Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 491/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par.1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] nr [...], znak [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Stowarzyszenia "A" z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A z siedzibą w W., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], znak: [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych, zrealizowanego na działce nr 33/14, obręb [...] w m. W.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 4 kwietnia 2016 r. Stowarzyszenie A, A. D., L. M. oraz J. i P. P. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli samowoli budowlanej polegającej na wybudowaniu parkingu na działce nr ewid. 33/14, gdzie według planu zagospodarowania terenu objętego pozwoleniem na budowę nr [...] powinna znajdować się zieleń.

W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 19 maja 2016 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na działce o nr ewid. 33/14 w W. nie potwierdzono wybudowania parkingu. Stwierdzono, że na przedmiotowej działce poza miejscami postojowymi oraz utwardzeniem wykonanym w ramach decyzji z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę wykonano utwardzenie terenu z płyt betonowych w obrębie zjazdu na działkę nr 33/21. Utwardzenie to ma nieregularne wymiary i kształt. Nie jest również oznakowane jako parking i nie ma wyznaczonych miejsc postojowych. Stwierdzono również, uwzględniając przebieg ogrodzenia międzyposesyjnego działek nr ewid. 33/21 i 295/2, oraz mapę z przebiegiem granic, że wykonane utwardzenie z płyt betonowych obejmuje także działki nr ewid. 525 i 526, może także obejmować również działkę o nr 524. B. Z. - przedstawiciel Firmy Produkcyjno-Handlowej B oświadczył, że utwardzenie z płyt betonowych zostało wykonane w drugiej połowie marca 2016 r. Ponadto według jego wiedzy działki o nr ewid. 524, 525 i 526 należą do E. i J. B. i nie są działkami budowlanymi.

Pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. Urząd Miejski w W. poinformował, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...], działka nr ewid. 33/14, obręb [...], położona jest na terenie o symbolu [...] - zabudowa przemysłowa (produkcyjna), magazyny, usługi (z wykluczeniem oświaty i zdrowia), jako podstawowe przeznaczenie terenu, obiekty administracyjne, socjalne związane z podstawowym przeznaczeniem terenu, urządzenia obsługi komunikacji samochodowej, zieleń, parkingi, place manewrowe-magazynowe, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej, jako dopuszczalne przeznaczenie terenu. Natomiast działki nr ewid. 524, 525 i 526 położone są w obrębie [...], gm. W. i nie posiadają aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił Stowarzyszenie A z siedzibą w W. do udziału w postępowaniu w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych działki nr 33/14 położonej w W. przy ul. C.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] organ I instancji, na podstawie art.105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.) – dalej jako: "k.p.a.", umorzył postępowanie w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych na wskazanej powyżej działce.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A z siedzibą w W., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie ustalił przeznaczenia przedmiotowego utwardzenia, jak również nie wyjaśnił, w jakich okolicznościach ono powstało. Nie zweryfikowano ponadto, czy Firma Produkcyjno-Handlowa B wprowadziła i egzekwowała zakaz parkowania w tym miejscu.

Na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w dniu 22 listopada 2016 r. wniósł J. B.. Skargę tę Sąd oddalił wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 988/16.

Kontynuując postępowanie, w związku z powyższą decyzją kasacyjną zaskarżoną do Sądu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu 9 listopada 2016 r. stwierdził, że od przeprowadzenia ostatnich oględzin z dnia 19 maja 2016 r. nie wykonano żadnych robót budowlanych związanych z utwardzeniem z płyt betonowych, znajdującym się na działce nr 33/14 w W.. Ponadto ustalono, że nie zostały wyznaczone miejsca postojowe i brak jest oznakowania rzeczonego utwardzenia jako parking. Przy wjeździe na działkę nr 33/14 (na ogrodzeniu od strony drogi) zawieszony został znak "Zakaz wjazdu", którego nie było podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 19 maja 2016 r. Teren przedmiotowej działki nie jest ogrodzony od strony wjazdu, a w dniu przeprowadzenia oględzin nie parkowały tam żadne pojazdy. Z oświadczenia B. Z. - przedstawiciela Firmy Produkcyjno-Handlowej B., który odmówił podpisania protokołu z oględzin, wynika, że znak "Zakaz wjazdu" został zawieszony 2 listopada 2016 r., jednakże nikt nie pilnuje, czy samochody wjeżdżają na działkę. Ponadto ponownie wskazał, że utwardzenie z płyt betonowych zostało wykonane w drugiej połowie marca 2016 r., po kontroli obowiązkowej dotyczącej hali magazynowej z infrastrukturą przeprowadzonej w dniu 4 marca 2016 r. B. Z. oświadczył także, iż intencją inwestora nie była budowa miejsc postojowych ani parkingu, tylko poprawa estetyki działki. Obecny na oględzinach K. G. oświadczył natomiast, że na przedmiotowym utwardzeniu parkowały samochody. Ponadto według niego podczas kontroli zjazdu na działkę pracownik B oświadczył, że jest to parking firmowy. K. G. poinformował, że pomimo zakazu wjazdu na działkę nadal parkują tam samochody, ale w mniejszej ilości.

Pismem z dnia 27 grudnia 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wezwał J. B. do złożenia wyjaśnień dotyczących daty wykonania, inwestora i okoliczności powstania utwardzenia z płyt betonowych, działki nr 33/14, określenia jego przeznaczenia oraz intencji wprowadzenia "zakazu wjazdu" przy jednoczesnym braku egzekwowania znaku.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik J. B.- radca prawny D. N. wskazał, że na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zawierająca wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia 10 stycznia 2017 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W dniu 18 stycznia 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. ponownie wezwał Firmę Produkcyjno-Handlową B., E. B. oraz J. B. do złożenia wyjaśnień dotyczących daty wykonania, inwestora i okoliczności powstania utwardzenia z płyt betonowych działki nr 33/14, określenia jego przeznaczenia oraz intencji wprowadzenia "zakazu wjazdu" przy jednoczesnym braku egzekwowania znaku.

Pismem z dnia 24 stycznia 2017 r. radca prawny M. K., działająca z substytucji radcy prawnego D. N., wskazała, że przedmiotowe utwardzenie zostało wykonane w drugiej połowie marca 2016 r., a jego inwestorem był J. B. Utwardzenie powstało, ponieważ taka była wola inwestora i nie ma żadnego przeznaczenia. Jest to utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane. Ponadto inwestor ustawił przy przedmiotowym utwardzeniu tablicę "Zakaz wjazdu".

W tak ustalonym stanie sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych, działki nr 33/14.

W odwołaniu od tej decyzji Stowarzyszenie A zarzuciło organowi I instancji naruszenie: art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny charakteru dokonanych robót budowlanych, intencji inwestora przy jego realizacji, brak porównania przedmiotowego utwardzenia z odstępstwem od projektu budowlanego hali magazynowej wraz z częścią produkcyjną i socjalną powstałą w tym samym czasie, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i uznanie, że obiekt wykonany przy hali magazynowej, wykorzystywany jako parking pracowniczy dla tej inwestycji nie jest parkingiem, a jedynie utwardzeniem.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał regulację art. 104 § 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując na cel postępowania administracyjnego, oraz art. 105 § 1 tej ustawy dotyczący bezprzedmiotowości tego postępowania i stwierdził, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. odpowiada prawu. Z poczynionych przez organ ustaleń wynika, że inwestorem przedmiotowego utwardzenia, które zostało wykonane w drugiej połowie marca 2016 r., po kontroli obowiązkowej dotyczącej hali magazynowej z infrastrukturą, przeprowadzonej w dniu 4 marca 2016 r. był J. B.. Moment powstania utwardzenia potwierdza dokumentacja zdjęciowa oraz pismo z dnia 13 kwietnia 2016 r. Burmistrza W. wraz z załącznikami, dołączonymi przez K. G. do odwołania z dnia 13 marca 2017 r. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin z dnia 9 listopada 2016 r. oraz oświadczeniem inwestora z dnia 24 stycznia 2017 r. utwardzenie działki nr ewid. 33/14 powstało celem poprawy estetyki działki, a nie w celu wybudowania miejsc postojowych czy też parkingu. Ponadto podczas ponownych oględzin w dniu 9 listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. stwierdził brak wyznaczonych miejsc postojowych i oznakowania rzeczonego utwardzenia jako parking. Z kolei, w dniu 2 listopada 2016 r. przy wjeździe na działkę nr 33/14 (na ogrodzeniu od strony drogi) zawieszony został znak "Zakaz wjazdu", którego nie było podczas wcześniejszych oględzin, jednakże nikt nie pilnuje, czy samochody wjeżdżają na działkę.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rozbieżności i odstępstw od projektu przy budowie hali magazynowej z częścią produkcyjną i sanitarno-biurową wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz zjazdem drogowym z ul. C na działkę nr ewid. 33/14, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przypomniał, iż organ odniósł się do budowy utwardzenia w piśmie z dnia 29 lipca 2016 r., stanowiącym odpowiedź na pismo z dnia 29 kwietnia 2016 r., zawierające prośbę o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...], znak: [...], dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie hali magazynowej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał wtedy wnioskodawcom, że z protokołu kontroli obowiązkowej zakończonej budowy hali magazynowej z dnia 4 marca 2016 r. wynika, iż stwierdzono jedynie nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Natomiast wskazany parking nie został naniesiony na załączonej do wniosku z dnia 19 lutego 2016 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta W., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia [...], nie wyklucza budowy utwardzenia na działce o nr ewid. 33/14.

Organ odwoławczy, odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego parkowania samochodów na utwardzeniu oznaczonym znakiem "Zakaz wjazdu", wyjaśnił, że nie jest władny do egzekwowania obowiązków wynikających z powyższego zakazu. To zadanie należy bowiem do właściciela działki, którego intencją nie była budowa parkingu. Ponadto organ wyjaśnił, że protokół z oględzin z dnia 19 lipca 2016 r., stanowiący załącznik do odwołania z dnia 13 marca 2017 r., dotyczy postępowania w sprawie zjazdu z drogi gminnej ul. C na działkę nr 33/14. Z jego treści nie wynika, aby ww. zjazd był wybudowany na potrzeby parkingu. Jedynie w załączniku do ww. protokołu K. G. oświadczył, że wskazany zjazd służy do obsługi parkingu z płyt betonowych na działce nr 33/14, o czym został poinformowany w dniu kontroli przez pracowników B. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że zaskarżona decyzja organu I instancji z dnia [...] umarzająca postępowanie wszczęte w organie nadzoru budowlanego w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych, działki nr 33/14 położonej w W. przy ul. C została wydana zgodnie z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Stowarzyszenie A z siedzibą w W. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:

1. art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że obiekt wykonany przy okazji inwestycji budowy hali magazynowej i zmieniającej tym samym jej projekt, wykorzystywanej, jako parking pracowniczy dla tejże inwestycji nie jest parkingiem, a jedynie utwardzeniem;

2. art 7 i 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny charakteru dokonanych robót budowlanych i intencji inwestora przy realizacji inwestycji, brak dostatecznej analizy dokonanego "utwardzenia" i porównania go z odstępstwem od projektu budowlanego hali magazynowej wraz z częścią produkcyjną i socjalną powstałą w tym samym czasie, oparcie swoich ustaleń jedynie na oświadczeniach samego inwestora, bez przeprowadzenia dowodu z zeznań sąsiadów i innych osób, oraz niewzięcie pod uwagę materiału zdjęciowego dołączonego do akt sprawy, a także faktu ciągłego i nieprzerwanego parkowania przez pracowników hali na owym "utwardzeniu" oraz protokołu oględzin zjazdu z dnia 19 lipca 2016 r. i zawartych w nim oświadczeń, który powinien być znany organowi z urzędu;

3. art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewskazanie w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił wiarygodności innym dowodom, w tym szerokiej dokumentacji zdjęciowej obrazującej parkowanie pojazdów, a także poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, tj. kwestii intencji lub jej braku wybudowania przez inwestora parkingu pracowniczego dla hali magazynowej, i znaczenia postawienia znaku zakazu wjazdu, po wydaniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] przy jednoczesnym dalszym akceptowaniu wykorzystywania powierzchni, przez własnych pracowników do celów parkowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego odwołała się do dotychczasowej argumentacji zaprezentowanej uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 pkt 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę Sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, Sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art.151 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...], nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych działki nr 33/14 położonej w W. przy ul. C.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy, zaskarżona decyzja z dnia [...] Nr [...] została wydana w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją kasacyjną organu odwoławczego z dnia [...] nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych wskazanej powyżej działki. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wyrokiem z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 988/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. B. na tę decyzję. Powyższy wyrok jest prawomocny, żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi kasacyjnej.

W powołanym wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 988/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, podzielając stanowisko organu odwoławczego w kwestii prawidłowości wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej, za zasadną uznał konkluzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że: "przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji". Sąd podkreślił przy tym, że: "jedna z działek objętych postępowaniem (o geodezyjnym numerze 33/14) była objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową (obiekt kat.- XVIII) wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną oraz budową zjazdu drogowego i przebudową zjazdu drogowego, zlokalizowanych na działkach nr ewid. 33/14, 33/15, 33/22, 33/23, 295/2 i 190, obręb [...] w W., przy ul. C, które to pozwolenie na budowę ma charakter nieostateczny w związku z uchyleniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 466/16. Wyrok wspomniany nie jest prawomocny, z związku z wniesieniem odeń skargi kasacyjnej". Sąd zauważył również, że: "akta rozpoznawanej sprawy nie zawierają dokumentacji projektowej, związanej z udzielonym pozwoleniem na budowę. Jest to natomiast kwestia o tyle istotna, że bez akt postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie można określić, czy sporne utwardzenie na działce nr 33/14 należy oceniać jako zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, czy może jako odstąpienie od projektu budowlanego, czy też w ogóle nieobjęte projektem budowlanym. Jedynie w tej ostatniej sytuacji konieczna byłaby ocena charakteru wykonanych robót budowlanych, to znaczy przesądzenie, czy mamy do czynienia z budową wymagającą pozwolenia na budowę (parking dla więcej niż 10 samochodów), z budową niewymagającą pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (parking do 10 miejsc postojowych), czy też z robotami budowlanymi, polegającymi na utwardzeniu terenu, co również nie podlega zgłoszeniu (odpowiednio art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane)". Sąd stwierdził także, iż: "w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestor utwardził teren działki nr 33/14 oraz niewielkie fragmenty trzech innych działek (524, 525, 526). Ów teren wykorzystywany jest jako parking dla samochodów osobowych i ciężarowych (co potwierdza załączona dokumentacja fotograficzna), choć skarżący konsekwentnie twierdzi, że jego zamiarem było jedynie utwardzenie terenu, nie zaś budowa parkingu". Sąd podzielił przy tym stanowisko strony skarżącej, że: "sam fakt utwardzenia terenu nie oznacza, że inwestor wybudował parking. Jednakże okoliczność, że utwardzony teren jest wykorzystywany w tym celu, może być oceniane z punktu widzenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania, za co inwestor odpowiada. Nie można się bowiem przychylić do stanowiska skarżącego, że nie ponosi on odpowiedzialności za "samowolne" parkowanie samochodów na jego nieruchomości. Samo umieszczenie znaku "zakaz wjazdu", w sytuacji, gdy zakaz ten nie jest egzekwowany, wcale nie oznacza, że nie można wszcząć postępowania w sprawie samowolnej zmiany użytkowania utwardzonego terenu, a jeżeli okaże się, że samowolna zmiana użytkowania wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to wówczas właściciel nieruchomości, by móc nadal użytkować teren z przeznaczeniem na parking, będzie musiał uzyskać pozwolenie na budowę pod rygorem nałożenia obowiązku przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania terenu (art. 71a ust. 1 pkt 2 i ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane). Innymi słowy, do obowiązków właściciela nieruchomości należy takie zabezpieczenie terenu, aby osoby nieuprawnione nie miały tam wstępu. Jeżeli natomiast właściciel się na to godzi, to musi ponosić związane z tym konsekwencje. Zatem to nie subiektywne przekonanie właściciela, lecz obiektywne ustalenie stanu faktycznego będzie stanowiło dla organów nadzoru budowlanego podstawę do prowadzenia postępowania i wydania stosownego rozstrzygnięcia. Przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby do omijania prawa, wymagającego obligatoryjnego uzyskania pozwolenia na budowę dla parkingu przeznaczonego dla więcej niż 10 samochodów". Wychodząc z tych przesłanek Sąd przyjął, że w jego ocenie: "nie jest zatem istotne, czy skarżący wydzielił poszczególne miejsca parkingowe i je oznaczył, czy tylko utwardził teren, a pozostawiając "otwarty" wjazd umożliwia parkowanie na nim samochodów. Istotne jest właśnie to, że owo parkowanie aprobuje, nie podejmując żadnych kroków, by je wyeliminować. Postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie może zaś polegać na swoistej "zabawie w chowanego", polegającej na tym, że parkujące samochody "znikają" z parkingu w dniu oględzin, by następnego dnia znowu się na nim pojawić w liczbie przynajmniej 12 (jak na załączonych fotografiach) lub więcej. Organ winien zatem przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, nie poprzestając wyłącznie na oględzinach (ale np. posiłkując się dokumentacją fotograficzną stron postępowania czy przesłuchując świadków etc.), celem ustalenia, czy w istocie na spornym terenie parkują samochody i jakie (np. stale te same) i czy parkowanie to ma charakter powtarzalny. Zaniechanie takich ustaleń, stanowiąc naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zasadnie skutkowało natomiast uchyleniem, objętej odwołaniem, decyzji organu I instancji". W podsumowaniu Sąd stwierdził, że: "sam fakt braku wymogu zgłoszenia czy uzyskania pozwolenia na budowę wykonania utwardzenia terenu nie stanowi jeszcze wystarczającej przesłanki do umorzenia postępowania. Dopiero ustalenie przez organ, w jaki sposób teren jest faktycznie wykorzystywany pozwoli na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie". W ocenie Sądu: "istotne jest jeszcze, przy przyjęciu, że utwardzenie terenu nie było związane z pozwoleniem na budowę z dnia [...], nr [...], czy utwardzenie powierzchni działki nr 33/14 zgodne jest z zapisami planu miejscowego, wymagającymi minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 5%. Gdyby natomiast założyć, że udzielone pozwolenie na budowę hali magazynowej z częścią produkcyjną i socjalno-biurową wraz z utwardzeniem terenu, w którym jako teren inwestycji wskazano m.in. działkę 33/14, obejmowało również wykonanie utwardzenia, będącego przedmiotem niniejszego postępowania, koniecznym byłoby ustalenie, kiedy owo utwardzenie było wykonane (w szczególności, czy obejmowało ono okres, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę była ostateczna, czy też po wydaniu wyroku uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...]) oraz czy wykonane zostało zgodnie z zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, czy też z odstępstwami odeń. Wówczas bowiem należałoby rozważyć wszczęcie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy, chyba że okazałoby się, iż roboty wykonane były, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę nie była ostateczna. Wówczas bowiem bezprzedmiotowym byłoby badanie odstępstw od projektu budowlanego, a postępowanie winno być prowadzone w trybie art. 48 ustawy".

Powyższe kwestie wymagały zatem wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych, zrealizowanego na działce nr 33/14, jak dowodzi analiza uzasadnienia decyzji, nie rozważył powyższych kwestii, co powoduje, że w sprawie nadal nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny. W rezultacie należało zatem uznać, że zaskarżona decyzja z dnia [...] została wydana przedwcześnie z pominięciem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 988/16. Godzi się przy tym dodać, że organy orzekające w niniejszej sprawie, w tym zwłaszcza organ odwoławczy, uczynił to na własną odpowiedzialność, biorąc na siebie tym samym ryzyko załatwienia sprawy w sposób odbiegający od oceny Sądu dotyczącej legalności decyzji kasacyjnej, a więc przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, jakie kwestie (okoliczności) wymagają wyjaśnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadny jest zatem wniosek, że ponowne umorzenie postępowania w sprawie nastąpiło z obejściem powyższej oceny Sądu zawartej w powołanym wyroku z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 988/16.

Na kanwie powyższych rozważań należało zatem uznać, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na jej wynik, w jego bowiem następstwie organ przedwcześnie wydał decyzję umarzająca postępowanie w sprawie, ignorując przy tym ocenę Sądu zawartą w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Łd 988/16.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ prowadzący postępowanie zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, a tym samym oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 22 marca 2017 r., II SA/Łd 988/16, wyjaśni należycie stan faktyczny sprawy, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art.107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W kwestii zaś kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015r., poz. 1800) – pkt 2 sentencji.

ms