Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 5155/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Tadeusz Cysek (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec,, asesor WSA Anna Szymańska, Protokolant Agnieszka Foks-Skopińska, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. sprawy ze skargi H. B. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2003 r., Nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia protestów do projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do odrzucenia "protestu" H. B.; 2. orzeka, iż zaskarżona uchwała w zakresie określonym w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Rady Gminy w C. na rzecz H. B. 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego uchwałą z dnia [...] listopada 2003 r. Rada Gminy w C. rozstrzygnęła o odrzuceniu "protestów" (w całości bądź w części) złożonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. "uzasadnieniem wg załącznika do uchwały".

Poszczególne "protesty" odrzucone zostały w treści samej uchwały poprzez wymienienie nazw miejscowości i podanie cyfry arabskiej.

Załącznik do uchwały wskazuje, iż w zakresie miejscowości K. odrzucono w całości między innymi "protest" protest H. B. co do działek nr [...] i [...] "o odrolnienie terenu i przeznaczenie działek pod zabudowę mieszkaniową ... z uzasadnieniem jak do protestów 3, 6 we wsi A." zaznaczając ponadto, iż "Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy C. nie zakłada przeznaczenia tych terenów .... na tereny rekreacyjno sportowe".

Uzasadnienie zaś do odrzucenia "protestów nr 3 i 6 we wsi A.", podnosi konieczność - przy dokonywaniu zmiany przeznaczenia nowych terenów - "objęcia planem większych obszarów z rozwiązaniem sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej w ramach następnych edycji opracowań planu w skali szczegółowej".

Władze gminy zobowiązane są bowiem do zapewnienia obsługi mieszańców: infrastrukturalnej, społecznej i technicznej.

Przyjęcie innych terenów o przeznaczeniu budowlanym (poza wyznaczonymi w planie) w obecnym etapie rozwoju gminy spowoduje przekroczenie możliwości finansowych i utrudni właściwą obsługę mieszkańców gminy C.

W związku z powyższym działania w drodze indywidualnych rozwiązań planistycznych są nieuzasadnione.

W skardze do sądu administracyjnego H. B. domagała się jej unieważnienia. W ocenie skarżącej jej "zarzut" nie został w ogóle rozpoznany i nie usłyszała żadnego uzasadnienia odmownego jego załatwienia.

Skarżąca zwraca uwagę, iż na mapie opracowanego dla tego terenu studium jej tereny zaznaczone są jako planowany park krajobrazowy z wyznaczonymi miejscami obserwacji zwierząt i ptaków. Dokonano też zmiany klasyfikacji znacznej części jej gruntów na nieużytki (na wniosek władzy gminy). Mimo tego jej tereny – wbrew rzeczywistej sytuacji zostały nadal potraktowane w projekcie planu jako rolnicze.

Skarżąca podnosi też, iż nie otrzymała dotąd treści uchwały wraz z uzasadnieniem mimo, iż o to występowała.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o oddalenie skargi , natomiast na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku domagała się oddalenia skargi, ewentualnie jej odrzucenia z uwagi na to, że plan nie naruszał interesu prawnego i uprawnień skarżącej.

W obszernej odpowiedzi na skargę poza powtórzeniem zapisów załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano w szczególności, iż zmiana klasyfikacji gruntów skarżącego nie oznaczała jednocześnie zmiany ich charakteru jako działek rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także na wiążące przy sporządzaniu planu ustalenia Planu Ochrony [...] Parku Narodowego wprowadzające zakaz zmiany przeznaczenia gruntów na obszarze strategicznych powiązań przyrodniczych Parku z doliną W. pomiędzy Ł. a G. oraz B. poprzez pasmo leśne K., Ł. i Ł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do odrzucenia "protestu H. B. z niżej podanych względów.

Wiążąca w niniejszej sprawie z mocy art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) ustawa z dnia 7 lipca 1999 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. przewidziała w art. 23 i art. 24 dwa odrębne środki kwestionowania przez indywidualnie oznaczone podmioty ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tzn. protest i zarzut .

Dokonanie właściwej kwalifikacji pisma wyrażającego sprzeciw wobec wskazanych ustaleń jest obowiązkiem organów gminy wypowiadających się w postępowaniu planistycznym ( w tym rady gminy przy podejmowaniu uchwały ustosunkowującej się do wymienionych środków).

Błędna kwalifikacja pisma kwestionującego ustalenia projektu planu nie jest jedynie nieistotnym uchybieniem, ale warunkiem sine qua non, legalności postępowania planistycznego poprzedzającego uchwalę rady gminy i tym samym także tej uchwały.

Zupełnie różne są bowiem reguły postępowania w przypadku wniesienia protestu i w przypadku wniesienia zarzutu.

W szczególności tylko uchwała o odrzuceniu zarzutu wymaga sporządzenia uzasadnienia i doręczenia uchwały wnoszącemu środek.

Jedynie też uchwała o odrzuceniu zarzutu może być kwestionowana w skardze do sądu administracyjnego.

Z całą pewnością zatem potraktowanie pisma kwestionującego ustalenie projektu planu jako protestu mimo, iż w rzeczywistości zawierało ono zarzut prowadziłoby do niedopuszczalnego zawężenia uprawnień wnoszącego środek i nie może być akceptowane przez sąd badający zgodność z prawem uchwały rady gminy.

Poza tym nie sposób wykluczyć, iż świadomość radnych rozpatrywania zarzutu, a nie protestu mogłaby wpłynąć na wynik głosowania rady gminy.

W niniejszej sprawie w piśmie kwestionującym ustalenie projektu planu H. B. podważała przyjęte w projekcie planu przeznaczenie nieruchomości stanowiących jej własność.

Stan taki ocenić należy jako prowadzący do ograniczenia prawa własności skarżącej, tym samym wypełniający przesłankę ("naruszenie uprawnienia") kwalifikacji środka jako zarzutu, sformułowaną w art. 24 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Oczywiście w ujęciu tego przepisu naruszenie uprawnienia z istoty projektu planu ma charakter potencjalny.

Ustalenia zawarte w projekcie planu, wprowadzające przeznaczenie nieruchomości zainteresowanego właściciela odmiennie od jego oczekiwań prowadzą do zawężenia prawa własności i nie ma tu znaczenia, że sam ustawodawca wprowadził taką możliwość.

Okoliczność ta może być natomiast podnoszona (łącznie z wykazaniem braku nadużycia władztwa planistycznego) w ramach uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu.

Jest zaś bez wpływu na samą kwalifikacje środka jako zarzutu.

Wadliwe zakwalifikowanie środka wniesionego przez skarżącą jako protestu podczas, gdy był on w istocie zarzutem spowodowało konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w sentencji wydanego wyroku.

W ocenie Sądu zanegowania w niniejszej sprawie wymagała też konstrukcja zaskarżonej w terminie 30 dni od daty podjęcia uchwały rady gminy.

Zarzut jest bowiem indywidualnym środkiem kwestionowania ustaleń projektu planu. Ustosunkowująca się do niego uchwała rady gminy musi mieć zatem charakter indywidualnego rozstrzygnięcia.

Tymczasem zaskarżona uchwała (poza załącznikiem) nie operuje nawet nazwiskami osób wnoszących zarzut, a jej uzasadnienie jest zbiorem ogólników i odesłań, powodujących jej nieczytelność i wątpliwości, czy właściwie odczytano oczekiwania wnoszącej zarzut.

Np. co do działek nr [...] i [...] we wsi K. H. B. nie domagała się bowiem ich przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową czy budownictwo, a pod sport, rekreację i zabudowę towarzyszącą.

O zabudowie mieszkaniowej i budownictwie wspomina natomiast część ogólnikowego uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od nie dającego się zaakceptować (przy najbardziej nawet liberalnej wykładni art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) uzasadnienia faktycznego, zauważyć należy, iż zaskarżona uchwała pozbawiona jest w istocie uzasadnienia prawnego.

Trudno za takie uznać powołanie się tylko w samej uchwale na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 242 poz. 15 § 1 ze zm.), art. 23 ust. 3 powołanej już ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 35 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Niekonsekwencja Rady Gminy w C. w niniejszej sprawie polega na tym , iż choć zdecydowała się ona na uzasadnienie swojej uchwały (element postępowania przy odrzuceniu zarzutu), to odmówiła jej doręczenia skarżącej i kwestionuje (niezasadnie) prawo zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), która w niniejszej sprawie ma zastosowanie z mocy art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).

Dla porządku dodać wypada na marginesie, iż wpływu na ocenę zaskarżonej uchwały (a w szczególności jej uzasadnienia) nie mogły mieć wywody w odpowiedzi na skargę, skoro nie stanowią one przecież części zaskarżonego aktu i nie mogą sanować w żadnym zakresie jego wadliwości.