Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1452/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3d pkt 1,  art. 90 ust. 3e,
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.
article: art. 252 ust. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki (spr.), Sędziowie WSA Wojciech Gapiński, Anna Tyszkiewicz-Ziętek, Protokolant Dominika Zabielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2017 r. sprawy ze skargi A. C.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w 2014 r. 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 5.930 (pięć tysięcy dziewięćset trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. A. C. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji oświatowej przypadającej do zwrotu, jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem.

2. Zaskarżona decyzja została wydana na gruncie następującego stanu sprawy.

2.1. Prezydent Miasta J. decyzją z [...], nr [...] określił skarżącej przypadającą do zwrotu dotację wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, udzieloną w związku z prowadzeniem [...] w J..

Kwotę dotacji, która podlega zwrotowi określił w wysokości [...] zł wskazując, że podlega ona zwrotowi wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, które należy naliczyć od dnia przekazania dotacji z budżetu Miasta do dnia dokonania wpłaty.

Ponadto określił terminy naliczania odsetek od w/w dotacji wskazując konkretne daty, począwszy od 29 stycznia 2014 r. do 28 listopada 2014 r. oraz przyporządkowane datom konkretne kwoty poszczególnych części dotacji.

W uzasadnieniu wskazał, że zakwestionowano rozliczenie dotacji udzielonej za 2014 r. i przeznaczonej w części [...] zł na wynagrodzenie skarżącej, jako dyrektora generalnego szkoły. Stwierdził bowiem, że obowiązujący w 2014 r. statut szkoły nie zawierał wskazania, że jednym z organów dotowanej szkoły jest dyrektor generalny. Ze statutu, którym dysponował organ wynika, że szkoła posiadała w tym roku tylko jednego dyrektora. Przedłożony w toku postępowania administracyjnego przez stronę statut, w którym ujęto już dwa stanowiska dyrektora, w tym dyrektora generalnego, nie został przez organ uznany za wiarygodny, a w konsekwencji został pominięty przy ustalaniu stanu faktycznego obowiązującego w roku 2014. Prezydent Miasta wskazał bowiem, że strona przedłożyła statut bez potwierdzenia go za zgodność z oryginałem oraz nie wskazano w nim daty od której obowiązuje. Poza tym strona nie wyjaśniła przyczyn niezłożenia nowej wersji statutu do organu dotującego, co było jej obowiązkiem zgodnie z art. 82 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm. – dalej: u.s.o.).

Organ wskazał, że tylko wynagrodzenie dyrektora pedagogicznego szkoły może być finansowane z dotacji, ponieważ jego charakter pracy realizuje zakres kształcenia, wychowania i opieki w szkole oraz tylko dyrektor pedagogiczny został ujęty w statucie szkoły obowiązującym w roku 2014.

2.2. Kolegium decyzją z [...], nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu – wbrew stanowisku organu I instancji - przyznało, że skarżąca pełniła w 2014 r. w szkole funkcję dyrektora generalnego.

Zaznaczyło jednocześnie, że zatrudniała także na stanowisku dyrektora szkoły osobę posiadającą wyższe wykształcenie i kwalifikacje pedagogiczne, któremu wypłacała wynagrodzenie w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że zasadnie uznał organ I instancji, że z dotacji mogło być rozliczone wynagrodzenie dyrektora szkoły, który pełni funkcje w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem organu, z pewnością, tych funkcji nie pełniła prowadząca placówki skarżąca, która z dotacji przyznawała sobie i wypłacała wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji dyrektora generalnego. Wystawiała przy tym wewnętrzne noty księgowe na różne kwoty, np. [...] zł (styczeń 2014 r.), [...] zł (marzec 2014 r.), [...] zł (lipiec 2014 r.), [...] zł (wrzesień 2014 r.).

Dalej Kolegium argumentowało, że podstawę do wypłacenia skarżącej wynagrodzenia stanowiła jej własna decyzja – jako osoby prowadzącej szkoły, z dnia 1 września 2009 r. Wynika z niej, że dyrektor generalny otrzymuje wynagrodzenie, które może być finansowane ze środków dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3d u.s.o. i wynagrodzenie to stanowi wydatek bieżący. O wysokości i wypłacie wynagrodzenia decyduje każdorazowo osoba prowadząca, stosownie do możliwości finansowych.

W ocenie Kolegium wskazane noty księgowe i wynikające z nich kwoty wynagrodzenia pozwalają na stwierdzenie, że są to kwoty pochodzące z dotacji, które w danym miesiącu nie mogły zostać rozliczone w inny sposób z powodu braku odpowiednich faktur zakupu i innych dokumentów księgowych.

Dlatego, zdaniem organu odwoławczego, zarzut naruszenia art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz art. 252 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm. – dalej: u.f.p.) jest niezasadny.

Kolegium wskazało ponadto, że organ I instancji, wbrew twierdzeniom strony, zebrał wyczerpujący materiał dowodowy, a strona miała zapewniony udział w postępowaniu.

3.1. W skardze skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) wydanie decyzji z naruszeniem art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.) poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, co doprowadziło organ do poczynienia w zaskarżonej decyzji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, w szczególności poprzez przyjęcie, iż zadania dyrektora generalnego szkoły w związku z treścią art. 90 ust. 3d u.s.o. w 2014 r. nie podlegały finansowaniu z dotacji oświatowej;

b) naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. wyrażające się w skorzystaniu przez organ jedynie z dowodu w postaci zgromadzonych akt sprawy, bez przeprowadzenia innych dodatkowych dowodów (jak np. przeprowadzenie dowodów ze statutów szkół, dowodów z przesłuchań świadków), wskutek czego organ błędnie przyjął stan faktyczny - przy czym dodać należy, iż wszczęcie postępowania administracyjnego nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania kontrolnego;

c) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego, wyrażające się zwłaszcza w nieustosunkowaniu się i braku odpowiedniej argumentacji prawnej do szeregu wyjaśnień zaprezentowanych w odwołaniu organu prowadzącego od decyzji organu I instancji - wyjaśnień odnośnie do zakwestionowanego przez organ I instancji wydatków sfinansowanych z dotacji oświatowej, wyjaśnień odnośnie do dopuszczalności ponoszenia dotacji oświatowej na zadania osoby prowadzącej określone w art. 5 ust. 7 u.s.o. w stanie prawnym przed nowelizacją ustawy o systemie oświaty z dnia 31 marca 2015 r.;

d) wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, 8 i 11, k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i nieuwzględnienie w orzekaniu wyjaśnień składanych w toku postępowania;

e) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz poprzez błędną wykładnię w zakresie dowolności oceny mocy i wiarygodności dowodów - w szczególności poprzez przyjęcie, iż pełnione przez skarżącą funkcje dyrektora generalnego nie podlegały finansowaniu z dotacji oświatowej, co już choćby w obliczu nowelizacji ustawy o systemie oświaty z 31 marca 2015 r. (oraz uzasadnienia projektu ustawy z dnia 15 stycznia 2015 r. zmieniającej treść art. 90 ust. 3d u.s.o.), akceptowanej w orzecznictwie wykładni autentycznej art. 90 ust. 3d u.s.o., braku regulacji o czasowym zakresie zastosowania art. 90 ust. 3d w ustawie z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw oraz zmiany linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy za niesłuszne;

f) naruszenie zasady demokratycznego państwa prawa i zasady legalności wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji od strony faktycznej i prawnej, poprzez brak w uzasadnieniu decyzji Kolegium dowodów świadczących o źródłach, które legły u podstaw wnioskowania w zakresie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji (jakie źródła/dowody przesądziły o tym, iż Kolegium uznało, że skarżąca z całą pewnością nie pełniła funkcji dyrektorskich w zakresie kształcenia, wychowania i opieki), poprzez zawarcie w decyzji Kolegium zbyt ogólnych, nieuargumentowanych od strony prawnej twierdzeń ("z całą pewnością funkcji tych nie pełniła prowadząca placówki Pani A. C."), poprzez nieodniesienie się do treści złożonego odwołania i pominięcie kluczowych i istotnych jego fragmentów w procesie podejmowanej decyzji (w szczególności Kolegium nie wyjaśniło dlaczego nie zastosowało art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od dnia 31 maja 2015 r.), w tym pominięcie podniesionej przez skarżącą argumentacji prawnej w odwołaniu od decyzji organu I instancji w pełnym zakresie, tj. odnośnie do wyjaśnień co do zakwestionowanego przez organ I instancji wydatku sfinansowanego z otrzymanej dotacji oświatowej w roku 2014 oraz co do podniesionych w odwołaniu błędów proceduralnych, których dopuścił się organ I instancji w postępowaniu administracyjnym - co łącznie uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji i zrozumienie tych motywów, uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz prowadzi do naruszenia interesu skarżącej.

2) Naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 90 ust. 3e u.s.o. oraz oraz § 5 Uchwały Nr I.7.2013 Rady Miasta Jastrzębie-Zdrój z dnia 24 stycznia 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji z budżetu miasta dla publicznych i niepublicznych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez osoby fizyczne oraz osoby prawne inne niż jednostka samorządu terytorialnego na terenie miasta Jastrzębie-Zdrój oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania - poprzez brak przeprowadzenia kontroli prawidłowości pobrania i wykorzystania dotacji oświatowej za rok 2014, w szczególności w odniesieniu do kwestionowanego wydatku na funkcję dyrektora generalnego szkoły;

b) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na mylnym odniesieniu pojęcia "działalności szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej", do poszczególnych wydatków bieżących, które mogą być finansowane z dotacji;

c) art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 5 ust. 7 oraz art. 90 ust. 3d u.s.o. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, że zadania dyrektora generalnego to w istocie zadania organu prowadzącego, niepodlegające finansowaniu z dotacji oświatowej;

d) art. 5 ust. 7 w zw. z art. 2 u.s.o. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż sfera zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę niepubliczną oraz zadań tej szkoły lub placówki, która jako "prowadzona" przez osobę fizyczną lub prawną nie jest podmiotem prawa, stanowią całkowicie rozłączne kategorie prawne, a w konsekwencji zadania wskazane w art. 5 ust. 7 u.s.o., w szczególności zaś wskazane w pkt 1, 3 i 4 tego przepisu, nie dotyczą w ogóle szkoły niepublicznej, lecz wyłącznie jej osoby prowadzącej, skutkiem czego - w oparciu o treść art. 90 ust. 3d u.s.o. w brzmieniu z 2014 roku - nie podlegają finansowaniu z dotacji podmiotowej przysługującej owej szkole;

e) art. 90 ust. 3d u.s.o. poprzez brak jego zastosowania w brzmieniu ustalonym na dzień wydania sentencji, pomimo istnienia norm interpretacyjnych nakazujących takie zastosowanie przepisu;

f) art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie w sentencji decyzji kwot naliczania odsetek od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz poprzez niewskazanie dokładnego dnia, od którego nalicza organ odsetki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

3.2. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

3.3. Podczas rozprawy pełnomocnik skarżącej przyznała, że w toku jednej z rozpraw stwierdziła, iż skarżąca prowadzi około 50 szkół w Polsce, jednak teraz twierdzi, że była to liczba zbyt duża. W 2014 r. skarżąca prowadziła około 20 oddziałów w Polsce, a w jednym oddziale mogły być maksymalnie 2 szkoły, co powoduje, że w 2014 r. skarżąca mogła prowadzić łącznie około 30 szkół. Oddziały znajdują się na terenie całej Polski, nie tylko na terenie województwa śląskiego.

Jeśli chodzi o różnice poszczególnych wynagrodzeń miesięcznych skarżącej to wynikają one z rozmiaru podejmowanej przez nią pracy w danym miesiącu. Pełnomocnik argumentowała, że nie zawsze jest tak, że to co zostało z puli dotacji może pokryć całość należnego skarżącej wynagrodzenia, które powinno jej przysługiwać. Nie jest tak, że należne skarżącej wynagrodzenie stanowi kwotę, która jest najwyższa spośród przyznanych sobie w danym roku. Pełnomocnik podała, że nie wie czy skarżąca dokumentuje podejmowane przez siebie czynności w danym miesiącu w konkretnej szkole i podkreśliła, że organ nie zażądał od skarżącej przedstawienia takiej dokumentacji. Dodała też, że jeśli dotacja nie wystarcza na pokrycie kwoty, którą skarżąca powinna otrzymać z uwagi na nakład pracy, to pobiera wynagrodzenie w wysokości tego co pozostało do rozdysponowania z dotacji. Pełnomocnik skarżącej wskazała, że nie wie czy są dokumenty określające taki sposób ustalania wynagrodzenia i podniosła, że w tej materii organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego. Wreszcie zasygnalizowała, że w projekcie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych maksymalne wynagrodzenie dyrektora szkoły niepublicznej ustalono jako trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia w trzecim kwartale roku bazowego, co wynosi około 13-14 tysięcy zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

4. Skarga okazała się o tyle skuteczna, że doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji, choć nie wszystkie wyartykułowane w niej zarzuty okazały się zasadne.

Sąd zauważa na wstępie, że pomimo wyszczególnienia w skardze wielu zarzutów, znaczna ich część powiela się lub zazębia, co uzasadnia ich łączne rozpoznanie.

5. Centralną kwestią w sprawie, która przewija się przez większość zarzutów skargi jest bowiem zagadnienie dopuszczalności finansowania z dotacji wynagrodzenia dyrektora generalnego.

Skarżąca twierdzi, że pełniła tę funkcję w roku 2014 i z tej racji pobierała wynagrodzenie.

Organ I instancji przyjął, że skarżąca tej funkcji nie pełniła, ponieważ obowiązujący w 2014 r. statut szkoły nie zawierał wskazania, że jednym z organów dotowanej szkoły jest dyrektor generalny. Ze statutu, którym dysponował organ wynika, że szkoła posiadała w tym roku tylko jednego dyrektora. Przedłożony w toku postępowania administracyjnego przez stronę statut, w którym ujęto już dwa stanowiska dyrektora, w tym dyrektora generalnego, nie został przez Prezydenta Miasta uznany za wiarygodny, a w konsekwencji został pominięty przy ustalaniu stanu faktycznego obowiązującego w roku 2014. Prezydent Miasta wskazał bowiem, że strona przedłożyła statut bez potwierdzenia go za zgodność z oryginałem oraz nie określono w nim daty od której obowiązuje. Poza tym strona nie wyjaśniła przyczyn niezłożenia nowej wersji statutu do organu dotującego, co było jej obowiązkiem, zgodnie z art. 82 ust. 5 u.s.o.

Kolegium zajęło w tej kwestii stanowisko odmienne i stwierdziło, że skarżąca pełniła w 2014 r. funkcję dyrektora generalnego – lecz przyznane sobie kwoty, już z innych względów (o których poniżej), nie można traktować jako wynagrodzenie finansowane z dotacji.

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że skarżąca była dyrektorem generalnym w szkole, chociaż należy stwierdzić, że nie zostało ono wyczerpująco uargumentowane. Sąd zauważa bowiem, że skarżąca już we wniosku o udzielenie dotacji (z września 2013 r.) posługiwała się pieczęcią "dyrektor generalny". Po drugie wpis zmiany danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji, o którym mowa w art. 82 ust. 5 u.s.o. ma charakter deklaratoryjny (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 grudnia 2007 r., III SA/Kr 271/07, Lex nr 459801).

Powyższe spostrzeżenie nie oznacza jednak, ani że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, ani że sporne świadczenie, określone przez skarżącą wynagrodzeniem, mogło zostać sfinansowane z dotacji. Dla rozstrzygnięcia prawa do objęcia spornego świadczenia dotacją oświatową na podstawie art. 90 ust. 3d u.s.o. konieczna jest dalej idąca interpretacja pojęcia "wynagrodzenie" - zawartego w art. 90 ust. 3d u.s.o. oraz analiza podjętych przez organy czynności dowodowych, jak i prawna ocena faktów tej sprawy, o czym poniżej.

6. W dalszej kolejności należy poczynić uwagi o charakterze materialnoprawnym, ponieważ zakres postępowania dowodowego jest determinowany normą prawa materialnego, która ma być zastosowana w sprawie. Postępowanie dowodowe powinno bowiem doprowadzić do zrekonstruowania konkretnego stanu faktycznego, czyli obejmować te fakty i dowody, które mają prawne znacznie dla rozstrzygnięcia sprawy podatkowej (por. A. Hanusz, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia podatkowego, Kraków 2004, s. 80-81; wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., I FSK 747/07, Lex nr 465777; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2010 r., II FSK 1489/09, CBOSA).

6.1. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem stanowi art. 252 u.f.p. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 3), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 4). Zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości (ust. 5).

Wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem polega w szczególności na zapłacie ze środków pochodzących z dotacji, za inne zadania niż te, na które dotacja była udzielona albo na realizację innych celów niż cele wskazane w przepisach odrębnych stanowiących o sposobie udzielania i rozliczania dotacji.

W tym miejscu należy zauważyć, że przedmiotowa dotacja ma charakter podmiotowo-celowy, co znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Dotację oświatową można wydatkować na cele ściśle związane z procesem kształcenia uczniów szkoły. Rola dotacji oświatowej nie polega bowiem na subsydiowaniu wszelkiej działalności prowadzonej przez szkołę lub jednostkę prowadzącą szkoły, czy też pokrywania wszelkich ich wydatków. Nie sposób przyjąć w świetle art. 90 ust. 3d u.s.o., że dotacja może być wydatkowana na każdy cel. Dotacja przysługuje na każdego ucznia i w tym zakresie ma charakter podmiotowy, jednakże przeznaczona jest na dofinansowanie realizacji konkretnych zadań szkoły (kształcenie, wychowanie i opieka, w tym profilaktyka społeczna) i w tym zakresie przyznawana dotacja ma charakter celowy (por. wyroki NSA z: 15 października 2014 r., II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., II GSK 229/13; 9 września 2015 r., II GSK 1616/14; wyrok WSA w Białymstoku z 13 lutego 2013 r., I SA/Bk 6/13).

Przypomnieć także należy, że regulacja dotycząca określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r. Z tą datą wprowadzono ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania, co zostało uregulowane w art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o.

6.2. Stosownie do art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. – w brzmieniu obowiązującym w 2014 r. – dotacje oświatowe są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli pełni funkcję dyrektora szkoły, z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego.

Organy zastosowały ten przepis w brzmieniu obowiązującym w 2014 r., które już przewidywało expressis verbis możliwość sfinansowania z dotacji wynagrodzenia osoby fizycznej prowadzącej szkołę, jeżeli pełni funkcję dyrektora szkoły.

Stąd forsowany w skardze zarzut niezastosowania tego przepisu w brzmieniu od dnia 31 maja 2015 r. jest niezrozumiały. Nowelizacja art. 90 ust. 3d u.s.o. która weszła w życie w roku 2015 dotyczyła innych zagadnień, które w tej sprawie nie są przedmiotem sporu.

6.3. W ocenie Sądu, co do zasady (co należy podkreślić), wynagrodzenie dyrektora szkoły może być finansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Okoliczności tej nie podważają także wprost organy. Kolegium twierdzi jedynie, że z dotacji mogło być rozliczone wynagrodzenie dyrektora szkoły, który pełni funkcje w zakresie kształcenia, wychowania i opieki. Zdaniem organu odwoławczego z pewnością tych funkcji nie pełniła prowadząca placówki skarżąca, która z dotacji przyznawała sobie i wypłacała wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji dyrektora generalnego. Wystawiała przy tym wewnętrzne noty księgowe na różne kwoty, np. [...] zł (styczeń 2014 r.), [...] zł (marzec 2014 r.), [...] zł (lipiec 2014 r.), [...] zł (wrzesień 2014 r.). Poza tym podstawę do wypłacenia skarżącej wynagrodzenia stanowiła jej własna decyzja – jako osoby prowadzącej szkołę, z dnia 1 września 2009 r. Wynika z niej, że dyrektor generalny otrzymuje wynagrodzenie, które może być finansowane ze środków dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. i wynagrodzenie to stanowi wydatek bieżący. O wysokości i wypłacie wynagrodzenia decyduje każdorazowo osoba prowadząca, stosownie do możliwości finansowych. W ocenie Kolegium wskazane noty księgowe i wynikające z nich kwoty wynagrodzenia pozwalają na stwierdzenie, że są to kwoty pochodzące z dotacji, które w danym miesiącu nie mogły zostać rozliczone w inny sposób z powodu braku odpowiednich faktur zakupu i innych dokumentów księgowych.

W ocenie Sądu wymagało ustalenia, czy przedmiotowemu wydatkowi - pobieranemu przez skarżącą na podstawie wystawionych not księgowych i finansowanemu ze źródeł dotacji - można przypisać w myśl art. 90 ust. 3d u.s.o. cechy wynagrodzenia.

Sąd orzekający podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Gliwicach w wyroku z 18 lipca 2016 r., I SA/Gl 1029/15, że podejmując próbę jego określenia można odwołać się do regulacji przepisów Kodeksu pracy (art. 78 § 1 i art. 80) jak również Kodeksu cywilnego (np. zlecenie czy dzieło). Definicja wynagrodzenia za pracę może być wyprowadzona z art. 78 § 1 Kodeksu pracy, zgodnie z którym wynagrodzenie za pracę powinno być tak ustalone, aby odpowiadało w szczególności rodzajowi wykonywanej pracy i kwalifikacjom wymaganym przy jej wykonywaniu, a także uwzględniało ilość i jakość świadczonej pracy. Wynagrodzenie przysługuje za pracę wykonaną (art. 80 zdanie 1 tej ustawy). Natomiast na gruncie prawa cywilnego, w myśl regulacji art. 735 k.c., jeżeli ani z umowy, ani z okoliczności nie wynika, że przyjmujący zlecenie zobowiązał się wykonać je bez wynagrodzenia, za wykonanie zlecenia należy się wynagrodzenie (§ 1). Jeżeli nie ma obowiązującej taryfy, a nie umówiono się o wysokość wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające wykonanej pracy (§ 2). Zgodnie zaś z art. 628 tej ustawy wysokość wynagrodzenia za wykonanie dzieła można określić przez wskazanie podstaw do jego ustalenia. Jeżeli strony nie określiły wysokości wynagrodzenia ani nie wskazały podstaw do jego ustalenia, poczytuje się w razie wątpliwości, że strony miały na myśli zwykłe wynagrodzenie za dzieło tego rodzaju. Jeżeli także w ten sposób nie da się ustalić wysokości wynagrodzenia, należy się wynagrodzenie odpowiadające uzasadnionemu nakładowi pracy oraz innym nakładom przyjmującego zamówienie (§ 1). Przepisy dotyczące sprzedaży według cen sztywnych, maksymalnych, minimalnych i wynikowych stosuje się odpowiednio (§ 2).

Powołane przepisy potwierdzają, że wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań.

Sąd podziela przy tym także stanowisko zaprezentowane w wyroku tut. Sądu z 10 lutego 2015 r. (I SA/Gl 1064/15), że skumulowanie w jednej osobie dyrektora i organu prowadzącego uniemożliwia zawarcie umowy z samym sobą, to oczywiste jest, że zatrudnienie na stanowisku dyrektora następuje poprzez faktyczne wykonywanie czynności dyrektorskich. Zwrócić jednak należy uwagę, że sprawa ta dotyczyła wynagrodzenia dla osoby prowadzącej jedno przedszkole, z tych względów nie budziło ono zastrzeżeń Sądu.

W rozpatrywanej zaś sprawie wątpliwości może budzić sposób, w jaki skarżąca ustalała wysokość wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji dyrektora generalnego. Z wystawionych przez skarżącą not księgowych wynika, że wysokość jej wynagrodzenia kształtowała się w różnych wysokościach. Sąd nie neguje przy tym, że wynagrodzenie może być ustalane i determinowane zakresem wykonanych w danym miesiącu zadań, jednak każdy rodzaj wykonywanej pracy (w szerokim jego ujęciu) musi być poprzedzony określeniem zakresu jego zadań umożliwiającym jego wykonanie a także wysokością przysługującego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to może być określone bądź ryczałtowo (tj. w stałej miesięcznej kwocie), może być też mierzone zakresem wykonanych zadań, przy czym zakres tych prac jak też ich wartość winny być z góry określone.

W tym kontekście trudno zaakceptować stanowisko, że niewykorzystana część dotacji za dany miesiąc stanowi wynagrodzenie należne prowadzącej szkołę, która jednocześnie pełni funkcję jej dyrektora. Skutkowałoby to bowiem pełną dowolnością w kreowaniu comiesięcznej wysokości wynagrodzenia przyznawanego "sobie samemu".

W ocenie Sądu wynagrodzenie należne osobie prowadzącej szkołę i pełniącej funkcję dyrektora tej szkoły - przewidziane w art. 90 ust. 3d pkt 1 u.s.o. - powinno być przez ten podmiot tak określone i udokumentowane, by organy dotacyjne mogły dokonać kontroli prawidłowości wydatkowania przyznanej na ten cel dotacji, niezależnie czy w ramach kompetencji przyznanych im przepisem art. 90 ust. 3e i 3f tej ustawy, czy też w ramach postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest prawidłowość rozdysponowania dotacji.

6.4. Z drugiej strony należy przypomnieć, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, iż to na organie ciąży obowiązek podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) i dopiero po spełnieniu tego standardu rozpatrzenie całego materiału dowodowego w kontekście wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności (art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.). Co prawda trudno nałożyć na organ obowiązek nieograniczonego poszukiwania dowodów (dokumentów), tym bardziej korzystnych dla strony, które sama strona ma obowiązek sporządzić, archiwizować i w razie potrzeby przedstawić organowi, ale mając na uwadze powołane ostatnio regulacje, należy przyjąć, że na organie administracyjnym ciąży w takim przypadku obowiązek wezwania strony o przedstawienie tejże dokumentacji. Brak wezwania strony o przedstawienie dowodów albo zbyt ogólne wezwanie może uzasadniać konieczność uzupełnienia przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Na gruncie tej sprawy, obowiązkiem organów było co najmniej wezwanie strony do przedstawienia dokumentacji obrazującej jakie konkretnie czynności skarżąca podejmowała w dotowanej szkole w danym miesiącu, które pozwoliłyby na ustalenie, czy przyznane sobie kwoty są adekwatne do nakładu, ilości i jakości wykonanych zadań. Ponadto wezwanie to można było rozszerzyć o inne dane, np. wskazanie w ilu szkołach na terenie Polski skarżąca w roku 2014 wykonywała obowiązki dyrektora i jakie otrzymywała w związku z tym świadczenia, jak godziła wykonywanie tych obowiązków w większej ilości szkół jednocześnie (tj. w ciągu danego miesiąca), czy fizycznie przebywała w tych szkołach (jeśli tak to jak często, jeśli nie to dlaczego), etc. Pełnomocnik skarżącej nie była w stanie udzielić precyzyjnej odpowiedzi na te pytania, a zagadnienia te powinny były zostać wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Ustalenie tych kwestii jest przecież związane z możliwością zakwalifikowania przyznanego sobie przez skarżącą świadczenia, jako wynagrodzenia dyrektora (generalnego) szkoły, o czym stanowi art. 90 ust. 3d u.s.o.

Sąd wskazuje, że skoro skarżąca w analizowanym okresie sama dokonane wypłaty określała jako "wynagrodzenie" powinna była zadbać o zgromadzenie stosownej dokumentacji pozwalającej na ustalenie zasadności jego wypłaty, a także określającej jego wysokość. Konieczne jest bowiem należyte udokumentowanie zarówno wykonywanych czynności jak również wypłacanego sobie wynagrodzenia, finansowanego ze środków publicznych. Materiał dowodowy przestawiony dotychczas przez skarżącą, zdaniem Sądu, nie spełnia tego wymogu.

Jednakże żaden z organów nie wezwał skarżącej w sposób wystarczająco precyzyjny do przedłożenia stosownej dokumentacji – co podkreślała także pełnomocnik skarżącej w toku rozprawy. Prezydent Miasta co prawda zwracał się do skarżącej o przedstawienie wyjaśnień, ale co do tego, czy dyrektor generalny jest w ogóle organem szkoły, względnie o przekazanie dokumentów potwierdzających zatrudnienie - w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy albo Kodeksu cywilnego - dyrektora generalnego szkoły, czy też o przekazanie dokumentów potwierdzających poniesienie wydatków na sporne wynagrodzenie. Wynika to z tego, że organ I instancji uznawał (błędnie), iż skarżąca w 2014 r. nie pełniła w szkole funkcji dyrektora generalnego. W związku z tym wymiana poglądów pomiędzy stronami, wówczas dotyczyła tej kwestii, a nie sposobu określenia i dokumentacji pracy skarżącej, jako dyrektora. Kolegium choć trafnie wyeliminowało błąd Prezydenta Miasta co do pełnienia przez skarżącą funkcji dyrektora generalnego szkoły, to jednak – już wadliwie – nie wezwało skarżącej do przedstawienia dowodów obrazujących jej rodzaj, nakład pracy i z góry ustalony zakres pracy jako dyrektora.

W konsekwencji nie eliminując wszystkich błędów organu I instancji Kolegium dopuściło się naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ponieważ nie można wykluczyć, że na skutek wymaganego wezwania skarżąca przedstawiłaby dokumentację lub argumenty, które choć w części wpłynęłyby na sposób oceny zakwestionowanych wydatków.

7. Pozostałe zarzuty skargi Sąd uznaje za niezasadne.

W szczególności należy zauważyć, że nie doszło do naruszenia art. 90 ust. 3e u.s.o. (w zw. z § 5 uchwały Rady Miasta). Zgodnie z tym przepisem organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji przyznanych szkołom, przedszkolom, innym formom wychowania przedszkolnego i placówkom z budżetów tych jednostek. Sąd stwierdza, że za okres od 1 września 2013 r. do 30 września 2014 r. były przeprowadzone czynności kontrolne w 2015 r. Jednocześnie należy zauważyć, że przeprowadzenie przedmiotowej kontroli nie jest warunkiem koniecznym do decyzyjnego ustalenia dotacji podlegającej zwrotowi. To w ramach konkretnego postępowania administracyjnego może nastąpić ustalenie okoliczności niezbędnych do zastosowania art. 252 u.f.p. Kontrola, o której mowa w art. 90 ust. 3e u.s.o. może, ale nie musi, poprzedzać takie jurysdykcyjne postępowanie administracyjne.

Wbrew stanowisku skargi organ I instancji prawidłowo określił termin od którego naliczane są odsetki od dotacji podlegającej zwrotowi, a Kolegium zasadnie to stanowisko zaaprobowało. W tej mierze nie doszło do naruszenia art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Kolegium skoro utrzymywało w mocy decyzję Prezydenta Miasta nie miało obowiązku wskazywania w sentencji konkretnych dat oraz części dotacji, od których naliczane są odsetki; uczynił to bowiem organ I instancji. Sąd zauważa również, że dotacja co prawda jest wypłacana w 12 miesięcznych częściach, ale stanowi świadczenie jednorazowe (por. wyrok SN z 22 maja 2014 r., IV CSK 531/13, Lex nr 1504576). Nie powoduje to jednak, że naliczane odsetek od kwoty dotacji zwracanej jako wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem powinno nastąpić dopiero od przekazania podmiotowi dotowanemu ostatniej części dotacji.

W ocenie Sądu jednorazowość świadczenia może mieć znaczenie w różnych sytuacjach prawnych, np. co do sposobu określenia biegu terminu przedawnienia odnoszącego się do tego świadczenia, ale nie determinuje to wszystkich aspektów prawnych z nim związanych. Także w przypadku świadczenia o charakterze jednorazowym możliwe jest bowiem naliczanie odsetek od dat związanych z przekazaniem przez dany podmiot tylko poszczególnych części tego świadczenia. Może to nastąpić z powodów faktycznych albo prawnych.

Jedna z takich sytuacji zachodzi m.in. na gruncie art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. Ten przepis stanowi, że odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku zawarte w powołanej regulacji pojęcie "przekazania (...) dotacji". Jest ono immanentnie związane z treścią art. 90 ust. 3c u.s.o. zgodnie z którym dotacje, o których mowa, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Należy podkreślić użyty z art. 90 ust. 3c u.s.o. zwrot "dotacje (...) są przekazywane (...) w 12 częściach". Właśnie ten zwrot, użyty w art. 90 ust. 3c u.s.o. precyzuje pojęcie "przekazania dotacji" zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p.

W konsekwencji skoro dotacje są przekazywane w 12 miesięcznych częściach, to odsetki o których mowa, należą się od przekazania poszczególnych części dotacji. Tak bowiem należy rozmieć pojęcie "przekazania dotacji" zawarte w art. 252 ust. 6 pkt 1 u.f.p. przy uwzględnieniu - w ramach wykładni systemowej - art. 90 ust. 3c u.s.o.

8. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę 5.930 zł złożyły się: wpis - 1.113 zł (kwota 741 zł nadpłaconego wpisu została już zwrócona), opłata od pełnomocnictwa - 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika radcy prawnego w wysokości 4.800 zł, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) przy zastosowaniu § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1667).