Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 377/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50. art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędziowie sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant st. ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skarg U. S., J. S., S. K., A. J., A. K., K. G., J. Ł. – w imieniu którego działa następca prawny Miasto [...], K. K., P. K., W. K., M. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargi


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] , działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] - zatwierdził projekt budowlany i udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] -[...] na odcinku: węzeł [...] -granica miasta (km [...] - km [...]) - Etap I (od ul. [...] do skrzyżowania ulic [...] -[...]-[...] ) - kategoria obiektów budowlanych XXV, XXVI, XXVIII.

Numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu - drogi (w nawiasach - numery działek po podziale; tłustym drukiem - numery działek przeznaczone pod inwestycję):

Dzielnica [...]:

obręb [...] - dz. nr: [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]

Dzielnica [...] :

obręb [...]- dz. nr: [...]([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...],[...], [...],[...], [...] ([...], [...]),

obręb [...] - dz. nr: [...]([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]) [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...]([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...]([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],

obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...],[...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]) [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]),

Dzielnica [...] :

obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...],

obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...],[...],[...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]),

obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...], [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...] [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]

obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]) [...], [...], [...].

Organ zatwierdził także na potrzeby tej inwestycji podział nieruchomości, w tym działek:

z obrębu [...] – dz. nr: [...] (po podziale [...] i [...]) oraz działki [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiących własność K. G., [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiącej własność K. K., [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]), [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiących współwłasność K. K., P. K. oraz W. K., [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiącej własność M. L. i D. L.;

z obrębu [...] – dz. nr: [...] (po podziale [...] i [...]), stanowiącą własność K. S., [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiącej własność K. S. oraz J. S. oraz [...] (po podziale [...] i [...]) stanowiącej współwłasność J. N. i K. S..

Organ wskazał działki, które w całości przeszły pod inwestycję i wyjaśnił, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości - art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Nadto organ ustalił obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu oraz przebudowy dróg innych kategorii i zezwolił na wykonanie powyższego obowiązku na konkretnych nieruchomościach. Jednocześnie wskazał, że działki przeznaczone pod przebudowę urządzeń infrastruktury technicznej nie wchodzą w skład projektowanego pasa drogowego, jednakże przedmiotową decyzją ograniczył na rzecz inwestora sposób korzystania z tych nieruchomości.

Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

2. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał miedzy innymi, że budowana droga wojewódzka nr [...] (ciąg ulic [...] -[...] ) posiada ponadlokalną funkcję. Stanowi element tzw. Etapowej Obwodnicy [...] i jest jednym z ważniejszych wjazdów do miasta w tym rejonie. Droga ta stanowi kontynuację Trasy [...] (droga klasy GP), którą zrealizowano do węzła [...] , a obecnie trwa budowa węzła [...] do ul. [...], czyli do granicy z przedmiotową inwestycją. Realizacja I etapu inwestycji przewidziana została w latach 2010-2012 natomiast II etapu po roku 2013. Środki zarezerwowane w obecnie obowiązującym Wieloletnim Programie Inwestycyjnym [...] na lata 2010-2014 zapewniają finansowanie wykonania dokumentacji projektowej, wypłaty odszkodowań za nieruchomości objęte terenem inwestycji oraz wykonanie robót budowlanych dla I etapu inwestycji.

Pilna potrzeba realizacji tej inwestycji wynika również z awaryjnego stanu wiaduktów i złych warunków ruchu, które są spowodowane wyczerpaniem przepustowości na odcinku ul. [...] oraz w rejonie skrzyżowania ul. [...] z ul. [...]. Jej parametry są dalece niewystarczające dla obecnego ruchu, a wykonane prognozy wskazują dalszy znaczący jego wzrost. Ponadto postępujące zagęszczenie zabudowy i rozbudowa infrastruktury, m.in., na terenach przyległych do odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] przebiegającego między miejscowościami M., Z. oraz Z. już obecnie spowodowało na tyle istotny wzrost ruchu, że zagraża to paraliżem komunikacyjnym.

Szybką realizację inwestycji uzasadniają także wyniki raportu o oddziaływaniu na środowisko, który stanowił załącznik do materiałów, w oparciu o które Prezydent Miasta [...] w dniu [...] lutego 2008 r. wydał decyzję nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy [...] - [...] , na odcinku od węzła [...] do granicy miasta w W. (km [...] - km [...]). Wynika z nich, że w chwili obecnej normy dotyczące klimatu akustycznego w otoczeniu drogi są w znacznym stopniu przekroczone. Doprowadzenie ich do poziomu określonego za dopuszczalny możliwe jest jedynie przez realizację planowanej obecnie inwestycji.

Reasumując, organ stwierdził, że istnieje konieczność spełnienia ważnego interesu społecznego poprzez szybką realizację głównego celu zamierzenia inwestycyjnego, poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego, ograniczenie negatywnego oddziaływania ruchu drogowego na środowisko, zapewnienia możliwości w zakresie rozpoczęcia realizacji przedsięwzięcia w roku 2010.

Organ wyjaśnił, że całe postępowanie administracyjne zakończone przedmiotową decyzją prowadzone było zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). W toku postępowania dokonano sprawdzeń wniosku pod względem formalno-prawnym oraz materialno-prawnym, i w tym zakresie stwierdzono spełnienie przez wnioskodawcę ustawowych obowiązków.

3. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, jako organ drugiej instancji, zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., po rozpatrzeniu odwołań S. K., K. K., P. K., W. K., U. S., J. S., J. N., M. P., T. P., K. G. oraz M. L., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.):

I. uchylił zapis znajdujący się na stronie 1 zaskarżonej decyzji wiersze od 26 do 31 zawierający numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu - drogi - Dzielnica [...] [...] (w nawiasach - numery działek po podziale; tłustym drukiem - numery działek przeznaczone pod inwestycję):

"[...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...],[...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]", oraz zapis znajdujący się na stronie 2 zaskarżonej decyzji wiersze od 1 do 9 zawierające numery ewidencyjne działek usytuowania obiektu - drogi - Dzielnica [...] [...] (w nawiasach - numery działek po podziale; tłustym drukiem - numery działek przeznaczone pod inwestycję):

"obręb [...], - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...], [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowych zapisów:

"obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]",

oraz

"obręb [...] - dz. nr: [...] ([...], [...]), [...], [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]), [...], [...], [...], [...] ([...], [...]) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]".

II. uchylił tabelę znajdującą się na stronach od 2 do 5 zaskarżonej decyzji, określającej nieruchomości, podlegające podziałowi i orzekł w to miejsce poprzez ustalenie nowej tabeli przedstawiającej nieruchomości podlegające podziałowi.

III. uchylił załącznik nr 1, tj. mapę zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji, w zakresie, w jakim dotyczy on podziału działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...]"

i zatwierdził w to miejsce załącznik 1a, tj. mapę zawierającą projekt podziału działki nr [...] ([...] i [...]) i załącznik 1b, tj. mapę zawierającą projekt podziału działki [...] ([...] i [...]), stanowiące integralną część decyzji.

IV. zmienił załącznik nr 2, stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji Wojewody [...], arkusz 1 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, tom [...] przebudowa sieci wodociągowej, tom [...] przebudowa urządzeń elektroenergetycznych, tom [...]: projekt architektoniczno-budowlany [...] przebudowa urządzeń telekomunikacyjnych tom [...] przebudowa i zabezpieczenia kanalizacji sanitarnej, w zakresie w jakim dotyczy on działek nr [...] oraz nr [...], obręb [...],

w ten sposób, że zatwierdził, jako integralną część ww. załącznika:

(-) nowy załącznik nr 2a, stanowiący arkusz 1 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, (-) nowy załącznik nr [...], stanowiący tom 2 Przebudowa sieci wodociągowej, [...] budowa przyłącza wodociągowego do działki nr [...], (-) nowy załącznik nr [...], stanowiący tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 07. Energetyka przyłącze energetyczne do posesji na działce nr [...], obręb [...], (-) nowy załącznik nr [...], stanowiący tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 08. Przebudowa urządzeń telekomunikacyjnych przyłącze telekomunikacyjne do posesji na działce nr [...], obręb [...], (-) nowy załącznik nr [...], stanowiący tom [...] przebudowa i zabezpieczenie kanalizacji sanitarnej, budowa przyłącza kanalizacyjnego do działki nr [...], obręb [...], w zakresie w jakim dotyczą one działek nr [...] oraz [...], obręb [...].

V. zmienił załącznik nr 2 stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w zakresie, w jakim dotyczy on działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], w ten sposób, że zatwierdził jako integralną część ww. załącznika nowy załącznik nr 2b, zawierający projekt budowlany rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami [...] , [...], [...], [...], w zakresie ww. działek z wyłączeniem działek nr [...], [...], [...], [...] oraz [...], obręb [...].

VI. uchylił tabelę nr 2 "Lokalizacja i wysokość ekranów posadowionych na gruncie" znajdującą się na stronach od 8 do 9 tomu 2: projekt architektoniczno-budowlany 11. Ochrona akustyczna, i orzekł w to miejsce, poprzez zatwierdzenie nowej tabeli przedstawiającej lokalizację i wysokość ekranów akustycznych posadowionych na gruncie, stanowiącej załącznik nr 2a niniejszej decyzji.

VII. zmienił zapis znajdujący się na stronie 8 zaskarżonej decyzji w pkt 81 tabeli określającej działki w całości wchodzące pod inwestycję, dotyczący działki nr [...], obręb [...], poprzez jego wykreślenie.

VIII. uchylił zapis znajdujący się w pkt 4 na stronie 15 zaskarżonej decyzji: "Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią ciągłą koloru zielonego na poświadczonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę kopii mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania (element projektu budowlanego) zatwierdzonego niniejszą decyzją",

i orzekł w to miejsce, poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawiono linią ciągłą koloru

zielonego na arkuszu 1 i 2 mapy stanowiącej część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, stanowiącego załącznik nr 2 zaskarżonej decyzji

oraz na arkuszu 1 mapy stanowiącej część rysunkową projektu zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 2a niniejszej decyzji oraz na mapie stanowiącej część rysunkową projektu zagospodarowania terenu projektu budowlanego rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...], [...], stanowiącego załącznik nr 2b niniejszej decyzji.

IX. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji zapis na stronie 17 w pkt 7:

"Należy uwzględnić wszelkie warunki i normy wynikające z obowiązującego prawa budowlanego, ze szczególnym uwzględnieniem art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn.

zm.)",

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia,

nowego zapisu: "Inwestycję zaprojektowano stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu ustanowienie rzecz J. N. i U. S. służebności gruntowej na działkach nr [...] oraz nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w [...], z uwagi na konieczność zapewnienia działce o nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr [...]), stanowiącej współwłasność J. N. i U. S., dostępu do drogi publicznej".

Ponadto inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu udostępnienie oraz możliwość korzystania, zgodnie z przeznaczeniem, ze zbiornika bezodpływowego, znajdującego się na działce nr [...] (po podziale działka nr [...]), na rzecz K. K., W. K. oraz P. K..

X. w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

4. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy – Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, stwierdził, że przedłożony przez inwestora wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej jest kompletny, tj. zawiera wszystkie elementy wskazane w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przed złożeniem wniosku inwestor, zgodnie z art. 11 b ust. 1 tej ustawy, uzyskał opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta), tj.: (-) opinię Zarządu Województwa [...] z dnia 19 maja 2009 r. [...], (-) opinię Prezydenta [...] z dnia 16 grudnia 2009 r. Do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto inwestor załączył także analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji

drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem organu, przedmiotowy projekt budowlany, w części, w jakiej zatwierdzony jest niniejszą decyzją, jest zgodny z decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na przebudowie drogi publicznej o nawierzchni utwardzonej, tj. modernizacji ciągu ulicy [...] - [...] , na odcinku od węzła [...] do granicy miasta w W. (km [...] - km [...]).

5. Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ drugiej instancji stwierdził, że wydana decyzja w części określonej w pkt I niniejszej decyzji nie odpowiada prawu, gdyż obejmuje swoim zakresem działkę o nr [...], obręb [...], która nie została objęta decyzją środowiskową. W wyniku uwzględnienia zarzutów K. K., W. K. i P. K. inwestor, pismem z dnia 13 października 2011 r., poinformował organ odwoławczy, że istnieje możliwość zastosowania rozwiązania zamiennego w obszarze nieruchomości należących do skarżących poprzez zaniechanie budowy ulicy Nowoprojektowanej. Wobec powyższego Minister Infrastruktury zobowiązał inwestora do przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, uwzględniającej zmiany, które wskazał inwestor. Na podstawie uzyskanych dokumentów Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej orzekł o uchyleniu w części decyzji organu pierwszej instancji w zakresie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji na działce nr [...]

należącej do skarżących W. K., P. K. oraz K. K., na działce nr [...], należącej do I. P., na działce nr [...] należącej do I. D., M. P., na działce nr [...] oraz nr [...] jako zbędnych dla realizacji ww. przedsięwzięcia. W związku z powyższym organ odwoławczy zatwierdził załącznik nr 2b, stanowiący projekt budowlany rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...], [...], w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], zatwierdził nowe linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawione na załączniku nr 2b niniejszej decyzji, a także uchylił załącznik nr 1 stanowiący integralną część zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim dotyczy on podziału działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] i zatwierdził w to miejsce załącznik nr 1a zawierający projekt podziału działki nr [...] ([...] i [...]) i 1b zawierający projekt podziału działki nr [...] ([...] i [...]), stanowiące integralną część niniejszej decyzji.

Uwzględniając zarzuty U. S. i J. S. dotyczące nie zaprojektowania mediów do działki nr [...] a także zarzuty dotyczące długości ekranu akustycznego 1L na działkach nr [...] i [...], organ odwoławczy zatwierdził załącznik nr 2a stanowiący arkusz 1 części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, a także załącznik nr 2ab, stanowiący tom 2/05 Przebudowa sieci wodociągowej [...] budowa przyłącza wodociągowego do działki nr [...], załącznik nr 2ac, stanowiący tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 07. Energetyka przyłącze energetyczne do posesji na działce nr [...], obręb [...], załącznik nr 2ad, stanowiący tom 2: projekt architektoniczno-budowlany 08. Przebudowa urządzeń telekomunikacyjnych przyłącze telekomunikacyjne do posesji na działce nr [...], obręb [...], a także załącznik nr 2ae, stanowiący tom [...] przebudowa i zabezpieczenie kanalizacji sanitarnej, budowa przyłącza kanalizacyjnego do działki nr [...], obręb [...], w zakresie, w jakim dotyczą one działek nr [...] oraz [...], obręb [...] oraz zatwierdził, w miejsce uchylonej tabeli nr 2 "Lokalizacja i wysokość ekranów posadowionych na gruncie" znajdującej się na stronach od 8 do 9 tomu 2: projekt architektoniczno-budowlany 11. Ochrona akustyczna, załącznik nr 2c, przedstawiający lokalizację i wysokość ekranów akustycznych posadowionych na gruncie, gdzie zmodyfikowano długość ekranu akustycznego 1L do długości w km [...], zgodnie z zapisami decyzji środowiskowej.

Organ wskazał, że korekty długości ekranów akustycznych 2L, 3L i 1P wprowadzone w dokumentacji projektu budowlanego są spowodowane uszczegółowieniem projektu drogi i obiektów inżynierskich, natomiast różnice wynikające z treści zapisów decyzji środowiskowej w porównaniu do rozwiązań przedstawionych w projekcie budowlanym wynikają z różnic dotyczących skali, w jakiej zostały sporządzone materiały do decyzji środowiskowej (skala 1: 2500) w stosunku do dokumentacji projektu budowlanego sporządzonego na mapach w skali 1:500.

Organ stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy, wojewoda pełni w procesie budowy drogi publicznej rolę organu administracji, który jest zobowiązany wyłącznie do wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, nie będąc upoważnionym do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To inwestor samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych i następnie techniczno-wykonawczych inwestycji (v. wyroki WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1722/09, z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 226/09, z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 361/09, z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1528/08 oraz z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 46/07. Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice.

Odnosząc się do zarzutów S. K. organ stwierdził, że nieruchomość należąca do skarżącego jest niezbędna dla celów realizacji inwestycji, ponieważ z analizy akustycznej przeprowadzonej w toku postępowania o wydanie decyzji środowiskowej wynikało, że poziom hałasu mierzonego na elewacji budynku, nawet po zastosowaniu ekranów akustycznych będzie przekroczony i w związku z tym inwestor zdecydował się objąć inwestycją całą nieruchomość skarżącego. Ponadto, raport oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko przewidywał rozbiórkę budynku znajdującego się na działce skarżącego. Zgodnie z zatwierdzonym zaskarżoną decyzją projektem budowlanym, na działce skarżącego zaprojektowany został chodnik, będący częścią drogi, a także przewidziano przebudowę telekomunikacji kablowej.

Odnosząc się do zarzutów K. G., M. L., U. i J. S., K. K., P. K. oraz W. K. dotyczących sprzeciwu wobec budowy ekranów akustycznych lub ich zmiany z ekranów pełnych na przezroczyste, organ stwierdził, że budowa ekranów akustycznych w obszarze nieruchomości należących została przewidziana w decyzji środowiskowej, która stanowi, iż ekrany te powinny zostać zaprojektowane jako ekrany pochłaniające, czyli, zgodnie z informacjami uzyskanymi od inwestora, ekrany nieprzezroczyste, które ze względu na swoje właściwości są najbardziej odpowiednie do niwelowania hałasu emitowanego z drogi. Ekrany takie charakteryzują się wysoką sprawnością akustyczną, zapewniającą zatrzymywanie części fali akustycznej docierającej do powierzchni ekranu. Natomiast zastosowanie ekranów przezroczystych, które mają właściwości odbijające, wiązałoby się z ryzykiem obniżenia skuteczności planowanych zabezpieczeń akustycznych i możliwości wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym w stosunku do nieruchomości położonych po przeciwległej stronie drogi.

W zakresie dostępu do drogi publicznej do działki nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), należącej m.in. do U. S., w pkt IX decyzji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zobowiązał inwestora do zapewnienia takiego dostępu poprzez podjęcie działań zmierzających do ustanowienia odpowiedniej służebności gruntowej, która umożliwi dostęp do drogi publicznej dla działki nr [...].

Minister Transportu, pismem z dnia 31 stycznia 2012 r., wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o projekt sieci monitoringu, co inwestor uczynił, przesyłając brakujący dokument przy piśmie z dnia 1 lutego 2012 r. i co stanowi o uczynieniu zadość wymaganiu określonemu w pkt 3.7 decyzji środowiskowej.

Jednocześnie organ nie uwzględnił zarzutu dotyczącego nieaktualnego stanu prawnego nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] oraz [...], a także zarzutu naruszenia art. 22 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez nienaniesienie zmian wynikających z decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1977 r., w zakresie zgłaszania właściwemu staroście wszelkich zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków bowiem uznał, że obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów. Wskazał także, że na dzień złożenia wniosku przez inwestora, w ewidencji gruntów i budynków figurowały działki o nr [...] oraz [...]. Zgodnie z tym wnioskiem obie działki zostały w części wskazane pod inwestycję i z racji tego sporządzono dla tych nieruchomości projekty podziału, które zostały zatwierdzone zaskarżoną decyzją zaś inwestor wniósł o rozstrzygnięcie postępowania odwoławczego w oparciu o dokumentację pozostającą w dyspozycji organu.

Odnosząc się do zarzutu U. S., dotyczącego braku dostępu do drogi publicznej, organ stwierdził, że w swojej decyzji zobowiązał inwestora do podjęcia działań mających na celu ustanowienie służebności gruntowej na działkach nr [...] oraz nr [...], umożliwiającej dostęp do drogi publicznej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej współwłasnością skarżącej.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego braku zaprojektowania mediów

do działek nr [...], [...] oraz [...] organ wyjaśnił, że w niniejszej decyzji

uwzględnił część zarzutów skarżących dotyczących doprowadzenia przyłączy wodnych, kanalizacyjnych, energetycznych oraz telekomunikacyjnych do działki nr [...]. Stwierdził także, że w trakcie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy ustalił, że działka nr [...] wyposażona była w ww. przyłącza. Natomiast działka nr [...], zdaniem organu odwoławczego, nie była wyposażona w żadne przyłącza, natomiast fakt istnienia podziemnej sieci uzbrojenia terenu nie może być podstawą do żądania zaprojektowania przyłączy do takiej sieci.

Wyjaśnienia skarżących opisane w ich pismach z dnia 26 stycznia i 10 lutego 2012 r. dotyczące faktu istnienia skrzynki prądowej oraz przyłączy do działki nr [...] nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym.

Zdaniem organu, zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ pierwszej instancji, jak i zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w zakresie, w jakim została utrzymana w mocy decyzją Ministra, nie naruszają prawa.

6. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. wnieśli:

B. S. i J. Ł. – współwłaściciele działki nr ew. [...] z obrębu [...], którzy kwestionują pkt VII zaskarżonej decyzji w zakresie wyłączenia działki nr ew. [...] spod nieruchomości objętych inwestycją pomimo rozpoczęcia na niej robót budowlanych na skutek nadania decyzji organu pierwszej instancji rygoru natychmiastowej wykonalności;

S. K. – właściciel nieruchomości dz. nr ew. [...], zarzucając, że powyższa działka nie była objęta decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia co narusza art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Skarżący zarzucił też organom naruszenie art. 10 kpa, bowiem został pozbawiony możliwości wglądu do dokumentów z uwagi na zbyt krótki termin wyznaczony przez organ na dokonanie tej czynności;

K. G. – właścicielka działki nr ew. [...] i [...], K. K., P. K. i W. K. – właściciele działek [...],[...],[...],[...], A.K. i A. J. wnieśli o rozpatrzenie sprawy dostępu działek do drogi publicznej, montażu ekranów akustycznych na odcinku ul. [...] , które będą miały negatywny wpływ na prowadzoną działalność gospodarczą, zapewnienia przyłączy mediów do działek stanowiących ich własność (odpowiednio powstałych po podziale);

M. L. – współwłaściciel działki nr ew. [...] zakwestionował bezprawne, jego zdaniem, pozbawienie go parkingu przy ul. [...], wadliwość decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, brak dostępu jego nieruchomości do drogi publicznej (ul. [...]), zaprojektowanie ekranów akustycznych;

U. S. i J. S. - działki nr ew. [...], [...], [...], [...], wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 kpa. Zaskarżonej decyzji zarzucili kwalifikowane naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz 10 § 1 kpa, a ponadto art. 11 ust. 1 pkt 3, 8, 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez brak mapy podziałowej odzwierciedlającej faktyczny stan prawny nieruchomości, brak pozytywnej opinii konserwatorskiej, brak pozytywnej opinii zarządcy infrastruktury kolejowej, brak pozwolenia wodnoprawnego, brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego rozwiązania drogowego. Skarżący zarzucili też naruszenia przepisów Prawa budowlanego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji wiaduktów WD-1,WD-3 oraz schodów z wiaduktu WD-1 w odległości niezgodnej z przepisami, art. 5 ust. 1 pkt 7 poprzez brak ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków, art. 5 ust 1 pkt 9 poprzez niezapewnienie dostępu do drogi publicznej, art. 32 ust. 1 pkt 1 i 2 w zakresie braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na rozbiórkę wiaduktów WD-1 i WD-3, art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego i art. 39 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy poprzez brak zgody Generalnego Konserwatora Zabytków na rozbiórkę obiektu wpisanego do rejestru zabytków.

7. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/12, po rozpoznaniu spraw, zainicjowanych wniesieniem ww. skarg, połączonych na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, prowadzonych dalej pod wspólną sygn. akt VII SA/Wa 851/12, w pkt I uchylił pkt I zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia o nowym zapisie usytuowania obiektu – drogi – Dzielnica [...] w zakresie działek ewidencyjnych nr [...] (po podziale [...], [...]) oraz działki [...] z obrębu [...]; w pkt II uchylił pkt II zaskarżonej decyzji w części ustalającej nową tabelę przedstawiającą nieruchomości podlegające podziałowi w zakresie działki o numerze ewidencyjnym [...] (po podziale [...], [...]); w pkt III - w pozostałym zakresie skargi oddalił; w pkt IV stwierdził, że zaskarżona decyzja w części opisanej w pkt I i II wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a w pkt V zasądził od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej solidarnie na rzecz U. S. i J. S. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

9. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. II OSK 339/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. K., P. K., W. K. oraz skargi kasacyjnej U. S. i J. S. - uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/12 w pkt III, i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

10. W uzasadnieniu NSA wskazał, że zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.S.., poprzez przedstawienie w części stanowiska w formie ogólnikowej aprobaty rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz niewystarczające rozpoznanie zarzutów zawartych w skargach, bądź ich całkowite pominięcie. Przewidziany w art. 141 § 4 P.p.S.. wymóg wyjaśnienia podstawy prawnej orzeczenia oznacza obowiązek Sądu omówienia wyników analizy przeprowadzonej w ramach stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy, w szczególności wskazania – w przypadku oddalenia skargi – z jakich powodów zaakceptowano stanowisko organu administracji. Ponadto, ważne jest odniesienie się przez Sąd do podnoszonych przez stronę zarzutów dotyczących okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy.

NSA wskazał, że zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.S.., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie przedstawił w sposób wystarczający przesłanek, które sprawiły, że za prawidłowe uznano stanowisko zajęte w sprawie przez organ odwoławczy, a odmówiono całkowicie racji skarżącym. Stanowisko Sądu sprowadzone zostało zasadniczo do jednozdaniowej konstatacji, szerzej natomiast wypowiedział się Sąd w wybranych kwestiach, stanowiących przedmiot zarzutów podnoszonych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, a następnie złożonych skargach.

NSA podkreślił, że Sąd kontrolując decyzję w aspekcie przyjętych w niej rozwiązań wynikających z potrzeb ochrony środowiska wyszedł z błędnego założenia co do zakresu związania organu orzekającego treścią decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Brak możliwości określenia wszystkich czynników determinujących rozwiązania projektowe sprawia, że nie należy zakładać bezwzględnego związania organu właściwego w sprawach budowlanych ustaleniami decyzji środowiskowej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd niewłaściwie przyjął, że kwestia negatywnego wpływu rozstrzygnięcia w zakresie lokalizacji i rodzaju ekranów akustycznych na działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżących sprowadza się tylko do roszczeń cywilnoprawnych, a tym samym nie podlegała ocenie organów, jak też kontroli sądowej. Rzeczą Sądu było zbadanie w kontekście całości materiału dokumentacyjnego, czy przyjęte w decyzji postanowienia w przedmiocie ekranów akustycznych w sposób właściwy realizują wskazania decyzji środowiskowej oraz czy podjęte zostały po należytym rozważeniu interesu skarżących.

Badając sporne zagadnienie Sąd powinien skonfrontować kwestionowaną treść zaskarżonej decyzji z warunkami decyzji środowiskowej, uwzględniając to, że organ w decyzji z [...] lutego 2008 r., określając wymagania dotyczące ochrony środowiska wskazał na potrzebę nie tylko wykonania ekranów akustycznych, ale też na potrzebę zastosowania technologii gwarantującej powstanie tzw. "cichych" nawierzchni przebudowywanej drogi oraz potrzebę nasadzenia zieleni izolacyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej na odcinkach, na których nie są przewidziane ekrany akustyczne (pkt 3.3, 3.4, 3.5. 3.6 decyzji). W rezultacie zasadność zastosowania ekranów określonego rodzaju w sąsiedztwie nieruchomości skarżących oceniana być musi w kontekście całości rozwiązań wynikających z wymogów ochrony środowiska.

NSA stwierdził też, że stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym wyroku nie jest spójne, bowiem z jednej strony Sąd zaakceptował zaskarżoną decyzję zawierającą przecież zmianę postanowień w zakresie lokalizacji i długości ekranów akustycznych, a z drugiej strony wykluczył jakiekolwiek odstępstwa od warunków decyzji środowiskowej, nie analizując przy tym, czy rzeczywiście przyjęte rozwiązania są adekwatne do treści decyzji z [...] lutego 2008 r.

Niewątpliwie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należy uwzględnić to, że w sferze uprawnień jednostek istnieją ograniczenia wynikające z unormowań szczególnych, stanowiących podstawę prawną decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Nie zwalnia to jednak organów administracji od przestrzegania podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym wynikającego z art. 7 kpa nakazu uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ustanowione w ustawie z 10 kwietnia 2003 r. szczególne zasady przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie wyłączają definitywnie możliwości ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Każdorazowo organ administracji, w razie kolizji interesów, powinien dochodzić do takich rozwiązań, które pozwolą zachować właściwą proporcję pomiędzy realizacją celu publicznego a zakresem ograniczenia słusznego interesu jednostkowego. Niedostrzeżenie tego aspektu sprawy przez Sąd skutkować musiało uwzględnieniem zarzutów kasacyjnych sformułowanych w tym przedmiocie.

Sąd pierwszej instancji powinien również w sposób konkretny wypowiedzieć się co do kwalifikacji drogi, mając na uwadze znaczące różnice w warunkach technicznych dróg klasy GP, G, i wreszcie klasy Z (na którą wskazują skarżący). Zarówno w decyzji organu odwoławczego, jak i w uzasadnieniu wyroku zawarto ustalenia co do drogi klasy G oraz klasy GP, co sprawia, że argumentacja w tym zakresie nie jest wystarczająco przekonująca. W rezultacie jako trafne należało uznać postawione w tym zakresie zarzuty procesowe, natomiast niezasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia wskazanego w skardze kasacyjnej. Brak w uzasadnieniu wyroku ustaleń co do stanu faktycznego czynił przedwczesnym zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach zarzutów dotyczących naruszenia art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.S.. zasadnie skarżący w obu skargach kasacyjnych podnieśli, że Sąd w żaden sposób nie odniósł się do problemu zapewnienia mediów do nieruchomości stanowiącej ich własność, w sytuacji gdy zgłoszone przez nich żądania były rozstrzygane przez organ odwoławczy. Rzeczą Sądu była ocena prawidłowości stanowiska zajętego w tym przedmiocie w zaskarżonej decyzji.

NSA stwierdził, że w odniesieniu do nieruchomości, której współwłaścicielem jest skarżąca U. S. sporna stała się kwestia dostępu do drogi publicznej. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy orzekł, że inwestor zobowiązany jest do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz J. N. i U. S. służebności gruntowej na oznaczonych działkach będących we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w [...], z uwagi na konieczność zapewnienia działce nr [...] powstałej w wyniku podziału działki nr [...] dostępu do drogi publicznej, stanowisko takie Sąd zaakceptował. Pogląd ten został zakwestionowany w skardze kasacyjnej, w której podniesiono, że rozwiązanie przyjęte w decyzji organu odwoławczego nie zagwarantowało dostępu do drogi publicznej, co narusza art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. NSA stwierdził również, że o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod budowę dróg właściwy organ orzeka odrębną decyzją – art. 12 ust. 4a, ale w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. brak jest unormowania mogącego stanowić podstawę do ustanowienia służebności w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom powstałym w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Jak trafnie wskazano w piśmiennictwie, uzyskiwanie przez podmioty publicznoprawne praw własności do nieruchomości lub ich części ujętych w pasie drogowym drogi publicznej wyznaczonym w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowi niewątpliwie o wywłaszczeniu tego prawa od dotychczasowego podmiotu, któremu prawo to przysługiwało. Zaznaczono przy tym, że o ile na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczenie dokonywane jest w drodze decyzji administracyjnej o charakterze konstytutywnym, to według regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. przejęcie własności nieruchomości nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę (v. M. Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 233–236; P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski, Komentarz. Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wyd. Lex a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 77–78).

W ocenie NSA prawidłowa interpretacja przepisów zawartych w obu wymienionych wyżej ustawach pozwala przyjąć, że dopuszczalne jest zawarcie w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej rozstrzygnięcia o ustanowieniu służebności drogowej w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomościom objętym podziałem, dokonywanym w celu nabycia oznaczonych nieruchomości pod drogi. Pewne odmienności odnoszące się do decyzji wydawanych na podstawie obu ustaw nie mają istotnego znaczenia skoro w istocie w ich następstwie dochodzi do wywłaszczenia w rozumieniu konstytucyjnym (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

Zdaniem NSA, właściwa ochrona interesu podmiotów, które tracą prawo własności do nieruchomości przejętych pod drogi wymaga, aby w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej zawarte były postanowienia o ustanowieniu służebności drogowej, zgodnie z art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 23 ustawy z dnia 23 kwietnia 2003 r.

Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy występuje sytuacja, której uregulowanie powinno się odbyć poprzez orzeczenie o ustanowieniu służebności drogowej, a nie tylko zobowiązanie inwestora do podjęcia działań mających na celu ustanowienie służebności drogowej. Rozwiązanie przyjęte w decyzji organu odwoławczego nie zapewnia wykonania we właściwym czasie obowiązku nałożonego na inwestora i nie gwarantuje stronom środków prawnych skutecznie chroniących ich interes prawny.

NSA stwierdził, że w aspekcie art. 11f ust. 1 stanowiącego o treści decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie ma przeszkód do tego, aby w wymienionej decyzji zawrzeć postanowienie w przedmiocie służebności gruntowej (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r. II OSK 1245/12), i z tych względów odmienne stanowisko Sądu nie zasługiwało na akceptację.

Skarżący w skardze skierowanej do Sądu Wojewódzkiego oraz w piśmie procesowym wykazywali, że zakres inwestycji w stosunku do pierwotnych koncepcji poszerzono, a projekt budowlany wykroczył poza ustalenia decyzji środowiskowej. W szczególności podniesiono, że o nieadekwatności rozstrzygnięć obu decyzji świadczy różne określenie inwestycji, mianowicie w decyzji środowiskowej wskazano na "przebudowę" drogi publicznej, natomiast decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca zezwolenia na realizację inwestycji dotyczy "budowy" drogi. Do tej kwestii organ odwoławczy odniósł się szeroko w uzasadnieniu decyzji, tymczasem Sąd nie zweryfikował tego w oparciu o cały materiał dowodowy zebrany w aktach administracyjnych. Jako niewystarczające w tym zakresie należało uznać odwołanie się przez Sąd do treści art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. oraz stwierdzenie, że rozwiązania zamienne przyjęte w zakresie obsługi komunikacyjnej oznaczonego obszaru nie spowodowały zmian uwarunkowań określonych w decyzji z [...] lutego 2008 r. Dodać trzeba, że w decyzji organu pierwszej instancji zawarto tabelę szczegółowo przedstawiającą zapisy decyzji środowiskowej i sposób ich realizacji w projekcie budowlanym oraz wskazano, że nie zachodziła konieczność ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Obowiązkiem Sądu była zatem ocena prawidłowości stanowiska organów w tym przedmiocie.

11. Na rozprawie w dniu 3 września 2014 r., po rozpoznaniu wniosku R. K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...] w likwidacji z siedzibą w B., popartym przez niektórych ze skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu ww. stowarzyszenia i postanowił odroczyć rozprawę, a nowy termin wyznaczyć z urzędu po uprawomocnieniu się postanowienia o niedopuszczeniu stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r., po rozpoznaniu zawartego w piśmie z dnia 21 czerwca 2016 r. wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. w likwidacji, Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., Fundacji [...] z siedzibą w B. oraz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B.- o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania oraz wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B., w tym samym przedmiocie, złożonego na rozprawie – Sąd odmówił dopuszczenia do udziału w postępowaniu ww. organizacji i odroczył rozprawę.

Po prawomocnym rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny zażaleń na powyższe postanowienia, na rozprawie w dniu 25 października 2017 r., Sąd po rozpoznaniu wniosków A. K., K. K., P. K., W. K. i M. L. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników postępowania stowarzyszeń R. K. oraz wniosku R. K. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika postępowania Stowarzyszenia [...] – odmówił dopuszczenia ww. podmiotów do udziału w postępowaniu w tym charakterze. Ponadto, po rozpoznaniu wniosków K. K. o wyłączenie sędziego WSA M. Jareckiej, sędziego WSA Marii Tarnowskiej i asesora WSA Karoliny Kisielewicz – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 25 października 2017 r. wnioski te oddalił.

Postanowieniem z dnia 31 października 2017 r. Sąd, po rozpoznaniu wniosku R. K., odmówił dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika postępowania Fundacji [...] z siedzibą w B..

II. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę, zważył, co następuje:

12. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Przez prawo należy rozumieć prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.S.."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

13. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. uchylająca w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] -[...] na odcinku: węzeł [...] -granica miasta (km [...] – km 4+820,93) Etap I (od ul. [...] do skrzyżowania ulic [...] -Rekrucka-[...] ) i w tym zakresie orzekająca co do istoty, a w pozostałej części utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż związku z tym, że wyrokiem z dnia 25 lutego 2014 r. NSA uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 851/12 - w pkt III, i w tym zakresie przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, w pozostałej części wyrok z dnia 31 lipca 2012 r. stał się prawomocny i w tym zakresie nie podlegał ponownej kontroli.

Dokonując ponownie kontroli zaskarżonej decyzji w określonym wyżej zakresie, Sąd uznał, że skargi nie są zasadne. Sąd podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zarówno w zakresie ustalonego stanu faktycznego jak również zastosowanych przepisów prawa.

14. Odnosząc się do skarg A. J. i A. K. stwierdzić należy, że nie posiadają oni interesu prawnego w kwestionowaniu przed Sądem zaskarżonej decyzji. Skargi ich nie wskazują na ich interes prawny uzasadniający ich legitymację skargową w tym postępowaniu – dlatego też skargi ich oddalone zostały wprost.

Nie budzi wątpliwości, że skarżący A. J. i A. K., którzy nie składali odwołania, nie posiadają interesu prawnego w kwestionowaniu przed Sądem decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. Zgodnie z art. 50 P.p.S.. skarżący musi mieć w złożeniu skargi interes prawny, pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością.

W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Skargę może wnieść więc wyłącznie podmiot, który dysponuje legitymacją skargową – legitymacją do uruchomienia postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga do sądu administracyjnego może dotyczyć tylko własnej sprawy administracyjnej, a więc przewidzianej w przepisach prawa administracyjnego możliwości konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2016 r. I OSK 94/15, LEX nr 2 108 380). W przypadku niewykazania tego rodzaju legitymacji skargowej sąd administracyjny jest zobowiązany skargę oddalić wprost, ponieważ interes prawny jako kategoria prawa materialnego wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można bowiem podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 P.p.S.. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2014 r. I OSK 1351/14, LEX nr 1 494 692).

Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, inwestycja drogowa stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia organów, nie obejmuje żadnej nieruchomości, której właścicielami lub użytkownikami wieczystymi byliby skarżący A. J. i A. K., a ponieważ ich skargi nie wykazują ich interesu prawnego uzasadniającego ich legitymację skargową w niniejszym postępowaniu, dlatego też, jak wyżej wskazano, skargi ich zostały oddalone.

15. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowo-administracyjnym, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją związaną, i nie dopuszcza żadnej uznaniowości przy jej wydawaniu. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przewidzianych prawem przesłanek, właściwy organ ma bezwzględny obowiązek wydania pozytywnego rozstrzygnięcia, tj. udzielenia zezwolenia.

Podkreślić równocześnie należy, że o przebiegu drogi decyduje zarządca (wnioskodawca), i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązania lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego – na co wskazano w zaskarżonej decyzji, jak i planowane terminy realizacji inwestycji – uzasadniają nadanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazać należy, że zaskarżona decyzja jak również decyzja poprzedzająca wydane zostały na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, której celem jest uproszczenie procedur dotyczących podejmowania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Akt ten przewiduje połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnięć o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i pozwoleniu na budowę.

Należy również podkreślić, że stosownie do art. 11i ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nieuregulowanych w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo budowlane, a zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane – właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Stosownie zaś do art. 11e ustawy z 2003 r. – "Nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami." Skoro ustawodawca precyzyjnie określił zakres wniosku składanego przez inwestora drogi publicznej, to porównując jego zawartość wraz z załącznikami z ustawowo wyznaczoną treścią decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, określoną w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej, organy orzekające nie mogą modyfikować ustaleń i parametrów zawartych we wniosku o wydanie decyzji, jeżeli nie wynika to z wiążących organ przepisów prawa – niezależnie od ustaleń zawartych we wniosku.

Z prawidłowych ustaleń organów, zaakceptowanych przez Sąd, wynika, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza obowiązującego prawa, wniosek inwestora zawiera elementy wskazane w art. 11d ust. 1 specustawy, projekt budowlany jest zgodny z ustawą Prawo budowlane – w tej sytuacji organ był zobligowany do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

16. Zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: (1) mapę w skali co najmniej 1:5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; (2) analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; (3) mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; (4) określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; (5) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; (6) wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Zgodnie z art. 11f ust. 1 specustawy drogowej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności: 1) wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii; 2) określenie linii rozgraniczających teren; 3) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 4) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 5) zatwierdzenie podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1, zgodnie z którym "Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości."; 6) oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego; 7) zatwierdzenie projektu budowlanego; 8) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące: a) określenia szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, b) określenia czasu użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych, c) określenia terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, d) określenia szczegółowych wymagań dotyczących nadzoru na budowie, e) obowiązku dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, f) obowiązku przebudowy dróg innych kategorii, g) określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w lit. e i f, h) zezwolenia na wykonanie obowiązków, o których mowa w lit. e i f.

Z akt sprawy wynika, że przedłożona dokumentacja oraz decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej spełniają ustawowe wymogi, a podniesione w skargach zarzuty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji.

17. Należy w pełni zaakceptować rozstrzygnięcie organu odwoławczego odnośnie działki o nr [...], obręb [...], która to nieruchomość nie została objęta decyzją środowiskową. Inwestor, składając wniosek o wydanie decyzji środowiskowej, a także przedstawiając w toku postępowania środowiskowego raport o oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko, nie ujął w tych dokumentach działki nr [...]. Zasadnie więc organ wskazał, że przedmiotem decyzji środowiskowej nie była ta nieruchomość, a w konsekwencji należy wyłączyć z zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej na tej działce z powodu naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 9 specustawy poprzez brak określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia w stosunku do przedmiotowej działki. Okoliczności tej nie zmienia fakt rozpoczęcia robót na tej działce na podstawie decyzji organu pierwszej instancji, zaopatrzonej w rygor natychmiastowej wykonalności. Poza kognicją Sądu badającego legalność decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej znajduje się ocena robót w rzeczywistości wykonanych na gruncie.

Odnośnie działki nr ew. [...] wskazać należy, że inwestor działkę tę wskazał jako objętą planowaną inwestycją, co znalazło swój wyraz w załącznikach graficznych stanowiących integralną część sporządzonego na potrzeby oceny inwestycji na środowisko, raportu oddziaływania na środowisko. Zdaniem Sądu, decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, obejmuje także działkę nr ew.[...], zgodnie z normą art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

18. Zdaniem Sądu, nietrafny jest także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 kpa, ponieważ w dniu 1 lutego 2012 r. organ zawiadomił strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań do dnia 17 lutego 2012 r. Skarżący S. K. pismo to odebrał w dniu 14 lutego 2012 r., ale z przysługującego mu prawa nie skorzystał. Należy także podnieść, że skarżący nie wykazał, że naruszenie art. 10 kpa miało istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie takie naruszenie przepisów postepowania stanowi podstawę uchylenia przez Sąd decyzji administracyjnej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.S.. Należy przy tym podkreślić, że zarzut odnoszący się do naruszenia przez organ art. 10 kpa może odnieść skutek wtedy, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 546/16, LEX nr 2 333 516, por. także wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1750/15, LEX nr 2 305 500). Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1367/16, LEX nr 2 308 896).

19. Odnosząc się do podnoszonego w skargach zarzutu dotyczącego montażu ekranów akustycznych wzdłuż ul. [...] , na odcinku objętym zaskarżoną decyzją, należy wskazać, że obowiązek ich zaprojektowania wynika z decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, która w pkt II podpunkt 3.5 szczegółowo określa konieczność zaprojektowania i umieszczenia ekranów akustycznych obustronnie pochłaniających bądź lewostronnie i prawostronnie pochłaniających. Ekrany akustyczne są bowiem urządzeniami ochrony obiektów i obszarów przed hałasem, to ich usytuowanie nie wynika z woli inwestora, lecz z przeprowadzonej w postępowaniu środowiskowym analizy oddziaływania projektowanej inwestycji drogowej pod kątem emitowanego hałasu (wyrok NSA z dnia 28 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1975/12, LEX nr 1 361 620). Z decyzji tej wynika ponadto, że zaprojektowanie i zamontowanie ekranów akustycznych na przeważającej części inwestycji to podstawowe rozwiązanie, jakie inwestor powinien przyjąć w zakresie ochrony akustycznej terenów znajdujących się w jej sąsiedztwie. W odniesieniu do ustaleń środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ architektoniczno-budowlany udzielający zgody na realizację przedsięwzięcia, na postawie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) związany jest warunkami wskazanymi przez organ środowiskowy w ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. W związku z powyższym, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma charakter prejudycjalny i wiąże wszystkie organy, o których mowa w art. 72 ust. 1 tej ustawy, w tym organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Od tego związania decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach nie ma wyjątków (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 53/17, LEX nr 2 297 026, por. także wyrok NSA z dnia 10 maja 2017 r. II OSK 2234/15, publ. CBOSA, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 785/10, LEX nr 993 622, wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. II OSK 2732/14, LEX nr 2 102 226, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. II OSK 1483/11, LEX nr 1 367 291, por. także wyrok NSA z dnia 13 lipca 2016 r. II OSK 2751/14, LEX nr 2 102 230).

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że strony niezadowolone z rozstrzygnięcia w tym zakresie w zaskarżonej decyzji, prowadziły z organem korespondencję, zarówno przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i po jej wydaniu, w której wyraziły swoje niezadowolenie z projektowanych rozwiązań. Inwestor, z kolei, ustosunkowywał się do zgłaszanych postulatów, wskazując m.in. na konieczność montowania ekranów akustycznych na terenach zurbanizowanych. Inwestor podkreślił, że zastosowanie ekranów pochłaniających energię fal akustycznych jest najlepszym rozwiązaniem dla ochrony terenów przyległych do projektowanej wtedy inwestycji, stanowiąc jednocześnie spełnienie wymogów nałożonych na niego w tym zakresie decyzją środowiskową.

Częściowo zarzuty dotyczące montażu ekranów akustycznych zostały przez inwestora uwzględnione, jak jednak wskazano wcześniej – tylko w tym zakresie, na jaki pozwalała ww. decyzja środowiskowa.

Nie bez znaczenia jest także fakt, że analiza potencjalnych wariantów przebiegu inwestycji (w tym kwestii jej towarzyszących, np. budowy ekranów akustycznych) odbywa się na etapie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a przebieg inwestycji drogowej zatwierdzony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi być zgodny z wariantem jej przebiegu wskazanym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym stosowne zarzuty w tym zakresie skarżący powinni byli wnosić w toku postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej (por. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2017 r. II OSK 875/17, publ. CBOSA).

Wskazać przy tym należy, że ww. decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r., zgodnie z informacjami publikowanymi w Biuletynie Informacji Publicznej tego organu nie została zmieniona ani do dnia wydania zaskarżonej decyzji (vide zawiadomienie Prezydenta [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...]), ani też nie została wzruszona w żadnym z nadzwyczajnych trybów kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, przewidzianych w k.P.. (vide informacja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. o wydaniu decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], o odmowie zmiany decyzji ostatecznej Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. oraz zawiadomienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], o wydaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2013 r., znak: [...], utrzymującej w mocy ww. decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r.). Oznacza to, że zgłaszane przez strony, także na rozprawie w dniu 25 października 2017 r. zarzuty, odnoszące się do funkcjonowania w obiegu prawnym decyzji środowiskowej, nie mogły zostać uwzględnione. Ze znajdującej się w aktach administracyjnych sprawy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wynika, że decyzja ta - "Wobec nie zaskarżenia w terminie właściwym, decyzja niniejsza jest ostateczna i podlega wykonaniu." Nie budzi zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, że wszelkie zarzuty dotyczące określonych tam rozwiązań, mogły być kwestionowane na etapie postępowania odwoławczego, którego, wobec nie zaskarżenia tej decyzji, nie było.

Ponadto, w zakresie zarzutów podniesionych przez U. S. i J. S., a odnoszących się do długości ekranów akustycznych 2L, 3L i 1P, organ słusznie wskazał, że wprowadzone w dokumentacji projektu budowlanego korekty są spowodowane uszczegółowieniem projektu drogi i obiektów inżynierskich, natomiast różnice wynikające z treści zapisów decyzji środowiskowej w porównaniu do rozwiązań przedstawionych w projekcie budowlanym wynikają z różnic dotyczących skali, w jakiej zostały sporządzone materiały do decyzji środowiskowej (skala 1:2500) w stosunku do dokumentacji projektu budowlanego sporządzonego na mapach w skali 1:500. Natomiast w odniesieniu do ekranu 1L, Minister Infrastruktury uwzględnił zastrzeżenia ww. skarżących i zmodyfikował jego długość, zgodnie z ustaleniami wynikającymi z decyzji środowiskowej. Przyjęte rozwiązania, zatem, nie tylko realizują wskazania organu, zawarte w decyzji środowiskowej, ale także uwzględniają interes skarżących.

Dodatkowo wskazać należy, że Wojewoda [...] – organ pierwszej instancji – w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dokonał dokładnej analizy projektu budowlanego, biorąc pod uwagę zapisy decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia (str. 28 – 33 decyzji), i stwierdził, że pkt "3.3. (...) - Ekrany akustyczne zostały zaprojektowane na wszystkich odcinkach w sąsiedztwie zabudowy. Nie zachodzi więc konieczność wykonania zieleni izolacyjnej dla ochrony zabudowy przed hałasem. 3.4. Zastosować technologie gwarantujące powstanie tzw. "cichych" nawierzchni przebudowywanej drogi. - Zaprojektowana konstrukcja nawierzchni budowanej drogi, w tym warstwa ścieralna, w połączeniu z zastosowanymi środkami ochrony akustycznej zapewnia spełnienie wymagań dotyczących dopuszczalnych poziomów hałasu na terenach objętych ochrona akustyczną wynikających z Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). 3.5 Na modernizowanym odcinku drogi należy wykonać ekrany akustyczne na następujących odcinkach przebudowywanej drogi tj.: (...). – Wszystkie odcinki ekranów przewidziane do realizacji przez DŚ i znajdujące się w zakresie robót dla Etapu I budowy drogi wojewódzkiej [...] zostały wprowadzone do projektu w tomie 2 Projekt architektoniczno – budowlany 11. Ochrona akustyczna. Zwiększenie długości ekranów akustycznych 3L, 4L, 5L (tym samym likwidacja przerw w ekranach akustycznych) ma na celu podwyższenie ich skuteczności i zapewnienie maksymalnej ochrony akustycznej budynków zlokalizowanych w rejonie skrzyżowania ulic [...] i [...] oraz ul. [...]. 3.6. Wysokość ekranów akustycznych winna wynosić nie mniej niż 5 m. – Zaprojektowano ekrany o wysokości 5m.".

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wyjaśnił, odnosząc się do sprzeciwu wobec budowy ekranów akustycznych lub ich zmiany z ekranów pełnych na przezroczyste, że budowa ekranów akustycznych w obszarze nieruchomości należących do skarżących została przewidziana w decyzji środowiskowej, która stanowi, że ekrany te powinny zostać zaprojektowane jako ekrany pochłaniające, czyli zgodnie z informacjami uzyskanymi od inwestora, jak i od organu, który wydał decyzję środowiskową, ekrany nieprzezroczyste, które ze względu na swoje właściwości są najbardziej odpowiednie do niwelowania hałasu emitowanego z drogi. Ekrany takie charakteryzują się wysoką sprawnością akustyczną, zapewniająca zatrzymywanie części fali akustycznej docierającej do powierzchni ekranu. Natomiast zastosowanie ekranów przezroczystych, które mają właściwości odbijające, wiązałoby się z ryzykiem obniżenia skuteczności planowanych zabezpieczeń akustycznych i możliwości wystąpienia przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu, w tym w stosunku do nieruchomości położonych po przeciwległej stronie drogi.

20. Kwestia negatywnego wpływu tego rozwiązania projektowego, tj. zamontowania ekranów akustycznych, na działalność gospodarczą prowadzoną wzdłuż ul. [...] na odcinku objętym zaskarżoną decyzją nie podlega ocenie tego organu, a co za tym idzie sądu administracyjnego kontrolującego zgodność z prawem decyzji zezwalającej na realizacje inwestycji drogowej. Zgodnie jednak z normą art. 13 ust. 3 specustawy, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi obowiązany jest na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego do nabycia tej nieruchomości. Jednakże wniosek o nabycie części nieruchomości nieobjętej lokalizacją inwestycji, jeżeli nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania przez właścicieli na dotychczasowe cele, złożony w trybie art. 13 ust. 3 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nie jest rozpatrywany w trybie postępowania administracyjnego, gdyż nie jest to sprawa administracyjna w rozumieniu kpa. Jest to roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym.

Stanowisko sądów administracyjnych w tym zakresie potwierdza taką interpretację art. 13 ust. 3 specustawy. Nabywanie na żądanie właściciela tzw. "resztówek", tj. części nieruchomości pozostałej po wywłaszczeniu, która wskutek wywłaszczenia nie nadaje się na dotychczasowe cele nie jest prostą kontynuacją postępowania wywłaszczeniowego, czy też nowym postępowaniem administracyjnym w tym przedmiocie. Jest to, mimo że nabywcą omawianej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa jest organ administracji publicznej, roszczenie cywilnoprawne, którego w razie sporu strona może dochodzić przed sądem powszechnym (wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r. I OSK 1932/10, publ. CBOSA, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. I OSK 1351/11, LEX nr 1 133 458). W niniejszej sprawie, kwestia lokalizacji ekranów akustycznych, w istocie, sprowadzała się właśnie do sytuacji analogicznej do pozostawienia właścicielowi części nieruchomości, z której większość została zajęta pod realizację inwestycji, a która nie może być już przez niego wykorzystana w dotychczasowy sposób. Skarżący, zwłaszcza K. G., K. K., P. K., W. K., zarzucali zaskarżonej decyzji fakt projektowanego umieszczenia ekranów akustycznych obok swoich nieruchomości właśnie w kontekście uniemożliwienia prowadzenia działalności gospodarczej w dotychczasowym kształcie, co jest sprawą cywilnoprawną, a nie – w kontekście niezgodności z decyzją środowiskową - sprawą administracyjną.

21. Rozważenia wymagają także zarzuty dotyczące zapewnienia dostępu do drogi publicznej nieruchomości powstałych w wyniku podziału zatwierdzonego zaskarżoną decyzją.

W odniesieniu do nieruchomości K. K., P. K. i W. K., projekt zakłada likwidację bezpośredniego zjazdu z ul. [...] , bowiem po przebudowie uzyska ona klasę techniczną GP, w odniesieniu do której zastosowanie ma rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Droga tej klasy, zgodnie z przepisami prawa, musi mieć zapewniony określony poziom bezpieczeństwa. Cel ten jest realizowany w sposób wskazany w § 9 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia - poprzez ograniczenie ilości zjazdów, i zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Z powyższego wynika, że ustanowienie zjazdu indywidualnego w przypadku drogi klasy G jest stosowane warunkowo w zależności od tego, czy w przypadku jego ustanowienia zapewniona będzie płynność ruchu i bezpieczeństwo użytkowników danej drogi. Wobec treści zarzutów skargi, w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności nie jest bowiem prawem absolutnym. Może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2007 r. I OSK 1148/06, LEX nr 382 712, wyrok NSA z dnia 24 maja 2016 r., LEX nr 2 108 308). Mając powyższe na względzie, projekt zakłada skomunikowanie nieruchomości skarżących z drogami publicznymi: ul. [...] oraz drogą 4P zbierającą ruch lokalny połączoną z ul. [...], skomunikowaną z ul. [...] .

Z drogi 4P zaprojektowano także zjazd z działki nr ew. [...] stanowiącej współwłasność skarżącego M. L., a powstałej po podziale działki nr [...]. Dla obsługi komunikacyjnej tych nieruchomości zaprojektowano dwukierunkową ulicę klasy D, zakończoną placem do zawracania z możliwością zatrzymywania się i postoju.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy mając na względzie zarzuty odwołującej się U. S. zobowiązał inwestora do podjęcia działań mających na celu ustanowienie na rzecz J. N. i U. S. służebności gruntowej na działkach nr [...] oraz nr [...] (powstałej w wyniku podziału działki o nr ew. [...]), będącej we władaniu Zarządu Dróg Miejskich w [...], z uwagi na konieczność zapewnienia działce o nr ew. [...] - powstałej w wyniku podziału działki nr [...], stanowiącej współwłasność J. N. i U. S., dostępu do drogi publicznej. Skarżąca U. S. kwestionowała powyższe rozstrzygnięcie jako naruszające art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego.

Stwierdzić zatem należy, że na mocy art. 11f ust. 1 pkt 5 w związku z art. 12 ust. 1-3 specustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej określa między innymi projekt podziału nieruchomości i stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Kwestie podziału nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm., "g.n."). Zgodnie z art. 2 pkt 11 tej ustawy, nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności m.in. wymienionej we wspomnianym już pkt 11 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Artykuł 2 ustawy g.n. wskazuje więc, jakich aktów prawnych nie naruszają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, i jakie należy uznać zarazem za przepisy o charakterze szczególnym w stosunku do tej ustawy. Oznacza to, że przepisy szczególne należy stosować z wyłączeniem przepisów ustawy g.n. W zakresie ich regulacji wyłączają one, albo modyfikują, stosowanie przepisów tej ustawy. Tylko w razie wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu ustawy g.n. czy w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy ustawy g.n.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest zatem ustawą szczególną (lex specialis) w stosunku do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach.

W decyzji o zezwoleniu na realizację w zakresie dróg publicznych nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości – nie jest to przedmiotem zawartego w niej orzeczenia. Stanowi to natomiast skutek prawny decyzji, powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ponieważ wszystkie te części nieruchomości, które zostały ujęte w liniach rozgraniczających teren ustalonych omawianą decyzją, wchodząc dotychczas w skład nieruchomości objętej prawem własności przysługującym określonej osobie, z chwilą nabycia przez tę decyzję przymiotu ostateczności, staną się przedmiotem własności innego podmiotu, tj. Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Zachodzi tu więc konieczność stosowania ustawy specjalnej, bo dzięki temu realizowane będzie zamierzenie-cel ustawodawcy, tj. uproszczenie i przyspieszenie procedur uzyskiwania decyzji administracyjnych poprzedzających rozpoczęcie budowy inwestycji celu publicznego.

Należy więc podkreślić, że art. 99 oraz 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie będzie miał w sprawie niniejszej zastosowania wobec odrębnego uregulowania w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Do wydania omawianej decyzji w części dotyczącej zatwierdzenia podziałów nieruchomości nie stosuje się procedury podziałowej wynikającej z ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ brak jest w tym przedmiocie jakiegokolwiek odesłania do ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy również podnieść, że art. 11f specustawy pozwala wyeliminować w postępowaniu lokalizacyjnym odrębne postępowanie w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości. Nie ma tu więc zastosowania administracyjny tok postępowania, wynikający z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem zatwierdzenie podziału nieruchomości pod inwestycję użytku publicznego nie następuje w drodze ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, wydanej przez wojewodę.

Brak jest więc podstaw do żądania, aby decyzja wywłaszczeniowa zawierała w sobie, jako element niezbędny, ustanowienie służebności dostępu do drogi publicznej powstałej po podziale działki przy jednoczesnym twierdzeniu, że podział nieruchomości możliwy jest jedynie po ustanowieniu takiej służebności.

Podkreślić w tym miejscu należy, że w obowiązującym systemie prawnym służebność drogi koniecznej może być ustanowiona przez sąd powszechny, w trybie nieprocesowym, zgodnie z art. 626 Kodeksu postępowania cywilnego, albo – umownie – w formie aktu notarialnego. Stosownie do art. 626 § 1 k.p.c., we wniosku o ustanowienie drogi koniecznej należy wskazać właścicieli wszystkich nieruchomości, przez które mogłaby prowadzić droga, aby nieruchomość wnioskodawcy miała odpowiedni dostęp do drogi publicznej. A ratio legis tego przepisu, jak wynika z postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 2015 r. II CSK 398/14, jest zapewnienie uczestnictwa w postępowaniu właścicielom wszystkich nieruchomości, które zamykają wnioskodawcy dostęp do drogi publicznej, w związku z czym potencjalnie mogą być obciążone służebnością, i z tego powodu są zainteresowane wynikiem sprawy. Tymczasem, z przepisów specustawy wynika, że stronami w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, są: wnioskodawca, właściciel lub użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podkreślić zatem należy, że z przepisów specustawy nie wynika, aby stronami tego postępowania – o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej, byli właściciele nieruchmości obciążonej.

Wobec braku ustawowego obowiązku ustanowienia służebności dostępu do drogi publicznej przed podziałem nieruchomości należy uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego w tym zakresie ma na celu ochronę interesów skarżących w rozumieniu art. 5 ust 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Zwłaszcza że kontrola wykonania orzeczonego przez organ obowiązku nastąpi na etapie udzielenia inwestorowi pozwolenia na użytkowanie na podstawie art. 32 ust. 1 i 2 specustawy (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r. II OSK 2596/12, LEX nr 1 519 326, wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r. II OSK 1364/11, LEX nr 1 291 931, wyrok WSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1153/12, LEX nr 1 312 466).

22. W odniesieniu do braku pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego planowanej inwestycji podzielić należy stanowisko organów, że takie pozwolenie nie było wymagane dla przedmiotowej inwestycji, z racji niewystępowania w tym zakresie budowy urządzeń wodnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2003 r. IV SA 1262/02, LEX nr 1 694 558). Przebudowa zaś istniejących urządzeń kanalizacyjnych nie wymaga takiego pozwolenia, zgodnie z art. 37 tej ustawy.

23. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi U. S. i J. S. co do braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przyjętego przez organ odwoławczy rozwiązania drogowego należy wskazać, że zgodnie z art. 72 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stosuje się w przypadku zmiany decyzji, polegających na odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącym: (a) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (b) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne - które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozwiązanie przyjęte przez organ odwoławczy w zakresie rozwiązania zamiennego obsługi komunikacyjnej obszaru ograniczonego ulicami [...], [...], [...], [...], w zakresie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...] oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], obręb [...], nie powodują zmian uwarunkowań określonych w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

24. Należy także podnieść, że Sąd podziela argumentację organu dotyczącą zakresu interesu prawnego stron postępowania w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Interes prawny w takim postępowaniu wynika z przysługującego prawa do nieruchomości i nie dotyczy całej decyzji, lecz tej jej części, która dotyczy nieruchomości danej osoby. Osoba posiadająca prawo własności, użytkowania wieczystego lub inne ograniczone prawo rzeczowe jest stroną decyzji, ale tylko w części dotyczącej jej nieruchomości. Z tych względów należy uznać, że skarżący U. S. i J. S. nie posiadają interesu prawnego do podnoszenia zarzutów dotyczących nieruchomości położonych przy ul. [...] i [...], gdyż nie należą one do skarżących. Uwaga ta dotyczy wszystkich pozostałych zarzutów skarżących nie pozostających w związku z nieruchomościami stanowiącymi ich własność lub pozostających w ich użytkowaniu wieczystym.

25. Sąd zauważa jednak, że zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 8 lit. f specustawy, właściwy organ konserwatorski – [...] Konserwator Zabytków, zaopiniował pozytywnie przebieg planowanej inwestycji w obszarze wskazanych nieruchomości (opinie [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] czerwca 2010 r., znak: [...] oraz z dnia [...] lipca 2010 r., znak: [...]). Natomiast Wojewoda [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r., udzielił inwestorowi zgody na odstępstwo w zakresie usytuowania obiektów WD-1 oraz WD-3, a także odcinka ulicy [...] w odległości mniejszej niż 10 m od granicy obszaru kolejowego i mniejszej niż 20 m od osi skrajnego toru i w związku z tym nie można zarzucić niezgodności projektowanego odcinka drogi z prawem.

26. Reasumując, należy podkreślić, co wynika z akt sprawy, że planowane przedsięwzięcie dotyczy drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ulic [...] – [...] . W ramach inwestycji parametry istniejącej drogi zostaną dostosowane do parametrów drogi głównej ruchu przyspieszonego (GP), jest elementem tzw. Etapowej Obwodnicy [...], stanowi kontynuację Trasy [...] - drogi klasy GP. Nie budzi również wątpliwości, że decydujące znaczenie ma nie aktualny, lecz docelowy status drogi.

Wobec powyższego, odnosząc się do zarzutów skarg, należało stwierdzić, że były one niezasadne. Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób poprawny, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy – prawidłowo zinterpretowane. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny, wnikliwie rozpatrzyły zebrany materiał dowodowy wystarczający do rozpatrzenia sprawy – a zatem zarzuty skarg nie mogły zostać uwzględnione.

27. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.