Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 284/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2007-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 6-8, 10 par. 1, 77 par. 1, 78, 80, 81, 85-86, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37, 42
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: W postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać organ nadzoru budowlanego samodzielnie, przez odniesienie się do treści i rysunku planu. Nie jest dopuszczalne i narusza zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oparcie się na ocenie dokonanej w innym postępowaniu przez inny organ, zwłaszcza gdy tamta ocena nie została uzasadniona i brak jest w niej wskazania przeznaczenia terenu w zapisach planu, co uniemożliwia pełne odtworzenie toku rozumowania i ustaleń innego organu.

TEZY

W postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać organ nadzoru budowlanego samodzielnie, przez odniesienie się do treści i rysunku planu. Nie jest dopuszczalne i narusza zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oparcie się na ocenie dokonanej w innym postępowaniu przez inny organ, zwłaszcza gdy tamta ocena nie została uzasadniona i brak jest w niej wskazania przeznaczenia terenu w zapisach planu, co uniemożliwia pełne odtworzenie toku rozumowania i ustaleń innego organu.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, asesor WSA Piotr Pietrasz, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazania uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...]12.2006r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. N. kwotę 500 (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 284/07

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 18 listopada 2005 r. W. N. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z żądaniem przeprowadzenia kontroli legalności: zabudowy zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] przy ul. S. w B. należącej do M. M. oraz prowadzonej na niej hodowli zwierząt futerkowych, jak też działalności w zakresie odzysku odpadów.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2006 r. znak [...] uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] stycznia 2006 r. znak [...] umarzającą postępowanie w sprawie niezgodności zabudowy i rozbudowy fermy na działce nr [...] z pozwoleniem na budowę nr [...] z dnia [...] grudnia 1978 r. wydanym przez Urząd Gminy D. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W poprzedzającym wydanie powyższej decyzji wyjaśniającym postępowaniu uzupełniającym przeprowadzono w dniu 05 września 2006 r. oględziny, na których ustalenia powołano się w decyzji. Podczas oględzin ustalono, iż na działce nr [...] znajdują się:

- budynek gospodarczy drewniany o wym. 6,90m x 5,90m z dachem jednospadowym posadowiony na fundamencie betonowym (magazyn klatek), wybudowany przed 30-toma laty, na który właściciel nie posiada stosownych dokumentów – oznaczony na dołączonym do protokołu szkicu jako obiekt nr 1;

- budynek gospodarczy murowany o wym. 5,90m x 3,70m z dachem dwuspadowym, kryty eternitem, służący jako magazyn pokarmu, na który właściciel nie posiada stosownych dokumentów – obiekt nr 5 na szkicu;

- wiata drewniana na słupkach stalowych o wym. 3,80m x 2,80m służąca do przechowywania drewna – obiekt nr 6 na szkicu;

- budynek drewniany przylegający szczytem do murowanego budynku gospodarczego o wym. 3,80m x 2,75m (skórowalnia) – obiekt nr 7 na szkicu;

- niski budynek gospodarczy drewniany o wym. 4,0m x 6,15m zlokalizowany w narożu działki z dachem jednospadowym, wykorzystywany jako składzik – obiekt nr 8 na szkicu;

- budynek gospodarczo-socjalny murowany, jednopiętrowy – oznaczony na szkicu jako obiekt nr 9 i nr 10, na który właściciel posiada pozwolenie na budowę z dnia 28 grudnia 1978 r.;

- garaż drewniany o wym. 3,20m x 6,65m – obiekt nr 11 na szkicu;

- wiata drewniana na samochód o wym. 5,10m x 3,20m – na szkicu jako obiekt nr 12;

- drewniany kurnik oznaczony na szkicu jako obiekt nr 13.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż wymiary w rzucie poziomym budynków oznaczonych na szkicu jako obiekty nr 9 i nr 10 odpowiadają wymiarom budynku objętego pozwoleniem z dnia [...] grudnia 1978 r. stąd należy przyjąć, iż pozwolenie to dotyczy w/w budynków i działki nr [...]. Pozwolenie to nie obejmuje jednak pozostałych wymienionych w protokole obiektów zlokalizowanych na w/w działce, a organ I instancji nie wyjaśnił, w jakim okresie zostały wzniesione, w szczególności czy nastąpiło to przed datą 01 stycznia 1995 r. i czy na podstawie pozwolenia na budowę, tymczasem ma to istotne znaczenie dla zastosowania właściwych przepisów.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. rozdzielił sprawę i wydał w dniu [...] grudnia 2006 r. kilka decyzji, przy czym każda z nich odnosiła się do innego obiektu zlokalizowanego na działce nr [...]. Wskazane rozstrzygnięcia to:

- decyzja Nr [...], którą nakazano M. M. w terminie do dnia 31 maja 2007 r. uzyskać pozwolenie na użytkowanie: garażu drewnianego o wym. 3,20m x 6,65m (na szkicu jako obiekt nr 11). W związku z powyższym nakazano również przedłożenie do dnia 28 lutego 2007 r.: trzech egzemplarzy projektu budowlanego powykonawczego w/w obiektu wraz z planem zagospodarowania działki opracowanym na aktualnej mapie geodezyjnej w skali 1:500 przez osobę uprawnioną, oświadczenia osoby uprawnionej o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z zasadami wiedzy technicznej i Polskimi Normami, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej (decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymująca w mocy to rozstrzygnięcie jest przedmiotem niniejszego postępowania) oraz decyzje nakładające identyczne obowiązki w stosunku do indywidualnie oznaczonych obiektów: decyzja Nr [...] wydana w stosunku do trzech obiektów budowlanych oznaczonych na w/w szkicu jako nr 5, 6 i 7 (skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie jest rozpoznawana przed tutejszym sądem pod sygn. akt II SA/Bk 281/07); decyzja Nr [...] wydana w stosunku do drewnianego budynku gospodarczego oznaczonego na w/w szkicu jako obiekt nr 1 (skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie jest rozpoznawana pod sygn. akt II SA/Bk 282/07); decyzja Nr [...] wydana w stosunku do drewnianego budynku gospodarczego oznaczonego na w/w szkicu jako obiekt nr 8 (skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie jest rozpoznawana pod sygn. akt II SA/Bk 283/07).

W uzasadnieniu decyzji Nr [...] organ wskazał, iż w toku postępowania ustalono, iż właściciel nie posiada pozwolenia na budowę obiektu wskazanego w decyzji ani też dowodu jego zgłoszenia organom administracji architektoniczno-budowlanej. Powołał się na złożone w toku postępowania wyjaśnienia J. M. i zeznania świadków, z których wynika, iż obiekt ten, aktualnie użytkowany do przechowywania pustych beczek i pojemników wzniesiono przed datą 01 stycznia 1995 r. Zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosowanie w takiej sytuacji znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. dopuszczające legalizację powstałej samowoli w przypadku istnienia możliwości doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem. Organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 37 ustawy z 1974 r. Nadto podał, iż obowiązujący w dacie wydania decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego umożliwiał budowę na działce nr [...] budynków gospodarczych do hodowli zwierząt futerkowych. Nie doszło więc do budowy niezgodnej z przeznaczeniem tego terenu.

Wspólne odwołanie od powyższej decyzji oraz od decyzji wydanych w stosunku do innych obiektów budowlanych objętych kontrolą wnieśli W. N. i J. N. żądając uchylenia wszystkich rozstrzygnięć organu I instancji i nakazanie łącznego rozpoznania sprawy oraz zażądali wstrzymania użytkowania fermy do czasu prawomocnego wyjaśnienia kwestii samowoli budowlanej.

Podnieśli, iż kompleks obiektów budowlanych zlokalizowanych na działce nr [...] wykorzystywanych jako ferma zwierząt futerkowych jest pod względem zabudowy i sposobu użytkowania funkcjonalną całością, a zatem legalność wszystkich tworzących go budynków powinna być oceniona w jednej decyzji. Działalność ta obejmuje oprócz chowu zwierząt również składowanie odpadów mięsnych i krwi oraz ich przerób na karmę, ubój zwierząt, skórowanie i wstępną obróbkę skór. W związku z tym nie jest możliwe zastosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach nakazuje w takich sytuacjach stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. Nadto budynek gospodarczo – socjalny, na który właściciel, jak sam twierdzi, posiada pozwolenie z dnia [...] grudnia 1978r., jest użytkowany jako maszynownia, chłodnia, zamrażarka oraz część magazynowo-naprawcza. Taki sposób jego wykorzystywania jest niezgodny ze wskazanym pozwoleniem i stanowi samowolną zmianę sposobu użytkowania.

Odwołujący się zakwestionowali, jakoby przedstawione pozwolenie na budowę zostało wydane dla obecnego właściciela działki, albowiem jej właścicielami byli wówczas A. i W. K. Powołali się na treść pism z dnia 12 i 15 maja 2006 r. kierowanych przez Gminę D. do Prokuratury Rejonowej B. – P., z których wynika, iż w rejestrze nie ma pozwoleń na budowę wydanych na nazwisko M. Nadto podnosili, że nie ma dowodów, aby na sporne budynki i fermę zostało kiedykolwiek wydane pozwolenie na użytkowanie.

Podnieśli, iż działka nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, a przejazd odbywa się przez ich działkę, co jest niezgodne z prawem. Wskazali na zarządzenie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] zakazujące na objętym sporem terenie lokalizacji obiektów typu ferma oraz wskazali, iż wielokrotnie zwracali uwagę na nielegalne rozbudowywanie fermy po 1995 r. Zarzucili organowi I instancji niewstrzymanie użytkowania spornych obiektów pomimo ich negatywnego wpływu na środowisko oraz niezałączenie do akt oświadczenia M. M. – złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej – dotyczącego stwierdzonej na fermie samowoli budowlanej i okoliczności wydania pozwolenia na jej użytkowanie.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na ustalenie, że na działce o nr geod. [...] przy ul. S. [...] w B. w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane na potrzeby prowadzonej fermy zwierząt futerkowych dopuszczono się samowoli budowlanej w postaci wybudowania obiektu wskazanego w sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej (oznaczonego na szkicu dołączonym do protokołu kontroli z dnia 05 września 2006 r. jako obiekt nr 11). Jest on usytuowany w części działki przeznaczonej bezpośrednio do hodowli zwierząt, ogrodzonej wewnętrznym płotem drewnianym. Na w/w obiekcie po 1994 r. nie były prowadzone prace budowlane. Organ wskazał, iż opisana samowola powinna być oceniana – zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. - według ustawy poprzednio obowiązującej tj. ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., zwłaszcza jej art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 42. Organ podał, iż decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r., którą udzielono J. M. i M. M. pozwolenia na budowę fermy na działce nr [...] przesądziła, iż inwestycja ta jest zgodna z obowiązującym wówczas uproszczonym planem zagospodarowania przestrzennego. W projekcie planu przygotowywanego dla tego obszaru obecnie (część Z. i część osiedla D. w B.) nie przewiduje się możliwości realizacji nowych ferm zwierzęcych, zaś istniejące przeznacza się docelowo do likwidacji oraz wprowadza się zakaz przebudowy, rozbudowy i modernizacji istniejących budynków związanych z produkcją zwierzęcą. Powołując się na powyższe ustalenia organ stwierdził, iż budowa obiektów tworzących fermę nie naruszała przeznaczenia terenu wynikającego z ówczesnych przepisów oraz że mogą one istnieć obecnie do tzw. śmierci technicznej. Organ ocenił, iż prawidłowo w I instancji zastosowano przepis art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, iż projekt budowlany przewidywał w budynku gospodarczo – socjalnym pomieszczenia magazynowe, chłodnię i zamrażarkę, a zatem działalność w postaci składowania odpadów mięsnych, przeróbki mięsa na karmę, uboju zwierząt i skórowania wchodzi w zakres działalności fermy. Jej prowadzenie nie stanowi w świetle przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. zmiany sposobu użytkowania, zaś decyzja z dnia [...] grudnia 1978 r. nie nakładała na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Organ podniósł, iż dalsze postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji na użytkowanie samowolnie wybudowanych obiektów, po przedłożeniu stosownej dokumentacji przesądzi kwestię ich użytkowania, stąd na obecnym etapie sprawy nie było potrzeby szerszego ustosunkowywania się do zarzutów w tym zakresie.

Organ zakwestionował również twierdzenia odwołujących się, iż inwestor po 1995 r. dokonał rozbudowy fermy. Jego zdaniem zaprzeczają temu zeznania świadków oraz ustalenia oględzin przeprowadzonych w dniu 05 września 2006 r.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] lutego 2006 r. złożył do sądu administracyjnego J. N. wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] grudnia 2006 r., jak też o nakazanie wstrzymania użytkowania obiektów budowlanych i fermy do czasu uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Podniósł zarzuty naruszenia:

- zasady prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) poprzez niewyjaśnienie faktów mających znaczenie prawne,

- art. 8 Kpa poprzez nieustosunkowanie się do zgłoszonych wniosków;

- art. 10 i 79 Kpa poprzez uniemożliwienie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

- art. 42 ust. 1 w/w ustawy poprzez dopuszczenie do użytkowania obiektu, co do którego wydano nakaz uzyskania pozwolenia na użytkowanie,

- art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu wskazał, iż organ II instancji uchylił się od rzetelnego zbadania okoliczności wydania M. M. pozwolenia budowlanego z dnia [...] grudnia 1978 r., którego autentyczność budzi wątpliwości, albowiem nie wskazuje ono nr działki, której dotyczy. Nie wyjaśniono faktu, iż w dacie jego wydawania właścicielami działki byli małżonkowie K., a nie M. M., pominięto treść pism z dnia 12 i 15 maja 2006 r. kierowanych przez Gminę D. do prokuratury oraz nie wyjaśniono czy ostatecznie doszło do wydania inwestorowi pozwolenia na użytkowanie spornych obiektów, do którego uzyskania zobowiązywała go decyzja z dnia [...] grudnia 1979 r. Skarżący powołał treść art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r., zgodnie z którym terenowy organ administracji państwowej może żądać od właściciela udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego lub jego utrzymaniem. Wskazał, iż jego zdaniem w zaskarżonej decyzji organ powinien nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co ułatwi zbadanie, czy nie zachodzą okoliczności do zastosowania sankcji z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżący powołał się na Instrukcję Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej oraz Rolnictwa z dnia 03 maja 1961 r. (MP Nr 38, poz. 178) – obowiązującą do 2001 r., nakazującą: otoczenie hodowli zwierząt futerkowych strefą ochronną, w obrębie której nie mogą znajdować się budynki mieszkalne i uzyskanie rozstrzygnięcia właściwego inspektora sanitarnego wydanego w porozumieniu z lekarzem weterynarii określającego strefę ochronną dla konkretnej hodowli liczącej powyżej 20 sztuk. Te warunki sanitarne powinny stanowić integralną część zezwolenia na lokalizację fermy zwierząt futerkowych. Ferma M. M. liczy ponad 100 sztuk zwierząt w hodowli podstawowej, a brak w aktach informacji, że takie warunki dla niej były wydane. Wskazał, iż murowany garaż został wybudowany po roku 2000, zatem nie mogą mieć do niego zastosowania przepisy ustawy z 24 października 1974 r.

Zwrócił uwagę, iż wątpliwości co do legalności istnienia fermy potwierdza treść protokołu z dnia 07 października 1991 r. z konferencji uzgadniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. w zakresie warunków przyłączy infrastruktury technicznej – działka nr [...] sąsiadująca wówczas bezpośrednio z działką nr [...]. W protokole wskazano jedynie, iż w sąsiedztwie powstającej zabudowy mieszkaniowej znajduje się ferma drobiu (odległość około 100m) oraz pieczarkarnia, nie wspomniano w nim o fermie. Plan ten pozytywnie zaopiniował Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny postanowieniem z dnia [...] maja 1991 r.

Skarżący zakwestionował ustalony w decyzji sposób użytkowania obiektów oraz wskazał, iż na terenie działki nr [...] nie ma podstawowych urządzeń służących do prowadzenia tej działalności oraz nie zostały spełnione warunki wymagane Rozporządzeniem (WE) Nr 1774 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 03 października 2002 r. ustanawiającym przepisy zdrowotne związane z ubocznymi produktami zwierzęcymi nieprzeznaczonymi do spożycia przez ludzi.

Nadto zwrócił uwagę, iż M. M. nie posiada na terenie fermy obiektów służących prowadzeniu działalności w zakresie odzysku odpadów, chociaż pozwolenie na prowadzenie takiej działalności zostało wydane K. M.

Nadto skarżący podniósł, iż żaden z inspektorów przeprowadzających kontrole nie opisał konstrukcji klatek oraz sposobu ich usytuowania na nieruchomości, pomimo że zajmują one kilkaset m2 powierzchni. Powołał się na stanowisko wyrażone przez Z. Niewiadomskiego w komentarzu do prawa budowlanego, zgodnie z którym "określona rzecz może się stać obiektem budowlanym z uwagi na jej przeznaczenie i sposób użytkowania". Nadto zdaniem skarżącego bezpodstawnie powołano art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., nieuprawnione było wydanie czterech oddzielnych decyzji dotyczący samowoli budowlanej i nie wyjaśniono braku dostępu do drogi publicznej z działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko. Ustosunkowując się do postawionych w niej zarzutów wywiódł, iż inwestor ubiegający się o pozwolenie na budowę nie musi być jej właścicielem, wystarczy, że posiada inne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nadto organy nadzoru budowlanego nie mają prawa badania legalności pozwolenia na budowę, zaś inwestor nie miał obowiązku przechowywania dokumentacji projektowej przez okres istnienia obiektu. W kwestii legalności istnienia na działce nr [...] klatek podniósł, iż nie są one trwale związane z gruntem, a zatem nie istnieje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowlanego przed ich posadowieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i podlegała uwzględnieniu.

Zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2006 r. znak [...] zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania wskazanych w skardze, jak i w niej nie wymienionych, a uwzględnionych przez sąd z urzędu (art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 78, 80, 81, 85, 86, 107 § 3 Kpa), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skutkowało to uchyleniem decyzji organu II instancji, jak i przy zastosowaniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a., także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Prawidłowo organy nadzoru budowlanego widziały potrzebę ustalenia – na skutek wniosku J. N. z dnia 14 listopada 2005 r., który zainicjował postępowanie kontrolne na działce nr [...] w Z. – jakie obiekty budowlane znajdują się na wskazanej nieruchomości, czy zostały wzniesione na podstawie i zgodnie z pozwoleniem budowlanym i kiedy zostały wybudowane. Ustalenie powyższych okoliczności w dalszej konsekwencji rzutowało na mające w sprawie zastosowanie przepisy: bądź nowego prawa budowlanego – ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa z 07 lipca 1994 r. - jeśli budowa miała miejsce po 01 stycznia 1995 r., bądź ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.) powoływanej dalej jako ustawa z dnia 24 października 1974 r. – jeśli budowa została zakończona przed dniem 01 stycznia 1995 r., a przy stwierdzeniu braku samowoli budowlanej – umorzenia postępowania w tym zakresie. Mimo wyprowadzenia oceny co do daty budowy poszczególnych trzynastu obiektów budowlanych na przedmiotowej nieruchomości, jak i oceny co do uzyskania przez inwestora pozwolenia budowlanego w stosunku do budynku nr 9 i 10 – materiał dowodowy nie został wyczerpująco zebrany, zawiera bardzo wiele przeciwnych sobie dowodów, do czego w uzasadnieniach decyzji organy obu instancji nie ustosunkowały się, faktycznie pomijając zdecydowaną część dowodów. Stan faktyczny ustalony przez organ I instancji i zaakceptowany przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie został w zasadzie uzasadniony, poza ogólnym powołaniem się na decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1978 r. oraz zeznania świadków zawnioskowanych przez J. M. W kontekście bogatego materiału dowodowego należy uznać, iż został naruszony przez organy obu instancji przepis art. 107 § 3 Kpa. Stanowi on, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem w sprawie niniejszej nie wymieniono większości dowodów oraz nie dokonano ich oceny, nie wskazano, w przypadku nieuwzględnienia danego dowodu powodów, dla których odmówiono mu wiary. Dyskwalifikuje to wydane w sprawie decyzje, zarówno z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], jak i zaskarżoną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Bez należytego wyjaśnienia sprawy i prawidłowej oceny materiału dowodowego nie sposób podzielić ustaleń przyjętych przez organy nadzoru budowlanego w stosunku do obiektów budowlanych na działce nr [...] w Z.

Odnośnie budynków nr 9 i 10 to organy przyjęły, że zostały wybudowane w oparciu i zgodnie z pozwoleniem na budowę Naczelnika Urzędu Gminy w D. K. z dnia [...] grudnia 1978 r. Istotnie – takowy dokument znajduje się w materiale dowodowym, jednakże, nawet bez szczegółowej analizy, budzi on poważne wątpliwości wymagające wyjaśnienia. Przede wszystkim należy ustalić, czy jest to egzemplarz decyzji, czy jego kserokopia. Porównanie z kserokopią decyzji z dnia [...] grudnia 1979 r. (k. 9 akt adm. I instancji – nakaz zgłoszenia budynku do użytkowania) wskazywać by mogło na oryginał decyzji o pozwoleniu na budowę. Wówczas należałoby wyjaśnić, czy podpis organu, który go wydał nie jest kserokopią (na co może wskazywać wygląd) oraz dlaczego na pierwszej stronie dokumentu są dwie pieczęcie Urzędu Gminy, w tym jedna z wpisem "wpłynęło dnia 21.01.1980 r.". Jeśli dokument jest oryginałem, to ta ostatnia pieczęć nie miałaby racji bytu, chyba że z bliżej nieokreślonych powodów był ten dokument przedkładany do organu, który go wydał. Okoliczności te winna wyjaśnić osoba, która posłużyła się dokumentem (złożyła go do akt sprawy). Nadto z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. wynika, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku z tej samej daty i została doręczona tylko inwestorom oraz PZU w B.

W dalszej kolejności należy wyjaśnić powody rozbieżności treści decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. z dwiema informacjami Urzędu Gminy D. D. (z dnia 12 i 15 maja 2006 r.) kierowanymi do Prokuratury Rejonowej w B. w związku z toczącym się postępowaniem, z których wynika, że Urząd ten od 1973 r. tj. od daty powstania urzędów gmin nie wydawał m.in. M. M. żadnych decyzji dotyczących zwierząt futerkowych oraz brak jest w rejestrze pozwoleń na budowę z 1978 r. oraz z lat następnych takich pozwoleń na nazwisko J. lub M. M.

W dotychczasowym postępowaniu organy nadzoru budowlanego w ogóle nie zainteresowały się materiałem dowodowym, jaki mógł być zgromadzony w postępowaniu prokuratorskim Ds. [...], a powinny były to uczynić. Jak podał na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. skarżący postępowanie prokuratorskie obecnie toczy się w Prokuraturze Rejonowej B. - P. pod sygn. Ds. [...]. Treść wyżej wskazanych pism z Urzędu Gminy w D. wskazuje, iż postępowanie prokuratorskie dotyczyło spornych obiektów budowlanych. Należy to uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy dopuszczając dowód z akt postępowania karnego.

Wobec daty pozwolenia na budowę i treści aktu notarialnego z dnia 23 marca 1979 r., w którym w § 2 lit. b stwierdza się, że M. J. M. kupuje niezabudowaną działkę nr [...], wyjaśnić należy niesporny stan faktyczny, chociażby poprzez przesłuchanie w charakterze świadków zbywców: A. i W. K. oraz przesłuchanie strony M. J. M.

W tym miejscu, odnośnie stanowiska organów nadzoru budowlanego o dopuszczalności posiadania przez inwestora w dacie ubiegania się o pozwolenie na budowę innego niż prawo własności uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy zauważyć, iż istotnie – zgodnie z treścią § 46 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.) dopuszczalny był również inny niż prawo własności dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale w konkretnej sprawie (przy przyjęciu, iż inwestor legitymował się takim innym dowodem) należało ustalić, jakim dowodem dysponował inwestor w tym konkretnym przypadku. Przyjmując w indywidualnej sprawie fakt posiadania przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane innego niż prawo własności, czy użytkowanie wieczyste - organ administracji państwowej ma obowiązek wyjaśnienia i ustalenia, jakim tytułem inwestor się legitymował i czy tytuł ten mieści się w pojęciu "innych dowodów dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Nie jest wystarczające ogólnikowe stwierdzenie, iż oprócz prawa własności inwestor mógł dysponować innym tytułem uprawniającym do budowlanego wykorzystania działki.

W sprawie niniejszej nie zostało też wyjaśnione, że pozwolenie budowlane z dnia [...] grudnia 1978 r. było wydane na dwie osoby: J. M. i M. M., akt notarialny dotyczy tylko M. J. M., natomiast z treści dołączonych decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] i nr [...] (k. 11 i 12 akt adm. I instancji) wynika, że od wielu lat fermę prowadzi K. M. To ostatnie nie wyklucza, że mógł on w ramach prowadzenia fermy budować obiekty budowlane. Należy wyjaśnić w niebudzący wątpliwości sposób, kto był inwestorem poszczególnych obiektów budowlanych na działce nr [...] i w jakim okresie były one budowane. Ma to bowiem wpływ na prawidłowe ustalenie stron postępowania oraz adresata decyzji. Obowiązek prawidłowego ustalenia stron postępowania i zapewnienia im czynnego udziału w sprawie jest jednym z podstawowych obowiązków postępowania administracyjnego.

Także obowiązek wykonania określonych czynności nie może być nałożony na dowolną osobę. W zależności od stosowanego prawa będzie miał bowiem zastosowanie art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. lub art. 52 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. W obu tych przepisach wskazano, iż podmiotami zobowiązanymi do wykonania obowiązku orzeczonego na podstawie prawa budowlanego są: inwestor, właściciel i zarządca obiektu budowlanego. Podkreśla się, iż tak wskazana kolejność nie ma charakteru przypadkowego: w pierwszej kolejności przedmiotowym obowiązkiem jest obciążony inwestor, w następnej kolejności właściciel lub działający w jego imieniu zarządca. Niezależnie jednak od tego, że adresatem decyzji jest inwestor, stronami postępowania powinni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości (vide Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz", Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, s. 546 oraz wyrok NSA z dnia 21 lutego 2002 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1705/99, niepubl.).

Odnosząc się w dalszym ciągu do ustaleń organów odnośnie uzyskania pozwolenia na budowę przez M. M. dla budynków nr 9 i 10 z mocy decyzji Naczelnika Urzędy Gminy D. K. z dnia [...] grudnia 1978 r., to pomijając powyższe uwagi do tych ustaleń i tego dowodu należy zauważyć, iż z decyzji z dnia [...] grudnia 1978 r. nie wynika by pozwolenie na budowę, obejmującą "budowę fermy zwierząt futerkowych, tj. budynku gospodarczo – socjalnego o pow. zab. 142 m2, kubaturze 482,80 m3" dotyczyło przedmiotowej nieruchomości nr [...], albowiem w ogóle nie określono w nim numeru nieruchomości ani bliższego jej usytuowania, poza nazwą miejscowości. Stąd brak jest podstaw do zaprezentowanej oceny tylko na podstawie powołanego dokumentu, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego.

Odnośnie oceny dowodu z dokumentów godzi się przypomnieć, iż tę kwestię reguluje przepis art. 76 § 1 – 3 Kpa, który obecnie organy nadzoru budowlanego zastosują.

W przedmiocie powołania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na zgodność projektu budowlanego z pozwoleniem na budowę z dnia [...] grudnia 1978 r. to należy zauważyć, że w aktach postępowania takiego projektu budowlanego nie ma. Natomiast zapewne organ miał na względzie rzut fundamentu i przyziemia (dokument k. 19 akt adm. II instancji), ale jest to wyłącznie fragment dokumentacji bliżej nie nazwanej i nie określonej, nie wiadomo przez kogo złożonej. W obecnym kształcie, bez bliższego wyjaśnienia fragment jakiego projektu budowlanego stanowi, nie sposób bezkrytycznie przyjąć, by dotyczył ten dokument pozwolenia na budowę z dnia [...] grudnia 1978 r., zwłaszcza, że zawiera przekreślenia połowy budynku, nie wiadomo przez kogo dokonane. Wyłącznie z uwzględnieniem tych skreśleń powierzchnia jest zbliżona do określonej w pozwoleniu na budowę.

Z wyżej wskazanych powodów odnośnie obiektów budowlanych nr 9 i 10 należy przeprowadzić ponowne ustalenia i dokonać prawidłowej oceny dowodów ze wskazaniem, którym z nich organ dał wiarę, dlaczego i z jakich powodów odmówił wiarygodności innym dowodom lub jak wyjaśnił rozbieżności pomiędzy poszczególnymi dowodami.

W tym miejscu należy też wskazać na nieprawidłowości w stanowisku organów nadzoru budowlanego, iż zwalnia organ od orzekania przyjęcie, że nie zaistniała samowola budowlana w stosunku do obiektu objętego postępowaniem - w sprawie niniejszej nr 9 i 10 oraz 12 (co do którego przyjęto skuteczne zgłoszenie budowlane).

Zgodnie z treścią art. 61 § 3 Kpa postępowanie administracyjne prowadzone z wniosku strony wszczyna się z momentem wpłynięcia wniosku do organu administracji publicznej. Skoro w sprawie niniejszej wniosek J. N. obejmował wszystkie obiekty budowlane na działce nr [...] i wszczęto oraz prowadzono postępowanie w stosunku do wszystkich trzynastu obiektów – to należało to postępowanie zakończyć w stosunku do całego przedmiotu sprawy. Zatem w stosunku do obiektów, co do których stwierdzono samowolę budowlaną należało orzec decyzją w zakresie samowoli. Natomiast w stosunku do tych obiektów, co do których organ nadzoru budowanego nie znalazł żadnych uchybień i zastrzeżeń – postępowanie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Orzekając na skutek niniejszego wyroku będzie to miał na uwadze organ I instancji, bowiem jak ustalono na rozprawie w dniu 26 lipca 2007 r. takowe decyzje nie zostały wydane.

Odnośnie obiektu budowlanego nr 11 na działce nr [...] (a w sprawach sygn. akt II SA/Bk 281/07, II SA/Bk 282-283/07 co do budynków nr 1, 5, 6, 7, 8) to ustalenia co do czasokresu ich budowy budzą wątpliwości w sytuacji oparcia się wyłącznie na oświadczeniu inwestora oraz enigmatycznych zeznaniach zawnioskowanych przez niego świadków, którzy z reguły tak jak na działce nr [...] prowadzą fermy i także w stosunku do nich skarżący zainicjował postępowania (np. sprawa o sygn. akt II SA/Bk 305/07 rozpoznawana również w dniu 26 lipca 2007 r.), a z pominięciem dowodów przeciwnych. Z tych ostatnich szczególnie istotna jest informacja z dnia 14 marca 2006 r. (k. 11 akt adm. II instancji) z Urzędu Miejskiego w B. Wydziału Geodezji, z której wynika, iż w dniu 08 maja 2001 r. na gruncie znajdowały się już obiekty oznaczone jako nr 1, 2, 3 i 4, zaś co do budynków oznaczonych jako nr 5 i 6 w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej znajduje się szkic z pomiaru tych budynków z miesiąca lipca 2002 r. Nadto jak wskazano w w/w piśmie - na opisane obiekty brak jest dokumentacji inwentaryzacyjnej. Dowód ten został przez organy nadzoru budowlanego przemilczany.

Innym kontrdowodem pozostaje wyrys geodezyjny z dnia 04 lipca 2003 r. (prawdopodobnie dokument na k. 16 i 17 akt adm. II instancji – data jest odręcznie nadpisana przez bliżej nieokreśloną osobę), na którym na działce nr [...] usytuowane są tylko trzy obiekty budowlane. Tymczasem ustalono, że wszystkie obiekty (oprócz wiaty nr 12) zostały wybudowane przed dniem 01 stycznia 1995 r. Nota bene w protokole sporządzonym przez organ I instancji w dniu 05 stycznia 2006 r. stwierdzono zaledwie sześć obiektów. Tak poważne rozbieżności nie mogą zostać niewyjaśnione.

Data ma istotne znaczenie dla zastosowania prawa regulującego skutki samowoli budowlanej, albowiem z mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 01 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne nie stosuje się nakazu rozbiórki z art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Do takich obiektów stosuje się natomiast przepisy dotychczasowe, w szczególności art. 37 w zw. z art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. dopuszczające legalizację – bez opłaty legalizacyjnej – obiektu budowlanego lub jego części wzniesionego samowolnie, gdy obiekt ten znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, lub nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a także gdy jest to uzasadnione względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia, ochrony środowiska albo innymi względami interesu społecznego.

Ustalenie zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu daty wzniesienia poszczególnych obiektów będzie decydowało o zastosowaniu w stosunku do nich postępowania legalizacyjnego w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. (pod warunkiem spełnienia przesłanek wymienionych w art. 37 i 42 tego aktu prawnego) lub przepisów nowej ustawy - art. 48 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r.

W sprawie niniejszej organy nadzoru budowlanego oparły swoje orzeczenie na treści art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. wskazując, że nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki z art. 37 prawa budowlanego z 1974 r., bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w okresie budowy dopuszczał taką zabudowę. Tej oceny dokonano wyłącznie na podstawie treści decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 1978 r. Pomijając wyżej zasygnalizowane wątpliwości odnoszące się do tej decyzji, to zauważyć należy, że jakkolwiek stwierdza się tam zgodność z planem, to jednak z jej treści nie wynika, jakiego terenu ta ocena zgodności dotyczy, bowiem decyzja obejmuje bliżej nie wskazaną nieruchomość położoną w Z. Stąd stanowisko organów nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej co do zgodności planu pozostaje niczym nieuzasadnione. Niezależnie od powyższego skład orzekający w sprawie niniejszej prezentuje pogląd, że w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej oceny zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego winien dokonać organ nadzoru budowlanego samodzielnie w tym postępowaniu, przez odniesienie się do treści i rysunku planu. Nie jest dopuszczalne i narusza zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 Kpa) oparcie się na ocenie dokonanej w innym postępowaniu przez inny organ, zwłaszcza gdy tamta ocena nie została uzasadniona i brak jest w niej wskazania przeznaczenia terenu w zapisach planu, co uniemożliwia pełne odtworzenie toku rozumowania i ustaleń innego organu.

Dlatego rozpoznając ponownie sprawę dołączyć należy wyciąg z tekstu i rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący działki nr [...] i na jego podstawie dokonać oceny co do podstaw lub ich braku do zastosowania treści art. 37 § 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Analizie należy poddać wszystkie przesłanki powołanego przepisu. Uwagi te będą miały zastosowanie w sytuacji ustalenia daty budowy poszczególnych obiektów przed dniem 01 stycznia 1995 r. W sytuacji potwierdzenia się konsekwentnych twierdzeń skarżącego, iż większość budynków została pobudowana po tej dacie – będą miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 07 lipca 1994 r.

Słuszny pozostaje także zarzut skargi naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu.

Skarżący podał, co zostało przyznane na rozprawie przed tutejszym sądem, że nie został dopuszczony do udziału w oględzinach w dniu 05 września 2006 r. (nie wpuszczono go na posesję nr [...]), a protokół z oględzin podpisał na ulicy, po zakończeniu oględzin, bo tak zalecił pracownik P. Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kpa obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym w każdej istotnej czynności dowodowej, do których należą oględziny – spoczywa na prowadzącym postępowanie organie administracji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 79 § 2 Kpa strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Przepis art. 85 § 2 Kpa stanowi, że jeżeli przedmiot oględzin znajduje się u osób trzecich, osoby te są obowiązane na wezwanie organu do okazania przedmiotu oględzin. Taki obowiązek ciąży na osobie trzeciej, tym bardziej na stronie, w zależności od tego w czyim władaniu znajduje się przedmiot. Wynika to z treści art. 50 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej może wzywać osoby (strony lub inne osoby) do udziału w podejmowanych czynnościach, a więc również do udziału w oględzinach przez przedstawienie ich przedmiotu (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, wydanie 8, teza 5 do art. 85 Kpa, s. 424). Z kolei stosownie do treści art. 88 § 1 Kpa kto bezzasadnie odmówił okazania przedmiotu oględzin będąc do tego zobowiązany może być ukarany przez organ przeprowadzający dowód grzywną.

Przepis ten znajduje zastosowanie również wobec strony (vide G. Łaszczyca "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Zakamycze 2005, teza 4 do art. 88 Kpa). Zatem w sytuacji, kiedy strona nie realizuje wezwania organu (tu: do okazania przy udziale pozostałych stron przedmiotu oględzin) organ nie jest bezradny. Zauważyć należy, że z wyznaczeniem oględzin na dzień 05 września 2006 r. organ czekał do czasu zakończenia się okresu kocenia lisów, celem zapewnienia samicom należytego spokoju. Wyznaczono tę datę w okresie gdy dopuszczalne było, z uwagi na bezpieczeństwo zwierząt, wejście osób obcych na posesję. Stąd nie istniały żadne uzasadnione powody dla odmowy udostępnienia przedmiotu oględzin także skarżącemu.

Skoro powyższy, fundamentalny w sprawie dowód, został nieprawidłowo przeprowadzony, należy rozważyć jego powtórzenie przy uwzględnieniu zasad procedury administracyjnej.

Powyższe zasady zapewnienia stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu odnoszą się do wszystkich czynności dowodowych, w tym także do przesłuchania świadków.

W sprawie niniejszej od świadków odebrano oświadczenia (k. 32-34 akt adm. I instancji) bez udziału skarżącego (i innych stron postępowania) – z naruszeniem treści art. 79 § 1 i § 2 Kpa.

Organ prowadzący postępowanie powinien rozważyć celowość przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, podczas której powinien przesłuchać świadków, ewentualnie tej ostatniej czynności dokonać podczas oględzin z udziałem stron.

W zakresie należytego wyjaśnienia sprawy należy także podnieść fakt powoływania przez skarżącego jako dowodu protokołu z dnia 07 października 1991 r. z konferencji uzgadniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Z. w zakresie warunków przyłączy infrastruktury technicznej. Dowód ten nie został przeprowadzony i organy nie wskazały z jakiego powodu go pominięto, podczas gdy, jak się wydaje, dotyczy on przedmiotu postępowania. Obecnie należy rozważyć celowość przeprowadzenia wskazanego dowodu.

Odnośnie pozostałych zarzutów skargi dotyczących prawa materialnego, to przy braku należytego wyjaśnienia sprawy i prawidłowego zebrania materiału dowodowego nie mogą zostać uwzględnione. Przy tym wskazać należy, iż podnoszone zarzuty dotyczące sposobu prowadzenia fermy lisów i niespełnienia wymogów prawem przewidzianych nie należą do zakresu działania organów nadzoru budowlanego.

Również prezentowane w skardze rozumienie pojęcia " zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych" nie odpowiada regulacji prawa budowlanego (art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r.).

Zarzut rozdziału sprawy na odrębne postępowania dotyczące poszczególnych obiektów budowlanych jakkolwiek uzasadniony, to nie ma bezpośredniego wpływu na wynik postępowania. Nie zachodziła przeszkoda do orzeczenia jedną decyzją w stosunku do wszystkich obiektów na działce nr [...] w Z., natomiast z pewnością prowadzenie postępowania oddzielnie dla każdego obiektu budowlanego (grupy tych obiektów) nastąpiło dla zapewnienia przejrzystości podejmowanych działań i miało "technicznie" ułatwić czynności organu nadzoru budowlanego.

Postulatu nakazania wstrzymania użytkowania obiektów budowlanych sąd nie jest władny zrealizować, albowiem jego kognicja z mocy art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ogranicza się do badania zgodności z prawem aktów administracyjnych.

Natomiast wskazane w pierwszej części uzasadnienia przyczyny – naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy - przez organy obu instancji, skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz z mocy art. 135 p.p.s.a. także decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. Postępowanie bowiem wymaga wielu czynności dowodowych i ustaleń, a zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) uzasadnia "powrót" sprawy do organu I instancji.

Rozpoznając sprawę ponownie na skutek niniejszego wyroku wykonają prowadzące postępowanie organy wszystkie zalecenia powyżej zasygnalizowane ustalając w pierwszej kolejności niewątpliwy stan faktyczny. Ustalenia dotyczące okresu budowy poszczególnych obiektów budowlanych dotyczyć muszą indywidualnie danego obiektu, tak samo dopełnienie lub niedopełnienie formalności związanych z wymogami prawa budowlanego obowiązującego w dacie budowy. Jeśli niektóre ze stwierdzonych na działce nr [...] obiektów nie podlegałyby według organu pod regulacje prawa budowlanego - należy uzasadnić przyjętą kwalifikację.

Materiał dowodowy winien zostać uzupełniony o dowody podnoszone przez skarżącego, a pomięte do tej pory (np. protokół z dnia 07 października 1991 r. z konferencji uzgadniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Zawady w zakresie warunków przyłączy infrastruktury technicznej).

W stosunku do poszczególnych obiektów należy ustalić, czy zostały wzniesione legalnie (pozwolenie na budowę, zgłoszenie budowlane) i do tych, w stosunku do których inwestor dopełnił wymogów prawa budowlanego, postępowanie umorzyć. Natomiast w stosunku do jakiejkolwiek postaci samowoli budowlanej należy zastosować odpowiednie sankcje przy uwzględnieniu regulacji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r.

Ocena materiału dowodowego może nastąpić dopiero po pełnym jego zebraniu i przeprowadzona być musi zgodnie z zasadami procedury administracyjnej. W szczególności wydaje się być celowe (oprócz wcześniej wskazanych czynności) ponowne przesłuchanie świadków – najlepiej podczas oględzin lub na rozprawie administracyjnej z jednoczesnym okazaniem szkicu sytuacyjnego – wówczas wyeliminuje się ogólnikowość zeznań, a okres budowy świadkowie będą mogli sprecyzować w odniesieniu do poszczególnych obiektów. Także rozważy organ potrzebę przesłuchania byłych właścicieli działki lub ich następców prawnych. W nawiązaniu do informacji z Wydziału Geodezji Urzędu Miejskiego w B. z dnia 14 marca 2006 r. (k. 11 akt adm. II instancji) należy wyjaśnić, kiedy były przeprowadzone wcześniejsze inwentaryzacje i co w ich toku ustalono oraz czy podawane w piśmie czynności polegały na oględzinach na działce, a jeśli tak, o ile zachowały się protokoły z tych oględzin – należy je poddać analizie.

Badając zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy dołączyć do akt ten plan (fragment planu), co obejmuje rysunek i tekst i odnieść ustalenia do konkretnych zapisów planu.

W przypadku niewyjaśnienia wszystkich faktów po wyczerpaniu środków dowodowych można przesłuchać strony (art. 86 Kpa), co prowadzący postępowanie organ rozważy.

Ocena materiału dowodowego i ustalenia powinny wynikać z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia spełniającego wymogi art. 107 § 3 Kpa.

Z wyżej wymienionych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W oparciu o art. 152 w/w ustawy orzeczono, iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Podstawę orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania stanowił przepis art. 200 p.p.s.a.