Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 438/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

B. S. w dniu 2 grudnia 2011 r. złożyła do Ośrodka Pomocy Społecznej w M. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką – K. K.

Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmówił B. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż z przedstawionych dokumentów wynika, iż K. K. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół d/s Orzekania o Niepełnosprawności w O. z dnia [...] lutego 2011 r. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Jednak, jak wynika z dokumentów, matka wnioskodawczyni pozostaje w związku małżeńskim z B. K., który od dnia [...] czerwca 2011 r. zameldowany jest w B. przy ul. [...], pow. B., woj. [...]. B. K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Zgodnie z załączoną decyzją Starosty O. z dnia [...] listopada 2011 r. B. S. utraciła status osoby bezrobotnej z dniem wydania decyzji, co Wójt M. uznał za rezygnację z możliwości zatrudnienia, w celu sprawowania opiekę nad chorą matką.

Jednakże organ I instancji stwierdził, iż zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym ustalonym jak wyżej powołany przepis organ uznał za przeszkodę do przyznania zasiłku pielęgnacyjnego.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła B. S. Odwołująca się podniosła, że matka jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymaga stałej opieki i pomocy. Mąż B. K. takiej pomocy i opieki nie świadczy, gdyż [...] lat temu wyprowadził się od matki, a w 2010 r. również wymeldował. B. S. mieszka razem z matką i opiekuje się nią na co dzień, dlatego też prosi o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., po rozpatrzeniu tego odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło między innymi, że forma pomocy, której dotyczy zaskarżona decyzja nie ma charakteru uznaniowego, lecz przysługuje w sytuacji określonej w przepisach prawa. Według art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nawet po spełnieniu warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, świadczenie to nie przysługuje jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Podzielając ustalenia faktyczne organu I instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze potwierdziło, że wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, pozostającą w związku małżeńskim. SKO podkreśliło, że ustawa o świadczeniach rodzinnych daje możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale jeśli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim tylko wówczas, gdy współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Sam fakt, że małżonek nie mieszka wspólnie i jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym, nie daje podstaw do przyznania osobie zobowiązanej do alimentacji świadczenia pielęgnacyjnego.

Obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, jak i z art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz do wzajemnej pomocy. Pod pojęciem wzajemnej pomocy należy rozumieć niewątpliwie także pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Akta sprawy nie zawierają orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża K. K. Oznacza to, że B. S. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką nie przysługuje. Dlatego należało utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] stycznia 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S. W skardze podniosła, że organy obydwu instancji odmówiły jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ rodzice pozostają w związku małżeńskim. Nie wzięto pod uwagę tego, że ojciec nie zamieszkuje wspólnie z matką (mieszka w odległości [...] km) i nie jest w stanie sprawować opieki nad matką, gdyż sam jest osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym.

Skarżąca stwierdza, że jest jedyną osobą, która może zapewnić codzienną opiekę nad matką, która choruje na [...]. Przeprowadzenie rozwodu w jej sytuacji zdrowotnej byłoby dla niej znacznym obciążeniem psychicznym, na które nie chce jej narażać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga ma usprawiedliwione podstawy. Organy obydwu instancji nie wyjaśniły bowiem w dostateczny sposób istotnych dla sprawy okoliczności, tak aby możliwe było jej rozstrzygnięcie w zgodzie nie tylko z gramatyczną treścią art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. – dalej: uśr), ale także z zasadami konstytucyjnymi.

Zanim jednak omówione zostaną kwestie wymagające dalszego wyjaśnienia ze strony organów, jeśli chodzi o stan faktyczny, szerszego naświetlenia wymaga stan prawny, będący podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ze stanu prawnego wynikają bowiem przesłanki rozstrzygnięcia. Te z kolei kształtują zakres obowiązków organu, w zakresie postępowania dowodowego.

Początkowo, po wejściu w życie uśr, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego – jeśli chodzi o zakres podmiotowy – przysługiwało jedynie, najogólniej rzecz biorąc, rodzicom i opiekunom faktycznym dzieci niepełnosprawnych. W aktualnym stanie prawnym krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego został poszerzony przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456), będącej następstwem m.in. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r., sygn. P 27/07 (OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 107), w którym TK dotychczasowy stan rzeczy zakwestionował z punktu widzenia zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P.). Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 17 ust. 1 uśr (obowiązującym od 2 stycznia 2009 r.) prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne uzyskały wszystkie osoby rezygnujące z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny. Przy czym, jak wprost stwierdza art. 17 ust. 1a uśr, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje ono tylko wtedy, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki.

Po poszerzeniu kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego niezbędna okazała się także zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, który jako negatywną przesłankę przyznania tego wsparcia wymieniał pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Jego literalne brzmienie ograniczało skutki nowelizacji art. 17 ust. 1 uśr, co sygnalizował Sejmowi R.P. Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 (OTK-A 2010/5/54). Zmiana art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) uśr nastąpiła z dniem 14 października 2011 r. i dokonana została ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych i ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. Nr 205, poz. 1212). W obecnym brzmieniu art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

We wspomnianym wyżej postanowieniu sygnalizacyjnym z dnia 1 czerwca 2010 r. S 1/10 Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że "z punktu widzenia zapewnienia spójności systemu prawnego pożądane byłoby podjęcie działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach do nowego brzmienia art. 17 ust. 1 tej ustawy. Należy w szczególności rozważyć, czy nie należy wprost wprowadzić do tej ustawy zasady (formułowanej obecnie w orzeczeniach większości sądów administracyjnych, omówionych w postanowieniu o sygn. P 38/09), że pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie stanowi negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko."

W ocenie sądu można mieć wątpliwości, czy nowelizacja art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr dokonana ustawą z 19 sierpnia 2011 r. "zapewniła spójność systemu prawnego" i zagwarantowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego "wszystkim osobom rezygnującym z pracy z powodu konieczności opieki nad osobą, wobec której mają obowiązek alimentacyjny", przy założeniu, że obowiązuje zasada wyrażona w art. 17 ust. 1a uśr, iż prawo takie przysługuje również osobie zobowiązanej do opieki w dalszej kolejności, jeżeli osoba zobowiązana w pierwszej kolejności nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Zdaniem sądu w niniejszym składzie, przy pewnych założeniach, z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie można wykluczyć dziecka osoby wymagającej stałej opieki w związku z orzeczonym znacznym stopniem niepełnosprawności, jeżeli opieki takiej nie może sprawować współmałżonek tej osoby, mimo iż sam jest osobą niepełnosprawną jedynie w stopniu umiarkowanym. We wspomnianym postanowieniu sygnalizacyjnym Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż pozostawanie osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim nie powinno stanowić negatywnej przesłanki dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego dla innych osób zobowiązanych do alimentacji, w sytuacji, gdy małżonek tej osoby również jest osobą niepełnosprawną, a opiekunami obojga jest ich dziecko. Trybunał Konstytucyjny nie określał stopnia niepełnosprawności współmałżonka osoby wymagającej opieki. Chodziło generalnie o to, że z kręgu osób uprawnionych do świadczenia nie można wykluczyć dzieci, jeśli współmałżonek nie jest w stanie takiej opieki sprawować.

Uprawnienie dziecka do świadczenia pielęgnacyjnego powinno w takiej sytuacji zależeć od tego – zdaniem sądu – czy ze względu na swój stan zdrowia oraz na zakres obowiązków opiekuńczych niepełnosprawny współmałżonek jest w stanie im podołać. W przeciwnym razie pozbawienie dziecka świadczenia pielęgnacyjnego naruszałoby, w ocenie sądu, konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji), a także zasadę sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno-ekonomicznym, lecz odnoszoną również do społecznego poczucia sprawiedliwości, które w demokratycznym państwie prawnym nie powinno być przez ustawodawcę ignorowane (art. 2 Konstytucji). Godziło by to też w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną w ogólności (art. 18 Konstytucji) oraz szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jeśli chodzi o określenie cech relewantnych osób zobowiązanych do alimentacji i uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego, mających znaczenie dla stosowania zasady równości i sprawiedliwości społecznej, sąd odwołuje się do uzasadnienia wyroku TK z dnia 15 listopada 2006 r. (sygn. P 23/05, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 151), przy założeniu, że świadczenie pielęgnacyjne zastąpiło dawne funkcje zasiłku stałego.

Ponadto, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w powoływanym wyżej wyroku z dnia 18 lipca 2008 r. P 27/07, ewentualne trudności dowodowe nie mogą być usprawiedliwieniem dla ograniczenia kręgu osób uprawnionych do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, prowadzącego do naruszenia konstytucyjnej zasady równości, gdyż założona z góry niesprawność władzy publicznej nie jest wartością konstytucyjną, uzasadniającą odmienne traktowanie podmiotów znajdujących się w sytuacji podobnej, charakteryzującej się tymi samymi, relewantnymi kryteriami. Nie można więc, w ocenie sądu, z góry założyć, że tylko niepełnosprawny w stopniu znacznym współmałżonek, nie jest zdolny do sprawowania opieki nad małżonkiem tego wymagającym. Brak możliwości sprawowania opieki, otwierający drogę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, można bowiem wykazać w rzetelnym postępowaniu dowodowym, bez uciekania się do ustawowego kryterium znacznego stopnia niepełnosprawności.

Tak więc, aby rozstrzygnięcie w sprawie z wniosku B. S. o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką, nie naruszało powyższych zasad konstytucyjnych, organ powinien ustalić, jaki jest rodzaj schorzenia B. K., ojca wnioskodawczyni, i czy jego stan zdrowia pozwala na sprawowanie pełnej i efektywnej opieki nad żoną – K. K. W związku z wykluczeniem co do zasady z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego B. S., organy nie zbadały też, czy rzeczywistą opiekę nad matką sprawuje córka. Okoliczności te organ może ustalić w drodze wywiadu środowiskowego (art. 23 ust. 4aa uśr) lub w razie konieczności także przy pomocy innych środków dowodowych (art. 75 § 1 K.p.a.). Ze wskazań zawartych w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności B. K. wynika, że wymaga on częściowej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powstaje więc pytanie, czy w takiej sytuacji sam może sprawować opiekę nad w znacznym stopniu niepełnosprawną żoną.

Gdyby okazało się, że realną i efektywną opiekę nad K. K. może sprawować jedynie jej córka, art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr należy interpretować w sposób umożliwiający jego zgodność z wyrażonymi wyżej zasadami konstytucyjnymi. W tej więc konkretnej sprawie, jeśli pełnej i efektywnej opieki osobie tego wymagającej nie mógłby zapewnić współmałżonek, nie można z kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wykluczyć córki – B. S., nie narażając się na zarzuty naruszenia art. 32 ust. 1, art. 2, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji R.P. oraz art. 17 ust. 1a uśr.

Ponieważ w dotychczasowym postępowaniu organy obydwu instancji nie poczyniły dostatecznych ustaleń dotyczących tego, czy opiekę codzienną i w koniecznym zakresie nad K. K. może sprawować jej mąż (i to nie ze względu na miejsce zamieszkania), oraz czy opiekę tę w rzeczywistości sprawuje wnioskodawczyni, tym samym naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaniechania te były przede wszystkim wynikiem niewłaściwej, bo nie uwzględniającej powyższych zasad konstytucyjnych, wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) uśr, co miało wpływ na wynik sprawy.

W tej sytuacji sąd, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.