Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 891/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c , art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust 4, art. 48 ust 1, art. 48 ust 1 w zw. z art.48 ust 4, art. 30 ust 5, art. 51 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. L. i W. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 849/14 w sprawie ze skargi K. L. i W. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz K. L. i W. L. solidarnie kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 849/14 oddalił skargę K. L. i W. L. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę wyrokowania w sprawie Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia faktyczne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nakazał K. L. i W. L. rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku, zlokalizowanego na działce nr [...] w K. przy ul. [...], na schodach wejściowych do części budynku stanowiącej własność inwestorów, w której mieści się gabinet weterynaryjny, w zakresie:

- zadaszenia o wymiarach 3,30 m x 2,03 m, którego elementy nośne wsparte są od strony ulicy na słupach drewnianych i ryglu, ustawionych na zabudowanym stopniu schodowym, a z przeciwnej strony na ryglu zakotwionym do ściany budynku, zabudowanego,

- stopnia schodowego znajdującego się pomiędzy wybudowanym murkiem od strony ul. [...], a podestem istniejących schodów tworząc jedną płaszczyznę posadzki,

- murków osłonowych: od strony wschodniej (ul. [...]) o długości 3,05 m i wysokości 0,79 m wraz z zamontowanymi na nim prętami stalowymi o wysokości 39 cm oraz od strony północnej o długości 2,03 m i wysokości 1,61 m przy ścianie budynku i 2 m przy chodniku.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

K. L. i W. L. odwołali się od ww. decyzji wskazując na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej określanej jako "K.p.a." oraz naruszenie art. 3, art. 4, art. 28, art. 29, art. 30 i art. 48 Prawa budowlanego.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania K. L. i W. L., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] lutego 2014 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przed gabinetem weterynaryjnym w K. przy ul. [...] stwierdzono wykonanie na schodach przed częścią należącą do K. i W. L. muru z pustaków gazobetonowych o wysokości 0,79 m, długości 3,05 m i grubości 0,25 m, od strony wschodniej, obłożonego płytkami. Na murze tym zamontowano stalowe pręty o przekroju kwadratowym zakończone grotem (wysokość pręta z grotem 0,39 m). Od strony północnej wykonano mur o wysokości 1,61 m przy ścianie budynku i 2 m przy chodniku, długości 2,03 m i grubości 0,24 m. Mur ten połączony jest z murem od strony wschodniej, tworząc jedną całość. Ponadto, zabudowano stopień schodowy znajdujący się między murkiem od strony ulicy, a podestem schodów. Nad schodami wykonano zadaszenie o wymiarach 3,30 m x 2,03 m, którego konstrukcję wsparto na dwóch drewnianych słupach o przekroju kwadratowym 0,12 m x 0,12 m połączonych kantówką drewnianą i ustawionych na zabudowanym stopniu schodowym, a z drugiej strony na kantówce drewnianej, zakotwionej w ścianie budynku. Zadaszenie wykonane jest z płyt falistych "ondulina", od spodu z drewnianą podbitką.

W ocenie organu odwoławczego, wykonane roboty budowlane stanowiły rozbudowę obiektu budowlanego, bowiem wskutek ich wykonania doszło do zwiększenia powierzchni zabudowy i kubatury obiektu. W tym zakresie organ odwołał się do § 3 pkt 24 lit. b) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i art. 3 pkt 6, 7 i 7a Prawa budowlanego. Wykonanie na schodach murków oraz zadaszenia wspartego na słupach opartych na schodach organ uznał jako rozbudowę istniejącego obiektu. Rozbudowa obiektu dobudowanego do lecznicy weterynaryjnej, jest zgodna z funkcją terenu określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednak wsparcie zadaszenia na ścianie lub słupach narusza ustalenia planistyczne, bowiem ingeruje w nieprzekraczalną linię zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego, sporne roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestorzy przed przystąpieniem do realizacji robót taką decyzją nie legitymowali się. Organ odwoławczy nie podzielił argumentów wskazujących, że roboty wykonywane były na podstawie zgłoszenia. Zgłoszenie z dnia 2 czerwca 2004 r. i następne z dnia 5 października 2005 r. nie obejmowały wykonania spornych robót. Nadto, zgłoszenia te wygasły, bowiem zgodnie z art. 30 ust. 5 in fine Prawa budowlanego, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Roboty budowlane wykonano nie wcześniej niż w czerwcu 2010 r.

Organ odwoławczy podkreślił, że mimo niespełnienia wymagań w zakresie zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. zobowiązał inwestorów do przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2013 r., określonych dokumentów celem sanowania wykonanych niezgodnie z prawem robót. Mimo pouczenia o konsekwencjach niedostarczenia dokumentacji inwestorzy z nałożonego obowiązku nie wywiązali się. Wobec tego, zgodnie z art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 Prawa budowlanego, nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanych robót.

W skardze do sądu administracyjnego K. L. oraz W. L. wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia [...] października 2013 r. i o umorzenie postępowania.

Zdaniem skarżących, w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż organy wydały swoje decyzje bez dostatecznego wyjaśnienia oraz rozważenia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Organy naruszyły bowiem zasadę zaufania do organów państwa oraz zasadę wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych. Naruszono ponadto art. 107 § 3 K.p.a. z tego względu, że organy nie zamieściły w decyzji jej obowiązkowego elementu w postaci należytego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, ograniczając się tylko do przedstawienia swoich poglądów. Doszło także do naruszenia art. 139 K.p.a. przez zmianę decyzji I instancji na niekorzyść odwołujących, art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie oraz art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez jego wadliwą interpretację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę w uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że wobec niewykonania przez strony obowiązku wynikającego z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., wydanego na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, prawidłowe było orzeczenie nakazu rozbiórki samowolnie rozbudowanej części budynku w oparciu o art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do stwierdzenia przez organ odwoławczy, że w sprawie nie było podstaw do inicjowania postępowania legalizacyjnego, bowiem inwestycja jest sprzeczna z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał, że skoro inwestorzy nie wykonali postanowienia legalizacyjnego, co obliguje organ do nakazania rozbiórki samowolnie wykonanej rozbudowy budynku, to bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostaje kwestia poprawności zainicjowania postępowania legalizacyjnego, z którego inwestorzy i tak nie skorzystali.

Zdaniem Sądu, prace budowlane zrealizowane przez inwestorów wymagały uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem stanowiły rozbudowę istniejącego obiektu budowlanego. Wobec braku legalnej definicji pojęcia "rozbudowy", należy kierować się jego znaczeniem w języku potocznym. W tej sytuacji przez rozbudowę rozumieć należy zmianę, tj. powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, wysokość, długość, szerokość, czy powierzchnia zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 486/06 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 5 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 949/13, w Bydgoszczy z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 809/08 i z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 398/08). Wykonanie przez inwestorów zadaszenia, zabudowanego stopnia schodowego oraz murków osłonowych wraz z zamontowanymi na jednym z nich prętami stalowymi od strony frontowej przy wejściu do budynku stanowi rozbudowę budynku, bowiem skutkuje zwiększeniem jego kubatury, stosownie do § 3 pkt 24a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Nowopowstałe elementy obiektu są z nim funkcjonalnie połączone i stanowią część tegoż obiektu. Wobec tego – stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego – roboty budowlane polegające na wykonaniu w istniejącym obiekcie budowlanym opisanych elementów, jako że stanowią one rozbudowę (zatem formę budowy – art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego), inwestor mógł rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji nie naruszało zasad określonych w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, ani art. 107 § 3 K.p.a. Organy ustaliły zakres wykonanych przez inwestorów robót budowlanych, fakt czy przed przystąpieniem do ich realizacji legitymowali się oni ostateczną decyzją o pozwoleniu na rozbudowę, jak i okoliczność, iż inwestorzy nie wykonali postanowienia legalizacyjnego. Inne okoliczności w sprawie były poza zakresem zainteresowania organów administracji, bowiem pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie. Dokonana przez organ odwoławczy zmiana argumentacji, czy motywów rozstrzygnięcia nie stanowi naruszenia przepisu art. 139 K.p.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 1998 r., sygn. akt III SA 1207/96).

Sąd uznał, że nie mają także racji skarżący wskazując, że zgłoszenie dokonane w organie administracji architektoniczno-budowlanej w roku 2004 uprawniało ich do wykonania spornych robót budowlanych. Na podstawie tego zgłoszenia inwestorzy wykonali już roboty budowlane o podobnym zakresie, jednakże roboty te były przedmiotem postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego i objęte zostały nakazem rozbiórki, który został wykonany w 2010 r. Prace wskazane w zgłoszeniu z 2004 r. zostały zatem już zrealizowane i z uwagi na ich wadliwość były przedmiotem późniejszego nakazu rozbiórki, zatem doszło do "skonsumowania" tegoż zgłoszenia. Inwestorzy, chcąc wykonać kolejne roboty budowlane - nawet o bardzo podobnym lub identycznym charakterze, zobowiązani byli dopełnić czynności formalno-prawnych i w zależności od zakresu planowanych robót, dokonać zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej zamiaru wykonania określonych robót budowlanych lub uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę.

Także część zrealizowanych prac, nazwana przez organy murkami osłonowymi, nie może być uznana jako ogrodzenie pomiędzy działkami o wysokości do 2,20 m (a więc zwolniona z obowiązku zgłoszenia stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego), bowiem w świetle zgromadzonej dokumentacji nie budzi wątpliwości, że jest integralnie połączona z pozostałymi elementami konstrukcji, stanowiąc element rozbudowy.

K. L. i W. L., działając poprzez pełnomocnika, zaskarżyli opisany wyżej wyrok do Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej określanej jako "p.p.s.a."), polegające na naruszeniu:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, a także bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących oraz oparcie jej na całkowicie dowolnie i błędnie ustalonym stanie faktycznym;

b) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły art. 6, art. 8, art. 9 k.p.a. i art. 11 k.p.a. co doprowadziło do naruszenia zasady zaufania do organów państwa oraz zasady wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych w wyniku czego zostały wydane decyzje całkowicie arbitralne i pełne sprzeczności;

c) art 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione nieuwzględnienie skargi w związku z rażącym naruszeniem przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 107 § 3 k.p.a., polegającym na braku należytego i wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego, w szczególności organy nie wyjaśniły dlaczego wykonane roboty w postaci daszku i ogrodzenia, będące skutkiem dwóch niezależnych zamierzeń inwestycyjnych, zgłoszonych zgodnie z przepisami, dla organów stanowią część budynku zwiększającą kubaturę i powierzchnię zabudowy;

d) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającym na sporządzeniu nieprawidłowego uzasadnienia, które nie odnosi się do wszystkich zarzutów skargi, a w konsekwencji nie zawiera wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

2) naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

a) art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na zakwalifikowaniu dwóch niezależnych prac inwestycyjnych skarżących jako samowolnej rozbudowy budynku, podczas gdy skarżący w rzeczywistości wykonali - niezależne od siebie - ogrodzenie i daszek nad drzwiami, zachowując przewidzianą prawem procedurę;

b) art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez jego nieprawidłowe zastosowanie i pominięcie legalnej definicji budynku przy kwalifikacji robót wykonanych przez skarżących i uznanie, że ogrodzenie i daszek tworzą budynek;

c) art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na błędnym uznaniu, że zgłoszenia wygasły w sytuacji gdy 2. letni termin dotyczy rozpoczęcia, a nie zakończenia prac, zakres prac pokrywa się z treścią zgłoszeń, zaś w prowadzonym wcześniej postępowaniu dotyczącym wiatrołapu nakaz rozbiórki nie dotyczył żadnej z prac wymienionych w zgłoszeniu;

d) § 3 pkt 24 lit. a i b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie, przez ich nieprawidłowe zastosowanie i nieprawidłową interpretację podczas gdy przytoczona definicja "kubatury" ma zastosowanie do wyjaśniania pojęć użytych w rozporządzeniu, a nie w ustawie Prawo budowlane, bowiem w ustawie określenie "kubatura" nie jest zdefiniowane i należy je rozumieć tak jak w języku powszechnym, tj. jako pojemność wydzielonego ścianami pomieszczenia; ponadto "daszków i osłon" nie wlicza się do kubatury budynku;

e) art. 3 pkt 9 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przez ich nieprawidłową interpretację oraz niezastosowanie, mimo że urządzenie budowlane w postaci ogrodzenia w myśl przepisu art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż w tym zakresie z mocy art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wystarczające jest zgłoszenie, a i to tylko w sytuacji gdy ogrodzenie znajduje się od strony ulicy, a w przypadku ogrodzenia międzysąsiedzkiego - gdy przekracza wysokość 2,20 m.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej strony podały, że zasadniczym uchybieniem jakiego dopuścił się Sąd I instancji było zaakceptowanie poglądu organów, że wykonane prace w postaci daszku i ogrodzenia stanowią rozbudowę budynku. W decyzjach organów jak i w wyroku Sądu nie wyjaśniono czym są "murki osłonowe" oraz skąd takie określenie zostało zaczerpnięte i czym wspomniane "murki" różnią się od ogrodzenia. Zgodnie z definicją wynikającą z przepisów Prawa budowlanego, ogrodzenie jest technicznym urządzeniem budowlanym związanym z obiektem budowlanym zapewniającym możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Ponadto, zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego ogrodzenie oznacza to, co ogradza jakiś teren, np. płot, parkan, mur. Ogrodzenie ma na celu ochronę przed dostępem osób trzecich lub zwierząt niemających prawa wstępu. Dla zakwalifikowania robót budowlanych jako polegających na budowie ogrodzenia nie ma znaczenia rodzaj materiałów, czy sposób posadowienia ogrodzenia. Budowa ogrodzenia od strony ulicy wymaga zgłoszenia, a ogrodzenie od strony działki sąsiedniej niższe niż 2,2 m nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym, czyli urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym. W świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, gdyż w tym zakresie wystarczające jest zgłoszenie budowy ogrodzenia (i to nie zawsze). W okolicznościach niniejszej sprawy nieprawidłowo dokonano oceny urządzenia technicznego wykonanego przez skarżących - a w szczególności arbitralnie pominięto okoliczność, że w istocie jest ono ogrodzeniem.

Sąd dopuścił się w konsekwencji naruszenia art. 29 ust. 1 pkt 23 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem odmówił przedmiotowemu urządzeniu technicznemu miana ogrodzenia, mimo że w istocie posiada ono wszystkie jego cechy, jak i jest oczywiste, że pełni ono wyłącznie funkcję ogrodzenia (o czym świadczą chociażby stalowe pręty). Nieprawidłowe jest w związku z tym określenie tego urządzenia, jako "murków osłonowych", gdyż nie bardzo wiadomo jaką inną, poza ogrodzeniem, funkcję miałyby spełniać takie murki położone w granicy działki.

W ocenie skarżących kasacyjnie, prawidłowa interpretacja przepisów prowadzi do wniosku, że wzniesienie przedmiotowego urządzenia technicznego w formie ogrodzenia (murek + stalowe pręty, w granicy działki) było zwolnione z uzyskania pozwolenia na budowę.

Wykonane ogrodzenie i zadaszenie ani konstrukcyjnie ani funkcjonalnie nie łączy się ze sobą - daszek może funkcjonować niezależnie od ogrodzenia, a ogrodzenie niezależnie od daszku, bo różne są przecież ich funkcje - daszek chroni wejście przed opadami a ogrodzenie ogradza teren działki skarżących. Łączenie tych robót w jedno jest nieuprawnione i nie wynika z żadnego przepisu prawa.

Brak uchylenia zaskarżonych decyzji organów przez Sąd I instancji, w obliczu braku zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przyczyn potraktowania dwóch, odrębnych zamierzeń inwestycyjnych, przeprowadzonych zgodnie z przewidzianą prawem procedurą - jako nielegalnej rozbudowy budynku - rażąco narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Zarzucając błędne uznanie przez Sąd, że doszło do powiększenia kubatury budynku w wyniku wykonanych prac skarżący kasacyjnie odwołali się do wyroku NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2027/12 i wywiedli, że brak jest podstaw prawnych, aby termin "kubatura" używany w ustawie Prawo budowlane rozumieć w sposób określony w § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki oraz ich usytuowanie. Definicja słownikowa tego słowa to "pojemność zbiornika lub pomieszczenia wyrażona zwykle w metrach sześciennych". W języku powszechnym słowo kubatura z reguły kojarzy się z bryłą. W budownictwie można więc bez żadnej wątpliwości mówić o kubaturze obiektu budowlanego, posiadającego przegrody budowlane (podłogę, ściany, sufit), które wydzielają go z przestrzeni. W języku powszechnym nie używa się słowa kubatura w odniesieniu do konstrukcji stanowiącej dach zainstalowany na podporach, gdyż brak w tym przypadku bocznych płaszczyzn wydzielających taki obiekt z przestrzeni. Na skutek wykonania takiej konstrukcji nie zwiększa się pojemność obiektu budowlanego rozumiana jako suma pojemności wszystkich jego pomieszczeń. Oczywiście nie stoi to na przeszkodzie, aby obliczyć kubaturę takiego obiektu budowlanego uwzględniając wyobrażalne płaszczyzny utworzone od krawędzi dachu do ziemi lub pomiędzy podporami dachu. Jednakże nie będzie to powszechne rozumienie słowa kubatura, a specjalne, które jest dopuszczalne tylko w przypadku istnienia normy prawnej nakazującej takie rozumienie tego pojęcia. Dokonując wykładni przepisów, w których używa się słowa kubatura należy mieć też na uwadze, że wykładnia ta jest związana z możliwością zastosowania sankcji administracyjnej. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Mając powyższe na uwadze słowo kubatura użyte w przepisach Prawa budowlanego oznacza łączną pojemność wszystkich pomieszczeń obiektu budowlanego. Zadaszenie wsparte na podporach nie jest natomiast pomieszczeniem.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wskazali, że nawet pomijając stanowisko NSA, analiza treści zapisów § 3 pkt 24 rozporządzenia nie uprawnia organów do zaprezentowanej oceny robót w niniejszej sytuacji, gdyż w § 3 pkt 24 lit. b) wyraźnie zapisano, że nie wlicza się do kubatury daszków i osłon. Tak więc kwalifikowanie wykonanych robót jako rozbudowy budynku jest dowolną oceną, niczym nie uzasadnioną, opartą na nieprawidłowej interpretacji i zastosowaniu przepisów ww. rozporządzenia.

W zaskarżonym wyroku przedstawiono stanowisko, że orzeczony nakaz rozbiórki ma wynikać z niewypełnienia obowiązków nałożonych postanowieniem organu I instancji. Jednocześnie Sąd wskazuje również, że organ II instancji stwierdził brak podstaw do inicjowania postępowania legalizacyjnego. Brak rozstrzygnięcia przyczyn wydanego nakazu rozbiórki jest niedopuszczalny. Z wyroku Sądu I instancji nie sposób odczytać, czy Sąd podtrzymuje nakaz rozbiórki z powodu niewykonania postanowienia legalizacyjnego jak orzekł organ I instancji, czy też z powodu braku możliwości legalizacji jak orzekł organ odwoławczy. Decyzje obu organów pozostają w obiegu prawnym (również postanowienie legalizacyjne nie zostało uchylone) mimo sprzeczności między nimi. Zdaniem skarżących kasacyjnie, nie do przyjęcia jest pozostawienie jako obowiązujących dwóch różnych ocen prawnych, przy czym ocena Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stawia skarżących w gorszej sytuacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ten zarzut skarżących pozostawił nierozpoznany, co narusza art. 141 § 4 p.p.s.a.

Błędne jest również uznanie, że zgłoszenia budowlane dokonane przez skarżących wygasły. Sąd odniósł się w wyroku tylko do jednego zgłoszenia z 2004 r., które obejmowało następujące prace: ocieplenie i otynkowanie ściany frontowej, wymianę okien, wymianę drzwi wejściowych i wykonanie zadaszenia chroniącego je przed opadami. Przedmiotem postępowania i rozbiórki nie były prace wykonane na podstawie zgłoszenia, gdyż postępowanie dotyczyło budowy wiatrołapu, którego zgłoszenie nie obejmowało. Zdaniem skarżących kasacyjnie:

- prace wskazane w zgłoszeniu z 2004 r. nie zostały do końca zrealizowane, gdyż ściana nie była ocieplona w całości, nie były wymienione drzwi wejściowe i nie wykonano zadaszenia;

- nakaz rozbiórki nie dotyczył żadnej z prac wymienionych w zgłoszeniu, a więc nie mogło się ono "skonsumować". Prace wyszczególnione w zgłoszeniu zostały rozpoczęte w terminie zakreślonym przez przepisy, zaś terminu zakończenia prac ustawa Prawo budowlane nie nakłada.

Dlatego teza o "skonsumowaniu" zgłoszenia nie znajduje oparcia w realiach niniejszej sprawy, a wcześniejsze, zakończone już postępowanie, pozostaje bez wpływu na postępowanie wszczęte obecnie. W konsekwencji naruszony został również art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową interpretację, polegającą na błędnym uznaniu, że zgłoszenia wygasły, podczas gdy 2. letni termin dotyczy rozpoczęcia, a nie zakończenia prac, zaś przepis znajduje zastosowanie, gdy zakres prac pokrywa się z treścią zgłoszeń, prace rozpoczęto w terminie, a w prowadzonym wcześniej postępowaniu, dotyczącym wiatrołapu. Nakaz rozbiórki nie dotyczył żadnej z prac wymienionych w zgłoszeniu z 2004 r.

Sąd I instancji powielając błędy organów zignorował w większości podnoszone w skardze zarzuty, nie odniósł się do wielu kwestii spornych, a tym samym nie przedstawił i nie wyjaśnił przesłanek nakazanej skarżącym rozbiórki, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, z orzeczenia nie wynika by decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została skontrolowana, zaś przedstawione w niej wątki zostały wyjaśnione, ponieważ Sąd nie przytoczył wszystkich ustaleń dokonanych przez organ oraz nie dokonał ich oceny pod względem zgodności z prawem.

W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2016 r. K. L. i W. L. podtrzymali zarzuty skargi kasacyjnej podkreślając, że kwestia samowolnego wykonania przez inwestorów robót budowlanych była także badana przez Sąd Rejonowy w L. w postępowaniu karnym wszczętym wskutek oskarżenia złożonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie. W wyniku postępowania karnego Sąd Rejonowy w L. uniewinnił inwestorów K. W. L. od zarzutu samowoli budowlanego.

Stanowisko w sprawie zajęli również uczestnicy postępowania B. i W. M., w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej z następujących względów:

1. Skarżący nie spełnili obowiązków wynikających z art. 48 ustawy Prawo budowlane, tj. nie dostarczyli dokumentów legalizacyjnych, a zatem organy nadzoru budowlanego kierując się wytycznymi zawartymi w ustawie, prawidłowo nakazały rozbiórkę rozbudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę części budynku.

2. Organy oraz Sąd Wojewódzki słusznie kierują się rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. poprzez uznanie, że zadaszenie, zabudowany stopień schodowy oraz murki wraz z zamontowanymi na jednym z nich prętami stalowymi zwiększają kubaturę brutto budynku, co jest poparte również przez Polską Normę PN-ISO 9836-1997 oraz 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Błędnym jest natomiast stosowanie przez autorów skargi kasacyjnej języka powszechnego, w sytuacji, gdy znane są nazewnictwo i procedury fachowe obliczania kubatury budynku.

3. Zgłoszenie z 2005 r. nie zawierało murków, tylko ogrodzenie proste wykonane z kształtowników stalowych. Murki, w tym jeden z prętami stalowymi zostały wykonane po 2010 r., a zatem po wygaśnięciu zgłoszenia, dodatkowo posadowione są od strony ulicy. Oprócz tego murki wraz z prętami naruszają § 41 ust. 1 oraz § 41 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zadaszenie powstałe po 2010 r. zostało wykonane po wygaśnięciu zgłoszenia budowlanego z 2004 r., co także stanowi samowolę budowlaną.

4. Decyzje organów obu instancji oraz wyrok z 16 grudnia 2014 r. są oparte na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Orzeczenie Sądu I instancji ma prawidłowe uzasadnienie i odpowiada na zarzuty skargi, wobec czego nie są naruszone przepisy prawa materialnego i prawa procesowego ( art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

5. Istotne zagadnienie prawne wymagające rozstrzygnięcia nie zostało w skardze wskazane, a nadto sformułowane zarzuty są bezzasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do podniesionych w niej zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie wymagane elementy, tj. przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał również w uzasadnieniu wyroku jakimi okolicznościami faktycznymi i prawnymi kierował się uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Przedstawiając przepisy prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie, odniósł się do zarzutów sformułowanych w skardze uznając, że są one chybione. Odmienną kwestią, wykraczającą poza zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jest trafność stanowiska Sądu w zakresie przyjętego stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

Nie jest właściwie sformułowany w pkt 1 lit. a, b i c petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który miałby polegać na "nieuzasadnionym nieuwzględnieniu skargi", bowiem przepis ten nie stanowił podstawy wydania kwestionowanego wyroku. O oddaleniu skargi Sąd I instancji orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przyjmując jednak, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, wobec niedostrzeżenia naruszeń przez organy w postępowaniu administracyjnym określonych przepisów prawa procesowego, to tak rozumiany zarzut skargi należało uznać częściowo za usprawiedliwiony.

Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego i zakończonego nakazem rozbiórki, było wykonanie robót budowlanych w wyniku których:

- powstało zadaszenie o wymiarach 3,30 m x 2,03 m, którego elementy nośne wsparte są od strony ulicy na słupach drewnianych, ustawionych na zabudowanym stopniu schodowym, a z przeciwnej strony na ryglu zakotwionym do ściany budynku,

- zabudowano stopień schodowy znajdujący się pomiędzy wybudowanym murkiem od strony ul. [...], a podestem istniejących schodów, tworząc jedną płaszczyznę posadzki,

- powstały połączone ze sobą murki: od strony wschodniej (ul. [...]) o długości 3,05 m i wysokości 0,79 m wraz z zamontowanymi na nim prętami stalowymi o wysokości 39 cm oraz od strony północnej o długości 2,03 m i wysokości 1,61 m przy ścianie budynku i 2 m przy chodniku.

Za trafne Naczelny Sądu Administracyjny uznał stanowisko Sądu I instancji, wedle którego, budowa spornego zadaszenia stanowiła rozbudowę istniejącego budynku, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjnie uwagę swą skoncentrował na wykazaniu braku podstaw do uznania, że zadaszenie to nie może być uznane jako wpływające na zwiększenie kubatury budynku. O ile rozważanie sprawy pod kątem zmiany kubatury budynku wskutek wybudowania przedmiotowego zadaszenia może nasuwać pewne wątpliwości i nie zostało przez Sąd Wojewódzki w sposób przekonujący uzasadnione, to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powstała konstrukcja zadaszenia mogła być uznana za rozbudowę budynku, przez którą rozumie się powiększenie parametrów istniejącego obiektu budowlanego. Sporne zadaszenie nie zostało umocowane wyłącznie do ściany budynku ale wsparte na słupach drewnianych, trwale związanych z gruntem. Zatem konstrukcja zadaszenia w której skład elementów wchodzą m.in. dwa słupy podtrzymujące, osadzone w stopniu schodów, jako całość wykraczająca poza obrys budynku i zajmująca jednocześnie dodatkowo część powierzchni działki, zwiększa jej powierzchnię zabudowy. Tego rodzaju roboty budowlane, w wyniku których dochodzi do rozbudowy obiektu budowlanego, w tym wypadku budynku usytuowanego przy ul. [...] w K., wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem stwierdził Sąd I instancji, że w przypadku wykonania opisanej konstrukcji zadaszenia bez pozwolenia na budowę możliwa była próba jego zalegalizowania w trybie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Sąd Wojewódzki jako prawidłowe i zasługujące na akceptację uznał działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., zobowiązał inwestorów do przedstawienia określonych dokumentów, w tym m.in. projektu budowlanego obejmującego rozbudowaną część budynku w zakresie zadaszenia o wym. 3,30 m x 2,03 m, którego elementy nośne wsparte są z jednej strony na słupach drewnianych ustawionych na zabudowanym stopniu schodowym a z przeciwnej strony na ryglu zakotwionym do ściany budynku.

W myśl art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Stosownie do postanowień art. 48 ust. 1 ustawy, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wobec niewykonania przez skarżących kasacyjnie obowiązków w tym zakresie nałożonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, organ ten zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki obejmującego ww. konstrukcję zadaszenia, co uczynił zgodnie z art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Zatem prawidłowa była dokonana przez Sąd I instancji ocena, jako zgodnej z prawem, zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie w jakim organ ten utrzymał w mocy nakaz rozbiórki analizowanego zadaszenia, pomimo przedstawienia przez Inspektora Wojewódzkiego nieco odmiennej argumentacji, odwołującej się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Bez znaczenia przy tym pozostaje podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia, że Sąd I instancji nie przesądził, czy budowa zadaszenia była możliwa do zalegalizowania wobec zapisów planu, w kontekście kształtowania sytuacji prawnej skarżących kasacyjnie na przyszłość. Brak przestawienia przez inwestorów w określonym terminie zaświadczenia o zgodności wykonanych robót budowlanych z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wywierał ten sam skutek prawny jak uznanie, że roboty te wykonane zostały niezgodnie z ustaleniami tego planu. Decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części wydawana na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy nie przesądza o możliwości prawnej zrealizowania danego przedsięwzięcia, lecz jest wyłącznie skutkiem niewykonania przez inwestora obowiązków, o których mowa w ust. 3.

Chybiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej, wedle którego, Sąd I instancji wadliwie przyjął, że wykonane roboty budowlane nie mogły być uznane jako objęte wcześniejszymi zgłoszeniami inwestorów. Z akt sprawy wynika, że jedno ze zgłoszeń złożonych do Wydziału Architektury Starostwa Powiatowego w Kutnie, mające dotyczyć budowy zadaszenia, wpłynęło 2 czerwca 2004 r. Drugie zaś, obejmujące przeprowadzenie robót polegających na wykonaniu ogrodzenia od strony ul. [...] "płot o wys. 1,30 m. z kształtowników stalowych, prosty w formie", złożono w Starostwie Powiatowym w Kutnie 5 października 2005 r.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 zdanie drugie ustawy Prawo budowlane, do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Tymczasem z dokumentacji fotograficznej zgromadzonej na potrzeby potwierdzenia wykonania przez inwestorów nakazu rozbiórki wiatrołapu wynika, że na dzień 14 maja 2010 r., za wyjątkiem fragmentu metalowego ogrodzenia, innych robót opisanych w ww. zgłoszeniach nie wykonano. Za takowe nie można było uznać, jak sugeruje to skarżący kasacyjnie, wykonanie ogrodzenia w postaci murków, bowiem taki rodzaj płotu - ogrodzenia działki nie został wskazany w zgłoszeniu z dnia 4 października 2005 r. Nie naruszył zatem Sąd I instancji art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny za uzasadniony uznał natomiast sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwej oceny przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że zrealizowana część prac, nazwana przez organy murkami osłonowymi, nie może być uznana jako ogrodzenie, bowiem "jest integralnie połączona z pozostałymi elementami konstrukcji, stanowiąc element rozbudowy". Po pierwsze, nie jest do końca jasne, jakie elementy konstrukcji miał na uwadze Sąd Wojewódzki, tj. czy chodziło o elementy wykonane przez inwestorów po 14 maja 2010 r., czy też o ścianę frontową budynku i fragment metalowego ogrodzenia. Murki, określane mianem osłonowych, nie są połączone z konstrukcją wsporczą zadaszenia. Z tego względu, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należało je oceniać jako elementy odrębne od konstrukcji zadaszenia. Połączenie zaś muru ze ścianą budynku lub z częścią istniejącego metalowego płotu nie uniemożliwia uznania go za element ogrodzenia, tym bardziej jeśli faktycznie murki te usytuowane są na granicy działki lub mogły stanowić wygrodzenie części nieruchomości przynależnej do skarżących.

Podobnie wadliwie stan faktyczny ocenił Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdzając, że wykonanie murków osłonowych stanowiło rozbudowę budynku a na stronie 4 uzasadnienia decyzji dodając, jakoby na murkach tych wsparto zadaszenie, co nie znajduje potwierdzenia w dołączonych do akt sprawy fotografiach.

Nie można również podzielić stanowiska organu I instancji, który rozważając możliwość uznania murków za element ogrodzenia, stwierdził, że wykonany murek od strony ulicy posiada wysokość 79 cm, a więc nie może być uznany za ogrodzenie, gdyż narusza przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Krośniewice. Jak podał organ, zgodnie z postanowieniami planu, wysokość podmurówki pod ogrodzenia nie powinna przekraczać 60 cm. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, fakty wykonania po 14 maja 2010 r. od strony ul. [...] fragmentu muru (zakończonego prętami stalowymi) przekraczającego maksymalną wysokość podmurówki pod ogrodzenie według ustaleń planu, nie oznacza, że nie może być on uznany za ogrodzenie, acz wykonane z naruszeniem obowiązującego prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m.

Skoro wykonanie robót budowlanych polegających na budowie murków nie powinno być uznane za rozbudowę budynku, to należało rozważyć możliwość ich zalegalizowania w trybie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Konieczne było przy tym ustalenie, czy jest możliwe doprowadzenie ww. robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, po uprzednim wyjaśnieniu kwestii usytuowania wykonanego ogrodzenia względem linii rozgraniczenia terenu. Na tą ostatnią okoliczność zwrócił uwagę Inspektor Wojewódzki, nie wskazując jednak konkretnych dokumentów z których miałoby wynikać przekroczenie wspomnianych linii rozgraniczenia terenu.

Reasumując, niewłaściwa ocena stanu faktycznego związana z uznaniem wykonanych murków jako elementów niemogących być uznane za ogrodzenie, abstrahując od legalności ich usytuowania i wykonania, prowadzić musiała do uwzględnienia zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo uchybienia przez organy w tym zakresie przepisom postępowania, w szczególności art. 80 k.p.a., co skutkowało również błędnym zastosowaniem w stosunku do tej części robót budowlanych przepisu prawa materialnego, tj. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skoro istota sprawy w zakresie wymaganym do rozpoznania skargi została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, która podlega uwzględnieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., z powodu wskazanych wyżej przyczyn, co uzasadnia uchylenie decyzji także organu pierwszej instancji (art. 135 p.p.s.a.).

O kosztach postępowania sądowego, które obejmują również koszty postępowania kasacyjnego, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 P.p.s.a.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ przeprowadzi postępowanie odrębnie wobec wybudowanego zadaszenia oraz murków, mając na uwadze właściwy tryb postępowania i uzupełni postępowanie dowodowe w zakresie koniecznym do ustalenia możliwości zalegalizowania robót budowlanych polegających na wykonaniu murków, przy uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.