Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 685/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Alicja Palus (spraw.), Protokolant Aleksandra Siwińska, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 30 maja 2007r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kodeksu postępowania administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło stwierdzenia nieważności wydanej z upoważnienia Wójta Gminy P. decyzji Sekretarza Gminy z dnia [...] Nr [...], ustalającej na rzecz J. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego w P. w R. [...] i [...] na działkach nr [...] i [...]. Z osnowy orzeczenia wynika, że zostało podjęte po rozpatrzeniu wniosków J. A., K. B., M. A., S. M. i A. Ż.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało m.in., że w ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji miarodajny jest stan prawny z daty wydania (doręczenia) kwestionowanej decyzji. To oznacza, że wymienione wyżej, a także przytaczane niżej przepisy pochodzą z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w jej tekście pierwotnym (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) oraz z nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, też w tekście początkowym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.).

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady trwałości tego rodzaju decyzji, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Jak każde uregulowanie wyjątkowe wymaga jednoznacznego ustalenia możliwości prawnych jego zastosowania - w tym przypadku poprzez wykazanie, że decyzja dotknięta choćby jest jedną z wad, spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że we wnioskach o stwierdzenie nieważności decyzji wskazano na dwie przyczyny stwierdzenia nieważności, w tym na ujętą w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Unormowanie zawarte w tym przepisie (decyzja "zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa") jest odesłaniem do odrębnych przepisów prawa. Chodzi tu o to, że jakiś konkretny odrębny przepis musi określać wprost skutek wady decyzji, innej niż określone w art. 156 § 1 pkt 1 - 6, w postaci klauzuli nieważności. Unormowanie takie zawiera art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu "sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna". Takiego zarzutu nie można postawić kwestionowanej decyzji. Z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi P. (uchwała Rady Gminy Prusice Nr XXXVII/269/94 z dnia 25 maja 1994 r.) wynika, że planowana w 1998 r. inwestycja lokalizowana była na obszarze oznaczonym w planie symbolem [...], [...]: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ze wskazaniem konieczności uzupełnienia zabudowy "o brakujące obiekty mieszkalno - usługowe lub usługowe". Zamierzenie inwestycyjne J. K. (budynek "plombowy" mieszkalno - usługowy) z pewnością nie było sprzeczne z takimi postanowieniami planu miejscowego.

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ustanawia dwie przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji, w tym tę, która wymieniona jest we wnioskach: rażące naruszenie prawa. W orzecznictwie wywiedziono, że rażącym naruszeniem jest takie naruszenie prawa, które powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia elementarnych wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1987 r., IV SA 591/87, OSN-CP 1988 nr 6 poz. 8; podobnie w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993 t. I, poz. 23).

Wnioskodawcy zarzucają niedopełnienie wymogów odnośnie do ochrony interesów osób trzecich, powołując przy tym przepisy Prawa budowlanego. Należy jednak mieć na względzie, że te przepisy kształtują treść decyzji prawnobudowlanych, a przede wszystkim pozwolenia na budowę, a nie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W tym miejscu przytoczyć trzeba orzecznictwo sądowoadministracyjne w wyroku z 3 września 2002 r., w sprawie IV SA 2372/00 ("Monitor Prawniczy" 2002/22/1011), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego lub przepisami szczególnymi i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. W wyroku z 15 listopada 2001 r. (II SA/Gd 1843/99; LEX nr 76099) Sąd ten wyraził, pogląd, że "odnośnie do ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich zauważyć należy, iż w rozumieniu ustawy są to inne interesy niż te, które wynikają z przepisów ustawy (...) - Prawo budowlane (...). Obowiązek ochrony takich interesów zapisany został w art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tożsamą wykładnię znajdujemy w wyroku z 11 września 2001 r. (IV SA 1504/99; LEX nr 54164): "Ochrona interesów osób trzecich i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ew. przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego".

Owszem, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, powinna określać wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, jak stanowi art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ale wyłącznie w zakresie wyżej wskazanym, a nie na gruncie wymagań Prawa budowlanego.

W kwestionowanej decyzji w zakresie dotyczącym takich wymagań stwierdzono: "nie dotyczy". Kolegium odczytuje ten zapis jako brak takich interesów osób trzecich, których ochrona miałaby być zapewniona już na "lokalizacyjnym" etapie realizacji planowanej inwestycji. I w gruncie rzeczy trudno doszukać się w zapisach cytowanego wcześniej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesłanek do formułowania w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu kryteriów ochrony interesów osób trzecich.

Nawet jeśli jednak przyjąć, że sformułowanie "nie dotyczy" nie jest wystarczające w świetle art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to taki niedostatek nie może być poczytany jako aż rażące naruszenie prawa, jeśli pamięta się przy tym o prawnobudowlanym obowiązku ochrony interesów osób trzecich i o dwóch kluczowych dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu unormowaniach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Chodzi mianowicie o przepis art. 43: "Nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ..." oraz o przepis art. 46 ust. 2: "Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich".

Zwłaszcza ta pierwsza regulacja, w zestawieniu z wcześniej poczynionymi ustaleniami przesądza o tym, że Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] (Nr [...]), ustalającej na rzecz J. K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego w P. w R. [...] i [...], na działkach nr [...] i nr [...].

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium wyjaśniło, że nie kwestionuje słuszności

zarzutów Wnioskodawców w tej sprawie. Problem w tym, że zarzuty te kierowane są - w ocenie Kolegium - pod adresem niewłaściwej decyzji. Jednocześnie konieczne jest tu poczynienie zastrzeżenia, iż o tym czy tożsame zarzuty mogłyby doprowadzić do podważenia pozwolenia na budowę, nie podlega ocenie Kolegium.

Decyzja opisana powyżej została zaskarżona przez S. M., który we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazał, iż w wyniku kwestionowanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oraz rozpoczętej na jej podstawie budowy budynku plombowego R. [...] w P., pomieszczenia jego mieszkania oraz sąsiadów, zostały pozbawione światła dziennego i wentylacji. Budynek ten został bowiem wybudowany o około 5 m za wysoko, co spowodowało wzrost zanieczyszczenia powietrza w tych pomieszczeniach oraz zagrożenie zaczadzeniem mieszkańców. Powyższe stanowi zaś naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1c i 1d ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którymi obiekt budowlany należy budować i użytkować w sposób zapewniający spełnienie wymagań podstawowych bezpieczeństwa używania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska. Ponadto naruszony został przepis art. 5 ust. 1 pkt 2, bowiem w wyniku tej decyzji i realizacji inwestycji doszło do pogorszenia warunków użytkowania mieszkań Wnioskodawcy oraz sąsiadów. Strona przytoczyła następujące przepisy: art. 5 ust. 1 pkt 6, art. 5 ust. 2 pkt 2b i pkt 4 ustawy Prawo budowlane oraz art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, z których Wnioskodawca wywiódł swoje prawo, jako strony postępowania. Powołał się również na orzecznictwo sądowoadministracyjne, dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium odwoławcze we W. decyzją z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kodeksu postępowania sądowoadministracyjnego utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu ponownie wydanego orzeczenia Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy oraz dotychczas podjęte w niej czynności procesowe, w tym czynności orzecznicze, a następnie stwierdziło, że wnioskodawca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł te same argumenty i wskazał te same podstawy żądania stwierdzenia nieważności opisanej wcześniej decyzji Wójta Gminy P., co we wniosku o wszczęcie postępowania w tej sprawie.

Wyjaśniło ponadto, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należy wykazać, że sporna decyzja nie tylko uchybia prawu, ale ta niezgodność z prawem ma - wolą ustawodawcy - polegać na rażącym naruszeniu prawa. Celowe jest przytoczenie w tym miejscu następujących poglądów sformułowanych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczących kwestii rażącego naruszenia prawa (podkreślenia Kolegium): "Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą i nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok z dnia 27 października 1998r., II SA 1202/98, zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 1987 r., IV SA 591/87, OSN-CP nr 6, poz. 8). Stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, wymaga zatem ustalenia, iż weryfikowana decyzja jest sprzeczna z przepisem prawa w sposób ewidentny i nie budzący wątpliwości.

Wnioskodawca powołał się na naruszenie następujących przepisów prawa: art. 5 ust. 1 pkt 1c i 1d oraz pkt 2 Prawa budowlanego, a także art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwszy z tych przepisów stanowi, iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa użytkowania (pkt 1c tego artykułu), oraz odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska (pkt 1d), a także warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz, odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników, usuwania ścieków, wody opadowej i odpadów. Z kolei zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.

Jak wynika z akt sprawy, kwestionowaną decyzją z dnia [...] (Nr [...]), Wójt Gminy P. ustalił, na rzecz J. K., warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-usługowego, tj. usługi w parterze i około 8 mieszkań w obrębie pięter i poddasza (wysokość budynku 2-3 kondygnacje). W decyzji tej wskazano, iż działka, na której inwestycja ma być realizowana, znajduje się w obrębie terenów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z usługami.

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego reprezentuje stanowisko, iż w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji, wskazanych przez Wnioskodawcę.

Przede wszystkim należy zauważyć, iż podważana decyzja została wydana w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, które jest etapem wstępnym realizacji inwestycji i ma na celu ustalenie, czy planowane zamierzenie budowlane może być na wskazanym przez inwestora terenie zrealizowane, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Pozytywna dla inwestora decyzja, ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, uprawnia go do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Realizacja inwestycji przebiega zatem w dwóch etapach. Każdy z tych etapów może zostać rozpoczęty po przeprowadzeniu odrębnego postępowania i wydaniu decyzji przez różne organy. Pierwszy z etapów kończy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana przez organ lokalizacyjny, natomiast drugi to uzyskanie pozwolenia na budowę, wydawanego przez organ architektoniczno-budowlany. Każdy z tych etapów determinują też inne przepisy. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest to przede wszystkim ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia budowlanego - ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.).

Zarzuty podniesione przez S. M. dotyczą zasadniczo warunków, które są określane w decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Konkretne określenie usytuowania obiektu budowlanego, jego wysokości i innych cech architektoniczno-budowlanych określa się na podstawie ustawy Prawo budowlane i aktów do niego wykonawczych (jeśli nie wynikają z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Parametry te są rozstrzygane na etapie postępowania o pozwolenie na budowę, a nie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestie związane z budową oraz użytkowaniem obiektu budowlanego nie mogą być zatem rozstrzygane na etapie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Również jeśli chodzi o ochronę interesów osób trzecich, to jakkolwiek w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, organ obowiązany jest określić wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, to zakres tych ustaleń nie jest taki sam w tym postępowaniu, jak w postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę. Zakres tej ochrony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może zatem wykraczać poza przedmiot danego postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej prowadzone postępowanie. Skoro więc na etapie postępowania prowadzonego przez organ lokalizacyjny, nie wystąpiły takie wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, które nie wynikałyby z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to ich nieustalenie w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa. Wymagania dotyczące budowy i użytkowania obiektu budowlanego w sposób zapewniający bezpieczeństwo użytkowania oraz odpowiednie warunki higieniczne i zdrowotne oraz ochrony środowiska, a także kwestie ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych, będących w sąsiedztwie planowanego obiektu, są rozstrzygane, jak już wskazano, w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie można zatem rozstrzygać kwestii, które będą przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Rozpatrując wniosek S. M. należy też mieć na względzie treść art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, a także art. 3 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego, w granicach określonych przez prawo i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny.

Ponadto stosownie do treści art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 46 ust. 2 tej ustawy stanowi, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Przytoczone wyżej przepisy prawa przesądzają o tym, iż brak jest podstaw do uznania, iż decyzja z dnia [...] (Nr [...]), ustalająca - na rzecz J. K. - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, rażąco narusza prawo.

W rozpatrywanej sprawie nie występuje też druga z powołanych przez Stronę podstaw stwierdzenia nieważności decyzji, a mianowicie wada uregulowana w 156 § 1 pkt 7 kpa, tj. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Do stwierdzenia istnienia tej przesłanki niezbędne jest bowiem ustalenie, iż istnieje konkretny przepis prawa, na mocy którego kwestionowana decyzja byłaby nieważna. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, takim przepisem jest art. 34 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest nieważna. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, kwestionowana decyzja z dnia [...] (Nr [...]), jest zgodna z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi P., uchwalonym przez Radę Gminy Prusice w dniu 25 maja 1994 r. Planowana inwestycja lokalizowana była bowiem na obszarze oznaczonym w tym planie symbolem [...] , [...] - teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, ze wskazaniem konieczności uzupełnienia zabudowy o brakujące obiekty mieszkalno-usługowe lub usługowe.

Prawidłowość decyzji wydanej po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakwestionował S. M. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi S. M. zarzucił naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 6 oraz art. 5 ust. 2 pkt 2 b i pkt 4 powoływanej wcześniej ustawy prawo budowlane oraz naruszenie art. 42 ust. 1 pkt 5 i art. 3 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazywanej poprzednio. Wskazał również, że nie uczestniczył jako strona w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Nr [...] z dnia [...]. Formułując takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...], przedstawiając jednocześnie w uzasadnieniu skargi argumenty tożsame z powołanymi uprzednio we wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności wskazywanej w nim decyzji oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 3 listopada 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że argumenty, które zostały przytoczone w skardze są w zasadzie powtórzeniem zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zostały ocenione w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 tej regulacji.

Ponadto poprzedzając przedstawienie motywów wydanego wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że nie można w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji skutecznie podnosić zarzutu niezawinionego przez stronę nieuczestniczenia w postępowaniu głównym zakończonym kwestionowanym orzeczeniem. Taka sytuacja, stanowiąca kwalifikowaną nieprawidłowość o charakterze formalnym została uwzględniona przez ustawodawcę jako przesłanka wznowienia postępowania w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, która – jak wyjaśniło to Kolegium – nie może być ustalana ani oceniana w innym nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym.

Sąd akceptuje również oczywiście prawidłowe stanowisko organu orzekającego, uznającego, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie można posługiwać się zarzutami naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane. Kolegium wyczerpująco wyjaśniło istotę obu etapów procesu inwestycyjnego, stopień zależności i autonomiczności decyzji wymaganych na tych etapach oraz odrębność regulacji prawnych, stanowiących samodzielne materialnoprawne podstawy takich orzeczeń.

Wskazane okoliczności powodują, że również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, prowadzonym w tej sprawie zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, formułowane w odniesieniu do decyzji poddanej ocenie w postępowaniu nieważnościowym nie mogą zostać uwzględnione.

Słuszne jest także stanowisko Kolegium przyjęte w tej sprawie w stosunku do przesłanki, opisanej w art. 156 § 1 pkt 7 kpa i dokonana w tym zakresie ocena.

Wątpliwy jest natomiast – zdaniem Sądu - związek powołanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisu art. 43 wskazywanej poprzednio ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 lipca 1998 r.) z istotą rozpoznawanej sprawy, bowiem określenie w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie wyklucza pozytywnego dla inwestora rozstrzygnięcia tym bardziej, że jest to element strukturalny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie decyzji odmownej. Postanowienia dotyczące ochrony interesów osób trzecich mają zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony interesów osób trzecich.

Sąd nie kwestionuje też słuszności prezentowanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, którego przykłady powołano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (i decyzji ją poprzedzającej), poglądów dotyczących istoty rażącego naruszenia prawa, ani sposobu w jaki postrzegało je Kolegium orzekając w sprawie. Wątpliwości jednak budzi kontekst prowadzonych przez Kolegium rozważań w tym zakresie w odniesieniu do zarzutu rażącego naruszenia przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto przywołane twierdzenia nie wyczerpują omawianej kwestii.

Orzekając kasacyjnie Sąd uwzględnił powyższą okoliczność, a ponadto za istotne uznał to, że wskazana czynność orzecznicza podjęta została z zastosowaniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikowania orzeczeń administracyjnych tj. stwierdzenia nieważności. Tryb ten umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego aktu administracyjnego o charakterze indywidualnym, obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania, które podporządkowane jest systemowej zasadzie dwuinstancyjności sformułowanej w art. 15 kpa i mającej również walor zasady konstytucyjnej z racji wpisania jej w treść art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta gwarantuje dwukrotne rozpatrzenie sprawy administracyjnej z zachowaniem jej tożsamości przez organy różnych – co do zasady – instancji, z wyjątkiem sytuacji opisanej w przepisie art. 127 § 3 kpa, właściwej dla rozpoznawanej sprawy oraz uzyskania dwukrotnie rozstrzygnięć w sprawie. Zasada ta realizowana jest generalnie poprzez odwołanie (lub zażalenie), natomiast w przypadkach objętych treścią art. 127 § 3 kpa poprzez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niezależnie jednak od środka zaskarżenia i charakteru postępowania w którym jest on wnoszony, z istoty zasady dwuinstancyjności wynika powinność organu orzekającego ponownie w sprawie na skutek skorzystania przez uprawniony podmiot z przysługującego środka prawnego, rozpatrzenia na nowo w jej całokształcie sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, a to wymaga wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Tylko prawidłowe czynności właściwego organu podjęte w tym zakresie umożliwiają prawidłowe rozstrzygnięcie w warunkach określonych w art. 138 kpa. Motywy rozstrzygnięcia powinny być wyjaśnione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Organowi orzekającemu nie wolno natomiast ograniczyć się do kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji, czy kontroli zasadności argumentów i zarzutów przedstawionych przez podmiot uprawniony do wniesienia środka zaskarżenia (np. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wa 1996/95, ONSA 1997/1/38; wyrok NSA z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, Lex nr 48725).

W ocenie Sądu organ orzekający w rozpatrywanej sprawie po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy naruszył prawo w omawianym powyżej zakresie i uchybił ustawowym obowiązkom, obarczając przez to podjęte orzeczenie wadliwością uprawniającą do uwzględnienia skargi.

Zważyć bowiem należy, że przepis art. 42 ust. 1 pkt 5 powoływanej wcześniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ustawodawca - racjonalnie działający - wprowadził ten zapis mając świadomość istnienia w ustawie – Prawo budowlane, poprzednio powoływanej, odpowiadającego mu przepisu gwarantującego ochronę tym podmiotom w sytuacjach, w których ma zastosowanie ustawa – Prawo budowlane.

Zasadnie zatem Kolegium stwierdza, że określenie tych wymagań w decyzji musi wynikać z ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu Kolegium rozpoznając sprawę ponownie w warunkach dyktowanych zasadą praworządności nie dokonało w sposób wymagany prawem oceny, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja istotnie nie narusza rażąco przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części, w której odnosi się do powołanego powyżej przepisu ograniczone zostało do stwierdzenia, że na etapie postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nie wystąpiły wymagania dotyczące interesów osób trzecich, które wynikałyby z obowiązującego wówczas miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocena ograniczona do takiej konkluzji sprawia wrażenie nadmiernie powierzchownej.

Niewłaściwe jest też permanentne odwoływanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do etapu inwestycyjnego, dla którego wymagane jest pozwolenie na budowę, mimo jednoczesnego stwierdzenia przez Kolegium w argumentacji zastosowanej wobec podnoszonych w postępowaniu zarzutów naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane, odrębności obu etapów inwestycyjnych i odnoszących się do nich regulacji prawnych.

Istotny też jest w tym kontekście pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w wyroku z dnia 3 września 1997 r. (sygn. akt III RN 35/97, OSNAP 4/98, por. 107) w myśl którego nie można pominąć w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wymagań dotyczących ochrony osób trzecich i pozostawić ich organowi orzekającemu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Stanowi to bowiem rażące naruszenie przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Sądu akceptując doktrynalną i judykacyjną koncepcję rażącego naruszenia prawa w postępowaniu o stwierdzeniu nieważności orzeczenia administracyjnego należy też zwrócić uwagę, że przy kwalifikowaniu naruszenia prawa jako rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dolegliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwić (np. wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r. sygn. akt II GSK 398/05, Lex nr 19752). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznano również za rażące naruszenie prawa takie oczywiste naruszenia prawa, które jednocześnie koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 706/05, Lex nr 196278).

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie jest istotne czy użyte w pkt 5 ocenianej decyzji sformułowanie "nie dotyczy" (w ocenie Sądu w ogóle niedopuszczalne jako element decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, niezależnie od potrzeby określania w niej wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich) mieści się w kanonie legalności, ale czy poprzez taką klauzulę organ orzekający nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że pominął okoliczności istotne w sprawie, wymagające uwzględnienia ze względu na treść przepisu art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Czynności ocenne nie mogą być zatem prowadzone wyłącznie w płaszczyźnie językowej, ale muszą uwzględniać aspekt realno-prawny sprawy.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie może oczywiście prowadzić do rozstrzygnięcia o istocie sprawy rozpoznawanej w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, ale konieczne jest w jego toku podjęcie czynności wyjaśniających, koniecznych dla ustalenia istnienia lub nieistnienia przesłanki, w odniesieniu do której prowadzona jest ocena w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że brak było w niej podstaw faktycznych prawnych dla zamieszczenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji jakichkolwiek klauzul dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie przy ustalaniu występowania przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania.

Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzonych do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem (np. wyrok WSA z dnia 22 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1130/00, Lex nr 82641).

W warunkach rozpoznawanej sprawy zadośćuczynienie temu obowiązkowi wymagało – zdaniem Sądu - uwzględnienia w dokonywanej przez organ wydający zaskarżoną decyzję tego, że inwestycja objęta kwestionowaną decyzją miała być realizowana w zabudowie plombowej, zatem w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej już zabudowy o określonej wysokości i charakterze, a ponadto w obszarze objętym ścisłą ochroną konserwatorską, co w ocenie Sądu wymagało również rozważenia treści rozdziału 6.3.1 i 6.3.2 uchwały Rady Gminy Prusice nr XXXVII/296/94 z dnia 25 maja 1994 r. w sprawie szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi P.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i materiału sprawy wynika, że ocena dokonywana w sprawie przez organ, który podjął zaskarżoną decyzję, ograniczona została do zamieszczonego w planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi P. zapisu, dotyczącego przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] (w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oznaczonego jako [...]).

Istotne przy tym jest, że do akt administracyjnych przekazanych Sądowi nie dołączono pełnego tekstu uchwały, na podstawie której dokonywano ustaleń w decyzji, będącej przedmiotem nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, co podważa wiarygodność twierdzeń Kolegium o braku w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zapisów, z których wynikałaby potrzeba określenia w ocenianej decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich.

Z tych względów Sąd uznał, że organ orzekający w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zastosował się do ustawowego wymogu wszechstronnego rozpoznania sprawy, przez co naruszył przepisy postępowania w sposób określony w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tych okolicznościach Sąd zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnieniu skargi przepisu art. 152 powołanej powyżej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie organ orzekający uwzględni uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku i po dokonaniu stosownych czynności wyjaśniających podejmie rozstrzygnięcie. Zdaniem Sądu organ może rozważyć również znany Sądowi z urzędu fakt prawomocnego orzeczenia o nakazie rozbiórki obiektu, którego dotyczy oceniana w postępowaniu nieważnościowym decyzja.