Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1216/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. – dla obrębu W. 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej jej: § 3 pkt 13 oraz § 25; 2. zasądza od Gminy M. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Wojewoda W. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm. dalej u.s.g.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] lutego 2019 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - dla obrębu W., w części tj. w zakresie § 3 pkt 13 oraz § 25. W skardze zawarto następujące wnioski:

1. stwierdzenie nieważności ww. uchwały we wskazanym zakresie ze względu na istotne naruszenie prawa

2. zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej uchwale w zakresie § 3 pkt 13 oraz § 25 zarzucono istotne naruszenie tj. art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - zwanej dalej u.p.z.p,) w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587 - zwanego dalej rozporządzeniem) poprzez brak wskazania dla terenów oznaczonych w planie symbolem 1KK oraz 2KK (tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego) podstawowych parametrów zabudowy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że na podstawie art. 15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Jednocześnie zgodnie § 4 pkt 6 rozporządzenia, zapisy planu miejscowego powinny zawierać ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Wojewoda W. i wskazał, że w § 3 pkt 13 uchwały dla terenów oznaczonych symbolami 1KK, 2KK ustalono przeznaczenie: tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego. Następnie w § 25 uchwały w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania ww. terenów jako terenów zamkniętych ustalono zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi.

Organ podniósł, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. a więc m.in parametrów zabudowy, nie jest wprawdzie bezwzględny, jednakże pozostaje uzależniony od warunków faktycznych panujących w terenie. Oznacza to, że plan miejscowy musi zawierać ustalenia, o których mowa we wskazanym przepisie, jeżeli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm. dalej pr. bud. ), pod pojęciem obiekt budowlany - należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych Ponadto w myśl art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2117 ze zm.) w obszarze kolejowym mogą się znajdować droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy.

Zdaniem organu w związku z tym, skoro na terenach oznaczonych symbolem 1KK i 2KK dopuszczono realizację obiektów transportu kolejowego, przy czym nie zakazano realizacji budynków, pominięcie ustalenia w planie podstawowych parametrów zabudowy wymaganych przepisami art. 15 ust. 2 ustawy i § 4 pkt 6 rozporządzenia, stanowi więc istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

W ocenie Wojewody W. ustalenie sposobu zagospodarowania terenu jedynie poprzez odniesienie do przepisów odrębnych, które de facto w żaden sposób nie określają dopuszczalnych parametrów zabudowy narusza przepisy u.p.z.p. Ponadto takie niejednoznaczne ustalenia mogą powodować poważne problemy interpretacyjne u przyszłych adresatów planu, a także budzić wątpliwości na etapie przyjęcia zgłoszenia lub wydawania pozwolenia na budowę przez organy administracji architektoniczno-budowlanej m. in. w kontekście realizacji budynków na tym terenie.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz M. działając w imieniu Rady Miejskiej M. wniósł o oddalenie skargi, nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody W. .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że zarządzeniem nr 26/20 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-Cov-2 w związku z objęciem miasta Poznania obszarem należącym do strefy czerwonej oraz w zw. z Zarządzeniem nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. o odwołaniu rozpraw i kontynuowaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, sprawa niniejsza została przez Przewodniczącego Wydziału skierowana na posiedzenie niejawne w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374).W świetle tego przepisu Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zgoda Strony na rozpoznanie w tym trybie nie jest zatem konieczna. Przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w tym przypadku jest uzależnione od uznania, że rozprawa mogłaby wywołać nadmierne zagrożenie dla życia i zdrowia osób w niej uczestniczących. Mając na uwadze, że Miasto P., będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte tzw. obszarem czerwonym przesłanka powyższa została spełniona. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

1. Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej M. wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda W. jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm. - w skrócie "u.s.g.").

2.W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Wojewoda W. w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały – co nastąpiło, jak podano w skardze, [...] marca 2019 r. – nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć tę uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] lutego 2019 r w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M. - dla obrębu W. – dalej jako: "Uchwała".

Autor skargi wskazał, że zaskarża Uchwałę wyłącznie w części obejmującej jej § 3 pkt 13 oraz § 25.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] marca 2019 r. (poz. 2881) i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia (§ 33 Uchwały).

8. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

9. Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody W. z [...] kwietnia 2020 r. za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

10. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

11. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: m.p.z.p.) z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

12. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać zaś przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z [...].03.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

13. Podniesione w niniejszej sprawie zarzuty dotyczą terenów zamkniętych. Na podstawie § 3 pkt 13 Uchwały "w zakresie przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania ustalono tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego, oznaczone symbolami: 1KK, 2KK". W § 25 Uchwały wskazano, że "w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami 1KK, 2KK, jako terenów zamkniętych ustala się zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi".

Dokonując oceny zasadności podniesionych zarzutów należało wziąć pod uwagę sposób tworzenia terenów zamkniętych.

Nie ulega wątpliwości, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy, co wynika z treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten wyraża zasadę samodzielności planistycznej gminy, przy czym, spod tak określonej samodzielności gminy wyłączone zostały tereny zamknięte. Stosownie do art. 14 ust. 6 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. W myśl zaś art. 4 ust. 3 u.p.z.p., w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Jednak na podstawie art. 4 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 3 art. 4 nie stosuje się do terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Z art. 2 pkt 11 u.p.zp. wynika natomiast, że ilekroć w ustawie jest mowa o "terenie zamkniętym" - należy przez to rozumieć teren zamknięty, o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019, poz. 725, 730 i 1309 ze zm. – aktualnie: Dz.U. z 2020, poz. 2052 – dalej jako: "p.g.k.). Zgodnie zaś z art. 2 pkt 9 p.g.k. terenami zamkniętymi są tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Art. 4 ust. 2a p.g.k. stanowi zaś, że tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice ternu zamkniętego.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej Uchwały należało zatem w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę, że na podstawie § 3 pkt 13 Uchwały symbolami 1KK i 2KK oznaczono "tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego". Jak wynika z załącznika graficznego do Uchwały, są to tereny obejmujące działki nr [...], [...] i [...]. W § 25 Uchwały zawarto doprecyzowanie że "w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami 1KK, 2KK, jako -terenów zamkniętych - ustala się zagospodarowanie zgodnie z przepisami odrębnymi". Oznacza to, że status terenów oznaczonych 1KK i 2KK jako terenów zamkniętych musi wynikać z decyzji ministra, a nie z treści zaskarżonej Uchwały. Ma to o tyle istotne znaczenie, że zaskarżona Uchwałę podjęto [...] lutego 2019 r., a wówczas obowiązywała Decyzja nr 3 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych (Dz.Urz. Min. Rozw. Z 2014, poz. 25 – dalej jako: "Decyzja nr 3"). Wykaz działek ewidencyjnych przez które przebiegają linie kolejowe uznane za tereny zamknięte stanowił załącznik nr [...] do tej Decyzji nr 3, przy czym województwa [...] dotyczył Tom 15 tego załącznika. Analiza Tomu 15 zał. nr 1 do Decyzji nr 3 wskazuje, że decyzja ta nie wymieniała żadnej z działek położonych na terenach oznaczonych w zaskarżonej Uchwale symbolami 1KK i 2KK. Oznacza to, że w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały, żadna z działek oznaczonych symbolami 1KK i 2KK nie stanowiła terenów zamkniętych. Pomimo to, w Uchwale podjętej [...] lutego 2019 r. działki nr [...], [...] i [...] opisano jako tereny zamknięte. Sąd dostrzega, że ta sytuacja uległa zmianie w 2020 r., kiedy uchylono Decyzję nr [...], wydając Decyzję nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2020 r. w sprawie ustalania terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. M. I z 2020 r., poz. 38 – dalej jako: "Decyzja nr [...]"). Załącznik nr [...] do Decyzji nr [...] wskazuje Tereny zamknięte zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo Państwa, przez które przebiegają linie kolejowe, dla województwa [...] . W załączniku tym pod poz. 3159 wymieniono dz. nr [...], a pod poz. 3160 dz. nr [...] – położone w obrębie W., gminie M., powiecie [...]. Należy zatem zauważyć, że tereny 1KK i 2KK w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały nie miały statusu terenów zamkniętych. Uzyskały go jednak - tylko w części - dotyczącej dz. nr [...] i [...], już po podjęciu Uchwały, na mocy Decyzji nr [...] z [...] września 2020 r. W następnej kolejności należy zauważyć, że w § 25 w zw. z § 3 pkt 13 tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego oznaczone symbolami 1KK i 2KK utożsamia się z terenami zamkniętymi i ustala się dla nich "jako terenów zamkniętych zagospodarowanie zgodne z przepisami odrębnymi". W dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały żadna z działek oznaczonych symbolami 1KK i 2KK nie stanowiła terenów zamkniętych, a po jej podjęciu tylko – w części – tereny oznaczone jako tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego zostały uznane za tereny zamknięte. To oznacza, że nie znajdowało oparcia w przepisach prawa potraktowanie zaskarżoną Uchwałą tych terenów, jako terenów zamkniętych.

Dalej należy wskazać na wyłączenie spod zastosowania normy art. 4 ust. 3 u.p.z.p. terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu oznacza. Oznacza to, że do tych terenów zastosowanie znajduje art. 15 ust. 2 u.p.z.p. i obowiązkiem lokalnego prawodawcy jest określenie elementów planu w zależności od potrzeb i warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawarto zestawienie obligatoryjnych elementów jakie powinien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obejmujących m.in. zasady kształtowania zabudowy, na co trafnie wskazuje Wojewoda W. . To oznacza, że w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami 1KK i 2KK (nawet tych które następnie [...] września 2020 r. zostały uznane za tereny zamknięte) rolą organu było wywiązanie się z obowiązków wynikających z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. Zasadnie zatem Wojewoda W. podniósł zarzuty naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W następnej kolejności należy wskazać, że czym innym są granice terenu zamkniętego, a czym innym granice obszaru kolejowego, który został zdefiniowany w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. z 2020, poz. 1043 – dalej jako: u.t.k.), który stanowi, że obszar kolejowy to powierzchnia gruntu określona działkami ewidencyjnymi, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. W analizowanej sprawie, nawet w świetle Decyzji nr [...] tereny te (tj. tereny zamknięte ustalone Decyzją nr [...] i obszar kolejowy w rozumieniu u.t.k.) oznaczone w Uchwale symbolami 1KK i 2KK nie pokrywają się. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do obszaru kolejowego gmina jest zobowiązana natomiast uwzględnić odległości, o których mowa w art. 53 u.t.k. (por. wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2018 r. sygn. II OSK [...] oraz z dnia [...] lutego 2019 sygn. II OSK [...]). Przepis art. 53 u.t.k. określa zasady sytuowania budowli, budynków na obszarach kolejowych, w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych. Przepis art. 4 ust. 4 u.p.z.p. nie wyłącza stosowania przepisów u.t.k. W świetle art. 4 pkt 8 u.t.k. w obszarze kolejowym dopuszcza się budowę wyłącznie obiektów związanych z infrastrukturą kolejową. W definicji ustawowej obszaru kolejowego określono w sposób pozytywny wszelkie obiekty, które mogą się na nim znajdować, co oznacza zakaz sytuowania tam obiektów niewymienionych w art. 4 pkt 8 u.t.k. (por. wyroki NSA z [...] grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK [...] oraz z [...] czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK [...]). Zakaz ten wzmacnia ustanowienie w art. 53 u.t.k. dalszego zakazu chociażby zbliżania się tych innych obiektów do granicy obszaru kolejowego, a zatem tym bardziej zakazane jest sytuowanie innych obiektów wewnątrz obszaru kolejowego (wyroki NSA z [...] stycznia 2013 r. II OSK [...] oraz z [...] listopada 2013 r., sygn. akt II OSK [...]). W konsekwencji zakazy wynikające ze stosowanych łącznie art. 4 pkt 8 i art. 53 u.t.k. powinny znaleźć swój wyraz w planie miejscowym, z którego ustaleń powinno jednoznacznie wynikać, że obszar kolejowy nie jest przewidziany do zabudowy, w inny sposób niż określony w art. 4 pkt 8 u.t.k. Obszar ten powinien zostać określony w sposób jednoznaczny i jednorodny w części tekstowej i graficznej.

Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że z uwagi na fakt, że w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały żadna z działek oznaczonych symbolami 1KK i 2KK nie stanowiła terenów zamkniętych, a po jej podjęciu tylko – w części – tereny oznaczone jako tereny obiektów i urządzeń transportu kolejowego zostały uznane za tereny zamknięte, podejmując zaskarżoną Uchwałę nie tylko naruszono art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. co słusznie zarzucił Wojewoda W. .

Uchwała jako akt prawa miejscowego winna być sformułowana w sposób precyzyjny i czytelny. Wynika to z zasady określoności prawa, jak i z "Zasad techniki prawodawczej". Jedną z zasad określonych w tym rozporządzeniu z [...] czerwca 2002 r. jest obowiązek takiego redagowania przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283). Należy też zaakcentować, że w wyroku z dnia [...] października 2002 r., sygn. akt KP [...] Trybunał Konstytucyjny wskazał, że "wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, T. 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z [...].03.2016 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Mając zatem na uwadze konkretne okoliczności faktyczne badanej sprawy należało stwierdzić, ze standardom tym nie odpowiadają przepisy § 25 w zw. z § 3 pkt 13 zaskarżonej Uchwały.

14. Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd w pkt 1 wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 3 pkt 13 i § 25 zaskarżonej uchwały.

15. O kosztach postępowania sądowego (pkt 2 sentencji wyroku), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.