Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 450/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 4, art.94 ust. 1.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi E. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie zaopiniowania projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło postanowienie Burmistrza Głuchołaz z dnia 19 lipca 2012 r., nr [...], zawieszające postępowanie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr X. k.m. [...], położonej przy Al. [...] w [...].

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 17 maja 2011 r. J. i Z. D. wystąpili do Urzędu Miejskiego w Głuchołazach o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału, będącej w ich użytkowaniu wieczystym, działki nr X., k.m. [...], położonej przy Al. [...] w [...]. Do wniosku dołączyli kopie map ze wstępnym projektem podziału, mapę ewidencyjną oraz wypis z rejestru gruntów.

Postanowieniem z dnia 23 maja 2011 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz, Kierownik Referatu do spraw Gospodarki Nieruchomościami i Zasobem Mieszkaniowym, na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz.651 z późn. zm), zwanej dalej ustawą, zawiesił postępowanie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr X., k.m. [...], położonej przy Al. [...] w [...]. W uzasadnieniu organ poinformował, że ww. działka położona jest na terenie nieobjętym planem zagospodarowania przestrzennego i nieobjętym obowiązkiem jego sporządzenia. Uchwałą z dnia 30 września 2009 r., nr XXXVII/302/09 Rada Miejska w Głuchołazach ogłosiła natomiast o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Głuchołazy dla terenów nieobjętych planami. Powyższe na zasadzie art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy obligowało organ do zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz, Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Architektury podjął zawieszone postępowanie. W uzasadnieniu organ wskazał, że w okresie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości plan miejscowy nie został uchwalony, w związku z czym na podstawie art. 94 ust. 2 pkt 1 ustawy postanowiono o jego podjęciu.

Postanowieniem z dnia 19 lipca 2012 r., nr [...], działający z upoważnienia Burmistrza Głuchołaz, Naczelnik Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Architektury, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ponownie zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z zapisem dokonanym w rejestrze gruntów, na przedmiotowej działce, na czas toczącego się postępowania sądowego, ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz E. G., w celu przejścia i przejazdu do jej działki nr Y.. Zdaniem organu powyższe stanowi przesłankę do uznania E. G. za stronę przedmiotowego postępowania podziałowego. Organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni w piśmie z dnia 24 maja 2012 r. poinformowała, że przed "sądami toczą się procesy i sprawy ustanowienia drogi koniecznej, naruszenia posiadania oraz ustalenia zbycia działki nr X.". Nadto podniósł, że z przesyłanych przez obie strony wyjaśnień wynika, że postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie drogi koniecznej trwa nadal. Wobec powyższego organ uznał, że postępowanie należy zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zawiesić, bowiem odnośnie działki objętej wnioskiem o podział toczy się postępowanie sądowe, a obie "strony mają roszczenia do ww. działki". Zatwierdzenie podziału przedmiotowej działki spowoduje natomiast zmianę stanu faktycznego i prawnego, co mogłoby mieć wpływ na toczące się postępowanie sądowe.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. i Z. D., wnosząc o jego uchylenie zarzucili, że wydane zostało z naruszeniem art. 12 K.p.a. i art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu wyjaśnili, że Sąd Okręgowy w [...] na dzielonej działce nr X. położonej w [...] nie ustanowił służebności, a jedynie zabezpieczył na czas toczącego się postępowania sądowego przejście i przejazd do działki nr Y.. Dodali, że w księdze wieczystej nie figuruje żaden wpis o ustanowieniu służebności, a zawieszenie postępowania podziałowego nastąpiło bez uwzględnienia ich słusznego interesu. W tym zakresie argumentowali, że oczekiwanie na zakończenie postępowania sądowego w sprawie ustanowienia drogi koniecznej utrudni im prowadzenie na tej nieruchomości działalności gospodarczej i skutkować będzie stratami i dewastacją składowanych na przedmiotowej działce towarów. Nadto podali, że wydanie opinii dotyczącej wstępnego projektu podziału działki nr X. nie wpłynie w żaden sposób na wynik toczącego się postępowania sądowego. Zarzucili także, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wskazał również, "w jaki sposób rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od przyszłego orzeczenia Sądu".

W wyniku rozpatrzenia zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postanowieniem z dnia 31 października 2012 r., nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, przytoczyło treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wyjaśniło czym jest zagadnienie wstępne (prejudycjalne). Podniosło także, że między rozpatrzeniem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy, co oznacza, że bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe. Wskazało, że w przedmiotowej sprawie zgodność proponowanego podziału nieruchomości ocenia się w kontekście spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy. Następnie zauważyło, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wywodziło, że w takiej sytuacji organ winien ocenić możliwość dokonania podziału w sposób niesprzeczny z przepisami odrębnymi, co sprowadza się do zwrócenia przede wszystkim uwagi na konfigurację i wielkość wydzielanych działek, które powinny umożliwiać zagospodarowanie podzielonych nieruchomości. Jeżeli natomiast z odrębnych przepisów nie wynikają ani ograniczenia podziału nieruchomości, ani obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obszaru, dla którego nie został uchwalony plan miejscowy, to o podziale nieruchomości decyduje właściciel. Organ (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) musi wtedy ograniczyć się do zatwierdzenia projektu podziału, nawet gdyby projekt podziału był nielogiczny lub nieracjonalny. Skoro bowiem organy administracji działają wyłącznie na podstawie przepisów prawa, to w razie ich braku o podziale konkretnych nieruchomości decyduje ich właściciel. Argumentowało, że w świetle przytoczonych przepisów przeszkodą w zatwierdzeniu wstępnego projektu podziału nieruchomości, nie będzie zatem toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie na działce podlegającej podziałowi drogi koniecznej, czy obciążenie jej inną służebnością. W szczególności prowadzenie takiego postępowania nie będzie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w stosunku do prowadzonego postępowania podziałowego. Zdaniem organu, ustanowienie służebności może mieć jedynie wpływ na sposób wykorzystania nieruchomości nią obarczonej. Nadto w ocenie Kolegium, brak było podstaw prawnych do zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. albowiem rozstrzygnięcia, które zapadną we wskazanych przez organ sprawach zawisłych przed sądem powszechnym, nie będą rozstrzygnięciami zagadnienia wstępnego, o którym mowa we wskazanym przepisie.

Kolegium zauważyło, że użytkownikami wieczystymi nieruchomości podlegającej podziałowi są J. i Z. D.. Jednocześnie przypomniało, że o tym kto może być stroną postępowania administracyjnego stanowi art. 28 K.p.a. Rozważając, czy E. G. ma interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości wskazało, że postępowanie o podział nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następnie podniosło, że przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli przed dniem 1 stycznia 1998 r. interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o podział nieruchomości miał jedynie jej właściciel. Podało, że co prawda przepis art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poszerzył krąg podmiotów, nie oznacza to jednak, że wskazany przepis należy interpretować rozszerzająco. Dowodziło, że uprawnienia właściciela nieruchomości mogą być w postępowaniu podziałowym ograniczone jedynie wtedy, gdy z mocy wyraźnego przepisu prawa podział nieruchomości może być dokonany z urzędu lub na wniosek osoby, która nie jest właścicielem, ale ma prawnorzeczowy tytuł do gruntu, np. użytkownik wieczysty. Ponieważ w przedmiotowej sprawie taki tytuł do nieruchomości, posiadają jedynie J. i Z. D., zdaniem organu, tylko im służy przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie E. G., wnosząc o jego uchylenie i umorzenie prowadzonego postępowania, ewentualnie uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania, a także wstrzymanie jego wykonalności wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania według norm przepisanych, zarzuciła: błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, naruszenie art. 97 ust. 1 ustawy w zw. z art. 28 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że postanowieniem z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] zmienił postanowienie Sądu Rejonowego w [...] z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt [...] i na czas toczącego się postępowania o ustanowienie służebności gruntowej zabezpieczył jej roszczenie poprzez ustanowienie dla pozwanych, J. i Z. D. zakazu dokonywania czynności uniemożliwiających wykonywanie aktu przechodu i przejazdu do jej nieruchomości, położonej na działce nr Y. przy Al. [...] w [...], przez pozostającą w użytkowaniu pozwanych działkę nr X.. Jednocześnie Sąd ten zobowiązał pozwanych do przywrócenia stanu umożliwiającego dojazd do jej nieruchomości, położonej na działce nr Y.. Wskazała także, że na mocy decyzji z dnia 18 kwietnia 2001 r., w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej nr B. stanowiącej własność Skarbu Państwa – zastrzeżono na rzecz działki powstałej na skutek podziału tj. nr A., której jest właścicielką, roszczenie o ustanowienie przy jej sprzedaży służebności drogowej przejazdu i przechodu. Zdaniem skarżącej, wydane przez sąd powszechny orzeczenie niewątpliwie ma istotne znaczenie na treść wydanej następnie decyzji w przedmiocie podziału nieruchomości obciążonej, albowiem sposób oraz warunki przeprowadzenia ww. podziału będą wpływać na dostęp do jej nieruchomości do drogi publicznej od strony nieruchomości, w stosunku do której prowadzone jest postępowanie podziałowe. Argumentowała, że dokonanie przed wydaniem orzeczenia w sprawie ustanowienia służebności drogi koniecznej może spowodować, że dostęp do jej nieruchomości będzie utrudniony, przez co może znacząco zmniejszyć się funkcjonalność zarówno nieruchomości władnącej jak i obciążonej. Nie bez znaczenia, w ocenie skarżącej, pozostaje także okoliczność, że J. i Z. D. swoimi działaniami utrudniają lub uniemożliwiają, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ administracyjny w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału ich nieruchomości - dostęp do jej nieruchomości. Dalej wskazywała, że uwarunkowania terenu oraz specyfika dojazdu do jej nieruchomości przez należącą do J. i Z. D. działkę nr X. warunkują konieczność zawieszenia postępowania na czas rozstrzygnięcia postępowania o ustanowienie służebności drogi koniecznej. Argumentowała, że ewentualne ustalenie na etapie prowadzonego postępowania sądowego przebiegu ww. drogi koniecznej pozwoli w sposób najbardziej racjonalny przeprowadzić następnie podział tej działki, w taki sposób, aby dostęp do drogi publicznej wszystkich sąsiadujących dla siebie nieruchomości był właściwy i bezkolizyjny. Nadto zauważyła, że związek pomiędzy ww. postępowaniami jest bezpośredni, ponieważ od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie jedynie pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji. Poinformowała, że na dzień sporządzania niniejszej skargi nie obowiązuje w obrocie prawnym prawomocne orzeczenie regulujące kwestię ustanowienia służebności drogi koniecznej pomiędzy nią, a J. i Z. D.. Toczące się nadal postępowanie sądowe będzie miało zatem charter prejudycjalny w stosunku do sprawy o podział nieruchomości, na której ustanowione jest zabezpieczenie ww. roszczenia. Wywodziła, że organ administracyjny na etapie prowadzonego postępowania w sprawie podziału nieruchomości nie jest władny do ewentualnego ustalenia prawa do służebności drogi koniecznej oraz tym bardziej do ustalenia przebiegu tej drogi. Stąd zagadnienie wstępne w okolicznościach niniejszej sprawy warunkuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. W tym zakresie zarzuciła również organowi niezebranie w całości materiału dowodowego w sprawie niezbędnego do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jak również naruszenie zasady ochrony praw nabytych oraz art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie zgodziła się również z jego twierdzeniem, że nie powinna posiadać, w postępowaniu opiniującym wstępny projekt podziału nieruchomości, przymiotu strony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 P.p.s.a skarga podlega oddaleniu.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad kontrola legalności wykazała, że zaskarżone postanowienie - Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 31 października 2012 r., nr [...], uchylające postanowienie Burmistrza Głuchołaz z dnia 19 lipca 2012 r., w przedmiocie zawieszenia postępowanie w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału działki nr X., k.m. [...], położonej przy Al. [...] w [...] - odpowiada przepisom prawa.

Podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania zostały określone w art. 97 § 1 K.p.a. Punkt 4 tegoż artykułu nakłada na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek zawieszenia tego postępowania, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego pod pojęciem zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte oraz rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (tak w orzeczeniu z 19 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1874/97, z 30 sierpnia 2001 r. sygn. akt II SA 1982/00, z 21 września 2001 r. sygn. akt I SA 2314/00, z 17 lipca 2003 r. sygn. ATK I SA 427/02).

W orzeczeniu z 17 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 427/02 NSA podkreślił, iż prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 11/06). Nie będzie więc zagadnieniem prejudycjalnym samo twierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet ze względów ekonomicznych, czy też celowościowych będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, jeśli możliwe jest jej rozpatrzenie i wydanie decyzji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 503/11). Zagadnienie wstępne jest to zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze (p. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2005, str. 444).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 stycznia 1993 r., sygn. akt II SA 1678/92 (ONSA 1994, Nr 2, poz. 55) NSA podkreślił, że przewidziana w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. sytuacja polega na bezwzględnym uzależnieniu rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji przez organ zobligowany do zawieszenia postępowania musi istnieć ścisła zależność. W judykaturze przyjmuje się, że chodzi tu o bezpośredni związek przyczynowy, bezwarunkowe rozpatrzenie kwestii wstępnej dla rozstrzygnięcia kwestii głównej (por. orzeczenie NSA z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00, niepubl.).

W tym miejscu zauważyć należy, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w sprawie zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Zgodnie z art. 93 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 z późn. zm), zwanej dalej ustawą, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu

stosuje się przepisy art. 94 ust. 1 ustawy. Z przepisu tego wynika, że podziału nieruchomości, gdy nie ma planu miejscowego i nie ma obowiązku jego sporządzenia, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli: nie jest on sprzeczny z przepisami odrębnymi albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z materiału dowodowego sprawy bezsporne jest, że na terenie na którym znajduje się przedmiotowa działka nr X. k.m. [...] nie został uchwalony plan miejscowy. Brak jest także dla tego terenu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku, zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi. Oznaczać to będzie w istocie brak sprzeczności z regulacjami dotyczącymi nieruchomości podlegającej podziałowi. W sytuacji, gdy przepisy odrębne (tj. np. przepisy wyznaczające zasady korzystania z nieruchomości określone w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 r. nr 25 poz. 150), ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2012, poz. 145), ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2013 r. poz. 627), ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162 poz. 1568), czy też będące prawem miejscowym), nie zawierają norm, z których wynika zakaz podziału nieruchomości, to o podziale i jego sposobie decyduje właściciel nieruchomości. Organ opiniujący (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) na tym etapie postępowania ma zatem jedynie kompetencje do badania braku sprzeczności z przepisami odrębnymi zaproponowanego podziału, a jego opinia wyrażona w formie postanowienia dotyczy tylko i wyłącznie tych kwestii. W razie braku norm w przepisach odrębnych, z których wynika zakaz podziału nieruchomości, organ w opinii nie może ustosunkować się inaczej, jak wynika to z woli właściciela zaproponowanej do podziału nieruchomości.

Jednocześnie podkreślić należy, że problematyka charakteru prawnego postanowienia opiniującego projekt podziału oraz trybu jego wydania była wielokrotnie podejmowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Rozbieżności w orzecznictwie, w początkowym okresie obowiązywania ustawy, dotyczyły tego, czy postanowienie opiniujące projekt podziału jest, czy nie jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ze wszystkimi tego konsekwencjami (m.in. określonej w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego daty wszczęcia postępowania, toku postępowania itp.). Wydaje się, że więcej argumentów przemawiało, w tamtym okresie, za wnioskiem, że postanowienie podejmowane w trybie art. 93 ust. 4 jest częścią (etapem) postępowania o zatwierdzenie podziału nieruchomości. Taką

wykładnię zawiera wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 1998 r., sygn. akt SA/Rz 899/98, LexPolonica nr 334461 (OSP 1999, nr 5, poz. 106): "Opiniowanie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego [art. 93 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. (...)] jest częścią postępowania podziałowego". Ten kierunek wykładni podzielił skład pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w uchwale z 1 marca 1999 r., OPK 1/99, LexPolonica nr 334572 (ONSA 1999, nr 3, poz. 84), stwierdzając: "Postanowienie wyrażające opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 ustawy [...] o gospodarce nieruchomościami [...], jest wydawane w toku postępowania administracyjnego w sprawie o podział nieruchomości [...]".

Sąd zauważa jednak, że w aktualnym stanie prawnym omawiane rozbieżności (w ocenie postanowienia opiniującego) usuwa nowe brzmienie art. 97 ust. 1b ustawy, który stanowi, że opinię, o której mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, dołącza się do wniosku o podział nieruchomości. Na tej podstawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1181/10 (LexPolonica nr 2577748), Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił następujący pogląd: "Skoro zatem opinię w przedmiocie wstępnego projektu podziału, dołącza się do wniosku o podział nieruchomości, należy uznać, iż wydanie opinii jedynie poprzedza właściwe postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości - a więc nawet nie jest częścią tego postępowania". W przedmiotowym wyroku stwierdzone ponadto zostało, że wydanie opinii w trybie art. 93 ust. 4 ustawy, nie przesądza także, iż dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości".

Biorąc powyższe pod uwagę nie można zatem uznać, iż toczące się postępowanie przed sądem powszechnym o ustanowienie na działce, która podlegać będzie podziałowi, służebności drogi koniecznej, ma bezpośredni wpływ na wydanie postanowienia w przedmiocie wstępnego zaopiniowania podziału nieruchomości. Rezultatem prowadzonego przez organy w niniejszej sprawie postępowania nie jest bowiem wydanie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku którego dojdzie do faktycznego podziału nieruchomości, a jedynie zaopiniowanie jego wstępnego projektu. Skoro wydanie w przedmiotowej sprawie opinii, jedynie poprzedza właściwe postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości, tym samym nie przesądza, iż dojdzie do faktycznego zaproponowanego podziału nieruchomości. Nie można zatem uznać, iż wskazywane przez skarżącą toczące się postępowania przed sądem powszechnym mają bezpośredni i ścisły wpływ na podział nieruchomości, który de facto nastąpi na etapie zatwierdzenia podziału, a nie w momencie jego wstępnego zaopiniowania. Zgodzić należy się z organem odwoławczym, że rozstrzygnięcia, które zapadną we wskazanych przez skarżącą sprawach zawisłych przed sądem powszechnym, nie będą rozstrzygnięciami zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W kwestii dotyczącej braku istnienia interesu prawnego po stronie skarżącej, Sąd zwraca uwagę, że co prawda, stroną postępowania podziałowego jest wyłącznie ten, któremu do dzielonej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy, a więc właściciel, współwłaściciel czy użytkownik wieczysty. Nie są więc stroną takiego postępowania osoby, którym nie przysługuje do dzielonej nieruchomości żaden z tytułów prawnorzeczowych, a więc stroną takiego postępowania nie jest właściciel sąsiedniej nieruchomości. Podkreślić jednak należy, że takie stanowisko jest uprawnione tylko wówczas, gdy dokonany podział nieruchomości nie ingeruje swoim działaniem w prawa właścicieli gruntów sąsiednich. Skoro więc skarżąca podnosi, że w wyniku dokonanego podziału działki X., k.m. [...] dostęp jej działki nr Y. do drogi publicznej będzie utrudniony, to rzeczą organu jest przede wszystkim ocena ewentualnego naruszenia decyzją podziałową prawa właścicieli działek sąsiednich. Wyjaśnienie bowiem tej kwestii da dopiero orzekającym organom podstawę do przyznania, bądź odmowy przyznania skarżącej statusu strony, o którym mowa w art. 28 K.p.a. Takie stanowisko znajduje oparcie między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. I OSK 91/09, w którym wyprowadzono tezę, że przepis art. 93 ust. 3 ustawy musi być interpretowany w ten sposób, który zapewnia ochronę własności także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Oznacza to, że w postępowaniu podziałowym właścicielom działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi przysługują prawa strony w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoim działaniem w wykonywanie przez nich prawa własności (tak też wyrok NSA z 14 września 2010 r. II OSK 1343/09 lex nr 746477).

Wobec powyższego, dokonana przez organ odwoławczy ocena, że skarżąca nie posiada interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu podziałowym jest przedwczesna. Dopiero bowiem, w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia podziału, organy będą mogły w pełni ocenić czy skarżąca, ze względu na wskazywane przez nią ograniczenie w dostępie do jej nieruchomości, posiada interes prawny do bycia stroną w tym postępowaniu, czy też interes ten, należy wykluczyć.

Dokonana przez organ odwoławczy błędna ocena, co do braku interesu prawnego po stronie skarżącej, wobec zasadnego rozstrzygnięcia, nie miała wpływu na jego treść.

Mając powyższe na uwadze, że zaskarżone postanowienie nie narusza obowiązujących przepisów prawa w sposób skutkujący jego uchyleniem, Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.