Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1540/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Dnia 27 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2017/19 w sprawie ze skargi G. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [....] czerwca 2019 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od G. B. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Wa 2017/19), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – orzekając ze skargi G. B. – uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że w wyniku rozpatrzenia wniosku [...] B. z dnia 7 marca 2019 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powołując się na treść art. 3 ustawy dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303), odmówił jego uwzględnienia. Zdaniem organu bowiem, wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki powinny być spełnione łącznie, zatem niespełnienie którejkolwiek z nich wykluczało możliwość przyznania świadczenia. Odnosząc zaś powyższe do stanu sprawy, organ ustalił, że wnioskodawczyni wprawdzie urodziła czworo dzieci, jednak wychowała tylko troje bo syn R., urodzony w dniu 1 listopada 1983 r., zmarł w dniu 12 października 1988 r. (a więc w wieku 4 lat i 11 miesięcy). W tej sytuacji, w ocenie organu, nie można zatem było uznać, że G. B. wychowała czworo dzieci. Wraz ze śmiercią dziecka – jak przyjął organ – nastąpiło bowiem długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia dziecka do osiągnięcia przez niego pełnoletności. Zdaniem organu, proces wychowawczy zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wyżej przedstawioną decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. G. B. twierdziła, że decyzja ta była dla niej krzywdzą, gdyż – jej zdaniem - urodziła i wychowywała czworo dzieci. Nie była pozbawiona władzy rodzicielskiej, ani też władza rodzicielska nie była jej ograniczana nad żadnym z jej dzieci. Podkreślała również, iż nie można było jej zarzucić, że nie opiekowała się należycie swoimi dziećmi a syn zmarł nie z jej winy.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – zaskarżoną decyzję oraz decyzję utrzymaną przez nią w mocy - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż obie opisane na wstępie decyzje Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszały obowiązujące przepisy prawa. W szczególności organ dopuścił się zaś naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmówił przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia, ograniczając się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie zmarłego dziecka nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, okoliczności. Ponadto, dokonał też nieprawidłowej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W rezultacie więc, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, odmówił skarżącej wnioskowanego rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego a zatem dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, nie ulegało wątpliwości, iż Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia 7 marca 2019 r. o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, a następnie wydając obie sporne decyzje administracyjne, zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że skarżąca nie spełniała ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia.

Ponadto Sąd Wojewódzki, powołując się na treść art. art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, podkreślił, że ustawodawca wprawdzie zdefiniował pojęcie wychowania i przesłanki warunkujące przyznanie przedmiotowego świadczenia, posługując się formą dokonana czasownika wychowywać ("wychowała"), ale nie wskazał czasokresu wychowywania, który doprowadził do stanu wychowania. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, ze względu na tę niemożność określenia rezultatu w postaci wychowywania, konieczne było poszukiwanie innych wskazówek, które mogłyby dać podstawę do przyjęcia, że matka wychowała dziecko, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W tym miejscu więc Sąd wskazał, że z treści ustawowej definicji wychowania, zawartej w art. 2 pkt 9 cyt. ustawy, wynikało, że za wychowanie uznano stałe, bezpośrednie i ciągłe wykonywanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. W świetle więc tej definicji, nieuprawnione było stanowisko Prezesa ZUS, że proces wychowania miał być procesem długotrwałym. Długotrwałość – jak wywodził Sąd - nie jest bowiem synonimem stałości, ani ciągłości i pewien stan może mieć charakter stały, czyli nieulegający zmianom, albo trwający bez przerwy, nawet jeżeli zamknął się w niedługim okresie czasu. Również "ciągłość" nie oznaczała długotrwałości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, wymagania długotrwałości wychowania nie można było również wyprowadzać z użytego w ustawowej definicji wychowania określenia "w ramach praw im przysługującym względem dzieci". W rezultacie Sąd Wojewódzki przyjął, że wychowanie, na użytek ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, powinno trwać tak długo, jak długo dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską. W typowych przypadkach władza ta trwa do uzyskania przez dziecko pełnoletności (art. 92 k.r.i o.). Przepis ten jednak, stanowiąc, że dziecko pozostaje pod władzą rodzicielską aż do pełnoletności, nie daje jednak podstawy do stwierdzenia, że przesłanka wychowania, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, została spełniona dopiero wtedy, gdy wychowywanie trwało aż do uzyskania przez dziecko pełnoletności. Pełnoletność wyznacza jedynie górną czasową granicę władzy rodzicielskiej. W wyjątkowych więc przypadkach, z przyczyn zależnych albo niezależnych od rodziców, władza rodzicielska może ustać przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności (np. wskutek pozbawienia władzy rodzicielskiej przez sąd, przysposobienia dziecka przez inną osobę albo śmierci małoletniego). Wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej automatycznie ustaje prawo i obowiązek wychowania, bez względu na wiek dziecka. Ostatecznie Sąd Wojewódzki uznał, że jeżeli wychowanie dziecka, które rozpoczęło się i trwało przez określony czas, choć nie przerodziło się w proces długotrwały, ale obejmowało czas trwania władzy rodzicielskiej i spełniło wymagania stałości, bezpośredniości i ciągłości, to należało uznać, że matka wychowała dziecko w rozumieniu, jakie ustawa nadała temu pojęciu.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę także, iż Kodeks rodzinny i opiekuńczy traktuje sprawowanie władzy rodzicielskiej również w kategoriach obowiązków rodziców (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 k.r.i.o.). Z tych względów ustawodawca przewiduje pozbawienie prawa do świadczenia osobę, która nie wykonywała obowiązków w zakresie wychowania dziecka do czasu uzyskania przez niego pełnoletności, z powodów przez nią niejako "zawinionych" (np. według art. 3 ust. 5 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w razie sądowego pozbawienia władzy rodzicielskiej lub ograniczenia tej władzy przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej). Tego rodzaju wyłączenia prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego potwierdzają zatem tezę, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Wskazane wyżej wyłączenie prawa do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego byłyby bowiem zbędne, przy założeniu, że o wychowaniu, w rozumieniu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie.

Ponadto, Sąd Wojewódzki podkreślił też, iż z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 cyt. ustawy) wynikało, że określone tam działania, składające się na proces wychowania, odnoszą się do dziecka w każdym wieku. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy zaczęła je wychowywać i zostało ono przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka.

W tej sytuacji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie było - zdaniem Sądu Wojewódzkiego - uprawione stanowisko prezentowane przez Prezesa ZUS, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazywało bowiem na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem, w art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym mowa jest natomiast jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te zatem mogą być uznane za spełnione, gdy dziecko (jak w rozpoznawanej sprawie) żyło przez prawie 5 lat.

W konsekwencji, zdaniem Sądu Wojewódzkiego, należało uznać, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 tej ustawy przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem.

Zdaniem Sądu, nie można więc było uznać - tak, jak uczynił to Prezes ZUS w uzasadnieniu obu spornych decyzji - że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy o ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. O "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy) można bowiem mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

Ponadto Sąd Wojewódzki nadmienił, że wobec normatywnej niedoskonałości ustawowej definicji wychowania, zawartej w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, należałoby mieć również na uwadze względy celowościowe. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy podniesiono zaś na stronie 1, że podstawowym celem tej regulacji jest "zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych". W tej sytuacji więc, wzięcie pod rozwagę ww. sformułowań zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym oraz definicji "wychowania" zawartej w tej ustawie, powodowało, że – zdaniem Sądu Wojewódzkiego - Prezes ZUS przy ocenie zasadności wniosku o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego powinien brać pod uwagę nie tylko okres wychowania dziecka (także ten krótkotrwały), lecz także jego wpływ na możliwość podjęcia, czy też kontynuowania zatrudniania przez osobę wskazaną w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, również w kontekście przeżyć, jakie wiążą się ze stratą dziecka, jak również potrzebą zapewnienia opieki pozostałym dzieciom. Prezes ZUS – jak kontynuował Sąd - powinien więc ocenić, czy czwarte macierzyństwo skarżącej, w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy. Nie da się bowiem wykluczyć, że urodzenie i wychowanie czwartego dziecka przez prawie 5 lat, które zmarło tragicznie, wywołało zmiany np. dotyczące bezpośrednio stanu fizycznego lub psychicznego skarżącej, które przeszkodziły dalszemu zatrudnieniu, czy też podjęciu zatrudnienia. Skoro zaś Prezes ZUS ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, że wychowanie nie miało charakteru długotrwałego, nie badając innych - zdaniem Sądu - istotnych okoliczności przy rozstrzyganiu rozpoznawanej sprawy, to uznać należało, że w ten sposób doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Poza tym, w ocenie Sądu Wojewódzkiego – (cyt.): "Prezes ZUS w okolicznościach faktycznych sprawy nie wziął też pod rozwagę w sposób należyty treści przepisów prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 pkt 2 oraz art. 2 pkt 9 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Tym samym, Sąd uznał również, iż Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu cyt. ustawy - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W konsekwencji, uznać należy także, iż Prezes ZUS, wydając niniejszej sprawie obie sporne decyzje, dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.".

W rezultacie, Sąd Wojewódzki polecił, by organ rozpoznając sprawę ponownie, uwzględnił przedstawione wyżej rozważania i ocenę prawną, wydając należycie uzasadnioną decyzję administracyjną w przedmiocie przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1) prawa materialnego - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31.01.2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. poz.303, zwanej dalej: u.r.ś.u.), art. 92 art. 95 § 1, art. 96 §1 k.r.i o. - poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18-tym rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci oraz, że decydującym dla oceny zasadności wniosku o przyznanie świadczenia uzupełniającego nie powinien być sam okres wychowania dziecka (zwłaszcza długotrwały), lecz jego wpływ na możliwość podjęcia czy kontynuowania zatrudnienia.

2) istotnych przepisów postępowania to jest: art. 52, art.133, art.134 § 1, art.135, art.141 § 4 i art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77§1 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP przez:

- stwierdzenie, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia procedury administracyjnej

obowiązującej Zakład Ubezpieczeń Społecznych, która miała istotny wpływ na wynik sprawy,

- uznanie, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przez organ i zachodzi konieczność zbadania innych okoliczności: czy czwarte macierzyństwo strony w jakikolwiek sposób ograniczyło jej możliwości na rynku pracy,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP,

- nieuwzględnienie całości materiału dowodowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący Prezes ZUS wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono w szczególności, że omawiana ustawa określa jasne kryteria, jakie muszą być spełnione dla przyznania świadczenia uzupełniającego. Jednym z nich jest warunek wychowania co najmniej czwórki dzieci. Autor skargi kasacyjnej odwołał się w tym miejscu do treści uzasadnienia projektu ustawy, akcentując zwłaszcza, że przez wychowanie należy rozumieć, najważniejszy proces w życiu człowieka a który ma charakter długotrwały. Fakt zaś użycia w art.3 ust.1 pkt 1 ustawy czasownika w formie dokonanej (wychowała) oznacza, że proces ten powinien zostać zrealizowany wobec każdego z czwórki dzieci.

Skarżący nie zgadzał się także z Sądem Wojewódzkim że o "zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicieIskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka. Gdyby zaś przyjąć wykładnię Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą przez wychowanie rozumieć należy sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, to zbędne byłyby przepisy art.3 ust. 5 u.r.ś.r. (w szczególności pkt 1). Idąc dalej, ustawodawca mógłby poprzestać na przesłance urodzenia czworga dzieci. Tymczasem ewidentnie w treści ustawy akcent położony jest na wychowanie czworga dzieci, a nie tylko na ich urodzenie czy wychowywanie. Stąd, dokonując wykładni pojęcia wychowania nie można utożsamiać go z władzą rodzicielską. Gdyby bowiem chodziło o czasookres władzy rodzicielskiej racjonalny ustawodawca posługiwałby się w treści ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym pojęciem władzy rodzicielskiej, a nie wprowadzał pojęcie ,,wychowania". Przerwanie procesu wychowywania przez śmierć dziecka skutkuje więc - na gruncie ustawy - koniecznością indywidualnej oceny sprawy. Nie można zatem przyjąć generalnej zasady zgodnie, z którą śmierć dziecka stanowić będzie każdorazowo "długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka" np, w przypadku śmierci 17-latka, ani reguły, iż śmierć nigdy stanowić nie może "długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka" w przypadku śmierci niemowlaka czy kilkulatka.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną G. B. wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: art. 3 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2, art. 4 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. poz.303, zwanej dalej: u.r.ś.u.), art. 92 art. 95 § 1, art. 96 §1 k.r.i o. oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania w postaci: art. 52, art.133, art.34 § 1, art.135, art.141 § 4 i art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77§1 k.p.a. Ponadto skarżący kasacyjnie twierdził, iż Sąd Wojewódzki naruszył art. 7 Konstytucji RP, bo uchylając decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o odmowie przyznania G. B. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego przyjął, że decyzje te naruszały, określoną w art. 7 Konstytucji RP., zasadę praworządności, podczas, gdy taka sytuacja w rzeczywistości nie miała miejsca.

W ocenie składu orzekającego, przytoczone wyżej zarzuty kasacyjne w przeważającej mierze należało uznać za uzasadnione, choć nie z wszystkimi towarzyszącymi im argumentami można się było zgodzić. Ponieważ zaś rozstrzygające znaczenie miały zarzuty materialnoprawne (prawidłowa wykładnia prawa materialnego rzutowała na ocenę zarzutów procesowych), okoliczność ta przemawiała za rozpoznaniem w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zarzutów materialnoprawnych.

Podstawę prawną zaskarżonej do Sądu Wojewódzkiego decyzji Prezesa ZUS z dnia 28 czerwca 2019 r., utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia 29 marca 2019 r. w której organ odmówił G. B. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, że celem przyznania w/w świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że (cyt.): "Projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że (cyt.): "Projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci".

Jak z powyższego zatem wynika, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka a jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania a także uczynienie z wychowania dziecka jednej (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej ) przesłanki, warunkującej przyznanie omawianego świadczenia. Po myśli bowiem art. 3 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 4 u.r.ś.u.), Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – w odniesieniu do kobiety - może przyznać rodzicielskie świadczenie uzupełniające matce, która spełnia łącznie następujące warunki:

- urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci;

- zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i posiada po ukończeniu 16. roku życia centrum interesów osobistych lub gospodarczych (ośrodek interesów życiowych), o którym mowa w art. 3 ust. 1a pkt 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 10 lat;

- jest obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej lub posiada prawo pobytu lub prawo stałego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej będąc obywatelem państw członkowskich Unii Europejskiej, państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stron umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, lub cudzoziemcem legalnie przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;

- osiągnęła wiek 60 lat;

- nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania;

- nie jest uprawniona do emerytury lub renty w wysokości co najmniej najniższej emerytury.

Wyjaśnić także w tym miejscu należy, że ustawodawca nie zdefiniował wprawdzie wprost pojęcia "matki", ale posłużył się definicją legalną pojęcia "dziecka". Przyjął, że oznacza ono dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej (art. 2 pkt 1 u.r.ś.u.). Tego rodzaju regulacja prawna (przyznanie prawa do świadczenia także np. macosze, której nie przysługuje władza rodzicielska w stosunku do dziecka współmałżonka) nakazuje przyjąć zaś, że przewidziane omawianą ustawą świadczenie nie jest związane z władzą rodzicielską rodzica (przysposabiającego) przysługującą mu w stosunku do dziecka (art. 95 § 1 i art. 96 § 1 k.r. i o.), czyli, że jest związane nie tyle z faktem samego urodzenia dziecka lub jego przysposobienia a głównie z jego wychowaniem.

Pod pojęciem "wychowanie" ustawodawca rozumie: "sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem" (art. 2 pkt 9 u.ś.r.u.). Jak z treści tego ostatniego przepisu wynika, wychowanie – w pojęciu ustawodawcy – ma polegać na wykonywaniu przez osobę uprawnioną pewnych obowiązków w stosunku do dziecka oraz jego majątku. Wprawdzie czynności te określono w sposób ogólny, nawiązując do praw przysługujących rodzicowi w stosunku do dziecka, ale – mając na uwadze wyżej wspomniane uprawnienia osób, nie będących rodzicami biologicznymi dziecka ani osobami, które przysposobiły dziecko, w/w przepisu - jak trafnie na to wskazuje skarżący kasacyjnie organ - nie można rozumieć, że ustawodawca utożsamia wychowanie dziecka z ze sprawowaniem nad nim władzy rodzicielskiej.

Zdaniem składu orzekającego, nie można więc z tego powodu wywodzić, jak błędnie przyjął to Sąd Wojewódzki, że (cyt.): " przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności" albo, iż (cyt.): " przesłanka wychowania dziecka, (...) jest spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 tej ustawy przez okres przysługującej je władzy rodzicielskiej nad zmarłym przedwcześnie dzieckiem". W świetle bowiem regulacji prawnej, zawartej w art. 2 pkt 1 u.ś.r.u., tego rodzaju wykładnia art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. nabiera charakteru argumentum ad absurdum. Jak wspomniano wyżej, utożsamianie obowiązków, określonych w art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. z obowiązkami wynikającymi z władzy rodzicielskiej a więc utożsamianie wychowania w ujęciu omawianej ustawy z instytucją władzy rodzicielskiej, uniemożliwiłoby uzyskanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego np. osobom, które wychowały dziecko swojego współmałżonka bez jednoczesnej jego adopcji.

Ponadto skład orzekający pragnie również zwrócić uwagę na fakt, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej. Jak wspomniano zaś wyżej ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym definiuje pojęcie "wychowania". W przepisie art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem w/w definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.ś.r.u. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Czytamy zaś w nim, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Zdaniem składu orzekającego, w czynieniu powyższych ustaleń pomocne mogą być zaś wskazówki zawarte w uzasadnieniu projektu ustawy. Jak wyjaśnił bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. (sygn. akt I OPS 3/18, ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów, uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia. W literaturze przez definicję wychowania rozumie się całość wpływów oddziaływań kształtujących rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. W powyższym sformułowaniu wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice.

Odnosząc zatem powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy, w którym o przyznanie przedmiotowego świadczenia ubiegała się kobieta, będąca matką (w dosłownym tego słowa znaczeniu) czworga dzieci, z których jedno zmarło w wieku 4 lat i 11 miesięcy, skład orzekający uznał, że w analizowanym przypadku nie można było przyjąć, iż G.B. wychowała – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.ś.r.u. – co najmniej czworo dzieci a zatem by zostały spełnione w sposób kumulatywny wszystkie przewidziane tym przepisem przesłanki, warunkujące możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia. Wiek, w jakim dziecko zmarło (wiek ledwie przedszkolny) uniemożliwia bowiem przyjęcie, że w tym przypadku dziecku było na tyle rozwinięte by mogło w miarę samodzielnie funkcjonować w społeczeństwie.

Z tego powodu skład orzekający, niepodzielając stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2020 r. (sygn. akt I OSK 500/20), a zbieżnego z oceną materialnoprawną dokonaną w zaskarżonym wyroku, uznał, że przytoczone wyżej kasacyjne zarzuty materialnoprawne (w tym zarzut naruszenia art.7 Konstytucji RP) były z zasadniczej części uzasadnione. Niezasadny był bowiem jedynie zarzut odnoszący się do art. 3 ust. 5 pkt 2 u.ś.r.u., gdyż długotrwałe zaprzestanie wychowywania dzieci nie może być utożsamiane z sytuacją, w której na skutek śmierci dziecka następuje ustanie władzy rodzicielskiej. W przypadku śmierci dziecka władza rodzicielska ustaje definitywnie a zatem – z samego założenia - nie można jej oceniać posługując się kategorią długotrwałości.

W realiach rozpoznawanej sprawy, w której było istotne to, że jedno z czworga dzieci uczestniczki postępowania zmarło w wieku zaledwie 4 lat i 11 miesięcy, zasadne także były zarzuty procesowe w postaci: art.141 § 4 i art.145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77§1 k.p.a.

Jak wyżej wspomniano wiek zmarłego dziecka dowodził wprost, że w rozpoznawanym stanie faktycznym wszelkie inne ustalenia traciły na znaczeniu. Nie bardzo też jest wiadome, w jaki sposób organ miałby ocenić moc przeżyć uczestniczki postępowania, wywołanych śmiercią dziecka i czy przeżycia te - jak domagał się tego Sąd Wojewódzki – ograniczyły w przeszłości jej możliwości na rynku pracy.

Zarzut procesowy oparty zaś na art. 134 §1p.p.s.a. nie był trafny, gdyż nic nie wskazywało na to by Sąd Wojewódzki przekroczył granice rozpoznawanej sprawy. Podobnie należało ocenić zarzut oparty na art. 135 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki uchylił obie decyzje Prezesa ZUS (zaskarżoną i poprzedzającą ją) a zatem – abstrahując od zasadności samego uwzględnienia skargi G. B. - zrealizował zalecenie zawarte w tym przepisie by sprawę końcowo załatwić.

Natomiast zarzuty procesowe oparte na art. 52 i art. 133 p.p.s.a. nie mogły zostać w ogóle rozpoznane, gdyż autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował właściwej jednostki redakcyjnej wskazanych wyżej artykułów. Tymczasem art. 52 p.p.s.a. składa się z czterech paragrafów zaś art. 133 p.p.s.a. – z trzech. Obowiązkiem zatem autora skargi kasacyjnej było więc dokładne określenie przepisu, który uczynił przedmiotem zaskarżenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.