Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 654/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 39 poz 251
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity
article: art. 55(2)
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Po 539/09 w sprawie ze skargi Z.J. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Pile z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Z.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie odmowy przeniesienia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta Czarnkowsko-Trzcianecki decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. orzekł o odmowie przeniesienia na Z.J., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą A. z siedzibą w C., praw i obowiązków wynikających z decyzji wydanej przez Starostę Czarnkowsko-Trzcianeckiego z dnia [...] marca 2006 r., zezwalającej M.J., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w T. na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów.

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano, że do złożonego wniosku o przeniesienie zezwolenia załączona została umowa darowizny przedsiębiorstwa z dnia 15 grudnia 2008 r. zawarta pomiędzy między opisanymi wyżej stronami.

W opinii organu I instancji przeniesienie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów nie mogło nastąpić w oparciu o art. 552 w związku z art. 551 ustawy k.c., bowiem decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów została wydana na rzecz osoby fizycznej M.J. prowadzącego działalność gospodarczą i stanowi składnik majątku osobistego M.J. nie zaś przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 552 k.c. Możliwość przeniesienia decyzji może wynikać jedynie z przepisów szczególnych. Organ podkreślił, że w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2007 r. Nr 39, poz. 251 ze zm.) możliwość przeniesienia decyzji przewiduje jedynie art. 53 ust. 6 ustawy, który dotyczy przeniesienia decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów na rzecz innej osoby, jeżeli wyrazi ona zgodę na przyjęcie wszystkich warunków zawartych w tej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący. W jego opinii, organ I instancji błędnie przyjął, że zezwolenie nie wchodzi w skład przedsiębiorstwa i stanowi część majątku osobistego przedsiębiorcy. Wskazano, że art. 552 k.c. podważa ogólną zasadę nieprzenoszalności na gruncie prawa publicznego uprawnień i licencji. Tym samym zawarta umowa darowizny, w treści której wyraźnie wskazano, że obejmuje całość przedsiębiorstwa, w tym zezwolenia, przeniosła z mocy prawa zezwolenie z dnia 16 marca 2006 r. na zbieranie i transport odpadów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Pile decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.

Kolegium wskazało, iż przedłożona umowa darowizny przedsiębiorstwa z dnia 15 grudnia 2008 r. wskazała na przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. jako na jej przedmiot, jednak wyszczególnione w niej składniki miały wyłącznie charakter niematerialny co budziło poważne wątpliwości, czy w rzeczywistości dotyczyła ona przedsiębiorstwa, czy tylko poszczególnych jego elementów. Ponadto wskazano, że nie została zachowana forma prawna dla czynności zbycia przedsiębiorstwa wynikająca z treści art. 890 k.c. w związku z art. 75 § 1 k.c. co dodatkowo poddawało w wątpliwość jej ważność.

Kolegium nie podzieliło opinii odwołującego, że z chwilą zbycia przedsiębiorstwa w drodze czynności cywilnoprawnej pomiędzy przedsiębiorcami będącymi osobami fizycznymi, nabywca staje się automatycznie z mocy samego prawa podmiotem zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów. Zdaniem organu II instancji zastrzeżenia w tym względzie zawiera brzmienie samego przepisu art. 552 k.c. stanowiące, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, chyba, że co innego wynika z treści czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Mająca zastosowanie w przedmiotowej sprawie ustawa o odpadach nie zawiera postanowienia, który pozwalałby na przeniesienie na inny podmiot zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gospodarowania odpadami. Przejście praw i obowiązków określonych w decyzji administracyjnej odbywa się tylko wtedy, gdy przepis prawa przewiduje taką możliwość.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł skarżący podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazano, że o tym jakie składniki należą do przedsiębiorstwa przesądza treść art. 551 k.c., a sama umowa darowizny na skutek spełnienia świadczenia, była umową ważną. Podniesiono również, że Kolegium w sposób wadliwy podważało zgodność postanowień dotychczasowego zezwolenia z zamierzeniami nowego podmiotu. Zdaniem strony skarżącej decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, w szczególności art. 551 k.c. w zw. z art. 512 k.c.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że jakkolwiek przedmiotowa umowa darowizny nie została zawarta w formie aktu notarialnego, co przewidują przepisy kodeksu cywilnego, to fakt przeniesienia przedsiębiorstwa nie budzi wątpliwości. Tym samym umowę powyższą uznać należało za ważną, zgodnie z art. 890 § 1 k.c. Zdaniem Sądu I instancji, nie może budzić również najmniejszej wątpliwości, że przedmiotem umowy było przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c.

Sąd I instancji wskazał, że możliwość przenoszenia skutków prawnych decyzji administracyjnej na inny podmiot rzadko zachodzi w prawie administracyjnym. Co do zasady przyjmuje się nawet, że brak regulacji przewidującej taką możliwość jest równoznaczny z jej zakazem. Uzasadnienie powyższego stanowiska znajduje swoje oparcie w fakcie, iż zezwolenie jest decyzją administracyjną stanowiącą akt publicznoprawny, którego przedmiotem jest udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami prawa publicznego, ukierunkowanymi na ochronę interesu publicznego. Stąd, to właśnie ochrona interesu publicznego tkwi u podstaw zasady nieprzenoszalności uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji. Zezwolenie jako władczy akt administracyjny, umożliwiający prowadzenie określonej działalności gospodarczej, jest ściśle związane z podmiotem, na rzecz którego zostało wydane i stanowi szczególny rodzaj uprawnienia, który nie może zostać przyznany wszystkim podmiotom, uczestnikom obrotu gospodarczego.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, ogólnej zasady nieprzenoszalności, na gruncie prawa publicznego, uprawnień wynikających z koncesji, zezwoleń i licencji, nie podważa przepis art. 552 k.c., który wprowadzając zasadę, że czynność prawna mająca za przedmiot przedsiębiorstwo obejmuje wszystko, co wchodzi w skład przedsiębiorstwa, zastrzega jednocześnie że nie ma ona zastosowania gdy co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Powyższe stwierdzenie musi zostać odniesione także do zezwoleń mających publicznoprawny a zarazem, jak wyżej wskazano, osobisty charakter.

Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania i transportu odpadów jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę ściśle określonych wymogów dotyczących warunków prowadzenia tej działalności. Dopuszczenie możliwości przeniesienia z mocy prawa zezwolenia na podmiot, który nabył przedsiębiorstwo, a który niekoniecznie musi dysponować środkami technicznymi oraz organizacyjnymi umożliwiającymi dalsze prowadzenie działalności w sposób opisany w treści wniosku oraz w decyzji, wydanej po rozpatrzeniu tego wniosku, naruszałoby zasadę ochrony interesu publicznego. Skoro bowiem ustawodawca dopuszcza do prowadzenia działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów jedynie podmiot spełniający wszystkie określone w przepisach ustawy o odpadach warunki, możliwość automatycznego przeniesienia uprawnienia bez konieczności wcześniejszego badania, czy wszystkie kryteria uzasadniające wydanie przedmiotowej decyzji są spełnione, umożliwiałby w gruncie rzeczy obejście prawa i nabycie decyzji przed podmiot nie spełniający ustawowych wymagań.

W ocenie Sądu I instancji, tezę o nieprzenoszalności zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów potwierdza art. 53 ust. 6 ustawy o odpadach. Dokonana na podstawie powyższego przepisu wykładnia systemowa ustawy o odpadach pozwala przyjąć, że ustawodawca dopuszcza możliwość przeniesienia decyzji na nowy podmiot jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy przewidziane jest to przepisami ustawy, po spełnieniu dodatkowych warunków. Gdyby bowiem przyjąć tezę skarżącego o automatycznym przeniesieniu uprawnień z mocy prawa, regulacja art. 53 ust. 6 ustawy byłaby regulacją zbędną, gdyż każda decyzja przewidziana przedmiotową ustawą mogłaby zostać z mocy samego prawa przeniesiona na inny podmiot.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 522 k.c. polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie powoduje przeniesienia zezwolenia na transport odpadów z mocy prawa. Zarzucił również błędną wykładnię art. 53 ust. 6 ustawy o odpadach poprzez przyjęcie, że zgodnie z wykładnią systemową tego przepisu ustawa dopuszcza możliwość przeniesienia decyzji na nowy podmiot jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy jest to przewidziane przepisami ustawy, po spełnieniu dodatkowych warunków, a podstawą taką nie jest art. 552 k.c.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – poprzez brak podania podstawy rozstrzygnięcia, a w szczególności brak wskazania przepisu, który wyłącza możliwość przeniesienia zezwolenia w sytuacji zgodnej z hipotezą art. 552 k.c. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez oparcie rozstrzygnięcia o niekodyfikowaną zasadę, a nie przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwanej p.p.s.a.) – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach zasadność wniesionej skargi kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, trzeba stwierdzić, że zarzuty nie są zasadne. Wynika to z następujących przesłanek.

Po pierwsze, w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł podstawowy zarzut kasacyjny dotyczący błędnej wykładni przez Sąd I instancji art. 552 k.c., polegającej na przyjęciu takiej jego wykładni, iż nie stanowi dane unormowanie podstawy do przeniesienia zezwolenia na zbieranie i transport odpadów z mocy prawa, w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy, czyli zawartej przedmiotowej umowy darowizny danego przedsiębiorstwa z dnia 15 grudnia 2008 r. Jednak Sąd I instancji – wbrew powyższemu zarzutowi kasacyjnemu – prawidłowo dokonał jego wykładni w stanie prawnym i faktycznym tej sprawy. Wynika to z następujących przesłanek. Po pierwsze, tego rodzaju zezwolenie na zbieranie lub transport odpadów (a nie, co błędnie podniesiono w skardze kasacyjnej, zbieranie i transport) ma charakter publicznoprawnego podmiotowego (osobistego) uprawnienia i z tego powodu co do zasady wyłączone jest z obrotu cywilnoprawnego jeżeli ustawodawca nie stanowi inaczej. Po drugie, tego rodzaju zezwolenie jest decyzją administracyjną o charakterze konstytutywnym. Po trzecie, jest to akt publicznoprawny, którego zakres przedmiotowy obejmuje udzielenie uprawnień publicznoprawnych, regulowanych przepisami materialnego prawa administracyjnego jak i publicznego prawa gospodarczego mającymi na celu ochronę interesu publicznego. Dlatego też przesłanka ochrony interesu publicznego, a więc także ochrony środowiska, jest podstawą zasady nieprzenoszalności (sukcesji) uprawnień wynikających także z danego zezwolenia. Ponadto, zasady ogólnej nieprzenoszalności (sukcesji) w prawie publicznym uprawnień wynikających z zezwoleń nie podważa unormowanie z art. 552 k.c. Ten ostatni przepis statuując zasadę, że czynność prawna mająca na celu przedmiot przedsiębiorstwa obejmuje wszystko co wchodzi w skład danego przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 k.c., stanowi jednak, że nie ma on zastosowania, jeżeli co innego wynika z treści tej czynności prawnej albo z przepisów szczególnych. Jeżeli bowiem ustawodawca dopuszcza tego rodzaju sukcesję, to wprowadza w tym celu odpowiednią normę kompetencyjną, tak jak stanowi o tym unormowanie z art. 53 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Powyższy przepis stanowi bowiem, że organ właściwy do zatwierdzania instrukcji składowiska odpadów lub nawet jego wydzielonej części jest obowiązany, lecz za zgodą strony, na rzecz której dana decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innej osoby, jeśli wyrazi ona zgodę na przyjęcie wszystkich warunków zawartych w tej decyzji. Dlatego też wykładnia systemowa tego unormowania zastosowana w tej sprawie przez Sąd I instancji była wbrew zarzutowi kasacyjnemu także prawidłowa, przy zastrzeżeniu oczywiście, że przepis ten nie miał zastosowania w tej sprawie. Ponadto, należy podkreślić, że tego rodzaju sukcesja praw i obowiązków wynikających z przedmiotowego zezwolenia nie może być dokonana z mocy prawa także z tej przyczyny, iż podmiot, który nabył dane przedsiębiorstwo musi dysponować środkami technicznymi i organizacyjnymi, które pozwolą na dalsze prowadzenie tej działalności. Oczywiście nie może to być realizowane w sposób dowolny, lecz wyłącznie określony we wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na zbieranie lub transport odpadów, zgodnie z dyspozycją art. 28 ust. 5 cyt. ustawy o odpadach oraz oczywiście zgodnie z osnową (rozstrzygnięciem) decyzji wydanej następnie w tej sprawie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska oznaczałoby, że w drodze sukcesji dopuszcza się do szczególnego korzystania ze środowiska – w rozumieniu dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy p.o.ś. w związku z art. 28 ustawy o odpadach – podmiot, który nie posiada wymaganego prawem zezwolenia, wydanego po ocenie przez właściwy organ administracji zakresu przedmiotowego stosownego wniosku. Stąd, nie jest możliwa "automatyczna" czyli z mocy prawa sukcesja tego rodzaju zezwolenia na zbieranie oraz transport odpadów tylko na mocy art. 552 k.c.

Po drugie, także całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ w uzasadnieniu wyroku, co podniesiono wyżej, Sąd zawarł wszystkie wymagane przez ustawodawcę elementy uzasadnienia. Dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 552 k.c. w zakresie braku możliwości na tej podstawie sukcesji przedmiotowego zezwolenia na nowy podmiot, który nabył dane przedsiębiorstwo w rozumieniu art. 551 k.c. w drodze przedmiotowej darowizny. Stąd, brak jest także podstaw do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji dyspozycji art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., czyli konstytucyjnej zasady praworządności materialnej czy też formalnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 cyt. ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną z powodu braku usprawiedliwionych podstaw.