Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 706/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze sprzeciwu Z. C. od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Z. C. kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpatrzeniu odwołania M. P., uchylił decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] września 2016 r., [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następującym stanie faktycznym, prawidłowo przedstawionym przez Wojewodę.

Wnioskami z dnia [...] listopada 1999 r, skierowanym do Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego Geopoz w P., W. S., A. S., M. S., J. C., D. M., M. Ł., A. C. i Z. C., wystąpili o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa, położonej w P. u zbiegu ulic [...] i [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...], księga wieczysta [...], arkusz mapy 08, obręb N., o powierzchni 8,3131 ha.

Powyższa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94) od J. S. aktem notarialnym z dnia 29 listopada 1965 r., rep. A.I - [...]. Skarb Państwa (Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych i Wodociągowo-Kanalizacyjnych w P.) nabył prawo własności nieruchomości niezabudowanej, położonej w P., przy ul. [...], o powierzchni 9,6186 ha, objętej księgą wieczystą [...], tom 4, karta 97, stanowiącej działki [...] - o powierzchni 1,3612 ha, [...] - o powierzchni 0,0250 ha, [...] - o powierzchni 8,2324 ha. Wskazano, iż zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1965 r., [...] wydaną przez Prezydium Rady N. M. P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury teren znajduje się w obrębie rejonu przeznaczonego na żwirownię [...]. Wartość działek określona została w akcie notarialnym na ogólną kwotę [...]zł

Przejętej nieruchomości odpowiadają obecnie działki [...], [...], [...].

Spadek po zmarłym J. S., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1997 r., III Ns [...]/7 nabyły: B. S. – w ˝ części, A. S. - w Ľ części, M. C. - w Ľ części. Spadek po zmarłej B. S. zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia [...] listopada 1995 r., [...] nabyła w całości Z. C.. Spadek po zmarłej A. S., zgodnie prawomocnym postanowieniem Sądu Rejonowego w P. z dnia 22 października 1986 r., [...] nabyli: A. B. S. – w [...] części, Maria [...] Serafinowska-Gabryel – w [...] części, W. K. S. – w [...] części. Spadek po zmarłej M. C., zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu I Rejonowego w P. z dnia 22 grudnia 1983 r., [...] nabyli: D. B. M. – w [...] części, M. Ł. - w [...] części, Józef A. C. - w [...] części, A. J. Czyżak - w [...] części. W konsekwencji uprawnionymi do wystąpienia o zwrot nieruchomości przejętej przez Skarb Państwa oznaczonej jako działka [...] stali się W. S., A. S., M. S., J. C., D. M., M. Ł., A. C. i Z. C..

Działka [...] stanowi własność M. P.. Z tego powodu postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., [...] Prezydent M. P. przekazał Wojewodzie według właściwości wnioski zwrotowe.

Postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., [...] Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Decyzją z [...] marca 2007 r., [...] Starosta orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

W wyniku odwołania wniesionego przez M. P. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., decyzją z dnia [...] listopada 2007 r., [...] uchylił zaskarżoną i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że w przypadku braku możliwości ustalenia na podstawie dokumentacji realizacji celu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej przedmiot wniosku o jej zwrot, Starosta powinien zastosować art. 86 Kodeksu postępowania administracyjnego (to jest ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., obecnie tekst jednolity tego aktu prawnego opublikowano w Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – uw. Sądu, dalej "K.p.a."). Organ odwoławczy zaznaczył też, że nie ustalono, czy część nieruchomości jest drogą publiczną. Nie pozyskano także decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia 6 maja 1965 r., [...] wydanej przez Prezydium Rady N. M. P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury.

W toku postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji pozyskano m.in.:

- pismo z dnia [...] marca 1968 r., [...], wraz z protokołem zdawczo-odbiorczym Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Drogowych i Wodociągowo-Kanalizacyjnych informujące o zakończeniu eksploatacji kruszywa mineralnego oraz wskazujące, że Komenda M. Obywatelskiej województwa [...] zwraca się z prośbą przekazanie tego terenu pod budowę strzelnicy jednoosiowej dla potrzeb funkcjonariuszy garnizonu [...]

- pismo Zastępcy Kwatermistrza KWMO w P. z [...] lutego 1968 r., [...] skierowane do Dyrektora Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Drogowych Wodociągowo-Kanalizacyjnych w przedmiocie wyrażenia zgody na "przekazanie terenu po wyeksploatowanej żwirowni (...) zlokalizowanego w północnej peryferyjnej części M. P. przy ul. [...] - dzielnica P. - Stare M." w związku z planem budowy strzelnicy jednoosiowej dla potrzeb funkcjonariuszy garnizonu [...]

- decyzję Prezydium Rady N. M. P., Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] marca 1968 r., Ldz. [...] wygaszeniu prawa użytkowania przez Miejskie Przedsiębiorstwo Robót Drogowych Wodociągowo-Kanalizacyjnych w P. terenu położonego w P. przy ul. [...], o powierzchni 96.186 m2, składającego się z działek [...], [...], [...], zapisanego w księdze wieczystej [...], tom IV wykaz 97, stanowiącego własność Skarbu Państwa i przekazaniu nieruchomości w użytkowanie na czas nieokreślony Komendzie M. Obywatelskiej województwa [...] w P. z przeznaczeniem pod budowę strzelnicy dla potrzeb funkcjonariuszy garnizonu [...]

- informację z Działu Ewidencji Gruntów Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego Geopoz dotyczącą oznaczenia - nazwy użytku parceli [...], o powierzchni 9.5465 ha. Z pisma z dnia [...] lutego 2003 r., [...] wynika, iż w 1965 r. parcela [...] , o powierzchni 9,5465 ha w ewidencji gruntów oznaczona była jako użytek "R" - bez klasy. W 1968 r., w wyniku założenia ewidencji gruntów dla obszaru [...] zmieniono numerację działek oraz dokonano nowych obliczeń powierzchni. Parcela [...] otrzymała oznaczenia ewidencyjne: arkusz mapy 8, działka [...], o powierzchni 9,5855 ha, użytki RV, RIVa, RVI, N, ŁV, Ps IV, RV, ŁIV i rów. W 1988 r. dokonano podziału działki [...] na działki [...] i [...] bez zmian nazwy użytków i klas gruntów w operacie ewidencyjnym,

- informację z Działu Wydzierżawiania Gruntów Zarządu Geodezji i [...] Miejskiego Geopoz wskazującą, iż grunt oznaczony geodezyjnie: obręb N., arkusz mapy [...], działka [...] nie został wydzierżawiony (pismo z dnia [...] czerwca 2003 r., [...]),

- ekspertyzę określającą pochodzenie drzewostanu znajdującego się na działce [...] oraz wskazującą wiek i wartość użytkową drzewostanu (sporządzona [...] stycznia 2004 r, przez rzeczoznawcę majątkowego L. D.). Biegły rzeczoznawca stwierdził m.in., iż: "na przedmiotowej działce ew. nr [...] brak jest sztucznych zalesień, czy też wprowadzania drzew i krzewów w formie sztucznych zadrzewień (...). Wiek drzew w części żwirownia wskazuje na zaprzestanie pozyskania kopalin około roku j 1960-1970 (...)",

- orzeczenie geologiczne o złożu kruszywa naturalnego w P. z dnia [...] września 1960 r., zlokalizowanego przy ul. [...] w P.. W dokumencie wskazano między innymi, iż eksploatację rozpoczęto w maju 1959 r., przez firmę Piechocki z P.. Eksploatacja prowadzona była całą wysokością ściany w rozmiarach produkcyjnych zależnych od zapotrzebowania przez rynek miejscowy. Głównym odbiorca kruszywa był P. Zarząd Budownictwa oraz szereg innych przedsiębiorstw budowlanych. W roku 1959 wydobyto z omawianego terenu około 25,000 m3 kopaliny. Roczna produkcja żwirowni uzależniona jest od puli zapotrzebowania i rozdziału przez Wojewódzką Centralę Materiałów Budowlanych w P.. W związku z powyższym trudno jest ustalić ilość rocznej produkcji. Ukształtowanie terenu oraz budowa geologiczna wskazuje na możliwość powiększenia zasobów jedynie w kierunku zachodnim od obecnej ściany wyrobiska; od wschodu teren już wyeksploatowany. Eksploatacja prowadzona będzie systemem ręcznym. Zasoby pospółki dla terenu omawianego wynoszą 63,000 m3 według stanu na dzień [...] sierpnia 1960 r.

Oględziny działki stanowiącej przedmiot wniosku odbyły się dnia [...] stycznia 2001 r., [...] maja 2003 r., [...] października 2005 r., [...] marca 2015 r. W ramach ostatnich oględzin ustalono, że w środkowej części działki [...] znajdują się najprawdopodobniej wały strzelnicze z transzeją strzelniczą. Wskazano, iż można domniemywać, że wszelkie zagłębienia (bagna, woda) stanowią teren po wyrobiskach. Na terenie tych wyrobisk znajdują się około 50 letnie drzewa. Działka gruntu posiada drogę nieurządzoną, nieporośnięta niską zielenią, utworzona przez przejeżdżający ciężki sprzęt. W kierunku ulicy [...] znajduje się cześć placu budowlanego oraz fragmenty zabudowań. Ulica [...] jest urządzona z płyt betonowych (tymczasowo) i wchodzi w skład nieruchomości.

W protokole z rozprawy administracyjnej z dnia [...] marca 2001 r. zapisano, iż K. S. - prezes zarządu spółki [...] S.A. powstałej z przekształcenia Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Drogowych i Wodociągowo-Kanalizacyjnych nic nie wie o posiadaniu przez Przedsiębiorstwo decyzji koncesyjnej zezwalającej na legalne wydobywanie. Z informacji posiadanych przez prezesa [...] wynika, że wydobycie się odbywało. K. S. nie orientuje się jednak w jakich latach skończono eksploatację.

W protokole z dnia [...] marca 2001 r. zapisano również, iż pełnomocnik wnioskodawczyni M. Ł. poinformował, że istniejące na nieruchomości wykopy pochodzą z okresu, w którym poprzedni właściciel J. S. posiadał przedsiębiorstwo budowlane i pobierał żwir.

Dnia [...] września 2012 r. przesłuchano, w charakterze świadka, B. S., który zeznał, że w latach 1965-1975 był zatrudniony w Miejskim Przedsiębiorstwie Robót Drogowych i Wodociągowo-Kanalizacyjnych w P.. Od 1964 r. do 1972 r. był naczelnym inżynierem, zastępcą dyrektora do spraw technicznych (dyrektorem technicznym). Wskazał, że jego kompetencje obejmowały całą produkcję drogową i wodociągowo-kanalizacyjną oraz wykonawstwo robót pod względem technicznym i organizacyjnym. Pracował w pionie wykonawstwa (nadzoru i organizacji robót) robót jakie Przedsiębiorstwo wykonywało. B. S. zeznał, że wiedział o wszystkich miejscach pozyskiwania kruszywa, jednak wskazał zarazem, że nie wie gdzie położona jest nieruchomość będąca przedmiotem sprawy, że nie wiadomo mu było, że Przedsiębiorstwo taka działkę posiadało.

Dnia 14 maja 2015 r. przesłuchano strony postępowania: W. S., A. S., Z. C. oraz świadka osobie A. Ł. - męża wnioskodawczyni M. Ł..

Postanowieniem z [...] października 2015 r., [...] Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego T. S. jako biegłego w celu sporządzenia opinii ustalającej wartość zwracanej nieruchomości.

Dnia [...] lutego 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna. Strony nie zgłosiły zastrzeżeń do operatu szacunkowego.

Pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., [...] Starosta poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do całości zgromadzonych w sprawie dowodów i materiałów.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., [...] Starosta orzekł o:

1. zwrocie na rzecz W. S. w [...] części, A. S. w [...] części, M. S. w [...] części, J. C. w [...] części, D. M. w [...] części, M. Ł. w [...] części i A. C. w [...] części oraz Z. C. w [...] części, nieruchomości stanowiącej własność M. P., położonej w P. u zbiegu ulic [...] i [...], stanowiącej działkę [...];

2. zobowiązaniu wyżej wymienionych osób do zwrotu na rzecz M. P. kwoty [...]zł, z czego do zwrotu poszczególnych części zostali zobowiązani: W. S. kwoty [...]zł, A. S. kwoty [...]zł, M. S. kwoty [...]J. C. kwoty [...]zł, D. M. kwoty [...]zł, M. Ł. kwoty [...]zł, A. C. kwoty [...]zł oraz Z. C. kwoty [...]zł.

Odwołanie od decyzji Starosty złożyło M. P..

Na etapie postępowania przed Wojewodą organ pozyskał mapę zasadniczą z zaznaczoną granicą działki [...] oraz granicą pasa drogowego na obszarze działki [...] (załącznik do pisma Zarządu Dróg Miejskich z 16 lutego 2017 r., znak [...]). Zarząd Dróg Miejskich wskazał, że nie posiada żadnej dokumentacji technicznej w rejonie ulic B. i R. związanej z wybudowaniem pasa drogowego dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] oraz, że nie zostały poczynione nakłady i nie ujęto ww. nieruchomości w planach inwestycyjnych przeznaczonych do realizacji budowy drogi.

Dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję zwrotową w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Następnie obszernie przedstawił podstawy prawne regulujące postępowanie zwrotowe i przesłanki zwrotu nieruchomości. Zwrócił uwagę, że zwrot nieruchomości uznanej za zbędną na cel wywłaszczenia nie jest możliwy w sytuacji, gdy zajęta jest ona pod drogę publiczną. Obszernie wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie drogi jako budowli, a nadto odniósł się także do skutków nadania drodze określonej kategorii. W konkluzji Wojewoda uwypuklił myśl, że tylko istniejąca droga publiczna w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (to jest ustawy z dnia 21 marca 1985 r., na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej "u.d.p.") może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości

Przenosząc powyższe na grunt sprawy organ zauważył, że wzdłuż działki [...] przebiega ul. [...], która figuruje jako droga gminna w dostępnym na stronie internetowej Zarządu Dróg Miejskich w P. spisie dróg publicznych znajdujących się w administracji Zarządu Dróg Miejskich.

Wojewoda wskazał dalej, że zgodnie z art. 19 ust. 5 u.d.p. w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Stosownie do art. 21 ust. 1 u.d.p., zarządca drogi (o którym mowa w art. 19 ust. 5 u.d.p.) może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki urbanizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Z kolei art. 22 ust. 1 u.d.p. stanowi, że zarząd drogi sprawuje nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym.

W przypadku niniejszej sprawy zarządca drogi - Prezydent M. P. - wykonuje obowiązki zarządcy dróg miejskich przy pomocy Zarządu Dróg Miejskich w P., bodącego zarządem drogi, o którym mowa w u.d.p.. Zarząd Dróg Miejskich w P. jest więc trwałym zarządcą pasa drogowego znajdującego się na działce [...].

Z powyższego Wojewoda wywiódł, że Zarząd Dróg Miejskich w P. powinien być uwzględniony jako strona postępowania zwrotowego, tym bardziej, że zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.n. jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd prawo to wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna.

Dodatkowo Wojewoda wskazał, że wedle informacji zawartych w uzasadnieniu decyzji Starosty w ramach oględzin działki [...], które odbyły się [...] października 2005 r. ustalono, że "część nieruchomości użytkowana jest przez Zakład Transportu Robót Ziemnych, pozostała część zabudowana (we fragmencie) murowanymi budynkami, część ta jest opłotowana". Organ odwoławczy podniósł, że w aktach sprawy nie ma dowodu potwierdzającego zbadanie przez organ po dacie dokonania opisanych ustaleń, czy działka [...] nie jest objęta umowami dzierżawy, użyczenia oraz, czy nie został ustanowiony na niej trwały zarząd ani prawo użytkowania wieczystego.

W kwestii badania przesłanki realizacji celu wywłaszczenia Wojewoda zauważył, że Starosta nie pozyskał pełnej dokumentacji pozwalającej na zobrazowanie stanu faktycznego. Nie zrealizował wytycznych zawartych w kasacyjnej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r., [...] [...]. Nie pozyskał decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1965 r., [...] wydanej przez Prezydium Rady N. M. P., Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. W aktach sprawy nie ma również dowodów na to, że organ pierwszej instancji podjął działania zmierzające do jej pozyskania. Powyższy dokument istotny jest z punktu widzenia określenia w jakiej części działki [...], o powierzchni aż 83131 ha, planowano wydobycie kruszywa. W aktach sprawy brak jest również mapy stanu prawnego nieruchomości wskazującej o jej aktualności na dzień wywłaszczenia. Zdaniem Wojewody zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwala w pełni ustosunkować się do podstaw zwrotu nieruchomości.

W konkluzji powyższych wywodów Wojewoda stwierdził, że Starosta naruszył art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., a nadto art. 75 K.p.a. stanowiący, że, jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co mogłoby przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie było sprzeczne z prawem. Organ odwoławczy uznał też, że naruszono w sprawie art. 80 K.p.a. Nie wyjaśniono bowiem dlaczego niektórym dowodom odmówiono wiary, co dotyczyło na przykład pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Robót Drogowych i Kanalizacyjno-Wodociągowych z dnia [...] marca 1968 r.).

Odnosząc się do odwołania M. P. Wojewoda powrócił raz jeszcze do kwestii przebiegu drogi. Podkreślił, że wedle poczynionych przez niego ustaleń "bezspornym w niniejszej sprawie jest to, iż na części działki [...] zlokalizowany jest pas drogowy". Zaznaczył zarazem, że nie przesądza to o wystąpieniu negatywnej przesłanki do zwrotu nieruchomości, niemniej potwierdza potrzebę zapewnienia Zarządowi Dróg Miejskich w P. udziału w postępowaniu w charakterze strony

W podsumowaniu decyzji Wojewoda polecił, aby Starosta zapewnił Zarządowi Dróg Miejskich w P. udział w postępowaniu. Dodatkowo nakazał organowi pierwszej instancji pozyskać dodatkowy materiał dowodowy obejmujący dokumenty w zakresie obszaru odpowiadającego aktualnej działce ewidencyjnej [...]: decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1965 r., [...], mapę stanu prawnego nieruchomości aktualną na dzień wywłaszczenia, opinię Prezydenta M. P. jako organu ewidencyjnego w zakresie historii zmian danych ewidencyjnych działek, wyciągi z wykazu zmian gruntowych, wyciągi wykazu zmian danych ewidencyjnych, decyzje zatwierdzające podział nieruchomości, mapy geologiczne z lat 1960-1968, mapy topograficzne z lat 1960-1968, inne opracowania graficzne umożliwiające rekonstrukcję zmian sytuacyjnych w obszarze terenu będącego przedmiotem postępowania oraz dookreślenie obszaru objętego celem wywłaszczenia.

Decyzję Wojewody zaskarżyła Z. C. pismem z dnia [...] czerwca 201 r. zatytułowanym: "skarga", domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W odpowiedzi na zarzuty Z. C. Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Na dzień [...] października 2017 r. wyznaczono w sprawie rozprawę. Po otwarciu posiedzenia, przed otwarciem rozprawy, stawiła się J. Ł.-P., która podała, że jest córką zmarłej [...] maja 2017 r. M. Ł.. J. Ł.-P. zgłosiła swój udział w sprawie w charakterze uczestnika.

Na posiedzeniu Sądu stawił się również radca prawny P. G. działający w imieniu Z. C., którego Sąd postanowił zobowiązać do zajęcia w terminie 7 dni stanowiska, czy wnosi o uznanie i rozpoznanie wniesionego środka zaskarżenia jako sprzeciwu od decyzji.

Wobec powyższego rozprawę odroczono, a sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

W piśmie z dnia 19 października 2017 r. radca prawny P. G. oświadczył, że pismo z dnia 14 czerwca 2017 r. należy traktować jako sprzeciw od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2017 r., [...]. Zarazem, mając na uwadze art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") wskazał, że decyzja objęta sprzeciwem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a., a organ odwoławczy błędnie uznał, że decyzja Starosty wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Pełnomocnik skarżącej sprecyzował też, że Wojewoda nie zbadał materiału dowodowego zebranego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i dopuścił się błędnej oceny dokumentów złożonych przez Zarząd Dróg Miejskich w P., nie konfrontując tych dokumentów z materiałami zgromadzonymi przez Starostę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Przed przystąpieniem do wyjaśnienia merytorycznych motywów wyroku koniecznie jest nakreślenie wynikłych w toku sprawy zagadnień formalnych.

Przede wszystkim zauważyć należy, że dnia [...] czerwca 2017 r. Z. C., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła za pośrednictwem Wojewody pismo zatytułowane "skarga". Należy jednak zauważyć, że w dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która istotnie znowelizowała P.p.s.a., między innymi wyłączając prawo do wniesienia skargi na decyzje kasacyjnie (wydane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) i zastępując to prawo innym, nowym środkiem zaskarżenia zwanym "sprzeciwem od decyzji" (stanowi o tym art. 64a P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r.).

Zgodnie z istotnym z punktu widzenia niniejszej sprawy przepisem przejściowym nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r., to jest art. 17 ust. 1, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji, stosować należy przepisy P.p.s.a. w brzmieniu dotychczasowym. Oznacza to a contrario, że w sprawach sądowych, które wszczęte zostały po dniu 1 czerwca 2017 r. (innymi słowy po tym dniu złożono skargę lub sprzeciw), stosować należy nowe przepisy P.p.s.a.

Jak już wyżej wskazano "skarga" Z. C. złożona (nadana) została 14 czerwca 2017 r., a więc z całą pewnością tak wniesiony środek zaskarżenia należy oceniać w świetle przepisów nowych, w tym przepisów o sprzeciwie od decyzji. Oznacza to, że od dnia 1 czerwca 2017 r. Z. C. skarga, o której mowa w art. 50 i nast. P.p.s.a., nie przysługiwała. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji Wojewody (kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.) osoba ta uprawniona była natomiast do wniesienia innego środka zaskarżenia w postaci "sprzeciwu od decyzji" uregulowanego w art. 64a i nast. P.p.s.a.

Postać i treść pisma z dnia 14 czerwca 2017 r. inicjującego niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne wskazywała, że jest to skarga. Powstała zatem wątpliwość co do dopuszczalności takiego środka zaskarżenia. Sąd odnotował jednak, że Z. C. poza pozostałymi, przedstawiła zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 138 § 2 K.p.a., a więc zarzut charakteryzujący "sprzeciw od decyzji" (zob. art. 64a i 64c P.p.s.a.). Bacząc na to, aby nie doszło do nieuzasadnionego naruszenia konstytucyjnej zasady prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) Sąd zdecydował więc o zobowiązaniu pełnomocnika skarżącej do oświadczenia, czy wniesiony środek zaskarżenia należy traktować jako sprzeciw od decyzji. W opisanym już wyżej piśmie z dnia 19 października 2017 r. radca prawny P. G. wyjaśnił, że pismo z dnia 14 czerwca 2017 r. jest sprzeciwem od decyzji.

Przedstawiona wyżej kwalifikacja wniesionego środka zaskarżenia ma daleko idące skutki tak formalne jak i wpływa na zakres kontroli legalności decyzji Wojewody.

W kwestii formalnej podkreślić trzeba, że ze względu na kwalifikację środka zaskarżenia jako sprzeciwu zaistniała potrzeba rozważenia, czy został on wniesiony w terminie. Zgodnie z art. 64c § 1 P.p.s.a. sprzeciw od decyzji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarżącemu decyzji. Stosując ten przepis w realiach niniejszej sprawy Sąd uznał, że wymaga on funkcjonalnej wykładni. Zważyć bowiem należy, że decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. została doręczona radcy prawnemu P. G. (reprezentującemu Z. C. również na etapie postepowania administracyjnego) w dniu [...] maja 2017 r. Termin do wniesienia sprzeciwu formalnie upłynąłby więc [...] maja 2017 r. Gdyby termin liczyć w przedstawiony tu sposób doszłoby więc do absurdalnej i nieakceptowalnej z punktu widzenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP sytuacji, w której termin do wniesienia środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji) zakończyłby swój bieg przed datą, w której ten środek prawny został w ogóle wprowadzony do systemu prawnego. Zarazem pamiętać trzeba, że od 1 czerwca 2017 r. od decyzji Wojewody Z. C. nie przysługiwała skarga.

W szczególnych okolicznościach niniejszej sprawy przyjąć należy, że czternastodniowy termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2017 r. (wydanej przed wejściem w życie nowelizacji P.p.s.a.), o którym mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a., biegł od dnia [...] czerwca 2017 r. i upływał [...] czerwca 2017 r. Przedstawiona prokonstytucyjna wykładnia pozwala uznać, że środek zaskarżenia wniesiony przez Z. C. i stanowiący sprzeciw od decyzji, został złożony w wymaganym terminie.

Za uznaniem, że sprzeciw od decyzji Wojewody złożony wniesiony w terminie przemawia także treść art. 112 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia". W zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 9 maja 2017 r. znalazło się pouczenie o skardze. Na datę jej wydania było ono co prawda prawidłowe (a nie błędne, jak stanowi art. 112 K.p.a.), jednakże nie zmienia to faktu, że strona miała prawo zastosować się do niego. Dlatego należy się zgodzić z trafnym poglądem wyrażonym w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017 r., II OSK 1206/17 (orzeczenia.nsa.gov.pl), że "skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 K.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrywania go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu". Termin oznaczony w decyzji Wojewody do wniesienia sądowoadministracyjnego środka zaskarżenia upływał dnia 14 czerwca 2017 r. Zatem także z przytoczonych tu powodów sprzeciw od decyzji Z. C. należało uznać za wniesiony w terminie.

W tym miejscu wyjaśnić także trzeba, że oświadczenie pełnomocnika Z. C., iż wniesiony środek zaskarżenia stanowi sprzeciw, determinuje również zakres kontroli legalności sprawowanej przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Dodać należy, że w myśl art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do powyższego w ramach niniejszej sprawy administracyjnej Sąd mógł badać decyzję Wojewody tylko przez pryzmat zasadności uchylenia decyzji Starosty.

Zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Cytowana regulacja zawiera dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wydanie takiej decyzji przez organ odwoławczy warunkowane jest ustaleniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że w kontekście pierwszej z wymienionych wyżej przesłanek Wojewoda naruszenie przepisów postępowania przez Starostę upatrywał w pominięciu Zarządu Dróg Miejskich w P. jako strony postępowania, co organ odwoławczy łączył z naruszeniem art. 61 § 1 K.p.a., a także art. 28 K.p.a.

Zdaniem Wojewody w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło także do naruszenia art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Stwierdził on bowiem, że Starosta nie zebrał i nie rozpatrzył należycie materiału dowodowego.

Wreszcie z całokształtu uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że żywi on przekonanie, iż dostrzeżone uchybienia Starosty miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że w sprawie zachodziły podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Tytułem wstępu do dalszych wyjaśnień zauważyć należy, że postępowanie zwrotowe z wniosku Z. C. (i innych), licząc do daty orzekania przez Wojewodę, toczyło się już blisko 18 i pół roku (zob. wniosek z dnia 20 listopada 1999 r., k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W takiej sytuacji, już chociażby mając na względzie zasadę szybkości postępowania i stosowania możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 K.p.a.), organ odwoławczy powinien w miarę możliwości podejmować starania w celu zakończenia postępowania co do istoty (art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W decyzji z dnia 9 maja 2017 r. Wojewoda głównym powodem uchylenia decyzji Starosty uczynił okoliczność, że Zarząd Dróg Miejskich w P., jako trwały zarządca pasa drogowego ulicy [...], nie brał udziału w postępowaniu zwrotowym. S. sprzeciw Z. C. trafnie kwestionuje stanowisko Wojewody w opisanym zakresie wskazując, że kwestia drogi publicznej – ul. [...] nie była nigdy, w trakcie trwającego od lat postępowania, przedmiotem sporu. Trafnie też domagała się jej definitywnego wyjaśnienia przez organ odwoławczy (składała przed Wojewodą wnioski dowodowe) starając się wykazać, że działka [...] nie leży w pasie drogowym.

Odnosząc się do powyższego Sąd wskazuje, że stwierdzenie Wojewody, iż "bezspornym w niniejszej sprawie jest to, iż na części działki [...] zlokalizowany jest pas drogowy" są przedwczesne, zbyt daleko idące i nie mające należytego umocowania w materiale dowodowym.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, co trafnie odnotował pełnomocnik Z. C., że kwestia relacji drogi – ul. [...], względem działki [...] była przedmiotem dowodu przedstawionego dnia [...] listopada 2005 r. przez Zarząd Dróg Miejskich w P. (k. 320 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Uważna analiza przedstawionej mapy zasadniczej wskazuje, że uwidoczniono na niej wyłącznie niewielki, zachodni obszar działki [...] (o kształcie zbliżonym do trójkąta), który przylega do zachodniego odcinka ul. [...], jedynego odcinka tej drogi, który określony został jako jezdnia betonowa ("j.bet."). Oznaczenie charakterystyki drogi ma tu istotne znaczenie, gdyż to, że składa się ona z jezdni betonowej jest jedyną okolicznością, który pozwala w ogóle przypuszczać, że mamy ewentualnie do czynienia z drogą jako budowlą (por. art. 4 pkt 2 u.d.p.). Niezależnie jednak trzeba podkreślić, że z danych naniesionych przez Zarząd Dróg Miejskich w P. na mapę złożoną wraz z pismem z dnia 7 listopada 2005 r. nie wynika, aby ul. [...] (jakkolwiek by ją kwalifikować) przechodziła przez działkę [...] na odcinku zachodnim.

Sąd zauważa też, że Wojewoda przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe i pozyskał do akt mapę wschodniego odcinka (względem północnej granicy działki [...]) ul. [...] z wyrysowanymi przez Zarząd Dróg Miejskich w P. granicami pasa drogowego. Prima facie z mapy tej wynika, że pas drogowy ul. [...] przebiega przez obszar działki [...]. Wnikliwsza analiza prowadzi jednak do wniosku, że przedwczesny byłby wniosek, iż mamy do czynienia z drogą publiczną na działce podlegającej zwrotowi. Z omawianej mapy wynika, że na odcinku oznaczonym jako ul. [...] występuje jezdnia ziemna ("j.z."), a więc w ogóle trudno mówić o drodze jako budowli drogowej, a także o pasie drogowym, jako gruncie na którym owa droga miałaby być zlokalizowana. Opisane uwagi potwierdza Zarząd Dróg Miejskich w P. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., który wprost wskazuje, że "nie posiada żadnej dokumentacji technicznej w rejonie ulic B. i R. związanej z wybudowaniem pasa drogowego dotyczącej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako – obr/ark [...], dz. [...]".

Powyższe pozwala wnioskować, że Zarząd Dróg Miejskich w P. posługując się pojęciem "pasa drogowego" (zob. ostatni akapit pisma z dnia 16 lutego 2017 r. oraz legendę załączonej do niego mapy) rozumie je potocznie, jako miejsce przebiegu jezdni ziemnej, nie będącej budowlą podpadającą pod regulacje ustawy o drogach publicznych.

W tym miejscu Sąd – zupełnie na marginesie sprawy – wskazuje, że porównanie granic "pasa drogowego", które wyrysował Zarząd Dróg Miejskich w P., z danymi dostępnymi publicznie w bazie Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. (http://sip.geopoz.pl/poznan_internet_sip.php) prowadzi do wniosku, że odpowiadają one najpewniej "powierzchniowemu modelowi odcinka (...) na podstawie opracowania Politechniki [...]". Pozwala to przypuszczać, że granice "pasa drogowego" wskazywane przez Zarząd Dróg Miejskich pochodzą z baz o charakterze informacyjnym i nie mają waloru prawnego.

Przedstawione wyżej argumenty dają podstawę do stwierdzenia, że chybiony jest argument Wojewody, iż w postępowaniu przed Starostą powinien brać udział Zarząd Dróg Miejskich w P.. Zdaniem Sądu w świetle zebranego materiału dowodowego zbyt daleko idące jest stwierdzenie organu odwoławczego, że "bezspornym w niniejszej sprawie jest to, iż na części działki [...] zlokalizowany jest pas drogowy". Zebrany w sprawie materiał dowodowy sugeruje, że w styku z północną granicą działki [...] w ogóle nie występuje budowla drogowa, a jedynie jezdnia ziemna. Z kolei jedyny odcinek zachodni ul. [...], oznaczony jako jezdnia betonowa, o którym w ogóle można (ewentualnie) rozważać, że jest budowlą drogową, nie przebiega przez obszar działki [...] (przynajmniej tak wynika z mapy na k. 319 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że Wojewoda nieprzekonująco umotywował, iż Starosta naruszył przepisy postępowania obejmujące art. 61 § 4 i art. 28 K.p.a. nie zapewniając udziału w postępowaniu Zarządowi Dróg Miejskich w P..

W tym miejscu zaznaczyć też trzeba uzupełniająco, że zdaniem Sądu Zarząd Dróg Miejskich w P. nie jest podmiotem, który w oparciu o art. 138 ust. 1 u.g.n. uzyskuje samodzielny status strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zwrotu nieruchomości, jeżeli ta dotyczy drogi miejskiej. Rozważając o uprawnieniach tego rodzaju jednostki związanych z trwałym zarządem należy mieć na względzie, że chodzi o trwały zarząd dróg, który regulowany jest przepisami u.d.p. Z tego powodu nie można utożsamiać kwestii własności nieruchomości w wykonywaniem czynności (obowiązków), zazwyczaj natury faktycznej, związanych z utrzymywaniem i ochroną dróg, zarządzaniem nimi, administrowaniem. Jednostka będąca zarządem dróg powoływana jest przez gminę, aby wspierać realizację zadań przez zarządcę drogi - w niniejszej sprawie Prezydenta [...]. Nie nabywa jednak przez ten fakt żadnych praw rzeczowych czy obligacyjnych do nieruchomości drogowych zarządzanych przez Prezydenta [...].

Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w kontrolowanej sprawie zwrotowi podlegać ma działka [...], która w świetle mapy ewidencyjnej, a także wypisu z rejestru gruntów złożonego przez pełnomocnika Z. C. jednoznacznie nie jest działką drogową, w odróżnieniu od działek [...], [...] i [...], które stanowią ewidencyjną drogę "dr", oznaczoną nawet wprost jako "ul. [...]".

Odnosząc się do stwierdzonych przez Wojewodę naruszeń art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. (a także art. 75 K.p.a.) Sąd uznał, że stanowisko Wojewody nie jest trafne, a w każdym razie podniesione przez organ wątpliwości nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej bez próby skorzystania z uprawnienia organu wynikającego z art. 136 K.p.a.

Na stronie 12 i 13 uzasadnienia decyzji z dnia [...] maja 2017 r. Wojewoda wskazuje na szereg dokumentów, które Starosta powinien pozyskać i przeprowadzić z nich dowód. Dotyczy to decyzji o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1965 r., [...], mapy stanu prawnego nieruchomości aktualnej na dzień wywłaszczenia, opinii Prezydenta M. P. jako organu ewidencyjnego w zakresie historii zmian danych ewidencyjnych działek, wyciągu z wykazu zmian gruntowych, wyciągu wykazu zmian danych ewidencyjnych, decyzji zatwierdzających podział nieruchomości, map geologicznych z lat 1960-1968, map topograficznych z lat 1960-1968 i "innych opracowań graficznych umożliwiających rekonstrukcję zmian sytuacyjnych w obszarze terenu będącego przedmiotem postępowania oraz dookreślenie obszaru objętego celem wywłaszczenia". Zdaniem Sądu skierowane przez Wojewodę do Starosty zalecenie poszerzenia materiału dowodowego o wskazane wyżej dokumenty nie zostało też w ogóle uzasadnione w kontekście dotychczasowych ustaleń z postępowania trwającego ponad 18 lat i znajdujących się tam materiałów. Wspomnieć można przykładowo, że Starosta pismem z dnia [...] kwietnia 2006 r. wystąpił do Oddziału Geologii Departamentu Ekologii i Infrastruktury Urzędu Marszałkowskiego Województwa o udostępnienie informacji geologicznej z lat 1960-1970 i stosowne dokumenty uzyskał.

Podsumowując Sąd stwierdza, że same wątpliwości organu odwoławczego co do kompletności materiał dowodowego sprawy nie uzasadniają jeszcze stosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potrzeba jego uzupełnienia w drodze przekazania sprawy organowi pierwszej instancji powinna być poparta analizą materiału dowodowego już zebranego przez Starostę. Ponadto wykazując braki w materiale dowodowym Wojewoda powinien rozważyć w pierwszej kolejności, czy danego dowodu nie można pozyskać na podstawie art. 136 K.p.a. Wreszcie, gdyby organ skłaniał się jednak do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., to powinien jednoznacznie wyjaśnić, jakie konkretnie znaczenie dla sprawy mogą mieć proponowane przez niego dowody.

Ponownie rozpoznając sprawę po wyroku Sądu Wojewoda uwzględni fakt, że wedle oświadczenia J. Ł.-P., która stawiła się na posiedzenie sądu w dniu [...] października 2017 r., dnia [...] maja 2017 r. zmarła M. Ł., jedna z osób, na rzecz której zwrot nieruchomości miał nastąpić.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 64b § 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądził na rzecz skarżącej od organu administracji.