Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 391/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4 i 6, art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2030
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej - tekst jedn.
article: art. 13, art. 15 ust. 2h i ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 1817
law: Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Fundacji A we [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r., Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 15 listopada 2017 r. Zarząd Powiatu w Nysie podjął uchwałę Nr [...] w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2018 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach: [...]. Uchwała wydana została m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2030), zwanej dalej ustawą.

Fundacja A z siedzibą we [...] (dalej zwana Fundacją lub skarżącą), reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według nrom przepisanych. Kwestionowanej uchwale Fundacja zrzuciła naruszenie:

- art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (na dzień wydania zaskarżonej uchwały: Dz. U. z 2016 r. poz. 1817, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 450, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.d.p.p.w., przez przyjęcie identycznej oceny punktowej dla zakresu rzeczowego zadania - kalkulacji kosztów realizacji zadania publicznego zawartej w ofercie B z [...] (zwanego dalej B), która na wynagrodzenia osób mających udzielać świadczeń nieodpłatnej pomocy prawnej przeznacza kwotę 2.700 zł miesięcznie (tylko 53%), oraz identycznej oceny punktowej dla oferty Fundacji, która przeznacza w tym zakresie dotację w 87%;

- art. 15 ust. 1 pkt 5 u.d.p.p.w. przez przyjęcie maksymalnej oceny punktowej (15 punktów w skali od 0 do 15 pkt) dla zasobu rzeczowego 1.822,94 zł i zasobu osobowego (0 zł) podmiotu wybranego pod nazwą B, a niższą ocenę punktową oferty Fundacji, która zgłosiła w tym zakresie kilkakrotnie wyższą kwotę wynoszącą 9.611 zł);

- zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji) oraz art. 11 ust. 4 u.d.p.p.w. przez dokonanie rozstrzygnięcia dyskryminującego profesjonalny zespół adwokacko-radcowski na rzecz faworyzowania zespołu, w którym obecny jest osobowy element nieprofesjonalny;

- art. 13 ust. 2 pkt 6 u.d.p.p.w. przez niedookreślenie w ogłoszeniu konkursowym kryteriów oceny ofert, uniemożliwiające obiektywną weryfikację oceny, a przez to dokonywanie przez organ oceny dowolnej i arbitralnej.

W motywach skargi Fundacja podniosła, że zaskarżony akt został wydany przez organ samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Natomiast skarżąca jako uczestnik konkursów, których nie wygrała ma interes prawny w kwestionowaniu uchwały na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Dalej dowodziła, że w odniesieniu do B przyjęto wyższą ocenę punktową dla zakresu rzeczowego zadania - kalkulacji kosztów realizacji zadania publicznego, niż wobec Fundacji, która przeznacza w tym zakresie dotację istotnie wyższą, bo na poziomie 87%. Poza tym organ merytorycznie nie wyjaśnił - pomimo żądania uzasadnienia wyboru - czym uzasadnia ocenę punktową, a jedynie operuje frazesem, że "ocena punktowa dokonywana była przez komisję konkursową składającą się z 4 członków w sposób obiektywny". Podobnie, w sposób nieuzasadniony, Fundacja otrzymała niższą ocenę niż B dla zasobu rzeczowego i osobowego. W takim działaniu organu skarżąca upatruje nierównego traktowania i wydania rozstrzygnięcia dyskryminującego profesjonalny zespół adwokacko-radcowski. Natomiast organ w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu, sformułowanego w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Z kolei w kwestii kryteriów stosowanych przy wyborze Fundacja podniosła, że uniemożliwiają one obiektywną weryfikację oceny, a przez to organ dokonał oceny dowolnej i arbitralnej. Dodała też, że na gruncie zamówień publicznych kryteria oceny powinny być precyzyjne i dookreślone, tak aby eliminować arbitralność rozstrzygania. Zdaniem skarżącej, tego warunku nie spełnia żadne ogłoszenie przedmiotowego konkursu.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Nysie wniósł o odrzucenie skargi w całości i zwrot kosztów postępowania. Odnotował, że na posiedzeniu w dniu 18 stycznia 2018 r. Zarząd Powiatu rozpatrzył wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za bezpodstawne. Dalej organ dokonał analizy zasad zlecenia realizacji zadań publicznych dotyczących powierzenia prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej, które zostały określone w ustawie. W tym zakresie podał, że ogłoszenie wyników konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokości przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h ustawy), zaś przepis art. 15 ust. 4 ustawy obliguje organ do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub powierzenia jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Zdaniem organu, procedura konkursowa nie jest oparta o przepisy K.p.a., a ogłoszenie wyników tego postępowania nie ma cech decyzji administracyjnej. W ocenie organu, zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu spraw rozpatrywanych przez sądy administracyjne, w szczególności nie stanowi przejawu działalności administracji publicznej, określonego w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W tej kwestii organ powołał się na utrwaloną już linię orzeczniczą. Ponadto ustawa nie zawiera żadnego przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a, przewidującego sądową kontrolę. Z tych przyczyn, zdaniem organu, skarga winna podlegać odrzuceniu.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Op 102/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odrzucił skargę Fundacji.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Fundacji, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2314/18, uchylił powyższe postanowienie Sądu. W uzasadnieniu NSA stwierdził, że Sąd I instancji w swoich rozważaniach pominął analizę zaskarżonej uchwały pod kątem działań wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a., w szczególności w zakresie przewidzianym w pkt 6 tej regulacji.

W piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2018 r. Fundacja podtrzymała stanowisko, wedle którego zaskarżona uchwała jest szeroko rozumianym aktem administracyjnym mieszczącym się w kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., a także w oparciu o autonomiczny art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołując się na art. 184, art. 163 w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji, Fundacja wskazała na zapewnienie kontroli orzekania o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego, co ma służyć ochronie przed nielegalnym działaniem tych organów. Skarżąca odwołała się też do konstytucyjnego domniemania właściwości sądu administracyjnego w sprawach kontroli administracji publicznej, która podejmuje działanie stanowiące wykonywanie publicznych zadań. Zdaniem Fundacji, rozstrzygnięcie otwartego konkursu, w którym organ samorządu terytorialnego wyłania organizację pozarządową, nie kreuje stosunku cywilnoprawnego zlecenia, ale stanowi wyznaczenie organu współadministrującego. Tytułem przykładu Fundacja odnotowała, że kontrola sądowa jest zapewniona jeśli chodzi o rozstrzygnięcia konkursów na dyrektorów podmiotów publicznych, wyłanianie przez NFZ podmiotów udzielających świadczenia medyczne, czy też podmiotów do wsparcia środkami unijnymi. Fundacja podkreśliła, że w kwestii prawa do sądu ani milczenie ustawy, ani milczenie u.d.p.p.w. nie oznacza zamknięcia drogi sądowej. Tak samo o prawie do sądu milczy ustawa Karta nauczyciela czy ustawa o systemie oświaty, a podstawą skarg uczestnika konkursu jest art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Ponadto skarżąca wskazała na podobieństwo niniejszej sprawy do postępowania konkursowego zmierzającego do wyłonienia kandydata na stanowisko zastępcy dyrektora ds. medycznych publicznego zakładu opieki zdrowotnej, które w myśl orzecznictwa jest postępowaniem z zakresu administracji publicznej w ujęciu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego.

Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.) oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

Ponownie oceniając dopuszczalność skargi w związku z postanowieniem NSA z dnia 19 lipca 2018 r., Sąd uznał, że sprawa nie mieści się we wskazanej wyżej właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, gdyż zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W sprawie jest oczywiste, że kwestionowany akt nie jest decyzją, postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3, ani też żadnym z aktów, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a, 5 i 7 P.p.s.a.

W ocenie Sądu, dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne jest natomiast ustalenie, czy zaskarżonej uchwale można przypisać charakter aktu z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności przypomnieć trzeba, że skarga dotyczy uchwały Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r. w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2018 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach: [...]. Uchwała wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 cyt. już wcześniej ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, nadal zwanej ustawą. Według tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, powiat powierza prowadzenie połowy punktów nieodpłatnej pomocy prawnej organizacji pozarządowej prowadzącej działalność pożytku publicznego, zwanej dalej "organizacją pozarządową". Jeżeli na powiat przypada nie więcej niż trzy punkty nieodpłatnej pomocy prawnej, organizacji pozarządowej powierza się prowadzenie jednego punktu nieodpłatnej pomocy prawnej. W pozostałych przypadkach, jeżeli iloraz liczby punktów nieodpłatnej pomocy prawnej i liczby dwa stanowi liczbę niecałkowitą, zaokrągla się ją w górę do liczby całkowitej (ust. 1 art. 11). Natomiast organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 1817 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 60 i 573). Stosownie zaś do art. 13 u.d.p.p.w., organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego organizacjom pozarządowym lub podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3, ogłasza otwarty konkurs ofert. Oceny ofert dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs (art. 15 ust. 2a u.d.p.p.w.). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych, a organ administracji publicznej zobligowany jest do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami (art. 15 ust. 2h i 4 u.d.p.p.w.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że po przeprowadzeniu otwartego konkursu organ administracji zawiera z wyłonionym podmiotem umowę. Umowa ta ma charakter umowy zlecenia, stosuje się do niej przepisy Kodeksu cywilnego, zaś spory rozstrzyga się polubownie, a w razie niepowodzenia, przed sądem powszechnym.

W ugruntowanym już orzecznictwie na tle wykładni omawianych przepisów u.d.p.p.w. zasadnie akcentuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny - organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, "ogólnym", a nie w interesie jednostkowym. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy u.d.p.p.w. ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Konkurs oferty nie służy więc przyznaniu "wsparcia", czy też "dofinasowania" projektu. W kontekście powyżej powiedzianego należy zatem stwierdzić, że Zarząd Powiatu rozstrzygając konkurs nie oddziałuje w sposób władczy na uprawnienia czy obowiązki wynikające z ustawy. Nie można zatem uznać, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. U.d.p.p.w. nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienie NSA z dnia: 24 października 2018 r., sygn. akt I OSK 3505/18 i 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji powyższego należy przyjąć, że oceniana uchwała nie stanowi również aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., którego zastosowanie wymaga, by akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Ta przesłanka w rozważanym przypadku, jak wykazano wyżej, nie została spełniona. Na gruncie ostatnio powołanego przepisu można jedynie dodać, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy i powiatu są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które nie mają takiego charakteru, a zwłaszcza przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Taki pogląd czyni w istocie bezprzedmiotowym zawarte zawężenie dopuszczalności skarg tylko do uchwał i zarządzeń w sprawach "z zakresu administracji publicznej". Organy gmin i powiatów podejmują bowiem uchwały w różnorodnych sprawach i o bardzo zróżnicowanym charakterze, dlatego należy przyjąć, że istnieje kategoria uchwał i zarządzeń organów gminy i powiatu, które nie mogą być zaskarżone do sądu (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., 6.Wydanie, s. 110). Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, ponieważ - mając na uwadze wcześniej wskazany charakter uchwały oraz jej skutki cywilnoprawne - powtórzyć trzeba, że zaskarżona uchwała nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Na zmianę tego stanowiska nie mogły natomiast wpłynąć wskazane w piśmie procesowym z dnia 22 stycznia 2018 r. przykłady spraw, w których sądy administracyjne uznały swą kompetencję do ich rozpoznania. Przedmiot tych spraw nie przystaje do przedmiotu niniejszej sprawy, a zasygnalizowano już wcześniej, że badanie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego dotyczy każdorazowo konkretnej sprawy, i to w kontekście określonych przepisów, stanowiących podstawę zaskarżonego działania organów.

Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, samodzielnej podstawy prawnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały Zarządu Powiatu w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2018 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej nie można upatrywać również w regulacji art. 87 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Przepis ten nie ma w sprawie zastosowania, skoro będąca przedmiotem kontroli Sądu uchwała nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2805/16).

W tym stanie rzeczy, skarga jako niedopuszczalna, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., podlegała odrzuceniu.