Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1039/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art 15 ust. 2 pkt 8 i 10
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Swarzędzu z dnia 20 maja 2014 r., nr LIX/534/2014 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną cześć obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. ca 292 ha) – część III 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 18 ust. 3; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala; 3. zasądza od Gminy Swarzędz na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W dniu 20 maja 2014 r. Rada Miejska w Swarzędzu przyjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego centralną część obrębu Garby i część obrębu Zalasewo (pow. ca 292 ha) - Część III (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2014 r. poz. 4336, dalej jako Uchwała). W § 10 Uchwały ustalono zasady scalania i podziału nieruchomości w obszarze objętym planem i zastrzeżono, że nowe drogi wewnętrzne, wydzielane do obsługi działek, winny spełniać następujące warunki:

a) dojazd lub droga wewnętrzna przeznaczona dla obsługi 1 działki musi mieć zachowaną szerokość minimum 5 m,

b) droga wewnętrzna przeznaczona dla obsługi od 2 do 5 działek musi mieć zachowaną szerokość minimum 8 m,

c) droga wewnętrzna przeznaczona dla obsługi więcej niż 5 działek musi mieć zachowaną szerokość minimum 10 m i być zakończona placem do zawracania samochodów o minimalnych wymiarach 12,5 m x 12,5 m lub mieć zapewniony wyjazd na drogę publiczną bez konieczności zawracania (ust. 6 § 10 Uchwały). Ustalono również nieprzekraczalną linię zabudowy od nowych dróg wewnętrznych, w odległości 4 metrów od linii rozgraniczających tych dróg, natomiast dla dróg 1-10.KDW - zgodnie z rysunkiem planu (ust. 7 § 10). W § 18 ust. 1 Uchwały określono przeznaczenie dla zieleni urządzonej, dla terenu oznaczonego symbolem 1.ZP. Ustalając zasady gospodarowania w granicach terenu oznaczonego symbolem 1.ZP zakazano dokonywania podziałów nieruchomości (ust. 3 § 18).

Pismem z dnia 13 sierpnia 2014 r. Wojewoda Wielkopolski, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały w części obejmującej § 10 ust. 6-7 i § 18 ust. 3, oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Zaskarżonym przepisom zarzucił naruszenie art 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.) w związku z § 4 pkt 9 oraz § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako Rozporządzenie) poprzez ustalenie wytycznych dotyczących możliwości wydzielenia nowych dróg wewnętrznych w sytuacji jednoczesnego ustalenia dla tych terenów szczegółowych warunków systemu komunikacji, w tym parametrów przewidzianych w planie dróg wewnętrznych. Zarzucił także naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 8 Rozporządzenia poprzez wprowadzenie zakazu podziałów nieruchomości w sytuacji, gdy kompetencje rady gminy nie obejmują uprawnienia do tego, aby w formie uchwały wprowadzać zakazy i nakazy dotyczące podziałów nieruchomości.

Uzasadniając skargę pełnomocnik napisał, że w myśl art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 871, dalej jako ustawa zmieniająca), która weszła w życie dnia 21 października 2010 r., do planów miejscowych oraz studiów, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ww. ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. W przypadku przedmiotowego planu uchwałę o przystąpieniu do jego sporządzenia podjęto dnia 24 sierpnia 2010 roku (uchwała nr LXIII/388/2010) zatem przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej.

W myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem obligatoryjnych ustaleń co do przeznaczenia oraz określenia sposobu zagospodarowania terenów dokonuje rada gminy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących i stanowią podstawę prawną do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym muszą spełniać wymagania stawiane aktom prawa miejscowego, oczywiście z uwzględnieniem specyfiki przedmiotu regulacji oraz formy.

W myśl przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pełnomocnik stwierdził, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (por. wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08, lex 574411; zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Rozwiązanie to stwarza więc obowiązek rygorystycznego przestrzegania ustawowo określonych zasad sporządzania planu miejscowego, co uzasadniania także fakt, że plan miejscowy jako akt prawa miejscowego, ingeruje w konstytucyjnie chronione prawo własności.

Stosownie do regulacji art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Przepis ten znajduje uszczegółowienie w przepisie § 4 pkt 9 Rozporządzenia, na mocy którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Natomiast ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 Rozporządzenia).

Pełnomocnik wskazał, że w § 21 - 24 Uchwały Rada Miejska w Swarzędzu ustaliła szczegółowe warunki systemu komunikacji obszaru objętego planem, w tym szczegółowe parametry przewidzianych w planie dróg wewnętrznych, co znalazło swoje odbicie na rysunku planu. W ocenie organu nadzoru w takim stanie faktycznym niezrozumiałe i nie znajdujące uzasadnienia prawnego są zapisy § 10 pkt 6 i 7 Uchwały. Tym bardziej przy uwzględnieniu okoliczności, że zapisy te nie znajdują odzwierciedlenia na rysunku przedmiotowego planu, mimo, że § 8 ust. 1 Rozporządzenia wymaga, aby na projekcie rysunku planu miejscowego stosować nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu miejscowego z projektem tekstu planu miejscowego. Pełnomocnik podkreślił, że zapisy § 10 pkt 6 i 7 Uchwały są niezależne od ustaleń dotyczących dróg wewnętrznych oznaczonych w planie miejscowym symbolami 1.KDW - 10.KDW, które to w sposób prawidłowy zostały wydzielone liniami rozgraniczającymi na rysunku planu, i dla których wyznaczono linie zabudowy zarówno w tekście planu jak i na rysunku.

Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 18 ust. 3 Uchwały pełnomocnik napisał, że w myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, w planie miejscowym określa się także obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Równocześnie ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego (§ 4 pkt 8 Rozporządzenia). W zakwestionowanym § 18 ust. 3 Uchwały, dla terenu zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZP, ustalono zakaz dokonywania podziałów nieruchomości. Pełnomocnik podkreślił, że podziału nieruchomości dokonuje się stosownie do zasad określonych w art. 92 i dalszych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014r., Nr 518 z późn. zm., dalej jako u.g.n.) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2663). O dopuszczalności podziału rozstrzyga wójt, burmistrz albo prezydent miasta w decyzji administracyjnej (art. 96 u.g.n.). Podział kompetencji pomiędzy organ uchwałodawczy i wykonawczy gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta, burmistrza albo prezydenta miasta przy wykonywaniu ich ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny. Rzeczą organu wykonawczego gminy jest zbadanie, czy podział jest zgodny z przepisami prawa i planem miejscowym. W ocenie organu nadzoru powyższe przepisy nie uprawniają rady do wprowadzania generalnego zakazu dokonywania podziału nieruchomości. W rezultacie stwierdził, że ww. regulacjami Rada Miejska w Swarzędzu wykroczyła poza przyznany jej zakres delegacji ustawowej i naruszyła zasadę działania w granicach i na podstawie prawa. Pełnomocnik podkreślił, że Uchwała została podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego, jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy i stąd też powinna odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym. Nie może ona pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi wyższego rzędu. Przepisy prawa miejscowego nie mogą także zawierać powtórzeń ustawowych, ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami legislacji (§ 149 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej - Dz. U z 2002 r. Nr 100 poz. 908).

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Ocenił, że przepisy § 10 Uchwały są w pełni zgodne z rysunkiem planu. Z uwagi na swoje usytuowanie w uchwale, stanowią ogólne zasady scalania i podziału nieruchomości - określają warunki, jakie powinny spełniać nowe drogi wewnętrzne, wydzielone do obsługi działek, uzupełniając tym samym szczegółowe ustalenia zawarte w rozdziale 4 - przepisy § 21-24 uchwały. Z kolei § 18 ust. 3 Uchwały - ustanowiony zakaz dokonywania podziałów nieruchomości w obrębie terenu ZP, nie stanowi przekroczenia przez organ zakresu jego delegacji ustawowej. Przedmiotowy teren stanowi w całości własność Gminy Swarzędz, a ustanowiony zakaz podziału jest zgodny z polityką planistyczną gminy - został ustalony ze względu na zakwalifikowanie go do terenów publicznych gminnych ogólnodostępnych dla wszystkich mieszkańców.

Faktem jest, że w § 21-24 Uchwały zawarte zostały ustalenia dotyczące systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz szczegółowe warunki zagospodarowania terenów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wskazane powyżej zapisy znalazły odbicie w rysunku planu. Unormowania te odnoszą się bezpośrednio do konkretnych ulic i dróg, ze wskazaniem poszczególnych ich nazw. Z kolei zapisy zawarte w § 10 pkt 6 i 7 Uchwały, dotyczą zasad scalania i podziału nieruchomości - wymogów, jakie winny spełniać nowe drogi wewnętrzne wydzielane do obsługi działek. Wskazany § 10 znajduje się w rozdziale 2 zaskarżonej uchwały - ustalenia dotyczące całego obszaru objętego planem. W związku z takim wzajemnym ułożeniem ww. przepisów pełnomocnik organu wskazał, że nie pozostają one w sprzeczności. Punkty 6-7 § 10 Uchwały stanowią ogólne ustalenia dotyczące wydzielania nowych dróg wewnętrznych wydzielanych do obsługi działek, w obrębie całego terenu objętego planem. Zapisy te wskazują ogólne zasady, jakie nowe drogi wewnętrzne powinny spełniać, nie odnosząc się do konkretnych dróg ujętych z kolei w rozdziale 4 § 21 - 24. Zatem wskazane powyżej przepisy wzajemnie się uzupełniają. Drogi wewnętrzne zostały wydzielone na rysunku planu w miejscach, w których znajdują się obecnie lub w miejscach, gdzie z uwagi na istniejące podziały ich wydzielenie mogłoby być problematyczne. Natomiast dla kilku większych działek, posiadających dostęp do dróg publicznych, zrezygnowano z wydzielenia dróg wewnętrznych, aby nie ingerować nadto w prawo własności i by właściciele zachowali możliwość decydowania o wielkości nowych działek. W planie ustalono minimalną wielkość nowo wydzielanej działki, jednakże właściciel ma możliwość wydzielenia również większych działek. Z uwagi na powyższe, twierdzenie Skarżącego, że zapisy § 10 pkt 6 i 7 Uchwały są niezrozumiałe i nieznajdujące uzasadnienia prawnego, jest bezzasadne. Nie stanowi bowiem problemu powiązanie rysunku z tekstem miejscowego planu. Ww. zapisy nie są niezależne od ustaleń dotyczących dróg wewnętrznych oznaczonych w planie miejscowym stosownymi symbolami. Przepisy te, na co wskazuje ich umiejscowienie w tekście uchwały, stanowią ogólne zasady scalania i podziału nieruchomości - warunki, jakie winny spełniać nowe drogi wewnętrzne. Stanowią one zatem pewne założenia na przyszłość, będące w ścisłym związku z unormowaniami rozdziału 4 (§ 21-24 Uchwały), gdzie znajduje się uszczegółowienie ustaleń dotyczących komunikacji i infrastruktury technicznej oraz warunków zagospodarowania terenów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Zasady stanowią później podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie przepisów u.g.n. W sprawie należy wziąć pod uwagę przede wszystkim stan faktyczny dotyczący spornej działki. Dla terenu ZP ustalono zakaz podziału ze względu na zakwalifikowanie go do terenów publicznych gminny, ogólnodostępnych dla wszystkich mieszkańców. Realizacja miejscowego planu będzie prowadzić do jego urządzenia przez gminę. Gmina nie przewiduje podziału tego terenu na mniejsze działki, gdyż mogłoby to utrudnić realizację ustaleń planu. Nadto zaznaczenia wymaga fakt, że teren ten stanowi jedną działkę ewidencyjną, o stosunkowo niewielkiej powierzchni - 1.600 m2, która w całości stanowi własność Gminy. W związku z powyższym, w sytuacji gdy teren ZP, z uwagi na swoją niewielką powierzchnię, przeznaczony został dla zieleni urządzonej, zakaz dokonywania jego podziału jest jak najbardziej logiczny. W judykaturze co prawda podnosi się, że ustalenia planu, które dotyczą szczegółowych zasad podziału nieruchomości, a które praktycznie sprowadzają się do ograniczenia możliwości dokonania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem, są przejawem przekroczenia przez gminę władztwa planistycznego, jednakże w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę fakt, iż to Gmina Swarzędz jest właścicielem owej działki, bezzasadnym jest twierdzenie, że Rada Miejska przekroczyła zakres swoich uprawnień. Polityka planistyczna Gminy jest realizowana konsekwentnie, zatem nie doszło w tym przypadku do naruszenia praw właściciela nieruchomości. Marginalnie pełnomocnik wskazał, że temat możliwości wprowadzania w planie regulacji dotyczących zasad i warunków podziału nieruchomości oraz wprowadzania zakazu podziału nieruchomości jest nadal dyskutowany w orzecznictwie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta wymaga zestawienia regulacji zawartych w u.p.z.p. oraz w u.g.n. bez dawania prymatu którejkolwiek z nich, a tym samym zgodność z ustaleniami planu, o której mowa w art. 93 u.g.n. może dotyczyć zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (wyrok NSA z dnia 6 listopada 2013 r., II OSK 437/2013).

Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 1039/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek M. N. o dopuszczenie do udziału w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 270) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje orzekanie przez sądy administracyjne także w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), zatem należy do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Oceny, czy uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się zaś na gruncie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 595). W tym miejscu należy wytłumaczyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Natomiast zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 wskazanej ustawy po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sądowa kontrola uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p.. Wprawdzie skarżący nie podniósł zarzutu naruszenia trybu sporządzania planu, ale Sąd zbadał tą okoliczność z urzędu. W ocenie Sądu procedura ta w kontrolowanej sprawie przebiegała z zachowaniem trybu określonego w art. 17 u.p.z.p.

W przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w tym m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi okoliczność czy Rada Miejska była uprawniona do zawarcia w treści uchwały zapisu przewidującego możliwość realizacji dróg wewnętrznych innych niż wyznaczone w planie.

Odnosząc się do zarzutu Wojewody w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że co do zasady kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Gminie przysługuje więc władztwo planistyczne dotyczące kształtowania polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu. Gmina może samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania danego obszaru podlegającego jej władztwu, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa. Tym samym gmina posiada samodzielność w kształtowaniu polityki przestrzennej na terenie gminy, jednak samodzielność ta realizowana może być tylko w granicach dozwolonych prawem.

Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę uznał, że kwestionowane przez Wojewodę uregulowanie zawarte w § 10 pkt 6 i 7 uchwały mieści się w granicach przyznanego Radzie Miejskiej władztwa planistycznego. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. przewiduje wśród obligatoryjnych elementów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu w stanie faktycznym niniejszej sprawy dopuszczalne i uzasadnione było takie określenie zasad budowy systemów komunikacji, aby dopuścić możliwość lokalizacji innych dróg wewnętrznych niż przewidziane w planie. Zauważyć bowiem należy, że w § 10 uchwały przewidziano zasady scalania i podziału nieruchomości, które doznają uszczegółowienia w dalszych regulacjach uchwały odnoszących się konkretnych obszarów objętych planem. Warunki te określone zostały na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Do kompetencji Rady Miejskiej należało m.in. określenie zasady i warunków podziału i scalania nieruchomości, w tym określenie minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek. Pamiętać jednakże należy, że ustalenie konkretnych parametrów działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości oraz przebieg granic tych działek zastrzeżone zostało dla kompetencji organu wykonawczego gminy w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. Tym samym na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Rada Miejska nie określa konkretnego kształtu działek, a jedynie zasady przyszłego podziału. Zauważyć również należy, że plan miejscowy powinien być skonstruowany tak, ażeby zapewnić możliwość obsługi komunikacyjnej nieruchomości objętych planem, w tym również działek nowopowstałych w wyniku podziału tych nieruchomości. Taką też rolę w ocenie Sądu spełnia kwestionowany zapis § 10 pkt 6 i 7 uchwały. Jak wyjaśniła Rada Miejska w odpowiedzi na skargę dla kilku większych działek, posiadających dostęp do dróg publicznych, zrezygnowano z wydzielania dróg wewnętrznych, aby nie ingerować nadto w prawo własności i by właściciele zachowali możliwość decydowania o wielkości nowych działek.

W ocenie Sądu omawiana regulacja mieści się w zakresie posiadanego przez Radę Miejską władztwa planistycznego.

Reasumując Sąd uznał, że zapis zawarty w § 10 pkt 6 i 7 uchwały, którym dopuszczono realizację innych niż wymienione w planie dróg wewnętrznych, przy jednoczesnym szczegółowym określeniu parametrów tych dróg, nie narusza przepisów prawa i racjonalne uzasadnienie takiej regulacji w tym konkretnie planie zagospodarowania przestrzennego powoduje, że zarzut Wojewody uznać należało za niezasadny. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 marca 2015 roku (II SA/Wr 65/15 cbois.nsa.gov.pl), że zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemu komunikacji regulowane w planie muszą obejmować elementy określone w § 4 pkt 9 Rozporządzenia, w tym parametry układu komunikacyjnego. Dotyczy to również nowoprojektowanych dróg wewnętrznych. Organ w uchwale będącej przedmiotem zaskarżenia w tamtej sprawie parametrów dróg wewnętrznych nie określił. Zaniechanie to stanowiło zdaniem Sądu Administracyjnego we Wrocławiu naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 ww. rozporządzenia prowadzące do naruszenia zasad sporządzania planu, skutkujące nieważnością opisanego w sentencji fragmentu przepisu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie ma miejsca.

Sąd uznał natomiast zasadność drugiego z zarzutów skargi.

Ustalenia planu, które dotyczą szczegółowych zasad podziału nieruchomości, a które praktycznie sprowadzają się do ograniczenia możliwości dokonania podziałów nieruchomości na obszarze objętym planem uznać należy za przejaw przekroczenia władztwa planistycznego, co przyznano nawet w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik organu powołał wprawdzie argument, że in casu przekroczenie takie nie nastąpiło, gdyż właścicielem działki jest Gmina, jednakże argument ten nie jest przekonujący. Regulacje zawarte w planie miejscowym nie są bowiem adresowane jedynie do aktualnego indywidualnie oznaczonego właściciela nieruchomości. To, że Gmina jest obecnie właścicielem określonej nieruchomości nie oznacza przecież, że będzie tak w przyszłości.

Autor odpowiedzi na skargę na poparcie swego stanowiska powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2013 r. w sprawie II OSK 437/13. Należy jednak zauważyć, że pogląd tam wyrażony uznawany jest za odosobniony w orzecznictwie (por. Komentarz. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Paweł Sosnowski, Krzysztof Buczyński, Joanna Dziedzic – Bukowska, Jacek Jaworski, LexisNexis Warszawa 2014, str. 183). Liczniej reprezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem przeznaczonym do dokonywania takich rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym. Podział kompetencji między radę gminy i wójta gminy oznacza w szczególności, że rada nie jest uprawniona do udzielania w swych uchwałach wytycznych wiążących wójta przy wykonywaniu jego ustawowych kompetencji, chyba że inaczej stanowi przepis szczególny (po. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2335/10, CBOSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 88/09, CBOSA, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 507/12, CBOSA). Takie poglądy wyrażane są także w piśmiennictwie (por. komentarz do art. 93, teza nr 1, Ewa Bończak – Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Lex, 2014)

Ponadto z uzasadnienia wyroku z 6 listopada 2013 r. wynika, że w rozpoznawanej przez NSA sprawie wprowadzenie zakazu podziałów w zaskarżonej uchwale było podyktowane warunkami konserwatorskimi wynikającymi z treści dokonywanych uzgodnień. Uzgodnienie zaś jest najsilniejszą forma współdziałania organów, wiążącą organ, który zwrócił się do innego organu o uzgodnienie, co do stanowiska (warunku) zajętego przez organ uzgadniający. Zakaz miał więc silne uzasadnienie wynikające z wyników postępowania planistycznego. Takiego uzasadnienia dla zakazu (a więc daleko posuniętej ingerencji w prawo własności) w sprawie niniejszej Rada Miejska nie przedstawiła. Sąd podziela zaś wyrażany zarówno w piśmiennictwie (por. Ewa Szewczyk, Marek Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Między indywidualnym aktem administracyjnym a aktem normatywnym, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2014, str. 96), jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1034/12, CBOSA) pogląd o konieczności odpowiedniego uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z powyżej wskazanych powodów Sąd w pkt 1 wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności § 18 ust. 3 skarżonej uchwały. Na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałym zakresie. O przyznaniu zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.