Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 540/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia WSA Anna Siedlecka /sprawozdawca/, Protokolant Izabela Krajewska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2009r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Wojewody D. z dnia 7 sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia linii brzegu potoku I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 maja 2008 r. (nr [...]) Starosta J., działając na podstawie art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne, ustalił linię prawego brzegu potoku Z. stanowiącą na odcinku w km 3 + 066 do 3 + 202 wyraźną krawędź brzegu w postaci zewnętrznej krawędzi płyty tworzącej umocnienie skarpy, a w km 3+202 do 3+218 zewnętrzną krawędź budowli regulacyjnej w postaci muru oporowego, oznaczoną kolorem czerwonym na projekcie rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych dla następujących działek [...], [...] i [...] w miejscowości D. Gm. J. S., który stanowi załącznik do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedstawiciel wnioskodawcy – Zarządu Gospodarki Wodnej we W., w toku rozprawy przeprowadzonej w dniu 29 kwietnia 2008 r. oświadczył, że obecna linia brzegowa ukształtowana została podczas prac remontowych prowadzonych na potoku Z. w latach 2001-2002 w ramach usuwania szkód po powodzi jaka miała miejsce w 1997r., ponieważ podczas powodzi koryto potoku Z. zostało zaniesione rumoszem, wypłacone i stwarzało zagrożenie powodziowe dla terenów przyległych. Natomiast z przedłożonych pism wnioskodawcy i Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w J. G. powyższe prace określone zostały jako "regulacja potoku Z.". Organ wskazał zatem, że obecny kształt linii brzegowej potoku nie został ukształtowany przez wodę płynącą w sposób naturalny, jak wynika to z wniosku RZGW we W., lecz został ukształtowany podczas prac remontowych lub regulacyjnych prowadzonych przez administratora. Przed rozpoczęciem prac linia brzegowa nie była ustalana. Zgodnie z art. 15 ust. 5 i 7 Prawa wodnego ustalono, że linię brzegową stanowi wyraźna krawędź brzegu potoku na odcinku gdzie skarpy zostały umocnione płytami lub linia łącząca zewnętrzne krawędzie budowli regulacyjnych, na odcinku gdzie zlokalizowano budowle regulacyjne – mury oporowe.

W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym przez W. S. podniesione zostało, że w wyniku prac remontowych prowadzonych na potoku Z. przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W., zajęte zostały "w sposób bezprawny i niczym nieuzasadniony" części działek o numerach geodezyjnych [...] i [...] stanowiących własność odwołującego. Zdaniem odwołującego aby organ mógł wydać decyzję o ustaleniu linii brzegowej, najpierw powinien ustalić jaka konkretnie część działki gruntu została zajęta "bezprawnie" podczas remontu. Żeby to ustalić, nie jest wystarczające ustalenie granic jednego boku działki, jak uczynił to organ. Dlatego też konieczne jest ustalenie granic wszystkich boków działki nr [...] i [...], co pozwoli na dokładne obliczenie powierzchni każdej działki i porównanie jej z wielkością powierzchni działki z przed wykonania prac remontowych, a to z kolei spowoduje uniknięcie błędu przy ustalaniu odszkodowania.

W dalszej części pisma odwołujący kwestionuje zakwalifikowanie wykonanych prac jako robót remontowych w rozumieniu ustawy Prawo budowlane. Wykonane prace, zdaniem W. S. stanowią nową budowlę a nie remont umocnienia potoku, jaką jest brzeg potoku. A zatem, odwołujący twierdzi, że w tej sprawie mamy do czynienia z bezprawną budowlą na działkach skarżącego, a nie remontem. Taki stan rzeczy nie pozwala na ustalenie linii brzegowej, bowiem określono ją na działkach skarżącego, a nie na krawędzi potoku. Stąd jej granica nie może zostać oznaczona zgodnie z art. 15 ust. 5 i 7 ustawy, a więc tam gdzie wskazał organ w zaskarżonej decyzji. Konieczne jest zatem najpierw wykupienie od skarżącego części działek nr [...] i [...] od strony krawędzi budowli regulacyjnej w postaci muru oporowego.

Wojewoda decyzją z dnia 7 sierpnia 2008r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca – właściciel potoku Z. będącego wodą w rozumieniu ustawy Prawo wodne, wystąpił o wydanie decyzji ustalającej linię brzegu w związku z trwałym zajęciem w sposób naturalny części gruntu stanowiącego własność W. S. Istniejący stan faktyczny przebieg linii brzegowej został udokumentowany w stosownej dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę, spełniającej wymagania określone przepisami Prawa wodnego. Zdaniem Wojewody wnioskodawca spełnił wszystkie warunki konieczne do wydania decyzji ustalającej linię brzegu dla odcinka potoku przebiegającego w obrębie działek o nr [...] i [...] należących do odwołującego i organ nie miał podstaw do "odmowy dokonania wnioskowanych ustaleń".

W trakcie postępowania odwoławczego odwołujący złożył pismo z dnia 26 czerwca 2008r. Z-cy Wójta Gminy J. S., w którym podnosi, że obecny kształt potoku Z. został utworzony w wyniku prac remontowych przeprowadzonych w 2001r. przez RZGW we W., a nie na skutek trwałego zajęcia gruntu przez wodę w sposób naturalny. W piśmie wskazuje się również na uwarunkowania związane z geodezyjnym podziałem działek nr [...] i [...]. Organ odwoławczy ustosunkowując się do wymienionego pisma stwierdził, że geodezyjne rozgraniczenie gruntów pod wodami od gruntów przyległych jest postępowaniem, które nie warunkuje w żaden sposób postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu, które prowadzone jest wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne. Wydana decyzja wodnoprawna jedynie potwierdza stan faktyczny przebiegu linii brzegu dając możliwości do podejmowania kolejnych rozstrzygnięć sądowych, czy administracyjnych związanych np. z wypłatą odszkodowania. ( art. 17 ust. 2 Prawa wodnego), geodezyjnym rozgraniczeniem gruntów pod wodami od gruntów przyległych, lub przejściem gruntów pod wodami do zasobu skarbu państwa. Ustawodawca nie przewidział konieczności obmiaru powierzchni gruntów pod wodami na etapie wydania decyzji o ustaleniu linii brzegu, dlatego też zarzut nie wyznaczenia w tym postępowaniu wszystkich powierzchni i granic działek jest niezasadny.

W złożonej skardze W. S. domaga się od Sądu "zmiany decyzji poprzez ustalenie, że linia brzegu potoku Z. biegnie krawędzią brzegu, uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie kosztów postępowania". W uzasadnieniu skargi skarżący podnosi, że postawę wydania decyzji o ustalenie linii brzegowej jest uprzednie wydanie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych. W niniejszej sprawie budowla regulacyjna wykonana została na gruncie stanowiącym własność skarżącego, lecz bez uprzednio wydanego pozwolenia wodnoprawnego przez właściwy organ.

W tych okolicznościach nie zostały spełnione wszystkie podstawowe przesłanki do tego, aby ustalić linię brzegu zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy Prawo wodne. W takim przypadku linię brzegu stanowi wyraźna krawędź brzegu lub stały porost trawy.

W przedmiotowej sprawie za niewystarczające do ustalenia linii brzegu było przedstawienie przez wnioskodawcę wyłącznie dokumentów, o których mowa w art. 15 ust. 3, zwłaszcza, że w projekcie rozgraniczającym gruntu nie wskazano przyjętego sposobu ustalania projektowanej linii brzegowej, a mapa inwentaryzacyjna – powykonawcza budowli regulacyjnej nie zawiera wykazu granicy stałego powstawania traw oraz krawędzi brzegów.

W tych okolicznościach, skoro budowla regulacyjna nie została wykonana zgodnie z wymogami prawa, to nie może stanowić podstawy ustalenia przebiegu linii brzegowej. Dodatkowo, skoro mapa inwentaryzacyjna nie zawiera wszystkich informacji, o których mowa w art. 15 ust. 3, to także nie może wyznaczyć linii brzegowej w sposób wskazany przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Z-ca Dyrektora Wydziału Środowiska i Programu Odra Urzędu Wojewódzkiego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.").

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej, ale tylko w ściśle określonych sytuacjach. Najczęściej chodzi o decyzję uchybiającą prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a"), jak też rozstrzygnięcie dotknięte wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydane bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak zawiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd ma nie tylko prawo ale przede wszystkim obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji, Sąd badając zaskarżoną decyzję stwierdził, że została wydana z naruszeniem prawa materialnego oraz naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie było ustalenie linii brzegowej potoku Z. w miejscowości D. gmina J. S. na odcinku w km 3+066 do 3+202 i w km 3+202 do 3+21 ( na wysokości działek nr [...] i [...] i częściowo na tych działkach stanowiących własność skarżącego).

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego wyrażonymi w art. 6 i art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art.6), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7).

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Starosty J. o ustaleniu linii brzegowej stanowił przepis art. 15 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. – Prawo wodne (t. jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.). Według art. 15 ustawy linię brzegu określa się przy uwzględnieniu następujących zasad: jeżeli krawędź brzegu jest wyraźna, linia brzegu biegnie tą krawędzią (ust. 5); jeżeli krawędź brzegu nie jest wyraźna, linia brzegu biegnie granicą stałego porostu traw (ust. 6); jeżeli brzegi wód są uregulowane, linia brzegu biegnie linią łączącą krawędzie budowli regulacyjnych (ust.7).

Linię brzegu ustala właściwy organ na wniosek mającego interes prawny (np. właściciela, użytkownika wieczystego, użytkownika) lub faktyczny (samoistnego posiadacza gruntu ). W podaniu o wszczęcie postępowania podmiot wnioskujący obowiązany jest wykazać swój interes w celu załatwienia jego sprawy administracyjnej.

W niniejszej sprawie w obu wnioskach z dnia 10 października 2007r. (dotyczących ustalenia linii brzegu rzeki na wysokości działek nr [...] i [...] stanowiących własność skarżącego) Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej we W. wskazał, że wody potoku Z. ( działka nr [...]) będące własnością Skarbu Państwa, pozostające w trwałym zarządzie wnioskodawcy zajęły w sposób naturalny grunt będący własnością W. S., tj. część działki nr [...] i część działki nr [...], a projektowana linia brzegu ustalona została wzdłuż górnej krawędzi skarpy potoku Z. Natomiast w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego organ I instancji ustalił odmienny stan faktyczny aniżeli podano we wnioskach, co też przyznał pełnomocnik wnioskodawcy w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 30 listopada 2007r. oświadczając, że zajęcie części ww. działek przez potok Z. nie nastąpiło w sposób naturalny lecz na skutek wykonywania przez wnioskodawcę w 2001r. prac regulacyjnych rzeki, w szczególności "wykonano mury regulacyjne i ubezpieczenia skarpowe (...) z płyt PA-2".

W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ winien wezwać wnioskodawcę do przedłożenia stosownej dokumentacji związanej z regulacją potoku Z. W art. 15 ust. 10 zostało wyraźnie zaznaczone, że decyzja o ustaleniu linii brzegu może być wydana po uzyskaniu przez zakład pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie niecierpiących zwłoki budowli regulacyjnych. Ustawodawca bowiem w postępowaniu o ustalenie linii brzegu obciążył obowiązkiem zebrania dokumentacji i informacji wnioskodawcę, aby organ orzekający był zwolniony od gromadzenia dowodów i informacji we własnym zakresie. Organ ogranicza się wyłącznie do oceny złożonych dowodów i informacji.( J. Szachtułowicz, Prawo wodne. Komentarz, LexisNexis, 2007, str.83).

Jednakże organ I instancji, pomimo ustalenia, że linia brzegu nie została ukształtowana w sposób naturalny, podjął szereg czynności wyjaśniających, próbując wspólnie z wnioskodawcą określić kryterium, według którego możliwe będzie ostateczne określenie sposobu ustalenia linii brzegu. W końcowym efekcie wnioskodawca wskazał w części opisowej projektu rozgraniczenia gruntów, że "linię brzegu ustalono kierując się zasadami określonymi w art. 15 ust. 5 i 7 ustawy prawo wodne w oparciu o rozpoznanie terenowe". W takim więc przypadku obowiązkiem organu było wyjaśnić wszechstronnie okoliczności sprawy a przede wszystkim związane z prowadzeniem robót budowlanych ok. 2001r. przy regulacji potoku Z. Okoliczność ta jako istotna dla rozstrzygnięcia sprawy, tj prawidłowego ustalenia linii brzegu, wymagała wyjaśnienia przez organ przede wszystkim legalności prowadzonych w 2001r. robót regulacyjnych przy potoku Z. Skarżący W. S. w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, a także na rozprawie przed Sądem konsekwentnie podnosił bowiem zarzut dotyczący bezprawnie wykonanej inwestycji na jego działkach. W tych okolicznościach, raz jeszcze podkreślić należy, że w pierwszej kolejności należało zobowiązać wnioskodawcę do przedłożenia stosownych dokumentów świadczących o legalności wykonanych robót. Podstawowym bowiem obowiązkiem wnoszącego podanie o ustalenie linii brzegu jest udokumentowanie co do wskazań przyjętego kryterium rozgraniczenia z uwidocznieniem swojego stanowiska na stosownej mapie w odpowiedniej skali. Jednakże takiej dokumentacji poprzedzającej wykonanie prac regulacyjnych nie zawierają akta niniejszej sprawy. Waloru dowodu nie mogą stanowić tylko poczynione ustalenia w terenie w trakcie oględzin przeprowadzonych przez organ przy udziale stron postępowania, gdyż jak wskazano wyżej, brak jest uprzednich ustaleń co do legalności wykonanych robót związanych z regulacją koryta cieku naturalnego – potoku Z. Według art. 15 ust. 8 powołanej ustawy Prawo wodne, "decyzja ustalająca linię brzegu obejmuje swym zakresem odcinek i brzegi cieku naturalnego objęte projektem regulacji". Takiego projektu regulacji także nie zawierają akta administracyjne.

Gdyby bowiem okazało się, że wykonane prace regulacyjne nastąpiły z naruszeniem prawa, jak twierdzi skarżący, to nie mogłoby nastąpić ustalenie linii brzegu bez doprowadzenia wykonanych robót regulujących potok Z. do stanu zgodnego z prawem. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia linii brzegu było, stosownie do zasady ogólnej prawdy obiektywnej ( art. 7 k.p.a.) kwestie te wyjaśnić, czego jednakże organy obu instancji nie uczyniły. Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Według art. 77 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany podjąć czynności procesowe mające na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić przede wszystkim kwestię legalności prowadzonych ok. 2001 r. prac związanych regulacją potoku, gdyż ma to znaczenie do prawidłowego ustalenia linii brzegu potoku Z.

Biorąc pod uwagę, że organy orzekające przy wydawaniu zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji naruszyły przepis art. 15 ust. 8 i ust.10 ustawy – Prawo wodne oraz art. 7 i 77 k.p.a., orzeczono jak w sentencji wyroku, mając za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.