Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2192/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 145  §  1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 18 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] i H. G. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] na rzecz Prezydenta [...] i H. G. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Komisja do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa ukarała H. G. grzywną w wysokości 3000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia Komisja wskazała na następujące okoliczności sprawy.

Na podstawie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (Dz. U. z 2017 r. poz. 718, dalej: ustawa) w zw. z art. 50 § 1 i art. 54 § 1 k.p.a. Komisja wezwała Prezydent [...] – H. G., aby w dniu 5 października 2017 r. osobiście stawiła się na rozprawie w gmachu Ministerstwa Sprawiedliwości przy Al. [...] w [...]., sala nr [...], o godz. [...]. Wezwanie zostało prawidłowo doręczone i odebrane, o czym świadczy prezentata Urzędu Miasta [...] z dnia 5 września 2017 r.

W dniu 5 października 2017 r. na rozprawę nie stawiła się H. G. Stawili się pełnomocnicy Prezydenta [...]: adw. Z. G. oraz adw. B. P.. Na rozprawie stawił się także P. R. - Dyrektor Biura Spraw Dekretowych Urzędu [...].

Komisja uznała niestawiennictwo H. G. za nieuzasadnione.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawie osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania. Na podstawie art. 18 ust. 2 ww. ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10000 zł.

Nieruchomość, której dotyczyła decyzja reprywatyzacyjna Prezydenta [...] położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279, ze zm.). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta [...] przeszły na własność Gminy [...], a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 r. stał się własnością Dzielnicy Gminy [...], a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 41 poz. 361, z późn. zm.) przeszedł na własność Miasta [...].

W niniejszej sprawie wskutek decyzji z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] - gmina była zobowiązana ustanowić prawo użytkowania wieczystego. Decyzja reprywatyzacyjna została bowiem wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu i ma charakter konstytutywny, tzn. przyznaje prawo użytkowania wieczystego z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r. I SA/Wa 2286/11, LEX nr 1274151).

Przyjęcie interesu prawnego po stronie Miasta [...], realizuje zasadę praworządności działania organów administracji, a zatem dyspozycję art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm., dalej Konstytucja) oraz art. 6 i 7 k.p.a., gdyż w postępowaniu przed Komisją biorą wówczas udział strony o zasadniczo przeciwstawnych interesach, de facto monitorując działanie Komisji.

Miasto [...] posiada w sprawie indywidualny, konkretny i aktualny interes prawny do bycia stroną postępowania prowadzonego przez Komisję.

W myśl art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), w miastach powyżej 100 000 mieszkańców organem wykonawczym jest prezydent miasta, który kieruje bieżącymi sprawami miasta oraz reprezentuje je na zewnątrz. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem i doktryną, organem wyposażonym w uprawnienia do reprezentowania gminy w postępowaniach jest również wójt (burmistrz, prezydent miasta), który kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz i tylko on jest uprawniony do dokonywania w imieniu gminy czynności procesowych w postępowaniu (wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 233/7, wyrok NSA z dnia 5 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 754/11).

W sprawie dotyczącej ul. [...]/[...] Prezydent [...] zrealizował swoje władztwo administracyjne poprzez wydanie decyzji reprywatyzacyjnej na mocy art. 7 ust. 2 dekretu. Ta decyzja stała się przedmiotem postępowania rozpoznawczego prowadzonego przez Komisję.

Komisja, przyznając status strony gminie, miała także na uwadze treść art. 165 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają osobowość prawną i przysługują im prawo własności oraz inne prawa majątkowe. Samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Ochrona prawa własności jednostki samorządu terytorialnego byłaby niepełna, gdyby jednostka ta nie mogła brać udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy postępowanie to dotyczy nieruchomości, których jest właścicielem. W myśl natomiast art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Artykuł 29 k.p.a. stanowi zaś, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nieposiadające osobowości prawnej. W sprawie istniały wszelkie podstawy do uznania Miasta [...] za stronę postępowanie rozpoznawczego.

Stroną w przedmiotowym postępowaniu jest niewątpliwie Miasto [...], reprezentowane przez H. G. .. Prezydent [...] działa w toku niniejszego postępowania administracyjnego jako podmiot reprezentujący gminę, nie zaś jako organ administracyjny, co miało miejsce w postępowaniu dekretowym. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy strona, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła rozprawę Komisji przed jej zakończeniem, może być ukarana grzywną do 3000 zł, a w razie ponownego niezastosowania się do wezwania - grzywną do 10 000 zł. Z akt sprawy wynika, że mimo prawidłowego wezwania H. G., jako reprezentant strony, nie stawiła się na rozprawę. W ocenie Komisji, ukarana mogła stawić się w wyznaczonym przez Komisję terminie, zwłaszcza że wezwanie na rozprawę odebrała już w dniu 5 września 2017 r. H. G. miała więc dostateczną możliwość zaplanowania swojego czasu w sposób umożliwiający przybycie na rozprawę przed Komisją w dniu 5 października 2017 r. Ponadto H. G. dotychczas nie stawiła się na żadne wezwanie Komisji i w każdym przypadku kwestionowała konieczność swojego osobistego stawiennictwa. W tym stanie rzeczy Komisja nie mogła uczynić inaczej, aniżeli ukarać H. G. grzywną.

H. G. nie przedstawiła żadnej obiektywnej przyczyny, uzasadniającej jej niestawiennictwo. W niniejszej sprawie zaś to H. G. (jako reprezentant gminy) miała obowiązek stawić się osobiście na rozprawie, czego nie uczyniła.

W ocenie Komisji, nie jest rolą osoby wezwanej przez organ ocena, czy powinna być przesłuchiwana przez organ w charakterze strony, świadka czy w ogóle nie powinna być przesłuchiwana. Jeżeli organ uznał, że stroną postępowania rozpoznawczego jest Miasto [...], to H. G., jako Prezydent [...], powinna była stawić się na rozprawę. Nałożona przez Komisję grzywna jest elementem szeroko rozumianej policji sesyjnej. Uzasadnione jest zawsze stosowanie kary grzywny, gdy nie zostanie wykonane wezwanie do osobistego stawiennictwa na rozprawie.

Możliwość stosowania kar porządkowych przez organy administracji publicznej ma na celu zdyscyplinowanie uczestników postępowania administracyjnego do określonych zachowań, niezbędnych z punktu widzenia koniecznych czynności procesowych organu. Uchylanie się przez stronę od wykonywania obowiązków procesowych w postępowaniu administracyjnym może bowiem uniemożliwić realizację zasady prawny materialnej określoną w art. 7 k.p.a., a nawet uniemożliwić zakończenie postępowania.

Kompetencja Komisji jako organu administracji publicznej do nałożenia kary grzywny wobec podmiotu, który nie wykonał obowiązku procesowego osobistego stawiennictwa na rozprawie nie jest zdeterminowana statusem prawnym podmiotu przymuszanego. Adresatem kary grzywny może być zatem osoba fizyczna, osoba prawna czy jednostka organizacyjna mająca lub niemająca osobowości prawnej.

Możliwość wymierzenia kary grzywny za nieusprawiedliwione niestawiennictwo strony na rozprawie, choć nie określona w ogólnym postępowaniu administracyjnego występuje w procedurach szczególnych. Rozwiązanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy nie stanowi nieznanej dotychczas w przepisach administracyjnych instytucji prawnej. W przepisach prawa istnieją regulacje, które jednoznacznie wskazują, że w przypadku gdy stroną nie jest osoba fizyczna, lecz osoba prawna, kara grzywny jest adresowana do osoby reprezentującej osobę prawną.

Zgodnie z art. 262 § 1a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201, z późn. zm.) jeżeli stroną jest osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, organ podatkowy może ukarać karą porządkową osobę, która według przepisów dotyczących ustroju danej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej jest jej ustawowym reprezentantem, członkiem organu uprawnionego do jej reprezentowania lub jest upoważniona do prowadzenia jej spraw.

Zgodnie z art. 120 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2017 r. poz. 1201, z późn. zm.) grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadąjące osobowości prawnej. W myśl art. 120 § 2 zdanie pierwsze powołanej ustawy gdy zobowiązanym jest osoba fizyczna działająca przez ustawowego przedstawiciela, przedsiębiorstwo państwowe lub inna państwowa jednostka organizacyjna, organizacja spółdzielcza, samorządowa, zawodowa lub inna społeczna osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, grzywnę nakłada się na ustawowego przedstawiciela zobowiązanego lub na osobę, do której należy bezpośrednie czuwanie nad wykonywaniem przez zobowiązanego obowiązków tego rodzaju, jakim jest egzekwowany obowiązek. Wskazana regulacja, mimo iż dotyczy postępowania mającego na celu doprowadzenie do przymusowego wykonania obowiązku per analogiam można zostać wykorzystana do analizy charakteru prawnego samej kary grzywny.

Zgodnie zaś art. 761 § 1 k.p.c. organ egzekucyjny może żądać od uczestników postępowania złożenia wyjaśnień oraz zasięgać od organów administracji publicznej, organów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej, organów podatkowych, organów rentowych, banków, spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, przedsiębiorstw maklerskich, organów spółdzielni mieszkaniowych, zarządów wspólnot mieszkaniowych oraz innych podmiotów zarządzających mieszkaniami i lokalami użytkowymi, jak również innych instytucji i osób nieuczestniczących w postępowaniu informacji niezbędnych do prowadzenia egzekucji. Według zaś art. 762 § 1 k.p.c. za nieuzasadnioną odmowę udzielenia organowi egzekucyjnemu wyjaśnień lub informacji przewidzianych w art. 761 k.p.c. albo za udzielanie informacji lub wyjaśnień świadomie fałszywych osoba odpowiedzialna może być na wniosek wierzyciela lub z urzędu ukarana przez organ egzekucyjny grzywną do dwóch tysięcy złotych. Grzywną taką może być również ukarany dłużnik, który zaniedba obowiązku powiadomienia o zmianie miejsca swojego pobytu.

Podobnie grzywnę nakłada się na osobę bezpośrednio odpowiedzialną za wykonywanie obowiązku przez zobowiązanego będącego jednostką organizacyjną w postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 120 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Dz. U. z 2017 r. poz. 1201). Takie rozwiązanie ma na celu wywarcie presji na osobę, w której gestii znajduje się praktyczne zapewnienie wykonania obowiązku.

Treścią obowiązku, wynikającego z wezwania Komisji z dnia 5 września 2017 r. jest nakaz osobistego stawiennictwa skierowany do konkretnej osoby tj. H. G.. Jest to procesowy obowiązek o charakterze osobistym i niepieniężnym. Obowiązki o charakterze niepieniężnym polegają na takim zachowaniu się zobowiązanego zgodnym z dyspozycją, którego treścią jest określone zachowanie. Osobisty charakter obowiązku administracyjnego wyklucza możliwość jego wykonania przez osobę trzecią (zob. Uchwała NSA z dnia 26 maja 2008r, I FPS 8/07, CBOSA). Komisja nie kwestionuje, że Prezydent [...] jest organem wykonawczym miasta - wykonuje należące do jego kompetencji gminne i powiatowe zadania własne, zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, w tym zadania wynikające ze stołecznego charakteru [...] oraz zadania wynikające z porozumień zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego. Prezydent wykonuje funkcje określone w przepisach prawa dla starosty oraz zarządu powiatu, ze względu na fakt, iż W. jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Prezydent jest organem wykonawczym, lecz jednocześnie jest urzędnikiem o szczególnych kompetencjach i usytuowaniu w hierarchii organów samorządowych. Kompetencje przypisane Prezydentowi [...] wykonuje osoba pełniąca funkcję piastuna organu wykonawczego – H. G.. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do tego, aby odpowiedzialność za niewykonanie obowiązku osobistego stawiennictwa na rozprawę administracyjną ponosiła jednostka administracji samorządowej tj. Miasto [...]. Niewywiązanie się z obowiązku osobistego stawiennictwa w pełni uzasadnia nałożenie grzywny na H. G..

Do przesłuchania osoby prawnej w trybie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich (Wróbel Andrzej. Art. 86. W: Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2016).

Reasumując, obowiązek osobistego stawiennictwa na rozprawie przed Komisją w dniu 5 października 2017 r. mógł zostać zrealizowany jedynie poprzez osobistą obecność adresata tj. H. G.. Komisja nałożyła osobisty obowiązek stawiennictwa na rozprawie na H. G. i tylko ta osoba mogła zrealizować powyższą powinność. Czynności, która ma być wykonana osobiście nie można zastąpić czynnościami pełnomocnika, czy przedstawiciela osoby fizycznej. Dlatego też zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy kara grzywny została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną, zobowiązaną do osobistego stawiennictwa, nie na organ osoby prawnej.

W ocenie Komisji, stawienie się na rozprawie pełnomocników w żadnej mierze nie ekskulpuje H. G.. Po pierwsze, pełnomocnik nie może zostać przesłuchany w charakterze strony. Jak wskazał Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt III CSK 327/07, niepubl.), pełnomocnik strony może być przesłuchany w charakterze świadka. Nie jest natomiast dopuszczalne zastępowanie dowodu z przesłuchania strony przesłuchaniem pełnomocnika. Po drugie, w sprawie Prezydent [...] H. G. została wezwana do osobistego stawiennictwa. Uznanie stawiennictwa pełnomocników za wystarczające skutkowałoby tym, że regulacja art. 18 ustawy byłaby bezprzedmiotowa.

Komisja miała zatem wszelkie podstawy prawne i faktyczne do nałożenia na H. G. grzywny w maksymalnej wysokości [...] zł za niestawienie się na rozprawę bez uzasadnionej przyczyny.

Skargę na postanowienie Komisji z dnia 5 października 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła H. G. i Prezydent [...] zarzucając mu naruszenie:

1. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że H. G. przysługuje status strony w postępowaniu przed Komisją, co skutkowało bezpodstawnym ukaraniem grzywną H. G. za niestawiennictwo na rozprawie przed Komisją w charakterze strony, podczas gdy:

- H. G. jako piastun organu nie ma żadnego własnego interesu w postępowaniu przed Komisją, tym bardziej, że Komisja uznaje za stronę [...], a nie Prezydenta [...], czy H. G., a w konsekwencji skierowanie postanowienia do osoby niebędącej stroną w sprawie, co powoduje, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

a ponadto

- [...] nie ma statusu strony w zakresie decyzji, o których mowa w art. 2 pkt 3 lit. a ustawy, bowiem organ administracji publicznej nie może być stroną w postępowaniu, w którym ocenie podlega wydana przez niego decyzja administracyjna,

2. art. 23 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy poprzez wymierzenie Prezydentowi [...] kary grzywny, pomimo że kontynuowanie postępowania było nieuprawnione do czasu rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż przeprowadzenie dowodu z zeznań strony nie było w niniejszej sprawie czynnością niecierpiącą zwłoki, przez co czynność ta nie mogła być podjęta przed rozstrzygnięciem sporu kompetencyjnego;

3. art. 18 ust. 1 i 2 ustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., jako osobę fizyczną, pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec skierowania wezwania do stawiennictwa na rozprawę do [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H. G., a nie do H. G., jako osoby fizycznej;

a ponadto

4. art. 18 ust. 2 ustawy z w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy w zw. z § 19 ust. 1 pkt 1 Zarządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nałożenie grzywny na H. G., pomimo niespełnienia przesłanek jej orzeczenia wobec niewydania przez Komisję postanowienia o wezwaniu H. G. do osobistego stawiennictwa na rozprawę;

5. art. 18 ust. 2 ustawy w zw. z art. 62 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i trzykrotne nałożenie grzywny na H. G. w sprawach o sygn. akt: [...], [...] i [...], pomimo że Komisja wydała w dniu [...] września 2017 r. postanowienie o przeprowadzeniu jednego postępowania w sprawach wszczętych postępowań rozpoznawczych dotyczących decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] (sygn. akt [...]), decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...] (sygn. akt [...]) oraz decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] (sygn. akt [...]), w konsekwencji czego w dniu 5 października 2017 r. nie odbyły się trzy rozprawy, a jedna, dotycząca trzech połączonych formalnie spraw, co uprawniałoby Komisję do nałożenia grzywny co najwyżej za niestawiennictwo na jednej rozprawie przeprowadzonej w połączonych sprawach [...], [...], [...], a nie odrębnie w każdej z połączonych spraw.

Ponadto skarżący na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.:

- wezwania z dnia 12 września 2017 r. skierowanego do [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] – H. G. do stawiennictwa na rozprawie w dniu 5 października 2017 r. na okoliczność: że H. G. nie otrzymała wezwania do osobistego stawiennictwa, bowiem wezwanie na rozprawę było skierowane do [...], reprezentowanego przez Prezydenta [...], a nie do H. G., jako osoby fizycznej, zaś postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. Komisja orzekła o ukaraniu grzywną H. G., a nie Prezydenta [...], a tym samym na okoliczność braku podstaw do nałożenia grzywny na H. G. za nieuzasadnione niestawiennictwo na rozprawie;

- postanowienia Komisji z dnia [...] września 2017 r. o przeprowadzeniu jednego postępowania w sprawach wszczętych postępowań rozpoznawczych dotyczących decyzji Prezydenta {...} z dnia 29 października 2013 r., nr [...], decyzji Prezydenta [...] z dnia 29 października 2013 r., nr [...], decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...];

- wniosku Prezydenta [...] o sprostowanie protokołów z dnia 3 listopada 2017 r. w sprawie o sygn. akt [...], [...], [...];

- nagrania przebiegu rozprawy z dnia 5 października 2017 r. na okoliczność: połączenia spraw o sygn. akt [...], [...], [...] do prowadzenia w ramach jednego postępowania, a w konsekwencji na okoliczność faktycznego przeprowadzenia w dniu 5 października 2017 r. jednej rozprawy w sprawach powyższych - tym samym na okoliczność braku podstaw do sporządzenia trzech protokołów z jednej rozprawy oraz nałożenia trzech odrębnych grzywien w ramach niestawiennictwa na jednej rozprawie;

- zeznania podatkowego H. G. za 2016 r. na okoliczność: uzyskiwania przez H. G. miesięcznego wynagrodzenia w kwocie około [...] zł netto z pracy na dwóch stanowiskach: Prezydenta [...] oraz wykładowcy na Uniwersytecie [...], a w konsekwencji na okoliczność, że wysokość nałożonej grzywny w maksymalnym przewidzianym Ustawą wymiarze narusza zasadę proporcjonalności.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia ewentualnie o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto wnieśli na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami ze skarg na postanowienia o nałożeniu grzywny wydanych w sprawach o sygnaturze akt: [...] i [...] w celu ich łącznego rozpoznania z uwagi na przeprowadzenie przez Komisję jednego postępowania w ww. sprawach.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedopuszczalność (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) ewentualnie o jej oddalenie, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie i o oddalenie wniosków dowodowych zawartych w skardze. Ponadto wniosła o połączenie niniejszej sprawy ze sprawami wywołanymi skargami na postanowienia z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i [...] w celu ich łącznego rozpoznania. Komisja wniosła również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie sygn. akt I SA/Wa 1355/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W ocenie Sądu skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2017 r., poz. 1369).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Komisji z [...] października 2017 r., wydane na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy, w sprawie ukarania H. G. grzywną w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę Komisja wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, przy powołaniu się na art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Komisja wskazała, że w jej ocenie zaskarżone postanowienie nie jest rozstrzygnięciem, na które służy zażalenie, ani postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, a tylko takie postanowienia mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Stwierdzić należy, że stanowisko Komisji w kwestii dopuszczalności skargi nie jest jednak konsekwentne. W pouczeniu o środkach zaskarżenia, zawartym w zaskarżonym postanowieniu, poinformowano stronę, że "od niniejszego postanowienia nie służy środek zaskarżenia" i że postanowienie jest ostateczne w toku instancji (pkt 1 pouczenia). W pkt 2 pouczenia, które powinno odnosić się stricte do aktu administracyjnego, w którym jest zawarte, stronę poinformowano o prawie do skargi do sądu administracyjnego, powołując art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., i o trybie jej wnoszenia.

W ocenie Sądu skarga na postanowienie Komisji z [...] października 2017 r. jest dopuszczalna. Jest przy tym oczywiste, że zaskarżone postanowienie nie jest postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie lub rozstrzygającym sprawę co do istoty, bowiem nie zamyka ono drogi do wydania orzeczenia co do istoty sprawy - jak np. postanowienie o niedopuszczalności odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie rozstrzyga istoty sprawy w znaczeniu materialnym. W przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy może zapaść jedynie na gruncie art. 29 ustawy. Wbrew natomiast pouczeniu zawartemu w zaskarżonym postanowieniu, służył od niego środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika wprost z art. 9 ust. 1 w zw. z art. 36 ustawy. Zgodnie z powołanymi przepisami "Komisja wydaje decyzje i postanowienia" (art. 9 ustawy), a "Do decyzji i postanowień Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem decyzji, o których mowa w art. 34 ust. 3" (art. 36 ustawy). Zatem z art. 36 ustawy wynika tylko jedno wyłączenie odnośnie dopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnoszące się do decyzji wydawanych w oparciu o art. 34 ust. 3 ustawy. Sąd podnosi, że jedynie w oparciu o wykładnię językową art. 36 ustawy można by sformułować pogląd, że od wszystkich postanowień wydawanych przez Komisję służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 ustawy). Takiego rozwiązania nie można jednak uznać za racjonalne, bowiem wówczas nawet postanowienia Komisji choćby w kwestii dopuszczenia dowodu byłyby zaskarżalne - także na drodze sądowej. Na gruncie tej sprawy przyjąć więc w ocenie Sądu należy, że jeśli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługujący od postanowienia (z uwagi na brak organu wyższego stopnia nad Komisją, która jednak jest ustrojowo różna od Ministra czy SKO) ma być substytutem zażalenia, to powinien on przysługiwać co najmniej od takich postanowień, na które kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w analogicznych sytuacjach zażalenie. W art. 88 § 1 k.p.a. (w zw. z art. 86) przewidziane jest zażalenie na postanowienie o ukaraniu grzywną, więc od postanowienia wydanego na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy powinien także przysługiwać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Alternatywą jest gramatyczne odczytanie art. 36 ustawy, a wówczas wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy również przysługuje.

Jak wspomniano wyżej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest substytutem zażalenia (vide art. 144 w zw. z art. 127 § 3 in fine k.p.a.). Art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. rozstrzyga wszakże o tym, żeby oprócz postanowień, które zamykają drogę do wydania orzeczenia co do meritum lub rozstrzygają w ten sposób sprawę (to ostatnie zdarza się bardzo rzadko), przedmiotem skargi mogły być tylko te postanowienia, na które służy środek zaskarżenia, co koresponduje z art. 52 § 1 p.p.s.a., zawierającym wymóg wyczerpania środków zaskarżenia, jeżeli takie służą stronie. Skoro zatem co do zasady od postanowienia z [...] października 2017 r. służył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skargę na takie postanowienie na gruncie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. należało uznać za dopuszczalną. Na przeszkodzie takiemu rozumowaniu nie stoi także fakt, że art. 20 ustawy przewiduje możliwość zwolnienia z grzywny w przypadku usprawiedliwienia nieobecności na rozprawie lub odmowy zeznań, a na odmowę zwolnienia przysługuje zażalenie. Sąd podkreśla, że czym innym jest kontrola zasadności nałożenia grzywny na określony podmiot, a czym innym zwolnienie z grzywny w razie usprawiedliwienia nieobecności. To drugie może mieć miejsce tylko wtedy, gdy grzywną został ukarany podmiot, wobec którego przepis dopuszczał w ogóle nałożenie grzywny.

Wprawdzie od postanowienia Komisji z [...] października 2017 r. nie został złożony wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy a skarga do sądu administracyjnego, jednakże zgodnie z obecnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a. "Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa." W powiązaniu z art. 36 ustawy, który odsyła do odpowiedniego stosowania art. 127 § 3 k.p.a. także do postanowień, uznać należy per analogiam (co jest dopuszczalne w zakresie procedury), że art. 52 § 3 p.p.s.a. odnosi się w tym przypadku także do postanowienia Komisji z 5 października 2017 r., skoro co do zasady postanowienie takie jest zaskarżalne do sądu.

Sąd wziął pod uwagę także i to, że strona skarżąca zastosowała się do pouczenia zawartego w zaskarżonym postanowieniu, z którego wynikało, że od postanowienia z [...] października 2017 r. nie przysługują żadne środki zaskarżenia w toku instancji (co było pouczeniem błędnym), ale za to przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Strona skarżąca nie może bowiem ponosić negatywnych skutków tego, że zastosowała się do skierowanego do niej pouczenia organu, który wydał zaskarżony akt. Przepis art. 112 k.p.a. stanowi, że "Błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania lub skutków zrzeczenia się odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia." Powyższe oznacza, że strona nie może ponosić negatywnych skutków błędnego pouczenia, które jest integralną częścią aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 19 października 2007 r., I OSK 2014/06; wyrok NSA z 29 stycznia 2008 r., II OSK 211/07). Przeciwne stanowisko byłoby zaprzeczeniem sformułowanej w art. 9 k.p.a. zasady, według której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Stanowisko takie jest ugruntowane od dawna w orzecznictwie (zob. np. wyrok NSA z 9.12.2016 r., II OSK 702/15, LEX nr 2205733). Zasady te mają w pełni zastosowanie w niniejszej sprawie z uwagi na art. 38 ust. 1 ustawy, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 31 tej ustawy."

W kwestii dopuszczalności skargi podnieść należy, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie. Otóż grzywną ukarana została H. G. (w uzasadnieniu rozstrzygnięcia dodano sformułowanie – "Prezydent [...]" – H. G.). Skargę wniósł Prezydent [...] i H. G.. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że stroną postępowania jest Miasto [...], jako jednostka samorządu terytorialnego, które powinno być reprezentowane przez organ wykonawczy, czyli Prezydenta, a grzywna nakładana jest na piastuna organu. W konkluzji stwierdzono natomiast, że "osobą ukaraną powinna być H. G. jako osoba fizyczna." Wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.). Przeciwne stanowisko mogłoby jeden z tych podmiotów narazić na utratę konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i naruszałoby zasadę zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, o jakiej mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd podnosi, że ustawa z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...], wydanych z naruszeniem prawa (przywoływana również jako ustawa), nie zawiera własnej definicji strony postępowania toczącego się przed Komisją. Zatem uznać należy, że w tej sytuacji stronę postępowania definiuje art. 28 k.p.a., z mocy odesłania zawartego w art. 38 ust. 1 ustawy. Zgodnie z art. 28 k.p.a. "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek." W przedmiotowej sprawie rozważenia wymaga jednak kwestia sprawiająca w praktyce najwięcej trudności tj. ustalenie interesu prawnego dotyczącego jednostki samorządu terytorialnego (lub Skarbu Państwa), której organ orzekał w sprawie w postępowaniu administracyjnym. W orzecznictwie przyjmuje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę w tej sprawie jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Pogląd ten pozostał aktualny również po zmianie modelu sądownictwa administracyjnego, na gruncie prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W postanowieniu z 10 stycznia 2012 r., I OSK 2428/11, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego wydaną w tejże sprawie (LEX nr 1107476). Podobne stanowisko zostało wyrażone np. w postanowieniach NSA: z 27 listopada 2008 r., II OSK 132/08; z 25 listopada 2009 r., I OSK 1551/09; z 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, LEX nr 194022.

W uzasadnieniu uchwały NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03 (ONSA 2003/4/115), zawarte zostało stwierdzenie, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., a wówczas będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego, w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie.

Sąd podziela pogląd, że "jeśli prezydent miasta na prawach powiatu, (...), wydał w pierwszej instancji decyzję o odszkodowaniu należnym od gminy, będąc jednocześnie organem wykonawczym i reprezentującym gminę na zewnątrz, to gmina taka – jako osoba prawna – na żadnym z późniejszych etapów postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie może być stroną postępowania. W takim przypadku wykonywanie władztwa administracyjnego przez organ gminy następuje kosztem ograniczenia uprawnień samej gminy w sferze ochrony jej interesu prawnego" (zob. postanowienie NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 820/13). Podobnie w postępowaniu nadzwyczajnym (zob. wyrok NSA z 22.10.2014 r., I OSK 568/13). Przy czym przez późniejszy etap postępowania administracyjnego, należy rozumieć także postępowanie zmierzające do uchylenia lub zmiany decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, o ile przewidują to przepisy szczególne (art. 163 k.p.a.). W ocenie Sądu Komisja działa właśnie na podstawie takich przepisów szczególnych.

Co do zasady zatem jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna, której organ wydawał decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie miałaby legitymacji strony w postępowaniu prowadzonym przez Komisję, gdyby chodziło tylko o "byt prawny" decyzji reprywatyzacyjnej, nawet gdyby jej uchylenie wywoływało określone skutki cywilne dla gminy jako właściciela (tożsamość sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym). Tymczasem jednak z niektórych rozwiązań przyjętych w ustawie z 9 marca 2017 r. wynika, że oprócz możliwości wydania określonych w art. 29 ust 1 rozstrzygnięć wobec decyzji reprywatyzacyjnej, Komisja może przyznawać dodatkowe uprawnienia na rzecz [...] (przewidziany w art. 31 zwrot równowartości nienależnego świadczenia, przysługujący m.st. Warszawa w oparciu o art. 32, oraz określenie wysokości szkody, będącej następnie podstawą do dochodzenia odszkodowania w trybie ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – art. 41 ust. 1 i 2 ustawy; określenie wysokości szkody determinuje później wysokość odszkodowania). O tych "dodatkowych" uprawnieniach m.st. Warszawy orzeka się w decyzji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 1 pkt 4 (vide art. 31 ust. 1 i art. 41 ust. 1), co powoduje, że m.st. Warszawa w postępowaniu przed Komisją nabywa interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż chodzi tu o jego uprawnienia, o których nie rozstrzygała dotychczas kontrolowana przez Komisję decyzja reprywatyzacyjna. W takim znaczeniu jest to więc nowa sprawa administracyjna i sytuacja szczególna (a nie z uwagi na prawa rzeczowe gminy do nieruchomości, o których rozstrzygała już decyzja reprywatyzacyjna, w znaczeniu materialnym sprawy administracyjnej), która uzasadnia udział m.st. Warszawy w postępowaniu, mimo że wcześniej organ tej jednostki samorządowej wydał decyzję reprywatyzacyjną. Interes prawny gminy ogranicza się jednak tylko do tych dwóch kwestii, poruszonych wyżej.

Konsekwencją uznania [...], jako osoby prawnej, za stronę postępowania prowadzonego przez Komisję, jest konieczność ustalenia podmiotu zobowiązanego do "osobistego" udziału w rozprawie w imieniu strony. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy "Komisja może wezwać stronę do stawienia się na rozprawę osobiście. Udział strony wezwanej do stawienia się na rozprawę osobiście jest obowiązkowy niezależnie od miejsca zamieszkania." Ponieważ z osobistym udziałem strony na rozprawie wiąże się możliwość przesłuchania w charakterze strony (w takim celu, jak wynika z wezwań z 29 sierpnia 2017 r., została wezwana H. G. jako Prezydent reprezentujący [...], na rozprawę), to posiłkowo można odwołać się do rozwiązań przyjętych na gruncie art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy. Na tle tego pierwszego przepisu przyjmuje się, że "Do przesłuchania osoby prawnej należy stosować regułę przewidzianą w art. 300 § 1 k.p.c., zgodnie z którą za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania, przy czym do uznania organu należy, czy przesłuchać wszystkie te osoby, czy też tylko niektóre z nich" (A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 86 k.p.a., LEX/el 2016). Organem uprawnionym do reprezentacji m.st. Warszawy jest Prezydent (zob. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy). Osobą piastującą tę funkcję jest H. G. W ocenie Sądu była więc podstawa do wezwania do osobistego udziału w rozprawie Prezydenta – H. G. Sąd podkreśla, że nie oznacza to jednak, że była również podstawa do nałożenia grzywny na organ uprawniony do reprezentowania [...] lub na piastuna tego organu.

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy stanowi, że grzywną można ukarać stronę, która mimo prawidłowego wezwania nie stawiła się bez uzasadnionej przyczyny albo bez zezwolenia kierującego rozprawą opuściła Komisję przed jej zakończeniem. Niezależnie od tego, kto powinien "osobiście" reprezentować stronę będącą samorządową osobą prawną na rozprawie, to w dalszym ciągu grzywną może być ukarana tylko strona, a nie jej organ lub piastun organu. Prezydent [...], ani tym bardziej piastun tego organu, nie jest i nigdy nie był stroną postępowania. Organ wydający decyzję reprywatyzacyjną, w rozumieniu art. 2 pkt 3 ustawy, nie może na żadnym późniejszym etapie stać się stroną postępowania, co wyjaśniono już wyżej, a osoba pełniąca funkcję piastuna organu nie ma żadnego własnego interesu w sprawie, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stroną w niniejszej sprawie jest [...]. W ustawie z 9 marca 2017 r. brak jest natomiast przepisu, który pozwalałby ukarać grzywną organ reprezentujący stronę lub piastuna organu. Przepisy, do których odwołuje się Komisja w odpowiedzi na skargę – art. 262 § 1a ordynacji podatkowej, art. 120 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 762 § 2 k.p.c., które przewidują w określonych w nich sytuacjach możliwość nałożenia grzywny, ogólnie mówiąc, na przedstawiciela osoby prawnej – nie mają w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż do ich stosowania, nawet odpowiedniego, nie odsyła ustawa z 9 marca 2017 r. (odsyła tylko do odpowiedniego stosowania k.p.a.).

Sąd podkreśla, że w prawie administracyjnym, co do zasady, stosowanie analogii, jako metody wykładni prawa, jest niedopuszczalne, gdyż praw lub obowiązków o charakterze publicznoprawnym nie można domniemywać, a tym bardziej nakładać obowiązków - np. kary grzywny bez wyraźnej podstawy prawnej, z uwagi na ustrojową zasadę działania władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), która ustawowe potwierdzenie znajduje w art. 6 k.p.a. Zatem z zasadą legalizmu bezpośrednio związane jest zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym. Z istoty demokratycznego państwa prawnego wynika, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii na niekorzyść strony. Innymi słowy, organ administracji publicznej posługując się analogią nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia. Taki pogląd prezentował Naczelny Sąd Administracyjny już od początku swojej działalności.(por. wyrok z 19 października 1983 r. (II SA 1198-1202), w którym NSA uznał "niedopuszczalność stosowania w prawie administracyjnym konstrukcji analogii przy ustalaniu zakresu jego ingerencji w prawa podmiotowe jednostki" (ONSA 1983/2/90), zaś w wyroku z 3 maja 1985 r., sygn. akt II SA 112/85, NSA stwierdził, że: "Jeżeli przepis szczególny wprowadza dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne" (ONSA 1985/1/27). Przykładem kontynuacji tego nurtu orzecznictwa może być wyrok WSA w Warszawie z 27 lutego 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2152/12, w którym przypomniano również, że niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony" (vide G. Rząsa, Zasada legalizmu w ogólnym postępowaniu administracyjnym – wybrane zagadnienia, MOP 2016, nr 13).

Przepis art. 18 ust. 2 ustawy, stanowiący podstawę prawną do nałożenia na określony podmiot (stronę) grzywny zaliczyć należy z całą pewnością do przepisów nakładających obowiązek, co wyklucza stosowanie analogii. Innymi słowy, art. 38 ust. 1 ustawy odsyła jedynie do odpowiedniego stosowania k.p.a., a nie przepisów powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Tym samym argument podniesiony przez Komisję należy uznać za świadczący przeciw możliwości nałożenia grzywny na organ lub piastuna organu, a nie argument za takim rozwiązaniem. Reasumując w niniejszej sprawie, ewentualna grzywna mogła być nałożona tylko na stronę, czyli na [...]. Zatem nałożenie grzywny na organ tej osoby prawnej lub na piastuna tego organu narusza art. 18 ust. 2 ustawy, co stanowiło podstawę do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art. 23 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy.

Do naruszenia art. 23 k.p.a. doszłoby jedynie wówczas, gdyby spór kompetencyjny rzeczywiście zaistniał. Tymczasem z postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w dniu 5 października 2017 r. (m. in. o sygn. I OW 178/17) wynika, że jeżeli sytuacja wskazana we wnioskach "dotyczy dwóch różnych postępowań prowadzonych w ramach odrębnych kompetencji przypisanych przez ustawodawcę dwóm różnym organom, czyli nie dotyczy tej samej sprawy w znaczeniu procesowym, lecz dwóch tego rodzaju spraw, to nie ma podstaw do kwalifikowania tej sytuacji jako sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. (...)". W zakresie zaistnienia sporu kompetencyjnego sytuacja w niniejszej sprawie nie odbiega w żaden sposób od tej, jaka była rozstrzygana przez NSA w dniu 5 października 2017 r.

Sąd wyjaśnia, że brak było podstaw prawnych do zawieszenia niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania sądowego w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 1355/17, gdyż sprawa ta nie pozostaje w związku ze sprawą niniejszą. Ponadto wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK34/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Komisję

Sąd nie znalazł również podstaw do rozpoznania sprawy na rozprawie, w szczególności wobec faktu, że do jej rozstrzygnięcia nie był niezbędny udział stron. Zgodnie z art. 122 p.p.s.a. to sąd rozpoznający sprawę w trybie uproszczonym może przekazać sprawę do rozpoznania na rozprawie, jednak w niniejszej sprawie wobec obszernych i wystarczających do jej rozstrzygnięcia wyjaśnień, zawartych w pismach procesowych Sąd nie skorzystał z tej ustawowej możliwości. W związku z powyższym nie znajdują uzasadnienia wnioski o połączenie niniejszej sprawy do łącznego rozpoznania ze sprawami o sygn. akt [...] i [...].

Sąd nie znalazł również podstaw do przeprowadzenia dowodów z dokumentów wnioskowanych w skardze z uwagi na to, że brak możliwości ukarania grzywną zarówno organu wykonawczego m.st. Warszawy (Prezydenta) jak i piastuna tego organu powoduje niecelowość ich przeprowadzania.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 p.p.s.a.