Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1756/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37a, art. 58 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2009 nr 12 poz 68
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 6, art. 3, art. 32
journal: Dz.U. 2001 nr 79 poz 854
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Jaśkowska del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1231/12 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków na innym stanowisku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013r. sygn. akt II SA/Sz 1231/12 oddalił skargę J.B. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków na stanowisku innym niż zajmowane.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 37a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), powierzył [...] J.B. na okres od dnia [...] września 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. pełnienie obowiązków na stanowisku [...] w Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...] (pkt 1), stwierdził, że uposażenie funkcjonariusza pozostaje bez zmian (pkt 2) oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (pkt 3). W uzasadnieniu decyzji wskazał na potrzebę zapewnienia sprawnego funkcjonowania Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...] w związku z raportem funkcjonariusza dotychczas realizującego zadania [...], informującym o planowanym od dnia [...] września 2012 r. leczeniu szpitalnym. W ocenie organu ważny interes społeczny, jakim jest zapewnienie sprawnego funkcjonowania Komendy, uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem odwołania J.B. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...], w którym zarzuciła m.in. naruszenie przepisów art. 6-12, art. 61 § 4, art. 77, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 § 3 i art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o niezwłoczne wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 135 K.p.a. oraz o jej uchylenie i umorzenie postępowania w pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowego.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, do mianowania strażaka na stanowisko służbowe, przenoszenia na inne, powierzania pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, zawieszania w czynnościach służbowych w komendzie powiatowej (miejskiej) właściwy jest komendant powiatowy (miejski). Z art. 37a cyt. ustawy wynika, że strażakowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych zgodnie z jego kwalifikacjami na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 6 miesięcy w roku kalendarzowym. W okresie tym strażakowi przysługuje uposażenie stosownie do zajmowanego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Wskazał, że powierzenie strażakowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku jest aktem władczym, wynikającym z podległości służbowej. Powierzenie to jest czasowe, a przełożony, podejmując taką decyzję, uwzględnia bieżące potrzeby służby. W tych ramach komendant powiatowy, jako organ odpowiedzialny za prawidłowe funkcjonowanie jednostki oraz zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego na podległym obszarze, ma prawo kształtowania polityki kadrowej zapewniającej w jego ocenie najskuteczniejszą realizację przypisanych mu przez ustawodawcę zadań. Stąd też, jako przełożony właściwy w sprawach osobowych, posiada uprawnienie do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej mu jednostce organizacyjnej, w tym do powierzania podległym strażakom obowiązków na konkretnych stanowiskach służbowych.

W ocenie organu odwoławczego, J.B. z racji zajmowanego stanowiska, tj. [...] posiada pełną wiedzę co do obsady oraz struktury organizacyjnej jednostki. W Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...], z wyłączeniem [...] realizującej zadania stricte interwencyjne, jedynie w Sekcji [...] w systemie codziennym służbę pełni dwóch funkcjonariuszy. W pozostałych komórkach w systemie codziennym służbę pełni po jednym funkcjonariuszu. Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej [...] po otrzymaniu informacji o planowanym leczeniu szpitalnym funkcjonariusza z Wydziału [...] musiał zatem podjąć decyzję o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków w tym Wydziale innemu funkcjonariuszowi, a jednocześnie decyzja ta nie mogła dezorganizować pracy w pozostałych komórkach. W związku z tym, że Sekcja [...] posiada dwuosobową obsadę, powierzenie J.B. pełnienia obowiązków starszego specjalisty w Wydziale [...] najmniej ujemnie wpłynęło na pracę Komendy. Nie bez znaczenia jest również to, że posiada ona pełne kwalifikacje do zajmowania powierzonego stanowiska. Ustawa o Państwowej Straży Pożarnej w art. 36 ust. 3 stanowi, że do zajmowania stanowisk oficerskich wymaga się posiadania co najmniej tytułu zawodowego inżyniera pożarnictwa lub uzyskania uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu inżyniera pożarnictwa w toku postępowania o uznanie, nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub w Konfederacji Szwajcarskiej, kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego – inżyniera pożarnictwa. W świetle art. 36 ust. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy stanowiska oficerskie mogą zajmować również strażacy posiadający wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz tytuł zawodowy technika pożarnictwa lub uzyskanie uznania kwalifikacji do wykonywania zawodu technika pożarnictwa w toku postępowania o uznanie, nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej, w państwach członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – stronach umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub w Konfederacji Szwajcarskiej, kwalifikacji do wykonywania zawodu regulowanego technika pożarnictwa lub ukończone przeszkolenie zawodowe. Stanowiska oficerskie związane z kierowaniem działaniami ratowniczymi mogą zajmować strażacy posiadający wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej, którzy posiadają tytuł zawodowy technika pożarnictwa i ukończyli przeszkolenie zawodowe, o którym mowa w art. 53 ust. 2 pkt 2 lit. a, tj. studia podyplomowe dla strażaków ubiegających się o zajmowanie stanowisk oficerskich związanych z kierowaniem działaniami ratowniczymi (art. 36 ust. 5 cyt. ustawy). Z kolei rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr.54, poz. 448) w zał. nr 3 l.p. 12 stanowi, że stanowisko starszego specjalisty jest stanowiskiem oficerskim w codziennym systemie pełnienia służby i nie jest to stanowisko związane z bezpośrednim kierowaniem działaniami ratowniczymi.

Zdaniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej [...] J.B. posiada kwalifikacje oficerskie, o których mowa w art. 36 ust. 4 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. posiada wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz ukończyła wymagane przeszkolenie zawodowe, tym samym spełnia wymogi kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska [...]. Nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, że nieobecność funkcjonariusza Wydziału [...] jest trzydniowa. Ze złożonego przez tego funkcjonariusza raportu oraz notatki z przeprowadzonej z nim w dniu [...] sierpnia 2012 r. rozmowy, jak również z protokołu z narady służbowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. wynika, że jego nieobecność z powodu choroby może być długa i trwać nawet 2 miesiące. Organ pierwszej instancji nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności mając na względzie wagę zadań realizowanych przez Wydział [...], konieczność wdrożenia J.B. w sprawy operacyjne, jak również zapewnienie ciągłości funkcjonowania Wydziału [...], a przede wszystkim zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego Powiatu. Zwłoka w wykonaniu zaskarżonej decyzji mogła narazić dobro chronione, jakim jest zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w powiecie. Tym samym zarzut strony naruszenia art. 108 K.p.a. nie znajduje uzasadnienia. W sprawie nie został również naruszony regulamin organizacyjny Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...] albowiem powierzenie obowiązków jest czasowe i wynikało z konieczności zapewnienia ciągłości służby.

W konsekwencji [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] zarzuty strony dotyczące naruszenia wymienionych w odwołaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego uznał za niezasadne i niemające wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi J.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, w której zarzuciła naruszenie art. 6-12, art. 24, art. 80, art. 81, art. 107 oraz art. 108 K.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] września 2012 r. nr [...], ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W ocenie skarżącej nieprawdą jest, że nie składała ona wniosków dowodowych, zaś powód, dla którego wydano decyzję w sprawie powierzenia jej pełnienia obowiązków na stanowisku innym niż dotychczas zajmowane, jest inny, niż wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podała, że o wszczęciu postępowania przed organem pierwszej instancji dowiedziała się dopiero z chwilą doręczenia jej decyzji tego organu. Przyznała, że wprawdzie organ odwoławczy zawiadomił ją o zakończeniu postępowania dowodowego oraz o prawie wglądu do akt sprawy, to jednak uczynił to w momencie, gdy przebywała ona na zwolnieniu lekarskim, o czym organ wiedział z urzędu. Skarżąca wskazała również, iż nie posiadała aktualnych badań lekarskich dopuszczających do pracy na stanowisku starszego specjalisty i niezbędnych kwalifikacji. Ponadto w sprawie istniały podstawy do wyłączenia od udziału w sprawie organu i pracownika prowadzącego postępowanie.

[...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowi przepis art. 37a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis ten nie określa żadnych warunków powierzenia funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku, nie wskazuje też kryteriów i przesłanek, którymi kierować się powinien organ podejmujący decyzję w tym przedmiocie. Powierzenie funkcjonariuszowi obowiązków na innym stanowisku w tej samej jednostce zostało pozostawione uznaniu organu, który może kierować się kryteriami potrzeb służby i jej interesu oraz koniecznością zapewnienia sprawnego, optymalnego wykonania zadań Państwowej Straży Pożarnej. Stosunek służbowy strażaka cechuje się nierównością stron, podporządkowaniem i dyspozycyjnością. Przyjąć zatem należy, iż w ramach tego stosunku przełożony służbowy może władczo kształtować, w granicach obowiązującego prawa, sytuację prawną strażaka. Temu uprawnieniu odpowiada art. 37a cyt. ustawy. Powyższa regulacja prawna nie oznacza jednak, że decyzja w tym przedmiocie jest pozostawiona całkowitemu, swobodnemu uznaniu organu. Przy czym wskazać należy, iż sądowa kontrola decyzji uznaniowych co do zasady jest ograniczona. W tego rodzaju sprawach Sąd bada, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru właściwego sposobu załatwienia sprawy, po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych, oraz czy użył trafnych argumentów, uzasadniających decyzję (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 563/08, LEX nr 515669).

Sąd pierwszej instancji przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i zawiera wystarczające uzasadnienie faktyczne i prawne. Prawidłowo zastosowano przepis art. 37a ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, dający podstawę do powierzenia strażakowi okresowo pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej jednostce organizacyjnej PSP.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie nie można podzielić zarzutów skargi dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy art. 6-12, art. 24, art. 80, art. 81, art. 107 oraz art. 108 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej [...] prawidłowo wyjaśnił, że Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej [...], po otrzymaniu informacji o planowanym leczeniu szpitalnym funkcjonariusza z Wydziału [...], musiał podjąć decyzję o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków w tym Wydziale innemu funkcjonariuszowi, a jednocześnie decyzja ta nie mogła dezorganizować pracy w pozostałych komórkach. W związku z tym, że Sekcja [...] posiada dwuosobową obsadę powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków starszego specjalisty w Wydziale [...] było najmniej dotkliwe dla sprawnego funkcjonowania Komendy. Kwalifikacje zawodowe skarżącej predestynowały ją do zajmowania powierzonego stanowiska. Organ odwoławczy, powołując się na art. 36 ust. 4 pkt 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz zał. nr 3 l.p. 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 marca 2009 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej wyjaśnił, że skarżąca posiada kwalifikacje oficerskie, tj. posiada wykształcenie wyższe o kierunku przydatnym w Państwowej Straży Pożarnej oraz ukończyła wymagane przeszkolenie zawodowe, tym samym spełnia wymogi kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska starszego specjalisty. Jednocześnie wskazał, że zwłoka w wykonaniu zaskarżonej decyzji mogła narazić dobro chronione, jakim jest zapewnienie właściwego poziomu bezpieczeństwa pożarowego w powiecie. Tym samym nadanie przez organ pierwszej instancji decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne. Czyni to zarzut naruszenia art. 108 K.p.a. nieskutecznym.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że wprawdzie uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] września 2012 r., w którym ograniczono się do wyjaśnienia, że czasowe powierzenie skarżącej pełnienia obowiązków służbowych jest podyktowane koniecznością zapewnienia sprawnego funkcjonowania Komendy Powiatowej PSP [...], jest lakoniczne i przez to narusza art. 107 § 3 K.p.a., to jednak naruszenie to, jak również niezapoznanie strony na tym etapie postępowania z aktami sprawy – wobec rzetelności wyjaśnienia okoliczności sprawy przez organ odwoławczy – nie mogło mieć istotnego wpływu na jej wynik. Z akt sprawy wynika, że skarżąca w postępowaniu przed organem drugiej instancji nie skorzystała z przysługującego jej prawa do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, pomimo skutecznego zawiadomienia jej o takiej możliwości. Wprawdzie skarżąca w terminie wyznaczonym do zapoznania się z aktami sprawy przebywała na zwolnieniu lekarskim, to jednak jak trafnie wskazał organ odwoławczy nic nie stało na przeszkodzie, aby wniosła o przedłużenie terminu do skorzystania z tego uprawnienia, czego jednak nie uczyniła.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie brak jest również podstaw do uznania, że istniały przesłanki do wyłączenia pracownika i organu od udziału w sprawie. W przypadku, gdy skarżąca posiadała wiedzę co do istnienia okoliczności skutkujących wyłączeniem pracownika lub organu, to powinna w sprawie złożyć stosowny wniosek. Tego jednak nie uczyniła. W skardze nie podjęła natomiast nawet próby uprawdopodobnienia istnienia okoliczności uzasadniających wyłączenie pracownika lub organu od udziału w sprawie.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie nie zachodziła także konieczność kierowania skarżącej na badania okresowe. Oba stanowiska służbowe, zarówno przez nią zajmowane jak czasowo jej powierzone, są stanowiskami w codziennym systemie pełnienia służby, a warunki pełnienia służby oraz występujące na tych stanowiskach czynniki szkodliwe, uciążliwe lub niebezpieczne dla zdrowia są takie same.

Jako nietrafny ocenił również zarzut braku kwalifikacji skarżącej do zajmowania stanowiska starszego specjalisty. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo odniósł się do zagadnienia spełniania przez skarżącą wymogów kwalifikacyjnych, stwierdzając, że posiada kwalifikacje [...], o których mowa w art. 36 ust. 4 pkt. 2 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej i spełnia wymogi kwalifikacyjne do zajmowania stanowiska starszego specjalisty.

Za gołosłowny uznał zarzut, iż zaskarżona decyzja jest szykaną związaną z działalnością związkową skarżącej. W sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, że przynależność związkowa skarżącej miała wpływ na podjętą w sprawie decyzję.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że chybiony jest zarzut wydania podjętych w sprawie decyzji bez podstawy prawnej, w sytuacji braku przywołania w sentencji zapadłych rozstrzygnięć zastosowanych przez organy orzekające przepisów prawa materialnego i procesowego. Wydanie przez organy obu instancji decyzji nastąpiło zgodnie z obowiązującymi w dniu ich wydania przepisami ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, a zarzucany brak przytoczenia w sentencji decyzji zastosowanych przepisów nie jest wadą, uzasadniającą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła J.B., reprezentowana przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości wniosła o stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 lub 5 p.p.s.a. lub o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Zdaniem autora skargi kasacyjnej należało rozważyć, czy z uwagi na treść art. 3 § 3 K.p.a. w sprawie miały zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i podlegała ona kontroli instancyjnej i sądowej oraz czy pominięcie w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji udziału organizacji związkowej działającej na prawach strony nie stanowiło przesłanki nieważności, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Ponadto skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1) oraz przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które opisuje w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Przy czym zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor ograniczył się do stwierdzenia, że naruszono art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest bardzo lakoniczne, nie zawiera stanu faktycznego i nie pozwala ustalić przesłanek, którymi kierował się Sąd i jakie przepisy zastosował. W ocenie skarżącej zastosowano art. 151 p.p.s.a., a należało zastosować art. 145 § 1 p.p.s.a., gdyż istniały przesłanki określone w pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 art. 145 § 1 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej, odnosząc się do wadliwego zastosowania prawa materialnego, wskazał na pominięcie mających zastosowanie w sprawie art. 2 ust. 6, art. 3 i art. 32 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j.: Dz. U z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.). Skarżąca jako członek Głównej Komisji Rewizyjnej Ogólnokrajowego Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa podlega ochronie związkowej przed zmianą, w szczególności pogorszeniem, warunków jej pracy (służby).

J.B. w piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2015 r., zatytułowanym "uzupełnienie skargi kasacyjnej", podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie. Do pisma dołączyła kserokopie: uchwały o objęciu ochroną i protokołu zebrania, pism skarżącej i Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej [...] oraz wyroku Sądu Okręgowego [...] z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutu zaistnienia w sprawie przesłanek nieważności postępowania stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. Sprawa powierzania strażakowi na podstawie art. 37a ustawy o Straży Pożarnej pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku jest sprawą indywidualną załatwianą w formie decyzji administracyjnej, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, podlegającą kognicji sądu administracyjnego (art. 32 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy w zw. z art. 1 pkt 1 K.p.a.). W sprawie nie zachodzi również przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Skarżąca, poprzez fakt nieuczestniczenia w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji Międzyzakładowej Organizacji Związkowej NSZZ Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] i Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...], pomimo dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym, nie została pozbawiona możności obrony swoich praw. W sprawie nie miał zastosowania przepis art. 33 § 1 p.p.s.a., gdyż wynik postępowania sądowego nie dotyczył interesu prawnego wymienionej organizacji związkowej. Była ona uprawniona do zgłoszenia udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., lecz wniosku w tym przedmiocie nie złożyła.

Przechodząc do oceny skargi kasacyjnej, z uwagi na sposób sformułowania jej podstaw oraz uzasadnienia celowe jest przypomnienie pewnych podstawowych zasad dotyczących wymogów skargi kasacyjnej, bowiem wskazane w niej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna, poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przepisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie postaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym wyrokiem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego winien wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, wyjaśnić na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dopełnienie wymogu podania podstaw skargi kasacyjnej zakreślonych w powołanej regulacji prawnej jest konieczne, gdyż wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi jest związany Naczelny Sąd Administracyjny. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadku ziszczenia się co najmniej jednej z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Uzasadnione jest także odnoszenie się przez Sąd drugiej instancji do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na związanie granicami skargi kasacyjnej może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie określone jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy wojewódzki sąd administracyjny nie naruszył innych przepisów. Prawidłowe sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej polega na powołaniu konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, czyli podaniu, które przepisy ustawy, oznaczone numerem artykułu, paragrafu, ustępu, akapitu, itp., zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 421/04, LEX nr146732). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie , przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to jednak przyjąć należy, iż ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, Nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r. sygn. akt GSK 1423/04 Lex nr 186863; 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04 Lex nr 238595; 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05 Lex nr 173263; 23 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 18/06 Lex nr 236385; 4 października 2006 r. sygn. akt I OSK 459/06 Lex nr 281385). Sąd drugiej instancji, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem samodzielnie konkretyzować zarzutów ani uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Działanie takie byłoby nieuprawnione, a nawet mogłoby być niezgodne z intencją i interesem strony skarżącej. Podkreślić należy, iż przy sporządzaniu skargi kasacyjnej wprowadzono tzw. przymus adwokacki i radcowski (art. 175 § 1 p.p.s.a.), aby nadać temu środkowi odwoławczemu charakter pisma o wysokim stopniu sformalizowania, gdy chodzi o wymagania dotyczące podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie jako istotnych elementów konstrukcji skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej ograniczył się do powołania art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i stwierdzenia, że zarzucane naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania opisuje w jej uzasadnieniu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., jest niezasadny. Wskazać należy, iż powołany przepis może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wszystkich określonych w nim elementów lub nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny wydając zaskarżony wyrok, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez Sąd drugiej instancji kontroli instancyjnej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których mowa w powołanym przepisie. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli instancyjnej. Zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu.

Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo że w sprawie istniały przesłanki określone w pkt 1 lit. b i c oraz pkt 2 art. 145 § 1 p.p.s.a., a więc tworzenie niespójnej zbitki przepisów – szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, bez wskazania konkretnie, na czym polega naruszenie każdej z tych norm, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny podniesionego zarzutu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zamierzonego skutku nie mógł odnieść również podany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie, tj. pominięcie mającego zastosowanie w sprawie "art. ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych". Autor skargi kasacyjnej podał treść art. 2 ust. 6, art. 3 oraz art. 32 tej ustawy i stwierdził, że skarżąca podlega ochronie przed zmianą stosunku służbowego (art. 32 cyt. ustawy), przy czym nie wykazał na czym w jego ocenie polegało pogorszenie warunków służby skarżącej.

Z art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych wynika, że do praw związkowych strażaków Państwowej Straży Pożarnej stosuje się odpowiednio przepisy niniejszej ustawy, z uwzględnieniem ograniczeń wynikających z odrębnych ustaw (art. 2 ust. 6 cyt. ustawy). Zgodnie z art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Straży Pożarnej, strażacy mogą się zrzeszać w związkach zawodowych na zasadach określonych w ustawie o związkach zawodowych. Strażak pełniący służbę na stanowisku, dla którego przepisy ustawy przewidują powołanie, nie może pełnić funkcji w związkach zawodowych oraz nie podlega ochronie, o której mowa w art. 32 ustawy o związkach zawodowych.

Stosownie do art. 32 ust. 1 powołanej ustawy o związkach zawodowych, pracodawca bez zgody zarządu zakładowej organizacji związkowej nie może: 1) wypowiedzieć ani rozwiązać stosunku pracy z imiennie wskazanym uchwałą zarządu jego członkiem lub z innym pracownikiem będącym członkiem danej zakładowej organizacji związkowej, upoważnionym do reprezentowania tej organizacji wobec pracodawcy albo organu lub osoby dokonującej za pracodawcę czynności w sprawach z zakresu prawa pracy, 2) zmienić jednostronnie warunków pracy lub płacy na niekorzyść pracownika, o którym mowa w pkt 1 – z wyjątkiem, gdy dopuszczają to odrębne przepisy. Z art. 32 ust. 2 tej ustawy wynika, że ochrona, o której mowa w ust. 1, przysługuje przez okres określony uchwałą zarządu, a po jego upływie – dodatkowo przez czas odpowiadający połowie okresu określonego uchwałą, nie dłużej jednak niż rok po jego upływie.

W sprawie jest bezsporne, że J.B. uchwałą Zarządu Jednostki Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Pracowników Pożarnictwa przy Komendzie Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej [...] z dnia [...] marca 2009 r. została objęta ochroną z art. 32 ustawy o związkach zawodowych na okres trwania kadencji w Zarządzie.

Użyte art. 2 ust. 6 cyt. ustawy o związkach zawodowych sformułowanie "odpowiednio" oznacza, że przepisy ustawy o związkach zawodowych będą miały zastosowanie do strażaków Państwowej Straży Pożarnej, będących członkami związku zawodowego, tylko w takim zakresie, w jakim nie będzie to naruszało specyfiki stosunków służbowych w tej formacji. W ten sposób ustawodawca w zakresie ochrony strażaków pełniących funkcje związkowe założył konieczność uwzględnienia specyfiki stosunków służbowych w Straży Pożarnej, w szczególności zaś dyspozycyjności strażaka wobec przełożonych. Istotą tej służby jest bowiem dyspozycyjność strażaka i dlatego temu stosunkowi służbowemu nadano charakter stosunku administracyjnoprawnego, a więc takiego, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza. Dyspozycyjność nakazuje oceniać dopuszczalność jednostronnych zmian warunków służby funkcjonariusza Straży Pożarnej – związkowca, dokonywanych bez zgody odpowiedniej instytucji związkowej według kryteriów zobiektywizowanych, uwzględniających mobilność i skuteczność Straży Pożarnej, a nie według indywidualnych, osobistych odczuć funkcjonariusza. W przedmiotowej sprawie organ, na podstawie art. 37a ustawy o Straży Pożarnej, powierzył skarżącej pełnienie obowiązków służbowych [...] zgodnie z jej kwalifikacjami w tej samej jednostce organizacyjnej Państwowej Straży Pożarnej na okres do 4 miesięcy w roku kalendarzowym oraz stwierdził, że uposażenie funkcjonariusza pozostaje bez zmian. Było ono uzasadnione okolicznościami podanymi przez organy. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że w sprawie skarżącej doszło do naruszenia art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 58 ust. 1 ustawy o Straży Pożarnej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.