Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 295/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7b ust. 2 pkt 2, art 12 b ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r.nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Starosty ( dalej: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z wykonania szkicu sytuacyjnego i oznaczenia zakresu posiadania działek nr 2603, 2900, 2919 i 2926 położonych w obrębie R., będącego rezultatem pracy zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...] sporządzonego przez geodetę uprawnionego S.R. ( dalej: "skarżącego").

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: "K.p.a."), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.; dalej: "P.g.ik.").

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że biegły sądowy z zakresu geodezji przy Sądzie Okręgowym S.R. w dniu 13.02.2017 r. złożył: w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej zawiadomienie o wykonaniu pracy geodezyjnej wraz z dokumentacją geodezyjną przedstawiającą wyniki pracy objętej zgłoszeniem o identyfikatorze numer [...]. Praca geodezyjna została wykonana na zlecenie Sądu Okręgowego do sprawy sygn. akt [...] o zasiedzenie własności nieruchomości - działki nr nr 2603, 2900, 2919, 2926 położone w obrębie R..

W dniu 23.02.2017 r. Starosta przeprowadził weryfikację przedmiotowej dokumentacji zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy P.g.ik. Z czynności tych sporządzono protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z treści ww. protokołu wynika, że negatywnie oceniono przekazywaną dokumentację zarówno pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych, jak i pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Protokół weryfikacji podpisany elektronicznie został udostępniony na koncie wykonawcy w serwisie WebEWID.

Wykonawca w terminie 14 dni od otrzymania protokołu nie ustosunkował się na piśmie do wyników weryfikacji w związku z tym Starosta nie podjął działań w celu ewentualnego przyjęcia operatu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia zasobu.

W dniu 16.10.2017 r. skarżący ponownie złożył w PODGiK zawiadomienie II o wykonaniu pracy geodezyjnej wraz z dokumentacją geodezyjną przedstawiającą wyniki pracy objętej zgłoszeniem.

Starosta w dniu 23.10.2017 r. ponownie przeprowadził weryfikację przedmiotowej dokumentacji zgodnie z art. 12b ust. 1 ustawy P.g.ik. Z czynności tych sporządzono protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z treści ww. protokołu wynika, że pozytywnie oceniono przekazywaną dokumentację pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych (pkt. 4 protokołu), a negatywnie pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii (pkt. 5 protokołu).

Wykonawca pismem z dnia 24.10.2017 r. L. ks. [....] adresowanym do Starosty ustosunkował się do treści negatywnego protokołu weryfikacji z zachowaniem ustawowego terminu 14 dni. Starosta po przeanalizowaniu złożonych ww. pismem wyjaśnień nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów, a następnie decyzją z dnia [...].11.2017 r. nr [...]orzekł o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z wykonania szkicu sytuacyjnego i oznaczenia zakresu posiadania działek nr 2603, 2900, 2919 i 2926 położonych w obrębie R., będącego rezultatem pracy zarejestrowanej w PODGiK pod numerem [...]sporządzonego przez geodetę uprawnionego S.R..

Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną do sądu decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r.

Organ II instancji wyjaśnił, że zaskarżona decyzja dotyczy przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z ust. 4 art. 12b ustawy P.g.i k warunkiem przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest pozytywny wynik weryfikacji przeprowadzony w drodze czynności materialno - technicznych. Z art. 12b ust 5 ww. ustawy wynika, że właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej potwierdza przyjęcie przekazanych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji stosownie do art. 12b ust. 6 ustawy P.g.ik właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Zgodnie z art. 12 b ust. 7 ustawy P.g.ik w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Złożone przez wykonawcę w ww. terminie zastrzeżenia mogą skutkować uznaniem przez organ stanowiska wykonawcy za prawidłowe i przyjęciem dokumentacji do zasobu. Natomiast, odmowa uwzględnienia stanowiska wykonawcy skutkuje obowiązkiem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego i wydaniem decyzji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę - art. 12b ust. 8 ustawy. Organ I instancji dokonując w dniu 23.10.2017 r. weryfikacji w trybie art. 12b ustawy P.g.ik sporządził protokół weryfikacji, w którym w punkcie 4 pozytywnie ocenił przekazaną dokumentację pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych natomiast w punkcie 5 negatywnie pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, stwierdzając:

- brak opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych a w szczególności zakresu wykorzystania materiałów PZGiK - § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1572; dalej: "rozporządzenie w sprawie standardów"),

- brak pomiarów kontrolnych na co najmniej dwóch punktach osnowy geodezyjnej - § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów,

- brak zestawienia zawierającego współrzędne punktów granicznych z pomiaru, z bazy PODGiK, obliczonych odchyleń liniowych - § 65 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów,

- wykaz współrzędnych punktów granicznych włączonych do roboczej bazy danych, opracowany zgodnie z § 65 ust. 2 rozporządzenia w sprawie standardów, stwierdza iż wszystkie punkty graniczne działki nr 2900 posiadają cechę ZRD-1, co nie jest potwierdzone dokumentacją techniczną. Pomiar punktów granicznych działki nr 2900 nie został poprzedzony ich protokolarnym ustaleniem zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.; dalej: "rozporządzenie egib"),

- brak szkiców polowych, protokołów z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz stosownych zawiadomień stron o dokonywanych czynnościach niezbędnych do pozyskania zbioru punktów granicznych spełniających wymogi rozporządzenia, umożliwiających sporządzenie dokumentów do celów prawnych (określonych w zgłoszeniu pracy geodezyjnej), mogących posłużyć za podstawę zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków - § 71 ust. 2 pkt 1, 2, 3 " - rozporządzenia w sprawie standardów.

Odnosząc się do postawionych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że opracowania wykonywane przez biegłych sądowych, na podstawie których wydawane są orzeczenia sądu mogą stanowić podstawę aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków - art. 24 ustawy P.g.ik. Aby orzeczenia sądu mogły być ujawnione w ewidencji gruntów i budynków winne być wydane w oparciu o opracowania geodezyjne (dokumentacje techniczne) sporządzane zgodnie z obowiązującymi przepisami w tym rozporządzenia o standardach technicznych i przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Za słuszną uznał argumentację organu I instancji, że w przedmiotowej dokumentacji technicznej "zapisy poczynione przez wykonawcę w sprawozdaniu technicznym nie pozwalają jednoznacznie określić czy otrzymane z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego materiały pod względem dokładności, aktualności i kompletności wskazują na ich przydatność do wykonywania pomiarów" w zakresie działek nr nr 2603, 2900, 2919, 2926 - zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia o standardach.

Organ wskazał również, że w dokumentacji technicznej brak jest informacji o zamówionych danych dotyczących punktów osnowy geodezyjnej - brak licencji na osnowę. W świetle powyższego za uzasadnione uznał uwagi Starosty dotyczące wykonania pomiarów w oparciu o nieaktualne numery i współrzędne punktów osnowy oraz braku pomiaru na dwóch punktach osnowy geodezyjnej.

Odnośnie zarzutu dotyczącego pkt 5 lp. 3 protokołu dotyczącego braku zestawienia zawierającego współrzędne punktów granicznych z pomiaru, z bazy PODGiK, obliczonych odchyleń liniowych wskazał, że wykonawca opracowując wyniki pomiarów geodezyjnych jest obowiązany między innymi do utworzenia roboczej bazy danych na podstawie stosownej dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów (zestawienia i wykazy o których mowa w § 65 rozporządzenia o standardach) i przekazania do zasobu dokumentów zawierających wyniki pomiarów zgodnie z § 71 ust. 1 o standardach. Raport nie zawierał odchyłek liniowych, o których mowa w § 65 pkt 1 lit. c o standardach.

Za zasadny uznał zarzut organu I instancji dotyczący braku stosownych dokumentów potwierdzających podstawy zmian atrybutów, wykazów zmian danych ewidencyjnych dla działek nr nr 2603, 2900, 2919, 2926, co stanowiło naruszenie § 71 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów.

W skardze do Sądu skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2017 r., podczas gdy organ odwoławczy winien był zastosować w tym względzie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a., tj. uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z wykonania szkicu sytuacyjnego i oznaczenia zakresu posiadania działek o numerach 2603, 2900, 2919 i 2926 położonych w obrębie R. (gm. [....]), zarejestrowanej w PODGiK pod numerem [...],

-art. 8 §1 i §2 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania skarżącego do władzy publicznej, tj. wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyjęcia operatu złożonego przez skarżącego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z powodu nieistotnych uchybień formalnych, a nadto, nieuzasadnione odstąpienie przez organ administracji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym,

-art. 11 K.p.a. poprzez nieuczynienie zadość obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasadzie przekonywania w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie wyjaśnił skarżącemu przyczyn, dlaczego uznają stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe i jednocześnie nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym tak w zastrzeżeniach do protokołu, jak i w samym odwołaniu, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie do przytoczenia stanowiska Starosty i skarżącego i przy każdym zarzucie do lakonicznego stwierdzenia, że stanowisko Starosty jest słuszne,

- § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne stwierdzenie, że w sprawozdaniu technicznym złożonym przez skarżącego brakuje opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych, a w szczególności zakresu wykorzystania materiałów z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, podczas gdy informacje te zostały w rzeczonym operacie zawarte, a co więcej skarżący nie był zobowiązany do przedstawiania w operacie szczegółowej oceny przydatności do pomiarów materiałów geodezyjnych udostępnionych mu przez PODGiK pod względem ich dokładności, aktualności i kompletności,

-§12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że w operacie złożonym przez skarżącego brakuje pomiarów kontrolnych na co najmniej dwóch punktach osnowy geodezyjnej, podczas gdy pomiary takie zostały przez skarżącego prawidłowo wykonane,

-§65 pkt 1 lit.c rozporządzenia w sprawie standardów poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że w operacie technicznym złożonym przez Skarżącego brakuje zestawienia zawierającego współrzędne punktów granicznych z pomiaru, podczas gdy skarżący został zobowiązany przez Sąd Rejonowy do dokonania identyfikacji oraz zakresu posiadania działek o nr wskazanych na wstępie, co też uczynił a wyznaczone w trakcie tejże identyfikacji punkty graniczne, przyjęte i uznane za prawidłowo określające zakres posiadania, zostały przez skarżącego dobrze pomierzone, co zostało udokumentowane w raporcie pt. wytyczone punkty, przedstawiającym także żądane przez organ odchylenia liniowe,

-§37-39 rozporządzenia egib, w zw. z §75 i §76 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Skarżący przed pomiarem punktów granicznych działki o nr 2900 zobowiązany był do protokolarnego ustalenia tych granic, podczas gdy ww. przepisy nie przewidują obowiązku przeprowadzenia procedury ustalenia granic dla celów sporządzenia mapy do zasiedzenia, a wykonawca ma w tym względzie wyłącznie obowiązek skorzystania z materiałów udostępnionych przez ośrodek,

-§ 71 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne uznanie, że w operacie technicznym złożonym przez skarżącego brakuje protokołów z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz stosownych zawiadomień stron o dokonywanych czynnościach niezbędnych do pozyskania zbioru punktów granicznych spełniających wymogi rozporządzenia, umożliwiających sporządzenie dokumentów do celów prawnych, mogących posłużyć za podstawę zmian danych w ewidencji gruntów i budynków, podczas gdy w operacie zawarte zostały przez skarżącego szkice polowe z identyfikacji działek, na których uczestnicy postępowania sądowego swoimi podpisami akceptowali okazany stan posiadania jako zgodny ze stanem wskazanym w ewidencji gruntów, a nadto, w operacie tym znajduje się zawiadomienie o czynnościach przyjęcia granic oraz zwrotne potwierdzenia doręczonych zawiadomień, zaś obowiązek sporządzenia protokołów granicznych nie ciążył na skarżącym,

- §71 ust. 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie standardów poprzez wskazanie przez organ odwoławczy, iż skarżący wykonując rzeczoną pracę geodezyjną, dopuścił się naruszenia ww. przepisu, podczas gdy naruszenie takie nie zostało wskazane wprost w protokole weryfikacji.

Na tych podstawach wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz.2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyznaczonym wyżej powołanymi przepisami Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kryterium legalności w rozpoznawanej sprawie nie zostało naruszone przez organy orzekające.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...]listopada 2017 r. nr [...]odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego z wykonania szkicu sytuacyjnego i oznaczenia zakresu posiadania działek nr 2603, 2900, 2919 i 2926 położonych w obrębie R., będącego rezultatem pracy zarejestrowanej w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej pod numerem [...]sporządzonego przez geodetę uprawnionego S.R..

Podstawę materialnoprawną obu wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy P.g.ik. Zgodnie z art. 12b ust. ustawy, organ służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

W myśl art. 12b ust. 3 i ust. 4 ustawy, wyniki weryfikacji utrwala się w protokole. Podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji albo dokument potwierdzający odbiór tych zbiorów danych lub innych materiałów jako przedmiotu zamówienia publicznego realizowanego w związku z wykonywaniem zadań Głównego Geodety Kraju lub organów administracji geodezyjnej i kartograficznej. Stosownie zaś do art. 12b ust. 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości. Z kolei, przepis art. 12b ust. 7 ustawy stanowi, że w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji. Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (art. 12b ust. 8 ustawy). Weryfikacja dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii dotyczy przepisów odnoszących się m.in. do projektowania i wykonywania pomiarów geodezyjnych, w związku z realizacją zadań określonych w ustawie, opracowaniem dokumentacji geodezyjnej dotyczącej nieruchomości na potrzeby postępowań administracyjnych lub sądowych oraz czynności cywilnoprawnych, wykonywaniem opracowań geodezyjno- kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa, oraz opracowania wyników tych pomiarów.

Powyższy schemat działania organów Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, w sytuacji przekazania do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, rodzi przeświadczenie o konieczności współdziałania wyspecjalizowanego organu administracji i wykonawcy prac geodezyjnych lub kartograficznych, a więc podmiotu posiadającego także wiadomości specjalne, tak aby niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobu. Istotnym elementem tegoż współdziałania jest przede wszystkim umożliwienie wykonawcy prac wyeliminowanie wad z przedłożonej dokumentacji. Cel ten winien być osiągnięty z jednej strony poprzez dokonanie przez organ precyzyjnej weryfikacji zgłoszonych do zasobu zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych, z drugiej zaś poprzez zapewnienie wykonawcy tych prac możliwości ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości i usunięcia ich, tak by niewadliwa dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych.

Przechodząc do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy, należy odnotować, że praca geodezyjna skarżącego dotycząca wykonania oznaczenia zakresu zasiedzenia nieruchomości w sprawie sygn. akt [...] została poddana kilkakrotnej weryfikacji organu pod względem kompletności oraz zgodności z przepisami prawa. Przeprowadzona weryfikacja ostatecznie zakończyła się negatywnym wynikiem, utrwalonym w protokole nr [...]z dnia [...] stycznia 2018 r.

Na negatywny wynik weryfikowanego materiału wpłynęło naruszenie przez skarżącego wskazanych szczegółowo w protokole weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z dnia 23 października 2017 r. , przepisów prawa.

Starosta w rubryce "Informacja o zakresie nieprawidłowości" wymienił 6 pozycji, w których opisał nieprawidłowości w zakresie sporządzanej dokumentacji geodezyjnej. W tym zakresie wskazał na:

1) w sprawozdaniu technicznym brak opisu przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych a w szczególności zakresu wykorzystania materiałów PZGiK - § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dna 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego,

2) brak pomiarów kontrolnych na co najmniej dwóch punktach osnowy geodezyjnej - § 12 ust. 1,

3) brak zestawienia zawierającego współrzędne punktów granicznych z pomiaru, z bazy PODGiK § 65 pkt 1,

4) wykaz współrzędnych punktów granicznych włączony do roboczej bazy danych, opracowany zgodnie z § 65 pkt 2 rozporządzenia w sprawie standardów, stwierdza, że wszystkie punkty graniczne działki 2900 posiadają cechę ZRD-1 co nie jest potwierdzone dokumentacją techniczną. Pomiar punktów granicznych działki 2900 nie został poprzedzony ich protokolarnym ustaleniem zgodnie z § 39 rozporządzenia § 37 - § 39.

5) mapa do zasiedzenia oraz wykaz zmian gruntowych powinny zostać opracowane w oparciu o dane spełniające wymogi rozporządzenia w zakresie formatu danych i standardów technicznych. Numerycznego opisu granic działek doonuje się na za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych ustalonych i pomierzonych z odpowiednia dokładnością - § 61 i § 85 ust. 2,

6) w operacie technicznym brak szkiców polowych , protokołów z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz zawiadomień stron o dokonywanych czynnościach niezbędnych do uzyskania zbioru punktów granicznych spełniających wymogi rozporządzenia, umożliwiających sporządzenie dokumentów do celów prawnych ( określonych w zgłoszeniu pracy geodezyjnej) mających posłużyć za podstawę zmian - § 71 ust. 2 pkt 1, 2, 3 rozporządzenia).

Organ II instancji potwierdził stwierdzone przez organ I instancji uchybienia dodatkowo stwierdził, że na mapie do zasiedzenia punkty graniczne działek nr 2900/1, 2900/2, 2900/3 zostały oznaczone znakiem graficznym kółka jako zastabilizowane, przy czym w operacie technicznym nie było protokołu stabilizacji znaków granicznych, ponadto w dokumentach stwierdzono rozbieżności dotyczące wykonawcy pracy geodezyjnej. W zgłoszeniu pracy geodezyjnej jako wykonawcę podano firmę "Usługi Geodezyjno – Kartograficzne S.R., [...]", natomiast w zawiadomieniu o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych "Biegły sądowy z zakresu geodezji przy Sądzie Okręgowym mgr. Inż. S. R.

W ocenie Sądu stwierdzone uchybienia usprawiedliwiały wydane decyzje.

Dokonana przez Starostę weryfikacja spełnia wymogi określone w art. 12b ust. 1 ustawy. Określa szczegółowo na czym konkretnie ta analiza w sprawie polegała w odniesieniu do wykonanych pomiarów oraz opracowywania wyników pomiarów, jakie błędy popełniono i czym one skutkowały, co doprowadziło do negatywnego zweryfikowania przedłożonych dokumentów. Informacja o zakresie nieprawidłowości przedstawiona została w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, a przede wszystkim zawierała przyczyny uzasadniające zwrot dokumentacji, umożliwiając wykonawcy rzeczowe i konkretne ustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów, aby ewentualnie służyć mogła do stworzenia warunków do usunięcia nieprawidłowości. W ocenie Sądu, protokół weryfikacji ma przesądzające znaczenie w sprawie. Takie stanowisko wynika z utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnym, zaprezentowanego na podstawie poprzedniej regulacji prawnej, jednakże - zdaniem Sądu - linia orzecznicza w tym zakresie nie straciła aktualności (por. wyrok WSA w Łodzi z 1 lipca 2014 r., III SA/Łd 331/14, wyrok WSA w Krakowie z 10 lipca 2014 r., III SA/Kr 1/14, CBOSA).

Prawidłowość sporządzonego protokołu powoduje, że pomiędzy organem a wykonawcą wywiązuje się merytoryczna i profesjonalna polemika, przewidziana w przywołanych przepisach, która umożliwia wyjaśnienie zaprezentowanych stanowisk przed podjęciem decyzji przez organ pierwszej instancji. W toku takiego postępowania wyjaśniającego skarżący skorzystał z możliwość przedstawienia zastrzeżeń, a następnie na wezwanie organu przesłał również oryginał operatu technicznego. Na podstawie całej dokumentacji organ I instancji dokonał ustaleń odniósł się do wszystkich postawionych przez skarżącego zastrzeżeń. Decyzja organu I instancji zawiera kompletną argumentację przyczyn odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, która dodatkowa doznaje wzmocnienia argumentacją prawną. Starosta krok po kroku odniósł się do wszystkich zastrzeżeń w powiązaniu z odpowiednimi przepisami.

Sąd zgadza się z przedstawiona argumentacją.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że ustosunkowanie się przez skarżącego do stwierdzonych nieprawidłowości sprowadzało się w większości do polemiki z prawidłowymi ustaleniami organów, która nie znajdowała jednak potwierdzenia w przepisach prawa.

Odnosząc się kolejno do stawianych w skardze zarzutów, za nieuzasadnione należy uznać naruszenie § 71 ust. 7 pkt 6 rozporządzenia w sprawie standardów.

Zgodnie z tym przepisem sprawozdanie techniczne, o którym mowa w ust. 2 pkt 4, zawiera opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności:

a) zakres wykorzystania materiałów PZGiK,

b) zastosowane technologie i metody pomiarowe.

Wobec powyższego słuszne jest stanowisko organów, że standardów tych nie wyczerpuje wykorzystanie dla tych celów ustaleń Sądu Rejonowego w sprawie o sygn. akt I [...], zwłaszcza gdy nie znajduje ono potwierdzenia w zasobach materiałów geodezyjnych. Ponadto za uzasadniane należy uznać twierdzenie organów, że wykonawca nie wyjaśnił zmiany atrybutów punktów granicznych. W operacie technicznym sporządzonym przez wykonawcę punkty graniczne działki mają przypisane atrybuty, podczas gdy z udostępnionych wykonawcy danych wynikało, ze atrybut BPP był nieokreślony. Niewyjaśnienie powyższych kwestii czyni słusznym uwagi organu odnośnie wiarygodności i szczegółowości sporządzonego operatu.

W świetle przestawionej przez organy argumentacji również zarzut naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie standardów okazał się bezzasadny. Zgodnie z tym przepisem przed rozpoczęciem lub w trakcie każdej sesji pomiarowymi technikami kinematycznymi RTK oraz RTN wykonuje się pomiar kontrolny na co najmniej dwóch punktach poziomej osnowy geodezyjnej, zlokalizowanych w odległości nie większej niż 5 km od punktów będących przedmiotem pomiaru. Organ I instancji należycie wyjaśnił, że wykorzystany przez wykonawcę punkt osnowy pomiarowej [...]współrzędnych 5495125.08, 7552144.66 wg danych zawartych w operacie [...] ( [...]) z modernizacji poziomej osnowy szczegółowej obejmującej m.in. R., został zniszczony i obecnie nie figuruje BDSOG, w związku z czym wykonawca nie wykonał pomiaru na dwóch punktach osnowy geodezyjnej, zgodnie z wymogami wyżej cytowanego przepisu.

Podobnie zarzut naruszania § 65 pkt 1 lit c rozporządzenia w sprawie standardów nie spotkał się z akceptacją Sądu. Zgodnie z nim: na treść dokumentacji zawierającej rezultaty przetwarzania wyników pomiarów obiektów ewidencji gruntów i budynków składają się:

1) zestawienie zawierające:

a) współrzędne punktów granicznych obliczonych przez wykonawcę wraz z atrybutami opisowymi tych punktów,

b) współrzędne punktów granicznych pozyskanych z PZGiK wraz z atrybutami opisowymi tych punktów,

c) odchylenia liniowe obliczone na podstawie współrzędnych, o których mowa w lit. a i b.

Za prawidłowe Sąd uznał bowiem wyjaśnienie, że pomiar punktów granicznych działki 2900 nie został poprzedzony zgodnie z § 39 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków protokolarnym ustaleniem.

Zgodnie z § 36 rozporządzenia egib przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej:

1/ w postępowaniu rozgraniczeniowym;

2/ w celu podziału nieruchomości;

3/ w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów ;

4/ w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości;

5/ na potrzeby postepowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej;

6/ przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków;

7/ przez Straż Graniczną, jeżeli dokumentacja ta określa przebieg granic państwa z dokładnością odpowiednią dla ewidencji;

8/ w wyniku geodezyjnego pomiaru sytuacyjnego istniejących lub wznowionych znaków granicznych albo wyznaczonych punktów granicznych.

Jak wynika z § 37 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic .

O czynnościach podjętych w celu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych wykonawca zawiadamia wszystkich właścicieli oraz użytkowników wieczystych tych działek, a także osoby władające tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania.

Ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

W rozpoznawanej sprawie praca geodezyjna wykonywana jest w celu zasiedzenia własności nieruchomości i niewątpliwie zgodnie z cytowanym wyżej § 36 rozporządzenia po przyjęciu dokumentacji do zasobu geodezyjnego i kartograficznego będzie podstawą wykazywania przebiegu granic nie tylko działek objętych zleceniem, ale także działek graniczących z tymi działkami, co oznacza, że zmiana ta musi być należycie udokumentowana i zamieszczona w wykazie zmian.

Zatem słusznie organy obu instancji wytknęły brak protokołów z ustaleń przebiegu granic oraz stosownych zawiadomień stron o dokonywanych czynnościach niezbędnych do pozyskania zbioru punktów granicznych spełniających wymogi rozporządzenia, umożliwiających sporządzenie dokumentów do celów prawnych, mogących służyć za podstawę zmian w operacie egib.

W konsekwencji powyższych ustaleń faktycznych i prawnych Sąd nie miał podstaw do zakwestionowania zaskarżonej w sprawie decyzji o odmowie przyjęcia spornego operatu technicznego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W sprawie prawidłowo zostały zastosowane przepisy art. 12b ust. 1, ust. 4, ust. 6 ust. 8 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Podkreślić należy, że wprowadzenie do ewidencji gruntów i budynków danych z operatu geodezyjnego lub kartograficznego jest formą aktualizacji ewidencji gruntów, która następnie jest podstawą prawną i miarodajną informacją do podejmowania działań prawnych przez organy oraz różne podmioty, o czym stanowi art. 21 Pgik, dlatego dane w nim zawarte muszą spełniać standardy wynikające z przepisów prawnych.

Końcowo odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów rozporządzenia o standardach i rozporządzenia egib, Sąd stwierdza, że ocena sporządzonego operatu technicznego przez Sąd nie jest możliwa w zakresie wiadomości specjalnych. Ustawowy zakres kontroli legalności rozstrzygnięć administracyjnych, przypisany sądowi administracyjnemu, nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych uprawnionego geodety, jakie składają się na sporządzony w danej sprawie operat techniczny. Sąd rozpoznający sprawę bada postępowanie w sprawie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego jedynie pod względem zgodności ze stosownymi przepisami i zbadania czy organ służby geodezyjnej i kartograficznej prawidłowo dokonał oceny tego dowodu, która to analiza, jak już wyżej wskazano, potwierdziła wnioski organów.

W ocenie Sadu nie zasługują również na uzasadnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., w tym zarzut naruszenia art. 8 K.p.a., polegający na prowadzeniu postępowania w sposób niebudzący zaufania.

Obowiązkiem organów jest niezwłoczne zweryfikowanie przekazanego zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Zgodnie z art. 40 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, w ramach prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz weryfikacji opracowań przyjmowanych do zasobu organy służby geodezyjnej i kartograficznej mają obowiązek utrzymania prawidłowego stanu zasobu. W tym pojęciu mieści się m.in. dbałość o wewnętrzną spójność zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym danych i materiałów. W świetle powyższego dbałość o prawidłowe zastosowanie tych przepisów jest również gwarancją prawidłowego zastosowania art 8 K.p.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 8 § 1 i § 2 K.p.a. polegający na nieuzasadnionym odstąpieniu przez organ administracji od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym. Skarżący nie przedstawił kierunku orzekania w takich sprawach ani stanowiska judykatury świadczącego o utrwalonych poglądach.

W ocenie Sądu, wbrew stawianym w skardze zarzutom postępowanie wyjaśniające przeprowadzone zostało prawidłowo. Stosownie do art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. organy zgromadziły materiał dowodowy w celu wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia zgodności przedstawionej pracy geodezyjnej z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii. Organ odwoławczy dokonał jego oceny zgodnie z regułami wynikającymi z art. 80 K.p.a. i dał wyraz tej ocenie w uzasadnieniu decyzji.

Naprowadzone wyżej argumenty potwierdzają, że organ drugiej instancji prawidłowo zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Analiza materiału dowodowego wykazała, że wbrew twierdzeniom skarżącego nie występuje element bezprzedmiotowości postępowania, a tylko wykazanie przesłanki z art. 105 § 1 K.p.a. jest podstawą dla organu odwoławczego do zastosowania rozstrzygnięcia wymienionego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie stwierdził bezprzedmiotowości w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Przyjęcie, że WINGiK zasadnie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego wobec stwierdzonych naruszeń uprawniało organ do wskazania jeszcze dodatkowych uchybień kontrolowanego operatu. Opowiedzenie się za takim stanowiskiem znajduje uzasadnienie w art. 12 b P.g.ik, a także w zasadzie ekonomii procesowej z art. 12 K.p.a. Procedura weryfikacji zbiorów danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych jest przeprowadzana przy każdorazowym przedłożeniu ww. prac do ich weryfikacji. Zatem przy powtórnym złożeniu przez wykonawcę tej samej poprawionej pracy na organie ciąży obowiązek jej zweryfikowania, gdyż zgodnie z art. 12 b ust. 4 ustawy podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego stanowi pozytywny wynik weryfikacji dokumentu. Takie działanie organu nie stanowi naruszenia toku instancji, o którym mowa w art. 16 K.p.a. i nie narusza art. 136 K.p.a., który uprawnia organ odwoławczy do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Rolą organu odwoławczego nie jest badanie zasadności wniesionego odwołania, ale rozpatrzenie sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydanie rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.