Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1221/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6048 Status zakładu pracy chronionej
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 123 poz 776
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 61, art. 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008 r. spraw ze skarg O. Sp. z o. o. z siedzibą w O. oraz O. w likwidacji z siedzibą w O. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji potwierdzającej spełnienie warunków określonych dla zakładów pracy chronionej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2008 r. nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych przez Spółkę z o. o. "O" i Spółdzielnię "O." (dalej zwane jako strony, skarżące, Spółka, Spółdzielnia) – obie z siedzibami w O., od decyzji tego organu z [...] stycznia 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – zwany dalej k.p.a.

Podstawę faktyczną stanowiły następujące ustalenia:

1. Decyzją z dnia [...] września 1991 r. nr [...] Pełnomocnik do Spraw Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że Spółdzielnia [...] "O." spełnia warunki określone w art. 19 ust. 2 ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46 poz. 201 i Nr 80 poz. 350) uprawniające do statusu zakładu pracy chronionej od dnia 1 lipca 1991 roku.

2. W związku ze zmianą nazwy Spółdzielni [...] na: Spółdzielnia "O." w O. Zakład Pracy Chronionej, decyzją z [...] października 1996 r. Nr [...], wydaną w trybie art. 155 k.p.a., Pełnomocnik do Spraw Osób Niepełnosprawnych uchylił z dniem [...] lipca 1996 r. decyzję z [...] września 1991 r. nr [...] i decyzją z [...] października 1996 r. Nr [...] stwierdził, że Spółdzielnia "O." w O. Zakład Pracy Chronionej od dnia [...] lipca 1996 r. spełnia warunki określone dla zakładu pracy chronionej określone w art. 19 ust. 2 ustawy o zatrudnianiu i rehabilitacji zawodowej osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 46 poz. 201 i Nr 80 poz. 350).

3. Decyzją z [...] lutego 2000 r. Nr [...] Wojewoda [...], w związku ze zmianą adresów oddziałów Spółdzielni, zmienił sentencję decyzji z [...] października 1996 r. Nr [...] stwierdzając, że Spółdzielnia "O." w O. Zakład Pracy Chronionej od [...] grudnia 1999 roku spełnia warunki określone dla zakładu pracy chronionej - art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 roku o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm. – dalej zwana także ustawą o rehabilitacji zawodowej).

4. Dwoma odrębnymi wnioskami złożonymi [...] października 2004 r. do Wojewody [...]:

- Spółdzielnia "O." w O. Zakład Pracy Chronionej zwróciła się z prośbą o stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] listopada 2004 r. w związku ze zmianą formy prawnej działalności gospodarczej prowadzonej przez Spółdzielnię i utworzeniem Spółki z o.o. "O.", która przejmie z dniem [...] grudnia 2004 r. pracowników Spółdzielni.

- nowo utworzona Spółka z o.o. "O." zwróciła się z prośbą o wydanie z dniem [...] grudnia 2004 r. decyzji potwierdzającej spełnienie przez nią warunków określonych dla zakładu pracy chronionej - w oparciu o majątek i pracowników Spółdzielni "O." w O. Zakład Pracy Chronionej.

6. Wojewoda [...] rozpoznał łącznie oba wnioski, w ten sposób, że decyzją z [...] listopada 2004 r. nr [...] zmienił swoją decyzję z [...] lutego 2000 r. nr [...] (zmieniającą decyzję Pełnomocnika do spraw Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] października 1996 r. nr [...]). Zmiana ta polegała na wpisaniu w jej sentencji - w miejsce Spółdzielni "O.", Spółki z o.o. "O.".

7. Pismem z [...] września 2007 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z [...] listopada 2004 r. nr [...]. Wskazał na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt V CSK 196/07, zgodnie z którym majątek spółdzielni może posłużyć do utworzenia spółki prawa handlowego jedynie po przeprowadzeniu właściwej procedury likwidacyjnej.

8. Minister Pracy i Polityki Społecznej postanowieniem z [...] października 2007 r. wszczął postępowanie w sprawie objętej wnioskiem, a następnie, decyzją z [...] stycznia 2008 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. Wskazał na wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 155 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.).

W uzasadnieniu zarzucił, że zakwestionowaną decyzją zmieniającą Wojewoda nie zmienił treści decyzji na mocy której strona nabyła prawo z dnia [...] października 1996 r. nr [...]. Zmienił natomiast treść decyzji zmieniającej i wpisał Spółkę z o.o. "O." w miejsce Spółdzielni "O.", jako podmiot spełniający warunki określone dla zakładów pracy chronionej. Decyzja wojewody przyznająca status zakładu pracy chronionej wydawana jest podmiotowo, co wyklucza możliwość zmiany decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. Nie może zostać skierowana do podmiotu, który nie był stroną weryfikowanej decyzji. Nie jest możliwe ani na podstawie przepisów ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, ani na podstawie przepisów k.p.a. przeniesienie praw wynikających z indywidualnej decyzji administracyjnej dla konkretnego podmiotu (pracodawcy) na inny podmiot, zatem Wojewoda w sposób rażący naruszył przepisy art. 155 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Podkreślił, że organ związany był treścią żądania strony, która wyznaczała rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Wojewoda nie zastosował się do wniosków stron (uchylenie statusu zakładu pracy chronionej Spółdzielni i przyznanie go Spółce). Na podstawie obu wniosków Zarządu Spółdzielni oraz Zarządu Spółki powinien ewentualnie wydać dwie decyzje administracyjne. Zaniechanie takiego sposobu ich rozpatrzenia oznacza rażące naruszenie art. 61 k.p.a. Stwierdził, że w pierwszej decyzji Wojewoda powinien stwierdzić utratę statusu zakładu pracy chronionej przez Spółdzielnię zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków. W drugiej powinien przyznać status zakładu pracy chronionej Spółce, o ile spełniałaby warunki.

Oceniając zgromadzone dokumenty, Minister Pracy i Polityki Społecznej stwierdził, że:

- Spółka w dniu wydania decyzji w świetle prawa nie spełniała warunków określonych dla zakładu pracy chronionej, podczas gdy Wojewoda stwierdził spełnianie warunków ich przez Spółkę z dniem [...] grudnia 2004 r., czyli w dacie późniejszej niż data wydania decyzji, czego przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej nie przewidują. Istotą tej decyzji jest potwierdzenie stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania.

- Spółka nie udokumentowała spełniania ustawowo określonych warunków dla zakładu pracy chronionej w dniu [...] listopada 2004 r. Przejęcie przez Spółkę pracowników Spółdzielni nastąpić miało dopiero [...] grudnia 2004 r., co należało uznać za zdarzenie przyszłe i niepewne. Decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej nie może potwierdzać spełniania warunków, o których mowa w art. 28 ustawy z datą przyszłą.

- Spółka nie przedłożyła także aktualnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy, iż użytkowane przez zakład pracy obiekty i pomieszczenia odpowiadają przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, że uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich. Przedłożone w dniu [...] października 2004 r. postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy z [...] grudnia 1999 r. nr rej. [...] dotyczyło Spółdzielni "O.".

- Brak jest dokumentów potwierdzających zapewnienie opieki medycznej, tj. potwierdzenia spełniania warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji (...).

We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy obie strony domagały się:

uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r.,

umorzenia postępowania w pierwszej instancji, względnie:

wydania decyzji stwierdzającej brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. lub wydanie decyzji stwierdzającej wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 zd. 2 k.p.a.).

Strony zarzuciły, że Minister Pracy i Polityki Społecznej pominął w swoich ustaleniach, że [...] sierpnia 2004 r. Spółdzielnia O. poinformowała Wojewodę [...] o zamiarze założenia spółki, która będzie kontynuować działalność Spółdzielni O. w drodze sukcesji uniwersalnej. Zwróciła się do niego z wnioskiem o przyznanie promesy wydania od dnia [...] listopada 2004 r. decyzji o nadaniu Spółce statusu zakładu pracy chronionej. Mimo, że Wojewoda odmówił przyznania promesy z przyczyn proceduralnych, to odnosząc się do meritum sprawy potwierdził możliwość nadania Spółce statusu zakładu pracy chronionej wskazując, jakie warunki w szczególności muszą być spełnione dla jego uzyskania. Po spełnieniu wszystkich warunków O. Spółka z o.o. złożyła wniosek o stwierdzenie spełniania przez nią kryteriów zakładu pracy chronionej z dniem [...] grudnia 2004 r., a Spółdzielnia O. złożyła wniosek o stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] listopada 2004 r.

Strony podnosiły, że decyzja Wojewody z [...] listopada 2004 r., której dotyczy postępowanie, została już wyeliminowana z obrotu prawnego. Decyzją z [...] stycznia 2006 r. o nr [...] Wojewoda [...], na podstawie art. 155 kpa zmienił ją w całości w ten sposób, że nadał jej nową sentencję, uzasadnienie i zalecenia. Dlatego decyzją ostateczną, która rozstrzyga sprawę posiadania przez Spółkę O. statusu zakładu pracy chronionej jest decyzja z [...] stycznia 2006 r. i twierdziły, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe. Zarzuciły, że organ nie odniósł się do podnoszonej przez stronę kwestii konsekwencji wyeliminowania z obrotu decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. przez decyzję zmieniającą z [...] stycznia 2006 r. Wskazywały, że skoro decyzja nr [...] zmieniała decyzję z dnia [...] października 1996 r. w ten sposób, że nadała jej nową treść w całości, to tym bardziej decyzja nr [...] powinna podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. Zmiana decyzji w tym trybie prowadzi do pojawienia się nowej decyzji w obrocie.

Strony podnosiły, że gdyby nawet przyjąć niekorzystną dla strony interpretację art. 155 k.p.a., nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazały, że w orzecznictwie "przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać" (wyrok NSA z dnia 2 marca 2006 r., sygn. NSA W-wa II GSK 398/05, niepubl., LEX nr 197521). Podkreśliły, że, "o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej" (wyrok WSA w W-wie z dnia 16 stycznia 2006, sygn. VII SA/Wa 1059/05, niepubl. LEX nr 220791).

Strony zarzuciły, że organ nie odniósł się do pisma Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] lipca 2001 r. pt. "Materiał pomocniczy dla Wojewodów dotyczący uznawania kontynuacji działalności gospodarczej oraz zakładu pracy chronionej w przypadku zawiązania spółki kapitałowej przez członków spółdzielni posiadającej status zakładu pracy chronionej" poinstruowano wojewodów, że zgodne z przepisami prawa dopuszczalne jest również przeniesienie statusu zakładu pracy chronionej ze spółdzielni na spółkę prawa handlowego w ramach tzw. sukcesji generalnej. Jako warunki uznania "przekształcenia" spółdzielni w spółkę uznano wniesienie przedsiębiorstwa (w rozumieniu art. 55 kc) spółdzielni do spółki oraz przejęcie zakładu pracy przez spółkę w trybie art. 23' kp, a także złożenie wniosku o stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez spółdzielnię z dniem wniesienia przedsiębiorstwa spółdzielni w rozumieniu art. 55 kc i przejęcia jej pracowników w rozumieniu art. 23 kp przez spółkę kapitałową. Odwołujące się strony wskazały także, że nie można uznać, że decyzja zmieniająca wydana [...] listopada 2004 r. była sprzeczna z żądaniem strony. Wydanie jej wymaga wyraźnej zgody strony na zmianę decyzji ostatecznej. Z pism stron z [...] października 2004 r. wynika udzielenie takiej zgody, dlatego na mocy decyzji Wojewody [...] doszło do przeniesienia statusu zakładu pracy chronionej ze Spółdzielni na Spółkę.

Odwołujące wskazały, że zarzut organu wydania decyzji z [...] listopada 2004 r. bez podstawy prawnej – pozostaje w oderwaniu od stanu faktycznego. Spółka w dniu [...] grudnia 2004 r. spełniała kryteria podlegające kontroli Państwowej Inspekcji Pracy. Postanowienie pozostawało aktualne na dzień wydania decyzji Wojewody oraz na dzień [...] grudnia 2004 r. - pod warunkiem należytego udokumentowania zmiany formy organizacyjno - prawnej w jakiej prowadzony jest zakład pracy chronionej, Nie było żadnych przeszkód do potwierdzenia spełnienia warunków z art. 28 ustawy w dacie przyszłej, skoro wiadomo, że warunki te odnoszą się do już istniejącego zakładu. Odnosząc się do kwestii braku postanowienia Państwowej Inspekcji Pracy podnieśli, że wydanie decyzji pomimo braku stanowiska innego organu nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, lecz do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). Także wytyczne Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] lipca 2001 r. nie zawierały informacji o istnieniu prawnego obowiązku przedstawienia tej dokumentacji w momencie dokonania "przekształcenia" spółdzielni w spółkę.

Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymał stanowisko zawarte w swojej decyzji pierwszoinstancyjnej. Odnosząc się do argumentów stron dotyczących jego pisma z [...] lipca 2001 r. wyjaśnił, że wskazano w nim, iż spółka staje się nowym pracodawcą posiadającym niezależny byt prawny. Spełnienie wszystkich warunków o których mowa w art. 28 ustawy o rehabilitacji zawodowej będzie przesłanką do uznania ciągłości gospodarczej i zakładu pracy chronionej oraz orzeczenie przez organ tego statusu. Ma on charakter podmiotowy i przyznawany jest po spełnieniu warunków przedmiotowych, m.in. obejmuje wszystkie obiekty i pomieszczenia użytkowane przez pracodawcę. Rażące naruszenie przepisów art. 155 k.p.a. oraz art. 30 ust. 1 ustawy o rehabilitacji w decyzji z [...] listopada 2004 r. decyzję nr [...] Minister Pracy i Polityki Społecznej uzasadniał nie zastosowaniem się przez Wojewodę [...] do wniosków Zarządu Spółdzielni oraz Zarządu Spółki (o uchylenie statusu zakładu pracy chronionej Spółdzielni i przyznanie go Spółce), które powinien rozpoznać poprzez wydanie dwóch decyzji administracyjnych. Wskazywał, że pracodawca prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 12 miesięcy, zatrudniający nie mniej niż 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy i osiągający wskaźniki zatrudnienia osób niepełnosprawnych, o których mowa w pkt 1, przez okres co najmniej 6 miesięcy, uzyskuje status pracodawcy prowadzącego zakład pracy. Oznacza to, iż status zakładu pracy chronionej przyznaje się pracodawcy, który spełnia ww. warunki w dacie wydania decyzji.

W skargach złożonych na powyższą decyzję do tutejszego Sądu i popieranych na rozprawie (sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia) obie strony wnosiły o uchylenie decyzji Ministra Pracy i Polityki Społecznej z [...] kwietnia 2008 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] stycznia 2008 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...]

Zaskarżonej decyzji zarzuciły:

naruszenie art. 105 § 1 k.p.a., polegające na stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] pomimo, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu mocą ostatecznej decyzji [...] stycznia 2006 r. o nr [...], wydanej w trybie art. 155 k.p.a., w związku z czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r. było bezprzedmiotowe i zasługiwało na umorzenie,

naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 157 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 155 § 1 kpa oraz art. 61 kpa, polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub też, że decyzja Wojewody została wydana bez podstawy prawnej,

naruszenie art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.),

naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji z pominięciem zasady trwałości decyzji administracyjnej oraz zasady ochrony zaufania obywateli do organów państwa.

W obszernym uzasadnieniu argumentacja tych zarzutów obu skarg była powtórzeniem i rozbudowaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargi Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organ administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem badając, czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Nie każde naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zakwestionowanej decyzji. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego - w sposób mający wpływ na wynik rozstrzygnięcia, bądź stwierdzenia naruszenia norm proceduralnych – w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy - Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej p.p.s.a.). Taka sytuacja, w ocenie Sądu, zaistniała w powyższej sprawie.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest decyzja z [...] kwietnia 2008 r. wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej, którą utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2008 r., stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. nr[...], którą zmienił swoją decyzję z [...] lutego 2000 r. o tym samym numerze [...], a która z kolei zmieniała decyzję Pełnomocnika do spraw Osób Niepełnosprawnych z [...] października 1996 r. nr [...]. Zmiana polegała na wpisaniu w sentencji decyzji przyznającej status zakładu pracy chronionej Spółce z o.o. "O." w miejsce Spółdzielni "O.".

Podstawą materialnoprawną stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z [...] listopada 2004 r. stanowiło wydanie jej bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 61 i art. 155 k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 i art. 30 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 z późn. zm.).

Na wstępie należy zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a. i może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob.Praw. 1984, nr 10, s. 28, także wyrok NSA z dnia 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, Lex nr 47887).

Przyczyna nieważności określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa - ma bardzo nieostry charakter, także literatura zwraca uwagę na liczne niekonsekwencje w orzecznictwie sądów. (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005). W grupie tej nie mieści się błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną (wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37: "1. Zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnych jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, tylko z tego powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia."; podobnie wyrok NSA z dnia 6 lutego 1995 r., II SA 1642/94, Prok. i Pr. 1995, nr 7-8, s. 70: "1. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Także wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96, Glosa 1998, nr 10, s. 29: "Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą".)

W niniejszej sprawie, co nie ulega wątpliwości, przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji organ nadzoru wywiódł na podstawie wyroku Sądu Najwyższego, który w sprawie V CSK 196/07 orzekł, że niezależnie od rodzaju uchwały podjętej przez spółdzielnię nie jest możliwe przekształcenie spółdzielni w spółkę w ramach tej samej działalności bez czasochłonnej procedury likwidacyjnej, a następnie powołania spółki. Innymi słowy, organ nadzoru przyjął a priori naruszenie prawa o stopniu rażącym przez Wojewodę [...] – nie uzasadniając w zaskarżonej decyzji, dlaczego to naruszenie prawa przez organ ma charakter rażący.

W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym, o ile nie ma wątpliwości, że Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2004 r. nr [...] naruszył prawo, to brak jakiegokolwiek uzasadnienia organu nadzoru - Ministra Pracy i Polityki Społecznej - w przedmiocie przyjęcia najwyższego, ciężkiego stopnia tego naruszenia – uniemożliwia Sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości decyzji w tym zakresie. Jak bowiem wynika z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Powyższa okoliczność ma w niniejszej sprawie istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Po pierwsze, skarżący oparli skargi na zarzucie naruszenia zarówno prawa materialnego jak i procesowego. W związku z tym, rozpoznania w pierwszej kolejności wymagały podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny Sądu wówczas, gdy stan faktyczny stanowiący podstawę zaskarżonego wyroku został ustalony w sposób prawidłowy, a więc bez naruszenia przepisów postępowania.

Kontrolując zaskarżony akt Sąd nie może przyjmować bezkrytycznie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, jeżeli są one podważane przez skarżącego już w toku postępowania administracyjnego. Wszelkie wątpliwości i zarzuty stron, ujawnione na etapie postępowania administracyjnego muszą być w uzasadnieniu decyzji jednoznacznie wyjaśnione, a zastosowane normy obowiązującego prawa zinterpretowane z powołaniem się na konkretne przepisy. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że organ ponownie rozpoznający wniosek, jako organ odwoławczy przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, konfrontując je z ustaleniami organu I instancji i materiałami dowodowymi sprawy.

Sporne pozostaje, co zasadniczo wynika z odpowiedzi na skargę, czy decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2004 r., której stwierdzona została nieważność w toku postępowania administracyjnego kontrolowanego w niniejszej sprawie, została wcześniej wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez decyzję zmieniającą wydaną dnia [...] stycznia 2006 r. Do tego istotnego zarzutu organ ponownie rozpoznający sprawę nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji, czym w istotny sposób, mający wpływ na rozstrzygnięcie, naruszył art. 107 § 3 k.p.a. W szczególności bowiem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wynikające z akt administracyjnych istnienie kolejnej, ostatecznej decyzji zmieniającej Wojewody [...] z [...] stycznia 2006 r. oznaczałoby, że skarżący mają rację co do tego, że z tą datą wyeliminowała ona z obrotu prawnego decyzję z [...] listopada 2004 r. Tym samym stwierdzenie jej nieważności z urzędu przez organ nadzoru w dniu [...] stycznia 2008 r. dotyczyłoby aktu nieistniejącego już w obrocie. Zarzut ten został pominięty przez organ ponownie rozpoznający sprawę. Natomiast zaprezentowany dopiero przed Sądem pogląd, że decyzja z [...] stycznia 2006 r. ta "jakby automatycznie" została wyeliminowana z obrotu prawnego nie został uzasadniony jakąkolwiek podstawą prawną ani faktyczną (wskazującą na możliwość automatycznej eliminacji z obrotu decyzji ostatecznej). Zarzut skarżących jest tym bardziej istotny, zważywszy na treść i formę decyzji Wojewody [...] zarówno z [...] listopada 2004 r., jak i z [...] stycznia 2006 r. Obie bowiem, z określoną (inną) datą, w sentencji nadają Spółce z o.o. O. status zakładu pracy chronionej. Tryb dokonania powyższego jest oznaczony w sentencji wyłącznie poprzez wymienienie w niej przepisu art. 155 k.p.a.

Należy podzielić argument skarżącej Spółki, że Wojewoda [...] zmieniając decyzją z [...] stycznia 2006 r. w całości własną decyzję z [...] listopada 2004 r., nadał jej nową sentencję, uzasadnienie i zalecenia. Innymi słowy, decyzja Wojewody z [...] stycznia 2006 r. (w dacie orzekania o stwierdzeniu nieważności decyzji ją poprzedzającej z [...] listopada 2004 r.) była ostateczna w przedmiocie rozstrzygnięcia posiadania przez Spółkę statusu zakładu pracy chronionej. Organ nadzoru fakt ten pominął w dokonanych ustaleniach faktycznych, pomijając także dokonanie oceny zarzutu skarżących w tym przedmiocie zawartego już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzutu istotnego, bo wskazującego na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania. Wskazywał on bowiem, że decyzją ostateczną, która rozstrzygała o posiadaniu przez Spółkę statusu zakładu pracy chronionej (w dacie wydania zaskarżonej decyzji) jest właśnie decyzja z [...] stycznia 2006 r.

Po drugie, wbrew poglądowi Ministra Pracy i Polityki Społecznej – nie sposób dopatrzeć się w decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 2004 r. braku podstawy prawnej. Naruszenie prawa nie oznacza bowiem, że nie było postawy prawnej do rozstrzygnięcia. Jak słusznie podkreśla J. Borkowski (w: Komentarzu, 2004, s. 725), "Z przeglądu orzecznictwa wynika, że rdzeń znaczenia pojęcia: «decyzja wydana bez podstawy prawnej» jest jednoznaczny, bo albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne". W doktrynie i orzecznictwie znaleźć można utrwalone stanowisko w tej kwestii. M.Jaskowska w cytowanym wyżej Komentarzu do k.p.a. wskazuje, że typologii rozumienia terminu "brak podstawy prawnej" na podstawie orzecznictwa NSA dokonał H. Poleszak w publikacji Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984, nr 1, s. 22-23). Brak podstawy prawnej zachodzi zatem w sytuacjach:

a) wydania decyzji poza sferą regulacji prawnej (wyrok NSA z dnia 24 marca 1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 89);

b) wydania decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996, nr 4, poz. 165 czy wyrok NSA z dnia 12 maja 1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996, nr 2, poz. 91);

c) oparcie się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie;

d) wydania decyzji w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynikał wprost z ustawy (np. wyrok NSA z dnia 7 września 1982 r., SA/Wr 313/82, ONSA 1982, nr 2, poz. 81)

e) gdy przewidziana jest inna forma działania, np. czynności materialnotechniczne (np. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 1983 r., I SA 283/83, ONSA 1983, nr 1, poz. 44, czy wyrok NSA z dnia 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93, ST 1995, nr 4, s. 66 z glosą częściowo aprobującą L. Dzierżyńskiej-Bryl);

f) gdy decyzja jest oparta na przepisach aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994, nr 3, poz. 100);

g) gdy decyzja oparta jest na akcie niebędącym aktem powszechnie obowiązującym (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., SA 819/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 6 z glosą W. Dawidowicza, OSP 1981, z. 10, poz. 189) Także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 1995 r., (SA/Wr 1327/94, niepublikowany) gdzie wskazano m.in., że "1. Podstawą prawną decyzji może być wyłącznie norma materialna prawa ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji «bez podstawy prawnej» oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej". Także w wyroku NSA z dnia 16 czerwca 1999 r., (III S.A. 5540/98, Mon.Pod. 2000, nr 7, s. 40) podkreślono, że: "O braku podstawy prawnej można mówić (...) gdy nie istnieje przepis prawa pozwalający regulować daną materię w drodze decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)".

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że podstawę materialnoprawną zakwestionowanej przez Ministra Pracy i Polityki Społecznej decyzji, wydanej w trybie art. 155 k.p.a. na wniosek obu stron, stanowiły istniejące i obowiązujące przepisy prawa materialnego art. 28 i art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej.

Po trzecie, budzi uzasadnione wątpliwości sposób przyjęcia przez organ nadzoru drugiej przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - rażącego naruszenia prawa, z całkowitym pominięciem dokonania kwestii zasadniczej: oceny stopnia naruszenia prawa (jako rażącego). Zdaniem Sądu, przedstawiony przez organ stan faktyczny i jego ocena dotyczyła wyłącznie samego faktu naruszenia prawa przez Wojewodę[...]. Powyższe ustalenia nie uzasadniały przyjęcia a priori, czyli bez jakiejkolwiek oceny faktycznej i prawnej i jej uzasadnienia, że stwierdzone naruszenie prawa stanowi rażący charakter. Tym bardziej, że we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy ich autorzy uznawali, mające miejsce w decyzji z [...] listopada 2004 r. naruszenie prawa, kwestionując jednak jego rażący charakter. Podkreślali wręcz, że w kontekście skutków dla interesu społecznego i interesu stron, naruszenia te nie są rażące, do czego organ nie ustosunkował się.

Brak wnikliwej oceny stopnia naruszonego prawa, przyczyn zakwalifikowania go jako rażącego, uniemożliwia Sądowi administracyjnemu dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, bowiem Sąd w tej materii nie ma uprawnienia do zastąpienia organu administracji poprzez dokonanie własnych ustaleń faktycznych, czy też własnej oceny. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy analiza tej przesłanki nie może także pominąć ewentualnych skutków zarówno dla interesu społecznego, jak i interesu stron.

Podnieść należy za cytowanym wyżej Komentarzem do k.p.a. (M.Jaśkowska, A.Wróbel), że w większości, pojęcie rażącego naruszenia prawa odnosi się do przepisów materialnych. W odniesieniu do prawa procesowego, chociażby z uwagi na istnienie trybu wznowienia, tylko niektóre przypadki są kwalifikowane jako rażące. Zalicza się do takich przypadków pogwałcenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6-11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. W szczególności dotyczy to: naruszenia zasady dwuinstancyjności, zasady trwałości decyzji ostatecznych, jak również: nałożenia obowiązków na osobę zmarłą, nałożenia obowiązków na przyszłych spadkobierców adresata decyzji, niewłaściwą reprezentację, wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego, umieszczenie w decyzji warunków zależnych od przyszłej decyzji administracyjnej, wydanie decyzji naruszającej ocenę prawną wyrażoną przez NSA, wydanie decyzji wbrew zakazowi reformationis in peius.

Innymi słowy, to waga, ciężar gatunkowy naruszenia spowodowały, że na tle wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa" ścierają się zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie dwa stanowiska.

Według pierwszego z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące to więc oczywiste, wyraźne, bezsporne (por. J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, PiP 1986, z. 1, s. 69 i n.). Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., S.A./Kr 914/92, Prz.Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163)

Należy podkreślić, że z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r., III SA 1705/93, Wspólnota 1994, nr 42, s. 16). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Traktowanie naruszenia prawa jako «rażące» może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (m.in. w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, BS 1997, nr 2, poz. 26, wyroku NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88, czy wyroku SN z dnia 20 czerwca 1995 r., III ARN 22/95).

Drugie stanowisko reprezentują ci, którzy uważają, iż przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a., Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). Za takim stanowiskiem opowiadają się także sądy (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 1988 r., IV SA 23-28/88 i IV SA 187/88, GAP 1989, nr 6, s. 42 z komentarzem H. Starczewskiego: "1. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce w sytuacji, gdy w obowiązującym systemie prawnym brak jest przepisu uprawniającego organ administracji państwowej do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. 2. Rażącym naruszeniem prawa jest tylko takie jego naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności".

Dlatego do skutków takich orzecznictwo zalicza naruszenie prawa jako następstwo zaniedbań lub naruszenia obowiązków służbowych funkcjonariusza, wspominane już naruszenie zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego czy skutki społeczno-gospodarcze (por. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1984 r., I SA 804/84, GP 1984, nr 20, a także podobne stanowisko NSA w wyroku z dnia 6 sierpnia 1984 r., II SA 737/84, za: E. Smoktunowicz, P. Kijowski, J. Mieszkowski, Postępowanie administracyjne..., s. 559-560): "O tym, czy naruszenie prawa jest naruszeniem «rażącym» w rozumieniu art. 156 § 1 punkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za «rażące» uznać należy mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie ma tu natomiast rozstrzygającego znaczenia ani oczywistość naruszenia określonego przepisu prawnego, ani nawet charakter przepisu, który został naruszony. Takie rozumienie «rażącego» naruszenia prawa wynika nie tylko z wykładni gramatycznej tego pojęcia, ale również z porównania treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z kierunkiem wykładni analogicznego pojęcia na tle innych przepisów (por. art. 417 § 1 k.p.c.), a także z faktu traktowania tego naruszenia przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na równi z naruszeniem rodzącym tak poważne konsekwencje jak wydanie decyzji bez podstawy prawnej". Pogląd ten został utrwalony m.in. w wyroku NSA z dnia 30 listopada 1999 r. (V SA 876/99, Lex nr 50137), gdzie Sąd przyjął, że: "o tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe, zwłaszcza w sytuacji naruszenia polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu, kiedy uchylenie decyzji może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony".

Należy wskazać, że w literaturze i orzecznictwie zaczyna dominować stanowisko kompromisowe, wskazujące na oczywistość naruszenia jako przesłankę wstępną uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, ale nie ograniczające się do tego. M.in. chodzi tu o koniunkcję dwóch przesłanek, naruszenia normatywnego wzorca działania i brak realizacji wartości chronionych prawem (Z. Cieślak, Decyzja administracyjna a rażące naruszenie prawa, Glosa 1995, nr 2, s. 5). Można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne, Zielona Góra 1999, s. 156).

Wśród wskazywanych skutków kwalifikujących naruszenia prawa jako rażące najwięcej zastrzeżeń wywołuje umieszczenie kryterium skutków gospodarczych. B. Adamiak, J. Borkowski występują przeciw traktowaniu tej przesłanki jako wyłącznej (w: B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie, 2003, s. 334).

W ocenie Sądu, na podkreślenie zasługuje dalej idące stanowisko A. Wróbla, zdaniem którego skutki społeczno-gospodarcze nie mogą być traktowane jako odrębna od rażącego naruszenia prawa przesłanka stwierdzenia nieważności. Może być to najwyżej kryterium kwalifikowania naruszenia prawa jako rażącego. Przede wszystkim należy więc stwierdzić naruszenie prawa i dopiero oceniać je jako rażące przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję (por. A. Wróbel (w:) K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 190-191).

Z powyższym poglądem zgadza się Sąd orzekający w sprawie niniejszej, bowiem dla przyjęcia rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające dokonanie ustalenia jego naruszenia. Brak oceny naruszenia jako rażącego - przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez wadliwą decyzję – stanowi istotną dla rozstrzygnięcia wadliwość zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Dlatego nie można było w dokonanej ocenie organu nadzoru pominąć okoliczności, że zmiana decyzji nastąpiła z inicjatywy stron zainteresowanych i de facto po realizacji wskazań organu w zakresie sposobu załatwienia wniosków.

Innymi słowy, tylko uchylenie przez organ administracji decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155 k.p.a., stanowiłoby rażące naruszenie prawa i skutkowałoby stwierdzeniem nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., (o czym orzekał NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Podobną ocenę zawiera także wyrok NSA z dnia 26 maja 1989 r. (IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50 z glosą H. Starczewskiego) stanowiący, iż "1. Postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, zmierzające do wzruszenia tej decyzji, może być prowadzone tylko po wydaniu przez właściwy organ i doręczeniu wszystkim stronom wymaganego postanowienia o wszczęciu postępowania (art. 149 § 1 k.p.a.) bądź też zawiadomienia (art. 61 § 4, art. 186 k.p.a.). 2. Decyzja administracyjna wydana wbrew materialnoprawnemu zakazowi rażąco narusza prawo".

Po czwarte: organ nadzoru pominął w ocenie nie tylko szczególne okoliczności sprawy niniejszej, ale i bezsporny miedzy stronami fakt podobnego orzekania przez Wojewodę [...] w innych sprawach, gdzie na podstawie podobnego stanu faktycznego strony skutecznie nabyły uprawnienia. De facto bowiem, mają rację skarżący, że Wojewoda [...] związany treścią żądania stron, które wyznaczały rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Stąd nie można było w ustalonym przez organ nadzoru stanie faktycznym pominąć i nie dokonać jego oceny, że już [...] sierpnia 2004 r. Spółdzielnia O. poinformowała Wojewodę [...] o zamiarze założenia spółki, która będzie kontynuować działalność Spółdzielni O. w drodze sukcesji uniwersalnej. Zwróciła się do niego z wnioskiem o przyznanie promesy wydania od dnia [...] listopada 2004 r. decyzji o nadaniu Spółce statusu zakładu pracy chronionej. Wojewoda odmówił przyznania promesy z przyczyn proceduralnych, ale odnosząc się do meritum wniosku potwierdził możliwość nadania Spółce statusu zakładu pracy chronionej wskazując, jakie warunki w szczególności muszą być spełnione dla jego uzyskania. Działając w zaufaniu do organu administracji, po spełnieniu wskazywanych ustawą warunków - Spółka z o.o. O. złożyła wniosek o stwierdzenie spełniania przez nią kryteriów zakładu pracy chronionej z dniem [...] grudnia 2004 r., a jednocześnie Spółdzielnia O. złożyła wniosek o stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej z dniem [...] listopada 2004 r. Dlatego mają rację obie skarżące, że w konsekwencji Wojewoda zastosował się do ich wniosków o uchylenie statusu zakładu pracy chronionej Spółdzielni i przyznanie go Spółce. Organ nadzoru ma rację wyłącznie co do tego, że wnioski powinny być rozpoznawane oddzielną decyzją administracyjną i ich rozpatrzenie niewątpliwie oznacza naruszenie art. 61 k.p.a. Przyjęcie natomiast, że było ono rażące nie zostało przez organ w ogóle uzasadnione.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, że mają racje obie skarżące, że nie została dokonana i uzasadniona przez organ nadzoru, ocena rażącego charakteru naruszenia prawa, któremu bezspornie uchybiono. Ograniczenie uzasadnienia do przyjęcia rażącego naruszenia poprzez sam fakt naruszenia prawa przez Wojewodę [...] jest niewystarczający i nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie, na podstawie którego, w myśl art. 6 k.p.a., działają organy administracji. Stwierdzić należy, że oparta jest przede wszystkim o stanowisko zajęte przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 20 czerwca 2007 r. w sprawie sygn. akt V CSK 196/07 co do niemożliwości przekształcenia spółdzielni w spółkę z pominięciem procedury likwidacyjnej.

Podkreślić należy, że Minister Pracy i Polityki Społecznej, jako organ nadzoru pominął przede wszystkim w ocenie stopnia naruszenia prawa przez Wojewodę [...], podnoszony przez skarżących, własny pogląd i stanowisko zajęte w piśmie z [...] lipca 2001 r. pt. "Materiał pomocniczy dla Wojewodów dotyczący uznawania kontynuacji działalności gospodarczej oraz zakładu pracy chronionej w przypadku zawiązania spółki kapitałowej przez członków spółdzielni posiadającej status zakładu pracy chronionej". Powyższe pismo stanowi jednoznacznie, że organ nadzoru działając na mocy podstawowej zasady sformułowanej w art. 6 k.p.a. czyli, działania na podstawie przepisów prawa, poinstruował wojewodów, że dopuszczalne jest przeniesienie statusu zakładu pracy chronionej ze spółdzielni na spółkę prawa handlowego w ramach tzw. sukcesji generalnej. Jako warunki uznania "przekształcenia" spółdzielni w spółkę uznał wniesienie przedsiębiorstwa (w rozumieniu art. 55 k.c.) spółdzielni do spółki oraz przejęcie zakładu pracy przez spółkę w trybie art. 23' k.p. Dokonana przez Ministra w cyt. piśmie interpretacja stanowiła także o możliwości złożenia wniosku o stwierdzenie utraty statusu zakładu pracy chronionej przez spółdzielnię z dniem wniesienia przedsiębiorstwa spółdzielni w rozumieniu art. 55 kc i przejęcia jej pracowników w rozumieniu art. 23 kp przez spółkę kapitałową, albowiem z dniem tym przestaje spełniać warunki o których mowa w art. 28 i art. 33 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r.

Brak jakiegokolwiek oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zakresie gradacji naruszenia, powagi i jego skutków zarówno dla interesu społecznego, jak i interesu stron stanowi o mającym istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniu ogólnych, ale fundamentalnych zasad procedury administracyjnej, określonych w art. 6, 7, 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać należy, że skutki prawne ostatecznie wadliwie wydanej decyzji były tożsame z wnioskiem stron: utrata statusu zakładu pracy chronionej przez Spółdzielnię (zgodnie z art. 30 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej z dniem zaprzestania spełniania jakiegokolwiek z tych warunków lub obowiązków) i przyznanie statusu zakładu pracy chronionej Spółce, która według ustaleń właściwego organu spełniała warunki z chwilą przejęcia pracowników i majątek spółdzielni. Te okoliczności faktyczne zostały uwzględnione łącznie w jednej decyzji administracyjnej, wprawdzie wydanej w trybie wadliwym (art. 155 k.p.a.), ale po zbadaniu podstaw materialnoprawnych, czyli wskazaniu na zaprzestanie spełniania warunków zakładu pracy chronionej przez Spółdzielnię i spełniania ich przez Spółkę. Nie ulega wątpliwości, że de facto realizowała jednocześnie oba wnioski uwzględniając wolę obu stron w nich zawartą.

Kolejne wątpliwości – w świetle argumentów uzasadnienia - budzi trafność arbitralnej oceny Ministra Pracy i Polityki Społecznej, pozbawionej uzasadnienia, co do stopnia ciężaru naruszenia prawa (rażącego) co do następujących okoliczności:

Po pierwsze, co do niespełniania przez Spółkę warunków określonych dla zakładu pracy chronionej w dniu wydania decyzji [...] listopada 2004 r., skoro Wojewoda stwierdził spełnianie warunków w dacie późniejszej niż data wydania decyzji (cztery dni później, tj. [...] grudnia 2004 r.). Wprawdzie ma rację organ administracji, że istotą tej decyzji jest potwierdzenie stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Jednakże w świetle wniosków obu podmiotów i okoliczności w nich wskazanych, a przede wszystkim istoty i wagi dokonywanego wówczas przekształcenia - nie było przeszkód procesowych po stronie organu, by decyzja została wydana z datą [...] grudnia 2004 r. po sprawdzeniu stanu faktycznego w tej dacie, a nie [...] listopada 2004 r. Wszak przejęcie przez Spółkę pracowników Spółdzielni nastąpić miało dopiero [...] grudnia 2004 r. i okoliczności sprawy były organowi znane. Obie firmy działały w zaufaniu do organów, a ich wola wynikała z treści załączonych wniosków. Z tego względu zarzut, że decyzja przyznająca status zakładu pracy chronionej z datą [...] listopada, a nie [...] grudnia – bez analizy i oceny zebranego materiału dowodowego - nie może stanowić o naruszeniu prawa w stopniu rażącym.

Po drugie, pozostałe okoliczności, że Spółka nie przedłożyła aktualnej opinii Państwowej Inspekcji Pracy, dokumentów potwierdzających zapewnienie opieki medycznej, tj. potwierdzenia spełniania warunku określonego w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji – także powinny podlegać ocenie organu nadzoru w zakresie stopnia naruszenia prawa, mając na uwadze formę i sposób dokonywanego przekształcenia. Wszak użytkowane przez Spółdzielnię obiekty i pomieszczenia przejmowane przez Spółkę odpowiadały przepisom i zasadom bezpieczeństwa i higieny pracy, że uwzględniają potrzeby osób niepełnosprawnych w zakresie przystosowania stanowisk pracy, pomieszczeń higieniczno-sanitarnych i ciągów komunikacyjnych oraz spełniają wymagania dostępności do nich. Stanowiło o tym przedłożone w dniu [...] października 2004 r. postanowienie Państwowej Inspekcji Pracy z [...] grudnia 1999 r. nr [...] dotyczące Spółdzielni "O.". Ciężar naruszenia prawa poprzez brak wymienionych dokumentów wydanych na rzecz Spółki przejmującej pomieszczenia jak i pracowników, zapewnienie opieki medycznej – nie został oceniony. Organ w postępowaniu nadzwyczajnym nie badał merytorycznie okoliczności, jednakże ocenę ograniczył do ustalenia faktu braku dokumentów o nich stanowiących.

Reasumując, podkreślić należy, że nie każde naruszenie prawa jest naruszeniem rażącym, dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego, zdaniem Sądu, podniesiona z urzędu wadliwość zaskarżonej decyzji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wymaga dokonania ustalenia i oceny nie tylko oczywistości naruszenia prawa, ale i charakteru naruszonego przepisu, oraz racji ekonomicznych lub gospodarczych skutków, które wywoła decyzja. Rozważenia ich dotkliwości dla strony, dla jej pracowników, którzy nie biorą udziału w tym postępowaniu, a wywołanych wadliwym działaniem organów administracji państwowej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś o wstrzymaniu jej wykonania orzekł w oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a.