Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 750/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1453
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1457
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Michał Sowiński (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Sędzia WSA - Mirosława Pindelska, Protokolant st. specjalista - Anna Wiśniewska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2019 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Powiatu [...] do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie jest decyzja Ministra Finansów z [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] listopada 2018 r. nr [...] zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 274.707 zł.

Przedmiotowa decyzja zbadała w następującym stanie faktycznym.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] w wyniku przeprowadzonego audytu w Powiecie [...] w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczania na rok 2014, w dniu [...] grudnia 2017 r. wydał sprawozdanie z przeprowadzonego audytu nr [...]. Audyt wykazał, że otrzymana na 2014 r. przez Powiat [...] część oświatowa subwencji ogólnej, w związku z zawyżeniem liczby uczniów przeliczeniowych, została zawyżona o kwotę 271.233,98 zł.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Ministerstwo Edukacji Narodowej poinformowało, że Powiat [...]w 2014 r. otrzymał część oświatową subwencji ogólnej wyższą od należnej o kwotę 274.707 zł w związku z zawyżeniem liczby uczniów przeliczeniowych o 52,3918.

Minister Finansów pismem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] zawiadomił Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. Pismem z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Strona nie zgadzając się z ustaleniami audytu przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej w [...], wniosła wyjaśnienia w zakresie wykazania w systemie informacji oświatowej wg stanu na dzień 30 września 2013 r. uczniów/wychowanków Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego w [...], Zespołu Szkół Specjalnych w [...], Szkół Specjalnych w [...], Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...] - jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi oraz zakwestionowanych w toku audytu orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. nr [...] Powiat dodatkowo wniósł zastrzeżenia do opinii Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w zakresie stwierdzenia zawyżenia części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, Minister Finansów w dniu [...] listopada 2018 r. wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 274.707,00 zł.

Organ wskazał, że na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego: stwierdzono, że w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2013 r.:

1. Gimnazjum Specjalne Nr [...], wchodzące w skład Zespołu Szkół Specjalnych w [...] wykazało w tabeli NP2. Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jednej niepełnosprawności) wymagający specjalnej organizacji nauki i metod pracy - 1 ucznia jako ucznia z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, bez wymaganego na dzień 30 września 2013 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Powyższe, przy naliczeniu części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r., skutkowało zawyżeniem liczby uczniów przeliczonych wagą P2 o 1 ucznia;

2. Szkoła Specjalna Przysposabiająca do Pracy, wchodząca w skład Zespołu Szkół Specjalnych w [...] wykazała w tabeli NP 1. Uczniowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, wymagający specjalnej organizacji nauki i metod pracy - 6 uczniów jako uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym pomimo, iż nie posiadali oni aktualnych na dzień 30 września 2013 r. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego. W związku z tym, niezasadnie przeliczano 6 uczniów wagą P4;

3. Szkoła Podstawowa Specjalna wchodząca w skład Specjalnego Ośrodka Szkolno- Wychowawczego w [...] wykazała w tabeli NP5. Dzieci i młodzież w wieku 3-25 lat z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim, uczestniczący w zajęciach rewalidacyjno- wychowawczych - 1 dziecko pomimo, iż nie posiadało aktualnego na dzień 30 września 2013 r. orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Powyższe spowodowało zawyżenie o 1 liczby uczniów ogółem oraz przeliczonych wagą: P1, P5 oraz P44;

4. Zasadnicza Szkoła Zawodowa Specjalną, Nr [...] wchodząca w skład Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] błędnie wykazała w tabeli NP2. Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego (o orzeczonej jednej niepełnosprawności), wymagający specjalnej organizacji nauki i metod pracy - 2 uczniów, jako uczniów ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi, z tego: 1 uczeń nie posiadał wymaganego na dzień 30 września 2013 r. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stwierdzającego występowanie niepełnosprawności intelektualnej w stopniu lekkim oraz 1 uczennica, która w roku szkolnym 2013/2014 nie mogła być ujęta jako uczennica Szkoły gdyż w dniu 26 listopada 2013 r. ukończyła, 24 rok życia. Wobec powyższego nastąpiło zawyżenie liczby ogółem uczniów oraz przeliczonych wagą: P2, P7, P8, oraz P44 o 2 uczniów.

5. Internat Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych Nr [...] im. [...] wykazał w tabeli INT1. lnternat/Busa. Liczba miejsc i liczba korzystających zawyżoną o 2 uczniów liczbę korzystających z internatu, bowiem 2 uczniów Zasadniczej Szkoły Zawodowej Specjalnej Nr [...] nie było uprawnionych do korzystania z internatu. Powyższe skutkowało zawyżeniem o 2 liczby uczniów przeliczonych wagą P33.

6. Ośrodek Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczy w [...] prowadzony przez Fundację [...] wykazał w tabeli SOI. Wychowankowie z więcej niż jedną niepełnosprawnością posiadający orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego - 1 wychowankę, która legitymowała się orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z uwagi na niepełnosprawności sprzężone, wydanym na czas do ukończenia gimnazjum, jednakże w dniu 20 lutego 2013 r. skończyła ona 21 rok życia, co oznacza, iż zakończyła kształcenie na etapie gimnazjum w roku szkolnym 2012/2013. Zatem wychowanka ta niesłusznie została ujęta w tabeli SO1, a następnie przeliczona wagą P40.

W związku z powyższym, w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2013 r. zawyżono liczbę uczniów przeliczeniowych o 52,3918, a tym samym zawyżono o kwotę 274.707 zł część oświatową subwencji ogólnej na rok 2014 dla Powiatu [...].

Skarżący Powiat złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Finansów utrzymał swoją decyzję z [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano m.in. następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Stosownie do art. 28 ust. 5 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014 (Dz. U. poz. 1687).

Wskazał, iż algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na rok 2014 przewidywał m.in. wagę:

P1 = 0,38 dla uczniów szkół podstawowych i gimnazjów dla dzieci i młodzieży zlokalizowanych na terenach wiejskich lub w miastach do 5000 mieszkańców;

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty) oraz dla uczniów szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadają orzeczeń o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty;

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących, słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty);

P5 = 9,500 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych przez szkoły podstawowe i gimnazja, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P7 = 0,082 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych oraz szkół artystycznych (z wyłączeniem ogólnokształcących szkół muzycznych I stopnia oraz szkół muzycznych I stopnia);

P8 — 0,19 dla słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych oraz uczniów szkół ponadgimnazjalnych prowadzących kształcenie zawodowe, w tym na realizację praktycznej nauki zawodu, a także dla uczniów liceów profilowanych i uczniów szkól specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi (waga nie obejmuje uczniów szkół artystycznych);

P33 = 1,500 dla wychowanków internatów i burs;

P40 - 9,500 dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz dla dzieci z niepełnosprawnościami sprzężonymi i z autyzmem, w tym z zespołem Aspergera, będących wychowankami przedszkoli, oddziałów przedszkolnych zorganizowanych w szkołach podstawowych, a także innych form wychowania przedszkolnego (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty);

P44 = 0,030 dla placówek realizujących zadania pozaszkolne, w tym umożliwiających realizację obowiązku nauki w formach pozaszkolnych, według; rzeczywistej liczby uczniów w szkołach zlokalizowanych na terenie powiatu i prowadzonych lub dotowanych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Organ wskazał, że podstawę do naliczania ostatecznej wysokości części oświatowej subwencji ogólnej na 2014 r. dla jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu) [...], stanowiły zweryfikowane przez jednostki samorządu terytorialnego dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 15 kwietnia 2011 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. z 2011, Nr 139, poz. 814, z późn. zm.), tj. dane o liczbie uczniów/wychowanków wykazywanych w systemie informacji oświatowej na dzień 30 września 2013 r. Dodatkowo w systemie informacji oświatowej wykazywani byli uczniowie/dzieci na podstawie orzeczeń i opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, tj. orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych z uwagi na rodzaj niepełnosprawności wymagającej stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy. Natomiast sposób wykazywania danych o liczbie uczniów/wychowanków w systemie informacji oświatowej został opisany w Instrukcji wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.15 (30 września 2013 r.).

Organ podniósł, że przyczyny wystąpienia nieprawidłowości w zakresie wykazania danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2013 r., to m.in.:

1. zakwalifikowanie do podwyższonych wag uczniów, którzy nie posiadali - wymaganych przepisami prawa - aktualnych orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczeń o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych;

2. ujęcie uczniów, którzy przekroczyli wiek uprawniający w roku szkolnym 2013/2014 do kształcenia w gimnazjum lub szkole ponadgimnazjalnej;

3. ujęcie jako wychowanków internatu uczniów, którzy nie byli uprawnieni do korzystania z internatu.

Organ wyjaśnił, że możliwość przyporządkowania podwyższonej wagi istnieje tylko i wyłącznie w sytuacji posiadania przez dziecko/ucznia w dniu sprawozdawczym aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Aktualnych na dzień sprawozdawczy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie z poradni psychologiczno-pedagogicznej, nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub - z oczywistych względów - takie opinie i orzeczenia wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy. Żaden inny dowód - poza orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania "dopłat" subwencyjnych objętych podwyższoną wagą.

Organ przytoczył treść obwiązujących przepisów prawa co do wydawanych orzeczeń oraz zasad kształcenia dzieci młodzieży niepełnosprawnych oraz niedotowanych społecznie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat [...] wniósł o:

uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy bądź

uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania,

zasądzenie od Organu (MF) na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 7a, art. 8, Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wątpliwości podnoszone przez stronę winny być rozpoznawane na korzyść strony, a organ wydający decyzje winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w rozumieniu uczennic/wychowanek przebywających w szkołach.

naruszenie prawa materialnego, tj. art. 71 b ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11. 06. 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. Nr 67, poz. 322) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego i niesprzecznego stanu faktycznego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie jest zasadna.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotę sporu w rozpoznawanej sprawie stanowi ocena zasadności zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. Ramy materialnoprawne rozpoznawanej sprawy przedstawiają się następująco. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.d.j.s.t. w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji:

1) zmniejsza o odpowiednią kwotę część oświatową subwencji ogólnej w zakresie subwencji na rok budżetowy oraz potrąca z kolejnej raty nienależnie otrzymaną kwotę, wynikającą ze zmniejszenia tej części subwencji, a jeżeli nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od jednej raty - wstrzymuje przekazywanie rat, bądź gdy nienależnie otrzymana kwota jest wyższa od kwoty pozostałej do przekazania do końca roku budżetowego - wstrzymuje przekazywanie rat i zobowiązuje do zwrotu pozostałej części nienależnej kwoty części subwencji;

2) zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił w sprawie, że w wyniku wykazania błędnych danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień 30 września 2013 r. poprzez zawyżenie łącznie liczbę uczniów przeliczeniowych o 52,3918 uczniów.

Dane zostały ustalone na podstawie opinii Ministra Edukacji Narodowej przekazanej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz sprawozdania z audytu z dnia [...] grudnia 2017 r. przeprowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej w [...] w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej.

Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 52,3918 uczniów przeliczeniowych wynosiła 31.515.336 zł. Kwotę 274.707 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] za rok 2014, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną. Kwota ta podlegała zwrotowi do budżetu państwa.

W związku z tym na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t. Minister Finansów zobowiązał Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2014 r. w wysokości 274.707 zł. Minister zastrzegł, że decyzja zobowiązująca do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2014 nie ma charakteru uznaniowego. Do jej wydania Minister Finansów jest zobligowany, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., gdy zachodzą ustawowe przesłanki, np. w postaci otrzymania subwencji w kwocie wyższej od należnej.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie do ustalonego i niesprzecznego stanu faktycznego.

Należy wyjaśnić, iż zgodnie z algorytmem określonym w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 grudnia 2013 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2014, wagami P2, P4, P5 i P40 mogły być przeliczone dzieci posiadające orzeczenie, o których mowa w art. 71 b ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Dodatkowo, wagą P2 mogli być przeliczeni uczniowie szkół podstawowych specjalnych, gimnazjów specjalnych i szkół ponadgimnazjalnych specjalnych w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych i młodzieżowych ośrodkach socjoterapii - wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, którzy nie posiadali orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, sytuacja taka jednak w przedmiotowej sprawie nie występuje.

W związku z tym, warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2014 przy ww., wagach, nie spełniały dzieci objęte wychowaniem i kształceniem specjalnym, które według stanu na dzień 30 września 2013 r. nie posiadały orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ww. ustawy.

Z powyższych przepisów wynika zatem jednoznacznie, że możliwość przyporządkowania podwyższonej wagi istnieje tylko i wyłącznie w sytuacji posiadania przez dziecko/ucznia w dniu sprawozdawczym aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Aktualnych na dzień sprawozdawczy orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka nie mogą zastąpić inne dowody, w szczególności opinie z poradni psychologiczno-pedagogicznej, nieaktualne orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego z lat poprzednich lub - z oczywistych względów - takie opinie i orzeczenia wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy. Żaden inny dowód - poza orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego - nie uprawnia jednostki samorządu terytorialnego do uzyskania "dopłat" subwencyjnych objętych podwyższoną wagą - por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt II GSK 3054/17.

Zgodnie z § 10 ust. 2 przywołanego przez Powiat, obowiązującego przed dniem 10 marca 2001 r., rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 czerwca 1993 r. w sprawie organizacji i zasad działania publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych (Dz. U. Nr 67, poz. 322) orzeczenie kwalifikacyjne do odpowiednich form kształcenia specjalnego (w tym integracyjnego oraz do nauczania indywidualnego) dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych zawierało:

1) określenie rodzaju i stopnia niepełnosprawności;

2) określenie odpowiednich form kształcenia lub opieki oraz warunków niezbędnych do realizacji potrzeb edukacyjnych dziecka,

3) indywidualny program pracy z dzieckiem ze wskazaniem metod stymulacji, terapii i usprawnienia lub wskazaniem form pomocy psychologicznej i pedagogicznej.

Przepisy obowiązujące przed dniem 10 marca 2001 r. nie wskazywały okresu obowiązywania wydawanych orzeczeń. Zakreślenie terminu ważności lub też wydanie takiego orzeczenia na czas nieokreślony pozostawało w gestii zespołów orzekających działających w ramach publicznych poradni psychologiczno-pedagogicznych oraz innych publicznych poradni specjalistycznych. Tym samym, zespół orzekający określając rodzaj i stopień niepełnosprawności oraz dobierając do niego odpowiednie formy kształcenia, celem realizacji potrzeb edukacyjnych dziecka, równocześnie decydował o okresie ich stosowania, mając na uwadze indywidualny stan dziecka oraz konieczność zapewnienia mu właściwych, dostosowanych do jego aktualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych, oddziaływań. W zależności bowiem od rodzaju i stopnia danej niepełnosprawności wskazane formy kształcenia mogły być stosowane bezterminowo lub też wymagana była ich modyfikacja po pewnym okresie czasu.

Należy jednak zauważyć, iż zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w brzmieniu obowiązującym w okresie objętym przedmiotową sprawą, dyrektor szkoły lub placówki m.in. kieruje jej działalnością, sprawuje nadzór pedagogiczny, organizuje kształcenie, wychowanie i opiekę dla dzieci i młodzieży, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy oraz odpowiada za realizację zaleceń wynikających z orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego ucznia. W związku z tym, dyrektor szkoły lub placówki ma obowiązek sprawowania nadzoru nad poprawnością dokumentacji przebiegu nauczania, w tym zapewnienia monitorowania aktualności orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego uczniów, na podstawie których m.in. opracowuje się dla nich indywidualne programy edukacyjno- terapeutyczne, organizuje zajęcia rewalidacyjne oraz organizuje i udziela pomocy psychologiczno-pedagogicznej.

Konieczność aktualności - na danym etapie edukacyjnym - orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego posiadanego przez ucznia objętego takim kształceniem od dnia 15 października 2008 r. nie powinna budzić wątpliwości. Jest to bowiem warunek konieczny zapewnienia wychowankowi właściwych, dostosowanych do jego aktualnych potrzeb rozwojowych i edukacyjnych, oddziaływań. Brak aktualnych orzeczeń stanowi o zaniedbaniach zarówno z punktu widzenia pedagogicznego, jak również organizacyjnego - w zakresie zapewnienia właściwej organizacji pracy placówek oświatowych. Nieprawidłowości w zakresie organizacji kształcenia specjalnego wiążą się nie tylko z ryzykiem nieprawidłowości w zakresie kalkulacji przyznanej jednostce samorządu terytorialnego wysokości części oświatowej subwencji ogólnej, skutkującymi koniecznością zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty, ale przede wszystkim mogą skutkować niewłaściwymi oddziaływaniami edukacyjnymi wobec uczniów/wychowanków objętych takim kształceniem. Stąd też powinny być niezwłocznie korygowane w trybie nadzoru pedagogicznego. Podkreślenia wymaga, że kluczową rolą orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie jest sam tylko fakt potwierdzenia przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną niepełnosprawności dziecka, w tym wynikającej z chorób o charakterze permanentnym, nierokującym szans na "wyleczenie", tylko sformułowanie w tym orzeczeniu:

warunków realizacji potrzeb edukacyjnych, form stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz wskazanie innych form pomocy psychologiczno-pedagogicznej;

najkorzystniejszych dla dziecka form kształcenia specjalnego: w przedszkolu ogólnodostępnym, w tym z oddziałami integracyjnymi, integracyjnym albo specjalnym, szkole ogólnodostępnej, szkole integracyjnej lub oddziale integracyjnym, szkole specjalnej lub oddziale specjalnym, ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym albo w szkole zorganizowanej w młodzieżowym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii lub specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym.

Z powyższym właśnie w sposób nieodzowny wiąże się wprowadzony przepisami obowiązek aktualizacji orzeczeń na dany okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole. Obowiązek aktualizacji takiego orzeczenia jest zatem ściśle powiązany z etapami rozwoju dziecka. Od dnia 15 października 2008 r. zrezygnowano bowiem z wydawania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na czas nieokreślony. W konsekwencji, nawet w sytuacji niepełnosprawności związanej z chorobami o charakterze permanentnym, nierokującym szans na "wyleczenie", od ww. daty taka aktualizacja jest niezbędna dla zapewnienia wychowankowi właściwych, dostosowanych do jego potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oddziaływań. Wraz z rozwojem dziecka muszą zmieniać się bowiem warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz winny być stosowane inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Obowiązek aktualizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest wyłączony tylko w jednym przypadku - jeśli orzeczenie to zostało wydane przed 15 października 2008 r. na czas nieokreślony i na podstawie przepisu przejściowego zachowało swoją moc po wejściu w życie przepisów nakazujących aktualizację orzeczeń na każdym etapie edukacyjnym dziecka.

W świetle powyższego absolutnie nie można uznać, że placówka oświatowa prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, w sytuacji gdy nie dysponuje aktualnymi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, zawierającymi indywidualne wskazania odnośnie właściwych, dostosowanych do tych uczniów potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oddziaływań. O ile bowiem, szczególnie w sytuacji niepełnosprawności związanej z chorobami o charakterze permanentnym, nierokującym szans na "wyleczenie", diagnoza zawarta w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego może nie ulec zmianie, o tyle na pewno zmianie muszą ulec zalecenia i uzasadnienie do tych zaleceń na nowy etap edukacyjny dziecka. Jeśli zatem szkoła nie dysponuje nowymi na następny etap edukacyjny zaleceniami poradni psychologiczno- pedagogicznej to nawet jeśli sama potrzeba specjalnego kształcenia wydaje się być obiektywna i oczywista, nie jest ona możliwa do zrealizowania, gdyż szkoła nie dysponuje indywidualnymi zaleceniami właściwych organów, dostosowanymi do potrzeb rozwojowych i edukacyjnych dziecka. W konsekwencji prowadzenie przez szkołę, w sytuacji braku aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego dziecka, działań pedagogicznych dostosowanych do poprzedniego etapu edukacyjnego tego dziecka może doprowadzić do nieodwracalnych negatywnych skutków w psychice i edukacji dziecka.

Odnosząc się zarzutów Powiatu należy wskazać, że jak wynika z przywołanych wyżej przepisów możliwość przyporządkowania podwyższonej wagi istnieje tylko i wyłącznie w sytuacji posiadania przez dziecko/ucznia w dniu sprawozdawczym aktualnego orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub orzeczenia o potrzebie zajęć rewalidacyjno- wychowawczych. Aktualnych na dzień sprawozdawczy orzeczeń nie mogą zastąpić inne dowody, czy też - z oczywistych względów - orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane w terminie późniejszym niż dzień sprawozdawczy. Nie można również zgodzić się z poglądem Powiatu [...]ego, że szkoła prawidłowo wypełnia obowiązek kształcenia specjalnego wobec uczęszczających do niej uczniów, w sytuacji gdy nie dysponuje aktualnymi orzeczeniami o potrzebie kształcenia specjalnego, zawierającymi indywidualne wskazania odnośnie właściwych, dostosowanych do tych uczniów potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oddziaływań. Kluczową rolą orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego nie jest bowiem sam tylko fakt potwierdzenia przez poradnię psychologiczno-pedagogiczną niepełnosprawności dziecka, w tym wynikającej z chorób o charakterze permanentnym, nierokującym szans na "wyleczenie", tylko sformułowanie w tym orzeczeniu zalecenia. Z powyższym w sposób nieodzowny wiąże się bowiem wprowadzony przepisami obowiązek aktualizacji orzeczeń na dany okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego albo okresu kształcenia w danej szkole. Jak wskazano powyżej, obowiązek aktualizacji takiego orzeczenia jest zatem ściśle powiązany z etapami rozwoju dziecka. Od dnia 15 października 2008 r. zrezygnowano bowiem z wydawania orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego na czas nieokreślony. W konsekwencji, nawet w sytuacji niepełnosprawności związanej z chorobami o charakterze permanentnym, nierokującym szans na "wyleczenie", od ww. daty taka aktualizacja jest niezbędna dla zapewnienia wychowankowi właściwych, dostosowanych do jego potrzeb rozwojowych i edukacyjnych oddziaływań. Wraz z rozwojem dziecka muszą zmieniać się bowiem warunki realizacji potrzeb edukacyjnych, formy stymulacji, rewalidacji, terapii, usprawniania, rozwijania potencjalnych możliwości i mocnych stron dziecka oraz winny być stosowane inne formy pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Obowiązek aktualizacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego jest wyłączony tylko w jednym przypadku - jeśli orzeczenie to zostało wydane przed 15 października 2008 r. na czas nieokreślony i na podstawie przepisu przejściowego zachowało swoją moc po wejściu w życie przepisów nakazujących aktualizację orzeczeń na każdym etapie edukacyjnym dziecka. Nie można zatem uznać orzeczenia wydanego przed 15 października 2008 r. z określonym terminem ważności, np. na rok szkolny 1999/2000, za orzeczenie wydane na czas nieokreślony.

Fakt, że przepisy obowiązujące przed dniem 10 marca 2001 r. nie wskazywały okresu obowiązywania wydawanych orzeczeń nie oznacza, że zespół orzekający nie mógł zakreślić okresu obowiązywania takiego orzeczenia. Przywoływane przez Powiat regulacje przepisu § 11 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. nie stoją na przeszkodzie takiemu stanowisku. Przepis ten dopuszcza bowiem zmianę orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego w trakcie okresu jego obowiązywania, także jeśli zespół orzekający uzna za zasadne wydłużenie okresu obowiązywania takiego orzeczenia.

W konsekwencji nieuprawnione są zarzuty Powiatu, że brak "obowiązującego" w dacie składania informacji do systemu informacji oświatowej orzeczenia o potrzebie kształcenia nie stanowi przeszkody do wykazania dziecka niepełnosprawnego, tylko z tego względu że obiektywnie oceniając dziecko jest osobą niepełnosprawną. Kluczowe jest bowiem to, że dla zastosowania poszczególnych wag przy obliczaniu subwencji ważna jest forma i warunki pracy z dzieckiem, ta zaś wynika wyłącznie z aktualnego w dacie składania informacji orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego. Wysokość przyznawanej części oświatowej subwencji ogólnej nie jest bowiem związana z samym tylko faktem istnienia u dziecka czy ucznia pewnego rodzaju i stopnia niepełnosprawności tylko z obowiązkiem objęcia go przez placówkę oświatową kształceniem specjalnym zgodnie z zaleceniami poradni psychologiczno- pedagogicznej, zawartymi w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, dostosowanymi indywidualnie do etapu edukacyjnego niepełnosprawnego dziecka lub ucznia. Jeśli zatem placówka oświatowa nie dysponowała aktualnym orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z "nowymi" zaleceniami, dostosowanymi do kolejnego etapu edukacyjnego dziecka lub ucznia, nie można było uznać, że miała obowiązek objęcia tego dziecka lub ucznia kształceniem specjalnym, dostosowanym ściśle do zaleceń (których przecież nie było).

Ponieważ orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego jest aktem administracyjnym a w przedmiotowym postępowaniu obowiązuje formalna teoria dowodów wykluczone jest "uzupełnianie" tego aktu o indywidualną interpretację, przeprowadzoną przez nauczycieli szkoły, czy też jego zastępowanie samodzielną oceną ucznia, przeprowadzoną przez nauczycieli szkoły, opartą przykładowo na obserwacjach własnych, potwierdzonych rozmowami z uczniami, ich rodzicami okazującymi stosowną dokumentację medyczną. Szkoła nie jest bowiem uprawniona do ustalania, we własnym zakresie, występowania u uczniów niepełnosprawności oraz dokonywania zmian w zaleceniach zawartych w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. W konsekwencji brak aktualnych orzeczeń nie mogło być potraktowane jako uchybienie, pozostające bez wpływu na wysokość otrzymanej przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej a Minister Finansów w trakcie postępowania administracyjnego nie był zobowiązany do wyjaśnienia ewentualnych luk, nieścisłości czy wątpliwości dotyczących orzeczeń, w szczególności nie był zobowiązany do porównywania treści orzeczeń, które dzieci posiadały przed datą sprawozdawczą, z treścią orzeczeń uzyskanych po tej dacie.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 7a, art. 8, Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albowiem wątpliwości podnoszone przez stronę winny być rozpoznawane na korzyść strony, a organ wydający decyzje winien mieć na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli w rozumieniu uczennic/wychowanek przebywających w szkołach.

Należy podkreślić, że przepis prawa materialnego, zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, stanowiący podstawę zobowiązania jednostki samorządu terytorialnego do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej w sytuacji, gdy ustalona dla tej jednostki część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej a jednostka nie dokonała zwrotu tych kwot do budżetu państwa, nie dopuszcza możliwości wyboru sposobu załatwienia przez organ administracji konkretnej sprawy administracyjnej. Działanie organu w tym przedmiocie nie jest bowiem oparte na uznaniu administracyjnym. Wynika to wprost z kategorycznego sformułowania przepisu, w którym nie użyto słowa "może" charakterystycznego dla przepisów dopuszczających uznaniowe działanie organów administracji, tzw. "luz decyzyjny".

Reasumując, w świetle bezspornego stanu faktycznego niniejszej sprawy, Minister dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego. Prowadząc postępowanie przestrzegał stosownych reguł procesowych. Z akt sprawy i z uzasadnienia decyzji wynika, że zbadał on wyczerpująco wszystkie okoliczności faktyczne i dokonał obiektywnej oraz wnikliwej ich oceny.

Mając powyższe na względzie, Sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.