Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 45/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 140
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 1, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K., M. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 464/10 w sprawie ze skargi J. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r. nr 91/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 464/10 oddalił skargi J. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r. nr 91/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, J. K. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą [...] w L.) i M. B. (prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.P.H.U. "[...] " we Wrocławiu) wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004r. Nr 91/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom ogłoszoną w dniu 14 grudnia 2004 r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 250, poz. 4138.

Skarżący zaskarżyli powyższą uchwałę w części dotyczącej ustaleń ogólnych planu, tj.:

1) paragrafu 9 ust. 2 zdanie 2 oraz zdanie 3 w zakresie sformułowania "Należy dążyć, aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową, stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto. Adaptuje się w planie dworzec autobusowy i istniejące budynki mieszkalne, zakładając równocześnie stopniową likwidację substarndardowej zabudowy towarzyszącej o charakterze gospodarczym i garaży" a także zdanie 4 w pkt 1 w następującym zakresie "W strefie "A" obowiązuje: 1) zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy".,

2) paragrafu 6 pkt 1 tiret 6, tj. w zakresie zapisu "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2.

Zaskarżonej uchwale w określonej części zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - "Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności",

2) art. 94 Konstytucji RP - "Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.",

3) art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec wskazanych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej na wstępie skargi oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazali, że Starosta Świdnicki

- decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dworca autobusowego wraz z parkingiem dla autobusów i drogą wewnętrzną, przewidzianą do realizacji w Strzegomiu przy ul. [...] na terenie działki nr [...] oraz

- decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego wraz z parkingiem dla samochodów osobowych, drogami wewnętrznymi oraz pylonem reklamowym, przewidzianą do realizacji w Strzegomiu przy ul. [...] na terenie działki nr [...],[...], obręb [...] - Śródmieście.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że Rada Miejska w Strzegomiu uchwałą Nr 17/09 z dnia 30 marca 2009 r. nie uwzględniła ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze zarzucono, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegomia dla nieruchomości Skarbu Państwa, której obaj skarżący są użytkownikami wieczystymi (działka nr [...],[...], obręb [...] - Śródmieście) zawiera sprzeczne ustalenia, co powoduje brak możliwości korzystania z przysługującego skarżącym prawa użytkowania wieczystego, któremu przysługuje analogiczna ochrona jak prawu własności. Tym samym zaskarżona uchwała, w oparciu o którą podjęto niekorzystne dla skarżących decyzje, narusza ich uprawnienia gwarantowane normą konstytucyjną a mianowicie art. 64 ust. 3.

Skarżący zarzucili także, że ustalenia szczegółowe zawarte w Tabeli Nr 10 m.p.z.p. stoją w absolutnej sprzeczności z ustaleniami § 9 ust. 1 i ust. 2 i 3 uchwały, gdyż Kierownik Delegatury w Wałbrzychu Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków zaopiniował negatywnie oba zamierzenia inwestora, tj. budowę dworca autobusowego oraz budowę pawilonu handlowo-usługowego, powołując się właśnie na zapisy § 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ust. 2 i 3.

Kwestionując zaskarżoną uchwałę w skardze podniesiono, że nie zachowano również zasad i procedur planistycznych przewidzianych ustawą z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie:

1) Z treści § 6 pkt 1 tiret 6 m.p.z.p. wynika, że na obszarze miasta nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni powyżej 300 m2. Ustalenie to jest sprzeczne z prawem, tj. art. 10 ust. 1 pkt 1 i art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2) Nie dopełniono obowiązkowi wynikającemu z art. 20 ust. 1 ustawy, bowiem Rada Miejska w Strzegomiu nie stwierdziła o zgodności planu z ustaleniami studium.

3) Uchwała Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 4 września 2003r. Nr 65/03 zmieniająca uchwałę Nr 54/02 z dnia 30 września 2002r. w sprawie przystąpienia do sporządzania m.p.z.p. miasta Strzegomia nie spełnia w swej treści wymagań art. 14 ust. 2 ustawy u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Strzegomiu wniosła o jej oddalenie, uznając w całości zgłoszone zarzuty za bezzasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 286/09) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. K. i M. B. zarzucając mu:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 15 ust. 3 pkt 3, art. 4 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 3, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 26 sierpnia 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i 2 pkt 5 w zawiązku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 czerwca 2010 r. , sygn. akt II OSK 588/10 uznał, że skarga kasacyjna oparta została na usprawiedliwionych podstawach. Uchylając zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż podziela pogląd Sądu I instancji, że uprawnienie gminy określone w art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym traktowane jako władztwo planistyczne, nie jest prawem absolutnym, niczym nieograniczonym. Zdaniem Sądu II instancji, gmina już w chwili podejmowania uchwały o przystąpieniu do sporządzania projektu m.p.z.p., działając z założeniem racjonalnego podejścia, powinna poddać rozwadze szereg warunków i okoliczności wiążących się z poszczególnymi regulacjami ustawowymi oraz potrzebami gminy w zakresie ładu przestrzennego, który jest zasadniczym celem stanowiącej podstawę przystąpienia do sporządzania projektu planu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powinny być zwłaszcza uwzględnione wymogi określone art. 1 ust. 2 tej ustawy. Nowe założenia planowania przestrzennego polegające na tym, że poza przypadkami, kiedy to z normy prawnej wynika obowiązek sporządzenia planu, do ustalenia przeznaczenia terenu powinno się przystąpić w razie wystąpienia realnych i racjonalnych potrzeb, przy czym projekt planu powinien być uzupełniony o taki materiał planistyczny, jak prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych uchwalenia planu. Już tylko te okoliczności powodują, że nie jest możliwe zaakceptowanie jako mieszczące się w granicach władztwa planistycznego całkowite oderwanie się od stanu prawnego i faktycznego nieruchomości położonych w obszarze planu, w tym istniejącego zagospodarowania w formie zabudowy na terenach prywatnych, która w sposób prawem przewidziany, w stosunkowo bliskim czasie od uchwalenia planu, nie może działaniem władzy publicznej być doprowadzona do likwidacji. Nie można uznać za zgodne z prawem także przewidywanie w planie zagospodarowania terenu, do którego ewentualnie może dojść, ale dopiero w bardzo odległej bliżej nieokreślonej i nie do przewidzenia przyszłości, tworząc w istocie rezerwę na nieznany bliżej okres pod przestrzeń publiczną ( teren pod zieleń parkową). Przeznaczenie terenu prywatnego pod zieleń parkową a wiec na cele publiczne, bez wykazania rzeczywistego i usprawiedliwionego celu takiej regulacji oraz uwzględnienia tego w prognozie skutków finansowych (czego jak się wydaje w sprawie nie zbadano) budzi wątpliwości w aspekcie takim, czy granice władztwa planistycznego zostały zachowane.

Ponadto, podobnie jak wprowadzenie do planu rezerwy pod zieleń parkową jako terenu w istocie przeznaczonego na cele publiczne z wykorzystaniem terenów prywatnych, należy traktować też generalny zakaz realizacji na danym terenie wszelkiej zabudowy, gdyż koresponduje on właśnie z tą rezerwacją terenu.

Sąd II instancji podzielił również stanowisko autora skargi kasacyjnej odnośnie zapisu § 6 pkt 1 tiret 6, wskazując że określenie "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2" jest w istocie zakazem budowy obiektów handlowych i to dotyczącym całej jednostki samorządowej.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku analizy zgodności z prawem zaskarżonego aktu w aspekcie zgodności z ustaleniami studium również w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest usprawiedliwiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołano się na to, że w dokumentacji planistycznej (na określonej stronie) odpowiednie stwierdzenie się znajduje. Nie zostało jednak dostrzeżone, że przedmiotowe "stwierdzenie" wprawdzie włączone do dokumentacji planistycznej i zaopatrzone tą samą datą, w której podjęto zaskarżoną uchwałę, podpisał przewodniczący rady gminy, który nie jest organem uprawnionym do skutecznego dokonania odnośnego stwierdzenia. Przedmiotowe "stwierdzenie", które uczyniono częścią dokumentacji planistycznej nie stanowi załącznika do zaskarżonej uchwały, nie jest więc jej treścią. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał też sprawdzenia protokołu z sesji rady gminy, na której została podjęta uchwała w sprawie planu, bowiem takiego protokołu było brak w aktach sprawy. Ponadto wobec zarzutów podniesionych w skardze w omawianym zakresie, zdaniem Sądu II instancji akta sprawy powinny być uzupełnione o graficzną część studium i planu tak sporządzoną, aby było możliwe stwierdzenie, czy wymagana ustawą zgodność planu ze studium faktycznie występuje. Brak niezbędnej dokumentacji w aktach sprawy, to jest protokołu z obrad rady, części graficznej studium i planu dotyczących danego terenu, na którym jest położona nieruchomość skarżących, wskazuje na to, że Sąd I instancji nie dokonał wymaganej analizy zgodności z prawem zaskarżonego aktu i nie odniósł się w koniecznym zakresie do zarzutów skarżących podniesionych w skardze do tego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia pozostaje okoliczność, że skarżący nabyli prawo do przedmiotowej nieruchomości już po uchwaleniu kwestionowanej przez nich uchwały, jak też, iż poprzedni właściciel nie zgłaszał wniosków do planu ani też nie zaskarżył uchwały w sprawie planu.

Rozpoznając sprawę ponownie i ponownie oddalając skargę J. K. i M. B. na uchwałę Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r. nr 91/04 Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się przede wszystkim w dokonaną przez Sąd II instancji wykładnią prawa. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się "wyjaśnienie (...) istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą" (W. Siedlecki, w D. Dobrzański i inni: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, Warszawa 1975, str. 637). A zatem, przepis ten należy rozumieć tak, że jeżeli sąd odwoławczy nie dokonał wykładni prawa w uzasadnieniu wyroku, to zawarte w nim stwierdzenia nie wiążą sądu I instancji, za wyjątkiem oczywiście wskazań co do dalszego postępowania, a taka sytuacja ma miejsce w ponownie rozpoznawanej sprawie. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z zaleceniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w zawartym w uzasadnieniu

wyroku, uzupełnione zostały akta planistyczne sprawy o wymagane dokumenty, tj. protokół z sesji Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10 listopada 2004 r., "Studium Uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Strzegom" wraz z czytelnym załącznikiem graficznym, "Prognozę oddziaływania na środowisko dotyczącą projektu m.p.z.p. dla miasta Strzegomia", "Prognozę skutków finansowych uchwalenia m.p.z.p.", a także załącznik graficzny uchwalonego planu wykonany w czytelnej technice.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w cytowanym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do uznania, iż przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy

sprzeczna z prawem jest nieważna. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Skarżący w skardze domagali się stwierdzenia nieważności uchwały w części obejmującej § 6 pkt 1 tiret 6, tj. w zakresie zapisu "nie przewiduje się lokalizacji dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2" oraz § 9 ust. 2 zdanie 2 i zdanie 3 we fragmencie "Należy dążyć, aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową, stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto. Adaptuje się w planie dworzec autobusowy i istniejące budynki mieszkalne, zakładając równocześnie stopniową likwidację substandardowej zabudowy towarzyszącej o charakterze gospodarczym i garaży" a także zdanie 4 w pkt 1, tj. "W strefie "A" obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy."

Skarżący zarzucili, że uregulowania uchwały w powyższym zakresie naruszają przepisy art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a także przepisy konstytucyjne, tj. art. 64 ust. 3 i art. 94 ustawy zasadniczej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowisko skarżących jest błędne.

Stosownie do treści art. 1 ust. 2 ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza:

1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury,

2) walory architektoniczne i krajobrazowe,

3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych,

4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych,

6) walory ekonomiczne przestrzeni,

7) prawo własności,

8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa,

9) potrzeby interesu publicznego.

Stanowiąc w art. 1 ust. 2 ustawy o obowiązku uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych wymagań, w tym ładu przestrzennego, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, prawa własności, ustawodawca nie określił, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym świadczy treść art. 6 u.p.z.p. , zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. A zatem ustalenia planu wpływają na swobodę korzystania z nieruchomości, ograniczając ją poprzez przeznaczenie danej nieruchomości na ściśle określony cel.

Jeżeli wymienione w ust. 2 art. 1 u.p.z.p. wartości ( zasady) znalazły szczególną ochronę poprzez dodatkowe regulacje zawarte w przepisach szczególnych (ustawach materialnych), to wówczas niezbędne jest sięgnięcie również do tych regulacji prawnych celem prawidłowego skonstruowania norm chroniących poszczególne wartości, które stanowią uzupełnienie ogólnej dyspozycji art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

I tak, uwzględnienie wymagań dziedzictwa kulturowego i zabytków konkretyzuje się w przepisach obowiązującego prawa. Podstawowym aktem materialnoprawnym wskazanego unormowania, które należy respektować w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ustawa z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W przepisie art. 4 pkt 6 wymienionej ustawy ustawodawca wskazał, że ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przy kształtowaniu środowiska. Zgodnie zaś z art. 7 tej ustawy, formami ochrony zabytków są nie tyko wpis do rejestru zabytków ale i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...). Z kolei w art. 19 tej ustawy unormowane zostało, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę: zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków oraz parków kulturowych. W studium i planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (ust. 3).

W wyroku z dnia 14 października 1999 r.) III RN 82/99) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, który nadal zachowuje swoją aktualność, że "ochrona dóbr kultury wymaga stosownej przestrzeni sąsiadujących z obiektami lub terenami, które stanowią przedmiot ochrony jako dobra kultury (...) (OSNAP 2000, Nr 15, poz. 571).

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że działka skarżących o numerze 44, AM-24, obręb 0003 Śródmieście, położona jest na terenie objętym "Studium wartości kulturowych do m.p.z.p. części miasta Strzegomia", objętej ścisłą ochroną konserwatorską. Z załącznika graficznego do tego Studium ( w aktach sprawy) kolorem żółtym naniesiona została nieruchomość skarżących. Nieruchomość ta (działka nr 44) położona jest na plantach okalających stare miasto, leży w bliskim sąsiedztwie zabytkowej Bazyliki Mniejszej i bezpośrednim sąsiedztwie zabytkowych murów obronnych oraz szeregu innych zabytków ( dowód: decyzje Prezydium WRN we Wrocławiu z dnia 12 lutego 1956 r, i z dnia 8 lutego 1961 r.) oraz stanowisk archeologicznych. Wymieniona Bazylika Mniejsza góruje nad spornym terenem, pomiędzy odrestaurowaną Bazyliką (co znane jest Sądowi z urzędu) a sporną działką przebiega wiadukt kolejowy, co obrazują załączone wydruki zdjęć z internetu. Dlatego też w pełni uzasadnionym było ujęcie w planie całego terenu wpisanego do rejestru zabytków decyzją Prezydium PRN we Wrocławiu nr AM z dnia 12.02. 1956 r. jako obszaru ścisłej ochrony konserwatorskiej strefa "A" i ścisłej ochrony archeologicznej strefa "W".

Tak więc, pomimo że własność jest wartością, którą należy uwzględnić przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.), to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę, na co zezwala mu przepis rangi konstytucyjnej, a mianowicie art. 64 § 3 Konstytucji RP. Podkreślić wypada, że art. 64 ust. 3 wprowadza przesłankę formalną ograniczenia prawa własności - wymóg ustawowy, oraz zakreśla maksymalną granicę ingerencji - zakaz naruszenia istoty prawa własności. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest wprowadzenie ograniczenia w § 9 zaskarżonej uchwały w zakresie tzw. prawa do zabudowy. Należy jednakże wskazać, że prawo do zabudowy jako element prawa własności, może być ograniczone różnymi regulacjami ustaw materialnych, jak np. ustawą o ochronie przyrody (utworzenie parku narodowego, rezerwatu, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu), ustawą Prawo ochrony środowiska (ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania), ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (utworzenie parku kulturowego, ochrona ustanowiona w m.p.z.p.). Ograniczenie prawa własności jest również prawnie dopuszczalne na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez podjęcie aktu wykonującego tę ustawę jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Współkształtowanie przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa. Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy, iż pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub /i/ rozporządzania rzeczą - nie musi oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności ( np. wyrok WSA z 28.01.2008r, sygn. II SA/Kr 29/07 LRX nr 4975586). W innym wyroku WSA w Warszawie wyraził tezę, którą podzielił Sąd rozpoznający sprawę, że ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (wyrok z 29.09.2008, sygn. IV SA/Wa 2350/07).

Jednakże zdaniem Sądu, wprowadzony w § 9 ust. 2 zaskarżonego m.p.z.p. w strefie "A" "zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy", nie ogranicza całkowicie skarżących w realizacji inwestycji, gdyż ten sam przepis w innym zdaniu zezwala na podjęcie prac adaptacyjnych istniejącego budynku dworca autobusowego ( zdanie 3 § 9), jako terenu obsługi komunikacji samochodowej (KS - tablica nr 10 jako załącznik do planu). Sąd nie dopatrzył się tutaj, podnoszonej w skardze, sprzeczności w zapisach części ogólnej ( § 9) i części szczególnej planu (tabela nr 10), gdyż skarżący nadal mogą bowiem wykonywać swoje prawo własności, ale w ograniczonym zakresie, bowiem nie jest dopuszczalna nowa zabudowa i rozbudowa istniejących obiektów ze względy na walory tego terenu jako zabytkowego ośrodka historycznego miasta Strzegomia, co przy nabyciu działki nr 44 w sierpniu 2006 r. w użytkowanie wieczyste od Skarbu Państwa, przy dołożeniu należytej staranności, winno być skarżącym prowadzącym działalność gospodarczą wiadome. Zatem zdaniem Sądu nie do zaakceptowania jest twierdzenie, że brak realizacji na tym terenie (działce nr 44) planowanych przez skarżących zamierzeń inwestycyjnych związanych z budową nowego dworca, czy też budową pawilonu handlowo-usługowego, stanowi przyczynę zmierzającą do likwidacji działalności gospodarczej, albowiem nabycie tej nieruchomości nastąpiło blisko 2 lata po uchwaleniu zaskarżonego planu, a więc w stanie prawnym wynikającym z obowiązujących przepisów prawa miejscowego dla tego terenu. Zaskarżony w określonej części m.p.z.p. (§ 9 ust. 2) został bowiem sporządzony i uchwalony w 2004 r. na zasadach i w trybie określonym w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz, zdaniem Sądu, w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami w dacie uchwalenia tego planu.

W 2004 r. skarżący nie prowadzili działalności gospodarczej na działce nr 44 w Strzegomiu, dlatego też zaskarżone zapisy tego planu nie mogą naruszać praw skarżących wynikających z art. 22 Konstytucji RP, dotyczących ochrony działalności gospodarczej; brak możliwości realizacji na tym terenie planowanych przez skarżących przedsięwzięć nie zmierza bowiem do likwidacji działalności gospodarczej, jako że ta przed zakupem działki nr 44 nie była na niej prowadzona. Gdyby jednak nawet przyjąć, że zaskarżone zapisy planu naruszają w tym konkretnym przypadku wymienioną zasadę, to podzielić należy pogląd organu wyrażony w piśmie z dnia 28 września 2010 r., że czasem wprowadzenie w uchwale rady gminy w przedmiocie m.p.z.p. określonych zasad zagospodarowania konkretnych nieruchomości na terenie objętym planem może pośrednio wpływać na sposób prowadzenia działalności gospodarczej przez właściciela lub inną osobę uprawnioną do danej nieruchomości. Wprowadzając takie ograniczenia aktem prawa miejscowego, gmina realizuje wynikające z powołanych przepisów ustawy uprawnienie do kształtowania sposobu wykonywania prawa własności przez inne osoby (tzw. władztwo planistyczne). Na poparcie swoich racji w ocenie Sądu prawidłowo organ przywołał tezę wyroku NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. II OSK 748/07, w którym Sąd stwierdził, iż skoro ograniczenia wprowadzone zapisami planu miejscowego w zakresie wykorzystania nieruchomości na dany cel mają umocowanie w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to stanowią też ograniczenia ustawowe w swobodzie prowadzenia działalności gospodarczej w rozumieniu art. 22 Konstytucji RP.

Również w celu ukształtowania przestrzeni tworzącej ład w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p, organ gminy może wprowadzić ograniczenia w użytkowaniu nieruchomości, łącznie z zakazem zabudowy.

Dopuszczalne jest zatem - jak uczynił to organ gminy w zaskarżonej uchwale we fragmencie "W strefie "A" obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy" - wprowadzenie zapisu o zakazie zabudowy, gdyż na to zezwala przepis art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. mówiący o tym, iż w miejscowym planie określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały bowiem warunki faktyczne panujące na tej części obszaru planu do wprowadzenia takiego zakazu. Sąd podkreślił, że zaskarżony plan mimo zawartych w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, ale wprowadzonych w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności skarżących, przewidzianej w art. 21 i 64 Konstytucji RP z przyczyn podanych wyżej, jak również z tego powodu, że wprowadzone ograniczenia nie naruszają istoty tego prawa (użytkowania wieczystego).

Natomiast zapis planu o treści "Należy dążyć aby teren ten w przyszłości przeznaczyć pod zieleń parkową (ZP), stanowiącą uzupełnienie plant okalających stare miasto." stanowi normę prawną (tzw. normę planową), która ma charakter generalny. Zrealizowanie tej normy zależeć będzie od decyzji właścicieli poszczególnych nieruchomości. W tym zakresie Sąd przyznał rację organowi gminy że, powyższy zapis nie dotyczy nieruchomości skarżących, lecz dotyczy w przeważającej części nieruchomości gminnych położonych na plantach. Teren należący do skarżących przeznaczony jest natomiast w planie pod komunikację samochodową (KS). Przy czym, pojęcie zieleń parkowa kwalifikuje się jako "obszar przestrzeni publicznej" (definicja legalna w art. 2 pkt 6 u.p.z.p.), dlatego też nie można temu pojęciu przypisywać znaczenia jako rezerwy na "cel publiczny" (definicja legalna tego pojęcia zamieszczona została w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Zakwalifikowanie zieleni parkowej pod cel publiczny oznaczałoby bowiem o możliwości wywłaszczenia takiej nieruchomości, a tak w istocie nie jest, bowiem nie ma w naszym systemie prawa przepisu, który by kwalifikował zieleń parkową jako cel publiczny, tworzenie zieleni gminnej stanowi natomiast zadanie własne gminy (art. 7 pkt 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

Gmina może ustalać w planie tereny przeznaczone na zieleń ogólnodostępną, by zaspokoić interes całej społeczności lokalnej w dostępie do terenów zielonych. Mogą to być również tereny należące do prywatnych właścicieli. Lecz kwestia ta nie dotyczy bezpośrednio, co już zostało zauważone, nieruchomości skarżących.

Przystępując do omawiania drugiego zarzutu, tj. naruszenia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w kontekście zapisu § 6 pkt 1 tiret 6 planu miejscowego, Sąd pierwszej instancji również uznał go za bezzasadny.

W art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określony został zakres zagadnień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, konkretnie katalog uwarunkowań ( ust. 1) i podstawowych treści studium ( ust.2). Zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., którego naruszenie w związku z art. 15 ust. 3 pkt 4 zawiera zarzut skargi, w studium określa się w szczególności, obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzania scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis ten należy rozumieć, zdaniem Sądu, w ten sposób, jak uczynił to WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. II SA/Kr 1429/09, LEX nr 599315), stwierdzając że "o ile na terenie gminy występują przypadki, o których mowa w przepisie, winny zostać obowiązkowo określone w studium np. na obszarze gminy występuje teren górniczy, park kulturowy, Pomnik Zagłady ( co wynika z przepisów odrębnych), względnie zachodzi potrzeba określenia granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, terenów dla obiektów handlowych wielkopowierzchniowych, obszarów przestrzeni publicznej. Tak określony zakres studium jest obligatoryjny, a jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 ustawy)." Z powyższego wynika, że jeżeli organ gminy nie stwierdzi potrzeby dalszej lokalizacji na terenie gminy dodatkowych obiektów wielopowierzchniowych (poza już istniejącymi), to w studium nie określa takiego obszaru. Podnieść należy, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, zaś miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, który musi być zgodny z ustaleniami studium.

W przedłożonym Sądowi "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Strzegom" ( uchwała Rady Miejskiej Gminy Strzegom z dnia 27 marca 2000 r. Nr 12/2000) na str. 51 w części Wnioski końcowe pkt a) wskazano, że na planszę naniesione zostały wszystkie obszary i strefy, których dotyczą ustawy szczególne, dla których istnieje obowiązek opracowania planów zagospodarowania przestrzennego w przypadku jakichkolwiek inwestycji ( wykaz tych ustaw na str. 6-8 studium). W studium tym nie zostały zaś wskazane obszary, na których mogą być lokalizowane obiekty handlowe wielkopowierzchniowe.

Dokonana przez Burmistrza miasta Strzegomia we wrześniu 2003 r. ocena aktualności Studium(...) wykazała, że istniejące Studium cyt.: "należy ocenić jako dokument nadal aktualny. Po analizie wniosków, opinii i uzgodnień do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, mając na uwadze duże zaawansowanie prac przy planach zagospodarowania, znając przewidywane rozwiązania tych planów, analizując ponownie tekst i rysunek studium, należy stwierdzić, że wszystkie zakładane rozwiązania tych planów są zgodne z ustaleniami studium."

Tak więc analizując w dalszej kolejności przepis art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. wskazać należy, że w planie miejscowym określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 - w zależności od potrzeb. Przepis ten jest jasny, klarowny i jednoznaczny, nie wymaga wiec szczególnej interpretacji i przypisywania mu innego znaczenia niż wynika to z literalnego jego brzmienia. Zatem, skoro Rada Miejska w Strzegomiu zadecydowała, że nie widzi potrzeby lokalizowania na terenie objętym planem dalszych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2, to oznacza że nie musiała wskazywać takich terenów w obrębie planu, gdyż z żadnego przepisu szczególnego nie wynika ten obowiązek, o czym stanowi art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W systemie obowiązującego polskiego prawa nie można znaleźć przepisu rangi ustawowej, który by nakładał obowiązek uchwalenia m.p.z.p. dla obiektów handlowych, o których mowa w art. 10. ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Sąd pierwszej instancji wskazał również, że zaskarżony plan miejscowy nie obejmuje całej jednostki podziału terytorialnego kraju, tj. Gminy Strzegom, albowiem już w § 1 zaskarżonego planu wyraźnie zaznaczono, że uchwala się miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom, z wyłączeniem obszarów , dla których obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a określone wyraźnie w 12 punktach tego przepisu. Jest to 12 planów obowiązujących i uchwalonych w okresie od dnia 29 grudnia 1996 r. do dnia 27 września 2004 r.

Rozważając kolejny zarzut dotyczący braku analizy zgodności zaskarżonego planu miejscowego w aspekcie zgodności ze studium ( art. 20 ustawy), Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zapoznał się z protokołem nr XXXI/04 z sesji Rady Miejskiej w Strzegomiu odbytej w dniu 10 listopada 2004 r. Na stronie 3 protokołu zapisano, że Przewodniczący Rady przedstawił projekt uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz poinformował, że przed przedłożeniem Radzie projektu uchwały Burmistrz Strzegomia dokonał stwierdzenia zgodności projektu m.p.z.p. miasta Strzegomia z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy Strzegom, zatwierdzonego uchwałą nr 12/2000 Rady Miejskiej Gminy Strzegom z dnia 27 marca 2000 r., ponadto poinformował, że Komisje Rady wniosków i uwag nie zgłosiły, a stwierdzenie to stanowi załącznik do projektu uchwały. Radni w zakresie przedstawionym przez Przewodniczącego Rady uwag i wniosków nie zgłosili, wobec czego przystąpiono do głosowania. Stwierdzono, że Rada Miejska Strzegomia jednogłośnie (17 za) podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegomia ( uchwała nr 91/04).

W ocenie Sądu w trakcie sesji w dniu 10 listopada 2004 r. Rada dokonała oceny zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zanim plan ten został uchwalony, świadczy o tym informacja dotycząca przedstawienia radnym przez Przewodniczącego Rady, analizy dla niej sporządzonej przez organ wykonawczy gminy w zakresie zgodności projektu planu ze studium. To, że nikt z obecnych na sali radnych nie zabrał głosu w tej sprawie, może świadczyć jedynie o tym, że radni byli zgodni co zgodności projektu planu z ustaleniami studium, co wynika z jednomyślnego głosowania.

Sąd wprawdzie zauważył, że włączone w akta planistyczne stwierdzenie z dnia 10.11.2004 r. o zgodności planu ze studium, podpisane przez Przewodniczącego Rady miasta Strzegomia winno zawierać oznaczenie, że jest to załącznik do uchwały nr 91/04, nad którym przecież głosowała Rada. Jednakże wadliwe sporządzenie tego załącznika do uchwały, choć stanowi uchybienie w procedurze planistycznej, to jest ono na tyle nieistotne, aby miało wpływ na ważność uchwalonego planu. Tym bardziej, że po dokonanej analizie części tekstowej i graficznej Studium z częścią tekstową i graficzną planu Sąd nie dopatrzył się, aby plan był niezgodny ze studium.

W trakcie prac planistycznych opracowane zostały również wymagane przepisem art. 17 pkt 4 i 5 .p.z.p. "Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom" i "Prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Strzegomia" ( oba dokumenty w aktach sprawy).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli J. K. i M. B. zaskarżając go w całości. W pierwszej kolejności podniesiono w skardze zarzut nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. polegającą na pozbawieniu skarżących możliwości obrony ich praw skutkujące nieważnością postępowania, polegające na nie doręczeniu skarżącym odpisów pism organu administracyjnego z dnia 7 października 2010 r. oraz 4 października 2010 r. (data wpływu) i uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do ich treści w sytuacji gdy - jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia - pisma te miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy; a w przypadku nieuwzględnienia tegoż zarzutu wskazując jako podstawę art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisu art. 190 ustawy p.p.s.a. polegające na niezastosowaniu się przez Sąd I instancji do wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. do wykładni art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 z późn. zm. - zwanej dalej ustawą p.z.p.);

2) naruszenie art. 47, art. 49, art. 65 i art. 75 p.p.s.a. w zw. z art. 10 p.p.s.a. polegające na naruszeniu zasady jawności postępowania i niedoręczeniu stronie (skarżącym) pism procesowych organu administracyjnego z dnia 7. października 2010r. i 28 września 2010r. (data wpływu: 4. października 2010r.), które to pisma miały znaczenia dla rozstrzygnięcia i na które WSA powołuje się w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku;

3) naruszenie przepisów postępowania, a to przepisu art. 3 § 1 i § 2 pkt. 5 ustawy p.p.s.a. w zw. z przepisem art. 134 § 1 iw zw. z przepisem art. 141 § 4 tejże ustawy, poprzez pominięcie bądź niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, a to:

- zarzutu naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6

ust. 1 ustawy p.z.p.

Na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a skarga kasacyjna zarzuca również:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy — kodeks cywilny (k.c.) a także art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy p.z.p., art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162. poz. 1568) polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że działania organu administracyjnego nie naruszały zasad wykonywania prawa własności (korzystającego z analogicznych uprawnień prawa użytkowania wieczystego) podczas gdy prawidłowa wykładnia powołanych przepisów winna, w świede ustalonego stanu faktycznego, doprowadzić do stwierdzenia, że skarżący zostali - w wyniku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Strzegom (dalej także: mpzp) uchwalonego uchwałą nr 91/4 Rady Miejskiej w Strzegomiu - pozbawieni swoich uprawnień właścicielskich (uprawnień użytkowników wieczystych) w stopniu który jest sprzeczny z zasadami współżycia społecznego oraz ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów — art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 p.z.p., tj. nieuzasadnione przyjęcie, że ograniczenie przez organ administracyjny możliwości inwestycyjnych skarżących poprzez umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom zakazu tworzenia obiektów wielko powierzchniowych, których łączna powierzchnia nie przekracza 300m2 nie narusza art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy p.z.p., w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu winna prowadzić do wniosku, że umieszczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego takiego zapisu jest niedopuszczalne;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów — art. 4 ust. 1 ustawy p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) polegającą na uznaniu, że organ administracyjny (Gmina Strzegom) działał w granicach przysługującego mu władztwa planistycznego, podczas gdy ocena faktycznej redakcji zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom i istniejących w nim niejasności i sprzeczności, winna prowadzić do wniosku, że — poprzez wydanie niejednoznacznie sformułowanego aktu prawa miejscowego, w szczególności w zakresie zapisów § 9 i tab. nr 10 — naruszono zasady prawidłowego formułowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów — art. 20 ust. 1 (w brzmieniu przed 21.10.2010 r.) i art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p., polegające na uznaniu, że niewydanie przez organ administracyjny odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom z ustaleniami stadium nie narusza powołanych przepisów mimo, że ich prawidłowa interpretacja uzasadnia stanowisko, że stanowi to istotne naruszenie trybu sporządzania mpzp;

Wskazując na powyższe zarzuty wnoszący skargę kasacyjną żądali:

1) uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania

ewentualnie

2) uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie skargi poprzez zmianę zaskarżonego orzeczenia polegającą na stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 10.11.2004 r. nr 91/04 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom w części, tj. w zakresie Rozdziału II ustalenia ogólne (§ 9 ust. 2 zd. 2 oraz zd. 3), a także § 6 pkt 1 tiret 6;

3) zasądzenia rzecz Skarżących kosztów postępowania sądowego za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej omówiono podniesione zarzuty powołując się na orzecznictwo i wykładnię przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędna jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak podniesionych w niej zarzutów nie można uznać za usprawiedliwione. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego nieważności postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. – którą to podstawę jak już wspomniano wyżej Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod rozwagę – należy stwierdzić, że zarzut ten jest chybiony.

W art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. chodzi o realne pozbawienie strony możliwości obrony swoich praw. Toteż nie można mówić o wystąpieniu tej przesłanki, gdy pełnomocnikowi skarżących nie doręczono pism strony przeciwnej z 28.09.2010 i 7.10.2010. Wbrew zarzutom skargi, z uzasadnienia Sądu pierwszej instancji nie wynika, aby zawarte w pismach wywody nawet przytoczone w części "historycznej" uzasadnienia Sądu pierwszej instancji miały jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. W istocie treść obu pism stanowi polemikę ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 588/10 i nie miało żadnego wpływu na istotę rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Wspomniane pisma przedstawiają wyłącznie poglądy organu, na treść kwestionowanego planu, a ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy oceniany był samodzielnie przez Sąd rozstrzygający sprawę zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sadu Administracyjnego.

W ocenie Sądu nieusprawiedliwione są również wyartykułowane w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

I tak art. 190 p.p.s.a znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania przez sąd drugiej instancji orzeczenia o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a kiedy to sąd, który ponownie rozpoznaje sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną przez NSA w tej sprawie. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Postępowanie przed sądami administracyjnymi... s. 268 oraz T. Ereciński, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego... s. 828, czy też wyrok NSA z 14 grudnia 2005 r. II OSK 342/05, nieopubl.).

W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 2010 r. wskazywał przede wszystkim na braki w materiale dowodowym sprawy niezbędnym dla oceny prawidłowości planu zagospodarowania przestrzennego poddanego kontroli sądu. To uchybienie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zostało naprawione.

Zgodnie z zaleceniem NSA akta sprawy zostały uzupełnione o część graficzną planu i studium pozwalające na umiejscowienie działki skarżących w terenie oznaczonym symbolem KS – czyli terenu obsługi komunikacji samochodowej. Sąd pierwszej instancji skontrolował prawidłowość planu ze studium, załączono wreszcie do akt "Prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom" i "Prognozę oddziaływania na środowisko dotyczącą projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miast Strzegomia". Poddano też kontroli protokół z obrad rady, co pozwoliło Sądowi na wywód, że radni dokonali oceny analizy w zakresie zgodności projektu planu ze studium, jakkolwiek Sąd zauważył, że samo stwierdzenie o zgodności planu ze studium winno przybrać formę załącznika do uchwały jednak w ocenie Sądu to uchybienie w procedurze planistycznej nie uznano za tyle istotne, aby miało to wpływ na ważność uchwalonego planu. Powyższe uwagi wskazują na to, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie doszło do naruszenia art. 190 p.p.s.a.

Natomiast należy przyznać rację skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji uchybił przepisom procesowym wymienionym w pkt II pkt 2 skargi. Jednakże aby naruszenie przepisów postępowania mogło być podstawą skargi kasacyjnej to musi mieć wpływ na wynik sprawy.

Jak wskazano wyżej oba pisma organu z dnia 28.09.2010 i 7.10.2010 stanowią polemikę z zarzutami NSA zawartymi w wyroku z 11 czerwca 2010 r. Ta polemika jest o tyle bezprzedmiotowa, że dotyczy materiałów, których w poprzednim postępowaniu Sąd nie ocenił, bowiem organ ich mimo takiego obowiązku nie przedstawił.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd pierwszej instancji dysponował całością materiałów związanych z planem i ocenił ten materiał. Toteż wywody organu prezentowane w pismach, których stronie skarżącej nie doręczono nie miały istotnego wpływu na prowadzone postępowanie.

Wreszcie za chybiony należy uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania a to art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a w związku z art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a poprzez pominięcie bądź niedostateczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w skardze, a to art. 64 ust. 3 Konstytucji RP; art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 ustawy u.p.z.p.

Przy rozważaniu powyższego zarzutu należy mieć na uwadze, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny "granice sprawy" o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy.

Ponieważ w ocenie NSA prezentowanej w wyroku z 11 czerwca 2010 r. w świetle materiału zgromadzonego w sprawie, Rada Gminy Strzegom nadużyła władztwa planistycznego w skarżonej uchwale, Sąd pierwszej instancji po uzupełnieniu dokumentacji planistycznej ponownie dokonał analizy w świetle zgromadzonego materiału art. 1 ust 2 pkt 7, art. 6 ust 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 64 ust. 3 i 94 Konstytucji RP. To rozpoznanie znajduje się na stronach od 16 do 21 uzasadnienia wyroku. Nie powtarzając argumentów Sądu pierwszej instancji, wywody te należy uznać za słuszne i nie uchybiające przywołanym przepisom.

Przytoczone powyżej wywody przeczą też zarzutom naruszenia prawa materialnego tj. art. 21, 64 ust. 3 Konstytucji RP, 140KC, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 19 ust. 3 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162 poz. 1568).

Nie można podzielić też wywodów skargi naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 4 ust. 1 tejże ustawy.

Art. 15 ust. 3 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 p.z.p. Należy w świetle tak brzmiącego przepisu podzielić wywód Sądu pierwszej instancji, że skoro Rada Gminy Strzegom nie widzi potrzeby lokalizacji na terenie objętym planem dalszych obiektów handlowych i powierzchni sprzedaży powyżej 300 m2 to oznacza, że nie musiała wskazywać granic terenów pod budowę obiektów handlowych.

Jest oczywistym, że powyższe stwierdzenie dotyczy przedmiotowego planu, a nie terenu całej gminy Strzegom, bowiem uchwalony plan dotyczy miasta Strzegom z wyłączeniem obszarów o których mowa w § 1 pkt 1-12 planu.

Dokonując oceny powyższego zarzutu należy również zauważyć, że nieruchomość skarżących działka 44 położona jest w strefie – A – ścisłej ochrony konserwatorskiej, gdzie obowiązuje zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy. Toteż kwestionowanie zapisu o braku potrzeby lokalizacji obiektów handlowych poza ich działką wykracza poza interes prawnych skarżących.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U. nr 164 poz. 1587) i wskazywanie na sprzeczności zapisów § 9 i tab. nr 10.

Jakkolwiek Sąd pierwszej instancji odnosił się do zarzutów skargi wskazywanych w tym zakresie podkreślając, że zakaz budowy i rozbudowy wszelkiej zabudowy w strefie A nie ogranicza skarżących w realizacji inwestycji, gdyż ten sam przepis w innym zdaniu zezwala na podjęcie prac adaptacyjnych istniejącego budynku dworca autobusowego, to dodatkowo należy wskazać skarżącym, że ich wątpliwości w zakresie prawidłowości formułowanie treści planu winien rozwiać § 20 ust. 5 planu, który wskazuje, że jeżeli wystąpi sprzeczność interpretacji pomiędzy ustaleniami wynikającymi z rozdziału II planu (tam § 9), a warunkami wynikającymi z ustaleń szczegółowych rozdziału III (tam tabela nr 10), obowiązujące są zapisy z ustaleń szczegółowych.

Wreszcie przechodząc do ostatniego z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczącego błędnej wykładni art. 20 ust. 1 (w brzmieniu przed 21.10.2010 r.) i art. 28 ust. 1 ustawy p.z.p. polegające na uznaniu, że niewydanie przez organ administracyjny odrębnej uchwały o stwierdzeniu zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Strzegom z ustaleniami studium nie narusza powołanych przepisów, należy stwierdzić, że wbrew twierdzeniom skargi, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że takie uchybienie procedurze planistycznej narusza wspomniane przepisy jednakże uznał, że powyższe naruszenie nie jest o tyle istotne aby decydowało o nieważności planu.

Redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tam zawartego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności gdy np. rada gminy ową zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan (vide: wyrok NSA z 28 stycznia 2010 r. II OSK 1893/09).

W przedmiotowej sprawie plan odwołuje się do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Strzegom, zatwierdzonego uchwałą nr 12/2000 Rady Miejskiej Gminy Strzegom z dnia 27 marca 2000 r.

Sąd pierwszej instancji zgodnie z wytycznymi NSA, dokonał analizy protokołu z XXXI/04 sesji Rady Miejskiej w Strzegomiu, która odbyła się w dniu 10 listopada 2004 r. Z analizy tej wynika, że Burmistrz Strzegomia dokonał stwierdzenia zgodności projektu planu z ustaleniami Studium o którym mowa wyżej. Komisje Rady wniosków i uwag nie zgłosiły, a stwierdzenie to stanowi załącznik do projektu uchwały. Powyższe w ocenie Sądu pozwalało na stwierdzenie, że Rada dokonała oceny zgodności projektu planu z zapisami studium. Temuż poglądowi nie można odmówić racji tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazuje, że nie akceptuje tego, że włączone w akta planistyczne stwierdzenie z 10.11.2004 r. o zgodności planu ze studium podpisane przez Przewodniczącego Rady miasta Strzegomia jest prawidłowe, ale winno przybrać postać załącznika do uchwały nr 91/04 nad którym głosowała Rada - jednak uznał, że wadliwe sporządzenie załącznika nie jest na tyle poważnym uchybieniem w procedurze planistycznej aby miało wpływ na ważność uchwalonego planu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za nie mającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

/-/ G. Radzicka /-/ J. Stelmiasiak /-/ J.P. Tarno