Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 450/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-12-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 132, art. 133, art. 137, art. 138, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. K., J. K. i P. K. na decyzję Wojewody z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 listopada 2012 r. M. K., J. K. i P. K. wspólnicy spółki cywilnej "A" z siedzibą w K., wystąpili z wnioskiem o pozwolenie na budowę hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi na działce nr [...] przy ul. W. [...] w K.

Starosta decyzją z dnia 27 listopada 2012 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi A pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z pomieszczeniami technologicznymi.

Pismem z dnia 3 grudnia 2012 r. wspólnicy spółki cywilnej "A" w K. wnieśli o sprostowanie powyższej decyzji w zakresie jej adresata, tj. przez określenie: "J. K., M. K., P. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "A", zamiast błędnie: "A" s.c., gdyż ten ostatni nie posiada osobowości prawnej.

Następnie pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. J. K., M. K., P. K. złożyli odwołanie od powyższej decyzji Starosty podnosząc, iż spółka cywilna nie posiada osobowości prawnej, zatem nie można jej nadawać uprawnień, ani nakładać zobowiązań, natomiast osobowość posiadają wspólnicy spółki cywilnej jako osoby fizyczne.

Starosta decyzją z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...] w trybie art. 132 k.p.a. zmienił swoją decyzję z dnia 27 listopada 2012r. nr [...] w żądanym w odwołaniu zakresie.

Ponadto pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. W. D., właściciel działki nr [...] wniósł o uchylenie przedmiotowej decyzji wskazując, iż jako właściciel sąsiedniej działki nie został powiadomiony o wydaniu pozwolenia na budowę hali produkcyjnej wraz z pomieszczeniami technologicznymi, a taka lokalizacja w znaczący sposób ogranicza zabudowę i użytkowanie jego nieruchomości, na której planuje budowę domu mieszkalnego. Podniósł również, iż lokalizacja hali narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie braku zasadzenia zieleni w postaci zwartych grup drzew o szerokości co najmniej 10m na całej długości działki. Brak izolacji i lokalizacji hali sprawia, iż obiekt staje się uciążliwy, a jego lokalizacja nie do zaakceptowania.

Pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. Starosta udzielił odpowiedzi na pismo W. D., stwierdzając po przeprowadzeniu analizy, że działka nr [...] może w pełni być wykorzystana przez właściciela bez żadnych ograniczeń.

W trybie odwoławczym Wojewoda decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., na skutek odwołania W. D., uchylił decyzję Starosty z dnia 22 stycznia 2013 r., nr [...] wydaną w trybie art. 132 k.p.a. i umorzył postępowanie autokontolne.

Następnie Wojewoda - po rozpatrzeniu odwołania J. K., M. K. i P. K. wspólników spółki cywilnej "A" w K. z dnia 6 grudnia 2012 r., które następnie pismem z dnia 11 kwietnia 2013 r. wycofali - decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał na treść art. 137 k.p.a. zgodnie z którym organ odwoławczy nie uwzględni cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny, a analizując akta sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest możliwe uwzględnienie cofnięcie odwołania, gdyż decyzja Starosty z dnia 27 listopada 2012 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, tj. przepisów postępowania.

Powołując się na art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) podkreślił przy tym, że dla terenu przedmiotowej inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w północnej części miasta między trakcją kolejową do C., a trakcją kolejową do G. oraz granicami miasta, uchwalony Uchwałą Rady Miasta Nr [...] z dnia 3 listopada 2010 r. Działka nr [...] położona jest w obszarze planistycznym oznaczonym symbolem 02.MU na terenie wydzielenia wewnętrznego 02/1.1, dla którego dopuszcza się istniejące funkcje przemysłowe. Zgodnie z ustaleniami planu dotyczącymi zasad ochrony środowiska i krajobrazu - ustalenia dotyczące kształtowania zasobu zieleni - dla terenu oznaczonego odpowiednio na rysunku planu obowiązuje lokalizacja zieleni w formie biogrup tj. zwartych grup drzew i krzewów, gatunków odpowiednich geograficznie i siedliskowo, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10m. Na terenie działki projekt zagospodarowania terenu przewiduje tereny zielone, co zdaniem organu nie wypełnia ustaleń planu w zakresie lokalizacji zieleni w formie biogrup. Ponadto ze znajdującej się w aktach sprawy kserokopii rysunku planu (jak również załączonego do uchwały Rady Miasta) jednoznacznie nie wynika, jak położony jest pas zieleni izolacyjnej w stosunku do granicy działki nr [...] (czy cały znajduje się na działce nr [...], czy oś pasa pokrywa się z granicą działki, czy też cały pas zieleni położony jest na działce sąsiedniej). Zatem w tym zakresie, zdaniem organu, należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Jednocześnie wskazał, iż projekt przedmiotowej inwestycji nie wskazuje na spełnienie ustaleń obsługi komunikacyjnej w zakresie miejsc parkingowych.

M. K., J. K. i P. K., wspólnicy spółki cywilnej "A" z siedzibą w K., wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 19 kwietnia 2013 r. nr [...], uchylającą decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi, zaprojektowanej na terenie działki nr [...] położonej w obrębie ewidencyjnym [...] w K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wnosząc o uchylenie jej w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 7, 8, 9, 10 oraz 16 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, polegające na tym, że przed podjęciem skarżonej decyzji organ odwoławczy winien był wyjaśnić jednoznacznie czy skarżąca zamierzała złożyć odwołanie od decyzji, a jeżeli tak to w jakiej części, czy też inny środek procesowy oraz na tym, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także nie dopełnił obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w postępowania oraz nie umożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

2. art. 113 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ II instancji błędnie ocenił pismo z dnia 6 grudnia 2012 r. i zastosował tryb przewidziany dla postępowania wszczętego na skutek odwołania, zamiast prawidłowo dokonać sprostowania wydanej przez organ I instancji decyzji w zakresie oznaczenia jej adresata;

3. art. 127 oraz 128 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że z pisma z dnia 6 grudnia 2012 r. jednoznacznie wynika, iż strona jest zadowolona z rozstrzygnięcia organu I instancji, a jej jedynym celem jest sprostowanie oczywistej omyłki w zakresie oznaczenia adresata decyzji;

4. art. 139 k.p.a. przez jego niezastosowanie, skutkujące tym, że organ II instancji mimo wyraźnego zakazu wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się mimo, iż decyzja nie naruszała prawa ani też rażąco nie naruszała interesu społecznego;

5. art. 137 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, polegające na tym, że mimo skutecznego cofnięcia odwołania przez stronę jeszcze przed wydaniem decyzji, organ II instancji bezpodstawnie stwierdził, że cofnięcie takie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny.

Zdaniem skarżących organ II instancji uchylając wydaną przez organ I instancji decyzję oraz wychodząc poza zakres żądań określony przez odwołujące się strony przekroczył swoje kompetencje. Uznając, iż cofnięcie odwołania nie było skuteczne organ II instancji powinien zgodnie z treścią art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję jedynie z zakresie w jakim została zaskarżona, w pozostałym zakresie organ był związany zapadłym rozstrzygnięciem. Ponadto organ II instancji błędnie ocenił pismo skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. i zastosował tryb przewidziany dla postępowania wszczętego na skutek odwołania, zamiast prawidłowo dokonać sprostowania decyzji wydanej przez organ I instancji w zakresie oznaczenia jej adresata, gdyż zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie budzi już wątpliwości fakt, że w przypadku instytucji spółki cywilnej podmiotem praw i obowiązków są podmioty będące stronami umowy spółki cywilnej i prowadzące w tym celu działalność gospodarczą. Z pisma skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r., zatytułowanego odwołanie, nie wynika jakoby byli oni niezadowoleni z rozstrzygnięcia organu I instancji. Jedynym celem skarżących było prawidłowe oznaczenie adresata decyzji. W praktyce bardzo często zdarza się, iż spółki cywilne błędnie traktowane są jako podmioty praw i obowiązków. Nie powoduje to jednak tak dalece idących skutków jak uchylenie decyzji. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu pierwszej instancji przez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy, a to nie leżało w interesie wspólników skoro byli zadowoleni z rozstrzygnięcia organu I instancji. Zdaniem skarżących organ II instancji dokonał również naruszenia przepisów postępowania polegających na tym, że nie zastosował art. 139 k.p.a., w wyniku czego mimo wyraźnego zakazu wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo że decyzja nie naruszała prawa ani też rażąco nie naruszała interesu społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących, organ podniósł, że w doktrynie oraz orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy zobligowany jest poddać ocenie i analizie całą decyzję, a dopiero w dalszej kolejności winien ustosunkować się do wszystkich zarzutów sformułowanych w odwołaniu. Także cofnięcie odwołania podlega kontroli organu odwoławczego i w przypadku, kiedy w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli ustalone zostałoby, że cofnięcie odwołania doprowadzi do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny - organ odwoławczy obowiązany jest do uznania, że czynność ta nie wywołuje skutku prawnego, w innym przypadku postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Nie zwalnia bowiem organu odwoławczego z obowiązku oceny decyzji organu pierwszej instancji w zakresie jej zgodności z prawem, jak i interesem społecznym, a zatem nie prowadzi wprost do umorzenia postępowania odwoławczego cofnięcie odwołania przez stronę (I SA/Wa 276/10 z dnia 2010.09.14, LEX nr 750781; II SA/Ol 1051/09 z dnia 2010.03.18, LEX nr 605395).

Podniósł również, iż w przypadku, gdy żądanie strony budzi wątpliwości organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania jego treści. O tym jaki charakter ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ostatecznie strona. Jednakże w przedmiotowej sprawie treść odwołania nie budziła wątpliwości organu.

Nie podzielił zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia art. 113 k.p.a., który stanowi że organ uprawniony jest m.in. do sprostowania oczywistych omyłek wyłącznie w wydanych przez siebie decyzjach, co wyklucza kompetencje organu odwoławczego w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji określił inwestora zgodnie ze złożonym wnioskiem, nie można zatem zgodzić się z zarzutem, iż w takim przypadku decyzja dotknięta jest oczywistą omyłką, którą można sprostować.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. tj. wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie może wprawdzie wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, jednakże nie jest to zakaz bezwzględny. Jeżeli bowiem zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny organ odwoławczy może orzec na niekorzyść strony odwołującej się. Zdaniem organu rażące naruszenie interesu społecznego nie stanowi samoistnej przesłanki i może uzasadniać wydanie decyzji "na niekorzyść strony" tylko wówczas, gdy znajduje to jednocześnie uzasadnienie w odpowiednich normach prawa materialnego". W przedmiotowej sprawie organ wskazał przepisy prawa budowlanego, które zostały naruszone przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (W. Dawidowicz Postępowanie administracyjne, 1983, s. 226).

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. uczestnik postępowania W. D. podtrzymał argumentację dotychczas podnoszoną oraz wskazał, że pomimo toczących się postępowań inwestycja jest nadal kontynuowana.

W piśmie procesowym z dnia 19 września 2013 r. skarżący podnieśli, że nie kwestionowali treści rozstrzygnięcia decyzji, ale domagali się sprostowania wydanej decyzji. Obowiązkiem organu I instancji wobec dwóch złożonych przez skarżących pism - było ustalenie, czego domagają się oni od organu. Tymczasem pismo wniesione w dniu 3 grudnia 2012 r. pozostało bez odpowiedzi, natomiast pismo z dnia 6 grudnia 2012 r. organ samowolnie uznał jako odwołanie od wydanej przez siebie decyzji. Żądanie skarżących w zakresie sprostowania decyzji dotyczyło oczywistej omyłki polegającej nie na błędnym oznaczeniu adresata decyzji, ale na jego nieprecyzyjnym zapisie. W takim stanie rzeczy, zdaniem skarżących, decyzja Starosty z dnia 22 stycznia 2013 r. zmieniająca decyzję z 27 listopada 2012 r. była co najmniej przedwczesna. W sytuacji bowiem, gdyby zgodnie z intencją skarżących organ rozstrzygał o sprostowaniu decyzji z dnia 27 listopada 2012 r., powinien był wydać w tym zakresie postanowienie, zgodnie z art. 113 § 1 k.p.a. W takim przypadku stronom przysługuje zażalenie, które można wnieść w terminie 7 dni od doręczenia postanowienia. Zażalenie to jednak nie służy kwestionowaniu merytorycznej części decyzji, a jedynie kwestii, która objęta była wnioskiem o jej sprostowanie. Z tego powodu skarżący twierdzą, że decyzja Starosty z dnia 22 stycznia 2013 r. wydana została bez podstawy prawnej i zgodnie z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. jest nieważna. Skoro wątpliwości w sprawie budzi możliwość wdania przez Starostę decyzji autokontrolnej (z powodu braku wniesienia przez strony odwołania) w trybie art. 132 k.p.a., to tym bardziej za wadliwe uznać należy przeprowadzone przez Wojewodę postępowanie odwoławcze. W związku z niewyjaśnieniem przez Starostę oraz Wojewodę kwestii treści żądania skarżących, nie można stwierdzić czy Wojewoda powinien rozpoznawać odwołanie, czy jedynie rozstrzygać w przedmiocie zażalenia na postanowienie o sprostowaniu decyzji, które powinno być w sprawie wydane, a może żadne postępowanie przed Wojewodą nie powinno się w ogóle toczyć.

Organ II instancji decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty wydaną w trybie art. 132 k.p.a. oraz umorzył postępowanie autokontrolne, z kolei decyzją z dnia 19 kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Starosty z dnia 27 listopada 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżących w normach k.p.a. brak jest podstaw dających organowi II instancji możliwość wydania dwóch decyzji w tym samym postępowaniu odwoławczym. Z tego powodu uznali, że Wojewoda sprawę rozstrzygnął decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r. Przedmiotowa decyzja jest wadliwa, gdyż art. 138 K.p.a., ani inny przepis ustawy, nie przewiduje umarzania postępowania autokontrolnego przez organ odwoławczy. Dzieje się tak dlatego, że postępowanie to przestaje istnieć z chwilą wydania decyzji w trybie art. 132 k.p.a. i jego umarzanie traci sens. Postępowanie to kończy się z chwilą wydania decyzji lub przekazania odwołania do organu II instancji. Wadliwość decyzji z dnia 8 kwietnia 2013 r. polega też na tym, że nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (bądź nie umarza postępowania w sprawie), czyli organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku rozpoznania sprawy administracyjnej. W świetle powyższego, zdaniem skarżących, wskazana decyzja powinna zostać uznana za wydaną bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 16 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a.

Zdaniem stron, skoro Wojewoda wydał w postępowaniu odwoławczym decyzję z 8 kwietnia 2013 r. to tym samym wyraził swoje stanowisko w sprawie. Dlatego wydanie kolejnej decyzji - z 19 kwietnia 2013 r. - stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i nie może być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa. Wydane w sprawie rozstrzygnięcia Wojewody sugerują, że rozpatrywał on odwołanie od dwóch decyzji Starosty - pierwotnej i zmienionej. Z istoty decyzji administracyjnej, jako aktu stosowania prawa wynika, że w przypadku uwzględnienia odwołania w trybie autokontroli przez organ I instancji, powstaje w sensie materialonprawnym jedna (nowa) decyzja administracyjna - zmieniona w trybie art. 132 k.p.a. Od takiej zmienionej decyzji ustawodawca przewidział odwołanie, w wyniku którego organ II instancji dokonuje merytorycznej kontroli nowopowstałej decyzji. Rozbijanie przez Wojewodę rozstrzygnięcia Starosty na dwie podlegające kontroli decyzji pozostaje w sprzeczności z sensem instytucji uregulowanej w art. 132 k.p.a. i prowadziłoby do uznania instytucji autokontroli za bezużyteczną.

Ponadto skarżący zarzucili, że Wojewoda przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, nie wypełnił wynikającego z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Przekazał Staroście do ponownego rozstrzygnięcia kwestie, które sam powinien rozstrzygnąć. W ocenie organu II instancji wątpliwości budzi położenie pasu zieleni w stosunku do granicy działki nr 46 oraz obsługa komunikacyjna w zakresie miejsc postojowych. W przypadku badania zgodności projektu budowlanego z normami prawnymi, w tym z planem zagospodarowania przestrzennego, nie zachodzi potrzeba wyjaśniania stanu faktycznego sprawy, gdyż postępowanie to odbywa się na podstawie przedstawionych przez stronę dokumentów, które bada się pod kątem legalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontroli legalności w przedmiotowej sprawie poddano decyzję Wojewody z dnia 19 kwietnia 2013 r., nr [...]. Wskazaną decyzją uchylono i przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji sprawę zakończoną decyzją Starosty z dnia 27 listopada 2012 r., którą zatwierdzono projekt budowalny i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjnej z pomieszczeniami technologicznymi na działce nr [...] obr. ew. [...] przy ul W. [...] w K.

Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że nie jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie.

Sąd uznał, że organy orzekające rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały się i zastosowały przepisy prawa budowlanego. Wobec tego zarzuty skargi należało uznać za nieusprawiedliwione.

Istota problemu w przedmiotowej sprawie ma charakter procesowy. Wyjaśnić bowiem należy, że kontrolowane ze względu na legalność w postępowaniu sądowym rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na budowę nastąpiło po rozpoznaniu przez Wojewodę zaistniałej uprzednio kwestii rozstrzygnięcia autokontrolnego podjętego przez Starostę w dniu 22 stycznia 2013 r. Uchylenie decyzji podjętej przez Starostę w trybie autokontroli i umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji zaktualizowało obowiązek rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżących w dniu 6 grudnia 2012 r. od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

Z materiału zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego, ze skargi oraz z pisma procesowego złożonego przez skarżących w toku postępowania sądowego wynika, że kwestionują oni przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że wnieśli odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozostałe zarzuty formułowane pod adresem całego postępowania administracyjnego są jedynie konsekwencją tego głównego uchybienia. Skarżący twierdzą bowiem, że organ dysponując wnioskiem inwestorów o sprostowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 3 grudnia 2012 r. i odwołaniem od tej samej decyzji winien był ustalić u stron rzeczywistą ich wolę co do losów decyzji o pozwoleniu na budowę.

Tymczasem w ocenie Sądu nie pozostawia żadnych wątpliwości okoliczność, że skarżący wnieśli w dniu 6 grudnia 2012 r. odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę hal produkcyjnych z dnia 27 listopada 2012 r. W postępowaniu administracyjnym co prawda obowiązuje zasada, że o charakterze pisma decyduje jego rzeczywista treść, a nie nazwa lub intencje organu, do którego zostało skierowane. Analiza całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, w tym wniosku o sprostowanie decyzji i pisma zatytułowanego "odwołanie", wyłączyła jednak możliwość odstąpienia od zakwalifikowania pisma skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. jako odwołania. Podstawą konstrukcji odwołania jest zasada, że odwołanie nie wymaga uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli wynika z niego, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Aby stwierdzić fakt niezadowolenia strony z wydania decyzji wystarczy, że wnosi ona odwołanie - nawet bez uzasadnienia. W przedmiotowej sprawie skarżący wnieśli odwołanie, żądając zmiany adresata decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez wskazanie zamiast spółki cywilnej, która nie może być podmiotem praw i obowiązków, poszczególnych jej wspólników, którzy jako przedsiębiorcy są beneficjentami uprawnień wywodzonych z pozwolenia na budowę. Ponieważ odwołanie wniesiono po uprzednim złożeniu wniosku o sprostowanie decyzji o pozwoleniu na budowę organ prawidłowo nadał bieg środkowi zaskarżenia, którego skutki procesowe i materialne były dalej idące.

Owszem, organ jest zobowiązany do dociekania rzeczywistej inwencji stron wnoszących środki zaskarżenia, jednakże w przedmiotowej sprawie skarżący składając drugie pismo, tożsame co do treści z wnioskiem o sprostowanie, zatytułowane "odwołanie" związali organ koniecznością nadania biegu odwołaniu. Intencję złożenia odwołania potwierdził skarżący J. K. na rozprawie w dniu 18 grudnia 2012 r., stwierdzając, że złożył odwołanie, kierując się błędną informacją uzyskaną od pracownika Starostwa, że zmiana decyzji może nastąpić tylko w następstwie rozpoznania odwołania.

Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, że odwołanie skarżących z dnia 6 grudnia 2012 r. uruchomiło administracyjny tok instancji, w trakcie którego doszło do wydania w dniu 22 stycznia 2013 r. przez Starostę decyzji w trybie art. 132 k.p.a., mocą której zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę w zakresie żądanym przez inwestorów.

W ocenie Sądu organy prawidłowo następnie uznały, że pismo W. D. z dnia 3 lutego 2013 r. właściciela działki nr [...] bezpośrednio graniczącej z inwestycją planowaną na działce nr [...], należało zakwalifikować jako odwołanie od decyzji autokontrolnej Starosty złożone w terminie i rozpoznać zgodnie z procedurą. W wyniku rozpoznania tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia 8 kwietnia 2013 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję autokontrolną i umorzył postępowanie autokontrolne z powodu braku spełnienia warunków z art. 132 § 1 i art. 133 k.p.a. umożliwiających rozpoznanie odwołania w trybie autokontroli przez organ pierwszej instancji. Wojewoda uznał bowiem, że wydanie decyzji autokontrolnej nastąpiło z przekroczeniem terminu zawitego przewidzianego w art. 133 k.p.a., a tym samym decyzja autokontrolna wydana została z naruszeniem prawa.

W doktrynie i orzecznictwie dominuje pogląd, że przepis art. 132 § 1 k.p.a. daje organowi pierwszej instancji uprawnienie do "samokontroli" decyzji, ale tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w § 1 i § 2 tego przepisu i pod warunkiem dochowania terminu z art. 133 k.p.a. Siedmiodniowy termin określony w art. 133 k.p.a. jest terminem ustawowym, po upływie którego wygasa uprawnienie organu pierwszej instancji do dokonania autoweryfikacji decyzji. Oznacza to, że od dnia upływu terminu ustanowionego w art. 133 k.p.a. tylko i wyłącznie organ odwoławczy jest wyposażony w kompetencje do rozstrzygnięcia sprawy. Upływ wskazanego terminu powoduje wygaśnięcie kompetencji organu do wydania decyzji na podstawie art. 132 k.p.a. Wydanie natomiast decyzji autokontrolnej w trybie art. 132 k.p.a. po upływie wskazanego terminu stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 560/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r., III SA/Po 994/13 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W świetle powyższego rozstrzygnięcie Wojewody należało uznać za prawidłowe.

Nadto jedynie prawidłowe ustalenia organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 132 k.p.pa. czynić mogą usprawiedliwione dokonanie samokontroli przez organ I instancji (tak Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1064/11, LEX nr 1131466). Tymczasem organ odwoławczy uznał za stronę W. D., który to zakwestionował prawidłowość decyzji udzielającej skarżącym pozwolenia na budowę, wskazując na naruszenie planu miejscowego oraz pozbawienie go udziału w postępowaniu. To zaś również w ocenie Sądu nie powalało na zaakceptowanie decyzji autokontrolnej organu I instancji.

Dodatkowo przychylić należy się do stanowiska organu odwoławczego, który uchylając wadliwą decyzję autokontrolną organu I instancji z dnia 22 stycznia 2013 r., umorzył w tym zakresie postępowanie w pierwszej instancji z uwagi na brak kompetencji po stronie Starosty do ponownego podjęcia decyzji autokontrolnej. W tym zakresie postępowanie stało się zatem bezprzedmiotowe. Zwrot bowiem akt sprawy organowi I instancji w wyniku uchylenia decyzji – czy to przez organ odwoławczy, czy przez sąd administracyjny nie skutkuje reaktywowaniem kompetencji organu I instancji na podstawie art. 132 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r., I OSK 1064/11, LEX nr 1131466, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2013 r., III SA/Po 994/13 Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów skarżących w zakresie niedopuszczalnego zakończenia dwoma decyzjami postępowania odwoławczego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że umorzenie postępowania w zakresie autokontroli nie prowadzi do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego zainicjowanego wniesieniem odwołania od pierwotnej decyzji organu I instancji. Skuteczne uchylenie decyzji autokontrolnej i umorzenie postępowania pierwszej instancji w tym zakresie aktualizuje bowiem kompetencję organu II instancji do rozpoznania odwołania od decyzji pierwotnej organu I instancji, a więc na gruncie kontrolowanej sprawy od decyzji Starosty z dnia 27 listopada 2012 r. Z obrotu prawnego zostaje wyeliminowana decyzja administracyjna, która zmieniała decyzję pierwotną w trybie autokontroli. Nie prowadzi to w istocie do uznania bezprzedmiotowości postępowania w ogóle, gdyż na skutek uchylenia decyzji autokontrolnej odzyskuje byt prawny pierwotna decyzja organu I instancji orzekająca co do istoty tej sprawy, od której zostało skutecznie wniesione odwołanie. W tej sytuacji sprawa administracyjna powinna zostać rozpoznana w trybie odwoławczym przez organ II instancji.

Tak też się stało w kontrolowanym postepowaniu. Wojewoda, po uchyleniu decyzji autokontrolnej i umorzeniu postępowania w tym zakresie przed organem pierwszej instancji, przystąpił do rozpoznania odwołania skarżących wniesionego w dniu 6 grudnia 2012 r. od decyzji o pozwoleniu na budowę. Merytoryczne rozpoznanie sprawy poprzedziła ocena złożonego przez skarżących oświadczenia o cofnięciu odwołania. W ocenie Sądu okoliczności przedmiotowej sprawy uzasadniały w świetle art. 137 k.p.a. ocenę niedopuszczalności takiego cofnięcia ze względu na wadliwość decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587).

Organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, kierując się przepisami prawa budowlanego, w tym art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), przeprowadził postępowanie co stwierdzenia istnienia bądź też braku przesłanek negatywnych do uwzględnienia cofnięcia odwołania, tj. naruszenia prawa, a wyniki tego postepowania w sposób prawidłowy zrelacjonował w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu zapisów i rysunku obowiązującego na wskazanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszedł do przekonania, że przeszkodą uniemożliwiająca uznanie cofnięcia odwołania jest naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji przy wyjaśnianiu sprawy. W szczególności zaś stwierdził, że zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu nie spełnia wymogu stawianego przez plan w zakresie lokalizacji zieleni w formie biogrup, tzn. zwartych grup drzew i krzewów, pełniących funkcje zieleni izolacyjnej o szerokości co najmniej 10 m. Zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu przewiduje bowiem tylko tereny zielone, co w świetle wymagań planistycznych jest niewystarczające. Ponadto, organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w zakresie ustalenia w projekcie dokładnej lokalizacji pasa zieleni izolacyjnej na działce inwestorów przy uwzględnieniu interesów właściciela działki sąsiedniej oraz braku ustaleń w zakresie obsługi komunikacyjnej i przewidywanych miejsc parkingowych.

Mając na uwadze, że już zwykłe naruszenie prawa lub interesu społecznego przez zaskarżoną decyzję uzasadnia uznanie odwołania za niedopuszczalne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r., I SA/Wa 1579/12, LEX nr 1321337) , stwierdzić należy, że postępowanie Wojewody nie było obarczone błędem. Wobec powyższego zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ art. 137 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Uchybienia proceduralne popełnione w toku postepowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a zwłaszcza niewyjaśnienie sprawy w zakresie zgodności projektu zagospodarowania z treścią obowiązującego planu, faktycznie wyglądają na tyle istotne, że w pełni uzasadniają podjętą przez organ odwoławczy decyzję kasacyjną, tym bardziej, że Starosta odstąpił od uzasadnienia decyzji z dnia 27 listopada 2012 r. na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. z uwagi na uwzględnienie w całości żądania strony.

Zauważyć też należy, że przyczyny, dla których organ odwoławczy przyjął za konieczne skorzystanie z możliwości art. 138 § 2 k.p.a., znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji. Trafne jest ustalenie, że dostrzeżone błędy proceduralne nakazywały przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kluczowym zagadnieniem jest bowiem zbadanie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Charakter zaskarżonej decyzji sprawia, że postępowanie jest w toku. Oznacza to, że po uchyleniu sprawy postępowanie dalej toczyć się będzie przed organem I instancji. Sytuacja prawna skarżących jest tego rodzaju, że w wyniku uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia mają oni możliwość ponownego wzięcia udziału w postępowaniu przed organem I instancji w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowych hal produkcyjnych. W tych okolicznościach nie można więc mówić o naruszeniu art. 139 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołujących się. Podkreślić należy, że w orzecznictwie i doktrynie dominujący jest pogląd, że określony w art. 139 k.p.a. zakaz reformationis in peius może zostać naruszony tylko przez organ odwoławczy przy podejmowaniu rozstrzygnięć posiadających walor rozstrzygnięć merytorycznych. Nie odnosi się on natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym. Decyzja organu pierwszej instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Zatem uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej, jako że sprawa zostaje przekazana do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem jedynie zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego. Decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem wyłącznie procesowym. Przede wszystkim zaś organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie przesądza sposobu jej rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, oddalił skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.