Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 2/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alina Dominiak Sędziowie: WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Zegan po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 17 listopada 2005 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 18 października 2005 r. nr [...] i postanowienie Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 7 października 2005 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] decyzją z dnia 17 listopada 2005 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 18 października 2005 r. nr [...], mocą której, powołując jako podstawę prawną art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 2 k.p.a. oraz §3 ust. 1 i 2 zarządzenia Nr 16/97 CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. Urz. Min. Spraw. Nr 2, poz. 9) oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 67, poz. 712), odmówiono wypłacenia J. M. wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania za okres od 1 kwietnia 1997 r. do 18 listopada 2003 r. oraz odmówiono uchylenia:

- decyzji ostatecznej Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego;

- decyzji ostatecznej Dyrektora Zakładu Karnego [...] nr [...]z dnia 13 sierpnia w sprawie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia 25 marca 1998 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] przyznał J. M. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego w wysokości określonej w zarządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty funkcjonariuszom Służby Więziennej równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

Decyzją nr [...] z dnia 28 lutego 2003r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania na podstawie zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 kwietnia 1997 r. oraz na podstawie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 czerwca 2001 r. Powyższą decyzję J. M. zaskarżył, po czym Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej [...] decyzją z dnia 3 kwietnia 2003 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W wyniku rozpoznania skargi na decyzję Dyrektora Okręgowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą nr [...] Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 28 lutego 2003 r.

W dniu 25 kwietnia 2005 r. J. M. ponownie zwrócił sio do Dyrektora Zakładu Karnego [...] o "wyrównanie pomniejszonego o połowę ekwiwalentu pieniężnego za brak mieszkania." Dyrektor jednostki postanowieniem nr [...] z dnia 30 maja 2005 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnymi decyzjami przyznającymi równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, po czym w dniu 29 lipca 2005 r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą uchylenia decyzji wydanych w dniach 25 marca 1998 r. i 13 sierpnia 2001 r. w sprawie przyznania J. M. równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego.

Powyższą decyzję J. M. zaskarżył w dniu 12 sierpnia 2005 r. do organu II instancji i organ odwoławczy decyzją z dnia 1 września 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dyrektor Zakładu Karnego [...] postanowieniem z dnia 9 września 2005 r. wszczął postępowanie w sprawie wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, po czym postanowieniem z dnia 7 października 2005 r. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej prawomocną decyzją.

W dniu 18 października 2005 r. Dyrektor Zakładu Karnego [...] decyzją Nr [...] odmówił wypłacenia wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania z okres od 1 kwietnia 1997 r. do 18 listopada 2003 r. oraz uchylenia decyzji ostatecznych z dnia 25 marca 1998 r. i z dnia 13 sierpnia 2001 r. dotyczących przyznania J. M. przedmiotowego świadczenia.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując odwołanie J. M. od powyższej decyzji zważył, iż strona we wniosku z dnia 12 stycznia 2003 r. podała, że na podstawie publikacji w Forum Penitencjarnym Nr 9/2002 oraz na podstawie orzeczenia NSA z dnia 18 kwietnia 2002 r. wnosi o wyrównanie pomniejszonego o połowę równoważnika pieniężnego za brak mieszkania. W ponowionym w dniu 25 kwietnia 2005 r. wniosku strona zażądała wyrównania pomniejszonego o 1/2 równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. Z pism tych wynikało, że orzeczenie i publikacja w miesięczniku zostały potraktowane jako istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, które organ winien wziąć pod uwagę, podejmując decyzję o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

Na wezwanie organu, w jakim czasie powziął wiadomość o orzecznictwie NSA i publikacji miesięcznika Forum Penitencjarne, J. M. pismem z dnia 10 października 2005 r. poinformował dyrektora jednostki, że nie pamięta w jakim czasie powziął niniejsze informacje.

Organ II instancji podał, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną postępowanie wznawia się jedynie w przypadkach określonych w art. 145 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Organ I instancji mając wątpliwości co do terminu kiedy strona dowiedziała się o przywołanych publikacjach z urzędu wszczął postępowanie w sprawie wznowienia postępowania.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że przyczynę wznowienia postępowania stanowić mogą tylko istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a ponadto nie mogły być one znane organowi I instancji. Przywołane przez stronę okoliczności (dowody) nie istniały w toku postępowania zakończonego decyzją o przyznaniu równoważnika pieniężnego określonego zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. Ponadto orzecznictwo sądowe nie może stanowić nowych okoliczności faktycznych bądź dowodów w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Nadto organ odwoławczy zaznaczył, że nie odnosząc się do merytorycznego żądania strony w zakresie wyrównania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania rozpoznał sprawę w zakresie możliwości wznowienia postępowania, uznając jak wyżej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J. M. zarzucił naruszenie art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Skarżący podał, że jego zdaniem w świetle niniejszego przepisu nie ma podstaw uzasadniających odmowę wyrównania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże z innych względów niż w niej podniesione. Stosownie do art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną.

Zarzuty skargi odnoszą się do naruszenia przepisów prawa materialnego, gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie nadal zasadniczą kwestię stanowią zagadnienia formalne.

Z akt administracyjnych oraz z treści skargi wynika, iż skarżący nie rozumie podstawowych kwestii związanych z tym, że równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania został przyznany mu w drodze decyzji administracyjnej. Przyznanie świadczenia w drodze decyzji administracyjnej oznacza, że z chwilą, kiedy decyzja staje się ostateczna obowiązuje tak długo, dopóki nie zostanie uchylona lub zmieniona przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Stan taki określany jest jako domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wobec tego jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej mocy obowiązującej, jest wydanie nowej decyzji administracyjnej. Do uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji może dojść w drodze stwierdzenia nieważności albo wznowienia postępowania, jednakże może to nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz wysokość tego świadczenia określone zostały ostatecznymi decyzjami z dnia 25 marca 1998r. oraz z dnia 13 sierpnia 2001 r. Zatem przedmiotowe świadczenie wypłacane było w wysokości wynikającej z decyzji ostatecznej. W konsekwencji zmiana kwoty przyznanego równoważnika pieniężnego wymaga zmiany decyzji ostatecznej przyznającej przedmiotowe świadczenie w określonej wysokości.

W pismach z dnia 21 stycznia 2003 r. i 25 kwietnia 2005 r. skarżący podał jedynie, iż domaga się wyrównania pomniejszonego o połowę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres pobierania przez niego przedmiotowego świadczenia. W tym miejscu należy wziąć pod uwagę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt 3IISA/Gd 699/03, którym uchylono decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej [...] z dnia 3 kwietnia 2003 r. oraz decyzję Dyrektora Zakładu Karnego [...] z dnia 28 lutego 2003 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania. W uzasadnieniu niniejszego wyroku Sąd jednoznacznie wskazał, że organy Służby Więziennej - poza prawidłowym skompletowaniem akt administracyjnych, polegającym między innymi na dołączeniu do materiałów wniosku skarżącego – winny dokonać oceny tego wniosku pod kątem zawartych w nim żądań i po wyjaśnieniu ewentualnych wątpliwości wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Stan sprawy po ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez właściwe organy wskazuje, iż nie wykonały one w sposób prawidłowy wytycznych Sądu, zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 lutego 2005 r. Przede wszystkim organy nie dostrzegły, że skarżący ze względu na brak wiedzy nie zauważa, iż z przyznaniem świadczenia decyzją ostateczną wiążą się określone konsekwencje, wynikające z zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W konsekwencji organy przyjęły, że skarżący domaga się wznowienia postępowania. Organ I instancji w zasadzie nie sformułował wprost zaistnienie których przesłanek wznowieniowych poddał ocenie. Natomiast organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Ponadto organ I instancji poza rozstrzygnięciem o odmowie uchylenia decyzji ostatecznych w decyzji z dnia 18 października 2005 r. odmówił wypłacenia skarżącemu przedmiotowego równoważnika pieniężnego za okres od 1 kwietnia 1997 r. do 18 listopada 2003 r., wskazując w uzasadnieniu, że obowiązujące rozporządzenie z dnia 20 października 2003 r. nie przewiduje wyrównywania świadczeń przyznanych w oparciu o wcześniej obowiązujące przepisy. Organ odwoławczy rozpatrując odwołanie pominął niniejsze rozstrzygnięcie, wskazując, że sprawę rozpoznał w zakresie możliwości wznowienia postępowania.

Przedstawiony powyższej stan nie może zostać zaakceptowany jako zgodny z prawem. Rzeczą organów było w pierwszej kolejności wyjaśnienie skarżącemu konsekwencji wynikających z przyznania świadczenia decyzją ostateczną oraz jakie środki służą do wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej i na jakich przesłankach się opierają. Obowiązek taki znajduje oparcie w przepisie art. 9 k.p.a. Następnie ograny winny zobowiązać skarżącego do jednoznacznego wskazania, czy domaga się wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania, czy stwierdzenia nieważności decyzji, na jakich przesłankach opiera swój wniosek, kiedy dowiedział się o zaistnieniu wskazywanej przesłanki (okoliczności). Brak wyjaśnienia tych zasadniczych kwestii powoduje, że w istocie rzeczy organy przeprowadziły postępowanie obok wniosku skarżącego. Potwierdzeniem takiego stanu rzeczy jest wznowienie z urzędu postępowania przez organ I instancji postanowieniem z dnia 7 października 2005 r., a wcześniej, bo w dniu 9 września 2005 r., wszczęcie postępowania w sprawie wyrównania przedmiotowego równoważnika na skutek wniosku skarżącego z dnia 25 kwietnia 2005 r.

Wniosek skarżącego z dnia 25 kwietnia 2005 r. nie jest nowym wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne. Jego treść, co do istoty i zakresu żądania, jest identyczna z treścią wniosku z 21 stycznia 2003 r. Jednocześnie skarżący w tym drugim wniosku powołuje się na wskazany wyżej w treści niniejszego uzasadnienia wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zatem wniosek z dnia 25 kwietnia 2005 r. należy traktować jako podtrzymanie przez skarżącego żądań zgłaszanych w toczącym się już postępowaniu. Natomiast organ I instancji mnożąc z urzędu ilość prowadzonych postępowań doprowadził do wydania w konsekwencji wadliwej decyzji, w której połączył rozstrzygnięcie "nowej" sprawy prowadzonej w postępowaniu zwykłym z rozstrzygnięciem "dotychczasowej" sprawy prowadzonej w postępowaniu wznowieniowym, gdy tymczasem, jak wynika z zawartości akt administracyjnych, sprawa jest tylko jedna i wymaga w pierwszej kolejności wyjaśnienia podstawowych kwestii, o których była mowa wyżej. W konsekwencji doszło już na etapie organu I instancji do naruszenia art. 9, art. 149 § 1 i 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy natomiast zaakceptował taki stan rzeczy, czym również dopuścił się naruszenia powyższych przepisów postępowania. Jednocześnie wobec tego, że na aktualnym etapie, bez opowiedzenia się w tym przedmiocie przez skarżącego, nie można jednoznacznie wskazać trybu postępowania, koniecznym było również uchylenie postanowienia organu I instancji z dnia 7 października 2005 r. wznawiającego z urzędu postępowanie.

Reasumując podkreślić należy, że bez wyraźnego wskazania przez skarżącego – po uprzednim udzieleniu mu właściwych informacji - czy domaga się wzruszenia decyzji ostatecznych (których), a jeżeli tak to w którym z możliwych trybów nadzwyczajnych i z uwagi na zaistnienie jakich przesłanek, niemożliwym jest arbitralne podjęcie przez organy decyzji co do wyboru trybu postępowania. W tej sprawie organy muszą rozpoznać wniosek skarżącego we właściwym, wskazanym przez niego trybie. Dopiero wówczas możliwe będzie rozstrzygnięcie czy zachodzą przesłanki do uchylenia bądź zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej i wydania decyzji, otwierającej drogę do wypłaty skarżącemu wyrównania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania.

Obowiązkiem organów ponownie rozpoznających sprawę będzie sprowadzenie sprawy na tory właściwego postępowania, mając na uwadze powyższą argumentację, która sama w sobie stanowi wytyczne Sądu.

Mając powyższe okoliczności na względzie Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.

Jednocześnie Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznych, co w konsekwencji prowadzi do odmowy wypłaty wyrównania świadczenia nie podlega wykonaniu, a zatem brak podstaw, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.