Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 23/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54, art. 55, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Wymierzenie kary trybie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane  w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie wdrożeniu postępowania naprawczego (procedury legalizacyjnej) w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną.

TEZY

Wymierzenie kary trybie art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane  w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie nie stoi na przeszkodzie wdrożeniu postępowania naprawczego (procedury legalizacyjnej) w związku ze stwierdzoną samowolą budowlaną.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi P. D. i M. S. A. w T. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005 r. Nr [...] w przedmiocie orzeczenia o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]10.2005r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za użytkowanie samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w kwocie 50.000 zł i orzeczono o wymierzeniu S. A. P. D. i M. w T. kary z tytułu nielegalnego użytkowania kontenerowej wytwórni emulsji asfaltowych zlokalizowanej na działce oznaczonej nr geodezyjnym [...] w B. – Z. ul. Sz. B. [...], w wysokości 50.000 zł.

Skarga została wywiedziono na tle następujących okoliczności:

Na wniosek mieszkańców wsi Z. – E. L. i A. K. złożony w dniu [...]09.2005r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wytwórni emulsji asfaltowych zlokalizowanej przy ul. S. B. [...] w B. – Z., należącej do użytkownika P. D. i M. S. A. z siedzibą w T.

Przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, w tym wizja lokalna dokonana w terenie w dniu [...]09.2005r. wykazała, iż Spółka Akcyjna P. D. i M. w T. w dniu [...].03.2004r. wydzierżawiła od wieczystego użytkownika – P. R. M. i D. P. B. w B., część działki celem utworzenia na niej zakładu produkcyjnego, mającego wytwarzać emulsje asfaltowe. Zakład ten składał się ze zbiorników wolnostojących, urządzeń technicznych i kontenerów. Nadto stwierdzono, iż wytwórnia określona w umowie dzierżawy jako "zakład produkcyjny" użytkowana jest od wiosny 2004r. z naruszeniem przepisów art. 28 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016 ze zm.), to jest bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz dodatkowo z naruszeniem art. 54 powołanej ustawy, który stanowi o samowolnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego.

Ustalenie powyższych okoliczności skutkowało wymierzeniem przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy kary z tytułu nielegalnego użytkowania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w kwocie 50.000 zł – postanowieniem nr [...] z dnia [...]10.2005r. oraz zobligowaniem Spółki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy do wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy realizacji wytwórni i przedłożenia w określonym terminie stosownych dokumentów - postanowieniem nr [...] z dnia [...]10.2005r.

Nie godząc się z rozstrzygnięciem zawartym w postanowieniu z dnia 21.10.2005r. S. A. P. D. i M. w T., będąca użytkownikiem kontenerowej wytwórni emulsji asfaltowych złożyła zażalenie do P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnosząc o jego uchylenie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ odwoławczy stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania kontenerowej wytwórni bez formalnego przekazania jej do użytkowania. Zgodnie zaś z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy prawo budowlane w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, przy czym stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stąd też kara stanowi iloczyn stawki opłaty s = 500 zł (podwyższona dziesięciokrotnie), współczynnika kategorii obiektu XVIII k = 10 i współczynnika wielkości obiektu w zależności od kubatury k = 1 i wynosi: 500 x 10 x 1 x 10 = 50.000 zł

Jednocześnie wskazano, iż organ I instancji prawidłowo naliczył karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, jednakże wobec nie określenia w sentencji orzeczenia w sposób jednoznaczny, na kogo kara ta została nałożona, w trybie zażaleniowym organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o zobowiązaniu S. A. P. D. i M. z siedzibą w T., do opłacenia kary obliczonej we wskazanej wyżej wysokości.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, iż przepisy ustawy prawo budowlane dotyczą zarówno obiektów wybudowanych legalnie jak też w warunkach samowoli budowlanej. Stąd podjęte w sprawie rozstrzygnięcie nie ma wpływu na wdrożenie procedury legalizacyjnej, z którą wiąże się opłatą legalizacyjna.

Na powyższe postanowienie Spółka wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnosząc o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem prawa.

Skarżąca podniosła, iż stosowanie przepisów art. 54 i 55 oraz art. 56 - 60 ustawy prawo budowlane dotyczy wyłącznie obiektów wybudowanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czyli wybudowanych legalnie. Tymczasem wytwórnia kontenerowa została wybudowana samowolnie skutkiem, czego organ nadzoru budowlanego, w oparciu o przepisy legalizacyjne, to jest art. 48 ust. 2 i ust. 3 powołanej ustawy postanowieniem z dnia 24.10.2005r. wstrzymał roboty budowlane, zobowiązując inwestora do przedłożenia niezbędnych dokumentów wynikających z treści art. 48 ust. 3. Wykonanie zaś powyższych czynności umożliwi prowadzenie postępowania legalizującego za opłatą legalizacyjną. Stąd zdaniem Spółki brak było podstaw do równoczesnego nałożenia kary za użytkowanie, gdyż kara za użytkowanie obiektu bez decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub złożonego zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy jedynie obiektów wybudowanych legalnie.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty skargi nie są zasadne.

Stosownie do art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznając sprawę nie może, zatem zmienić zaskarżonej decyzji a jedynie, uwzględniając skargę, może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności stanowiące podstawę uwzględnienia skargi wskazane w art. 145 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skarga podlega oddaleniu.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, iż w zaskarżonym postanowieniu nie zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie bezspornym pozostaje fakt realizacji przez skarżącego obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Według przepisu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 207, poz. 2016) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe ustalenie znajduje oparcie w aktach sprawy i nie jest kwestionowane przez skarżącego.

Stwierdzenie prowadzenia robót budowlanych w sytuacji ewidentnej samowoli budowlanej stanowiło podstawę wdrożenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego też postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]10.2005r. wstrzymano skarżącemu prowadzenie robót przy realizacji wytwórni i zobowiązano go do dostarczenia w określonym terminie stosownych dokumentów. Jednocześnie podkreślono, iż przedłożenie w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów będzie traktowane jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona. W przypadku zaś nie spełnienia wskazanych obowiązków właściwy organ nakaże w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Niewątpliwym są również ustalenia, iż zakład produkcyjny samowolnie zrealizowany z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy, funkcjonujący od wiosny 2004r., dodatkowo narusza przepis art. 54 ustawy, a mianowicie przystąpienie do użytkowania tego obiektu nastąpiło bez zawiadomienia o zakończeniu budowy. Powyższe okoliczności przesądziły z kolei o wymierzeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 cytowanej ustawy.

A zatem kluczową kwestia w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie czy możliwe jest jednoczesne nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego oraz wdrożenie procedury legalizacyjnej, z którą to związana jest opłata legalizacyjna.

W tym celu zasadnym wydaje się odwołanie do ustawy prawo budowlane - jako całości, to jest jako zespołu norm prawnych regulujących zasady projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych. Należy bowiem zauważyć, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę albo obowiązek zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych właściwemu organowi są środkami, przy pomocy których normuje się sprawy projektowania, budowy i utrzymania obiektów budowlanych. Obowiązek ich stosowania nie jest zaś kryterium zastosowania tego aktu prawnego. Przepisy tejże ustawy wskazują natomiast na zastosowanie jej wobec przedmiotów, które odpowiadają definicji obiektu budowlanego. Dopiero uznanie wytworu ludzkiej działalności za obiekt budowlany uzasadnia zastosowania do jego powstania i utrzymania przepisów omawianej ustawy, i to niezależnie od tego czy budowa tego obiektu jest reglamentowana przez konieczność uzyskania pozwolenia na budowę lub wcześniejszego zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi (patrz Zdzisław Kostka – Prawo Budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 5-7).

A zatem przepisy ustawy prawo budowlane dotyczą zarówno obiektów wybudowanych legalnie, jak i też w warunkach samowoli budowlanej, co niewątpliwie ma miejsce w rozpatrywanej sprawie. Nie budzi też wątpliwości, iż przedmiotowa wytwórnia składająca się ze zbiorników, urządzeń technicznych i kontenerów jest całością stanowiącą w myśl art. 3 pkt 1 lit. b ustawy "budowlę", która w rozumienia prawa stanowi obiekt budowlany.

W omawianej sprawie zasadnym jest też wskazanie charakteru toczących się w sprawie postępowań oraz ich przedmiotu.

I tak, wdrożenie procedury legalizacyjnej nie ma charakteru obligatoryjnego, jest to jedynie alternatywa wobec bezwzględnego nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Inwestor nie ma przymusu uiszczania opłaty legalizacyjnej, niemniej jednak w przypadku jej nieziszczenia musi liczyć się ze skutkami określonymi w treści art. 49 ust. 3 zdanie 2 ustawy prawo budowlane, a konkretnie z tym, że organ wyda decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego.

Inwestor skutkiem wszczęcia tego postępowania ponosi konsekwencję własnych bezprawnych działań, w tym koszty legalizacji obiektu budowlanego w związku z dokonaniem samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna nie jest karą a jej uiszczenie jest bezwzględnym warunkiem legalizacji obiektu budowlanego zrealizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Natomiast w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55, właściwy organ stosownie do treści art. 57 ust. 7 ustawy wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, obliczoną zgodnie z treścią art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Wykładnia tego przepisu wskazuje, iż organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wymierzenia tej kary w każdym przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy lub bez pozwolenia na użytkowanie. Postępowanie to ma, zatem charakter obligatoryjny. Powołany przepis nie zastrzega natomiast jego stosowania wyłącznie do obiektów wybudowanych legalnie. W tym stanie rzeczy istotnym jest sam fakt naruszenia konkretnych przepisów prawa świadczących o przystąpieniu do użytkowania obiektu bez dokonania wymaganych prawem czynności (art. 54 i 55).

Zgodnie z art. 54 ustawy "do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (...)." W powołanym przepisie sformułowano ogólną zasadę, iż do użytkowania obiektu budowlanego, którego wykonanie wymagało pozwolenia na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu organu nadzorczego o zakończeniu budowy.

Będąca przedmiotem postępowania wytwórnia niewątpliwie wymagała do jej wzniesienia pozwolenia na budowę. Użyty zwrot "jest wymagane pozwolenie na budowę" należy odczytywać jako bezwzględny imperatyw, nakaz jego uzyskania dla legalności prowadzonych robót budowlanych. W przeciwnym wypadku prowadzenie budowy lub wybudowanie obiektu bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę stanowić będzie o samowoli budowlanej. A zatem inwestor wznosząc dany obiekt nie legitymując się wymaganym pozwoleniem, nie dysponuje nim także przystępując do użytkowania takiego obiektu (skoro obiekt ten pozostaje samowolą budowlaną). Oba te zachowania należy ocenić jako naganne i dlatego też stwierdzenie tych uchybień umożliwia w myśl analizowanych przepisów zarówno nałożenia kary - za naruszenie przepisów o przystąpieniu do użytkowania, jak również wdrożenie postępowania naprawczego - mającego za przedmiot doprowadzenie budowy do stanu zgodnego z prawem.

Kara za naruszenie przepisów art. 54 i 55 w sytuacji jednoczesnego stwierdzenia samowoli budowlanej ponad wszelką wątpliwość nie jest dodatkową sankcją za dokonaną samowolę budowlaną, lecz jak wynika wprost z brzmienia art. 57 ust. 7 – służy ukaraniu za niezgodne z prawem użytkowanie obiektu budowlanego. Bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność czy użytkowany obiekt powstał w sposób legalny czy też w warunkach samowoli budowlanej.

Przyjęcie za skarżącym twierdzenia, iż kara za przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, dotyczy jedynie obiektów wybudowanych legalnie, byłoby w ocenie Sądu preferowaniem inwestorów działających w warunkach samowoli, a co za tym idzie promowaniu ich bezprawnego zachowania. Takie rozumowanie nie może być aprobowane.

Przepis art. 48 ustawy ma charakter restytucyjny, a nie represyjny. Jego istotą jest doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, jeżeli zachodzą przesłanki uzasadniające legalizację dokonanych naruszeń prawa, a w przeciwnym razie wyłącznie przywrócenie stanu poprzedniego. Stąd trafnie organ odwoławczy przyjął, iż wdrożenie procedury legalizacyjnej nie ma wpływu na wymierzoną karę, za naruszenie przepisów art. 54 lub 55, to jest użytkowanie obiektu budowlanego bez wymaganej prawem formy do jego przystąpienia.

Reasumując stwierdzić należy, iż w realiach niniejszej sprawy wymierzenie kary w trybie art. 57 ust. 7 ustawy oraz wszczęcie postępowania naprawczego (procedury legalizacyjnej) było konsekwencją stwierdzonych uchybień w zakresie realizacji, jak i przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W przedmiotowej sprawie postępowanie legalizacyjne ma naprawić błędy wynikające z realizacji obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę, zaś wymierzenie kary jest typową sankcją ponoszoną w związku z naruszeniem prawa.

Powyższe w ocenie Sądu pozwalało, aby skarżący stał się adresatem dwóch odrębnych orzeczeń. Ustalony w sprawie stan faktyczny stanowił, bowiem o wyczerpaniu hipotez dwóch niezależnych od siebie norm prawnych, z których żadna nie absorbuje (nie pochłania) drugiej..

Także wysokość naliczonej we wskazany przez organ odwoławczy sposób odpowiada wymaganiom art. 59f ust. 1 ustawy.

Z wyżej wskazanych przyczyn zaskarżone postanowienie odpowiadało prawu.

Mając na uwadze powyższe Sąd podzielił ocenę prawną sprawy dokonaną przez organ II instancji, a skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy z dn. 30.08.2002r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).