Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 175/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 15 , art. 107 par. 3, art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2022 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr 10/KADR/2022 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez K. C. (zwanego dalej skarżącym lub wnioskodawcą) jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (zwanego dalej organem drugiej instancji, organem odwoławczym lub Komendantem) z dnia 20 kwietnia 2022 r., nr 10/KADR/2022, utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] (zwanego dalej też organem pierwszej instancji) z dnia 22 lutego 2022 r., nr 1/KADR/2022, o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Na mocy rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 10 maja 2019 r., nr [...], K. C. został zwolniony ze służby w Policji z dniem 31 maja 2019 r.

Wnioskiem z dnia 16 września 2020 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1611; dalej: rozporządzenie z 2005 r.), oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - w latach 1997-2006, tj. w okresie pełnienia służby na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...].

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał czynności realizowane w ramach służbowych obowiązków, w tym opisał przykłady oględzin o znacznym stopniu zagrożenia dla życia i zdrowia, a także warunki pracy [...] . Do wniosku jako dowód załączył kserokopie wybranych stron ewidencji wyjazdów [...].

Po wszczęciu postępowania organ pierwszej instancji podjął czynności wyjaśniające obejmujące: analizę akt osobowych skarżącego, sprawdzenie policyjnych baz danych, kwerendę książek wydarzeń.

Postanowieniem z dnia 12 października 2020 r., nr 1/KADR/2020, Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia. Na skutek zażalenia wniesionego przez skarżącego postanowienie to zostało jednak uchylone postanowieniem Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 3 grudnia 2020 r., nr 25/KDR/2020, na mocy którego sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ pierwszej instancji dokonał dodatkowo kwerendy dokumentacji znajdującej się na stanie składnicy akt Komendy Powiatowej Policji w [...], podczas której stwierdzono zniszczenie części dokumentacji w związku z upływem okresu ich przechowywania.

Następnie, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.) w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin (Dz. U. poz. 2373, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 2018 r., postanowieniem z dnia 15 grudnia 2020 r., nr 2/KADR/2020, Komendant Powiatowy Policji w [...] odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej, za okres pełnienia służby w Policji na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...] w latach 1997-2006.

Na powyższe postanowienie skarżący wniósł zażalenie, w którym zarzucił obrazę szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a to:

1) art. 217 § 2 pkt 2 - poprzez odmowę wydania zaświadczenia,

2) art. 7 - poprzez brak dociekliwości i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą odmowy wydania zaświadczenia,

3) art. 8 § 1 - poprzez "wmawianie wnioskodawcy istnienia negatywnych przesłanek w załatwieniu sprawy, pomimo istnienia dowodów wystarczających do wydania rzeczonego zaświadczenia",

4) art. 77 § 1 - poprzez niewłaściwe i pozorowane gromadzenie materiału dowodowego,

5) art. 107 § 1 - poprzez doręczenie części treści decyzji bez jej elementów obligatoryjnych, o jakich mowa w tym przepisie,

6) art. 46 § 1, § 4 i § 5 - poprzez doręczenie pisma procesowego w niewłaściwy sposób.

Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i wydania żądanego zaświadczenia, podkreślił skarżący, że organ próbował wywołać wrażenie pozorowanych ustaleń i kwerend. W żaden sposób nie odniósł się do kilku zdarzeń wskazanych w zażaleniu wniesionym od wcześniejszego postanowienia wydanego w sprawie, które w niebudzący wątpliwości sposób (np. ewakuacja mieszkańców osiedla po rozszczelnieniu cysterny przewożącej wybuchowy gaz) wpływały na jego bezpieczeństwo oraz zagrożenie zdrowia i życia. Skarżący zakwestionował to, aby o braku znamion czynności służbowych wykonywanych z narażeniem życia i zdrowia świadczył brak zapisku przełożonego, adnotacji w jego aktach osobowych, brak nagrody, wyróżnienia itp. Wyjaśnił, że w przypadku [...], jedyną możliwością odtworzenia po latach warunków przeprowadzonych oględzin jest dotarcie do materiałów źródłowych dotyczących wykonywanych przez nich oględzin lub czynności (nie wszystkie czynności były tożsame z procesowym dokonywaniem oględzin). Należy dotrzeć do protokołów oględzin, protokołów przesłuchań, dokumentacji fotograficznych itd. W dużej mierze należy bazować na relacji [...] i jego oświadczeniu, bo nikt więcej nie jest w stanie określić zagrożenia, w jakim się znajdował wykonując konkretne zadanie służbowe. W tym celu należy wspomagać się doświadczeniem życiowym, powszechnym przekonaniem co do szkodliwości i zagrożenia życia lub zdrowia oraz opinią podmiotów specjalistycznych (np. lekarza medycyny pracy, służb sanitarnych, służb właściwych ds. bezpieczeństwa i higieny pracy itd.). W Policji kreuje się natomiast wizerunek przełożonego - specjalisty od wszystkiego, który na wszystkim się zna i zza biurka potrafi ocenić, czy - na przykład - oględziny nocne samobójcy wleczonego na odcinku 2 km szlaku kolejowego w obszarze leśnym przez pociąg towarowy, podczas których należało wchodzić pomiędzy wagony lub pod wagony, były oględzinami prowadzonymi z narażeniem życia lub zdrowia. Skarżący zaznaczył, że wskazał zadania służbowe, podczas których istniało realne zagrożenie dla jego zdrowia, a niektóre mogły stanowić również zagrożenie dla jego życia. Dodatkowo wyjaśnił, że z udostępnionej mu informacji publicznej wynika, że zaświadczenia, o których mowa w § 4 rozporządzenia z 2005 r. były wystawiane w okresie ostatnich 10 lat przez Komendanta Powiatowego Policji w [...], przy czym nie przypomina sobie, aby w ostatnich latach jego służby w Komendzie odnotowywano znaczący wzrost przestępstw z art. 222 § 1, 223 § 1 i 2, 224 § 2 i 3, 226 § 1 Kodeksu karnego, dokonywanych wobec funkcjonariuszy tejże jednostki. Może były to pojedyncze przypadki, z absolutną pewnością - nieprzekraczające sześciu w skali roku na jednego funkcjonariusza. Skarżący podniósł, że organ pozoruje czynności i powołuje się na nieistnienie dowodów, zamiast poszukiwać wiedzy w dokumentach istniejących i nie dąży do pozytywnego zakończenia sprawy. Nadto nie kieruje się zasadami równego traktowania i taką postawą nie budzi zaufania uczestnika postępowania. Wystawia bowiem innym funkcjonariuszom zaświadczenia w identycznym przedmiocie, chociaż realne zagrożenia dla zdrowia i życia w tamtych przypadkach (np. zasadzki na plantatorów niedozwolonych roślin), o ile w ogóle istnieją, są nieporównywalne do zagrożeń występujących w trakcie realizacji obowiązków służbowych wykonywanych przez [...]. Próbuje przy tym dowodzić, że o niebezpieczeństwie warunków pełnionej służby czy wykonywanych obowiązków decydują dokumenty (potwierdzenia) wystawiane przez przełożonych lub bliżej niesprecyzowane wpisy do jakichś zamkniętych baz danych, a nie dokumenty dotyczące stricte tych okoliczności (np. protokoły oględzin miejsc, dokumentacje fotograficzne, akta śledztw, notatki ze zdarzeń itd.). Ponadto w kwestionowanym postanowieniu organ nie odniósł się do sprawy opisywanej w mediach (rozszczelnienie cysterny przewożącej niedozwolony, toksyczny i silnie wybuchowy gaz), gdzie istniało realne i bezpośrednie zagrożenie dla życia nie tylko skarżącego, ale również mieszkańców okolicznych posesji (ewakuacja osiedla mieszkaniowego). Tłumaczenie zaś, że zagrożenia nie było, bo nie powstał żaden dokument przełożonego potwierdzający taką sytuację i nie ma go w aktach osobnych, nie zasługuje na poważne potraktowanie.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia 10 lutego 2021 r., nr 3/KADR/2021, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 308/21, uchylił zaskarżone postanowienie z dnia 10 lutego 2021 r. oraz postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 15 grudnia 2020 r. Sąd stwierdził, mając na uwadze art. 218 § 2 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. i w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., że organy rozpoznając wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, powinny dokładnie ustalić, jakie dokumenty lub dane mogą potwierdzać okoliczności, których dotyczy żądanie wnioskodawcy, tj. ustalić okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające wystąpienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy. W tym zakresie za wystarczające nie można natomiast uznać dokonania ustaleń jedynie na podstawie analizy akt osobowych skarżącego, bazy danych funkcjonariuszy pokrzywdzonych bezpośrednio popełnieniem przestępstwa na ich szkodę w okresie pełnienia służby, czy też dokonanie kwerendy dokumentacji w postaci prowadzonych przez organ pierwszej instancji rejestrów i ewidencji. Skarżący w swoim wniosku wskazał bowiem określone rodzaje okoliczności związanych z wykonywanymi przez niego oględzinami, co do których organy nie wskazały, aby dokonywały ustaleń czy były one związane z pełnieniem służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Takich ustaleń organy nie poczyniły również co do konkretnych zdarzeń, wskazanych przez skarżącego w zażaleniu od pierwszego postanowienia Komendanta Powiatowego (które zostało uchylone w toku instancji), związanych z dokumentowaniem katastrofy w ruchu lądowym z udziałem cysterny przewożącej toksyczną substancję czy oględzinami zwłok topielca. Organy zaniechały podjęcia jakichkolwiek czynności poszukiwawczych np. w dokumentacji postępowań przygotowawczych, aktach śledztw lub innych materiałach dotyczących zdarzeń, w związku z którym skarżący wykonywał czynności służbowe, w zakresie, w jakim materiały te mogłyby zawierać informacje o warunkach wykonywania przez niego czynności. Tymczasem, zdaniem Sądu, takie działania wyjaśniające są tym bardziej uzasadnione, że znaczna część dokumentacji poddanej kwerendzie nie została zarchiwizowana, lecz podlegała zniszczeniu w związku z upływem okresu przechowywania. W takich okolicznościach, realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w świetle dyspozycji art. 218 § 2 K.p.a., organy przed wydaniem zaświadczenia, o którym mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2018 r., winny były podjąć wszelkie możliwe środki mogące przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności, o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, wiążących się z osobą skarżącego. Ponadto organ pierwszej instancji ustalił, że nie istnieją żadne udokumentowane informacje sporządzone przez przełożonych lub samego skarżącego o wykonywaniu przez co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jak również nie ujawniono jakichkolwiek raportów (wniosków) o potwierdzeniu okresów pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, zatwierdzonych przez bezpośrednich przełożonych oraz przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Odmawiając wydania zaświadczenia, organy nie wyjaśniły jednak, w jaki sposób - według obowiązujących w Policji procedur, wytycznych, regulaminów itp. - są dokumentowane lub potwierdzone okoliczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w tym czy stosowne zapisy w tym przedmiocie dokonywane powinny być przez przełożonych lub ujawniane w odpowiednich raportach lub dokumentach sporządzonych przez samego wnioskodawcę. Wyjaśnienie tej kwestii jest o tyle istotne, że pozwala ustalić podstawę potwierdzenia faktów objętych zaświadczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. Służy to realizacji ogólnej zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a. oraz określonej w art. 9 K.p.a. zasady informowania stron, z której wynika obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się w toku załatwiania spraw. Pozwala również na dokonanie przez sąd kontroli, czy podejmując rozstrzygnięcie, stosowanie do art. 8 § 1 K.p.a. organy dochowały zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, a zgodnie z regułą ustaloną w art. 8 § 2 K.p.a. - bez uzasadnionej przyczyny nie odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Zdaniem Sądu organy powinny rozważyć wezwanie skarżącego do złożenia stosowanych wyjaśnień w tym zakresie, w tym np. do sprecyzowania wniosku co do konkretnych przypadków pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu (czasu, miejsca i okoliczności zdarzenia). Mogłoby to bowiem ułatwić poszukiwanie danych dotyczących warunków realizacji przez skarżącego czynności służbowych. Mając na uwadze powyższe i uwzględniając wskazane nieprawidłowości w zakresie działań podjętych w celu rozpoznania wniosku skarżącego, Sąd uznał, że przed podjęciem rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia organy nie przeprowadziły w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, czym naruszyły art. 7 i art. 218 § 2 K.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdził, że analizując dostępne dane, organy w istocie dokonały ich oceny uznając za konieczne zaistnienie "bezpośredniego" zagrożenia życia i zdrowia. Tym samym nie dokonały prawidłowej analizy dostępnych dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji, naruszają przepisy regulujące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez policjanta służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, tj. z naruszeniem art. 7 i art. 218 § 2 K.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc skutkującym koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Nadto, rozpoznając sprawę, organy zastosowały niewłaściwą wykładnię § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., co skutkowało naruszeniem, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Końcowo Sąd wskazał, że organy rozpoznając ponownie sprawę i dokonując raz jeszcze ustaleń co do pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, winny na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji oraz danych przeanalizować przebieg służby skarżącego, mając na uwadze zdarzenia (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze lub interwencje) nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia (utraty) zdrowia lub życia przez skarżącego, w okresie pełnienia przez niego służby na [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...] w latach 1997-2006.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Komendant Powiatowy Policji w [...] postanowieniem z dnia 22 lutego 2022 r., nr 1/KADR/2022, działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", w zw. z § 14 ust. 3 rozporządzenia z 2018 r., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej, za okres pełnienia służby w Policji na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...] w latach 1997-2006.

W uzasadnieniu postanowienia organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania, wskazując, że zgodnie z zaleceniami wyroku WSA w Opolu dokonał w dniach 7-20 października 2021 r. kwerendy dokumentacji znajdującej się na stanie składnicy akt KPP w [...] pod kątem przypadków pełnienia przez wnioskodawcę służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. "Na podstawie dzienników korespondencji jawnej wchodzącej, rejestrów spraw i dochodzeń, rejestrów czynności sprawdzających, rejestrów postępowań wyjaśniających, Krajowego Systemu Informacji Policji (KSIP), książek wydarzeń" organ ustalił numery spraw do poszczególnych przypadków wskazanych przez skarżącego w zażaleniu z dnia 1 listopada 2020 r. na postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...], celem dalszego przeglądu dokumentacji znajdującej się w aktach spraw. Następnie w uzasadnieniu wymienił kategorie tych spraw z lat 1997-2006 według ewidencji wyjazdów [...] nr [...] oraz wskazał na 3 wydarzenia podane przez skarżącego: z dnia [...] 2002 r. - katastrofa w ruchu lądowym w [...], z dnia [...] 2002 r. - pożar dachu posesji w miejscowości [...] przy ul. [...] oraz z dnia [...] 2002 r. - zwłoki topielca w miejscowości [...]. Dalej podniósł, że podczas przeglądu spisów archiwalnych dokumentacji złożonej do składnicy akt KPP w [...] stwierdzono, iż w większości akta dochodzeń, postępowań wyjaśniających czy czynności sprawdzających zostały zniszczone w związku z upływem okresu przechowywania. Natomiast dokonano przeglądu dostępnych w składnicy akt KPP w [...] akt dochodzeń pod kątem potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przez skarżącego, w tym:

1) [...]- włamanie do samochodu [...] przy ul. [...] w [...],

2) [...] - włamanie do samochodu [...] przy ul. [...] w [...],

3) [...] - kradzież sprzętu sportowego w Zespole Szkół Zawodowych w [...],

4) [...]- pożar stogu słomy w [...] przy ul.[...],

5) [...] - włamanie do garaży przy ul. [...] w [...]. W ocenie organu w wyniku kwerendy wyżej wymienionych spraw nie ujawniono dokumentacji, która potwierdziłaby fakt wykonywania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej w myśl § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. i art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z poźn. zm.), zwanej dalej ustawą - za okres pełnienia służby na stanowisku [...] Wydziału [...] KPP w [...] w latach 1997- 2006. Dalej organ podał, że w związku z oświadczeniem skarżącego z dnia 31 października 2021 r., w którym przedstawiono nowe okoliczności, przypadki pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, dokonał w dniach 3-10 listopada 2021 r. kwerendy dokumentacji znajdującej się na stanie składnicy akt KPP w [...] pod kątem wskazanych przypadków pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. "Na podstawie dzienników korespondencji jawnej wchodzącej, rejestrów spraw i dochodzeń, rejestrów czynności sprawdzających, rejestrów postępowań wyjaśniających, Krajowego Systemu Informacji Policji (KSIP), książek wydarzeń" ustalono numery spraw do poszczególnych przypadków wskazanych przez skarżącego w oświadczeniu, celem dalszego przeglądu dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Organ wymienił 108 spraw wraz z opisem ich przedmiotu, daty wydarzenia, numeru i pozycji w spisie archiwalnym, po czym stwierdził, że w większości akta dochodzeń, postępowań wyjaśniających czy czynności sprawdzających zostały zniszczone w związku z upływem okresu przechowywania. Natomiast dokonał przeglądu dostępnych w składnicy akt KPP w [...] akt dochodzeń pod kątem potwierdzenia pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu przez skarżącego z dnia [...] 2006 r. - kradzież złączek na szlaku PKP [...] ([...], spis archiwalny nr [...] poz.[...]) oraz z dnia [...] 2006 r. - kradzież osprzętu elektrycznego wiertnicy [...] [...] [...], spis archiwalny nr [...] poz. [...]). W wyniku kwerendy tych spraw nie ujawniono dokumentacji, która potwierdziłaby fakt wykonywania przez skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu. Organ podniósł również, że w dniu 26 listopada 2021 r. w siedzibie Prokuratury Rejonowej w [...] dokonał przeglądu oraz analizy akt postępowań o następujących numerach: [...]. Ponadto organ w dniu 26 stycznia 2022 r. dokonał w siedzibie Prokuratury Rejonowej kolejnego przeglądu oraz analizy akt dochodzenia o numerach: [...]. Jednakże w aktach postępowań o numerach: [...], mających związek z czynnościami wykonywanymi przez skarżącego, nie ujawniono żadnej dokumentacji potwierdzającej wykonywanie czynności przez [...]. Następnie organ stwierdził, że przeprowadzone sprawdzenia nie potwierdziły uczestnictwa skarżącego w zdarzeniach określonych w § 4 rozporządzenia z 2005 r. Zwrócił też uwagę, że pełnienie służby na danym stanowisku służbowym i wykonywanie podczas pełnienia służby przypisanych zakresem czynności zadań i obowiązków nie jest równoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych, uzasadniających podwyższenie emerytury. Zdaniem organu zadania wykonywane na stanowisku [...] nie przesądzają o tym, że wykonywane przez niego czynności były podejmowane w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu funkcjonariusza. Z samego faktu, że policjant uczestniczył w czynnościach w miejscach oględzin, nie można wywodzić, iż podczas ich trwania występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia tego funkcjonariusza. Skarżący realizował czynności służbowe zgodnie z kartą opisu stanowiska pracy dla [...] i choć w codziennej służbie był narażony na utratę własnego zdrowia, to nie chodzi w przesłance określonej w § 4 rozporządzenia z 2005 r. o potencjalne zagrożenie, jakie niesie ze sobą codzienna służba wynikająca z wykonywanych na co dzień czynności, lecz realne, rzeczywiste zagrożenie dla życia lub zdrowia zaistniałe w konkretnej sytuacji wykonywania obowiązków służbowych. Takie okoliczności zaś nie zaszły, jak wynika z kwerendy. Z kolei odnośnie do wydarzenia wskazanego przez skarżącego z dnia [...] 2002 r. - katastrofa w ruchu lądowym w [...] przy ul. [...] ([...], [...]), gdzie istniało potencjalne zagrożenie dla życia i zdrowia, z uwagi na wybrakowanie akt postępowania w KPP w [...] oraz w Prokuraturze Rejonowej w [...] w związku z upływem okresu przechowywania, brak jest jakiejkolwiek dokumentacji, aby możliwe było dokonanie szczegółowej analizy niniejszego przypadku. Organ podał, że udokumentowany został jeden przypadek wykonywania czynności, w których wnioskodawca uczestniczył i gdzie istniało zagrożenie życia lub zdrowia, tj. oględziny z dnia [...] 2006 r. hali produkcyjnej na terenie [...] w [...] przy ul. [...], w której zawaliła się konstrukcja dachu. Z protokołu oględzin wynika, że dokonano zewnętrznych oględzin hali produkcyjnej z uwagi na realne zagrożenie zawalenia się pozostałej konstrukcji. Po dokonaniu analizy pozostałych przypadków stwierdzono na podstawie dokumentacji dostępnej dla organu, że są to czynności realizowane przez [...], jakie wchodzą w zakres jego obowiązków, czyli oględziny miejsca zdarzenia, w których nie zaistniało zagrożenie życia i zdrowia. W ocenie organu, mając na uwadze przepisy ustawy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., należy przyjąć, że jedno zdarzenie w ciągu roku nie kwalifikuje się do podniesienia emerytury. Organ wskazał na konieczność odróżnienia służby pełnionej w warunkach szczególnych uprawniających do podwyższenia emerytury od służby pełnionej w warunkach powszednich, normalnych, w trakcie których niebezpieczeństwo zaistnienia okoliczności zagrażających życiu i zdrowiu policjanta jest jedynie potencjalne. Dla podwyższenia emerytury samo ryzyko nie jest wystarczające, gdyż konieczne jest ustalenie, że ryzyko przekształciło się w stan szczególnego zagrożenia i to co najmniej przez określoną w cytowanym wyżej rozporządzeniu liczbę zdarzeń w ciągu roku. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie. W dalszej kolejności organ wskazał na treść przepisów art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy oraz § 4 rozporządzenia z 2005 r. i stwierdził, że przepisy te dają podstawę do podwyższenia funkcjonariuszowi emerytury przy spełnieniu określonych tam warunków, a mianowicie przeprowadzenia co najmniej 6 interwencji lub czynności w roku, które wykonywane były w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Przy czym podstawą zaświadczenia mogą być tylko dane wynikające z dokumentów, a nie dane domniemane na podstawie charakteru służby. Zaświadczenie ma być bowiem potwierdzeniem faktów ujawnionych w dokumentacji, a nie faktów, których zaistnienia można się jedynie domyślać. Natomiast w przypadku skarżącego brak jest dokumentacji, która potwierdziłaby, że w trakcie pełnienia służby w Policji podejmował czynności, w których istniałoby zagrożenie życia lub zdrowia. Z tego względu wniosek skarżącego nie mógł zostać załatwiony pozytywnie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący zarzucił obrazę następujących przepisów:

- § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. w zw. z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę wydania zaświadczenia,

- art. 7 K.p.a. poprzez brak dokładności i w konsekwencji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego, będące podstawą odmowy wydania zaświadczenia,

- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez wmawianie wnioskodawcy istnienia negatywnych przesłanek w załatwieniu jego sprawy, pomimo istnienia dowodów wystarczających do wydania rzeczonego zaświadczenia, tj. prowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania uczestnika postępowania do organu,

- art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwą, wybiórczą, nieobiektywną i tendencyjną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie żądanego zaświadczenia.

W uzasadnieniu zażalenia skarżący dowodził, że organ w dalszym ciągu nie dołożył należytych starań w dokonywaniu ustaleń i odtwarzaniu okoliczności oraz potwierdzeniu wykonywania przez niego obowiązków służbowych w latach 1997-2006. Podniósł, że organ poszukiwał informacji w zbiorach, które takich informacji zawierać nie mogły (np. Krajowy System Informacji w Policji), przez co próbował wywołać pozorne wrażenie zaangażowania i wysiłku w dokonywaniu ustaleń. Skarżący nie podzielił argumentacji organu jakoby w jego aktach osobowych nie było dokumentów potwierdzających fakt wykonywania zadań służbowych z narażeniem życia i zdrowia. Zdaniem skarżącego takie stwierdzenie świadczy jedynie o ułomności gromadzonej przez przełożonych dokumentacji. Podkreślił, że już w poprzednich zażaleniach wskazywał, iż okresy służby, za które domagał się wystawienia zaświadczenia, przypadały w większości na lata przed wdrożeniem rozporządzenia z 2005 r., co skutkowało brakiem procedur, zasad i zwyczajów w dokumentowaniu omawianych przypadków. Organ nie może zatem zasadnie wywodzić, że brak dokumentacji w aktach osobowych potwierdzającej wykonywanie obowiązków z narażeniem zdrowia lub życia jest przesłanką do wnioskowania, że takie narażenie nie występowało. Skarżący akcentował, że praca w [...] to szczególny charakter policyjnej służby, w związku z czym brak jest podstaw do uzasadniania, że bezpośredni kontakt z ludzkimi zwłokami, chodzenie po ruchliwych szlakach drogowych i kolejowych, po transformatorowniach energetycznych pod napięciem, uszkodzonych i niezabezpieczonych konstrukcjach budowlanych i technologicznych, pogorzeliskach w trakcie lub bezpośrednio po pożarze i wielu innych środowiskach, w których nawet przebywanie jest zabronione (np. torowiska kolejowe pod zerwanymi przewodami napięciowymi lub miejsca śmiertelnych zatruć tlenkiem węgla) bez specjalistycznych środków ochrony, należy do "zwykłych" warunków wykonywanych obowiązków służbowych przez policjanta. Zarzucił również, że organ poddał analizie niewielką część informacji dotyczących zadań służbowych, które realizował w latach 1997-2006, pełniąc służbę w zespole [...]. Zaznaczył, że we wniosku pierwotnym wskazał na 951 wyjazdów, z czego organ poddał analizie tylko 80 przypadków. Z kolei podane przez skarżącego zestawienie 109 zadań zakończyło się ustaleniem przez organ, że materiały źródłowe zostały wybrakowane. Przy czym analizie poddano tylko część wyjazdów. Natomiast ustalenia organu dokonane na podstawie analizy akt dochodzeń w Prokuraturze są - według skarżącego - tajemnicze i mało wiarygodne, bo w uzasadnieniu podano tylko sygnatury prokuratorskie, bez wyjaśnienia, których spraw one dotyczą. Nieprawdą jest też to, że w sprawach dotyczących wyszczególnionych pięciu sygnatur [...] nie wykonał żadnych czynności (brak dokumentacji), bo w aktach znajduje się urzędowa notatka o odstąpieniu od formalnych oględzin miejsca przestępstwa. Skarżący wyjaśnił, że takie notatki sporządzał głównie podczas oględzin miejsca znalezienia zwłok. Dotyczyły one sytuacji, kiedy po oględzinach samych zwłok i bezpośredniego otoczenia ich znalezienia (również w wyniku wywiadu na miejscu ich znalezienia) doszedł do wniosku, że zgon nie nastąpił w wyniku działania osób trzecich, co przesądzało o tym, że zgon nie był wynikiem przestępczego działania i wówczas odstępował od formalnego sporządzania protokołu oględzin ze względu na jego niecelowość. W żadnym z wymienionych przypadków nie oznaczało to jednak, że nie były wykonywane czynności służbowe i nie oznaczało to również, że jego życie lub zdrowie nie było narażane na niebezpieczeństwo. W przekonaniu skarżącego organ manipuluje faktami, a wszelkie niejasności i wątpliwości przedstawia na jego niekorzyść, próbując dowodzić, że w ciągu 10 lat służby na stanowisku [...] nigdy nie wykonał żadnej czynności służbowej w warunkach zagrożenia zdrowia lub życia. Poza tym organ nie dokonał rzetelnej oceny Ewidencji wyjazdów [...], "gubiąc" 90% wyjazdów służbowych. Skarżący podniósł również, że do zażalenia dołączył posiadane skany całej ewidencji wyjazdów z lat 1997-2006 i wniósł o dokonanie sprawdzenia 100% tych wyjazdów służbowych pod kątem wykonywania obowiązków służbowych w warunkach zagrożenia życia i zdrowia, a nie tylko 10% takich wyjazdów.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Komendant Wojewódzki Policji w Opolu postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania, w tym obszernie przedstawił czynności podejmowane przez organ pierwszej instancji oraz wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. i konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury. Dalej podkreślił, że § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. na przestrzeni lat nie uległ zmianie. Natomiast w okresie od dnia 26 lipca 1996 r. do dnia 30 marca 2001 r. obowiązywało Zarządzenie Nr 62 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 26 lipca 1996 r. w sprawie określania dokumentów stwierdzających pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej (Dz. Urz. MSW z 1996 r., Nr 9, poz. 60), które w § 2 wprost wskazało, że dokumentem stwierdzającym pełnienie przez funkcjonariusza służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej jest rozkaz personalny wydany przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Dalsze przepisy przytoczonego zarządzenia określały, co powinien takowy rozkaz zawierać, na jakiej podstawie oraz kiedy jest wydawany. Wskazał, że powyższe Zarządzenie zostało zastąpione przez rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r., Nr 167, poz. 1373), które obowiązywało do dnia 31 maja 2005 r. W dalszej części uzasadnienia, odnosząc się do zarzutów zażalenia, organ stwierdził, że w sprawie dochowano należytej staranności w zgromadzeniu materiału dowodowego, istotnego z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Organ pierwszej instancji nie poprzestał bowiem na analizie materiałów znajdujących się na stanie składnicy akt Komendy Powiatowej Policji w [...], ale zwrócił się również o udostępnienie niezbędnej w postępowaniu dokumentacji do Prokuratury Rejonowej w [...], a także umożliwił stronie wnoszenie dowodów i branie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym. Zdaniem Komendanta obszerność zebranego materiału dowodowego oraz jego szczegółowa analiza przemawiają za bezskutecznością podniesionych przez skarżącego zarzutów w zakresie naruszenia zasady prawdy obiektywnej. Organ odwoławczy nie stwierdził również, aby organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania strony do organu. Ilość zgromadzonego i poddanego analizie materiału dowodowego jednoznacznie wskazuje, że był on zebrany starannie. Dalej organ dowodził, że można wydać zaświadczenie, którego treść bezsprzecznie wynika z posiadanych dokumentów. Nie jest więc możliwe wydanie przedmiotowego zaświadczenia, jeżeli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę. W przypadku, gdy dokumenty organu pierwszej instancji nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten musi wydać postanowienie odmowne. Odnośnie do zastrzeżeń skarżącego w zakresie przejrzystości zgromadzonej dokumentacji organ stwierdził, że w postanowieniu pierwszoinstancyjnym wyraźnie opisano wszystkie analizowane zdarzenia, zaś cała dokumentacja to potwierdzająca znajduje się w aktach postępowania wyjaśniającego. W omawianej kwestii organ odwoławczy wskazał na pięć spraw o numerach [...] i podał datę zdarzenia, jego przedmiot oraz numer strony akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Z kolei w odniesieniu do skanu Ewidencji wyjazdów [...] dołączonego do zażalenia uznał, że w ramach postępowania wyjaśniającego, określonego w art. 218 § 2 K.p.a., nie przeprowadza się postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 75 K.p.a. Ponadto skan ww. dokumentacji bez wątpienia jest dokumentem prywatnym. Ponadto na podstawie przedstawionego przez skarżącego wykazu czynności mających miejsce w toku pełnienia służby nie można wywodzić, że w każdym przypadku w czasie ich realizacji występowało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia skarżącego. Dodatkowo organ zauważył, w przypadku potwierdzenia autentyczności przesłanej dokumentacji, że skarżący takowej posiadać nie powinien. Poza tym skarżący wcześniej nie przedstawił kompletu tej dokumentacji ani wszystkich zawartych w niej zdarzeń. Organ odwoławczy uznał też, że skarżący miał możliwość zarówno zapoznania się z aktami sprawy, jak i przedstawienia własnego zestawienia listy zdarzeń, które - w jego ocenie - miały charakter szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Natomiast organ pierwszej instancji bazując na posiadanych ewidencjach, rejestrach i aktach osobowych dokonał ich analizy, przyjmując, że nie zachodzą podstawy do wydania skarżącemu zaświadczenia o pełnieniu przez niego służby w warunkach szczególnych. Nie została bowiem spełniona przesłanka z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., zgodnie z którą podjęcie czynności służbowych w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu musi mieć miejsce co najmniej 6 razy w ciągu danego roku. W tej sytuacji brak jest podstaw do wydania żądanego przez skarżącego zaświadczenia. Komendant podniósł również, że potencjalnie na niebezpieczeństwo utraty życia (a tym bardziej zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach szczególnego zagrożenia życia lub zdrowia, a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach nieprzeciętnego, wyjątkowego, zintensyfikowanego narażenia danego funkcjonariusza na utratę zdrowia, a nawet życia. Tymczasem w dostępnej dokumentacji skarżącego nie zawarto informacji o jego udziale w zdarzeniu, które można uznać za uczestnictwo w czynności służbowej szczególnie zagrażającej życiu i zdrowiu. Doniesień strony o rzekomym braniu udziału w takich zdarzeniach nie sposób potwierdzić, ponieważ nie wynika to z treści analizowanej dokumentacji. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na to, że ustalenie, czy dane zdarzenie lub czynność służbowa spełnia wymogi umożliwiające podwyższenie emerytury policyjnej, należy do organu prowadzącego postępowanie wyjaśniające. Kwestionowanie stanowiska podmiotu, mającego bezpośredni kontakt z istniejącą dokumentacją, stanowiłoby nieuzasadnioną polemikę. Wnioski takie można formułować bowiem wyłącznie na podstawie analizowanej dokumentacji, a nie wyłącznie na podstawie własnych przekonań czy doświadczeń o charakterze zawodowym. Z kolei osobiste oczekiwania skarżącego wobec organu czy poczucie szeroko rozumianej krzywdy nie mogą doprowadzić w konsekwencji do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podsumowując, Komendant stwierdził, że organ pierwszej instancji przeprowadził szczegółowo postępowanie wyjaśniające, a zgromadzone materiały nie pozwalają na wydanie zaświadczenie o żądanej przez skarżącego treści.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący ponowił zarzuty zażalenia dotyczące naruszenia art. 217 § 2 pkt 2, art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. Dodatkowo zarzucił, że w toku drugiej instancji organ nie wykazał żadnej inicjatywy dowodowej. Wnioskował również o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zeznań świadków oraz Ewidencji wyjazdów [...] na okoliczność wykonywania obowiązków z narażeniem jego życia i zdrowia.

W motywach skargi skarżący dowodził, że organ odwoławczy nie zbadał żadnego zdarzenia z udziałem skarżącego z blisko tysiąca zdarzeń (wyjazdów) ujętych na kartach Ewidencji wyjazdów [...]. Zamiast wykonania obowiązku w tym zakresie Komendant podjął polemikę w kwestii legalności dowodów zgłoszonych w postępowaniu, a argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu końcowego postanowienia nie zasługuje na "jakąkolwiek powagę". Skarżący już w pierwotnym wniosku o wydanie zaświadczenia wskazywał na zapisy ewidencji wyjazdów [...], którą prowadził od pierwszego do ostatniego dnia służby na stanowisku [...]. Ewidencja została założona w 1997 r. i zarejestrowana w Komendzie zgodnie z obowiązującą pragmatyką służbową. Ewidencja nie była dokumentem prywatnym, a przedstawianie i posługiwanie się w postępowaniu skanami tego dokumentu nie ma żadnego znaczenia w przedmiocie istnienia jego legalności. W toku całego postępowania organy obu instancji przywoływały ten dokument w swoich orzeczeniach, a nadto w przeprowadzonej fragmentarycznej kwerendzie odnalezionych częściowo akt spraw potwierdziły również i to, że zapisy wskazanej ewidencji były rzetelne i wiarygodne, bo potwierdziły uczestnictwo skarżącego w każdym wyjeździe służbowym. W ocenie skarżącego "absurdalna" próba podważania wiarygodności lub nawet legalności zapisów prowadzonej ewidencji wyjazdów [...] jest bezspornie realizacją powziętego z góry zamiaru (lub odgórnego polecenia), czyli odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia. Dalej skarżący argumentował, że w trwającym postępowaniu zgłaszał fakt, iż w pierwszych latach pełnienia służby na stanowisku [...] udzielano mu dodatkowego urlopu za pracę w warunkach szkodliwych (5 dni w roku), co było przecież tożsame z wykonywaniem obowiązków służbowych z zagrożeniem zdrowia. Tymczasem retoryka używana w uzasadnieniach postanowień przez organy obu instancji wskazuje również na to, że organy poszukiwały wyłącznie zdarzeń skutkowych (naruszenia cielesne, urazy, protokoły powypadkowe itd.), co zgodnie z zapisami ustawowymi nie jest warunkiem przyznania uprawnienia. Według skarżącego postępowanie przeprowadzone przez organ drugiej instancji było postępowaniem iluzorycznym, pozornym i wyłącznie formalnym, bo nie podjęto się oceny żadnego z kilkuset przedstawionych wyjazdów oględzinowych skarżącego. Swoją rolę Komendant ograniczył jedynie do komentowania całego postępowania, oceny postępowania organu pierwszej instancji i cytowania orzecznictwa sądów administracyjnych. Skarżący podniósł też, że organy nie zrozumiały zaleceń Sądu zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku. Sąd wyraźnie nakazał ustalić, jakie dokumenty lub dane mogą potwierdzać okoliczności, których dotyczy żądanie wnioskodawcy. Dlatego obecnie organ nie może zasadnie twierdzić, że oględziny miejsca katastrofy w ruchu lądowym - rozszczelnienia cysterny przewożącej trujący gaz nie były zadaniami służbowymi realizowanymi przez skarżącego w bezpośrednim narażeniu jego życia, bo nie znaleziono żadnego dokumentu, w którym byłoby to napisane wprost, chociaż o katastrofie pisano i mówiono prawie we wszystkich mediach w kraju. Poza tym funkcjonariusz nie może ponosić negatywnych następstw, w szczególności utraty prawa do ustawowego uprawnienia, tylko dlatego, że przez 10 lat nie wdrożono przepisów wykonawczych do ustawy, jego przełożeni nie wypełniali obowiązku dokumentowania wykonywania zadań służbowych z narażeniem zdrowia i życia, a do protokołów oględzin miejsca popełnienia przestępstwa nie wprowadzono rubryki - oględziny wykonywane z narażeniem zdrowia lub życia. Końcowo skarżący przedstawił argumentację uzasadniającą przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanych dowodów.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Opolu wniósł o oddalenie skargi oraz o rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z poźn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

W sytuacji, gdy przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie - stosownie do art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na tej właśnie podstawie w trybie uproszczonym Sąd rozpoznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie.

Przeprowadzona przez Sąd, według podanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

Przypomnienia wymaga, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu z dnia 20 kwietnia 2022 r., którym utrzymano w mocy postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 22 lutego 2022 r. - podjęte na podstawie art. 219 K.p.a. w zw. z § 14 ust. 3 cyt. już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 grudnia 2018 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Celno-Skarbowej oraz ich rodzin, zwanego nadal rozporządzeniem z 2018 r. - o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej, za okres pełnienia służby w Policji na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...] w latach 1997-2006.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że zgodnie z art. 217 § 1 K.p.a. zaświadczenie wydawane jest na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Przepis art. 217 § 2 K.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, w których organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy wydania zaświadczenia wówczas, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt 1), a druga, gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt 2). Wydawanie zaświadczeń jest oparte - co do zasady - na danych posiadanych przez organ. Jak stanowi przepis art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do tej regulacji nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zauważyć jednak trzeba, że przepis ten nie dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Takie unormowanie prawne związane jest z tym, że przepis art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. odwołuje się do odrębnych przepisów prawa. Na gruncie niniejszej sprawy za przepis taki uznać należy § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r., który wskazuje, że zaświadczenie potwierdzające wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, stanowi środek dowodowy w postępowaniu o podwyższenie emerytury funkcjonariusza Policji.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 wskazanej wyżej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, nadal zwanej w skrócie "ustawą", ustawodawca przewidział podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w formie zaświadczenia przewidziana została natomiast w przywołanym wcześniej § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r., zgodnie z którym środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwy organ Policji. Wskazany przepis rozporządzenia określa tym samym obowiązek wystąpienia o zaświadczenie na potrzeby postępowania przed organem emerytalnym o podwyższenie emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy.

Stosownie do powyższego uznać trzeba, że w niniejszej sprawie wydanie zaświadczenia związane było z sytuacją wskazaną w art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. i wobec tego art. 218 § 1 K.p.a. nie znajdował zastosowania. Istotne znaczenia miał natomiast przepis art. 218 § 2 K.p.a., który przewiduje, że przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Na podstawie ww. § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. należało też uwzględnić, że podstawą sporządzenia przedmiotowego zaświadczenia są nie tylko akta osobowe funkcjonariusza, ale także inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Ponadto istotna dla potwierdzenia okoliczności objętych zakresem zaświadczenia jest również regulacja § 4 pkt 1 cyt. wcześniej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej, nadal zwanego rozporządzeniem z 2005 r. O ile bowiem wskazany przepis stanowi podstawę oceny dokonywanej przez właściwy organ emerytalny w postępowaniu o podwyższenie funkcjonariuszowi Policji emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, to jednocześnie precyzuje okoliczności wypełniające znamiona służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, wskazując na zagrożenie dla życia lub zdrowia, które powinno mieć charakter szczególny, a nie być jedynie normalnym następstwem służby.

Ponownego odnotowania także wymaga, że wyrokiem z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Op 308/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu - na skutek skargi skarżącego - uchylił wcześniejsze postanowienia organów obu instancji o odmowie wydania wnioskowanego zaświadczenia. Sąd stwierdził, mając na uwadze art. 218 § 2 w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy w zw. z § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r. i w zw. z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r., że organy rozpoznając wniosek skarżącego o wydanie zaświadczenia, powinny dokładnie ustalić, jakie dokumenty lub dane mogą potwierdzać okoliczności, których dotyczy żądanie wnioskodawcy, tj. ustalić okoliczności bądź zdarzenia potwierdzające wystąpienie przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Zdaniem Sądu z uwagi na to, że znaczna część dokumentacji poddanej kwerendzie nie została zarchiwizowana, lecz podlegała zniszczeniu w związku z upływem okresu przechowywania, realizując zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) w świetle dyspozycji art. 218 § 2 K.p.a., organy przed wydaniem zaświadczenia winny były podjąć wszelkie możliwe środki mogące przyczynić się do wyjaśnienia okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, wiążących się z osobą skarżącego. Sąd zarzucił również, że organy nie wyjaśniły, w jaki sposób - według obowiązujących w Policji procedur, wytycznych, regulaminów itp. - są dokumentowane lub potwierdzone okoliczności pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w szczególności, czy stosowne zapisy w tym przedmiocie dokonywane powinny być przez przełożonych lub ujawniane w odpowiednich raportach lub dokumentach sporządzonych przez samego wnioskodawcę. W ocenie Sądu przed podjęciem rozstrzygnięcia organy nie przeprowadziły w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy, czym naruszyły art. 7 i art. 218 § 2 K.p.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2018 r., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analizując dostępne dane, organy w istocie dokonały ich oceny, uznając za konieczne zaistnienie "bezpośredniego" zagrożenia życia i zdrowia. Tym samym nie dokonały prawidłowej analizy dostępnych dokumentów pod kątem pełnienia przez skarżącego służby w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Sąd wskazał, że organy rozpoznając ponownie sprawę i dokonując raz jeszcze ustaleń co do pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, winny na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji oraz danych przeanalizować przebieg służby skarżącego, mając na uwadze zdarzenia (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze czy interwencje) nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia (utraty) zdrowia lub życia przez skarżącego, w okresie pełnienia przez niego służby na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...], w latach 1997-2006.

Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało więc mieć na uwadze regulację prawną zawartą w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przytoczony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a wyrażona w nim zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie, tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, zaś naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a., w razie złożenia skargi, powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Wyjaśnić też należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią natomiast konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zaznaczenia również wymaga, że obowiązek wynikający ze związania oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie. Wyłączenie z powyższego obowiązku będzie dopuszczalne także w przypadku istotnej zmiany okoliczności faktycznych, tj. gdy po wydaniu wyroku, w prowadzonym ponownie postępowaniu zmianie ulegną istotne okoliczności i ustalony zostanie stan faktyczny odmienny od przyjętego przez sąd za podstawę dokonanej oceny. Żadna z powyższych sytuacji nie zachodzi w aktualnie kontrolowanej sprawie.

Oceniając obecnie kwestionowane postanowienie, Sąd uznał, że organ odwoławczy nie dokonał wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nie wyświetlił dostatecznie stanu faktycznego sprawy. Ponadto Sąd uznał, że organ drugiej instancji nie zastosował się do wszystkich wytycznych wynikających z ww. wyroku tut. Sądu, co zostanie szerzej omówione w dalszej części uzasadnienia.

Wobec charakteru popełnionych naruszeń w pierwszej kolejności wskazać trzeba za Sądem poprzednio orzekającym, że w omawianej sprawie - w postępowaniu wyjaśniającym w przedmiocie wydania żądanego zaświadczenia - art. 218 § 2 K.p.a. nakazywał organom Policji podjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w koniecznym zakresie do wydania zaświadczenia. Jednocześnie w postępowaniu tym odpowiednie zastosowanie znajdował art. 7 K.p.a. statuujący ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. zasadę prawdy obiektywnej, który obligował organy do wszechstronnego zbadania sprawy, na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania twierdzeń i zarzutów. Poza tym w myśl zasady ustalonej w art. 8 § 1 K.p.a. organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny. Zasada ta wiąże się z zasadą przekonywania sformułowaną w art. 11 K.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 § 1 K.p.a., doniosłą rolę pełni z kolei uzasadnienie rozstrzygnięcia, które nie może być sformułowane ogólnikowo i w przypadku postępowania odwoławczego powinno służyć przekonaniu strony wnoszącej zażalenie do tego, że rozważono i ponownie oceniono wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy. Wedle art. 125 § 3 K.p.a. postanowienie, które może być zaskarżone do sądu administracyjnego, powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei przepis § 3 art. 107 K.p.a., mający odpowiednie zastosowanie do postanowień na podstawie art. 126 K.p.a., konkretyzuje, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przywołanych przepisów wynika obowiązek wskazania oraz wyjaśnienia przepisów prawa, które zadecydowały o treści rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu należy więc przedstawić - w sposób spójny, logiczny i pełny - tok rozumowania organu, obrazujący proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ stanowiska. W przeciwnym razie weryfikacja ta jest niemożliwa. Z kolei niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz niewłaściwe uzasadnienie postanowienia narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonego postępowania.

Podkreślić należy, że wskazane powyżej zasady znajdują zastosowanie na wszystkich etapach postępowania administracyjnego. Wobec tego powinny być stosowane także w postępowaniu przed organem odwoławczym, którego rolą jest - zgodnie z określoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Skuteczne wniesienie zażalenia przenosi na organ kompetencję do przeprowadzenia samodzielnych ustaleń faktycznych i dokonania na ich podstawie ponownej oceny z zastosowaniem odpowiednich przepisów prawa. Obowiązkiem organu drugiej instancji jest rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Zdaniem Sądu organ drugiej instancji nie sprostał powyższym obowiązkom, naruszając wskazane przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Komendant skupił się głównie na przedstawieniu czynności, które podejmował organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy ograniczył swoją ocenę do przytoczenia przepisów prawa i wyrażenia ogólnego stanowiska, że postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone prawidłowo. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika jednak, co było przedmiotem analizy organu oraz jakie zdarzenia Komendant uwzględnił bądź nie, formułując stanowisko odnośnie do niespełnienia przez skarżącego przesłanki określonej w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy. Komendant poprzestał bowiem na przytoczeniu stanu faktycznego ustalonego przez organ pierwszej instancji, bez dokonania jakiejkolwiek ponownej jego oceny. Natomiast skarżący w zażaleniu wyraźnie akcentował, że nie uwzględniono wszystkich zadań służbowych, które były wykonywane z narażeniem życia i zdrowia oraz wskazał na czynności takie jak: "bezpośredni kontakt z ludzkimi zwłokami, chodzenie po ruchliwych szlakach drogowych, kolejowych, w transformatorowniach energetycznych pod napięciem, uszkodzonych i niezabezpieczonych konstrukcjach budowlanych i technologicznych, pogorzeliskach w trakcie lub bezpośrednio po pożarze i wielu innych środowiskach, w których nawet przebywanie jest zabronione (np. torowiska kolejowe pod zerwanymi przewodami napięciowymi lub miejsca śmiertelnych zatruć tlenkiem węgla), bez specjalistycznych środków ochrony". Oprócz niedokonania oceny tych okoliczności brak jest jednoznacznego stanowiska organu, czy powyższe znajduje potwierdzenie w posiadanej dokumentacji. Poza tym skarżący zarzucił nieczytelność uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji w zakresie ustaleń dokonanych na podstawie akt prokuratorskich, a dotyczących kilkudziesięciu dochodzeń, w których wykonywał czynności procesowe. Tymczasem Komendant w tej kwestii odniósł się zaledwie do 5 dochodzeń, które były przedmiotem oceny organu pierwszej instancji i lakonicznie stwierdził, że cała dokumentacja znajduje się w aktach postepowania wyjaśniającego. Z uwagi na niedostateczną argumentację Komendanta w omówionym powyżej zakresie, nie sposób skontrolować, czy w rozważanym przypadku organ odwoławczy przeanalizował wszystkie konieczne zdarzenia w kontekście spełnienia przez skarżącego przesłanek potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uprawniających do podwyższenia emerytury policyjnej. Pomimo, że organ odwoławczy nie dokonał żadnej ponownej analizy zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, stwierdził jednak, że materiał ten uniemożliwia wydanie stronie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w takich warunkach. Zdaniem Sądu tak sporządzone uzasadnienie w ogóle nie wyjaśnia przyjętego przez Komendanta toku rozumowania, a to w konsekwencji czyni zajęte przez ten organ stanowisko zupełnie dowolnym. W prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu powinna znaleźć się pełna informacja co do tego, jakie kwestie badał organ. Takiego uzasadnienia, zawierającego niezbędne rozważania, zabrakło w zaskarżonym postanowieniu. Nadto z analizy treści ocenianego rozstrzygnięcia wynika, że organ drugiej instancji przede wszystkim zajął się odpowiedzią na zarzuty zażalenia i to tylko w wybranym przez siebie zakresie. W przekonaniu Sądu stanowisko Komendanta należało poprzedzić dokładną analizą zdarzeń opisanych w postanowieniu organu pierwszej instancji w kontekście spełnienia bądź nie przez skarżącego przesłanek do wydania wnioskowanego zaświadczenia, zaś analiza ta powinna znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu postanowienia. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Tym samym dokonana przez Komendanta ocena postępowania organu pierwszej instancji, bez jakiejkolwiek ponownej analizy całości zgromadzonego materiału dowodowego i własnego wyjaśnienia zajętego stanowiska, nie może zostać uznana za wystarczającą. W efekcie powyższego należy uznać, że stan faktyczny sprawy nie został oceniony przez organ odwoławczy w sposób pełny i wyczerpujący, zaś uzasadnienie postanowienia nie odpowiada wymogom określonym w przytoczonych wcześniej przepisach prawa procesowego.

Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd uznał, że uchybienia w postaci niewyjaśnienia stanowiska organu drugiej instancji z uwzględnieniem materiału dowodowego sprawy, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem przede wszystkim wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem Sądu dokonana przez organ drugiej instancji ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco stanowiska o braku podstaw do wydania skarżącemu żądanego zaświadczenia. Nie pozwala przy tym na odtworzenie toku myślowego oraz poglądu prawnego organu drugiej instancji, a także nie przekonuje o słuszności podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowych ustaleń w przedstawionym powyżej zakresie stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. Dodatkowo Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył, wynikającą z art. 15 K.p.a., zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego na skutek braku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, w tym braku odniesienia się do wszystkich zarzutów zażalenia. Komendant nie rozważył bowiem wszystkich okoliczności istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia, które zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy. Dokonana ocena w istocie sprowadzała się do nieuprawnionej kontroli decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawienia ogólnej oceny, i to w wybranym przez organ odwoławczy zakresie.

W opinii Sądu ujawnione naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poza tym kontrolowane rozstrzygnięcie wymyka się spod merytorycznej kontroli Sądu, ponieważ wadliwości jego uzasadnienia - głównie wobec niewyjaśnienia przez organ stanowiska w sprawie - uniemożliwia dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ, rozpatrując negatywnie wniosek skarżącego. Stwierdzone uchybienia potwierdzają zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozważenia wszystkich zarzutów zażalenia i braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie, w tym wyczerpującego zbadania spornych okoliczności sprawy. Natomiast nie jest rzeczą Sądu poszukiwanie argumentów przemawiających za zasadnością stanowiska organu, czy też odpowiedź na postawione w toku postępowania przed organem zarzuty. Jak bowiem wskazano na wstępie, sądy administracyjne powołane są do kontroli działań organów administracji publicznej, a tym samym nie mogą ich w tych działaniach zastępować. Nadto sąd administracyjny nie jest uprawniony do zastępowania organu w ustalaniu stanu faktycznego sprawy oraz wyjaśnianiu podstaw prawnych do poczynionych przezeń ustaleń.

Oceniając dalej kwestionowane postanowienie, Sąd uznał również, że organ odwoławczy nie zastosował się do wszystkich wytycznych wynikających z wyroku z dnia 8 lipca 2021 r., co niewątpliwie świadczy o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu, wbrew wyraźnym zaleceniom Sądu, organ odwoławczy nie przeanalizował istotnych zarzutów skarżącego dotyczących wskazanych przez niego zadań, które - jak twierdzi - wykonywał w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Organ nie odniósł się w sposób wystarczający do przedłożonej Ewidencji wyjazdów [...]. Natomiast Sąd jednoznacznie stwierdził, że organ ponownie rozpoznając sprawę i dokonując raz jeszcze ustaleń co do pełnienia przez skarżącego służby w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, winien na podstawie wszelkiej dostępnej dokumentacji oraz danych przeanalizować przebieg służby skarżącego, mając na uwadze zdarzenia (czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze czy interwencje) nacechowane nasilonym niebezpieczeństwem narażenia (utraty) zdrowia lub życia przez skarżącego, w okresie pełnienia przez niego służby na stanowisku [...] Wydziału [...] Komendy Powiatowej (Rejonowej) Policji w [...], w latach 1997-2006. Zauważyć również należy, że spośród wielu czynności wyjaśniających, jakie podjął organ pierwszej instancji w celu wyświetlenia w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy zgodnie z zaleceniami Sądu, organ drugiej instancji nie podjął właściwych działań w zakresie oceny materiału dowodowego. Nie wytłumaczył bowiem, które ze zdarzeń zostały wzięte pod uwagę przy rozstrzygnięciu sprawy, a które nie były przydatne dla ustalenia stanu faktycznego. Wywody w tej materii były niezbędne, ponieważ Sąd w wyroku z dnia 8 lipca 2021 r. wyraźnie wskazał, że organ nie podał konkretnie, które zdarzenia były analizowane pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek pełnienia służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Stwierdzić zatem trzeba, że wprawdzie organ pierwszej instancji zgromadził bogaty materiał dowodowy, jednak nie doszło do jego należytej ponownej oceny przez organ odwoławczy. Komendant jedynie szczegółowo przedstawił przebieg postępowania wyjaśniającego, wymienił i opisał zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy, zabrakło natomiast jego pełnej analizy. Wywody organu odwoławczego zostały ograniczone wyłącznie do wniosków końcowych. Tymczasem organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, przede wszystkim podać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione i z jakich powodów innym dowodom odmówił wiarygodności oraz mocy dowodowej. Inaczej zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. nie zostanie zrealizowana, zwłaszcza gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności, a głównie te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę.

W przekonaniu Sądu omówione wyżej działania organu odwoławczego świadczą nie tylko o naruszeniu art. 153 P.p.s.a., ale także o mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 15 i art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżone postanowienie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Końcowo, wobec faktu złożenia przez skarżącego wniosków dowodowych, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie dowodu przez sąd administracyjny ogranicza się zatem wyłącznie do dowodu z dokumentu i ma ono charakter wyjątkowy. W świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. niedopuszczalne jest więc przeprowadzenie jakichkolwiek innych dowodów, w tym wnioskowanych przez skarżącego dowodów z przesłuchania świadków czy opinii biegłego. Natomiast dowód w postaci Ewidencji wyjazdów [...] został załączony przez skarżącego do zażalenia i powinien on stanowić przedmiot oceny organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.