Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2513/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6291 Nacjonalizacja przemysłu
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych "U." S.A. w R. oraz Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 2126/15 w sprawie skarg M. M., M. M., I. W., J. B., J. W., K. S., M. W., M. H., W. T. i M. T. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania orzeczenia z naruszeniem prawa oddala obydwie skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2126/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyniku rozpoznania skarg M. M., M. M., I. W., J. B., J. W , K. S., M. W., M. H., W. T. i M. T. : uchylił decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2015 r., nr [...] oraz decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] oraz zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz M. M. 217 zł, a na rzecz M. M. 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 31 grudnia 1997 r. J. W. wystąpił o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. ([...]) o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych:

a) R. – własność dr A. K., dr K. K., H. W. z K. i innych właścicieli,

b) S. – własność A. S.,

c) Z. – własność firmy Z. sp. z o.o. w Z.,

w punkcie a) dotyczącym przejęcia na własność Państwa przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R. Jako podstawę prawną żądania wskazał art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawca wykazał, że jest jednym ze spadkobierców byłych właścicieli uzdrowiska R. , wnukiem H. W., z domu K. Do wniosku przyłączyli się: brat wnioskodawcy – M. W. oraz J. B. (syn K. B. z domu H.) i M. M. z domu H.

Orzeczenie wydane zostało na podstawie art. 2 ust. 7 i art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17) – dalej: ustawa nacjonalizacyjna – oraz uchwały Rady Ministrów z dnia 23 maja 1947 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa niektórych przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Przedsiębiorstwo uzdrowiskowe R. z dniem ogłoszenia orzeczenia przechodziło na własność Państwa za odszkodowaniem w całości wraz z nieruchomym i ruchomym majątkiem oraz wszelkimi prawami, wolne od obciążeń i zobowiązań o charakterze publiczno-prawnym, zobowiązań na rzecz polskich osób prawnych prawa publicznego, służebności gruntowych oraz zobowiązań mających swe źródło w stosunku najmu pracy lub odpowiedzialności za czyny niedozwolone. Objęcie przedsiębiorstwa nastąpić miało zgodnie z § 72 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1947 r. w sprawie trybu postępowania przy przejmowaniu przedsiębiorstw na własność Państwa (Dz. U. Nr 16, poz. 62) – dalej: rozporządzenie. Protokołem zdawczo-odbiorczym z 14 kwietnia 1948 r. przedstawiciel Przedsiębiorstwa Państwowego "P." w obecności świadków: Wójta Gminy R. oraz Prezesa Gminnej Rady Narodowej w R., przejął w posiadanie Przedsiębiorstwa Państwowego "P." obiekty wyszczególnione w przedmiotowym protokole (nieruchomości, urządzenia techniczne oraz ruchomości) od zarządców J. W , E. M., J. K. i B. z K. S., w obecności właścicieli K. K., H. W., K. H., M. H., K. H., J. B., R. A., K. A., A. S., Biskupstwa K.

Decyzją z [...] marca 2005 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia z uwagi na przejęcie przedsiębiorstwa R. z rażącym naruszeniem prawa, decyzją z [...] września 2005 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję.

Na skutek skarg wniesionych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez "Uzdrowisko R." S.A., Zarząd Województwa Śląskiego i Gminę R., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2007 r., IV SA/Wa 841/07, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] marca 2005 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien wyjaśnić w pierwszej kolejności zakres wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia nacjonalizacyjnego z [...] marca 1948 r. i na tej podstawie ustalić krąg stron postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., zapewniając im udział w postępowaniu. Skargi kasacyjne wniesione przez J. W , I. W., M. W oraz M. M. zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 kwietnia 2008 r., I OSK 1724/07.

W dniu 27 lipca 2009 r. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. złożyli wniosek o wydanie decyzji częściowej o stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 35 parceli. W dniu 28 sierpnia 2009 r. przedmiotowy wniosek poparli: M. M., M. M., M. M.

Decyzją z [...] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia stwierdził nieważność orzeczenia w zakresie 35 parceli, uznając, iż zostało ono wydane z rażącym naruszeniem prawa. Na skutek wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Zdrowia decyzją z [...] maja 2011 r. uchylił w całości własną decyzję z [...] grudnia 2009 r. ze względu na słuszność zarzutu oparcia decyzji na nieobowiązujących oznaczeniach nieruchomości, skutkujących brakiem możliwości wykonania takiej decyzji oraz błędnego przyjęcia, że nie wystąpiły w tej sprawie nieodwracalne skutki prawne oraz orzekł co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności orzeczenia w zakresie 31 parceli i naruszenia prawa w zakresie 4 parceli. Na skutek skargi wniesionej przez "R." S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11, uchylił decyzję Ministra Zdrowia z [...] maja 2011 r. Sąd w wyroku zarzucił organowi ograniczenie opisu nieruchomości "jedynie do podania wykazu kilkudziesięciu nieruchomości, zawierającego wyłącznie oznaczenia geodezyjne i numery ksiąg wieczystych bez wskazania, kto jest obecnym właścicielem, czy też użytkownikiem wieczystym (i na jakiej podstawie prawnej) tych nieruchomości". Wyrok nie został zaskarżony przez żadną ze stron postępowania.

W dniu 4 stycznia 2011 r. wnioskodawcy ograniczyli wniosek do wydania decyzji częściowej obejmującej 13 parceli. Następnie, kolejnym wnioskiem z 22 września 2014 r., zmieniając wniosek z 27 lipca 2009 r., wnioskodawcy wnieśli o wydanie decyzji częściowej w zakresie 11 parceli. Organ przychylił się do tego wniosku i prowadził od tej chwili odrębne postępowanie dla 11 parceli oraz odrębne dla 24 parceli. Wnioskodawcy uzasadnili zmianę wniosku o wydanie decyzji częściowej faktem, iż 11 parceli stanowi w chwili obecnej wyłączną własność Skarbu Państwa, których użytkownikiem wieczystym jest jeden podmiot, tj. "R." S.A., i co do którego nie ma wątpliwości w zakresie ustalenia istotnych danych ewidencyjnych działek, a także ich usytuowania. Wszystkie 11 parceli, będących przedmiotem zaskarżonych decyzji nadzorczych Ministra Zdrowia, figurują w protokole zdawczo – odbiorczym z 14 kwietnia 1948 r. W toku postępowania organ nadzoru posłużył się opinią biegłego geodety, który ustalił w zakresie 11 parceli, że stanowią one obecnie działkę o nr [...] o pow. 2,1685 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...], z której wynika, iż przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki "R." S.A. na podstawie decyzji Wojewody N. z [...] maja 1994 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Zdrowia stwierdził wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia w zakresie 11 dawnych parceli, szczegółowo wskazanych w decyzji. W uzasadnieniu wskazał, iż wprawdzie orzeczenie Ministra Zdrowia wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa, czyli spełniona została jedna z przesłanek nieważnościowych określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jednak z uwagi na zaistnienie negatywnej przesłanki – wywołanie przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) – nie można stwierdzić nieważności orzeczenia. Skarb Państwa, co jest potwierdzone wpisem do księgi wieczystej, nabył grunt obejmujący 11 parceli na podstawie orzeczenia, które, jak ustalił organ w toku postępowania, wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji "R." S.A. nabyło prawo użytkowania wieczystego od podmiotu, który został wpisany w księdze wieczystej na podstawie wadliwego orzeczenia. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z 15 lutego 2011 r. (III CZP 90/10), gdy nabywca nabył prawo użytkowania wieczystego na podstawie wadliwego wpisu w księdze wieczystej wskazującego jako właściciela Skarb Państwa, chroni go rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). A zatem w stosunku do nieruchomości obejmującej 11 parceli, obecnie działki o nr ew. [...], wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

Od powyższej decyzji wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: "R." S.A., M. M., J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S.

W dniu 22 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął akt poświadczenia dziedziczenia z dnia 19 stycznia 2015 r. (Rep. A nr [...]), w którym stwierdzono, iż spadek po zmarłej w dniu 2 grudnia 2014 r. M. M. nabył na podstawie ustawy syn M. M.

W dniu 17 czerwca 2015 r. do organu wpłynęło pismo "R." S.A. zwracające uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Decyzją z [...] września 2015 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2014 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w kwestii wydania orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa, podtrzymuje swoje dotychczasowe rozważania. Orzeczenie zostało bowiem wydane sprzecznie z art. 3 ust. 4, 5 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej. Orzeczenie w trybie ww. artykułu mogło nastąpić tylko wówczas, jeżeli przed dniem 31 marca 1947 r. zostało wszczęte postępowanie o przejęciu danego przedsiębiorstwa na własność Państwa. Za datę wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu należy uważać (przy braku wyraźnego uregulowania tej kwestii przez ustawodawcę) dzień pierwszej czynności podjętej w ramach przysługującej kompetencji przez właściwy organ pod warunkiem poinformowania o tej czynności strony. Przyjmując w rozstrzyganej sprawie, iż datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i art. 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji, w niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do utrzymania, że zainteresowany właściciel przedmiotowego przedsiębiorstwa uzdrowiskowego został - w czasie poprzedzającym upływ terminu wymienionego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej - poinformowany o treści uchwały RM, czy też o czynnościach wcześniejszych. Uchwała Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. winna być traktowana jak akt dający dopiero formalną podstawę do uruchomienia w ogóle trybu przyjęcia przedsiębiorstwa określonego w art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej zakończonego w niniejszej sprawie orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Bez wskazania konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów nie można przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. Ten aspekt przemawia zatem za przyjęciem sprzeczności orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. z wymogiem z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została dopiero 23 maja 1947 r. Ponadto w uchwale Rady Ministrów powołano się na faktyczną wyłączność (trzech objętych przedsiębiorstw) "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Uzasadnienie orzeczenia jest wadliwe z uwagi na fakt, że akcentowane znaczenie przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w granicach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej – w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że chodzi o "ważną gałąź gospodarki narodowej". Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu, zgodnie z art. 2 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468). Przedsiębiorstwa te podlegały odrębnemu trybowi wywłaszczenia zawartemu w art. 28 ustawy z dnia 23 marca 1922 r. o uzdrowiskach (Dz. U. Nr 31, poz. 254). Należy podkreślić, iż ustawa nacjonalizacyjna obejmowała przede wszystkim przedsiębiorstwa przemysłowe, a inne tylko wówczas, gdy ustawodawca wyraźnie na to wskazał. W konkluzji stwierdzono, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem przepisów ustawy nacjonalizacyjnej, tj. art. 3 ust. 4 i ust. 6 tej ustawy. Z tych względów za chybiony uznano zarzut "R." S.A. dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a.

W ocenie Ministra dopuszczalne jest w sprawie wydanie decyzji częściowej, gdyż jej przedmiot jest podzielny. Podał, że w tym zakresie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 22 maja 2012 r., IV SA/Wa 1188/11.

Podkreślenia zdaniem organu wymaga jednak fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak jest jednocześnie okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, a które zostały wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Negatywną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji jest wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych oraz upływ czasu.

W zaskarżonej decyzji organ nadzoru uznał, że w stosunku do nieruchomości obejmującej 11 dawnych parceli, stanowiących obecnie działkę o nr ew. [...] wystąpiły nieodwracalne skutki prawne z tego powodu, że aktualnie działki te są przedmiotem użytkowania wieczystego spółki "R." S.A. Z uwagi na powyższe organ uznał, że nie może stwierdzić nieważności orzeczenia, a zatem wyeliminować tego aktu w tej części z obrotu prawnego, a jedynie stwierdzić, że orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister uznał, iż z uwagi na szczególny (ustawowy) tryb nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko R. (obecnie "R." S.A.) nie korzysta z ochrony, jaką daje rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych (art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece). Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko R. stało się bowiem użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych będących w jego zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy prawa, a nie w wyniku czynności prawnej dokonanej między właścicielem nieruchomości (Skarbem Państwa), a zarządcą nieruchomości (Przedsiębiorstwem Państwowym Uzdrowisko R.) w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu tej ustawy obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r. Na poparcie powyższego stanowisko przytoczył orzecznictwo Sądu Najwyższego. W związku z powyższym Minister Zdrowia nie stwierdził zaistnienia przesłanki w postaci nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Odnośnie zaś wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, Minister przytoczył jego treść, wskazując, że wyrok ten ma charakter zakresowego wyroku o pominięciu prawodawczym, tj. takiego wyroku, w którym Trybunał uznaje za niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy. Nie można jednak pominąć tutaj istotnej roli sądów i innych organów państwa w zakresie przestrzegania wyroków Trybunału Konstytucyjnego o pominięciu prawodawczym i zapewnienia spójności systemu prawnego i hierarchicznej zgodności norm z Konstytucją, ochrony dobra wspólnego oraz wolności i praw człowieka i obywatela, jeszcze przed podjęciem jakichkolwiek działań przez ustawodawcę. Omawiany wyrok TK znalazł też już swoje odzwierciedlenie w zapadłych przed WSA wyrokach, tj. w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2015 r., II SA/Rz 130/15; w wyroku WSA w Warszawie z 18 czerwca 2015 r., I SA/Wa 382/15 oraz pośrednio w wyroku WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., I SA/Wa 383/15.

Mając na uwadze powyższe Minister doszedł do przekonania, że również przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, określając przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, powinien w swoich rozważaniach wziąć pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego. Spełnienie łącznie dwóch przesłanek (nabycia prawa na podstawie orzeczenia i znaczny upływ czasu od wydania orzeczenia) rozpatrywanych również przez pryzmat zasad konstytucyjnych określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego spowoduje, że nie będzie można stwierdzić nieważności orzeczenia. W ocenie organu nadzoru w niniejszej sprawie obydwie te przesłanki zostały spełnione (nabycie własności przez Skarb Państwa na podstawie decyzji konstytutywnej i upływ 70 lat od jej wydania). Pozwala to na stwierdzenie, iż orzeczenie zostało wydane z naruszeniem prawa.

Na decyzję Ministra Zdrowia z [...] września 2015 r. zostały wniesione trzy skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Autorami skarg byli: 1. M. M. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 2126/15); 2. M. M. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 2127/15); 3. J. B., J. W., I. W., M. W., M. H., W. T., M. T., K. S. (skarga zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 2149/15). Postanowieniem Sądu z 21 marca 2016 r. sprawy z powyższych skarg zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. I SA/Wa 2126/15.

W odpowiedzi na skargi Minister Zdrowia wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargi, wskazując, że nie wszystkie zarzuty w nich podniesione są zasadne. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Bez wątpienia doszło do przejęcia na własność Państwa – w trybie art. 3 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17 ze zm.; ustawa nacjonalizacyjna) – przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R., w oparciu o orzeczenie Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. o przejęciu przedsiębiorstw uzdrowiskowych R., S. i Z. na własność Państwa ([...]). Wniosek o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej przedsiębiorstwa uzdrowiskowego R., został w niniejszej sprawie ograniczony do jedenastu wskazanych wyżej dawnych parceli, stanowiących obecnie działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 2,1685 ha, dla której prowadzona jest księga wieczysta [...]. Z księgi tej wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółki "R." S.A. na podstawie decyzji Wojewody N. z [...] maja 1994 r.

Jeśli chodzi o ustalenia prawne, to Sąd ten uznał, że Minister Zdrowia prawidłowo wskazał, że datą wszczęcia postępowania nacjonalizacyjnego wobec przedsiębiorstw na podstawie art. 2 i 3 ustawy nacjonalizacyjnej jest dzień ogłoszenia w dzienniku urzędowym wykazu przedsiębiorstw podlegających nacjonalizacji. W niniejszej sprawie nie ma jakichkolwiek przesłanek do uznania, że zainteresowani właściciele przedsiębiorstwa uzdrowiskowego zostali w czasie poprzedzającym upływ terminu przewidzianego w art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej poinformowani o treści uchwały Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. Również bez wskazania konkretnego przedsiębiorstwa w stosownej uchwale Rady Ministrów, jak w niniejszej sprawie, nie można przyjmować, że tryb ten został wdrożony i kontynuowany. Ten aspekt przemawia za sprzecznością orzeczenia Ministra Zdrowia z [...] marca 1948 r. z art. 3 ust. 6 ustawy nacjonalizacyjnej, skoro stosowna uchwała Rady Ministrów podjęta została dopiero w dniu 23 maja 1947 r.

Ponadto w uchwale Rady Ministrów z 23 maja 1947 r. powołano się na faktyczną wyłączność trzech objętych nią przedsiębiorstw "w zakresie produkcji wód leczniczych", a ponadto podniesiono ich "podstawowe znaczenie dla realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej". Znaczenie przedsiębiorstwa dla "realizacji ogólnokrajowej polityki uzdrowiskowej" nie mieści się w ogóle w ramach przesłanek wynikających z art. 3 ust. 4 ustawy nacjonalizacyjnej – w szczególności nie może być identyfikowane z potrzebą wykazania, że chodzi o "ważną gałąź gospodarki narodowej". Przedsiębiorstwa uzdrowiskowe nie mieściły się w pojęciu przemysłu, zgodnie z art. 2 pkt 9 obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 7 czerwca 1927 r. o prawie przemysłowym (Dz. U. Nr 53, poz. 468). W związku z tym Minister Zdrowia stwierdził, że orzeczenie nacjonalizacyjne wydano z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 4 i 6 ustawy nacjonalizacyjnej.

Sąd pierwszej instancji w całości ustalenia te podzielił.

Wskazał dalej, że Minister Zdrowia nie stwierdził jednak nieważności orzeczenia z [...] marca 1948 r., a jedynie wydanie go z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.). Powodem takiego rozstrzygnięcia (w przypadku decyzji z [...] września 2015 r.) nie było wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych orzeczenia, lecz upływ czasu od jego wydania (70 lat), w powiązaniu z nabyciem prawa rzeczowego przez Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko R. (obecnie "R." S.A.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji Minister trafnie powołał się na wyroki Sądu Najwyższego z 25 lipca 2013 r., II CSK 451/12, oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 września 2011 r., I OSK 1630/10, w świetle których warunkiem rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych jest nabycie własności nieruchomości przez czynność prawną i nie chroni ona nabycia w wyniku innych zdarzeń, w tym nabycia prawa użytkowania wieczystego z mocy prawa w drodze decyzji administracyjnej.

Analogia w zakresie podstawy prawnej uzyskania prawa użytkowania wieczystego przez Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko R. w niniejszej sprawie na podstawie decyzji Wojewody N. z [...] maja 1994 r. sprawia, że poglądy powyższe Wojewódzki Sąd podzielił, jak również ocenę Ministra Zdrowia o niewystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, które można by wiązać z orzeczeniem nacjonalizacyjnym. Zaś skutki prawne decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa przez Przedsiębiorstwo Państwowe Uzdrowisko R. prawa użytkowania wieczystego gruntu nie mają charakteru nieodwracalnego, ponieważ mogą być zniesione poprzez wzruszenie tej decyzji w trybie przewidzianym w k.p.a., skoro nabywca tego prawa nie jest chroniony rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił przekonania Ministra Zdrowia, że na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] marca 1948 r., mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), stoi wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13 (OTK-A 2015/5/62). Sąd ten przyznał co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, ale brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie Minister Zdrowia doszukuje się analogii do stanu prawnego występującego w sprawie rozpatrywanej przez TK w nabyciu prawa własności przez Skarb Państwa w drodze aktu nacjonalizacji, a następnie obciążeniu tego prawa użytkowaniem wieczystym na rzecz podmiotu państwowego.

Ponadto, istotną częścią normy zrekonstruowanej przez Ministra Zdrowia jest upływ czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. Trybunał orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie Sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym.

Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej [podkreślenie sądu], w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy".

Z powyższych powodów, w ocenie Sądu pierwszej instancji, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r., P 46/13, nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Sąd ten zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku, że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy. Inna linia orzecznicza stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd. Wojewódzki Sąd przychylił się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi TK nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

W konsekwencji Sąd ten uznał, że Minister Zdrowia w decyzji z [...] września 2015 r. utrzymującej w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2014 r., orzekającą o wydaniu orzeczenia z [...] marca 1948 r. (w części wskazanej przez wnioskodawców) z naruszeniem prawa, w oparciu o art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., naruszył powołane przepisy uznając, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, stoi na przeszkodzie stwierdzenia nieważności orzeczenia (w omawianym zakresie), mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W decyzji z [...] grudnia 2014 r. naruszył zaś te same przepisy uznając, że orzeczenie z [...] marca 1948 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach (pkt 2 i 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli "R." S.A. w R. oraz Minister Zdrowia.

"R." S.A. w R. Zdroju, reprezentowane przez adwokata, wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto domagało się zasądzenia kosztów postępowania za obie instancje. Wyrokowi zarzuciło:

A. w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów i niezastosowanie przepisów:

I. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie w zw. z błędną wykładnią art.156 § 2 k.p.a. w powiązaniu z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie w zw. z niezastosowaniem art. 190 § 1 Konstytucji RP, co skutkowało brakiem przyjęcia, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie wykładni art. 156 § 2 k.p.a.;

III. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i art. 135 p.p.s.a. poprzez błędne ich zastosowanie w zw. z niezastosowaniem art. 158 § 2 k.p.a.

B. w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

I. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zw. z art. 158 § 2 k.p.a., co winno skutkować oddaleniem skargi od decyzji Ministra Zdrowia;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. poprzez ich zastosowanie, mimo że brak było podstaw do uwzględnienia wniesionych skarg i uchylenia decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2015 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. z uwagi na brzmienie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie spółka podniosła, że w sprawie należało przyjąć, iż skutki prawne decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 1948 r. mają charakter nieodwracalny, co powinno spowodować oddaleniem przedmiotowych skarg. Przytoczyła uchwałę Sądu Najwyższego (III CZP/90/10), zgodnie z którą rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. Stwierdziła, że Przedsiębiorstwo Państwowe R. stało się użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowych, będących w jego zarządzie w dniu 5 grudnia 1990 r. z mocy art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. R. S.A. działa na podstawie ustawy z 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji i jest odrębnym od Skarbu Państwa podmiotem praw i obowiązków. Prymat ochrony praw przedsiębiorstwa działającego w dobrej wierze oraz bezpieczeństwa obrotu prawnego powinno prowadzić do uznania, że w sprawie zaszła przesłanka upływu czasu jako podstawa do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r.

Minister Zdrowia, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1. naruszenie art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 roku, sygn. akt: P 46/13;

2. naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy sądów wykonujących kontrolę decyzji administracyjnych.

U uzasadnieniu Minister wskazał, że przy wydawaniu decyzji z [...] września 2015 r. nie mógł nie wziąć pod uwagę wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., P 46/13, w świetle którego w niniejszej sprawie należało dojść do wniosku, że upływ ok. 70 lat od daty wydania orzeczenia nacjonalizacyjnego stanowi przesłankę do uznania, że orzeczenie to wydano z naruszeniem prawa. Wyrok Trybunału, wprawdzie nie powoduje bezpośredniej zmiany normatywnej, ale wskazuje sposób rozumienia znaczenia "rażącego naruszenia prawa". Przy stosowaniu art. 156 k.p.a. Minister musiał wyważyć sporne interesy i ocenić czy aktualnie uprawniony podmiot zasługuje na szerszą ochronę czy też na tę ochronę zasługują następcy prawni byłych właścicieli. Zdaniem Ministra istotą wyroku Trybunału jest objęcie ochroną prawną utrwalonych stosunków faktycznych, która powinna prowadzić do stabilizacji stosunków społeczno- gospodarczych. Wyroki zakresowe Trybunału zobowiązują nie tylko ustawodawcę do zmiany stanu prawnego, ale również sądy do prokonstytucyjnej wykładni prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Na wstępie zauważyć należy, że zarzuty podniesione zarówno w skardze kasacyjnej spółki "R." S.A. w R., jak i Ministra Zdrowia sprowadzały się w istocie do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w sprawie nie ma podstaw do stosowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. Innymi słowy, wniesione w sprawie skargi kasacyjne kwestionowały prawidłowość przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji braku przesłanek z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.

Autorzy obydwu skarg kasacyjnych nie zgodzili się ze stanowiskiem wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, zaprezentowane w zaskarżonym wyroku stanowisko należy uznać za prawidłowe. Stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z dnia 12 maja 2015 r. niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 K.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału, a z takim mamy do czynienia w niniejszym przypadku, nie skutkuje bowiem zmianą stanu normatywnego, tj. nie prowadzi do zmiany normatywnej treści przepisu, a w szczególności jego derogacji i konieczne jest w tym względzie, jak stwierdził sam Trybunał, dokonanie przez ustawodawcę stosownych zmian w prawie. Wbrew stanowisku autorów skarg kasacyjnych, w drodze wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określać terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęcie odmiennego zapatrywania na konsekwencje wyroku Trybunału nie dość, że prowadziłoby do wykreowania przez organ administracji publicznej nieprzewidzianej aktualnie obowiązującym brzmieniem art. 156 § 2 k.p.a. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji obarczonej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., ale również arbitralnego ustalania przezeń jej normatywnej treści. Warunek "znacznego upływu czasu" mógłby być w zależności od okoliczności konkretnej sprawy spełniony zarówno w sytuacji upływu dziesięciu czy innej dowolnej liczby lat od wydania kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji. Taki sposób działania organu byłby nie do pogodzenia z zasadą pewności prawa. Godzi się wreszcie zauważyć, że sam Trybunał nie przesądzał w swoich rozważaniach, jaki termin prekluzyjny będzie właściwy dla zapewnienia zgodności kontrolowanego unormowania z Konstytucją uznając, iż w tym zakresie "ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych", wynikającymi z art. 156 § 2 k.p.a. Działanie przeciwne stanowiłoby de facto rodzaj wykładni prawotwórczej.

Powyższe skutkować musiało przyjęciem, że Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się wadliwości zarówno w zakresie wykładni, jak i zastosowania wskazywanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Zaznaczyć w tym miejscu należy także, że skutkiem decyzji wydanej w trybie ustawy nacjonalizacyjnej było przejęcie na własność Państwa przedsiębiorstw uzdrowiskowych. Zatem to nie obywatele, lecz Państwo było beneficjentem rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji. Tymczasem w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. m.in. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2566/15; 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15; 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15; 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2342/16; 5 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2039/16). U podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych. Odnosił się on bowiem do ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę.

Wskazane przez kontrolowany Sąd uchybienia nie mogły skutkować oddaleniem skargi. W tej sytuacji wyrok oparty na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. należało uznać za prawidłowy.

Kwestionowanego wyroku nie mogła podważyć także zawarta w art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (aktualnie - Dz. U. z 2018 r., poz. 1916), zasada rękojmi wiary publicznych ksiąg wieczystych. Funkcją rękojmi jest bowiem zapobieganie negatywnym dla nabywców w dobrej wierze skutkom czynności prawnych zdziałanych z nieuprawnionym zbywcą figurującym jako właściciel w księdze wieczystej wbrew rzeczywistemu stanowi rzeczy. Rękojmia jest więc instrumentem chroniącym pewność obrotu prawnego nieruchomościami. Z tego też względu nie ma zastosowania przy ocenie odwracalności skutku prawnego decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie obejmuje zmian stanu prawnego i nie chroni nabycia od nieuprawnionego w wyniku innych zdarzeń, niż czynność prawna (por. wyrok SN z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt II CSK 451/12). Działanie rękojmi dobrej wiary ksiąg wieczystych jest sposobem nabycia prawa na podstawie ważnej czynności prawnej z osobą, która nie ma legitymacji prawnomaterialnej do rozporządzania prawem wpisanym do księgi wieczystej, z uwagi na przyznanie bezwzględnego pierwszeństwa oceny skutków takiej czynności na podstawie danych o stanie prawnym nieruchomości ujawnionych w księdze wieczystej, bez odwoływania się i poszukiwania informacji o jej rzeczywistym stanie prawnym. Nie ma przy tym znaczenia, czy prawo, którym rozporządzono przysługiwało w rzeczywistości innej osobie niż zbywca, czy też nie istniało od początku, albo wygasło (por. wyrok SN z dnia 17.04.2015 r. wydany w sprawie o sygn. III CSK 212/14).

W świetle powyższego uznać należało, że skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw. Podlegały one zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.