Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 986/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 134 ust. 3, art. 134 ust. 4, art. 151 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Marian Wolanin (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant asystent sędziego Ł. S. po rozpoznaniu w dniu 8 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. Z. i J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 619/15 w sprawie ze skargi R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod drogi publiczne 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 619/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę R. Z. i J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., Nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość, która przeszła na własność gminy pod lokalizację dróg publicznych.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], Prezydent [...] ustalił - na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194, ze zm.) - lokalizację dróg publicznych kategorii gminnej - ul. [...] i ul. [...] we [...] u m.in. na działkach nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], o łącznej powierzchni [...] ha, położonych we [...], obręb [...], stanowiących współwłasność J. Z. i R. Z. Decyzja ta została utrzymana mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Następnie, po dwukrotnym orzekaniu przez organ pierwszej instancji o ustaleniu odszkodowania i uchylaniu jego decyzji przez organ odwoławczy, kolejną decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak: [...], Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz J. Z. w wysokości [...] zł i na rzecz R. Z. w wysokości [...] zł za przejęcie powołanych wyżej działek gruntu na własność Gminy [...] pod projektowane drogi publiczne. Odszkodowanie zostało ustalone po uzyskaniu operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. K. w dniu [...] lipca 2013 r. oraz przedłożeniu potwierdzającej jego prawidłowość Opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, sporządzonej na zlecenie J. Z. W wyniku odwołania złożonego przez R. Z. i J. Z. Wojewoda [...] uzupełnił materiał dowodowy o sporządzony - według stanu na dzień [...] stycznia 2009 r. - wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] we [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] września 2007 r. i następnie wydał w dniu [...] czerwca 2015 r. decyzję znak: [...], o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Cytując wybrane przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, a także ustawy z dnia [...] lipca 2008 r. zmieniającej powołaną ustawę i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782), organ odwoławczy stwierdził m.in., że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości operatu szacunkowego przyjętego za podstawę ustalenia odszkodowania, a dokonana przez organ pierwszej instancji ocena prawidłowości tego operatu nie nosi znamion dowolności, zwłaszcza, że operat ten uzyskał w trybie określonym w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pozytywną Opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych Nr [...], sporządzoną w dniu [...] marca 2014 r. Z opinii Komisji jednoznacznie wynika, że operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2013 r.: "został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi w dacie wyceny przepisami prawa i może zostać wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony". W ocenie Komisji Arbitrażowej wszystkie etapy wyceny, w tym analiza rynku nieruchomości zaprezentowana w operacie, jak też dobór nieruchomości podobnych, zostały sporządzone przez biegłą w sposób poprawny i pełny, bez zastrzeżeń i w zgodzie z przepisami prawa. W opinii Komisji wskazano pewne uchybienia, które jednak nie miały wpływu na określenie wartości szacowanej nieruchomości. Aktualność operatu została potwierdzona na piśmie przez rzeczoznawcę majątkowego D. K., wobec czego operat ten mógł być wykorzystany po upływie okresu 12 miesięcy od jego sporządzenia. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rzeczoznawca ustaliła stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji, tj. na dzień [...] stycznia 2009 r., dlatego "drogowe" przeznaczenie wycenianych działek nie może budzić żadnych wątpliwości. Wartość nieruchomości biegła oszacowała, obejmując analizą rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod drogi publiczne - drogi gminne, a więc obiektów, które analogicznie, jak działki będące przedmiotem wyceny, charakteryzują się przeznaczeniem "drogowym". Uzasadniając zachowanie wymogu podobieństwa względem nieruchomości wycenianej biegła wyjaśniła, że "wszystkie transakcje przyjęte do analizy przeznaczone na cele publiczne, jako drogi dojazdowe, lokalne, ulice, drogi wewnętrzne, czy jako drogi stanowiące poszerzenie istniejących dróg kategorii gminnej (w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczone symbolami KD- L, KD-W, KD-GP, KD-D). W wyniku analizy nie zauważono różnicy w cenach pomiędzy tak oznaczonymi w miejscowym planie drogami gminnymi, z tego względu uznano, że wszystkie nieruchomości z tabeli 1 są nieruchomościami podobnymi w kontekście przeznaczenia terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową odpowiada więc przepisowi § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), który w ust. 4 stanowi, że w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Autorka operatu zdefiniowała obszar badanego rynku jako teren miasta [...]. Ramy czasowe monitorowania rynku zakreślono natomiast na okres od lipca 2011 do dnia sporządzenia operatu szacunkowego, tj. [...] lipca 2013 r., co odpowiada pkt. 3.3., wchodzącej w skład Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny, Noty Interpretacyjnej Nr 1 - Zastosowanie Podejścia Porównawczego w Wycenie Nieruchomości, stanowiącego, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym, poprzedzającym datę wyceny, ale nie dłuższym niż dwa lata od daty, na którą określa się wartość nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy szczegółowo wyjaśniła wybór podejścia, metody i techniki wyceny oraz sposób jej przeprowadzenia. Ustosunkowując się do stanowiska odwołujących się organ odwoławczy wyjaśnił, że organy obu instancji nie są uprawnione do oceny konstytucyjności kwestionowanych przez wnioskodawcę przepisów rozporządzenia, czy do uchylenia się od ich zastosowania. Obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawa wynikający z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 kpa obejmuje swym zakresem także przepisy wykonawcze, ustanawiane w drodze rozporządzeń Rady Ministrów. Organ odwoławczy zauważył, że wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego - w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r. - jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W orzeczeniu tym Trybunał przesądził o zgodności poprzedniej regulacji § 36 ust. 1 rozporządzenia - zakładającej, jak obecnie § 36 ust. 4 rozporządzenia, pierwszeństwo oparcia się przy wycenie na cenach transakcyjnych nieruchomości drogowych - m.in. właśnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu - zdaniem organu odwoławczego - przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w nowym brzmieniu także nie budzi wątpliwości w kwestii zgodności z Konstytucją. Nie jest bowiem wciąż wykluczona wycena rynkowej wartości nieruchomości przy uwzględnieniu transakcji nieruchomościami drogowymi. Taki sposób ustalania odszkodowania Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją. Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że problematyka wykorzystania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne była już wielokrotnie poddawana ocenie sądów administracyjnych, które ukształtowały jednoznaczne stanowisko w tym zakresie, odrzucające pogląd, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w których stroną jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Uzasadniając powyższe stanowisko WSA w Bydgoszczy podniósł, że skoro ustawodawca nie wyłączył z porównania cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży nieruchomości przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne między osobami fizycznymi (osobami prawnymi), a gminą lub Skarbem Państwa, to tym samym uznał, że tego rodzaju transakcje odpowiadają wymogom z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W orzecznictwie administracyjnym wskazano też, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do oceny, czy ceny transakcji spełniają kryterium definicji wartości rynkowej, a także czy wycena nieruchomości dokonana w oparciu o nieruchomości drogowe będzie odpowiadała pojęciu "słusznego odszkodowania". Rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek stosować obowiązujące zasady określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Brak jest tym samym dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych. Przeciwnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości, nawet jeżeli przyjąć, że mogą mieć pewne cechy szczególne (wyrok NSA z dnia 23 września 2010 r., sygn. I OSK 1548/09). Treść tego rodzaju umów pozwala ustalić rynkową wartość nieruchomości, za którą przysługuje odszkodowanie. Takie stanowisko zostało zaaprobowane przez NSA w wyrokach: z dnia 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09; z dnia 15 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1749/09; z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 961/11. Opisywane w odwołaniu okoliczności, dotyczące obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczył przedmiotową nieruchomość pod komunikację drogową nie mogą być brane pod uwagę w przedmiotowej sprawie. Ustalanie odszkodowania w trybie decyzji administracyjnej obejmuje tylko rzeczywistą wysokość szkody, nie obejmuje natomiast odszkodowania za pozostałe poniesione straty. Odszkodowanie przysługuje za odjęcie prawa własności w drodze wywłaszczenia, a ustalane jest na podstawie rynkowej wartości nieruchomości stanowiącej przedmiot wywłaszczenia na podstawie przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego obowiązującego w dacie wydania decyzji skutkującej przejściem prawa własności na podmiot publiczny. Odszkodowanie nie stanowi więc wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. Nie obejmuje w związku z tym faktu ewentualnego uprzedniego obniżenia wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizację tego rodzaju roszczeń przewiduje art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199). Roszczenia te mają charakter cywilnoprawny i można je zgłaszać w okresie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę, że ustawodawca konstytucyjny nie posłużył się określeniem "pełne odszkodowanie", lecz zastosował termin "słuszne", mogą bowiem istnieć sytuacje szczególne, gdy inna ważna wartość konstytucyjna pozwoli uznać za słuszne również odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że wywłaszczenie następuje na cele publiczne tzn. ze względu na dobro wspólne i z tych przyczyn odszkodowanie w pełni ekwiwalentne może nie odpowiadać zasadzie słuszności, natomiast odszkodowanie nie w pełni ekwiwalentne może być uznane za odszkodowanie słuszne. Wobec powyższego odszkodowanie nie obejmuje wszelkiej szkody będącej wynikiem wywłaszczenia.

Oddalając skargę R. Z. i J. Z. na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że organy właściwe instancyjnie w toku prowadzonego w sprawie postępowania jurysdykcyjnego wyjaśniły w sposób wymagany przepisami procesowymi wszystkie istotne w sprawie okoliczności, stosownie do art. 77 § 1 kpa w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, nie przekroczyły granic swobodnej oceny dowodów ani nie naruszały art. 10 § 1 i art. 81 kpa zapewniając stronom możliwość uczestniczenia w czynnościach postępowania na każdym jego etapie. Motywy podjętych w sprawie orzeczeń zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione w uzasadnieniach, stosownie do zalecenia ustawodawcy zawartego w art. 11 kpa. W sposób wyczerpujący, profesjonalny i szczególnie staranny przedstawił swoją argumentację Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd wyraził ocenę, że w składzie orzekającym w sprawie w sposób bezwzględny podziela stanowisko organu odwoławczego przyjęte przy orzekaniu, akceptując jednocześnie zastosowaną przez organ argumentację. Przyjmując taką ocenę Sąd uznał za zbędne powtarzanie w uzasadnieniu wyroku wywodów i twierdzeń, które w całości aprobuje i dla zakwestionowania których nie znalazł żadnych podstaw. Sporządzony na potrzeby prowadzonego w tej sprawie postępowania przez uprawnioną osobę (rzeczoznawcę majątkowego) operat szacunkowy został poddany ocenie Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w dniu 20 marca 2014 r. zaopiniowany pozytywnie. Komisja ani nie zgłosiła zastrzeżeń do przyjętej przez rzeczoznawcę przy oszacowaniu nieruchomości, metodologii wyceny, ani nie zakwestionowała operatu in meriti, stwierdzając jednoznacznie jego prawidłowość, zgodność z obowiązującymi w dacie dokonywania wyceny przepisami prawa i przydatność w sprawie na użytek której został zlecony. W uznaniu Sądu - podzielającego również w tym zakresie stanowisko Wojewody [...] - zweryfikowanie w postępowaniu odwoławczym kilku obliczeń matematycznych dokonanych przez rzeczoznawcę majątkowego pozostaje bez wpływu na ocenę przedstawioną przez Komisję Arbitrażową. Nie podważyli również tej oceny w sposób skuteczny skarżący. W takich okolicznościach nie może budzić wątpliwości wynikająca z operatu szacunkowego wartość przedmiotowej nieruchomości określona na kwotę [...] zł, stanowiąca jednocześnie łączną kwotę przyznanego skarżącym odszkodowania. Zdaniem Sądu odszkodowanie ustalone w tej wysokości spełnia konstytucyjny postulat odszkodowania słusznego.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 20 listopada 2015 r. R. Z. i J. Z. zarzucili naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - dalej ppsa, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, przez brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skargi, a tym samym wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy decydujących o jej wyniku. W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj.:

- § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie od dnia 26 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 985), przez jego błędną wykładnię i zastosowanie, z pominięciem okoliczności, że jest to przepis, który w zakresie, w jakim przy określeniu wartości rynkowej przyzwala na uwzględnianie "cen transakcyjnych nieruchomości drogowych", pozostaje w sprzeczności z art. 92 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 159, art. 134 i art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 31 ust. 3 w zw. art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP,

- § 36 ust. 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności przez określenie wartości nieruchomości z pominięciem art. 134 ust. 1 w zw. z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, nie zaś przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, odpowiadające wartości rynkowej nieruchomości,

- art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przez pominięcie zasady wyceniania na korzyść właściciela z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości niezmniejszającego wartości, tzn. nakazującej zawrzeć w odszkodowaniu równowartość renty planistycznej, w zakresie w jakim zmiana przeznaczenia przejętego na własność przez gminę [...] gruntu skarżących zmniejszyła jego wartość uwzględnioną przy określeniu odszkodowania w operacie rzeczoznawcy.

Skarżący kasacyjnie wnieśli również o przedstawienie na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie zgodności z Konstytucją RP przepisu § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przez zadanie pytania: "Czy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004, Nr 207, poz. 2109 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 165, poz. 985), nie wykracza w zakresie treściowym poza granicę upoważnienia ustawowego określonego w art. 159 w zw. art. 134 ust. 1 i art. 151 u.g.n., a tym samym nie jest wydany z naruszeniem art. 92 ust. 2 Konstytucji, stanowiąc przy tym nadmierną i wydaną poza granicami ustawy w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji ingerencję w prawo do słusznego odszkodowania, gwarantowane przez art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji?"

Dla wykazania zasadności tego wniosku, na podstawie art. 106 § 3 ppsa wniesiono o dopuszczenie dowodu z opinii dr hab. Anny Młynarskiej-Sobaczewskiej, w której stwierdzono m.in., że: "Regulację par. 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny uznać należy za wydaną z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego w zakresie treściowym, a zatem wydaną z naruszeniem art. 92 ust. 2 Konstytucji, a nadto za stanowiącą nadmierną i wydaną poza granicami ustawy w rozumieniu art. 31 ust. 3 Konstytucji ingerencję w prawo do słusznego odszkodowania, gwarantowane przez art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumentację mającą uzasadniać uwzględnienie skargi przez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie pomimo, że nie wszystkie zawarte w niej zarzuty i wnioski były zasadne.

Wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii prawnej został oddalony na rozprawie ponieważ opinia ta nie stanowi dokumentu w rozumieniu art. 106 § 3 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł również podstaw do przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o treści wskazanej w skardze kasacyjnej, ponieważ zagadnienie objęte tą treścią dotyczy w istocie wykładni przepisu aktu wykonawczego, która musi uwzględniać normy aktu ustawodawczego. Z tego względu także zarzuty kasacyjne odwołujące się do tezy o niekonstytucyjności § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie mogły być uwzględnione. Również zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ renta planistyczna w rozumieniu przedstawionym przez skarżących kasacyjnie, tj. wynikająca ze zmiany przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym, jest odrębnym od odszkodowania za odebranie własności nieruchomości świadczeniem możliwym do dochodzenia na odrębnej podstawie prawnej i w odrębnej procedurze, o której stanowi ustawa z dnia 7 lipca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.).

Sąd nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, ponieważ nie stosował tego przepisu - wyrok został wydany na podstawie art. 151 ppsa, a w skardze kasacyjnej nie zarzucono naruszenia tego przepisu w powiązaniu z jakimkolwiek innym przepisem, którego naruszenie miało doprowadzić do błędnego zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 ppsa.

Skarga kasacyjna została jednak uwzględniona, ponieważ ze skargi tej wynika również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ppsa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd zobowiązany jest zatem dokonać wnikliwej oceny, czy ustalenia organów administracji i formułowane na ich podstawie wnioski nie pozostają w kolizji z przepisami normującymi sposób i tryb ustalenia odszkodowania. Przedstawienie oceny organu odwoławczego oraz opis czynności rzeczoznawcy majątkowego i zawartości operatu szacunkowego nie stanowią wyjaśnienia podstawy prawnej - w rozumieniu art. 141 § 4 ppsa - zaskarżonego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji. Rozważając zarzuty skarżącego Sąd nie może poprzestać na lakonicznym stwierdzeniu ich niezasadności, lecz powinien je ocenić w kontekście przepisów, których naruszenie skarżący zarzucił. O ile zaś Sąd nie może podważać ustaleń mających charakter wiadomości specjalnych biegłego, o tyle zobowiązany jest ocenić, czy sporządzony operat szacunkowy spełnia wymagania materialnoprawne co do ustawowych zasad określania wartości nieruchomości, wynikających przede wszystkim z ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz czy spełnia wymagania formalne wynikające w szczególności z § 56 ust. 1 powołanego rozporządzenia.

Należy bowiem podkreślić, że to na organie administracji spoczywa obowiązek ustalenia odszkodowania, kierując się zasadami określonymi w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Normy rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego mają jedynie charakter wykonawczy wobec ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego muszą być stosowane w świetle zasad wynikających z tej ustawy.

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było więc wyjaśnienie, czy ustalone odszkodowanie spełnia wymagania powołanych ustaw. W szczególności, czy została zachowana zasada wynikająca z art. 134 ust. 3 powołanej ustawy, według której wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, czy też zaistniała sytuacja wyłączająca tę zasadę, tj. sytuacja określona w art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyznacznikiem wartości nieruchomości, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości - stosownie do art. 134 ust. 3 powołanej ustawy - jest bowiem aktualny sposób użytkowania tej nieruchomości, a nie dotychczasowe jej przeznaczenie.

Ponadto, według § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Wyznacznikiem wyceny nieruchomości według cytowanego przepisu jest przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych do nieruchomości wycenianej. Ta reguła jest wyłączona, jeżeli możliwa jest wycena przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Transakcje nieruchomościami drogowymi muszą jednak spełniać ustawowe kryterium wartości rynkowej, określone w art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, według którego (o treści obowiązującej w dniu orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy) wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Jeżeli więc w ocenie Sądu pierwszej instancji, który bezwzględnie podzielił stanowisko organu odwoławczego, rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny nieruchomości nie jest uprawniony do oceny charakteru transakcji nieruchomościami przyjmowanymi do porównań w kontekście art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to taki obowiązek oceny spełnienia wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1 spoczywał na organie administracji, czego Sąd już nie wyjaśnił, czy organ dokonał takiej oceny. Nie jest bowiem dopuszczalne uznanie zbędności istnienia powołanego art. 151 ust. 1, dlatego będąc normą ustawową, jego spełnienie musi być ocenione w procedurze ustalania odszkodowania.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Sąd pierwszej instancji oceni, czy organy orzekające w sprawie zachowały przy ustalaniu odszkodowania wymogi wynikające z przytoczonych wyżej przepisów prawa kreujących ustawowe zasady ustalania odszkodowania i wyjątki wyłączające te zasady uwzględniając także okoliczność, że w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt SK 39/15 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że: "pogląd o zbyciu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., w warunkach swobody kontraktowania byłby - w ocenie Trybunału - nieuprawniony. Wręcz przeciwnie, w istocie właściciel nieruchomości działa wówczas w warunkach "przymusu". Wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego. Nie jest w pozycji równorzędnej z "kontrahentem", lecz jest skonfrontowany z organem władzy publicznej gotowym użyć imperium w celu przejęcia nieruchomości. To nie on jest zresztą inicjatorem rokowań." Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że: "Umowa przewidziana w art. 114 ust. 1 u.g.n. jest co prawda instrumentem cywilistycznym, lecz w tym przypadku użyta została na potrzeby publicznoprawnej instytucji wywłaszczenia. Niezawarcie jej stanowi przesłankę wydania przez organ władzy publicznej jednostronnej decyzji o pozbawieniu lub ograniczeniu prawa własności. (...) Umowa zawarta na podstawie art. 114 ust. 1 u.g.n. rodzi w istocie takie same skutki jak decyzja o wywłaszczeniu."

Jakkolwiek orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy oceny konstytucyjności przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych i niewykorzystanych na cel wywłaszczenia, to jednak zawiera także ocenę charakteru umowy nabycia nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia poprzedzającej to wywłaszczenie. W ocenie Trybunału, zbywca nieruchomości na podstawie takiej umowy jest w sytuacji przymusowej, polegającej na zagrożeniu zastosowania wobec niego wywłaszczenia, jeżeli nie zawrze umowy zbycia, która w istocie ma takie same skutki, jak decyzja o wywłaszczeniu.

Zachowanie spójności systemu prawnego szczególnie w zakresie ochrony własności wymaga, aby w niniejszej sprawie, dokonując oceny zastosowania art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnić czy transakcje nieruchomościami przyjętymi do porównań za podstawę wyceny były zawierane w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem w procedurze poprzedzającej stosowne postępowanie wywłaszczeniowe, czy też nie miały związku z takim postępowaniem. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji twierdząc, że sam fakt transakcji nieruchomością drogową nie oznacza, że transakcja ta nie spełnia warunków rynkowych. Nie jest jednak dopuszczalne uznanie za transakcję rynkową - w rozumieniu art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - takiej, która została dokonana w podjętej procedurze poprzedzającej zastosowanie wywłaszczenia, skoro taka transakcja nie spełnia wszystkich wymogów określonych w powołanym art. 151 ust. 1.

W związku z powyższym, na podstawie art. 185 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, ponieważ tylko część jednego z zarzutów kasacyjnych mogła być uwzględniona.