Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4498/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 ust. 3, art. 123 ust. 1, art. 133 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 175 poz 40 art. 1 ust. 2 i art. 10a
law: Dyrektywa Rady z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na  środowisko naturalne 85/337/EWG.
article: art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 426/20 w sprawie ze skargi L.G. i M.G. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz L.G. i M.G. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Po 426/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na skutek skargi L.G. i M.G. na rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zmiany rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody stwierdził nieważność zaskarżonego aktu w całości (pkt I) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania (pkt II).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się Wojewoda Wielkopolski i w skardze kasacyjnej zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów:

1. art. 138 ust. 3, art. 123 ust. 1, art. 133 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 oraz Dz.U. z 2019 r., poz. 125, 534, 1495 i 2170), poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd przyjął, że istniała konieczność przedłożenia zaktualizowanej dokumentacji hydrogeologicznej, tymczasem znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja posiada w pełni walor aktualności, gdyż nie nastąpiły zmiany w pracy i funkcjonowaniu ujęcia wody;

2. art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że została naruszona zasada proporcjonalności, gdy w rzeczywistości Wojewoda Wielkopolski ważąc dwie wartości, a mianowicie prawo właściciela do prowadzenia działalności gospodarczej (jej rozszerzenia) oraz dobro powszechne, jakim jest prawo do korzystania z wody pitnej bez obawy (nawet potencjalnego) jej zanieczyszczenia słusznie uznał, że druga wartość (dobro ogólne) stanowi wartość nadrzędną, czego odzwierciedleniem jest wydanie rozporządzenia;

3. art. 1 ust. 2 i art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. L 175) poprzez ich zastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Wielkopolski obowiązany był zapewnić społeczeństwu udział w sposób analogiczny do tego, który przewidziany jest w przepisach ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), dalej: "u.i.o.ś.", gdy tymczasem przepisy u.i.o.ś. nie przewidują konieczności zapewnienia takiego udziału przed wydaniem rozporządzenia ustanawiającego strefę.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż dokumentacja hydrologiczna została wykonana w 2013 r. na gruncie obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2011 r., Nr 291, poz. 1714) oraz zatwierdzona została decyzją Marszałka Województwa Wielkopolskiego i stanowiła podstawę do ustanowienia (rozporządzeniem nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r.) strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr [...] w m. [...]. Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, iż zarówno art. 138 ust. 3, jak i 133 ust. 3 Prawa wodnego nie zawierają nakazu wykonywania ponownej dokumentacji hydrogeologicznej, ani też jej uzupełniania, w przypadku gdy ujęcie wody posiada już wykonaną i zatwierdzoną dokumentację hydrogeologiczną, a właściciel ujęcia występuje tylko z wnioskiem o zmianę ustanowionej już strefy ochronnej. W konsekwencji, zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie istnieje wymagany prawem obowiązek wskazujący na konieczność przedstawienia dokumentacji (dodatku do dokumentacji hydrologicznej), która po zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej, byłaby przedłożona wraz z wnioskiem o zmianę rozporządzenia. Dalej wywodził, iż przepis ten wskazuje jedynie, że dokumentacja powinna zawierać ustalenia dotyczące sfery ochrony pośredniej ujęcia.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż zmiana zatwierdzonej dokumentacji hydrogeologicznej w przypadku istniejącego ujęcia wody, byłaby wymagana z uwagi na treść art. 90 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.), dalej: "p.g.i.g.", jedynie w przypadku zmiany w zakresie ustalonych zasobów wodnych oraz właściwości wód podziemnych. Zwrócił uwagę, że wykonywanie dodatku do dokumentacji nie jest wymagane, w świetle przytoczonego przepisu, w przypadku ustanowienia, bądź zmiany strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ujęcia wody podziemne. Dalej podniósł, że zgodnie z p.g.i.g. tylko we wskazanych w ustawie przypadkach, sporządza się dokumentację hydrologiczną, bądź dodatek do takiej dokumentacji oraz że ustawa ta nie określa terminów w jakich obowiązują zatwierdzone dokumenty hydrologiczne.

Organ zwrócił także uwagę, że tylko art. 93 ust. 5 p.g.i.g. wskazuję przesłankę nakazującą zmianę dokumentacji geologicznej, w przypadku stwierdzenia istotnych różnic między dokumentacją geologiczną, a stanem rzeczywistym, w tym warunkami zagospodarowania wód podziemnych. Decyzja taka określa termin przedłożenia dodatku do dokumentacji geologicznej. Kwestia, czy stwierdzone różnice są na tyle istotne, żeby nakazać zmianę dokumentacji lub wykonanie dodatkowych prac geologicznych, podlega natomiast uznaniu organu administracji geologicznej. Ponadto, organ korzystając z ww. uprawnień nie może żądać przedłożenia dodatkowych informacji niezwiązanych z zatwierdzoną dokumentacją.

Tym samym zdaniem skarżącego kasacyjnie, zarówno Prawo wodne zarówno, jak i p.g.i.g. nie zawierają wskazania nakazującego właścicielowi ujęcia występującemu z wnioskiem o ustanowienie strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej ujęcia wody podziemnej, przedkładania sporządzonej i zatwierdzonej przez właściwy organu administracji geologicznej, nowej, zaktualizowanej dokumentacji hydrogeologicznej dla ujęcia.

Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, iż w toku postępowania zmierzającego do ustanowienia strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, organ kieruje się interesem nadrzędnym - ochrona dobra wspólnego i powszechnego, jakim są wody podziemne stanowiące własność Skarbu Państwa. W jego ocenie ważąc dwie wartości (prawo właściciela do rozszerzenia działalności gospodarczej oraz dobro powszechne jakim jest prawo do korzystania z jakościowo dobrej wody bez obawy - nawet potencjalnego - jej zanieczyszczenia) wartość druga zasługuje na szczególną ochronę wynikającą z przepisów Prawa wodnego i należy jej się priorytet. Po pierwsze dlatego, że służy większej liczbie ludności i zaspokojeniu potrzeb podstawowych (zaopatrzenia w wodę), po drugie nie ogranicza w sposób absolutny prawa własności strony przeciwnej gdyż może ona na tym terenie podejmować przedsięwzięcia, byleby nie wpływały one na stan ilościowy i jakościowy chronionych wód podziemnych, po trzecie ustanowienie strefy ochronnej ma na celu przede wszystkim zapewnienie odpowiedniej jakości wody i ochronę zasobów wodnych.

Skarżący kasacyjnie organ podniósł także, że zarówno u.i.o.ś. jaki i Prawo wodne, nie wskazują iż przed ustanowieniem przez organ strefy ochronnej obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, jak również w trakcie postępowania zmierzającego do wydania rozporządzenia ustanawiającego strefę, organ zapewnia możliwość udziału społeczeństwa. Jego zdaniem przeniesienie udziału społeczeństwa na grunt postępowania ustanawiającego strefę ochrony ujęcia uregulowanego w Prawie wodnym, jako postępowania prowadzącego do wydania aktu prawa miejscowego, mającego nadrzędny cel - ochronę zasobów wodnych wód podziemnych jako dobra powszechnego i wspólnego, mogłoby zniweczyć cel ustawodawcy. Celem tym jest ochrona wód będących własnością Skarbu Państwa, zatem zasadniczym dążeniem organu ustanawiającego strefę ochrony ujęcia, do zapewnienia odpowiedniej jakości wód ujmowanych do zaopatrzenia ludności w wodę oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości. Konkludując Wojewoda wskazał, iż tak skonstruowane przepisy dotyczące ochrony wód podziemnych w sposób władczy realizują politykę ochrony wód podziemnych będących własnością Skarbu Państwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczyli, iż zrzekają się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 ust. 3, art. 123 ust. 1 i art. 133 ust. 3 Prawa wodnego poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że istniała konieczność przedłożenia zaktualizowanej dokumentacji hydrologicznej, gdy tymczasem zdaniem skarżącej kasacyjnie dokumentacja posiada pełen walor aktualności, gdyż nie nastąpiły zmiany w pracy i funkcjonowaniu ujęcia wody. Zwrócić należy uwagę, że argumentacja przedstawiona w celu uzasadnienia powyższego zarzutu zmierza do wykazania, że przepisy prawa nie wymagają sporządzenia nowej dokumentacji hydrologicznej, a prawo geodezyjne i kartograficzne nie określa terminów w jakich obowiązują zatwierdzone dokumenty hydrologiczne. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jest więc odmienna od tej przedstawionej bezpośrednio w zarzucie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywała przede wszystkim na konieczność sporządzenia nowej dokumentacji hydrologicznej mając na względzie jej aktualność.

Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej należy zauważyć, że zgodnie z art. 133 ust. 3 Prawa wodnego "Strefę ochronną, o której mowa w ust. 2, ustanawia się na podstawie analizy ryzyka obejmującej ocenę zagrożeń zdrowotnych z uwzględnieniem czynników negatywnie wpływających na jakość ujmowanej wody, przeprowadzoną w oparciu o analizy hydrogeologiczne lub hydrologiczne oraz dokumentację hydrogeologiczną lub hydrologiczną, analizę identyfikacji źródeł zagrożenia wynikających ze sposobu zagospodarowania terenu, a także o wyniki badania jakości ujmowanej wody". Z powyższego przepisu wynika więc, że podstawę opracowania analizy ryzyka w przedmiotowej sprawie stanowi dokumentacja hydrogeologiczna.

Analizy powyższego przepisu nie można przeprowadzić w oderwaniu od treści art. 133 ust. 6 Prawa wodnego, który stanowi, że: "Analiza ryzyka jest aktualizowana nie rzadziej niż co 10 lat, a w przypadku ujęć wody dostarczających mniej niż 1000 m3 wody na rok - nie rzadziej niż co 20 lat". Podstawowym dokumentem zaś w oparciu, o który przeprowadza się analizę ryzyka jest właśnie dokumentacja hydrogeologiczna. Celem tej dokumentacji jest określenie w szczególności:

1. budowy geologicznej i warunków hydrogeologicznych badanego obszaru;

2. warunków występowania wód podziemnych, w tym charakterystyki warstw wodonośnych określonego poziomu;

3. informacji przedstawiające skład chemiczny, cechy fizyczne oraz inne właściwości wód;

4. możliwości poboru wód;

5. granice projektowanych stref ochronnych ujęć wód podziemnych oraz obszarów ochronnych zbiorników wód podziemnych;

6. przedsięwzięcia niezbędne do ochrony środowiska, w tym dotyczące nieruchomości gruntowych, związane z działalnością, na potrzeby której jest sporządzana dokumentacja.

Szczegółowe określenie zakresu treści dokumentacji hydrogeologicznej zostało zawarte w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016 r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (Dz.U. z 2016 r., poz. 2033, zwane dalej: rozporządzeniem) wydanym w oparciu o art. 97 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 9 tego rozporządzenia, dokumentacja hydrogeologiczna powinna zawierać między innymi opis stanu środowiska w obrębie obszaru zasobowego ujęcia oraz ocenę zagrożeń dla jakości ujmowanych wód podziemnych ze strony rozpoznanych ognisk zanieczyszczeń. W przypadku gdy dla ujęcia wód podziemnych istnieje potrzeba ustanowienia strefy ochronnej ujęcia obejmującej teren ochrony bezpośredniej i teren ochrony pośredniej, w dokumentacji hydrogeologicznej określa się ponadto proponowane granice tej strefy oraz przedstawia propozycje zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie tej strefy, zgodnie z przepisami Prawa wodnego, na podstawie co najmniej:

1. pomiarów poziomu zwierciadła wód podziemnych w dostępnych otworach hydrogeologicznych w zasięgu spływu wód do ujęcia wód podziemnych;

2. wyznaczenia na podstawie mapy hydroizohips, metodami analitycznymi lub na podstawie badań modelowych, obszaru spływu wody do ujęcia wód podziemnych (OSW), a w przypadku poziomów wodonośnych izolowanych od powierzchni utworami słaboprzepuszczalnymi - izochrony 25-letniego czasu dopływu wody w warstwie wodonośnej do ujęcia wód podziemnych, z uwzględnieniem czasu przesączania wód przez utwory izolujące;

3. tendencji zmian jakości wód podziemnych eksploatowanego ujęcia wód podziemnych;

4. oceny zagrożenia uwzględniającej analizę naturalnej podatności poziomów wodonośnych oraz szczegółową inwentaryzację istniejących i potencjalnych ognisk zanieczyszczeń wód podziemnych w granicach proponowanej strefy ochronnej;

5. szczegółowej charakterystyki stanu zagospodarowania terenu oraz postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego obszaru proponowanej strefy ochronnej ujęcia, a w przypadku braku tego planu - na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

6. oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych;

7. badań modelowych, przy zastosowaniu których wyznaczono granice proponowanej strefy ochronnej, biorąc pod uwagę eksploatację wszystkich ujęć wód podziemnych zlokalizowanych w rejonie badań - w przypadku obszarów o intensywnej eksploatacji wód podziemnych i silnym współoddziaływaniu różnych ujęć tych wód § 6 ust. 2 rozporządzenia).

Z powyższego wynika, że dla ustanowienia zakazów, nakazów i ograniczeń w użytkowaniu gruntów w obrębie strefy ochronnej ujęcia wody niezbędna jest ocena aktualnego stanu rzeczy, posiadanie niezbędnych aktualnych informacji o jakich mowa w powołanym paragrafie. Informacje te bowiem stanowią podstawę do wprowadzenia ograniczeń w użytkowaniu nieruchomości, a więc w ograniczeniu konstytucyjnego prawa własności jaki podstawę do wprowadzenia innych nakazów i zakazów. Jak zasadnie ocenił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1648/16 wielkość strefy ochronnej oraz zakres nakazów, zakazów i ograniczeń wprowadzanych na jej terenie uzależniona jest od rozlicznych i zmiennych w czasie warunków. Lokalne warunki hydrogeologiczne nie są stałe, a dynamika ich zmian determinuje zasięg obszarowy strefy oraz zakres obowiązujących na jej terenie nakazów i zakazów dotyczących wód podziemnych oraz powierzchniowych. Przy czym co istotne wyrok ten dotyczył rozporządzenia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej Nr [...], w miejscowości [...], gmina [...], powiat [...], województwo [...], a więc aktu prawa miejscowego zmienianego, ocenianym w niniejszym postępowaniu sądowym, rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Wówczas już Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na konieczność dokonania oceny aktualności dokumentacji hydrogeologicznej. Ponownie należy zwrócić więc uwagę na treść zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 138 ust. 3, art. 123 ust. 1 i art. 133 ust. 3 Prawa wodnego, w którym skarżący kasacyjnie wywodzi, że dokumentacja ta posiada walor aktualności, gdyż nie nastąpiły zmiany w pracy i funkcjonowaniu ujęcia wody. Sam skarżący kasacyjnie podkreślił wagę i rangę aktualności dokumentacji hydrogeologicznej, przy czym jak wynika z powołanych wyżej przepisów o aktualności tej dokumentacji nie świadczy jedynie okoliczność braku zmian w pracy i funkcjonowaniu ujęcia wody lecz wiele innych elementów wymienionych powyżej.

Rację ma Wojewódzki Sąd Administracyjny, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma okoliczność, o której mowa w § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia, to jest oceny planowanego efektu ekologicznego w stosunku do szacunkowych kosztów proponowanych działań ochronnych oraz oceny wpływu planowanych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. Takiej informacji brak jest w dokumentacji hydrogeologicznej, co może świadczyć o jej nieaktualności. Nie stanowi wyjaśnienia okoliczność, że dokumentacja hydrogeologiczna z 2004 r. została opracowana w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy. Zmiana aktu prawa miejscowego miała bowiem miejsce [...] grudnia 2019 r., a więc pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia, a element tej dokumentacji, o którym mowa wyżej jest istotny z punktu widzenia wpływu wprowadzonych zakazów, nakazów i ograniczeń na sposób funkcjonowania społeczności lokalnych. Niewątpliwie celem tej regulacji jest minimalizowanie konfliktów społecznych powstających na tle oceny i naruszeń interesów publicznych jak i prywatnych.

Nie jest także przekonujące twierdzenie skargi kasacyjnej, że Prawo geologiczne i górnicze nie wymaga sporządzania nowej dokumentacji hydrogeologicznej. Po pierwsze wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Prawo geologiczne i górnicze w art. 93 ust. 4 dopuszcza możliwość zmiany dokumentacji hydrogeologicznej poprzez sporządzenie dodatku. Po drugie konieczność sporządzenia takiej dokumentacji nie zawsze musi wynikać z przepisów Prawa geodezyjnego i górniczego, ale także z innych uregulowań prawnych, tak jak w tym przypadku z przepisów Prawa wodnego. Ponadto zauważyć należy, że z art. 138 ust. 3, art. 133 ust. 1 ani z art. 123 ust. 1 Prawa wodnego nie wynika zakaz sporządzania aktualnych dokumentacji hydrogeologicznej. Z przepisów tych nie wynika także konieczność posługiwania się jedynie pierwotną dokumentacją hydrogeologiczną.

Ponadto przy wykładni powyższych przepisów należy mieć na względzie treść art. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), dalej: "p.o.ś.", według którego ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów (zasada kompleksowej ochrony środowiska i jego zasobów). Dla realizacji tej zasady istotne jest zatem dysponowanie aktualną dokumentacją hydrogeologiczną, która stanowi podstawę do opracowania analizy ryzyka.

Z powyższych względów powyższy zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2, art. 21 ust. 3, art. 31 ust. 3, art. 32 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że została naruszona zasada proporcjonalności, gdy w rzeczywistości Wojewoda Wielkopolski ważąc dwie wartości, a mianowicie prawo właściciela do prowadzenia działalności gospodarczej oraz dobro powszechne jakim jest prawo do korzystania z wody pitnej bez obawy jej zanieczyszczenia słusznie uznał, że druga wartość stanowi wartość nadrzędną, czego odzwierciedleniem jest wydane rozporządzenie.

Odnosząc się do powyższego zarzutu stwierdzić należy, na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w uzasadnieniu projektu rozporządzenia trudno znaleźć jakiekolwiek rozważania dotyczące wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Już sama ta okoliczność czyni nieuprawnionym powyższy zarzut skargi kasacyjnej. Po drugie nie można a priori przyjąć, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że interes publiczny ma charakter nadrzędny nad interesem indywidualnym. Twierdzenie powyższe jest sprzeczne ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz doktryny (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. sygn. akt K 17/05, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1999 r., sygn. akt III ARN49/93, J. Michalska "Znaczenie interesu publicznego w zakresie realizacji inwestycji", s. 48, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II OSK 2771/20 ). Nie ma bowiem żadnej wątpliwości, że zarówno interes publiczny jaki i indywidualny muszą być wyważane w każdej sytuacji. To od okoliczności sprawy zależeć będzie czy interes publiczny zostanie postawiony ponad interesem indywidualny, czy też odwrotnie, priorytet ten zostanie przyznany interesowi indywidualnemu. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Po trzecie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2018 r. oceniając rozporządzenie DRZGW w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. (zmieniane kontrolowanym w niniejszej sprawie rozporządzeniem) stwierdził, że w sprawie należy wyważyć interesy nie tylko wnioskodawcy, ale także interesy właścicieli gruntów objętych strefą ochrony pośredniej.

Po czwarte rację ma skarżąca kasacyjnie, że wody, jako integralna część środowiska oraz siedlisko dla organizmów, podlegają ochronie, niezależnie od tego, czyją stanowią własność (art. 50 Prawa wodnego). Zgodnie z art. 1 p.o.ś. ustawa ta określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów z uwzględnieniem wymagań zasady zrównoważonego rozwoju. Przez środowisko rozumie się zaś ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Z powyższego przepisu wynika więc, że ochronie podlegają zarówno wody jak i kopaliny, a więc także kopaliny znajdujące się na nieruchomości L. G. i M. G. Legalna definicja ochrony środowiska została zawarta w art. 3 pkt 13 p.o.ś. i oznacza ona podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na:

a. racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju,

b. przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom,

c. przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego.

Ustawa prawo geologiczne i górnicze określa natomiast zasady ochrony złóż kopalin i wód podziemnych (art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, Dz.U. z 2021 r., poz. 1420 t.j.). Ochronie złóż kopalin służy chociażby obowiązek ujawnienia udokumentowanych złóż kopalin (podobnie jak udokumentowanych złóż wód podziemnych) w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Nie można więc twierdzić, jak czyni to skarga kasacyjna, że ochrona złóż wód podziemnych jest interesem publicznym natomiast możliwość wydobywania kopalin jest jedynie interesem indywidualnym. Rację ma natomiast skarżąca kasacyjnie, że w sprawie występuje także konieczność rozważenia interesu indywidulanego w postaci możliwości korzystania z nieruchomości położonych na terenie strefy ochronnej ujęcia wody. Prawo własności jest zaś dobrem konstytucyjne chronionym (art. 64 Konstytucji RP). Materialne warunki ograniczenia prawa własności określa art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący, że ograniczenia praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo praw i wolności innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągniecia, których ustanawia się określone ograniczenia. Rolą organu jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby publiczne, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym strefą ochronną.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności tego zarzutu skargi kasacyjnej.

Na uwzględnienie zasługuje natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 i art. 10a Dyrektywy Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez przedsiębiorstwa publiczne i prywatne na środowisko. Ocena ta jednak nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zauważyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął okoliczność, że Dyrektywa ta została implementowana do polskiego porządku prawnego ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2021 r., poz. 247, dalej: "u.i.o.ś."). W myśl art. 5 u.i.o.ś. każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W doktrynie podkreśla się, że przepis ten gwarantuje taką możliwość jedynie w sposób generalny, a do jej konkretyzacji niezbędne będzie przyznanie społeczeństwu takich uprawnień przez konkretną ustawę, której przepisy są podstawą prowadzenia konkretnych postępowań. Jeżeli konkretny przepis nie będzie przewidywał możliwości uczestniczenia społeczeństwa w danym rodzaju postępowań, oznacza to, że możliwości takiej nie ma (tak: K. Gruszecki, Komentarz do art. 5 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, Lex/el. 2013 r.). Potwierdza to treść art. 30 tej ustawy, który stanowi, że organy administracji właściwe do wydania decyzji lub opracowania projektów dokumentów, w przypadku których przepisy niniejszej ustawy lub innych ustaw wymagają zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa, zapewniają możliwość udziału społeczeństwa odpowiednio przed wydaniem tych decyzji lub ich zmianą oraz przed przyjęciem tych dokumentów lub ich zmianą. Prawo wodne, ani u.i.o.ś. nie przewidują udziału społeczeństwa w rozpoznawanej sprawie. Jak już jednak stwierdzono uwzględnienie powyższego zarzutu nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygniecie w sprawie, albowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadniania odpowiada prawu.

Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.