Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2621/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 3 par. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c , art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: 64 i 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, 77 par. 1, 75 par. 1, 78 par.1, 84 par. 1, 80 i 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 2 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 418/12 w sprawie ze skargi B. J. – C. i [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji węzła drogowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 418/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi B. J.-C. i [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji węzła drogowego. Decyzja ta została wydana w następujących okolicznościach po wcześniejszym badaniu sprawy przez Sądy Administracyjne obydwu instancji:

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1062/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09, uzupełniony wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. w punkcie II, czyli w części oddalającej skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W.. Przekazując WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania sprawę w uchylonym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarówno wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., jak i wyrok go uzupełniający stanowiły jedną całość, winny więc pozostawać w spójności. Orzekając w dniu 1 września 2009 r. Sąd pierwszej instancji nie orzekł o całości żądania [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. bowiem uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 stycznia 2009 r., nr [...] tylko co do części linii rozgraniczającej teren inwestycji z nieruchomościami skarżącej Spółki, oznaczonymi jako działki nr [...] i nr [...]. Wobec braku rozstrzygnięcia co do pozostałej części skargi tej Spółki, dotyczącej linii rozgraniczającej na całej długości nieruchomości skarżącej, WSA uzupełnił wyrok z dnia 1 września 2009 r. wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. - dodając mu pkt II w brzmieniu : "W pozostałym zakresie skargę [...] Sp. z o. o. w W. oddala". Naczelny Sąd Administracyjny zauważył jednak, przyznając rację zarzutom skargi kasacyjnej wywiedzionej przez [...] Sp. z o.o., iż odmienne kryteria zastosował WSA w wyroku z dnia 1 września 2009 r., w stosunku do zawartych w wyroku uzupełniającym z dnia 12 stycznia 2010 r. W uzasadnieniu wcześniejszego wyroku zarzucił brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, podczas gdy w wyroku uzupełniającym dokonał merytorycznej oceny skarżonego rozstrzygnięcia zastępując w tym organ, orzekając doszedł do odmiennych wniosków. Wytykając tę niekonsekwencję Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż WSA początkowo ( w wyroku z dnia 1 września 2009 r.) za uzasadnioną uznał całą skargę [...] Sp. z o.o. w W. wskazując, że organy wadliwie nie ustosunkowały się do stanowiska tej Spółki, podczas gdy w uzupełniającej części wyroku Sąd samodzielnie ocenił stanowisko skarżącej jako nieuzasadnione.

Stan faktyczny tej sprawy w zakresie uchylonym przez NSA przedstawiał się następująco.

Minister Infrastruktury, zaskarżoną decyzją z dnia 22 stycznia 2009 r., po rozpatrzeniu odwołań E .i J. G., [...] Sp. z o.o. w W. oraz B. J. – C. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2008 r., o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla budowy węzła Ł.-K. w W., przebudowy ul. [...] na terenie gminy [...] w województwie mazowieckim oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości: I. Uchylił rozstrzygnięcia dotyczące podziału działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], poprzez: 1) uchylenie w sentencji decyzji, na jej stronie 2, w 13 wierszu licząc od góry, zapisu: "0.0814", 2) uchylenie w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji, który stanowią mapy z projektami podziałów nieruchomości, arkusza [...], z projektem podziału działki nr [...], orzekając w tym zakresie poprzez: 1) ustalenie w sentencji decyzji, na jej stronie 2, w wierszu 13 licząc od góry, nowego zapisu: "0.0812", 2) ustalenie w załączniku nr 2 zaskarżonej decyzji nowego arkusza mapy zawierającej projekt podziału działki nr [...] na działki nr [...]o powierzchni 0,0703 ha i [...] o powierzchni 0,0812, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji. II. W pozostałym zakresie Minister utrzymał decyzję Wojewody w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że decyzją z dnia 31 lipca 2008 r. Wojewoda ustalił lokalizację dla planowanej inwestycji, zatwierdził projekt podziału nieruchomości i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Minister podał, że [...] Sp. z o.o. w odwołaniu od tej decyzji zarzuciła, że decyzja Wojewody wydana została z naruszeniem art. 64 i art. 21 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( dalej jako specustawa drogowa) oraz art. 144 k.c. poprzez ustalenie przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę [...] należącą do skarżącej i zatwierdzenie podziału tej działki w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do realizacji przedmiotowej inwestycji. To zdaniem spółki obniży atrakcyjność i funkcjonalność tej nieruchomości a także naruszy jej uzasadnione interesy poprzez uniemożliwienie zrealizowania inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarzuciła ponadto, że decyzja Wojewody Mazowieckiego narusza art. 7 i art. 77 k.p.a. Zdaniem [...] Sp. z o.o., Wojewoda Mazowiecki w decyzji z dnia 31 lipca 2008 r. powinien był uwzględnić uzasadnione interesy osób trzecich oraz postarać się zminimalizować ewentualne dla nich zagrożenia.

Rozpatrując m.in. to odwołanie Minister utrzymał w mocy decyzję organu I instancji stwierdzając, że została ona podjęta w zgodzie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania.

Po rozpatrzeniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 22 stycznia 2009 r., WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 14 stycznia 2011 r. w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję - poza częścią uchyloną pkt I wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., uzupełnionego wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 roku - także w części utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2008 r. w zakresie ustalenia: 1) linii rozgraniczającej teren inwestycji poza odcinkiem Ł. L. J. od km 0+434.38 do km 0+136.67 na odcinku od granicy działki nr [...] obręb [...] po stronie zachodniej do granicy działki nr [...] obręb [...] od strony wschodniej; 2) przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku; 3) posadowienia ekranów akustycznych wzdłuż granicy działek [...] oraz [...] z obrębu [...]; W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 stycznia 2011r WSA w Warszawie wskazał powody dla których decyzja organu naczelnego we wskazanej części została uchylona jak też jakie kwestie powinny zostać wyjaśnione przez organ w toku ponownego postępowania.

Po wyroku WSA z dnia 14 stycznia 2011 r. sprawa została ponownie rozpoznana przez organ naczelny z tym, że w związku ze zmianą właściwości organów (przekształceniem organu) sprawę rozpoznał Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który decyzją z dnia 20 grudnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 31 lipca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji dla budowy węzła drogowego oraz zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w zakresie ustalenia: linii rozgraniczającej teren inwestycji na odcinku Ł. L. J.od granicy działki o nr. Ew. [...] obręb [...] po stronie zachodniej do granicy działki nr [...], obręb [...], po stronie wschodniej; przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku; posadowienia ekranów akustycznych wzdłuż granicy działek o nr [...] oraz [...], obręb [...]; lokalizacji inwestycji na działce nr [...].

Na powyższą decyzję z dnia 20 grudnia 2011 r. skargi wniosły [...] Sp. z o.o. w W. oraz B. J. – C.

W skargach zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 64 i 21 Konstytucji RP poprzez ustalenie przebiegu linii rozgraniczających przez działki nr [...] i nr [...] należące do skarżących i zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej tę działkę w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do wybudowania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, nieuwzględnienie, że przeprowadzenie linii rozgraniczającej w ustalony decyzją sposób wraz z posadowieniem wzdłuż działek nr [...] i nr [...] ekranów dźwiękochłonnych naruszy w istotny sposób uzasadnione interesy skarżących przez uniemożliwienie zainwestowania nieruchomości należących do skarżących i spowoduje niedopuszczalną ingerencję w prawo własności. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77, 75, 78, 80, 84 i 15 k.p.a. oraz przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, poprzez brak skontrolowania decyzji I instancji i uznanie, że w tym zakresie inwestor rozstrzyga na etapie projektowania inwestycji a organ nie ma możliwości ingerowania w tym zakresie, niewyjaśnienie dostateczne stanu faktycznego, zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego polegające na nieuwzględnieniu przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy ważnej i obowiązującej decyzji o warunkach zabudowy na działkach [...] i [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania tych działek przez budowę zespołu obiektów biurowo-usługowo-handlowych, z którą decyzja o lokalizacji drogi w zakresie określenia linii rozgraniczającej jest sprzeczna i uznanie że nie może być wzięta pod uwagę oraz nieustalenie w decyzji wymogów ochrony interesów skarżącej związanych z zamierzoną inwestycją na podstawie wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano również na naruszenie art. 153 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie oddalając skargi zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem, uznał, że skargi na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. nie zasługują na uwzględnienie ponieważ decyzja ta nie narusza prawa i zgodna jest ze wskazaniami Sądów Administracyjnych, które już w sprawie orzekały. Sąd ten następnie wskazał, że rozpoznając sprawę na mocy art. 190 p.p.s.a. związany był wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem był zobowiązany uznać, że kontrola kwestionowanej decyzji lokalizacyjnej, mimo rozpoczęcia inwestycji w dniu 18 czerwca 2009 r. winna być dokonywana także w kontekście wad zwykłych, a nie wyłącznie kwalifikowanych. Sąd Wojewódzki wyjaśnił jednocześnie, że wyrok uzupełniający WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2010 r., jedynie częściowo został uchylony wyrokiem NSA z dnia 4 listopada 2010 r. Uprawomocnił się zatem w części, w której zmienił numerację punktów wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 643/09. W tym stanie rzeczy, mając na uwadze treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. uchylającego w punkcie II wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., uzupełniony wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., czyli w części oddalającej skargę [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy mógł orzekać tylko w granicach wyznaczonych poprzednimi prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych obu instancji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że stosując się do stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09, Minister zastosował się do wynikającej z art. 15 k.p.a. konieczności rozpoznania ponownego sprawy w jej całokształcie. Wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. a organ odwoławczy w niniejszym postępowaniu nie ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a ponownie rozstrzygnął sprawę.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister nie naruszył również wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej nakładającej na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ ten zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy i dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wyczerpujący w bardzo obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Zarzuty podnoszone w odwołaniach od decyzji organu wojewódzkiego zostały wnikliwie rozpatrzone przez organ odwoławczy, który zbadał również poprawność zastosowania prawa materialnego i procedury administracyjnej w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd ten nie podzielił też stanowiska, że zagadnienia podniesione w odwołaniach nie zostały w całości zbadane przez organ odwoławczy w ramach wyznaczonych przepisami postępowania administracyjnego, tj. art.7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego nie można też organowi odwoławczemu postawić zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Natomiast odnośnie zarzutu, że wywłaszczenie części nieruchomości należących do skarżących nie znajduje uzasadnienia, a zatem że doszło do nadmiernej ingerencji organów administracji w przysługujące im prawo własności Sąd stwierdził, że strona, która traci w następstwie wydania orzeczenia administracyjnego uprawnienia właścicielskie w stosunku do swojej nieruchomości ma prawo domagania się od organu administracji, aby działając w celu wykonania nałożonych przepisami k.p.a. obowiązków: dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, dążenia do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli, wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyczerpującego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia, wykazał, że odjęcie jej praw jest uzasadnione konkretną potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Zgłaszane w toku postępowania wątpliwości strony w tym zakresie zostały przez organ wnikliwie wyjaśnione, co znalazło swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu I instancji nie były również trafne podnoszone przez skarżących zarzuty odnośnie ustalenia linii rozgraniczającej teren inwestycji poza odcinkiem Ł. L. J.od km 0+434.38 do km 0+136.67 na odcinku od granicy działki nr [...] obręb [...] po stronie zachodniej do km +434.38 oraz od km 0+136.67 do granicy działki nr [...] obręb [...] od strony wschodniej, a także co do przebiegu ścieżki rowerowej na tym odcinku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka z o.o. [...] zarzucając Sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak należytego uzasadnienia w zakresie, w jakim Sąd uznał poszczególne zarzuty skarżącej za niezasadne a stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) w zw. z art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z:

a) art. 7, 77 § 1, 75 § 1, 78 § 1, 84 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a. przez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i błędne nieuwzględnienie zarzutów skarżącej w zakresie naruszeń powyższych przepisów dotyczących nieuwzględnienia przez organy administracyjne wniosków dowodowych skarżącej o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności dotyczące możliwości przesunięcia ścieżki rowerowej i w efekcie linii rozgraniczającej poza działki [...] i [...] oraz uznania przez organy, że okoliczności powyższe zostały ustalone w sposób nie budzący wątpliwości na podstawie dokumentów zebranych w sprawie, choć dokumentami tymi są wyłącznie pisma inwestora zapewniające o niezbędności terenu objętego liniami rozgraniczającymi przedmiotową inwestycję, bez wskazania konkretnych uwarunkowań i parametrów technicznych oraz obliczeń uniemożliwiających zmiany w zakresie linii rozgraniczającej, nadto uznania, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ sprowadza się do weryfikacji zakresu dokumentacji wymienionej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, załączonej do wniosku inwestora oraz zgodności sporządzenia ich zgodnie z przepisami odrębnymi, uznania, że nie ma możliwości przesunięcia ścieżki rowerowej ze względów technicznych bez poparcia tej tezy koniecznymi obliczeniami (co stanowi równie niedostateczne uzasadnienie decyzji organu I i II instancji), nierozważenia również, czy konieczne i celowe jest zaprojektowanie na nieruchomości skarżącej spółki pasa zieleni i ścieżki rowerowej kosztem powierzchni przeznaczonej pod inwestycję biurowo–handlowo- usługową w konsekwencji niewyjaśnienia przez organy dostatecznie stanu faktycznego, zaniechania zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, braku rzeczywistego zbadania sprawy przez organ II instancji i nieuwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 września 2009r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09 uzupełnionego wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010r. i wyroku tego Sądu z dnia 14 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2190/10;

b) art. 64 i 21 Konstytucji RP przez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i błędne nieuwzględnienie zarzutów skarżącej w zakresie naruszeń powyższych przepisów dotyczących ustalenia przez organy administracji przebiegu linii rozgraniczającej przez działkę [...] należącą do skarżącej i zatwierdzeń podziału nieruchomości stanowiącej w/w działkę w sposób wykraczający poza zakres niezbędny do wybudowania inwestycji objętej niniejszym postępowaniem, nieuwzględnienia, że przeprowadzenie linii rozgraniczającej w ustalony decyzją sposób naruszy w istotny sposób uzasadnione interesy skarżącej przez uniemożliwienie wybudowania inwestycji zgodnie z ostateczną i ważną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydaną na rzecz skarżącej i spowoduje także niedopuszczalną ingerencję w prawo własności skarżącej działek pozostałych po podziale przez obniżenie ich wartości ekonomicznej i urbanistycznej i ograniczenie możliwości jej wykorzystania i w konsekwencji błędne nie uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonej decyzji.

W oparciu o te podstawy skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, jak to słusznie przyjął Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku, że stosownie do treści art. 153 i 190 p.p.s.a. zarówno organy administracji jak i sądy ponownie rozpoznając sprawę są związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach Sądu Wojewódzkiego w Warszawie z dnia 1 września 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 643/09, uzupełnionego wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r. i z dnia 14 stycznia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2190/10 oraz wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1062/10. Ponadto trzeba wyjaśnić, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku uchylenia jedynie części zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 22 stycznia z 2009r. Skarga kasacyjna od tego wyroku ogólnie rzecz ujmując, dotyczy decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 20 grudnia 2011 r. w części naruszającej interes prawny skarżącej spółki w zakresie ustalenia linii rozgraniczającej teren przeznaczony pod przedmiotowy węzeł drogowy na działkach nr [...] i [...] będących własnością spółki a co jest wynikiem zaplanowania na tym terenie ścieżki rowerowej i pasa zieleni, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona własności części tych działek, które jak twierdzi są jej niezbędne do zaplanowanej wcześniej inwestycji biurowo-handlowo-usługowej.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. trzeba zwrócić uwagę na jego treść z której wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk, pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia ( tj. gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia) lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie którego nie ma w sentencji orzeczenia ( por. wyrok NSA z 19 marca 2012r. II GSK 85/11, pub. w CBOSA). Żadna z tych przesłanek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku choć, jak słusznie wskazuje się w skardze kasacyjnej jest lakoniczne to jednak zawiera wszystkie elementy wymagane przytoczonym wyżej przepisem art. 141 § 4 p.p.s.a., które pozwalają na kontrolę kasacyjną tego wyroku. Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał odnosząc się kolejno do wszystkich zarzutów zawartych w skargach, że podziela stanowisko organu drugiej instancji. Ponadto zarzuty zawarte w skargach są prawie tożsame z zarzutami zawartymi w poprzednich skargach i skardze kasacyjnej. Organ odwoławczy po ponownym rozpoznaniu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej ponownie decyzji, bardzo szczegółowo odniósł się do tych zarzutów uznając je za niezasadne. Zatem rozpoznając skargę kasacyjną należało stanowisko Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumieć łącznie z uzasadnieniem zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do oceny następnych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej to przede wszystkim należy stwierdzić, że wbrew tym zarzutom Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2003 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób należyty skontrolował zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem i słusznie nie uwzględnił zarzutów skarżącej spółki oddalając jej skargę nie naruszając przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. Wynika to z następujących względów.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. bowiem organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z tego przepisu. Działając na podstawie obowiązujących przepisów prawa organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes skarżącej spółki. Zgodnie z wcześniejszymi wyrokami Sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie organ odwoławczy przeprowadził postępowanie wyjaśniające w przedmiocie niezbędności terenu objętego liniami rozgraniczającym teren dla realizacji węzła Ł. – K. w W.. Organ ten przeanalizował zarówno stanowisko skarżącej spółki jak i stanowisko inwestora i słusznie stwierdził , że argumenty przedstawione przez inwestora przemawiają za niezbędnością terenu objętego liniami rozgraniczającymi dla realizacji przedmiotowej inwestycji. Jak wyjaśniono na stronie 25 w akapicie 4 zaskarżonej decyzji na mapie dołączonej do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji przedmiotowej inwestycji, inwestor wskazał zakres terenu niezbędnego do zrealizowania planowanego węzła drogowego. Określając zakres tego terenu inwestor zaprojektował na nim niezbędne dla realizacji węzła obiekty budowlane w tym kwestionowaną ścieżkę rowerową i oddzielający ją od drogi serwisowej pas zieleni i konieczność wykonania tych ostatnich elementów m.in. na działkach nr [...] i [...] należących do skarżącej spółki, które zostały objęte liniami rozgraniczającymi. Z uwagi na powyższe uwarunkowania słusznie organ odwoławczy stwierdził, że brak jest uzasadnienia dla wprowadzenia jakichkolwiek zmian w przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji. Wyjaśnić tu należy, że przepisy specustawy drogowej zobowiązują organy administracji wydające decyzje o lokalizacji dróg publicznych do sprawdzenia czy wniosek inwestora jest zgodny z prawem. Nie są natomiast upoważnione do wyznaczania i korygowania zakresu inwestycji ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych inwestycji drogowej, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Jak to słusznie podnosi Minister to inwestor jest kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ administracji wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji poprzez dokonywanie oceny prawnej kończącej się aktem władztwa publicznego zakreślającego te granice. Dokumenty znajdujące się w aktach przedmiotowej sprawy umożliwiły rzetelne zbadanie okoliczności faktycznych i podjęcie rozstrzygnięcia przez organy administracji. Przepis art. 5 specustawy drogowej sprzed jego uchylenia z dniem 10 września 2008r. określał katalog obowiązkowych dokumentów załączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi publicznej. Zakres tych dokumentów w istocie powoduje, że organ nie prowadzi już postępowania wyjaśniającego w rozumieniu przepisów k.p.a., organ dokonuje oceny dokumentacji załączonej do wniosku i bada jej zgodność z przepisami prawa, określającymi sposób sporządzania tych dokumentów. Biorąc pod uwagę zakres treści decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi wynikający z art. 5 ust. 1 specustawy drogowej stwierdzić należy, że przedkładana do wniosku dokumentacja stanowi podstawę poszczególnych rozstrzygnięć zawartych w decyzji. Postępowanie wyjaśniające w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi sprowadza się zasadniczo do weryfikacji tego czy są one sporządzone zgodnie z przepisami odrębnymi, oraz czy mogą być podstawą ustalenia lokalizacji inwestycji objętej wnioskiem inwestora.

Powyższe uwagi mają także częściowo wpływ na uznanie za niezasadne również zarzutów naruszenia art. 75 § 1, 78 § 1, 80 i 84 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności co do nieuwzględnienia wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczności dotyczące możliwości przesunięcia linii rozgraniczającej teren a w wyniku tego zaniechania przesunięcia ścieżki rowerowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy administracji działały zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem niezbędności kwestionowanej ścieżki rowerowej i jej lokalizacji, ocenę te oparł na przekonujących podstawach czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. W myśl art. 84 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego o wydanie opinii. Z brzmienia tego przepisu wynika, że organ posiada swobodę w korzystaniu z tego środka dowodowego. Wobec tego organ administracji nie był związany wnioskiem skarżących o powołanie biegłego na okoliczność, która w sposób nie budzący wątpliwości może być ustalona przez organ na podstawie dokumentów zebranych w sprawie. Za uzasadnione należy uznać stanowisko Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji Wojewody Mazowieckiego z 31 lipca 2008r. oraz argumentacji inwestora zaprezentowanej w pismach z dnia 9 czerwca 2011r. i dnia 31 lipca 2011r. uznał, że lokalizacja ścieżki rowerowej w sposób zaproponowany przez odwołujących się jest niemożliwa z powodu konieczności zapewnienia bezpieczeństwa użytkownikom zarówno ścieżki rowerowej, jak również drogi głównej [...] ( klasy GP) oraz drogi serwisowej. Organ zasadnie przywołał § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadając drogi publiczne i ich usytuowanie zgodnie z którym usytuowanie ścieżki rowerowej względem jezdni powinno zapewnić bezpieczeństwo ruchu. Umiejscowienie ścieżki rowerowej pomiędzy drogą główną [...] a drogą serwisową ( jak tego chce skarżąca spółka) na tak małej przestrzeni, nie spełni w/w wymagania, ponieważ w sposób oczywisty nie zostałaby wówczas zachowana, wymagana na podstawie § 46 ust. 2 powyższego rozporządzenia odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni. Stosownie do § 46 ust. 2 rozporządzenia odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni oraz jej usytuowanie powinny odpowiadać wymaganiom określonym w § 43 ust. 1 rozporządzenia. Biorąc pod uwagę fakt, że [...] są drogą klasy GP, stosownie do § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie powinna być mniejsza niż 5m. Biorąc pod uwagę propozycję skarżących dotyczącą zmiany przebiegu ścieżki rowerowej, wyjaśnić należy, że wskazana w § 43 ust 1 pkt 2 rozporządzenia odległość ścieżki rowerowej od krawędzi jezdni nie zostałaby wówczas zachowana, gdyż pas zieleni pomiędzy [...] a drogą serwisową ulega zwężeniu i kończy się na wysokości działki nr [...], z uwagi na zaprojektowany zjazd ( prawoskręt ) na jezdnię stanowiącą przedłużenie drogi serwisowej. Dlatego zlokalizowanie ścieżki rowerowej w miejscu wskazanym przez skarżącą spółkę nie jest możliwe, co dokładnie Minister wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Powyższe uwarunkowania w sposób oczywisty przemawiają za słusznością stanowiska organów administracji. Zatem zbędnym było wskazywanie innych parametrów technicznych i obliczeń oraz powołanie biegłego co do tej kwestii.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia faktu, iż przeprowadzenie linii rozgraniczającej teren w ustalony decyzją sposób narusza uzasadnione interesy skarżącej spółki, podnieść należy, że specustawa drogowa ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg realizacji inwestycji drogowych. Jej wyjątkowy charakter wyrażony jest nie tylko w tytule, ale wynika też z całokształtu uregulowań stanowiących uproszczenie postępowania administracyjnego mającego na celu ustalenie lokalizacji inwestycji. Jest ona zatem ustawą szczególną ( lex specialis), gdyż reguluje zasady i warunki przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zgodnie z art. 10 tej ustawy w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się, natomiast żaden z przepisów tej ustawy nie nakazuje organom wydającym decyzję badania, czy planowana inwestycja będzie uniemożliwiała wykonanie przyszłych inwestycji na działkach sąsiednich.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można także zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszych wyrokach sadów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie. Jak to słusznie stwierdził Sąd pierwszej instancji organ odwoławczy stosownie do wskazań zawartych w powyższych wyrokach dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy, sprawę rozstrzygnął mając na uwadze zarówno interes publiczny jak i uzasadnione interesy innych podmiotów, wyczerpująco rozpatrzył materiał dowodowy, wyczerpująco uzasadnił wydane rozstrzygnięcie oraz wykazał (co wynika też z powyższych rozważań), że odjęcie praw skarżącej spółce jest uzasadnione potrzebą związaną z realizacją celu publicznego i że nie istnieje realna możliwość odstąpienia od tego odjęcia. Wskazany przez inwestora przebieg linii rozgraniczających teren planowanej inwestycji przez działki skarżącej spółki uzasadniony jest koniecznością zlokalizowania konkretnych elementów struktury drogowej.

W rezultacie nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 21 i 64 konstytucji RP poprzez niedopuszczalna ingerencję w prawo własności skarżącej spółki do działek pozostałych po podziale poprzez obniżenie ich wartości ekonomicznej i urbanistycznej oraz ograniczenie możliwości jej wykorzystania na dotychczas zamierzone cele. Stosownie do art. 64 ust 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Natomiast z treści art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas gdy jest dokonywane na cele publiczne i za stosownym odszkodowaniem. Mając na uwadze treść tych uregulowań stwierdzić można, że niewątpliwie przebudowa bardzo istotnego węzła drogowego będącego przedmiotem niniejszego postępowania jest celem publicznym który jak to wskazano wyżej usprawiedliwia częściowe odjęcie własności nieruchomości skarżącej spółce. Zgodnie z art. 12 ust 4 pkt 1 i 2 specustawy drogowej nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren pod inwestycję stają się z mocy prawa własnością Skarbu państwa lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę lub starostę w odrębnym postępowaniu. Natomiast stosownie do art. 13 ust 3 specustawy drogowej w przypadku, gdy pozostała po podziale część nieruchomości nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest zobowiązany do nabycia na wniosek właściciela w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Zatem spółce przysługuje zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji prawo uzyskania słusznego odszkodowania i inne wyżej wymienione roszczenia związane z odjęciem jej prawa własności części nieruchomości.

Podstawy skargi kasacyjnej oparto na naruszeniu przepisów postępowania, jednak powyższe wywody wskazują także na to, że w skardze kasacyjnej nie wykazano stosownie do uregulowania zawartego w przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy tj. że gdyby do nich nie doszło to zaskarżony wyrok mógłby być inny a co jest konieczne dla osiągnięcia skuteczności skargi kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.