Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1996/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 a § 1, art. 145 a § 3, art. 154 § 1, art. § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 378/17 w sprawie ze skargi J. P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta [...] wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14 oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 12 maja 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 378/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. w przedmiocie niewykonania przez Prezydenta m. st. Warszawy (dalej: organ lub Prezydent Miasta) wyroku tegoż Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14: 1. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 2.000 zł, 2. stwierdził, że bezczynność organu w wykonaniu wyroku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddalił skargę w pozostałej części, 4. zasądził od organu na rzecz J.P. kwotę 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Jako podstawę prawna rozstrzygnięcia Sąd wskazał art. 154 § 1 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., art. 154 § 2 P.p.s.a. oraz odnośnie rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi w części art. 151 P.p.s.a.

Powyższy wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S. i J.P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ulicy [...],[...] i [...] ozn. hip. [...] w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził, że bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Akta sprawy wraz z prawomocnym ww. wyrokiem wpłynęły do organu [...] października 2014 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił odszkodowanie za część ww. nieruchomości o pow [...] m2. Następnie decyzjami z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] oraz z dnia [...] października 2015 r., nr [...] ustalono odszkodowanie za 50 % gruntu części ww. nieruchomości stanowiącej obecnie własność Miasta Stołecznego Warszawy. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. stronę poinformowano, że z uwagi na dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe załatwienie sprawy w terminie określonym w wyroku z dnia [...] czerwca 2014 r. oraz o nowym terminie załatwienia sprawy.

Na skutek złożonych skarg na niewykonanie wyroku WSA w Warszawie z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14 Sąd ten wyrokami z dnia 18 września 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1051/15 oraz z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1666/16 wymierzył organowi grzywny w wysokości 1000 zł i 500 zł.

Skargą z dnia [...] stycznia 2017 r. J.P. wystąpił do WSA w Warszawie o wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny w związku z niewykonaniem wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14. Wyrokiem tym Sąd, po rozpoznaniu skargi K.S. i J.P., zobowiązał organ do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w Warszawie przy ul. [...],[...] i [...] ozn. [...], w terminie 2 miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że Prezydent nie wykonał wyroku, pomimo skierowania wezwania do jego wykonania. Dlatego skarżący wniósł o wymierzenie organowi grzywny oraz przyznanie od organu na jego rzecz sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

Pismem z [...] maja 2017 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo wniósł o wydanie na podstawie art. 154 § 2 w zw. z art. 145a § 1 i 3 P.p.s.a orzeczenia stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydent Miasta decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie na rzecz J.P. i K.S., stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W piśmie z 4 maja 2017 r. [...] wniosła o uznanie jej za uczestnika przedmiotowego postępowania. Na rozprawie w dniu [...] maja 2017 r. Sąd postanowił dopuścić w charakterze uczestnika postępowania [...].

W dniu [...] maja 2017 r. WSA w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.P. wydał wspomniany na wstępie wyrok o sygn. I SA/Wa 378/17.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że skoro Prezydent w terminie wyznaczonym wyrokiem Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. I SAB/Wa 132/14 sprawy nie załatwił, a wyrok ten zobowiązywał organ nie tylko do rozstrzygnięcia sprawy, ale i do dokonania tego w określonym w nim terminie, to w tym stanie rzeczy wniosek o wymierzenie Prezydentowi Miasta grzywny, jest uzasadniony.

Zdaniem WSA w Warszawie w okolicznościach sprawy, biorąc pod uwagę długość przekroczenia wyznaczonego przez Sąd terminu na załatwienie sprawy oraz to, że Prezydent Miasta został już ukarany grzywnami w wysokości 1000 zł i 500 zł, które to sankcje jednak nie przyniosły skutku w postaci wykonania wyroku z dnia 18 czerwca 2014 r., wystarczająco represyjną, jak też dyscyplinującą funkcję spełni grzywna w wysokości 2000 zł, która to kwota mieści się w wymiarze grzywny określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Jednocześnie, rozpoznając sprawę stosownie do treści art. 154 § 2 P.p.s.a. Sąd I instancji stwierdził, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie WSA w Warszawie za powyższym przemawiała długotrwałość postępowania oraz to, że organ po otrzymaniu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy nie podjął skutecznych kroków zmierzających do załatwienia pozostałej części wniosku odszkodowawczego i to pomimo wezwania skarżącego do wykonania wyroku.

Sąd nie dostrzegł obecnie potrzeby wymierzania organowi dodatkowej sankcji w postaci zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o której mowa w art. 154 § 7 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu I instancji brak było też podstaw do zastosowania art. 154 § 2 P.p.s.a. i orzeczenie o istnieniu uprawnienia lub obowiązku skarżącego oraz uczestnika K.S.. Wskazany przepis stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. W doktrynie podkreśla się, iż powołany przepis stanowi wyjątek od zasady, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie o zgodności z prawem zaskarżonych do sądu aktów bądź czynności organów administracji publicznej. Zasadą jest więc, że sąd administracyjny nie może przejąć sprawy administracyjnej do bezpośredniego załatwienia. Stanowiący odstępstwo od tej zasady art. 154 § 2 P.p.s.a. znajduje zastosowanie tylko w sprawach ze skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. tj. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Konstrukcja uprawnień orzeczniczych przewidzianych w art. 154 § 2 P.p.s.a. oznacza, że orzeczenie przywidziane w tym przepisie może być wydane tylko w sprawie ze skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kiedy sąd administracyjny – stosowanie do postanowień art. 146 § 2 P.p.s.a., w wyroku który nie został wykonany, uznał uprawienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albo kiedy sąd ten w wyroku wydanym na podstawie art. 149 P.p.s.a., a niewykonanym, uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W pozostałym zakresie właściwości sądu administracyjnego, a więc w odniesieniu do zdecydowanej większości skarg wnoszonych do tego sądu, uprawnienia orzecznicze tego sądu oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzeczenia o prawach i obowiązkach skarżącego, co przewiduje art. 154 § 2 p.p.s.a. W takim modelu nie jest możliwe jakkolwiek orzekanie przez sąd administracyjny o istnieniu lub nieistnieniu uprawnień lub obowiązków.

Mając powyższe na względzie WSA w Warszawie przyjął, że skarga J.P. nie dotyczy takiego przypadku. Zakres sprawy w przedmiocie bezczynności organu, zakończonej orzeczeniem z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14 nie obejmował spraw określonych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. W świetle tego stwierdzić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi w części dotyczącej zastosowania art. 154 § 2 P.p.s.a. i orzeczenia przez Sąd o obowiązku wydania przez Prezydenta Miasta decyzji ustalającej oraz przyznającej odszkodowanie za nieruchomość. Również przepis art. 145a § 1 P.p.s.a. nie miał zastosowania, gdyż z jego literalnego brzmienia wynika, że wskazana instytucja znajduje zastosowanie jedynie w przypadku spraw ze skarg na decyzje oraz postanowienia, więc nie ma zastosowania w przypadku skargi na niewykonanie wyroku. Skarga we wskazanej części podlega zatem oddaleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie wywiódł J.P., zaskarżając ów wyrok w części, w jakiej oddalono jego żądanie stwierdzenia przez sąd administracyjny obowiązku wydania przez Prezydenta m.st. Warszawy decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 Nr 1774), za 50 % gruntu części nieruchomości o pow. [...], obecnie stanowiącego część działek nr [...]z obrębu [...], stanowiących własność m.st. Warszawa oraz przyznającego odszkodowanie na rzecz J.P. w części oraz K.S. w części. Kasator zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w zw. z art. i art. 4 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 a) § 1 i 3 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 Nr 658) przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów poprzez wadliwe uznanie, iż orzeczenia przewidziane w przepisie art. 154 § 2 P.p.s.a. mogą być wydane tylko w sprawie skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., kiedy sąd administracyjny stosownie do postanowień art. 146 § 2 P.p.s.a w wyroku, który nie został wykonany, uznał uprawnienie lub obowiązek wynikający z przepisów prawa albo, gdy w wyroku wydanym na podstawie art. 149 P.p.s.a. a niewykonanym uwzględnił skargę na bezczynność organów w powyższym zakresie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a w konsekwencji wadliwe uznanie, iż brak jest podstaw do zastosowania art. 154 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 a) § 1 i 3 P.p.s.a, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r., w przypadku uwzględnienia skarg na niewykonanie wyroku w wypadku, gdy pozwalają na to okoliczności sprawy, a rozstrzygniecie nie pozostawiono uznaniu organu, podczas gdy:

a) dopuszczalność wydania orzeczenia przez sąd administracyjny przewidzianego w art. 154 § 2 P.p.s.a wyłącznie w sytuacjach skarg wniesionych na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostało rozszerzone nowelizacją dokonaną na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r.,

b) na podstawie do art. 145a § 1 i 3 P.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. w zw. z art. 154 § 2 P.p.s.a sąd administracyjny uzyskał uprawnienie do orzekaniu o obowiązku wydania przez Prezydenta Miasta decyzji ustalającej i przyznającej odszkodowanie w wyniku uwzględnienia skargi o nałożenie grzywny w za niewykonanie wyroku a zatem w sytuacji, gdy sprawa określona w niewykonanym wyroku nie była skargą wniesioną na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i wydanie wyroku stwierdzającego obowiązek wydania przez Prezydenta Miasta decyzji ustalającej odszkodowanie na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n. za 50 % gruntu części nieruchomości o pow. [...]m2, obecnie stanowiącego część działek nr [...] z obrębu [...] stanowiących własność m.st. Warszawa oraz przyznającego odszkodowanie na rzecz J.P. w VI części oraz K.S. w VI części, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, w każdej sytuacji zaś zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego przed sądami administracyjnymi.

Nadto strona wskazała w skardze kasacyjnej, że zrzeka się rozprawy, a żadna z pozostałych stron postępowania sądowadministracyjnego nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w trybie art. 182 § 2 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Odnosząc się do zgłoszonego zarzutu w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie wydany został w sprawie ze skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku tegoż Sądu z dnia 18 czerwca 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 132/14 uwzględniającego skargę K.S. i J.P. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w postępowaniu w przedmiocie wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość.

Rodzaje orzeczeń jakie może wydać Sąd uwzględniający tego rodzaju skargę kompleksowo reguluje art. 154 P.p.s.a., który nie zawiera odesłania do innych przepisów ustawy o Postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawą orzekania przez Sąd I instancji był odnośnie pkt 1 i 2 wyroku art. 154 P.p.s.a., oraz art. 151 P.p.s.a. w zakresie w jakim Sąd oddalił skargę.

W prowadzonym na podstawie art. 154 § 1 P.p.s.a. postępowaniu ze skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynności lub przewlekłość Sąd nie stosuje zaś w ogóle regulacji zawartych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz w art. 145a § 1 i 3 P.p.s.a., albowiem przepisy te w art. 145 § 1 pkt 1 oraz w art. 145a § 1 określają wyłącznie rodzaje rozstrzygnięć jakie w zależności od wyników postępowania może podjąć wojewódzki sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, zaś w art. 145a § 3 w przypadku uwzględnienia skargi na niewykonanie wyroku uchylającego decyzję lub postanowienie z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, względnie stwierdzającego nieważność decyzji lub postanowienia i jednocześnie zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie decyzji lub postanowienia i wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie.

Co za tym idzie uznać należy, iż nie sposób przypisać Sądowi I instancji naruszenia wskazanych jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. oraz w art. 145a § 1 i 3 P.p.s.a., albowiem ze względu na przedmiot zaskarżenia regulacje te niebyły w ogóle przez Sąd ten stosowane.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 154 § 2 P.p.s.a. zauważyć natomiast należy, iż zgodnie z art. 154 § 1 P.p.s.a. w jego obowiązującym w dacie orzekania przez Sąd I instancji, jak i aktualnym brzmieniu, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny.

Natomiast w myśl art. 154 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

Wskazać należy, że przepis art. 154 § 2 P.p.s.a. nie określa wprost, w jakich okolicznościach "charakter sprawy" pozwala na wydanie orzeczenia w trybie określonym w tym przepisie. Należy jednak zgodzić się z poglądem, że przesłanka charakteru sprawy wyłącza orzekanie sądu administracyjnego w sprawach, w których chodzi o przyznanie określonych dóbr materialnych, które pozostają w wyłącznej dyspozycji organów administracji publicznej i orzekanie o których odbywa się w drodze decyzji lub postanowienia.

Wobec tego uznać należy, że orzeczenie przewidziane w art. 154 § 2 P.p.s.a. może być wydane tylko w sprawie ze skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność w sprawach, o których mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., to jest innych niż określone w pkt 1-3 tego samego przepisu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe stanowisko prezentują także przedstawiciele doktryny w piśmiennictwie (R. Hauser. M. Wierzbowski Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wyd.C.H.Beck. Wyd.5. Warszawa 2017 r., str. 698; B. Dauter. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. Wolters Kluwer 2009, str.408; T.Woś. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. LexisNexis. Warszawa 2005 r., str. 482) oraz jest ono wyrażane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 7 września 2017 r., sygn. I OSK 709/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zauważyć bowiem trzeba, iż uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego oparte są na modelu orzekania kasacyjnego, a nie merytorycznego orzekania o prawach i obowiązkach stron stosunków administracyjnoprawnych, a wyjątki od tej zasady wynikać muszą wprost z przepisów ustawy i nie mogą być wykładane rozszerzająco.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że skoro w aktualnym stanie prawnym odnośnie spraw, w których merytoryczne rozstrzygnięcie następuje w drodze decyzji uprawnienie Sądu do władczego wskazania organowi sposobu sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie ograniczone jest do sytuacji, w których uchylono decyzję z powodu naruszenia prawa materialnego, względnie stwierdzono jej nieważność (art. 145a § 1 P.p.s.a.) i a contrario nie obejmuje sytuacji, w których uchylono decyzje z powodu naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo z powodu innego naruszenia przepisów postępowania, to tym bardziej nie można tego rodzaju uprawnienia Sądu wyprowadzać z regulacji art. 154 § 2 P.p.s.a., gdzie brak jest jakiejkolwiek decyzji stanowiącej przedmiot zaskarżenia.

Dalej zauważyć należy, iż prawodawca odróżnia instytucję władczego wskazania organowi przez Sąd sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, od orzeczenia stwierdzającego istnienie albo nieistnienie uprawnienia lub obowiązku, co wyraźnie wynika zestawienia treści art. 145a § 1 i art. 145a § 3 P.p.s.a. W przypadku spraw rozstrzyganym w drodze decyzji warunkiem dopuszczalności orzeczenia przez Sąd na podstawie art. 145a § 3 P.p.s.a. o istnieniu albo nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jest przy tym uprzednie wydanie na podstawie art. 145a § 1 wyroku wskazującego sposób załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcie i brak wykonania tegoż wyroku przez organy.

W sytuacji zatem, gdy art. 154 § 2 P.p.s.a. stanowi wyłącznie o możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego, to nie można - jak czyni to strona skarżąca kasacyjne - wyprowadzać z tego przepisu prawa, czy też obowiązku Sądu do wydania wyroku stwierdzającego obowiązek organu wydania decyzji o określonej treści, albowiem takiej treści orzeczenie może być wydane jedynie w przypadku orzekania na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a.

Powyższe stanowi dodatkowy argument przemawiający za przyjęciem, iż charakter sprawy pozwalający na orzekanie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku na podstawie art. 154 § 2 P.p.s.a. dotyczy spraw, w których o istnieniu praw lub obowiązków nie orzekają w drodze decyzji bądź postanowień organy administracji, a więc spraw wskazanych w art. art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Stwierdzenie w wyroku wydawanym na podstawie art. 154 § 1 w zw. z § 2 P.p.s.a. o istnieniu obowiązku wypłaty odszkodowania stanowiłoby zaś rozpoznanie sprawy administracyjnej przez Sąd z pominięciem organów administracji, które odnośnie takowego odszkodowania żadnego rozstrzygnięcia (pozytywnego bądź negatywnego dla strony) jeszcze nie wydały i de facto pozbawiłoby stronę prawa do rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym oraz usytuowało sąd w pozycji nie instytucji sprawującej kontrolę działalności administracji publicznej, lecz zastępującej właściwe organy.

Podnoszona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacja, iż ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzono szereg istotnych zmian w tej ustawie, w związku z czym utraciły aktualność poglądy doktryny na jakie powołał się Sąd I instancji okazała się przy tym o tyle chybiona, że ustawą tą nie wprowadzono jakichkolwiek zmian w treści art. 154 § 2 mającego być zdaniem skarżącego kasacyjnie podstawą prawną oczekiwanego przez niego rozstrzygnięcia nakładającego na organ obowiązek wydania orzeczenia ustalającego odszkodowanie.

Jednocześnie zauważyć należy, iż zmiany wprowadzone tą ustawą w art. 154 § 1 P.ps.a., a sprowadzające się do wyeliminowania z treści tegoż przepisu zapisu o skardze na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności nie miały znaczenia dla niniejszej sprawy, która dotyczyła skargi na niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność, a odnośnie której nowelizacja ta zmian nie wprowadziła.

Zmiana wprowadzona w art. 154 § 1 P.p.s.a. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. wiązała się natomiast z wprowadzeniem instytucji określonej w art. 145a § 3 P.p.s.a. oraz z wyeliminowaniem możliwości zaskarżenia w tym trybie bezczynności organu po wydaniu na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a. wyroku uwzględniającego skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a. W takiej jednakże sytuacji procesowej stronie służyć jednak będzie aktualnie prawo wywiedzenia skargi na bezczynność na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., w którym to postępowaniu sąd będzie mógł na podstawie art. 149 § 1b P.p.s.a. orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

W obecnym stanie prawnym nie są zatem aktualne twierdzenia zawarte w zacytowanym przez Sąd I instancji komentarzu (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Warszawa 2005, s. 482-483), iż orzeczenie przywidziane w przepisie art. 154 § 2 P.p.s.a. może być wydane, kiedy sąd administracyjny – stosowanie do postanowień art. 146 § 2 P.p.s.a., w wyroku który nie został wykonany, uznał uprawienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa, albowiem na niewykonanie tego rodzaju wyroku skarga na podstawie art. 154 § 1 aktualnie nie służy.

Okoliczność ta nie miała jednak jakiegokolwiek znaczenia dla rozpoznania sprawy, która nie dotyczyła skargi na niewykonanie tego rodzaju orzeczenia, lecz na niewykonanie orzeczenia uwzględniającego skargę na bezczynność w postępowaniu określonym w art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., to jest w postępowaniu, które winno się zakończyć wydaniem decyzji.

Niezależnie od powyższych rozważań wskazać także należy, iż zgodnie z art. 154 § 2 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd może orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, nie tylko jeżeli pozwala na to charakter sprawy, lecz także niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Analogiczną regulację zawiera również art. 149 § 1b P.p.s.a. Skoro zaś możliwość wydania takowego orzeczenia jest jedynie uprawnieniem, a nie obowiązkiem Sądu, co wynika z użycia przez prawodawcę sformułowania "może ponadto orzec" (odmiennie niż na przykład w art. 145 § 1 bądź § 3 P.p.s.a., czy też w art. 154 § 2 zdanie drugie P.p.s.a. gdzie prawodawca użył sformułowań wskazujących na obowiązek wydania rozstrzygnięć o określonej treści w przypadku zaistnienia okoliczności w przepisach tych wskazanych), a nadto jest uzależniona od oceny okoliczności sprawy jako niebudzących uzasadnionych wątpliwości co do jej stanu faktycznego i prawnego, to ewentualny zarzut kasacyjny naruszenia przez Sąd I instancji tej regulacji poprzez brak takowego orzeczenia musi być poparty nie tylko uargumentowaniem, że zaistniały formalne przesłanki do jego wydania, lecz także wykazaniem, że okoliczności sprawy nie budzą uzasadnionych wątpliwości co do jej stanu faktycznego bądź prawnego. W rozpatrywanej skardze kasacyjnej tego rodzaju wywodów zaś zabrakło co dodatkowo uzasadniało jej oddalenie.

Nawet bowiem wykazanie, że charakter sprawy pozwalał na orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku (co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), nie wskazuje jeszcze na zaistnienie wszystkich przesłanek do wydania takowego orzeczenia przez Sąd I instancji i co za tym idzie nawet błędna wykładnia przepisów postępowania w tym zakresie nie musi mieć istotnego wpływu na wynik postępowania, w sytuacji gdy nie jest spełniona druga z przesłanek wydania przez sąd administracyjny tego rodzaju fakultatywnego orzeczenia stanowiącego wyjątek od kasacyjnego charakteru kompetencji judykacyjnych sądów administracyjnych

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.