotyczy bowiem robót budowlanych wykonanych samowolnie innych niż budowa - innych niż wykonywanie obiektu w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego o których traktują art. 48 -49b Prawa budowlanego. Jak wskazuje organ, celem tej regulacji, nie jest karanie inwestora za wykonywanie robót budowlanych w sposób samowolny, lecz doprowadzenie materialnego efektu tych robót do stanu zgodnego z przepisami. W ramach postępowania należało zatem ustalić, czy roboty wykonane zostały w sposób poprawny i w przypadku gdyby zaszła taka potrzeba (roboty byłyby wykonane w sposób wadliwy) mając na uwadze charakter naruszenia prawa, należało w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (bowiem środki z art. 50 Prawa budowanego nie mogą mieć zastosowania z uwagi na zakończenie robót) nakazać: 1 zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (gdy doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w sposób inny niż poprzez, któryś z tych nakazów) albo 2. wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami, w określonym terminie (a zatem dotyczy to sytuacji gdy efekt samowolnych robót może zostać zaakceptowany po wykonaniu dodatkowych czynności), lub w przypadku ustalenia, że roboty wykonano poprawnie - umorzyć postępowanie w sprawie na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak pisze dalej organ odwoławczy w motywach decyzji, przedmiotowy budynek stanowi współwłasność H. i J. J., K. i M. S. oraz G. i J. G. Roboty budowlane, objęte postępowaniem, zostały wykonane w części wspólnej budynku - tj. na poddaszu w części ogólnodostępnego stychu. W budynku tym funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele poszczególnych lokali, których we wskazanym budynku jest mniej niż siedem. Z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1892), wynika, że w małej wspólnocie mieszkaniowej do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199 – 209 k.c. oraz art. 611 - 616 k.p.c. Wymienione przepisy kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 19/16). W rozpoznawanej sprawie zgody takiej inwestorzy od wszystkich pozostałych współwłaścicieli nie uzyskali, co potwierdza stanowisko jednego z współwłaścicieli wyrażone w piśmie inicjującym niniejsze postępowanie, a następnie konsekwentnie podtrzymywane w toku całego postępowania. Nie dysponują oni także orzeczeniem sądu wydanym w trybie art. 199 k.c. K. i M. S. wyrazili zgodę na wykonanie robót, natomiast J. G. w toku postępowania wielokrotnie podkreślał, że zgody na wykonane roboty nie wyraża. Co prawda H. i J. J. wskazują, że posiadali ustną zgodę na wykonanie robót budowlanych, jednakże brak jest dowodów potwierdzających takie twierdzenie. Jak wskazał sąd orzekający w niniejszej sprawie Inwestor powołujący się na ustną umowę winien ten fakt udowodnić za pomocą określonych środków dowodowych, czego jednak nie uczynił. W zaistniałej sytuacji organ nie miał możliwości zweryfikowania twierdzeń inwestora. Do chwili obecnej nie przedstawiono dowodów potwierdzających twierdzenie zawarcia ustnej umowy.

W realiach rozpoznawanego przypadku nie było zatem możliwości wydania innego rozstrzygnięcia jak określone w art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego polegającego na doprowadzeniu obiektu do stanu poprzedniego. W sytuacji bowiem, gdy osoby będące inwestorami nie wykazały się dowodem stwierdzającym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgodą współwłaścicieli budynku na wykonane roboty budowlane bądź zgodą zastępczą wydaną przez sąd powszechny, to organ I instancji miał uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., który ma za zadanie doprowadzić wykonane roboty budowlane do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, ponieważ doszło do stanu braku zgodności z prawem, przez którą rozumie się nie tylko zgodność z przepisami technicznymi, lecz także zbadanie przez organy nadzoru budowlanego prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 1439/14).

Mając jednak na uwadze wskazania zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 07.08.2018r. sygn. akt II SA/Wr 252/18 zapadłym w niniejszej sprawie, organ postanowił na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić decyzję PINB w J. nr [...] [...] w części dot. nakazu demontażu schodów drewnianych prowadzących z lokalu nr [...] na strych i w tym zakresie umorzyć postępowanie organu I instancji, ponieważ nakaz ten wykracza poza zakres przedmiotowego postępowania prowadzonego w sprawie przebudowy części strychu w P. przy ul. [...]. W pozostałym zakresie organ postanowił utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyła H. J. W skardze wniosła o dopuszczenie dowodu dokumentu pisemnego oświadczenia świadka na okoliczność pozytywnej wiedzy sąsiada tj. pana G. w przedmiocie spornego strychu. Okoliczność złożenia wniosku wynika z faktu, że po otrzymaniu orzeczenia WSA z dnia 14 stycznia 2019 skarżący zgłosili osobiście, jeszcze w 2018 roku w PINB w J. chęć i konieczność powołania świadka w sprawie, a w odpowiedziano im w PINB w J., że zgłoszenie źródła dowodowego osobowego może nastąpić dopiero po uzyskaniu orzeczenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., a tym należy oczekiwać na zawiadomienie od WINB z zapytaniem o inne wnioski dowodowe, które można przedłożyć. W czasie oczekiwania na możliwość złożenia źródła dowodowego zobowiązani otrzymali końcowe orzeczenie DWINB we W. niekorzystne dla nich. Wcześniej, zarówno po przeprowadzeniu rozpoznania sprawy przez PINB w J. oraz DWINB we W. nie byliśmy świadomi w ogóle, że jest możliwość przedstawić świadka, który potwierdzi prawdziwość naszych twierdzeń, gdyż w obu przypadkach padał wyłącznie na brak pisemnej zgody p. G. w kwestii zabudowy tej części strychu. Taką informację uzyskaliśmy dopiero na wokandzie sprawy w WSA we Wrocławiu oraz w pisemnym orzeczeniu, które otrzymaliśmy drogą pocztową. W związku z powyższym do skargi dołączono pisemne oświadczenie świadka, który był wykonawcą robót budowlanych, przeprowadzanych w budynku za zgodą. Świadek jest w stanie w razie konieczności potwierdzić swoje oświadczenie osobiście. Jednocześnie strona oświadcza, że jest gotowa na dokonanie wszelkich czynności lub robót, w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z przepisami.

Do skargi dołączono oświadczenie Z. B. z dnia 30 września 2018 r. (wykonawcy robót), w którym napisano, że uczestnik postepowania śledził postępy robót strychowych i akceptował je. Na rozprawie przed WSA skarżąca przedłożyła także poświadczone notarialnie oświadczenie G. i J. G. z dnia 24 czerwca 2019 z którego wynika, że wyrażają zgodę na zalegalizowanie przebudowy strychu.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ ponownie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył:

Ponownie rozpoznając sprawę, jak poprzednio sąd posługuje się kryterium legalności. Trzeba także pamiętać, że (jak prawidłowo wskazuje organ w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia) stosownie do treści art. 153 ppsa rozpoznając sprawę organ jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu. W tym zakresie, zdaniem sądu w tym składzie, organ nie sprostał w pełni ciążącemu nań obowiązkowi. Sąd bowiem wprawdzie zgodził się z organem, że w toku pierwszego postępowania skarżący nie przedstawili dowodów na okoliczność zgody trzeciego współwłaściciela na roboty budowlane na strychu, jednakże nic nie stało na przeszkodzie, aby takie dowody, ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzić. Z uzasadnienia sądu wynika, "że okoliczność braku zgody współwłaścicieli nieruchomości na roboty budowlane związane z wydzieleniem pomieszczenia strychowego była kwestionowana przez skarżących zarówno w toku postępowania odwoławczego, jak i w skardze". Dalej sąd podniósł, że "inwestor miał obowiązek wykazania tytułu prawnego do dysponowania (...) częścią wspólną budynku, gdyż wykonane roboty na strychu przekraczały zakres zwykłego zarządu, ale inwestor powołujący się na ustną umowę winien ten fakt udowodnić za pomocą określonych środków dowodowych, czego jednak nie uczynił". Trzeba także pamiętać, że, (w końcowej części uzasadnienia) wskazano, że ponownie prowadząc postępowanie, organ odwoławczy uwzględni uwagi Sądu i w zależności od swoich ustaleń i ewentualnych dalszych dowodów, podejmie rozstrzygnięcie w sprawie. Podsumując- trzeba powiedzieć, że o ile organ prawidłowo wykonał wskazówki w zakresie robót, objętych postępowaniem (schody), to te wytyczne uszły uwadze organu. Spowodowało to, w dalszej kolejności ograniczenie postępowania wyjaśniającego do wnioskowania na podstawie dowodów już zgromadzonych w sprawie. W tym miejscu można podnieść, że istnieją zasady postępowania administracyjnego, których organy administracji publicznej mają obowiązek przestrzegać. I tak rzeczą organu jest przestrzeganie zasady prawdy obiektywnej, zapisanej w art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, z której wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". Nadto kodeks w art. 8 kształtuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli; nakazując, aby organy administracji publicznej prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9). Wreszcie organy obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 kpa). Organ, po uchyleniu decyzji przez sąd, nie pouczył strony o możliwości złożenia wniosków dowodowych na okoliczności istotne dla sprawy tj. "ustnej: zgody uczestnika postępowania-współwłaściela/współwlaściceli nieruchomości na roboty budowlane. Jest to b. istotna okoliczność w toku postępowania, dotyczącego legalizacji tzw. "samowoli budowlanej". Przy tym jeszcze raz trzeba podkreślić, że wprawdzie w sposób oczywisty strona posiada, w toku postępowania, inicjatywę dowodową, ale ustalenie "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy" finalnie jest obowiązkiem orzekającego organu. W konsekwencji organ winien był pouczyć strony postępowania o możliwości składania wniosków dowodowych i ewentualnie po ich niezgłoszeniu orzec na podstawie całego materiału zgromadzonego w toku postępowania. Z oświadczenia strony skarżącej wynika, że próbowała ona złożyć wniosek dowodowy do organu pierwszej instancji, ale organ uznał go za przedwczesny (wobec braku akt postępowania). Natomiast organ odwoławczy ani nie pouczył strony o możliwości złożenia wniosków, ani nie zastosował się do normy, zawartej w art. 10 kpa.

Ze wskazanych względów, mając na uwadze treść przepisu art. 145 § 1 pkt 1c ppsa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania i w konsekwencji doprowadzić do naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a tej ustawy), na podstawie którego organy prowadziły postępowanie, orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie zastosowanie się do uwag zawartych w uzasadnieniu tego wyroku i wyroku uprzednio zapadłego w sprawie.