Postanowienie NSA, sygn. akt III OSK 101/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt 4 i 8, art. 5 pkt 2, art. 58 § 1 pkt 1 i 3, art. 134 § 1, art. 149 § 1 pkt 1 i 3, art. 149 § 1b
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77, art. 184
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 82/17 w sprawie ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie złożenia propozycji służby postanawia: I. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, II. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Go 82/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie złożenia propozycji służby uwzględnił skargę i zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze do złożenia M. S. pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględni posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi wraz z odpisem prawomocnego wyroku oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Skarżący M. S. był funkcjonariuszem celnym od 1983 r. pełniąc służbę najpierw w Urzędzie Celnym w [...], a następnie w Izbie Celnej w [...]. W dniu 28 lutego 2017 r. pisemnie Dyrektor Izby Celnej w [...] na podstawie art. 165 ust. 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm. – określanej dalej jako u.p.w.u. KAS) poinformował Skarżącego, iż z dniem 1 marca 2017 r. jego miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie Urząd Skarbowy w [...].

Skarżący pismem z 30 maja 2017 r. wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze (określanego dalej: "DIAS") do przedstawienia mu propozycji służby. Argumentował, iż do tego dnia nie otrzymał ani propozycji zatrudnienia, ani propozycji służby, a pominięcie go naruszało jego prawa. Kolejnym pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. skarżący ponownie wezwał DIAS do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia mu propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS.

W odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia 30 maja 2017 r., DIAS pismem z 4 lipca 2017 r. [...] (znak sprawy: [...]) wskazał, iż zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS miał prawo nie przedłożyć byłemu funkcjonariuszowi propozycji służby, ani propozycji zatrudnienia, a swej decyzji nie musiał uzasadniać.

Pismem z 30 czerwca 2017 r. skierowanym do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej złożył zażalenie na bezczynność DIAS wyrażającą się w braku złożenia mu propozycji służby pomimo stosownego ustawowego obowiązku (art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS) oraz pomimo upływu ustawowego terminu (tj. 31 maja 2017 r.), co jest działaniem rażąco niezgodnym z prawem. Skarżący wniósł o zobligowanie DIAS do złożenia mu propozycji służby.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi z dnia 14 lipca 2017 r. wyjaśnił, iż w sprawie nie zastrzeżono formy decyzji, ani instancyjnej kontroli postępowania DIAS w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby.

Pismem z 8 sierpnia 2017 r. M. S. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na bezczynność DIAS w Zielonej Górze polegającą na niewywiązaniu się z ustawowego obowiązku złożenia propozycji służby na podstawie art. 165 u.p.w.u. KAS.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi M. S., powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę i wskazał, że brak przedstawienia pisemnej propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS, w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych (art. 60 Konstytucji). Ponadto, stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby. Zdaniem Sądu, upływ terminu określonego w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS (31 maja 2017 r.) nie wyłącza możliwości złożenia skarżącemu nowej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stąd należy uznać, iż jest to termin skierowany jedynie do organu i skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji wadliwego braku wydania przez organ aktu administracyjnego albo decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 173 § 1 oraz art 175 § 1, art.176 i art 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a) – zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 oraz § 1b, art. 3 § 2 pkt 8, art. 3 § 2 pkt 4, art. 134 § 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 i art. 5 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS oraz art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 ust. 1, art. 77 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez:

a) rozpoznanie skargi i orzeczenie w sprawie wyrokiem, mimo iż skarga w przedmiocie bezczynności powinna zostać odrzucona, a rozstrzygnięcie w tej sprawie powinno mieć formę postanowienia

b) dokonanie przez Sąd błędnej wykładni art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS oraz bezzasadne przyjęcie, że z treści tego przepisu wynika ustawowy obowiązek organu do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i, że Skarżący nie składając takiej propozycji pozostaje w bezczynności i że jego zaniechanie w przedmiocie złożenia propozycji służby lub propozycji zatrudnienia podlega kontroli sądowo-administracyjnej, mimo iż sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi podlegają wyłączeniu spod kognicji sądów administracyjnych,

c) bezzasadne przyjęcie, że DIAS dopuścił się naruszenia art. 2, art. 7 oraz art. 32 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ograniczenie dostępu do służby publicznej oraz że wynikające z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 ustawy zasadniczej domniemanie drogi sądowej oraz dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu - znajdują zastosowanie w sytuacji braku propozycji służby lub propozycji warunków zatrudnienia,

II. naruszenie przez Sąd w/w przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z w/w przepisami ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej miało istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na to, że gdyby Sąd i instancji nie przyjął błędnie, że skarżący był zobligowany do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i że zaniechanie skarżącego w tym zakresie rodzi uprawnienie wywiedzenia skargi do sądu administracyjnego - to mógł wydać postanowienie o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie , która związana jest ze sferą podległości służbowej między Izbą Administracji Skarbowej w Zielonej Górze a Stroną przeciwną i która to sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

2) prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 i ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez:

a) błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że skarżący miał ustawowy obowiązek do złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i że art.170 ust. 1 pkt 1 pierwszej z w/w ustaw stanowił samodzielną podstawę do wygaśnięcia stosunku służbowego,

b) błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że pisemna propozycja, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.u. stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i że zaniechanie w jego złożeniu może stanowić podstawę do zarzucenia bezczynności, która mogłaby zostać zaskarżona na drodze sądowo-administracyjnej,

c) błędną interpretację w/w przepisów oraz bezzasadne przyjęcie, że podstawą wygaśnięcia stosunku służbowego strony przeciwnej jest wyłącznie art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS, podczas gdy już z treści art. 165 ust. 3 w/w ustawy wynika, że funkcjonariusze celni zachowują ciągłość/pracy służby pod warunkiem otrzymania propozycji zatrudnienia lub służby., a przepis art. 165 ust. 7 należy interpretować łącznie z art. 165 ust. 3 oraz art. 170 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy.

3) naruszenie prawa materialnego w postaci art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 i ust. 2 u.p.w.u. KSA poprzez ich błędną interpretację i bezzasadne przyjęcie, że mimo upływu zakreślonego tymi przepisami terminu, wyznaczonego na dzień 31 maja 2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze może przedłożyć Stronie przeciwnej propozycję pracy lub służby.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi strony przeciwnej na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu jak również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 1842, dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 23 lutego 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2.

Przepis art. 189 p.p.s.a. stanowi, że jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Stwierdzenie, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku Sądu I instancji i odrzucenia skargi, a zatem do podjęcia rozstrzygnięcia o charakterze formalnym. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. W rozpoznanej sprawie spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 189 p.p.s.a., zarówno z urzędu jak i z uwagi na podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i odrzuceniem skargi.

Sąd I instancji przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi, zobowiązany był ustalić jej dopuszczalność. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. Sąd I instancji uznał skargę za dopuszczalną, bowiem zakwalifikował propozycję służby do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z tym stanowiskiem Sądu I instancji nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a. Jednak Sąd I instancji powinien był ustalić czy przedstawienie pisemnej propozycji pełnienia służby lub zatrudnienia na podstawie art.165 ust.7 przepisów wprowadzających miało charakter obligatoryjny, a więc czy organ był zobligowany do złożenia skarżącemu takiej propozycji służby.

Istotna dla oceny dopuszczalności złożonej skargi była treść art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS, zgodnie z którą dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości mieli złożyć odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględniałaby posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z kolei w myśl art. 170 ust. 2 ww. ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, miał złożyć w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Skutki przyjęcia propozycji zatrudnienia przez dotychczasowego funkcjonariusza określa art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.u. KAS, zgodnie z którym w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształcał się odpowiednio w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony lub określony.

Organy nowej Krajowej Administracji Skarbowej określono m. in. w art. 162 u.p.w.u. KAS i w art. 11 ust. 1 ustawy o KAS. Nowa struktura organizacyjna i zadania nałożone na organy KAS wymagały dostosowania do niej dotychczasowego stanu zatrudnienia pracowników i funkcjonariuszy. Regulacja prawna w tym przedmiocie została zawarta w rozdziale 3 u.p.w.u. KAS. Zgodnie z art. 165 ust. 3 tej ustawy pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 1 marca 2017 r., z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS", albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Przy czym wskazać należy, że użyte w tym przepisie określenie "odpowiednio" przyporządkowuje pracowników/funkcjonariuszy do określonych jednostek organizacyjnych KAS jedynie na czas od dnia wejścia w życie ustawy o KAS do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy/służby i nie dłużej niż do dnia 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, albo nie dłużej niż do 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. (art.170 ust.1 pkt 1 i 2 u.p.w.u. KAS). Zatem analiza przepisów art.165 i 170 ust. 1 – 3 u.p.w.u. KAS wskazuje, że ustawodawca wprowadził trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 u.p.w.u. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w tworzonej Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i pod warunkiem jej przyjęcia.

Trzecie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie. W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 u.p.w.u. KAS w związku z art. 276 ust. 1 - 3 ustawy o KAS.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy KAS tj. dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości otrzymały możliwość dokonania wyboru jednego spośród trzech możliwych rozwiązań prawnych dotyczących stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej. Taki sposób regulacji tej kwestii mieści się w szeroko ujętej dyskrecjonalności administracji, które określane jest mianem fakultatywnych działań organu. Fakultatywność ta polega na możliwości dokonania wyboru pomiędzy podjęciem, a powstrzymaniem się od podjęcia działań w formach typowych dla organów administracji publicznej (np. decyzji, o której mowa w art.169 ust.4 u.p.w.u. KAS). Tym samym jest to wybór pomiędzy dokonaniem, a niedokonywaniem konkretyzacji prawa materialnego w określonej formie. Specyfika działań fakultatywnych względem działań obligatoryjnych polega jedynie na tym, że działanie fakultatywne może zostać legalnie nie podjęte. W takiej sytuacji organ posiada pewien zakres swobody w ustaleniu czy podjąć takie działanie – czy jest ono uzasadnione np. z punktu widzenia celów państwa, wykonywania zadań przez organ, celów służby itp. Tym samym organ administracyjny ma swobodę w prowadzonym procesie decyzyjnym, w ramach którego będzie oceniał, czy zaistniały prawnie relewantne fakty (tj. posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania) i czy skutkują przedstawieniem pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też brakiem przedstawienia takiej pisemnej propozycji. Zatem ustawodawca przyznał organom Służby Celno-Skarbowej autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji (lub jej braku), która ma być przedstawiona konkretnej osobie, pracownikowi, a także funkcjonariuszowi dotychczasowej Służby Celnej. Zatem na Dyrektorze Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze nie spoczywał obowiązek przedstawienia skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby na podstawie art.165 ust.7 p.w.u. KAS, gdyż jak wskazano to wyżej była to jedna z fakultatywnych form zachowania się organu przewidziana przez ustawodawcę. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze wybrał jedną z dopuszczalnych przez ustawodawcę form zachowania się, czyli nie przedstawił skarżącemu pisemnej propozycji pełnienia służby ani propozycji zatrudnienia.

Już z tego względu (fakultatywności, a nie obligatoryjności działania) nie przysługuje skarga na bezczynność organu w nieprzedstawieniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby do sądu administracyjnego.

Samo przedstawienie pracownikowi albo funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby nie ma charakteru obligatoryjnego. Zatem nieprzedstawienie propozycji nowych warunków pełnienia służby nie może zostać uznane za bezczynność organu w rozumieniu p.p.s.a.

W związku z tym nieprzedstawienie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze M. S. – funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby nie może być objęte skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8, a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że sąd administracyjny nie jest uprawniony do zobowiązania organu do złożenia funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby (art. 165 ust. 7 u.p.w.u. KAS). Nieprzedstawienie żadnej z w/w propozycji, tj. ani propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, ani propozycji pełnienia służby, stanowiło jedno z możliwych rozwiązań prawnych, o czym wyraźnie stanowi art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS. W sytuacji, gdy prawodawca wprost powiązał z brakiem przedstawienia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby skutki prawne polegające na wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza, to brak przedstawienia propozycji nie może być oceniany w kategoriach bezczynności, albowiem jest sposobem działania przewidzianym przez ustawodawcę, z woli którego – wprost wyrażonej w art. 170 ust. 1 pkt 1 u.p.w.u. KAS – rodzi skutki materialnoprawne w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego.

Z tego względu przyjąć należy, iż skarga na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze w przedmiocie niezłożenia skarżącemu pisemnej propozycji nowych warunków pełnienia służby ani zatrudnienia jest niedopuszczalna (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 705/18).

Wobec stwierdzenia istnienia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Konsekwencją powyższego stwierdzenia jest zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 189 p.p.s.a., tj. uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.