Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 2170/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 w zw. z art. 182 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 71/13 odrzucające skargę C. S. na Wójta Gminy O. w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 14 lutego 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 71/13 odrzucił skargę C. S. na Wójta Gminy O. w przedmiocie nienależytego wykonywania zadań przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O.

Powyższe postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

C. S. wniosła w dniu 21 grudnia 2012 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. pismo zatytułowane "Prośba" ze wskazaniem, że "Za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., odwołuję się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ul. Rakowicka 10, na działalność G.O.P.S. w O. z prośbą o rozpatrzenie mojego pisma przez Sąd".

W uzasadnieniu skarżąca wyraziła niezadowolenie z działania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. Zarzuciła, że liczne wnioski skarżącej o przyznanie pomocy na zakup lekarstw, opału na zimę i dofinansowanie zakupu pieca centralnego ogrzewania, nie zostały załatwione pozytywnie, skarżąca za każdym razem dostawała decyzję odmowną. Co prawda Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. uchylało skarżone decyzje i przekazywało sprawy do ponownego rozpoznania, jednakże skarżąca dalej nie uzyskiwała dla siebie korzystnej decyzji. C. S. opisała swoją sytuację rodzinną i majątkową, wskazała szereg zdarzeń uzasadniających przyznanie pomocy. Podniosła również, że córka skarżącej także nie otrzymała pomocy od GOPS. Zarzuciła Kierownikowi GOPS niewłaściwe zachowanie, uznaniowe przyznawanie pomocy oraz zatrudnienie do sprzątania w Ośrodku osoby posiadającej inny etat.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. pismem z dnia 28 grudnia 2012 r. nr [...] przekazało do Wójta Gminy O. skargę C. S. na nienależyte wykonywanie zadań przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. działającego z upoważnienia Wójta Gminy O., celem rozpatrzenia i nadania biegu zgodnie z właściwością.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że przed organem administracji toczyło się wiele postępowań z zakresu pomocy społecznej, inicjowanych przez skarżącą. W stosunku do C. S. wydawane były liczne decyzje, w tym także pozytywne, mocą których skarżąca otrzymywała pomoc finansową m. in. na zakup leków. Organ szczegółowo opisał postępowania i wydane decyzje, wyjaśniając, dlaczego skarżąca nie zawsze spełniała kryteria do przyznania jej świadczeń z pomocy społecznej. Wójt podkreślił także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymywało również w mocy decyzje odmawiające przyznania skarżącej takiej pomocy. Dalej organ podniósł, że skarżąca korzysta także z pomocy innych instytucji, m. in. z pomocy C. W ocenie organu nieuwzględnianie wszystkich żądań skarżącej nie pozostaje w sprzeczność z prawem. C. S. jest negatywnie nastawiona do wszystkich pracowników Ośrodka i zarówno oni jak i Kierownik narażeni są na nieustanną krytykę ze strony skarżącej. Z kolei zarzut dotyczący osoby, która sprząta w GOPS w O. jawi się całkowicie jako bezzasadny i potwierdzający negatywne nastawienie skarżącej.

Pismem z 8 lutego 2013 r. (data nadania pisma w urzędzie pocztowym) skarżąca wystąpiła o przyznanie jej prawa pomocy m. in. w zakresie ustanowienia pełnomocnika z urzędu.

Postanowieniem z 14 lutego 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę C. S., jako niedopuszczalną. Sąd I instancji wskazał, że pismo skarżącej z dnia 21 grudnia 2012 r., choć adresowane jest do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zawiera uzasadnienie typowe dla skarg w trybie postępowania skargowego regulowanego przepisami Działu VIII K.p.a. zatytułowanym "Skargi i wnioski". Z kolei postępowanie to, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Chociaż skarżąca opisuje w skardze decyzje administracyjne, z których jest niezadowolona, robi to w sposób ogólny precyzyjnie ich nie wskazując. Są to decyzje organu I instancji. Skarga, zatem spełnia kryteria zawarte w art. 227 K.p.a., który określa, że przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw.

Postanowieniem referendarza sądowego z 15 marca 2013 r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie pełnomocnika z urzędu.

W dniu 14 maja 2013 r. pełnomocnik C. S. wniósł w jej imieniu skargę kasacyjną od postanowienia z 14 lutego 2013 r., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu zapewniając, że koszty te nie zostały w żadnej części uiszczone.

Pełnomocnik zarzucił, w pierwszej kolejności, nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie: "P.p.s.a.", poprzez pozbawienie skarżącej prawa obrony swoich praw w wyniku rozpoznania skargi i wydania w dniu 14 lutego 2013 r. orzeczenia mimo, że skarżąca w dniu 12 lutego 2012 r. złożyła wniosek o przyznanie prawa pomocy, w tym ustanowienie adwokata i rozpoznanie tego wniosku dopiero po odrzuceniu skargi;

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono nadto:

1. naruszenie art. 6 P.p.s.a. skutkujące ograniczeniem prawa do sądu, poprzez nieudzielanie skarżącej występującej bez profesjonalnego pełnomocnika wskazówek i pouczeń dotyczących podejmowanych przez nią czynności procesowych, w sytuacji, gdy z pism formułowanych przez skarżącą wynikało, że nie posiada ona wiedzy prawniczej oraz nie zrozumiała znaczenia pojęć prawnych i nie potrafi skonstruować odpowiadającego wymogom formalnym pisma procesowego;

2. art. 6 i art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez niewezwanie skarżącej do uzupełnienia braków skargi poprzez sprecyzowanie, czego skarga dotyczy, a w szczególności, jakie skutki procesowe skarżąca chciała wywołać poprzez jego wniesienie;

3. art. 3 § 1 i art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez błędne i przedwczesne przyjęcie, że przedmiotem skargi jest niewłaściwe wykonywanie zadań przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O., co skutkowało niezasadnym odrzuceniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że w istocie z akt sprawy wynika, że z wniosków C. S. toczyło się wiele postępowań i zapadło wiele decyzji administracyjnych. Jednakże istotne jest, że w dniu 9 listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wydało trzy decyzje. Dwie w przedmiocie pisma skarżącej z 1 października 2012 r. stanowiącego odwołanie od decyzji Wójta Gminy O. działającego przez Kierownika GOPS w O. w sprawie odmowy przyznania skarżącej pomocy społecznej. SKO w T. decyzjami [...] i [...] utrzymało w mocy obie zaskarżone decyzje organu I instancji. Trzecia decyzja ([...]) wydana została w przedmiocie pisma skarżącej z 25 października 2012 r. SKO w T. uznając, iż stanowi ono skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez Kierownika GOPS w O., przekazało pismo Radzie Gminy O. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Skarżąca w dniu 21 grudnia 2012 r., a więc w terminie trzydziestodniowym do złożenia skargi na dwie pierwsze decyzje, wniosła za pośrednictwem SKO w T. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "Prośbę" ze wskazaniem, że ponownie odwołuje się do WSA w Krakowie na działanie GOPS w O. Nadto skarżąca wniosła o przyznanie jej pełnomocnika urzędu "gdyż sama sobie nie poradzi".

Ustalony stan faktyczny, treść skargi oraz nierozpoznany – przed odrzuceniem skargi - wniosek o ustanowienie pełnomocnika urzędu, wskazują, że w sprawie doszło do uchybień procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a nawet winny być zakwalifikowane jako jedna z przesłanek skutkujących nieważnością postępowania gdyż strona została pozbawiona możności obrony swoich praw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idącego zarzutu dotyczącego pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw. Przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. przewiduje sankcję nieważności postępowania przed sądem, gdy strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność postępowania z tej przyczyny zachodzi, więc wówczas, gdy strona wskutek naruszenia właściwych przepisów nie uczestniczyła w postępowaniu i została na skutek tego pozbawiona możliwości przedstawienia swojego stanowiska przed sądem. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania sądowoadministracyjnego miała możność realizacji uprawnień procesowych, z czego skorzystała, składając skargę, wniosek o przyznanie prawa pomocy i uzupełnienie tego wniosku. Skarżąca nie jest, więc osobą nieporadną, której brak wiedzy prawniczej uniemożliwia podejmowanie jakichkolwiek czynności w postępowaniu sądowym. Dodatkowo zauważyć należy, że rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy przed odrzuceniem skargi mogłoby skutkować zastosowaniem art. 247 P.p.s.a., który stanowi, że prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Okoliczność taka zachodzi, gdy bez potrzeby dokonania głębszej analizy prawnej nie ulega wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona (por. postanowienie NSA z dnia 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OZ 273/08, postanowienie NSA z dnia 14 lutego 2012 r., sygn. akt II GZ 41/12, Tarno J. P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 572, Jagielska M., Jagielski J., Gołaszewski P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Hauser R., Wierzbowski M., Warszawa 2011, s. 803). Tak, więc zastosowanie art. 247 P.p.s.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy stan faktyczny i prawny danej sprawy nie budzi najmniejszych wątpliwości, co do braku szans na uwzględnienie skargi. W szczególności dotyczy to sytuacji, w której skarga kwalifikuje się do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 1-6 P.p.s.a. (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, str. 573). Rozpoznanie wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy po odrzuceniu jej skargi nie stanowi, w niniejszej sprawie, pozbawienia skarżącej możności obrony swych praw, gdyż przyznane prawo pomocy w zakresie obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata, pozwoliło na skontrolowanie postanowienia Sądu I instancji z dnia 14 lutego 2013 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej wskazać należy, że uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a. pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane

w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty jednostek samorządu terytorialnego i ich związków inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Nadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3).

Jak wynika z akt sprawy skarżąca C. S. wniosła w dniu 21 grudnia 2012 r. pismo zatytułowane "Prośba" ze wskazaniem, że "Za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., odwołuję się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie ul. Rakowicka 10, na działalność G.O.P.S. w O. z prośbą o rozpatrzenie mojego pisma przez Sąd". W treści tego pisma przywołała wiele postępowań i decyzji, ograniczając się jednak do stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu pracowników GOPS w O. oraz Kierownika tej placówki. Skarżąca opisując swoją sytuację wskazywała wręcz na nieprofesjonalne zachowanie Kierownika GOPS w O., podając przykłady. Co więcej z działań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. była wyraźnie zadowolona, uznając, że to działalność Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. uniemożliwia jej uzyskanie pomocy społecznej w zakresie jaki, jej zdaniem, jest niezbędny. Zgodzić się należy, że w sprawie występuje mnogość postępowań i wydanych decyzji administracyjnych, jednakże nie uzasadnia to tezy, że WSA w Krakowie zobowiązany był do wzywania skarżącej do sprecyzowania skargi, skoro jednoznacznie wynikają z niej oczekiwania skarżącej. Wprawdzie z mocy art. 6 P.p.s.a. ciąży na Sądzie administracyjnym obowiązek udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata lub radcy prawnego potrzebnych wskazówek, co do czynności procesowych oraz pouczania o skutkach prawnych tych czynności i skutkach zaniedbań, lecz obowiązek ten nie jest nieograniczony. Sąd nie ma obowiązku udzielania pouczeń, co do wszelkich możliwych zachowań; obowiązek odnosi się do wskazówek i pouczeń celowych z punktu widzenia prawidłowego przebiegu postępowania i dających gwarancje prawa strony do obrony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 lipca 2000 roku, sygn. akt II UKN 639/99, OSNP 2002/3/78, M. Jędrzejewska (w:) T. Ereciński (red.), M. Jędrzejewska, J.Gudowski, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza, postępowanie rozpoznawcze, Warszawa 2003, s. 79, A. Kabat [w:] B. Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2005 ).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kwestionuje działania Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. w jej sprawach z zakresu ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.). Skarga C. S. nie ma cech środka prawnego uregulowanego w przepisach postępowania administracyjnego lub innych procedurach, a za to zawiera zarzut wadliwej działalności organu (por. prof. M. Wierzbowski, prof. A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 1034 i nast.). Rację ma, zatem Sąd I instancji, że wystąpienie skarżącej stanowi w istocie skargę na działanie organu administracji w rozumieniu art. 227 K.p.a.

Tymczasem w sprawach tego rodzaju sądy administracyjne nie są właściwe. Skargi zawarte w Dziale VIII K.p.a. (w tym skarga z art. 227 K.p.a.) związane są z krytyką wykonywania zadań przez właściwe organy lub ich pracowników. Skargi te, zatem nie podlegają kontroli sądu administracyjnego zarówno na podstawie powołanego wyżej art. 3 P.p.s.a., jak i na podstawie przepisów ustaw szczególnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 wskazanej ustawy.