Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1342/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz NSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz M.S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 755/11 w sprawie ze skargi Towarzystwa .... z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. nr KOC/45/Oś/11 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 755/11, po rozpoznaniu skargi ...z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 1 marca 2011 r. nr KOC/45/Oś/11 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją nr 891/OŚ/2010 z dnia 19 października 2010r., Prezydent m. st. Warszawy ustalił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na działkach ew. nr ..., ... obręb ... oraz na części działek ew. nr ... obręb ... i działek ew. nr ... obręb ... przy ul. ... w Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy. Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: Stowarzyszenie Interesu Społecznego, T. C. i Ogólnopolskie Towarzystwo Ochrony Ptaków, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. zarzucając m.in., iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zw. dalej Ustawą, ponieważ została wydana po (a nie przed) udzieleniu inwestorowi pozwolenia na budowę budynku "A". Ponadto decyzję zaskarżyły: Towarzystwo Ochrony ... oraz Stowarzyszenie ... oraz Stowarzyszenie ... zarzucając podobnie jak w innych odwołaniach nie wyjaśnienie sprzeczności realizacyino-eksploatacyjnych przedmiotowego przedsięwzięcia mających wpływ na rozstrzygniecie o stopniu zagrożenia dla rezerwatu ... w świetle przepisów ww. Ustawy i przepisów proceduralnych.

Decyzją z dnia 1 marca 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. po rozpatrzeniu ww. odwołań orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji, w zakresie dot. ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji części przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce ew. nr ... z obrębu ... budynek A i w tym zakresie umorzyło postępowanie organu I instancji, a w pozostałej zaś części utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż Prezydent m. st. Warszawy postanowieniem nr 38/OŚ/2009 z dnia 21 sierpnia 2009r., znak: OŚ-TV-MDA-76242-6-20-09 uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla przedmiotowej inwestycji ustalając zakres raportu zgodny z art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uzgodnione zostały warunki realizacji planowanego przedsięwzięcia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie - postanowieniem z dnia 28 maja 2010 r. i po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w m. st. Warszawie.

W ocenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, z uwagi na zakres, charakter niniejszego przedsięwzięcia, jego lokalizację i odległość względem najbliższych obszarów Natura 2000, inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na przedmiot ochrony ww. obszaru, jak również spójność i integralność całej sieci Natura 2000. Ponadto stwierdził, iż inwestycja nie spowoduje zakłócenia funkcji jaką pełni otulina rezerwatu przyrody ...

Odnosząc się do zarzutów dotyczących opinii sporządzonej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego m. st. Warszawy Kolegium wyjaśniło, iż w rozpatrywanym przypadku, organ sanitarny wydający opinię w sprawie, na podstawie zgromadzonej dokumentacji, w szczególności informacji zawartych, w raporcie organ ustalił, iż z punktu widzenia wymagań higienicznych i zdrowotnych jest możliwa realizacja planowanego przedsięwzięcia z zachowaniem określonych warunków. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż opinia Organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w odróżnieniu od uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska, nie jest wydawana w formie postanowienia, zatem nie może być zaskarżona w trybie art. 142 k.p.a. Niemniej w piśmie z dnia 16 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny m. st. Warszawy zawarł odpowiedź na zarzuty podnoszone w toku postępowania.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja spełnia wymogi art. 82 Ustawy, a zakres jej uzasadnienia wypełnia dyspozycję art. 85. Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniach, postępowanie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedmiotowego przedsięwzięcia, zostało przeprowadzone ze szczególnym naciskiem na zakres oddziaływania przedsięwzięcia na obszar chroniony, w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 115, poz. 1220 ze zm.) - rezerwat "...". Wbrew stwierdzeniom Stowarzyszenia ... Kolegium wskazało, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie mają obowiązku stosowania art. 15 ust. 1 pkt 20 tej ustawy.

Ponadto Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw do uznania, że postępowanie z udziałem społeczeństwa przeprowadzone zostało z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie procedur. Podkreślono, że organ pierwszej instancji podjął wszelkie możliwe czynności zapewniające społeczeństwu udział w prowadzonym postępowaniu, informując wyczerpująco o zgromadzonym materiale dowodowym i umożliwiając zgłaszanie do tych dokumentów uwag i wniosków w zakreślonych terminach.

Nieuzasadnione są również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania dotyczące udziału stron (podmiotów uczestniczących na prawach strony) w postępowaniu przed organem I instancji. Liczba stron w toczącym się postępowaniu przekracza 20, a zatem zgodnie z art. 49 k.p.a. w związku z art. 74 ust. 3 Ustawy organ był zobligowany do zawiadomienia wszystkich stron postępowania o podjętych czynnościach w drodze obwieszczeń, co w rozpatrywanej sprawie miało miejsce.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), studium nie jest aktem prawa miejscowego, a zatem jego postanowienia nie mogą być wiążące w przedmiotowej sprawie. Wreszcie Kolegium uznało, iż skoro uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć, następuje (obecnie) przed uzyskaniem decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 71 ust. 1 Ustawy oraz decyzja ta określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 Ustawy, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, to uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (budynku A na działce nr ew... z obrębu ...), powoduje, iż organ I instancji nie był uprawniony do orzekania, w tym zakresie. Zatem postępowanie organu pierwszej instancji, w tym zakresie, było bezprzedmiotowe, co wymagało stosownej korekty, w tym zakresie, przez organ odwoławczy. Kolegium podkreśliło jednak, iż ocena oddziaływania planowanego przedsięwzięcia (budynki B i C) prawidłowo uwzględnia możliwość kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć (budynek A) znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie.

W ocenie organu odwoławczego mając na uwadze zakres postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, zarzuty odwołań dotyczące innych postępowań (o ustalenie warunków zabudowy), jako że wykraczają poza zakres niniejszego postępowania, nie mogą być uwzględnione w niniejszym rozstrzygnięciu.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2011 r. Towarzystwo ... wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając decyzji naruszenie art. 72 Ustawy ze względu na fakt, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach powinna być wydana przed decyzją o warunkach zabudowy oraz przed wydaniem pozwolenia budowlanego, a także art. 7 i 77 i 106 k.p.a. poprzez naruszenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów zobowiązujących je do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz twierdzenie, iż opinia Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest wydawana w formie postanowienia a co za tym idzie nie może być zaskarżana w trybie art. 142 k.p.a. Ponadto skarżąca podtrzymała dotychczas składane zarzuty. W uzasadnieniu skargi skarżące Towarzystwo rozwinęło powyższe zarzuty.

Skargi na powyższą decyzję wniesione zostały również przez Stowarzyszenie ... oraz T.C. jednakże z powodów formalnych zostały przez Sąd odrzucone na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 9 stycznia 2011 r. uczestnik postępowania spółka M. wniosła o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. Umarzając postępowanie w części dotyczącej przedsięwzięcia zlokalizowanego na działce ew. nr ... z obrębu ... - budynek A Kolegium stwierdziło, iż skoro uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć, następuje (obecnie) przed uzyskaniem decyzji enumeratywnie wymienionych w art. 71 ust. 1 Ustawy i decyzja ta określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy, w szczególności w projekcie budowlanym, w przypadku decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ww. ustawy, to uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (budynku A na działce nr ew., ... z obrębu ...), oznacza, iż organ I instancji nie był uprawniony do orzekania, w tym zakresie.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego Kolegium naruszyło obowiązujące przepisy umarzając postępowanie w odniesieniu do części inwestycji obejmującej budynek A na działce nr ew., ... z obrębu ....

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dotyczyło realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Przeprowadzone w sprawie postępowanie oraz decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania wydana przez Prezydenta m. st. Warszawy dotyczyła konkretnej inwestycji i organ odwoławczy nie był uprawniony na etapie postępowania odwoławczego umorzyć postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej z uwagi na częściową realizację wskazanej inwestycji. Sąd Wojewódzki zgodził się ze stroną skarżącą, iż organ odwoławczy umarzając w części prowadzone postępowanie w istocie zmienił zakres ustalanych środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia i w rezultacie wydano rozstrzygnięcie w sprawie całkowicie innego przedsięwzięcia niż to, którego dotyczył wniosek o wydanie decyzji środowiskowej.

Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1481/07 LEX nr 746221; Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2010 r. sygn. akt II GSK 6/10 LEX nr 596980).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w swoich rozstrzygnięciach, iż z wykładni gramatycznej przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (obecnie art. 72 Ustawy) wynika wprawdzie, iż realizacja inwestycji, czy też wydanie pozwolenia na budowę powinny być poprzedzone postępowaniem w sprawie środowiskowych uwarunkowań, jednakże Sąd miał na względzie, że wykładnia gramatyczna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że mimo iż brzmienie przepisu jest jasne to trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej. Sąd Wojewódzki postawił pytanie, czy legalizując istniejący obiekt budowlany należy żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, czy też nie? Zdaniem Sądu odpowiedź przecząca dawałaby możliwość zniweczenia celu ustawodawcy. Wystarczyłoby bowiem zrealizować samowolnie inwestycję, a następnie ją zalegalizować aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową.

Mając na uwadze powyższe Sąd Wojewódzki doszedł do przekonania, że sprawa wymaga ponownej szczegółowej analizy we wskazanym wyżej kierunku, sąd administracyjny nie czyni bowiem własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ administracyjny rozstrzygający sprawę, których w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Z uwagi na fakt, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zobowiązane będzie do ponownego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w granicach określonych wnioskiem o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, zdaniem Sądu przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze Warszawie jak i ...S.A. z siedzibą w Warszawie, zw. dalej Spółką.

Zaskarżonemu w całości wyrokowi w skardze Spółki zarzucono naruszenie art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 Ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż Kolegium nie było uprawnione na etapie postępowania odwoławczego umorzyć postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej z uwagi na częściową realizację inwestycji, podczas gdy decyzja ww. organu była zasadna albowiem zgodnie z dyspozycją ww. przepisów uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane jedynie dla planowanych przedsięwzięć, a nie już realizowanych, a wydanie samej decyzji o pozwoleniu na budowę czyni całkowicie bezprzedmiotowym postępowanie o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji objętej powyższym zezwoleniem. Wskazując na ten zarzut wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu.

W skardze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zarzucono naruszenie tych samych przepisów, tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 1, art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz art. 86 Ustawy przez ich błędną wykładnię, wynikowo zarzucono też naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Wojewódzkiemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna Spółki została sporządzona niezgodnie z wymaganiami, które pozwoliłyby na ustosunkowanie się do zarzutów. Formułując zarzut naruszenia art. 71 ust. 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 Ustawy poprzez błędną jego wykładnię, po pierwsze nie wskazano, którego dokładnie przepisu zarzut dotyczy, a art. 71 ust. 2 wymienionej Ustawy zawiera dwa punkty, w skardze kasacyjnej nie wymieniono jednak żadnego z nich. Podstawy kasacyjne muszą być sformułowane precyzyjnie. Należy w nich wskazać wszystkie przepisy, które, zdaniem autora skargi kasacyjnej, miały być naruszone zaskarżonym wyrokiem. Niedopuszczalna jest bowiem wykładnia nie tylko zakresu, ale i kierunku zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie może opierać się na domysłach i przypuszczeniach, oraz samodzielnie ustalać złamanie, jakich przepisów profesjonalny pełnomocnik zamierzał zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu. Dlatego, rozpoznając skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny może ustosunkować się tylko do tych przepisów, które w skardze kasacyjnej wyraźnie zostały wymienione.

Po drugie zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez Sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Tymczasem w petitum skargi kasacyjnej Spółki, jak też w jej uzasadnieniu brak jest jakichkolwiek rozważań, które mogłyby prowadzić do uznania, że Sąd Wojewódzki popełnił błąd interpretacyjny, szczególnie, iż wyprowadzony przez autora kasacji wniosek, iż wspomniany przepis nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania, wskazuje raczej na inną podstawę kasacyjną, również mieszczącą się w dyspozycji art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. zarzut niewłaściwego zastosowania prawa. Jednakże zarzut błędnej wykładni prawa, który postawiono w skardze kasacyjnej, nie obejmuje przesłanek związanych niewłaściwym zastosowaniem prawa, czyli dokonaniem niewłaściwego podstawienia określonej normy prawnej pod ustalony stan faktyczny (błąd subsumcji). Z powyższych względów skarga kasacyjna Spółki, jako nie zawierająca usprawiedliwionych podstaw uległa oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie dotknięta jest w części również podobnymi wadami. W odniesieniu do naruszenia art. 71 ust. 2 Ustawy również nie wskazano, którego punktu tego ustępu dotyczy zarzut, podobnie jak przy zarzucie naruszenia art. 72 ust. 1 nie wymieniono konkretnego punktu, chociaż przepis ten ma ich 21. Dopiero opis tego zarzutu zdaje się wskazywać, iż chodzi o naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 1 i art. 72 ust. 1 pkt 1 Ustawy, bo przepisy te miały zastosowanie przy wydaniu decyzji organu I instancji, chociaż, co trzeba podkreślić, w decyzji organu I instancji nie wymieniono również żadnego z punktów art. 72 ust. 1. Poprawnie natomiast sformułowano dalszą część zarzutu wyjaśniając podstawy wadliwości interpretacyjnej powyższych przepisów i przedstawiając własne rozumienie tych przepisów. Z tego powodu, niezależnie od pewnej niejasności w zakresie formułowania zarzutów, istniałaby możliwość rozpoznania tego zarzutu. Niemniej jednak, zanim dojdzie do oceny poprawności zastosowania prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznać winien drugi z zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej Kolegium dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, który sformułowano w sprawie wprawdzie jako wynik błędnego zastosowania prawa materialnego, niemniej zauważyć należy, że dopiero prawidłowo, pod względem procesowym przeprowadzenie postępowanie sądowoadministracyjne, pozwala na formułowanie ocen materialnoprawnych.

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dotyczyło realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie garaży i parkingów samochodowych dla nie mniej niż 300 samochodów osobowych w ramach budowy zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami i elementami zagospodarowania terenu na terenie wielu działek. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia w tej części postępowania było przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż w odniesieniu do budynku A wydane zostało pozwolenie na budowę. W decyzji nie powołano jednak ani daty, ani numeru takiej decyzji, które pozwoliłyby zidentyfikować poprawność przyjętej podstawy prawnej decyzji Kolegium. Co więcej w aktach sprawy również nie ma takiej decyzji, a ze znajdujących się map i wyrysów zorientować się tylko można, że chodzi o zamierzenie szersze, którego budowa budynku A ma stanowić tylko część. Z treści decyzji Kolegium, ani też z decyzji organu I instancji nie wynikają też dane w odniesieniu, do której fazy procesu inwestycyjnego (pozwolenia na budowę, czy też warunków zabudowy) należy odnieść decyzję będącą przedmiotem ocen Kolegium, a następnie Sądu Wojewódzkiego. Tylko z innych pism znajdujących się w aktach sprawy (pismo T.C. z dnia 19 marca 2010 r. wynika, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia 26 września 2008 r. była poddawana ocenom Kolegium (art. 138 § 2 k.p.a.), Sądu Wojewódzkiego (uchylenie decyzji Kolegium) i Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę kasacyjną. W międzyczasie zaś wszczęto nowe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Na podstawie akt sprawy nie sposób jednak ocenić, w której fazie tego skomplikowanego procesu dochodzenia do zrealizowania przedsięwzięcia wydana została ostatecznie zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja. Nie wynika też z akt, czy obiekt ten został zrealizowany, oddany do użytkowania, czy też toczy się jakieś postępowanie mające wyjaśnić legalność jego realizacji. Wbrew twierdzeniom Kolegium przepisy innych ustaw dopuszczają, a niekiedy wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w toku realizowania lub nawet po zrealizowaniu obiektu (np. art. 49 ust. 4a Prawa budowlanego).

Jest oczywiście zasadą, podkreślaną również w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, aby zarówno w ustawodawstwie Wspólnotowym, jak i krajowym było jasno powiedziane, iż ocena środowiskowych aspektów przedsięwzięcia poprzedzała przystąpienie do wykonania zamierzenia inwestycyjnego. Dyspozycja art. 72 Ustawy spełnia to wspólnotowe wymaganie. Niemniej w sprawach indywidualnych dochodzić może od sytuacji, gdy przedsięwzięcie jest realizowane lub nawet zostało zrealizowane, a okaże się, że nie zostało poprzedzone stosowną analizą wymagań środowiskowych. Nie można zastosować w takim przypadku prostej analogii z zakresu postępowań budowlanych, iż przystąpienie do wykonania robót budowlanych bez pozwolenia czyni uzyskanie pozwolenia na budowę bezprzedmiotowym, gdyż przepisy Prawa budowlanego przewidują stosowne tryby legalizacyjne skutkujące doprowadzeniem budowanego lub wybudowanego obiektu do zgodności z prawem lub jego rozbiórki.

Pojęcie zezwolenia na inwestycję jest zdefiniowane w art. 1 ust. 2 dyrektywy 85/337 jako "decyzja właściwej władzy lub władz, na podstawie której wykonawca otrzymuje prawo do wykonania przedsięwzięcia". Dlatego też o "zezwoleniu na inwestycję" w rozumieniu tej dyrektywy można mówić tylko w przypadku, gdy "przedsięwzięcie" musi zostać wykonane. Punkt 13 załącznika II zalicza do objętych nim przedsięwzięć wszelkie zmiany bądź rozbudowę przedsięwzięć wymienionych w załączniku I lub II, już zatwierdzonych, zrealizowanych lub będących w trakcie realizacji, które mogą [mieć] znaczące niekorzystne oddziaływanie na środowisko naturalne [...]'. Wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 kwietnia 2012 r. C-121/11, LEX nr 1131294. Nie bez przyczyny zatem w orzecznictwie krajowym stwierdzono, że fakt, iż przedsięwzięcie już funkcjonujące nie uniemożliwia uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W wyroku z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1481/07 (orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA wskazał na konieczność dokonania wykładni celowościowej i systemowej art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska przed wykładnią gramatyczną tego przepisu. NSA stanął na stanowisku, że brak konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia w postępowaniu dotyczącym legalizacji istniejącego obiektu prowadziłby do sytuacji, w której inwestor realizowałby samowolnie inwestycję, a następnie ją legalizował, aby uniknąć obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na jej realizację. Oczywiście taka sytuacja przeczyłaby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i dlatego wykładnia gramatyczna ww. przepisu musi ustąpić przed jego wykładniami celowościową i systemową (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2147/11).

Istnieją zatem poważne wątpliwości, a nie wynika to z uzasadnień kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki decyzji, w tym decyzji Kolegium, ani z uzasadnienia wyroku, czy zaistniała w ogóle - i na jakim etapie postępowania inwestycyjnego - faktyczna podstawa dająca Kolegium możliwość sformułowania tezy o potrzebie umorzenia w części postępowania środowiskowego. Dopiero wyjaśnienie tej okoliczności pozwoliłoby na ocenę konieczności reakcji procesowej, którą podjęło Kolegium, na wydanie pozwolenia na budowę przed zakończeniem postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Ustalenie tych okoliczności będzie też miało znaczenie dla formułowania dalszych ocen w rozpatrywanej sprawie, przy czym należy mieć na uwadze, że aczkolwiek literalna treść omawianego art. 71 ust. 1 pkt 2 Ustawy wskazuje na potrzebę uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia, to z treści tego przepisu nie można wprost wyprowadzić wniosku, że istnieje bezwzględny zakaz wydania takiej decyzji wówczas, gdy chodzi o przedsięwzięcie realizowane lub zrealizowane. Pogląd taki oznaczać by mógł w praktyce, że inwestor może w ogóle pominąć wykonanie oceny wpływu inwestycji na środowisko, pomimo, że gdyby ją przeprowadzono do wykonania zamierzenia nie mogłoby dojść.

Wykonanie takiej oceny, w odniesieniu do jego realizowanej części, może mieć wpływ na losy przedsięwzięcia, nie można zatem mówić o bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., dotyczyć to może również przypadku inwestycji etapowanej, nawet gdyby doszło do wykonania pierwszego etapu tej inwestycji. Wykonanie takiej oceny przed wydaniem pozwolenia na kolejne etapy, w przypadku negatywnej oceny, uniemożliwiłoby bowiem uzyskanie pozwolenia na etapy dalsze, a zatem dokonanie merytorycznej oceny całego przedsięwzięcia miałoby znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei pozytywna ocena pozwalałaby na realizację pozostałych części przedsięwzięcia. Okoliczności te nie były jednak przedmiotem ustaleń, które powinny zostać poczynione przed rozstrzygnięciem sprawy. Konieczność wyjaśnienia w ponowionym postępowaniu powyższych okoliczności winna wyprzedzać zatem ponowne dokonanie ocen materialnoprawnych przez Kolegium, z uwzględnieniem wyżej przedstawionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych też przyczyn, proceduralny zarzut Kolegium, chociaż częściowo zasadny, nie mógł skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku bowiem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, wobec czego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie również podlegała oddaleniu.