Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2050/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 92,96,169,334,362,363
journal: Dz.U. 2017 poz 519
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA (del.) Kazimierz Bandarzewski (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska- Karwecka, po rozpoznaniu w dniu 1 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych R. K. oraz R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 903/17 w sprawie ze skarg R. K., R. S. oraz G. S.A. w K. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 w przedmiocie ograniczenia eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od R. K. i R. S. na rzecz Sejmiku Województwa Śląskiego po 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 903/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargi R. K. i R. S. oraz odrzucił skargę G. S.A. w K. na uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 w przedmiocie ograniczenia eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 7 kwietnia 2017 r. działając na podstawie art. 18 pkt 1 i art. 89 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z późn. zm.) oraz art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.o.ś, Sejmik Województwa Śląskiego podjął uchwałę nr V/36/1/2017 w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa śląskiego ograniczeń w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw.

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli R. K., R. S. oraz G. C. S.A. w K.

W zawierających analogiczne zarzuty skargach R. K. i R. S. oraz G. S.A. w K. zarzucono zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej, jak również zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa;

2) art. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady państwa jednolitego;

3) art. 5 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności i praw człowieka i obywatela oraz zasady ochrony środowiska z uwzględnieniem zasady zrównoważonego rozwoju;

4) art. 7 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady działania władz publicznych na podstawie i w granicach prawa;

5) art. 9 Konstytucji RP poprzez naruszenie obowiązku przestrzegania przez Polskę wiążącego ją prawa międzynarodowego;

6) art. 15 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady decentralizacji władzy publicznej i zasady pomocniczości;

7) art. 20 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady wolności gospodarczej;

8) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności i innych praw majątkowych;

9) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw jedynie w drodze ustawy i tylko, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób oraz naruszenie wynikającej z powyższej zasady, zasady proporcjonalności;

10) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wszystkich wobec prawa;

11) art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady polegającej na przyjęciu, że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a z umowy międzynarodowej wynika prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami;

12) art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady, że akty prawa miejscowego są źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej o ile wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie;

13) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi;

14) art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 P.o.ś. poprzez uchwalenie aktu prawa miejscowego którego treść wykracza poza wyrażone w tym artykule upoważnienie ustawowe;

15) art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1483) poprzez nakazanie stosowania przez adresatów uchwały normy PN-EN 303-5:2012 mimo, że stosowanie tej normy zgodnie z ustawą nie jest obowiązkowe.

Mając na uwadze wskazane wyżej uchybienia wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentów dołączonych do skargi oraz zasądzenie od Sejmiku Województwa Śląskiego na rzecz skarżących kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego, a także o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego co do zgodności zaskarżonej uchwały z ww. artykułami Konstytucji RP oraz z ustawą Prawo ochrony środowiska i ustawą o normalizacji.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku Sąd pierwszej instancji podniósł brak uchybień uzasadniających stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi złożonej przez G. S.A. w K. Sąd stwierdził, że Spółka nie legitymowała się interesem prawnym, którego ewentualne naruszenie otwierałoby jej drogę do merytorycznej kontroli uchwały. Spółka swój interes prawny wywodziła z faktu zamiaru rozpoczęcia seryjnej produkcji elektrofiltrów oraz wprowadzania urządzeń na rynek krajowy i zagraniczny. W związku z powyższym ograniczenia i zakazy wprowadzone przedmiotową uchwałą, powodują negatywne w swych skutkach oddziaływanie na działalność Spółki, gdyż ograniczają rynek zbytu na elektrofiltry. Wywodzono, że z pewnością będzie miało to wpływ na obniżenie wysokości obrotów i dochodów z prowadzonej przez G. S.A. działalności gospodarczej. W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale nie wprowadzono zakazu produkcji bądź sprzedaży jakiegokolwiek typu elektrofiltru, nie nałożono na Spółkę bądź innych producentów filtrów jakichkolwiek obowiązków. Kwestia obaw o możliwy w przyszłości spadek zysków jakie wskutek uchwały mogłaby przynieść produkcja i sprzedaż przyszłych elektrofiltrów może dowodzić jedynie istnienia interesu faktycznego, nie zaś prawnego. Skoro uchwała nie wprowadza żadnych prawnych ograniczeń związanych z charakterem działalności wykonywanej przez skarżącą, a tym samym nie wpływa bezpośrednio na sferę uprawnień lub obowiązków skarżącej. W konsekwencji na podstawie art. 58 § 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) zwanej dalej "P.p.s.a." skarga podlegała odrzuceniu.

Rozpoznając skargi złożone przez R. K. i R. S. Sąd podniósł, że zarzuty, iż zaskarżona uchwała wykracza poza ustawową delegację, a nadto określona w niej materia nie może być regulowana aktem innym niż ustawa, uznał za niezrozumiałe, nie przystające do aktualnego brzmienia art. 96 P.o.ś. pomijając znaczenie nowelizacji art. 96 P.o.ś. dokonanej ustawą z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2015 r., poz. 1593). Wyjaśniono, że nowelizacja ta rozszerzyła dotychczasowe brzmienie przepisu art. 96 poprzez doprecyzowanie zakresu uchwały sejmiku województwa, która może określać rodzaje i jakość paliw dopuszczonych do stosowania oraz minimalne wymagania techniczne dla urządzeń spalania paliw. Dzięki dokonanej nowelizacji ustawodawca przyznał zatem sejmikom województw kompetencję do wprowadzania ograniczeń lub zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, ponadto jasno określony został dopuszczalny zakres regulacji.

W konsekwencji powyższych uwag Sąd uznał, że wbrew zarzutom skarg zaskarżona uchwała nie wykracza poza zakres udzielonej organom samorządu delegacji, w pełni realizując jej wskazania i wymogi. Bezzasadnym jest zarzut naruszenia art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – naruszenie zasad hierarchiczności źródeł prawa, jak również wprost sprzeczny z art. 96 P.o.ś. zarzut niedopuszczalności wprowadzania przez sejmik aktu o charakterze systemowym. Uchwalając przedmiotową uchwałę prawodawca lokalny działał o oparciu o umocowanie ustawowe - art. 96 P.o.ś., a więc w zgodzie art. 94 Konstytucji, a z żadnego uregulowania nie wynika, aby nakazy i zakazy korzystania z urządzeń służących do spalania musiały być zamieszczone w ustawie. Przeciwnie art. 96 ust. 1 P.o.ś. w sposób wyraźny kompetencje w tym zakresie przekazuje sejmikowi województwa. Także wymagania procedury w stopniu niezbędnym do podjęcia przez Sejmik Województwa zaskarżonej uchwały zostały zachowane. Stosownie do art. 96 ust. 5 P.o.ś. zapewniony został bowiem udział społeczeństwa w procedowaniu uchwały.

Sąd wyjaśnił, że żadnego oparcia w przepisach nie znajduje również twierdzenie obydwu skarżących, że ewentualna uchwała sejmiku może mieć jedynie charakter incydentalny i terminowy. Wniosku takiego nie można było wysnuć z żadnej normy, a brzmienie art. 96 P.o.ś., który nie wprowadza żadnych wskazanych przez skarżących ograniczeń, o ewentualnym określeniu terminu traktując jedynie w części określającej fakultatywne elementy uchwały, wprost twierdzeniu takiemu przeczy.

Kontynuując rozważania Sąd wskazał, że z art. 96 P.o.ś. wynika wprost dopuszczalność różnicowania aktem prawa miejscowego sytuacji prawnej obywateli w różnych województwach, w szczególności, gdy potrzebne jest zapewnienie ochrony środowiska, która jest obowiązkiem władz publicznych prowadzących politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP). Konstytucja gwarantuje też, jak to wskazano powyżej, odpowiednie standardy zdrowia obywatelom (art. 68). Te ważne wartości chronione konstytucyjnie dopuszczają wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z wolności i praw, celem realizacji dobra wspólnego. Przy podejmowaniu samej uchwały, ale także przy dokonywaniu jej kontroli sądowej z jednej strony należało zatem zważyć na interes ekonomiczny podmiotów eksploatujących instalacje, z drugiej strony na zachowanie życia i zdrowia społeczeństwa bezpośrednio dotkniętego ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza. Sąd przywołując dane przedstawione przez Sejmik w odpowiedzi na skargę wskazał, że stan jakości powietrza w województwie śląskim jest rażąco zły, powodując w konsekwencji dramatyczne skutki dla zdrowia i życia ponad 4,5 mln mieszkańców województwa. Coroczne oceny jakości powietrza na terenie województwa śląskiego wykonywane przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. wskazują przekroczenia poziomów dopuszczalnych pyłu PM10, pyłu PM2,5 oraz poziomu docelowego benzo(a)pirenu. Jak wskazują analizy wielkości emisji wykonane w ramach Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego z 2014 r., największy wpływ na jakość powietrza mają źródła powierzchniowe, obejmujące głównie indywidualne źródła spalania z sektora komunalno-bytowego oraz sektora usługowego. Spośród wszystkich źródeł na obszarze województwa śląskiego generujących emisje zanieczyszczeń do powietrza, indywidualne urządzenia grzewcze na paliwa stałe powodują ponad 51% całkowitej emisji pyłu PM10, blisko 44% całkowitej emisji pyłu PM2,5 oraz 94% emisji benzo(a)pirenu. Tak duże udziały indywidualnych urządzeń grzewczych w całkowitej emisji do powietrza wynikają z dwóch podstawowych powodów - użytkowania kotłów, czy pieców węglowych o niskiej efektywności energetycznej, niespełniających żadnych norm emisyjnych oraz spalania w nich paliw o niskich parametrach jakościowych - o niskiej kaloryczności i wysokiej zawartości siarki i popiołu, czy wręcz spalania odpadów różnego pochodzenia. Konfrontacja wskazanych wyżej dóbr chronionych prowadzi zdaniem Sądu do oczywistego wniosku, że interes społeczny polegający na zmniejszeniu zagrożeń dla życia i zdrowia ponad 4,5 mln mieszkańców województwa stoi w hierarchii ważności wyżej niż interes ekonomiczny skarżących korzystających z pieców niedopuszczonych uchwałą i niechętnych ich wymianie. Niewątpliwie zatem nie znajdują potwierdzenia zarzuty naruszenia art. 2, 3, 7, 15 ust. 1 i 87 Konstytucji RP. Uchwała została podjęta na podstawie i w zgodzie z ustawową delegacją przekazującą określone kompetencje sejmikom, dopuszczającą m.in. różnicowanie sytuacji w poszczególnych województwach, a mając na celu ochronę zdrowia i życia mieszkańców pozostaje też w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie pozostaje w sprzeczności także z zasadą równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, obowiązuje bowiem wszystkie podmioty eksploatujące instalacje, w których następuje spalanie paliw na terenie województwa śląskiego, bez żadnych wyłączeń.

Na uwzględnienie nie zasługiwał nadto zarzut sprzeczności skarżonej uchwały z rozporządzeniem Komisji z dnia 28 kwietnia 2015 r. (UE) 2015/1189 w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe oraz rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe. Zdaniem Sądu stanowisko skarżących w tym zakresie jest chybione. Akty wskazane w skargach dotyczą wprowadzania do obrotu konkretnych urządzeń, odnoszą się zatem do produkcji i handlu, skarżona uchwała dotyczy ograniczenia użytkowania instalacji, w których następuje spalanie paliw. Rozporządzenia adresowane są do producentów i sprzedawców kotłów oraz ogrzewaczy pomieszczeń podczas gdy skarżona uchwała nakłada określone powinności na użytkowników instalacji. Przywołane akty unijne nie zakazują państwom członkowskim stosowania surowszych kryteriów w stosunku do tych urządzeń, a tym bardziej wprowadzania ograniczeń i zakazów dotyczących korzystania na obszarach szczególnie zanieczyszczonych z urządzeń spełniających inne kryteria (surowsze) niż opisane w rozporządzeniach. Przeciwnie w uzasadnieniu tej uchwały nawiązuje ona do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (tzw. dyrektywy CAFE), zgodnie z którą państwa członkowskie powinny zapewnić, aby wartości dopuszczalne pyłów nie przekraczały odpowiednich wartości. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała, wbrew twierdzeniom skarg nie tylko nie jest sprzeczna z prawem wspólnotowym, ale wręcz ma na celu wypełnienie wymogów jakie w zakresie dążenia do poprawy jakości powierza prawo wspólnotowe wprowadza. Zarzut naruszenia art. 9 i 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP uznał więc Sąd całkowicie za bezpodstawny.

W ocenie Sądu również argumentacja skarżących wskazująca na wadliwość § 6 przedmiotowej uchwały dotyczącego zakazu stosowania paliw, w których udział masowy węgla kamiennego o uziarnieniu poniżej 3 mm wynosi więcej niż 15 %, nie mogła odnieść zamierzonego skutku, ponieważ kwestionowany zapis jest czytelny i jednoznaczny. Nie dopuszczenie do spalania paliwa o wielkości ziarna 0-3 mm nie oznacza bowiem zakazu stosowania wszystkich miałów węglowych.

Sąd nie podzielił nadto wątpliwości skarżących co do tego jakie instalacje podlegają uchwale. Z zapisów zaskarżonego aktu jasno wynika, że uchwała obejmuje wszystkie instalacje, w których spalane są paliwa stałe, w tym instalacje pozostające na zewnątrz budynku. Zwrócono przy tym uwagę, że interes prawny skarżących wywiedziony został z faktu korzystania przez nich z pieca w budynku, tym samym wywody dotyczące instalacji zewnętrznych wykraczają poza granice interesu skarżących.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wywiedli R. K. i R. S., zaskarżając go w zakresie oddalającym ich skargi.

Skarżący we wniesionych środkach zaskarżenia podnieśli tożsame zarzuty, wskazując, w oparciu o art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., na naruszenie:

I) prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 P.o.ś. w związku art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a P.o.ś. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1690) zwanego dalej rozporządzeniem, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że:

a) art. 96 P.o.ś. stanowi upoważnienie dla sejmików wojewódzkich, do uchwalania uchwał w nim określonych o charakterze bezterminowym, ogólnym, powszechnym, systemowym i kompleksowym, co skutkowało uznaniem, że sejmik wojewódzki nie wykroczył poza ramy upoważnienia ustawowego, przez co zdaniem Sądu skarga podlegała oddaleniu;

b) w ramach wydania zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Śląskiego, jako podmiot władzy publicznej, działał na podstawie i w granicach prawa;

2) art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1185 z dnia 24 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE (Dz.U.UE.L.2015.193.1) zwanym dalej "załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185" w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe oraz załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji (UE) 2015/1189 z dnia 28 kwietnia 2015 r. w sprawie wykonania dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE (Dz.U.UE.L.2015.193.100) zwanego dalej "załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189" w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla kotłów na paliwo stałe, poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że treść zaskarżonej uchwały oraz normy ww. rozporządzeń unijnych, regulują odmienną materię, przez co Sejmik Województwa Śląskiego wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady polegającej na przyjęciu, że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a jeżeli z umowy międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami;

3) art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Sejmik wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady, że akty prawa miejscowego są źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły o ile wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie;

4) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 oraz załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189 w związku z art. 92 i 96 oraz art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a P.o.ś. oraz w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi, a to z uwagi na okoliczność, że zdaniem Sądu treść zaskarżonej uchwały oraz normy ww. rozporządzeń unijnych, regulują odmienną materię;

5) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 96 ust. 1, 6 i 7 i art. 92 P.o.ś. poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że regulacje (w tym zakazy i nakazy) zamieszczone w zaskarżonej uchwale nie należą do materii ustawowej, która może być regulowana jedynie w drodze ustawy, a przez to uznanie przez Sąd, że podjęta uchwała nie narusza art. 31 ust 3 Konstytucji RP, a zakazy i nakazy w niej wskazane są proporcjonalne do celu jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz ochrona środowiska;

6) art. 2 Konstytucji RP w związku z załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 oraz załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189 w związku z art. 92 i 96 oraz art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a P.o.ś. oraz w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że poprzez wydanie zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego nie doszło do naruszenia zasady państwa prawa, zasady sprawiedliwości społecznej, jak również wynikającej z niej zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa;

7) art. 5 Konstytucji RP poprzez jego wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w ramach wydania zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Śląskiego przestrzegał zasady zrównoważonego rozwoju realizując obowiązek ochrony środowiska;

8) art. 9 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 oraz załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189 poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w ramach wydania zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Śląskiego przestrzegał i nie naruszył wiążącego Polskę prawa międzynarodowego;

9) art. 68 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Sejmik Województwa Śląskiego mógł w oparciu o art. 68 ust 4 Konstytucji RP wprowadzić zakazy i nakazy zamieszczone w uchwale, a rodzaj wprowadzonych nakazów i zakazów jest proporcjonalny z uwagi na należyte wywarzenie kolizji interesów;

10) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 334 P.o.ś. poprzez ich wadliwą wykładnię i subsumpcję do zaistniałego stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady równości, gdyż w sposób jednakowy traktuje podmioty eksploatujące instalacje, nakładając na nie te same obowiązki i konsekwencje nieprzestrzegania uchwały;

11) art. 362 i art. 363 P.o.ś. oraz art. 182 i art. 186 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. z 2016 r. poz. 1137, z późn. zm.), a także art. 78 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1829, z późn. zm.) poprzez ich pominiecie dla oceny zaistniałego stanu faktycznego i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady równości, gdyż w sposób jednakowy traktuje podmioty eksploatujące instalacje, nakładając na nie te same obowiązki i konsekwencje nieprzestrzegania uchwały, a nadto nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny innych konsekwencji prawnych i odpowiedzialności za nieprzestrzeganie uchwały, poza odpowiedzialnością przewidzianą w art. 334 P.o.ś.

II) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) w związku z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skargi mimo, że w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy rozstrzygnięciu sprawy i badaniu zaskarżonej uchwały, liczne przepisy prawa w tym art. 92 P.o.ś., art. 169 ust. 1 i 3 pkt 2 i 3a P.o.ś. oraz § 3 ust 1 rozporządzenia, nadto art. 362 i art. 363 P.o.ś. oraz art. 182 i art. 186 Kodeksu karnego a także art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak również zasady implementacji dyrektyw unijnych, a tym samym nie przedstawił pełnej i należytej analizy prawnej zaskarżonej uchwały, a dokonana analiza wykazuje cechy niespójności i brak w niej należytego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia;

2) art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku, stanu faktycznego sprawy, dokładnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutów podniesionych w skardze, dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia;

3) art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a., poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie przez Sąd rozważenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz innych kwestii legalności zaskarżonej uchwały, a w szczególności brak dokonania przez Sąd analizy prawnej uchwały pod względem jej jasności, precyzyjności sformułowań, użytych pojęć oraz niedookreśloności tak przedmiotu jak i podmiotu uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. oraz art. 185 § 1 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie wnieśli o:

- uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, ewentualnie

- uwzględnienie niniejszej skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Sejmik Województwa Śląskiego wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skargi kasacyjne nie są zasadne. Ponieważ zarzuty w obu skargach kasacyjnych są identyczne, w związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny oceni je łącznie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 96 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 oraz art. 92 P.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że regulacje zamieszczone w zaskarżonej uchwale nie należą do materii ustawowej, która może być regulowana jedynie w drodze ustawy, a przez to uznanie przez Sąd, że podjęta uchwała nie narusza art. 31 ust 3 Konstytucji, a zakazy i nakazy w niej wskazane są proporcjonalne do celu jakim jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego oraz ochrona środowiska.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że dyspozycja art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wprowadzającego zasadę proporcjonalności jednoznacznie stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być wprowadzone tylko w ustawie i gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym, o którym stanowi art. 2 Konstytucji RP dla, między innymi, ochrony zdrowia ludzi i ochrony środowiska. Nie ulega wątpliwości, że objęta kontrolą Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała zawiera ograniczenia, których celem jest ochrona przede wszystkim zdrowia ludzi, a także środowiska naturalnego.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że Sejmik Województwa Śląskiego uchwalił w dniu 7 kwietnia 2017 r. uchwałę nr V/36/1/2017 w przedmiocie ograniczenia eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw i uchwała ta nie narusza konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie ograniczenie prawa własności ma swoje źródło w regulacji ustawowej, tj. w art. 96 P.o.ś. Ww. przepis ustawy wprowadził możliwość ograniczania konstytucyjnie chronionego prawa własności, co nie oznacza, że tylko przepis rangi ustawowej musi regulować całościowo zagadnienia objęte taką materią. W demokratycznym państwie prawnym, którego organy respektują zasadę subsydiarności, dopuszczalnym jest upoważnianie organów samorządów terytorialnych do regulowania spraw na podstawie delegacji ustawowej związanych z ochroną środowiska i ochroną zdrowia ludzi. To ustawodawca zdecydował, że organy stanowiące samorządów województw mają prawo do podejmowania uchwał wprowadzających ograniczenia co do korzystania z instalacji w których zachodzi proces spalania paliw stałych, jak i rodzajów paliw stałych podlegających spalaniu w tych instalacjach. Wprost wynika to z art. 96 ust. 6 pkt 3 P.o.ś.

Trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że zawarte w zaskarżonej uchwale ograniczenia dotyczą tylko tych instalacji i tylko tych paliw stałych, które w największym zakresie ingerują w zdrowie mieszkańców i zanieczyszczają środowisko naturalne. Tak wprowadzone rozwiązania mają na celu ograniczenie tzw. niskiej zanieczyszczeń do powietrza na terenie Województwa Śląskiego poprzez częściowy zakaz stosowania paliw stałych określony w § 6 ww. uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego. Ratio legis tej uchwały jest związane z ustalonym na podstawie specjalistycznych badań wysokim stopniem emisji zanieczyszczeń do powietrza z instalacji takich jak np. kocioł, kominek i piec, w których nie następuje spalanie paliw wymienionych w § 6 przedmiotowej uchwały.

Brak jest podstaw do stwierdzenia przekroczenia w tej sprawie przez Sejmik Województwa Śląskiego delegacji ustawowej z art. 96 P.o.ś. Powołany artykuł w ust. 1 oraz ust. 6 i ust. 7 jednoznacznie upoważnia sejmiki województw do podejmowania takich uchwał. Jest to akt prawa miejscowego wydany dla zapobieżenia negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi lub na środowisko, dlatego też wprowadza ograniczenia lub zakazy w zakresie eksploatacji instalacji, w których zachodzi spalanie paliw, uwzględniając wymagania określone w art. 96 ust. 6 i ust. 7 P.o.ś.

Należy podkreślić, że w unitarnym państwie jakim jest Polska ustawodawca powinien przekazywać samorządom terytorialnym zadania publiczne do wykonywania, co wprost potwierdza zarówno zasada pomocniczości, jak i art. 16 ust. 2 Konstytucji RP. Owe przekazywanie polega także i na ustawowym delegowaniu określonych organów samorządu do wydawania aktów prawa miejscowego. Jedną zaś z cech aktu prawa miejscowego jest regulowanie praw bądź obowiązków jego adresatów, tj. mieszkańców danego terytorium. Taka regulacja może także dotyczyć prawa własności. Przykładowo ustawodawca upoważnia organy samorządu gminnego do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub podejmowania uchwał w przedmiocie gospodarowania odpadami, a sejmiki województw mają ustawowe upoważnienie do określania odwodów łowieckich. Wskazane przykłady obejmują takie uchwały, które regulują treści i sposób wykonywania prawa własności. Natomiast niedopuszczalnym byłaby sytuacja, w której organy samorządu samodzielnie i bez właściwego upoważnienia ustawowego uchwalałyby akty prawa miejscowego, co nie miało miejsca w tej sprawie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia art. 92 P.o.ś. Przepis ten reguluje procedurę podejmowania przez sejmiki województw uchwał w przedmiocie planu działań krótkoterminowych związanych z wystąpieniem ryzyka przekroczenia poziomu alarmowego określonych substancji w powietrzu. Przedmiotem zaskarżenia do Sądu pierwszej instancji nie była uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego określająca plan działań krótkoterminowych chroniących środowisko naturalne, ale odrębna uchwała podjęta na podstawie art. 96 P.o.ś., wprowadzająca zakazy i ograniczenia celem zapobieżenia już istniejącym negatywnym oddziaływaniom na zdrowie ludzi i środowisko naturalne.

Skoro więc art. 92 ww. ustawy nie był w tej sprawie stosowany przez Sejmik Województwa Śląskiego, to trafnie Sąd pierwszej instancji nie stwierdził jego naruszenia.

Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 68 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sejmik Województwa Śląskiego wprowadził zakazy i nakazy zamieszczone w uchwale, a rodzaj wprowadzonych nakazów i zakazów jest proporcjonalny z uwagi na należyte wywarzenie kolizji interesów.

Zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemiologicznych i zapobiegania negatywnych dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Naczelny Sąd Administracyjny przy tak sformułowanym zarzucie skarg kasacyjnych nie stwierdza, aby w zakresie regulacji art. 68 ust. 4 Konstytucji RP zachodziła w tej sprawie jakakolwiek kolizja interesów. Przepis ten nakazuje organom władzy publicznej każdego szczebla zwalczanie chorób epidemiologicznych i zapobieganie negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska i te cele są w pełni przestrzegane w uchwale Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017. Uchwała ta ograniczy szkodliwe emisje do powietrza i zapobiegnie negatywnym skutkom dla zdrowia ludzi oraz przyczyni się do zmniejszenia degradacji środowiska naturalnego.

Nie są zasadnymi zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 96 ust. 1, 6 i 7 w związku z art. 92 P.o.ś. w związku art. 169 ust 1 i 3 pkt 2 i 3a P.o.ś. i w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie podnoszą, że wadliwie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że art. 96 P.o.ś. stanowił upoważnienie dla sejmików województw do podejmowania uchwał w nim określonych o charakterze bezterminowym, ogólnym, powszechnym, systemowym i kompleksowym, co skutkowało stwierdzeniem, że sejmik województwa nie wykroczył poza ramy upoważnienia ustawowego, przez co zdaniem Sądu skargi podlegały oddaleniu oraz że w ramach wydania zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Śląskiego jako podmiot władzy publicznej, działał na podstawie i w granicach prawa.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy, w tym organy samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Zaskarżono do Sądu pierwszej instancji uchwałę Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 w przedmiocie ograniczenia eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, wydaną na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 96 ust. 1, ust. 6 i ust. 7 P.o.ś. Art. 92 P.o.ś. nie zawiera regulacji objętej delegacją ustawową do wydania uchwały na podstawie powołanego art. 96 P.o.ś., a także ww. uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego nie reguluje materii zawartej w art. 92 P.o.ś.

Wbrew stanowisku stron skarżących kasacyjnie, art. 96 P.o.ś. zawiera upoważnienie dla sejmików województw do uchwalania uchwał w nim określonych o charakterze bezterminowym, ogólnym i obowiązującym terytorialnie. Nie jest to akt obowiązujący na terenie całego kraju. Moc obowiązująca przedmiotowej uchwały dotyczy każdego jej adresata na terenie Województwa Śląskiego. Co do zarzutu systemowego i kompleksowego uregulowania zawartego w uchwale 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 to należy stwierdzić, że to nie sam Sejmik Województwa ustalił treść delegacji ustawowej, ale ustawodawca wskazał na te zagadnienia, które podlegają regulacji w takiej uchwale. Jedną z podstawowych cech samorządu terytorialnego jest jego względna samodzielność w zakresie wykonywania zadań o charakterze lokalnym. Zadaniem o charakterze lokalnym jest takie, którego adresatem są członkowie określonej wspólnoty samorządowej i które na etapie wykonywania podlega dostosowaniu do lokalnych warunków. Zadanie publiczne objęte art. 96 P.o.ś. jest właśnie takim zadaniem lokalnym (a precyzyjnie nazywając regionalnym) ponieważ dostosowanie instrumentów i metod zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na zdrowie ludzi i środowisko powinno być dostosowane do lokalnych warunków.

Nie są zasadnymi zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że Sejmik Województwa wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady, że akty prawa miejscowego są źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze działania organów, które je ustanowiły o ile wydane zostały na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami prawa powszechnie obowiązującego w Polsce są na obszarze ich działania akty prawa miejscowego ustanowione przez właściwe organy. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie Sejmik Województwa Śląskiego na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 96 ust. 1 P.o.ś. podjął uchwałę obowiązującą na terenie tego województwa.

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych zawartych w ustawie.

Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego została wydana na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 96 P.o.ś i granice upoważnienia ustawowego zawartego w tym przepisie nie zostały przekroczone przez organ stanowiący Województwa Śląskiego.

Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut stron skarżących kasacyjnie, zgodnie z którym Sąd pierwszej instancji naruszył art. 5 Konstytucji RP poprzez jego wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że w ramach wydania zaskarżonej uchwały Sejmik Województwa Śląskiego przestrzegał zasady zrównoważonego rozwoju realizując obowiązek ochrony środowiska.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że przepis ten określa jako jeden z podstawowych celów organów władzy zapewnienie ochrony środowiska kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju. Nie ulega wątpliwości, że uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 w przedmiocie ograniczenia eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw ma na celu ochronę środowiska, co także nie negują skarżący. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie narusza zasady zrównoważonego rozwoju.

Zasada na znalazła swoją regulację w art. 3 pkt 50 P.o.ś. Zgodnie z jej treścią pod pojęciem zrównoważonego rozwoju należy rozumieć taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Innymi słowy wszędzie tam, gdzie miałoby dochodzić do ingerencji w środowisko, należy dbać nie tylko o to, aby ingerencja ta była jak najmniejsza (najmniej szkodliwa), lecz by osiągane korzyści społeczne były co najmniej proporcjonalne, społecznie adekwatne do strat, jakie się wówczas ponosi. W zakresie objętym tą sprawą występuje właściwa proporcja pomiędzy korzyściami społecznymi, a w szczególności korzyściami zdrowotnymi redukującymi w znacznym zakresie śmiertelność ludzi, a wprowadzeniem ograniczeń w korzystaniu z niektórych instalacji i spalaniu niektórych rodzajów (gatunków) paliw stałych, na co trafnie zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie nie wskazują przy tym, aby wprowadzenie ograniczenia w zanieczyszczaniu środowiska nie wpływało na zdrowie ludzi. Ponadto sami skarżący kasacyjnie w swoich skargach kasacyjnych nie zawarli uzasadnienia zarzutu nieprzestrzegania przez Sejmik Województwa Śląskiego przy wydawaniu przedmiotowej uchwały zasady zrównoważonego rozwoju.

Nie są zasadne zarzuty skarg kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 87 ust. 1 oraz art. 91 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 oraz załącznikiem nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189 poprzez ich wadliwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że treść zaskarżonej uchwały oraz normy ww. rozporządzeń unijnych regulują odmienną materię, przez co Sejmik Województwa wydając zaskarżoną uchwałę nie naruszył zasady polegającej na przyjęciu, że w zakresie w jakim źródłem obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są ratyfikowane umowy międzynarodowe, a jeżeli z umowy międzynarodowej to wynika, prawo stanowione przez organizację międzynarodową jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że oba powołane przez strony skarżące kasacyjnie rozporządzenia nie są aktami o charakterze ustawodawczym. Zgodnie z art. 290 ust. 1 wersji skonsolidowanej Traktatu o Unii Europejskiej i Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej akt ustawodawczy może przekazywać Komisji uprawnienia do przyjęcia aktów o charakterze nieustawodawczym o zasięgu ogólnym, które uzupełniają lub zmieniają niektóre, inne niż istotne, elementy aktu ustawodawczego. Takimi właśnie aktami są oba wskazane w skargach kasacyjnych rozporządzenia (tj. rozporządzenie Komisji nr 2015/1185 oraz rozporządzenie Komisji nr 2015/1189). Celem wydania tych rozporządzeń wykonawczych jest zarówno regulacja materii objętej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE w odniesieniu do wymogów dotyczących ekoprojektu dla miejscowych ogrzewaczy pomieszczeń na paliwo stałe, jak i umożliwienie szybkiej transpozycji ww. dyrektywy w prawie krajowym w przypadku kolejnych nowelizacji samej dyrektywy (por. Zapewnienie skuteczności prawu Unii Europejskiej w prawie polskim Wytyczne polityki legislacyjnej i techniki prawodawczej, Urząd Komitetu Integracji Europejskiej Warszawa 2003, s. 24).

W tej sprawie nie tyle charakter prawny ww. rozporządzeń wykonawczych Komisji Europejskiej do dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/125/WE ma znaczenie, co sposób zredagowania zarzutów naruszenia samych Rozporządzeń.

Zgodnie z powoływanym już art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a strona skarżąca kasacyjnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Ogólne powołanie się w tej sprawie przez strony skarżące kasacyjnie na naruszenie załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185 i załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189 nie spełnia wymogu precyzyjnego przytoczenia podstawy kasacyjnej w postaci zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego. Oba wymienione załączniki zawierają szereg wymogów dotyczących ekoprojektu w zakresie sezonowej aktywności energetycznej ogrzewania pomieszczeń, szczegółowych wymogów dotyczących ekoprojektu w odniesieniu do emisji i wymogów dotyczących informacji o produkcie (załącznik nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185) oraz szczegółowe wymogi dotyczące ekoprojektu oraz wymogi dotyczące informacji o produkcie (załącznik nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1189).

O ile w uchwale Sejmiku Województwa Śląskiego z 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 w § 5 odwołano się do konkretnych punktów załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185, a w § 8 pkt 2 tejże uchwały do punktu 2 lit. a załącznika nr II do Rozporządzenia Komisji nr 2015/1185, to w samych skargach kasacyjnych nie wskazano, które to przepisy zawarte w obu ww. załącznikach zostały niewłaściwie zastosowane lub dokonano ich błędnej wykładni.

Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną, a nie do wyszukiwania z danego aktu prawnego tych przepisów, które mogłyby uzasadniać zarzut naruszenia danego aktu przez organ wydający uchwałę.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył również art. 9 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP uznając, że ww. rozporządzenia nie zostały naruszone przez Sejmik Województwa Śląskiego. Zgodnie z art. 9 Konstytucji RP Polska przestrzega wiążącego ją prawa międzynarodowego i strony skarżące kasacyjnie upatrują nieprawidłową implementację dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 maja 2008 r. 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza i czystego powietrza dla Europy.

Jednakże w istocie uzasadnienie naruszenia ww. przepisu Konstytucji RP skarżący kasacyjnie upatrują w zakresie braku prawidłowej implementacji zarówno ww. dyrektywy jak i innych dyrektyw w stanie prawnym obowiązującym do 12 listopada 2015 r., kiedy to na podstawie ustawy z dnia 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2015 r. poz. 1593) zmianie uległ art. 96 P.o.ś. Podnoszony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z 25 września 2015 r. sygn. akt II OSK 255/15 obejmował ocenę innego stanu prawnego niż ten, który ma miejsce w tej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażono pogląd, że właśnie nowelizacja art. 96 P.o.ś. dokonana art. 1 pkt 1 ustawy z 10 września 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2015 r. poz. 1593) służyła implementacji właściwych dyrektyw unijnych dotyczących ochrony powietrza (tak NSA w wyroku z 12 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1060/17, opub. w Lex nr 2646136).

Poprzez wprowadzenie regulacji do art. 96 P.o.ś. nie nastąpiło także naruszenie zasady pewności prawa, zasady sprawiedliwości społecznej, oraz zasady proporcjonalności i zaufania obywateli do prawa, wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP.

Nie są zasadnymi zarzuty dokonania przez Sąd pierwszej instancji naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 92 i art. 96 P.oś. oraz art. 169 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 i pkt 3a P.o.ś. oraz w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady hierarchii źródeł prawa i wynikającej z niej konieczności zgodności aktów niższych z aktami wyższej rangi, a to z uwagi na okoliczność, że treść zaskarżonej uchwały oraz pozostałych norm regulują odmienną materię.

Ustosunkowując się do tych zarzutów należy stwierdzić, że podstawą do wydania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały był art. 96 P.o.ś., a nie art. 92 tejże ustawy regulujący procedurę i treść odmiennej uchwały dotyczącej planu działań krótkoterminowych w zakresie ochrony powietrza.

Art. 169 ust. 1 P.o.ś. zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego ds. gospodarki do wydania w porozumieniu z ministrem właściwym ds. środowiska rozporządzenia regulującego zasady ograniczania negatywnego oddziaływania na środowisko w procesie wytwarzania produktu. Trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania dla kontroli zaskarżonej uchwały, ponieważ rozłącznym jest jej zakres z zakresem delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia na podstawie art. 169 ust. 1 P.o.ś. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie reguluje zasad wytwarzania (produkcji) urządzeń przeznaczanych do spalania paliw.

Zgodnie zaś z art. 169 ust. 3 pkt 1 i pkt 2 lit. a P.o.ś. minister właściwy ds. gospodarki, w porozumieniu z ministrem właściwym ds. środowiska może określić w drodze rozporządzenia rodzaje substancji, które powinny być wykorzystywane do produkcji określonych produktów lub których wykorzystywanie jest zabronione oraz właściwości, jakie muszą spełniać określone produkty, w tym standardy emisyjne z urządzeń.

Także i ten przepis zawierający delegację ustawową do wydania rozporządzenia przez ministra nie był podstawą do wydania zaskarżonej uchwały przez Sejmik Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017. Odrębnie upoważniono organy stanowiące województw samorządowych do określania rodzajów podmiotów lub instalacji, dla których wprowadza się ograniczenia lub zakazy oraz rodzajów lub jakość paliw dopuszczonych do stosowania lub których stosowanie jest zakazane bądź też parametry techniczne lub rozwiązania techniczne lub parametry emisji instalacji, w których następuje spalanie paliw, dopuszczonych do stosowania na tym obszarze (art. 96 ust. 6 P.o.ś.). Natomiast ustawodawca upoważnił właściwego ministra do wydania rozporządzenia dotyczącego wytwarzania i standardów samych urządzeń spalających paliwa.

Zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1690, z późn. zm.) jest niezasadny z tej przyczyny, że przepis ten wszedł w życie z dniem 1 października 2017 r. (§ 7 ww. rozporządzenia), a uchwała Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017 weszła w życie z dniem 1 września 2017 r. W dacie uchwalania ww. uchwały rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 1 sierpnia 2017 r. w sprawie wymagań dla kotłów na paliwo stałe nie zostało nawet opublikowane w Dzienniku Ustaw.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 334 P.o.ś. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona uchwała nie narusza zasady równości, gdyż w sposób jednakowy traktuje podmioty eksploatujące instalacje, nakładając na nie te same obowiązki i konsekwencje nieprzestrzegania uchwały, a ponadto nie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny innych konsekwencji prawnych i odpowiedzialności za nieprzestrzeganie uchwały, poza odpowiedzialnością przewidzianą w art. 334 P.o.ś.

Zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równo i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Powołany norma konstytucyjna dotyczy równości w prawie. Oznacza ona w szczególności obowiązek prawodawcy takiego tworzenia norm prawnych, aby podmioty uznane za podobne były poddane podobnym sytuacjom prawnym. Zaskarżona uchwała reguluje postepowania wszystkich podmiotów eksploatujących instalacje w których następuje spalanie paliw stałych celem dostarczania ciepła do systemu centralnego ogrzewania, wydzielania ciepła lub wydzielania ciepła i przenoszenia go na inny nośnik (§ 2 uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017). Sama treść uchwały nie narusza zasady równości.

Natomiast art. 334 P.o.ś. zawiera regulację upoważniającą do nakładania grzywny na każdego, kto nie przestrzega ograniczeń, nakazów lub zakazów, określonych w uchwale sejmiku województwa przyjętej na podstawie art. 96 P.o.ś. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wywodzą, że odrębnej odpowiedzialności karnej podlega osoba fizyczna, a odrębnej osoba prawna, a ponadto nałożenie grzywny za naruszenie uchwały dotyczyć będzie osób fizycznych, a nie osób prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ani zasadności zarzutu naruszenia art. 334 P.o.ś. ani też art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Treść zaskarżonej uchwały dotyczy każdego podmiotu eksploatującego instalacje spalające paliwa stałe i sposób stosowania tej uchwały i na jej podstawie karanie podmiotów, które ją naruszają nie jest objęte przedmiotem tej sprawy. W tej bowiem sprawie Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli zgodności z prawem samej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 7 kwietnia 2017 r. nr V/36/1/2017, a nie sposobu nakładania kar w przypadku jej naruszania.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewskazanie i niedostateczne wyjaśnienie w treści uzasadnienia wyroku stanu faktycznego sprawy, dokładnych okoliczności faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, zarzutów podniesionych w skardze, dokładnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdza naruszenia w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z powołanym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził kontrolę zaskarżonej uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego na podstawie kryterium zgodności z prawem. Innego kryterium Sąd pierwszej instancji nie stosował.

Zarzut naruszenia art. 3 P.p.s.a. jest nieprawidłowo zredagowany. Art. 3 P.p.s.a. dzieli się bowiem na cztery paragrafy, a paragraf pierwszy zawiera 10 odrębnych punktów. Poprzez brak doprecyzowania, którą normę prawną zawartą w art. 3 P.p.s.a. strona skarżąca zaskarża w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości skontrolowania tego zarzutu.

Zgodnie z powołanym już art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym nie polega na doprecyzowywaniu zarzutów skargi kasacyjnej, ale ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie może skutecznie strona skarżąca kasacyjnie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Ponadto nie można dostrzec niespójności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło.

Także nie znajduje usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez bezzasadne oddalenie skarg mimo, że w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy rozstrzygnięciu sprawy i badaniu zaskarżonej uchwały.

Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy stwierdzić, że ani Sejmik Województwa Śląskiego, ani też Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie naruszyli art. 6 K.p.a., art. 8 K.p.a. i art. 9 K.p.a. Powołane przepisy zawierają normy prawe wyrażające ogólne zasady zarówno prawa materialnego jak i postępowania administracyjnego. Regulują one działalność organów administracji publicznej w przypadku prowadzenia postępowań administracyjnych rozstrzygających konkretne sprawy (jurysdykcyjnych postępowań administracyjnych, postępowań w sprawie rozstrzygania sporów kompetencyjnych i wydawania zaświadczeń - art. 1 K.p.a.). Do postępowań w sprawie podejmowania uchwał przez sejmik województwa przepisy te stosuje się odpowiednio (art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa). Zawarta w art. 6 K.p.a. zasada legalizmu organów administracji nie została w tej sprawie naruszona, ponieważ zaskarżona uchwała została wydana na podstawie właściwie dobranej delegacji ustawowej zawartej w art. 96 ust. 1, ust. 6 i 7 P.o.ś. i zakres jej regulacji nie przekracza tej delegacji. Nie został naruszony art. 8 K.p.a. ponieważ podejmując zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałę Sejmik Województwa nie naruszył zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

Przyjęte w przedmiotowej uchwale rozwiązania ograniczają emisję szkodliwych substancji do powietrza, ale czynią to w sposób proporcjonalny redukując korzystanie tylko z tych instalacji, które są źródłem największej szkodliwej emisji, zawierają przedziały czasu (co najmniej kilkuletnie) pozwalające właścicielom owych instalacji na ich wymianę oraz redukują spalanie tylko tych pali stałych, które w największym zakresie przyczyniają się do zanieczyszczenia powietrza.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 9 K.p.a. Przepis ten reguluje obowiązek informowania stron w postępowaniu administracyjnym. W tej zaś sprawie, podejmując uchwałę na podstawie art. 96 P.o.ś. organy samorządu Województwa Śląskiego stosowały tryb zapewniający udział społeczeństwa w zakresie objętym działem III ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nie było podstaw do stosowania art. 9 K.p.a.

Nie jest zasadny zarzut oddalenia skarg z tego powodu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął przy rozstrzygnięciu sprawy i badaniu zaskarżonej uchwały art. 92 P.o.ś., art. 169 ust. 1 i 3 pkt 2 i 3a P.o.ś., § 3 ust 1 rozporządzenia, art. 362 i art. 363 P.o.ś., art. 182 i 186 Kodeksu karnego, art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zasady implementacji dyrektyw unijnych, a tym samym nie przedstawił pełnej i należytej analizy prawnej zaskarżonej uchwały, a dokonana analiza wykazuje cechy niespójności i brak w niej należytego wyjaśnienia podstaw prawnych wydanego rozstrzygnięcia.

Wbrew skarżącym kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ustosunkował się do zarzutów skarg dotyczących naruszenia art. 92 i art. 169 P.o.ś. W tym zakresie rozważania Sądu zawarte są na stronie 15 i 18 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd ustosunkował się do stosowania rozporządzeń unijnych powołanym w skargach (i skargach kasacyjnych), co również znalazło swoje odzwierciedlenie na stronach 21-22 uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Natomiast brak odrębnego ustosunkowania się do zarzutów naruszenia art. 362 i art. 363 P.o.ś., art. 182 i 186 Kodeksu karnego oraz art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie stanowi naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji. Przede wszystkim należy stwierdzić, że w tej sprawie w skargach wniesionych do Sądu pierwszej instancji nie pojawiły się zarzuty naruszenia ww. przepisów. Brak powołania w skardze zarzutu naruszenia prawa nie pozbawia Sądu pierwszej instancji oceny kontrolowanego aktu także co do naruszenia takiego przepisu ale pod warunkiem, że dany przepis był lub powinien być podstawą do wydania zaskarżonego aktu, kształtował jego treść lub regulował procedurę jego wydawania. W tej zaś sprawie art. 362 i 363 P.o.ś. regulujące indywidualną odpowiedzialność administracyjną podmiotów korzystających ze środowiska pozostawał poza zakresem zarówno regulacji zaskarżonej uchwały, jak i procedury jej podejmowania.

Także art. 182 Kodeksu karnego definiujący przestępstwo zanieczyszczania środowiska w znacznych rozmiarach oraz art. 186 Kodeksu karnego regulujący przestępstwo polegające na braku dbałości o urządzenia ochronne zabezpieczające środowisko naturalne przed zanieczyszczeniem ani nie były objęte zakresem rozstrzygania w tej sprawie, ani też Sejmik Województwa Śląskiego nie miał podstaw do stosowania tych przepisów w zakresie uchwalania przedmiotowej uchwały.

Analogicznie należy ocenić zarzut pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 78 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis ten regulujący zasady wstrzymywania wykonywania działalności gospodarczej także nie był podstawą ani do uchwalania zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji uchwały, ani też nie był podstawą do oceny tejże uchwały przez Sąd pierwszej instancji.

Wprawdzie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to jednak nie oznacza, że wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić w uzasadnieniu swojego orzeczenia także wykładnię i tych przepisów, które w danej sprawie nie powinny być stosowane i na które w zarzutach swojej skargi nie powołała się strona skarżąca.

Także brak odrębnego ustosunkowania się Sądu pierwszej instancji do treści § 3 ust 1 rozporządzenia nie stanowi naruszenia prawa. Także i ten przepis nie znalazł się wśród zarzutów skarg skarżących R. K. i R. S.. Przepis ten reguluje wymagania dotyczące kotłów co do ich granicznych wartości emisji oraz granicznych wartości sprawności cieplnej. Zaskarżona do Sądu pierwszej instancji uchwała nie reguluje granicznych (ani jakichkolwiek innych) wartości emisji lub sprawności cieplnej kotłów. Taka regulacja pozostawała poza zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 96 P.o.ś. Dopuszczenie natomiast zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji uchwałą stosowania kotłów i innych instalacji spełniających określone normy emisji zawarte w innych aktach było dopuszczalne na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 96 ust. 6 pkt 3 P.o.ś.

Mając powyższe należy stwierdzić, że nie doszło do naruszenia art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 3 P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skarg przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania przedstawienia należytej analizy prawnej zaskarżonej uchwały, jest spójne i zawiera należyte wyjaśnienie podstaw prawnych wydanego orzeczenia sądowego.

W związku z powyższym nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 w związku z art. 135 P.p.s.a. poprzez niedokonanie pełnej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały oraz pominięcie przez Sąd rozważenia i wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku wszystkich zarzutów sformułowanych w skardze oraz innych kwestii legalności zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na wszystkie 16 zarzutów sformułowanych identycznie w skargach R. K. i R. S. i ustosunkował się do tych zarzutów. Tym samym zarzut pominięcia przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia rozważań co do wszystkich zarzutów skargi jest całkowicie bezpodstawny. Sąd dokonał również pełnej kontroli zaskarżonej uchwały.

Mając powyższe należy stwierdzić, że zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych nie okazały się trafne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu, to stosowanie do art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji i oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zasądził od obu stron skarżących kasacyjnie kwoty po 360 złotych. Kwoty te obejmują wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).