Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 780/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.145 par.1 pkt 1 lit.a) i c),art.200,art.205 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art.62, art.81 ust.1 pkt 1 lit.c),art.81c ust.1-2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej A. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego instalacji wodociągowej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie oraz art. 81 c ust. 2 w związku z art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2019 poz. 1186, dalej jako: P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" (dalej jako: Spółdzielnia lub skarżąca) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. O. z dnia "[...]", nakładające na Spółdzielnię obowiązek przedstawienia ekspertyzy w zakresie stanu technicznego zewnętrznej instalacji wodociągowej oraz instalacji wody użytkowej zasilającej budynki przy ul. W. "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz budynku K. "[...]" w O. w celu doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z przepisami, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w związku z informacjami Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w O. o złym stanie technicznym instalacji wodociągowej w ulicy W. w O. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie stanu technicznego przedmiotowej instalacji. W trakcie prowadzonego postępowania wezwano Spółdzielnię do przedłożenia aktualnych protokołów okresowej kontroli stanu technicznego instalacji, sporządzonych w oparciu o art. 62 P.b. W odpowiedzi Spółdzielnia wskazała, że za stan techniczny sieci wodociągowej odpowiada przedsiębiorstwo wodociągów i kanalizacji. W trakcie oględzin budynku hydroforni przy ul. W. w O. organ I instancji stwierdził zdemontowanie urządzeń wewnątrz pomieszczenia hydroforni, t.j. zbiorniki i pompy, a pozostały rurociągi przesyłowe z wodomierzem. W tych okolicznościach postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji nałożył na Spółdzielnię, obowiązek przedstawienia przedmiotowej ekspertyzy. Podano, że zewnętrzna instalacja wody użytkowej zasilającej wskazane budynku jest w posiadaniu Spółdzielni i Spółdzielnia jest jej właścicielem i użytkownikiem. Nałożony obowiązek przedłożenia ekspertyzy musi zastąpić niezrealizowany przez właściciela obiektu obowiązek wynikający z art. 62 P.b., tj. obowiązek wykonania okresowych kontroli stanu technicznego instalacji. Ponadto, mając na uwadze powtarzające się awarie techniczne i zły stan techniczny przedmiotowej instalacji, wskazano na istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jej stanu technicznego i w związku z tym uznano za konieczne sporządzenia ekspertyzy określającej sposób doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z przepisami. Dodatkowo podano, że zgodnie z ugruntowaną w orzecznictwie wykładnią art. 2 art 5 i art. 2 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków przyłączem wodociągowym jest przewód łączący sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług, na całej swej długości, tj. na odcinku od sieci wodociągowej do punktu za zaworem za wodomierzem głównym tej wewnętrznej instalacji wodociągowej. Na postanowienie to Spółdzielnia wniosła zażalenie podnosząc, że organ w sposób nieuprawniony uznał ją za właściciela urządzeń wodociągowych, których dotyczy postępowanie oraz w sposób nieprecyzyjny określił urządzenia, których ma dotyczyć ekspertyza. Organ odwoławczy, badając sprawę w postępowaniu zażaleniowym utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, uznając, że organ I instancji nie naruszył przepisów P.b. Wskazano, że art. 81c ust. 2 P.b. określa uprawnienie organu nadzoru budowlanego do żądania przedstawienia odpowiednich ocen lub ekspertyz, mających posłużyć do wyjaśnienia kwestii technicznych w konkretnym postępowaniu prowadzonym przez właściwy organ. Zaznaczono, że nakładając obowiązek na podstawie tego przepisu organ musi wykazać, iż istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych bądź stanu technicznego obiektu budowlanego. Nie jest przy tym istotna kwestia zawinienia, ani związek przyczynowy pomiędzy działaniami podmiotów, na których ten obowiązek jest nakładany a wystąpieniem stanów faktycznych stanowiących przesłankę wydania postanowienia przez organ administracji. Dodatkowo dyspozycja art. 81c ust. 2 P.b. umożliwia przerzucenie obowiązku przeprowadzenia dowodu, który zgodnie z regułami postępowania administracyjnego obciąża organ, na stronę postępowania. Wskazano, że regulacja ta powinna być wykorzystywana tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organ nadzoru budowlanego nie jest w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Przepis art. 81 c ust. 2 P.b. powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane. Zaskarżone postanowienie wydane zostało w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w przedmiocie stanu technicznego instalacji wodociągowej, a zatem spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 81c P.b. Ponadto właściciel obiektu nie zadośćuczynił obowiązkowi wynikającemu z art. 62 P.b., a powtarzające się awarie techniczne i zły stan techniczny przedmiotowej instancji stanowić może zagrożenie sanitarne dla mieszkańców. Wskazanie rozwiązań technicznych, po wprowadzeniu których stan przedmiotowej zewnętrznej instancji będzie prawidłowy, wykracza poza zakres możliwości samodzielnego dokonania niezbędnych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego. Nie jest on w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego zasadnym stało się skorzystanie z możliwości wynikających z art. 81c ust. 2 P.b. Wydane postanowienie ma dostarczyć materiał dowodowy niezbędny do podjęcia przez organ I instancji decyzji przewidzianej w art. 66 ust. 1 P.b. Podano, że organy mogą nałożyć przedmiotowy obowiązek na osoby, o których mowa w tym przepisie, czyli uczestników procesu budowlanego, właścicieli lub zarządców. Organ I instancji właściwie zatem ustalił podmiot zobowiązany do dostarczenia żądanej ekspertyzy Spółdzielnię. Za utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem odpowiada właściciel lub zarządca obiektu budowlanego - art. 61 P.b. Powołując się na treść i przyjętą w orzecznictwie wykładnię art. 2 pkt 6, 7 oraz art 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wskazano, że zasadnie przyjęto że na odcinku od wodomierza głównego zlokalizowanego w budynku hydroforni do punktów czerpalnych w budynkach wskazanych w postanowieniu właścicielem instalacji wodociągowej jest Spółdzielnia. Dlatego na ten podmiot nałożono obowiązek przedłożenia ekspertyzy. Podano, że prawidłowo wykonana ekspertyza techniczna zawiera m. in. opis przedmiotu opracowania i celu, jakiemu ma służyć oraz wnioski z oględzin i badań obejmujące: ocenę stanu budynku i jego przydatności do dalszego użytkowania lub planowanej przebudowy, (ocenę stanu instalacji, opis uszkodzeń powstałych w badanych elementach, ocenę przyczyn przekroczenia norm emisji hałasu z obiektu przy ul. O. "[...]" w O., zalecenia i rozwiązania dotyczące koniecznych robót.

W skardze na powyższe postanowienie Spółdzielnia zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w konsekwencji czego organ w sposób nieprecyzyjny określił obiekt, którego ma dotyczyć ekspertyza oraz w sposób nieuprawniony uznał skarżącego za właściciela urządzeń wskazanych w postanowieniu;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w pominięciu okoliczności i dowodów wskazanych przez skarżącego w toku postępowania;

- art. 8 i art. 107 § 3 w związku z art. 124 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z tych przepisów i zawarcie w nim zbyt ogólnych lub nie odnoszących się do przedmiotu sprawy stwierdzeń (co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa) oraz niewyjaśnianie dlaczego organ nie uwzględnił okoliczności i dowodów podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania;

- art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy postanowienia organu I instancji i uznanie ustaleń tego organu za prawidłowe bez odniesienia się do zarzutów podniesionych przez skarżącego w zażaleniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie tego postanowienia (ewentualnie także przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) z uwagi na naruszenie przepisów wskazanych przez skarżącego w zażaleniu;

- art. 81c ust. 2 P.b. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, iż ekspertyza winna wykazywać rozwiązania techniczne jakie należy zastosować w celu doprowadzenia instalacji do stanu zgodnego z przepisami, podczas gdy celem ekspertyzy przewidzianej w powołanym przepisie nie może być przerzucenie na strony obowiązku określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości;

- § 115 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwe jego zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy wbrew dyspozycji § 330 pkt 1 rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że art. 81c ust. 2 P.b. winien być stosowany jedynie wyjątkowo i nie powinien być nadużywany, a możliwość nałożenia obowiązku wymaga dokładnego określenia przez organ przede wszystkim obiektu budowlanego mającego być przedmiotem ekspertyzy, prawidłowego ustalenia podmiotu zobowiązanego do jej przedłożenia, uzasadnienia rodzaju i zakresu wątpliwości organu dotyczącego konkretnego obiektu lub jego części, a także dokładnego określenia zakresu żądanej ekspertyzy w sposób, który nie narazi zobowiązanego na ryzyko uznania przez organ administracji, że ekspertyza niedostatecznie wyjaśnia sprawę (o czym mowa w art. 81c ust. 4 P.b.). W ocenie skarżącej organy w sposób nieprecyzyjny określiły obiekt, którego ma dotyczyć ekspertyza, w konsekwencji czego również w sposób nieuprawniony uznały skarżącego za właściciela przewodów wodociągowych. Ponadto określając zakres ekspertyzy organ w sposób nieuprawniony przerzucił na skarżącego obowiązek określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości. Zarzucono, że nie jest jasne, czy chodzi o sieć wodociągową wybudowaną w ramach inwestycji, czy o instalację wodociągową w budynkach skarżącego czy może o jedno i drugie. Nieprecyzyjne sformułowania w treści postanowienia powodują, że zobowiązany nie ma pewności co do zakresu i sposobu realizacji nałożonego obowiązku. W postanowieniu użyto też dodatkowo określenia "instalacji wody użytkowej", które jeszcze bardziej pogłębia wątpliwości, jakich konkretnie urządzeń ma dotyczyć ekspertyza, tym bardziej, że w pismach kierowanych do skarżącego organ I instancji takiego określenia nie używał. Zarzucono, że organ powołał się na § 115 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 sierpnia 1999r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w związku z brzmieniem którego organ uznał, że sieć wodociągowa kończy się na wodomierzu w budynku hydroforni, natomiast w pozostałym zakresie jest to instalacja wodociągowa, która według organu jest własnością skarżącego. Dokonano bowiem nieprawidłowej subsumpcji tego przepisu do stanu faktycznego sprawy z uwagi na to, że infrastruktura techniczna, której dotyczy postępowanie wybudowana została jeszcze przed wejściem w życie wskazanego przepisu. Z § 330 pkt 1 rozporządzenia wynika zaś, że jego przepisów nie stosuje się jeżeli przed jego wejściem w życie został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów. Jednocześnie zgodnie z wcześniej obowiązującym § 115 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994r. Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wodomierze główne instalowane były na połączeniu instalacji w budynku lub wewnętrznej sieci wodociągowej na terenie działki budowlanej z zewnętrzną siecią wodociągową. Wynika z tego, że w przedmiotowej sprawie o instalacji wodociągowej można mówić jedynie w odniesieniu do instalacji znajdujących się w budynku, natomiast w pozostałym zakresie jest to sieć wodociągowa. Podano, że okoliczność ta została wykazana w toku postępowania przez skarżącego, który przedłożył na potwierdzenie swego stanowiska wyjaśnienia i dowody, do których jednak organ nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zarzucono, że z uwagi na to, że w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano jednoznacznie jakiego obiektu budowlanego ekspertyza ma dotyczyć (czy np. budynków przy ul. W. i znajdujących się w nich instalacji, czy może budowli stanowiących sieci uzbrojenia terenu, czy też urządzeń przesyłowych w budynku hydroforni) nie było możliwe także prawidłowe ustalenie kto winien być adresatem wydanego postanowienia. Podniesiono, że skarżąca nie ponosiła kosztów budowy przedmiotowych urządzeń wodociągowych, gdyż została ona sfinansowana przez Urząd Wojewódzki w O. W konsekwencji - zgodnie z obowiązującym wówczas art. 100 ustawy Prawo wodne z 1974r. - urządzenia te stanowiły własność Państwa. Natomiast organ nie ustosunkował się do tych zarzutów, ani nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy i ustalenia okoliczności mających znaczenie oraz potrzebnych dowodów, przez co nie spełnił obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej. Dodatkowo wskazano, że organ dokonał błędnej wykładni art. 81c ust. 2 P.b. w zakresie w jakim uznał, że ekspertyza winna mieć na celu nie tylko określenie stanu technicznego obiektu budowlanego, lecz także ustalenie szczegółowych rozwiązań technicznych, jakie należy zastosować w celu doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Celem ekspertyzy przewidzianej w tym przepisie nie może być przerzucenie na strony obowiązku określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia ewentualnych nieprawidłowości, bowiem stanowiłoby to nieuprawnione przerzucenie na stronę obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, który to obowiązek ciąży na organie. Ponadto wskazano, że określony w zaskarżonym postanowieniu zakres ekspertyzy odnoszący się do obiektu przy ul. O. "[...]" w O. jest nieadekwatny do stanu faktycznego sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Podkreślono, że wskazane w końcowej treści uzasadnienia kwestie dotyczące innego obiektu błędnie znalazły się w treści przedmiotowego postanowienia. Jednakże w żaden sposób nie mają wpływu na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Art. 81c ust. 2 P.b. stanowi, iż organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, iż postanowienie wydane na podstawie powołanego przepisu ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w Prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012r. II OSK 353/11, dostępny w Internecie). Z kolei w wyroku z dnia 12 maja 2011r. (sygn. akt II OSK 865/10) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował pogląd, iż uwagi na użycie w powołanym przepisie nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy" zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia. Wskazać bowiem należy, że nadzór budowlany, to fachowy pion administracji publicznej, który co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c P.b. do podstawowych obowiązków nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Zatem art. 81c ust. 2 P.b., który faktycznie przerzuca na stronę koszty sporządzenia ekspertyzy na stronę powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Dlatego też za skorzystaniem z rozwiązania zawartego w art. 1c ust. 2 P.b. muszą przemawiać nie jakiekolwiek wątpliwości, ale muszą to być wątpliwości uzasadnione, a nadto organ powinien precyzyjnie wskazać jaką ekspertyzę i w jakim zakresie strona ma przedłożyć. Przepis art. 81c ust. 2 P.b. daje zatem organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Przepis ten ma charakter szczególny, gdyż stanowi podstawę prawną do nałożenia na stronę określonych obowiązków, w tym także finansowych, a w związku z tym nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli wykazać spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym.

W niniejszej sprawie organ nałożył na skarżącą obowiązek sporządzenia ekspertyzy w zakresie stanu technicznego zewnętrznej instalacji wodociągowej oraz instalacji wody użytkowej zasilającej wskazane w postanowieniu budynki. Jednakże zdaniem Sądu nie określił szczegółowo zakresu tej ekspertyzy. Nie wskazano bowiem dokładnie, co organ rozumie przez zewnętrzną instalację wodociągową (np. jakiego odcinka instalacji to dotyczy) oraz instalację wody użytkowej. Nie wiadomo także, czy ekspertyza ma dotyczyć także np. urządzeń znajdujących się w budynku hydroforni, w którym przeprowadzono oględziny. Wprawdzie organ odwoławczy podał co należy do zakresu ekspertyzy, ale w odniesieniu do zupełnie innego obiektu budowlanego. Zatem te wskazania nie można uznać za wiążące. Nie jest jednak słuszny zarzut skarżącej, że organ nałożył na nią obowiązek przedstawienia rozwiązań technicznych, czym w jej ocenie wykroczył poza uprawnienia zawarte w art. 81c ust. 2 P.b. Wyjaśnić bowiem należy, że nakładany na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy służy jako elementem toczącego się postępowania co do stanu technicznego obiektu. Zatem ekspertyza winna wskazywać rozwiązania niezbędne do jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Podnieść ponadto należy, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, z którego wynikałoby, że zaistniały przesłanki określone w powołanym przepisie. Postępowanie organu nadzoru budowlanego ograniczyło się bowiem jedynie do przeprowadzenia oględzin, w trakcie których ustalono co znajduje się w budynku hydroforni i dołączono bliżej nieokreślone zdjęcia. Ponadto wezwano skarżącą do przedłożenia protokołu okresowej kontroli, wskazując że skarżąca obowiązku tego nie wykonała. Powołano się także na pismo przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji, stwierdzające zły stan techniczny instalacji. Takie postępowanie trudno uznać za wystarczające. Należy przede wszystkim wskazać, że ani z zawiadomienia o wszczęciu postępowania, ani z podejmowanych przez organ czynności nie wynika, aby postępowanie w przedmiotowej sprawie toczyło się w trybie art. 62 P.b. Zatem sam fakt nieprzedłożenia protokołu kontroli technicznej nie jest wystarczający do nałożenia obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 P.b. Tym bardziej pismo przedsiębiorstwa wodociągów i kanalizacji nie świadczy o zaistnieniu przesłanek określonych w powołanym przepisie. Ocena konieczności sporządzenia ekspertyzy winna odnosić się do stanu technicznego instalacji, który budzi wątpliwości. Oznacza to konieczność poczynienia ustaleń w tym zakresie przez organ nadzoru budowlanego, które winny znaleźć potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Organ winien wskazać także przepisy techniczne, co do zgodności z którymi istnieją w jego ocenie wątpliwości. Wyjaśnienia przez organ wymaga także kwestia przyczyn, z powodu których nie jest w stanie samodzielnie poczynić badań co do stanu technicznego tej instalacji. Pamiętać bowiem należy, że skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, w których wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca, a jej brak organ nadzoru winien udokumentować w rozstrzygnięciu. W niniejszej sprawie brak jest poczynienia szczegółowych ustaleń i rozważań przez organ co do podniesionych powyżej kwestii. Także przeprowadzone oględziny hydroforni, których zapis w formie protokołu znajduje się w aktach, nie potwierdza konieczności sporządzenia ekspertyzy. Brak jest w nim bowiem jakichkolwiek ustaleń organu co do stanu technicznego instalacji i to w zakresie, o którym mowa w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Natomiast odnosząc się do kwestii adresata postanowienia wyjaśnić należy, że obowiązek ten może być skierowany, stosownie do art. 81c ust. 1 P.b., do uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. W orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż przepis ten pozwala organom na wybór adresata postanowienia, na którego nakłada się obowiązek. W sytuacji, gdy obowiązek może być nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (nie jest to ten sam podmiot), organ może kierować się względami praktycznymi, wynikającymi z oceny, który z tych podmiotów lepiej zapewni wykonanie obowiązku, lub wobec którego można skuteczniej wyegzekwować jego wykonanie. Istotnym jest natomiast, by adresat obowiązku o którym mowa w tym przepisie dysponował nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 marca 2008r., II SA/Po 384/07, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 26 stycznia 2012r. II SA/Rz 957/11, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 sierpnia 2019r., wyrok NSA z dnia 29 maja 2019r., II OSK 1791/17, dostępne w Internecie). Nie budzi bowiem wątpliwości, że nałożenie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej jest częścią postępowania w sprawie stanu technicznego obiektu budowlanego, a organ na podstawie tej opinii może procedować nakładając na podmiot dysponujący nieruchomością na cele budowlane obowiązki mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego posadowionego na tej nieruchomości do właściwego stanu technicznego. O ile zatem przedmiotowa sieć znajduje się na terenie należącym do Spółdzielni, to niewątpliwie ma ona prawo do dysponowania terenem na cele budowlane. Natomiast wyjaśnić także należy, że organ nadzoru budowlanego nie jest właściwy do rozstrzygania sporów w charakterze cywilnoprawnym. O ile zatem zdaniem skarżącej Spółdzielni nie jest ona właścicielem przedmiotowej instalacji, to może wystąpić ze stosownym roszczeniem do sądu cywilnego, nawet jeśli wykona nałożone na nią obowiązki. Jednakże istniejący spór co do kwestii własnościowych nie może uniemożliwiać organowi nadzoru budowlanego prowadzenia czynności wynikających z przepisów P.b.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego winien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mając na względzie wytyczne Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu.