Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 95/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 73 ust.1 i 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 151, art. 154
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 26 i § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. NSA Wiesław Morys Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 511/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Gminy Miasta Bydgoszcz na rzecz Wojewody Kujawsko-Pomorskiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie ze skargi Gminy Miasta Bydgoszcz uchylił decyzję Wojewody Kujawsko- Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Bydgoskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie.

Wnioskiem z dnia 24 października 2005 r. M. M. wystąpiła do Prezydenta Bydgoszczy o uregulowanie stanu prawnego i wypłatę odszkodowania za część nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]- karta mapy [...], nr rej. gruntów [...].

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2006 r. Wojewoda Kujawsko- Pomorski wyłączył Prezydenta Bydgoszczy z prowadzenia sprawy i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę Bydgoskiego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Starosta Bydgoski na podstawie art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1- 3a, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami) w związku z art. 73 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił odszkodowanie w wysokości 10.609,00 zł przysługujące poprzedniemu właścicielowi przedmiotowej nieruchomości M. M., a do jego wypłaty na rzecz wnioskodawczyni, ze środków Gminy Bydgoszcz, zobowiązano Prezydenta Bydgoszczy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Prezydent Bydgoszczy, kwestionując wysokość odszkodowania ustalonego w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Podniósł, iż automatyczne przejście przez rzeczoznawcę do metod wyceny określonych w § 36 ust. 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.- zwanego dalej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. lub rozporządzeniem) narusza art. 130 oraz 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także § 36 ust. 1 tego rozporządzenia. Ponadto wskazał, iż istnieją transakcje rynkowe dotyczące gruntów przeznaczonych pod cele drogowe, na podstawie, których można dokonać wyceny zgodnie z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wojewoda Kujawsko- Pomorski na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. w związku z art. 130, art. 134 i art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz § 36 rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem Wojewody organ I instancji w sposób rzetelny i wnikliwy zgromadził i rozpatrzył zebrane w sprawie dowody, a stan faktyczny nie budzi wątpliwości. Starosta Bydgoski przeprowadził również rozprawę administracyjną i strony miały możliwość zapoznania się z opinią biegłego, przyjętą przez Starostę jako dowód, operat szacunkowy z dnia 23 lipca 2008 r. Wskazując na art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ uznał, że wybór podejścia i metody wyceny został przez rzeczoznawcę wystarczająco uzasadniony, a sporządzona opinia jest konsekwencją przyjęcia metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanych nieruchomości. W ocenie organu zastosowano właściwą metodę i podejście przy wycenie nieruchomości. Wskazano, że w celu zebrania pełnego materiału domowego Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy o złożenie dodatkowych wyjaśnień, z których wynika, iż operat został sporządzony bardzo rzetelnie, przy dokonaniu dogłębnej analizy transakcji rynkowych dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Rezultatami tak dokonanej oceny był wniosek, iż cechy zakupionych przez Gminę działek przeznaczonych pod drogi publiczne nie spełniły warunków podobieństwa, porównywalności z cechami działki wycenianej w zakresie lokalizacji, stanu prawnego sposobu użytkowania oraz wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył, iż nieruchomości zakupione przez Gminę pod drogi nie zostały wykorzystane do wyceny podejściem porównawczym z uwagi na sporadyczność tego typu transakcji, ograniczoną reprezentatywność na rynku i nie spełnienie zasadniczych warunków porównywalności z działką wycenianą. W złożonych wyjaśnieniach rzeczoznawca wskazał, iż analiza rynku nieruchomości zajętych pod drogi w Bydgoszczy wskazuje na możliwość znalezienia jedynie pojedynczych nieruchomości podobnych. Nie jest jednak możliwe utworzenie zbioru takich nieruchomości, na podstawie, którego można by zastosować podejście porównawcze do sporządzenia wyceny.

Odnosząc się natomiast do argumentów Prezydenta Bydgoszczy związanych z wykazaniem istnienia transakcji wolnorynkowych, których przedmiotem są nieruchomości drogowe, Wojewoda podzielił wyjaśnienia rzeczoznawcy. Odwołując się do pojęcia "wartości rynkowej" z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie transakcje pod drogi nie spełniają kryteriów definicji wartości rynkowej. Strony transakcji były od siebie zależne, transakcja sprzedaży nie odbywała się dobrowolnie, gdyż w razie jej odmowy następował proces wywłaszczenia, nieruchomości sprzedawane nie były eksponowane na rynku nieruchomości, a ceny na tym rynku nie ukształtowały się w trybie negocjacji, a zostały ustalone przez wycenę rzeczoznawcy. Natomiast transakcje przedstawione przez Prezydenta Bydgoszczy są ograniczone tylko do dwóch podmiotów, co wynika z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem organu odwoławczego rzeczoznawca nie przeszedł "automatycznie" do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. bez próby skorzystania z metody określonej w ust. 1 § 36.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Bydgoszczy, kwestionując prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania na podstawie operatu szacunkowego, który jego zdaniem został sporządzony wadliwie, a organ II instancji niedostatecznie wyjaśnił wszystkie okoliczności sprawy, naruszając art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nadto skarżący przedłożył dokumenty potwierdzające występowanie na rynku transakcji nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, co oznaczało, iż Wojewoda niedostatecznie jasno uzasadnił zasadność odstąpienia przez rzeczoznawcę od stosowania § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Kujawsko- Pomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji oraz podkreślając, że czym innym jest istnienie pojedynczych transakcji dotyczących takich nieruchomości, a czym innym rynek takich nieruchomości, co przedstawił rzeczoznawca w piśmie z dnia 2 kwietnia 2009 r. podkreślając, że fakt, iż "występują transakcje kupna sprzedaży gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne nie oznacza, że mogły stanowić bazę porównawczą dla nieruchomości wycenianej i że mogą być wykorzystywane do wyceny." Istotą podejścia porównawczego jest określenie zbioru nieruchomości podobnych, a obecnie na rynku można znaleźć pojedynczą nieruchomość podobną, jednak nie można było utworzyć zbioru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, iż w świetle przepisu art. 130 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy stanowi podstawowy dowód w sprawie o ustalenie odszkodowania, powinien on zatem podlegać ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym w świetle art. 80 k.p.a. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż do określenia wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. ustawy stosuje się odpowiednio przepis § 36 ust. 1 lub § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, co wynika z regulacji § 36 ust. 5 tego rozporządzenia. Analiza przepisów tego rozporządzenia wskazuje zdaniem Sądu, że przepis § 36 zawiera regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne. W pierwszej kolejności do celów porównawczych należy przyjąć ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne (ust. 1 § 36), a dopiero w przypadku jednoznacznego ustalenia, że na obszarze analizowanym brak jest transakcji porównywalnych dotyczących nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogę publiczną, możliwe jest przejście do wyceny metodą określoną w ust. 2 pkt. 2 omawianego przepisu. Zdaniem Sądu sformułowanie przez prawodawcę przepisu § 36 w takim brzmieniu i z taką systematyką wskazuje jednoznacznie, iż jego intencją było uregulowanie stanu pożądanego, jakim jest przyrównanie wartości nieruchomości tego samego rodzaju. Oczywiście, że niewykluczona jest możliwość szacowania nieruchomości zajętych pod drogę publiczną zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, jak uczyniono to w niniejszej sprawie, jednak w pierwszej kolejności należy podjąć próbę wyczerpania metody wyceny określonej w § 1 i dopiero w przypadku jej nieskuteczności, skorzystać z możliwości, jaką daję ust. 2 tego przepisu.

Jak podkreślił Sąd, przy ocenie prawidłowości zastosowania regulacji zawartej w § 36 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości istotne znaczenie ma określenie obszaru analizowanego rynku. Należy w szczególności dokonać wszechstronnej analizy opartej na wszelkich dostępnych danych cen występujących na tym rynku i z zachowaniem zasady zawartej w § 26 omawianego rozporządzenia. Zgodnie z przepisami rozporządzenia w pierwszej kolejności analizie poddaje się obrót nieruchomościami na rynku lokalnym, a w przypadku, gdy wyceniana nieruchomość, ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować zgodnie z § 26 ust. 1 rozporządzenia, ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym. Nieruchomości zajęte pod drogę publiczną należy, chociażby z uwagi na treść art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.), kwalifikować jako nieruchomości szczególnego rodzaju i dlatego rzeczoznawca przy określaniu rynku lokalnego winien kierować się zasadami zawartymi w § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Na marginesie należy tylko zauważyć, że w rozporządzeniu szeroko zakreślono zasięg poszukiwania cen transakcyjnych zwłaszcza in fine ust. 2 § 26 tego rozporządzenia. W takiej sytuacji odstąpienie od zasady szacowania nieruchomości określonej w § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia powinno być przez rzeczoznawcę uzasadnione i podane ocenie orzekających w sprawie organów- również w kontekście unormowania wynikającego z § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości.

Z akt sprawy wynika zdaniem Sądu, że rzeczoznawca majątkowy w niniejszej sprawie analizę rynku zupełnie bezpodstawnie ograniczył tylko do nieruchomości położonych na terenie Gminy Bydgoszcz, zaniechawszy wbrew § 26 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości sięgnięciu poza rynek lokalny. Podkreślając brak nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych zajętych pod drogi publiczne, wykluczył możliwość zastosowania zasad wyceny zgodnej z § 36 ust. 1. Określił więc wartość szacowanej nieruchomości na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Tymczasem zdaniem Sądu przed ustaleniem wartości nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia rzeczoznawca zobowiązany był wykazać brak możliwości określenia tej wartości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z uwzględnieniem przepisu § 26 rozporządzenia, czyli analizy rynku regionalnego, krajowego, a nawet zagranicznego. Brak analizy poszczególnych rynków, zgodnie z § 26 rozporządzenia, rodzi uzasadnione wątpliwości, co do prawidłowości wykonanej wyceny i w konsekwencji ustalonej kwoty odszkodowania.

W ocenie Sądu organ nie rozważał powyższej kwestii, ale w pełni zaakceptował zaproponowany przez biegłego sposób wyceny, nie badając wpływu pominięcia możliwości badania szerszego rynku, niż lokalny, na ustaloną wartość nieruchomości wycenianej i tym samym na rozstrzygnięcie, wbrew obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich aspektów sprawy.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości i okoliczności faktyczne istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokość odszkodowania.

Uznając, że w zaskarżonej decyzji naruszono wskazane powyżej przepisy prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Nadto Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględnił wszystkie uwagi, które po myśli art. 153 p.p.s.a. mają charakter wiążący i podejmie właściwe kroki procesowe dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, zachowując przy tym reguły postępowania administracyjnego wynikające z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przepisów art. 149-157 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami przy zachowaniu wymogów ww. rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r., a stanowiska swoje winien uzasadnić zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. nie ograniczając się, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, do przytoczenia treści przepisów i powtórzenia argumentacji rzeczoznawcy majątkowego. Rozstrzygnięcie odnośnie niewykonywania decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości wniósł Wojewoda Kujawsko- Pomorski. Skarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie, a w szczególności:

1. art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, że organy nie

dokonały uprzedniej analizy rynku nieruchomości;

2. § 26 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, iż w przypadku, gdy wycena nieruchomości ze względu na jej szczególne cechy i rodzaj nie jest przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, można przyjmować, zgodnie z § 26 ust. 1 tego rozporządzenia, ceny za nieruchomości podobne uzyskiwane na rynku regionalnym lub krajowym;

II. naruszenie przepisów postępowania zwłaszcza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż organy I i II instancji nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący i usuwający wszelkie wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania, gdyż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej, Wojewoda Kujawsko- Pomorski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy naruszył przez błędną wykładnię § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., uznając, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne powinien, w braku takich nieruchomości na rynku lokalnym (w tym przypadku na terenie Gminy Bydgoszcz), rozszerzyć obszar badania rynku na rynki ponadlokalne, czy nawet uwzględnić obszar całego kraju. Dopiero takie negatywne ustalenie może prowadzić do odstąpienia od zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 1 rozporządzenia. Wskazując, że przepis § 36 ust. 1 i 2 jest przepisem szczególnym, regulującym metodę sporządzania operatów szacunkowych dla gruntów przeznaczonych i zajętych pod drogi publiczne, nie można zastosować przed nim § 26 rozporządzenia. Ponadto treść § 26 rozporządzenia dotyczy "nieruchomości, które ze względu na szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na rynku lokalnym (...)".Do takich nieruchomości, zdaniem organu, nie należą działki przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne.

Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, iż przez ceny transakcyjne, o których mowa w § 36 ust. 1 rozporządzenia, należy rozumieć ceny uzyskanie na rynku właściwym ze względu na położenie wycenionej nieruchomości § 4 ust. 4 rozp. W sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi publiczne, nie ma zastosowania § 26 tego rozporządzenia. Rzeczoznawca w niniejszej sprawie analizą objął rynek nieruchomości w Bydgoszczy, a rozszerzenie tego obszaru na gminy przyległe byłoby bezcelowe z uwagi na znaczne zróżnicowanie cen nieruchomości podbydgoskich i specyfikę danego rynku lokalnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasad postępowania administracyjnego organ podkreślił, iż wysokość odszkodowania została ustalona na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu majątkowego właściwą metodą. Rzeczoznawca majątkowy nie przeszedł automatycznie do metod wyceny z ust. 2 § 36 rozporządzenia, a organy dokonały oceny operatu szacunkowego jako dowodu w tej konkretnej sprawie, mając również na uwadze sporządzane przez innych rzeczoznawców majątkowych w podobnych sprawach, wyceny nieruchomości zajętych pod drogi publiczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości w okolicznościach niniejszej sprawy, iż w sporządzonym operacie szacunkowym odstąpiono od określenia wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne przy zastosowaniu podejścia porównawczego, o którym mowa w ust. 1 § 36, określając wartość terenu na podstawie wartości wynikających z przeznaczenia gruntów przyległych (ust. 2 pkt 2 tego paragrafu). Nie stanowi również przedmiotu sporu fakt, iż określenie wartości rynkowej gruntów drugim sposobem jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy nie ma możliwości ustalenia tej wartości w sposób wskazany w ust. 1, a zatem iż jest to subsydiarny sposób określania wartości rynkowej gruntów.

Punkt ciężkości sporu niniejszej sprawy zasadzał się w ocenie, jak szeroki ma być zakres poszukiwań porównywanych, podobnych nieruchomości tj. określenie analizowanego rynku, a w konsekwencji określenie, czy przepis § 26 analizowanego rozporządzenia znajduje zastosowanie w sprawie określenia wartości rynkowej gruntów wskazanych w § 36 rozporządzenia.

Odnosząc się do tak postawionego problemu, w pierwszej kolejności wskazać należało, iż przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). Pojęcie "nieruchomości podobnej" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie, z którym, jest to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wskazując jako jedną z podstawowych cech nieruchomości podobnej, porównywalność ze względu na położenie, ustawodawca przy stosowaniu podejścia porównawczego nakazał, więc odwoływać się przede wszystkim do rynku lokalnego, czemu dał szczególny wyraz, określając czym jest metoda korygowania ceny średniej i kwalifikując ją jako porównanie przyjmowane z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). Oczywiście nie oznacza to ograniczenia podejścia porównawczego jedynie do rynku lokalnego, jednakże to właśnie na takim obszarze istnieje największe prawdopodobieństwo znalezienia nieruchomości podobnych z jej wszystkimi elementami definicyjnymi. Na brak tego zamknięcia szczególnie uwagę zwraca § 26 ust. 1 rozporządzenia zgodnie, z którym przy określeniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Natomiast ust. 2 tego przepisu pozwala na dalsze rozszerzenie przyjmowanych cen transakcyjnych również na rynki zagraniczne.

Do tak ustalonego zakresu podejścia porównawczego należało następnie odnieść § 36 rozporządzenia, stanowiącego podstawę określenia wartości rynkowej gruntów w niniejszej sprawie. Porównanie obu tych przepisów prowadzi do wniosku o ich odmiennym zakresie przedmiotowym. O ile, bowiem przepis § 26 rozporządzenia odnosi się do nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, o tyle § 36 odnosi się gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Zawężenie to prowadzi zatem do konkluzji, iż przepis § 36 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26, a więc jak słusznie zwraca uwagę Wojewoda Kujawsko- Pomorski, drugi z wymienionych przepisów nie mógł znaleźć zastosowania w rozpoznawanej sprawie.

Powyższa konstatacja znajduje również swoje oparcie w tym, że gdyby nie postrzegać przepisu § 36 rozporządzenia jako przepisu szczególnego, wyłączającego w tym zakresie działanie przepisu ogólnego t.j. § 26, to drugi, subsydiarny sposób określenia wartości gruntów, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 § 36 rozporządzenia pozostawałby faktycznie przepisem martwym. Nakazywałby on, bowiem zgodnie z § 26 rozporządzenia dokonywać w zasadzie nieograniczonych poszukiwań na różnych rynkach nieruchomości podobnych, końcowo nawet na zagranicznych. W praktyce nie można byłoby również stwierdzić ze stanowczością lub przynajmniej dużym prawdopodobieństwem, iż cen o których mowa w ust. 1 § 36 rozporządzenia nie ma, a zatem można przejść do drugiego sposobu ustalenia wartości gruntów zajętych pod drogi. Ponadto cała regulacja § 36 rozporządzenia pozostawałaby w zasadzie zbędną ze względu na możliwość zastosowania w tym zakresie ww. przepisu ogólnego, co również trafnie eksponuje organ we wniesionej skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym za zasadny należało uznać stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez wadliwe zastosowanie § 26 i błędną wykładnię § 36 rozporządzenia.

Za trafną uznać też należało podstawę skargi kasacyjnej opartą na zarzucie naruszenia skarżonym wyrokiem dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zakresie, w jakim Sąd pierwszej instancji zakwestionował prawidłowość ustalenia stanu faktycznego sprawy koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania oraz art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim Sąd ten doszedł do przekonania, że organy nie dokonały uprzedniej analizy rynku nieruchomości. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny mając na względzie uwagi wyżej przedstawione, dokona oceny wniesionej do tegoż Sądu skargi.

Zasadność przedstawionych przez organ podstaw skargi kasacyjnej obligowała Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a