Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2140/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. S. i B. S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także "Sądu") decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] [...] (dalej także "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa Rozwoju Wsi (dalej także "Minister") odmówił stwierdzenia nieważności:

- decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 1982 r., nr [...], obejmującej postępowaniem wymiennym dodatkowy obszar gruntów na terenie wsi G., P. i J., gmina J.

- decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...], zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi J. i P., gmina J., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi P., oznaczonych po wymianie jako działki nr [...] i [...].

II. W/w zaskarżona obecnie decyzja Ministra z dnia [...] czerwca 2017 r. została wydana w następującym stanie faktycznym:

1. Wnioskiem z dnia 10 maja 2011 r. (uzupełnionym pismem z dnia 2 sierpnia 2012 r.) A. i B. S. (dalej "skarżący") wystąpili o stwierdzenie nieważności:

- decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...] oraz

- decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 1982 r., nr [...], podnosząc iż decyzje te wydano z rażącym naruszeniem prawa.

We wniosku sformułowano przeciwko w/w decyzjom m.in. następujące zarzuty:

Decyzja Wojewody O. z dnia [...] marca 1982 r. błędnie wskazuje, że działka nr [...] stanowiła własność Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. (dalej "Spółdzielni") i nie miała założonej księgi wieczystej. W wyniku wymiany działka ta została przekazana A. F. (obecnie M.) i wpisana do zbioru dokumentów nr [...]. Oznacza to, że działka nr [...] widnieje w księdze wieczystej nr [...] jak również w zbiorze dokumentów nr [...].

To H. M. jako właściciel działki nr [...], powinien być uczestnikiem postępowania wymiennego, a nie Spółdzielnia, będąca wówczas jedynie użytkownikiem przedmiotowego gruntu.

W związku z tym, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] marca 1982 r., obejmującej postępowaniem wymiennym dodatkowy obszar gruntów na terenie wsi G., P. i J., gmina J. oraz decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 1982 r., zatwierdzającej projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi J. i P., gmina J. w części dotyczącej gruntów położonych we wsi P., oznaczonych po wymianie jako działki nr [...] i nr [...], gdyż zdaniem wnioskodawców decyzje te zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

2. Decyzją z dnia [...] lutego 1982 r., nr [...], Wojewoda O. wszczął postępowanie w sprawie wymiany gruntów położonych na terenie wsi J. i P. w gminie J.

Następnie decyzją z dnia [...] marca 1982 r., nr [...], Wojewoda O. objął postępowaniem wymiennym dodatkowy obszar gruntów m.in. wsi P. w gminie J. o powierzchni [...] ha. Projekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi J. i P., opracowany na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 3, poz. 13), dalej "ustawy scaleniowej" albo "ustawy z 1968 r.", został zatwierdzony decyzją Wojewody O. z dnia [...] grudnia 1982 r. nr [...].

Postępowaniem wymiennym objęto m. in. grunty oznaczone jako:

- działka nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości porównawczej [...] jednostek szacunkowych (dalej jako j. sz.), należące do M. F. oraz

- działka nr [...], o powierzchni [...] ha i wartości porównawczej [...] j. sz., należące do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. (dalej także "Spółdzielni"), a będące gruntami wkładowymi A. P. (w użytkowaniu H. M.).

A. F. (obecnie M., użytkownik działki nr [...]), jako ekwiwalent za grunty, otrzymała grunt wymienny, stanowiący działkę nr [...], o powierzchni [...] ha i wartości porównawczej [...] j. sz. Natomiast za grunty wkładowe (tzn. działkę nr [...]) A. P. (w użytkowaniu H. M.) wydzielono grunty wymienne, stanowiące działkę nr [...], o powierzchni [...] ha i wartości [...] j. sz.

Jak wynika z wykazu zmian gruntowych, sporządzonego w 1982 r. oraz z wykazu wkładów wniesionych przez członków Spółdzielni H. M. był jej członkiem, który jako grunty wkładowe wniósł m.in. działkę nr [...] o powierzchni [...] ha.

Obecnie według ewidencji gruntów i budynków:

- działka nr [...] stanowi własność J. M. (następca prawny po A. M.),

- działka nr [...] stanowi własność A. i B. S..

3. Z postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] listopada 1971 r., sygn. akt Ns [...], stwierdzającego nabycie spadku po M. P., wynika iż właścicielem wchodzącego skład tego spadku gospodarstwa rolnego, położonego w P. został H. M.

Z postanowienia z dnia [...] listopada 1986 r., stwierdzającego nabycie spadku po H. M. wynika natomiast, właścicielem gospodarstwa rolnego wchodzącego w skład spadku po zmarłym, stała się U. M.

Umową darowizny z dnia [...] sierpnia 1988 r., zawartą w formie aktu notarialnego nr Rep A [...], U. M. przeniosła na skarżących prawo własności nieruchomości oznaczonej m.in. jako działka nr [...] wpisanej do księgi wieczystej nr [...].

Z badania elektronicznej księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżący są właścicielami nieruchomości w skład, której wchodzi m.in. działka nr [...] położona we wsi P., na podstawie umowy darowizny z dnia [...] czerwca 1988 r., rep. [...]. Natomiast, w świetle zapisów księgi wieczystej nr [...] właścicielem tej samej działki jest J. M., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2010 r., Rep. A [...].

Ocena tak ustalonego stanu faktycznego w świetle kryteriów, wynikających z art.156 i nast. k.p.a., prowadzi do następujących wniosków:

4. Przepis art.2 ustawy scaleniowej przewidywał, że w przypadku, gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona ich wymiana na grunty indywidualnych gospodarstw rolnych. Z kolei w świetle art. 33 § 1 ust 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny w brzmieniu obowiązującym w dacie kontrolowanego postępowania wymiennego jednostkami gospodarki uspołecznionej były spółdzielnie i ich związki. Zatem, odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku możliwości przeprowadzenia wymiany gruntów w przypadku, gdy spółdzielnia nie jest właścicielem gruntów jest bezzasadny. Należy podkreślić, że jeżeli ukształtowanie gruntów wkładowych członków tej spółdzielni było nieracjonalne dla potrzeb gospodarki zespołowej - można było przeprowadzić ich wymianę na grunty indywidualnych gospodarstw rolnych.

5. Wojewoda O. na podstawie art. 2 u.s.w.g decyzją z dnia [...] lutego 1982 r., wszczął postępowanie w sprawie wymiany gruntów położonych na terenie wsi J. i P., gmina J. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wymienne przedmiotowych gruntów ma na celu poprawienie warunków gospodarowania rolnikom indywidualnym i jednocześnie powiększenie kompleksu gruntów RSP w P.

W rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed wymianą w grupie rejestrowej V - działki stanowiące wkładposzczegółnych członków spółdzielni, jako uczestnik postępowania w odniesieniu do działki nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości porównawczej [...] j. sz., został wpisany A. P. (użytkownik H. M.). Również w rejestrze szacunku porównawczego gruntów po wymianie w grupie rejestrowej V - działki stanowiące wkład poszczególnych członków spółdzielni jako uczestnik postępowania w odniesieniu do zamiennej działki nr [...] o powierzchni [...] ha i wartości porównawczej [...] j. sz. został wpisany A. P. (użytkownik H. M.).

6. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów uczestnicy scalenia lub wymiany otrzymują w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, grunty w zasadzie o równej wartości szacunkowej. Ponadto, jak wynika z przepisu § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 marca 1968 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. Nr 8, poz. 44), przy wymianie gruntów stosownie do art. 3 ust. 1 powołanej ustawy, należy przestrzegać zasady wydzielenia ekwiwalentu powymiennego o równej wartości szacunkowej (z dokładnością do 3% wartości gruntów przed wymianą). Różnica wartości gruntów A. P. (użytkownik H. M.) przed i po wymianie wyniosła +0,47 j.sz., co stanowi ok. 2% wartości gruntów poddanych wymianie, a więc został wydzielony należny ekwiwalent, o różnicy nie przekraczającej 3% wartości gruntów posiadanych przed wymianą. Zatem, A. P. (użytkownik H. M.) w zamian za działkę nr [...] o powierzchni [...] ha został wydzielony pełny należny ekwiwalent w działce nr [...] o powierzchni [...] ha.

7. Zgodnie art. 10 u.s.w.g. stan własności lub posiadania uczestników wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych ujawnionych w ewidencji gruntów. W rejestrze gruntów założonym jeszcze w 1977 r., stanowiącym podstawę utworzenia rejestru szacunku porównawczego gruntów przed wymianą, w odniesieniu do działki nr [...] ujawniona jest RSP w P. jako osoba władająca tym gruntem. Z uwagi na treść obowiązującego wówczas art. 10 dekretu z dnia 2 lutego 1955 r. o ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 1955 r., nr 6, poz. 32), zgodnie z którym obowiązek zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych ciążył na właścicielach nieruchomości, których zmiany te dotyczyły. RSP w P. prawidłowo została wskazana jako uczestnik wymiany.

IV. Pismem z dnia 25 lipca 2017 r. skarżący, którzy na zasadzie art.52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r. nie skorzystali z prawa od wniesienia do Ministra o ponowne rozpatrzenie sprawy, zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r., wnieśli do tut. Sądu skargę na w/w decyzję, podnosząc następujące kwestie:

1. Decyzja wymienna została wydana przy braku przesłanki uzasadniającej jej przeprowadzenie w szczególności w postaci zadeklarowanego w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 1982 r. poprawienia warunków gospodarowania rolników indywidualnych. W oczywisty sposób nie realizuje w/w założeń w szczególności wymiana działki nr [...], stanowiącej własność H. M. i położonej w pobliżu jego zabudowań gospodarczych na działkę nr [...], położoną w odległości około jednego kilometra od w/w zabudowań.

2. W/w wymiana nieruchomości odbyła się bez zgody ówczesnego właściciela działki nr [...], któremu nie zapewniono udziału w postępowaniu wymiennym. Z uwagi na wykazaną wyżej niekorzystność wymiany oczywistym jest, iż gdyby zainteresowany brał udział w postępowaniu wymiennym, to na w/w zmianę nie wyraziłby zgody.

3. Niezapewnienie udziału w postępowaniu wymiennym ówczesnemu właścicielowi działki nr [...], tj. H. M., było oczywiście wadliwe. Zarówno bowiem w dacie orzekania o wymianie, jak i w dacie utworzenia rejestru szacunku porównawczego gruntów przed wymianą (1977 rok) H. M. był właścicielem działki nr [...], w związku z czym winien był być zawiadomiony zarówno o wszczęciu postępowania wymiennego, jak i o zmianach danych ewidencyjnych.

4. Wadliwie stwierdzono w decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1982 r., nr że: a) w dacie wydania w/w decyzji działka nr [...] była własnością Spółdzielni, b) działka ta nie posiadała założonej księgi wieczystej. Właścicielem działki nr [...] był bowiem H. M. a nie Spółdzielnia, a w/w działka była ujawniona w zbiorze dokumentów Zd nr [...] pod starym numerem działki [...]. Spółdzielnia nigdy nie była właścicielem działki nr [...] i nie mogła rozporządzać tą działką jak właściciel. Podczas gdy właścicielom pozostałych gruntów objętych postępowaniem wymiennym zapewniono w nim udział, nie zapewniono takiego udziału H. M., czy też A. P..

5. Mająca stanowić ekwiwalent za działkę nr [...] działka nr [...], nie została nigdy wpisana do księgi wieczystej H. M., nie była przedmiotem spadkobrania po nim,w konsekwencji czego nie została również nabyta przez skarżących w ramach darowizny, poczynionej na ich rzecz przez spadkobierczynię wyżej wymienionego. Działka nr [...] nie stała się zatem nigdy własnością ani H. M. ani A. P.. Skarżący, jako właściciele gospodarstwa rolnego, nabytego od spadkobierczyni H. M. nie są zatem ani właścicielami ani nawet posiadaczami działki nr [...], natomiast własność skarżących stanowi działka nr [...].

IV. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 25 lipca 2017 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

V. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2017 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było rozstrzygnięcie, czy dwie decyzje Wojewody O., tj.: 1) decyzja z dnia [...] marca 1982 r., nr [...], obejmująca postępowaniem wymiennym dodatkowy obszar gruntów na terenie wsi G., P. i J., gmina J. oraz 2) decyzja Wojewody O. z dnia [...] grudnia 1982 r., nr [...], zatwierdzająca rojekt wymiany gruntów położonych na terenie wsi J. i P., gmina J., w części dotyczącej gruntów położonych we wsi P., oznaczonych po wymianie jako działki nr [...] i [...], są obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie Ministra kwestionowane przez skarżących decyzje Wojewody są wolne od wadliwości w/w rodzaju, co oznacza brak przesłanek do zakwestionowania ich legalności w postępowaniu nadzorczym. Sąd uznaje to stanowisko za trafne, w związku z czym zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. W pierwszej kolejności stwierdzić należy brak formalnej przeszkody do procedowania przez Ministra w przedmiocie stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez skarżących decyzji wymiennych, wydanych na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów, polegającej na upływie terminu przewidzianego w art.33 ust.2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2003 r. Nr 178, poz. 1749, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 16 października 2013 r., a to z uwagi na wszczęcie w/w postępowania przed tą datą.

3. Scharakteryzowania wymaga istota prawna postępowania w przedmiocie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, regulowanego przepisami art.156 i nast. k.p.a. (tj. postępowania nadzorczego), które zostało wszczęte w niniejszej sprawie na wniosek skarżących:

Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a., musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

W związku z charakterem zarzutów wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie miała konieczność rozstrzygnięcia, czy decyzja ta, w zakresie przyznania odszkodowania B. K. oraz E. K. została wydana z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowiska orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

4. Kontrolowane przez Ministra dwie decyzje Wojewody O. z dnia [...] marca i [...] grudnia 1982 r. zostały wydane w ramach postępowania wymiennego, przeprowadzonego w trybie i na zasadach uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o scalaniu i wymianie gruntów.

Przepis art.2 w/w ustawy stanowił, iż w przypadku gdy dla racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej zachodzi konieczność zmiany położenia tych gruntów, może być przeprowadzona ich wymiana na grunty indywidualne gospodarstw rolnych. Wymianą tą mogą być również objęte grunty z zabudowaniami, jeżeli zabudowania znajdujące się na gruntach należących do jednostek gospodarki uspołecznionej nadają się do użytkowania.

Jak słusznie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA 986/99, publ. LEX "Stosownie do przepisów powołanej ustawy z 24 stycznia 1968 r. scalenie gruntów ma charakter zbiorowego zabiegu urządzeniowo-rolnego (gospodarczego). Cechuje je rozwiązania mające charakter techniczny przy uwzględnieniu przepisów ustawy. Organy administracyjne opracowujące projekt scalenia korzystają ze swobody w jego ukształtowaniu i wyborze najlepszego - ich zdaniem - rozwiązania w danych warunkach, tak by w miarę możliwości uwzględnić interesy i życzenia wszystkich uczestników scalenia. Zwykle w toku postępowania scaleniowego rodzą się liczne konflikty pomiędzy uczestnikami, oczekującymi wyłącznie na poprawę ich warunków gospodarowania. W tym zakresie rozstrzygnięcia organów zawierają elementy uznania administracyjnego. Kontrola Sądu polega jedynie na tym, czy tego rodzaju rozstrzygnięcia nie posiadają cech dowolności, a więc czy w sposób należyty zostały ważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób (art. 7 k.p.a.).".

Pierwszą z kwestionowanych przez skarżących decyzji Wojewody, tj. decyzją z dnia [...] marca 1982 r., objęto postępowaniem wymiennym, wszczętym wcześniejszą decyzją z dnia [...] lutego 1982 r., dodatkowe nieruchomości położone na terenach wsi G. (grunty Spółdzielni), P. (grunty Spółdzielni) i J. (grunty rolników indywidualnych) w gminie J. W decyzji tej wskazano zatem, że postępowaniem wymiennym obejmuje się również grunty Spółdzielni, położone we wsi P., stanowiące m.in. działki nr [...] i [...].

Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 1982 r. Wojewoda zatwierdził projekt wymiany gruntów, obejmujących łącznie [...] ha, opracowany przez geodetę. Ze znajdującego się w aktach adm. sprawy wykazu zmian gruntowych (k.45 – 49 tomu 2/3 akt. adm.) wynika, że:

(-) w zamian za działkę nr [...], położoną w miejscowości J., A. M. otrzymała działkę nr [...], położoną we wsi P.,

(-) w zamian za w/w działkę nr [...] H. M. (oznaczony jako "uż." oraz "członek RSP") otrzymał działkę nr [...], położoną we wsi P.

W załączonym do akt sprawy wykazie wkładów gruntowych wniesionych do Spółdzielni przez jej członków (k.35v tomu 2/3 akt adm.) zaznaczono (w poz.31), że przed dokonaniem wymiany działka nr [...] stanowiła grunt wkładowy H. M. (uzupełniająco wskazano tam również osobę o nazwisku "T. P.").

Z kolei w rejestrze szacunku porównawczego gruntów przed wymianą, sporządzonym w dniu 12 lipca 1982 r. (k.56 v tomu 3/3 akt adm.), również wskazano, iż działka nr [...] stanowi wkład członkowski do Spółdzielni, niemniej wskazano, iż podmiotem wnoszącym wkład jest "P. A. wł. [ew. "uż." – dop. Sądu] M. H.].

5. Swój interes prawny w sprawie skarżący wywodzą z faktu, iż w ich ocenie: (-) działka nr [...] nie została skutecznie objęta postępowaniem wymiennym, zakończonym decyzją z [...] grudnia 1982 r., (-) działka ta została przez nich nabyta w 1988 r. na mocy umowy darowizny, poczynionej przez następczynię prawną H. M., (-) działka ta figuruje jako własność skarżących w księdze wieczystej Kw nr [...]. Jednocześnie interes prawny skarżących należy rozpatrywać w kontekście ewentualnego nabycia przez skarżących, również na podstawie w/w umowy darowizny z 1988 r., poczynionej przez spadkobierczynię H. M. działki nt [...], tj. działki przydzielonej H. M. w zamian za działkę nr [...].

Dostrzec również należy, że: (-) działka nr [...] jest ujęta również w innej księdze wieczystej, tj. KW nr [...], gdzie jest ujawniona jako własność J. M., (-) przed Sądem Rejonowym w [...] I Wydział Cywilny toczy się sprawa z powództwa J. M. przeciwko skarżącym o uzgodnienie treści księgi wieczystej (sygn. akt I C [...]).

6. Nie można podzielić stanowiska skarżących, iż wydane przez Wojewodę decyzje rażąco naruszają prawo z tego względu, iż co najmniej w zakresie działek [...] i [...] cel wymiany nie został osiągnięty, przy czym skarga przyjmuje, iż celem tym było poprawienie warunków gospodarowania rolników indywidualnych. Skarga podnosi w tym kontekście, że wymiana działki nr [...] na działkę nr [...] była oczywiście niekorzystna dla właściciela działki nr [...], albowiem w zmian za tę właśnie działkę, położoną w pobliżu zabudowań jego gospodarstwa rolnego, uzyskał działkę położoną w daleko mniej korzystnej lokalizacji, tj. w odległości około kilometra od w/w zabudowań (chodzi o działkę nr [...]). Odnosząc się do w/w zarzutu podnieść w pierwszej kolejności należy, iż wbrew przekonaniu skarżących ustawową przesłanką przeprowadzenia wymiany gruntów nie było "poprawienie warunków gospodarowania rolników indywidualnych" a, co jasno wyłożono w art.2 ustawy z 1968 r. "racjonalne ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej". Oznacza to, iż niezależnie od zagwarantowania w art.3 ustawy ekwiwalentności przeprowadzanej wymiany gruntów (nakaz przydzielenia uczestnikowi wymiany, w zamian za grunty posiadane przed scaleniem lub wymianą, gruntów w zasadzie o równej wartości szacunkowej), nadrzędne znaczenie przy ustalaniu sposób wymiany (tj. doboru poszczególnych nieruchomości wymiennych) posiadało wyłącznie to, czy w/w sposób wymiany przyczyni się do racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej.

Z powyższego wynika, że zakwestionowanie prawidłowości decyzji wymiennej na tej podstawie, iż nie zrealizowała ona swojego ustawowego celu, wymagałoby wykazania, że przeprowadzona wymiana nie do doprowadziła do racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej. Jak już jednak zasygnalizowano na wstępie, wyjaśniając zakres kompetencji organu orzekającego w trybie art.156 i nast. k.p.a. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ograniczony w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyłącznie do naruszeń prawa o charakterze rażącym, poczynienie organowi wymiennemu zarzutu rażącego naruszenia art.2 ustawy z 1968 r. poprzez przeprowadzenie wymiany w sytuacji czy to braku konieczności racjonalnego ukształtowania gruntów należących do jednostek gospodarki uspołecznionej, czy to niedoprowadzenia wymianą do takiego racjonalnego ukształtowania (chodzi zatem o przesłanki o charakterze wybitnie ocennym, wymagającym szczególnej analizy szeregu aspektów), znalazłoby swoje podstawy tylko w wyjątkowych sytuacjach, w których brak racji przemawiających za wymianą byłby bezdyskusyjny i oczywisty (i to w odniesieniu do wszystkich przekształceń własnościowych, będących przedmiotem wymiany), a stwierdzenie powyższego byłoby możliwe już na podstawie pobieżnej analizy akt sprawy. Kategorycznie zaznaczyć należy, że nie chodzi tu jedynie o proste powzięcie wątpliwości co do racjonalności czy też optymalności poszczególnych przekształceń własnościowych, będących rezultatem wymiany, a o stwierdzenie, że w sposób bezdyskusyjny nie zaistniały żadne racjonalne przesłanki, uzasadniające przeprowadzanie wymiany w jakimkolwiek zakresie. Przyjąć należy, że tego rodzaju scenariusz należy uznać należy za wyjątkowy i w zasadzie hipotetyczny, a w szczególności za nie występujący w niniejszej sprawie. W szczególności o rażącej wadliwości kwestionowanej przez skarżących decyzji nie świadczy sam fakt poddania wymianie m.in. nieruchomości pozostających w stosunku do siebie w odległości kilometra, albowiem (nie wdając się w tym zakresie w ocenę, czy był to wariant z punktu widzenia wymieniających się stron najkorzystniejszy) stwierdzić należy, że co do zasady objecie tak położonych nieruchomości postępowaniem wymiennym nie jest praktyką w oczywisty sposób sprzeczną z istotą instytucji wymiany (takiej sprzeczności można byłoby doszukiwać się w przypadku wymienienia nieruchomości odległych od siebie np. o kilkanaście czy też kilkadziesiąt kilometrów).

W podsumowaniu w/w aspektu sprawy stwierdzić należy, że co do zasady: (-) szczegółowe zbadanie stanu faktycznego sprawy pod kątem istnienia ewentualnej potrzeby przeprowadzania danego postępowania wymiennego, regulowanego przepisami ustawy z 1968 r., było bezspornym obowiązkiem organów prowadzących postępowania wymienne na tej podstawie, (-) stronom takich postępowań przysługiwało prawo kwestionowania takiej potrzeby zarówno jeszcze przed wydaniem decyzji w I instancji, jak i po zakończeniu postępowań pierwszo instancyjnych, tj. poprzez złożenie odwołań do organów wyższego stopnia, (-) w obu przypadkach właściwe organy były zobowiązane do wszechstronnego zbadania w/w potrzeby, (-) w sposób zdecydowanie odmienny kwestia ta przedstawia się na etapie badania legalności decyzji w postępowaniu nadzorczym, regulowanym przepisami art.156 i nast. k.p.a., gdzie zakres badania potrzeby przeprowadzenia wymiany doznaje zasadniczych ograniczeń, co szeroko wyjaśniono powyżej.

7. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, iż o wadliwości obu decyzji Wojewody, prowadzącej do konieczności stwierdzenia nieważności tych orzeczeń, miałyby przesądzać takie okoliczności sprawy, jak: (-) niewyrażenie przez H. M. zgody na wymianę, (-) niezapewnienie H. M. udziału w postępowaniu wymiennym, (-) dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jako podmiotu posiadającego uprawnienia do działki nr [...] – Spółdzielni.

W toku postępowania nadzorczego skarżący konsekwentnie podnosili, co następuje:

(i) W dacie przeprowadzonego w 1982 r. postępowania wymiennego, dotyczącego m.in. działki nr [...], jej właścicielem był od szeregu lat H. M.. Podstawę nabycia przez tę osobę prawa własności przedmiotowej działki stanowiło postanowienie spadkowe Sądu Rejonowego w [...], wydane w dniu [...] listopada 1971 r., sygn. akt Ns [...], stwierdzające nabycie przez H. M. w całości spadku po swojej babce M. P. z domu K., zmarłej dnia [...] stycznia 1969 r., w tym nabycie w całości wchodzącego w skład w/w spadku gospodarstwa rolnego (którego składnikiem była z kolei działka nr [...]);

(ii) Skarżący wywodzą swoje syngularne następstwo prawne po H. M. z faktu, iż umową darowizny z [...] czerwca 1998 r., spadkobierczyni w/w właściciela działki nr [...], tj. U. M., przeniosła na skarżących własność całego, odziedziczonego po H. M. gospodarstwa rolnego, a zatem również prawo własności działki nr [...];

(iii) Z racji posiadania przez H. M., w dacie orzekania o wymianie, tytułu własności do działki nr [...] r., wyłącznie ta osoba była w ocenie skarżących legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu wymiennym, jako podmiot reprezentujący prawa do w/w gruntu, co oznacza, że legitymacja ta nie przysługiwała Spółdzielni, w tym w szczególności podmiot ten nie był upoważniony do dokonywania w w/w postępowaniu żadnych dyspozycji co do przedmiotowego gruntu. Skarżący podnieśli wprawdzie, że w postępowaniu nadzorczym nie został ujawniony żaden dokument, potwierdzający fakt wniesienia przez ich poprzednika działki nr [...] jako wkładu do Spółdzielni, niemniej jednocześnie przyznali (w piśmie z dnia 8 grudnia 2010 r., skierowanym do WSA w Opolu – k.12 – 12v t.2/3 a. adm.), że w latach 1982 – 1994 działka nr [...] pozostawała w użytkowaniu Spółdzielni.

Skarżący podnieśli zatem, iż nawet założywszy, iż działka nr [...] została skutecznie wniesiona przez jej właściciela jako wkład do Spółdzielni (pomimo braku stosownej dokumentacji, potwierdzającej dokonanie w/w czynności prawnej), to ewentualny tytuł prawny, uzyskany tą drogą przez Spółdzielnię (w postaci użytkowania) nie wyposażał Spółdzielni w stosowną legitymację do uczestniczenia w postępowaniu wymiennym. Wyłącznie legitymowanym w tym zakresie był bowiem właściciel ewentualnie samoistny posiadacz gruntu, których to przymiotów Spółdzielnia nie posiadała;

(iv) W sytuacji, w której H. M. nie był uczestnikiem postępowania wymiennego, należąca do niego działka nr [...] nie mogła być przedmiotem tego postępowania.

Odnosząc się do w/w argumentacji, stwierdzić należy, że nie dostarcza ona przesłanek koniecznych do uznania, iż decyzje Wojewody z dnia [...] marca i [...] grudnia 1982 r., istotnie wydano z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Co do zasady stwierdzić należy, iż kontrola prawidłowości zakresu podmiotowego postępowania wymiennego, prowadzonego na podstawie ustawy z 1968 r., winna następować z uwzględnieniem art.10 ustawy, stanowiącego że stan własności lub posiadania uczestników scalenia lub wymiany gruntów oraz powierzchnie użytków i klas gruntów określa się według danych uwidocznionych w ewidencji gruntów. Poza sporem jest, iż w dacie postępowania wymiennego działka nr [...] figurowała jako grunt wniesiony do Spółdzielni (grunt wkładowy).

W myśl art.277 § 1 i 2 k.c., jeżeli statut rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub umowa z członkiem spółdzielni inaczej nie postanawia, spółdzielnia nabywa z chwilą przejęcia wniesionych przez członków wkładów gruntowych ich użytkowanie. Do wniesienia wkładów gruntowych nie stosuje się przepisów o obowiązku zachowania formy aktu notarialnego przy ustanowieniu użytkowania nieruchomości. Z regulacją tą korespondował §21 Statutu Spółdzielni, stanowiący iż jeżeli umowa z członkiem spółdzielni inaczej nie postanawia, spółdzielnia nabywa z chwilą przejęcia wniesionych przez członków wkładów gruntowych ich użytkowanie.

W świetle tych okoliczności skarżący podnoszą, że Spółdzielnia jako jedynie użytkownik, a nie właściciel działki nr [...], nie była legitymowana do uczestniczenia w postępowaniu wymiennym, jako podmiot uprawniony do dysponowania w/w działką, natomiast legitymacja taka przysługiwała pominiętemu przez organ wymienny H. M..

Uznać należy, że w/w zarzut skargi sprowadza się do kwestii niezapewnienia H. M. udziału w postępowaniu wymiennym jako właścicielowi działki nr [...]. Całkowicie trafnie ocenił ten aspekt sprawy organ nadzorczy, uznając iż co do zasady zarzut tego rodzaju nie może doprowadzić do wyeliminowania decyzji administracyjnej w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., albowiem jako zarzut odpowiadający ściśle hipotezie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., może być podnoszony wyłącznie w ramach żądania wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowisko to, odwołujące się do postulatu rygorystycznego przestrzegania odrębności przesłanek do wzruszenia decyzji administracyjnej, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. (katalog przesłanek nieważnościowych) i art.145 § 1 pkt 1 – 8 k.p.a. (katalog przesłanek wznowieniowych), jest powszechnie i od dawana jednolicie zajmowane przez orzecznictwo sądowe (por. np. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 184/10: "Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. a nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.").

Podkreślić również należy, że ewentualne nieprawidłowości w ewidencji (mające polegać na nieuwzględnieniu w niej H. M. jako właściciela działki nr [...]) nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia. Innymi słowy - prawidłowość ewidencji nie może być podważana w postępowaniu w sprawie scalenia, a w konsekwencji okoliczność ta nie może być brana pod uwagę w postępowaniu sądowoadministracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia.

8. Co do zasady przyjąć należy, że niezapewnienie właścicielowi nieruchomości (tj. gruntu wchodzącego w skład indywidualnego gospodarstwa rolnego) objętej postępowaniem wymiennym, przeprowadzanym w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie a 1968 r., udziału w tym postępowaniu, można byłoby rozpatrywać w kontekście rażącego naruszenia prawa tylko wtedy, gdyby w/w ustawa stanowiła wprost, iż dopuszczalność dokonania w ramach wymiany jakichkolwiek przekształceń własnościowych jest bezwzględnie uzależniona od wyrażenia na powyższe zgody przez właścicieli poszczególnych nieruchomości. Oczywistym jest, iż w takim stanie prawnym niezapewnienie osobie uprawnionej do nieruchomości uczestnictwa w postępowaniu wymiennym prowadziłoby nie tylko do naruszenia wymogów procesowych (które, jak to szeroko opisano powyżej, winny być zwalczane w trybie wznowienia postępowania), ale również do ewentualnego rażącego naruszenia prawa materialnego (polegającego na nieuzyskaniu przez organ wymienny obligatoryjnej zgody właściciela nieruchomości na dokonanie jej wymiany na inną). W tym kontekście realnego znaczenia nabierałaby niewątpliwie konieczność jednoznacznego przesądzenia, czy za podmiot uprawniony do wyrażania zgody na wymianę można byłoby uznać nie tylko właściciela gruntu wkładowego, wniesionego do rolniczej spółdzielni produkcyjnej, ale również samą spółdzielnię, a zatem podmiot dysponującym prawem w oczywisty sposób słabszym niż prawo własności, tj. wyłącznie prawem użytkowania (dopuszczalność taką należałoby wykluczyć).

Rozpatrywanie w/w kwestii jest jednakże oczywiście bezprzedmiotowe, a to z tej prostej przyczyny, iż ustawa z 1968 r. nie przyjęła jako zasady dobrowolności wymiany, przyznając w tym zakresie prymat interesom jednostki gospodarki uspołecznionej, wyrażającym się w konieczności racjonalnego ukształtowania należących do tej jednostki gruntów. O ile zatem ustawa z 1968 r. bezspornie gwarantowała rolnikowi indywidualnemu ekwiwalentność wymiany, tj. prawo do otrzymania jako zamiennego gruntu o takiej samej wartości, jak grunt posiadany dotychczas (art.3), o tyle nie zawarła zastrzeżenia, iż bez wyrażenia przez rolnika zgody na zaproponowaną mu wymianę, wymiana ta nie dochodzi do skutku. Oznacza to, iż pod rządami ustawy z 1968 r. instytucja wymiany miała z punktu widzenia rolnika indywidualnego charakter przymusowy. Z postanowień ustawy, nadającym ramy prawne dwóm, zbliżonym do siebie charakterem instytucji, służącym racjonalizacji ukształtowania gruntów rolnych, tj. scaleniu nieruchomości oraz wymianie wynika jasno, iż o ile ustawa czyni wyłom na rzecz uzależnienia dopuszczalności danej zmiany w statusie prawnym nieruchomości od woli jej właściciela (posiadacza samoistnego), to czyni to wprost, tak jak ma to miejsce w art.1 ust.3 ustawy, w myśl którego "Grunty pod zabudowaniami nie mogą być objęte scaleniem bez zgody ich właściciela (samoistnego posiadacza)". Tego rodzaju zastrzeżeń nie zawierają regulacje dotyczące wymiany.

W świetle powyższego brak jest jakichkolwiek przesłanek do przyjęcia, że ewentualne niezapewnienie przez organ wymienny udziału w tym postępowaniu H. M., doprowadziło w jakimkolwiek zakresie do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a., mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji wymiennej.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.