Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 359/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 11, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 1, art. 38 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3 i 5, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 2 ust. 2, art. 59 ust. 7
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Dnia 5 września 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Fornalik (spr.) Sędziowie WSA Mirella Ławniczak WSA Marek Sachajko Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 września 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi M.W. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016 oddala skargę


UZASADNIENIE

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającą M.W., zwanemu dalej Skarżącym, przyznania płatności na rok 2016 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Jednolitej Płatności Obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności redystrybucyjnej.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, deklarując o płatność za zazielenienie, płatność dodatkową oraz w ramach ONW. Do wniosku dołączył załączniki graficzne oraz oświadczenie o obszarach proekologicznych.

W dniu [...] listopada 2016 r. zawiadomiono Skarżącego telefonicznie o planowanej kontroli. Następnie w dniu [...] listopada 2016 r. w gospodarstwie Skarżącego podjęto próbę przeprowadzenia czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacja i rejestracja zwierząt oraz dobrostan zwierząt. Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli – był obecny w gospodarstwie, jednak odmówił przeprowadzenia kontroli i nie wpuścił kontrolujących do budynków ze zwierzętami, mimo poinformowania, że odmowa skutkować będzie odmową przyznania płatności. Z czynności nie sporządzono raportu.

Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...] w dniu [...] listopada 2016 r. pisemnie zawiadomił Skarżącego (zawiadomienie skutecznie doręczono [...] listopada 2016 r.) o planowanym terminie ponownej kontroli wyznaczonym na dzień [...] listopada 2016 r. Skarżący pismem z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił przeprowadzenia kontroli w wyznaczonym terminie i zaproponował dzień [...] grudnia 2016 r., jednak organ odrzucił propozycję ze względu na brak gwarancji możliwości przeprowadzenia kontroli, a nadto na obowiązek przeprowadzenia planowanych kontroli do [...] listopada 2016 r.

W dniu [...] listopada 2016 r. Skarżący telefonicznie wielokrotnie odmawiał przeprowadzenia kontroli, w tym twierdząc, że przebywa w siedzibie stada, jednak inspektorzy weterynaryjni nie zastali go tam. W trakcie jednej z rozmów poinformowali go, że odmowa przeprowadzenia kontroli skutkować będzie odmową płatności, o które Skarżący się ubiega. Z czynności sporządzono raport z dnia [...] listopada 2016 r., przesłany Kierownikowi Biura Powiatowego w [...] w dniu [...] grudnia 2016 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżący złożył pismo wyjaśniające, do którego dołączył odpowiedzi Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej w [...] wraz z zastrzeżeniami skierowanymi do raportu, a w dniu [...] czerwca 2017 r. złożył ustnie skargę w siedzibie Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił Skarżącemu przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016. W uzasadnieniu organ wskazał m.in., że wypełniając wniosek o przyznanie płatności Skarżący oświadczył, że zna zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonywania czynności kontrolnych na terenie swojego gospodarstwa rolnego oraz okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku o przyznanie płatności. Skarżący nie złożył żadnych dokumentów potwierdzających działanie siły wyższej w jego gospodarstwie, zatem organ nie miał możliwości uznania wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w sprawie Skarżącego. Przeprowadzenie kontroli na miejscu zostało uniemożliwione wyłącznie z przyczyn, za które odpowiada Skarżący.

W dniu [...] lipca 2017 r. Skarżący złożył skargę, w której przytoczył zarzuty skargi z dnia [...] czerwca 2017 r., tzn. zarzucił błędy w prowadzonym postępowaniu, brak wydania decyzji oraz niekompetencję pracowników Biura.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Skarżący złożył odwołanie od wymienionej wyżej decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lipca 2017 r. wraz z załącznikami – m.in. pismami do PIW w [...], ulotką dotyczącą wirusa czy fotografiami. W odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do uzupełnienia braków formalnych odwołania, Skarżący złożył odwołanie z uzupełnionym podpisem za pośrednictwem poczty w dniu [...] września 2017 r., a dnia [...] września 2017 r. uzupełnił podpis w siedzibie organu.

Pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w [...], na prośbę organu wyrażoną w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r., potwierdziła ustalenia faktyczne organu w zakresie uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie Skarżącego. Wskazała ponadto, że Skarżący również w następnych miesiącach uporczywie odmawiał przeprowadzenia kontroli. W konsekwencji podjętych działań Sąd Rejonowy w [...] w wyroku z dnia [...] października 2017 r. uznał Skarżącego winnym popełnienia wykroczenia.

W piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Skarżący odniósł się do powyższego pisma, dołączając pierwszą stronę wyniku badań krwi trzody chlewnej oraz kopię Protokołu przyjęcia skargi wniesionej ustnie w dniu [...] marca 2018 r. w Centrali ARiMR w Warszawie.

Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r., wskazaną we wstępie, utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. odmawiającą przyznania Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2016 r.

W uzasadnieniu organ przytoczył stosowne przepisy i streścił stan faktyczny, a także podkreślił, że mimo poinformowania o zamiarze przeprowadzenia kontroli (która nie musiała być zgłaszana, a wręcz nie powinna) – skarżący dwukrotnie odmówił przeprowadzenia kontroli. Z zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że Skarżący uniemożliwił przeprowadzenie kontroli, wbrew przepisom i zobowiązaniu wynikającym ze złożonego wniosku o przyznanie płatności. Wprawdzie producent rolny winien dbać o zdrowie swoich zwierząt, jednak nie może unikać kontroli zasłaniając się zaleceniami programu bioasekuracji, tym bardziej, że województwo wielkopolskie nie należy do terenów objętych wskazanym wyżej programem. Skarżący uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli tłumaczył brakiem spełnienia zaleceń (takich jak zmiana odzieży osobistej czy odpowiedzialność finansowa w określonej wysokości), które nie znajdują potwierdzenia w żadnych przepisach prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że Lekarz Powiatowy Weterynarii jest organem właściwym do przeprowadzenia kontroli w zakresie wzajemnej zgodności w obszarze identyfikacja i rejestracja zwierząt oraz dobrostan zwierząt. Niezrozumiały był zarzut niestosownego zachowania jednego z inspektorów, gdy z protokołu oraz oświadczeń Skarżącego wynika, że nie brał on udziału w czynnościach kontrolnych. Niezasadne było również odnoszenie się do innego gospodarstwa i stada, nie powiązanych w żaden sposób ze sprawą.

Skarżący wniósł skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, do której załączył w szczególności kopie korespondencji z organami, raportów z czynności kontrolnych (w tym z roku 2017 w innym zakresie), czy decyzji. Zarzuty Skarżącego w jego ocenie sprowadzały się do uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli ze względu na naganne, w jego ocenie, zachowanie kontrolerów, a także brak odpowiedniego wyposażenia – obuwia, odzieży i urządzenia do dezynfekcji. W ocenie Skarżącego podjęte przez organy działania miały znamiona przestępczej działalności względem jego gospodarstwa i szkodziły wizerunkowi Państwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 5 września 2018 r., Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu ze sporządzonych przez siebie nagrań rozmów i fotografii kontrolerów i ich sprzętu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066, ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2018. poz.1302.), określanej dalej jako "ustawa p.p.s.a.", sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, nie jest przy tym – co do zasady - związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpatrując sprawę w wyżej zakreślonych granicach, Sąd stwierdził, że skarga jako niezasadna podlega oddaleniu.

Mając na uwadze argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również treść zarzutów skargi oraz ich uzasadnienie stwierdzić należy, że spór po między skarżącym, a rozstrzygającymi sprawę organami sprowadza się w istocie do oceny prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, a także zachowania wymogów proceduralnych, w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego i oceny zebranych dowodów. Obie strony postępowania sądowego, pomijając kwestie związane z regulacjami dotyczącymi samego pojęcia siły wyższej czy też nadzwyczajnych okoliczności i sposobu informowania właściwych organów o zaistnieniu tego rodzaju okoliczności i zdarzeń, nie toczą sporu co do prawa. W tym zakresie stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest jasne i czytelne, znajduje również oparcie w przepisach.

Jak słusznie stwierdziły organy, w świetle art. 59 ust. 7 rozporządzenia nr 1306/2013 (UE) z dnia 17 grudnia 2013 r. uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli skutkuje odrzuceniem wniosku, które to odrzucenie, na gruncie przepisów ustawy o płatnościach oznacza, że wniosek taki, choć złożony we właściwej formie i właściwym terminie, nie może doprowadzić do przyznania płatności. Jedyny wyjątek w tym zakresie stanowi działanie siły wyższej lub też zaistnienie innych, nadzwyczajnych okoliczności.

Wątpliwości nie budzi również uprawnienie właściwych podmiotów lub instytucji do przeprowadzania czynności kontrolnych, które znajduje umocowanie między innymi w art. 36 ust. 1 i art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1312, zwanej dalej ustawą o płatnościach), jak również art. 31 ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 546, zwanej dalej ustawą o identyfikacji).

W tym aspekcie zasygnalizować ponadto należy, co zdecydowanie podkreślały organy, że w treści wniosku o przyznanie płatności (część IX wniosku) skarżący zobligował się do umożliwienia wstępu osobom upoważnionym do wykonania czynności kontrolnych na teren swojego gospodarstwa rolnego, a także okazania dokumentów potwierdzających dane zawarte we wniosku. Tak więc był świadomy lub też, przy dołożeniu należytej staranności byłby świadomy konieczności współdziałania w tym zakresie z właściwymi organami.

Bezpośrednim powodem odmowy przyznania skarżącemu płatności w niniejszej sprawie było uniemożliwienie przez niego przeprowadzenia pracownikom Powiatowego Inspektora Weterynarii czynności kontrolnych, w zakresie wzajemnej zgodności i dobrostanu zwierząt. Polegać to miało na odmowie kontrolerom dostępu do stad trzody chlewnej, hodowanej w jego gospodarstwie.

Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdzić należy, że stanowisko organów w opisanym wyżej zakresie jest zasadne, jako że bezpośrednim powodem niezrealizowania czynności kontrolnych była postawa skarżącego, który nie tylko nie umożliwił kontrolerom realizacji ich obowiązków, ale nie zmienił swojego stanowiska w opisywanej kwestii nawet będąc poinformowanym o tym, że może to skutkować odmową przyznania płatności. Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień organów, Skarżący uniemożliwiał przeprowadzenie kontroli także w następnych miesiącach.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, choć nie było to podnoszone przez Skarżącego na żadnym etapie postępowania, w sprawie nie wystąpiły nadzwyczajne okoliczności. W tym zakresie należy odwołać się do regulacji art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013, zgodnie z którym do celów finansowania WPR (wspólnej polityki rolnej), zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: śmierci beneficjenta, długoterminowej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu, poważnej klęski żywiołowej powodującej duże szkody w gospodarstwie rolnym, zniszczenia w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym, choroby epizootycznej lub choroby roślin dotykającej, odpowiednio, całego inwentarza żywego lub uprawy należącej do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw, wywłaszczenia całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku.

Wprawdzie wyliczenie, o którym wyżej mowa, nie jest jedynie wyczerpujące, jednakże przetoczone przykłady zdarzeń i okoliczności oraz związanych z nimi skutków wskazują na odpowiednie cechy, pozwalające zakwalifikować dane zdarzenie do tej kategorii przypadków, jakie stanowią siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności. Analiza całokształtu tychże cech pozwala na stwierdzenie, iż tego rodzaju zdarzenia bądź okoliczności muszą się charakteryzować odpowiednim stopniem doniosłości czy też dolegliwości dla skarżącego, znajdującej uzasadnienie w uwarunkowaniach o charakterze obiektywnym.

W zakresie podnoszonego przez Skarżącego wniosku o przeprowadzenie dowodu z fotografii i nagrań, należy podkreślić, że jak wskazuje się w orzecznictwie, celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego danej sprawy, lecz ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania jej stanu faktycznego. Kontrolą sądu administracyjnego objęte są bowiem kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Na podstawie wskazanego przepisu sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające ale wyłącznie z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Podkreślić należy, że przepis powyższy jako stanowiący odstępstwo od zasady wynikającej z art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, nie może być stosowany w sprzeczności z celem, do którego powołano sądy administracyjne, a więc kontroli działalności administracji (zob. wyrok NSA z dnia 08 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 1201/16).

Ponadto, w związku z brzmieniem art. 106 § 5 P.p.s.a. tylko takie dowody mogą być przedmiotem ewentualnego rozpatrzenia przez sąd administracyjny, które mają albo charakter urzędowy art. 244 § 1 KPC (sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w ich zakresie działania), albo prywatny - art. 245 KPC (zawierające oświadczenie osoby która je podpisała) – zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2301/11.

Należy również podkreślić, że w niniejszej sprawie uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli przez Skarżącego jest poza wszelkim sporem – sam Skarżący wskazywał uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli jako przyczyny wskazując naganne zachowanie inspektorów oraz brak zmiany odzieży.

Organy w toku prowadzonego postępowania nie naruszyły art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażone w decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego jak i powołaniem stanu prawnego. Nie doszło też do naruszenia art. 11 k.p.a. Co prawda rozstrzygnięcie organów jest niesatysfakcjonujące dla Skarżącego, ale nie powoduje to w żaden sposób uznania, że postępowanie organów przeprowadzone zostało w sposób wadliwy oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.