Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 809/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 58 par. 1 pkt 6, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 15 ust. 3, art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1260
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych, tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1260

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] r. w przedmiocie rozstrzygnięcia naboru na wolne stanowisko urzędnicze p o s t a n a w i a I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącemu G. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. G. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na pominięcie w zatrudnieniu w Urzędzie Miasta [...] w toku naboru na stanowisko podinspektora ds. wymiaru podatków w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych, numer ogłoszenia [...]. Uzasadniając złożenie skargi skarżący wyjaśnił, że w trakcie naboru wykazał się wystarczającą wiedzą z zakresu administracji publicznej, pozwalającą na uzyskanie zatrudnienia na stanowisku pracy, o którą się ubiegał. Ponadto wskazał, że ukończone studia z zakresu administracji publicznej w W. S. A. P. i studia w zakresie rachunkowości na Uniwersytecie [...] są wystarczającą przesłanką do zatrudnienia go w administracji publicznej, mimo to tego zatrudnienia jak dotychczas nie uzyskał.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie jako niezasadnej.

Zdaniem organu, o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), można mówić wówczas, gdy podjęta jest w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy są określone w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. W niniejszej sprawie nabór na wolne stanowisko urzędnicze nie odpowiada tym warunkom. Nie ma bowiem charakteru indywidualnego aktu administracyjnego w rozumieniu art. 3 pkt 2 pkt 1 p.p.s.a. – nie odnosi się bowiem do skonkretyzowanego podmiotu w kontekście jego praw i obowiązków. Z tych samych względów nie ma charakteru innego aktu czy czynności z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Uzasadniając stanowisko o oddaleniu skargi organ uznał, że procedura naboru na wolne stanowisko urzędnicze została przeprowadzona zgodnie z ustawą o pracownikach samorządowych, a także z wewnętrzną regulacją obowiązującą w Urzędzie Miasta [...], tj. Zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2019 r.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2019 r. Prezydent Miasta, odnosząc się do stanowiska zaprezentowanego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18, ponownie wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej, powołując się na tezy wybranych orzeczeń sądów administracyjnych.

Na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. skarżący sprecyzował, że kwestionuje czynność Prezydenta Miasta dot. informacji o naborze na wolne stanowisko urzędnicze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Z uwagi na treść skargi i jej doprecyzowanie przez skarżącego na rozprawie, za jej przedmiot należało uznać informację Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze.

Przed dokonaniem oceny zasadności skargi i argumentów w niej podniesionych, konieczne stało się przesądzenie, czy wniesiona skarga jest dopuszczalna w kontekście kognicji sądów administracyjnych. Wątpliwości z tym związane potwierdza m.in. niejednolite stanowisko judykatury, co uzasadniało rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie.

Nie powinno budzić wątpliwości, że objęta skargą informacja Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze nie stanowi decyzji, postanowienia lub aktu o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.). Rozważenia wymagało natomiast, czy może być uznana, za podlegającą kontroli sądów administracyjnych, czynność z zakresu administracji publicznej.

W nauce prawa administracyjnego zawarto różne koncepcje klasyfikowania prawnych form działania administracji. Wśród nich najczęściej wyróżnia się w pierwszej kolejności czynności (działania) prawne i czynności (działania) faktyczne. Czynności prawne to czynności podejmowane w celu wywołania bezpośrednich skutków prawnych, mające na celu spowodowanie powstania lub zniesienia stosunku prawnego. Natomiast czynności faktyczne mają na celu wywołanie skutków faktycznych, chociaż mogą one wywoływać także skutki prawne (K. M. Ziemski "Podstawowe kryteria podziału form prawnych działania administracji przyjmowane w polskiej nauce prawa administracyjnego. Próba usystematyzowania", Poznań 2005, s. 104). Przy tym czynności faktyczne podejmowane przez organy administracji publicznej mogą mieć charakter społeczno-organizacyjny, materialno-techniczny lub stanowić poświadczenia (zaświadczenia).

Jedną z prawnych form działania organów administracji publicznej podlegających właściwości rzeczowej sądów administracyjnych są czynności organów z zakresu administracji publicznej jeżeli dotyczą one uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wskazuje, że akt lub czynność muszą dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Konieczne więc jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek.

Sądowa kontrola działań określonych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. obejmuje zachowanie organów administracji publicznej z zakresu administracji publicznej. W literaturze wskazuje się, że pojęcie organu administracji publicznej, pomimo braku definicji w p.p.s.a., należy rozumieć w sposób szeroki. Oznacza to, że kontroli podlegają akty i czynności podejmowane przez organy administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym (organu administracji rządowej lub organu jednostki samorządu terytorialnego) lub funkcjonalnym - podmiotu niebędącego organem administracji rządowej ani organem jednostki samorządu terytorialnego, który bądź na podstawie przepisów szczególnych, bądź na podstawie porozumienia o przeniesieniu kompetencji, jest powołany do załatwienia spraw z zakresu administracji publicznej (por. T. Woś. H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Warszawa 2004, s. 60), a także czynności podejmowane przez upoważnionych pracowników tych organów (por. M. Bogusz "Pojęcie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej", s. 177 i nast.).

Z zakresu administracji publicznej wyklucza się czynności podejmowane przez administrację publiczną o charakterze cywilnoprawnym, czyli wywołujące skutki jedynie w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Podkreśla się przy tym, że podstawą do ustalenia dopuszczalności drogi sądowej jest kryterium wykonywania kompetencji w formach władczych (por. J. Borkowski, B. Adamiak "Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych", Warszawa 2009, s. 55).

Poza zakresem sądowej kontroli pozostają takie akty i czynności, które nie dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi bowiem rodzić określone skutki po stronie adresata Nie wywołują skudów prawnych działania faktyczne ze strefy tzw. administracji oraz akty o charakterze wyłącznie informacyjnym (por. K. Klonowski "Kontrola sądowo-administracyjna innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa", Przegląd Prawa Publicznego 2012, s. 52).

Uwzględniając powyższe spostrzeżenia na potrzeby oceny charakteru czynności polegającej na sporządzeniu i ogłoszeniu w BIP Urzędu Miasta [...] informacji Prezydenta Miasta o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze (dot. ogłoszenia nr [...]) skład orzekający w niniejszej sprawie nie podzielił tych poglądów wyrażanych w orzecznictwie (w tym m.in. w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 817/18), wedle których, tego rodzaju informację można uznać za czynność z zakresu administracji publicznej o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Nabór na wolne stanowisko urzędnicze został przeprowadzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282) i wewnętrznej regulacji Prezydenta Miasta, tj. Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie ustalenia procedury naboru na wolne kierownicze stanowisk urzędnicze oraz wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta [...]. Zasady naboru, wyłonienia kandydatów i informacje o wyniku naboru określone zostały w przepisach rozdziału 2 ustawy o pracownikach samorządowych zatytułowanym "Nawiązanie z pracownikiem samorządowym zatrudnianym na podstawie umowy o pracę stosunku pracy i zmiana tego stosunku pracy". Już sam tytuł rozdziału sugeruje, że przepisy w nim zamieszczone regulują zasady nawiązania i zmiany stosunku pracy, a więc stosunku o charakterze stricte cywilnoprawnym.

Art. 15 ww. ustawy stanowi, że:

1. Niezwłocznie po przeprowadzonym naborze informacja o wyniku naboru jest upowszechniana przez umieszczenie na tablicy informacyjnej w jednostce, w której był przeprowadzony nabór, oraz opublikowanie w Biuletynie przez okres co najmniej 3 miesięcy.

2. Informacja, o której mowa w ust. 1, zawiera:

1) nazwę i adres jednostki;

2) określenie stanowiska;

3) imię i nazwisko wybranego kandydata oraz jego miejsce zamieszkania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego;

4) uzasadnienie dokonanego wyboru albo uzasadnienie nierozstrzygnięcia naboru na stanowisko.

3. Jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku innej osoby spośród kandydatów, o których mowa w art. 13a ust. 1. Przepis art. 13a ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Z powołanych przepisów nie wynika, aby informacja o wyniku naboru stanowiła czynność organu administracji publicznej. Przeciwnie, uzasadnione jest uznanie, że Prezydent Miasta działał w sprawie w imieniu pracodawcy za jednostkę samorządową (urząd gminy), co znajduje oparcie w art. 7 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. W myśl art. 7 pkt 3 ww. ustawy, czynności z zakresu prawa pracy za jednostki, o których mowa w art. 2, z zastrzeżeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonują wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych innych niż wymienione w pkt 1 i 2. Wniosek ten potwierdza również treść art. 14 pkt 2 analizowanej ustawy, który wskazując na wymagane elementy protokołu naboru kandydatów, określa, że liczbę kandydatów oraz imiona, nazwiska i miejsca zamieszkania (...), przedstawia się "kierownikowi jednostki".

Ponadto, przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują jakiejkolwiek szczególnej formy prawnej dla informacji o wyniku naboru.

Co równie istotne, nie określają również podmiotu, który taką informację ma udostępnić.

W ramach kompetencji kierownika jednostki (pracodawcy) przepisy nie przypisują takiemu organowi uprawnienia do władczego rozstrzygnięcia w postaci zatwierdzenia czynności komisji konkursowej (tak formalnych jak i w zakresie dokonanego wyboru kandydatów).

Zasadne wydaje się w tym miejscu zwrócenie uwagi, że procedura wyboru kandydata na wolne stanowisko urzędnicze prowadzona w oparciu o przepisy ustawy o pracownikach samorządowych jest zgoła odmienna od tych procedur, które dotyczą wyboru kandydatów na niektóre stanowiska kierownicze, z których objęciem wiążą się również samodzielne kompetencje o charakterze władczym. Tak np. według przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373), wyniki postępowania konkursowego przekazywane są organowi prowadzącemu publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę, ten zaś organ zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie ale tylko w razie stwierdzenia ściśle określonych przez prawo uchybień (§ 8 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Z przywołanych regulacji jednoznacznie wynika władcza forma rozstrzygnięcia organu prowadzącego szkołę, który posiada jasno określone uprawnienie do zatwierdzenia albo unieważnienia konkursu w prawem przewidzianych przypadkach (szerzej: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 5/14).

W przypadku procedury wyłonienia kandydata na wolne stanowisko urzędnicze przepisy ustawy o pracownikach samorządowych nie przewidują kompetencji Prezydenta do zatwierdzenia albo odmowy zatwierdzenia wyników konkursu czy też jakiejkolwiek weryfikacji poszczególnych czynności przeprowadzonych przez komisję konkursową. Czynności podejmowane w ramach przeprowadzonego konkursu mają charakter wyłącznie pomocniczy do przyszłego nawiązania stosunku pracy, wspomagające kierownika jednostki. Różnica pomiędzy rozstrzygnięciem przez pracodawcę niesamorządowego wyboru pracownika spośród aplikujących o wolne stanowisko a rozstrzygnięciem przez pracodawcę samorządowego polega na tym, że w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych określono pewien jednolity tryb procedowania, w ramach którego, określono ogólne zasady naboru, w tym m.in. ogłoszenie o wolnym stanowisku urzędniczym, weryfikację kandydatów przez odpowiednią komisję, co ma na celu zapewniać podstawowe standardy naboru na stanowiska urzędnicze we wszystkich jednostkach samorządowych, takie jak: równość, obiektywność i transparentność przebiegu procesu poprzedzającego zawarcie umowy o pracę przez kierownika samorządowej jednostki.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie każdemu jednak działaniu Prezydenta [...] jako pracodawcy, tylko przez to, że jest dokonywane w ramach zarządzania nad sprawnością funkcjonowania urzędu, można przypisać charakter władczego działania organu z zakresu administracji publicznej. Procedura wyłonienia spośród kandydatów danej osoby na stanowisko urzędnicze zakończona informacją (czynnością) o wyborze albo o nierozstrzygnięciu naboru, tak jak i czynności mogące poprzedzać rozwiązanie takiego stosunku pracy, nie stanowi czynności o charakterze publicznoprawnym, nie rozstrzyga żadnej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej.

Zdaniem Sądu, informacja o nierozstrzygnięciu konkursu na wolne stanowisko urzędnicze nie wywołuje skutków czynności prawnej. Informacja ta nie wpływa na prawa i obowiązki osób kandydujących na wolne stanowisko pracy. Samo zaś prawo obywatela do ubiegania się o wolne stanowisko pracy w urzędzie niczym nie różni się od prawa do ubiegania się o wolne miejsce pracy u niesamorządowego pracodawcy. Prawo to nie może być samoistnym źródłem stosunku o charakterze administracyjnoprawnym.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy, a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy. Uzasadnionym jest przyjęcie, że nabór na wolne stanowisko samorządowe to zespół niewładczych czynności z zakresu prawa pracy (cywilnych sensu largo), a nie z zakresu administracji publicznej. Przepisy powołanej ustawy nie przewidują wydawania w toku naboru na stanowisko pracownika samorządowego aktów z zakresu administracji publicznej, które mogłyby zostać poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Także sam fakt umieszczenia informacji o wynikach naboru w Biuletynie Informacji Publicznej, nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a jedynie informację publiczną o naborze kandydatów do zatrudnienia na wolne stanowiska w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. g) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2010 r. poz. 1429). W ocenie Sądu, wszystkie czynności, które dokonywane są w ramach naboru na pracownika samorządowego mają charakter wewnętrznego postępowania pracodawcy, nawet jeżeli są regulowane przez prawo powszechnie obowiązujące.

Nadto, zaskarżalna do sądu administracyjnego czynność z zakresu administracji publicznej musiałaby mieć charakter zewnętrzny, tj. winna być skierowana do podmiotu indywidualnego a nie stanowić informacji kierowanej do nieokreślonego kręgu adresatów.

Sąd przychyla się również do stanowisk prezentowanego m.in. w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 1147/15, że żaden z przepisów ustawy o pracownikach samorządowych nie przewiduje też prawnego obowiązku zatrudnienia jednego z kandydatów na stanowisku (określa jedynie możliwość, ale nie obowiązek), co do którego prowadzono nabór. Celem, jaki ma być zrealizowany przez procedurę otwartego i konkurencyjnego naboru określonego w przepisach ustawy o pracownikach samorządowych, jest wyłącznie wyłonienie kandydata na pracownicze stanowisko samorządowe, a nie bezpośrednio zatrudnienie wybranej osoby na takim stanowisku. Nabór (rekrutacja) jest zatem zespołem niewładczych czynności z zakresu prawa pracy poprzedzających ewentualne zatrudnienie, a nie z zakresu administracji publicznej. Natomiast nawiązanie stosunku pracy z konkretną osobą stanowi uprawnienie pracodawcy samorządowego, a nie jego obowiązek (zob. A. Rzetecka-Gil, Komentarz do art.15 ustawy o pracownikach samorządowych, LEX; J. Stelina, Komentarz do art.16 ustawy o pracownikach samorządowych). Podobnie w sprawie dopuszczalności skargi w przedmiocie naboru na wolne stanowisko urzędnicze wypowiedziały się również: Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w postanowieniach z dnia 31 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 403/15, z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 532/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w postanowieniu z dnia 18 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 877/15.

Pozostaje jeszcze jeden warty odnotowania aspekt w kontekście oceny charakteru prawnego czynności polegającej na ogłoszeniu informacji o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze. Zgodnie z art. 15 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, jeżeli w ciągu 3 miesięcy od dnia nawiązania stosunku pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru istnieje konieczność ponownego obsadzenia tego samego stanowiska, możliwe jest zatrudnienie na tym samym stanowisku innej osoby spośród kandydatów, o których mowa w art. 13a ust. 1. Przepis art. 13a ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z przepisu tego nie wynika aby kierownik jednostki samorządowej miał obowiązek uchylić poprzednią czynność polegającą na ogłoszeniu informacji o wyniku naboru, czy też podjąć kolejną, czynność "z zakresu administracji publicznej" o wyborze kolejnej osoby spośród kandydatów wyłonionych w drodze naboru przez komisję konkursową, która umożliwiałaby pozostałym, niewybranym kandydatom jej zakwestionowanie.

Z uwagi na powyższe Sąd pozostawił jako nierozstrzygnięte pozostałe wątpliwości, które należałoby przesądzić uznając skargę za dopuszczalną, a mianowicie przesłanki merytoryczne w ramach których Sąd miałby dokonywać konkretnej oceny wyników każdego z kandydatów dokonanej przez komisję konkursową, a następnie wyboru przez kierownika jednostki konkretnej osoby na wolne stanowisko urzędnicze, tak aby ewentualna, kontrola sądowa nie miała charakteru jedynie formalnego lub iluzorycznego.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie skargę na czynność Prezydenta Miasta w przedmiocie informacji o rozstrzygnięciu naboru na wolne stanowisko urzędnicze uznał za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., orzekł o jej odrzuceniu. O zwrocie skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi Sąd orzekł na mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.