Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 144/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 25 i 34, art. 46 ust. 1 pkt 3, art. 104 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1987
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedolity
article: art. 106 § 3, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 144/17

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił spółce A w W. wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na części działki nr [...], obręb P., gmina R.. Organ I instancji stwierdził, że działka nr 165/2 w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. oznaczona jest symbolem 30.56.NU - składowisko odpadów, gdy tymczasem spółka złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Brak jest zatem zgodności planowanej działalności z przepisami prawa miejscowego, a więc należało odmówić wydania zezwolenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła spółka A w W., zarzucając jej naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wystąpienia do Urzędu Gminy w R. z wnioskiem o wskazanie, czy na przedmiotowej działce dopuszczalna jest działalność zbierania odpadów oraz błędną ocenę planu miejscowego. Spółka wskazała także na naruszenie zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) oraz art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2016 poz. 1987 ze zm.), dalej ustawa.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Jak stanowi art. 46 ust. 1 pkt 3 właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 264 poz. 2325) w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., działka nr [...], na której ma być prowadzona działalność polegająca między innymi na zbieraniu odpadów, oznaczona jest symbolem 30.56.NU. W § 18 ust. 2 pkt 56 lit. a) planu określono przeznaczenie tego terenu na składowisko odpadów. Określono także zasady i warunki zagospodarowania: dopuszczalna realizacja obiektów o funkcji produkcji i usług produkcyjnych oraz magazynów i składów o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów (lit. b) tiret pierwsze)

Z kolei w § 2 ust. 3 pkt 24 planu zdefiniowano funkcję składowiska odpadów, oznaczonego symbolem NU, przez które należy rozumieć funkcję służącą działaniom ograniczonym do utrzymania istniejących oraz realizacji projektowanych obiektów budowlanych służących do odbioru i utylizacji odpadów z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych oraz dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej.

W ocenie organu odwoławczego brak jest zatem podstaw do wydania spółce wnioskowanego zezwolenia. Przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem 30.56.NU - składowisko odpadów. Przez składowisko odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 25 ustawy rozumie się obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów. Z wniosku z dnia 7 września 2016 r. wynika, że spółka wystąpiła o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b.

W ustawie rozróżniono zatem zbieranie odpadów od składowania odpadów. Składowanie odpadów jest procesem unieszkodliwiania odpadów, z kolei magazynowanie to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy zakazuje się magazynowania odpadów na składowisku odpadów. Ponadto zakazuje się zbierania lub przetwarzania odpadów na składowisku odpadów w inny sposób niż składowanie odpadów, z wyjątkiem przypadków określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 124 ust. 6.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium, ustalenia planu miejscowego nie zezwalają na sytuowanie na terenie objętym wnioskiem działalności związanej ze zbieraniem odpadów.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła spółka A w W., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że plan miejscowy nie zezwala na sytuowanie na terenie objętym wnioskiem działalności związanej ze zbieraniem odpadów. W planie określono m.in. następujące zasady i warunki zagospodarowania: dopuszczalna realizacja obiektów o funkcji produkcji usług produkcyjnych oraz magazynów i składów, o ile będą związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów. Zatem plan dopuszcza magazynowanie odpadów pod warunkiem, że składowane odpady będą następnie poddane składowaniu lub recyklingowi, zaś przez magazynowanie odpadów, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5b ustawy, rozumie się "czasowe przechowywanie odpadów obejmujące tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów", co w konsekwencji oznacza, że plan dopuszcza zbieranie odpadów. Tym samym zezwala on na sytuowanie na terenie objętym wnioskiem działalności związanej ze zbieraniem odpadów, które następnie będą odbierane od wnioskodawcy przez inne podmioty celem ich składowania lub recyklingu, ponieważ zbieranie przez skarżącą spółkę odpadów będzie związane z obsługą składowiska lub recyklingiem odpadów prowadzonym przez inne podmioty odbierające odpady od wnioskodawcy;

2/ art. 8 k.p.a., poprzez niespełnienie wymogu prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na odmowę udzielenia skarżącej spółce zezwolenia na zbieranie odpadów z powodu rzekomej sprzeczności planowanej działalności z przepisami prawa miejscowego, w sytuacji gdy Marszałek Województwa [...] wydał w dniu [...][...]spółce B decyzję zezwalającą m.in. na zbieranie odpadów w tożsamym stanie faktycznym i prawnym.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] (znak: [...]) w sprawie udzielenia B pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działkach o numerach ewidencyjnych: [...] - obręb P., po uprzednim zobowiązaniu Marszałka Województwa [...] lub B do jej złożenia do akt sprawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Wnioskodawca zamierzał prowadzić działalność polegającą na zbieraniu odpadów na działce nr [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 30.56.NU. W § 18 ust. 2 pkt 56 lit. a) planu określono przeznaczenie tego terenu na składowisko odpadów. W § 2 ust. 3 pkt 24 planu zdefiniowano funkcję składowisko odpadów, oznaczone symbolem NU, jako funkcję służącą działaniom ograniczonym do utrzymania istniejących oraz realizacji projektowanych obiektów budowlanych służących do odbioru i utylizacji odpadów z niezbędnymi do ich funkcjonowania budynkami o pomieszczeniach technicznych i gospodarczych oraz dojściami, dojazdami, miejscami postojowymi i obiektami infrastruktury technicznej.

Składowisko odpadów zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 25 ustawy i rozumie się przez to obiekt budowlany przeznaczony do składowania odpadów.

W myśl art. 3 pkt 34 ustawy przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów).

Stosownie zaś do art. 104 ust. 1 zakazuje się magazynowania odpadów na składowisku odpadów. Zakazuje się także zbierania odpadów, przetwarzania odpadów na składowisku odpadów w inny sposób niż składowanie odpadów (ust. 2).

Przyjmuje się, że składowisko odpadów jest miejscem ich unieszkodliwiania. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że składowane odpady nie są przewidziane do dalszego przemieszczania, a więc inaczej niż odpady zbierane, które gromadzi się jedynie na czas przed ich transportem do miejsc przetwarzania.

Cele czynności składowania odpadów i magazynowania odpadów nie są zbieżne (bezpieczeństwo i ostateczne zagospodarowanie odpadów w przypadku składowania) i nie należy traktować ich jako wzajemnie równoważnych, co ustawodawca zasygnalizował, wprowadzając zakaz z art. 104 ust. 1 dla zapobieżenia obchodzeniu bardziej rygorystycznego reżimu przechowywania odpadów, jakim jest ich składowanie. Z tych samych względów w art. 104 ust. 2 zakazane zostało również co do zasady prowadzenie na terenie składowiska innych czynności, takich jak zbieranie odpadów czy przetwarzanie odpadów niebędące składowaniem (K. Karpus, Komentarz do art. 104 ustawy o odpadach. Lex; podobnie W. Radecki, Komentarz do art. 104 ustawy o odpadach, Lex).

Skoro zatem ustawa rozróżnia czynność składowania odpadów na składowisku odpadów i czynność zbierania odpadów, a plan miejscowy przeznaczył teren, na którym skarżąca spółka chce zbierać odpady, wyłącznie na składowisko odpadów, to zasadnie organy uznały, że zaistniała przesłanka odmowy wydania zezwolenia przewidziana w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest bowiem sprzeczny z przepisami prawa miejscowego.

Odnosząc się z kolei do wskazywanej w skardze okoliczności wydania przez Marszałka Województwa [...] innemu podmiotowi zezwolenia na prowadzenie zbierania odpadów na tym samym terenie, Sąd podkreśla, że nie może to wpłynąć na ocenę legalności decyzji wydanych w niniejszym postępowaniu. Organy w niniejszej sprawie dokonały bowiem prawidłowej wykładni przepisów ustawy o odpadach i planu miejscowego. Trudno z tego powodu czynić im zarzut. Wydanie decyzji o zezwoleniu na zbieranie odpadów na terenie przeznaczonym pod składowisko odpadów, mimo wyraźnego zakazu w planie miejscowym, stanowiłoby rażące naruszenie prawa, którego skutkiem byłaby jej nieważność. Oczywiście z punktu widzenia statuowanej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania do organów Państwa wysoce niepożądana jest sytuacja, gdy dwa różne organy wydają dwóm innym podmiotom decyzje o odmiennej treści w takim samym stanie faktycznym i prawnym, tym niemniej nie można z tego powodu uchylać decyzji prawidłowej.

Z tego powodu, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd nie dostrzegł potrzeby zastosowania w niniejszej sprawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., i nie przeprowadził dowodów uzupełniających z dokumentu w postaci decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] (znak: [...]). Nie był to bowiem dokument niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

lf