Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 112/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Stachurski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.), sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. sprawy ze skargi D. Z.-O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2012 roku numer [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej D. Z.-O. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w przedmiotowej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] października 2012 r. ustalająca na wniosek B. M., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szklarni ogrodniczej zespolonej – produkcja warzyw, budynku kotłowni, komina o wysokości 30 m, zbiornika na wody opadowe, studni głębinowej poniżej 30 m i ubikacji ze zbiornikiem szczelnym na ścieki sanitarne oraz zjazdu z drogi gminnej nr ew. [...] (w zabudowie zagrodowej), na działkach nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości W., gmina G. (decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]).

Dwie poprzednie decyzje ustalające warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zostały uchylone przez SKO. Powodem uchylenia pierwszej decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r. było dokonanie przez organ I instancji ustaleń w zakresie parametrów zabudowy takich jak szerokość elewacji frontowej, kąt nachylenia połaci dachowych, wysokość zabudowy i linia zabudowy nie mających odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Organ odwoławczy podniósł, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się trzy budynki, które powinny wyznaczyć zarówno funkcję terenu, jak też cechy i parametry zabudowy. Analiza jest jednak zbyt ogólnikowa i nie zawiera żadnych danych o tych obiektach. Organ wywiódł, że nawet przy założeniu, że jest to zabudowa zagrodowa, to jeszcze nie oznacza że planowana inwestycja zgodna jest z funkcją terenu. Zamiarem inwestora jest bowiem wybudowanie obiektu służącego produkcji rolnej wraz z obiektami towarzyszącymi. Z wniosku, ani z akt sprawy nie wynika jednak, czy ma to być inwestycja w ramach zabudowy zagrodowej. Brak jest w niej bowiem zasadniczego elementu takiej zabudowy, tj. budynku mieszkalnego. Nadto organ wywiódł, że kontynuacja dominującej funkcji zabudowy nie jest obowiązkiem bezwzględnym i dopuszczalne są odstępstwa pod warunkiem, że analiza wskazuje przyczyny tych odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich. Przeprowadzona w sprawie niniejszej analiza takiej oceny nie zawiera. Brak jest też ustaleń w zakresie wskaźnika zabudowy. Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia w ponownym postępowaniu jest ustalenie czy zachodzi przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r.). Druga decyzja z dnia [...] września 2011 r. została uchylona z tego powodu, że organ I instancji w dalszym ciągu nie wykazał spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. A mianowicie nie wyjaśnił, czy droga określona jako działka nr [...] (droga polna, gruntowa) jest tylko wydzielonym pasem gruntu o szerokości 6 m, oznaczonym w ewidencji gruntów symbolem dr, czy jest obiektem budowlanym, czyli budowlą drogową stanowiącą całość techniczno-użytkową, a w konsekwencji, czy jest to droga w rozumieniu przepisów prawa. W przypadku stwierdzenia, że istniejąca "droga" (działka nr [...]) jest budowlą należy ocenić, czy jest ona wystarczająca do obsługi planowanej inwestycji, mając na uwadze jej skalę oraz rodzaj działalności. W razie natomiast ustalenia, że nie mamy do czynienia z budowlą drogową, to należy zastosować art. 61 ust. 1 kt 5 ustawy i zażądać od inwestora dokumentu wskazującego, iż realizacja inwestycji drogowej zostanie zagwarantowana w umowie z odpowiednią jednostką organizacyjną, a następnie ocenić, czy będzie ona wystarczająca dla planowanej inwestycji. Podobnie rzecz się ma z zagwarantowaniem dostępu energii elektrycznej. Inwestor wskazał, we wniosku, że zasilanie energią elektryczną nastąpi z istniejącej sieci. Nie określił jednak wielkości tego zapotrzebowania i nie wiadomo, czy będzie ono odpowiadało możliwościom istniejącej sieci energetycznej. Dlatego też w ocenie organu odwoławczego niezbędne jest stanowisko gestora sieci, który potwierdzi możliwość podłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej. Stanowiska takiego brak we wniosku i w aktach sprawy (decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2011 r.).

W decyzji z dnia [...] października 2012 r. organ I instancji ustalając warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stwierdził, że obiekty projektowane są w zabudowie zagrodowej i określił: warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. Odnośnie budynku szklarni określono orientacyjne wymiary, wysokość zabudowy, rodzaj dachu i jego nachylenie, szerokość elewacji; odnośnie budynku kotłowni określono orientacyjne wymiary, wysokość zabudowy, rodzaj dachu i kąt nachylenie, przy czym wskazano, że nachylenie połaci dachu i jego kolorystyka winny nawiązywać do zabudowy sąsiedniej, nadto określono szerokość elewacji, wskazano wysokość komina, ustalono także orientacyjne wymiary zbiornika na wody opadowe i głębokość studni głębinowej. Odnośnie budynku ubikacji określono orientacyjne wymiary, rodzaj dachu i kąt nachylenia. Także w tym przypadku wskazano, że nachylenie połaci dachu i jego kolorystyka winny nawiązywać do zabudowy sąsiedniej. Dla wszystkich projektowanych obiektów ustalono linię zabudowy i stwierdzono, że realizacja inwestycji nie może zmieniać istniejącego zagospodarowania na działkach sąsiednich i winna zachować wymagane warunkami technicznymi odległości od granic działek sąsiednich. Nadto określono warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu decyzji zawarto stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z funkcją zagospodarowaniem terenu. Podstawę warunków ustalonych w decyzji stanowiła analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 września 2012 r. Z jej treści wynika, że teren, na którym zlokalizowana jest analizowana zabudowa stanowi, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów - grunt rolny, położony w zabudowie zagrodowej na terenach rolnych nie wymagających zmiany przeznaczenia gruntów oraz w otoczeniu gruntów rolnych i budowlano-rolnych. Ze względu na fakt lokalizowania przedmiotowej inwestycji w zabudowie zagrodowej, możliwe jest określenie warunków zabudowy pod względem przestrzennym na zasadach dobrego sąsiedztwa. W analizie wyznaczono linię zabudowy, nie określono wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ze względu na fakt prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu - określono zgodnie z wnioskiem ze względu na fakt lokowania inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej. Stwierdzono, że przyjęte w decyzji parametry zabudowy nie odbiegają od parametrów zabudowy zagrodowej występującej w otoczeniu i pozwolą na jej realizację bez ograniczania możliwości zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania D. Z.– O., właścicielko sąsiedniej działki nr [...], utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podano, że zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, w tym przesłanka o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Kwestia ta aktualnie została wyjaśniona, gdyż z akt sprawy wynika, iż istniejąca droga wewnętrzna (nr ew. działki [...]) jest wystarczająca do obsługi zamierzenia inwestycyjnego w ramach pasa drogowego o szerokości 6 m, uwzględniając przy tym projektowane wykonanie łuków poziomych. Inwestor dostarczył również warunki przyłączenia planowanej inwestycji do sieci energetycznej, z których wynika, że gestor sieci gwarantuje możliwość zawarcia umowy przyłączeniowej do sieci dystrybucyjnej. Podniesiono, że z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż planowana zmiana zagospodarowania terenu działek nr [...] i [...] nie będzie kolidować z istniejącą funkcją terenu (rolną i zagrodową). Wnioskowane przedsięwzięcie ma być zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej i ma służyć produkcji rolnej. Planowany obiekt jako szklarnia nie może być jednak wprost porównywany do istniejącej zabudowy zagrodowej, gdyż jego specyfiki i charakteru nie można utożsamiać z taką zabudową (mieszkalną i gospodarczą), a tym samym odnosić parametrów takiej zabudowy do wnioskowanej inwestycji. W przeciwnym wypadku decyzję o warunkach zabudowy można byłoby wydać dla planowanej inwestycji wyłącznie wówczas, gdyby w sąsiedztwie istniał obiekt podobny, co nie znajduje racjonalnego uzasadnienia i byłoby sprzeczne z zasadą wolności zagospodarowania terenu, do którego inwestor ma tytuł prawny.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyła D. Z. – O. i zarzuciła organowi odwoławczemu sprzeczną i niekonsekwentną ocenę decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, nie uwzględniającą ochrony interesów osób trzecich w zakresie ochrony otaczającego je środowiska i w zakresie braku wymogów w stosunku do drogi polnej mającej służyć jako dojazd do planowanej inwestycji. Skarżąca wywiodła, że w pierwotnej decyzji uchylającej SKO zakwestionowało brak odzwierciedlenia w projektowanej zabudowie i odniesienia do zabudowy zagrodowej, której zasadniczym elementem jest budynek mieszkalny, a który w projektowanej inwestycji nie występuje oraz zakwestionowało pas gruntu jako drogę publiczną mającą obsłużyć projektowaną inwestycję. W następnej decyzji SKO uznało spełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, mimo nie wystąpienia żadnych zmian w projektowanej zabudowie. Podniesiono natomiast niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy dotyczącej obsługi projektowanej inwestycji z drogi gruntowej (zdaniem Kolegium w decyzji o warunkach zabudowy powinien znaleźć się zapis zapewniający zawarcie umowy o dostosowanie istniejącej drogi polnej do potrzeb inwestycji). Zniknęły uprzednie zastrzeżenia odnośnie tego czy przez dopisanie w nawiasie, że w "zabudowie zagrodowej" spełniona została przesłanka pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy. Nie wiadomo również na jakiej podstawie Kolegium stwierdziło, że istniejąca droga wewnętrzna jest wystarczająca do obsługi projektowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej droga ta powinna spełniać warunki § 14 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Kolegium, że dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę będzie badana kwestia oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie i ochrony interesów osób trzecich. Wskazując na powyższe naruszenia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podano, że nie jest możliwe aby w decyzji warunkach zabudowy zawrzeć warunek wynikający z przepisów § 14 ust. 1 i 2 oraz § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny opowiadać budynki i ich usytuowanie, co do wymogów w zakresie dojazdu do działki objętej wnioskiem. Czy istniejący dojazd do wnioskowanego terenu będzie odpowiadał warunkom przewidzianym w przepisach prawa budowlanego będzie przedmiotem oceny w odrębnym postępowaniu o pozwolenie na budowę. Przedmiotem analizy na etapie warunków zabudowy jest natomiast ustalenie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ustawy, w tym wykazanie, że teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej oraz że uzbrojenie terenu (w tym projektowane) jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. W sprawie ustalono, że wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną (nr ew. działki [...]), stanowiącą własność gminy. Postępowanie wykazało też że uzbrojenie terenu, w tym istniejąca droga wewnętrzna o szerokości pasa drogowego 6 m, jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Świadczy o tym stanowisko właściciela drogi (gminy) potwierdzone opinią techniczną. Fakt, że przedmiotowa droga wewnętrzna jest drogą gruntową nie eliminuje automatycznie możliwości uznania jej za wystarczającą do obsługi planowanej inwestycji bowiem obowiązujące przepisy prawa dopuszczają istnienie takich dróg, w tym także dróg publicznych. Przedmiotem oceny na etapie warunków zabudowy nie może być natomiast kwestia parametrów technicznych (w tym nośność nawierzchni) tej drogi, gdyż wykracza to poza ramy tego postępowania.

W piśmie procesowym z dnia 15 maja 2013 r. (k. 73-76v) stanowiącym replikę na odpowiedź na skargę zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 ustawy poprzez wydanie decyzji pomimo braku spełnienia przesłanek. Wywiedziono, że nie została spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa, albowiem na terenie objętym analizą nie ma działki, która odpowiadałby w zakresie kontynuacji funkcji parametrów i cech jak i powierzchni zabudowy planowanej inwestycji. W pobliżu istnieje jedynie zabudowa domami mieszkalnymi oraz zabudowaniami gospodarczymi. Nadto brak złożenia przez inwestora umowy gwarantującej wykonanie odpowiedniego uzbrojenia terenu w zakresie drogi dojazdowej wykluczał możliwość wydania decyzji. Zdaniem skarżącej istniejąca droga gruntowa nie jest wystarczająca do zamierzenia inwestycyjnego, wymagane jest wykonanie prac mających na celu uzbrojenie terenu. Skarżąca zarzuciła, że z decyzji obu instancji nie wynika wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, ani też analiza terenu i powierzchnia działek stanowiących własność inwestora. Wynika z nich jedynie powierzchnia nowej zabudowy. Dane te nie dają jednak podstaw do ustalenia czy zachowano wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz jaki jest średni wskaźnik zabudowy na analizowanym terenie. Organ odwoławczy nie odniósł się do stwierdzenia zawartego w analizie do decyzji I instancji, że wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki nie określa się ze względu na fakt prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego. Zdaniem skarżącej planowana inwestycja nie jest związana z prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwem rolnym. Stanowi niezależną działalność. Zarzucono, że decyzje oraz analiza nie zawierają danych pozwalających na ustalenie średniej szerokości elewacji frontowych, wysokości krawędzi elewacji frontowych, gzymsu oraz attyki zabudowań sąsiednich, kąta nachylenia dachów, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych, kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki. Zdaniem skarżącej naruszono także art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy w zw. z art. 106 § 1 k.p.a., poprzez brak uzgodnień środowiskowych oraz w zakresie gospodarki wodnej, co skutkowało naruszeniem art. 72 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Z zaskarżonych decyzji wynika iż Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowił nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na obszar Natura 2000 oraz postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. określił brak potrzeby decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem skarżącej przedmiotem oceny winno być nie tylko oddziaływanie inwestycji na obszary chronione lecz również ocena czy ww. przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko. Z decyzji wynika, że planowana inwestycja posiadać ma powierzchnie zabudowy powyżej 1ha tym samym powinna zostać oceniona pod względem uwarunkowań środowiskowych (§ 3 ust. 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Nadto zarzucono, że w sprawie nie ustalono głębokości zbiornika na wody opadowe, co ma znaczenie dla ewentualnego uzyskania uzgodnienia w zakresie ochrony środowiska (§ 3 ust. 88f rozporządzenia). Uzgodnienia w zakresie gospodarki wodnej powinny dotyczyć nie tylko wykonania zbiornika ale także budowy urządzeń do pobierania wód podziemnych. Odpowiadając na to pismo organ podał, że nie jest kwestionowany fakt, iż inwestor posiada na terenie Gminy G. gospodarstwo rolne. Powierzchnia tego gospodarstwa nie przekracza jednak średniej powierzchni gospodarstwa na terenie tej gminy. Stąd nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy, który wyłącza w takim wypadku stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa przy zabudowie zagrodowej. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono zatem analizę terenu pod kątem jego funkcji oraz sposobu zagospodarowania. Z analizy tej wynika, że okoliczny teren ma charakter rolny, na którym występuje zabudowa zagrodowa z budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi. Planowana inwestycja w postaci budowy szklarni do produkcji warzyw wraz z obiektami towarzyszącymi odpowiada funkcji terenu. Ze względu jednak na specyficzną zabudowę nie można planowanej inwestycji odnosić sztywno do istniejącej zabudowy typowo zagrodowej, porównywać, jak chce skarżąca, parametrów tej zabudowy. Wyjątkiem jest budynek kotłowni, który odpowiada cechom istniejącej zabudowy. Produkcja warzyw pod szkłem jest specjalistyczną produkcją rolniczą i trudno wymagać aby taka zabudowa miała odniesienie do zabudowy sąsiedniej w postaci wszystkich parametrów i cech wskazanych w rozporządzeniu. W przeciwnym wypadku nawet większych rozmiarów budynek inwentarski nie mógłby być zrealizowany na terenie typowej zabudowy zagrodowej, gdyby nie miał swego odpowiednika w sąsiedztwie. Prowadziłoby to do niczym nie uzasadnionego ograniczenia możliwości prowadzenia działalności rolniczej. Wnioskowany teren ma dostęp do tej samej drogi publicznej co istniejąca zabudowa zagrodowa poprzez drogę wewnętrzną (działka nr [...]). Droga ta jest własnością gminy i ma zapewnić obsługę planowanej inwestycji, co nie jest kwestionowane przez gminę. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z terenem rolnym, na którym w praktyce występują tylko drogi gruntowe. Wymaganie zatem aby w tym przypadku, warunkiem realizacji inwestycji było zbudowanie drogi zgodnie z warunkami technicznymi nie znajduje uzasadnienia. Zdaniem organu wydana decyzja o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na fakt, że planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Po pierwsze, planowana inwestycja nie odpowiada przedsięwzięciom, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b rozporządzenia, gdyż przepis ten obejmuje powierzchnię zabudowy przemysłowej lub magazynowej natomiast w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z zabudową rolniczą. Po drugie, wnioskowana inwestycja nie obejmuje budowy stawu a dotyczy zbiornika na wody opadowe, nie jest istotna zatem jego głębokość (§ 3 ust. 1 pkt 88 lit.f. rozporządzenia). Po trzecie, z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby wnioskowane urządzenie do poboru wody podziemnej (studnia głębinowa) spełniało warunki, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 70 i 71 rozporządzenia. Natomiast to, czy planowane urządzenia wodne będą wymagały pozwolenia wodnoprawnego nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia na etapie ustalania warunków zabudowy. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagają uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej - w odniesieniu do:

a). przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej,

b). obszarów, o których mowa w art. 88d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145), w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpatrywanej sprawie takie uzgodnienia nie były wymagane, gdyż nie spełnione zostały powyższe warunki.

Na rozprawie w dniu 30 lipca 2013 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 500 m od działek: [...]. Skarżąca na własnej działce nr [...] posiada budynek mieszkalny przy drodze, który jest użytkowany w sezonie letnim. Natomiast inwestor wyjaśnił, że posiada gospodarstwo ok. 8,00 ha we wsi Gminy G. W jego ocenie powierzchnia ta jest większa od średniego gospodarstwa w gminie G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku szklarni ogrodniczej zespolonej – produkcja warzyw, budynku kotłowni, komina o wysokości 30 m, zbiornika na wody opadowe, studni głębinowej poniżej 30 m i ubikacji ze zbiornikiem szczelnym na ścieki sanitarne oraz zjazdu z drogi gminnej nr ew. [...] (w zabudowie zagrodowej), na działkach nr ew. [...] położonych w miejscowości W., gmina G. Podstawę prawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy następuje w przypadku braku planu miejscowego i jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5 ust. 1 art. 61 ustawy. Warunki te dotyczą kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3). Ponadto ustawa stawia warunek, by teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); a także, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

Norma wynikająca z pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. Ma ona na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego poprzez takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Innymi słowy, komentowana zasada nakazuje dostosowanie planowanej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu: stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym oraz architektonicznym. Istotną w rozpoznawanej sprawie jest również regulacja ust. 4 art. 61 ustawy, mocą której organy decyzyjne zwolnione są z obowiązku przeprowadzenia opisywanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (warunek ujęty w pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy), w przypadku gdy chodzi o zabudowę zagrodową i gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono jednoznacznie, czy przy ustalaniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było zachowanie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, czy też inwestycja spełnia warunek określony w art. 61 ust. 4 ustawy i wyłącza przez to stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa.

Sprawa była 3- krotnie rozstrzygana i istotnie zgodzić się należy, że skarżącą iż organ odwoławczy "sprzecznie i niekonsekwentnie oceniał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy" w tym zakresie. Świadczą o tym następujące okoliczności:

- w pierwszej decyzji uchylającej SKO zarzuciło, że decyzja określa parametry zabudowy w oderwaniu od zebranego materiału dowodowego, albowiem sporządzona analiza jest zbyt ogólnikowa i nie zawiera żadnych danych o znajdujących się w granicach obszaru analizowanego trzech obiektach, które powinny wyznaczyć zarówno funkcję terenu, jak też cechy i parametry zabudowy. Jednocześnie organ podniósł, że z wniosku nie wynika aby inwestycja miała być realizowana w ramach zabudowy zagrodowej, albowiem brak jest w niej zasadniczego elementu takiej zabudowy, tj. budynku mieszkalnego;

- w drugiej decyzji uchylającej SKO uznało spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ale stwierdziło brak spełnienia przesłanki z pkt 3 ust. 1 art. 61 ustawy, tj. zarzucono organowi I instancji, że nie wykazał aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

- rozpoznając sprawę po raz trzeci organ I instancji oparł się na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 4 września 2012 r. z treści której wynika, że teren, na którym zlokalizowana jest planowana zabudowa stanowi, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów - grunt rolny, położony w zabudowie zagrodowej na terenach rolnych nie wymagających zmiany przeznaczenia gruntów oraz w otoczeniu gruntów rolnych i budowlano-rolnych. Ze względu na fakt lokalizowania przedmiotowej inwestycji w zabudowie zagrodowej, możliwe jest określenie warunków zabudowy pod względem przestrzennym na zasadach dobrego sąsiedztwa. W analizie wyznaczono linię zabudowy, nie określono wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ze względu na fakt prowadzenia przez inwestora gospodarstwa rolnego, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu - określono zgodnie z wnioskiem ze względu na fakt lokowania inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej. Stwierdzono, że przyjęte w decyzji parametry zabudowy nie odbiegają od parametrów zabudowy zagrodowej występującej w otoczeniu i pozwolą na jej realizację bez ograniczania możliwości zagospodarowania i wykorzystania terenów sąsiednich;

- wydając decyzję organ I instancji stwierdził, że obiekty projektowane są w zabudowie zagrodowej i określił: parametry poszczególnych budynków ze wskazaniem, że powinny nawiązywać do zabudowy sąsiedniej. W uzasadnieniu decyzji zawarto stwierdzenie, że zamierzenie inwestycyjne nie koliduje z funkcją zagospodarowaniem terenu;

- utrzymując w mocy tę decyzję SKO stwierdziło, że projektowana zabudowa nie będzie kolidować z istniejącą funkcją terenu (rolną i zagrodową). Wnioskowane przedsięwzięcie ma być zrealizowane w ramach zabudowy zagrodowej i ma służyć produkcji rolnej. Planowany obiekt jako szklarnia nie może być jednak wprost porównywany do istniejącej zabudowy zagrodowej, gdyż jego specyfiki i charakteru nie można utożsamiać z taką zabudową (mieszkalną i gospodarczą), a tym samym odnosić parametrów takiej zabudowy do wnioskowanej inwestycji;

- w piśmie procesowym złożonym na etapie postępowania sądowego organ odwoławczy podał, że nie jest kwestionowany fakt, iż inwestor posiada na terenie Gminy G. gospodarstwo rolne. Powierzchnia tego gospodarstwa nie przekracza jednak średniej powierzchni gospodarstwa na terenie tej gminy. Stąd nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy, który wyłącza w takim wypadku stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa przy zabudowie zagrodowej. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono zatem analizę terenu pod kątem jego funkcji oraz sposobu zagospodarowania (pismo z dnia 10 lipca 2013 r., k. 98 akt sądowych);

- inwestor na rozprawie wyjaśnił, że posiada gospodarstwo ok. 8,00 ha we wsi Gminy G. W jego ocenie powierzchnia ta jest większa od średniego gospodarstwa w tej gminie.

Z powyższego wynika, że organy z jednej strony przyjmują, że planowana inwestycja lokalizowana jest w zabudowie zagrodowej, ale nie jest to typowa zabudowa zagrodowa. Dlatego w oparciu o przeprowadzoną analizę terenu pod kątem jego funkcji oraz sposobu zagospodarowania ustalają, że niektóre parametry powinny nawiązywać do zabudowy sąsiedniej - określają je zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa, natomiast inne parametry określają zgodnie z wnioskiem ze względu na fakt lokowania inwestycji w ramach zabudowy zagrodowej. Jednocześnie organ odwoławczy piśmie z dnia 10 lipca 2013 r. stwierdza, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa na terenie gminy – w aktach sprawy brak dowodu potwierdzającego tę okoliczność. Stąd nie ma zastosowania przepis art. 61 ust. 4 ustawy. Wcześniej organ odwoławczy stwierdził, że zasadniczym elementem takiej zabudowy zagrodowej jest budynek mieszkalny.

W związku z powyższym, rozpoznając sprawę ponownie organy jednoznacznie ustalą czy w sprawie będzie miała zastosowanie zasada dobrego sąsiedztwa a więc czy zachodzi konieczność badania planowanej inwestycji w kontekście kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy czy też inwestycja planowana jest w zabudowie zagrodowej, która nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki, ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy.

Wyjaśnienia przy tym wymaga, że z zasady dobrego sąsiedztwa, statuowanej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizowanie zabudowy jest dopuszczalne o ile zostały spełnione warunki określone w art. 61 ustawy. Z zasady tej nie wynika, że w sytuacji braku zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości objętej zamierzeniem inwestycyjnym ład przestrzenny może być kształtowany dowolnie, skutkując dopuszczeniem na takim obszarze każdej zabudowy. Jeżeli żadna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej nie będzie zabudowana zamierzonym przez inwestora rodzajem zabudowy to zachodzi brak spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa (vide; wyrok NSA z 1 września 2009 r., II OSK 1344/08, Lex nr 597207). Nadmienić przy tym należy, że § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), mówi jedynie o minimalnych granicach obszaru analizowanego, co pozwala na jego ustalenie dla każdego przypadku odrębnie, w zależności od konkretnych uwarunkowań, z uwzględnieniem nieruchomości położonych w okolicy planowanej inwestycji, o ile oczywiście tworzą pewną urbanistyczną całość. Wyznaczenie większego niż minimalny obszaru podlegającego ocenie wydaje się konieczne w przypadku zabudowy wiejskiej, która stosunkowo często - odmiennie od zabudowy miejskiej - nie jest zabudową zwartą, chociażby ze względu na oczywiste uciążliwości dla sąsiadów jakie ze sobą niesie działalność rolnicza. W przypadku ustalenia, że w sprawie będzie miała zastosowanie zasada dobrego sąsiedztwa należy ocenić czy zachodzi uzasadniona potrzeba określenia takiego obszaru podlegającego analizie, by możliwe było przeprowadzenie oceny sytuacji faktycznej w zakresie realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że przywoływane wcześniej rozporządzenie określa jedynie sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w obrębie którego funkcję oraz cechy istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu bada się w celu dokonania ustaleń dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie tłumaczy ono natomiast pojęcia działki sąsiedniej, które należy rozumieć szeroko, jako sąsiedztwo urbanistyczne, za czym przemawia ochrona praw własności oraz deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Nadmienić należy, że na gruncie sprawy niniejszej sam organ odwoławczy w pierwszej decyzji uchylającej stwierdził, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się trzy budynki, które powinny wyznaczyć zarówno funkcję terenu, jak też cechy i parametry zabudowy. Także pełnomocnik skarżącej podał, że najbliższe zabudowania znajdują się w odległości 500 m od działek: [...]. Okoliczności te nie znalazły odzwierciedlenia w analizie stanowiącej podstawę decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Jeżeli chodzi o ustalenia w zakresie tego czy inwestycja planowana jest w zabudowie zagrodowej w pierwszej kolejności podać należy, że rozumienie tego pojęcia nie zostało zdefiniowane w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy orzecznictwa wynika, że reprezentowane są dwa stanowiska odnośnie tego jak należy rozumieć to pojęcie. Zgodnie z pierwszym interpretacja zwrotu "zabudowa zagrodowa" winna mieć miejsce z uwzględnieniem definicji takiej zabudowy, zawartej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, Lex nr 372227, wyrok WSA w Gliwicach z 29 października 2007 r., II SA/GL 201/07 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z drugiego stanowiska, które skład orzekający w sprawie niniejszej podziela, wynika że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 ww. rozporządzenia nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p.(vide: wyrok NSA z 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, Lex nr 352065, wyrok WSA w Białymstoku z 10 listopada 2009 r., II SA/Bk 513/09, Lex nr 589081). Stanowisko to jest uzasadniane w ten sposób, że nie ma żadnych podstaw, aby definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynikać z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.). Zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1129 ze zm.), który to przepis nie zawierał upoważnienia do formułowania w rozporządzeniu definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Poza tym trzeba zwrócić uwagę, że z brzmienia § 3 ww. rozporządzenia wynika, iż definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o". W ocenie Sądu pojęcie "zabudowy zagrodowej" na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być odczytywane w kontekście pojęcia gospodarstwa rolnego. W art. 61 ust. 4 ustawy ustawodawca używa dwukrotnie tego pojęcia, raz - gdy wskazuje na związek gospodarstwa rolnego z planowaną zabudową zagrodową, bez dookreślenia że chodzi o te jego grunty, które są położone w konkretnej gminie; i po raz drugi - gdy odnosi się do średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają również własnej definicji gospodarstwa rolnego. Jednak w tym przypadku, w ocenie Sądu, należy uwzględnić treść art. 55 - Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Z powyższego wynika, że zabudowa zagrodowa jest zabudową związaną z gospodarstwem rolnym. Wbrew temu co wywodzi organ odwoławczy zasadniczym elementem tej zabudowy nie musi być budynek mieszkalny. Jednocześnie podnieść należy, że z gramatycznej wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy wynika, że sformułowanie: "w danej gminie" nie dotyczy pojęcia gospodarstwa rolnego inwestora. Gdyby intencją ustawodawcy było porównanie średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w konkretnej gminie z tą częścią gospodarstwa rolnego inwestora, która znajduje się na terenie tej gminy, z całą pewnością dałby temu wyraz w przedmiotowym przepisie. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, z literalnego brzmienia ust. 4 art. 61 ustawy nie można wyprowadzać wniosku, że ustawodawca dopuszcza rozproszoną zabudowę zagrodową, jednakże tylko dla gospodarstw w skali danej gminy, a więc porównanie powierzchni może odnosić się tylko do gruntów położonych na terenie gminy, w której ma być realizowana zabudowa zagrodowa. Inaczej mówiąc na gruncie tej regulacji nie można przyjąć, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, którą porównuje się ze średnią powierzchnią gospodarstwa rolnego w danej gminie, może obejmować tylko grunty inwestora położone w tej gminie, w której inwestor zamierza realizować zabudowę zagrodową (vide: wyrok NSA z 21 grudnia 2007 r., II OSK 1723/06, Lex nr 372227, wyrok WSA w Opolu z 8 lipca 2008 r., II SA/Op 100/08, Lex nr 519026).

Przy tak istotnych brakach w ustaleniach faktycznych, co świadczy o naruszeniu nie tylko reguł postępowania dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) ale również zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7 i w art. 8 k.p.a., zasadne jest stanowisko, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy było przedwczesne. Stwierdzenie obowiązku dokonania jednoznacznych ustaleń w zakresie tego czy w sprawie będzie miała zastosowanie zasada dobrego sąsiedztwa czy wobec zaktualizowania się przesłanek określonych w ust. 4 art. 61 ustawy zasada ta będzie wyłączona, prowadzi do wniosku, że na obecnym etapie postępowania zbędne jest odnoszenie się przez Sąd do pozostałych przesłanek warunkujących wydanie pozytywnej decyzji. Przesłanki te powinny być ponownie ocenione w kontekście konkretnych parametrów planowanej inwestycji. Parametry te mogą być różne w zależności od tego czy w sprawie znajdzie zastosowanie przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy czy też art. 61 ust. 4 ustawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. W pkt. 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 cyt. ustawy. Do kosztów tych zaliczono wpis sądowy.