Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 360/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 4 pkt 1, 5 ust. 1, 6 ust. 4, 12 ust. 1b, 18 ust. 5 lit. a) - c), 75, 87, 89 ust. 1, 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: "u.t.d."), art. 92 ust. 1 i ust. 4 u.t.d. oraz lp. 2.9.1, załącznika do u.t.d., po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] września 2010 r. wniesionego przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] (nazywaną dalej "skarżącą") od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] sierpnia 2010 r. Nr [...] o nałożeniu na stronę kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł w związku z wykonywaniem przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt sprawy wynika, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. o godz. [...] przy Porcie Lotniczym im. [...] przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] kierowanego przez B. K..

Kierowca okazał do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, dowód rejestracyjny wraz z polisą OC, badania lekarskie i psychologiczne, wypis Nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej [...] Sp. z o.o., ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r., książkę kasy rejestrującej wystawioną na skarżącą.

W trakcie kontroli stwierdzono, że w samochodzie zamontowano kasę rejestrującą [...] S.A. wraz z taksometrem fiskalnym marki [...], które były połączone przewodami elektrycznymi.

Kierowca kontrolowanego pojazdu odmówił podpisania protokołu kontroli Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano w charakterze świadka kierowcę pojazdu, który stwierdził, że nie złoży wyjaśnień, odmawiając jednocześnie podpisania protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r.

W notatce służbowej z dnia [...] czerwca 2010 r. inspektor transportu drogowego podał, że w związku z tym, iż w toku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na boku pojazdu znajdował się numer "[...]". W celu sprawdzenia, czy numer telefonu należy do właściciela licencji, inspektor ok. [...] wykonał telefon pod w/w numer. Po wybraniu numeru osoba odbierająca telefon przedstawiła się "[...] słucham". W tym stanie rzeczy stwierdzono, że nr "[...]" nie jest numerem skarżącej.

Poczynione ustalenia pozwoliły stwierdzić, że skarżąca Spółka dopuściła się naruszenia art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca Spółka została zawiadomiona przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego o wszczęciu z urzędu, w wyniku kontroli drogowej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r., postępowania administracyjnego w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, wyszczególnionych w protokole z zatrzymania i kontroli pojazdu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Powyższe ustalenia pozwoliły Wojewódzkiemu Inspektorowi Transportu Drogowego wydać decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą na podstawie m.in. art. 92 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. oraz na podstawie lp. 2.9.1. załącznika do u.t.d., nałożono na skarżącą Spółkę karę pieniężną w wysokości 5.000 zł z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania lub używania w pojeździe taksometru (kara 5.000 zł.)

Pismem z dnia [...] września 2010 r. skarżąca wniosła odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzając, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

Zdaniem skarżącej, organ administracyjny nałożył kwestionowaną karę z pominięciem przesłanki wykonywania przewozu okazjonalnego, gdyż w kontrolowanym pojeździe, poza kierowcą, nie znajdowała się żadna osoba. Okoliczność ta nie została potwierdzona również innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie. Strona wskazał natomiast, że wykonuje usługi polegające na przewozie przesyłek małogabarytowych. Przewóz osób w postaci obsługi konferencji, wesel, rautów wykonuje incydentalnie. Nadto, skarżąca podała, że okazana podczas kontroli licencja na krajowy transport drogowy nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, o których mowa w art. 4 pkt 7, 9, 10, 11 i 12 u.t.d. Jednocześnie zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 7 u.t.d., licencja zawiera określenie rodzaju przewozu, na który została wydana. Skoro w licencji wydanej przez Prezydenta [...] nie ograniczono prawa strony do wykonywania krajowego transportu drogowego poprzez wskazanie rodzaju licencji, to licencjobiorca może wykonywać wszelkie określone ustawą rodzaje przewozu. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącej, organ nie ustalił kwestii podstawowych: rodzaju licencji, rodzaju wykonywanego przewozu, sposobu zawierania umowy, sposobu wykonywania przewozu, faktu przewozu osoby oraz danych osoby przewożonej.

Skarżąca wskazała, że decyzja wydana w imieniu organu I instancji została sporządzona i podpisana przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową, która to okoliczność, w myśl art. 24 k.p.a., powinno stanowić podstawę do wyłączenia z urzędu takiego pracownika organu administracji od udziału w sprawie. Zdaniem skarżącej, decyzja została obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 ust. 7 k.p.a.

Nadto, decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 75 u.t.d., zawierającego zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli oraz art. 56 ust. 1 u.t.d.

Strona wskazała również na naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 u.t.d.

Skarżąca powołała się na ustalenia organu, z których wynikało, że kierowca zeznał, iż wykonywał przewozy na rzecz skarżącej oraz, że był przez nią zatrudniony. Strona wskazała również, że organ, posługując się jedynie paragonem fiskalnym oraz zeznaniami kierowcy przesłuchanego w charakterze świadka ustalił, że strona wykonywała usługę polegająca na przewozie osób.

Skarżąca podkreśliła, że przesłuchania kierowcy dokonano z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 u.t.d., gdyż kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą Spółkę (udostępniał w toku kontroli dokumenty, wnosił uwagi do protokołu, podpisywał protokół). Zdaniem strony, dopuszczone jako dowód zeznania kierowcy stanowiło naruszenie art. 75 § 1 zd. Pierwsze k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a.

Ponadto, zabezpieczenie paragonu fiskalnego, jako dokumentu, który nie może być objęty kontrolą jako wykraczający poza katalog dokumentów określonych w art. 87 u.t.d., należało uznać za sprzeczne z prawem.

Skarżąca zarzuciła, że organ I instancji pominął wszystkie wnioski dowodowe strony.

Skarżąca zaprzeczyła, aby w pojeździe był zamontowany taksometr. Na dowód skarżąca dołączyła specyfikację techniczną drogomierza zamontowanego w skontrolowanym pojeździe, udostępnioną przez producenta. Ze specyfikacji wynikało, że zamontowany w pojeździe drogomierz nie może być utożsamiany z taksometrem.

Niezależnie od powyższych zarzutów skarżąca stwierdziła, że art. 18 ust. 5 u.t.d. może być sprzeczny z Konstytucją RP (art. 2, 20 i 22), pozostaje w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) oraz zasadami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., powołując się na przepisy prawa materialnego, w tym m.in. art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 5 lit. a) oraz art. 92 ust. 1 u.t.d. oraz lp. 2.9.1. załącznika do u.t.d., a także na wyniki przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2010 r. kontroli pojazdu należącego do skarżącej Spółki - utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

Odwołując się do art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w określonej chwili. Nałożenie kary pieniężnej na skarżącą nie miało żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora.

Organ podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącej. Nie zaistniały więc podstawy do wyłączenia inspektora, który przeprowadził kontrolę, od udziału w sprawie.

Organ odwoławczy odrzucił stanowisko strony, zgodnie z którym organ nie może wykorzystywać wyników kontroli, tj. protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ wskazał na § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. Nr 145, poz. 1184), zgodnie z którym stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli stanowiącym podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Organ zauważył, że specyfika postępowania kontrolnego, którego przedmiotem jest kontrola przestrzegania przepisów transportowych polega na tym, że zasadnicza część czynności odbywa się na drodze, co skutkuje oparciem się przez organy administracji na dowodach zgromadzonych w trakcie kontroli drogowej. Powoływany przez stronę art. 75 u.t.d., nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli. Przepis ten wskazuje natomiast, że poczynione ustalenia mogą być wykorzystane w działalności innych służb niż Inspekcja Transportu Drogowego. Analiza pozostałych przepisów ustawy o transporcie drogowym nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości wykorzystania wyników kontroli do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Art. 50 u.t.d. w związku z art. 56 pkt 1 u.t.d., określa zakres kompetencji kontrolnych Inspekcji Transportu Drogowego, której inspektorzy mają prawo w szczególności nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy. W myśl art. 74 ust. 1 u.t.d., z przeprowadzonych czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół kontroli. Z art. 92a ust. 3 i 4 oraz art. 93 ust. 8 u.t.d., wprost wynika możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem. Zatem kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 u.t.d. jest bezprzedmiotowa. W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie argumentacji skarżącej doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli nie miałby możliwości wykorzystania jej wyników. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem ustanowionych przepisów.

Organ odwoławczy uznał, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, mimo że w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Odwołując się do definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1095 ze zm.), Główny Inspektor Transportu Drogowego podał, że o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu przez skarżącą przesądza umieszczone na pojeździe oznaczenie, które sygnalizuje zamiar zawarcia umowy z potencjalnym pasażerem o odpłatne wykonanie usługi przewozu. Zatem, do uznania, iż podmiot wykonuje działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi. Wystarcza sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, co świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki, celem wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły podanej działalności. Odnośnie przymiotu zarobkowości, organ odwoławczy wskazał, iż każda działalność gospodarcza ukierunkowana jest na osiągnięcie zysku, ale jego brak nie świadczy o tym, że przedsiębiorca działalności takiej nie wykonuje. W tym stanie rzeczy, argument strony, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Oczekiwanie na klienta w przypadku przewozu osób jest normalną sytuacją, która należy uznać za formę działalności ukierunkowanej na osiągnięcie zysku.

Powołując się na treść art. 80 k.p.a., organ odwoławczy uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdził, iż strona wykonywała zarobkowy przewóz osób, mimo że w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer.

Organ zauważył, że na zatrzymanym pojeździe umieszczono napisy "przewóz osób". Mając powyższe na uwadze oraz fakt okazania licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, organ nie dał wiary oświadczeniom strony, że zajmuje się przewozem rzeczy.

Organ odwoławczy za niezasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące niezgodnego z prawem uzyskania dowodu w postaci wydruku z kasy fiskalnej, gdyż w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym taki wydruk się nie znajduje.

Za nietrafny, organ odwoławczy, uznał również argument skarżącej Spółki dotyczący niezgodnego z przepisami przesłuchania w charakterze świadka, zamiast w charakterze strony, kierowcy zatrzymanego pojazdu. Organ zauważył, że kierowca nie był stroną w sprawie. Odnosząc się natomiast do treści cytowanego przez stronę art. 70 ust. 4 organ stwierdził, że przez kontrolowanego należy rozumieć nie tylko kierowcę, ale również przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem, co może doprowadzić do tożsamości podmiotów: kontrolowanego oraz strony. Wówczas zasadne jest przesłuchanie kontrolowanego w charakterze strony. W rozpatrywanej sprawie opisana sytuacja nie miała miejsca. Stąd kierowca pojazdu nie mógł być uznany za stronę postępowania i w konsekwencji przesłuchano go w charakterze świadka. Organ zauważył, że kierowca po odczytaniu przysługujących mu praw, odmówił złożenia wyjaśnień do protokołu.

Zdaniem organu odwoławczego, nie mógł być przesłanką wyłączającą odpowiedzialność strony fakt, że w pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr.

Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, organ odwoławczy uznał, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoznacznym z taksometrem. W tym kontekście nie mógł stanowić podstawy do wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone w czasie kontroli naruszenie przesłany razem z odwołaniem wydruk ze strony internetowej, potwierdzający w rzeczywistości ustalenia organu I instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego odrzucił jako niezrozumiały zarzut strony dotyczący niezgodnego z prawem nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosków dowodowych składanych w toku postępowania przez stronę. Organ odwoławczy podkreślił, że w toku postępowania strona nie wystąpiła z żadnymi wnioskami dowodowymi.

Zupełnie niezrozumiały, w ocenie organu odwoławczego, był także zarzut strony, że organ I instancji nie uwzględnił złożonych wyjaśnień i stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie nie składano żadnych wyjaśnień. Organ podkreślił, że w prowadzonym postępowaniu przed organem I instancji, strona nie wyznaczyła żadnego pełnomocnika. W aktach sprawy brak było także jakiegokolwiek pisma z wyjaśnieniami strony. Zaskarżona decyzja została zaś prawidłowo doręczona stronie, a nie pełnomocnikowi, jak utrzymuje skarżąca w odwołaniu.

W opinii organu odwoławczego, ustalony w sprawie stan faktyczny bezsprzecznie wykazał, że kontrolowanym pojazdem wykonywany był przewóz okazjonalny. Co prawda strona trafnie zauważyła, że na podstawie udzielonej licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób można również wykonywać (po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia) przewóz regularny lub przewóz regularny specjalny. Skarżąca jednak nie dostrzegła art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d., zgodnie z którym do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym oraz odpowiadające definicji z art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 908 ze zm.), według której autobus to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zatrzymany do kontroli pojazd nie był autobusem w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu. Podobne argumenty organ odniósł do sugestii skarżącej, że zatrzymanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz regularny specjalny, który zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 9 u.t.d. jest wyodrębnioną formą przewozu regularnego. Zastosowanie do niego ma zatem również art. 18b ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Organ odwoławczy odrzucił jako nietrafny zarzut, że skontrolowanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz kabotażowy lub przewóz okazjonalny w międzynarodowym transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 12 u.t.d., przewóz kabotażowy to przewóz wykonywany pojazdem samochodowym zarejestrowanym za granicą lub przez przedsiębiorcę zagranicznego między miejscami położonymi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w cytowanym przepisie okoliczności. Na podstawie udzielonej skarżącej licencji nie mogła natomiast wykonywać - międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób. Do takiego przewozu konieczne jest uzyskanie licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego osób, udzielonej przez ministra właściwego do spraw transportu. Powoływane przez stronę zezwolenie na wykonywanie przewozów okazjonalnych, które miałyby być realizowane w czasie kontroli, dotyczy natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 u.t.d. jedynie przewozów okazjonalnych w międzynarodowym transporcie drogowym. Taki przewóz z pewnością nie był wykonywany w chwili kontroli.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy nie stwierdził również, aby strona wykonywała przewóz wahadłowy w rozumieniu art. 4 pkt 10 u.t.d. W takiej sytuacji zastosowanie musi mieć art. 4 pkt 11 u.t.d., zgodnie z którym przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Wykonywany przez stronę przewóz wypełniał kryteria tej definicji. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił realizowanie przez skarżącą Spółkę przewozów okazjonalnych osób w krajowym transporcie drogowym.

Mając na uwadze argumenty skarżącej dotyczące niezgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, Główny Inspektor Transportu Drogowego podkreślił, że organy inspekcji transportu drogowego nie są organami powołanymi do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z ustawą zasadniczą. W przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, możliwe jest żądanie wznowienia postępowania administracyjnego.

Zarzucając z kolei przepisowi art. 18 ust. 5 u.t.d., kolizję z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami Unii Europejskiej skarżąca w żaden sposób nie skonkretyzowała swoich zarzutów, uniemożliwiając odniesienie się do tego argumentu. Analiza ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, w żadnym razie nie prowadzi do wniosku o podnoszonej przez odwołującego kolizji przepisów.

Skarżąca pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, podtrzymując w uzasadnieniu skargi argumenty podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze z późn. zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."):

1. naruszenie art. 75 i art. 89 ust 5 u.t.d., w związku z wydaniem decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w oparciu o ustalenia protokołu sporządzonego podczas kontroli, w sytuacji gdy art. 75 u.t.d., zawierając zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, nie pozwala na wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 18 ust 5 lit a) u.t.d. Ponadto, w art. 89 ust 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d. oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie na podstawie protokołu kontroli.

Strona odwołała się do treści art. 93 ust. 1 u.t.d. pozwalającego inspektorom transportu drogowego nałożyć na wykonującego przewozy drogowe karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. o prawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 u.t.d., zgodnie z którym stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Zdaniem strony, upoważnienie ustawowe udzielone przez ustawodawcę w art. 89 u.t.d. obejmowało określenie sposobu przeprowadzenia kontroli, nie zawierało natomiast upoważnienia do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 u.t.d.

2. naruszenie przepisów postępowania w postaci naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, który nie ustalił, czy skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny osób pojazdem z zamontowanym wewnątrz używanym taksometrem, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej Spółki za naruszenie art. 18 ust 5 lit a) u.t.d,

3. naruszenie art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust 1 pkt 4 i 5 u.t.d., poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu. Zdaniem strony, powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem 73 ust 1 pkt 4 i 5 u.t.d., gdyż kontrolowany kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą (udostępniał w toku kontroli dokumenty oraz pojazd, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej, podpisywał protokół), zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niej wiążące, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego. W konsekwencji dowód z przesłuchania świadka kierowcy skontrolowanego pojazdu dopuszczono, jako dowód sprzeczny z art. 73 ust 1 pkt 4 i 5 u.t.d., z mającym wpływ na wynik postępowania art. 75 § 1 zd. pierwsze k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a.,

4. naruszenie art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 i 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez inspektora transportu drogowego, który podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 k.p.a. z uwagi na obecność w charakterze świadka w trakcie przeprowadzanej kontroli oraz sporządzenie protokołu z kontroli,

5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.,

6. naruszenie art. 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonywanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony podczas, gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie,

- na podstawie art. 145 § 1 ust 1 pkt a) p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., poprzez bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony i używany taksometr (w ocenie skarżącej przesłanki te muszą wystąpić łącznie), co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy administracyjne obydwu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Skarżąca podkreśliła, że urządzenie umieszczone w pojeździe było drogomierzem.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust 11 u.t.d., poprzez przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika aby strona wykonała przewóz jakiejkolwiek osoby, tym samym organy administracji nie ustaliły na czym polegała usługa wykonana przez skarżącą,

3. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust 5 u.t.d., podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z w/w przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.) oraz koliduje z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., strona wniosła o zawieszenie postępowania w związku z toczącym się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowaniem zarejestrowanym pod sygn. TS 224/09, dotyczącym stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d., celem właściwego zabezpieczenia interesu prawnego strony w postępowaniu. W ocenie strony sama tylko możliwość wznowienia postępowania po uznaniu niekonstytucyjności przepisu nie stanowi właściwego zabezpieczenia interesu prawnego strony postępowania, która prowadzi działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. W wypadku wyegzekwowania kar administracyjnych w wysokości 500.000 złotych łącznie działalność gospodarcza prowadzona przez skarżącą zostanie w sposób oczywisty zniweczona. Zaś sama możliwość odzyskania kar administracyjnych nie daje możliwości ponownego rozpoczęcia jej dalszego prowadzenia.

Zdaniem skarżącej z dowodów zgromadzonych w sprawie nie wynika okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób (art. 4 ust 11 u.t.d.) bądź krajowego transportu drogowego (art. 4 ust 4 i ust 1 u.t.d.), co wyklucza odpowiedzialność skarżącej za naruszenie przepisu ustawy o transporcie drogowym.

Strona wskazała, że okazana podczas kontroli licencja na krajowy transport drogowy nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w krajowym transporcie, o którym mowa w art. 4 pkt 7, 9, 10, 11, 12 u.t.d. Jednocześnie zgodnie z art. 11 ust. 7 pkt 7 u.t.d., licencja zawiera określenie przewozu, na który została wydana. Jeżeli w licencji wydanej przez Prezydenta [...] nie ograniczono licencji na krajowy transport drogowy poprzez wskazanie rodzaju przewozu, to licencjobiorca może wykonywać wszelkie określone ustawą rodzaje przewozu. Skarżąca prowadzi działalność gospodarczą polegającą na transporcie drogowym rzeczy samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 3,5 t., do której nie stosuje się przepisów ustawy o transporcie drogowym (stanowi o tym art. 3 ust. 1 pkt 2 u.t.d.). Przewoźnik incydentalnie wykonuje przewóz osób (obsługa konferencji, wesel, rautów) z wyłączeniem zakazów określonych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Strona uznała, że organ nie wskazał faktów potwierdzających, że strona wykonywała przewóz okazjonalny osób w momencie kontroli, gdyż licencja nie wskazywała rodzaju przewozu, a skarżąca w chwili kontroli takiego przewozu nie wykonywała faktycznie.

W tym stanie rzeczy, skarżąca podkreśliła, że organ nie ustalił kwestii najbardziej podstawowych, tj.

1. rodzaju licencji,

2. rodzaju wykonywanego przewozu,

3. sposobu zawierania umowy,

4. sposobu wykonywanego przewozu,

5. faktu przewozu osoby,

6. danych osoby przewożonej.

Definicja przewozu okazjonalnego nie ma charakteru indywidualnego przewozu przypisanego do licencji, o której mowa w art. 5 u.t.d. Z treści art. 5 i art. 18 ust. 4 u.t.d. wynika, że przewóz okazjonalny wykonywany jest nie tylko na podstawie licencji, ale także na podstawie zezwoleń. Nie sposób, zatem wywieść dychotomicznego podziału przewozu okazjonalnego z uwagi na licencję określoną w art. 5 i art. 6 u.t.d. W ramach licencji, o której mowa w art. 5 u.t.d. mogą być wykonywane przewozy regularne, regularne specjalne oraz przewóz kabotażowy. Przewóz okazjonalny może być wykonywany także na podstawie zezwolenia określonego w art. 18 u.t.d. Zatem licencja określona w art. 6 u.t.d. nie jest wyszczególniona z powodu rodzaju przewozu jaki jest wykonywany w ramach jej realizacji, albowiem transport drogowy taksówką realizuje przewozy okazjonalne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 u.t.d., skarżąca podała, że kierowca nie był samodzielnym przedsiębiorcą, zaś w dacie kontroli wykonywał przewozy na rzecz skarżącej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że z paragonu fiskalnego nie wynika rodzaj usługi, która została wykonana na rzecz skarżącej. Jedynym dowodem, na podstawie którego organy ustaliły rodzaj usługi wykonywanej na rzecz skarżącej było zeznanie świadka w osobie kierowcy.

W ocenie strony, powyższy dowód przeprowadzono z naruszeniem art. 73 ust 1 pkt 4 i 5 u.t.d., gdyż kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą (udostępniał w toku kontroli dokumenty, wnosił uwagi do protokołu, podpisywał albo odmówił podpisania protokołu), zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niej wiążące. Taką rolę kierowcy zatrudnionego przez stronę, zdaje się także potwierdzać ustawodawca w art. 70 ust 4 u.t.d., w sytuacji gdy na miejscu kontroli drogowej nie ma kontrolowanego lub osoby zastępującej kontrolowanego. Rolę kierowcy jako "reprezentanta" kontrolowanego przedsiębiorcy w toku kontroli potwierdza także § 2 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego w związku z art. 68 ust 1 oraz art. 3 ust 2 u.t.d. Skoro ustawodawca zastrzegł dla kierowcy pojazdu wykonującego przewóz rolę osoby reprezentującej przedsiębiorcę, to nie sposób pogodzić ze sobą dwóch sprzeczności, tj. reprezentowania skarżącej przez kierowcę w toku kontroli i rolę kierowcy jako świadka. Jeżeli kierowca reprezentuje stronę w toku kontroli to nie może być świadkiem, zatem powinien zostać przesłuchany w charakterze strony po wyczerpaniu inicjatywy dowodowej na miejscu kontroli, albo w charakterze świadka po wszczęciu postępowania administracyjnego, kiedy przedsiębiorca ma już status strony postępowania administracyjnego. Uznanie koncepcji organów administracyjnych za trafną kazałoby przyjąć, że skarżąca nie była w żaden sposób reprezentowana w toku kontroli.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd nie znalazł uzasadnionych podstaw do uwzględnienia złożonego przez skarżącą wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym pod sygnaturą TS 224/09 postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją art. 18 ust. 5 u.t.d. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przez Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są do uznania Sądu.

Rozstrzygając zgłoszony przez stronę w niniejszej sprawie wniosek Sąd podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjnym w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 202/09, w którym stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie zainicjowane skargą konstytucyjną nie można abstrahować, że skarga ta została zgłoszona na podstawie art. 79 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Na mocy tego przepisu jednostka zyskała środek ochrony na drodze szczególnego postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Wniesienie skargi konstytucyjnej jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu było ostateczne. Natomiast każdy sąd na mocy art. 193 Konstytucji może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Użyte w art. 193 Konstytucji określenie "może" należy rozumieć w ten sposób, że to sąd określa jaki jest stopień niezgodności danego przepisu z Konstytucją i od jego oceny zależy, czy uznaje go za zgodny z Konstytucją, czy też poweźmie poważne wątpliwości co do niezgodności z Konstytucją. Zgodnie bowiem z art. 178 ustawy zasadniczej, sędziowie podlegają również Konstytucji, a to oznacza, że w razie rozpoznawania konkretnej sprawy, szczególnie gdy strona podnosi istnienie niezgodności pomiędzy przepisami ustawy a Konstytucją, sąd rozpoznający sprawę ma obowiązek zbadać, czy wskazany przepis jest zgodny z Konstytucją z uwagi na uregulowania zawarte w art. 193 tej Ustawy. Sąd winien ocenić argumenty strony przedstawione w tym względzie. Oznacza to, że wszystkie wyżej przedstawione aspekty sąd jest zobowiązany uwzględnić rozpoznając wniosek o zawieszenie postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP.

Przedmiotowa decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego dnia [...] sierpnia 2010 r. nie naruszają ani przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie o transporcie drogowym, ani przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, nakładając karę pieniężną w wysokości 5.000 zł organy obu instancji, powołując się na zebrane w toku postępowania dowody, prawidłowo uznały, że w dniu [...] czerwca 2010 r. skarżąca Spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru, co wyczerpało znamiona naruszenia określonego w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.

W myśl art. 4 pkt 1 u.t.d. krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 u.t.d., wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Według ustaleń organów obu instancji dokonanych w niniejszym postępowaniu, skarżąca Spółka posiadała licencję nr [...], uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem (kserokopia wypisu Nr [...] z licencji nr [...], k - 14 akt administracyjnych).

Okazana licencja nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem – obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem przedstawiona do wglądu organom kontroli licencja, która nie odpowiadała warunkom licencji taksówkowej, uprawniała do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Dowód w postaci okazanego do kontroli wypisu z licencji jednoznacznie wskazuje na charakter świadczonych usług transportowych. Bez znaczenia dla przyjętego rozstrzygnięcia pozostaje rzeczywiste wykonywanie przewozów w dniu kontroli, jak również fakt, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer, który potwierdziłby powyższą okoliczność.

W art. 5 ust. 1 u.t.d. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne, których wykonywanie bezsprzecznie wykazano w rozpatrywanej sprawie oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Znalazło to stanowisko jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a) – c), zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

W skardze strona wskazuje zarzuty dotyczące naruszenia przez organy art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., tj. zarzuty kwestionujące zasadność nałożenia kary z tytułu umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca nie legitymowała się licencją uprawniającą do wykonywania transportu drogowego taksówką, o której mowa w art. 6 u.t.d. Posiadała jedynie licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Tym samym nie miała prawa do umieszczania i używania urządzenia, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Odnosząc się do zarzutu błędnego, zdaniem strony, utożsamienia taksometru z drogomierzem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że w pojeździe poddanym kontroli był zamontowany taksometr fiskalny [...] połączony z kasą fiskalną, co wynika wprost z załącznika do protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r. (k.-15 akt administracyjnych) oraz dokumentacji fotograficznej (k. 3- 4 akt administracyjnych).

Nadto, kwestia różnic pomiędzy taksometrem a drogomierzem (dalmierzem), która w opinii skarżącej powinna zaważyć na wydanym rozstrzygnięciu, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt. II GSK 911/08 uznał, że "nie jest trafny zarzut skargi kasacyjnej, że kontrolowany samochód nie był wyposażony w taksometr, lecz drogomierz (dalmierz) a więc urządzenie, którego nie wymienia art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. (...) Dalmierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, gdyż urządzenie to służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania należności za wykonywany taksówką przewóz osób, na co wymagana jest licencja, której skarżący nie posiadali". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w wyroku z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt II GSK 733/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższy pogląd podziela.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. uznając, że organy administracji w sposób wyczerpujący zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej. Organy wskazały w uzasadnieniu decyzji dowody, na podstawie których został ustalony stan faktyczny.

Na wstępie należy zauważyć, że podmioty wymienione w art. 89 ust. 1 u.t.d., które uprawnione są do nakładania kar pieniężnych w drodze decyzji administracyjnych, wydają je w imieniu organów administracji publicznej. Oznacza to, że inspektor Inspekcji Transportu Drogowego decyzję administracyjną w tym przedmiocie wydaje z mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 93 ust. 1 u.t.d. w imieniu wojewódzkiego inspektora drogowego, właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (art. 93 ust. 1a u.t.d.). Zatem, art. 93 ust. 1 u.t.d. stanowi klauzulę generalną dotyczącą upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych o nałożeniu kar pieniężnych za naruszenie przepisów z zakresu przewozów drogowych i to przez osoby przeprowadzające kontrolę.

Fakt stwierdzenia w trakcie kontroli określonych naruszeń nie spowodował, wbrew twierdzeniom skargi, zawiązania stosunku prawnego między kontrolującym inspektorem, a skarżącą, a wynik sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej na skarżącą nie miał żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. W tym stanie rzeczy, zarzut skargi o naruszeniu art. 24 § 1 i 4 k.p.a., który stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki bądź w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3 cytowanego przepisu, jest całkowicie bezpodstawny.

Za niezasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a., tj. zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Z akt sprawy wynika, że strona była powiadomiona o wszczętym postępowaniu administracyjnym pismem z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zasadą jest, że organ administracji powinien wydać postanowienie rozstrzygające złożony wniosek, jednakże organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności wyjaśnionych w postępowaniu. W takim przypadku winien wskazać konkretne motywy takiego stanowiska, zgodnie z art. 78 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008r. sygn. akt VIII SA/Wa 617/07, Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 1986 r. sygn. akt III SA 1160/85).

Należy zauważyć, że skarżąca Spółka w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nie składała żadnych wniosków dowodowych. W związku z powyższym, organ administracji, wbrew zarzutom skargi, nie miał podstaw do wydawania postanowienia o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia wniosków dowodowych. Tym samym organ nie naruszył art. 123 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. w związku z art. 78 k.p.a.

Jak podano powyżej, zawiadomienie o wszczęciu postępowania w rozpatrywanej sprawie zostało skierowane do skarżącej Spółki. W momencie podjęcia przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego pierwszej czynności w sprawie skarżąca stała się stroną postępowania, gdyż to ona jest podmiotem, na którego rzecz kierowca skontrolowanego pojazdu wykonywał przewóz drogowy, naruszając warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym (art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d.). Wskazaną okoliczność potwierdza informacja umieszczona w protokole z okresowego przeglądu technicznego kasy fiskalnej dotycząca użytkownika kasy fiskalnej, z której wynika, że jej właścicielem jest skarżąca Spółka, jak również wypis z licencji. Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.t.d., kara pieniężna w formie decyzji administracyjnej nakładana jest na wykonującego przewozy drogowe czyli stronę postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, kierowca pełni rolę świadka, a nie strony w postępowaniu, zaś złożone przez niego zeznania stanowią dowód w sprawie.

Powyższe uwagi należy uwzględnić przy rozstrzyganiu zarzutu strony o naruszeniu art. 75 § 1 k.p.a. w związku z przyznaniem wartości dowodowej zeznaniom świadka w osobie kierowcy skontrolowanego pojazdu, który, w ocenie strony, będąc przedstawicielem skarżącej w chwili kontroli, nie mógł jednocześnie pełnić roli świadka w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy, na wstępie należy rozstrzygnąć pozycję kierowcy względem strony w momencie rozpoczęcia kontroli. Otóż, wbrew twierdzeniu skarżącej Spółki, kierowca kontrolowanego pojazdu nie jest przedstawicielem strony w stosunku do organów administracji. Kierowcę ze Spółką łączy albo stosunek pracowniczy zawiązany w oparciu o przepisy kodeksu pracy, albo umowa cywilnoprawna (np. umowa zlecenie) regulująca sposób świadczenia usług. Jak wskazano powyżej, stroną postępowania zainicjowanego przeprowadzoną kontrolą jest podmiot wykonujący transportową działalność gospodarczą na podstawie licencji - nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy [...] Sp. z o.o., ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym kierowane są pod adresem Spółki. Skoro, stroną postępowania jest Spółka, to organy administracji miały prawo przesłuchać w charakterze świadka kierowcę kontrolowanego pojazdu, a uzyskane zeznania włączyć do materiału dowodowego sprawy w postaci protokołu przesłuchania świadka. Postępowanie organu było zatem zgodne z art. 75 § 1 k.p.a., który jako dowód nakazuje dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Kodeks postępowania administracyjnego przyjmuje przy tym zasadę równej mocy środków dowodowych, nie wprowadzając ograniczeń co do rodzaju dowodów, którym należy przyznać pierwszeństwo w ustalaniu faktu. W przepisach k.p.a. nie ma podstaw do wprowadzenia zróżnicowania środków dowodowych. (p. Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz B. Adamiak, J. Borkowski, str. 393, Wyd. C.H. Beck, 2005 r.). Ustalenie bez wyraźnej podstawy ustawowej, że pewne fakty mogą być udowodnione jedynie za pomocą ściśle określonych dowodów, byłoby sprzeczne z art. 75 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r. sygn. akt III SA 1838/91).

Na marginesie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie sformułowany zarzut jest chybiony, gdyż kierowca skontrolowanego pojazdu odmówił złożenia zeznań w charakterze świadka, co zostało odnotowane w protokole przesłuchania świadka z dnia [...] czerwca 2010 r., nie wnosił żadnych uwag do protokołu, odmawiając jego podpisania, nie udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia przez organy art. 75 u.t.d., zgodnie z którym wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania: administracyjnego o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karnego lub karno-skarbowego, w sprawach o wykroczenia, przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidzianego w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych. Podanego uregulowania nie można odczytywać bez odwoływania się do innych przepisów u.t.d., jak art. 48, mówiącego, że inspekcja transportu drogowego została powołana do kontroli przestrzegania przepisów w zakresie transportu drogowego i niezarobkowego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi, z wyjątkiem pojazdów, o których mowa w art. 3 ustawy. Wyłączenie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie miało zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż zostało wykazane, że kontrolowanym pojazdem nie był wykonywany niezarobkowy przewóz drogowy osób. Ponadto z art. 93 ust. 1 u.t.d. wynika, że uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1 (w tym inspektorzy inspekcji transportu drogowego w zw. z art. 87 u.t.d.), mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. W tym kontekście art. 75 u.t.d. wskazuje, w jakich jeszcze postępowaniach protokół kontroli jest podstawą do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Inaczej mówiąc, zarzut strony należy uznać za chybiony, gdyż przepis art. 75 u.t.d. nie stanowi, wbrew twierdzeniu strony, zamkniętego katalogu postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli, w tym postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 993/09).

Sąd nie podziela też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu [...] czerwca 2010 r. przez skarżącą z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z lp. 2.9. pkt 1 załącznika do tej ustawy, nakładając na skarżącą karę pieniężną w łącznej wysokości 5.000 zł.

Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale dowodowym prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.