Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 857/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr)., Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2014 r. sprawy ze skargi M. W., D. W. i B.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) marca 2014 r., znak: (...) w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - po rozpatrzeniu odwołania B. Ż., M. W. oraz D. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia, z urzędu, nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Organ zwrócił uwagę, że z treści art. 127 § 1 Kpa wynika, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania, w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę przymiot strony bada się zaś w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wskazał, że odwołujący się dysponują spółdzielczym własnościowym prawem do lokali mieszkalnych nr [...] (M. W.), nr [...] (D. W.) oraz nr [...] (B. Ż.), usytuowanych w pionie środkowym klatki nr [...] w budynku przy ul. [...]. Podkreślił, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu jest prawem zbywalnym, ograniczonym prawem rzeczowym (co wynika z art. 172 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych), nie obejmuje ani współwłasności części budynku przeznaczonych do wspólnego korzystania, ani współwłasności bądź współużytkowania wieczystego gruntu, na którym znajduje się budynek, jego przedmiotem jest sam lokal. Podniósł, że w piśmiennictwie i w orzecznictwie wskazuje się, że podmiot, któremu przysługują jedynie uprawnienia wynikające z ograniczonego prawa rzeczowego posiada wyłącznie interes faktyczny wywiedziony z tegoż prawa, nie zaś interes prawny, gdyż nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W opinii Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmienny pogląd byłby sprzeczny z założeniem racjonalnego ustawodawcy. Organ wskazał, że spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu zostało wprowadzone do porządku prawnego z dniem 15 stycznia 2003 r., zatem było znane prawodawcy w momencie wprowadzenia zmiany w art. 28 Prawa budowlanego, polegającej na dodaniu ust. 2. W ocenie organu legislator świadomie pominął spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu w katalogu tytułów prawnych pozwalających przyznać przymiot strony.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał ponadto, iż uzasadniając stanowisko odnośnie przymiotu strony odwołujący się wskazywali na okoliczność zaprojektowania drzwi przeciwpożarowych [...] na klatce schodowej w taki sposób, że otwierać się one miały w kierunku drzwi do ich mieszkań, co uniemożliwiłoby wyjście z mieszkania. Podkreślił, iż w maju 2013 r. opracowany został projekt budowlany wprowadzający zmiany w pierwotnie zatwierdzonej dokumentacji projektowej, dotyczące kierunku otwierania drzwi [...] na klatce schodowej nr [...], na kondygnacjach od 1 piętra do 12 włącznie ("Zamienne opracowanie graficzne do projektu budowlano- wykonawczego dostosowania budynku przy ul. [...] do ekspertyzy i postanowień Państwowej Straży Pożarnej"), które to zmiany zasadnie uznane zostały przez projektanta za nieistotne i zostały pozytywnie uzgodnione z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych. Zdaniem organu argumentacja odwołujących się wskazująca jako źródło interesu prawnego § 239 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a także art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1635), § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz. U. Nr 109, poz. 719) oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 4 Prawa budowlanego utraciła na aktualności. W ocenie organu odwoławczego brak jest przepisów prawa materialnego, z którego odwołujący mogliby wywodzić skutecznie interes prawny, tj. przepisów wprowadzających jakiekolwiek ograniczenia w korzystaniu z przysługującego ograniczonego prawa rzeczowego.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. złożyli M. W., D. W. i B. Ż.

Skarżący podnieśli, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji GINB pominął utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż osoba posiadająca spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu powinna mieć status strony w postępowaniu, jeżeli został naruszony jej własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, sprzeczne są interesy tej osoby i spółdzielni mieszkaniowej. Wskazali, że przewidziane w projekcie zatwierdzonym decyzją Prezydenta [...] nr [...] zainstalowanie drzwi na klatkach schodowych w przejściach obok windy stworzy poważne niebezpieczeństwo dla ich życia, zdrowia i mienia uraz utrudnienia w życiu codziennym, jest też niezgodne z wieloma przepisami budowlanymi i przeciwpożarowymi. Zdaniem skarżących drzwi, które mają zostać zainstalowane na klatce nr [...], będą miały bezpośredni wpływ na możliwość bezpiecznego i wygodnego wejścia do / wyjścia z mieszkań środkowego pionu oraz ewakuacji z nich. Skarżący wskazali również, że Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" nie reprezentuje ich interesów, wręcz przeciwnie – interesy Spółdzielni oraz skarżących są sprzeczne.

Zarzucili ponadto, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uzasadniając decyzję o umorzeniu postępowania wskazał też na zmiany w projekcie budowlanym dotyczące kierunku otwierania drzwi na klatce nr [...], dokonane w maju 2013 r., podczas, gdy w postępowaniu nieważnościowym badany powinien być stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji. Zmiany w dokumentacji projektowej zostały zaś wprowadzone pół roku po wydaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Zarzucili również, że w projekcie zmienionym w maju 2013 r. przewidziano szerokość drzwi do mieszkań środkowego i lewego pionu klatki nr [...] wynoszącą 90 cm, tymczasem w tych miejscach od 35 lat wstawione są drzwi o szerokości 80 cm. Zdaniem skarżących w wyniku zmienionego projektu podczas jego realizacji nastąpi ingerencja w przestrzeń prywatną ich mieszkań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki sąd administracyjny ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie jej wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]marca 2014 r. nie narusza prawa.

Wskazać trzeba, iż zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym, normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 marca 2009r. sygn. II OSK 1540/08 Lex nr 530045, z dnia 17 listopada 2008r. sygn. II OSK 1387/07 Lex nr 526048). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] (udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na montażu drzwi przeciwpożarowych do mieszkań, piwnic i pomieszczeń gospodarczych oraz montażu instalacji oddymiania i sygnalizacji pożaru w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]), uznając, iż osobom składającym odwołanie nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Z akt sprawy wynika, że skarżącym (którzy składali odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r.) przysługuje spółdzielcze własnościowe prawo do lokali mieszkalnych (M. W. – do lokalu nr [...], D. W. do lokalu nr [...] oraz B. Ż. – do lokalu nr [...]), usytuowanych w środkowym pionie klatki nr [...] budynku znajdującego się przy ul. [...].

Wskazać wobec tego trzeba, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że członkom spółdzielni mieszkaniowych co do zasady nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych na nieruchomości wspólnej spółdzielni, bowiem są oni reprezentowani na zewnątrz, a więc również w relacjach z organami administracyjnymi, przez zarząd spółdzielni.

Z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 roku o spółdzielniach mieszkaniowych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1222) wynika, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Z przepisu tego wynika również, że nie mają zastosowania przepisy ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną, za wyjątkiem art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Art. 18 tejże ustawy reguluje kwestię powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy. Z kolei art. 29 ust. 1 i 1a reguluje kwestie obowiązku prowadzenia ewidencji pozaksięgowej kosztów zarządu nieruchomością wspólną, zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną zawartych w ustawie o własności lokali oznacza, że w tym zakresie zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Zauważyć jednak trzeba, że przepisy ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych tej kwestii nie regulują, natomiast art. 1 ust. 7 tej ustawy przewiduje, iż w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 roku, Nr 188, poz. 1848 ze zm.). Stosownie zaś do art. 48 § 1 ustawy Prawo spółdzielcze zarząd kieruje działalnością spółdzielni oraz reprezentuje ją na zewnątrz.

Spółdzielni mieszkaniowej przysługuje zatem prawo reprezentowania właścicieli poszczególnych lokali na zewnątrz, w tym również w postępowaniach dotyczących udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości wspólnej spółdzielni. W takich postępowaniach spółdzielnia mieszkaniowa jest stroną postępowania, występując niejako w podwójnej roli: jako inwestor i jako reprezentant właścicieli poszczególnych lokali mieszkalnych. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego, może to mieć miejsce jednak tylko wówczas, gdy wykaże on własny, indywidualny interes prawny. W orzecznictwie wskazuje się, że jedynie w szczególnych wypadkach osoba legitymująca się spółdzielczym własnościowym prawem do lokalu mieszkalnego może zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu w charakterze strony, a mianowicie wtedy, gdy realizacja inwestycji spowoduje naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego, które są chronione przepisami prawa materialnego, a więc gdy zostanie naruszony własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 694/10 Lex nr 1081850, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 8 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 254/06 Lex nr 283057, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 234/11 Lex nr 984896, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 885/12 Lex nr 1274632). Warunkiem uznania za stronę postępowania jest więc wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na konkretny lokal mieszkalny oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Uzyskanie statusu strony wiąże się ze wskazaniem konkretnego przepisu, który ogranicza swobodę korzystania z jej lokalu, ze względu na planowane roboty budowlane.

Takiego interesu prawnego skarżący w niniejszej sprawie nie wykazali. M. W., D. W. i B. Ż. w toku postępowania zarzucali, że zaprojektowanie drzwi przeciwpożarowych [...] na klatce schodowej nr [...] jest niezgodne z przepisami budowlanymi i przeciwpożarowymi, drzwi będą miały bezpośredni wpływ na możliwość bezpiecznego i wygodnego wejścia oraz wyjścia z ich mieszkań, stworzą poważne niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia. Tych utrudnień i zagrożeń skarżący upatrują w fakcie, iż drzwi przeciwpożarowe mają być montowane w odległości 37 cm od drzwi ich mieszkań, przy czym mają się otwierać w kierunku drzwi do mieszkań. Z tymi okolicznościami skarżący wiążą istnienie swego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Jednakże, jak słusznie zauważył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w pierwotnie zatwierdzonej dokumentacji projektowej wprowadzone zostały zmiany dotyczące kierunku otwierania drzwi [...] na klatce schodowej nr [...], na kondygnacjach od 1 do 12 piętra ("Zamienne opracowanie graficzne do projektu budowlano-wykonawczego dostosowania budynku przy ul. [...] do ekspertyzy i postanowień Państwowej Straży Pożarnej" opracowane w czerwcu 2013 r.), które to zmiany zostały pozytywnie ocenione przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej. Jak wynika z pisma tego organu z dnia [...] maja 2013 r., "analiza przedstawionej dokumentacji projektowej wraz ze zmianami nieistotnymi naniesionymi przez projektanta i uzgodnionymi z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu [...] maja 2013 r. wykazała poprawność przyjętych rozwiązań technicznych w odniesieniu do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych. Wprowadzone zmiany kierunku otwierania drzwi przeciwpożarowych w sposób bezkolizyjny pozwalają na bezpieczną ewakuację ludzi z budynku". Brak jest więc podstaw do powoływania się przez skarżących, w celu wykazania interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, na stwarzanie zagrożenia dla życia i zdrowia oraz niezgodność z przepisami przeciwpożarowymi. Warto przy tym zauważyć, że kwestionowana przez skarżących inwestycja zaplanowana została właśnie z uwagi na konieczność dostosowania budynku do obowiązujących przepisów przeciwpożarowych oraz do postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] maja 2011 r. [...]. Jednocześnie odnośnie zarzutu wskazującego, iż w postępowaniu nieważnościowym badany powinien być stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, wyjaśnienia wymaga, że legalność kontrolowanego w trybie nieważnościowym rozstrzygnięcia rzeczywiście podlega badaniu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu jego wydania, jednakże interes prawny ocenia się według stanu z chwili złożenia żądania inicjującego postępowanie, a nie z daty wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji.

Ponadto jako niezasadny należy ocenić również zarzut wskazujący, że podczas realizacji zmienionego projektu nastąpi ingerencja w przestrzeń prywatną mieszkań skarżących, związana z faktem, iż w projekcie przewidziano szerokość drzwi do ich mieszkań wynoszącą 90 cm, podczas, gdy obecnie szerokość drzwi wynosi 80 cm. Zauważyć trzeba, że, wbrew twierdzeniom skarżących, przewidziana w projekcie szerokość drzwi do mieszkań wynosi również 80 cm, a zaznaczona szerokość 90 cm odnosi się do otworów drzwiowych, które zawsze są szersze aniżeli same drzwi. Również ten argument skarżących nie może zatem świadczyć o istnieniu ich interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Wojewody[...] z [...] grudnia 2013 r.

W świetle powyższych okoliczności podzielić należy stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiające przyznania skarżącym przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], zaskarżona decyzja z dnia [...] marca 2014 r. odpowiada zatem prawu.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).