Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1061/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 32 ust. 4, art. 35 ust. 1, 3-4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 144 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A Spółki z o.o. w Ł. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r. nr 243, poz. 1623) Prezydent Miasta Ł. zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. L. pozwolenia na budowę trzystanowiskowej myjni samochodowej wraz z podłączeniami i przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym, przebudowę zjazdu na działkę nr ewid. [...] w Ł. przy ul. A [...].

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podniósł, że w dniu [...]r. B. L. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę trzystanowiskowej myjni samochodowej oraz zmianę sposobu użytkowania i przebudowę budynku gospodarczego na administracyjno - socjalny, budowę przyłączy wodno - kanalizacyjnych, przebudowę zjazdu z ulicy na działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie administracyjne wobec rozpoczęcia robót. Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda [...] przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W toku rozpatrywania sprawy inwestor dokonał korekty wniosku o pozwolenie na budowę, rezygnując ze zmiany sposobu użytkowania i przebudowy budynku gospodarczego na administracyjno - socjalny.

Właściciel nieruchomości przy ul. A [...], działki nr [...], A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością złożyła wniosek o wstrzymanie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę myjni samochodowej na działce nr [...], podnosząc, iż właściciele działki sąsiedniej nie byli powiadomieni o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Jednocześnie spółka złożyła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o warunkach zabudowy. W związku z powyższym postanowieniem z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. zawiesił postępowanie administracyjne. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda [...] uchylił zaskarżone postanowienie o zawieszeniu postępowania. Inwestor przedłożył dokumenty wymagane do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy, projekt budowlany (4 egzemplarze) zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła spółka A. Decyzji organu pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku;

2. naruszenie przepisów art. 7 oraz art. 8 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego oraz niedokonanie wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego zebranego w sprawie;

3. naruszenie art. 77 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności pism spółki dotyczących emisji hałasu i tzw. "samowoli budowlanej";

4. naruszenie art. 81 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe zarzuty spółka A wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, tabelą 1, dopuszczalny poziom hałasu w środowisku określony dla terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego wynosi 55 dB. Tymczasem, jak zauważyła skarżąca w piśmie z dnia 6 lutego 2011r., hałas emitowany przez jedno urządzenie, które ma być zainstalowane w budowanym obiekcie, wynosi około 80 dB. W związku z powyższym przekroczone zostaną w istotny sposób górne dopuszczalne progi hałasu wynikające z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa.

Spółka zarzuciła także, iż organ pierwszej instancji nie odniósł się do jej zastrzeżeń dotyczących poziomu hałasu i nie podjął żadnych czynności zmierzających do zbadania, czy realizacja planowanej inwestycji nie wiąże się z naruszeniem przepisów rozporządzenia. Nie miała możliwości pełnego wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji, gdyż postępowanie było od lutego 2011r. zawieszone. Postanowienie Wojewody [...] z dnia [...]r. o uchyleniu postanowienia o zawieszeniu postępowania zostało doręczone spółce w dniu [...]r. Natomiast już w dniu [...]r. Prezydent Miasta Ł. wydał zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...]r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., umorzył postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na administracyjno - socjalny oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. L. pozwolenia na budowę trzystanowiskowej myjni samochodowej wraz z podłączeniami i przyłączami wodociągowym i kanalizacyjnym oraz zjazdem na działkę według projektu budowlanego będącego załącznikiem do niniejszej decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje nieruchomości: dz. nr [...],[...],[...],[...],[...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...]r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wniosku B.L. o udzielenie pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...]r. organ zobowiązał inwestora do usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, między innymi wskazał na konieczność przedłożenia dokumentacji dotyczącej standardów akustycznych dla obszarów sąsiadujących z inwestycją, znajdujących się w obszarze podlegającym ochronie akustycznej, uwzględnienie w projekcie zagospodarowania miejsc postojowych. W odpowiedzi, pismem z dnia 21 lutego 2011r., inwestor odniósł się do ustaleń postanowienia oraz uzupełnił dokumentację. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wobec sprzeciwu inwestora wyrażonego w piśmie z dnia 15 czerwca 2011r. organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...]r. odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego. Pismem z dnia 24 czerwca 2011r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami, składania wyjaśnień i uwag w sprawie.

Załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007r. nr 120, poz. 826 ze zm.) określa dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Dla terenu inwestycji oraz terenów sąsiadujących dopuszczalne poziomy hałasu nie mogą przekraczać poziomu 50 dB LAeqD i 40 db LAeqN.

Dla wskazanej inwestycji została sporządzona przez specjalistę do spraw ochrony środowiska ocena oddziaływania akustycznego na najbliższe tereny chronione akustycznie. Wynika z niej, iż miejsce inwestycji oraz działki bezpośrednio do niego przyległe zlokalizowane są na skrzyżowaniu ul. B oraz A.

W związku z tym narażone są na ponadnormatywne oddziaływania hałasu komunikacyjnego pochodzącego z tych ulic. Działalność planowanej myjni samochodowej będzie powodować uciążliwości w porze dziennej dla terenów chronionych działki nr ewid. [...].

Jednak, jak wskazano w ocenie oddziaływania akustycznego, przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu są nieduże i łatwo można je zminimalizować po zastosowaniu zaproponowanych w analizie rozwiązań techniczno - organizacyjnych. Wskazane rozwiązania to podwyższenie płotu znajdującego się na granicy z działką nr ewid. [...] z wysokości 2 do 3 metrów oraz zorganizowanie ruchu pojazdów, jak najdalej od granicy z sąsiadem. Poza tym na granicy z działką nr ewid. [...] i [...] zaleca się gęste nasadzenie drzew, co stanowić będzie pas izolujący. Projekt przewiduje podwyższenie istniejącego ogrodzenia o 1 m, jak również nasadzenie około 20 sztuk drzew iglastych. Inwestor uzyskał także w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. zezwolenie na przebudowę zjazdu z jezdni przy ul. A do parametrów zjazdu publicznego.

Wobec powyższego spełnione zostały zalecenia wynikające z analizy oddziaływania akustycznego inwestycji na otoczenie, a przebudowa zjazdu uzgodniona została z zarządcą drogi. Skarżący nie przedłożyli żadnej analizy oddziaływania akustycznego, która mogłaby stanowić kontrargument wobec analizy przedłożonej przez inwestora. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku miejscowego planu.

Wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości objętej inwestycją, decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy. Decyzja ta przewiduje powierzchnię zabudowy do 200 m2, projektuje się 120,17 m2, udział powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni działki min. 30%, w projektowanym zamierzeniu równy jest 30,1%. Zaprojektowano dach symetryczny dwuspadowy, co jest zgodne z ustaleniami decyzji. Teren inwestycji nie podlega ochronie konserwatorskiej, nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie znajduje się na terenach eksploatacji górniczej.

Projektowana myjnia nie stanowi zagrożenia dla środowiska i zdrowia użytkowników. Całość projektowanej inwestycji - projekt zagospodarowania działki spełnia wymagania wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor posiada niezbędne warunki techniczne od gestorów sieci oraz zezwolenie zarządcy drogi, wyrażone w decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r., na lokalizację w pasie drogowym ul. A przyłącza kanalizacji sanitarnej i wodociągowej, co wymagane jest przepisami ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (Dz.U. z 2007r. nr 19 poz. 1115 ze zm.).

Decyzją z dnia [...]r. Prezydent Miasta Ł. o udzielił inwestorowi pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie do miejskich urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych, zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, w mieszaninie ze ściekami bytowymi, pochodzących z terenu projektowanej myjni. Powyższe konieczne jest dla uczynienia zadość przepisom ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001r. (Dz.U. z 2005r. nr 239, poz. 2019 ze zm.) oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

Dokumentacja projektowa została uzgodniona przez Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Ł.

Z uwagi na fakt, że inwestor zrezygnował ze zmiany sposobu zagospodarowania budynku gospodarczego na administracyjno - socjalny, co zostało zaznaczone w projekcie budowlanym oraz w jednoznacznym oświadczeniu inwestora złożonym na etapie postępowania odwoławczego, koniecznym było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym robót w budynku gospodarczym. Inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, załączając kompletny projekt budowlany, wykonany przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Projekt zawiera oświadczenie osób, które go wykonywały o zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, normami i zasadami wiedzy technicznej. Powyższe stanowi o wywiązaniu się inwestora z obowiązków wynikających z art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, koniecznych do spełnienia przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w razie spełnienia przez inwestora powyższych wymagań właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy posiada przymiot ostateczności od dnia [...]r. Ostateczna decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej przy udzielaniu pozwolenia na budowę. Dopiero ewentualne uchylenie decyzji kształtującej warunki zabudowy prawomocnym orzeczeniem sądowym spowoduje konieczność podjęcia odpowiednich czynności przez organy administracji architektoniczno - budowlanej wobec wydanego na podstawie tej decyzji pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzję A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 136 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności:

- nieprzeprowadzenie czynności wyjaśniających w celu ustalenia poziomu oddziaływania akustycznego inwestycji w postaci trzystanowiskowej myjni samochodowej i oparcie się na "Ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji polegającej na budowie trzystanowiskowej ręcznej myjni samochodowej na najbliższe tereny chronione akustycznie" przedstawionej przez inwestora,

- oparcie się na ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji w sytuacji, kiedy skarżąca zakwestionowała poprawność dokonanych w niej ustaleń, wskazując, że opiera się ona na błędnych przesłankach bez dokonania weryfikacji zgłaszanych zastrzeżeń,

- ograniczenie się do stwierdzenia, że skarżący nie przedłożyli żadnej analizy oddziaływania akustycznego, która mogłaby stanowić kontrargument wobec analizy przedłożonej przez inwestora, podczas gdy organ rozpoznający sprawę jest zobowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć materiał dowodowy, a jeżeli zachodzi potrzeba, przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe i dokonać oceny, czy zachodzą okoliczności do wydania określonego rozstrzygnięcia w sprawie, na podstawie całokształtu tak zebranego materiału dowodowego,

b) art. 107 § 3 i art. 8 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na nieustosunkowanie się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, co uniemożliwia realizację zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej,

c) art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. w całości i rozstrzygnięcie w tym zakresie w sytuacji, kiedy organ drugiej instancji zobowiązany był utrzymać w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części, w której uznał ją za prawidłową,

2) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 144 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska w związku z § 1 i § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przez uznanie, że przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie stoi na przeszkodzie wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przepisy te mają charakter bezwzględnie obowiązujący.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, uchylenie w całości decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca spółka zarzuciła, że działania Wojewody [...] stanowią naruszenie zasady prawdy obiektywnej. W niniejszej sprawie nie tylko ograniczono się do mechanicznego powtórzenia tez sporządzonej na wniosek inwestora i złożonej przez niego "Oceny oddziaływania akustycznego inwestycji", pominięto zastrzeżenia, jakie do sporządzonej oceny zgłosiła skarżąca oraz podniesiono wobec skarżącej zarzut niedokonania własnej analizy oddziaływania akustycznego inwestycji.

Organ wydający decyzję pominął fakt, że "Ocena oddziaływania akustycznego inwestycji" nie wskazuje, jakie konkretnie urządzenia mają zostać zamontowane w myjni. Skoro nie wiadomo, jakie urządzenia będą używane, brak jest podstaw do przyjęcia, że "Katalogowy poziom mocy akustycznej urządzeń myjących i odkurzacza wynosi 63 dB." (s. 10 "Oceny...", k. 70). Katalog, który miałby podawać takie dane nie został załączony do "Oceny oddziaływania akustycznego inwestycji". Skarżąca podnosiła, zarówno w toku postępowania przed organem pierwszej instancji (pismo z dnia [...]r.), jak i w odwołaniu, że moc akustyczna dostępnych na rynku urządzeń marki Karcher, wskazanej jako dostawca urządzeń (s. 6 "Oceny...", k. 66), wynosi od 87 do 91 dB. Organ nie wyjaśnił tych rozbieżności, nie podjął inicjatywy dowodowej w celu ustalenia, jakie dokładnie urządzenia będą wykorzystywane w myjni, jaka jest ich moc akustyczna oraz nie zweryfikował obliczeń zawartych w "Ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji" w świetle tak zgromadzonych danych. Zamiast przeprowadzić czynności niezbędne dla ustalenia prawdy obiektywnej, organ drugiej instancji przerzucił ciężar dowodu na skarżącą, oczekując, że przedstawi ona własną analizę oddziaływania akustycznego.

Dokonanie prawidłowego obliczenia oddziaływania akustycznego inwestycji wymaga posiadania szczegółowych informacji dotyczących w szczególności: natężenia hałasu występującego w miejscu planowanej inwestycji, emisji hałasu przez poszczególne urządzenia, ich dokładnego usytuowania, dźwiękochłonności materiałów użytych do budowy. Budynek myjni ma być skonstruowany w taki sposób, że z trzech stron będzie zabudowany, a od strony działki, należącej do skarżącej spółki, całkowicie odsłonięty. W takiej sytuacji dźwiękochłonność materiałów wykorzystanych przy konstrukcji ścian ma podstawowe znaczenie dla wyliczenia poziomu emisji hałasu i ryzyka powstania swoistej tuby akustycznej. Aspekt ten został zresztą pominięty w "Ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji". Skarżący nie mogli dysponować wskazanymi informacjami, wobec czego nie mieli faktycznej możliwości sporządzenia rzetelnej analizy oddziaływania akustycznego. Tylko organ weryfikując i uzupełniając informacje zawarte w "Ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji", a następnie dokonując na tej podstawie samodzielnych obliczeń, był w stanie dokonać prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Organ drugiej instancji, podobnie jak organ pierwszej instancji, nie dokonał żadnej weryfikacji prawidłowości dokonanej oceny, ograniczając się do powielenia zawartych konkluzji zawartych w złożonym dokumencie. Wojewoda [...] nie odniósł się do zarzutów i argumentów podniesionych w odwołaniu, dotyczących błędnego ustalenia poziomów hałasu emitowanego przez urządzenia, które mają być wykorzystane w myjni. Pominięcie tej kwestii w uzasadnieniu stanowi naruszenie zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz uniemożliwia dokonanie pełnej i rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ł. w całości i rozstrzygając również w zakresie, który - jak wynika z rozstrzygnięcia i uzasadnienia - uznał za prawidłowy. Zawarte w "Ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji" wyliczenia planowanego poziomu hałasu wskazują, że norma hałasu dla terenów chronionych akustycznie dla pory dziennej będzie przekroczona (s. 12 "Oceny...", k. 72).

Zgodnie z konkluzją tego dokumentu, zmniejszenie hałasu do poziomu dopuszczalnego wymagać będzie podwyższenia płotu dzielącego posesje oraz zorganizowania ruchu pojazdów wjeżdżających na teren inwestycji jak najdalej od granicy z działką należącą do skarżących (wyliczenia były dokonane dla wjazdu usytuowanego od ul. B – s. 13 "Oceny...", k. 73). Tymczasem drugi z wymienionych warunków nie został spełniony. Przeciwnie, zaskarżona decyzja zatwierdza projekt budowlany nie zawierający zmian w rozkładzie ruchu na działce nr ewid. [...]. Zezwolenie na przebudowę zjazdu do parametrów zjazdu publicznego dotyczy zjazdu usytuowanego przy ul. A, niemal w granicy z działką nr ewid. [...].

Oznacza to, że warunki obniżenia poziomu hałasu określone w "Ocenie oddziaływania akustycznego inwestycji" nie zostaną spełnione. Brak jakichkolwiek innych dowodów wskazujących, że poziom hałasu zostanie skutecznie obniżony do poziomu dopuszczalnego, prowadzi do wniosku, że inwestycja realizowana w formie określonej w projekcie będzie przekraczać bezwzględnie obowiązujące normy dotyczące poziomu hałasu. W takiej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był odmówić wydania pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 15 listopada 2011r. pełnomocnik uczestnika postępowania B. L. złożył ocenę oddziaływania akustycznego dla trzystanowiskowej ręcznej myjni samochodowej opracowanej na jego zlecenie w listopadzie 2011r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. ), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 powołanej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych).

Sprawując tę kontrolę sąd administracyjny dokonuje wyłącznie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym oraz przepisami normujący postępowanie przed organami administracji. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a.). Jak stanowi art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

W tym też zakresie sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Do kompetencji sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie spraw administracyjnych, co do ich meritum, a tym bardziej zastępowanie organów administracji w dokonywaniu ustaleń i uzasadnianiu zajętego przez nie stanowiska.

Z tych też względów okoliczność, że na zlecenie uczestnika postępowania została sporządzona w listopadzie 2011r., po wydaniu zaskarżonej decyzji, nowa ocena oddziaływania akustycznego, nie mogła zostać przez sąd uwzględniona i poddana ocenie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Zastrzeżenia w rozpatrywanej sprawie wzbudza przede wszystkim prawidłowość ustalenia przez organy administracji obu instancji obszaru oddziaływania obiektu, a co za tym idzie kręgu stron postępowania oraz zapewnienia im czynnego w nim udziału.

Kwestię bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu tej ustawy należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, zagospodarowania przestrzennego (vide: wyroki NSA z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/10; z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008/1/12, OSP 2008/3/35; z dnia 11 maja 2010r., sygn. akt II OSK 774/09 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem:www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W wyroku z dnia 12 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 644/11 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W wyroku tym, powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 września 2008r., sygn. akt II OSK 1058/07 (Lex nr 508475), z dnia 16 marca 2009r., sygn. akt II OSK 1540/08 (Lex nr 530045) oraz z dnia 9 października 2007r., sygn. akt II OSK 1321/06 (Lex nr 347949) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie w każdym przypadku będzie uznany za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, lecz tylko wówczas, gdy nieruchomość stanowiąca jego własność znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Szczegółowe określenie, który z podmiotów, poza inwestorem, posiada legitymację do występowania jako strona w danym postępowaniu, możliwe jest na podstawie ustaleń faktycznych danej sprawy i przepisów prawa mogących mieć w sprawie zastosowanie. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeżeli nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu, wówczas właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno - budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich - pkt 9.

Oznacza to, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa.

Z normy art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych.

Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie - czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, argumentację tę w pełni podziela.

Organy administracji obu instancji wskazały wprawdzie, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje, oprócz działki nr [...], nieruchomości stanowiące działki nr [...],[...],[...],[...], lecz ani z uzasadnień wydanych przez nie decyzji, ani z akt sprawy nie wynika, co stanowiło podstawę jego ustalenia. Na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, w jaki sposób został ustalony krąg stron postępowania i czy wszystkie podmioty, którym przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu miały zapewniony w nim czynny udział. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby nawet to, kto jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą wymienionych wyżej działek mających znajdować się obszarze oddziaływania obiektu. Jedynie pośrednio, z treści pism składanych przez skarżącą spółkę oraz uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji można wysnuć przypuszczenie, iż jest ona właścicielem działki nr [...]. Ze znajdującej się w aktach sprawy "Oceny oddziaływania akustycznego inwestycji polegającej na budowie trzystanowiskowej ręcznej myjni samochodowej na najbliższe tereny chronione akustycznie" z lutego 2011r. natomiast wynika, że działalność planowanej myjni samochodowej będzie powodować uciążliwości w porze dziennej dla terenów chronionych - działki nr [...], chociaż "przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu są nieznaczne".

Zdaniem sądu tego rodzaju braki nie pozwalają na kontrolę tego, czy wszystkim podmiotom, w tym skarżącej spółce, które zostały uznane przez organy administracji za stronę postępowania, przysługiwała legitymacja do bycia stroną, jak również tego, czy nie doszło do nieuzasadnionego pominięcia takiego podmiotu. Nie sposób też stwierdzić, czy wskazany wyżej obszar oddziaływania obiektu został w prawidłowy sposób ustalony.

Zastrzeżenia wzbudza dokonana przez organy administracji ocena dokumentacji projektowej złożonej przez inwestora.

Nie budzi wątpliwości, że obowiązki organu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę skonkretyzowane zostały w art. 35 ustawy Prawo budowlane.

W ust. 1 tego przepisu nałożono na organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego:

1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenia projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, tj. złożenia wniosku w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (ust. 4).

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3).

Postanowieniem z dnia [...] organ pierwszej instancji nałożył na inwestora usunięcia braków i nieprawidłowości w przedłożonej do zatwierdzenia dokumentacji, poprzez m.in.: złożenie "potwierdzonej za prawomocność decyzji o warunkach zabudowy wraz z załącznikiem graficznym" oraz dokumentacji dotyczącej standardów akustycznych dla obszarów sąsiadujących z inwestycją będących w obszarze podlegającym ochronie akustycznej.

W aktach sprawy brak jest jednakże egzemplarza decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]r. dla inwestycji polegającej na budowie trzystanowiskowej ręcznej myjni samochodowej z pomieszczeniem administracyjnym przyłączami oraz przebudowie zjazdu, który zawierałby załącznik graficzny do tej decyzji. Załącznik taki zawiera wyłącznie decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...]r., która dotyczy zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na administracyjno - socjalny dla potrzeb projektowanej myjni samochodowej oraz rozbudowie zewnętrznej instalacji wodociągowej, energetycznej i kanalizacyjnej. Na podstawie analizy akt sprawy nie można jednak stwierdzić, czy brak ten został przez inwestora w zakreślonym terminie w pełni uzupełniony, czy też nie.

W wykonaniu wskazanego postanowienia inwestor przedłożył ocenę oddziaływania akustycznego z lutego 2011r. Chociaż z oceny tej nie wynika, jakie konkretnie urządzenia miałaby być przez inwestora stosowane i źródło hałasu, o jakim natężeniu będą one stanowiły, co potwierdza zasadność zarzutów skarżącej spółki w tym zakresie, to jednak zauważyć trzeba, że nawet we wnioskach tej oceny stwierdzono, iż działalność planowanej myjni samochodowej przy przyjętych założeniach uzyskanych od inwestora (stan projektowany) będzie powodować uciążliwości w porze dziennej dla terenów chronionych (działa nr [...]). Przyznano także, iż będzie miało miejsce nieduże przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Nie sprecyzowano jednakże, jakiego rzędu będzie to przekroczenie.

Jednocześnie zaś wskazano, że łatwo można je zminimalizować poprzez zastosowanie rozwiązań techniczno – organizacyjnych, polegających na: podwyższeniu płotu znajdującego się na granicy z działką nr ewid. [...] z wysokości 2 do 3 m, zorganizowanie ruchu pojazdów wjeżdżających na teren inwestycji jak najdalej od granicy z sąsiadem, gęste nasadzenie drzew, np. iglastych na granicy z działkami nr [...] i [...], co dodatkowo stanowić będzie naturalny pas izolujący.

Alternatywnie wskazano, że zorganizowanie wjazdu na teren działki dla klientów myjni od ul. B zminimalizowałoby uciążliwość akustyczną planowanej myjni.

W przypadku przyjęcia takiego rozwiązania nie będzie zachodziła konieczność podwyższania płotu znajdującego się po wschodniej stronie działki.

Poza tym z analizy tej oceny wynika, iż jej autor skoncentrował się przede wszystkim na ocenie oddziaływania akustycznego planowanej inwestycji na działkę nr [...], chociaż wskazał w niej, że najbliższy budynek mieszkalny znajduje się na działce nr [...] na północ od myjni w odległości 7 m, zaś budynek na działce nr [...] (na wschód od myjni) usytuowany jest w odległości 22 m (str. 5).

W ocenie tej nie przedstawił jednak żadnej szczegółowej analizy dotyczącej oddziaływania akustycznego projektowanej myjni na działkę nr [...]. Z tego też względu ocena ta wymaga uzupełnienia w zakresie odnoszącym się do działki nr [...], skoro na działce tej znajdować się ma budynek mieszkalny usytuowany w mniejszej odległości od planowanej inwestycji niż budynek usytuowany na działce nr [...].

Pomimo tego rodzaju wniosków i niejasności, wymagających wyjaśnienia, organy administracji zatwierdziły jednakże przedłożony przez inwestora projekt i udzieliły mu pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy z oznaczonego jako załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę projektu zagospodarowania terenu wynika, że zjazd do przebudowy usytuowany ma być w odległości 3,5 m od granicy z działką nr [...], zaś w granicy z działkami nr [...] i [...] projektowana jest zieleń niska, a nie wysoka w postaci zadrzewień.

Nie wyjaśniły przy tym w uzasadnieniach wydanych decyzji, w jakim stopniu spowoduje to ograniczenie uciążliwości związanych z projektowanym obiektem budowlanym do granic działki, do której inwestorowi przysługuje tytuł prawny.

Samo stwierdzenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że projekt przewiduje podwyższenie istniejącego ogrodzenia o 1 m oraz nasadzenie około 20 sztuk drzew iglastych, a inwestor uzyskał zezwolenie na przebudowę zjazdu z jezdnią przy ul. A w decyzji Prezydenta Miasta Ł, z dnia [...]r., jest w tej sytuacji niewystarczające, skoro w samej ocenie stwierdzono, że tylko podwyższenie płotu znajdującego się od wschodniej strony działki z wysokości 2 do 3 m oraz zorganizowanie ruchu pojazdów jak najdalej od granicy z działką nr [...] albo zorganizowanie wjazdu do myjni od ul. B w przestrzeni pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a planowanym obiektem myjni pozwoli na dotrzymanie normy hałasu dla terenów chronionych akustycznie dla pory dziennej - 50 dB.

Przepis art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2008r. nr 25, poz. 150) w sposób wyraźny stanowi, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 dotyczącego utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania w związku z funkcjonowaniem instalacji, powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny.

W tabeli 1, stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. nr 120, poz. 826 ze zm.), określono natomiast, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu powodowany przez inne niż drogi lub linie kolejowe obiekty i działalność będącą źródłem hałasu wynosi w porze dziennej 50 dB, a w porze nocnej 40 dB.

Nadto zwrócić trzeba uwagę na to, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]r. o zezwoleniu na przebudowę istniejącego zjazdu z jezdni ul. A, nie zawiera załącznika do tej decyzji w postaci projektu budowlanego przebudowy zjazdu i budowy dróg wewnętrznych, w związku z czym nie jest możliwa ocena, czy w tym zakresie zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z tą decyzją.

Wskazane niejasności i braki świadczą o niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnieniu przez organy administracji wydanych decyzji w sposób właściwy, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz przytoczonych wyżej norm prawa materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do zarzucanego w skardze uchybienia organu odwoławczego, mającego polegać na naruszeniu art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o przytoczonej wyżej treści, zauważyć trzeba, że w myśl tego przepisu organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z akt sprawy wynika tymczasem, że wniosek inwestora dotyczył również zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na administracyjno - socjalny.

Organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął jednak w decyzji z dnia [...]r. o wniosku inwestora w tym zakresie w ogóle. W postępowaniu przed organem odwoławczym inwestor w piśmie z dnia 28 czerwca 2011r. złożył natomiast oświadczenie, iż rezygnuje ze zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na administracyjny. W tej sytuacji sformułowanego w skardze zarzutu nie można podzielić, chociaż samo rozstrzygnięcie organu odwoławczego było błędne z przyczyn wyżej przedstawionych.

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku.

W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz o kosztach postępowania orzeczono - odpowiednio - po myśli art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 - 2 i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych wyżej rozważań.

ar