Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 13/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 8 ust. 9
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 105 § 1, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 3a, art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II SA/Op 303/16 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 303/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę G. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2014 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpoznania wniosku adw. J. S. - repezentującej spadkobierców E. i J. małżonków K. o stwierdzenie nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] listopada "1983" [winno być "1984"] r. nr "[...]" [winno być "[...]"] (dalej decyzja z [...] listopada 1984 r.) o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa oznaczone numerami [...], [...], [...], [...] i [...] G. [...] etap o powierzchni [...] m2, objęte księgą wieczystą nr [...] i [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej kpa), stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada "1983" [winno być "1984"] r. nr "[...]" [winno być "[...]"], jako wydanej bez podstawy prawnej.

Wnioskiem z dnia [..] stycznia 2015 r. G. L. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca), spadkobierca E. i J. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta O. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr [...], [...], [...], [...] i [...], obręb G. [...] etap, przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta O. z dnia [...] kwietnia 1982 r. Nr [...] w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na terenie miasta O. (Dz. U. WRN, nr 7 z 1982 r., dalej Zarządzenie). W uzasadnieniu wniosku wskazała, że w niniejszej sprawie została wydana decyzja Urzędu Miejskiego w O. z dnia [...] listopada "1983" [winno być "1984"] r. nr "[...]" [winno być "[...]"], ustalająca odszkodowanie za ww. nieruchomości, które jednak według jej wiedzy, nie zostało wypłacone. Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...], stwierdził nieważności decyzji Urzędu Miejskiego w O. z [...] listopada 1984 r., jako wydanej bez podstawy prawnej. W tych okolicznościach, zdaniem wnioskodawczyni, istnieją podstawy do ustalenia odszkodowania w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej ugn).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2015 r.), Prezydent Miasta O. (dalej Prezydent ) na podstawie art. 105 § 1 kpa, umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące ustalenia, na rzecz G. L., odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Stwierdził, że odszkodowanie za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stanowiące wówczas własność E. i J. K., zostało ustalone przez Urząd Miejski w O. w formie decyzji administracyjnej z dnia [...] listopada 1984 r. nr [...], w wysokości [...] zł i wypłacone w dniu [...] listopada 1984 r. na książeczki oszczędnościowe PKO tych osób. Wobec faktu, że E. i J. K. nie podważyli wysokości wypłaconego odszkodowania należało uznać, że roszczenia z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostały zaspokojone. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, odszkodowanie za nieruchomości przejęte z mocy prawa na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz podziale nieruchomości miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27, poz. 192, zm. [z 1973 r. nr 48, poz. 282], dalej ustawa z 6 lipca 1972 r.) i art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm., dalej ustawa z 12 marca 1958 r.), ustala się w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", a nie na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Organ uprawniony był do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z [...] listopada 1984 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Na podstawie art. 128 ust. 1 ugn roszczenia odszkodowawcze przysługują osobom, które zostały wywłaszczone. Zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. W świetle powyższego organ uznał, że decyzja z [...] listopada 1984 r. w sprawie odszkodowania została już wykonana; faktu tego nie może zmienić stwierdzenie nieważności tej decyzji przez Wojewodę. Powyższe uzasadniało podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 105 § 1 kpa.

W odwołaniu G. L. wniosła o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podniosła, że na skutek stwierdzenia przez Wojewodę nieważności decyzji z [...] listopada 1984 r. o ustaleniu odszkodowania, zaistniała sytuacja, w której byłym właścicielom nie ustalono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a odszkodowanie wypłacone wcześniej jest świadczeniem nienależnym, gdyż zostało wypłacone bez podstawy prawnej. W związku z tym, organ winien wystąpić o zwrot nienależnego świadczenia, z uwagi zaś na zawisłość sprawy o ustaleniu odszkodowania, winien ponownie przeprowadzić postępowanie i ustalić odszkodowanie za przejęte nieruchomości. Powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne zapadłe w sprawach o sygn. akt: II OSK 1457/11, II SA/Lu 814/13 i II SA/Lu 615/12, wywiodła że na skutek stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z [...] listopada 1984 r. sprawa w przedmiocie ustalenia odszkodowania jest niezakończona i trwa stan zawisłości sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2015 r.), Wojewoda [...] uchylił decyzję z [...] czerwca 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta O. Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że G. L. nie jest jedynym spadkobiercą nieżyjących właścicieli przejętej nieruchomości - osobom tym także przysługiwał przymiot strony z uwagi na interes prawny (art. 28 kpa). Prezydent prowadził przedmiotowe postępowanie bez udziału tych osób co, w ocenie Wojewody, stanowiło naruszenie norm prawa procesowego i prowadziło do uznania, że wydana przez organ pierwszej instancji decyzja była wadliwa.

Prezydent Miasta O. decyzją z [...] grudnia 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2015 r.), ponownie umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w owej sprawie. Powtórzył argumentację przedstawioną w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2015 r. o braku podstaw do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, w sytuacji gdy odszkodowanie wypłacono osobom uprawionym. Wskazał, że przedmiotowe postępowanie w znaczeniu materialnym nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, zatem postępowanie w tej sprawie, wszczęte na wniosek, podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 §1 kpa.

Pismem z [...] stycznia 2016 r. odwołanie wnieśli: G. L., H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S.-K., reprezentowani przez adw. J. S., wnioskując o uchylenie decyzji z [...] grudnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu powtórzyli argumentację przedstawioną we wcześniejszym odwołaniu od decyzji z [...] czerwca 2015 r. Wskazali, że okoliczność wypłaty odszkodowania na podstawie decyzji, której stwierdzono nieważność, uregulowana została w art. 132 ust. 3a ugn, zgodnie z którym jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Nie zgodzili się z organem, że zaspokojenie tych osób wyklucza dopuszczalność zgłoszenia roszczenia w przyszłości przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania. Wypłacone wcześniej odszkodowanie jest świadczeniem nienależnym i organ winien wystąpić o zwrot tego świadczenia na podstawie art. 132 ust. 3a ugn; z uwagi na zawisłość sprawy przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 129 ugn i ustalić obecnie odszkodowanie za przejęte nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2016 r.) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r. Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy; wskazał, że przedmiotem sprawy jest ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu G. etap [...], objęte Zarządzeniem. Podkreślił, że stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., w terminie dwóch miesięcy od dnia wejścia w życie wskazanego zarządzenia, czyli w terminie dwóch miesięcy od daty jego opublikowania, nieruchomość przeszła z mocy prawa na własność Państwa. Art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. przewidywał, że za nieruchomości, które przeszły na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2, wypłaca się odszkodowanie na podstawie przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości. Przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. nie wydawano decyzji administracyjnych - ani w przedmiocie wywłaszczenia, ani w przedmiocie odszkodowania, bowiem brak było przepisów prawa materialnego pozwalających na wydanie takiego rozstrzygnięcia. W trybie ww przepisów nie następowało wywłaszczenie, lecz przejęcie nieruchomości z mocy prawa. Odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji o odszkodowaniu. W świetle powyższego, brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie. Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014 r., stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w O. z [...] listopada "1983" [winno być "1984"] r. nr "[...]" [winno być "[...]"], ustalającej odszkodowanie za przedmiotowe nieruchomości, jako wydanej bez podstawy prawnej. Decyzja z [...] grudnia 2014 r. nie spowodowała zawisłości sprawy o ustalenie odszkodowania, a jedynie uregulowała porządek prawny w tej kwestii przez wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej wadą nieważności. W świetle powyższego, organ odwoławczy uznał, że sprawa ustalenia odszkodowania z wniosku odwołujących nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa. Brak jest podstawy prawa materialnego do orzekania w drodze indywidualnej decyzji administracyjnej, wszelkie zaś roszczenia odszkodowawcze mogą mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny. W tych okolicznościach, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo organ pierwszej instancji umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie z wniosku odwołujących się na podstawie art. 105 § 1 kpa. Podstaw do uwzględnienia wniosku złożonego w niniejszej sprawie nie daje art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, stanowiący, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W tej kwestii organ odwoławczy podzielił, pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, co do braku podstaw do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy, a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania.

G. L., H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S.-K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Decyzji z [...] kwietnia 2016 r., zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn przez ich niezastosowanie. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta O., i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zakwestionowali stanowisko organu, co do braku podstaw do zastosowania w sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. Wskazali, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 710/08, na który powoływał się Wojewoda, zapadł na gruncie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli i dotyczył przyznania nieruchomości zamiennej. W ocenie skarżących, wątpliwości dotyczące interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn obecnie już nie występują, bowiem orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuszcza możliwość przyznania roszczenia w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn. W sytuacji gdy odszkodowanie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone, organ zobowiązany jest do dokonania waloryzacji wypłaconego odszkodowania i pomniejszenia o tę wartość kwoty ustalonego ponownie odszkodowania. Za koniecznością waloryzacji wypłaconego wcześniej odszkodowania wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 428/13, który zapadł w okolicznościach zbliżonych stanem faktycznym do niniejszej sprawy. W sprawie bowiem stwierdzono nieważność decyzji o odszkodowaniu wydanej w trybie ustawy z 6 lipca 1972 r. Ponownie ustalone odszkodowanie zostało pomniejszone o wypłacone wcześniej odszkodowanie, które zostało przez organ zwaloryzowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązek zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której je wypłacono, zachodzi także wówczas, gdy zaistniała konieczność jego ustalenia i wypłacenia na nowo. Nie ma w sprawie żadnego znaczenia fakt, że zarówno wypłata poprzednio ustalonego odszkodowania, jak i stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej i przyznającej tę kwotę miały miejsce przed datą wejścia w życie art. 132 ust. 3a ugn. Wojewoda przy wydawaniu decyzji całkowicie pominął treść art. 233 ugn, który stanowi, że sprawy wszczęte, lecz niezakończone wydaniem decyzji ostatecznej przed wejściem w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. W miejsce tego przepisu organ powołał się na "ogólną regułę", wskazując, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn należy interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Zdaniem skarżących, gdyby intencją ustawodawcy było objęcie zakresem tego przepisu także stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy, znajdowałoby to odzwierciedlenie w wyraźnym brzmieniu tego przepisu. Z brzmienia art. 233 ugn nie wynika bezspornie, że wszystkie sprawy, bez jakichkolwiek wyłączeń, wszczęte, lecz niezakończone przed 1 stycznia 1998 r. należy prowadzić na podstawie nowej ustawy. Sprawa prowadzona z wniosku spadkobierców E. i J. K. została wszczęta w 1982 r. Zarządzeniem Prezydenta Miasta O. i do chwili obecnej nie została zakończona wydaniem prawomocnego orzeczenia o odszkodowaniu za przejętą z mocy prawa nieruchomość. Skarżący podtrzymali swoje stanowisko o istnieniu stanu zawisłości sprawy. W aktualnym stanie prawnym i faktycznym wypłacone w 1984 r. odszkodowanie stało się świadczeniem nienależnym w rozumieniu 410 § 2 kc, zapadła czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna (na skutek decyzji Wojewody z 2014 r.). Jednakże, obowiązek zwrotu wypłaconego odszkodowania powstaje na podstawie art. 132 ust. 3a ugn, a nie na podstawie art. 405 kc.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem z 12 sierpnia 2016 r., II SA/Op 303/16 WSA w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa), odrzucił skargę H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S.-K., z uwagi nieuzupełnienie przez pełnomocnika skarżących braków formalnych skargi przez przedłożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżących.

Na rozprawie sądowej dnia 11 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz argumenty w niej zawarte. Podkreślił, że wobec niezakończenia postępowania, w sprawie winien mieć zastosowanie art. 233 ugn.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i argumenty w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Sąd I instancji nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 ppsa skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tego aktu, względnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa.

Przedmiot oceny w niniejszej sprawie stanowi decyzja z [...] kwietnia 2016 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] grudnia 2015 r., umarzającą - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie ustalenie odszkodowania za nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie Zarządzenia. Z uwagi na odrzucenie skargi w stosunku do skarżących: H. S., A. S., D. S., T. S., M. S. i B. S.-K., Sąd przedmiotem rozpoznania uczynił tylko skargę G. L.

Podstawę prawną wydanych decyzji stanowił art. 105 § 1 kpa. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i literaturze ugruntowany jest pogląd, według którego bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Art. 105 § 1 kpa ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, co powoduje, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie, bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać zarówno z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych. Przyczyny podmiotowe związane są z podmiotem stosunku prawnego w taki sposób, że w razie jego braku nie mogą w jego miejsce wstąpić następcy prawni, więc będzie to śmierć osoby fizycznej lub likwidacja osoby prawnej, także podmiotu, który był stroną postępowania. Przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić przedmiot postępowania.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej niezbędne jest rozważenie, czy ustalone w decyzjach zdarzenia prawne, czynią bezprzedmiotowym postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniosku G. L. z [...] stycznia 2015 r.

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny. Wynika z niego, że E. i J. K. byli współwłaścicielami nieruchomości oznaczonych nr: [...], [...], [...], [...] i [...], obszar G. [...] etap o powierzchni [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i [...]. Wymienione nieruchomości objęte zostały Zarządzeniem, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z 1982 r., pod numerem 7. Wskutek wejścia w życie Zarządzenia, na mocy decyzji z [...] listopada 1984 r. Urzędu Miejskiego w O., orzeczono o "przejęciu przedmiotowych działek na rzecz Skarbu Państwa i" [w rzeczywistości w decyzji z [...] listopada 1984 r. nie orzeczono o przejęciu jakichkolwiek działek na rzecz Skarbu Państwa; uwaga NSA] ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł. Podstawę prawną tej decyzji stanowił art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. Decyzją z [...] grudnia 2014 r., Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 1984 r., z powodu braku podstawy prawnej do jej wydania. Wnioskiem z [...] stycznia 2015 r. G. L. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w O. o ustalenie i wypłatę odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 233 ugn argumentując, że odszkodowanie według jej wiedzy nie zostało wypłacone jej rodzicom, nadto nie wydano "Wykazu odszkodowań za grunty przejęte". Wobec uchylenia przez Wojewodę decyzji o ustaleniu odszkodowania, istnieje nadal stan zawiłości sprawy wszczętej na skutek Zarządzenia z [...] kwietnia 1982 r. Nr [...]. Organy umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej, uznały, że wydanie decyzji nieważnościowej nie spowodowało zawisłości sprawy o ustalenie odszkodowania, a jedynie uregulowało porządek prawny w tej kwestii przez wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej wadą nieważności. Stwierdziły, że sprawa ustalenia odszkodowania z wniosku odwołującej nie ma charakteru sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 kpa, a wszelkie roszczenia odszkodowawcze mogą mieć wyłącznie charakter cywilnoprawny.

Istota problemu sprowadza się do oceny, czy zakres zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, obejmuje nieruchomości przejęte w trybie określonym w art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. Spór dotyczy zagadnienia prawnego – istnienia (bądź nie) podstawy prawnej do wydania nowej decyzji ustalającej odszkodowanie za przejęty przez Skarb Państwa grunt, w miejsce decyzji z [...] listopada 1984 r., której nieważność stwierdzono prawomocną decyzją z [...] grudnia 2014 r.

W ocenie Sądu I instancji decyzja Wojewody [z [...] grudnia 2014 r.] ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także okoliczność, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 kpa, następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (wyrok I OSK 2993/13).

Jak wynika z uzasadnienia decyzji nadzorczej z [...] grudnia 2014 r., wywłaszczenie za grunty przejmowane przez państwo w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., następnie w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. Odszkodowanie za grunty przejmowane przez państwo na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Wysokość indywidulanego odszkodowania nie była wynikiem rozstrzygnięcia, lecz wynikiem mnożenia liczby metrów kwadratowych przez ustaloną jednolitą dla wszystkich stawkę odszkodowania za 1 m2. Kwestia ta została wyraźnie przesądzona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego I OSK 878/10, oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I SA/Wa 1634/09. W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że odszkodowania za grunty przejmowane przez Państwo na podstawie ustawy o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego winny być wypłacane na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie na podstawie decyzji o odszkodowaniu. Przez użycie w cytowanym przepisie słów "wypłaca się", ustawodawca ograniczył stosowanie przepisów o wywłaszczeniu nieruchomości jedynie do norm o charakterze materialnoprawnym. Nieuzasadnionym byłoby przy tak sformułowanym przepisie uznanie, że art. 10 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1972 r. odsyła do całej procedury wywłaszczeniowej (wyrok NSA I OSK 2111/14). W konsekwencji braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] listopada 1984 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości stanowiące własność E. i J. K., została wydana bez podstawy prawnej, więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W prowadzonym postępowaniu, dotyczącym ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotowe nieruchomości, organy administracji były związane faktem istnienia i treścią opisanej wyżej decyzji, stwierdzającej brak podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. Dopóki decyzja nadzorcza nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwie jest dokonywanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Odmienna wykładnia tej sytuacji procesowej podważyłaby zarówno skutki prawne, jak i sens przeprowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, dopóki nie zostanie podważona.

Przy przejmowaniu nieruchomości na podstawie ustawy z 6 lipca 1972 r. nie było podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych w przedmiocie odszkodowania, ani w przedmiocie wywłaszczenia (wyrok NSA I OSK 1158/06). Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z [...] listopada 1984 r. – jako wydanej bez podstawy prawnej – nie pociąga za sobą konieczności wydania nowej decyzji w przedmiocie odszkodowania za przejętą nieruchomość. Nie sposób uznać, by obecnie toczyło się jakieś postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania, stanowiące kontynuację postępowania z 1983 r. W niniejszej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 233 ugn, który stanowi, że sprawy wszczęte, niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. Już z tego powodu brak podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn, zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy, na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały. Gdyby przyjąć, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do stanów faktycznych (wywłaszczeń) powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami bez względu na to, czy w chwili wejścia w życie tej ustawy postępowanie w danej sprawie było w toku, to w niniejszej sprawie i tak przepis ten nie mógłby znaleźć zastosowania. Wprost z jego brzmienia wynika, że dotyczy on jedynie sytuacji pozbawienia praw do nieruchomości "bez ustalenia odszkodowania" (wyroki NSA: I OSK 2111/14; I OSK 111/08; I OSK 147/13; I OSK 397/11; I OSK 710/08 i I OSK 650/08; wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 448/13). Przejęcie własności przedmiotowej nieruchomości przez Państwo w 1984 r. nastąpiło za odszkodowaniem, które zostało ustalone na podstawie operatów szacunkowych z kwietnia 1984 r., nr [...], [...], [...], [...] i [...] i wypłacone na książeczki oszczędnościowe PKO E. i J. K. Jeżeli skarżąca kwestionuje fakt wypłaty odszkodowań z tytułu przejęcia spornych nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, to przysługuje jej roszczenie na drodze cywilnoprawnej.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo stwierdziły zaistnienie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania zainicjowanego wnioskiem spadkobiercy G. L. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co skutkować musiało jego umorzeniem na podstawie art. 105 § 1 kpa.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji wad, które prowadziłyby do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego. W szczególności brak jest istotnych uchybień w zakresie rozważenia oraz oceny przez organ odwoławczy zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także co do poprawności uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy w należyty sposób rozpatrzył cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Wyniki tych ustaleń i analiz Wojewoda przedstawił w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia, zredagowanych w sposób czyniący zadość wymaganiom kpa.

Skargę kasacyjną wywiodła G. L., reprezentowana przez adw. J. S., zaskarżając wyrok II SA/Op 303/16 w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 233 ugn przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie;

2. art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ma on zastosowanie wyłącznie do sytuacji, kiedy doszło do pozbawienia praw do nieruchomości bez wypłaty odszkodowania, a nie kiedy pozbawiono praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, jak wynika to z językowej wykładni tego przepisu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu; względnie na podstawie art. 188 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi; zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zrzekła się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą wyłącznie naruszenia prawa materialnego. Wobec powyższego stan faktyczny, aprobowany zaskarżonym wyrokiem, jest dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążący.

W ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn a w konsekwencji niezastosowanie art. 233 ugn. Z uwagi na charakter obu tych wzorców kontroli, należało oba te zarzuty rozpoznać łącznie.

Zarzuty naruszenia art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn okazały się niezasadne.

W kontrolowanej sprawie należy zastosować wykładnię systemową. Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów (art. 233 ugn). Przepis ten wprowadza zasadę bezpośredniego działania ustawy nowej do postępowań administracyjnych niezakończonych wydaniem decyzji ostatecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ugn ma zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten, w rezultacie zastosowania regulacji art. 233, stanowi podstawę prawną do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (wyrok NSA z: 31.7.2012 r., I OSK 1084/11; 23.5.2012 r., I OSK 731/11; 6.3.2012 r., I OSK 397/11; 21.12.2009 r., I OSK 1111/08; 27.4.2009 r., I OSK 650/08; 14.10.2015 r., I OSK 220/14, cbosa).

Jednakże w kontrolowanej sprawie Sąd I instancji trafnie aprobował wykładnię zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Decyzja Wojewody [...] z [...] grudnia 2014 r. nr [...], a w szczególności motywy jej podjęcia, ma decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Wojewoda na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 i 158 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w O. z [...] listopada "1983" [winno być "1984"] r. nr "[...]" [winno być "[...]" co wynika jasno z treści uzupełnień maszynowych wzoru decyzji, a zwłaszcza maszynowego "zaiksowania" w pierwszej linii decyzji liczb "83", a następnie "1983"]. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że "decyzja Urzędu Miejskiego w O. z [...] listopada "1983" [winno być "1984"] r. nr "[...]" [winno być "[...]"] przyznająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość, wydana została bez podstawy prawnej, a więc dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa" (s. 1, 5 decyzji z [...] grudnia 2014 r.).

W realiach kontrolowanej sprawy należało uwzględnić przyczyny, dla których Wojewoda stwierdził nieważność decyzji z [...] listopada 1984 r. W sytuacji, gdy w wyniku stwierdzenia nieważności następuje eliminacja decyzji z obrotu prawnego, istotne jest nie tylko samo rozstrzygnięcie, ale także okoliczność, z powodu jakich wad określonych w art. 156 § 1 kpa, następuje stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Ma to istotne znaczenie z tego względu, że konieczność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją, której nieważność stwierdzono, w znacznej mierze zależy od przyczyny stwierdzenia nieważności. Możliwość ponownego rozpoznania sprawy może być bowiem wyłączona np. w przypadku stwierdzenia res iudicata bądź braku podstaw prawnych do załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 10.9.2015 r., I OSK 2993/13, Lex 1985885). Ten ostatni stan zaistniał w kontrolowanej sprawie. W wyroku NSA z 16.6.1999 r., III SA 5540/98, Mo. Pod. 2000/ 7/s. 40, stwierdzono m.in., że o braku podstawy prawnej można mówić gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2). Podobny pogląd zaprezentował NSA w wyroku z 4.10.2011 r., I OSK 245/11, Lex 984384 (aprobowane przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2016, uw. III.B.3 lit. g do art. 156).

Z uzasadnienia przedmiotowej decyzji nadzorczej (s. 3-4) wynika, że odszkodowania za grunty przejmowane przez państwo na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r., wypłacane były na podstawie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. W konsekwencji trafnie uznał, że brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu. Z tego względu Wojewoda stwierdził, że decyzja z [...] listopada 1984 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], stanowiące własność E. i J. K., została wydana bez podstawy prawnej, a więc jest dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd I instancji trafnie uznał, że w obecnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia i wypłacenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, organy administracji były związane faktem istnienia i treścią decyzji z [...] grudnia 2014 r. stwierdzającej brak podstawy prawnej do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na podstawie przepisów ustawy z 6 lipca 1972 r. Oznacza to, że póki decyzja nadzorcza nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, niemożliwie jest dokonywanie innej oceny prawnej w tym zakresie. Odmienna wykładnia tej sytuacji procesowej podważyłaby zarówno skutki prawne, jak i sens przeprowadzonego wcześniej postępowania nadzorczego, zakończonego ostateczną decyzją administracyjną, która korzysta z domniemania legalności, prawidłowości i mocy obowiązującej, póki nie zostanie podważona.

Wywłaszczenie dokonywane w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r., uregulowane było w taki sposób, że przejście własności na rzecz Państwa następowało z mocy prawa, po upływie 2 miesięcy od wejścia w życie uchwały (a później zarządzenia) o ustaleniu terenu budowlanego, ogłaszanej w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej. Za przejęte nieruchomości ich dotychczasowi właściciele otrzymywali odszkodowanie obliczane przez przemnożenie stawki odszkodowania za 1 m2, ustalanej początkowo w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a następnie w trybie art. 8 ust. 9 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. nr 10, poz. 64 ze zm.) uchwałą (zarządzeniem) właściwego organu, po przemnożeniu wartości wskazanych w zarządzeniu przez wielkość (ilość metrów kwadratowych) wywłaszczanej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie E. i J. K. uzyskali odszkodowanie dnia [...] listopada 1984 r. przez wpłacenie kwoty [...] zł na ich książeczki oszczędnościowe PKO. E. i J. K. nie podważyli wysokości wypłaconego odszkodowania, w związku z czym trafnie uznano, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa zostało zaspokojone.

Odszkodowanie za nieruchomość przejętą z mocy prawa w oparciu o art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r. ustalano w formie "wykazów odszkodowań za grunty przejęte", nie zaś na podstawie decyzji administracyjnej ustalającej odszkodowanie. Także w obecnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania decyzją administracyjną o odszkodowaniu w oparciu o art. 10 ustawy z 6 lipca 1972 r. i art. 8 ustawy z 12 marca 1958 r., za nieruchomość przejętą z mocy prawa (art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r.). Taką podstawą prawną – wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – nie jest art. 132 ust. 3a ugn (s. 4, 6 skargi kasacyjnej), obejmujący dyspozycją inne stany faktyczne, niż zaistniałe w kontrolowanej sprawie. Wskazywany jako wzorzec kontroli art. 136 "ust. 3a" ugn (s. 3, 5 skargi kasacyjnej) nie istnieje.

Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje jako wzorca kontroli naruszenia art. 105 § 1 kpa, choć to zastosowanie normy prawnej prawidłowo wywiedzionej z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn w zw. z art. 105 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skutkowało umorzeniem postępowania w sprawie. Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że z bezprzedmiotowością postępowania (art. 105 kpa) mamy do czynienia wówczas, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego; wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (wyrok NSA z 21.2.2006 r., I OSK 967/05, akceptowany przez J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 492, nb 8); gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA/OZ w Łodzi z 18.4.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80, aprobowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel – op. cit., LEX/el 2016, uw. 4 do art. 105) i gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (wyrok NSA z 18.6.1995 r., SA/Łd 2424/94, ONSA 1996/2/80, akceptowany przez G. Łaszczycę w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, t. II, s. 34-37, uw. II.1 lit. g do art. 105). Wyeliminowanie decyzji z [...] listopada 1984 r. w trybie nieważnościowym, nie spowodowało "powrotu do okresu przed 21 listopada 1983 r." (s. 3 skargi kasacyjnej), bowiem brak było postawy prawnej do wydania decyzji w dacie przyznania odszkodowania w 1984 r.; brak jest takiej podstawy prawnej także w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Stan, w którym od początku brak było podstawy prawnej do wydania decyzji odszkodowawczej (a odszkodowanie przyznano i wypłacono na podstawie ustawy) nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 233 ugn (sprawa bowiem nie mogła być zgodnie z ustawą wszczęta ani nie mogła być zgodnie z ustawą zakończona ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wobec powyższego wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 129 ust. 5 pkt 3 (bowiem do pozbawienia praw do nieruchomości doszło z ustaleniem i wypłatą odszkodowania) i art. 233 ugn, a norma z art. 233 ugn nie mogła być w kontrolowanej sprawie zastosowana.

Prawo do odszkodowania, przysługujące osobom wywłaszczonym, w kontrolowanej sprawie zostało zaspokojone, zatem niedopuszczalne było zgłoszenie roszczenia przez następców prawnych osób uprawnionych do odszkodowania (wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 551/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim II SA/Go 958/11). Nie można wystąpić w charakterze następcy prawnego strony do postępowania, które się zakończyło, bądź nie zostało nigdy wszczęte.

Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 233 ugn mają zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to oznacza obowiązek uregulowania roszczeń sprzed 1 stycznia 1998 r. (przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Dotyczy to jednak spraw, w których wydano pozostający w obrocie prawnym akt w zakresie odjęcia własności nieruchomości, a nie zostało do tej pory ustalone i wypłacone odszkodowanie z tego tytułu, mimo że przepisy na podstawie których nastąpiło przejęcie, takie odszkodowanie przewidywały.

Podzielić należy tym samym stanowisko organów obu instancji, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej o odszkodowaniu za nieruchomość przejętą na własność Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z 6 lipca 1972 r.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi, zgodnie z art. 184 ppsa.