Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 185/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Sz. oraz [...] sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 599/18 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki nawierzchni utwardzenia działek oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 599/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki nawierzchni utwardzenia działek.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] listopada 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "PINB", w Lublinie nakazał L. Sz. rozbiórkę nawierzchni utwardzenia działek o nr A i B, położonych w B, wykonanego kostką brukową wraz z okrawężnikowaniem.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli Leszek Szewczyk oraz "LST-Polska" sp. z o.o. w Nałęczowie.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., [...] Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", w Lublinie uchylił ww. decyzję w całości i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A. W., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucił decyzji:

1) naruszenie art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy w przepis ten nie ma zastosowania w omówionym stanie faktycznym,

2) naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego w zw. z uchwałą Nr XVI/149/2003 Rady Miejskiej w B z dnia 10 grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego nr 22 poz. 600 z 17 lutego 2004 r.) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce i uchwałą Nr V/42/2011 z dnia 31 stycznia 2011 r. w sprawie uchylenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w spawie jednoznacznie wynika, że wykonane roboty naruszają plan zagospodarowania przestrzennego,

3) naruszenie art. 7 K.p.a. i 77 § 1 K.p.a. polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego,

4) naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podania jej podstawy prawnej i faktycznej, co powoduje niemożność oceny przebiegu postępowania i dokonywanych ustaleń, a w konsekwencji brak dostatecznego wyjaśnienia sprawy i naruszenie zasady pogłębiania zaufania organów państwa.

Skarżący wskazywał, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza na terenie opisanych działek możliwości ich utwardzenia w tym celu, by służyły one jako place manewrowe lub postojowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 323/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uwzględniając skargę A. W., uchylił zaskarżoną decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych L. Sz. i "[...]" Sp. z o.o. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 599/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wykonując wskazania zawarte w wyroku NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, wezwał skarżącego do wykazania, czy posiada tytuł prawny do nieruchomości graniczących lub położonych w pobliżu działek o nr ewidencyjnych A i B (k.224 akt sądowych).

Skarżący, w zakreślonym mu terminie (k.233, 253-256 akt sądowych), przedstawił dokumenty z których wynika, że jest współwłaścicielem działki C, a więc działki położonej w bezpośredniej bliskości działek na których dokonano utwardzenia (działkę nr C od działki B oddziela jedynie wąska działka nr D).

Sąd przyjął, że skarżący jest współwłaścicielem działki położonej w bezpośredniej bliskości działek na których dokonano inwestycji w znaczeniu wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że ma on interes prawny w byciu strona postępowania i mógł skutecznie zaskarżyć decyzję organu do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 P.p.s.a.).

Sąd podkreślił, że przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest przede wszystkim stwierdzenie, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce dopuszcza realizację robót budowlanych wykonanych przez inwestora, polegających na utwardzeniu działek o nr ewid. A i B położonych w B, wykonanym kostką brukową wraz z okrawężnikowaniem. Przyczyną rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o nakazie rozbiórki wykonanego utwardzenia nawierzchni opisanych działek było bowiem stwierdzenie przez ten organ, że zrealizowane przez inwestora roboty budowlane, pomimo prawidłowego zgłoszenia, narusza zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce.

Rozpoznając sprawę w drugiej instancji organ odwoławczy winien był zatem sam dokonać oceny treści wskazanego planu miejscowego oraz zgodności z zapisami tego planu wykonanych robót budowlanych. Organ ten uchylił się jednak od takiej oceny, poprzestając jedynie na przytoczeniu wyjaśnień uzyskanych od Burmistrza Bełżyc, do którego zwrócił się pismem z dnia 29 stycznia 2015 r. o udzielenie informacji, czy w świetle regulacji dotyczących terenu oznaczonego RP+KD-/- w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce, dopuszczalne jest wykonanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu opisanych wyżej działek (k.49 akt administracyjnych).

Odpowiadając na to pismo Burmistrz Bełżyc w piśmie z dnia 3 marca 2015 r. (k.51 akt administracyjnych) stwierdził, że "plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań. Natomiast zgodnie z § 3 pkt. 25 w/w planu lit c) zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną, a contrario dopuszcza się takie obiekty o ile są bezpośrednio związane z produkcją rolną". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powyższą odpowiedź uzyskaną od Burmistrza Bełżyc, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za wystarczającą do stwierdzenia, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, to jest utwardzenie powierzchni działek, nie naruszają zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce.

Sąd uznał to stanowisko za nieprawidłowe.

Sąd wskazał, że działki nr A i B znajdują się na terenie oznaczonym we wskazanym planie miejscowym symbolem RP+KD, którego podstawowe przeznaczenie są uprawy polowe oraz drogi dojazdowe.

Sąd przytoczył treść § 3 pkt 25 tego planu i wskazał, że wbrew twierdzeniom organu drugiej instancji o zgodności wykonanych robót budowlanych z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przesądza w żaden sposób treść omawianego pisma Burmistrza Bełżyc z 3 marca 2015 r. W piśmie tym organ gminy jedynie w sposób bardzo ogólny wyjaśnił, że "plan nie odnosi się w żaden sposób do robót budowlanych, jako wykonanie określonego technologicznie zespołu działań". Jednocześnie w piśmie tym potwierdzono, że na obszarze przedmiotowych działek dopuszczono realizację wyłącznie takich robót budowlanych, które "są bezpośrednio związane z produkcją rolną".

Zdaniem Sądu, nie budzi również wątpliwości, że jak zasadnie stwierdził organ pierwszej instancji utwardzenie, wykonane na działkach o nr ew. A i B, nie jest związane "bezpośrednio z produkcją rolną". Niekwestionowanym jest bowiem, że zakład, będący własnością LST Spółki z o.o., zlokalizowany w sąsiedztwie tych działek, zajmuje się skupem i przetwarzaniem płodów rolnych. Oczywistym jest więc, iż przedmiot jego działalności nie dotyczy "bezpośrednio" produkcji rolnej, albowiem działalność gospodarcza Spółki obejmująca skup i przetwarzanie płodów rolnych wytworzonych przez inne podmioty – producentów rolnych nie może być traktowana na jako działalność "bezpośrednio związana z produkcją rolną".

Skoro bowiem plan miejscowy dla terenu tychże działek w sposób jednoznaczny "zakazuje lokalizacji obiektów budowlanych nie związanych bezpośrednio z produkcją rolną", a tym samym – a contrario – dopuszcza wykonanie na tym terenie tylko obiektów budowlanych "bezpośrednio związanych z produkcją rolną", to organ pierwszej instancji trafnie przyjął, iż pojęcia "produkcji rolnej" i "przetwarzania płodów rolnych" nie są tożsame. Trzeba bowiem mieć na uwadze, że ogólną regułą stosowaną przy egzegezie przepisów prawa – w tym również przy odczytywaniu unormowań przepisów prawa miejscowego – jest dokonywanie ścisłej wykładni tego rodzaju sformułowań.

Sąd wskazał, że działalność prowadzona przez inwestora na działkach sąsiednich względem działek, na których zrealizowane omawiane wyżej utwardzenie gruntu, która polega na skupie i przetwarzaniu płodów rolnych nie może być uznana za produkcję rolną.

Sąd stwierdził, że w taki sposób kwestia ta została oceniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16. Uchylając bowiem wcześniej wydane orzeczenie sądu administracyjnego w związku z niewyjaśnieniem kwestii o charakterze formalnym Naczelny Sąd Administracyjny za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznał zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące próby wykazania, że przedmiotowe utwardzenie nieruchomości związane jest z produkcją rolną.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w skardze kasacyjnej nie wykazano aby rzeczywiście taka produkcja była wykonywana, ponieważ za taką nie można uznać działalności związanej z przetwarzaniem i skupem płodów rolnych w Zakładzie Spółki, co trafnie ocenił Sąd I instancji, tym bardziej, że plan miejscowy odnosi się do działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną. Tym samym nie wykazano aby przedmiotowe utwardzenie było bezpośrednio związane produkcją rolną, jak wymaga tego § 3 pkt 25 lit. c planu miejscowego.

Powyższa ocena - z mocy art. 190 P.p.s.a. - wiąże tak Sąd obecnie rozpoznający sprawę, jak i strony oraz organy administracji.

Reasumując Sąd uznał, że organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że w świetle powołanych unormowań planu, nie jest dopuszczalne utwardzenia powierzchni opisanych wyżej działek, które to działki – po wykonaniu utwardzenia – mogą służyć, jako place manewrowe lub postojowe. Niewątpliwie bowiem uniemożliwia to wykorzystanie działek pod uprawy polowe, stosownie do funkcji przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Bełżyce dla tego terenu. Zatem organ pierwszej instancji zasadnie ocenił, iż wykonane przez inwestora roboty budowlane, z naruszeniem zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce, stanowią przypadek, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy. Organ ten był więc zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej przewidzianej w art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli L. Sz. oraz [...] Sp. z o.o. Wyrok zaskarżyli w całości i zarzucili naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 50 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) poprzez uznanie, że A. W. jest uprawniony do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] kwietnia 2015 r., sygn. [...], podczas gdy w oparciu o dokumenty przedstawione przez A. W. brak jest podstaw do przyjęcia, że posiadał on legitymację skargową w przedmiotowej sprawie, bowiem dokumenty te nie wykazują istnienia interesu prawnego po stronie A. W., a więc skarga powinna zostać odrzucona, doszło zatem do rozpatrzenia skargi, która została wniesiona przez osobę nieuprawnioną;

2. art. 113 § 2 w zw. z 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 i 3 poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów dołączonych do akt sprawy w dniu 12 września 2018 r., a więc po zamknięciu 11 września 2018 r. rozprawy i wydanie 18 września 2018 r. wyroku w sprawie na podstawie dokumentów, które w chwili zamknięcia rozprawy nie znajdowały się w aktach sprawy, a strony postępowania nie miały o nich wiedzy, ani możliwości wypowiedzenia się co do ich treści;

3. art. 190 P.p.s.a. - poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, tj. ograniczenie się do stwierdzenia, że A. W. jest współwłaścicielem działki położonej w bezpośredniej bliskości wspomnianej inwestycji, i wyłącznie na tej podstawie uznanie, że ma interes prawny w byciu stroną postępowania, bez odniesienia się w żaden sposób do kwestii wykazania określonego oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią, podczas gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie związany był wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którą należało ocenić, czy A. W. jest właścicielem działki znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, co prowadzi do wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, prawa w konsekwencji bezpodstawnego przyjęcia, że A. W. był uprawniony do złożenia skargi;

4. art. 190 P.p.s.a. poprzez uznanie, że ocena Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy w zakresie prowadzenia przez skarżących kasacyjnie produkcji rolnej była wiążąca dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podczas gdy sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie, natomiast ocena dotycząca okoliczności faktycznych nie stanowi wykładni prawa, a zatem niezasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powołał się na związanie taką oceną przy orzekaniu w niniejszej sprawie;

5. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia dot. oceny istnienia interesu prawnego A. W. we wniesieniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie - stwierdzenie, że A. W. jako współwłaściciel działki położonej w bezpośredniej bliskości działek, na których dokonano utwardzenia, ma z tego względu interes prawny w byciu stroną postępowania i mógł skutecznie zaskarżyć decyzję organu do sądu administracyjnego, jednocześnie bez odniesienia się do obszaru oddziaływania obiektu, w efekcie czego nie wskazał w sposób wyczerpujący podstawy dokonanej oceny, co niewątpliwie utrudnia - jeśli nie uniemożliwia - skarżącemu kasacyjnie merytoryczne ustosunkowanie się do twierdzeń stanowiących podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia;

II. przepisów prawa materialnego tj.:

1. art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ II instancji zasadnie ocenił, że roboty budowlane polegające na utwardzeniu przedmiotowych działek zostały wykonane z naruszeniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym organ był zobowiązany do podjęcia procedury naprawczej, w wyniku której wydany został nakaz rozbiórki, podczas gdy dokonano prawidłowego zgłoszenia budowlanego przedmiotowej inwestycji, która nie pozostawała w sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce, bowiem utwardzenie nieruchomości było bezpośrednio związane z produkcją rolną, tak jak wymagał tego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, natomiast ani organ II instancji ani Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie wzięli pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, co pozwoliłoby na wydanie orzeczeń odpowiadających stanowi faktycznemu sprawy oraz prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 113 § 2 P.p.s.a. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu po zamknięciu rozprawy jest dopuszczalne. Potrzeba przeprowadzenia rozprawy zależy od uznania sądu. Jak stanowi art. 113 § 2 in fine P.p.s.a., sąd może uznać przeprowadzenie rozprawy co do dowodu za zbyteczne. Należy zgodzić się z oceną wnoszącego kasację, że warunkiem prawidłowości takiej czynności procesowej jest to, aby uzupełniający dowód dotyczył dokumentu znanego stronom. Dokumenty, które stanowiły dowody uzupełniające w niniejszej sprawie nie były znane uczestnikowi do czasu zamknięcia rozprawy. Niewątpliwie zatem doszło do uchybienia procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Jeszcze przed rozprawą Sąd pierwszej instancji zobowiązał skarżącego do wykazania, że posiada tytuł prawny do nieruchomości graniczących lub położonych w pobliżu działek nr A i B. Dokumenty wskazujące na tytuł prawny A. W, do działki nr C zostały wysłane w terminie zakreślonym przez Sąd, i dotarły do Biura Podawczego WSA w Lublinie 11 września 2018 r., a do akt zostały włączone zarządzeniem z dnia 12 września 2018 r. Między złożeniem dowodów do akt sprawy, a ogłoszeniem wyroku minęło 6 dni. Uczestnik mógł więc zapoznać się z dokumentami i podjąć związane z ich treścią czynności procesowe, w tym także mógł zażądać otwarcia na nowo zamkniętej rozprawy. Uczestnik postępowania przed Sądem pierwszej instancji, tj. wnoszący kasację w niniejszej sprawie nie złożył żadnego pisma związanego z włączonymi do akt dokumentami. Ponadto, wnoszący kasację nie podjął w kasacji próby podważenia wiarygodności dokumentów. Nie zakwestionował tego, że A. W. jest współwłaścicielem działki nr C. Istota sporu sprowadza się w niniejszej sprawie nie do tego, czy A. W. ma tytuł prawny do nieruchomości położonej w bliskości działek objętych inwestycją, ale do tego, czy ten tytuł skutkuje istnieniem po jego stronie interesu prawnego do zaskarżenia zaskarżonej decyzji. Jest to zaś problem o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym.

Z tym zagadnieniem związane są zarzuty naruszenia art. 50 oraz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 28 ust. Prawa budowlanego, a także art. 190 P.p.s.a.

Przed zasadniczymi uwagami odnoszącymi się do tych zarzutów zauważyć trzeba, że art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), wskazuje strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, a także postępowanie ze zgłoszenia robót budowlanych, nie są postępowaniami, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Omawiane zarzuty zostały sformułowane jako procesowe, ale aspekt procesowy ma jedynie znaczenie wtórne w stosunku do zagadnienia legitymacji skargowej, opartej na interesie prawnym skarżącego. Kontrowersja ma zatem charakter materialnoprawny.

Skoro przesłanka interesu prawnego ma charakter materialny, to jej brak skutkuje co do zasady oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Uwaga ta nie dotyczy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do skarg na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a.

Nie można wykluczyć sytuacji, w której brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę na decyzję administracyjną ma charakter oczywisty, w szczególności gdy sam skarżący nie powołuje się na posiadanie takiego interesu lub gdy ten brak w sposób bezsporny wynika z okoliczności sprawy. Wówczas możliwe jest odrzucenie skargi. O takiej oczywistej sytuacji nie ma mowy w niniejszej sprawie. Nie jest więc zasadny zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a poprzez niezastosowanie się do wykładni prawa dokonanej przez NSA w wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, poprzez uznanie, wyłącznie na podstawie tego, że A. W. jest współwłaścicielem działki położonej w bezpośredniej bliskości inwestycji, iż ma on interes prawny do bycia stroną w postępowaniu.

Z uzasadnienia powołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że w warunkach niniejszej sprawy o interesie prawnym A. W. świadczyć miało ewentualne posiadanie tytułu prawnego do jednej z działek, usytuowanej w sąsiedztwie przedmiotowego utwardzenia nieruchomości. NSA stwierdził, że nie chodzi tylko o wykazanie bezpośredniego sąsiedztwa. W ogólności, zdaniem NSA, chodzi o sąsiednie nieruchomości, tj. o nieruchomości na które w różny sposób może oddziaływać inwestycja.

Okoliczność ta może być przedmiotem sporu i może zależeć od spełnienia szeregu warunków. Ich wyjaśnienie jest przedmiotem postępowania, w którym ma prawo brać udział właściciel sąsiedniej nieruchomości, jeżeli inwestycja jest tego rodzaju, że może oddziaływać na inne nieruchomości, a zwłaszcza nieruchomości sąsiadujące z nieruchomością inwestora (wyrok NSA z 28 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 208/06, ONSA i wsa 2008/1/12).

Utrwalony jest także pogląd, według którego, w świetle art. 28 K.p.a. brak podstaw, aby uznanie kogokolwiek za stronę uzależniać od naruszenia przepisów prawa. Celem art. 28 K.p.a. jest umożliwienie udziału w postępowaniu administracyjnym tym wszystkim, których interesu prawnego lub obowiązku to postępowania dotyczy, po to, aby mieli oni możliwość obrony swoich praw przed ewentualnym ich naruszeniem przez wydanie decyzji niezgodnej z prawem (patrz m.in. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1572/17; wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2751/17).

Podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego w przedmiocie zgodności z prawem inwestycji zaaprobowanej poprzez brak sprzeciwu organu administracji architektoniczno-budowlanej. W postępowaniu prowadzonym na podstawie zgłoszenia właściciele sąsiednich nieruchomości nie brali udziału z uwagi na charakter procedury zgłoszeniowej. Postępowanie nadzoru budowlanego jest dla nich pierwszą możliwością kontroli zgodności inwestycji z prawem. Właściciel nieruchomości przeznaczonej w planie na uprawy polowe, z dopuszczeniem działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną, ma niewątpliwie interes prawny w tym aby nieruchomości sąsiednie, przeznaczone w planie na taki sam cel, były zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ma bowiem usprawiedliwione prawo do oczekiwania, aby uciążliwości związane z korzystaniem z sąsiedniej nieruchomości nie przekraczały miary uciążliwości związanej z gospodarką rolną. Działalność w zakresie skupu i przetwórstwa płodów rolnych, w zależności od indywidualnych okoliczności sprawy, może taką miarę przekraczać.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 190 P.p.s.a. poprzez powołanie się przez WSA związaniem co do okoliczności faktycznych w zakresie prowadzenia przez skarżących kasacyjnie produkcji rolnej. W uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1292/16, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że za produkcję rolną nie może być uznana działalność związana z przetwarzaniem i skupem płodów rolnych. NSA stwierdził również, że plan miejscowy odnosi się do działalności bezpośrednio związanej z produkcją rolną. Tą wykładnią prawa miejscowego, tj. normy § 3 pkt 25 lit. c miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, był związany Sąd pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

Odniesienie się do stanu faktyczno-prawnego w tym zakresie, związanego z działalnością prowadzoną w Zakładzie Spółki nastąpiło na tle zarzutów kasacji i dokonania przez NSA, w omawianym wyroku, pozytywnej oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji w tej mierze, czyli uznania, że działalność ta nie stanowi produkcji rolnej.

Z powyższych uwag wynika, że bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia dotyczącego oceny interesu prawnego A. W. we wniesieniu skargi do WSA w Lublinie.

Nie ma podstaw do stawiania zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Wnoszący kasację dotychczas nie wykazał aby w Zakładzie Spółki była prowadzona działalność związana z produkcją rolną, a co za tym idzie nie wykazał, że utwardzenie nawierzchni wykonane na działkach nr A, B, a także w części na działce nr 452/1, stanowi obiekt budowlany związany bezpośrednio z produkcją rolną prowadzona w tym Zakładzie.

Skoro zaś na skutek wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, sprawa będzie ponownie rozpatrywana przez organ odwoławczy, to zagadnienie zgodności z planem miejscowym spornych robót budowlanych wykonanych na działkach nr A, B i 452/1, na podstawie zgłoszenia, będzie ocenione ponownie.

Trafne jest przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że o zgodności wykonanych robót z planem miejscowym nie przesądza treść pisma Burmistrza Bełżyc z dnia 3 marca 2015 r. Ocena, czy wykonane roboty są zgodne z planem miejscowym powinna być przeprowadzona przez organ nadzoru budowlanego na podstawie rodzaju robót określonych w zgłoszeniu i następnie wykonanych oraz treści przepisów planu miejscowego. Ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia zawartego w tym piśmie, według którego, plan nie odnosi się do robót budowlanych jako wykonania określonego technologicznie zespołu działań i wyprowadzenie z tego stwierdzenia wniosku o nienaruszeniu planu, spowodowało brak całościowej oceny zagadnienia zgodności utwardzenia z planem.

Ta całościowa ocena powinna uwzględniać ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z których wynika, że o zgodności z planem nie świadczy ewentualne wykorzystywanie utwardzenia na potrzeby Zakładu położonego na działkach przylegających do terenu objętego utwardzeniem. Ponadto, organ odwoławczy powinien ocenić trafność stanowiska PINB w Lublinie, zgodnie z którym, wykonanie utwardzenia na działkach nr A i B, mimo wiązania przez inwestora tego utwardzenia z wykonywaniem ujęcia wody na działce nr B, nie świadczy o charakterze utwardzenia jako obiektu związanego bezpośrednio z produkcja rolną.

Stanowisko to należy ocenić na tle unormowania § 3 pkt 25 planu miejscowego. Trafność zastosowania tego przepisu do robót wykonanych przez inwestora jest uwarunkowana indywidualnymi okolicznościami niniejszej sprawy. Wśród tych okoliczności nie można pomijać zakresu robót, a więc wielkości terenu zajętego pod utwardzenie, a także rzeczywiście, a nie tylko hipotetycznie prowadzonej przez inwestora działalności. Ponadto, jak słusznie stwierdził PINB w Lublinie, wykonany obiekt nie może uniemożliwiać realizacji przeznaczenia terenu określonego w planie. Z treści oraz wzajemnej relacji przepisów § 3 pkt 25 lit. a i c planu miejscowego wynika, że ewentualna lokalizacja obiektu budowlanego nie może uniemożliwiać przeznaczenia terenu pod uprawy polowe.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.