Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1428/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Podjęto zawieszone postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 128 par. 1 pkt 4 w zw. z art. 193
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 196/08 w sprawie ze skargi L. L. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 196/08 oddalił skargę L. L. na postanowienie Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Poznaniu z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach.

Komendant Powiatowy Policji w Gnieźnie po rozpatrzeniu wniosku L. L. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. odmówił wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko st. asp. P.B., sierż. R. M. i st. sierż. M. B., powołując jako podstawę art. 135 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r. Nr 7, poz. 58 ze zm.). W uzasadnieniu postanowienia organ powołał się na ustalenia postępowania wyjaśniającego oraz postępowań sądowych prowadzonych w obu instancjach, które potwierdziły popełnienie przez wnioskodawcę wykroczenia. W ocenie organu zachowanie interweniujących funkcjonariuszy policji nie wyczerpywało znamion przewinienia dyscyplinarnego określonego w art. 132 ustawy o Policji.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł L. L. zarzucając brak prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Jego zdaniem nie ma znaczenia czy popełniono wykroczenie, czy też nie. Rozpoznający jego sprawę Sąd był wprowadzony w błąd przez matactwa świadków. Organ natomiast winien ocenić pracę funkcjonariuszy i to bez zbędnej zwłoki. Żalący się zwrócił się nadto o wyjaśnienie jak traktować pismo KPP w Gnieźnie z [...] stycznia 2008 r. oraz wniósł o wyłączenie ze sprawy mł. asp. P. N. i przekazanie sprawy do KWP w Poznaniu.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wielkopolski Komendant Wojewódzki Policji w Poznaniu, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. i art. 135 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdził, że policjanci KPP w dniu [...] stycznia 2006 r. w godzinach wieczornych zostali wezwani na ul. [...] w Gnieźnie celem podjęcia interwencji. Po przybyciu na miejsce stwierdzili, że wnioskodawca zaparkował swój pojazd nieprawidłowo i uniemożliwił wyjazd z miejsca parkowania innemu, prawidłowo zaparkowanemu samochodowi. W wyniku podjętej interwencji został skierowany wniosek, o ukaranie wnioskodawcy do Sądu Rejonowego w Gnieźnie Wydział [...] Grodzki, który umorzył postępowanie, a następnie wyrokiem Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r. została zmieniona podstawa umorzenia w związku z tym, że wobec sprawy zastosowano pouczenie, przy przyjęciu, że czyn obwinionego wyczerpywał znamiona wykroczenia z art. 98 K.w. Wniosek o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego został przekazany przełożonemu dyscyplinarnemu policjantów KPP, czyli Powiatowemu Komendantowi Policji w Gnieźnie, który pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. udzielił odpowiedzi wnioskodawcy informując, że nie znalazł merytorycznych i formalnych podstaw do wszczęcia takiego postępowania. Organ powołał się na art. 134i ustawy o Policji, zgodnie z którym wszczęcie postępowania dyscyplinarnego może nastąpić na wniosek pokrzywdzonego, a nie sprawcy wykroczenia. Następnie wydał kwestionowane postanowienie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ II instancji stwierdził, że zarówno sądy jak i prokuratura nie zakwestionowały prawidłowości działań policjantów na miejscu zdarzenia, twierdzenie, że matactwa świadków wprowadziły sądy w błąd nie jest poparte żadnymi dowodami jak i nie wynika z orzeczenia sądu, które się uprawomocniło. Ocena pracy policjantów KPP w świetle zebranego materiału nie dała podstaw do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Pismo z dnia [...] stycznia 2008 r. poinformowało wnioskodawcę w sposób nieprawidłowy. Przepis art. 134i ust. 2 ustawy o Policji dotyczy osób, które zostały pokrzywdzone przez policję bądź za takie się uważają. Natomiast od oceny przełożonego dyscyplinarnego zależy, czy występują przesłanki do wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, czy też brak takich podstaw. W ocenie organu Policjanci nie naruszyli dyscypliny służbowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożył L. L. i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z powodu niezgodności z prawem oraz przyznanie prawa pomocy w zakresie całkowitym.

Oddalając tę skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, iż zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 150, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny jest związany ustaleniami prawomocnego wyroku wydanego w postępowaniu karnym tylko wtedy gdy jest to wyrok skazujący co do popełnienia przestępstwa.

Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, iż jego normą są związane pośrednio także organy administracji. Dokonując ustaleń faktycznych czynią to samodzielnie, zaś wyrok umarzający postępowanie w sprawie o wykroczenie, przy przyjęciu, że czyn sprawcy wyczerpał znamiona wykroczenia z art. 98 K.w. jest jednym z elementów materiału dowodowego i podlega ocenie.

Sąd przywołał przepis art. 132 ust. 1 ustawy i Policji, w myśl którego policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta, polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków, wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (art. 132 ust. 2). Katalog przykładowych naruszeń dyscypliny służbowej zawiera art. 132 ust. 3 ustawy o Policji, jednakże czyn, stanowiący przewinienie dyscyplinarne, wypełniający jednocześnie znamiona przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego, podlega odpowiedzialności dyscyplinarnej niezależnie od odpowiedzialności karnej (art. 132 ust. 4 ustawy o Policji).

Przewinienie dyscyplinarne jest zawinione wtedy, gdy policjant:

1) ma zamiar jego popełnienia, to jest chce je popełnić albo przewidując możliwość jego popełnienia, na to się godzi;

2) nie mając zamiaru jego popełnienia, popełnia je jednak na skutek niezachowania ostrożności wymaganej w danych okolicznościach, mimo że możliwość taką przewidywał albo mógł i powinien przewidzieć (art. 132a ustawy o Policji).

Postępowania dyscyplinarnego nie wszczyna się po upływie 90 dni od dnia powzięcia przez przełożonego dyscyplinarnego wiadomości o popełnieniu przewinienia dyscyplinarnego (art. 135 ust. 3 ustawy o Policji). Zgodnie z art. 134i ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji jeżeli zachodzi uzasadnione przypuszczenie popełnienia przez policjanta przewinienia dyscyplinarnego przełożony dyscyplinarny wszczyna postępowanie dyscyplinarne między innymi ze swojej inicjatywy. Może również wszcząć postępowanie dyscyplinarne na wniosek pokrzywdzonego. Występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego osoba, która uważa się za pokrzywdzoną winna uzasadnić potrzebę wszczęcia takiego postępowania, wskazując w szczególności na fakty, przemawiające za potrzebą wszczęcia takiego postępowania. Przełożony dyscyplinarny, w zależności od swojej oceny sytuacji, może takie postępowanie wszcząć, ale nie musi. Takie postanowienie przełożonego dyscyplinarnego podlega kontroli instancyjnej, a w konsekwencji również kontroli sądu administracyjnego.

W ocenie Sądu organy obu instancji, na podstawie zebranego w sprawie materiału trafnie odmówiły wszczęcia postępowania dyscyplinarnego. Rozpatrując wniosek skarżącego organy zasadnie wzięły pod uwagę motywy wyroków wydanych przez sądy powszechne w wyniku skierowania wniosku o ukaranie skarżącego. Pośrednim adresatem normy zawartej w art. 11 p.p.s.a. są organy administracji. Związanie sądu administracyjnego (a zatem pośrednio organu) tylko prawomocnym wyrokiem skazującym co do popełnienia przestępstwa, nie oznacza zakazu brania pod uwagę innych rodzajów wyroków w ogóle. Takie działanie organów administracji byłoby nieracjonalne. Sąd stwierdził nadto, że zarówno wniosek jak i zażalenie nie zawierają argumentów na rzecz naruszenia przez funkcjonariuszy dyscypliny służbowej, a więc pozwalających na wszczęcie postępowania dyscyplinarnego. Argumentów takich nie zawiera skarga. Sąd podzielił stanowisko organu I instancji wskazujące, że powoływany we wniosku przez skarżącego wyrok Sądu Rejonowego w Gnieźnie z dnia [...] kwietnia 2007 r., w świetle wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r., nie jest dowodem nieprawidłowych działań funkcjonariuszy. W ocenie Sądu organ II instancji postąpił prawidłowo, utrzymując w mocy postanowienie o odmownie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Podzielił Sąd ocenę organu odwoławczego, że pismo działającego z upoważnienia Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie I Zastępcy Komendanta w sposób nieprawidłowy informowało skarżącego o bezpodstawności wniosku. Jednakże, wobec faktu, że Komendant Powiatowy Policji w Gnieźnie, dwa dni później ustosunkował się do wniosku – postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania – uznał, że wskazane uchybienie nie rzutuje na wynik sprawy.

Na marginesie Sąd wskazał, że nawet gdyby doszło do popełnienia przewinienia dyscyplinarnego (co w niniejszej sprawie, jak trafnie oceniły organy, nie miało miejsca), przełożony dyscyplinarny, z uwagi na art. 135 ust. 4 ustawy o Policji nie mógłby wymierzyć kary dyscyplinarnej. Wskazany przepis nie pozwala bowiem wymierzyć kary dyscyplinarnej po upływie roku od dnia popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, o ile takie zostało popełnione.

W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L. L., reprezentowany przez adwokata z urzędu i zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparł o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 ustawy P.p.s.a. przez niezastosowanie zasady oficjalności i niewzięcie pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa przez organ II instancji, a związanych z materią zaskarżonego postępowania:

– nieuwzględnienie, iż organ II instancji dokonał oceny – odnośnie meritum przedmiotowej sprawy – która nie jest oparta na podstawie całokształtu materiału dowodowego;

– nieuwzględnienie, iż powyższy organ nie podjął z urzędu wszelkich kroków celem wyjaśnienia stanu faktycznego.

Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w dostatecznym zakresie i z wymaganą wnikliwością, nie uwzględnił dowodów i dokumentów zgromadzonych w toku postępowania, a nadto nie wyjaśnił sprzeczności w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia. U podstaw tego postanowienia legły ponowne błędy organu II instancji dotyczące ustaleń faktycznych, które stanowiły przyczynę nieprawidłowego zastosowania przepisów i w konsekwencji skutkowało błędną odmową wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

Skarżący podnosi wadliwość stwierdzenia Sądu, że ustalenia Komendanta Wojewódzkiego odnośnie działania policjantów wykazały w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, iż skarżący nie miał podstaw do zaskarżenia postanowienia, podczas gdy nie miały miejsca żadne dodatkowe czynności sprawdzające, które potwierdziłyby dowody dla poparcia zaskarżonego orzeczenia. Tymczasem zgromadzone dowody w postępowaniu administracyjnym jak i sądowym takiego twierdzenia nie uzasadniają. Sąd oparł swoje orzeczenie jedynie na nieszczegółowych i rodzących szereg wątpliwości, co do rzeczywistego stanu rzeczy, ustaleniach Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie, dokonując ponownie ich błędnej interpretacji.

Postawiona przez Sąd I instancji teza, iż niekwestionowany jest fakt, że organy obu instancji, na podstawie zebranego materiału dowodowego, trafnie odmówiły wszczęcia postępowania dyscyplinarnego wydaje się co najmniej niespójna.

Kasator podnosi, iż kwestia działań podjętych przez policjantów Komendy Powiatowej Policji w Gnieźnie, na parkingu w dniu [...] stycznia 2006 r., wbrew twierdzeniom Komendanta Powiatowego Policji w Gnieźnie, nie została poddana wnikliwej analizie przez Sądy dwóch instancji, gdyż nie byli oni nawet uczestnikami tych postępowań sądowych, a nadto kwestia popełnienia przez skarżącego wykroczenia pozostaje w realiach niniejszej sprawy drugorzędna.

Zaskarżając orzeczenie Sądu I instancji kasator stwierdza, iż w niniejszej sprawie istnieją dwie najważniejsze okoliczności wskazujące, iż są podstawy do uchylenia ostatecznego postanowienia Komendanta Wojewódzkiego. Z jednej strony prawomocny wyrok Sądu, umarzający postępowanie karne odnośnie popełnienia przez skarżącego wykroczenia, z drugiej strony brak wnikliwej analizy materiału zgromadzonego w sprawie oraz nieprawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne tegoż postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach – stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – i będąc nimi związany nie uznał za zasadny zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art. 134 ustawy P.p.s.a.

Przepis ten w § 1 stanowi, iż Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis § 2, ustanawiający zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego w tym przypadku, jako niemający zastosowania nie podlega ocenie.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej należy stwierdzić, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wyszedł w tej sprawie poza granice orzekania. Przedmiotem oceny w postępowaniu przed Sądem I instancji była legalność postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przeciwko trzem funkcjonariuszom Policji i orzekając w tej sprawie Sąd rozstrzygnął w granicach tej sprawy.

Podstawę do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego przewiduje przepis art. 135 ust. 1 ustawy o Policji. Odmowa wszczęcia postępowania następuje m.in. wówczas gdy czynności wyjaśniające nie potwierdziły popełnienia przewinienia dyscyplinarnego (pkt 1), a także po upływie terminu przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego (pkt 2).

Istotą postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania dyscyplinarnego jest to, iż organ nie prowadzi postępowania dowodowego, lecz może ograniczyć się do ewentualnego sprawdzenia doniesienia bez podejmowania czynności procesowych. Następuje to wówczas gdy z zawiadomienia, ewentualnie po jego sprawdzeniu wynika, że czyn nie stanowi deliktu lub też istnieją przeszkody prawne w postaci ujemnej przesłanki procesowej jak np. przedawnienie karalności. Z odmową wszczęcia postępowania mamy więc do czynienia wówczas gdy organ w ogóle nie podjął własnego postępowania dowodowego, ograniczając się do sprawdzenia okoliczności w drodze pozaprocesowej. Uprawnione jest także wykorzystanie w ramach czynności wyjaśniających, uregulowanych w art. 134 i ust. 4 ustawy o Policji, ustaleń poczynionych w postępowaniu karnym – przygotowawczym lub sądowym dotyczącym, bądź powiązanym ze sprawą dyscyplinarną.

Taki sposób załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2007 r. przyjął Komendant Powiatowy Policji w Gnieźnie i nie naruszało to obowiązujących przepisów. Organ pierwszej instancji, opierając się na ustaleniach i orzeczeniach Sądu powszechnego obu instancji w sprawie o wykroczenie przyjął, iż skarżący popełnił w dniu interwencji funkcjonariuszy wykroczenie, zaś zachowanie i postępowanie funkcjonariuszy, którzy w wyniku zajścia sporządzili wniosek o ukaranie nie naruszało obowiązujących przepisów i nie wyczerpywało znamion przewinienia dyscyplinarnego, określonego w art. 132 ustawy o Policji.

Organ dyscyplinarny II instancji prowadząc postępowanie już po prawomocnym zakończeniu postępowania sądowego i dysponując zeznaniami świadków, złożonymi przed sądem, zasadnie utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji podzielając jego stanowisko, co do braku znamion deliktu dyscyplinarnego w działaniu policjantów. Materiały te potwierdziły zaistniały w dniu [...] stycznia 2006 r. spór pomiędzy skarżącym a osobą parkującą samochód oraz to, że w wyniku interwencji wezwanych funkcjonariuszy zostało ustalone, iż to skarżący nieprawidłowo zaparkował samochód w wyniku czego zastosowano względem niego pouczenie i skierowano wniosek o ukaranie do Sądu Rejonowego. Treść wyroku Sądu Okręgowego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2007 r., który jedynie zmienił podstawę umorzenia postępowania, trafnie organy uznały za podstawę ustalenia, iż zostało popełnione przez skarżącego wykroczenie, a interwencja funkcjonariuszy i sporządzenie wniosku nie nosiły cech deliktu dyscyplinarnego, pozostając działaniem w granicach prawa. Należy także uznać za prawidłowe zwrócenie uwagi przez organ odwoławczy, że już w dacie złożenia wniosku o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego minął roczny termin przedawnienia karalności deliktu dyscyplinarnego, co także stanowiło samodzielną podstawę do odmowy wszczęcia postępowania dyscyplinarnego.

W tej sytuacji zasadnie Sąd I instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia nie stwierdził naruszenia prawa, a ocenę swą w sposób wyczerpujący przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a. w powiązaniu go z zarzutem nieuwzględnienia przez organ odwoławczy całokształtu materiału dowodowego postawiony w skardze kasacyjnej nie może być uznany za trafny.

Budzi także uzasadnione wątpliwości podniesienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutu nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji postępowania dowodowego i wadliwą ocenę dowodów zgromadzonych w toku postępowania oraz niewyjaśnienie sprzeczności w ustaleniach faktycznych.

Sporządzone uzasadnienie nie odnosi się bowiem do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy P.p.s.a., lecz zawiera inny jeszcze zarzut, którego nie podobna uznać za trafny.

Sąd administracyjny, powołany na podstawie art. 3 § 1 i 3 ustawy P.p.s.a. do kontroli działalności administracji publicznej władny był skontrolować jedynie legalność zaskarżonego postanowienia. Sąd ten może tylko w ograniczonym zakresie przeprowadzać uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 ustawy P.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie strona zarzutu naruszenia tego przepisu nie postawiła i nie składała żadnych wniosków dowodowych z dokumentów. Ponadto organ nie prowadził w tej sprawie postępowania dowodowego, a załączone materiały z postępowania sądowego, poddane ocenie organu, a następnie Sądu administracyjnego stanowiły dostateczną podstawę do oceny zdarzenia z [...] stycznia 2006 r. oraz udziału w nim funkcjonariuszy policji, a w konsekwencji uznanie braku podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.