Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 994/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 w zw. z art. 28 i art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek,, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. w sprawie ze skarg P. W., M. B. – K., B. P., M. P., A. S. – G., J. W. i P. W. na uchwałę Rady Miasta Katowice z dnia 27 lipca 2016 r. nr XXVIII/585/16 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 27 lipca 2016 r. Nr XXVIII/585/16 Rada Miasta Katowice uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta Katowice w obszarze fragmentów terenów górniczych Murcki i Giszowiec I - KWK "Murcki -Staszic" - część obejmującą przebieg drogi od rejonu ulicy Sandacza do ulicy Rolniczej".

Odrębnymi pismami z dnia 15 czerwca 2017 r. P. W., M. B., B. P., M. P., A. S., J. W. i P. W. wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa, a następnie pismem z dnia 15 września 2017 r., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na wymienioną powyżej uchwałę Rady Miasta Katowice, zaskarżając ją i żądając stwierdzenia jej nieważności w całości lub w części - w zakresie dotyczącym interesu skarżących.

Przedmiotowej uchwale zarzucili naruszenie prawa i uprawnień, interesów prawnych skarżących poprzez nieuprawnione ograniczenie i niezgodne z zasadami proporcjonalności ograniczenie ich prawa własności poprzez przeprowadzenie drogi po ich nieruchomościach w sposób uniemożliwiający ich zagospodarowanie zgodnie z zamierzeniami inwestycyjnymi. Podnieśli niezgodność przedmiotowej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice przyjętego uchwałą nr XXI/483/12 Rady Miasta Katowice z dnia 25 kwietnia 2012 r. a w szczególności:

- sporządzenie Studium na nieaktualnych mapach nieuwzględniających zabudowań na wskazanych działkach, co mogło mieć wpływ na podjęte decyzje planistyczne, a w sumie powoduje niezgodność Uchwały ze Studium, oraz oparcie Uchwały na nieaktualnym Studium,

Dalej zarzucili:

- wykroczenie przez Radę poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 3 i art. 4 w związku z art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie umożliwiającym uchwalenie jej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie sprzeczności uchwalonego aktu prawa miejscowego z zasadą legalności i wydanie go bez podstawy prawnej,

- brak uzgodnienia uchwały z wymaganymi podmiotami, w tym zwłaszcza z miejskim przedsiębiorstwem kanalizacyjnym,

- naruszenie art. 6 ustawy przez nadużycie przez Gminę Katowice władztwa planistycznego, poprzez brak uwzględnienia alternatywnego sposobu przeprowadzenia drogi i niezgodne z prawem i nieuzasadnione (ponad względy konieczności) naruszenie uprawnień właścicielskich skarżących,

- naruszenie art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego określonego w ustawie.

- naruszenie art. 18 ustawy poprzez nieuwzględnienie w żadnym zakresie wniesionych do planu uwag, a przez to brak wyważenia interesów przez organy przygotowujące uchwałę,

dodatkowo zarzucili naruszenie przepisów, które miało wpływ na interes prawny skarżących, tj.:

- art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uwzględnienie w Studium i prognozach do planu jedynie odszkodowań za wyburzenie domów, a brak rozważenia i uwzględnienia rekompensat finansowych za obniżenie wartości nieruchomości oraz ograniczenie prawa własności,

- art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 52 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku przez nieaktualne i niewystarczające zbadanie oraz zanalizowanie panujących w terenie warunków przyrodniczych, pominięcie znaczenia przyrody wskazanego obszaru oraz występowania cennych gatunków objętych ścisłą ochroną gatunkową,

- naruszenie § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi i ich usytuowanie.

W uzasadnieniu skarżący rozwinęli swoje zastrzeżenia w stosunku do wszystkich zgłoszonych naruszeń.

Podkreślili, że wywodzą swój interes prawny z przysługującego im prawa własności nieruchomości objętych planem, na które bardzo silnie wpływają postanowienia przyjętego planu zagospodarowania przestrzennego. M.in. nieruchomość P. i S. niemal całkowicie przeznaczona została pod drogę, a w przypadku P. W. przeznaczenie nieruchomości pod drogę związane będzie z wyburzeniem domu. Także w przypadku pozostałych skarżących planowany przebieg drogi ogranicza ich prawo własności, a to oznacza, że bez wątpienia doszło do naruszenia ich interesu prawnego. W związku z wytyczeniem obecnego szlaku drogi doszło bowiem do ograniczenia możliwości gospodarowania nieruchomościami w sposób zamierzony i planowany.

Odnosząc się do kwestii zgodności uchwały z obowiązującym Studium, skarżący podkreślili, iż zgodnie z zapisami prawa każdy uchwalony plan ma być zgodny z założeniami studium. W niniejszej sprawie istnieją rozbieżności pomiędzy Studium a przedmiotową uchwałą. Wskazali, iż materiały planistyczne wykorzystane do sporządzenia Studium zdezaktualizowały się na skutek realizacji inwestycji na części działek należących do skarżących.

Skarżący zarzucili, iż Rada wykroczyła poza upoważnienie ustawowe. Plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co powoduje, że swoboda jego uchwalania ograniczona jest szeregiem przepisów warunkujących jego legalność. Art. 94 Konstytucji wymaga, aby akty prawa miejscowego były wydawane w granicach upoważnień zawartych w ustawie. W ocenie skarżących organy Gminy Katowice nie dochowały obowiązków w związku z realizowaną procedurą planistyczną, doszło bowiem do uchybienia przepisom regulującym w sposób globalny całość postępowania, a mianowicie plan został oparty na zdezaktualizowanym Studium a dalsza analiza materiałów planistycznych pozwala stwierdzić, że nie doszło też do spełnienia stawianych przez prawo wymogów dotyczących pełnej analizy potrzeb ekonomicznych wprowadzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżących postanowienia planu powinny służyć także jednostkom, a nie ingerować w ich prawa podmiotowe. Postanowienia planu powinny stanowić efekt dogłębnego i racjonalnego wyważenia interesów i stanowić rozwiązanie pozwalające zaspokoić oczekiwania wszystkich jednostek. W niniejszej sprawie, Rada uznała, iż plan jest zgodny z interesem publicznym, pomimo sprzeciwu społeczności lokalnej. Nadto Rada poszukiwała usprawiedliwienia dla swojego stanowiska w ewentualnych i niemożliwych do przewidzenia zdarzeniach z przyszłości, jakimi jest przeznaczenie obecnie gruntów zielonych, rolnych, leśnych pod budownictwo mieszkaniowe. W ocenie skarżących czyni to akt prawa miejscowego nielegalnym, gdyż organ administracji zobowiązany był działania na podstawie prawa, czego nie uczynił wykraczając poza upoważnienie ustawowe.

Podniesiono także nieuprawnione i niezgodne z prawem naruszenie prawa własności skarżących. W toku procedury uchwalania planu Rada kierowała się bowiem względami ekonomii, arbitralnie decydując o istotnym ograniczeniu własności po stronie skarżących. Korzystając z przyznanego jej władztwa planistycznego Rada powinna postępować ze szczególną rozwagą i najwyższą starannością. Konieczność ingerowania w prawo własności powinno być dokładnie przeanalizowane i uzasadnione przez organ uchwalający plan miejscowy. Zdaniem skarżących ingerencja w prawa jednostki dokonywana w planach zagospodarowania przestrzennego powinna podlegać ścisłej wykładni. Dana gminom kompetencja do kształtowania przestrzenni na ich terenie nie oznacza "przydania im" bezwzględnej prerogatywy do władczego wkraczania w stosunki własnościowe i swobodnego ich kształtowania. W niniejszej sprawie nie wykazano w żaden sposób, aby przy ustaleniu przeznaczenia nieruchomości skarżących kierowano się koniecznością ze względu na interes publiczny czy szczególne względy (porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia, potrzeb obronności, inwestycji celu publicznego albo wolności innych osób). Nie można ocenić, że zapis uchwały jest konieczny i realizujący zasadę proporcjonalności, skoro istniała możliwość przeprowadzenia drogi po innych niezabudowanych terenach. W ten sposób w stosunku do nieruchomości oznaczonej nr [...] zasadniczo w zupełności wyłączono możliwość jej zagospodarowania. Skarżący podkreślili, iż Rada podjęła decyzję o takim przeprowadzeniu drogi nie bacząc na wiele uwag negatywnych skierowanych w toku wyłożenia planu do publicznego wglądu. Zarzucili naruszenie art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec całkowitego odrzucenia złożonych uwag do projektu planu. Podkreślili, że nie chodzi tylko o samą możliwość złożenia przedmiotowych uwag. Gwarancją ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie planu, jest bowiem rzeczywista, a nie tylko pozorna możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Organ nie może bowiem podejmować rozstrzygnięć w sposób arbitralny i omijający napotkane konflikty. Zwrócili w tym względzie uwagę na art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podkreślając, iż Rada nie może powoływać się skutecznie na interes ogólny wyrażający się m.in. poprawieniem komunikacji w tej części Katowic czy też wpływem na rozwój tych dzielnic i traktować go jako podstawowe i jedyne kryterium zasadności podejmowania ustaleń planistycznych. Zdaniem skarżących na pierwszym miejscu winien być uwzględniony interes prawny jednostki. W niniejszej sprawie apriorycznie przyjęto prymat interesu publicznego nad interesem indywidulanym. Dodatkowo zwrócono uwagę na naruszenie zasady równości, powodując w uchwale w sposób nieuzasadniony zróżnicowanie sytuacji mieszkańców objętych planem terenów, determinując sytuację skarżących od sytuacji prawnej i faktycznej dopiero potencjalnych mieszkańców, mogących się dopiero osiedlić na tym terenie. Wskutek takiego uregulowania doszło, jak już wspomniano do wykroczenia poza uprawnienie ustawowe, jak również do niezgodnej z prawem ingerencji w sferę prawa i wolności jednostki.

Wypowiadając się w kwestii ekonomicznego uzasadnienia przeprowadzenia drogi w obecnym kształcie skarżący podkreślili, iż zamieszkała przez nich część miasta nie jest rozwinięta urbanistycznie w takiej skali, aby wymagała takiego szlaku komunikacyjnego, jaki proponuje gmina. W ocenie skarżących dotychczasowa sieć dróg jest wystarczająca i działania gminy powinny skupić się na poprawie komunikacji po tych drogach (ich modernizacji). Zwrócono uwagę na, ich zdaniem, zbyt duży szlak, wpływający na zmianę charakteru tego terenu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż nowa droga obniży wartość nieruchomości.

Reasumując skarżący podnieśli, iż w związku z przyjęciem przedmiotowej uchwały doszło do odjęcia w znacznej części lub nawet w zupełności możliwości korzystania przez skarżących z przysługującego im prawa własności. Stanowi to w ich ocenie bezpodstawną ingerencję w sferę ich uprawnień i interesów.

W odpowiedzi na skargę reprezentowana przez Prezydenta Miasta Katowice Rada Miasta Katowice wniosła o odrzucenie ewentualnie o oddalenie wniesionych skarg. W uzasadnieniu organ wskazał, że chociaż skarżący poprzedzili przedmiotową skargę wezwaniem do usunięcia naruszania prawa, które uznano za bezzasadne, to w złożonej skardze nie wykazali skonkretyzowanego naruszenia przepisów prawa przez skarżoną uchwałę. Skuteczne złożenie skargi wymaga natomiast od skarżącego nie tylko wykazania własnego interesu, ale także wykazanie jego naruszenia. Skarżący błędnie przedmiotem skargi czynią sam fakt uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wykazując w sposób prawidłowy zaistnienia konkretnego naruszenia swojego interesu prawnego. Tym samym złożona skarga jest bezpodstawna, a także nie spełnia wymogów ustalonych dla tej czynności regulacją art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezależnie od powyższego Prezydent stwierdził, że wszystkie postawione zarzuty wobec uchwały są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu niezgodności uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Katowice - wyjaśnił, że Rada Miasta Katowice w dniu 27 lipca 2016 r., po stwierdzeniu że projekt nie narusza postanowień obowiązującego Studium uchwaliła kwestionowany w skardze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta Katowice, w części obejmującej przebieg drogi od rejonu ulicy Sandacza do ulicy Rolniczej. Teren ten według Studium oznaczony został jako:

- KDZ - obszary dróg publicznych w klasie Z

- MJ - obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej

- MN - obszary zabudowy mieszkaniowej niska

- ZE - obszary zieleni o funkcji przyrodniczo- ekologicznej.

W studium nadto przyjęto, że wskazane przebiegi, klasy i okres realizacji planowanych dróg mogą ulec skorygowaniu na dalszym etapie prac analitycznych, poprzez opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Ustosunkowując się do zarzutu sporządzenia Studium na nieaktualnych mapach (nieuwzględniających zabudowań na wskazanych działkach) organ stwierdził, iż Studium zostało sporządzone zgodnie z zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem z dnia 28 kwietnia 2004 r. na mapie aktualnej na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia. Kwestionowanie obecnej aktualności dokumentów wykorzystanych przy sporządzeniu Studium nie może stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium.

W zakresie zarzutu, iż w uzasadnieniu uchwały i w części uwag wniesionych przez skarżących wskazano, że tereny obecnie niezamieszkałe znajdujące się poniżej nieruchomości skarżących poddane będą pod zabudowę, podczas gdy zgodnie z założeniem Studium są to obszary poddane po działalność rolną i zieleń, a ich inne przeznaczenie nie wynika także z uchwały, Prezydent wyjaśnił, że celem sporządzanego planu jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego w związku z poprawą standardu życia mieszkańców w zakresie obsługi komunikacyjnej w obszarze dynamicznego rozwoju zabudowy mieszkaniowej, wynikającej w ilości terenów wyznaczonych pod zabudowę w Studium. Wskazał, że w Studium przewidziano kierunki zagospodarowania terenów, gdzie obszary Rm - obszary rolne uznano jako rezerwy rozwojowe na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, uznając, iż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna może być dopuszczona w przypadku zmiany przeznaczenia całości lub części obszaru na podstawie planu miejscowego. Przywołując fragmenty postanowień Studium organ stwierdził, że wśród podstawowych wytycznych szczegółowych do planów znalazły się też kwestie związane z regulacją układu ulic na tym terenie oraz zapewnieniem i obroną płynności ruchu w ciągach ulic zbiorczych.

Prezydent zwrócił uwagę, iż w skardze skarżący w sposób bardzo ogólny i niejasny formułują zarzuty dotyczące wykroczenia przez Radą Miasta poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 3, art. 4 i następne w związku z art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie umożliwiającym jej uchwalenie miejscowego planu, a poprzez to naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W jego ocenie powyższy zarzut jest niejasny i nie zawiera wyraźnego wskazania, w jaki sposób, zdaniem skarżących, doszło do przekroczenia delegacji ustawowej przez organ uchwalający przedmiotowy plan. Z treści uzasadnienia skargi wynika, że według skarżących plan miejscowy nie może być zgodny ze studium, ponieważ Studium jest nieaktualne, a stąd materiały wyjściowe do sporządzenia planu powodują jego niezgodność ustaleniami studium. Argumentacja ta jednak nie może być uznana za przekonującą.

Odnosząc się do zarzutu braku uzgodnienia uchwały ze wszystkimi prawem przewidzianymi podmiotami, w tym zwłaszcza z miejskim przedsiębiorstwem kanalizacyjnym oraz braku przewidzenia w planie oraz założeniach ekonomicznych odpowiedniego wyposażenia infrastruktury drogowej w wymagane instalacje pozwalające na jej prawidłowe funkcjonowanie i zabezpieczające przed skutkami opadów, Prezydent stwierdził, iż procedura formalno- prawna sporządzania miejscowego planu przeprowadzona została zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwzględnieniem ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz ustawy o udostępnianiu danych o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Uchwalony miejscowy plan uzyskał obligatoryjne opinie i uzgodnienia zgodnie z art. 17 pkt 6 ustawy. Następnie wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu (od 19 grudnia 2013 r. do 23 stycznia 2014 r.) , odbyła się też publiczna dyskusja na projektem (9 stycznia 2014 r.),a także przeprowadzono konsultację z przedstawicielami Stowarzyszenia na rzecz Zrównoważonego Rozwoju Południowych Dzielnic Katowic oraz Radami Jednostek Pomocniczych. W wyniku uwzględniania zaproponowanych w wyniku powyższego zmian, ponownie wyłożono plan do publicznego wglądu w dniach od 12 listopada do 20 grudnia 2015 r., a dyskusja odbyła się w dniu 12 listopada 2015 r. Nie można więc twierdzić o arbitralności postanowień planu.

W toku procedury uwzględniono obowiązki wynikające z art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także z art. 17 pkt 5. Sporządzono dokument "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta Katowice, w obszarze fragmentów górniczych Murcki I i Giszowiec I - KWK "Murcki Staszic - część obejmująca przebieg drogi od rejonu ulicy Sandacza do ulicy Rolniczej".

W stosunku do zarzutu naruszenia art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez nadużycie przez Gminę władztwa planistycznego a przez to naruszenie przez uchwałę wymogów odnoszących się do możliwości ograniczenia praw jednostki wynikających z Konstytucji (art. 64 i art. 31 ust. 3) Prezydent wyjaśnił, iż konstytucyjnych praw jednostki nie można rozpatrywać w oderwaniu od konkretnej sytuacji. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, ale równocześnie ustalenia prawa miejscowego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wyrazem interesu publicznego wyrażonym w Studium jest rozwój dzielnic południowych miasta. Rozwiązania przyjęte w planie nie naruszają ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań. Zasadność drogi, jak i jej funkcjonalność wynikają z potrzeb obsługi zabudowy, jak może być zlokalizowana na terenie dzielnic południowych, zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną miasta Katowice. Sugestia pełnomocnika skarżących, iż ustalenie przebiegu tej drogi miało charakter arbitralny nie może być utrzymane wobec okoliczności, iż organ planistyczny jest w tym zakresie związany ustaleniami Studium. Nadto zarówno z treści uzasadnienia uchwały, jak i z odpowiedzi na złożone uwagi oraz z uzasadnień sposobu rozstrzygnięć, a także z samych ustaleń planu wynika lokalny charakter tego połączenia i konieczność zapewnienia możliwości dostarczania usług komunalnych, a także bezpieczeństwa oraz warunków utrzymania infrastruktury w obszarach intensywnego rozwoju mieszkalnictwa. Obecny stan skomunikowania tego terenu uniemożliwia zapewnienie publicznej komunikacji zbiorowej, utrudnia dojazd służb pomocy medycznej i bezpieczeństwa. Wytyczenie przebiegu nowej drogi służyć ma poprawie dostępności tych terenów, a przez to zwiększeniu ich użyteczności, poprawie ich cech lokalizacyjnych, wpływających w następnej kolejności na wycenę wartości nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów indywidulanych w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Nie musi to jednak oznaczać przekroczenia władztwa planistycznego.

W zakresie naruszenia art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego do stanowienia aktów prawa miejscowego Prezydent wyjaśnił, iż procedura formalnoprawna sporządzenia planu przeprowadzona została zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zachowanie jawności i przejrzystości zostało uwzględnione przez zawiadamianie o kolejnych etapach procedury sporządzania planu w prasie, na tablicy ogłoszeń, stronach internetowych Urzędu Miasta i w Biuletynie Informacji Publicznej. Przeprowadzono strategiczną ocenę oddziaływania na środowisko zgodnie z ustawą o udostępnianiu danych o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zachowano w toku procedury wymagane terminy i okresy, a także formy informowania społeczeństwa oraz organów uzgadniających i opiniujących.

Natomiast skarżący formułując zarzut w sposób ogólny nie sprecyzowali, na czym naruszenie to ma polegać.

W stosunku do zarzutu naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy poprzez nieuwzględnienie w żadnym zakresie wniesionych do planu uwag, a przez to brak wyważenia interesów przez organy przygotowujące projekt planu, wyjaśnił, iż procedura formalnoprawna sporządzenia planu przeprowadzona została zgodnie z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawą o udziale społeczeństwa (...). Organ przyznał, że w trakcie procedury zgłoszono liczne wnioski i uwagi, które w zakresie przeznaczenia terenu pod drogę publiczną zostały poddane szeregu konsultacjom z przedstawicielami Stowarzyszenia na rzecz Rozwoju Zrównoważonego Południowych Dzielnic Katowic oraz mieszkańcami Podlesia i Zarzecza. W ich wyniku do projektu planu wprowadzono zmiany, z uwzględnieniem przebiegu drogi i jej parametrów, w tym wskazania sposobu ukształtowania korony drogi wraz z zielenią towarzyszącą. W wyniku tych zmian zaistniała konieczność ponownego wyłożenia planu do publicznego wglądu. Ponowne uwagi wniesione do planu częściowo zostały uwzględnione. Prezydent podkreślił, że organy planistyczne decydując ostatecznie o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu wniesionych w toku postępowania planistycznego wniosków i uwag oraz uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mają obowiązku uwzględnia wszystkich wniosków i uwag właścicieli nieruchomości. Stąd też zarzuty skarżących są nieuzasadnione.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 36 ustawy przez uwzględnienie w Studium i prognozach do planu jedynie odszkodowania za wyburzenie domów a brak rozważenia i uwzględnienia rekompensat finansowych za obniżenia wartości nieruchomości oraz ograniczenie prawa własności – w tym również dla wnioskujących, Prezydent wyjaśnił, iż prognoza skutków finansowych nie jest aktem prawnym, nie stanowi integralnej części planu miejscowego i nie podlega wyłożeniu do publicznego wglądu, pełniąc funkcję informacyjną, zgodnie z art. 17 pkt 5 ustawy. Taka prognoza w toku procedury została opracowana. M.in. uwzględniła ona wydatki związane z realizację inwestycji oraz odszkodowania wynikające z potencjalnych roszczeń na podstawie art. 36 ust. 1 do ust. 3 ustawy.

Prezydent powtórzył, iż projekt planu został sporządzony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wymagane rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej oraz zasady finansowania (zgodnie z przepisami o finansach publicznych) zawarte zostały w załączniku nr 3 do uchwały. W ocenie organu skarżący niewłaściwie przyjęli, że prognoza skutków finansowych ma charakter sprawozdawczy, podczas gdy pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która uwzględnia skutki, jaki powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 ustawy, czyli w przypadku zastosowania instytucji opłaty adiacenckiej, opłaty planistycznej czy odpowiedzialności odszkodowawczej organów gminy w zakresie działalności planistycznej.

W przypadku zarzutu naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art.52 ust. 1 ustawy o udostępnianiu danych o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez nieaktualne i niewystarczające zbadanie oraz przeanalizowanie panujących w terenie warunków przyrodniczych, pominięcie znaczenia dla przyrody wskazanego obszaru cennych gatunków czy pominięcia przewidzenia możliwości migracji zwierząt a także brak uwzględnienia w ocenie uwag Dyrekcji Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 30 sierpnia 2011 r., Prezydent wyjaśnił, że projekty miejscowych planów wymagają strategicznej oceny oddziaływania na środowiska. Prognoza oddziaływania na środowisko jest dokumentem sporządzanym na etapie opracowywania projektu miejscowego planu. Dokument taki został przygotowany w toku procedury w uzgodnieniu jego zakresu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Katowicach, który następnie pozytywnie opiniował w trybie art. 54, art. 57 i art. 58 wymienionej ustawy przygotowany i przedstawiony projekt planu. Szczegółowe rozwiązania w zakresie ochrony środowiska przyrodniczego przed skutkami realizacji miejscowego planu, nie są rozstrzygane w tym planie. Granice terenu przeznaczonego do realizacji inwestycji celu publicznego zostały wyznaczone w sposób optymalny z możliwym zachowaniem granic własności terenów oraz minimalnie ingerując w istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania terenu. W obszarze objętym planem dla drogi występuje krajobraz rolniczy z ekstensywną zabudową mieszkaniową, nie występują w nim żadne formy krajobrazu objęte ochroną.

W zakresie naruszenia § 9 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny drogi publiczne i ich usytuowanie Prezydent omawiając dokładnie co zawarto w ustaleniach planu w przedmiocie zasad zagospodarowania drogi, wyjaśnił, że uwzględniono prawidłowe parametry planowanej drogi. Ustalenie innych parametrów wiązałoby się z wydatkowaniem środków publicznych w sposób niecelowy i nieefektywny.

Podsumowując swoje stanowisko Prezydent wskazał na istotne błędy zarzutów skargi w ocenie okoliczności sprawy oraz na ogólnikowy ich charakter i niejednolite ich rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

Na rozprawie w dniu 14 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał ich skargi żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Pismem z dnia 17 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżących wskazał na naruszenie interesu prawnego skarżących postanowieniami planu miejscowego przyjętego zaskarżoną uchwałą Rady Miasta Katowice. Wyjaśnił, że działka nr [...] stanowiąca własność M. P. i B. P. została w części zajęta pod drogę, przez co ograniczono jej właścicielom prawo własności. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku P. W. i B. P., właścicieli działki nr [...], gdzie także przez północny fragment działki przebiega planowa droga. Działka nr [...] – własności A. S. w całości zajęta została pod planowana drogę, wygaszono też udzieloną skarżącej decyzję o warunkach zabudowy, co wpłynęło na odjęcie jej uprawnień właścicielskich. W stosunku do działek nr [...] i nr [...] – własności M. B. plan przewiduje przebieg planowanej drogi po ich południowo- zachodnich częściach. W przypadku działki nr [...] zabudowanej domem mieszkalnym dodatkowo powoduje to narażenie na immisje z uwagi na znaczną bliskość planowanej drogi. W przypadku działki nr [...] własności P. W. planowana droga przebiega dokładnie przez jej środek, nadto przewidziane jest wyburzenie budynku na niej posadowionego. Z kolei działka nr [...] własności J. W. usytuowana jest w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego rozjazdu dróg, co w istotny sposób wpływa na prawa właścicielskie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym prawo zaskarżenia uchwały gminy przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, czyli że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenia czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Interes prawny musi być konkretny i indywidualny, musi też wynikać z określonej normy prawnej. Interes ten musi być rzeczywisty i bezpośredni, powinien on "realnie" istnieć w dacie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 grudnia 2015 r. , sygn. akt II FSK 817/14).

Analiza postanowień wymienionego powyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym prowadzi do wniosku, iż skuteczne złożenie skargi wymaga spełnienia dwu zasadniczych przesłanek: po pierwsze – skarżący muszą wykazać naruszenie interesu prawnego uchwałą i po drugie– uchwała powinna pozostawać "w zakresie władzy publicznej". Niespełnienie tych przesłanek (jednej bądź obu) wyklucza możliwość merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie budzi wątpliwości, ma charakter aktu prawa miejscowego, a więc z natury rzeczy pozostaje aktem z zakresu administracji publicznej.

Zaskarżoną uchwałą nr XXVIII/585/16 Rady Miasta Katowice uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego południowych dzielnic miasta Katowice, w obszarze fragmentów terenów górniczych Murcki i Giszowiec I – KWK "Murcki- Staszic" – część obejmująca przebieg drogi od rejonu ulicy Sandacza do ulicy Rolnej.

W ocenie składu orzekającego złożone skargi nie zawierają uzasadnionych podstaw. Wszyscy skarżący wykazali naruszenie ich własnego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Jak bezspornie wynika z akt sprawy skarżący są właścicielami działek objętych postanowieniami planu, a planowany przebieg drogi publicznej przewidziany jest m.in. po części działek do nich należących. Jednak naruszenie interesu prawnego nie oznacza zasadności skarg na uchwałę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego.

Naruszenie interesu prawnego może bowiem nastąpić w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu i jest to wtedy zgodne z prawem. Wykazanie, że przewidziane w planie rozwiązania naruszają interes prawny skarżących nie jest więc wystarczającą przesłanką do uwzględnienia skargi, gdyż uwzględnienie skargi wymaga ponadto wykazania, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W świetle postanowień wymienionej ustawy nie można kwestionować prawa rady gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu.

Nadto stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wymieniony powyżej przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi lex specialis w stosunku do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zawężając zakres przypadków stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy. Nie każda zatem sprzeczność z prawem będzie wyczerpywać przesłanki nieważności wymienione w cytowanym art. 28 ust. 1.

W pierwszej kolejności Sąd nie dopatrzył się naruszenia procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności nie stwierdził niezgodności zaskarżonej uchwały ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczone w planie tereny oznaczone symbolami DKL i KDs zawierają się w granicach wyznaczonych przez obowiązujące Studium "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" terenach oznaczonych jako KDZ – tereny dróg publicznych (w klasie Z) oraz MJ i MN - obszary zabudowy jednorodzinnej i zabudowy niskiej oraz ZE- obszary zieleni o funkcji przyrodniczo- ekologicznej. Dodatkowo w rozdziale IX Studium w § 2 pkt 6 przyjęto, że "wskazane przebiegi, klasy, okresy realizacji planowanych dróg mogą ulec skorygowaniu (uściśleniu) na dalszych etapach prac analitycznych i realizacyjnych, w tym poprzez opracowanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego".

Nie jest zrozumiały zarzut sporządzenia Studium na nieaktualnych mapach nieuwzględniających istniejących zabudowań na działkach skarżących. Jak wskazał organ uchwalone dnia 25 kwietnia 2012 r. Studium sporządzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami, na mapie aktualnej na dzień przekazania projektu do opiniowania i uzgodnienia. Obowiązujące przepisy określają zakres materiałów wyjściowych do opracowania planistycznego, jak również zasady dotyczące ich aktualności w toku sporządzania projektu planu. Kwestionowanie obecnej aktualności dokumentów wykorzystanych przy sporządzeniu Studium nie może stanowić samodzielnej podstawy do kwestionowania zgodności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium.

Za niezasadny należy uznać zarzut braku uzgodnienia uchwały ze wszystkimi prawem przewidzianymi podmiotami, a zwłaszcza z miejskim przedsiębiorstwem kanalizacyjnym czy braku przewidzenia w planie oraz założeniach ekonomicznych odpowiedniego wyposażenia infrastruktury drogowej w wymagane instalacje pozwalające na jej prawidłowe funkcjonowanie i zabezpieczające przed skutkami opadów. W tym zakresie zachowana została przewidziana przepisami tak ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak odrębnymi ustawami (m.in. ustawą Prawo geologiczne i górnicze czy ustawą o udostępnianiu danych o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko) procedura formalnoprawna dotycząca sporządzenia i uzgadniania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można w końcu za zasadny uznać zarzutu przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżących w odniesieniu do nieruchomości położonych na terenie objętym planem.

Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny. Należy bowiem podkreślić, że prawo własności, mimo, iż jest najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z gwarancji ustawowych i ponadustawowych, nie ma jednak charakteru absolutnego i nieograniczonego. Gmina może korzystać ze swych uprawnień, przy czym ewentualna ingerencja gminy w prawa właścicielskie musi uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny, oraz interes indywidualny związany z uprawnieniami właścicielskimi.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie gmina dokonała wnikliwego i wszechstronnego rozważenia zarówno interesu indywidualnego jak i interesu publicznego oraz uzasadniła prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowość i słuszność. Potwierdzają to wielokrotne konsultacje m.in. w zakresie planowanego przebiegu drogi zarówno z reprezentującym interesy mieszkańców tych terenów Stowarzyszeniem na rzecz Rozwoju Zrównoważonego Południowych Dzielnic Katowic jak i samymi mieszkańcami dzielnic Podlesia i Zarzecza.

Uzasadniając przyjęte w planie rozwiązanie dotyczące przebiegu kwestionowanej przez skarżących drogi wskazano na optymalny, z możliwie jak największym zachowaniem granic własności, sposób zagospodarowania terenów objętych planem. W przypadku planowanej inwestycji, jaką jest przebieg drogi publicznej, niewątpliwie może dochodzić do zbiegu interesu prywatnego i zbiorowego. W niniejszym przypadku wyznaczenie przebiegu drogi nastąpiło w sposób jak najmniejszego ingerowania w istniejący sposób zagospodarowania i użytkowania terenu, co jednak nie uchroniło skarżących przed ograniczeniem ich prawa własności.

Podkreślić trzeba, że plan miejscowy ma charakter pewnej prognozy co do zagospodarowania określonego terenu w przyszłości. Stosownie do art. 4 ust. 1 cytowanej ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. M.in. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy). Zgodnie z § 4 pkt. 9 lit.a i lit.b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych oraz określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym.

Poza tym, co nie pozostaje bez znaczenia dla uprawnień gminy w zakresie prac planistycznych, do jej zadań własnych należą m.in. sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W świetle powyższych ustaleń nie powinno budzić wątpliwości, że rada gminy ma co najmniej prawo (o ile nie obowiązek) do tego, aby w ramach obowiązków planistycznych związanych z zapewnieniem odpowiedniego systemu komunikacji i infrastruktury technicznej przewidzieć w planie miejscowym lokalizację i przebieg dróg publicznych. Planowane drogi mogą także przebiegać po gruntach prywatnych, o ile taka lokalizacja znajduje racjonalne uzasadnienie i nie wykracza poza zakres przysługującego jej władztwa. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt postępowania, przebieg drogi publicznej przez nieruchomości skarżących został uzasadniony, skonsultowany i uzgodniony podczas wielu spotkań i dyskusji. W ocenie Sądu Rada Miasta Katowice, wypełniając obowiązki wynikające z przepisów wymienionych powyżej ustaw i przyjmując takie rozwiązanie nie przekroczyła granic przyznanego jej władztwa planistycznego. Trzeba zauważyć, że ustawodawca ma świadomość nieuchronnej kolizji pomiędzy uprawnieniami planistycznymi gminy, reprezentującej interes publiczny, a interesami prywatnymi i kolizję taką akceptuje, przyznając przewagę interesowi publicznemu. Przesądza o tym m.in. instytucja roszczeń określonych w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub w sposób zgodny z dotychczasowym jej przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W ocenie Sądu Gmina w toku procedury planistycznej rozważała tak interes publiczny, jak i prywatny interes właścicieli, a przyjęty wariant przebiegu drogi, w niewielkim stopniu narusza uprawnienia właścicielskie, w sposób proporcjonalny do wagi interesu publicznego. Niezrozumiałe w tym zakresie są zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 18 ust. 1 czy art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Fakt uwzględnienia w prognozach do planu jedynie odszkodowań za wyburzenie zabudowań, a brak rozważenia i uwzględnienia rekompensat finansowych za obniżenia wartości nieruchomości czy ograniczenie prawa ich własności, nie przesądza o wadliwości uchwalonego planu. Odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości przewiduje sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36, a prognoza skutków finansowych przygotowana do planu pełni funkcję analizy ekonomicznej.

Odnosząc się do zarzutów skargi naruszenia przepisów art. 64 , art. art. 31 ust. 3 czy art. 94 w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję, jak i art. 140 Kodeksu cywilnego. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne.

Uwzględniając powyższą argumentację Sąd nie dopatrzył się naruszenia zasad oraz istotnego uchybienia trybu uchwalenia planu miejscowego. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi oddalił jako nieuzasadnione na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1639 ze zm.)