Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1127/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101, art. 7 ust. 1, art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Jolanta Rudnicka, Sędzia NSA Marek Stojanowski, Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. i G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 347/13 w sprawie ze skargi W. B. i G. P. na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 347/13 oddalił skargę W. B. i G. P. na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zakwestionowanym w niniejszej sprawie aktem jest zarządzenie Burmistrza G. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. w sprawie przeznaczenia do sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych położonych w K. nr 64/5, 65/5 i 66/3 zapisanych w KW [...], które to zarządzenie W. B. i G. P. – jako mieszkańcy wsi K. dzierżawiący przez wiele pokoleń części gruntów – zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 – dalej: u.s.g.). Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucili naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz wnieśli o stwierdzenie jego nieważności.

Zdaniem skarżących, Burmistrz Gminy G. wydając zarządzenie o sprzedaży działek w K. zignorował okoliczność, iż zgodnie z przepisem art. 48 ust. 2 u.s.g., Rada Gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. Strona skarżąca podniosła, że w dacie 27 maja 1990 r. gmina G. miała obowiązek przekazać dawny majątek gromadzki sołectwu K., a jeżeli tego nie zrobiła, to wcale nie oznacza, że ten obowiązek wygasł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy G. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący nie wykazali istnienia po swojej stronie interesu prawnego do zaskarżenia będącego przedmiotem postępowania aktu prawnego. Zdaniem organu zgoda Rady Sołeckiej na sprzedaż nieruchomości w przedmiotowej sprawie w ogóle nie była wymagana, gdyż prawo własności Gromady K. z całą pewnością wygasło, a zatem nie może dojść do sytuacji uszczuplenia prawa, które już nie istnieje.

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1170/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę stwierdzając, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w złożeniu skargi, a W. B. mógł to zrobić wyłącznie jako sołtys w imieniu mieszkańców sołectwa, działając na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego. Skarżący nie wykazali, aby skarżone zarządzenie naruszało ich własny interes prawny jako mieszkańców sołectwa K., a fakt, że może mieć ono jakikolwiek wpływ na ich sytuację prawną jako dzierżawców gruntu nie stanowi źródła interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego.

Na skutek skargi kasacyjnej W. B. i G. P., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podstawą do wyprowadzenia indywidualnego interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie, jako mieszkańców sołectwa – członków społeczności lokalnej, mogą być normy ustrojowe, w tym art. 7 i art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., a ustalenia w tym zakresie nie zostały dokonane przez sąd pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania Sąd wezwał strony do złożenia wyjaśnień oraz wykazania stosownymi dokumentami prezentowanych stanowisk.

Pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko i przedstawił argumentację służącą wykazaniu, że mieszkańcom sołectwa K. przysługują jako nienaruszalne prawa, które przysługiwały mieszkańcom Gromady K. Podał, że nie toczyło się postępowanie w trybie przepisów art. 8 w związku z art. 1 i 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zawsze uważano, że nieruchomości te stanowią mienie gromadzkie.

Pełnomocnik Gminy G., kwestionując we wniesionych do sądu pismach interes prawny skarżących w zaskarżeniu zarządzenia Burmistrza G. nr [...] z [...] sierpnia 2011 r. w sprawie sprzedaży nieruchomości podniósł, że w dniu wydania zarządzenia prawo własności przysługiwało Gminie G., która korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych (wpisy wykreślone nie istnieją). W księdze nie było ujawnione jakiekolwiek prawo sołectwa K., zaś ciężar udowodnienia tego spoczywa na skarżącym. Wskazano, że sporne działki należały do gminnego zasobu nieruchomości na podstawie decyzji komunalizacyjnych, nigdy nie przeszły we władanie sołectwa, gdyż ani ze statutu, ani z jakichkolwiek zdarzeń prawnych i czynności prawnych taka możliwość nie wynikała. Nadto umowy dzierżawy wygasły przed dokonaniem sprzedaży i skarżący oraz inni mieszkańcy utracili tytuł prawny do władania nieruchomościami przeznaczonymi do sprzedaży. Ponadto podniósł, że w toku postępowania komunalizacyjnego zakończonego wydaniem decyzji Wojewody Bydgoskiego z dnia [...] września 1991 r. przedstawiciele sołectwa K. nie podnosili jakichkolwiek zarzutów i argumentów, nie zgłaszali okoliczności i roszczeń związanych z prawem do korzystania ze spornych działek. Również zebranie wiejskie w postępowaniu komunalizacyjnym nie formułowało takich roszczeń. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] odmówił wszczęcia zainicjowanego przez Radę Sołecką wsi K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z dnia [...] września 1991 r., a następnie utrzymał tę decyzję w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...].

W kolejnym piśmie wskazano, że art. 48 ust. 2 u.s.g. może odnosić się tylko do takich praw dawnych gromad, a obecnie sołectw, które mogą współegzystować i współistnieć z prawem własności gminy, przy czym działaniem niezgodnym z prawem musi być uchwała rady gminy. Prawo, o którym mowa w art. 48 ust. 2 u.s.g. musi istnieć w chwili podejmowania przez radę gminy stosownych działań, stan prawny należy oceniać na datę podejmowania przez Radę Miejską w G. stosownych uchwał. W ocenie pełnomocnika Gminy G. strona skarżąca nie wykazała, aby w chwili dokonywania skarżonych czynności Sołectwu K. przysługiwały jakiekolwiek prawa. Ponadto wskazano, że wykładnia językowa art. 48 ust. 2 u.s.g. prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż przedmiotem skargi mogą być jedynie działania rady gminy, tymczasem strona skarżąca kwestionuje zarządzenie Burmistrza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 347/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. B. i G. P. na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...].

Sąd wskazał, że z uwagi na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., podstawową kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy po stronie skarżących istnieje interes prawny lub uprawnienie, które zaskarżone zarządzenie mogłoby naruszyć. Podano, że zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie, skarga w trybie art. 101 u.s.g. może być wniesiona tylko przez ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, jako że skarga w tym trybie nie ma charakteru actio popularis. Skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą (tu zarządzeniem) a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a., jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12.

Sąd wskazał, że jego rolą w niniejszym postępowaniu w granicach wskazanych przez sąd wyższej instancji, było w szczególności rozważenie czy skarżący wykazali, że sołectwo K., czy też wspólnota mieszkańców sołectwa, posiada prawa do przeznaczonych do sprzedaży skarżonym zarządzeniem nieruchomości (gruntów rolnych), w szczególności że interes tej wspólnoty można wywieść z art. 48 ust. 2 u.s.g., bądź też, że skarżone zarządzenie narusza inny konkretny, aktualny w dacie jego wydania, interes prawny lub uprawnienie skarżących.

W ocenie Sądu I instancji, W. B. i G. P. nie wykazali, aby zakwestionowane zarządzenie naruszało ich interes prawny, bądź wspólnoty mieszkańców sołectwa K., w rozumieniu art. 101 u.s.g. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi bowiem do stwierdzenia, że brak jest dowodów, aby w dacie podjęcia przez Burmistrza G. na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 3 u.s.g. oraz uchwały nr [....] Rady Miejskiej w G. z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy G. ([...]), zarządzenia nr [...] z dnia 11 sierpnia 2011 r. w sprawie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych położonych w K. – prawo do korzystania, czy też rozporządzania tymi nieruchomościami pozostawało w gestii sołectwa K., wspólnoty jego mieszkańców, czy też skarżących.

W okolicznościach sprawy bezspornym pozostaje, że w dacie wydania zarządzenia nr [...] wszystkie nieruchomości rolne przeznaczone do sprzedaży stanowiły własność gminy G., zgodnie z zapisem KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Inowrocławiu.

Wykazane zostało, że działka o nr ewidencyjnym 64/5 – wyodrębniona z działki 64/2, działka 65/5 – wyodrębniona z działki 65/2, działka 66/3 – wyodrębniona z działki 66/1, objęte były Księgą Wieczystą [...]. Z wpisów w tej księdze wieczystej wynika istotnie, że do 1992 r., tj. do chwili odłączenia tych działek i przeniesienia ich do KW [‘...] stanowiły własność Gromady K. Sąd podkreślił, że z zaświadczenia Sądu Rejonowego w Inowrocławiu z dnia 25 lutego 2010 r. wynika, że dla parceli 46 w księdze wieczystej K. karta nr [...], 16 lutego 1950 r. przywrócono nieprawnie wykreślony wpis, iż stanowiła ona własność Gromady K., "na podstawie art. 15 ust. 1 dekretu z dnia 6 czerwca 1943 r. w brzmieniu dekretu z dnia 11 kwietnia 1947 r." Sąd zauważył, że chodzi tu z pewnością o przepisy dekretu z dnia 6 czerwca 1945 r. (prawdopodobnie omyłkowo wskazano 1943 r.) o mocy obowiązującej orzeczeń sądowych, wydanych w okresie okupacji niemieckiej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 25, poz. 151), w brzmieniu nadanym mocą dekretu z dnia 11 kwietnia 1947 r. o zmianie ww. dekretu (Dz.U. Nr 32, poz. 144), regulujące kwestie wykreślania nieprawnych wpisów w księgach rejestrowych, hipotecznych dokonanych w związku z okupacją niemiecką na mocy orzeczeń lub przepisów uznawanych mocą tego dekretu za nieważne. Oznacza to, że przywrócony w 1950 r. zapis dotyczący prawa własności Gromady K., odnosił się do stanu obowiązującego przed okresem okupacji hitlerowskiej czyli własności dawnej gromady.

Mając na uwadze wskazywane przez stronę skarżącą zmiany prawne i ustrojowe w zakresie jej prawa do kwestionowanych nieruchomości położonych w obrębie K., jako członka społeczności lokalnej sołectwa K. Sąd uznał za konieczne wskazanie, że pod rządem ustawy z dnia 23 marca 1933 r. o częściowej zmianie samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 35/33, poz. 294 ze zm.) gromady, nie będąc jednostkami samorządu terytorialnego, miały osobowość prawną oraz były podmiotami majątku i dobra gromadzkiego (art. 15 tej ustawy). Ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej wprowadziła system jednolitej władzy państwowej, powołała rady narodowe jako terenowe organy jednolitej władzy państwowej (art. 1) i zniosła związki samorządu terytorialnego (art. 32 ust. 1). Majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa stał się majątkiem państwa (art. 32 ust. 2). Skutki te dotyczyły jednak majątku gmin, a nie gromad. Dotychczasowe przepisy o gromadach i organach gromadzkich zachowały bowiem moc do czasu odrębnego uregulowania ustawowego (art. 44 ust. 1).

Sąd I instancji dokonał następnie analizy przepisów ustawy z dnia 25 września 1954 r. o reformie podziału administracyjnego wsi i powołaniu gromadzkich rad narodowych (Dz.U. Nr 43, poz. 190) i ustawy z dnia z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych i stwierdził, że w literaturze i orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjęto, że mienie dawnych gromad stało się własnością państwową (ogólnonarodową) – postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt III CKN 430/00, OSNC 2002, nr 9, poz. 111.

Sąd omówił następnie przepisy ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169) i wskazał, że immanentną cechą wspólnot gruntowych, opierającą się na pojęciu dobra gromadzkiego (gminnego), jest prawo do wspólnego korzystania z masy majątkowej wyodrębnionej na podstawie tytułu prawnego stanowiącego źródło uprawnień mieszkańców gminy. Wobec tego spod regulacji art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy, organy kompetentne do rozstrzygania na podstawie art. 8 ust. 1 tej ustawy, powinny wyłączyć grunty stanowiące własność osób prywatnych oraz grunty wchodzące w skład mienia gromadzkiego, czyli mienia gminnego z zastrzeżeniem treści art. 1 ust. 2 ustawy o wspólnotach gruntowych. Decyzja przewidziana w art. 8 ustawy ma charakter deklaratoryjny i poświadcza stan prawny ustalony w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. 5 lipca 1963 r., przez co dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej ustalenia, że dana nieruchomość stanowi mienie gromadzkie nie mają znaczenia jej losy po wskazanej wyżej dacie. Istotny natomiast dla ustalenia, czy dana nieruchomość była w dniu 5 lipca 1963 r. mieniem gromadzkim (mieniem państwowym), czy wspólnotowym, był jej stan prawny w okresie poprzedzającym tę datę oraz to, czy przed dniem wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot była faktycznie użytkowana wspólnie przez mieszkańców wsi.

Ustalenie, czy konkretne działki były mieniem gromadzkim (przed 1954 r., czy później), czy też wspólnotą gruntową, w trybie właściwych przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych miało istotne znaczenie w sprawie, w kontekście przywołanego przez stronę skarżącą art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191), który miał zastosowanie wyłącznie do mienia gromadzkiego w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Nie odnosił się natomiast do wspólnot gruntowych. Sąd podkreślił, że interesy mieszkańców wsi, korzystających dotychczas z mienia gminnego, chroni przepis art. 7 ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Do roszczenia tego, mającego charakter cywilnoprawny, będzie mieć zastosowanie przepis art. 19 ustawy, odsyłający do postępowania przed sądem powszechnym.

Następnie Sąd wskazał, że ostateczną decyzją komunalizacyjną z dnia [...] września 1991 r., nr [...] Wojewoda Bydgoski stwierdził nabycie przez Gminę G. z mocy prawa nieodpłatnie szczegółowo opisanych w sentencji działek gruntów. Dla działek tych 15 kwietnia 1992 r. założono nową księgę wieczystą nr [...] wpisując jako właściciela "mienie komunalne Gminy G.", po ich odłączeniu z księgi wieczystej K. wyk. [...] (własność Gromada K.). Z uzasadnienia decyzji wynika, że w toku postępowania nie zostały przez żadne podmioty zgłoszone zarzuty ani roszczenia. Decyzja komunalizacyjna pozostaje w obrocie prawnym. Podjęta przez Radę Sołecką wsi K. próba jej wzruszenia była nieskuteczna, bowiem Minister Spraw Wewnętrznych odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej, uznając, że Rada Sołecka nie wykazała, że dysponuje tytułem prawnym do objętej decyzją nieruchomości, nie ma więc w sprawie interesu prawnego.

Decyzje komunalizacyjne pozostające w obrocie prawnym wywołują wynikające z nich skutki prawne. Sąd stwierdził, że nie zostało wzruszone domniemanie, że wszystkie działki określone w zarządzeniu Burmistrza G. nr [...] stanowią własność gminy G. (mienie komunalne), i że stanowiły one mienie podlegające komunalizacji, co potwierdza również treść księgi wieczystej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Prawo sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g., określone jest w statucie sołectwa, który powinien precyzować jakimi składnikami mienia komunalnego sołectwo zarządza i z jakich korzysta. Z art. 48 ust. 2 tej ustawy wynika jednakże, iż statut nie jest wyłącznym źródłem określenia prawa sołectwa do korzystania z mienia komunalnego, bowiem jego dotychczasowe prawa do korzystania z mienia pozostają w mocy. Uszczuplenie tych praw może nastąpić wyłącznie za zgodą zebrania wiejskiego. Chodzi tu o prawa sołectwa do korzystania z mienia, które przed dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (27 maja 1990 r.) – należało do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, a które to prawa wynikały z odpowiednich uchwał rady narodowej. Ustawodawca upoważnił sołectwo jedynie do ubiegania się o prawo do przekazania na jego rzecz skomunalizowanego mienia, które było w jego wyłącznym władaniu. Sołectwo wykonuje wówczas swoje władztwo (zarząd) jako prawo zależne od gminy.

Analiza zgromadzonego materiału dowodowego, zdaniem Sądu I instancji, prowadzi do stwierdzenia, że Rada Gminy G., w statucie Sołectwa K. nigdy nie określiła dla tego sołectwa praw do korzystania z jakichkolwiek nieruchomości, w tym do nieruchomości rolnych objętych skarżonym zarządzeniem nr [...], zaś inicjatywa w tym zakresie od roku 1990 leżała po stronie sołectwa i jego mieszkańców.

W ocenie Sądu, istnieją podstawy do domniemania, iż mieszkańcom sołectwa K. (dawniej Gromady K.), przysługiwały historycznie prawa majątkowe do użytkowania co najmniej części spornych nieruchomości rolnych położonych na terenie sołectwa K. (korzystania z mienia), to jednak skarżący nie wykazali (zarówno w dacie wydania skarżonego zarządzenia, jak i w dacie orzekania przez Sąd) stosownymi aktami administracyjnymi, orzeczeniami sądowymi, czy też innymi dokumentami zgodnie z obowiązującymi przepisami charakteru, zakresu oraz czasokresu tych praw do korzystania, jakie przysługiwały im do spornych nieruchomości przed wejściem w życie ustawy o samorządzie gminnym. Nie zostało także wykazane, aby skarżącym przysługiwało jakiekolwiek prawo – czy to rzeczowe, czy też wynikające ze stosunku zobowiązaniowego – do którejkolwiek z nieruchomości, których dotyczy zakwestionowany akt organu gminy. Także prawa sołectwa K. do spornych nieruchomości w dacie wydania skarżonego zarządzenia nie zostały wykazane przez skarżących. Jest niesporne, że nie wynikają one ze statutu sołectwa, jak również nie została podjęta przez Radę Gminy G. uchwała przekazująca sołectwu uprawnienie do korzystania z tych nieruchomości, pozostających w zasobie gminy.

W aktualnym stanie prawnym, z uwagi na treść art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a/ u.s.g. jedynie od woli gminy wyrażonej w stosownej formie zależy czy i na czyją rzecz nastąpi zbycie nieruchomości. Podjęta w tym zakresie uchwała Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy G. stanowi przedmiot skargi. Nie wykazano, aby na mocy przepisów szczególnych, organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do gospodarowania mieniem komunalnym w niniejszej sprawie musiał uzyskać zgodę mieszkańców na zbycie spornych nieruchomości.

Wobec tego Sąd stwierdził, że Burmistrz G., przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu ustnego ograniczonego dla rolników (mieszkańców sołectwa K.) na powiększenie gospodarstw rolnych – wskazane nieruchomości rolne położone w K. nie naruszył interesu prawnego skarżących oraz innych mieszkańców sołectwa K., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, czy też ustrojowego. Sąd wskazał, że sam fakt przynależności do wspólnoty samorządowej nie jest źródłem legitymacji skargowej w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. Dopiero jednoczesne naruszenie konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia konkretnej osoby, powiązane z naruszeniem konkretnych przepisów prawa daje taką legitymację. Skoro zatem w skardze nie wykazano, aby zaskarżony akt organu jednostki samorządu terytorialnego naruszał konkretny, aktualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu, który wniósł skargę, Sąd uznał, że należało ją oddalić jako pochodzącą od nieuprawnionego podmiotu.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2013 r. skargę kasacyjną wnieśli W. B. i G. P., reprezentowani przez radcę prawnego. Zaskarżając wyrok w całości wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że w świetle tego przepisu skarżący nie wykazał w żaden sposób interesu prawnego do wniesienia skargi na zarządzenie burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], podczas, gdy z uwagi na skutki wynikające z tego zarządzenia wyłączona jest możliwość korzystania przez skarżącego kasacyjnie jako mieszkańca sołectwa z terenu objętego zarządzeniem oraz pozbawiono go prawa jako mieszkańca sołectwa, a tym samym członka zebrania wiejskiego do współdecydowania o wyrażeniu zgody bądź nie na uszczuplenie dotychczasowego prawa sołectwa do korzystania z przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd w uzasadnieniu wyroku pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy, sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i niepełny, utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu, w rezultacie utrudniający sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku, a mianowicie braku rozważań pozwalających zrozumieć przyjęty przez Sąd brak interesu prawnego skarżącego w świetle art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym,

b) art. 190 p.p.s.a., poprzez pominięcie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. (I OSK 1591/12).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionego przez skarżących materiału dowodowego w postaci wielu dokumentów, stwierdzając lakonicznie, że brak jest dowodów, aby uznać jakiekolwiek prawa sołectwa czy skarżących do spornych nieruchomości. Sąd nie zastosował się w pełni do dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazano, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12, którym Sąd I instancji był związany, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że koniecznym jest jednoznaczne ustalenie, czy w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym sołectwu lub skarżącemu prawa te przysługiwały, czy wygasły, a jeżeli tak to na jakiej podstawie i jaki jest stan prawny tych działek w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy G. Zadaniem Sądu I instancji było także zawarcie w uzasadnieniu wyroku rozważań odnośnie zasadności, bądź nie, kwestionowania przez skarżącego skarżonego zarządzenia Burmistrza G., opartych na przeprowadzonej analizie stanu faktycznego i prawnego, w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia brak jest takich rozważań.

Odwołując się do treści art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. stwierdzono, że okoliczność, iż gmina nie wykonała swojego obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 3 Przepisów wprowadzających ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie może stanowić o braku prawa do mienia gminnego przez sołectwo.

Wskazano, że polskie ustawy nie określają, w czym mają się wyrażać prawa wsi (sołectwa) do mienia gminnego oraz o jakie prawa przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi, które mają pozostać nienaruszone chodziło ustawodawcy. Sąd I instancji nie podjął jednak nawet próby, aby wyjaśnić stronie o jakie prawa chodzi i dlaczego uznał, że strona tych praw nie wykazała. Zdaniem autora skargi kasacyjnej uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych, co wynika wprost z treści art. 48 ust. 2 u.s.g.

Jest niesporne, że prawa sołectwa K. nie wynikają z jego statutu, gdyż rada gminy, mimo prób podejmowanych przez sołectwo, nie przekazała mu tego majątku celem zarządzania czy korzystania w niego. Skarżący wykazali jednak, że działki objęte zarządzeniem stanowiły mienie gromadzkie i uprawdopodobnili, że stanowiły one przedmiot dzierżawy mieszkańców wsi K., przechodząc z pokolenia na pokolenie.

W ocenie skarżących kasacyjnie zostało wykazane, że działki objęte zaskarżonym rozporządzeniem stanowiły mienie gromadzkie i uprawdopodobniono, że przez wszystkie lata zmian ustrojowych w Polsce stanowiły one przedmiot dzierżawy na rzecz mieszkańców wsi K., przechodząc z pokolenia na pokolenie. Stwierdzono, że w konsekwencji powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 ust. 2 lub ust. 3 u.s.g., a podjęcie zaskarżonego zarządzenia musiało być poprzedzone zgodą zebrania wiejskiego wsi K. W konsekwencji oznacza to również, że skarżący wykazali naruszenie interesu prawnego (uprawnienia).

Burmistrz G., reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Podzielając argumentację Sądu I instancji zawartą w zaskarżonym wyroku stwierdzono, że Sąd dokonał prawidłowej wykładni art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. i zasadnie stwierdził, że strona skarżąca nie wykazała, jakie konkretnie prawa przysługiwały sołectwu, w jaki sposób one powstały oraz że doszło do uszczuplenia tych praw w związku z przeznaczeniem nieruchomości do sprzedaży.

Zauważono, że obecnie Sołectwo K. nie jest następcą prawnym przedwojennej Gromady K., natomiast "przywrócony" wpis do księgi wieczystej dotyczył tej właśnie okoliczności, na co wyraźnie wskazywał Sąd.

Podniesiono, że art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje, że konieczna jest zgoda zebrania wiejskiego na uszczuplenie praw sołectwa przez radę gminy, a więc zarządzenia Burmistrza przeznaczające do sprzedaży określone grunty w ogóle nie podlegają badaniu w kontekście art. 48 ustawy o samorządzie gminnym, na który powołuje się strona skarżąca, wywodząc swój interes prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, jak i norm materialnoprawnych nie mogły być uznane za uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1591/12 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1170/11 oddalający skargę W. B. i G. P. na zarządzenie Burmistrza G. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W obszernym uzasadnieniu powyższego wyroku NSA na wstępie stwierdził, że niewątpliwie zarządzenie Burmistrza Gminy G., przeznaczające do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości stanowiące mienie komunalne, mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Następnie NSA podkreślił, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenia organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Interes ten może być oparty nie tylko o przepisy prawa materialnego, ale także może być wywodzony z przepisów procesowych lub ustrojowych. Odwołując się do norm prawa ustrojowego, które określają zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.) Sąd wskazał, że podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w analizowanej sprawie mógłby być art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.s.g. Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można więc wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege są skarżący. Społeczność lokalna ma prawo do udziału "w decyzji" o sprzedaży nieruchomości, a szczególną normą w tym zakresie jest art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, który takie prawa daje mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom. Uznając za niewystarczające uzasadnienie stanowiska o braku interesu prawnego skarżących do wniesienia skargi na zarządzenie, NSA zalecił przeprowadzenie pełnego postępowania i wyjaśnienie stanu prawnego spornych działek w kontekście uprawnień sołectwa na dzień wydawania zaskarżonego zarządzenia oraz rozważenie, czy istotnie skarżący jako mieszkańcy sołectwa mogą kwestionować Zarządzenie Burmistrza G. w przedmiocie sprzedaży nieruchomości.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, ponownie rozpoznając sprawę związany był powyższą oceną prawną. Zauważyć w tym miejscu należy, że wobec tego, że w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. zalecono wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i ocenę czy interes prawny skarżących do wniesienia skargi na kwestionowane zarządzenie może być wyprowadzony z art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.s.g., zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną uwagi, kwestionujące dopuszczalność odniesienia w rozpoznawanej sprawie rozważań co do interesu prawnego do uprawnień wynikających z powołanych przepisów, uznać należało za bezprzedmiotowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną przez NSA w wyroku z dnia 17 stycznia 2013 r. Sąd zastosował się również do wskazań co do dalszego postępowania, jakie zawarte zostały w tym wyroku. Szczegółowa analiza obszernych motywów orzeczenia przedstawionych przez Sąd I instancji nie pozostawia żadnych wątpliwości w tym względzie, dlatego zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a. nie mógł być uwzględniony.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew przekonaniu strony skarżącej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przedstawił przekonujące wywody prawne, wykazujące brak interesu prawnego skarżących w świetle art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z zaleceniami, Sąd I instancji dokonał analizy przedstawionych dowodów, szczegółowo rozważył kwestie prawne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, po uprzednim omówieniu kolejnych regulacji prawnych, z których mógłby być wywiedziony interes prawny do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia.

Stwierdzenie, że brak jest dowodów, aby w dacie podjęcia tego zarządzenia prawo do korzystania lub rozporządzania objętymi nim nieruchomościami pozostawało w gestii sołectwa K., wspólnoty jego mieszkańców, czy też skarżących, znajduje oparcie w dokumentacji aktowej sprawy. Okolicznością bezsporną jest, że przeznaczone do sprzedaży nieruchomości rolne w dacie wydania zarządzenia stanowiły własność gminy G., okoliczność tę potwierdza zapis w księdze wieczystej. Akcentowana w skardze kasacyjnej okoliczność, że od wielu lat ("z pokolenia na pokolenie") mieszkańcy wsi K., w tym skarżący, dzierżawili objęte zaskarżonym rozporządzeniem mienie, nie jest wystarczającym uzasadnieniem do przyjęcia ich interesu prawnego do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. Końcowe stwierdzenie przez Sąd I instancji, że Burmistrz G. przeznaczając na sprzedaż w drodze przetargu ustnego ograniczonego dla rolników (mieszkańców sołectwa K.) na powiększenie gospodarstw rolnych – wskazane nieruchomości rolne położone w K. nie naruszył interesu prawnego skarżących oraz innych mieszkańców sołectwa K., który dałby się wyprowadzić z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, czy też ustrojowego znajduje przekonujące uzasadnienie w przedstawionej przez Sąd I instancji poprzedzającej argumentacji faktycznej i prawnej, która umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia.

Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g. Chociaż w skardze kasacyjnej zarzucono błędną wykładnię powyższych norm, to w istocie z treści postawionego zarzutu wynika, że dotyczy on ich niewłaściwego zastosowania. W zarzucie tym nie została bowiem zakwestionowana interpretacja powyższych przepisów, jakiej dokonał Sąd I instancji. Stwierdzając, że normy te zostały przez Sąd naruszone zarzucono błędne przyjęcie, że w ich świetle skarżący nie wykazał w żaden sposób interesu prawnego do wniesienia skargi, podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tego zarządzenia wyłączona jest możliwość korzystania przez skarżącego kasacyjnie jako mieszkańca sołectwa z terenu objętego zarządzeniem oraz pozbawiono go prawa jako mieszkańca sołectwa, a tym samym członka zebrania wiejskiego do współdecydowania o wyrażeniu zgody bądź nie na uszczuplenie dotychczasowego prawa sołectwa do korzystania z przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości. Skoro nie została zakwestionowana wykładnia art. 48 ust. 2 i 3 u.s.g., a także nie zostały podważone ustalenia faktyczne stanowiące podstawę wyrokowania, to wskazanie w skardze kasacyjnej okoliczności świadczących o interesie faktycznym skarżących w zaskarżeniu zarządzenia nie mogło być uznane za przekonujące uzasadnienie zarzutu. Ocena, którą kwestionują skarżący dokonana została przez Sąd I instancji w wyniku zastosowania powołanych przepisów do stanu faktycznego sprawy, który jest w postępowaniu kasacyjnym wiążący. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest podważanie w skardze kasacyjnej dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych poprzez podniesienie zarzutu naruszenia prawa materialnego. Skoro taki właśnie charakter ma omawiany zarzut kasacyjny, to oczywiste jest, że również ten zarzut nie mógł być skuteczny.

Mając na uwadze podniesione okoliczności oraz brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.