Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 242/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie NSA Grażyna Radzicka WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Parafii R. p.w. M. B. C. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...]lutego 2015r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Parafii R. p.w. M. B. C. w P. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (DZ. U. z 2001r., Nr 79, poz. 856 z późń. zm.), art. 127 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., Nr 267 z późn. zm) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego na działce nr 6/96, obręb Naramowice przy ulicy Jasna Rola w Poznaniu.

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydent Miasta P.decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r., nr [...], orzekł na rzecz inwestora I.sp. z o.o. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – biurowego na działce nr [...], art. [...], obręb N. przy ul. J.w P.

W decyzji Prezydent wskazał:

I. Rodzaj inwestycji:

Budowa budynku usługowo – biurowego.

II. Warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

Ustalone po przeprowadzeniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek:

1. Wymagania dotyczące nowej zabudowy:

1) Linia zabudowy:

- obowiązująca - 11m od frontowej granicy działki od strony ul. J., przy czym dopuszcza się usytuowanie budynku stycznego minimum 1 punktem do obowiązującej linii zabudowy;

- nieprzekraczalna – w odległości 6 m od strony ul. B.;

- pozostałe odległości od granic działki zgodnie z przepisami: Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75/2002 poz 690 ze zmianami);

2) Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu: maksymalnie 48 %.

3) Szerokość elewacji frontowej: maksymalnie 40m od strony ul. J. R..

4) Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: maksymalnie 11m od poziomu istniejącego terenu w obowiązującej linii zabudowy do najwyższego punktu dachu i jednocześnie maksymalnie III kondygnacje nadziemne.

5) Geometria dachu: dla części budynku o III kondygnacjach nadziemnych dach płaski, dla części niższej budynku dach stromy, dwuspadowy.

2. Inne uwarunkowania:

1) Ilość i sposób urządzenia miejsc parkingowych i postojowych : pełne potrzeby parkingowe należy zapewnić w granicach terenu inwestycji, w ilości : dla funkcji biurowej – na 1000 m kw powierzchni użytkowej 30 miejsc postojowych; dla funkcji handlowej – na 1000 m kw powierzchni użytkowej 32 miejsca postojowe.

III. Warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2006 r., nr 199, poz. 1227, ze zm.). Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 - nie dotyczy. Inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z uzgodnienia z Miejskim Konserwatorem Zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - nie dotyczy.

IV. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

1. Obsługa komunikacyjna: zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich nr [...].

2. Zasilanie w energię elektryczną: zgodnie z opinią wydaną przez E. O. spółka z o.o. nr [...].;

3. Zaopatrzenie w wodę: zgodnie z opinią wydaną przez A. S.A. z dnia [...].2014r.

4. Odprowadzanie ścieków sanitarnych: zgodnie z opinią wydaną przez A. S.A. z dnia [...].2014r.

5. Gospodarowanie odpadami: zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta P. - przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...]05.2013 r. (Dziennik Urzędowy Woj. W.z [...]).

6. Odprowadzanie wód deszczowych: zgodnie z opinią A. S.A. z dnia [...].2014r.

7. Zaopatrzenie w gaz : zgodnie z opinią wydaną przez Polską Spółkę Gazownictwa z dnia [...].2014r.

V. Wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich:

1. Zgodnie z art. 63 ust. 1, 2, 4, ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym:

- w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy,

- niniejsza decyzja nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, nie jest równoznaczna z pozwoleniem na budowę,

- wnioskodawcom, którzy nie uzyskali prawa do dysponowania gruntem przeznaczonym na cele budowlane, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy.

2. Niniejsza decyzja nie uniemożliwia, ani w istotny sposób nie ogranicza korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem oraz nie powoduje zmiany wartości nieruchomości.

VI. Warunki ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych - nie dotyczy,

VII. Linie rozgraniczające teren inwestycji: wyznaczono na mapie zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji.

VIII. Inne warunki: projektowany budynek winien być zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25.08.1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52/1959 poz. 315 z dnia 16 09.1959 r. ze zmianami) z § 3 ust. 1. Ewentualne kolizje planowanych obiektów budowlanych z istniejącą na terenie inwestycji infrastrukturą należy rozwiązać w projekcie budowlanym w uzgodnieniu z gestorem sieci.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Parafia R. p.w. M.B. C. w P. reprezentowana przez pełnomocnika, wskazując, że według przepisów linia zabudowy od granicy cmentarza wynosi 50 m i zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Odwołujący domagał się uchylenia decyzji organu I instancji. Nadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania tj. art.10, 7, 77, 107 i 11 kpa.

Organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lutego 2015r. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na wstępie wyjaśniło, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Artykuł 59 ust. 1 ww. min stanowi, iż: Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art.50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia wskazanych w nim warunków.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007r. (II OSK 646/06): ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

W oparciu o delegację zawartą w art. 61 ust. 6 ustawy Minister Infrastruktury wydal 26 sierpnia 2003 r. wyżej opisane rozporządzenie w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W myśl postanowień tego rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych SKO wskazało, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Organ podkreślił, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok WSA w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08). Dalej organ wskazał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany wyznaczony został w odległości 315 m od granic terenu objętego wnioskiem. Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sporządzenia jej wyników. W bezpośrednim sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje zabudowa mieszkaniowa uzupełniona zabudową gospodarczo-garażowo-usługową oraz zabudowa wielorodzinna, a także cmentarz wraz z niezbędną infrastrukturą. Dalej organ wskazał, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik zabudowy wynosi 33% i zamyka się od 0,4% do 48%. Istotną kwestią postępowania było rozstrzygnięcie dotyczące możliwości lokowania nowej inwestycji w okolicy cmentarza. Zdaniem Kolegium rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959r. nie może zostać uznane za przepisy odrębne w rozumieniu art.61 ust.1 pkt 5 u.p.z.p. Z ograniczeń dla lokowania cmentarzy nie można wywodzić ograniczenia dla zabudowy mieszkaniowej i nie można takich ograniczeń wywieść także co do lokowania obiektu usługowo – biurowego. Organ odwoławczy podał, iż pamiętać należy, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z utrwalonej pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym linii orzecznictwa wynika, że ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Podobne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 1998 r. (sygn. akt: IV SA 1035/97, publ. LEX nr 45736), w którym wskazane zostało, że "wśród podstawowych elementów podlegających ocenie organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy (...) wziąć pod uwagę ochronę interesów osób trzecich, które należy rozumieć jednak jako ochronę interesów prawnych a nie interesów faktycznych. Nie zawsze zakresy tych pojęć pokrywają się, co w praktyce rodzi nieporozumienia i niezadowolenia stron. Najczęściej interesy faktyczne stron są szersze niż interesy prawnie chronione". Mimo, że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1. Wykazano, że istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Wszystkie ww. kluczowe przesłanki dotyczące warunków zabudowy zostały przez organ I instancji zbadane, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz treść sporządzonej analizy urbanistyczno - architektonicznej umożliwiała stronom zapoznanie się z motywami podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia.

W związku z tym, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Parafia Rzymskokatolicka p.w. Matki Bożej Częstochowskiej w Poznaniu reprezentowana przez pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o rozstrzygnięcie o kosztach sądowych postępowania według norm przepisanych i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego skarżącej.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

a) naruszenie art.28 kpa poprzez niewłaściwe określenie stron postępowania i nie uznanie za strony właścicieli działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 6/96.

b) naruszenie art. 61 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267) w zw. z § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze poprzez:

- utrzymanie w mocy w/w decyzji uwzględniającej wniosek z dnia 6.03.2014r. i ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, mimo tego iż decyzja jest niezgodna z przepisami odrębnymi tj. § 3 ust. 1 ww. Rozporządzenia, bowiem planowana inwestycja może naruszać 50-ciometrową strefę ochronną cmentarza zlokalizowanego na sąsiedniej działce nr [...], licząc w/w strefę na zewnątrz od granicy w/w działki 6/1 będącej częścią cmentarza;

- brak dostatecznego przeanalizowania kwestii możliwości realizacji planowanej inwestycji na działce [...] w świetle przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i błędne przyjęcie, że akt ten nie może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art.61 ust.1 u.p.z.p. bowiem reguluje jedynie warunki lokowania nowych cmentarzy w sąsiedztwie istniejących zabudowań, a nie sytuację odwrotną, jak ma miejsce w niniejszej sprawie;

- nieprecyzyjne określenie warunków zabudowy a w szczególności zbyt ogólne określenie warunków, jakie spełniać musi planowana linia zabudowy i niezgodne z treścią przepisów wykreślenie linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji, co narusza min. 50-ciometrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnątrz od granicy działki [...].

c) naruszenie art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji mimo, iż inwestycja nie spełnia kontynuacji funkcji występującej na analizowanym przez organ terenie;

d) naruszenie art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanej przez siebie decyzji, jedynie szczątkowe ustosunkowanie się do zarzutów podnoszonych przez stronę w postępowaniu, które nie pozwala na przyjęcie, że organ odpowiednio dokładnie zbadał sprawę, utrzymanie w mocy decyzji nieprecyzyjnej, niejasnej i wprowadzającej w dezorientację,

e) naruszenie art.7 w zw. z art.77 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz brak ustalenia z inwestorem, czy projektowany budynek będzie według założeń inwestora spełniał również funkcję mieszkalną.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm, obecnie t.j. Dz.U. 2015.199, zwanej dalej u.p.i.z.p.), w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Mając to na uwadze niezwykle istotne znaczenie ma wnikliwe przeprowadzenie postępowania, którego finalnym wynikiem jest decyzja ustalająca warunki zabudowy. Podstawę do przeprowadzenia takiego postępowania jest wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy, który w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z mocy art. 64 ust. 1 stosuje się odpowiednio). We wniosku tym inwestor powinien określić:

- granice terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać,

- charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, następnie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, wreszcie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko (art. 52 ust. 2 ustawy).

Z regulacji tej wynika, że to inwestor składając do organu administracji wniosek określa, jakie konkretne zamierzenie budowlane zamierza realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, w tym charakterystykę urbanistyczną. Zupełnie oddzielną kwestią jest, do czego wypadnie powrócić, czy z punktu widzenia obowiązujących przepisów realizacja tak określonego przez inwestora zamierzenia budowlanego jest dopuszczalna.

Specyfiką postępowania o ustalenie warunków zabudowy terenu jest wymóg dokonania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w wyznaczonym wokół działki budowlanej obszarze w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.i.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W oparciu o wyniki tej analizy osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów sporządza projekt decyzji o warunkach zabudowy. Poprawność analizy, trafność wypływających z niej wniosków, które winny znaleźć odzwierciedlenie w projekcie decyzji, wywiera wpływ na końcowy wynik sprawy.

Nie można z góry przewidzieć w sposób precyzyjny wyników tak przeprowadzonej analizy, jeśli chodzi o wskaźniki i wielkości wymienione w § 5-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wynikające z tej analizy wskaźniki i wielkości mogą się zaś różnić od przedstawionych we wniosku charakterystycznych parametrów zamierzenia budowlanego, np. co do wielkości powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości elewacji frontowej obiektu, kubatury, liczby kondygnacji, bryły architektonicznej itp. Niewątpliwie organ administracji związany jest w sposób bezwzględny rodzajem zamierzenia budowlanego i funkcją jaką ma pełnić (przeznaczeniem na ściśle określony cel), ta kwestia nie stanowi przedmiotu sporu.

Organ administracji związany jest także wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji, z tym zastrzeżeniem, że związanie to nie może mieć charakteru bezwzględnego, jak w przypadku rodzaju inwestycji i funkcji.

Wskazano wyżej, że wyników przyszłej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie sposób precyzyjnie przewidzieć na etapie opracowania wniosku. Podejmując próbę określenia granicy związania organu wnioskiem inwestora organ winien mieć przede wszystkim na uwadze przeznaczenie projektowanego zamierzenia. Może się okazać, że po przeprowadzeniu analizy organ dojdzie do wniosku, że występują niewielkie różnice między parametrami inwestycji przedstawionymi we wniosku i wynikającymi z analizy, np. w odniesieniu do wysokości i liczby kondygnacji, szerokości obiektu, bryły architektonicznej i tak określone parametry nie będą stały w sprzeczności z planami inwestora, a przy tym nie zmienią w sposób istotny zamierzenia budowlanego. Nieco odmienne niż wynikające z wniosku parametry inwestycji mogą więc zostać ustalone w decyzji o warunkach zabudowy. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami.

W konsekwencji podzielić należy pogląd, że organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku (tak NSA w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. II OSK 1827/10). Decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter – nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i dopuszczalna

W realiach niniejszej sprawy postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wniosku z dnia [...].03.2014r. inwestora I.sp. z o.o. w R., zmienionego w dniu [...]03.2014r. w zakresie funkcji wnioskowanego budynku i ilości miejsc postojowych oraz w dniu [...].07.2014r. w zakresie obsługi komunikacyjnej, o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-biurowego na działce nr [...], przy ul. J. R., obręb N., w P.. Dla obszaru, w którym znajduje się planowana inwestycja nie ma miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Du.U.2003.164.1588, zwanego dalej rozporządzeniem ) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.(ust.1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust.3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.(ust.4). W konsekwencji ustawodawca określając normatywnie parametry i wskaźniki, przy których wykorzystaniu ma być urzeczywistniana zasada zachowania ładu przestrzennego przy realizacji "linii zabudowy" (art. 61 ust.6 w zw. z ust.7 pkt 1 u.p.i.z.p.), określając w § 4 w/w rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy bardziej szczegółowo sposób ustalania wymagań w tym zakresie. Przepis ten zawiera jedynie upoważnienie do innego, niż podane w § 4 ust. 1 – 3 rozporządzenia, sposobu wyznaczania linii zabudowy, którą należy ustalić jednak stanowczo jako obowiązującą linię zabudowy, nie zaś nieprzekraczalną linię zabudowy (por wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 stycznia 2008r., II SA/Kr 476/2007). Z przepisu zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jak i § 4 rozporządzenia wynika, że linia zabudowy, którą ma określić organ w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce wyłącznie od strony drogi publicznej, czyli od frontu działki (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011r., II OSK 496/10 i z dnia 4 marca 2011r., II OSK 406/10). W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru nie podlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. Nie oznacza to jednak, że budynki muszą przylegać do tej linii, mogą one bowiem pozostać w różnicowej odległości od wyznaczonej linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie skutkuje szczegółowym rozmieszczeniem budynków na terenie inwestycji. To do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości (por. wyroki NSA z 8.07.2005r., II OSK 789/07, z 5.08.2008r., II OSK 967/07, z 9.09.2010r., II OSK 1311/09, a także wyroki WSA w Poznaniu z 29.10.2008r., II SA/Po 628/08, z 22.10.2009r., IVSA/Po 329/09).

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] Prezydent Miasta P. orzekł pozytywnie o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W pkt II ust.1 pkt 1 decyzji określił linie zabudowy:

- obowiązującą – w odległości 11 m od frontowej granicy działki od strony ulicy J. R., przy czym dopuszcza się usytuowanie budynku stycznego minimum 1 punktem do obowiązującej linii zabudowy;

- nieprzekraczalną – w odległości 6 m od strony ul.B.;

- pozostałe odległości zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75 z 2002r, poz. 690, ze zm.),

Skarga wniesiona przez Parafię R. p.w. M. B. C. w P., która była uczestnikiem postępowania administracyjnego opierała się na zarzucie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy tylko wtedy, gdy jest ona zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżąca powołała się na § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, zgodnie z którym odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W przedmiotowej sprawie skarżąca podnosiła, że wykreślenie linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji tj. wyznaczenie jej w odległości około 6 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem narusza min. 50-cio metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnętrz od granicy działki nr [...] na zewnątrz działki.

Należy zauważyć w ocenie Sądu, iż norma w/w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. dotyczy zarówno nowopowstających cmentarzy jak i zabudowy powstającej przy cmentarzach i związana jest z zachowaniem przepisów sanitarnych i wykluczeniem szkodliwego oddziaływania cmentarza na otoczenie (§ 1 rozporządzenia). Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. stanowi przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.i.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18.12.2012r., II OSK 1518/11 "interpretacja postanowień § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do rezultatu, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Należy mieć też na uwadze, że przepisów prawa materialnego publicznego, nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową.

Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 z późn. zm.), było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów zabudowanych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia... wynosiła minimum 150 m, przy czym odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 50 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 50 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.

Mając na względzie powyższe rozważania należy przyjąć, że rozporządzenie w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p."

W ocenie Sądu obowiązek zachowania odległości wynikającej z tych przepisów ciąży na tym inwestorze, który później rozpoczął proces budowlany. Żaden z przepisów nie wskazuje, by norma ta obowiązywała jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o lokalizację cmentarza. Tym samym, aby to tylko ten podmiot był obowiązany lokalizować cmentarz w wymaganej odległości od granicy swojej działki. Skoro dotyczy ona również cmentarzy istniejących, które mieszczą się w granicach działki, inwestor występujący o warunki zabudowy mieszkaniowej, czy usługowej działki sąsiadującej z istniejącym cmentarzem winien wymaganą tym przepisem odległość przy swoim zamierzeniu budowlanym uwzględnić. W przypadku nowej lokalizacji przy istniejącym cmentarzu inwestor winien w zamierzeniu inwestycyjnym uwzględnić w/w § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. i tak zaplanować inwestycję, by odległość ta była zachowana. Trudno bowiem oczekiwać, by konieczność zachowania tej normy była w całości scedowana na właściciela działki, na której istnieje cmentarz, tym bardziej w sytuacji, gdy w chwili lokalizacji cmentarza nie było żadnych zabudowań na działkach sąsiednich, a zgodnie z cyt § 3 rozporządzenia z 1959r. cmentarz ma być oddalony nie od granicy działki o minimum 50 m ale od zabudowań (istniejących).

W niniejszej sprawie organy nie ustaliły czy realizacja wskazanej we wniosku inwestycji w ogóle będzie możliwa i gdzie przebiega granica cmentarza, od której liczyć należy wymaganą odległość do nowopowstającej zabudowy. Wykreślenie zaś przez organ linii zabudowy na załączniku nr 1 do decyzji tj. wyznaczenie jej w odległości około 6 m od granicy z istniejącym na działce nr [...] cmentarzem narusza min. 50-cio metrową strefę ochronną cmentarza, liczoną na zewnętrz od granicy działki nr [...] na zewnątrz działki. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że załącznik graficzny nr 1 jest mało czytelny. Uznać należy, że załącznik ten słabo odzwierciedla warunki zabudowy określone w decyzji, bowiem nie można odczytać z niego nawet numerów działek a ponadto umieszczono na nim niezrozumiałe oznaczenia. Na załączniku tym w żaden sposób nie jest wskazane, jakoby 50 m odległość linii zabudowy od granic przedmiotowej działki oraz działki, na której znajduje się cmentarz, została zachowana. Decyzja o warunkach zabudowy winna być możliwie najbardziej precyzyjna, aby nie pozostawiała wątpliwości, co do kształtu planowanej zabudowy i dawała stronom pewność, co do możliwości realizacji podjętych przez nich przedsięwzięć.

Przepisy rozporządzenia z 1959r. są w istocie przepisami odrębnymi, które muszą być uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.i.z.p. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r. inwestor musi więc zachować odległość minimum 50 m od zabudowań, które planuje zrealizować do granicy cmentarza. Określenie odległości zabudowy od cmentarza w decyzji o warunkach zabudowy przez odesłanie do przepisów, jak to uczynił organ I instancji w pkt VIII ust.2 decyzji dotyczącym innych warunków, odsyłając do § 3 ust.1 rozporządzenia, jednak nie określając odległości zabudowy od cmentarza jest niewystarczające. Ponadto organy nie wyjaśniły kwestii dotyczącej granic cmentarza, w związku z czym nie jest możliwe przesądzenie, czy zamierzenie będzie możliwe. Pozostaje bowiem do wyjaśnienia kwestia granic cmentarza, która jak sądowi wiadomo z urzędu nadal nie jest wyjaśniona. W toku są liczne postępowania związane z legalizacją cmentarza jak i w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ w toczącym się postępowaniu okoliczności tych nie przedstawił. Znane jest Sądowi z urzędu, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej rozbudowy cmentarza wyznaniowego na działkach nr [...] (arkusz nr [...], obręb N.) i nr [...] (arkusz nr [...], obręb N.) w P. jest nadal prowadzone. Znane Sądowi z urzędu są także postępowania toczące się w tut. Sądzie w sprawach o sygnaturach IV SA/Po 776/13, IV SA/Po 62/15. Należy mieć na uwadze, że prowadzone postępowania w odniesieniu do działki [...], sąsiadującej z niniejszą inwestycją mają znaczenie w przedmiotowej sprawie w odniesieniu do ustalenia sposobu liczenia odległości od cmentarza zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 1959r.

W ocenie sądu granic cmentarza w przedmiotowej sprawie nie można więc określić jednoznacznie. Nie można uznać, że jest nim granica grobów, ani też opłotowanie, czy wybudowanie alejek. Granice cmentarza wynikają więc nie tyle ze stanu faktycznego, czyli tego jak cmentarz wygląda, ale z decyzji administracyjnych, których w odniesieniu do cmentarza na działce [...] brak. Nie można jednak zupełnie pomijać okoliczności związanych z tym, ze postępowania takie się toczą. W toku jest bowiem postępowanie legalizacyjne i nadto organy nie ustaliły jednoznacznie, czy dotyczy ono działki [...]. Przy uznaniu, że cmentarz na całej działce nr [...] zostanie zalegalizowany inwestor na działce [...] będzie musiał uwzględnić linię zabudowy wynosząca minimum 50 m od granicy działek, o ile nie zachodzi sytuacja wymagająca zachowania odległości 150m. W przypadku zaś, gdy powstanie nowy cmentarz, to przy jego wyznaczaniu parafia będzie musiała uwzględnić te 50 m. Na tym etapie postępowania nie jest możliwe ustalenie dokładnych granic cmentarza, wobec czego zastrzeżenie w decyzji, że linia zabudowy ma być zgodna z rozporządzeniem z 1959 r. nie jest wystarczające. W ocenie Sądu istotnym zagadnieniem w sprawie dotyczącej warunków zabudowy dla działki nr [...] jest ustalenie granic cmentarza na działce nr [...]. Ponadto organy w ogóle nie wyjaśniły stanu faktycznego i prawnego w kwestii dotyczącej ustaleń z inwestorem czy projektowany budynek będzie spełniał również funkcję mieszkalną, co obligowałoby organ do przeanalizowania inwestycji pod kątem spełnienia przez nią warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. Jedynie z załączonych do wniosku rzutów poszczególnych kondygnacji i ich opisów, na piętrze budynku wynika, że przewidziano m.in. zaplecze mieszkalne, co uszło uwadze organów i o czym w decyzjach nie wspominają.

Nadto należy wskazać, iż w przedmiotowej sprawie wskaźnik powierzchni zabudowy określono na 48%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi od 0,4% (ul .J. R. [...]) do 33%. W myśl § 5 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. Planowana inwestycja nie kontynuuje średniego wskaźnika powierzchni zabudowy jaki występuje w obszarze analizowanym, ale nawiązuje do najwyższego (48%) jaki jest w sąsiedztwie. Jednakże działka o zabudowie 48% jest trochę oddalona od obszaru analizowanego, a organy nie wyjaśniły i nie uzasadniły w sposób wyczerpujący zastosowania ust 2 § 5 rozporządzenia. Nadto w ocenie Sądu wątpliwości budzi spełnienie wymogu kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, poprzez dopuszczenie zabudowy usługowo – biurowej, w terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jedno i wielorodzinna z uzupełniającą funkcją usługową. Istnienie małego zakładu poligraficznego zlokalizowanego przy ul. J. R. [...], o którym wspomina organ w uzasadnieniu decyzji nie daje podstaw do oceny, iż planowana inwestycja polegająca na budowie kilkukondygnacyjnego budynku biurowo – usługowego będzie kontynuowała funkcję usługową, a tym bardziej biurową, o której występowaniu w analizowanym obszarze organ w ogóle nie wspomina.

W tych bowiem również zakresach decyzja Prezydenta Miasta P. nie jest kompletna, a SKO bezzasadnie utrzymało ją w mocy. Nadto ponownie rozpoznając sprawę organ winien prawidłowo i wyczerpująco ustalić krąg stron postępowania.

Przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2006 r., nr 199, poz. 1227, ze zm.) zarzut zawarty w skardze, że szkodliwie oddziałuje na rezerwat Żurawiniec był bezzasadny i nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzje i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji (art. 135 p.p.s.a). W pkt 2 wyroku określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego w wysokości 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł na podstawie w przepisu § 18.1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013r., poz.461.).

| |

| |

| |