Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1046/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Asesor WSA Aneta Majowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2022 r. sprawy ze skargi R.R. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 września 2020 r. R. R. (dalej: strona, skarżąca) wystąpiła z wnioskiem o wszczęcie kontroli przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zadania inwestycyjnego pn. Odbudowa ulicy [...] w S. pod kątem zgodności z zatwierdzonym i uzgodnionym projektem. Wskazała, że w wyniku podniesienia niwelety odbudowanej drogi wody opadowe z gruntów położnych powyżej zostały skierowane na teren jej posesji.

Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej: organ pierwszej instancji), działając na podstawie art 61a i art. 123 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 256) odmówił skarżącej wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności przebudowy ulicy [...] wraz z wykonaniem odwodnienia z zatwierdzoną dokumentacją projektową. W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia organ stwierdził, że teren przedmiotowej inwestycji obejmuje działkę gminną nr 1- oznaczoną jako droga. Skarżąca jest właścicielką działki nr 2, bezpośrednio sąsiadującej z działką nr 1. Czynności sprawdzające wykazały, że ulica [...] na całej swej powierzchni posiada nawierzchnię asfaltową z krawężnikami po obu stronach, podniesionymi o ok. 5m w stosunku do powierzchni jezdni. Poprzednio ulica to posiadała prowizoryczne utwardzenie, które w wyniku intensywnych opadów w 2014 r. uległo uszkodzeniu. Ustalono, że roboty związane z przebudową ulicy prowadzone były pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia i zostały zakończone w 2018 r.

Dalej potwierdzono, że teren działki nr 1 posiada naturalny (dosyć mocny) spadek w kierunku południowym – w kierunku ulicy [...]. Z kolei asfaltowa nawierzchnia ulicy wyprofilowana jest z lekkim poprzecznym spadkiem w kierunku zachodnim – w kierunku wpustów ulicznych kanalizacji deszczowej. Oznacza to, że wody spływające z ulicy [...] kierowane są w kierunku przeciwnym do działki nr 2. Nie można w takim przypadku mówić o oddziaływaniu obiektu drogi na nieruchomość strony wnioskującej.

W świetle powyższego organ uznał, iż wnioskująca nie jest stroną w postepowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Nie posiada również przymiotu strony w sprawach dot. utrzymania i użytkowania obiektu, gdzie stroną jest właściciel lub zarządca obiektu (w tym przypadku Gmina S. i Miejski Zarząd Dróg w S.).

Zatem sprawa dotycząca zgodności przebudowy ulicy [...] wraz z wykonaniem odwodnienia z zatwierdzoną dokumentacją projektową nie dotyczy interesu prawnego jak również obowiązku strony.

Stąd z powołaniem się art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego organ postanowił odmówić wszczęcia wnioskowanego postepowania i orzekł jak w sentencji postanowienia.

Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. strona wniosła zażalenie na wymienione powyżej postanowienie. Zarzuciła, iż zaskarżony akt wydany został z naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, które obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego oraz art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i uznanie, że skarżącej nie przysługują prawa strony w niniejszym postępowaniu. Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia do organu pierwszej instancji oraz przeprowadzenie przez ten organ kontroli zgodności przebudowy ulicy [...] z dokumentacją projektową. W uzasadnieniu wskazała, iż we wniosku dokładnie opisała, iż niweleta ulicy miała być wykonana zgodnie z istniejącą niweletą. Wykazane więc zostało, iż odstąpiono od projektu budowlanego, ponieważ niweleta uległa zmianie w zakresie wysokościowym, a maksymalne podniesienie wyniosło aż 74cm. Dlatego w wyniku podniesienia niwelety wody opadowe z terenów położonych powyżej jej posesji, które poprzednio spływały na drogę – ulicę[...] , obecnie spływają na jej działkę. Wobec podniesienia tej ulicy zamieniła się ona w swoistą "tamę", co ukierunkowało wody opadowe na jej działkę, tworzenie się na niej zastoisk wody i doprowadziło do zwilgocenia piwnicy.

Zarzuciła, iż zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinna być zawiadomiona o terminie przeprowadzenia kontroli i powinna mieć możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Podniosła, że uzasadnienie skarżonego postanowienia nie odnosi się do przedstawionej we wniosku początkującym argumentacji. Zarzuciła też, że naruszone zostały przepisy art. 61 i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego

Postanowieniem z dnia [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej organ drugiej instancji, organ odwoławczy) uchylił w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ w pierwszej kolejności wskazał, iż rozpatrując zażalenie na postanowienie nie może wyjść poza przedmiot zaskarżenia w postępowaniu zażaleniowym i zobligowany jest kontrolować tylko pewien fragment postępowania administracyjnego.

Dalej wskazał, że organ pierwszej instancji za podstawę swego rozstrzygnięcia przyjął art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, celem wprowadzenia którego było umieszczenie w Kodeksie postępowania administracyjnego, obok postępowania właściwego toczącego się co do istoty sprawy, postępowania wstępnego, gdzie organ winien rozstrzygnąć w formie zaskarżalnego postanowienia o wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania, z punktu widzenia przesłanek podmiotowych i przedmiotowych.

Następnie po analizie przedmiotowych akt stwierdził, iż organ pierwszej instancji przeprowadzając oględziny wszczął już de facto postępowanie. Datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest bowiem data podjęcia przez organ pierwszej czynności procesowej. Należy bowiem wskazać na różnicę między oględzinami oraz czynnościami kontrolnymi oraz skutkami procesowymi wynikającymi z tych różnic. Podstawowa różnica sprowadza się do tego, że czynności kontrolne można prowadzić również poza toczącym się postępowaniem administracyjnym, przed jego wszczęciem a ich przeprowadzenie nie skutkuje wszczęciem postępowania, podczas gdy oględziny można zarządzić tylko w ramach wszczętego postępowania, zaś ich przeprowadzenie oznacza faktyczne wszczęcie postępowania, jak w niniejszym przypadku. Skoro w dniu 29 września 2020 r. przeprowadzone zostały oględziny, a organ pierwszej instancji zawiadomił strony o planowanych czynnościach, to postępowanie faktycznie zostało wszczęte. Należało więc uchylić postanowienie o odmowie wszczęcia, jako wydane zbyt późno. W takim przypadku, w orzecznictwie sądów administracyjnych, wskazuje się na właściwą formę rozstrzygnięcia – tj. decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, jakkolwiek można spotkać się także ze stanowiskiem, że postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, co do istoty odpowiada decyzji o umorzeniu postępowania (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 967/13).

Wskazując, iż organ drugiej instancji badał jedynie kwestię wpadkową w ramach postępowania głównego – tj. kwestię prawidłowości odmówienia wszczęcia postępowania z wniosku skarżącej, stąd pozostałe twierdzenia skarżącej pozostały bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Niezadowolona z powyższego rozstrzygnięcia strona, z zachowaniem ustawowego terminu, pismem z dnia 16 lipca 2021 roku, wniosła skargę na wymienione postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaskarżając wymienione postanowienie wniosła o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w C. do przeprowadzenia rzetelnego postępowania administracyjnego w zakresie kontroli zadania inwestycyjnego pn. Odbudowa ulicy [...] w S. km +000 0 +416 pod kątem zgodności z zatwierdzonym i uzgodnionym projektem, z uwzględnieniem uwag zawartych we wniosku o wszczęcie kontroli przez powiatowy organ nadzoru budowalnego i zażaleniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi opisała przebieg postępowania, tj. zwróciła uwagę na fakt wysłania pisma do Burmistrza Miasta S., które spotkało się z odpowiedzią odmowną. Dlatego złożyła pismo o kontrolę zgodności wykonania odbudowy ulicy [...] do organu nadzoru powiatowego, opisując swoje wątpliwości związane z podniesieniem niwelety przebudowanej drogi, podkreślając negatywne skutki dla jej nieruchomości. Bardzo zdziwiła się odmową wszczęcia postępowania w sprawie mimo przeprowadzonych w dniu 29 września 2020 r. oględzin w terenie. Zwróciła uwagę na brak zawiadomienia o tych oględzinach, co uniemożliwiło jej przedstawienie swojego stanowiska w sprawie. Wnosząc zażalenie na rozstrzygnięcie organu powiatowego, jeszcze raz opisała negatywne skutki związane z oddziaływaniem inwestycji na jej posesję. W odpowiedzi uzyskała zaskarżone obecnie postanowienie , które nie rozstrzyga jej sprawy kompleksowo, ograniczając się jedynie do kwestii zbadania prawidłowości odmówienia wszczęcia postępowania administracyjnego, pomijając pozostałą treść zażalenia. W jej ocenie tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie podjęły nawet próby należytego wyjaśnienia przedstawionych kwestii oraz nieprawidłowości, co narusza obowiązujące przepisy procedury administracyjnej - art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dlatego wnosi jak na wstępie

W odpowiedzi na powyższą skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowane postanowienie nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie organu drugiej instancji, który uchylił postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych związanych z przebudową ulicy [...] w S., uznając, iż skarżąca nie posiada statusu strony w przedmiotowym postępowaniu

Podstawę prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stanowił przepis art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści przywołanego przepisu wynika obowiązek organu do przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku (zgłoszonego żądania) pod kątem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie dopuszczalności zgłoszonego wniosku tylko pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, a przy dokonywaniu tej oceny nie może gromadzić dowodów, ani czynić ustaleń co do stanu faktycznego.

Innymi słowy, przyczyny, o których mowa w tym przepisie muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i wskazanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu. Natomiast jeśli organ gromadzi dowody i ustala stan faktyczny lub przeprowadza czynności wyjaśniające, to zakończenie postępowania nie może przybrać formy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, ponieważ organ pierwszej instancji, przeprowadził czynności wyjaśniające, w tym dokonał w dniu 29 września 2020 r. oględziny działki drogowej nr 1, o których powiadomił strony, w tym także stronę skarżącą, która pomimo dwukrotnego awizowania, nie odebrała przesyłki. Tak więc samo podejmowanie czynności wyjaśniających stanowi o naruszeniu przez organ pierwszej instancji przepisu art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż czynności te mogły być podjęte wyłącznie w toku postępowania. Już tylko samo ich podjęcie świadczy o wszczęciu postępowania, a w razie negatywnego wyniku, są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie.

Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i uchylił wydane w sprawie przez organ pierwszej instancji postanowienie. Jak wyjaśniono wcześniej niedopuszczalne jest wydanie postanowienia o odmowie jego wszczęcia w sytuacji, gdy organ podejmuje działanie, które polega m.in. na ustalaniu stanu faktycznego bez formalnego wszczęcia takiego postępowania. W takim przypadku właściwą formą rozstrzygnięcia powinna być decyzja o umorzeniu postępowania.

Odnosząc się do ustaleń organu pierwszej instancji, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym legalności wykonanej przebudowy drogi - ulica [...] w S., należy przychylić się do stanowiska organu pierwszej instancji. Należy jednak rozważyć, czy podnoszone przez skarżącą problemy związane z zalewaniem jej nieruchomości nie mogą być przedmiotem postępowania dotyczącego zmiany stanu wody na gruncie w wyniku przeprowadzonych robót budowlanych.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z przepisami prawa.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając naruszenia prawa przez organ odwoławczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325) oddalił skargę.