Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 438/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania  administracyjnego i że przewlekłość postępowania  nie miała charakteru rażącego
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 3,  art. 149 par. 1a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Asesor WSA Karolina Kisielewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. 1. stwierdza, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Z. C. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Z. S. C., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016r., poz. 708), dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)", w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c oraz art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ, powołując art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", zawiadomił pełnomocnika strony, o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy do dnia [...] sierpnia 2018 r., powołując się na konieczność wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy oraz podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających.

W tej samej dacie organ wystąpił do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji, czy wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz podanie, jakie okresy pracy i służby oraz w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia.

Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA udzielił odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., w którym poinformował, że wnioskodawca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Wskazał również, że wnioskodawca został zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej w dniu [...] czerwca 1998 r. Do ww. pisma dołączono wydane na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) decyzje Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wraz z otrzymaną informacją z IPN z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ww. ustawy. O przekazaniu tych informacji Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA poinformował pełnomocnika wnioskodawcy.

Wnioskodawca, działając przez pełnomocnika, w piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. złożył ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucając Ministrowi SWiA przewlekłe prowadzenie sprawy i nierozpatrzenie wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) w przewidzianym przepisami prawa terminie, pomimo posiadania przez organ wszelkich dokumentów wystarczających do wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanym do pełnomocnika wnioskodawcy organ stwierdził, że zarzuty podniesione w ponagleniu są bezpodstawne. Wskazał, że organ emerytalno-rentowy udzielił stosownych informacji - niezbędnych do dalszego procedowania - w dniu [...] grudnia 2017 r. (data wpływu pisma z dnia [...] grudnia 2017 r.), zatem dopiero w tym dniu potwierdzono, że wnioskodawca w ogóle podlega przepisom znowelizowanej ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Organ wskazał nadto, że aktualnie wystąpił z kolejnymi pismami do właściwych organów w celu skompletowania materiału dowodowego. Jednocześnie zaznaczył, że wyznaczony termin załatwienia sprawy jest terminem prognozowanym, co oznacza, że jeżeli całość materiału dowodowego zostanie zgromadzona wcześniej, decyzja zostanie wydana niezwłocznie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ zwrócił się do Komendanta Głównego Straży Granicznej oraz do Prezesa IPN o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy.

W odpowiedzi na powyższe, za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Instytut Pamięci Narodowej przesłał kopie akt osobowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (sygn. [...]).

Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny Straży Granicznej przekazał organowi informacje dotyczące służby wnioskodawcy oraz stanowisko w przedmiocie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Do pisma załączono szereg dokumentów, w tym pismo Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia [...] marca 2018 r., zawiadomił wnioskodawcę, że została zebrana dokumentacja niezbędna do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. Zawiadomienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony w dniu [...] marca 2018 r.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. do akt administracyjnych wpłynęło pełnomocnictwo do zapoznania się z aktami sprawy udzielone w dniu [...] kwietnia 2018 r. przez pełnomocnika wnioskodawcy.

Pismem z dnia 7 czerwca 2018 r. Z. S. C., reprezentowany przez pełnomocnika, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2017 r. wnosząc o:

1) stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, oraz że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 30 dni,

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 8000 zł,

4) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi wskazano, iż organ prowadzi postępowanie w sposób przewlekły, wskutek czego upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1 - 3 k.p.a. Pomimo przedłożenia przez skarżącego wszelkich dokumentów poświadczających spełnienie przesłanek, o których mowa w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), organ do dnia złożenia skargi nie wydał rozstrzygnięcia w tej sprawie. Działania organu są pozorne, nie wnoszą nic nowego do sprawy i niepotrzebnie przedłużają toczące się postępowanie. Wprawdzie organ stosując przepis art. 36 § 1 k.p.a. zawiadamiał skarżącego o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczał kolejne, bardzo odległe terminy załatwienia sprawy, jednakże brak jest podstaw faktycznych jak i prawnych do takiego działania. Zgodnie bowiem z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) Minister SWiA zobowiązany jest zbadać wystąpienie dwóch przesłanek do zastosowania tego przepisu i wyłączenie stosowania art. 15c ww. ustawy, a mianowicie ustalenie, czy służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. miała charakter krótkotrwały oraz czy po dniu 12 września 1989 r. skarżący rzetelne wykonywał swoje zadania i obowiązki, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przedmiotowe okoliczności organ administracji powinien ustalić w oparciu o pełną i obszerną dokumentację dostarczoną przez skarżącego. Skarżący oparł wniosek o dokumenty urzędowe, a mianowicie kopię akt osobowych otrzymanych z Instytutu Pamięci Narodowej oraz z Komendy Głównej Straży Granicznej.

Podniesiono również, że z uwagi na rażącą przewlekłość postępowania, skarżącemu należy się zadośćuczynienie we wnioskowanej kwocie. Skarżący, na dzień składania niniejszej skargi oczekuje już 8 miesięcy na załatwienie jego wniosku. Z tego tytułu, pomimo spełnienia przesłanek ustawowych, skarżący od dnia [...] października 2017 r. otrzymuje świadczenie w obniżonej wysokości. Brak rozstrzygnięcia wniosku skutkuje brakiem pewności co do praw skarżącego, co w sposób oczywisty nie powinno mieć miejsca. Wysokość zadośćuczynienia wskazana w petitum niniejszej skargi stanowi kwotę 1000 zł pomnożoną przez liczbę miesięcy bezprawnego przewlekania postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy, wydłużenie terminu załatwienia sprawy jest uzasadnione, a organ potrzebuje - realnego w okolicznościach sprawy - czasu do przeanalizowania zgromadzonego materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa, a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego/rentowego funkcjonariuszy i ich rodzin. Organ poinformował również, że wpłynęła znaczna ilość spraw na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (około 4480). Podkreślił, że przekroczenie terminów załatwienia przedmiotowego wniosku nie wynika z rażącego naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, lecz z czynników obiektywnych.

Ponadto organ zakwestionował żądanie zasądzenia sumy pieniężnej we wnioskowanej kwocie, tak co do zasady, jak i wysokości. Argumentacja, że skarżący spełnia przesłanki ustawowe z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) i z tego powodu należy mu się zadośćuczynienie, które stanowi kwotę 1000 zł pomnożoną przez liczbę miesięcy bezprawnego przewlekania postępowania, stanowi tylko twierdzenie strony skarżącej, gdyż o ewentualnym spełnianiu przesłanek ustawowych orzeka minister właściwy do spraw wewnętrznych, a nie strona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sytuacjach, gdy organ ma obowiązek wydać decyzję bądź postanowienie w postępowaniu zwykłym, egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służą odwołanie bądź zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zainicjowanego wnioskiem Z. S. C. z dnia [...] listopada 2017 r.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Z kolei w myśl art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). W niniejszej sprawie skarżący dopełnił ww. formalnoprawnej przesłanki do wniesienia skargi, bowiem w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. wniósł ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wobec niezałatwienia wniosku z dnia [...] listopada 2017 r.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "przewlekłego prowadzenia postępowania". Jednakże w doktrynie pojęcie to pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA).

Instytucja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, tak jak skarga na bezczynność, ma na celu zasadniczo doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola Sądu zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w sprawie prowadził przewlekle i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili rozpoznawania skargi.

Z materiału aktowego wynika, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu [...] listopada 2017 r.) Z. S. C. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ww. ustawy, który stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ poinformował pełnomocnika skarżącego, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na konieczność podjęcia szeregu czynności wyjaśniających oraz dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Organ wskazał, że w pierwszej kolejności zobligowany jest do wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w celu ustalenia, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne (rentowe lub rentowe rodzinne), za jakie okresy służby i w jakich formacjach, a także ustalenia, czy skarżący podlega regulacjom z art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Organ zaznaczył również, że w przypadku potwierdzenia powyższych okoliczności, wystąpi do Instytutu Pamięci Narodowej o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Nadto organ wskazał, że będzie również zobowiązany do wystąpienia do formacji, w której skarżący pełnił służbę (jej następcy prawnego) o dokonanie weryfikacji okresów służby po kątem wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powołując art. 36 § 1 k.p.a. organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu materiału dowodowego w ww. zakresie i powinno nastąpić do dnia 24 sierpnia 2018r.

Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA o przekazanie informacji czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, czy otrzymuje ww. świadczenie, a także jakie okresy pracy i służby i w jakiej formacji stanowią podstawę ww. świadczenia. Jednocześnie, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 15c, 22a, 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4 i 5 ww. ustawy, organ zwrócił się o przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii tej decyzji na potrzeby przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. poinformował Ministra, że skarżący - zwolniony ze służby w [...] Oddziale Straży Granicznej - ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest mu emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Do ww. pisma dołączono wydane na podstawie art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) decyzje Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] lipca 2017 r. o ponownym ustaleniu wysokości emerytury oraz o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej wraz z otrzymaną informacją z IPN z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] o pełnieniu przez wnioskodawcę służby na rzecz totalitarnego państwa.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r. (z uwzględnieniem okresów służby, nazw formacji i komórek organizacyjnych, w których wymieniony pełnił służbę, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji) oraz o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wymienionego od dnia 12 września 1989r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Jednocześnie, pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. organ wystąpił do Komendanta Głównego Straży Granicznej o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego w świetle art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w tym informacji o zajmowanych stanowiskach, pełnionych funkcjach, awansach w stopniu służbowym, dodatkach do uposażenia o charakterze uznaniowym, otrzymanych odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, prawomocnych wyrokach zapadłych w sprawach karnych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, a także opinii służbowych oraz innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ww. ustawy. Jednocześnie Minister zwrócił się do KGSG o przedstawienie stanowiska, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z tej samej daty organ poinformował pełnomocnika skarżącego o podjętych czynnościach. Jednocześnie stwierdził, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu materiału dowodowego w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r.

Za pismem z dnia [...] lutego 2018 r. Instytut Pamięci Narodowej przesłał kopie akt osobowych dotyczących przebiegu służby wnioskodawcy (sygn. IPN Kr 450/3). Natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2018 r. Komendant Główny SG przekazał organowi informacje dotyczące służby wnioskodawcy oraz stanowisko w przedmiocie rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia.

Minister SWiA pismem z dnia [...] marca 2018 r., zawiadomił pełnomocnika skarżącego, że została zebrana dokumentacja niezbędna do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia oraz pouczył o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby - pomimo nadesłania pełnomocnictwa do zapoznania się z aktami sprawy - pełnomocnik dokonał tej czynności.

W dniu [...] lipca 2018 r. Minister SWiA rozpoznał wniosek skarżącego poprzez wydanie decyzji nr [...] odmawiającej wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...).

Zauważyć należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Przewlekłość po stronie organu dotyczy w szczególności okresu pomiędzy [...] grudnia 2017 r. (kiedy to do organu wpłynęły decyzje Dyrektora ZER MSWiA o ponownym ustaleniu świadczenia emerytalnego i rentowego względem skarżącego) a [...] stycznia 2018 r. (w której to dacie organ wystosował pisma do IPN oraz KGSG z prośbą o przekazanie stosownych informacji na temat przebiegu służby skarżącego), a także pomiędzy [...] stycznia 2018 r. a [...] marca 2018 r., w której to dacie do organu wpłynęła ostatecznie odpowiedź KGSG dotycząca przebiegu służby skarżącego. Wprawdzie organ pismami z dnia [...] listopada 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r. powiadomił skarżącego o braku możliwości dotrzymania terminu załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a., jednakże nie usprawiedliwia to podejmowania czynności przez organ ze znaczącą zwłoką. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, z jakich powodów organ zwlekał z wydaniem decyzji do dnia [...] lipca 2018 r., pomimo, że strona skarżąca w zakreślonym terminie, który upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r., nie skorzystała z uprawnienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra SWiA jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do wydania rozstrzygnięcia stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd nie uznał, aby przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

W okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra SWiA, jakkolwiek naganne, nie ma postaci kwalifikowanej. Opieszałość w załatwieniu sprawy wynikała w istocie ze specyfiki postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, nie zaś z zamierzonego, lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ z mocy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Rozpatrzenie wniosku skarżącego wymagało zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz wnikliwego jego rozpatrzenia, a zwłoka organu w tym zakresie spowodowana była w zasadniczej mierze oczekiwaniem na informacje określone w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. skierowanym do ZER MSWiA oraz w pismach z dnia [...] stycznia 2018 r. skierowanych do Prezesa IPN oraz Komendanta Głównego Straży Granicznej. Zauważyć przy tym należy, że KGSG zanim udzielił stosownej odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2018 r., zwracał się do Komendanta [...] Oddziału SG o dokonanie przeglądu dokumentacji dotyczącej skarżącego (pismo z dnia [...] stycznia 2018 r.). Rozpatrzenie wniosku przez organ mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu wyczerpujących informacji i danych od ww. instytucji. Informacje i stanowiska przekazane przez ww. instytucje mają niewątpliwie kluczowe znaczenie dowodowe w niniejszej sprawie. Nie można przy tym zgodzić się z zarzutem pełnomocnika skarżącego, że organ nie rozstrzygnął sprawy pomimo posiadania - wystarczających ku temu - dokumentów dołączonych do wniosku. Organ ma bowiem obowiązek samodzielnie prowadzić postępowanie i gromadzić dowody niezbędne do rozpatrzenia sprawy w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że wydłużenie czasu trwania przedmiotowego postępowania wynikało w znacznej mierze z proceduralnych wymogów postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), przy czym kluczowe w sprawie jest to, że na dzień rozpatrywania skargi przez Sąd decyzja rozstrzygająca wniosek skarżącego z dnia [...] listopada 2017r. została przez organ wydana.

Oceniając stwierdzoną przewlekłość postępowania pod katem kwalifikowanego naruszenia prawa nie sposób nie dostrzec podnoszonej przez pełnomocnika Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji okoliczności złożenia do organu bardzo dużej ilości wniosków w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (4480 na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę). Warto w tym względzie powołać pogląd zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt I SAB/Wa 1262/16 (publ. LEX nr 2158457), w którym wskazano, że "okoliczności, jak znaczna ilość spraw, jakie przed wniesieniem odwołania wpłynęły do organu oraz ograniczony zasób kadrowy komórki merytorycznej urzędu obsługującego organ odpowiedzialny za ich załatwienie, nie uwalniają od zarzutu bezczynności. Sposób organizacji pracy i wykorzystania kadr nie są bowiem okolicznościami zwalniającymi organ od obowiązku respektowania terminów określonych przepisami procedury administracyjnej. Niemniej jednak są one czynnikami obiektywnie weryfikowalnymi, które powinny być uwzględniane przy ocenie charakteru zaistniałej bezczynności".

Zdaniem Sądu, przewlekłość w załatwieniu niniejszej sprawy nie była efektem rażącego naruszenia powołanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego. Nie wynikała ona bowiem ze swoistej "złej woli" organu, a więc celowego i intencjonalnego działania ukierunkowanego na odsunięcie w czasie załatwienia sprawy, mimo braku obiektywnie weryfikowalnych przeszkód uniemożliwiających zakończenie postępowania. Takie bowiem obiektywnie weryfikowalne czynniki, tj. bardzo duża liczba równolegle prowadzonych postępowań administracyjnych w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz ograniczone zasoby kadrowe organu, które miały wpływ na termin wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, wystąpiły w niniejszej sprawie.

Sąd nie stwierdził również podstaw do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i w tym zakresie skargę oddalił.

Zaznaczyć należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, przyznanie ww. kwoty nie może stanowić rekompensaty za - jak podniesiono w skardze - otrzymywanie przez skarżącego od dnia [...] października 2017 r. świadczenia emerytalnego w obniżonej wysokości "pomimo spełnienia przesłanek ustawowych". Jak trafnie podniósł pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę, o ewentualnym spełnianiu przesłanek z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) rozstrzyga minister właściwy do spraw wewnętrznych, a nie strona skarżąca. Wobec tego, argumentacja, że skarżący spełnia przesłanki ustawowe i z tego powodu należy mu się "zadośćuczynienie" za obniżenie świadczenia emerytalnego, nie może samo w sobie stanowić podstawy do jego przyznania.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku wydano na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) Sąd postanowił - jak w punkcie 4 sentencji - w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).