Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2939/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 121 par 3 upea
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi K.K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

1. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r., znak: [...], po rozpatrzeniu zażalenia K. K. i D.P. (dalej: "skarżące"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") nr [...] z dnia [...] września 2019 r., znaki: [...] oraz [...], którym to postanowieniem organ nałożył na skarżące oraz pięć innych osób jednorazową grzywnę w celu przymuszenia z powodu niedopełnienia obowiązku nałożonego decyzją PINB nr [...] z [...] lipca 2018 r.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W lipcu 2017 r. PINB prowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...]. Organ stwierdził bowiem, że w trakcie prowadzonej przebudowy budynku wymieniono drewnianą stolarkę okienną na nową wykonaną z tworzyw sztucznych (PCV) i posiadającą inne kształty i niekiedy inne wymiary. W trzech otworach okiennych okrągłych zamontowano stolarkę w kształcie prostokąta, a na klatce schodowej okna o innym podziale. Oceniając powyższe roboty budowlane organ brał pod uwagę fakt, że przedmiotowy budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków.

W dniu [...] stycznia 2018 r. PINB decyzją nr [...] nakazał K. K. doprowadzenie elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] do stanu poprzedniego poprzez wykonanie w określonych otworach okiennych stolarki okiennej drewnianej jednoramowej z zachowaniem oryginalnych wymiarów, podziałów i kolorystyki. Decyzja organu powiatowego została uchylona w całości decyzją organu drugiej instancji z [...] marca 2018 r. [...] WINB przekazał jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania PINB decyzją nr [...] z [...] lipca 2018 r. nałożył na D.P., J. K., K. K., M. S. oraz A. B.i M. B. (dalej: "zobowiązani") następujące obowiązki: doprowadzenie do stanu poprzedniego elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w [...] poprzez wykonanie stolarki okiennej drewnianej jednoramowej z zachowaniem oryginalnych wymiarów, podziałów, profili i kolorystyki w otworach okiennych na klatce schodowej (tzn. patrząc od zewnątrz: w pionowym ciągu okien od poziomu podestu pomiędzy parterem a pierwszym piętrem do poziomu stropu z trzecią kondygnacją) oraz w trzech otworach okiennych w pomieszczeniu strychu na trzeciej kondygnacji.

Wymieniona decyzja PINB z [...] lipca 2018 r. została utrzymana w mocy decyzją nr [...], którą wydał [...] WINB w dniu [...] września 2018 r.

Z uwagi na brak wykonania obowiązku prawnego nałożonego na strony, w dniu [...] października 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...]wystawił upomnienie Nr [...] wzywające zobowiązanych do działania zgodnego z ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. Kolejno, w dniu [...] grudnia 2018 r. organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, podczas których ponownie stwierdził, że obowiązek nałożony decyzją z [...] lipca 2018 r. nie został wykonany. W związku z tym w dniu [...] lutego 2019 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym nr [...] oraz wszczął postępowanie egzekucyjne w stosunku do każdego z sześciorga zobowiązanych.

Podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. organ powiatowy stwierdził, że obowiązek nałożony ww. decyzją z [...] lipca 2018 r. nadal nie został wykonany.

3. Prowadząc postępowanie egzekucyjne PINB jako organ pierwszej instancji postanowieniem nr [...] z [...] września 2019 r. nałożył na zobowiązanych jednorazową grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 10.000 zł na każdego z zobowiązanych z powodu uchylania się przez nich od wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] lipca 2018 r. oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie postanowienia w wysokości 68 zł. Powyższe obowiązki należało wykonać w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia. Organ pouczył zobowiązanych, że w razie nieuiszczenia grzywny przedmiotowe należności publicznoprawne zostaną ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej właściwej dla obowiązków o charakterze pieniężnym.

Organ pierwszej instancji wydał ww. postanowienie nr [...] na podstawie art. 119 § 1 i art. 121 § 2 i § 4 w związku z art. 17 § 1 oraz art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm.; dalej: "u.p.e.a.").

W uzasadnieniu PINB wskazał, że wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2019 r. potwierdziły fakt uchylania się przez zobowiązanych od obowiązku określonego w decyzji z [...] lipca 2018 r. Organ wyjaśnił przy tym, że wysokość grzywny ustalonej w sprawie nie został określona w ustawie, w związku z czym organ powiatowy w ramach uznania administracyjnego sam określił odpowiednią kwotę. Kierując się zasadami określonymi w art. 3 oraz art. 7 § 2 u.p.e.a., tj. celowością oraz skutecznością prowadzonego postępowania egzekucyjnego, a także biorąc pod uwagę niewykonanie przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, PINB uznał za w pełni uzasadnione nałożenie grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej dopuszczalnej wysokości, tj. po 10.000 zł na każdego z zobowiązanych.

4. Pismem z [...] października 2019 r. skarżące złożyły zażalenie wnosząc o uchylenie ww. postanowienia organu pierwszej instancji nr [...] z [...] września 2019 r. oraz o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także o rozważenie zmiany wysokości jednorazowej grzywny z uwagi na niewspółmierność jej wysokości w stosunku do prawdopodobnych kosztów wykonania obowiązku nałożonego przez PINB.

5. Po rozpatrzeniu zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB nr [...] z [...] września 2019 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186; dalej "pr.bud.").

W ocenie organu odwoławczego PINB przeprowadził przedmiotowe postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jednocześnie w świetle zgromadzonych dokumentów wydanie przez organ pierwszej instancji postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ egzekucyjny w sposób niebudzący wątpliwości uzasadnił też kwotę, w jakiej ustalił wysokość grzywny nałożonej na podstawie art. 121 § 2 u.p.e.a.

[...] WINB wyjaśnił przy tym, że decyzja PINB nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. jest ostateczna i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Obowiązek, o którym mowa powyżej jest wymagalny. Ponadto z akt sprawy wynika, że egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny, a także, że jest on obowiązkiem istniejącym. Wobec powyższego obowiązek podlega wykonaniu w całości.

Zdaniem organu odwoławczego, argumenty przedstawione w zażaleniu przez obie skarżące nie wnoszą do sprawy istotnych okoliczności i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu pierwszej instancji.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżące pismem z [...] grudnia 2019 r. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia PINB z [...] września 2019 r. oraz o przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Skarżące wniosły również o zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżące zarzuciły naruszenie:

1) art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie, prowadzące do niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2) art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niepełne i niejasne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, między innymi przez to, że obowiązek, którego wykonanie jest szacowane przez strony na około 5.500 zł został zabezpieczony grzywną w łącznej wysokości 60.000 zł, co przekracza ustawowe maksimum wysokości grzywny wskazane w art. 121 ust. 3 u.p.e.a.;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z przepisami procedury administracyjnej, w szczególności bez wskazania w sposób konkretny zakresu naruszenia dotychczasowych cech architektonicznych budynku przez strony.

Zdaniem skarżących działania organu drugiej instancji naruszały przepisy procedury administracyjnej oraz słuszny interes stron postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym niezgodnego z przepisami postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia.

7. Odpowiadając w dniu [...] grudnia 2019 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonego postanowienia zostały wskazane w jego uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną.

9. Sąd zdecydował się oddalić skargę biorąc pod uwagę fakt, że postępowanie egzekucyjne w stosunku do obu skarżących oraz pozostałych współwłaścicieli budynku przy ul. [...] w [...] było prowadzone zgodnie z prawem. Sąd nie miał zatem podstawy prawnej, aby uchylić zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] października 2019 r. lub poprzedzające je postanowienie nr [...] wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...].

Postępowanie egzekucyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w związku z decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z [...] lipca 2018 r. Aktem tym organ powiatowy nałożył na sześć osób fizycznych, w tym obie skarżące, obowiązek doprowadzenia elewacji budynku mieszkalnego, w zakresie otworów okiennych, do stanu poprzedniego. Obowiązek taki został nałożony po trwającym ponad rok postępowaniu, przy czym decyzja z [...] lipca 2018 r. została wydana po wcześniejszym uchyleniu przez organ wojewódzki decyzji PINB z [...] stycznia 2018 r. Decyzja organu powiatowego z [...] lipca 2018 r. została utrzymana w mocy w dniu [...] września 2018 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i stała się ostateczna. Skarga dwóch zobowiązanych, dotycząca rozstrzygnięć w przedmiocie zmian w elewacji budynku, została odrzucona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z uwagi na wniesienie jej z uchybieniem terminu (postanowienie z 13 lutego 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2912/18).

W opinii Sądu rozpatrującego co do istoty sprawę środka egzekucyjnego nie występują obecnie podstawy, aby kwestionować akt nakładający na skarżące obowiązki publicznoprawne o charakterze niepieniężnym.

Z akt sprawy wynika równoznacznie, że wskazane obowiązki przeprowadzenia określonych robót budowlanych nie zostały wykonane przez kolejne miesiące. Potwierdziła to kontrola przedstawicieli PINB przeprowadzona w dniu [...] grudnia 2018 r. W tym stanie rzeczy wierzyciel, tzn. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], miał uzasadnione podstawy, aby w dniu [...] lutego 2019 r. wystawić tytuł wykonawczy nr [...]. Należy przy tym zauważyć, że ww. tytuł wykonawczy został wystawiony w sześciu odrębnych egzemplarzach i skierowany indywidualnie do każdego z zobowiązanych (k. 318-323 akt admin.).

W stosunku do ww. tytułu wykonawczego nie zostały zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 u.p.e.a. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Warto przy tym zauważyć, że instytucja zarzutu była znana obu skarżącym, gdyż w równoległej sprawie dotyczącej niezgodnego z prawem wybudowania garażu przylegającego bezpośrednio do budynku przy ul. [...] taki zarzut został przez skarżące zgłoszony (patrz: k. 338 akt admin.). W tej równoległej sprawie uzyskano więc stanowisko wierzyciela odnośnie do zarzutów wyrażone postanowieniem PINB nr [...] z dnia [...] maja 2019 r. W konsekwencji postępowanie egzekucyjne dotyczące garażu zostało umorzone.

Z uwagi na fakt, że tytuł wykonawczy nr [...] nie był kwestionowany, a jednocześnie obowiązek niepieniężny nałożony na każdego z zobowiązanych, w tym na skarżące, nie został wykonany, co potwierdziła kolejna kontrola PINB z [...] sierpnia 2019 r., organ egzekucyjny miał uzasadnione podstawy, aby zastosować wobec każdego z zobowiązanych jednorazową grzywnę w celu przymuszenia.

Nałożenie ww. grzywny nie budzi również istotnych wątpliwości prawnych. Przede wszystkim grzywna w celu przymuszenia została nałożona postanowieniem z [...] września 2019 r. na sześcioro zobowiązanych, tak jak ustalono i przyjęto w decyzji PINB z [...] lipca 2018 r. nakazującej doprowadzenie elewacji budynku przy ul. [...] do stanu poprzedniego. Postanowienie organu pierwszej instancji zostało też doręczone prawidłowo zobowiązanym, w tym pełnomocnikowi obu skarżących (patrz: ZPO za k. 370 akt admin.). W stosunku do dwojga zobowiązanych niebędących skarżącymi, doręczenie nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie nie zostało również naruszone prawo skarżących do dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, czyli prawo do złożenia środka zaskarżenia zgodnie z art. 127 § 1 w związku z art. 123 § 1 k.p.a. Pełnomocnik obu skarżących wniósł bowiem [...] października 2019 r. zażalenie na postanowienie PINB z [...] września 2019 r. (o nałożeniu grzywny). Zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji zostało zatem wydane po rozpatrzeniu zażalenia obu skarżących z dnia [...] października 2019 r.

10. Po przeprowadzeniu oceny zaskarżonego postanowienia [...] WINB, a także po szczegółowym rozpatrzeniu zarzutów podniesionych w skardze do niniejszego Sądu, Sąd rozpatrujący sprawę uznał, że nie ma podstaw do zakwestionowania zaskarżonego aktu.

W szczególności Sąd nie został przekonany przez skarżące, że zaskarżone postanowienie organu drugiej instancji zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 18 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie. W opinii Sądu materiał dowodowy zgromadzony zarówno w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, jak i ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jest kompletny i stanowi całkowicie wystarczającą podstawę do podejmowania czynności przez organy administracji, w tym do wydawania postanowień w postępowaniu egzekucyjnym. Sąd nie stwierdził, aby którykolwiek etap postępowania nie został właściwie udokumentowany.

Odnosząc się do zarzutów o charakterze formalnym Sąd uznaje za całkowicie nietrafny zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia niezgodnie z przepisami o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem pełnomocnika skarżących w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano w sposób konkretny zakresu naruszenia przez strony dotychczasowych cech architektonicznych budynku. W zakresie tego zarzutu należy wyjaśnić, że skarżące błędnie rozumieją przedmiot postępowania kontrolowanego przez Sąd. Zaskarżonym aktem jest postanowienie [...] WINB wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Sąd kontroluje zatem akty wydane w zakresie postępowania egzekucyjnego. W takim postępowaniu nie bada się jednak już prawidłowości i zasadności wydania rozstrzygnięć w postępowaniu na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Kwestia niezgodności z prawem robót budowlanych polegających na zastąpieniu okrągłych i drewnianych okien w elewacji frontowej budynku kwadratowymi oknami wykonanymi z PCV mogła być przedmiotem środków zaskarżania, a także postępowania sądowoadministracyjnego, prowadzonego w zakresie prawa budowlanego, a ściśle działania organów nadzoru budowlanego. Jest to jednak postępowanie odrębne od kontrolowanego niniejszym postępowania egzekucyjnego.

Jeśli zatem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia [...] WINB o utrzymaniu w mocy postanowienia PINB nakładającego grzywnę w celu przymuszenia zostały wspomniane przyczyny prowadzenia egzekucji, to takie naruszenia prawa budowlanego nie podlegają kontroli w postępowaniu egzekucyjnym. Zarzuty skarżących podniesione w punkcie III skargi są zatem nietrafne i nie zasługują na uwzględnienie.

Szerszego komentarza wymaga natomiast zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez niepełne i niejasne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Zdaniem Sądu zarzut ten nie został jasno sformułowany. Powołany przepis wskazuje wyłącznie elementy treściowe aktu administracyjnego. Przepis ów nie dotyczy natomiast jakości argumentacji organu, a więc nie można twierdzić, że organ nietrafnie zinterpretował lub ocenił określone fakty sprawy. Mając na wxzględzie realizację prawa strony do sprawiedliwego rozstrzygnięcia, Sąd przyjął jednak, że skarżące dążyły do podważenia rozstrzygnięcia organu o wysokości grzywny, choć wprost tego nie wyraziły. W uzasadnieniu skargi podkreśla się bowiem, że obowiązek, którego wykonanie jest szacowane przez strony na około 5.500 zł, jest wymuszany przez organ administracji w drodze nałożenia grzywny w maksymalnej wysokości na każdego z sześciorga zobowiązanych. Zdaniem skarżących doszło faktycznie do wymierzenia grzywny w łącznej wysokości 60.000 zł, co przekracza ustawowe maksimum wskazane w art. 121 ust. 3 u.p.e.a.

Sąd nie może podzielić argumentacji skarżących. Rzeczywiście obowiązek wykonania robót budowlanych, polegający na przywróceniu wcześniejszych otworów okiennych w elewacji frontowej budynku, został nałożony na sześć osób fizycznych. Organ nie przesądza zatem, który z zobowiązanych współwłaścicieli budynku faktycznie przeprowadzi i sfinansuje wskazane roboty budowlane. Rozstrzygnięcie tej kwestii zostało pozostawione zobowiązanym. Gdyby przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane przez jednego z współwłaścicieli (któregokolwiek), wówczas na podstawie przepisów kodeksu cywilnego o własności miałby on roszczenie w stosunku do pozostałych współwłaścicieli o zwrot odpowiedniej części poniesionych kosztów. Przesądza o tym, art. 207 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym "pożytki i inne przychody z rzeczy wspólnej przypadają współwłaścicielom w stosunku do wielkości udziałów; w takim samym stosunku współwłaściciele ponoszą wydatki i ciężary związane z rzeczą wspólną".

Ustawowe pojęcie "wydatków i ciężarów związanych z rzeczą wspólną" odnosi się jednak wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych, czyli do sfery prawa prywatnego. Zasad takich nie można jednak dowolnie przenosić na stosunki publicznoprawne. W związku z tym grzywna w celu przymuszenia jako szczególny środek egzekucji administracyjnej jest nakładana odrębnie na każdy zobowiązany podmiot. Dlatego też art. 121 § 2 u.p.e.a. wskazuje, że "każdorazowo nałożona grzywna" (podkreślenie WSA) nie może przekraczać kwoty 10.000 zł w stosunku do osoby fizycznej. Przepis art. 121 § 3 u.p.e.a. dodaje przy tym, że grzywny nakładane na osobę fizyczną wielokrotnie nie mogą łącznie przekroczyć kwoty 50.000 zł. Ustawa reguluje więc wyraźnie zagadnienie liczby grzywien, które mogą być nakładane na osobę fizyczną (w liczbie pojedynczej!) oraz wysokość grzywien – każdorazowo nie więcej niż 10.000 zł, a łącznie maksimum 50.000 zł. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie przewiduje jednak solidarnej odpowiedzialności zobowiązanych w postępowaniu egzekucyjnym. Nie można jej więc ani domniemywać, ani też ustanawiać w drodze czynności prawnej.

Na marginesie można dodać, że prawo publiczne zna koncepcję solidarności dłużników (zobowiązanych). Jest ona szczegółowo uregulowana w rozdziale 13. (art. 91-92) ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm.). Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie odsyłają jednak do przepisów Ordynacji podatkowej i vice versa. W związku z tym nie można rozwiązań z jednej ustawy stosować do obowiązków obywateli wynikających z drugiej ustawy. Dodatkowo, z uwagi na imperatywny charakter przepisów obu wskazanych ustaw nie jest dopuszczalne rozumowanie oparte na podobieństwie instytucji (rozumowanie per analogiam lub przez analogię). Wynika to z przyjmowanej w europejskiej kulturze prawnej zasady "nullum tributum sine lege" (nie może być obowiązku o charakterze daniny publicznej, który nie wynikałby z przepisu ustawy).

W przedstawionym kontekście sugestia skarżących polegająca na uznaniu, że doszło do wymierzenia grzywny w łącznej wysokości 60.000 zł jest całkowicie bezzasadna. W rozpatrywanej sprawie organ na każdą z sześciu zobowiązanych osób fizycznych nałożył grzywnę w wysokości 10.000 zł. Zapłacenie takiej grzywny przez jedną z zobowiązanych lub nie wykonanie takiego obowiązku nie ma wpływu na ważność i wykonalność obowiązku nałożonego na każdą z pozostałych osób zobowiązanych.

Wbrew przekonaniu skarżących, które wprost zostało wyrażone w zażaleniu od postanowienia PINB z dnia [...] września 2019 r., ale które można wyinterpretować również ze skargi do sądu administracyjnego, zastosowanie przez organ egzekucyjny grzywny w maksymalnej wysokości 10.000 zł (w stosunku do osoby fizycznej) nie stanowi naruszenia prawa nawet jeśli wartość robót budowlanych, do których organ administracji chce przymusić zobowiązanego, jest wielokrotnie niższa. W nauce prawa administracyjnego, a także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bowiem, że wysokość grzywny w celu przymuszenia organ ustala kierując się potrzebą skuteczności zastosowania takiego środka egzekucyjnego. Koszt związany z wykonaniem nałożonego na jednostkę obowiązku publicznoprawnego nie jest kryterium oceny rozstrzygnięcia w przedmiocie grzywny. Przeciwnie, podkreśla się, że rozstrzygnięcie co do wysokości grzywny zapada w zakresie swobodnego uznania organu administracji (patrz np. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3345/17 oraz inne cytowane tam orzeczenia). Nie jest to rozstrzygnięcie dowolne, gdyż organ administracji jest ograniczony między innymi przez przepisu dotyczące wysokości grzywny. Wysokość takiego środka egzekucyjnego nie może być jednak ani negocjowana między zobowiązanym a organem administracji, ani też kwestionowana przez zobowiązanego, jeśli mieści się w granicach ustalonych w ustawie.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżone postanowienie. Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.