Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 163/98
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1998-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 627  Cudzoziemcy, repatrianci, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30
law: Obwieszczenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 grudnia 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach.
article: art. 13 ust. 1, art. 19
journal: Dz.U. 1997 nr 114 poz. 739
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach.
article: art. 74 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 8
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.
article: art. 32 ust. 1-2, art. 18, art. 47
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu 25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Teza: Decyzja odmawiająca cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie stanowi ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne cudzoziemca i nie narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/.

TEZY

Decyzja odmawiająca cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały nie stanowi ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne cudzoziemca i nie narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności podpisanej w dniu 4 listopada 1950 r. w Rzymie /Dz.U. 1993 nr 61 poz. 284/.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu sprawy ze skargi (...) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (...) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na skutek rewizji nadzwyczajnej Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego (...) od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 1998 r. V SA 717/97

oddala rewizję nadzwyczajną.


UZASADNIENIE

Sąd Najwyższy zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 29 marca 1963 r. o cudzoziemcach /t.j. Dz.U. 1992 nr 7 poz. 30 ze zm./ cudzoziemiec może uzyskać zezwolenie na stały pobyt /zamieszkanie/ na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w postaci karty stałego pobytu. Powyższy przepis nie określa przesłanek przyznania cudzoziemcowi prawa do stałego pobytu, a użyte w nim wyrażenie modalne "może" wskazuje, jak trafnie stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że decyzja w tej sprawie ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że organy administracji państwowej mogą odmówić przyznania cudzoziemcowi prawa do stałego pobytu, jak w niniejszej sprawie, także ze względu na bezpieczeństwo Państwa, nawet wówczas, gdy przepis stanowiący podstawę prawną decyzji odmownej nie zawiera takiej klauzuli.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący rewizję nadzwyczajną nie wykazał, że Naczelny Sąd Administracyjny rażąco naruszył przepis art. 13 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, a w szczególności, iż organy administracji spraw wewnętrznych przekroczyły granice przyznanego im tym przepisem uznania. W ocenie Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana pod rządem ustawy z 1963 r. może być natomiast oceniana na podstawie kryteriów określonych w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1997 r. o cudzoziemcach /Dz.U. nr 114 poz. 739/, która, zgodnie z jej art. 113 weszła w życie z dniem 27 grudnia 1997 r., a więc obowiązywała w dacie orzekania przez Sąd. Pogląd ten nie jest trafny, bowiem zgodnie z utrwalonym w piśmiennictwie i orzecznictwie stanowiskiem sąd administracyjny ocenia legalność decyzji administracyjnej według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, chyba że przepisy ustawy zawierają w tym względzie inne postanowienia. W związku z tym bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zarzutów rewizji nadzwyczajnej formułowanych w oparciu o przepisy nowej ustawy o cudzoziemcach tym bardziej, że ograniczają się do ogólnikowego stwierdzenia, iż w aktach sprawy brak jest dowodu, jakoby skarżący mógł powodować jakiekolwiek z zagrożeń określonych w art. 13 ust. 1 nowej ustawy, jak też istnieją dowody na okoliczności wymienione w art. 19 tej ustawy przemawiające za przyznaniem prawa do pobytu stałego, bez wskazania tych i okoliczności.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały powinno odpowiadać standardom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zaś zapewniać stronie możność udziału w każdym stadium tego postępowania. W rewizji nadzwyczajnej przedstawiono oparty na art. 2 Konstytucji zarzut pozbawienia strony uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym "oczekiwanym w demokratycznym państwie prawnym" wskutek pozbawienia strony możliwości ustosunkowania się do "utajnionej opinii" Urzędu Ochrony Państwa. Zarzut ten nie jest trafny, bowiem przepis art. 74 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wyklucza prawo strony wglądu do akt sprawy, objętych ochrona tajemnicy państwowej, a także innych akt, które organ administracji państwowej wyłączy ze względu na ważny interes państwowy, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 1998 r. V SA 733/97 oddalił skargę skarżącego na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 1997 r. o uchyleniu jawności pisma Urzędu Ochrony Państwa z dnia 27 lutego 1997 r. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej prawidłowo uchylił jawność wskazanego pisma Urzędu Ochrony Państwa. Sąd uznał w szczególności, że przepis art. 74 par. 1 Kpa jest samodzielną podstawą prawną do wyłączania akt sprawy ze względu na ważny interes państwowy, że jest to uprawnienie organu prowadzącego postępowanie oraz że przeglądanie takich akt przez stronę jest wyłączone z mocy prawa. Sąd wyraził także pogląd, że treść uzasadnienia takiego postanowienia nie może zawierać elementów, które stanowią ujawnienie tajemnic lub stwarzają niebezpieczeństwo ich ujawnienia. Skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem nie zaskarżonym niniejsza rewizją nadzwyczajną rozstrzygnął o prawidłowości postanowienia o uchyleniu jawności przedmiotowego pisma Urzędu Ochrony Państwa, to brak jest podstaw prawnych do kwestionowania przez Sąd Najwyższy zawartego w tym wyroku stanowiska Sądu, tym bardziej że jest to stanowisko oczywiście prawidłowe. Okoliczność, że Sąd ten w dniu wydania wyroku z dnia 25 lutego 1998 r. mógł się zapoznać z "obszernym artykułem prasowym pt. "Bracia Berberowie" w dzienniku "Życie" z dnia 5 sierpnia 1997 r." nie ma żadnego znaczenia dla sprawy uchylenia jawności niektórych z kart sprawy. Sąd nie ma bowiem obowiązku dokonywania ocen zawartego w aktach sprawy wyłączonych ze względu na ważny interes państwa materiału dowodowego w świetle treści artykułów prasowych, bowiem jakiekolwiek tego rodzaju oceny zawarte w uzasadnieniu wyroku prowadziłyby pośrednio lub bezpośrednio do ujawnienia faktów i dowodów objętych postanowieniem o uchyleniu jawności niektórych kart sprawy. W konsekwencji należy stwierdzić, że nie jest trafny zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji poprzez "pozbawienie strony uczestnictwa w postępowaniu oczekiwanym w demokratycznym państwie prawnym", skoro skarżący nie wykazał naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zapewniającym stronie prawo do udziału w każdym stadium postępowania. Powyższy przepis Konstytucji nie jest bowiem przepisem właściwym do bezpośredniego stosowania i nie wywołuje bezpośredniego skutku w tym sensie, że przyznaje cudzoziemcowi prawo podmiotowe do udziału w postępowaniu, a tylko taki przepis może zostać ewentualnie naruszony przez sądy.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego w wyniku nie ustosunkowania się do istniejących sprzeczności w materiale dowodowym, a w szczególności jakoby ewentualne wydanie skarżącemu karty pobytu stałego stanowiło zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa przy jednoczesnym twierdzeniu przedstawicieli resortu spraw wewnętrznych, ze nie ma przeszkód, aby wiza skarżącemu była nadal przedłużana. Skarżący jednakże, poza tak ogólnikowym stwierdzeniem o deklaracjach składanych przez bliżej nie określonych przedstawicieli resortu spraw wewnętrznych, nie wskazał na takie konkretne oświadczenia konkretnych funkcjonariuszy co do gotowości przedłużania wizy skarżącego. Twierdzenie skarżącego w tej sprawie jest wszakże nieprzekonujące, skoro z pisma Dyrektora Departamentu do spraw Migracji i Uchodźstwa z listopada 1997 r. wynika, że cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nielegalnie, bowiem termin ważności ostatniej wizy upłynął w dniu 18 lipca 1995 r. /por. także uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1996 r. V SA 857/96/.

Trafny jest pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sam fakt zawarcia związku małżeńskiego z obywatelką polską i posiadanie dziecka urodzonego z tego związku, nie mogą same przez się decydować o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt stały na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Należy podkreślić, że żaden z przepisów powołanych w rewizji nadzwyczajnej Paktów i Konwencji międzynarodowych oraz przepisów Konstytucji RP nie ustanawia prawa podmiotowego cudzoziemca do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i prawa podmiotowego do pozostania na Jej terytorium. W orzecznictwie Trybunału Praw Człowieka utrwalony jest pogląd, że regulacja spraw wjazdu, pobytu i wydalania cudzoziemców jest sprawą Państwa - Strony Konwencji, z zastrzeżeniem jednakże przepisu art. 3 i art. 8 Konwencji. Przepis art. 8 ust. 1 Konwencji gwarantuje każdemu, a zatem także cudzoziemcowi, prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji, zaś przepis st. 2 zakazuje ingerencji władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez prawo i koniecznych w demokratycznym państwie prawnym z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Należy podkreślić, że skarżącemu odmówiono prawa do pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ze względu na interes bezpieczeństwa państwa, zaś w orzecznictwie dotyczącym art. 8 Konwencji przyjęte jest stanowisko, że przy ocenie wymagań bezpieczeństwa Państwa i wyboru środków jego ochrony, państwa - strony /konwencji/ korzystają z szerokiego marginesu swobody /orzeczenie Leander v. Szwecja z dnia 26 marca 1987 r./. Na tle stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy nie można podzielić poglądu, że organy orzekające w sprawie i Naczelny Sąd Administracyjny naruszyły powyższy przepis Konwencji. Należy bowiem zauważyć, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały nie stanowi podstawy do deportacji cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a zatem wydanie i wykonanie takiej decyzji nie stanowi ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne cudzoziemca oznaczającej konieczność zerwania związków rodzinnych z żoną i córką; podstawę taką stanowi natomiast prawomocna decyzja o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże gdyby nawet przyjąć, że decyzja o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt stały ze względu na interes bezpieczeństwa państwa cudzoziemcowi przebywającemu, co należy podkreślić, nielegalnie na terytorium Polski i nie zabiegającemu o przyznanie mu obywatelstwa polskiego, mogła być uznana za ingerencje władzy publicznej w życie rodzinne, to i tak należałoby uznać taka ingerencję za usprawiedliwioną. Należy bowiem przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie ogólny interes podlegający ochronie, a mianowicie wzgląd na bezpieczeństwo państwa był ważniejszy niż interes osobisty skarżącego polegający na zachowaniu prawa do życia rodzinnego. W konsekwencji decyzję o odmowie udzielenia cudzoziemcowi prawa do pobytu stałego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej była przewidziana przez prawo i w konkretnych okolicznościach sprawy konieczna w demokratycznym państwie prawnym w obronie interesu bezpieczeństwa państwa oraz proporcjonalna do nadrzędnego w tym przypadku celu, jakim jest ochrona bezpieczeństwa Państwa, tym bardziej że utrzymanie w mocy tej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny nie jest równoznaczne z obowiązkiem wydalenia cudzoziemca a terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.