Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2431/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt. 17, art. 134 ust. 1-3, art. 154 ust. 1 i 2, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 1 i art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: § 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 188, art. 151 i art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 51/14 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Gminy B. rzecz Wojewody [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 51/14, na skutek skargi Gminy B., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny:

Starosta B. decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie dróg publicznych - ul. [...] w miejscowości Z. Inwestycja objęła m.in. nieruchomość oznaczoną jako dz. nr [...] o pow. 0,1256 ha, nr [...] o pow. 0,2056 ha i nr [...] o pow. 0,0034 ha, stanowiącą własność Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Z dniem 9 lutego 2011 r. nieruchomość stała się z mocy prawa własnością Gminy B.

Starosta B. decyzją z [...] kwietnia 2012 r. ustalił na rzecz Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] odszkodowanie w wysokości 59.205 zł za przedmiotową nieruchomość oraz zobowiązał do jego wypłaty Wójta Gminy B.

Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy B., utrzymał ww. decyzję w mocy i wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowi operat szacunkowy, zaktualizowany w dniu 2 grudnia 2012 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Mając na uwadze treść art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", biegła ustaliła, że według obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., dz. nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem 11.MI – strefa mieszkalno-usługowa, natomiast dz. nr [...] i nr [...] w strefie wysp leśnych. Biegła wyceny gruntu dokonała na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), powoływanego dalej jako "rozporządzenie". W odniesieniu do dz. nr [...] badaniem objęła transakcje nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi na cele mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe z terenu powiatu b. w latach 2009-2011, których ceny kształtowały się w przedziale od 27,97 zł/m2 do 56,97 zł/m2, średnio - 40,79 zł/m2. Analiza rynku wykazała, że średnia cena transakcyjna nieruchomości drogowych, tj. o przeznaczeniu zgodnym z celem wywłaszczenia, jest niższa, dlatego biegła, zgodnie z zasadą korzyści, określenia wartości dz. nr [...] dokonała według aktualnego sposobu użytkowania, na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkalno-usługowe. Do określenia wartości rynkowej gruntu zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wyliczenia średniej ceny - 41,07 zł/m2, uwzględniającej wartość uzyskanych współczynników korygujących, biegła dokonała w oparciu o zbiór 13 transakcji nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny, przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową oraz mieszkaniowo-usługową. Z uwagi na to, że w badanym okresie ceny nieruchomości utrzymywały się na ustabilizowanym poziomie, cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowała ze względu na upływ czasu. Do określenia wartości rynkowej zastosowała natomiast dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,02 odzwierciedlający wartość znajdującego się na działce drzewostanu. W związku z powyższym, po przemnożeniu ceny 41,07 zł przez powierzchnię gruntu 1256 m2 oraz wartość współczynnika K=1,02, wartość rynkową dz. nr [...] określono po zaokrągleniu na kwotę 52.600 zł. W odniesieniu do dz. nr [...], przeznaczonej zgodnie ze studium na cele leśne, biegła badaniem objęła transakcje nieruchomościami leśnymi o pow. 5000m2-18800m2 z drzewostanem leśnym, zawarte w latach 2009-2011 na terenie województwa [...] i ustaliła, że zawarto 9 transakcji podobnych do przedmiotu wyceny. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 1,20zł/m2 do 8,70zł/m2. Z kolei w odniesieniu do dz. nr [...] również przeznaczonej w studium na cele leśne, rzeczoznawca z uwagi na dużą jej powierzchnię, dodatkowo zbadała transakcje nieruchomościami leśnymi o pow. 10024m2-125800m2 z drzewostanem leśnym, zawartymi na rynku i w okresie identycznym jak dla dz. nr [...], odnotowując 11 transakcji mogących stanowić podstawę do określenia wartości dz. nr [...]. Ceny tych nieruchomości kształtowały się w przedziale od 0,92zł/m2 do 2,14zł/m2. W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że ceny transakcyjne nieruchomości drogowych są wyższe aniżeli ceny nieruchomości o przeznaczeniu leśnym, w związku z czym, zgodnie z zasadą korzyści, do określenia wartości rynkowej dz. nr [...] zastosowała przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Biegła podjęła czynności zmierzające do ustalenia wartości ww. działek w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości drogowych, jednakże z uwagi na brak podobieństwa nie mogły one zostać wykorzystane w procesie wyceny. W tej sytuacji wartość rynkowa nieruchomości określona została z wykorzystaniem cen transakcyjnych nieruchomości leśnych, jako przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Mając na uwadze, że cel wywłaszczenia spowodował zwiększenie wartości gruntu, zgodnie z § 36 ust. 3 rozporządzenia, wyliczoną wartość rynkową dz. nr [...] powiększono o 50%. Po porównaniu dz. nr [...] z 3 nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem lokalizacji oraz warunków techniczno-użytkowych, wartość rynkowa gruntu wraz z drzewostanem, po uwzględnieniu współczynników korygujących oraz powiększeniu o 50% wyniosła po zaokrągleniu 295 zł. Z kolei po porównaniu dz. nr [...] z 3 nieruchomościami najbardziej podobnymi pod względem lokalizacji oraz warunków techniczno-użytkowych, wartość rynkowa gruntu wraz z drzewostanem, po uwzględnieniu współczynników korygujących oraz powiększeniu o 50% wyniosła po zaokrągleniu 6310 zł. Ponieważ w badanym okresie ceny nieruchomości utrzymywały się na ustabilizowanym poziomie, cen transakcyjnych nieruchomości podobnych przyjętych do wyceny nie korygowano ze względu na upływ czasu. W ocenie organu odwoławczego powyższy operat szacunkowy sporządzony został prawidłowo, a zatem mógł stanowić podstawę ustalonego odszkodowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Wójt Gminy B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, zarzucając w odniesieniu do ustalenia odszkodowania za dz. nr [...] naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687), powoływanej dalej jako "specustawa", w zw. z art. 134 ust. 2 u.g.n. i § 36 ust. 1 rozporządzenia, a w konsekwencji naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez przyjęcie jako dowodu w sprawie operatu szacunkowego, w którym przyjęto jako materiał porównawczy transakcje nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przejęta przez gminę część nieruchomości, na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła część nieruchomości leśnej w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2011 r. Nr 12, poz. 59 ze zm.) w zarządzie Lasów Państwowych. Skarżąca powołała się na informacje, według których wysokość aktualnych cen gruntów leśnych w województwie [...] kształtuje się od 0,50 zł/m2 do 5,00 zł/m2. Tymczasem biegła w swoim opracowaniu oparła się o treść studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W operacie, jako nieruchomości porównawcze, przyjęto zbiór transakcji nieruchomościami o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej, z uwagi na brak transakcji drogowych na danym rynku. Zdaniem skarżącej, stawianie na równi nieruchomości leśnej z nieruchomościami o funkcjach drogowych, czyli zastosowanie w operacie szacunkowym wprost art. 154 ust. 2 u.g.n., z pominięciem uwarunkowań prawnych dotyczących nieruchomości rolnych i leśnych, jest nie do przyjęcia. W jej ocenie zastosowanie w sprawie znajduje art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 1205), traktujący między innymi o konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z 14 maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2012 r. uznając, że operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, sporządzony został nieprawidłowo. Sąd wskazał, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił stan nieruchomości na dzień 28 grudnia 2010 r., obejmując zakresem wyceny m.in. dz. nr [...] o łącznej pow. 0,1256 ha. Dla tego terenu w dacie wydania decyzji o lokalizacji drogi nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. znajdował się w strefie "11M1"-mieszkalno-usługowej. W ocenie Sądu, stan nieruchomości biegły powinien określić w oparciu o definicję zawartą w art. 4 pkt 17 u.g.n., nie zaś jak to uczynił, jedynie w oparciu o zapisy studium, gdy tymczasem bazując na materiale dowodowym powinien jako stan nieruchomości przyjąć niezabudowane nieruchomości leśne. W dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej zatwierdzony został bowiem projekt podziału nieruchomości, na podstawie którego dopiero została wydzielona pod drogę dz. nr [...], która wchodziła w skład niezabudowanej nieruchomości leśnej. Stosując art. 18 specustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, powinno ustalić się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, a więc w dniu, gdy ta decyzja nie wywołała jeszcze skutków prawnych, ponieważ nie była orzeczeniem ostatecznym. Powyższe oznacza, że w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, w której zatwierdzony został podział działki przeznaczonej pod drogę w dalszym ciągu obowiązywał stan nieruchomości przed podziałem, zatem działka wydzielona pod drogę była lasem w rozumieniu art. 3 ustawy o lasach. W tej sytuacji w ocenie Sądu, konieczne jest ponowne ustalenie stanu nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 17 u.g.n., a nie tylko jej przeznaczenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Oprócz przeznaczenia nieruchomości według ustaleń planowania i zagospodarowania przestrzennego ustawodawca nie zwolnił rzeczoznawcy z uwzględnienia stanu nieruchomości oraz dostępnych danych o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zdaniem Sądu, błędnie przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego stan nieruchomości przed podziałem skutkował wadliwością całego operatu szacunkowego, co wiąże się z tym, że organy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszyły art. 18 ust. 1 specustawy oraz przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. Sąd wskazał jednocześnie, że uchylił zaskarżoną decyzję w całości, mimo że skarga odnosiła się jedynie do wyceny dz. nr [...], gdyż przedmiotem decyzji organów obu instancji było ustalenie odszkodowania za całość przejętej nieruchomości.

Skargę kasacyjną od wyroku z 14 maja 2014 r. wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 18 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 17 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n., polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że określenie stanu faktycznego nieruchomości nie jest wystarczające dla określenia jej wartości rynkowej w sytuacji, gdy wycena nieruchomości winna opierać się na przyjętym do porównań zbiorze nieruchomości podobnych również ze względu na ich przeznaczenie, ustalone w zgodzie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n.;

b) art. 18 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 specustawy w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy o lasach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mieszkalno-usługowe przeznaczenie nieruchomości leśnej pozostaje bez wpływu na wartość nieruchomości z uwagi na charakter gruntu leśnego, a także uznanie wpływu zaliczenia nieruchomości do prawnej kategorii lasu na określoną przez biegłego wartość nieruchomości, w sytuacji, gdy w sprawach odszkodowawczych prowadzonych w trybie specustawy ustawodawca wyłączył zastosowanie przepisów o ochronie gruntów leśnych;

c) art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy w związku z § 26 ust. 3 rozporządzenia, polegające na nakazaniu biegłemu wyceny nieruchomości w oparciu o rynek niezabudowanych nieruchomości leśnych, w sytuacji, gdy biegła w procesie wyceny postanowiła przy uwzględnieniu przeznaczenia nieruchomości zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n., zastosować współczynnik korygujący zwiększający wartość nieruchomości ze względu na znajdujący się na niej drzewostan, co stanowiło bezpodstawną ingerencję w zastrzeżoną dla biegłego sferę wiadomości specjalnych, technikę szacowania i uprawnienie do wyboru rynku, uznanego za miarodajny;

2) przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy Wojewoda [...] w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy w sprawie, a podjęte rozstrzygnięcie oparł na wiarygodnym operacie szacunkowym, uwzględniającym stan nieruchomości, o którym mowa w art. 4 pkt 17 u.g.n., co powinno skutkować zastosowaniem przez Sąd art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

b) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez uwzględnienie skargi, mimo że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wskazanymi przez Sąd wadami, tj. nie narusza art. 4 pkt 17 u.g.n. oraz art. 3 ustawy o lasach, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., co doprowadziło do wadliwej kontroli tej decyzji:

b) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

- nieustosunkowaniu się do podniesionego przez organ zarzutu braku podstaw do zastosowania przepisów o ochronie gruntów leśnych;

- sformułowaniu wskazań co do dalszego postępowania w sposób ingerujący w zastrzeżoną dla biegłego sferę wyboru miarodajnego rynku, w oparciu o który dokonano wyceny oraz techniki szacowania drzewostanu, co prowadzi do naruszenia § 26 ust. 3 rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy B.wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzały się do obrazy prawa materialnego, tj.: art. 18 ust. 1 specustawy w związku z art. 4 pkt 17 oraz art. 134 ust. 2 u.g.n.; art. 18 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 specustawy w związku z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 3 ustawy o lasach; art. 154 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 23 specustawy w związku z § 26 ust. 3 rozporządzenia, a także do powiązanych z nimi zarzutów przepisów postępowania, których uchybienie, zdaniem autora skargi kasacyjnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Choć przywołane zarzuty oparte zostały na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., to jednak ich istota sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie do sposobu określenia stanu przedmiotowej nieruchomości, który w konsekwencji miał wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Wymaga to dokonania prawidłowej wykładni prawa materialnego.

Przedmiotowa sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą własność Skarbu Państwa (pozostającą w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...]), która objęta została decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] w miejscowości Z.. Z tej przyczyny z większej całości wydzielone zostały działki nr [...] o pow. 0,1256 ha, nr [...] o pow. 0,2056 ha i nr [...] o pow. 0,0034 ha, które z mocy prawa stały się własnością Gminy B. Choć przy tym Sąd pierwszej instancji uchylił wydane w sprawie decyzje odszkodowawcze w całości, to jednak uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji i zarzuty skargi kasacyjnej, sprowadzają się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania za dz. nr [...].

Nie można zgodzić się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, że odszkodowanie z tytułu przejęcia przez Gminę B. dz. nr [...] zostało ustalone błędnie, gdyż grunt był co prawda przeznaczony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. pod funkcje usługowo-mieszkaniowe, to jednak rzeczoznawca majątkowy, a za nim organ, nie wziął pod uwagę, że grunt ten przed wydzieleniem był lasem, a zatem do porównania powinny zostać przyjęte nieruchomości leśne. Z tej przyczyny Sąd pierwszej instancji zakwestionował przyjęcie w operacie szacunkowym dla potrzeb określenia wartości przedmiotowej działki transakcji nieruchomościami gruntowymi o funkcji mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej zawieranych na terenie powiatu b. w latach 2009-2011.

W niniejszej sprawie zastosowanie znalazły przepisy ustawy szczególnej, jaką jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zawiera ona szereg rozwiązań swoistych, mających charakter wyjątkowy. Ustawa ta bowiem ma za zadanie realizację celu szczególnego, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Zatem to przepisy tej ustawy mają pierwszeństwo w stosowaniu przed przepisami pozostałych ustaw.

Trafnie więc podnosi autor skargi kasacyjnej, że w analizowanym przypadku istotna w pierwszym rzędzie jest treść art. 21 ust. 1 specustawy, który wyłącza zastosowanie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w stosunku do tego rodzaju gruntów, jeśli są one objęte decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Przepis ten stanowi bowiem, że do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zasadnie także zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności: cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się zaś na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Z powyższych przepisów wynika, że najpierw rzeczoznawca majątkowy bierze pod uwagę planistyczne przeznaczenie nieruchomości, a następnie jej stan, którego definicja znajduje się w art. 4 pkt 17 u.g.n.

Podkreślenia wymaga również, że cytowany przepis jest jedyną normą prawną zawartą w ustawie o gospodarce nieruchomościami, która wskazuje rzeczoznawcy majątkowemu sposób ustalenia przeznaczenia nieruchomości. Konstrukcja przepisu jest jasna i nie wymaga głębszych zabiegów interpretacyjnych. Z jego treści w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika kolejność działań, do jakich zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy ustalając przeznaczenie nieruchomości. Przepis ten nie zawiera odesłania do innych regulacji prawnych, nie zawiera zastrzeżenia "chyba, że ustawa stanowi inaczej" lub "chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej", co mogłoby ewentualnie stanowić podstawę do odstąpienia od określonej w nim procedury ustalania przeznaczenia nieruchomości.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia przepisów regulujących kwestię ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa przez gminę na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, doprowadziła de facto do niezastosowania przez Sąd przepisu rangi ustawowej, tj. art. 154 ust. 2 u.g.n. i nakazania organowi ustalenia wysokości odszkodowania tylko w oparciu o faktyczny sposób użytkowania działek. Ponadto przyjęcie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji prowadzi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, do uznania, że przepis w omawianym zakresie jest zbędny.

Konkludując wskazać należy, że skoro wyceniana dz. nr [...] (wydzielona z dz. nr [...]) znajdowała się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy z [...] maja 2010 r. nr [...], na terenie oznaczonym symbolem 11MI – strefa mieszkalno-usługowa, to zasadnie przyjęto w operacie szacunkowym, jako materiał porównawczy, transakcje nieruchomościami gruntowymi o takiej właśnie funkcji.

Jak wynika przy tym z operatu szacunkowego z 17 grudnia 2011 r. (klauzula aktualności operatu szacunkowego z 2 grudnia 2012 r.), biegły wziął również pod uwagę stan przedmiotowej działki, o jakim mowa w przywołanym przez Sąd przepisie art. 4 pkt 17 u.g.n., i podał, że w dniu 28 grudnia 2010 r. dz. nr [...] stanowiła teren leśny dochodzący do ul. [...] i znajdowała się po wschodniej stronie ul. [...]. W sąsiedztwie znajdowały się tereny leśne i pojedyncza zabudowa siedliskowa. Rzeczoznawca uwzględnił również stan zagospodarowania nieruchomości wskazując, że dz. nr [...] porośnięta była drzewostanem oraz stopień wyposażenia nieruchomości w urządzenia infrastruktury technicznej podając, że uzbrojenie nieruchomości stanowiła sieć energetyczna w części także wodociągowa, która biegła wzdłuż ul. [...]. Do określenia wartości rynkowej zastosowano dodatkowy współczynnik korekcyjny K=1,02 odzwierciedlający wartość znajdującego się na działce drzewostanu. Mając na uwadze powyższe cechy i stan przedmiotowej nieruchomości, do porównania przyjęto nieruchomości gruntowe ponad hektarowe, nabywane na cele inwestycyjne mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe w latach 2009-2011 w powiecie b. , w gminach porównywalnych w zakresie rozwoju mieszkalnictwa i rynku nieruchomości, o podobnym uzbrojeniu terenu (str. 13 operatu). Stan przedmiotowej nieruchomości biegły wziął również pod uwagę przy ocenie gruntu w aspekcie cech rynkowych, wskazując na jej dobrą lokalizację, średnie otoczenie i sąsiedztwo, średnią powierzchnię, częściowe uzbrojenie i utrudniony dojazd. W tej sytuacji nie sposób zarzucić biegłemu, a za nimi organom orzekającym w sprawie ustalenia odszkodowania, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, naruszenia przepisu art. 4 pkt 17, art. 134, czy art. 154 u.g.n., które znalazły w sprawie zastosowanie na mocy odesłania znajdującego się w przepisie art. 12 ust. 5 specustawy.

Zgodzić się również należy ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd błędnie uznał, że organy orzekające w sprawie naruszyły przepis art. 18 ust. 1 specustawy, zgodnie z którym odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis ten jest punktem wyjścia w przypadku ustalania odszkodowania za grunt zajęty pod drogę na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji. W analizowanej sprawie ustalenie odszkodowania, które nastąpiło w decyzji Starosty B. z [...] kwietnia 2012 r., zgodnie z cytowanym wyżej przepisem, odnosiło się do stanu istniejącego w dacie wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (na co wskazano już powyżej), natomiast kwota odszkodowania odnosiła się do wartości nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania.

Z powyższych przyczyn Sąd pierwszej instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje odszkodowawcze, w których wartość nieruchomości ustalono na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, naruszył również wskazane w skardze kasacyjnej przepisy postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych .

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wskazać należy, że z przepisu tego wynika obowiązek sądu w zakresie umieszczenia w uzasadnieniu wyroku określonych elementów, w tym m.in. podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny. W tej sytuacji, pomimo tego, że zakwestionowana została wykładnia prawa materialnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji, nie można sądowi skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z tej przyczyny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 i w zw. z art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.