Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2486/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska Grońska (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 maja 2021 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego A. P. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister", "organ"), na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), po rozpoznaniu wniosku A. P. (dalej: "skarżący") z [...] września 2017 r. (data wpływu do organu: [...] września 2017 r.), odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia Minister podał, że skarżący w motywach wniosku z [...] września 2017 r. o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym szczegółowo opisał przebieg swojej służby. Skarżący wskazał, iż w latach 1984-2017 pełnił służbę w Milicji Obywatelskiej, potem w Służbie Bezpieczeństwa (dalej: "SB"), a następnie w Policji. Zaakcentował, iż przed skierowaniem go do Wyższej Szkoły Oficerskiej im. [...] w L., gdzie przez 3 lata pobierał tylko naukę i nie pracował operacyjnie, służył w pionie SB przez 10 miesięcy, wyłącznie zapoznając się z zakresem obowiązków. Po 1990 r. skarżący służył jako podwładny i przełożony w okresie, który w historii kryminalistyki uważany jest za najtrudniejszy w zakresie zwalczania przestępczości pospolitej oraz zorganizowanej. W latach 2012-2017, pełnił służbę w Zarządzie Ochrony Świadka Koronnego Centralnego Biura Śledczego Policji, gdzie wielokrotnie wykonywał czynności w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia lub zdrowia, co zostało stwierdzone zaświadczeniem wydanym [...] kwietnia 2017 r. przez Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji. Skarżący dodał, że w trakcie służby w Policji doznał trwałych uszczerbków na zdrowiu na poziomie 1,5 % i 5 %, które powstały na skutek wypadków pozostających w związku ze służbą. Przez cały okres służby skarżący nigdy nie był karany dyscyplinarnie, ani nie toczyło się wobec niego jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające za naruszenie dyscypliny służbowej; natomiast każdorazowo był pozytywnie opiniowany.

Minister ustalił, że skarżący został zwolniony ze służby w Centralnym Biurze Śledczym Policji [...] kwietnia 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z [...] czerwca 2017 r., stanowiącego informację nr [...] o przebiegu służby, skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym od [...] listopada 1985 r. do [...] stycznia 1990 r., tj. przez 4 lata i 3 miesiące. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 33 lata, 3 miesiące i 22 dni (od [...] stycznia 1984 r. do [...] kwietnia 2017 r.). Do ogólnego stażu skarżącemu zaliczono okres pełnienia zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 2 miesięcy i 13 dni (od [...] października 1983 r. do [...] stycznia 1984 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych przez IPN przy pismach z [...] lipca 2018 r. i [...] sierpnia 2020 r. nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu [...] września 1989 r. - był awansowany w stopniu służbowym i na stanowisku służbowym, nie był karany dyscyplinarnie. Brak jest natomiast informacji o wykonywaniu przez niego obowiązków służbowych z narażeniem jego zdrowia i życia.

Pismem z [...] listopada 2018 r. znak [...] Komendant Główny Policji przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego, wedle której po [...] września 1989 r. skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia, wyróżniano nagrodami pieniężnymi, pochwałami w rozkazach personalnych oraz pozytywnie go opiniowano. Ponadto skarżący został odznaczony Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi, Brązową i Złotą Odznaką "Zasłużony Policjant", Odznaką Komitetu dw. z Przestępczością Zorganizowaną i Korupcją MSW Republiki Białoruskiej oraz otrzymał podziękowania od Komendanta Głównego Policji. W aktach sprawy brak jest informacji o wymierzonych wobec skarżącego karach dyscyplinarnych. Natomiast znajduje się w nich zaświadczenie Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z [...] kwietnia 2017 r., w którym stwierdzono, że skarżący w latach: 2012, 2013, 2014, 2015, 2016 i 2017 wykonywał czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Uzasadniało to podwyższenie o 0,5 % emerytury skarżącego za służbę pełnioną łącznie przez okres 5 lat i 4 miesięcy w ww. warunkach (vide dokumentacja Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA - tabela zawierająca wysługę).

Dalej Minister zaakcentował, że art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w pierwszym rzędzie nakłada na niego obowiązek weryfikacji łącznego spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, iż intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek (tj. krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r.) organ zaznaczył, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, iż winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Minister przytoczył synonimy tego pojęcia z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN 2005 r.): "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zwrócił uwagę na powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie pierwszeństwo wykładni językowej. Dodał, że po dokonaniu wykładni

językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

W kontekście przesłanki rzetelnego wykonywania obowiązków Minister, stosując wykładnię językową, stwierdził, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Również w przypadku pojęcia rzetelności przytoczył jego synonimy z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.): "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". W świetle powyższego organ uznał, iż rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

Minister podkreślił, że zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" stanowi czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, przy czym warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektyw ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaakcentował, iż jego zadaniem jest stwierdzenie, czy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego można uznać za spełnione ww. przesłanki, a także ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. "Szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek, co oznacza, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu [...] września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne. W kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister przytoczył fragmenty wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 147/19 (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA w ww. orzeczeniu przyjął, że "(...) ustawodawca nie wskazał trzech odrębnych przesłanek określającej treść normy materialnoprawnej podlegającej zastosowaniu, lecz jedną przesłankę »szczególnie uzasadnionych przypadków«, którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia". Natomiast tut. Sąd w ww. wyroku o sygn. akt II SA/Wa 147/19 uznał, iż: "(...) użycie w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrotu niedookreślonego »w szczególnie uzasadnionych przypadkach« stanowi środek uelastycznienia tekstu przez stworzenie swoistego luzu decyzyjnego, wynikającego z faktu, że wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ze swej istoty ma charakter wyjątkowy. Chodzi bowiem o wyłączenie spod ogólnie przyjętej w art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej prawidłowości, osób, które poza tym, że ich służba przed dniem [...] lipca 1990 r. była krótkotrwała, odznaczają się wybitnymi, indywidualnymi, także w znaczeniu »niepowtarzalnymi«, zasługami i osiągnięciami w dziedzinie aktywności zawodowej w służbie po [...] września 1989 r. Ocena tego typu zasług ze względu na ich różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność, jak również krótkotrwałości służby została powierzona ocenie organu w ramach uznania administracyjnego. Zatem, samo wykonywanie służby w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie wypełnia tej przesłanki, gdyż z istoty każdej służby wynika konieczność wykonywania przez funkcjonariusza powierzonych mu zadań z najwyższą gotowością i starannością. Sam fakt otrzymywania przez funkcjonariusza awansów, wyróżnień, nagród motywacyjnych, odznaczeń nie świadczy jeszcze o zaistnieniu szczególnie uzasadnionego przypadku, o jakim mowa w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy, Minister wskazał, że okres 4 lat i 3 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa nie może być zakwalifikowany jako krótkotrwały ani w ujęciu bezwzględnym ani w ujęciu proporcjonalnym. Ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością skarżący przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych przez niego zadań oraz ich charakterem. Dlatego, zdaniem organu, skarżący nie spełnia przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Jednocześnie organ uznał, iż została spełniona przesłanka "rzetelności" z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast Minister stwierdził, że sprawa skarżącego nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem skarżący utożsamiał się z ustrojem totalitarnym. Z własnej inicjatywy rozpoczął służbę w SB, a nadto wykazywał dążenie do podwyższania kwalifikacji i rozwoju kariery zawodowej w ramach tej formacji. I tak złożył wniosek o skierowanie do przeszkolenia w Wyższej Szkole Oficerskiej w L., a w latach 1986-1989 odbywał wyższe studia zawodowe w zakresie prawno-administracyjnym oraz ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W okresach nauki był pozytywie opiniowany; stwierdzono, że posiada predyspozycje do pracy operacyjnej. W dniu [...] stycznia 1987 r. został mianowany funkcjonariuszem stałym w SB. Organ przytoczył też fragmenty dokumentów (głównie opinii służbowych) z akt archiwalnych IPN na potwierdzenie wykonywanych przez skarżącego zadań operacyjnych (takich jak: praca operacyjna na powierzonym obiekcie, typowanie i opracowywanie kandydatów na osobowe źródła informacji), z których dobrze się wywiązywał. Zdaniem Ministra, skarżący był bardzo zaangażowany w realizację powierzonych obowiązków w SB, nie traktował ich jako konieczności, lecz identyfikował się z ówczesnym systemem. Ponadto skarżący przynależał do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej.

Wprawdzie organ docenił osiągnięcia skarżącego po [...] września 1989 r. - nagrody pieniężne, odznaczenia państwowe i resortowe, pochwały i podziękowania za niebywałe wyniki w służbie, względem której skarżący był w pełni dyspozycyjny, jednakże uznał je za niemające znaczenia wobec postawy skarżącego w trakcie pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa.

Minister ocenił jako bezprzedmiotowe żądanie skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do jego wniosku z [...] września 2017 r., tj. dokumentów z akt osobowych w postaci decyzji, rozkazów personalnych, opinii służbowych, świadectw i certyfikatów, akcentując, iż nie podważał wystąpienia w przedmiotowej sprawie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra z [...] października 2020 r. nr [...] z 2020 r. skarżący (reprezentowany przez radcę prawnego A. K.) wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie następujących przepisów:

1. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

• jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącego art. 15c, art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest spełnienie łącznie wymogu "krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz wymogu "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" oraz niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego sformułowania poprzez określenie jakie okoliczności czy zdarzenia spełniają ten warunek,

• pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. w oparciu o słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy winny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych oraz poprzez faktycznie niedokonanie przez organ sprecyzowania przedmiotowego kryterium w przypadku skarżącego,

• że okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest okres służby przypadający do dnia [...] lipca 1990 r., podczas gdy ww. przepis stanowi, że już od [...] września1989 r. okres służby, pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i w związku z tym niezastosowaniem przez organ, w przypadku skarżącego, art. 8a ust. 1 tej ustawy, mimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 80 w związku z art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności dokonanie oceny spełnienia przez skarżącego kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem [...] lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, iż rzetelna służba od dnia [...] września 1989 r., została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia;

3. art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającego wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wskazania:

• dlaczego skarżący nie spełnił przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także niewyjaśnienie przez organ jaki okres służby na rzecz totalitarnego państwa można uznać za krótkotrwały w ujęciu zarówno proporcjonalnym, jak też bezwzględnym, a jaki nie może być uznany za taki okres,

• na jakiej podstawie organ przyjął, iż w przypadku skarżącego nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pomijając dokonania skarżącego wyróżniające go na tle innych funkcjonariuszy, w szczególności przyznawane nagrody, wyróżnienia i odznaczenia, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., że przez 3-letni okres nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej w L. realizował wyłącznie obowiązki studenta, bez pracy operacyjnej, zaś przed podjęciem tej nauki przez 10 miesięcy w pionie SB jedynie zapoznawał się z zakresem obowiązków. Podkreślił, iż studia zakończył [...] czerwca 1989 r. (jest to data wskazana na dyplomie - czyli już po pierwszych demokratycznych wyborach do Parlamentu, które miały miejsce [...] czerwca 1989 r.), a według opinii służbowej z [...] marca 1986 r., pełnowartościowym funkcjonariuszem SB miał stać się dopiero po odbyciu przeszkolenia w Wyższej Szkole Oficerskiej w L. Zatem jego faktyczna służba po ukończeniu ww. przeszkolenia przypadała już na okres "oczekiwania na reorganizację SB".

Skarżący zaakcentował też, że legitymuje się zaświadczeniem potwierdzającym wykonywanie czynności w sytuacjach bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia, zaś podczas służby w Policji dwukrotnie doznał trwałych uszczerbków na zdrowiu (na poziomie 1,5% i 5%).

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem [...] stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia [...] lipca 1944 r. do dnia [...] lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Przepisy art. 8a ust. 1 i ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowią, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem [...] lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (ust. 1). Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Podkreślić też należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

W przedmiotowej sprawie Minister stwierdził, że służba skarżącego na rzecz państwa totalitarnego w wymiarze 4 lat i 3 miesięcy nie może być uznana za krótkotrwałą. Sąd oceny tej nie podziela. Biorąc bowiem pod uwagę, że łączny okres służby skarżącego wynosi 33 lata, 3 miesiące i 22 dni, należy przyjąć, iż służba przez okres 4 lat i 3 miesięcy na rzecz państwa totalitarnego (stanowiąca ok. 13% jego ogólnego stażu) była krótkotrwała. Trafnie organ w zaskarżonej decyzji wskazał na problemy interpretacyjne tego kryterium. NSA, dokonując jego wykładni w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2553/19, doszedł do przekonania, iż ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości tego pojęcia, nie można wskazać ogólnych, uniwersalnych cech, które mogłyby być wykorzystywane w każdym przypadku. NSA zauważył, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś", to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś".

W konsekwencji w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały". Za wskazówkę interpretacyjną może posłużyć także zaprezentowane w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym stanowisko, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby.

Właśnie taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Okresu 4 lat i 3 miesięcy służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie cechuje długotrwałość, zwłaszcza w kontekście całkowitego okresu jego służby liczącego 33 lata, 3 miesiące i 22 dni. Nie sposób przy tym uznać, aby wolą prawodawcy było obniżenie świadczeń wypracowanych przez funkcjonariuszy, którzy jedynie krótki czas służyli państwu totalitarnemu, a gross ich aktywności zawodowej (z czym wiązało się nabycie obecnych przywilejów emerytalnych służb mundurowych) stanowiła oddana praca w instytucjach demokratycznego państwa. W konsekwencji zasadny jest zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Natomiast Sąd aprobuje ustalenie Ministra, iż w sprawie spełnione jest kryterium rzetelności stypizowane w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Na tle dotychczasowego orzecznictwa NSA za kluczową przesłankę, przy ocenie możliwości zastosowania uprawnienia przewidzianego w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, uznawana jest przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku". W wyroku z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19, NSA zaakcentował, że brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej nie wyłącza automatycznie spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem [...] lipca 1990 r." bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - konotacji pejoratywnych.

W świetle powyższego Sąd nie podziela zarzutu skargi odnośnie błędnej wykładni przez organ art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym poprzez wyodrębnienie przesłanki "szczególne uzasadnionego przypadku". Ograniczenie się do badania dwóch warunków: "krótkotrwałej służby przed dniem [...] lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu [...] września 1989 r., w szczególności z narażeniem życia" stoi w sprzeczności z ugruntowaną już linią orzeczniczą NSA.

Sąd w składzie tu orzekającym nie akceptuje stanowiska Ministra, iż w sprawie skarżącego nie można mówić o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Weryfikując tę przesłankę, organ uwypuklił postawę skarżącego, jego zaangażowanie w wykonywanie powierzonych zadań, podnoszenie kwalifikacji zawodowych poprzez szkolenia i studia, pozytywne opinie służbowe oraz awanse, które miały wskazywać na działania umacniające państwo totalitarne.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, chęć podnoszenia kwalifikacji zawodowych i uzyskania awansu zawodowego nie stanowi okoliczności dyskredytującej funkcjonariusza, choćby pozostawał on w służbie uznawanej za pełnioną na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zdaniem Sądu, ogólne wnioski wywiedzione z faktu kształcenia skarżącego, świadomej realizacji zadań służbowych czy przynależności do Polskiej Zjednoczonej Partii Robotniczej (bądź Związku Socjalistycznej Młodzieży Polskiej) świadczą o błędnej interpretacji przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Prowadzą bowiem do konstatacji, że z regulacji objętej przepisem art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym mogą skorzystać wyłącznie osoby, które służyły państwu totalitarnemu pod przymusem bądź podjęły (bez zgody przełożonych) współpracę z demokratyczną opozycją. Tymczasem takich funkcjonariuszy nie dotyczy obniżenie uposażenia (vide art. 23c pkt 2 i art. 15c ust. 5 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Możliwość wyłączenia reguł ogólnych w drodze decyzji odnosi się do pozostałych osób, które pełniły służbę w formacjach określonych art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W ocenie Sądu, tylko konkretne zachowania skarżącego, podejmowane w ramach jego służby w SB czy aktywności w organizacjach partyjnych mogą świadczyć o jego bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Poza ogólnym przywołaniem rodzajów zadań przydzielonych skarżącemu, organ nie sprecyzował, jakie to czynności podjęte przez skarżącego świadczyły o jego zindywidualizowanym zaangażowaniu w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu.

Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, zgodnie z którą skarżący spełnia oba kryteria określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a także ponownie dokona wyczerpującej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną. Minister w szczególności uwzględni krótki okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w powiązaniu z późniejszym, wieloletnim, rzetelnym i naznaczonym wybitnymi zasługami pełnieniem obowiązków w formacji mundurowej na rzecz państwa demokratycznego, a także ustosunkuje się do podniesionych w uzasadnieniu skargi argumentów takich jak: brak pracy operacyjnej podczas nauki w Wyższej Szkole Oficerskiej w L.; zapoznawanie się skarżącego z zakresem obowiązków przez okres 10 miesięcy, poprzedzający podjęcie nauki w ww. Szkole; doznanie trwałych uszczerbków na zdrowiu na poziomie 1,5% i 5% na skutek wypadków pozostających w związku ze służbą w Policji.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że wydając zaskarżoną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika w kwocie 480 zł) rozstrzygnięto w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 205 § 2 ww. ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz.1804 ze zm.).