Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 175/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 16, par. 232 ust 1, par. 271
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 1 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 9 września 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2271/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ,,GINB’’, ,,organ odwoławczy’’), z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...], odmówił stwierdzenia, po wszczęciu postępowania z urzędu, nieważności decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...] znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. K. i A. K. pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę budynku gospodarczego, na działce nr ew. A, km. 3, obręb [...] w Opolu.

S. K. wniosła odwołanie od tej decyzji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu GINB wskazał, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Inwestorzy złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ew. A) na cele budowlane oraz świadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki, co należało, zdaniem organu, utożsamiać ze zgodą właściciela obiektu. Do wniosku dołączyli dokumentację techniczną zawierającą szkic usytuowania obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, opis techniczny rozbiórki budynku gospodarczego oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz inne dokumenty (o których mowa w art. 12 ust. 7 i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego).

Zdaniem organu odwoławczego nie doszło również do rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że działka nr ew. A, na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ul. Górnej w Opolu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z 29 października 2009 r., nr LIV/597/09 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2009 r. nr 116 poz. 1774), dalej określany przez GINB jako "MPZP". Działka nr ew. A, położona jest na obszarze oznaczonym www. miejscowym planie symbolem 1 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej (§ 11 ust. 1 ww. planu miejscowego). Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia MPZP, gdyż nie można zarzucić rażącego naruszenia: a) wymogów co do maksymalnej powierzchni zabudowy wolnostojącej, b) minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla zabudowy wolnostojącej, c) odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii rozgraniczających teren 1 KDL, d) maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych dla budynków ze stromymi dachami; e) poziomu wysokości parteru, maksymalnej wysokości budynku ze stromym dachem, f) wymaganej ilości miejsc parkingowych lub garażowych na jedno mieszkanie; g) kąta nachylenia dachów dla dachów wielospadowych; h) maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej, i) obsługi komunikacyjnej.

GINB wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Nie ma bowiem przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. W świetle powyższego organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kwestionowania wyliczeń projektanta w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. Organ nie stwierdził również, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją z dnia 18 lipca 2016 r. rażąco uchybiały przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności, nie uchybiono rażąco § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 tego rozporządzenia, gdyż analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporny budynek mieszkalny został usytuowany ścianą z otworami w odległości 4,3 m od granicy działki nr ew. B, ścianą z otworami w odległości 13,0 m od granicy działki drogowej nr ew. 423 oraz ścianą z otworami w odległości ok. 20,0 m od granicy działki nr ew. 185 oraz ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działką budowlaną nr ew. C.

Organ wskazał również na § 12 ust. 3 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zgodnie z którym w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m. Szerokość działki inwestycyjnej nr ew. A wynosi 14,5 m. Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego budowy spornego budynku w granicy z działką nr ew. C, organ przywołał uchwałę NSA z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 3/16), wedle której podjęta została z uwagi na brak jednolitego stanowiska orzecznictwa sądowo-administracyjnego w kwestii tego, czy w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy zawiera postanowienia pozwalające na realizację inwestycji bezpośrednio przy granicy działki lub 1,5 m od granicy, konieczne jest spełnienie także warunków określonych w § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia. GINB zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r. wydana została przed podjęciem uchwały NSA z 27 lutego 2017 r. Z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądowo-administracyjnym dotyczącą stosowania § 12 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, brak jest możliwości stwierdzenia, że kontrolowana decyzja z 18 lipca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Odnosząc się do naruszenia przepisów przeciwpożarowych, organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej w aktualnym stanie prawnym nie są uprawnione. Zgodnie z rozwiązaniem przyjętym w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, kontroli przed wydaniem pozwolenia na budowę podlega jedynie zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami prawa, w tym techniczno-budowlanymi, nie podlega jej natomiast projekt architektoniczno-budowlany, gdyż w tym zakresie odpowiedzialność za prawidłowość przyjętych rozwiązań ponosi projektant. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów m.in. K. D., posiadającego uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej (decyzja Wojewody Opolskiego z 30 września 1998 r., znak: [...], zaświadczenie Opolskiej Okręgowej Rady Izby Architektów RP z 21 grudnia 2015 r. nr [...]) z którego wynika, że "projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej, badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie stwierdził, aby rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją rażąco naruszały przepisy ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 14 (dostęp do drogi publicznej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W skardze na powyższą decyzję S. K. zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

- § 5 ust. 2 pkt 1 lit. 1 i § 3 pkt 17 uchwały nr LVI/597/09 Rady Miasta Opola z 29 października 2009 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. Górnej w Opolu (dalej w skardze określany jako "plan miejscowy") w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1935) w zw. z art. 35 ust. ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- § 12 ust. 1 i 3, § 207 ust. 1 pkt 2 i 3, § 226, § 271 ust. 1 i § 232 ust 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 35 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 4 i art. 6c ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o ochronie pożarowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 620 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

b) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 10 K.p.a., w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 p.b. w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych w skardze i dodatkowym piśmie procesowym przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu powodującym konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wskazał, że z akt sprawy wynika, że inwestorzy złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ew. A) na cele budowlane. Zatem, w ocenie Sądu, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Również w ocenie Sądu, w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Inwestorzy wraz z wnioskiem o pozwolenie na rozbiórkę złożyli oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się obiekt przeznaczony do rozbiórki. Zasadnie organy uznały, że należy to utożsamiać ze zgodą właściciela obiektu. Ponadto do ww. wniosku inwestorzy dołączyli dokumentację techniczną zawierającą szkic usytuowania obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, opis techniczny rozbiórki budynku gospodarczego oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz dokumenty, o których mowa w art. 12 ust. 7 i art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Sąd wskazał, że działka nr ew. A, na której zaprojektowano sporną inwestycję, w dniu wydania pozwolenia na budowę objęta była zakresem obowiązywania MPZP w rejonie ul. Górnej w Opolu, zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2009 r., nr LIV/597/09 (Dz. Urz. Województwa Opolskiego z 2009 r. nr 116 poz. 1774). Działka nr ew. A, położona jest na obszarze oznaczonym MPZP symbolem 1 MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i szeregowej (§ 11 ust. 1 MPZP). Zasadnie organy uznały, że sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym wskazanym wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego i nie narusza w sposób rażący ustalenia MPZP.

Sąd podkreślił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta. To projektant ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. W aktualnym stanie prawnym nie ma przepisów prawnych, które obligowałby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Merytoryczna kontrola projektu budowlanego dokonywana przez organ nie jest uzasadniona. Kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07). Stąd, zdaniem WSA, niezasadne są zarzuty zawarte w skardze a dotyczące konieczności weryfikacji, zdaniem skarżącej, błędnego obliczania wskaźnika intensywności zabudowy, czy też braku uwzględnienia działki skarżącej w obszarze oddziaływania obiektu lub domniemanej sprzeczności z MPZP.

Zdaniem Sądu, zasadnie organy przyjęły, że rozwiązania projektowe nie uchybiają w sposób rażący przepisom zawartym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji). W szczególności nie uchybiono rażąco przepisowi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2, który stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W ocenie Sądu, rację ma organ a nie skarżąca, ustosunkowując się do zarzutów skarżącej dotyczących budowy spornego budynku w granicy z działką nr ew. C w kontekście uchwały NSA z dnia 27 lutego 2017 r. (sygn. akt II OPS 3/16). Sąd zaznaczył, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r. wydana została przed podjęciem powołanej uchwały. Zatem, z uwagi na rozbieżność w orzecznictwie sądowo - administracyjnym dotyczącą stosowania § 12 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia, brak jest możliwości stwierdzenia, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 18 lipca 2016 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Bowiem, w sytuacji gdy istniały wątpliwości prawne w rozumieniu przepisu i możliwe były różne jego interpretacje - to nie można uznać, że doszło do "rażącego" naruszenia prawa.

Sąd uznał, że zarzuty dotyczące rażącego naruszenia przepisów przeciwpożarowych, są niezasadne. Przytaczając treść § 271 ust. 1 oraz § 232 ust. 1 ww. rozporządzenia, Sąd wskazał, że ustalenie czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego, wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy administracji architektoniczno-budowlanej, w aktualnym stanie prawnym nie są uprawnione, zgodnie z w art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skoro organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli projektu architektoniczno-budowlanego przed wydaniem pozwolenia na budowę, to tym bardziej takiej kontroli nie przeprowadza się w nadzwyczajnym postępowaniu jakim jest postępowanie nieważnościowe.

Sąd odnotował, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie projektantów - m.in. K. D., posiadającego uprawnienia do projektowania w specjalności architektonicznej z którego wynika, że "projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi i przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej". W takiej sytuacji, w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej, badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

W ocenie Sądu, organy zasadnie przyjęły, że rozwiązania projektowe zatwierdzone kontrolowaną decyzją nie naruszają w sposób rażący przepisów ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. W szczególności nie uchybiono rażąco przepisom § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), § 14 (dostęp do drogi publicznej), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. K. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię tj.

a. naruszenie § 5 ust. 2 pkt 1 litera l tiret pierwsze w zw. z § 3 ust. 1 pkt 17 uchwały nr LVI/597/09 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2009 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. Górnej w Opolu (dalej jako: plan miejscowy) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi, i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawą, podczas gdy w zatwierdzonym przez Prezydenta Miasta Opola projekcie budowlanym w sposób oczywiście sprzeczny z planem miejscowym obliczono wskaźnik intensywności zabudowy dla inwestycji i bezzasadnie go zaniżono;

b. naruszenie § 12 ust. 1 i 3 w zw. z § 271 ust. 1, § 207 ust. 1 pkt 2 i 3, § 226, oraz § 232 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) - dalej jako rozporządzenie – w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, podczas, gdy projekt zagospodarowania terenu nie przewidywał strefy pożarowej o szerokości 8 metrów od strony działki skarżącej B zabudowanej domem jednorodzinnym; w braku ścian oddzielenia przeciwpożarowego (ściany posiadające otwory okienne) wymóg ten wynika wprost z ww. przepisów, a organ ma obowiązek badać zgodność projektu zagospodarowania terenu z przepisami techniczno-budowlanymi;

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) w zw. z 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. przez oddalenie skargi i uznanie, że organ architektoniczno-budowlany nie naruszył rażąco ww. przepisu, ponieważ w ramach swoich kompetencji nie musi kontrolować zagadnień związanych ze wskaźnikiem intensywności zabudowy i strefą pożarową między budynkami, podczas gdy z ww. przepisu wynika obowiązek kontroli:

- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego,

- zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a przepisy te nie wprowadzają wyjątków ze względu na (ewentualną) trudność obliczeń.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. i A. K. wnieśli o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 P.p.s.a. Pełnomocnik wnoszącej kasację złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Pełnomocnik uczestników postępowania kasacyjnego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wprost oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Ocena, czy decyzja badana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności dotknięta jest kwalifikowaną wadą w postaci rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., dokonywana jest w sytuacji, w której, weryfikowanej decyzji można postawić zarzut naruszenia prawa. Jest to konstatacja oczywista, ale w niniejszej sprawie, z uwagi na treść zarzutów kasacji, powinna ona poprzedzić dalszą analizę.

Dodać jeszcze można na wstępie, że w niniejszej sprawie zarzuty kasacji obrazują powiązanie kwestii materialnych i procesowych, a spór procesowy także zawiera w sobie aspekt materialny, ale podobnie jak w większości rozpatrywanych skarg kasacyjnych, zajęcie stanowiska co do zarzutów sformułowanych w podstawie materialnej, jest możliwe po rozstrzygnięciu kwestii procesowej.

Pierwsza kontrowersja dotyczy badania, w ramach art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), dalej także: "Prawo budowlane", zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy. Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu skargi w tej mierze. Według Sądu, organy "zasadnie uznały, że sporne przedsięwzięcie nie uchybia w stopniu rażącym wskazanym wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego i nie narusza w sposób rażący ustalenia MPZP". Dodał, że organy wykazały, iż nie można zarzucić rażącego m.in. maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej – 0,4 (projektowany – 0,35). Następnie Sąd przedstawił wywód, zgodnie z którym, organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają prawa, ani też obowiązku dokonywania weryfikacji wyliczeń dokonanych przez projektanta, który ponosi pełną odpowiedzialność za prawidłowe wykonanie projektu budowlanego. Dodał, że w obecnym stanie prawnym nie ma przepisów prawnych, które obligowałyby organy administracji do podejmowania czynności sprawdzających w tym zakresie. Powołując się na wyrok WSA w Krakowie stwierdził, że merytoryczna kontrola projektu budowlanego przez organ nie jest uzasadniona, a kontrola ta ma charakter wyłącznie formalny. W konsekwencji, za niezasadne Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty dotyczące konieczności weryfikacji, błędnego, zdaniem skarżącej, obliczania wskaźnika intensywności zabudowy.

Przytoczenie tak obszernie stanowiska Sądu pierwszej instancji jest o tyle konieczne, że tylko w ten sposób można wykazać uchybienie w zakresie wykładni i zastosowania art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszenie to mogło zaś mieć istotny wpływ na wynik sprawy chociażby z tego powodu, że stanowi powtórzenie stanowiska GINB w tym zakresie.

Uchybienie to polega przede wszystkim na tym, że wbrew tezie o obowiązku przeprowadzenia jedynie formalnej, a nie merytorycznej weryfikacji projektu, z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w pełnym zakresie. Maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy stanowi normę planistyczną zawartą w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. l uchwały Nr LVI/597/09 Rady Miasta Opola z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego polanu zagospodarowania przestrzennego terenów w rejonie ul. Górnej w Opolu, dalej: "Plan". Badanie zgodności projektu budowlanego z tą normą mieści się w zakresie sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy zaniechał sprawdzenia zgodności tego elementu projektu budowlanego z Planem. Wynika to wprost z przytoczonego powyżej fragmentu wypowiedzi GINB, zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Dla pełnego obrazu stanowiska GINB konieczne jest dostrzeżenie, że rozważając zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, GINB stwierdził, że analiza akt nie wykazała aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodał również, że organy nie są uprawnione do kwestionowania wyliczeń projektanta w zakresie wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy.

W niniejszej sprawie sporne są jednak nie wyliczenia w sensie geometrycznym i arytmetycznym. Spór dotyczy tego, jak wskazano w opisie naruszenia analizowanego zarzutu oraz w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, czy obliczając wskaźnik należy uwzględnić wszystkie kondygnacje, czy tylko kondygnacje nadziemne. Nie jest to spór techniczny, ale prawny, związany z zastosowaniem normy § 3 ust. 1 pkt 17 Planu.

Podobnie, problemem prawnym, z zakresu stosowania prawa, a nie tylko zagadnieniem technicznym, jest sposób liczenia powierzchni kondygnacji w obliczaniu maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy, o którym mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 lit. l Planu w związku z § 3 ust. 1 pkt 17 Planu. Zadaniem organów nadzorczych w niniejszej sprawie, a co za tym idzie także Sądu pierwszej instancji, było zajęcie stanowiska, co do tego, czy w projekcie budowlanym podlegającym sprawdzeniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, w ramach procedury przewidzianej w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, należało obliczać powierzchnię kondygnacji liczoną w zewnętrznym obrysie stropów. Pamiętać trzeba, że skarżąca powołała się w tym zakresie na przepis § 3 ust. 1 pkt 17 Planu, przepis § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.), dalej: "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie", a także na stanowisko wyrażone w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12).

Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z Planem w obu omówionych kwestiach pozwoli na zajęcie stanowiska, czy doszło do naruszenia prawa w tym zakresie. Jeśli zaś projekt budowlany w tej mierze zostanie uznany za dotknięty naruszeniem prawa, możliwe i konieczne będzie określenie wagi tego ewentualnego naruszenia z uwzględnieniem punktu odniesienia, którym jest rażące naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Należy podzielić, co do zasady, trafność zarzutu naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie zbadania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami § 271 ust. 1, § 207 ust. 1 pkt 2 i 3, § 226, oraz § 232 ust. 1 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

GINB, przytaczając treść § 232 ust. 1 tego rozporządzenia, stwierdził, że ustalenie, czy ściana projektowanego budynku jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego wymaga wnikliwej oceny rozwiązań projektu architektoniczno-budowlanego, do czego organy, w obecnym stanie prawnym, nie są uprawnione.

Najpierw odnotować należy trafność stanowiska skarżącej, według którego, wzajemne usytuowanie budynków i odległości miedzy nimi są przedmiotem projektu zagospodarowania terenu.

Następnie przyznać należy, że badaniu pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi podlega tylko część projektu budowlanego, tj. projekt zagospodarowania działki (terenu).

W ramach badania zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi nie podlegają weryfikacji organu kwestie techniczne. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, projektant ma zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowalnymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Natomiast w myśl art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Ustalenie, czy zachowana jest odległość wymagana przepisem § 271 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jest uwarunkowane ustaleniem, czy badana odległość dotyczy ścian oddzielenia przeciwpożarowego.

Wymogi zakwalifikowania ściany jako ściany przeciwpożarowej, co do zasady, wymagają wiedzy technicznej. Odpowiedzialność w tym zakresie ponoszą osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego. Jednak uproszczeniem jest założenie, według którego, organ jest całkowicie zwolniony od badania tej okoliczności. Niektóre spostrzeżenia w tym zakresie są możliwe także w odniesieniu do osób innych, niż wymienione w art. 20 Prawa budowlanego. Pamiętać trzeba, że w organach administracji architektoniczno-budowlanej są zatrudnione osoby posiadające wiedzę specjalistyczną. Niewątpliwie są one uprawnione w ramach pełnionych obowiązków i posiadanej wiedzy do ustalenia, na podstawie części tekstowej i graficznej projektu budowlanego, czy sporna ściana została zaprojektowana z otworami okiennymi, czy też innymi otworami, o których mowa w § 232 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organy prowadzące postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności takiego ustalenia nie dokonały. Warto podkreślić, że skarżąca powołała się na stosowny fragment projektu budowlanego (Rysunek A-6). W konsekwencji nie można powiedzieć, że dokonały sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie wymaganym przepisem art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi w omówionym powyżej zakresie pozwoli na zajęcie stanowiska, czy doszło w tej mierze do naruszenia prawa. Dopiero ewentualne ustalenie, że do naruszenia prawa doszło pozwoli na przejście do etapu oceny, czy naruszenie to stanowi wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do dalszej części wypowiedzi skarżącej, według której, otwory okienne w ścianie południowej istnieją w rzeczywistości ponieważ dom został już wybudowany, dodać można, że kwestia zgodności lub niezgodności wykonania obiektu z projektem budowlanym nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Stanowisko przedstawione powyżej sprawia, że odniesienie się do pozostałych aspektów zarzutów materialnoprawnych jest przedwczesne.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy (w rozumieniu art. 188 P.p.s.a.), będącej przedmiotem postępowania sądowego, została wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok a także zaskarżoną decyzję. Z uwagi na ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego w postępowaniu nadzorczym, wystarczające jest ograniczenie się do uchylenia zaskarżonej decyzji. Koszty postępowania sądowego, w kwocie 1137 zł, zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.