Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1115/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 492 par. 1 pkt 4, par. 2a, art. 493, art. 11 par. 2 pkt1
journal: Dz.U. 2017 poz 15
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant referent-stażysta Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2018 r. sprawy ze skargi A. Z. na postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu wójta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. z nr [...] Komisarz Wyborczy w K., działając na podstawie art. 492 § 1 pkt 4, § 2a w związku z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 15, ze. zm., dalej Kodeks Wyborczy lub Kw, tekst jednolity w dacie orzekania przez Sąd, ze wskazaniem, iż każdorazowo nastąpi odniesienie się do testu aktualnego i jego zmian w dacie orzekania tak przez organ, jak i Sąd), postanowił:

po pierwsze – stwierdzić wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B. A. Z. (Z.), w związku z utratą prawa wybieralności, w wyniku uprawomocnienia się skazującego go wyroku Sądu Rejonowego w B., sygnatura akt: [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K., sygn. akt: [...],

po drugie – doręczyć postanowienie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta niezwłocznie zainteresowanemu, Wojewodzie Śląskiemu oraz Przewodniczącemu Rady Gminy B., mocą art. 492 § 3a Kw, oraz

po trzecie, że orzeczenie to wchodzi w życie z dniem podpisania i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz podaniu do wiadomości publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej.

Wydanie przez Komisarz Wyborczy w K. tego postanowienia stało się następstwem prawomocnego skazania Wójta Gminy B. A. Z. (Z.) za przestępstwo łapownictwa stypizowane w art. 228 § 1 kk mocą wyroku Sądu Rejonowego w B. z [...]r., sygn. akt [...] na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres lat trzech oraz grzywnę w wysokości 150 stawek dziennych po 100 zł każda, utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...]r., sygn. akt [...]. Zdaniem organu mając na uwadze prawomocne skazanie na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, w którym strona podmiotowa polega na umyślności uzasadnionym stało się wydanie wskazanego na wstępie postanowienia.

W skardze na to postanowienie Komisarza Wyborczego w K. z dnia [...]r. w sprawie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy B. wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jej autor zarzucił mu:

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na pominięciu, że skarżący został skazany wyłącznie na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonywania, co w konsekwencji nie skutkuje utratą biernego prawa wyborczego;

2) naruszenie art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, poprzez pominięcie wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu, przyjmując błędnie, iż każde skazanie skutkuje utratą biernego prawa wyborczego, podczas gdy tylko skazanie na karę bezwzględnego pozbawienia wolności stanowi przesłankę do utraty prawa wybieralności;

3) naruszenie art. 493 §3 Kodeksu wyborczego, poprzez niewłaściwe określenie chwili (daty) wejścia w życie postanowienia o wygaśnięciu mandatu wójta, tj. z dniem podpisania, i tym samym wygaszenie mandatu wójta już z dniem 23 listopada 2016 r., podczas gdy z treści powołanego przepisu jednoznacznie wynika, iż wygaśnięcie mandatu następuje dopiero z dniem uprawomocnienia się wyroku Sądu Administracyjnego.

Formułując powyższe zarzuty wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

2) zawieszenie postępowania do czasu rozpoznania postępowania karnego toczącego się w sprawie kasacji złożonej od Wyroku Sądu Okręgowego w K. z dnia [...]r., sygn. akt [...];

3) wyznaczenie i przeprowadzenie rozprawy, a także

4) przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony skarżącej A. Z., na okoliczność: treści wydanego wyroku karnego przez Sąd Okręgowy w K., ustaleń faktycznych oraz jego wpływu na kwestie wydanego rozstrzygnięcia o wygaśnięciu mandatu wójta;

5) ustanowienie adwokata z urzędu w ramach toczącego się postępowania; zasądzenie kosztów procesu od strony przeciwnej;

6) zwrócenie się przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym odnośnie zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej wydanego aktu w postaci postanowienia Komisarza Wyborczego w K. o wygaśnięciu Wójtowi Gminy B. mandatu, przy orzeczonej karze pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania, oraz zgodności z Konstytucją art. 11 §2 pkt. 1 Kodeksu wyborczego, który reguluje kwestie utraty biernego prawa wyborczego jedynie przy karze pozbawienia wolności tj. określonej w art. 32 pkt 3 Kodeksu karnego, a nie uzależnia już utraty biernego prawa wyborczego od kary 25 lat pozbawienia wolności lub kary dożywotniego pozbawienia wolności, gdyż jest to już całkowicie odmienny katalog kar wynikający z wykazu kar unormowanych w art. 32 Kodeksu karnego – na zasadzie analogii – tyczy się to również kary pozbawienia wolności warunkowo zawieszonej.

W jej motywach podniósł, że organ dokonał niewłaściwej wykładni art. 11 §2 pkt 1 Kodeksu wyborczego prowadzącą do błędnych wniosków w postaci przyjęcia, iż utrata biernego prawa wyborczego następuje zawsze przy skazaniu na karę pozbawienia wolności bez względu na okoliczność czy kara ta jest bezwzględną karą pozbawienia wolności, czy też karą warunkowo zawieszoną. W jego ocenie dokonując wykładni tego przepisu należy posłużyć się przede wszystkim wykładnią celowościową i funkcjonalną, która wiąże utratę biernego prawa wyborczego jedynie z karą bezwzględnego pozbawienia wolności. W przedmiotowej sprawie jest to istotne gdyż, jak zaznaczył, Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z [...]r., skazał skarżącego wyłącznie na karę warunkowo zawieszoną. Jego zdaniem trudno na tej podstawie przyjąć, iż intencją ustawodawcy było objęcie tą surową sankcją wszystkich skazanych, co – jak uznał – jednoznacznie wskazuje na błędną wykładnię art. 11 §2 pkt. 1 Kodeksu wyborczego dokonaną przez Komisarza Wyborczego.

Wątpliwości skarżącego budzą również kwestie zgodności z Konstytucją art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, który reguluje kwestie utraty biernego prawa wyborczego jedynie przy karze pozbawienia wolności tj. określonej w art. 32 pkt 3 Kodeksu karnego, a nie uzależnia już utraty biernego prawa wyborczego od kary 25 lat pozbawienia wolności lub kary dożywotniego pozbawienia wolności, gdyż jest to już całkowicie odmienny katalog kar wynikający z wykazu kar unormowanych w art. 32 Kodeksu karnego. Toteż, jak stwierdził, per analogiam należałoby przyjąć, iż dla kary pozbawienia wolności warunkowo zawieszonej również nie znajduje zastosowania powyższy przepis, gdyż kara ta została zawieszona, a celem ustawodawcy było złagodzenie negatywnych konsekwencji dla osób względem, których zastosowano łagodniejszą sankcję karną. Potwierdzeniem tego stanowiska, w zakresie złagodzenia (w obecnych przepisach) sankcji w postaci wygaśnięcia mandatu, jest brzmienie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, w ramach której to ustawy, ustawodawca przewidywał utratę biernego prawa wyborczego już za sam fakt wydania wyroku karnego za przestępstwo umyślne.

Nadto w ocenie skarżącego organ dopuścił się również w wydanym rozstrzygnięciu naruszenia art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego, poprzez określenie chwili wejścia w życie postanowienia o wygaśnięciu mandatu wójta z dniem podpisania, czym doprowadził do sytuacji, w której wygaśnięcie mandatu nie nastąpi z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego, tylko wcześniej tzn. już z chwilą podpisania. Z kolei wspomniany przepis jednoznacznie określa datę wygaśnięcia mandatu tj. dzień uprawomocnienia się wyroku Sądu Administracyjnego. Zarzut ten, jak dalej argumentował, choć prozaiczny w swej istocie, to rażąco narusza prawo, gdyż rozstrzygnięcie Komisarza Wyborczego stoi w sprzeczności z przepisami prawa, skutkując wygaśnięciem mandatu jeszcze przed uprawomocnieniem się orzeczenia, a więc bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, organ wykroczył poza swoje kompetencje i granice rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Komisarz Wyborczy w K., przekazując wraz z nią akta sprawy objęte nią, wniósł o oddalenie skargi w całości i utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia. Przypomniał w niej, że w dniu [...]r. Komisarz Wyborczy w K. postanowieniem nr [...], stwierdził wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B., A. Z. (Z.) w związku z utratą prawa wybieralności, w wyniku uprawomocnienia się wyroku skazującego wydanego przez Sąd Rejonowy w B., sygn. akt: [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K., sygn. akt: [...]. Podstawę prawną tego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 492 § 1 pkt 4, §2a w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 ustawy Kodeks wyborczy.

Wyeksponował, że Komisarz Wyborczy w K., za podstawę faktyczną wygaśnięcia mandatu radnego przyjął przesłankę wymienioną w art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego, to jest utratę prawa wybieralności z przyczyny wskazanej w art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego i tak też określił ją w skarżonym postanowieniu. Podstawę do przyjęcia takiego stanu rzeczy stanowi m.in. skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zauważył, że strona podmiotowa przestępstwa określonego w art. 228 § 1 kk polega bez wątpienia na umyślności. Nadto omawiane przestępstwo ma charakter publicznoskargowy. Zatem, jak uznał, spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego. Prawomocnym orzeczeniem rozstrzygnięto zarówno o winie skarżącego w zakresie zarzuconego mu czynu jak i o karze, a te dwa elementy prawomocnego wyroku stały się podstawą wydanego przez Komisarza Wyborczego postanowienia.

Postanowienie zostało doręczone Skarżącemu w dniu 01 grudnia 2016 r. Skarga została wniesiona w terminie przewidzianym, tj. 02 grudnia 2016 r.

Ustosunkowując się do zarzutów stwierdził, iż fakt warunkowego zawieszenia wykonania orzeczonej wobec skarżącego kary pozbawienia wolności pozostaje bez wpływu na utratę przez niego prawa wybieralności, albowiem art. 11 § 2 pkt 1 Kw stanowi, iż nie ma prawa wybieralności osoba okazana prawomocnym wyrokiem na karą pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Istotą zaś warunkowego zawieszenia kary nie jest odstąpienie od wymierzenia sprawcy kary, a jedynie rezygnacja – pod pewnymi warunkami – z jej wykonania. U podstaw tego środka probacyjnego leży przekonanie, że nie zawsze wykonanie orzeczonej kary jest celowe, gdyż cele kary można osiągnąć bez jej bezwzględnego wykonania, stawiając pewne warunki co do zachowania skazanego i nadzorując ich przestrzeganie w okresie próby. Przy zawieszeniu wykonania orzeczonej kary ważne jest, aby sytuacja ta nie rodziła w opinii społecznej przekonania, że sprawca przestępstwa pozostał bezkarny. W tym zakresie przytoczył stanowisko doktryny podając na komentarz do kodeksu karnego A. Grześkowiak, K. Wiak (red.), wyd. 3, Warszawa 2015.

Jednocześnie zauważył, że w zgodzie z tym stanowiskiem pozostają rozliczne orzeczenia sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego: wyrok NSA z 7 października 2015 r., sygn. akt: II OSKL 2276/15, wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 24/15, a także wyrok tutejszego Sądu w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 343/16, (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).

Tym samym, jak stwierdził, ustalenie przez Komisarza faktu uznania A. Z. (Z.) za winnego zarzucanego mu czynu, tj. popełnienia przestępstwa z art. 228 § 1 Kodeksu karnego w związku z art. 4 § 1 Kodeksu karnego i skazania go na karę 1 roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania tej kary na okres próby lat 3 oraz grzywnę w wysokości 150 stawek dziennych po 100 zł każda, stanowiło podstawę do wydania przedmiotowego postanowienia o wygaśnięciu mandatu.

Równocześnie zaznaczył, że zarzut, jakoby Komisarz "pominął" fakt, iż skarżący został skazany "wyłącznie na karę pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania", a także zarzut pominięcia wykładni celowościowej i funkcjonalnej przepisu art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, pozbawione są słuszności.

Odnosząc się do ostatniego wskazanego przez skarżącego zarzutu, naruszenia przepisu art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego, poprzez niewłaściwe określenie chwili wejścia w życie postanowienia o wygaśnięciu mandatu wójta stwierdził, że również nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z dyspozycją art. 492 § 1 pkt 4 Kw w związku z § 2a tegoż przepisu wygaśnięcie mandatu wójta gminy następuje "w chwili wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu". W związku z uprawomocnieniem się wyroku skazującego, w badanej sprawie zostały spełnione przesłanki wygaśnięcia mandatu skarżącego. Taka sytuacja obligowała Komisarza Wyborczego do wydania postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu wójta. Podkreślił, że wygaśnięcie mandatu wójta nastąpiło z mocy prawa, zaś postanowienie Komisarza ma charakter deklaratoryjny. Tym razem także na poparcie prezentowanego stanowiska wskazał na zbieżne z nim wyrażane zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, gdzie podnosi się, iż "utrata prawa wybieralności następuje na skutek uprawomocnienia się wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i w dniu tego uprawomocnienia się" – tak: B. Banaszak, Kodeks wyborczy. Komentarz, Wyd. 2, Warszawa 2015, NSA w wyroku z 13 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 713/09.

Ponadto w opinii Komisarza Wyborczego wniosek skarżącego o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej wydanego przez Komisarza Wyborczego w K. Postanowienia nr [...] o wygaśnięciu mandatu Wójta Gminy B., przy utrwalonej i jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych jest działaniem zmierzającym wyłącznie do przedłużenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że – w czasie orzekania przez organ w roku 2016 – art. 493 § 1 Kodeksu wyborczego stanowił, że od uchwały rady gminy albo postanowienia komisarza wyborczego o wygaśnięciu mandatu wójta z przyczyn, o których mowa w jego art. 492 § 1 pkt 1–6, zainteresowanemu przysługuje skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały albo postanowienia. Skargę wnosi się za pośrednictwem organu, który stwierdził wygaśnięcie mandatu. Z kolei mocą jego § 2 Sąd administracyjny rozpatruje skargę, o której mowa w § 1, w terminie 14 dni od dnia jej wniesienia. Skargę kasacyjną wnosi się w terminie 14 dni. Natomiast mocą § 3 Wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1.

Uwaga odnośnie daty obowiązywania tekstu prawnego w dacie orzekania przez organ i Sąd jest o tyle istotna, albowiem w czasie orzekania przez Sąd jego brzmienie uległo zmianie, otóż art. 493 § 1 Kw zmieniony został przez art. 5 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. zmieniającej ustawę zmienianą (Kodeks wyborczy) (tekst jedn. Dz.U. z 2018, poz.130, dalej: ustawa zmieniająca) z dniem 31 stycznia 2018 r. Zmianie uległy przesłanki stanowiące o wygaśnięciu mandatu organu stanowiącego gminy w aspekcie poddawania rozstrzygnięcia o wygaśnięciu mandatu wójta kontroli sądowej. I tak, przesłanka określona w art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu Wyborczego, tj. wygaśnięcie mandatu wójta na wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów stanowiąca podstawę wygaśnięcia, wolą ustawodawcy – po styczniu 2018 roku – nie daje zainteresowanemu prawa i nie stanowi podstawy do złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Nadto mocą art. 15 ustawy zmieniającej przepisy ustaw, o których mowa w art. 1, art. 2, art. 3, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, przepisy art. 383 § 2a, art. 383a, art. 384 § 1, art. 492 § 2a, art. 492a, art. 493 § 1 ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustawy, o której mowa w art. 6, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następujących po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie. Z kolei na podstawie jej art. 16 ust. 1 od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do zakończenia kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie nie przeprowadza się nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów tych organów, z wyjątkiem wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Zaś mocą jego ust. 2 w przypadku wygaśnięcia mandatu wójta, po wejściu w życie niniejszej ustawy, a przed upływem kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie, zastosowanie ma przepis art. 28f ustawy, o której mowa w art. 1. Natomiast mocą jego art. 17 przepis art. 11 § 4 ustawy zmienianej w art. 5 nie dotyczy wybrania na wójta, burmistrza lub prezydenta miasta przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustanawiając czas wejścia w życie przepisów zmienianych ustawodawca ustanowił, w art. 19, że ustawa zmieniająca wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem: 1) art. 5 pkt 5 w zakresie § 2, 4, 9 i 11–14, pkt 7, 8, 12, pkt 68 lit. a tiret drugie w zakresie pkt 3b i 3d, pkt 99, 109, 110, 129, 130, 134 i 135, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2019 r.; art. 5 pkt 59 oraz pkt 60 lit. a, b i d, które wchodzą w życie z pierwszym dniem kadencji Sejmu następującej po kadencji, w czasie której niniejsza ustawa weszła w życie.

Tym samym obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu objętego skargą postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Rozpoczynając rozważania w przedmiotowej sprawie prima vista wskazać należy, że poza sporem jest prawomocne skazanie Wójta Gminy B. A. Z. (Z.) za przestępstwo łapownictwa stypizowane w art. 228 § 1 kk mocą wyroku Sądu Rejonowego w B. z [...]r., sygn. akt [...] na karę jednego roku pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres lat trzech oraz grzywnę w wysokości 150 stawek dziennych po 100 zł każda, utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z [...]r., sygn. akt [...].

Mając to na uwadze powtórzenia wymaga, że zgodnie z art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego – nie ma prawa wybieralności osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Elementem stanu faktycznego określonego w art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego stanowiącego przesłankę utraty biernego prawa wyborczego jest skazanie za przestępstwo na karę pozbawienia wolności. W pojęciu skazania na karę pozbawienia wolności mieści się zarówno orzeczenie bezwzględnego, jak i warunkowego zawieszenia jej wykonania. Skazanie na karę pozbawienia wolności następuje z chwilą uprawomocnienia się orzeczenia o wymierzeniu kary. Orzeczenie uprawomocnia się z chwilą upływu terminu do wniesienia apelacji od wyroku sądu pierwszej instancji lub z chwilą wydania przez sąd odwoławczy wyroku oddalającego apelację. Uprawomocnienie się wyroku sądu karnego nie jest związane z prawem wniesienia kasacji. Kasacja jest bowiem nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, przysługującym od prawomocnego wyroku odwoławczego kończącego postępowanie. Zatem nie ma racji strona skarżąca, że zawieszenie wykonania orzeczonej kary pozbawienia wolności ma jakiekolwiek znaczenie w sprawie. Okoliczność ta nie budzi przy tym żadnych wątpliwości w orzecznictwie przedmiotu, nie jest sporna i kontestowana - zob. art. 519 kodeksu postępowania karnego; a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 07 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2276/15 przytoczony w wyroku WSA w Warszawie z 14 lipca 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 541/17, którego wywody skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, podobnie jak zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 26 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 108/15 i wskazanym już wyroku NSA z 07 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2276/15 oddalającym skargę kasacyjną od tego ostatniego wyroku. Toteż podkreślenia wymaga, że w ugruntowanym na tym tle orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowi się, że art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej. Zawiera ona imperatywne sformułowanie "nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W takim przypadku organ prowadząc postępowanie w przedmiocie wygaśnięcia mandatu ma obowiązek zastosowania tego przepisu". Toteż przepisy kodeksu wyborczego normujące wygaszanie czy to mandatu radnego czy mandatu wójta stanowią normę ius cogens (łac., dopełniacz: iuris cogentis, stąd niekiedy używane pol. "norma kogentna" lub "norma kogentalna"), i są przepisami bezwzględnymi. Uzasadnieniem dla potraktowania skazania karą pozbawienia wolności za przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego jako przesłanki utraty biernego prawa wyborczego było zapewnienie właściwego doboru kandydatów na stanowiska publiczne, związane i wiążące się ze sprawowaniem władzy (A. Kisielewicz – komentarz do Kodeksu wyborczego – art. 11).

Zdaniem Sądu w przypadku, gdy jak w przedmiotowej sprawie bezspornym jest iż strona skarżąca została prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to okoliczności faktyczne i prawne pozwalają za uznanie w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, że zaistniały przesłanki do wygaszania jej mandatu Wójta. Podnoszone zarzuty co do naruszenia art. 493 § 3 w związku z art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego nie znajdują usprawiedliwienia. Z postanowienia Komisarza Wyborczego, jego pkt 3 nie wynika, iż z chwilą jego wydania następuje wygaśnięcie mandatu radnego, a wyłącznie, że postanowienie stwierdzające o wygaszeniu wchodzi w życie z dniem podpisania i podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz podaniu do wiadomości publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego. Rację ma zatem organ stanowiąc o wygaszeniu mandatu wójta na podstawie art. 492 § 1 pkt 4 i § 2a Kodeksu wyborczego (w brzmieniu obowiązującym dacie orzekania przez organ, czyli na dzień 23 listopada 2016 r.) w związku z art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, albowiem w art. 492 § 1 pkt 4 Kodeksu wyborczego ustanowiono wyłącznie o utracie prawa wybieralności, zaś w art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego ustanowiono, że nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Zatem to dyspozycja normy art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego, jako stanowiąca normę bezwzględnie obowiązującą, stanowi podstawę do uruchomienia trybu z art. 492 § 1 pkt 4 i § 2a Kodeksu wyborczego (dla przypomnienia w brzmieniu obowiązującym dacie orzekania przez organ, czyli na dzień 23 listopada 2016 r.) Przypomnienie to jawi się jako niezbędne z uwagi na właściwość organu zobowiązanego do wygaszenia mandatu wójta z powodu utraty biernego prawa wyborczego wskutek ziszczenia się przesłanki określonej w art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego. Przy czym określenie przez Komisarza wyborczego w zaskarżonym postanowieniu stwierdzającym wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy B., że wchodzi ono w życie z dniem podpisania, nie jest równoznaczne ze stwierdzeniem wygaśnięcia mandatu wójta odmiennie od ustanowionego w art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego. Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie mandatu wójta następuje z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1. Dzień ten określony został expressis verbis i wynika z mocy prawa (ex lege). W zaskarżonym postanowieniu w pkt 1 stwierdzono wygaśnięcie mandatu wójta bez określenia daty wygaszenia, co zdaje się być oczywiste w świetle normy art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego. W ocenie Sądu nie wymagało wskazywania jej w pkt 1 postanowienia, jako:

po pierwsze – daty określonej ustawowo, wszak ziszczonej się w dacie uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1, a

po drugie – daty przyszłej, uzależnionej od złożenia skargi do sądu administracyjnego i orzeczenia przez sąd administracyjny o jej oddaleniu.

Ponadto, o czym także szerzej powyżej, inny jest zakres unormowania w pkt 3 zaskarżonego postanowienia, może niezbyt czytelnie, jednakże nie w stopniu mającym wpływ na jego rozstrzygniecie, albowiem ustanowiono w nim wyłącznie o wejściu w życie postanowienia, a nie o wygaszeniu z tym dniem mandatu skarżącego, albowiem takiego wskazania nie zawiera jego pkt 1. Przy tym rozstrzygnięcie o wejściu w życie jest uzasadnione albowiem w przypadku nie wniesienia skargi wskazuje na termin wygaszenia mandatu, co jednakże nie występuje w sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zatem brak określenia daty wygaszenia jest prawidłowym działaniem organu.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, z czym nie sposób się nie zgodzić, że wygaśnięcie mandatu wójta gminy następuje "w chwili wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu", co obligowało go do wydania postanowienia stwierdzającego wygaśnięcie mandatu wójta mającego charakter deklaratoryjny, a "utrata prawa wybieralności następuje na skutek uprawomocnienia się wyroku skazującego na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego i w dniu tego uprawomocnienia się", to jednakże nie oznaczając w zaskarżonym postanowieniu tej daty nie naruszył art. 493 § 3 Kodeksu wyborczego, stanowiącego lex specialis datę wygaśnięcia, i to wyłącznie mandatu wójta, jako zdarzenia następującego z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w § 1. Przy czym, co wymaga zauważenia, kontroli Sądu poddane jest objęte skargą postanowienie, a nie odpowiedź na nią, a to postanowienie nie zawiera żadnej daty wygaszenia mandatu, a tym samym nie określa innej niż ustawowo wskazanej.

Przy czym, mając na uwadze terminowość orzekania, a tym samym procedowania przez tut. Sąd nie można nie zauważyć postawy tak strony skarżącej, jak i ustanowionego przez nią pismem z dnia 23 marca 2017 r. pełnomocnika umocowanego – jak oznaczyła – "wyłącznie do przeglądania akt sprawy" w osobie adwokata W. B. (k. 94). Otóż składanie niejednokrotnie powielanych pism procesowych i środków odwoławczych od wydanych orzeczeń, z wadą formalną, gdyż bez podpisu, i to nie jednostkowo, czy sporadycznie, a wręcz przeciwnie, jak również działania w tej sprawie podejmowane przez A w Z., której jedynym fundatorem i zarazem Prezesem był W. B. (adwokat, umocowany przez stronę skarżącą wyłącznie do przeglądania akt sprawy). Wskazania przy tym wymaga, że W. B. dokonując zgłoszenia udziału tej Fundacji w sprawie na rozprawie w dniu 01 marca 2018 r., złożył wniosek o wyłączenie sędziów składu orzekającego, pomimo iż wniosek o wyłączenie m.in. tych sędziów został rozpoznany postanowieniem WSA w Opolu z 24 lipca 2017 r., sygn. akt II SO/Op 7/17. Z kolei pismem z dnia 09 marca 2018 r., zawierającym wniosek o zawieszenie postępowania w związku z rezygnacją Prezesa Zarządu z Zarządu tej Fundacji, dołączył pismo datowane na dzień 09 marca 2018 r. także podpisane przez niego z oznaczeniem "Prezes Zarządu" (k. 288), wraz z protokołem z zebrania fundatorów A i uchwałą z tej samej daty "09 marca 2018 r.", w których odnotowano, że W. B. jest jedynym fundatorem tej fundacji i pełni również funkcję jej prezesa a także, że uchwała o jego odwołaniu podjęta w głosowaniu tajnym wchodzi w życie z dniem 10 marca 2018 r. Działania te w ocenie składu orzekającego dają asumpt to uznania, że stanowią o nadużyciu prawa do Sądu.

Nie sposób bowiem nie zauważyć i tym samym nie podkreślić, że zwalczanie niepożądanych działań związanych z niedoskonałością, niekompletnością prawa może się odbywać w drodze właściwej wykładni na etapie stosowania prawa. Jednocześnie nie może ono odbywać się z jego nadużyciem. Pojęcie "nadużycie prawa" (sensu stricto) ma swoje początki już w prawie rzymskim, wyraża się ono premią male nostro iure uti non debemus (nie można czynić ze swego prawa złego użytku, który prowadziłby do nadużycia prawa). Posługiwanie się nim pozwala na wyodrębnienie i stwierdzenie, że:

po pierwsze – komuś przysługuje dane prawo (prawo podmiotowe – wolność prawnie chroniona, kompetencja, uprawnienie);

po drugie – korzysta on z tego prawa w sposób nieodpowiedni, niezgodny z celem, który to prawo ma realizować.

Dane zachowanie jest więc (pozornie) zgodne z "literą" ustawy, lecz niezgodne z jej "duchem". Koncepcja nadużycia prawa przedstawia się jako ograniczenie w korzystaniu z prawa. Jako teoria ochronna, przeciwdziałająca nadmiernej penetracji porządku unijnego w systemy państw członkowskich, była sprzeczna z logiką integracyjną. Wykształciła się ona w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w procesie twórczej interpretacji przepisów prawa unijnego (por. M. Godlewska: Pojecie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I). Europejski Przegląd Sądowy – nr 6 z 2011 r.).

W myśl art. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli. Z art. 82 ustawy zasadniczej, pierwszego przepisu regulującego obowiązki obywateli, wynika, że obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne. Wierność Rzeczypospolitej oraz troskę o dobro wspólne wskazano jako pierwszy z obowiązków. Artykuł 1 Konstytucji określa państwo jako wspólne dobro wszystkich obywateli, a więc jako wartość społeczną, z czego wynika że wszyscy obywatele mają jednakowe obowiązki wobec państwa. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w świetle art. 32 "wszyscy są wobec prawa równi". Wójt jest organem gminy, co jednoznacznie wynika z art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., dalej usg). Z art. 30 i art. 26 usg wypływa z kolei jednoznaczny wniosek, że wójt, podejmując określone przepisami prawa publicznego akty lub czynności działa w imieniu gminy, a nie w imieniu własnym, co z kolei wymaga przestrzegania zasad ustrojowych, jak m.in. praworządności i dbałości o dobro wspólne czy w trosce o interes publiczny.

W postanowieniu z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14 Naczelny Sąd Administracyjny, w rozważaniach w kwestii pojęcia nadużycia prawa, orzekł, że jest to: ,,(..)korzystanie z tego prawa i używanie instrumentów służących jego realizacji nie w celu zrealizowania wartości, którym to prawo ma służyć, chociaż z powoływaniem się na nie. Do nadużycia prawa dochodzi w sytuacjach, gdy strona podejmuje prawnie dozwolone działania dla celów innych, niż przewidziane przez ustawodawcę. Każde prawo podmiotowe, w tym prawo do sądu, przyznane jest przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego. Prawo to winno być jednak wykonywane zgodnie z celem, na który zostało przyznane. W konsekwencji zachowanie, które formalnie zgodne jest z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę.

Stanowisko to, na co zwrócił uwagę NSA popierane jest także w doktrynie przedmiotu, wskazał przy tym na publikacje: M. Warchoła, Pojęcie nadużycia prawa w procesie karnym, Prokuratura i Prawo, 2007, nr 11, s. 49 i n.; T. Cytowskiego, Procesowe nadużycie prawa, Przegląd Sądowy, 2005, nr 5, s. 81 i n.; M.G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 50 i n.; P. Przybysza, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 189, a także W. Jakimowicza, Nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej, w: Antywartości w prawie administracyjnym, maszynopis powielony, Kraków 2015, pkt. V. Jednocześnie zaznaczył, że stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził także w wyroku z 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 1338/10).

Z kolei, z czym także utożsamia się skład orzekający, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II FSK 118/11 stwierdził, że "(...)Niedopuszczalne jest bowiem używanie uprawnień procesowych do celów innych od tych odpowiadających ich przeznaczeniu". Sąd ten nie omieszkał również dodać, że "(...)Uprawnienia procesowe przyznane są przez normę prawną w celu ochrony interesów uprawnionego", zaś przysługujące mu prawo powinno być wykonywane zgodnie z jego społecznym celem. Z konstatacji tej wyprowadzono wniosek, iż "zachowanie, które formalnie jest zgodne z literą prawa, lecz sprzeciwia się jej sensowi, nie może zasługiwać na ochronę".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę całkowicie podziela to zapatrywanie, jak i wyrażone w powyżej i poniżej przytoczonych orzeczeniach.

Toteż mając to na uwadze Sąd uznał zarzuty i wnioski zwarte skardze oraz późniejszych pismach procesowych za nie zasługujące na uwzględnienie.

Na zakończenie podkreślenia wymaga, że skład orzekający w pełni także uznaje za swoje wywody zawarte w wyroku NSA z dnia 7 października 2015 r., sygn akt II OSK 2276/15, iż skazanie na karę pozbawienia wolności to zarówno orzeczenie bezwzględnego wykonania kary, jak i orzeczenie warunkowego zawieszenia jej wykonania. Dlatego też ustawodawca uznaje, że osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary, stają się niegodne piastowania funkcji w urzędach publicznych, a co za tym idzie tracą prawo wybieralności.

Zdaniem Sądu w przypadku, gdy – jak w przedmiotowej sprawie – bezsporne jest, że skarżący został skazany za korupcję (łapownictwo), tj. przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, to w sprawie zaistniały przesłanki nakazujące wygaszenie jego mandatu. Nie może przy tym budzić wątpliwości, że skazanie prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe wyklucza możliwość sprawowania mandatu przez osobę skazaną w tych warunkach. Skoro ustawodawca uznaje, że osoby, które dopuściły się czynu karalnego zagrożonego określonym rodzajem kary stają się niegodne piastowania funkcji w urzędach publicznych, a co za tym idzie tracą prawo wybieralności, to obowiązkiem a nie prawem organów powołanych ustawowo do wygaszenia mandatu takich osób jest działanie stanowiące o zrealizowaniu tego obowiązku, co w niniejszej sprawie uczynił zasadnie organ. Sankcja utraty mandatu Wójta pochodzącego z wyboru musi być zastosowana w sytuacji zaistnienia przesłanek nakazujących wygaszenie takiego mandatu.

Tym samym Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.