Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2221/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez stowarzyszenie – [...] w P., jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] wydana w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Orzeczenie to zostało wydane po rozpatrzeniu odwołań [...] i [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], umarzającej wszczęte na wniosek [...] postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] i [...] obr. K., gm. W. oraz zjazdem na drogę powiatową – działka nr ew. [...] obr. K., gm. W. oraz, odmawiającej stwierdzenia, na wniosek [...], nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ww. decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z brzmieniem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a w tym przypadku żaden z podmiotów wnoszących o unieważnienie decyzji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie wykazał się interesem prawnym do jej kwestionowania (we wskazanym trybie), tj. interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do treści art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97). Koniecznymi cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98; wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyr. WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07).

Jednocześnie organ odwoławczy podał, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną wobec art. 28 k.p.a.

I dalej, organ ten stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż [...] oraz [...] nie brały udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...].[...] wywodzi swój interes prawny z tytułu posiadania prawa użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] (obecnie nr ew. [...]) położonej w P. przy ul. [...], co potwierdza księga wieczysta Nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy w P.. Z kolei [...] wywodzi swój interes prawny z faktu bycia zarządcą lotniska usytuowanego na ww. działce nr ew. [...], ustanowionego na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (t.j. Dz. U. z 2013, poz. 1393), co wynika z Instrukcji Operacyjnej Lotniska P., zatwierdzonej decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] listopada 2010 r., znak: [...].

Jak wynika z dokumentacji projektowej (zob. projekt budowlany, s. 20), przedmiotowe przedsięwzięcie obejmuje realizację jednej elektrowni wiatrowej o mocy 1,65 MW (docelowo do 2 MW) o wysokości wieży 60 m, usytuowanej na żelbetowych fundamentach wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym oraz zjazdem na drogę powiatową na działkach o nr ew. [...],[...], ob. K., gm. W.. Planowana elektrownia wiatrowa o maksymalnej wysokości 95 m (zob. projekt budowlany, s. 43), zaprojektowana na działkach o nr ew. [...],[...], jest oddalona od granicy działki skarżących o ok. 3,28 km.

W konsekwencji organ przyjął, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki o nr ew. [...]. Położenie wskazanej działki względem projektowanego obiektu wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki, do której uprawniony jest wnioskodawca (tj. [...]), które to uciążliwości lub ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa. Nieruchomość należąca do [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.). Zauważył przy tym, że w obszarze oddziaływania takiego obiektu jak elektrownia wiatrowa przepisy odrębne nie przewidują żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu związanych z tym obiektem w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Nie ma więc żadnych podstaw, aby odmiennie interpretować w drodze wykładni rozszerzającej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mówiący kto jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt II OSK 911/11).

Przyjął dalej, że skoro interes prawny w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę ma podmiot, który ma określony tytuł prawny - własności, użytkowania wieczystego - do nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, to za stronę, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie może być uznany zarządzający lotniskiem. Przepisy Prawa lotniczego wskazują, iż zarząd lotniskiem ma przede wszystkim charakter techniczno-administracyjny, związany z zapewnieniem nieprzerwanego i bezpiecznego korzystania z terenu lotniska w ramach ruchu lotniczego. Nie nosi on natomiast cech typowych dla zarządu nieruchomością w rozumieniu chociażby przepisów prawa cywilnego czy regulujących gospodarkę nieruchomościami

Ponadto, mając na uwadze realizację zasady przekonywania ustanowionej art. 11 k.p.a., organ zauważył, że w dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia znajduje się postanowienie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] marca 2013 r., znak: [...], uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej decyzji, a także pismo Szefostwa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w którym nie zgłoszono zastrzeżeń do planowanej lokalizacji turbiny wiatrowej. Wobec powyższego, jak stwierdził, należy uznać, że projektowana inwestycja została pozytywnie zaopiniowana przez kompetentne organy zajmujące się kontrolą bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, a te nie dopatrzyły się zagrożeń, które mogłyby powstać w wyniku wzniesienia przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Mając na uwadze podnoszoną przez [...] kwestię odpowiedzialności zarządcy lotniska za bezpieczeństwo jego użytkowania, organ dodał, iż ustawodawca przewidział środki ochrony dla obiektów ruchu lotniczego zarówno na etapie projektowania inwestycji, jak i późniejszym. Uprawnienia te wymieniono w art. 82 Prawa lotniczego, w którego pkt 8 wskazano, iż w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem zawiadamia niezwłocznie właściwy organ nadzoru budowlanego oraz Prezesa Urzędu, w przypadku stwierdzenia, że w rejonie lotniska są wznoszone obiekty budowlane mogące stanowić przeszkody lotnicze lub że istniejące obiekty budowlane nie są oznakowane zgodnie z wymogami art. 87 ust. 2. Regulacja ta określa instrumenty, które umożliwiają zarządzającemu lotniskiem w sposób aktualny czynić starania na rzecz bezpieczeństwa ruchu lotniczego. Nie daje ona jednak w żaden sposób uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, szczególnie w przypadku, gdy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego zatwierdzona decyzją inwestycja nie wprowadza jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...].

W konsekwencji organ odwoławczy przyjął, że skoro decyzja Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku [...] oraz [...] - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podmioty te nie mogą być uznane za strony postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Dlatego też należało uchylić w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] oraz umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji, jako wszczęte na wniosek podmiotów nie będących jego stroną.

Skargę na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2015 r. wniosło stowarzyszenie - [...] w P. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. Decyzji tej strona skarżąca zarzuciła:

-naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], nie znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej objętej decyzją Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], a co za tym idzie skarżącej nie przysługuje przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy ww. decyzja dotyczy interesu prawnego skarżącej, a rzeczona elektrownia wiatrowa jest przeszkodą lotniczą i może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie terenu lotniska;

-naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. art. 7, 77, 80, 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak zapewnienia ochrony interesów prawnych strony - skarżącej, brak zbadania całokształtu okoliczności sprawy, brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji ograniczenie badania czy nieruchomość będąca w użytkowaniu wieczystym skarżącej mieści się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji do ustaleń dotyczących jedynie przepisów techniczno-budowlanych, podczas gdy obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi, a do przepisów odrębnych, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania, ale również przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego, ustawy o drogach publicznych, przepisy przeciwpożarowe, czy przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności;

2. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania organu I instancji pomimo, że obszar oddziaływania wspomnianej elektrowni wiatrowej obejmuje swym zakresem działkę o nr ew. [...], będącą w użytkowaniu wieczystym skarżącej, a co za tym idzie skarżąca winna być uznana za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...].

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich, obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę.

W orzecznictwie podkreśla się, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. O ile więc istnieje możliwość spowodowania negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2013 r. sygn. akt: II OSK 1721/12, LEX nr 1530644).

W przedmiotowym postępowaniu wykazano, że projektowana elektrownia wiatrowa jest przeszkodą lotniczą w rozumieniu ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze oraz, że zgodnie z instrukcją operacyjną lotniska [...] położona jest w obszarze ograniczonej zabudowy. Biorąc pod uwagę wysokość usytuowania elektrowni wiatrowej oraz jej wysokość, projektowany obiekt - mając na uwadze także względy bezpieczeństwa - może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie terenu lotniska. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 1 ustawy Prawo lotnicze obiekty budowlane i obiekty naturalne w otoczeniu lotniska nie mogą stanowić zagrożenia dla startujących i lądujących statków powietrznych. Powyższy przepis posługuje się słowem "zagrożenie", co powoduje że obiekty te nie powinny powodować, że poczucie bezpieczeństwa żeglugi powietrznej maleje lub zupełnie zanika. Jak przyznał Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2015 r. wydanej w przedmiotowej sprawie - zagrożenie takie de facto istnieje, bowiem wysokość projektowanego obiektu, biorąc pod uwagę względy bezpieczeństwa, może mieć wpływ na przyszłe zagospodarowanie terenu lotniska. Skarżąca podkreśliła przy tym, że jest jednocześnie certyfikowanym Ośrodkiem Szkolenia Lotniczego, w związku z czym możliwość wystąpienia katastrofy w ruchu lotniczym przestrzeni powietrznej lotniska jest znaczna.

Podsumowując wskazała, że odmowa przyznania jej statusu strony nastąpiła z naruszeniem przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, ponieważ organ nie wykazał w uzasadnieniu decyzji, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r., uczestnik postępowania – Spółka [...], wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł żadnych podstaw do uznania zarzutów w niej podniesionych. Nie znalazł też żadnych innych powodów do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego orzeczenia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w trybie stwierdzenia nieważności. Orzeczeniem tym organ uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie nieważnościowe, wszczęte z wniosków [...] i [...] uznając, iż żaden z ww. podmiotów nie ma interesu prawnego w sprawie.

Jak wynika z akt, [...] w P. domagał się unieważnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę jednej elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na działkach nr ew. [...] i [...] obr. K., gm. W.. Skarżące Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym spornym orzeczeniem z dnia [...] listopada 2013 r. Powołało jednak okoliczności mające przemawiać za jego interesem prawnym w kwestionowaniu ww. rozstrzygnięcia Starosty. Tym samym organ obowiązany był przede wszystkim ustalić, czy wnioskodawca jest stroną w sprawie. Ustaleń tych organ mógł dokonać jedynie po wszczęciu postępowania nieważnościowego, na żądanie skarżącego Stowarzyszenia. Kwestia ta nie była bowiem na tyle oczywista, aby mogła być oceniana poza postępowaniem i bez przeprowadzenia dowodów (w tym – bez zapoznania się z zatwierdzonym projektem budowlanym). Dodać przy tym trzeba, iż podlegać musiała ona ocenie tak organu I instancji, jak i organu odwoławczego, nadto - z przyczyn uzasadnionych stanowisko organu I instancji przez organ odwoławczy w tej materii mogło zostać zmienione.

Dalej, zważyć należy, iż skoro kwestionowana przez stronę skarżącą decyzja dotyczy pozwolenia na budowę, to dla ustalenia przymiotu strony wnioskodawcy w sprawie, decydujące znaczenie miał przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiący unormowanie szczególne do art. 28 k.p.a. Wskazany przepis Prawa budowlanego ogranicza krąg stron w sprawie pozwolenia na budowę. Sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę nie zmieniają swojego zasadniczego przedmiotu. Nadal dotyczą pozwolenia na budowę, tyle że prowadzone są w trybie nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że zarówno w sprawie pozwolenia na budowę prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybie nadzwyczajnym krąg stron postępowania ustalany jest identycznie, tj. w oparciu o ww. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Taki też pogląd dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych i pogląd ten Sąd orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Przypomnieć więc trzeba, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę uznaje się jedynie inwestorów oraz właścicieli i użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 3 pkt. 20 ww. ustawy przez obszar oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji) należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. "Końcowy fragment cytowanego przepisu ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia jego interpretacji. Ustawodawca powołuje się bowiem nie tylko na przepisy odrębne jako źródło uprawnień właściciela działki sąsiedniej, ale wyraźnie wskazuje, że chodzi o takie przepisy, które są nośnikiem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu otaczającego inwestycję. Przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 P.b. są to więc przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia". Powyższe zostało podniesione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2016 r. o sygn. akt II OSK 2620/14, który to wskazał także na to, że "(...) ogólnie rozumiane "uciążliwości i ograniczenia" (...) nie stanowią podstawy do uznania, iż mamy do czynienia z wystąpieniem ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b. Ten ostatni przepis nie upoważnia bowiem do posługiwania się kategoriami ogólnymi, ale wymaga wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. (...) Dopóki, dopóty nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki sąsiedniej nie nabędzie statusu strony postępowania". Sąd I instancji orzekając w niniejszej sprawie w pełni podziela powyżej przytoczoną interpretację art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Sąd stwierdza jednocześnie, że GINB orzekając w niniejszej sprawie nie tylko uwzględnił przywołane powyżej przepisy, ale też zastosował prawidłową ich wykładnię.

Przymiot strony skarżącego Stowarzyszenia organ odwoławczy analizował po pierwsze - we wszczętym na jego wniosek postępowaniu, a po drugie - w kontekście art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ ten słusznie przyjął, że właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z inwestycją, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać konkretny przepis prawa przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Słusznie bowiem zauważył, że w każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa oraz, że samo subiektywne odczucie określonego podmiotu nie jest wystarczające do uznania, iż jego nieruchomość usytuowana jest w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia. GINB prawidłowo też dostrzegł, że od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisem prawa.

W ocenie Sądu, GINB orzekając w sprawie przeprowadził również właściwą analizę celem ustalenia, czy strona skarżąca ma interes prawny w kwestionowaniu orzeczenia Starosty [...] z dnia [...] listopada 2013 r. Organ odwoławczy uwzględnił przy tym wszystkie te okoliczności i przepisy prawa, które dla tej oceny mogłyby mieć jakiekolwiek znaczenie. Wziął pod uwagę w szczególności usytuowanie inwestycji względem działki należącej do strony skarżącej oraz charakter planowanej zabudowy, w tym – jej wysokość. Wziął pod uwagę także okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą.

I tak, GINB prawidłowo dostrzegł, że inwestycję zaprojektowano na dwóch działkach o nr ew. [...] i [...] obr. K., jak również, że inwestycja oddalona jest od granicy działki o nr ew. [...] o ponad 3,2 km. Ta ostatnia znajduje się w użytkowaniu wieczystym strony skarżącej, i to w kontekście tej nieruchomości i funkcjonującego na niej lotniska skarżąca wywodzi swój interes prawny w sprawie. Organ podał przy tym, że projektowana inwestycja ma mieć 95 m wysokości, a biorąc pod uwagę jej położenie względem ww. działki o nr ew. [...], brak jest przepisów prawa, wskazujących na to, iż ta ostatnia znajduje się w obszarze oddziaływania opisanej inwestycji.

W ocenie Sądu, mając na względzie powyższe, a więc położenie działki należącej do skarżącego Stowarzyszenia w stosunku do spornej zabudowy, charakter planowanej zabudowy, i jej parametry, w tym zwłaszcza wysokość planowanej elektrowni wiatrowej, GINB prawidłowo przyjął, iż sporne przedsięwzięcie nie ogranicza w zagospodarowaniu działki o nr ew [...].

Wobec argumentacji podnoszonej przez stronę skarżącą wskazać przy tym za organem należy, iż o interesie prawnym skarżącej nie mogły stanowić przywoływane przez nią przepisy ustawy Prawo lotnicze. Przewidują one instrumenty dla zarządcy lotniska czy Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, jak i nakładają obowiązki na właściciela obiektu budowlanego powstającego w otoczeniu lotniska, a to - w celu zapewnienia bezpiecznej jego eksploatacji; nie wprowadzają jednak żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu lotniska w związku z inwestycją realizowaną w jego otoczeniu. Z przepisów tych wynika zupełnie odwrotna zależność, bo jeśli już, to wskazane przepisy wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu w otoczeniu lotniska.

I tak, art. 82 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze stanowi, iż w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem zawiadamia niezwłocznie właściwy organ nadzoru budowlanego oraz Prezesa Urzędu, w przypadku stwierdzenia, że w rejonie lotniska są wznoszone obiekty budowlane mogące stanowić przeszkody lotnicze lub że istniejące obiekty budowlane nie są oznakowane zgodnie z wymogami art. 87 ust. 2. Główny Inspektor w kontekście tego przepisu słusznie stwierdził, że umożliwia on zarządzającemu lotniskiem w sposób aktualny czynić starania na rzecz bezpieczeństwa ruchu lotniczego, dając do tego odpowiednie instrumenty. Nie daje on jednak w żaden sposób uprawnienia podmiotowi posiadającemu tytuł prawny do działki, na której znajduje się lotnisko, do występowania w charakterze strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej zlokalizowanej ponad 3 km od tego lotniska. Takiego uprawnienia na potrzeby niniejszej sprawy, nie sposób również wywieść z art. 87 ww. ustawy. Wprawdzie zgodnie z art. 87 ust. 6 ww. ustawy zabrania się w otoczeniu lotniska, czyli w odległości do 5 km od jego granicy:

1) budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, które mogą stanowić źródło żerowania ptaków;

2) hodowania ptaków mogących stanowić zagrożenie dla ruchu lotniczego,

niemniej inwestycja objęta sporną decyzją nie stanowi żadnej z wymienionych w tym przepisie.

Nadto, nie sposób w sprawie nie dostrzec, iż tryb uregulowany w art. 87 ust. 5 Prawa lotniczego (w myśl którego Prezes Urzędu uzgadnia decyzje o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczące obiektów na lotniskach i w ich otoczeniu. Przepis ten dotyczy w szczególności obszarów ograniczeń zabudowy, a także terenów przeznaczonych pod budowę lotniska lub jego rozbudowę w miejscowych planach zagospodarowania terenu;), został przed wydaniem kwestionowanego pozwolenia na budowę zachowany. Wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę i projektem inwestor złożył bowiem postanowienie uzgadniające z dnia [...] marca 2013 r. wydane przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego dla spornej inwestycji, nie wnoszące zastrzeżeń do projektu decyzji o warunkach zabudowy dla tejże inwestycji. W aktach sprawy znajduje się także pismo Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z dnia [...] lipca 2013 r., w którym także nie zgłoszono żadnych zastrzeżeń do planowanej lokalizacji elektrowni wiatrowej. Wskazane organy, zajmujące się kontrolą bezpieczeństwa w ruchu lotniczym, nie dopatrzyły się więc żadnych zagrożeń, które mogłyby powstać w związku z realizacją spornej inwestycji.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, w świetle powyżej poczynionych spostrzeżeń co do charakteru inwestycji i obowiązujących przepisów, w tym Prawa lotniczego, nie sposób przyjąć, aby strona skarżąca wykazała w sprawie interes prawny. Samo wskazywanie na to, iż projektowana inwestycja stanowi przeszkodę lotniczą, wobec powyżej poczynionych uwag, jest w tym zakresie niewystarczające. Nie świadczy bowiem o ograniczeniu działki skarżącej w jej zagospodarowaniu, czy zabudowie. W przypadku zaś przeszkody lotniczej, przepisy prawa lotniczego przewidują odpowiedni sposób postępowania, w tym uprawnienia dla zarządcy lotniska. W końcu, warto raz jeszcze zaznaczyć, iż postępowanie przeprowadzone w sprawie nie wykazało, aby sporna inwestycja kolidowała z lotniskiem należącym do [...]. Najlepszym wyrazem tego jest ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji, poprzedzona ww. postanowieniem uzgadniającym Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Z uwagi na poczynione ustalenia (i przebieg niniejszego postępowania), Sąd stwierdza w efekcie, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w sprawie prawidłowe orzeczenie, oparte na przepisie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w skardze. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z uwzględnieniem prawidłowej wykładni art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i z uwzględnieniem wszystkich tych okoliczności, które w postępowaniu wyjaśniającym, sprowadzającym się do ustalenia przymiotu strony wnioskodawcy, mogłyby mieć znaczenie prawne.

Z tych też względów, rozstrzygnięcie organu odwoławczego Sąd uznał za zgodne z prawem.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.