Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2568/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 178/22 w sprawie sprzeciwu Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: SKO-PW-4171-63/21 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Kr 178/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw Miejskiego Zarządu Dróg w Nowym Sączu (skarżący) od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 10 grudnia 2021 r., znak: SKO-PW-4171-63/21 w przedmiocie nakazu wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta Nowego Sącza decyzją z 7 października 2021 r., znak: WSR.6331.10.2020.MP, po rozpatrzeniu wniosku J.G. z 5 listopada 2020 r. w części dotyczącej naruszenia stosunków wodnych na działkach ewid. nr [...], [...] i [...] obręb [...]ze szkodą dla działki nr ewid. [...] obręb [...] przy skrzyżowaniu ulic M. i M. w N., nakazał Miejskiemu Zarządowi Dróg w Nowym Sączu – inwestorowi robót na terenie działek ewid. nr [...], [...] i [...], wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody opadowej z działek nr [...], [...] i [...] na teren działki nr [...] przez wykonanie na działkach nr [...], [...] i [...] (przy dolnej krawędzi skarpy) wzdłuż granicy z działką nr [...], rowka z korytek betonowych na długości od murka ogrodzenia posesji ul. M. do ul. M. Dno korytek ze spadkiem do ul. M. i położone ok. 10-15 cm poniżej górnej krawędzi murka ogrodzenia działki nr [...].

Organ stwierdził, że ww. czynności należy wykonać do 2 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 234 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2021 r., poz. 624).

Od powyższej decyzji odwołania identycznej treści wnieśli A.G. oraz J.G., zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy w oparciu o zgromadzony w postępowaniu w I instancji materiał dowodowy, tj. o nakazanie inwestorowi:

1) wykonania odwodnienia nieruchomości miejskiej, którą tworzą działki o nr ewid. [...], [...] i [...], na której urządzono 10 miejsc postojowych, drogę wewnętrzną, chodnik-promenadę i skwerek rekreacyjny, w ten sposób, aby na działkę o nr [...] nie spływały wody gruntowe z terenu działek miejskich, na których na polecenie inwestora do ich utwardzenia użyto ziemi z innych wykopów tj. odpadu zanieczyszczającego glebę, a tym samym zanieczyszczającego wody gruntowe spływające na działkę nr [...],

2) wykonania takiego odwodnienia, o którym mowa w powyższym wniosku, aby ilość spływających wód opadowych z nieruchomości miejskiej na działkę nr [...] nie była większa niż to było przed podwyższeniem nieruchomości miejskiej oznaczonej jak działki nr [...], [...] i [...],

3) wykonania muru oporowego po stronie nieruchomości miejskiej, tj. działek nr [...], [...] i [...], zabezpieczającego skarpę utworzonego nasypu wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej, tj. działek nr [...], [...] i [...] z działką nr [...], dla zatrzymania obsuwania się ziemi z tej skarpy i ograniczenia spływu wód opadowych na nieruchomość oznaczoną nr [...],

4) wykonania wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej złożonej z działek nr [...], [...] i [...] z działką nr [...] rowku z zastosowaniem korytek betonowych odprowadzającego wody opadowe na ul. M., zgodnie ze sztuką budowlaną, na trwałej podbudowie nie pozwalającej na przerost żadnej roślinności i nakazanie utrzymywania go w ciągłej drożności,

5) naprawy uszkodzenia murka będącego przedłużeniem murka ogrodzeniowego, przy szczytowej, znajdującej się przy granicy nieruchomości ścianie garażu, względnie

- o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu decyzją z 10 grudnia 2021 r. znak SKO-PW-4171-63/21, na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), dalej "k.p.a.", związku z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, uchyliło decyzję I instancję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji wskazując, że z zebranego materiału jednoznacznie wynika, iż wykonane roboty na działkach nr [...], [...] i [...] w części terenu przy granicy z działką nr [...] doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...]. W szczególności z ustaleń organu I instancji wynika, iż w wyniku opadów deszczu ziemia ze skarpy nasypu od strony działki nr [...] ulega rozmyciu. Spowodowało to, że powierzchnia gruntu, przede wszystkim wzdłuż ogrodzenia działki nr [...], podniosła się do wysokości górnej krawędzi murka ogrodzenia. Efektem tego jest możliwość bezpośredniego przelewania się wody opadowej ze skarpy nasypu przez murek ogrodzenia na teren działki nr [...]. Taka zmiana ukształtowania powierzchni terenu przy granicy działki nr [...] niekorzystnie wpływa na tę działkę.

W konsekwencji wykonanie nasypu z nieustabilizowaną skarpą spowodowało, że wody opadowe spływające po skarpie nasypu w wyniku rozmycia gruntu zniwelowały istniejące obniżenie powierzchni terenu przy granicy działki nr [...]. Z uwagi na słabo zadarnione skarpy nasypu dochodzi do zamulania rowka ziemnego przy ogrodzeniu i wymagane jest jego bieżące udrażnianie. Taki stan powoduje, że przy granicy działki nr [...] mogą tworzyć się zastoiska wody opadowej, a równocześnie woda opadowa z powierzchni skarpy nasypu może bezpośrednio przepływać przez murek ogrodzenia na działkę nr [...].

Organ II instancji nie podzielił jednak stanowiska organu I instancji, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność pozyskania opinii biegłego. Zdaniem organu I instancji wyjaśnienia co do naruszenia stanu wody na gruncie nie wymagały wiadomości specjalnych, zmiana stanu wody na gruncie została wykazana i ma związek ze sposobem zagospodarowania terenu działek nr [...], [...] i [...]. W ocenie Kolegium natomiast ustalenia w powyższym zakresie wymagają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu. Dlatego w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych na gruncie, należy co do zasady dopuścić dowód z opinii biegłego o takiej specjalności, umożliwiając tym samym poczynienie prawidłowych ustaleń, z czego organ I instancji nie skorzystał.

SKO wskazało, iż nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego w tej sprawie oparte zostało o ocenę organu I instancji dokonaną na podstawie oględzin, przeprowadzonych w terenie w dniach: 2 grudnia 2020 r., 23 lipca 2021 r. i 29 września 2021 r., wyjaśnień stron postępowania wraz z dokumentacją fotograficzną, materiałów z akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta Nowego Sącza dot. prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...], [...] i [...], w tym dwie ekspertyzy techniczne sporządzoną przez mgr inż. D.S. oraz mgr inż. K.W., co w ocenie Kolegium nie jest wystarczające. Zwrócił uwagę, iż w sytuacji, w której organ I instancji, co prawda dołączył do akt sprawy dokumenty w postaci: "Ekspertyzy techniczne" sporządzone przez D.S. (z akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta Nowego Sącza) i K.W. (dostarczona przez J.G.), równocześnie jednak uznał, że ekspertyza D. S., która została opracowana dla określenia, czy wykonane roboty budowlane na działkach [...], [...] i [...] powodują zalewanie działek przylegających i czy powodują niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie zawiera istotnych elementów opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, a ekspertyza K.W. dotyczy zmiany stosunków wodnych na dz. ewid. [...] w wyniku wykonania prac budowlanych na dz. [...], [...] oraz [...] i nie zawiera istotnych elementów opinii w zakresie zmiany stanu wody na gruncie, a nadto występują sprzeczności w opisie problemu i proponowanych rozwiązaniach.

W ocenie SKO w sprawach o przywrócenie stosunków wodnych na gruncie na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, opinia biegłego jest niezbędna, bowiem zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właścicieli gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, tj. określenie odpowiednich urządzeń, do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 234 Prawa wodnego, przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy i specjalistycznych wyliczeń.

Wyjaśniło, iż wykazanie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stosunków wodnych na gruncie a groźbą powstania lub powstaniem szkód na gruntach sąsiednich wymaga zatem przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych, wykazującego się umiejętnością przeprowadzenia odpowiednich analiz, badań, pomiarów lub specjalistycznych obliczeń. Podkreśliło, że opinia biegłego jest szczególnie istotna w sytuacji, gdy istnieje różnica stanowisk pomiędzy właścicielami gruntów sąsiednich, a także w sytuacji istniejących wątpliwości co do istotnych w sprawie okoliczności faktycznych lub ich ocen merytorycznych.

Organ II instancji podzielił stanowisko odwołujących się, iż szczególnie szkodliwe dla nieruchomości A. i J. G. jest podwyższenie działek nr [...], [...] i [...] w stosunku do jej poziomu sprzed wykonania robót budowlanych przez inwestora, brak jakichkolwiek urządzeń odprowadzających wodę z podwyższonej nieruchomości miejskiej, brak zabezpieczenia utworzonej skarpy po stronie nieruchomości miejskiej i zsuwanie się z niej ziemi na działkę A. i J. G. Ponadto organ I instancji nie wykazał, że nakazane w zaskarżonej decyzji ułożenie korytek betonowych na granicy działek absolutnie zabezpieczy działki A. i J. G. przed szkodliwym oddziaływaniem wód z nieruchomości miejskiej. Zwłaszcza, że jak podnoszą odwołujący się, korytka wzdłuż murka ogrodzeniowego powinny być, ale ułożone tak jak przewiduje to sztuka budowlana, a nie w tak nonszalancki sposób jak to uczyniono zaraz po wydaniu zaskarżonej decyzji. Biorąc zaś pod uwagę wyjaśnienia R.S. - przedstawiciela wykonawcy robót tj. MZD w Nowym Sączu, SKO wskazało, iż słuszne są obawy odwołujących się, że ziemia będzie zmywana ze skarpy na korytka i ogrodzenie, a wody z nieruchomości miejskiej będą przenikały na ich działkę, co wprost można wnosić z decyzji I instancji. Zapisano w niej bowiem, że: "zmiana stanu wody niekorzystnie wpływa na grunty działki nr [...] zwiększając zawodnienie działki nr [...] i możliwość nanosów ziemi". Zatem zasadnie pojawia się wątpliwość, czy wyłącznie korytka to zniwelują, albo chociaż zminimalizują. Zwłaszcza, że jak wynika z twierdzeń przedstawiciela wykonawcy robót, nie wyklucza się tej możliwości, jednakże z późniejszą realizacją.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożył skarżący.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw Sąd I instancji stwierdził, iż w zaskarżonej decyzji Kolegium prawidłowo zastosowało ten przepis, bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia spornych i niewystarczająco wyjaśnionych przesłanek zastosowania art. 234 Prawa wodnego. Wskazał, iż organ II instancji w sposób właściwy wyjaśnił, że warunkiem poprawnego zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego i wydania na jego podstawie decyzji nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego bądź też wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom, względnie odmawiającą wydania takiego nakazu, musi dojść najpierw do właściwego ustalenia przedmiotu postępowania, a następnie do ustalenia - w wyniku prawidłowej oceny zebranych dowodów - stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu kluczowe w niniejszej sprawie jest jednoznaczne ustalenie, jaki był ostatni stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega, a zatem czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy.

Ponadto Sąd zaznaczył, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi i zwykle wymagają przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem wymagają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu. Zdaniem Sądu, w sprawie umiarkowanie skomplikowanej, organ I instancji ma prawo - w oparciu o zebrany materiał dowodowy, ogólne zasady wiedzy oraz doświadczenie życiowe i zawodowe pracowników - dokonać ustalenia koniecznych okoliczności bez powoływania biegłego, co z pewnością realizowałoby zasadę szybkości postępowania, o której mowa w art. 12 k.p.a. Na aprobatę zasługują również działania, takie jak przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, mające na celu wspólne wypracowanie pożądanych do zastosowania w sprawie urządzeń.

Dalej Sąd I instancji zauważył, iż rozstrzygnięcie nakazujące wykonanie urządzeń zapobiegających spływowi wody opadowej organ I instancji oparł o ocenę dokonaną na podstawie trzykrotnych oględzin, przeprowadzonych w terenie: 2 grudnia 2020 r., 23 lipca 2021r. i 29 września 2021 r., wyjaśnień stron postępowania wraz z dokumentacją fotograficzną, materiałów z akt sprawy prowadzonej przez PINB dla Miasta Nowego Sącza dotyczącej prowadzenia robót budowlanych na działkach nr [...], [...] i [...] oraz dwóch ekspertyz technicznych, w których dostrzegł jednak istotne niedostatki wobec celów niniejszego postępowania, zatem w sytuacji występowania w sprawie stron o sprzecznych interesach, stanowiskach i wnioskach, Kolegium prawidłowo uznało, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny nie jest wystarczający.

W ocenie Sądu I instancji niektóre ustalenia faktyczne w sprawie, dokonane bez posłużenia się wiadomościami specjalnymi, budzą wątpliwości. Okoliczności sprawy znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz w treści decyzji organu I instancji wskazują, że w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, o którym stanowi art. 84 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że przepis ten wskazuje na fakultatywny udział biegłego w postępowaniu administracyjnym, jednak w piśmiennictwie słusznie dostrzega się, że granice swobody organu administracji publicznej w korzystaniu z tego środka dowodowego są wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy opinia biegłego jest niezbędna do ustalania znaczenia danej okoliczności faktycznej w świetle posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia tego dowodu (por. H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 602 oraz podane tam orzeczenia).

Ponadto, zdaniem Sądu, nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinią biegłego. Opinia biegłego, jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2020 r., sygn. II OSK 1946/20).

Konkludując Sąd zauważył, iż w sprawie w szczególności nie wykazano, że zrealizowanie rowka z korytek betonowych na długości od murka ogrodzenia posesji ul. M. do ul. M., z dnem korytek ze spadkiem do ul. M. położonym ok. 10-15 cm poniżej górnej krawędzi murka ogrodzenia działki nr [...], zapobiegnie szkodliwemu oddziaływaniu dokonanej zmiany w stosunkach wodnych, biorąc pod uwagę brak urządzeń odprowadzających wodę z podwyższonej nieruchomości miejskiej, brak zabezpieczenia utworzonej skarpy i zaobserwowane zsuwanie się z niej ziemi w kierunku działki nr [...].

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie, oparte na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu decyzja Prezydenta Miasta została wydana z naruszeniem art. 84 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 234 prawa wodnego), a zatem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszyła art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu zaakcentowano przede wszystkim, iż w zaskarżonym wyroku nie sposób doszukać się wskazania, jakie o wiadomości specjalne i w jakim zakresie wymagane sąd w niniejszej sprawie, których nie posiada organ I instancji, a które są niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto skarżący nie zgodził się, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego "w aspekcie zaordynowania właściwych urządzeń zapobiegających szkodom". Podkreślił, iż w aktach znajdują się ekspertyzy, które nie stanowią opinii biegłego, jednakże sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową w dziedzinie objętej postępowaniem. Zwrócił również uwagę, iż postępowanie toczące się przed organem I instancji przeprowadzone było w ramach Wydziału Środowiska Urzędu Miasta Nowego Sącza, który to wydział zatrudnia urzędników posiadających merytoryczne wykształcenie i przygotowanie zawodowe, niezbędne do przeprowadzenia spraw należących do właściwości tego wydziału. Skarżący kasacyjnie podkreślił również, iż organ I instancji uznał co do zasady oczekiwania właścicieli działki nr [...].

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. ze 329 zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zakres sądowej kontroli decyzji kasatoryjnych wyznacza treść art. 64e p.p.s.a. Zgodnie z tam zaprezentowanym założeniem ustawodawcy sprzeciw nie ma być środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi (por. uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej, druk sejmowy nr 1186, s. 61). W myśl wskazanego wyżej przepisu sprzeciw uruchamia postępowanie sądowe zawężone do formalnej kontroli legalności decyzji kasatoryjnej w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd nie jest uprawniony do badania meritum sprawy administracyjnej ze względu na formalny charakter kontroli sądowej w ramach rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasatoryjnych. Wprowadzone przez ustawodawcę rozwiązanie ma na celu usprawnienie postępowań administracyjnych i sądowych. Szczególną uwagę należy zwrócić na treść art. 64b p.p.s.a., w myśl którego w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu ograniczony został krąg stron i uczestników postępowania do skarżącego oraz organu, który wydał decyzję.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż z uwagi na zawężony zakres podmiotowy spraw wywołanych sprzeciwem oraz ograniczenie kontroli sprawowanej przez sąd drugiej instancji (art. 151a § 3 p.p.s.a.), że sprzeciw nie jest środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Zwraca się także uwagę, iż z uwagi na skutki prawne wynikające z art. 170 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., art. 64e i art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określone w tych przepisach granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu nie obejmują oceny decyzji kasacyjnej w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W konsekwencji zatem przyjmuje się, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu do oceny "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a." (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70).

W skardze kasacyjnej zawarto jeden zarzut dotyczący naruszenia art. 151a § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że przepis art. 151a § 2 p.p.s.a. ma charakter "wynikowy", jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uwzględnienia sprzeciwu. Jego naruszenie może mieć zatem miejsce, jeżeli sąd oddali sprzeciw mimo wykazanych podstaw do jego uwzględnienia.

W niniejszej sprawie natomiast Sąd I instancji wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy SKO zasadnie uchyliło zaskarżoną decyzję, bowiem konieczne jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego celem ustalenia spornych i niewystarczająco wyjaśnionych przesłanek zastosowania art. 234 Prawa wodnego. Zwrócił przy tym uwagę, że dla zastosowania art. 234 ust. 3 Prawa wodnego istotne jest jednoznaczne ustalenie jaki był ostatni stan wody na gruncie, czy doszło do jego zmiany, kto jest sprawcą tej zmiany i na czym ona polegała, czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i na czym ten szkodliwy wpływ polega. W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, iż nie wyjaśniono czy pomiędzy zmianą i stwierdzoną lub wysoce prawdopodobną szkodą zachodzi adekwatny związek przyczynowy. W szczególności nie wykazano, że zrealizowanie rowka z korytek betonowych na długości od murka ogrodzenia posesji ul. M. do ul. M., z dnem korytek ze spadkiem do ul. M. położonym ok. 10-15 cm poniżej górnej krawędzi murka ogrodzenia działki nr [...], zapobiegnie szkodliwemu oddziaływaniu dokonanej zmiany w stosunkach wodnych, biorąc pod uwagę brak urządzeń odprowadzających wodę z podwyższonej nieruchomości miejskiej, brak zabezpieczenia utworzonej skarpy i zaobserwowane zsuwanie się z niej ziemi w kierunku działki nr [...]. Konkludując Sąd I instancji wskazał, że ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji ustali jednoznacznie, zgodnie z wytycznymi Kolegium, w oparciu m.in. o opinię biegłego czy:

- dla wyliczonej powierzchni standardowe korytka betonowe zapewnią odpływ wody opadowej,

- na granicy działki nr [...] z działkami nr [...], [...] i [...] został zmieniony kierunek spływu wody opadowej podczas zagospodarowania działki nr [...], przez ukierunkowanie odpływu do ul. M., a nie zgodnie ze spadkiem powierzchni terenu,

- stabilność skarpy nasypu wpływa na zmianę stosunków wodnych wobec działki nr [...], z uwzględnieniem jej ewentualnego obsiania i zadarnienia,

- zachodzi konieczność wykonania odwodnienia nieruchomości miejskiej,

- zachodzi konieczność wykonania muru oporowego po stronie nieruchomości miejskiej,

- zachodzi konieczność wykonania wzdłuż całej granicy nieruchomości miejskiej korytek betonowych odprowadzającego wody opadowe na ul. M., na trwałej podbudowie nie pozwalającej na przerost żadnej roślinności i nakazania utrzymywania ich w ciągłej drożności,

- zachodzi konieczność naprawy uszkodzenia murka będącego przedłużeniem murka ogrodzeniowego, przy szczytowej, znajdującej się przy granicy nieruchomości ścianie garażu.

Ponadto Sąd zaznaczył, iż organ I instancji winien również odnieść się do relacji właściwego odwodnienia działek miejskich z jego wpływem na kwestię odwodnienia ulicy M.

Wskazując na powyższe braki w postępowaniu dowodowym Sąd wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że sprawy dotyczące naruszenia stosunków wodnych z reguły są sprawami skomplikowanymi i zwykle wymagają przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, bowiem wymagają odpowiedniej wiedzy specjalistycznej z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, co wykracza z reguły poza wiedzę pracowników organu. Stąd też słuszne było stanowisko organu II instancji, iż w niniejszej sprawie konieczne jest zasięgnięcie opinii biegłego.

W konsekwencji nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. bowiem nie ulega wątpliwości, iż w uzasadnieniu Sądu wskazano liczne przyczyny oddalenia sprzeciwu, w tym konieczność sporządzenia opinii przez biegłego. Brak jest w nim jednocześnie wskazania przyczyn, które mogłyby stanowić podstawę dla uwzględnienia sprzeciwu skarżącego, co uzasadniałoby uznanie zarzutu skargi kasacyjnej za skuteczny.

Dodatkowo wskazać należy, iż zarzut naruszenia art. 234 Prawa wodnego został błędnie sformułowany, bowiem obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było wskazanie konkretnej mniejszej jednostki redakcyjnej tego przepisu, której uchybienia dopuścił się Sąd. Rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest bowiem domyślanie się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.