Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 631/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. i A. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 162/17 w sprawie ze skargi J. M. i A. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. M. i A. F. solidarnie na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 631/18

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt: II SA/Łd 162/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił skargę J. M. i A. F. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" (Studium), podjętej m. in. na podstawie art. 12 ust. 1 i 27 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 647, dalej Upzp).

Jak wynika z ustaleń poczynionych w uzasadnieniu powyższego wyroku, A. F., P.F. i J. M. wnieśli do WSA w Łodzi skargę na kilka aktów, w tym na w/w uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]. Skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności tej uchwały z prawem lub stwierdzenie jej nieważności, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i wobec tego, że minęły 3 lata od dnia jej podjęcia, zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1515, Usg) nie można stwierdzić jej nieważności. Ponadto uchwała ta została przedłożona organowi nadzoru w terminie, o którym mowa w art. 90 ust. 1 Usg i nie została przez niego zakwestionowana.

Skarżący zostali wezwani do określenia naruszenia prawa bądź wykazania interesu prawnego, a ponadto P. F. – do złożenia dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa.

J.M. i A.F. wskazali, że własny interes prawny wywodzą w szczególności z miejsca zamieszkania oraz posiadanego prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. J.M. wyjaśniła, że jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie [...] w gminie [...], a ponadto posiada nieruchomość w obrębie [...] w tejże gminie. Z kolei A.F. wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...],[...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...]. Skarżący ci zaznaczyli, że własny interes prawny wywodzą z art. 24, art. 140 oraz z art. 25 Kodeksu cywilnego (K.c.) w związku z przepisami Upzp. Ponadto wyjaśnili, że zaskarżonej uchwale w szczególności zarzucają naruszenie zasad i trybu ujętego w art. 11 Upzp i brak wskazania w załączniku graficznym nr 2 lokalizacji farm wiatrowych, podsumowując zaś wskazali, iż zarzucają naruszenie przepisów art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 15, art. 17, art. 19, art. 25 oraz art. 30 Upzp.

Postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. WSA w Łodzi odrzucił skargę A.F., P.F. i J.M., wyjaśniając w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia, że P. F. nie odpowiedział na wezwanie sądu do określenia naruszenia prawa bądź wykazania interesu prawnego oraz złożenia dowodu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. A.F. oraz J.M. przed wniesieniem skargi do sądu uczynili natomiast zadość obowiązkowi wezwania Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, z uwagi jednak na charakter zaskarżonego aktu nie istniała – zdaniem ówcześnie orzekającego sądu wojewódzkiego – możliwość wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami zmiany Studium. Sąd wojewódzki wskazał, że o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Sąd ten wskazał, że skarżący jako właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą niewątpliwe posiadają interes prawny w kwestionowaniu "zapisów" uchwały. Jednakże samo posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia nie jest wystarczające do skutecznego domagania się kontroli sądowej zaskarżonego aktu, bowiem koniecznym warunkiem jest wykazanie naruszenia owego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie tegoż sądu skarżący ci nie wykazali takowego naruszenia.

Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 53/17, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A.F., P.F. i J.M. uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Łodzi w zakresie odrzucenia skargi A.F. i J.M. i oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd Naczelny wskazał, że odrzucenie skargi P.F. było zasadne, bowiem ten skarżący, mimo skierowanego do niego wezwania, nie złożył dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, ani nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 Usg. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2a Upzp w zw. z art. 101 ust. 1 Usg w zw. z art. 58 § 5a ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) Sąd Naczelny uznał natomiast za zasadny, wskazując, że P.F. i J.M. zasadnie upatrują podstaw do wyprowadzenia naruszenia swego interesu prawnego z "art. 10 ust. 2" Upzp, stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 Kw, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Część tekstowa zaskarżonej uchwały nie zawiera rozmieszczenia farm wiatrowych, jednak w aktach brak było części graficznej uchwały, która pozwoliłaby ustalić, czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji terenów farm wiatrowych i parków wiatrowych.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. WSA w Łodzi oddalił skargę J.M. i A.F.

W wyroku tym wskazano, że przedmiotem skargi była uchwała dotycząca studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 Upzp), zatem ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 Ppsa. Zwrócono uwagę, że sprawa była już przedmiotem oceny tego sądu, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołując w tym aspekcie treść postanowienia II OSK 53/17, eksponowano, że należy mieć na uwadze art. 190 Ppsa, zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Stwierdzono dalej, że wyjątek ten nie dotyczył jednak niniejszej sprawy, jednocześnie stwierdzając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną.

WSA w Łodzi wskazał dalej, że w świetle przepisów Upzp gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. W wykonaniu owej kompetencji, stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 Upzp, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie, bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m. in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 cyt. ustawy. W studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż zgodnie z "art. 10 ust. 2" organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kw (czyli m. in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. W wyroku II SA/Łd 162/17 podkreślono, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), lecz z drugiej strony określa się długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też granice terenów pod budowę wspominanych urządzeń wytwarzających energię elektryczną oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko mogą zostać ustalone dopiero na etapie sporządzenia planu miejscowego, co wprost wynika z art. 15 ust. 3 pkt. 3a Upzp.

Sąd pierwszej instancji zrekapitulował następnie wywody Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w postanowieniu II OSK 53/17, w którym wyrażono m. in. pogląd, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być uchwałą naruszającą indywidualny interes prawny. Z przywoływanych tam wątków wynikało ponadto, że dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 Usg na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium, a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Różnica ta nie może jednak stanowić podstawy do przyjęcia zasady, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez studium nie jest możliwe, zaś o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego, kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Jedynym środkiem ochrony prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które poprzez realny wpływ na treść planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga w trybie art. 101 ust. 1 Usg. Z dalej przywołanych wywodów Naczelnego Sądu Administracyjnego wynikało, że skarżący zasadnie upatrywali podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego z "art. 10 ust. 2" Upzp. Część tekstowa zaskarżonej uchwały nie zawiera rozmieszczenia farm wiatrowych, a w aktach sprawy brak było części graficznej uchwały, pozwalającej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalić, czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji terenów farm wiatrowych i parków wiatrowych. W konsekwencji uchylenia postanowienia o odrzuceniu skargi sąd pierwszej instancji został zatem zobowiązany do zbadania sytuacji prawnej skarżących wynikającej z usytuowania farm wiatrowych na podstawie uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w tym stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały części graficznej (załącznik nr 2).

Uwzględniając powyższe wskazania WSA w Łodzi wywiódł, że jego rolą było ustalenie czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji farm wiatrowych i parków wiatrowych. W tym aspekcie do akt przedmiotowej sprawy, na wezwanie tego sądu, załączono część graficzną zaskarżonej uchwały. Na mapie sporządzonej w skali 1 : 10 000, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, oznaczono tereny lokalizacji farm wiatrowych poprzez umieszczenie na niej symboli w postaci fioletowych okręgów ze znakiem "x" w ich centralnej części. Ponadto, w treści Studium w rozdz. II.7.1. pt. "Kierunki rozwoju infrastruktury i komunikacji. Tereny farm i parków wiatrowych" wskazano na możliwość realizacji inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej (elektrownie wiatrowe itp.), przy czym ich uciążliwość określono jako ograniczoną do granic terenu. Poziom hałasu w strefie (do 450 m) określono jako przekraczający 40 dB. W tej strefie zakazano lokalizacji inwestycji i zabudowy wymagającej poziomu hałasu do 40 dB tj. zabudowy mieszkaniowej i wymagającej stałego pobytu ludzi. Sąd wojewódzki wskazał dalej, że uwzględniając skalę sporządzonej mapy, gdzie 1 cm na mapie odpowiada 10 000 cm w terenie, czyli 100 m, zaś maksymalne granice strefy "ochronnej" farmy wiatrowej określonej w treści Studium wynoszą na mapie do 4,5 cm.

W ocenie sądu pierwszej instancji z przedłożonej mapy wynika, że działki skarżącej J.M. nie leżą bezpośrednio na terenie lokalizacji farm wiatrowych, nie leżą też w ich "strefach ochronnych". "Zapisy" Studium odnoszące się do inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej w żaden sposób nie ograniczać mają zatem uprawnień skarżącej wynikających z treści podmiotowego prawa własności należących do niej nieruchomości. Co się tyczy działek należących do skarżącego A.F., to również nie leżą bezpośrednio na terenie lokalizacji farm wiatrowych, a tylko fragmenty działek nr [...] i [...], obręb [...] leżą w ich "strefach ochronnych". W ocenie sądu wojewódzkiego nie można stracić z pola widzenia, że działki w tym obszarze są działkami rolnymi (R). Studium dla terenów rolnych przewiduje zakaz zabudowy nie związanej z rolnictwem z dopuszczeniem adaptacji istniejącej zabudowy zagrodowej i wprowadzenia nowej zabudowy zagrodowej, zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący oświadczył ponadto na rozprawie w dniu 28 września 2017 r., że tylko jedna jego działka o nr [...], usytuowana przy drodze, zabudowana jest zabudową zagrodową z budynkiem mieszkalnym w obszarze oznaczonym na mapie RM (tereny zabudowy zagrodowej). Sąd pierwszej instancji podkreślił, że na terenach należących do skarżącego, które są terenami rolnymi, nie można realizować zabudowy mieszkaniowej i zabudowy wymagającej stałego pobytu ludzi zapewniającej poziom hałasu do 40 dB. Dla terenów zabudowy zagrodowej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przewiduje dopuszczalny poziom hałasu na poziomie 55 dB w dzień i 45 dB w nocy. "Zapisy" Studium odnoszące się do inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej nie ograniczać mają zatem uprawnień skarżącego wynikających z treści podmiotowego prawa własności należących do niego nieruchomości.

W końcowych motywach tego wyroku WSA w Łodzi stwierdził, że nie sposób było uznać, aby w odniesieniu do działek skarżących "zapisy" Studium uwzględniające strefy lokalizacji terenów farm i parków wiatrowych w jakikolwiek sposób zakłócały sposób dotychczasowego korzystania z ich nieruchomości. Niezasadne było tym samym twierdzenie skarżących, według którego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w szczególności do naruszenia uprawnienia w zakresie swobodnego władania należącymi do nich nieruchomościami, np. ich zabudowy, korzystania zgodnie z normalnym przeznaczeniem, pobierania pożytków czy uzyskiwania dochodów.

Mając te okoliczności na uwadze i uznając podnoszone przez skarżących zarzuty za bezzasadne, oddalono skargę na podstawie art. 151 Ppsa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J.M. i A.F., reprezentowani przez adwokata, zaskarżając w całości ww. wyrok i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 Ppsa (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sądowi pierwszej instancji zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego (tj. podstawę skargi kasacyjnej "statuowaną na kanwie art. 174 ust. 1 pkt 1" Ppsa), wyrażające się w :

1. naruszeniu art. 10 ust. 4, w zw. z art. 10 ust. 2 Upzp, w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3, w zw. z § 7 pkt 1d oraz 1e, pkt 2-5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 23 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 118, poz. 1233, "rozp. MI z 2004") w zw. z art. 101 ust. 1 Usg, w zw. z "art. 147 ust. 1" w zw. z art. 151 Ppsa wyrażającym się w:

a) "dokonaniu przez sąd pierwszej instancji oceny zasadniczej kwestii, która ujawniła się in casu przedmiotowej sprawy, a której ustalenie warunkowało prawidłową i kompleksową ocenę zasadności skargi skarżących, a finalnie warunkowało prawidłowe rozstrzygnięcie istoty również w świetle orzeczenia NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 53/17, a mianowicie:

- kwestii znajdowania się nieruchomości stanowiących własność J.M. oraz A.F. w granicach terenu przeznaczonego na lokalizacji farm wiatrowych oraz parków wiatrowych w oparciu o część graficzną zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w postaci mapy w skali 1:10 000,

i finalnie:

• sformułowanie przez sąd pierwszej instancji merytorycznego stanowiska co do istoty sprawy, uznającego brak znajdowania się nieruchomości skarżących w granicach terenu przeznaczonego na lokalizacji farm wiatrowych oraz parków wiatrowych, w tym brak znajdowania się nieruchomości skarżącej J.M. oraz części nieruchomości skarżącego A.F. w strefach ochronnych wskazanych terenów w oparciu o wskazaną mapę w skali 1:10 000, w sytuacji gdy:

• opisana w poprzedzającym akapicie część graficzna Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w postaci mapy w skali 1:10 000, nie spełniała niezbędnych wymogów określonych w leges speciales, które stanowiły regulacje rozp. MI z 2004, ustanowione w oparciu o regulację art. 10 ust. 4 Upzp, w szczególności: - Wskazana mapa miała charakter nietransparentny, uniemożliwiający kompleksową oraz akuratną ocenę i weryfikację granic terenu przeznaczonego pod farmy wiatrowe i parki wiatrowe, a także określenie granic terenów przeznaczonych pod zabudowę oraz terenów wyłączonych spod zabudowy, w szczególności:

• Wskazana część graficzna Uchwały nr [...] nie zawierała czytelnych i przejrzystych oznaczeń graficznych umożliwiających zarówno sądowi pierwszej instancji, jak też stronom postępowania bezsporne i nie budzące wątpliwości określenie:

• zarówno granic terenu przeznaczonego na lokalizację farm i parków wiatrowych w tym stref ochronnych wskazanych terenów jak również

• określenie lokalizacji nieruchomości skarżących względem granic terenu przeznaczonego na lokalizację farm i parków wiatrowych, w tym stref ochronnych wskazanego terenu

• określenie dokładnej odległości nieruchomości skarżących od granic terenu przeznaczonego na lokalizację farm i parków wiatrowych, w tym od stref ochronnych wskazanego terenu

a ponadto:

• wskazana część graficzna nie zawierała transparentnych oznaczeń graficznych i literowych oraz symboli umożliwiających powiązanie i porównanie części graficznej Uchwały nr [...] z częścią tekstową Uchwały";

Sąd pierwszej instancji uznał finalnie, iż w świetle części graficznej Uchwały Rady Gminy [...] objętej skargą skarżących w szczególności:

- w świetle mapy w skali 1:10 000 obejmującej część graficzną Studium nieruchomości skarżącej J.M. oraz część nieruchomości A.F. nie mieściły się w granicach terenu przeznaczonego pod lokalizacją farm wiatrowych i parków wiatrowych, a w konsekwencji nie były w żaden sposób narażone na oddziaływanie wskazanych przedsięwzięć, w tym narażone na ograniczenia związane z realizacją uprawnień kształtujących treść podmiotowego prawa własności, tj. uprawnienia do rozbudowy i dalszej zabudowy wskazanych nieruchomości, która to ocena determinowała treść oraz kierunek rozstrzygnięcia wyrażonego w wyroku sądu pierwszej instancji w materii oddalenia skargi skarżących jako niezasadnej, w sytuacji gdy:

• będącą źródłem oceny sądu pierwszej instancji mapa stanowiąca część graficzną Uchwały Nr [...] nie spełniała wymogów dekodowanych § 7 pkt 1d oraz 1e, pkt 2-5 rozp. MI z 2004 warunkujących uczynienie wskazanego dokumentu podstawą oceny zakresu terenu przeznaczonego pod lokalizację farm i parków wiatrowych, w tym także położenia i odległości nieruchomości skarżących od granic wskazanego terenu (tj. kwestii warunkującej prawidłowe i kompleksowe rozstrzygnięcie kwestii istnienia zagrożenia uprawnień skarżących wynikających z treści podmiotowego prawa własności w następstwie lokalizacji farm wiatrowych i parków wiatrowych na terenie Gminy [...] w sposób określony w studium kierunków zagospodarowania Gminy), nie zawierając czytelnych oznaczeń umożliwiających (zarówno sądu pierwszej instancji, jak też stronom) identyfikację lokalizacji nieruchomości skarżących względem granic terenu przeznaczonego na lokalizację farm i przedsięwzięć wiatrowych, a także uniemożliwiających określenie dokładnych odległości nieruchomości skarżących od granic wskazanego terenu (która to okoliczność została przez skarżących podniesiona na terminie rozprawy w dniu 28 września 2017 r., a także ujawniona we wniosku o sprostowanie protokołu rozprawy);

2. naruszeniu art. 3 ust. 1 w zw., z art. 10 ust. 1, w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 4, w zw. z art. 12 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozp. MI z 2004 w zw. z art. 134 w zw. z "art. 147 ust. 1" Ppsa, polegające na:

a) braku uwzględnienia przez sąd pierwszej instancji w granicach szerokiej kognicji (dekodowanej z art. 134 Ppsa) istotnych naruszeń zasad uchwalania aktu pianistycznego w postaci Uchwały Gminy [...] nr [...], których zaistnienie warunkowało stwierdzenia w całości niezgodności z prawem wyszczególnionej Uchwały Rady Gminy [...] nr [...] w oparciu o regulację "art. 147 ust. 1" Ppsa (niezależnie od zarzutów sformułowanych przez skarżących w złożonej skardze), które to naruszenie zasad wyrażało się w:

a) wyznaczeniu w studium kierunków i zagospodarowania Gminy [...], ustanowionym mocą Uchwały Nr [...] obszarów przewidzianych do rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 KW, emitujących hałas wykraczający poza granice Gminy [...], w szczególności:

- obejmującego na południu fragment terenu mieszczącego się w granicach administracyjnych Gminy [...],

- obejmującego na południowych zachodzie tereny mieszczące się w administracyjnych granicach Gminy [...],

- obejmującego na południu oraz południowym zachodzie tereny mieszczące się w administracyjnych granicach Gminy [...],

a ponadto:

• w wyznaczeniu w Studium Gminy [...] elektrowni wiatrowych w pobliżu granic z Gminami [...] oraz [...] w sposób powodujący sferę oddziaływania elektrowni wiatrowych na obszar wskazanych Gmin, stanowiąc naruszenie zasady określonej na kanwie art. 3 Upzp, stanowiącej, iż gmina w ramach własnych zadań posiada legitymacje do kształtowania kierunków polityki przestrzennej jedynie dla obszaru danej gminy, bez możliwości wpływania na zagospodarowanie przestrzenne obszarów wchodzących w skład terytoriów sąsiednich gmin,

b) naruszeniu zasady określenia uwarunkowań, jak również zagospodarowania przestrzennego gminy w formie tekstowej oraz graficznej, przybierającej postać:

- załącznika do Uchwały nr [...] nieuporządkowanego zbioru map oznaczonych jako Załącznik nr 2 do wskazanej Uchwały,

- braku przedłożenia w "Załączeniu" do wskazanej Uchwały nr [...] dokumentu w postaci mapy uwarunkowań studium, odzwierciedlającej zasady uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...]. tj.: naruszenie art. 10 ust. 4 w zw. z art. 12 Upzp w zw. z § 4 ust. pkt 1 i 3 rozp. MI z 2004.

Sąd pierwszej instancji uznał zatem legalność oraz materialnoprawną prawidłowość uchwały Rady Gminy [...] nr [...], uznając (w następstwie rozpoznania skargi skarżących), iż wskazana uchwała jako nie dotknięta wadami oraz nie naruszająca interesu prawnego skarżących może w dalszym ciągu obowiązywać w obiegu prawnym, w sytuacji gdy:

• zaistnienie rażącego naruszenia zasad uchwalania wskazanej uchwały, obejmujące:

- wyznaczenie mocą wspomnianej uchwały Rady Gminy [...] lokalizacji elektrowni wiatrowych w sposób oddziaływujący na terytorium sąsiednich Gmin,

- uchwalenie Uchwały w warunkach braku załączenia mapy uwarunkowań studium odzwierciedlającej zasady uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], oraz załączenia do uchwały nieuporządkowanego zbioru map, uniemożliwiającego ocenę i weryfikację graficznej części uchwały oraz porównanie części graficznej z częścią tekstową, które to naruszenie nie zostało poddane przez sąd pierwszej instancji analizie mimo ujawnienia wskazanych naruszeń także w skardze skarżących, winno skutkować stwierdzeniem przez sąd pierwszej instancji w oparciu o regulacje "art. 147 ust. 1" w zw. z art. 134 Ppsa niezgodności wskazanej uchwały z prawem.

II. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, wyrażające się w :

1. naruszeniu "art. 141 ust. 4" w zw. z art. 3 Ppsa, wyrażającym się w:

a) braku wskazania przez sąd pierwszej Instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku, które ustalenia poczynione przez Radę Gminy [...] na etapie postępowania zakończonego uchwaleniem kwestionowanej uchwały Nr [...], następnie wskazane w złożonej odpowiedzi na skargę zostały przyjęte przez sąd pierwszej instancji i uczynione podstawą wydanego rozstrzygnięcia, w konsekwencji ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji do przywołania jedynie ustaleń oraz stanowiska merytorycznego wskazanego przez Radę Gminy [...], bez jednoczesnego dokonania przez sąd oceny, czy poczynione przez Radę Gminy [...] ustalenia oraz zaprezentowane stanowisko merytoryczne, nawiązujące do wskazanych ustaleń, w szczególności stanowisko dotyczące:

- niemożności stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...]

- braku wystąpienia naruszeń trybu i zasad uchwalania wskazanego aktu planistycznego pozostają w ocenie sądu pierwszej instancji w stanie zgodności z obowiązującym prawem,

b) braku ujawnienia przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku całokształtu stanowisk stron przedstawionych w toku zawisłości postępowania II SA/Łd 162/17, w szczególności:

• brak ujawnienia przez sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia objętego zaskarżeniem wyroku stanowiska Rady Gminy [...] zaprezentowanego w toku zawisłości postępowania sygn. "II SA 162/17" (którego to postępowania zawisłość determinowana była postanowieniem NSA dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 53/17) odnoszącego się do istoty sprawy, w szczególności stanowiska odnoszącego się do:

- zarzutu braku załączenia do Uchwały Rady Gminy nr [...] kompletnej dokumentacji, przede wszystkim uporządkowanego zbioru map tworzących część graficzna Uchwały,

- zarzutu braku wskazania w załączniku nr 2 do Uchwały lokalizacji farm wiatrowych a następnie:

• brak ujawnienia przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku oceny merytorycznej sądu odnoszącej się do przedmiotowego stanowiska Rady Gminy [...], w szczególności oceny co do zgodności wskazanego stanowiska z prawem.

• brak ujawnienia przez sąd pierwszej instancji w treści uzasadnienia objętego zaskarżeniem wyroku stanowiska skarżących sformułowanego w toku zawisłości postępowania "II SA 162/17" (którego to postępowania zawisłość determinowana była postanowieniem NSA dnia 31 stycznia 2017 r., II OSK 53/17) stanowiska merytorycznego w szczególności:

- zarzutu dotyczącego braku czytelności oraz transparentności mapy przedłożonej w toku postępowania "II SA/Gd 162/17", stanowiącej część graficzną Uchwały Nr [...],

- zarzutu dotyczącego braku możliwości dokonania w oparciu o wskazaną mapę stanowiącą część graficzną Uchwały [...] ustaleń dotyczących lokalizacji terenu przeznaczonego pod lokalizację farm wiatrowych względem nieruchomości skarżących, w tym odległości wskazanego terenu od nieruchomości skarżących, a finalnie:

- zarzutu braku możliwości oparcia rozstrzygnięcia dotyczącego braku znajdowania się nieruchomości skarżących w granicach terenu przeznaczonego pod lokalizację farm i parków wiatrowych, w tym znajdowania się wskazanych nieruchomości w granicach stref ochronnych o mapę stanowiącą część graficzną Uchwały nr [...], w związku z jej nieczytelnością, a następnie:

• brak ujawnienia przez sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu objętego zaskarżeniem wyroku oceny merytorycznej sądu pierwszej instancji odnoszącej się do przedmiotowego stanowiska skarżących oceny co do zgodności wskazanego stanowiska z prawem sąd pierwszej instancji nie zamieszczając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny odnoszącej się do ustaleń oraz merytorycznego stanowiska Rady Gminy [...], a także nie ujawniając stanowiska stron postępowania zaprezentowanych w toku zawisłości sprawy II SA/Łd 162/17, odnoszących się do istoty sprawy "naruszył dekodowany z regulacji art. 141 ust. 4" Ppsa:

- obowiązek zamieszczenia w uzasadnieniu wyroku zwięzłego przedstawienie stanu sprawy, a więc, który to obowiązek obejmuje zgodnie z poglądami doktryny i judykatury nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem (art. 3 § 1 tej ustawy) - obowiązek przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowisk stron.

Mając na uwadze charakter sformułowanego niniejszej skardze kasacyjnej zarzutu w szczególności okoliczność, iż sformułowane zarzuty kasacyjne, oparte zostały na obydwu podstawach ujawnionych na kanwie "art. 174 ust. 1 pkt 1" oraz pkt 2 Ppsa na podstawie "art. 185 ust. 1" wspominanej powyżej ustawy, działający w imieniu skarżących kasacyjnie pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem wyroku WSA w Łodzi wydanego w sprawie II SA/Łd 162/17 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu temuż sądowi.

Ponadto na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego, wywołanego złożeniem niniejszej skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego w niniejszym postępowaniu wedle norm przepisanych (tj. przy uwzględnieniu stawek określonych w regulacji art. 18 ust. 1 pkt 2a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej starano się rozwinąć jej zarzuty, wspierając argumentację przywoływanymi przykładami zaczerpniętymi z judykatury, które miały dodatkowo uzasadniać trafność zaprezentowanych wywodów. W jej konkluzji wskazano, że zasadne jest żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku "w ramach instytucji orzeczenia kasatoryjnego dekodowanego z art. 185 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym".

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W dniu 7 września 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo "inkorporujące wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentu w trybie art. 106 ust. 3" w zw. z art. 193 Ppsa oraz wniosek o zawieszenie postępowania w trybie "art. 125 ust. 1 pkt 1" Ppsa, z uwagi na aspekt zawisłości przed WSA w Łodzi postępowania wywołanego skargą Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2012 r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]".

W dniu 12 września 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło uzupełnienie w/w pisma z dnia 7 września 2018 r., w którym skarżący podtrzymują w całej rozciągłości "inkorporowany w piśmie z 7 września br." wniosek o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie prowadzonej pod sygn. II OSK 631/18 do czasu rozstrzygnięcia sprawy II SA/Łd 844/17 w oparciu o regulację "art. 125 ust. 1 pkt 1" Ppsa.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie oświadczył, że podtrzymuje pisemny wniosek o zawieszenie postępowania toczącego się przed NSA w sprawie II OSK 631/18, dalej popierając skargę kasacyjną w całości wraz z zarzutami i wnioskami w niej zawartymi. Wyeksponował fakt nieczytelności symboli na załączniku graficznym nr 2 do przedmiotowej uchwały, a na pytanie Sądu wyjaśnił, że wynika to z nieczytelnej skali mapy. Wniósł o zasądzenie kosztów postępowania. Pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko prezentowane w zaskarżonym wyroku, a co zaś się tyczyło kwestii nieczytelności symboli i zastosowanej skali załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, to jego zdaniem skala mapy wynika z przepisów prawa.

Na rozprawie w dniu 3 października 2018 r. Sąd Naczelny postanowił oddalić wniosek skarżących kasacyjnie o zawieszenie postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, ponadto część z prezentowanych zarzutów została sporządzona wadliwie formalnie, uniemożliwiając w praktyce odniesienie się do nich. Przyjdzie wytknąć autorowi skargi kasacyjnej oczywisty błąd w domaganiu się w jej konkluzji uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie "art. 185 Upzp". Upzp zawiera 89 artykułów, dodatkowo to nie na podstawie przepisów tej ustawy orzeka Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, prawdopodobnie jej autorowi chodziło o przepis Ppsa, nie wypada jednak popełniać takich omyłek profesjonalnemu pełnomocnikowi trudniącemu się zawodowo reprezentowaniem interesów innych osób. Nie jest to jedyna omyłka formalna – np. powoływano się w skardze kasacyjnej na sprawę oznaczoną "II SA/Gd 162/17" (s. 7 skargi kasacyjnej), co dowodzić może niestaranności w jej sporządzeniu.

A. Wniosek skarżących kasacyjnie o zawieszenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie. Był on argumentowany tym, że przed WSA w Łodzi toczy się postępowanie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2012 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Rzecz jednak w tym, że jak wynika z powszechnie dostępnego systemu informatycznego sądownictwa administracyjnego WSA w Łodzi rzeczone postępowanie zawiesił postanowieniem z dnia 25 maja 2018 r., II SA/Łd 844/17, powołując się na prowadzone przed Naczelnym Sądem Administracyjnym przedmiotowe postępowanie. Obecny w trakcie rozprawy pełnomocnik Gminy [...] wyjaśnił, że WSA w Łodzi zawiesił swoje postępowanie na zgodny wniosek stron i wedle jego wiedzy, żadna z nich nie składała zażalenia, a związku z tym wnosił o to, aby nie uwzględnić wniosku skarżących kasacyjnie o zawieszenie postępowania. W ocenie Sądu wniosek skarżących kasacyjnie o zawieszenie postępowania argumentowany tym, że rozstrzygnięcie postępowania ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] będzie miało wpływ na kierunek rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jest chybiony, albowiem nie zachodzi w tym wypadku sytuacja ujęta przepisem art. 125 § 1 pkt 1 Ppsa (nie zaś jak w skardze kasacyjnej wskazywano – "art. 125 ust. 1 pkt 1" Ppsa), a prawomocny wynik sprawy zawisłej przed WSA w Łodzi ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] października 2012 r. w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium, nie warunkuje wyniku sprawy II OSK 631/18. Dodatkowo, należy wziąć pod uwagę, że postępowanie w sprawie II SA/Łd 844/17 zostało zawieszone, właśnie z uwagi na zawisłą sprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Gdyby zatem uwzględnić wniosek skarżących kasacyjnie, oba postępowania byłyby zawieszone, a argumentacja sądów w tych sprawach w zakresie przyczyn zawieszenia wskazywałaby na to drugie z nich. Nie jest zatem celowe zawieszenie postępowania w przedmiotowej sprawie, co prowadziło do oddalenia wniosku skarżących kasacyjnie z dnia 7 września 2018 r.

B. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia "art. 141 ust. 4" w zw. z art. 3 Ppsa, sprowadzający się do "braku ujawnienia przez sąd pierwszej instancji całokształtu stanowisk stron przedstawionych w toku zawisłości postępowania II SA/Łd 162/17", "braku ujawnienia w uzasadnieniu oceny merytorycznej sądu pierwszej instancji odnoszącej się do stanowiska Rady Gminy [...]", czy też "braku ujawnienia w uzasadnieniu oceny merytorycznej sądu pierwszej instancji odnoszącej się do stanowiska skarżących". Zarzut powyższy w petitum skargi kasacyjnej został sformułowany częściowo wadliwie formalnie, bowiem artykuły z Ppsa nie dzielą się na ustępy, jakby to wynikało ze skrótowego oznaczenia użytego przez autora skargi kasacyjnej, a na paragrafy (z tych samych powodów wadliwie w skardze kasacyjnej jej autor powoływał się na "art. 174 ust. 1 pkt 1" i "art. 147 ust. 1" Ppsa). Z motywów skargi kasacyjnej wynika zatem wniosek, że zarzut ten należy rozumieć jako podniesiony przez skarżących zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 Ppsa. Tak rozumianego zarzutu nie można podzielić.

Zdaniem Sądu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżący kasacyjnie nie uzasadnili w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Należy wszak mieć na względzie, że tylko w sytuacji, gdyby doszło do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, taka podstawa kasacyjna mogłaby być uznana za usprawiedliwioną (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Tymczasem skarżący kasacyjnie stawiając zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w istocie zarzucają sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisów prawa materialnego, lakoniczne – w ich przekonaniu – uzasadnienie oznaczonych kwestii czy też brak ustosunkowania się do określonych zagadnień podnoszonych w skardze.

Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżący kasacyjnie polemizują z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi skuteczności powyżej wskazanego zarzutu.

WSA w Łodzi w zaskarżonym wyroku przywołał zwięźle stan faktyczny sprawy, w tym aspekcie oczekiwanie przez skarżących kasacyjnie, aby ujawnić w uzasadnieniu wyroku "całokształtu stanowisk stron" rozmija się z ustawowym wymogiem, aby ten element wyroku był zwięzły. Nie od rzeczy będzie zauważenie, iż sąd wojewódzki zasadnie wskazał na okoliczność, wedle której w toku postępowania zapadło postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2017 r. uchylające postanowienie WSA w Łodzi w przedmiocie odrzucenia skargi A.F. i J.M., zasadnie także zrekapitulowano wytyczne postanowienia II OSK 53/17, którymi sąd pierwszej instancji był związany. Przywołano także na s. 1 i n. zarzuty skarżących oraz stanowisko Rady Gminy [...], który to organ wnosił o oddalenie skargi. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa w aspekcie "zarzutu braku załączenia do uchwały Rady Gminy [...] nr [...] kompletnej dokumentacji", w zakresie załączników mapowych. W tej kwestii w uzasadnieniu wyroku wyraźnie wskazano na s. 7, że na żądanie sądu pierwszej instancji brak ten, uprzednio istotnie występujący, został uzupełniony.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do reguły odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Stwierdzić przy tym trzeba, że wymóg dotyczący zwięzłego przedstawienia zarzutów podniesionych w skardze nie nakłada na sąd pierwszej instancji obowiązku szczegółowego odnoszenia się do wszystkich wymienionych w skardze zarzutów, a jedynie do tych, które miały znaczenie dla sprawy. W ocenie Sądu drugiej instancji zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa w stopniu nakazującym przyjąć, że ta podstawa kasacyjna jest usprawiedliwiona.

C. Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 4, w zw. z art. 10 ust. 2 Upzp (w skardze kasacyjnej powołano błędnie publikator tej ustawy, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, co wynika także z jej podstawy prawnej, obowiązywał tekst jednolity Upzp zamieszczony w Dz. U. z 2012 r., poz. 647), w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3, w zw. z § 7 pkt 1d oraz 1e, pkt 2-5 rozp. MI z 2004, w zw. z art. 101 ust. 1 Usg, w zw. z "art. 147 ust. 1" w zw. z art. 151 Ppsa. Autor skargi kasacyjnej konstruując powyższą podstawę kasacyjną wskazał, że czyni to "na kanwie art. 174 ust. 1 pkt 1" Ppsa, choć art. 174 Ppsa nie dzieli się na ustępy, a jedynie na punkty, co nakazuje przyjąć, że chodzi o podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 Ppsa, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono, o którą z tych dwóch postaci naruszenia prawa materialnego chodzi. Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie, powierzenie obowiązku sporządzenia powyższego środka odwoławczego fachowemu pełnomocnikowi, co wynika z tzw. przymusu radcowsko-adwokackiego, ma gwarantować należyty poziom wniesionej skargi kasacyjnej. Zastępowanie strony w zakresie formułowania i uzasadniania zarzutów skargi kasacyjnej nie leży natomiast w gestii Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przepisy art. 151 i art. 147 § 1 Ppsa nie są przepisami prawa materialnego, ale procesowego, odnosząc się do form orzekania przez sąd administracyjny. Pierwszy z nich stanowi jedynie o tym, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Z treści drugiego z nich wynika, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Oba te przepisy mają charakter tzw. wynikowy, nie mogąc stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Sąd wojewódzki nie mógł łącznie naruszyć przepisów art. 151 i art. 147 § 1 Ppsa, skoro skargę oddalił. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 Ppsa składa się z hipotezy, zgodnie z którą "... w razie nieuwzględnienia skargi..." oraz dyspozycji głoszącej, że "...sąd skargę oddala". Zatem warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., I OSK 2257/18, LEX nr 2495699). W przypadku oddalenia skargi na uchwałę rady gminy, można by zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdyby sąd ten uznał, że należy uwzględnić skargę jako uzasadnioną, a mimo to oddalił skargę. Jeśli zatem z zaskarżonego wyroku wynika, że sąd wojewódzki nie uwzględnił skargi, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przezeń normy prawnej.

Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 147 § 1 Ppsa, to przepisu tego WSA w Łodzi nie stosował, skoro skargę oddalił. Zarzut jego naruszenia o tyle byłby uzasadniony, gdyby były zasadne zarzuty naruszenia innych przepisów, które winny prowadzić do uwzględnienia skargi, nie zaś do jej oddalenia.

D. Przepis art. 10 ust. 4, który miał naruszyć sąd pierwszej instancji, stanowi wyłącznie delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego do Upzp, stanowiąc iż "Minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu studium w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych". Korzystając z tej delegacji wydane zostało rozp. MI z 2004. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono na czym miałoby polegać naruszenie powyższego przepisu i w jaki to sposób sąd wojewódzki miał uchybić cyt. przepisowi.

E. Nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 Upzp, przy braku określenia także formy jego naruszenia. Art. 10 ust. 2 Upzp dzieli się na szereg punktów, w których określono w szczególności elementy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z cyt. art. 10 ust. 2 Upzp w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania inkryminowanej uchwały "W studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary szczególnego zagrożenia powodzią oraz obszary osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412, z późn. zm.); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Warunkiem dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało. W tym zatem aspekcie, skoro autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 10 ust. 2 Upzp stanowi unormowanie o rozbudowanej strukturze i nie wyłuszczył w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, którego (których) z przepisów tam ujętych dotyczy podstawa kasacyjna, to wniesiony środek odwoławczy w tym aspekcie nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli.

F. Z przywołanego w podstawie kasacyjnej przepisu art. 101 ust. 1 Usg, w brzmieniu mającym odniesienie do zaskarżonej uchwały, wynikało, że "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, w jaki sposób WSA w Łodzi rozpoznając skargę J.M. i A.F., miałby cyt. art. 101 ust. 1 Usg naruszyć, to zaś wiedzie do wniosku o bezzasadności takiego zarzutu kasacyjnego.

G. Przywołane w podstawach skargi kasacyjnej przepisy rozp. MI z 2004 stanowią odpowiednio, że:

- " Projekt studium powinien zawierać:... rysunek przedstawiający w formie graficznej ustalenia, określające kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, a także granice obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy" (§ 4 ust. 1 pkt 3),

- "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania oznaczeń, nazewnictwa i standardów przy sporządzaniu rysunku projektu studium: 1) rysunek projektu studium powinien zawierać:...

d) określenie granic obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, a także symbole literowe i numery wyróżniające je spośród innych obszarów,

e) objaśnienia wszystkich użytych na rysunku projektu studium oznaczeń i symboli",

2) granice obszarów, o których mowa w pkt 1, określa się na rysunku projektu studium w sposób dostosowany do skali mapy, na której jest sporządzony;

3) przy sporządzaniu rysunku projektu studium należy używać oznaczeń, nazewnictwa i standardów umożliwiających jednoznaczne powiązanie części tekstowej projektu studium z rysunkiem projektu studium;

4) barwne oznaczenia graficzne i literowe, a także symbole i nazewnictwo na rysunku projektu studium należy stosować w sposób umożliwiający porównanie ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z projektami planów miejscowych, sporządzanych z ustaleniami studium;

5) oznaczenia graficzne na rysunku projektu studium należy stosować w sposób przejrzysty, zapewniający jego czytelność, w tym czytelność mapy, na której jest on sporządzony" (§ 7 pkt 1 lit. d i e, pkt 2-5).

Podnosząc zarzuty powyższych przepisów rozp. MI z 2004, w skardze kasacyjnej wywodzono, że mapa stanowiąca część graficzną zaskarżonej uchwały nie spełniać miała tam zawartych wymogów, w tym położenia i odległości nieruchomości skarżących od granic terenów farm wiatrowych, w tym stref ochronnych, nie zawierała czytelnych oznaczeń, co uniemożliwiać miało sądowi pierwszej instancji jak i stronom, identyfikację lokalizacji nieruchomości skarżących, względem terenu przeznaczonego na lokalizacje farm wiatrowych. Tak rozumiane zarzuty są chybione.

Umknęło uwadze skarżących, że zaskarżona uchwała była podjętą nie tyle w sprawie uchwalenia, ile zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w tym zaś przypadku znajdowało zastosowanie odesłanie z mocy § 8 rozp. MI z 2004, zgodnie z nim: "Przepisy niniejszego rozporządzenia stosuje się również do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie objętym zmianą" (ust. 1), "Projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany" (ust. 2), "Ujednolicona forma projektu studium, o której mowa w ust. 2, stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy" (ust. 3). W judykaturze wskazuje się ponadto, iż "fakt, że ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały w przedmiocie zmiany studium nie oznacza, że uchwała zmieniająca studium w istocie rzeczy stanowi akt ponownego uchwalenia całego studium. Cały czas, jak wynika z § 8 ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 18, poz. 1233), mamy bowiem do czynienia z projektem zmiany studium, przedstawianym dla lepszej czytelności dokonywanych zmian w formie ujednoliconego projektu studium, w którym dokonuje się wyróżnienia projektowanych zmian" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 265/15, LEX nr 2277237). Nie zmienia to w istocie oceny zarzutów kasacyjnych jako subiektywnych i nietrafnych.

Wbrew wywodom przywoływanym w skardze mapa, stanowiąca załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały (załącznik nr 2) zawiera oznaczenia graficzne i literowe oraz symbole, które pozwalają powiązać i porównać część graficzną i tekstową tej uchwały w taki sposób, aby ustalić wzajemne położenie nieruchomości skarżących względem terenów przeznaczonych w zmienianym Studium pod planowane parki wiatrowe i ich strefy ochronne, także w kontekście oceny naruszeń interesu prawnego skarżących. Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego w istocie kwestionują ustalenia faktyczne sądu a quo, odnośnie lokalizacji nieruchomości skarżących względem terenów planowanych parków wiatrowych i ich stref ochronnych, nie czynią tego jednak prawidłowo, skoro formułują zarzuty natury prawa materialnego, dodatkowo nie są one skonkretyzowane. Braku orientacji w treści studium w kontekście jej załącznika graficznego i utrudnienia stron w tym zakresie, przeczy kolejny zarzut skarżących kasacyjnie odnośnie wyznaczenia stref ochronnych elektrowni wiatrowych w pobliżu granic z innymi gminami i w sposób oddziaływujący na tereny tych innych gmin, szczegółowo wyeksplikowanych w motywach skargi kasacyjnej. Trudno przyjąć, że słuszne mają być zarzuty utrudniające czynienie ustaleń odnośnie zlokalizowania tak nieruchomości skarżących, jak i terenów parków wiatrowych i ich stref ochronnych, skoro nie przeszkadzało to w skardze kasacyjnej skonstruować zarzuty jak w pkt. II. 1. 2. jej petitum.

Podnoszenie – w kontekście sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów istotnych trudności w określeniu dokładnych odległości nieruchomości skarżących od granic terenów przeznaczonych na parki wiatrowe i ich strefy ochronne – na rozprawie przez pełnomocnika skarżących kasacyjnie zarzutu odnośnie nieczytelnej skali planu, uznać wypadnie za chybione. Z § 5 ust. 1 rozp. MI z 2004 wynika, że projekt rysunku studium sporządza się na kopii mapy topograficznej, pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, lub na kopii wojskowej mapy topograficznej w skali od 1:5.000 do 1:25.000. Powyższy przepis z mocy § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia ma odpowiednie zastosowanie do projektu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z załącznika graficznego Nr 2 do zaskarżonej uchwały wynika, że zastosowano na tym rysunku skalę 1:10 000, zatem dopuszczalną prawem. Trafnie przeto w trakcie rozprawy pełnomocnik Gminy [...] powyższy zarzut uznał za chybiony.

Nie są zasadne zarzuty odnoszące się do braku załącznika graficznego do zaskarżonej uchwały, czy też braku umiejscowienia w nim terenów parków wiatrowych i ich stref ochronnych. Jak to przytoczył w motywach swego wyroku WSA w Łodzi akta sprawy zostały uzupełnione o część graficzną zaskarżonej uchwały. Na mapie sporządzonej w skali 1 : 10 000, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, oznaczono tereny lokalizacji farm wiatrowych poprzez umieszczenie na niej symboli w postaci fioletowych okręgów ze znakiem "x" w ich centralnej części. Ponadto, w treści Studium w rozdz. II.7.1. pt. "Kierunki rozwoju infrastruktury i komunikacji. Tereny farm i parków wiatrowych" wskazano na możliwość realizacji inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej (elektrownie wiatrowe itp.), przy czym ich uciążliwość określono jako ograniczoną do granic terenu. Poziom hałasu w strefie (do 450 m) określono jako przekraczający 40 dB. W tej strefie zakazano lokalizacji inwestycji i zabudowy wymagającej poziomu hałasu do 40 dB tj. zabudowy mieszkaniowej i wymagającej stałego pobytu ludzi. Te ustalenia sądu wojewódzkiego nie zostały skuteczne podważone w skardze kasacyjnej.

H. Nie mógł także odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, w zw. z art. 28 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 4, w zw. z art. 12 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 i 3 rozp. MI z 2004 w zw. z art. 134 w zw. z "art. 147 ust. 1" Ppsa. Formułując taki zarzut skarżący kasacyjnie wywodzą o braku poddania analizie, w ramach posiadanego zakresu kognicji "dekodowanego z art. 134 Ppsa" zaistniałych kwalifikowanych naruszeń zasad uchwalania przedmiotowej uchwały, wyrażającego się w wyznaczeniu w niej obszarów przewidzianych do rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 Kw, emitujących hałas, wykraczający poza granice Gminy [...].

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że art. 134 Ppsa dzieli się na dwa paragrafy, brak jednoznaczności w sprecyzowaniu przepisu, o który chodzi autorowi skargi kasacyjnej, nie pozwala odnieść się do tak skonstruowanego zarzutu. Co się tyczy zarzutu dotyczącego kwestii naruszeń zasad uchwalania przedmiotowej uchwały, wyrażającego się w wyznaczeniu w niej obszarów przewidzianych do rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy powyżej 100 Kw, emitujących hałas, wykraczający poza granice Gminy [...], to problematykę ujmowania takich obszarów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa przepis art. 10 ust. 2a Upzp, naruszenia wszakże tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podniesiono. Zatem tego aspektu Studium Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany zarzutami skargi kasacyjnej, skontrolować nie może. Podzielić przy tym wypadnie to stanowisko judykatywy, którym podkreśla się, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 Usg (a taki charakter miał środek wniesiony do sądu wojewódzkiego przez skarżących – uwaga Sądu) orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 Usg, sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 Usg, gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 Usg, której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu. W efekcie skarga taka staje się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 Usg (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., II OSK 117/13, (w:) CBOSA. nsa.gov.pl). Skoro interes prawny skarżących w zakwestionowaniu przedmiotowej uchwały w przedmiocie zmiany Studium związany był z enumeratywnie wskazanymi nieruchomościami na obszarze Gminy [...], to zagadnienie wpływu ustaleń przedmiotowej uchwały na obszarze położone poza terytorium tej gminy, nie wiąże się z interesem prawnym skarżących.

Powyższe okoliczności czynią brak przesłanek do rozważania przez Sąd w granicach tej sprawy trafności zarzutu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp. O nietrafności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 4 Upzp wskazywano już w pkt E niniejszego uzasadnienia. Zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 i art. 12 Upzp nie poddaje się kontroli, jako dotyczący unormowań wewnętrznie rozbudowanych, z powodów wyłuszczonych także w pkt E niniejszego uzasadnienia. O przyczynach nietrafności zarzutu naruszenia art. 10 ust. 4 Upzp wskazano w pkt D niniejszego uzasadnienia. Nie jest trafny zarzut naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 rozp. MI z 2004, skoro zaskarżona uchwała zawiera część, przedstawioną w formie tekstowej i graficznej, określającą uwarunkowania, o których mowa w art. 10 ust. 1 Upzp. Pamiętać przy tym należy, że przepis § 4 ust. 1 rozp. MI z 2004 stosować należało w tym przypadku wyłącznie w zakresie objętym zmianą (por. uwagi zawarte w pkt G niniejszego uzasadnienia). Zaskarżona uchwała posiada część graficzną, co jak to już w pkt G niniejszego uzasadnienia wywiedziono – skutkuje nietrafnością zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 3 rozp. MI z 2004.

I Skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się być oparte na nieusprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

J. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa, uwzględniając koszty zastępstwa procesowego organu.