Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4914/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 2 pkt 12, art. 20, art. 24c, art. 27c
journal: Dz.U. 2020 poz 2028
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 15, art. 11, art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Asesor WSA - Tomasz Grzybowski, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), , Protokolant sekretarz sądowy - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone decyzją Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (zwanego dalej: "Prezesem PGW" lub "organem odwoławczym") z [...] sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w G. (zwanego dalej: "Dyrektorem Regionalnym" lub "organem regulacyjnym") z [...] kwietnia 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zatwierdzenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w B. (zwanej dalej: "skarżącą", "spółką", "przedsiębiorstwem" lub "wnioskodawcą") taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. na okres 3 lat.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Pismem z 2 lutego 2021 r. spółka przedłożyła Dyrektorowi Regionalnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy B. na okres 3 lat.

Pismem z 5 lutego 2021 r., organ regulacyjny wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych poprzez złożenie: sprawozdań finansowych za lata 2017-2019 w oryginale lub w kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem przez osobę upoważnioną do reprezentacji podmiotu, tabel D, E, F, G, H w okresie obowiązywania nowych taryf od 13 do 24 miesiąca oraz od 25 do 36 miesiąca, analiz ekonomicznych związanych z korzystaniem z wód (Tabela I). Uzupełnienie przez wnioskodawcę braków formalnych nastąpiło w dniu 22 lutego 2021 r.

Pismem z 24 lutego 2021 r., Dyrektor Regionalny wezwał wnioskodawcę do przedłożenia informacji i dokumentów dotyczących m.in.: prawidłowego określenia czego dotyczy wniosek i przedłożenia korekty wniosku, udokumentowania i przedłożenia szczegółowej kalkulacji kosztów wynagrodzeń, wyjaśnienia przyczyn wzrostu kosztów materiałów i energii elektrycznej oraz weryfikację tych kosztów, przedłożenia informacji jakie inne działania poza działalnością podstawową prowadzi Spółka, zaprezentowania realizacji wieloletniego plany rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych dołączonego do wniosku z 2018 r., przedstawienia kosztów amortyzacji w okresie obrachunkowym poprzedzającym wprowadzenie nowej taryfy oraz w okresie obowiązywania nowej taryfy, wskazania przyczyn drastycznych wzrostów kosztów amortyzacji, opłat za usługi wodne oraz podatku niezależnych od spółki, wyjaśnienia na co wnioskodawca planuje przeznaczyć marżę zysku, przedstawienia wyjaśnień dotyczących wprowadzania wód opadowych i roztopowych oraz ilości ścieków odebranych, dopływających siecią kanalizacyjną do oczyszczalni, dowożonych wozami asenizacyjnymi, ścieków hurtowych, ilości ścieków odprowadzanych przez przelewy burzowe, informacji dotyczących rejestru przelewów burzowych oraz zestawienia ilości wód przypadkowych. Wnioskodawca pismem z 15 marca 2021 r., odpowiedział na wezwanie organu regulacyjnego przedstawiając dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty.

Dyrektor Regionalny decyzją z [...] kwietnia 2021 r. nr [...], orzekł o odmowie zatwierdzenia taryfy za zbiorowe odprowadzanie ścieków na terenie gminy B.na okres 3 lat oraz nałożył obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od daty doręczenia decyzji poprawionego wniosku o zatwierdzenie taryfy w zakresie opracowania projektu taryfy, mając na uwadze konieczność ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat poprzez weryfikację wartości niezbędnych przychodów.

Uzasadniając swoją decyzję organ regulacyjny wskazał, że analiza wniosku wykazuje, że w tym przypadku występuje obciążenie odbiorców usług nieuzasadnionym ekonomicznie podwyższeniem opłat za świadczenie usługi. Zwrócono uwagę, że wzrost podatków i opłat w porównaniu do okresu obowiązującej taryfy aż o 43% nie chroni odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W ocenie Dyrektora Regionalnego zaprojektowany projekt taryfy jest niezgodny z § 14 rozporządzeniem Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (tzw. rozporządzenie taryfowe) zgodnie, z którym przedsiębiorstwo dokonuje wyboru struktury i rodzaju taryfy. Przedstawione przez spółkę uzasadnienia zmian warunków ekonomicznych były dla organu niewystarczająco zasadne, aby zastosować tak nagły wzrost cen za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

W złożonym odwołaniu z 17 maja 2021 r. spółka wskazała na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 6-8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz wyjaśniła, że pozycja kosztowa wynika z regulacji ustawowych i wnioskodawca nie może w sposób dowolny, "stopniowy i rozłożony w czasie" regulować obciążeń podatkowych. Wnioskodawca nie może również zrezygnować z eksploatacji majątku, z którego wynikają te obciążenia, gdyż doprowadziłoby to do ograniczenia świadczonych usług zbiorowego odbioru i oczyszczania ścieków do części odbiorców na terenie gminy, na którym działa wnioskodawca. Jak podkreśliła odwołująca się, organ dostrzegł, iż wnioskodawca założył wzrost kosztów amortyzacji, z uwagi na realizowane inwestycje w oparciu o Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Kanalizacyjnych. Wnioskodawca winien wziąć pod uwagę specyfikę środków trwałych, na które dokonuje odpisu amortyzacyjnego (tj. urządzenia kanalizacyjne) i związany z tym relatywnie długi rzeczywisty okres ekonomicznej użyteczności i przydatności środka trwałego. Jednocześnie organ nie dokonał żadnej analizy ani nie żądał żadnych dokumentów na potwierdzenie własnych stawianych tez.

Następnie spółka wskazała, że zmiana stawek amortyzacyjnych przewidziana w art. 16i ust. 5 ustawy z 15 lutego 1992r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz.U. z 2020, poz. 1406 ze zm.), wbrew twierdzeniom organu jest uwarunkowana dodatkowymi obostrzeniami, chociażby możliwością eksploatacji w okresie dłuższym niż przewidują to przepisy prawa podatkowego [warunki techniczne, technologiczne i eksploatacyjne przy zachowaniu bezpieczeństwa ciągłości świadczenia usług]. Na tę okoliczność organ regulacyjny nawet nie zadał pytania o wyjaśnienie czy taka możliwość u wnioskodawcy istnieje i jakie konsekwencje finansowe, w przełożeniu na planowaną taryfę może wywołać.

Wnosząca odwołanie nadmieniła również, że brak prowadzenia szczegółowej ewidencji remontów i awarii oraz związanych z nimi kosztów nie gwarantuje ponoszenia przez wnioskodawcę jak najniższych kosztów przy jednoczesnym utrzymaniu wysokiego poziomu świadczonych usług. Wnioskodawca prowadzi racjonalną gospodarkę w zakresie remontów i usuwania awarii poprzez szczegółowe analizy dokonywane przed podjęciem konkretnych działań w tym zakresie. Organ regulacyjny zarzucił również brak informacji o podjętych działaniach w zakresie efektywnej optymalizacji kosztów energii. Lecz w przedmiotowym zakresie organ nie przeprowadzał żadnych czynności w tym szczególności nie wezwał o wyjaśnienia przedmiotowym zakresie, nie oznacza to, że wnioskodawca nie podejmuje żadnych działań związanych z racjonalizacją kosztów zużycia energii. W ocenie spółki, nie sposób się zgodzić z zarzutem nadmiernego wzrostu kosztów wynagrodzeń, skoro organ w toku postępowania otrzymał wyjaśnienia co do struktury zatrudnienia poziomu zarobków na poszczególnych stanowiskach związanych ze świadczeniem usług zbiorowego odbioru i oczyszczania ścieków. Wnioskodawca w złożonym wniosku wyraźnie zaznaczył, iż w najbliższych 3 latach planuje zatrudnić dodatkowo 2 osoby niezbędne do obsługi technicznej majątku jakim dysponuje (zmodernizowana Oczyszczalnia Ścieków oraz rozbudowująca się sieć kanalizacji sanitarnej). Zatem stwierdzenie przez organ, że wzrost kosztów wynagrodzeń jest nieuzasadniony bez weryfikacji z czego wynika nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie znajduje również uzasadnienia twierdzenie, zdaniem spółki, iż wartość kosztów materiałów które zostały zaplanowane w złożonym wniosku taryfowym jest nieuzasadniona. Wnioskodawca wyraźnie wskazał, że wzrost ten wynika z konieczności poniesienia dodatkowych kosztów w kwocie 145.000 zł na materiały (PIX, Polimer, wapno) i usług związanych z eksploatacją zmodernizowanej Oczyszczalni Ścieków, co z kolei wynika z konieczności dotrzymania warunków gwarancyjnych zapisanych w umowach z wykonawcami. Zatem wbrew twierdzeniom organu są to koszty uzasadnione i bezpośrednio związane z działalnością podstawową wnioskodawcy tj. oczyszczalnią ścieków.

W oparciu o wskazane motywy uzasadnionym w ocenie odwołującej się jest uchylenie decyzji organu regulacyjnego w całości oraz przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Po rozpoznaniu odwołania, zaskarżoną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. Prezes PGW – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnego z [...] kwietnia 2021 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że prowadzone przez Dyrektora Regionalnego postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy z poszanowaniem obowiązujących przepisów. Wnioskodawca był wzywany do wyjaśnienia i udokumentowania planowanych kosztów celem uzupełnienia zebranego materiału. W zawiadomieniu z 8 kwietnia 2021 r. organ regulacyjny informując wnioskodawcę w trybie art. 79a kpa przedstawił przesłanki, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Wnioskodawca posiadając wiedzę na temat oceny zgromadzonego przez organ regulacyjny materiału dowodowego, przedstawił kolejne wyjaśnienia, które w ocenie organu regulacyjnego okazały się niewystarczające.

Zdaniem Prezesa PGW, organ regulacyjny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego przeanalizował w toku prowadzonego postępowania projekt taryfy w sposób poprawny. Dokonał również oceny projektu taryfy pod względem zgodności z ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 - dalej uzzwzoś) oraz rozporządzeniem taryfowym. Nadto w ocenie organu odwoławczego, bez zarzutu dokonano analizy zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej oraz zakresu świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowań.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Prezes PGW podkreślił, że organ regulacyjny wydając zaskarżoną decyzję na każdym etapie postępowania informował wnioskodawcę o podejmowanych czynnościach. Zaś uzasadnienie decyzji w sposób dokładny omawia okoliczności mające wpływ na wydanie decyzji uniemożliwiającej zatwierdzenie wniosku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa PGW z [...] sierpnia 2021 r. spółka wniosła o jej uchylenie w całości, jak również uchylenie decyzji I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wystarczająco dogłębny całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie w celu wyjaśnienia, czy zaplanowane i przyjęte do kalkulacji wniosku taryfowego koszty (niezbędne przychody) są celowe, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że analiza wniosku przedłożonego przez skarżącą wykazuje, że akceptacja wniosku spowoduje obciążenie odbiorców nieuzasadnionym ekonomicznie podwyższeniem opłat za świadczone usługi, podczas gdy wszystkie przyjęte do kalkulacji koszty są celowe z punku widzenia prowadzonej działalności skarżącej;

2. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 24 c ust. 3 uzzwzoś oraz § 3 - § 15 rozporządzenia taryfowego, poprzez jego niewłaściwe zastosowania polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zatwierdzenia taryfy pomimo, że organ odwoławczy (jak i organ I instancji) dysponował sporządzonymi zgodnie z wymogami przywołanych przepisów danymi, informacjami oraz wyjaśnieniami złożonymi w toku postępowania, wystarczającymi do zatwierdzenia wnioskowanej taryfy;

b) nie zastosowania art. 24 c ust. 4 ww. ustawy, w sytuacji wydania decyzji odmownej z powodu warunków ekonomicznych wykonywania przez skarżącą działalności kanalizacyjnej, wskazujących na konieczność obniżenia cen i stawek opłat poniżej cen i stawek opłat zawartych w projekcie taryfy poprzez brak określenia w drodze decyzji taryfy tymczasowej zapewniającej pokrycie uzasadnionych kosztów działalności podczas gdy w zaistniałym stanie faktycznym był taki obowiązek;

c) niewłaściwe zastosowanie § 14 rozporządzenia taryfowego poprzez wskazanie jako podstawy naruszenia, uwzględnienia w treści wniosku stawki opłaty za przyłączenie do urządzeń kanalizacyjnych skarżącej podczas gdy taka opłata w wniosku nie została przewidziana.

Uzasadniając w motywach skargi zarzuty wskazano, że skarżąca przy współpracy z Gminą mając na uwadze ochronę odbiorców przed nadmiernym wzrostem cen wyłączyła z opodatkowania oczyszczalnię ścieków, a nadto obniżyła obciążenia planowanej taryfy poprzez wprowadzenie minimalnego poziomu czynszu dzierżawnego (1% nakładów rocznie), czego nie można byłoby osiągnąć wprowadzając indywidualne stawki amortyzacyjne. Zdaniem Skarżącej organ pominął w swojej analizie i ocenie, podjęte wcześniej decyzje o rozbudowie infrastruktury kanalizacyjnej.

Skarżąca podkreśliła, iż brak możliwości samofinansowania w postaci czynszu dzierżawnego może spowodować, że Gmina dokonując nakładów inwestycyjnych korzysta z możliwości odliczenia podatku VAT, a brak wpływów z tytułu czynszu dzierżawnego może spowodować konieczność zwrotu podatku odliczonego. Ponadto wskazała, iż brak możliwości korzystania przez skarżącą z majątku będącego przedmiotem umowy dzierżawy spowoduje, iż właściciel tej infrastruktury (Gmina) będzie zmuszona do prowadzenia działalności kanalizacyjnej w części sfinansowanej przez siebie infrastruktury (sieci kanalizacyjnych oraz oczyszczalni ścieków). Skarżąca ponadto powołała się na konieczność zachowania trwałości projektu.

Ponadto, jak podała spółka zgodnie z informacją Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 11 stycznia 2021 r. średnia cena odbioru ścieków obowiązujących na terenie gmin dla których Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. jest właściwy miejscowo w zatwierdzonych taryfach w okresie 25-36 miesięcy ich obowiązywania wynosi 8,63 zł netto/m³. Zatem faktyczny wzrost do planowanej taryfy do średniej ceny w zlewni G. stanowi już tylko wzrost o 18,3%.

W odpowiedzi na skargę Prezes PGW wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W treści odpowiedzi na skargę wyjaśniano obszernie zaistniałe w sprawie wskaźniki makroekonomiczne m.in. pojęcie niezbędnych przychodów, stawek amortyzacji, generowania zysku. Organ odwoławczy podkreślił w przy tym, że obciążenie odbiorców wynosi 39,5% w pierwszym roku planowanej taryfy w stosunku do taryfy obecnie obowiązującej. Natomiast celem działań organu regulacyjnego jest zapewnienie stabilności cen i stawek dla odbiorców usług oraz zapewnienie, iż wszelkie wzrosty dokonywane będą w granicach uzasadnionych kosztami ponoszonymi przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Przy czym koszty te powinny być celowe, a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno dążyć do ich optymalizacji - czego spółka nie uczyniła. Wskazano, że organ II instancji nie będąc związany zarzutami odwołania zapoznał się z całym zebranym materiałem dowodowym i nie dostrzegł uchybień w zakresie jego gromadzeniu czy oceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji ciężar ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji organu I instancji.

W przedmiotowej sprawie skarżąca pismem z 2 lutego 2021 r. wniosła o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy B.

Jak wynika z treści art. 2 pkt 12 ustawą z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2020 r. poz. 2028 – dalej: "uzzwzoś") taryfa jest zestawieniem ogłoszonych publicznie cen i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz warunki ich stosowania. Taryfa ustalana jest na okres 3 lat (art. 20 ust. 1 uzzwzoś), a przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na podstawie niezbędnych przychodów po dokonaniu ich alokacji na poszczególne grupy odbiorców usług (ust. 2).

Zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 uzzwzoś ceny i stawki określone w taryfie są zróżnicowane dla poszczególnych taryfowych grup odbiorców usług na podstawie udokumentowanych różnić kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z kolei przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ustala niezbędne przychody, uwzględniając w szczególności:

1) koszty związane ze świadczeniem usług, poniesione w latach obrachunkowych obowiązywania poprzedniej taryfy, ustalone na podstawie ewidencji księgowej, z uwzględnieniem planowanych zmian tych kosztów w okresie obowiązywania taryfy;

2) zmiany warunków ekonomicznych oraz wielkości usług i warunków ich świadczenia;

3) kosztów wynikających z planowanych wydatków inwestycyjnych na podstawie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

Taryfa podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne przedkłada projekt taryfy do zatwierdzenia, w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy; do wniosku dołącza się projekt taryfy oraz jego uzasadnienia (art. 24 b ust. 1-4 uzzwzoś). Wedle art. 24c ust. 1 uzzwzoś organ regulacyjny, w terminie 45 dni od dnia otrzymania wniosku:

1) ocenia projekt taryfy oraz uzasadnienie, pod względem zgodności z:

a) przepisami uzzwzoś,

b) przepisami ustawy Prawo wodne, oraz

2) analizuje zmiany warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym marżę zysku, oraz weryfikuje koszty, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 1 uzzwzoś, pod względem celowości ich ponoszenia w celu zapewnienia ochrony interesów odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen.

Po dokonaniu oceny projektu taryfy (oraz jej uzasadnienia) organ regulacyjny wydaje jedną z decyzji określonych w art. 24c ust. 2 lub 3 uzzwzoś, tj.:

• zatwierdza taryfę - w przypadku pozytywnego wyniku przeprowadzonej przez organ oceny,

• odmawia zatwierdzenia taryfy oraz nakłada obowiązek przedłożenia poprawionego projektu taryfy lub poprawionego uzasadnianie wskazując elementy projektu taryfy lub uzasadnienia wymagające poprawny - w przypadku negatywnego wyniku przeprowadzonej analizy.

We wniosku z 2 lutego 2021 r. skarżąca przedstawiła projekt taryfy wraz z uzasadnieniem, wskazała m.in. na rosnące koszty konserwacji i remontów infrastruktury kanalizacyjnej, jej monitoringu, wykrywania i usuwania awarii kanalizacyjnych, bieżącej obsługi odbiorców, wzrost cen energii elektrycznej, czy planowane inwestycje. Dodała, że przedstawiona kalkulacja przewiduje pełne pokrycie bieżących kosztów funkcjonowania działalności. Wniosek został uzupełniony pismem z 15 marca 2021 r.

Organ I instancji odmówił zgody na obowiązywanie nowej taryfy wskazując na konieczność ochrony odbiorców przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat poprzez weryfikację wartości niezbędnych przychodów, zwrócił uwagę na to, iż wzrost stawek i cen opłat w porównaniu do okresu obowiązującej taryfy wyniósł łącznie aż 43%.

Organ odwoławczy stwierdził natomiast, że nie dopatrzył się uchybień zarzucanych przez skarżącą i uznał za właściwą ocenę całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego przeprowadzoną przez organ I instancji. Podkreślił, iż konieczność podwyższenia cen ścieków w wysokości 39,5%, w pierwszym roku obowiązywania taryfy oraz wzrost o 58,6% w drugim roku i 68,4% w trzecim roku obowiązywania planowanej taryfy w porównaniu do cen dotychczas obowiązujących - przemawia za prawidłowością przyjętego przez organ I instancji stanowiska w zakresie niezapewnienia odbiorcom usług ochrony przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat. W ocenie organu odwoławczego projekt taryfy przeanalizowano w sposób prawidłowy.

Z tego wynika, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich kwestii istotnych w kontekście oceny, analizy i weryfikacji wniosku taryfowego, jakie zostały podniesione w odwołaniu. Organ ten przyjął za stanowiskiem organu I instancji, że w niniejszej sprawie występuje obciążenie odbiorców usług nieuzasadnionym ekonomicznie, podwyższeniem opłat za świadczenie usług. Tymczasem w odwołaniu wskazano kilka okoliczności, do których organ odwoławczy powinien był się szczegółowo odnieść i je wyjaśnić, czego bynajmniej w żadnej mierze nie czynił. W odwołaniu zwrócono uwagę na tzw. wskaźniki makroekonomiczne czyli na pozycje kosztowe, eksploatację majątku, z którego wynikają obciążenia, czy koszty amortyzacji związane z poczynionymi inwestycjami w oparciu o Wieloletni Plan Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Kanalizacyjnych przy zachowaniu bezpieczeństwa ciągłości świadczenia usług na terenie Gminy. Organ nie przeanalizował konsekwencji finansowych tych okoliczności dla spółki, nie przeprowadził oceny czynności dotyczących stosowania przez przedsiębiorstwo optymalizacji kosztów, w tym kosztów energii, struktury wynagrodzeń w przełożeniu na konieczność zatrudnienia dodatkowych pracowników do stale rozwijającej się sieci kanalizacji sanitarnej i obsługi już istniejących urządzeń. Organ a priori przyjął, że wzrost cen ścieków według nowej taryfy osiągnie poziom 43%, jednak przyjmując tę wielkość nie odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej średniej ceny odbioru ścieków obowiązujących na terenie zlewni i faktycznego wzrostu cen pnad ten poziom o 18,3 %. Zabrakło weryfikacji wskazanych okoliczności i tego jak wpływają na planowaną taryfę.

Brak merytorycznego odniesienia się do wskazanych wyżej kwestii powoduje, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu. W uzasadnieniu decyzji brak jest bowiem wskazania przyczyn w oparciu o zebrany materiał dowodowy, dlaczego nie zostały uwzględnione przedstawione przez skarżącą w odwołaniu argumenty.

W ocenie Sądu Prezes PGW pominął szereg wyżej wskazanych okoliczności, istotnych dla sprawy. Prowadzone postepowanie nie zostało ukierunkowane na kluczowe okoliczności wymagające wyjaśnienia, a przez to nie obejmowało wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominiętych milczeniem argumentów odwołania, na co wskazuje ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym Sąd nie mógł prawidłowo ocenić całokształtu sprawy i poddać jej ocenie zgodności z prawem. Tymczasem wskazane okoliczności mogą mieć zasadniczy wpływ na ustalenie taryfy dla zbiorowego odprowadzenia ścieków.

Z dyspozycji art. 15 k.p.a. wynika, że w zasadzie organ odwoławczy powinien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Tego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy nie uczynił.

Wyrażona przez Prezesa PGW w odpowiedzi na skargę próba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego dotycząca wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia taryfy, nie może zastępować zaskarżonej decyzji i wskazanych w niej braków. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ odwoławczy winien w wydanej decyzji odnieść się zarówno co do podjętego rozstrzygnięcia przez organ regulacyjny, jak również co do podnoszonych przez skarżącą argumentów przeciwnych temu rozstrzygnięciu, a ujętych w odwołaniu z 17 maja 2021 r.

Należy podkreślić również, że zgodnie z art. 27c ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 104 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzja zawiera m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a). Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady przekonywania, o której mowa w art. 11 k.p.a. Jednocześnie uzasadnienie powinno umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Jak stwierdził NSA w wyroku z 15 grudnia 1995 r. sygn. SA/Lu 2479/94: "Jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem – zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez NSA".

W związku z powyższym kontrola legalności decyzji organu I instancji obejmuje oprócz zbadania, czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego, także zbadanie czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja wydane została z naruszeniem art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. A ich odzwierciedlenie winno mieć miejsce w uzasadnieniu decyzji.

Co do zarzutu naruszenia art. 24c ust. 4 uzzwzoś, wskazującego na konieczność wydania decyzji przez organ o taryfie tymczasowej wobec nie zatwierdzenia nowej taryfy, wskazać jedynie należy, że przepis ten uzależnia wydanie takiej decyzji gdy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie przedłożyło w terminie określonym w decyzji odmawiającej zatwierdzenia, poprawionej taryfy lub uzasadnienia. Jednak w chwili rozpoznawania decyzji z [...] kwietnia 2021 r., decyzja Dyrektora Regionalnego z [...] sierpnia 2021 r. nie była decyzją ostateczną, a więc termin wyznaczony przez ten organ do poprawienia projektu taryfy i uzasadnienia nie rozpoczął biegu. Skarżącą obowiązuje zatem taryfa zatwierdzona decyzją Dyrektora RZGW z [...] maja 2018 r. nr [...].

Niezależnie od tego, naruszenie wskazywanych wcześniej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. mając na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z uwzględnianiem szczegółowej analizy zarzutów odwołania dotyczącej warunków ekonomicznych wykonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne działalności gospodarczej, w tym zweryfikowanie kosztów związanych ze świadczeniem usług. Tak przeprowadzona analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, podjęte rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w pkt 2 wyroku.