Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1034/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 w związku z art. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 1-2, art. 3 pkt 13
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Środzie Wlkp. na uchwałę Rady Gminy Kleszczewo z dnia 29 czerwca 2011 r. nr IX/66/2011 w przedmiocie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 2 ust. 2, 3 i 4; § 4 ust. 2; § 5 oraz § 6; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w części wskazanej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana


UZASADNIENIE

W dniu 29 czerwca 2011 r. Rady Gminy Kleszczewo (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z 07 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie: "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr IX/66/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kleszczewo (dalej: "Uchwała").

Pismem z 31 lipca 2012 r. Prokurator Rejonowy w Środzie Wlkp. (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą Uchwałę, w części obejmującej jej: § 2, § 4 ust. 2, § 5 i § 6. Z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia prawa, tj. art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., polegającego na przekroczeniu w zaskarżonych przepisach uchwały upoważnienia ustawowego do jej wydania, a to poprzez:

− wskazanie w § 2 ust. 1 Uchwały świadczeń, za które pobierana jest opłata, w sposób nazbyt ogólny, nieodpowiadający zasadom prawidłowej legislacji;

− ustalenie w § 2 ust. 2 Uchwały opłaty za świadczenia wykraczające ponad czas podstawy programowej oraz wprowadzenie odpłatności, które mają charakter opłaty stałej, nie pozostającej w związku z rodzajem danego świadczenia;

− uzależnienie w § 2 ust. 3 Uchwały wysokości opłat od deklarowanej przez rodziców liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu oraz ustalenie w § 2 ust. 4 Uchwały, iż opłata ulegnie zmniejszeniu tylko w razie zgłoszenia nieobecności dziecka;

− ustalenie w § 4 ust. 2 w zw. z § 6 ust. 1 Uchwały, iż opłaty za świadczenia dodatkowe organizowane na wniosek rodziców określi umowa cywilnoprawna między dyrektorem a rodzicami / opiekunami dziecka;

− wprowadzenie w § 5 Uchwały opłaty za nieodebranie dziecka z przedszkola w czasie zadeklarowanym przez rodziców;

− powtórzenie w § 6 ust. 2 Uchwały "zapisów ustawowych" dotyczących odpłatności za wyżywienie dziecka w przedszkolu,

wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator podniósł, że Rada Gminy stanowiąc zaskarżone przepisy przekroczyła upoważnienie ustawowe do stanowienia prawa miejscowego, którego zakres wyznaczają przepisy art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Przepisy te przewidują w zakresie ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola publicznego dwie kompetencje dla organu prowadzącego: (1) do ustalenia czasu bezpłatnego nauczania, wychowywania i opieki nie krócej niż 5 godz. dziennie oraz (2) do ustalenia opłaty za świadczenia przedszkola udzielone w czasie przekraczającym bezpłatny wymiar zajęć. Kryterium istotnym z punktu widzenia możliwości pobierania opłat jest czas pobytu dziecka w przedszkolu, wobec czego nie ma znaczenia, jaki jest wówczas realizowany rodzaj zajęć. Może być to również część zajęć należących do podstawy programowej wychowania przedszkolnego, których nie zdołano "zmieścić" w ustalonym przez organ prowadzący czasie bezpłatnego świadczenia usług. Żaden z powyższych przepisów nie wskazuje bowiem wprost, że podstawa programowa przedszkola winna być realizowana bezpłatnie.

Mając powyższe na względzie Prokurator uznał, że § 2 ust. 2 Uchwały narusza art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. Skoro bowiem przepis ten upoważnia radę gminy do określenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w wymiarze przekraczającym wymiar "czasu bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w przedszkolu", to rada gminy nie może ustalać opłat za świadczenia "ponad czas realizacji podstawy programowej" – co przewidziano w § 2 ust. 2 Uchwały – gdyż pojęcia te nie są tożsame, a akty prawa miejscowego winna cechować jasność i precyzyjność.

Dalej Prokurator wskazał, że w przypadku opłat za korzystanie z przedszkoli publicznych – tak jak każdej "opłaty" stanowiącej wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy – musi być przestrzegana zasada ekwiwalentności, wyrażająca się w tym, że opłatę wnosi się za konkretne świadczenie organu państwowego lub samorządowego i w relacji do konkretnych kosztów takiego świadczenia. Potwierdza to art. 14 ust. 5 u.s.o. wyraźnie wskazujący, że opłata za korzystanie z przedszkola jest należna "za udzielane świadczenia". W konsekwencji uchwała ustalająca wysokość opłat powinna wyszczególniać świadczenia oferowane przez przedszkole za odpłatnością oraz określać wysokość opłat za każde ze świadczeń z osobna, jak również wiązać ją z czasem – ilością godzin faktycznego korzystania przez konkretne dziecko z każdego ze świadczeń w ciągu miesiąca. Sposób ustalenia odpłatności winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca – racjonalna i stosownie uzasadniona.

Tymczasem, w ocenie Skarżącego, Rada Gminy w § 2 ust. 2, 3 i 4 Uchwały ustaliła wysokość opłaty w sposób zbyt ogólnikowy i zupełnie abstrakcyjny, nie zawierając jakiejkolwiek kalkulacji i nie wyjaśniając, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej wysokości, a nie innej. Przepis § 2 ust. 2 Uchwały nie zawiera wskazania, za jakiego rodzaju konkretne świadczenie żądana jest opłata i co się na opłacane świadczenie składa. Także wskazanie, że opłata jest naliczana za każdą "rozpoczętą godzinę", oznacza konieczność ponoszenia stałej, zryczałtowanej opłaty, niezależnie od rzeczywistego czasu, w jakim dziecko korzystało z danego świadczenia. W związku z powyższym nie jest wykluczone, że ustalona przez Radę Gminy wysokość opłat powoduje sytuację, iż rodzice dzieci będą partycypować w kosztach działania przedszkola, do których ponoszenia zobligowany jest organ prowadzący. Zdaniem Skarżącego zasadę ekwiwalentności narusza także § 2 ust. 3 i 4 Uchwały, gdyż wprowadziła konieczność ponoszenia opłat za czas zadeklarowanego przez rodzica (opiekuna prawnego) pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas korzystania dziecka z danego świadczenia. Jest to równoznaczne z opłatą za gotowość do spełniania świadczenia, a nie za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenie udzielanego przez przedszkole. Wprawdzie w § 2 ust. 4 Uchwały przewidziano możliwość zmniejszenia opłaty w razie "zgłoszonej nieobecności dziecka w przedszkolu", jednakże, w ocenie Prokuratora, nie jest to rozwiązanie wystarczające. Rada Gminy nie mogła bowiem arbitralnie przesądzić, iż opłata jest zmniejszana tylko w razie zgłoszenia nieobecności dziecka. Nawet w razie braku zgłoszenia nieobecności dziecka, rodzic nie może ponosić opłaty za świadczenie, które nie zostało wobec dziecka zrealizowane.

Oceniając "zapis" § 5 Uchwały Prokurator wskazał, że wprowadzenie stałej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku jego nieodebrania w czasie zadeklarowanym przez rodziców, nie spełnia wymogów zasady ekwiwalentności świadczeń. Opłata taka ma charakter kary administracyjnej, zaś przepisy ustawy o systemie oświaty w żadnym miejscu nie upoważniają rady gminy do ustanawiania takich kar.

Odnośnie do regulacji zawartej w § 4 ust. 2 i powiązanym z nim § 6 ust. 1 Uchwały, Skarżący podniósł, że w sposób niedopuszczalny wyłącza ona spod zakresu zaskarżonej Uchwały opłaty za "zajęcia dodatkowe organizowane na wniosek rodziców", pozostawiając ich uregulowanie umowie cywilnoprawnej, zawieranej pomiędzy dyrektorem a rodzicami / opiekunami prawnymi. Tymczasem art. 14 ust. 5 u.s.o. wyraźnie zobowiązał do ustalenia wysokości opłat za świadczenia wykraczające poza bezpłatny wymiar zajęć radę gminy, zatem przeniesienie tego obowiązku na dyrektora przedszkola oraz rodziców wykracza poza upoważnienie ustawowe.

Z kolei § 6 ust. 2 Uchwały stanowi, zdaniem Prokuratora, powtórzenie treści art. 67a ust. 3 u.s.o., który w związku z art. 14 ust. 6 u.s.o. w sposób jednoznaczny rozstrzyga kwestię ustalania opłat za wyżywienie w przedszkolach. Powtórzenie lub modyfikacja materii już uregulowanej ustawowo w akcie prawa miejscowego stanowi zaś niedopuszczalny zabieg, gdyż trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której został powtórzony, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Zamieszczenie spornej regulacji w zaskarżonej Uchwale stanowi ponadto przekroczenie upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o., gdyż w świetle przywołanych przepisów art. 67a ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o. rada gminy nie jest obecnie uprawniona do stanowienia o wysokości opłat za wyżywienie dziecka w przedszkolu.

Wreszcie, w ocenie Prokuratora, wyszczególnienie w § 2 ust. 1 Uchwały świadczeń, za które pobierana jest opłata, jest zbyt ogólne, albowiem nie wynika z niego, jakie konkretnie zajęcia mają być prowadzone, ani też w jakim czasie. Powyższe uniemożliwia rodzicom lub opiekunom dzieci rzetelną decyzję, czy skierować dziecko na dodatkowe, płatne zajęcia oraz uniemożliwia dokonanie wyboru poszczególnych świadczeń. Także czas realizacji ponadprogramowych zajęć płatnych winien być również określony, albowiem rodzic lub opiekun dziecka, w zależności od swoich możliwości finansowych i innych uwarunkowań, winien mieć możliwość wyboru poszczególnych świadczeń. Jedynie precyzyjne określenie w uchwałach odpłatnych świadczeń przedszkoli zapewnia czytelność usług opiekuńczo-wychowawczych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie. W ocenie organu ustawodawca nałożył na przedszkola publiczne obowiązek świadczenia usługi bezpłatnej 5-godzinnego nauczania, wychowania i opieki, bez nakazu realizowania w owych bezpłatnych godzinach podstawy programowej. Gmina ustala opłaty za świadczenia przedszkola przekraczające owe 5-godzinne minimum. Zaskarżoną Uchwałą przyjęto, że usługi przedszkola obejmujące podstawy programowe są realizowane w 5 bezpłatnych godzinach. Rada Gminy określiła opłatę za zajęcia realizowane po czasie obejmującym bezpłatne usługi, określając rodzaj owych świadczeń. Organ podzielił pogląd, że ustalenie opłat za świadczenia przedszkoli przekraczające owe 5-godzinne bezpłatne świadczenia w zakresie nauczania, wychowania i opieki winno polegać na określeniu wysokości konkretnych opłat za poszczególne świadczenia zgodnie z zasadą ekwiwalentności, a nadto, że opłata ta nie może mieć charakteru dowolności. W ocenie organu ustalone w Uchwale opłaty takiego charakteru nie mają – są odniesione do poszczególnych zajęć, wskazując ich rodzaj, a zatem zostały dostatecznie zindywidualizowane. Skarżący nie wskazał zaś, jaki stopień szczegółowości byłby, jego zdaniem, właściwy dla aktu prawa miejscowego mającego obowiązywać jednostki organizacyjne, które mają prawo w ramach świadczonych usług do organizowania różnego rodzaju zajęć, przy różnorodności ich form. Opłaty cechują się również ekwiwalentnością – są pobierane za rodzajowo wskazane w treści Uchwały usługi i czynności przedszkola. Nie wiadomo, jak miałoby wyglądać w tekście prawnym, przy zastosowaniu standardów legislacji, oczekiwane przez Skarżącego wyjaśnienie, dlaczego wysokość opłaty ustalono akurat w takiej, a nie innej wysokości. Nie sposób wskazać poprawnego legislacyjnie, obowiązującego aktu prawnego określającego opłaty, który zawierałby w swej treści takie wyjaśnienia.

Dalej organ wyjaśnił, że wymagana Uchwałą deklaracja rodzica o pobycie dziecka "generuje liczbę dzieci obecnych, pobierających świadczenie, liczba dzieci generuje koszt świadczenia. Zupełnie niemożliwa do zaplanowania zmiana liczby dzieci powoduje inny koszt świadczenia (skala odpłatności)." Jeżeli rodzic nie uprzedza o nieobecności dziecka, przedszkole cały czas ponosi takie same koszty, jakby dziecko do przedszkola uczęszczało. Przedszkole kalkuje koszty przy założeniu pobytu dziecka w przedszkolu, a więc w odniesieniu do odpłatności, jaką za świadczenie otrzyma. W efekcie przyjęcia poglądu, iż niezgłoszona nawet nieobecność dziecka zmniejsza tę opłatę, przedszkole poniesie koszty usługi, ale nie otrzyma ich zwrotu. Nie będzie miało żadnej możliwości przygotowania się do tej sytuacji, która wpłynie na jej koszty. Zdaniem organu, w stosunkach tego typu "prawnie przyjęte jest" zawiadomienie o odmowie przyjęcia świadczenia, najczęściej nawet z podaniem uzasadnienia takiego odstąpienia. Wszystko to w celu dążenia do równości prawnej stron tego stosunku. W sprawie mamy do czynienia z usługą polegającą na świadczeniu usług przedszkolnych, a nie "usługą" polegającą na utrzymywaniu stanu gotowości do wykonania świadczenia danego typu. Rodzic, jako jedna za stron tego stosunku, ma obowiązek powiadomienia o nieskorzystaniu ze świadczenia, które umówiła się przyjmować, z czego wynika obowiązek drugiej strony do gwarantowania miejsca w przedszkolu w sytuacji, gdy dziecko z niego nie korzysta. Przyjmując, że gmina ma prawo wymagać powiadomienia o niepobieraniu świadczenia, ma też prawo odpowiednio do tego kalkulowania opłaty.

Niezasadnym, w ocenie Rady Gminy, jest również zarzut istotnego naruszenia prawa przez przepisy § 4 ust. 2 w zw. z § 6 Uchwały, gdyż nie normują one usług przedszkola oferowanych w ramach zajęć określonych w § 2 ust. 1 Uchwały, ale zajęcia dodatkowe. Również powtórzenie zapisów ustawowych o odpłatności za wyżywienie dziecka nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga w części zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr IX/66/2011 Rady Gminy Kleszczewo w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola, dla których organem prowadzącym jest Gmina Kleszczewo, acz – z uwagi na związanie Sądu granicami przedmiotu zaskarżenia – wyłącznie w części zakwestionowanej w skardze, tj. w zakresie jej przepisów § 2, § 4 ust. 2, § 5 i § 6.

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z 11 sierpnia 2011 r. (Nr 218, poz. 3436), a weszła w życie z dniem 26 sierpnia 2011 r., z mocą obowiązującą do 01 września 2011 r. (§ 9 Uchwały).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – jako że zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki: NSA z 22.11.2005 r., I OSK 971/05; NSA z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; WSA w Opolu z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; WSA w Gorzowie Wlkp. z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; WSA we Wrocławiu z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; WSA w Gliwicach z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11 – CBOSA) oraz doktryna (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA w Opolu z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych oraz TK jako rażące naruszenie prawa. Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Dlatego też jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego (zwłaszcza takich, jak statuty lub regulaminy) regulacji innych aktów normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dokładnymi (dosłownymi), tzn. nie zawierającymi nawet najmniejszej zmiany treści przepisu powtarzanego, ażeby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego – danego aktu prawa miejscowego czy też aktu normatywnego "powtarzanego" (ustawy, rozporządzenia, bądź innego aktu będącego źródłem powtórzenia) – ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (por. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 4 oraz uw. 2 i 3 do § 118).

Jak to już wyżej wspomniano, w niniejszej sprawie kontrolowana Uchwała została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia ustawowego zawartego w ustawie o systemie oświaty (w jej art. 14 ust. 5).

Z treści art. 5 ust. 5 tej ustawy wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 u.s.o. organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin (art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o.). Z kolei w art. 5a ust. 3 u.s.o. określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2 i 2b, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie do art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.).

Należy podkreślić, że przywołane wyżej brzmienie przepisów art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 obowiązuje od dnia 1 września 2010 r., a to na mocy art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Wcześniej art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Z kolei art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. głosił, że: "Przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; (...)". Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ww. ustawy zmieniającej (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem tej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega na wyraźnym dopuszczeniu możliwości pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym co najmniej pięciogodzinny wymiar bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, przy jednoczesnym utrzymaniu obowiązku realizacji podstawy programowej wychowania przedszkolnego. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w stanie prawnym obowiązującym od dnia 01 września 2010 r. dopuszczalne jest ustalenie opłaty także za świadczenia przedszkoli publicznych mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad czas bezpłatnych świadczeń określony w wymiarze minimalnym lub wyższym przez radę gminy (podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 10.03.2011 r., II SA/Ol 35/11, z aprobującą glosą T. Lewandowskiego, LEX/el. 2012; wyrok WSA w Poznaniu z 31.08.2011 r., II SA/Po 500/11, CBOSA; wyrok WSA w Lublinie z 10.01.2012 r., III SA/Lu 681/11, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 07.11.2012 r., IV SA/Po 957/12, CBOSA). Przemawia za tym wzgląd zarówno na wykładnię językową, jak i funkcjonalną przepisów art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. Godzi się zauważyć, że przyjęcie odmiennej interpretacji (o niemożności pobierania opłat za świadczenia udzielane wprawdzie w czasie przekraczającym ustalony wymiar zajęć bezpłatnych, ale mieszczące się w podstawie programowej) mogłoby stanowić bodziec do odstępowania przez przedszkola chcące zachować możliwość pobierania opłat za ten czas, od realizacji w tym czasie podstawy programowej – z oczywistą szkodą dla dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym.

W myśl art. 3 pkt 13 u.s.o. przez "podstawę programową wychowania przedszkolnego lub podstawę programową kształcenia ogólnego" należy rozumieć obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Tak zdefiniowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego została bliżej określona w załączniku nr 1 do obowiązującego w czasie podjęcia zaskarżonej Uchwały rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Obejmuje ona szerokie, nadal jednak dość ogólnie zakreślone spektrum aktywności dziecka – zabaw, zajęć (dydaktycznych, sportowych itp.), czynności (opiekuńczych, samoobsługowych, organizacyjnych i in.), tudzież drobnych prac (gospodarczych, porządkowych, ogrodniczych itd.). Każde przedszkole (nie tylko publiczne) winno realizować programy wychowania przedszkolnego uwzględniające wspomnianą podstawę programową wychowania przedszkolnego (art. 14 ust. 2 u.s.o.).

Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), statut przedszkola winien określać m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Ubocznie należy zauważyć, że ani cytowane rozporządzenie, ani ustawa o systemie oświaty nie stanowią wyraźnie, iż wymagane minimum pięciu godzin zajęć bezpłatnych winno być poświęcone realizacji podstawy programowej. Taki wniosek – sformułowany wyraźnie w zacytowanym wyżej fragmencie uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – da się jednak wyprowadzić z całokształtu regulacji normatywnej dotyczącej wychowania przedszkolnego. Nadto znajduje on dodatkowe oparcie we wnioskowaniu – na zasadzie ostrożnej analogii – z przepisu art. 70 ust. 2 Konstytucji RP, który w zdaniu pierwszym głosi, że nauka w szkołach publicznych jest bezpłatna. Na tle tej regulacji sformułowany został w doktrynie pogląd, że konstytucyjna zasada bezpłatności nauki dotyczy realizacji całego obowiązkowego (podstawowego) programu nauczania – tak jak jest on przez przepisy prawa ustalony dla danego szczebla i rodzaju szkoły – natomiast nie ma przeszkód, by szkoła prowadziła dodatkowe zajęcia i pobierała za nie opłaty równoważne ich kosztom (L. Garlicki [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom. III, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2003, uw. 8 do art. 70). Odpowiednie odniesienie tej regulacji do edukacji przedszkolnej – uprawnione co najmniej w zakresie obejmującym ustawowy obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego (art. 14 ust. 3 u.s.o.) – oznaczałoby konieczność zapewnienia bezpłatności edukacji w przedszkolach publicznych w wymaganym zakresie realizacji ustalonej podstawy programowej, tj. właśnie w wymiarze 5 godzin dziennie. Wszystko to prowadzi do wniosku, że w trakcie owych wymaganych pięciu godzin bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki winny być realizowane świadczenia z zakresu podstawy programowej.

W tym miejscu Sąd z aprobatą zauważa, że zasada, iż usługi świadczone przez publiczne przedszkola w zakresie podstawy programowej są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, została przesądzona expressis verbis przez Radę Gminy w zaskarżonej Uchwale (§ 1).

Powyższe nie stoi na przeszkodzie realizacji podstawy programowej w większym wymiarze, wykraczającym poza owe wymagane 5 godzin dziennie, z jednoczesną możliwością pobierania za ów dodatkowy czas opłat, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 10.05.2012 r., II SA/Go 254/12). Z treści art. 14 ust. 5 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. wynika bowiem bezsprzecznie, że publiczne przedszkole ma obowiązek realizowania bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie. Rada gminy może wydłużyć bezpłatny czas pobytu dziecka w przedszkolu według swego uznania. W przypadku zaś ograniczenia bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu publicznym do określonego czasu, nie krótszego niż 5 godzin, rada gminy jest uprawniona ustalić wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, przyjmując jako podstawę czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum (por. wyroki WSA: z 10.03.2011 r., II SA/Ol 35/11; z 31.08.2011 r., II SA/Po 500/11; z 10.01.2012 r., III SA/Lu 681/11; z 07.11.2012 r., IV SA/Po 957/12 – CBOSA).

Przywołany przepis, ani inne unormowania ustawy o systemie oświaty, nie zawierają definicji legalnej terminu "opłata". W orzecznictwie i doktrynie powszechnie przyjmuje się, że ustanawiane w przepisach na rzecz podmiotów publicznych "opłaty" stanowią w istocie wynagrodzenie za, związane z kosztami, działania władzy. Stąd "opłatę" definiuje się jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. W przypadku "opłat" istnieje więc charakterystyczny związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Tym samym opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego (por. wyrok NSA z 03.04.2012 r., I OSK 2315/11, CBOSA).

Nie ulega wątpliwości, że taki właśnie charakter ma też opłata ustalana przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych niejednokrotnie wskazywano na bezwzględną konieczność konkretyzowania w uchwałach świadczeń, za które przedszkola publiczne miały prawo pobierać opłaty. Konsekwentnie przyjmowano także pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne były też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. np. wyroki NSA: z 25.02.2011 r., I OSK 2035/10; z 24.11.2010r., I OSK 1554/10; z 03.11.2010 r., I OSK 1386/10; z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; z 28.01.2010 r., I OSK 1477/09; z 03.03.2009 r., I OSK 1189/08 – CBOSA). Przytoczone poglądy wymagają odniesienia do aktualnego brzmienia art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o.

Już z wykładni językowej art. 14 ust. 5 u.s.o. jasno wynika, że zakres udzielonego w tym przepisie upoważnienia sprowadza się do ustalenia przez radę gminy wysokości opłat za udzielane przez przedszkola publiczne świadczenia (w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych). Oznacza to, z jednej strony, konieczność bliższego określenia (skonkretyzowania) w uchwale świadczeń, za które mają być pobierane opłaty, a także wyszczególnienia stawek tych opłat, i to, lege non distinguente, stawek wszystkich opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania(jak opłaty za wyżywienie – art. 14 ust. 6 u.s.o.). Mowa tu o "stawkach opłat", gdyż, jak się przyjmuje, na gruncie art. 14 ust. 5 u.s.o. wykluczona jest możliwość ustalenia opłaty stałej, nie uwzględniającej rodzaju świadczeń, ich jakości, czasu trwania i faktycznego korzystania z nich przez dziecko. Z drugiej zaś strony, upoważnienie z art. 14 ust. 5 u.s.o. implikuje zakaz ujmowania w uchwale zagadnień wykraczających przedmiotem poza "ustalenie wysokości opłat".

W świetle przywołanego przepisu bezsporną pozostaje konieczność określenia w uchwale rodzajów świadczeń, za które naliczane będą opłaty. Wątpliwości może budzić jedynie stopień wymaganej szczegółowości takiego określenia. W stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. podkreślano w orzecznictwie konieczność precyzyjnego określania odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkola, argumentując, że tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w ówczesnym brzmieniu, tj. świadczenia mieszczące się w podstawie programowej (por. np. wyrok NSA z 03.11.2010 r., I OSK 1213/10, CBOSA). Skoro po nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. powyższy argument odpadł – bo aktualnie odpłatnie mogą być świadczone także usługi mieszczące się w podstawie programowej – to, w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, same świadczenia udzielane odpłatnie przez przedszkola mogą być w uchwale określone w sposób bardziej ogólny niż dotychczas.

W zaskarżonej Uchwale zakres świadczeń odpłatnych został określony w jej § 2 ust. 1, stanowiącym, że: "Po czasie wymienionym w § 1 świadczenia i usługi przedszkola publicznego realizowane są odpłatnie i obejmują:

1) realizowanie zadań opiekuńczo-wychowawczych w zakresie: a) fachowej opieki pedagogicznej, b) adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym, c) rozwijanie zdolności twórczych, d) wspieranie indywidualnych zainteresowań.

2) organizowanie imprez okolicznościowych;

3) zapewnienie bezpieczeństwa i opieki podczas pobytu dzieci w przedszkolu w czasie: a) zajęć terapeutycznych i profilaktycznych z udziałem logopedy, psychologa i innych specjalistów, b) zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców."

Uwzględniając poczynione wcześniej uwagi Sąd uznał, że taki sposób określenia w Uchwale odpłatnych świadczeń nie narusza prawa, gdyż jest dostatecznie jasny i konkretny. W konsekwencji skarga Prokuratora w części dotyczącej § 2 ust. 1 Uchwały nie zasługiwała na uwzględnienie i jako taka podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, w obecnym stanie prawnym nadal aktualnym pozostaje natomiast pogląd, że sam sposób ustalenia odpłatności, w tym zwłaszcza wysokość opłat, winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona (por. np. wyrok NSA z 03.11.2010 r., I OSK 1213/10, CBOSA). Należy w tym miejscu podkreślić – nawiązując do odnośnych twierdzeń skargi oraz polemicznych uwag odpowiedzi na skargę – że wspomniana wyżej kalkulacja opłat winna znaleźć się nie w samej Uchwale (jak to zdaje się sugerować Skarżący), lecz w uzasadnieniu do niej.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego wynika z § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP. Stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz przez sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ podejmując rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić uzasadnienie (por.: wyrok NSA z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03, CBOSA wyrok WSA w Warszawie z 28.01.2005 r., II SA/Wa 716/04, CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 688). W efekcie niedochowanie wymogu wskazanego w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP kwalifikowane jest zarazem jako naruszenie art. 7 Konstytucji RP (zob. wyroki: NSA z 06.05.2003 r., II SA/Kr 251/03; WSA w Warszawie z 28.01.2005 r., II SA/Wa 716/04 – CBOSA).

Zaskarżona Uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia, co potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu (k. 33 akt sądowych). W aktach sprawy przekazanych Sądowi przez organ nie ma również uzasadnienia projektu. Na tej podstawie należało uznać, że kontrolowana Uchwała podjęta została bez sporządzenia uzasadnienia, czyli bez dostatecznego przeanalizowania, a przynajmniej ujawnienia wszystkich okoliczności istotnych w sprawie, a w szczególności bez przedstawienia wymaganej, intersubiektywnie weryfikowalnej, kalkulacji ekonomicznej opłat. Już to oznacza, że zaskarżona Uchwała w części określającej wysokość opłat – tj. co do jej § 2 ust. 2, który stanowi, iż: "Ustala się następującą opłatę za jedną godzinę świadczeń, o których mowa w ust. 1: 1) 4,60 zł za pierwszą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej; 2) 0,50 zł za drugą i każdą następną rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas realizacji podstawy programowej" – została podjęta z naruszeniem prawa skutkującym nieważnością Uchwały w tej części. Ponadto trzeba podkreślić, że w świetle zasady ekwiwalentności brak podstaw do różnicowania wysokości stawki opłaty za pierwszą godzinę korzystania ze świadczeń (4,60 zł) w stosunku do stawki za dalsze godziny (0,50 zł).

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w odniesieniu do opłat za przedszkole zasada ekwiwalentności świadczeń ma charakter swoiście "jednokierunkowy" w tym sensie, że wyznacza jedynie nieprzekraczalną granicę wysokości opłaty, jaka może zostać ustalona przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie stając na przeszkodzie określeniu tej opłaty w niższej wysokości, tj. wprowadzeniu w uchwale niepełnej odpłatności za świadczone usługi. Skoro bowiem, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., rada gminy może całkowicie odstąpić od pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza "gwarantowane" bezpłatne 5 godzin dziennie, to tym bardziej może odstąpić od ich pobierania jedynie w części, a więc np. określając stawkę opłaty w wysokości niższej od wartości udzielanych świadczeń. Z tej perspektywy za dopuszczalne należałoby uznać wprowadzenie – tak jak w zaskarżonej Uchwale – jednej stawki za różne świadczenia udzielane przez przedszkole, pod warunkiem wszakże, że ustalona stawka byłaby równa lub niższa od wartości "najtańszego" świadczenia (grupy świadczeń) udzielanych w jednostce czasu.

Brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej Uchwały, które zawierałoby kalkulację stawek określonych przez Radę Gminy w § 2 ust. 1 Uchwały, uniemożliwia weryfikację ustalonych stawek pod kątem spełniania tak rozumianej zasady ekwiwalentności, a co za tym idzie – stanowi kolejny argument za stwierdzeniem nieważności ww. przepisu Uchwały. Dalsza wadliwość tego przepisu wiąże się z ustaleniem w nim odpłatności za czas korzystania ze świadczeń "ponad czas realizacji podstawy programowej", gdy tymczasem upoważnienie z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. przewiduje możliwość wprowadzenia opłat za świadczenia udzielane w czasie przekraczającym ustalony przez organ wymiar "bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki". Prokurator trafnie wskazuje, iż nie są to pojęcia tożsame, zwłaszcza w aktualnym stanie prawnym, dopuszczającym realizację podstawy programowej także w czasie przekraczającym wymiar zajęć bezpłatnych. Twierdzenia o tożsamości tych pojęć nie sposób też oprzeć na przepisie § 1 Uchwały, w myśl którego: "Usługi świadczone przez publiczne przedszkola prowadzone przez Gminę Kleszczewo w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu (...) są realizowane bezpłatnie w wymiarze 5 godzin dziennie, przez 5 dni w tygodniu od poniedziałku do piątku w godzinach określonych w statucie przedszkola". W obecnym stanie prawnym przepis ten winien być bowiem rozumiany raczej jako gwarancja realizacji podstawy programowej w czasie 5 godzin zajęć bezpłatnych, aniżeli jako ograniczenie realizacji tej podstawy tylko do takiego wymiaru godzin. Tym bardziej, że takie ograniczenie byłoby w praktyce trudne do wyegzekwowania, już choćby z uwagi na bardzo szerokie spektrum aktywności dzieci (zajęć, zadań, czynności, prac) objętych tą podstawą. Ubocznie należy zauważyć, że w świetle literalnego brzmienia analizowanego § 2 ust. 1 Uchwały, wprowadzającego opłatę za świadczenia "ponad czas realizacji podstawy programowej", udzielenie jakiegokolwiek ze świadczeń mieszczących się w tej podstawie w czasie "płatnym" (tj. wykraczającym poza czas określony w § 1 Uchwały) skutkowałoby obowiązkiem zwrotu przez przedszkole opłaty pobranej za czas tego świadczenia. Można wątpić, czy rzeczywiście taka była intencja uchwałodawcy.

Ponadto za wadliwe należało uznać także naliczanie opłat za każdą "rozpoczętą" godzinę korzystania ze świadczeń jak za godzinę pełną (zob. §2 ust. 2 pkt 2 Uchwały). Taka regulacja pozostaje w sprzeczności z niekwestionowaną w orzecznictwie zasadą ponoszenia opłat tylko za rzeczywisty czas korzystania przez dziecko z danego świadczenia. W przypadku naliczania opłat według stawki godzinowej, zasada ekwiwalentności świadczeń w przedstawionym wyżej rozumieniu – nakazującym ustalanie opłaty w wysokości nie przekraczającej rzeczywistej wartości świadczenia, a niekoniecznie tej wartości równej – uzasadniałaby naliczanie opłaty jedynie za "pełne" godziny korzystania ze świadczeń a pozostawianie nieodpłatnymi godzin li tylko "rozpoczętych".

W ocenie Sądu istotną wadliwością dotknięta jest także regulacja § 2 ust. 3 Uchwały, zgodnie z którą: "Miesięczna wysokość opłaty za czas realizacji odpłatnych świadczeń ustalana jest jako iloczyn: stawki godzinowej, o której mowa w ust. 2, deklarowanej przez rodziców / opiekunów prawnych liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu ponad czas określony w § 1 oraz liczby dni pobytu dziecka w przedszkolu." Wprowadzenie sposobu obliczania miesięcznej opłaty w oparciu o deklarowany, a nie rzeczywisty, czas pobytu dziecka w przedszkolu, uchybia zasadzie ekwiwalentności i jako takie jest niedopuszczalne. Ubocznie należy zauważyć, że wskazany w analizowanym przepisie sposób wyliczania miesięcznej opłaty jest także wadliwy formalnie, gdyż daje prawidłowy wynik jedynie przy założeniu, że liczba godzin pobytu dziecka w przedszkolu jest każdego dnia taka sama (tylko wówczas sensowne będzie mnożenie liczby (w domyśle: dziennej) godzin pobytu dziecka w przedszkolu przez liczbę dni jego pobytu w przedszkolu (w domyśle: w miesiącu)). Do przyjęcia takiego założenia brak zaś jakichkolwiek podstaw, gdyż nie sposób oczekiwać od rodziców deklarowania posyłania dziecka do przedszkola na tę samą liczbę godzin każdego dnia.

Wskazanej wadliwości § 2 ust. 3 Uchwały nie eliminuje przepis § 2 ust. 4 Uchwały, który stanowi, że: "W przypadku zgłoszonej nieobecności dziecka w przedszkolu, oplata o której mowa w ust. 2 i 3 podlega proporcjonalnemu zmniejszeniu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne." Cytowana regulacja pozwala bowiem rozliczyć jedynie nieobecność "zgłoszoną", a nie absencję rzeczywistą, zatem także na gruncie tej regulacji zasada ekwiwalentności doznaje uszczerbku. Ponadto omawiana regulacja nie jest dostatecznie jasna i dookreślona, gdyż nie precyzuje zasad dokonywania owego "zgłoszenia". W szczególności nie rozstrzyga, czy zgłoszenia należy dokonywać z określonym wyprzedzeniem (tj. przed rozpoczęciem nieobecności, jak to zdaje się przyjmować pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę) – a jeśli tak, to z jakim – czy może dopuszczalne jest ono także w czasie trwającej nieobecności (zwykle trudno byłoby inaczej "zgłosić" absencję chorobową), bądź nawet po jego upływie (przybierając wówczas postać swoistego usprawiedliwienia nieobecności).

Sąd nie podziela przy tym argumentacji przytoczonej w odpowiedzi na skargę, która w ocenie pełnomocnika organu ma przemawiać na rzecz zasadności rozliczania opłaty w oparciu o pobyt "zadeklarowany" i nieobecności "zgłoszone". W szczególności niezrozumiałe jest wiązanie obowiązku deklarowania godzin pobytu i zgłaszania nieobecności z możliwością uzyskania odpowiedniego pokrycia kosztów świadczenia z wpływów z opłat – skoro stawka danej opłaty jest określona w Uchwale w stałej wysokości, dla wszystkich przedszkoli publicznych z obszaru Gminy. Zatem bez wpływu na jej wysokość w konkretnym przypadku, a co za tym idzie – na stopień pokrycia kosztów świadczenia – pozostaje w szczególności liczba zadeklarowanych godzin pobytu dziecka w danym przedszkolu lub zgłoszonych absencji. Zresztą teza o zasadności pobierania opłat za zadeklarowany, a nie faktyczny pobyt dziecka w przedszkolu, wydaje się nie do obrony już w świetle literalnego brzmienia art. 14 ust. 5 u.s.o., w którym mówi się o opłatach za świadczenia przez przedszkola "udzielane", a nie np. tylko "oferowane" bądź "postawione do dyspozycji". Nie sposób uznać, że tego rodzaju świadczenia – jak choćby wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1 i 3 Uchwały: "fachowa opieka pedagogiczna", "adaptacja dzieci w środowisku przedszkolnym" "rozwijanie zdolności twórczych", "wspieranie indywidualnych zainteresowań", czy "zapewnienie bezpieczeństwa i opieki podczas zajęć" – są przez przedszkole "udzielane" dziecku nieobecnemu.

Odnośnie do zaskarżonego przez Prokuratora przepisu § 4 ust. 2 Uchwały – który głosi, że: "Opłatę za usługi opiekuńcze wymienione w § 2 oraz za zajęcia dodatkowe organizowane na wniosek rodziców określa umowa cywilno-prawna zawarta pomiędzy dyrektorem a rodzicami/opiekunami prawnymi" – Sąd podziela zarzuty skargi, iż doszło w tym przypadku do próby niedopuszczalnego przeniesienia kompetencji normodawczych na inny niż rada gminy podmiot (podmioty). Zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o. upoważnienie dla rady gminy nie obejmuje swym zakresem możliwości przekazywania (całości lub choćby części) przyznanych kompetencji do ustalania wysokości opłat za świadczenia przedszkoli, na rzecz innego podmiotu. Nie upoważnia też do wskazania przez radę innej, niż akt prawa miejscowego, formy aktu ustalającego takie opłaty. Zatem ustanowienie w § 4 ust. 2 Uchwały uprawnienia dla innego podmiotu – dyrektora przedszkola działającego w porozumieniu rodzicami lub opiekunami dzieci – do ustalania w innej, niż akt prawa miejscowego, formie, bo w drodze umów cywilnoprawnych, opłat za usługi opiekuńcze oraz zajęcia dodatkowe, oznacza przekroczenie przez Radę Gminy granic delegacji przewidzianej w art. 14 ust. 5 u.s.o. i jako takie nie może się ostać w obrocie prawnym.

Zasadnymi okazały się także zarzuty skargi wobec § 5 Uchwały, który to przepis stanowi, że: "W przypadku nie odbierania dziecka w zadeklarowanych przez rodziców/opiekunów prawnych godzinach, zgodnie z podpisaną umową, o której mowa w § 4, opłata za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu dziecka w godzinach świadczenia usług przez przedszkole wynosi 20 złotych." Abstrahując w tym miejscu nawet od wskazanej wyżej, generalnej niedopuszczalności wiązania opłat za świadczenia przedszkolne z deklarowaną liczbą godzin pobytu dziecka w przedszkolu, należy podzielić zastrzeżenia Prokuratora, iż wprowadzenie ww. podwyższonej opłaty za każdą rozpoczętą godzinę pobytu dziecka w przedszkolu w przypadku jego nieodebrania w czasie zadeklarowanym przez rodziców nie spełnia wymogów zasady ekwiwalentności świadczeń. Opłata taka ma w istocie charakter kary administracyjnej, zaś przepisy ustawy o systemie oświaty w żadnym miejscu nie upoważniają rady gminy do ustanawiania takich kar. Ich wprowadzenie w zaskarżonej Uchwale nie ma zatem oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Sąd uznał również za zasadne zarzuty dotyczące przepisu § 6 ust. 1 Uchwały, w myśl którego: "Opłata, o której mowa w § 2, nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych organizowanych na wniosek rodziców/opiekunów prawnych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki." Przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. zobowiązał rady gminy do określenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 – lege non distinguente: opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkole w tym czasie, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu ustalania (jak opłaty za korzystanie z wyżywienia, vide: art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o.). Tym samym brak było podstaw do cedowania przez Radę Gminy uprawnienia do ustalania opłat za zajęcia dodatkowe (§ 4 ust. 2 Uchwały) – i to choćby nawet określanych mianem "kosztów" zajęć dodatkowych (§ 6 ust. 1 Uchwały) – na inny podmiot, a w konsekwencji do dokonanego w analizowanym § 6 ust. 1 Uchwały wyłączenia tych opłat z zakresu przedmiotowego Uchwały. W pełni aktualne pozostają w tym zakresie uwagi poczynione wyżej odnośnie do § 4 ust. 2 Uchwały.

Trafny okazał się również zarzut wadliwości regulacji § 6 ust. 2 Uchwały, zgodnie z którym: "Odpłatność za wyżywienie ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym." Cytowany przepis zbędnie powtarza w istotnej części unormowanie art. 67a ust. 3 u.s.o. – głoszącego, że warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z organem prowadzącym szkołę – a w dodatku czyni to w sposób niedosłowny (bo m.in. zastępując pojęcie "opłat za posiłki" terminem "odpłatność za wyżywienie"). Zastosowane powtórzenie normatywne, a zwłaszcza jego niedosłowność, przesądza konieczność stwierdzenia nieważności analizowanego przepisu Uchwały. I tak nie ulega przy tym wątpliwości, że z zakresu opłat za świadczenie usług ustalonych na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. należy wyłączyć opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce przedszkolnej, gdyż te winny być ustalone na podstawie normy art. 67a ust. 3 u.s.o. (tak trafnie wyrok WSA we Wrocławiu z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 811/11, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku – tj. stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w części obejmującej jej: § 2 ust. 2, 3 i 4, § 4 ust. 2, § 5 oraz § 6 – mając przy tym na względzie, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności przepisów Uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 u.s.g. Z uwagi na to, że nie został uwzględniony wniosek Prokuratora dotyczący stwierdzenia nieważności także § 2 ust. 1 Uchwały, należało w tym zakresie skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). Godzi się w tym miejscu podkreślić, że oba rozstrzygnięcia (pkt 1 i 2 sentencji wyroku) zapadły w granicach wyznaczonych przedmiotem zaskarżenia określonym w skardze.

W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).