Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2108/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3278/18 w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 3278/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi P.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu o warunkach zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Pismem z dnia 14 czerwca 2018 r., Prezydent Miasta L. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w L., na działce nr ewid. [...], części działki nr ewid. [...], części działki drogowej o nr ewid. [...] w obrębie [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla powyższej inwestycji, w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody – Park Krajobrazowy [...], zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]", wskazując że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz wyartykułowany w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzk. Nr [...] poz. [...]), tj. zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Jednocześnie organ pierwszej instancji stwierdził, że w omawianej sprawie nie zachodzi żadne z ww. odstępstw. Ponadto, w ocenie organu, projektowana inwestycja naruszy zakaz wskazany w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" (Dz.Urz. Woj. Łódzk. Nr [...] poz. [...]), tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżonym w tej sprawie postanowieniem z dnia [...] września 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącego działki nr ewid. [...] znajdują się w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]". Natomiast tylko część działki oznaczonej nr ewid. [...] znajduje się w granicach ww. formy ochrony przyrody. Powyższe wynika wprost z załącznika graficznego nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w L. Dalej organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne naruszy zakaz wymieniony w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L., zgodnie z którym na terenie obszaru zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" zabroniona jest zmiana sposobu użytkowania ziemi. W ocenie organu odwoławczego zakaz ten odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian. Omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L., stanowiącego, iż na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Powyższy zakaz – w ocenie organu – powinno się interpretować enumeracyjnie, tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Takie podejście jest zgodne z wykładnią celowościową zakazu, którego zastosowanie ma chronić przed utratą walorów krajobrazowych. Niewątpliwie samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Zauważono, iż łączne występowanie obu przesłanek jest bardzo rzadkie, dlatego w celu skutecznej ochrony pedosfery (będącej częścią krajobrazu) należy rozpatrywać obie przesłanki osobno.

Ponadto organ odwoławczy stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od ww. zakazów, określonych w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] września 2018 r. wniósł wymieniony na wstępie skarżący, zarzucając temu postanowieniu naruszenie:

1/ art. 7, art. 77 § 1,art. 124 § 2, art. 126 w zw. z art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że wycinka drzew samosiejek na nieruchomości skarżącego zuboży krajobraz przedmiotowego obszaru i spowoduje rozczłonkowanie naturalnego krajobrazu, a także poprzez przyjęcie, że na ww. działce znajdują się zadrzewienia śródpolne oraz że nieruchomość skarżącego znajduje się na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", co jest niezgodne ze stanem faktycznym,

2/ art. 6 i art. 8 k.p.a. na skutek nienależytej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość skarżącego położona jest w zespole przyrodniczo-krajobrazowym [...],

3/ art. 5 pkt 27 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz.1220) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia, że na nieruchomości skarżącego znajdują się zadrzewienia śródpolne,

4/ art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2013 r., poz. 1232 ze zm.), art. 16 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną odmowę uzgodnienia wskutek wadliwego przyjęcia, że jedyną wystarczającą negatywną przesłanką do sformułowania rozstrzygnięcia jest samoistna okoliczność w postaci istnienia na przedmiotowej nieruchomości zadrzewienia śródpolnego, co w niniejszej sprawie doprowadziło do naruszenia chronionej konstytucyjnie zasady prawa własności.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uzgodnienie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie istotne było wyjaśnienie, czy planowana inwestycja budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji przy ul. [...] w L., nie stoi w sprzeczności z regulacjami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.), wynikającymi z utworzenia Parku Krajobrazowego [...], zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", w szczególności w kontekście obowiązujących na tym obszarze zakazów związanych z ochroną przyrody.

W ocenie Sądu w sprawie organ uzgadniający przekroczył swój zakres kompetencji naruszając tym samym przepisy prawa materialnego, tj. art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz przepisy postępowania nie wyjaśniając istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które to uchybienie również mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Dalej Sąd przytoczył § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa w sprawie dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...], wskazując że w sprawie oznacza to, iż organy powinny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości, czy realizacja inwestycji planowanej przez skarżącego będzie związana z naruszeniem zakazu przewidzianego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, wprowadzającego zakaz likwidowania i niszczenia m.in. zadrzewień śródpolnych. Zdaniem Sądu, organ takiego przekonywującego ustalenia nie dokonał. Ponadto Sąd wskazał, że w toku postępowania zostały przeprowadzone oględziny terenu (2 lipca 2017 r.), na podstawie których ustalono, że działka, przeznaczona pod inwestycję, jest niezabudowana, nieogrodzona, położona pomiędzy drogami wewnętrznymi (od wschodu i zachodu) i porośnięta brzozą brodawkowatą w różnym wieku. Zabudowa mieszkaniowa jest zlokalizowana wzdłuż ulicy [...] i drodze zjazdowej z ulicy [...]. Stwierdzono wycięcie drzew z wnętrza działki, o czym świadczą wystające z gruntu pniaki. Drzewa na tej działce rosną na jej obrzeżach. Większość z pozostawionych drzew jest oznakowanych czerwoną farbą. Po przeciwnej stronie tej działki znajduje się zabudowa. W toku postępowania powołano się także na oględziny z dnia 4 października 2017 r., przeprowadzone w innym postępowaniu, z których wynika, że drzewa, które zostały wycięte, jeszcze wówczas rosły. Przy czym Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] lipca 2018 r i stan faktyczny ustalony w toku przedmiotowego postępowania ma bezpośredni wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w sposób niewystarczający ustalił aktualne posadowienie na działce objętej inwestycją zadrzewienia, wskazując, że znajduje się ona "na jej obrzeżach". Sąd zauważył, że z mapy stanowiącej załącznik do decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] wynika, że inwestycja nie obejmuje swoim zasięgiem całej działki. W części działka jest wyłączona spod zabudowy z uwagi na "nieprzekraczającą linię zabudowy". Świadczy to o tym, że z tej strony mogą być posadowione zadrzewienia, które nie wchodzą na teren linii rozgraniczających teren inwestycji i nie będą wycięte. Wobec tego strona będzie mogła poza tym teren ewentualnie uzyskać możliwość zabudowy, przy spełnieniu innych przesłanek wynikających z przepisów prawa.

W ocenie Sądu przeprowadzone dowody w toku postępowania należy uznać za niewystarczające do dokonania ustalenia, że dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji wiązać się będzie z możliwością naruszenia zakazu niszczenia zadrzewienia. To nie są dowody, które pozwalają na poczynienie precyzyjnych ustaleń, gdyż bardzo ogólnie charakteryzują przedmiotową działkę. Należy podkreślić, że organ powołując się na okoliczność, że nawet w części działki oznaczonej jako grunty rolne występują zadrzewienia, nie dostrzegł i nie przeanalizował, że powierzchnia tego obszaru (działki) nie pokrywa się w całości z częścią znajdującą się między wyznaczonymi liniami zabudowy. Nie są to więc dowody, które mogą stanowić podstawę do negatywnej oceny organu.

W ocenie Sądu, nie ma racji organ wskazując, że już "wystarczy potencjalna możliwość wycięcia zadrzewień na skutek realizacji inwestycji, aby został naruszony § 3 ust. 1 pkt 3 uchwałyz dnia [...] kwietnia 2010 r. Dalej Sąd wskazał, że swoje negatywne stanowisko organ oparł na niepopartym rzetelnymi dowodami istnieniu potencjalnej możliwości naruszenia stanu zadrzewienia. Tymczasem potencjalna obawa naruszenia obowiązującego zakazu niszczenia zadrzewień, nie jest wystarczająca do tak znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich w zakresie zabudowy. Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne. W przypadku więc, gdy zalesienie nie występuje na całym obszarze działki inwestora, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia drzew.

Ponadto utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie zakazu wszelkiej zabudowy. Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów. Jednym z zakazów jest określony w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały z dnia [...] kwietnia 2010 r., zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organy powinny zatem dokonać wnikliwej analizy i oceny czy planowana inwestycja polegająca na budowie budynku jednorodzinnego narusza walory widokowe i estetyczne, z powodu których zostały wprowadzone zakazy. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organy tego wymogu nie zrealizowały w sposób należyty. Nie dokonano bowiem oceny w jakim zakresie planowana inwestycja naruszy krajobraz naturalny i kulturowy, dla których ochrony wprowadzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. W zaskarżonym postanowieniu i poprzedzającym je postanowieniu organu pierwszej instancji brak jakiegokolwiek odniesienia się do konkretnej lokalizacji inwestycji (ustalenia bardzo ogólne co do usytuowania na ulicy [...]), jej usytuowania w terenie, gabarytów, rozwiązań techniczno-budowlanych, sąsiedztwa, itp. z którego wynikałoby, że organ należycie rozważył i trafnie ocenił, że planowana inwestycja, usytuowana w tym konkretnym miejscu i o tej właśnie konstrukcji i gabarytach, naruszy cenny krajobraz. W niniejszej sprawie nie wyjaśniono w sposób precyzyjny w jakim zakresie i stopniu planowana inwestycja mogłaby naruszyć walory widokowe i estetyczne, ze względu na które utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Poza tym wymaga uwzględnienia okoliczność, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Zakwalifikowanie działek skarżącego jako użytki rolne – grunty orne (RV i VIb), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W niniejszej sprawie organ posługując się zwrotem "większość działek znajdujących się w sąsiedztwie terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest wolna od zabudowy", nie opisuje, jakie to są zabudowy, gdzie usytuowane i jaka w rzeczywistości jest ich ilość.

W ocenie Sądu, planowanej inwestycji nie można zarzucić, że spowoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Sposób rozumienia przez organy zakazu uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby prowadzi praktycznie do zrównania tego zakazu z zakazem zabudowy. Nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że zakaz ustanowiony w przepisie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. tak daleko sięgać nie może. Przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują na terenie takiego zespołu istnienia bezwzględnego zakazu zabudowy, więc nie można doprowadzić do wprowadzenia takiego zakazu drogą wykładni użytych w przepisie pojęć. Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wyroku wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1/ niezastosowanie § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. "w sprawie: dostosowania formny prawnej Parku Krajobrazowego [...]" (Dz.Urz. Woj. Łódz. Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym zakazuje się likwodowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, w sytuacji gdy projekt decyzji o warunach zabudowy dopuszczał budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi w miejscu porośniętym przez zadrzewienia śródpolne, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezasosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

2/ błędną wykładnię art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie w jakim organ główny zamierza wprowadzić go do obrotu prawnego, na co zgodę musi wyrazić organ uzgadniający, który w przypadku odmowy uzgodnienia nie ma podstaw prawnych do wprowadzania warunków na jakich uzgodnienie projektu mogłoby zostać dokonane, w przeciwieństwie do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego, gdzie organ określa warunki na podstawie art. 24 ust. 2 ww. ustawy, tym samym skoro ustalenia projektu decyzji były wprost niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały Sejmiku Województwa L., to już z tego tylko powodu Sąd winien uznać za prawidłowe negatywne stanowisko organów uzgadniających i skargę oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

3/ dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", którym zakazuje się zmiany sposobu użytkowania ziemi, poprzez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem tylko zmiana sposobu użytkowania ziemi, która jednocześnie wpłynie negatywnie na walory przyrodnicze i krajobrazowe obszaru chronionego może doprowadzić do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ stosujący prawo nie ma prawa dokonywać tego rodzaju ustaleń, ponieważ zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, to prawodawca lokalny stanowiąc uchwałę dokonał oceny, że zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 7 ww. ustawy właściwy jest dla ochrony całego obszaru zespołu, tym samym organ stosujący prawo w istocie rzeczy dokonałby w takim przypadku kontroli oraz odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego wbrew art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

4/ na skutek powyższego dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 7 ww. uchwały Rady Miejskiej w L., zgodnie z którym na obszarze zespołu obowiązuje zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, w sytuacji gdy projekt decyzji dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

5/ dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały Rady Miejskiej w L., w którym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby, poprzez przyjęcie, że zgodnie z tym przepisem tylko takie uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby, które wiązać się będzie z glebami rzadkimi czy też cennymi siedliskami może doprowadzić do odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy organ stosujący prawo nie ma prawa dokonywać tego rodzaju ustaleń, ponieważ zgodnie z art. 44 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody to prawodawca lokalny stanowiąc uchwałę dokonał oceny, że zakaz określony w art. 45 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy właściwy jest dla ochrony całego obszaru zespołu, tym samym organ stosujący prawo w istocie rzeczy dokonałby w takim przypadku kontroli oraz odmowy zastosowania przepisu prawa miejscowego wbrew art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

6/ na skutek powyższego dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mógł nie mieć zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały Rady Miejskiej w L., zgodnie z którym na obszarze zespołu obowiązuje zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby, w sytuacji, gdy projekt decyzji dotyczył budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji faktów niewynikających z akt sprawy, tj. błędne ustalenie, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli nie zachodzą przesłanki określone w § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały Sejmiku Województwa [...], bowiem możliwe jest takie usytuowanie planowanego zamierzenia inwestycyjnego by nie kolidowało z zadrzewieniami śródpolnymi, i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieprzekraczalna linia zabudowy została wyrysowana w sposób dopuszczający zabudowę w miejscu porośniętym przez zadrzewienia śródpolne, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić;

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę polegającą na przyjęciu, iż w sprawie nie miały zastosowania § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały Sejmiku Województwa L., a także § 3 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 3 ww. uchwały Rady Miejskiej w L., podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, stosownie do art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. organy pierwszej i drugiej instancji wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a ponadto zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na popracie przytoczonych wyżej podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Przystępując zaś do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego w tej sprawie środka odwoławczego i mając na uwadze wskazane w nim zarzuty w pierwszej kolejności zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności Sądu pierwszej instancji było ostateczne postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2018 r. o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Nie jest sporne, iż Prezydent Miasta L. pismem z dnia 14 czerwca 2018 r., zgodnie z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z urządzeniami budowlanymi, przewidzianej do realizacji w L. przy ul [...] na działce nr [...] i częściach działek nr [...] oraz części działki drogowej nr [...]. Niewątpliwie nieruchomość, na której planuję się sporną inwestycję, położona jest w granicach zarówno zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", jak również w granicach Parku Krajobrazowego [...]. Tym samym zachodziła w trybie wyżej wskazanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym potrzeba uzgodnienia planowanej inwestycji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska - w odniesieniu do innych obszarów niż położonych w granicach parku i jego otuliny, a objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Tym samym, w tych okolicznościach sprawy, zaistniała konieczność oceny tejże planowanej inwestycji przede wszystkim z przepisami uchwały nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]" oraz uchwały nr [...] Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie: dostosowania formy prawnej Parku Krajobrazowego [...].

Roztrzygając w tej sprawie o odmowie uzgodnienia przedmiotowych warunków zabudowy organ pierwszej instancji uznał, że omawiana inwestycja będzie wiązała się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r., który na terenie Parku Krajobrazowego [...] zakazuje likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych bowiem zadanie inwestycyjne określone wnioskiem Prezydenta Miasta L. naruszy walory krajobrazowe i zuboży ten teren przez dalszą wycinkę drzew. Uznał także ten organ, że w sprawie naruszony będzie § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r.w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", który stanowi, iż na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zabrania się zmiany sposobu użytkowania ziemi, a jak wykazano w uzasadnieniu rozstrzygnięcia ww. organu sporne zamierzenie doprowadzi do zmiany rzeźby terenu, do naruszenia struktur wodnych, uszkodzenia gleby. Realizacja tej inwestycji zmieni charakter tego terenu i sposób użytkowania gleby. Organ odwoławczy podzielił te zastrzeżenia i dodatkowo przyjął, że omawiana inwestycja będzie wiązać się z naruszeniem zakazu określonego w § 3 pkt 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r., zgodnie z którym na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zabrania się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Uznano, że zaistnienie każdej z tych przesłanek powoduje podstawę jej zastosowania, a realizacja budynku mieszkalnego będzie stanowiła ingerencję w wierzchnią warstwę gleby czy wręcz jej zniszczenie.

Natomiast Sąd pierwszej instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uznał, iż w tej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne niezbędne do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia, a uchybienie to, jak zaznaczono, miało wypływ na wynik sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do konkluzji, że w sprawie naruszono zarówno przepisy prawa materialnego (art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jak i procesowego w zakresie prawidłowego gromadzenia materiału dowodowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji wskazujące na potrzebę zastosowania w realiach niniejszego postępowania konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia zasługuje na aprobatę, podobnie jak i motywy przedstawione na poparcie tego stanowiska.

Wniesiony przez organ środek odwoławczy zawiera rozbudowane zarzuty naruszenia prawa materialnego i procesowego, jednakże w konfrontacji z dotychczas przeprowadzonym postępowaniem przed organami uzgadniającymi nie można skutecznie powiedzieć, iż wydane postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy jest prawidłowe, stąd też czyniony w skardze kasacyjnej zarzut niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a., z czym wiązałoby się oddalenie wniesionej skargi, nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie można również podzielić zarzutu niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r., zakazującego likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że przy uwzględnieniu powyższej normy prawa miejscowego organ uzgadniający winien był ustalić w sposób niebudzący wątpliwości czy realizacja spornej inwestycji w odniesieniu do terenu na którym ma być zlokalizowana wiązać się będzie z naruszeniem wskazanego wyżej zakazu, a w realiach tej sprawy skutecznie tego nie uczyniono. Twierdzenie organu, iż wystarczajaca jest potencjalna możliwość wycięcia zadrzewień (strona 3 zaskarżonego postanowienia), słusznie zostało przez Sąd pierwszej instancji podważone.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko zawarte w zaskarżonym wyroku, że swoje negatywne stanowisko organ oparł w istocie wyłącznie na hipotetycznym, bo niepopartym rzetelnymi dowodami istnieniu potencjalnej możliwości naruszenia stanu zadrzewienia. Tymczasem potencjalna obawa naruszenia obowiązującego zakazu niszczenia zadrzewień, nie jest wystarczająca do tak znacznego ograniczenia uprawnień właścicielskich w zakresie zabudowy. Wystąpienie naruszenia zakazu powinno być niewątpliwe, a więc konkretne i realne.

W przypadku więc, gdy zalesienie nie występuje na całym obszarze działki inwestora, a tak wynika z akt sprawy wobec twierdzeń organu, iż w centralnej części działki drzewa zostały wycięte, a na jej obrzeżach znajduje się zalesienie, rolą organu jest ustalenie czy możliwa jest realizacja inwestycji bez konieczności wycięcia innych drzew, a takich ustaleń faktycznie w sprawie brak. Dodatkowo należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w sposób niedostateczny ustalono aktualny stan zadrzewienia na spornej działce wskazując w szczególności, iż znajduje się ono "na jej obrzeżach". Właściwie zatem uznano w powyższym zakresie, że takie dowody na jakie powołał się organ są niewystarczające dla uznania, iż dopuszczenie do realizacji planowanej inwestycji wiązać się będzie z możliwością naruszenia zakazu niszczenia zadrzewień, skoro w sposób bardzo ogólny charakteryzują sporną działkę. Powyższe rozważania wskazują więc, iż w pierwszej kolejności organ powinien wyjaśnić dokładnie stan faktyczny sprawy i dopiero wówczas dokonać oceny czy przeprowadzana na skutek planowanej realizacji zmiana doprowadzi do likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, a więc czy będzie stała w sprzeczności z celami, dla których został utworzony Park Krajobrazowy [...]. Tym samym zastosowanie przez organ dyspozycji w postaci zakazu uzgodnienia, która to dyspozycja jest wyprowadzona z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r., było w tych okolicznościach sprawy przedwczesne.

Powyższe rozważania nie pozwalają również na uwzględnienie kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a to błędnej wykładni art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zarzut oznaczony w jej petitum jako nr 1 pkt 2), który skonstruowano wiążąc go z tezą, iż ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy były wprost niezgodne z § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa L. z dnia [...] kwietnia 2010 r., a jak wyżej wykazano jest to twierdzenie w opisanym stanie faktycznym sprawy nieusprawidliwione.

Nie są zasadne również kolejne zarzuty skargi kasacyjnej oznaczone w jej petitum jako nr 1 pkt 3 i 4, a dotyczące: błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "[...]", jak i dokonania błędnej oceny, że w tej sprawie nie mógł mieć zastosowania ww. § 3 ust. 1 pkt 7 cytowanej uchwały. Analiza motywów zaskarżonego wyroku w odniesieniu do zarzucanej wyżej normy § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r., prowadzi do wniosku, iż nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji przedstawienia błędnej wykładni tej normy, skoro takich właściwych rozważań przedstawiających wykładnię tej normy (jej omówienie i sposób rozumienia) po prostu brak, jak i Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie przesądził tego, iż ww. norma nie ma zastosowania w sprawie, jak sugeruje to skarga kasacyjna.

Niemniej jednak należy podkreślić, że co do zasady utworzenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie oznacza automatycznie zakazu wszelkiej zabudowy, gdyż zakazów ograniczających prawo własności nie można interpretować rozszerzająco i w konsekwencji zrównywać tego rodzaju zespołu z takimi formami ochrony przyrody jak parki narodowe, parki krajobrazowe i rezerwaty oraz że ustalając ewentualną dopuszczalność zabudowy na takim obszarze należy uwzględnić stan faktyczny sprawy (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2012 r. II OSK 471/11; także wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 169/09). Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Dlatego też z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z 21 listopada 2014 r. II OSK 1087/13; także wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r. II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r. II OSK 471/11).

Zespół przyrodniczo-krajobrazowy jest jedną z nasłabszych form ochrony przyrody przewidzianych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134, ze zm.). Zgodnie z art. 43 tej ustawy zespołami przyrodniczo-krajobrazowymi są fragmenty krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujące na ochronę ze względu na ich walory widokowe lub estetyczne. Ta forma może być wprowadzona, gdy cenne fragmenty krajobrazu nie zostały objęte inną, dalej idącą formą ochrony. W art. 45 ust. 1 ustawy przewidziano, że w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego mogą być wprowadzone enumeratywnie wymienione zakazy, m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy). Wśród zakazów wymienionych w art. 45 ust. 1 ustawy nie ma zakazu zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w art. 15 ust. 1 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 7 i 8, art. 24 ust. 1 pkt 8 i 9, art. 60 ust. 6 pkt 4 i art. 65 ust. 2 pkt 1 i 5 ustawy o ochronie przyrody, ustawodawca wprowadził wprost obligatoryjne lub fakultatywne zakazy zabudowy, czego nie zawarł w postanowieniach art. 45 ust. 1 tej ustawy. Nie można więc przyjmować, że takie zakazy wynikają również z postanowień art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, na co zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (por. wyroki NSA z: 13 kwietnia 2010 r. II OSK 169/09; 12 maja 2011 r. II OSK 815/10; 1 czerwca 2012 r. II OSK 471/11; 21 listopada 2014 r. II OSK 1087/13; 17 grudnia 2015 r. II OSK 993/14; 31 maja 2016 r. II OSK 2308/14; 11 lipca 2018 r. II OSK 453/18).

Zatem zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, co do zasady, nie może oznaczać zakazu zabudowy jak słusznie uznał to Sąd pierwszej instancji (uzasadnienie strona 8) w motywach swego wyroku. Jednakże główna argumentacja Sądu pierwszej instancji w omawianym zakresie (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r.) sprowadzała się do zakwestionowania braku wnikliwej analizy i oceny tego zakazu przez organ. Skoro Sąd zasadnie przyjął, że zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie może oznaczać zakazu zabudowy, to zachodziła w sprawie potrzeba przeprowadzenia wnikliwej analizy czy planowana inwestycja na działce skarżącego jest możliwa pod kątem spełniania wymogu, jakim jest zachowanie walorów przyrodniczych i krajobrazowych (widokowych i estetycznych) tego terenu. Wymogu tego, jak zaznaczono, nie zrealizowano, bowiem w szczególności w zaskarżonym postanowieniu brak było jakiegokolwiek odniesienia do konkretnej lokalizacji spornej inwestycji (ustalenia bardzo ogólne co do usytuowania na ul. [...]). Nie wyjaśniono w sposób wymagany prawem w jakim zakresie i stopniu sporna inwestycja mogłaby naruszyć walory widokowe i estetyczne, ze względu na które utworzono zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Tym samym zgodzić się należy z Sądem pierwszej instancji, że zachodziła w opisanym wyżej zakresie również konieczność uwzględnienia zabudowy na sąsiednich działkach w stosunku do działki objętej wnioskiem dla dokonania pełnej oceny czy w kontekcie regulacji ww uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r. planowana zabudowa jest dopuszczalna. Brak wymaganych ustaleń nie może być tłumaczony krótkim nieprzekraczalnym terminem 21 dni na dokonanie uzgodnienia (strona 9 uzasadnienia skargi kasacyjnej), albowiem ta argumentacja nie zasługuje na uwzględnie, bo byłoby to sprzeczne z obowiązkami organu przewidzianymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Nie są także usprawiedliwione kolejne zarzuty skargi kasacyjnej, a to błędnej wykładni § 3 pkt 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r., jak i zarzut, że norma ta nie mogła mieć zastosowania w sprawie (zarzut oznaczony jako 1 pkt 5 i 6 w petitum kasacji). Należy przypomnieć, iż ww. norma prawa miejscowego statuuje, że na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, zabrania się "uszkadzania i zanieczyszczania gleby", zaś organy uznały generalnie bez przeprowadzania pogłębionej analizy, iż sama realizacja budynku mieszkalnego będzie już stanowiła ingerencję w wierzchnią warstwę gleby czy wręcz jej zniszczenie. Z tych poglądem Sąd pierwszej instancji słusznie się nie zgodził. Również w tym zakresie zarzucono brak wymaganego prawem procesowym postępowania wyjaśniającego w tym nie dokonania wymaganej oceny, że budowa tego konkretnego obieku, którego uzgodnienie dotyczy powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał w okolicznościach tej sprawy, że nie jest dopuszczalne powoływanie się na zakaz wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów bez wykazania, iż w sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do takiego zakazu. Naczelny Sąd Administracyjny w całej rozciągłości akceptuje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku, iż wprowadzone zakazy winny zostać rozpatrzone w kontekście celu, dla którego zespół przyrodniczo-krajobrazowy został ustanowiony. Założenie, że każda inwestycja na tym terenie doprowadzi do naruszenia zakazu z § 3 pkt 1 pkt 3 uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2010 r., a to uszkadzania i zanieczyszczania gleby jest założeniem nieprawdziwym i prowadzącym tak naprawdę do braku możliwości zabudowy z uwagi właśnie na postanowienia ww. uchwały.

Poza tym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie każda inwestycja doprowadzi do uszkodzenia i zanieczyszczenia gleby. Aby uznać, że zakaz ten został naruszony, należy odnieść się do konkretnej inwestycji i jej parametrów oraz ograniczeń wynikających z projektu decyzji o warunkach zabudowy w kontekście celów utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, a takich rozważań w tej sprawie brak. Według § 2 ust. 1 ww. uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, o którym mowa w § 1, jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny denudacyjnej, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Wynika z tego, że nie chodzi tu o każdą ingerencję w glebę, ale o takie jej uszkodzenie i zanieczyszczenie, które niszczy wartości podlegające ochronie. Organ administracji musi wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje uszkodzenie i zanieczyszczenie gleby. Raz jeszcze należy zaznaczyć, iż nie jest dopuszczalne powołanie się na zakaz wynikający wyłącznie z wykładni użytych w przepisach słów, a tak wadliwie uczyniono w tej sprawie. Dlatego również i ta przesłanka odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, podniesiona przez organ dopiero na etapie postępowania zażaleniowego, został skutecznie zakwestionowana zaskarżonym wyrokiem.

Wskazywane wyżej wadliwości w zakresie naruszenia przez organ prawa materialnego jak i procesowego, a to procedury administracyjnej (art. 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a.) doprowadziły Sąd pierwszej instancji do słusznej konstatacji, że należy wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Ta konstrukcja prawna uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia jest prawidłowa, a podniesione zarzuty skargi kasacyjnej dot. naruszenia ww. przepisu nie zasługują na uwzględnienie, stanowiąc w istocie nieuprawnioną polemikę z prawidłowym wyrokiem Sądu pierwszej instancji.

Całkowicie nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Powołany przepis mógłby natomiast zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał – patrz: wyrok NSA z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 316/17. Jednakże z takim przypadkiem nie mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem Sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok w ramach oceny legalności zakwestionowanego aktu, nie wyszedł poza materiał zgromadzony w aktach sprawy. Poza tym przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy – patrz: wyrok NSA z dnia 1 września 2017 r. sygn. akt I GSK 644/17. Skarga kasacyjna nie przedstawia jakiejkolwiek argumentacji świadczącej o naruszeniu ww. normy prawa procesowego w opisany wyżej sposób.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.