Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1391/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA, Wojciech Mazur, , Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , Protokolant Mariusz Gąsiński-Goc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B.C. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert. I. uchyla zaskarżoną decyzję II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz B.C. kwotę 515 (pięćset piętnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1391/06

Uzasadnienie

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2006r. nr [...] nie uwzględnił odwołania wniesionego przez B. C. prowadzącą Indywidualną Praktykę Lekarską w [...], dotyczącego rozstrzygnięcia konkursu ofert z dnia [...] grudnia 2004r., ogłoszonego w dniu [...] grudnia 2004r. na zawieranie umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: stomatologia ogólna, prowadzonego przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zarządzeniem nr [...]z dnia [...] października 2004r, w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przyjął kryteria oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowiące załącznik do ww. zarządzenia. W załączniku tym Prezes Funduszu w pkt 3 określił w ramach jakich kryteriów ma być dokonywana ocena poszczególnych ofert. Jednocześnie w pkt 4-8 zostały szczegółowo opisane poszczególne kryteria oceny oferty w sposób zapewniający równość wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Ponadto w sposób szczegółowy zostały określone parametry, oceniane w ramach poszczególnych kryteriów oceny ofert i każdemu z nich podporządkowane zostały maksymalne ilości punktów możliwych do uzyskania. Odwołująca się dzięki publikacji na stronie internetowej Funduszu uregulowań dotyczących kryteriów oceny ofert mogła się zapoznać z ich treścią. Ponadto skarżąca wypełniając ankietę, która została dołączona do składanej oferty zapoznała się z elementami wchodzącymi w skład poszczególnych kryteriów oceny ofert, w tym dotyczącymi wyposażenia gabinetu oraz czasu pracy gabinetu.

W związku z tym Prezes NFZ uznał za niezasadny zarzut dotyczący nieprecyzyjnego określenia kryteriów oceny ofert. Tym samym organ nie zgodził się z zarzutem odwołującej się dotyczącym uchybień w postępowaniu polegającym na niezapewnieniu równości wszystkich oferentów i nie zagwarantowaniu zachowania uczciwej konkurencji.

VII SA/Wa 1391/06

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczących opisu przedmiotu zamówienia, organ wyjaśnił, iż w dniu [...] października 2004r. zostały opublikowane na stronach internetowych ww. zarządzenie nr [...] oraz zarządzenie nr [...] w sprawie przyjęcia "Szczegółowych materiałów informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne" Tym samym został spełniony obowiązek publikacji ogłoszenia o konkursie ofert przewidziany art 139 ust. 2 ustawy.

Organ wskazał jednocześnie szczegółowy sposób oceny oferty skarżącej wg poszczególnych kryteriów, której wynikało, iż skarżąca otrzymała 29,34 pkt na 100 możliwych.

Organ podkreślił, iż na etapie odwołania nie jest możliwe korygowanie oferty ani dokonywanie zmian merytorycznych oferty. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie można uznać zmiany czasu pracy określonej w ofercie za oczywistą omyłkę pisarską. Komisja konkursowa dokonuje oceny oferty na podstawie informacji i dokumentów złożonych przez oferenta i treści samej oferty.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących opisu przedmiotu zamówienia organ wskazał, iż "Szczegółowe materiały..." opisywały przedmiot w sposób jednoznaczny i wyczerpujący.

Organ uznał, iż wybór najkorzystniejszej oferty został dokonany zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. C.

Zarzuciła decyzji sprzeczność z bezwzględnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, w szczególności:

* nieopublikowanie kryteriów oceny ofert,

brak opisu przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący za

pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie

wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie ofert

brak opisu przedmiotu zamówienia w taki sposób, który nie będzie utrudniać

uczciwej konkurencji

VII SA/Wa 1391/06

-niezachowanie równości wszystkich podmiotów biorących udział w postępowaniu o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i gwarantujących zachowanie uczciwej konkurencji

-nieuwzględnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2005r. (sygn. Akt. III SA/Wa 1879/05.

Decyzji zarzuciła ponadto naruszenie przy ocenie ofert przepisów art. 134 ust. 1 i 2, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 2 pkt 1, art. 142 ust. 5 pkt 1 art. 147 oraz art. 148 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu podała, iż zarządzeniem nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...] października 2004r. określono ramowe kryteria oceny ofert, a nie szczegółowe. Kryteria te odnosiły się do wszystkich rodzajów świadczeń, a nie do stomatologii.

Opis przedmiotu postępowania oraz warunków wymaganych od świadczeniodawców dokonany został z naruszeniem przepisów ustawy. Nieprecyzyjne i ogólnikowe sformułowania w opisie przedmiotu doprowadziły do błędnego sporządzenia oferty, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych decyzji Komisji konkursowej w postaci wadliwej oceny oferty, a w konsekwencji do naruszającego prawo rozstrzygnięcia konkursu.

W ocenie skarżącej szczegółowe określenie poszczególnych okoliczności lub warunków podlegających ocenie, którym może być przyporządkowana ściśle określona liczba punktów winno być dokonane przed upływem terminu składania ofert

Utajnienie zasad punktowania poszczególnych ofert, w tym określenia tzw. wag punktowych, o których nie wspomina zarządzenie nr [...] Prezesa NFZ z dnia [...].10.2004r. ani zarządzenie nr 12/2004 jest złamaniem ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zasady podziału punktów były niejawne, co narusza zapisy ustawy.

Na etapie składania ofert nie były znane niezbędne dane do prawidłowego sporządzenia oferty, w szczególności:

-precyzyjne i wyczerpujące okoliczności i cechy podlegające punktowaniu. Z zarządzenia Prezesa NFZ znane były jedynie ogólne grupy tych okoliczności, czyli jakość oferowanych świadczeń, kompleksowość, dostępność, oferowana cena, ciągłość.

VII SA/Wa 1391/06

* waga tych okoliczności i cech , którym przyporządkowano określoną ilość

punktów . Nie wiadomo dlaczego pewne okoliczności zostały wycenione na 1 pkt,

inne na 2 lub 5 pkt. Nie wiadomo co w szczególności decydowało o tym, że w ramach

danej okoliczności punktowanej na maksymalnie 5 pkt za częściowe spełnienie tych

warunków można było dostać 1 2 lub 3 czy 4 pkt

* waga samych punktów, ponieważ takiego podziału dokonano dopiero po

upływie terminu składania ofert.

Brak szczegółowych warunków na etapie składania ofert spowodował, że skarżąca nie podała pełnego wyposażenia posiadanego w grudniu 2004r.

Skarżąca wskazała ponadto, iż istniały w Wojewódzkim [...] NFZ szczegółowe warunki oceny, które nie były publikowane. (Algorytm punktacji będący w dyspozycji NFZ:

Brak publikacji tych zasad naruszył przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zakresie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji.

Ponadto Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 21 listopada 2005r.

Skarżąca podkreśliła, iż zaniżona punktacja oferty wynikała z oczywistych omyłek w treści oferty, do których sprostowania nie została wezwana przez komisje konkursową.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż Kryteria oceny ofert określa art. 148 ustawy, a postanowienia zarządzenia nr [...] precyzują wg jakich parametrów oceniana jest oferta. Opis przedmiotu postępowania, którego dotyczy przedmiotowe odwołanie zawarty jest w zarządzeniu nr [...]. Opis ten został dokonany zgodnie z przepisami art. 140 i 141 ustawy.

Chybiony jest również zarzut, iż brak szczegółowych warunków oferty w ramach poszczególnych kryteriów oceny na etapie składania ofert spowodował nieuwzględnienie przez Skarżącą sprzętu, który znajdował się w jej dyspozycji. Oferent miał bowiem możliwość wpisania danych zgodnie ze stanem rzeczy istniejącym w chwili sporządzenia oferty. Skarżąca na pytanie o ilość unitów

VII SA/Wa 1391/06

stomatologicznych w gabinecie wpisała, iż posiada jeden unit Błędy w wypełnieniu ankiety nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej.

Za bezzasadny organ uznał zarzut niezachowania równości podmiotów. Komisja konkursowa stosowała szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny oceniając w sposób obiektywny wszystkie złożone oferty. Warunki te nie były publikowane , zatem nie były znane wszystkim oferentom uczestniczącym w postępowaniu. Tym samym nie został naruszony art. 134 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu sprostowania oczywistej omyłki organ wskazał, iż wskazywane przez skarżącą błędy w wypełnianiu ankiety nie maja charakteru oczywistej omyłki, a zmierzały do zmiany treści oferty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu jednakże nie wszystkie jej zarzuty Sąd uznał za zasadne.

Jak wynika z art. 132 ust. 1 u.o.ś.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 134 u.o.ś.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Jak wynika z akt sprawy ocena złożonej przez skarżącą oferty została dokonana w oparciu o ww. zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...].10.2004r.w sprawie określenia kryteriów oceny ofert..." oraz bliżej

VII SA/Wa 1391/06

niesprecyzowane "szczegółowe warunki oceny ofert w ramach poszczególnych kryteriów oceny wskazanych w zarządzeniu nr 26/2004" . Jak przyznaje organ warunki szczegółowe nie były publikowane, ani na stronie internetowej, ani w żaden inny sposób, który umożliwiałby zapoznanie się z nimi przez oferentów. Dla oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania, jak również w celu wykazania, iż organ zapewnił równe traktowanie wszystkich oferentów zgodnie z zasadami gwarantującymi zachowanie zasad uczciwej konkurencji niezbędne było zatem wykazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorie zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Organ winien był wskazać z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Powyższe umożliwiłoby ocenę, czy brak ujawnienia wszystkich dokumentów związanych z konkursem, jakkolwiek narusza przepis art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, miał wpływ na rozstrzygnięcie.

Organ w uzasadnieniu decyzji, wbrew wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2005r., nie wyjaśnił jakie były podstawy przyznania skarżącej określonej ilości punktów w poszczególnych kategoriach, w oparciu o wszystkie przyjęte przez NFZ zasady punktowania. Uzasadnienie w tym zakresie jest ogólnikowe i podaje jedynie ilość punktów uzyskanych przez skarżącą w poszczególnych kategoriach z ogólnym uzasadnieniem nie odnoszącym się do stosowanych zasad punktowania. Narusza to przepis art. 7 i 77 oraz 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.). Na podstawie akt sprawy nie można ustalić dlaczego skarżąca w poszczególnych kategoriach uzyskała wskazaną przez organ liczbę punktów, W uzasadnieniu decyzji brak jest analizy punktacji oferty z oceną dokonaną przez komisję. Jest to tym istotniejsze, że część kryteriów oceny nie była publikowana i nie była znana oferentom. W szczególności organ nie wyjaśnił podstaw przyznania skarżącej 9,34 pkt w kategorii jakość na 30 pkt możliwych do uzyskania, 8,33 pkt na możliwych 20w kategorii kompleksowość oraz 2,67 pkt (20pkt) w

VII SA/Wa 1391/06

kategorii dostępność Brak jest danych z których wynikałby taki sposób liczenia punktów w tych kategoriach.

Zgodzić się natomiast należy ze stanowiskiem organu, iż brak jest podstaw do uznania naruszenia art. 140 ustawy. W "Szczegółowych materiałach informacyjnych o przedmiocie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne" przedmiot zamówienia został opisany w sposób wyczerpujący. Skarżąca miała również możliwość żądania od ogłaszającego konkurs wyjaśnień w tym zakresie. Nieuzasadnione jest również stanowisko skarżącej dotyczące braku wezwania jej przez komisję do poprawienia bądź uzupełnienia braków oferty. Komisja ma prawo żądać uzupełnienia braków formalnych oferty, natomiast nie ma uprawnień, jak również obowiązku do wzywania oferentów do zmiany treści merytorycznej oferty.

Z tych względów Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.