Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 356/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Podlaskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 692/19 w sprawie ze skargi M. B. P. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny projektu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Podlaskiego na rzecz M. B. P. 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Bk 692/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B. P. na negatywne rozpatrzenie protestu przez Zarząd Województwa Podlaskiego z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie dofinansowania projektu pn.: "Niskoemisyjny transport publiczny i bezpieczna komunikacja w B. P.", uwzględnił skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, a także zasądził koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

M. B. P. (dalej powoływane również jako miasto, wnioskodawca) złożyło w dniu 30 kwietnia 2019 r. w wersji elektronicznej i w dniu 7 maja 2019 r. wersji papierowej do Instytucji Organizującej Konkurs (lOK), tj. Departamentu Rozwoju Regionalnego (DRR) Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego pełniącego rolę Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Podlaskiego (dalej: IZ RPOWP) wniosek do naboru nr [...] o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014–2020, Oś priorytetowa V: Gospodarka niskoemisyjna, Działanie 5.4 Strategie niskoemisyjne, Poddziałanie 5.4.1 Strategie niskoemisyjne z wyłączeniem BOF, Priorytet inwestycyjny 4.5 Promowanie strategii niskoemisyjnych dla wszystkich rodzajów terytoriów, w szczególności dla obszarów miejskich, w tym wspieranie zrównoważonej multimodalnej mobilności miejskiej i działań adaptacyjnych mających oddziaływanie łagodzące na zmiany klimatu.

Wniosek poddano ocenie w oparciu o kryteria formalno-merytoryczne zatwierdzone Uchwałą Nr 40/2018 Komitetu Monitorującego Regionalny Program Operacyjny Województwa Podlaskiego na lata 2014-2020 z dnia 16 listopada 2018 r. z wykorzystaniem Kart Oceny Formalno-Merytorycznej (KOF-M).

Ocena została przeprowadzona przez wybranych w drodze losowania, trzech członków KOP - dwóch pracowników lOK oraz eksperta zewnętrznego w zakresie kryteriów oznaczonych gwiazdką (*), wskazanych przez KM RPOWP 2014-2020 (Regulamin Pracy Komisji Oceny Projektów oceniającej projekty złożone w ramach RPOWP na lata 2014-2020 (projekty EFRR) zwanego dalej Regulaminem KOP, § 11, pkt 10).

W wyniku oceny stwierdzono, że projekt nie spełnia dwóch kryteriów formalnych II stopnia. W związku z negatywnym wynikiem tego etapu oceny analizowany wniosek o dofinansowanie nie został poddany ocenie w oparciu o kryteria merytoryczne ogólne oraz merytoryczne różnicujące/rozstrzygające.

Nie zgadzając się z wynikami przeprowadzonej oceny, miasto wniosło protest, który pismem z dnia [...] listopada 2019 r. został rozpatrzony negatywnie.

Rozpatrujący protest wskazał, że wnioskodawca, aplikując o wsparcie ze środków UE w ramach procedury konkursowej, powinien mieć świadomość, że wszystkie projekty złożone w takim trybie muszą bezwzględnie spełnić wymogi kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych uchwałą KM RPOWP 2014-2020. Uczestnictwo w konkursie o udzielenie dofinansowania jest dobrowolne i to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek prawidłowego i wyczerpującego przygotowania wniosku, z uwzględnieniem zasad przypisanych do poszczególnych kryteriów oceny. Oznacza to, że szansę na wsparcie mają projekty, w których wymagane informacje są przedstawione jednoznacznie i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych osób oceniających. Kwestią priorytetową jest wobec powyższego prawidłowy i rzetelny sposób przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, w sposób zgodny z wymogami oraz zamieszczenie wszystkich istotnych dla danego przedsięwzięcia informacji potwierdzających spełnienie poszczególnych wymogów, przypisanych do poszczególnych kryteriów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględnił skargę na powyższe rozstrzygnięcie.

Na wstępie Sąd I instancji wskazał, że Instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania, przy czym projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, Dz. U. z 2018 r., poz. 1431, dalej: ustawa wdrożeniowa). Reguły wyboru projektów powinny być jasne i jednoznaczne, określając w sposób przejrzysty i precyzyjny konsekwencje prawne określonego działania lub zaniechania uczestników konkursu. Standardom takim nie odpowiadają systemy stwarzające zbyt szerokie pole do interpretacji dla podmiotów czy organów je stosujących, pozwalające na dowolność ocen lub na tyle nieostre, że ich stosowanie narusza zasady równości, przejrzystości, rzetelności lub bezstronności.

Przedmiotowy projekt polega na zakupie autobusów elektrycznych, wybudowaniu parkingu Park&Ride przy ulicy K. i Bike&Ride przy ulicach K. i S., przebudowie nawierzchni i chodnika ulicy S. wraz z organizacją przystanku autobusowego na tej ulicy. Jak zostało wskazane przez oceniających – w celu spełnienia kryterium konieczne jest kompleksowe osiągnięcie 5 kryteriów celowościowych. Ich zdaniem nie wszystkie ze wskazanych kryteriów zostaną spełnione w niniejszym projekcie, tj.:

1) szersze wykorzystanie bardziej efektywnego transportu publicznego oraz niezmotoryzowanego indywidualnego będzie spełnione poprzez planowany w ramach projektu zakup dwóch autobusów elektrycznych, które będą wykorzystywane na dwóch nowych liniach komunikacyjnych na terenie miasta oraz Bike&Ride (ul. K. i ul. S.). Oceniający wskazali, że pomimo że w projekcie zaplanowano przebudowę nawierzchni drogi, to nie wskazano, czy przyczyni się ona do wprowadzenia preferencji dla transportu publicznego;

2) zmniejszenie wykorzystania samochodów osobowych, które nie będzie, zdaniem oceniających, spełnione ponieważ zaplanowano budowę parkingów Park&Ride w centrum miasta - taka inwestycja w postaci parkingu na 29 samochodów osobowych oraz przebudowy infrastruktury liniowej nie wpłynie na obniżenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu oraz zatłoczenia komunikacyjnego, ponieważ samochody będą wjeżdżały do centrum i nie będzie to zachętą dla kierowców do pozostawiania pojazdów poza miastem;

3) lepsza integracja gałęzi transportu – kryterium to w ocenie eksperta będzie spełnione poprzez integrację transportu drogowego z transportem rowerowym. Przedmiotowy projekt zakłada wybudowanie miejsc postojowych typu Bike&Ride przy ul. K. i ul. S. oraz przebudowę przystanku komunikacji publicznej;

4) niższa emisja zanieczyszczeń powietrza, hałasu oraz niższe zatłoczenie nie zostanie spełnione, ponieważ, jak już wskazano przy opisie kryterium 2, samochody będą wjeżdżać do centrum miasta, co nie przełoży się na obniżenie emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu oraz zatłoczenia komunikacyjnego;

5) poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego zostanie spełnione poprzez przebudowę nawierzchni drogi, oznakowanie dróg, budowę i przebudowę chodników, poprawę organizacji ruchu.

Oceniający wskazali, że z uwagi na to, że nie wszystkie kryteria celowościowe będą spełnione, a projekt należy oceniać kompleksowo, uznają kryterium formalne II stopnia za niespełnione. Z uwagi na tak przeprowadzoną ocenę, miasto złożyło protest.

Sąd I instancji podzielił argumenty skargi w zakresie dokonania przez Instytucję Zarządzającą nierzetelnej, oderwanej od całokształtu rozwiązań zawartych w projekcie. Przeprowadzona ocena projektu została dokonana w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny (art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej). Zdaniem sądu, w zakresie oceny kryterium formalnego II stopnia zaistniały uchybienia, które wywarły wpływ na ocenę projektu, a w konsekwencji mogły mieć znaczenie dla jej wyniku. W ramach oceny powołano się w sposób nazbyt ogólnikowy na określone elementy kryteriów wyboru, których skarżące miasto - zdaniem oceniających - nie wypełniła, nie dokonując ważenia ich znaczenia w ramach całego kryterium, z uwzględnieniem możliwej do zastosowania skali punktowej, a uzasadnienie dokonanej oceny jest nieprzejrzyste i niejasne. Oceniający analizując założenia przedmiotowego projektu nie dokonali jego oceny w sposób kompleksowy, całościowy, wiążąc jego poszczególne elementy ze sobą, natomiast przeprowadzona przez nich ocena została dokonana w sposób wybiórczy, w oderwaniu od całokształtu przyjętych w projekcie rozwiązań. Każdy z elementów przedmiotowego projektu został oceniony pojedynczo, jakby nie tworzył zintegrowanej całości, pomijając istotną okoliczność, że dopiero wszystkie elementy przedmiotowej inwestycji przyczynią się do spełnienia wszystkich kryteriów formalnych II stopnia szczegółowo opisanych powyżej. Tak przeprowadzona ocena bez wątpienia godzi w reguły zawarte w art. 37 ustawy wdrożeniowej.

Negatywna ocena projektu skarżącego miasta była bezpośrednią konsekwencją niespełnienia kryteriów formalnych II stopnia, jakimi są Zgodność projektu z celami określonymi w dokumencie Zrównoważona intermodalna mobilność miejsca (PI-4e). Postanowienia Umowy Partnerstwa. Dokument wykonawczy. Jednakże, jak słusznie zauważyła strona skarżąca - z zapisów dokumentacji aplikacyjnej nie wynika, że w ramach tego kryterium należy spełnić również warunki bezwzględnie obowiązujące. Zgodnie z zapisami Kryterium wyboru w ramach ww. kryterium formalnego nr II stopnia: "ocenie podlegać będzie, czy projekt realizuje cel jakim jest rozwój transportu publicznego w sposób kompleksowy tj. spełnia wszystkie kryteria celowości (...)". Powyższe zapisy w sposób jasny wskazują, że w ramach niniejszego kryterium weryfikowane jest spełnienie wszystkich kryteriów celowości, a nie również pozostałych zapisów niniejszego dokumentu np. warunków bezwzględnie obowiązujących czy przykładowych projektów dotyczących transportu publicznego w ramach PI-4e.

Sąd podzielił stanowisko miasta, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem, iż remont odcinka drogi nie przyczyni się do ograniczenia emisji zanieczyszczeń lub zatłoczenia, a zatem nie można ich również uznać jako inwestycje w drogi lokalne. Jak słusznie wskazało miasto - powyższe jest niezgodne z prawdą, ponieważ poprawa jakości nawierzchni wpływa na poziom spalania paliwa, a tym samym emisję zanieczyszczeń.

Sąd dodał również, że nieuzasadnione jest rozpatrywanie poszczególnych działań w projekcie jako mających oddzielnie wpływać na osiągnięcie zakładanych w ramach projektu wskaźników. Wnioskodawca wykazał bowiem, zgodnie z zapisami dokumentacji aplikacyjnej, że jest to ulica dość ruchliwa w dni wolne od pracy oraz święta ze względu na bliskie sąsiedztwo z cmentarzem komunalnym, zatem jej remont nie przyczyni się do jeszcze większego ruchu, lecz do poprawy komfortu i bezpieczeństwa zarówno podróżujących komunikacją publiczną (której trasa przebiega przez tą ulicę), jak i uczących się w sąsiedztwie dzieci. W tym świetle jako prawidłowe jawi się stanowisko wnioskodawcy, że zastrzeżenia budzą kategoryczne stwierdzenia oceniających, którzy zakładają zwiększenie zmotoryzowanego ruchu indywidualnego, co stoi w sprzeczności z założeniami przyjętymi w przedmiotowym projekcie. Ponadto nie może umknąć uwadze, że na potwierdzenie swojej opinii ekspert oceniający projekt nie powołał się na żadne konkretne dane wskazujące, że przebudowa ulicy S. generować będzie nowy, zmotoryzowany ruch indywidualny.

Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem rozpatrującego protest, że budowa parkingu typu Bike&Ride przy ul. K., zgodnie z oceną eksperta, słusznie została uznana za wydatek niekwalifikowalny, ponieważ jest zaplanowana w "samym centrum miasta, co wręcz zachęca do poruszania się samochodem (...)". Zdaniem sądu, prawidłowo wskazuje we wniesionej skardze strona, że nie zostało w sposób dostateczny wyjaśnione, w jaki sposób budowa parkingu dla rowerów ma zachęcić mieszkańców do korzystania z samochodu. Definicja Parkingu Bike&Ride znalazła się w Regulaminie konkursu i parking tego typu rozumiany jest jako: "system parkingów dla rowerów, który umożliwia bezpieczne pozostawienie swojego roweru i kontynuujące dalszej podróży przy użyciu publicznego transportu zbiorowego". Niniejsza definicja nie wskazuje na wymóg określonego położenia takiego parkingu, a jedynym warunkiem jest umożliwienie bezpiecznego pozostawienia roweru i kontynuacji podróży komunikacją zbiorową, co, jak słusznie podnosi skarżące miasto, ma miejsce w ramach przedmiotowego projektu. Skoro ww. definicja parkingu typu Park&Ride nie budziła wątpliwości i nie wymagała uszczegółowienia, to skarżący nie miał obowiązku ani tez potrzeby zgłoszenia się do Urzędu Marszałkowskiego z dodatkowym pytaniem odnośnie sprecyzowania tej definicji.

Sąd nie zgodził się też ze stanowiskiem Instytucji Zarządzającej, że strona skarżąca winna sięgnąć do źródeł ogólnodostępnej wiedzy, jaką jest dostępna w internecie Wikipedia. Jak bowiem słusznie zauważyło miasto - Wikipedia jest "wolną encyklopedią", w której każdy może samodzielnie przeredagować treść wyszukiwanych pojęć, zatem nie może ona stanowić rzetelnego źródła wiedzy oraz nie stanowi "innych dokumentów prawa krajowego i Unii Europejskiej", z którymi wnioskodawca powinien się zapoznać, oraz do których powinien się stosować. Dokumenty te zostały wymienione w pkt 19 Podstawy prawne Regulaminu konkursu na str. 36-40 i nie została wśród nich wymieniona, powołana przez rozpatrującego protest, Wikipedia.

Rację ma miasto, że nie było ono w stanie, na etapie przygotowywania projektów stwierdzić, że ekspert będzie w swojej ocenie powoływał się na zapisy Wikipedii, a nie zapisy dokumentacji konkursowej dla działania 5.4.1 Strategie niskoemisyjne z wyłączeniem BOF. W związku z powyższym, przebieg przedmiotowego postępowania bezspornie budzi wątpliwości, czy dokonana przez eksperta ocena złożonego projektu została dokonana zgodnie z zasadami obowiązującego prawa.

Ekspert, podczas przeprowadzonej oceny, zastosował się do definicji, która mu odpowiadała i nie wynika z żadnych innych zapisów dokumentacji konkursowej (np. ze wskazanych w Regulaminie konkursu podstaw prawnych). Taka ocena eksperta jest również niezgodna z zapisami w piśmie wskazującymi, że "ocena wniosków o dofinansowanie projektów opiera się na ich swobodnej, lecz nie dowolnej, ocenie przez organ". Zgodnie z powyższymi zapisami powołanie się na definicje z Wikipedii było zarówno swobodne jak i dowolne (oceniający wybrał akurat definicję z Wikipedii nie szukając innego bardziej rzetelnego ogólnodostępnego źródła informacji). Ponadto zgodnie z zapisami pisma "każdy z oceniających dokonał własnej, niezależnej oceny, kierując się posiadaną specjalistyczną wiedzą i doświadczeniem oraz odpowiednimi wytycznymi, zawartymi w dokumentach konkursowych". Jak słusznie podnosiła strona skarżąca - wiedzy pozyskanej z Wikipedii z pewnością nie należy uznać za specjalistyczną, a tym bardziej nie należy wymagać od uczestnika projektu, że będzie z niej korzystać. Wikipedia nie jest bowiem wiarygodnym źródłem jakiejkolwiek informacji, a tym bardziej źródłem specjalistycznej wiedzy.

Zdaniem sądu I instancji, działania, na jakie wskazuje wnioskodawca bez wątpienia mają szansę przyczynić się do ograniczenia wykorzystania samochodów osobowych, a tym samym do zmniejszenia emisji zanieczyszczeń powietrza, hałasu oraz zatłoczenia, a tym samym – do realizacji celów przedmiotowego projektu.

WSA podkreślił także, że kwalifikowalność wydatków weryfikowana powinna być na etapie oceny merytorycznej w ramach oceny 2. Kwalifikowalność wydatków projektu, który zgodnie z zapisami Kryterium wyboru dopuszcza możliwość korekty. Tym samym, jak słusznie podnosiło miasto, na etapie oceny kryterium formalnego nr 3: Inwestycje w drogi lokalne (jeśli dotyczy) kwestia kwalifikowalności nie powinna być weryfikowana. Zwłaszcza wobec zapisów dokumentacji konkursowej dla działania 5.4.1 Strategie niskoemisyjne z wyłączeniem BOF, wskazany przez Instytucję Zarządzającą zarzut nie może stanowić przyczyny negatywnej oceny formalnej projektu.

Zdaniem sądu, dokonana przez organ ocena spornego kryterium - tj. kryterium formalnego II stopnia - została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej i należy ją uznać jako dowolną. Na Instytucji Zarządzającej spoczywa obowiązek rozważenia wszelkich wskazanych we wniosku okoliczności, w zestawieniu z danymi definicji danego kryterium oraz definicjami niezbędnych dla oceny pojęć, która to powinność jest skorelowana z obowiązkiem należytego uzasadnienia zajętego stanowiska, tj. wyjaśnienia z jakich powodów projekt spełnia lub nie spełnia danego kryterium. Ocena przeprowadzona w omawianym zakresie została natomiast dokonana w sposób dowolny, bez przeprowadzenia szczegółowej analizy i oceny a także bez przedstawienia wyczerpującego uzasadnienia.

Mając na uwadze powyższe sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej, uwzględnił skargę, stwierdzając że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. W związku z tym przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Poszczególne elementy inwestycji przewidzianych projektem (remont ulicy, budowa parkingów i zakup autobusów) powinny zostać ocenione kompleksowo, w powiązaniu ze sobą, a więc, czy łącznie pozwalają one na realizację założonych celów konkursu, jakimi jest zrównoważona mobilność miejska. Wydane rozstrzygnięcie powinno posiadać wyczerpujące uzasadnienia zarówno faktyczne jak i prawne, umożliwiające również wypełnienie wymogów wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w tym szczególnie wymogu przejrzystości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Województwa Podlaskiego, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. prawa materialnego:

1) art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy wdrożeniowej poprzez błędną wykładnię, polegającą na niezasadnym uznaniu przez Sąd, że ocena projektu została przez organ przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na dokonanie oceny, tj. poprzez naruszenie zasady rzetelnej i przejrzystej oceny projektu oraz dokonanie dowolnej oceny projektu, podczas gdy projekt oceniono pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów w sposób rzetelny, przejrzysty, uzasadnienie oceny zostało sporządzone w sposób zrozumiały oraz zgodny z ustanowionymi w ramach konkursu regułami, wyraźnie wskazano przyczyny negatywnej oceny, wymieniono uchybienia wraz z ich wyjaśnieniem;

2) poprzez błędną wykładnię opisanego w Kryteriach wyboru projektów, stanowiących załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu, kryterium formalnego II stopnia nr 2 Zgodność projektu z celami określonymi w dokumencie Zrównoważona intermodalna mobilność miejska (PI - 4e). Postanowienia Umowy Partnerstwa. Dokument wykonawczy. *

- polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ winien dokonać ważenia kryteriów celowościowych (od 1 do 5) w ramach całego w/w kryterium z uwzględnieniem możliwej do zastosowania skali punktowej, podczas gdy ocena tego kryterium nie przewidywała punktacji;

- polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ nie był uprawiony do oceny spełnienia każdego z kryteriów celowościowych (od 1 do 5) osobno/pojedynczo, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego kryterium oraz jego wymogów w związku z celem konkursu oraz logiką nakazuje twierdzić, że kryterium formalne II stopnia nr 2 może zostać uznane za spełnione tylko w przypadku pozytywnej oceny każdego z wymienionych w wymogach kryterium kryteriów celowościowych;

3) poprzez błędną wykładnię opisanego w Kryteriach wyboru projektów, stanowiących załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu, kryterium formalnego II stopnia nr 2 Zgodność projektu z celami określonymi w dokumencie Zrównoważona intermodalna mobilność miejska (PI - 4e). Postanowienia Umowy Partnerstwa. Dokument wykonawczy. * w związku z postanowieniami dokumentu pt. Zrównoważona intermodalna mobilność miejska (PI 4e), Postanowienia Umowy Partnerstwa, Dokument wykonawczy stanowiącego załącznik nr 6 e) do Regulaminu konkursu, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że z zapisów kryterium wynika, że w ramach tego kryterium należy spełnić wyłącznie wszystkie kryteria celowościowe, a nie również Warunki bezwzględnie obowiązujące wynikające z treści dokumentu pt. Zrównoważona intermodalna mobilność miejska (PI 4e), Postanowienia Umowy Partnerstwa, Dokument wykonawczy, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w kryterium oraz jego wymogów w związku z w/w dokumentem nakazuje twierdzić, że Warunki bezwzględnie obowiązujące nierozerwalnie wiążą są z kryteriami celowościowymi od 1 do 5 i dokument stosować należy w przedmiotowym konkursie obligatoryjnie i w całości (a nie w określonej części);

4) poprzez błędną wykładnię, opisanego w Kryteriach wyboru projektów stanowiących załącznik nr 4 do Regulaminu konkursu, kryterium formalnego II stopnia nr 3 Inwestycje w drogi lokalne (jeśli dotyczy) polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ w ramach w/w kryterium nie może ocenić kwalifikowalności wydatków, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego kryterium oraz jego opisu nakazuje twierdzić, że ocenie podlega, czy wartość wydatków kwalifikowalnych projektu dotyczących infrastruktury drogowej nienadąjącej priorytetu w ruchu transportowi publicznemu w strukturze kosztów kwalifikowalnych wynosi poniżej 50%;

II na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej oraz art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej poprzez uwzględnienie skargi, i uznanie (na skutek nieprawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego wskazanych w zarzutach powyżej), że organ administracji dokonał oceny kryteriów formalnych II stopnia z naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowo Sąd I instancji powinien zastosować art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej i oddalić skargę jako niezasadną;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, poprzez:

a) uzasadnienie wyroku w sposób budzący wątpliwości w zakresie analizy zapisów dokumentacji konkursowej, w tym w szczególności:

- niewskazanie, w zakresie którego z kryteriów formalnych II stopnia ocena została przeprowadzona z naruszeniem prawa,

- kwestionowanie słuszności i racjonalności kryteriów wyboru projektów,

- uznanie, ze z dokumentacji konkursowej nie wynika, że ocena kryterium formalnego II stopnia nr 2 przewiduje również spełnienie Warunków bezwzględnie obowiązujących,

- uznanie, iż wnioskodawca (Miasto) winien celem dokonania wykładni definicji Park&Ride sięgać do źródeł ogólnodostępnej wiedzy, jaką jest dostępna w intemecie Wikipedia, podczas gdy nie wynika to, wbrew temu co twierdzi Sąd (str. 18 uzasadnienia wyroku), z kart oceny,

- poprzez zamienne stosowanie pojęć Bike&Ride i Park&Ride (str. 17 uzasadnienia wyroku),

b) udzielenie wskazań co do dalszego postępowania w taki sposób, iż są one w ocenie organu niezrozumiałe, w szczególności w zakresie uwzględnienia przy ponownej ocenie kryterium formalnego II stopnia nr 2 możliwej do zastosowania skali punktowej,

c) uzasadnienie przez Sąd I instancji zaskarżonego wyroku polegające na bezkrytycznym, dosłownym powtórzeniu stanowiska Miasta wyrażonego w skardze, w tym w szczególności:

- w zakresie zarzutów dotyczących budowy parkingu Bike&Ride przy ul. K., podczas gdy ocena eksperta w zakresie niespełnienia kryterium celowościowego nr 2 dotyczyła budowy parkingu typu Park&Ride przy ul. K., a nie budowy parkingu typu Bike&Ride,

- w zakresie definicji parkingu Park&Ride i stosowania do zdefiniowania tego pojęcia Wikipedii,

- braku konieczności stosowania postanowień dokumentu w zakresie Warunków bezwzględnie obowiązujących,

- w zakresie wykazania wskaźnika pn. Szacowany roczny spadek emisji gazów cieplarnianych.

Mając na względzie wskazane zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w całości oraz oddalenie w całości skargi lub uchylenie wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, a także o zasądzenie na rzecz organu administracyjnego zwrotu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto B. P. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie zawiera usprawiedliwionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, a także naruszenia przepisów postępowania w stopniu, w jakim mogło to by mieć wpływ na wynika rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim na wstępie rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. należało przeanalizować jedynie słuszność zarzutów skargi kasacyjnej w jej granicach, gdyż brak było podstaw do rozważenia nieważności postępowania.

W ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zasadniczo zarzuty naruszenia przepisów postępowania są związane z uwzględnieniem skargi z przyczyn proceduralnych tzn. naruszenia przepisów regulaminowych Regulaminu Oceny i Wyboru Projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Podlaskiego na lata 2014–2020 Osi Priorytetowej Gospodarka niskoemisyjna Działanie 5.4 Strategia niskoemisyjna Poddziałanie 5.4.1. Strategia niskoemisyjna z wyłączeniami BOF.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej, gdyż po pierwsze, uzasadnienie zaskarżonego wyroku w żadnym stopniu nie narusza przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera wyczerpującą argumentację zarzutów postawionych organowi co do przeprowadzenia procedury konkursowej, a w szczególności odniesienia zarówno do kryteriów konkursowych.

Sąd I instancji uzasadnił swoje wątpliwości co do sposobu oceny kryteriów formalno-merytorycznych na etapie poprzedzającym ostateczną ocenę merytoryczną całego projektu, podczas którego następuje ocena wszystkich wydatków kwalifikowalnych i niekwalifikowalnych. Zasadniczy spór między stronami dotyczył I etapu oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu w oparciu o kryterium formalne II stopnia w zakresie kryterium nr 2 – Zgodność projektu z celami określonymi w dokumentach wykonawczych.

Jedynie spełnienie tego kryterium mogłoby spowodować pozytywną ocenę projektu. Natomiast kryterium nr 2 zakładało spełnienie wszystkich warunków – elementów składowych razem wymienionych szczegółowo we wniosku (5 elementów).

Zaskarżone rozstrzygnięcie uzasadnione zostało niespełnieniem 2 elementów kryterium 2 zawartych we wniosku, tj. remontu ulicy S. i budowa parkingu Bike&Ride, a ta ocena nastąpiła już na etapie formalno-merytorycznym. Sąd I instancji uznał, że wątpliwości co do powyższych elementów zespołu oceniającego nie eliminowało całego kryterium z konkursu a mianowicie zgodności projektu z celami określonymi w dokumencie, a powinny te wątpliwości być rozważone przy ocenie merytorycznej wydatków kwalifikowalnych, które wchodzą do dofinansowania projektu ewentualnie, które byłyby niekwalifikowalne i powinno je ponosić miasto B.-P.

Przesądzenie na tym etapie, że projektowany parking samochodowy i remont ulicy S. jako samodzielne kryteria, które powinny być bezwzględnie spełnione dla pozytywnej oceny projektów było przedwczesne i stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej przez naruszenie zasady przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnienie wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania.

Organ, zgodnie z wymogiem art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, nie uzasadnił odrzucenia protestu strony skarżącej dlaczego, jego zdaniem, kryterium 2 nie zostało spełnione przez wnioskodawcę z uwagi na zastrzeżenie zespołu oceniającego do poszczególnych elementów tego kryterium, a konkretnie projektowanego parkingu i remontu ulicy S.

Sąd I instancji stwierdzając, że kryterium 2 powinno być ocenione w całości w merytorycznej ocenie, a odrzucenie projektu wnioskodawcy na I etapie z powodu rzekomego niespełnienia kryterium Nr 2 z powodu wątpliwości co do niektórych elementów tego kryterium, które zdaniem Sądu mogłyby być ocenione odmiennie co do zgodności z celami tego projektu, nie popełnił błędu i nie naruszył przepisów postępowania.

Należy zaznaczyć, że zasadniczym celem przedmiotowych projektów było obniżenie emisyjności komunikacji miejskiej przez zakup autobusów elektrycznych i poprawienie infrastruktury komunikacyjnej pod względem ekologicznym w powiązaniu z komunikacją autobusową wykonywaną przez autobusy elektryczne.

Remont ulicy S., czy też budowa parkingu Park&Ride w mieście a nie na peryferiach miasta nie musiało oznaczać sprzeczności przedmiotowego projektu z kryterium celowości konkursu oznaczonych numerem 2, co najwyżej mogło stanowić obniżenie wydatków kwalifikowanych i powinno znaleźć odzwierciedlenie w ostatecznej ocenie projektu do dofinansowania.

Należy zauważyć, że w zaskarżonym wyroku nie zostało rozstrzygnięte jaki powinien być ostateczny wynik konkursu, o którym zdecyduje organ po usunięciu braków proceduralnych konkursu.

Zarzut organu wnoszącego skargę kasacyjną, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stwierdzenie, z którym organ polemizuje nie oznacza, że Sąd I instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko świadczy o innym spojrzeniu na przebieg konkursu względem przedmiotowego projektu oraz odmienną wykładnię kryterium formalnego II stopnia nr 2 oraz warunków bezwzględnie obowiązujących.

Również nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji nie udzielił wskazań co do dalszego postępowania, gdyż wytknięte zostały wszystkie uchybienia organu rozpatrującego protest miasta B.-P., a sprowadzają się one do oceny kryterium formalnego II stopnia nr 2, które miało wpływ na ocenę projektu, a w konsekwencji miało znaczenie dla jego wyniku.

Wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jakim wymogom powinna odpowiadać ocena projektu skarżącego. Główny zarzut w tym zakresie sprowadza się do braku kompleksowego, całościowego powiązania poszczególnych elementów kryterium 2 ze sobą, a nie - co zdaniem również Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonał organ - wybranie tylko niektórych elementów cząstkowych w sposób wybiórczy, w oderwaniu od całokształtu przyjętych w projekcie rozwiązań.

Nie można zarzucić Sądowi I instancji, że błędne jest jego stanowisko, że projekt tworzy zintegrowaną całość i pojedyncza ocena każdego z elementów projektu pomija istotną okoliczność, że łączność wszystkich elementów projektowanej inwestycji jest w celu spełnienia wszystkich kryteriów formalnych II stopnia.

Sąd I instancji odniósł się również w sposób prawidłowy do szczegółowej analizy podważanych przez organ elementów kryterium celowości, jakim jest rozwój transportu publicznego w sposób kompleksowy, a zarzuty kasacyjne miały bardziej charakter polemiczny, niż skuteczne wskazanie na rzeczywiste błędy i nieprawidłowości rozumowania Sądu.

Skarga kasacyjna nie zawiera również przekonywujących argumentów przemawiających za zarzutem naruszenia prawa materialnego, a konkretnie art. 37 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) i pkt 2 ustawy wdrożeniowej, gdyż Sąd wykazał jakie uchybienia skutkowały ustalenie przesłanek zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej, a w konsekwencji brak podstaw do oddalenia skargi na mocy art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej.

Skoro Sąd I instancji uznał, że organ administracji dokonał oceny kryteriów formalnych II stopnia z naruszeniem zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, to stosując art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) tejże ustawy prawidłowo uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z powyższym rozstrzygnięciem sądu organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany został do ponownego rozpatrzenia projektu i dokonanie jego oceny mając na uwadze wytyczne zawarte w zaskarżonym wyroku, szczególnie co do sposobu analizowania poszczególnych kryteriów formalnych i merytorycznych.

Niewątpliwie zespół konkursowy oceniający projekt składający się z ekspertów z danej dziedziny posiada swobodę w podejmowaniu decyzji zgodnie z ich najlepszą wiedza i stosując przepisy regulaminowe i wykonawcze, zachowując pełną bezstronność i obiektywizm, a przede wszystkim wyczerpująco uzasadniając swój werdykt. Ocena ta nie może być dowolna.

Należy podkreślić, że Sąd nie ocenia, czy faktycznie projekt spełnia lub nie spełnia kryteriów konkursowych. Natomiast sądowa kontrola legalności oceny projektu przez organ administracji oznacza analizę stosowania wszystkich przepisów prawa w toku postępowania konkursowego, w tym przepisów zawartych w programie operacyjnym określonym przez instytucję zarządzającą oraz przepisów regulaminowych.

Nie można zgodzić się z organem, ze zarzut błędnej wykładni Załącznika nr 4 Regulaminu konkursu w zakresie kryterium formalnego II stopnia nr 2 zgodność projektu z celami określonymi w dokumencie znajduje usprawiedliwienie w zaskarżonym wyroku.

Zakwestionowanie przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu elementu projektu dotyczącego remontu ulicy S. z tego powodu, że remont tej drogi nie przyczyni się do ograniczenia emisji zanieczyszczeń, nie zostało sposób przekonywujący uzasadnione, jak również drugi kwestionowany element, jakim był projekt budowy parkingu Park&Ride.

Potraktowanie przez organ tych elementów jako samodzielne kryteria celowościowe oraz warunki bezwzględnie konieczne do uznania zgodności całego projektu z kryterium nr 2 i formalne ujęcie niespełnienia tegoż kryterium, co skutkowało nieuwzględnieniem protestu, zasadnie zostało podważone przez Sąd jako błędna wykładnia przepisów wykonawczych dotyczących kryterium wyboru w przedmiotowym konkursie. Kryterium celowościowe zostało opisane szeroko w przepisach wykonawczych i brak było podstaw do tak formalnego ujęcia poszczególnych elementów kryteriów formalno-merytorycznych.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku i dlatego skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia przepis art. 204 pkt. 2 p.p.s.a.