Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 259/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.61a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1796/13 w sprawie ze skargi M. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I OSK 259/14

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Wojewoda Wielkopolski, decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r., orzekł o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na rozbudowie drogi krajowej nr [...] K. – P. – P. – B. (odcinek P. – K.). Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r.

W dniu 17 stycznia 2012 r., M. W. wystąpił o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości lokalowej nr [...], położonej przy ulicy P. [...] w G. wraz z udziałem 2586/10000 części we współwłasności gruntu i częściach wspólnych nieruchomości położonej w G., gmina K., oznaczonej jako działka nr [...], o pow. 0,2801 ha, gdyż na przedmiotowej nieruchomości w/w inwestycja została już zrealizowana.

Pismem z dnia 12 czerwca 2012 r. Wojewoda Wielkopolski zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z zapytaniem, czy działka nr [...] została przeznaczona pod w/w inwestycję drogową oraz czy prowadzone są czynności mające na celu nabycie tej nieruchomości. Pismem z dnia 21 czerwca 2012 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, iż działka nr [...] nie została objęta liniami rozgraniczającymi inwestycji drogowej, o której mowa w decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. Wyjaśniono jedynie, iż działka ta znajduje się bezpośrednio w obszarze oddziaływania inwestycji. W stosunku do nieruchomości prowadzono jedynie negocjacje w celu jej nabycia na drodze cywilnoprawnej.

Wobec powyższego, postanowieniem z dnia 31 lipca 2012 r., Wojewoda Wielkopolski orzekł o odmowie wszczęcia postępowania z wniosku M. W.

Po rozpatrzeniu zażalenia wnioskodawcy, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jednoznacznie wynika, iż legitymacja do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową przysługuje wyłącznie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Wszczęcie postępowania z wniosku M. W. było zatem niedopuszczalne. Ponadto przedmiotowa nieruchomość nie została przeznaczona na cel publiczny, które uzasadniałby jej wywłaszczenie.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. W. podniósł, że wbrew twierdzeniu organów, skarżący posiada przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że postępowanie wywłaszczeniowo - odszkodowawcze może zostać wszczęte jedynie w stosunku do nieruchomości objętych decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi, natomiast działka nr [...] nie została objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową ustaloną decyzją lokalizacyjną Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r. Sąd uzna za trafne stanowisko, że skarżący nie jest podmiotem uprawnionym do żądania wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, że już z samej treści art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jednoznacznie wynika, iż ustawodawca przyznał legitymację prawną do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jedynie Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Żaden inny podmiot, w tym właściciel nieruchomości, nie posiada takiego uprawnienia.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie w sprawie odmowy wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie mogło być wszczęte na wniosek M. W., co obligowało organ do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. W. podniósł zarzut naruszenia:

1. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji nieuchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Wodnej oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Wielkopolskiego w sytuacji, gdy organy te dopuściły się naruszenia:

- art. 61a, art. 61 § 1 i art. 28 k.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę wszczęcia postępowania, pomimo tego, że skarżący był stroną postępowania wywłaszczeniowego, a więc uznać należało, że również podmiotem legitymowanym do jego zainicjowania, a nadto w sprawie nie zachodziły inne przyczyny, które uzasadniałyby odmowę wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego;

- art. 61a k.p.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 78 § 1 i § 2, art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy administracji postępowania dowodowego, w tym brak uwzględnienia wniosków dowodowych zgłaszanych przez skarżącego, z jednoczesnym brakiem przeprowadzenia innych dowodów istotnych dla sprawy, w szczególności braku przeprowadzenia dowody z oględzin nieruchomości, brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, wyczerpujący i rzetelny, a w konsekwencji oparcie rozstrzygnięcia w sprawie na materiale niekompletnym, ustalonym z przekroczeniem zasad swobodnej oceny dowodów;

2. prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że wskazany w powołanym przepisie organ jest jedynym podmiotem legitymowanym materialnie do wszczęcia postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy postępowanie to jest jedyną formą ochrony prawnej skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że wskazanie art. 15 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nie implikuje zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego na podstawie art. 61a k.p.a., gdy z wnioskiem takim występuje właściciel nieruchomości, co do której postępowanie miałoby być przeprowadzone. Odmowa przeprowadzenia postępowania pozbawia jednostkę prawa do rozpatrzenia jej sprawy i ochrony praw w toku postępowania. W sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61a k.p.a. Skarżący jest uprawniony do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości, bowiem nie budzi wątpliwości, że rozstrzygnięcie, co do kwestii wywłaszczenia, dotyczy sfery jego praw i obowiązków, a on sam jako właściciel nieruchomości, co do której toczy się postępowanie w przedmiocie wywłaszczenia jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zarówno organy administracji, jak i Sąd I instancji całkowicie pominęły zasadniczą dla sprawy okoliczność, że postępowanie wywłaszczeniowe jest jedyną formą ochrony prawnej skarżącego. Należy przyjąć, że interes prawny skarżącego oraz potrzeba jego ochrony przemawia za wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, które wyjątkowo nie będzie prowadzone "przeciwko" właścicielowi nieruchomości, ale na jego rzecz. Na istnienie okoliczności uzasadniających potrzebę wywłaszczenia nieruchomości z uwagi na wybudowanie drogi zwracał uwagę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a więc podmiot legitymowany do wszczęcia postępowania administracyjnego, o czym świadczy treść oferty złożonej skarżącemu w dniu 5 kwietnia 2006 r., w trybie art. 15 ustawy. Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że okoliczność przyznania GDDKiA uprawnienia do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego nie może być w żadnym przypadku poczytywana, jako wola ustawodawcy do wyłączenia innego sposobu zainicjowania postępowania w sprawie, gdyż takie rozumienie przepisu naruszałoby interes prawny właścicieli nieruchomości w ich wywłaszczeniu. Ponadto organ mógł uznając interes prawny skarżącego za szczególnie ważny powinien wszcząć postępowanie z urzędu zgodnie z art. 61 § 2 k.p.a.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z § 2 wymienionego artykułu, organ administracji publicznej może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony. Organ obowiązany jest uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody - postępowanie umorzyć.

Treść powyższych przepisów daje podstawę do stwierdzenia, że co do zasady, przepis prawa winien wyraźnie wskazywać, czy postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek czy z urzędu, zatem istotna jest analiza przepisów, które regulują postępowanie w sprawach konkretnego rodzaju.

Żądanie wnioskodawcy sformułowane w piśmie z dnia 17 stycznia 2012 r. było jasne, precyzyjne i dotyczyło wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Wnioskodawca, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata, powołał się przy zgłaszaniu wniosku na przepisy tejże ustawy, w tym na art. 15. Nie sposób zatem przyjąć inaczej, że celem żądania nie było wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie tej ustawy.

Dysponując tak sformułowanym wnioskiem, organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Udzielenie odpowiedzi, czy odmowa wszczęcia postępowania była zasadna wymaga wyjaśnienia, że zastosowanie tego przepisu może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. w sytuacji, gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, aby stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2015 r., II OSK 1609/13). Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaszły przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a., mimo że organ, do którego wpłynął wniosek przed wydaniem postanowienia zwracał się o informacje do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.

Istotne w sprawie jest to, że wnioskodawca domagał się wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, która to ustawa znajduje zastosowanie do takich nieruchomości, które objęte były decyzjami ustalającymi lokalizację dróg. Tymczasem, jak wynika z akt sprawy, działka nr [...] nie została objęta decyzją lokalizacyjną Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] czerwca 2004 r., a zatem we wnioskowanym trybie, postępowanie wywłaszczeniowe w stosunku do działki skarżącego w ogóle nie mogło zostać wszczęte. W konsekwencji, nie ma znaczenia fakt, jaki podmiot jest w świetle treści art. 15 ustawy uprawniony do inicjowania postępowania wywłaszczeniowego. Co więcej, powyższe czyni nietrafnym zarzut niezastosowania przez organ art. 61 § 2 k.p.a., gdyż okoliczność, że działka nie jest objęta liniami rozgraniczającymi inwestycję drogową, wyłącza możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego zarówno na wniosek, jak i z urzędu.

Reasumując, uprawnione jest stanowisko, że żądanie M. W. pozbawione było podstaw w sensie przedmiotowym, jak i podmiotowym, stąd zasadnym było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Poza sporem pozostaje fakt usytuowania nieruchomości tuż przy drodze ekspresowej i wynikających z tego uciążliwości. Okoliczności te w świetle obowiązujących przepisów nie mają jednak wpływu na możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.