Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3255/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.6 ust.4 pkt 1 lit a , art. 6 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Barbara Dąbrowska-Skóra po rozpoznaniu w dniu 5 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 36/15 w sprawie ze skargi S. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. J. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt: II SA/Wa 36/15 po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] listopada 2014 r. nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [..] października 2014 r.; w punkcie drugim stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 26 września 2014 r. S.J. wystąpił do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o udostępnienie informacji, czy decyzja Ministra z dnia [..] września 2015 r., znak: [..] orzekająca o zastosowaniu wobec rzeczoznawcy majątkowego W.L. kary dyscyplinarnej zawieszenia uprawnień zawodowych na okres 3 miesięcy jest ostateczna oraz nadesłania kopii protokołu końcowego ([..]) z posiedzenia komisji w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego W.L.

Pismem z dnia 13 października 2014 r., znak: [..] organ udzielił informacji publicznej objętej pierwszym żądaniem wniosku, wskazując, że rzeczoznawca majątkowy złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [..] września 2014 r.

W pozostałym zakresie żądania została wydana decyzja z dnia [..] października 2014 r., znak: [..] o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [..] listopada 2014 r., nr [..] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [..] października 2014 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Minister uznał, że zanonimizowanie wnioskowanego dokumentu umożliwi identyfikację osoby, której on dotyczy i jest w przedmiotowej sprawie nie do zaakceptowania, ponieważ cała treść dokumentu może zostać z konkretną osobą powiązana. Równocześnie stwierdził, że wnioskodawca jest uprawniony do otrzymania szczegółowej informacji na temat stwierdzonych uchybień w pracy rzeczoznawcy majątkowego, jednak powyższej informacji nie można utożsamiać z kopią protokołu końcowego sporządzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej lub kopią wydanej decyzji ze zanonimizowanymi danymi rzeczoznawcy majątkowego. Zaznaczył też, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

S.J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się uchylenia powyższej decyzji, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co doprowadziło do naruszenia art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. wydanie decyzji przez pracownika, który podlegał wyłączeniu stosownie do art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 w związku z art. 8 i 11 k.p.a. i art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej - poprzez wewnętrzną sprzeczność argumentacji zawartej w uzasadnieniu decyzji.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie wskazując, że dokumenty wytwarzane przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej - która nie jest organem administracji publicznej i nie wykonuje samodzielnie władztwa publicznego nad osobą, której postępowania wyjaśniające dotyczy – nie stanowią informacji publicznej, a protokół końcowy z postępowania wyjaśniającego nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jakkolwiek Minister jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, to oceniając zakres przedmiotowy wniosku Sąd doszedł do przekonania, że nie dotyczył on informacji o charakterze publicznym, a tym samym organ naruszył przepisy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji, co nastąpiło w wyniku nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej i jego zastosowania w odniesieniu do treść kopii protokołu końcowego z posiedzenia komisji w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego.

Wyjaśniając szeroko pojęcie informacji publicznej Sąd wywiódł, że protokół końcowy objęty wnioskiem informacyjnym nie stanowi informacji publicznej. Jest bowiem dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym, odformalizowanym, a więc nie posiada waloru oficjalności. Jakkolwiek dotyczy konkretnej sprawy, prowadzonej przez Ministra (postępowania wyjaśniającego w tej sprawie) i dokumentuje sferę faktów dotyczących tego postępowania (m.in. czynności podejmowanych przez organ), to jednak jest pozbawiony waloru oficjalności. Został sporządzony przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej, która jest w tym wypadku ciałem pomocniczym Ministra, zaś efekt jej pracy - protokół końcowy sporządzany jest dla celów wewnętrznych, ma w istocie charakter pomocniczy, nie wiążący dla organu, nie posiada waloru informacji publicznej. Jest dokumentem wewnętrznym, o charakterze roboczym i nie stanowi oficjalnego (formalnego) stanowiska organu w danej sprawie. W konsekwencji, w ocenie Sądu I instancji, Minister Infrastruktury i Rozwoju z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję administracyjną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, skoro w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie posiada waloru informacji publicznej, na organie spoczywa jedynie obowiązek pisemnego poinformowania wnioskodawcy o tej okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S.J. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, ewentualnie o zmianę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez wskazanie, iż protokół końcowy z posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego stanowi informację publiczną oraz zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 194 ust. 1a, art. 194 ust. 2, art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz zarządców nieruchomości (Dz.U. Nr 11, poz. 66 oraz z 2013 r. poz. 23), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że protokół końcowy z posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest dokumentem wewnętrznym o charakterze roboczym, w dodatku nie przesądzającym o kierunku działania organu (a contrario wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., II GSK 2036/11, Lexis.pl nr 5178352), a zatem nie stanowi informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organów wykonujących władzę publiczną, związanych z tymi organami bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez te organy wytworzone, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Powołując się na orzecznictwo stwierdzono, że informacje dotyczące postępowania dyscyplinarnego dotyczą "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., pozostają bowiem w ścisłym związku z realizacją zadań publicznych.

Zgodnie z regulacją ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie wyjaśniające w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej, a postępowanie o zastosowanie kary dyscyplinarnej z tytułu odpowiedzialności zawodowej prowadzone przez organ administracji opiera się na wynikach postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez Komisję. Minister, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Postępowanie wyjaśniające, które kończy się sporządzeniem protokołu końcowego jest koniecznym etapem postępowania o nałożenie kary dyscyplinarnej i stanowi jego integralną część.

Zatem z woli ustawodawcy Komisja Odpowiedzialności Zawodowej nie tylko prowadzi samo postępowanie wyjaśniające, lecz także ustala jego wynik, protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej stanowi więc najistotniejszy dokument, a zarazem dowód w postępowaniu administracyjnym dotyczącym odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, do którego musi się odnieść organ naczelny w decyzji o zastosowaniu kary dyscyplinarnej, a nie, jak uznał Sąd, dokument wewnętrzny, roboczy, nie przesądzający o kierunku działania organu.

Ponadto zarzucono, że w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w sytuacji gdy zaskarżona decyzja obarczona była wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Naruszenie to polegało na udziale w wydaniu zaskarżonej decyzji tej samej osoby, która brała udział w wydaniu decyzji (zajęła stanowisko w toku postępowania), od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Osobą, która zajęła stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, w pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest Zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami.

Wskazano, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. W razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania częściowo jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.), w wyniku której uznano, że żądana informacja w postaci kopii protokołu końcowego ([..]) z posiedzenia komisji w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wobec czego Sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organu o odmowie jej udostępnienia.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. w kontekście treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wykazuje, że w istocie skarżący kasacyjnie zarzuca błędną wykładnię powyższych przepisów jako podstawę ich niewłaściwego zastosowania w realiach niniejszej sprawy z nawiązaniem do rozróżnienia dokumentów urzędowych i "dokumentów wewnętrznych", tj. art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w ramach szeroko i nieprecyzyjnie podniesionego zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (tj. bez dokładnego wskazania na dalsze jednostki redakcyjne tego przepisu). Rekonstruując w powyższy sposób zarzut skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (I OPS 10/09) sprowadzający się do stanowiska o możliwości zidentyfikowania zarzutu w oparciu o uzasadnienie skargi kasacyjnej.

Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej, w której podniesiono również naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, istotne znaczenie przedstawia odpowiedź na pytanie o charakter prawa do informacji publicznej i jego zakres w polskim porządku prawnym.

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy, o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną.

Z kolei art. 61 ust. 2 Konstytucji RP nie wskazuje czego dotyczy informacja publiczna, lecz określa formy dostępu do niej stanowiąc, że "Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu". Przepis ten odczytywany łącznie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP nie modyfikuje przedmiotu informacji publicznej, a prowadzi do wniosku, że zarówno dostęp do dokumentów, jak i wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów są formami uzyskiwania informacji o działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Dla określenia wyznaczonego konstytucyjnie zakresu prawa do informacji istotne jest zatem ustalenie rozumienia pojęcia "działalności" organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych.

Tego rodzaju aktywność jest niewątpliwie ściśle powiązana z organizacją pracy określonych podmiotów, a także organizacją pracy wewnątrz struktur danego podmiotu, planowaniem i przyjmowaniem strategii wypełniania zadań i realizacji celów publicznych, determinującymi często szybkość i efektywność ich wykonywania i osiągania. Brak jednak podstaw do przyjęcia, że aktywność tego rodzaju stanowi istotę działania wskazanych podmiotów w zakresie wypełniania zadań i realizacji celów publicznych. Gdyby intencją prawodawcy konstytucyjnego było objęcie prawem do informacji każdego przejawu aktywności wskazanych wyżej podmiotów, która w jakikolwiek sposób wiązałaby się z realizowaniem przez nie zadań i celów publicznych, w tym również aktywności o charakterze wewnętrznym, czy "technicznym", dałby temu wyraz w regulacji konstytucyjnej. Tymczasem w Konstytucji odróżnia się kategorię "działalności organów" od kwestii wewnętrznej organizacji ich prac. Można w tym zakresie przytoczyć treść przepisu art. 112 Konstytucji RP (a także art. 124 Konstytucji RP), zgodnie z którym "Organizację wewnętrzną i porządek prac Sejmu oraz tryb powoływania i działalności jego organów, jak też sposób wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowiązków organów państwowych wobec Sejmu określa regulamin Sejmu uchwalony przez Sejm". Przepis ten znajduje się przy tym w rozdziale IV Konstytucji RP w części określonej jako "Organizacja i działanie". Na brak podstaw do utożsamiania kategorii działalności z kwestiami związanymi z trybem i organizacją pracy wskazuje też regulacja art. 187 ust. 4 Konstytucji RP, według której "Ustrój, zakres działania i tryb pracy Krajowej Rady Sądownictwa oraz sposób wyboru jej członków określa ustawa".

Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą zatem do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. Niezasadny tym samym okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, ponieważ istnieje sfera działalności organu władzy publicznej, która nie podlega prawu do informacji publicznej.

Powyższe uwagi dotyczące zakresu konstytucyjnego prawa do informacji publicznej należy odnieść do charakteru tego prawa, zwłaszcza w kontekście stanowiska strony skarżącej kasacyjnie o konieczności szerokiego rozumienia prawa do informacji publicznej.

Wynikające z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prawo do informacji ma charakter publicznego prawa podmiotowego (por. A. Piskorz-Ryń, Czy prawo do uzyskania informacji od władz administracyjnych jest publicznym prawem podmiotowym? (w:) Administracja i prawo administracyjne u progu trzeciego tysiąclecia. Materiały Konferencji Naukowej Katedr Prawa i Postępowania Administracyjnego, Łódź 2000, s. 379 i n.) o treści pozytywnej, tj. prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 grudnia 2010 r., II SAB/Rz 21/10, LEX nr 756149, w którym podkreślono, że "Dostęp do informacji publicznej należy do kategorii publicznych praw podmiotowych o charakterze pozytywnym. To uprawnienie gwarantuje obywatelom model ustrojowy RP w postaci demokratycznego państwa prawnego, a w sposób bezpośredni wyraża art. 61 Konstytucji RP"), a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego charakteryzujące prawo o treści negatywnej, w tym prawo wolnościowe. Należy bowiem zwrócić uwagę, że art. 61 Konstytucji RP znajduje się w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa polityczne". Ustrojodawca wyraźnie rozróżnia – zarówno w tytule tej części Konstytucji, jak i w jej treści – wolności od praw, stanowiąc najpierw o wolności organizowania zgromadzeń i wolności zrzeszania się, a następnie o prawie dostępu do służby publicznej, prawie do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, prawie udziału w referendum, prawie wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego oraz prawie składania petycji, wniosków i skarg w interesie publicznym, własnym lub innej osoby za jej zgodą do organów władzy publicznej oraz do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej.

Prawo dostępu do informacji, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji nie ma zatem charakteru prawa wolnościowego, a stanowi polityczne prawo o treści pozytywnej określonej przez prawodawcę. Nie jest to również prawo tożsame z osobistą wolnością wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, o jakiej stanowi odrębna regulacja konstytucyjna, tj. przepis art. 54 ust. 1 Konstytucji RP zamieszczony w Rozdziale II Konstytucji RP w części zatytułowanej "Wolności i prawa osobiste". W doktrynie prawa konstytucyjnego podkreśla się, że prawa i wolności inaczej "działają" w procesie stanowienia prawa i jego stosowania – "(...) Prawa i wolności w różnym stopniu są regulowane w normach prawa stanowionego, a ponadto regulacja ta ma w stosunku do nich różne znaczenie. Wolność jest przyrodzona i niezbywalna, nie jest więc nadawana przez ustrojodawcę, lecz co najwyżej przez niego proklamowana i chroniona. Wolność może być zatem realizowana również wówczas, gdy nie jest prawnie regulowana, w myśl zasady in dubio pro libertate. (...) Prawo natomiast, choć – jak się powszechnie przyjmuje – również ma rodowód prawnonaturalny, to jednak podlega regulacji pozytywnej. To prawodawca de facto przesądza jego kształt, wskazując podmiot uprawniony, podmiot zobowiązany oraz przedmiot świadczenia. Prawodawca powinien zagwarantować realność świadczenia, w tym również możliwość jego dochodzenia przed organami administracyjnymi i sądami, przy czym jednostka może domagać się tylko tego, co jej ustawa przyznała i tylko od konkretnego zobowiązanego podmiotu. (...) Wolność jest ściśle związana z godnością człowieka, stąd podlega silniejszej ochronie we wszystkich możliwych aspektach jej istnienia. (...). Natomiast prawo nie zawsze pozostaje w ścisłym związku z godnością ludzką, dlatego w większym stopniu możliwe są jego ograniczenia. Tylko wśród wolności znajdują się te, które mają charakter absolutny jako najściślej związane z godnością człowieka i tym samym niepodlegające jakimkolwiek ograniczeniom. Prawa mają zawsze charakter relatywny, podlegają ochronie, choć ich ograniczenia nie są wykluczone. (...) Warunkiem korzystania z wolności jest brak zakazów jej dotyczących, podczas gdy warunkiem stosowania praw – wskazanie w ustawie podmiotów uprawnionych i zobowiązanych oraz zakresu przyznanych świadczeń. (...). W wypadku prawa organ przyznaje je lub potwierdza, że ono przysługuje wówczas, gdy określone przez państwo przesłanki zostały spełnione" (zob. M. Florczak-Wątor: Horyzontalny wymiar praw konstytucyjnych, Kraków 2014, s. 24-27 i przytaczana tam literatura). Praktyczną konsekwencją tego, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej zostało ukształtowane jako "prawo" właśnie, a nie jako "wolność", jest m.in. dopuszczalność ścisłej wykładni przepisów odnoszących się do jego realizacji, mniej restryktywnej wobec ograniczeń, niż gdybyśmy mieli do czynienia z obywatelską wolnością (por. L. Garlicki (red.): Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom. IV Warszawa 2005, art. 61). W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "Gwarancje konstytucyjne dotyczące prawa dostępu do informacji (art. 61) nie mogą być w pełni utożsamione z prawem określonym w art. 54 Konstytucji, zapewniającym wolność wyrażania poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Zakresy tych przepisów częściowo się krzyżują, jednakże wolność pozyskiwania i rozpowszechnienia informacji jest ujęta szerzej niż prawo z art. 61 Konstytucji. Nie każda bowiem informacja, która zgodnie z wolnością ujętą w art. 54 Konstytucji może być pozyskana i rozpowszechniona, w tym także odnosząca się do sfery prywatnej osoby, może być uznana za informację, co do której istnieje po stronie danego organu władzy publicznej obowiązek ujawnienia, skonkretyzowany w ustawie o dostępie do informacji".

Charakter prawa podmiotowego do informacji publicznej jako prawa, z którego wynika roszczenie o ściśle określone zachowanie Państwa, a nie roszczenie o nieingerencję w sferę uprzednio przyznanego lub uznanego stanu prawnego potwierdzają również unormowania u.d.i.p., a w szczególności jej art. 3, który precyzuje przedmiot roszczenia o udostępnienie takiej informacji. W świetle tej regulacji ustawowej roszczenie o udostępnienie informacji publicznej może zatem przybrać postać roszczenia o uzyskanie informacji publicznej, roszczenia o wgląd do dokumentów urzędowych oraz roszczenia o dostęp do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów.

Prawo dostępu do informacji publicznej w polskim porządku prawnym jest ponadto publicznym prawem podmiotowym wykreowanym przez prawodawcę. Nie jest to prawo, które prawodawca wyłącznie deklaruje w porządku prawnym. Nie tylko charakter tego prawa, ale i jego zaistnienie są bowiem ściśle związane z organizacją i funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej. Dopiero powstanie takiej wspólnoty rodzi potrzebę – jeżeli ma ona odpowiadać standardom demokratycznego państwa prawnego – wyposażania jednostki w prawo dostępu do informacji o sprawach związanych z tą wspólnotą. Prawo to nie wynika z istoty ludzkiej natury i ma sens jedynie wtedy, gdy relacje pomiędzy jednostkami nawiązywane są w ramach wspólnoty publicznoprawnej.

Tak skonstruowane w polskim porządku prawnym prawo dostępu do informacji publicznej – jako prawo o treści pozytywnej i wykreowane przez prawodawcę, a nie zadeklarowane - nie pozwala traktować go jako prawa nadrzędnego w stosunku do innych praw podmiotowych. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05 "prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów". Jest to ponad wszelką wątpliwość istotne prawo konstytucyjne determinujące sposób wykładni przepisów ustawowych na rzecz zachowania, realizowania i ochrony tego prawa, jednakże w jego granicach wyznaczonych w Konstytucji RP. Wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz tego prawa, co jednak nie uzasadnia rozszerzania w drodze procesów interpretacyjnych jego granic określonych w Konstytucji RP.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną – określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi.

Skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumiane jako sprawa wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to przyjąć należy, że sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. Wykładnia prokonstytucyjna art. 6 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że informacją o sprawie publicznej jest więc również informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy oraz zasadach ich funkcjonowania, jedynie w zakresie dotyczącym działalności tych podmiotów. Tak też należy rozumieć informację w zakresie organizacji tych podmiotów (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b u.d.i.p.), czy w zakresie prowadzonych przez nie rejestrów, ewidencji i archiwów (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f u.d.i.p.) a także w zakresie danych publicznych (art. 6 ust. 4 u.d.i.p.) lub w zakresie polityki wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p.). Koresponduje z tą wykładnią treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami roszczeń o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513).

Powyższe rozumienie istoty sprawy publicznej, a w konsekwencji i informacji publicznej – odkodowywane z treści art. 61 Konstytucji RP i unormowań ustawy o dostępie do informacji publicznej – przyjmowane jest w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09).

Mając na uwadze powyższe uwagi należy zatem przyjąć, że wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest wniosek, który jednocześnie dotyczy: 1) informacji rozumianej jako powiadomienie, zakomunikowanie czegoś, wiadomość, pouczenie (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Tom A-J, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 1212) czyli oświadczenia wiedzy, które – na co wskazuje analiza art. 6 cyt. ustawy – dotyczy określonych faktów, tj. czynności i zachowań podmiotu wykonującego zadania publiczne podejmowanych w zakresie wykonywania takiego zadania; 2) informacji istniejącej i znajdującej się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia; 3) informacji w zakresie spraw publicznych rozumianych jako przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP w jej rozumieniu wynikającym z unormowań Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją ich funkcjonowania. W piśmiennictwie trafnie zwraca się uwagę, że ustawa o dostępie do informacji publicznej "daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku. (...) Nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne)" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).

Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np:

- wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/130;

- korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA z dnia 14 września 2012 r., I OSK 1203/12; wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., I OSK 2320/13; wyrok BSA z dnia 31 lipca 2014 r., I OSK 2770/13; wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., I OSK 3073/13);

- wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z dnia 15 lipca 2010 r., I OSK 707/10);

- informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ. Jest to uzasadnione chociażby przyczynami związanymi z potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa i integralności danego narzędzia przed ingerencją tak wewnętrzną jak i zewnętrzną. Należy każdorazowo oddzielać problematykę regulowaną ustawą o dostępie do informacji publicznej, od problematyki związanej z techniczną sferą funkcjonowania narzędzi, jakimi organ posługuje się realizując zadania publiczne. Udostępnianie informacji technicznych np. wskazujących na częstotliwość logowania się do danego narzędzia, czy przedstawiających okresy aktywności lub zmniejszonej aktywności w systemie teleinformatycznym organu, może prowadzić do ujawnienia danych mających istotny wpływ np. na bezpieczeństwo danego narzędzia informatycznego (okresy kiedy będzie mniej lub bardziej podatne na ataki). Z tego powodu dane takie, mające w zasadzie charakter techniczny, nie będą stanowić informacji publicznej. Granica tego rodzaju ocen jest bardzo płynna. Informacje z pozoru techniczne mogą bowiem służyć realizacji celów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Ocena w tym zakresie, z uwagi na niedookreślony charakter tego czy mamy do czynienia z informacją ze sfery technicznej, czy też informacją już spełniającą cechy informacji publicznej, może zatem przysparzać znacznych trudności (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2254/13);

- opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., I OSK 2196/11);

- wykazy wejść i wyjść do ministerstwa. Wykazy takie nie zawierają informacji o sprawach publicznych, lecz informację o danych osobowych osób wchodzących w celu zachowania bezpieczeństwa w budynku ministerstwa. Rejestr wejść do obiektu jest więc nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu porządku i bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej sfery działania ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej" (wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., I OSK 2337/15);

- terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu nie stanowią dokumentu urzędowego, a należy je kwalifikować jako dokumenty wewnętrzne. Kalendarz ministra nie jest dokumentem urzędowym, nie stanowi bowiem ani oświadczenia woli, ani oświadczenia wiedzy, nie jest też kierowany do innego podmiotu bądź składany do akt sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2014 r., I OSK 2914/13).

W konsekwencji nie jest błędna taka wykładnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 194 ust. 1a, art. 194 ust. 2, art. 195a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 518) – dalej u.g.n., zgodnie z którą protokół końcowy z posiedzenia Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego jest dokumentem wewnętrznym o charakterze pomocniczym i nieprzesądzającym o kierunku działania organu.

Z art. 194 ust. 1a u.g.n. wynika, że "Postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczyna minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, z zastrzeżeniem ust. 1b i 1c. Po wszczęciu postępowania minister przekazuje sprawę do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego". Według art. 195a ust. 1 u.g.n. "Minister właściwy do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego, orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2, albo o umorzeniu postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej".

Powyższe regulacje prowadzą przede wszystkim do wniosku, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej ma charakter postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej, której rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej należy do kompetencji ministra. Z tego punktu widzenia należy analizować regulacje prawne i oceniać status oraz funkcje Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Z powyższych przepisów wynika, że celem Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, którego wyniki stanowią podstawę do zastosowana przez ministra jednej z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 178 ust. 2 u.g.n., albo umorzenia postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej. Regulacje te korespondują z istotą postępowania wyjaśniającego, które stanowi jeden z etapów postępowania w sprawie i zmierza do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, które nie przesądzają rozstrzygnięcia sprawy, a stanowią niezbędny punkt wyjścia dla ich analizy i oceny przez ministra w celu podjęcia jednego z kilku możliwych rozstrzygnięć sprawy. Komisja ma zatem charakter pewnej struktury organizacyjnej o charakterze aparatu pomocniczego ministra nie wyposażonej w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy, a upoważnioną wyłącznie do podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Upoważnienie to ma przy tym ściśle określony ustawowo zakres. Przepis art. 194 ust. 2 u.g.n. stanowi bowiem, że "Postępowanie wyjaśniające dotyczące wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4, przeprowadza Komisja Odpowiedzialności Zawodowej". Komisja przeprowadza zatem postępowanie w zakresie "wypełniania obowiązków, o których mowa w art. 158 i art. 175 ust. 1, 3 i 4", tj. obowiązków związanych zasadniczo z profesjonalizmem i etyką wykonywania zawodowej działalności rzeczoznawców majątkowych. Na pomocniczy charakter Komisji wobec Ministra wskazują również regulacje, zgodnie z którymi to minister powołuje i odwołuje, w drodze zarządzenia, tę Komisję (art. 194 ust. 3). Z regulacji § 15 ust. 1 pkt 1-11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 266), tj. rozporządzenia, które miało w sprawie zastosowanie i było stosowane przez Sąd I instancji (a nie błędnie wskazanego w skardze kasacyjnej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 11 stycznia 2008 r., które przestało obowiązywać z dniem 19 marca 2014 r.) wynika, że protokół końcowy kończy postępowanie wyjaśniające Komisji i zawiera "informacje istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania" (pkt 11), w tym "wniosek o zastosowanie kary dyscyplinarnej, o której mowa w art. 178 ust. 2 ustawy, albo o umorzenie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej" (pkt 8). Protokół zawiera zatem stanowisko Komisji co do tego, czy w świetle ustalonych faktów istnieją podstawy do orzeczenia kary dyscyplinarnej, a także ma charakter wyłącznie informacyjno-opiniujący i postulujący sposób rozstrzygnięcia sprawy przez ministra. Jest to dokument wykorzystywany przez organ administracji publicznej przy wykonywaniu przezeń działalności publicznej – w procesie wydawania decyzji w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy, minister bowiem nie jest - i nie może być jako organ wyłącznie kompetentny do podjęcia rozstrzygnięcia w formie decyzji - związany ani opinią ani wnioskami zawartymi w protokole końcowym. Na brak związania ministra ustaleniami zawartymi w protokole Komisji, który orzeka "na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego" zwraca się uwagę w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt: II GSK 199/11) podkreślając, że "Okoliczność, iż w świetle art. 194 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami postępowanie wyjaśniające przeprowadza Komisja Odpowiedzialności oraz że stosownie do art. 195a ust. 1 tej ustawy Minister na podstawie wyników postępowania wyjaśniającego orzeka, w drodze decyzji, o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych, nie oznacza, iż Minister jest związany ustaleniami i oceną dokonaną przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej. Zauważyć bowiem należy, iż w postępowaniu przed tym Ministrem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały wyłączone, a zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny" (wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., II GSK 121/13). Dodatkowo na wyłącznie faktyczny charakter działań Komisji wskazuje forma zakończenia prowadzonego przez nią postępowania wyjaśniającego, tj. forma protokołu końcowego, a nie aktu administracyjnego, który podlegałby zaskarżeniu w toku instancji. Ustawodawca nie przewidział w tym zakresie mechanizmu współdziałania organów w rozumieniu art. 106 k.p.a. Wreszcie zauważyć należy, że postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej wszczynane jest przez organ (ministra) z urzędu, a o zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego decyduje zakres wszczętego przez właściwego ministra postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt: II GSK 121/13).

Wszystkie powyższe okoliczności wskazują, że protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej jest dokumentem nieprzesądzającym o kierunku działania ministra, ma przy tym charakter jedynie pomocniczy i stanowi wyraz działalności ukierunkowanej jedynie pośrednio na realizowanie zadań i kompetencji publicznych w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych, które to zadania i kompetencje bezpośrednio realizowane są przez Ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa wydającego w sprawach tej odpowiedzialności decyzje administracyjne. Protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej, która prowadząc postępowanie wyjaśniające bierze jedynie udział w procesie prowadzącym do wydania decyzji w postępowaniu z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy nie przesądzający o treści rozstrzygnięcia, ma zatem znamiona dokumentu wewnętrznego, który nie jest nośnikiem informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Protokołu końcowego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie można również zaliczyć do dokumentów urzędowych zawierających informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p., a tylko wtedy treść i postać takich dokumentów podlegałaby udostępnieniu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.d.i.p., "dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Wymóg skierowania dokumentu do innego podmiotu lub złożenia do akt sprawy wskazuje, że dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p. jest dokument stanowiący oświadczenie wiedzy oraz skierowany na zewnątrz, co m.in. odróżnia go od "dokumentu wewnętrznego", tj. takiego, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokumenty wewnętrzne służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, mogą określać zasady działania w określonych sytuacjach, mogą też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (zob. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; wyrok NSA z dnia 7 października 2015 r., I OSK 1883/14; wyrok TK z dnia 13 listopada 2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122). Bez wątpienia protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej nie jest dokumentem skierowanym na zewnątrz, dotyczy jedynie przygotowań do wydania przez właściwego ministra decyzji w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych i chociaż z jego istoty wynika, że musi być złożony do akt sprawy, to nie zawiera w swojej treści informacji publicznej.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie, udostępnieniu podlegają określonego rodzaju informacje, a nie akta czy znajdujące się w nich dokumenty (zob. H. Knysiak-Molczyk: Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 191; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r., I OSK 2301/13; wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r., I OSK 596/15).

Wskazać wreszcie należy, że protokół końcowy Komisji Odpowiedzialności Zawodowej zawierający w swej treści m.in. zarzuty postawione rzeczoznawcy majątkowemu oraz opis przebiegu postępowania wyjaśniającego, w tym informację o wyjaśnieniach oraz dokumentach złożonych przez rzeczoznawcę majątkowego (§ 15 ust. 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 10 lutego 2014 r. w sprawie postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawców majątkowych), jest takim dokumentem z przebiegu postępowania wyjaśniającego w sprawach dyscyplinarnych, który w określonym zakresie jest dokumentem zbliżonym do protokołów z rozpraw w sprawach dyscyplinarnych, a którym zasadnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego odmawia się waloru dokumentów stanowiących nośnik informacji publicznej. Wskazuje się bowiem, że "sprawami publicznymi są nie tylko sprawy w znaczeniu powszechnym, ale także sprawy indywidualne, rozstrzygane w postępowaniu przed organami państwa i właśnie do postępowań indywidualnych nawiązuje m.in. art. 6 ust.1 pkt.4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p., stanowiąc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Bez wątpienia zatem jako informację publiczną ustawa kwalifikuje: informację o sposobach przyjmowania spraw, załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania i rozstrzygania, treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. W postępowaniach indywidualnych wytwarzane są przez organy prowadzące postępowanie nie tylko akty administracyjne, czy innego rodzaju rozstrzygnięcia, ale także dokumenty utrwalające czynności procesowe organów oraz dokumenty z postępowania dowodowego tj. protokoły z zeznaniami świadków, wyjaśnieniami obwinionego. Tego rodzaju dokumenty nie zostały jednak wymienione w art. 6 ust. 4 pkt 1 lit. a u.d.i.p., nie nawiązują doń także pozostałe uregulowania art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Prowadzi to do wniosku, że przyjęcie, że do dokumentów urzędowych, wytworzonych w postępowaniu indywidualnym należy zaliczyć każdy dokument, nie odpowiadałoby sensowi regulacji art. 6 ust. 1pkt 4 lit. a u.d.i.p. Katalog informacji publicznych z art. 6 u.d.i.p. spełnia w istocie istotną funkcję porządkującą, determinuje zakres danych typów informacji. Wprowadzenie katalogu informacji publicznej pozwala na uniknięcie każdorazowego badania przez organ zobowiązany do jej udzielenia, czy wniosek o udostępnienie informacji odnosi się w istocie do informacji publicznej. Pozostawienie szerokiej oceny, czy dana informacja jest objęta zakresem przedmiotowym art. 1 ust. 1 u.d.i.p., podmiotowi zobowiązanemu do jej udostępnienia mogłaby w praktyce stanowić utrudnienie w efektywnym korzystaniu z uprawnienia uregulowanego w u.d.i.p. Z tych względów zatem nie można przyjąć publicznego charakteru protokołów z przebiegu rozprawy dyscyplinarnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe stanowisko nie pozostaje także w sprzeczności z celem prawa do informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, w konsekwencji zapewnić właściwe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Dostęp do orzeczeń, wydanych w trakcie postępowania dyscyplinarnego w pełni realizuje zadania związane z kontrolą społeczną, której celem nie było narażanie obywateli na utratę prywatności. Tymczasem w protokołach z rozprawy dyscyplinarnej znajdują m.in. zapisy zeznań świadków, wyjaśnień obwinionych, zawierające informacje, które udostępnione nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi mogą zagrozić naruszeniem praw osób do ochrony ich godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Ich zanonimizowanie nie ochroni podmiotów biorących udział w postępowaniu, także w charakterze świadków, czy pokrzywdzonych przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie" (zob. wyroki NSA z dnia 29 kwietnia 2016 r., I OSK 2448/14 i I OSK 2449/14). O ile zatem nie budzi wątpliwości, że walor informacji publicznej mają orzeczenia dyscyplinarne, o tyle charaktery takiego nie można przypisać protokołom z rozpraw w sprawach dyscyplinarnych, a w realiach sprawy niniejszej protokołowi końcowemu Komisji Odpowiedzialności Zawodowej.

Ponadto należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uchwale NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt: I OPS 7/13, w której stwierdzono, że "zgodnie z art. 30 Konstytucji przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i jej ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Poza tym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji). Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania. W aktach sądowych i aktach postępowań przygotowawczych znajduje się szereg dokumentów i informacji, które udostępnione, nawet po uniemożliwieniu zapoznania się wnioskodawcy z danymi osobowymi, mogą zagrozić naruszeniem praw strony do ochrony jej godności, prawa do prywatności i dobrego imienia. Zwłaszcza, iż z praktyki orzeczniczej wynika, że w przeważającej liczbie spraw (tak jak w rozpoznawanej) wnioskodawca podając sygnaturę sprawy zna dane osobowe strony, której akta tej sprawy dotyczą. Ich zanonimizowanie nie chroni podmiotów biorących udział w postępowaniu przed ujawnieniem informacji podlegających ochronie w świetle wskazanych wcześniej norm konstytucyjnych". Pogląd powyższy wyrażono wprawdzie w odniesieniu do znajdujących się w aktach sprawy dokumentów mogących zawierać informacje publiczne, co jednak nie czyni powyższej argumentacji nieaktualną również w stosunku do dokumentów wewnętrznych dotyczących konkretnych osób, których prawo do prywatności również podlega ochronie. Należy mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie wnioskodawca żądał udostępnienia protokołu końcowego Komisji Odpowiedzialności Zawodowej dotyczącego konkretnie wskazanej we wniosku osoby i wytworzonej w ramach postępowania, w którym wnioskodawcy nie przysługiwał status strony postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego jako nieuzasadnione należało ocenić podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, a także powiązany z nimi zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. mający polegać na nieodniesieniu się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w szczególności do zarzutu naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a). Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Co więcej, przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Tymczasem zarówno zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jak i zarzut braku odniesienia się do tego zarzutu w uzasadnieniu wyroku, oparty o art. 141 § 1 p.p.s.a. takiego charakteru nie miały. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie mógł zatem naruszyć w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się do zarzutów zmierzających również do uchylenia obydwu decyzji. Tym samym niepowołanie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. i jego niezastosowanie również nie mogłoby być traktowane jako takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo należy zauważyć, że zarzut ten nie był uzasadniony. Z akt sprawy wynika bowiem, że decyzja z upoważnienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [..] października 2014 r. została wydana przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra [..], kolejna zaś decyzja z dnia [..] listopada 2014 r. przez Zastępcę Dyrektora Biura Ministra [..]. Zastępca Dyrektora Departamentu Gospodarki Nieruchomościami [..] został ujęty w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w informacji o osobach, które zajęły stanowisko w toku postępowania.

Nie mógł zostać uwzględniony wniosek o zmianę uzasadnienia wyroku, z uwagi na brak podstaw w ustawie p.p.s.a. do takiego rozstrzygnięcia, ponadto zmierzał on do zmiany rozstrzygnięcia przez uznanie, że wnioskowany protokół stanowił informację publiczną, a więc w istocie należy sądzić, że stanowił on żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i uwzględnienia skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., do czego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono jak w punkcie 2 wyroku.