Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 166/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art 16, art 4 ust 1 pkt 5, art 1 ust 1 i art 6, art 3 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 149 § 1 pkt 1, art 149 § 1 a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 października 2020 r. sprawy ze skargi W. C. na bezczynność Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komisję Regulacyjną do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku skarżącego W. C. z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Komisji Regulacyjnej do spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich z siedzibą w W. na rzecz skarżącego W. C. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. W. C. - Przewodniczący Komisji Rewizyjnej Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "wnioskodawca", "skarżący"), wystąpił do Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich (dalej: "Komisja Regulacyjna") o udzielenie informacji w następującym zakresie:

1) zestawienie wszystkich zgłoszonych wniosków wraz ze wskazaniem wnioskodawców oraz adresów nieruchomości objętych wnioskiem,

2) informacji o rozpoznanych i zakończonych postępowaniach wraz z treścią zapadłego postanowienia,

3) informacji o toczących się obecnie postępowaniach;

4) informacji o wnioskach odrzuconych i postępowaniach umorzonych wraz z uzasadnieniem takiej decyzji;

5) informacji o planowanych pracach Komisji w przedmiocie dotychczas nierozpoznanych spraw.

Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie ww. informacji na wskazany adres e-mail.

W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia [...] lutego 2020 r. Komisja Regulacyjna poinformowała, że Związek Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: "ZGWŻ") oraz zrzeszone w niej Gminy Wyznaniowe dysponują wszystkimi informacjami, których dotyczy wystąpienie. Wnioskodawcami w postępowaniach regulacyjnych prowadzonych przez Komisję Regulacyjną mogą być bowiem tylko i wyłącznie ZGWŻ oraz zrzeszone w Związku gminy wyznaniowe żydowskie. Podmioty te, posiadające osobowość prawną, reprezentowane są na zewnątrz przez swoje zarządy i to one występują w imieniu gmin wyznaniowych. Podmioty te posiadają nie tylko informację o treści i zakresie złożonych przez siebie wniosków, ale także o przebiegu postępowań i dokonanych w ich toku modyfikacjach wniosków. Nie ulega zatem wątpliwości, że Komisja Rewizyjna, jako organ ZGWŻ, może uzyskać wszelkie informacje objęte pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. od pozostałych, właściwych organów ZGWŻ.

Dalej Komisja Regulacyjna wskazała, że wnioskowane informacje stanowią w zasadniczej części informację przetworzoną, dla udostępnienia której niezbędne jest wykonanie dodatkowych czynności (związanych ze znaczącym nakładem pracy wynikającym z konieczności przejrzenia wszystkich akt postępowań regulacyjnych) co jest, w sensie faktycznym, niezwykle skomplikowane, a w sensie prawnym możliwe jedynie w sytuacji, w której byłoby to "szczególnie istotne dla interesu publicznego".

W załączeniu do ww. pisma Komisja Regulacyjna przekazała wnioskodawcy, nie stanowiącą informacji przetworzonej, aktualną informację statystyczną o stanie swoich prac.

Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. W. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie Komisji udostępnienia informacji w zakresie objętym ww. wnioskiem w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się postanowienia w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że do działania Komisji Regulacyjnej mają zastosowanie ogólne regulacje prawa administracyjnego. Ponadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 oraz art. 4 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429), dalej: "u.d.i.p", zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są "inne podmioty" wykonujące zadania publiczne, które m.in. dysponują majątkiem publicznym, będące w posiadaniu takich informacji. Wskazane w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. związki wyznaniowe nie są w rozumieniu ww. przepisów "innym podmiotem" i nie dysponują majątkiem publicznym, nie są zatem zobowiązane do udostępniania informacji publicznej w zastępstwie Komisji Regulacyjnej nawet w sytuacji, gdy takie informacje posiadają. Podmiot zobowiązany nie może uchylić się od udostępnienia informacji publicznej, w której posiadaniu się znajduje, choćby była ona wytworzona przez inny organ. Nie może też wskazać innego podmiotu jako właściwego do jej udostępnienia.

Dalej skarżący podniósł, że podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, zaś odmówić jej udostępnienia mogą tylko w ściśle określonych sytuacjach. W przedmiotowej sprawie Komisja Regulacyjna nie wykazała, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. Użyte w piśmie z dnia [...] lutego 2020 r. sformułowanie "(...) informacje stanowią w zasadniczej części informację przetworzoną (...)" oznacza, że wniosek obejmuje informacje proste, tj. takie, jakimi Komisja Regulacyjna dysponowała na dzień złożenia wniosku - np. informacja o stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania. Komisja Regulacyjna nie określiła i nie wykazała, które z żądanych informacji stanowią informację przetworzoną, nie udostępniła również informacji prostych - do czego jest zobowiązana.

Podsumowując, skarżący wskazał, że informacje objęte wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020 r. stanowią informacje publiczne proste i powinny być udostępnione na żądanie bez zbędnej zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna wniosła o:

- odrzucenie skargi na podstawie 58 § 1 pkt 5, ewentualnie pkt 5a w związku z art. 58 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",

- ewentualnie oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

- zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania.

Komisja Regulacyjna zarzuciła naruszenie:

- przepisów postępowania, tj. art. 46 § 1 pkt 4 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na złożeniu skargi przez osobę nieuprawnioną do reprezentacji Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem zgodnie z przepisami art. 7 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014, poz. 1798 ze zm.) organem właściwym do reprezentacji ŻGWŻ jest Zarząd tego Związku, a nie Przewodniczący Komisji Rewizyjnej;

- przepisów postępowania, tj. art. 52 § 1 w związku z art. 53 § 2b p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na złożeniu skargi z pominięciem ponaglenia; skoro bowiem pismo z dnia [...] stycznia 2020 r. zostało złożone przez skarżącego działającego w charakterze Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej ZGWŻ, to skarga wniesiona przez skarżącego działającego osobiście jest niedopuszczalna, jako złożona z pominięciem ponaglenia, które nie zostało złożone przez skarżącego we własnym imieniu;

- prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na żądaniu udostępnienia informacji publicznej przetworzonej obejmującej zestawienia spraw zakończonych oraz aktualnie prowadzonych w postępowaniu regulacyjnym, z pominięciem wykazania przez skarżącego interesu publicznego, przy czym skarżący otrzymał za pismem z dnia [...] lutego 2020 r. informację statystyczną (prostą), która nie wymagała dalszego opracowania; skoro zaś skarżący pełni funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej ZGWŻ, to dostęp do informacji przetworzonych, żądanych pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., mógł uzyskać od ZGWŻ, który występuje w postępowaniach regulacyjnych jako wnioskodawca, a ponadto skupia wszystkie gminy wyznaniowe żydowskie występujące w postępowaniach regulacyjnych jako wnioskodawcy.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Komisja Regulacyjna przedstawiła dodatkową argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Podniosła w szczególności, że mając na względzie ogromny nakład pracy, wymagający weryfikacji wszystkich akt spraw inicjowanych przed Komisją Regulacyjną oraz sporządzenia zestawień zgodnie z kryteriami wskazanymi przez skarżącego, a także biorąc pod uwagę możliwość samodzielnego opracowania tych informacji przez skarżącego - Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej ZGWŻ, uznać należy, że sformułowane przez skarżącego żądanie udzielenia informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego i nie znajduje oparcia w bliżej nieokreślonym interesie prawnym skarżącego. Nic wspólnego z interesem publicznym nie ma bowiem podjęta przez skarżącego próba obciążenia Komisji Regulacyjnej wykonaniem czasochłonnych czynności, które skarżący może wykonać sam w ramach realizacji przysługujących mu uprawnień kontrolnych Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej ZGWŻ na podstawie postanowień Prawa Wewnętrznego Wyznaniowej Wspólnoty Żydowskiej w Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Komisji Regulacyjnej do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich polegająca na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019r., poz. 1429 ze zm.). Ustawa ta kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania. Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi z przyczyn podniesionych przez Komisję Regulacyjną, bowiem w sprawie nie zachodzą przesłanki niedopuszczalności skargi określone w art. 58 § 1 pkt 5 i pkt 5a w związku z art. 58 § 2 p.p.s.a.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie zostało zainicjowane pismem W. C. z dnia [...] stycznia 2020 r., którym wystąpił on do Przewodniczącego Komisji Regulacyjnej o udostępnienie wskazanych w nim szeregu informacji, dotyczących prac Komisji. W piśmie tym skarżący wskazał, że pełni funkcję Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Związku Gmin Wyznaniowych Żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Z pisma tego nie wynikało w sposób jednoznaczny, że W. C. działa nie w imieniu własnym, lecz w imieniu Komisji Rewizyjnej ZGWŻ bądź samego ZGWZ. Kwestii tej nie wyjaśniła Komisja Regulacyjna poprzez zwrócenie się do W. C. o doprecyzowanie wniosku w ww. zakresie. Przy czym z treści pisma z dnia [...] lutego 2020 r. stanowiącego odpowiedź na wniosek nie wynika, aby Komisja Regulacyjna stanowczo przyjęła, że podanie pochodzi od osoby działającej w imieniu Komisji Rewizyjnej ZGWŻ bądź ZGWŻ. Jakkolwiek bowiem z jednej strony wskazała, że Komisja Rewizyjna może uzyskać wszelkie informacje od właściwych organów ZGWŻ, to jednak z drugiej strony zajęła merytoryczne stanowisko w kwestii kwalifikacji żądanej informacji (jako informacji publicznej przetworzonej) na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, tak jakby wniosek pochodził od osoby fizycznej.

Z kolei w treści skargi na bezczynność W. C. wskazał w sposób jednoznaczny, że w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] stycznia 2020r. występuje w imieniu własnym, a więc jako osoba fizyczna.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego (ust. 2). W świetle ww. przepisu dostępu do informacji publicznej może zatem domagać się każda osoba fizyczna, jeżeli tylko posiada pełnię praw cywilnych.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, wobec jednoznacznej treści skargi na bezczynność, która wyjaśnia ewentualne wątpliwości co do osoby wnioskodawcy, przyjąć należało, że wnioskodawcą jest W. C. - działający w imieniu własnym.

Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie sądów administracyjnych skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Z tych względów, skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa lub wniesieniem zażalenia do organu wyższego stopnia (por. postanowienie NSA z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 262/08, wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, publ. CBOSA).

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie nowelizacja ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego dokonana ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017r., poz. 935 ze zm.). Nowelizacja ww. ustaw zmieniła tryb wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Przepis art. 53 § 2b p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W obecnym brzmieniu art. 37 k.p.a. dotyczący ponaglenia stanowi w § 1, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Skoro jednak ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane, nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie.

W świetle powyższego, brak było podstaw do odrzucenia skargi zgodnie z wnioskiem organu. Skarga W. C. na bezczynność Komisji Regulacyjnej jest bowiem dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

W przypadku złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jego adresat może: (1) udostępnić informację publiczną, gdy jest jej dysponentem oraz nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość jej udostępnienia określone w art. 5 u.d.i.p.; podmiot obowiązany dokonuje tego w formie czynności materialno-technicznej (art. 13 u.d.i.p.); (2) poinformować wnioskodawcę, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach u.d.i.p., gdyż żądanie nie dotyczy informacji mających charakter informacji publicznej, lub też wskazać, że podmiot zobowiązany nie jest dysponentem informacji, o których udzielenie wnioskodawca się zwrócił (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.), bądź też poinformować stronę, że w sprawie obowiązuje odrębny tryb udzielenia informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.); (3) odmówić udostępnienia informacji publicznej z powodu ograniczeń wymienionych w art. 5 u.d.i.p. (bądź umorzyć postępowanie w sytuacji wskazanej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.) stosownie do treści art. 16 ust. 1 u.d.i.p., czego dokonuje w formie decyzji administracyjnej; (4) odmówić udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Co istotne, organ winien podjąć ww. działania w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkami wynikającymi z ustawy (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Brak podjęcia przez podmiot obowiązany któregokolwiek z ww. działań, uzasadnia podniesienie zarzutu bezczynności.

W przypadku złożenia skargi na bezczynność obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, będące w posiadaniu takich informacji, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 1997 r. o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1798 ze zm.) Komisja Regulacyjna do Spraw Gmin Wyznaniowych Żydowskich przeprowadza postępowanie regulacyjne, o którym mowa w art. 30 ww. ustawy, tj. postępowanie w przedmiocie przeniesienia na rzecz gminy żydowskiej lub Związku Gmin własności nieruchomości lub ich części przejętych przez Państwo, a które w dniu 1 września 1939 r. były własnością gmin żydowskich lub innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych, działających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (ust. 1), a także postępowanie w przedmiocie przekazania własności nieruchomości lub ich części, stanowiących na Ziemiach Zachodnich i Północnych w dniu 30 stycznia 1933 r. własność gmin synagogalnych, działających na podstawie tytułu II ustawy z dnia 23 lipca 1847 r. o stosunkach Żydów (Zbiór ustaw pruskich Nr 30), i innych wyznaniowych żydowskich osób prawnych lub nieruchomości i ich części, których stan prawny nie jest ustalony (ust. 2). Komisja Regulacyjna złożona jest z przedstawicieli wyznaczonych w równej liczbie przez właściwego ministra oraz Zarząd Związku Gmin (art. 30 ust. 1 ustawy).

W świetle powyższego uznać należy, że Komisja Regulacyjna jest, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna", związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem, trafnie akcentuje się w piśmiennictwie (v. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (v. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; publ.: CBOSA). Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. wymienia zaś przykładowe kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu.

Skarżący przedmiotem wniosku z dnia [...] stycznia 2020 r. uczynił informacje na temat prac Komisji Regulacyjnej wyszczególnione w pkt 1 - 5 wniosku. W ocenie Sądu informacje te posiadają walor informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. bowiem dotyczą podstawowej działalności Komisji jaką jest prowadzenie postępowań regulacyjnych, o których mowa w art. 30 ww. ustawy o stosunku Państwa do gmin wyznaniowych żydowskich w Rzeczypospolitej Polskiej. Przy czym w odniesieniu do pkt 5 wniosku informacją publiczną mogą być wyłącznie istniejące dane (dokumenty) na temat planowanych prac Komisji. Informacja publiczna dotyczy bowiem wyłącznie faktów, nie zaś przyszłych, prognozowanych i w związku z tym bliżej nieokreślonych działań danego podmiotu.

W odpowiedzi na ww. wniosek Komisja Regulacyjna w piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. poinformowała, że żądane informacje w zasadniczej mierze stanowią informację przetworzoną.

Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, jednak analiza dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych daje podstawę do odkodowania opisowej definicji tego pojęcia stanowiącej wynik wykładni powołanego wyżej przepisu.

I tak, za informację publiczną przetworzoną uznaje się taką informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym, podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (v. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14, publ. CBOSA). Przyjmuje się jednak również, że informacja publiczna przetworzona nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją. Może ona bowiem obejmować dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te, wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się musi zatem z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona (v. wyroki NSA: z dnia 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 863/14; z dnia 4 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1645/14; z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11; publ. j.w.).

O informacji przetworzonej można mówić również wtedy, gdy wniosek o udostępnienie informacji obejmuje wprawdzie informacje proste będące w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, ale rozmiar i zakres żądanej informacji wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnica prawnie chronioną) przesądza o tym, że w istocie mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Dotyczy to zwłaszcza takiej sytuacji, gdy utworzenie zbioru informacji prostych wymaga takiego nakładu środków i zaangażowania pracowników, które negatywnie wpływa na tok realizacji ustawowych zadań nałożonych na podmiot zobowiązany, a w szczególności wymaga analizowania całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których oczekuje wnioskodawca (v. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 977/11, z dnia 6 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1199/11, z dnia 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14; publ. j.w.).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. warunkiem udostępnienia informacji publicznej przetworzonej jest wykazanie, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Zaznaczyć należy, że wnioskodawca nie musi wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Podmiot zobowiązany powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca musi mieć realną możliwość wykazania w zakreślonym terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca udostępnienie informacji przetworzonej. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie wykaże ww. przesłanki, to na podmiocie zobowiązanym spoczywa obowiązek zbadania, czy w rozpatrywanej sprawie przesłanka ta jest spełniona. Dopiero negatywne ustalenia w tym względzie stanowią podstawę do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zaznaczenia przy tym wymaga, że pojęcie interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako pewnej całości, zwłaszcza jeśli jest związane z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji w szerokim tego słowa znaczeniu. Jednakże dla dokonania prawidłowej oceny, czy udzielenie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, ale również istota i charakter żądanej informacji. W ww. przepisie chodzi bowiem m.in. o to, czy uzyskanie danej informacji może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012, wyd. 2).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Komisja Regulacyjna, w przypadku uznania, że całość wniosku dotyczy informacji publicznej przetworzonej, powinna zwrócić się do skarżącego o wykazanie - w zakreślonym terminie - przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Dopiero w sytuacji niewykazania wystąpienia ww. przesłanki przez skarżącego, a następnie stwierdzenia przez sam organ, że ww. przesłanka nie zachodzi w niniejszej sprawie, istniałaby podstawa do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej o charakterze przetworzonym (art. 16 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.).

Komisja Regulacyjna nie dopełniła powyższych obowiązków. Nie wskazała w sposób jednoznaczny, które informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, nie wezwała też skarżącego do wykazania ww. przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego w ich udostępnieniu. Przedwcześnie i zarazem błędnie (w formie zwykłego pisma) poinformowała skarżącego o charakterze wnioskowanych informacji.

W związku z powyższym Sąd zobowiązał Komisję Regulacyjną do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Stwierdzając po stronie organu stan bezczynności, Sąd nie uznał aby bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (v. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku w ww. zakresie nie wynikała z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Końcowo zaznaczyć należy, że na obecnym etapie Sąd oceniał, czy wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2020 r. został skierowany do podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, czy dotyczył informacji publicznej oraz czy został rozpoznany w przepisanej prawem formie. Sąd nie oceniał natomiast tego, czy prawidłowe (czy też nie) jest stanowisko organu co do kwalifikacji wnioskowanej informacji publicznej. Kwestia ta może być przedmiotem ewentualnej oceny Sądu w przypadku wydania przez organ decyzji w oparciu o art. 3 ust. 1 w związku z art. 16 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p., a następnie, w razie kwestionowania stanowiska organu, w przypadku zaskarżenia jej przez wnioskodawcę w przepisanym do tego trybie.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 oraz 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.