Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2547/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/17 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1810/17 oddalił skargę Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990 r., nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa położonej w obrębie [...], gmina [...], działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. 0,40 ha. W ocenie organu sporna działka należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, w związku z czym stała się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem właściwej gminy – Gminy [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...], działając na podstawie art. 18 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej jako "ustawa komunalizacyjna") oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonych dokumentów w sprawie wynika, że sporna działka na dzień 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa - we władaniu Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] (użytek - droga). Obecnie w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę [...] jako właściciel jest wpisany Skarb Państwa, natomiast jako władający Starosta [...]. Organ podał, że rejestry te były prowadzone w formie analogowej do 1992 r. i w rejestrach tych znajdują się ręcznie dokonane skreślenia w rubryce "władający", bez określenia numeru zmiany, na podstawie której dokonano nowych wpisów. Brak jest też jakichkolwiek dokumentów potwierdzających słuszność dokonanych zmian (decyzji, protokołów lub innych dokumentów). Wojewoda wywiódł, że zapisy w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] były niezgodne z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa. Prawidłowy zapis powinien brzmieć: Skarb Państwa – we władaniu terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, tj. Gminy [...].

Następnie Komisja wyjaśniła, że użyte w przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komiunalizacyjnej sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację mienia. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Stosownie zaś do treści wskazanego przepisu dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd; 2) zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi; 3) umowa o nabyciu nieruchomości. Oznacza to, że jedynie istniejący po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] tytuł prawny świadczyłby, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlega komunalizacji.

W sprawie bezsporne jest natomiast, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] nie dysponowała tytułem prawnym do działki. Tym samym uprawnienia władcze w stosunku do tej nieruchomości przysługiwały terenowym organom administracji państwowej stopnia podstawowego. Oznacza to zaś, że sporna nieruchomość należała, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz właściwej gminy – gminy [...].

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...], zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 138 K.p.a. oraz interesu prawnego Gminy [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), oddalił wniesioną skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej i podkreślił, że z powołanego przepisu wynika, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia na rzecz gminy osoba mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie w dniu 27 maja 1990 r. prawa zarządu do mienia wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bądź innego dokumentu wydanego na innej (wcześniejszej) podstawie prawnej, z których wynikałby dla określonego podmiotu określony tytuł prawny np. zarząd albo użytkowanie, które z mocy samego prawa (art. 87 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) przekształciło się w zarząd.

Z przedłożonych do akt sprawy dowodów wynika, że w dniu 27 maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła element ogólnodostępnej drogi wewnętrznej w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). W sprawie nie ma również dowodu na to, ażeby sporny grunt zawierający się w drodze wewnętrznej był w dniu 27 maja 1990 r. zarządzany przez jakąkolwiek jednostkę organizacyjną właściwą w zakresie dróg publicznych, tzw. zarząd drogi (art. 4 pkt 12 ustawy o drogach publicznych), w szczególności właściwą dyrekcję okręgową dróg publicznych lub rejon dróg publicznych, o których mowa w art. 21 ust. 2 i 4 ustawy o drogach publicznych. Nawet gdyby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] zarządzała (w rozumieniu art. 21 ust. 2 ustawy o drogach publicznych) spornym gruntem, to i tak ten sposób władania gruntem traktowany był wówczas jedynie jako administrowanie gruntem w imieniu terenowych organów administracji państwowej, a nie określony tytuł prawny do gruntu w postaci prawa zarządu uzyskanego przez drogową jednostkę organizacyjną na skutek przekazania stosownym aktem (por. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 16 listopada 1990 r., sygn. akt III AZP 10/90, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1508/17). Nawet gdyby przyjąć, że Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] zarządzała spornym mieniem, to nie wystąpiłaby przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. Tego rodzaju jednostka organizacyjna wykonywała zadania powierzone organom administracji rządowej podległych Ministrowi Komunikacji, jednakże dotyczyło to jedynie wykonywania zadań na gruntach znajdujących się w pasie drogi publicznej określonej kategorii (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 12 i art. 21 ustawy o drogach publicznych). Grunty znajdujące się na terenie dróg wewnętrznych nie służyły wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów drogowej administracji rządowej.

Z akt sprawy wynika, że sporny teren znajduje się w otoczeniu gruntów rolnych oraz nieruchomości należących do PGL Nadleśnictwo [...]. Nie ma jednak dowodu na to, że sporny grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi utworzonego dekretem Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.). Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w IX grupie rejestrowej (§ 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 14 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów – M.P. Nr 11, poz. 98). W sprawie nie miał też zastosowania art. 91 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, skoro sporny grunt położony jest w obrębie ewidencyjnym [...], a więc na terenie wiejskim. Z tego przepisu wynikało, że jedynie grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej, nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej. Brak jest również dowodu na to, że sporny grunt znajdował się w dniu 27 maja 1990 r. w zarządzie i użytkowaniu przedsiębiorstwa lasów państwowych działającego w imieniu państwowego gospodarstwa leśnego (art. 29 w zw. z art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym – Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), w szczególności jako tzw. droga leśna (art. 21 ust. 1 lit. g ustawy o państwowym gospodarstwie leśnym). Tego rodzaju okoliczność nie została ujawniona w ewidencji gruntów w II grupie rejestrowej (§ 27 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 zarządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej w sprawie ewidencji gruntów – M.P. Nr 11, poz. 98). Nie zaistniała zatem przeszkoda do komunalizacji wynikająca z art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej.

Skoro w sprawie w dacie 27 maja 1990 r. żaden konkurencyjny w stosunku do Gminy [...] podmiot nie władał w sensie prawnym spornym mieniem (w niniejszej sprawie wchodził w grę PFZ lub przedsiębiorstwo lasów państwowych), to znajdował w takiej sytuacji zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji prawo własności spornego gruntu stało się z mocy samego prawa z dniem 27 maja 1990 r. mieniem Gminy [...].

Skoro zaś skarżąca Gmina przez wiele lat nie inwentaryzowała tego mienia i do dnia 31 grudnia 2005 r. nie przekazała dokumentacji inwentaryzacyjnej wojewodzie, znajdował zastosowanie art. 17a ust. 3 ustawy komunalizacyjnej obligujący Wojewodę [...] do wszczęcia z urzędu postępowania komunalizacyjnego, aby uregulować stan prawny nieruchomości.

W tym stanie rzeczy w sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. W ocenie Sądu, analiza akt sprawy potwierdza, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały dokumentację niezbędną do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, a z poczynionych ustaleń faktycznych i prawnych wyprowadziły słuszne wnioski. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że wobec treści art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, organy administracji nie miały obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia interesu prawnego Gminy [...], polegającego na nierespektowaniu przez organ okoliczności, iż Gmina nie uznaje się za właściciela spornej nieruchomości, o czym organ miał wiedzę od 25 lat. Zdaniem Sądu, brak akceptacji skarżącej wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia. Wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, która stała się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] własności nieruchomości (art. 17a ustawy komunalizacyjnej) i wydanie w tej sprawie stosownej decyzji (art. 18 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej). Skarżąca pomija to, że państwowe drogi wewnętrzne nie tworzyły podstawowej sieci drogowej w gminie. Taką sieć komunikacyjną w gminie tworzyły drogi publiczne. Wobec tego państwowe drogi wewnętrzne traktowane były jako tzw. urządzenia komunalne i administrowanie nimi miało pierwszoplanowy związek z gospodarką komunalną sprawowaną przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, a nie z komunikacją i drogownictwem, gdzie właściwe były organy administracji drogowej i podległe im jednostki organizacyjne (zarządy dróg).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina [...]. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż decyzje organów obu instancji były prawidłowe w zakresie, w jakim stwierdzały, iż Gmina [...] nabyła z dniem 27 maja 1990 r. nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], gm. D., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,40 ha;

2. przepisów postępowania, tj. art.145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, mimo iż naruszała ona przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a., poprzez nierozpatrzenie całości materiału dowodowego, tj. w szczególności nieustalenie, czy nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a co za tym idzie naruszała również przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz stwierdzenie, iż Gmina [...] nabyła z mocy prawa nieodpłatnie prawo własności nieruchomości Skarbu Państwa, które to mienie zakwalifikowano jako mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, mimo iż nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...];

3. interesu prawnego Gminy [...] poprzez stwierdzenie, że nieruchomość jest własnością Gminy po ponad 25 latach od wejścia w życie (27 maja 1990 r.) ustawy komunalizacyjnej, co powoduje, że Gmina odpowiada wstecz za utrzymanie nieruchomości oraz wszelakie zdarzenia, które mogły mieć na niej miejsce, mimo iż organ pierwszej instancji miał wiedzę o tym, iż Gmina [...] nie uznaje się za właściciela nieruchomości w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...], ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podkreślono, że w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 27 maja 1990 r. - na mocy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej - istniał utworzony tym dekretem Państwowy Fundusz Ziemi. W skład Państwowego Funduszu Ziemi wchodziły z mocy samego prawa państwowe nieruchomości rolne (w tym zabudowane) nie tylko pochodzące z reformy rolnej, ale także uzyskiwane przez Skarb Państwa z innych tytułów. Grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, nawet przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną mogły przejść z tego Funduszu do zasobu gruntów państwowych dopiero na podstawie decyzji właściwego terenowego organu administracji państwowej (art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 w brzmieniu wówczas obowiązującym). W sprawie analogicznej (ze skargi Gminy [...]) Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. (sygn. akt: I SA/Wa 1490/17) uwzględnił skargę Gminy [...] i uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, iż zachodzi przesłanka negatywna, tj. w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, iż nieruchomość, której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi, a więc nie podlegała komunalizacji. W niniejszej sprawie w aktach sprawy powinno znajdować się analogiczne zaświadczenie, a w przypadku jego braku organy obu instancji powinny zbadać, w oparciu o ewidencje, rejestry, zapisy w księgach wieczystych i zgromadzone dokumenty, czy komunalizowana nieruchomość nie należała do Państwowego Funduszu Ziemi lub nie zaistniały okoliczności upoważniające do ustalenia, że powinny należeć do Państwowego Funduszu Ziemi na podstawie obowiązujących w dacie wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej przepisów. Pomijając te ustalenia organy naruszyły art. 7 i art. 77 K.p.a.

Powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że dla celów komunalizacji podstawowe znaczenie ma funkcja, jaką dla określonej nieruchomości wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu szczegółowej analizie powinny zostać poddane przez organy obu instancji również te dokumenty w celu ustalenia, czy przedmiotowa działka spełniała przesłanki przewidziane w art. 91 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a zatem czy wchodziła w skład Państwowego Funduszu Ziemi, co w rezultacie przesądzało o wyłączeniu powyższego mienia z komunalizacji.

Skarżąca kasacyjnie Gmina podniosła, że organy obu instancji nie ustaliły również co stanowiło podstawę wpisania jako zarządcy nieruchomości Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...]. Organy nie wzięły pod uwagę faktu iż sporna nieruchomość nigdy nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak i nie była w żaden sposób utrzymywana przez Gminę [...]. Organy ograniczyły się do oceny prawidłowości wpisów w ewidencji gruntów prowadzonej przez Starostę [...] według stanu na dzień 27 maja 1990 r., i zarzucenia im niezgodności z ówcześnie obowiązującym prawem, co stanowi przekroczenie uprawnień obu organów – w toku postępowania organy nie powinny oceniać prawidłowości wpisów albowiem nie należy to do ich kompetencji.

Końcowo podniesiono, że wydanie spornej decyzji powoduje, iż Gmina [...], po ponad 25 latach od wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej staje się właścicielem nieruchomości z mocą wsteczną, mimo, iż organ miał wiedzę o tym, że Gmina ta nie uznaje się za właściciela nieruchomości – w związku z faktem nie zgłoszenia jej w spisie inwentaryzacyjnym do dnia 31 grudnia 2005 r., co stanowi nadużycie prawa.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty materialne. W sprawie niniejszej jednak zarzuty naruszenia prawa procesowego zostały tak skonstruowane, że powiązano je ściśle z naruszeniem prawa materialnego, toteż rozpoznane zostaną łącznie. Skarżąca kasacyjnie próbuje bowiem podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione przesłanki uzasadniające wydanie decyzji komunalizacyjnej w stosunku do nieruchomości położonej w obrębie [...], gm. D., oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o pow. 0,40 ha.

Podstawę prawną wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej stanowił wskazany w skardze kasacyjnej (jako naruszony) przepis prawa materialnego - art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z hipotezą tego przepisu, "Jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do: 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, 2) przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, 3) zakładów i innych jednostek podporządkowanych organom określonym w pkt 1 – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin". Z tego artykułu wynika, że organ orzekający w sprawie komunalizacji powinien badać, czy na dzień wejścia w życie powołanej ustawy zaistniały przesłanki z art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, ale także, czy nie ma przeciwwskazań do komunalizacji, o których mowa w art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej "Składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art.15".

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie powołuje się na przesłankę określoną w art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej, wskazując w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na regulacje prawne dotyczące gruntów Państwowego Funduszu Ziemi oraz na brak ustaleń organu, czy sporna nieruchomość należała do tego Funduszu.

Aby odnieść się do powyższych twierdzeń skarżącej Gminy należy uprzednio dokonać analizy uregulowań prawnych dotyczących Państwowego Funduszu Ziemi. Fundusz ten został utworzony na mocy art. 3 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.). Państwowy Fundusz Ziemi nie miał osobowości prawnej, funkcjonując w ramach osobowości prawnej Skarbu Państwa. Fundusz ten został utworzony w celu zrealizowania przebudowy ustroju rolnego, a zarządzanie nim ustawodawca powierzył Ministrowi Rolnictwa i Reform Rolnych. Do czasu wejścia w życie ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 107, poz. 464) wspomniany art. 3 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania Państwowego Funduszu Ziemi. Dopiero bowiem w przepisach przejściowych ustawy z dnia 28 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99), w art. 91 i 92, zamieszczone zostały bardziej szczegółowe regulacje, dotyczące Państwowego Funduszu Ziemi.

Stosownie do art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 5 grudnia 1990 r. grunty państwowe, położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej i nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, weszły w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Przepis ten dotyczył zatem gruntów, niebędących uprzednio gruntami PFZ ale, co jest istotne, gruntów położonych na obszarze miast. Nie ulega natomiast wątpliwości, że sporna nieruchomość położona jest w obrębie ewidencyjnym [...], który - zgodnie z informacją zawartą w wypisie z rejestru gruntów - stanowi teren wiejski. Dlatego w niniejszej sprawie art. 91 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie ma zastosowania.

Natomiast art. 92 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywał, że grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele niezwiązane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły (na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej) do zasobów gruntów państwowych, o których mowa w art. 2 cyt. ustawy. Jak wynika z dyspozycji tego przepisu, odmiennie aniżeli w sytuacji opisanej w art. 91 wymienionej ustawy, dotyczy on gruntów położonych na obszarze gminy, należących do Państwowego Funduszu Ziemi i w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczonych na cele niezwiązane z gospodarką rolną.

W rozpoznawanej sprawie Gmina [...] nie powołała się na konkretny plan zagospodarowania przestrzennego, a przecież uchwalanie planów należy do Gminy, zaś wiedzę w zakresie przez siebie stanowionego prawa miejscowego taka jednostka powinna posiadać. Tymczasem Gmina nie twierdzi, że sporny grunt należał do Państwowego Funduszu Ziemi, lecz jedynie wskazuje, że okoliczność ta nie została ustalona. Twierdzenia Gminy mogłyby jednak odnieść oczekiwany skutek procesowy tylko wówczas, gdyby zostały poparte powołaniem się na konkretny plan miejscowy, obowiązujący w dniu 27 maja 1990 r., i to z określeniem istotnych dla sprawy jednostek redakcyjnych tego prawa miejscowego. Takie działanie Gminy byłoby uzasadnieniem stawianych zarzutów.

Skoro jednak Gmina, będąc co do zasady właściwa do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, nie powołała się na żaden określony plan, to twierdzenie, że określone grunty mogły należeć do Państwowego Funduszu Ziemi, było jedynie gołosłowne i nie mogło odnieść pożądanego przez nią skutku. Tym bardziej, że twierdzenia Gminy w tym zakresie nie znajdują poparcia w aktach administracyjnych sprawy.

Ponadto, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, bezsporne jest, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła drogę wewnętrzną, a zatem z natury rzeczy nie mogła być wówczas sklasyfikowana, jako nieruchomość rolna w rozumieniu § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1983 r., Nr 19, poz. 86 ze zm.).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że sporna działka w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej stanowiła własność Skarbu Państwa. Gmina [...], kwestionując prawidłowość rozpatrzenia materiału dowodowego poprzez brak ustalenia, czy sporna nieruchomość należała do Państwowego Funduszu Ziemi, uzasadnia swoje stanowisko treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1490/17. W wyroku tym Sąd uwzględnił skargę Gminy i uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że zachodzi przesłanka negatywna do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności, gdyż w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie, z którego treści wynika, że nieruchomość której dotyczyły decyzje, należała do Państwowego Funduszu Ziemi. W tym miejscu wyjaśnić należy, że choć wyrok powyższy wydany został w odniesieniu do nieruchomości również położonej na terenie Gminy [...], ale stanowiącej inną działkę ewidencyjną, posiadającą odrębną dokumentację i położoną w innym obrębie ewidencyjnym.

W aktach niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, wskazujących na to, aby działka nr ewid. [...] z obrębu [...] należała do Państwowego Funduszu Ziemi. Okoliczność ta nie była również wcześniej podnoszona przez skarżącą, która dopiero w skardze kasacyjnej poddała w wątpliwość kwestię rozpatrzenia całości materiału dowodowego w tym zakresie. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych map ewidencyjnych wynika co prawda, że sporna nieruchomość otoczona jest gruntami rolnymi i leśnymi; nie oznacza to jednak, że należała ona Państwowego Funduszu Ziemi. Również zaświadczenie Starosty [...] z dnia 28 listopada 2013 r. nie zawiera takiej informacji.

W skardze kasacyjnej wskazano także na brak poczynienia w toku postępowania administracyjnego ustaleń dotyczących podstawy wpisania Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...], jako zarządcy nieruchomości. W tej kwestii skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej prezentuje stanowisko, że art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie określa żadnych dokumentów, jako podstawy udowodnienia prawa zarządu.

Zagadnienia tego dotyczą dwie uchwały podjęte w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. I OPS 2/16 (publ. ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 59) i z dnia 26 lutego 2018 r., sygn. I OPS 5/17 (publ. ONSAiWSA 2018, nr 3, poz. 42). W obu wymienionych uchwałach, dotyczących wprawdzie przedsiębiorstwa PKP, przyjęto, że pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa PKP bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W uzasadnieniu obu uchwał wyjaśniono ponadto, że z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. wynika, że państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

Jak natomiast wynika z ustaleń poczynionych przez organ administracji w niniejszej sprawie, sporna nieruchomość stanowiła drogę wewnętrzną, niezaliczoną do żadnej z kategorii dróg publicznych (pismo Starostwa Powiatowego w [...] z dnia 10 grudnia 2015 r.). W tej sytuacji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, nie można mówić o powstaniu prawa zarządu do spornej nieruchomości po stronie Dyrekcji Okręgowej Dróg Publicznych w [...] i to z mocy samego prawa, gdyż taki zarząd mógł dotyczyć tylko nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r.).

W toku postępowania nie udowodniono również, aby Dyrekcja Okręgowa Dróg Publicznych w [...] dysponowały w dniu 27 maja 1990 r. tytułem prawnym do spornej nieruchomości, co przecież wykluczałoby możliwość jej komunalizacji.

Jak słusznie podniosła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, a za nią Sąd pierwszej instancji, kluczowe znaczenie w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości miała okoliczność "należenia" spornej nieruchomości do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r. Jak prawidłowo przyjął w swych rozważaniach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - i na co wskazuje zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy - działka nr [...] z obrębu [...] spełnia kryteria, określone w art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie bowiem z tym przepisem, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Z przepisu powyższego wynikało, że nieruchomości, które nie zostały przez terenowy organ administracji państwowej rozdysponowane w sposób tam określony, "należały" do tego organu niezależnie od tego, jaki podmiot faktycznie władał danym mieniem (por. też uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91, pub. OTK 1992/2/37). Jak zaś podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, za nieruchomość nienależącą do terenowego organu administracji państwowej można było uznać jedynie taką nieruchomość, która w dniu 27 maja 1990 r. była w sposób prawem przewidziany oddana w zarząd lub użytkowanie państwowej jednostce organizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że ustanowienie zarządu wymagało stosownej formy prawnej, tj. decyzji lub umowy, co jednoznacznie wynikało z treści art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W przypadku braku takiej decyzji lub umowy uznaje się, że taka nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. "należała" do terenowego organu administracji państwowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie niniejszej nie wykazano, aby sporna nieruchomość należała do innego podmiotu, niż terenowy organ administracji publicznej.

Reasumując, skoro z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w dniu 27 maja 1990 r. tj. w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, sporna nieruchomość należała do innego podmiotu aniżeli do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, to brak było przeszkód do zastosowania w sprawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny, za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy komunalizacyjnej oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a.

Również zarzut naruszenia interesu prawnego nie zasługiwał na uznanie. Zarzut ten nie został poparty wskazaniem konkretnego przepisu prawa, który miałby zostać naruszony. W tym zakresie zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowanym w zaskarżonym wyroku, że sprzeciw gminy wobec rozwiązań przyjętych w ustawie komunalizacyjnej nie ma znaczenia dla oceny zgodności wydanych w sprawie rozstrzygnięć z przepisami prawa. Podkreślić należy, że decyzja wydana na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej jest decyzją deklaratoryjną, a więc taką, która jedynie potwierdza nabycie prawa własności Skarbu Państwa, a nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego następuje się ex lege - z dniem 27 maja 1990 r. Brak uznawania się za właściciela (brak animus) oraz niezgłoszenie działki w spisie inwentaryzacyjnym, nie zmienia natomiast sytuacji prawnej zaistniałej mocą ustawy.

Nie sposób też pominąć, że Gmina [...] nie przedłożyła żadnych dokumentów i nie przedstawiła jakichkolwiek dowodów na poparcie swych twierdzeń. Przypomnieć należy, że mocą ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uległa zmianie treść art. 7 K.p.a. Przed nowelizacją komentowany przepis nie wskazywał wprost, że podejmowanie czynności dowodowych w toku postępowania następuje także na wniosek stron, nakładając obowiązek w tym zakresie jedynie na organ działający z urzędu. Zarówno jednak w doktrynie, jak i w orzecznictwie powstałym na gruncie poprzedniego brzmienia cyt. przepisu wskazywano, że co prawda organ obowiązany jest z urzędu stwierdzić, jakie dowody są niezbędne w danej sprawie oraz także z urzędu dowody te przeprowadzić, jednak nałożony mocą art. 7 K.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania i zbadania całego materiału dowodowego nie powoduje, iż strona postępowania zwolniona jest od współudziału w realizacji tego obowiązku. Przepis w nowym brzmieniu przyznaje inicjatywę w postępowaniu dowodowym także stronom. W niniejszym postępowaniu administracyjnym Gmina [...] takiej inicjatywy w żadnej mierze nie wykazała.

Prawidłowo zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy [...] uznając, że decyzje organów obu instancji wydane w niniejszej sprawie pozostają w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.