Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2542/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pkt 1 i 2, art. 185 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 par. 1-3, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 440/12 w sprawie ze skargi D.K. działającej przez opiekuna prawnego A.D. – B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od D.K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 440/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w punkcie 1. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji; w punkcie 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej D.K. kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; w punkcie 3. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...] Prezydent Miasta Łodzi stwierdził wygaśnięcie z dniem 1 października 2010 r. decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...] o skierowaniu D.K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. K. w Łodzi prowadzonego przez Towarzystwo Przyjaciół "[...]". Miasto Łódź reprezentowane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zlecało Towarzystwu Przyjaciół "[...]" realizację zadania z zakresu pomocy społecznej na podstawie umowy z dnia 20 stycznia 2009 r. Oświadczeniem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Miasto Łódź rozwiązało umowę ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. Podstawą rozwiązania umowy było nienależyte wykonywanie łączącej strony umowy. W związku z powyższym od dnia 1 października 2010r., Towarzystwo Przyjaciół "[...]" prowadzi prywatny, tj. nie prowadzony na zlecenie Miasta Łódź dom pomocy społecznej na podstawie zezwolenia warunkowego Wojewody Łódzkiego. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi nie ma podstaw do zawarcia umowy z "[...]" jako domem prowadzonym przez podmiot niepubliczny na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm., dalej jako "u.p.s.").

W odwołaniu od tej decyzji D.K. wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] marca 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W skardze na powyższą decyzję D.K. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a."):

a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 100 ust. 1 u.p.s. polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 k.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony, czyli skarżącej;

b) art. 6 § 1 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilno – prawnej zawartej przez MOPS z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącą oraz przepisy innych przepisów prawa materialnego, nie wskazanych w decyzji;

c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. stwierdził, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane, które Sąd zobligowany był uwzględnić z urzędu. W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd I instancji przytaczając treść art. 33 § 1-3 k.p.a. wskazał, iż z uwagi na to, że uregulowania prawne w zakresie pełnomocnictwa zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego nie są kompletne, przy wyjaśnianiu sytuacji odnoszącej się do tej instytucji należy posiłkowo stosować zasady wyrażone w Kodeksie cywilnym, w tym w art. 106, który stanowi, że pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. Pełnomocnik główny może zatem ustanowić dla mocodawcy dalszych pełnomocników (substytutów) tylko wówczas, gdy jest do tego umocowany. Umocowanie takie może wynikać wyłącznie z treści pełnomocnictwa lub z treści stosunku prawnego stanowiącego podstawę pełnomocnictwa (stosunku podstawowego), np. z umowy zlecenia, umowy agencyjnej, ewentualnie przepisu ustawy, który wprost przyznaje pełnomocnikowi takie uprawnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż przy ustalaniu, czy umocowanie do ustanowienia substytutów zostało przyznane, należy dokonać interpretacji oświadczenia woli o udzieleniu pełnomocnictwa zgodnie z art. 65 § 1 k.c., zaś umowy będącej źródłem stosunku podstawowego - przy uwzględnieniu również art. 65 § 2 k.c. ( K. Kopaczyńska – Pieczniak - Komentarz do art. 106 Kodeksu Cywilnego – Wydawnictwo LEX ). Sąd I instancji wskazał, iż w orzecznictwie sądowo – administracyjnym podkreśla się, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres) – (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 25.11.2010 r. sygn. akt VIII SA/Wa 451/10 - LEX nr 760286 ). Sąd I instancji wskazał, iż z treści art. 103 § 1 k.c. wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika. Działanie pełnomocnika bez umocowania powoduje nieważność czynności, o ile nie jest sanowane zgodnie z przepisami art. 103 i 104 k.c., zaś nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji oznacza to, że posiłkowe stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w postępowaniu administracyjnym, w zakresie dotyczącym pełnomocnictwa, ma na celu rozwiązanie sytuacji, które nie zostały objęte regulacją wynikającą z przepisów k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania reguły określone w art. 91 Kodeksu postępowania cywilnego, jak też art. 39 p.p.s.a., jako że w pierwszym przypadku dotyczą wyłącznie sądowego postępowania cywilnego, w drugim zaś postępowania sądowo – administracyjnego. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera analogicznych regulacji. Nie ulega wątpliwości, że organ odwoławczy jest zobowiązany do rozpoznania odwołania, jednakże po uprzednim stwierdzeniu, że zostało ono wniesione w terminie oraz przez stronę postępowania administracyjnego lub przez działającego w imieniu strony należycie umocowanego pełnomocnika. Dopiero spełnienie tych wymagań formalnych daje podstawę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Sąd I instancji wyjaśnił, że w okolicznościach niniejszej sprawy, do odwołania wniesionego przez adw. A.W. załączone zostało pełnomocnictwo "do prowadzenia sprawy D.K. przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Łodzi", podpisane przez M.B. W aktach postępowania administracyjnego znajduje się kserokopia pełnomocnictwa z dnia 18 listopada 2010r. podpisanego przez A.D. – B. (opiekuna prawnego D.K.), upoważniającego M.B. do występowania przed organami administracji, w tym Samorządowym kolegium Odwoławczym w sprawie skierowania podopiecznej do domu pomocy społecznej. Z treści tego pełnomocnictwa nie wynika uprawnienie M.B. do ustanawiania dla mocodawcy dalszych pełnomocników. W aktach sprawy brak jest również dokumentu rozszerzającego zakres pełnomocnictwa, czy też potwierdzającego wniesienie odwołania przez A.D. – B. jako opiekuna prawnego D.K. Dokumentu takiego nie złożono również w toku postępowania sądowo – administracyjnego. Przy tej treści pełnomocnictwa, w ocenie Sądu I instancji, nie było możliwe skuteczne wniesienie odwołania do organu II instancji. Tymczasem organ odwoławczy nie podjął niezbędnych, przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. czynności w celu uzupełnienia braków formalnych odwołania, które nie zostało podpisane przez stronę, ani przez należycie umocowanego pełnomocnika i wydało decyzję merytorycznie je rozstrzygającą. Tym samym organ odwoławczy działał w warunkach przewidzianych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co skutkuje nieważnością zaskarżonego aktu. Sąd I instancji zaznaczył, iż w orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, że prowadzenie postępowania odwoławczego bez wezwania do usunięcia braku podpisu, pełnomocnictwa czy innych jeszcze wymagań, względnie w sytuacji, gdy braki odwołania nie zostały uzupełnione, oznacza wadliwość postępowania i to w postaci kwalifikowanej. W takim przypadku mamy bowiem do czynienia z działaniem organu odwoławczego "z urzędu", co narusza zasadę skargowości (art. 127 § 1 k.p.a.) i stanowi o rażącym naruszeniu prawa. ( np. wyrok NSA z 25.10.2011r. sygn. akt I OSK 1866/10 - LEX nr 1069628 ). Sąd I instancji wskazał, iż z przytoczonych względów zobligowany był w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez niezasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z dnia 7 marca 2012 r. mimo, iż nie jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.;

- art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie - zdaniem Kolegium - Sąd stosując ten przepis, powinien oddalić skargę;

- art. 134 p.p.s.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie - zdaniem Kolegium - Sąd błędnie przyjął, iż przed organem II instancji działał nieumocowany pełnomocnik, a co za tym idzie nie dokonał kontroli legalności działań podjętych w sprawie przez organy administracji.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o orzeczenie o kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż argumenty Sądu I instancji nie znajdują oparcia ani w przepisach prawa, ani w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz poglądach doktryny. Zdaniem Kolegium chybione jest stwierdzenie Sądu I instancji, iż dla wyjaśnienia kwestii zakresu udzielonego pełnomocnictwa należy stosować wyłącznie przepisy Kodeksu cywilnego z jednoczesnym wyłączeniem możliwości odniesienia się do norm zawartych w Kodeksie postępowania cywilnego. Wskazano, iż stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w dyspozycji art. 30 § 1 k.p.a. Nadto podkreślono, iż art. 137 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) - a więc aktu pokrewnego kodeksowi - stanowi, że w przypadku pełnomocnictwa udzielanego na gruncie postępowania podatkowego, stosuje przepisy prawa cywilnego, a więc z uwzględnieniem zarówno norm prawa materialnego, jak i procesowego. Nadto zaznaczono, iż stosowanie w odniesieniu do pełnomocnictwa norm prawa cywilnego w szerokim rozumieniu znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i poglądach doktryny. Skarżący kasacyjnie organ podniósł, iż w niniejszej sprawie posiłkowe zastosowanie znalazł art. 91 pkt 3 k.p.c., zgodnie z którym pełnomocnictwo procesowe obejmuje z samego prawa umocowanie do udzielenia dalszego pełnomocnictwa procesowego adwokatowi lub radcy prawnemu. Cenne jest w tym zakresie również stanowisko Sądu Najwyższego, który wskazał, iż udzielenie dalszego pełnomocnictwa (substytucji) jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa substytutowi przez stronę, a nie przez jej pełnomocnika, który udzielił substytucji. Na skutek udzielenia substytucji substytut staje się więc pełnomocnikiem strony, a nie pełnomocnika strony, który udzielił substytucji (yide: postanowienie SN z dnia 7 listopada 2006 r., I CZ 78/06 za G. Jędrejek, Kodeks postępowania cywilnego. Edycja pierwsza, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 245). W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że w odniesieniu do zaskarżonej decyzji nie można mówić o wydaniu jej z rażącym naruszeniem prawa, choćby z tego względu, że naruszenie takie miałoby de facto pozostawać w związku z przepisem art. 33 k.p.a. i uregulowanej nim instytucji pełnomocnictwa, co do których sam WSA stwierdził, iż wymagają dla pełnego wyjaśnienia w określonej sytuacji stosowania przepisów innej gałęzi prawa, a co za tym idzie, zabieg ten nie obywa się bez stosowania wykładni prawa. W ocenie Kolegium Sąd I instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 2 p.p.s.a. naruszył art. 134 p.p.s.a., gdyż nie dokonał kontroli legalności w całej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D.K. reprezentowana przez adwokata wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej w części zarzutu dotyczącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej o odstąpienie na podstawie art. 207 § 1 p.p.s.a. od zasądzenia od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania.

Przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że "sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: (...) 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Stwierdzenie nieważności jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych ciężkimi wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. Zastosowanie ograniczenia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na nieodwracalne skutki prawne jest uzależnione od stwierdzenia bezpośredniego związku nieodwracalnego skutku prawnego z nieważną decyzją. Skoro uznanie, czy wystąpiły w danej sprawie nieodwracalne skutki prawne ma charakter ocenny, oparty na dokonanej wykładni, to za nieuzasadnione uznać należało przyjęcie przez Sąd I instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W myśl art. 33 § 1 k.p.a. pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu (§ 2). Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat lub radca prawny oraz rzecznik patentowy może sam uwierzytelnić odpis udzielonego mu pełnomocnictwa (§ 3).

W myśl art. 103 § 1 k.c. jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania, albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta. Z treści przytoczonego powyżej przepisu wynika, że ważność czynności, w sytuacjach tam wskazanych, zależy od potwierdzenia jej przez mocodawcę. Potwierdzenie ma charakter uniwersalny w tym znaczeniu, że obejmuje zarówno formę, jak i termin dokonania czynności oraz przewidziane w niej skutki. Przepis art. 103 § 1 k.c. obejmuje swoją regulacją dwie sytuacje; pierwsza to ta gdy, pełnomocnik działający w imieniu danej osoby nie posiada pełnomocnictwa; druga to ta, gdy pełnomocnik posiadający pełnomocnictwo o danej treści przekroczy jego zakres. W obydwu sytuacjach zachodzi możliwość potwierdzenia przez mocodawcę w ten sposób dokonanych czynności prawnych przez pełnomocnika.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie w sytuacji braku dokumentu wykazującego w prawidłowy sposób umocowanie pełnomocnika do działania w imieniu strony postępowania nie można automatycznie przypisywać charakteru rażącego naruszenia prawa. Co prawda należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż regułą obowiązującą jest, że warunkiem skuteczności czynności procesowego pełnomocnika jest dołączenie pełnomocnictwa. Skutkiem prawnym braku dołączenia pełnomocnictwa do złożonego pisma jest wezwanie do uzupełnienia tego braku zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., którego nieusunięcie powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Jednakże podjęcie postępowania administracyjnego i zakończenie decyzję administracyjną, pomimo braku pełnomocnictwa, wymaga rozważenia z uwzględnieniem okoliczności potwierdzenia przez stronę czynności procesowej dokonanej przez nienależycie umocowanego pełnomocnika. Potwierdzenie przez stronę czynności procesowej nienależycie umocowanego pełnomocnika nie daje podstaw do przyjęcia rażącego naruszenia prawa. Jedynie w razie braku potwierdzenia przez stronę czynności procesowej żądania wszczęcia postępowania w sprawie daje podstawę do przyjęcia naruszenia rażącego naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1433/06, dostępne w CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl). Nieuzupełnienie tego braku na skutek wadliwego działania organu nie pociąga przy tym za sobą nieważności dokonanej czynności procesowej jeżeli zostanie dowiedzione, że pełnomocnik był prawidłowo umocowany do działania. Wobec tego, iż uregulowania prawne zawarte w k.p.a. w zakresie pełnomocnictwa nie są kompletne, dlatego w sprawach nieuregulowanych należy stosować przepisy Kodeksu cywilnego. Trzeba jednak zauważyć, że przepis art. 33 § 1 k.p.a. wyraźnie stanowi, że pełnomocnikiem strony w postępowaniu administracyjnym może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. A zatem przepis ten, nie nasuwający żadnych wątpliwości interpretacyjnych, jednoznacznie rozstrzyga kwestię legitymacji procesowej pełnomocnika strony w postępowaniu administracyjnym. Podkreślenia wymaga fakt, iż zwięzłość przepisów k.p.a. dotyczących pełnomocnictw wskazuje na to, że zamiarem ustawodawcy nie było sformalizowanie wymagań co do ustanowienia pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2006 r. II OSK 941/05, dostępne w CBOIS: https://cbois.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji jedynie co do tego, że odwołanie od decyzji organu I instancji obarczone było brakiem formalnym, który powinien był zostać uzupełniony. Zaznaczyć należy, iż sąd może dopuścić z urzędu dowód z dokumentu (art. 106 § 3 p.p.s.a.), który wyjaśni kwestię udzielonego przez stronę pełnomocnictwa (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r. sygn. II OSK 767/06). W sytuacji dowiedzenia, że dokonana czynność była objęta udzielonym prawidłowo pełnomocnictwem, niepodjęcie przez organ wymaganych prawem czynności mających na celu usunięcie braku formalnego podania stanowi jedynie inne uchybienie niemające wpływu na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji uwzględni przedstawione powyżej uwagi w zakresie, w jakim odnosiły się one do oceny czynności procesowych podjętych przez pełnomocnika skarżącej w toku postępowania administracyjnego.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowaniach kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.