Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 487/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6257 Powszechne usługi pocztowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisława Romanowski Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant spec. Iwona Sumikowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2018 r. sprawy ze skarg O. z siedzibą w W. oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty kosztu netto, straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty dopłaty za 2013 r. i umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej pkt 1; 2. w pozostałym zakresie oddala skargi; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz O. z siedzibą w W. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg wniesionych przez O.(dalej: "Związek") i przez I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: [...], "Spółka") jest decyzja Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: "Prezes UKE") z [...] stycznia 2018 r. nr [...] wydana, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 142 oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "K.p.a.") oraz w związku z art. 112 ust. 5 pkt 1 i pkt 2 w związku z art. 106 i art. 109 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1481 z późn. zm., dalej: "P.p.") oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., utrzymująca w mocy decyzję Prezesa UKE z [...] kwietnia 2017 r. znak: [...] w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 P.p., oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013 oraz umarzająca postępowanie administracyjne odwoławcze wszczęte w zakresie wniosku I. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z [...] kwietnia 2017 r.

Prezes UKE dokładnie opisał w zaskarżonej decyzji przebieg postepowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Organ wskazał przede wszystkim, że pismami z 30 lipca 2014 r., które wpłynęły do UKE 31 lipca 2014 r., P. S.A., (dalej: [...]), działając na podstawie art. 112 ust. 1 i ust. 2 P.p., w terminie 7 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych przedłożyła Prezesowi UKE, następujące dokumenty: 1) kalkulację kosztu netto i straty na usługach powszechnych, 2) rachunki oraz inne dokumenty, służące za podstawę kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych, zgodnie ze zbadanym przez niezależnego biegłego rewidenta sprawozdaniem finansowym za poprzedni rok obrotowy, 3) wniosek o dopłatę.

Organ wskazał m.in., że pismem z 5 września 2014 r., które tego samego dnia wpłynęło do UKE, O. wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu prowadzonym na skutek przedłożenia przez P. kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz wniosku o dopłatę. Prezes UKE postanowieniem z [...]grudnia 2014 r., dopuścił O. do udziału w postępowaniu w przedmiotowej sprawie.

Pismem z 17 marca 2016 r. I. wniósł do Prezesa UKE o dopuszczenie do udziału w postępowaniu z wniosku P. Prezes UKE postanowieniem z [...] czerwca 2016 r., po rozpatrzeniu wniosku I. o dopuszczenie w charakterze strony, w tym umożliwienie zapoznania się z aktami postępowania wszczętego na wniosek P. z 30 lipca 2014 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania uznając, że I. nie jest stroną niniejszego postępowania.

Pismem z 21 czerwca 2016 r., doręczonym Prezesowi UKE 21 czerwca 2016 r., I. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Prezesa UKE z [...]czerwca 2016 r., organ natomiast postanowieniem z [...] listopada 2016 r. utrzymał w mocy postanowienie Prezesa UKE z [...] czerwca 2016 r. umarzające w całości postępowanie w sprawie umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania przez I. w przedmiotowej sprawie.

Prezes UKE wskazał też m.in., że decyzją z [...] listopada 2015 r., Komisja Europejska postanowiła nie wnosić zastrzeżeń wobec zgłoszonego środka pomocy publicznej, ponieważ jest on zgodny z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

Prezes UKE wskazał również, że pismem z 3 listopada 2016 r., zakomunikował stronom fakt znany organowi z urzędu, że: 1) 12 lipca 2016 r. została zawarta umowa pomiędzy D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. oraz D .S.A. a Urzędem Komunikacji Elektronicznej określająca zasady współpracy oraz zasady prowadzenia weryfikacji przedłożonych przez P. S.A. dokumentów w zakresie kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych zawierających skorygowane wyliczenie kosztu netto za rok 2013, tj. uwzględniające korektę w zakresie rozsądnego zysku stosownie do postanowień decyzji Komisji Europejskiej z dnia [...]listopada 2015 r. dotyczącej środka pomocowego – [...] - Rekompensata dla P.kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych w latach 2013-2015, 2) 12 lipca 2016 r. D. Polska spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. oraz D. S.A. złożyły oświadczenia dotyczące zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa P. S.A. oraz bezstronności i niezależności, 3) należyte wykonanie umowy z 12 lipca 2016 r. stwierdzono w protokole odbioru z 17 października 2016 r., podpisanym przez przedstawiciela Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz przez przedstawiciela D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. oraz D. S.A.

Prezes UKE, [...]kwietnia 2017 r. wydał decyzję I instancji, w której określił kwotę zweryfikowanego kosztu netto za rok 2013 w wysokości: 137.595.156,41 zł i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 P.p., za rok 2013 w wysokości: 95.071.967,72 zł oraz ustalił kwotę należnej dopłaty za rok 2013 w wysokości: 95.071.967,72 zł.

Pismem z 12 maja 2017 r. I. wniósł o ponowne rozparzenie sprawy i "uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania lub uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie, że kwota należnej dopłaty wynosi 0 zł". Ponadto I. wniósł o doręczenie decyzji I instancji.

Pismem z 18 maja 2017 r. O. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając ww. decyzję w całości.

Prezes UKE, jak wskazał w zaskarżonej decyzji, ponownie zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, opierając się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, dokonując wszechstronnej oceny jego znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy.

Prezes UKE wskazał, że P., realizując swój obowiązek wynikający z art. 112 ust 1 P.p., przy piśmie z 30 lipca 2014 r., które wpłynęło do UKE 31 lipca 2014 r., tj. w terminie 7 miesięcy od zakończenia roku 2013 będącego rokiem obrotowym, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych, przedłożyła Prezesowi UKE następujące dokumenty: 1) kalkulację kosztu netto i straty na usługach powszechnych, 2) rachunki oraz inne dokumenty, służące za podstawę kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych, zgodnie ze zbadanym przez niezależnego biegłego rewidenta sprawozdaniem finansowym za poprzedni rok obrotowy. Jednocześnie P., realizując swoje uprawnienie wynikające z art. 112 ust. 2 P.p., przy piśmie z 30 lipca 2014 r., które również wpłynęło do UKE, 31 lipca 2014 r., przedłożyła Prezesowi UKE wniosek o dopłatę w wysokości 95.071.967,72 zł.

Organ wyjaśnił następnie, że złożenie wniosku o dopłatę oznacza uruchomienie procedury finansowania kosztu netto, o której mowa w art. 109 ust. 1 P.p., o ile zachodzą ku temu przesłanki - tj. o ile świadczenie usług powszechnych przyniosło stratę, rozumianą jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług oraz wyznaczony operator złożył wniosek o dopłatę wraz z dokumentami, o których mowa w art. 112 ust. 1 P.p. Procedura finansowania kosztu netto, polega natomiast, jak wynika z art. 112 oraz art. 113 P.p., na zweryfikowaniu kosztu netto, określeniu kwoty należnej dopłaty oraz ustaleniu wysokości udziału w dopłacie dla operatora pocztowego obowiązanego do tego udziału. Finansowany w trybie art. 109 ust. 1 P.p., jak podkreślił organ, jest koszt netto, a nie sama strata na świadczeniu usług powszechnych. Strata na świadczeniu usług powszechnych stanowi jedynie ograniczenie wysokości, do jakiej finansowanie kosztu netto następuje (zgodnie z art. 109 ust. 2 P.p.). Dlatego też art. 112 ust. 5 pkt 1 P.p., przewiduje, że Prezes UKE określa w niniejszym postępowaniu nie tylko stratę na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust 2 P.p., ale także określa kwotę zweryfikowanego kosztu netto. Na tej podstawie Prezes UKE ustala następnie kwotę należnej dopłaty, o czym mowa w art. 112 ust. 5 pkt 2 P.p. Ustalenie straty na świadczeniu usług powszechnych, pozwala zatem nie tylko na ustalenie, czy zachodzi przesłanka do uruchomienia finansowania kosztu netto, ale także pozwala na ustalenie maksymalnej wysokości tego finansowania.

Prezes UKE wskazał, że zgodnie z art. 106 ust. 1 P.p., koszt netto stanowi różnicę między uzasadnionym kosztem netto działalności operatora wyznaczonego objętego obowiązkiem świadczenia usług powszechnych a kosztem netto działalności tego samego operatora świadczącego usługi pocztowe, lecz nieobjętego tym obowiązkiem, pomniejszoną o korzyści pośrednie związane ze świadczeniem usług powszechnych oraz korzyści wynikające z praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu. Koszt netto nie jest kosztem w sensie księgowym (tzn. nie jest kategorią kosztową ujmowaną w księgach rachunkowych), a hipotetyczną wielkością obliczaną na potrzeby regulacyjne i określającą w sposób wartościowy (mierzalny) obciążenie operatora wyznaczonego wynikające z obowiązku świadczenia usług powszechnych. Koszt netto kalkuluje się odrębnie dla składowych obowiązku świadczenia usług powszechnych w warunkach działania operatora wyznaczonego objętego obowiązkiem świadczenia usług powszechnych i bez tego obowiązku (art. 106 ust. 2 Prawa pocztowego). Koszt netto stanowi sumę kosztów netto poszczególnych składowych obowiązku świadczenia usług powszechnych pomniejszoną o korzyści pośrednie związane ze świadczeniem usług powszechnych oraz korzyści wynikające z praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu (art. 106 ust. 4 Prawa pocztowego).

Prezes UKE wyjaśnił, że w opisie kalkulacji kosztu netto za rok 2013 zatwierdzonym decyzją Prezesa UKE z [...] czerwca 2014 r. o znaku [...], zwanym dalej "Opisem", wskazane zostały dwie składowe obowiązku, dla których należało skalkulować koszt netto za rok 2013, a mianowicie składowa obowiązku związana z częstotliwością doręczeń oraz składowa obowiązku związana z utrzymywaniem określonej liczby placówek pocztowych.

Prezes UKE wyjaśnił następnie, że katalog korzyści pośrednich z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 544, dalej: "Rozporządzenie"), obejmujący: 1) rozpoznawalność operatora wyznaczonego na rynku pocztowym, 2) dodatkowe możliwości w zakresie reklamy oraz katalog korzyści wynikających z praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu z § 5 ust. 3 Rozporządzenia, obejmujący: 1) zwolnienie od podatku od towarów i usług, 2) moc dokumentu urzędowego, jaką otrzymuje potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, z chwilą wydania przez placówkę operatora wyznaczonego, 3) popyt na usługi towarzyszące usługom powszechnym, 4) przyjmowanie przekazów pocztowych ze świadczeniami z ubezpieczeń społecznych, w tym emerytalnymi i rentowymi, świadczeniami z pomocy społecznej, a także przekazów pocztowych na tereny wiejskie, ma charakter otwarty i że istnieje możliwość identyfikacji innych korzyści niż wymienione w tych przepisach. Organ wskazał, że zgodnie z Opisem, do korzyści wynikających z praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu zaliczona została korzyść z tytułu prawa do bezpłatnego zawieszania skrzynek nadawczych.

Organ wyjaśnił dalej, że na podstawie art. 106 ust. 6 P.p., w kalkulacji kosztu netto uwzględnia się ponadto prawo operatora wyznaczonego do rozsądnego zysku na podstawie wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału, o którym mowa w art.100 P.p. W kalkulacji przedstawionej przez P.element ten został określony jako "różnica w koszcie kapitału", co wynika z faktu, że rozsądnym zyskiem uwzględnianym na podstawie wskaźnika zwrotu kosztu zaangażowanego kapitału jest w istocie pewna dodatkowa wartość kapitału, możliwa do pozyskania w sytuacji braku obowiązku świadczenia usług powszechnych. Czyli jest to różnica w koszcie kapitału operatora wyznaczonego objętego obowiązkiem świadczenia usług powszechnych i koszcie kapitału operatora bez tego obowiązku.

W niniejszej sprawie zatem, jak wskazał organ, wartość kosztu netto ująć należy jako sumę kosztów netto składowej obowiązku związanej z częstotliwością doręczeń oraz składowej obowiązku związanej z utrzymywaniem określonej liczby placówek pocztowych, uwzględniającą różnicę w koszcie kapitału, pomniejszoną o wymienione w § 5 ust. 2 Rozporządzenia korzyści pośrednie związane ze świadczeniem usług powszechnych oraz wymienione w § 5 ust. 3 Rozporządzenia korzyści wynikające z praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu, w tym z tytułu prawa do bezpłatnego zawieszania skrzynek nadawczych.

Prezes UKE wskazał kluczowe elementy kalkulacji kosztu netto za rok 2013 przedłożonej przez P.przy piśmie z 30 lipca 2014 r. i dodał, że [...] listopada 2015 r. Komisja Europejska wydała Decyzję KE, w związku z czym P.przedstawiła 24 maja 2016 r. skorygowane wyliczenie kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych i straty na usługach powszechnych za rok obrotowy zakończony 31 grudnia 2013 r.

Organ wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 112 ust. 5 P.p., kwota kosztu netto przedłożona przez operatora wyznaczonego podlega weryfikacji na podstawie dokumentów przedłożonych przez tego operatora. Zgodnie z art. 112 ust. 3 P.p., powyższe dokumenty podlegają weryfikacji przez biegłego rewidenta. Podkreślić przy tym należy, że weryfikacja dokumentów, o których mowa w art 112 ust. 1 P.p., polega przede wszystkim na ocenie ich zgodności z Opisem oraz z wymaganiami art. 106 P.p., który definiuje koszt netto.

Prezes UKE wskazał, że przedłożone przez P. dokumenty, zgodnie z art. 112 ust. 3 P.p., zostały poddane weryfikacji przez niezależnego biegłego rewidenta, tj. D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. z siedzibą w W. (wpisaną na prowadzoną przez Krajową Radę Biegłych Rewidentów listę podmiotów uprawnionych do badania sprawozdań finansowych pod nr 73) działającą wraz z D. S.A. z siedzibą w W., powołanego przez Prezesa UKE aktem z [...]sierpnia 2014 r. o znaku {...], zwanego dalej "Biegłym Rewidentem". Zasady współpracy pomiędzy Biegłym Rewidentem a UKE oraz zasady prowadzenia weryfikacji przedłożonych przez P.dokumentów, określała umowa z 21 sierpnia 2014 r. oraz umowa z 12 lipca 2016 r. Biegły Rewident złożył także oświadczenia dotyczące zachowania tajemnicy przedsiębiorstwa P.oraz bezstronności i niezależności.

Prezes UKE wskazał, że weryfikacja została zakończona 31 sierpnia 2016 r., Biegły Rewident przekazał Prezesowi UKE pisemną opinię z 31 sierpnia 2016 r. (zwaną dalej "Opinią") oraz Raport uzupełniony z 13 września 2016 r. (zwany dalej "Raportem"), których kopie zostały włączone jako materiał dowodowy do akt postępowania. Organ wyjaśnił, że Biegły Rewident przeprowadził weryfikację sporządzonej przez P.kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych pod względem zgodności z przepisami prawa oraz Opisem z uwzględnieniem postanowień Decyzji KE, a także pod względem jej wiarygodności, rzetelności, kompletności, sprawdzalności i prawidłowości. Prezes UKE podkreślił, że Biegły Rewident w swojej Opinii oświadczył, że uzyskane przez niego dowody badania stanowią wystarczającą i odpowiednią podstawę do wyrażenia opinii.

Prezes UKE wskazał, że Biegły Rewident sformułował zastrzeżenia do przedstawionej przez Pocztę Polską skorygowanej kalkulacji kosztu netto za rok 2013 w odniesieniu do 1) składowych obowiązku świadczenia usług powszechnych, czyli: składowej obowiązku związanego z utrzymywaniem określonej liczby placówek pocztowych, składowej obowiązku związanego z częstotliwością doręczeń, 2) korzyści pośrednich operatora wyznaczonego wynikających ze świadczenia usług powszechnych, czyli: korzyści z tytułu rozpoznawalności operatora wyznaczonego na rynku pocztowym, korzyści z tytułu dodatkowych możliwości w zakresie reklamy, 3) korzyści wynikających z praw specjalnych lub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu, czyli: korzyści z tytułu zwolnienia od podatku od towarów i usług (VAT), korzyści z tytułu mocy dokumentu urzędowego, jaką otrzymuje potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, z chwilą wydania przez placówkę operatora wyznaczonego, korzyści z tytułu popytu na usługi towarzyszące usługom powszechnym, 4) korekty z tytułu nieefektywności operatora wyznaczanego, 5) prawo operatora wyznaczonego do rozsądnego zysku.

Organ wyjaśnił, że Biegły Rewident, w wyniku przeprowadzonej weryfikacji, podczas której stwierdził występowanie nieprawidłowości w kalkulacji kosztu netto przeprowadzonej przez Pocztę Polską, dokonał korekt w tej kalkulacji, opisanych szczegółowo, w Raporcie. Wyniki obliczeń przeprowadzonych przez Biegłego Rewidenta po uwzględnieniu korekt wynikających ze zidentyfikowanych nieprawidłowości organ przytoczył w decyzji.

W związku z tym też, w ocenie Prezesa UKE, po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego, jako wartość kwoty zweryfikowanego kosztu netto za rok 2013 należało przyjąć kwotę 137 595 156,41 zł, wyliczoną przez Biegłego Rewidenta.

W ocenie Prezesa UKE przedstawione przez Biegłego Rewidenta wyniki weryfikacji dokumentów przedłożonych przez Pocztę Polską są rzeczowe, spójne, logiczne, rzetelne i wiarygodne. Dokonana przez Prezesa UKE ponowna analiza treści Opinii wraz z Raportem wskazuje, że zostały one sporządzone w sposób rzetelny, w oparciu o Opis, który został wcześniej zatwierdzony przez Prezesa UKE, co gwarantuje poprawność wyników weryfikacji. Biegły Rewident szczegółowo wskazał i wyczerpująco uzasadnił stwierdzone niezgodności z Opisem kalkulacji kosztu netto przedstawionej przez P..

Organ wyjaśnił następnie, że stratę na świadczeniu usług powszechnych należy rozumieć jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług. Wynik na sprzedaży usług powszechnych stanowi różnicę pomiędzy kosztami związanymi ze świadczeniem usług powszechnych a przychodami z ich świadczenia. Natomiast ujemny wynik na sprzedaży usług powszechnych (strata na świadczeniu usług powszechnych) to nadwyżka kosztów związanych ze świadczeniem usług powszechnych nad przychodami z ich świadczenia. Organ zaznaczył, że strata nie może być obliczana w oparciu o koszt netto, ponieważ nie jest to koszt w sensie księgowym, a hipotetyczna wielkość obliczana na potrzeby regulacyjne i określająca w sposób wartościowy obciążenie operatora wyznaczonego wynikające z obowiązku świadczenia usług powszechnych.

Prezes UKE wskazał, że kalkulacja straty na usługach powszechnych za rok 2013 przedłożona przez P. obejmowała następujące kluczowe elementy: 1) koszty związane ze świadczeniem usług powszechnych: 3 347 407 451,56 zł, 2) przychody ze świadczenia usług powszechnych: 3 252 335 483,84 zł. Różnica tych kwot wskazuje wysokość straty na świadczeniu usług powszechnych, rozumianej jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług, co daje kwotę 95 071 967,72 zł.

Organ wyjaśnił, że Biegły Rewident w wyniku przeprowadzonej weryfikacji nie stwierdził występowania nieprawidłowości w kalkulacji straty na usługach powszechnych przeprowadzonej przez P., w związku z czym, w ocenie Prezesa UKE, jako wartość kwoty straty na usługach powszechnych za rok 2013 należało przyjąć kwotę 95 071 967,72 zł. Taka kwota została podana przez P.jako wynik kalkulacji straty na usługach powszechnych i wynik ten nie był kwestionowany przez Biegłego Rewidenta, który nie zgłosił w tej kwestii żadnych zastrzeżeń.

Organ wyjaśnił następnie, że badanie zgodności przedłożonej przez P. kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych z Opisem gwarantuje w szczególności, że koszt netto jest finansowany zgodnie z uwzględnieniem zasad określonych w art. 106 P.p., a zatem, że spełnione zostaje wymaganie, o którym mowa w art. 109 ust. 2 P.p. Jednocześnie zgodnie z art. 109 ust. 2 P.p., koszt netto finansowany jest maksymalnie do wysokości straty na świadczeniu usług powszechnych. Oznacza, to że jeśli kwota kosztu netto jest kwotą wyższą niż kwota straty na usługach powszechnych, to kwota dopłaty, o której mowa w art. 112 ust 5 pkt 2 P.p., powinna zostać ustalona w wysokości kwoty straty na usługach powszechnych.

W związku z powyższym, mając na uwadze, że w przedmiotowej sprawie kwota zweryfikowanego kosztu netto za rok 2013 została określona na 137 595 156,41 zł, a kwota straty na usługach powszechnych na 95.071.967,72 zł, co oznacza, że kwota kosztu netto jest kwotą wyższą niż kwota straty na usługach powszechnych, kwotę dopłaty, o której mowa w art. 112 ust. 5 pkt 2 P.p., należało ustalić w: wysokości kwoty straty na usługach powszechnych, tj. w wysokości 95.071.967,72 zł. Ustalona kwota należnej dopłaty będzie stanowić podstawę do ustalenia jednolitego wskaźnika procentowego, o którym mowa w art. 113 ust. 3 P.p., który następnie posłuży do ustalenia wysokości udziałów obowiązanych operatorów pocztowych w dopłacie, zgodnie z art. 113 ust 4 P.p.

Organ wskazał, że ponowna analiza zgromadzonego materiału dowodowego doprowadziła Prezesa UKE do takiego samego wniosku, jak w decyzji I instancji.

Prezes UKE stoi na stanowisku, że wystąpienie kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej, stanowi de facto dla operatora wyznaczonego nieuzasadnione obciążenie. Oszacowaną wartość kosztu netto należy poddać weryfikacji, w celu dokonania oceny, czy wyznaczona wartość jest rzeczywiście nieuzasadnionym obciążeniem, bowiem kalkulacja kosztu netto polegała na ustaleniu jego wysokości w warunkach rzeczywistych, w tzw. scenariuszu bazowym, oznaczającym rzeczywistą sytuację, w której operator wyznaczony – P. podlega obowiązkowi świadczenia usług powszechnych na zasadach określonych w aktach prawnych i porównaniu działania operatora wyznaczonego w tzw. scenariuszu alternatywnym, oznaczającym hipotetyczna sytuację, w której obowiązek świadczenia usług powszechnych zostałby zniesiony w odniesieniu do określonej składowej obowiązku, dla której kalkulowany jest koszt netto i przy założeniu, że pozostałe składowe obowiązku pozostają utrzymane. Zatem dla oceny istnienia nieuzasadnionego obciążenia dokonywanej przez Prezesa UKE pozostawało istotne, czy operator wyznaczony działający na podstawie obowiązujących przepisów Prawa pocztowego jest w sposób nieuzasadniony obciążony obowiązkami w porównaniu do operatora pocztowego, który takich obowiązków nie musi realizować. Taka jest bowiem istota kalkulacji kosztu netto, co wprost wynika z definicji zawartej w art. 106 ust. 1 P.p.

W skardze z 9 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Z. zaskarżył decyzję Prezesa UKE z [...] stycznia 2018 r. w całości i wniósł o jej uchylenie w całości wraz z decyzją ją poprzedzającą, a także o zasądzenie na rzecz Z. kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji Z. zarzucił naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez brak wyłączenia pracowników, którzy brali udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej,

2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na:

a) zaniechaniu dokonania ustaleń dotyczących tego, czy koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowe dla P.S.A.,

b) zaniechaniu ustalenia jakie okoliczności stanowią źródło straty P.na usłudze powszechnej,

c) ustaleniu niepełnego katalogu praw specjalnych, praw wyłącznych oraz korzyści pośrednich, w szczególności pominięciu lub nieprawidłowym oszacowaniu albo ustaleniu dodatkowych korzyści z tytułu reklamy, korzyści z tytułu zwolnień z podatku VAT, korzyści z tytułu mocy dokumentu urzędowego, korzyści z tytułu popytu na usługi towarzyszące usługom powszechnym, wpływu świadczenia usług powszechnych przez P.na przychody i zyski podmiotów z grupy kapitałowej P.,

d) oparciu ustaleń faktycznych wyłącznie na opinii biegłego rewidenta i zaniechaniu przeprowadzanie postępowania dowodowego na okoliczność weryfikacji wysokości kosztu netto faktycznie poniesionego przez P.,

e) nieprawidłowe ustalenie scenariusza alternatywnego m.in. poprzez brak ustalenia, czy w świetle okoliczności faktycznych P.mogłaby ograniczyć zakres swojej działalności, liczbę placówek pocztowych, czy zatrudnienie w przypadku braku świadczenia usługi powszechnej,

f) pominięciu okoliczności dotyczących prowadzonej przez P.redukcji zatrudnienia i wpływu zbyt dużego zatrudnienia w kontekście wpływu na wysokość kosztu netto oraz poniesionej straty.

3) art. 7 ust. 3 dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (dalej: "dyrektywa pocztowa"), poprzez przyznanie dopłaty bez dokonania analizy, czy koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie P.S.A.

4) art. 78 § 1 i § 2 K.p.a., poprzez oddalenie wniosków dowodowych Z. dotyczących:

a) ustalenia czy koszt netto P.obowiązku świadczenia usług powszechnych za 2013 r. stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowe w rozumieniu art. 7 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej,

b) ustalenia wiarygodności, rzetelności oraz poprawności wyliczenia kosztu netto przez P.za 2013 r.

c) ustalenia rzeczywistej wysokości korzyści pośrednich jakie P.odniosła w 2013 r. w związku ze świadczeniem usługi powszechnej,

d) ustalenia, realnej wartości przewag konkurencyjnych, jakie P.odnosi dzięki świadczeniu usługi powszechnej,

e) korzyści z tytułu mocy dokumentu urzędowego jaką otrzymuje potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej, z chwilą wydania przez placówkę operatora wyznaczonego,

f) przychodów, kosztów oraz korzyści niematerialnych i korzyści rynkowych jakie P.miałaby w przypadku w którym nie byłaby obciążona obowiązkiem realizacji usługi powszechnej w 2013 r.,

g) ustalenia, że świadczenie usługi powszechnej nie stanowi dla P.nieuzasadnionego obciążenia, a obowiązki w zakresie świadczenia usługi powszechnej od 2013 r. są mniej uciążliwe dla P., aniżeli obowiązki jakie ciążyły na tym podmiocie przed 2013 r. oraz że strata na usłudze powszechnej jest wynikiem złego zarządzania oraz spóźnionej reorganizacji przedsiębiorstwa, a nie efektem realizacji usługi powszechnej,

h) ustalenia, czy P.w okresie 2013 - lipiec 2014 była zobowiązana, na podstawie zawartych umów, do świadczenia usług pocztowych na obszarze całego kraju. W szczególności ustalenie zobowiązań P.w zakresie obowiązków utrzymania sieci pocztowej wynikających z wygranych przetargów publicznych,

- z powołaniem się na argumentację, zgodnie z którą wnioski te dotyczyły okoliczności stwierdzonych innymi dowodami w sytuacji, w której zostały one zgłoszone w toku postępowania dowodowego oraz miały istotne znaczenie dla sprawy, a ich pominięcie doprowadziło do wydania błędnej decyzji,

5) art. 57 § 1 K.p.a. w zw. z art. 112 ust. 1 i ust. 2 P.p., poprzez ich błędną wykładnię i przyznanie dopłaty pomimo przedłożenie przez P.dokumentów, o których mowa w art. 112 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 P.p., z przekroczeniem zawitego terminu siedmiu miesięcy od zakończenia roku obrotowego, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych wraz z wnioskiem o dopłatę za rok 2013, a to w szczególności przez przedłożenie właściwych dokumentów i wniosku P.dopiero pismem z 28 października 2014 r. oraz pismem z 24 maja 2016 r., podczas gdy 7-miesięczny termin określony w art. 112 ust. 1 P.p., jest terminem materialnym, a co za tym idzie jego przekroczenie powoduje trwałą niemożność podjęcia czynności z nim związanej, co oznacza, że przepisy prawa nie uprawniają P.do uzupełnienia i modyfikacji dokumentów przedstawionych przez P.oraz wniosku o dopłatę po jego upływie,

6) art. 112 ust. 3 P.p., poprzez powierzenie weryfikacji dokumentów, o których mowa w art. 112 ust. 1 P.p., biegłemu rewidentowi, który nie spełnia przesłanki niezależności,

7) § 5 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych (dalej: "Rozporządzenie") poprzez ograniczenie kwoty korzyści wynikających z praw specjalnych lub wyłącznych w zakresie mocy urzędowej jaką otrzymuje potwierdzenie nadania przesyłki rejestrowanej do marży na przesyłkach poleconych przy braku uwzględnienia, że katalog tych korzyści jest otwarty, a korzyść taka została wykazana przez P.,

8) art. 4 ust. 2 Dyrektywy Pocztowej w związku z art. 178 ust. 1 P.p., poprzez przyznanie dopłaty za rok 2013 operatorowi pocztowemu niebędącemu operatorem wyznaczonym w rozumieniu Dyrektywy Pocztowej z uwagi na to, że w 2013 r. Poczta Polska nie była operatorem wyznaczonym, ale jedynie podmiotem pełniącym obowiązki operatora wyznaczonego na mocy przepisów P.p., a tym samym wybór operatora wyznaczonego nie był przejrzysty, niedyskryminacyjny i proporcjonalny.

Z. dodatkowo, w związku z potrzebą dokonania wykładni art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujących pytań prejudycjalnych:

1) Czy mechanizm opisany w art. 7 ust, 3 Dyrektywy Pocztowej sprzeciwia się przepisom krajowym, zgodnie z którymi sektorowe finansowanie kosztu netto uruchamiane jest automatycznie gdy świadczenie usług powszechnych przyniosło stratę, rozumianą jako ujemny wynik na sprzedaży tych usług ?

2) W przypadku odpowiedzi twierdzącej na pytanie 1, czy art. 7 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej jest bezpośrednio skuteczny i inny podmiot, w szczególności będący stroną postępowania w przedmiocie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej lub operator pocztowy zobowiązany do pokrycia udziału w takiej dopłacie, może powoływać się na ten przepis w procedurze odwoławczej ?

W uzasadnieniu skargi Z. stwierdził, że przynajmniej cztery osoby brały aktywny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie drugoinstancyjnym. Osoba podpisująca decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisała również postanowienie z [...] października 2017 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu na wniosek Z. oraz analogiczne postanowienie z 10 stycznia 2018 r. Dodatkowo podpis tej osoby widnieje pod wezwaniem skierowanym do P. S.A. 23 października 2017 r. oraz zawiadomienie na podstawie art. 10 K.p.a. z 15 listopada 2017 r. Z. wymienił też czynności dokonane w obu instancjach, w których powtarzają się nazwiska innych trzech osób, co zdaniem Z. naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Z. wnosił o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność ustalenia czy koszt netto P.obowiązku świadczenia usług powszechnych za 2013 rok stanowi nieuzasadnione obciążenie finansowa w rozumieniu art. 7 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Zdaniem Z., kluczowe dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji jest ustalenie, czy wystąpienie straty na świadczeniu usługi powszechnej, rozumianej jako ujemny wynik finansowy na świadczeniu usług powszechnych jest tożsame z wystąpieniem nieuzasadnionego obciążenia finansowego, o którym mowa w art. art. 7 ust. 3 Dyrektywy Pocztowej. W przypadku uznania, że wystąpienie straty na usłudze powszechnej nie jest tożsame z wystąpieniem nieuzasadnionego obciążenia finansowego należy uznać, że Prezes UKE rozpatrując sprawę dopłaty do kosztu netto naruszył art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia, czy świadczenie usług powszechnych w 2013 r. faktycznie stanowiło nieuzasadnione obciążenie finansowa dla P. Z. podkreślił, że orzecznictwo sądów unijnych odróżnia przesłankę wystąpienia kosztu netto na świadczeniu usług powszechnych od przesłanki ustalającej, czy tenże koszt netto stanowi nieuzasadnionego obciążenia finansowego. Z. nie zgodził się z organem, że kwestia wystąpienia straty jest weryfikowana przez niezależnego biegłego rewidenta. Zakres bowiem badania przez biegłego rewidenta jest istotnie ograniczony, ponieważ żaden element badania przeprowadzonego przez niezależnego biegłego rewidenta nie uwzględnia takich okoliczności jak badanie wszystkich swoistych cech operatora takich jak jego sytuacja gospodarcza, finansowa, czy udział w rynku pod kątem jego zdolności do udźwignięcia obowiązku świadczenia usługi powszechnej. Biegły rewident nie analizuje ani nie bada również kwestii jakie stały u źródła powstania straty na świadczeniu usługi powszechnej, czy wystąpienie tej straty jest wynikiem nadmiernego obciążenia obowiązkiem świadczenia usługi powszechnej, czy też innych czynników jak np. złe zarządzanie spółką, wadliwa polityka cenowa spółki w zakresie ustalenia cen usług powszechnych itd.

Zdaniem Z., analiza i ocena wystąpienia przesłanki nieuzasadnionego obciążenia finansowego spoczywa nie na biegłym rewidencie, ale na Prezesie UKE.

Z. wskazał, że okolicznością, która mogła spowodować wystąpienie straty na świadczeniu usługi powszechnej był m.in. fakt świadczenia w 2103 r. usług powszechnych poniżej kosztów wynikających z kalkulacji jednostkowych kosztów poszczególnych usług powszechnych. Z. zauważy, że na podstawie uchwały Zarządu z [...] stycznia 2014 r., P. S.A zwróciła się do Prezesa UKE o akceptację znaczącej podwyżki cen za usługi powszechne - i zgodę taką otrzymała. W wyniku powyższej podwyżki w 2014 r. P.wypracowała zysk na świadczeniu usługi powszechnej. Dlatego, zdaniem Z., Prezes UKE powinien w postępowaniu ustalić: a) czy ceny za usługi powszechne stosowane w 2013 r. odpowiadały kosztom jednostkowym, jakie P.ponosiła przy ich świadczeniu, b) czy w przypadku wcześniejszego wystąpienia przez P.S.A. z wnioskiem o podwyższenie cen usług powszechnych, P.poniosłaby stratę rozumianą jako ujemny wynik na świadczeniu usługi powszechnej, c) jakie były powody nie wystąpienia przez P.S.A. z wnioskiem o podwyżkę cen i czy działania te nie były nakierowane na ochronę udziału P. S.A w rynku usług pocztowych po jego liberalizacji 1 stycznia 2013 r.

Związek podniósł następnie fakt, że katalog korzyści pośrednich wskazany w § 5 ust. 2 Rozporządzenia oraz katalog korzyści wynikających z praw specjalnych łub wyłącznych przyznanych operatorowi wyznaczonemu wskazany w § 5 ust. 3 Rozporządzenia, mają charakter otwarty. Poza wskazanymi w tych przepisach korzyściami Prezes UKE zidentyfikował również korzyść z tytułu prawa do bezpłatnego zawieszania skrzynek nadawczych. Jednak, zdaniem Z., zidentyfikowane korzyści nie wyczerpują wszystkich, które wynikają ze świadczenia przez P.usługi powszechnej. Z. uznał za szczególnie rażące pominięcie przez Prezesa UKE korzyści wynikających z mocy urzędowej dowodu nadania przesyłki w zakresie, w jakim obejmują one przesyłki inne niż przesyłki polecone. Z. dodał, że można wskazać szereg innych korzyści pośrednich, które powinny być uwzględnione przy wyliczeniu kosztu netto, takich jak korzyści związane z emisją znaczków pocztowych, kartek pocztowych z nadrukowanym znakiem opłaty pocztowej, czy kopert z nadrukiem opłaty pocztowej, silniejsze związanie klienta z operatorem wyznaczonym oraz większe możliwości związane z utrzymaniem klientów. Prezes UKE w ogóle zaniechał ustalenia, czy P.S.A faktycznie ponosi takie korzyści, a dopiero ustalenie, że P.S.A. nie odnosi określonej korzyści pozwoliłoby Prezesowi UKE odstąpić od jej wyceny oraz określenia wpływu tej korzyści na wysokość kosztu netto.

Zdaniem Z., Prezes UKE pominął również szereg okoliczności istotnych dla prawidłowego opracowania scenariusza alternatywnego. Z. wskazał, że utrzymywanie sieci placówek na obszarze całego kraju nie było związane wyłącznie ze świadczeniem przez P.usług powszechnych w roku 2013. Konieczność utrzymywania sieci placówek wynikała również z umów "komercyjnych" zawieranych przez P.S.A., w których P.zobowiązywała się do świadczenia usług pocztowych i doręczania przesyłek na obszarze całego kraju. Prezes UKE zaniechał dokonania ustaleń istotnych dla stwierdzenia prawidłowości scenariusza alternatywnego w zakresie umów komercyjnych zawartych przez P.i obowiązujących w roku 2013, których obowiązywanie miałoby istotny wpływ na możliwość realizacji scenariusza alternatywnego. Z. podkreślił, że utrzymywanie placówek obejmujących cały obszar kraju może być uzasadnione innymi względami niż obowiązek świadczenia usług powszechnych przez operatora wyznaczonego. Również działalność P., świadczącej usługi na podstawie zawieranych umów z nadawcami przesyłek pocztowych, wymagała utrzymywania sieci placówek na obszarze całego kraju. Utrata przez P.statusu operatora wyznaczonego nie oznaczałaby zatem likwidacji potrzeby utrzymywania sieci, którą dysponuje, ponieważ nie spełniałaby wymogów stawianych operatorom pocztowym w kluczowych przetargach, organizowanych m.in. przez organy administracji publicznej.

Zdaniem Z., Prezes UKE powinien również zbadać, czy realne było zmniejszenie liczby placówek poczty polskiej w sytuacji w której na koniec 2012 r. P.była zobowiązana do utrzymania znacznie większej liczby placówek aniżeli liczba wynikająca z Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego. Scenariusz alternatywny powinien zatem uwzględniać fakt, że liczba wyjściowa placówek posiadanych przez P.była wyższa aniżeli liczba placówek wymaganych w związku ze świadczeniem usług powszechnych. Powinien uwzględniać również takie okoliczności jak czas obowiązywania umów najmu poszczególnych placówek (względnie innych form dostępu do placówek np. własność itd.), terminy rozwiązania poszczególnych umów, możliwość przedterminowego rozwiązania tych umów itd. Wobec braku ustalenia powyższych okoliczności, Związek stoi na stanowisku, że scenariusz alternatywny jest scenariuszem nierealnym i nie stałby się rzeczywistym, gdyby P.nie była obowiązana świadczyć usług powszechnych.

Z., Prezes UKE nieprawidłowo zidentyfikował zmniejszenie się zatrudnienia w Poczcie Polskiej w przypadku zaprzestania świadczenia usług powszechnych. Prezes UKE powinien ustalić jak zaprzestanie świadczenia usług powszechnych wpłynęłoby na wynagrodzenie pracowników P.uwzględniając, że P.podejmując decyzje o redukcji zatrudnienia musiałby brać pod uwagę obowiązki jakie ciążą na niej zarówno na mocy powszechnie obowiązujących przepisów, jak i na podstawie zbiorowych układów pracy. Z. wskazał, że Prezes UKE w zaskarżonej decyzji wprost przyznał, że pominął powyższe okoliczności jako nieistotne dla sprawy, co zdaniem Z. wprost oznacza wadliwość przyjętego do ustalenia kosztu netto scenariusza alternatywnego.

Z. przytoczył następnie treść art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej podkreślając, że z przepisu tego wynika, że przesłanką przyznania dopłaty z tytułu kosztu świadczenia usługi powszechnej jest to, czy taki koszt stanowi nieuzasadnione obciążenie dla operatora wyznaczonego. Tymczasem P.p., nie zawiera postanowień odpowiadających art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej. W tych okolicznościach, Z. stoi na stanowisku, iż jest uprawniony do bezpośredniego powołania się na treść art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej, a Prezes UKE był zobligowany do uwzględnienia przesłanki niesprawiedliwego (nieuzasadnionego) obciążenia. Powoływany przez Prezesa UKE mechanizm uzależniający przyznanie dopłaty od wystąpienia straty na usługach powszechnych nie może być uznany za odpowiadający pojęciu nieuzasadnionego obciążenia. Zdaniem Z., z zaskarżonej decyzji wprost wynika, że Prezes UKE przyznał dopłatę bez zbadania tej przesłanki, co stanowi naruszenie art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej, opierając się jedynie na kwestii poniesienia przez P.straty na świadczeniu usług powszechnych. Uwzględniając dorobek Prezesa UKE i judykatury z zakresu pojęcia niesprawiedliwego obciążenia na gruncie rynku telekomunikacyjnego, jak wskazał Z., Prezes UKE powinien rozważyć następujące kwestie: 1) świadczenie usługi powszechnej zgodnie z wymaganymi wskaźnikami, 2) jakość infrastruktury podmiotu ubiegającego się o dopłatę, 3) sytuacja gospodarcza i finansowa podmiotu ubiegającego się o dopłatę, 4) udział rynkowy podmiotu ubiegającego się o dopłatę.

Związek wskazał następnie, że w toku postępowania administracyjnego wystąpił z szeregiem wniosków dowodowych, które miały zmierzać do obalenia tez prezentowanych przez organ. Podawaną przez organ przyczyną odmowy przeprowadzenia dowodów było stwierdzenie tych okoliczności innymi dowodami. Zdaniem Z., poprzez odmowę przeprowadzenia dowodów wskazywanych przez Z. naruszone zostało prawo do czynnego udziału w postępowaniu. W konsekwencji też, spowodowało to wadliwe ustalenie stanu faktycznego.

Odnosząc się do kwestii niezachowania terminu określonego w art. 112 ust. 1 P.p., Z. wskazał, że sam wniosek o dopłatę został złożony 30 lipca 2014 r. wraz z wymaganymi dokumentami, jednak 20 i 24 października 2014 r. ww. wniosek został uzupełniony a 28 października 2014 r. P.przedstawiła ponownie skorygowaną kalkulację kosztu netto. Tymczasem, z art. 112 ust. 1 P.p., wynika wprost, że P. była zobowiązana do przedłożenia wniosku oraz wszystkich niezbędnych dokumentów do końca lipca 2014 r., podczas gdy istotna część tych dokumentów została złożona z przekroczeniem tego terminu, co potwierdza, zdaniem Z., raport NIK znajdujący się w aktach sprawy, wskazujący przyczyny braku zakończenia weryfikacji wniosku i dokumentów złożonych przez P., sprowadzające się do tego, że wykonawca otrzymał od P.dodatkowe istotne informacje 20 i 24 października 2014 r., w tym nową wersję modelu kalkulacji kosztu netto oraz skorygowaną kalkulację rentowności placówek, którą P.przedstawiła dopiero 28 października 2014 r.

Z. zakwestionował również, że weryfikacja przedłożonych przez P.dokumentów, została dokonana zgodnie z art. 112 ust. 3 P.p., przez niezależnego biegłego rewidenta. Podkreślił, że spółka D. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. świadczyła usługi audytorskie na rzecz Poczty Polskiej S.A., badając m.in. sprawozdania finansowe P.oraz powiązanych spółek (m.in. [...]S.A), w tym również w okresie, którego dotyczy przyznana dopłata. Okoliczność ta, zdaniem Z., powoduje, że podmiot dokonujący weryfikacji przedłożonych dokumentów nie spełnia kryterium niezależności, o której mowa w powołanym przepisie, niezależność powinna być bowiem rozumiana przede wszystkim jako niezależność od podmiotu, którego dokumenty mają być poddane weryfikacji. Tymczasem, w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której badania dokonuje podmiot, który współpracuje z P. S.A. w zakresie przynajmniej badania sprawozdań finansowych. Jednocześnie wynik takiego badania determinuje to, czy P., czyli zleceniodawca, będzie beneficjentem wielomilionowej dopłaty.

Związek podniósł ponadto, że dopłata do kosztu netto może być przyznana jedynie operatorowi pocztowemu wyznaczonemu zgodnie z art. 4 ust. 2 dyrektywy pocztowej, wyznaczenie natomiast P.w drodze ustawy narusza ten przepis. Jak wskazał Z., powierzenie w drodze ustawy P.świadczenia usług powszechnych na okres 3 lat nie było ani proporcjonalne, ani przejrzyste, a fakt powierzenia usług P.był dyskryminujący w stosunku do innych operatorów pocztowych. W konsekwencji, zdaniem Z., brak było podstaw do stosowania wobec P.przepisów dotyczących dopłaty do kosztu netto, gdyż wybór P.jako operatora świadczącego nie spełnia wymogów określonych w dyrektywie pocztowej.

W skardze z 12 lutego 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, I. zaskarżył decyzję Prezesa UKE z [...] stycznia 2018 r. w całości i wniósł o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie na rzecz I. kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji I. zarzucił naruszenie:

1) art. 10 art. 28 K.p.a. w związku z art. 112 ust. 5 oraz art. 108 ust. 2 P.p., poprzez niezapewnienie I. udziału w postępowaniu, podczas gdy I. jest stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 112 P.p., gdyż postępowanie to dotyczy obowiązku (interesu prawnego) I., będącego podmiotem zobowiązanym do pokrycia dopłaty,

2) art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania prowadzonego na skutek złożenia przez Spółkę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy Spółka powinna być uznana za stronę prowadzonego postępowania a złożony środek odwoławczy powinien zostać rozpatrzony,

3) art. 7 ust. 3 dyrektywy pocztowej, poprzez przyznanie dopłaty bez dokonania analizy, czy koszt netto stanowi nieuzasadnione obciążenie P.S.A.

I. t dodatkowo, w związku z potrzebą dokonania wykładni art. 22 ust. 3 dyrektywy pocztowej, w trybie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej wniósł o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej następującego pytania prejudycjalnego:

"Czy w świetle art. 22 ust. 3 dyrektywy pocztowej operator pocztowy zobowiązany do pokrycia części dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej powinien być uznany za podmiot, którego dotyczy decyzja o przyznaniu dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej, a tym samym przysługuje mu prawo do odwołania się od takiej decyzji?"

Spółka, powołując się na treść art. 108 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 P.p., podniosła, że koszt netto operatora wyznaczonego jest finansowany także z udziałów operatorów pocztowych objętych obowiązkiem udziału w dopłacie, którymi są operatorzy świadczący usługi powszechne lub usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, których przychód z tych usług w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata, przekroczył milion złotych. Zdaniem Spółki sam obowiązek finansowania kosztu netto po stronie operatorów zobowiązanych do udziału w dopłacie powstaje z mocy prawa z chwilą, w której operator wyznaczony osiągnął stratę na świadczeniu usług powszechnych. Celem postępowania z art. 112 ust. 5 P.p., nie jest bowiem przyznanie operatorowi wyznaczonemu dopłaty do kosztu netto, ale jedynie zweryfikowanie wysokości tego koszu netto oraz ustalenie wysokości dopłaty do kosztu netto. Zważywszy na mechanizm ustalania udziału w dopłacie, zdaniem Spółki, należy mieć na uwadze fakt, że decyzja z art. 113 ust. 1 P.p., ustalająca wysokość udziału w dopłacie ma de facto charakter deklaratywny tj. jej wysokość jest zdeterminowana czynnikami istniejącymi w chwili wszczęcia postępowania z art. 113 ust. 1 P.p., takimi jak: 1) wysokość zweryfikowanego kosztu netto ustalonego w ostatecznej decyzji z art. 112 ust. 5 P.p., 2) liczba operatorów pocztowych, którzy w danym roku, za który należy się dopłata, osiągnęli przychody przekraczające milion złotych z tytułu świadczenia usługi powszechnej lub usługi wchodzącej w zakres usług powszechnych, 3) przychody operatora zobowiązanego do udziału w dopłacie z tytułu świadczenia usługi powszechnej lub usługi wchodzącej w zakres usług powszechnych w stosunku do którego Prezes UKE wydaje decyzję z art. 113 ust. 1 P.p. W konsekwencji, zdaniem Spółki, już w ramach postępowania określającego wysokość udziału w dopłacie do kosztu netto, operator pocztowy jest stroną postępowania i powinien posiadać możliwość podnoszenia zarzutów w stosunku do każdego elementu wpływającego na wysokość jego zobowiązań, w tym także przede wszystkim w odniesieniu do wysokości zweryfikowanego kosztu netto, który stanowi główny element wpływający na zakres obowiązku operatora pocztowego. To wyłącznie ten element determinuje wysokość dopłaty jaką uiszcza operator pocztowy, gdyż w chwili, gdy Prezes UKE wyda decyzję z art. 112 ust. 5 P.p., pozostałe czynniki wpływające na wysokość udziału w dopłacie są stałe i niezmienne. W związku z powyższym, Spółka doszła do wniosku, że na gruncie przepisów materialnych tj. art. 112 ust. 5 oraz art. 108 ust. 2 P.p., należy uznać, że podmiot, na którym ciąży obowiązek udziału w dopłacie ma interes prawny pozwalający uznać taki podmiot za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.,, w wyniku którego ustalona zostaje wysokość dopłaty za usługę powszechną. W rezultacie Prezes UKE był zobowiązany do zapewnienia I. udziału w postępowaniu oraz rozpoznania środka odwoławczego.

Spółka odwołała się przy tym do treści art. 22 ust. 3 dyrektywy pocztowej, uznając, iż przepis ten ma zastosowanie do spółki w związku z tym, że z konstrukcji procesu finansowania kosztu netto wynika niewątpliwie, że decyzja w przedmiocie przyznania dopłaty do kosztu dotyczy, w rozumieniu ww. przepisu, podmiotu zobowiązanego do pokrycia tejże dopłaty. Brak uznania I. za stronę wpływa niewątpliwie niekorzystnie na uprawnienie przewidziane w art. 22 ust. 3 dyrektywy pocztowej, pozbawiając chociażby dostępu do akt sprawy. Spółka podkreśliła, że art. 22 ust. 3 dyrektywy pocztowej podobnie jak art. 4 dyrektywy ramowej stanowi wyraz zagwarantowanej w art. 47 karty praw podstawowych zasady skutecznej ochrony sądowej, na mocy której sądy państw członkowskich mają obowiązek zapewnić ochronę sądową wynikających z prawa Unii uprawnień podmiotów prawnych.

W odpowiedziach na skargi Prezes UKE wniósł o oddalenie skargi Z.oraz o odrzucenie skargi I., ewentualnie o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Sąd postanowił na rozprawie, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) połączyć sprawy o sygnaturach VI SA/Wa 487/18 oraz VI SA/Wa 505/18 ze skarg Z. i I. na decyzję Prezes UKE z [...] stycznia 2018 r., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że zasadna jest skarga Z. w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji, za niezasadną natomiast Sąd uznał skargę I..

W ocenie Sądu zasadny okazał się zarzut podniesiony w skardze Z., dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., poprzez brak wyłączenia pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zgodnie z treścią tego przepisu pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W skardze Skarżący wskazał, że analiza akt postępowania oraz metryki sprawy prowadzi do wniosku, że przynajmniej cztery osoby brały aktywny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a następnie drugoinstancyjnym. Skarżący podkreślił, że osoba podpisująca decyzję wydaną w pierwszej instancji (K. K.) podpisała również postanowienie z [...] października 2017 r. o odmowie przeprowadzenia dowodu na wniosek Z. oraz analogiczne postanowienie z [...]stycznia 2018 r.

Z akt administracyjnych sprawy istotnie wynika, że z upoważnienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, Zastępca Prezesa K. K. podpisał wydaną w niniejszej sprawie decyzję z [...] kwietnia 2017 r. W postępowaniu natomiast wszczętym na skutek wniesionego przez Skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2017 r., K. K. podpisał postanowienia Prezesa UKE z [...] października 2017 r. oraz z [...] stycznia 2018 r. W postanowieniu z [...] października 2017 r. Prezes UKE odmówił przeprowadzenia, wnioskowanych przez Z., dowodów z opinii biegłego oraz z dokumentów na okoliczność ustalenia: czy P.zachowała wymagany termin materialny do złożenia wniosku o dopłatę, w szczególności czy w terminie złożyła Prezesowi UKE wszystkie wymagane przepisami prawa dokumenty oraz jaki był wpływ nowych danych i informacji wskazanych w pismach z 20 i 24 października 2014 r. na wniosek P. o dopłatę do kosztu netto. W postanowieniu z [...] stycznia 2018 r. Prezes UKE odmówił przeprowadzenia, wnioskowanych przez Z., dowodu z zeznań biegłego rewidenta na okoliczność rzetelności kalkulacji P.oraz rozbieżności w przedstawionych przez P.wyliczeniach. Z. zarówno w postępowaniu pierwszej, jak i drugiej instancji, kwestionował zachowanie przez P., terminu na złożenie wniosku o dopłatę, wynikającego z art. 112 ust. 1 P.p., jak i dokonane przez P.wyliczenia dotyczące kalkulacji kosztu netto oraz straty na usługach powszechnych. Kwestie te natomiast były przedmiotem rozstrzygnięcia zarówno pierwszo, jak i drugoinstancyjnego. Pomimo zatem podpisania przez K. K. decyzji pierwszoinstancyjnej, w postępowaniu drugoinstancyjnym brał on udział w czynnościach procesowych istotnych dla rozstrzygnięcia postępowania drugoinstancyjnego.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu, udział K. K. w postępowaniu drugoinstancyjnym w niniejszej sprawie, stanowi o naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle tego przepisu bowiem, K. K.podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji drugoinstancyjnej, brał bowiem udział w wydaniu poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2017 r.

Sąd wskazuje, za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok NSA z 2 marca 2018 r. sygn. akt II GSK 3963/17), że:"Instytucja wyłączenia pracownika ma charakter procesowy, gwarantujący stronie obiektywne rozstrzygnięcie sprawy przez poddanie jej instancyjnej kontroli w postępowaniu administracyjnym, a następnie – kontroli sądowej (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 marca 2005r., P 8/03, OTK-A-2005/3/20). Obiektywizm w orzekaniu jest jednym z podstawowych warunków urzeczywistnienia wynikającej z art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego. Z wyjątkiem podejmowania czynności niecierpiących zwłoki z uwagi na interes społeczny lub ważny interes strony (art. 25 § 4 k.p.a.), podlegający wyłączeniu pracownik nie może dokonywać innych czynności niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji ani w nich uczestniczyć, a tym bardziej wydawać decyzji w imieniu organu administracji publicznej lub za ten organ. Istotą instytucji wyłączenia pracownika jest wyeliminowanie wszelkich zastrzeżeń co do bezstronności i obiektywizmu przy rozpoznawaniu określonej sprawy (por. m.in. wyroki TK z dnia 20 lipca 2004 r., SK 19/02, OTK ZU Nr 7/A/2004, poz. 67 i z dnia 13 grudnia 2005 r., SK 53/04, OTK-A 2005/11/137). W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że przesłanka wyłączenia pracownika nie podlega jakiejkolwiek ocenie pod kątem jej wpływu na obiektywne rozpatrzenie odwołania w konkretnej sprawie, bo ma charakter bezwzględny (por. m.in. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lipca 2007 r., sygn. II GSP 2/06). Stanowi ona gwarancję procesową realizacji zasady, że nikt nie może być sędzią we własnej sprawie, bo z wydanym poprzednio rozstrzygnięciem zwykle się identyfikuje przy jego ponownej ocenie".

Udział pracownika w wydaniu "zaskarżonej decyzji" (decyzji pierwszoinstancyjnej) stanowi wymienioną w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., przesłankę wyłączenia tego pracownika od udziału w postępowaniu w tej sprawie, a więc również w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej "zaskarżoną decyzją" (decyzją pierwszoinstancyjną).

Sąd nie zgadza się ze stanowiskiem organu przedstawionym w odpowiedzi na skargę w przedmiotowej kwestii, sprowadzającym się w istocie do stwierdzenia, że art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., nie ma zastosowania przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż postępowanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a., nie jest klasycznym postępowaniem dwuinstancyjnym obejmującym działanie dwóch organów niższej i wyższej instancji, a gdyby nawet organ centralny wyznaczył do ponownego rozpatrzenia sprawy inną osobę działającą z jego upoważnienia, niż tę, która brała udział w orzekaniu w I instancji, byłaby to tylko "iluzoryczna gwarancja bezstronności". Organ powołał się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 1999 r,. sygn. akt 699/99, z 21 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 300/07 i z 7 lutego 2008 r., sygn. akt II GSK 382/07.

Sąd nie zgadza się z tym stanowiskiem. Założenie z góry, że wyznaczenie przez organ centralny do ponownego rozpatrzenia sprawy inną osobę działającą z jego upoważnienia, niż tę, która brała udział w orzekaniu w I instancji, jest tylko "iluzoryczną gwarancją bezstronności", w ogóle stawia w wątpliwość instytucję ponownego rozpatrzenia sprawy jako środka zaskarżenia decyzji.

Ponadto, należy wskazać, że obecne brzmienie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., jest wynikiem nowelizacji wynikającej z ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie 11 kwietnia 2011 r. Zgodnie z wcześniejszą treścią tego przepisu obowiązującą gdy zapadły przywołane przez Prezesa URE wyroki, pracownik organu administracji publicznej podlegał wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W wyniku nowelizacji z cyt. przepisu zostały wykreślone słowa "w niższej instancji", w związku z czym nie ulega wątpliwości, iż art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., ma zastosowanie również przy rozpoznawaniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, a przywołane przez organ wyroki straciły aktualność.

Z tego powodu Sąd uwzględnił skargę Z. i uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 1 zaskarżonej decyzji. W związku z uznaniem, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika, rozpoznawanie przez Sąd pozostałych zarzutów podniesionych w skardze byłoby przedwczesne.

Organ, rozpoznając ponownie sprawę uwzględni powyższą ocenę prawną i rozpozna sprawę zachowując wymóg przesłanki z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., co do wyłączenia pracowników, którzy brali udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd postanowił nie uwzględnić wniosków zawartych w skardze o zwrócenie się z pytaniem prejudycjalnym do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Sąd może uznać za zasadne przedstawienie Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego jeżeli poweźmie wątpliwość co do zgodności regulacji krajowych zastosowanych przez organy administracji publicznej z przepisami prawa europejskiego, jeżeli jednocześnie od odpowiedzi na pytanie prejudycjalne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W niniejszej sprawie Sąd takich wątpliwości nie powziął, tym bardziej, że stwierdził naruszenie przepisów postępowania dające podstawę do uchylenie w części zaskarżonej decyzji.

Sąd oddalił skargę I., mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 lutego 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 123/17. W wyroku tym wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, WSA w Warszawie oddalił skargę I. na postanowienie Prezesa UKE z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Prezesa UKE z [...] czerwca 2016 r., umarzające w całości postępowanie w sprawie umożliwienia zapoznania się z aktami postępowania w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 P.p. oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013, wszczętego na wniosek P.S.A. z 30 lipca 2014 r.

WSA w Warszawie przesądził już w niniejszej sprawie, że Skarżący (I.), nie jest stroną tego postępowania.

WSA wskazał, że pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona zostało określone w art. 28 K.p.a. w myśl, którego stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, iż kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują, zatem przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97-LEX nr 43262, wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 roku, II SA 1351/98 LEX nr 41827). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony ( wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 roku I SA 1710/2000, LEX nr 82813).

WSA stwierdził, że możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 roku II GSK 163/2006, LEX 274855).

WSA podkreślił, że prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego, którego treścią jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań, Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracji reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracji państwa Warszawa 1974, str. 113).

W świetle art. 46 ust. 1 P.p do świadczenia usług powszechnych na terytorium całego kraju jest obowiązany operator wyznaczony. Operatorem pocztowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności pocztowej, na podstawie wpisu do Rejestru Operatorów Pocztowych (art. 3 pkt 12) prowadzonym przez Prezesa UKE.

WSA wskazał, że Skarżący jako następca prawny operatora pocztowego [...] sp. z o.o. nie był operatorem pocztowym w roku sprawozdawczym 2013 r.

WSA podał, że podstawą materialnoprawną w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych jest art. 109 i art. 112 P.p. Jak wynika z art. 112 ust. 1-3 i 5 P.p.: 1. operator wyznaczony w terminie 7 miesięcy od zakończenia roku obrotowego, w którym wystąpiła strata na usługach powszechnych przedkłada Prezesowi UKE następujące dokumenty: kalkulację kosztu netto i straty na usługach powszechnych, rachunki oraz inne dokumenty, służące za podstawę kalkulacji kosztu netto i straty na usługach powszechnych, zgodnie ze zbadanym przez niezależnego biegłego rewidenta sprawozdaniem finansowym za poprzedni rok obrotowy; 2. wraz z ww. dokumentami operator wyznaczony może złożyć wniosek o dopłatę; 3. do przeprowadzenia weryfikacji przedłożonych dokumentów Prezes UKE powołuje niezależnego biegłego rewidenta; 4. Prezes UKE, w terminie 4 miesięcy od dnia otrzymania dokumentów i wniosku, o których mowa w punktach 1 i 2, oraz ich weryfikacji wydaje decyzję, w której: określa kwotę zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, której mowa w art. 109 ust. 2 Prawa pocztowego, a także ustala kwotę należnej dopłaty.

WSA zgodził się z organem, że art. 112 P.p., nie daje podstaw do przyjęcia, że postępowanie w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013 dotyczy interesu prawnego Skarżącego (I.).

WSA wyjaśnił, że przedmiotem postępowania, o jakim mowa w art. 112 P.p., jest bowiem sprawdzenie przez Prezesa UKE poprawności wyliczenia przez operatora wyznaczonego kosztu netto oraz straty na usługach powszechnych. Postępowanie to kończy się wydaniem decyzji w sprawie, w której Prezes UKE określa kwotę zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych oraz ustala kwotę należnej dopłaty. Ustalenie kwoty należnej dopłaty może mieć znaczenie nie tylko dla operatora wyznaczonego, któremu przysługuje dopłata do kosztów świadczenia przez niego usług powszechnych, ale również dla operatorów pocztowych, którzy będą obowiązani do partycypowania w jej pokryciu, niemniej jednak okoliczność ta nie stanowi przesłanki do uznania, że operatorzy pocztowi inni niż operator wyznaczony są stronami tego postępowania. Dopiero bowiem po ustaleniu w drodze decyzji kwoty należnej dopłaty Prezes UKE rozpoczyna odrębne postępowanie w sprawie ustalenia wysokości udziału operatora pocztowego w dopłacie (art. 113 P.p.).

W myśl bowiem art. 113 ust. 1 P.p., Prezes UKE ustala, w drodze decyzji, wysokość udziału w dopłacie dla operatora pocztowego obowiązanego do tego udziału oraz określa 30-dniowy termin do jego wniesienia liczony od dnia doręczenia decyzji i dopiero ta decyzja rozstrzyga o prawach i obowiązkach podmiotu zobowiązanego do udziału w dopłacie. Tym samym, jak wskazał WSA, nie jest trafnym pogląd, że postępowanie w sprawie określenia kwoty zweryfikowanego kosztu netto i straty na usługach powszechnych, o której mowa w art. 109 ust. 2 P.p. oraz ustalenia kwoty należnej dopłaty za rok 2013 dotyczyło bezpośrednio sfery prawnej operatorów pocztowych obowiązanych do udziału w dopłacie.

WSA zgodził się również z organem, że przepisami prawa materialnego, na podstawie którego Skarżący (I.) może domagać się dopuszczenia do udziału w przedmiotowym postępowaniu, nie są także przepisy art. 108 ust. 2 w zw. z art. 113 P.p. Zgodnie z art. 108 ust. 2 P.p., operatorzy pocztowi świadczący usługi powszechne lub usługi wchodzące w zakres usług powszechnych, których przychód z tych usług w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata, przekroczył milion złotych, są obowiązani do udziału w dopłacie. Ustalenie, czy dany operator pocztowy partycypuje w kwocie dopłaty i w jakim zakresie jest ustalana w trybie określonym w wyżej przytoczonym art. 113 P.p. Prezes UKE po upływie terminu do wniesienia kwoty udziału w dopłacie ustalonej decyzją nadaje decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (art. 113 ust. 2). Ustalenie wysokości udziału operatora pocztowego w dopłacie następuje na podstawie jednolitego wskaźnika procentowego stanowiącego stosunek należnej dopłaty do sumy przychodów operatorów obowiązanych do udziału w dopłacie z usług powszechnych, lub usług wchodzących w zakres usług powszechnych, osiągniętych w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata (art. 113 ust. 3). Wysokość udziału operatora pocztowego w dopłacie stanowi iloczyn jednolitego wskaźnika procentowego, o którym mowa w ust. 3, oraz kwoty przychodów tego operatora z usług powszechnych lub wchodzących w zakres usług powszechnych, osiągniętych w roku obrotowym, za który jest ustalana dopłata i nie może być wyższa niż 2% kwoty tych przychodów (art. 113 ust. 4).

WSA stwierdził, że art. 108 ust. 2 i art. 113 P.p., nie znajdują zastosowania w postępowaniu z wniosku P.w sprawie kalkulacji kosztu świadczenia usług powszechnych oraz przyznania należnej dopłaty z tytułu świadczenia usług powszechnych. Tym samym nie świadczą o tym, że Skarżący (I.) ma status strony w tym postępowaniu. Trafnym jest w ocenie WSA pogląd organu, że wynik postępowania w sprawie kalkulacji kosztów netto i dopłaty z tytułu świadczenia usług powszechnych może mieć faktyczny wpływ na postępowanie, w którym wskazuje się operatora pocztowego, który jest zobowiązany do udziału w dopłacie i określa się kwotę tej dopłaty co nie oznacza jednak, że operator pocztowy, do którego jest adresowana decyzja, o której mowa w art. 113 ust. 1 P.p., posiada interes prawny w postępowaniu w sprawie kalkulacji kosztu netto i dopłaty z tytułu świadczenia usług powszechnych. W przypadku postępowań administracyjnych, o których mowa w art. 112 ust. 5 oraz art. 113 ust. 1 P.p., zachodzi związek tego rodzaju, że warunkiem wydania decyzji wymienionej w art. 113 ust. 1 P.p., jest uprzednie wydanie decyzji wymienionej w art. 112 ust. 5 P.p.

WSA stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę pogląd Skarżącego (I.), że interes prawny może zostać zrekonstruowany również w oparciu o art. 7 ust. 3 Dyrektywy pocztowej, w szczególności zaś w zakresie, w jakim przepis ten wymaga, by dopłata przyznana do wysokości poniesionego kosztu netto oraz wyłącznie w sytuacji, gdy poniesiony koszt nie stanowi uzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego. Art. 7 ust. 3 Dyrektywy pocztowej stanowi, że jeżeli państwo członkowski ustali, że obowiązki świadczenia usługi powszechnej określone niniejszą dyrektywą pociągają za sobą koszt netto, obliczony z uwzględnieniem załącznika I, i stanowią nieuzasadnione obciążenie finansowe dla operatora(-ów) świadczącego(-ych) usługę powszechną, może wówczas wprowadzić: a) mechanizm rekompensaty dla takiego (-ich) przedsiębiorstwa (przedsiębiorstw) z funduszy publicznych; lub b) mechanizm podziału kosztu netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej między operatorów świadczących usługi lub użytkowników. Tym samym dotyczy on wyłącznie mechanizmu finansowania kosztu netto. Z przedmiotowego przepisu nie wynika natomiast, że operatorzy pocztowi potencjalnie zobowiązani do udziału w dopłacie do kosztu netto świadczenia usługi pocztowej są stronami postępowania w sprawie przyznania dopłaty operatorowi wyznaczonemu. WSA uznał, że zasadnie zauważył organ, że przepisy Prawa pocztowego oraz rozporządzenie wykonawcze Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 544), określają sposób kalkulacji kosztu netto obowiązku świadczenia usług powszechnych.

Zgodnie z art. 22 ust. 3 Dyrektywy pocztowej państwa członkowskie zapewniają istnienie na poziomie krajowym efektywnych mechanizmów dających każdemu użytkownikowi lub operatorowi świadczącemu usługi pocztowe, którego dotyczy decyzja krajowego organu regulacyjnego, prawo do odwołania się od takiej decyzji do jednostki odwoławczej niezależnej od zaangażowanych stron. Do czasu rozpatrzenia odwołania decyzja krajowego organu regulacyjnego pozostaje w mocy, chyba że jednostka odwoławcza postanowi inaczej.

Przepis ten dotyczy więc prawa do odwołania się od decyzji krajowego organu regulacyjnego, a nie kwestii tego komu przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez krajowy organ regulacyjny.

WSA stwierdził, że orzecznictwo TSUE przywołane przez Skarżącego (I.), zapadało na gruncie art. 4 ust. 1 Dyrektyw ramowej i dotyczy prawa do sądu, nie zaś, jak chce tego Skarżący, statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Sąd Najwyższy w postanowieniu z 20 lutego 2008 r., sygn. akt III SK 23/07, stwierdził, że "(...) przepis art. 4 dyrektywy ramowej nie określa, kto może być stroną postępowania regulacyjnego, o którym mowa w art. 16 tej dyrektywy lub uczestnikiem na prawach strony w tym postępowaniu". Także z wyroku TSUE w sprawie C-426/05 wynika, że art. 4 dyrektywy ramowej "(...) reguluje kwestię z zakresu prawa postępowania sądowo-administracyjnego", a nie "(...) prawo do udziału w charakterze strony w niesądowym postępowaniu administracyjnym".

Zgodnie z art. 41 ust. 1 KKPUE "Każdy ma prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsądnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii". Jak stanowi z art. 41 ust. 2 KKPUE prawo to obejmuje: a) prawo każdego do bycia wysłuchanym, zanim zostaną podjęte indywidualne środki mogące negatywnie wpłynąć na jego sytuację, b) prawo każdego do dostępu do akt jego sprawy, przy poszanowaniu uprawnionych interesów poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej, c) obowiązek administracji uzasadniania swoich decyzji. Wynikające z art. 41 ust. 1 KKPUE prawo do dobrej administracji związane jest ze sprawą indywidualną, o czym stanowi sformułowanie "swojej sprawy".

Biorąc wszystkie powyższe względy pod uwagę, WSA stanął na stanowisku, że organ stwierdzając, iż Skarżący (I.) nie ma interesu prawnego w uzyskaniu dostępu do akt sprawy – prawidłowo zastosował przepis art. 105 § 1 w zw. z art. 126 K.p.a., umarzając postępowanie w sprawie procesowej (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2679/11, LEX nr 1343892).

Sąd przyjął powyższe stanowisko WSA, które zostało wyrażone w wyroku dotyczącym rozpatrywanej przez Sąd sprawy.

Uwzględniając w części skargę Z. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Uznając za niezasadną skargę I. oraz w pozostałej części skargę Z. Sąd, na podstawie art. 151 tej ustawy, orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200, w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 tej ustawy.