Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 558/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.),, Sędzia NSA Łucja Franiczek, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie świadczenie pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2020 r. G. M (dalej: "skarżący"), zwrócił się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem B. M, legitymującym się orzeczeniem o tym, że jest trwale niezdolny do samodzielnej egzystencji, przy czym niezdolność ta powstała od urodzenia.

Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] r. nr [...] odmówił jednak przyznania wnioskowanego świadczenia. Jako podstawę prawną decyzji organ ten wskazał m.in. art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 5 , art. 17b raz art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. oświadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., w skrócie "u.ś.r.")

W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący nie spełnia jednej z przesłanek niezbędnych do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego tj. skarżący posiada ustalone prawo do emerytury. Okoliczność tą organ ustalił na podstawie oświadczenia skarżącego oraz decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w C. z dnia [...] r. nr [...]. Od dnia [...] r. wysokość emerytury skarżącego wynosi 1726 zł brutto, 1454,47 zł. netto.

Skarżący nie zgodził się z decyzją organu I instancji i wniósł od niej odwołanie, które jednak nie odniosło skutku. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie utrzymało bowiem w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyło obowiązujące przepisy. Jako okoliczność bezsporną Kolegium przyjęło, że syn skarżącego w świetle definicji legalnej zawartej w art. 3 pkt 21 ustawy legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe, a niepełnosprawność istnieje od urodzenia. Ponadto za bezsporną okoliczność Kolegium uznało, że skarżący sprawuje pełną opiekę nad synem. Z dniem [...] r. skarżący zrezygnował z pracy w gospodarstwie rolnym, pobiera emeryturę z ZUS-u i jako ojciec jest osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec syna.

Kolegium przyjęło, że choć zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., to jednak ze względu na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłączający wprost prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób z ustalonym prawem do emerytury, nie jest możliwe uzyskanie przez skarżącego wnioskowanego świadczenia. Kolegium zaakcentowało przy tym, że art. 17 ust.5 pkt 1 lit. a u.ś.r. jest jednoznaczny i kategoryczny, a ustawodawca nie pozostawił tutaj organom żadnej swobody. Tylko ustawodawca może wprowadzić, na podstawie wyraźnej regulacji ustawowej normę pozwalającą na przyznanie wyrównania, uzupełnienia świadczenia emerytalnego czy rentowego do wysokości przewidzianej w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Na poparcie powyższego stanowiska organ odwoławczy przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych, a tym wyroki tutejszego Sądu, przytaczając argumentację przedstawioną w tych orzeczeniach.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją Kolegium. W skardze zaakcentował, że emerytura, którą pobiera jest wcześniejszą emeryturą z powodu konieczności opieki nad niepełnosprawnym synem. Zdaniem skarżącego wszyscy opiekunowie powinni być traktowani równo oraz powinny być uwzględnione konstytucyjne zasady równości wobec prawa, ochrony rodziny, a także nakazy zapewnienia rodzinie w uzasadnionych przypadkach prawa do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. I OSK 757/19 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. II SA/Gl 950/19.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 §1 k.p.a. i powinny działać w sprawie wnikliwie - art. 12 §1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawę wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (obecnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, dalej w skrócie jak dotychczas: "u.ś.r."). Zgodnie z tym przepisem świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, opierając się wyłącznie na literalnym brzmieniu powołanego powyżej przepisu, przyjęły, że ponieważ skarżący ma ustalone prawo do emerytury z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, to nie przysługuje mu świadczenie pielęgnacyjne w jakiejkolwiek wysokości.

Istota problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Problem ten był analizowany wielokrotnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy czym można w tym zakresie stwierdzić ukształtowanie się co najmniej kilku linii orzeczniczych.

Pierwsza linia orzecznicza wyklucza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury czy renty, powołując się na wykładnię językową art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. - zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 , z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15 czy z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15. Takie też stanowisko przyjęły organy, wydające decyzje w rozpoznawanej sprawie.

Jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się bardzo wyraźnie i konsekwentnie potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej. Podnosi się, że pomimo, iż proces wykładni zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 oraz M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji, Warszawa 2017 r., s. 275 i powołana tam literatura oraz orzecznictwo).

Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawa do określonych świadczeń i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na kwotę 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a emeryturą utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury. Następnie świadczenie to było waloryzowane, co skutkowało tym, że obecnie jest już zdecydowanie wyższe od najniższej emerytury. Nie można mieć wątpliwości, że intencją ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia, by uprawniony opiekun pobierał jedno, zapewne wyższe świadczenie. W obecnych realiach jednak świadczeniem znaczenie wyższym jest świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec powyższego stwierdzić można ukształtowanie się nowej linii orzeczniczej, wskazującej na potrzebę zastosowania dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r. Za reprezentatywne w tym zakresie uznać wypada wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim z 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18 , w Krakowie z 11 kwietnia 2019 r. sygn. III SA/Kr 137/19, w Gdańsku z 12 września 2019 sygn. akt III SA/Gd 472/19. Ta linia orzecznicza znalazła także wyraz w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego: z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/1. W wyrokach tych Sądy stanęły na stanowisku, zgodnie z którym zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale do wysokości pobieranej emerytury, podkreślając, że potrzeba takiego działania wynika m.in. ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia.

Jednak nieco odmienne podejście do sprawy zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnich wyrokach, tj. z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20. Nie podzielono w nich stanowiska w zakresie rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno – rentowego poprzez wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranego świadczenia emerytalnego (netto), podkreślając, że pozostawałaby ono w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r. Przepis ten, jednoznaczny w swej treści, wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo. Tym samym nie pozwala na samodzielne określanie wysokości tego świadczenia przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Zwłaszcza, że przyjęcie rozwiązania dopuszczającego określenie wysokości świadczenia jako różnicy pomiędzy kwotą z art. 17 ust. 3 u.ś.r. a kwotą przysługującej emerytury, spowodowałaby wątpliwości, co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalenia przez organ wysokości świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno – rentowe.

W przedstawionym stanowisku rozwiązaniem problemu byłoby umożliwienie osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno - rentowego.

Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, którym przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Podnieść przy tym należy, że w art. 17 ust. 5 pkt 1 u.ś.r. ustawodawca wskazał dwa przypadki, w których osobie sprawującej opiekę nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne.

Pierwszy z nich zachodzi, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a u.ś.r.).

Drugi natomiast przypadek zachodzi, gdy osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit b u.ś.r.).

Ustawodawca zróżnicował sytuację wskazanych powyżej osób w ten sposób, że tylko tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, tym zaś, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. (czyli wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne, a tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach, przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń.

W ocenie Sądu regulacja art. 27 ust. 5 u.ś.r. wprowadza zasadę, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ( t.j. Dz.U. 2018 poz. 1270), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Stąd też, uwzględniając powyższe regulacje, oraz biorąc pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

W tym stanowisku Sąd podkreślił, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Można też dodać (choć orzeczenie to nie ma bezpośredniego przełożenia na rozpatrywaną sprawę), że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, OTK-A 2019/36, stwierdzono: "Art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (...) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej." Zauważono tam, że "(...) wyłączenie przez ustawodawcę możliwości uzyskania przez opiekuna-rencistę świadczenia pielęgnacyjnego, a przez to również obarczenie rodziny osoby niepełnosprawnej kosztami związanymi z opieką nad osobą niepełnosprawną oraz pozbawienie w tym zakresie niepełnosprawnego członka rodziny pomocy socjalnej, stanowi nieproporcjonalne i nieuzasadnione różnicowanie. Brak jest podstaw do wykluczenia z pobierania świadczenia osób, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną z tego tylko względu, że mają one przyznane prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, (...)". Choć orzeczenie to dotyczy nieco innej sytuacji, przez co nie było tu przesądzającą podstawą rozstrzygnięcia, zwraca ono uwagę na konieczność zapewnienia równych praw opiekunom osób niepełnosprawnych.

Uwzględniając powyższe skarżący, ze względu na wiek ([...] lata) jeszcze nie może być wykluczony z kręgu osób, wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., czyli osób rezygnujących z zatrudnienia. Stąd też podzielając prokonstytucyjną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., pozwalającą na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 Konstytucji) i osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji), Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obydwu instancji jako wydane z naruszeniem prawa materialnego wskutek błędnej (zawężającej) wykładni. Orzeczenie Sądu oparto na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie preferuje ostatnio przedstawione stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem poinformować skarżącego o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Z art. 9 k.p.a. wynika bowiem obowiązek informowania stron postępowania. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czuwając przy tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Nadto, zgodnie z art. 79a k.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Organy administracji winny bowiem dążyć do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony w celu zapobiegania sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Stąd też gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury, taka jednoznaczna informacja powinna być udzielona stronie. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest przy tym taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia, nawet przez krótki czas.


ZDANIE ODRĘBNE

Uzasadnienie

zdania odrębnego sędziego Grzegorza Dobrowolskiego

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.) "świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji".

Jednocześnie świadczenie powyższe nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy). Ten ostatni przepis został częściowo uznany za niezgodny z Konstytucją RP w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy (por. wyrok TK z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17 Dz.U. z 2019 r. poz.1257). W mojej ocenie wyrok powyższy nie ma wpływu na rozpatrywaną sprawę, gdyż odnosi się do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy uważam, że rozstrzygnięcia organów administracji są prawidłowe. W sprawie zaistniała bowiem przesłanka negatywna przewidziana w art. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy, czyli skarżący ma ustalone prawo do emerytury.

Znane są mi orzeczenia sądów administracyjnych dopuszczające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które mają ustalone prawo do emerytury. Składy orzekające w takich przypadkach uznają, iż przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może nastąpić bądź po zawieszeniu przez uprawnionego świadczenia emerytalnego lub poprzez ustalenie swego rodzaju "dopłaty" do emerytury (do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego). Oba te rozwiązania budzą jednak poważne wątpliwości. Pierwsze dlatego, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) ustawy mówi wyraźnie o "prawie do świadczenia emerytalnego" a nie o "pobieraniu emerytury (prawa do świadczenia emerytalnego nie można "zawiesić"). W drugim przypadku dochodzi do stworzenia swego rodzaju hybrydy składającej się z dwóch elementów, zaliczanych do zupełnie odrębnych systemów zabezpieczenia. Pierwszy to emerytura jako świadczenie ubezpieczenia społecznego, którego wysokość wynika zasadniczo z okresu opłacania składek i ich wysokości. Drugi, to świadczenie z zakresu pomocy społecznej. Pomijając nawet brak podstaw prawnych tworzenia takiego hybrydowego świadczenia to przyjęcie powyższej koncepcji może spowodować trudne do przewidzenia skutki, np. w zakresie ustalenia wysokości "wyrównującej" części świadczenia pielęgnacyjnego, czy też podstaw dokonywania korekty tej części świadczenia w przypadku waloryzacji świadczenia emerytalnego. Warto wreszcie zwrócić uwagę na skutki podatkowe proponowanego w orzecznictwie rozwiązania. Osoba pobierająca świadczenie emerytalne w wysokości 1830 zł jest zobowiązana do zapłacenia od tej kwoty podatku dochodowego od osób fizycznych. Pobierający świadczenie "hybrydowe" podatek ten będzie płacił od kwoty przysługującej mu emerytury. Zasiłek pielęgnacyjny (jako świadczenie rodzinne) PIT nie podlega. Zatem taka wykładnia może zostać uznana za naruszającą art. 32 Konstytucji. Taki zarzut można zresztą postawić również pierwszemu rozwiązaniu ("zawieszenie emerytury"). Uzyskane świadczenie również nie będzie podlegało PIT. Postawi to osoby pobierające świadczenia pielęgnacyjne (na skutek "zawieszenia emerytury") w stosunku do pozostałych emerytów.

Możliwość dokonywania prokonstytucyjnej wykładni prawa stanowi przywilej Sądów pozwalający interweniować w sytuacjach, gdy zasada równości wobec prawa, na skutek działań prawodawcy została naruszona. Zabieg ten nie może prowadzić jednak do zupełnego wypaczenia celu regulacji i prowadzić do rozstrzygnięć będących w oczywistej sprzeczności z obowiązującym prawem. Tym bardziej nie może służyć tworzeniu alternatywnego porządku, nieznanego prawu pozytywnemu. Jak wcześniej wspomniano, zasiłek pielęgnacyjny ma służyć osobom, które rezygnują z pracy, bądź nie mogą jej podjąć ze względu na konieczność opiekowania się osobą niepełnosprawną. W żadnym przypadku nie może być traktowane jako kolejne świadczenie socjalne przysługujące rodzinom takich osób.

Należy wreszcie wskazać na skutki "nakazania" stosowania przez Sąd organom administracji stosowania jednego z przytoczonych wcześniej rozwiązań. Organy mogą wszak działać tylko na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.