Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 115/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 2 listopada 2021 r. nr SKO.401.ZP.2336.221.2021 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - skargę oddala –


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.K. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 2 listopada 2021 r. nr SKO.401.ZP.2336.221.2021 wydana w sprawie o ustalenie warunków zabudowy terenu.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych sprawy, wnioskiem z 1 września 2021 r. M.K. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę 1-3 kulochwytów w postaci wału ziemnego i 1-3 przesłon drewniano - metalowych na działkach nr [...] w miejscowości T.

Wójt Gminy [...] decyzją z 20 września 2021 r. nr PL-I.6730.48.2021 odmówił ustalenia na rzecz wnioskodawcy warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy na terenie stanowiącym działki nr [...] w miejscowości T. gm. [...] z uwagi na niespełnienie zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji M.K. podniósł, że przywołany w jej uzasadnieniu miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w 1988 r. już nie obowiązuje. Organ błędnie określił zasięg drogi, która nie musi leżeć w granicach jednej działki. Teren inwestycji leży przy dwóch drogach, z którymi sąsiaduje zabudowa usługowa. Brak bezpośredniego sąsiedztwa zabudowy przy tym charakterze inwestycji jest korzystny i nie może być uznany za przeszkodę dla lokalizacji inwestycji, a bliskość obwałowań rzeki [...] nie powinna utrudniać zamierzenia polegającego na budowie wału ziemnego. W zakresie ochrony gruntów odwołujący wskazał, że umiejscowi inwestycję na gruntach klasy IV i V (z wyłączeniem gruntów klasy III).

SKO opisaną na wstępie decyzją z 2 listopada 2021 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazało, że ustalenie warunków zabudowy wymaga łącznego spełnienia rygorów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Podstawowym wymogiem warunkującym pozytywne rozpatrzenie wniosku w tym przedmiocie jest zachowanie przez planowaną inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Wymaga ona, aby nowa zabudowa nie była sprzeczna w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zabudową już istniejącą w sąsiedztwie. Z przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. wynika, że działka na której planowana jest inwestycja leży w obszarze pomiędzy obwałowaniem rzeki [...] a linią kolejową nr [...]. Teren na którym planowana jest inwestycja jest użytkowany rolniczo. Funkcja planowanego zamierzenia koliduje z przeznaczeniem działek znajdujących się w obszarze analizowanym, ponieważ w ramach tego obszaru brak jest co najmniej jednej nieruchomości użytkowanej w inny sposób niż rolniczo. Inwestycja nie spełnia zatem warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Teren planowanej inwestycji ma powierzchnię 0,3643 ha i zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków stanowi użytki rolne. Wymaga to zgody wskazanej w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez co inwestycja nie spełnia także wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Nawiązanie przez organ I instancji do nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego z 1988 r. miało na celu ustalenie, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1. Objęta postępowaniem nieruchomość znajdowała się wg tego planu na terenach łąk i pastwisk.

Odnosząc się do argumentu odwołania że inwestor ograniczy inwestycję do części gruntu która nie stanowi klasy III gruntów rolnych Kolegium podkreśliło, że brak tej zgody na tym etapie nie pozwala na wydanie decyzji pozytywnej.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na decyzję Kolegium z 2 listopada 2021 r. M.K. - zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji - zarzucił naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 7a, art. 9, art. 10 § 1, art. 79a § 1 i art. 138 § 2a k.p.a.,

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 u.p.z.p.,

3) § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588).

Skarżący wyjaśnił, że złożył wniosek o wydanie decyli o warunkach zabudowy po wcześniejszej odmowie zatwierdzenia przez Wójta Gminy [...] regulaminu strzelnicy. Wójt w pierwszej kolejności zobligował go do utworzenia strzelnicy, a potem do starania się o zatwierdzenie jej regulaminu. Pomijając kwestię narażenia go na koszty bez pewności czy regulamin zostanie zatwierdzony i strzelnica będzie mogła funkcjonować, nie został pouczony, że Gmina nie będzie chciała zaakceptować utworzenia strzelnicy w tym miejscu. Takie postępowanie wprost narusza art. 6 i art. 7 k.p.a.

Skarżący podkreślił, że brak jest szczegółowych regulacji dotyczących otwartej strzelnicy typu Arizona której dotyczy wniosek, także w zakresie wymagań co do materiałów z których mają być wykonane kulochwyty. Ustawodawca pozostawił dużą swobodę potencjalnym inwestorom. Jego zamiarem było utworzenie kulochwytów poprzez przemieszczenie mas ziemnych znajdujących się na jego działkach. W ten sposób utworzone wały ziemne można przy dużej dozie złej woli określić mianem budowli ziemnej, choć wielokrotnie hałdy mas ziemnych nie były uznawane za budowle ziemne. Z brzmienia art. 7a k.p.a. wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest odebranie stronie uprawnienia a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zasada ta została w ocenie skarżącego złamana nie tylko w opisanym wyżej zakresie, ale jeszcze wielokrotnie poprzez niekorzystne dla niego interpretacje przepisów i niezgodne ze stanem faktycznym ustalenia.

W toku postępowania administracyjnego nie został zawiadomiony o przeprowadzonej analizie o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p., czym naruszono art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Nie dano mu szansy na zapoznanie się z analizą i wypowiedzenie się w jej zakresie przed wydaniem decyzji. Takie postępowanie doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz błędnego zastosowania przepisów prawa. W ocenie skarżącego analiza zawiera wewnętrzną sprzeczność, gdyż z jednej strony potwierdza, że w obszarze analizowanym w sąsiedztwie jego działek znajdują się m.in. obwałowania rzeki [...] (a zatem również budowle ziemne) oraz tereny (wyrobiska) po eksploatacji kruszyw naturalnych, zaś z drugiej strony stwierdza, że w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego brak jest co najmniej jednej nieruchomości zagospodarowanej i zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy.

Jeśli przedmiotem jego zamierzenia jest tylko wał ziemny, to w obszarze analizowanym inny wał ziemny się znajduje, a niecka którą zamierza stworzyć z całą pewnością nie będzie tak głęboka, jak wyrobiska znajdujące się po przeciwnej stronie drogi gminnej w stosunku do jego działek. Zupełnie niezrozumiałe jest stwierdzenie, że nie są spełnione warunki wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. Ci sami urzędnicy przecież dostrzegli wał ziemny w obszarze analizy, choć pominęli, że dostęp do działek skarżącego możliwy jest również z innej drogi publicznej, która przebiega wzdłuż wału [...] od miejscowości Z. i to właśnie przy tej drodze znajduje się wiele działek zagospodarowanych w sposób zgodny z planowanym przez niego, tzn. znajduje się na nich wał ziemny (w załączeniu ortofotomapa Głównego Urzędu Gedoezji i Kartografii z naniesionym orientacyjnym obszarem analizy zastosowanym przez Gminę - załącznik nr 2).

Jeszcze gorzej ta sprawa została przedstawiona w orzeczeniu SKO, które w uzasadnieniu stwierdziło, że "w ramach obszaru analizowanego brak jest co najmniej jednej nieruchomości, która użytkowana jest w inny sposób niż rolniczo", co w oczywisty sposób jest sprzeczne nie tylko z faktami, ale również z ustaleniami urzędników gminnych. Czy bowiem wał rzeki jest użytkowany rolniczo lub są tak użytkowane wyrobiska po eksploatacji gliny na potrzeby cegielni stanowiące obszary zdegradowane wymagające rekultywacji?

W ocenie skarżącego, w odniesieniu do niespełnienia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. jest to prawdopodobnie pomyłka i chodzi raczej o pkt 4 tego ustępu. W tym przypadku również jednak w prosty sposób można było sprawę wyjaśnić, ograniczając jego przedsięwzięcie do terenów gleby klasy IV. Uzasadnienie orzeczenia SKO przedstawia wręcz argument na rzecz takiego rozwiązania, wskazując, że "dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej (...) wynika ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych". Jeśli zatem takim uwarunkowaniem może być prawo miejscowe lub decyzja administracyjna, to o ileż bardziej taką podstawą może być ustawa. Zjawisko odrolnienia tylko części działki jest przecież powszechne np. w odniesieniu do działek siedliskowych rolników. Jeśli Gmina nie wiedziała czy takie rozwiązanie jest dla niego akceptowalne, by to ustalić wystarczyło zastosować art. 79a § 1 k.p.a. Niestety Gmina tego przepisu nie zastosowała, a SKO kontynuując jej tok rozumowania naruszyło art. 138 § 2a k.p.a.

Organy obu instancji naruszyły § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., gdyż ust. 1 wymaga "analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a ust. 2 wskazuje minimalny obszar analizy ("nie mniejszej niż"), a nie maksymalnej. Zarówno zatem litera jak i duch tych przepisów nakazuje dostosować analizę do specyfiki zamierzenia, którego dotyczy wniosek o warunki zabudowy. Skoro nie ma w nim mowy o budynkach a jedynie budowli ziemnej, to doszukiwanie się w sąsiedztwie budynków jest bezprzedmiotowe. Kierując się logiką organów obu instancji, najlepiej gdyby w sąsiedztwie planowanej strzelnicy znajdował się budynek usługowy, np. punkt przedszkolny. Czy faktycznie takie sąsiedztwo strzelnicy, której nie wolno przecież lokalizować w terenie zabudowanym, jest logiczne? Ponadto, czy zastosowanie jedynie minimalnych odległości dla obszaru analizowanego jest właściwe dla strzelnicy, dla której przecież obszar oddziaływania np. poprzez hałas jest znacznie szerszy?

Wybrana lokalizacja strzelnicy jest optymalna, gdyż odległość do najbliższego budynku mieszkalnego wynosi 400 m. Jedyny zaś materiał budowlany którego zamierza użyć to masy ziemne, więc nie wpłynie to na krajobraz i tak już zdegradowany przez wyrobiska pocegielniane.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).

Przedmiot kontroli Sądu stanowiła decyzja SKO w Tarnobrzegu z 2 listopada 2021 r. nr SKO.401.ZP.2336.221.2021, utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 20 września 2021 r. nr PL-I.6730.48.2021 o odmowie ustalenia na rzecz skarżącego warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie strzelnicy na położonych w T. gm. [...] działkach nr [...] i [...].

W ocenie Sądu, skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a stwierdzone uchybienia organów administracji nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

W sprawie bezsporne pozostaje, że na terenie którego dotyczy planowana inwestycja nie obowiązuje m.p.z.p., wobec czego jej realizacja - stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. - oznacza dla inwestora konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z tym ostatnim przepisem, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Warunki jakie muszą być spełnione, aby możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy, określa co do zasady art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Należą do nich:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Z powyższego wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia tych warunków; oznacza to, iż brak zaistnienia chociażby jednego z nich nie pozwala na uwzględnienie wniosku i wydanie decyzji pozytywnej.

W celu ustalenia spełnienia tych warunków przeprowadzana jest analiza urbanistyczna, której zasady sporządzania i sposoby ustalania parametrów nowej zabudowy określa w/w rozporządzenie MI z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie to pozostaje w ścisłym związku z przewidzianym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymogiem kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, który to przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą możliwość realizacji zamierzonej inwestycji od dostosowania się do wskazanych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Wg sporządzonej w sprawie analizy – na której oparta została następnie decyzja organu I i II instancji – w sprawie nie zostały spełnione dwa warunki, tj. dobrego sąsiedztwa oraz związany z uzyskaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

1. Sąd w pełni podziela stanowisko orzekających w sprawie organów co do tego, że nie został spełniony warunek o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że objęte wnioskiem działki o łącznej powierzchni 0,3643 ha – zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów – położone są w terenach rolnych, z czego 0,1457 ha stanowią użytki oznaczone jako łąki trwałe klasy III (0,0273 ha w działce nr [...] o pow. 0,0309 ha i 0,1184 ha w działce nr [...] o pow. 0,3334 ha). Ponieważ nie są one objęte stosowną zgodą planistyczną wymagając przy tym uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w trybie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (stanowiącej jednocześnie przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2018 r. II OSK 528/18 - LEX nr 2628884), nie została tym samym spełniona jedna z obligatoryjnych przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Nie jest bowiem możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu będzie sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu rolnego bądź leśnego (por. wyroki: NSA z 17 lipca 2020 r. II OSK 452/20 - LEX nr 3033726 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 21 czerwca 2018 r. II SA/Go 276/18 - LEX nr 2528626).

Nieusunięcie tej przeszkody powoduje, że już tylko z tej przyczyny brak było podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącego wniosku.

W okolicznościach sprawy należy podkreślić dodatkowo, że regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie pozwala na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nawet wtedy, gdy wymagające zmiany przeznaczenia grunty rolne (leśne) znajdują się na niewielkim fragmencie działki inwestycyjnej. Kwestia ta ma znaczenie o tyle, że w skardze (a wcześniej w odwołaniu) skarżący wskazał na możliwość załatwienia sprawy w pozytywny dla niego sposób poprzez ograniczenie lokalizacji inwestycji do części działek nie obejmujących gruntów klasy III.

Argumentacja ta nie zasługuje na uwzględnienie. W orzecznictwie sądowym utrwalone pozostaje stanowisko, że przez "teren" o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych na którym inwestor planuje realizację inwestycji, a nie fragment działki ewidencyjnej która w wyniku realizacji inwestycji zostanie faktycznie zabudowana. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej jest dopuszczalne jedynie wyjątkowo i musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. gdy część działki objęta jest ustaleniami planu miejscowego lub decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw (por. m.in. wyroki NSA z 17 listopada 2021 r. II OSK 3439/18 - LEX nr 3291576, z 3 sierpnia 2021 r. II OSK 1351/21 - LEX nr 3232451 i z 11 grudnia 2019 r. II OSK 260/18 - LEX nr 2777992).

W kontekście powyższego należy zauważyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie o tym, że na konkretnej wskazanej we wniosku działce (działkach) istnieje możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta nie określa jednak dokładnego położenia inwestycji na działce, a tym samym nie rozstrzyga, która jej część będzie przeznaczona na cele nierolnicze (nieleśne). Tym samym co do zasady nie jest uzasadnione stanowisko prowadzące do postrzegania możliwości realizacji inwestycji przez pryzmat zmiany zagospodarowania lub zabudowy tylko części działki ewidencyjnej. Za dopuszczalnością wyjątku w tym zakresie mogą więc przemawiać wyłącznie nietypowe stany faktyczne i prawne, w których określony fragment działki (działek) daje się w terenie jednoznacznie wyodrębnić i oznaczyć.

Okoliczności takie w realiach sprawy nie zachodzą, a teren działek w dotychczasowej postaci pozostaje jednolicie zagospodarowany i wykorzystywany.

Co więcej, na podstawie informacji o działkach pochodzących z ewidencji gruntów można wnioskować, że skoro zdecydowana większość powierzchni działki nr [...] stanowi użytki Ł III (273 z 309 m²), to prawdopodobne jest, że takie użytki w działce nr [...] (obejmujące powierzchnię 1184 z 3334 m²) będą położone bezpośrednio przy nich. Abstrahując od tego, że użytki Ł III w działce nr [...] zajmują ponad 1/3 jej powierzchni (co z pewnością nie pozostaje bez znaczenia w przypadku zamiaru realizacji inwestycji w pełnym jej zakresie obejmującym 3 kulochwyty wraz z przesłonami), to nawet w sytuacji innego ich położenia na tej działce niż w sposób wyżej opisany, wyłączenie tych użytków w decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obydwu wnioskowanych działek w praktyce wykluczałoby lokalizację planowanego dojazdu do terenu inwestycji, skoro jak wynika ze złożonego wniosku, to właśnie przez działkę nr [...] miałby się odbywać główny zjazd z drogi publicznej. W tej sytuacji ustalenie warunków zabudowy w sposób wskazany przez skarżącego należałoby postrzegać jako niedopuszczalną próbę obejścia obowiązujących przepisów, co nie mogło zostać zaakceptowane.

2. W ocenie Sądu jako przedwczesna jawi się natomiast odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa.

Jak ustaliły organy na podstawie sporządzonej analizy urbanistycznej, objęty nią obszar położony jest w międzywalu rzeki [...], pomiędzy obwałowaniem rzeki [...] linią kolejową nr [...] i nie występuje na nim zabudowa usługowa (ani jakakolwiek inna) mogąca stanowić punkt odniesienia dla przedsięwzięcia polegającego na budowie strzelnicy składającej się z 1 – 3 kulochwytów ziemnych (o kubaturze 40 – 200 m³, szerokości u podstawy 4 – 10 m, długości 5 – 17 m i wysokości 4 – 8 m) oraz w takiej samej ilości przesłon drewniano – metalowych (o długości 5 – 17 m, wysokości 4 – 8 m i szerokości 5 – 40 cm).

Z pewnością punktu odniesienia dla takiego zagospodarowania nieruchomości nie mogą stanowić położone w obszarze analizowanym tereny po eksploatacji kruszyw naturalnych /gliny. O ile nawet ich wydobycie wiązało się z częściową zmianą ukształtowania terenu, to powstałe w wyniku tego nierówności i wyrobiska w żaden sposób nie przesądzają o docelowym zagospodarowaniu terenu na którym odbywała się eksploatacja.

Nieco odmiennie zdaniem Sądu sytuacja przedstawia się natomiast w przypadku położonych w sąsiedztwie działek skarżącego obwałowań rzecznych z którymi zamierzona inwestycja wykazuje pewną tożsamość, zwłaszcza że jak wskazał skarżący, kulochwyty miałyby powstać w formie wałów ziemnych (w wyniku przemieszczenia i odpowiedniego ukształtowania na objętych wnioskiem działkach mas ziemi), a więc tym samym wpisywałyby się w zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) definicję budowli obejmującą m.in. budowle ziemne. Za takie należy także uznać wały przeciwpowodziowe, kwalifikowane jednocześnie na podstawie art. 3 pkt 3a tej ustawy jako obiekty liniowe; w myśl wyroku NSA z 19 kwietnia 2010 r. II OSK 693/09 - LEX nr 597783, "wał przeciwpowodziowy w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a p.w. jest urządzeniem wodnym, ale jednocześnie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b., tak więc podlega jednocześnie regulacjom obu ustaw".

W ocenie Sądu, powyższe okoliczności dotyczące opisanego zagospodarowania terenu w obszarze analizy urbanistycznej nie zostały w sprawie w sposób dostateczny rozważone, co skutkowało przedwczesnym uznaniem braku spełnienia tzw. zasady dobrego sąsiedztwa.

Podkreślić bowiem należy, że zachowanie tej zasady wymaga jedynie kontynuacji funkcji występujących w obszarze analizowanym; wynika to wprost z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w którym jako punkcie odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy mowa jest o "co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej" zabudowanej w sposób pozwalający na określenie tych wymagań. Zgodnie z ukształtowanym w tym zakresie orzecznictwem sądowym, działką taką może być potencjalnie każda działka znajdująca się w obszarze analizowanym, z której rodzajem zabudowy lub funkcją możliwe jest pogodzenie zamierzonego sposobu wykorzystania działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa nie wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji dominującej w obszarze analizowanym, a jedynie kontynuacji funkcji w tym obszarze występujących. Kontynuacja funkcji o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie oznacza zaś tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Kontynuacja funkcji nie oznacza zatem nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu, a wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok NSA z 13 grudnia 2017 r. II OSK 779/17 - LEX nr 2427484).

Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest więc konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiadałby planowanej zabudowie, a wystarczające jest, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może więc być wyłącznie planowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, w stopniu, który nie stwarza możliwości ich pogodzenia.

W opisanej sytuacji jednak, nawet gdyby hipotetycznie przyjąć spełnienie warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. (wynikającego z podobieństwa planowanego zagospodarowania terenu jako związanego z wykonaniem budowli ziemnych do takiego charakteru znajdujących się w obszarze analizowanym wałów przeciwpowodziowych), to i tak już tylko z przyczyny opisanej wyżej w pkt 1 brak było podstaw do uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy administracji złożonego wniosku.

Ewentualne usunięcie przez skarżącego przeszkody związanej ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze nie pozbawia go zatem prawa do ponownego wystąpienia ze stosownym wnioskiem w przyszłości, w toku którego przesłanka o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. mogłaby zostać z uwzględnieniem powyższych uwag (zawartych w pkt 2 uzasadnienia) ponownie oceniona.

Nie przesądzając wyniku takiego postępowania, niemniej w przypadku uznania spełnienia tego warunku, potencjalny inwestor w szczególności z uwagi na położenie aktualnie objętych wnioskiem działek nr [...] w sąsiedztwie wałów przeciwpowodziowych i na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią (co było już w sprawie sygnalizowane) musiałby się także liczyć z koniecznością stosownego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; zgodnie z art. 166 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 2233), projekty decyzji o warunkach zabudowy wymagają uzgodnienia z Wodami Polskimi w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, wg zaś art. 176 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zakazuje się wykonywania robót lub czynności które mogą wpływać na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, w tym wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału (w myśl art. 176 ust. 4 i 5 tej ustawy, jeżeli nie wpłynie to na szczelność lub stabilność wałów przeciwpowodziowych, właściwy organ Wód Polskich może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1 pkt 1-5, przy czym do wniosku o wydanie takiej decyzji dołącza się charakterystykę planowanych działań wraz z podstawowymi danymi technicznymi i opisem planowanej technologii robót oraz mapę sytuacyjno-wysokościową pobraną z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, kopię tej mapy potwierdzoną przez wnioskodawcę za zgodność z oryginałem albo inną mapę sytuacyjno-wysokościową z naniesionym schematem planowanych obiektów lub robót, a w przypadku planowania robót, które mogą naruszyć strukturę korpusu lub podłoża wałów przeciwpowodziowych, dołącza się także badania hydrogeologiczne wraz z opinią dotyczącą wpływu tych robót na szczelność i stabilność tych wałów).

3. Całkowicie odrębną i nie rzutującą na prawidłowość obecnie wydanych w sprawie decyzji kwestią która może mieć znaczenie w przypadku ponownego składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy w przyszłości pozostaje również właściwe określenie przedmiotu zamierzonej inwestycji. O ile w okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości jej rodzaj (kulochwyty z drewniano – metalowymi przesłonami), to zastrzeżenia Sądu wynikają z braku określenia przez skarżącego konkretnej ich ilości. Nie spełnia tego wymagania wskazanie, że budowa dotyczy 1 – 3 kulochwytów z przesłonami. Istnieje bowiem zasadnicza różnica w zagospodarowaniu terenu związana z tym, jak ilość danych obiektów na określonym obszarze powstanie (w myśl art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b) u.p.z.p., wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać charakterystykę inwestycji obejmującą określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej; zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 52 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy).

Jak wskazano w wyroku WSA w Rzeszowie z 21 stycznia 2009 r. II SA/Rz 728/07 (LEX nr 477372), określenie rodzaju inwestycji powinno być na tyle szczegółowe, by pozwalało na ocenę możliwości jej wpływu na nieruchomości sąsiednie. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA z 28 sierpnia 2008 r. II OSK 1178/07 (LEX nr 488290), brak we wniosku o ustalenie lokalizacji celu publicznego wymaganej przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. charakterystyki inwestycji stanowi wadę postępowania, którą należy uznać za mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

4. Przyznać należy rację skarżącemu co do sygnalizowanego w uzasadnieniu skargi naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w związku z brakiem zawiadomienia go przez organ I instancji o sporządzonej analizie, możliwości zapoznania się z nią i wypowiedzenia w tym zakresie przed wydaniem decyzji (zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań).

Okoliczność ta z przyczyn opisanych powyżej w pkt 1 nie miała jednak znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; skarżący na etapie postępowania odwoławczego nie wskazał żadnych nowych okoliczności faktycznych i prawnych uzasadniających uwzględnienie jego wniosku.

Reasumując, brak spełnienia warunku o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (do czego Sąd odniósł się w pkt 1 uzasadnienia prawnego) nie pozwalał na wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji nie wyłączają okoliczności opisane przez Sąd w pkt 2 – 4 niniejszego uzasadnienia.

Stosownie do powyższego skarga – jako nieuzasadniona – podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.