Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 3/92
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1992-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka gruntami
Wywłaszczanie nieruchomości
Działalność gospodarcza
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 ust. 1, art. 56 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127
law: Obwieszczenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Teza: 1. Art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127; zm. Dz.U. 1991 nr 103 poz. 446; nr 107 poz. 464/ jest niezgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/;

2. Art. 43 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 orzeczenia jest zgodny z art. 1 przepisu konstytucyjnego pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną powołaną w pkt 1 orzeczenia.

TEZY

1. Art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127; zm. Dz.U. 1991 nr 103 poz. 446; nr 107 poz. 464/ jest niezgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 56 ust. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 84 poz. 426/;

2. Art. 43 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 orzeczenia jest zgodny z art. 1 przepisu konstytucyjnego pozostawionego w mocy Ustawą Konstytucyjną powołaną w pkt 1 orzeczenia.


UZASADNIENIE

1. Forma "oświadczenia" przyjęta w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jakkolwiek pretenduje do "oświadczenia woli" z umów cywilnoprawnych, to zadania tego nie spełnia. Stanowi bowiem nadal władczą dokładnie niedookreśloną przez ustawę wypowiedź organu administracji państwowej lub organu gminy podczas gdy umowa powstaje z woli stron i jest wynikiem ich rokowań. W istocie nie wiadomo, co przez ten termin należy rozumieć, i co on wyraża w stosunku umownym. Nadal, bowiem, gdy idzie o ustalenie cen gruntu, będące podstawą do ustalania opłat, ma ono raczej pewien charakter władczy, w każdym razie nie ma tu równości stron. Jedna ze stron określa wysokość ceny gruntu, a następnie ustala wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste, jak to przewiduje par. 22 ust. 1 powołanego rozporządzenia z dnia 16 lipca 1991 r. Nie przewiduje się tu możliwości negocjowania ceny gruntu, a następnie opłaty.

Ustalenie aktualnej ceny nieruchomości i w konsekwencji tego wysokości opłaty następuje w trybie administracyjnym. Organ administracji lub gminy ustala bowiem i zmienia cennik, stosuje ulgi lub podwyżki i może oznaczać termin płatności, przy jednoczesnym przyjęciu w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości po jej nowelizacji w 1990 r., iż nie następuje to w formie decyzji administracyjnej, która to forma została zachowana jedynie w odniesieniu do aktualizacji cen gruntów przekazywanych w zarząd /art. 43 ust. 3/. Znowelizowana ustawa nie określiła wymogów formalnych do zakresu i treści "oświadczenia" oraz nie ograniczyła dopuszczalnego maksymalnego poziomu cen przyjmowanych jako wynikających ze zmiany wartości gruntów w stosunku do ich poziomu, określonego w cywilnoprawnych umowach zawartych z użytkownikami wieczystymi w poprzednim okresie. Wprawdzie pewne ograniczenie zostało wprowadzone w par. 22 ust. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 lipca 1991 r., lecz brak odpowiednich zasad postępowania może prowadzić do naruszeń praw użytkowników wieczystych przy aktualizacji cen gruntów i opłat z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. Praktyka organów samorządowych, faktycznie doprowadziła do powstania wielu nieprawidłowości. Mimo niejasnej prawnie w omawianym kontekście przepisów przepisów formy "oświadczenia" zawartej w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w praktyce w razie nie uiszczenia opłat poprzez użytkownika wieczystego egzekucje należności prowadzi się na podstawie "oświadczeń" traktowanych jako tytuł wykonawczy.

Przystępując do oceny zakwestionowanego przepisu art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w świetle zasad Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że właściwym punktem odniesienia do tej oceny jest art. 1 i art. 3 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisów pozostawionych w mocy Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą a wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1992 r. nr 84 poz. 426/. Konstytucja chroni różne dobra w tym dobra związane z interesem indywidualnym obywateli. Z zawartej w art. 1 Konstytucji ogólnej zasada państwa prawnego wynika m.in. zasada zaufania obywateli do państwa. Zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych, które nakazywałyby obciążenie obywateli jasnych, umożliwiających dochodzenie przez obywateli swoich praw. Takie wymogi wynikają też z art. 3 ust. 1 Konstytucji, a mianowicie rzetelne komunikowanie w tekstach prawnych, z jakim działaniem administracji obywatel ma do czynienia, aby mógł dochodzić ochrony swoich praw. Zakres i treść użytkowania wieczystego została zdeterminowana przez zawarte i zawierane umowy wobec czego przepisy kolejnej ustawy /tutaj z 1990 r./ nie mogą zmierzać do zmniejszenia praw użytkowania wieczystego. Tego celu nie spełnia kwestionowany art. 43 ust. 2 ustawy. Regulując kwestię wyceny gruntów a w konsekwencji i opłat za wieczyste użytkowanie w formie "oświadczenia" bez wyjaśnienia zasady tej regulacji przepis ten narusza podstawową zasadę państwa prawnego, to jest zaufania obywateli do państwa i jego prawa wyrażoną w art. 1 oraz zasadę właściwego rzetelnego jego stanowienia wyrażone w art. 3 ust. 1 Konstytucji RP, przepisu pozostawionego w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego na tle uregulowania prawnego zawartego w art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są nieuniknione spory pomiędzy użytkownikami wieczystymi z jednej strony a Skarbem Państwa i gminami z drugiej strony w kwestii wyceny gruntów dającej podstawę do określenia należności z tytułu opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste. W sprawach tych będzie chodziło o zagwarantowanie najistotniejszych praw obywateli, a pomimo to przepis ten nie przewiduje drogi do rozstrzygania tych sporów po wprowadzeniu skrytykowanej formy "oświadczenia", a powinien był przewidzieć skoro ustawodawca przeszedł na konstrukcję cywilnoprawną w tym zakresie.

Wprawdzie kwestia skuteczności oświadczenia złożonego przez organ administracji państwowej lub zarząd gminy i zasadność żądania podwyższonej opłaty np. za okres już zapłacony oraz prawidłowość wyceny gruntów może być w razie sporu przedmiotem procesu cywilnego o ustalenie, że należność nie istnieje ze względu na przepisy art. 2 ust. 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz par. 2 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1985 r. w sprawie wykonywania ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ale w ten sposób dochodzi do nieuzasadnionego przerzucenia ciężaru dowodzenia. Przejście na całkowitą konstrukcję cywilnoprawną powinno było nastąpić z wszystkimi konsekwencjami, to jest z wyłączeniem egzekucji administracyjnej wprost na podstawie jednostronnie podjętej czynności prawnej w postaci "oświadczenia" co do wyceny gruntu i jednostronnego "ustalenia" wysokości opłaty rocznej.

Z art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji pozostawionego w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną wynika, że sprawowanie wymiaru sprawiedliwości należy wyłącznie do sądów, oraz że właściwość sądów określają ustawy. Realizując to postanowienie Konstytucji ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych /t.j. Dz.U. 1990 nr 23 poz. 138 ze zm./ w art. 2 par. 1 stanowi, że sądy powszechne rozstrzygają sprawy z zakresu prawa karnego, cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych z wyjątkiem spraw przekazanych ustawami innym sądom. Podobnie stanowi przepis art. 2 par. 1 Kpc. Przepisy te konkretyzując treść art. 56 ust. 1 i 3 Konstytucji wyraźnie formułują zasadę domniemania drogi sądów powszechnych do rozpoznawania spraw cywilnych. W świetle tych zasad przy wprowadzaniu nowej formy /"oświadczenia"/ w toku trwania stosunków prawnych, stanowiących podstawę do ustalenia opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste rzeczą ustawodawcy było wskazanie w ustawie sądu lub organu właściwego do rozstrzygania sporów, które zaistnieją na tym tle, co jednak nie nastąpiło. Obowiązek taki poza wskazanymi przepisami będzie wynikał również z art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który we wstępnej części stwierdza, że "każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły o bezstronny sąd ustanowiony ustawą (...)".

Należy tu wskazać, że dnia 2 października 1992 r. została wydana ustawa o ratyfikacji Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności /Dz.U. nr 85 poz. 472/.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego kwestie uregulowane w art. 43 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości są sprawami z dziedziny prawa cywilnego, wobec czego w przepisie tym powinna być wskazana ta droga do rozstrzygania ewentualnych sporów. Potrzeba ta wynika nie tylko z przytoczonych przepisów, lecz ma swoje oparcie w art. 14 ratyfikowanego Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, który w art. 4 m.in. stanowi, że "(...) każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny i bezstronny sąd, ustanowiony przez ustawę (...)".

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis art. 43 ust. 2 z kwestionowanej ustawy narusza również art. 56 ust. 1 i 3 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy powołaną ustawą Konstytucyjną z 1992 r.

Gdy idzie natomiast o uregulowanie prawne z art. 43 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, co do którego wnioskodawca kwestionuje nadmierne skrócenie terminu aktualizacji opłat, to zdaniem Trybunału Konstytucyjnego to uregulowanie nie narusza zasad państwa prawnego, bowiem przy opłatach okresowych możliwe są dłuższe i krótsze terminy ich realizacji. Należy podkreślić, że wraz ze wzrostem cen istnieje możliwość i niejednokrotnie potrzeba zmiany wysokości rocznej opłaty.

Z tych przyczyn Trybunał Konstytucyjny uznał, że powyższy przepis nie jest niezgodny z art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który został pozostawiony w mocy powołaną Ustawą Konstytucyjną.