Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2361/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 maja 2017r., sygn. akt II SA/Lu 166/17 w sprawie ze skargi C. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r., nr [...]. 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej C. H. 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2017 r,, sygn. akt EE SA/Lu 166/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę C. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] września 2016 r. o odmowie skierowania C. H. do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia 9 sierpnia 2016 r. C. H. zwróciła się do organu I instancji o umieszczenie w Domu Pomocy Społecznej w S. "[...]".

Organ I instancji odmówił C. H. skierowania do domu pomocy społecznej z powodu niespełnienia przesłanek określonych w art. 54 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ administracji wskazał, że wnioskodawczyni jest zdolna do samoobsługi i samodzielnego funkcjonowania w środowisku. Z informacji uzyskanych podczas wywiadu wynika, że samodzielnie zaspokaja swoje niezbędne potrzeby bytowe, tj. robi zakupy, kupuje leki, chodzi do lekarza, załatwia sprawy urzędowe i opłaca rachunki. Nadto ma wystarczające środki na utrzymanie i prowadzi aktywne życie społeczne, tj.uczestniczy w Klubie Seniora przy Klubie "[...]" w [...]. Zdaniem organu administracji C. H., pomimo ograniczeń wynikających ze stanu zdrowia i wieku, może samodzielnie funkcjonować w środowisku. Nadto istnieje możliwość zapewnienia jej usług opiekuńczych, które ułatwiłyby jej funkcjonowanie, ale nie wyraziła ona zgody na taką formę pomocy.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wydanej po rozpatrzeniu odwołania C. H. wskazał, że z materiału dowodowego wynika, że ma ona [...] lat, jest rozwiedziona, ma syna, który mieszka w [...], mieszka sama w piętrowym jednorodzinnym domu, utrzymuje się z emerytury z ZUS w wysokości [...] zł i emerytury z zagranicy w wysokości [...] zł, nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Z dokumentów lekarskich wynika, że C. H. choruje na [...], [...],[...], przewlekłą [...],[...], [...]. Lekarz podstawowej opieki zdrowotnej z przychodni, w której leczy się skarżąca, wskazał, że jest ona osobą przewlekle chorą, ale nie wymaga leczenia szpitalnego, wymaga natomiast, ze względu na stan zdrowia, całodobowej opieki na stałe. Świadczenia zdrowotne, jakie należy zapewnić jej w warunkach domu pomocy społecznej mają polegać na leczeniu, badaniu i poradach lekarskich, rehabilitacji leczniczej oraz na badaniu i terapii psychologicznej. W innym zaświadczeniu lekarz kardiolog, specjalista chorób wewnętrznych i medycyny sportowej podał, że C. H. wymaga całodobowej opieki z przyczyn kardiologicznych i pulmonologicznych. Skarżąca załączyła też kolejne zaświadczenie lekarskie, lekarza chorób wewnętrznych, z którego wynika, że chora wymaga całodobowej opieki z uwagi na zaostrzone [...].

W ocenie organu odwoławczego skarżąca cierpi na wiele chorób, które utrudniają jej codzienne funkcjonowanie ale, zdaniem lekarzy, tylko z powodu dwóch problemów zdrowotnych, kardiologicznych i pulmonologicznych, wymaga całodobowej opieki a więc takiej, której potrzebuje osoba ubiegająca się o skierowanie do domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 u.p.s.). Żadne ze złożonych zaświadczeń lekarskich jednakże nie zawiera uzasadnienia. Nie wynika z nich, jakie konkretne objawy choroby pulmonologicznej i kardiologicznej powodują, że skarżąca nie może funkcjonować w swoim środowisku tak jak dotychczas, tj. przy wsparciu osób drugich. Kolegium stwierdziło, że analiza okoliczności faktycznych sprawy prowadzi do wniosku, że istnieje możliwość zapewnienia C. H. niezbędnej pomocy w miejscu zamieszkania.

Organ odwoławczy podkreślił, że materiał dowodowy wskazuje, że C. H. jest sprawna ruchowo i nie ma ograniczeń w wykonywaniu czynności samoobsługowych, jak mycie, ubieranie, jedzenie, a także w załatwianiu czynności fizjologicznych. Według wyjaśnień skarżącej, odnotowanych przez pracownika socjalnego w części VII wywiadu środowiskowego przeznaczonej na ocenę sytuacji osoby i wnioski, skarżąca samodzielnie robi zakupy, załatwia sprawy urzędowe, w tym osobiście złożyła w organie I instancji wniosek w niniejszej sprawie, opłaca rachunki, wykupuje i dawkuje leki, chodzi do lekarza. We wszystkie te miejsca jeździ taksówkami. Natomiast podczas wywiadu pracownik socjalny zaobserwował, że skarżąca porusza się sprawnie po mieszkaniu. W odwołaniu skarżąca nie kwestionuje tych okoliczności co do zasady tylko precyzuje, że taksówkarze noszą jej niewielkie zakupy ze sklepu do domu, noszą jej walizki, kiedy jedzie do szpitala, obiady przywozi jej jadłodajnia, a posprzątać mieszkanie pomaga jej od czasu do czasu koleżanka. Twierdzi, że porusza się na krótkich dystansach, chodzi z laską, która pomaga jej na ostatnio pojawiające się

zachwiania.

Kolegium wskazało, że można przyjąć realne założenie, że usługi opiekuńcze stanowią odpowiednią formę pomocy dla C. H. Umieszczenie w domu pomocy społecznej uzależnione jest od niemożności zapewnienia osobie wymagającej całodobowej opieki usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, które to usługi mają zapewnić pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Podkreśliło, że nie chodzi tu o zapewnienie opieki przez całą dobę, ale zapewnienie niezbędnej opieki w formie usług opiekuńczych osobie, która wymaga całodobowej opieki, co jasno stanowi art. 54 ust. 1 u.p.s. Niemożność zapewnienia usług w miejscu zamieszkania oznacza niemożliwość przyznania ich w zakresie, jaki jest niezbędny osobie potrzebującej. Pracownik socjalny przeprowadzający wywiad środowiskowy pisemnie stwierdził zaś, że jest możliwość zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania (§ 8 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 23 sierpnia 2012 r. w sprawie domów pomocy społecznej /Dz. U. z 2012, poz. 964), przez co należy rozumieć, że poprzez usługi opiekuńcze można zapewnić C. H. niezbędną pomoc (art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej).

Kolegium zaznaczyło, że żądanie skarżącej jest ukierunkowane, a mianowicie zażądała ona skierowania do konkretnie oznaczonego domu pomocy społecznej. Zasadą jest kierowanie do domu pomocy społecznej odpowiedniego typu, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej umieszczeniem w placówce, chyba że okoliczności sprawy wskazują inaczej (art. 54 ust. 2). Jeżeli przewidywany okres oczekiwania na miejsce jest dłuższy niż 3 miesiące, osobę kieruje się (na jej wniosek) do innego, najbliższego domu tego samego typu (art. 54 ust. 2a). Z artykułu 54 ust. 2 ustawy wynika więc, że osoba - co do zasady - nie może sobie samodzielnie wybierać domu, do którego ma zostać skierowana, bowiem przysługuje jej jedynie prawo skierowania do odpowiedniego typu domu pomocy społecznej, zlokalizowanego jak najbliżej miejsca zamieszkania. Przepis ten zastrzega jednak, że okoliczności sprawy mogą wskazywać inaczej pozostawiając w tym zakresie uznaniu organu orzekającego ocenę tej przesłanki. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie nie ma możliwości uwzględnienia żądania skarżącej. W ocenie Kolegium skarżąca nie wykazała okoliczności, które z obiektywnego punktu widzenia uzasadniałyby skierowanie jej do domu pomocy społecznej zlokalizowanego poza terenem powiatu [...]. Kolegium wskazało inny DPS, położony bliżej miejsca zamieszkania skarżącej.

W ocenie Kolegium odmowa skierowania C. H. do domu pomocy społecznej nie zagraża jej egzystencji. Skarżąca ma stały miesięczny dochód w wysokości [...] zł, z którego może opłacić wynajęcie prywatnej opiekunki. Może ubiegać się o usługi opiekuńcze z pomocy społecznej oraz o zwolnienie całkowite lub częściowe z ponoszenia odpłatności za usługi. Może też korzystać z bezpłatnej opieki pielęgniarki w ramach pomocy długoterminowej zaleconej przez lekarza i refundowanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia.

Podsumowując, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że możliwość zapewnienia C. H. usług opiekuńczych świadczonych przez gminę w miejscu zamieszkania oznacza, że brak jest przesłanek do skierowania do domu pomocy społecznej, bowiem nie zostały spełnione wszystkie warunki wymienione w przepisie art. 54 ust. 1 u.p.s., a mianowicie nie został spełniony warunek - niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w miejscu zamieszkania. To, że skarżąca nie chce korzystać z usług opiekuńczych, nie oznacza, że automatycznie staje się uprawniona do skierowania do domu pomocy społecznej.

Skargę na powyższą decyzję złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie C. H., wnosząc ojej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego - art. 54 ust. 1 u.p.s. poprzez odmowę skierowania do domu pomocy społecznej, mimo że spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w tym artykule, w szczególności przesłanka niemożliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych;

2/ naruszenie prawa materialnego - art. 54 ust. 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 2a, możliwe jest skierowanie do domu pomocy społecznej wyłącznie położonego najbliżej miejsca zamieszkania, podczas gdy przepis ten czyni wyjątek dla sytuacji, kiedy "okoliczności sprawy wskazują inaczej";

3/ naruszenie przepisów postępowania - art 80 k.p.a., polegające na błędnej ocenie materiału dowodowego, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, prowadzącej do błędnych ustaleń faktycznych, tj.:

- ustalenia, że stan zdrowia C. H. pozwala na zapewnienie jej wystarczającej pomocy w drodze usług opiekuńczych,

- ustalenie, że okoliczności sprawy, o których stanowi art 54 ust. 2 u.p.s. nie pozwalają na skierowanie skarżącej do innego domu pomocy społecznej, niż dom położony najbliżej jej miejsca zamieszkania,

- ustalenia, sprzecznie z dokumentacją medyczną i zaświadczeniami lekarskim z akt sprawy, że C. H. jest sprawna ruchowo i nie ma ograniczeń w wykonywaniu czynności samoobsługowych;

4/ naruszenie przepisów postępowania - art. 84 k.p.a. polegające na ustaleniu przez SKO samodzielnie okoliczności, co do których konieczne są wiadomości specjalne i specjalistyczna wiedza biegłego lekarza, w szczególności samodzielne ustalenie przez SKO, iż możliwe jest zapewnienie skarżącej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania oraz ustalenie, iż skarżąca jest sprawna ruchowo i nie ma ograniczeń w wykonywaniu czynności samoobsługowych;

5/ naruszenie przepisów postępowania - art 7, 77 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpanie inicjatywy dowodowej:

- zaniechanie zwrócenia się do MOPS w [...] o przedstawienie informacji jakie usługi opiekuńcze i w jakim zakresie organ jest w stanie świadczyć C. H., na okoliczność ustalenia czy usługi te są wystarczające zgodnie z art. 54 ust 1 u.p.s.,

- zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza kardiologa, internisty, ortopedy i pulmonologa na okoliczność ustalenia czy możliwe jest zapewnienie C. H. usług opiekuńczych w zakresie niezbędnym, jakie powinny być to usługi i w jakim wymiarze.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że nie ma racji organ II instancji twierdząc, że skarżąca jest osobą poruszającą się samodzielnie i nie ma ograniczeń w wykonywaniu czynności samoobsługowych. Skarżąca z uwagi na swoje problemy z płucami oraz krążeniem odczuwa ciągłą duszność. Zrobienie kilku kroków wiąże się dla niej z wielkim wysiłkiem i problemami z oddychaniem, w szczególności brakiem tlenu. Dodatkowo skarżąca cierpi na osteoporozę. Każdy nieostrożny ruch może zakończyć się upadkiem i złamaniem kości. Skarżąca chodzi z trudem, potyka się, ma zachwiania równowagi. Z uwagi na fakt, że skarżąca ma tętniaka w głowie zachwiania równowagi mogą wiązać się z tym schorzeniem. C. H. potrzebuje pomocy w wstawaniu z łóżka, jedzeniu, ubieraniu, myciu. Nie jest w stanie samodzielnie przygotować sobie żadnego posiłku, nie jest w stanie stać dłużej niż chwilę, dłuższe siedzenie również ją męczy. Nie jest w stanie posprzątać sobie mieszkania. W sprzątaniu wyręczają ją osoby trzecie, jedzenie zamawia w jadłodajni, zakupy robią jej taksówkarze.Ponadto skarżąca ma problemy z tarczycą. SKO niesłusznie oceniło, że skarżąca jest sprawna ruchowo i nie ma ograniczeń w czynnościach samoobsługowych. Niektóre czynności wykonuje, jako że musi, gdyż nie ma żadnej pomocy, nie oznacza to, że czynności te powinna

wykonywać i pozostaje to bez wpływu na jej stan zdrowia. Lekarz zabronił skarżącej jakiegokolwiek wysiłku, a przy stanie zdrowia skarżącej wysiłkiem jest wstanie z łóżka i przejście do stołu. Fakt, że u C. H. nie twierdzono chorób narządu ruchy nie oznacza, iż skarżąca może się swobodnie poruszać, jako że ograniczenia w poruszaniu mogą wynikać również z innych chorób, w tym przypadku pulmonologicznych i kardiologicznych, w szczególności chodzi o ogromną męczliwość oraz duszność przy poruszaniu.

Skarżąca wskazała również, że w sprawie konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego lekarza, który oceniłby czy na podstawie dokumentacji medycznej skarżąca jest sprawna ruchowo, jakich usług opiekuńczych potrzebuje, czy konieczne jest skierowanie do domu pomocy społecznej. Skarżącej zaproponowano usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, ale po przedstawieniu zakresu tych usług przez pracownika pomocy społecznej okazało się, że nie jest to nawet połowa pomocy jakiej potrzebuje C. H., wobec czego skarżąca odrzuciła tą ofertę, jako że pomoc jaka miała być świadczona byłaby niewystarczająca. Kolegium nie przeprowadziło postępowania dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia jakimi usługami opiekuńczymi i w jakim wymiarze dysponuje Gmina w przypadku C. H.

W sytuacji kiedy sama osoba kierowana chce być umieszczona w DPS oddalonym od jej miejsca zamieszkania żaden interes nie stoi na przeszkodzie umieszczeniu jej w takim domu w jakim chce być umieszczona.

Skarżąca wskazała, że należy zapewnić osobie umieszczonej w DPS poczucie bezpieczeństwa, aby czuła się jak w domu. Standard DPS w [...] jest zdaniem skarżącej najbardziej dla niej odpowiedni. Skarżąca wskazała również, że mieszka w szeregowcu, którego udział w 1/4 darowała swojej bratowej w zamian za opiekę. Bratowa nie wywiązała się z obietnicy i skarżąca czuje się oszukana przez rodzinę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło ojej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej.

Z powyższego przepisu wynika, że organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej ma obowiązek zebrać materiał dowodowy oraz wyjaśnić na jego podstawie czy wniosek spełnia następujące

materialne przesłanki: 1) osoba, której wniosek dotyczy wymaga całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, 2) osoba ta nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, 3) osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Orzeczenie o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wymaga łącznego spełnienia wyżej wyliczonych przesłanek. W świetle analizowanego przepisu subiektywne przekonanie i wola uzyskania tej formy pomocy nie są okolicznościami wystarczającymi do jej przyznania. Przede wszystkim mieć trzeba na uwadze, że umieszczenie w domu pomocy społecznej jest ostatecznością. Wskazuje na to przede wszystkim redakcja art. 54 ust. 1 u.p.s., który umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej nawet w razie spełnienia dwóch pierwszych wyżej wskazanych przesłanek materialnych, uzależnia od stwierdzenia, że osobie tej nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Sąd wskazał, że w zaskarżonej decyzji organ E! instancji przeprowadził prawidłową wykładnię art. 54 ust. 1 u.p.s. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zakwestionowało stanu chorobowego C. H. (odmiennie niż organ I instancji), ale oceniło sytuację skarżącej z punktu spełnienia pozostałych przesłanek ustawowych. Stan faktyczny sprawy z daty podjęcia zaskarżonej decyzji nie wskazuje na naruszenie przez organy administracji art. 54 ust. 1 u.p.s., albowiem z akt sprawy wynika, że skarżącej może zostać zapewniona pomoc w postaci zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu jej zamieszkania i tym samym nie są spełnione wszystkie przesłanki wskazujące na konieczność umieszczenia w domu opieki społecznej, a okoliczność rezygnacji przez skarżącą z zapewnienia usług opiekuńczych nie przesądza w żaden sposób o konieczności skierowania jej do domu opieki społecznej.

Sąd podkreślił, że decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego, który w rozpatrywanej sprawie został przeprowadzony prawidłowo i wykazał, że C. H. może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła C. H., domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 54 ust 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego błędną subsumpcję polegającą na uznaniu, że skarżącej można zapewnić usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, podczas gdy organy administracji nie ustaliły podstawowych przesłanek do umieszczenia w DPS, tj. zakresu usług opiekuńczych, jakie są możliwe do zapewnienia oraz nie ustaliły czy usługi te są wystarczające w świetle stanu zdrowia skarżącej oraz jej sytuacji rodzinnej, co uniemożliwia prawidłową subsumpcję,

2.mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez oddalenie skargi podczas gdy organ administracji naruszył przepisy postępowania tj. nie uchylił decyzji organu I instancji w sytuacji kiedy organ I instancji dokonał samodzielnego ustalenia okoliczności, dla ustalenia których konieczne było powołanie biegłego z urzędu, zaniechał powołania biegłych lekarzy w celu ustalenia koniecznych usług opiekuńczych dla skarżącej oraz ustalenia czy możliwe byłoby zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania skarżącej,

3.mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji kiedy organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego polegającego na przeprowadzeniu z urzędu dowodu z opinii biegłych lekarzy na okoliczność czy usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania byłyby dla skarżącej wystarczające, jeśli tak jakie usługi byłyby konieczne dla skarżącej

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy organy administracji naruszyły przepisy postępowania, tj. nie wyczerpały inicjatywy dowodowej z urzędu poprzez zaniechanie zwrócenia się do MOPS w [...] o przedstawienie informacji jakie usługi opiekuńcze i w jakim zakresie organ jest w stanie świadczyć C. H., na okoliczność ustalenia czy usługi te są wystarczające zgodnie z art. 54 ust 1 ustawy o pomocy społecznej i zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego lekarza kardiologa, pulmonologa, ortopedy, endokrynologa, neurologa na okoliczność ustalenia czy możliwe jest zapewnienie C. H. usług opiekuńczych w zakresie niezbędnym, jakie powinny być to usługi i w jakim wymiarze,

5. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 kpa w zw. art. 7 k.p.a. polegające na

- błędnej ocenie materiału dowodowego przez organy, sprzecznej z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, polegającej na wysnuciu z wywiadu środowiskowego, iż skarżącej można zapewnić usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, podczas gdy pracownik przeprowadzający wywiad nie ma wiedzy medycznej i nie jest w stanie stwierdzić, czy usługi takie byłyby wystarczające dla skarżącej,

-dokonaniu na podstawie wywiadu środowiskowego ustaleń, które nie powinny być czynione na podstawie wywiadu środowiskowego, jako że wywiad taki jest przeprowadzany w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej a nie na okoliczność stanu zdrowia lub okoliczności medycznych,

-ustaleniu, że skarżącej można zapewnić usługi opiekuńcze w miejscu zamieszkania, podczas gdy z dokumentacji medycznej wynika, że usługi te nie byłyby wystarczające dla skarżącej, podczas gdy sytuacja rodzinna skarżącej wskazuje, że nie ma ona żadnej innej pomocy,

6. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 ustawy o pomocy społecznej, poprzez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia okoliczności, które nie mogą być ustalane poprzez wywiad środowiskowy, w szczególności okoliczności dotyczące stanu zdrowia i możliwości zapewnienia usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

7. mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji kiedy organ administracji naruszył przepisy postępowania tj. nie ustalił stanu faktycznego w zakresie rodzaju usług opiekuńczych jakie mogą być skarżącej zaoferowane i czy usługi te byłyby wystarczające w świetle stanu zdrowia i sytuacji rodzinnej skarżącej,

8. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd odniesienia się do materiału dowodowego w postaci dokumentów przedstawionych Sądowi przez skarżącą, podczas gdy dokumenty te nie dowodzą istnienia nowych okoliczności zaistniałych po wydaniu decyzji ale potwierdzają dodatkowo okoliczności istniejące już w czasie wydawania decyzji przez organ, dokumenty te przyczyniłyby się do

wyjaśnienia wątpliwości co do możliwości zapewnienia skarżącej usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania.

9. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd odniesienia się do zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przez organ art 7 k.p.a., 77 § 3 k.p.a., 84 k.p.a., w szczególności:

- nieodniesieniu się w uzasadnieniu do podnoszonej przez skarżącą konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność czy skarżącej można zapewnić usługi opiekuńcze, czy usługi te byłyby dla skarżącej wystarczające a jeśli tak to jakie powinny być to usługi,

- nieodniesieniu się do podnoszonej w skardze konieczności ustalenia przez organ zakresu usług opiekuńczych jakie mogłyby być świadczonej skarżącej przez MOPS,

- nieodniesieniu się do przedstawionej na etapie sądowym dokumentacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przywołania na wstępie przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 930 ze zm.), zwanej dalej ustawą, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności

uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Zatem system pomocy społecznej obowiązujący w Polsce opiera się na założeniu, że służy ona wspieraniu osób w wysiłkach mających na celu zaspokojenie ich potrzeb we współdziałaniu z tymi osobami. Zasadą jest także i to, że to organ pomocy społecznej, po rozeznaniu potrzeb danej osoby i możliwości udzielenia pomocy w ich zaspokojeniu podejmuje decyzje o udzieleniu odpowiedniego świadczenia spośród katalogu zawartego w art. 36 ustawy.

W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że postępowanie dotyczące przyznania świadczenia w postaci pobytu w domu pomocy społecznej odbywa się trzyetapowo. Pierwszy jego etap prowadzony jest przez organ gminy właściwy wedle miejsca zamieszkania dla wnioskodawcy i kończy się decyzją o "skierowaniu" do domu pomocy społecznej. Kolejny etap postępowania toczy się przed organem gminy prowadzącej dany dom pomocy społecznej lub starostą powiatu prowadzącego dom pomocy społecznej, który to organ rozstrzyga o "umieszczeniu" danej osoby w takiej placówce. Trzeci wreszcie etap obejmuje "przyjęcie" osoby do domu pomocy społecznej, co następuje w drodze czynności materialno-technicznej realizowanej przez dyrektora domu pomocy społecznej. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z pierwszym etapem analizowanego postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w niniejszej sprawie wprawdzie domagało się od skarżącej wyjaśnienia, czy wnosi o skierowanie do konkretnego domu pomocy społecznej i w uzasadnieniu rozważało kwestię możliwości wyboru DPS przez wnioskodawcę oraz wskazywało, że preferowany przez skarżącą DPS nie ustępuje w niczym alternatywnej placówce położonej na terenie powiatu [...], lecz dokonało ostatecznie rozstrzygnięcia odmownego, stwierdzając istnienie jednej negatywnej przesłanki, uniemożliwiającej skierowanie skarżącej do jakiegokolwiek domu pomocy społecznej. Przesłanką tą jest możliwość zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (art. 54 ust. 1 ustawy). Kolegium wskazało bowiem w uzasadnieniu decyzji, że "...niespełniona jest jedynie przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w miejscu zamieszkania przez gminę w formie usług opiekuńczych". Tym samym Kolegium przyjęło, że skarżąca jest osobą wymagającą całodobowej opieki i niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu.

Usługi opiekuńcze są środkiem priorytetowym w stosunku do umieszczenia w domu pomocy społecznej, w każdym przypadku, gdy ich udzielenie jest możliwe. Ocena, czy możliwe jest zapewnienie danej osobie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie należy do organów pomocy społecznej.

Regulacje dotyczące zakresu i form usług opiekuńczych zawarte są w art. 50 ust. 3 i 4 ustawy, zgodnie z którymi usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem, zaś specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Szczegółowe regulacje dotyczące specjalistycznych usług opiekuńczych zawiera rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189 poz. 1598).

Negatywne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu wymaga przedstawienia przez organy pomocy społecznej wnioskodawcy takich form usług opiekuńczych adekwatnych do usprawiedliwionych potrzeb wnioskodawcy, którą organy te są w stanie zapewnić.

Dopiero uzyskanie przez wnioskodawcę konkretnej informacji o możliwych do zaoferowania mu usługach opiekuńczych pozwala mu na ich zaakceptowanie i uznanie za wystarczające lub przedstawienie argumentów zmierzających do wykazania, że nie są one adekwatne do jego uzasadnionych potrzeb.

W aktach sprawy nie ma informacji wskazującej na to, że w toku postępowania określono formę i zakres usług opiekuńczych, które mogłyby być przedstawione przez organ pomocy społecznej skarżącej, aby udzielić jej niezbędnej pomocy. Takiej konkretnej propozycji, czy planu pomocy nie ma ani w wywiadzie ani w uzasadnieniach decyzji, czy w pismach skierowanych do skarżącej. Brak informacji o możliwym zakresie usług opiekuńczych uniemożliwia także sądowi administracyjnemu skuteczną weryfikację tego, czy spełniona została analizowana przesłanka określona w art. 54 ust. 1 ustawy.

wyjaśnienie, czy dana osoba wymaga całodobowej opieki i nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz to, czy możliwe jest zapewnienie jej niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Określenie potrzeb w zakresie opieki i pomocy nie wymaga co do zasady wiedzy fachowej biegłych lekarzy specjalistów. Opieka i pomoc, o której mowa w przepisach ustawy nie mogą być utożsamiane z leczeniem, które pozostaje w zakresie wyłącznych kompetencji lekarzy. W tej sytuacji za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy uznać te zarzuty skargi kasacyjnej, które dotyczą zaniechania przeprowadzenia przez organy administracji dowodu z opinii biegłych lekarzy (art, 145 § 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a.).

Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej wywiad środowiskowy prowadzi się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Celem wywiadu jest między innymi właśnie określenie zakresu potrzeb opiekuńczych takich osób, w czym potrzebne jest ich współdziałanie.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Wskazać należy w ramach podstawy kasacyjnej konkretną jednostkę redakcyjną aktu prawnego, zawierającą przepis, którego naruszenie zarzuca wnoszący skargę kasacyjną. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W skardze kasacyjnej wśród podstaw kasacyjnych przywołano art. 107 ustawy, pomijając to, że składa się on z wielu jednostek redakcyjnych niższego szczebla. Skoro zatem podstawa kasacyjna w tym zakresie nie została sformułowana prawidłowo, gdyż nie powołano w niej konkretnego przepisu prawa zawartego w obrębie art. 107 ustawy, to niemożliwe jest odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Trafnie przyjął sąd I instancji, że dokumenty medyczne wystawione po dacie wydania zaskarżonej decyzji nie mogą mieć znaczenia dla oceny jej zgodności z

prawem, tym bardziej, że stan zdrowia skarżącej, jak już wyżej wspomniano nie był okolicznością sporną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że skarżąca wymaga całodobowej opieki. Bezpodstawny tym samym okazał się zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a.

Wobec uznania za usprawiedliwiony zarzutu prawnoprocesowego sprowadzającego się do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, byłoby przedwczesnym odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wzw. z art. 54 ust 1 ustawy.

Reasumując, należy stwierdzić, że trafność zarzutów prawnoprocesowych, dotyczących niewyjaśnienia okoliczności związanych z zakresem i formami możliwych do zapewnienia skarżącej usług opiekuńczych determinuje uznanie, że istota sprawy jest wyjaśniona, co czyni zasadnym uchylenie wyroku sądu I instancji i decyzji organów pomocy społecznej obu instancji na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie powołanych wyżej przepisów jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwy organ pomocy społecznej uwzględni powyższą ocenę prawną i rozważy, czy i jakie niezbędne usługi opiekuńcze może on zaoferować skarżącej. Dopiero stwierdzenie, że skonkretyzowane usługi opiekuńcze, które organ może zaproponować skarżącej są adekwatne do jej uzasadnionych potrzeb wynikających z wieku i stanu zdrowia uzasadnić może odmowę skierowania jej do domu pomocy społecznej. Dopiero ewentualny brak możliwości zapewnienia skarżącej właściwych usług opiekuńczych spowodowałby natomiast konieczność przeprowadzenie postępowania zmierzającego do skierowania skarżącej do domu pomocy społecznej na zasadach określonych w art. 54 ust. 1-3 ustawy, przy czym zasada budowania zaufania do władzy publicznej (art. 8§1 k.p.a.) oraz zasada informowania stron o ich sytuacji prawnej (art. 9 k.p.a.) wymagają, by strona informowana była o treści właściwych przepisów i wynikających z nich zasadach związanych z wyborem odpowiedniego domu pomocy społecznej.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. wobec uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku sądu I instancji oddalającego skargę. Wskazać należy, że w postępowaniu przed sądem I instancji strona skarżąca nie wnosiła o zasądzenie kosztów postępowania przed tym sądem, a zatem Naczelny

Sąd Administracyjny był zobowiązany ograniczyć się do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.