Postanowienie WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 947/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 6 w zw. z art. 3 par 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie WSA Renata Czeluśniak (spr) WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Miejskiego Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o.o. w N na wystąpienie pokontrolne Marszałka Województwa [...] z dnia 20 maja 2010r. , nr [...] w przedmiocie złożenia wykazów zawierających zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska . postanawia skargę odrzucić.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20.05.2010 r. znak: [...], na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 379 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 z późn. zm.) w dniach 10, 11 i 13 maja 2010 roku w Miejskim Przedsiębiorstwie Energetyki Cieplnej sp. z o. o. w N. , poinformował o obowiązku złożenia wykazów zawierających zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat na obowiązujących wzorach za okresy od I półrocza 2008 r. do II półrocza 2009 r. z uwzględnieniem wszystkich rodzajów gazów wprowadzanych do powietrza w terminie do 14 dni po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego.

W uzasadnieniu podniesiono, że przeprowadzona kontrola wykazała, że w wykazach zawierających zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat nie uwzględniono emisji chloru i jego związków. Stwierdzono, że powyższe dane zostały uwzględnione w sprawozdaniu do Tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczenia na lata 2008 - 2009. Powołano przepis art. 274 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity z 2008 r.. Dz. U. Nr 25 poz. 150 z późniejszymi zmianami), zgodnie, z którym wysokość opłaty za korzystanie ze środowiska zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza. Przypomniano, że podmiot korzystający ze środowiska ma obowiązek przedkładania marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska wykazu zawierającego ww. informacje i dane. Obowiązek ten wynika z art. 286 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Równocześnie poinformowano, że do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska, o których mowa w art. 273 ust. 1 i dziale II tytułu V ustawy Prawo ochrony środowiska, stosownie do unormowań art. 281 ust. 1 tejże ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują marszałkowi województwa, w związku z czym zobowiązanie do uiszczania opłat za korzystanie ze środowiska dotyczy również okresów minionych, gdyż zobowiązania z tego tytułu przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności opłaty (art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej).

W skardze do WSA w Krakowie na powyższe wystąpienie pokontrolne Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w N. zarzuciło naruszenie prawa materialnego, tj. art. 284 ust.1 Prawa ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wniosło o uchylenie zaskarżonego aktu w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów niniejszego postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że w dniu 4 czerwca 2010 roku skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie "Wystąpienia pokontrolnego" na tej podstawie, że przedmiotowe "Wystąpienie" nie znajduje podstawy w obowiązującym porządku prawnym, do dnia sporządzenia skargi organ nie zajął stanowiska w sprawie, czym naruszył przepis art. 53 § 2 ppsa. Podniesiono, że od wielu lat, zgodnie z art. 284 ust. 1 Prawa Ochrony Środowiska MPEC korzystając ze środowiska ustalał we własnym zakresie informacje na temat ilości i rodzajów gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza jak i należne z tego tytułu opłaty. Przyjmowane dane są zgodne z posiadanymi aktualnymi pozwoleniami (decyzjami) oraz składane są na wzorach urzędowych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 18 czerwca 2009 r. w sprawie wzorów wykazów zawierających informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat (Dz. U. Nr 97 poz. 816). Cytowane Rozporządzenie jest przepisem wykonawczym wydanym przez Ministra Środowiska na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 286 ust. 3 Prawa Ochrony Środowiska. Dane te składane były zawsze zgodnie z obowiązującymi terminami, o czym świadczy otrzymane od Marszałka Województwa zaświadczenie o nieposiadaniu zobowiązań wymagalnych wynikających z tytułu opłat za korzystanie ze środowiska ([...] z dnia 5 maja 2010 roku).

Odnosząc się do nałożonego na skarżącego obowiązku w wyniku "Wystąpienia pokontrolnego" skarżący podniósł, że obowiązek taki nie wynika z obowiązujących przepisów przytoczonych wyżej, a jedynie z zupełnie dowolnej interpretacji urzędniczej. Ustawa Prawo Ochrony Środowiska system opłatowy reguluje w tytule V ŚRODKI FINANSOWO PRAWNE, Dział II Opłaty za korzystanie ze środowiska, natomiast system informacyjny uregulowany jest w tytule III PRZECIWDZIAŁANIE ZANIECZYSZCZENIOM, Dział IVa Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń. Systemy te funkcjonują równolegle i dlatego zupełnie niezależnie - nie będąc ze sobą powiązanymi. Dział IVA "Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń" ustawy Prawo Ochrony Środowiska Krajowy Rejestr Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń" daje podstawę prawną tworzenia i funkcjonowania tego rejestru. Prawo Ochrony Środowiska w art. 236 b ust. 1 nakłada na prowadzącego instalację odpowiednie obowiązki odnośnie przekazywania danych do tego Rejestru. Zakres danych przekazywanych do Rejestru został określony Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2009 r. w sprawie sprawozdania do tworzenia Krajowego Rejestru Uwalniania i Transferu Zanieczyszczeń wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 236 b Prawa Ochrony Środowiska. W związku z powyższym sprawozdanie PRTR sporządzane na podstawie urzędowego wzoru określonego przepisami cyt. Rozporządzenia nie może stanowić podstawy ustalania żądnych opłat za korzystanie ze środowiska. Podobną opinię zaprezentował również Minister Środowiska w odpowiedzi na interpelację nr 944 z dnia 7 marca 2008r "Aktualnie powyższe systemy (PRTR i opłatowy) funkcjonują równolegle i nie są ze sobą powiązane.. Ponadto brak ujednolicenia w Polsce systemu sprawozdawczości w zakresie ochrony środowiska związanej zarówno z obowiązkami wynikającymi z krajowych przepisów, jak również wymagań UE, stanowi istotny problem dla podmiotów korzystających ze środowiska i organów administracji publicznej kontrolujących wypełnianie wymagań w zakresie ochrony środowiska. System PRTR jest systemem wyłącznie informacyjnym natomiast system opłat za korzystanie ze środowiska jest jednym z instrumentów finansowych ochrony środowiska. Obydwa systemy danych zasadniczo się różną - wynika to z różnicy celów dla których zostały one stworzone. Dane przedstawiane w obydwu systemach są różne zarówno co do wartości, jak również co do zakresu danych, bowiem w systemie PRTR raportuje się jedynie tylko te zanieczyszczenia spośród emitowanych, których ilość przekracza obowiązującą wartość progową emisji więc swym zakresem obejmuje tylko grupę emitujących przekraczających ww. progi, natomiast system opłat obejmuje wszystkich emitujących. W systemie PRTR dane zgłaszane do rejestru mogą opierać się zarówno na pomiarze, obliczeniu lub szacunku, natomiast system opłatowy nie dopuszcza ustalania wielkości na podstawie szacunku. W systemie PRTR pomierzoną, obliczoną lub oszacowaną wielkość zaokrągla się do 3 miejsc znaczących, natomiast system opłat wymaga określenia emisji bez zaokrąglania (dokładność wynika z zastosowanych metod i użytych przyrządów pomiarowych). Skarżący podniósł, że wprowadzenie wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska w oparciu o dane systemu PRTR narusza podstawowe zasady systemu opłat środowiskowych, jak również narusza podstawową zasadę równości podmiotów wobec prawa, stanowiącą konstytucyjną podstawę demokratycznego porządku prawnego, gdyż traktuje sporządzających i wykazujących przekroczenia inaczej, niż pozostałych. Podzielając stanowisko, że oba te systemy powinny być ze sobą skorelowane, a opłaty z nich wynikające powinny być egzekwowane na bazie spójnych i jednolitych zasad od wszystkich podmiotów emitujących zanieczyszczenia do powietrza na terenie całego kraju, skarżący podniósł jednakże, że stanu takiego w żadnym razie nie można osiągnąć poprzez dowolną interpretację urzędniczą. Stan taki musi wynikać wprost z obowiązujących przepisów prawnych. Wpierw zatem należy zmienić przepisy, a następnie je egzekwować. Z uwagi na powyższe, "Wystąpienie pokontrolne", zdaniem skarżącej spółki zasługuje na uchylenie jako naruszające przepis prawa materialnego.

Organ podniósł, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne Marszałka Województwa z dnia 20.05.2010 r. nie jest aktem prawa. Wystąpienie to jest tylko i wyłącznie informacją o obowiązkach, jakie nakłada na podmioty korzystające ze środowiska, a takim podmiotem jest Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej sp. z o.o. w N. , ustawa z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska. Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza (art. 273 ust. 1 pkt. 1), a jej wysokość zależy od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1). Na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w sprawie opłat za korzystanie ze środowiska, w których określa między innymi jednostkowe stawki opłaty za gazy lub pyły wprowadzane do powietrza. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie z dnia 14.10.2008r. w załączniku nr 1 wymienia 67 rodzajów gazowni pyłów, za które podmioty korzystające ze środowiska są zobowiązane uiszczać opłaty. I tak np. pod pozycją 42 wymienione zostały pierwiastki niemetaliczne, do których zalicza się między innymi chlor.

Ustosunkowując się do stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 6 lipca 2010 roku, skarżący podniósł, że wystąpienie pokontrolne Marszałka Województwa z dnia 20 maja 2010 roku (znak [...]) zostało zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako "inny niż określony w pkt 1-3 (art. 3 § 1 ppsa) akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Wystąpienie pokontrolne zostało wydane przez organ administracji publicznej - Marszałka Województwa . Wystąpienie to zobowiązuje skarżącego do sporządzania i przekazywania do Marszałka wykazów zawierających zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat na obowiązujących wzorach za okresy od I półrocza 2008 r. do II półrocza 2009 r. z uwzględnieniem wszystkich rodzajów gazów wprowadzanych do powietrza "w terminie 14 dni po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego''. Wystąpienie niewątpliwie dotyczy więc obowiązków skarżącego, których nałożenie skarżący ma prawo zakwestionować w drodze postępowania sądowoadministracyjnego. Wystąpienie, wydane wskutek przeprowadzonej przez organ kontroli, ma charakter władczy i konkretyzuje (kwestionowany przez skarżącego) obowiązek, który zdaniem organu wynika z przepisu prawa rangi ustawowej. Adresat wystąpienia pokontrolnego nie może potraktować tego wystąpienia jako abstrakcyjnej informacji oderwanej od jego sytuacji prawnej i faktycznej ignorując jego treści, ponieważ za jego niewykonanie grozi ustawowo przewidziana sankcja. Oznacza to, że wystąpienie jest bez wątpliwości aktem o charakterze władczym wydanym przez organ administracji publicznej, które wywiera skutki w sferze prawnej jego adresata. Fakt, że wystąpienie pokontrolne zostało wydane na podstawie przepisów Prawa ochrony środowiska, które nakłada obowiązki na podmioty korzystające ze środowiska, nie jest przy tym okolicznością szczególną, ponieważ organy administracji publicznej nie mogą w drodze aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej nakładać na podmioty obowiązków innych, niż wynikające z przepisów prawa. Czyni to niezrozumiałym stanowisko organu określające wystąpienie pokontrolne jako "informację o obowiązkach" wynikających z ustawy. Dalej, strona skarżąca podniosła, że wbrew stanowisku organu, wystąpienie pokontrolne spełnia więc przesłanki przewidziane w art. 3 § 1 pkt 4) p p s a, a tym samym podlega zaskarżeniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Aby Sąd Administracyjny mógł przystąpić do badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego zgodnie z art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi stwierdzić, że przedmiotem zaskarżenia jest akt lub czynność wyszczególnione w art. 3 § 2 ppsa.

Zgodnie z art. 3 § 2 ppsa kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Akt lub czynność, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ppsa muszą spełniać łącznie następujące przesłanki: a) nie mogą mieć charakteru decyzji lub postanowienia wydanych w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 ppsa b) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana sądowej kontroli, c) muszą mieć charakter zewnętrzny, czyli muszą być skierowane do indywidualnego podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność, d) muszą być skierowane do indywidualnych podmiotów, e) muszą dotyczyć obowiązków lub uprawnień wynikających z przepisów prawa, a więc omawiany akt lub czynność powinny ustalać, stwierdzać, potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa /postanowienie NSA z dnia 16 października 2008 r. II GSK 340/08 LEX nr 515352/. Przede wszystkim jednak akt, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ppsa musi mieć charakter władczego rozstrzygnięcia – nie wystarczy zatem, że tylko w jakiś sposób (bezpośredni, czy pośredni) dotyczy praw, czy obowiązków adresata, ale musi to czynić w sposób władczy, powodując określone konsekwencje prawne. Zdaniem Sądu, tego ostatniego elementu zabrakło w zaskarżonym "wystąpieniu pokontrolnym" Marszałka Województwa . Przypominając (informując) o obowiązku złożenia wykazów zawierających zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat na obowiązujących wzorach za okresy od I półrocza 2008 r. do II półrocza 2009 r. z uwzględnieniem wszystkich rodzajów gazów wprowadzanych do powietrza w terminie do 14 dni po otrzymaniu wystąpienia pokontrolnego, Marszałek przedstawił swoje stanowisko w tym zakresie, które niewątpliwie dotyczy obowiązków wynikających z przepisów prawa, ale nie podjął żadnego władczego rozstrzygnięcia – to bowiem może zapaść, w formie decyzji wymierzającej opłatę, na podstawie art. 288 ust.1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska:

1) nie przedłożył wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, wykazu, o którym mowa w art. 286 ust. 2 - marszałek województwa wymierza opłatę, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska;

2) zamieścił w wykazie zawierającym informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu.

Powyższa regulacja jest konsekwencją unormowań i obowiązków wynikających z przepisów: art. 272 pkt 1,273 ust.1 pkt 1), 274 ust.1 pkt1), 275, 284 ust.1, 285 ust.1, 286 ust.1, 277ust.1, 281, 282.

Na marginesie jedynie, wobec treści skargi, należy wspomnieć, że zgodnie z art. 60a ust.1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz.U.09.130.1070) do opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, o której mowa w art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy zmienianej w art. 56 (tj. ustawie Prawo ochrony środowiska), należnej za okres do dnia 31 grudnia 2010 r. stosuje się przepisy art. 285-288 ustawy zmienianej w art. 56, w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy.

Wobec oceny, że zaskarżone "wystąpienie pokontrolne" Marszałka Województwa nie jest aktem, o których mowa w powołanym art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, Sąd uznał, że skarga, jako niedopuszczalna, winna zostać odrzucona.

W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ppsa.