Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 602/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par.1 pkt 4, art. 151 par. 1pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2017 r., znak:[...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "Minister") - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej budynku położonego przy ul. [...] w B. – uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 2016 r., znak: [...] i w tym zakresie, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ") z [...] września 2013 r., znak: [...] z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

[...] WKZ powołaną decyzją z [...] września 2013 r. nie zezwolił Gminie [...]na rozbiórkę części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B., usytuowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] i [...] w obrębie[...], stanowiących własność Gminy[...], wg przedłożonego projektu budowlanego.

Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] (dalej: "Wspólnota Mieszkaniowa") wnioskiem z [...] czerwca 2015 r. wystąpiła "o rozpatrzenie sprawy i wydanie zgody na rozbiórkę przybudówki/łącznika [...] stanowiącego współwłasność Wspólnoty".

Kolejnym pismem z [...] sierpnia 2015 r., skierowanym do Prezydenta Miasta[...], Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o potraktowanie jej wniosku z [...] czerwca 2015 r. jako wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Prezydent Miasta[...], w imieniu którego działa Miejski Konserwator Zabytków, postanowieniem z [...] października 2015 r., znak: [...] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją [...] WINB z [...] września 2013 r. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, że Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w B. nie była stroną postępowania zakończonego decyzją [...] WKZ z [...] września 2013 r. albowiem przedmiotowe rozstrzygnięcie nie dotyczyło jej uprawnień ani obowiązków. Organ stwierdził także, że Wspólnota Mieszkaniowa wniosek o wznowienie postępowania złożyła przed powzięciem informacji o istnieniu prawomocnego rozstrzygnięcia w sprawie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (w wyniku zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej) postanowieniem z [...] lutego 2016 r., znak: [...]uchylił ww. postanowienie z dnia [...] października 2015 r. i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podniósł, że ocena czy Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] posiada status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną może nastąpić we wznowionym postępowaniu. Zatem, dla oceny czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją oraz przeprowadzenie oceny w tym zakresie.

Ponownie rozpatrując sprawę, Prezydent Miasta[...], postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r. wznowił postępowanie w niniejszej sprawie, a decyzją z [...] lipca 2016 r., znak:[...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] WKZ z [...] września 2013 r., znak: [...] nie zezwalającej Gminie [...] na prowadzenie robót budowlanych obejmujących rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. według przedłożonego projektu budowlanego.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji, podzielając stanowisko Narodowego Instytutu Dziedzictwa - Oddział Terenowy w B., wyjaśnił, że budynek przy ul. [...] znajduje się na terenie części miasta[...], która decyzją z [...] maja 1975 r. została wpisana do rejestru zabytków ze względu na istniejącą zabytkową zabudowę charakterystyczną dla historii rozwoju przestrzennego miasta[...]. Oprócz tego opiniowany obiekt jest integralną częścią wpisanego, indywidualną decyzją, do rejestru zabytków budynku przy ul.[...]. Najstarsze prezentowane mapy historyczne miasta z 1810,1841,1864,1937,1959 r. ukazują niespornie, że w tej lokalizacji, przy wschodniej pierzei ul. [...] istniała od początku XIX wieku do dnia dzisiejszego kamienica z oficyną. Nie jest istotne czy w ciągu ponad 200 lat zmieniała ona nieznacznie swój wygląd architektoniczny, czy była remontowana w mniejszym lub większym zakresie. Nie jest istotna także oryginalność zachowanej materialnej tkanki zabytkowej. Organ I instancji podniósł, że w jego ocenie zasadne jest pozostawienie przybudówki/łącznika przy ul. [...] w B., dopuszczając jednocześnie jej przebudowę związaną z dostosowaniem do nowych funkcji (m.in. przy spełnieniu wymaganych prawem warunków technicznych np. wykonanie szczelnej komory śmietnikowej w pomieszczeniu utworzonym za ścianą części budynku należącej do Wspólnoty Mieszkaniowej), a także po przeprowadzeniu badań architektonicznych uaktywnienie nieczynnego ciągu komunikacyjnego w zabytkowym budynku[...]. Przedmiotowy budynek przybudówki ma znaczenie jako ważny element podlegającej ochronie zabudowy ul.[...], a także jako istotna część jedynego zachowanego w tej formie w B. wnętrza urbanistycznego. Rozbiórka budynku zachwiałaby panującą tam harmonią, naruszyłaby kontekst przestrzenny zabytków wpisanych do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] - budynków przy ul. [...], zniszczyłaby ukształtowaną historycznie kompozycję. Jego zachowanie, jako reliktu historycznej zabudowy, leży w interesie społecznym, wymaga jednak przy tym uwzględnienia w zakresie dopuszczalnym z punktu widzenia konserwatorskiego interesu obywateli. Budynek nie uległ zasadniczym zmianom, zachował bowiem pierwotny gabaryt ze skromnym detalem architektonicznym. Organ dodał, że wartość historyczna budynku polega nie tylko na metryce obiektu, istotny jest także jego związek ze zjawiskami, które pojawiły się w urbanistyce miasta w I poł. XIX wieku, a które uszanowane były przez kolejne dwa stulecia. W/w budynek znajduje się w części miasta [...] wpisanej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr rej.[...], decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 1977 r. Powyższe przesądza, zdaniem organu, o braku podstaw do zmiany merytorycznego stanowiska w kwestii odmowy rozbiórki obiektu. Jednocześnie Prezydent Miasta [...] stwierdził, że przedstawione przez Wspólnotę Mieszkaniową nowe okoliczności w sprawie (opinie i oceny) nie można uznać, wobec wcześniej zgromadzonych dowodów, za istotne dla sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] grudnia 2017 r., uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2016 r. i w tym zakresie odmówił uchylenia decyzji ostatecznej [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2013 r. z powodu braku podstawy do wznowienia postępowania - przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Minister podniósł, że materialnąprawną podstawę ww. decyzji [...] WKZ stanowi art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Powyższe oznacza, że pozwolenia wymaga podejmowanie działań mających na celu zabezpieczenie i utrwalenie substancji zabytku wpisanego do rejestru, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań, podejmowanie działań mających na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku wpisanego do rejestru, w tym, jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części, oraz dokumentowanie tych działań, jak również budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce, o ile odnoszą się do terenu lub obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Pod pojęciem zabytku należy rozumieć budynek wpisany do rejestru, ale także figurujący w tym rejestrze układ urbanistyczny, park, czy zespół budowlany, co wynika z art. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Dalej Minister podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawana są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przy czym ocena powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1441/11; Lex nr 1232718). Ponadto, wydanie pozwolenia, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wydawane jest na wniosek inwestora, a zatem organ ochrony zabytków związany jest żądaniem strony, co do zakresu swojego rozstrzygnięcia. Organowi orzekającemu o udzieleniu pozwolenia konserwatorskiego nie wolno ingerować w przewidziane przez wnioskodawcę rozwiązania techniczne czy projektowe.

Z kolei, w zakresie uznania za stronę postępowania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiednich w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. oraz w kontekście powyższych rozważań, zdaniem organu, uznać należy, iż co do zasady nie mają oni przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. postanowienie NSA z 2 października 2012 r., sygn. akt I OZ 821/12, LEX nr 1270274; wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1880/12, LEX nr 1457700; wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r., II OSK 772/12, LEX nr 1372132). Jak wskazał organ odwoławczy nie można jednak wykluczyć, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający jego udział w tym postępowaniu. W orzecznictwie przyjęto stanowisko, zgodnie z którym "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (zob. wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2073/11, LEX nr 1340177).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy organ odwoławczy podniósł, że z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2013 r. wystąpiła Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul.[...], której budynek bezpośrednio przylega do budynku położonego przy ul.[...]. Jednakże, okoliczność ta nie oznacza, iż Wspólnota jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu zakończonym powyższą decyzją albowiem zakres planowanych praz rozbiórkowych nie oddziałuje na nieruchomość Wspólnoty, jak również nie ingeruje w substancję jej budynku, a zatem pozostaje bez wpływu na, objęty wpisem do rejestru zabytków, budynek przy ul.[...].

Ponadto organ podkreślił, że budynek położony przy ul. [...] nie został indywidualnie wpisany do rejestru zabytków, zaś w jego bezpośrednim otoczeniu znajdują się liczne zabytki wpisane do tego rejestru oraz podlegające ochronie konserwatorskiej. Budynek przy ul. [...] znajdował się w wykazie zabytków ewidencyjnych, którym posługiwały się służby konserwatorskie w okresie przejściowym, tj. do czasu powstania gminnej ewidencji zabytków. Ostatecznie budynek pozostał nierozpoznany i nie znalazł się ani w wojewódzkiej, ani w gminnej ewidencji zabytków. Budynek położony przy ul. [...] wprawdzie przylega do budynku przy ul.[...], jednakże powiązanie obu budynków ma charakter wyłącznie funkcjonalny, nie zaś prawny. W ocenie organu, planowana rozbiórka nie spowoduje bezpośredniej ingerencji w budynek Wspólnoty, co wynika wprost z projektu budowlanego dotyczącego rozbiórki części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B. wraz z niezbędnymi robotami zabezpieczającymi, oprać. [...]-projekt Pracownia Architektury E.D., [...][...]-03-2013 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że wznowienie postępowania administracyjnego, jako wyjątek od przyjętej zasady trwałości decyzji ostatecznej, może nastąpić z przyczyn określonych w art. 145 oraz art. 145a k.p.a. W powyższej sprawie wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją [...] WKZ z [...] września 2013 r. nastąpiło na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jednakże zdaniem organu podmiot żądający wznowienia postępowania, tj. Wspólnota Mieszkaniowa budynku przy ul. [...] nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. zakończonego powyższą decyzją. Tym samym, skoro doszło do wznowienia postępowania, w toku którego ustalono, iż żądający wznowienia postępowania nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., to należało zakończyć wznowione postępowanie poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekającej o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z powodu braku podstawy do wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r. wniosła Wspólnota Mieszkaniowa, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego, tj.:

1) art. 28 k.p.a. w zw. art. 209a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2000 r Nr. 102. poz.651 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że skarżącej Wspólnocie Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, w sytuacji gdy ex lege winna być ona stroną postępowania administracyjnego, bowiem interes prawny Wspólnoty do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach jednej ze stron wynika z faktu, że Wspólnota dochodząc swoich praw określonych w art. 209a ustawy r o gospodarce nieruchomościami spowodowała uznanie - przez Prezydenta Miasta [...] - roszczeń Wspólnoty na powiększenie jej nieruchomości (działka nr ewid.[...]) o część przyległego terenu, będącego własnością Gminy, co w istniejących uwarunkowaniach zabudowy wymagało wyburzenia części, przynależnej do gminy, budynku - przybudówki [...] na jej działce (nr ewid.[...]);

2) przepisów prawa, a w szczególności art. 125 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że w decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2016 r. Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] została pouczona o możliwości wniesienia odwołania, co też uczyniła;

3) przepisów prawa, a w szczególności art. 6, 7, 8 k.p.a. poprzez działania organu II instancji w sposób rażąco naruszające te przepisy oraz nie podjęcie czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego, co ostatecznie skutkuje naruszeniem zasady zaufania obywateli do aparatu państwowego,

W uzasadnieniu skargi strona skarżącą przedstawiła stanowisko na poparcie zarzutów skargi.

Przede wszystkim skarżąca podniosła, że interes prawny do udziału w postępowaniu na prawach jednej ze stron wynika z faktu, iż Wspólnota Mieszkaniowa dochodząc swoich praw określonych w art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami spowodowała uznanie, przez Prezydenta Miasta[...] , roszczeń Wspólnoty na powiększenie jej nieruchomości (działka nr ewid.[...]) o część przyległego terenu, będącego własnością Gminy, co w istniejących uwarunkowaniach zabudowy wymaga wyburzenia części, przynależnej do Gminy, budynku - przybudówki [...] na jej działce (nr ewid.[...]). Realizacja tego przedsięwzięcia (dla którego opracowano dokumentację rozbiórki i uzgodniono z Wspólnotą jej udział w wybudowaniu ściany zabezpieczającej część własną tej przybudówki), wymagała (z uwagi na strefę konserwatorsko ochronną rejonu miasta) zgody [...] WKZ, o która wystąpił, z up. Prezydenta, Zarząd Mienia Komunalnego w B. Toczące się postępowanie, bez udziału Wspólnoty i możliwości przedstawienia istotnych dowodów w sprawie, która dotyczyła jej żywotnych interesów, zakończone zostało odmowną decyzją [...]WKZ z [...] września 2013 r. Z przyczyn niewiadomych dla Wspólnoty Prezydent Miasta [...] nie wniósł odwołania od tej decyzji.

Dalej strona skarżąca podniosła, że była i pozostaje współwłaścicielem budynku – przybudówki[...], co wynika z nie dokonania wymaganego prawem budowlanym (§ 222 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) rozgraniczenia ścianą oddzielenia pożarowego, przejętej przez Gminę [...]- w ramach komunalizacji - części tego budynku wraz z terenem. Istniejąca od 1991 r. współwłasność budynku [...] czyni Wspólnotę, powstałą po wykupieniu (notarialnie 18 grudnia 1998 r.) mieszkań - budynku [...] wraz z częścią przybudówki [...] (pod którą znajduje się podpiwniczenie techniczne, co i wod. kan. dla bud. [...] i z nim zintegrowane) uprawnionym podmiotem do udziału w postępowaniu przygotowawczo- decyzyjnym dotyczącym substancji budowlanej tego budynku - stanowiącego współwłasność Wspólnoty. Jest to prawnie usankcjonowane także w ustawie - Prawo budowlane w art. 33 ust. 4. pkt 1.

W konsekwencji Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a,", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2017 r. uchylająca decyzję organu I instancji oraz odmawiająca uchylenia - na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2013 r. w przedmiocie nie udzielenia zezwolenia Gminie [...] na rozbiórkę części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B., usytuowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie[...], stanowiących własność Gminy[...], według przedłożonego projektu budowlanego, z powodu braku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, wszczętego z wniosku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] w B., w którym to wskazano na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zważyć więc należy, że przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (w tym zachowanie terminu z art. 148 k.p.a.), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia. Gdy organ ustali nieistnienie badanej przesłanki wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną) organ wydaje dopiero po ustaleniu czy inaczej - stwierdzeniu przyczyny wznowienia i po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., o ile w końcowej fazie swych ustaleń nie stwierdzi, iż wystąpiły przeszkody wymienione w art. 146), stosując wówczas nowy stan prawny.

Do merytorycznej oceny sprawy w trybie wznowienia organ ma więc obowiązek przystąpić po jednoznacznym ustaleniu, że wystąpiła podstawa wznowienia. Dopiero bowiem w sytuacji stwierdzenia jej wystąpienia, organ przystępuje do dalszej, już merytorycznej oceny i bada wpływ zaistniałej podstawy wznowienia na rozstrzygnięcie sprawy.

Art. 151 reguluje możliwe sposoby rozstrzygnięcia w postępowaniu wznowieniowym. Przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku, gdy w toku postępowania (po wznowieniu) ustalono, że przesłanka wznowienia (w związku z którą uruchomiono to postępowania) nie wystąpiła, a tym samym nie było podstaw do ponownej merytorycznej oceny sprawy zakończonej decyzją ostateczną (a to – w granicach stwierdzonej podstawy wznowienia i w celu usunięcia stwierdzonej nieprawidłowości).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że zasady rządzące postępowaniem wznowieniowym zostały w sprawie zachowane; prawidłowo bowiem wznowiono postępowanie z wniosku Wspólnoty (postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r.) przyjmując (zgodnie ze stanowiskiem organu odwoławczego zawartym w postanowieniu z [...] lutego 2016 r.), że podmiot ten zachował termin miesięczny uregulowany w art. 148 § 2 k.p.a. oraz, że badanie przesłanki wznowienia wskazanej w tym wniosku może mieć miejsce tylko w toku postępowania, po jego wznowieniu.

Sąd nie podziela jednak stanowiska Ministra, które dotyczy ustalenia, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając to stanowisko za przedwczesne.

Odnośnie tej oceny, dotyczącej wystąpienia w sprawie podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (a więc: pozbawienia strony udziału w postępowaniu bez jej winy), Sąd zauważa, że ważnym w tym zakresie było wyjaśnienie, czy skarżąca, winna być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną w przedmiocie nie udzielenia zezwolenia Gminie [...] na rozbiórkę części budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] w B., usytuowanego na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] w obrębie[...], stanowiących własność Gminy[...]. Powyższa decyzja została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie budzi bowiem żadnych wątpliwości, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją wnosząca o wznowienie nie brała udziału.

Jednakże, zdaniem Sądu, istnienie legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydanej na podstawie ww. art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. (w tym: w oparciu o pkt 1 tego przepisu) - nie jest zagadnieniem oczywistym, wymaga oceny, która to powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy. W zależności też od okoliczności, kwestia ta może wymagać zapoznania się dokumentami, czy przeprowadzenia stosownych ocen i analiz, a to: winno mieć miejsce tylko w toku postępowania. Takiej analizy nakazał zresztą dokonać sam Minister w postanowieniu z [...] lutego 2016 r., podkreślając, że obowiązkiem organu administracji we wznowionym postępowaniu będzie ocena czy Wspólnota Mieszkaniowa jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Tymczasem Minister, uchylając decyzję organu I instancji i odmawiając uchylenia - ostatecznej decyzji [...] WKZ z [...] września 2013 r. w przedmiocie nie udzielenia zezwolenia Gminie [...] na rozbiórkę części budynku (...) z powodu braku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w uzasadnieniu swojego orzeczenia, oprócz przedstawienia przebiegu sprawy, opisania nieruchomości, a także przywołania orzecznictwa sądowego w kontekście art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków (...) stwierdził jedynie, że Wspólnota nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podniósł, także że budynek Wspólnoty wprawdzie przylega bezpośrednio do budynku położonego przy ul.[...], jednakże zakres prac rozbiórkowych nie ingeruje w substancję jej budynku.

Zauważyć jednak należy, że Minister nie odniósł się w całości do stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz argumentacji skarżącej, co stanowi uchybienie w działaniu tego organu.

I tak, podkreślić należy, że skarżąca interes prawny do udziału w przedmiotowym postępowaniu wywodzi z art. 209a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniosła, że już w czerwcu 2013 r. (a więc przed wydaniem kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym decyzji [...] WKZ), Prezydent Miasta [...] potraktował wniosek Wspólnoty z [...] marca 2013 r. (wraz z uchwałą i protokołem z zebrania Wspólnoty) o nabycie części sąsiedniej działki nr ewid [...] (stanowiącej własność Gminy) na powiększenie nieruchomości Wspólnoty (działka nr ewid[...]) za skutecznie złożony w trybie ww. przepisu art. 209a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że "Jeżeli przy wyodrębnianiu własności lokali w budynku wydzielono dla tego budynku działkę gruntu niespełniającą wymogów działki budowlanej, właścicielom lokali przysługuje w stosunku do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego roszczenie o zawarcie umowy przeniesienia własności lub oddania w użytkowanie wieczyste przyległej nieruchomości gruntowej lub jej części, która wraz z dotychczas wydzieloną działką gruntu będzie spełniać wymogi działki budowlanej, pod warunkiem że roszczenie to zostało zgłoszone łącznie przez właścicieli wszystkich lokali; w razie braku zgody stosuje się przepisy art. 199 Kodeksu cywilnego."

Z uwagi, na zaistniałą wyżej sytuację, powstała konieczność wyburzenia części, przynależnej do Gminy – budynku/przybudówki[...], a tym samym wszczęto postępowanie rozbiórkowe z uwzględnieniem przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obiekt na obszarze wpisanym do rejestru zabytków).

Powyższa okoliczność (dotycząca interesu prawnego Wspólnoty Mieszkaniowej) w żaden sposób nie została przez organ wyjaśniona i oceniona z odniesieniem się do materiału dokumentacyjnego sprawy. Wobec powyższego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy obowiązkiem organu będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem wyjaśnienia powyższej kwestii i wypowiedzenie się w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.