Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 987/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5  ust. 4 i  art. 18  ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 156  par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Monika Sawa ( spr.) Protokolant Referent stażysta Wiktoria Sosnowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi G. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz G. J. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2019 r. znak [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: Minister/organ) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego po rozpatrzeniu wniosku Gminy J. reprezentowanej przez W. G. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2018 r., [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2003 r., znak [...], dotyczącej przekazania nieodpłatnie na rzecz G. J., własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w P. w gminie J., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] "D. Z. J." właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]i nr [...], a objętych tą księgą był J. B. Skarb Państwa stał się właścicielem przedmiotowych nieruchomości na mocy art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe prawo zostało wpisane do ww. księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1946 r.

Z akt administracyjnych wynika także, że Gmina J. nabyła od Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa z siedzibą w P. prawo wieczystego użytkowania działek nr [...] i nr [...] oraz prawo własności budynków zlokalizowanych na ww. działkach na podstawie aktu notarialnego z 8 maja 2002 r. rep. [...] nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2003 r., znak [...] (dalej: decyzja Wojewody [...]) działając na podstawie art. 5 ust 4 i art. 18 ust 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa z 10 maja 1990 r.) przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy J., własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w P. w gminie J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha – łączna powierzchnia [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2015 r. znak [...] (dalej: decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi) stwierdził w pkt 2, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo – parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn "D. Z. J." położony w P. Gmina J., powiat [...] w granicach działek o numerach ewidencyjnych 47 i 93/16, oznaczonych na projekcie wstępnym podziału gruntów zespołu pałacowo – parkowego "J[...]" – [...], sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. K., stanowiącym załącznik do tej decyzji, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, natomiast w pkt 3 odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położona w P., gm. J., powiat [...] w granicach działek o numerach ewidencyjnych nr [...] i [...]oznaczonych na projekcie sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. K., stanowiącym załącznik do tej decyzji, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ wskazał, że w trakcie postępowania prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sporządzono plan, na który naniesiono obszar podlegający przejęciu na cele reformy rolnej. Dopuszczono także dowód z opinii biegłego w przedmiocie ustalenia na mapie ewidencyjnej granic zespołu pałacowo – parkowego pn. "D.Z. J.". Geodeta uprawniony sporządził projekt wstępny podziału gruntów zespołu pałacowo – parkowego "J.", który jest załącznikiem do powołanej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W projekcie tym dokonano podziału działki nr [...] na działki [...] i nr [...]. Projektowana działka nr [...] obejmuje pałac, park oraz stawy i nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej, natomiast działka nr [...] opisywana w uzasadnieniu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako północno – zachodnie obrzeże działki nr [...]podpadała pod działanie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] wystąpili M.L., J. R. oraz J. K., następcy prawni J. B.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2018 r. stwierdził nieważność wyżej wymienionej decyzji Wojewody [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Gmina J.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister utrzymał swoją decyzję w mocy. W uzasadnieniu Minister wskazał, że stosownie do przepisu art. 5 ust 4 ustawy z 10 maja 1990 r., który stanowił materialnoprawną podstawę wydania decyzji Wojewody [...] mienie ogólnonarodowe(państwowe) może być przekazane gminie na jej wniosek, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań. W sytuacji gdy mienie nie służyło na dzień złożenia wniosku bezpośrednio realizacji zadań gminy nie było możliwe przekazanie tego mienia na rzecz gminy bowiem celem art. 5 ust 4 tej ustawy nie jest przysparzanie gminom majątku. Sama decyzja wydawana w trybie tego przepisu nie jest decyzją stwierdzającą nabycie z mocy prawa określonej nieruchomości, gdyż jest to decyzja konstytutywna a nadto mająca zawsze charakter uznaniowy.

Organ w uzasadnieniu wskazał, że działki nr [...] i [...] nie zmieniły numeru ewidencyjnego oraz nie zostały dokonane względem ww. działek zmiany w ewidencji gruntów, natomiast działki nr [...] i [...] są działkami projektowanymi. Minister podniósł, ze decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie orzeka o zatwierdzeniu podziału działki nr [...] odwołując się do przepisu art. 96 ust 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarowaniu nieruchomościami i wywodząc, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie stanowi decyzji o nabyciu prawa własności bądź użytkowania wieczystego, ani decyzji o zwrocie nieruchomości.

Minister uznał za prawidłowy wniosek organu I instancji, że skoro z decyzji Ministra i Rozwoju Wsi wynika, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej to oznacza, że państwo w tym trybie nie stało się właścicielem przejętej nieruchomości a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności do niej. Zdaniem Ministra skoro działka nr [...] oraz niewydzielona w sposób przewidziany prawem część działki nr [...] nie podlegała przejęciu na cele reformy rolnej w myśl art. 2 ust 1 lit. e ww. dekretu to Skarb Państwa w dacie 27 maja 1990 r. nie legitymował się prawem własności do tej nieruchomości i nie mogła być ona przedmiotem komunalizacji. Wobec tego organ zobligowany był do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji komunalizującej mienie nie podlegające tej komunalizacji poprzez stwierdzenie jej nieważności w myśl przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa z uwagi na rażące naruszenie art 5 ust 4 ww. ustawy komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r.

Organ podniósł, że w jego ocenie fakt, ze Gmina J. nabyła od Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa z siedzibą w P. prawo wieczystego użytkowania działek nr [...] i nr [...] oraz prawo własności budynków zlokalizowanych na ww. działkach na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2002 r. rep[...] nr [...]i że na działce nr [...] posadowiony jest budynek, w którym obecnie znajduje się siedziba Gminy J. nie powoduje, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2003 r. znak [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiodła Gmina J. (dalej: skarżąca) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a. art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia 22 września 2003 r. zawiera wady o charakterze rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności, w sytuacji gdy przedmiotowe rozstrzygnięcie sprawy nie jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i nie budzącym wątpliwości przepisem;

b. art. 156 § 2 kpa poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2003 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, w sytuacji gdy Gmina J. nabyła od Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. prawo użytkowania wieczystego działek oznaczonych nr [...] i nr [...] oraz prawo własności budynków zlokalizowanych na ww. działkach na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2002 r. Rep[...] Nr [...], a zatem Gmina J. występując do Wojewody [...] o przeniesienia na nią własności działek występowała już jako osoba trzecia bowiem nabyła prawo użytkowania wieczystego i własność budynków w drodze umowy sprzedaży wykonując prawo pierwokupu;

c. art. 7, 70§1, 80 kpa polegające na niewyczerpującym oraz niewszechstronnym rozpoznaniu sprawy, w szczególności poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń w zakresie możliwości odwrócenia skutków prawnych przedmiotowej decyzji w kontekście nabycia od Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa w P. prawa użytkowania wieczystego działek oznaczonych nr [...] i nr [...] oraz prawo własności budynków, zlokalizowanych na ww. działkach, na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2002 r., Rep. [...] Nr [...];

d. art. 107 § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji z [...] lutego 2012 r. z uwagi na to, że organ w sposób wyczerpujący nie uzasadnił dlaczego w niniejszej sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne;

e. art. 9 i 11 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r.;

f. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa poprzez utrzymanie w mocy własnej decyzji z 31 października 2018 r., pomimo naruszenia art. 7,77,80 kpa oraz art. 156 kpa, a więc w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia tejże decyzji w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 31 października 2018 r.

Na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 ppsa skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a na wypadek gdyby organ nie uwzględnił przedmiotowego wniosku, na podstawie art. 61 § 3 ppsa o uwzględnienie wniosku przez Sąd.

Postanowieniem z 5 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.).

Mając na uwadze tak zakreślony zakres kognicji Sąd uznał, że wniesiona skarga zawiera uzasadnione podstawy.

Przedmiotem analizy jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, który utrzymał w mocy swoją decyzję dotyczącą przekazania nieodpłatnie na rzecz Gminy J., własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w P. w gminie J., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym, opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr[...], stanowiącej integralną część decyzji.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, przede wszystkim zaznaczyć trzeba, iż wydana ona została w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a., stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w powyższym przepisie wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka tylko w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje kwestionowany akt administracyjny.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa), Gminie, na jej wniosek, może być także przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3, jeżeli jest ono związane z realizacją jej zadań.

Przejęcie przez gminę nieruchomości w trybie art. 5 ust. 4 powołanej ustawy nie jest tożsame z nabyciem z mocy prawa przez gminę prawa własności określonej nieruchomości w trybie art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Decyzja wydawana w trybie art. 5 ust. 4 ustawy nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nabycie mienia z mocy prawa, gdyż jest to decyzja konstytutywna, a ponadto zawsze ma charakter uznaniowy - w odróżnieniu od mającej charakter deklaratoryjny decyzji wydawanej w trybie art. 5 ust. 1 ustawy.

Jak wynika z akt zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] pierwotnym właścicielem nieruchomości oznaczonych jako "D. Z. J." o nr. [...] i [...] objętych tą księga był J. B. Skarb Państwa w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej legitymował się prawem własności tej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] na mocy art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Powyższe prawo zostało wpisane do ww. księgi wieczystej na podstawie zaświadczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z [...] stycznia 1946 r. Gmina J. z kolei nabyła od Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa z siedzibą w P. prawo wieczystego użytkowania omawianych działek nr [...] i nr [...] oraz prawo własności budynków zlokalizowanych na ww. działkach na podstawie aktu notarialnego z [...] maja 2002 r. rep[...] nr [...].

Dlatego Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2003 r. działając na podstawie art. 5 ust 4 i art. 18 ust 1 powołanej wyżej ustawy przekazał nieodpłatnie na rzecz Gminy J., własność nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa położonej w P. w gminie J., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha – łączna powierzchnia [...] ha, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], zgodnie ze sporządzonym spisem inwentaryzacyjnym i opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że z opinii o terenie wynika, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy J. działki o numerach [...] i [...] znajdują się w terenach usług publicznych i zieleni parkowej natomiast z odpisu księgi wieczystej nr KW [...] jako właściciel gruntu wpisany jest Skarb Państwa a wieczystym użytkownikiem tego gruntu i właścicielem budynków, budowli i innych urządzeń, jako odrębnej od gruntu nieruchomości, jest od 2002, Gmina J. Wskazał także, że na działce [...] posadowiony jest budynek pałacu, w którym obecnie znajduje się Urząd Gminy J.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2015 r. znak [...] (dalej: decyzja Ministra i Rozwoju Wsi) stwierdził w pkt 2, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo – parkowy wchodzący w skład majątku ziemskiego pn "D. Z. J." położony w P. Gmina J., powiat [...] w granicach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], oznaczonych na projekcie wstępnym podziału gruntów zespołu pałacowo – parkowego "[...]" – KW [...], sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. K., stanowiącym załącznik do tej decyzji, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, natomiast w pkt 3 odmówił stwierdzenia, że nieruchomość położona w P., gm. J., powiat [...] w graniach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oznaczonych na projekcie sporządzonym przez geodetę uprawnionego W. K., stanowiącym załącznik do tej decyzji, nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W świetle powyższego wskazać należy, że Wojewoda [...] działał na podstawie danych ujawnionych w księdze wieczystej odnośnie całej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], które korzystało z zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie dla ustalenia stanu faktyczno – prawnego nieruchomości i następnie oceny legalności mającej ją za przedmiot decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Zasada, że prawo jawne wpisane jest do księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym uzasadnia domniemanie, że prawo wpisane istnieje, przysługuje podmiotowi oznaczonemu we wpisie, treść praw jest zgodna z wpisem a prawo to ma pierwszeństwo wynikające z wpisu. Ponadto domniemanie to dotyczy także prawa, które wygasło, a nie zostało wykreślone z księgi wieczystej (tak: I. Heropolitańska, A. Drewicz-Tułodziecka, K. Hryćków-Mycka, P. Kuglarz, Ustawa o księgach wieczystych i hipotece oraz przepisy związane. Komentarz. Wyd. 3 Warszawa 2017, komentarz do art. 3). Sąd podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1675/17 gdzie wskazano, że jedynym sposobem wzruszenia domniemania prawnego z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w myśl którego prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, jest przeprowadzenie postępowania przed sądem powszechnym m.in. z powództwa o uzgodnienie stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym na podstawie art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, powództwa o ustalenie na podstawie art. 189 k.p.c., czy w postępowaniu o zasiedzenie (patrz np. wyrok SN z dnia 9 października 2013 r. sygn. akt V CSK 450/12). Analogiczny pogląd w tej kwestii zajął również Stanisław Rudnicki, przyjmując, iż domniemania wynikające z ksiąg wieczystych (cyt.): "są wzruszalne, ich obalenie wymaga przeprowadzenia dowodu przeciwnego albo w procesie o uzgodnienie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, albo w każdym innym postępowaniu sądowym jako przesłanka rozstrzygnięcia sprawy" (vide: Stanisław Rudnicki - "Własność nieruchomości" Wyd. Prawne. LexisNexis, Warszawa 2007, str. 283). Należy przyjąć, że pogląd ten podzielił również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. (sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69) powoływał się m.in. na wyrażone w tej kwestii właśnie stanowisko byłego sędziego Sądu Najwyższego - Stanisława Rudnickiego.

Stanowisko to zostało powszechnie zaakceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym, skoro domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, to z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Wpis do księgi wieczystej - po myśli art. 626(6) kodeksu postępowania cywilnego - jest bowiem orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść wiąże wszystkie inne sądy oraz organy. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98, LEX nr 47173), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Wyjaśnić bowiem w tym miejscu wypada, że wprawdzie w orzecznictwie Sądu Najwyższego istnieje pewna rozbieżność poglądów w omawianej materii, ale dotyczy ona jedynie tego, czy domniemanie, wynikające z wpisu do księgi wieczystej (art. 3 u.k.w.h.) może być obalone tylko w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (vide: uchwała 7 sędziów z dnia 10 lutego 1951 r., sygn. akt I C 741/50, OSN 1951, poz. 2; uchwała z dnia 20 marca 1969 r., sygn. akt III CZP 11/69, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 26 kwietnia 1977 r., sygn. akt III CZP 25/77, OSNCP 1977, z. 12, poz. 228, uchwała z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10 oraz wyroki: z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00, LEX nr 52385 i z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I CSK 340/10, LEX nr 785271), czy też przeprowadzenie tego rodzaju przeciwdowodu może nastąpić również w innym postępowaniu sądowym (vide: uchwała z dnia 26 marca 1993 r., sygn. akt III CZP 14/93, OSNC 1993, z.11, poz. 96). Podkreślić zatem w tym miejscu wypada, że kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego, polegającego na tym, że domniemanie, wynikające z art. 3 ust. 1 u.k.w.h., mogłoby być obalone także w postępowaniu administracyjnym, prowadziłoby do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś oczywiście prawnie dopuszczalna (patrz np. wyroki NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14, z dnia 10 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 755/05, z 23 czerwca 2006 r. sygn. akt 1010/05, z dnia 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Trafnie też przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2453/14, (pub www.nsa.orzeczenia.gov.pl), że "Jak stwierdził Sąd Najwyższy w uzasadnieniu przywołanej uchwały z dnia 9 października 2007 r., decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek ma charakter deklaratoryjny, to wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego. Organ orzekający w tej materii bada czy podlegające jej mienie stanowi własność Skarbu Państwa. Jest związany wpisem tego prawa do księgi wieczystej. Po uprawomocnieniu się decyzji komunalizacyjnej zagadnienie to jest przesądzone. Co prawda możliwe jest wzruszenie aktu, na podstawie którego dokonano wpisu do księgi wieczystej, a następnie samego wpisu, lecz nie może to nastąpić w tym postępowaniu i nie w wyniku działań organu nadzoru".

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skoro na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej [...] września 2003 r. w księdze wieczystej dla skomunalizowanej nieruchomości istniał wpis prawa własności na rzecz Skarbu Państwa, istotnym staje się fakt prawny, że wynikająca z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece zasada jawności materialnej, czyli domniemanie iuris tantum zgodności z rzeczywistym stanem prawnym jawnego prawa własności Skarbu Państwa, wpisanego do księgi wieczystej, wiąże wszystkich także organy administracji i Sąd administracyjny, aż do czasu skutecznego obalenia tego domniemania przez osobę, posiadającą w tym interes prawny przed sądem powszechnym. Jak wskazał sam organ decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] marca 2015 r. nie ustala prawa własności ani tego prawa nie przenosiła, wskazuje tylko, że sporna nieruchomość w zakresie dokonanego na potrzeby postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi podziału działki nr [...] i nr [...] (wyodrębnionej z działki [...]) nie podpadały pod działanie dekretu o reformie rolnej – art. 2 ust 1 pkt. e. Tymczasem decyzja komunalizacja obejmowała całą działkę nr [...].

W niniejszej sprawie ujawnione, na skutek decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi okoliczności, wskazują, że Skarbowi Państwa na dzień komunalizacji nieruchomości nie przysługiwał tytuł własności do całej nieruchomości położonej w P. gmina J. oznaczonej nr [...] i do działki nr [...]. Jednak na skutek tej decyzji nie dokonano zmian w księdze wieczystej, której treść stanowiła podstawę prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Nie dokonano także podziału nieruchomości, który odzwierciedlałby stan prawny wynikający z decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Jak już wskazano na wstępie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym. Organ jest zobowiązany ustalić czy postępowanie to było dotknięte jedną z wad wymiennych w art. 156 § 1 kpa. O rażącym naruszeniu prawa decydują z kolei trzy przesłanki oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Wady te muszą tkwić w samej decyzji. Wobec tego organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma obowiązek ocenić czy wskazane przesłanki decydujące o rażącym naruszeniu prawa wystąpiły na gruncie istniejącego stanu faktycznego wynikającego ze zgromadzonego w nim materiału dowodowego w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się bowiem tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej.

W ocenie Sądu organ błędnie uznał, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia prawa o charakterze oczywistym. Po pierwsze decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazuje, że tylko część nieruchomości nie podlegała pod działanie dekretu o reformie rolnej a zatem organ nie mógł uznać, że decyzja komunalizacyjna jest nieważna w całości. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na potrzeby prowadzonego przez siebie postępowania dokonał wstępnego podziału nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną co powoduje, że zakres przedmiotowy decyzji komunalizacyjnej i decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie jest tożsamy, a dokonany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi podział nie został ujawniony w ewidencji gruntów. Organ błędnie uznał także, że okoliczność, że Gmina J. nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu i prawo własności budynków na tym gruncie wykonując prawo pierwokupu w ramach umowy cywilnoprawnej nie ma decydującego znaczenia. Tymczasem akt ten nie został wzruszony i prawo Gminy J. w tym zakresie nie zostało podważone.

Należy także podkreślić, że przekazanie gminie mienia w trybie przepisu art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej nie jest obligatoryjne, jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy mienie to jest bezpośrednio związane z realizowanymi przez gminę konkretnymi zadaniami, przy czym związek ten musi istnieć co najmniej w dacie złożenia wniosku o komunalizację. Gmina J. wskazywała w toku postępowania, że w budynku należącym na tej nieruchomości mieści się siedziba Urzędu Gminy który służy właśnie realizacji zadań gminy.

Sąd zwraca przy tym uwagę, że kwestia istnienia nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.) była już wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyrok z dnia 23 listopada 1987 r., sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81), jak i Sądu Najwyższego, zwłaszcza w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. III AZP 4/92 (OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211 i OSP 1993, Nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny". Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Oznacza to, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej, o których stanowi art. 156 § 2 k.p.a., nie należy porównywać z występującym w art. 363 § 1 Kodeksu cywilnego pojęciem "niemożliwości przywrócenia stanu poprzedniego", albowiem dotyczy ono restytucji naturalnej w znaczeniu gospodarczym i nie odnosi się do restytucji uprawnień (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 stycznia 1982 r., sygn. akt III CRN 181/82, OSNCP 1982, z. 8-9 poz. 120). W ocenie tego, czy decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które stwarzać mogą przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, chociaż obarczona ciężkimi wadami, istnieje w obrocie prawnym i korzysta w nim z domniemania legalności. Również z uzasadnień uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96 oraz z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględniając powyższe stanowisko Sądu, winien także uwzględnić rozbieżności wynikające z oznaczenia nieruchomości w decyzji Wojewody [...] oraz Decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wynikających z nich skutków. Organ winien wziąć także pod uwagę nabycie przez Gminę J. prawa użytkowania wieczystego i własności gruntów w drodze umowy cywilnoprawnej przed datą decyzji komunalizacyjnej a po 27 maja 1990 r. i wiążącą treść księgi wieczystej w tym zakresie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a i c ppsa.