Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1877/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr), Stanisław Nowakowski, Protokolant Mariusz Szufnara, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2005 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Bydgoszczy z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt II S.A./Bd 343/04 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, wyrokiem z dnia 8 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Bd 343/04, oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia 4 marca 2004 r. Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] z dnia 29 stycznia 2004 r.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Rada Gminy [...], powyższą uchwałą Nr [...] podjętą w dniu 29 stycznia 2004 r., uchyliła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwały Rady Gminy [...] o numerach [...] z dnia 24 listopada 2003 r., w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego tereny we wsiach: [...]

W uzasadnieniu wskazano, że według informacji uzyskanej w sekretariacie Oddziału Zamiejscowego NSA w Bydgoszczy, wniesione zostały skargi na uchwały o numerach [...]. W tej sytuacji Rada Gminy zmuszona była do uchwalenia w pierwszej kolejności planów zagospodarowania trenów, których nie dotyczą skargi wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W związku z tym, z bieżącego opracowania wyłączono tereny, których dotyczą zaskarżone uchwały. Plan zagospodarowania dla tych terenów będzie opracowany oddzielnie.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr 6/2004 z dnia 4 marca 2004 r. wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność tej uchwały.

W ocenie organu nadzoru, w świetle ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) Rada Gminy nie miała prawnych podstaw do podjęcia uchwały w sprawie uchylenia podjętych uprzednio uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powołany w podstawie prawnej uchwały, przepis art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi delegację dla rady gminy do rozpatrzenia protestu i podjęcia uchwały o jego uwzględnieniu, bądź odrzuceniu. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła zakres upoważnienia, o którym stanowi wymieniony przepis art. 23 ust. 3 i w konsekwencji działała bez podstawy prawnej, w związku z czym naruszyła przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności.

Gmina [...] złożyła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 18 ust. 2, art. 23 ust. 3 i art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że ilekroć przepis ustawy pozwala radzie gminy na podjęcie uchwały, rada gminy posiada uprawnienie do zmiany tej uchwały lub jej uchylenia. Podobnie jak organ władny do wydania pewnej "decyzji", władny jest także do jej uchylenia.

Zdaniem Gminy powyższa zasad znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, tym bardziej, że planu jeszcze nie uchwalono i właściciele działek pozostają w tej samej sytuacji, w jakiej znajdowali się wcześniej. Rada Gminy [...] zamierzała wprowadzić zmiany w projektowanych rozwiązaniach planistycznych, dotyczących terenów, co do których odrzuciła wniesione protesty. Aby nie zamykać drogi w sprawie ewentualnego uwzględnienia żądań protestujących, należało uchylić dotychczasowe rozstrzygnięcia w sprawie niezbędnych ustaleń z planistami oraz stwierdzenia czy zachodzi konieczność powtórzenia innych czynności z art. 18 ust. 2. Z przepisów tych wynika, iż rada gminy mogła "wrócić" do ponownego rozparzenia protestów lub też "cofnąć" się jeszcze dalej do powtórzenia innych niezbędnych czynności z art. 18 ust. 2. Zatem skoro rada gminy na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym może uwzględnić lub odrzucić protest, to "a contrario" może także uchylić swoją uchwałę w sprawie rozstrzygnięcia protestu i ponownie rozpatrzyć złożony protest. Stanowisko to potwierdza także zapis statutu Gminy, w świetle którego uchylenie lub zmiana podjętych uchwał może nastąpić wyłącznie w drodze odrębnej uchwały podjętej nie wcześniej niż na sesji następnej.

Wojewoda Kujawsko-Pomorski w odpowiedzi na skargę, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie, ponadto wskazał, że Rada Gminy podejmując przedmiotową uchwałę naruszyła ponadto przepis art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec faktu, że wprowadzenie zmian prowadzących do wyłączenia z opracowania terenu, którego dotyczyły odrzucane protesty, pozostało w sferze zamierzeń. Rada Gminy nie miała podstaw do uchylenia uchwał o odrzuceniu protestów. Po pierwsze, wprowadzenie zmiany do projektu planu, polegającej na wyłączeniu terenu, którego dotyczyły odrzucane protesty czyniłoby ich powtórne rozstrzyganie bezprzedmiotowym. Po drugie, wprowadzenie zmian do projektu planu dla terenu, którego dotyczyły odrzucone protesty czyniłoby ich powtórne rozstrzyganie także bezprzedmiotowym. Po trzecie, ewentualne powtórne rozpatrywanie odrzuconych protestów wymagałoby, tak jak i w obu wcześniejszych przypadkach, powtórzenia czynności przewidzianych przepisem art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, iż Organ nadzoru miał w niniejszej sprawie podstawy – w świetle art. 2 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 18 i art. 23 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez radę Gminy [...] w sprawie uchylenia podjętych wcześniej uchwał w sprawie odrzucenia protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podkreślił także, iż uchwała rady gminy rozstrzygająca o uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu podejmowana jest w ramach procedury planistycznej uregulowanej w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek przestrzegania kolejnych etapów przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwarowany jest sankcją nieważności uchwały rady gminy podejmowanej w tym zakresie, o czym stanowi art. 27 ust. 1 powołanej ustawy.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego, powszechnie obowiązującego, wobec czego sformalizowanie procesu legislacyjnego jest w pełni uzasadnione, a przestrzeganie etapów stanowienia prawa stanowi gwarancję interesów podmiotów uczestniczących w tym postępowaniu. Z tego względu samodzielność gminy w sprawach zagospodarowania przestrzennego jest w pewnym sensie ograniczona.

W ocenie Sądu, w okolicznościach konkretnej sprawy, uchylenie przez radę gminy uchwały o odrzuceniu protestów naruszyło ustawowo określony tryb postępowania przy tworzeniu planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie – zdaniem Sądu – zwraca uwagę organ nadzorczy, że konsekwencją zakwestionowanej uchwały rady gminy jest pozostawienie w obrocie prawnym nierozpoznanych protestów. Niewątpliwie taki stan narusza gwarancje ochrony praw tych osób, których interesy mogą zostać naruszone poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Sąd stwierdził, że nietrafnie skarżąca wywodzi swe uprawnienia do uchylenia przedmiotowej uchwały z założenia, że ilekroć dany organ jest właściwy do podjęcia pewnej uchwały, to również jest właściwy do jej uchylenia; podobnie jak organ, który będąc władny do wydania pewnej decyzji, jest również władny do jej uchylenia. Teza o uprawnieniu organów do uchylania z własnej inicjatywy, wydanych przez siebie decyzji jest błędna w świetle przepisów art. 110, art. 132, art. 154 i art. 155 kpa. Nie można bez zastrzeżeń przyjąć, że rada gminy jako organ uchwałodawczy, władna jest w sprawach przekazanych do jej kompetencji swobodnie zmieniać, czy uchylać podjęte przez siebie uchwały. Nie wykluczając zasadniczo takiego uprawnienia rady gminy zastrzec trzeba, że w konkretnych sytuacjach zależeć to będzie od charakteru uchwały i procedury, w jakiej została podjęta.

Należało zatem uznać, że charakter uchwał w sprawie odrzucenia protestów oraz wymogi obowiązującej w tym zakresie procedury, wykluczały możliwość podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. Skoro rada gminy zamierzała wprowadzić zmiany w projektowanych rozwiązaniach, dotyczących terenów, co do których odrzuciła wniesione protesty, to powinna skorzystać z trybu uregulowanego w art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten otwiera bowiem możliwość powrotu do przebytych etapów procedury, w zależności od zakresu koniecznych zmian w projekcie przedstawionym do uchwalenia. W szczególności może to być uzasadnione, gdy zachodzi potrzeba odstąpienia od prac planistycznych, co do części obszaru określonego uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu I instancji, na tle rozpatrywanej sprawy można by ewentualnie dopuścić możliwość powrotu do etapu rozpatrywania protestów przez radę gminy, ale pod warunkiem, że w miejsce uchwały uchylonej podjęta byłaby jednocześnie uchwała na nowo rozstrzygająca wniesione protesty. Niedopuszczalnym zaś było doprowadzenie do stanu, w którym protesty pozostawiono bez rozpoznania i bez gwarancji, że będą rozpoznawane w trybie do tego przewidzianym.

Gmina [...] złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj. art. 18 ust. 2 pkt 8 art. 23 ust. 3, art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na przyjęciu, że rada gminy nie może uchylić swojej uchwały w sprawie odrzucenia protestów i rozstrzygnąć w sprawie tych protestów w kolejnych uchwałach.

W uzasadnieniu gmina podniosła, iż jej działania byłyby sprzeczne z art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, dopiero wówczas, gdyby bez rozstrzygnięcia protestów lub bez ograniczenia odpowiednią uchwałą obszaru planowania, podjęła uchwałę o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego. Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, które Sąd uznał za zgodne z prawem, było przedwczesne, a tym samym niezgodne z prawem. Tym bardziej, że Sąd uznał, iż rada gminy może zmienić swoją uchwałę w sprawie protestów, lecz jednocześnie powinna na nowo rozstrzygnąć wniesione protesty. Jednoczesność ta nie wynika z art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy, który przewiduje jedynie jednomiesięczny termin dla wójta do rozpatrzenia protestów. Nie wyznacza już innego, ściśle określonego terminu dla rady gminy do podjęcia uchwał w sprawie protestów przekazanych jej przez wójta, a przez niego nieuwzględnionych. Nic nie stało na przeszkodzie aby protesty rozstrzygnąć na następnej sesji, zwołanej po uchyleniu wcześniejszych uchwał podjętych w sprawie ich odrzucenia.

Ponadto, z art. 25 wymienionej ustawy wynika, że jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu, m.in. w wyniku uwzględnienia protestów, to powinna powtórzyć procedurę planowania w niezbędnym zakresie. Tym samym można zmieć rozstrzygnięcie w sprawie protestów poprze uchylenie swojej uchwały i podjęcie kolejnej uchwały rozstrzygającej te protesty. Również z art. 23 ust. 3 tej ustawy, a contrario wynika, iż władny do uchylenia własnej uchwały w sprawie protestu, jest organ, który rozstrzygał w przedmiocie odrzucenia tego protestu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, bowiem nie ma usprawiedliwionych podstaw, a jak wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi i tylko z urzędu bierze pod uwagę nieważność postępowania.

Ponieważ w innej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności, określone w art. 183 § 2 w/w ustawy, Sąd rozpoznaje skargę kasacyjną stosownie do wskazanego naruszenia prawa materialnego.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały Nr [...] zaskarżonej przez Wojewodę, przyczyną jej podjęcia był fakt zaskarżenia uchwał o odrzuceniu protestów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podjęcie powyższej uchwały nastąpiło w dacie pomiędzy wpływami skarg do Sądu, a dniem rozpoczęcia rozprawy.

W tym też okresie, stosownie do obowiązującego w dniu wnoszenia skargi na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 24 listopada 2003 r. w przedmiocie odrzucenia protestów – art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. – o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 z późn.zm.) oraz obowiązującego w dacie zaskarżonej uchwały – art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), organ mógł uwzględnić skargę ale w całości. Należy bowiem stwierdzić, wniesienie skargi do Sądu spowodowało wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, którego celem jest skontrolowanie aktu podjętego przez organ administracji publicznej.

To zawęża możliwość działań podejmowanych przez organ, którego czynność została zaskarżona. Organ, który staje się stroną postępowania sądowego, nie może swoim działaniem prowadzić do pozbawienia możliwości kontroli sądowej aktu, poprzez uruchomienie nowego toku postępowania. Może jedynie skorzystać z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w powołanym art. 54 ust. 3 w/w ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t.j. uwzględnić skargę w całości.

W niniejszej sprawie, chociaż przedmiotowa uchwała została podjęta w związku z zaskarżeniem poprzedniej uchwały o odrzuceniu protestów do sądu administracyjnego, to nie uwzględnia skargi w całości.

Podjęcie bowiem jedynie uchwały o uchyleniu poprzednich uchwał odrzucających protesty, tego warunku nie spełnia. Uchwała taka zamyka drogę do kontroli sądowej uchylonego aktu, a jednocześnie nie rozstrzyga sprawy. Należy przy tym mieć na uwadze fakt, iż przedmiotowe uchwały podejmowane są w ramach postępowania w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.).

Zgodnie z art. 25 tej ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego, ponawia czynności określone w art. 18 ust. 2 w zakresie niezbędnym do dokonania zmian.

Przepis ten dawał więc podstawę Radzie Gminy - w przypadku zmiany stanowiska w odniesieniu m.in. do protestów - do uchylenia poprzednich uchwał odrzucających protesty i ich uwzględnienia. Nastąpiłoby wtedy ponowienie czynności związanych z rozpoznaniem przez radę nieuwzględnionych protestów określonych w art. 18 ust. 2 ustawy. Tak więc przepisy prawa materialnego korelowały w tym zakresie z przepisami postępowania, umożliwiające uwzględnienie w całości skarg wniesionych na uchwały odrzucając protesty.

W takiej też sytuacji nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej o błędnej wykładni art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 23 ust. 3 oraz art. 25 w/w ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, polegającej na przyjęciu, że rada gminy nie może uchylić swojej uchwały w sprawie odrzucenia protestów i rozstrzygnięć w sprawie tych protestów w kolejnych uchwałach.

W stanie faktycznym tej sprawy, rada gminy właściwie stosuje powołane przepisy, co słusznie wskazał Sąd I instancji, mogła uchylić swoją uchwałę w tym zakresie, ale zobligowana była podjąć uchwałę o ich rozstrzygnięciu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 w/w ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji wyroku.