Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 415/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1,  art. 4 ust. 1,  art. 28 ust. 1,  art. 20 ust. 1,  art. 14 ust. 8,  art. 17
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 91 ust. 1,  art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi M.T., J.T., Z.B., H.B., A.K., A.R.-K., K.W., Z.W., J.W., D.N., Z.Ś., J.Ś., E.Ś., R.B., D.B., E.Z.-P., E.O., G.H. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przez M.T., J.T., Z.B., H.B., A.K., A.R.-K., K.W., Z.W., J.W., D.N., Z.Ś., J.Ś., E.Ś., R.B., D.B., E.Z.-P., E.O., G.H. jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W.. Skarżący zarzucili w niej naruszenie ich interesu prawnego wynikającego z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 2, art. 7, art. 32 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 i art. 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz z § 11 i § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zdaniem stron zaskarżony plan miejscowy dotknięty jest nieważnością z uwagi na:

– niezachowanie elementów formalnych wymaganych przepisem art. 15 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

– niezgodność planu z zapisami studium, które stanowiło podstawę uchwalenia (art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym),

– niezachowanie ustawowego wymogu uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawowej przesłanki "ładu przestrzennego", co stanowi naruszenie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie obowiązku spoczywającego na gminie zgodnie z regulacją art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w planu miejscowego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto, że dopuszczenie w § 20 ust. 2 pkt 2 skarżonego planu lokalizowania na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako 7U budynków o wysokości do 14m równocześnie mających tak potężną kubaturę, stoi w sprzeczności z ustawowymi obowiązkiem uwzględniania ładu przestrzennego w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także narusza interes prawny skarżących. Ponadto dopuszczenie na obszarze 7U tak wysokiej zabudowy oznacza sprzeczność planu miejscowego z zapisami studium. Obszar oznaczony w planie miejscowym jako 5MN/1, 5MN/2. 4MN oznaczony jest w planie miejscowym jako zabudowa jednorodzinna zgodnie z występującą na tym obszarze zabudową. Obszary te wraz z obszarem oznaczonym w skarżonym planie miejscowym jako obszar 7U określone były w studium uwarunkowań i zagospodarowania terenu uprowadzonym uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] jako obszar zabudowy jednorodzinnej, co oznaczone było w wyrysie ze studium jako [...]. Według dyspozycji skarżonego planu miejscowego na obszarach oznaczonych 5MN/1, 5MN/2. 4MN, dopuszcza się obecnie lokalizowanie budynków do wysokości 12 m, ponadto plan stanowi w § 5 pkt 4, że wysokość domów jednorodzinnych nie może przekraczać 12m, czyli wyższej niż faktycznie występująca. Na obszarze oznaczonym 7U zgodnie z § 20 ust. 2 pkt 2 dopuszcza się usytuowanie budynków o wysokości 14m, czyli o jedną kondygnację wyżej niż na pozostałym obszarze. Zabudowa o takiej wysokości klasyfikowana jest w § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w grupie wysokości budynków średniowysokiej (SW), czyli jak stanowi cyt. przepis: ponad 12 m do 25 m włącznie nad poziomem terenu lub mieszkalne o wysokości ponad 4 do 9 kondygnacji nadziemnych włącznie. Według obecnie występującego stanu faktycznego wszystkie działki sąsiadujące z obszarem 7U zabudowane są budynkami o niższej wysokości - nie przekraczającej 10m, zaś pozostałe budynki w bezpośrednim sąsiedztwie mają zbliżone wysokości. Jest to więc zabudowa, która zgodnie z § 8 pkt 2 w/w rozporządzenia klasyfikowana jest jako niska.

Skarżący zakwestionowali także dopuszczenie w § 20 ust. 1 pkt 3 planu miejscowego możliwości lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem 7U hoteli, co jest - ich zdaniem - niezgodne z zapisami studium, a ponadto narusza ich prawo własności. Studium zawiera w stosunku do obszaru oznaczonego na wyrysie ze studium jako [...], na którym lokalizowany jest m.in. obszar obecnie oznaczony w planie miejscowym jako 7U, dyspozycję, zgodnie z którą jako jeden z dopuszczalnych rodzajów działalności na tym terenie dopuszcza się kategorię: "obsługa turystyki", ale wobec faktu, że w studium obszar ten jest oznaczony jako zabudowa jednorodzinna, co najwyżej mogłyby tu być lokalizowane jedynie niewielkie pensjonaty. Hotele są obiektami o znacznej uciążliwości dla otoczenia. Służą nie tylko jako miejsca noclegowe, ale także miejsca, gdzie odbywają się często głośne przyjęcia i całonocne imprezy. Ponadto ruch samochodowy przy hotelach trwa praktycznie całą dobę, co powoduje, że są to miejsca hałaśliwe także w nocy. W planie w § 1 ust. 2 pkt 1 ppkt i przewidziano możliwość lokalizowania 50 miejsc postojowych na 100 pokoi hotelowych, co prawdopodobnie jest niewystarczające. Wobec tego, że hotele obsługują nie tylko potrzeby noclegowe, ale także imprezy, oraz wobec tego, że goście hotelowi są z reguły zmotoryzowani, ta niewystarczająca ilość miejsc spowoduje, że korzystający z hotelu będą parkowali na ul. [...], która jest wąska i nie posiada miejsc postojowych. Podobnie gdy przy hotelu będą jedynie miejsca płatne, kierowcy, aby uniknąć opłaty będą parkowali na ul. [...]. Ponadto - zdaniem skarżących - dopuszczenie lokalizowania hoteli w tym rejonie z uwagi na uciążliwość takiego sąsiedztwa stanowi naruszenie wymogów, które Rada Miejska W. powinna wziąć pod uwagę przy ustalaniu planu, a wynikających z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt łudzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Przepis ten do uciążliwości tych zalicza w szczególności między innymi hałas i drgania (wibracje). Skarżący obawiają się także, że stosowane w hotelach takie urządzenia jak klimatyzatory, wentylatory i urządzenia gastronomii powodować będą uciążliwe i szkodliwe wyziewy.

Zdaniem skarżących niezgodne ze studium, który dla tego obszaru i sąsiednich planowało zabudowę jednorodzinną, jest również dopuszczenie w § 20 ust. 1 pkt 1 i odpowiednio pkt 7 planu możliwości lokalizowania na tym terenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m (handel detaliczny małopowierzchniowy B) oraz obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej. Skarżący podnieśli, że sytuowanie w obszarze zabudowy jednorodzinnej obiektów handlowych do 2000m powierzchni sprzedaży nie odpowiada zapisowi umieszczonym w rozdziale 10.1.1. studium: Struktura funkcjonalno-przestrzenna zespołu urbanistycznego ust. 4 pkt 10 stanowi, że w zespołach mieszkaniowych jednorodzinnych należy dążyć do takiego ukształtowania względem siebie elementów struktury funkcjonalno-przestrzennej oraz takiego ich ukształtowania, dzięki któremu uniknie się negatywnego oddziaływania pomiędzy nimi. Obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000m – zdaniem stron - oddziałują z całą pewnością negatywnie na obszary zabudowy jednorodzinnej. Obiekty te są uciążliwe dla sąsiedztwa z uwagi na zwiększenie ruchu samochodowego i lokalizację znacznego z reguły parkingu, jak również dostawy towarów, które w obecnej rzeczywistości gospodarczej często odbywają się w nocy. Zatem dopuszczenie możliwości lokalizowania na tym obszarze obiektów tego typu stoi w sprzeczności z interesem obecnych mieszkańców tej okolicy.

Jeżeli chodzi o sytuowanie obiektów służących do wytwarzania energii cieplnej skarżący wskazali, że skarżony plan nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem "wytwarzanie energii cieplnej". Rodzi to przypuszczenie, że możliwa będzie lokalizacja na tym terenie ciepłowni, co nie mieści się w kategorii zabudowa jednorodzinna. Ponadto studium w 10.2.3.1. dopuszcza w obszarze zabudowy jednorodzinnej jedynie niewielkie obiekty produkcyjne związane z prowadzeniem działalności wytwórczej t.j.: piekarnie, lodziarnie, cukiernie, zakłady poligraficzne i temu podobne. Wytwarzanie energii cieplnej nie mieści się w żadnej z tych kategorii.

Zdaniem skarżących zapisy skarżonego planu umożliwiające lokalizowanie na wskazanym terenie ciepłowni, obiektów handlowych i zabudowy o wysokości do 14m oddziałują negatywnie na prawo własności osób posiadających nieruchomości położone w sąsiedztwie, a także w zasięgu oddziaływania w/w terenu. Naruszenie interesu prawnego dotyczącego prawa własności, czyli wywodzonego przez skarżących z art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczy spadku wartości nieruchomości, a także sposobu wykonywania prawa własności. Co więcej, wprowadzenie do planu dyspozycji dopuszczających sytuowanie obiektów o wskazanym wyżej charakterze i cechach stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzonej z art. 2 Konstytucji i zasady praworządności, co narusza art. 7 Konstytucji. Uwzględnianie prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem prawnym organów gminy, biorących udział w procesie planistycznym, w tym Rady Miejskiej, która uchwala plan miejscowy. Zarówno w zakresie planowania skutków swoich działań w kontekście wykonywania w przyszłości prawa własności, jak i warunków zamieszkiwania skarżący opierali swoje decyzje na decyzjach o warunkach zabudowy oraz w późniejszym okresie na zapisach studium. Z aktów tych wynikało, że na przedmiotowym obszarze możliwe będzie tylko lokalizowanie obiektów odpowiadających kategorii "zabudowa jednorodzinna", a także o wysokości, która nie godziłaby w zasady ładu przestrzennego, zaś działania władzy publicznej nie mogą stanowić ekscesu i nie mogą zaskakiwać. Przewidziane skażonym planem możliwości inwestycyjne godzą w zastany stan zarówno co do sposobu wykonywania prawa własności, jak i z punktu widzenia, takich wartości, jak ład przestrzenny, czy zaufanie obywateli do państwa.

Ponadto wskazane w niniejszej skardze dyspozycje planu są niezgodne z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którą przesłankami ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności są jedynie: konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Nie sposób jest udowodnić, że któraś z tych przesłanek mogłyby być uzasadnieniem ograniczania na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planie miejscowym prawa własności właścicieli nieruchomości sąsiadujących z obszarem oznaczonym na planie jako 7U poprzez dopuszczenie lokalizowania na przedmiotowym obszarze hoteli, obiektów handlowych, czy ciepłowni. Skarżący uważają więc, że organy planistyczne przekroczyły zakres władztwa planistycznego gminy, gdyż ograniczanie prawa własności jest wprawdzie możliwe, ale wymaga uzasadnienia interesem ogólnym (publicznym), który ziszcza się w konieczności ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a taka konieczność na przedmiotowym obszarze nie występuje.

Nadto skarżący podnieśli, że został naruszony interes prawny wynikający z przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 72 i 112 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz z § 11 i § 323 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w mianowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza m.in. wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wymagania urbanistyki i architektury określone są m.in. w przepisach w/w rozporządzenia. Zgodnie zaś z przepisem art. 72 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, m.in. poprzez uwzględnianie i potrzeb w zakresie ochrony powietrza, wód, gleby, ziemi, ochrony przed hałasem, wibracjami i polami elektromagnetycznymi. Natomiast zgodnie z art. 112 ustawy - Prawo ochrony środowiska ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Zdaniem skarżących zlokalizowanie na obszarze oznaczonym w planie jako 7U hoteli, obiektów handlowych o powierzchni do 2000m2 oraz ciepłowni spowoduje niezachowanie wymogów określanych w w/w przepisach.

Skarżący zarzucili przy tym organom planistycznym, że przy uchwalaniu skarżonego planu naruszony został ich interes prawny, który skarżący wywodzą z przepisów art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 11 i § 323 w/w rozporządzenia. Zgodnie z § 11 ust. 1 przedmiotowego rozporządzenia budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to grzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych. Natomiast jak stanowi ust. 2 tego przepisu do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności: 1) szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, 2) hałas i drgania (wibracje), 3) zanieczyszczenie powietrza, które to uciążliwości mogą powstać, zarówno przy lokalizowaniu na obszarze 7 U hoteli, jak i ciepłowni oraz obiektów handlowych o powierzchni do 2000m2 sprzedaży. Ponadto zgodnie z przepisem § 323 powołanego rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach. 2. Pomieszczenia w budynkach mieszkalnych, zamieszkania zbiorowego i użyteczności publicznej należy chronić przed hałasem: 1) zewnętrznym przenikającym do pomieszczenia spoza budynku, 2) pochodzącym od instalacji i urządzeń stanowiących techniczne wyposażenie budynku, 3) powietrznym i uderzeniowym, wytwarzanym przez użytkowników innych mieszkań, lokali użytkowych lub pomieszczeń o różnych wymaganiach użytkowych, 4) pogłosowym, powstającym w wyniku odbić fal dźwiękowych od przegród ograniczających dane pomieszczenie. Wskazane wyżej przepisy są – zdaniem skarżących - normami prawa materialnego określającymi standardy jakim powinny odpowiadać budynki, zaś ich zachowanie nie jest możliwe z uwagi na bliskość terenu określonego na planie jako 7U. Z uwagi na hałasy nocne występujące w pobliżu hoteli i obiektów handlowych o znacznej powierzchni nie będą mogły zostać zachowane warunki jakim powinny odpowiadać ich budynki, co w przyszłości nie tylko obniży ich wartość, ale może doprowadzić, do tego, że nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich dotychczasowym przeznaczeniem.

Kolejnym zarzutem skargi jest niezachowanie w planie elementów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wskazały strony przepis ten wymienia obligatoryjne elementy jakie powinny zostać zawarte w planie miejscowym, zaś w ust. 3 tego przepisu ustawodawca wymienił elementy, które powinny zostać zawarte w planie w zależności od potrzeb. Niezachowanie określonych ustawą obligatoryjnych elementów planu albo fakultatywnych, gdy istnieje faktyczna potrzeba ich zawarcia, skutkuje jego nieważnością w myśl art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skarżonym planie nie zawarto: zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 2) i zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 15 ust. 2 pkt 3). Ponadto przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym przedmiocie doprecyzowują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zdaniem skarżących zaskarżony plan zawiera braki formalne polegające na nieokreśleniu w nim elementów wynikających z § 4 tego rozporządzenia, tj.:

– § 4 pkt 2 - ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ochrony, określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania lub rewaloryzacji, oraz określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Skarżony plan nie zawiera dyspozycji w tym zakresie.

– § 4 pkt 4 - ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Skarżony plan zawiera jedynie fragmentaryczne i niepełne dyspozycje, gdyż w § 7 planu określono jedynie obszary ochrony konserwatorskiej, a nie określono nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w/w terenów.

– § 4 pkt 6 - ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Skarżony plan miejscowy jest wadliwy, gdyż nie zawiera dyspozycji co do geometrii dachów budynków oraz gabarytów oraz powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu sytuowanych na obszarze 7U.

– § 4 pkt 7 - ustalenia dotyczące granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. Skarżony plan nie zawiera nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów co do obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a jest to obszar położony bezpośrednio przy brzegu rzeki [...] - w obszarze oznaczonym na rysunku planu miejscowego jako 14 ZP. W § 27 dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 14ZP, czyli terenu, który rzeczywiście jest zalewany podczas powodzi ustala się jedynie przeznaczenie - ale nie określa parametrów technicznych nakazów i zakazów w przedmiocie parametrów technicznych jakim powinny odpowiadać dopuszczone na tym terenie urządzenia infrastruktury. Chodzi tu w szczególności o dyspozycje odnoszące się do parametrów technicznych urządzeń infrastruktury, które mogą ulec zalaniu i uszkodzeniu podczas powodzi.

– § 4 pkt 10 - ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać

nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym

określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane. Skarżony plan nie zawiera dyspozycji, co do terenów, które obecnie użytkowane są w sposób odmienny, niż przewiduje to przedmiotowy plan miejscowy. Dotyczy to terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 1KDZ/2, który w przedmiotowym planie przeznaczony jest na rozbudowę ul. [...], a obecnie zabudowany jest budynkiem mieszkalno-usługowym - zlokalizowanym przy ul. [...]. Dotyczy to także terenu oznaczonego na przedmiotowym planie, jako 7U, który wykorzystywany jest obecnie jako tereny zielone - usytuowane są na nim ogrody i zabudowany jest budynkiem stolarni przynależącej do szkoły dla dzieci głuchoniemych - więc wykorzystywany jest na potrzeby edukacyjne. Co więcej skarżony plan w § 1 ust. 2 pkt 3 stanowi, że nie określa się sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów - ze względu na brak potrzeby takiego zagospodarowania - co jest ewidentnie sprzeczne ze stanem faktycznym i treścią planu.

– § 4 pkt 12 - ustalenia dotyczące terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych powinny zawierać określenie zasad wyposażania tych terenów w urządzenia techniczne i budowlane oraz nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przeznaczenia tych terenów. Skarżony plan nie zawiera dyspozycji co do określenia zasad wyposażania tych terenów w urządzenia techniczne i budowlane ani nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, wynikające z przeznaczenia tych terenów.

Ponadto skarżony plan zawiera inne wady, a mianowicie w § 1 ust. 2 pkt 7 stanowi, że nie określa się m.in. granic terenów rekreacyjne wypoczynkowych - ze względu na brak potrzeby takiego zagospodarowania - co jest ewidentnie sprzeczne ze stanem faktycznym i treścią planu, gdyż:

– w § 22 przedmiotowego planu dopuszcza się lokalizowanie łąk rekreacyjnych, kempingów na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 9US.

– w § 26 przedmiotowego planu dopuszcza się lokalizowanie łąk rekreacyjnych na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 13ZP.

– w § 27 przedmiotowego planu dopuszcza się lokalizowanie łąk rekreacyjnych na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 14ZP. Łąki rekreacyjne są terenami rekreacyjnymi, więc plan miejscowy powinien zawierać dyspozycje co do określenia zasad wyposażania tych terenów w urządzenia techniczne i budowlane, powinien zawierać także dyspozycje co do nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów, które wynikają z przeznaczenia tych terenów

Skarżony plan nie definiuje także pojęcia terenów rekreacyjne wypoczynkowych, co pozwala domyślać się, że są to wszelkie tereny służące szeroko pojętej rekreacji i wypoczynkowi, z tego też punktu widzenia można wskazać w planie dalsze braki, gdyż w wymienionych poniżej dyspozycjach plan dopuszcza lokalizację placów zabaw, obiektów sportowych i zieleni parkowej, co też można uznać za terenu służące rekreacji, w związku z tym granice tych terenów, także powinny być oznaczone w planie miejscowym przepisy planu miejscowego wymieniające takie tereny, to:

– w § 15 przedmiotowego planu, w którym dopuszcza się lokalizowanie placów zabaw i terenowych urządzeń sportowych na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 2MW-MN/1, 2MW-MN/2,

– w § 16 przedmiotowego planu, w którym dopuszcza się lokalizowanie placów zabaw lokalizowanie placów zabaw i terenowych urządzeń sportowych i krytych urządzeń sportowych na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 3MW-U,

– w § 19 przedmiotowego planu, w którym dopuszcza się lokalizowanie placów zabaw i terenowych urządzeń sportowych i krytych urządzeń sportowych, zieleni parkowej na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 6U,

– w § 23 i 24 i 25 przedmiotowego planu, w którym dopuszcza się lokalizowanie zieleni parkowej na terenach oznaczonym w planie miejscowym odpowiednio jako 10 ZP, 11ZP i 12ZP,

– w § 26 przedmiotowego planu dopuszcza się lokalizowanie zieleni parkowej, terenowych urządzeń sportowych na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 13ZP.

Skarżony plan nie zawiera także fakultatywnych elementów określonych art. 15 § 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. nie dotrzymano wymogu art. 15 ust. 3 pkt 1, gdyż nie określono granic obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości, a takie zgodnie z dyspozycjami planu występują. Działkę nr 14 plan przeznacza na rozbudowę ul. [...] (teren oznaczony w przedmiotowym planie miejscowym jako 1KDZ/2), a pozostałą jej część na inne kategorie przeznaczenia (7U i 14ZP), w związku z tym plan miejscowy powinien określać granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o jej oddalenie w całości, wskazując, że projekt zaskarżonego planu został opracowany na podstawie uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...]. Dokumentacja prac planistycznych wykonana została zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Plan miejscowy przeszedł całą wymaganą ustawą procedurę formalno-prawną w tym w szczególności: ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzania planu ukazało się w gazecie "[...]" w dniu 29 maja 2008 r., obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu było wywieszone na tablicach ogłoszeń od 29 maja do 19 czerwca 2008 r., wnioski do planu można było składać do 19 czerwca 2008 r., 9 lipca 2008 r. Prezydent W. wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu, projekt planu został pozytywnie zaopiniowany i uzgodniony, ogłoszenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu ukazało się w gazecie "[...]" w dniu 25 marca 2009 r., obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu było wywieszone na tablicach ogłoszeń od 25 marca do 14 maja 2009 r., projekt planu był wyłożony do wglądu publicznego od 1 kwietnia do 30 kwietnia 2009 r., dyskusja publiczna nad projektem planu odbyła się w dniu 7 kwietnia 2009 r., uwagi do projektu planu można było składać do 14 maja 2009 r.. Skarżący nie złożyli wniosków do planu ani nie wnieśli uwag do projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu, a także w inny sposób nie wyrażali swojej opinii w zakresie rozwiązań i ustaleń przyjętych w przedmiotowym planie. Rada Miejska W. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W. na sesji w dniu 18 czerwca 2009 r. uchwałą Nr [...]. Uchwałę wraz z dokumentacją planistyczną Prezydent W. przekazał pismem z dnia 10 czerwca 2009 r. nr [...] do Wojewody D. w celu zbadania jej zgodności z przepisami prawnymi. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa D. z dnia [...] r. Nr [...], poz. [...], weszła w życie 6 sierpnia 2009 r..

Ponadto rada wskazała, że zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W.", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] działki zawarte w terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 7U, oznaczone geodezyjnie jako działki nr 12,13,14, AM-11, obręb P., znajdują się w zespole urbanistycznym jednorodzinnym [...]. Dla tego zespołu jako dominującą klasę przeznaczenia terenu ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną natomiast jako uzupełniające klasy przeznaczenia terenu: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, zabudowę zagrodową, handel detaliczny, gastronomię i rozrywkę, kulturę, biura, obsługę turystyki, usługi drobne, opiekę zdrowotną i społeczną, edukację, naukę i szkolnictwo wyższe, bezpieczeństwo publiczne, produkcję, budownictwo, handel hurtowy, gospodarkę magazynową logistykę, obsługę transportu i telekomunikację, gospodarowanie odpadami, sport, wypoczynek i parki, zieleń i rolnictwo oraz cmentarze. Wyznaczenie w planie terenu 7U i wprowadzenie ustaleń w zakresie dopuszczonych kategorii przeznaczenia terenu spowodowane było przede wszystkim położeniem terenu w sąsiedztwie ulicy zbiorczej. Za niewłaściwe uznano sytuowanie zabudowy jednorodzinnej wzdłuż ul. [...] z trasą tramwajową, dla której trudno byłoby spełnić wymagane standardy akustyczne. Budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być wznoszone poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych. Mogłoby to spowodować konieczność budowy ekranów akustycznych, które nie stanowią pożądanego elementu kompozycyjnego w tym rejonie.

Z analizy uwarunkowań przestrzennych występujących na zabudowanych obecnie obszarach w rejonie ulic [...] i [...], a wydzielonych w planie miejscowym jako tereny 5MN/1, 5MN/2, 4MN wynika, że mamy do czynienia z budynkami mieszkalnymi, w przewadze jednorodzinnymi. Są to budynki II i III-kondygnacyjne, powstałe w różnym czasie, o dachach płaskich lub skośnych, z poddaszami mieszkalnymi lub typowymi strychami. Ich wysokość waha się od 8 do 12m. W związku z tym w planie miejscowym - mając na względzie potrzebę wykonania w tych obiektach np. nadbudowy kondygnacji, przebudowy poddaszy czy całkowitej wymiany budynków - ustalono maksymalną dopuszczoną wysokość na 12m. Ponadto analizowano odległości między budynkami istniejącymi obecnie na terenie 5MN/2, na działkach bezpośrednio graniczących z terenem 7U w aspekcie przepisów dotyczących odległości między budynkami (przesłanianie) oraz zacieniania. Dla planowanego budynku usługowego o wysokości 14m, czyli maksymalnie wysokiego według ustaleń przedmiotowego planu, obszar możliwy do zabudowy będzie oddalony o ok. 20m od istniejącej zabudowy. Kształtując zaś gabaryty zabudowy na terenie oznaczonym symbolem 7U kierowano się również umożliwieniem uzyskania osłony i stworzenia bariery dla położonej w głębi zabudowy jednorodzinnej od uciążliwości ze strony ulicy. Jednocześnie wyżej wymienione działki usytuowane są bezpośrednio przy ul. [...], dla której w planie ustalono klasę zbiorczą i w której przeprowadzona będzie trasa tramwajowa do M. oraz budowanego Stadionu Euro 2012 i jak również kompleksu handlowego w jego sąsiedztwie. Ulica ta stanowić będzie jeden z dwóch podstawowych dojazdów do obiektu sportowego, dlatego w szczególności w czasie dużych imprez masowych, może stać się znacznie bardziej ruchliwa. Z tego też względu zaprojektowanie w zaskarżonym planie obiektów usługowych wzdłuż ul. [...] miało na celu stworzenie parawanu z zabudowy niewrażliwej na uciążliwości hałasowe, izolujące istniejącą zabudowę jednorodzinną. Różnica ustalonych w planie wymiarów pionowych budynków, tj. 12 m na terenie 5MN/2 oraz 14 m na terenie 7U nie stanowi – zdaniem organu - dysharmonii. Od strony ul. [...] nie wprowadza się na tyle wysokiej zabudowy, by mogła ona niekorzystnie wpływać na sąsiednie budynki i niszczyć unikalny charakter okolicy, co sugerują wnoszący skargę. Kwestionowane potencjalne przeznaczenie pod hotel stanowi formę usługi najbardziej integrującą się z funkcją zamieszkiwania, nie wymaga natomiast wprowadzenia w planie standardów akustycznych. Przyjęty w analizowanym obszarze wymiar pionowy budynków jest również uzasadniony ze względów zabezpieczenia przeciwpowodziowego, dając możliwość wyniesienia pierwszej kondygnacji mieszkalnej wyżej ponad otaczający teren.

Ponadto Rada wskazała, że lista kategorii przeznaczenia terenu ustala przeznaczenia dopuszczone, ale nie obowiązek ich realizacji. W oparciu o przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie określone są zasady zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, w tym m.in. usytuowania budynku w stosunku do granicy działki, odległości od budynków sąsiednich związane z przesłanianiem (zacienianiem), właściwe usytuowanie miejsc postojowych dla samochodów, będzie możliwa realizacja planowanych inwestycji. Zgodnie z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego miejsca postojowe dla samochodów osobowych towarzyszące poszczególnym Kategoriom przeznaczenia terenu (w tym i hotelom) należy sytuować na terenie i działce budowlanej, na których usytuowany jest obiekt, któremu te miejsca towarzyszą. Niesłuszne jest twierdzenie wnoszących skargę, że ze względu na niewystarczającą ilość miejsc postojowych goście hotelowi będą parkować samochody na ul. [...].

Art. 144 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001 r. mówi, że eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący ma tytuł prawny. Ponieważ w/w ustawa określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów z uwzględnieniem zrównoważonego rozwoju w projekcie planu nie wprowadza się zapisów stanowiących powtórzenie obowiązku prawnego płynącego z odrębnych przepisów. Standardy akustyczne dla terenu 5MN/2 stanowią obowiązujące ustalenie planu (§ 6 pkt 2 lit. a). Dodatkowo, jako element ochrony budynków mieszkalnych w rejonie ul. [...] na terenie 7U, wprowadzono obowiązek nasadzenia pasa zieleni ochronnej, wielopiętrowej, w tym zimozielonej. Poza tym w planie, wzdłuż rzeki [...], został wyznaczony teren zieleni o symbolu 14ZP w bezpośrednim sąsiedztwie terenu 5MN/2, co również polepsza warunki zamieszkiwania.

Zdaniem organu zasady kształtowania ładu przestrzennego zostały spełnione poprzez ustalenia zawarte w uchwale w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu. Projektowana przestrzeń została ukształtowana między innymi poprzez nieznaczne podwyższenie dopuszczalnej wysokości zabudowy wyrażonej poprzez wymiar pionowy budynków. Pozwoli to na możliwość osłonięcia obiektem kubaturowym istniejącej zabudowy jednorodzinnej od ulicy, stanowiącym naturalną barierę akustyczną.

W Studium, w Części ogólnej - Uwarunkowania i kierunki zagospodarowania przestrzennego, odniesiono się do polityki w zakresie rewitalizacji dla całego obszaru ciasta. Przez pojęcie rehabilitacji rozumie się część procesu rewitalizacji obejmującą renowację obiektów, modernizację, uzupełnianie, a także wymianę zabudowy i zagospodarowania. Tak rozumiana rehabilitacja powinna być prowadzona w powiązaniu z infrastrukturą techniczną urządzaniem terenów zieleni, w sposób prowadzący do uzyskania efektu synergicznego. W ustaleniach planu miejscowego, w § 8 wyznaczono granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej, tożsame z liniami rozgraniczającymi terenów 2MW-MN/1, 2MW-MN/2, 5U, 7U. Teren przeznaczony na zabudowę usługową o symbolu 7U, sąsiadując z terenem planowanej do znacznej przebudowy ul. [...] (symbol na rysunku planu - 1KDZ/2), z pewnością powinien podlegać procesowi rehabilitacji. Nie można się zatem spodziewać, że stan zagospodarowania terenów w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] nie ulegnie przeobrażeniom przestrzennym. Ponadto zgodnie ze Studium w zespołach urbanistycznych mieszkaniowych jednorodzinnych należy dążyć do sytuowania obiektów obsługi turystyki w lokalnych ośrodkach usługowych oraz przy głównych ulicach i ciągach pieszych. Na obszarze objętym planem ze względu na uwarunkowania i możliwości przestrzenne nie może wykształcić się lokalny ośrodek usługowy o pełnym zakresie funkcji. W związku z tym plan dopuścił na terenie 7U, położonym bezpośrednio przy ulicy klasy zbiorczej, z planowaną trasą tramwajową możliwość lokalizowania inwestycji związanych z usługami podstawowymi dla mieszkańców (handel, usługi drobne, gastronomia, biura), jak również sytuowania obiektów wspomagających strukturę funkcjonalno-przestrzenną obszaru ośrodka usługowego związanego z Euro 2012 (hotele, pensjonaty). Trudno uznać, zdaniem strony, że dopuszczenie obiektów hotelowych stanowi naruszenie interesu skarżących, skoro dopuszczenie funkcji nie jest warunkiem koniecznym realizacji takiego przedsięwzięcia, warunki hałasowe muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa w tym zakresie, dla funkcji hotelowej jak i wielu innych obowiązują wskaźniki realizacji liczby miejsc postojowych. Przy czym organ nadmienił, że skarżący nie brali udziału w postępowaniu w sprawie sporządzania planu - poprzez złożenie wniosków, złożenie uwag, wypowiedź w trakcie dyskusji publicznej,

Odnosząc się do sprzeciwu skarżących sytuowaniu na terenie 7U obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 jako uciążliwych dla sąsiedztwa i obecnych mieszkańców ze względu na zwiększenie ruchu samochodowego i lokalizację dużego parkingu, organ wskazał, że plan, dopuszczając handel detaliczny małopowierzchniowy B, umożliwia budowę obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2, a zatem nie tylko małych sklepów, ale obiektów średnich o powierzchni sprzedaży od 400 do 2000 m2. W kompleksie zabudowy w rejonie ul. [...] a jednocześnie przy planowanym węźle przesiadkowym przy ul. [...] planowanie takich obiektów jest w pełni uzasadnione, ponieważ obecnie nie ma tam takich usług dla mieszkańców. Ponadto powierzchnia terenu 7U możliwa do ewentualnej zabudowy oraz kształt należących do terenu działek również ograniczają wielkość budynków handlowych. Przy czym podkreślono, że określone w Studium dla danego zespołu urbanistycznego klasy przeznaczenia terenu nie są tożsame z kategoriami przeznaczenia terenu wpisanymi do planu, ze względu na znaczną szczegółowość tych ostatnich. Kategoria przeznaczenia terenu - wytwarzanie energii cieplnej - wpisana została do listy przeznaczeń jako możliwość lokalizacji instalacji towarzyszących zabudowie mieszkalnej i niemieszkalnej. W takim rozumieniu nie są to obiekty samodzielne i służące wytwarzaniu energii cieplnej dla budynków położonych poza terenem 7U. Obiekły, które będą lokalizowane w obszarze objętym planem miejscowym, wymagają instalacji grzewczych, jakie są integralnie związane z funkcją podstawową obiektu. Jednym z rozwiązań planistycznych jest dopuszczenie takiej kategorii przeznaczenia w ustaleniach planu.

Przez interes indywidualny można rozumieć relacje między stanem obiektywnym a oceną tego, z punktu widzenia korzyści jaką on przynosi lub może przynieść jednostce. Praktyka dowodzi, że w większości planów miejscowych mamy do czynienia z wieloma interesami prywatnymi, które mogą być przeciwstawne do interesu publicznego, ale też sprzeczne względem siebie. Pojęcie własności nabiera szczególnej wagi w ujęciu prywatnym, jednostkowym. Jednak – jak podkreślił organ - w dziedzinie planowania przestrzennego, gdy mowa o naruszeniu interesu prywatnego, chodzi o zarzut rzekomego naruszenia przez projekt planu prawa własności. Obecnie obowiązująca ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje szereg instrumentów prawnych, jakie mają zapewnić udział czynnika społecznego w tworzeniu planu miejscowego. W ramach procedury planistycznej obywatelom przysługują uprawnienia, w ramach których mogą oni nie tylko bronić swych interesów, lecz także przekonać organy sporządzające projekt planu do uwzględnienia ich postulatów. Pozycję podmiotów oraz reprezentowanych przez nich interesów prywatnych chronią też instrumenty prawne poza w/w ustawą. Jest to m.in. ustawa o dostępie do informacji publicznej, która pozwala uzyskać informację o projekcie planu miejscowego na wcześniejszych etapach niż wyłożenie go do publicznego wglądu. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zabezpiecza interesy osób, które w związku z uchwaleniem planu miejscowego nie mają możliwości korzystania z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem (właściciel lub użytkownik wieczysty). Osoby te nogą skorzystać z rozwiązań wynikających z art. 36 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu utraty wartości należących do skarżących nieruchomości, organ wskazał, że nie można zakładać, iż taki spadek nastąpi, ponieważ w rejonie otaczającym Kompleks stadionu Euro 2012 możliwość wprowadzenia wielu usług oraz polepszenie dostępności komunikacyjnej na pewno przyczyni się do uatrakcyjnienia tego obszaru. Ponadto zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP organ uznał za niezasadny, gdyż procedura sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została przeprowadzona zgodnie z wymogami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach odrębnych. Udział społeczeństwa przy sporządzaniu planu został zapewniony, a zainteresowanym osobom udzielane były wszelkie informacje publiczne (w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej). W związku z tym nie doszło również do naruszenia zasady demokratycznego państwa prawa oraz zasady pewności prawa i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Odnosząc się do art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określającego materię podlegającą regulacji w planie miejscowym, organ wskazał, że w planie należy ustosunkować się do zagadnień wymienionych w pkt 1-12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści planu znajduje się odpowiednia o tym informacja. Taka informacja zawarta została w § 1 ust. 2 przedmiotowego planu. Ponadto nie można określić dyspozycji dla dóbr kultury współczesnej czy wyznaczyć granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, ze względu na ich brak na obszarze opracowania planu. Natomiast art. 15 ust 3 określa fakultatywne elementy planu, które określa się w planie w zależności od potrzeb, w związku z tym w planie zostały określone granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej. Plan nie zawsze zawiera pełne dyspozycje dla terenów z uwagi na obowiązujące przepisy odrębne, w tym m.in.: ustawa z dnia 7 lica 1994 r. Prawo budowlane, rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Po analizie stanu faktycznego panującego na obszarze objętym planem (zarówno pod względem struktury własności jak i możliwych i planowanych zamierzeń inwestycyjnych) w zakresie niektórych rozwiązań przyjęto dowolność. Zgodnie z § 145 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" jeżeli norma ma zastosowanie we wszystkich okolicznościach, w przepisie prawnym nie określa się okoliczności jej stosowania. Dlatego też zgodnie z zasadami techniki prawodawczej nie wprowadzono do ustaleń planu zapisu o dowolności geometrii dachów budynków. Z uwagi na fakt, że obszar objęty uchwałą jest terenem zróżnicowanym pod względem funkcjonalnym i przestrzennym, na którym znajdują się budynki o różnych przeznaczeniach i o zróżnicowanej geometrii dachów, narzuca się praktyczne zastosowanie dowolności kształtowania dachów na obszarze planu. W planach nie wprowadza się zapisów stanowiących powtórzenie obowiązku prawnego płynącego z odrębnych przepisów (zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 lutego 2006 r.). Organ nadzoru podkreślił, że niedopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych i wywiódł, że powtórzenie za ustawą określonej regulacji istotne naruszenie prawa, powołując się przy tym na art. 7, art. 87-93 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Wymagane standardy wynikające z w/w przepisów będą miały zastosowanie na etapie późniejszym, tj. w momencie wydawania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego terenu.

Ponadto zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób tymczasowego zagospodarowania, w związku z tym nieokreślenie sposobu i terminu tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenu nie jest sprzeczne ze stanem faktycznym i treścią planu. Określenie granic terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych, jak również granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości stanowi element fakultatywny planu. W planie wyznaczono niewielkie tereny sportu i rekreacji oraz zieleni. Natomiast wyposażenie tych terenów w urządzenia techniczne lub budowlane będzie określone na etapie realizacji inwestycji, w zależności od tego, jaka to będzie inwestycja. W ocenie organu jako niezbędne uznano określenie wymiaru pionowego budynków i budowli dla poszczególnych terenów, jak również określenie udziału powierzchni obszaru zabudowanego bądź powierzchni terenu biologicznie czynnej w powierzchni działki budowlanej. Wymagane standardy wnikające z przepisów będą miały zastosowanie na etapie późniejszym tj. w momencie wydawania pozwolenia na budowę dla przedmiotowego terenu. W planie dopuszczono scalanie i podział nieruchomości jak również nie wykluczono ustaleń dla szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości. Zatem przyjęto, że zasady te są przedmiotem regulacji planu. Ustalenia takie zostały zawarte w § 9 przedmiotowego planu.

Ustalenie zawarte w § 7 ust. 1, 2 i 3 projektu planu określa obszar i obiekty ochrony konserwatorskiej. Chociaż ustalenie jest ujęte w sposób ogólny, stanowi podstawę w zakresie ukształtowania zabudowy na obszarze objętym ochroną. Wobec tego w planie odniesiono się do zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Plan, zgodnie z procedurą został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto ustalenie w planie kategorii przeznaczenia terenu na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi stanowi również sposób dopuszczeń i ograniczeń w ich zagospodarowaniu. Obszary bezpośredniego i potencjalnego zagrożenia powodzią oraz zakazy dotyczące zagospodarowania tych obszarów zostały określone w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Plan, zgodnie z procedurą został uzgodniony z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w zakresie ochrony zasobów wodnych oraz ochrony ludzi i mienia przed powodzią (art. 4a przywołanej ustawy)

Ponadto jak wskazał organ Studium jest dokumentem formułującym w elastyczny sposób rozwój miasta i jego poszczególne działalności, w sposób zapewniający z jednej strony skuteczność i harmonijność ich funkcjonowania, z drugiej strony ład przestrzenny. Studium zawiera ogólne zasady i kierunki zagospodarowania przestrzennego terenów, określa cele na wysokim poziomie ogólności bez wskazania szczegółowych rozwiązań. Studium zawiera między innymi nieostre nakazy i postulaty, przy czym niezgodność ustaleń planu miejscowego z danym postulatem nie stanowi jego niezgodności ze Studium. Zdaniem organu kategorie przeznaczenia terenu ustalone w planie są zgodne z klasami przeznaczenia terenu określonymi w Studium dla poszczególnych zespołów urbanistycznych. Projekt planu został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia, co potwierdziła Rada Miejska W. w załączniku nr 2 do uchwały w sprawie uchwalenia przedmiotowego planu. Na potrzeby planu sporządzono analizę zagospodarowania terenów, również wykraczających poza granice obszaru objętego opracowaniem planu. Sporządzono szczegółową inwentaryzację urbanistyczną i fotograficzną, zebrano niezbędne materiały planistyczne oraz przeprowadzono wnikliwe analizy dotyczące możliwości zagospodarowania terenów z uwzględnieniem własności nieruchomości. Obecnie w omawianym zespole urbanistycznym oprócz zabudowy jednorodzinnej, zajmującej ok. 1/3 powierzchni całego zespołu, znajduje się Ośrodek Szkolno-Wychowawczego Dzieci Niesłyszących położony w dużym kompleksie zieleni parkowej oraz obszar zieleni nieurządzonej w rejonie cieku wodnego. Działka nr 12, AM-11, obręb P., będąca własnością Gminy Miejskiej W., usytuowana w całości na terenie 7U, jest niezabudowana. Jej powierzchnia wynosi 572 m2, natomiast front działki ma szerokość 16 m. W planie przyjęto jako minimalną powierzchnię działki budowlanej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego 600m2 (zgodnie z zalecanymi powierzchniami działek budowlanych określonymi w Studium). Na działce tej nie ma możliwości usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego zbliżonego gabarytem do budynków sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Na działce nr 13, AM-11, obręb P. (własność - Województwo D., władający - Ośrodek Szkolno-Wychowawczy dla Dzieci Niesłyszących), również usytuowanej w całości na terenie 71), obecnie znajduje się pracownia stolarska. Powierzchnia działki wynosi 559m2, natomiast front działki ma szerokość 14m. Zgodnie z obowiązującymi przepisami na działce tej również nie byłoby możliwości usytuowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolno stojącego zbliżonego gabarytem do budynków sąsiedniej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast na działce nr 14, AM-11, obręb Pilczyce, będącej własnością Gminy Miejskiej W., usytuowanej częściowo na terenie 7U, obecnie znajduje się skup surowców wtórnych, sklep ogrodniczy wbudowany w budynek mieszkalny wielorodzinny oraz zieleń nieurządzona. Część działki w planie została przeznaczona na poszerzenie ul. [...]. Jednocześnie w/w działki usytuowane są bezpośrednio przy ul. [...], dla której w planie ustalono klasę zbiorczą i w której przeprowadzona będzie trasa tramwajowa do M. oraz budowanego Stadionu Euro 2012 i kompleksu handlowego w jego sąsiedztwie. Ponieważ plan dopuszcza różne rodzaje przeznaczenia dla terenu, to na danym terenie nie muszą one być w pełni wykorzystane, natomiast powstaną wyłącznie takie inwestycje, które będą zgodne z obowiązującymi przepisami. W przypadku braku możliwości zachowania wymogów określonych w przywołanych wcześniej przepisach odrębnych, nie będzie możliwe powstanie wszystkich dopuszczonych funkcji na danym terenie, powstaną tylko te, które będą spełniać obowiązujące normy i standardy.

W końcowej części odpowiedzi na skargę Rada podniosła, że strona skarżąca - mimo bardzo obszernej skargi - nie wykazała na czym polega naruszenie jej interesu prawnego poprzez ustalenia zawarte w zaskarżonym planie. Strona nie zgodziła się także z twierdzeniem o naruszeniu procedury, która powinna skutkować stwierdzeniem nieważności tego aktu prawnego. Skarżący podważając poszczególne zapisy w planie, negują byt prawny aktu prawa miejscowego, który stanowi podstawę zagospodarowania przestrzennego obszaru objętego zaskarżonym planem. Strona przeciwna stoi na stanowisku, że plan sporządzony został w zgodzie z obowiązującymi przepisami, a jego ustalenia nie naruszają interesu prawnego skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151).

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W., podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z uchwałą Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W..

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem.

Zgodnie zaś treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p. podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstaw nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 03.80.717), w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Z tych samych względów każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, Sąd badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały, stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa materialnego i procesowego, a zatem nie podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wynika z dokumentacji planistycznej zaskarżona uchwała została – co nie jest kwestionowane przez stronę skarżącą - podjęta z uwzględnieniem chronologii czynności materialno-technicznych wskazanych w art. 17 u.p.z.p.. Według brzmienia tego artykułu Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) rozpatruje wnioski, o których mowa w pkt 1, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

4) sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) uzyskuje opinie o projekcie planu:

a) gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

b) wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

c) (7) regionalnego dyrektora ochrony środowiska;

7) uzgadnia projekt planu z:

a) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

b) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

c) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

d) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

e) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

f) dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

g) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

h) właściwym organem administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

i) ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej;

8) uzyskuje zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień;

10) ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 10, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11.

W rozpoznawanej sprawie w dniu 29 maja 2008 r. w gazecie "[...]" opublikowano ogłoszenie Prezydenta W. zawiadamiające o podjęciu przez Radę Miejską W. uchwały z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] w obrębie P. we W. oraz o możliwości składania wniosków do planu w terminie do dnia 19 czerwca 2008 r.. Tego samego dnia zostało wydane obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzania planu, które było wywieszone na tablicy ogłoszeń w obiekcie UM W. przy ul. [...] w terminie od 29 maja do 19 czerwca 2008 r.. Tym samym wypełniono normę zawartą w powołanym art. 17 ust. 1 u.p.z.p..

Także wymóg z art. 17 ust. 2 u.p.z.p. został spełniony. Jak wynika z akt sprawy zawiadomienie, na piśmie, o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zostało wystosowane w dniu 27 maja 2008 r. do odpowiednich instytucji i organów właściwych do uzgadniania i opiniowania planu.

W toku postępowania planistycznego został złożony tylko jeden wniosek (przez Spółkę A), który został rozpatrzony przez Prezydenta W. zarządzeniem z dnia 9 lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków złożonych do projektu planu. Przy czym należy zauważyć, że z możliwości złożenia wniosku nie skorzystała żadna ze stron skarżących w niniejszej sprawie.

Została sporządzona w styczniu 2009 r. - w myśl art. 17 ust. 4 u.p.z.p. - prognoza oddziaływania na środowisko oraz w kwietniu 2009 r. prognoza skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego (art. 17 ust. 5 u.p.z.p.). Również uzyskano opinie o projekcie planu Miejskiej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej we W. z dnia 22 października 2008 r., czym wypełniono przepis art. 17 ust. 6 pkt a u.p.z.p.. Projekt planu uzgodniono z właściwymi organami, o których mowa w art. 17 ust. 7 u.p.z.p..

W dniu 25 marca 2009 r. zostało opublikowane w gazecie "[...]" ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w dniach od 1 do 30 kwietnia 2009 r. w siedzibie Urzędu Miejskiego W., o przeprowadzeniu dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami (mająca odbyć się w dniu 7 kwietnia 2009 r.) oraz o możliwości wnoszenia – zgodnie z art. 18 ust. 1 u.p.z.p. - do niego uwag w terminie do dnia 14 maja 2009 r.. Ogłoszenie to zostało także wywieszone w formie obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urząd Miejski W. przy ul. [...] od 25 marca do 14 maja 2009 r.. Tym samym zostały wypełnione czynności wymagane przepisem art. 17 ust. 10-11 u.p.z.p..

W dniu 7 kwietnia 2009 r. została przeprowadzona dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu, w której nie brała udziału żaden ze skarżących. Skarżący nie wnieśli także żadnych uwag do projektu planu.

Biorąc to wszystko pod uwagę, należało stwierdzić, że w niniejszej sprawie organ gminy dopełnił wszelkich wymogów wynikających z procedury planistycznej. Tym samym – w ocenie Sądu – nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p..

Istotne jest przy tym to, że do stwierdzenia nieważności uchwały, której przedmiotem jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, koniecznym jest ustalenie, czy zaskarżony akt prawa miejscowego przyjętymi ustaleniami narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Analizując skargę na uchwałę rady gminy wnoszoną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., jaką niewątpliwie jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sąd zobowiązany jest zatem do badania legitymacji procesowej strony skarżącej. Zauważyć przy tym należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu gminy dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, publ. LEX nr 171196/.

Odwołać się w tym miejscu należy do orzecznictwa NSA, gdzie chociażby w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. akt OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2) Sąd przyjął, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1033/07), w którym Sąd ten przyjął, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zatem zadaniem Sądu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy interes prawny lub uprawnienie skarżących zostały naruszone zaskarżoną uchwałą w przedstawiony wyżej sposób.

Istotne jest przy tym, że pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" nie zostały normatywnie dookreślone. W orzecznictwie i doktrynie ugruntowany jest jednak pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że kryterium "interesu prawnego" w postępowaniu administracyjnym czy w sprawie sądowoadministracyjnej rozumieć należy w ten sposób, że akt organu administracji musi dotyczyć własnego, indywidualnego i wynikającego z konkretnego przepisu prawa administracyjnego interesu. Podkreślić przy tym również należy, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis. Oznacza to tyle, że do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani sam stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, ani też działania w tzw. interesie publicznym (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, publ. Wokanda 2005, Nr 7-8, s. 69).

Skoro zatem w myśl cyt. wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżącym może być każdy kto wykaże, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, to oznacza to tyle, że skarżący musi wykazać, iż w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, związek polegający na tym, że uchwała ta narusza, czyli pozbawia lub ogranicza właśnie jego interes prawny lub uprawnienie. Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze, gdzie przyjmuje się, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, iż akt stosowania tej normy (np. decyzja administracyjna lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz – "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny z 2003 r., Nr 10).

W niniejszej sprawie skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego.

W ocenie Sądu, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego takiego naruszenia nie można się dopatrzyć. Skarżący nie przedstawili argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi w trybie omawianego art. 101 ust. 1 u.s.g. i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania (oceny). Ocena taka mogła by być zatem dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju, skarga mogła, ale nie musiała być uwzględniona. Uwzględnienie bowiem skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Niesporne jest w sprawie, że skarżący są właścicielami nieruchomości, które położone są w obszarze objętym kwestionowanym przez nich planem miejscowym. W skardze podniesiono, że został naruszony ich interes prawny dotyczący prawa własności, który wywiedli z art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., a który dotyczy spadku wartości nieruchomości, a także sposobu wykonywania prawa własności. Przy czym należy podkreślić, że nieruchomości należące do skarżących jedynie sąsiadują z obszarem oznaczonym na planie jako 7U, a na którym dopuszczono kwestionowaną przez nich możliwość lokalizowania: budynków o wysokości do 14m i mających potężną kubaturę (§ 20 ust. 2 pkt 2 skarżonego planu), hoteli (§ 20 ust. 1 pkt 3 planu), obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m (handel detaliczny małopowierzchniowy B) (§ 20 ust. 1 pkt 1), obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej (§ 20 ust. 1 pkt 7). To zaś – zdaniem skarżących - narusza ich prawo własności, bowiem z takich aktów jak decyzje o warunkach zabudowy i zapisów studium wynikało, że na przedmiotowym obszarze możliwe będzie tylko lokalizowanie obiektów odpowiadających kategorii "zabudowa jednorodzinna". Co więcej, wprowadzenie do planu dyspozycji dopuszczających sytuowanie obiektów o wskazanym wyżej charakterze i cechach stanowi – w ocenie skarżących - naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywateli do państwa (art. 2 Konstytucji), zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) i zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Należy zauważyć, że przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. statuuje obowiązek gminy ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, kwalifikując go jako zadanie własne tej jednostki samorządu terytorialnego. Fakt nadania gminie poprzez jego treść tzw. władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Jednocześnie przepis powyższy nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP. Podkreślić należy również, że w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., zawierającym otwarty katalog wymagań, które w szczególności należy wziąć pod uwagę w opracowaniach dotyczących zagospodarowania przestrzennego, wskazane zostało w pkt 7 w jednoznaczny sposób prawo własności. Wymóg ten podporządkowany jest przepisowi art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, jako gwarantującemu poszanowanie tego prawa, które wprawdzie - zgodnie z art. 64 ust. 3 ustawy zasadniczej - może być ograniczone, ale pod warunkiem nienaruszania istoty własności.

W tej ostatniej kwestii natomiast Sąd Najwyższy wypowiedział się w wyroku z dnia 16 lipca 1980 r. (sygn. akt CZP 45/80, publ. OSPiKA 1981, nr 7-8, poz. 131), w którym nawiązując do art. 140 k.c. stwierdził, że prawo własności jest "tym szczególnym prawem, które zapewnia właścicielowi dopuszczalną w danych warunkach pełnię uprawnień względem rzeczy. Choć przepis ten nie zdefiniował prawa własności przez wyczerpujące wyliczenie uprawnień właściciela, to jednak wyliczył uprawnienia zasadnicze, a przede wszystkim uprawnienia do korzystania z rzeczy oraz do rozporządzania nią.". Naruszeniem tego uprawnienia jest ingerencja w sferę prawną właściciela nieruchomości, dokonywana poprzez ustalenia planu miejscowego, które określając przeznaczenie terenu i jego zagospodarowanie, wyznaczają jednocześnie granice korzystania z prawa własności i wpływają na interesy prawne jego dysponenta.

Ochronę przed taką ingerencją w trakcie prac planistycznych zapewnia prawo wnoszenia wniosków do planu i uwag dotyczących projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Skarżący jednak nie skorzystali z tych ustawowych uprawnień, stwarzających możliwość ochrony jej interesów w procesie uchwalania planu.

Rozpatrując zarzuty podniesione w skardze, Sąd nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie naruszenia interesu prawnego skarżących, tj. prawa własności i nadużycia przysługującego organom gminy władztwa planistycznego.

W § 20 ust. 1 zaskarżonego planu dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 7U ustalono w się przeznaczenie:

1) handel detaliczny małopowierzchniowy B;

2) usługi;

3) hotele;

4) produkcja drobna;

5) zbiórka odpadów;

6) telekomunikacja;

7) wytwarzanie energii cieplnej;

8) infrastruktura drogowa;

9) urządzenia infrastruktury technicznej.

2. Na terenie, o którym mowa w ust. 1, obowiązują następujące ustalenia dotyczące ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu:

1) zbiórkę odpadów dopuszcza się wyłącznie w budynku jako punkt zbiórki i skupu odpadów;

2) wymiar pionowy budynku, mierzony od poziomu terenu do najwyższego punktu pokrycia dachu, nie może być większy niż 14m;

3) powierzchnia użytkowa obiektu o przeznaczeniu produkcja drobna nie może być większa niż 200 m2;

4) powierzchnia terenu biologicznie czynna musi stanowić co najmniej 20% powierzchni działki budowlanej;

5) obowiązuje pas zieleni ochronnej wielopiętrowej, w tym zimozielonej, o szerokości nie mniejszej niż 5m wyznaczony na rysunku planu.

3. Dojazd do terenu, o którym mowa w ust. 1, dopuszcza się wyłącznie od terenu 1KDZ/2 na odcinku wskazanym na rysunku planu.

Zgodnie zaś z zapisami pkt. 10.2.1. uchwały Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. teren oznaczony na rysunku planu symbolem 7U znajduje się w zespole urbanistycznym jednorodzinnym [...]. Dla tego zespołu jako dominującą klasę przeznaczenia terenu ustalono zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (ppkt 1), natomiast jako uzupełniające klasy przeznaczenia terenu (ppkt 2):

a) zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna,

b) zabudowa zagrodowa,

c) handel detaliczny,

d) gastronomia i rozrywka,

e) kultura,

f) biura,

g) obsługa turystyki,

h) usługi drobne,

i) opieka zdrowotna i społeczna,

j) edukacja,

k) nauka i szkolnictwo wyższe,

l) bezpieczeństwo publiczne,

m) produkcja,

n) budownictwo, handel hurtowy, gospodarka magazynowa,

o) logistyka, obsługa transportu i telekomunikacja,

p) gospodarowanie odpadami,

q) sport, wypoczynek i parki,

r) zieleń i rolnictwo,

s) cmentarze.

W ocenie Sądu kwestionowane zapisy zaskarżonego planu co do lokalizowania spornych inwestycji, tj. budynków o wysokości do 14m, hoteli, obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 2000 m2 (handel detaliczny małopowierzchniowy B), zgodne są z ustaleniami Studium, które zawiera ogólne zasady i kierunki zagospodarowania przestrzennego poszczególnych terenów. Odnośnie zaś – jak to nazwali skarżący – obiektów usługowych, w których przedmiotem działalności jest wytwarzanie energii cieplnej, należy zauważyć, że zapis § 20 ust. 1 pkt 7 planu mówi o przeznaczeniu terenu oznaczonego symbolem 7U pod wytwarzanie energii cieplnej, a nie o obiektach usługowych wytwarzających taką energię. Ponadto Rada w odpowiedzi na skargę wyjaśniła, że przeznaczenia terenu - wytwarzanie energii cieplnej – wpisana została do listy przeznaczeń jako możliwość lokalizacji instalacji towarzyszących zabudowie mieszkalnej i niemieszkalnej. W takim rozumieniu nie są to obiekty samodzielne i służące wytwarzaniu energii cieplnej dla budynków położonych poza terenem 7U. Obiekty, które będą lokalizowane w obszarze objętym planem miejscowym, wymagają instalacji grzewczych, jakie są integralnie związane z funkcją podstawową obiektu. Jednym z rozwiązań planistycznych jest dopuszczenie takiej kategorii przeznaczenia w ustaleniach planu.

Ponadto projekt planu został opracowany zgodnie z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W., co znajduje potwierdzenie w załączniku nr 2 do zaskarżonego planu. Należy przy tym również zwrócić uwagę na uzasadnienie odpowiedzi na skargę, w której Rada wskazała na szereg okoliczności, którymi kierowano się przy przyjmowaniu rozwiązań w planu.

Dodatkowo należy podkreślić, że kwestie dopuszczalności i uciążliwości związanych z ewentualną lokalizacją jakichkolwiek inwestycji na działkach należących do skarżących nie podlegała ocenie ani przez Radę Miejską W. przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, ani przez Sąd. Są to kwestie, które podlegają ocenie w odrębnym postępowaniu o uzyskanie pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, nakłada bowiem na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub obowiązku skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego (art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

"Ponadto mając na względzie kryterium sądowej kontroli, jakim jest zgodność z prawem przedmiotu zaskarżenia, obowiązek sądu administracyjnego uwzględnienia skargi na akt prawa miejscowego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. W świetle podniesionych na wstępie skargi zarzutów oraz argumentów podniesionych na ich uzasadnienie, takie naruszenie - zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania - w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie wskazali bowiem na czym konkretnie miało polegać naruszenie ich interesu prawnego przez skarżoną uchwałę i to naruszenie aktualne i zindywidualizowane.

Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

k.g.