Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 553/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Wojewódzkiego Urzędu Pracy
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1a
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w B. na pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ponownej negatywnej oceny projektu 1) uwzględnia skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...] w K.; 2) zasądza od Zarządu Województwa [...] w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

"A". Sp. z o.o. w B. (dalej skarżąca lub wnioskodawca) w odpowiedzi na konkurs [...] prowadzony w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 OŚ PRIORYTETOWA XI Wzmocnienie potencjału edukacyjnego DZIAŁANIE 11.3 Dostosowanie oferty kształcenia zawodowego do potrzeb lokalnego rynku pracy - kształcenie zawodowe osób dorosłych złożyła wniosek o numerze [...], pt." Wykwalifikowana kadra pielęgniarska".

Pismem z dnia [...] r. (sygn [...] Instytucja Organizującą Konkurs - Wojewódzki Urząd Pracy w K. (dalej – IOK WUP), poinformowała wnioskodawcę o negatywnej ocenie formalnej złożonego wniosku. W piśmie tym wskazano, że projekt nie spełnił co najmniej jednego kryterium ogólnego horyzontalnego zerojedynkowego (część II karty oceny merytorycznej, dalej KOM) oraz co najmniej jednego kryterium ogólnego merytorycznego zerojedynkowego (część III karty oceny merytorycznej). Negatywny wynik oceny projektu ma charakter wiążący dla projektu albowiem warunkiem uzyskania przez projekt pozytywnej oceny jest otrzymanie określonego minimum punktowego w poszczególnych punktach oceny merytorycznej od każdego z oceniających (których ocena jest wiążąca). Z kart oceny merytorycznej, stanowiących załącznik do pisma o negatywnej ocenie wniosku, wynika: KOM 1: w sumie przyznanych zostało 41 punktów za kryteria ogólne merytoryczne punktowe.

Projekt nie spełnił ogólnego kryterium horyzontalnego (zerojedynkowego) nr B 3 Czy projekt jest zgodny z zasadami pomocy publicznej (lub pomocy de minimis)? - część II KOM oraz nie spełnił kryterium ogólnego merytorycznego (zerojedynkowego) - nr 1 Czy projekt jest zgodny z regulaminem konkursu/naboru? (część III KOM) oraz nie osiągnął minimum punktowego w kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 6 Budżet projektu.

Wnioskodawca złożył do Zarządu Województwa [...] za pośrednictwem IOK WUP protest od oceny merytorycznej w którym wniósł zastrzeżenia do sposobu oceny następujących kryteriów:

- Część II Kryteria ogólne horyzontalne (zerojedynkowe) (część II KOM)

- pkt B.3 Czy projekt jest zgodny z zasadami pomocy publicznej (lub pomocy

de minimis)?

- Część III Kryteria ogólne merytoryczne (zerojedynkowe) (część III KOM).

- nr 1 Czy projekt jest zgodny z regulaminem konkursu/naboru?

- Część IV Kryteria ogólne merytoryczne (punktowe) (część IV KOM).

- nr 1 Adekwatność celu projektu do zdiagnozowanych problemów (pkt. B)

- nr 2 Adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników oraz opis

monitorowania (pkt. A)

- nr 3 Opis grupy docelowej (pkt. C);

- nr 5 Zdolność do efektywnej realizacji projektu (pkt. F)

- nr 6 Budżet projektu (pkt. A i B).

Pismem z dnia 21 listopada 2016 r. o nr [...], IOK WUP poinformowała wnioskodawcę o podtrzymaniu negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu i jednocześnie skierowała protest wraz z otrzymaną dokumentacją, a także swoim stanowiskiem do IZ RPO WSL celem jego rozpatrzenia.

Instytucja rozpatrująca protest pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. nr [...] poinformowała wnioskodawcę, że protest został uwzględniony. W ocenie tej instytucji ocena merytoryczna wniosku nie została przeprowadzona w sposób właściwy, we wszystkich wskazanych w proteście kryteriach wyboru projektu. Zdaniem tej instytucji prawidłowo przeprowadzona ocena może mieć wpływ na zmianę przyznanej punktacji i może wpłynąć na końcowy wynik oceny projektu. W związku z tym, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, zgodnie z art. 58 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, IZ RPO WSL przekazała rozpatrzenie protestu do IOK WUP, w celu przeprowadzenia ponownej oceny w zakresie zarzutów stanowiących przedmiot protestu.

Pismem z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Urząd Pracy działając jako IOK poinformował wnioskodawcę, że projekt uzyskał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów i nie został przyjęty do realizacji. W uzasadnieniu podano, że projekt nie spełnił co najmniej jednego kryterium ogólnego merytorycznego zerojedynkowego (część III karty oceny merytorycznej). Negatywny wynik oceny projektu ma charakter wiążący dla projektu. Zgodnie z Regulaminem dokonywania oceny projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020, punkty przyznane przez oceniających w poszczególnych częściach karty mają charakter jedynie informacyjny. Projekt umieszczony jest na liście rankingowej z liczbą punktów wynoszącą 0 jako projekt niespelniający wymagań minimalnych, aby uzyskać dofinansowanie. Warunkiem uzyskania przez projekt pozytywnej oceny jest otrzymanie określonego minimum punktowego w poszczególnych punktach oceny merytorycznej od każdego z oceniających, których ocena jest wiążąca.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Instytucję Pośredniczącą w oparciu o podnoszone argumenty oraz wyniki pozytywnie rozpatrzonego protestu przez Instytucję Zarządzającą - Urząd Marszałkowski Województwa [...].

W uzasadnieniu podniósł, że w części III Kryteria ogólne merytoryczne (zerojedynkowe) punkt 4 Czy projekt wskazuje zasadność powołania partnerstwa? Oceniający nr 1 nie uznał spełnienia kryterium ze względu na brak realizacji zadań merytorycznych przez Partnera, a jedynie spraw administracyjnych projektu. Oceniający uznał zatem, że Partner nie przyczynia się do osiągnięcia celów projektu. Oceniający nr 2 uznaje, że brak przyporządkowania zadań oraz wydatków w projekcie Partnerowi nie uzasadnia powołania partnerstwa. Oceniający zarzuca także brak przypisania wskaźników Partnerowi oraz brak udziału w realizacji zadań merytorycznych. Odnosząc się do tych ocen skarżący wskazał, że pierwotna ocena wniosku o dofinasowanie nie kwestionowania partnerstwa i kryterium horyzontalne było uznane przez obydwu oceniających jako spełnione, w związku z tym skarżący nie uwzględnił w proteście odwołania od punktu 4 części III Kryteria ogólne merytoryczne (zerojedynkowe), gdyż kryterium zostało uznane za spełnione przez obydwu oceniających. W przypadku ponownej oceny dokonanej przez członków KOP kryterium to zostało podważone. W opinii skarżącego niedopuszczalne jest dokonanie oceny kryterium, które nie było przedmiotem protestu. Podniósł, że zgodnie z punktem 3 Regulaminu dokonywania oceny projektów współfinansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 stanowiącego załącznik nr 1 do Uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...]. ponowna ocena wniosków po pozytywnym rozpatrzeniu środków odwoławczych, o których mowa w ust. 1 dotyczących oceny merytorycznej polega na ponownej weryfikacji projektu w zakresie kryteriów uwzględnionych w proteście. Wobec powyższego oceniający dokonujący ponownej oceny wniosków po uznaniu protestu nie spełnili zasad wynikających z ww. Regulaminu. Wobec powyższego zdaniem skarżącego ocena punktu 4 jest bezzasadna. Przyjmując hipotetycznie, iż oceniający mieli prawo do oceny powtórnej tej części wniosku (co jednakże zostało zakwestionowane przez skarżącego) fakt uznaniowości kryteriów zerojedynkowych przez oceniających w pierwotnej i powtórnej ocenie wniosku wskazuje jednoznacznie na brak przejrzystych i nie budzących wątpliwości wytycznych co do oceny, gdyż dowolność oceny podstawowych kryteriów horyzontalnych w opinii skarżącego podważa wiarygodność oceny i prowadzi do wypaczenia oceny wniosku. Opinia oceniających podważa rolę partnera, mimo, że brak jest ku temu podstaw. Zaakcentował, że wniosek został sporządzony zgodnie z opisem kryterium wskazanym w Regulaminie konkursu (str. 101). W ocenie skarżącego to strony umowy określają zakres partnerstwa, co sprawia, że oceniający nie dysponując odpowiednimi przesłankami, nie jest w stanie określić jaki zakres można uznać za wystarczający by nawiązanie partnerstwa mogło być uznane za zasadne, a jaki zakres uznać za zbyt mały by partnerstwo mogło być powołane. Skarżący zaakcentował, że punkt A.3.3. Uzasadnienie i sposób wyboru partnera oraz jego rola w projekcie wniosku wskazuje, że podjęcie partnerstwa wynikało ze współpracy podmiotów od 2015 r. na rzecz pozyskania funduszy unijnych na wsparcie działań szkoleniowych. Specyfika projektów szkoleniowych EFS charakteryzuje się koniecznością posiadania wysokich kwalifikacji merytorycznych kadry wykładowców lub podmiotów realizujących, ale jednocześnie umiejętności zapewnienia sprawnej organizacji kursów, jak i zarządzania projektem jako całością ze względu na szereg zobowiązań narzuconych przez instytucje nadzorujące związane z czynnościami sprawozdawczo - administracyjnymi. Zarzuty dotyczące braku działań merytorycznych i nie realizowaniu wskaźników przez Partnera uznał za chybione, gdyż Partner uczestniczy w zadaniach związanych z zarządzaniem projektem, które zawarte się w katalogu kosztach pośrednich. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu konkursu w pkt. 2.2.40 "W ramach projektów współfinansowanych z EFS, koszty projektu są przedstawiane we wniosku o dofinansowanie, w formie budżetu zadaniowego z podziałem na zadania merytoryczne w ramach kosztów bezpośrednich oraz koszty pośrednie". Tym samym Partner realizuje wydatki w kosztach pośrednich, w ramach których realizuje zadania związane ze sprawozdawczością, ewaluacją, monitoringiem wydatków, rozliczeniem projektu. Lider projektu także realizuje część zadań w ramach kosztów pośrednich m.in. rekrutację, promocję, logistykę kursów. W dokumentacji konkursowej nie ma przesłanek do wyznaczania Partnerowi zadań merytorycznych ujętych w kosztach bezpośrednich, gdyż to umowa partnerska definiuje zakres zadań i podział odpowiedzialności między Partnerami. Ponadto sprawozdawczość projektu, za którą odpowiedzialny jest Partner zakłada monitoring postępu rzeczowo - finansowego projektu jak i stopnia realizacji założonych wskaźników projektu, stąd pomimo iż Partner nie został wykazany jako realizator wskaźnika nie można pominąć jego roli na etapie oceny poziomu osiągnięcia wskaźników w okresach sprawozdawczych we wnioskach o płatność przedkładanych do Instytucji Pośredniczącej. Uzasadnia to znaczącą rolę Partnera w działaniach monitoringowych i nie ma podstaw do jej deprecjonowania. Za istotne uznał fakt, że Partner nie ma obowiązku realizacji bezpośrednio wskaźników, gdyż to umowa partnerstwa reguluje kwestie związane z podziałem zadań. Co więcej, oceniający nr 2, wbrew sformułowanym przez siebie zarzutom do wniosku i powołaniu się na zapisy Instrukcji do wniosku o dofinansowanie "Udział partnera w realizacji projektu nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Każdy z podmiotów musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania, wydatki i wskaźniki adekwatne do wartości merytorycznej projektu" nie uwzględnia doprecyzowanych w punkcie A.3.3. wniosku zasobów wnoszonych przez Partnera, metodyki projektowej w kontekście wsparcia organizacyjnego oraz zaplecza technicznego i administracyjnego. W punkcie B.10. Uzasadnienie spełnienia kryteriów dostępu, horyzontalnych i dodatkowych, zasada partnerstwa wskazano na uzupełnienie potencjałów prowadzące do osiągnięcia celu projektu "Model partnerstwa pozwoli osiągnąć cel projektu z uwagi na wniesienie komplementarnych zasobów ludzkich ze strony Lidera i Partnera (koordynator projektu i asystent koordynatora), zasobów organizacyjnych (metodyka zarządzanie kursami dla pielęgniarek i położnych vs. metodyka zarządzania projektami unijnymi) oraz zasobów technicznych (komputery, rzutniki) ". Każdy z partnerów ma przyporządkowane faktyczne zadania i wydatki a, wskaźniki zostały przyporządkowane adekwatnie do wartości merytorycznej projektu.

Nadto Oceniający nie wskazał konkretnym przesłanek, uzasadniających przyjęcie, że jakikolwiek z warunków nawiązania partnerstwa nie został spełniony zgodnie z pkt. 1.8.7 Regulaminu konkursu dotyczącym realizacji projektów partnerskich. Powyższe sprawia, iż przyjęcie przez Oceniającego jakoby kryterium nie mogło być uznane za

spełnione, nie znajduje w ocenie skarżącego racjonalnego i merytorycznego uzasadnienia. Skarżący przywołał Wytyczne w zakresie realizacji zasady partnerstwa na lata 2014 – 2020 oraz stwierdził, że wszystkie wskazane w nim przesłanki zostały spełnione, a partnerstwo zawiązane jest celowe i nie wykazuje przesłanek do uznania za pozorne. Odnosząc się do części IV Kryteria ogólne merytoryczne (punktowe) pkt 2 Adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników oraz opis monitorowania, część 2 A Adekwatność wartości docelowej wskaźników produktu kluczowych i specyficznych dla programu do zaplanowanych działań i wydatków w projekcie oraz część 2 B Adekwatność wartości docelowej wskaźników rezultatu kluczowych i specyficznych dla programu do zaplanowanych działań i wydatków w projekcie oceniający nr 1 i 2 wskazują, że Partner nie realizuje żadnego wskaźnika, stąd nie przyczynia się do osiągnięcia wskaźników, a także celu projektu. Zarzuty zdaniem skarżącego nie odnoszą się w żadnym stopniu do istoty oceny tej części wniosku, a więc adekwatności wartości docelowej wskaźników do zaplanowanych działań i wydatków. W opinii skarżącego ocena w tej części wniosku nie odnosi się do istoty zagadnienia będącej przedmiotem oceny. Natomiast przytoczona argumentacja jest identyczna jak w ocenie kryterium merytorycznego zerojedynkowego dotycząca partnerstwa. Ponadto o niekonsekwencji i braku podstaw w działaniach zwłaszcza oceniającego nr 1 świadczy odjęcie różnej liczby punktów za identyczne zarzuty w części 2A i 2B oraz nieadekwatność zarzutów do ilości wymaganych informacji wskazanych we wniosku ocenianych w tej części oceny i nie zakwestionowanych przez oceniającego.

Reasumując skarżący uznał ocenę kryterium merytorycznego (zerojedynkowe) część III punkt 4 Czy projekt wskazuje zasadność powołania partnerstwa? jako niezgodne z

Regulaminem dokonywania oceny projektów współfinansowanych ze środków EuropejskiegoFunduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Ponadto skarżący nie zgadza się z oceną w zakresie punktu części IV Kryteria ogólne merytoryczne (punktowe) pkt 2 A i 2 B wskazując brak adekwatności oceny do wymaganych informacji w zakresie wskazanego punktu.

Odpowiadając na skargę IOK WUP na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020 ( tekst jedn.: Dz.U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm. dalej ustawa wdrożeniowa), wniosła o jej oddalenie.

Wskazała, że wniesiony przez skarżącego protest odnosił się do części II Kryteria ogólne horyzontalne (zerojedynkowe), III Kryteria ogólne merytoryczne (zerojedynkowe) oraz IV Kryteria ogólne merytoryczne (punktowe: 1 Adekwatność celu projektu do zdiagnozowanych problemów, 2 Adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników oraz opis monitorowania, 3 Opis grupy docelowej, 5 Zdolność do efektywnej realizacji projektu, 6 Budżet projektu) Karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie realizacji projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 -2020. Podczas ponownej oceny wniosku o dofinansowanie w zakresie Części IV punkt 2 Adekwatność i założona do osiągnięcia wartość wskaźników oraz opis monitorowania oceniający stwierdził, że niemożliwa jest adekwatna ocena wskaźników ze względu na brak przypisania jakichkolwiek wskaźników do partnera projektu. Zgodnie bowiem z postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach EFS, stanowiącej załącznik nr 2 do Regulaminu konkursu nr [...] w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 — 2020, każdy z podmiotów musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania, wydatki i wskaźniki adekwatne do wartości merytorycznej projektu. Przytoczone postanowienie powiązane jest z oceną zasadności nawiązania partnerstwa, wobec czego należało ocenić również ten element wniosku o dofinansowanie. Istnieje zatem bezpośrednie powiązanie oceny kryterium wskazanego w treści protestu z oceną dokonaną przez Komisję Oceny Projektów poprzez konieczność sprawdzenia adekwatności wybranych wskaźników, ocenianych w Części IV punkt 2 Karty oceny merytorycznej. Na zasadność takiego działania wskazują powyższe postanowienia cytowanej instrukcji. Nadto, zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, umowa o dofinansowanie projektu może zostać podpisana, a decyzja o dofinansowaniu projektu może zostać podjęta, jeżeli projekt spełnia wszystkie kryteria, na podstawie których został wybrany do dofinansowania. Przywołała stanowisko zawarte w Komentarzu do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, pod red. R. Poździk, Wyd. Sejmowe 2016 zgodnie z którym "na etapie poprzedzającym zawarcie umowy/wydanie decyzji, właściwa instytucja musi ponownie sprawdzić spełnienie wszystkich kryteriów (warunków), na podstawie których wydano pozytywną ocenę i dokonano wyboru projektu. Jest to szczególnie istotne, gdy dofinansowanie unijne stanowi jednocześnie pomoc publiczną". Przedstawiła pogląd zawarty w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 maja 2011 r. (sygn. akt: ISA/SZ 384/11) w którym sąd stwierdził, że dopiero podpisanie umowy o dofinansowanie kończy ocenę zgłoszonego projektu, a zatem aż do tego momentu Instytucja Zarządzająca jest uprawniona, a zarazem zobowiązana, do dokonywania oceny spełnienia przez wnioskodawcę warunków konkursu. Tym samym, konieczne jest ponowne sprawdzenie, czy dany projekt spełnia wszystkie kryteria umożliwiające przyznanie mu dofinansowania. Uzasadnione jest, by takie badanie nastąpiło także na etapie dokonywania ponownej oceny projektu. Zgodnie z komentarzem do art. 33 zawartym w przywołanym powyżej Komentarzu, "w trakcie oceny projektu partnerskiego powinno się dokonywać weryfikacji, czy faktycznie dany projekt może być zrealizowany jedynie przy zaangażowaniu wszystkich partnerów. Chodzi o weryfikację, czy poszczególni partnerzy stanowią wartość dodaną dla projektu, tak aby formuła projektu partnerskiego była zgodna z celem art. 33 ust. 1 ustawy wdrożeniowej". Ponadto, w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach EFS, wskazano, że "partnerstwo oznacza zaangażowanie przez wnioskodawcę (Partnera wiodącego projektu) we wspólną realizację projektu co najmniej jednego samodzielnego, niezależnego podmiotu, wymienionego we wniosku o dofinansowanie projektu, którego udział jest uzasadniony, konieczny i niezbędny, gdyż może przyczynić się do osiągnięcia celów projektu w wymiarze większym niż przy zaangażowaniu w jego realizację jedynie wnioskodawcy, spowodować synergię albo umożliwić całościowe potraktowanie zagadnienia, którego dotyczy projekt. (...) W celu wypełnienia warunków tworzenia partnerstw istotne jest zatem, aby wspólna realizacja przedsięwzięcia w ramach projektu partnerskiego służyła realnemu zwiększeniu efektywności projektu i miała wyraźny wpływ na zwiększenie jakości podejmowanych działań służących rozwiązaniu problemów określonych w projekcie. Partnerzy powinni zatem wspierać się w realizacji projektu oraz uzupełniać posiadane przez siebie potencjały (np. finansowy, naukowy, instytucjonalny, merytoryczny). Udział partnera w realizacji projektu nie może mieć charakteru symbolicznego, nieznacznego czy pozornego. Każdy z podmiotów musi mieć przyporządkowane faktyczne zadania, wydatki i wskaźniki adekwatne do wartości merytorycznej projektu". Z kolei w myśl pkt 1.8.1 regulaminu konkursu nr [...], "celem partnerstwa jest poprawa efektywności i skuteczności funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. Wszyscy uczestnicy tego procesu wzajemnie uzupełniają się, a dzięki współpracy powstaje efekt synergii i wartość dodana, niemożliwa do osiągnięcia w przypadku działań podejmowanych indywidualnie".

IOK WUP nie zgodziła się z twierdzeniem skarżącego, że organ nie jest w stanie określić, czy nawiązanie partnerstwa jest celowe, gdyż to strony określają zakres partnerstwa. W trakcie procedury oceniania projektów analizowane są szczegółowo zapisy wniosku o dofinansowanie, gdyż to w nim należy określić zakres partnerstwa. Ze względu na fakt, że elementem badania partnerstwa jest przypisanie wskaźników do wniosku, co wynika z wymienionej wyżej Instrukcji wypełniania wniosku, uprawnione było zakwestionowanie zasadności nawiązania partnerstwa na podstawie braku przypisania stosownych wskaźników. Na ich podstawie bowiem możliwe jest potwierdzenie faktycznego zaangażowania partnera w zadania merytoryczne. Nie ulega wątpliwości, że projekt partnerski powinien dotyczyć zadań faktycznie realizowanych, do których przypisane są wskaźniki merytoryczne, zaś realizacja tego projektu w partnerstwie powinna w większym stopniu przyczyniać się do osiągnięcia założonych celów niż gdyby to miało miejsce w przypadku samodzielnego wykonywania zadań. Taka sytuacja nie występuje natomiast w przypadku skarżącego. Poza działaniami organizacyjnymi partner miał być odpowiedzialny głównie za rozliczenie projektu i sprawozdawczość, a nie zadania merytoryczne. Ponadto, wskazane przez skarżącego uzasadnienie zaangażowania zaplecza technicznego i administracyjnego nie znalazło odzwierciedlenia w opisie zadań. Stwierdzenia skarżącego mają bardzo ogólny charakter i nie dają odpowiedzi na pytanie, do którego faktycznie zadania zostaną przyporządkowane przedstawione zasoby. Tym samym trudno uznać, by jego udział był konieczny i przyczyniał się do osiągnięcia celów projektu. Za nieuzasadnione uznała stwierdzenie skarżącego, że zarzuty organu, dotyczące braku realizacji żadnego wskaźnika oraz nieprzyczyniania się do osiągnięcia wskaźników oraz celu projektu, nie odnoszą się do oceny adekwatności wartości docelowej wskaźników do zaplanowanych działań i wydatków. Podkreśliła, że ocena wartości merytorycznej wskaźnika jest bezpośrednio związana z oceną zasadności nawiązania partnerstwa. Nie można wobec tego w sposób jednoznaczny i bezpośredni dokonać oceny wartości docelowej bez przypisania jej do konkretnego partnera.

Odpowiadając na wezwanie Sądu organ wraz z pismem z dnia 7 sierpnia 2017 r. nadesłał pełnomocnictwo z dnia [...]r. udzielone S. K.-S. wraz z uchwałami z dnia [...]r. nr [...] oraz z dnia [...]r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z przyczyn w niej nie podniesionych, które jednak wzięto pod uwagę z urzędu stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a.

Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Aktem normatywnym zawierającym takie rozwiązanie jest ustawa z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie realizacji polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2016 poz. 217- dalej "ustawa wdrożeniowa"). Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej stanowi, że sąd może uwzględnić skargę, stwierdzając że: ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję przeprowadzającą konkurs; pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez instytucję właściwą do przeprowadzenia konkursu.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) wykazała bowiem, że zaskarżony akt nie odpowiada wymogom prawa.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przywołanie powyższych unormowań jest niezbędne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję, czyli instytucję przeprowadzającą konkurs, a w niniejszej sprawie jest to Zarząd Województwa [...]. Regulamin ten dostępny jest jedynie na stronach internetowych instytucji właściwej i nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, lecz w rozpoznawanych sprawach stanowi wzorzec kontroli przeprowadzanej przez Sąd. Przyjęcie tego regulaminu przewiduje art. 41 ustawy wdrożeniowej. Zauważyć należy, że prawodawca nie nadał regulaminowi charakteru aktu normatywnego, jednakże jest to dokument, który określa podstawowe reguły w oparciu o, które rozstrzygany jest konkurs. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że wzorcem kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej, a dokonywanej przez sąd administracyjny jest przywołana powyżej ustawa jak również inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego oraz regulamin przedmiotowego konkursu.

Kolejną kwestią wymagającą ustalenia jest charakter prawny czynności podejmowanych przez organy administracji publicznej w ramach organizowanego konkursu. Zauważyć należy, że w tym zakresie działania organu administracji mają mieszany charakter ponieważ ocena formalna zgłoszonego wniosku i podejmowane w tym zakresie czynności zaliczyć należy do czynności publicznoprawnych podejmowanych przez właściwą instytucję, czyli podmiot administrujący (organ administracji publicznej), natomiast ich zwieńczeniem jest podpisanie umowy, czyli czynności zaliczanej do prawa prywatnego mocą której podmiot publiczny zobowiązuje się przyznać określone środki finansowe wnioskodawcy, celem realizacji określonego zadania. Mocą przywołanego powyżej art. 61 ustawy wdrożeniowej ustawodawca poddał czynności publicznoprawne podejmowane przez podmiot administrujący kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny.

Wobec powyższego wskazać należy, że zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informację o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektu. Po myśli ust. 4 tego przepisu właściwa instytucja zamieszcza na stronie internetowej oraz na portalu listę projektów wybranych do dofinansowania wyłącznie na podstawie spełnienia kryteriów wyboru projektów albo listę projektów, które uzyskały wymaganą liczbę punktów, z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania. Według ust. 5 przywoływanego przepisu jeżeli projekt otrzymał negatywną ocenę, informacja, o której była mowa powyżej zawiera pouczenie o możliwości wniesienia protestu na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej. Przywołane przepisy prawa skłaniają zatem do ustalenia charakteru normatywnego "pisemnej informacji" otrzymywanej przez wnioskodawcę. Na wstępie przyjdzie stwierdzić, że wnoszenie protestu przewidzianego w przywołanych przepisach odbywa się na zasadach określonych w ustawie wdrożeniowej, a zatem jest to szczególna procedura właściwa jedynie dla tej czynności prawnej. Oznacza to, że ustawodawca nadał tej czynności szczególny charakter, a w szczególności nie nazwał ją decyzją administracyjną i nie nakazał w tym zakresie wykorzystywać postanowień Kodeksu postępowania administracyjnego. W tej sytuacji rodzi się pytanie czym jest ta "pisemna informacja". Jest to czynność, która podejmowana jest przez podmiot publiczny (organ administracji publicznej lub podmiot administrujący), skierowana do określonego adresata, którym jest wnioskodawca, zawiera rozstrzygnięcie, gdyż informuje o losie złożonego wniosku o dofinansowanie, następnie zawiera uzasadnienie i pouczenie o przysługujących środkach prawnych. Z uwagi na to, że jest to czynność podejmowana przez podmiot publiczny jest również podpisywana w sposób właściwy dla tego typu działań organów publicznych. Zestawienie elementów, które musi spełniać pisemna informacja pozwalają uznać, ze są one praktycznie zbieżne z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że pisemna informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Stosownie do postanowień art. 53 i art. 54 ustawy wdrożeniowej wnioskodawcy przysługuje możliwość wniesienia protestu w przypadku negatywnej oceny jego projektu zamieszczonej w "pisemnej informacji", celem ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełnienia kryteriów wyboru projektów. Protest taki można wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia pisemnej informacji, a ustawodawca określił jego wymogi formalne. W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych lub zawierającego oczywiste omyłki właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Zgodnie z treścią art. 55 ustawy wdrożeniowej protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs, zgodnie z pouczeniem zamieszczonym w "pisemnej informacji". Instytucja organizująca konkurs uprawniona jest w terminie 21 dni od dnia otrzymania protestu do weryfikacji dokonanej przez siebie oceny projektu zakresie kryteriów i zarzutów, a następnie stosownie do poczynionych ustaleń może dokonać autokontrolnych czynności i skierować projekt do odpowiedniego etapu oceny albo umieszczenia go na liście projektów wybranych, albo skierować projekt wraz z otrzymaną od wnioskodawcy dokumentacją do właściwej instytucji załączając do niego stanowisko dotyczące braku podstaw do zmiany podjętych ustaleń.

Zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja rozpatruje protest weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jego otrzymania. Następstwem oceny dokonanej przez właściwą instytucję jest informacja skierowana do wnioskodawcy na piśmie o wyniku rozpatrzenia protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu wraz z uzasadnieniem. W przypadku nieuwzględnienia protestu zamieszcza się w niej pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 58 ustawy wdrożeniowej zamieszczono także unormowania normujące działania organów w przypadku uwzględnienia wniesionego protestu, jak również przysługujące wnioskodawcy uprawnienia w tym zakresie.

W tym miejscu rozważyć należy charakter prawny informacji skierowanej do wnioskodawcy o wyniku rozpatrzenia protestu. Podkreślić należy, że informacja ta sporządzana jest na piśmie przez właściwą instytucję, a zatem organ administracji publicznej lub podmiot umocowany normą prawną do dokonania tej czynności. Informacja ta skierowana jest do konkretnego adresata i zawiera konkretne rozstrzygnięcie sprowadzające się do uwzględnienie lub nieuwzględnienia wniesionego protestu, jak również zawiera uzasadnienie i pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia. W konsekwencji przyjdzie podzielić stanowisko przyjęte przy ocenie "pisemnej informacji", że i ta czynność zawiera zbieżne wymogi z tymi, które ustawodawca przewidział dla decyzji administracyjnej, jednakże skoro nie nadał jej takiego charakteru to opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że jest to akt administracyjny indywidualny o budowie zbliżonej do decyzji administracyjnej. W konsekwencji opowiedzieć należy się za stanowiskiem, że przedmiotowa informacja będzie musiała spełniać wszystkie przewidziane prawem wymogi, aby mogła w sposób prawnie skuteczny wywoływać przewidziane dla niej skutki prawne.

Rozpoznawana skarga dotyczy negatywnej ponownej oceny projektu. Wydanie takiej oceny następuje na drugim etapie procedury odwoławczej, gdyż następuje na skutek uwzględnienia protestu od pierwotnej negatywnej oceny projektu wybieranego w konkursie (art. 58 ust. 2 i 3 ustawy wdrożeniowej). Nie jest zatem dopuszczalne ponowne ocenianie projektu bez pozytywnego rozpatrzenia protestu. Zgodnie z art. 55 cyt. ustawy protest jest rozpatrywany albo przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą. Określony dla niniejszego konkursu regulamin, wydany na podstawie art. 41 ustawy wdrożeniowej, precyzuje w § 4 ust. 3, że instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...], a w § 4 ust. 4 stanowi, że rozpatrywaniem protestów zajmuje się Wydział Rozwoju Regionalnego, co należy rozumieć jako wykonywanie czynności umożliwiających rozstrzygnięcie protestu przez Zarząd.

Tymczasem w rozpatrywanej sprawie informacja o sposobie rozstrzygnięcia protestu stanowiła również jego rozpatrzenie. Z pisma z 20 stycznia 2017 r. informującego wnioskodawcę o uwzględnieniu protestu wynika, że protest został rozpatrzony przez S. K.-S. – Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, która podjęła również decyzję o jego uwzględnieniu. W toku postępowania sądowego organ przedłożył wprawdzie pełnomocnictwo z dnia [...]r. udzielone S. K.-S. do podejmowania czynności w zakresie realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oraz na lata 2014-2020, stanowiącego załącznik do uchwały z tego samego dnia o udzieleniu pełnomocnictwa na podstawie art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, ale pełnomocnictwo to, jak również regulamin nie upoważniają S.K.-S. do rozpatrzenia protestu, które należy do Zarządu Województwa, stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 regulaminu konkursu. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w analogicznych pod względem stanu faktycznego i prawnego sprawach (wyroki z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 507, 661 i 797/17, dostępne w internecie). Także nie rodzi skutków prawnych zatwierdzenie w § 2 uchwały z dnia [...]r. nr [...] czynności podjętych w oparciu o pełnomocnictwo z [...]r. stanowiące załącznik do uchwały z dnia [...]r. nr [...]. W wymienionych wyrokach NSA stwierdził, że na podstawie pełnomocnictwa może być jedynie podpisane pismo informujące o sposobie rozpoznania protestu, natomiast rozstrzygnięcie protestu ma inny charakter i jest zastrzeżone dla Instytucji Zarządzającej. Sąd orzekający w pełni podziela to stanowisko, w związku z czym należało uznać, że protest został rozpatrzony przez nieuprawniony podmiot, co w konsekwencji powoduje, że nie wystąpiły przesłanki do przeprowadzenia ponownej oceny projektu. Nie ma w tym względzie znaczenia okoliczność, że protest został uwzględniony, a więc zasadniczo było to rozstrzygnięcie korzystne dla skarżących. Jeżeli obowiązywałby tryb decyzyjny, to nie ulegałoby wątpliwości, że wydanie decyzji I instancji przez nieuprawniony lub niewłaściwy podmiot skutkowałoby stwierdzeniem nieważności decyzji obu instancji. W omawianym przypadku taki tryb nie jest przewidziany, jednakże należy przyjąć, że dla każdej prawnej procedury dyskwalifikujące jest podejmowanie rozstrzygnięć przez osobę nieuprawnioną.

Można jeszcze zauważyć, że w przypadku uwzględnienia protestu art. 58 ust. 2 ustawy wdrożeniowej pozwala nie tylko na skierowanie projektu do ponownej oceny, ale umożliwia właściwej instytucji na umieszczenie go na liście projektów wybranych do dofinansowania. Nie można zatem choćby teoretycznie wykluczyć sytuacji, że rozstrzygnięcie podmiotu uprawnionego byłoby jeszcze korzystniejsze dla skarżących.

Ponieważ zaskarżona ocena dotknięta jest omówioną wadą, należało skargę uwzględnić orzekając stosownie do art. 61 ust. 8 pkt 1a ustawy wdrożeniowej. Katalog rozstrzygnięć zawarty w tej ustawie nie pozwala na bezpośrednie skierowanie sprawy do organu właściwego do rozpatrzenia protestu. Takiego przekazania dokona organ występujący w charakterze strony niniejszego postępowania sądowego.

O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.