Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt IV SA 4702/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Marzenna Glabas (Spr.) Beata Jezielska Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2004 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r. Nr "[...]" i Rep. "[...]" w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: I. uchyla zaskarżone decyzje: II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 20 zł (dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

We wniosku z dnia 19 listopada 2000 r. E. P. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy N. z dnia 22 sierpnia 1996 r. oraz z dnia 20 maja 1997 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegających odpowiednio na dobudowie wiaty dla drobiu oraz na dobudowie budynku magazynu pasz objętościowych i treściwych na działce nr 133/6, należącej do B. i A. K., położonej w miejscowości N., zarzucając przedmiotowym inwestycjom sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku rozpatrzenia wniosku, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzjami z dnia 10 grudnia 2001 r. odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji Wójta Gminy N. Kolegium uznało, że decyzja z dnia 22 sierpnia 1996 r. nie jest sprzeczna z obowiązującym w dacie jej wydania miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Nr "[...]" z dnia 6 grudnia 1994 r., ponieważ z ustaleń tego planu nie można wysnuć wyraźnego zakazu uniemożliwiającego budowę na działce nr 133/6 dodatkowego pomieszczenia dla drobiu. W części opisowej plan ten zakładał bowiem możliwość powiększenia działki zabudowanej fermami (jednostki bilansowej 9 RPZ) o 20 metrów w kierunku wschodnim, a ponadto na otaczających jednostkę terenach rolnych nie umieszczono wyraźnego zakazu lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących fermie.

Dodatkowo, w 1997 r. w wyniku zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonej uchwałą Rady Gminy Nr "[...]" z dnia 2 sierpnia 1997 r., dobudowana część indycznika, która w 1996 r.

zlokalizowana l la w części na terenach przeznaczonych na cele rolne, znalazła się w jednostce bilansowej 9 RPZ, przeznaczonej na istniejącą fermę drobiu. Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 maja 1997 r. Kolegium wskazało natomiast, iż lokalizacja na terenach rolnych urządzenia magazynowego niezbędnego do i przechowywania pasz treściwych wykorzystywanych na istniejącej na tej działce fermie i drobiu nie jest również wyraźnie sprzeczna z planem miejscowym, gdyż nie zawiera on żadnych dodatkowych zakazów co do możliwości zagospodarowania wskazanych terenów.

Tym samym Kolegium uznało, że w obydwu sprawach brak było podstaw zarówno do

stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji z mocy art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i do zarzucenia im rażącego naruszenia prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. P. zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w E. pominięcie jej zarzutu dotyczącego sprzeczności warunków określonych w decyzjach Wójta z wymaganiami ochrony środowiska przewidzianymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w przepisach ustaw regulujących kwestie związane z ochroną środowiska. Podniosła, iż możliwość przesunięcia granic obszaru jednostki bilansowej 9 RPZ, przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie dotyczyła działki inwestora. Tereny rolne znajdujące się w otoczeniu tej jednostki, z uwagi na wymogi ochrony środowiska, nie powinny być tym samym przeznaczone pod zabudowę obiektami szkodliwie wpływającymi na środowisko. Kwestionując wartość dowodową dokumentów zebranych dotychczas w sprawie, E. P. wniosła ponadto o przeprowadzenie dodatkowych dowodów, w tym przeprowadzenia oględzin w terenie w celu ustalenia faktycznego przebiegu granic jednostki bilansowej 9 RPZ oraz wykazania szkodliwego wpływu inwestycji na otoczenie i działki sąsiednie.

W toku postępowania odwoławczego, w piśmie z dnia 29 sierpnia 2002 r. (data nadania), pełnomocnik E. P., składając nowe wnioski dowodowe, wniósł jednocześnie o wyłączenie rozpoznającego sprawę składu Kolegium z uwagi na jego niekompetencję oraz stronniczość.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., decyzjami z dnia 7 lipca 2003 r., utrzymało w mocy własne decyzje z dnia 10 grudnia 2001 r. W uzasadnieniach decyzji podniosło, że ulokowanie na gruncie przeznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego na cele rolne inwestycji polegających na dobudowie wiaty dla drobiu oraz na budowie magazynu paszowego nie pozostaje w sprzeczności z przewidzianymi w tym planie zakazami. Kolegium wskazało jednocześnie, iż podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące ochrony gruntów rolnych i leśnych nie podlegają ocenie na tym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W żadnej ze spraw nie mają również zastosowania zakazy lokowania określonych inwestycji, przewidziane w ustawie o ochronie przyrody oraz uregulowania prawne dotyczące sposobu prowadzenia na tym terenie działalności gospodarczej, polegającej na hodowli drobiu. W tej sytuacji na ocenę decyzji Wójta nie może mieć wpływu, przedłożona przez skarżącą, opinia biegłego sądowego. Odnosząc się do decyzji z dnia 22 sierpnia 1996 r., Kolegium podniosło ponadto, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w świetle opinii biegłego sądowego z zakresu geodezji z dnia 6 stycznia 2003 r. za udowodnione uznać należy, że zmiana planu z 1997 r., prowadząc do powiększenia jednostki bilansowej 9 RPZ, spowodowała umiejscowienie wybudowanej wiaty w obszarze tej jednostki. Organ stwierdził również, iż w związku ze sporządzeniem przez biegłego rzeczoznawcę opracowania graficznego zawartego w opinii, odstąpił od przeprowadzenia wnioskowanego przez skarżącą dowodu z oględzin w celu ustalenia przebiegu granicy jednostki bilansowej 9 RPZ. W odniesieniu do decyzji z dnia 20 maja 1997 r., Kolegium podniosło natomiast, iż wybudowanie magazynu na pasze, poza obszarem jednostki 9 RPZ, na terenie oznaczonym symbolem RP, pozostawałoby w sprzeczności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, gdyby zawierał on wyraźny zakaz umieszczania na tym terenie jakichkolwiek obiektów towarzyszących produkcji rolniczej. Posiłkując się uchwałą składu 5 sędziów NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97, Kolegium podtrzymało tym samym dotychczasowe stanowisko o braku podstaw do naruszenia w niniejszej sprawie przepisu art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie doszukało się również rażącego naruszenia prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji.

W skardze z dnia 7 listopada 2003 r. (data nadania), wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprecyzowanej w piśmie procesowym z dnia 25 marca 2004 r., E. P. zarzuciła decyzjom Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 7 i 8 kpa oraz art. 77 § l kpa i art. 78 § l kpa. W uzasadnieniu, po uprzednim przytoczeniu opisanego wyżej stanu faktycznego, skarżąca wskazała, że Kolegium, nie przeprowadzając kluczowych w sprawie dowodów oraz pomniejszając wagę przedłożonej przez nią opinii biegłego, dopuściło się rażącego naruszenia zasady prawdy obiektywnej. E. P. podtrzymała swoje stanowisko o braku zmiany granic jednostki bilansowej 9 RPZ w wyniku wprowadzenia w 1997 r. zmian do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Kwestionując wiarygodność, sporządzonej w toku postępowania odwoławczego, opinii biegłego sądowego, wskazała jednocześnie na wagę dowodu z wizji w terenie, którego Kolegium, pomimo wniosku skarżącej, nie przeprowadziło, a który przyczyniłby się do wyjaśnienia istniejących w sprawie sprzeczności. Za niezrozumiałe uznała stanowisko Kolegium, zgodnie z którym organowi wykonawczemu gminy przysługuje prawo wiążącej interpretacji przepisów prawa miejscowego. Ponadto skarżąca zarzuciła Kolegium nierzetelną ocenę stopnia szkodliwości spornych inwestycji dla środowiska naturalnego oraz wybiórcze cytowanie treści uchwały

NSA z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97. Zwróciła również uwagę na fakt braku odniesienia się przez Kolegium do jej zarzutu dotyczącego stronniczości składu orzekającego.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., podtrzymując dotychczas zajmowane stanowisko, wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu braku bezstronności po stronie pracowników Kolegium, organ wskazał, że zarzut ten mógłby być uwzględniony gdyby wniosek skarżącej odnosił się do konkretnej osoby, co do której miałaby ona uprawdopodobnione wątpliwości dotyczące jej bezstronności. Wniosek strony nie spełniał natomiast tych wymogów.

W dniu 26 października 2004 r. podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie, E. P. przedłożyła do akt sprawy pismo procesowe wraz z załącznikami, w którym podtrzymała dotychczasowe zarzuty wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Powyższa skarga, w związku z reformą sądownictwa administracyjnego, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1271 ze zm.).

Stosownie do art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych decyzji wyłącznie w zakresie ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące wzruszeniem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w toku kontroli legalności zaskarżonych decyzji stwierdził naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji Sąd uwzględnił skargę pomimo, że zarzuty w niej zawarte nie stanowią głównej przyczyny uchylenia zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. Stwierdzone naruszenie prawa procesowego czyni bowiem przedwczesnym merytoryczne rozpoznanie niniejszej sprawy i uniemożliwia tym samym ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze.

Zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy, E. P. złożyła w toku postępowania odwoławczego, obszernie uzasadniony, wniosek o wyłączenie rozpoznającego sprawę składu Kolegium z uwagi na jego niekompetencję oraz stronniczość. W przedłożonych Sądowi aktach sprawy, brak jest dowodów potwierdzających fakt rozpoznania wskazanego wniosku. Do wniosku tego nie ustosunkowało się również Kolegium w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji pomimo, że skład Kolegium wydający te decyzje w rzeczywistości różni się od składu Kolegium podejmującego określone czynności dowodowe w toku ponownego rozpoznawania sprawy.

Wskazać należy, że instytucja wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym, uregulowana w rozdziale 5 działu I kodeksu postępowania administracyjnego, należy do tych instytucji procesowych, które służą przede wszystkim urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej (art. 8 kpa).

W świetle przepisu art. 24 § 3 kpa, bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostaną uprawdopodobnione okoliczności nie wymienione w art. 24 § l kpa, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie powinno nastąpić w toku tego postępowania w formie postanowienia. Na postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie przysługuje zażalenie (art. 141 § l kpa), jednakże strona może postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika zakwestionować w odwołaniu od wydanej w danej sprawie decyzji (art. 142 kpa).

Zauważyć należy, że brak takiego postanowienia, a w szczególności milcząca odmowa wyłączenia pracownika może stanowić o wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego - wadliwości, która skutkować powinna uchyleniem decyzji wydanych w jego toku. Nawet jeżeli skarżąca nie wskazała z imienia i nazwiska osób , o których wyłączenie wnosi, organ powinien zwrócić się do niej o sprecyzowanie wniosku i następnie nadać mu bieg. Naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika od załatwienia konkretnej sprawy mogło mieć bowiem istotny wpływ na jej wynik, gdyż nie wykluczone jest, że w podjęciu zaskarżonych decyzji brała udział osoba do tego nieuprawniona. Braku ustaleń we wskazanym zakresie nie mogą zastąpić natomiast wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którymi, w ocenie Kolegium, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania instytucji wyłączenia.

W związku z powyższym, w celu wyjaśnienia tych wątpliwości, w toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, Przewodniczący Kolegium w pierwszej kolejności rozpozna wniosek skarżącej z dnia 29 sierpnia 2002 r. ( po jego ewentualnym doprecyzowaniu) i wyda stosowne postanowienia co do wyłączenia bądź odmowy wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. Dopiero po wydaniu postanowień, możliwe będzie natomiast ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownych decyzji. Wydanie decyzji powinna poprzedzić jednak uprzednia ocena zasadności zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżone decyzje i stosownie do art. 200 ustawy orzekł o zwrocie kosztów postępowania. Zgodnie z art. 152 ustawy, Sąd orzekł ponadto, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.