Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 758/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2014-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 20 ust. 1 i 2, art. 22, art. 24a ust. 9 i 10
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: § 30 pkt 1 i 3, §36, § 56
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 7,art. 11, art. 77 § 1, 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie SO del. Elżbieta Mazur-Selwa WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 maja 2014 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów do danych dotyczących granic działek ewidencyjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.S. jest decyzja [..] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [..] (dalej: "WINGK") z [..] czerwca 2013 r. nr: [..]. Powyższym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy decyzję Starosty Powiatu [..] (dalej: "Starosta") z [..] maja 2013 r. nr [..] wydaną w przedmiocie zarzutów dotyczących sprostowania granic pomiędzy działkami.

W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 24a ust. 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.; dalej: "P.g.k.").

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt administracyjnych wynika, że w latach 2008-2009 na terenie obrębu H., gm. [..], na podstawie i w trybie art. 24a P.g.k. przeprowadzono postępowanie w sprawie modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym, że projekt operatu opisowo – kartograficznego, opracowanego w ramach modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie H., został wyłożony do wglądu w dniach od 8 lipca 2009 r. do 28 lipca 2009 ogłoszono [..] listopada 2009 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa [..]. Obwieszczeniem Wojewody [..] z [..] grudnia 2011 r. o sprostowaniu błędów dodane zaś zostało, że projekt ten "stał się operatem ewidencji gruntów i budynków".

Wnioskiem z 8 czerwca 2011 r. J.D. zwrócił się do Starosty o sprostowanie przebiegu granicy pomiędzy działką nr ewid. 1443 z działką nr ewid. 1440 położonymi w H. wskazując, że po przeprowadzonej modernizacji jego budynek mieszkalny został przyporządkowany do działki sąsiedniej, a granica pomiędzy w/w nieruchomościami przebiega w połowie długości jego budynku gospodarczego. Zaznaczył, że budynek mieszkalny został zrealizowany w 1920 r., zaś budynek gospodarczy w roku 1950-tym, granice działki są widoczne na gruncie i stan taki istnieje od 1972 r. Zdaniem wnioskodawcy granica jego nieruchomości winna zostać "przesunięta" w kierunku południowo – wschodnim, w zakresie w jakim od ponad 40 lat użytkował on swoją nieruchomość.

Zawiadomieniem z 20 lipca 2011 r. nr [..] Starosta na wniosek J.D. wszczął postępowanie o sprostowanie granicy działki nr ewid. 1443 położonej w obrębie H.. Ustalono, że J.D. nabył własność działki nr ewid. 1443 w drodze umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [..] sierpnia 1972 r. (akt notarialny rep. A [..] /72 – karta nr 2 akt organu I instancji). W momencie zakupu działka nr ewid. 1443 była zabudowana budynkiem mieszkalnym, budynkiem stajni oraz budynkiem stodoły. Nieruchomość ta posiada nieregularny kształt, a od strony południowo – wschodniej graniczy z działką nr ewid. 1440 stanowiącą własność J.S. Obie w/w nieruchomości od strony południowo – zachodniej graniczą z działką nr ewid. 1456, stanowiącą według danych zawartych w ewidencji, drogę gminną, ta zaś od strony południowo – zachodniej z działką nr ewid. 1469/4 stanowiącą własność Skarbu Państwa. Własność działki nr ewid. 1440 została nabyta przez J.S. od Agencji Nieruchomości Rolnych w drodze umowy sprzedaży nieruchomości zawartej [..] marca 2004 r. (akt notarialny rep. A [..] /2004 – karta nr 32 akt organu I instancji). Zgodnie z treścią w/w umowy (aktem notarialnym) działka nr 1440 była działką niezabudowaną.

Po przeprowadzonej modernizacji ewidencji gruntów i budynków, granica działki nr ewid. 1443 przecina budynek mieszkalny (oznaczony nr ewid. 5). Z uwagi na fakt, iż większa część tego budynku po modernizacji usytuowana jest na działce sąsiedniej, został on przyporządkowany do działki nr ewid. 1440. Granica działki przecina również budynek murowanej stajni (oznaczony nr ewid. 4), jednakże został on przyporządkowany do działki nr ewid. 1443, gdyż na niej znajduje się większa część w/w obiektu. Budynek drewnianej stodoły (oznaczony nr ewid. 3) został wykazany na działce nr ewid. 1469/4. Wobec powyższego Starosta zlecił wykonawcy modernizacji – firmie [..] Sp. z o.o. z siedzibą w [..], wykonanie pomiaru granic działek nr ewid. 1443, 1456, 1469/4. Sporządzony operat został przedłożony w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [..][..] października 2011 r.

W toku postępowania uzyskano informacje, że [..] stycznia 2012 r. J.D. zmarł (kopia odpisu skróconego aktu zgonu – karta nr 20 akt organu II instancji). Wnioskiem z 26 września 2012 r. G.Ż. – córka J.D. wniosła o sprostowanie granic działki nr ewid. 1443, wskazując ponadto domniemanych spadkobierców po wnioskodawcy składającym zarzuty. Po rozpatrzeniu wniosku, Starosta decyzją z [..] grudnia 2012 r. nr [..] orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w sposób szczegółowo określony rozstrzygnięciem decyzji, obejmując tym rozstrzygnięciem dane ewidencyjne działek 1440, 1469/2, 1469/3, 1469/4, 1456 i 1443.

Wobec uwzględnienia odwołania J.S., decyzją z [..] lutego 2013 r. nr [..] WINGK uchylił całości w/w decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem rozstrzygnięcia kasacyjnego było stwierdzenie, że pismo strony kwestionujące dane ujawnione w projekcie operatu opisowo – kartograficznego wniesione zostało 8 czerwca 2011 r., a więc w okresie pomiędzy datą, z którą projekt ten stał się z mocy prawa operatem ewidencji gruntów i budynków ([..] lipca 2009 r.), a datą ogłoszenia informacji o tym w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] ([..] grudnia 2011 r.). Wobec powyższego pismo wnioskodawcy stanowiło w istocie zarzuty w rozumieniu art. 24a ust. 9 P.g.k. i nie powinno być rozpatrywane jako wniosek o zmianę danych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z [..] maja 2013 r. nr [..] uwzględnił wniesione zarzuty dotyczące sprostowania granicy pomiędzy działką nr ewid. 1443, a działką nr ewid. 1440 i wykazania budynków: mieszkalnego i gospodarczego, błędnie przyporządkowanych do działek sąsiednich, w sposób szczegółowo określony rozstrzygnięciem decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w wyniku ponownego kartowania danych do założenia ewidencji gruntów z 1969 r. na pierworysie ewidencyjnym, stwierdzono błędne skartowanie granicy działki nr ewid. 1443 z działkami nr ewid. 1440, 1456, 1469/2, 1469/3 i 1469/4, co z kolei spowodowało, że obecnie granice przecinają należące do tej działki budynek mieszkalny i budynek stajni, zaś budynek stodoły został włączony do działki nr ewid. 1469/4. Z powodu zastosowania metody graficznej błędnie zostały również obliczone powierzchnie w/w nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków obrębu H. została założona na bazie mapy katastralnej w skali 1:2880, na podstawie pomiaru bezpośredniego wykonanego na gruncie w 1968 r. Organ wskazał, że samo ukształtowanie terenu (stok o dużym nachyleniu) utrudniało uzyskanie odpowiedniej dokładności pomiarów. Wyniki pomiarów stanu posiadania i użytków uwidoczniono w szkicach polowych i zarysie pomiarowym, na bazie których skartowano pierworys mapy ewidencyjnej w skali 1:2880. Zdaniem organu I instancji właśnie ta mapa jest źródłem powstałego sporu w sprawie, bowiem wykorzystano ją przy modernizacji ewidencji gruntów i budynków, poprzez pozyskanie danych z wektoryzacji map katastralnych, niezbędnych do opracowania mapy numerycznej.

Podniesiono, iż sama mapa katastralna w skali 1:2880, wykorzystana jako opracowanie kartograficzne, nie może stanowić materiału dowodowego skoro wszystkie zebrane materiały wyjściowe nie potwierdzają stanu na mapie. Przyjęto zatem, że stan uwidoczniony na mapie uzupełniającej wraz z wykazem zmian gruntowych i wykazem zmian danych ewidencyjnych, oraz dane zawarte w aktach notarialnych dotyczących sprzedaży działki nr ewid. 1443 i działki nr ewid. 1440 są zgodne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J.S. wnosząc o jej unieważnienie i wskazując, że decyzja jest pozbawiona podstaw merytorycznych. Zdaniem odwołującego się działania organu administracji zmierzają do pozbawienia go znacznej części gruntów w H. Według jego wiedzy, w momencie nabycia własności działki nr ewid. 1443 przez państwa D. był już potwierdzony stan powierzchni oraz konfiguracji gruntów, co zostało zlekceważone przez rozpatrujący sprawę organ administracji. Starosta pominął ponadto fakt, że wnioskodawca inicjujący prowadzone postępowanie tj. J.D. nie żyje i "nie ma ustanowionego prawa spadkowego wśród domniemanych spadkobierców". Zdaniem odwołującego się istotnym jest fakt, że swoją działkę nabył 30 marca 2004 r., zaś J.D. później bo 29 grudnia 2004 r. nabył prawo spadku po nieżyjącej żonie I.D.

Powołaną na wstępie decyzją z [..] czerwca 2013 r. WINGK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w sprawie zastosowanie miały przepisy rozdziału 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454 z późn. zm.; dalej: "Rozporządzenie"). Przywołując treść § 36 Rozporządzenia wskazano, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego. Takim postępowaniem było niewątpliwie zakładanie ewidencji gruntów w 1969 r. Orzekając o uwzględnieniu zarzutów i zmianie danych Starosta przeprowadził analizę operatu technicznego z założenia ewidencji gruntów z 1969 r., operatu technicznego z 9 września 2009 r. z modernizacji ewidencji gruntów obrębu H. oraz operatu pomiaru granic z 28 października 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, że granice działki nr ewid. 1443 z działką nr ewid. 1440 oraz usytuowanie budynku mieszkalnego i gospodarczego wykazane po przeprowadzonej modernizacji są wynikiem błędu kartowania danych z założenia ewidencji gruntów wsi H., co przesądzało o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję WINGK do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J.S., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Starosty z [..] maja 2013 r.

Nie konkretyzując zarzutów skarżący wskazał, że decyzje organów obu instancji naruszają przepisy ustawy P.g.k. Podniósł, że działkę nr ewid. 1440 nabył stosownym aktem notarialnym. Akt taki jest szczególnym dokumentem i wszelkie zmiany powierzchni lub konfiguracji działki, jakie zostały zapisane w akcie notarialnym, winny być poprzedzone unieważnieniem tego aktu na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Jest on jedynym skutecznym aktem prawnym i naruszenie jego zapisów stanowi naruszenie art. 140 K.c. Skarżący wskazał ponadto na okoliczności podnoszone w odwołaniu, związane z faktem nabycia nieruchomości przed nabyciem spadku przez J.D. oraz udziałem w postępowaniu jednego z pięciu spadkobierców J.D.

W odpowiedzi na skargę WINGK wniósł o jej oddalenie, wskazując na motywy rozstrzygnięcia wywiedzione w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, po części z powodów, które zostały wzięte pod uwagę z urzędu.

Stan faktyczny sprawy był w znacznej mierze bezsporny. Z akt sprawy wynika, iż J.D. wraz ze swą żoną I. nabyli działkę nr 1443 w H. od F.T. aktem notarialnym Rep. A. [..] /72 z dnia [..] sierpnia 1972 r. sporządzonym w PBN w [..]. F.T. stała się właścicielem m.in. powyższej działki w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu gospodarstw rolnych (Dz.U. Nr 27 poz. 50 z późn. zm.), co stwierdzono w akcie własności ziemi z dnia [..] maja 1972 r. nr [..]. Zarówno w akcie własności ziemi jak i w w/w akcie notarialnym wskazano, że na nieruchomościach były zabudowania. I tak w akcie notarialnym z [..] sierpnia 1972 r. w § 2 wykazano, iż na działce w 1443 wsi H. stoi dom drewniany kryty dachówką nr 14 oraz stajnia murowana i stodoła. W wyniku stwierdzenia nabycia spadku po I. D., właścicielem gospodarstwa rolnego położonego w H. został J.D. w całości (postanowienie Sądu Rejonowego w [..] z [..] grudnia 2004 r. sygn. akt INs [..] /04).

Z kolei aktem własności ziemi z dnia [..] listopada 1976 r. nr [..] Naczelnik Gminy w [..] stwierdził nabycie przez M.T. z mocy prawa, także w oparciu o przepisy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych m.in. działki 1468/2 w H.

Aktem własności ziemi z dnia [..] lipca 1976 nr [..] w tym samym trybie stwierdzono nabycie z mocy prawa przez S.T. m.in. prawa własności działki nr 1440 w H.

J.S. zakupił od Agencji Nieruchomości Rolnych m.in. należące do Skarbu Państwa działki nr 1440 o pow. 0,35 ha za cenę 405 zł oraz 1468/1 i 1469/2 o łącznej powierzchni 0.39 ha z drzewostanem za cenę 935 zł. Umowa kupna-sprzedaży sporządzona została w formie aktu notarialnego Rep. A w [..] /2004 w dniu [..] marca 2004 r. przez notariusza E.L. prowadzącą Kancelarię Notarialną w [..]. Z treści aktu wynika, że nabywane przez J.S. nieruchomości nie były zabudowane. W operacie szacunkowym nr [..] /2003 z lipca 2003 r. sporządzonym na potrzeby przetargu działka 1440 opisywana była jako działka niezabudowana. W piśmie z dnia 8 października 2012 r. Z-ca Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddziału Terenowego w [..] wskazał z kolei, iż działki nr 1440 i 1469/4 zostały przyjęte do zasobu Agencji jako działki rolne bez zabudowań. Nastąpiło to decyzjami Wojewody [..] nr [..] z [..] grudnia 1997 r. i [..] z [..]rześnia 1998 r.

W 1968 r. na potrzeby założenia II etapu ewidencji gruntów obrębu H. pomierzono stan posiadania na gruncie, m.in. w odniesieniu do działki nr 1443 wykazany na szkicu polowym nr 2. Pierworys mapy ewidencyjnej, któremu miał posłużyć powyższy szkic został jednak błędnie skartowany. W oparciu o pierworys obliczone zostały powierzchnie działek. Jak wynika z akt sprawy uwłaszczenia odbyły się na mapie ewidencyjnej w skali 1:2880.

W latach 2008-2009 r. została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu H. gmina J. W dniach 8-28 lipca 2009 r. wyłożony został projekt operatu opisowo-kartograficznego ewidencji gruntów i budynków opracowany w ramach modernizacji tej ewidencji. Z akt nie wynika, aby J. D. w okresie wyłożenia projektu operatu zgłaszał uwagi do danych ujawnionych w tym operacie. W projekcie mapy ewidencyjnej budynek mieszkalny nr 14 przecina granica pomiędzy działkami 1443 i 1440, przy czym znaczna jego część znajduje się na działce 1440. Granica także przecina budynek gospodarczy nr ew. 4, zaś budynek gospodarczy nr ew. 3 znajduje się na działce 1469/4, której właścicielem jest Skarb Państwa – Agencja Nieruchomości Rolnych.

W Dzienniku Urzędowym Województwa [..] nr [..] z dnia [..] listopada 2009 r. pod. poz. [...] ukazała się informacja Starosty [..], że projekt operatu opisowo-kartograficznego, został wyłożony do wglądu zainteresowanych w budynku remizy Ochotniczej Straży Pożarnej w H. w okresie od 8-28 lipca 2009 r. wraz z pouczeniem, że każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w operacie, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym zgłaszać zarzuty do tych danych. W Dzienniku Urzędowym Województwa [..] Nr [..] pod poz. [..] ukazało się z kolei obwieszczenie Wojewody [..] z dnia [..] grudnia 2011 r. o sprostowaniu błędów. Obwieszczenie to dotyczyło m.in. wyżej wymienionej informacji Starosty [..], w którym pominięto po słowach "do [..] -07-2009" zapis "i stał się operatem ewidencji gruntów i budynków".

J.D. w dniu [..] czerwca 2011 r. złożył w Starostwie Powiatowym w [..] pismo, w którym domagał się sprostowania w operacie ewidencji gruntów granicy pomiędzy działkami 1443 i 1440. Jak podał – w wyniku modernizacji jego "budynek nr 14 został błędnie przyporządkowany do działki Pana S.". Wskazywał także na to, ze granica przebiega przez środek budynku gospodarczego. Podał, że budynek mieszkalny został wybudowany w 1920 roku, zaś budynek gospodarczy w 1950 r. Granice jego działki miały być widoczne na gruncie. Podał, iż taki stan na gruncie miał istnieć od 1972 r. tj. od chwili nabycia własności nieruchomości.

W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, że zastrzeżenia do danych ujawnionych w projekcie operatu opisowo-kartograficznego zgłoszone po wyłożeniu projektu do wglądu, przed ukazaniem się w dzienniku urzędowym województwa informacji starosty, o której mowa w art. 24a ust. 8 P.g.k. należy traktować jak zarzuty do tych danych (zob. uzasadnienie wyroku WSA w Krakowie z 7 lutego 2008 r. sygn. akt II Sab/Kr 30/07 – Lex nr 459947). Pogląd ten Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela. Zasadnie więc WINGiK nakazał rozpatrzenie pisma J.D. jako zarzutów. Przepis art. 24a P.g.k. brzmi następująco:

"1. Starosta może zarządzić przeprowadzenie modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze poszczególnych obrębów ewidencyjnych.

2. Starosta podaje do publicznej wiadomości informację o rozpoczęciu prac geodezyjnych oraz informuje o trybie postępowania związanego z modernizacją ewidencji gruntów i budynków.

3. Informacje, o których mowa w ust. 2, podlegają wywieszeniu na okres 14 dni na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego.

4. Projekt operatu opisowo-kartograficznego podlega, na okres 15 dni roboczych, wyłożeniu do wglądu osób fizycznych, osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, w siedzibie starostwa powiatowego.

5. Starosta informuje o terminie i miejscu wyłożenia, o którym mowa w ust. 4, poprzez wywieszenie tej informacji na tablicy ogłoszeń w siedzibie starostwa powiatowego i właściwego urzędu gminy, na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia, oraz ogłoszenia jej w prasie o zasięgu krajowym.

6. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane ujawnione w projekcie operatu opisowo-kartograficznego, może w okresie wyłożenia projektu do wglądu zgłaszać uwagi do tych danych.

7. Upoważniony pracownik starostwa powiatowego, posiadający uprawnienia, o których mowa w art. 43 pkt 2, przy udziale wykonawcy prac geodezyjnych, kartograficznych lub taksacyjnych, związanych z opracowaniem projektu operatu ewidencyjnego, rozstrzyga o przyjęciu lub odrzuceniu uwag zgłoszonych do tego projektu, po czym informuje zgłaszającego uwagi o sposobie rozpatrzenia uwag oraz sporządza wzmiankę o treści zgłoszonych uwag i sposobie ich rozpatrzenia w protokole.

8. Po upływie terminu, o którym mowa w ust. 4, projekt operatu opisowo-kartograficznego staje się operatem ewidencji gruntów i budynków. Informację o tym starosta ogłasza w dzienniku urzędowym województwa.

9. Każdy, czyjego interesu prawnego dotyczą dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym, może w terminie 30 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa informacji, o której mowa w ust. 8, zgłaszać zarzuty do tych danych.

10. O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów starosta rozstrzyga w drodze decyzji.

11. Do czasu ostatecznego zakończenia postępowania, o którym mowa w ust. 10, w stosunku do gruntów, budynków lub lokali, których dotyczą zarzuty, dane ujawnione w operacie opisowo-kartograficznym nie są wiążące.

12. Zarzuty zgłoszone po terminie określonym w ust. 9 traktuje się jak wnioski o zmianę danych objętych ewidencją gruntów i budynków".

W okolicznościach sprawy pismo G.Ż. z 25 września 2010 r. złożone po śmierci ojca w/w – J.D., ze wskazaniem pozostałych spadkobierców może być potraktowane jako wyrażenie woli kontynuacji postępowania, a nie nowy wniosek czy też nowe zarzuty.

Zarzuty J.D. – właściciela działki 1443 dotyczyły konkretnych danych: przebiegu granicy pomiędzy działkami 1443 i 1440 i związanego z tym przyporządkowania budynku mieszkalnego i gospodarczego. Już po wniesieniu zarzutów i po wszczęciu postępowania do protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [..] sierpnia 2011 r. J.D. wskazał także na okoliczność, że wraz z prawem własności działki 1443 od poprzedniej właścicielki nabył nie tylko budynek mieszkalny drewniany, na podmurówce, ale także stajnię murowaną z pustaków "haszowych" krytą dachówką i stodołę drewnianą. Jak wynika z akt sprawy jeden z w/w budynków gospodarczych znalazł się z kolei w całości na działce 1469/4 będącej własnością Skarbu Państwa. Tak więc przedmiotem zarzutów były okoliczności podniesione przez J.D. w tym granice działki 1443 z działką 1440 i 1456, oraz naniesienie budynku inwentarskiego na działce 1469/4. Jednak zainicjowane zarzutami postępowanie obejmować mogło tylko te dane ewidencyjne, które zostały zakwestionowane przez J.D. w terminie najróżniej do 30 dni od dnia 9 grudnia 2011 r., kiedy to w Dzienniku Urzędowym Województwa [..] ukazało się sprostowanie Wojewody z najistotniejszą częścią informacji, o której mowa w art. 24a ust. 8 P.g.k. i to po zbadaniu interesu prawnego osoby, która złożyła zarzuty. W tym czasie tj. do 8 stycznia 2012 r. inne zarzuty nie zostały wniesione a przynajmniej nie wynika to z akt sprawy. Brak więc było podstaw, aby w postępowaniu dotyczącym zarzutów zgłoszonych przez J.D., załatwić sprawę innych – nawet błędnych danych ewidencyjnych, będących konsekwencją uwzględnienia zarzutów. Z przepisu art. 24a ust. 10 P.g.k. wynika bowiem, że Starosta rozstrzyga decyzją jedynie o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów. Wszystko inne wykracza poza ramy tego postępowania. Tymczasem organy objęły decyzjami także dane działek 1469/2 i 1469/3, które nawet nie sąsiadują bezpośrednio z działką nr 1443.

Zdaniem Sądu, nawet jeśli zmiana danych tych działek była konieczna, z tego powodu, że była konsekwencją zmiany danych ewidencyjnych objętych zarzutami, to powinna ona odbyć się w ramach odrębnego "równoległego" postępowania aktualizacyjnego. Przepis art. 24a ust. 10 P.g.k. daje bowiem staroście jedynie kompetencję do rozstrzygania o zarzutach. W niniejszej sprawie organy wykroczyły poza ten zakres obejmując decyzją inne dane innych działek (np. 1469/3), których zarzuty nie dotyczyły. Naruszyły w ten sposób w/w przepis prawa materialnego.

Zupełnie niezrozumiałe jest – biorąc pod uwagę szkic polowy z maja 1968 r. i zarys pomiarowy do mapy w skali 1:2880 jaki tytuł prawny miała mieć F.T. do działki oznaczonej po zmianach nr 1443/2 znajdującej się po drugiej stronie drogi – stanowiącej na mapie odrębną działkę i jaki to ma związek – a przecież musi mieć – z konkretnymi zarzutami złożonymi przez J.D.. Działka ta, według ustaleń organów ma przecież odpowiadać części dawnej działki 1469. W ocenie Sądu kwestia ta nie została dostatecznie wyjaśniona i uzasadniona w sposób, który nakazuje art. 77 § 1, 107 § 3 i 11 k.p.a. Dla pełnej przejrzystości należałoby sporządzić mapkę, na której uwidocznione zostaną: stan ze szkicu polowego z 1968 r., stan ewidencyjny z map i aktualny stan posiadania.

Zaskarżona decyzja narusza także inne przepisy. Faktem jest, że porównanie aktualnego stanu na gruncie ze szkicem polowym z 1968 r., przynajmniej w pewnym zakresie może dawać podstawy do ustalenia jaki był przez ten czas spokojny stan posiadania.

Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą jednak pominąć okoliczności, że w latach siedemdziesiątych ubiegłego wieku odbyły się tzw. uwłaszczenia w oparciu o przepisy ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Takie nabycie własności z mocy prawa organy administracji stwierdzały w wydawanych w postępowaniach administracyjnych aktach własności ziemi. Aktualnie nabycie w oparciu o przepisy tej ustawy należy do wyłącznej kompetencji sądów powszechnych, które rozpoznają takie sprawy w postępowaniu cywilnym w trybie nieprocesowym. Nabycie prawa własności w oparciu o przepisy w/w ustawy było nabyciem pierwotnym, a organy prowadzące ewidencję nie mają uprawnień, aby rozstrzygać o zasięgu prawa własności. Z akt sprawy wynika, że to pierwotne nabycie prawa własności w oparciu o ustawę o uregulowaniu gospodarstw rolnych nastąpiło w następujący sposób: F.T. nabyła z dniem 4 listopada 1971 r. własność działek 1443, 1470 i 1471, M.T. nabył własność działek 1469/2, 1459,1458, 1465, 1463 i 1467, S.T. nabył własność działek nr 1440, 1455, 1457, 1469/3, 1469/4 i 1542. Organy "wykrawając" m.in. z działki 1469/4 nową działkę 1443/2 (tak wynika z mapy uzupełniającej sporządzonej przez geodetę uprawnionego T.M. – przyjętej do zasobu w dniu [..] października 2011 r. nr ewid. [..] – karta z podwójnym numerem 107 i 38 akt organu I instancji działają nielegalnie. Mimo wynikających ze zgromadzonego materiału dowodowego faktów dotyczących spokojnego stanu posiadania od co najmniej 40 -100 lat nie można tracić z pola widzenia, że spór pomiędzy J.D. a J.S. to typowy spór graniczny o zasięg prawa własności. Organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania takich sporów a znajdujące się w zasobach Starostwa dokumenty związane z nabyciem własności (konkretnych działek), które stwierdzają stan prawny nieruchomości według wcześniej powstałych map ewidencyjnych, nie uprawniały w tym stanie faktycznym do uwzględnienia zarzutów złożonych do operatu opisowo-kartograficznego obrębu H. Późniejszymi bowiem postępowaniami administracyjnymi niż założenie ewidencji były postępowania zakończone wydaniem aktów własności ziemi.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38 poz. 455 – dalej Rozporządzenie), do którego m.in. odsyła § 56 ust. 1 tego Rozporządzenia dotyczący modernizacji, przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego lub kartograficznego sporządzonej :

1) w postępowaniu rozgraniczeniowym,

2) w celu podziału nieruchomości,

3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów,

4) w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości,

5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej,

6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków,

7) przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji,

8) w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Zgodnie z § 37 Rozporządzenia dopiero jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

2. Ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, może nastąpić w oparciu o zobrazowania lotnicze, satelitarne lub ortofotomapę, jeżeli te zobrazowania lub ortofotomapa charakteryzują się rozdzielczością zapewniającą wizualizację szczegółów sytuacyjnych, które mogą mieć znaczenie przy ustaleniu przebiegu tych granic. Według § 39 ust. 1 Rozporządzenia ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych. W przypadku gdy właściwe podmioty nie złożą do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych zgodnego oświadczenia, o którym mowa w ust. 1, przebieg granic działek ewidencyjnych, w tym położenie wyznaczających je punktów granicznych, ustala wykonawca według ostatniego spokojnego stanu posiadania, jeżeli ten stan posiadania nie jest sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów w granicach tych działek (§ 39 ust. 2). W przypadku gdy spokojnego stanu posiadania, o którym mowa w ust. 2, nie można stwierdzić lub jest on sprzeczny z informacjami zawartymi w dostępnych dokumentach określających stan prawny gruntów, przebieg granic działek ewidencyjnych obejmujących te grunty, w tym położenie wyznaczających te granice punktów granicznych, ustala wykonawca po zbadaniu położenia znaków i śladów granicznych oraz przeprowadzeniu analizy wszelkich dostępnych dokumentów, zawierających informacje mające znaczenie w tym zakresie, w tym oświadczeń zainteresowanych podmiotów i świadków (ust. 3). Ustalane punkty graniczne wykonawca oznacza na gruncie w sposób umożliwiający ich pomiar. Trwała stabilizacja tych punktów może nastąpić wyłącznie z inicjatywy i na koszt zainteresowanych i może dotyczyć wyłącznie punktów ustalonych w oparciu o zgodne oświadczenie, o którym mowa w ust. 1 (ust.4). Wyniki ustaleń przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca utrwala w protokole, którego wzór z przykładowymi wpisami zawiera załącznik nr 3 do rozporządzenia (ust. 5).

Zgodnie z ust. 6 § 39 integralną częścią protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych są szkice polowe, sporządzone przez wykonawcę, które oprócz standardowej treści określonej przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy zawierają:

1) usytuowanie punktów granicznych w stosunku do szczegółów sytuacyjnych położonych na ustalanych granicach lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie, takich jak budynki, ogrodzenia, słupy oraz miedze,

2) numery działek ewidencyjnych,

3) podpisy osób biorących udział w czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic lub adnotację wykonawcy o odmowie złożenia podpisu. W przypadku gdy ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych odbywa się na podstawie zobrazowań lotniczych, satelitarnych lub ortofotomapy, informacje i podpisy, o których mowa w ust. 6, są treścią kopii tych zobrazowań lub ortofotomapy (ust 7). Informacje o spornych odcinkach granic działek ewidencyjnych ujawnia się w bazie danych ewidencyjnych oraz na wyrysach z mapy ewidencyjnej (ust.8).

W niniejszej sprawie zabrakło także informacji, o której mowa w § 39 ust. 8 Rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 55 Rozporządzenia modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu:

1) uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia, pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia

2) notyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu.

Jak wyżej wskazano przebieg granicy pomiędzy działkami 1443 a 1440 jest ewidentnie sporny, a dokumenty wykazujące stan prawny, w tym pierwotne nabycie działek 1443 i 1440, kończące postępowania administracyjne odnoszą się do oznaczenia działek na mapie ewidencyjnej istniejącej w dacie ich wydania (a więc już po jej skartowaniu). Prowadzenie ewidencji gruntów i budynków ma charakter "rejestracyjny" co oznacza, że starosta jest uprawniony jedynie do rejestracji danych w oparciu o odpowiednie dokumenty a nie do rozstrzygania sporu dotyczącego granic nieruchomości.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zwraca się uwagę, iż akty własności ziemi wydane na podstawie ustawy z dnia 26 października 1971 r. miały charakter decyzji i stwierdzały nabycie określonych w nich nieruchomości z mocy prawa, według stanu istniejącego w dniu 4 listopada 1971 r. W dniu 1 stycznia 1992 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 107, poz. 464 ze zm.). Stosownie do brzmienia art. 63 tej ustawy wyłączona została możliwość stosowania postępowań nadzwyczajnych w odniesieniu do decyzji wydanych na podstawie ustawy z 26 października 1971r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Tym bardziej nie jest dopuszczalne w postępowaniu przed organami ewidencji gruntów korygowanie tytułów własności wydanych na podstawie tej ustawy. Jednakże w orzecznictwie przyjmuje się, że uregulowanie własności gospodarstw rolnych na podstawie ustawy z 1971r., polegające na poświadczeniu nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, nie obejmowało ustalenia spornych granic podlegających uwłaszczeniu nieruchomości. Skoro nabycie własności następowało z mocy prawa a decyzja potwierdzająca to nabycie miała jedynie charakter deklaratoryjny, to decyzja taka nie mogła przenosić własności nieruchomości, której rolnik nie nabył z mocy prawa; nabycie własności nieruchomości nie oznacza, że granice te nie mogą okazać się sporne (zob. uzasadnienia postanowienia SN z 31. 01.2001 r. III CKN 1037/98, Lex nr 526696, postanowienia z 29.10.2003 r. sygn. III CK 60/02 – Lex nr 1129349, z 19.08.2009 r. sygn. akt III CZP 51/09 Lex nr 520036 i inne tam powołane).

W postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy z 1971 r. organ ustalał jedynie nabycie prawa własności nieruchomości, nie dokonując kontroli granicy i nie miał kompetencji do dokonania rozgraniczenia w toku postępowania uwłaszczeniowego. Samoistny posiadacz nabywał własność nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 1971 r. w takich granicach, w jakich faktycznie wykonywał władztwo w stosunku do posiadanej nieruchomości w dniu wejścia w życie ustawy uwłaszczeniowej, nawet jeżeli stan jej posiadania nie był zgodny z obszarem i konfiguracją działek wynikających z ewidencji gruntów (uzasadnienie postanowienia SN z 19.08.2009r. III CZP 51/09, Lex nr 520036). Zgodnie z art. 20 ustawy i § 12 Rozporządzenia, organ ewidencyjny może wpisać do ewidencji tylko takie prawo do nieruchomości, które w sposób niewątpliwy wynika z dokumentów wskazanych w Rozporządzeniu. Wszelkie spory dotyczące stwierdzenia nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 1971 r., w tym także związane z ustaleniem zasięgu prawa własności wynikające z zakresu posiadania na dzień 4 listopada 1971 r. rozstrzygane są wyłącznie przez sądy powszechne.

Jak wynika z powyższego organy sięgając do szkicu polowego z maja 1968 r. w sposób nieuprawniony, niejako przekreśliły okoliczność, że stan prawny, który został stwierdzony aktami własności ziemi (a wszelkie późniejsze nabycia prawa własności były już pochodne od tego stanu) dotyczy zdarzeń późniejszych od stanu na dzień 4 listopada 1971 r. Ponieważ szkic polowy dokumentować miał jedynie stan posiadania a akty własności ziemi dokumentują stan prawny, to zdaniem Sądu w takiej sytuacji przed organami ewidencyjnymi nie jest dopuszczalna korekta dotycząca przebiegu granic w oparciu o materiał, którym dysponują organy bo dotyczy to zasięgu prawa własności, i to nawet gdyby rzeczywiście nastąpiło błędne skartowanie pierworysu mapy ewidencyjnej w skali 1:2880.

W aspekcie cywilistycznym, jeśli w istocie stan posiadania na gruncie jest niezmienny od ponad 40 lat, przy tej dokumentacji, którą zgromadzono w aktach sprawy, kwestia rozgraniczenia przy przedstawieniu odpowiednich także osobowych dowodów, wydaje się dość prosta. Jednakże rozstrzygnięcie zarzutów z pominięciem udokumentowanych tytułów własności rzeczywiście narusza przepis § 36 ust. 1 pkt 5 i § 39 ust. 2 Rozporządzenia, gdyż – jak wyżej wskazano – akty własności ziemi mają charakter decyzji administracyjnych. Akty te były wydawane później niż sporządzony szkic polowy wykonany zresztą na potrzeby założenia ewidencji a nie na potrzeby postępowania uwłaszczeniowego.

W tej sytuacji dla wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków takich zmian, o które wnioskował J.D. konieczne jest przedstawienie dokumentacji geodezyjnej i stosownego orzeczenia sądu powszechnego (zapadłego w sprawie o rozgraniczenie – w razie gdyby nie doszło do ugody granicznej lub w sprawie o zasiedzenie albo o ochronę własności).

Ponadto, gdy w toku postępowania zainicjowanego zarzutami złożonymi przez J.D. właściciel działki 1443 zmarł, niezbędne byłoby także wylegitymowanie się przez osobę, która te zarzuty poparła dokumentem potwierdzającym, że rzeczywiście jest ona jego spadkobiercą. Zdaniem Sądu nie musieliby jednak popierać zarzutów wszyscy spadkobiercy łącznie. Wystarczy tylko by brali oni udział w postępowaniu. Nie ma bowiem ani w ustawie P.g.k. ani w Rozporządzeniu przepisu, który przewidywałby w tych okolicznościach legitymację łączną wszystkich współwłaścicieli. Wystarczy więc poparcie jednego ze nich. Poparcie zarzutów można bowiem uznać w tych okolicznościach za czynność zachowawczą. W aktach brak tymczasem dowodu następstwa prawnego G.Ż. w stosunku do J.D., co dodatkowo wskazuje na naruszenie przez organy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Niepotrzebne w tej sytuacji było sięganie do zapisów Konstytucji RP, gdyż naruszenia wskazanych wyżej przepisów dawały wystarczające podstawy do uchylenia decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy dokładnie przeanalizują treść i zakres zarzutów złożonych przez J.D. w terminie – najpóźniej, do dnia 8 stycznia 2012 r., przeprowadzą postępowanie o zasięgu wynikającym z przepisów art. 24a ust. 9 i 10 P.g.k. i stosownie do ust. 10 rozstrzygną sprawę biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w niniejszym uzasadnieniu.

Najpierw jednak wezwą G.Ż. do przedłożenia dowodu nabycia praw do spadku po J.D., w razie konieczności umożliwią uzyskanie takiego tytułu.

Odpowiadając na zarzuty skarżącego wskazać należy, że sprostowanie danych ewidencyjnych nieruchomości zawartych w akcie notarialnym będącym podstawa wpisu prawa własności w księgi wieczyste nie wymaga "unieważnienia" tego aktu, stwierdzenia jego nieważności lub tym podobnie. Dane takie jak powierzchnia nawet ujawnione w księdze wieczystej nie są objęte zakresem rękojmi wiary publicznej tych ksiąg. Zmiana danych ewidencyjnych, jeżeli są ku temu podstawy prawne nie narusza prawa własności. To zdarzenia prawne powiązane z konkretnymi danymi mają decydujące znaczenie przy określaniu zasięgu prawa własności jednakże badanie tego zasięgu nie należy do organów prowadzących ewidencję gruntów. Akt notarialny jest dokumentem obejmującym w tym wypadku (umowa kupna-sprzedaży) czynność prawną a nie aktem prawnym.

W punkcie II Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.