Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 31/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 40 ust. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2086
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędziowie Sędzia WSA Marcin Miemiec, Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca), Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 3 października 2007 sprawy ze skargi R. S.A. w W. Oddział [...] we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Nr [...], z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. – po rozpatrzeniu odwołania A S.A. z siedzibą w W. Oddział we W., od decyzji Prezydenta W. z [...]dnia [...], Nr [...] (w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam o całkowitej powierzchni 25,03 m2 w pasie drogi kategorii wojewódzkiej przy ul. M. S./Ch.; ul. Ż.; ul. P./G.; ul. M.; ul. G./ O., ul. S.; ul. H./P. oraz ul. H., w okresie od dnia [...] do dnia [...] – utrzymało w mocy pierwszoinstancyjne orzeczenie.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że Prezydent W. w dniu [...]. zezwolił stronie na zajęcie opisanych w decyzji miejscach wymienionych tam pasów drogowych, w celu umieszczenia na prowadzonych przez spółkę kioskach reklam (w okresie od dnia [...]. do dnia [...], o powierzchni całkowitej 25,03 m2, zgodnie z wnioskiem.

Za umieszczenie w pasie drogowym reklam ustalono opłatę w łącznej wysokości [...] złotych, jako podstawę prawną podając art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 pkt 3 lit. "e" uchwały Nr XX/539/04 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 19 lutego 2004 r.

W odwołaniu od pierszoinstancyjnej decyzji strona zarzuciła błędne ustalenie wysokości opłaty należnej za zajęcie pasa drogowego, wskazując, że charakter reklam, które zawierają jedynie logo "A S.A." – a więc informują wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę – uzasadniało zastosowanie niższej stawki opłaty, przewidzianej w § 1 pkt 3 lit. "d" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...]. w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Ponadto strona podnosiła, że organ pierwszej instancji bezpodstawnie naliczył opłatę od niektórych reklam uwzględniając obie ich strony. Powoływała się przy tym na brzmienie przepisu art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który według niej nie stanowi podstawy do naliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego według dwustronnie liczonej powierzchni reklamy.

Utrzymując w mocy pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podniósł, że zasady i tryb zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg szczegółowo regulują przepisy art. 40 ust.1-16 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wskazał, że zgodnie z treścią ust. 1 powołanego artykułu, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl ust. 2 pkt 4), wzmiankowane zezwolenie dotyczy przy tym również umieszczania tam reklam. Dalej organ wyjaśniał, że stosownie do ust. 3 oraz ust. 6 w art. 40 ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, przy czym – zgodnie z treścią ust. 8 – organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło też uwagę, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował przepis § 1 pkt 3 lit. "e" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie ustalenia dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, zgodnie z którym stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego drogi publicznej kategorii wojewódzkiej przez 1 m3 powierzchni reklamy wynosi 1,80 zł.

Zdaniem Kolegium, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty, na podstawie powołanych powyżej przepisów, a w konsekwencji wydano zasadną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, iż nie zasługiwały one na uwzględnienie, bowiem strona w sposób błędny odczytała normę zawartą w przepisie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy wywodził, że w przypadku wyliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bierze się pod uwagę "powierzchnię reklamy", a nie "rzut poziomy powierzchni reklamy" tak jak wywodziła strona w odwołaniu. Zdaniem organu, jest oczywiste, że użyty w art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zwrot "powierzchnia reklamy" dotyczy łącznej powierzchni reklam, w przypadku reklamy wielostronnej.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia niższej stawki opłaty, przewidzianej w § 1 pkt 3) lit. "d" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...], który stanowi, że stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych – 0,50 zł, Kolegium podkreśliło, że stawka ta stanowi wyjątek od normalnych stawek przewidzianych w § 1 pkt 3 lit. "e" cytowanej uchwały. Jako wyjątek powinien być zatem interpretowany restryktywnie i ścieśniająco. Zastosowanie preferencyjnej stawki z § 1 pkt 3 lit. "e" powołanej uchwały jest możliwe jedynie w przypadku zamieszczenia wyłącznie informacji o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. A contrario, jeżeli reklama nie zawiera wyłącznie takich treści powinna zostać zastosowana stawka z § 1 pkt 3 lit. e uchwały.

Organ powołał przy tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2005 r. (OSK 1096/04, niepublikowany), w którym stwierdzono, że: "Niewątpliwie o tym, czy mamy do czynienia z określeniem przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej, czy z reklamą, decydujące znaczenie będzie miało to, czy umieszczone na zewnątrz firmy oznaczenia mają na celu tylko informować o prowadzonej przez określony podmiot działalności, czy też zawierają sformułowania mające ma celu wpływanie też na kształtowanie się popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli."

Zdaniem SKO, umieszczone na kioskach kasetony i gabloty eksponowały przede wszystkim stylizowane logo strony, tj. nazwę "A. SA", tym samym nie można było zgodzić się z twierdzeniami strony, że "informują wyłącznie o prowadzeniu w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę". Poza tym, na niektórych urządzeniach wzmiankowanemu znakowi "A. S.A." towarzyszyły: albo niewielki napis "K." albo hasło reklamowe "T.". Kolegium uznało, że stanowi to reklamę strony, w rozumieniu przytoczonego wyroku NSA, a zatem nie pozwoliło to na zastosowanie preferencyjnej stawki cenowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spółka wniosła o uchylenie decyzji SKO, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 1 pkt 3 lit. "e" uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie ustalania dla dróg publicznych w granicach W. wysokości stawek za zajęcie pasa drogowego; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 tej samej ustawy, polegające na utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji, opartej na wspomnianej uchwale Nr [...], która jest sprzeczna z przywołanymi przepisami ustawy o drogach publicznych.

Nadto strona skarżąca podniosła, że właściwą kategorią obliczenia stawki opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego będzie § 1 pkt 3 lit. "d" uchwały, który stanowi, iż dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 umieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi 0,50 zł. Strona podniosła, iż reklamy znajdują się nad prowadzonymi kioskami A., a kaseton zawiera jedynie logo A. S.A., więc informuje o prowadzonej w danym punkcie działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę.

Odnośnie do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania zawartych w art. 40 ust. 9 pkt 1, 2, 3, 4 i 5 ustawy o drogach publicznych, polegającego na utrzymaniu w mocz decyzji opartej na uchwale Nr [...] Rady Miejskiej W., aktu sprzecznego w powołanymi przepisami ustawy, według których uchwała taka powinna uwzględniać:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Tymczasem, jak wywodziła skarżąca, uchwała Rady Miejskiej W. uwzględnia jedynie kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, a zatem – jako przekraczająca granice delegacji ustawowej – powinna zostać uznana za nieskuteczną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; przywoływanej dalej jako "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane w przedmiocie opłat za zajęcia pasa drogowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, iż skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, z następujących powodów.

W niniejszej sprawie, przy niekwestionowanym stanie faktycznym, podstawę sporu sądowego stanowi odmienne interpretowanie przez strony art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ze zm.), a zwłaszcza użytego w tym przepisie zwrotu normatywnego "powierzchnia reklamy", jako jednego z czynników decydujących o wysokości opłaty należnej za udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Wedle art. 40 ust. 6 ustawy o drogach, "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanego pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego".

Z art. 40 ust. 2 pkt 3, przepisu do którego ustawodawca odesłał wprost w ust. 6 tego samego artykułu wynikają z kolei dwa cele, których realizacja wymaga uprzedniego zezwolenia: 1) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego"; 2) zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim "reklam" (dla potrzeb reklamowych).

Jako słuszne należy uznać stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., iż oba wskazane powyżej cele, zostały też inaczej potraktowane w ust. 6, z punktu widzenia sposobu ustalania wysokości opłaty pobieranej za zajęcie pasa drogowego (ust. 3). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że w wypadku obiektu budowlanego jednym z czynników końcowego iloczynu jest "liczba metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy" tego obiektu. Tymczasem w odniesieniu do reklamy czynnikiem tym jest jej "powierzchnia" (a nie – jak w przypadku obiektu budowlanego "powierzchnia pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy reklamy"). O konieczności takiego właśnie rozumienia art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych przesądza figurujące tam słowo "albo" (stosowane wszak w wypadku alternatywy rozłącznej), a także powtórzenie słowa "powierzchni", choć w innych kontekstach. Gdyby legislator zamierzał poddać oba wymienione w tym przepisie obiekty ("budowlany" i "reklamę") tożsamemu reżimowi obliczania opłaty przepis ten musiałby mieć następujące brzmienie: "Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub reklamy...". Tylko przy takim ujęciu werbalnym zasadne byłoby twierdzenie strony skarżącej – odnoszone do reklamy – że o konieczności uwzględniania tylko jednej powierzchni reklamy dwustronnej decyduje stopień ingerencji reklamy w pas drogowy, skoro wyznacznikiem tej ingerencji byłaby i wówczas "liczba metrów kwadratowych pasa drogowego zajęta przez rzut poziomy (...) reklamy".

Trzeba jednak zwrócić dodatkowo uwagę, że przyjęcie przez ustawodawcę dopiero co sformułowanego zapisu oznaczałoby w istocie konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni pasa drogowego, jaką zająłby poziomy rzut urządzenia (obiektu), na którym owa treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji (urządzenia, obiektu) jest z reguły mniejsza od powierzchni samej reklamy. Można sądzić, że właśnie dlatego ustawodawca odstąpił – de lege lata, zważywszy na obecnie obowiązujące brzmienie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – od ustalania wysokości opłaty (a także kary) za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie w zamian "powierzchni reklamy". Biorąc dodatkowo pod uwagę legalną definicję reklamy pomieszczoną w art. 4 pkt 23 tej samej ustawy, zgodnie z którą pod pojęciem tym należy rozumieć "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę", za powierzchnię reklamy – w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych – należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Jest bowiem oczywiste, że tzw. reklama "obustronna" (wielostronna) to w istocie suma pojedynczych treści reklamowych, adresowanych do różnych odbiorców, jako że różne są też "pola widzenia" poszczególnych, składowych powierzchni reklamowych przez użytkowników drogi, a okoliczność ta jest przecież istotnym elementem definicji reklamy zawartej w art. 4 pkt 23) ustawy o drogach publicznych. W istocie, wszystkie – sporne w niniejszej sprawie – dwustronne reklamy mogły być zainstalowane w postaci dwóch jednostronnych reklam, skierowanych parami treścią reklamową w dwu kierunkach. W takiej sytuacji nie budziłoby zaś chyba żadnej wątpliwości istnienie powinności "opłacenia" przez stronę wszystkich tych powierzchni reklamowych.

Słusznie zatem organy obu instancji przyjęły za podstawę naliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego powierzchnię obu stron reklam wykorzystywanych przez stronę skarżącą, w związku z czym, kwestionowane w tym zakresie decyzje nie naruszają obowiązującego prawa.

Odnośnie zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów uchwały Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...]. wskazać należy, iż również w tym zakresie Sąd podzielił stanowisko organów, uznając je za prawidłowe.

Jak słusznie wyjaśniono w uzasadnieniu skarżonej decyzji, wymieniona uchwała Rady Miejsk. Ustala wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Przepis § 1 pkt 3 lit. "d" przedmiotowej uchwały – którego zastosowania domagała się strona skarżąca – stanowi, że stawka opłaty za jeden dzień zajmowania pasa drogowego przez 1 m2 powierzchni reklamy wynosi dla reklam o powierzchni nieprzekraczającej 1 m2 zamieszczonych nad lub na obiekcie, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, zawierających wyłącznie informacje o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, dla każdej kategorii dróg publicznych – 0,50 zł.

Jak trafnie wywiódł organ odwoławczy, przepis ten przewiduje wyjątek od zasad naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego, przewidzianych we wcześniejszych postanowieniach przedmiotowej uchwały, a zatem jako taki powinien znajdować zastosowanie jedynie do sytuacji faktycznych przewidzianych w tym przepisie, z zakazem stosowania wykładni rozszerzającej. Zgodnie z przywołaną normą prawną uchwały, preferencyjną stawkę opłat za korzystanie z pasa drogowego zastosować można jedynie w sytuacji zamieszczenia w tym pasie wyłącznie informacji o prowadzonej przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej. Słusznie zatem wywiódł organ, iż w przypadku zamieszczenia na powierzchni reklamy jakichkolwiek innych informacji, poza wymienionymi w dyspozycji przepisu, ulgowa stawka opłat nie będzie mogła znaleźć zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie kwestionowała treści zamieszczonych w pasie drogi dwustronnych plafonów. Poza sporem pozostawało więc, iż kasetony i gabloty umieszczone na kioskach zawierały przede wszystkim logo strony skarżącej (w aktach administracyjnych znajdują się zresztą zdjęcia kasetonów i gablot skarżącej). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu, iż stylizowane logo przedsiębiorcy nie może zostać w żaden sposób utożsamiane wyłącznie z "informacją o prowadzonej działalności gospodarczej". Poza tym, jak słusznie podkreśliło Kolegium, na kilku urządzeniach skarżącej, obok logo firmy, znajdowały się dodatkowo napisy reklamowe ("T. T. R.", "K."), podczas gdy sama skarżąca domagała się zastosowania preferencyjnej stawki opłat za wszystkie wymienione w zaskarżonej decyzji gabloty. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, w powoływanym przez Kolegium wyroku z dnia 30 maja 2005 r. (sygn. akt OSK 1096/04) "o tym, czy mamy do czynienia z określeniem przedmiotu wykonywanej działalności gospodarczej czy z reklama, decydujące znaczenie będzie miało to, czy umieszczone na zewnątrz firmy oznaczenia mają na celu informować o prowadzonej przez określony podmiot działalności, czy też zawierają sformułowania mające na celu wpływanie też na kształtowanie popytu, zwiększenie zbytu, rozszerzenie klienteli". W świetle przytoczonego poglądu uznać należało za prawidłowe stanowisko organów, iż napisy cytowane z kasetonów skarżącej niewątpliwie stanowiły reklamę, bowiem nie informowały jedynie o prowadzonej działalności gospodarczej, a z całą pewnością miały na celu zwiększenie klienteli i zbytu, a zatem nie uzasadniały zastosowania wobec strony skarżącej preferencyjnej stawki opłat.

Nie można także podzielić zapatrywania spółki w zakresie stawianego zarzutu podjęcia przez organy decyzji na podstawie uchwały Rady Miasta, która jest niezgodna z przepisami ustawy o drogach publicznych, tym bardziej jeśli uwzględnić kontekst, w jakim zarzut ten został sformułowany.

Należy przede wszystkim wyraźnie podkreślić, iż sądy administracyjne, sprawując kontrolę działania administracji publicznej, dokonują tej kontroli na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. System prawa obowiązującego obejmuje zaś niewątpliwie – zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej – także akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania organów, które tego typu akty uchwaliły. Takim aktem jest również kwestionowana przez stronę skarżącą uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...]. Nr [...]

Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze, okoliczność, iż uchwała ta uwzględnia tylko niektóre (a nie wszystkie) kryteria, w ramach których ustawodawca dopuścił możliwość dyferencjacji stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, absolutnie nie może być podstawą – jak to czyni strona skarżąca – do formułowania zarzutu o "nieskuteczności" przyjętych w uchwale rozwiązań ze względu na jej rzekomą "niezgodność" z zakresem delegacji ustawowej. Skuteczny zarzut niezgodności (a w istocie "sprzeczności") z zakresem delegacji byłby uprawniony jedynie wtedy, gdyby uchwała przekraczała (podkreślenie Sądu) granice upoważnienia wyznaczone przez legislatora. W tym kontekście zarzut taki można zaś ewentualnie formułować pod adresem § 1 pkt 3 lit. "d" (którego zastosowania w sprawie domagała się – niezasadnie – właśnie spółka), skoro w istocie dokonano w tym przepisie zróżnicowania reklam między innymi ze względu na ich treść, zróżnicowania – co trzeba zaakcentować – nieuprawnionego z punktu widzenia ustawowej definicji reklamy. Ta bowiem obejmuje wszak (według art. 4 pkt 23) każdy (kolejne podkreślenie składu orzekającego) "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę". Według przytoczonej (po raz wtóry już przez Sąd), legalnej definicji, dla pojęcia reklamy istotna jest więc nie tyle treść informacji, lecz sam fakt funkcjonowania dowolnej informacji wizualnej przedstawionej w jakiejkolwiek materialnej formie, umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi (z wyłączeniem znaków, o których mowa w ostatnim fragmencie przepisu).

Niezależnie od dopiero co przedstawionego wywodu osobnego podkreślenia wymaga, że uchwała wydana na mocy i w granicach upoważnienia ustawowego stanowi – w świetle przepisów ustawy zasadniczej – źródło obowiązującego prawa na obszarze gminy. Skoro uchwała ta, w obowiązującym obecnie kształcie zachowuje moc wiążącą, to jej treść nie może być podważana pośrednio, w ramach trybu wzruszania decyzji podjętych na jej podstawie. Należałoby najpierw podjąć stosowne działania prawne w celu jej obalenia. Do tego czasu, obowiązuje ona w uchwalonym przez organ samorządowy kształcie i znajduje zastosowanie w sytuacjach w niej określonych.

Z tych wszystkich względów należało przyjąć, wbrew podniesionym zarzutom, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga – jako nie zasługująca na uwzględnienie – podlegała oddaleniu, zgodnie z dyspozycją wynikającą z art. 151 p.p.s.a.

Zarządzenie:

1. proszę odnotować w repertorium;

2. odpis wyroku – z uzasadnieniem, choć bez pouczenia – proszę doręczyć pełnomocnikowi strony skarżącej;

3. kal. 30 dni na ewentualne wywiedzenie skargi kasacyjnej.

24 października 2007 r.