Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3108/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 i art. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 567
law: Ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 czerwca 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 230/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 230/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] grudnia 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Wójt Gminy T. decyzją z [...] października 2014 r., wydaną na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. poz. 567), odmówił A. M. przyznania zasiłku dla opiekuna na okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. w związku z opieką na Z. P. W uzasadnieniu organ wskazał, że ubiegając się o przyznanie zasiłku w związku z opieką nad matką Z. P., A. M. nie złożyła stosowego oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. M., zarzucając jej naruszenie m. in. art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 6 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 § 1 k.p.a. Podniosła, że organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż niezłożenie oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego winno skutkować odmową przyznania zasiłku dla opiekuna, w sytuacji gdy prawo do tego świadczenia (poprzednio zwanego świadczeniem pielęgnacyjnym) zostało przywrócone na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, począwszy od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony. Odwołująca się podniosła, że organ I instancji wadliwie uznał, że przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna koniecznym było złożenie przez stronę oświadczenia o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, w sytuacji, gdy w świetle wyroku TK oraz ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., takie oświadczenie w ogóle nie jest konieczne, a przynajmniej nie jest konieczne za okres od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., a jednocześnie strona spełnia wszystkie przesłanki do przyznania zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (SKO) decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO wskazało, że A. M. wnioskiem z 15 września 2014 r. zwróciła się do organu I instancji o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, określając, że wnosi o ustalenie tego prawa wstecz, od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r. Zatem zastosowanie znajdował art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, tj. zasiłek dla opiekuna przysługuje za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, czyli do dnia 14 maja 2014 r., w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. SKO ustaliło, że A. M. pobierała na mocy decyzji Wójta Gminy T. z [...] maja 2011 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką Z. P., w wysokości 520,00 zł miesięcznie, począwszy od 1 marca 2011 r. Decyzja ta wygasła z dniem 1 lipca 2013 r. z mocy prawa, na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Dlatego, zdaniem SKO, jedna z przesłanek przyznania zasiłku dla opiekuna została spełniona. Organ odwoławczy uznał jednak, że nie została spełniona przesłanka określona w przepisie art. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, gdyż A. M. nie zaprzestała prowadzenia i pracy w gospodarstwie rolnym. W ocenie SKO wynikało to jednoznacznie z akt sprawy, tj. z wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna z 15 września 2014 r., w którym A. M. oświadczyła, że jest w posiadaniu wraz z mężem gospodarstwa rolnego i na nim obydwoje pracują.

Dodatkowo organ I instancji uzyskał informację z KRUS Placówki Terenowej w W., przesłanej pismem z 30 września 2014 r., z której wynika, że A. M. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 13 grudnia 2002 r. jako rolnik, z mocy ustawy, nadto w dniu 26 września 2014 r. złożyła oświadczenie, z którego wynika, że prowadzi nieprzerwanie gospodarstwo rolne. Zatem w takich okolicznościach SKO stwierdziło, że brak było podstaw do przyznania A. M. zasiłku dla opiekuna. Ponadto SKO wyjaśniło, że treść wyroku TK z 5 grudnia 2013 r. nie była przesądzająca, gdyż w pierwszym rzędzie organy administracji zobowiązane są ustalić spełnienie w sprawie przesłanek ustawowych, które w rozpatrywanej sprawie nie zostały w całości spełnione.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję SKO wniosła A.M., zarzucając naruszenie:

1. art. 1, art. 2 ust. 1, 2, 3, 4, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez odmowę przyznania zasiłku dla opiekuna, w sytuacji, gdy prawo do tego świadczenia (zwanego poprzednio świadczeniem pielęgnacyjnym), przyznane skarżącej uprzednio na czas nieokreślony na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] maja 2011 r., zostało przywrócone z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw;

2. art. 3 ust. 1 i 2, art. 17 pkt 4, art. 26 i art. 2 ust. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów przez wadliwe uznanie, że oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym było konieczne dla nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna, w sytuacji gdy – mając na uwadze brzmienie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012 r. – takie oświadczenie w ogóle nie jest konieczne (a przynajmniej nie jest konieczne za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r.);

3. art. 2 Konstytucji RP przez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych;

4. art. 32 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji RP przez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa, a także obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji;

5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu przez organ II instancji w mocy decyzji Wójta Gminy T., pomimo iż decyzja ta była obciążona licznymi wadami;

6. art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przez organy obu instancji faktu przyznania skarżącej w poprzednim stanie prawnym świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony na mocy decyzji administracyjnej z [...] maja 2011 r.;

7. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Wójta Gminy T., mimo iż od momentu wydania przez ten organ ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] maja 2011 r. nie nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego, która pozbawiałaby skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna;

8. art. 10 § 1 k.p.a. przez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Skarżąca domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 12 czerwca 2015 r., III SA/Kr 230/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567), określająca warunki nabywania oraz zasady ustalania i wpłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji takie prawo przyznającej. Uchwalenie powyższej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1557) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, to jest z dniem 1 lipca 2013 r.

Stosownie do art. 2 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r. poz. 1548) z dniem 1 lipca 2013 r. Natomiast art. 2 ust. 2 w punktach 1 i 2 wskazuje przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, które są tożsame z przesłankami przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak z rozróżnieniem okresów przysługiwania tego zasiłku. Mianowicie za okres od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego wejście w życie ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje, jeżeli osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., natomiast za okres od dnia wejścia w życie ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłku dla opiekunów – jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

W przypadku rolników, małżonków rolników lub domowników, ubiegających się o zasiłek dla opiekuna, konieczne jest spełnienie dodatkowych warunków. Z art. 3 ust. 1 ustawy wynika, że w przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r., poz. 1403 ze zm.) świadczenie to przysługuje odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy, zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Składający oświadczenie jest obowiązany do zawarcia w nim klauzuli następującej treści: "Jestem świadomy odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia." Klauzula ta zastępuje pouczenie organu o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań.

Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, pod pojęciem rolnika należy rozumieć pełnoletnią osobę fizyczną, zamieszkującą i prowadzącą na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej osobiście i na własny rachunek, działalność rolniczą w pozostającym w jej posiadaniu gospodarstwie rolnym, w tym również w ramach grupy producentów rolnych, a także osobę, która przeznaczyła grunty prowadzonego przez siebie gospodarstwa rolnego do zalesienia.

Skarżąca A. M. nie złożyła oświadczenia odpowiadającego treścią oświadczeniu, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. W części III wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna złożonego 15 września 2014 r. oświadczyła, że jest małżonkiem rolnika od 13 grudnia 2002 r. W tej samej dacie skarżąca oświadczyła, że jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego wraz z mężem i na tym gospodarstwie wraz z mężem pracuje. Z pozostałego materiału dowodowego wynika, że skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników od 13 grudnia 2002 r. jako rolnik z mocy ustawy.

Stan faktyczny sprawy jest więc niesporny. Odnosząc go z kolei do regulacji zawartej w przepisach art. 2 i art. 3 ustawy Sąd I instancji stwierdził, że skarżąca spełniła przesłankę przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy, w postaci legitymowania się przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (....), decyzją przyznającą jej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką (k. 22 akt adm.), która to decyzja wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. Nie spełniła jednak przesłanki przyznania zasiłku dla opiekuna, jaką jest w przypadku skarżącej zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego i złożenie stosownego, wymaganego prawem oświadczenia fakt ten potwierdzającego, tj. przesłanki wymienionej w art. 3 ust. 1 ustawy. Z oświadczenia skarżącej (k. 46 akt adm.) wynika, że jest w posiadaniu gospodarstwa rolnego i na nim pracuje wraz z mężem. Wskazać trzeba, że decyzja o przyznaniu prawa do zasiłku dla opiekuna nie jest decyzją uznaniową, lecz związaną. Z tej przyczyny niespełnienie przez skarżącą przesłanki zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego, wymienionej w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi o zasadności odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna, bez względu na fakt sprawowania przez skarżącą rzeczywistej opieki nad matką. Wskazać również należy, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowiło negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, co wynika z uchwały 7 sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12 (ONSAiWSA z 2013/3/40). Podsumowując, warunkiem koniecznym uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, a w przypadku zasiłku dla opiekunów, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, dodatkowo potwierdzona oświadczeniem wnioskodawcy.

Zasadnicze zarzuty formułowane w skardze wynikają z przyjęcia przez skarżącą stanowiska, iż przyznane jej uprzednio bezterminowo prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką zostało przywrócone z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13. Fakt ten zdaniem skarżącej pominęły organy orzekające w sprawie, naruszając tym samym wskazane przepisy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Stanowisko takie, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie ma oparcia w wyroku TK. Uznając niekonstytucyjność art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, TK zwrócił uwagę, że "W obowiązujących przepisach nie została przewidziana żadna procedura ani wskazany organ władzy publicznej właściwy do orzekania o ewentualnym "przywróceniu" prawa do tego świadczenia. Skutki art. 11 ust. 3 u.z.u.ś.r. nastąpiły ex lege i nie były uzależnione od wydania aktów stosowania prawa czy przeprowadzenia postępowań w indywidualnych sprawach świadczeniobiorców. Zrealizowanie wyroku Trybunału będzie wymagało zmiany prawa. Sam wyrok Trybunału nie tworzy ani roszczeń o wypłatę utraconych korzyści za okres po 30 czerwca 2013 r., ani nie daje podstaw do ubiegania się o nowe świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy, które przewiduje obowiązująca ustawa o świadczeniach rodzinnych. Wynika to z tego, że – zgodnie z wnioskiem RPO – wyrok Trybunału dotyczył norm prawa intertemporalnego, które w dodatku zmaterializowały się już w dniu orzekania przez sąd konstytucyjny, a nie przepisów, które określały nowe przesłanki nabycia świadczeń. Podsumowując, przywrócenie stanu zgodnego z Konstytucją wymaga interwencji ustawodawcy, który powinien wprowadzić stosowne korekty np. do ustawy o świadczeniach rodzinnych, w celu wyeliminowania niekonstytucyjności mającej źródło w art. 11 ust. 1 i 3 u.z.u.ś.r."

Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku TK wynika, że prawo skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad matką nie zostało z mocy tego wyroku przywrócone. Nieuzasadnione są więc zarzuty naruszenia art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 oraz art. 6 ustawy przez odmowę przyznania skarżącej prawa do zasiłku dla opiekuna, ponieważ ani powyższy wyrok TK, ani żaden z przepisów ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, czy też ustawy o świadczeniach rodzinnych nie ustanawia obowiązku ponownego realizowania przez organ I instancji świadczenia wynikającego z decyzji przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd I instancji nie podzielił sformułowanego w przytoczonych w skardze wyrokach sądów administracyjnych poglądu o "przywróceniu" prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego ostateczną decyzją, jako skutku orzeczenia TK z dnia 5 grudnia 2013 r.

Błędne jest także stanowisko skarżącej, iż skoro w świetle ustawy o świadczeniach rodzinnych na dzień 31 grudnia 2012 r., oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego nie było wymagane w przypadku ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, to nie jest ono konieczne obecnie, w przypadku ubiegania się o prawo do zasiłku dla opiekuna, a przynajmniej za okres od 1 lipca 2013 r. do 15 maja 2014 r. NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, stwierdził, że wyłączenia zawarte w art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie odnoszą się do określonych grup społecznych czy zawodowych, ale ograniczają dostępność świadczenia pielęgnacyjnego dla podmiotów wymienionych w ust. 1 z uwagi na posiadanie przez nie różnego rodzaju dochodów z tytułu ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci współmałżonka, renty socjalnej, zasiłku stałego (..), uznając takie rozwiązanie za racjonalne. Nie może więc odnieść skutku argumentacja skargi o braku konieczności składania oświadczenia o rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z ubieganiem się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. W uchwale z 11 grudnia 2012 r. NSA uznał, że rolnik prowadzący gospodarstwo rolne znajduje się w takiej sytuacji socjalno – ekonomicznej, która uniemożliwia przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. NSA podkreślił, że przy właściwej organizacji pracy rolnik może prowadzić gospodarstwo rolne i jednocześnie sprawować opiekę nad osobą niepełnosprawną, jest bowiem organizatorem własnej pracy, natomiast praca świadczona np. w ramach stosunku pracy jest pracą wykonywaną na rzecz osoby trzeciej i pod jej kierownictwem. Charakteryzuje ją nie tylko podporządkowanie ekonomiczne ale i organizacyjne. Z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że rezygnacja z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nie może budzić wątpliwości. Musi to być stan trwały, co w przypadku rolnika oznaczałoby konieczność rezygnacji z prowadzenia gospodarstwa rolnego. Rozwiązanie wprowadzone w art. 3 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, dotyczące rolników, małżonków rolników lub domowników ubiegających się o przyznanie prawa do zasiłku dla opiekuna, jest więc konsekwencją stanowiska wyrażonego w w/w uchwale.

Nie znajduje także uzasadnienia stanowisko skarżącej, iż ewentualne oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego może dotyczyć okresu od 15 maja 2014 r., ponieważ dopiero od tego dnia obowiązuje przepis art. 17b u.ś.r., który jest przepisem analogicznym do art. 3 ustawy. Takie rozróżnienie nie wynika z przepisów art. 2 i art. 3 ustawy i brak podstaw do wywodzenia takiego stanowiska także z przepisów u.ś.r. Ustawy te są samodzielnymi regulacjami, normującymi warunki przyznawania różnego rodzaju świadczeń. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie normuje w żadnym zakresie zasad i przesłanek przyznawania zasiłków dla opiekunów. Zgodnie z art. 26 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, weszła ona w życie z dniem 15 maja 2014 r. z wyjątkiem wskazanym w tym przepisie, jednak na jej podstawie zasiłek dla opiekuna przyznaje się od 1 lipca 2013 r. Zatem przesłanki jego przyznania określone w art. 3 musza być spełnione także od tej daty. Z tych przyczyn nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji brak rozważań organu odwoławczego w kwestiach podnoszonych w odwołaniu, dotyczących braku konieczności złożenia przez skarżąca spornego oświadczenia, skoro rozwiązanie przyjęte w art. 3 ustawy nie budzi wątpliwości.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 czerwca 2015 r., III SA/Kr 230/15, wniosła A. M., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, a to:

a) art. 1, art. 2 ust. 1, ust. 2 pkt 1) i 2), ust. 3, ust. 4, art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2, art. 4 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.), w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., przez ich błędną wykładnię skutkującą odmową przyznania skarżącej zasiłku dla opiekuna, w sytuacji gdy prawo do tego świadczenia (zwanego poprzednio świadczeniem pielęgnacyjnym), przyznane skarżącej uprzednio na czas nieokreślony na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] maja 2011 r., zostało jej przywrócone z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134, Dz.U.2013/1557), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności przepisów art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548), co oznacza obowiązek ponownego realizowania przez organ I instancji na rzecz skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego wynikającego z tej decyzji;

b) art. 2 ust. 2 pkt 1) i 2), art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2, art. 17 pkt 4 i art. 26 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. oraz art. 17b u.ś.r. przez ich błędną wykładnię skutkującą wadliwym uznaniem, że oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego albo wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym było konieczne dla nabycia prawa do zasiłku dla opiekuna, w sytuacji gdy – mając na uwadze brzmienie u.ś.r. obowiązujące w dniu 31 grudnia 2012 r. – takie oświadczenie w ogóle nie jest konieczne (a przynajmniej nie jest konieczne za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r.) i skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do przyznania jej zasiłku dla opiekuna za okres od 1 lipca 2013 r. na czas nieokreślony;

c) art. 10 ust. 1 ustawy z 4 kwietnia 2014 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że u.ś.r. nie normuje w żadnym zakresie zasad i przesłanek przyznawania zasiłków dla opiekunów, w sytuacji gdy w świetle w/w przepisu, a także regulacji prawnej zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 1) i 2) i ust. 2 ustawy 4 kwietnia 2014 r. oraz art. 17b u.ś.r., za zasadne winno zostać uznane stanowisko skarżącej, zgodnie z którym ewentualne oświadczenie o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego może dotyczyć jedynie ewentualnie okresu począwszy od dnia 15 maja 2014 r.;

d) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez jego niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się naruszeniem zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych;

e) art. 32 ust. 1 oraz art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące naruszeniem zasad demokratycznego państwa prawnego, sprawiedliwości społecznej oraz równości wobec prawa, a także obowiązku zapewnienia osobom niepełnosprawnym pomocy w zabezpieczeniu egzystencji.

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a., przez ich niezastosowanie, przejawiające się bezzasadnym oddaleniem skargi oraz nieuchyleniem w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2014 r. i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy T. [...] października 2014 r., pomimo zaniechania przez w/w organy administracji publicznej dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przez to pominięcia istotnej w sprawie okoliczności, że od momentu wydania przez Wójta Gminy T. ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] maja 2011 r., przyznającej skarżącej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na czas nieokreślony, nie nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego, która pozbawiałaby skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna, będącego normatywną reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego w poprzednim kształcie, przez co doszło również do naruszenia podstawowych zasad: zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady ochrony praw nabytych, wyartykułowanych w art. 2 Konstytucji RP;

b) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i "p.u.s.a." oraz w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. przez ich niezastosowanie, skutkujące niesłusznym oddaleniem przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo iż organy administracji publicznej zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ustalenia, czy skarżąca począwszy od dnia 1 lipca 2013 r. faktycznie zaprzestała prowadzenia gospodarstwa rolnego;

c) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez ich niezastosowanie polegające na oddaleniu przez Sąd pierwszej instancji skargi w sytuacji, gdy decyzje wydane przez organy obu instancji obciążone były licznymi wadami;

d) art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i p.u.s.a., skutkujące nieuwzględnieniem przez Sąd pierwszej instancji skargi, mimo, iż w toku postępowania przed organem I i II instancji doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niesłuszne uznanie, że warunkiem koniecznym do nabycia przez skarżącą prawa do zasiłku dla opiekuna (świadczenia pielęgnacyjnego) za okres od dnia 1 lipca 2013 r. była rezygnacja z prowadzenia gospodarstwa rolnego, która musiała zostać przez skarżącą dodatkowo potwierdzona stosownym oświadczeniem o zaprzestaniu prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a także o rozważenie możliwości podjęcia w niniejszej sprawie uchwały, o której mowa w art. 15 § 1 pkt 3 p.p.s.a., na zasadzie art. 264 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 269 § 1 i 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., jednakże zauważyć już na wstępie należy, że zarzuty przytoczone w ramach podstaw kasacyjnych zostały w sposób nadmierny rozbudowane, zestawienie przepisów wskazanych jako naruszone jest czasami przypadkowe lub wręcz niezrozumiałe, jak choćby zestawienie art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jakich aspektów nie uwzględnił Sąd I instancji rozstrzygając w granicach sprawy i jak się to ma do kryterium kontroli pod względem zgodności z prawem stosowanym przez sąd oraz do powoływanych przepisów k.p.a. – skarga kasacyjna nie wyjaśnia. Nie można bowiem utożsamiać odmiennej od sądu oceny prawnej, z pominięciem przesłanek istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Również "zbitka" około dziesięciu przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.) – dalej: ustawa z 2014 r. – w zw. z art. 17 ust. 1 i 5 oraz art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, powołana w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej, nie może być uznana za prawidłowe przytoczenie podstawy kasacyjnej.

To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem jego błędnej wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega ono na mylnym zrozumieniu treści przepisu. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie – że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę. To samo dotyczy zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tyle że w tym wypadku dodatkowo należy wykazać wpływ naruszenia na wynik sprawy. Tym wymaganiom skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie w pełni odpowiada.

Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do kilku kwestii. Skarżąca kasacyjnie twierdzi mianowicie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, przyznane jej uprzednio na czas nieokreślony na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej z [...] maja 2011 r., zostało jej przywrócone z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13 (OTK-A 2013/9/134), w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł o niekonstytucyjności art. 11 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548). Oznacza to – zdaniem skarżącej kasacyjnie – obowiązek przyznania jej obecnie przez organ I instancji zasiłku dla opiekuna, wyłącznie z tego powodu, że wygaśnięcie decyzji z [...] maja 2011 r. odbyło się w oparciu o przepis uznany za niezgodny z konstytucją. Jeśli od momentu wydania przez Wójta Gminy T. decyzji z [...] maja 2011 r. nie nastąpiła jakakolwiek zmiana stanu faktycznego, to nie ma podstaw do odmowy przyznania jej zasiłku dla opiekuna, bez względu na treść art. 3 ustawy z 2014 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie twierdzenia skarżącej kasacyjnie nie są uprawnione. Ustawa z 2014 r. realizuje nałożony na ustawodawcę obowiązek naprawy systemu prawnego w zakresie świadczeń dla opiekunów osób niepełnosprawnych, wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2013 r., K 27/13, którym zakwestionowano zgodność z art. 2 Konstytucji RP przepisów art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r., którymi z dniem 1 lipca 2013 r. wygaszono z mocy prawa decyzje przyznające opiekunom dorosłych osób niepełnosprawnych świadczenia pielęgnacyjne, przyznane na dotychczasowych zasadach.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z 2014 r. zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie uprawnionej, jeżeli spełnione zostaną łącznie dwa warunki: 1) w obrocie prawnym znajdowała się decyzja ustalająca prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, która wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. z dniem 1 lipca 2013 r.; 2) zostały spełnione warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2012 r.

Skarżąca kasacyjnie niewątpliwie spełnia pierwszy z warunków. Drugi z warunków wymienionych wyżej przewiduje natomiast weryfikację dotychczasowych uprawnień opiekunów według stanu prawnego obowiązującego w dniu 31 grudnia 2012 r. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z 5 grudnia 2013 r. stwierdził między innymi, że "... ustawodawca, wprowadzając zakwestionowane przez RPO przepisy, zdecydował się na wygaszenie wszystkich decyzji administracyjnych przyznających świadczenia pielęgnacyjne, niezależnie od tego, czy było to uzasadnione sytuacją faktyczną poszczególnych świadczeniobiorców. Trwałość stanu ukształtowanego ostateczną decyzją administracyjną, jako element zasady lojalności państwa wobec obywatela oraz ochrony praw nabytych, nie ma charakteru absolutnego (zob. np. wyroki TK z 8 kwietnia 1998 r., sygn. K 10/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 29, i 28 lutego 2012 r., sygn. K 5/11). W imię wartości doniosłych konstytucyjnie ustawodawca może wyjątkowo odstąpić od zasady stabilności decyzji administracyjnych, modyfikując je na niekorzyść jednostki, a nawet wygasić wynikające z nich prawa podmiotowe. Warunkiem koniecznym takiego zabiegu jest jednak działanie w celu urzeczywistnienia jakiejś normy konstytucyjnej, w sposób niearbitralny, oraz zagwarantowanie mechanizmów ochronnych podmiotom, których sytuacja uległa pogorszeniu" (zob. pkt 9 rozważań TK). Co do zasady weryfikacji dotychczasowych uprawnień dla opiekunów Trybunał Konstytucyjny więc nie wykluczył, obwarował to jednak warunkiem, aby procedura weryfikacyjna nie była arbitralna ("Jakkolwiek Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego, to jednostka ma prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny ..."). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ten warunek spełnia ustawa z 2014 r. przewidując pełną procedurę administracyjną, włącznie ze skargą do sądu administracyjnego, w zakresie oceny, czy zostały spełnione przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym 31 grudnia 2012 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie chodzi tu o brak zmian w stanie faktycznym od momentu wydania decyzji z [...] maja 2011 r., lecz o spełnienie warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego na dzień 31 grudnia 2012 r. Sama weryfikacja uprawnień jest zaś realizacją celu ustawodawcy, zmierzającego do uszczelnienia systemu pomocy państwa, przez co realizowana jest doniosła wartość konstytucyjna w postaci stabilności wydatków budżetowych w określonych warunkach ekonomicznych. Cel ten (racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi) w sposób niezgodny z konstytucją próbowała realizować ustawa zmieniająca z 7 grudnia 2012 r. (zob. pkt 9 rozważań TK), ale przyświeca on również ustawie z 2014 r., tyle że ustawa ta czyni to w sposób niearbitralny.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny już w uchwale z 11 grudnia 2012 r., I OPS 5/12, stwierdził, że prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę do przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 22 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (ONSAiWSA 2013/3/40). Jak się wydaje, uznając słuszność powyższej tezy, ustawodawca wprowadził do ustawy z 2014 r. przepis art. 3, którego ust. 1 stanowi, że "W przypadku, gdy o zasiłek dla opiekuna ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników lub domownicy, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2013 r. poz. 1403, 1623 i 1650) świadczenie to przysługuje odpowiednio:

1) rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego;

2) małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym."

Przepis ten jest zatem elementem weryfikacji uprawnień według stanu na dzień 31 grudnia 2012 r. i stosuje się go niezależnie od tego, za jaki okres wnioskodawca ubiega się o zasiłek dla opiekuna. Żaden z przepisów ustawy z 2014 r. nie ogranicza stosowania art. 3 tylko do okresu od dnia wejścia w życie ustawy z 2014 r. (art. 2 ust. 2 pkt 2). Ponieważ skarżąca kasacyjnie nie złożyła oświadczenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z 2014 r. ("Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. ..."), to odmowa przyznania jej zasiłku dla opiekuna nie naruszyła żadnego z powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego. Zarzucane natomiast naruszenie przepisów postępowania było wynikiem niewłaściwego odczytania przez skarżącą kasacyjnie norm materialnych.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.