Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 314/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80, art. 7, art. 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2010r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu Jolanty Werle-Binas sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. Nr [...] znak: [...] II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego kwotę 500,- (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ J.Zieliński /-/ W.Batorowicz /-/ A.Łaskarzewska


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 13 lipca 2009 r. (uzupełnionym pismem z dnia 20 lipca 2009 r.) M. B. złożył w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wniosek, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, wolnostojącego z garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr 1/17 arkusz [...] obręb K., położonej w P.w rejonie ulicy P., na wysokości ulicy P. 7.

W toku postępowania uzyskano opinię Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia 4 sierpnia 2009 r. a następnie w dniu 16 października 2009 r, organ przeprowadził analizę funkcji i parametrów zabudowy na określonym obszarze, wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek, zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r Nr 164 poz. 1588 – dalej jako Rozporządzenie).

W odpowiedzi na zawiadomienie o zakończeniu postępowania i zgromadzeniu materiału dowodowego, po zapoznaniu się z aktami sprawy, M. B.pismem z dnia 2 listopada 2009 r. wniósł uwagi, nie zgadzając się z wynikami przeprowadzonej analizy. Wskazał, iż organ błędnie określił granice obszaru analizowanego, która powinna znaleźć się w odległości 184,35 m. od granicy jego działki a nie 180 m. Ponadto w wyniku błędnego wytyczenia obszaru analizowanego pomięto w analizie dwie działki, na których znajdują się budynki umożliwiające określenie parametrów nowej zabudowy. M. B. wniósł o wyjaśnienie sformowania "Stan faktyczny działki/ terenu inwestycji: częściowo zgodny z mapą", Nie zgodził się z stwierdzeniem, iż brak jest na analizowanym obszarze zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, podczas gdy w sąsiedztwie znajduje się 6 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr: 7/15, 7/35, 7/4,7/3, 7/32 oraz 1/1. Wnioskodawca oświadczył, iż zgodziłby się na mniejszą szerokość elewacji frontowej, tak by była ona zgodna ze średnią w obszarze analizowanym.

Decyzją z dnia [...] 2009 r., nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta P. działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust, 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.: dalej – u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98/2000 poz. 1071 z późn. zm.) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, przewidzianej do realizacji na działce nr 1/17 arkusz [...] obręb K., położonej w P. w rejonie ulicy P., na wysokości ul. P. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie postępowania ustalono, że przedmiotowa działka, położona w P. w rejonie ulicy P., leży w obszarze, na którym nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów, warunki zabudowy mogą być ustalone wyłącznie w drodze decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z zapisami ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodne z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 jedną z przesłanek wydania decyzji jest aby co najmniej jedna z sąsiednich działek, dostępnych z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz Intensywności wykorzystania terenu. Przeprowadzona przez organ - na podstawie Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003r. - analiza funkcji oraz cech i zagospodarowania terenu wykazała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanej działki, poza trzema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi na dz. 7/4, 7/15 i 7/35, nie występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Organ zaznaczył jednak, iż budynki te znajdują się przy zupełnie innej drodze dojazdowej (dz. 7/25) , nie stanowią więc sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., przynajmniej w przedmiocie możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Działka 1/17 znajduje się przy końcu wyznaczonej drogi dojazdowej (działki 1/15) w sąsiedztwie niezabudowanych nowo wydzielonych działek i terenu rolnego. Ponadto odnosząc się do uwag zawartych w piśmie M. B. z dnia 2 listopada 2009 r stwierdzono, iż organ przeprowadził analizę zgodnie z zacytowanym powyżej rozporządzeniem, poprawnie wyznaczając obszar analizowany o promieniu równym trzykrotnej szerokości frontu działki i nie mniej niż 50 m. Szerokość frontu działki została określona na podstawie załączonej przez wnioskodawcę kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, włączonej do zasobów kartograficznych i potwierdzonej oryginalną, pieczęcią urzędową. Natomiast sformułowanie, iż stan faktyczny jest częściowo zgodny z mapą wynika z faktu, iż na mapie zasadniczej, na której przeprowadzono analizę, brak jest zabudowy na działkach nr 7/35 i 7/15, będącej w trakcie realizacji. Dodatkowo organ podniósł, iż istniejące ciągi zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i zagrodowej znajdują się wzdłuż ul. S. i ul. P. oraz wzdłuż drogi bocznej od ul. P. (działki 7/25). Podział dawnej nieruchomości rolnej działki 1/16, w wyniku którego powstała min. działka objęta wnioskiem, nie został opiniowany pod względem urbanistycznym. Kwestia sposobu zagospodarowania tego terenu, kształtowania linii zabudowy oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nowych działek i terenów sąsiednich powinna zostać rozstrzygnięta w trybie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, która zastępuje plan dla zabudowy uzupełniającej a nie kształtuje nowy ład przestrzenny. Biorąc pod uwagę uwarunkowania wynikające z położenia dziatek w środkowej części niezabudowanego kwartału, możliwość wyznaczenia linii zabudowy w sposób inny określony w § 4 ust 4 ww. rozporządzenia (w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest nieuzasadniona, gdyż doprowadziło by do wyznaczenia tej linii w sposób dowolny. Organ nadmienił, iż proponowany we wniosku budynek ma znacznie większą szerokość elewacji frontowej od maksymalnej szerokości elewacji w analizowanym sąsiedztwie, która wynosi 17,0m (działka nr 7/4). Nie jest zatem spełniony art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie możliwości ustalenia linii zabudowy oraz gabarytów budynku. Odnosząc się do pozostałych przesłanek ustalenia warunków zabudowy wynikających z art. 61 ust 1 organ wyjaśnił, iż analizując zgromadzony materiał dowodowy, ustalono na podstawie aktu notarialnego Repertorium A nr [...] , w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego P.-N. M. i W. w P.nr I Ns [...] z dnia 14 maja 2009r. oraz w związku z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...] z dnia 04 sierpnia 2009 r., że teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto projektowane i umownie zabezpieczone uzbrojenie terenu jest wystarczające do realizacji wnioskowanego zamierzenia Ustalono również, iż przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nie rolnicze i nieleśne a wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. B. zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędną wykładnię tych przepisów oraz brak stosowania w toku postępowania właściwie rozumianych definicji "działki sąsiedniej" i "dostępności z tej samej drogi publicznej" a nadto wykładnię w wymienionych przepisów sprzeczną z art. 64 ust. 3 Konstytucji. Określił jako nieprawdziwe i absurdalne stwierdzenia organu I instancji z których wynika, że w analizowanym sąsiedztwie brak jest zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej (poza trzema budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi), oraz że budynki, które występują w obszarze analizowanym znajdują się przy zupełnie innej drodze dojazdowej, nie stanowią więc sąsiedztwa w rozumieniu art.61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., przynajmniej w przedmiocie możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Organ wydający decyzję odmowną błędnie określił obszar analizowany. Minimalny obszar analizowany to 61,45x3, czyli 184,35m, a nie 180m jak w analizie. Zdaniem skarżącego w analizowanym sąsiedztwie znajdują się nie 3, ale z 7 działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi (w tym owszem dwa w zabudowie zagrodowej, ale nadal są to budynki mieszkalne). Są to działki nr 3, 7/15, 7/35, 7/4, 7/3, 7/32 i 1/1. Wszystkie te działki są dostępne z tej samej drogi publicznej, czyli z ul. P. i w świetle przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie ma żadnego znaczenia czy są dostępne z tej drogi bezpośrednio czy za pośrednictwem drogi wewnętrznej.

M. B. zarzucił również naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 Rozporządzenia, w wyniku błędnej wykładni polegającą na stwierdzeniu, iż nie ma podstaw do wyznaczenia dla działki objętej wnioskiem linii zabudowy na podstawie § 4 Rozporządzenia. Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia linię zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej na działkach sąsiednich. Jednakże w przepisie tym przewidziano aż cztery różne sytuacje i sposoby działania organu w postępowaniu zmierzającym do określenia nowej linii zabudowy. W ust. 4 dopuszcza się możliwości innego wyznaczenia linii nowej zabudowy niż określony w ust. 1. 2 i 3 . jeżeli wynika to z analizy , o której mowa w § 3 ust. 1 Rozporządzenia. Choć przepis ten powinien mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, jego zastosowanie nie było w ogóle rozważane przez organ wydający zaskarżoną decyzję.

Skarżący zrzucił również naruszenie art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak zastosowania tego przepisu w efekcie przyjęcia, iż kwestia sposobu zagospodarowania lego terenu, kształtowaniu linii zabudowy oraz zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nowych działek i terenów sąsiednich powinna zostać rozstrzygnięta w trybie uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie decyzji o warunkach zabudowy, choć jako nieruchomość gruntowa o pow. 2000 m2, dla której nie opracowano planu zagospodarowania, podlega przepisom o wydaniu warunków zabudowy.

Ponadto zarzucił naruszenie art. 77 K.p.a. przez odstąpienie od wezwania inwestora do zapoznania się z wynikami analizy i ewentualnej korekty wniosku w zakresie szerokości elewacji frontowej z powodu braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy oraz przez pominięcie materiału dowodowego, jakim jest mapa złożona wraz z wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, na której jednoznacznie podana jest przez uprawnionego geodetę szerokość frontowa działki 1/17. Pomimo złożonych przeze skarżącego uwag wskazujących rzeczywistą szerokość frontową działki organ przyjął błędnie wyznaczony obszar analizowany.

Zdaniem skarżącego interpretacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonana przez Prezydenta Miasta P.narusza prawo własności, w zakresie wolności zagospodarowania nieruchomości. Konstytucyjna zasada z art. 64 ust.3 wymaga poszanowania prawa własności również w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i nie może być pomijana przy interpretacji przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które mają charakter ograniczający uprawnienia właściciela.

Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] 2009 r. Kolegium uznało, iż treść analizy urbanistycznej wskazuje, że nie ma w obecnym stanie możliwości wyznaczenia linii zabudowy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy albowiem działki położone w najbliższym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem, są niezabudowane zatem dla wnioskowanej działki niemożliwe jest zastosowanie § 4 ust. 1 - 3 Rozporządzenia. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie nie możliwe jest zastosowanie przepisu § 4 ust. 4 ww. Rozporządzenia, który wskazuje na możliwość innego wyznaczenia linii zabudowy pod warunkiem, iż jest to uzasadnione wynikami analizy, nie oznacza to jednak, iż możliwe jest wyznaczenie linii zabudowy w sposób dowolny. Kolegium zwróciło uwagę, iż art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa, która dotyczy dostosowania planowanej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Zasada ta odnosi się do funkcji i parametrów budynków, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym między innymi linii zabudowy. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego przez ukształtowanie zabudowy tworzącej harmonijną całość uwzględniającą uwarunkowania funkcjonalne i kompozycyjno - estetyczne. Zdaniem organu ustalenie warunków zabudowy w oparciu o propozycję zawartą we wniosku inwestora z ominięciem wskazanej wyżej zasady doprowadzić by mogło do stworzenia chaotycznej i przypadkowo ukształtowanej zabudowy. Budynek planowany na działce 1/17 położony jest w głębi niezabudowanego kwartału, jego usytuowanie nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy i podyktowane jest przede wszystkim dokonanym podziałem gruntu rolnego. Organ odwoławczy podzielił pogląd wyrażony przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora doprowadziłoby do stworzenia nowego ładu przestrzennego, zagospodarowanie tak dużego obszaru powinno nastąpić w drodze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co umożliwiłoby dokonanie szczegółowej analizy uwarunkowań przestrzennych, funkcjonalnych i komunikacyjnych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia z dnia [...] 2010 r. wniósł M. B.. Zarzucił naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 80 K.p.a. oraz naruszenie art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust 2 Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ww. Rozporządzenia, a także naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji.

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniami organów administracji, że nie ma podstaw do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z powodu istnienia przeszkody jaką ma być brak możliwości wyznaczenia linii zabudowy dla planowanej budowy domu. Organ I instancji nie zbadał należycie czy istnieje możliwość wytyczenia linii zabudowy w oparciu o § 4 pkt 4 rozporządzenia

Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003r. ograniczając się do stwierdzenia, iż takiej możliwości nie ma. Organ nie może uzależniać wydania decyzji od własnego uznania

traktując jej wydanie jako fakultatywne. Stwierdzenie, iż wyznaczenie linii zabudowy mogłoby przesądzić sposób zagospodarowania działki, nie ma charakteru przeszkody, która wynikałaby z braku możliwości wyznaczenia linii zabudowy. Skarżący wskazał, iż na sąsiedniej działce nr 9/1 w analogicznej sytuacji w wyniku obserwacji analizowanego terenu określono wszystkie wymagania dotyczące nowej zabudowy, łącznie z linią zabudowy jako 5 m od granicy drogi wewnętrznej. Linię zabudowy wyznaczono jako kontynuację istniejącej już linii zabudowy zagrodowej na działce 1/1. Decyzji organu odwoławczego również zarzucono, iż stwierdzenie, że przeprowadzona analiza nie daje podstaw dla wyznaczenia linii zabudowy jest ogólne. Brak jakiejkolwiek argumentacji oraz wskazania konkretnych przeszkód, które mogłyby uzasadniać taki wniosek. Nie odniesiono się do zabudowy zagrodowej na działce 1/1, której zabudowa została wykorzystana dla opracowania wniosków analizy dla działki nr 1/9. Nie podjęto próby przeprowadzenia analizy terenu w ten sam sposób jak w przypadku ustalania warunków zabudowy dla działek nr 7/15, 7/35, 7/4, dal których linię zabudowy określono w oparciu o linię zabudowy na działkach znajdujących się przy innych drodze. Ponadto wydając decyzję o warunkach zabudowy dla działki nr 7/18 organ ustalił linie zabudowy poprzez analogię do budynków zlokalizowanych albo po drugiej stronie drogi albo zlokalizowanych poza obszarem analizowanym słusznie korzystając z § 4 pkt 4. Dodatkowo M. B. zarzucił sprzeczne z przepisami wyznaczenie obszaru analizowanego przez przyjęcie krótszej niż w rzeczywistości długości frontu działki oraz z naruszeniem podstawowych zasad geometrii przez co nie uwzględniono w ogóle kilku działek zabudowanych domami mieszkalnymi jednorodzinnymi o takich samych parametrach. Podniósł, iż zbyt dowolne i sprzeczne z zasadą prawdy obiektywnej są ustalenia, iż budynek planowany na działce nr 1/17 położony jest w głębi niezabudowanego kwartału i jego usytuowanie nie nawiązuje do sąsiedniej zabudowy - gdy faktycznie w obszarze analizowanym znajduje się

kilkadziesiąt budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w różnych kierunkach stron świata.

Skarżący wskazał, iż wbrew twierdzeniom organu na analizowanym obszarze nie znajdują się 3 ale co najmniej 26 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Znajdują się one na działkach nr 7/15, 7/35, 7/4, 7/3, 7/32, 1/1, 3, 2/19, 2/3, 2/6, 2/7, 2/25, 2/26, 2/29, 2/21, 2/22, 2/31, 4/5, 4/6, 4/7, 4/8, 4/9, 4/10, 4/28, 4/29, 4/12. Nie jest istotne czy budynki są dostępne z tej samej drogi, ale czy są dostępne z tej samej drogi publicznej. W analizowanej sprawie wszystkie budynki są dostępne z tej samej drogi publicznej czyli z ul. P. Nie zgadza się również, iż realizacja inwestycji naruszyłaby zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego. Wyjaśnił, iż układ przestrzenny jego działki, wraz z sąsiednimi wzdłuż drogi wewnętrznej, jest całkowicie analogiczny do układów w najbliższym otoczeniu, czyli wzdłuż drogi wewnętrznej raz wzdłuż ul. S. Układ ten jest całkowicie

uporządkowany i stanowi logiczną kontynuację zagospodarowanych i zagospodarowywanych terenów sąsiednich. Ponadto planowane zagospodarowanie jest w pełni zgodne z przeznaczeniem nieruchomości wynikającym ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania jak również z dominującą w obszarze analizowanym mieszkalną funkcją zagospodarowania terenu. Skarżący podkreślił, iż nie żąda dowolnego zagospodarowania nieruchomości, ale całkowicie zgodnego, wpasowanego i logicznie powiązanego z zagospodarowaniem terenów sąsiednich.

Skarżący podkreślił również, naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji poprzez pominięcie podstawowego interesu właściciela nieruchomości polegającego na budowie domu mieszkalnego na swoim gruncie. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym muszą być interpretowane z poszanowaniem prawa własności i wolności zagospodarowania terenu. Ponadto organy nie wskazały na istnienie istotnego interesu publicznego, który mógłby uzasadnić nieuwzględnienie prawa właściciela do zabudowy własnej nieruchomości z uwagi na wyższość interesu publicznego nad interesem jednostki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. Podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Obecny na rozprawie w dniu 28 lipca 2010 r. Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Poznaniu wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność wydanych w sprawie decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do wniosku, iż skarga okazała się zasadna. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzającą ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie bezspornym było, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony taki plan miejscowy.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodne z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w razie braku planu zagospodarowania terenu dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1.000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia, czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji przy zachowaniu niezbędnych warunków wynikających z pkt 1-3 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W § 3 ust. 2 Rozporządzenie podaje minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto organ przystępując do przeprowadzenia wspomnianej powyżej analizy powinien mieć na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Odnosząc się do treści skargi w pierwszej kolejności należy podzielić zarzuty skarżącego, dotyczący wątpliwości w prawidłowym ustaleniu obszaru analizowanego pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W części tekstowej analizy urbanistycznej z dnia 16 października 2009 r. wskazano, iż granicę obszaru analizy określono w odległości 180 m (3 x 60 m.) w wokół działki nr 1/17. Jednak jak słusznie zauważył skarżący z części graficznej analizy wynika, iż naniesiona przez organ granica analizy przebiegająca m.in. przez działki 1/1 i 7/4 jest oddalona od granicy działki 1/17 w zdecydowanie mniejszej odległości niż 180 m. Ponadto skarżący zarówno w piśmie z dnia 2 listopada 2009 r. powołując się na załączoną do wniosku z dnia 13 lipca 2009 r. mapę, jak i w odwołaniu od decyzji I instancji zwrócił uwagę, iż szerokość frontu działki jest o 1,45 m. dłuższa niż to przyjął organ co winno być uwzględnione przy określaniu obszaru analizy urbanistycznej. Obie te okoliczności podnoszone przez skarżącego na wcześniejszych etapach postępowania nie były należycie rozpatrzone przez organy. Prezydent Miasta P. w swojej decyzji z dnia [...] 2009 r. ograniczył się do stwierdzenia, że poprawnie wyznaczył obszar analizowany o promieniu trzykrotnej szerokości frontu działki i nie mniej niż 50 m. Natomiast organ odwoławczy w swojej decyzji nie odniósł się do powyższej kwestii. Zdaniem Sądu organy winny dokładnie rozważyć poprawność wytyczenia obszaru analizowanego z uwagi, w przypadku uwzględnienia zgłoszonych przez skarżącego uwag, w tym obszarze mogą znaleźć się działki, na których znajdują się budynki pozwalające określić wymagania dotyczące nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dodatkowo należy zauważyć, zawarty w § 3 ust. 2 Rozporządzenia. zwrot, iż granicę obszaru analizowanego określa się w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu działki sugeruje, iż granica ta może znajdować się w odległości większej lub równej niż trzykrotna szerokość frontu działki (i nie mniejszej niż 50 metrów). Oznacza to, iż organ może określić większy obszar analizy, który będzie tworzył całość urbanistyczną, jeżeli umożliwi to zebranie pełniejszego materiału umożliwiającego wydanie decyzji od warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., Sygn. akt II OSK 919/07).

Nie można również zgodzić się z stanowiskiem zaprezentowanym w decyzjach obu organów, iż na analizowanym obszarze nie występuje zabudowa jednorodzinna, z wyjątkiem 3 działek (działki nr 7/4, 7/15 i 7/35), które znajdują się przy innej drodze dojazdowej i nie stanowią działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W literaturze oraz w orzecznictwie przyjmuje się, iż w pojęciu działki sąsiedniej mieszczą się nie tylko nieruchomości bezpośrednio graniczące z działką objętą wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale także te nieruchomości, które wprawdzie nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności, ale znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, publ. LEX nr 355295 oraz z dnia 8 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 919/07, publ. LEX nr 488144 także prof. Z. Niewiadomski - Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz, C.H. Beck, W-wa 2006, str. 493-495). Chodzi tutaj zatem o istnienie działki zabudowanej znajdującej się w okolicy działki objętej wnioskiem, która tworzy pewien harmonijny układ, oceniany z punktu widzenia urbanistyki, czyli zabudowy terenu. Za szerokim rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej" przemawia wykładnia celowościowa omawianego przepisu oraz wykładnia systemowa uzasadniająca interpretowanie tej normy poprzez pryzmat ochrony prawa własności oraz zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Działka sąsiednia o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej. Należy w tym miejscu zgodzić się z stanowiskiem skarżącego, iż dostęp ten może być zarówno bezpośredni jak i pośredni np. przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.) Jak wynika z zgromadzonego w sprawie materiału przedmiotowa działka 1/17 posiada dostęp do drogi publicznej ul. P. za pośrednictwem drogi wewnętrznej (działka 1/15). Również znajdujące się w analizowanym obszarze działki nr 7/4, 7/15 i 7/35 posiadają dostęp do tej samej drogi publicznej tj. do ul. P. za pośrednictwem drogi wewnętrznej (działki 7/5 i 7/25). Zdaniem Sądu wszystkie trzy ww. działki zabudowane domami jednorodzinnymi są działkami sąsiednimi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i tym samym powinny być przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd podzielił również stanowisko skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała okoliczność wytyczenia linii zabudowy w oparciu o przepis § 4 ust.4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.

Zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 Rozp.). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 § 4 ust. 4 Rozp.).

Skoro zatem przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej nowej linii zabudowy, gdy nie jest możliwe wyznaczenie jej poprzez przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, to linię tę odnieść należy w świetle tej normy do zabudowy tożsamej, stanowiącej urbanistyczną całość, położonej w wyznaczonym obszarze analizowanym.

Odmowę ustalenia warunków zabudowy nie uzasadnia również stanowisko organu odwoławczego, iż ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości doprowadziłoby do stworzenie nowego ładu przestrzennego podczas gdy zagospodarowanie tak dużego obszaru powinno nastąpić w drodze opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co umożliwiłoby dokonanie szczegółowej analizy uwarunkowań przestrzennych, funkcjonalnych i komunikacyjnych. Z treści art. 56 i art. 61 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu. Spełnienie warunków określonych w art. 61 obliguje organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Dla rozstrzygnięcia mogą mieć zatem znaczenie tylko przesłanki wymienione w tym unormowaniu. Jak wskazana wcześniej na przedmiotowym obszarze znajdują się już budynki w oparciu o które jest możliwe jest ustalenie warunków zabudowy na działce 1/17, a więc nie powinno dojść do sytuacji, iż zostanie stworzony nowy ład przestrzenny, który nie będzie kontynuacją funkcji zabudowy i zagospodarowana terenu.

Należy również zaznaczyć, iż rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu w tym jego zabudowy, po której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 25 lutego 2009 r, II SA/Go 2/09). Dokonując wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. należy mieć na uwadze zakreślone art. 64 ust 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisami Kodeksu cywilnego granice korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym ustanowionego w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawa do zagospodarowania terenu.

Co prawda regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów, prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu.

Mając na względzie powyższe, wobec naruszenia przez organy przepisów prawa materialnego w normach zawartych w art. 61 ust. 1 pkt.1 u.p.z.p, § 3 ust. 2 oraz §4 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymogów dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należało przyjąć, iż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia norm w rozumieniu art.145 § 1pkt.1 lit. a) P.p.s.a. Dokonana przez organy ocena materiału dowodowego pozostająca w sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami stanowi naruszenie norm prawa procesowego, zawartych w art. 80, art. 7, art. 6 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organy ponownie rozpatrując niniejszą sprawę powinny uwzględnić powyższe wskazówki a w szczególności te dotyczące prawidłowego ustalenia granic obszaru analizowanego jak i szerokiego rozumienia pojęcia "sąsiedniej działki". Dodatkowo powinny rozważyć dopuszczalności odniesienia planowanej zabudowy do zastanej w obszarze analizowanym, także w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy. Linię tę należy odnieść do zabudowy tożsamej, stanowiącej urbanistyczną całość, znajdującej się na obszarze analizowanym.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w punkcie II sentencji natomiast o wstrzymaniu wykonania orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 P.p.s.a.

/-/ J. Zieliński /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska