Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 408/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. C., K. C. i P. C. na postanowienie Nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 lutego 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., postanowieniem Nr [...] z dnia 11 lutego 2019 r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096) w związku z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia I. C. z dnia 21 grudnia 2017 r. na postanowienie nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 r., znak: [...], którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki orzekł: "nakłada się na zobowiązanych: pana P. C., p. K. C., p. I. C. I. grzywnę w wysokości 265 321,72 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć tysięcy trzysta dwadzieścia jeden złotych siedemdziesiąt dwa grosze) w celu przymuszenia zobowiązanych do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...].2017 r. II. obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesiąt osiem złotych). Równocześnie wzywa się zobowiązanych do: I. uiszczenia nałożonej grzywny wraz z opłatą za wydanie niniejszego postanowienia, tj. łącznej kwoty 265 389,72 zł (słownie: dwieście sześćdziesiąt pięć tysięcy trzysta osiemdziesiąt dziewięć złotych siedemdziesiąt dwa grosze) w terminie do 7 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia na rachunek Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki BANK PKO Bank Polski S.A. 52 1020 2892 0000 5102 0589 9689. W przypadku nieuiszczenia w terminie, kwota ta zostanie ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych II. wykonania obowiązku określonego w doręczonym tytule wykonawczym w terminie do 10 kwietnia 2018 r., a w przypadku jego niewykonania, orzeczone zostanie wykonanie zstępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanych" – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienie, które jest przedmiotem skargi, zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 5 maja 2015 r., znak: ROiK [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał współwłaścicielom: I. C., P. C. i K. C. rozbiórkę rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego o powierzchni zabudowy 323,8 m2, położonych na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., usytuowanych w granicy z działkami nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] – zrealizowanej bez wymaganej ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 264/16, orzekł o oddaleniu skargi.

Po uprzednim przeprowadzeniu w dniu [...] października 2016 r. kontroli w terenie, w wyniku której ustalono, że orzeczony decyzją MWINB nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], obowiązek rozbiórki nie został wykonany, PINB, upomnieniem z dnia 19 października 2016 r., znak: ROiK. [...], wezwał I. C., K. C. i P. C. do wykonania w/w obowiązku z zastrzeżeniem, iż w razie jego niewykonania sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. W dniu 9 stycznia 2017 r. PINB przeprowadził kontrolę, w wyniku której ustalono, że obowiązek rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego na działce nr [...] i [...] obr. [...] w K. pozostaje niewykonany. W dniu 14 marca 2017 r. PINB wystawił wobec I. C., K. C. oraz P. C. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. W terminie otwartym na zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej w trybie art. 33 § 1 w związku z art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązani – I. C., P. C. oraz K. C. nie skorzystali z tego środka zaskarżenia. W dniu 14 czerwca 2017 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, podczas której stwierdzono, że zobowiązani przystąpili do wykonania egzekwowanego obowiązku. Pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. I. C. poinformował PINB, iż zakończono "prace związane z rozbiórką przedmiotowych wiat". W dniu 10 lipca 2017 r. PINB w drodze kontroli ustalił, że przystąpiono do wykonywania prac rozbiórkowych, jednak obowiązek nie został wykonany. W dniu 17 sierpnia 2017 r. I. C. poinformował telefonicznie, że prace rozbiórkowe trwają i zostaną zakończone do dnia 25 sierpnia 2017 r. W wyniku przeprowadzonej w dniu 25 sierpnia 2017 r. kontroli ustalono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, oraz że "Budynek warsztatowy i magazynowy został rozebrany częściowo od strony działek [...], [...], [...] obr. [...]". Pismem z dnia 12 października 2017 r. I. C. poinformował PINB, że prace rozbiórkowe są w toku i że przewidywany czas zakończenia prac to koniec października bieżącego roku. W dniu 11 grudnia 2017 r. przeprowadzono kontrolę w terenie, w wyniku której ustalono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, oraz że "Zobowiązany dokonał częściowej rozbiórki od strony działek [...], [...], [...] z pozostawieniem daszków połączonych konstrukcyjnie z istniejącym budynkiem z pozostawieniem odległości 1,5 m od granicy z ww. działkami. Od strony granicy z działką [...] rozebrano fragment o pow. 24,40 m2. Pozostała część nie została rozebrana". Postanowieniem nr [...] z dnia 14 grudnia 2017 r., znak: [...], PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie 265 321,72 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym z dnia 14 marca 2017 r. nr [...]. Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. I. C. zażalił się na powyższe postanowienie PINB. W toku postępowania zażaleniowego, MWINB wystąpił do PINB o uzupełnienie materiału dowodowego przedmiotowej sprawy w zakresie sprawdzenia, w drodze czynności kontrolnych, wykonania obowiązku orzeczonego w decyzji MWINB Nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...] Przy piśnie z dnia 25 stycznia 2019 r. PINB przekazał organowi drugiej instancji protokół kontroli z dnia 22 stycznia 2019 r. wraz z załącznikiem graficznym i wykonanym podczas kontroli materiałem zdjęciowym.

Na skutek zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał opisane na wstępie postanowienie z dnia 11 lutego 2019 r., którym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji wskazał w szczególności, że istotą grzywny w celu przymuszenia jest dolegliwość finansowa, która służy temu, aby skłonić zobowiązanego do wykonania obowiązku. Dlatego grzywna może być nakładana tylko w sytuacji, gdy zobowiązany obowiązku nie wykonał w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie na zobowiązanych ciąży obowiązek wynikający z przepisów Prawa budowlanego, a ściślej obowiązek dokonania rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego, o powierzchni zabudowy 323,8 m2 położonych na działce nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., usytuowanych w granicy z działkami nr [...], [...]. [...] oraz [...] obr. [...] w K., co wynika z decyzji MWINB nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...] Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wykonane przez PINB kontrole w terenie, tj. m.in. kontrola z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz przeprowadzona na zlecenie MWINB, już w toku postępowania zażaleniowego, kontrola z dnia 22 stycznia 2019 r. wskazują, iż pomimo doręczenia zobowiązanym upomnień oraz odpisów tytułu wykonawczego, zobowiązani nie wykonali w całości ciążącego na nich obowiązku wykonania rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K.. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w protokołach kontroli wykonana została jedynie częściowa rozbiórka rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego, a mianowicie dokonano częściowej rozbiórki przedmiotowej rozbudowy od strony działek nr [...] (południowa strona budynku), nr [...] (zachodnia strona budynku) oraz nr [...] (północna strona budynku), z pozostawieniem części zadaszenia tej rozbudowy o konstrukcji stalowej pokrytego w części blachą stalową, a w części poliwęglanem. Do rozebrania pozostaje zatem wymienione wyżej częściowe zadaszenie podlegającej rozbiórce rozbudowy oraz wchodząca w skład tej rozbudowy "wiata stalowa" w południowo-wschodnim narożu działki nr [...] (od strony działek nr [...] i nr [...]). Wobec niewykonania obowiązku w całości, zastosowanie w niniejszej sprawie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia, było w ocenie MWINB, uzasadnione. Dopiero wykonanie obowiązku w całości powoduje, że stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne (art. 7 § 3 upea).

Zgodnie z art. 121 § 4 i 5 upea, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa (poza przypadkiem obowiązku utrzymania obiektu budowlanego w stanie nieoszpecającym otoczenie). Wysokość takiej grzywny ustalana jest w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, jako iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części, objętego nakazem przymusowej rozbiórki, i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych. W przedmiotowej sprawie za podstawę wyliczenia grzywny w celu przymuszenia przyjąć należało całą powierzchnię zabudowy objętej nakazem rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w K., która wynosi 323,8 m2, co też organ powiatowy uczynił. W przypadku stwierdzenia wykonania w części obowiązku rozbiórki, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wskazany wyżej przepis nie daje podstaw organowi egzekucyjnemu do wyliczenia grzywny przy uwzględnieniu wyłącznie powierzchni zabudowy wciąż nierozebranych elementów rozbudowy. Organ egzekucyjny prawidłowo obliczył kwotę grzywny nałożonej na zobowiązanych skarżonym postanowieniem, ustalając cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego zgodnie z obowiązującym w chwili orzekania przez PINB komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 23 listopada 2017 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za IV kwartał 2017 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r. poz. 9) w wysokości 4097 zł. Powierzchnia zabudowy objętej nakazem rozbiórki rozbudowanej części budynku warsztatowego i magazynowego na działce nr [...] i nr [...] obr. [...] w K. wynosząca 323,8 m2 wskazana została zarówno w rozstrzygnięciu, jak i uzasadnieniu decyzji MWINB nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r. znak: [...] Biorąc zatem pod uwagę powierzchnię zabudowy oraz cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, kwota grzywny obliczona przez PINB zgodnie z art. 121 § 5 upea wyniosła: 265 321,72 zł (323,80 m2 x 1/5 x 4097 zł/m2). Organ II instancji zauważył, że w aktualnym stanie prawnym cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszona przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów do obliczania premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, wynosi 4385 zł, co wynika z Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 21 listopada 2018 r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2018 r. (Dz. Urz. GUS z 2018 r. poz. 51). Wynikiem wyliczenia przeprowadzonego zgodnie z art. 121 § 5 upea, z uwzględnieniem w/w aktualnego komunikatu oraz powierzchni zabudowy podlegającej obowiązkowi rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego na działkach nr [...] i nr [...] obr. [...] w K., jest kwota 283 972,60 zł (323,80 m2 x 1/5 x 4385 zł/m2). Organ odwoławczy, zobowiązany jest, co do zasady, wydać rozstrzygnięcie w oparciu o aktualny stan prawny. Zmiana ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, która nastąpiła po wydaniu zaskarżonego postanowienia PINB, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy stanowiłaby podstawę do zreformowania zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny obliczonej z uwzględnieniem w/w wielkości, o ile nie prowadziłoby to do naruszenia zakazu określonego w art. 139 k.p.a. (mającego zastosowanie w postępowaniu egzekucyjnym w związku z odesłaniami zawartymi w art. 144 k.p.a. oraz w art. 18 upea). Zreformowanie przez MWINB zaskarżonego postanowienia w zakresie kwoty grzywny, z uwzględnieniem aktualnej ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, naruszyłoby jednak określony w przepisie art. 139 k.p.a. zakaz orzekania na niekorzyść odwołującego się. Ze tego względu organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zmiany zaskarżonego postanowienia w zakresie wysokości nałożonej na zobowiązanych kwoty grzywny. Organ odwoławczy dodał, że zaskarżone postanowienie zawiera wymagane, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 1 i 2 upea, wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych oraz wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze na koszt i niebezpieczeństwo zobowiązanego.

W końcowej części uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że nie zasługuje na uwzględnienie wyrażone w zażaleniu stanowisko I. C., jakoby egzekwowany w przedmiotowej sprawie obowiązek został wykonany w całości, co – zdaniem skarżącego – zostało stwierdzone już w dniu 10 lipca 2017 r., tj. przed wydaniem zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pismem z dnia 30 czerwca 2017 r. I. C. poinformował PINB o zakończeniu prac rozbiórkowych. W związku z powyższym w dniu 10 lipca 2017 r. pracownicy organu powiatowego dokonali kontroli wykonania egzekwowanego obowiązku. W ramach w/w kontroli początkowo omyłkowo stwierdzono wykonanie w całości egzekwowanego obowiązku, na okoliczność czego sporządzony został protokół, jednakże po analizie zgromadzonego materiału dowodowego uznano, że zobowiązany przystąpił do rozbiórki, jednak nie wykonał egzekwowanego obowiązku w całości. Z adnotacji urzędowej sporządzonej w dniu 11 lipca 2017 r. przez osoby przeprowadzające w/w kontrolę wynika, że protokół z początkowymi, błędnymi ustaleniami został zniszczony, prawidłowe zaś ustalenia kontroli zostały utrwalone w sporządzonym tego samego dnia i podpisanym przez zobowiązanego protokole kontroli (v. zalegający w aktach postępowania egzekucyjnego protokół kontroli z dnia [...] lipca 2017 r. oraz adnotacja urzędowa z dnia 11 lipca 2017 r. – odpowiednio karty nr 40 oraz 41). Kontrola ta odbyła się w obecności I. C. i jego podpis widnieje pod protokołem kontroli z dnia [...] lipca 2017 r., w którym stwierdzone zostało, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany. W dniu kontroli I. C. nie kwestionował zatem ani przebiegu, ani wyników tej kontroli. Przebiegu w/w kontroli ani jej wyników I. C. nie kwestionował również na późniejszym etapie postępowania. Podpis I. C. widnieje również pod protokołem kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2017 r. W ramach w/w kontroli również stwierdzono, że prace rozbiórkowe wykonane zostały jedynie częściowo (v. zalegający w aktach postępowania egzekucyjnego protokół kontroli z dnia 25 sierpnia 2017 r – karta nr 44). Co więcej, pismem z dnia 12 października 2017 r., I. C. poinformował PINB, iż (cyt.): "(...) prace dotyczące rozbiórki wiat są w toku. Przewidywany czas zakończenia prac to koniec października br. Jak już wcześniej informowaliśmy prace rozbiórkowe toczą się w czynnym zakładzie produkcyjnym zatem z uwagi na bezpieczeństwo pracujących tam osób mamy ograniczenia w tym zakresie. Jednakże dokładamy wszelkich starań by rozbiórka zakończyła się jak najszybciej i przy maksymalnym bezpieczeństwie osób tam pracujących". Po kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2017 r. I. C. miał zatem świadomość faktu, że ciążący m.in. na nim obowiązek nie został wykonany w całości i akceptował ten fakt deklarując wykonanie rozbiórki do końca października 2017 r. Dopiero do protokołu kontroli z dnia [...] grudnia 2017 r., w ramach której stwierdzono, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany w całości, zobowiązany wyraził ocenę, że rozebrał wszystko, co było przedmiotem egzekwowanej decyzji, i oświadczył, że istniejące obecnie zadaszenie wokół budynku zostało wykonane z odzyskanych z rozbiórki materiałów budowlanych. Wobec w/w oświadczenia podtrzymanego również w zażaleniu z dnia 21 grudnia 2017 r. stwierdzić należy – zdaniem organu odwoławczego – że I. C. nie zadbał o zachowanie właściwej sekwencji wydarzeń. Nie poparł swojego twierdzenia o wykonaniu obowiązku w całości żadnym dowodem np. w postaci materiału zdjęciowego obrazującego budynek warsztatowy i magazynowy po wykonaniu w całości egzekwowanego obowiązku. Skoro zobowiązany miał zamiar wykonać nałożony na niego obowiązek rozbiórki, a następnie wybudować nowy obiekt, to kierując się względami staranności oraz własnego interesu, powinien był podjąć działania, które jednoznacznie wskazywałyby na zgodny z przepisami prawa układ wydarzeń. Co istotne w tej sytuacji, w toku postępowania egzekucyjnego I. C. kilkukrotnie informował o planowanych terminach zakończenia prac rozbiórkowych, jednak czynności kontrolne przeprowadzone po tych deklarowanych przez zobowiązanego terminach wskazywały, że obowiązek nie został wykonany w całości. Zgodnie z ustaleniami kontroli z dnia [...] stycznia 2019 r. przeprowadzonej przez PINB na zlecenie organu drugiej instancji, tj. już w toku postępowania zażaleniowego, wokół budynku warsztatowego i magazynowego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K. w miejscu podlegającej egzekwowanemu obowiązkowi rozbudowy wciąż istnieje nie tylko wykonane z blachy oraz poliwęglanu częściowe zadaszenie podlegającej rozbiórce rozbudowy od strony działek ewidencyjnych nr [...], [...] i [...], ale również wchodząca w skład tej rozbudowy "wiata stalowa" w południowo-wschodnim narożu działki nr [...] (od strony działek nr [...] i nr [...]). Ustalenia te pokrywają się z ustaleniami kontroli przeprowadzonej w dniu 11 grudnia 2017 r., a więc tuż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Przywołane wyżej ustalenia i brak ze strony zobowiązanego dowodu na to, że przedmiotowa rozbudowa została przez niego, jak twierdzi, rozebrana w całości, prowadzi – zdaniem organu drugiej instancji – do wniosku, że stan, do którego miał doprowadzić nakaz decyzji MWINB nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], nadal nie został osiągnięty, a jeśli tak to uzasadnionym było wydanie zaskarżonego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania tego nakazu. Organ odwoławczy zaznaczył, że zobowiązani mogą uniknąć płacenia nałożonej zaskarżonym postanowieniem grzywny, wykonując egzekwowany obowiązek w całości.

Pismem z dnia 11 marca 2019 r. I. C., K. C. i P. C. złożyli skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu: 1) błąd w ustaleniu stanu faktycznego – polegający na nieprawidłowym przyjęciu, iż skarżący nie wykonali obowiązku rozbiórki rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego – podczas gdy skarżący wykonali ten obowiązek w całości, co zostało potwierdzone w protokole kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2017 r.; 2) naruszenie art. 7 § 3 w związku z art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu środka egzekucyjnego pomimo, iż egzekwowany obowiązek o charakterze niepieniężnym został wykonany w całości; 3) naruszenie art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, a nadto z pominięciem istotnych i zasadnych zarzutów skarżących. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości. W uzasadnieniu skargi przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów. Skarżący podnieśli w szczególności, że wbrew ustaleniom zawartym w zaskarżonym postanowieniu, decyzja z dnia 4 stycznia 2016 r. została przez skarżących wykonana w całości, co potwierdza protokół czynności kontrolnych Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2017 r., gdzie wprost zostało wskazane, iż obowiązek rozbiórki zgodnie z decyzją został wykonany w całości. Fakt wykonania przez skarżących obowiązków wskazanych w decyzji mogą potwierdzić także zeznania wskazanych świadków. Dalej – uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 § 3 w zw. z art. 119 upea – skarżący przytoczyli liczne tezy sformułowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące wykładni tych przypisów (pkt 5-12); w podobny sposób uzasadniony został zarzut naruszenia zasad kodeksu postępowania administracyjnego (pkt 13-23).

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. Organ odniósł się także do zarzutów skargi, uznając je za niezasadne.

Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 191/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę I. C. na postanowienie nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 grudnia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżone postanowienie zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ono prawu i nie ma podstaw do pozbawienia go mocy wiążącej.

Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest przymusowe wykonanie obowiązków wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1438, dalej "upea") w przypadku uchylania się zobowiązanych od wykonania tych obowiązków. Na wierzycielu ciąży powinność doprowadzenia do wykonania ostatecznej decyzji administracyjnej. Wykonanie decyzji oznacza spowodowanie, sprowadzenie takiego stanu rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią decyzji (por. T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2017, s. 71). W niniejszej sprawie wykonaniu podlega obowiązek rozbiórki wynikający z ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., którą organ, uchyliwszy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki nr [...] z dnia 5 maja 2015 r., znak: ROiK [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał współwłaścicielom: I. C., P. C. i K. C. rozbiórkę rozbudowy budynku warsztatowego i magazynowego o powierzchni zabudowy 323,8 m2, położonych na działce nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., usytuowanych w granicy z działkami nr [...], [...], [...] oraz [...] obr. [...] – zrealizowanej bez wymaganej ostatecznej decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta jest ostateczna, a nawet prawomocna, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 264/16, orzekł o oddaleniu skargi na nią.

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem egzekucyjnym mającym zastosowanie w przypadku przymusowej realizacji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 1 i § 2 u.p.e.a.).

W wyniku przeprowadzonej w dniu 17 października 2016 r. kontroli w terenie ustalono, że orzeczony powołaną wyżej decyzją z dnia 4 stycznia 2016 r. nakaz rozbiórki nie został wykonany. Upomnieniem z dnia 19 października 2016 r., znak: ROiK. [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wezwał I. C., K. C. i P. C. do wykonania przedmiotowego obowiązku z zastrzeżeniem, iż w razie jego niewykonania sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego. Po przeprowadzeniu ponownej kontroli w terenie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki wystawił w dniu 14 marca 2017 r. wobec I. C., K. C. oraz P. C. tytuł wykonawczy nr [...], wszczynając tym samym postępowanie egzekucyjne w przedmiotowej sprawie. Wobec powyższego – zdaniem Sądu – organ prawidłowo skonstatował zaistnienie merytorycznych (niewykonanie obowiązku) i formalnych (art. 122 § 1 upea) przesłanek do nałożenia grzywny; zastosowanie tego środka czyni też zadość regule z art. 7 § 1 i 2 upea. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki z dnia 14 grudnia 2017 r. zawiera elementy, o których mowa w art. 122 § 2 upea.

Zdaniem Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał prawidłowej wykładni 121 § 4 i 5 upea i poczynił prawidłowe ustalenia co do wysokości grzywny; dotyczy to także założenia, że – mimo częściowego wykonania obowiązku – za podstawę wyliczenia grzywny należało przyjąć całą powierzchnię zabudowy objętej nakazem rozbiórki (323,8m2). Zasadnie też organ odwoławczy zastosował art. 139 k.p.a., nie orzekając grzywny w wyższej wysokości, wynikającej ze zmienionych przepisów.

Zarzuty skargi okazały się niezasadne. Zasadzają się one na twierdzeniu, że przedmiotowy obowiązek – inaczej niż przyjęły organy – został wykonany w całości. Zdaniem Sądu, twierdzeniu temu – także w zakresie, w jakim skarżący wskazywał na zrealizowanie zadaszenia z materiałów odzyskanych z rozbiórki – w sposób jednoznaczny przeczy zebrany materiał dowodowy. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał szczegółowej analizy tego materiału, w tym protokołów kontroli oraz deklaracji składnych przez zobowiązanego, uwzględniając aspekty temporalne i sekwencję ich pozyskiwania – wnioski płynące z tej analizy są przekonujące i nie budzą wątpliwości. Zauważyć też trzeba, że stan faktyczny – gdy idzie o kwestię niewykonania obowiązku – był dodatkowo weryfikowany nawet na etapie postępowania zażaleniowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekonująco wyjaśnił również okoliczności powstania zawierającego kontrfaktyczne (omyłkowe) ustalenia protokołu z dnia 10 lipca 2017 r., na który powołuje się skarżący.

Skoro stan faktyczny został ustalony prawidłowo, na podstawie miarodajnego materiału dowodowego, niezasadne są również pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 7 § 3 w zw. z art. 119 upea (sytuacja opisana w § 3 upea w niniejszej sprawie nie zachodzi). Zważywszy na zawarty w skardze wniosek o przesłuchanie stron i świadków, wyjaśnić należy, że Sąd zasadniczo orzeka na podstawie akt sprawy i nie jest władny przeprowadzać dowodów osobowych; Sąd nie jest też władny orzekać o "wstrzymaniu czynności egzekucyjnych" (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2017 r., II OZ 1325/17, CBOSA), natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia orzekł organ administracji postanowieniem z dnia 14 marca 2019 r.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.