Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1806/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26b ust. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1086/12 w sprawie ze skargi [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2011 r., Nr [...]; 3. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] 837 (osiemset trzydzieści siedem) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1086/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), oddalił skargę [...] Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w [...] na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], którym organ ten utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: "Prezesa Zarządu PFRON") z dnia [...] listopada 2011 r. o odmowie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za wrzesień 2011 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu ustalenia faktyczne i stanowisko organów administracji orzekających w sprawie. Organy te stwierdziły, że w dniu [...] października 2011 r. skarżący złożył do PFRON wniosek o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (Wn-D) za wrzesień 2011 r. Prezes Zarządu PFRON decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. odmówił wnioskodawcy wypłaty żądanego dofinansowania, zaś Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej (dalej zwany również "[...] SPZOZ") jest jednostką sektora finansów publicznych, zaś działalność SPZOZ-ów (jako jednostek sektora finansów publicznych) jest finansowana z uzyskiwanych przez nie dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że są one finansowane ze środków publicznych. Tymczasem z art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721; dalej zwanej "ustawą o rehabilitacji zawodowej") wynika, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Skutkowało to odmową przyznania stronie żądanego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Wydając takie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy miał na względzie stanowisko Ministra Finansów zawarte w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. (nr [...]).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, stanowisko organów administracji odpowiadało prawu, zaś stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany.

Sąd stwierdził, że z art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jednoznacznie wynika, iż miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Wbrew twierdzeniom skarżącego, z przepisu tego nie można zasadnie wyinterpretować, że wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników. Za nietrafny uznał Sąd pierwszej instancji również zarzut, że w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej ustawodawca nie rozróżnił, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądził, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Skarżący SPZOZ jest bowiem jednostką sektora finansów publicznych, finansującym swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Sąd odwołał się w tym zakresie do definicji środków publicznych, wynikającej z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, nie miała wpływu na rozstrzygnięcie sprawy okoliczność, że w zaskarżonej decyzji organ administracji zmienił swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące interpretacji art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Sąd uznał, że organ miał obowiązek odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu, co miało związek z wyjaśnieniami zawartymi w piśmie Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Minister Pracy i Polityki Społecznej nie naruszył również wskazanych w skardze przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a."), w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3. Organ działał bowiem na podstawie przepisów prawa, podejmował kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dokonał oceny w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, jak również prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji złożyło [...] SPZOZ. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 1217 zł.

Strona wniosła ponadto o przedstawienie przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu, czy przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej jest zgodny z art. 32 Konstytucji RP w zakresie, w którym pozbawia jednostki sektora finansów publicznych miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz niezastosowanie art. 32 i art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.),

b) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 w związku z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji zawodowej w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej przy jej wydawaniu art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji zawodowej w związku z art. 6, art. 7, art. 107 § 1 k.p.a., polegającą na braku wszechstronnej i wyczerpującej analizy stanu prawnego sprawy i ustosunkowania się do argumentów strony w tym przedmiocie oraz działaniu w sposób naruszający podstawowe zasady prawa, wymienione w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził w szczególności, że Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do wywodzonego przez stronę w skardze zarzutu naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a. Skarżący do czerwca 2011 r. otrzymywał dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych – w niezmienionym stanie prawnym. Sąd zatem winien dokładnie w niniejszej sprawie sprawdzić zasadność przesłanek, którymi kierował się Minister Pracy i Polityki Społecznej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ do czerwca 2011 r. podejmował błędne rozstrzygnięcia przyznając skarżącej dofinansowania, a po tej dacie podejmuje rozstrzygnięcia właściwe – rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy zmiana stanowiska organu nie jest sprzeczna z zasadą przestrzegania prawa (art. 83 Konstytucji) i czy nie narusza zasad współżycia społecznego, także zasady zaufania, określonej w art. 8 k.p.a.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy dokonał wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej - poprzestając na wykładni językowej, a nie dokonując wykładni systemowej i celowościowej oraz funkcjonalnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Pracy i Polityki Społecznej (reprezentowany przez radcę prawnego) wniósł o oddalenie środka odwoławczego skarżącego oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu administracji wyjaśnił, że niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej w okresie od czerwca do października 2011 r. otrzymywały dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, gdyż są to jednostki sektora prywatnego, otrzymujące środki publiczne z tytułu zawartych umów o świadczenia zdrowotne finansowane ze środków publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Istota zagadnienia prawnego objętego zarzutami skargi kasacyjnej sprowadza się do kontroli prawidłowości wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, stanowiącego, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. Norma prawna wynikająca z przepisu w takim brzmieniu obowiązuje od 1 czerwca 2004 r., przy czym w okresie od 1 czerwca 2004 r. do 1 stycznia 2009 r. była zawarta w ust. 4 art. 26b omawianej ustawy. Z akt sprawy wynika, że co najmniej do czerwca 2011 r. skarżącemu - będącemu publicznym zakładem opieki zdrowotnej zatrudniającym osoby niepełnosprawne - wypłacano miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Ta niekwestionowana praktyka uległa zmianie przede wszystkim na skutek stanowiska wyrażonego w piśmie z dnia [...] grudnia 2011 r. przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów. W piśmie tym stwierdzono, że "wypłacane ze środków PFRON miesięczne dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych (stanowiące refundację wynagrodzeń wypłaconych pracownikom niepełnosprawnym przez pracodawcę) nie przysługuje SPZOZ oraz zakładom aktywności zawodowej funkcjonującym w formie samorządowych zakładów budżetowych, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansujących swoją działalność (w tym wynagrodzenia pracowników) ze środków publicznych".

Z zacytowanej treści pisma wynika, że odmowa dofinansowania w oparciu o art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej obejmuje samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, natomiast wyłączenie określone w tym przepisie nie ma zastosowania w stosunku do niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Potwierdził to na rozprawie pełnomocnik organu, przyznając, że niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej (niestanowiące jednostki sektora finansów publicznych) otrzymywały w okresie od czerwca do października 2011 r. miesięczne dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

Pogląd wyrażony w powołanym piśmie został przez organ, którego działanie zaskarżono, wprost przeniesiony do uzasadnienia decyzji, co uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do weryfikacji postawionej w nim tezy. Podkreślenia wymaga, że w istocie opiera się ona na wykluczeniu samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej z możliwości miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego tylko z tego powodu, że stanowią one jednostkę sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2013, poz. 885 ze zm., dalej zwanej "ustawą o finansach publicznych"). Wniosek ten wypływa zarówno z treści pisma, jak i z potwierdzonej przez pełnomocnika organu praktyki wypłaty dofinansowania niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej. Z tego z kolei wynika, że dokonana przez organ i zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej opiera się na przesłance nieokreślonej w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustawa o rehabilitacji zawodowej posługuje się - w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia - pojęciem pracodawcy, nie wyłączając jej stosowania w stosunku do jednostek sektora publicznego. Stosownie do treści art. 21 ust. 1 tej ustawy, co do zasady, każdy pracodawca osiągający określony wskaźnik zatrudnienia zobligowany jest do dokonywania miesięcznych wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wyłączenie tego obowiązku, zgodnie z art. 21 ust. 2e omawianej ustawy, dotyczy publicznych i niepublicznych jednostek organizacyjnych niedziałających w celu osiągnięcia zysku, których wyłącznym przedmiotem prowadzonej działalności jest rehabilitacja społeczna i lecznicza, edukacja osób niepełnosprawnych lub opieka nad osobami niepełnosprawnymi. Z wpłat zwolnieni są także ci pracodawcy, u których wskaźnik zatrudnienia osób niepełnosprawnych wynosi co najmniej 6%.

Ciążącemu na pracodawcy obowiązkowi dokonywania wpłat na Fundusz odpowiadają stosowne uprawnienia. W myśl art. 26a ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej (w brzmieniu wiążącym w tej sprawie) pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1. Miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, przysługuje w kwocie:

1) 180% najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do znacznego stopnia niepełnosprawności;

2) 100% najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności;

3) 40% najniższego wynagrodzenia - w przypadku osób niepełnosprawnych zaliczonych do lekkiego stopnia niepełnosprawności.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, podkreślenia wymaga zróżnicowanie kwoty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego w zależności od ustalonego stopnia niepełnosprawności. Oznacza to m.in., że dofinansowanie stanowi swego rodzaju premię za umożliwienie przez pracodawcę adaptowania się zatrudnionych osób niepełnosprawnych do społecznej gospodarki rynkowej. Im większy jest stopień niepełnosprawności, a tym samym mniejsza potencjalna możliwość uzyskania przez osobę niepełnosprawną zatrudnienia, tym większa kwota dofinansowania przysługuje pracodawcy, który zdecydował się na zatrudnienie tej osoby. Zwrócił na to uwagę Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt P 25/06 (publ. OTK-A 2007/2/9), w uzasadnieniu którego podkreślono również, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji ciążące na państwie.

Wyłączenie z możliwości uzyskania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego pracodawców z sektora finansów publicznych poprzez zaaprobowanie wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej zaprezentowanej przez Sąd pierwszej instancji i organy orzekające w sprawie pozostaje w sprzeczności z zaprezentowaną powyżej wykładnią celowościową, a także z art. 69 Konstytucji, stanowiącym, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczaniu egzystencji.

Wykładnia dokonana przez Sąd pierwszej instancji narusza także art. 32 Konstytucji, co trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej. Zważyć bowiem należy, że takie same są zasady zawierania umów o świadczenie opieki zdrowotnej obowiązujące w stosunku do publicznych, jak i niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej. Zarówno publicznym, jak i niepublicznym zakładom opieki zdrowotnej ustawodawca zagwarantował także przekazanie środków finansowych na wzrost wynagrodzeń w oparciu o zasady określone w ustawie z dnia 22 lipca 2006 r. o przekazaniu środków finansowych świadczeniodawcom na wzrost wynagrodzeń (Dz. U. Nr 149, poz. 1076 ze zm.). Wynika to wprost z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Ustawa o rehabilitacji zawodowej weszła w życie z dniem 1 stycznia 1998 r. (wyjątki określa art. 70 tej ustawy). Od początku jej obowiązywania art. 26 obejmował, acz w różnej formie, pomoc dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne związaną ze zwrotem określonych kosztów wynagrodzenia, czy też dofinansowaniem do wynagrodzenia. Z dniem 1 stycznia 2004 r. do ustawy o rehabilitacji zawodowej dodano art. 26b. Zgodnie z art. 26b ust. 4 omawianej ustawy - w brzmieniu dodanym ustawą z dnia 20 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 7, poz. 79) - miesięczne dofinansowanie nie obejmuje wynagrodzenia pracownika, w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Kolejna zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 1 czerwca 2004 r. i przepis ten w brzmieniu nadanym tą zmianą obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, przy czym na skutek zmian jednostek redakcyjnych jego treść stanowi ust. 7 art. 26b ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w takiej sytuacji błędem jest dokonywanie wykładni art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej (w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r.) w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie w dniu 1 stycznia 2010 r. Nie wymaga głębszego wywodu teza, że pojęcie "środków publicznych", którym posłużył się ustawodawca zmieniając z dniem 1 czerwca 2004 r. omawiany przepis, nie mogło odnosić się do definicji środków publicznych zawartej w art. 5 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. Z tego powodu za usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Obowiązujące od 1 czerwca 2004 r. nowe brzmienie art. 26b ust. 7 (wówczas ust. 4) ustawy o rehabilitacji zawodowej zostało nadane art. 131 pkt 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99, poz. 1001 ze zm.). Ustawa ta - jak podkreślono w uzasadnieniu jej projektu - ma na celu precyzyjne określenie zasad i sposobów finansowania przez państwo aktywnych form przeciwdziałania bezrobociu. Z jej przepisów wynika, że środki na realizację zadań określonych w ustawie pochodzą z państwowego funduszu celowego - Funduszu Pracy tworzonego ze składek pracodawców, dotacji budżetu państwa, środków samorządów terytorialnych oraz środków Europejskiego Funduszu Społecznego (np. art. 4 ust. 1 pkt 6, art. 8 ust.1 pkt 6, art. 108 omawianej ustawy). W art. 108 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określono przeznaczenie środków Funduszu Pracy. Z przepisu tego wynika, że z Funduszu Pracy finansowane są w różnym stopniu również koszty wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia bezrobotnych. Istotne pozostaje także to, że w stosunku do bezrobotnych niepełnosprawnych (art. 49 pkt 6; obecnie art. 49 pkt 7 omawianej ustawy), zaliczonych przez ustawodawcą do "osób będących w szczególnej sytuacji na rynku pracy", mogą być dodatkowo stosowane działania określone w art. 50 - 61. Zgodnie natomiast z art. 51 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy starosta zwraca pracodawcy, który zatrudnił w ramach prac interwencyjnych na okres do 6 miesięcy skierowanych bezrobotnych, o których mowa w art. 49, część kosztów poniesionych na wynagrodzenia, nagrody oraz składki na ubezpieczenia społeczne skierowanych bezrobotnych w wysokości uprzednio uzgodnionej, nieprzekraczającej jednak kwoty ustalonej jako iloczyn liczby zatrudnionych w miesiącu w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy oraz kwoty zasiłku określonej w art. 72 ust. 1, obowiązującej w ostatnim dniu zatrudnienia każdego rozliczanego miesiąca i składek na ubezpieczenia społeczne od refundowanego wynagrodzenia.

Wskazano już, że art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej został dodany z dniem 1 stycznia 2004 r. i wówczas stanowił o zakazie dofinansowania w części finansowanej przez Fundusz na podstawie innych przepisów ustawy. Dofinansowanie wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych było wtedy możliwe tylko ze środków Państwowego Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Z dniem wejścia w życie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy część kosztów poniesionych na wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, przy spełnieniu określonych warunków, jest zwracana z Funduszu Pracy (którego przychodami są m.in. środki unijne). Z tego też powodu na mocy art. 131 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy dokonano zmian w ustawie o rehabilitacji zawodowej. I tak, zgodnie z art. 131 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy art. 11 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej nadano następujące brzmienie: "osoba niepełnosprawna zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy, jako bezrobotna albo poszukująca pracy niepozostająca w zatrudnieniu ma prawo korzystać z usług lub instrumentów rynku pracy na zasadach określonych w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy", natomiast art. 11 ust. 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej w nowym brzmieniu stanowił odtąd, że wydatki na instrumenty lub usługi rynku pracy, dotyczące bezrobotnych osób niepełnosprawnych, przewyższające wydatki określone w przepisach, o których mowa w ust. 1, a także wydatki dotyczące osób niepełnosprawnych zarejestrowanych jako poszukujące pracy i niepozostających w zatrudnieniu są realizowane i finansowane na zasadach określonych w ustawie (tzn. w ustawie o rehabilitacji zawodowej). Zgodnie natomiast z art. 131 pkt 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy art. 26b ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej otrzymał brzmienie: "miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych".

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, użyty w obecnym art. 26b ust. 7 (poprzednio ust. 4) ustawy o rehabilitacji zawodowej zwrot "w części finansowanej ze środków publicznych" - z przyczyn podanych powyżej - obejmuje dofinansowanie do wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych ze środków przeznaczonych na ten cel z Państwowego Funduszu Osób Niepełnosprawnych i Funduszu Pracy. Odnosi się zatem do zakazu podwójnego dofinansowania wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych w oparciu o przepisy ustaw regulujących dofinansowanie lub zwrot części wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do dokonywania wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej tylko w oparciu o zwrot "środków publicznych" bez powiązania finansowania z celem tego finansowania, którym jest dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu ich zatrudnienia. Przepis art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej stanowi o miesięcznym dofinansowaniu przysługującym z tytułu zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Ustęp 7 tego artykułu odnosi się do miesięcznego dofinansowania i nie budzi wątpliwości, że obejmuje dofinansowanie, o którym mowa w ust. 1. Określona w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej negatywna przesłanka wyłączenia z miesięcznego dofinansowania wynagrodzenia pracownika "w części finansowanej ze środków publicznych" obejmuje tę część wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, która została sfinansowana z innego źródła przeznaczonego na dofinansowanie do wynagrodzenia z tytułu zatrudnienia pracownika niepełnosprawnego, czyli w oparciu o instrument prawny ściśle ukierunkowany na pomoc pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że ustawodawca z dniem 1 stycznia 2012 r. dodał ust. 8 do art. 26b ustawy o rehabilitacji zawodowej. Zmiana ta, co wymaga wyraźnego podkreślenia, wprowadzona po zmianie wieloletniej praktyki wypłaty dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej potwierdza pogląd, że nie było wolą ustawodawcy wyłączenie uprawnień tych pracodawców do uzyskania dofinansowania z tytułu zatrudniania osób niepełnosprawnych.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny z przedstawionych powyżej powodów uznał ten zarzut za usprawiedliwiony.

Sąd pierwszej instancji, akceptując błędną wykładnię wspomnianego przepisu dokonaną przez organy administracji orzekające w sprawie, w konsekwencji nie dostrzegł również naruszenia w postępowaniu administracyjnym zasady legalizmu (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), które to naruszania wiązały się z odstąpieniem przez organy administracji (bez przekonywującego uzasadnienia takiej zmiany poglądów) od wcześniejszej wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, dopuszczającej przyznawanie z PFRON dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych także pracodawcom będącym publicznymi zakładami opieki zdrowotnej. Wobec tego za usprawiedliwiony należało również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wspomnianych przepisów postępowania, przy czym zaznaczyć trzeba, że naruszenie to miało charakter wtórny wobec dokonanej przez organy administracji błędnej wykładni art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, zaakceptowanej następnie przez Sąd pierwszej instancji.

Powyższa konstatacja pozwalała na przyjęcie, że stan sprawy jest bezsporny. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o uprawnienia określone w art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Oceniając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję stwierdził naruszenie prawa materialnego, to jest art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji zawodowej, które miało wpływ na wynik sprawy. Wobec tego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) i ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 490).