Postanowienie WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 368/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2015 roku sprawy ze skarg W. T. i B. S., K. M. i A. T.-M., Ł. G. i S. G., M. W. i M. W., P. P. i J. P., P. M. i A. M. na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 25 września 2014 roku nr LXII/646/14 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Aleksandrów Łódzki dla fragmentów obrębów wiejskich Ruda Bugaj i Nakielnica postanawia: 1. odrzucić skargi W. T. i B. S., K. M. i A. T.-M., Ł. G. i S. G., M. W. i M. W., P. P. i J. P., P. M. i A. M.; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżących wpisy sądowe uiszczone przez: a) W. T. i B. S. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, zaksięgowaną w dniu 8 kwietnia 2015 roku, pod poz. [...]; b) K. M. i A. T.-M. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, zaksięgowaną w dniu 15 czerwca 2015 roku, pod pozycją [...]; c) Ł. G. i S. G. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, zaksięgowaną w dniu 12 czerwca 2015 roku, pod pozycją [...]; d) M. W. i M. W. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, zaksięgowaną w dniu 12 czerwca 2015 roku, pod pozycją [...]; e) P. P. i J. P. solidarnie kwotę 300 (trzysta)złotych, zaksięgowaną w dniu 15 czerwca 2015 roku, pod pozycją [...]; f) P. M. i A. M. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych, zaksięgowaną w dniu 15 czerwca 2015 roku, pod pozycją [...]. LS


UZASADNIENIE

W. T., M. W., M. W., P. K., Ł. G., S. G., P. B., M. W. M. W., B. S., W. G., M. Z., M. M., M. Ł., A. S., D. S., A. M., P.M., P.P., J. P., G.G., K. M., A. T- M., R. K., M. Z., A. Z., J. Ż., J. U., D. Ś, J. G., K. S.-G., K. R.-S., B. S. – reprezentowani przez adwokata M. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na uchwałę Rady Miejskiej w A. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A dla fragmentów obrębów wiejskich R. B. i N., wnosząc o jej uchylenie bądź stwierdzenie nieważności w trybie art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako naruszającej interes prawny i uprawnienia skarżących.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), przywoływanej dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", polegające na niewskazaniu w ogóle w części opisowej uchwały granic obszaru objętego uchwałą o wszczęciu procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co nie pozwala na dokładne zidentyfikowanie obszaru, w którym dokonywane mają być zmiany, a tym samym nie pozwala na dokładne określenie działek gruntu, na których dokonywane mają być przyszłe ustalenia inwestycyjne, zakresu oddziaływania tych inwestycji oraz nie pozwala de facto na podejmowanie, także przez organy gminy, jakichkolwiek dalszych działań z uwagi na to, że obszar ten został określony w sposób sprzeczny z poglądami orzecznictwa

i piśmiennictwa wyłącznie poprzez odwołanie się do załącznika graficznego, z istoty swojej nieprecyzyjnego i dającego nieprecyzyjne wskazanie obszaru, a w którym dodatkowo granice określone zostały w sposób niedokładny i nieczytelny, co w zakresie interesu prawnego i uprawnień skarżących skutkuje brakiem możliwości ustalenia, czy planowana inwestycja oddziałuje i w jaki sposób na sytuację prawną i faktyczną skarżących i nie pozwala na kategoryczne dalsze formułowanie stanowiska

w procedurze planowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego,

2. art. 14 i 15 u.p.z.p. poprzez naruszenie właściwości organów w zakresie procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez określenie przez Radę Miejską w A. w uchwale z dnia [...] nr [...] nie tylko obszaru objętego przyszłą procedurą planistyczną, co należy do kompetencji Rady Miejskiej, jako organu, ale także oznaczenie planowanego przeznaczenia terenu: pod cmentarz i schronisko, co stanowi wykroczenie poza kompetencje Rady Miejskiej i podjęcie w ten sposób działań leżących w kompetencji Burmistrza,

3. art. 14 ust. 5 u.p.z.p. polegające na podjęciu uchwały pomimo nieprzedstawienia przez organ wykonawczy, jakim jest Burmistrz Miasta, przed podjęciem uchwały

o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez Radę Miejską w A. analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, oraz nieprzygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu i nieustalenia niezbędnego zakresu prac planistycznych i podjęcie uchwały pomimo nieprzedstawienia przez Burmistrza Radzie Miejskiej żadnego z tych opracowań,

4. art. 5a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", wskutek bezpodstawnego zaniechania przeprowadzenia w kwestiach objętych uchwałą i planowanymi w związku z nią działaniami konsultacji społecznych, co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego skarżących poprzez brak możliwości przedstawienia swoich argumentów co do innych, niż przedstawiona przez Burmistrza Miasta A. Ł., lokalizacji inwestycji w postaci cmentarza oraz schroniska i przedstawienia argumentów, co do wadliwości usytuowania wskazanych inwestycji w R.

Motywując skargę pełnomocnik skarżących podniósł, że tereny objęte kwestionowaną uchwałą znajdują się w bliskiej odległości w stosunku do nieruchomości zamieszkałych przez skarżących będących mieszkańcami Gminy A. Ł.

Pismem z dnia 5 stycznia 2015 r. skarżący wystąpili do Rady Miejskiej w A. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającego z uchwały Rady Miejskiej w A. nr [...]. Uchwałą z dnia [...] nr [...] Rada Miejska w A. odmówiła uchylenia uchwały nr [...] z dnia [...] Rzeczona uchwała została doręczona pełnomocnikowi skarżących wraz z pismem z dnia 2 marca 2015 r. w dniu 5 marca 2015 r.

Zdaniem skarżących uchwała narusza przysługujący im interes prawny i uprawnienie, ponieważ wobec nieprecyzyjnej części graficznej uchwały i części tekstowej, która nie opisuje granic terenu objętych zmianą planu, skarżący nie wiedzą, od którego miejsca precyzyjnie liczyć odległości zakreślone przepisami powszechnie obowiązującego prawa, np. odstępy siedlisk skarżących od schronisk, cmentarzy, innych inwestycji, co już na obecnym etapie może być badane i poddawane pod analizę. Nadto ich interes prawny jest bezpośredni i konkretny, ponieważ rozpoczęta procedura planistyczna zmierza do lokalizacji w pobliżu ich domów inwestycji w postaci schroniska dla zwierząt i cmentarza o drastycznej uciążliwości, w sytuacji gdy na tym terenie jest już uciążliwa inwestycja gminna – miejska oczyszczalnia ścieków zlokalizowana na działce nr 70/3, co wpłynie bezpośrednio na wartość ich nieruchomości i możliwość wypełnienia dotychczasowych warunków zamieszkiwania w obszarach leśnych i wiejskich

w okolicach domów jednorodzinnych.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w A, reprezentowana przez radcę prawnego M. P.-M., wniosła o oddalenie skargi, argumentując, że w dniu 19 stycznia 2015 r. wpłynęło wezwanie skarżących do usunięcia naruszenia prawa, względem którego Rada Miejska w A. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] o odmowie uchylenia zaskarżonej uchwały.

Zdaniem organu w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące możliwość złożenia skargi w trybie art. 101 u.s.g., ponieważ po stronie skarżących brak jest interesu prawnego.

Uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze swej istoty nie może naruszać interesu prawnego skarżących, z uwagi na fakt, iż nie jest aktem prawa miejscowego, a wyłącznie aktem prawa wewnętrznego wiążącym tylko organ wykonawczy gminy. Nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Nie tylko nie rodzi ona żadnych praw - nie normuje również w żaden sposób już istniejących. Uchwała ta jest pierwszym, wstępnym etapem w procedurze planistycznej, nie kształtuje sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości na terenie, którego dotyczy, nie przesądza o przyszłym kształcie planu miejscowego, a jej intencyjne zapisy nie są wiążące dla rozwiązań przyjętych w przyszłym planie.

Stanowi ona jedynie zainicjowanie prac planistycznych przy tworzeniu planu miejscowego. Dopiero w przyszłości ten plan, jako przepis prawa miejscowego, może ukształtować sposób wykonywania własności.

Naruszenia interesu prawnego, na które się powołują skarżący, nie znajdują związku

z treścią i funkcją zaskarżonego aktu. Mogą one natomiast mieć zastosowanie

w procedurze tworzenia planu i ich naruszenie może być ewentualnie objęte zarzutami w skardze na uchwałę o przyjęciu planu miejscowego. Podnoszenie zarzutów oraz powoływanie się na naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżących w obecnie prowadzonym postępowaniu należy uznać za przedwczesne.

Mając powyższe na uwadze również podjęcie uchwały nr [...] Rady Miejskiej

w A. z dnia [...] w sprawie zajęcia stanowiska w zakresie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnień w związku z uchwałą nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A dla fragmentów obrębów wiejskich R. B. i N. nie można uznać za naruszenie interesu prawnego i uprawnień skarżących.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada wskazała, że z brzemienia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika obowiązek opisania słownego granic przystąpienia - tym bardziej, że o nich mówi ustęp drugi. Ustawodawca stwierdza w nim, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. W tym wypadku ustawodawca jasno sformułował treść załącznika. Nie oznacza to, że w treści uchwały, jak też na rysunku załącznika, nie można zawrzeć innych ustaleń czy propozycji, lecz wymienione - czyli uchwalenie faktu przystąpienia w treści oraz przedstawienie granic przystąpienia w załączniku graficznym - są obligatoryjne. Rada podkreśliła, że granice przystąpienia do skarżonej uchwały nr [...] poprowadzono w większości po granicach działek ewidencyjnych (lub ich zespołów), a w przypadkach gdy przebiegają one i w poprzek działek - oparto je

o narożniki istniejących działek.

Już pobieżne skonfrontowanie załącznika graficznego do uchwały intencyjnej

z zamieszczonym na oficjalnej stronie Urzędu Miejskiego

w A. Systemem Informacji Przestrzennej gminy A (dostępnym pod adresem [...]) lub krajowym Geoportalem (dostępnym pod dresem [...]) pozwala na jednoznaczną identyfikację przebiegu granic przystąpienia do zmiany planu miejscowego.

Ponadto w terminie wyznaczonym przez obwieszczenie i ogłoszenie o podjęciu rzeczonej uchwały, a więc do 10 listopada 2014 r., wpłynęło 121 wniosków do tego planu. Wśród wnioskodawców znalazło się 12 skarżących. Można więc mniemać, że granice przystąpienia były identyfikowalne w sposób wystarczający do sformułowania wniosków również dla skarżących.

Jednocześnie Rada Miejska wyjaśniła, że celem doprowadzenia do sytuacji, w której żaden z mieszkańców terenu wskazanego w spornej uchwale nie będzie miał wątpliwości co do przebiegu granic tego terenu, Rada Miejska w A. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...], w której został zmieniony załącznik graficzny do uchwały intencyjnej. Nowy załącznik graficzny zawiera szczegółowe informacje o numerach działek objętych zmianą planu miejscowego, nie zmieniając jednocześnie przebiegu granic przystąpienia.

Ustosunkowując się następnie do zarzutu naruszenia art. 14 i 15 u.p.z.p. organ zauważył, że w treści zaskarżonej uchwały Rada Miejska w A. nie wskazuje ani terenów, ani też ich przeznaczenia. Na załączniku graficznym również próżno szukać wymienionych w punkcie drugim skargi elementów. Jakkolwiek uchwała posiada w załączniku graficznym wskazanie strefy od schroniska dla zwierząt oraz od cmentarza, to nie ustala ona granic terenów o danym przeznaczeniu. Wskazuje ona jedynie na to, że zgodnie z obowiązującym od [...] Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A takie funkcje w obszarze objętym uchwałą mogą się znaleźć i jeśli się znajdą, to takie strefy muszą być zachowane (co wynika z brzmienia przepisów odrębnych).

Rozstrzyganie o przyszłym zagospodarowaniu obszaru planu nie jest zadaniem uchwały intencyjnej. Jej zadaniem jest zainicjowanie procedury oraz wskazanie granic opracowania. Szczegółowe rozwiązania planistyczne będą dopiero zawarte

w miejscowym planie.

Odnosząc się do zarzutu skargi o naruszeniu art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Rada Miejska

w A. wywiodła, że sporządzenie wymienionych analiz nie podlega żadnym wymogom ustawowym, a w szczególności wymaganiom co do formy. Nie jest więc zasadnym twierdzenie, że jeśli wykonane analizy nie zostały utrwalone w formie pisemnej, to ich nie wykonano. Właściwe analizy Burmistrz A. Ł. wykonał, a ich zapisem jest graficzna koncepcja zagospodarowania obszaru planu z uwidocznieniem funkcji terenów zgodnej ze Studium. Rysunek tej koncepcji został przedstawiony podczas zebrania społecznego w dniu 6 października oraz kilkakrotnie udostępniony w formie elektronicznej (za pośrednictwem EPUAP) skarżącemu W. T. Emanacją wykonania analiz zgodności zamierzenia ze studium jest ukazanie na załączniku graficznym do uchwały intencyjnej zasięgu stref od zaprogramowanych w Studium funkcji: UZL – obszar przeznaczony pod schronisko dla zwierząt, ZC - tereny cmentarzy, NO – tereny oczyszczalni ścieków, Rz – tereny rolnicze, głównie użytki zielone, ZL – tereny zieleni leśnej.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 5a u.s.g. Rada Miejska stwierdziła, że konsultacje z mieszkańcami gminy muszą być obowiązkowo przeprowadzone

w przypadkach przewidzianych przepisami rangi ustawowej (przykładowo: ustawą z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym, ustawą z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości

i obiektów fizjograficznych). W pozostałych przypadkach są fakultatywne. Cały proces uchwalania, tak studiów uwarunkowań, jak też miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego regulowany jest w u.p.z.p., w której między innymi określone są procedury wyłożenia do publicznego wglądu projektów studiów i planów miejscowych oraz organizacji dyskusji publicznych nad rozwiązaniami w nich przyjętymi. Wyłożenie wraz z dyskusją publiczną oraz procesem składania uwag do projektów wymienionych opracowań planistycznych są niczym innym, jak właśnie konsultacjami społecznymi.

Takim właśnie konsultacjom podlegał również projekt obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy A. Ł. Jego projekt (zawierający między innymi przytoczone powyżej funkcje oraz ich lokalizacje) podlegał wyłożeniu pomiędzy 27 sierpnia, a 27 września 2013 r. W dniu 3 września 2013 r. odbyła się dyskusja publiczna nad przyjętymi w nim rozwiązaniami, zaś uwagi można było składać do 18 października 2013 r. Przez cały okres od 27 września 2013 r. do 18 października 2013 r. projekt Studium był ponadto dostępny na oficjalnej stronie internetowej gminy A. Ł. Jednocześnie organ zauważył, że żaden z głosów w dyskusji publicznej ani też żadna uwaga, które wówczas wpłynęły, nie dotyczyły funkcji schroniska dla zwierząt. Dlatego też zarzut bezpodstawnego zaniechania konsultacji społecznych z punktu widzenia obowiązujących przepisów jest nietrafny.

Pismem procesowym z dnia 28 maja 2015 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Przewodniczącego Wydziału z dnia 12 maja 2015 r., pełnomocnik skarżących stwierdził, że wszyscy skarżący powołują się na wspólny interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę, jako mieszkańcy gminy A, obręb [...], realizując uprawnienia przysługujące im wspólnie jako grupie mieszkańców stanowiących społeczność lokalną R. i zmierzając do ochrony wspólnego dla tej grupy osób dobra, jakim jest spokój zamieszkiwania na tym terenie.

Pełnomocnik podkreślił, że przedmiotowa inwestycja obejmować ma tereny, na których zlokalizowane są działki nie tylko skarżących, ale szeregu innych osób zamieszkujących R. Z uwagi na bezpośrednią bliskość inwestycji do terenów zamieszkanych i jej uciążliwość, naruszone zostaną interesy nie tylko każdego

z mieszkańców indywidualnie, ale będą one dotyczyły całej lokalnej społeczności. Nie sposób bowiem odseparować tej uciążliwości dla tych tylko mieszkańców, którzy wnieśli skargę, od interesu wszystkich mieszkańców R., polegającego na tworzeniu społeczności dbającej o zbiorowe interesy wszystkich jej członków, jak też dobro terenu i środowiska, w którym przedmiotowa inwestycja miałaby zostać zrealizowana. Podkreślenia bowiem wymaga, że zasięg oddziaływania inwestycji jest znaczny i nie może zostać ograniczony wyłącznie do działek na których inwestycja ta ma zostać zrealizowana.

Pełnomocnik wskazał również, że wspólne interesy reprezentują następujący skarżący: W. T. i B. S. - współwłaściciele działki nr 65/35, M. W. i M. W.- współwłaściciele działki nr 61/5, Ł. G. i S. G.- współwłaściciele działki nr 65/38, M. W. i M. W.- współwłaściciele działki nr 96/7, A. S. i D. S.- współwłaściciele działki nr 115/45, A. M. i P. M. – współwłaściciele działki nr 61/4, P. P. i J. P.– współwłaściciele działki nr 65/33, A. T.-M. i K. M.- współwłaściciele działki nr 76/19, M. Z. i A. Z.- współwłaściciele działki nr 45/20, D. Ś. i D. Ś. - współwłaściciele działki nr 45/19, J. G. i K. S.– G.- współwłaściciele działki nr 45/1, K. R.-S. i B. S. - współwłaściciele działki nr 267.

Postanowieniem z dnia 25 czerwca 2015 r. sąd na podstawie art. 220 § 3 p.p.s.a. odrzucił skargi M. W., M. W., P. K., P. B., W. G., M. Z., M. M., M. Ł., A. S., D. S., G. G., R. K., M. Z., A. Z., J. Ż., J. U., D. Ś., D. Ś., J. G., K. S.-G., K. R.-S., B. S. .

Na rozprawie poprzedzającej wydanie rozstrzygnięcia pełnomocnik skarżących poparł skargi, a pełnomocnik organu wniósł o ich odrzucenie bądź o oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skargi W. T. i B. S., Ł. G. i S. G., M. W. i M. W., A. M. i P. M., P. P. i J. P., K. M.

i A. T.-M.- jako niedopuszczalne - podlegały odrzuceniu.

W rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658), przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", w brzmieniu nadanym w art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, a więc przed dniem 15 sierpnia 2015 r. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym.

Nowelizacji, na podstawie art. 1 pkt 19 wspomnianej ustawy z dnia 9 kwietnia

2015 r., podlegał także art. 58 § 1 p.p.s.a. mający zastosowanie w niniejszym postępowaniu, wszczętym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., do którego po pkt 5 dodano pkt 5a. Przepis art. 58 § 1 pkt 5a stanowi obecnie, że sąd odrzuca skargę: jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Takim przepisem szczególnym w świetle brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 u.s.g., w oparciu o który skarżący wywiedli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w A. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy A dla fragmentów obrębów wiejskich R. B. i N.

Po myśli art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie

z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie do sądu administracyjnego decydują łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - zachowanie terminu do jej wniesienia, po trzecie - uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i po czwarte – interes prawny lub uprawnienie skarżącego muszą zostać naruszone treścią uchwały podjętej przez organ gminy.

W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie trzy z czterech wymienionych wyżej przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Mianowicie, oczywistym jest, że skarga na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Ponadto została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Dodać w tym miejscu trzeba, że 60-dniowy termin, który biegł od momentu dokonania przez pełnomocnika skarżących wezwania do usunięcia naruszenia prawa – czyli od dnia 19 stycznia 2015 r. (w tym bowiem dniu wpłynęło do organu wezwanie skarżących opatrzone datą 5 stycznia 2015 r.) do dnia 19 marca

2015 r. uległ przerwaniu, ponieważ w dniu [...] Rada Miejska w A. podjęła uchwałę nr [...] o odmowie zmiany lub uchylenia zaskarżonej uchwały, którą doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 5 marca 2015 r. W tej sytuacji skarga złożona w dniu 3 kwietnia 2015 r. jest wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu.

Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżących interesu prawnego lub uprawnienia, ewentualnie naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa

w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej, a zaskarżonym aktem. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a.

Zatem interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi

z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Bowiem skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 22 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2236/12 – Lex nr 1331533, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12 – Lex nr 1311573, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1374/11 – Lex nr 1340098, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14).

Nadto w jednym z wyroków Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że przesłanką skargi z art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu skarżącego, a nie naruszenie interesu społeczności lokalnej, czy to mieszkańców całej gminy tworzących wspólnotę gminną, czy też mieszkańców mniejszej wspólnoty, jak sołectwo lub osiedle (por: wyrok z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Po 403/14 – Lex nr 1513464).

Przenosząc poczynione wyżej uwagi natury ogólnej na grunt rozpoznawanej sprawy sąd stwierdził, że żaden ze skarżących nie wykazał naruszenia zaskarżoną uchwałą przysługującego indywidualnie każdemu z nich interesu prawnego lub uprawnienia.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14 u.p.z.p., w myśl którego

w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1). Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Przed podjęciem uchwały, o której mowa

w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań

z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (ust. 5).

W judykaturze podkreśla się, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty, jako aktu prawa wewnętrznego, wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji

(w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio przez postanowienia tej uchwały (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2442/12 – Lex nr 1475009 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Go 109/14 – Lex nr 1440633, Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 626/12 – Lex nr 1329997, Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Sz 381/11 – Lex nr 1086703, Gdańsku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 288/08 – Lex nr 515303, Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 622/08 – Lex nr 459369, Lublinie z dnia 7 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 274/09 – Lex nr 574467, Łodzi z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 1046/07 – Lex nr 486528, Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 763/05).

Tutejszy sąd podziela w pełni powyższy pogląd i uważa, że zaskarżona uchwała, określana mianem "intencyjnej", wyraża jasno zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim bezspornie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem jej podjęcia jest wyłącznie uruchomienie procedury planistycznej. Nie przesądza ona z góry przeznaczenia konkretnych nieruchomości, choć w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 81/13 (Lex nr 1421793) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uchwale tej nie określa się propozycji przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy. Nie można przy tym zapominać, że rada gminy posiada zakreśloną granicami prawa samodzielność decydowania o losach wszczętej procedury planistycznej, to zaś oznacza, że w toku prac planistycznych może dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, może również, co nie wykluczone, zaprzestać prac nad sporządzeniem planu

i zakończyć procedurę planistyczną.

Skarżący, co wynika jasno z treści skargi oraz pisma z dnia 28 maja 2015 r., powołują się na wspólny interes prawny do wniesienia skargi, wywodząc go z faktu bycia mieszkańcami gminy A, obręb [...]. Mimo, iż są oni właścicielami bądź też współwłaścicielami nieruchomości znajdujących się na terenie R., to jednak nie budzi wątpliwości, że wobec treści i charakteru zaskarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia, że narusza ona indywidualny interes prawny każdego ze skarżących. Żaden ze skarżących z osobna nie wykazał, ażeby w wyniku podjęcia uchwały został pozbawiony gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwiono im ich realizację. Z pewnością zaś źródłem interesu prawnego każdego ze skarżących nie mogą być postanowienia art. 14 ust. 1, art. 14 i 15, art. 14 ust. 5 u.p.z.p., czy art. 5a u.s.g.

Skarżący wyraźnie obawiają się lokalizacji na terenie objętym zaskarżoną uchwałą inwestycji gminnych w postaci cmentarza i schroniska dla zwierząt, zapominając, że to nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostanie uchwalony, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco przysługujące im prawa

i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu. Zresztą sam fakt, że plan miejscowy może ewentualnie dopuszczać lokalizację tego rodzaju inwestycji, nie oznacza automatycznie prawa do ich realizacji. Nie sposób ponadto podzielić argumentacji skarżących, że podjęcie zaskarżonej uchwały wpłynęło w jakimkolwiek stopniu na wartość ich nieruchomości, czy też dotychczasowe warunki zamieszkania. Dodać nadto trzeba, że ustawodawca normując w u.p.z.p. poszczególne etapy procedury planistycznej zapewnił skarżącym prawne instrumenty ochrony ich interesów

i uprawnień, z których mogą oni czynnie korzystać.

W tych okolicznościach sąd odrzucił skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

W przedmiocie zwrotu wpisów sądowych sąd rozstrzygnął na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

ms