Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1573/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 24 par. 1 pkt 6, art. 84 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) WSA Anita Wielopolska-Fonfara Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. P. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha położoną w Gminie A. obręb [...] przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przeznaczoną pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) oraz zobowiązującej GDDKiA do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna oraz umorzeniu postępowania w stosunku do Agencji [...] w W. uchylił powyższą decyzję w części umarzającej postępowanie w stosunku do Agencji [...] w W. i w tym zakresie orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Agencji [...] w W. za ograniczone prawo rzeczowe – hipotekę umowną zwykłą ustanowioną na powyższej nieruchomości, a w pozostałej części utrzymał decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 20913 r. w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

1. Nieruchomość położona w obrębie [...] gmina A. oznaczona jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2012 r. , nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2013 r. , została przeznaczona pod budowę obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła [...] do węzła [...]).

2. Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. P. w wysokości [...] z tytułu przejęcia opisanej wyżej nieruchomości na własność Skarbu Państwa oraz zobowiązał GDDKi A do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna oraz umorzył postępowanie w stosunku do Agencji [...] w W.

3. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania oraz wskazując, że operat stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania został sporządzony w sposób nieprawidłowy.

4. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Minister wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2013 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.; dalej jako: "specustawa drogowa’’)- nieruchomości, o których mowa w art. 11 f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna , za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18.

Analizując treść operatu szacunkowego organ skazał, że w myśl art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( teks jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm., dalej jako: "ugn") wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Zawarta w tym przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia , że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Nadto szczegółowe zasady wyceny reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.; dalej jako: "rozporządzenie") , w szczególności jego § 36.

W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi operat szacunkowy z 25 lipca 2013 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. M.

Opiniując nieruchomość biegły wyjaśnił, że działka nr [...] powstała z podziału działki

nr [...] o pow. [...] ha.

Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowiła grunty rolne zabudowane , lasy , łąki trwałe, nieużytki, pastwiska trwałe i grunty orne. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...]ha. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] stanowi nieużytki, pastwiska trwałe i grunty orne. Wyceniane działki były niezabudowane, otoczone gruntami rolnymi. Działki przylegały także do działki z zabudową siedliskową. Dojazd do nieruchomość możliwy był drogą nieutwardzoną. Na działkach znajdują się nasadzenia w postaci drzewostanu (jarząb pospolity, klon zwyczajny, jesion wyniosły, lipa drobnolistna), drzew owocowych (grusza pospolita) i pastwiska. Działka nr [...] jest zasiana trawą na całej powierzchni. Na działkach znajduje się kanalizacja drenarska oraz linia telefoniczna podziemna, która jak wyjaśnił biegły , nie podlega wycenie, gdyż zostanie przebudowana w ramach realizowanej inwestycji drogowej.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, iż koszt realizacji melioracji szczegółowej, polegającej na drenowaniu łąk, jest dofinansowany z budżetu Państwa. Według informacji uzyskanych z Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] Biura Terenowego w [...], w powiecie [...] dofinansowanie drenowania łąk z budżetu Państwa wynoszą 80% kosztu inwestycji . Należna odpłatność właściciela gruntu po zakończeniu inwestycji jest rozkładana na raty: na 3 lata przy kwocie do [...] zł oraz na 15 lat przy kwocie powyżej [...] zł.

Na terenie gminy A. w obrębie [...] melioracja drenarska była wykonana w latach 1987-1989 oraz 1992-1993 i uległa w całości zamortyzowaniu, a zatem nie podlega odrębnej wycenie. Wartość przedmiotu wyceny z wykonaną melioracją drenarską określono przyjmując do porównań działki zmeliorowane lub działki, które nie wymagały melioracji. Właściwe funkcjonowanie melioracji drenarskiej na pozostałej części działki, z której wydzielona została szacowana nieruchomość, zapewnia wykonawca inwestycji.

Gmina A. nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalił biegły, na terenie gminy A. obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A., przyjęte uchwałą Rady Gminy A. Nr [...] z dnia [...] lutego 2000 r., zgodnie z którym przedmiotowa nieruchomość położona jest w strefie funkcjonalno-przestrzennej R – tereny rolnicze.

Biorąc pod uwagę, że celem wywłaszczenia nieruchomości jest realizacja inwestycji drogowej, rzeczoznawca, stosownie do art. 134 ust. 4 ugn, dokonał analizy rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne na rynku lokalnym i regionalnym.

Jednostkowe ceny transakcyjne z terenu województwa [...] kształtowały się w przedziale od [...] zł do [...] zł/ m 2, średnia cena to [...] zł/m 2 . Na stronie 15 operatu szacunkowego rzeczoznawca wyjaśnił, że ceny działek przeznaczonych na cele rolne są niższe od cen nieruchomości drogowych.

Ze względu na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia) brak jest jednak dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny . Wobec powyższego , do wyceny zastosowano procedurę opisaną w § 36 ust. 4 rozporządzenia, przyjmując do porównań nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. grunty rolne.

W sytuacji, gdy wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych jest niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, powiększa się ustaloną wartość o nie więcej niż 50% ( § 36 ust. 3 rozporządzenia).

Rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że ustalenie stawi procentowej następuje na podstawie badania rynku nieruchomości . Wysokość tej stawki stanowi odzwierciedlenie różnicy, jaka występuje na rynku między cenami transakcyjnymi nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, a cenami transakcyjnymi dotyczącymi nieruchomości o charakterze drogowym. Po uwzględnieniu powyższej analizy rynku lokalnego wartość gruntów rolnych dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania określono z uwzględnieniem zasady korzyści, zwiększając wartość o 50%.

W celu określenia wartości rynkowej gruntu zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy A. w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. W badanym okresie odnotowano kilkanaście transakcji tego rodzaju. Po odrzuceniu cen skrajnych do szczegółowej analizy i obliczeń przyjęto 19 wyselekcjonowanych transakcji przedstawionych w formie tabeli na stronie 20 operatu szacunkowego.

Ostatecznie rzeczoznawca określił wartość nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] na kwotę [...] zł po powiększeniu o 50%.

Na potrzeby postępowania odszkodowawczego przeprowadzono dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych. W piśmie z 20 września 2013 r. rzeczoznawca majątkowy przedstawił wykaz dodatkowych transakcji drogowych z rynku lokalnego i regionalnego obejmującego teren województwa [...]. W wyniku analizy tych transakcji, obejmującej lata 2011- 2013 przedstawiono 7 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe, z których żadna nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn. Jak wskazał biegły powierzchnie wszystkich działek oraz ich cechy nie są porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A.

Przy piśmie z 10 lutego 2014 r. Wojewoda [...] dostarczył do Ministra celem uzupełnienia materiału dowodowego wykaz obejmujący dane dotyczące nieruchomości z terenu województwa [...], nabytych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Po przeprowadzeniu analizy sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego oraz zapoznaniu się z dodatkowym materiałem dowodowym nadesłanym przez rzeczoznawcę majątkowego oraz Wojewodę [...], organ odwoławczy doszedł do przekonania, że sporządzonemu w sprawie operatorowi szacunkowemu nie można zarzucić takich uchybień, które nie pozwalałyby na jego podstawie w sposób prawidłowy ustalić odszkodowania za dokonane wywłaszczenie.

Szczegółowe wyjaśnienia biegłego zawarte w operacie szacunkowym z dnia oraz piśmie z 20 września 2013 r., a także dodatkowe badania [...] rynku drogowego przeprowadzone przez Wojewodę [...], przekonują organ odwoławczy, że odnotowane transakcje nieruchomościami drogowymi nie spełniały kryteriów podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 ugn.i nie mogły zostać przyjęte do porównań. Ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia brak było też możliwości wykorzystania do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski, w tym z terenu województwa [...].

Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Zdaniem organu opinia rzeczoznawcy spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleń współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów ugn oraz rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia utraconych korzyści w postaci możliwości ewentualnego wykorzystania nieruchomości na cele usługowe organ stwierdził, iż obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności lub użytkowania wieczystego. Odszkodowanie ustala się wg wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami odnosi się do wartości nieruchomości, a nie do szkód, jakie poniesie ewentualnie dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości. Utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie są objęte dyspozycją art. 128 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym ewentualna szkoda, na którą powołuje się skarżący, nie mogła być zdaniem organu objęta ani operatem szacunkowym, ani decyzją odszkodowawczą.

W związku z powyższym organ uznał, że wartość prawa własności nieruchomości ustalona na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu jest jedyną formą wyrównania strat w majątku byłych współwłaścicieli nieruchomości.

Ponadto z analizy zapisów księgi wieczystej nr [...] wynika, iż na przedmiotowej nieruchomości ustanowiona była na rzecz Funduszu [..] hipoteka umowna łączna zwykła na kwotę [...] zł.

Niemniej z pism Agencji [...] z dnia 28 maja 2013 r. nr [...] i z dnia 14 sierpnia 2013 r., nr [...] wynika, że wierzytelność Agencji [...], którą zabezpieczała hipoteka obciążająca nieruchomość, opisaną w księdze wieczystej KW nr [...], została zaspokojona w całości.

Skoro w momencie ustalania odszkodowania w niniejszym postępowaniu hipoteka na rzecz Agencji [...] została spłacona, to brak jest zdaniem organu podstaw do pomniejszenia odszkodowania z tego tytułu. Tym samym należało odmówić ustalenia odszkodowania z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości. Jednak błędne było zdaniem organu orzeczenie Wojewody [...] o umorzeniu postępowania w tym zakresie. Odróżnić bowiem należy bezprzedmiotowość żądania, która prowadzi do umorzenia postępowania od jego bezzasadności. Skoro w warunkach przedmiotowej sprawy wartość wierzytelności wynosi 0, to żądanie ustalenia odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego jest bezzasadne.

Skarżący, nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie:

a) art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 Kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie;

b) art. 7 w zw. z art. 80 Kpa poprzez błędną ocenę operatu szacunkowego, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia wartości nieruchomości;

c) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 Kpa poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego oraz nie przeprowadzenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy i nie skierowanie opinii do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców;

d) art. 77 § 4Kpa poprzez żądanie od strony dowodu na potwierdzenie okoliczności znanych organowi z urzędu i poprzez niezwrócenie uwagi strony na te fakty, mimo iż organ z urzędu posiadał informację o nieprawidłowościach we wszystkich operatach szacunkowych, co bez inicjatywy dowodowej strony powinno sprawić, że poweźmie on wątpliwości co do prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, a co za tym idzie, podejmie kroki w celu ich usunięcia poprzez dopuszczenie z urzędu dowodu z opinii innego rzeczoznawcy lub z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

e) art.107 § 1 i 3 Kpa poprzez nieprawidłowe sporządzenie decyzji polegające na:

- niewskazaniu, w jaki sposób organ ocenił prawidłowość operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w szczególności w kontekście posiadania przez organ informacji własnych o nierzetelności wszystkich operatów sporządzonych w ramach inwestycji obwodnicy A.,

- niewyjaśnienie w uzasadnieniu istoty sprawy, a powołanie się jedynie na wyjaśnienia rzeczoznawcy oraz na prawidłowość stanowiska organu I instancji,

- nieodniesienie się do wszystkich zarzutów wskazywanych przez skarżącego w odwołaniu oraz w toku postępowania;

f) art. 84 w związku z art. 7 i art. 12 oraz art. 136 Kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego biegłego rzeczoznawcy majątkowego lub zaniechanie skierowania operatu do oceny przez organizację rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wartości nieruchomości lub prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i obciążenie skarżącego negatywnymi skutkami tego zaniechania polegające na przyjęciu, że kwestionując ustalenia opinii biegłego skarżący powinien przedłożyć jako dowód operat szacunkowy, który odmiennie określałby zmianę wartości nieruchomości na skutek jej podziału, co miało istotny wpływ na treść decyzji;

g) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, w której zachodziły podstawy do uchylenia tej decyzji w całości oraz przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania z uwagi na uchybienia Wojewody w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego (zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii innego rzeczoznawcy majątkowego lub oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców) i oceny dowodu z operatu szacunkowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

h) art. 15 Kpa w zw. z art. 78 Konstytucji RP poprzez nierozpatrzenie ponownie istoty sprawy, a ograniczenie się do dokonania prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji;

i) art. 18 ust. 1 specustawy drogowej poprzez nieuwzględnienie drenażu;

j) art. 154 ust. 1 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości;

k) art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ugn i w zw. z § 56 ust 1 pkt 7 rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej , niepełnej analizy rynku nieruchomości;

l) art. 18 ust. 1e specustawy drogowej poprzez niepowiększenie odszkodowania o dodatkowe 5% z tytułu wydania nieruchomości;

ł) art. 154 ust. 1 ugn w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej związane z błędami przy oznaczeniu wartości, którymi posługuje się ta metoda – przy przyjęciu nieprawidłowych danych , niemożliwe było uzyskanie prawidłowego wyniku;

m) art. 4 ust. 16 ugn oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją wyżej wskazanych błędów metodologicznych;

n) § 36 ust. 2 i ust 3 rozporządzenia;

o) art. 134 ugn poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami;

p) naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie kwoty odszkodowania, która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze zawnioskowano o dopuszczenie dowodu:

- z opinii Komisji Arbitrażowej Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddział w [...];

- dopuszczenie dowodu z dokumentów dołączonych do skargi na okoliczności w niej wskazane.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z 24 lipca 2014 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów – zaświadczeń o przeznaczeniu nieruchomości wydanych przez Gminę A.

W piśmie z dnia 30 października 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych z 16 września 2014 r. nr [...].

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. ) sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, ze skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organy administracji publicznej ustalając wysokość odszkodowania za przedmiotowe działki mogły oprzeć się na opinii rzeczoznawcy majątkowego J. M. z dnia 25 lipca 2013 r. , uznając ją za zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Wydanie przez organ decyzji odszkodowawczej w oparciu o ten operat, w ocenie Sądu , nie może zostać uznane za naruszenie prawa.

Operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków czy niejasności. Operat zawiera wszystkie konieczne elementy wymagane § 56 rozporządzenia. W procesie wyceny biegły przyjął prawidłowo istotne dane dla procesu wyceny, w szczególności datę, na którą został ustalony stan nieruchomości, tj. [...] grudnia 2012 r. (data wydania zezwolenia realizacyjnego). Przeznaczenie nieruchomości zostało ustalone w oparciu o zaświadczenie wójta Gminy A. Przy tym jest jednoznaczne, że nieruchomości leżą w strefie funkcjonalno-przestrzennej R-rolnicze. Kwestia jakie są szczegółowe ustalenia tej funkcji nie ma żadnego znaczenia dla sprawy, ponieważ po pierwsze biegły wziął do porównania nieruchomości właśnie leżące w tej strefie, a po drugie w przypadku nieruchomości nie objętej planem miejscowym, ustalenia studium nie mają dla właścicieli wiążącego charakteru i zawsze mogą się starać aby uzyskać decyzję o warunkach zabudowy, która nie pozostaje w żadnej zależności do studium. Zresztą analiza rynku zawarta w operacie przedstawia tę zależność.

Biegły w procesie wyceny dokonał analizy rynku. Przy tym analiza rynku objęła transakcje z ostatnich dwóch lat. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Rzeczoznawca przyjął rynek gminy i powiatu jako "rynek lokalny" oraz "regionalny" jako rynek województwa. Dalsza część analizy rynku zawiera charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej oraz analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające tak z ugn, jak i rozporządzenia i nie sposób wskazać, że uznanie tej analizy za prawidłową stanowiło naruszenie prawa.

Biegły przedstawił wybór podejścia i metody – tj. podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, co było uzasadnione w świetle bazy porównawczej jaką dysponował biegły. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen ( § 4 ust. 1 rozporządzenia). W podejściu porównawczym stosuje się między innymi metodę korygowania ceny średniej ( § 4 ust. 2 rozporządzenia). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości ( § 4 ust. 4 rozporządzenia).

W oparciu o 19 transakcji działkami niezabudowanymi w gminie A. ustalono cechy mające wpływ na wartość nieruchomości oraz ich wagi. Biegły ustalił również wartość nasadzeń. W sytuacji kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, to zawarta w skardze polemika z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii musi być oceniane przez Sąd ze szczególną ostrożnością. Zważyć również należy, że powoływanie się przez skarżącego i organ na opinie organizacji zawodowych dotyczących wyceny innych nieruchomości nie ma dla sprawy żadnego znaczenia, dokumenty te nie są dowodami w rozumieniu art. 106 § 3 Ppsa. Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

W sytuacji, kiedy organ uznaje, że operat jest prawidłowy to nie ma żadnych podstaw, aby zlecać kolejna opinię, czy tez kierować operat do oceny przez organizację zawodowa rzeczoznawców majątkowych. W przedmiotowej sprawie Minister w żadnym razie nie naruszył zasad prowadzenia postępowania odwoławczego. Tym samym niezasadne są zarzuty opisane w pkt 5 b-e oraz 5 j-l. Od strony prawnej Sąd nie znajduje żadnych podstaw do kwestionowania przyjętego przez organy operatu w granicach zarzucalności zdefiniowanej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

Samo subiektywne przekonanie osób zainteresowanych uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności.

Rekonstrukcja normy prawnej kształtującej zasadę przyznania słusznego odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi musi być dokonana z uwzględnieniem art. 134 ust. 3-4 ugn. oraz § 36 rozporządzenia. Niezwykle pomocnym w tym procesie jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, w którym wyjaśniono, że "obecnie zakres tej regulacji został dostosowany do zakresu ustawy o inwestycjach drogowych, która jest wprost powołana w § 36 ust. 1 rozporządzenia. Uwzględniono fakt, że ustawa ta nie przewiduje już umownego trybu nabywania nieruchomości. Powtórzono wyrażoną w uchylonym § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadę uwzględniania stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji. Ponadto przepis nakazuje wziąć pod uwagę przeznaczenie nieruchomości, które powinno być ocenione zgodnie z art. 154 ugn, bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

W ocenie Trybunału, nowa formuła § 36 rozporządzenia niewątpliwie ułatwia zidentyfikowane normy postępowania rządzącej określaniem wartości nieruchomości nabywanych pod budowę dróg". Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalania odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma więc okoliczność, czy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była przeznaczona na ten cel. Jeżeli tak jest to dopuszczalne będzie zastosowanie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 4 ugn i określenie wysokości odszkodowania według tzw. alternatywnego sposobu korzystania ustalanego na podstawie cen nieruchomości nabywanych pod drogi.

Dalsza część uzasadnienia powołanego orzeczenia Trybunału w sposób nie pozostawiający wątpliwości wyjaśnia zagadnienie uwzględniania przeznaczenia nieruchomości pod drogi: "Trybunał jeszcze raz podkreśla, że przepis ten odnosi się do nieruchomości rzeczywiście przeznaczonych (już, czy – wcześniej) pod budowę dróg.

Nie mamy więc do czynienia fikcyjnym założeniem, lecz ze sposobem określenia zakresu zastosowania tego przepisu. Przypadki objęte wnioskiem Rzecznika, a zatem wywłaszczenia nieruchomości jeszcze nie przeznaczonych pod budowę drogi, objęte są treścią § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny, który – wbrew zarzutom – nie stosuje fikcji przeznaczenia gruntu pod drogę, lecz- wyraźnie i wprost- nakazuje uwzględnienie stanu nieruchomości "na dzień wydania decyzji o ustalenia lokalizacji autostrady lub drogi krajowej", a cen – na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu. Zakres zastosowania obu kwestionowanych przepisów jest rozłączny, a sposób określania odszkodowania dostosowania do dwóch różnych sytuacji: nieruchomości drogowej (ust. 1) i o innym przeznaczeniu (ust. 4). (...) Trybunał zwraca uwagę, że zmieniony § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny, nadal – prawidłowo – odsyła do stanu nieruchomości z dnia wydania decyzji, tak jak czynił to uchylony § 36 ust. 4.

Dodanie, że chodzi o "przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji" - w świetle ustawowej definicji "stanu nieruchomości"- należy uznać za superfluum, czyli powtórzenie tego, co jest już powiedziane w pierwszej części przepisu".

Skarżący zarzuca, iż biegły nieprawidłowo przyjął, iż na rynku regionalnym nie występuje wystarczająca ilość drogowych poprzez błędne rozumienie rynku regionalnego . Tymczasem w przedmiotowej sprawie tak naprawdę kwestia ta nie miała żadnego wpływu na ustalenie wartości. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia nie może mieć zastosowania w tej sprawie , bowiem dotyczy wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji zrid już były przeznaczone pod inwestycję drogową, tj. zgodnie z art. 154 ugn przeznaczenie takie wynikało z treści zapisów planu zagospodarowania przestrzennego, zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W niniejszej sprawie w dniu wydania zezwolenia realizacyjnego w obowiązującej uchwale –Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A. przedmiotowe działki położone są na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze.

Skoro w dniu wydania decyzji zrid przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia (klasyczna zasada korzyści), natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć na przepisie § 36 ust. 3 tego rozporządzenia ( mała zasada korzyści).

Analiza cen nieruchomości drogowych miała tylko to znaczenie, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) jest wyższa niż nieruchomości wykorzystywanych dotychczasowego na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia.

Za nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 Kpa w przedmiocie wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego.

Stosownie do art. 84 § 2 zd. 1 Kpa biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Z kolei w myśl art. 24 § 1 pkt 6 Kpa biegły podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne. Przywołać należy również art. 176 ugn., z którego wprost wynika, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kpa. Z akt sprawy nie wynika, aby w dniu sporządzenia operatu szacunkowego prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy. W związku z tym, że postępowanie dotyczące odpowiedzialności zawodowej przeciwko J. M. nie dotyczyło jego opinii sporządzonej w niniejszej sprawie, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w tym zakresie. Zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów o wyłączeniu biegłego byłby zasadny, gdyby przed sporządzeniem operatu (np. w związku z wejściem biegłego na szacowaną nieruchomość) zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W rozpoznawanej sprawie sytuacji taka nie miała miejsca. Tym samym, w ocenie Sądu, biegły mógł sporządzić na zlecenie organu operat szacunkowy.

Reasumując organ, dysponując prawidłowym operatem, miał podstawy ustalić w jego oparciu odszkodowanie. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, których stopień uzasadniałby w świetle art. 145 Ppsa uchylenie zaskarżonej decyzji. Wszystkie z zarzutów nie znalazły potwierdzenia. Ustalone odszkodowanie nie musi mieć charakteru w pełni akceptowalnego przez skarżącego. Nie zawsze jest tak, że ustalone odszkodowanie pozwoli na nabycie takiej samej nieruchomości w danym miejscu.

Ustalenie wartości rynkowej, która nie jest obiektywnym bytem, a tylko najbardziej prawdopodobną ceną zdaniem biegłego i zazwyczaj bywa sporne, gdyż, jak to ilustruje stan sprawy W. przeciwko Polsce - szacowanie przez kilku biegłych przynosi zwykle odmienne rezultaty. Z pewnością brak podstaw do przyjęcia, że w razie istnienia rozbieżnych opinii rzeczoznawców co do wartości gruntu odszkodowaniem słusznym jest to, które odpowiada szacunkowi akceptowanemu przez właściciela.

Ponadto, fluktuacja cen rynkowych powoduje, że odwołanie się do nich nie zawsze daje wywłaszczonym gwarancję uzyskania odszkodowania pozwalającego na odtworzenie stanu sprzed wywłaszczenia, z zatem – ekwiwalentnego (vide Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 14 października 2012 r.). Dlatego tez zarzut naruszenia art. 21 § 2 Konstytucji RP jest całkowicie nieuzasadniony.

Odnosząc się natomiast do kwestii uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej w części dotyczącej umorzenia postępowania wobec Agencji [...] w W. i orzeczenie w tym zakresie o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz powyższego podmiotu z powodu zaspokojenia wierzytelności ustanowionej na przedmiotowej nieruchomości hipoteką umowną zwykłą Sąd w pełni podzielił stanowisko organu odwoławczego, ponieważ skoro wartość wierzytelności w dacie orzekania wynosiła 0 to żądanie ustalenia odszkodowania na rzecz wierzyciela hipotecznego było bezzasadne.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.