Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 848/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt. 5, art. 156 § 1 pkt. 2, art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 564/15 w sprawie ze skarg Prokuratora Rejonowego w T. i I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 564/15, po rozpatrzeniu skarg Prokuratora Rejonowego w T. i I. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Prokurator Rejonowy w T. wniósł skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2013 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] października 1987 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] położnej w T. przy ul. C. Kw nr [...]. Skargę na powyższa decyzję wniosła także I. F. Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. Sąd obie sprawy połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] października 1987 r. Urząd Miejski zatwierdził projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność W. S. Z decyzji wynika, że doręczano ją W.S. oraz Państwowemu Biuru Notarialnemu. Decyzja została wydana na wniosek E. S., spadkobiercy po W. S., który zmarł [...]listopada 1985 r. Decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że właściciel nieruchomości E.S. wystąpił z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. W decyzji jako właściciela nieruchomości wskazano W. S. i do niego decyzja została skierowana. Kwestionowana decyzja została zatem skierowana do osoby nieżyjącej. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ stwierdził, że skierowanie decyzji do osoby zmarłej skutkuje nieważnością tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego tę decyzję udział brała K. M.

Po rozpoznaniu sprzeciwu Prokuratora Prokuratury Rejonowej, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego odmówiło stwierdzenia nieważności własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. Wniesiony sprzeciw oparty był na przesłance nieważności decyzji przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czyli wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Prokuratora, podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 4 kpa i organ winien zastosować normę art. 156 § 2 kpa, bowiem od wydania decyzji podziałowej w 1987 r. minęło 10 lat i decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne, gdyż od momentu jej wydania grunt był przedmiotem dalszych przekształceń i obrotu, i doszło do zmiany właścicieli gruntu.

Organ wskazał, że wbrew powyższemu stanowisku nieważność decyzji podziałowej została stwierdzona na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z uwagi na rozpoznanie wniosku osoby zmarłej i wydanie decyzji przeciwko osobie zmarłej. Natomiast przepis art. 156 § 2 kpa nie wyłącza możliwości wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności z przyczyny wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa po upływie 10 lat od wydania decyzji. Zatem decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 156 § 2 kpa, a tym bardziej z rażącym naruszeniem tego przepisu. Organ stwierdził, że decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Fakt zmian właścicieli gruntu nie jest skutkiem wydanej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Jedynym skutkiem prawnym tej decyzji jest dokonanie podziału nieruchomości i powstanie nowych mniejszych działek w miejsce działki podlegającej podziałowi. Natomiast kolejne podziały niektórych działek dokonane zostały innymi decyzjami, które pozostają w obrocie prawnym. Zmiany właścicieli nieruchomości nie są skutkiem wydanej decyzji podziałowej, lecz skutkiem zawartych umów sprzedaży bądź dziedziczenia. Skutek prawny decyzji o podziale jest odwracalny, sprawa wróci bowiem do etapu sprzed wydania decyzji i organ rozpozna wniosek o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Wydanie nowej decyzji o podziale przywróci stan geodezyjny nieruchomości do stanu wywołanego decyzją podziałową z 1987 r. Organ powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym wyrażono stanowisko, że decyzje o podziale nieruchomości nie wywołują nieodwracalnych skutków prawnych. W składzie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydającego tę decyzję brała udział K.M.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej oraz I. F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że badana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ dokonał analizy pojęcia rażącego naruszenia prawa i stwierdził, że przy wydaniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej nie doszło do naruszenia prawa o charakterze rażącym.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Prokurator Rejonowy i I. F.

Prokurator Prokuratury Rejonowej podniósł zarzut naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czyli:

-art. 156 § 2 kpa, poprzez niezasadną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nieważności decyzji podziałowej, podczas gdy decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne i stwierdzenie jej nieważności było niemożliwe,

- art. 7 i 77 kpa poprzez zaniechanie dokonania ustaleń dotyczących skutków prawnych wywołanych przez decyzję podziałową, podczas gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne i na jej podstawie strona nabyła prawa,

- art. 24 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 27 § 1 kpa, bowiem w wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. brała ta sama osoba - K. M., która winna podlegać wyłączeniu od rozpoznania sprawy.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący wniósł o uchylenie obu decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności, uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości i wydanie decyzji merytorycznej, z której wynikało będzie, że decyzja decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skargi wskazano, że podstawą wydania decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 4 kpa i organ winien zastosować normę art. 156 § 2 kpa, bowiem od wydania decyzji podziałowej w 1987 r. minęło 10 lat i decyzja ta wywoła nieodwracalne skutki prawne, gdyż od momentu jej wydania grunt był przedmiotem dalszych przekształceń i obrotu, i doszło do zmiany właścicieli gruntu. Stanowisko organu, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zostanie wydana decyzja tej samej treści jest jedynie przypuszczeniem, bowiem organ może wydać decyzję o innej treści. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie uznaje się, że nieodwracalne skutki prawne zaistnieją m.in. w przypadku, jeżeli nastąpiło zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, gdy skutków prawnych powstałych po wydaniu decyzji nie można znieść na drodze postępowania administracyjnego. Nadto skarżący wskazał, że wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 kpa jest niezgodny z Konstytucją w takim zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. W momencie wydawania zaskarżonej decyzji wyrok ten obowiązywał, co zostało przez organ pominięte. Dodatkowo w skardze wskazano, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, bowiem wnioskodawca E. S. nie brał udziału w postępowaniu.

W skardze wniesionej przez I.F. podniesiono tożsame zarzuty naruszenia art. art. 7, 77 i 156 § 2 kpa oraz art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 27 § 1 kpa. W uzasadnieniu I. F. powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Wskazała ona na zaistnienie nieodwracalnych skutków prawnych wydanych decyzji, część działek został bowiem zbyta na rzecz osób fizycznych, przy czym zbycie nastąpiło w rożnym terminie i od różnych zbywców.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 564/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego przewidzianego w art. 156-159 kpa, którego celem

jest weryfikacja decyzji ostatecznej wyłącznie pod kątem ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek.

W pierwszej kolejności Sąd rozważył podniesiony w skardze zarzut niewłaściwego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd przywołał treść art. 24 § 1 pkt 5 kpa i wyjaśnił, że wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy zarówno sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu zwykłym w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 kpa, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej sytuacji pracownik organu kontroluje bowiem prawidłowości własnej decyzji i istnieje w związku z tym realne ryzyko braku bezstronności (obiektywizmu) organu przy rozpatrywaniu sprawy. W niniejszej sprawie w składzie organu kolegialnego, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uczestniczyła K. M., która brała udział w wydawaniu zarówno decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] października 1987 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], jak i wydawaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji.

W tej sytuacji Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 kpa wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24 stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego winna zatem, w ocenie Sądu I instancji, podlegać uchyleniu w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ, rozpoznając wniosek, nie uwzględnił tej okoliczności. Obie wydane w sprawie decyzję podlegały zatem uchyleniu jako wadliwe.

Niezależnie od powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony podniesiony w skargach zarzut naruszenia przez organ art. 7 i 77 kpa. Sąd przywołał treść art. 156 § 1 i § 2 kpa i stanął na stanowisku, że organ prawidłowo ustalił, że stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej nastąpiło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a nie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wynika to z treści decyzji z dnia 28 stycznia 2013 r. W orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Status strony przysługujący osobie fizycznej wygasa bowiem z chwilą jej śmierci. Oznacza to, że w stosunku do osób zmarłych nie można prowadzić postępowań i wydawać rozstrzygnięć. Jeżeli dojdzie do wydania rozstrzygnięcia w stosunku do osoby zmarłej, należy wówczas przyjąć, że jest ono obarczone wadą nieważności i powinno być usunięte z obrotu prawnego, aby nie wywoływało skutków prawnych. Wydana decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie została jednak skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, dlatego organ winien jednak rozważyć, czy w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie skierowano do osoby zmarłej i czy odnośnie decyzji należało wydać decyzję o stwierdzeniu jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Decyzję wydano bowiem na wniosek osoby żyjącej - E. S. Wskazanie w treści decyzji, że nieruchomość stanowi własność W. S. było błędnym ustaleniem stanu faktycznego. Jeżeli właścicielem nieruchomości był składający wniosek E. S., błędne ustalenie w tym zakresie nie miałoby jednak istotnego znaczenia dla bytu prawnego decyzji. Właściciel nieruchomości był bowiem uprawniony do złożenia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Pozytywne skutki prawne wydanej decyzji dotknęły rzeczywistego właściciela nieruchomości, a nie zmarłego, treść decyzji oczekiwanej przez żyjącego wnioskodawcę została bowiem wpisana do księgi wieczystej. Natomiast brak prawidłowego wskazania w wydanej decyzji osoby właściciela nieruchomości nie jest rażącym naruszeniem prawa, które wywołuje istotne skutki prawne, niemożliwe do zaakceptowania. Kwestia wskazanych w tzw. rozdzielniku do decyzji podmiotów, którym doręczono wydaną decyzję, nie powinna być rozpatrywana na płaszczyźnie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, lecz przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Istotna wadliwość postępowania w tym zakresie sprowadzała się nie do wskazania W. S. jako osoby, której należy doręczyć decyzję, doręczenie decyzji osobie zmarłej było bowiem w sposób oczywisty niemożliwe, lecz do pominięcia doręczenia decyzji stronie postępowania, jaką był wnioskodawca E.S. Tryby stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania są trybami rozłącznymi. Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa nie może zatem nastąpić z uwagi na pominięcie udziału strony w postępowaniu. Oceniając w tym zakresie zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, Sąd I instancji uwzględnił przepisy postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa. Sąd podkreślił, że trafność rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności lub odmowy stwierdzenia nieważności, jakkolwiek ograniczona do badania sprawy pod kątem przesłanek nieważnościowych, wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszystkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 156 § 1 w związku z art. 77 § 1 kpa.

W ocenie Sądu I instancji organ nadzoru, stwierdzając nieważność decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zaniechał ustalenia i oceny, jakie to w ocenie organu nadzoru niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne są skutki wywołane decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Bez poczynienia takich ustaleń organ dokonał oceny, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa o charakterze rażącym. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie prawa, w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji wadliwie stwierdzającej nieważność. Niewątpliwie skutki stwierdzenia nieważności decyzji o podziale nieruchomości były dla stron postępowania dotkliwe, z uwagi na późniejsze podziały i zbycia powstałych w wyniku podziału działek.

Sąd orzekający dodatkowo wyjaśnił, że nie podziela stanowiska organu nadzoru, że ustalone okoliczności umożliwiały dokonanie oceny, że decyzja o podziale nieruchomości nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Stanowisko, że decyzja ta nie może co do zasady wywołać takich skutków nie jest uzasadnione. W wyniku podziału nieruchomości powstają nowe działki. Każda z nich może być zbyta innemu podmiotowi. Jej zbycie kolejnej osobie chronionej zasadą rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych wywołuje nieodwracalne skutki prawne. Art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 707, ze zm.) stanowi, że w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą ujawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest obarczona wadą wymienioną w art. 156 § 1 kpa, zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji. W sytuacji wadliwości podziału nabywca nie będzie mógł co do zasady nabyć prawa własności nieruchomości z uwagi na brak uprawnienia zbywcy do przedmiotu sprzedaży. Aby mogło dojść do nabycia nieruchomości nieruchomość gruntowa, która jest rzeczą nieruchomą, musi mieć określone granice. Uchylenie decyzji podziałowej prowadzi do sytuacji, w której odrębne części powierzchni ziemi nie mogą podlegać sprzedaży. O ile strona może sprzedać udział w prawie własności nieruchomości, nie może ona zbyć niewydzielonej części nieruchomości. Natomiast skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności nieruchomości takich działek prowadzi do wniosku, że brak jest możliwości odwrócenia skutków decyzji podziałowej.

Za uzasadniony Sąd I instancji uznał także zarzut skargi, że w toku ponownego rozpoznania sprawy na skutek stwierdzenia nieważności decyzji organ może wydać inną decyzję niż poprzednia. Nadto Sąd wskazał, że w toku postępowania administracyjnego nie ma możliwości uchylenia skutków decyzji o podziale zaistniałych na gruncie prawa cywilnego, a możliwość zawarcia umów sprzedaży poszczególnych nieruchomości jest niewątpliwie konsekwencja wydanej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie

- art. 156 § 2 kpa w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) wyrażające się w przyjęciu, że skuteczne nabycie działek powstałych na skutek wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1987 r. przez osoby trzecie stanowi nieodwracalne skutki prawne decyzji podziałowej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, podczas gdy właściwe zastosowanie powyższych przepisów prowadzić powinno do konkluzji, że dokonanie przez właścicieli podzielonych działek gruntu czynności cywilnoprawnych nie stanowi skutku prawnego decyzji o podziale nieruchomości, która to decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa,

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 29 i art. 30 § 1 kpa wyrażające się w przyjęciu przez Sąd I instancji, że wskazanie jako strony - adresata decyzji podziałowej osoby w chwili jej wydawania nieżyjącej nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie powinno stanowić w okolicznościach rozpatrywanej sprawy podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku, podczas gdy prawidłowo zastosowany w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 29 i art. 30 § 1 kpa prowadzić powinien do wniosku, że uczynienie adresatem decyzji administracyjnej osoby w chwili jej wydawania zmarłej stanowi wyraźne przekroczenie dyspozycji art. 29 kpa o skutkach niemożliwych do zaakceptowania w państwie prawa,

2 - naruszenie przepisów procesowych:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem członka organu kolegialnego podlegającego wyłączeniu stosowanie do dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 kpa, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia wydanych w sprawie decyzji,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. polegające na uchyleniu decyzji niedotkniętych naruszeniami prawa procesowego i materialnego, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania I. F. wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie organu kosztami postępowania i zasądzenie zwrotu poniesionych przez uczestniczkę kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W skardze kasacyjnej postawiony został zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa polegającego na przyjęciu, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem członka organu kolegialnego podlegającego wyłączeniu stosowanie do dyspozycji art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zarzut ten uznać należy za niezasadny. Art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa dokonana w zgodzie z art. 7 i 8 kpa wymaga, aby pod pojęciem "sprawy, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" rozumieć również sytuację, w której członek organu kolegialnego kontroluje w trybie rozpoznawania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji prawidłowość wydanej z jego udziałem decyzji. Kontrola decyzji w trybach nadzwyczajnych ograniczona jest do określonych przesłanek, jednak zasada praworządności wymaga, aby tej oceny dokonał bezstronny organ. W niniejszej sprawie w składzie organu kolegialnego jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze uczestniczyła K. M., która brała udział w wydawaniu zarówno decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego z dnia [...] października 1987 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...], jak i decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że taka sytuacja musi budzić wątpliwości co bezstronności osoby kontrolującej w trybie nadzwyczajnym decyzję, w wydaniu której również brała udział.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegającego na uchyleniu decyzji niedotkniętych naruszeniami prawa procesowego i materialnego, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonych decyzji. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że czyniąc rozważania dotyczące wyłączenia pracownika organu kolegialnego Sąd I instancji prawidłowo omówił sytuację określoną w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W żadnym momencie Sąd I instancji nie postawił w rozpatrywanej sprawie organowi zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisu tego w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie stosował. Skoro zaś powołany przepis nie stanowił podstawy orzekania przez Sąd I instancji, to Sąd ten nie mógł go również naruszyć. Uchylając natomiast zaskarżone decyzje organu nadzoru, Sąd I instancji powołał się jedynie na przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji wyjaśnić należy, ze stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a pomimo tego Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji (w zgodzie z art. 107 § 3 kpa) przesłanki uwzględnienia skargi pozwalały na zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż Sąd I instancji stwierdził istnienie takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ nadzoru. Sąd dokonał przy tym wnikliwej, merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji i zasadnie uznał, że powołane w uzasadnieniu przepisy prawa zostały przez organ naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Podkreślić przy tym należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 2 kpa w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) wyrażającego się w przyjęciu, że skuteczne nabycie działek powstałych na skutek wydania decyzji podziałowej z dnia [...] października 1987 r. przez osoby trzecie stanowi nieodwracalne skutki prawne decyzji podziałowej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z zarzutem tym nie można się zgodzić. Bezpośrednim skutkiem prawnym podziału nieruchomości jest utworzenie nowych bytów ewidencyjnych - nowych odrębnych działek gruntu o określonych numerach i granicach. Dopóki właścicielem nowoutworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi (i nie zaszły inne szczególne okoliczności) nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podzielonej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności.

Odmiennie jednak należy oceniać skutki prawne decyzji podziałowej, jeśli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej (przy czym nie wiadomo według jakiego kryterium miałaby one zostać określone: czy według stosunku powierzchni, według stosunku oszacowanych wartości, czy też według stosunku cen sprzedaży?), stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku tego typu zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy więc uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 kpa.

Prowadzi to do wniosku, że skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności podzielonych działek powoduje, że brak jest możliwości odwrócenia skutków prawnych decyzji podziałowej i powrotu do sytuacji, w której przedmiotowe nieruchomości stanowiły jedną nieruchomość.

Także postawiony w skardze zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 29 i art. 30 § 1 kpa uznać należy za całkowicie niezasadny. Wbrew wywodom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie stanął na stanowisku, że uczynienie stroną postępowania administracyjnego osoby nieżyjącej w chwili jej wydawania nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie powinno stanowić w okolicznościach rozpatrywanej sprawy podstawy do stwierdzenie nieważności decyzji przez organ nadzoru. Tak sformułowany zarzut wskazuje na co najmniej niezrozumienie treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku przez organ nadzoru. Sąd bowiem w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie organ nie udowodnił, że taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie wystąpiła, a zawarta w tym zakresie argumentacja organu nadzoru nie znajduje oparcia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr [...] wystąpił nie nieżyjący już W. S., ale będący jego następcą prawnym syn E. S., który w dołączonym do wniosku o podział "Projekcie podziału" przedmiotowej działki nr [...] oznaczony jest zarówno jako właściciel działki przed podziałem, jak i działek powstałych po podziale. Również ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej [...] wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] grudnia 1985 r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku, E. S. stał się następcą prawnym W. S. Prawidłowo zatem Sąd I instancji uznał, że organ nadzoru pominął w tym zakresie część zebranego w sprawie materiału dowodowego, która wskazywałaby na to, że decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, skoro wydano ją na wniosek osoby żyjącej - E. S., będącego spadkobiercą W. S., zaś wskazanie w treści decyzji podziałowej, że sporna działka stanowi własność W. S. było błędnym ustaleniem stanu faktycznego. W tej sytuacji, jeżeli rzeczywiście właścicielem działki nr [...] był składający wniosek E. S., to błędne ustalenie w tym zakresie organu orzekającego nie miałoby istotnego znaczenia dla bytu prawnego decyzji. Właściciel nieruchomości był bowiem uprawniony do złożenia wniosku o dokonanie podziału nieruchomości. Także pozytywne skutki prawne wydanej decyzji dotknęły rzeczywistego właściciela nieruchomości, a nie zmarłego.

Brak wskazania w wydanej decyzji podziałowej osoby właściciela nieruchomości nie może być w takiej sytuacji kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, które wywołuje istotne skutki prawne, niemożliwe do zaakceptowania.

Zasadnie także Sąd I instancji uznał, że kwestia wskazanych w tzw. rozdzielniku do decyzji podmiotów, którym doręczono wydaną decyzję, nie powinna być rozpatrywana na płaszczyźnie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, lecz ewentualnie przesłanki wznowienia postępowania z uwagi na brak udziału strony w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że istotna wadliwość postępowania podziałowego w tym zakresie sprowadzała się do pominięcia doręczenia decyzji stronie postępowania, jaką był wnioskodawca E.S. Tryby stwierdzenia nieważności decyzji oraz wznowienia postępowania są natomiast trybami rozłącznymi, co prawidłowo wywiódł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) Sąd orzekł jak w sentencji.

Równocześnie wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 204 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez:

1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę;

2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.

Uczestniczka postępowania kasacyjnego I. F., która w postępowaniu przed sądem I instancji była jednym ze skarżących, złożyła wniosek o zwrot kosztów. We wniosku nie wskazała jednak, jakie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego faktycznie poniosła. Biorąc pod uwagę, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 718) nie nakłada na skarżącego, który uzyskał korzystne dla siebie rozstrzy-

gnięcie sądu I instancji, jakichkolwiek obowiązków w postępowaniu kasacyjnym, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia tego wniosku.

-----------------------

1