Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1094/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29, 30, 48, 50, 51
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6, 7, 77, 80, 107, 105 § 1, 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant spec. Eliza Jędrasik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi E. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2019 r, Nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanej przez r. pr. [...], od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie stalowej bramy wjazdowej o szerokości 3, 50m i wysokości ok. 1, 75m, będącej elementem ogrodzenia na drodze dojazdowej na działce nr ew. [...] obręb [...] (usytuowanej w poprzek ul. [...], stanowiącej drogę wewnętrzną) pomiędzy działką nr ew. [...] obręb [...] (własność Państwa [...]) a działką nr ew. [...] obręb [...] (własność [...]) w [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzje organ wyjaśnił, że 14 sierpnia 2018 r. do PINB wpłynął wniosek [...], reprezentowanej przez r. pr. [...] "o ponowne przeprowadzenie kontroli właściwego ogrodzenia, tj. bramy wjazdowej na nieruchomość Państwa [...] (działka nr [...])". Pismem z dnia 30 sierpnia 2018 r. strony poinformowane zostały o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w w/w sprawie.

W toku kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB [...] października 2018 r. stwierdzono, że: "Państwo [...] zrealizowali stalową bramę wjazdową w drodze dojazdowej nr ew. [...] obręb [...] stanowiącej drogę dojazdową do działek nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa brama została zamontowana na dwóch (klinkierowych) słupkach ogrodzeniowych i posiada szerokość 350cm w świetle i wysokość ok. 175cm. Przedmiotowa brama wykonana została ze stalowych profili, jest dwuskrzydłowa i otwiera się do wewnątrz. Stwierdzono ponadto, że brama wjazdowa została cofnięta ok. 3,5m w głąb działki od granicy z działką [...]. Zgodnie z oświadczeniem inwestora przedmiotowa brama została zrealizowana w 1996r. Brama w dniu kontroli była otwarta. (...)"

Do akt organu powiatowego dołączona została kopia pisma Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018 r., informującego PINB, że na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2011r. działki o nr ew. [...] z obrębu [...] w [...] znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C-2 MN 1, oznaczającym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1994r, w/w działki znajdowały się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C 2-6/MN, oznaczającym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto w treści powyższego pisma poinformowano, że w/w działki są położone w granicach strefy konserwatorskiej III, zaś ul. [...] nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg, o którym mowa w ustawie z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych.

Jak wynikało z uproszczonego wypisu z rejestru gruntów według stanu na dzień [...] listopada 2018r., udostępnionego na wniosek PINB w [...] z dnia [...] listopada 2018r., działka nr ew. [...] obręb [...] stanowi drogę - ul. [...]. Powyższa nieruchomość nie ma ustalonego właściciela, zaś Urząd Miasta [...] gospodaruje nią.

Zawiadomieniem z dnia 16 listopada 2018r. strony poinformowane zostały o wszczęciu na wniosek [...], postępowania administracyjnego w sprawie bramy wjazdowej na działce nr ew. [...] obręb [...], usytuowanej w poprzek ul. [...] w [...]. Następnie PINB decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2019 r., umorzył postępowanie administracyjne w w/w sprawie.

Odwołanie złożyła [...], reprezentowana przez r. pr. [...].

[...]WINB wyjaśnił kompetencje i obowiązki organu odwoławczego i stwierdził, że w toku postępowania ustalone zostało, że [...] zrealizowali w 1996r. stalową bramę wjazdową w drodze dojazdowej nr ew. [...] obręb [...] stanowiącej drogę dojazdową do działek nr ew. [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. Przedmiotowa brama posiada szerokość 350cm w świetle i wysokość ok. 175cm. W protokole kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 9 października 2018r. wskazano, że brama otwiera się do wewnątrz. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr. bud. obowiązującym na dzień wszczęcia postępowania - budowa ogrodzeń zwolniona została z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zgodnie z dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 Pr. bud. obowiązkowi zgłoszenia podlega zamiar "budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m". Omawiana brama, jako element ogrodzenia posiada wymiary nieprzekraczające wysokości 2,20 m.

Według regulacji obowiązującej do wejścia w życie zmian wprowadzonych nowelą z dnia 20 lutego 2015 r., zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud., zgłoszenia właściwemu organowi wymagała budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Według przepisów obowiązujących w dacie wykonania prac, pozwolenia na budowę wymagała jedynie budowa ogrodzeń przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Regulacje powyższe straciły jednak na aktualności wraz z wejściem w życie noweli z dnia 20 lutego 2015r., która ustawodawca zrezygnował z powiązania obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzeń z ich usytuowaniem od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, pozostawiając jedynie obowiązek zgłoszenia budowy ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. PINB prawidłowo uzasadnił więc zaskarżoną decyzję, powołując się na znowelizowane przepisy, bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło w dacie obowiązywania znowelizowanej ustawy Prawo budowlane (zawiadomienie z dnia 16 listopada 2018r.).

Pomimo zwolnienia z obowiązku uzyskania zgody organu co do budowy ogrodzenia [...]WINB podkreślił, że organy mogą sprawować nadzór budowlany wobec realizowanych obiektów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jeżeli stwierdzą wystąpienie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź niezgodność z przepisami.

O możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do budowy obiektów niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę czy też dokonania zgłoszenia przesądził NSA w uchwale z dnia 3 października 2016r., sygn. akt: II OPS 1/16. W art. 50 ust. 1 Pr. bud. wskazane zaś zostały przesłanki, których spełnienie uzasadnia zainicjowanie postępowania naprawczego w stosunku do wykonanych robót budowlanych. Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym przez przepisy, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego należy rozumieć także przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na powyższe wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2630/13 stwierdzając, że: "przez przepisy prawa wskazane w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy rozumie się także postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który z mocy art. 14 pkt 8 ustawy z dnia 27.03.2013 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest aktem prawa miejscowego".

PINB przeanalizował powyższą kwestię - w aktach sprawy znajduje się pismo Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2018r. informujące, że działki oznaczone nr ew. [...] położone w [...], zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] października 2001r. znajdują się na terenie oznaczonym symbolem C-2 MN 1, oznaczającym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 21 ust. 2 w/w uchwały ogrodzenie zewnętrzne powinno posiadać maksymalną wysokość nieprzekraczającą 2 metrów od poziomu terenu. W dacie realizacji inwestycji w 1996 r. (oświadczenie inwestorów do protokołu kontroli z dnia 9 października 2018r.) w/w działki znajdowały się na terenie oznaczonym symbolem C-2- 6/MN, oznaczającym zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Przepisy planistyczne obowiązujące w dacie realizacji spornej bramy, przyjęte uchwałą Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] maja 1994 r. nie zawierały szczegółowych zapisów dotyczących ogrodzeń.

Z materiału dowodowego nie wynikało, aby sporna brama naruszała przepisy przestrzenne obowiązujące na terenie w/w działek. Przepisy techniczno-budowlanego dotyczące ogrodzeń uregulowane zostały w przepisach art. 41-43 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i sporna brama wjazdowej o szerokości 3,50m i wysokości ok. 1,75m, będącej elementem ogrodzenia na drodze dojazdowej na działce nr ew. 81 obręb 68 nie narusza powyższych przepisów.

Mając na uwadze powyższe, PINB nie miał podstaw prawnych do dalszego prowadzenia postępowania z zakresu nadzoru budowlanego w sprawie spornej bramy. Usytuowanie spornej bramy nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również z przepisami techniczno-budowlanymi.

W ocenie [...]WINB powstały podstawy do umorzenia postępowania w sprawie spornej bramy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu [...], dotyczących zasadności zastosowania w sprawie reżimu prawa budowlanego z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym obecnie z pominięciem regulacji art. 30 ust. 1 pkt 3 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowej bramy, tj. w 1996 r. [...]WINB wyjaśnił, że jakkolwiek roboty budowlane polegające realizacji bramy w poprzek działki nr ew. 81 zostały wykonane w 1996 r., to postępowanie administracyjne w omawianej sprawie zostało wszczęte w 2018 r., tak więc zastosowanie będą miały przepisy prawa materialnego w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Nawet gdyby przyjąć, że sporne ogrodzenie powstało w 1996 r. samowolnie (bez pozwolenia na budowę), to dla jego legalizacji właściwe byłyby przepisy aktualnie obowiązujące, ponieważ postępowanie zostało wszczęte w 2018 r. Niezależnie czy w sprawie miała miejsce samowola budowlana, czy też nie, to właściwym trybem postępowania jest i tak art. 50-51 Pr. bud., które organy nadzoru budowlanego zastosowały w niniejszej sprawie.

Skarżąca w treści odwołania podnosiła również, że nie zbadano czy sporna brama narusza § 42 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. [...]WINB wyjaśnił więc, że w protokole kontroli przeprowadzonej przez przedstawicieli PINB w dniu 9 października 2018 r. wskazano, że brama otwiera się do wewnątrz, w związku z czym powyższy zarzut jest nieuzasadniony.

Organy nadzoru budowlanego mogą się wypowiadać jedynie co do zgodności prowadzonych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego. Kwestie naruszenia prawa własności winny być rozstrzygane przez sąd powszechny, bowiem zagadnienia dotyczące prawa własności nieruchomości regulowane są przez przepisy Kodeksu cywilnego, a nie przez przepisy Prawa budowlanego. Ewentualne roszczenia z tytułu szkód wyrządzonych poprzez naruszenie prawa własności rozstrzygane są przez sądy powszechne, a nie przez organy nadzoru budowlanego.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, reprezentowana przez r. pr. [...], zaskarżając ją pismem datowanym na 23 kwietnia 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

"1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię i nie uznanie, że budowa bramy (ogrodzenia) bezpośrednio na drodze wewnętrznej ogólno dostępnej jest niezgodne i. przepisami prawa w tym powołanego poniżej § 42 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. z późn. zm.) - bramy nie mogą otwierać się na zewnątrz działki, ponadto że stanowi to zagrożenie mienia dla nowo powstałej działki skarżącej utworzonej w wyniku podziału dotychczasowej, w tym niezbadanie kwestii zagrożenia środowiska z uwagi na wybudowane w zagrodzonym miejscu drogi przez Urząd Miasta [...] w latach 2017-2018 kolektora kanalizacji, do którego zagrodzono dojazd w wyniku postawienia bramy.

- błędną wykładnię § 42 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. Nr 75, poz. 690 z 2002 r. z późn. zm.) i nie uznanie zgodnie z aktualną tezą LEX nr 1424948 - Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 listopada 2013 r. II SA/Bk 535/13 dotyczący niedopuszczalności otwierania bram na zewnątrz działki, które to założenia pozostają aktualne do dnia dzisiejszego:

,.Bramy przesuwne nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Zgodnie z tą zasadą należy uznać, że inspektor nadzoru budowlanego ma prawo nakazać rozbiórkę bramy, która otwierając się, "wjeżdża" na teren sąsiedniej nieruchomości.'" - jaką jest w niniejszej sprawie droga wewnętrzna.

- niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane mając na względzie zastosowanie przepisów prawa Budowlanego obowiązujące po dniu 28 czerwca 2015 r. mimo faktu, że brama wybudowana została w 1996 r., a ponadto przyjęcie za podstawę prawną powyższego przepisu, który de facto nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że ogrodzenie (brama wjazdowa) wybudowana została bezpośrednio na drodze wewnętrznej, a nie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, o których mowa w niniejszym przepisie. Nie ma zetem znaczenia czy wysokość bramy przekracza wysokość 2.20 m ponieważ niezależnie od rozstrzygnięcia daty zastosowania przepisów ustawy, nie reguluje ona sytuacji braku obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia bezpośrednio na drodze wewnętrznej. Jest to tym bardziej oczywiste, że bezpośrednie grodzenie dróg wewnętrznych jako dobra publicznego z oczywistych względów winno być niedopuszczalne i nie ma znaczenia w takiej sytuacji, jakiej wysokości jest brama.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, ti. - art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe w sytuacji gdy grodzenie dróg wewnętrznych w tym w szczególności dojazdowych, bez zgody właściciela nieruchomości lub jego zarządcy czy "gospodarza", w szczególności należących do Skarbu Pastwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a więc dobra publicznego, nie może być akceptowanym działaniem prawnym.

- art. 7 i art. 11, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w tym niewłaściwe uzasadnienie decyzji przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli w tym w szczególności interes prawny skarżącej. Uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, czyli wyjaśnieniem, dlaczego za podstawę prawną przyjęto ten, a nie inny przepis.

- art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ administracji, że nie musi on w toku postępowania uwzględniać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących prawa własności nieruchomości, jak również że stan prawny dotyczący nieruchomości jako drogi publicznej nie ma znaczenia dla wydawanych decyzji, podczas gdy z tego przepisu wprost wynika - że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów

prawda, a nie na podstawie tylko przepisów prawa administracyjnego, jak również obowiązek uwzględnienia przez organ administracji skutków wydawanych decyzji - w zasadzie dowolna możliwość »rodzenia dróg wewnętrznych należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przez obywateli bez jakichkolwiek konsekwencji prawnych.

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób nakierowany na uwzględnienie interesu wyłącznie właściciela działki nr ew. [...] obręb [...], a całkowitym pominięciu interesu społecznego, skarżącej i pozostałych osób, które winny mieć taki sam dostęp do drogi wewnętrznej tj. ulicy [...] na całej jej długości, naruszając zasadę równość wobec prawa oraz zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa".

Pełnomocnik skarżącej wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie kosztów.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca kwestionuje ustalenie i twierdzenie organu II Instancji, że w oparciu o Prawo budowlane, usytuowanie spornej bramy nie jest sprzeczne z przepisami techniczno- budowlanymi oraz że sporna brama nie narusza § 42 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków "ponieważ otwiera się do wewnątrz", a tym samym, zachodzą podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Wybudowanie bramy w poprzek drogi wewnętrznej ogólnodostępnej, stanowiącej ulicę [...] w [...], nie można uznać za działanie zgodne z prawem i obowiązującymi przepisami. Organ I i II instancji całkowicie pominął fakt, że przedmiotowa brama, postawiona w poprzek ulicy [...] - drogi wewnętrznej dojazdowej, wybudowana została w 1996 r. bez wymaganego zgłoszenia, stanowiąc samowolę budowlaną. Data wybudowania bramy wynika z protokołu kontroli z dnia 09.10.2018 r. jaką przeprowadził organ I instancji. Państwo [...] wskazali, że brama została zrealizowana w 1996 r.

Mając na uwadze powyższe, kwestią sporną w sprawie jest zatem, czy dla oceny wystąpienia przesłanek samowoli budowlanej decydujące znaczenie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych, czy też, jak wskazuje organ, z uwagi na wszczęcie niniejszego postępowania pod dniu wejścia w życie przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane (po dniu 28 czerwca 2015 r.) oraz brzmienie art. 6 ustawy nowelizującej, stwierdzenie samowoli budowlanej powinno nastąpić według stanu prawnego obowiązującego w dacie podjęcia decyzji administracyjnej.

Abstrahując od faktu, że organ II instancji nie odniósł się do powyższej kwestii, pełnomocnik stwierdził, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2018 r. II OSK 109/18 "ocena, czy miała miejsce w danej sprawie samowola budowlana dokonywana jest zawsze według przepisów prawa budowlanego obowiązujących w dacie wykonania danych robót budowlanych", co w niniejszej sprawie - jak ustalił organ - nastąpiło w 1996 r.

Z powyższych względów, w odniesieniu do przedmiotowego obiektu - dla oceny, czy jego wykonanie wymagało zgłoszenia - organ nie był władny zastosować przepisów ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 28 czerwca 2015 r. W 1996 r., czyli w okresie budowy przedmiotowego ogrodzenia, przepisy przewidywały, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, i innych miejsc publicznych. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie analizował ustalonego w sprawie stanu faktycznego biorąc pod uwagę ten przepis, a zatem nie można w tej sprawie stwierdzić, czy powstałe na działce nr ew. [...] w 1996 r. ogrodzenie jest ogrodzeniem, o którym mowa w przywołanym przepisie, a tym samym, czy ogrodzenie to wymagało dokonania zgłoszenia, czy też nie. Kwestią sporną w sprawie jest zatem, czy dla oceny wystąpienia przesłanek samowoli budowlanej decydujące znaczenie mają przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonania robót budowlanych czy też z uwagi na wszczęcie niniejszego postępowania pod dniu wejścia w życie przepisów nowelizujących ustawę Prawo budowlane (po dniu 28 czerwca 2015 r.). Tym bardziej jest to istotne, gdyż brak decyzji zarządcy drogi zezwalającej na usytuowanie ogrodzenia w pasie drogowym stanowi prawną przeszkodę do udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę (przebudowę) takiego ogrodzenia.

Pełnomocnik przywołał też orzeczenia sądowoadministracyjne, z których wynikało, że zgodnie z art 6 ustawy nowelizującej, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Fakt wszczęcia postępowania po dniu 28 czerwca 2015 r. (wejścia w życie ustawy nowelizującej), nie upoważniał zatem organów orzekających do zastosowania art. 30 ust, ł pkt 3 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia decyzji.

Niezależnie od powyższego nawet gdyby przyjąć, że do przedmiotowej sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące po dniu 28 czerwca 2015 r., to zgodnie z uchwałą NSA z dnia 3 października 2016 r., sygn. akt II PPS 1/16. ONSAiWSA 2017/1/2. " Do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa budowlanego, a takie art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. I pkt 2 lub pkt 4 in fine Prawa Budowlanego.''

W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że regulacje Prawa budowlanego jednoznacznie gwarantują organom administracji architektoniczno-budowlanej i organom nadzoru budowlanego możliwość ingerencji w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, na każdym etapie realizacji i utrzymania obiektu Budowlanego. Jak stanowi przepis art. 50 ust. 1 pkt. 4: "4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.'"

Takim przepisem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy jest Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak stanowi § 42 ust. 1 rozporządzenia, bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki.

Organ tej kwestii nie przeanalizował w świetle brzmienia § 42 ust. 1 Rozporządzenia wskazując jedynie, że "brama otwiera się do wewnątrz w związku z czym powyższy zarzut jest nieuzasadniony". Twierdzenie to nie jest prawdziwe bowiem w przypadku gdy brama otwarta jest do polowy to w połowie jest zawsze na zewnątrz działki. Jak wynika z treści przepisu brama nie może być usytuowana na zewnątrz nieruchomości a jej fakt otwarcia czy zamknięcia nie ma znaczenia dla przedmiotowej sprawy.

Decyzja organu I i II instancji o umorzeniu przedmiotowego postępowania jako bezprzedmiotowego jest całkowicie chybiona i nieuzasadniona.

Art. 30 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane nie powinien mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że ogrodzenie (brama wjazdowa) wybudowana została bezpośrednio na drodze wewnętrznej, a nie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, o których mowa w niniejszy m przepisie. Nie ma zetem znaczenia czy wysokość bram przekracza wysokość 2,20 m ponieważ niezależnie od rozstrzygnięcia daty zastosowania przepisów ustawy, nie reguluje ona sytuacji braku obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia bezpośrednio na drodze wewnętrznej. Jest to tym bardziej oczywiste, że bezpośrednie grodzenie dróg wewnętrznych jako dobra publicznego ogólnie dostępnego z oczywistych względów winno być niedopuszczalne i nie ma znaczenia w takiej sytuacji, jakiej wysokości jest brama. Sam fakt postawienia bramy wjazdowej w poprzek ogólnodostępnej ulicy [...] w [...] (okoliczność bezsporna) stanowi naruszenie prawa i już tylko ta okoliczność stanowi podstawę do działań organu w przedmiocie wydania nakazu rozbiórki takiego ogrodzenia.

Organ II instancji nie rozważył także, czy sposób postawienia przedmiotowej bramy w poprzek ulicy [...] w [...], może powodować zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, mienia czy środowiska. Jak już wskazano na wstępie skargi, skarżąca rozpoczęła już proces podziału swojej działki, w wyniku czego na skutek bezprawnego zagrodzenia drogi, nowa działka utraci dostęp do drogi publicznej. Stanowi to bezpośrednie zagrożenia dla mienia skarżącej a nawet ludzi tj. przyszłych właścicieli nowej działki - np. brak odpowiedniego dojazdu pojazdów służb ratowniczych. Ponadto w ogóle nie zbadano i nie wyjaśniono kwestii zagrożenia środowiska z uwagi na wybudowane w zagrodzonym miejscu drogi, przez Urząd Miasta [...] w latach 2017-2018 kolektora kanalizacji, do którego zagrodzono dojazd w wyniku postawienia bramy. Uniemożliwienie odpowiedniego dojazdu do tego typu budowli właściwym służbom sanitarnym może negatywnie wpłynąć na środowisko. Brak szczegółowych ustaleń w powyższym zakresie uniemożliwia dokonanie oceny stanu sprawy w świetle przywołanego art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4 Prawa Budowlanego. Niedokonanie przez organy ustaleń dotyczących przedstawionych powyżej kwestii świadczy o przeprowadzeniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1. i art. 80 k.p.a. Stwierdzone braki w ustaleniach faktycznych, a także brak odniesienia się do wszystkich zarzutów wniesionego odwołania, w szczególności dotyczących zastosowania błędnego przepisu prawa materialnego dla oceny, czy wybudowanie przedmiotowego ogrodzenia stanowiło samowolę budowlaną, a także niezgodnego z § 42 rozporządzenia sposobu otwierania bramy, świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji również z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a.

Uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, czyli wyjaśnieniem, dlaczego za podstawę prawną przyjęto ten, a nie inny przepis. Organ nie zastosował również przepisów prawa materialnego jakie winien i mógł wziąć za podstawę niniejszego rozstrzygnięcia. Niezależnie bowiem od precyzji regulacji obowiązującego prawa, nie można dopuszczać do sytuacji, że grodzenie dróg wewnętrznych należących do dobra wspólnego (należących do Skarbu Państwa, gminy czy innych publicznych jednostek organizacyjnych) bez zgody właściciela czy zarządcy takiej drogi jest w świetle obowiązującego prawa dopuszczalne i nie podlega żadnej sankcji. Drogi wewnętrzne należące do Skarbu Państwa czy gminy jako dobra wspólne, które przysługują wszystkim obywatelom winny być poddane szczególnej kontroli, mając na uwadze zachowanie zasady równości wobec praw. Jest to tym bardziej zasadne, że aktualnie Prezydent Miasta [...] konsekwentnie odmawia wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, powołując się na brak bezpośredniego tytułu prawnego do przedmiotowej drogi, a sprawa kolejny już raz trafiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja była prawidłowa, a skarga niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że organa obu instancji błędnie uznały, że w sprawie ewentualnego postępowania legalizacyjnego zastosowanie w tym wypadku mieć powinny przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane według jej brzmienia na dzień wydawania decyzji, a nie według treści obowiązującej w dniu wybudowania bramy przesuwnej, jako części ogrodzenia. Rację więc miał pełnomocnik skarżącej twierdząc, że skoro przedmiotowa brama została wybudowana w roku 1996, to legalność wykonanych robót budowlanych powinna być oceniana na tą datę. Tym niemniej, błąd ten nie miał wpływu na wynik sprawy z przyczyn podanych poniżej.

I. Przyczyną umorzenia postępowania w tej sprawie, kwestionowanego przez pełnomocnika skarżącej, był fakt stwierdzonej przez organ I instancji (zaakceptowany przez organ odwoławczy) przedmiotowej bezprzedmiotowości postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). Organ I instancji bezprzedmiotowość postępowania wywiódł z trzech ustalonych okoliczności:

1. działka o nr ewid. [...] w obrębie [...] w [...] nie jest drogą publiczną,

2. brama nie jest wyższa, niż 2, 20 m, a więc nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie zamiaru jest budowy (art. 29 ust. 1 pkt. 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud.),

3. brama nie narusza miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ad. 1. Ustalenie organu w tym zakresie było prawidłowe. Z pisma Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2018 r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika bowiem nie tylko, że działka nr ewid. [...] nie jest drogą publiczną i "nie jest zaliczona do żadnej kategorii dróg, o których mowa w ustawie z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych". Oznacza to, że z dokumentu urzędowego wynika, że działka nie jest drogą publiczną. Drogami publicznymi są drogi krajowe (art. 5 ustawy), drogi wojewódzkie (art. 6 ustawy), drogi powiatowe (art. 6a ustawy), drogi gminne i lokalne (art. 7 ustawy).

Do czasu obalenia zawartego w dokumencie urzędowym twierdzenia, korzysta ono z domniemania prawdziwości. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca (jej pełnomocnik) skutecznie prawnie zakwestionowała wynikający z pisma Prezydenta Miasta [...] fakt, że działka nr ewid. [...] nie jest drogą publiczną.

Ponadto, z załączonego do ww. pisma Prezydenta Miasta [...] wyrysu z planu miejscowego wynika, że ten niewielki fragment działki nr ewid. [...], na którym została posadowiona przedmiotowa brama znajduje się pomiędzy trzema nieruchomościami: nr ewid. [...] (własność skarżącej) i [...] oraz [...] (własność małż. [...], uczestników postępowania). Z powyższego wynika, że potencjalna dostępność dla osób trzecich tego niewielkiego fragmentu działki nr ewid. [...] kończy się na granicy działki nr ewid. [...].

Nawet, gdyby uznać, że grunt nr ewid. [...], oznaczony na ww. wyrysie oznaczeniem "ul. [...]...]", jest drogą wewnętrzną to należy pamiętać, że taką drogą jest droga przeznaczona do ruchu pojazdów, niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowana w pasie drogowym tych dróg.

Przeważający fragment działki nr ewid. [...] – określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jako "ul. [...]" - może rzeczywiście służyć do ruchu pojazdów w celu dotarcia do działek [...] (wyrys z planu miejscowego). Natomiast niewielki, sporny fragment działki nr ewid. [...] w granicach wytyczonych granicami działek nr [...] jest w rzeczywistości niezbędny wyłącznie do dojazdu do działki [...], gdyż zarówno działka [...], jak i [...] mają inny dostęp do gruntu, nazwanego "ul. [...]". Z tej też przyczyny, nawet gdyby uznać przeważającą część działki nr ewid [...] (nazywanej "ul. [...]") za drogę wewnętrzną, to fragment tej działki prowadzący do działki nr ewid. [...] byłby wyłącznie dojazdem do takiej drogi wewnętrznej. Należy bowiem pamiętać, że droga musi co do zasady służyć większej ilości osób, niekonieczne będących właścicielami gruntu, na którym droga jest posadowiona. Na takie przeznaczenie drogi, także wewnętrznej, wskazuje art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach.

W powyższym zakresie należy przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale z 18 listopada 2013 r. o sygn. akt II FPS 2/13 (CBOSA), wprawdzie podjętej w sprawie podatkowej, podzielane przez tut. Sąd, że aby uznać część gruntu (lub cały) za drogę (wewnętrzną), to przeznaczeniem tego gruntu musi być przeznaczenie do ruchu drogowego (rozumianego jako możliwość korzystania z drogi przez nieoznaczoną ilość osób, każdego użytkownika dróg), a nie służyć tylko do wewnętrznej komunikacji w obrębie danej nieruchomości (por. też wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 750/12, CBOSA).

Jeżeli więc sporny fragment działki nr ewid. [...] służyć ma wyłącznie niezbędnemu skomunikowaniu działki nr ewid. [...] z "ul. [...]", to dodatkowo nie można uznać, że stanowi on część drogi wewnętrznej, oznaczonej nazwą "ul [...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt. 7 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy bramy, nie wymagała pozwolenia na budowę budowa ogrodzeń, ale z wyjątkiem przylegających do dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. "Pas drogowy" jest pojęciem prawnym, odnoszącym się wyłącznie do dróg publicznych (a nie wewnętrznych) – art. 4 pkt. 1 w zw. z art. 4 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych.

Wspomniany art. 29 ust. 1 pkt. 7 Pr. bud. w brzmieniu przed zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (...) (Dz. U. Nr 11, poz. 726), nawiązywał do terminu prawnego "drogi" – a więc drogi publicznej i "ulicy" – a więc również drogi publicznej na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe,

O ile wykładnia pojęcia "drogi" i "ulicy" nie nastręcza trudności w związku a tym, że są to określenie zdefiniowane w art. 4 pkt. 2 i 3 ustawy o drogach publicznych, o tyle przez "miejsce publiczne" należy rozumieć taki obszar, który jest użytkowany w celu publicznym (np. targowiska, miejsca postojowe itp.), co nie jest równoznaczne z obszarem, do którego potencjalny dostęp osób trzecich jest nieograniczony. W innym bowiem wypadku brak ogrodzenia nieruchomości, stanowiącej własność np. osoby fizycznej należałoby uznać za równoznaczny z publicznym charakterem takiego gruntu, gdyż każdy miałby potencjalnie możliwość dostępu.

Jeżeli więc organ nadzoru budowlanego ustala, że brama (jako część ogrodzenia) nie przylega ani do drogi publicznej (a więc także do ulicy), ani do miejsca o charakterze publicznym, to słusznie (choć na podstawie nieprawidłowo wskazanych przepisów późniejszych) uznaje, że jej budowa nie wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym wykluczona byłą kontrola organów administracyjnych w zakresie zgodności tego obiektu z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, tj. § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2000 r., sygn. akt IV SA 2037/98 - CBOSA).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że ingerencja organu nadzoru budowlanego byłaby dopuszczalna jedynie wtedy, kiedy w sposób niebudzący wątpliwości ustalono by, że przedmiotowe ogrodzenie (brama) zostało zbudowane od strony nieruchomości mającej charakter publiczny. Wtedy bowiem na jego wybudowanie wymagane byłoby uprzednie uzyskanie pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt. 7 - Prawa budowlanego).

Jeżeli więc z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że budowa bramy zakończona została przed dniem 24 grudnia 1997 r. - to znaczy przed zmianą przepisów, wprowadzoną ustawą z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (...) (Dz. U. Nr 11, poz. 726), to wyłącznie w sytuacji ustalenia przez organy nadzoru, że działka sąsiednia ma charakter publiczny, koniecznym byłoby posiadanie pozwolenia na budowę, a w jego braku miałaby miejsce samowola budowlana, do likwidacji której powołany byłby ewentualnie art. 48 Pr. bud.

Należy też przypomnieć, co uszło uwadze pełnomocnika skarżącej, że Trybunał Konstytucyjny, w wyroku z dnia 6 marca 2000 r. (sygn. akt P 10/99) wyraził pogląd, że § 42 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie w jakim dotyczy ogrodzeń między sąsiednimi działkami, dla których budowy nie jest wymagane pozwolenie ani zgłoszenie, jest niezgodny z art. 7 ust. 2 pkt. 1 Pr. bud. przez to, że regulując materię zastrzeżoną dla ustawy, wykracza poza granice upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Ad. 2. Błąd organów w zakresie przyjęcia za podstawę rozważań art. art. 29 ust. 1 pkt. 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 Pr. bud. według ich brzmienia na dzień orzekania polegał na tym, że – jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącej – organ powinien oceniać legalność budowy według przepisów, obowiązujących w dniu jej dokonania. Tym niemniej, ta wada orzeczenia organu I i II instancji nie miała wpływu na wynik sprawy, a to z uwagi na dokonaną przez tut. Sąd ocenę prawną w pkt. ad. 1 – w zakresie przepisów obowiązujących na dzień budowy.

Ad. 3. Słusznie postąpił organ sprawdzając, czy parametry bramy nie naruszają prawa miejscowego. W sytuacji bowiem braku konieczności uzyskania pozwolenia na budowę bramy, o której mowa była powyżej, jej wykonanie nie mogłoby naruszać prawa miejscowego. Obowiązujący w dacie posadowienia bramy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z [...] maja 1994 r. nie zawierał żadnych postanowień co do parametrów ogrodzeń, taki zapis pojawił się dopiero w § 21 pkt. 2 miejscowego planu z [...] października 2001 r. i przewidywał, że wysokość ogrodzenia nie może być większa, niż 2 m. Oznacza to, że w 1996 roku (a więc w czasie budowy tej części ogrodzenia) prawo miejscowe nie zawierało żadnych ograniczeń co do parametrów ogrodzeń (w tym bram).

Z powyższych przyczyn zarówno organ I, jak i II instancji prawidłowo uznały, że wobec braku prawnej konieczności uzyskania przez [...] pozwolenia na budowę bramy (jako części ogrodzenia) bezprzedmiotowym stało się prowadzenie postępowania zmierzającego do usunięcia skutków rzekomej samowoli budowlanej i dlatego poprawnie PINB zastosował art. 105 § 1 k.p.a., a [...]WINB w trybie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Skoro bowiem przedmiotowa brama, jako fragment ogrodzenia, nie była posadowiona przy drodze publicznej (oraz ulicy), ani przy miejscu publicznym, to działanie uczestników nie było samowolne w rozumieniu Prawa budowlanego, a sprawa była przedmiotowo bezprzedmiotowa.

Co więcej, organa obu instancji miały rację, wskazując w uzasadnieniach swoich decyzji, że istota sporu, jaki powstał w tej sprawie ma charakter cywilnoprawny, a nie administracyjnoprawny. Spory związane z naruszeniem prawa własności (w tym budową na cudzym gruncie) nie leżą w kognicji organów administracji publicznej, ani sądów administracyjnych.

II. Umknęło jednak uwadze organów obu instancji, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała interesu prawnego do występowania w charakterze strony. Wskazanie przez skarżącą w postępowaniu administracyjnym, że posadowienie przedmiotowej bramy utrudnia jej dostęp do stanowiącej własność skarżącej nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...], jak również wskazanie, że takie działalnie utrudnia skarżącej ewentualny podział działki nr ewid. [...] nie stanowiło niezbędnego wykazania interesu prawnego.

Pojęcie "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym jest dostatecznie wyjaśnione zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną może być tylko taka osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Za utrwalone można przy uznać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 982/17 (CBOSA), zgodnie z którym interes prawny strony musi wynikać z przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę ustalenia praw lub obowiązków w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Musi więc istnieć norma prawa przewidująca – w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu – możliwość wydania wobec niego decyzji. Od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnia się natomiast interes faktyczny, polegający na tym, że dany podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa (materialnego) – por. w tym zakresie komentarz do art. 28 k.p.a. w: M. Wierzbowski, R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2018.

Pogląd taki nie jest kwestionowany; jak ponadto wyjaśnił NSA w wyroku z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 439/10 (CBOSA) "Ustalenie interesu prawnego sprowadza się do wykazania związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej".

Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Obowiązkiem strony jest przy pierwszej czynności wykazanie, że przysługuje jej interes prawny i uzasadnienie tego stanowiska. Jeżeli więc skarżąca, reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, swój interes prawny wywodzi z faktu utrudnienia dostępu do nieruchomości lub utrudnienia ewentualnego, przyszłego i niewykazanego zamiaru podziału ewidencyjnego działki nr ewid. [...] – to tym samym wskazuje jednoznacznie na interes faktyczny, a nie prawny.

Analiza akt sprawy prowadzi również do wniosku, że skarżąca ma nieograniczony dostęp do swojej nieruchomości od działki nr ewid. [...] ("ulicy [...]"), która może być drogą wewnętrzną. Faktycznie, pewnym utrudnieniem może być usytuowanie bramy wjazdowej do działek nr ewid. [...], ale nie oznacza to pozbawienia skarżącej dostępu do "ul. [...]", gdyż dostęp ten – na odcinku graniczącym z działką [...] aż do granicy z działką [...] – jest możliwy.

Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca miała tytuł własności do działki nr ewid. [...] (lub jej fragmentu). Nie może w związku z tym wywodzić swego interesu prawnego z naruszenia przez uczestników art. 140 Kodeksu cywilnego odnośnie do praw do gruntu, niestanowiącego jej własności. To, że uczestnicy ewentualnie naruszyliby posiadanie przez skarżącą fragmentu działki nr ewid. [...] znajdującego się pomiędzy jej nieruchomością, a działką nr ewid. [...] nie dotyczyłoby zaś prawa, ale stanu faktycznego. Posiadanie nie jest bowiem prawem, ale stanem faktycznym. Skarżąca może dochodzić takich swoich roszczeń, ale w postępowaniu przed sądem powszechnym, w drodze roszczenia posesoryjnego.

Podobnie, powoływanie się na przyszły i ewentualny podział geodezyjny nieruchomości skarżącej nie przesądza o jej interesie prawnym. Po pierwsze bowiem – jak zostało to już wywiedzione w poprzedzającej części uzasadnienie – immanentną cechą interesu prawnego jest to, że jest on aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Z twierdzeń skarżącej (jej pełnomocnika) domyślać się można, że ewentualny podział geodezyjny nieruchomości miałby na celu uzyskanie większej ilości działek budowlanych, a więc takich, które muszą mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej, a co właśnie uniemożliwia posadowienie bramy przez uczestników postępowania.

W tym kontekście należy wyjaśnić, że przesłanką konieczna przyjęcia dostępu działki do drogi publicznej uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, skomunikowanej z drogą publiczną (por. np. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 690/14, CBOSA).

Jeżeli więc "ul. [...]" jest uznana za drogę wewnętrzną, to niewątpliwie działka nr ewid. [...] pozostanie skomunikowana z drogą publiczną poprzez tą drogę, gdyż posadowienie bramy przez uczestników nie pozbawia skarżącej dostępu do "ul. [...]" na przeważającym odcinku, którym działka nr ewid. [...] graniczy z działką nr ewid. [...].

Nie jest jednak rzeczą organów administracji publicznej (ani sądu administracyjnego) domyślanie się, na czym polega interes prawny podmiotu żądającego określonych czynności od organu. Zwłaszcza, jeżeli podmiot taki reprezentowany jest przez profesjonalnego pełnomocnika.

Dlatego też, z uwagi na brak wykazania interesu prawnego (a nie faktycznego) skarżącej, sprawa w postępowaniu administracyjnym była podmiotowo bezprzedmiotowa. Uzasadniało to zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. przez PINB i art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Wprawdzie organa obu instancji nie dostrzegły podmiotowej bezprzedmiotowości sprawy, ale nie wpłynęło to na wynik sprawy, gdyż PINB postępowanie umorzył w poprawnym trybie, jako bezprzedmiotowe.

III. Z powyższych przyczyn zarzuty pełnomocnika skarżącej (za wyjątkiem zarzutu niewłaściwego przyjęcia, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dniu orzekania, a nie w dniu budowy) okazały się niesłuszne. Wbrew stanowisku, wyrażonemu w skardze, organa obu instancji wyjaśniły podstawę prawną decyzji z przytoczeniem prawa. Zebrane w sprawie dowody ocenione zostały przez organa prawidłowo i w sposób pozwalający na dokonanie słusznej (acz niekompletnej) subsumpcji prawnej. Błędne przyjęcie przez organ, że w sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy Prawo budowlane obowiązujące w dniu orzekania nie wpłynęło zaś - z przyczyn będących przedmiotem oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. (bez podania jednostki redakcyjnej tego przepisu) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie zasługiwał na uwzględnienie z powodu dokonanej przez tut. Sąd oceny prawnej. Nie jest ponadto obowiązkiem organu nadzoru budowlanego obrona "interesu społecznego", "interesu skarżącej i pozostałych osób", ale bezstronne i obiektywne działanie w ramach umocowania ustawowego. Jeżeli nie ma podstawy prawnej do ingerencji organu nadzoru budowlanego, to organ nie ma prawa podjęcia jakichkolwiek działań władczych. Jeżeli sprawa jest bezprzedmiotowa, to obowiązkiem ustawowym organu jest jej umorzenie.

Kwestie zaś związane z budową na cudzym gruncie, jak tut. Sąd już wyjaśniał, niezależnie od tego, kto jest właścicielem takiego gruntu są regulowane prawem cywilnym, a sądem właściwym do rozstrzygania sporów własnościowych jest sąd powszechny, a nie organ administracji publicznej lub sąd administracyjny.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.