Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 634/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 184, art. 145 par. 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1 i 2, art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Białej Podlaskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 731/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Białej Podlaskiej na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac przy zabytku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 731/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Kociuk & Magier Sp. z o.o. z siedzibą w Białej Podlaskiej na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania prac przy zabytku.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżona decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] w części punktu 7 – zobowiązania do wygrodzenia terenu okalającego dwór i oznakowania oraz w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w części wyznaczonego terminu wykonania prac określonych w pkt 1-3, wyznaczył termin wykonania prac określonych w punktach 1-3 do dnia 31 grudnia 2014 r. i utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że Mazowiecki Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nakazał [...] sp. z o.o. z siedzibą w Białej Podlaskiej wykonanie przy zespole dworsko-parkowym zlokalizowanym w miejscowości Wólka Nosowska, gmina Stara Kornica, powiat Łosice prac polegających na:

1. odtworzeniu ścian konstrukcyjnych oraz niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej,

2. odtworzeniu więźby dachowej wraz z pokryciem,

3. wykonaniu obróbek blacharskich odprowadzających wody opadowe z dachu – w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r.,

4. usunięciu fragmentów zawalonych konstrukcji murów (słupy),

5. usunięciu z wnętrza obiektu samosiewów krzewów i drzew,

6. zabezpieczeniu otworów przed dostępem osób postronnych,

7. wygrodzeniu terenu okalającego dwór i stosownego oznakowania,

8. przeprowadzenie pielęgnacji parku – w terminie – dwa miesiące po uprawomocnieniu się decyzji.

Skarżąca spółka wniosła odwołanie od powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji, że nie wziął pod uwagę faktu, że stan zabytku ustalony podczas oględzin w dniu 22 lutego 2011 r. jest tożsamy z jego stanem w 1993 r. Podniesiono również kwestię nieopłacalności remontu zabytku, a ponadto wskazano, że obowiązki zostały w decyzji określone w sposób dość ogólny i budzący wątpliwości do tego, jakie konkretnie działania miałaby podjąć spółka. Zakwestionowano również termin wykonania nakazanych prac.

Rozpoznając odwołanie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego ustalił, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowi art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami przywołując jego treść oraz definicję prac konserwatorskich i robót budowlanych. Organ odwoławczy ustalił również, że klasycystyczny zespół dworski z połowy XIX wieku, w skład którego wchodzi: dwór murowany i park krajobrazowy w miejscowości Wólka Nosowska został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 1974 r. W wyniku kontroli stanu zachowania przedmiotowego zabytku przeprowadzonej w dniu 8 czerwca 2010 r. na podstawie art. 38 ww. ustawy przez pracowników organu I instancji stwierdzono bardzo zły stan nieużytkowanego budynku dworu, a także brak bieżącej pielęgnacji parku. W szczególności stwierdzono brak więźby dachowej, stropów i stolarki okiennej, zawilgocone i popękane mury, zwieńczenie ścian porośnięte roślinnością, wewnątrz budynku także samosiewy krzewów. W dniu 18 czerwca 2010 r. zostały wydane zalecenia pokontrolne w których wskazano na konieczność usunięcia samosiewów krzewów i drzew, uporządkowania terenu parku, a także zabezpieczenia zwieńczenia ścian przed dalszą degradacją murów. W dniu 22 lutego 2011 r. ponownie przeprowadzono kontrolę zabytku, w trakcie której stwierdzono, że stan techniczny budynku dworu uległ pogorszeniu z uwagi na niewykonanie zaleceń pokontrolnych. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji miał podstawy do wydania decyzji nakazującej władającym zabytkiem podjęcie określonych działań, gdyż w wyniku przeprowadzonej przez ten organ kontroli okazało się, że stan zachowania zabytku wymaga natychmiastowego wykonania prac, rozumianych jako działania mające na celu zahamowania procesów destrukcji zabytku. Organ odwoławczy podniósł, że organy ochrony zabytków są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem stanu jego zachowania. Organ II instancji zaznaczył, że wprawdzie budynek dworu znajduje się w stanie ruiny niemniej bezsporne jest stałe pogarszanie się stanu obiektu, wobec jego nieużytkowania i nie podejmowania żadnych prac remontowych ani zabezpieczających. Minister podkreślił, że budynek dworu pomimo, że znajduje się obecnie w bardzo złym stanie technicznym, nie utracił jeszcze swoich wartości zabytkowych – historycznych, jak również architektonicznych. Minister podniósł ponadto, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku i parku ani podmiotów winnych zaniedbań, lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu tymczasowego jego zabezpieczenia przez dalszym niszczeniem. Minister zweryfikował zakres prac nakazanych zaskarżoną decyzją, gdyż na podstawie art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie jest dopuszczalne nakładanie obowiązku wygrodzenia terenu okalającego dwór i stosownego oznakowania, wymienionych w pkt 7 decyzji, bowiem wykonanie tych prac nie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. W związku z powyższym w tej części organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. W ocenie Ministra pozostały zakres prac wymienionych w zaskarżonej decyzji jest określony w sposób wystarczający. Podkreślono, że do wykonania nakazanych prac konieczne jest sporządzenie odpowiedniej dokumentacji technicznej i uzyskanie pozwolenia organu ochrony zabytków na realizację tych robót, a następnie uzyskanie pozwolenia na budowę wydanego przez organ architektoniczno-budowlany. Ponadto strona zobowiązana - w przypadku niezrozumienia treści decyzji – może zwrócić się do organu I instancji o wyjaśnienie wątpliwości na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. Minister wyjaśnił, że sprawa kosztów remontu obiektu pozostaje bez wpływu na ocenę merytorycznej zasadności nakazu. Rachunek ekonomiczny efektywności remontu budynku, jakkolwiek istotny dla stron, nie może być stosowany w odniesieniu do obiektów zabytkowych. Minister stwierdził, że termin do wykonania prac wskazany w decyzji organu I instancji do dnia 31 grudnia 2013 r. nie jest realnie możliwy do spełnienia w związku z powyższymi przedłużył ten termin do dnia 31 grudnia 2014 r.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie:

– art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie zasady prawdy obiektywnej oraz słusznego interesu podmiotu zobowiązanego, a także naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez obciążenie skarżącego obowiązkiem wykonania prac ponad to, co można uznać za niezbędne,

– przepisów art. 3 pkt 6, 7 i 8, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 oraz art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że skarżący jest zobowiązany do wykonania prac bez wskazania ich charakteru i ustalenia przesłanek ich niezbędności ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem obiektu.

Skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżąca wskazała, że przedmiotową nieruchomość nabyła w 2007r. i do roku 1977 mieściła się w niej szkoła podstawowa. Zdaniem skarżącej organy ochrony zabytków w poprzednim okresie nie uczyniły nic, aby przeciwdziałać obróceniu się zabytku w ruinę, a obecnie na skarżącego został nałożony obowiązek odbudowy zabytku. W ocenie skarżącego organ był zobowiązany określić i zdefiniować charakter robót oraz uzasadnić ich niezbędność, a termin ich wykonania określić w sposób racjonalny, a nie całkowicie dowolny. Zdaniem skarżącego wskazane w decyzji prace mają charakter prac restauratorskich, które nie są wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r. uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wykazało, że niezbędne jest wykonanie określonych prac i robót w celu zapobieżenia zniszczeniu zabytkowego zespołu dworsko-parkowego zlokalizowanego w miejscowości Wólka Nosowska, gmina Stara Kornica, powiat Łosice, której właścicielem od 2007 r. jest skarżąca spółka. W świetle ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) opieka na zabytkiem ma charakter zindywidualizowany. Odpowiedzialny za jej realizację jest bowiem aktualny dysponent zabytku czyli jego aktualny właściciel lub posiadacz. Sąd wskazał, że wpisanie budynku do rejestru zabytków nakłada na właścicieli lub użytkowników obowiązek przestrzegania rygorów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Obowiązek sprawowania przez właściciela opieki nad zabytkiem został przez ustawodawcę określony w art. 5 ustawy. Rola dysponenta zabytku sprowadza się do starannego postępowania w stosunku do zabytku, jak najdłuższego utrzymania zabytku w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogółu ze względu na jego walory historyczne czy naukowe. Zatem zabytek przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem jego właściciela, którego interesy zostają z tego względu wyraźnie ograniczone, zaś treść ustawowego ograniczenia sygnalizuje przepis art. 140 k.c. Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę decyzji stanowił przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z którego wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków może decyzją nakazującą osobie fizycznej lub jednostce organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z tytułu własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego, przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy tym zabytku, jeżeli ich wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. Sąd zaznaczył, iż z brzemienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tym zakresie przez organ administracyjny ma charakter uznaniowy tzn. należy do sfery uznania administracyjnego. W praktyce oznacza to, że sądowa kontrola takiej decyzji jest ograniczona do zbadania, czy nie nosi ona cech dowolności, a nie zajmuje się celowością bądź też słusznością takiego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja uznaniowa może być przez Sąd uchylona jedynie w sytuacji stwierdzenia, że została ona wydana z takim naruszeniem przepisów prawa które miało, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy zaś naruszenie to będzie miało miejsce wówczas, gdy organ pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Sąd I instancji uznał, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych w pełni potwierdza pilną potrzebę wykonania prac wymienionych w treści kwestionowanej decyzji. Sąd I instancji dodał, że treść przepisu art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wskazuje zakres obowiązków jakie organ ochrony zabytków może nałożyć na wymienione w nim podmioty. Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy "prace konserwatorskie to działanie mające na celu zabezpieczenie i utrwalanie substancji zabytku, zahamowanie procesów jego destrukcji oraz dokumentowanie tych działań". Natomiast co do znaczenia terminu "roboty budowlane" pkt 8 powołanego przepisu odsyła do ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. art. 207, poz. 2016 ze zm.) Z art. 3 pkt 7 tej ustawy wynika, że przez "roboty budowlane" należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowaniu, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z powyższego wynika, że na podstawie art. 49 ust. 1 organ konserwatorski może nakazać nie tylko przeprowadzenie prac zmierzających do utrzymania substancji zabytkowej (konserwatorskich), ale także innych robót polegających na przebudowaniu, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, których wykonanie uzna za niezbędne ze względu na ochronę zabytku przez zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Do takich robót można zaliczyć wymienione w decyzji organu I instancji prace polegające na odtworzeniu ścian konstrukcyjnych oraz niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej, odtworzenie więźby dachowej wraz z pokryciem, wykonania obróbek blacharskich odprowadzających wody opadowe z dachu. Pozostałe prace w niej wymienione należy uznać za prace konserwatorskie. Każda z ww. robót budowlanych przy zabytku, jeżeli jej wykonanie ma na celu jego zabezpieczenie przez zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem może być przedmiotem nakazu organu konserwatorskiego, o których mowa w art. 49 ust. 1 ww. ustawy. Sąd I instancji stwierdził, iż błędne jest stanowisko skarżącej spółki, że wymienione w decyzji organu I instancji prace stanowią prace restauratorskie. Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami prace restauratorskie to działania mające na celu wyeksponowanie wartości artystycznych i estetycznych zabytku w tym jeżeli istnieje taka potrzeba, uzupełnienie lub odtworzenie jego części oraz udokumentowanie tych działań. W niniejszej sprawie w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie może budzić wątpliwości, że nakazanie odtworzenia ścian konstrukcyjnych oraz niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej, odtworzenie więźby dachowej wraz z pokryciem, czy też wykonanie obróbek blacharskich ma na celu zahamowanie procesów destrukcji budynku, a nie wyeksponowanie jego wartości artystycznych i estetycznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że budynek dworu znajduje się stanie ruiny, zaś wykonanie nakazanych w decyzji prac jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku. W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy, a jak słusznie zaznaczył organ II instancji, przedmiotem niniejszego postępowania nie jest ustalenie przyczyn złego stanu technicznego zabytkowego budynku i parku ani podmiotów winnych zaniedbań lecz jedynie ochrona zabytku poprzez wskazanie, które prace są niezbędne w celu jego zabezpieczenia przez dalszym zniszczeniem. Jeśli chodzi o kwestię terminu na przeprowadzenie prac konserwatorskich i robót budowlanych określonego przez organ, Sąd I instancji zauważył, że decyzja organu I instancji została wydana w dniu 6 grudnia 2011 r. i określała termin wykonania prac wymienionych w pkt 1, 2, 3 do 31 grudnia 2013 r., zaś w pozostałych punktach – dwa miesiące od uprawomocnienia się decyzji, zaś decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2012 r. termin do wykonania prac z pkt 1, 2, 3 decyzji został prolongowany do dnia 31 grudnia 2014 r. W ocenie Sądu termin ten wydaje się na tyle odległy, że umożliwia wywiązanie się z obowiązku nałożonego zaskarżonymi decyzjami. Wydanie decyzji mającej na celu wyegzekwowanie od właściciela zabytku działań zapobiegających niszczeniu zabytku jest zgodne z powinnością organów ochrony zabytków, bowiem stosownie do art. 4 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków, ochrona zabytków polega w szczególności na zapobieganiu przez organy administracji publicznej zagrożeniom, mogącym spowodować uszczerbek dla ich wartości. Sąd oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie uznał, że nie dają one podstawy do postawienia organowi orzekającemu zarzutu dowolności i podważenia legalności zapadłej w sprawie decyzji, bowiem wydane rozstrzygniecie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Spółka z o.o. reprezentowana przez adwokata. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 4 pkt 2 w zw. z art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r.o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ustalone okoliczności sprawy, a w szczególności stan zabytkowego obiektu, uprawniał organ służby konserwatorskiej do wydania decyzji nakazującej skarżącemu wykonanie prac w niej określonych;

oraz naruszenie przepisów postępowania tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie przez sąd faktu, że zarówno decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 lutego 2012 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2011.12. [...], nie wskazują przesłanek umożliwiających uznanie objętych nimi robót za niezbędne z punktu widzenia zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż definicje ustawowe prac objętych hipotezą art. 49 ust. 1 ustawy zawiera jej art. 3, który w pkt 6 definiuje prace konserwatorskie, zaś w pkt 8 co się tyczy robót budowlanych odwołuje się do ich rozumienia w przepisach Prawa budowlanego. Natomiast zaskarżone decyzje nie zawierają w części dotyczącej nakazanych robót rozróżniania tych robót z uwagi na treść powołanych przepisów. Jeśli chodzi o roboty budowlane tak jak je definiuje ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 7, to można przyjąć hipotezę, że mogą one nosić charakter zarówno robót konserwatorskich jak i restauratorskich, z tym, że w tym drugim wypadku nie są objęte hipotezą art. 49 ust. 1 ustawy, a zatem nie mogą być nakazane przewidzianą w nim decyzją. Jak należy mniemać treść odwołania oraz niewątpliwy a skonstatowany wyżej fakt, że decyzje robót tych nie rozróżniały, co jest niewątpliwie zasadniczo błędne, skłonił Sąd I instancji do swobodnych rozważań w tej materii, doprowadzając do konkluzji sprzecznej z treścią skarżonej decyzji, mianowicie z jej pkt 1 i 2, gdzie nakłada się obowiązek odtworzenia ścian konstrukcyjnych, niezbędnych stropów umożliwiających wykonanie więźby dachowej oraz odtworzenie więźby dachowej wraz z pokryciem. W powyższym zakresie treść skarżonej decyzji literalnie odpowiada terminologii, której użył ustawodawca w treści przepisu art. 3 pkt 7 ustawy, gdzie jest mowa o odtworzeniu części zabytku. Podniesiono, że jeśli wobec tego przyjąć pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu wyroku, jakoby decyzja prac restauratorskich nie obejmowała z uwagi na cel, którym w wypadku takich prac jest wyeksponowanie wartości artystycznej i estetycznej zabytku, to w takim razie stwierdzić należy istotną rozbieżność pomiędzy decyzją w zakresie pkt 1 i 2, a jej celem, którym w świetle treści art. 49 ust. 1 jest wykonanie robót niezbędnych ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem obiektu, wobec nie odtwarzanie części obiektu. Poprawna wobec tego wykładnia przepisu art. 49 ust. 1 ustawy wskazuje na to, że wyklucza on z zakresu przewidzianych nim prac konserwatorskich lub budowlanych, takie, które polegają na odtworzeniu części zabytkowego obiektu. W tym stanie rzeczy zawarty w decyzjach nakaz odtworzenia części zabytkowego obiektu nie może być uznany ze względu na cel przewidziany art. 49 ust. 1 ustawy za legalny i objęty uznaniem administracyjnym, zaś nakazane prace za niezbędne. Nadto zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że stan faktyczny sprawy został dokładnie wyjaśniony, zaś materiał dowodowy wyczerpująco zebrany i rozpatrzony. W rzeczywistości stan faktyczny sprawy pozwala wyłącznie na wyprowadzenie wniosków i poczynienie ustaleń dotyczących stanu zachowania zabytku, co należy uznać za niedostateczne z punktu widzenia zastosowania normy zawartej w art. 49 ust. 1 ustawy. Stan zachowania obiektu, określany jako ruina wymaga z punktu widzenia treści art. 49 ust. 1 ustawy, utrzymania tego stanu i przeciwdziałanie takim zagrożeniom, które temu stanowi zagrażają a co za tym idzie doboru takich prac konserwatorskich lub budowlanych, które pozwolą na utrzymanie jego aktualnego stanu. Uzasadnienie Sądu I instancji nie zawiera żadnych elementów, które pozwoliłyby na wyprowadzenie jakichkolwiek wniosków, co do rodzaju prac, a mianowicie czy powinny być to prace konserwatorskie czy budowlane, a które z punktu widzenia przeciwdziałania zagrożeniom zniszczeniem zabytku można uznać za niezbędne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się przesłanek nieważności wskazanych art. 183 § 2 p.p.s.a., stąd rozpatrywał sprawę jedynie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzuty skargi kasacyjnej są w znacznej mierze powtórzeniem zrzutów zawartych w skardze kierowanej do Sądu I instancji. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie może być przedmiotem subsumcji do dyspozycji odpowiednich przepisów prawa materialnego. Należy także przypomnieć, iż Sąd I instancji dokonując legalności zaskarżonej decyzji nie ustala stanu faktycznego, a jedynie kontroluje ustalenia dokonane przez organy administracyjne. W przedmiotowej sprawie jak to słusznie stwierdził Sąd I instancji nie można mieć zastrzeżeń co do ustalonego stanu faktycznego w sprawie a przede wszystkim stanu technicznego dworu. Decyzja organu odwoławczego uwzględnia aktualny stan techniczny budynku na datę jej wydania.

W pierwszej kolejności badaniu podlegał zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym naruszenie wskazanego przepisu będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji sąd nie dostrzeże, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Oznacza to, że gdyby organ nie naruszył przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Dodać należy, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie wskazany zarzut powiązano z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nieprawidłowo pominął kwestię związane z technicznymi uwarunkowaniami konkretności decyzji poprzez nie wskazanie przesłanek umożliwiających uznanie nimi robót za niezbędne z punktu widzenia zagrożenia zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji odniósł się w sposób prawidłowy do wszystkich zasadniczych elementów kontrolowanej decyzji oraz zarzutów skargi. W szczególności prawidłowo przyjęto, że prace, do których wykonania zobowiązywała decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Zabytków zostały dostatecznie skonkretyzowane zgodnie z dyspozycją art. 49 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków. Określając w decyzji rodzaj i zakres czynności niezbędnych do wykonania przez właściciela, organ związany jest funkcją ochronną przepisu, a treść nakazanych działań nie może wykraczać poza granice wyznaczone w tym przepisie. Rodzaj i zakres prac bądź robót, jakie mają być przeprowadzone, muszą być określone w sposób precyzyjny i wyczerpujący. Nie oznacza to jednak, że w decyzji wydanej na podstawie tego przepisu zawarte być muszą techniczne uwarunkowania. Jest to dalszy etap postępowania, do którego odsyła wprost przepis ust. 2 cyt. przepisu "wykonanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku nieruchomym nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Praw budowlanego". Konkretne określenie prac, do wykonania których zobowiązano inwestora nie wymaga przy tym normatywnych kwalifikacji tych prac. O tym czy są to prace konserwatorskie czy inne roboty budowlane decyduje ich zakres, rodzaj oraz przyjęta technologia wykonania robót, a w związku z tym rolą inwestora będzie zachowanie wymogów wynikających z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Należy w pełni podzielić pogląd Sądu I instancji, iż zakres prac, które obejmuje zaskarżona decyzja nie wykracza poza dyspozycje art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 6 i 8 ustawy o ochronie zabytków. Wykaz prac objętych decyzją oraz uzasadnienie decyzji wskazuje, iż nie można tych prac zakwalifikować jako prac polegających na odbudowie zabytku a wyłącznie za prace konserwatorskie zabezpieczające przed całkowitym zniszczeniem zabytku. Kwestie ekonomiczno-techniczne też nie mają w sprawie znaczenia, gdyż dyspozycja art. 49 ust. 1 jest jasna i klarowna "uchronienie zabytku przed jego całkowitą degradacją". Skarżący kasacyjnie miał świadomość nabywając w 2007 r. obiekt wpisany do rejestru zabytków, że będą na nim spoczywać obowiązki przewidziane przepisami ustawy o ochronie zabytków w szczególności utrzymanie go w stanie umożliwiającym zachowanie walorów zabytkowych i zapobieganiu jego dalszemu niszczeniu i właśnie te kwestie są przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego. Nie ulega wątpliwości, że nakazane prace przy zabytku stanowią znaczne obciążenie finansowe dla właściciela, jednakże argumenty natury ekonomicznej, a nie prawnej nie mogą być przesłanką do rezygnacji z działań dążących do zachowania substancji i wartości zabytkowej przedmiotowego budynku, w momencie ich realnego zagrożenia postępującą degradacją. Zwłaszcza, iż przedmiotowy budynek nie utracił jeszcze swoich wartości zabytkowych i historycznych. Nie może budzić wątpliwości, że obowiązki określone w punkcie 1 i 2 i 3 mają na celu ochronę dworku przed jego dalszą degradacją, a nie wyeksponowanie jego wartości estetycznych. Dyspozycja art. 49 ust. 1 ustawy nie wyklucza przeprowadzenia prac polegających na odtworzeniu części zabytkowego obiektu.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.