Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SAB/Łd 51/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 35, art. 36, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52, art. 53a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: par. 23 ust. 1 pkt 1, pkt 2, ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi D. I. na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Ł. w sprawie przeprowadzenia kontroli i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 marca 2022 r. D. I. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania i bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego-Wschodniego w Łodzi zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." dotyczących terminów załatwiania spraw, zignorowanie stanowiska zajętego przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi zawartego w postanowieniu nr 192/1/2021 z dnia 2 września 2021 r. co do zasadności wniesionego przez skarżących ponaglenia i obowiązku załatwienia sprawy w prawem przewidziany sposób, czyli poprzez wydanie decyzji orzekającej co do istoty sprawy albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, tudzież przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania.

Skarżący wskazał, że powyższym postanowieniem wyznaczono PINB dla Powiatu Łódzkiego-Wschodniego termin załatwienia sprawy do dnia 1 października 2021 r. Organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, nie przeprowadził kontroli na gruncie, nie poczynił żadnych ustaleń faktycznych dotyczących spornej sprawy i powołując się na poglądy judykatury uznał, że w sprawie objętej żądaniem skarżących nie ma obowiązku załatwienia sprawy poprzez zastosowanie ww. form prawnych, a wystarczającą formą było podjęcie czynności materialno technicznych i poinformowanie skarżącego o braku podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o wyznaczenie terminu do podjęcia czynności i wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego-Wschodniego decyzji w sprawie objętej wnioskiem, zobowiązanie organu do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, orzeczenia. że PINB dla Powiatu Łódzkiego-Wschodniego z rażącym naruszeniem prawa, dopuścił do bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, o wymierzenie organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim lub przyznanie skarżącym od organu sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, skarżący stwierdził, że wnioskiem z dnia 1 lipca 2021 r., wystąpił do organu o podjęcie czynności kontroli niezgodnego z prawem wybudowania przez L.D. bezpośrednio w granicy działki skarżącego o nr [...] położonej w B. [...], pomieszczenia posadowionego na fundamentach ze ścianami pełnymi dachem dwuspadowym na pojemniki służące do gromadzenia odpadów w celu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji nakazującej rozbiórkę pobudowanego niezgodnie z prawem pomieszczenia, nie zostało wszczęte przez organ, pomimo ciążącego na nim prawnego obowiązku, nie przeprowadzono wnioskowanych przez stronę dowodów z wizji lokalnej, z zeznań świadków i przesłuchania stron. Brak właściwej kwalifikacji przez organ złożonego wniosku i potraktowanie wniosku za skargę, może jedynie wskazywać na świadome opóźnianie załatwienia sprawy i zwłokę w wydaniu decyzji.

W ocenie skarżącego, miał on prawo poznać efekt prac PINB, który prowadzi w pierwszej kolejności postępowanie kontrolne z art. 81 i następnych prawa budowlanego. Postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy może być wszczynane z urzędu, w świetle art. 53a ust. 1 prawa budowlanego, jednakże nie można zapominać, że posiadanie interesu prawnego jest sprzężone z publicznym prawem podmiotowym, w świetle którego podmiot administrowany, może żądać określonego zachowania się ze strony podmiotu odznaczającego się władztwem administracyjnym. W każdym jednak razie żądanie osoby powołującej się na swój interes i poszukującej ochrony prawnej w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) powinno być rozpatrzone. Zarazem nie może być tak, że zasadę oficjalności wyrażoną w art. 53a ust. 1 prawa budowlanego, czyni się samodzielną podstawą odmowy wszczęcia postępowania. Zdaniem D.I. ustalenia prowadzone w toku postępowania kontrolnego z art. 81 prawa budowlanego stanowią podstawę do rozważenia zasadności wszczęcia właściwego postępowania administracyjnego, czego nie uczyniono. Te ustalenia mają jednocześnie znaczenie dla skarżącego, ponieważ jest stroną postępowania administracyjnego wszczynanego w trybie art. 53a ust. 1 prawa budowlanego. PINB, niezależnie od wyników kontroli, powinien wszcząć postępowanie administracyjne i prowadzić je, aż do momentu, w którym zdecyduje o treści rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Przedstawiając stan faktyczny sprawy, organ wyjaśnił, że pismem z dnia 1 lipca 2021 r., K. i D. I. zwrócili się do organu "o podjęcie kontroli zgodności z prawem budowy przez sąsiada L.D., właściciela działki nr [...], bezpośrednio w granicy działki skarżących o nr [...] pomieszczenia ze ścianami pełnymi, dachem dwuspadowym na pojemniki służące do gromadzenia odpadów stałych". W piśmie wskazano, na posadowienie przedmiotowego obiektu, służącego jako pomieszczenie do gromadzenia odpadów, z naruszeniem § 23 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 poz. 1065 ze zm.), powoływanym dalej jako: "rozporządzenie". Skarżący, w sytuacji potwierdzenia niezgodności usytuowania obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wnieśli o wydanie przez PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi decyzji nakazującej rozbiórkę powyższego obiektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżących, organ, pismem z dnia 2 sierpnia 2021 r. poinformował K. i D.I., że skarga jest niezasadna i wyjaśnił, że mając na względzie treść § 23 ust. 4 rozporządzenia, odległości 3 m i 10 m określone w § 23 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia w przypadku zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej nie muszą być zachowane.

W dniu 19 sierpnia 2021 r. wpłynęło pismo ponaglenie skarżących. Organ przekazał powyższe pismo do Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi i powołując się na art. 53a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) wyjaśnił, że postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy Prawo budowlane wszczyna się wyłącznie z urzędu.

Organ wyjaśnił, że jeżeli organ administracji uznaje, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydawania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia, bowiem wystarczającym w takiej sytuacji jest pisemne poinformowanie podmiotu, który żąda wszczęcia przez organ administracji postępowania o braku podstaw do jego wszczęcia. PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi w dniu 2 sierpnia 2021 r. udzielił odpowiedzi na wniosek K. i D. I. z dnia 7 lipca 2021 r. co oznacza, że dokonał czynności wymaganej art. 237 § 3 k.p.a., a zatem twierdzenie skarżących o przewlekłym prowadzeniu sprawy nie znajduje uzasadnienia.

Postanowieniem nr 192/1/2021 z dnia 2 września 2021 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi stwierdził PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi dopuścił się przewlekłości w postępowaniu dotyczącym zgodności z prawem budowy przez L.D., pomieszczenia ze ścianami pełnymi, dachem dwuspadowym na pojemniki służące do gromadzenia odpadów, a niezałatwienie sprawy w terminie nie mało miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz wyznaczył organowi dodatkowy termin do załatwienia sprawy do dnia 1 października 2021 r.

Pismem z dnia 29 września 2021 r. PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi poinformował skarżących, że ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) został wprowadzony do ustawy Prawo budowlane art. 53a, który jednoznacznie wyłączył dopuszczalność wszczęcia postępowania na wniosek oraz wprowadził wyraźne ograniczenie w stosunku do art. 61 § 1 k.p.a. Wprowadzenie do ustawy Prawo budowlane art. 53a ust. 1 i art. 72a miało na celu wyeliminowanie wątpliwości oraz rozbieżności w orzecznictwie związanych z trybem wszczynania postępowań administracyjnych w sprawie naruszeń Prawa budowlanego. Z chwilą wejścia w życie przepisów ww. ustawy zmieniającej tj. 19 września 2020 r. na mocy art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), postępowania dotyczące rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy (w tym samowola budowlana) oraz niewłaściwego stanu technicznego wszczynane są przez organ nadzoru budowlanego wyłącznie z urzędu. W związku z powyższym pismo skarżących nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a., a jest informacją o zaistniałych nieprawidłowościach dotyczących naruszenia przepisów prawa budowlanego.

Jednocześnie organ, ponownie odnosząc się do treści wniosku skarżących, poinformował, że odległości składowania odpadów stałych reguluje § 23 rozporządzenia. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajdują się działki o nr ewidencyjnym gruntu [...] i [...] oznaczony jest symbolem MN w (tereny zabudowy jednorodzinnej). W takim przypadku zastosowanie znajduje § 23 ust. 4 rozporządzenia. Oznacza to, że odległości 3 m i 10 m określone w ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w przypadku zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej, nie muszą być zachowane. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że nie stwierdził nieprawidłowości i naruszeń, które uprawniałyby do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów określonych w skardze, organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko, że udzielenie skarżącym odpowiedzi pismem z dnia 29 września 2021 r., w sytuacji gdy, postępowanie administracyjne na podstawie art. 53a ust. 1 i art. 72a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), może być wszczęte przez organ wyłącznie z urzędu, nie może być traktowane jako przewlekłość postępowania i bezczynność organu. Organ wyjaśnił, że rozpatrując wniosek skarżących, PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi, nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie i na podstawie obowiązujących przepisów tj. art. 53a prawa budowlanego i stosownie do stanowiska prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, pismem z dnia 29 września 2021 r. poinformował skarżących o braku podstaw do wszczęcia postępowania. W ocenie organu, nie ma podstaw by uznać, że twierdzenia skarżącego o przewlekłości postępowania i bezczynności organu oraz rażącym naruszeniu przepisów k.p.a. znalazły potwierdzenie w stanie faktycznym sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez tutejszy Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", wedle którego sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia na gruncie rozpatrywanej sprawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Należy przy tym wyjaśnić, że stosownie do treści art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej takim środkiem jest obecnie ponaglenie, o którym mowa w art. 37 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi złożył stosowne ponaglenie w związku z prowadzeniem postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi. Należało zatem uznać, że wniesienie skargi było dopuszczalne, albowiem pismem z dnia 10 sierpnia 2021 r., skarżący uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z treści art. 37 § 1 k.p.a.

Przechodząc natomiast do rozważań merytorycznych należy wyjaśnić, że organy administracji publicznej zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów powyższych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to również przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym w k.p.a. lub akcie szczególnym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu albo nie podjął stosownej czynności. Przy tym dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie, inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym określa wspomniany przepis art. 35 k.p.a., a przekroczenie tych terminów lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 k.p.a. oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym, należy wskazać, że przedmiotem rozpoznania w sprawie jest wyłącznie kwestia ograniczona do badania, czy organ miał wynikający z prawa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, tzn. czy dokonał tej czynności w terminie określonym w art. 35 § 3 lub 4 k.p.a. i czy po wytoczeniu skargi nie zaszły przesłanki do umorzenia postępowania. W niniejszym postępowaniu Sąd nie może natomiast badać w szczególności zagadnień merytorycznych, które legły u źródeł wniosku. Zagadnienia te stanowią przedmiot badania organów administracji publicznej, a poddane kognicji sądu administracyjnego zostaną dopiero w przypadku wytoczenia skargi na decyzję merytoryczną. Wszelkie więc zarzuty i wnioski wykraczające poza wskazany zakres przedmiotowy nie mogą zostać uwzględnione.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy stwierdzić, że skarżący dostrzega bezczynność organu w zaniechaniu załatwienia jego wniosku z dnia 1 lipca 2021 r. w którym domagał się "podjęcia kontroli zgodności z prawem budowy pomieszczenia ze ścianami pełnymi, dachem dwuspadowym na pojemniki służące do gromadzenia odpadów stałych". Organ, do którego wpłynęło pismo skarżącego uznał, że pismo to zawiera wniosek o przeprowadzenie kontroli w sprawie wobec przedstawionych okoliczności, które w ocenie skarżącego stanowią naruszenie przepisów rozporządzenia. Organ podjął zatem czynności kontrolne, które nie wykazały naruszenia rozporządzenia, o czym powiadomił skarżącego pismem z dnia 20 sierpnia 2021 r. Następnie pismem z dnia 29 września 2021 r., będącego następstwem postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 2 września 2021 r. stwierdzającego, że PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi dopuścił się przewlekłości w postępowaniu, organ I instancji, powołując się na treść art. 53a ust. 1 i art. 72a prawa budowlanego stwierdził, że złożone pismo nie stanowi żądania, o którym mowa w art. 61 § 1 k.p.a. Jednocześnie organ poinformował, że w sprawie będzie miał zastosowanie § 23 ust. 4 rozporządzenia i w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi nie stwierdził nieprawidłowości i naruszeń, które uprawniałyby do wszczęcia z urzędu postępowania na podstawie przepisów prawa budowlanego.

Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zgodnie z zasadą wyrażona w art. 53a ust. 1 oraz art. 72a ustawy Prawo budowlane zarówno postępowanie administracyjne w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem tej ustawy, jak i postępowania dotyczące utrzymania obiektów budowlanych wszczynane są z urzędu. W przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania podstawowe znaczenie ma art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. zgodnie z którym skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek wydać decyzję, postanowienie lub dokonać innej czynności rozstrzygającej o prawach i obowiązkach stron, a przedmiotowych działań nie podejmuje. W związku z powyższym, skarga do sądu administracyjnego może zatem dotyczyć tylko i wyłącznie takiej sytuacji, w której organ na wniosek uprawnionej strony nie wszczyna postępowania administracyjnego, chociaż powinien lub też nie podejmuje czynności w toczącym się już postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem skarżyć bezczynności organu administracji publicznej w sytuacji, gdy organ nie ma podstaw do wszczynania postępowania administracyjnego tj. do działania w formie władczej w zakresie swoich kompetencji i właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny celnie stwierdził, że dla otwarcia drogi prawnej, drogi postępowania administracyjnego dla ochrony jednostki, niezbędne jest nie tylko spełnienie przesłanek podstawowych, które wyznaczają zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale i przesłanek szczególnych wyznaczonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego. Zakres stosowania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego regulują przepisy art. 1 pkt 1 i 2 kodeksu postępowania administracyjnego, które wyznaczają cztery przesłanki stosowania tego trybu władczego działania administracji publicznej, a mianowicie: - po pierwsze, charakter organu, przed którym stosuje się przepisy kodeksu (organy administracji publicznej oraz inne organy państwowe, inne podmioty, powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego), - po drugie, instytucja właściwości tych organów, - po trzecie, charakter sprawy (sprawy indywidualne), - po czwarte, rozstrzygane w formie decyzji administracyjnej. Wystąpienie łączne tych przesłanek otwiera drogę obrony jednostki w tym trybie, ale pod warunkiem spełnienia przesłanek szczególnych. Do przesłanek szczególnych należy zaliczyć oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1314/06, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA).

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W związku z tym wyjaśnić należy, że art. 61 § 1 k.p.a. nie jest normą prawną samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości, czy zasada oficjalności przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek, czy z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu. (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2232/10 i z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2538/19, CBOSA oraz B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s 353 - 354).

Spełnienie przesłanek podstawowych i przesłanek szczególnych jest istotne dla ustalenia bezczynności organu administracji publicznej. Bezczynność w załatwieniu sprawy w trybie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego wystąpi, gdy w sprawie indywidualnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej, organ administracji publicznej w ustawowym terminie nie podejmie decyzji administracyjnej, przy czym ustawowy termin liczy się od dnia wszczęcia postępowania w sprawie. Przesłanką skuteczności żądania wszczęcia postępowania jest oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości. W razie gdy norma prawa materialnego expressis verbis ustanawia zasadę oficjalności: wszczęcie postępowania z urzędu, jednostka nie może skutecznie domagać się wszczęcia postępowania, a w następstwie zarzucać bezczynności organu. Bezczynność organu administracji publicznej, gdy norma prawa nakazuje wszczęcie postępowania, jest naruszeniem przepisu prawa, które daje podstawę do podjęcia czynności przez organy powołane do ochrony obiektywnego porządku prawnego (złożenia żądania przez prokuratora na podstawie art. 182 k.p.a.).

W sytuacji, gdy norma prawa materialnego expressis verbis wprowadza zasadę oficjalności, wyłączając zasadę skargowości, nie można zarzucić bezczynności organowi administracji publicznej. Brak podstaw prawnych do skutecznego złożenia podania powoduje, że nie można skutecznie zarzucić bezczynności w załatwieniu sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, oceny sprawy nie zmienia wprowadzenie do procedury administracyjnej z dniem 11 kwietnia 2011 r. przepisu art. 61a (na mocy ustawy nowelizacyjnej z dnia 3 grudnia 2010 r. - Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), czyli instytucji odmowy wszczęcia postępowania na żądanie osoby niebędącej stroną postępowania lub postępowania z innych przyczyn niedopuszczalnego. Do 11 kwietnia 2011 r. Kodeks postępowania administracyjnego nie określał formy wszczęcia postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przewidywał, że organ administracji publicznej orzeka o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z wyjątkiem przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania z urzędu złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 k.p.a.), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 k.p.a.) czy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 157 § 2 k.p.a.). Wszczęcie postępowania administracyjnego na wniosek strony, w każdym innym przypadku, następowało z mocy prawa. Każde zatem pismo, również złożone jako doniesienie o potrzebie podjęcia działań kontrolnych z urzędu, wszczynało postępowanie administracyjne, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczyło indywidualnej sprawy załatwianej w drodze decyzji, gdy wniosek złożony został przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdy wniosek odpowiadał warunkom formalnym i gdy organ, do którego wniosek wpłynął był właściwy w sprawie.

W myśl art. 61a k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

W doktrynie wskazuje się, że "gdy skarga pochodzi od strony i w istocie wyczerpuje znamiona czynności procesowej postępowania jurysdykcyjnego, powinna być zakwalifikowana jako odpowiednia czynność tego postępowania i zgodnie z przepisami odnoszącymi się do tego postępowania załatwiona. Jeżeli natomiast skarga pochodzi od osoby niebędącej stroną, ani podmiotem na prawach strony, należy ją potraktować i załatwić tak jak skargę właściwą (actio popularis). Tak samo też powinna być potraktowana skarga strony dotycząca postępowania jurysdykcyjnego, która jednakże nie wyczerpuje znamion żadnej z przewidzianych przez prawo czynności procesowych". (por. wyroki WSA w Białymstoku z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Bk 69/21 oraz WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 174/21, CBOSA oraz Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego na żądanie, Ius Novum 2008, Nr 1, poz. 114).

Skarga może być potraktowana jako wniosek o wszczęcie postępowania tylko wówczas, gdy pochodzi od strony, tzn. gdy podmiot składający ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1815/13, wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11 oraz z dnia 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 2244/14). Jeżeli przepis prawa expressis verbis nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. W razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na interes prawny nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 584/11).

W związku z powyższymi rozważaniami, wskazać należy, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy, postępowanie administracyjne, którego wszczęcia przez organ domaga się skarżący, dotyczyło przeprowadzenia kontroli zgodności z prawem robót budowalnych wykonywanych przez sąsiada na działce nr [...], a polegających na budowie pomieszczenia ze ścianami pełnymi, dachem dwuspadowym na pojemniki służącego do gromadzenia odpadów stałych. Z odpowiedzi pism organu jednoznacznie wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego w Łodzi podjął z urzędu działania we wskazanym zakresie. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego teren, na którym znajdując się działki o nr ewid. [...] i [...] oznaczony jest symbolem MN (tereny zabudowy jednorodzinnej), z związku z czym, zastosowanie znajdzie § 23 ust. 4 rozporządzenia zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się. Organ wyjaśnił, że w związku z tym odległości 3 m oraz 10 m (wynikających z § 23 ust. 1 rozporządzenia) nie muszą być w tym przypadku zachowane. Organ dokładnie poinformował o powyższych ustaleniach skarżącego oraz przytoczył treść zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Należy w tym miejscu podkreślić, że skarżący nie będąc stroną tego postępowania, nie posiada legitymacji do skarżenia bezczynności organu. Podmiot, który domaga się wszczęcia postępowania o ile posiada interes prawny w rozstrzygnięciu danej sprawy administracyjnej może zwalczyć bezczynność organu skargą opartą o przepis art. 149 p.p.s.a. Podmiot, który jednakże interesu prawnego w rozstrzygnięciu danej sprawy nie posiada nie może zwalczać bezczynności organu, choćby w jego subiektywnym przekonaniu organ postępowanie takie powinien wszcząć i zakończyć rozstrzygnięciem co do którego jest on przekonany czy też zaineresowany. Wskazać należy w tym miejscu, że czym innym jest wywodzony na podstawie art. 28 k.p.a. interes prawny danego podmiotu, a czym innym jego interes faktyczny. Interes prawny jest rozumiany, jako oparta na przepisach prawa materialnego sytuacja danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to, organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Interes faktyczny to stan gdzie dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem czy wszczęciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania podjęcia czynności przez organ administracji. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć zatem każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej ale nie istnieją przepisy na podstawie których żądanie swoje może opierać (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2021 r., sygn. akt II SAB/Kr 174/21, CBOSA).

Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania w sprawach samowoli budowlanej następuje na zasadach ogólnych tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane, zawężający krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, nie ma zastosowania w prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego postępowaniach w sprawach samowoli budowlanej. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, z mocy art. 28 k.p.a., ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale, nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Treść art. 52 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że każdy z wymienionych podmiotów jako potencjalny adresat nakazu likwidacji samowoli budowlanej, powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu dotyczącym likwidacji skutków samowoli budowlanej (inwestor, właściciel lub zarządca spornego obiektu budowlanego). Materialnoprawny udział w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej mają też co do zasady właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji jako osoby trzecie, jeżeli posiadają interes prawny do udziały w takim postępowaniu. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę wskazanie w § 23 ust. 4 rozporządzenia, że w zabudowie jednorodzinnej (z taką mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie), zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się, wyłącza możliwość opierania przez skarżącego swojego interesu prawnego w oparciu o ust. 1 i ust. 2 powyższego przepisu. D.I., nie będąc zaś stroną tego postępowania, nie miał legitymacji do skarżenia bezczynności organu lub przewlekłości postępowania. Tylko bowiem strona troczącego się postępowania może zwalczać bezczynność lub przewlekle toczące się postępowanie.

Konieczne jest więc ponowne podkreślenie, że skargę na bezczynność organu może złożyć strona postępowania, które zostało wszczęte lub które powinno być wszczęte ze względu na żądanie tej strony, choćby było to postępowanie, które z założenia winno być wszczęte z urzędu. Stroną natomiast jest podmiot nie tylko zainteresowany tą sprawą, ale mający przede wszystkim interes prawny dotyczący tego postępowania. Zatem, skargę na bezczynność organu może złożyć wyłącznie ten podmiot, który w sprawie zakończonej decyzją ostateczną miałby uprawnienie do złożenia skargi opartej o przepis art. 50 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny (...). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2633/12 stwierdził, że legitymacja do złożenia skargi została oparta na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą może wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się, tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. W związku z tym czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa.

Nie można zatem skutecznie skarżyć bezczynności organu (i przewlekłego prowadzenia postępowania) polegającej na niewszczęciu postępowania wówczas, gdy przepis prawa nie nakłada takiego obowiązku na organ i nie ma podstaw do takiego działania lub polegającej na niewydaniu decyzji, gdy jakiekolwiek postępowanie administracyjne się nie toczy.

Wobec powyższych ustaleń, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

dc