Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 941/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Referent stażysta Dorota Szczepek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] orzeczeniem z dnia [...] września 1957r. nr [...] przejęło na własność Państwa opuszczone gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha, położone we wsi [...], powiat [...], stanowiące własność W. S.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpił K. S., tj. spadkobierca W. S., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] maja 2012r. repertorium A nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. nr [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2015r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia PPRN w [...] z dnia [...] września 1957r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. S. zarzucając, że: orzeczenie PPRN w [...] z dnia [...] września 1957r. nie zostało nigdy doręczone ojcu, nie zawierało uzasadnienia, pouczenia, czytelnego podpisu i zostało wydane na podstawie nieistniejących w chwili jego wydania przepisów, a zatem nie mogło wejść do obrotu prawnego, było antydatowane, na co wskazują skreślenia, sygnatura znak: [...] (co świadczy o tym, że zostało wydane w 1958r.), a także okoliczność, że nie mogło zostać wydane w niedzielę, tj. [...] września 1957r., nieprawdziwe jest zawarte w orzeczeniu sformułowanie, że gospodarstwo zostało opuszczone przed dniem 26 lipca 1957r., gdyż Urząd Gminy w [...] zaświadczeniem z dnia [...] września 1999r. poświadczył istnienie gospodarstwa o powierzchni [...] ha, prowadzonego w latach [...] przez W. S., gospodarstwo nie było opuszczone, gdyż ojciec był zameldowany w miejscowości [...] od 1950r. do 1962r., co potwierdza zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał, że gospodarstwo W. S. zostało przejęte orzeczeniem z dnia [...] września 1957r. na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 39, poz. 174). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu gospodarstwa rolne określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. Nr 18, poz. 107), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela w okresie od dnia 29 kwietnia 1955r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że aby można było przejąć gospodarstwo musiało ono:

być nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie;

opuszczone w okresie od dnia 29 kwietnia 1955r. do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 26 lipca 1957r.).

Jeżeli chodzi o przesłankę nr 1, to z akt sprawy wynika, że przejęte gospodarstwo rolne zostało nadane W. S. aktem nadania nr [...] z dnia [...] października 1949r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz. U. RP Nr 49, poz. 279). Spełniona była zatem przesłanka nabycia gospodarstwa, na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Badając natomiast kwestię opuszczenia gospodarstwa rolnego Minister zauważył, że art. 2 omawianej ustawy pozwalał na przejęcie opuszczonego gospodarstwa, niezależnie od okoliczności i motywów zachowania właścicieli decydujących się na opuszczenie gospodarstwa. Jednocześnie organ administracji orzekający o przejęciu nie miał uprawnień do badania i oceny tych przyczyn, a ze zgromadzonych dowodów wynika, że W. S. opuścił gospodarstwo przed dniem [...] lipca 1957r. Okoliczność tę potwierdza:

pismo W. S. z dnia 8 lipca 1958r., skierowane do Związku Bojowników o Wolność i Demokracje, w którym poinformował, że gospodarstwo w [...] posiadał i gospodarzył na nim do 1956r., a następnie go opuścił i udał się do szwagra, który był w spółdzielni produkcyjnej, ale w 1956r. po przełomie październikowym spółdzielnia się rozwiązała i szwagier objął swoje grunty ponownie, a on pozostał bez domu i bez gruntów;

pismo W. S. z dnia 31 stycznia 1957r., skierowane do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...], którym zrzekł się gospodarstwa o powierzchni [...] ha, położonego w [...] z powodu trudnych warunków wykonywania planowych dostaw wobec Państwa i nieprzystępnych warunków dla dzieci z uwagi na dużą odległość do szkoły; w piśmie tym dodał, że znalazł sobie gospodarstwo, które będzie odpowiadało jego warunkom oraz zawarta na odwrocie tego pisma adnotacja PGRN w [...] z dnia [...] lutego 1957r., że podanie W. S. załatwiło przychylnie;

pismo S. S. z dnia 31 stycznia 1957r. do PGRN w [...] o przyznanie gospodarstwa w [...], którego zrzekł się W. S.;

pismo S. S. z dnia 22 kwietnia 1958r. do Powiatowego Zarządu Rolnictwa w [...] o przyznanie gospodarstwa w [...] po W. S., do którego wprowadził się w 1957r., a nie posiadał żadnych dokumentów na gospodarstwo;

pismo S. S. z dnia 27 lutego 1960r. do PPRN w [...] o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że w styczniu 1957r. osiedlił się na gospodarstwie rolnym we wsi [...];

zaświadczenie PPRN w [...] z dnia 27 lutego 1960r. informujące, że S. S. został osiedlony na gospodarstwie PFZ w styczniu 1957r.;

wyciąg uchwały nr [...] PGRN w [...] z posiedzenia z dnia [...] marca 1958r., z której wynika, że Prezydium podjęło uchwałę w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Powiatowego Zarządu Rolnictwa w [...] o przydzielenie S. S. gospodarstwa rolnego po W. S.;

pismo S. S. z dnia 1 lutego 1968r. do PPRN w [...] o wydanie aktu własności ziemi, w którym poinformował, że zamieszkiwał na gospodarstwie rolnym od 1957r. po W. S.

Z dokumentów tych zdaniem organu bezsprzecznie wynika, że W. S. opuścił gospodarstwo przed dniem [...] lipca 1957r. Natomiast skarżący pomimo twierdzeń, że gospodarstwo nie było opuszczone, nie przedstawił żadnych dowodów pozwalających na uznanie, że w dacie wydawania orzeczenia przez PPRN w [...] gospodarstwo nie było opuszczone. Przesłanka nr 2 również została więc spełniona.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, który twierdzi, że decyzja orzekająca o przejęciu gospodarstwa została wydana na podstawie dokumentów mało wiarygodnych (ponieważ znajdująca się w aktach notatka służbowa z dnia [...] lutego 1968r. jako użytkownika gospodarstwa wskazywała N., a nie S. S.) Minister zauważył, że zaskarżone orzeczenie nie zostało wydane na podstawie tej notatki. Sama notatka niewątpliwie stanowi dowód pośredni w sprawie, z której wynika, że S. S. ubiegał się o nadanie mu gospodarstwa rolnego, które wcześniej stanowiło własność W. S. i zostało przejęte na własność Państwa orzeczeniem z 1957r. Natomiast wpisanie w tej notatce N. zamiast S. jako użytkownika spornego gospodarstwa spowodowane było najprawdopodobniej oczywistą omyłką, ponieważ notatka ta została spisana przy udziale sołtysa wsi - N.

Powoływanie się przez skarżącego na dokumenty (np. wyciąg uchwały nr [...]), z których wynika, że podjęto działania o przydzielenie S. S. gospodarstwa po W. S. wcale nie przeczą opuszczeniu gospodarstwa przez W. S., a jedynie wyjaśniają, że były podjęte działania mające na celu wydanie dokumentu potwierdzającego przyznanie prawa własności użytkowanego przez S. S. gospodarstwa, które objął po W. S. (dokument taki został wydany w dniu [...] sierpnia 1968r. przez Powiatową Komisję Ziemską w [...]).

Nie ma również znaczenia zdaniem organu powoływanie się przez skarżącego na zaświadczenie Urzędu Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2012r., z którego wynika, że W. S. był zameldowany w miejscowości [...] od 1950r. do 1962r., gdyż kwestia zameldowania nie miała znaczenia dla badania okoliczności opuszczenia gospodarstwa na gruncie art. 2 omawianej ustawy z 1957r. tym bardziej, że W. S. w piśmie z dnia 8 lipca 1958r., skierowanym do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, jako adres zamieszkania wskazał nie [...], a nie [...].

Także przedłożona przez skarżącego kopia zaświadczenia Urzędu Gminy [...] z dnia [...] września 1999r., którym poświadczono istnienie gospodarstwa prowadzonego w latach [...] przez W. S. wskazuje w ocenie organu jedynie na istnienie w ewidencji gospodarstwa W. S. (natomiast z zaświadczenia tego nie wynika, czy faktycznie gospodarował na tych gruntach).

Odnosząc się do zarzutu, że orzeczenie PPRN w [...] zostało antydatowane i opiera się fałszywych dowodach, Minister zauważył, że brak jest dowodów na poparcie tych twierdzeń. Wprawdzie z posiadanego egzemplarza tego dokumentu rzeczywiście wynika, że data była poprawiana, jednak Urząd Gminy [...] w piśmie z dnia 18 czerwca 2012r. poinformował, że teczka gospodarstwa W. S. była wielokrotnie udostępniana osobom zainteresowanym i nie jest wiadome w jakim momencie i przez kogo zostały dokonane poprawki i skreślenia na dokumentach. Natomiast zdaniem organu o antydatowaniu orzeczenia nie może świadczyć sygnatura tego orzeczenia, tj. [...], która miałaby wskazywać, że orzeczenie to zostało wydane w 1958r. Minister zauważył, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty archiwalne, które wyraźnie wskazują, że orzeczenie to zostało wydane w dniu [...] września 1957r. (por. pismo PPRN w [...] z dnia [...] lipca 1958r., czy notatka służbowa z dnia [...] lutego 1968r.). Natomiast zarzut skarżącego, że orzeczenie nie mogło zostać wydane w dniu [...] września 1957r., gdyż była to niedziela, nie stanowi rażącego naruszenia prawa, bowiem mogło to być spowodowane omyłką. Nie ma też racji skarżący twierdząc, że gdyby orzeczenie PPRN w [...] zostało wydane w 1958r., to brak byłoby już wówczas podstawy prawnej do jego wydania. Minister podkreślił, że art. 2 ustawy z 1957r. pozwalał na przejęcie gospodarstw opuszczonych w okresie od dnia 29 kwietnia 1955r. do dnia 26 lipca 1957r.). Brzmienie tego przepisu obowiązywało do dnia 20 lipca 1961r. Tym samym bezpodstawny jest zarzut, że orzeczenie zostało wydane na podstawie nieistniejących przepisów. Rozważając z kolei zarzuty dotyczące fałszowania dokumentów, Minister podkreślił, że prowadzone postępowanie toczy się w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, dlatego też kwestia ta nie może być więc brana pod uwagę przy rozpatrywaniu tej sprawy. Wskazane przez skarżącego uchybienia sprowadzają się w istocie do określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania.

Kolejny zarzut skarżącego, że ojciec nie otrzymał decyzji orzekającej o przejęciu nie może zdaniem organu zostać uznany za skuteczny. Prowadzone postępowanie toczy się bowiem w trybie stwierdzenia nieważności, zaś wskazane uchybienie dotyczy określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanki wznowienia postępowania (brak udziału strony w postępowaniu).

Przechodząc do zarzutów, że decyzja orzekająca o przejęciu nie zawierała uzasadnienia, pouczenia i czytelnego podpisu, Minister wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującym wówczas art. 75 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późn. zm.) każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie lub skarga. Jeśli decyzja jest w całości lub w części odmowna, powinna zawierać prawne i faktyczne uzasadnienie. W rozpoznawanej sprawie kwestionowane orzeczenie jest bardzo lakoniczne, na posiadanym egzemplarzu brak jest też pouczenia, jednak wadliwe uzasadnienie decyzji kwalifikuje określone rozstrzygnięcie organu administracji do rażąco naruszających prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wówczas, gdy uzasadnienie jest tak lakoniczne i o takim stopniu uogólnienia, że można je wykorzystać do każdego rozstrzygnięcia, uzasadnienie nie odpowiada treści rozstrzygnięcia lub jest w sposób oczywisty z nim sprzeczne, jak również, gdy nie wskazuje na ustalony w danej sprawie stan faktyczny. Tymczasem z uzasadnienia badanego orzeczenia bezsprzecznie wynika, że Prezydium znana była okoliczność opuszczenia przez W. S. posiadanego gospodarstwa przed dniem 26 lipca 1957r. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia dawał więc możliwość zastosowania art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. Zgromadzony obecnie materiał dowodowy potwierdza prawidłowość ustaleń przyjętych przez Prezydium. Również to, że uzasadnienie rozstrzygnięcia PPRN w [...] nie zawierało rozważań dotyczących zasadności przejęcia nieruchomości na rzecz Państwa, mogłoby być ewentualnie oceniane w kategorii naruszenia art. 75 § 2 rozporządzenia z 1928r. Przepis ten nie wskazuje jednak w sposób szczegółowy (tak jak art. 107 § 3 k.p.a. w obecnym brzmieniu), jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie. W konsekwencji nie można uznać, że naruszenie tego przepisu, wobec braku szczegółowego uzasadnienia, narusza prawo, a tym bardziej, aby naruszenie to miało charakter rażący. Ponadto Minister dodał, że w 1957r. decyzje administracyjne o przejęciu mienia nie podlegały kontroli sądowoadministarcyjnej, a zatem nie było wypracowanego stanowiska judykatury, co do tego, jakie wymogi powinna spełniać decyzja uznaniowa w zakresie uzasadnienia. Z kolei brak pouczenia w zaskarżonym orzeczeniu może być potraktowany jako naruszenie, jednak nie ma ono charakteru rażącego. Obowiązujące bowiem wówczas przepisy przewidywały uzupełnienie decyzji w tym zakresie. W myśl art. 77 § 2 rozporządzenia z 1928r. strona mogła żądać objaśnienia, w przypadku, gdy w decyzji nie poinformowano strony o prawie zaskarżenia. Nawiązując do zarzutu, że orzeczenie zostało opatrzone nieczytelnym podpisem, Minister zauważył, że orzeczenie zostało wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...]. Brak jest dowodów wskazujących, że orzeczenie nie zostało podpisane przez osobę działającą z upoważnienia Prezydium. Podkreślić przy tym należy, że obowiązujący wówczas art. 75 ust. 1 rozporządzenia z 1928r. o postępowaniu administracyjnym nie nakładał obowiązku podpisania decyzji czytelnym podpisem.

Ustosunkowując się do zarzutu, dotyczącego naruszenia przepisów Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. organ podkreślił, że prowadzone postępowanie toczy się w trybie nadzwyczajnym. W związku z tym, poza oceną organu pozostają kwestie, czy ówczesne przejęcie gospodarstwa odpowiada obecnym standardom demokratycznego państwa prawa. W gestii organu administracji badającego legalność orzeczenia z 1957 istotne znaczenie mają wyłącznie kwestie ewentualnego rażącego ówczesnego prawa, nie zaś odpowiadającego obecnym standardom poczucia sprawiedliwości sukcesora właściciela przejętego gospodarstwa. Jeśli chodzi o podniesione przez skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji PRL, to organ zauważył, że przywołane przepisy, dotyczące ochrony własności, nie wykluczały przejmowania nieruchomości w przypadkach w określonych w obowiązujących wówczas przepisach prawa.

Podsumowując, organ podniósł, że nie można stwierdzić, że badane w sprawie orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957r. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów stanowiących podstawę jego wydania, w szczególności art. 2 ustawy. Brak jest więc podstaw do stwierdzenia jego nieważności. Zebrane materiały nie pozwalają również na przyjęcie, aby w sprawie wystąpiła którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności orzeczenia, określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. S. zarzucając mu naruszenie art. 75, 76, 77, 78, 84 § 1, 109, 110, 128, 139, 156 § 1 pkt 2, 5, 6, 7 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że kwestionowane orzeczenie zostało antydatowane i z uwagi na błędy nigdy nie stało się prawomocne, nie zostało też doręczone ojcu skarżącego. Zdaniem skarżącego brak jest jednoznacznego dowodu potwierdzającego samowolne opuszczenie przez jego ojca gospodarstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzupełnieniu skargi złożonej na rozprawie w dniu 23 listopada 2018r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955r. o uwłaszczeniu i uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym przez ocenę, że gospodarstwo rolne W. S. położone we wsi [...] było gospodarstwem opuszczonym w myśl powołanych przepisów;

2) przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) poprzez wydanie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z rażącym naruszeniem prawa bowiem w dniu [...] września 1957r. nie było przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 13 lipca 1957r. ustalających warunki, w jakich gospodarstwo rolne (działki) uważane będą za opuszczone;

b) poprzez niewskazanie w orzeczeniu przyczyn, z powodu których organ administracji orzekł o przejęciu gospodarstwa na własność Państwa;

c) poprzez pominięcie dowodów wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania, a potwierdzających, że nieruchomość objęta postępowaniem nie była opuszczona przez W. S., bowiem zgodnie z zaświadczeniem uzyskanym z Urzędu Gminy gospodarstwo rolne o pow. [...] ha było prowadzone przez W. S. od [...] października 1949r. do [...] czerwca 1958r., czy zaświadczenie potwierdzające fakt zameldowania W. S. w miejscowości [...] w okresie od 1950r. do 1962r.;

d) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez uznanie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sposób prawidłowy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia uznając, że orzeczenie to nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa;

e) naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak zbadania wszystkich przesłanek w zakresie stwierdzenie nieważności decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu rozwinięto zarzuty podniesione w uzupełnieniu skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r. poz. 1302) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu podlegała decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1957r. nr [...] w przedmiocie przejęcia na Państwo opuszczonego przez W. S. gospodarstwa rolnego położonego w [...], powiat [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami.

Na wstępie podnieść trzeba, iż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.

Zauważyć trzeba, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest ocena tej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Ocena ta dotyczy zatem tego czy decyzja ostateczna wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W konsekwencji, postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane w taki sposób jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). W wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. LEX nr 196696), Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań. Przy tym, należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania aktu kwestionowanego w trybie nieważnościowym.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie niniejszej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, publ. LEX nr 165717). Oczywistość naruszenia prawa polega na ewidentnej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższego wynika, iż przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak [w:] Adamiak, Borkowski, Komentarz, s. 335;J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, nr 1, s. 71). Jednocześnie, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. LEX nr 51233).

Jak wynika z akt administracyjnych przedstawionych Sądowi w niniejszej sprawie, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] września 1957r., została wydana na podstawie art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw, związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz.U. nr 39, poz. 174). Art. 2 w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia miał następujące brzmienie: Gospodarstwa rolne określone w art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. nr 18, poz. 107), jeżeli zostały opuszczone przez właściciela od dnia 29 kwietnia 1955 r. do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy mogą być na podstawie orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej przejęte na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, z wyjątkiem służebności gruntowych.

Ratio legis przepisu, dotyczącego wywłaszczenia gospodarstw rolnych w przedmiotowym trybie było uznanie konieczności przejęcia przez Państwo gruntów o których mowa w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957 r. o zmianie dekretu z dnia 18 kwietnia 1955 r. o uwłaszczeniu i o uregulowaniu innych spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym (Dz. U. z 1957 r. Nr 39, poz. 174), tj. gospodarstw rolnych (działek pracowniczych, rzemieślniczych itp.) nabytych na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie, lub gospodarstw (działek), które przeszły na własność Państwa, nadanych na własność osadnikowi, który na nim gospodaruje na podstawie przydziału dokonanego przez prezydium powiatowej rady narodowej, niewykorzystywanych rolniczo i opuszczonych. Było więc podyktowane racjonalizacją procesu zagospodarowania gruntów oddanych rolnikom w ramach przeprowadzonej reformy rolnej. W tym właśnie kontekście należy dokonać wykładni powołanej normy.

Treść powoływanego przepisu wskazuje, że warunkiem przejęcia gospodarstwa rolnego na rzecz Skarbu Państwa było opuszczenie gospodarstwa przez właściciela od dnia 29 kwietnia 1955r. do dnia wejścia w życie ustawy tj. do 26 lipca 1957r., które zostało nabyte na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej lub o ustroju rolnym i osadnictwie.

Przedmiotowe gospodarstwo rolne zostało nadane W. S. aktem nadania z dnia [...] października 1949r. na podstawie przepisów dekretu z dnia 6 września 1946r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze Ziem Odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska.

Dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma zatem ocena czy została spełniona druga wskazana wyżej przesłanka ustawowa a więc opuszczenie gospodarstwa od 29 kwietnia 1955r. do dnia wejścia w życie ustawy, uprawniająca Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem wystąpienia wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trzeba zaznaczyć, iż dokumentacja sprawy zakończonej orzeczeniem z 1 września 1957r., a zatem sprzed ponad 60 laty, którą udało się zgromadzić organom w toku postępowania nadzwyczajnego nie jest kompletna. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, było kwestionowane w postępowaniu nadzorczym orzeczenie z 1957r., pismo W. S. z 8 lipca 1958r. skierowane do Związku Bojowników o Wolność i Demokrację, pismo W. S. z 31 stycznia 1957r., pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z 23 lipca 1958r. skierowane do W. S. i informujące go o wydaniu kwestionowanej decyzji z [...] września 1957r. oraz korespondencja prowadzona przez Prezydium ze S. S., który otrzymał przedmiotowe gospodarstwo aktem nadania z [...] sierpnia 1968r. Podnieść trzeba, iż problematyka braku kompletnej dokumentacji źródłowej z postępowania zwykłego była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych kontrolujących decyzje organów nadzorczych. W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić tylko wówczas, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach – ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności niezbędne jest bowiem jednoznaczne ustalenie, czy doszło do naruszenia prawa i dokonania oceny charakteru tego naruszenia w kontekście przesłanek nieważności decyzji. Jest to bowiem postępowanie nadzwyczajne, które służy jedynie wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami kwalifikowanymi (wyrok NSA z 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08, publik: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w całości podziela.

W ocenie Sądu, z treści orzeczenia z dnia [...] września 1957r. wynika, że przedmiotowe gospodarstwo rolne opuszczone było przez W. S. po [...] kwietnia 1955r. Powyższe potwierdza przede wszystkim pismo właściciela z dnia 31 stycznia 1957r., którym zrzekł się gospodarstwa z powodu trudnych warunków wykonywania planowych dostaw wobec Państwa i nieprzystępnych warunków dla dzieci z uwagi na dużą odległość do szkoły. Jednocześnie W. S. oświadczył, że znalazł sobie inne gospodarstwo, które spełnia jego oczekiwania. Na odwrocie pisma widnieje adnotacja z dnia [...] lutego 1957r., że Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] wyraża poparcie dla tego podania. Tego samego dnia Prezydium pozytywnie zaopiniowało podanie S. S. o przyznanie mu przedmiotowego gospodarstwa. Powyższe potwierdza również pismo W. S. z 8 lipca 1958r., w którym wskazuje on miejsce zamieszkania w [...], a nie w [...]. W. S. powołuje się w nim na zmiany w stosunkach własnościowych po przełomie październikowym. Wbrew zarzutom skargi organ nie był zobligowany do przeprowadzania szczegółowego postępowania w zakresie ustalenia o jaki przełom chodzi. Z wiedzy historycznej, powszechnie dostępnej wynika bowiem, że chodziło, biorąc pod uwagę datę pisma o tzw. "odwilż gomułkowską" z 1956r., kiedy to nastąpiło złagodzenie polityki władz PRL. Powyższe potwierdzają również inne dokumenty zgromadzone w aktach sprawy, a na które powołuje się organ w zaskarżonej decyzji. Faktu opuszczenia gospodarstwa przez W. S. nie kwestionuje zresztą sam skarżący, który na żadnym etapie postępowania administracyjnego, ani sądowoadministracyjnego nie podnosił, że ojciec nie opuścił przedmiotowego gospodarstwa, a jedynie wskazywał na uchybienia proceduralne przy wydawaniu kwestionowanego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru, iż w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia z dnia [...] września 1957r. zaistniała przesłanka pozwalająca uznać gospodarstwo przedmiotowe za opuszczone przez jego właściciela, określona w art. 2 ustawy z dnia 13 lipca 1957r. Nietrafne są zarzuty skarżącego o braku możliwości stosowania przepisów tej ustawy z powodu braku rozporządzenia wykonawczego do niej. W ustawie tej w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia nie było delegacji do wydania rozporządzenia, co oznacza, że orzekając na podstawie jej przepisów organy administracyjne zobowiązane były do stosowania przepisów ustawy wprost. Dopiero w wyniku nowelizacji ustawą z dnia 15 lipca 1961r. (Dz.U. nr 32, poz. 161) do art. 2 dodano ust. 2 i ust. 3 i w tym ostatnim zawarto delegację do wydania rozporządzenia ustalającego warunki, w jakich gospodarstwo rolne uważa się za opuszczone.

Przy czym należy zauważyć, że żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie potwierdza by gospodarstwo rolne w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia było uprawiane przez W. S., który nawet w nim nie mieszkał, co potwierdza z kolei zarówno on sam w korespondencji kierowanej do różnych organów, jak i pozostałe dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych, z których wynika, że korespondencja kierowana była do W. S. na adres [...], a kierowana na adres w [...] wracała z adnotacją, że adresat wyprowadził się (np. jak na karcie 30-31 akt administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, iż przy przejęciu przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa nie doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co oznacza, iż odmowa stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia jest prawidłowa.

Powyższe okoliczności czynią zarzuty skargi nieusprawiedliwionymi, a co za tym idzie decyzje wydane w sprawie przez organ I i II instancji nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Z tych też przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze, tak dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów procesowych.

Dodatkowo, Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Dlatego też w niniejszej sprawie nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący nie doręczenia badanej decyzji W. S. Brak doręczenia decyzji jej adresatowi należałoby rozważać w kontekście pominięcia strony w postępowaniu, a skoro tak, to okoliczność ta może mieć znaczenie prawne jedynie w postępowaniu wznowieniowym, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie może natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 1988 r., I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45). Dodać należy, że pismem z dnia 23 lipca 1958r. skierowanym na adres w [...] W. S. poinformowany został o wydaniu orzeczenia z dnia [...] września 1957r. przejmującego gospodarstwo na rzecz Skarbu Państwa z powodu jego samowolnego opuszczenia.(k. 35 akt administracyjnych).

Wreszcie nie można podzielić zarzutu skargi, że rażącego naruszenia prawa można dopatrywać się w wadliwym i lakonicznym uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia. Generalnie istnieje wątpliwość i w konsekwencji pewna niejednolitość stanowisk, czy naruszenie przepisów proceduralnych może zostać potraktowane jako rażące. Orzecznictwo jednak dopuszcza taką możliwość, przy czym warunkuje to związkiem tego naruszenia z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Niewątpliwie oceniane orzeczenie miało charakter uznaniowy tzn. od organu zależało czy pomimo wystąpienia przesłanek materialnych gospodarstwo zostanie przejęte. Nie mniej przepis nie uzależniał przejęcia od wystąpienia jakichkolwiek dodatkowych warunków, które miały decydować o tym przejęciu, takich jak np. potrzeby realizacji pewnych potrzeb państwowych. Wówczas w decyzji o przejęciu należałoby wyjaśnić dlaczego akurat to gospodarstwo niezbędne jest do zapewnienia określonych potrzeb Państwa. W tej sprawie organ nie musiał wyjaśniać z jakich powodów skorzystał z tak ostatecznego środka jakim było odjęcie prawa własności, gdyż przepis nie nałożył na niego obowiązku podania tej przyczyny. Poprzez wydanie decyzji o przejęciu organ sygnalizował, że skorzystał z ustawowego uprawnienia, bowiem wystąpiły konkretne przesłanki pozwalające mu na to. Nadto trudno uznać, że naruszenie prawa w tym wypadku mogłoby mieć charakter rażący. A mianowicie czy zawarcie szerszych rozważań w tym przedmiocie miałoby wpływ na samo rozstrzygnięcie. W ocenie Sądu niezależnie, czy organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśniłby powody przejęcia w sposób właściwy dla decyzji uznaniowej, czy też nie zawarłby takich rozważań, nie miałoby to wpływu na samo przejęcie, które i tak by nastąpiło.

Za chybione należy uznać również zarzuty, że organ nie uwzględnił faktu zameldowania W. S. w miejscowości [...] w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia. Samego faktu zameldowania nie można utożsamiać z zamieszkaniem i dlatego zameldowanie pod konkretnym adresem nie musi być tożsame z faktycznym miejscem zamieszkania określonej osoby. Zameldowanie bowiem jest czynnością materialno-techniczną i jako takie nie może samodzielnie przesądzać o rzeczywistym stałym (lub czasowym) pobycie danej osoby w określonym miejscu. Jednocześnie analiza całości akt sprawy nie potwierdza w sposób jednoznaczny aby ojciec skarżącego rzeczywiście w gospodarstwie w [...] zamieszkiwał. Również zaświadczenie o prowadzeniu przez W. S. gospodarstwa w okresie od [...] października 1949r. do dnia [...] czerwca 1958r. wydane przez Urząd Gminy nie może podważyć ustaleń organu w zakresie opuszczenia gospodarstwa przez W. S. w okresie po 29 kwietnia 1955r., ponieważ jak zasadnie wskazuje organ Urząd zapewne opierał się na danych ewidencyjnych, a przedstawione wcześniej dowody przeczą treści zaświadczenia.

Niewątpliwie dokumenty zgromadzone w niniejszej sprawie zawierają wiele poprawek, nieścisłości, jednak powyższe wady są o charakterze formalnym, nie stanowiącym o rażącym naruszeniu prawa, które jak wskazano wyżej musi być oczywiste, nie budzące wątpliwości.

Reasumując Sąd doszedł do przekonania, że organ wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo i wnikliwie przeprowadził postępowanie dowodowe, prawidłowo również i zgodnie z dyspozycją przepisu art. 107 § 3 k.p.a. swoje stanowisko uzasadnił. Materiał dowodowy, jakim dysponował organ wydający orzeczenie z dnia [...] września 1957r. dał podstawę do uznania, że wypełnione zostały dyspozycje przepisów wskazanych w komparycji tego orzeczenia. W toku niniejszego postępowania prawidłowo zdaniem Sądu organy wbrew zarzutom skargi wskazały na brak zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 k.p.a., a tym samym nie doszukały się podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia, brak bowiem dowodów przeciwnych do zgromadzonych w aktach sprawy, a tezy formułowane przez skarżącego nie dają się obronić na gruncie zebranego materiału dowodowego. Dodać w tym miejscu należy, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie. Ustalenia organu w tym zakresie należy uznać za zasadne.

Zasadnie ponadto Minister wskazał, że przepisy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., statuujące zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) pozostają bez wpływu na ocenę kwestionowanego w postępowaniu nadzorczym orzeczenia, które zostało wydane wówczas, gdy ta Konstytucja nie obowiązywała. Nie pozwalają one na odmienną interpretację przepisów ustawy z dnia 13 lipca 1957 r., ponieważ w trybie stwierdzenia nieważności organ dokonuje oceny orzeczeń pod kątem występowania kwalifikowanych wad, tkwiących w tych orzeczeniach od chwili ich wydania, biorąc pod uwagę ówczesny stan prawny i faktyczny.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.