Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 53/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 35 ust. 4, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej na decyzję Starosty z dnia 20 listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją z dnia 20 listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

– Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290) – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane", Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie pozwolenia na wykonanie robót budowlanych związanych z rewitalizacją przestrzeni publicznej wraz z poprawą stanu bezpieczeństwa oraz nadaniem nowych funkcji obszarowi placu im. K. Inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99.

Prokurator Apelacyjny w Gdańsku w skardze na ww. decyzję Starosty z dnia 20 listopada 2009 r., zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak umożliwienia im - po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a przed wydaniem decyzji kończącej sprawę, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób sprzeczny z zawartymi w nim wymaganiami.

Uzasadniając skargę Prokurator zajął stanowisko, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest stworzenie stronie prawnych możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie swoich interesów. Natomiast niedopuszczenie strony do udziału w tych czynnościach skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (polegającej na niebraniu przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu) - i to niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, zależy wyłącznie od jej woli, zaś rzeczą organu jest umożliwienie stronie skorzystania z tego uprawnienia.

W niniejszej sprawie pozbawienie stron możliwości skorzystania z uprawnienia do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów było w ocenie skarżącego tym bardziej istotne, że niektóre z nich w sposób aktywny uczestniczyły we wcześniejszym postępowaniu zakończonym odmową udzielenia pozwolenia, sprzeciwiając się zamierzeniom wnioskodawcy, które w ponownym postępowaniu organ zaakceptował.

Zdaniem skarżącego także uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymagań przepisanych prawem, bowiem sprowadzało się jedynie do odnotowania faktu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, wskazania numerów działek, na których została zaplanowana inwestycja, i potwierdzenia, że strony zostały powiadomione o wszczęciu tego postępowania. Uzasadnienie rozstrzygnięcia było tak lakoniczne, że w porównaniu z rozmiarami planowanej inwestycji w zasadzie niemożliwe jest stwierdzenie, iż przedstawiono w nim jakiekolwiek fakty opisujące stan sprawy lub, że wyjaśniono podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy, skutkuje wadliwością stanowiącą podstawę do uchylenia decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie tym bardziej konieczne było sporządzenie szczegółowego uzasadnienia podjętego przez organ rozstrzygnięcia z uwagi na okoliczność, że w zaskarżonej decyzji przyjęto stanowisko odmienne od tego, które zaprezentowano w decyzji z dnia 4 września 2009 r. Starosty o odmowie udzielenia Gminie pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Prokurator wskazał również, że zaskarżona decyzja w żadnym zakresie nie przewidywała przeprowadzenia prac związanych z budową parkingu podziemnego, który zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego uchwalą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., miał na tym terenie zostać w perspektywie zrealizowany. Nie można bowiem uznać, że zawarte w uzasadnieniu stwierdzenie: "projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane" stanowi o wypełnieniu przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w ww. przepisie.

Powyższe okoliczności - zdaniem skarżącego - wskazują, że zaskarżona decyzja narusza ogólne zasady postępowania zawarte w przepisach art. 7- art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do podniesionych przez Prokuratora zarzutów organ stwierdził, że umożliwił stronom czynny udział w postępowaniu, gdyż zawiadomił je o wszczęciu postępowania, jednakże żadna ze stron nie wniosła uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji. Nie ma zatem podstaw do uznania, że organ pozbawił strony możliwości udziału w postępowaniu, skoro zawiadomił je o jego najbardziej istotnej fazie.

Starosta stwierdził również, że zaplanowana inwestycja nie koliduje w żaden sposób z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., o budowie parkingu podziemnego, a co za tym idzie - spełnione zostały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę określone w przepisie art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. W przedłożonym projekcie - w założeniach programowych - uwzględniono parking podziemny wraz z dojazdami poprzez zaznaczenie jego obrysu na projekcie zagospodarowania terenu, o czym świadczy okoliczność, że w opracowaniu żaden z zaprojektowanych elementów nie jest przewidziany do demontażu w przyszłości. Praktyka realizacji zamierzeń budowlanych pod powierzchnią wcześniej zagospodarowanych terenów jest coraz częściej stosowana zwłaszcza w dużych miastach, zatem przy zastosowaniu obecnie znanych technik wznoszenia obiektów budowlanych wykonanie parkingu podziemnego pod zrealizowaną, na podstawie zaskarżonego pozwolenia, nawierzchnią Placu, jest możliwe do wykonania.

Przy piśmie z dnia 14 lipca 2016 r. Burmistrz Miasta przesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia uchwalonego uchwałą nr XIII/116/99 Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r. Poinformował również, że zmiany tego planu miejscowego wynikające z uchwały nr XLV/314/02 Rady Miejskiej z dnia 17 lipca 2012 r. oraz uchwały Rady Miejskiej nr XXXIV/271/2009 z dnia 29 kwietnia 2009 r. obejmowały kwartały znajdujące się poza działkami objętymi inwestycją, dla których sporządził wypis i wyrys.

Burmistrz Miasta poinformował także, iż prawomocnym wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej nr XIII/116/99 z dnia 26 listopada 1999 r.

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 342/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku stwierdził nieważność decyzji Starosty z dnia 20 listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), zatem należy przyjąć taki stan prawny, jakby uchwała nigdy nie została podjęta. Kwestionowana decyzja Starosty została zatem wydana na podstawie planu miejscowego, który od daty wydania był aktem nieważnym i nie powinien stanowić podstawy oceny zgodności przedstawionego przez inwestora projektu budowlanego z obowiązującymi na tym terenie przepisami w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Decyzję o pozwoleniu na budowę wydaną po zbadaniu zgodności projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został wyeliminowany z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc od chwili jego wydania, należy uznać za nieważną z uwagi na jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa. Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę powinien uwzględnić fakt nieważności wydanej decyzji, zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a." sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729/17, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Starosty oraz Gminy od powyższego wyroku uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, zgadzając się z poglądem wyrażonym przez Sąd I instancji, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wywołuje taki skutek jakby miejscowy plan nigdy nie funkcjonował w obrocie prawnym, stwierdził że nie oznacza to jednak, iż wszystkie decyzje, których przesłanką wydania jest zgodność z miejscowym planem, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Wyeliminowanie z obrotu prawnego miejscowego planu poprzez stwierdzenie nieważności uchwały ustanawiającej ten plan nie może automatycznie skutkować uznaniem, że decyzje, których jedną z podstaw prawnych wydania był wymóg zgodności zawartego w nich rozstrzygnięcia z przepisami miejscowego planu, wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Każdy przypadek powinien być oceniany indywidualnie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jeśli stwierdzono nieważność całości lub części miejscowego planu z tego powodu, że rada gminy wprowadzając do tego planu przepisy określające przeznaczenie nieruchomości i sposób jej zagospodarowania przekroczyła przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne bądź też, że przepisy te są niezgodne z ustawą lub rozporządzeniem, to decyzję wydaną w oparciu o te przepisy miejscowego planu niewątpliwie należałoby uznać za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Nie zasługuje bowiem na ochronę decyzja, którą organ ją wydający uznał za zgodną z wyżej opisanymi przepisami. Nie daje jednak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzenie nieważności całości lub części miejscowego planu z powodu zawarcia w nim przepisów, które nie były podstawą wydania decyzji np. stwierdzenie nieważności przepisów miejscowego planu, które nie dotyczą terenu, którego dotyczy decyzja o pozwoleniu na budowę.

W niniejszej sprawie jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2014 r., sygn. akt. II OSK 237/13 przedłożony przez inwestora projekt budowlany uznano za zgodny z normami uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia zaś stwierdzenie nieważności uchwały nastąpiło z powodu naruszenia procedury uchwalania tego planu. Powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W tej sytuacji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z dnia 20 listopada 2009 r., nr [...] z tego powodu, że stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił ww. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podnosząc że uchylenie zaskarżonego wyroku do ponownego rozpoznania było uzasadnione z uwagi na konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w skardze. Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był sam w sobie wystarczający do uwzględnienia skarg kasacyjnych a tym samym odnoszenie się do pozostałych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów uznał za niecelowe.

Na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018 r. Prokurator podtrzymała skargę. Pełnomocnik organu wniosła jak w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania Gminy wniosła o oddalenie skargi wskazując, że naruszenia art. 10 k.p.a. nie miało wpływu na treść decyzji. Uczestnik postępowania K.S. oświadczył, że popiera skargę, podtrzymując argumenty zawarte w pismach procesowych. Złożył załącznik do protokołu rozprawy, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji brak zgodności wykonanych prac budowlanych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak też sformułował zarzuty odnoszące się do postępowania środowiskowego.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest ostateczna decyzja Starosty z dnia 20 listopada 2009 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na wykonanie robót budowlanych opisanych powyżej, wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy - Prawo budowlane. Skargę na tę decyzję wniósł Prokurator Apelacyjny. W niniejszej sprawie było bezsporne, że skarga została wniesiona w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator nie musiał wyczerpywać środków zaskarżenia.

Kontrola legalności zaskarżonej uchwały odbywała się w warunkach związania sądu wojewódzkiego oceną prawną zawartą w opisanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729/17.

Warunki tego związania określa przepis art. 190 p.p.s.a. stanowiąc, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może nie dostosować się do oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zwrócić przy tym należy uwagę, że "związanie wykładnią prawa" nie obejmuje związania oceną co do stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1388/06, Legalis).

NSA uchylając wyrok sądu pierwszej instancji wyjaśnił przede wszystkim, że powodem stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, przyjętym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem. W tej sytuacji, zdaniem NSA, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty z tego powodu, że stwierdzona została nieważność uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia. NSA nakazał wobec powyższego konieczność dokonania oceny zarzutów podniesionych w skardze.

Rozważając zatem ponownie zasadność skargi Prokuratora Apelacyjnego w Gdańsku sąd wojewódzki orzekający ponownie wziął przede wszystkim pod uwagę, że wydając pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany, stosownie do treści art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane (brzmienie przepisu obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji), winien zbadać:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane).

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał przedłożony przez inwestora projekt budowlany za spełniający wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przyjąć zatem należy, że w ocenie organu przedmiotowy projekt budowlany m.in. zgodny jest z normami obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia (Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2000 r., nr 13, poz. 49). Jest bezsporne, że uchwała ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, przy czym - w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 12/12, jak wyjaśnił to NSA w wyroku w sprawie II OSK 729/17 - powodem stwierdzenia nieważności ww. uchwały nie były zastrzeżenia do przepisów regulujących przeznaczenie i sposób zagospodarowania nieruchomości objętych planem, w oparciu o które, organ administracji wydający pozwolenie na budowę stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem.

Oceniając zatem zaskarżoną decyzję według kryterium zgodności z przepisami prawa, sąd uznał, że wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Słusznie bowiem wykazano w skardze, że niezwykle lakoniczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Z treści uzasadnienie jednocześnie wynika, że w istocie organ nie dokonał zbadania okoliczności wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 1-4 ustawy - Prawo budowlane, w tym co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, które mają istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji administracyjnej powinny zostać zawarte wszelkie dane umożliwiające weryfikację prawidłowości stanowiska organu. Brak w zaskarżonej decyzji należytego uzasadnienia stanowiska organu w opisanym wyżej zakresie stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a., zgodnie z którym każda decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma kardynalne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX 166546). Jak słusznie wskazał przy tym NSA w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. akt SA/Lu 2479/94, LEX nr 27106), obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw, stanowi jeden z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji. Motywy podjęcia przez organ decyzji powinny znaleźć swój wyraz w jej uzasadnieniu faktycznym i prawnym, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków sine qua non skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. Przy czym uzasadnienie prawne decyzji powinno polegać nie tylko na powołaniu przez organ artykułu czy też paragrafu przepisu prawa, ale także na dokonaniu umotywowanej oceny stanu faktycznego sprawy w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazaniu jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Natomiast uzasadnienie faktyczne decyzji – zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać przede wszystkim wskazanie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy faktów, które organ uznał za udowodnione (zob. także glosę Jana Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., sygn. akt V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Analiza powołanych przepisów art. 35 ust. 1, 3 i 4 ustawy - Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę projekt budowlany podlega sprawdzeniu przez organ administracji. Zakres sprawdzenia jest inny w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu, a inny w odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego, który dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego. Projekt zagospodarowania działki lub terenu podlega pełnej weryfikacji - zarówno pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w braku miejscowego planu), a także wymaganiami ochrony środowiska, jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, a ponadto pod względem kompletności i wykonania przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego może zatem nastąpić wyłącznie po sprawdzeniu przez organ przede wszystkim zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie porządkiem planistycznym. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji na dokonanie takiej analizy przez Starostę w ogóle nie wskazuje. Stwierdzenie, że projekt budowlany spełnia wymogi zawarte w art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzedzone wskazaniem, że inwestycja projektowana jest na terenie, dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia, zatwierdzonego opisywaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99, nie pozwala na poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Stanowi to istotne naruszenie przepisów postepowania, w tym art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 35 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane i uniemożliwia sądowi kontrolę zaskarżonej decyzji, skoro organ nie wyjaśnia jaką motywacją się kierował. W tym kontekście również zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez Starostę w sposób istotny zasad wynikających z art. 7 i art. 11 k.p.a. należało uznać za zasadne.

Odnosząc się zaś do twierdzeń Starosty zawartych w odpowiedzi na skargę, a uzupełniających uzasadnienie stanowiska o zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd miał na względzie, że odpowiedź na skargę jest jedynie pismem procesowym i nie zastępuje decyzji. Nie może także uzupełnić tej decyzji o uzasadnienie faktyczne.

Z drugiej zaś strony, zarzut skargi (podniesiony też przez uczestnika K.S.) wskazujący na oczywistą sprzeczność przedmiotowej inwestycji z wówczas obowiązującym planem miejscowym był przedwczesny, skoro organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę kwestii tej nie analizował i nie uzasadnił. Sąd wojewódzki musiałby samodzielnie na podstawie dowodów zebranych w sprawie administracyjnej ocenić, czy wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zastępując w tym Starostę, co jednak nie mieści się w sądowej kontroli legalności opisanej na wstępie.

Bezzasadnie natomiast zarzucał Prokurator Apelacyjny naruszenie przez Starostę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący dopatruje się naruszenia ww. przepisu w braku umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z akt administracyjnych wynika, że zaskarżona decyzja została doręczona wszystkim stronom postępowania. Przed wydaniem decyzji zawiadomieniem z dnia 15 października 2009 r. Starosta zawiadomił wszystkie strony postępowania, że w dniu 30 września 2009 r. zostało wszczęte na wniosek Gminy postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji ze wskazaniem zarówno terenu zasięgu inwestycji, jak i obszaru jej oddziaływania. W zawiadomieniu wskazano na możliwość wnoszenia w sprawie uwag w zakreślonym terminie 7 dni. W ocenie sądu Starosta podjął czynności zapewniające stronom możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Strony miały bowiem możliwość zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy, wypowiedzenia się oraz zaskarżenia ww. decyzji, z czego jak wynika z treści skargi, skorzystały. Jednocześnie stwierdzić należy, że z akt administracyjnych nie wynikało, aby w toku postępowania którakolwiek ze stron postępowania składała wnioski lub podnosiła zarzuty, których nieuwzględnienie skutkowałoby pozbawieniem ich możliwości czynnego udziału w postepowaniu. Tym samym wprawdzie brak powiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. narusza ten przepis postępowania, ale nie ma powodów do twierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do stanowiska przedstawionego w załączniku do protokołu rozprawy przez uczestnika postępowania sąd jedynie zaznacza, że zarzuty dotyczące postępowania środowiskowego przedmiotowej inwestycji nie podlegają kontroli przez sąd wojewódzki, gdyż pozostają poza zakresem niniejszej sprawy administracyjnej.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ dokona oceny wniosku Gminy przy czym, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., organ zobowiązany będzie uwzględnić ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania, zawarte zarówno w niniejszym uzasadnieniu, jak również w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 729/17, w szczególności, działając zgodnie z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą praworządności, organ uwzględni dokonaną przez SA ocenę prawną skutków stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej z dnia 26 listopada 1999 r., nr XIII/116/99 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Starosty.