Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 624/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 2 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 51/21 w sprawie ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 2 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 sierpnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. IV SA/Wa 51/21 po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 2 września 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że GDOŚ w decyzji nr [...] z 2 września 2021 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 127 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 127 ust. 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.; dalej: ustawa ocenowa, u.u.i.ś.), po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia Towarzystwa Ochrony Przyrody (dalej: Stowarzyszenie, skarżący) od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (dalej: RDOŚ, organ I instancji) z 21 maja 2019 r. nr [...], orzekającej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa [...] według wariantu inwestycyjnego" (dalej: inwestycja, przedsięwzięcie), uchylił decyzję RDOŚ i orzekł w zakresie pkt 1.2.17, 1.2.18, 1.2.27, 1.3.3, 1.3.5, 1.3.9 oraz załącznika do decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 29 listopada 2017 r. [...] S.A. w W. (dalej: wnioskodawca, inwestor) wystąpiła do RDOŚ o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia. Z wniosku wynikało, że przedsięwzięcie mieści się w kategorii wskazanej w art. 75 ust. 6 ustawy ocenowej, a więc realizowane w części na terenie zamkniętym, w przypadku którego decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla całego zamierzenia inwestycyjnego wydaje regionalny dyrektor ochrony środowiska. Natomiast rodzaj, parametry techniczne oraz zasięg potencjalnego oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia zaliczały go do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 2 pkt 2, w zw. z § 3 ust. 1 pkt 58, § 3 ust. 1 pkt 60 oraz § 3 ust. 1 pkt 34 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, dalej: rozporządzenie).

Uzyskana przez organ I instancji od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Dworze Mazowieckim (dalej: PPIS) opinia z 23 stycznia 2018r. potwierdziła konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia, określając jednocześnie zakres raportu. Natomiast opinia Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor PGWWP) z 7 marca 2018 r. wskazywała na brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, przy jednoczesnym zaznaczeniu konieczności uwzględnienia przez inwestora warunków i wymagań dotyczących realizacji i eksploatacji planowanego zamierzenia oraz ochrony środowiska.

W związku z tymi opiniami RDOŚ wydał 14 marca 2018 r. postanowienie nr [...], którym nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia oraz ustalił zakres niezbędnego do wykonania raportu na zgodny z treścią art. 66 ustawy ocenowej, a także określił elementy wymagające szczegółowej analizy. Następnie 27 kwietnia 2018 r. RDOŚ wydał postanowienie [...], którym zawiesił postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. przedsięwzięcia, do czasu przedłożenia przez inwestora raportu.

Wnioskiem z 15 stycznia 2019 r. Stowarzyszenie zwróciło się o dopuszczenie organizacji społecznej do niniejszego postępowania administracyjnego w charakterze uczestnika na prawach strony. Po analizie przedłożonego wniosku, RDOŚ stwierdził, że spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do uczestniczenia przez Stowarzyszenia w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

W decyzji z 21 maja 2019 r. RDOŚ w Warszawie ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia oraz określił warunki i wymagania, jakie inwestor musi spełnić przy jego realizacji. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w raporcie przedstawiono wariant inwestycyjny, polegający na kompleksowej budowie [...] wraz z przebudową układu drogowego oraz wariant alternatywny, polegający na budowie [...] o ograniczonym zakresie [...] wraz z przebudową układu drogowego, a także opisano skutki ewentualnej rezygnacji z realizacji przedsięwzięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosło z zachowaniem terminu Stowarzyszenie, wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu przedstawiono zarzuty wydania decyzji na podstawie raportu niespełniającego istotnych wymogów dla tego typu dokumentu, określonych w art. 66 ustawy ocenowej, w szczególności art. 66 ust. 6 oraz art. 66 ust. 1 pkt 16, a ponadto z naruszeniem art. 80 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, gdyż w trakcie oceny, jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie zweryfikowano ustaleń tego raportu w zakresie wpływu omawianego przedsięwzięcia na wody powierzchniowe (JCWP) i podziemne (JCWPd). Ponadto podniesiono, że uzasadnienie nie spełnia wymogu art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.b tiret pierwsze ustawy ocenowej, ponieważ RDOŚ nie wyjaśnił w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie, w szczególności dotyczące ochrony fauny w trakcie realizacji (budowy) i eksploatacji (użytkowania) planowanej [...] wraz ze [...]. Decyzji zarzucono także naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.a ustawy ocenowej, gdyż pkt I.1.1. sentencji, jak również jej załącznik pt. "Charakterystyka przedsięwzięcia" nie podaje dokładnej lokalizacji planowanej [...], w szczególności nie zostały wymienione miejscowości w których linia ta będzie przebiegać, ograniczając się tylko do wskazania przynależności administracyjnej terenu przedsięwzięcia na poziomie gmin. Podniesiono także naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy z 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 1722) przez pominięcie przez RDOŚ stanowiska Dyrektora PGWWP przedstawionego w piśmie z 7 marca 2018 r., co doprowadziło do nierozpoznania w trakcie postepowania istotnych, prognozowanych oddziaływań skumulowanych (w tym także na obszary sieci Natura 2000) dla przedmiotowego przedsięwzięcia, np. przewidywanego przedłużenia tej linii [...] aż do P.

Ponadto Stowarzyszenie zarzuciło, że podanie do publicznej wiadomości informacji o podejmowanych przez RDOŚ czynnościach (np. o wszczęciu postępowania na, o udziale społeczeństwa oraz o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowanych) były dokonywane z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 11 lit.d ustawy ocenowej. GDOŚ zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem do uzupełnienia dokumentacji dotyczącej planowanego przedsięwzięcia.

GDOŚ w decyzji znak [...] z 2 września 2021 r., wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 127 § 2 k.p.a., w zw. z art. 127 ust. 3 ustawy ocenowej, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia od decyzji RDOŚ z 21 maja 2019 r. nr [...], orzekającej o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Budowa [...] według wariantu inwestycyjnego", uchylił decyzję RDOŚ i orzekł w zakresie pkt 1.2.17, 1.2.18, 1.2.27, 1.3.3, 1.3.5, 1.3.9 oraz załącznika do decyzji, a w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Stowarzyszenie złożyło na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

1. art. 33 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8 ustawy ocenowej, gdyż po uzupełnieniu na etapie postępowania odwoławczego przez inwestora 29 kwietnia 2019 r. raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, dokument ten nie został wyłożony przez GDOŚ na okres 30 dni do publicznego wglądu celem przeprowadzenia udziału społeczeństwa;

2. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż istotnie zreformowane przez GDOŚ w trakcie postępowania odwoławczego – na podstawie ww. raportu – środowiskowe uwarunkowania, dotyczące przedsięwzięcia nie zostały w trakcie postępowania odwoławczego, przeprowadzonego przez GDOŚ zaopiniowane przez inspekcję sanitarną, zgodnie z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej;

3. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z:

– art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b ustawy ocenowej, gdyż GDOŚ nie zauważył, że ustalone w toku postępowania przed RDOŚ środowiskowe uwarunkowania nie zawierają koniecznych wskazań do ochrony zabytków w fazie realizacji i eksploatacji planowanej [...];

– art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej, ponieważ błędnie rozpatrzono stan faktyczny dotyczący prognozowanych przedsięwzięć powiązanych z omawianym, jak również oddziaływań skumulowanych, pochodzących z tych przedsięwzięć;

– art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.c, gdyż GDOŚ zaakceptował błędnie ułomne uzasadnienie decyzji organu I instancji, sporządzone w zakresie uzasadnienia stanowisku o braku potrzeby przeprowadzenia powtórnej oceny oddziaływania na środowisko;

4. art. 105 § 1 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż utrzymano w mocy niektóre środowiskowe uwarunkowania ustalone przez RDOŚ w Warszawie podlegające uchyleniu, zaś następnie umorzeniu z powodu, że zostały one wydane bez podstawy prawnej;

5. art. 138 § 2 k.p.a. (przez jego niezastosowanie) oraz art. 15 k.p.a., ponieważ znaczny zakres reformacji dokonanej przez GDOŚ w ustaleniach środowiskowych, po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego polegającego na rozpatrzeniu raportu uzupełnionego 29 kwietnia 2019 r. oraz wyjaśnień uzyskanych od inwestora narusza kardynalną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w okolicznościach gdy w omawianej sprawie nie mają zastosowania przepisy art. 136 § 2 i 3 k.p.a.;

Wobec decyzji RDOŚ zostały podniesione zarzuty naruszenia:

1. art. 107 § 3 k.p.a., bowiem jej uzasadnienie nie spełnia obligatoryjnego wymogu, o którym jest mowa w art. 85 ust. 2 pkt 1 lit.b, tiret drugi ustawy ocenowej, na skutek braku odniesienia się organu do postulatów wykonania kompensacji przyrodniczej, dedykowanej dziuplakom (ptakom gniazdującym w dziuplach) oraz nietoperzom - co potwierdził sam GDOŚ w treści własnej decyzji;

2. art. 77 § 1 k.p.a. przez wydanie jej na podstawie raportu nie spełniającego wymogu omówienia skutków likwidacji omawianego przedsięwzięcia, wskazanego w art. 66 ust. 1 pkt 16 ustawy ocenowej, co także potwierdził organ II instancji w swojej decyzji;

3. art. 107 § 3 k.p.a. przez zbyt ogólne uzasadnienie nałożonych ustaleń środowiskowych i zbyt ogólną charakterystykę omawianego przedsięwzięcia, zamieszczoną w załączniku do tej decyzji, uchylonym następnie w całości przez GDOŚ w trakcie postępowania odwoławczego;

4. wydanie decyzji w warunkach nieważności decyzji określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. nałożenia na inwestora obowiązków wynikających wprost z przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Sąd I instancji oddalając skargę Stowarzyszenia w uzasadnieniu wyroku wskazał, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 5, 6, 7, 8 ustawy ocenowej. Uzupełnienie postępowania dowodowego przez organ II instancji nie zawsze wiąże się z koniecznością powtórnego podawania do publicznej wiadomości informacji określonych w art. 33 ust. 1 pkt 5, 6 , 7 i 8 ustawy ocenowej. Oznacza to, że ewentualne naruszenie zasad postępowania musi podlegać ocenie, pod kątem ustalenia, czy owe naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tzn., czy w konkretnej sprawie możliwość zapewnienia społeczeństwu udziału w postępowaniu rzeczywiście nie została zapewniona.

W przedmiotowej sprawie udział społeczeństwa w postępowaniu środowiskowym nie został naruszony. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, który wskazywał na niewielki zakres uzupełnień materiału dowodowego. Skarżący nie podał również, jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało ewentualne uchybienie na wynik sprawy. Uzupełnienie materiału dowodowego nie polegało przy tym na sporządzeniu uzupełnienia raportu jak twierdzi skarżący, ale uzyskaniu wyjaśnień od inwestora. Ewentualne uchybienia w tym zakresie nie ograniczały uprawnień skarżącego, który występował w postępowaniu jako strona, a więc w oparciu o swój interes prawny. Natomiast udział lokalnej społeczności (udział społeczeństwa) w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym nie wymaga legitymowania się zarówno interesem faktycznym, jak i prawnym.

Zdaniem Sądu I instancji, nietrafny jest zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt. 2 ustawy ocenowej. Strona upatrywała naruszenia tego przepisu przez wydanie decyzji w warunkach kwalifikujących postępowanie do wznowienia z uwagi na brak opinii inspekcji sanitarnej po uzupełnieniu raportu w toku postępowania odwoławczego (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej w zw. z art. 106 § 1 k.p.a.). Według Sądu I instancji, uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może wiązać się z koniecznością ponownego pozyskania opinii organów współdziałających, ale dotyczy to sytuacji, w których raport zostaje uzupełniony w zakresie, w jakim może to mieć wpływ na treść opinii. W przedmiotowej sprawie trafnie GDOŚ wskazał że wyjaśnienia inwestora (a nie uzupełnienie raportu) na etapie postępowania odwoławczego nie wiązało się z kwestiami podlegającymi kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Dodatkowe informacje od inwestora nie wiązały się ze zmianą lokalizacji inwestycji, zmianą parametrów technicznych i technologicznych, ani zmianą dotyczącą zasięgu oddziaływania, a dotyczyło jedynie uszczegółowienia informacji zawartych w raporcie np. o nachyleniu i wysokości skarp nasypów oraz skarp rowów odwodnieniowych na poszczególnych odcinkach projektowanej [...], konieczności wykonania szczeliny pomiędzy powierzchnią [...] a [...], co umożliwi swobodne przemieszczanie się płazów czy zaktualizowaniu na załącznikach graficznych granic obszaru Natura 2000 [...]. Kwestie te leżały poza kompetencjami Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Nowym Dworze Mazowieckim, który w toku postępowania pierwszoinstancyjnego prowadzonego przez RDOŚ pozytywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia oraz wskazał uwagi co do jego realizacji. Organ odwoławczy nie ma obowiązku powtarzania wszystkich czynności dokonanych przez organ I instancji, składających się na postępowanie wyjaśniające, jeżeli czynności te uznaje za przeprowadzone prawidłowo i w sposób procesowo poprawny. Z uwagi na powyższe okoliczności GDOŚ nie występując ponownie o opinię do właściwych organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie naruszył art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej.

W ocenie Sądu, niezasadny był również zarzut naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżące stowarzyszenie nie uzasadniło szerzej tego zarzutu. W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uzupełnił materiał dowodowy, następnie dokonał poprawnej oceny całości materiału dowodowego, zgromadzonego zarówno w toku postępowania w obu instancjach.

Podnoszona kwestia związana z ochroną zabytków tj. zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, ustawy ocenowej również nie zasługiwała na uwzględnienie. Z raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że nie występuje kolizja projektowanego układu [...] z obiektami wpisanymi do gminnej ewidencji zabytków czy też do rejestru zabytków, ani wojewódzkiej ewidencji zabytków. Do ewidencji ani też rejestru zabytków natomiast nie jest wpisana [...] w rejonie skrzyżowania ulic [...], gdzie planowane jest skrzyżowanie [...]. Skarżący nie uzasadnił, na czym polegać ma naruszenie art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b, ustawy ocenowej.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadny był także zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności - art. 138 § 2 k.p.a. (przez jego niezastosowanie) oraz art. 15 k.p.a.

Oceniając zakres przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego przez organ II instancji oraz zakres zmian decyzji I instancyjnej w ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Zaskarżona decyzja nie zmienia istoty decyzji pierwszoinstancyjnej, która polega na udzieleniu zgody na realizację określonego we wniosku przedsięwzięcia, a jedynie doprecyzowuje warunki na jakich zostaje ta zgoda udzielona i eliminuje wadliwą treść decyzji pierwszoinstancyjnej. Zakres postępowania dowodowego przedsiębranego przez GDOŚ mieści się w pojęciu "uzupełniającego postępowania dowodowego". Obowiązkiem organu II instancji była analiza zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wniosku o wydanie decyzji, raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i wyjaśnień inwestora, zaskarżonej decyzji oraz wniesionych odwołań, a jednocześnie rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych. W przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego organ odwoławczy – mógł i powinien – to zrobić.

Wbrew stanowisko skarżącego nie doszło do naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wz. z art. 82 ust. 2 pkt 2 ustawy ocenowej.

W skardze kasacyjnej Towarzystwo Ochrony Przyrody (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowane przez adw. K. P. zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucono, że został wydany z naruszeniem przez Sąd I instancji następujących przepisów postępowania oraz wskazanych w pkt 2 zarzutów tej skargi przepisów prawa materialnego (skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach):

1) art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 137) - przez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem;

2) art. 3 pkt. 1 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: - Dz.U. z 2021r., poz. 710, ze zm.) - przez jego błędną wykładnię oraz art. 7 pkt 1 tej ustawy - przez jego błędne zastosowanie w sprawie, w powiązaniu z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, ustawy z 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: - Dz.U. z 2021r., poz. 247, ze zm., dalej: ustawa ocenowa) - gdyż Sąd I instancji błędnie uznał, że [...] położona w N. w okolicy [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] i kolidująca z planowanym przedsięwzięciem, będąca zarazem — zgodnie z raportem o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - nieruchomością stanowiącą świadectwo minionej epoki, której zachowanie leży w interesie społecznym – nie jest zabytkiem, tylko dlatego, że nie znajduje się w rejestrze zabytków, o którym mowa w art. 7 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Skutkowało to usankcjonowaniem w zaskarżonym wyroku istotnej wady ustalonych środowiskowych uwarunkowań, które zgodnie z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b, ustawy o cenowej, powinny uwzględniać również kwestię ochrony zabytków w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, p.p.s.a. - przez jego brak zastosowania oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie, w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. i art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy o cenowej

- gdyż pomimo zaistnienia przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego - Sąd I instancji nie uchylił zaskarżonej decyzji GDOŚ z 2 września 2020r., wydanej po uzupełnieniu w trakcie postępowania odwoławczego raportu - bez zasięgnięcia opinii właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Stało się tak w okolicznościach, gdy dokonana przez GDOŚ reformacja I - instancyjnych środowiskowych uwarunkowań oraz uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko - wbrew temu co ustalił WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - dotyczyły również zagadnień należących do kompetencji organu współdziałającego - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego (PPIS) w Nowym Dworze Mazowieckim.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a. - przez jego brak zastosowania oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie - w zw. z naruszeniem przez GDOŚ przepisów prawa materialnego, w stopniu istotnym dla wyniku zaskarżonego rozstrzygnięcia, które nie zostało uwzględnione przez WSA w Warszawie:

- art. 30 ustawy ocenowej, w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, w powiązaniu z art. 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz. U. z 2003r., nr 78, poz. 706) i art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE.L. 2012.26.1, ze zm.) - ponieważ GDOŚ nie przeprowadził ponownego udziału społeczeństwa, w tym nie wyłożył do publicznego wglądu - celem złożenia uwag przez społeczeństwo - uzupełnionego w obszernym zakresie, na żądanie organu odwoławczego, raportu; zarazem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnie uznano, że uzupełnienie takowe nie miało miejsca,

- art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b, ustawy ocenowej oraz 85 ust. 2 pkt 1 lit.b, tiret pierwszy tej ustawy - gdyż w omawianej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, wobec której WSA w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia nie wzięto pod uwagę zagadnień ochrony zabytków i niezbędnych zaleceń dla tej ochrony w trakcie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, zaś w jej uzasadnieniu zabrakło informacji w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie została uwzględniona problematyka chronionych prawem zabytków położonych w najbliższym sąsiedztwie i/lub na terenie omawianego przedsięwzięcia, opisanych w rozdziale 3.11 (str. 82-86, tabele 31-35) raportu.

5) Przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. - przez jego brak zastosowania oraz przepisu art. 151 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie, w zw. z:

- art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., w powiązaniu z art. 77 ust. 1 pkt 2 ustawy ocenowej - ponieważ w zw. z brakiem zasięgnięcia ponownej opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej w okolicznościach dokonanego uzupełnienia raportu, także w zakresie zagadnień właściwych dla tej Inspekcji - nie zebrano i nie rozpatrzono całokształtu materiału dowodowego,

- art. 7 k.p.a. i art. 64 § 2 k.p.a., w powiązaniu z art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy ocenowej oraz z art. 134 § 1 p.p.s.a. (a’contrario) i z art. 245 ustawy z 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.:Dz.U. z 2021r., poz. 1805, ze zm.) gdyż uzupełnienie raportu sporządzone przez inwestora w kwietniu 2020r., na żądanie GDOŚ z 31 marca 2020 r.- nie zawierało podpisu jego autora - czego nie zauważył zarówno GDOŚ, jak i Sąd I instancji,

- art. 7 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. - ponieważ Sąd I instancji zaaprobował zamieszczenie w niektórych omawianych środowiskowych uwarunkowaniach zaleceń tożsamych z przepisami wynikającymi wprost z ustaw i z rozporządzeń wykonawczych, podczas gdy z tej przyczyny - są one bezprzedmiotowe. Tym samym powinny podlegać one uchyleniu wraz z umorzeniem dalszego postępowania w części ich dotyczącego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.),

6) Przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. - przez jego brak zastosowania odnośnie pkt 1.2,1, 1.2.2 i 1.2.13 środowiskowych uwarunkowań - ustalonych w decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 21 maja 2019r. i utrzymanych następnie w mocy przez GDOŚ - w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - gdyż wskazane uwarunkowania rażąco naruszają prawo - ponieważ powtórzono w nich przepisy wyższego rzędu, obowiązujące wprost z mocy ustaw bądź też - z rozporządzeniem wykonawczych wydanych do tych ustaw.

Ponadto zarzucono zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. - przez jego brak zastosowania oraz art. 151 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie - w zw. z naruszeniem przez GDOŚ art. 15 k.p.a. (przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przez jego błędne zastosowanie w decyzji ostatecznej tego organu), art. 138 § 2 k.p.a. (przez jego brak zastosowania) - ze względu na nieuprawnione, faktyczne zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 § 2 k.p.a. - gdyż GDOŚ rozpatrując odwołanie Stowarzyszenia przeprowadził rozległe, dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Skutkowało to nieuprawnionym wydaniem decyzji typu reformacyjnego i związanym z tym naruszeniem zasady dwuinstancyjności - w okolicznościach gdy: decyzję I-instancyjną RDOŚ w Warszawie wydał z naruszeniem przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na jej wynik, nie zasięgnięto stanowiska stron w sprawie akceptacji przez nie przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania wyjaśniającego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy.

Przedstawione powyżej uchybienia, rozwinięte i wyjaśnione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby WSA w Warszawie ich nie popełnił — uwzględniłby skargę Stowarzyszenia i uchylił decyzję GDOŚ w całości.

Wskazując na powyższe uchybienia, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy i wniesiono o rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny niniejszej skargi na posiedzeniu niejawnym, jak również - o uwzględnienie przez NSA tej skargi kasacyjnej przez:

uchylenie w całości zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z 25 sierpnia 2021r., sygn. IV SA/Wa 51/21, oddalającego skargę Stowarzyszenia na decyzję GDOŚ z 2 września 2020r. (nr [...]), zaś następnie - o rozpoznanie wymienionej skargi i uchylenie w całości wymienionej decyzji GDOŚ oraz poprzedzającej ją decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z 21 maja 2019r., nr [...], również w całości - na podstawie art. 188 p.p.s.a.,

zasądzenie na rzecz Towarzystwa Ochrony Przyrody (TOP) od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów poniesionych w I instancji (WSA w Warszawie) i zastępstwa procesowego wg norm przepisanych — na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie nie dopełnił wyżej wymienionego obowiązku rzetelnego sprawdzenia legalności rozstrzygnięcia GDOŚ z 2 września 2020r. - naruszając wskazane w niniejszej skardze kasacyjnej przepisy postępowania - niezasadnie oddalił wniesioną na tą decyzję skargę TOP z 23 października 2020r. Ponadto Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze przepisy prawa materialnego (art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 7 pkt 1 tej ustawy) - ponieważ w połowie str. 16 uzasadnienia zaskarżonego wyroku błędnie wywiódł, że [...] położona na terenie objętym omawianym przedsięwzięciem - w rejonie skrzyżowania ulic: [...] w N. - nie jest zabytkiem tylko dlatego, że nie została ona dotychczas objęta jedną z form ochrony prawnej, spośród wskazanych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Tym samym WSA w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 3 pkt 1 tej ustawy (podającego definicję pojęć w niej omówionych) z którego jednoznacznie wynika że zabytkiem, niezależnie od okoliczności, czy jest on otoczony ochroną prawną, czy też nie - jest nieruchomość stanowiąca - tak jak przywołana [...] - świadectwo minionej epoki, której zachowanie leży w interesie społecznym. Natomiast, mając na uwadze pozostałe zabytki, kolidujące z budową [...] do [...] i z przebudową związanego z tą linią układu drogowego, bądź też położone w zasięgu oddziaływania omawianego przedsięwzięcia, wymienione w rozdziale 3.11 (tab. 31-35 - na str. 82-86) znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko — WSA w Warszawie naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., (przez jego niezastosowanie) - gdyż nie uchylił omawianych środowiskowych uwarunkowań, wydanych z naruszeniem art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b, ustawy ocenowej oraz z 85 ust. 2 pkt. 1 lit.b tiret pierwszy tej ustawy - ponieważ organy obu instancji nie wzięty pod uwagę zagadnień ochrony zabytków, zaś w uzasadnieniu ich decyzji zabrakło informacji w jakim zakresie zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie została uwzględniona problematyka tych chronionych prawem zabytków - omówionych w przywołanej części raportu.

Z uwagi na to, że wśród tych pominiętych w środowiskowych uwarunkowaniach zabytków znajdują się także obiekty wpisane do wojewódzkiej ewidencji zabytków — o unikatowych walorach, także natury krajobrazowej, kolidujące, podobnie jak wspomniana już [...] - z przedsięwzięciem (np. część [...], wymieniona w tab. 32 na str. 84 raportu) - wskazane naruszenie przez Sąd przepisu postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a.) co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż część tej [...], będącej ważnym dziedzictwem historycznym narodu polskiego i świadectwem jego walk o odzyskanie niepodległości jest, na skutek planowanej inwestycji [...], zagrożona uszkodzeniem - z powodu jej nieuwzględnienia w ustalonych środowiskowych uwarunkowaniach.

Skarżący kasacyjnie podkreśla również, że WSA w Warszawie rażąco myli się, twierdząc stanowczo w połowie str. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że inwestor - na żądanie GDOŚ, w trakcie postępowania odwoławczego - nie uzupełniał treści sporządzonego na etapie postępowania I - instancyjnego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a jedynie składał do niego wyjaśnienia. Takie stanowisko Sądu I instancji stoi w zdecydowanej opozycji nie tylko z jednoznacznymi informacjami na ten temat, znajdującymi się w aktach administracyjnych omawianej sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tym stanie faktycznym nie ma żadnych wątpliwości, że raport ten był uzupełniony w trakcie postępowania odwoławczego. Co więcej - dokument ten został uzupełniony (przy piśmie inwestora z 29 kwietnia 2020r. o ważne w sprawie zagadnienia merytoryczne, w tym: - określenie oddziaływań przedsięwzięcia na etapie jego likwidacji, wymagane w art. 66 ust. 6 ustawy ocenowej - będące konwalidacją pierwotnej wersji raportu, w którym nie poruszono tego istotnego tematu, zagadnienia monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na chronione prawem wspólnotowym nietoperze, stanowiące główny przedmiot ochrony w obszarze sieci Natura 2000 [...], w którym - po części - ma odbywać się budowa [...] związana z nią przebudowa istniejącego układu drogowego — co wynika wprost z art, 66 ust. 1 pkt 16 ustawy ocenowej, informacje o istotnej zmianie granic i powierzchni wyżej wymienionego specjalnego obszaru ochrony [...], nie zamieszczonych wcześniej w raporcie. Zarazem - zarówno uzupełniona treść raportu (np. ocena skutków likwidacji przedsięwzięcia, także w aspekcie ochrony przed ponad-normatywną emisją hałasu przy pracach rozbiórkowych), jak też zreformowane przez GDOŚ uwarunkowania środowiskowe (np. zastosowanie rozwiązań antywibracyjnych w budowie układu torowego na fragmencie planowanej linii), dotyczyły faktycznie nie tylko - jak to twierdzi Sąd I instancji - zagadnień na temat ochrony warunków bytowania nietoperzy lecz również warunków zdrowotnych (higienicznych) - w szczególności pasażerów, którzy będą udawać się [...] do [...], narażonych na wibracje i drgania składu pociągu, co do których zalecono ich minimalizację. W tym stanie faktycznym nie ulega żadnej wątpliwości, że WSA w Warszawie odmawiając uchylenia zaskarżonej decyzji GDOŚ z 2 września 2020r. naruszył następny przepis postępowania - art. 145 § 1 pkt lit.b, p.p.s.a. - gdyż postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem tej ostatecznej decyzji podlega wznowieniu z tytułu art. 145 § 1 pkt. 6 k.p.a., w zw. z art. 77 ust. 1 pkt. 2 ustawy ocenowej - z powodu braku zasięgnięcia powtórnej opinii PPIS w Nowym Dworze Mazowieckim - pomimo że zarówno uzupełniony raport, jak i zreformowane w postępowaniu odwoławczym środowiskowe ustalenia dotyczyły także kompetencji tej Inspekcji. Ponadto zastosowanie przywołanego art. 145 § 1 pkt 1 lit.b, p.p.s.a. przez Sąd I instancji - jak wynika to wprost z brzmienia tegoż przepisu - nie jest obwarowane zajściem okoliczności, aby przesłanki na rzecz wznowienia postępowania administracyjnego mogły mieć (lub miały) istotny wpływ na wynik sprawy.

Skoro - co już wywiedziono w niniejszej skardze kasacyjnej - raport na żądanie GDOŚ - został w istotnym zakresie uzupełniony - to zgodnie, zarówno z ratyfikowanym przez Rząd RP prawem międzynarodowym - art 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska i z art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, jak i z prawem krajowym, implementującym przywołaną konwencję i unijną dyrektywę - uzupełniony raport powinien obligatoryjnie podlegać wyłożeniu do publicznego wglądu w ramach udziału społeczeństwa, którego GDOŚ zaniechał przeprowadzić - przez co naruszył przytoczone w zarzutach skargi prawo materialne - art. 30 i art. 33 ust. 1 pkt 5 ustawy ocenowej.

W związku z powyższym WSA w Warszawie powinien zastosować wobec zaskarżonej decyzji art. 145 § 1 pkt 1 lit.a, p.p.s.a., uchylając ją z uwagi na popełnione przez GDOŚ naruszenie przywołanego powyżej prawa materialnego - czego nie uczynił, naruszając przez to wskazany przepis postępowania.

GDOŚ nie ustalił także prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zaś to naruszenie art. 7 k.p.a. miało istotny wpływ na wynik ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Jednakże okoliczność ta również nie skutkowała - chociaż powinna - uchyleniem zaskarżonej decyzji przez WSA w Warszawie - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. W tym miejscu skarżący kasacyjnie wskazuje, że WSA w Warszawie niezasadnie związał się zarzutami oddalonej w dniu 25 sierpnia 2021r. skargi TOP. Bowiem uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, sporządzone na żądanie GDOŚ i nadesłane do tego organu przez inwestora przy piśmie z 29 kwietnia 2020r. - o czym już była mowa w niniejszej skardze kasacyjnej - nie zostało podpisane przez jego autora - co uszło uwadze nie tylko GDOŚ lecz również WSA w Warszawie. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie stwierdza, że brak podpisu pod podstawowym w postępowaniu administracyjnym dokumentem dowodowym jakim jest - zarówno raport, jak i jego uzupełnienie - uniemożliwia przeprowadzenie dowodu z takiego dokumentu.

Skarżący kasacyjnie uważa więc, że GDOŚ uwzględniając w zaskarżonej decyzji uzupełnienie raportu sporządzone w kwietniu 2020t. i nie zaopatrzone podpisem - naruszył nie tylko art. 7 k.p.a., lecz także art. 64 § 2 k.p.a. (brak wezwania do uzupełnienia braku formalnego zaistniałego w uzupełnieniu raportu), jak również art. k.p.a. Tym samym w niniejszej skardze kasacyjnej została uwiarygodniona kolejna już przesłanka na rzecz naruszenia przez WSA w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. przez jego niezastosowanie - z uwagi na brak uchylenia zaskarżonej decyzji GDOŚ z 2 września 2020r., pomimo wydania jej z przytoczonymi naruszeniami przepisów k.p.a. - mającymi istotny wpływ na wynik podjętego, ostatecznego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wbrew temu, co ustalił WSA w Warszawie — w sprawie zaszła tożsamość części środowiskowych uwarunkowań sformułowanych w pkt. 1.2.1, 1.2.2 i 1.2.13 I-instancyjnej decyzji RDOŚ w Warszawie z 21 maja 2019r., utrzymanych następnie w mocy przez GDOŚ, z normami prawnymi wyższego rzędu.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie zasługuje tu na uwzględnienie długi wywód WSA w Warszawie zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku że nie można twierdzić o tożsamości przywołanych przepisów z częścią ustalonych środowiskowych uwarunkowań - skoro inni są "adresaci" wskazanych przez TOP rozporządzeń i przepisów ustawy Prawo wodne, a odmienny "adresat" - wydanej decyzji środowiskowej, gdyż wniosek ten jest niezgodny ze stanem faktycznym. Mając również na uwadze zasadę przezorności, skarżący kasacyjnie wskazuje że postępowanie administracyjne, zakończone wydaniem w dniu 2 września 2020r. przez GDOŚ decyzji, na którą skargę TOP, oddalił WSA w Warszawie - toczyło się już według znowelizowanego w 2017r. k.p.a., w którym zmieniono brzmienie art. 136 k.p.a. Aktualnie, zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a., - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy - jak miało to miejsce w postępowaniu przeprowadzonym przez GDOŚ - jest możliwe jedynie na zgodny wniosek wszystkich stron postępowania. Ponieważ, jak wynika to z akt administracyjnych - wniosek taki nie został złożony - wydanie przez GDOŚ rozstrzygnięcia reformacyjnego po przeprowadzeniu rozległego postępowania wyjaśniającego - narusza wskazany przepis art. 136 § 2 k.p.a. Tak więc - w sytuacji gdy GDOŚ w decyzji z 2 września 2020 r. potwierdził - że decyzja I-instancyjna z 21 maja 2019r. (RDOŚ w Warszawie była wydana z naruszeniem licznych przepisów postępowania ponieważ:

- nie uwzględniono w niej - bez podania przyczyn - zaleceń raportu, dotyczących wykonania kompensacji przyrodniczej polegającej na zastosowaniu skrzynek lęgowych oraz skrzynek dla dziennego odpoczynku nietoperzy, która powinna być dedykowana gatunkom ptaków gniazdujących w dziuplach drzew, jak również - nietoperzom (naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.),

- nazbyt ogólnie uzasadniono warunki realizacji przedsięwzięcia (naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.) oraz podano zbyt ogólny opis charakterystyki przedsięwzięcia zawarty w załączniku do tej decyzji,

- bez rozpatrzenia stanu faktycznego sprawy w zakresie prognozowanego oddziaływania przedsięwzięcia na etapie jego likwidacji (naruszenie art. 7 k.p.a.) — ponieważ została wydana na podstawie niekompletnego merytorycznie raportu (naruszenie art. 77 § 1 k.p.a.),

- nie rozpatrzono dowodów znajdujących się w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie występowania zabytków na obszarze planowanej inwestycji, jak również nie podano zaleceń ich ochrony - naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.,

- organ odwoławczy nie powinien prowadzić postępowania wyjaśniającego niezbędnego do wyjaśnienia zakresu spraw mającego istotny wpływ na wydane ostateczne rozstrzygnięcie (co nastąpiło w omawianym przypadku) - a winien był uchylić decyzję organu I instancji z 21 maja 2019r. w całości, wraz z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez RDOŚ w Warszawie. Przyjęta w doktrynie reguła, że organ odwoławczy może tylko w wyjątkowych okolicznościach wydać rozstrzygnięcie typu kasacyjnego - nie miała zastosowania w omawianym postępowaniu administracyjnym - z uwagi na wskazany już brak możliwości przeprowadzenia w trakcie rozpatrywania odwołania TOP postępowania wyjaśniającego, zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] S.A. reprezentowana przez r.pr. R. D. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, bowiem strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do treści art. 182 § 2 p.p.s.a., jej przeprowadzenia.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Z punktu widzenia zarzutów kasacyjnych oraz uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zasadnicze znaczenie w sprawie miała sporna w niniejszej sprawie kwestia – oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako podstawowego dowodu w kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "Budowa [...] według wariantu inwestycyjnego" oraz wyjaśnień przedstawionych przez inwestora dotyczących jego treści.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji GDOŚ z 2 września 2020 r., nr [...] była prawidłowa.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1) skargi kasacyjnej. Odnosząc się do treści tych zarzutów wskazać należy, że do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Tak więc okoliczność, że autorka skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza naruszenia omawianego uregulowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., należy wskazać, że regulacja ta określa zakres kognicji sądów administracyjnych oraz kryterium kontroli sądowoadministracyjnej. Nie może ona zostać naruszona przez wadliwe dokonanie kontroli działania administracji publicznej, lecz poprzez przekroczenie przez sąd administracyjny kompetencji albo poprzez zastosowanie środka i/lub kryterium kontroli nieprzewidzianego w ustawie. Przepis ten mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji w ogóle sprawy nie rozpoznał, albo rozpoznał z uwzględnieniem innego kryterium niż zgodność z prawem. Natomiast to, czy dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności decyzji była prawidłowa nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021r., poz. 137 ze zm., dalej: p.u.s.a.). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a., może mieć miejsce tylko wówczas, gdy sąd administracyjny, rozpoznając skargę przyjął do oceny zaskarżonego aktu lub czynności organu inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, lecz ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Może zatem stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy sąd przyjmie inne niż legalność kryterium kontroli zaskarżonego aktu lub innego działania administracji publicznej, uwzględniając inne dyrektywy lub stosując pozaustawowe środki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 2147/11, 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1335/15, 19 września 2017 r. sygn. akt II OSK 2590/16, 17 lipca 2019 r. sygn. akt I GSK 28/17 – dostępne: centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych). Taka sytuacja nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 2) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 3 pkt 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.) przez jego błędną wykładnię oraz art. 7 pkt 1 tej ustawy – przez jego błędne zastosowanie w sprawie w powiązaniu z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b, ustawy ocenowej.

Zarzut ten również został błędnie sformułowany. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że Sąd I instancji nie stosował powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz przepisów ustawy ocenowej, dlatego nie mógł ich naruszyć, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tych przepisów.

Oceny dotyczącej błędnego sposobu sformułowania części zarzutów skargi kasacyjnej nie może zmienić stwierdzenie, które znalazło się w pierwszym akapicie uzasadnienia skargi kasacyjnej zgodnie z którym podkreślono, że "sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej, stąd też jego związanie tymi przepisami polega na obowiązku sformułowania prawidłowej oceny prawnej, czy stosowanie prawa przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji było prawidłowe".

Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącej kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżąca kasacyjnie jest zobowiązana określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych, przede wszystkim rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych - zdaniem skarżącej kasacyjnie - przez Sąd I instancji, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Należy również podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można skutecznie powoływać się na zarzut błędnego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyroki NSA z: 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12; 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyroki NSA z: 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11; 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11).

Skoro zaś stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony - to należało przyjąć, że okoliczności sprawy kształtują się w ten sposób, że warunki korzystania ze środowiska uwzględniające zabytki wprowadzone są wówczas, gdy z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko wynika konieczność podjęcia działań korygujących lub minimalizujących oraz mających ograniczać zakres negatywnego oddziaływania na środowisko. Aby obiekt mógł zostać wpisany do rejestru zabytków musi być obiektem wyróżniającym się wartościami historycznymi, przestrzennymi i naukowymi na tle innych dawnych obiektów, uzasadniającymi objęcie go najwyższym reżimem ochrony ustawowej. Ocena wartości zabytkowej wymaga pogłębionej wiedzy specjalistycznej i znajomości stosowanej przez organy konserwatorskie hierarchii ochrony zabytków. Nie sposób więc, w oparciu o subiektywne przekonanie skarżącego kasacyjnie, uznać, że [...] położona w N. w okolicy [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] jest zabytkiem. Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 6a), lit.d, u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać: zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków. Skarży kasacyjnie podważając ustalenia organów dotyczące zabytków, nie wykazał w toku postępowania, że [...] położona w N. w okolicy [...], w rejonie skrzyżowania ulic [...] objęta jest istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczący naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 1 lit.b, u.u.i.ś. przedstawione w punktach 2 i 4 skargi kasacyjnej, ponieważ skarżący kasacyjnie nie określił postaci naruszenia tych przepisów.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 3 skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego zarzutu i jego uzasadnienia wskazać należy, że opiera się on na błędnym założeniu, że raport w niniejszej sprawie został uzupełniony. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że po przeprowadzeniu weryfikacji przedłożonej w postępowaniu odwoławczym dokumentacji, GDOŚ uznał, że wymaga ona wyjaśnienia w zakresie części zawartych w niej informacji. W związku z powyższym organ odwoławczy skierował do inwestora wezwanie z 31 marca 2020 r., znak [...]. Podstawą wezwania stanowił art. 50 § 1 k.p.a. GDOŚ wezwał inwestora do przedłożenia wyjaśnień i uzupełnienia dokumentacji w zakresie określonym w ww. wezwaniu. Wskazać należy, że wezwanie to dotyczyło wyjaśnienia i uszczegółowienia m.in. takich kwestii jak: etap likwidacji przedsięwzięcia, planowane działania kompensacyjne, wpływ przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, wpływ na wody powierzchniowe, budowa przejść dla zwierząt oraz oddziaływanie przedsięwzięcia na płazy. W wezwaniu z 31 marca 2020 r. GDOŚ uznał, że: 1. Należy przedstawić przewidywane oddziaływanie na środowisko przyrodnicze generowane przez planowaną [...] w fazie likwidacji oraz rozwiązania minimalizujące, które powinny być zastosowane na tym etapie; 2. Należy przedstawić propozycję monitoringu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na przedmiotowy obszar ochrony mający znaczenie dla [...]. GDOŚ w piśmie z 31 marca 2020 r. wyjaśnił, że w dniu 14 marca 2019 r. Minister Środowiska, po uzyskaniu zgody Rady Ministrów (uchwała z 8 lutego 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekazanie Komisji Europejskiej dokumentu "Lista zmian granic obszarów Natura 200", Natura 2000", M.P. z 2019 r., poz. 208), przekazał Komisji Europejskiej listę proponowanych zmian obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty.

Na liście tej znalazła się propozycja korekty granic obszaru Natura 2000 [...]. GDOŚ uznał bowiem, że przedłożona dokumentacja nie uwzględnia tej modyfikacji. Dlatego w ocenie organu odwoławczego, należało zaktualizować analizę oddziaływania przedmiotowej [...] na obszar Natura 2000 [...], w tym konieczne stało się przedstawienie aktualnego przebiegu granic ww. obszaru na załącznikach graficznych. Organ odwoławczy uznał w pkt 4 pisma z 31 marca 2020r., że należy zweryfikować informacje dotyczące migracji płazów w rejonie zbiorników położonych na terenie [...] (2+600 – 2+700 km). GDOŚ w pkt 5 ww. pisma stwierdził, że w zw. z przekraczaniem przez płazy istniejącego torowiska, na odcinkach planowanej linii znajdujących się w pobliżu zbiorników wodnych, które są wykorzystywane przez płazy jako miejsca rozrodu, koniczne jest wykonanie szczeliny o wysokości co najmniej 5 cm, pomiędzy powierzchnią torowiska a stopą szyny. W pkt 6 ww. pisma organ odwoławczy wskazał, że należy podać nachylenie i wysokość skarp nasypów oraz skarp rowów odwodnieniowych na poszczególnych odcinkach projektowanej [...].

Inwestor przedstawił wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie stanowiące odpowiedź na wezwanie GDOŚ z 31 marca 2020 r. przy piśmie z 29 kwietnia 2020 r. Po analizie przedłożonych wyjaśnień GDOŚ stwierdził, że są one wystarczające w celu dokonania całościowej oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko. Powyższe działania organu odwoławczego były zgodne z treścią art. 136 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepisy art. 136 § 2–3 stanowią wyjątek od art. 138 § 2, który nakazuje organowi odwoławczemu uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy jest dopuszczalne. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Zwrot "uzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie" wskazuje na ograniczony zakres czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego (P.M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 136).

W niniejszej sprawie mamy do czynienia jedynie z ograniczonym oraz uprawnionym zakresem czynności dowodowych przeprowadzanych na etapie postępowania odwoławczego przez GDOŚ. Wskazać należy, że zakres postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia nie jest tożsamy z zakresem postępowania wyjaśniającego przed organem I instancji. Wynika to m.in. ze szczególnego charakteru tego postępowania.

W tym postępowaniu szczególne znaczenie ma nie tylko informacja przedstawiona w raporcie, ale także jej ocena i weryfikacja również prowadzona w postępowaniu przed organem odwoławczym. Proces ustalania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia ma miejsce w warunkach niepewności wystąpienia ryzyka negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wydający decyzję środowiskową nawet posiadający wiedzę specjalistyczną tak jak GDOŚ, nie ma pewności, które zdarzeń losowych nastąpią. Z tego powodu na każdym etapie postępowania organ administracji ma obowiązek żądać informacji od inwestora w celu weryfikacji kryteriów realizacji przedsięwzięcia. Organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej musi w ten sposób oceniać kryteria realizacji przedsięwzięcia, żądając od inwestora dodatkowych wyjaśnień, ponieważ chodzi o decyzję środowiskową optymalną w danych parametrach realizacji przedsięwzięcia, wydawaną w warunkach niepewności wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko.

Ustalenie środowiskowych uwarunkowań musi na każdym etapie postępowania ocenowego uwzględniać to, że środowisko nie jest statyczne. Model sekwencyjny wydawania decyzji środowiskowej jest rezultatem uśrednienia przyszłych oddziaływań na środowisko na podstawie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosowanie tego modelu, którego odzwierciedleniem jest treść art. 63-66 ustawy ocenowej obejmuje informacje gromadzone na różnych etapach postępowania, w miarę ich występowania i korzystania z nich przez organ wydający decyzję środowiskową. Informacje uzyskane na początku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej mają charakter ogólny. W miarę zbierania informacji przez organ można uzyskiwać bardziej ścisłe oszacowanie parametrów realizacji przedsięwzięcia. Sytuacje, w których organ rozporządza na początku określonym zasobem informacji na temat przedsięwzięcia mogą podlegać poprawkom zgodnie z modelem sekwencyjnym wydawania decyzji środowiskowej.

W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "W ogólnym przypadku wybór jakiejś decyzji D¡ ze zbioru decyzji dopuszczalnych nie przesądza w sposób jednoznaczny o wyniku lub skutku podjęcia tej decyzji. Dzieje się tak dlatego, gdyż częstokroć na wynik podjętej decyzji wpływają czynniki, które nie są kontrolowane przez podmiot podejmujący decyzję. Oznacza to, że w momencie podejmowania decyzji nie jest znany podmiotowi podejmującemu decyzję stan tych czynników". (W. Sadowski, Decyzje i prognozy, wydanie drugie zmienione, Warszawa 1981, s. 12).

W określonych warunkach, mogą zmieniać się różne parametry oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (również po sporządzeniu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko). Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko polega na oszacowaniu średniej zmiany tych parametrów wywołanej jego realizacją (zob. J. Krystek, Ocena oddziaływania na środowisko. Teoria i praktyka, Warszawa 2020, wydaw. PWN, s. 16).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wezwanie GDOŚ z 31 marca 2020 r. i odpowiedź na to wezwanie inwestora było standardową częścią oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że "W procesie oceniania mamy do czynienia z dwoma płaszczyznami: opisu ocenianego przedmiotu (informacji) i jego obrazu (oceny), lub inaczej, z dwoma perspektywami (...); materialno-mechanistyczną i refleksyjno-teleologiczną. Jednocześnie obie płaszczyzny są ze sobą nierozłącznie związane. Bez informacji o ocenianej rzeczy nie można przedstawić jej obrazu (...)". (R. Janikowski, Wielokryterialny model decyzyjny jako narzędzie oceny oddziaływania projektowanej działalności człowieka na środowisko, Katowice 1993, s. 49). W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko konieczna jest weryfikacja przyjętych na początku kryteriów. W niniejszej sprawie weryfikacja taka została prawidłowo przeprowadzona przez GDOŚ w piśmie z 31 marca 2020 r., znak [...].

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 283, dalej: ustawa ocenowa, u.u.i.ś.), przez ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, obejmujące w szczególności: a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień, c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu. Weryfikacja raportu, która jest jednym z działań postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, może polegać tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, na żądaniu przedstawienia wyjaśnień przez inwestora w zakresie informacji, które chce uzyskać organ prowadzący postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Słowo "weryfikacja" oznacza sprawdzenie, potwierdzenie prawdziwości, autentyczności czegoś (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom trzeci, Warszawa 1981, s. 679). Wezwanie z 31 marca 2020 r., znak [...]. skierowane przez GDOŚ do inwestora było w istocie środkiem weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a nie instrumentem służącym do jego uzupełnienia. Słowo uzupełnienie oznacza dopełnienie czegoś, dodatek (zob. M. Szymczak (red.), Słownik języka polskiego, tom trzeci, Warszawa 1981, s. 643).

Weryfikacja raportu może polegać m.in. na sprawdzeniu, potwierdzeniu prawdziwości informacji zawartych w tym dokumencie jak również w wyniku weryfikacji organ prowadzący postępowania może do zażądać uzupełnienia raportu. W niniejszej sprawie organ wyspecjalizowany jakim jest GDOŚ uznał, że informacje i wyjaśnienia przedstawione przez inwestora w piśmie z 29 kwietnia 2020 r. były wystarczające i nie wymagały uzupełnienia raportu.

Decyzja o uzupełnieniu raportu powinna opierać się na przesłankach racjonalności i optymalizacji działań składających się na postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Działania racjonalne w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia powinny uwzględniać takie elementy jak: sprawność, efektywność i logiczność. Jest to postępowanie, które wiedzie do osiągnięcia największego stopnia realizacji celu w postaci ochrony środowiska przy najmniejszym nakładzie środków. GDOŚ nie stwierdził wadliwości przedmiotowego raportu, wymagającej jego uzupełnienia. Zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy ocenowej, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać elementy wymienione w art. 66 ustawy ocenowej.

Wskazać należy, że opracowanie przekazane przy piśmie z 29 kwietnia 2020 r. zawiera informacje techniczne, które błędnie są utożsamiane przez skarżącego kasacyjnie jako uzupełnienie raportu. Potwierdza to treść i zakres tych informacji, które dotyczą: nachylenia skarp nasypów oraz skarp rowów odwodnieniowych na poszczególnych odcinkach, konieczności wykonania szczeliny pomiędzy powierzchnią [...] oraz zaktualizowania granic obszaru Natura 2000 [...]. Błędne jest stanowisko skarżącego kasacyjnie, który utożsamia pisemne wyjaśnienia inwestora przedstawione na żądanie GDOŚ jako uzupełnienie raportu. Podkreślenia wymaga, że skarżący kasacyjnie stawiając ten zarzut nie wykazał, że wyjaśnienia inwestora złożone przy piśmie z 29 kwietnia 2020 r. dotyczyły kluczowych elementów przedsięwzięcia, które zostały objęte treścią art. 66 ustawy ocenowej. Uzupełnienie raportu powinno dotyczyć zasadniczych elementów jego treści wynikającej z art. 66 ustawy ocenowej. Nie oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie wydania decyzji środowiskowej, nie może żądać od inwestora dodatkowych informacji, w celu weryfikacji kryteriów realizacji przedsięwzięcia które nie muszą być objęte treścią art. 66 ustawy ocenowej. Przedstawienie takich informacji nie może automatycznie prowadzić do konieczności uzupełnienia raportu. Raport jest dokumentem prywatnym, a zawarte w nim informacje podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Tym samym organ administracyjny prowadzący postępowanie ma obowiązek sprawdzenia zawartości raportu w kontekście tak spełnienia wymogów formalnych jak i merytorycznych (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 2584/15). Treść raportu może podlegać zarówno wyjaśnieniu jak i uzupełnieniu. To przepis ustawy ocenowej musiałby wyłączać możliwość wyjaśniania treści raportu, a takiego przepis nie ma. Tym samym należy uznać, że trafnie Sąd I instancji przyjął w zaskarżonym wyroku, że raport o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia wymagał wyjaśnienie, a nie uzupełnienia. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że wprowadzone przez organ odwoławczy zmiany w dużej mierze dotyczyły środowiskowych uwarunkowań. W wyniku wprowadzonych przez organ odwoławczy zmian nie dokonano bowiem przekształcenia podstawowych parametrów przedsięwzięcia oraz warunków jego realizacji oraz funkcjonowania po jego realizacji.

Nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, że pismo inwestora z 29 kwietnia 2020 r., znak IOŚ1b-4421-23.01/20 błędnie zakwalifikowane przez Stowarzyszenie jako uzupełnienie raportu, stanowiące odpowiedź na wezwanie GDOŚ z 31 marca 2020 r. nie zostało podpisane. Z akt sprawy wynika, że pismo przewodnie z 29 kwietnia 2020 r. skierowane do GDOŚ zostało podpisane prze dyrektora Biura Ochrony Środowiska E. M. Z treści tego pisma przewodniego wynika, że inwestor przekazał w ten sposób odpowiedź na wezwanie do uzupełnienia informacji zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Inwestor przy piśmie przewodnim z 29 kwietnia 2020 r. podpisanym dyrektor Biura Ochrony Środowiska E. M., przekazał w załączeniu (załącznik do pisma przewodniego z 29 kwietnia 2020 r.), informacje uzupełniające. Brak podpisu jedynie pod załącznikiem do pisma przewodniego z 29 kwietnia 2020 r. podpisanego przez dyrektor Biura Ochrony Środowiska E. M. jest uchybieniem formalnym, które nie miało w istocie wpływu na wynik sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 4 skargi kasacyjnej. Należy wyjaśnić, że przepis art. 145 § 1, podobnie jako art. 151 p.p.s.a., należą do grupy przepisów wynikowych, które nie mogą samodzielnie stanowić podstawy zaskarżenia, a prawidłowa redakcja zarzutów opartych o naruszenie tych przepisów powinna odwoływać się do naruszenia innych przepisów, których nieprawidłowa wykładnia bądź niezastosowanie powoduje, że naruszone zostały przepisy art. 145 § 1 czy art. 151 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2022 r., sygn. akt III FSK 4793/21, z 8 marca 2022 r., sygn. akt 1993/21, czy z 10 lutego 2022 r., sygn. akt III OSK 5028/21). Brak powiązania tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej z naruszeniem innych przepisów, które mogło mieć wpływ na wynik postępowania przed Sądem Wojewódzkim powoduje, że zarzut ten nie może zostać uznany za dający podstawę uchylenia zaskarżonego wyroku. Wprawdzie w pkt 4 skargi kasacyjnej, autor skargi kasacyjnej zarzucił również naruszenie art. 30 ustawy ocenowej w zw. z art. 33 ust. 1 pkt 5 tej ustawy w powiązaniu z art. 1 Konwencji sporządzonej w Aarhus 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz o dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Dz.U. z 2003 r. Nr 78 poz. 706) i art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U.UE.L.2012.26.1), jednak nie wskazał postaci naruszenia powołanych wyżej przepisów prawa międzynarodowego i prawa unijnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE, wyjaśnić należy, że dyrektywa zobowiązuje państwa członkowskie, do których jest skierowana (jedno, kilka lub wszystkie), do uzyskania określonego rezultatu, pozostawiając jednak władzom krajowym swobodę wyboru formy i środków. Od krajowego ustawodawcy wymaga się wydania aktu transpozycji (zwanego inaczej krajowym aktem wykonawczym), który ma dostosować prawo krajowe do celów określonych w dyrektywie. Zasadniczo obywatele nabywają praw i podlegają obowiązkom dopiero po przyjęciu aktu transpozycji. Państwa członkowskie mają pewną swobodę w procesie transpozycji dyrektywy do prawa krajowego, co pozwala im uwzględnić specyfikę krajową. Transpozycji należy dokonać w terminie określonym w dyrektywie. Przy transpozycji dyrektywy państwa członkowskie gwarantują skuteczność prawa UE zgodnie z zasadą lojalnej współpracy. Dyrektywa jest aktem prawnym kierowanym wyłącznie do poszczególnych państw członkowskich, a nie do ich obywateli, w związku z czym nie może być ona bezpośrednio stosowana. Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki, które zaistnieją w przypadku nierzetelnego wprowadzenia dyrektywy do krajowego porządku prawnego.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt 5) skargi kasacyjnej. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której wymagane było zasięgnięcie ponownej opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ponieważ informacje przekazane przez inwestora przy piśmie z 29 kwietnia 2020 r. nie stanowiły uzupełnienia raportu. Strony postępowania zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w zawiadomieniu GDOŚ z 26 czerwca 2020 r. Zdaniem NSA, GDOŚ wydając zaskarżoną decyzję w chwili orzekania dysponował pełnym i aktualnym materiałem dowodowym (art. 77 § 1 k.p.a.). Warunek ten nie jest spełniony w sytuacji, w której już po wydaniu opinii przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej raport zostaje uzupełniony w zakresie, w jakim może to mieć wpływ na treść opinii sanitarnej. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Wskazać należy również, że wyjaśnienia przedstawione w piśmie inwestora z 29 kwietnia 2020 r. nie dotyczyły zagadnień ocenianych przez organ Inspekcji Sanitarnej.

Wydając decyzję administracyjną z 2 września 2020 r., nr [...], GDOŚ na podstawie art. 80 k.p.a., wykonał obowiązek oceny całokształtu materiału dowodowego, w tym także treści opinii wydanej przez uprawniony podmiot. Opinia, jakkolwiek niewiążąca, stanowi istotny składnik materiału dowodowego i podlegała ocenie w decyzji kończącej postępowanie. Nie można zarzucić, że GDOŚ oparł się na opinii wydanej na podstawie w dużej mierze nieaktualnego raportu oddziaływania na środowisko. Skarżący kasacyjnie zarzuca brak podpisu pod uzupełnieniem raportu. Zarzut ten oparty jest na błędnym założeniu, że wyjaśnienia inwestora przedstawione przy piśmie z 29 kwietnia 2020 r. stanowiły uzupełnienie raportu. Odnosząc się do tego zarzutu w tym miejscu NSA wskazuje na wcześniejsze rozważania dotyczącego tego zagadnienia przedstawione w uzasadnieniu i podkreśla, że inwestor nie dokonał uzupełnienia raportu, lecz doprecyzował informacje zawarte w raporcie oraz dokonał aktualizacji załącznika graficznego dotyczącego granic obszaru Natura 2000 [...]. Złożone przez inwestora wyjaśnienia nie zmieniły lokalizacji przedsięwzięcia, jego parametrów akustycznych i zakresu oddziaływania na środowisko.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Sąd I instancji prawidłowo nie dopatrzył się uchybień w braku zastosowaniu przez organ art. 105 § 1 k.p.a. i Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę podziela. W kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania z powodów wskazanych w pkt 5 skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt 6 skargi kasacyjnej, ponieważ pkt 1.2.1. decyzji środowiskowej nie stanowią powtórzenia wymogów unormowanych w przepisach wykonawczych. Uznanie nakazu decyzji środowiskowej za zbędny, z uwagi na powielanie takiego nakazu (ustawowego lub zawartego w akcie wykonawczym do ustawy), nie oznacza jednocześnie, że taki nakaz zawarty w decyzji środowiskowej, skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Argumentacja skarżącego kasacyjnie, że decyzja środowiskowa wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa z powodów wskazanych wyżej, jest nieuzasadniona.

Ponadto ustalenie nakazów dotyczących środowiskowych uwarunkowań w decyzji środowiskowej mieszczących się w ramach obowiązujących ram prawnych jest nie tylko uprawnieniem, ale wręcz obowiązkiem organu wydającego decyzję środowiskową.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, p.p.s.a. - przez jego niezastosowanie oraz art. 151 p.p.s.a. - przez jego błędne zastosowanie - w zw. z naruszeniem przez GDOŚ art. 15 k.p.a. (przez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania), art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (przez jego błędne zastosowanie w decyzji ostatecznej tego organu), art. 138 § 2 k.p.a. (przez jego niezastosowanie) - ze względu na nieuprawnione, faktyczne zastosowanie w postępowaniu odwoławczym art. 136 § 2 k.p.a. - ponieważ GDOŚ rozpatrując odwołanie, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie przeprowadził rozległego, dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 136 k.p.a. został zmieniony przez art. 1 pkt 33 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. (Dz.U.2017.935) zmieniającej nin. ustawę z dniem 1 czerwca 2017 r. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie było dopuszczalne. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Organowi odwoławczemu w niniejszej sprawie nie można zarzucić przeprowadzenia dowodów w zbyt szerokim zakresie, które powinno zostać ocenione przez Sąd I instancji jako naruszenie zasady wynikającej z art. 15 k.p.a.

Na stronie 17 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji odniósł się do przesłanki wynikającej z nowego brzmienia treści art. 136 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie wystąpiła sytuacja, w której organ powinien zastosować normę wynikającą z treści art. 136 § 2 k.p.a. Organowi odwoławczemu nie można zarzucić błędnego zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro GDOŚ zreformował decyzję organu I instancji i opierając się na art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy, rzeczą tego organu było uzupełnienie postępowania dowodowego.

Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 k.p.a., stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Nie można zarzucić organowi odwoławczemu naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie.

Biorąc pod uwagę, że rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny następuje wyłącznie w jej granicach, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd ten nie jest uprawniony do zastępowania skarżącego kasacyjnie w formułowaniu podstaw kasacyjnych w sposób spełniający wymagania określone w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ to skarżący jest zobowiązany określić te podstawy, co wynika z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.