Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1106/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 2 pkt 19 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 403/18 w sprawie ze skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 7 lutego 2019 r., III SA/Gd 403/18, po rozpoznaniu skargi E.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], w przedmiocie świadczenia wychowawczego – uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] grudnia 2017 r. odmówił E.R. przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] października 2017 r. wnioskodawczyni złożyła wniosek o przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. Dochód na jednego członka jej rodziny w 2016 r. wyniósł 992,22 zł i przekroczył kryterium dochodowe wynoszące 800 zł. W tej sytuacji świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie przysługuje.

E.R. wniosła od tej decyzji odwołanie podnosząc, że od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie w związku z przebywaniem na urlopie rodzicielskim. Powołała się na orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące utraty dochodu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] kwietnia 2018 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 3 i art. 2 pkt 16, 4, 2, 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pojęcie "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3. W niniejszej sprawie wniosek został złożony [...] października 2017r., wobec tego podstawę ustaleń stanowił dochód z roku 2016.

W art. 2 pkt 19 ustawy wskazano zamknięty katalog zdarzeń kwalifikowanych jako "utrata dochodu" i nie został wymieniony w nim "urlop rodzicielski". W związku z tym okoliczność podniesiona przez skarżącą, że od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie w związku z przebywaniem na urlopie rodzicielskim, nie miała wpływu na ustalenie wysokości dochodu. Przeciętny miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wyniósł 992,22 zł i przekroczył kwotę graniczną, określoną w art.5 ust.3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (800 zł) dla pierwszego dziecka. W związku z tym świadczenie wychowawcze na pierwsze dziecko nie mogło być przyznane.

Na powyższą decyzję E.R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1, art. 7, art. 77 k.p.a. oraz art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wskazała, że w miesiącu poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku dochód jej rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał 800 zł miesięcznie. Od czerwca 2017 r. dochód na osobę w rodzinie był niższy niż 800 zł miesięcznie. Utrata dochodu związana była z rozpoczęciem korzystania przez skarżącą z urlopu rodzicielskiego (od maja 2017 r.), a przy ustalaniu dochodu nie wlicza się dochodu utraconego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 7 lutego 2019 r., III SA/Gd 403/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz.1851 ze zm.) stanowi w art. 2 pkt 1, że ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych. Z kolei art. 2 pkt 2 ustawy stanowi, że "dochód członka rodziny" oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a.

W niniejszej sprawie istotna jest treść art. 7 ust.1 ustawy, który stanowi, że w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego.

Skarżąca twierdziła, że z powodu pozostawania na urlopie rodzicielskim od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. otrzymuje niższe wynagrodzenie i dochód członków jej rodziny nie przekroczył wobec tego kwoty 800 zł. Organ odwoławczy argumentował natomiast, że urlop rodzicielski nie został wymieniony w art. 2 pkt 19 ustawy, który utratę dochodu łączy jedynie z utratą dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,

e) wyrejestrowaniem pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, 1948, 1997 i 2255 oraz z 2017 r. poz. 460 i 819),

f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych,

h) utratą świadczenia rodzicielskiego,

i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2016 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Jak wynika z akt sprawy, w roku 2016, stanowiącym podstawę do wyliczenia dochodu rodziny skarżącej na okres świadczeniowy od [...] października 2017 r. do [...] września 2018 r., źródłem tych dochodów było m.in. zatrudnienie skarżącej, z tytułu którego jej dochód wyniósł w skali roku 28.523,85 zł. Wyliczony dochód trzyosobowej rodziny dał w skali miesiąca, w przeliczeniu na osobę, kwotę 992,22 zł, a więc kwotę wyższą od granicznej kwoty uprawniającej do świadczenia wychowawczego w wysokości 800 zł.

W odwołaniu skarżąca podniosła, że od maja 2017 r. zmniejszeniu uległo jej wynagrodzenie, bowiem od maja 2017 r. do grudnia 2017 r. przebywa na urlopie rodzicielskim. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w żaden sposób tej kwestii, poprzestając na stwierdzeniu, że urlop rodzicielski nie został ujęty w art. 2 pkt 19 ustawy jako czynnik powodujący utratę dochodu.

Sąd I instancji przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1728/17, zgodnie z którym ustawodawca definiując pojęcie "utraty dochodu" w istocie nie określił jego treści, "a jedynie wskazał, że w rozumieniu p.p.w.d. utrata dochodu stanowi następstwo ściśle określonych w ustawie okoliczności wymienionych w katalogu wskazanym w art. 2 pkt 19 p.p.w.d., w sposób wyraźny przesądzając zasadniczo to, że utrata dochodu będąca następstwem innych okoliczności niż wskazane w powyższym przepisie nie jest utratą dochodu w rozumieniu ustawy. Należy zatem przyjąć, że zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. należy traktować jako przesłanki nierozerwalnie związane z rozumieniem zwrotu "utrata dochodu", a w konsekwencji jako zdarzenia, które należy rozważać w kontekście treści tego właśnie zwrotu. W języku polskim słowo "utrata" rozumiane jest jako strata, zanik, ubytek, "fakt, że ktoś (rzadziej coś) został pozbawiony kogoś lub czegoś" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 2, Warszawa 1999, s. 487). W odniesieniu do pojęcia dochodu trzeba zatem przyjąć, że o "utracie dochodu" należy mówić w sytuacji jego "straty, zaniku, ubytku", a zatem zarówno w sytuacji, gdy określona osoba przestała uzyskiwać jakikolwiek dochód, jak i w sytuacji, gdy jej dotychczasowy dochód uległ częściowemu zmniejszeniu. Zdarzenia wymienione w katalogu określonym w punktach a-j przepisu art. 2 pkt 19 p.p.w.d. to zatem zdarzenia wpływające w ten właśnie sposób na dochody określonej osoby. Tak też należy wykładać istotne w realiach niniejszej sprawy przesłanki "utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" jako zdarzeń powodujących utratę dochodu.

Skoro "utrata zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" czyli "strata, zanik, ubytek" zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej jest zdarzeniem powodującym, że określona osoba przestaje uzyskiwać jakikolwiek dochód, bądź też powodującym, że jej dotychczasowy dochód ulega częściowemu zmniejszeniu, to nie sposób wiązać tego pojęcia wyłącznie z całkowitym ustaniem prawnego stosunku zatrudnienia. W pojęciu tym będą mieściły się wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów.

Aktualna sytuacja finansowa determinowana jest nie tylko nawiązaniem lub rozwiązaniem stosunku pracy bądź podjęciem lub zakończeniem zatrudnienia w inny sposób, lecz również wszelkimi zmianami związanymi z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową określonej osoby wpływającymi na zmniejszenie jej dochodów."

Sąd I instancji podzielił powyższe stanowisko.

W ocenie Sądu I instancji organ koncentrując się na literalnym odczytaniu definicji "utraty dochodu" nie dostrzegł celu wprowadzenia ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, którym jest "częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych" (art. 4 ust.1 ustawy). W niniejszej sprawie nie tyle istotne było, że urlop rodzicielski nie został wskazany w ustawie jako przyczyna utraty dochodu, a to, że nieprawidłowo zinterpretowano treść art. 2 pkt 19 lit. c ustawy, który utratę dochodu łączy z utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem Sądu I instancji częściowa utrata dochodu, która powoduje obniżenie łącznego dochodu w rodzinie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego daje podstawę do uwzględnienia takiego wniosku, o ile spełnione są pozostałe ustawowe przesłanki. Wykładni art. 2 pkt 19 lit. c) ustawy nie można ograniczać wyłącznie do sytuacji, w której stosunek pracy ustał. Prowadziłoby to do nieuzasadnionego zawężenia kręgu potencjalnych beneficjentów przewidzianego w tej ustawie świadczenia, co byłoby nie tylko sprzeczne z intencją ustawodawcy wyrażoną w art. 4 ust. 1 ustawy, lecz również z zasadą równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Stanowisko takie ugruntowane jest w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 5 października 2017 r., I OSK 817/17; wyrok NSA z 6 czerwca 2018 r., I OSK 378/18; wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2018 r., III SA/Kr 1380/17; wyrok WSA w Kielcach z 11 stycznia 2017 r., II SA/Ke 821/16; wyrok WSA w Gorzowie z 11października 2018 r. II SA/Go 679/18; wyrok WSA w Poznaniu z 23 maja 2018 r., IV SA/Po 330/18 publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie konsekwencją naruszenia prawa materialnego przez organ odwoławczy, który uzyskał na etapie odwołania informację o obniżeniu wynagrodzenia skarżącej, było zaniechanie poczynienia, zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaleń co do okresu obniżenia wynagrodzenia skarżącej i różnicy wysokości wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącą w związku z korzystaniem przez nią z urlopu rodzicielskiego, co miało znaczenie przy ustalaniu dochodu rodziny (art.7 ustawy).

Mając na uwadze powyższe Sąd I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Dokonanie prawidłowych ustaleń z uwzględnieniem przedstawionej powyżej wykładni pozwoli na ocenę, czy skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania przedmiotowego świadczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 7 lutego 2019 r. III SA/Gd 403/18, wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 2 pkt 19 lit. c) w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.) wyrażającą się w przyjęciu, że hipotezą normy wyrażonej w/w przepisami nie można obejmować jedynie przypadków, gdy stosunek pracy ustał, lecz należy ją odnosić także do sytuacji, gdy nastąpiła "częściowa utrata dochodu" skutkująca obniżeniem dochodu w rodzinie, podczas gdy prawidłowo interpretowana norma wywiedziona z powyższych przepisów winna obejmować jedynie te przypadki gdy dochodzi do pozbawienia strony (rodziny) źródła dochodu na skutek ustania stosunku pracy;

b) błędną wykładnię art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i przyjęcie, że katalog przypadków objętych pojęciem utraty dochodu podlegać może wykładni rozszerzającej, obejmując wszelkie zmiany związane z zatrudnieniem lub inną praca zarobkową określonej osoby wpływające na zmniejszenie jej dochodów, podczas gdy prawidłowo rozumiany art. 2 pkt 19 ustawy powinien być interpretowany ściśle, jako enumeratywny katalog okoliczności traktowanych przez ustawodawcę w kategoriach utraty dochodu;

c) niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wyrażające się w przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że zawężenie kręgu beneficjentów świadczenia wychowawczego poprzez ograniczenie katalogu zdarzeń powodujących utratę dochodu w rozumieniu w/w ustawy m.in. jedynie do przypadków utraty dochodu spowodowanej ustaniem zatrudnienia, a nie tylko zmniejszeniem dochodu z tytułu zatrudnienia, narusza zasadę równości wobec prawa, podczas gdy prawidłowo zastosowany konstytucyjny wzorzec ochrony praw jednostki przed nieuzasadnionym zróżnicowaniem jej sytuacji prawnej powinien prowadzić do wniosku, że rozróżnienie przez ustawodawcę utraty (pozbawienia) źródła dochodu od jedynie jego zmniejszenia w ramach tego samego stosunku prawnego opiera się na uzasadnionych, obiektywnych i dostatecznie określonych kryteriach nie prowadząc do różnej oceny osób w analogicznej co do zasadniczych cech sytuacji faktycznej;

2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) w zw. z art. 2 pkt 19 lit. c) oraz art. 7 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci polegające na przypisaniu orzekającemu organowi naruszeń prawa materialnego oraz procesowego, które nie miały w sprawie miejsca, co doprowadziło do nieuzasadnionego uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na początku rozważań zastrzec należy, że zaskarżona do Sądu I instancji decyzja SKO wydana została w stanie prawnym z kwietnia 2018 r., gdzie art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851 ze zm.) stanowił, że "Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł." Obecnie przepis ten został uchylony. Dla poprawnego rozstrzygnięcia tej sprawy ma jednak znaczenie prawidłowość wyliczenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę.

Zgodnie z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (według stanu prawnego z dnia wydania decyzji przez SKO) przez dochód członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. W niniejszym przypadku rokiem kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, był rok 2016. Jeżeli zaś chodzi o zastrzeżenie zawarte w art. 2 pkt 2, w okolicznościach tej sprawy w grę wchodzi jedynie ust. 1 art. 7, który stanowił, że "W przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego."

Definicję utraty dochodu zawierał art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, który wymieniał różne źródła dochodów (między innymi zasiłek lub stypendium dla bezrobotnych, zatrudnienie lub inna praca zarobkowa itd.; cała treść przepisu była cytowana wyżej), których utrata uznawana była za dochód utracony lub też za utratę dochodu uznawane było uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego. Przepis ten nie wymieniał uzyskania prawa do urlopu rodzicielskiego, jako przesłanki do uznania utraty dochodu. Skarżąca w niniejszej sprawie nie utraciła też zatrudnienia. W sytuacji, gdy ustawa zawiera własną definicję utraty dochodu, wiążąc go z utratą określonego źródła dochodu lub uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego, to nie można odwoływać się do słownikowej definicji utraty, bo prowadzi to do wniosków sprzecznych z definicją ustawową. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela poglądu zawartego w wyroku NSA z 19 stycznia 2018 r. I OSK 1728/17, do którego odwołał się Sąd I instancji. Gdyby ustawodawca chciał uznać przejściowe uszczuplenie (zmniejszenie) dochodu z określonego źródła za utratę dochodu, to zapewne tak by uczynił. Zdefiniował to jednak inaczej uznając, że utrata dochodu to utrata wymienionych w przepisie źródeł dochodu lub uzyskanie prawa do urlopu wychowawczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie takie rozumienie art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie kłóci się z celami ustawy w ówczesnym brzmieniu, przytoczonymi w art. 4 ust. 1. Gdyby bowiem celem świadczenia wychowawczego było częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem każdego dziecka, bez względu na dochody w rodzinie, to ustawodawca nie wprowadzałby kryterium dochodowego dla pierwszego dziecka.

Sąd I instancji odwołując się do konstytucyjnej zasady równości, wynikającej z art. 32 Konstytucji, nie wykazał też, że ustawodawca definiując w art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci utratę dochodu, rzeczywiście tę zasadę konstytucyjną naruszył. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyjaśniano zasadę równości. Dla przykładu w orzeczeniu z 9 marca 1988 r. U 7/87 (OTK z 1988 r., cz. I. pn.1) wskazano, że zasada równości "polega na tym, że wszystkie podmioty prawne (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, powinni być traktowani równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących".

Jak wskazano w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lipca 2008 r. P 27/07, "punktem wyjścia orzekania o zasadzie równości musi więc zawsze być ustalenie, czy istnieje wspólność cechy relewantnej pomiędzy porównywanymi sytuacjami, a więc, innymi słowy, czy zachodzi "podobieństwo" tych sytuacji (...). Jeżeli więc zostaje stwierdzone, że sytuacje "podobne" zostały przez prawo potraktowane odmiennie, to wskazuje to na możliwość naruszenia zasady równości". W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 października 2001 r. (K 12/01) podniesiono, że tam, gdzie to jest możliwe, ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń. Wskazano, że samo odstępstwo od równego traktowania nie prowadzi jeszcze do uznania wprowadzających je przepisów za niekonstytucyjne. Nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji RP. Konieczna jest jeszcze ocena kryterium na podstawie którego dokonano zróżnicowania, bowiem wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Argumenty te muszą: mieć charakter istotny (relewantny), a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzone zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony.

W niniejszej sprawie skarżąca nie utraciła źródła dochodu w sposób trwały, a jedynie przejściowo obniżony został jej dochód ze stosunku pracy. Nie można więc uznać, że skarżąca charakteryzuje się tą samą cechą istotną, która w myśl art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci pozwala na uznanie utraty dochodu.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że to SKO dokonało prawidłowej wykładni i zastosowało poprawnie powołany przepis, zawierający definicję utraty dochodu, a zatem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 193 i art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek polegający na tym, że wnosząc skargę do Sądu I instancji skarżąca odwoływała się do poglądów wyrażanych w orzecznictwie, a z uwagi na przedmiot sprawy nie powinno to prowadzić do dodatkowego obciążenia jej kosztami postępowania.