Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1657/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par 14 ust 1, ust 3, par 19 ust 2 pkt 1, par 18 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art 61 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. E. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/10 w sprawie ze skargi K. E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. E. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 86/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.E. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następującym wskazanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 2 marca 2009 r. K.E. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...].

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Wojewoda Wielkopolski wydał w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzję, w której odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r. o udzieleniu K.D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego na nieruchomości przy ul. K. [...] w P. (działka nr [...], ark. [...], obręb G.). W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że kwestionowaną decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent Miasta Poznania w oparciu o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K.D. pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego. Zdaniem Wojewody, inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, opinie oraz przedłożył projekt budowlany wykonany przez uprawnione osoby, zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Nadto wskazał, że K.E. - właścicielka działki nr [...] przy ul. K. [...] w P. czynnie uczestniczyła jako strona w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zakończonym decyzją Prezydenta Poznania z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymaną w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...].

W ocenie organu fakt uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie przesądzał o prawie strony na etapie wydania pozwolenia na budowę. Na tym etapie skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony, gdyż organ rozpatrujący sprawę uznał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa i nie narusza interesów osób trzecich. Nadto organ przytoczył treść art. 28 k.p.a. i wyjaśnił, że o tym, czy dany podmiot jest stroną konkretnego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Organ wskazał również, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę interes prawny powinien wynikać z ustawy Prawo budowlane.

W dalszej części uzasadnienia organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu oraz wskazał, że celem art. 28 ust. 2 ww. ustawy jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów w zakresie zagospodarowania ich nieruchomości.

W ocenie Wojewody wnioskodawczyni nie wykazała, że budowa budynku w głębi nieruchomości sąsiedniej (działka nr [...]) narusza jej bezpośredni interes prawny co stanowiłoby, iż planowana inwestycja ogranicza sposób zagospodarowania jej nieruchomości tj. działki nr [...]. Zdaniem organu subiektywne odczucia podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania nieważnościowego nie mogą stanowić przesłanki do stwierdzenia istnienia interesu prawnego przemawiającego za potraktowaniem go jako strony postępowania. Samo zaś zainteresowanie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej stanowić może o interesie faktycznym, nie zaś prawnym. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta Poznania.

Na skutek wniesionego przez K.E. odwołania, decyzją z dnia [...] października 2009 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wyjaśnił również, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby.

Zdaniem organu odwoławczego podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Nadto organ przytoczył przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. i wyjaśnił pojęcie obszaru oddziaływania obiektu powołując się na treść art. 3 pkt 20 powyższej ustawy.

Następnie po dokonaniu analizy projektu budowlanego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że sporny budynek został usytuowany w odległości 4,00 m ścianą z otworami okiennymi od granicy z działką nr ew. [...], stanowiącą własność wnioskodawczyni, a zatem z zachowaniem odległości określonej w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W tej sytuacji nie można uznać, aby planowana inwestycja powodowała jakiekolwiek ograniczenia, zagrożenia czy też inne uciążliwości dla działki nr ew. [...]. Również wnioskodawczyni nie wskazała przepisu, z którego wywodziłaby swój interes prawny do kwestionowania decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r. Zdaniem organu odwoławczego działka wnioskodawczyni nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku objętego decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r., brak jest zatem podstaw do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W ocenie organu podnoszone w odwołaniu zarzuty, że ruch pojazdów na działce inwestycyjnej stanowi poważną uciążliwość dla działki nr ew. [...] poprzez emisje hałasu, wibracji oraz powoduje pękanie i niszczenie płotu, pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Okoliczności te świadczą - zdaniem organu - jedynie o posiadaniu przez K.E. interesu faktycznego, a nie prawnego do kwestionowania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogą stanowić podstawy do przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym. Wskazano również, że miejsca parkingowe nie są objęte decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r., albowiem pozwolenie takie nie jest wymagane (art. 29 pkt 1 ppkt 10 ustawy Prawo budowlane).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia interesu prawnego K.E. w związku z naruszeniem art. 140 oraz 144 Kodeksu cywilnego, organ podniósł, że jest on bezzasadny na gruncie postępowania administracyjnego, gdyż kwestia immisji nie ma - zgodnie z art. 1 pkt 1 k.p.a. - charakteru sprawy administracyjnej. Powyższe naruszenie może być przedmiotem postępowania prowadzonego przed sądem powszechnym, z uwagi na jej cywilny charakter.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła K.E., zarzucając jej:

naruszenie art. 28 k.p.a. (w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane) - poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej przepis art. 28 ust. 2 powyższej ustawy stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 k.p.a.,

- naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. art. art. 6, 7, 8 oraz 11 k.p.a. poprzez zignorowanie istotnej treści wniosku o stwierdzenie nieważności,

- selektywne potraktowanie argumentacji skarżącej wskazującej na istnienie jej interesu prawnego, mimo że wskazywała szereg przepisów zarówno materialnego prawa administracyjnego, jak i cywilnego,

- naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie błędnej tezy, że interes prawny nie może być uzasadniony przepisami prawa cywilnego, które powoływała skarżąca na jego uzasadnienie,

- zaniechanie wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji istnienia decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że w postępowaniu nadzwyczajnym art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. W doktrynie jak i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę do oceny istnienia interesu prawnego znajduje zastosowanie wyłącznie art. 28 k.p.a. Podniosła również, że przepisy materialnego prawa cywilnego mogą uzasadniać interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., a źródłem interesu prawnego, o którym mowa jest w tym przepisie, może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe.

Nadto skarżąca wskazała, że powołała się na przepisy i okoliczności potwierdzające istnienie jej interesu prawnego, wskazując w tym zakresie na argumentację zawartą we wniosku z dnia 2 marca 2009 r. o stwierdzenie nieważności, jak i w odwołaniu. Zdaniem skarżącej argumentacja ta została przez organ odwoławczy potraktowana selektywnie i faktycznie pominięta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarzuty i twierdzenia skargi są niezasadne.

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono sprawdzeniu czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem. Wskazał także, że w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Przy czym, z uwagi na fakt, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym postępowaniem, organ administracji zobligowany był na nowo ustalić strony tegoż postępowania.

Sąd wyjaśnił również, że niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych oznacza, że wniesienie żądania przez dany podmiot nie może wywoływać skutku w postaci wszczęcia postępowania administracyjnego i ma miejsce wówczas, gdy podmiot żądający stwierdzenia nieważności decyzji nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zaś interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. O tym więc, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego - zdaniem Sądu I instancji - nie decyduje sama wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny".

W ocenie Sądu, przy stosowaniu art. 28 k.p.a. nie ma jednoznacznych reguł pozwalających na ustalenie posiadania przymiotu strony i istnienia interesu prawnego, które można zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Orzecznictwo sądowo-administracyjne również wykazuje rozbieżności w tym zakresie. Zdarza się, że osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, nie ma tego przymiotu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i odwrotnie. Dlatego, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, w każdej sprawie należy indywidualnie rozważyć istnienie interesu prawnego i odróżnić go od interesu faktycznego.

W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, iż zgodzić się należy ze skarżącą, że rozważania na temat przymiotu strony w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę co do zasady powinny być oparte na treści przepisu art. 28 k.p.a., tym bardziej, że niekiedy określone osoby nie brały udziału w charakterze strony w postępowaniu zwykłym, co spowodowane było błędnym ustaleniem obszaru oddziaływania obiektu.

W przedmiotowej sprawie ocena tego, czy skarżąca ma interes prawny i czy może być stroną postępowania nieważnościowego, zdaniem Sądu, dokonana została zarówno w oparciu o przepis art. 28 k.p.a., jak i przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, które się wzajemnie przeplatają.

Wskazano również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2009 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 626/08, stwierdził, że "w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami w rozumieniu art. 28 k.p.a są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść bowiem określenia "stronami" użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia przepis art. 28 k.p.a. tyle, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku".

W ocenie Sądu ustalenie, że K.E. może domagać się wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2008 r. mogło wynikać zarówno z faktu, iż była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta Poznania, jak i z tego, że nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego budynku, co jednocześnie musiałoby się wiązać z ograniczeniami co do przyszłego zagospodarowania jej nieruchomości. Jednakże, w ocenie Sądu, z akt sprawy zakończonej kwestionowaną decyzją wynika, że skarżąca nie była traktowana jako strona w postępowaniu zakończonym wydaniem przedmiotowego pozwolenia na budowę, a z dokonanej przez organy analizy materiału dowodowego wynika z kolei, że jej nieruchomość znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wyjaśnił, że zgodnie z przepisem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Dlatego, w ocenie Sądu, ustalenie obszaru oddziaływania projektowanego obiektu biurowo-wystawienniczego miało decydujące znaczenie dla oceny czy wnioskodawczyni może być stroną nadzwyczajnego postępowania administracyjnego.

Nadto Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż działka skarżącej nr ew. [...], graniczy bezpośrednio z działką inwestorki. Obie działki są stosunkowo długie, już zabudowane, a przedmiotowa inwestycja dotyczy budynku posadowionego w głębi działki inwestora, na tyłach istniejącego budynku mieszkalnego.

W ocenie Sądu argumentacja skarżącej mająca dowieść istnienia jej interesu prawnego wskazuje jednak na interes faktyczny. Akcentowane uciążliwości związane z ruchem pojazdów nie mają bezpośredniego związku z możliwością zagospodarowania działki skarżącej. Także pozostałe zarzuty skarżącej, odnośnie niezgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie mogły odnieść zamierzonego skutku, gdyż - zdaniem Sądu - nie ograniczają one w niczym możliwości zagospodarowania jej działki. W szczególności podnoszone naruszenie powoływanych przepisów § 14 i 15 w/w rozporządzenia nie wpływa w żaden sposób na sytuację prawną (w rozumieniu prawa budowlanego) właściciela działki sąsiedniej, gdyż są to przepisy mające na celu prawidłowe funkcjonowanie obiektu na działce inwestora (skierowane są do inwestora i mają na celu ochronę jego interesu). Istotą tego przepisu jest przede wszystkim sformułowanie wymagań adresowanych do inwestora zamierzającego wznieść budynek.

Nadto Sąd wskazał, iż poza tym normy wynikające z tych przepisów co do szerokości dojazdu nie odnoszą się do sytuacji kiedy działka ma już zapewniony prawidłowy dostęp do drogi publicznej, funkcjonują już na niej budynki, a pozwolenie dotyczy obiektu powstającego na tyłach działki. Dlatego przedmiotowy projekt zagospodarowania działki przewidywał odpowiedni w świetle § 14 ust. 1 w/w rozporządzenia dojazd (4 m).

Podniósł również, że inwestor wykazał, że jego działka połączona jest z drogą publiczną, a dojazd do projektowanego budynku odbywał się będzie 4 m dojazdem. Użyte w ust. 1 § 14 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. pojęcie "jezdni" odnosi się do każdego pasa, po którym ma odbywać się dojazd, a w konsekwencji - że minimalnym wymaganiem dla takiego pasa jest szerokość 3 m. Natomiast przepis ust. 2 § 14 w/w rozporządzenia nawiązuje do regulacji dotyczących ruchu drogowego. W przepisie tym określono dopuszczalne rozwiązanie dla zapewnienia dojścia i dojazdu do działek budowlanych w sytuacji, kiedy korzystanie z nich wiązać się ma z ruchem pieszym oraz ruchem i postojem pojazdów. Nie jest to zatem - w ocenie Sądu I instancji - sytuacja objęta przedmiotowym projektem.

W zakresie podnoszonego naruszenia § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd podkreślił, że w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę nie przewidziano konkretnej lokalizacji miejsc parkingowych, tym samym nie są one objęte decyzją Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r. Dlatego Sąd stanął na stanowisku, że nie można zarzucić kwestionowanej decyzji naruszenia wymagań zawartych w tym przepisie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie organy uznały, że działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i nie przysługuje jej przymiot strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nadto słusznie podniosły, iż sam fakt sąsiedztwa z działką, na której zaprojektowano kwestionowaną inwestycję nie stanowi automatycznie o istnieniu interesu prawnego i możliwości domagania się wszczęcia postępowania mającego na celu zbadanie istnienia przesłanek nieważności. Zaś ustalenie przez organ, że żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pochodzi od podmiotu niebędącego stroną skutkowało wydaniem decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego (art. 157 § 3 w zw. z § 2 k.p.a.).

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiodła skarżąca, zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane - polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przy ocenie pojęcia interesu prawnego strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że przy ocenie pojęcia interesu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje zastosowanie jedynie przepis art. 28 k.p.a., który statuuje szersze pojęcie interesu prawnego niż przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia oddalającego skargę w miejsce rozstrzygnięcia uchylającego skarżoną decyzję organu II instancji;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie dotyczą one sytuacji, gdy "działka ma już zapewniony dostęp do drogi publicznej, funkcjonują już na niej budynki, a pozwolenie, dotyczy obiektu powstającego na tyłach działki" (s. 12 uzasadnienia wiersze 9-13 licząc od góry strony) oraz uznanie, że minimalna szerokość dostępu do projektowanego budynku winna wynosić 3 m, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że nie tylko działka, ale również projektowany na niej budynek winien mieć dostęp do drogi publicznej, a minimalna szerokość dojścia (dojazdu) do niego winna wynosić 4,5 m; ww. naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie nie narusza rażąco przepisów prawa przywołanych powyżej w niniejszym punkcie i w związku z tym skarga na decyzję organu II instancji została oddalona;

3. z ostrożności procesowej - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwie niezastosowanie w niniejszej sprawie, pomimo że w okolicznościach faktycznych sprawy - tj. wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku, który winien mieć dostęp do drogi publicznej w postaci dojścia (dojazdu) wynoszącego co najmniej 4,5 m - winny one znaleźć zastosowanie; ww. naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie nie narusza rażąco przepisów prawa przywołanych powyżej w niniejszym punkcie i w związku z tym skarga na decyzję organu II instancji została oddalona;

4. z ostrożności procesowej - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że teren budowy (inwestycji) posiada prawidłowy dostęp do drogi publicznej, podczas gdy w rzeczywistości teren budowy nie posiada prawidłowego dostępu do drogi publicznej; ww. naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie nie narusza rażąco ww. przepisów prawa przywołanych powyżej w niniejszym punkcie i w związku z tym skarga na decyzję organu II instancji została oddalona;

5. z ostrożności procesowej naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia, iż "Inwestor wykazał, że (...) dojazd do projektowanego budynku będzie odbywał się 4 m dojazdem" (s. 12 uzasadnienia wiersze 14 - 15 licząc od góry strony), podczas gdy w rzeczywistości inwestor nie wykazał tej okoliczności ponieważ projekt budowlany, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera braki danych, które pozwalałaby na kontrolę zachowania odległości wymaganych prawem;

6. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia w zakresie treści decyzji o pozwoleniu na budowę odnośnie miejsc parkingowych, tj. błędne ustalenie, że miejsca parkingowe nie są objęte decyzją o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w konsekwencji doprowadziło do niezastosowania przez Sąd przepisu § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i niestwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem § 19 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia; w konsekwencji skarga na decyzję organu II instancji została oddalona;

7. z ostrożności procesowej - naruszenie prawa materialnego, tj. przepis § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, pomimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy winien on znaleźć zastosowanie i w konsekwencji nieuznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę - ze względu na lokalizację miejsca parkingowego dla osoby niepełnosprawnej w odległości 40 cm od granicy działki - jest rażąco sprzeczna z ww. przepisem, zgodnie z którym odległość

od miejsca postojowego od granicy działki winna wynosić co najmniej 3 m; ww. naruszenie prawa materialnego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do uznania przez Sąd I instancji, iż decyzja o pozwoleniu na budowę będąca przedmiotem wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie nie narusza rażąco przepisów prawa przywołanych powyżej w niniejszym punkcie i w związku z tym skarga na decyzję organu II instancji nie została uwzględniona;

8. naruszenie prawa materialnego, tj. § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy winien on zostać zastosowany i w konsekwencji nieuznanie, że ww. decyzja o pozwoleniu na budowę - ze względu na niezapewnienie miejsc postojowych dla klientów projektowanego budynku o funkcji "biurowo-wystawienniczej" - rażąco narusza § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, który nakazuje urządzić miejsca postojowe nie tylko dla samochodów użytkowników stałych, lecz również dla tych, którzy przebywają tam okresowo; w konsekwencji skarga na decyzję organu II instancji nie została uwzględniona;

9. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, § 19 ust. 2 pkt 1 i § 18 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie, pomimo że w okolicznościach niniejszej sprawy, że względu na fakt występowania immisji - w postaci hałasu, wibracji oraz pękania płotu dzielącego działkę skarżącej z działką, na której posadowiony jest budynek - wynikających z ruchu pojazdów mechanicznych, który z kolei wynika z naruszenia wskazanych w niniejszym punkcie przepisów rozporządzenia o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i w konsekwencji nieuznanie, że - ze względu na niespełnienie wymagań wynikających z ww. przepisów "rozporządzenia o warunkach technicznych" skutkujących niezabezpieczeniem przed immisjami o ponad przeciętnej mierze korzystających z działki skarżącej - że decyzja o pozwoleniu na budowę rażąco narusza art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego w zw. z ww. przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; w związku z tym skarga na decyzję organu II instancji nie została uwzględniona;

10. z ostrożności procesowej - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepis art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuznanie, że w niniejszej sprawie - z uwagi na okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności rażąco narusza szereg przepisów prawa (tj. § 14 ust. 3 w zw. z § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 19 ust. 2 pkt 1 i § 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego istnieje podstawa do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor rozwinął przytoczone wyżej zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w tej sprawie nie występują. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w ww. przepisie, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone i przedstawiona na ich poparcie argumentacja mogły odnieść zamierzony skutek. W szczególności ostatni z wymienionych w kasacji pod pozycją 10 zarzut naruszenia prawa procesowego spowodował, iż Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżony wyrok wyeliminował z obrotu prawnego.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej przypomnieć należy, iż ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. w rozpoznawanej sprawie odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę uznając, że skarżącej nie przysługuje w tym postępowaniu przymiot strony. Przesądzono zatem o tym, iż z przyczyn podmiotowych nie można wszcząć postępowania nieważnościowego, bowiem wskazywane przez skarżącą normy prawa materialnego jak i okoliczności związane z uciążliwością realizowanej budowy nie stanowią o występowaniu interesu prawnego. W efekcie organy zastosowały konstrukcję prawną z art. 157 § 3 k.p.a. uznając, że składająca wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowo - wystawienniczego przy ul. K. [...] w P. nie wywodzi własnego interesu prawnego. Stanowisko to podzielił Sąd I instancji. Jednakże z poglądem tym nie można się zgodzić, albowiem wskazywane przez skarżącą elementy w sposób oczywisty nie przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, a poza tym ustalenie interesu prawnego w tej sprawie wymaga wykładni przepisów prawa, a tego nie można dokonywać poza postępowaniem administracyjnym. Stąd też w skardze kasacyjnej skutecznie podniesiono, iż wskazane przez skarżącą przepisy prawa, w tym Prawa budowlanego jak i rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, winny spowodować wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Demokratyczne państwo prawne to państwo, które gwarantuje jednostce prawo do postępowania, a zatem prawo do obrony interesu prawnego na drodze prawa. To prawo do postępowania przyznaje jednostce art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284), który stanowi "1) Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)". Ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Reguły ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji gwarantuje art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiąc "1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; zasady te są wspólne dla wszystkich Państw członkowskich. 2. Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. oraz prawa wynikającego z wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich, stanowiąc ogólne zasady prawa Wspólnotowego. Prawo to gwarantuje również art. 41 Prawo do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych, który w ust. 2 stanowi "Prawo to obejmuje w szczególności - prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)". Prawo to gwarantuje też art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "1. W przypadkach dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczych osób, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia".

Podstawowym prawem jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej) jest ochrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania uregulowanego przepisami prawa, które gwarantuje prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W razie gdy podanie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji składa jednostka powołująca się na własny interes prawny, organ właściwy w sprawie obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie. W toku postępowania obowiązany jest ustalić interes prawny jednostki. Dokonanie wykładni przepisów prawa wyrażających interes prawny jednostki poza formami regulowanymi przepisami prawa procesowego, a zatem z pozbawieniem jednostki prawa do udziału w postępowaniu, prawa do wysłuchania, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego.

Sąd administracyjny obowiązany jest przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów prawa procesowego, w tym przepisów regulujących dopuszczalność jednostki do postępowania administracyjnego. Obowiązany jest zatem dokonać kontroli prawidłowego zastosowania art. 157 § 3 k.p.a., który stanowi, że odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji.

Tylko w sytuacji, gdy podmiot domagający się wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji niebędący stroną postępowania zwykłego nie wskaże elementów określających jego legitymację do złożenia wniosku lub gdy wskazane elementy w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu interesu prawnego, dopuszczalne jest wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 157 § 3 k.p.a. Zatem zastosowanie przez organ właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego nadzwyczajnego trybu postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W razie gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym (porównaj wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04, publikowany w zbiorze Lex nr 190574).

W rozpoznawanej sprawie wyprowadzenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni, co obrazuje uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zatem przesądzenie w takiej sytuacji poza postępowaniem administracyjnym o braku interesu prawnego skarżącej jest niewątpliwie w okolicznościach rozpoznawanej sprawy naruszeniem prawa, które winno już skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto niezależnie od powyższego zauważyć należy, iż skarżąca, której nieruchomość (działka nr [...]) sąsiaduje z nieruchomością zainwestowaną powoływała się na naruszenie własnego interesu prawnego związanego z wydaniem przez Prezydenta Miasta Poznania decyzji z dnia [...] lipca 2008 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku biurowo-wystawienniczego przy ul. K. [...] w P. (działka nr [...]). K.E. żądając wszczęcia postępowania nieważnościowego wskazywała na uregulowania art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wiążąc to z równoczesnym naruszeniem § 14, § 15, § 18 i § 19 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nadto skarżąca naruszenie interesu prawnego upatrywała w obrazie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawy, iż w sytuacji gdy właściciel sąsiedniej nieruchomości z nieruchomością inwestora, kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziaływują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., który przecież niezależnie od art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, wynika z przepisów prawa cywilnego, który gwarantuje właścicielowi prawo korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. To czy wykonanie określonych robót narusza interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry przesądzać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, albowiem wykonywane roboty nie naruszają przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tym samym wskazywane przez skarżącą przepisy prawa materialnego, a to przepisy Prawa budowlanego i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy prawa cywilnego uzasadniały w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszczęcie postępowania nieważnościowego i dokonanie w ramach postępowania rozpoznawczego oceny ich naruszenia w realiach niniejszej sprawy. Odmowa zaś wszczęcia takiego postępowania w ramach art. 157 § 3 k.p.a. niewątpliwie stanowi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak trafnie wskazano w kasacji, oddalając skargę i akceptując wadliwe decyzje wydane w sprawie Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jak i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie oraz nieuznanie, że istnieją podstawy do wszczęcia postępowania nieważnościowego.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonych decyzji w tym zakresie Sąd I instancji winien uczynić to z uwzględnieniem art. 134 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono natomiast, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że usprawiedliwionym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy pozostaje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie dokonania wadliwej oceny prawidłowości wznowienia postępowania nieważnościowego w tej sprawie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. generalnie odnoszący się do obligatoryjnych składników uzasadnienia wyroku może również służyć do podważenia przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy. O tym, że jest to dopuszczalne na podstawie powołanego art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (porównaj wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt II FSK 639/09, opublikowany w zbiorze LEX nr 596549).

Stąd też w rozpoznawanej sprawie wobec wskazywanych przez skarżącą przepisów prawa uzasadniających wszczęcie postępowania nieważnościowego, które w oczywisty sposób nie przeczą o istnieniu interesu prawnego niezbędne było wszczęcie tego postępowania i dokonania w jego ramach oceny przesłanek zaistnienia podstaw nieważności kwestionowanej decyzji. Wydanie zaś decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania nieważnościowego i ocena interesu prawnego skarżącej poza postępowaniem rozpoznawczym stanowi naruszenie prawa, a to uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Z tych powodów na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.