Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1064/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 58, art. 77 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1, 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie NSA Wojciech Mazur (spr.) del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 5 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2156/10 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2156/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako "k.p.a."), po przeprowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...] nakazującej R. P. rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - domku rekreacyjnego przy ul. P. w Szczecinie - odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji. W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że wszczęte na wniosek R. P. postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę domku rekreacyjnego przy ul. P. w Szczecinie ma charakter nadzwyczajny i ukierunkowane jest wyłącznie na ustalenie czy decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 1-7 k.p.a. Z akt postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji przez organy nadzoru budowlanego stopnia powiatowego i wojewódzkiego wynika, że skarżący w 2004 r., bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, wybudował drewniany dwukondygnacyjny domek rekreacyjny, nietrwale związany z gruntem, o wym. w rzucie 6,0 x 6,0m. Przystępując do zalegalizowania samowolnie wzniesionego budynku, który organ zakwalifikował jako budowlę (art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. 2010 r., nr 243, poz. 1623., dalej "Prawo budowlane"), postanowieniem z dnia 7 listopada 2006 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymano roboty budowlane i nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia, w terminie do dnia 30 kwietnia 2007 r., wymaganych prawem dokumentów. Pismem z dnia 30 września 2008r. R. P. wniósł o zmianę terminu wykonania obowiązku w związku z czym postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył na dzień 20 listopada 2008r. nowy termin. Ponieważ inwestor także w tym terminie nie wykonał obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...] listopada 2006r. nakazano na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu. Oceniając w postępowaniu nadzorczym decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż są one zgodne z prawem, a w szczególności nie są dotknięte żadna z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu wniosku R. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2010 r. Organ ponownie przedstawił charakter i zakres postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podkreślając, iż jego istotą jest wyłącznie ustalenie czy badana decyzja jest wadliwa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Orzekając nakaz rozbiórki prawidłowo wydano decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane bowiem inwestor, mimo podjęcia przez organ nadzoru budowlanego czynności zmierzających do zalegalizowania samowolnie wniesionego obiektu, nie wykonał nałożonych na niego obowiązków. Kontrolowana decyzja nakazująca rozbiórkę, a także decyzja organu II instancji utrzymująca ją w mocy nie jest, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obarczona żadną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wadą rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących rażącego naruszenia art. 77 § 2 k.p.a. przez wydanie postanowienia z dnia [...] października 2008 r. (zmieniającego, w zakresie terminu, postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r.) organ wyjaśnił, iż przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie decyzja nakazująca rozbiórkę. Zarzuty nie odnoszące się do kontrolowanej decyzji pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł R. P. Decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 77 § 2 k.p.a. wskazał, że decyzja nakazującą rozbiórkę wydana została w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w postępowaniu administracyjnym organy nadzoru budowlanego dopuściły się rażącego naruszenia przepisów procesowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta będąca w opozycji do zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Organ nie orzeka zatem co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz jako organ kasacyjny w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, weryfikuje samo orzeczenie. Organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest związany wnioskiem strony i z urzędu musi zbadać, czy zakwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa". Sąd I instancji zaaprobował stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego stwierdzające brak kwalifikowanej wadliwości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego – domku rekreacyjnego przy ul. P. w Szczecinie oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. Sąd I instancji wskazał, iż art. 48 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego będący materialnoprawną podstawą wydania kontrolowanej decyzji stanowi, iż samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji określone zostały w ust. 2 art. 48, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Sąd I instancji podkreślił, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora ( por. wyrok NSA z 21 stycznia 2005r. OSK 1602/04 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Sąd I instancji wskazał, iż w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wstrzymano, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, roboty budowlane i nałożono na inwestora R. P. obowiązek wykonania we wskazanym terminie określonych prawem czynności. Na wniosek inwestora organ postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. i kolejnym postanowieniem z dnia [...] października 2008 r., zmienił swoje postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r., w zakresie terminu wykonania obowiązków i ustalił nowy termin na dzień 20 listopada 2008 r. Sąd I instancji zaznaczył, że określenie terminu, w jakim powinny być przedstawione wymagane dokumenty pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. W niniejszej sprawie mimo upływu około 2 lat skarżący nie wywiązał się z nałożonych obowiązków z czym ustawodawca wiąże skutek prawny w postaci obowiązku orzeczenia nakazu rozbiórki ( art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Decyzja ta nie zawiera elementu uznania administracyjnego dlatego też organ nadzoru budowlanego w warunkach określonych w art. 48 ust. 4 Prawo budowlane obowiązany jest ją wydać. Sąd I instancji podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie zawiera żadnej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie podstawowym zarzutem skargi była jednak nie tyle wadliwość samej decyzji, a postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie. Sąd I instancji wskazał, iż zdaniem skarżącego postanowienia organu zmieniające postanowienie z dnia [...] listopada 2006 r., w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 77 § 2 k.p.a., co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji nakazującej rozbiórkę. Sąd I instancji uznał, iż stanowisko to nie jest trafne i wyjaśnił, że na postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawo budowlane nie przysługuje zażalenie. Brak możliwości odrębnego zaskarżenia postanowienia oznacza, że może być ono kwestionowane wraz z ewentualnym zaskarżeniem decyzji wydanej w toku postępowania administracyjnego (art. 142 k.p.a.), a nadto stosownie do art. 126 k.p.a. nie mają do niego zastosowania przepisy art. 145-152 oraz art. 156-159 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji nie można także uznać za trafne twierdzenia skargi, że zmiana przedmiotowego postanowienia na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. stanowi o rażącej wadliwości postępowania. Sąd I instancji podkreślił, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie akceptowane jest stanowisko, że termin który organ wyznacza na wykonanie nałożonych obowiązków w ramach procedury legalizacyjnej jest terminem procesowym. Jego niedotrzymanie może rodzić konsekwencje wynikające z ust. 4 omawianego przepisu, jednak nic nie stoi na przeszkodzie aby organ administracji przedłużył termin po zbadaniu wniosku inwestora w tym przedmiocie. Organ dysponuje zatem w tym zakresie tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji ( por. wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 441/06 Lex 304/61 oraz wyrok NSA w sprawie II OSK 308/07 Lex 468750).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył R. P. reprezentowany przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu:

- rażącą obrazę przepisów postępowania tj. art. 7 k.p.a., która przejawiła się w dokonaniu błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, skutkująca uznaniem, że zmiana postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., które nakładało na R. P. obowiązek przedłożenia dokumentacji innym niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. przy powołaniu się na art. 77 § 2 k.p.a. nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego uchyleniem decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

- obrazę przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a. poprzez wydanie wyroku sprzecznego z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, wstrzymanie wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zaskarżona decyzja została wydana w oderwaniu od całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Przez rażące naruszenie prawa przewidziane w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumie się także naruszenie przepisów procesowych poprzedzających wydanie decyzji. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie, organ prowadzący postępowanie dokonał zmiany postanowienia z dnia [...] listopada 2006 r., które nakładało na R. P. obowiązek przedłożenia dokumentacji, innym niezaskarżalnym postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. Dokonując tej zmiany organ powołał się na art. 77 § 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego na podstawie tego przepisu w ten sposób mogą być wyłącznie zmieniane, wydawane w toku postępowania postanowienia dowodowe. Do takich postanowień z pewnością nie należy wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, postanowienie nakładające na stronę określone obowiązki. To właśnie w fakcie dokonywania przez organ dowolnej i sprzecznej z obowiązującym porządkiem prawnym eliminacji postanowień innymi niezaskarżalnymi postanowieniami, dopatrywać się należy rażącego naruszenia prawa. Pogwałcenie przez organ w przedmiotowej sprawie przepisów postępowania jest niewątpliwe i oczywiste. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2005 r., sygn. akt FSK 2294/04 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 164/09 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) podniesiono, iż trudno podzielić stanowisko organu, który utrzymuje, że rażące naruszenie art. 77 § 2 k.p.a. nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji kiedy Sąd dwukrotnie w sprawach o zbliżonym stanie faktycznym, zajął odmienne stanowisko. W ocenie skarżącego, Sąd I instancji wydając wyrok nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, którym niewątpliwie jest pan R. P. Wyraża się to przede wszystkim w fakcie, że organy administracji publicznej wydały decyzje administracyjne zgodne z interesem władz miasta Szczecina, zupełnie pomijając okoliczności przedmiotowej sprawy. Podniesiono, iż nie można bowiem tracić z pola widzenia faktu, że skarżący posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której wzniósł obiekt, który teraz każe mu się rozebrać. Jest to bezterminowa umowa użyczenia, która łączyła go z Zarządem Klubu [...]. Jako osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości skarżący miał pełne prawo, zgodnie z treścią art. 4 ustawy Prawo budowlane, do zabudowy nieruchomości, tym bardziej, że wzniesiony obiekt był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako osoba, która ma bezterminowe prawo do nieruchomości poczynił szereg nakładów na pozostającą w jego władaniu nieruchomość, jak i na nieruchomości przyległe. Otóż podnieść należy, że poniósł nakłady w związku ze skanalizowaniem całego obszaru, na którym położony jest jego obiekt, jak i obiekty innych, będących w podobnej sytuacji osób. Przez szereg lat ponosił nakłady związane z utrzymaniem tej nieruchomości w należytym stanie, a teraz organy administracji publicznej uwzględniając żądanie włodarzy miasta, dla których teren ten jest niezwykle atrakcyjny i chcieliby go niezwłocznie spieniężyć, próbują mu go odebrać, bez jakiejkolwiek rekompensaty za poniesione nakłady. Podniesiono, iż sytuacja, w której się znalazł skarżący podobnie jak i szereg innych osób jest niesprawiedliwa, zatem sąd administracyjny winien starać się rozwiązać zaistniałą sytuację na korzyść obywatela. Odnosząc się do wniosku o wstrzymanie przez Sąd wykonania decyzji Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 roku, podniesiono, że w przypadku stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, bez wstrzymania jej wykonania, skarżący poniesie niepowetowaną stratę i nie będzie miał możliwości odzyskania rozebranej nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012, poz. 270 t.j., dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto

2) naruszeniu przepisów postępowania jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., wskazując na naruszenie przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. W skardze kasacyjnej nie wywiedziono naruszenia art. 156 § 1 k.p.a., przez wyprowadzenie kwalifikowanego naruszenia prawa, które dałoby podstawy do zastosowania sankcji nieważności a jedynie stwierdzono, iż w ramach kontrolowanego postępowania doszło do rażącego naruszenia prawa.

Podkreślić należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Przy ocenie cech rażącego naruszenia prawa nie można bowiem zapominać o jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - zasadzie trwałości decyzji administracyjnej jak i o istocie sankcji stwierdzenia nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc) (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, s. 699). A zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w omawianym wyroku prawidłowo uznał, że przedmiotowa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] stycznia 2009 r. nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego – domku rekreacyjnego przy ul. P. w Szczecinie nie narusza prawa a na pewno w sposób rażący.

Istota regulacji przepisu art. 48 Prawa budowlanego, a w szczególności art. 48 ust. 2 i 3, ma na celu umożliwienie inwestorowi wykazania, że budowa zrealizowana przez niego bez pozwolenia na budowę nie narusza obowiązujących przepisów. Wobec tego nakaz rozbiórki obiektu może zostać orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2009 r., II OSK 1879/07(publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl)). Dopuszczona przez ustawodawcę procedura legalizacyjna, tylko w przypadku spełnienia określonych obowiązków skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki. Konsekwencją niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, musi być wydanie decyzji na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem nie przedstawienie przez inwestora dokumentów nie pozwala organowi nadzoru budowlanego na ustalenie, czy w konkretnym wypadku samowola budowlana kwalifikuje się do zalegalizowania, a wszelkie negatywne konsekwencje tego rodzaju zaniechania obciążać muszą też inwestora, gdyż jakiekolwiek działanie przez organ z urzędu jest w tej mierze wykluczone.

Ponadto trzeba zauważyć, że termin określony w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego ma charakter procesowy. W doktrynie wskazuje się, że źródłem terminu dokonania czynności procesowej przez stronę może być przepis prawa albo wola organu administracji wyrażona w akcie wyznaczającym termin. Podkreśla się przy tym, że organ jest pełnym dysponentem wyznaczonego terminu urzędowego. W związku z tym na wniosek strony termin ten może być skrócony, przedłużony lub przywrócony w trybie określonym w art. 58 k.p.a. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H.Beck. Warszawa 2011, str. 276; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo Zakamycze 2005, tom I, str. 563-564).

W przedmiotowej sprawie w ramach procesu legalizacyjnego postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego określono min. jakie obowiązki inwestor ma wykonać i w jakim terminie. Następnie na wniosek inwestora zmieniono postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. pierwotne postanowienie wyłącznie w zakresie terminu wykonania obowiązków i ustalono nowy termin wykonania obowiązków enumeratywnie wymienionych w art. 48 ust. 3 i jako podstawę prawną wskazano art. 77 § 2 k.p.a. W wydaniu właśnie tegoż postanowienia na podstawie art. 77 § 2 k.p.a. skarżący kasacyjnie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż do chwili obecnej skarżący kasacyjnie nie wykonał nałożonych obowiązków, wynika to z akt postępowania administracyjnego oraz to, iż postanowienie z dnia [...] października 2008 r. zostało wydane na jego wniosek. Należy wskazać, iż postanowienie o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jest postanowieniem nakładającym określone w tym przepisie obowiązki dostarczenia dokumentów, które należy traktować jako dowody w postępowaniu administracyjnym, w tym względzie nie można mieć wątpliwości. Oczywiście w/w postanowienie może dotyczyć tylko dowodów wymienionych w powołanym przepisie, a więc ma charakter ograniczony. Wydanie, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, nowego postanowienia, dotyczyło tylko i wyłącznie zmiany terminu przedłożenia dowodów. Organ I instancji niefortunnie, wydając nowe postanowienie ponownie przytaczał treść postanowienia pierwotnego z dnia [...] listopada 2006 r. zmieniając jedynie termin a w podstawie prawnej wskazał wyłącznie art. 77 § 2 k.p.a. Należało dokonać zmiany postanowienia tylko i wyłącznie w zakresie terminu wskazując jako podstawę prawną art. 48 ust. 3 w zw. z art. 77 § 2 k.p.a. Jednakże takie naruszenie prawa nie jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Prawo budowlane w swoich przepisach nie reguluje kwestii dotyczącej zmiany terminu określonego w art. 48 ust. 3 a nie ulega wątpliwości, iż takie przypadki mogą zaistnieć w praktyce, w takim razie na zasadach ogólnych należy stosować do zmiany terminu przepis art. 77 § 2 k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza art. 7 k.p.a. W odniesieniu do tego zarzutu wskazać należy, iż organ nadzoru budowlanego podjął czynności zmierzające do legalizacji samowolnie wniesionego obiektu, jednak z uwagi na nie wykonanie przez skarżącego nałożonych obowiązków, organ był zobligowany na podstawie art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu. Powyższe twierdzenie uzasadnione jest, tym, że rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem. Stan faktyczny niniejszej sprawy został w dostateczny sposób wyjaśniony i udokumentowany w aktach sprawy, co pozwoliło na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Zatem nie można zgodzić się z argumentem skargi kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest sprzeczny z interesem społecznym.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.