Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1876/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1807/09 w sprawie ze skargi J. S., M. S., H. Ś. i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) oddala skargę kasacyjną co do punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku; 2) uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 3 i zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących solidarnie kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie oraz odmawia zasądzenia od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących zwrotu kosztów zastępstwa procesowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1807/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi J. S., M. S., H. Ś., Z. T. – A., i innych na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2006 r., nr [...], Minister Transportu i Budownictwa, po wznowieniu z urzędu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...], o odmowie przyznania odszkodowania, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wskazał, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., odmówił przyznania spadkobiercom byłych właścicieli nieruchomości warszawskiej, położonej przy ul. [...], odszkodowania za szkodę, jaką ponieśli w związku z wydaniem przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia [...] maja 1951 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie, z dnia [...] stycznia 1951 r., nr [...], o odmowie przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu opisanej nieruchomości. W dniu [...] grudnia 2002 r. organ uzyskał informację o śmierci I. G. - jednej ze stron postępowania odszkodowawczego zakończonego w/w decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. W związku z tą informacją, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2003 r., wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Zdaniem Ministra Transportu i Budownictwa, wznowienie postępowania może nastąpić jedynie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną. Od decyzji wydanej na podstawie art. 160 K.p.a., orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania, nie przysługuje natomiast ani odwołanie, ani wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a zatem decyzja taka nie ma przymiotu decyzji ostatecznej. Tym samym brak jest przesłanki przedmiotowej dopuszczającej wznowienie postępowania.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. S. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] marca 2006 r. W uzasadnieniu wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. o odmowie przyznania odszkodowania.

Wniosek rozpoznał Minister Infrastruktury, który decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...], uchylił decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] umarzającą wznowione postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r., odmawiającą przyznania odszkodowania w trybie przepisów art. 160 K.p.a., za nieruchomość warszawską położoną przy ul. [...]. Jednocześnie stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności z uwagi na fakt, że w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Minister Infrastruktury stwierdził, że organ naczelny słusznie wskazał w kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 2006 r., że decyzja orzekająca o odszkodowaniu nie podlega zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji, zaś decyzja odmowna lub budząca niezadowolenie strony co do przyznanego odszkodowania upoważnia stronę do wniesienia powództwa do sądu powszechnego. Jednak regulacja prawna zawarta w art. 160 K.p.a. nie oznacza, że wydana w postępowaniu odszkodowawczym decyzja nie może podlegać weryfikacji w trybie nadzoru. Weryfikacja decyzji wydanej w postępowaniu w trybie powołanego przepisu może nastąpić w trybie nadzwyczajnym jakim jest postępowanie wznowieniowe przewidziane w art. 145 K.p.a. Przesłanką wznowienia z urzędu przez Ministra Transportu i Budownictwa postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. odmawiającą przyznania odszkodowania, był zgonu I. G. - jednego z następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. W niniejszej sprawie przesłanka ta niewątpliwie została spełniona, bowiem organ orzekając o odmowie przyznania odszkodowania nie posiadał wiedzy o zgonie jednej ze stron prowadzonego postępowania. Zatem akt zgonu i wynikająca z niego informacja o śmierci jednej ze stron postępowania stanowi bez wątpienia nową okoliczność w sprawie, w rozumieniu powołanego przepisu, nie jest to jednak okoliczność, która wpływa na treść merytorycznego rozstrzygnięcia w kwestii przyznania bądź odmowy przyznania odszkodowania. Bez względu na to, czy organ naczelny prowadziłby postępowanie z udziałem I. G., czy też z udziałem jego następców prawnych, wniosek o przyznanie odszkodowania podlegałby ocenie na podstawie tych samych dowodów i tych samych przepisów prawa. Tym samym, nie uległaby zmianie ani podstawa prawna wydania przedmiotowej decyzji, ani materiał dowodowy, na bazie którego orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Dodatkowo Minister podniósł, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem - jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. W takim przypadku nie uchyla się zaskarżonej decyzji, ale w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 K.p.a., należy wskazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ w poprzednim postępowaniu oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Minister podkreślił, że okoliczności sprawy potwierdzają zasadność odmowy odszkodowania orzeczonej decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Tym samym, skoro rozstrzygnięcie to było zasadne i obecna decyzja odpowiadałaby decyzji dotychczasowej, to z uwagi na zgon jednej ze stron postępowania przed wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2002 r., organ zobligowany jest do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na naruszenie procedury.

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. S., M. S., H. Ś., M. T.-A., i inni wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2002 r. Skarżący argumenty na poparcie swojego stanowiska przedstawili w obszernym uzasadnieniu skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. obrazę art. 146 § 2 i art. 151 § 2 K.p.a. przez rażąco wadliwe przyjęcie, że w wyniku wznowienia postępowania w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja merytorycznie tożsama z decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. nr [...], na tej jedynie podstawie, że roszczenia odszkodowawcze nie zostały pomniejszone o ograniczające je prawa najmu lokali przed wydaniem tej decyzji oraz że dowód szacujący prawa najmu został złożony po wydaniu decyzji - a nie jest dowodem nowym w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.,

2. rażące naruszenie prawa art. 160 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 361 i 225 K.c. -przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez przyjęcie za uzasadnieniem wadliwej decyzji, że normalne zużycie nieruchomości związane z upływem czasu nie jest zmniejszeniem wartości nieruchomości w okresie, gdy władał nią bezprawnie Skarb Państwa (1954-1990) a następnie gmina m. st. Warszawy (1990-2001) - do decyzji z [...] listopada 2002 r.,

3. rażące naruszenie prawa art. 107 § 1 i 3 K.p.a. (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przez wadliwe przyjęcie w uzasadnieniu, że antenaci skarżących w roku 1954 utracili tę nieruchomość, w której lokale mieszkalne były obciążone przymusowym prawem najmu i że gdyby skarżącym nieruchomość zwrócono - zwrócono by im lokale obciążone szczególnym trybem najmu - zatem zwrócone lokale miałyby obniżoną wartość w stosunku do wartości prawa własności lokali, podczas gdy lokale te są nieruchomościami osób trzecich,

4. rażące naruszenie prawa (art.156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przez przyjęcie, że brak waloryzacji odszkodowania z poziomu cen 2001 r. na poziom cen roku 2009 - powoduje, że operat szacunkowy traci cechy dowodu w sprawie i powoduje utratę odszkodowania w całości,

5. obrazę art. 76 § 1 i art. 77 § 1 oraz obrazę zasad postępowania, tj. art. 7, 9, 11 i art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe ustalenie okoliczności sprawy, nie ustosunkowanie się do żądań strony sformułowanych w jej piśmie z [...] lipca 2003 r., zlekceważenie zarzutów i argumentów strony, wykazanie się nieznajomością złożonych dowodów, niewyczerpujące ich rozpatrzenie, co w efekcie doprowadziło do rażąco wadliwej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że musi zostać stwierdzona nieważność obu wydanych w sprawie decyzji organu nadzoru, ponieważ obarczone one są wadą, którą na mocy art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ma obowiązek wziąć pod uwagę z urzędu, czyli z uwagi na stwierdzenie, że zachodzą przesłanki określone w art. 156 K.p.a., dające podstawę do stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie organy obu instancji prowadziły bowiem postępowanie czyniąc jego stroną osobę nieżyjącą zarówno w dacie wydania decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w dacie wydania decyzji przez Ministra Infrastruktury. Takie naruszenie prawa nie daje Sądowi żadnego wyboru i powoduje uwzględnienie skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało, czy nie miało wpływu na wynik sprawy (tak samo Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 27 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 151/09 i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 23 maja 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 532/07).

Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia, na każdym etapie postępowania administracyjnego, kręgu stron postępowania administracyjnego ma, w świetle art. 156 § 1 K.p.a., szczególne znaczenie, także z tego powodu, że jego naruszenie stanowi przesłankę, która uzasadnia stwierdzenie nieważności przez sąd administracyjny zaskarżonego rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego. W razie śmierci strony w toku postępowania administracyjnego organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć, czy uprawnienie lub obowiązki, których dotyczy postępowanie, mają charakter osobisty czy rzeczowy lub majątkowy. W zależności od tej oceny organ administracyjny powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowaniu w przypadku uprawnień lub obowiązków osobistych, bądź też w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych do zajęcia miejsca dotychczasowej strony wezwie jej następców prawnych (art. 30 § 4 K.p.a.). W przypadku zaś, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą wskazane w art. 30 § 5 K.p.a. okoliczności, a postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, to należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt. 1 K.p.a. Podstawową regułą postępowania administracyjnego jest bowiem jego prowadzenie wobec osób żyjących, a w konsekwencji doręczania wyłącznie takim osobom decyzji. Jeżeli zaś organ administracji wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 30 § 4 i 5 K.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 K.p.a. bądź art. 105 K.p.a., czy też skierował decyzję do osoby zmarłej, to wadliwość takiej decyzji pozwala na ewentualne jej uchylenie, jeżeli jest ona badana w trybie odwoławczym, zaś sądowi administracyjnemu dokonującemu kontroli legalności pozwala na stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia. Skierowanie decyzji do zmarłej strony, tj. osoby, która w danym momencie nie miała już przymiotu strony, jest wadliwością decyzji, która nie podlega konwalidacji, w szczególności na etapie postępowania odwoławczego. Według Sądu pierwszej instancji, prowadzenie postępowania administracyjnego w stosunku do osoby zmarłej i wydanie decyzji ocenione być musi jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ma przy tym znaczenia, czy organ prowadząc postępowanie wiedział, że osoba ta nie żyje, czy też takiej wiedzy nie posiadał. Powinien bowiem w sposób prawidłowy, na każdym etapie postępowania, ustalić krąg podmiotów mających interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu nadzorczym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd orzekający stwierdził, że stroną niniejszego postępowania, do której kierowana była zarówno decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., jak i decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. był m. in. Z. R., który zmarł [...] maja 2005 r. (k-58 akt sądowych). Okoliczność śmierci wskazanej osoby nie była prawdopodobnie znana organom w dniu wydawania zaskarżonych decyzji, ponieważ strona była reprezentowana przez pełnomocnika i z akt sprawy nie wynika by zgłosił on ten fakt organowi w trakcie całego postępowania, mimo że z chwilą śmierci Z. R. udzielone przez niego pełnomocnictwo wygasło. Nie zmienia to jednak faktu, że zaskarżone rozstrzygnięcia skierowane zostały do osoby już nieżyjącej. Stwierdzenie takich wad formalnych postępowania administracyjnego zwalnia obecnie Sąd od merytorycznej oceny prawidłowości zapadłych w sprawie decyzji administracyjnych. Sąd pierwszej instancji wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę organ przede wszystkim prawidłowo ustali krąg stron postępowania, którym należy zapewnić udział w postępowaniu i do których należy skierować podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Po prawidłowym ustaleniu stron, organ we wznowionym postępowaniu dokona oceny prawidłowości decyzji prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2002 r. Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku Sądu pierwszej instancji oraz wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., organ powinien przedstawić swoje stanowisko w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, które winno odzwierciedlać racje decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego do sytuacji faktycznej zaistniałe w sprawie.

W skardze kasacyjnej Minister Infrastruktury zaskarżył wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenie skargi. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uznanie, iż skierowanie decyzji do osoby zmarłej jest – w okolicznościach niniejszej sprawy – rażącym naruszeniem prawa

2) na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez sformułowanie w uzasadnieniu nieuzasadnionych wniosków w sposób wybiórczy traktujących materiał dowodowy, jak również brak odniesienia się do istotnych okoliczności niniejszej sprawy, wykluczających wykładnię realizowaną przez Sąd oraz sformułowanie wskazań co dalszego postępowania w sposób lakoniczny i nieprecyzyjny uniemożliwiający ich realizację przez organ

b) art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i całości zgromadzonego przez organ materiału dowodowego uwzględnionego w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury

c) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, ze w okolicznościach niniejszej sprawy, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. jest obarczona wadą nieważności

d) art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 202 § 2 P.p.s.a. poprzez zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa procesowego na rzecz każdego skarżącego z osobna w sytuacji wniesienia jednej wspólnej skargi

e) art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. w związku z § 2 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348) poprzez ustalenie łącznych kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 5760 zł, w sposób odbiegający od rzeczywistych nakładów pracy pełnomocnika procesowego skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister podniósł, że wszystkie strony były reprezentowane przez jednego pełnomocnika, który nie powiadomił organów o śmierci Z. R. Uczynił to dopiero na żądanie Sądu. Organ zauważył, że osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Według Ministra, Sąd winien ustalić jeden wspólny koszt zastępstwa procesowego. Uprawnienia skarżących były wspólne i została złożona jedna skarga.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Nie jest usprawiedliwiona materialna podstawa skargi kasacyjnej. Trafne było stanowisko Sądu, według którego zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i decyzją ją poprzedzająca dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisu, który stwierdzałby, że osoba zmarła nie może być stroną w sprawie, jednak wynika to z samej konstrukcji pojęcia strony (por. Janusz Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 1996 , s. 183) i jej zdolności prawnej, którą ocenia się według przepisów prawa cywilnego (art. 30 § 1 K.p.a.). Zdolność prawna osoby fizycznej ustaje z chwilą jej śmierci. Konsekwencją utraty zdolności prawnej jest to, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji. Decyzja taka rażąco naruszałaby prawo (patrz: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1983 r., sygn. akt II SA 261/83, z glosą M. Stahl, OSP i KA 1984/5/108; uchwała NSA z dnia 22 września 1997 r., sygn. akt FPS 6/97, ONSA 1998/1/1; wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1959/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 505429; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1429/08, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 595138; wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 1261/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl).

Okoliczność, że wada odnosi się do dwóch, spośród wielu stron postępowania administracyjnego, nie sanuje rażącego naruszenia prawa.

Na ocenę o zaistnieniu wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma wpływu to, czy organ wiedział o śmierci stron postępowania. Powołany przepis w ogóle nie nawiązuje do wiedzy organu o okolicznościach skutkujących nieważnością decyzji. Warto zaś zauważyć, że jeśli posiadanie przez organ informacji (wiedzy) o okoliczności faktycznej ma znaczenie dla rezultatu weryfikacji decyzji, to okoliczność ta stanowi przesłankę normy prawnej, tak jak ma to miejsce w przypadku art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W konsekwencji, dla ustalenia uchybień, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie ma znaczenia, czy brak wiedzy organu był wynikiem niepoinformowania o śmierci jednej ze stron przez pełnomocnika wszystkich wnioskodawców.

Nie są usprawiedliwione także zarzuty zawarte w proceduralnej podstawie skargi kasacyjnej. Już z powyższych uwag wynika, że bezzasadne jest zarzucanie naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Skoro zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja dotknięte są wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., to konieczne było zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Nadto, nie są zasadne zarzuty niepełnego odniesienia się do wszystkich okoliczności sprawy. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji powinna przebiegać w określonej kolejności. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji i postępowania, które ją poprzedziło, z punktu widzenia wad powodujących nieważność decyzji. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę zbędną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny, niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", LexisNexis 2004, s. 307-308). Sąd pierwszej instancji, ograniczając się do okoliczności związanych z wadą skutkującą nieważność decyzji obu instancji, nie naruszył więc art. 133 § 1 P.p.s.a.

Nie można podzielić poglądu Ministra Infrastruktury, według którego w sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, ale okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Rzeczywiście, osoby, które bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mogą skorzystać z przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Jednak okoliczność ta nie tożsama ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Możliwość skorzystania przez następców prawnych, którzy z racji tego następstwa stali się dysponentami praw materialnych i powinni od początku brać udział w postępowaniu jako strony, nie usuwa wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa, związanego ze skierowaniem decyzji do osoby nieżyjącej. Podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. polega na niebraniu przez stronę, bez własnej winy udziału w postępowaniu, a nie na skierowaniu decyzji do osoby nieżyjącej. Uprawnienie do żądania wznowienia postępowania administracyjnego następców prawnych Z. R. może wynikać z tego, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzjami Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. oraz Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., o ile doszło do tego bez ich winy, a nie z tego, że skierowano decyzje do nieżyjącego Z. R.

Odmienna jest sytuacja procesowa, w której do śmierci strony dochodzi w trakcie postępowania administracyjnego. Wówczas w myśl art. 30 § 4 K.p.a., z mocy prawa, na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. O ile po wydaniu decyzji dotychczasowa strona umrze, należy doręczyć decyzję następcom prawnym. Niedoręczenie decyzji następcy prawnemu, który z mocy prawa wstąpił na miejsce strony, która zmarła, stanowi pozbawienie następcy udziału w czynności procesowej, które to pozbawienie może być kwalifikowane jako podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Taki właśnie pogląd został wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołał się Minister Infrastruktury (patrz: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 129/10, niepublikowany, treść [w:] Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, https://cbois.nsa.gov.pl). Warto zauważyć, że kwalifikowanie z punktu widzenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podobnych wadliwości, odnoszących się do stosowania przepisów postępowania wobec stron, które wstąpiły na miejsce dotychczasowej strony z mocy art. 30 § 4 K.p.a., jest konsekwentnie wyrażane w orzecznictwie i w doktrynie procesu administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 września 1992 r., sygn. akt IV SA 594/92, ONSA 1993/3/64; wyrok NSA z dnia 19 października 2001 r., sygn. akt I SA 2526/99, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 81736; Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C. H. Beck 2011, s. 552-553). Pogląd ten, odnoszący się do innego stanu faktycznego i prawnego, niż sytuacja procesowa oceniana w niniejszej sprawie, nie stanowi więc opozycji dla stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku i zaaprobowanego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Jeszcze inna sytuacja była przedmiotem analizy w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, na który także powołał się Minister Infrastruktury. Oceniana w postępowaniu nadzorczym decyzja odmawiająca przyznania własności czasowej, na podstawie dekretu z 26 października 1945 r., jakkolwiek nawiązywała do osoby nieżyjącej, nie rozstrzygała o prawach tej osoby. Zmarły nie był właścicielem nieruchomości uprawnionym do złożenia wniosku, gdyż nie żył od 1940 r. W rzeczywistości decyzja odmowna rozstrzygała o prawach osób będących właścicielami nieruchomości gruntu w 1945 r. i była skierowana do żyjącego wnioskodawcy, będącego spadkobiercą osoby zmarłej w 1940 r., a więc została skierowana do żyjącej strony.

Należało uwzględnić zarzuty dotyczące zasądzenia na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowego. W myśl art. 200 P.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie z art. 202 § 1 P.p.s.a., jeżeli po stronie skarżącej występuje kilku uprawnionych w sprawie, zwrot kosztów przysługuje każdemu z nich odpowiednio do udziału w sprawie. Według zaś art. 202 § 2 P.p.s.a., jeżeli uprawnienia lub obowiązki skarżących, o których mowa w § 1, związane z przedmiotem zaskarżenia są wspólne, zwrot kosztów następuje na ich rzecz solidarnie. Ta regulacja jest odpowiednikiem współuczestnictwa materialnego, o którym mowa w art. 72 § 1 pkt 1 K.p.c. (patrz: Małgorzata Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LEX 2011, teza 4 do art. 202). Wówczas, tak jak w każdej sytuacji, gdy jedną skargę, w warunkach art. 51 P.p.s.a., składa wiele podmiotów, strona skarżąca jest jedna (Andrzej Kabat, op. cit. teza 1 do art. 51). Stronie skarżącej przysługuje jeden koszt zastępstwa procesowego, podobnie jak w przypadku kosztów sądowych reguluje to art. 214 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a. Warto podkreślić, że reguła ta, przysługiwania zwrotu kosztów postępowania przewidywanych w przepisach dla danej sprawy, obowiązuje także w odniesieniu do współuczestnictwa formalnego, o którym mowa w art. 202 § 1 P.p.s.a. (patrz: postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 6 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1781/03, niepublikowane, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 220337). Różnica między unormowaniami polega jedynie na zwrocie kosztów "każdemu odpowiednio do udziału w sprawie" (art. 202 § 1) lub "zwrocie kosztów solidarnie" (art. 202 § 2). Sprawa o przyznanie odszkodowania w trybie art. 160 K.p.a., za szkodę wywołaną odmową przyznania własności czasowej dotychczasowym właścicielom nieruchomości warszawskiej, dotyczy wspólnych praw skarżących. Należało zatem zasądzić na rzecz podmiotów skarżących solidarnie koszty postępowania sądowego: opłatę sądową i koszty zastępstwa procesowego jednej, wspólnie występującej strony skarżącej. Można odnotować jeszcze, że koszty sądowe Sąd pierwszej instancji zasądził według reguł art. 202 i art. 214 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną w zakresie punktu 1 i 2 zaskarżonego wyroku, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oraz uwzględnił skargę kasacyjną w zakresie kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji i w tym zakresie orzekł o kosztach postępowania, na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że mimo uwzględnienia skargi skarżącym należy się jedynie zwrot opłaty sądowej. Skarga została bowiem uwzględniona nie w wyniku zasadnych zarzutów i wniosków, ale z powodu okoliczności niepodniesionej w skardze. Skarżący, którzy nie poinformowali organu o śmierci jednego ze skarżących, w sytuacji, gdy ten brak informacji wywołał zaistnienie rażącego naruszenia prawa i skutkował stwierdzeniem nieważności decyzji, są odpowiedzialni za poniesienie kosztów postępowania sądowego, w części odnoszącej się do kosztów zastępstwa procesowego. Takie oczywiście niewłaściwe postępowanie uzasadnia zastosowanie art. 208 P.p.s.a.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego.