Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 544/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 2, 3, art. 36 ust. 1 i 2, art. 37a,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenie Statutu Sołectwa [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: a) wyrażenie " , wybranym przez zebranie wiejskie" w § 4 ust. 2 uchwały; b) wyraz "innych" w § 4 ust. 4 uchwały; c) wyrażenie "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz" w § 5 pkt 1 uchwały; d) wyrażenie "z zastrzeżeniem §21" w § 6 ust. 1 uchwały; e) § 7 uchwały; f) wyrażenie "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia w § 8 uchwały; g) wyrażenie "zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru" w § 10 uchwały; h) wyrażenie "do głosowania przy wyborze organów sołectwa" w § 15 ust. 1 uchwały; i) wyrażenie "do głosowania" w § 15 ust. 2 uchwały; j) wyraz "wiejskie" w § 17 ust. 2 uchwały; k) wyraz "wiejskiego" w § 17 ust. 2 i 3 oraz w § 18 ust. 4 uchwały; l) § 18 ust. 1 i 3 uchwały; m) § 26 pkt 3 uchwały; n) wyraz "wiejskim" w § 27 ust. 1 i 2 uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 28 lutego 2006 r. Rada Gminy w Ostrowitem (dalej też jako "Rada") podjęła uchwałę nr XLII/196/2006 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Doły (zwaną dalej "Uchwałą" lub "Statutem").

Skargę na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł pismem z [...] kwietnia 2020 r. (sygn. [...]) Prokurator Rejonowy w S. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący"), który – zarzuciwszy istotne naruszenie prawa, tj. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36, art. 37a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej w skrócie "u.s.g."), polegające na przekroczeniu przez Radę w przepisach: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie", § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej", § 7, § 8 w zakresie słów "w szczególności", § 10, § 12, § 15 ust. 1 w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz w § 26 pkt 3 uprawnienia, którego zakres określają powołane wyżej przepisy, przez umieszczenie w Uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe – wniósł o stwierdzenie nieważności: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie", § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej", § 7, § 8 w zakresie słów "w szczególności", § 10, § 12, § 15 ust. 1 w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3 oraz § 26 pkt 3 Uchwały.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że Uchwale zarzuca istotne naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisów:

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 4 ust. 2 i § 5 pkt 1, § 10 Uchwały organowi uchwałodawczemu, jakim jest Zebranie Wiejskie, kompetencji do powołania i odwołania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej – gdyż, zdaniem Skarżącego, w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. U.s.g. nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą;

- art. 37a u.s.g. przez uregulowanie w § 7 Uchwały, że "Sołtys nie będący radnym może uczestniczyć w Sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w Statucie Gminy O." – gdyż art. 37a u.s.g. wskazuje, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w glosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Dlatego częściowe powtórzenie i jednocześnie częściowo odmienne uregulowanie tej kwestii w Statucie Sołectwa należy uznać za poczynione bez podstawy prawnej i wbrew upoważnieniu ustawowemu;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. przez użycie określenia "w szczególności" przy określaniu zadań sołtysa w § 8 Uchwały – gdyż zadania sołectwa, sposób ich realizacji, zadania sołtysa, zadania rady sołeckiej powinny być uregulowane w statucie sołectwa w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego. Przyjęcie innego założenia umożliwiłoby także przekazywanie sołectwu i jego organom zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.;

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez przyznanie w § 12 Uchwały prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim jedynie mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy – gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania (w wyborach powszechnych), zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, zatem ograniczanie do "posiadania czynnego prawa wyborczego do Rady Gminy" należy uznać za nieuprawnione;

- art. 35 ust. 3 u.s.g. polegające na wprowadzeniu zasad, w § 15 ust. 1 i 2 Uchwały, ważności Zebrania Wiejskiego przez ustalenie, że "Zebranie wiejskie jest ważne, gdy (...) bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa" oraz wprowadzenie możliwości odbycia zebrania po upływie 15 minut po upływie pierwszego terminu – gdyż ustawa nie daje Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego;

- art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 18 ust. 1 i 3 Uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego, przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa oraz wprowadzenie konieczności przeprowadzenia po upływie 15 minut drugiego głosowania – gdyż art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej;

- art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 2 u.s.g. przez ustalenie w § 18 ust. 2 Uchwały, że krąg osób uprawnionych do glosowania ustala się na podstawie spisu wyborców – gdyż prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Rada zatem nie może regulować tej kwestii inaczej, wskazując, że krąg osób uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców;

- art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 36 ust. 2 [u.s.g.] oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP przez nieuprawnione przekroczenie kompetencji ustawowych w § 26 pkt 3 Uchwały w zapisie, zgodnie z którym jedną z przesłanek wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej jest utrata prawa wybieralności – gdyż uprawnienia do wprowadzenia powyższego zapisu nie można wywieść z żadnego przepisu u.s.g., w tym z powołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754, z późn. zm.; dalej w skrócie "k.wyb."). Ustawa ta w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności lub braku takiego prawa w dniu wyborów, jednak ta instytucja nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający jakąkolwiek ich interpretację, czy to rozszerzającą, czy też zawężającą. Tym samym zawarta w § 25 [powinno być: art. 26 – uw. Sądu] pkt 3 Statutów przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej, z uwagi na utratę prawa wybieralności, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Nie można bowiem przyjąć, aby sporne unormowanie stanowiło element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. (dalej też jako "Wójt") wniósł o jej oddalenie, podnosząc w szczególności, że:

- zaskarżona Uchwała była podjęta w 2006 r. i od tego czasu pojawiło się szereg rozbieżnych orzeczeń i interpretacji do jej zapisów;

- brak zasadności żądania stwierdzenia nieważności § 4 ust. 2, § 5 pkt 1, § 10 Uchwały w zakresie kompetencji Zebrania Wiejskiego do powoływania i odwoływania Sołtysa oraz Rady Sołeckiej potwierdza orzecznictwo, z którego wynika, że stali mieszkańcy sołectwa, uprawnieni do głosowania i wybierający sołtysa, tworzą właśnie zebranie wiejskie (wyrok WSA w Lublinie z 07.05.2012 r. III SA/Lu 89/12). Poza tym w literaturze przedmiotu podkreśla się, że zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym zasadą, odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), a zatem w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim bez przeprowadzania specjalnej procedury. Dlatego nie wydaje się, aby – w braku stosownych postanowień statutu sołectwa – można było odmówić zebraniu wiejskiemu prawa do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej (P. Chmielnicki Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 366). Ponadto nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwołanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał objąć ustawą regulacje także odwołania sołtysów i członków rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można natomiast uznawać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności, pozostawił bowiem kwestie uregulowania odwołania (a nawet samej możliwości odwołania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r. II OSK 1528/17). Nie można zatem uznać że przyznanie zebraniu wiejskiemu – jako organowi uchwałodawczemu – kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków, narusza prawo, i to w sposób istotny (wyrok WSA w Kielcach z 19.02.2020 r. II SA/Ke 886/19);

- nie można zgodzić się ze stanowiskiem o nieważności zapisu § 7 Uchwały ze względu na powtórzenie częściowe zapisu ustawowego, gdyż ów § 7 jest uzasadniony względami zapewnienia Uchwale wyczerpującego charakteru regulacji (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 520/17);

- nie znajduje także uzasadnienia domaganie się przez Skarżącego stwierdzenia nieważności § 8 Uchwały w zakresie słów "w szczególności", co potwierdza orzecznictwo, z którego wynika, że nawet jeśli w przypadku sołtysa i rady sołeckiej katalog ich – określonych w sposób ogólny – zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy spoza zakresu wskazanego jako "w szczególności", to krąg tych elementów, tak czy inaczej, pozostaje zamknięty, gdyż musi być interpretowany w powiązaniu z regulacjami, które mają charakter ogólny (wyrok WSA w Kielcach z 19.02.2020 r. IIA SA/Ke 886/19);

- nie jest zasadnym stwierdzenie nieważności § 12 Uchwały dotyczącego prawa udziału w zebraniu wiejskim oraz § 18 ust. 2 Uchwały dotyczącego osób uprawnionych do głosowania ustalonych na podstawie spisu wyborców, co potwierdza orzecznictwo, a w szczególności wyrok NSA z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2463/13 (CBOSA);

- kolejny zarzut Skarżącego i domaganie się stwierdzenia nieważności § 15 ust. 1 i 2 oraz § 18 ust. 1 i 3 Uchwały również nie znajduje uzasadnienia, co także potwierdza orzecznictwo, a w szczególności wyrok WSA w Kielcach z 19 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Ke 886/19, z którego wynika, że "Nie były zasadne objęte punktem IV skargi zarzuty regulacji § 6 ust. 2 statutów, które ustanawiały wymóg kworum dla ważności zebrań wiejskich poszczególnych sołectw;

- nie znajduje również uzasadnienia domaganie się przez Skarżącego stwierdzenia nieważności zapisu § 26 pkt 3 Uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Gminy wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w S. , na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

1. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XLII/196/2006 Rady Gminy w Ostrowitem z dnia 28 lutego 2006 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Doły. Została ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego w dniu 05 maja 2006 r. (Nr 63, poz. 1613), weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (§ 31 Uchwały) i nadal obowiązuje.

Jest faktem notoryjnym, że Uchwała była jeden raz nowelizowana – przez uchwałę Nr VII/64/2019 Rady Gminy Ostrowite z dnia 29 marca 2019 r. w sprawie: zmiany uchwały Nr XLII/196/2006 Rady Gminy Ostrowite z dnia 28 lutego 2006 r. dotyczącej uchwalenia Statutu Sołectwa Doły (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 6820) – w zakresie dotyczącym: § 1 ust. 2, § 4 ust. 4, § 13, § 15 ust. 2, § 17 ust. 3, § 18 ust. 3 Uchwały. Należy jednak zaznaczyć, że ani sama ww. uchwała zmieniająca, ani znowelizowane nią przepisy Uchwały lub ich odnośne części nie zostały objęte przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu.

2. Z treści zarzutów i wniosków skargi oraz jej uzasadnienia jasno wynika, że przedmiotem zaskarżenia została objęta tylko część postanowień Uchwały, a mianowicie w zakresie:

a) w jakim w Uchwale przyznano Zebraniu Wiejskiemu kompetencję do wyboru i odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej lub poszczególnych jej członków – przy czym w tym zakresie autor skargi wskazał na wadliwość, jego zdaniem, następujących postanowień Uchwały: § 4 ust. 2 w zakresie słów "wybranym przez zebranie wiejskie"; § 5 pkt 1 w zakresie słów "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej"; § 10 oraz § 18 ust. 1, 2, 3 (błędnie określonego w skardze jako "§ 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3");

b) § 7 Uchwały;

c) § 8 Uchwały w zakresie słów "w szczególności";

d) § 12 Uchwały;

e) § 15 ust. 1 Uchwały w zakresie słów "i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa";

f) § 15 ust. 2 Uchwały;

g) § 26 pkt 3 Uchwały.

W konsekwencji w takim wyłącznie zakresie – tj. co do ww. zagadnień (lit. a) oraz przepisów (lit. b-g) – Uchwała została poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu (zob. też pkt 5.1. nin. uzasadnienia).

3. Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 35 ust. 1 i 3, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.").

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (sołectwa) – a więc materii mieszczącej się w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. – jest aktem prawa miejscowego. Zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 40 ust. 2 ab initio u.s.g. Tym samym Uchwała bez wątpienia należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

3. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora z [...] kwietnia 2020 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia (zob. pkt 2.2. i pkt 5.1. nin. uzasadnienia) oraz własnej kognicji.

4. Jak to już wyżej wskazano, statut jednostki pomocniczej gminy – podobnie jak statut samej gminy – jest aktem prawa miejscowego, upoważnienie do wydania którego zawarte zostało przez ustawodawcę wprost w ustawie o samorządzie gminnym, w jej art. 40 ust. 2 pkt 1, a uszczegółowione w art. 35 u.s.g.

1. Dokonując bardziej szczegółowej charakterystyki prawnej statutu jednostki pomocniczej gminy, należy stwierdzić, że jako akt prawa miejscowego jest on aktem prawa powszechnie obowiązującego rangi podustawowej, obowiązującym na obszarze danej gminy (por. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) – a ściślej na obszarze danej jednostki pomocniczej gminy – uchwalanym przez radę gminy, na podstawie normy kompetencyjnej z art. 35 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. znajdującej swoje zakotwiczenie w art. 169 ust. 4 Konstytucji RP.

2. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne; jednostką pomocniczą może być również położone na terenie gminy miasto. W świetle art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. statut takiej jednostki pomocniczej określa jej organizację i zakres działania, a w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Wszystkie te kwestie mieszczą się w pojęciu wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g.

3. Jak to już wyżej wskazano, generalna kompetencja do uchwalania statutów gminy oraz jednostek pomocniczych wynika już z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, w myśl którego organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określają ustrój wewnętrzny tych jednostek "w granicach ustaw".

1. Na tle tego zwrotu pojawia się wątpliwość co do zakresu zagadnień mogących stanowić "materię statutową" – czy mianowicie w statucie gminy mogą zostać uregulowane: (i) tylko te kwestie, które mają odrębną szczegółową podstawę prawną w ustawie (tak np.: wyrok NSA z 19.01.1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995, nr 4, poz. 186; A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 52), czy też (ii) wszystkie zagadnienia związane z funkcjonowaniem (ustrojem i wewnętrzną organizacją) danej gminy, o ile tylko nie naruszają przepisów prawa powszechnie obowiązującego (por. np.: wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9; wyrok WSA z 24.10.2007 r., III SA/Kr 625/07, CBOSA; W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 uw. 5 do art. 3; A. Wierzbica [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 1 do art. 3).

2. Sąd w niniejszym składzie podziela drugi z przedstawionych wyżej poglądów, w świetle którego pozytywne upoważnienie do kształtowania treści statutu gminy jest generalne, a nie kazuistyczne (ustrój gminy reguluje jej statut – art. 3 ust. 1 u.s.g.). W efekcie, jak trafnie zauważa się w doktrynie, statut daje się określić jako specyficznego rodzaju akt samoistny. Owa samoistność statutu, oznaczająca kompetencje samorządu do swobodnego, ale w granicach ustaw, stanowienia o swoim ustroju, oznacza w pierwszym rzędzie, że statut nie może wprowadzać regulacji sprzecznych z ustawą. Innym słowy, samorząd terytorialny może regulować w statucie wszystkie zagadnienia dotyczące swego ustroju, pod warunkiem że nie jest to sprzeczne z przepisami ustawowymi. W sytuacji zatem, gdy treść uchwalonego przez jednostkę samorządu terytorialnego statutu będzie sprzeczna z ustawą – statut dotknięty będzie wadą skutkującą jego nieważnością (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 144). Tylko takie rozumienie zakresu kompetencji "statutodawczej" prowadzi do możliwie najpełniejszego urzeczywistnienia konstytucyjnie gwarantowanej samodzielności gminy. Rozumienie odmienne prowadziłoby zaś do zanegowania legitymującej roli przepisów art. 169 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. (zob. wyrok NSA z 08.02.2005 r., OSK 1122/04, OwSS 2006/1/9). Powyższe nie stanowi odejścia od zasady, że do działalności organów samorządowych w sferze zobowiązań publicznoprawnych nie stosuje się reguły "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz regułę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" – a tylko oznacza wyraźne przesądzenie, że powołane wyżej przepisy Konstytucji RP i ustawy o samorządzie gminnym stanowią dostateczną podstawę prawną pozwalającą na swobodne (acz w granicach ustaw) normowanie w statucie wszystkich kwestii ustrojowych, w tym także tych wyraźnie w ustawie nie przewidzianych (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 1 do art. 3).

3. W ocenie Sądu powyższe uwagi należy odpowiednio odnieść do statutów jednostek pomocniczych. Potwierdza to zresztą użycie zwrotu "w szczególności" w zamieszczonym w art. 35 ust. 3 u.s.g. wprowadzeniu do wyliczenia kwestii podlegających uregulowaniu w takim statucie, znamionującego niewyczerpujący (niepełny) charakter wyliczenia. W rezultacie trafnie przyjmuje się, że przywołany przepis wskazuje jedynie elementy obligatoryjne – takie, które muszą być w każdym statucie jednostki pomocniczej uwzględnione (por.: B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; wyrok NSA z 20.02.2019 r., II OSK 985/ 17, CBOSA).

4. Ponieważ statut jednostki pomocniczej gminy jest aktem prawa miejscowego, to oprócz szczególnych wymogów charakterystycznych dla tego rodzaju aktów o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, winien on także spełniać ogólne wymogi wspólne dla wszystkich aktów prawa miejscowego – wynikające zwłaszcza z ich statusu: źródła prawa.

1. W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

2. Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym. W świetle jej art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie Zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego ("TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie też G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 205–206).

3. Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Godzi się w tym miejscu wszakże nadmienić, że – jak to już wyżej wspomniano – w przypadku statutów owe granice zostały wyznaczone w sposób bardziej ogólny (generalny, nie-kazuistyczny), niż w przypadku "klasycznych" upoważnień (delegacji) ustawowych dla pozostałych aktów prawa miejscowego (o charakterze wykonawczym).

4. Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest niewątpliwie dyrektywa wynikająca z § 118 (analogicznie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z 11.10.2016 r., II OSK 3298/14, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego – takich zwłaszcza, jak statuty czy regulaminy – innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

5. Istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uwaga do § 6, s. 38–39). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

5. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie w części. Odnosząc się bardziej szczegółowo do podniesionych w skardze zarzutów, należy stwierdzić, co następuje:

1. Odnośnie do postanowień Statutu dotyczących wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie.

W świetle zarzutów i argumentacji skargi, w Statucie doszło do nieprawidłowego utożsamienia ogółu stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania – którym zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. przysługuje prawo wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej – z zebraniem wiejskim, które w myśl art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. jest organem uchwałodawczym w sołectwie. Zdaniem Skarżącego ustawowe przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, uprawnień wyłącznie uchwałodawczych oznacza, że niedopuszczalne jest przypisywanie temu organowi kompetencji elekcyjnych w odniesieniu do innych organów sołectwa. Tym samym postanowienia statutu, które przyznają zebraniu wiejskiemu takie kompetencje, pozostają w sprzeczności z wyszczególnionymi przepisami prawa. W tym kontekście Skarżący wskazał – jako wadliwe – postanowienia § 4 ust. 2, § 5 pkt 1, § 18 ust. 1, 2 i 3 (błędnie określonego w skardze jako "§ 18 ust. 1 pkt 1, 2, 3") oraz § 10 Statutu (szerszej analizie tego ostatniego przepisu poświęcony zostanie także pkt 5.2. nin. uzasadnienia).

Od razu należy zaznaczyć, że wola przyznania przez uchwałodawcę lokalnego (Radę Gminy) Zebraniu Wiejskiemu (notabene pisanemu w Statucie niekonsekwentnie: raz wielkimi, raz małymi literami – uw. Sądu) charakteru elekcyjnego wynika także z dalszych jeszcze postanowień Statutu, a mianowicie z: § 4 ust. 4 (w pierwotnym brzmieniu – skoro mowa w nim o "innych organach powołanych przez zebranie wiejskie", to znaczy, że wcześniej wymienieni w tym przepisie: Sołtys i Rada Sołecka też są uznawani za "organy powołane przez zebranie wiejskie"), § 6 ust. 1 in fine, § 15 ust. 1 in fine, § 17 ust. 2 i 3, § 18 ust. 4 oraz § 27 ust. 1 i 2 Statutu. W związku z tym – mając na względzie ścisły związek ww. postanowień Statutu z zaskarżonymi expressis verbis przez Prokuratora postanowieniami § 4 ust. 2, § 5 pkt 1 oraz § 18 ust. 1, 2 i 3 Statutu, a przede wszystkim ich łączne zawieranie się w materii objętej przedmiotem zaskarżenia (dotyczącej wyboru Sołtysa oraz członków Rady Sołeckiej przez Zgromadzenie Wiejskie; zob. pkt 2.2 lit. a nin. uzasadnienia) – Sąd również te postanowienia objął zakresem swego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie stanowisko Prokuratora dotyczące niedopuszczalności przyznania zebraniu wiejskiemu kompetencji elekcyjnych jawi się jako nazbyt kategoryczne i daleko idące, i nie ujmuje w sposób właściwy istoty wadliwości analizowanych regulacji statutowych.

Wypada bowiem zauważyć, że w literaturze przedmiotu prezentowane jest stanowisko – wcale nie odosobnione – iż to właśnie zebranie wiejskie, z mocy ustawy, dokonuje wyboru wójta i członków rady sołeckiej (por.: M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 137 i 142; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36), a więc że ma w tym zakresie własne kompetencje stanowiące, wymagające konkretyzacji w statucie (tak A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2). Niekiedy wskazuje się, że w statucie można określić sam sposób glosowania – na zebraniu wiejskim czy w lokalu wyborczym (tak A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36).

W świetle powyższych uwag kluczowym problemem nie jest więc to, że w zaskarżonym Statucie gremium dokonujące wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej określono mianem "Zebrania Wiejskiego" / "zebrania wiejskiego", lecz to, że tą drogą rozciągnięto na ów akt wyborczy, wymóg kworum – wprowadzony w § 15 ust. 1 Statutu dla ważności Zebrania Wiejskiego ("co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do glosowania przy wyborze organów sołectwa").

Tymczasem dopuszczalność wprowadzenia wymogu kworum dla ważności wyborów sołtysa lub członków rady sołeckiej nie wynika z normującego ten wybór art. 36 ust. 2 u.s.g., który stanowi, że sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Nie wynika także z uregulowanych w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.; w skrócie "k.wyb.") zasad prawa wyborczego dotyczących wyborów organów gminy (obecnie: wójta lub rady gminy), na których to regulacjach, w zakresie w ustawie nieunormowanym, mogą, a nawet – jak wskazuje się w doktrynie – powinny być odpowiednio wzorowane zasady i tryb wyboru oraz odwołania sołtysa i rady sołeckiej (por.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 6 do art. 36). Wszystko to uprawnia do wniosku o niedopuszczalności wprowadzania w statucie wymogu kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej (por. np. wyroki WSA: z 21.02.2018 r., IV SA/Po 1106/17; z 17.07.2019 r., II SA/Go 325/19; por. też wyrok NSA z 26.06.2020 r., II OSK 3930/19 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Dlatego, aby zapobiec stosowaniu w praktyce wymogu kworum z § 15 ust. 1 Statutu w odniesieniu do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, to w tych wszystkich postanowieniach Statutu, w których w kontekście wyboru Sołtysa lub Rady Sołeckiej mowa jest o zebraniu wiejskim należało wyeliminować – w drodze stwierdzenia nieważności – w zależności od kontekstu: samo określenie "wiejskie" (w odpowiednim przypadku), względnie większy fragment albo nawet całą odnośną jednostkę redakcyjną.

Z tych względów należało stwierdzić nieważność Uchwały w części obejmującej: wyrażenie " , wybranym przez zebranie wiejskie" w § 4 ust. 2 Uchwały; wyraz "innych" w § 4 ust. 4 Uchwały; wyrażenie "wybieranie i odwoływanie Sołtysa i Rady Sołeckiej oraz" w § 5 pkt 1 Uchwały; wyrażenie "z zastrzeżeniem §21" w § 6 ust. 1 Uchwały; wyrażenie "zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru" w § 10 Uchwały; wyrażenie "do głosowania przy wyborze organów sołectwa" w § 15 ust. 1 Uchwały; wyrażenie "do głosowania" w § 15 ust. 2 Uchwały; wyraz "wiejskie" w § 17 ust. 2 Uchwały; wyraz "wiejskiego" w § 17 ust. 2 i 3 oraz w § 18 ust. 4 Uchwały; § 18 ust. 1 i 3 Uchwały; wyraz "wiejskim" w § 27 ust. 1 i 2 Uchwały (pkt 1 lit. a-d, lit. g-k oraz lit. n sentencji wyroku).

Wypada w tym miejscu zaznaczyć, że dopuszczalność podjęcia przez Sąd rozstrzygnięcia o takim zakresie i treści nie powinna budzić wątpliwości. Choć bowiem rozstrzygnięcie to formalnie wykracza (w niewielkim zakresie) poza te postanowienia Statutu, które zostały w skardze expressis verbis zakwestionowane, to jednak nadal mieści się ono w ramach materii objętej przedmiotem zaskarżenia, ustalonym na podstawie treści zarzutów i argumentacji skargi (zob. pkt 2.2. i pkt 5.1. nin. uzasadnienia). Niezależnie od tego godzi się zauważyć, że w doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w tym akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232-233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52; por. też np. wyrok WSA z 19.12.2019 r., IV SA/Po 1071/12, CBOSA).

Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że dzięki takiej treści rozstrzygnięciu Sądu (o ile się uprawomocni) dojdzie na gruncie postanowień Statutu do – postulowanego niekiedy w orzecznictwie sądowym, a także w rozpatrywanej tu skardze Prokuratora – wyraźnego odróżnienia "zebrania" stałych mieszkańców Sołectwa, służącego wyłącznie celom elekcyjnym, od "zebrania wiejskiego", pojmowanego jako organ uchwałodawczy sołectwa. Innymi słowy, po ww. "korektach" stanie się niewątpliwe, że wyborów Sołtysa i członków Rady Sołeckiej dokonuje wprawdzie "zebranie" (por. m.in. "skorygowany" § 17 ust. 2 i 3 Statutu) złożone ze stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.), ale nie będące jednak organem uchwałodawczym sołectwa, jakim zgodnie z art. 36 ust. 1 ab initio u.s.g. oraz § 2 pkt 5 Statutu jest Zebranie Wiejskie. Do takiego "zebrania" będzie można odpowiednio stosować postanowienia dotyczące zebrania wiejskiego, z wyłączeniem wszakże tych, których nie da się pogodzić z elekcyjnym charakterem owego "zebrania" (np. właśnie co do wymogu kworum z § 15 ust. 1 i 2 Statutu).

2. Odnośnie do dopuszczalności odwoływania Sołtysa i członków Rady Sołeckiej przez Zebranie Wiejskie (§ 10 Statutu).

Przepis § 10 Statutu stanowi, że: "Zebranie wiejskie może odwołać Sołtysa, Radę Sołecką lub poszczególnych jej członków przed upływem kadencji zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru. Odwołanie nie może nastąpić na tym zebraniu wiejskim, na którym zgłoszono taki wniosek."

Zaskarżając ten przepis, Prokurator nie zakwestionował samej zasady odwołalności Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, a jedynie przyznanie kompetencji w tym zakresie Zebraniu Wiejskiemu. I choć Skarżący swego stanowiska szerzej nie uzasadnił, to na tle całokształtu motywów skargi można przypuszczać, że oparł je na rozumowaniu, iż skoro w świetle przepisów u.s.g. zebranie wiejskie, jako organ uchwałodawczy, nie ma kompetencji do powoływania sołtysa i członków rady sołeckiej, to nie może mieć jej także do ich odwołania.

W ocenie Sądu takie stanowisko nie jest prawidłowe.

Przede wszystkim należy podkreślić, że inaczej nie w przypadku wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej – któremu poświęcony został art. 36 ust. 2 u.s.g. – ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji dotyczącej ich odwoływania, a nawet nie przesądził, czy w ogóle, i ewentualnie jaki podmiot jest do tego uprawniony. Mimo to dopuszczalność unormowania w statucie sołectwa trybu i sposobu odwoływania sołtysa i członków rady sołeckiej zasadnie nie budzi wątpliwości ani w doktrynie, ani w judykaturze (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 3a do art. 35; A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 4 do art. 35 i uw. 6 do art. 36; por. też wyroki NSA: z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17; z 03.07.2013 r., II OSK 417/13; z 04.01.2007 r., II OSK 1590/06 – CBOSA). Co więcej, w piśmiennictwie przyjmuje się, że nawet w sytuacji braku takich unormowań w statucie jednostki pomocniczej, istnieje możliwość odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej – "na podobnych zasadach, jak powołania danego organu jednostki. Odwołania więc dokonać powinien podmiot uprawniony do jego powołania [...]" (M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 168). Należy podkreślić, że jest to wyraz pewnej niepisanej zasady ustrojowej, mogącej ewentualnie znaleźć zastosowanie w braku odnośnych uregulowań statutowych, która jednak nie wyłącza możliwości odmiennego unormowania tej kwestii w statucie (podobnie M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 169).

Jak bowiem trafnie wywodzi się w judykaturze, brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia – i to nie tylko na gruncie wykładni językowej, ale także systemowej oraz funkcjonalnej – że skoro ustawodawca w art. 36 ust. 2 u.s.g. uregulował sposób wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to w identyczny sposób zostało ustawowo unormowane również ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej, to wyraziłby to wprost w przepisach. Nie można uznać, że brak regulacji w tym zakresie stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca, kierując się zasadą samodzielności, pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa i członków rady sołeckiej zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z 17.04.2019 r., II OSK 1528/17, CBOSA).

Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu, jako organowi uchwałodawczemu, kompetencji do odwołania rady sołeckiej lub jej członków – jak uczyniła to Rada w § 26 ust. 1 Statutu – narusza prawo, i to w sposób istotny (tak trafnie m.in. wyrok WSA z 12.12.2019 r., II SA/Ke 738/19, CBOSA). Tym bardziej, że jak pokazują rozważania czynione w piśmiennictwie, kompetencję zebrania wiejskiego do podjęcia uchwały w sprawie odwołania sołtysa i rady sołeckiej da się wywieść także w razie braku odnośnej regulacji statutowej – z art. 36 ust. 2 u.s.g. Albowiem "zgodnie z niepisaną – ale uznawaną w prawie ustrojowym – zasadą odwołać może ten podmiot, który wybrał (powołał), zatem np. w przypadku sołectwa kompetencja do odwołania sołtysa i rady sołeckiej należy do stałych mieszkańców sołectwa. Ponieważ tworzą oni równocześnie organ uchwałodawczy sołectwa – zebranie wiejskie, wniosek o odwołanie sołtysa może być przegłosowany na zebraniu wiejskim, bez przeprowadzania specjalnej procedury" (P. Chmielnicki [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, uw. 2 do art. 36-37).

Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 10 Uchwały podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), wszakże z wyłączeniem wyrażenia "zgodnie z zasadami przewidzianymi dla ich wyboru". W zakresie tego wyrażenia niezbędne było stwierdzenie nieważności § 10 Uchwały (pkt 1 lit. g sentencji wyroku) – już jako opartego na błędnym założeniu, że zebranie wiejskie nie tylko odwołuje, ale i powołuje (wybiera) sołtysa i członków rady sołeckiej (por. pkt 5.1. nin. uzasadnienia).

3. Odnośnie do § 7 Statutu.

Prokurator trafnie zarzucił, że przepis § 7 Statutu – w brzmieniu: "Sołtys nie będący radnym może uczestniczyć w Sesjach Rady Gminy na zasadach określonych w Statucie Gminy O." – jest wadliwy z uwagi na dokonane w nim "częściowe powtórzenie i jednocześnie częściowo odmienne uregulowanie kwestii", której poświęcony został art. 37a u.s.g. W myśl tego przepisu: "Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy."

W ocenie Sądu istotna wadliwość § 7 Statutu polega na tym, że powtórzono w nim w sposób niedosłowny unormowanie art. 37a zd. pierwsze u.s.g. – ograniczając ustawowe określenie "prace" rady gminy do "sesji" Rady Gminy, a przede wszystkim usuwając końcowe zastrzeżenie, że przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy, ale "bez prawa udziału w głosowaniu". To pominięcie statutowe może rodzić wątpliwości co do intencji, jakie przyświecały analizowanemu uregulowaniu, i jego relacji do art. 37a zd. pierwsze u.s.g.

W świetle wcześniejszych uwag (zob. pkt 4.4.4. nin. uzasadnienia), argument organu, iż "zapis § 7 jest uzasadniony względami zapewnienia uchwale wyczerpującego charakteru regulacji" mógłby ewentualnie zostać zaakceptowany, gdyby zarzucane powtórzenie miało charakter dosłowny, z czym jednak – jak to wyżej wskazano – nie mamy do czynienia w tym przypadku. Stąd konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia (pkt 1 lit. e sentencji wyroku).

4. Odnośnie do otwartego charakteru wyliczenia zadań Sołtysa (§ 8 Statutu).

Jako trafny należy ocenić również zarzut Skarżącego o nieuzasadnionym użyciu wyrażenia "w szczególności" we wprowadzeniu do wyliczenia zadań Sołtysa określonych w § 8 Statutu, co czyni to wyliczenie niewyczerpującym.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Prokuratora, że w świetle art. 35 § 3 pkt 3 u.s.g., i – dodajmy – art. 35 § 3 pkt 4 u.s.g., zadania sołectwa i jego organów oraz sposób realizacji tych zadań powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w postaci zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa, jego organów i aparatu pomocniczego.

Wymogów tych z pewnością nie spełnia zaskarżona regulacja § 8 Statutu, która przez użycie we wprowadzeniu do wyliczenia, zwrotu "w szczególności" normuje zadania sołtysa w sposób otwarty – co skutkowało koniecznością stwierdzenia nieważności tej części kontrolowanego postanowienia (pkt 1 lit. f sentencji wyroku).

Odmienne stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jest chybione z tego względu, że w kontrolowanym Statucie nie zawarto – wzmiankowanej w przywołanych orzeczeniach – klauzuli, która określałaby zadania sołtysa w sposób bardziej ogólny, przed ich bardziej szczegółowym, niewyczerpującym wyliczeniem. Innymi słowy, otwarty charakter wyliczenia zawartego w § 8 Statutu byłby ewentualnie do zaakceptowania w sytuacji, gdyby regulację tę poprzedzało postanowienie w rodzaju: "Sołtys wykonuje uchwały Zebrania Wiejskiego oraz inne zadania określone przepisami prawa i uchwałami Rady Miasta i Gminy" (por. np. wyrok WSA z 14.02.2020 r., IV SA/Po 917/19, CBOSA) lub podobne.

5. Odnośnie do ograniczenia w Statucie prawa udziału w zebraniu wiejskim wyłącznie do stałych mieszkańców sołectwa posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy (§ 12 Statutu).

W myśl § 12 Statutu: "Prawo do udziału w zebraniu wiejskim mają wszyscy mieszkańcy sołectwa posiadający czynne prawo wyborcze do Rady Gminy." Należy od razu zaznaczyć, iż cytowane postanowienie musi być interpretowane w kontekście dopełniającego go § 15 ust. 1 i 2 Statutu, z którego jasno wynika, że chodzi tu o "stałych" mieszkańców sołectwa.

Zdaniem Prokuratora przyznanie prawa do udziału w Zebraniu Wiejskim jedynie mieszkańcom Sołectwa posiadającym czynne prawo wyborcze do Rady Gminy jest, w świetle art. 36 ust. 2 u.s.g., nieuprawnionym ograniczeniem tego prawa.

Sąd w niniejszym składzie takiego stanowiska nie podziela, lecz przychyla się do poglądu, zgodnie z którym pojęcie "zgromadzenia ogółu mieszkańców danego sołectwa" – za pomocą którego objaśnia się pojęcie "zebrania wiejskiego" w rozumieniu art. 36 ust. 1 u.s.g. – należy interpretować zawężająco, ograniczając tylko do tych stałych mieszkańców sołectwa, którym przysługuje czynne prawo wyborcze. Przemawia za tym m.in. art. 36 ust. 2 u.s.g., który – wbrew sugestiom skargi – nie powinien być traktowany jako przepis ustanawiający jakiś wyjątek lub dający podstawy do wnioskowania a contrario.

Wypada zauważyć, że za tak ograniczonym gremium osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim, opowiadają się też przedstawiciele doktryny (por. m.in.: A. Agopszowicz [w:] A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, art. 36 Nb 2; M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s. 135; B. Abramowicz, Zebranie wiejskie jako przykład zgromadzeniowej formy uczestnictwa obywatelskiego – sprawozdanie z obserwacji, "Samorząd Terytorialny" 2011, Nr 6, s. 18; B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36. Odmiennie jednak: A. Szewc [w:] A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 3 do art. 36; M. Augustyniak [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2018, uw. 2 do art. 36–37).

Takie stanowisko jest prezentowane także w orzecznictwie sądowym, a zostało ono bodaj najpełniej umotywowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 2456/13 (CBOSA) – którego rozważania w analizowanym niżej zakresie Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W tym wyroku NSA podkreślono w szczególności trafność założenia, że nie wszyscy mieszkańcy sołectwa mają zdolność do podejmowania uchwał objętych zakresem zadań sołectwa, a ustalenie kręgu osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim powinno być dokonane przez odniesienie do przepisów ustawowych regulujących podejmowanie rozstrzygnięć w gminnej wspólnocie samorządowej, w szczególności art. 11 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że mieszkańcy gminy podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym (poprzez wybory i referendum) lub za pośrednictwem organów gminy. Trzeba mieć na uwadze to, że zebranie wiejskie w sołectwie jest formą demokracji bezpośredniej, co determinuje konieczność uwzględnienia całokształtu unormowań ustawowych i konstytucyjnych dotyczących ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, a zwłaszcza zasad udziału mieszkańców wspólnoty samorządowej w sprawowaniu władzy. Zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o samorządzie gminnym, formy demokracji bezpośredniej obejmują: wybory do organów samorządowych (art. 11 u.s.g.), udział w referendum gminnym (art. 12 u.s.g.), konsultacje z mieszkańcami w sołectwie (art. 5a), zebranie wiejskie (art. 36), ogólne zebranie mieszkańców w osiedlu (art. 37). Z przepisów Kodeksu wyborczego oraz ustawy o referendum lokalnym wynika, że krąg podmiotów uprawnionych do wybierania w wyborach do organów stanowiących gminy, jak też do udziału w referendum gminnym, został przez ustawodawcę precyzyjnie określony. Mianowicie są to osoby będące obywatelami polskimi oraz obywatelami Unii Europejskiej niebędący obywatelami polskimi, którzy najpóźniej w dniu głosowania kończą 18 lat, oraz stale zamieszkują na obszarze danej gminy. Utrata czynnego prawa wyborczego, a w konsekwencji także prawa udziału w referendum, następuje wobec osób, których pozbawiono praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu lub pozbawiono praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu bądź osób, które zostały ubezwłasnowolnione prawomocnym orzeczeniem sądu. Unormowania wymienionych ustaw, stanowiące o ograniczeniach co do zasady powszechności wyborów czy udziału w referendum, korespondują z treścią Konstytucji RP, której art. 62 stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1); a ponadto że prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Zdaniem NSA kontekst normatywny przedstawiony w referowanym tu wyroku przemawia za tym, aby mandat do udziału, a konkretnie – do podejmowania uchwał na zebraniu wiejskim – przyznawany był według tych samych reguł, jak prawo do głosowania w wyborach organów gminy bądź w referendum lokalnym, a więc przy zachowaniu wymogu związanego z miejscem stałego zamieszkania i posiadaniem czynnego prawa wyborczego. Nie ma powodów, aby unormowanie art. 11 u.s.g. nie znalazło zastosowania na każdym szczeblu struktury administracyjnej gminy, w tym na poziomie jednostki pomocniczej, zwłaszcza gdy uwzględni się regulacje konstytucyjne zawarte w art. 169 i art. 170 Konstytucji RP. Z analizowanych regulacji wynika, że nie każdy mieszkaniec gminy ma zapewnioną możliwość czynnego uczestniczenia w kierowaniu sprawami wspólnoty gminnej, i jest to ustawowo uzależnione od stałego zamieszkiwania na obszarze gminy oraz posiadania czynnego prawa wyborczego do organów gminy. NSA podkreślił, że dla przynależności do wspólnoty gminnej nie mają znaczenia takie okoliczności, jak: wiek, zdolność do czynności prawnych czy posiadanie praw publicznych i obywatelskich, natomiast warunkują one zakres uprawnień przysługujących poszczególnym członkom wspólnoty samorządowej. Z tych względów uzasadnione jest twierdzenie, że o ile wspólnotę samorządową sołectwa tworzy ogół osób fizycznych mających miejsce zamieszkania na jego obszarze, to nie wszyscy mieszkańcy danego sołectwa sprawują władzę poprzez podejmowanie rozstrzygnięć na zebraniach wiejskich.

Zauważyć przy tym trzeba – jak stwierdził dalej NSA – że zebranie wiejskie podejmuje uchwały zasadniczo w tych sprawach, które zostały przekazane do zakresu działania sołectwa przez radę gminy. Gdyby zatem do utworzenia sołectwa nie doszło, to określone zadania pozostałyby w kompetencji rady gminy. Okoliczność ta dodatkowo dowodzi, że w obu sytuacjach czynny udział w kierowaniu sprawami wspólnoty powinien mieć ten sam krąg osób uprawnionych, z tym że na szczeblu gminy udział ich będzie się odbywał przez uczestnictwo w wyborach do organów stanowiących gminy bądź przez głosowanie w referendum, natomiast w ramach sołectwa będzie to głosowanie na zebraniu wiejskim. Nie ma powodów, aby różnicować uprawnienia mieszkańców gminy w zależności od tego, czy w gminie są, czy też nie są utworzone sołectwa. Wszyscy mieszkańcy gminy powinni mieć stworzone na równych zasadach możliwości uczestnictwa w podejmowaniu rozstrzygnięć w sprawach publicznych. Skoro ustawodawca nie określił wprost, że w głosowaniu na zebraniu wiejskim biorą udział wszyscy mieszkańcy sołectwa, to oznacza, że pozostawił w tym zakresie radzie gminy swobodę, aczkolwiek ograniczoną całokształtem unormowań prawnych obowiązujących w sferze sprawowania władzy publicznej przez członków wspólnoty samorządowej.

Przeprowadzone rozważania doprowadziły skład orzekający NSA do wniosku o nietrafności stanowiska uznającego za sprzeczne z prawem "wprowadzenie do statutu regulacji, zgodnie z którą uprawnionymi do głosowania są tylko ci członkowie sołectwa, którzy posiadają czynne prawo wyborcze. Błędne bowiem jest wnioskowanie, że zawarcie w art. 36 ust. 2 u.s.g. określonych zasad wyborczych dotyczących organu wykonawczego wykluczało zastosowanie tego samego rozwiązania w odniesieniu do organu uchwałodawczego. Ponadto istotny jest też aspekt, że przyjęta treść statutu rozwiązuje problem identyfikacji osób uprawnionych do głosowania na zebraniu wiejskim i ustalenia składu zebrania, co ma znaczenie dla oceny ważności podejmowanych przez zebranie wiejskie uchwał" (wyrok NSA z 11.12.2013 r., II OSK 2456/13, CBOSA).

Podzielając w pełni przywołany wyżej pogląd NSA, skargę w części zarzucającej wadliwość § 12 Uchwały należało, jako niezasadną, oddalić (pkt 2 sentencji wyroku).

6. Odnośnie do ustalania kręgu osób uprawnionych do głosowania na podstawie spisu wyborców (§ 18 ust. 2 Statutu).

Nietrafny okazał się również zarzut Skarżącego dotyczący wadliwości § 18 ust. 2 Statutu, który stanowi, że: "Krąg osób uprawnionych do głosowania ustala się na podstawie spisu wyborców."

Jak bowiem przekonująco wyjaśniono w cytowanym już wyżej wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2456/13: "Zastosowanie spisu wyborców sporządzonego celem wyborów do organów stanowiących gminy oznacza tym samym, że obowiązujące będą w tym zakresie unormowania Kodeksu wyborczego, które gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy (sołectwa) ich wpis na listę wyborców. Zaznaczyć należy, że przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje z mocy prawa w związku z zamieszkiwaniem na terenie danej jednostki i trwa tak długo, jak długo dana osoba tam zamieszkuje. Zameldowanie nie oznacza przynależności do wspólnoty samorządowej. Powszechnie akceptowana jest w orzecznictwie wykładnia prawa, która nie utożsamia zameldowania z członkostwem we wspólnocie samorządowej. Brak zameldowania nie pozbawia osoby stale zamieszkującej w gminie statusu członka wspólnoty samorządowej (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, s. 4-5). W konsekwencji unormowania ustawowe nie uzależniają czynnego prawa wyborczego od stałego zameldowania na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, lecz od stałego zamieszkiwania, przez które rozumie się zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu (art. 10 § 1 pkt 3, art. 5 pkt 9 ustawy Kodeks wyborczy). W piśmiennictwie wskazuje się, że nie stoi z powyższym w sprzeczności ustalanie spisu wyborców w oparciu o stałe zameldowanie. Czym innym jest bowiem techniczna czynność sporządzenia spisu, a czym innym materialne obywatelskie prawo wybierania. Ewentualną sprzeczność pomiędzy formalną stroną spisu wyborców a materialnym prawem uznania za stałego mieszkańca można bowiem usunąć w drodze reklamacji (zob. Z. Bukowski, T. Jędrzejewski, P. Rączka, Ustrój samorządu terytorialnego, Toruń 2005, s. 125). Warto odwołać się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 kwietnia 2013 r., II OSK 479/13, w którym stwierdzono, że posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium (danej jednostki) wybierają swoje organy stanowiące, a w gminie organ wykonawczy. W świetle art. 16 ust. 1 Konstytucji RP członkostwo we wspólnocie samorządowej nie jest warunkowane wpisem do stałego rejestru wyborców. Wpis do stałego rejestru wyborców nie kreuje podmiotowego prawa wyborczego.

Podkreślenia wymaga, że unormowania Kodeksu wyborczego gwarantują osobom mającym stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy ich wpis na listę wyborców. Wprawdzie dane z ewidencji dotyczące miejsca zameldowania służą do tworzenia rejestru wyborców i są uwzględnione z urzędu (art. 18 § 8), to jednak każda osoba nie ujęta w rejestrze lub spisie wyborców ma środki prawne pozwalające wykazać zamieszkiwanie na terytorium gminy (art. 19), co warunkuje możliwość realizacji prawa wyborczego.

Niezależnie więc od intencji, którymi Rada Gminy się kierowała przy uchwalaniu statutu, w istocie treść zakwestionowanych postanowień nie pozbawia stałych mieszkańców sołectwa prawa głosowania na zebraniu wiejskim, a jedynie wymaga od nich podjęcia pewnych aktów staranności w razie gdy nie dokonali czynności meldunkowych na obszarze danego sołectwa" (wyrok NSA z 11.12.2013 r., II OSK 2456/13, CBOSA).

Wobec powyższego należało stwierdzić, że unormowanie § 18 ust. 2 Statutu nie pozostaje w sprzeczności z zasadami konstytucyjnymi, ani z przepisami ustawowymi przywołanymi w skardze. W rezultacie skarga w tym zakresie podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku).

7. Odnośnie do ustanowienia wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego (§ 15 ust. 1 i 2 Statutu)

W myśl ww. postanowień statutowych (w pierwotnym brzmieniu):

"1. Zebranie wiejskie jest ważne, gdy mieszkańcy sołectwa zostali o nim powiadomieni zgodnie z wymogami niniejszego statutu i bierze w nim udział co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania przy wyborze organów sołectwa.

2. Jeżeli w wyznaczonym terminie w zebraniu wiejskim nie uczestniczy 1/5 stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania, zwołujący zebranie może zarządzić odbycie zebrania po upływie 30 minut od pierwszego terminu zebrania, w tym samym dniu bez względu na liczbę osób uczestniczących."

Zdaniem Skarżącego art. 35 ust. 3 u.s.g. nie daje Radzie uprawnienia do regulowania zasad ważności zebrania wiejskiego.

Sąd w niniejszym składzie tego stanowiska nie podziela, uznając, że określenie kworum dla "ważności" zebrania wiejskiego i, w konsekwencji, dla skuteczności podejmowanych na nim uchwał – odmiennie niż w przypadku zebrania elekcyjnego (por. pkt 5.1. nin. uzasadnienia) – jest dopuszczalne i mieści się w pojęciu "organizacji organów jednostki pomocniczej" (tu: organizacji zebrania wiejskiego) w rozumieniu art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Powyższa kwestia jest pochodną rozważanego w doktrynie (zob. B. Jaworska-Dębska [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013, uw. 2 do art. 36) zagadnienia, jakie podejście – maksymalistyczne czy realistyczne – należy zastosować przy określaniu "ogółu mieszkańców" statuujących zebranie wiejskie. Według podejścia maksymalistycznego z zebraniem wiejskim będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy wezmą w nim udział wszyscy stali mieszkańcy sołectwa. Podejście realistyczne pozwala natomiast uznać, że wystarczy, aby w zebraniu wiejskim uczestniczyła reprezentatywna liczbowo grupa stałych mieszkańców sołectwa. Oczekiwanie udziału w zebraniu wiejskim wszystkich mieszkańców wydaje się zgoła nierealistyczne, dlatego też – zdaniem cytowanej B. Jaworskiej-Dębskiej – "w statucie sołectwa powinna być określona minimalna liczba stałych mieszkańców sołectwa stanowiących zebranie wiejskie po to, aby następnie można było ocenić, czy w konkretnym przypadku uchwała została podjęta przez organ uchwałodawczy sołectwa, czy też przez podmiot, który takiego statusu nie ma."

Sąd w niniejszym składzie do tego poglądu się przychyla i w rezultacie uznaje, że wprowadzenie do statutu sołectwa wymogu istnienia określonego kworum dla "ważności" zgromadzenia wiejskiego jest, co do zasady, dopuszczalne.

Z tych względów skarga w części zarzucającej wadliwość § 15 ust. 1 i 2 Uchwały podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji wyroku), wszakże z wyłączeniem wyrażeń: "do głosowania przy wyborze organów sołectwa" w § 15 ust. 1 Uchwały oraz, konsekwentnie, "do głosowania" w § 15 ust. 2 Uchwały. W zakresie tych wyrażeń niezbędne było stwierdzenie nieważności § 15 ust. 1 i 2 Uchwały (pkt 1 lit. h i lit. i sentencji wyroku) – już jako opartych na błędnym założeniu, że zebranie wiejskie dokonuje wyboru organów sołectwa.

8. Odnośnie do wygaśnięcia mandatu Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej w przypadku utraty przez nich prawa wybieralności (§ 26 pkt 3 Statutu).

Sąd podziela zasadność zarzutu oraz argumentacji skargi dotyczących istotnej wadliwości postanowienia § 26 pkt 3 Statutu, zgodnie z którym: "Mandat Sołtysa lub członka Rady Sołeckiej wygasa w przypadkach: [...] 3) utraty prawa wybieralności; [...]".

W ocenie Sądu uprawnienia do wprowadzenia takiego postanowienia nie można wywieść z żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności z art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., jak również z analogicznego zastosowania przepisów Kodeksu wyborczego. Powyższa ustawa w art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 k.wyb. wprowadza instytucję stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta w przypadku utraty prawa wybieralności [tj. biernego prawa wyborczego – uw. Sądu] lub braku takiego prawa w dniu wyborów. Instytucja ta – jak słusznie podnosi Prokurator – nie ma zastosowania do sołtysa, czy też członka rady sołeckiej. Wskazać należy, że przyznane organom władzy publicznej kompetencje prawotwórcze muszą być realizowane w sposób ścisły, wykluczający ich rozszerzającą wykładnię. Poza tym zasadniczo wykluczone jest wnioskowanie per analogiam z przepisów o charakterze sankcyjnym, a taki charakter ma niewątpliwie art. 492 § 1 pkt 4 k.wyb. Tym samym zawarta w § 26 pkt 3 Statutu przesłanka wygaśnięcia mandatu sołtysa i członka rady sołeckiej w związku z utratą prawa wybieralności nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach i w sposób istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP (por. też wyroki WSA: z 26.03.2019 r., III SA/Łd 21/19; z 20.03.2019 r., III SA/Łd 27/19 – CBOSA).

Z powyższych względów Sąd stwierdził nieważność § 26 pkt 3 Uchwały (pkt 1 lit. m sentencji wyroku).

6. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność Uchwały w części określonej w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W pozostałym zakresie – tj. co do żądania Prokuratora stwierdzenia nieważności postanowień Uchwały niewymienionych w pkt 1 sentencji wyroku – Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).