Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 826/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 7 par. 2, art. 33 par. 1 pkt 2, pkt 8
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto O. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 18 października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów zobowiązanego w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Gminy Miasta O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...]r., nr [...], którym oddalono zarzuty zobowiązanego - Gminy Miasta O. - w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie wystawionego tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] r., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał pierwszoinstancyjne postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] r. PINB w O. nakazał Gminie Miasto O., G. D., M. C., B. W. - współwłaścicielom budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr 7/6 przy ul. L.w O. usunięcie nieprawidłowości stwierdzonych w tym budynku, poprzez m.in. wykonanie w terminie do 30 października 2015 r. następujących robót: naprawę głowic kominowych, wymianę drzwiczek wycierowych na strychu, wymianę tynków na kominach w obrębie strychu, zamurowanie dziury w kominach – uszczelnienie przewodów kominowych poprzez zamurowanie dziur w kominach, usunięcie fragmentu nieczynnej, starej instalacji elektrycznej na strychu.

Wobec niewykonania wskazanych robót w wyznaczonym w decyzji terminie, PINB wystosował w dniu [...] r. upomnienie nr [...], w którym wezwał Gminę Miasto O. do dobrowolnego wykonania obowiązku określonego decyzją nr [...] w wyżej opisanym zakresie. Jednocześnie organ poinformował zobowiązaną, że w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego oraz, że o wykonaniu obowiązku należy bezzwłocznie powiadomić wierzyciela. Upomnienie zostało odebrane przez adresata w dniu 18 maja 2016 r. Wobec braku informacji o realizacji nałożonego obowiązku, PINB wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji i wystawił tytuł wykonawczy nr [...] r. Równocześnie postanowieniem nr [...]z tego samego dnia nałożył na Gminę Miasto O. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000,00 zł.

Na prowadzone postępowanie egzekucyjne Gmina Miasto O. wniosła pismem z dnia 5 września 2016 r. zarzuty. Zgłoszone przez Gminę zarzuty wskazywały na konieczność odroczenia wykonania obowiązku (art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a.) oraz na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 33 § 1 pkt 8 u.p.e.a.). Uzasadniając zgłoszone zarzuty Gmina podkreśliła okoliczność związaną z uczestniczeniem jej - jako współwłaściciela - w działaniach związanych z właściwym utrzymaniem przedmiotowej nieruchomości, których inicjatorem byli współwłaściciele lub PINB w O.. Wskazano, że Gminie zależy na współdziałaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości celem doprowadzenia do należytego stanu technicznego budynku mieszkalnego, w tym do realizacji obowiązków nałożonych decyzją PINBN w O. nr [...]. Mając powyższe na uwadze, Gmina wielokrotnie zwracała się do G. D., jako współwłaściciela nieruchomości, który wszczynał postępowanie przed PINB o podjęcie działań mających na celu wykonanie nałożonego decyzję obowiązku. Jednocześnie Gmina zobowiązała się do zwrotu kosztów wykonania prac zgodnie z posiadanym udziałem w nieruchomości. Wyrażając zgodę na podjęcie robót Gmina zwracała się do G. D., aby w porozumieniu i przy współpracy pozostałych współwłaścicieli ustalił harmonogram, zakres oraz sposób wyboru firmy wykonawczej, nowe terminy i kolejność prac. Zauważono również, że z uwagi na charakter nieruchomości oraz związane z tym warunki techniczno-organizacyjne wykonania nałożonego obowiązku, Gmina wystąpiła do PINB z wnioskiem o zmianę decyzji nr [...]poprzez przedłużenie terminu wykonania określonych w niej prac. Z uwagi na brak zgody jednego ze współwłaścicieli PINB odmówił decyzją z dnia [...] r. zmiany tej decyzji. Podano również, że w dniu 24 maja 2016r. Gmina mając na uwadze prowadzone postępowanie sądowe z wniosku G. D. o zezwolenie na dokonanie czynności zwykłego zarządu nieruchomością ponownie zwróciła się do PINB w z prośbą o zmianę terminu wykonania prac. Wystosowano także w tej sprawie pismo do wszystkich współwłaścicieli z prośbą o zatwierdzenie stanowiska Gminy w sprawie przesunięcia terminu. Jednakże z uwagi na brak zgody G. D. ponownie wydano decyzję odmowną (decyzja PINB nr [...]). Od decyzji odmawiającej zmiany ostatecznej decyzji PINB w O. zostało złożone odwołanie do DWINB. Zobowiązana strona podkreśliła, że obecnie brak jest rozstrzygnięcia organu odwoławczego w przedmiocie sprawy, a które może mieć korzystny wpływ na sytuację prawną współwłaścicieli nieruchomości w zakresie terminu realizacji obowiązków wynikających z decyzji PINB w O. i tym samym przebieg prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Podejmowane przez Gminę oraz pozostałych współwłaścicieli działania w sprawie przedłużenia terminu wykonania prac nałożonych decyzją PINB przyczynią się do należytej realizacji określonych zadań oraz obowiązków. Odnosząc się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego wskazano na brak przytoczenia okoliczności, które wyjaśniałyby dlaczego PINB nałożył grzywnę w wysokości 8000,00 zł. Zarzucono również brak wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ przy ustaleniu grzywny. Nie uwzględniono także faktu, że Gmina nie uchyla się od wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB, co potwierdza korespondencja prowadzona ze współwłaścicielami nieruchomości, z organem wydającym decyzję nakazującą wykonanie robót. Stanowisko Gminy w sprawie remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało wyrażone także w dniu 30 czerwca 2016r. podczas postępowania sądowego z wniosku G. D. o zezwolenie na dokonanie czynności zwykłego zarządu nieruchomością. Raz jeszcze wskazano, że brak wykonania nałożonych decyzją PINB obowiązków, nastąpił z uwagi na brak wspólnego i zgodnego działania wszystkich współwłaścicieli, co jest niezbędne z uwagi na charakter nieruchomości (stanowi przedmiot współwłasności w niewydzielonych częściach). Według zobowiązanej strony, trudności jakie występują na nieruchomości, które są znane organowi, nie zostały uwzględnione przy wyborze środka egzekucyjnego. Upomnienia otrzymane przez współwłaścicieli, z których treści wynikało, że w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, nie doprowadziło do zgodnego działania współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB. W ocenie Gminy, w przypadku wyboru środka egzekucyjnego, uwzględniając stan prawny i faktyczny nieruchomości, organ egzekucyjny powinien zastosować środek, który doprowadzi do wykonania obowiązku tj. wykonanie zastępcze. Stad też, uwzględniając całokształt okoliczności sprawy, wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym najbardziej skutecznym i celowym. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego kwoty, które miałyby zostać wpłacone jako grzywny mogłyby zostać wpłacone tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

PINB postanowieniem nr [...] odrzucił zarzuty zgłoszone przez Gminę Miasta O.. Odnosząc się do zarzutu sformułowanego na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 u.p.e.a. wskazano, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], było niewykonanie obowiązku z pkt 1-5 decyzji nr [...]. Termin ten określono na dzień 30 października 2015 r. Wskazano również na brak odroczenia terminu wykonania obowiązku. Ustosunkowując się do zarzutu zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny podał, że katalog środków egzekucyjnych służących egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym wymienia art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a. Przy wyborze środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny kieruje się zasadą bezpośredniego wykonania obowiązku, przy jednoczesnej najmniejszej uciążliwości dla zobowiązanego. Organ egzekucyjny dokonując wyboru środka egzekucyjnego jakim jest grzywna w celu przymuszenia, wziął pod uwagę dyspozycje zawarte w art. 125 § 1 i § 2 oraz art. 126 u.p.e.a. Wskazano, że wykonanie obowiązku przez skarżącą gminę daje podstawę do wystąpienia o umorzenie grzywny nałożonej, a nie uiszczonej lub nie ściągniętej. W przypadku wykonania obowiązku po ściągnięciu lub uiszczeniu grzywny na wniosek zobowiązanego, w uzasadnionych przypadkach, grzywna może być zwrócona w 75% lub w całości. Przypomniano również, że sugerowane przez stronę wykonanie zastępcze jest przeprowadzane przez podmiot zewnętrzny wybrany przez organ egzekucyjny. Zatem zobowiązany pomimo przewidzianych w art. 132 u.p.e.a. uprawnień, będzie miał mniejsze możliwości decydowania o kosztach niż w przypadku samodzielnie wybranego wykonawcy.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Gmina Miasto O.. Podniosła w nim, że niewykonanie nałożonych decyzją obowiązków nastąpiło z uwagi na brak wspólnego i zgodnego działania wszystkich współwłaścicieli, a co jest niezbędne z uwagi na charakter nieruchomości. Zaznaczono, że pomimo uzyskanej od Gminy zgody na wykonanie prac, nie zostały podjęte żadne czynności w tym zakresie. W przekonaniu Gminy, przy wyborze środka egzekucyjnego nie zostały uwzględnione trudności jakie występują na nieruchomości, które są znane organowi. Upomnienia otrzymane przez współwłaścicieli, z których treści wynikało, że w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, nie doprowadziło do zgodnego działania współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego organ powinien uwzględnić stan prawny i faktyczny nieruchomości. Powinien być zastosowany środek, który doprowadzi do wykonania obowiązku, tj. wykonanie zastępcze. W ocenie Gminy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym najbardziej skutecznym i celowym. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego kwoty, które miałyby zostać wpłacone jako grzywny, mogłyby zostać wpłacone tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Jednocześnie zobowiązany podmiot zwrócił uwagę na naruszenie zasad procedury administracyjnej. Organ wydający postanowienie naruszył bowiem art. 10 § 1 k.p.a., pozbawiając Gminę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków. Na skutek zaniechania organu Gmina została pozbawiona prawa do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień i dowodów.

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia stwierdził, że w przypadku pierwszego z podniesionych zarzutów, tj. odroczenia terminu wykonania obowiązku, organ stopnia powiatowego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, że podstawą wszczęcia postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...], było niewykonanie obowiązku w pkt 1 - 5, objętego decyzją nr [...]. W decyzji został określony termin na dzień 30 października 2015 r. Decyzja jest ostateczna. Pomimo wniosku strony nie nastąpiło również odroczenie terminu wykonania obowiązku. Co zaś do drugiego z podniesionych zarzutów, kwalifikującego się jako zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, DWINB wskazał, że z ustawowego katalogu środków egzekucyjnych przewidzianych w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym - w przypadku egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego - możliwe jest zastosowanie jedynie grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. W art. 7 § 2 u.p.e.a. ustawodawca ustanowił zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego. Tym niemniej nie określił jednocześnie, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając to ocenie organów egzekucyjnych. W rzeczonej sprawie organ I instancji uznał, że to grzywna w celu przymuszenia jest środkiem łagodniejszym, któremu to stanowisku DWINB przyznał słuszność. Takie stanowisko podyktowane jest możliwością zastosowania art. 125 § 1 u.p.e.a., który to przepis pozwala w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia umorzyć na wniosek zobowiązanego. Ponadto, jak stanowi art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Tym samym zobowiązany może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Tymczasem w przypadku zastosowania środka w postaci wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach, organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez zobowiązanego w przypadku samodzielnego wykonania obowiązku. Reasumując, w ocenie DWINB dokonany przez organ I instancji wybór środka egzekucyjnego jest uzasadniony, ponieważ wykonanie zastępcze powoduje większe zaangażowanie środków finansowych zobowiązanego, daje mniejsze możliwości zwrotu uiszczonych kwot w przypadku wykonania obowiązku i niesie ze sobą inne ryzyka niewystępujące w przypadkach zastosowania grzywny w celu przymuszenia.

Na powyższe postanowienie skargę złożyła Gmina Miasta O.. Rozbudowując argumentację przedstawioną w piśmie zawierającym zarzuty a później w zażaleniu od postanowienia nr [...], autor skargi wymienił działania w których uczestniczyła Gmina, związanych z utrzymaniem nieruchomości mieszkalnej przy ul. L. w O.. Wskazano również na trudności prawne związane z wykonaniem obowiązków nałożonych decyzją nr [...]. Ponownie opisano podejmowane przez Gminę próby zmiany terminu wykonania prac określonych w pkt 1-9 tej decyzji. W takim stanie sprawy, według skarżącej strony, nie uwzględniono braku uchylania się przez Gminę od wykonania nałożonych obowiązków. Wskazano, że trudności jakie występują na tej nieruchomości są znane PINB. Pomimo tego nie zostały uwzględnione przy wyborze środka egzekucyjnego. Również upomnienia otrzymane przez współwłaścicieli, z których treści wynikało, że w przypadku nie wykonania nałożonego obowiązku sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego, nie doprowadziły do zgodnego działania współwłaścicieli nieruchomości, a tym samym do wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB. Dlatego też, dokonując wyboru środka egzekucyjnego, uwzględniając stan prawny i faktyczny nieruchomości, organ egzekucyjny powinien zastosować środek, który doprowadzi do wykonania nałożonego obowiązku tj. wykonanie zastępcze. W ocenie Gminy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym najbardziej skutecznym i celowym. W przypadku zastosowania wykonania zastępczego, kwoty które miałyby zostać wpłacone jako grzywny, mogłyby zostać wpłacone tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego. Przy wyborze środka egzekucyjnego organ nie wziął pod uwagę stanu prawnego nieruchomości (współwłasność w niewydzielonej części) a tak znanego organowi. Uwzględniając powyższe wyjaśnienia należało przyjąć, że w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym doszło do sytuacji przewidzianych w art. 33 pkt. 2 i 8 u.p.e.a. Ponadto autor skargi zauważył, że decyzją nr [...] nałożono na wszystkich współwłaścicieli obowiązek wykonania prac, których zakres szczegółowo zarysowany został w jej treści. Z uwagi na fakt, że nieruchomość stanowi przedmiot współposiadania oraz brak wspólnego i zgodnego działania wszystkich współwłaścicieli, w ocenie strony skarżącej, nałożona kara grzywny, nie przyczyni się do realizacji obowiązków. Według skarżącej strony, DWINB utrzymując w mocy postanowienie nr [...], przy wyborze środka egzekucyjnego nie wziął pod uwagę stanu prawnego i struktury własnościowej nieruchomości. Gmina Miasto O. przekonana jest, że zastosowana kara grzywny przy tym charakterze nieruchomości, warunkach techniczno-organizacyjnych oraz braku współpracy wszystkich współwłaścicieli, nie przyczyni się do należytego wykonania prac określonych decyzją PINB. W ocenie Gminy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym najbardziej skutecznym i celowym. W tym przypadku kwoty które miałyby zostać wpłacone jako grzywny mogłyby zostać wpłacone jako zaliczki na koszty wykonania zastępczego.

Autor skargi zarzucił również DWINB brak ustosunkowania się do zawartego w zażaleniu zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Raz jeszcze wskazano, że PINB pozbawił Gminę możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i przedstawionych stanowisk oraz możliwości zgłoszenia żądań i wniosków. Na skutek tego Gmina pozbawiona została prawa do złożenia jakichkolwiek wyjaśnień i dowodów.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że skarga została uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie robót budowlanych określonych w pkt 1-5 w ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] r., nr [...]. Zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] r., nr [...], treścią obowiązku był nakaz usunięcia nieprawidłowości stwierdzonych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. L. w O. poprzez wykonanie robót budowlanych polegających na naprawie głowic kominowych, wymianie drzwiczek wycierowych na strychu, wymianie tynków na kominach w obrębie strychu, zamurowaniu dziury w kominach – uszczelnienie przewodów kominowych poprzez zamurowanie dziur w kominach, usunięciu fragmentu nieczynnej, starej instalacji elektrycznej na strychu. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego wraz z wystawieniem tytułu wykonawczego PINB wydał, na podstawie art. 121 § 1, § 2, § 4 w związku z art. 119, art. 120 i art. 20 § 1 pkt 4 oraz art. 64a § 1 pkt 1 u.p.e.a., postanowienie nr [...], mocą którego nałożył na Gminę grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł.

W świetle sformułowanych w skardze zarzutów, istota sporu sprowadza się zatem do oceny prawidłowości dokonanego w sprawie wyboru środka egzekucyjnego obowiązków niepieniężnych, jakim jest grzywna w celu przymuszenia. Wobec tego w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na przepis art. 7 § 2 u.p.e.a., zgodnie z którym, organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Z powyższej zasady wynika obowiązek badania, który ze środków egzekucyjnych prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku. W istocie jest to główna zasada w postępowaniu egzekucyjnym. Jednocześnie nie można abstrahować od braku w poglądach judykatury jednolitości na temat kolejności wyboru środka egzekucyjnego. W tym zakresie istniejąca różnica poglądów znajduje odzwierciedlenie m.in. w wyrokach NSA: z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10, tu cyt.: "(...) przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego", z dnia 10 lipca 2012r., sygn. akt II OSK 518/11, tu cyt.: "(...)w sytuacji gdy podmiot zobowiązany już w toku postępowania administracyjnego wskazywałby, iż środkiem mniej dla niego uciążliwym jest wykonanie zastępcze, organ powinien uwzględnić takie stanowisko strony i zmienić zastosowany środek na środek mniej uciążliwy dla zobowiązanego", z dnia 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2525/14, tu cyt.: "Przepisy tej ustawy nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie ocenę organom administracji. Dokonując zatem wyboru środka egzekucyjnego ograny egzekucyjne winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego". Uzupełniając przedstawione stanowisko judykatury można przytoczyć pogląd wyrażony w piśmiennictwie przez R. Hausera, Z. Leońskiego, A. Skoczylasa, zob. Postępowanie administracyjne w administracji - Komentarz, Warszawa 2005, s. 46, tu cyt.: (...) jeżeli więc organ egzekucyjny ma do wyboru grzywnę w celu przymuszenia lub wykonanie zastępcze, tak jak w rozpoznawanej sprawie w ramach wykonania obowiązku usunięcia samowoli budowlanej (rozbiórki obiektu), powinien wybrać wykonanie zastępcze, gdyż ono prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku".

Z przedstawionych stanowisk wynikają co najmniej dwa wnioski. Mianowicie, ustalenie, który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Po drugie, to rzeczą organów jest dokonanie wyboru najwłaściwszego środka egzekucyjnego, który w realiach konkretnego przypadku będzie prowadził do bezpośredniego wykonania zobowiązania jednocześnie stanowiąc środek najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W jednym przypadku z okoliczności sprawy będzie wynikało, że środkiem tym jest wykonanie zastępcze, w innym zaś, może to być grzywna w celu przymuszenia o określonej wysokości. W rozpatrywanej sprawie brak jest jakichkolwiek rozważań dotyczących powyższych kwestii. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organ II instancji stanowisko nie daje odpowiedzi, w świetle zarzutów zażalenia, czy nie należało zastosować innego środka egzekucyjnego mniej uciążliwego dla skarżącego, w myśl art. 7 § 2 u.p.e.a. Skoro organ pierwszej instancji poprzestał jedynie na stwierdzeniu, że wykonanie zastępcze należy uznać za środek bardziej uciążliwy dla zobowiązanego niż grzywna nałożona w celu przymuszenia, gdzie zobowiązany w razie wykonania ciążącego na nim obowiązku może ubiegać się w zależności od okoliczności o jej umorzenie bądź zwrot, to przyjdzie zauważyć, że obowiązkiem organu II instancji było zbadanie zakresu robót objętych tytułem wykonawczym, które co należy podkreślić dotyczą tylko pkt 1-5 decyzji nr [...]. Na tej podstawie należało przeprowadzić szczegółową analizę rzeczywistych kosztów realizacji tychże robót. W ocenie Sądu, uchylenia się od oceny rzeczywistych kosztów wykonania robót polegających na naprawie głowic kominowych, wymianie drzwiczek wycierowych na strychu, wymianie tynków na kominach w obrębie strychu, zamurowaniu dziury w kominach – uszczelnienie przewodów kominowych poprzez zamurowanie dziur w kominach, usunięciu fragmentu nieczynnej, starej instalacji elektrycznej na strychu, świadczy o naruszeniu art. 7 § 2 u.p.e.a. Już tylko z samego doświadczenia życiowego wynikać może, że koszt wykonania spornych robót może zamknąć się w kwocie znacznie niższej niż 8000 zł. Nie są to przecież skomplikowanie i trudne technicznie do przeprowadzenia roboty budowlane. Powyższych okoliczności organ odwoławczy w ogóle nie rozpatrzył. W kontekście konsekwentnie podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i okoliczności – zwłaszcza tych, że Gmina bez akceptacji wszystkich współwłaścicieli, nie jest w stanie – pomimo grzywny – do należytego wykonania prac określonych decyzją PINB, organ odwoławczy ograniczył swoje wywody – podobnie jak organ pierwszej instancji - tylko do stwierdzenia, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym od wykonania zastępczego, gdyż zobowiązany może uchylić się od poniesienia kosztów zastosowania tego środka egzekucyjnego, w przeciwieństwie do wykonania zastępczego. Bez dokonania oceny sytuacji skarżącego i rzeczywistych kosztów wykonania spornych robót budowlanych stwierdził również, że koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek.

Powyższe świadczy o braku dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Tym samym podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu II instancji narusza - stosowane odpowiednio w postępowaniu egzekucyjnym w administracji na podstawie art. 18 u.p.e.a. - przepisy art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi bowiem integralną część postanowienia, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną jego część. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na podstawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zaś na podstawie art. 80 k.p.a. - ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zawarte w art. 7, art. 9, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a. zasady wyznaczają również granice postępowania przed organem drugiej instancji, którego istotą, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), jest ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ drugiej instancji. Kontrola instancyjna dokonywana przez ten organ obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Przy czym organ drugiej instancji nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, w tym również do rozstrzygnięcia zasadności argumentów podniesionych w zażaleniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji organu drugoinstancyjnej, zwłaszcza tych które podniosła strona w toku postępowania (jak w niniejszej sprawie), stanowi naruszenie art. 107 § 3, ale i art. 15 i art. 138 k.p.a.. Do takich naruszeń doszło w niniejszej sprawie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe, skargę należało uwzględnić zaś zaskarżone rozstrzygnięcie jako naruszające przepisy postępowania administracyjnego uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stąd orzeczono jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.