Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1698/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury~Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art 183 par 1, art 145 par 1 pkt 1 lit c, art 184, art 138 par 1 pkt 2, art 105 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 5 ust 1, art 15-18
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 15 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 220 poz 1601
law: Ustawa z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych  oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska, Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka, po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej oraz M. B., J. P., A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1223/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1223/11 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania E. B., M. B., A. S. oraz J. P. od decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2010 roku, orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, przeznaczonej pod budowę obwodnicy J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,2102 ha, ustaleniu z tego tytułu odszkodowania na rzecz E. B. w wysokości 538.872,00 zł, na rzecz M. B. w wysokości 80.831,00 zł, na rzecz A. S. w wysokości 80.831,00 zł i na rzecz J. P. w wysokości 80.831,00 zł oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do zapłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja będzie podlegała wykonaniu - uchylił tę decyzję Wojewody Mazowieckiego i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przestawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz stan prawny sprawy. Za nieprawidłowe uznał ustalenia organu pierwszoinstancyjnego polegające na przyjęciu, iż nieruchomość objęta wnioskiem o wywłaszczenie ma nieuregulowany stan prawny i przyjęty w związku z tym ustaleniem tryb postępowania wywłaszczeniowego. Wskazując postanowienie Sądu Rejonowego w Legionowie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I Ns 430/05 o stwierdzeniu nabycia spadku po G. B. (mężu E. B., która na początku postępowania oświadczyła, że postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone) organ wywiódł, iż już na etapie wszczęcia postępowania Wojewoda miał możliwość ustalenia wszystkich stron postępowania, a co za tym idzie prowadzenia sprawy we właściwym trybie. Minister wskazał, iż pismem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzupełnił wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] grudnia 2004 r. wskazując, że postępowanie spadkowe zostało zakończone i wszystkie strony postępowania wywłaszczeniowego są znane. Do wniosku załączono oferty skierowane do współwłaścicieli wraz ze zwrotnymi poświadczeniami ich odebrania. W związku z powyższym Minister stwierdził, iż w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe powinno odpowiadać regulacjom przewidującym tryb wywłaszczania nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Tym samym, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2003 r., podstawą prawidłowego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest wystąpienie inwestora do osób, którym przysługuje prawo własności do przedmiotowej nieruchomości z ofertą nabycia tej nieruchomości na drodze cywilnej. Kolejnym krokiem, w sytuacji gdy do porozumienia w sprawie sprzedaży nieruchomości nie doszło powinno być wyznaczenie przez organ terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości. Dopiero po bezskutecznym upływie tak wyznaczonego terminu organ może orzec o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia. Minister więc wywiódł, iż wywłaszczenie nieruchomości (o uregulowanym stanie prawnym) może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy. Legalność przeprowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona więc została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości. W sytuacji, gdy stan prawny nieruchomości jest nie uregulowany (przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie można ustalić osób, którym przysługują do nieruchomości prawa rzeczowe) i nie jest możliwe wystąpienie z ofertą nabycia nieruchomości przyjęto, że jeżeli w okresie dwóch miesięcy, licząc od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nieruchomości zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, koniecznym jest złożenie tej osobie oferty, a wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości na drodze cywilnej. Organ może wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia o zamiarze wywłaszczenia nie zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do tej nieruchomości. W przypadku, gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym, wyznaczeniem terminu na zawarcie umowy oraz zawiadomieniem o wszczęci postępowania wywłaszczeniowego. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż organ wojewódzki orzekając zaskarżoną decyzją o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości i ustalając z tego tytułu odszkodowanie, pominął jednego z jej współwłaścicieli – P. B. Stanowi to istotne naruszenie przepisów gwarantujących stronom czynny udział w postępowaniu. W konsekwencji Minister stwierdził, iż na obecnym etapie postępowania, zarzuty odwołania co do operatu szacunkowego nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż jeśli strony przyjmą ofertę inwestora, to nie będzie podstaw do wszczynania postępowania wywłaszczeniowego.

Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Zarzucił błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że organ pierwszej instancji orzekając o wywłaszczeniu i ustalając z tego tytułu odszkodowanie pominął jednego ze współwłaścicieli nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister infrastruktury wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, lecz z innej, niż wskazana w skardze, przyczyny. W ocenie sądu stanowisko Ministra w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie jest zasadne. W przedmiotowej sprawie Minister Infrastruktury uznał, że gdy w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym, zgłosi się osoba, której przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości, kontynuacja tego postępowania na zasadach ogólnych nie jest możliwa. Takie postępowanie powinno w ocenie sądu zostać umorzone, a wszczęcie postępowania na zasadach ogólnych należy poprzedzić trybem ofertowym. W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wywłaszczenia było prowadzone w celu pozyskania nieruchomości na budowę obwodnicy J. wraz z rozbudową drogi krajowej nr [...]. Budowa drogi publicznej stanowi realizacje celu publicznego określonego w art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obowiązującego w dniu wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jak i obecnie) - a zatem dopuszczalne było wywłaszczenie nieruchomości na taki cel. Z kolei, zgodnie z art. 112 ust. 1 i 3 tej ustawy wywłaszczenie może dotyczyć tylko nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne lub nieruchomości, dla których wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego oraz może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W niniejszej sprawie decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2004 r. ustalono lokalizację obwodnicy, która miała obejmować także działkę [...] ([...] i [...]). Zgodnie z przepisami regulującymi instytucję wywłaszczenia wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co do zasady winno być poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do nabycia nieruchomości potrzebnej do realizacji celu publicznego w drodze umowy (art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Rokowania stanowią element procedury decyzyjnej, w ramach której odbywają się negocjacje. Przedmiotem rokowań powinny być wszelkie istotne elementy przyszłej umowy tj. określenie przedmiotu, terminu jej zawarcia, ceny, formy rozliczenia. Niepodjęcie rokowań stanowi naruszenie art. 114 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji, gdy rokowania nie doprowadzą do zawarcia umowy, właściwy organ zgodnie z art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyznacza na piśmie właścicielowi nieruchomości, na której ma zostać zrealizowany cel publiczny, dwumiesięczny termin do zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 powoływanej ustawy. Termin ten liczy się od dnia zakończenia rokowań. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego może nastąpić po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, poprzedzonego rokowaniami - art. 115 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznanej sprawie, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad skierował do E. B. i spadkobierców G. B. oferty kupna nieruchomości. Wszystkie oferty datowane były na dzień [...] maja 2007 r. Oferty te strony otrzymały, o czym świadczą zwrotne potwierdzenia odbioru. Jak wynika z treści ofert organ oczekiwał na odpowiedź w tej kwestii w terminie 7 dni od daty doręczenia oferty. Brak odpowiedzi na ofertę w wyznaczonym terminie organ uznał jako odrzucenie oferty. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest więc, że rozpoczęto prowadzenie z właścicielami nieruchomości rokowania, jednak jak wynika z powyższego prowadzone one były niezgodnie z cytowanymi wyżej przepisami regulującymi tę materię, gdyż trwały w trakcie postępowania wywłaszczeniowego, wszczętego w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (Minister Budownictwa uchylając bowiem decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r., wydaną w toku tego postępowania, m.in. z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie umorzył postępowania przed organem pierwszej instancji). Zdaniem sądu, pomimo dokonania przez Ministra Infrastruktury prawidłowej i trafnej oceny przebiegu, skuteczności rokowań i przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji z naruszeniem uregulowań zawartych w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., oraz art. 113 ust. 4-6, 114 ust. 1,3,4 i 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można jednak uznać, iż ocena ta uzasadnia przesłanki umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Jak wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Powołany przepis nie precyzuje przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli przyczynami skutkującymi bezprzedmiotowością postępowania. Oznacza to, że uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa tym przepisie nie jest dowolne, ale podlega ograniczeniu, które związane jest z wystąpieniem okoliczności powodujących bezprzedmiotowość postępowania przed organem pierwszej instancji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Organ odwoławczy umarzając postępowanie nie powołuje się w uzasadnieniu na jakiekolwiek przyczyny podmiotowe bądź przedmiotowe, które uniemożliwiałyby rozstrzygnięcie merytoryczne w niniejszej sprawie. Jak wskazuje Minister Infrastruktury krąg podmiotów postępowania jest znany, są to osoby, które na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku nabyły uprawnienia do spadku po G. B. Nie odpadła także przyczyna przedmiotowa, w szczególności wnioskodawca Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie cofnęła swojego wniosku o wywłaszczenie, nie zaniechano realizacji celu publicznego, wręcz przeciwnie z oświadczenia E. B., złożonego na rozprawie przed sądem administracyjnym, wynika że cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie nastąpiła także zmiana planu miejscowego polegająca na przeznaczeniu nieruchomości na inny cel, aniżeli publiczny. W tej sytuacji wniesienie przez stronę postępowania odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, zgodnie z przewidzianą art. 15 kpa zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, obligowało Ministra Infrastruktury do ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia co do jej istoty. W ramach postępowania odwoławczego organ winien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i dopiero w zależności od wyników tego postępowania podjąć jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 kpa. Poczynione przez organ drugiej instancji ustalenia stanu faktycznego sprawy należy uznać za dowolne i naruszające przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Skoro Minister nie rozpoznał merytorycznie sprawy, nieprawidłowo umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji, a rozstrzygnięcia swojego w tym przedmiocie nie poprzedził postępowaniem wyjaśniającym, to stwierdzić należy, że postępując w ten sposób naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Jednocześnie sąd orzekający przychylił się do stanowiska strony skarżącej, że Minister Infrastruktury bezzasadnie uznał, iż organ pierwszej instancji pominął w postępowaniu jednego ze współwłaścicieli. Skoro bowiem w stosunku do niego, z uwzględnieniem przypadającego mu udziału, zapadła odrębna decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza i nie kwestionuje on rozstrzygnięcia organu, to brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, iż w tym postępowaniu strona ta została nie uwzględniona.

Od tego wyroku uczestniczki postępowania – E. B., M.. B., A. S. oraz J. P. wniosły skargę kasacyjną, zaskarżając go w punkcie I i II. Wniosły o uchylenie tych punktów ww. wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciły naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez przyjęcie, że Minister Infrastruktury zaniechał wskazania przesłanek bezprzedmiotowości postępowania przed Wojewodą Mazowieckim, co świadczy o nierozpoznaniu merytorycznym sprawy i w konsekwencji powoduje nieprawidłowość rozstrzygnięcia. Jednocześnie naruszenie to miało bezpośredni wpływ na treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem było bezpośrednią podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W uzasadnieniu wskazały, że nie istnieje przedmiot prowadzonego przez organ postępowania, gdyż nieruchomość ma ustalony stan prawny, a więc postępowanie wobec niej przebiega odmiennie.

Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył również Minister, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

- prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 ppsa, tj. naruszenie przepisu art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym i prawnym sprawy postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte w trybie nieuregulowanego stanu prawnego nieruchomości może zostać zakończone w trybie uregulowanego stanu prawnego nieruchomości;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa na skutek uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na błędne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.,: Dz. U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w sytuacji, gdy - wbrew stanowisku sądu - organ nie miał innej możliwości jak uchylić decyzję i umorzyć postępowanie, aby w przypadku nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym zapewnić dopełnianie wszystkich czynności warunkujących wszczęcie i prawidłowe przeprowadzenie postępowania wywłaszczeniowego, tj. wystosować ofertę, wyznaczyć termin, przeprowadzić rozprawę, a po zakończeniu postępowania wydać wymagane przepisami prawa rozstrzygnięcie uzależnione od stanu prawnego nieruchomości wywłaszczanej.

Wniósł o uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazał, że nieruchomość ma uregulowany stan prawny i właściwy tryb procesowania w tym przypadku to wywłaszczenie nieruchomości. Dopiero nieskuteczna próba nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej uprawnia organ do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Niedochowanie tej próby stanowi rażące naruszenie prawa. Konieczność przeprowadzenia szczególnych procedur przed wszczęciem postępowania obligowała organ do umorzenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Należy również zwrócić uwagę, że braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2013r., II GSK 2321/11 wyraźnie wskazał, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podniesiono zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia prawa materialnego wskazano na naruszenie art.15 ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez ich błędne zastosowanie, a jeśli chodzi zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania wskazano na art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a w związku z art. 105§ 1 k.p.a. polegające na tym, iż organ wbrew stanowisku Sądu nie miał innej możliwości jak uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem I instancji, aby po dopełnieniu wymaganych czynności warunkujących wszczęcie postępowania, postępowanie takie mogło być wszczęte.

W skardze kasacyjnej wniesionej przez: E. B., M. B., A. S. i J. P. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono tylko naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw.z art.138 § 1 pkt 2 k.p.a. , czyli zarzut ten był praktycznie tożsamy z zarzutem dotyczącym naruszenia przepisów postępowania podniesionym w skardze kasacyjnej organu.

Odnosząc się do tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są one bezprzedmiotowe. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że powoływany art.15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obowiązywał do 15 grudnia 2006r., z dniem 16 grudnia 2006r. weszła w życie ustawa z dnia 18 października 2006r. nowelizująca ustawę z dnia 10 kwietnia 2003r. (Dz.U. Nr220, poz.1601), która uchyliła art.15. Zgodnie zaś z art.5 ust.1 ustawy nowelizującej z dnia 18 października 2006r., do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Ust.2 stanowi, że do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art.1, w jego dotychczasowym brzmieniu. Z powołanego rozdziału 3 ustawy, a w szczególności art.15, art.16, art.17, art.18 wynika szereg zasad dotyczących postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Jest rzeczą bezsporną, że art.15 określa dwa tryby wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, a kryterium wskazującym na określony tryb jest uregulowany lub nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Przepis art. 15 nie stwarzał by problemów związanych z jego stosowaniem , ale tylko w sytuacji gdyby stan prawny dotyczący nieruchomości pozostawał cały czas niezmienny. Natomiast przepis ten nie reguluje takiej sytuacji, jaka miała miejsce w przedmiotowej sprawie tzn gdy w chwili wszczęcia postępowania nieruchomość miała nieuregulowany stan prawny, a w trakcie toczącego się już postępowania o wywłaszczenie doszło do uregulowania stanu prawnego nieruchomości. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w takich okolicznościach brak jest podstawy prawnej do umorzenia wszczętego i toczącego się postępowania wywłaszczeniowego, aby następnie wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe w trybie dotyczącym nieruchomości o uregulowanym stanie prawnym. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tej kwestii stanowiska organu II instancji. Przede wszystkim, aby mogło nastąpić umorzenie postępowania muszą zostać spełnione przesłanki o których mowa w art.105 k.p.a. Przepis art. 105 § 1 k.p.a. odnosi się do przypadków zobiektywizowanych, gdy niemożliwe jest wydanie decyzji co do istoty sprawy. W rozpatrywanej sprawie taki przypadek nie zaistniał. Jak podkreśla się w doktrynie i judykaturze, z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. mamy do czynienia przede wszystkim wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W piśmiennictwie dzieli się te elementy na podmiotowe i przedmiotowe. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy strona postępowania utraciła przymiot strony, lub gdy sprawa indywidualna nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, sprawa która jest przedmiotem rozstrzygania, czyli przedmiot tego postępowania to sprawa wywłaszczeniowa również z punktu widzenia podmiotowego sprawa nie stała się bezprzedmiotowa. W sprawie nie zachodziła również podstawa do umorzenia postępowania określona w art.105 § 2 k.p.a. albowiem nie wystąpiła z takim wnioskiem Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad z wniosku, której postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte. Należy tym samym wyraźnie zaznaczyć, że przepis art. 105 k.p.a. kładzie jednak akcent nie na przeszkodę w prowadzeniu postępowania, lecz na bezprzedmiotowość, czyli brak przedmiotu postępowania administracyjnego. Nadto za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z którym w przypadku wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do umorzenia tego postępowania tylko z tej przyczyny, że stan prawny nieruchomości w czasie trwania tego postępowania został uregulowany przemawiają jeszcze inne argumenty. Mianowicie jak wynika z powoływanego art.15 ustawy jak również art.16 postępowanie wywłaszczeniowe może być wszczęte tylko na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, postępowanie takie nie może być wszczęte z urzędu z tym samym umarzając postępowanie wywłaszczeniowe, które zostało prawidłowo wszczęte, a wnioskodawca nie występował o morzenie postępowania, natomiast oczekuje na merytoryczne rozpoznanie sprawy, musiałby ponownie występować z wnioskiem. Mając na uwadze, że stan prawny nieruchomości, której dotyczy postępowanie wywłaszczeniowe, może w trakcie trwania postępowania ulec zmianie kilkakrotnie, pogląd o konieczności umarzania postępowania dodatkowo nie zasługuje na uwzględnienie. Za prezentowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnią przepisu art.15 ustawy przemawia nadto treść art.17 ustawy, który jest zawarty w rozdziale 3 i ma tym samym zastosowanie. Art.17 ust.1 stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Ust.2 określa, że decyzji tej może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, natomiast ust.3 określa, że decyzja o której mowa w ust.1: uprawnia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia w posiadanie nieruchomości przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Możliwość skorzystania z rozwiązań zawartych w art.17 ustawy uzależniona jest od wcześniejszego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (niezależnie w jakim trybie doszło do wszczęcia tego postępowania), to rozwiązanie wskazuje jak istotną rolę pełni wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, tym samym pojawia się zasadnicze pytanie co się dzieje z decyzją wydaną na podstawie art.17 i podjętymi na jej podstawie czynnościami w sytuacji gdyby umorzono wszczęte postępowania wywłaszczeniowe, tylko po to aby następnie wszcząć nowe postępowanie w innym trybie z uwagi, że w między czasie stan prawny nieruchomości został ustalony. Stąd też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego art.15 ustawy, który określa tryb wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w zależności, czy nieruchomość będąca przedmiotem wywłaszczenia ma uregulowany, czy też nieuregulowany stan prawny winien być przestrzegany na etapie wszczęcia postępowania, jeżeli zaś postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, a następnie w trakcie toczącego się już postępowania dojdzie do zmiany polegającej na tym, że nieuregulowany dotychczas stan prawny nieruchomości zostanie uregulowany, brak jest podstawy prawnej do umarzania toczącego się postępowania wywłaszczeniowego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych zarówno dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania są niezasadne, dlatego też na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.