Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 566/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Justyna Mazur, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2014 r. sprawy ze skargi "I. D." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a.") w związku z art. 98a, art. 148 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej "u.g.n.") oraz Uchwały Nr 191/2007 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 29 października 2007 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2007 r. Nr 247, poz. 7205) orzekł o ustaleniu dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej: "skarżąca", "Spółka") opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej przy ul. Z. w R., o łącznej powierzchni [...] m2, stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], arkusz [...] wskutek podziału działki nr [...], zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...] lipca 2012 r., znak [...]. Ustalił jednocześnie, iż ww. wpłata podlega uiszczeniu w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, iż decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2012 r., działając na wniosek skarżącej jako właściciela nieruchomości położonej przy ul. Z. w R., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], Prezydent zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki o ww. numerach. Powyższe stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyjaśnił, iż podstawę ustalenia wzrostu wartości nieruchomości po podziale stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego B. S. w dniu [...] lipca 2013 r. oraz uzupełnienie do operatu z dnia [...] października 2013 r. Wartość nieruchomości przed podziałem ustalona została na kwotę [...] zł, natomiast po podziale [...] zł. Podział przedmiotowej nieruchomości spowodował zatem wzrost jej wartości o [...] zł. Zgodnie z obowiązującą w tym zakresie uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% wzrostu wartości, czyli w przedmiotowej sprawie [...] zł.

W odpowiedzi na zastrzeżenia Spółki wniesione w piśmie z dnia [...] października 2013 r. organ I instancji wskazał, że obecność strony podczas oględzin nieruchomości nie jest konieczna, ponieważ wizja lokalna przeprowadzona przez biegłego nie ma charakteru dowodu w sprawie. Oględziny należy traktować jako jedną z czynności poprzedzających sporządzenie operatu szacunkowego. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy. W odniesieniu do zarzutu strony, iż przedmiotowa działka ewidencyjna [...] położona w R. przy ul. Z. nie istniała przed podziałem, wyjaśnił, iż działka ta powstała w wyniku połączenia działek o numerach [...], [...], a następnie działka [...], była przedmiotem podziału zgodnie z decyzją [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Organ I instancji nie zgodził się z zarzutem strony, że biegła nie wykazała, aby wartość przedmiotowej nieruchomości wzrosła w wyniku połączenia, a następnie jej podziału.

Wyjaśnił także, że wartość rynkową nieruchomości gruntowej według stanu przed podziałem, tzn. wartość rynkową działki nr [...] oraz nowopowstałych działek po podziale określono przy wykorzystaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. Jest to podejście polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się odpowiednimi współczynnikami ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny. Przy wycenie powyższych nieruchomości po podziale rzeczoznawca przyjął do porównań 12 nieruchomości podobnych, zaś przed podziałem 14 nieruchomości podobnych. Tak oszacowane wartości skorygowano następnie o występujące ograniczenia. Zakres badania rynku dla nieruchomości przed podziałem i po podziale to lata 2011-2012.

Wartość rynkową powstałych w wyniku podziału działek o numerach: [...] i [...], stanowiących wewnętrzny układ komunikacyjny, określono w oparciu o § 36 ust. 3 i 6 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem").

W wyniku analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego organ stwierdził, że sporządzony przez rzeczoznawcę operat szacunkowy wykonany został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami u.g.n. oraz rozporządzenia, dlatego ustaloną w nim wycenę przyjął jako właściwą odnośnie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości.

W odwołaniu wniesionym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Podniosła, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 4 pkt. 11 u.g.n., opłatą adiacencką jest opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości. Zatem, warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie jest rzeczywisty wzrost wartości nieruchomości spowodowany jedynie scaleniem i podziałem nieruchomości.

Wskazała, iż pomimo ciążącego na organie obowiązku Prezydent nie wykazał, że wartość spornej nieruchomości po podziale wzrosła. Operat szacunkowy, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia, sporządzony został nierzetelnie oraz w sposób, który z góry zakładał konieczność wykazania przez biegłą wzrostu wartości nieruchomości. O nierzetelności ww. dokumentu przesądza między innymi fakt, że oględziny nieruchomości, co do przeprowadzenia których biegła zapewnia w operacie, zostały przeprowadzone bez zawiadomienia o tej czynności strony, co stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej, biegła – dokonała opisu i wyceny wirtualnie istniejącej działki, która nigdy nie istniała i nigdy nie mogłaby być przedmiotem obrotu rynkowego. Ponadto przedmiotem obrotu rynkowego mogły być jedynie działki [...], [...] itd.

Podkreśliła, że opłata adiacencka może być nakładana jedynie i wyłącznie w przypadku rzeczywistego przyrostu wartości, przy czym nie może to być wartość wyimaginowana.

Skarżąca zakwestionowała również prawidłowość doboru nieruchomości użytych przez biegłą do porównań, której wartość wzrosłaby w wyniku podziału.

Skarżąca zaznaczyła także, iż z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca dokonała przeglądu ksiąg wieczystych, jednak uczyniła to nierzetelnie, nie przyjęła bowiem do porównania i swoich analiz ceny, którą Spółka zapłaciła dokonując zakupu nieruchomości. Ponadto rzeczoznawca nie wskazała żadnej nieruchomości wśród przyjętych do porównania, której wartość wzrosłaby w wyniku podziału, jak również nie wskazuje, czy i która z dobranych do porównania nieruchomości została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego przez dewelopera, jakie było i jest przeznaczanie tych gruntów. Powyższe świadczy, iż do porównania użyto nieruchomości dobranych w taki sposób, aby uzasadnić z góry przyjęte założenie wzrostu wartości gruntu wskutek podziału.

Decyzją znak [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i ustalonego w sprawie stanu faktycznego przez organ I instancji, Kolegium wskazało, iż istota obowiązku uregulowanego w art. 98a u.g.n. sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty adiacenckiej w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj. zmiany wartości nieruchomości w następstwie podziału geodezyjnego nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela oraz obowiązywania w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty adiacenckiej.

Kolegium za bezsporne uznało, że doszło do podziału działki nr [...] położonej w R. przy ul. Z., będącej własnością "[...]" Spółka z o.o., czego dowodem jest decyzja z dnia [...] lipca 2012 r. znak [...] zatwierdzająca podział nieruchomości na pięć działek. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2012 r. Trzyletni termin do wydania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej został zachowany. W tej dacie obowiązywała uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia [...] października 2007 r. w sprawie ustalania stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych na terenie miasta R. w związku z ich podziałem, uprawniająca Prezydenta do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Również ze sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego oraz aneksu do operatu, wynika, iż wskutek podziału przedmiotowej nieruchomości wzrosła jej wartość.

Według organu odwoławczego, złożony przez rzeczoznawcę operat jest logiczny, kompletny i spójny. Wartość rynkową nieruchomości przed i po podziale oszacowano w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Ustalając wartość rynkową nieruchomości (przed i po podziale), rzeczoznawca dokonał właściwego doboru transakcji oraz uwzględnił wszystkie cechy mające wpływ na ich wartość (atrakcyjność lokalizacji, wielkość powierzchni działki, warunki zagospodarowania, uzbrojenie terenu, dostępność komunikacyjna). Do ustalenia wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględniła do porównania 14 transakcji wybranych nieruchomości gruntowych będących przedmiotem obrotu w okresie od [...] czerwca 2011 r. do [...] grudnia 2012 r. Ceny 1 m działek zawierały się w przedziale od 111,50 zł do 190,00 zł. Wśród nieruchomości przyjętych do porównań jest działka nabyta przez "[...]" Spółka z o.o. w dniu [...] kwietnia 2012 r. przy ul. [...] z ceną [...] zł – poz. [...] tabeli.

Rzeczoznawca określiła trend czasowy, cenę maksymalną, minimalną i średnią arytmetyczną, które następnie skorygowała współczynnikami korygującymi i ustaliła wartość rynkową nieruchomości składającej się z działki nr [...]. Do ustalenia wartości nieruchomości powstałych po podziale działki nr [...] rzeczoznawca przyjęła kolejne 12 nieruchomości podobnych do wycenianych. Podobnie również ustaliła trend czasowy, ceny maksymalną, minimalną i średnią arytmetyczną, które następnie skorygowała współczynnikami korygującymi. Określając wartość rynkową nieruchomości jak wskazuje Kolegium, rzeczoznawca prawidłowo uwzględnił aktualnie kształtujące się w obrocie ceny nieruchomości gruntowych, atrakcyjność położenia w analizowanym rynku, możliwy sposób użytkowania i zapotrzebowania na określony typ, dostępność komunikacyjną, kształt i wielkość działki, warunki w sąsiedztwie i otoczeniu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących nie istnienia działki o nr [...], organ odwoławczy uznał go za chybiony, wywodząc fakt podziału tej działki po wcześniejszym jej powstaniu z połączenia działek [...] i [...], ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. o podziale nieruchomości znak [...]. Kolegium wywiodło, że do porównań przyjęto transakcje zaistniałe na radomskim rynku nieruchomości o przeznaczeniu takim jak działka wyceniana. Zarzut pominięcia w wycenie działki nabytej przez [...] również uznano za chybiony. Zaznaczono także, że żaden przepis prawa nie nakazuje wzięcia do porównań dla oszacowania działek powstałych w wyniku podziału działek powstałych z podziału. Aby oszacować wartość nieruchomości po podziale rzeczoznawca słusznie przyjął, że wartość ta stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału.

W ocenie Kolegium nie doszło tez do naruszenia przepisu art. 79 § 1 k.p.a. oraz oparcia decyzji tylko o jeden dowód w sprawie. Dowodem wzrostu wartości nieruchomości w skutek jej podziału jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego i jest on dowodem wystarczającym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła skarżąca Spółka [...], domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim podkreślono argument dotyczący naruszenia art. 4 pkt 11 u.g.n. powołując się na treść przepisu. Ponadto w uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia skarżąca powtórzyła argumenty powoływane w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wskazała nadto na wadliwość decyzji Kolegium w zakresie przyjęcia, iż złożony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest prawidłowy poprzez uznanie, że dokument ten jest logiczny, kompletny i spójny. Powyższe świadczy o naruszeniu podstawowych zasad postępowania, tj. zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.), zasady zaufania do organów publicznych (art. 8 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Skarżąca podniosła w tym zakresie, iż w operacie szacunkowym biegła, dokonując wyboru nieruchomości do porównania dla ustalenia wartości działki numer [...] przed podziałem wybrała nieruchomości, których lokalizacja, a także wielkość (największa z nich nie przekraczała powierzchni 5000 m2) oraz przeznaczenie nie pozwalały na dokonanie ich porównania z działką numer [...] (przed podziałem), która miała powierzchnię [...] m2. Nie można bowiem tak znaczącej różnicy powierzchni, lokalizacji, a także infrastruktury i przeznaczenia nieruchomości, skorygować przy pomocy wskaźników.

Wskazała, iż spółka nabywała nieruchomości w latach 2008 i 2010, płacąc ceny wyższe niż podaje to biegła w operacie i to już po podziale działek. Tak znaczące różnice pomiędzy ceną rzeczywiście zapłaconą, a cenami wyspekulowanymi przez biegłą w drodze przyjmowania różnych wskaźników wskazują na nierzetelność operatu szacunkowego. Ponadto rzeczoznawca nie wskazuje żadnej nieruchomości, wśród przyjętych do porównania, której wartość wzrosłaby w wyniku podziału, jak również nie wskazuje, czy i która, z dobranych do porównania nieruchomości, została nabyta na cele budownictwa mieszkaniowego przez dewelopera, jakie było i jest przeznaczanie tych gruntów. Nie uzasadniła wyboru żadnej z nieruchomości przyjętych do porównania i nie określiła, jaki wpływ na wartość nieruchomości ma plan miejscowego zagospodarowania nieruchomości. Złożony operat szacunkowy dotyczący ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej został sporządzony niezgodnie z wymogami określonymi w art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 i art. 155 ust. 1 pkt 1,3,5 i 7 u.g.n.

Wyjaśniła, że operat szacunkowy jest jedynie jednym z dowodów, na podstawie których organ administracji publicznej określa podstawy do ustalenia opłaty adiacenckiej, ale nie jest dowodem jedynym i wyłącznym. Operat szacunkowy jest dowodem w sprawie, a więc podlega ocenie przez organ administracji publicznej jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym (art. 80 k.p.a.). Wywiodła, iż ani organ I instancji, ani Kolegium Odwoławcze nie dokonało oceny rzetelności operatu szacunkowego i jego zgodności z przepisami.

Ponadto żaden z orzekających w sprawie organów nie doprowadził do zapoznania się z dokumentami ksiąg wieczystych spornej nieruchomości w celu ustalenia cen, po jakich Spółka dokonywała zakupu nieruchomości. W konsekwencji stwierdziła, iż wydane w sprawie decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7- 8, art. 11, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w decyzji. W odniesieniu do zarzutów skargi Kolegium wyjaśniło, że podstawą prawną wydanej decyzji był przepis art. 98a w związku z art. 148 ust. 1, 2 i 3 u.g.n., zaś wskazany przez skarżącą przepis art. 4 pkt. 11 u.g.n. definiuje opłatę adiacencką jako opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanych budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków państwa (...).., twierdzenie że tylko wzrost wartości spowodowany scaleniem i podziałem nieruchomości pozwala na ustalenie opłaty adiacenckiej na gruncie powyższego przepisu jest nieuprawniony. Ponadto zaznaczono, że dowodem w sprawie jest operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r., który był przedmiotem oceny Kolegium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. poz. 270).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie została uwzględniona.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 98a ust. 1 i ust. 1a u.g.n., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki:

1) nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela,

2) ustalenie opłaty nastąpi w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

3) nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek podziału nieruchomości, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a u.g.n.),

4) w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek którego nowa konfiguracja, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Jak wskazuje się w orzecznictwie, opłata adiacencka jest rodzajem daniny publicznej na rzecz gminy, której wprowadzenie ma źródło właśnie w tym, że określony podmiot uzyskuje korzyść majątkową na skutek zdarzenia, jakim jest m.in. podział nieruchomości (por. uchwała NSA z dnia 9 października 2000, OPK 8/00, ONSA 2001, z.1, p.15).

Stosownie do art. 7 u.g.n., jeżeli istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, wartość tę określają rzeczoznawcy majątkowi. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia (ze zmianami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego – Dz.U. Nr 165, poz. 985, obowiązującego od dnia 26 sierpnia 2011 r.).

Zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zatem, jak wynika z powyższego przepis art. 98a ust. 1 u.g.n. nie pozostawia biegłemu pełnej swobody, co do sposobu wyceny, dokonywanej dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej. Wycenie takiej bowiem podlega nie działka, czy działki a nieruchomość – jako całość. Ponadto zarówno przed podziałem nieruchomości, jak i po jej podziale, szacunek winien być dokonywany w stosunku do całości gruntu, bo tylko on stanowi nieruchomość gruntową. Tak też winien być on oceniany pod względem, poszczególnych cech charakterystycznych. Rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust. 1 u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość nieruchomość miała przed oraz po podziale i w konsekwencji różnica tych wartości stanowi podstawę określenia opłaty adiacenckiej.

Operat szacunkowy w tego rodzaju sprawach ma szczególną wartość dowodową, istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej opłatę, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji bezwzględnie wiążący. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie, który w razie jakichkolwiek wątpliwości i niejasności co do jego prawidłowości winien podjąć działania zmierzające do ich usunięcia, np. żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki NSA: z dnia 5 maja 2011 r., II OSK 979/10, publ. cbos. oraz z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

Należy podkreślić, że organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt bowiem, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, nieuzasadniając swojego wyboru. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Powyższe stanowisko co do zakresu oceny dowodu jakim jest operat szacunkowy, prezentowane jest już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego od szeregu lat (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10).

Podzielić należy ocenę organów, że operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie szczegółowo opisano zarówno podstawę prawną opracowania, przedmiot i zakres wyceny, sposób wyceny, w tym podejście, metodę i technikę wyceny, wykonano analizy danych i charakterystykę rynku nieruchomości, a wreszcie określono wartość nieruchomości przed i po podziale. Rzeczoznawca w sposób uprawniony dokonał analizy transakcji nieruchomości podobnych, przyjmując dwu letni okres badania cen od daty, na którą określa się wartość nieruchomości (lata 2011-2012), co jest zgodne z zasadami wyceny nieruchomości przy zastosowanym przez rzeczoznawcę podejściu określonymi przez Polską Federację Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W toku postępowania administracyjnego Spółka, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zgłosiła zastrzeżenia wobec przedmiotowego operatu szacunkowego, na które odpowiedziała biegła w piśmie z dnia [...] października 2013 r. Nie jest więc zasadny zarzut skarżącej, że biegła nie ustosunkowała się do jej zarzutów.

Nie ulega także wątpliwości, że operat został sporządzony w dniu [...] lipca 2013 r., powołanie się przez organ odwoławczy na błędną datę sporządzenia operatu szacunkowego [...] maja 2013 r., było błędem, nie mniej nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W konkluzji należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie podstawą naliczenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany jej podziałem, a nie w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, jak to sugeruje skarżąca. Tak jak już wskazano wyżej, podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie jest art. 98a u.g.n., usytuowany w dziale III tej ustawy (Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości), w rozdziale 1 dotyczącym podziałów nieruchomości, a nie art. 107 ust. 1 u.g.n., który umieszczony jest w rozdziale 2 tego działu, dotyczącym scalania i podziału nieruchomości. Postępowanie scaleniowo-podziałowe, o którym mowa w art. 101 u.g.n. jest szczególnym postępowaniem administracyjnym, w którym zapadają uchwały rady gmin, gdy jest konieczność stworzenia warunków do zagospodarowania nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem w planie miejscowym. To w istocie zbiorczy podział wielu scalonych nieruchomości na określonym obszarze, dokonywany w sytuacji, gdy zainteresowanych podziałem jest znaczna liczba właścicieli lub użytkowników wieczystych (por. Ewa Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2013, s.585-588). Taka sytuacja nie wystąpiła w przedmiotowej sprawie, zatem celem wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę jest określenie wzrostu wartości rynkowej prawa własności nieruchomości gruntowej przed podziałem i po podziale dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98a u.g.n. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości dokonuje się na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. Zdaniem Sądu, Spółka prowadząca działalność deweloperską, planująca budowę osiedla mieszkaniowego w zabudowie wielorodzinnej, niewątpliwie miała interes prawny w podziale działki nr [...], powstałej z wcześniejszego scalenia działek, nabytych na wolnym rynku.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącej, że operat sporządzony jest przez biegłą nierzetelnie, ponieważ z góry zakłada konieczność wykazania wzrostu wartości nieruchomości. W myśl art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie zaś z art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu, iż strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Podejście porównawcze zaś polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, skorygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości.

Wyceny w niniejszej sprawie dokonano przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Liczba transakcji nieruchomościami przyjętymi do porównania w celu oszacowania nieruchomości przed podziałem, tj. 14 - odpowiada treści § 4 ust. 4 rozporządzenia, który mówi o kilkunastu nieruchomościach. W ocenie Sądu były to nieruchomości podobne do wycenianej, pochodzące z tego samego rynku lokalnego, wyodrębnione pod względem atrakcyjności lokalizacji ogólnej, dostępności komunikacyjnej, funkcji w planie, wielkości powierzchni działki, uzbrojenia terenu i o podobnym przeznaczeniu – teren zabudowy mieszkaniowej. Rzeczoznawca nie znalazła transakcji o tak dużych powierzchniach, jak przedmiotowa działka nr [...], tj. [...] m², jednak zastosowała odpowiednie współczynniki korygujące, niwelując różnice między istotnymi dla wyceny nieruchomości kryteriami.

Sąd podziela stanowisko organów, że podobieństwo nieruchomości nie jest równoznaczne z ich identycznością. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 1221/10, Lex nr 758714).

Podobną procedurę biegła zastosowała w przypadku szacowania wartości działek po podziale przyjmując, iż wartość tak oszacowanej nieruchomości stanowi sumę wartości działek powstałych w wyniku podziału. Zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że cena za m² gruntu, jaki płaciła Spółka, nabywając poszczególne działki od osób fizycznych, nie musi być tożsama z wartością nieruchomości ustaloną przez biegłą.

Zaznaczyć należy, że biegła przy sporządzaniu przedmiotowego operatu korzystała z materiałów źródłowych, o których mowa w art. 155 ust. 1 u.g.n., załączając część z nich jako załączniki do operatu. Również, wbrew zarzutom skarżącej, badała księgę wieczystą, prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. W orzecznictwie przyjmuje się, że rzeczoznawca nie ma obowiązku badania i analizowania danych zawartych we wszystkich wskazanych w art. 155 ust. 1 u.g.n. źródłach. Zasadą jest, że powinien on wykorzystać tylko te dane, które są mu niezbędne. Tak więc z jakich źródeł rzeczoznawca skorzysta zależało będzie od potrzeby konkretnej sprawy, a zwłaszcza celu wyceny, przyjętego podejścia metody i techniki szacowania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1095/10, Lex nr 990143, wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10, Lex nr 619935). Sąd nie podziela więc zarzutu skarżącej, że operat szacunkowy nie został sporządzony zgodnie z art. 155 ust. 1 pkt 1, 3 i 7 u.g.n.

Nie można się zgodzić z zarzutem skargi, że o braku rzetelności przedmiotowego operatu świadczą przeprowadzone przez biegłą oględziny nieruchomości bez zawiadomienia strony o tej czynności, co w ocenie skarżącej stanowi naruszenie art. 79 § 1 k.p.a. Podkreślić tu należy, że wizja lokalna przeprowadzona przez biegłą nie ma charakteru dowodowego w sprawie, przewidzianego w art. 85 k.p.a., a jest jedynie jedną z czynności dokonywanych na użytek sporządzenia operatu szacunkowego, o których mowa w art. 155 ust. 4 u.g.n. Dowodem w sprawie jest wyłącznie operat szacunkowy, przy sporządzaniu którego, o ile biegły nie potrzebuje informacji od stron, obecność tych ostatnich nie jest konieczna. Istotą dowodu z opinii biegłego jest samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Przyjęcie, że strona ma prawo do udziału w sporządzaniu opinii biegłego przez zagwarantowanie jej m.in. możliwości udziału w wizji lokalnej dokonywanej w trybie art. 155 ust. 4 u.g.n., byłoby sprzeczne z naturą tego środka dowodowego. Udział strony w postępowaniu dowodowym, polegającym na sporządzeniu opinii biegłego, jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii po jej sporządzeniu, a przed rozstrzygnięciem w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., I OSK 977/10, publ. cbos, wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2012, II SA/Lu 945/11, publ. cbos). Dlatego też nie można uznać za zasadne zarzutów skargi, iż organy prowadzące przedmiotowe postępowanie administracyjne były zobowiązane powiadomić strony o miejscu i czasie przeprowadzenia przez rzeczoznawcę majątkowego oględzin nieruchomości, a tym samym, że naruszyły art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 k.p.a.- zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (jak ujęto w skardze) przez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, to zdaniem Sądu zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. pełnomocnik skarżącej został zawiadomiony o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie zgodnie z art. 10 k.p.a.

Mając powyższe wywody na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.