Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1453/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2015 r. sprawy ze skarg Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...], H. N., H. N., J. N. i C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 1453/14

UZASADNIENIE

Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r, poz.1409 ) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r, poz.267), po ponownym rozpatrzeniu wniosku, zatwierdził projekt budowlany i udzielił I. B. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami (kategoria obiektu XIII) na działkach nr [...],[...],[...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Ustalił, że obszar oddziaływania obiektu, obejmuje działki: nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w dniu [...].10.2013r. do Starostwa wpłynął wniosek I. B. i T. B. o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ewidencyjny [...],[...],[...] położonych w [...].

W przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym stwierdzono nieprawidłowości i braki, w związku z czym postanowieniem z dnia [...].10.2013r. Starosta Powiatu [...] nałożył na inwestora obowiązek ich usunięcia w określonym terminie. Inwestor w dniu [...].10.2013r. złożył pismo w którym odniósł się do zawartych w postanowieniu zastrzeżeń.

W wyniku sprawdzenia dokumentacji oraz uwzględniając złożone uwagi stron, Starosta Powiatu [...] stwierdził, że nie wszystkie obowiązki wynikające z postanowienia zobowiązującego do uzupełnienia dokumentacji zostały przez inwestora wykonane, w związku z powyższym w dniu [...].11.2013r. wydał decyzję Nr [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli inwestorzy tj. I. i T. B. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...].01.2014r uchylił w całości decyzję Starosty Powiatu [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta Powiatu [...] ponownie wezwał inwestora postanowieniem z dnia [...].02.2014r. do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji.

W toku postepowania uczestnicy: H. N., J. N., H. N. złożyli zastrzeżenia, co do planowanej inwestycji. Także C. S. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania podnosząc, że w Sądzie Rejonowym w [...] toczy się postępowanie Sygn. akt [...] w sprawie ustanowienia drogi koniecznej na działkach inwestora do działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...].04.2014r. organ I instancji odmówił zawieszenia postępowania uznając, że ustanowienie drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego warunkującego wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Ostatecznie Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r. uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2011r. (opublikowaną w Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...].09.2011r., Nr [...], poz. [...]), inwestor spełnił niezbędne wymagania określone w przepisach i organ udzielił pozwolenia budowlanego.

C. S. wniosła odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].04.2014 r., domagała się odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania polegające na wydaniu decyzji pomimo konieczności zawieszenia postępowania - wystąpienie zagadnienia wstępnego, jakim jest ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce inwestycyjnej oraz rozstrzygnięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprawy IV Sa/Wa 575/14, ze skargi na Uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2011 r., w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " [...] (dalej: mpzp) w części dotyczącej działki ewidencyjnej numer [...].

- naruszenie przepisów postępowania, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed uostatecznieniem się postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania z dnia [...].04.2014 r.

- naruszenie art. 33 ust. 1 pkt. Prawa budowlanego poprzez uznanie, że zostało skutecznie złożone oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w odniesieniu do działki [...], gdyż nie wynika ono z umowy użyczenia nr [...] z dnia [...] września 2013 r.

- naruszenie § 13 ust. 2 mpzp poprzez niespełnienie warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

C. S. wskazała, że umowa użyczenia [...] z dnia [...] września 2013 r. zawarta pomiędzy Gminą [...], a I. i T. B. nie może być podstawą uznania, iż inwestorzy zapewnili wystarczającą ilość miejsc parkingowych dla zamierzenia inwestycyjnego. Umowa ta dotyczy użyczenia działki nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] położonej w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...]. Została zawarta na okres przeprowadzenia inwestycji, nie dłużej niż do dnia [...].12.2014 r. z możliwością wcześniejszego rozwiązania.

Zawarcie takiej umowy stanowi jej zdaniem obejście prawa, gdyż nie wynika z niej, aby miejsca parkingowe były zapewnione w okresie używania budynku, gdzie będą one zlokalizowane, a nadto czy do korzystania z tych miejsc będą uprawnieni wyłącznie właściciele bądź użytkownicy planowanego budynku.

Wskazała również na naruszenie zasady ochrony praw nabytych dla działki ew. nr [...], wynikających z poprzednio obowiązujących planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego, gdzie działka ew. nr [...] stanowiąca własność Gminy [...], była przeznaczona pod drogę gminną.

W ocenie odwołującej się zagospodarowanie działki nr [...] w kształcie zaakceptowanym zaskarżoną decyzją, uniemożliwia realizację inwestycji zatwierdzonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 1996 r. polegającej na budowie budynku mieszkalno - usługowego na działce [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na podstawie art.138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania C. S., H. N., H. N., J. N., J. i K. B. oraz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].04.2014 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Iwonie B. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ew. [...],[...] i [...], położonych w m. [...], gm. [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że w dniu [...].10.2013 r. I. B. i T. B. złożyli w Starostwie Powiatowym w [...] wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ew. [...],[...] i [...] położonych w m. [...], gm. [...].

Postanowieniem z dnia [...].10.2013 r. Starosta Powiatu [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia wskazanych nieprawidłowości w złożonym wniosku o pozwolenie na budowę.

Następnie decyzją z dnia [...].11.2013 r. Starosta Powiatu [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia I. i T. B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na działkach nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w m. [...], gm. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...].02.2014 r. wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym.

Starosta Powiatu [...] postanowieniem z dnia [...].04.2014 r. odmówił zawieszenia postępowania, błędnie pouczając stronę o możliwości wniesienia zażalenia do organu wyższego stopnia. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].05.2014 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu I instancji.

Zdaniem Organu II instancji, inwestor spełnił warunki wymagane w procedurze ubiegania się o pozwolenie na budowę, stosownie do art. 32, 33, 34 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, tj. do wniosku załączył: projekt budowlany z uzgodnieniami wynikającymi z przepisów szczególnych, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " [...].

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " [...], uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lipca 2011 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Woj. [...] Nr [...] z 2011r., poz. [...]), działki nr ew. [...],[...] w [...] położone są na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową, oznaczoną w planie symbolem 21 MWU.

Z ustaleń szczegółowych dla terenu 21 MWU - § 15 pkt 21 - karta terenu 21 MWU/ wynika, że przeznaczeniem podstawowym dla tego terenu jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zaś uzupełniającym tereny zabudowy usługowej w parterze budynku. Zatem budowa budynku wielorodzinnego z usługami w parterze, zgodna jest z zapisami planu miejscowego.

Przepis § 6 ust. 1 pkt 6 ww. planu miejscowego, ustala zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego w obszarze planu polegające na dopuszczeniu sytuowania budynków na działce budowlanej w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Inwestycja została usytuowana zgodnie z ww. przepisem planu oraz z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 z późn. zm.).

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, organ odwoławczy wyjaśnił, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż zarówno wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej złożony przez w Sądzie Rejonowym w [...] jak i zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi dla organów administracji architektoniczno- budowlanej zagadnienia wstępnego stanowiącego powód do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewoda uznał, że niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez nieskuteczne złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestorzy złożyli stosowne oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane m.in. działką nr ew. [...], na podstawie umowy użyczenia [...] września 2013 r. zawartej pomiędzy Gminą [...] a I. i T. B.

Umowa użyczenia zawarta pomiędzy Gminą [...] a I. i T. B. oddająca w bezpłatne używanie części działki nr [...] w [...], przy ul. [...] stanowi stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W § 2 pkt 6 powyższej umowy wskazano, że upoważnia ona do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i przeprowadzenie inwestycji polegającej na wybudowaniu miejsc parkingowych na działce nr [...] stanowiącej własność Gminy [...], jako wspólne zamierzenie inwestycyjne z działkami nr [...] i [...], stanowiącymi własność I. i T. B., w ramach koncepcji zagospodarowania terenu położonego pomiędzy ul. [...] i ul. T. [...].

W odniesieniu do twierdzenia C. S., iż sporna działka nr [...] stanowiąca wcześniej własność Gminy [...] była przeznaczona pod drogę gminną, Wojewoda wskazał, że obecnie nie stanowi to podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obecnym właścicielom przedmiotowej działki - małżonkom B.

Plan miejscowy po uchwaleniu i opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], stosownie do art.14 ust.8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy, instytucje publiczne jak i obywateli.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących nasłonecznienia działek i budynków skarżących Wojewoda wskazał, że do projektu budowlanego została dołączona analiza zacienienia, w której przeanalizowano nasłonecznienie otoczenia projektowanego budynku. We wnioskach projektant zapisał "Po dokonaniu wnikliwej analizy przesłaniania i nasłoneczniania w odniesieniu zarówno do projektowanego budynku oznaczonego na rys. lit. A jak i sąsiednich, istniejących budynków oznaczonych na rys. cyframi 1 i 2 stwierdzono zgodność projektowanego budynku z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 60 pkt 1 i 2 w tym przypadku powinno się zapewnić 1,5 godz. nasłonecznienia w jednym pokoju mieszkalnym - zapewniono >1,5 godz. w większości pokoi". Organ przypomniał także, że przepisy te chronią przed zacienieniem istniejące budynki a nie działki budowlane.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2014 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez pozbawienie możliwości zabudowy należącej do niej nieruchomości gruntowej;

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji zezwalającej na budowę w sposób nie zapewniający poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów skarżącej.

Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...].04.2014 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż wydane pozwolenie na budowę nie jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Wyszkowa, który dopuszcza budowę budynków wielolokalowych 6 kondygnacyjnych w zabudowie szeregowej - usytuowanych w odległości 1,5 m. od granicy działki, a nawet w granicy.

Przewidziany w planie rodzaj zabudowy (swoista zabudowa szeregowa) wymaga, aby budynki projektowane były w ten sposób, by znajdujące się na sąsiadujących ze sobą nieruchomościach zabudowania mogły być posadowione na całej szerokości działki, bez zagrożenia przesłonięcia dostępu do światła innym budynkom lub ich częściom. Sąsiednie budynki powinny zatem stykać się ścianami bocznymi, pozbawionymi okien, zaś okna winny być skierowane w stronę drogi dojazdowej i w stronę podwórza - nie zaś w stronę sąsiednich działek.

Planowana na działkach nr [...],[...],[...] inwestycja, uniemożliwia w przyszłości zabudowę należących do Spółdzielni nieruchomości w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (na całej szerokości działki lub w odległości 1,5 m od jej granicy). Budynki wznoszone na sąsiednich działkach jako szeregowe budynki 6-kondygnacyjne ograniczały będą w sposób zasadniczy dostęp do światła dziennego lokatorom budynku objętego zaskarżoną decyzją.

Należąca do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " nieruchomość sąsiadująca bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji składa się z czterech działek nr. [...],[...],[...] i [...]. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " nie będzie mogła w przyszłości skorzystać z przysługującego jej prawa zabudowy. Jedynym możliwym, ze względu na normy prawa budowlanego, sposobem zagospodarowania nieruchomości Spółdzielni, będzie wzniesienie budynku o parametrach odpowiadających budynkowi nr [...] przedstawionemu na rys. 4 załączonym do wniosku o pozwolenie na budowę.

Realizacja jakiejkolwiek inwestycji budowlanej, na działkach oznaczonych nr [...],[...] - możliwa będzie jedynie przy założeniu, że spełnione zostaną normy doświetlenia pomieszczeń dla tak umiejscowionego budynku (nr 2, rys. 4), co nie było dotychczas przedmiotem analizy.

H. N., H. N. i J. N. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].05.2014 r. Domagając się jej uchylenia, zarzucili mające wpływ na wynik sprawy:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, brak ustaleń dotyczących wpływu planowanej inwestycji - budynku mieszkalnego (21 metrowego) wielorodzinnego z usługami, na działkę o Nr [...], znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia, którego realizacja uniemożliwi wjazd na tę działkę i dostęp do posesji od strony zachodniej, pozbawiając ją głównego waloru, jakim było narożne położenie, z dwustronnym dostępem do drogi publicznej od strony północnej i zachodniej, według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu nabycia nieruchomości;

b) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, braku ustaleń dotyczących wpływu planowanej inwestycji na działkę Nr [...], w zakresie jej całkowitego zacienienia przez wschodnią ścianę planowanej inwestycji, która według projektu posadowiona będzie przy granicy z działką skarżącego, uniemożliwiając jej zabudowę i efektywne jej wykorzystanie;

c) art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez brak dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego, brak analizy wszystkich możliwych skutków faktycznych i prawnych związanych z budową planowanej inwestycji, przeprowadzeniu w tym celu stosownych ekspertyz i zasięgnięcia opinii biegłych rzeczoznawców z zakresu architektury i budownictwa, na okoliczność wpływu zamierzonej inwestycji na okoliczne działki zarówno w kwestii dostępu do nich, jaki i problemu ich zacienienia;

d) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 §1 k.p.a. poprzez nie przeprowadzenie przez organ I instancji zgłoszonego przez strony wniosku dowodowego w przedmiocie powołania biegłego rzeczoznawcy z zakresu architektury i budownictwa, na okoliczność wykazania stopnia zaciemnienia m.in. zachodniej elewacji budynku posadowionego na działce bud. Nr [...] oraz całości działki Nr [...] będącej własnością skarżącego przez planowaną na działkach nr [...],[...],[...] inwestycję budowlaną celem wykazania, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

e) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 i 6 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy wydawaniu decyzji.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 13 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12. 04. 2002 r. (Dz. U. nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie i usytuowanie planowanej inwestycji od granicy z działką nr [...] w odległości mniejszej niż 10 m, powodując jej niedopuszczalne zacienienie.

W uzasadnieniu skarżący skargi podnieśli, że organ nie dokonał wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie wziął pod uwagę wpływu planowanej inwestycji - 21 metrowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, na działkę o Nr [...], będącą własnością skarżących, znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia.

Wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę uniemożliwi dostęp do działki Nr [...] od strony zachodniej. Narożny charakter tej działki budowlanej był głównym jej walorem. Poprzednio obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Centrum [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy w [...] nr [...] z dnia [...].05.1999 r. opublikowaną w Dz. U. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...].07.1999 r., poz. [...], przewidywał drogę wewnętrzną usytuowaną tuż przy zachodniej granicy działki nr [...].

Wydanie pozwolenia na budowę zablokuje swobodny dojazd działki Nr [...], a usytuowanie budynku mieszkalnego tuż przy granicy z tą działką pozbawi ją jakiejkolwiek przydatności.

Organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień co do wpływu przedsięwzięcia na okoliczne tereny wraz z istniejącymi lub mającymi powstać budynkami. Oprócz kwestii pozbawienia dostępu do działki skarżących od strony zachodniej, od której planowany był wjazd na posesję, z realizacją inwestycji, wiąże się kwestia całkowitego zacienienia działki Nr [...] przez wschodnią ścianę wielorodzinnego budynku mieszkalnego.

Zgodnie z projektem, ww. budynek posadowiony będzie tuż przy granicy z działką skarżącego powodując całkowite jej zacienienie.

Obowiązkiem organu było wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przeprowadzenie rzetelnego postępowania dowodowego, bez ograniczania się do powielania argumentów inwestora. W tym przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa i architektury, na okoliczność określenia stopnia zacienienia działek Nr [...],[...] oraz [...] przez planowaną inwestycję.

Podniesiono, że ustanowienia drogi koniecznej na rzecz właściciela działki Nr [...], pozbawionej dojazdu w wyniku planowanej inwestycji jest niezbędne.

Wydając decyzję, organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 11 i 6 k.p.a., bowiem w żaden sposób nie wyjaśnił zasadności przesłanek jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skargi połączone przez Sąd do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia - należało uwzględnić, chociaż nie wszystkie zarzuty w nich podnoszone okazały się zasadne.

Na wstępie wskazać należy, iż decyzja organu I instancji w zasadzie pozbawiana jest jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia. Dlatego rolą organu odwoławczego w tej sytuacji było rzetelne ponowne zbadanie sprawy, wynikające z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, a także odniesienie się do argumentów stron wskazanych w odwołaniach i pismach procesowych, bo one w istocie stanowiły sedno sprawy zawisłej przed organem odwoławczym.

Zgodnie z treścią art. 15 K.p.a. organ II instancji orzeka "na nowo" rozpoznając całokształt sprawy. Zatem istotą dwuinstancyjności postępowania jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów, jednakże ma obowiązek szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów. Przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest zatem weryfikacja decyzji I instancji, a ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji.

Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu.

Z zasady dwuinstancyjności wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak rzetelnego ustosunkowania się do zarzutów odwołania albo brak odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji uzasadnia nie stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale też stawia pod znakiem zapytania gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 K.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności wymusza na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już w rozstrzygnięciu organu I instancji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organ drugiej instancji nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 K.p.a. oraz art. 107 § 3 i art. 138 K.p.a.

Organ nie dokonał rzetelnej powtórnej analizy materiału sprawy, zarówno ogólnie - w odniesieniu do dopuszczalności posadowienia obiektu w zaprojektowanym kształcie na przedmiotowych działkach, jak i kwestiach poruszonych w odwołaniach od decyzji I instancji.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Wojewoda obowiązany był wyjaśnić, czym się kierował przy podejmowaniu takiego rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić zasadność utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Motywy decyzji organu odwoławczego powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją, na co wskazuje art. 11 K.p.a.

Zdaniem Sądu, sposób uzasadnienia stanowiska organu, zakres tego uzasadnienia oraz brak wnikliwej i wyczerpującej argumentacji w odniesieniu do inwestycji kwestionowanej przez wszystkich jej sąsiadów, wskazuje na naruszenie przepisów procedury administracyjnej.

W szczególności wskazać należy, że organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu odniósł się jedynie do fragmentu sprawy i kilku z okoliczności podnoszonych w odwołaniach.

Wojewoda stwierdził, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu. Jednak wykazanie zgodności z planem miejscowym wymagało w tym przypadku szczegółowego uzasadnienia, gdyż zamiar budowlany, w konfrontacji do formułowanych zastrzeżeń, wymagał przekonania uczestników postępowania że przepisy prawa są zachowane.

C. S. w odwołaniu od decyzji I instancji wskazała na naruszenie § 13 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum [...] uchwalonego uchwałą Rady Gminy w [...] Nr [...] z dnia [...].07.2011r., poprzez niespełnienie warunku zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Znajdująca się w aktach sprawy umowa użyczenia z dnia [...] września 2013 r. zawarta pomiędzy Gminą [...], reprezentowaną przez Burmistrza [...], a I. i T.B. wymagała analizy i wskazania podstaw do uznania, iż inwestorzy zapewnili wystarczającą ilość miejsc parkingowych dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Przedmiotowa umowa użyczenia dotyczy dz. nr [...] stanowiącej własność Gminy [...] położonej w pasie drogowym drogi publicznej - ulicy [...]. Jak wynika z § 4 umowy została ona zawarta na okres przeprowadzenia inwestycji, nie dłużej niż do dnia [...].12.2014r. z możliwością wcześniejszego rozwiązania za porozumieniem stron.

W odwołaniu wyraźnie wskazano, iż zawarcie takiej umowy stanowiło obejście prawa, gdyż celem wprowadzenia zapisów planu miejscowego co do ilości miejsc parkingowych, było zapewnienie wystarczającej liczby miejsc parkingowych użytkownikom budynku, a nie zapewnienie ich jedynie na czas wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Z umowy tej nie wynika również, aby miejsca parkingowe miały zostać zapewnione w okresie używania budynku, a także gdzie mają się znajdować i czy będą przeznaczone do użytku publicznego, czy tylko związane z inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w tym zakresie sprowadza się do stwierdzenia, że inwestor wykazał się prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane, bez żadnego odniesienia się do charakteru i treści umowy oraz zapisów i wymogów planu miejscowego w zakresie zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych.

Wojewoda nie wskazał, czy miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane na terenie objętym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, będącym w dyspozycji inwestora, czy też można zaakceptować jako legalną taką sytuację, iż inwestor porozumiał się z organem Gminy i uzyskał użyczenie terenu publicznego w pasie drogowym ulicy z przeznaczeniem na miejsca parkingowe.

Wprawdzie w orzecznictwie wyrażono pogląd, iż gramatyczna oraz celowościowa wykładnia przepisu 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prowadzi do wniosku, iż miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana, jak też mają one mieć charakter trwały, nie mogą to być miejsca parkingowe np. tylko na czas budowy, lub na pewien tylko okres użytkowania obiektu budowlanego, to oprócz tego w niniejszej sprawie szczegółowej analizie poddać należało ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczące miejsc parkingowych. (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. II OSK 1498/06 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2008r., sygn.. VII SA/Wa 124/08 – internetowa baza orzeczeń NSA).

W ocenie Sądu dokładniejszej analizy wymagała kwestia nasłonecznienia budynków skarżących, podnoszona wielokrotnie przez uczestników w toku postępowania (także w skargach). Wojewoda stwierdził natomiast, że do projektu budowlanego inwestor dołączył analizę zacienienia, w której projektant przeanalizował nasłonecznienie otoczenia budynku, następnie Wojewoda przytoczył fragment tej analizy i wskazał, że przepisy chronią przed zacienieniem istniejące budynki, a nie działki budowlane.

Zgadzając się co do zasady ze stwierdzeniem, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie chronią przed zacienieniem istniejące budynki, a nie działki budowlane, to jednak zdaniem Sądu obowiązkiem organu było takie wyjaśnienie tej kwestii, aby uczestnicy mieli przekonanie, że organ stosuje przepisy prawa, a nie działa pod dyktando inwestora.

W dalszej kolejności wskazać należy, że niezasadne były jednak twierdzenia i zarzuty skarg powiązane z faktem, iż działka nr [...] stanowiąca wcześniej własność Gminy [...] była przeznaczona pod drogę gminną.

Wojewoda zasadnie wskazał, że obecnie nie stanowi to podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obecnym właścicielom przedmiotowej działki - małżonkom B. Tak samo należy ocenić twierdzenia związane z odmiennymi ustaleniami planów miejscowych, poprzednio obowiązujących.

Słusznie Wojewoda stwierdził, że plan miejscowy po uchwaleniu i opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], stosownie do art.14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego i wiąże organy gminy, instytucje publiczne jak i obywateli. Uwaga ta odnosi się do aktualnie obowiązującego planu miejscowego zagospodarowaniu przestrzennym i zarzuty uczestników oparte na nieobowiązujących już planach, są w sposób ewidentny chybione.

Zasadnie również organ odwoławczy wyjaśnił uczestnikom, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania, gdyż zarówno wniosek o ustanowienie służebności drogi koniecznej złożony przez w Sądzie Rejonowym w [...], jak i zaskarżenie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi dla organów administracji architektoniczno- budowlanej zagadnienia wstępnego stanowiącego powód do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. brak analizy wszystkich możliwych skutków faktycznych i prawnych związanych z budową planowanej inwestycji.

Nie ma również w procedurze stosowanej przez wyspecjalizowany organ architektoniczno-budowlany konieczności dopuszczania z urzędu dowodów w postaci ekspertyz i opinii biegłych z zakresu architektury, na okoliczność wpływu zamierzonej inwestycji na okoliczne działki.

Z uwagi na powyższe, nie przesądzając ostatecznego merytorycznego wyniku sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił na mocy art. 200 p.p.s.a.