Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 308/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 1 i 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2014 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 grudnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 czerwca 2013r. znak [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. nakazał właścicielowi T. K. rozbiórkę prefabrykowanych przęseł betonowych ogrodzenia działki nr [...] w B., od strony granicy z działkami nr [...] oraz [...], wybudowanego niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Biecz, zatwierdzonego Uchwałą Nr XVI/155/2004 Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 8 grudnia 2004 r. (Dz.Urz. Woj. Małop. z 2005 r. Nr 149 poz. 942. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ nadzoru budowlanego I instancji wskazał, iż podczas przeprowadzonych w dniu 28 maja 2013 r. czynności kontrolnych ustalił, że działka nr [...] położona przy ul. P. w B. ogrodzona jest ogrodzeniem z siatki. Na przedmiotowej działce, wzdłuż całej północno-zachodniej granicy z działką nr [...] oraz granicy z działką nr [...] znajduje się ogrodzenie betonowe usytuowane w odległości l0 cm od strony wewnętrznej ogrodzenia z siatki. Ogrodzenie składa się ze słupów oraz przęseł z prefabrykowanych płyt betonowych. Wysokość ogrodzenia od strony działki nr [...] wynosi około 215 cm natomiast od strony działki nr [...] - około 185 cm.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. wskazał ponadto, iż inwestorem tego ogrodzenia, według oświadczenia T. K., był nieżyjący od 2009 r. Z. L.. W dalszej części organ zaznaczył m.in., iż T. K. otrzymał działkę nr [...] wraz z zabudowaniami na podstawie aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z dnia 22.03.2005 r. Według natomiast oświadczenia T. K. przedmiotowe ogrodzenie betonowe zostało wykonane około roku 2007 lub 2008. .

Ponadto organ I instancji podniósł, iż zgodnie z obowiązującym miejscowym planem gospodarowania przestrzennego Miasta B., uchwalonym Uchwałą Nr XVI/1552004 Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 9 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005 r. Nr 149 poz. 942), odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania dla wszystkich kategorii terenów obowiązuje zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych. Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. podniósł m.in., iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś w myśl art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia zamiaru ich realizacji w organie administracji architektoniczno - budowlanej. Budowa przedmiotowego ogrodzenia, z uwagi na fakt, że nie jest ono usytuowane od strony miejsca publicznego a jego wysokość nie przekracza 2,20m, nie wymagała zgłoszenia. Niemniej jednak ogrodzenie, na budowę którego nie jest wymagane pozwolenie na budowę ani zgłoszenie, nie może naruszać ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Równocześnie organ zauważył, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego cyt. "W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych : (...) 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach". W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. kwestia samego wstrzymania robót uzależniona jest od zakończenia bądź niezakończenia prowadzonych robót, istotny jest zaś fakt, realizacji ich w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W tym zakresie organ I instancji odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 marca 2012 sygn. akt II SA/Gd 29/12 gdzie m.in. przyjęto, iż "Przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b. rozumie się także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego. Budowa obiektu budowlanego, nawet niewymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem ". Mając na uwadze powyższe Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. stwierdził, że przedmiotowe ogrodzenie z przęseł betonowych z uwagi na jego niezgodność z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać zachowane w istniejącym stanie, zatem zachodzi konieczność rozbiórki tych przęseł.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł T. K.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji autor odwołania zarzucił jej :

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj Dz.U. z 2010, nr 243, poz. 1623 z późn. zm) - zwanej dalej w skrócie p.b., polegające na przyjęciu, iż wybudowanie ogrodzenia w sposób odbiegający od uwarunkowań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymusza dokonanie rozbiórki, jako niezgodne z przepisami prawa, podczas gdy T. K. ogrodzenia nie wykonał i nie pozostawał jego inwestorem, zatem, nie miał jakiegokolwiek wpływu na sposób wykonania ogrodzenia, zużyty materiał, bowiem w dacie jego realizacji pozostawał małoletni,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak podjęcia czynności w celu określenia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia, iż na terenie miasta B., posadowione są ogrodzenia identyczne, z tym jakie znajduje się na działce [...] w B. od strony granicy z działkami [...] oraz [...], a to składające się z przęseł wykonanych z prefabrykowanych, betonowych płyt.

W uzasadnieniu przedmiotowego odwołania T. K. podniósł m.in., iż kluczowym w sprawie jest fakt, że organ pominął istotną dla sprawy kwestię , a to fakt, iż identyczne ogrodzenia posadowione pozostają w miejscowości B. i z jego wiedzy wynika, iż ich właściciele nie podlegają obowiązkowi rozbiórki. Autor odwołania podkreślił, iż ogrodzeń powołanego typu znajduje się w B. co najmniej 10. Odwołujący przyznał, iż nie ma jednak wiedzy o dacie ich wybudowania. Odwołujący się zaznaczył, iż w dacie budowy ogrodzenia pozostawał w wieku 14 lat, bowiem jest urodzony w roku 1993r., zatem żadnego wpływu na kształt ogrodzenia, sposób jego wykonania i dobór materiałów nie miał, mimo, iż pozostał właścicielem działki, na której je posadowiono. W powołanej dacie miał on ograniczoną zdolność do czynności prawnych i nie mógł o wskazanych kwestiach decydować. Autor odwołania wskazał, iż ogrodzenie wybudował Z. L. tj. jego dziadek. T. K. podkreślił, iż w dacie realizacji ogrodzenia nie miał wiedzy o uwarunkowaniach planu, pozostawał w przekonaniu, iż Z. L. realizuje wykonanie ogrodzenia w sposób prawidłowy, bowiem do daty niniejszego postępowania nie kwestionowano jego zgodności z przepisami, a mając na uwadze fakt, iż na terenie B. znajdują się tego typu ogrodzenia, zdawało mu się, że wykonano je w sposób zgodny z prawem.

Odwołujący podniósł nadto, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki, zobowiązuje go do zniwelowania działań, których nie realizował i na które nie miał wpływu, co czyni nadmiernym nałożone na niego obciążenia.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją Nr [...] z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. w całości i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy na wstępie zaznaczył, iż art. 4 p.b. formułuje zasadę generalną odnoszącą się do konstytucyjnej zasady poszanowania prawa własności. Prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest immanentnie związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie w drodze odpowiednich przepisów powszechnie obowiązujących. Tymi przepisami są przepisy ustawy Prawo budowlane wraz z przepisami techniczno-budowlanymi w powiązaniu z aktami prawa miejscowego np. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten koresponduje z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. Organy administracji publicznej stosujące według właściwości ustawę Prawo budowlane tj. organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego, mogą ingerować w planowaną lub realizowaną zabudowę nieruchomości, prowadzoną przez osobę legitymującą się odpowiednim tytułem prawnym do tej nieruchomości, tylko w zakresie kompetencji wyznaczonych przepisami obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r. Zdaniem organu II instancji z analizy uregulowań ustawowych wynika natomiast, że przepisy prawa miejscowego nie mogą podważać reglamentacyjnego charakteru ustawy Prawo budowlane, wyrażonego przede wszystkim w art. 28, 29 i 30 tej ustawy, ani pomijać tego, iż na gruncie tej gałęzi prawa administracyjnego zasadnicze znaczenie dla ochrony praw podmiotowych ma zasada wolności budowlanej (prawa do zabudowy), wyrażona w art. 4 p.b., pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. Oceny tej zgodności dokonuje właściwy organ administracji publicznej w sposób również określony przepisami prawa. Organ odwoławczy podniósł, iż zgodnie z art. art. 35 ust.1 p.b. " Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu ". Analogicznie, zgodnie z wymogami procedur legalizacyjnych określonymi w art. 49b i art.48 organ nadzoru budowlanego sprawdza zgodność obiektów wykonanych bez wymaganych pozwoleń z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, w tym art. 29 ust.1 :" Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa:(...) 23) ogrodzeń;", natomiast zgodnie z art. 30: " 1. Zgłoszenia właściwemu organowi wymaga:(...) 3) budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m ..."przy czym ust.6 w/w przepisu stanowi, że " Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy;". W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zrealizowano pomiędzy prywatnymi posesjami i nie w miejscu publicznym ( powszechnie dostępnym), a jego wysokość mieści się w gabarytach nie wymagających zgłoszenia. Realizacja ogrodzenia na terenie prywatnym, nie będącym miejscem publicznym, nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, co zdaniem organu II instancji oznacza, że ustawodawca świadomie odstąpił od wymogu każdorazowego sprawdzania zgodności budowy takiego obiektu z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym w trybie art. 35 lub art. 30 ust.6 p.b. przez właściwy organ. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zauważył, że ustawodawca umieścił tego typu roboty jako budowę obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ( art. 29 ust.1 pkt 23 p.b.) i zgłoszenia, a nie roboty budowlane ( art. 29 ust.2 p.b.). Ogrodzenie między posesjami prywatnymi, o ile nie należy do kategorii zakreślonej przepisem art. 30 ust. 1 pkt 3 p.b. całkowicie wyłączone zostało spod reglamentacji ustawy Prawo budowlane i automatycznie wyłączone zostaje z obowiązku badania przez właściwy organ zgodności jego budowy z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Powołując się na pogląd NSA zawarty w wyroku do sprawy sygn. IV SA 1758/96 organ odwoławczy stwierdził, iż w sytuacji zatem gdy organy nadzoru budowlanego nie mogły ingerować w proces budowlany poprzez określenie konkretnych wymogów techniczno-budowlanych danego obiektu budowlanego, co jest zasadniczą treścią decyzji o pozwoleniu na budowę, to również nie były władne do precyzowania takich wymogów w trakcie budowy ogrodzenia jak i po jego wybudowaniu. Roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego w związku z tym rezultat tych robót, o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi.

Zdaniem organu odwoławczego odmienna interpretacja przepisów prowadziłaby wprost do nierównego traktowania inwestorów przez prawo, generując podział na takich, którzy realizują ogrodzenia ( nie wymagające zgłoszenia ) na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania, regulującym kwestie estetyczne ogrodzeń między prywatnymi posesjami i takich, którzy realizują ogrodzenia na terenach nie objętych miejscowym planem zagospodarowania, zatem bez jakichkolwiek ograniczeń planistycznych. Co gorsza w ocenie organu II instancji, inwestor nie będący zobowiązany ustawowo ani tym bardziej uprawniony do oceny zamierzonej inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym narażony jest na ryzyko bezwzględnej rozbiórki w przypadku stwierdzenia niezgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami planistycznymi. Nie jest więc prawnie chroniony jak inwestor, który realizuje inwestycję w oparciu o przyjęte zgłoszenie lub decyzję o pozwoleniu na budowę ( a wskazać należy, iż w związku z art. 6 K.p.a. oraz art. 28 , 29 i 30 p.b. inwestor działa w tzw. zaufaniu do organu). Powyższe rozważania prowadzą w ocenie organu II instancji do wniosku, iż budowa obiektu zrealizowana bez naruszania przepisów ustawy Prawo budowlane nie może podlegać bezwzględnej rozbiórce na podstawie art. 51 ust.l pkt 1 w związku z przesłanką wymienioną w art. 50 ust.l pkt 4 p.b. Art. 50 ust.l p.b. co do zasady dotyczy robót budowlanych innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego lub też robót prowadzonych na podstawie pozwolenia - z odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę lub przepisów . Zdaniem więc [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. skoro zatem ustawa Prawo budowlane wyłącza możliwość orzekania o legalności budowy ogrodzeń o wys. poniżej 2.20 m zrealizowanym pomiędzy prywatnymi posesjami, to brak również podstaw do orzekania o ewentualnej rozbiórce takich obiektów w trybie art. art. 51 ust.l w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.. Uregulowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta B. mają zastosowanie do ogrodzeń podlegających procedurze weryfikacji określonej w art. 30 p.b. tj. wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, i w toku związanych z tym przepisem procedur legalizacyjnych.

Końcowo organ odwoławczy zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 84 ust. 1 p.b., do zadań organów nadzoru budowlanego należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Kontroli przestrzegania przepisów prawa budowlanego organy nadzoru dokonują w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego. Jeżeli wyniki prowadzonej kontroli, w ramach wszczętego postępowania administracyjnego, dają podstawy do ingerencji, wówczas organy wydają stosowny, przewidziany przepisami prawa budowlanego, akt administracyjny - decyzję lub postanowienie - nakazujący lub zakazujący określonych zachowań. Jeżeli prowadzone postępowanie kontrolno- nadzorcze nie daje podstaw do merytorycznych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, wówczas postępowanie - jako bezprzedmiotowe - podlega umorzeniu. Taka sytuacja w ocenie organu II instancji zachodzi w niniejszej sprawie. Dokonana kwalifikacja prawna obiektu wskazuje bowiem jednoznacznie, że brak jest naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, które wymaga podjęcia działań naprawczych przez organ nadzoru budowlanego. W ocenie WINB w K. prowadzenie postępowania przez organ nadzoru budowlanego wobec braku przedmiotu wymagającego legalizacji jest bezprzedmiotowe, zatem zasadnym było wydanie decyzji umarzającej postępowanie.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł W. L.. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego, a to art. 50 ust. 1 pkt. 4 p.b. w zw. z art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a i art. 83 ust. 1 p.b. polegające na błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu powołanych przepisów prawa wskutek uznania, że roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, albo zgłoszenia nie mają cech samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego. W uzasadnieniu skargi W. L. podniósł m.in., iż zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt. 4 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Skarżący wskazał, iż stosownie do art. 81 ust. 1 pkt. 1 lit. a p.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Ponadto autor skargi wskazał m.in., iż zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1lit.a p.b. do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska. Szczegółowe zadania i kompetencje powiatowego organu nadzoru budowlanego jako organu pierwszej instancji wskazuje przepis art. 83 ust. 1 p.b.. Wynika z niego, że do właściwości tego organu należą, między innymi, zadania wynikające z przepisów art. 48-51 ustawy. Zgodnie z przepisem art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego w innych wypadkach niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (a więc gdy roboty budowlane są prowadzone bez uzyskania koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Następstwem tego może być nałożenie obowiązku rozbiórki tego obiektu lub jego części (art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.). Zgodnie zaś z przepisem art. 51 ust. 7 tej ustawy przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 p.b. stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Mając na uwadze powyższe przepisy prawa w ocenie skarżącego stwierdzić należy, że rozstrzygające dla przedmiotowej sprawy jest to, iż ustawa Prawo budowlane nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązek nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowanego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a). W ocenie skarżącego powołany przepis ma zastosowanie do wszystkich obiektów, również tych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia i upoważnia on organy nadzoru budowanego do interwencji również w tym przypadku, zwłaszcza, że mają one ku temu odpowiednie narzędzia prawne. W przeciwnym razie zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego byłyby martwe.

W. L. zaznaczył, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego. Jego zdaniem budowa obiektu budowlanego, nawet nie wymagającego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wbrew postanowieniom tego planu jest innym przypadkiem samowoli budowlanej polegającym na realizacji tego obiektu niezgodnie z przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). W wypadku wybudowania takiego obiektu wbrew postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiednie zastosowanie ma, między innymi, przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., dający podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu, gdy nie można doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 grudnia 2013r. znak: [...], na mocy której ww. organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia 25 czerwca 2013r. znak [...] i umorzył postępowanie przed organem I instancji.

Jak słusznie zauważył skarżący w wywiedzionej skardze istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest ustalenie czy objęta postępowaniem inwestycja, polegająca na budowie ogrodzenia betonowego z płyt prefabrykowanych ma charakter działań budowlanych podlegających reglamentacji prawa budowlanego biorąc pod uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B., uchwalony Uchwałą Nr XVI/1552004 Rady Miejskiej w Bieczu z dnia 9 grudnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2005 r. Nr 149 poz. 942), odnośnie warunków zabudowy i zagospodarowania dla wszystkich kategorii terenów przewiduje zakaz stosowania ogrodzeń z prefabrykowanych przęseł betonowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd podziela w całości stanowisko oraz argumentację [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przedstawione w zaskarżonej decyzji, a którego konkluzją jest stwierdzenie, iż organy nadzoru budowlanego, w realiach niniejszej sprawy nie posiadają normy kompetencyjnej zezwalającej na prowadzenie postępowania dotyczącego badania legalności inwestycji budowlanej, która z uwagi na swój charakter nie wymagała uprzedniego zgłoszenia ani też uzyskania pozwolenia na budowę. W tym miejscu należy przypomnieć, iż w sprawie bezspornym jest fakt, iż kwestionowane przez skarżącego ogrodzenie zrealizowano pomiędzy prywatnymi posesjami, i nie w miejscu publicznym ( powszechnie dostępnym), a jego wysokość mieści się w gabarytach nie wymagających zgłoszenia. ( art.30 ust.1 pkt.3 p.b.)

Organ odwoławczy trafnie zauważył, iż z analizy uregulowań ustawy prawo budowlane wynika, że przepisy prawa miejscowego nie mogą podważać reglamentacyjnego charakteru przedmiotowej ustawy, który wyrażają przede wszystkim regulacje art. 28, 29 i 30 p.b., ani pomijać tego, iż na gruncie tej gałęzi prawa administracyjnego zasadnicze znaczenie dla ochrony praw podmiotowych ma zasada wolności budowlanej (prawa do zabudowy), wyrażona w art. 4 p.b., pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa. W tym zakresie zasadnie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał na enumeratywnie wymienione w ustawie przypadki , kiedy organ uprawniony jest do weryfikacji zgodności projektowanych lub istniejących obiektów z ustaleniami przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. ( art.35 p.b., 48 p.b., 49b, oraz 30 p.b.). Również w ocenie Sądu w aktualnym stanie prawnym w sytuacji, kiedy zamierzenie inwestycyjne zwolnione jest z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 p.b. brak jest normy kompetencyjnej po stronie organu nadzoru budowlanego do badania takiej zgodności, oraz stosowania następczo instytucji z art.51 ust.1 pkt.1 p.b. w zw. z art. art.51 ust.7 p.b., która taką zgodność poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki przywraca. Reasumując więc Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela stanowisko NSA w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 2 października 1998r. do sprawy sygn. akt IV SA 1758/96, zgodnie z którym roboty budowlane, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, nie mają cechy samowoli budowlanej, do likwidacji której uprawnione są organy nadzoru budowlanego, w związku z tym rezultat tych robót, o ile powoduje negatywne konsekwencje dla osób trzecich i ich nieruchomości, kwalifikuje się jako szkoda w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, do naprawienia której właściwa jest droga przed sądami powszechnymi.(publ. LEX nr 43782). Podobne stanowisko zawarł także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 27 września 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 669/13. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uregulowania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla Miasta B. będą istotne z punktu widzenia właściwości organu nadzoru budowlanego jeżeli przedmiotem postępowania będzie ogrodzenie podlegające obowiązkowi zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust.1 pkt.3 p.b.

Odnosząc się do podnoszonego w uzasadnieniu skargi zapisu art. 50 ust. 1 pkt. 4 p.b., który w ocenie skarżącego przemawia za zasadnością jego skargi, należy przypomnieć, iż zgodnie z jego treścią w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 p.b. właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W ocenie rozpoznającego niniejszą sprawę Sądu, w ślad za wykładnią systemową oraz funkcjonalną przedmiotowego przepisu należy przyjąć, iż badanie w omawianym trybie zgodności prowadzonych robót budowlanych z ustaleniami i warunkami określonymi w przepisach będzie możliwe przez organ nadzoru budowlanego jedynie wówczas gdy w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Jest bowiem oczywistym, iż pozwolenie na budowę podobnie jak zatwierdzony projekt budowlany nie zawiera wszystkich ustaleń i warunków wymaganych przepisami prawa dla realizacji robót budowlanych. Dlatego też w takim przypadku organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany do badania legalności prowadzonych robót budowlanych także w odniesieniu do przepisów prawa, które nie zostały wprost inkorporowane do treści decyzji o pozwoleniu na budowę. W tym miejscu w zakresie przedstawionej interpretacji art.50 ust. 1 pkt. 4 p.b. należy odwołać się także do wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 września 2013r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 669/13, gdzie przedstawiono zbieżną wykładnie w odniesieniu do art. 50 ust.1 p.b.

Skoro zatem ustawa Prawo budowlane wyłącza możliwość orzekania o legalności budowy ogrodzeń o wys. poniżej 2.20 m zrealizowanych pomiędzy prywatnymi posesjami, to w realiach niniejszej sprawy brak również podstaw nie tylko do orzekania o ewentualnej rozbiórce przedmiotowego ogrodzenia w trybie art. art. 51 ust.1 pkt1 i ust.7 p.b. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., ale także do prowadzenia w ogóle postępowania przez organy nadzoru budowlanego. Stąd też zasadnie organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję PINB w G., orzekając jednocześnie wobec bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji o jego umorzeniu.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalono.