Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 208/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: 7, 77 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 pkt 2 w zw. z art. 149 par. 1 i 3 w zw. z art. 150 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uwzględnienia skargi na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i orzeczenia o wznowieniu postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania działki 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Z. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Zaskarżonym postanowieniem z [...] czerwca 2020 r. znak [...], 40.91/20 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., orzekając w trybie autokontroli, uwzględniło w całości skargę na własne postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. znak [...], uchyliło to postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty H. z [...] marca 2020 r. znak [...] o odmowie wznowienia postępowania oraz wznowiło postępowanie przed Starostą H. w przedmiocie nieodpłatnego przyznania działki.

Postanowienia wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z [...] listopada 2006 r. Starosta H., orzekając na wniosek Z. G. z [...] września 2006 r., nieodpłatnie przyznał wnioskodawczyni na własność działkę nr [...] o powierzchni 0,2999 ha położoną we wsi S. gm. N.. Decyzja została wydana na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Stała się ostateczna [...] grudnia 2006 r.

W dniu [...] stycznia 2020 r. do Starosty H. wpłynęły dwa wnioski O. A. z [...] grudnia 2019 r., tj.

1. wniosek o przyznanie nieodpłatnie na własność, na podstawie art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, działki nr [...] położonej we wsi S. gmina N.. Wnioskodawczyni wskazała, że zamieszkiwała na tej działce z rodzicami i uprawiała grunty rolne, którą to aktywność kontynuowała po śmierci rodziców. Do wniosku dołączyła oświadczenia świadków potwierdzających te okoliczności;

2. wniosek o wznowienie postępowania oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty H. z [...] listopada 2006 r. Zaprzeczyła faktom, na podstawie których wydano decyzję z 2006 r. Nie wskazała na jakiej podstawie żąda wznowienia postępowania.

Ad. 1) Postępowanie zainicjowane tym wnioskiem Starosta H. umorzył na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. decyzją z [...] lutego 2020 r. z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z posiadania tytułu własności do działki przez Z. G. Odwołanie od decyzji Starosty złożyła O. A., formułując prośbę o wznowienie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z [...] marca 2020 r. uchyliło decyzję Starosty i przekazało temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazało na sformułowanie przez prośby o wznowienie postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Starosta H. na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. "umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r.". Wyjaśnił, że [...] stycznia 2020 r. O. A. złożyła dwa wnioski o wznowienie postępowania. Drugi wniosek (ad. 2) został rozpoznany postanowieniem odmownym, zatem przedmiotowe postępowanie nie może się toczyć w tej samej sprawie. Decyzja umarzająca nie została zaskarżona.

Ad. 2) W stosunku do wniosku z [...] stycznia 2020 r. zatytułowanego "o wznowienie postępowania" Starosta H. w piśmie z [...] lutego 2020 r. wezwał O. A. do usunięcia jego braków przez wskazanie daty, w której dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia – w terminie 7 dni.

W odpowiedzi wnioskodawczyni w piśmie z [...] lutego 2020 r. wyjaśniła, że nie jest w stanie wskazać konkretnej daty, jednakże "niezwłocznie po dowiedzeniu się wystąpiła z wnioskiem dnia [...] grudnia 2019 r.".

W tych okolicznościach postanowieniem z [...] marca 2020 r. znak [...] Starosta H., orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania. Zdaniem organu, O. A. nie dochowała terminu na złożenie żądania wznowienia postępowania, nie wykazała fałszywości dowodów w oparciu o które wydano decyzję z [...] listopada 2006 r. oraz nie była stroną postępowania zakończonego tą decyzją. Nadto przed złożeniem żądania wznowienia występowała z kilkoma pismami do Starosty: z [...] maja 2019 r., [...] lipca 2019 r. i [...] września 2019 r. oraz otrzymywała na nie odpowiedzi (pisma z [...] czerwca 2019 r., [...] września 2019 r. oraz [...] października 2019 r.). W piśmie z [...] czerwca 2019 r. organ poinformował stronę o decyzji z [...] listopada 2006 r. wskazując numer decyzji i datę jej wydania. Z tych powodów Starosta przyjął, że już w czerwcu 2019 r. O. A. miała wiedzę, że ta decyzja nie została do niej skierowana. Zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony [...] stycznia 2020 r. był spóźniony, bowiem złożono go z przekroczeniem terminu miesięcznego wynikającego z art. 148 K.p.a. Zdaniem Starosty, wnioskodawczyni nie wykazała również fałszywości dowodów, na podstawie których wydano decyzję z [...] listopada 2006 r., bowiem nie przedstawiła wyroku sądu skazującego za przestępstwo fałszerstwa.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła O. A.. Zarzuciła wydanie decyzji w 2006 r. mimo braku spełnienia przesłanek do przyznania działki jej siostrze Z. G.. Zdaniem strony, w postępowaniu prowadzonym w 2006 r. nie zweryfikowano dowodów przedstawionych przez Z. G. oraz nie sprawdzono, czy nie istnieją inne uprawnione do działki osoby. Tymczasem ona jest również zstępną poprzednich właścicieli działki i po ich śmierci przystąpiła do jej uprawy, na co przedstawiła oświadczenia czterech świadków.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy postanowienie Starosty H. z [...] marca 2020 r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazało art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 148 K.p.a. Ustaliło, że wniosek o wznowienie złożony [...] stycznia 2020 r. był spóźniony, bowiem skarżąca posiadała wiedzę o wydanej w 2006 r. decyzji najpóźniej [...] lipca 2019 r., kiedy złożyła pismo z prośbą o ustosunkowanie się do decyzji z [...] listopada 2006 r. Jej wiedza wynika również z wcześniej prowadzonej ze Starostą korespondencji, w której wnioskowała o informacje na temat stanu prawnego działki nr [...] (pismo pełnomocnika strony z [...] maja 2019 r.). Na to pismo otrzymała odpowiedź organu w piśmie z [...] czerwca 2019 r., w którym wskazano datę, znak i treść decyzji z 2006 r.

O. A. złożyła do sądu administracyjnego skargę na postanowienie Kolegium z [...] kwietnia 2019 r., w której zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 w związku z art. 147 i art. 148 § 1 i 2 K.p.a. przez odmowę wznowienia postępowania wynikającą z zaniechania analizy kwestii ujawnienia nowych okoliczności i dowodów (wskazała, że przedłożyła oświadczenia czterech świadków, z którymi rozmawiała [...] grudnia 2019 r. i uzyskała wiedzę o prawidłowym stanie faktycznym sprawy; tak naprawdę nigdy nie powzięła niebudzącej wątpliwości wiedzy o wydanej decyzji, bowiem przez szereg lat była zbywana przez urzędników dających jej do zrozumienia, że kwestia własności Z. G. jest nie do podważenia; Starosta już w 2013 r. mógł wznowić postępowanie, bowiem już wówczas podjęła próbę wyjaśnienia podstawy nabycia działki, ale Starosta zaniechał podjęcia właściwych działań);

2. art. 145 § 2 i § 3 K.p.a. przez zaniechanie weryfikacji przedłożonych przez nią oświadczeń świadków z dowodami będącymi podstawą decyzji z [...] listopada 2006r., gdy tymczasem kwestia fałszywości dowodów nie musi być wykazania wyrokiem, bowiem organ powinien wziąć pod uwagę oczywistość sfałszowania dowodu;

3. art. 149 § 1 – 2 w związku z art. 145 § 1 i art. 148 § 1 K.p.a. przez zaniechanie analizy zachowania terminu na żądanie wznowienia postępowania oddzielnie dla każdej z podstaw wznowienia;

4. art. 8, 9, 10, 12 § 1 i 2, 80 w związku z art. 145 § 1 K.p.a. przez zaniechanie analizy okoliczności skutkujących wznowieniem, w szczególności nieuwzględnienie okoliczności z 2013 r., kiedy poinformowała organ o fakcie swojego spadkobrania po poprzednich właścicielach działki nr [...] przedstawiając postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku; zarzuciła również naruszenie art. 9 w związku z art. 64 § 2 i art. 235 § 1 K.p.a. przez zaniechanie udzielenia niezbędnych wyjaśnień oraz brak poinformowania o możliwości złożenia wniosku o wznowienie, a także brak dążenia organu do wyjaśnienia czy pismo z [...] lipca 2019 r. może być potraktowane jak wniosek o wznowienie postępowania. Wyjaśniła, że Starosta pouczył ją o możliwości wystąpienia na drogę postępowania cywilnego, a nie pouczył o możliwości wznowienia postępowania;

5. art. 157 § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez brak zainicjowania przez Kolegium postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2006 r. z uwagi na naruszenie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wniosła o dopuszczenie dowodów z załączonych pism.

Skarga O. A. na postanowienie SKO w B. z [...] kwietnia 2020 r. została zarejestrowana w tutejszym sądzie pod sygnaturą II SA/Bk 434/20. W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wskazało na jej uwzględnienie postanowieniem z 10 czerwca 2020 r. z uwagi na zastosowanie instytucji autokontroli. Postanowieniem z 6 lipca 2020 r. tutejszy sąd umorzył postępowanie sądowe w sprawie II SA/Bk 434/20 z uwagi na cofnięcie skargi w tej sprawie przez O. A., która powołała się na wydanie postanowienia autokontrolnego. Postanowienie sądu umarzające postępowanie stało się ostateczne bez poddania kontroli instancyjnej.

W postanowieniu autokontrolnym z [...] czerwca 2020 r. SKO w B. oceniło, że jego własne postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty H. zostały wydane w oparciu o błędną ocenę okoliczności sprawy, bowiem istnieją podstawy do wznowienia postępowania na skutek wniosku O. A.. Zdaniem Kolegium, dopiero do skargi złożonej do sądu administracyjnego na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. zostały dołączone dokumenty (przede wszystkim korespondencja prowadzona przez O. A. z organem w 2019 r.), wskazujące na prawdopodobieństwo istnienia okoliczności nieznanych organowi a istniejących w dniu wydawania decyzji w 2006 r. oraz na to, że skarżąca mogła posiadać przymiot strony w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji. Weryfikacji we wznowionym postępowaniu podlegają zatem okoliczności z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. Jednocześnie Kolegium wskazało, że uchylone w trybie autokontroli postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. nie zostało wydane bez podstawy prawnej bądź z rażącym naruszeniem prawa, gdyż było wynikiem błędu organu i braków w aktach sprawy.

Skargę na postanowienie Kolegium z [...] czerwca 2020 r. złożyła Z. G., która zarzuciła:

1. naruszenie art. 148 § 1 i 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania w sytuacji, gdy O. A. składając wniosek o wznowienie nie zachowała miesięcznych terminów na złożenie tego wniosku wynikających art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.;

2. naruszenie art. 140 w związku z art. 107 § 3, art. 8 i art. 9 K.p.a. przez całkowite pominięcie wskazania konkretnych okoliczności świadczących o zachowaniu przez O. A. terminów z art. 148 K.p.a., czym organ naruszył zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej. Nie wskazał wyczerpujących informacji faktycznych i prawnych, które powinny się znaleźć w uzasadnieniu orzeczenia kończącego postępowanie;

3. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 148 § 1 i art. 16 § 1 K.p.a. przez dopuszczenie do prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania w przedmiocie wznowienia w sytuacji, gdy nie został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, co będzie prowadziło do rażącego naruszenia art. 148 §1 K.p.a.

Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ewentualnie stwierdzenie jego nieważności.

Skarżąca wywiodła, że Kolegium nie wskazało jakie okoliczności bądź argumenty świadczą o ziszczeniu się przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. oraz zachowaniu przez O. A. terminów na złożenie żądania wznowienia postępowania, zwłaszcza że załączone przez tę skarżącą dokumenty do skargi na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. na takie nowe, nieznane wcześniej organom okoliczności, nie wskazują. Zdaniem Z. G., bezspornie z akt wynika, że O. A. dowiedziała się o wydaniu decyzji z 2006 r. najpóźniej [...] lipca 2019 r., zaś wniosek o wznowienie złożyła dopiero [...] stycznia 2020 r. Organ pierwszej instancji podjął próbę ustalenia kwestii dochowania terminu na złożenie żądania wznowienia, wezwał stronę do wyjaśnień, jednak nie była ona w stanie podać konkretnych dat. Skarżąca wskazała orzecznictwo sądowe wspierające, w jej ocenie, sformułowaną argumentację.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Przed rozpoznaniem sprawy sąd dołączył do akt sprawy niniejszej akta sprawy II SA/Bk 434/20, zawierające m.in. pismo O. A. z [...] lipca 2019 r., skargę z 3 grudnia 2013 r. i odpowiedź na skargę Starosty H. z 2 stycznia 2014 r.

Wyrokiem z dnia 14 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 836/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Z. G.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że aby wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na wniosek, należy w pierwszej kolejności ustalić czy żądający był (albo powinien być) stroną zakończonego już postępowania, na jakiej podstawie żąda wznowienia postępowania oraz czy podanie zostało złożone w terminie wynikającym z art. 148 K.p.a.

Jak zwrócił uwagę Sąd I instancji, żadna ze stron dotychczas nie kwestionowała, że O. A. jest zstępną W. i B. A., poprzednich właścicieli działki nr [...]. Z akt wynika, że nie uczestniczyła ona w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] listopada 2006 r. Skoro więc O. A. twierdzi, że to ona a nie siostra władała działką po śmierci rodziców oraz przedstawia na tę okoliczność oświadczenia kilku osób, a więc skoro istnieje spór o prawo do przyznania nieodpłatnie własności działki, to wobec faktu nieuczestniczenia O. A. w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją z [...] listopada 2006 r., nie można odmówić jej interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym o wznowienie dotyczącym tej decyzji. Mogła ona zatem żądać wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a spór co do tego czy miało to faktycznie miejsce i komu własność działki powinna być przyznana, powinien być w takim przypadku rozstrzygnięty po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym więc zakresie trafnie wskazuje Kolegium na konieczność wznowienia postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., bowiem okoliczności wskazane przez wnioskodawczynię wznowienia (O. A.) uprawdopodobniają istnienie przymiotu strony.

Podobnie jeśli chodzi o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., tj. ujawnienie nowych dowodów lub okoliczności istotnych w sprawie, istniejących w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi wydającemu tę decyzję. O. A. wskazuje i załącza oświadczenia świadków, którzy ją a nie Z. G. wymieniają jako zstępną władającą faktycznie działką nr [...] po śmierci rodziców. Jest to okoliczność wskazująca na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Również zatem i w tym zakresie zdaniem Sądu I instancji, stanowisko Kolegium jest trafne, a podstawa ta powinna być zbadana po wznowieniu postępowania.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że wskazanie we wniosku o wznowienie postępowania okoliczności odpowiadających którejś z podstaw wznowienia wynikających z art. 145 § 1 pkt 1- 8 K.p.a. nie oznacza automatycznie dopuszczalności wznowienia postępowania. Wniosek o wznowienie powinien być bowiem złożony w terminie wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a., a zachowanie tego terminu podlega kontroli organu.

Zdaniem Sądu I instancji, uzasadnienie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zawierało wskazania na powyższe okoliczności. Kolegium nie zajęło się należycie kwestią dochowania terminu z art. 148 § 2 K.p.a. niejako z góry przyjmując, że pismo z 21 lipca 2019 r. było wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pominęło również okoliczność prowadzonej wcześniej przez O. A. ze Starostą H. korespondencji, która powinna zostać oceniona z punktu widzenia przepisu art. 148 § 2 K.p.a. Jednakże nie świadczy to o wadliwości zaskarżonego postanowienia, uzasadniającej jego uchylenie. Nie świadczy też o tak istotnym naruszeniu zasady zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), że należałoby skargę uwzględnić. W zaistniałych okolicznościach, gdy bez głębszych analiz przyjęto, że dopiero wniosek z [...] grudnia 2019 r. jest żądaniem wznowienia, a nie wyjaśniono charakteru pisma z [...] lipca 2019 r. oraz terminowości złożenia żądania wznowienia ewentualnie w nim zawartego, Sąd I instancji uznał, że wyjaśnienie tych okoliczności może nastąpić dopiero po wznowieniu postępowania. Starosta H. prowadząc wznowione zaskarżonym postanowieniem Kolegium postępowanie nie będzie mógł się uchylić od wskazania, czy został zachowany wynikający z art. 148 § 2 K.p.a. termin do złożenia żądania wznowienia na podstawie art. 145 §1 pkt 4 K.p.a.

Podobnie jeśli chodzi o podstawę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Organ nie może uchylić się od ustalenia, czy zachowano termin do złożenia podania o wznowienie postępowania na tej podstawie, wynikający z art. 148 § 1 K.p.a., czyli termin miesięczny od dnia dowiedzenia się przez stronę o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Jeśli te ustalenia będą pozytywne dla O. A., postępowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 K.p.a. Jeśli organ ustali przekroczenie terminu z art. 148 K.p.a., będzie musiał wydać decyzję umarzającą wznowione postępowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Z. G. zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na treść orzeczenia, przejawiające się w zaakceptowaniu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonym postanowieniu przepisów art. 148 § 1 i 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. przez wydanie decyzji o wznowieniu postępowania pomimo braku udowodnienia przez wnioskodawczynię O. A. zarówno zachowania miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), jak i miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (co do okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podkreśliła, że nieuwzględnienie skargi kasacyjnej spowoduje, że organ I instancji przystąpi do rozpoznania sprawy wznowieniowej w sytuacji niedotrzymania przez wnioskodawcę ustawowego terminu do złożenia wniosku, co będzie prowadziło do wydania wadliwej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Takie działanie będzie dotknięte ex tunc wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) wobec rażącego naruszenia art. 148 § 1 K.p.a. przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny i stanowiący podstawę do przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do meritum.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, O. A. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła zasadność poglądu zaprezentowanego przez Sąd I instancji, że wznowienie postępowania posłużyć ma w pierwszej kolejności umożliwienie organowi poczynienia dalszych ustaleń w sprawie, które dopiero będą mogły prowadzić do wydania merytorycznej decyzji w sprawie. Podkreśliła, że jej pismo z [...] lipca 2019 r. należało potraktować, jako mające na celu wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 2006 r. Z uwagi na wątpliwości dotyczące świadków, podstawę wniosku o wznowienie postępowania stanowią także art. 145 § 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a., a z uwagi na pojawienie się w sprawie nowych okoliczności i dowodów – art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 908/21 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane w skardze.

Rozważania dotyczące zasadności skargi w rozpoznawanej sprawie rozpocząć należy od tego, że sprawa ta była już przedmiotem rozstrzygnięcia przed tutejszym sądem oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 17 lutego 2022 r. wydanym w sprawie sygn. akt I OSK 908/21, uchylił wyrok WSA w Białymstoku oddalający skargę w przedmiocie postanowienia SKO z dnia [...] czerwca 2020 wydanego w trybie autokontroli i uwzględniającego skargę O. A. na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania i orzeczenia o wznowieniu postępowania w sprawie nieodpłatnego przyznania działki oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.

Wyrok kasacyjny drugiej instancji powoduje określone konsekwencje dla dalszego postępowania w konkretnej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r, poz. 329; dalej powoływana jako P.p.s.a.), sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądem wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Oznacza to, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym sprawy odstąpienie od wykładni dokonanej przez sąd drugiej instancji jest niedopuszczalne. Podobnie niedopuszczalne jest na nowo rozważanie kwestii, które już wcześniej przesądzono.

W powyższym orzeczeniu NSA wyrażono w sposób jednoznaczny i wiążący ocenę prawną, że we wcześniejszym wyroku Sąd I Instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 148 i art. 145 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 K.p.a. polegający na zaakceptowaniu wydania postanowienia o wznowieniu postępowania pomimo braku wyczerpującego ustalenia przez organ administracyjny stanu faktycznego sprawy w zakresie zachowania przez wnioskodawczynię O. A.zarówno miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (w zakresie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.), jak i miesięcznego terminu od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (co do okoliczności o których mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Ponadto uwzględniono również zarzut, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ nie przytoczył konkretnych okoliczności, które świadczyłyby o zachowaniu przez wnioskodawczynię O. A. terminów wynikających z art. 148 K.p.a., a także nie wskazał, czy organ I instancji ma wznowić postępowanie z urzędu nie bacząc na zachowanie terminów przewidzianych dla strony.

Ponadto NSA nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji wskazującego, że jeśli ustalenia w zakresie terminu będą pozytywne dla O. A., postępowanie zakończy się wydaniem decyzji merytorycznej na podstawie art. 151 K.p.a, a jeśli organ ustali przekroczenie terminu z art. 148 K.p.a., będzie musiał wydać decyzję umarzającą wznowione postępowanie uznając, że nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że we wznowionym postępowaniu konieczne będzie wyjaśnienie, czy O. A. dochowała przewidzianego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty H. z [...] listopada 2006 r. nr [...].

NSA zaakcentował także charakter zaskarżonego postanowienia, które zostało wydane w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. wskazując, że zaskarżone postanowienie łączy w swej treści zarówno rozstrzygnięcie w zakresie uprawnień autokontrolnych organu, jak i wznowienia postępowania. Przy czym to ostatnie rozstrzygnięcie ma zapewne wyczerpywać, ustanowiony w art. 54 § 3 zdanie drugie P.p.s.a. - obowiązek organu wydania nowej decyzji (tu: postanowienia) po uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku uwzględnienia skargi w całości. W tym zakresie NSA zaleciło w ponownie prowadzonym postępowaniu wyjaśnić przede wszystkim kwestie możliwości stosowania trybu autokontroli przez organ administracyjny oraz możliwości uwzględnienia skargi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. przez wznowienie postępowania, skoro ten organ ma obowiązek działać w zakresie swojej właściwości (art. 54 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Zaś zgodnie z art. 148 § 1 P.p.s.a., podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji. W niniejszej sprawie żądanie dotyczy ostatecznej decyzji Starosty H. z [...] listopada 2006 r. nr [...], zaś przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco.

Mając na uwadze przedmiotowe wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przypomnieć, że przedmiotem niniejszego postępowania jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] czerwca 2020 r., które zostało wydane w trybie tzw. autokontroli, zaś jego skutkiem poza uwzględnieniem skargi w całości i uchyleniem postanowienia SKO z dnia [...] kwietnia 2020 r. było także, uchylenie postanowienia organu I instancji – Starosty H. z dnia [...] marca 2020 r. oraz wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty H. z [...] listopada 2006 r. nr [...]. Decyzja ostateczna z dnia [...] marca 2020 r. orzeczono o nieodpłatnym przyznaniu Z. G. na własność działki nr [...] o powierzchni 0,2999 ha położoną we wsi S. gm. N. Decyzja została wydana na podstawie art. 118 ust. 1, 2a i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i stała się ostateczna [...] grudnia 2006 r.

Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a., który to przepis reguluje instytucję autokontroli organ, którego działanie zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania; w przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję; uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa; przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

Wskazać należy, że doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, podkreśla się, że instytucja samokontroli (autokontroli) jest kwintesencją umożliwienia organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem (zob. A. Kabat, Skarga, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu, 2009, s. 180). Przepis ten daje organowi administracji publicznej możliwość dokonania autokontroli aktu, który został zaskarżony do sądu administracyjnego. Celem autokontroli jest, by sprawa, która w toku instancyjnym została rozstrzygnięta ostateczną decyzją, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego w sytuacji przekazania sprawy ze skargą do sądu administracyjnego. Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. Jednak nie może odbyć się z naruszeniem reguł wyznaczonych przepisem art. 54 § 3 P.p.s.a. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, warunkiem skorzystania przez organ administracji publicznej z instytucji autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, co oznacza uznanie za zasadne zawartych w skardze zarzutów, podstawy prawnej i wniosków (vide m.in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1575/07, Lex nr 525966). Organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 54 § 3 P.p.s.a. jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Uwzględnienie skargi w całości sprowadza się do skorygowania zaskarżonego działania w kierunku pożądanym przez skarżącego. Organowi korzystającemu z art. 54 § 3 P.p.s.a. wolno uczynić tylko to, co wynika z treści skargi i jej żądania. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu tego przepisu, to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniami strony wynikającymi z treści skargi. Oczekiwania strony co do załatwienia (zakończenia) sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Natomiast w razie niepodzielenia przez organ niektórych zarzutów, zakwestionowania przedstawionej w skardze oceny prawnej naruszeń bądź nieuwzględnienia w całości jej wniosków, organ winien zrezygnować z wydania rozstrzygnięcia w trybie autokontroli i przekazać skargę do rozpoznania sądowi, który w przeciwieństwie do organu nie jest związany granicami skargi na gruncie art. 134 § 1 P.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 581/07, Lex nr 355665).

Zgodnie bowiem z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137 t.j.) sąd administracyjny przeprowadza kontrolę działalności wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Skoro organ administracji rozważa możliwość uwzględnienia skargi, to powinna ona odpowiadać kryteriom stosowanym przez sąd administracyjny. Te więc kryteria mogą być brane pod uwagę przez organ administracji publicznej w ramach autokontroli. Jednakże, oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 P.p.s.a., gdy uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. winien podzielić zarzuty skargi i zadośćuczynić żądaniom skarżącego w całości. Jedynym wyjątkiem w tym względzie będzie pominięcie przez organ orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu, o czym rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 9 grudnia 1996 r. FPS 4/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 45). O prawie strony do zwrotu kosztów w przypadku autokontroli wypowiedziano się także w literaturze, lecz organem władnym do wydania orzeczenia w tym przedmiocie może być tylko sąd administracyjny. Brak jest bowiem przepisu, który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tym zakresie przez organ administracji publicznej (Ryszard Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, NSA " zeszyty naukowe sądownictwa administracyjnego" 2007, nr 14-15, s. 17).

Odnosząc powyższą argumentację do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w tym zarzutów podniesionych w skardze wniesionej przez O. A., które została uwzględniona przez SKO w zaskarżonym postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. wskazać należy, że organ nie zastosował prawidłowo art. 54 § 3 P.p.s.a., gdyż faktycznie nie wszystkie zarzuty, podstawy prawne i wnioski zawarte w tej skardze zostały uwzględnione, co oznacza, że mimo pożądanego przez stronę wyniku końcowego tj. uchylenia postanowienia organu I instancji – Starosty H. z dnia [...] marca 2020 r. oraz wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty H. z [...] listopada 2006 r. nr [...], całość skargi nie została uwzględniona. Należy bowiem zwrócić uwagę, że już choćby ocena wskazanych skardze O. A. zarzutów tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1, 2, 4 i 5 k.p.a. w zestawieniu z uwzględnionym w postanowieniu naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a, wskazuje że nie całość skargi została uwzględniona. Ponadto organ odwoławczy nie ustosunkował się w ogóle do zarzutu w zakresie konieczności wznowienia postępowania z urzędu, a tym samym nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 145 § 2 k.p.a., który to przepis wskazuje na fałszowanie dowodów lub popełnienie przestępstwa orzeczeniem organu. W zaskarżonym postanowieniu brak jest odniesienia zatem do punktu 2 skargi. Ponadto pkt 6 skargi O. A. zawierał zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. że decyzja Starosty H. z dnia [...] listopada 2006 r. została wydana z rażącym naruszenie prawa tj. art. 118 ust. 2 a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W tym zakresie trudno doszukać się argumentacji SKO w zaskarżonej decyzji, tym bardziej że wskazując na kwestie stwierdzenia nieważności skarżąca wnioskowała o wszczęcie tego postępowaniu z urzędu. W tych okolicznościach brak jest podstaw do przyjęcia, że w ramach autokontroli doszło do uwzględnienie skargi w całości, gdyż oznaczałoby to uznanie za zasadne wszystkich zawartych w skardze zarzutów, podstaw prawnych i wniosków, co nie miało miejsca.

W świetle powyższego stanowiska należało przyjąć, iż nieuwzględnienie wszystkich zarzutów i wniosków zawartych w skardze nie wypełnia treści normatywnego pojęcia "uwzględnienie skargi w całości". Stanowisko to, zasadne w ujęciu generalnym, znajduje także potwierdzenie w konkretnych warunkach kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postępowania administracyjnego, w ramach którego wydano decyzję autokontrolną. W ocenie Sądu kontrolowana decyzja z [...] czerwca 2020 r., nie odpowiada wyżej przedstawionym wymogom, zaś organ administracji przyjął własną koncepcję rozstrzygnięcia sprawy, zwracając tylko uwagę na wnioski główne (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 843/19, LEX nr 3065261).

Ponadto należy zwrócić uwagę na drugą kwestię związana z rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. który wskazuje, że uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Dokonując autokontroli rozstrzygnięcia organ administracji stwierdza zatem, czy rozstrzygnięcie to narusza prawo. Takie stwierdzenie - wraz z jego podstawą prawną i jej wyjaśnieniem - musi być zatem zawarte w podjętym przez organ akcie autokontrolnym. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ, uwzględniając skargę w trybie autokontroli, jest zobowiązany w rozstrzygnięciu decyzji każdorazowo zawrzeć rozstrzygnięcie w przedmiocie tego, czy m.in. stwierdzone naruszenia miały charakter zwyczajny, czy też kwalifikowany, ewentualnie, że działano bez podstawy prawnej. Przepis nie pozostawia w tym zakresie organowi ani dowolności i uznaniowości, ani nie przewiduje jakichkolwiek możliwości odstąpienia od tego obowiązku. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II GSK 425/14) wskazuje się, że warunek poprawnego zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. jest spełniony poprzez wyraźne wskazanie w sentencji decyzji (postanowienia), że uchylane orzeczenie nie było dotknięte wymienionymi w przepisie wadami (brakiem podstawy prawnej lub rażącym naruszeniem prawa) lub że takie naruszenie miało miejsce. W niniejszej sprawie ocena taka została zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, gdzie wskazano, że postanowienie nie zostało wydane bez podstawy prawnej, bądź z rażącym naruszeniem prawa, a powstało jako konsekwencja niezawinionego błędu w działaniu organu i braków w aktach sprawy. Umieszczenie jednakże tego rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia, zdaniem Sądu również stanowi o naruszenie prawa (art. 54 § 3 p.p.s.a), bowiem przepis ten nie pozostawia w tym zakresie organowi żadnej dowolności czy uznaniowości. Nie należy bowiem zapominać, że rozstrzygnięcie w tym zakresie może być podstawą dalszych żądań przewidzianych prawem (w zakresie odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych). Brak takiego rozstrzygnięcia w sentencji decyzji skutkuje tym, że decyzja obarczona jest wadą, a wadliwości tej nie usuwają wskazane stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia (podobnie wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 843/19, LEX nr 3065261, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.07.2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 2515/19, CBOSA).

Analizując kolejną kwestią mającą związek z dokonywaną autokontrolą organu wskazać również należy, że organ orzekając w trybie "autokontroli" nie musi opierać się wyłącznie na materiale dowodowym już zebranym w postępowaniu administracyjnym, ale może brać pod uwagę uzupełniony przez stronę materiał dowodowy np. poprzez dołączenie nowych dowodów do skargi (por. np. wyrok NSA z 22 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 938/06, także komentarz do art. 54 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Jak wynika z powyższego, organ odwoławczy jest uprawniony do wydania decyzji "autokontrolnej" wówczas, gdy nieznany mu w dacie pierwotnego orzekania dowód (dowody), załączony przez stronę dopiero do skargi do sądu administracyjnego, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości nakazuje uznać wadliwość wydanego w trybie odwoławczym orzeczenia.

W sprawie zawisłej nie można jednakże za takie właśnie dowody uznać dokumenty dołączone do skargi O. A. złożonej do sądu administracyjnego na postanowienie z [...] kwietnia 2020 r. (przede wszystkim korespondencja prowadzona przez z organem w 2019 r.), gdyż jak organ podkreślił w uzasadnieniu postanowienia wskazują one jedynie na prawdopodobieństwo istnienia okoliczności nieznanych organowi a istniejących w dniu wydawania decyzji w 2006 r. oraz na to, że skarżąca mogła posiadać przymiot strony w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że dokumenty te nie potwierdzały w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości przede wszystkim kwestii zachowania terminu do wniesienia skargi, co nakazał WSA w wyroku 14 stycznia 2021 r. wydanym w przedmiotowej sprawie ustalać we wznowionym postępowaniu, a co stanowiło istotę negatywnego postanowienia z dnia [...] marca 2020 r. Starosty H. odmawiające wznowienia postępowania. Należy zaakcentować, że całość zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że zarówno Z. G. (skarżąca w niniejszej sprawie), jak również O. A., której skargę SKO uwzględniło w ramach autokontroli zajmują przeciwne stanowiska, w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego, zarzucając sobie wzajemne mataczenie, oszukiwanie i opieranie się na nieprawdziwych okolicznościach. Trudno w tych okolicznościach uznać, że choćby kwestia terminu do wznowienia postępowania czy spełniania przesłanek z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. jest niebudząca wątpliwości, co wystarczyło do wznowienia postępowania. Słusznie podkreślił NSA w wyroku zapadłym w niniejszej sprawie, że z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, jakie konkretne okoliczności świadczą o zachowaniu terminu do wznowienia postępowania.

Należy wskazać, że podanie o wznowienie postępowania administracyjnego wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że z regulacji zawartej w art. 148 k.p.a. wynika, że to strona musi wykazać, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania oraz że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o tych okolicznościach. Ponadto podanie o wznowienie postępowania co do zasady wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 K.p.a.). Właściwe ustalenie daty, w której strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania i daty złożenia podania o wznowienie postępowania mają fundamentalne znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia podania, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. W związku z tym ograniczeniem czasowym, organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego jednomiesięcznego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu, stanowiłoby bowiem rażące naruszenie prawa, godzące w wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. zasadę trwałości decyzji ostatecznych, co zostało nieprawidłowo ocenione w zaskarżonym postanowieniu SKO z dnia [...] czerwca 2020 r.

Ostatnią z kwestii wymagających rozważania, zgodnie z wytycznymi NSA zawartymi w wyroku z dnia 17 lutego 2022 r. w sprawie niniejszej stanowi to, czy SKO mogło uwzględnić skargę poprzez jednoczesne wznowienie postępowania, skoro ten organ miał obowiązek działać jedynie w zakresie swojej właściwości (art. 54 § 3 zdanie pierwsze P.p.s.a.), zaś zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu I instancji, czyli w niniejszej sprawie Starosty H., który wydał decyzję z dnia 13 listopada 2006 r.

Należy zwrócić uwagę na pogląd, przedstawiony przez J. Borkowskiego w krytycznej glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.6.1988 r., IV SA 316/88 (OSP z 1991 r. nr 7-8 poz. 177), wskazujący na zasadniczą różnicę między postępowaniem głównym (którego przedmiotem są interesy prawne lub obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego), a postępowaniem nadzwyczajnym zakończonym decyzją o odmowie wznowienia postępowania (wydaną w wyniku procesu szczególnego; W.F. Dąbrowski "Procedura wznowienia postępowania administracyjnego" RPEiS z 1965 r. z. 3 s. 51-51), w którym rozpatruje się interesy prawne i obowiązki wynikające z przepisów prawnych zawartych w k.p.a. (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 cz. 4). Postępowanie kończące się decyzją o odmowie wznowienia postępowania jest zupełnie inną sprawą pod względem prawnym od postępowania głównego. Z tego względu w k.p.a. ustanowiono szczególny przepis o właściwości organu do orzekania o wznowieniu postępowania bądź o odmowie jego wznowienia (art. 150 § 1 k.p.a.). Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (B. Adamiak – op. cit. s. 548 nb 1). Przepisy k.p.a. określające kompetencje organów w przedmiocie wznowienia postępowania nie uprawniają organu wyższego stopnia ani do odmowy wznowienia postępowania, ani do wydania decyzji we wznowionym postępowaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24.X.1988 r., IV SA 632/88, PiŻ 1988, nr 48 s. 15, akceptowany przez B. Adamiak – op. cit. s. 549 nb 1). Organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji, pozostaje właściwy do orzekania o dopuszczalności wznowienia postępowania również w wypadku, gdy po wydaniu decyzji zmieniła się właściwość miejscowa lub rzeczowa i organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Nawet jeśli organ ten nie był właściwy w sprawie, w której wydał decyzję w ostatniej instancji, już w chwili orzekania, pozostaje właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w zakresie wznowienia postępowania (E. Iserzon, J. Starościak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. 1970 s. 254 – pod rządem art. 131 w brzmieniu pierwotnym; aktualny pod rządem art. 150 k.p.a. w brzmieniu obecnie obowiązującym – J. Borkowski – op. cit. s. 343). Przepisy o właściwości są przepisami bezwzględnie obowiązującymi, a przepisy k.p.a. ustanawiają sankcję nieważności decyzji za naruszenie przepisów o właściwości (J. Starościak "Prawo administracyjne" PWN 1977 s. 269-270 p. III; art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.; B. Adamiak – op. cit. s. 102 nb 7). Przypadki przejmowania kompetencji przez jeden organ administracyjny od drugiego nie mogą być dorozumiane bądź interpretowane rozszerzająco. Jeśli w art. 150 § 1 k.p.a. ustanowiono organ właściwy do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a w § 2 tego artykułu ustanowiono wyjątki, to nie można przenosić tych kompetencji na inne organy przez zastosowanie przepisów dotyczących właściwości organu odwoławczego. Przeciwko takiej wykładni przemawia odrębność celu i przedmiotu postępowania prowadzonego w trybie nadzwyczajnym, od celu i przedmiotu realizowanych w trybie postępowania głównego. W k.p.a. w odmienny sposób określono właściwość organu odwoławczego niż organu właściwego do rozpatrywania sprawy wznowienia postępowania. W art. 127 § 2 kryterium służącym określeniu właściwości organu odwoławczego jest jego miejsce w strukturze organów administracyjnych (w połączeniu ze szczególnymi regułami określania organu wyższego stopnia zawartymi w art. 17). W art. 150 § 1 kryterium określenia właściwości stanowi charakter decyzji administracyjnej wydanej przez organ w postępowaniu głównym (kryterium ostateczności decyzji, określany na podstawie art. 16 § 1 zdanie pierwsze). Nie miejsce organu w strukturze administracji publicznej ani jego miejsce w toku instancji administracyjnych, lecz zaskarżalność decyzji w drodze zwykłych środków prawnych przesądza o tym, który organ będzie właściwy do rozstrzygania o wznowieniu postępowania. Nie jest możliwe przenoszenie do trybów nadzwyczajnych postępowania przepisów dotyczących kompetencji organów administracyjnych uregulowanych odnośnie do trybu postępowania głównego. Brak takiej możliwości wynika z samej istoty sprawy, o której się rozstrzyga (J. Borkowski – op. cit. s. 342-343 pkt 4). Wyłączenie bowiem organu, a następnie wyznaczenie do załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia innego podległego sobie organu (art. 26 § 2 k.p.a.) może nastąpić wyłącznie w sytuacjach wyraźnie wskazanych w ustawie i winno nastąpić postanowieniem (odpowiednio – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.5.1990 r., SA/P 1555/89, ONSA 1990, 2-3, 44, akceptowany przez Zespół pod red. A. Wróbla "Kpa orzecznictwo piśmiennictwo" Zakamycze 2002 s. 219 uw. 6; J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 151 nb 23, s. 167 nb 10), nie zaś decyzją zapadłą w toku instancji (vide wyrok NSA z 20 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1648/09, CBOSA).

W postanowieniu z [...] czerwca 2020 r. SKO z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i art. 149 § 3 w zw. art. 149 § 1 i art.150 § 1 k.p.a., uchyliło postanowienie Starosty H. z dnia 12 marca 2020 r. i wznowiło postępowanie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 150 § 1 k.p.a. wyłącznie właściwym dla w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji, a tym organem jest Starosta H.. Tylko zatem Starosta H. właściwy był dla wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, a organ II Instancji rozstrzygając w ramach art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., o ile zachodziłby ku temu przesłanki mógł jedynie uchylić postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. i przekazać sprawę Staroście H. do ponownego rozpoznania. Wówczas to zachowana byłaby zarówno właściwość organów, jak również otwarta pozostałaby kwestia ustalenia przez organ I instancji zachowania terminu do wznowienia postępowania. Można byłoby wówczas wyjaśnić wszystkie kwestie zasadnie wyłuszczone w uzasadnieniu do wyroku z dnia 14 stycznia 2021 r. Rozstrzygnięcie w zakresie wznowienia postępowania nie było zatem prawidłowo i zapadło z naruszenie właściwości organów.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostało wydane przede wszystkim z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a., bowiem podniesione przez O. A. zarzuty i wnioski w skardze w korelacji z wydanym rozstrzygnięciem nie dają podstaw do stwierdzenia, że uwzględniono skargę w całości, co już wystarcza do uznania, że nie było podstaw do zastosowania autokontroli, w niniejszej sprawie, a uchybienie to mało istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), co pośrednio przekłada się na to, że merytoryczne zarzuty podniesione w skardze przez Z. G., nie stanowiły podstawy wydanego rozstrzygnięcia. Uchybienia bowiem w zakresie przede wszystkim naruszenia art. 54 § 3 P.p.s.a. wykluczały konieczność zajmowania stanowiska co do meritum sprawy, czyli zachowania terminu do wniesienia skargi oraz spełnienia czy też nie przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. Nie zostały spełnione bowiem przesłanki do wydania postanowienia autokontrolnego na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. Tym samym argumenty podnoszone w pismach procesowych, wniesionych już po zwrocie akt z NSA nie miały wpływu na wynik niniejszej sprawy.

W konsekwencji powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 54 § 3 p.p.s.a oraz przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. art. 149 § 3 w zw. art. 149 § 1 i art.150 § 1 k.p.a. Przy czym naruszenie przez organ przepisów postępowania niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu od skargi.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a.