Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2700/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 138 par 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 października 2018 r. sprawy ze sprzeciwów [...] S.A. z siedzibą w [...] i Fundacji [...] z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "GDOŚ") z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GDOŚ, po rozpoznaniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "[...]", "Inwestor" lub "Kopalnia") od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ") z dnia [...] marca 2017 r. (nr [...]) odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu węgla [...] i kopalin towarzyszących z [...], uchylił powyższą decyzję RDOŚ w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. W dniu 6 sierpnia 2015 r. do RDOŚ wpłynął wniosek [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "[...]" (dalej: "Przedsięwzięcie" lub "Inwestycja"). W trakcie postępowania przed organem I instancji Inwestor, na żądanie GDOŚ, kilkunastokrotnie składał wyjaśnienia i uzupełnienia do raportu oddziaływania na środowisko. W sprawie, na zlecenie GDOŚ, sporządzano dwie opinie biegłych, tj. ekspertyzę z [...] listopada 2015 r. pt.: "Ekspertyza do Raportu [...]" autorstwa prof. dr hab. J. P. oraz dr. P. H. (dalej: "ekspertyza I") oraz ekspertyzę z dnia [...] listopada 2016 r. pt.: "Ekspertyza dotycząca [...]" autorstwa prof. dr. hab. M. G. i dr. T. J. (dalej: "ekspertyza II"). Ponadto, do akt zostały złożone liczne ekspertyzy opracowane przez uczestniczące w postępowaniu organizacje ekologiczne. W sprawie została również przeprowadzona rozprawa administracyjna otwarta dla społeczeństwa.

II.2. RDOŚ uzasadniając odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji Inwestycji szczegółowo omówił przebieg postępowania wyjaśniającego (w tym zebrane dowody oraz wyjaśnienia udzielane przez [...]) oraz powołał się na art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405; dalej: "ustawa ocenowa" lub "ustawa ooś") w zw. art. 33 i 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614; dalej: "u.o.p." lub "ustawa o ochronie przyrody"). Organ I instancji ustalił m. in., że Inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, tj. [...] PLH [...], a w szczególności siedlisko [...] Jezioro [...] (dalej: "Jezioro" lub "Siedlisko"). RDOŚ przypomniał, że zgodnie z planem zadań ochronnych [...] PLH [...], zagrożeniem dla tego obszaru jest m.in. obniżenie poziomu wód w jeziorach. W obrębie prognozowanego paleogeńsko-neogeńsko-kredowego leja depresji znajduje się m. in. wspominane Jezioro [...], jedno z najcenniejszych jezior tego obszaru Natura 2000. Jest ono wydłużone na osi [...]-[...] i ma długość 5,5 km. W przeszłości i przy wysokich stanach wód łączyło się z jeziorem [...]. Zbiornik ten jest zasilany przez kilka rowów i dopływ z [...]. Zlewnia Jeziora jest rolnicza, o niewielkim udziale lasów. Zgodnie z ekspertyzą wykonaną na potrzeby sporządzenia planu zadań ochronnych w 2012 r., powierzchnia lustra wody tego jeziora wynosiła 199,28 ha, a głębokość maksymalna 23,2 m. Powierzchnia łąk ramienicowych w jeziorze wynosiła około 90 ha. Stwierdzono w nim gatunki ramienic objęte ochroną i rzadkie w skali kraju takie jak: ramienica zwyczajna Chara rudis, ramienica grzywiasta Chara filiformis, krynicznik giętki Nitella opaca, ramienica wielokolczasta Chara poiyacantha. Takie zróżnicowanie gatunkowe siedliska wskazuje na istotne znaczenie tego zbiornika w całym województwie [...]. Ustalono również, że gatunkiem krytycznie zagrożonym w Polsce, a odnotowanym w Jeziorze jest krynicznik giętki, natomiast gatunkami - poważnie zagrożonymi są: ramienica wielokolczasta, ramienica grzywiasta, ramienica szorstka i ramienica zwyczajna. Ze względu na zmniejszającą się powierzchnię siedliska, stan jego ochrony określono w roku 2012 jako zły. Jednak wiele wskaźników charakterystycznej struktury i funkcji Siedliska wskazywało na jego dobrą kondycję, np. pod względem składu gatunkowego, trofii czy zasięgu strefy świetlnej: Oznacza to, że ochrona Jeziora [...] jest istotna dla stanu ochrony siedliska w całym obszarze mającym znaczenie dla Wspólnoty [...]. Prognozowany lej depresji [...] w połączeniu z lejem [...] oddziaływać będzie na Jezioro [...] poprzez obniżenie lustra wody. Proces ten spowoduje drastyczne zmniejszenie jego powierzchni oraz warunków w nim panujących. Spadek poziomu wody z wysokim prawdopodobieństwem spowoduje także odsłonięcie osadów dennych zbiornika i w konsekwencji zmineralizowanie związków biogennych w nich zawartych i ich większą biodostępność. W przypadku okresowego wzrostu poziomu wody lub nawalnych deszczy doprowadzi to do znaczącego wzrostu trofii w jeziorze. Zdaniem organu działania polegające na zasilaniu wód Jeziora wodami kopalnianymi zminimalizują oddziaływanie odkrywki jedynie w zakresie obniżania się poziomi lustra wódy, jednocześnie generując nowe źródło zagrożenia tj. eutrofizację. RDOŚ podkreślił, że zwiększenie ilości fosforu w wodzie Jeziora związane z przerzutem wód może doprowadzić do pogorszenia wszystkich wskaźników stanu ochrony siedliska m.in. poprzez pojawienie się planktonu, co w konsekwencji doprowadzi do ograniczenia zasięgu strefy świetlnej i maksymalnej głębokości, występowania łąk ramienicowych, zaniku gatunków charakterystycznych i wkraczania na ich miejsce gatunków wskazujących na degenerację siedliska. O jednoznacznie negatywnym kierunku przemian ekosystemu jeziora ramienicowego pod wpływem zasilania niewystarczająco oczyszczonymi wodami pokopalnianymi świadczy przykład degradacji Jeziora [...]. Po uruchomieniu pompowania wód kopalnianych do jeziora nastąpił znaczny wzrost trofii i eliminacja roślinności ramienicowej. Jezioro to ze zbiornika czystowodnego, o dużej przezroczystości wody, zostało zdominowane przez fitoplankton. W świetle powyższego RDOŚ uznał, że jakkolwiek alimentowanie Jeziora [...] jest bardzo potrzebne, nie może być argumentem na rzecz braku potrzeby kompensacji przyrodniczej (RDOŚ zwrócił przy tym uwagę, że Inwestor deklarował alimentowanie Jeziora dopiero w dziewiątym roku uruchomienia odkrywki). Należy przewidywać wystąpienie wysokiego prawdopodobieństwa znacząco negatywnego wpływu na Siedlisko, zarówno przy kierowaniu, do Jeziora wód kopalnianych nieoczyszczonych, jak i oczyszczonych metodami zaproponowanymi przez Inwestora (RDOŚ odwołał się tu m. in. do ustaleń wynikających z opinii biegłych sporządzonych na zlecenie organu oraz publikacji naukowych). Równocześnie RDOŚ stwierdził, że w sprawie spełniona jest przesłanka konieczności wymogu nadrzędnego interesu publicznego (w tym wymogów o charakterze społecznym lub gospodarczym) oraz zachodzi braku rozwiązań alternatywnych (art. 34 ust. 1 u.o.p.). Jeżeli chodzi o przesłankę konieczności wymogu nadrzędnego interesu publicznego, to zdaniem RDOŚ węgiel [...] jest obecnie najtańszym nośnikiem energii pierwotnej stosowanym do wytwarzania energii elektrycznej w polskiej elektroenergetyce, a [...] jest niezbędnym źródłem energii umożliwiającym pracę Krajowego Systemu Energetycznego w [...] i [...] Polsce. Możliwość wydobycia węgla [...] z [...] pozwoli na zachowanie ciągłości pracy Zespołu [...] S.A. Jeżeli chodzi o przesłankę braku rozwiązań alternatywnych, to GDOŚ wskazał na (i) brak innego gotowego do eksploatacji złoża węgla [...] dostępnego dla [...] oraz (ii) aktualny brak możliwości zastąpienia węgla [...] źródłami odnawialnymi lub energetyką jądrową. Podsumowując GDOŚ podkreślił, że pomimo odmiennych twierdzeń Inwestora, w świetle zgromadzonych dowodów istnieje wysokie prawdopodobieństwo znacząco negatywnego wpływu Inwestycji na Jezioro. Inwestor, pomimo wezwań ze strony organu, podtrzymał stanowisko o braku znaczącego negatywnego wpływu na Siedlisko oraz nie przedstawił projektu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 34 ust. 1 u.o.p.

II.3. Odwołanie od decyzji RDOŚ wniosła Kopalnia.

II.4. Uzasadniając wskazaną na wstępie decyzję kasatoryjną z [...] listopada 2017 r. GDOŚ w pierwszej kolejności, przed odniesieniem się do zarzutów odwołania, uznał za zasadne przedstawienie oceny własnej, dotyczącej prawidłowości ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji, w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego. W ocenie GDOŚ, planowana inwestycja może w istocie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...], jakimi są utrzymanie we właściwym stanie ochrony lub przywrócenie tego stanu dla siedliska przyrodniczego [...]. Eksploatacja węgla [...] z [...] będzie wiązać się z koniecznością odwodnienia terenu przez cały okres jej funkcjonowania (zaplanowanego na 18 lat), które spowoduje powstanie rozległego leja depresji w warstwach wodonośnych, utrzymującego się do ok. 2066 r. W strefie oddziaływania ww. leja (dane z modelu numerycznego - Fisher, 2013 r.) znalazły się m.in. Jezioro [...], Jezioro [...], Jezioro [...] i Jezioro [...] - stanowiące siedlisko przyrodnicze [...], będące przedmiotem ochrony ww. obszaru Natura 2000. Dokumentacja sprawy wskazuje, że już obecnie zaznacza się wyraźnie negatywny wpływ leja depresji odkrywki [...] na poziom wody w tych jeziorach, a tym samym na stan siedliska [...] w ww. obszarze Natura 2000. Z danych zawartych w dołączonej do raportu publikacji: "Ekspertyza dotycząca upływu projektowanej [...] na jednolite części wód powierzchniowych i podziemnych oraz obszary chronione zgodnie z wymaganiami Ramowej Dyrektywy Wodnej wynika, że do 2015 r., na skutek obniżania się poziomu wody Jezioro [...] podzieliło się na dwie części i nastąpiło w nim znaczne cofnięcie się linii brzegowej, co wpływa negatywnie na stan łąk ramienicowych (ograniczenie zasięgu ich występowania, zanikanie w wyniku ekspansji innej roślinności wodnej spowodowane eutrofizacją). Na skutek obniżenia poziomu wody i mineralizacji osadów w rejonie partii brzegowych dna jeziora i ich spływu do wód następuje podniesienie koncentracji substancji biogenicznych w wodzie oraz jej użyźnienie. Odkrycie litoralu Jeziora [...] spowodowało zmianę struktury brzegowej - odsłonięte brzegi zaczęły porastać wierzbą i następuje na nich ekspansja trzciny. Z uzupełnień II i IV do raportu wynika, że na skutek odwadniania [...] spadek lustra wody w jeziorach [...] w latach 1993-2015 wyniósł: w Jez. [...] ok. 2,5 m, w Jez. [...] ok. 1,2 m, Jez. [...] ok. 1 m. Natomiast z danych raportu wynika, że od roku 1965 (traktowanego przez badaczy jako punkt odniesienia dla monitorowania zmian sytuacji hydrologicznej terenu) do 2015 r. poziom wody w Jez. [...] obniżył się o 3,70 m, w Jez. [...] o 1,86 m, a w Jez. [...] o 1,90 m. Obniżenie poziomu lustra wody w Jez. [...] powoduje obecnie zanik roślinności miejsc najgłębszych, obserwowana jest również stopniowa regresja zagrożonych gatunków średnich głębokości. Ponadto, wyniki monitoringu siedliska [...] przeprowadzonego przez GIOŚ w latach 2012-2013 wskazują, że drastyczne zmiany poziomu lustra wody i powierzchni jezior w związku z oddziaływaniem leja depresyjnego kopalni odkrywkowych w tym rejonie wpłynęły na to, że stan parametru "powierzchnia siedliska" w grupie jezior [...] został oceniony jako niezadowalający i zły. Zdaniem GDOŚ, z akt sprawy wynika, że wskutek skumulowanego oddziaływania [...] i [...] nastąpi pogłębienie drenażu wywołanego przez lej depresji i dalszy spadek poziomu wód m. in. w tych jeziorach (średnio o 0,20 m/rok), co w perspektywie 18 lat eksploatacji planowanej kopalni daje średni spadek poziomu wody o 3,6 m dla każdego z jezior. Zatem realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia przyczyniłaby się do wydłużenia negatywnego oddziaływania, polegającego na odwodnieniu terenu przez kopalnie odkrywkowe, wskutek tego - pogłębienia oddziaływania na siedlisko [...] (związanego z utratą jego powierzchni, przekształceń struktury łąk ramienicowych na skutek eutrofizacji), jak również do dalszego obniżania poziomu wody w jeziorach [...]. Z tego powodu RDOŚ w [...] słusznie uznał konieczność podjęcia działań minimalizujących w stosunku do siedliska przyrodniczego [...], polegających na zasilaniu Jez. [...] wodą z odwodnienia wgłębnego [...] w ilości 200 l/s (12 m³/min), w okresie od 1 listopada do 30 kwietnia (aby nie zaburzyć stratyfikacji wód w jeziorze), od momentu uruchomienia odkrywki do zakończenia eksploatacji węgla [...] w 2034 r. Celem tych działań miało być odtworzenie rzędnych zwierciadła wody, w tym Jez. [...] do wysokości 98,2 m n.p.m. - podniesienie o 2,9 m w stosunku do danych z 2015 r. (propozycja Inwestora z uzup. XIII). Analizując omówione w raporcie kwestie przepływu wód miedzy jeziorami i złożoną w jego uzupełnieniu informację, że nie planuje się w ramach Inwestycji odtworzenia historycznych połączeń powierzchniowych pomiędzy ww. jeziorami, regulowania oraz kontroli przepływów pomiędzy nimi, GDOŚ zauważył, że z raportu wynika, iż Jez. [...] nie ma historycznego, bezpośredniego, połączenia z Jez. [...], a duża część połączeń pomiędzy pozostałymi jeziorami wymaga przebudowy. Kwestia ta jest również problematyczna z powodu hypertrofizacji Jez. [...] - ewentualne przywrócenie połączeń powierzchniowych z tym jeziorem mogłoby powodować migrację silnie zeutrofizowanych wód do pozostałych jezior [...] charakteryzujących się mezotrofią. W raporcie nie uwzględniono także innej, zasadniczej kwestii dotyczącej oddziaływania skumulowanego leja depresji [...] i [...] na poziom wody w jeziorach [...]. Dane ekspertyzy I sporządzonej na zlecenie RDOŚ wskazują, że na podstawie przewidywanych zmian przebiegu hydroizohips w modelu numerycznym ok. roku 2015 przewidziano zanik wododziału w poziomie wód czwartorzędowych pomiędzy południowo-wschodnią częścią rynny jezior [...], a [...] i [...], co skutkuje zasadniczą zmianą charakteru tego poziomu — z zasilającego Jez. [...], na drenujący to jezioro i zasilający system odwodnieniowy odkrywek. Powyższe oddziaływanie [...] (a ściślej — skumulowanego leja depresji w piętrze czwartorzędowym) na Jez. [...], jeziora [...], obszar Natura 2000 [...] oraz siedlisko [...], w ogóle nie zostało uwzględnione w raporcie (jak również w jego licznych uzupełnieniach), pomimo przekazania [...] ekspertyzy I przez RDOŚ, w której wskazano to jako zasadniczy defekt analiz przedłożonych przez Inwestora. W raporcie przyjęto natomiast założenie błędne i niezrozumiałe, że w całym okresie istnienia [...], przy założonym poziomie opadów atmosferycznych rzędu 500 mm/rok, jeziora te będą zachowywały swój naturalny drenujący charakter w stosunku do piętra wodonośnego czwartorzędu, a ich wody nie będą zasilały tych poziomów z rozwiniętym lejem depresji. Skutkiem tego, w analizach nie uwzględniono drenażu wód z piętra czwartorzędowego zasilającego jeziora [...] w stronę odkrywek, zakładając, że jedyny kierunek przepływu wód z poziomu czwartorzędowego rynny jezior to infiltracja do poziomu piętra paleogeńsko-neogeńsko-kredowego. Powyższe błędne założenie miało również przełożenie na fałszywe przesłanki podane w uzupełnieniu VIII jako argumenty braku racjonalności (i technologicznej możliwości) zastosowania przy [...] ekranów przeciwfiltracyjnych. Konsekwencją nieuwzględnienia w raporcie ww. zmiany kierunku i dynamiki przepływu wód podziemnych było przyjęcie przez [...] kontrowersyjnego założenia, że alimentowana woda z odwodnienia kopalni miałaby infiltrować z Jez. [...] do innych jezior [...] do momentu odbudowy tego wododziału, czyli w kierunku przeciwnym do leja depresji (wbrew gradientowi hydraulicznemu). W ocenie GDOŚ kwestia ta jest zasadnicza w kontekście prawidłowości przyjętego w raporcie założenia, że przerzut wód kopalnianych do Jez. [...] w istocie spowoduje podniesienie poziomu wód podziemnych w takim stopniu, że wytworzony gradient hydrauliczny umożliwi ich przepływ z tego jeziora do jezior [...] (zamiast w kierunku leja depresji). Wątpliwości organu II instancji zbudziła także kwestia skuteczności zaproponowanych działań minimalizujących (dotyczących przerzutu wody do jezior [...]), w kontekście ich ustania w momencie zakończenia eksploatacji [...] (tj. w roku 2034) oraz dalszego drenowania przez utrzymujący się lej depresji wód podziemnych podczas naturalnego odtwarzania się stosunków wodnych oraz napełniania zbiornika powyrobiskowego (do ok. 2066 r.). Zdaniem GDOŚ, [...] nie rozwiała wątpliwości dotyczących kwestii oddziaływań na poziom jezior [...], wynikających z wieloletniego (prognozowanego na okres 32 lat) napełniania się zbiorników powyrobiskowych odkrywki [...], [...] i [...], po zakończeniu eksploatacji przedmiotowej inwestycji. Wnioskodawca nie udzielił odpowiedzi na wezwanie RDOŚ w [...] w tym zakresie. Należy zwrócić uwagę, że odwodnienie [...] działające w latach 2016-2034 może spowalniać proces naturalnego wypełniania wodą zbiorników poeksploatacyjnych ww. dwóch wcześniej wyeksploatowanych odkrywek i skutkować opóźnieniem wypełniania zbiornika po [...] (planowanego do 2066 r.). Z raportu wynika, że wypełnianie się ww. zbiorników następować będzie z dopływów bocznych z piętra Pg-Ng-Cr (wcześniej intensywnie eksploatowanego systemem studni odwodnieniowych). Takie wnioski znajdują potwierdzenie w opracowaniu pt: "Ekspertyza dotycząca wpływu planowanej kopalni odkrywkowej węgla [...] [...] na środowisko (w tym zasoby wodne oraz obszary Natura 2000) oraz dotycząca zasadności wydania decyzji środowiskowej dla tej inwestycji" (Kraśnicki K, Pazderski L., Ludów Polski, maj 2017 r.), w której stwierdzono, że po zakończeniu eksploatacji [...] w pierwszej kolejności ulegną samoczynnemu odtworzeniu ciśnienia hydrauliczne w piętrze Pg-Ng-Cr, następnie w piętrze czwartorzędowym, a na końcu w przypowierzchniowym poziomie wodonośnym. W ocenie GDOŚ oznacza to, że jeszcze przez wiele lat po zakończeniu eksploatacji [...] (wydobycia oraz odwadniania) piętro wodonośne Pg-Ng-Cr będzie zasilać zbiorniki powyrobiskowe trzech ww. odkrywek, drenując piętro czwartorzędowe pozostające w bezpośrednim kontakcie hydraulicznym z wodami powierzchniowymi jezior [...]. To z kolei będzie wpływać na opóźnienie wycofywania się leja depresji w piętrze wodonośnym Pg-Ng-Cr oraz czwartorzędowym po zakończeniu eksploatacji kopalni oraz odbudowy poziomu (rzędnych) wód w jeziorach [...]. GDOŚ zwrócił także uwagę, że rzędna zbiornika końcowego planowanej odkrywki (92 m n.p.m.) znajduje się znacznie niżej, niż planowane do odtworzenia rzędne zwierciadła wody w jeziorach [...]/[...]/[...] (odpowiednio: 98,2/98,4/97,8 m. n.p.m.), zatem można przypuszczać, że w przypadku braku alimentacji jez. [...] po roku 2034, w wyniku naturalnego zasilania z piętra wodonośnego Pg-Ng-Cr, w pierwszej kolejności napełni się zbiornik powyrobiskowy (jako położony niżej), potem zaś jeziora [...]. Wobec powyższego, GDOŚ nie podzielił poglądów Inwestora zawartych w raporcie (uzup. IV i VII), że z uwagi na prognozowane odbudowanie się zwierciadła wód podziemnych w piętrze czwartorzędowym w roku 2034 (do poziomu z roku 2007), po zakończeniu eksploatacji [...] nie przewiduje się wpływu inwestycji na jeziora rynny [...]. Odbudowanie się wododziału pomiędzy rynną tych jezior a odkrywkami nie gwarantuje bowiem zaniku oddziaływania związanego ze stopniowo zanikającym lejem depresji piętra wodonośnego Pg-Ng-Cr (do 2066 r.), drenującym, ze względu na istnienie połączeń hydraulicznych, warstwę wodonośną utworów czwartorzędowych pozostającą w kontakcie hydraulicznym i zasilającą po odbudowie wododziału ww. jeziora. Nie ma zatem podstaw, by założyć, że odbudowanie się wododziału na południowy-wschód od jezior rynny [...] będzie tożsame z odtworzeniem się zasobów wodnych samych jezior. Dalej GDOŚ zauważył, że realizacja zaproponowanego działania minimalizującego polegającego na alimentowaniu w półroczu zimowym Jez. [...] wodą (w ilości 3.153.600 m³/rok) może doprowadzić do istotnych wahań poziomu wody w tym jeziorze w skali roku. Zrzut wód kopalnianych wyłącznie w okresie zimowym (w ilości 12 m3/min.) mógłby prowadzić do okresowych wahań poziomu wody w Jez. [...] - jego podnoszenia się (w okresie zimowym) i opadania (w okresie letnim), co mogłoby wpłynąć negatywnie na siedlisko przyrodnicze [...]. Zarówno długookresowe trendy zmian poziomu wody jak i silne krótkookresowe wahania wody są bowiem wskazywane jako niekorzystne dla funkcjonowania ekosystemów zdominowanych przez gatunki ramienic, ze względu na zmiany powierzchni i głębokości zbiornika wodnego (skutkujące ograniczeniem zakresu przestrzennego siedlisk ramienic), odsłonięcie partii brzegowych dna (powodujące szybką mineralizację osadów), spływ do jeziora dodatkowej puli łatwo przyswajalnych dla fitoplanktonu biogenów, czy znaczne przekształcenia w strukturze łąk ramienicowych (do ich zaniku włącznie). Zdaniem GDOŚ, osobnym problemem pozostaje kwestia skuteczności działań minimalizujących przedstawionych w raporcie, polegających na przerzucie wód kopalnianych do Jez. [...]. Z dokumentacji sprawy wynika, że nie można ich uznać jako skutecznego, wystarczającego środka mitygującego oddziaływanie [...], gdyż zaproponowane sposoby oczyszczania tych wód (kierowanych do Jez. [...]) ze związków żelaza, manganu i fosforu nie będą efektywne. W uzup. XI i XIII raportu Inwestor przedstawił koncepcję modyfikacji przedstawionego w raporcie sposobu oczyszczania wód kopalnianych (zakładającego zastosowanie koagulantów opartych na związkach żelaza i glinu lub procesu wymiany jonowej przy wykorzystaniu żywic jonowymiennych), polegającą na:

- retencjonowaniu wód z odwodnienia [...] przed zrzutem do Jez. [...] w naturalnym rozlewisku (ukształtowanym przez dostosowanie rzędnych terenu - pow. 2,92 ha) i szczelnym osadniku (0,95 ha) znajdującymi się w dolinie [...],

- zastosowaniu filtra z aktywnym złożem mineralno - biologicznym, oczyszczającego wody odprowadzane z rozlewiska do ww. zbiornika.

Woda z odwodnienia kopalni podczyszczana byłaby w ww. naturalnym rozlewisku za pomocą biofiltrów w postaci makrofitów, odznaczających się największą akumulacją azotu i fosforu, oraz aktywnego złoża biologicznego. Powierzchnia zbiorników miałaby wystarczyć na zatrzymanie wody w rozlewisku przez ok. 24 h (uzup. XIII). GDOŚ nie podzielił poglądu zawartego w odwołaniu, dotyczącego niedostatecznego przeanalizowania przez RDOŚ w [...] zaproponowanych przez Kopalnię działań polegających na oczyszczaniu wód wgłębnych (m.in. opisanych powyżej) oraz niewskazania przez organ I instancji przyczyn uznania, że wody trafiające do Jez. [...] nie zostaną dostatecznie oczyszczone ze związków fosforu. W uzasadnieniu decyzji RDOŚ wskazano jako realną do zastosowania metodę polegającą na strącaniu fosforanów koagulantami glinu lub żelaza, uznając natomiast za nierealną eliminację takich związków za pomocą żywic jonowymiennych (na podstawie ekspertyzy II). Jak słusznie stwierdził organ I instancji, metoda oczyszczania przy zastosowaniu koagulantów może być szkodliwa dla ramienic tworzących siedlisko [...]. Informacje te potwierdzają dane zawarte w publikacjach "Ecological implications of the use of chemical methods in lake restoration: impact of aluminium coagulants on stoneworts (Rybak M. i in., Ecology and Environmental Protection, 2016, s. 271-277) oraz “Bioaccumulation and toxicity studies of macroalgae (Charophyceae) treated with aluminium: Experimental studies in the context of lake restoration" (Rybak i in., Ecotoxicology and Environmental Safety, vol. 145, 2017, s. 359-366). Wynika z nich, że pod wpływem koagulantów aluminiowych następuje zakwaszanie wody (obniżenie pH) i wprowadzanie do niej toksycznej formy glinu, który jest łatwo asymilowany przez plechy ramienic. Jego toksyczność objawia się zniszczeniem komórek glonów, chlorozą, nekrozą, odłączeniem kory i zwiotczeniem plechy ramienic. Również stosowanie koagulantów żelaza jest działaniem negatywnie wpływającym na ramienice, gdyż początkuje szereg zmian fizyko-chemicznych wody, skutkujących zahamowaniem wzrostu ramienic i zahamowaniem oraz zaburzeniami produkcji oospor, a więc procesów ich rozmnażania ("The inhibition of growth and oospores production in Chara hispida L. as an effect of iron sulphate addition: Conclusions for the use of iron coagulants in lake restoration", Rybak i in., Ecological Engineering, Vol. 105, 2017, s. 1-6). Należy przy tym wskazać, że w ostatniej przedłożonej przez Kopalnię koncepcji minimalizacji oddziaływań zrzutu wód kopalnianych do Jez. [...] (uzup. XlII) nie podano, czy aktualne jest założenie dozowania do nich koagulantów, czy rezygnuje się z tej technologii. Nawet jednak, gdy koagulanty będą stosowane, to wielkość zaplanowanych osadników pozwala na przetrzymywanie w nich wód tylko przez 24 h, a więc zbyt krótko, by było możliwe oczyszczenie ich z żelaza i manganu. Pompowanie do Jez. [...] wód o barwie pozornej, spowodowanej przez nadmierną zawartość żelaza i manganu, spowoduje ograniczenie zasięgu strefy świetlnej w zbiorniku, której jakość, jak już wskazywano, ma kardynalne znaczenie dla występowania ramienic. Aby dostatecznie oczyścić wody kopalniane z ww. związków, konieczne jest zaplanowanie systemu odstojników, które pozwolą na przetrzymywanie wody przez co najmniej 14 dni (dane ekspertyzy II), czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. Jednocześnie GDOŚ wskazał, że stopień ogólności przedstawienia przez [...] w uzup. XI i XIII ww. modyfikacji sposobu oczyszczania wód wgłębnych (za pomocą dwóch zbiorników sedymentacyjnych) w żaden sposób nie uwiarygadnia jego skuteczności. Przedłożenie przez Inwestora zaledwie zarysu koncepcji zmiany technologii podczyszczania wód kopalnianych, bez podania jakichkolwiek danych liczbowych uwiarygadniających jej skuteczność, nie można uznać za propozycję poważną i mającą charakter konstruktywny. GDOŚ zwrócił uwagę, kwestia ta stanowiła kluczowy problem - dotyczyła zidentyfikowanego na etapie postępowania najbardziej newralgicznego oddziaływania [...], zatem niezrozumiałym jest pobieżny charakter wyjaśnień przedstawionych przez Inwestora. Na podstawie przedstawionych danych przede wszystkim nie jest możliwe ustalenie efektywności zaproponowanego systemu oczyszczania, wątpliwości budzi także usytuowanie zbiorników (zbiornik przeznaczony do oczyszczania wód z fosforu wykorzystywać będzie podmokłości, przez które przepływa [...]) otoczonych intensywnie użytkowanymi terenami rolniczymi, z których do wód powierzchniowych dostaje się duży ładunek zanieczyszczeń troficznych. Badania jakości wody w [...] (z 2015 r.) wskazywały na wysokie stężenia fosforanów, rzędu 0,40 mg P04/1 (s. 250-251 ekspertyzy [...]). Zbiornik ten nie będzie zatem odizolowany od wpływów biogenów ze zlewni rolniczej i z samej [...]. Ponadto w raporcie nie wyjaśniono, w jaki sposób planowane jest wyeliminowanie odpływu wód z odwodnienia wgłębnego [...]. Według koncepcji przedstawionej przez Kopalnię, w zbiorniku tym woda ma być oczyszczana za pomocą roślin wykazujących duże zdolności bioakumulacji fosforu: trzciny pospolitej, manny mielec, tataraku, pałki szerokolistnej, pałki wąskolistnej. Organ II instancji wskazał (powołując się na publikacje naukowe), że ww. rośliny w okresie planowanych zrzutów wód kopalnianych do Jez. [...] (w okresie zimowym: od 1 listopada do 1 kwietnia) pozostają w spoczynku i nie pobierają pierwiastków biogennych. Część z ww. roślin (np. trzcina) tworzy co prawda torf niski o dużych zdolnościach akumulacji m.in. fosforu, jednakże proces powstawania torfu jest czasochłonny i wymaga wieloletniej akumulacji materii organicznej, co w przedmiotowym przypadku nie będzie miało miejsca (osadniki muszą być sprawne od początku przerzutu wód kopalnianych do Jez. [...]). Inwestor nie podał również rodzajów gruntów znajdujących się w obrębie planowanego zbiornika (czy stanowią torfowiska niskie, gleby murszowe, podmokłe łąki) oraz rodzaju pokrywającej je roślinności. Nie sprecyzowano ponadto zakładanej efektywności filtra z aktywnym złożem mineralno - biologicznym. Wielkość zaplanowanego zbiornika jest niewystarczająca, a zakładany przepływ wody zbyt szybki, aby było możliwe skuteczne oczyszczanie wód z fosforu, żelaza i manganu sposobem zaproponowanym finalnie przez [...]. Zdaniem GDOŚ, analogicznie przedstawia się sytuacja wzmiankowanej przez wnioskodawcę technologii oczyszczania wód kopalnianych przy zastosowaniu wymiany jonowej, gdzie w uzup. XIV Kopalnia uznaje ją za realną (skuteczną w usuwaniu fosforu, żelaza i manganu), nie podając jakichkolwiek konkretów zastosowania takiego systemu (parametrów, danych itd.). GDOŚ traktuje zaproponowanie ww. metody jako czysto teoretyczną dywagację, nie zaś realną propozycję minimalizacji newralgicznych oddziaływań [...]. Jak słusznie wskazano również w publikacji pt.: "Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko [...] pod kątem zgodności z przepisami o ocenach oddziaływania na środowisko" (O. K., [...] s.c., [...], marzec 2016 r.), w raporcie nie przedstawiono analizy skuteczności podczyszczania wód kopalnianych ze związków żelaza i manganu na gurtach i bystrzach (w tym dotyczącej czyszczenia gurt i bystrzy oraz wymywania osadów przez deszcze nawalne). GDOŚ stwierdził zatem, że przy braku przedstawienia przez [...] wiarygodnych, efektywnych metod podczyszczenia wód kopalnianych przed zrzutem do Jez. [...], ich zrzut może prowadzić do zanieczyszczenia wód akwenu, a w efekcie do ich eutrofizacji i zaniku siedliska [...] na powierzchni 189,5 ha. Zwiększenie ładunku fosforu, w tym zwłaszcza jego mineralnej formy, może wywołać przyspieszoną eutrofizację zbiornika, co wiąże się w pierwszej kolejności z rozwojem fitoplanktonu i zmniejszeniem zasięgu strefy świetlnej w zbiorniku, której jakość (dostęp światła z zakresu fotosyntetycznie czynnego PAR) jest podstawowym czynnikiem ekologicznym dla występowania ramienic (,,Monitoring siedlisk przyrodniczych, Przewodnik metodyczny, Cześć IV, GIOŚ, Mróz W (red.) 2015 r., s. 123, 130). W takich warunkach wskazuje się, że jako pierwsze zanikają ramienicowe łąki podwodne (schodzące najgłębiej). Przykładem takiej sytuacji może być wzrost trofii i stopniowy zanik roślinności makrofitowej w Jez. [...], na skutek przerzutu wód kopalnianych ("[...], M. G. i in., Fragm. Flor. Geobot. [...] 13(2): 2006, s. 397). Z danych przedstawionych przez [...] w piśmie z dnia 02.10.2017 r., dotyczących tego jeziora, wynika, że obecnie zasięg strefy świetlnej jest w nim bardzo niewielki (2,5 - 3 m) i odpowiada złemu stanowi ochrony (stan Fv odpowiada przezroczystości powyżej 15 m lub do dna zbiornika, a stan zły U2 przezroczystości poniżej 10 m), a największe nagromadzenie ramienic występuje w strefie płytkowodnej i przejściowej. Taka sytuacja może być przejawem degradacji tego jeziora. W wyniku pogarszającej się przezroczystości wody, będącej skutkiem eutrofizacji, łąki ramienicowe mogą utrzymać się głównie w strefie płytko wodnej, a ich skład gatunkowy może być zdominowany przeważnie przez gatunki eurytopowe, przy jednoczesnym zaniku łąk głębokowodnych. Znane są wprawdzie przypadki, gdy na skutek pogarszającej się sytuacji świetlnej w jeziorze, dotychczas rosnące głęboko ramienice mogą utrzymywać się w obszarze płytkiego fitolitoralu (gdzie światło nie jest już czynnikiem limitującym rozwój), jednak ich zaistnienie może świadczyć o występowaniu zaawansowanych procesów ustępowania łąk głębokowodnych i gatunków je tworzących ("Charophytes of the [...] region (NW Poland), distribution, taxonomy and autoecologf, Gąbka M., [...] 2009; "Występowanie ramienic w fitocenozach zespołu palki wąskolistnej (Typhetum angustifoliae) w jeziorach [...]", Studia Limnologica et Telmatologica 7(1), s. 7; Weihs S. i in., 2013 r.). Z innej publikacji wynika natomiast, że większość ramienic nie wytrzymuje stężenia fosforanów w wodzie przekraczającego 0,02 mg/l. ("Wody słodkie i torfowiska. Poradniki ochrony siedlisk i gatunków Natura 2000. Podręcznik metodyczny", Ministerstwo Środowiska, Ł 2, s. 53; Herbich J. (red) 2004). Z kolei z innych źródeł wynika, że ramienice występują najczęściej przy koncentracji fosforu ogólnego latem 0,03-0,1 mg/l (",Structure of submerged littoral vegetation in relation to pelagic trophic state indices", Kufel L. i in. 1996 r., Ekologia polska 44, s. 299-310), a największe zróżnicowanie gatunkowe ramienic w zbiornikach wodnych występuje przy stężeniu fosforu wynoszącym poniżej 0,025 mg/l ("The relation between Charophytes and habitat differentation in temperate lowland lakes", Polish journal of ecology 61, s. 114A, Pukacz A. i in., 2013 r.). Wśród czynników odpowiedzialnych za eliminację ramienic ze składu makrofitów wymienia się zmiany chemizmu wód, a przede wszystkim wzrost koncentracji fosforu ogólnego ("Phosphorus, a maximum factor in the growth of Characeae", Forsberg C. 1964 r., C., Nature, 201, s. 517-518). Z raportu wynika, że stężenie fosforu w wodach kopalnianych wynosi ok. 0,23 mg P/l, a więc jest ono zbyt duże, aby w dłuższej perspektywie można było zachować mezotroficzność Jez. [...], co organ I instancji wskazał za pomocą przedstawienia zmian współczynnika TSI (ang. Trophic State Index) - wykorzystywanego do przedstawiania trofii zbiorników (Carlson 1977), na skutek podniesienia wody w Jez. [...] o 2,5 m. Organ II instancji wskazał, że odwoływanie się przez Inwestora w raporcie (i jego uzupełnieniach) jedynie do najwyższych dopuszczalnych wartości wskaźników zanieczyszczeń, zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie nalepy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U.2014.1800), może być nieadekwatne w stosunku do wód kopalnianych zrzucanych do Jez. [...], bowiem w przypadku zrzutów wód mogących oddziaływać na siedliska stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 należy brać pod uwagę kryteria gwarantujące niepogorszenie stanu tych siedlisk. Dopuszczalne poziomy zawarte w ww. rozporządzeniu (stanowiące niejako standardy uniwersalne) mogą tego nie zagwarantować. GDOŚ zwrócił również uwagę na próbę marginalizowania przez Kopalnię skutków dostarczania związków fosforu wraz z wodami kopalnianymi do jezior stanowiących siedlisko [...], poprzez kontrowersyjne stwierdzenie (uzup. IX) "żadnej statystycznej korelacji pomiędzy ładunkiem fosforu wnoszonym ze zlewni, a jego stężeniem w wodach jeziora" argumentowane brakiem biologicznej dostępności tego pierwiastka, ze względu na jego występowanie we frakcjach związanych z trudno rozpuszczalnych kompleksach z żelazem, sorpcją na cząstkach ilastych i sedymentacją do osadów. W ocenie organu II instancji, przedstawione przez wnioskodawcę założenia (m.in. w uzup. XV) odnośnie efektywności wiązania związków fosforu przez zawarte w wodach jeziornych jony żelaza - utlenione w efekcie kontaktu z tlenem rozpuszczonym do kationów Fe3+, są zupełnie niepewne, niepoparte doświadczalnie i z tego względu, kierując się zasadą ostrożności, nie ma żadnych podstaw do uznania ich skuteczności przy zrzucie wód kopalnianych do Jez. [...]. W związku z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, RDOŚ w [...] powinien wyjaśnić skuteczność wskazanego przez [...] wiązania fosforu i deponowania w osadach dennych, bowiem ma to znaczenie dla oceny zmiany trofii jez. [...] w efekcie planowanego zrzutu do niego wód kopalnianych. Z wyżej wymienionych powodów, w ocenie GDOŚ, wskutek realizacji inwestycji istnieje wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia negatywnego oddziaływania inwestycji na płat siedliska [...] stanowiącego Jez. [...] (związanego z obniżeniem poziomu wód). Zważywszy na powierzchnię ww. jeziora - 189,5 ha ("Ekspertyza przyrodniczą na potrzeby [...], G. M. i in., [...] 2012 r.), negatywnym oddziaływaniem inwestycji może zostać objęte ok 8,3 % zasobów siedliska przyrodniczego [...] w obszarze Natura 2000 [...] (dane SDF, data aktualizacji luty 2017 r.). Należy wskazać, że ww. obszar Natura 2000 jest jednym z najważniejszych obszarów chroniących jeziora ramienicowe w Polsce, ze względu na koncentrację dużej powierzchni siedliska i występowanie w jeziorach najlepiej zachowanych w [...] formacji podwodnych łąk ramienicowych, w tym wymierających w skali Polski: Chara hispida, Chara polyacantha, Chara intermedia, Chara filifotmis, Chara aspera, Chara tenuispina, Tolypelia intricata (dane ekspertyzy II s. 13, ekspertyza Bioleko s. 314). Jeziora, w tym obszarze (w tym zwłaszcza Jez. [...], w którym już obecnie poziom wody uległ obniżeniu na skutek odwodnienia [...]) są jedynymi ostojami niektórych gatunków ramienic w skali Polski i Europy. Wyróżniają się one dużym bogactwem gatunkowym ramienic, dużą przezroczystością i wysokim natlenieniem wody, dużą głębokością występowania łąk ramienicowych na tle pozostałych jezior ramienicowych w Polsce. Dlatego też na podstawie monitoringu siedliska przyrodniczego [...] w Polsce, przeprowadzonego przez GIOŚ w latach 2013-2014 (Gąbka i in., s. 11) stwierdzono, że przedmiotowy obszar Natura 2000 należy traktować jako jeden z najważniejszych dla ochrony powierzchni, jakości i unikatowości tego siedliska w skali kraju. Wysoce prawdopodobne pogorszenie stanu ochrony znacznej części (8,3 %) zasobów siedliska przyrodniczego [...] w tym obszarze, w przypadku zrealizowania nowej odkrywki, może więc rzutować na jego stan ochrony w skali Polski. Z tego powodu stwierdzone negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na ww. obszar Natura 2000 należy uznać za znaczące. Co istotne, sama Kopalnia zidentyfikowała w raporcie (s. 76) takie oddziaływanie, stwierdzając zagrożenie dla siedliska [...] w obrębie Jez. [...] i deklarując podjęcie "działań kompensacyjnych polegających na przerzucie wód z odwodnienia wgłębnego [...] po ich oczyszczeniu ze związków fosforu do przedmiotowego jeziora - przyznając, że znacząco negatywnego oddziaływanie na obszar Natura 2000 wystąpi i wywodząc z ww. oddziałania konieczność zastosowania art 34 ustawy o ochronie przyrody. W dalszej części postępowania Inwestor zmienił jednak zdanie, wycofał się z wcześniejszego stanowiska i przyjął pogląd odmienny, bez podania uzasadnienia tej zmiany. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien uzyskać od inwestora wyjaśnienia, z czego wynikła zmiana jego stanowiska w tej kwestii (o zasadniczym znaczeniu dla przedmiotowej sprawy). W ocenie GDOŚ, w sytuacji niedostatku wiedzy na temat możliwych zmian w zasięgu oddziaływania leja odwadniającego [...], nie jest uzasadnione marginalizowanie przez [...] skutków odwodnienia kopalni na rzecz oddziaływań ze strony klimatu, czy poboru wody do celów rolniczych, lecz zastosowanie znajduje tu zasada przezorności - zwłaszcza w kontekście udowodnionego i niekwestionowanego powstania rozległego leja depresji. GDOS nie dostrzegł w raporcie żadnych dowodów na poparcie zawartej w nim tezy (s. 438), iż: "Zauważalna jest wyraźna korelacja wahań wód z wielkością opadów atmosferycznych. Wahania wód jezior i oczek wodnych następują z różną intensywnością w całej Polsce, prowadząc nieraz do ich osuszenia", natomiast z modelu numerycznego (Rys. 4. Granice numerycznego modelu hydrogeologicznego dla [...], s. [...]) wyraźnie wynika, że lej depresji piętra wodonośnego Pg-Ng-Cr wywołany odwodnieniem [...] i [...] obejmuje od kilku lat (od 2007 r.) rynnę jezior [...] oraz rynnę jezior [...]. Zdaniem GDOŚ, biorąc pod uwagę powyższe kwestie oraz stan faktyczny sprawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ I instancji prawidłowo uznał istnienie przesłanki do odmowy realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wymienionej w art 81 ust. 2 ustawy ocenowej. Planowana inwestycja z wysokim prawdopodobieństwem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000 ([...]), a w trakcie postępowania prowadzonego przez RDOŚ nie została zaproponowana przez [...] żadna kompensacja przyrodnicza, niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, zgodnie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Następnie GDOŚ odniósł się szczegółowo do każdego z zarzutów odwołania [...]. Zdaniem organu II instancji, bezpodstawny jest zarzut nieprzeanalizowania przez RDOŚ propozycji działań o charakterze prewencyjnym, polegających na przerzucie "czystych wód" pochodzących z odwodnienia wgłębnego do Jez. [...], mających na celu wyeliminowanie znacząco negatywnego oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia. Używanie przez skarżącego (także w piśmie z dnia 11 września 2017 r. do Głównego Geologa Kraju) określenia "czyste" - wobec wód kopalnianych z odwodnienia wgłębnego planowanej odkrywki, należy uznać za co najmniej kontrowersyjne, zważywszy, że ich jakość przyczyniła się pośrednio do konieczności odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowej inwestycji, ze względu na zawarte w nich stężenia fosforu, manganu i żelaza. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do propozycji [...] dotyczącej proponowanych sposobów podczyszczenia ww. wód, uznając zaproponowane metody za nieskuteczne w wyeliminowaniu z nich ww. substancji lub ujęte na tyle lakonicznie, że nie uwiarygadniają deklaracji o ich efektywności (nie przedstawiono szczegółowych rozwiązań technologicznych to udowadniających). Także GDOŚ uznał (na podstawie m.in. ekspertyzy II) sposób przedstawienia przez inwestora zaproponowanych rozwiązań minimalizujących za mało staranny i mało wiarygodny, w kontekście zagwarantowania skutecznego oczyszczania wód kopalnianych przed zrzutem do Jez. [...]. Kwestia skuteczności zaproponowanych przez [...] działań minimalizujących (w tym także przedstawionych na ostatnim etapie postępowania pierwszoinstancyjnego - w uzup. XI i XIII) została omówiona we wcześniejszej części decyzji. Organ II instancji uznał zarzut [...] za gołosłowny, stojący w jawnej sprzeczności z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a ponadto GDOŚ zwrócił uwagę, że inwestor w złożonym odwołaniu nie podał żadnych merytorycznych argumentów podważających ustalenia RDOŚ w tym zakresie. Za brakiem wiarygodności przedstawianych przez [...] propozycji skutecznych działań minimalizujących negatywny wpływ planowanego przedsięwzięcia na jeziora [...] przemawia także zmienny i sprzeczny stosunek inwestora do samych oddziaływań należących do niego kopalni odkrywkowych na te jeziora. W raporcie podawane są bowiem wykluczające się wzajemnie informacje na temat dotychczasowego wpływu istniejących kopalni odkrywkowych na stan jezior [...]. Otóż inwestor raz stwierdził w raporcie, że "jeziora [...] już w chwili obecnej pod wpływem działalności górniczej uległy zmianom morfologicznym, które dotyczą głównie obniżenia poziomu wody, a w związku z czym zmniejszenia ilości wody w jeziorach, zmniejszenia powierzchni, miejscami odkrycia litoralu — zmiany struktury brzegowej", by z kolei w piśmie z 20 września 2017 r. uznać, że "systematyczne obniżanie lustra wody w Jez. [...] spowodowane jest z przyczyn nienależnych od działalności Spółki" (na stronie 14 decyzji omówiono szczegółowo te sprzeczności w stanowisku inwestora). Zdaniem GDOŚ, w świetle obszernego, zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału dowodowego, nie ma wątpliwości co do istnienia ewidentnej korekcji czasowej i przestrzennej między dotychczasową eksploatacją węgla [...] przez [...] w rejonie jezior [...], a wieloletnią tendencją spadkową stanów jezior w sąsiedztwie [...] i [...] obniżaniem się poziomu wód w tych jeziorach (m.in. Ryc. 8-12 raportu, s. 113-115). Natomiast marginalizowanie lub wręcz wypieranie się przez Inwestora odpowiedzialności za ww. negatywne i oddziaływania godzą w wiarygodność wyjaśnień przedstawionych przez Spółkę, jak również w zasadę "zanieczyszczający płaci". GDOŚ uznał, że odwodnienie [...] odpowiada za drastyczne obniżenie poziomu wody w Jez. [...] (i jeziorach [...]) - co przyznała sama Kopalnia w raporcie i jego uzupełnianiach, Spółka powinna partycypować w ratowaniu tego jeziora (czego aktualnie w ogóle nie dokonuje). Dotychczasowy brak takich działań wpływa z kolei na niską wiarygodność [...] odnośnie rzeczywistego podjęcia zabiegów służących ratowaniu jezior, w przypadku uruchomienia planowanej odkrywki. GDOŚ za chybiony uznał również zarzut bezzasadnego przyjęcia przez organ I instancji, iż rozpoczęcie przerzutu wód kopalnianych z [...] do Jez. [...] nastąpi w dziewiątym roku od rozpoczęcia odwodnienia kopalni, zamiast w deklarowanym przez Inwestora momencie uruchomienia tego odwodnienia. Od początku postępowania Kopalnia deklarowała taki harmonogram przerzutu wód, dowodząc, że dopiero w 9 roku od rozpoczęcia odwodnienia [...] lej depresji piętra Pg-Ng-Cr (pochodzący bezpośrednio z tej odkrywki) osiągnie rynnę jezior [...], przy jednoczesnym założeniu, że do tego czasu jezioro alimentowane będzie poprzez przerzut wód kopalnianych z [...], w ilości 200 l/s, rurociągiem tłocznym z pompowni SK6, zrealizowanym przez Marszałka Województwa [...]. Potwierdza to treść m.in. tabeli 5 raportu (s. 79), uzup. II, uzup. VIII, uzup. IX oraz treść protokołu 2 rozprawy administracyjnej. Deklaracja dotycząca rozpoczęcia ww. przerzutu wód z [...] do Jez. [...] od początku odwadniania odkrywki znalazła się jedynie w opracowaniu (publikacji) stanowiącym załącznik do uzup. XIII: "Działania z zakresu ochrony czynnej dla zachowania siedliska chronionego [...] w granicach Jęzora [...]" (Stopiński P.) i w świetle zgromadzonego materiału dowodowego słusznie uznał RDOŚ, że w momencie wydawania zaskarżonej decyzji nie było podstaw do uznania jej za oficjalne stanowisko [...]. Wobec braku złożenia przez wnioskodawcę wyraźnego oświadczenia woli o zmianie wniosku w ww. zakresie, za nieprawdziwe należy uznać stwierdzenie zawarte w odwołaniu: "z oświadczeń złożonych przez wnioskodawcę w toku prowadzonego postępowania wyraźnie wynika, że jego rozpoczęcie było planowane w roku rozpoczęcia odwodnienia [...]". Kwestia ta zresztą nie ma kluczowego znaczenia dla sprawy, ponieważ jak podkreślił RDOŚ w uzasadnieniu decyzji (s. 28): "gdyby problem polegał wyłącznie na uzupełnieniu ujemnego bilansu wodnego jeziora, organ mógłby sformułować odpowiedni warunek realizacji przedsięwzięcia i zobowiązać do zmiany harmonogramu, zapewniając alimentację wody od chwili odwodnienia [...]". GDOŚ podkreślił, że główną przyczyną odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia nie było, jak sugeruje skarżący, przyjęcie przez organ I instancji za datę początku alimentowania Jez. [...] 9 roku od uruchomienia odkrywki, lecz uznanie, że zrzut wód do jeziora (w każdym wariancie ich podczyszczania zaproponowanym w raporcie) z wysokim prawdopodobieństwem wywoła znacząco negatywne oddziaływanie na siedlisko przyrodnicze [...]. Odnosząc się do zarzutu niewskazania przez RDOŚ sposobu oraz metod dokonania oceny własnej dotyczącej dysponowania przez [...] właściwą infrastrukturą techniczną umożliwiającą zachowanie dodatniego bilansu wodnego jezior [...], wynikającego z naddatku alimentacji Jez. [...] przez wody kopalniane z odwadniania [...] względem drenażu wód podziemnych powodowanego przez planowane przedsięwzięcie, GDOŚ stwierdził, że organ I instancji słusznie wskazał w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r., że podstawą tej oceny była ekspertyza I oraz dokumentacja przedłożona przez Inwestora (raport), w którym wnioskodawca deklarował zastosowanie przerzutu wód kopalnianych do Jez. [...], jako działanie minimalizujące. W ocenie GDOŚ, rolą organu wydającego decyzję środowiskową nie jest szczegółowa analiza możliwości finansowych lub technologicznych wnioskodawcy do realizacji przedsięwzięcia wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Warunkiem realizacji inwestycji mogącej powodować negatywne oddziaływania na środowisko jest zastosowanie przez wnioskodawcę działań minimalizujących takie oddziaływania, które powinny zostać zaproponowane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Z tabeli 68 raportu, przedstawiającej bilans wodny jezior [...] (jez.: [...], [...], [...], [...], [...]), wynika, że sumaryczna objętość wód dopływających ze zlewni wynosi 3.500.024 m3/rok, zasilanie leja depresji szacowane jest na 3.153.600 m3/rok, ujemny bilans klimatyczny dla ww. jezior wynosi 2.289.120 m3/rok, co daje ujemny bilans dla jezior 1.942.696 m3/rok. Szczegółowe dane dla tego bilansu zostały przedstawione w uzup. II (dla jednoczesnej eksploatacji [...] i [...]; przy maksymalnym odpływie wód z poziomu czwartorzędowego do Pg-Ng-Cr). Biorąc pod uwagę powyższe dane, zaproponowana przez [...] alimentacja wód kopalnianych do Jez. [...] w wielkości 200 l/s (tj. 3.258.720 m3/rok), w okresie od 1 listopada do 30 kwietnia, pozwoliłaby zachować dodatni bilans zlewni ww. jezior (+ ok. 1.184.984 m3/rok, tj. 3.000 m3/d), będących pod wpływem odwodnienia. GDOS zwrócił jednak uwagę, że bilans ten nie uwzględnia wskazanego wyżej bezpośredniego drenażu wód z poziomu czwartorzędowego przez lej depresji [...] i [...]. Zdaniem GDOŚ, bezzasadny jest zarzut nieuwzględnienia (i pominięcia "całkowitym milczeniem") w zaskarżonej decyzji faktu zaproponowania przez wnioskodawcę działań minimalizujących (w tym wykorzystania wymiany jonowej), mających na celu oczyszczenie wód pochodzących z odwodnienia [...]. Kwestia ta została szczegółowo omówiona wyżej, a organ II instancji wyjaśnił, dlaczego zaproponowanych działań minimalizujących nie można uznać za skuteczne. GDOŚ następnie wskazał, że RDOŚ prawidłowo przyjął, iż realizacja inwestycji z wysokim prawdopodobieństwem spowoduje znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 [...], w świetle podważenia wiarygodności danych przedłożonych przez wnioskodawcę w zakresie działań minimalizujących, mających na celu wyeliminowane takiego wpływu. W komentarzu do art. 33 ustawy o ochronie przyrody autorstwa K. G. (reprezentującego [...] w przedmiotowej sprawie) stwierdzono, że katalog działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 ma charakter otwarty, przepisy nie precyzują rodzajów przedsięwzięć mogących takie oddziaływania powodować, a przy ich identyfikacji zasugerowano kierowanie się zasadą przezorności (art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, aktualny t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 799, dalej: "p.o.ś."). W ww. komentarzu uznano, że w przypadku stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej oceny "znacznych" zagrożeń dla obszaru Natura 2000, warunkiem przestrzegania ww. zasady powinno być podjęcie przez organ administracji środków zaradczych. Co istotne dla przedmiotowej sprawy, w komentarzu tym za szczególnie istotną okoliczność uznano uwzględnienie w takiej ocenie "połączenia ocenianego oddziaływania z innymi, które już na ocenianym terenie występują bądź będą mogły występować na skutek wykonania uprawnień wynikających z wydanych już ostatecznych decyzji upoważniających do ingerencji w środowisko". Zdaniem GDOŚ, z taką sytuacją mamy właśnie do czynienia w przedmiotowej sprawie - prognozowane negatywne oddziaływanie [...] na obszar Natura 2000 [...] jest bez wątpienia znaczne i dodatkowo poprzedzone (i potęgowane) dotychczasowym oddziaływaniem [...] i [...]. Ponadto GDOŚ podkreśla, że sednem zasady przezorności jest podjęcie wszelkich możliwych środków zapobiegawczych (w tym z zakresu kompensacji) wobec negatywnych skutków dla środowiska - także tych, których oddziaływania nie są jeszcze w pełni rozpoznane. GDOŚ za bezzasadny uznał również zarzut niewskazania przez RDOŚ dowodów przyjęcia wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia negatywnych oddziaływań wód kopalnianych na siedliska [...]. Zdaniem GDOŚ, a wbrew stanowisku [...], przedstawienie w raporcie kompensacji przyrodniczej (w tym na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 - art. 66 ust. 1 pkt 9 ustawy ocenowej) jest obowiązkiem wnioskodawcy (jako sporządzającego raport), nie zaś organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Nieprzedłożenie propozycji w tym zakresie w przedmiotowym postępowaniu wynika natomiast z braku takiej intencji wnioskodawcy (wynikającej z odmiennego poglądu w zakresie możliwości zaistnienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 [...]), nie zaś braku koncepcji odnośnie możliwych sposobów jej wykonania (w samym odwołaniu [...] podaje przykłady działań kompensujących, np.: odtworzenie siedlisk przyrodniczych w innym miejscu lub na terenie realizacji przedsięwzięcia). W sytuacji braku przedstawienia przez inwestora wiarygodnych, realnych działań minimalizujących, korygujących i prewencyjnych - mających co do zasady pierwszeństwo względem kompensacji, realizacja przedsięwzięcia mogącego wywrzeć znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 nie jest możliwa bez wykonania ww. kompensacji. Bezzasadny jest przy tym zarzut niewskazania przez RDOŚ (po stwierdzeniu możliwości wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000) rodzaju wariantu alternatywnego zawierającego działania kompensujące wpływ planowanej odkrywki na cele ochrony tego obszaru. GDOŚ wskazał, że wybór wariantu wskazanego do realizacji należy do wyłącznej i suwerennej woli wnioskodawcy, natomiast rolą organu wydającego decyzję środowiskową jest m.in. zbadanie dopuszczalności realizacji takiego wariantu w świetle uwarunkowań środowiskowych. W przypadku braku możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla wariantu inwestorskiego, lecz wyłącznie w przypadku, gdy z oceny oddziaływania na środowisko wynika zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany wnioskodawcy (art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej), istnieje prawna możliwość wskazania przez ten organ, za zgodą wnioskodawcy, innego wariantu dopuszczonego do realizacji i określenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. Wbrew przekonaniu [...], działania kompensacyjne nie stanowią co do zasady wariantu alternatywnego, ponieważ nie są częścią planowanego przedsięwzięcia, lecz działaniem dodatkowym o odmiennym celu, niż planowana inwestycja. W przedmiotowej sprawie RDOŚ identyfikując możliwość znacząco negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej, analizował przesłanki zawarte w art. 34 ustawy o ochronie przyrody - istnienie koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego oraz rozwiązań alternatywnych, w celu zbadania; możliwości zastosowania odstępstwa od zakazu realizacji działań mogących generować takie oddziaływanie. Uznając, że ww. warunki zostały spełnione, organ I instancji wykluczył jednocześnie istnienie rozwiązań alternatywnych oraz zażądał wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Należ zwrócić uwagę, że sam Inwestor zdeprecjonował w raporcie (rozdz. 14) wszelkie hipotetyczne warianty alternatywne przedsięwzięcia (w tym możliwe do szybkiego zastosowania), dotyczące produkcji energii elektrycznej (w oparciu o odnawialne źródła energii, paliwo jądrowe, paliwo gazowe), metod eksploatacji i udostępniania złoża, czy zagospodarowania nadkładu. W sytuacji braku istnienia wariantu alternatywnego dla [...] stwierdzonego zarówno przez [...], jak również przez RDOŚ, kontrowersyjne jest oczekiwanie., skarżącego, aby w takiej sytuacji organ I instancji był zobowiązany zaproponować inny wariant realizacji przedsięwzięcia, na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy ocenowej. GDOŚ zwrócił jednocześnie uwagę, że przesłanką odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia był przepis art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej, nie zaś sugerowany przez skarżącego art. 81 ust. 1 tej ustawy. Ponadto GDOŚ podkreślił, że RDOŚ wielokrotnie wskazywał Kopalni, że zaproponowane w raporcie działania minimalizujące oddziaływania [...] nie osiągną zakładanego celu i sygnalizował konieczność podjęcia działań kompensujących (w trybie art. 34 ust 1 ustawy o ochronie przyrody), wobec znacząco negatywnych oddziaływań na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]. W każdym przypadku Inwestor pozostawał na stanowisku, że podjęcie takich działań nie jest zasadne, gdyż zaproponowane działania minimalizujące eliminują możliwość znacząco negatywnego wpływu inwestycji na cele ochrony tego obszaru. Powyższe fakty znajdują potwierdzenie m.in. w pismach RDOŚ w [...] z dnia: 22.08.2016 r., 06.10.2016 r.,15.12.2016 r., uzup. X, XII i XIV, jak również w pismach [...] na etapie postępowania odwoławczego (z dnia 20.09.2017 r., 02.10.2017 r.). GDOŚ podkreślił równocześnie, że jako działania kompensującego (art. 34 ustawy o ochronie przyrody) nie można uznać zaproponowanego w ww. piśmie z dnia 20.09.2017 r. na zasadzie przezorności i prewencji "podjęcia działań mających na celu stworzenie warunków odbudowy siedliska ramienic w zbiornikach pokopalnianych" na etapie realizacji inwestycji, bowiem niedopuszczalne jest założenie prowadzenia kompensacji siedlisk stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 na zasadzie "przezorności i prewencji" jednocześnie negując możliwość znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony takich obszarów, gdyż kompensacja taka ma zostać ustalona "stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000" (art. 35 ust. 1 tej ustawy). Ponadto kompensacja taka musi być wykonana "nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływania", a przed jej wykonaniem konieczne jest również przekazanie informacji o jej projekcie do Komisji Europejskiej. Błędna jest zatem koncepcja [...] przeprowadzenia jej na etapie realizacji inwestycji. Istotny jest również fakt, iż kompensacja taka musi być dokonana w granicach gwarantujących jej trwałość, a co nie zostało przez Inwestora uwzględnione, gdyż zbiorniki wyrobiskowe [...] nie znajdują się w obszarach Natura 2000. Dodatkowo należy wskazać, że z danych opracowania pt.: "Zasady wykonywania kompensacji przyrodniczych" (Instytut Ochrony Przyrody PAN, marzec, 2009 r.) wynika, że praktycznie niemożliwe jest stworzenie odpowiedniego ekosystemu wodnego dla siedliska [...] w miejscach, gdzie wcześniej nie występowało, jak również bardzo trudne w przypadku próby poprawy stanu hydrochemicznego zdegradowanego już jeziora i odtworzenia w nim właściwej struktury roślinności ramienicowej. Z materiałów przedłożonych przez Inwestora nie wynika, czy wskazane zbiorniki wyrobiskowe są właściwym miejscem do podjęcia działań "mających na celu stworzenie warunków odbudowy siedliska ramienic w zbiornikach pokopalnianych", na czym konkretnie te działania miałyby polegać, a także czy będą one adekwatne do kompensowanych zniszczeń (zaproponowano je na zasadzie "przezorności" bez odniesienia do konkretnego, wymiernego wpływu inwestycji na ww. siedlisko przyrodnicze). Dobór właściwych środków kompensacji musi opierać się na analizie potrzeb tych siedlisk i na zastosowaniu najlepszej dostępnej wiedzy ekologicznej, nie zaś na deklaracji chęci podjęcia pewnych działań. Działania, których skuteczność nie może zostać zagwarantowana, nie mogą być rozpatrywane jako kompensacja (w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody). Dlatego ww. propozycję [...] należy uznać za błędną. Kwestie doboru właściwych środków kompensacji będą przedmiotem analiz organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Zdaniem GDOŚ, bezzasadny jest również zarzut niewydania przez organ I instancji postanowień o przeprowadzaniu dowodów w sprawie, w tym z dokumentów niedostarczonych przez wnioskodawcę. Przepisy kpa (art. 78 k.p.a.) nie przewidują obowiązku wydawania takich postanowień w toku postępowania. Ponadto wszelkie dokumenty merytoryczne przedkładane w toku postępowania do RDOŚ były konsekwentnie przekazywane do [...], w celu zapoznania oraz ustosunkowania się do ich treści, zatem wnioskodawca był świadom, jakie dowody znajdują się w aktach sprawy i jakie dokumenty organ bierze pod uwagę w przedmiotowej w sprawie. Słusznie zwrócił uwagę RDOŚ w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. na brak konsekwencji wynikających z każdorazowego niewydawania postanowień dotyczących przeprowadzenia dowodów, ze względu na ich niezaskarżalność, co znajduje potwierdzenie w postanowieniu WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2015 r. (II SA/Łd 319/15). GDOŚ nie podzielił również zarzutu nieuwzględnienia w metryce sprawy przeprowadzenia dowodów z dokumentów przedłożonych przez inne podmioty niż [...], poprzez niepodanie osób oraz dokonywanych przez nie czynności, wraz z odesłaniem do poszczególnych dokumentów. Prowadzona w wersji elektronicznej przez organ I instancji, licząca 224 strony metryka sprawy, zgodnie z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 6 marca 2012 r. w sprawie wzoru i sposobu prowadzenia metryki sprany (Dz.U.2012.250), wskazuje osoby uczestniczące w podejmowaniu czynności w postępowaniu oraz określa podejmowane przez nie czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do przedłożonych do organu I instancji dokumentów. Skarżący nie skonkretyzował natomiast, w celu uwiarygodnienia słuszności swojego zarzutu, o które dowody w sprawie chodzi. Zdaniem GDOŚ, bezzasadny jest również zarzut oparcia przesłanek będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji o (niedookreślone) wnioski i domniemania sformułowane w trybie przypuszczającym, dotyczące identyfikacji zagrożonych elementów środowiska oraz potencjalnych negatywnych oddziaływań na nie planowanego przedsięwzięcia. Trafnie stwierdza RDOŚ w piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r., że "operowanie w ocenie oddziaływania na środowisko prawdopodobieństwem wystąpienia skutków, jakie wywoła w środowisku planowana ingerencja, jest oczywiste, bowiem z natury rzeczy ocena ta oparta jest na wnioskowaniu w oparciu o prognozy i przewidywania, modelowanie matematyczne, i inżynierskie, wiedzę o podobnych przypadkach itp.". Zarówno na etapie raportu, jak również decyzji środowiskowej, dopuszczalne są sformułowania użyte w trybie przypuszczającym, bowiem odzwierciedlają one użycie analitycznych metod obliczeniowych o charakterze prognostycznym. Na etapie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia (której wyrazem jest decyzja środowiskowa) nie ma innej metody oszacowania jego wpływu, niż poprzez prognozę, która zawsze przedstawia to w sposób zbliżony do rzeczywistego. Takie stanowisko podzielił również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 30.06.2010 r. (IV SA/Wa 2094/09). Na etapie określania środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia dane empiryczne są często trudne lub niemożliwe do uzyskania, stąd używanie w decyzji określeń w trybie przypuszczającym jest adekwatne do określania danych prognostycznych. Przyczyną takich sformułowań jest również lakoniczny charakter informacji w zakresie inwentaryzacji przyrodniczej przedstawionych w raporcie, na co zwrócił uwagę RDOŚ. Za bezzasadny GDOŚ uznał również zarzut odmiennej oceny RDOŚ dotyczącej skutków przerzutu do Jez. [...] wód z odwodnienia kopalni [...], zawartej w zaskarżonej decyzji oraz opinii tego organu z dnia [...] września 2015 r. ([...]) dotyczącej braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie [...]". Należy zwrócić uwagę, że oba ww. rozstrzygnięcia zapadły w różnych postępowaniach administracyjnych i dotyczyły innych przedsięwzięć (nawet jeśli mogą skutkować podobnymi oddziaływaniami). Zadanie inwestycyjne dotyczące budowy rurociągu jest przedsięwzięciem, dla którego [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] (Rej. Oddz. w [...]) uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]), zmienioną decyzją tego organu z dnia [...]listopada 2015 r. ([...]). Z akt sprawy wynika, że adresat decyzji dotychczas nie wykonał ww. przedsięwzięcia. Natomiast w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla [...], [...] zaproponowała działanie minimalizujące, polegające na przerzucie wód kopalnianych do Jez. [...] (najpierw z [...], a po 9 latach od początku eksploatacji – z [...]). W obu postępowaniach RDOŚ uznał, że przerzut wód kopalnianych do Jez. [...] niesie znaczące ryzyko jego eutrofizacji, z tym że w postępowaniu uzgodnieniowym RDOŚ w 2009 r. nałożył ścisłe warunki dotyczące monitorowania wód wraz z rygorem zaprzestania pompowania w określonych sytuacjach, zaś przerzut wód bez oczyszczania był konieczny z uwagi na drastyczne opadanie wody w Jez. [...], a w efekcie wprowadzenia do niego większej ilości fosforu niż z wodami [...] (przerzut wód był bardziej korzystany dla środowiska niż jego zaniechanie). GDOŚ zwrócił również uwagę, że postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej dla rurociągu dotyczyło przerzutu wód kopalnianych z istniejącej [...], której oddziaływanie ewidentnie i drastycznie wpływa na poziom wód w [...], natomiast postępowanie w sprawie [...] dotyczy przedsięwzięcia dopiero planowanego, którego oddziaływanie jeszcze nie wstępuje. Zatem w pierwszym przypadku można mówić o działaniach zaradczych/doraźnych wobec negatywnych oddziaływań nie dających się w krótkim czasie wyeliminować (odwadnianie [...]), a w drugiej o działaniach profilaktycznych (zapobiegających dalszej degradacji środowiska w wyniku powstania nowej [...] względem oddziaływań możliwych do uniknięcia, minimalizacji lub skompensowania. GDOŚ zwrócił uwagę na paradoks w stanowisku [...] (zawartym w piśmie z dnia 11 września 2017 r. do Głównego Geologa Kraju). Stanowisko to uznaje za jedyny skuteczny sposób ratowania jeziora działanie w postaci realizacji nowej odkrywki, które to działanie przyczynia się do pogłębienia znaczącego negatywnego oddziaływania [...] na to jezioro. Słabość takiego podejścia przejawia się także w perspektywicznej, analogicznej konieczności ratowania tego jeziora po zakończeniu odwadniania [...], gdy nie będzie już skąd zrzucać wód kopalnianych, a znacznie większy niż obecnie lej depresji będzie je drenował, powodując obniżanie rzędnej lustra wody. W ocenie GDOŚ, traktowanie uruchomienia [...] jako działanie minimalizujące negatywne oddziaływania istniejących kopalni mają charakter pozorny, doraźny i w dłuższej perspektywie nie rozwiązuje problemu. Należy także zwrócić uwagę, że brak realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia przyczyni się do zmniejszenia presji istniejącego leja depresji na Jez. [...], co stwierdzono także w uzup. VIII: "sprawą oczywistą jest, że brak eksploatacji [...] przyspieszy odbudowę poziomu wód podziemnych w tym rejonie, która rozpocznie się z chwilą zakończenia odwadniania [...]". GDOŚ zwrócił uwagę, że trwające zaledwie przez kilkanaście lat wydobycie węgla [...] w [...] przyczyniłoby się natomiast do pogłębienia istniejących zaburzeń stosunków wodnych w regionie, powodując oddziaływanie na wody podziemne trwające przez kilkadziesiąt lat (założenie w raporcie: 2017-2066 r.), z czego samoistna restytucja tych wód po zaprzestaniu odwadniania miałaby trwać od 2034 do 2066 r. Za bezzasadny GDOŚ uznał również zarzut zakończenia przez RDOŚ postępowania przed upływem terminu wyznaczonego stronom na złożenie przed wydaniem decyzji uwag i wniosków. Za nietrafny został uznany również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez brak podpisania protokołu z rozprawy administracyjnej dla społeczeństwa (z dnia [...] września 2016 r.) przez jej uczestników. GDOŚ zwrócił uwagę, że do rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa stosuje się przepis art. 91 § 3 k.p.a. (zgodnie z art. 36 ustawy ocenowej) i może w niej uczestniczyć każdy (bez posiadania interesu prawnego), więc nie jest to rozprawa administracyjna stricte w rozumieniu art. 89—96 k.p.a., a brak podpisów wszystkich uczestników tego rodzaju otwartej rozprawy na protokole nie powoduje wadliwości tego dowodu z powodu naruszenia art. 68 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., II OSK 85/12). Potwierdza to także treść komentarza do art. 36 ustawy ocenowej (stan prawny 31 stycznia 2013 r.) autorstwa K. G. GDOŚ następnie wskazał, że kwestie wyników strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (dla studiów zagospodarowania przestrzennego i mpzp) i braku ograniczeń w aktach prawa miejscowego odnośnie rodzaju planowanej działalności stanowią jedynie punkt odniesienia do oceny oddziaływania danego przedsięwzięcia na środowisko i nie determinują ustaleń organu wydającego decyzję środowiskową. Organ jest zobowiązany zweryfikować zgodność planowanej inwestycji z mpzp, jednak samo jej ujęcie w planie nie jest tożsame z możliwością jej realizacji (jeśli chodzi o aspekty środowiskowe). GDOŚ nie podzielił również zarzutu dotyczącego odwoływania się przez RDOŚ w zaskarżonej decyzji do dowodów wadliwie przeprowadzonych oraz pomijanie milczeniem dowodów przemawiających za realizacją przedsięwzięcia, natomiast w kwestii zastrzeżeń skarżącego odnośnie niewłaściwej oceny stanu faktycznego, GDOŚ wypowiedział się we wcześniejszej części decyzji, jednak wbrew [...] nie miała ona istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań była uzasadniona. Następnie GDOŚ wskazuje, że nieodniesienie się do kwestii merytorycznych dotyczących oddziaływań planowanej inwestycji, wykraczających poza zakres analizy RDOŚ, ma charakter celowy i wynika z zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zasada ta wyklucza wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), wnioskowanego przez [...] (np. w piśmie z dnia 4 października 2017 r.), bowiem pozbawiłoby to strony postępowania możliwości dwukrotnego rozpoznania sprawy. GDOŚ kierował się również zasadą ekonomiki procesowej, nakazującej organowi działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. GDOŚ wskazał również na wnioski dowodowe Fundacji [...] (zawartych w pismach z dnia 16 maja 2017 r., 19 lipca 2017 r. i 4 października 2017 r.), obejmujące:

1) "Analizę merytoryczną zasadności decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "[...]" (O. K., [...], kwiecień 2017 r.), na okoliczność:

- wadliwości raportu, polegającej w szczególności na niekompletności opisu przedsięwzięcia i niepełnej analizie wariantowej,

- wysokiego stopnia prawdopodobieństwa wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 znajdujące się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia,

- braku możliwości określenia działań z zakresu kompensacji przyrodniczej,

- wysokiego prawdopodobieństwa wystąpienia kolizji przedsięwzięcia z celami środowiskowymi w zakresie ochrony wód i braku spełnienia przesłanek określonych w art. 38j ustawy Prawo wodne,

- braku spełnienia przesłanek określonych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, w tym zaistnienia nadrzędnego interesu publicznego w realizacji przedsięwzięcia,

2) "Opinię merytorycznej treści odwołania do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...] z dnia [...] marca 2017 roku od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2017 roku odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn "[...]" (W. M., kwiecień 2017 r.) na okoliczność:

- braku nadrzędnego interesu publicznego w realizacji przedsięwzięcia,

- znaczącego negatywnego oddziaływania na obszary Natura 2000 znajdujące się w bezpośrednim obrębie oddziaływania przedsięwzięcia, a to [...] — PLH[...], [...] – PLH[...] i [...] – PLB[...],

- negatywnego wpływu przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze właściwego dorzecza,

- braku możliwości objęcia przedsięwzięcia derogacją określoną w art. 38j ustawy Prawo wodne,

3) "Ekspertyzę dotyczącą wpływu planowanej kopalni [...] na środowisko (w tym zasoby wodne, znaczące negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000 oraz dotycząca zasadności wydania decyzji środowiskowej dla tej inwestycji (Kraśnicki S., Pazderski L., Toruń, maj 2017 r.), na okoliczność:

- znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 i stosunki wodne,

- niewystarczającego charakteru proponowanych przez wnioskodawcę działań minimalizujących,

4) "Potencjał roczny energii odnawialnej na terenie planowanej [...]" i jej leja depresji. Odniesienie do produkcji energii odnawialnej w województwie [...]" (Buczkowski R., Igliński B., Skrzatek M.) — przedłożonego na etapie I instancji, na okoliczność braku nadrzędnego interesu publicznego w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia,

5) "Ekspertyzę dotyczącą planów budowy [...] w kontekście wymogów Ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, Prawa wodnego oraz Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] (Kraśnicki S., Pazderski L., Toruń, czerwiec 2017 r.), na okoliczność braku spełnienia przesłanek określonych w art. 81 ust. 3 ustawy OOŚ, w zw. z art. 38j ustawy Prawo wodne,

6) "Odnawialne źródła energii [...] (Buczkowski R., Igliński B., Skrzatek M. i inni, Toruń 2016 r.), na okoliczność braku nadrzędnego interesu publicznego w realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, w tym zaistnienia wariantów alternatywnych wobec jego realizacji,

7) Informację prasowa KE w przedmiocie wystosowania uzasadnionej opinii wobec Polski, w z w. z naruszeniem przepisów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie ochrony dzikiego ptactwa i Dyrektywy Rady w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i floty, na obszarach należących do sieci Natura 2000 [...] i [...], na okoliczność wadliwości modelu hydrogeologicznego przyjętego w raporcie dla przedmiotowego przedsięwzięcia;

8) Opinię dotycząca "Zasadności objęcia szczególną formą ochrony prawnej - w postaci wpisu do rejestru zabytków - wielkoobszarowego stanowiska archeologicznego [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...] (AZP [...], Przybył A., Wrocław, październik 2017 r.), na okoliczność nadrzędnego interesu publicznego w ochronie ww. zabytku;

9) Artykuł z Przeglądu [...] z dnia [...].09.2017 r., na okoliczność wpływu realizowanych przez wnioskodawcę przedsięwzięć z zakresu górnictwa na środowisko w [...] (co pośrednio wskazuje na spodziewane oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko), oraz na okoliczność braku nadrzędnego interesu publicznego w realizacji przedsięwzięcia, co mają potwierdzać tezy przedstawione w stanowisku Fundacji autorstwa dr hab. L. P. z dnia [...] października 2017 r.;

10) "Porównanie warunków hydrogeologicznych złóż węgla [...] i [...] oraz ich otoczenia w kontekście spodziewanych skutków odwodnienia projektowanej kopalni [...]" (K. S., wrzesień 2017 r.), na okoliczność znaczącego negatywnego wpływu na środowisko proponowanego przedsięwzięcia i istotnych wadliwości raportu;

11) wniosków o opinie biegłych, wobec których RDOŚ w [...] odmówił przeprowadzenia dowodu postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r.

Ponadto Fundacja wniosła o zobowiązanie [...] do odniesienia się do ekspertyz załączonych do pisma z dnia 16 maja 2017 r., a także ekspertyzy wskazanej w ww. pkt. 1.4. Wspólnym postulatem [...] oraz Fundacji "[...]" (pismo z dnia 5 października 2017 r.) było zorganizowanie spotkania ze stronami postępowania i przedstawicielami społeczeństwa, w celu umożliwienia bezpośredniego przedstawienia ich stanowisk. RDOŚ nie uznał za konieczne wzywania Inwestora do odnoszenia się do ww. dokumentów, ponieważ zgromadzony w przedmiotowej sprawie, wyjątkowo obszerny materiał dowodowy był wystarczający do jej rozpatrzenia. Ponadto Inwestor zapoznał się z aktami postępowania, więc znał również dowody przedłożone przez Fundację. Podobnie, nie było konieczności bezpośredniej konfrontacji poglądów stron, ani bezpośredniego prezentowania ich przez ww. fundacje, bowiem stanowiska stron zostały szczegółowo przedstawione w materiale dowodowym i taki środek procesowy nie wpłynąłby na uproszczenie, przyspieszenie, ani wniesienie do postępowania nowych dowodów. Za zasadnością takiej konfrontacji nie przemawia także przywoływany przez ww. fundację fakt spotkania pracowników GDOŚ z przedstawicielami [...] (w dniu [...] września 2017 r.), bowiem nie nosi on znamion nierównego traktowania stron postępowania i podmiotów na prawach strony (GDOŚ nie był inicjatorem spotkań, brak uprawnień osób przybyłych do siedziby GDOŚ do reprezentowania [...], brak wiążących ustaleń itd.). GDOŚ skupił się w swojej analizie na aspektach stanowiących merytoryczną determinantę wydania zaskarżonej decyzji oraz zagadnieniach z nią powiązanych, ponieważ ocena pozostałych kwestii nie została zawarta w decyzji RDOŚ, a organ wiązała zasada dwuinstancyjności (gwarantująca stronom możliwość dwukrotnego rozpoznania kwestii merytorycznych przez różne organy). Zatem dokumenty przedłożone przez Fundację zostały uwzględnione przez GDOŚ w zakresie zagadnień analizowanych w postępowaniu drugoinstancyjnym - przede wszystkim dotyczących oddziaływań [...] na wody powierzchniowe (jez. [...]) i podziemnie oraz obszar Natura 2000 [...] (dokumenty wskazane w ww. pkt. 1.1-3, 1.5, 1.7, 1.9, 1.10), natomiast w pozostałym zakresie GDOŚ nie przeprowadzał z nich dowodu (dokumenty wskazane w ww. pkt. 1.4,1.6,1.8). Z analogicznych powodów GDOŚ odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego przychylając się jednocześnie do argumentacji zawartej w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] lutego 2017 r. W szczególności GDOŚ nie dostrzegł konieczności doszczegółowienia w raporcie, w zaistniałych okolicznościach sprawy, informacji w zakresie parametrów fizykochemicznych wód kopalnianych (w tym przeprowadzania badań terenowych) i wód podziemnych, wprowadzanych do wód powierzchniowych z [...] rocznych ładunków zanieczyszczeń oraz wpływu zrzutu tych wód na zmiany stężeń substancji we wszystkich jeziorach i ciekach w rejonie [...] na środowisko przyrodnicze. Przedłożenie takich danych nie jest obligatoryjne, ich pozyskanie byłoby bardzo czasochłonne, a ich brak nie stoi na przeszkodzie do zakończenia postępowania odwoławczego. Także Kopalnia wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii RDOŚ z dnia [...] września 2015 r. ([...]) dotyczącej braku obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na "budowie rurociągu tłocznego w celu przerzutu wód z odkrywki węgla [...] [...] SA. do Jeziora [...]" na okoliczność, że przerzut wód z odwodnienia [...] do Jez. [...] został przez ten organ uprzednio oceniony jako nie skutkujący znacząco negatywnym oddziaływaniem na obszary Natura 2000. GDOŚ przeprowadził szczegółową analizę w tym zakresie, co zostało omówione wyżej. GDOŚ stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym uwzględnione zostały wszystkie dowody, mające znaczenie dla sprawy, zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. GDOŚ poinformował również, że w trakcie postępowania odwoławczego w siedzibie GDOŚ miały miejsce 2 spotkania z osobami związanymi z [...]: w dniu [...] września 2017 r. oraz [...] września 2017 r. Oba odbyły się na wyraźną prośbę i z udziałem: G. F. (przedstawiającego się jako Dyrektor ds. Rozwoju [...]) oraz S. S. (członka Rady Nadzorczej [...] oraz byłego Prezesa Zarządu [...], jak wynika z KRS tych spółek). Należy wskazać, że ww. osoby nie były upoważnione, zgodnie z aktualnymi zapisami KRS i dotychczas udzielonymi pełnomocnictwami (i nie przedstawiły innych pełnomocnictw), do reprezentowania Kopalni przed GDOŚ, zatem przedstawiane przez nich poglądy nie miały charakteru oficjalnego stanowiska Inwestora i tak też zostały potraktowane przez tutejszy organ. Na obu ww. spotkaniach G. F. i S. S. nie mieli wglądu w akta sprawy i przedstawiali informacje o bieżącej sytuacji [...] S.A., m.in. w związku z planowanym w perspektywie kilku lat zakończeniem wydobycia węgla [...] z odkrywek [...] i [...] oraz perspektywicznym zapotrzebowaniem na ten surowiec w należących do Spółki elektrowniach. Ponadto deklarowali, że [...] jest skłonna samodzielnie wykonać rurociąg tłoczny, w celu uruchomienia przerzutu wód z odwodnienia [...] i [...] do Jez. [...] od samego początku odwadniania planowanej kopalni (pod warunkiem jednak uzyskania koncesji dla planowanej odkrywki), co zostało również potem zadeklarowane w oficjalnych pismach [...]: z dnia 11 września 2017 r. do Głównego Geologa Kraju (do wiadomości GDOŚ) oraz z dnia 20 września 2017 r. i 4 października 2017 r. do GDOŚ (znajdujących się w aktach sprawy). Przedstawiciele Kopalni podtrzymywali stanowisko o braku znaczącego negatywnego wpływu na ww. obszar Natura 2000 zrzutu wód kopalnianych z [...] do Jez. [...] i o braku konieczności stosowania z tego względu działań kompensacyjnych. Pracownicy GDOŚ poinformowali natomiast, że sprawa nie jest zakończona, trwają analizy materiału dowodowego, dokumentacja sprawy wskazuje na istniejące zagrożenie ze strony planowanej odkrywki dla siedliska [...] w obszarze Natura 2000 [...] i dopóki nie zostanie wydana decyzja, nie jest możliwe ujawnienie stanowiska tutejszego organu dotyczącego zaskarżonej decyzji i zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Na ww. spotkaniach nie zapadły w związku z tym żadne ustalenia. Pismem z dnia 2 listopada 2017 r. ([...]) [...] podtrzymał swoje stanowisko o braku konieczności wykonywania kompensacji przyrodniczej, deklarując jednocześnie, że w przypadku uznania przez GDOŚ (na podstawie materiału dowodowego) konieczności wykonania "kompensacji przyrodniczej w jakimkolwiek zakresie Spółka gotowa jest podjąć stosowne uzgodnienia w tej kwestii, których celem będzie wykonanie projektu kompensacji przyrodniczej dla ww. przedsięwzięć." Przy powyższym piśmie nie przedłożono jednak projektu kompensacji. Ponadto pismem z dnia 17 listopada 2017 r. Kopalnia wniosła o przeprowadzenie mediacji między organem a stronami postępowania. Zdaniem GDOŚ, w przedmiotowej sprawie, dotyczącej środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, bezsprzecznie duży stopień dyskrecjonalności organu jest skorelowany ze zdatnością arbitrażową sprawy, co w ocenie GDOŚ wypełnia co do zasady wymogi przesłanki charakteru sprawy. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że w przypadku zagadnień rozstrzyganych przez organ w kwestiach regulowanych normatywnie (ze względu na brak uznaniowości w danym obszarze), mediacje nie znajdą zastosowania. W sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takimi zagadnieniami mogą być obowiązki formułowane względem Inwestora, wynikające z przepisów określających standardy jakości środowiska — np. w zakresie ochrony akustycznej, czy ochrony powietrza. Wskazana we wniosku [...] kwestia kompensacji przyrodniczej stanowi zagadnienie pozostające w ścisłej zależności z nieostrym pojęciem "znacząco negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000" (art. 33 ustawy o ochronie przyrody), które z kolei podlega ocenie organu określającego środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Kwestia ta zawsze powinna być rozważana indywidualnie, przy czym zakres nałożonej w decyzji kompensacji podlega uznaniowości organu, dysponującego możliwością wyboru konsekwencji prawnych w odniesieniu do zakresu kompensacji. W następnej kolejności należy zwrócić uwagę na wskazane w art. 96a § 3 k.p.a. możliwe formy zakończenia mediacji - wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Ze względu na merytoryczną złożoność/wieloaspektowość zagadnień charakteryzujących postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jedyną możliwą formą zakończenia mediacji jest w tym przypadku wydanie decyzji. Zakres takiego postępowania w praktyce wyklucza bowiem objęcie go w całości ugodą, natomiast z punktu widzenia procesowego nie jest dopuszczalne zakończenie części sprawy ugodą, a pozostałej części decyzją.

Analizując spełnienie kolejnej przesłanki wskazanej w art. 96a § 3 k.p.a. GDOŚ stwierdza, że w przedmiotowej sprawie nie może być spełniony cel mediacji, zdefiniowany jako "wyjaśnienie i rozwalenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz dokonanie ustaleń dotyczących jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa, w tym przez wydanie decyzji lub zawarcie ugody. Określony we wniosku przedmiot mediacji nie podlegał dotąd analizie RDOŚ w [...], ze względu na dotychczasowy brak intencji [...] przedłożenia propozycji ww. kompensacji przyrodniczej. Ze względu na związanie GDOŚ zasadą dwuinstancyjności (gwarantującą stronom postępowania możliwość dwukrotnego rozpoznania sprawy), wykluczone jest wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego, a organ nie może na tym etapie przesądzać kwestii merytorycznych nieujętych w zaskarżonej decyzji. Oznacza to także brak możliwości podjęcia hipotetycznych ustaleń między [...] a organem II instancji w drodze mediacji z udziałem pozostałych stron postępowania (i ich zawarcia w niniejszej decyzji), dotyczących kompensacji przyrodniczej. Należy także zaznaczyć, że ustalenia będące wynikiem mediacji wiążą ten organ, przed którym są prowadzone (analogicznie do ugody administracyjnej - art. 115 k.p.a.). Zasada dwuinstancyjności wyklucza również możliwość związania organu rozpatrującego sprawę ponownie ustaleniami merytorycznymi zawartymi wskutek mediacji na etapie postępowania odwoławczego, które dotąd nie były przedmiotem analizy organu I instancji. Powyższe względy, jak również brak przedłożenia przez wnioskodawcę propozycji kompensacji przyrodniczej (która miałaby być przedmiotem mediacji), potwierdzają brak celowości zastosowania tego środka procesowego. Jednocześnie wskazać należy, że wbrew treści wniosku [...] dotyczącego mediacji, w przedmiotowej sprawie nie jest możliwe "uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia", ponieważ wiązałoby się to z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, przy czym kompensacja oddziaływań na obszary Natura 2000 nie stanowi jedynej kwestii wymagającej wyjaśnienia przez organ I instancji. GDOŚ nie jest uprawniony do powzięcia z wnioskodawcą jakichkolwiek ustaleń rzutujących na RDOŚ (i wiążących ten organ) przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, więc w tym przypadku mediacje, jako przedwczesne, nie znajdują zastosowania. Co prawda pismem z dnia 29 listopada 2017 r. [...] zadeklarowała przedłożenie projektu "prac kompensacyjnych", jednakże z uwagi na uzasadniony powyżej brak możliwości wydania rozstrzygnięcia reformatoryjnego w przedmiotowej sprawie oraz brak zasadności na tym etapie analizy merytorycznej w zakresie hipotetycznej kompensacji przyrodniczej, bezzasadne jest wstrzymywanie wydania niniejszej decyzji do zadeklarowanej w piśmie [...] daty 5 grudnia 2017 r., w której Inwestor planuje przedłożyć ww. projekt. GDOŚ wskazał również, że iż upłynął już termin do składania przez strony postępowania uwag i wniosków przed wydaniem decyzji (zawiadomienie z dnia 15 września 2017 r.), a przedłużanie postępowania przed organem II instancji byłoby niecelowe oraz z uwagi na przytoczoną argumentację nie miałoby wpływu na wydane rozstrzygnięcie. Mając na względzie wskazaną we wniosku [...] intencję dotyczącą podjęcia uzgodnień w kwestii wykonania projektu kompensacji przyrodniczej oraz związanego z nią wniosku o przeprowadzenie w tej sprawie mediacji, organ II instancji uznał za zasadne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przemawia za tym zasada dwuinstancyjności, uniemożliwiająca GDOŚ rozpoznanie ww. wniosków na etapie postępowania odwoławczego, co zostało uzasadnione powyżej. Jednocześnie wskazać należy, że adekwatnym etapem ewentualnego przeprowadzenia mediacji w przedmiotowej sprawie może być wyłącznie etap postępowania pierwszoinstancyjnego. Skoro zatem Inwestor wnosi o przeprowadzenie mediacji w określonym zakresie i charakter sprawy na to pozwala (co uzasadniono powyżej), GDOŚ stwierdza, że może temu żądaniu zadośćuczynić wyłącznie poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. GDOŚ wskazał również, że zakres niezbędnej do wykonania kompensacji przyrodniczej na obszary Natura 2000 powinien być ściśle powiązany ze skalą i rodzajem negatywnego wpływu, która zależy w głównej mierze od zasięgu i oddziaływań skumulowanego leja depresji. Wpływ ten to przede wszystkim drenaż jezior znajdujących się w otoczeniu [...] (skutkujący opadaniem w nich poziomu wody) oraz zaproponowane przez [...] zasilanie tych jezior zanieczyszczonymi wodami kopalnialnymi, mające uzupełniać ich bilans wodny (skutkujące pogorszeniem jakości wód w odbiornikach). Oba powyższe rodzaje oddziaływań mogą wpływać negatywnie na m.in. siedliska [...] znajdujące się w jeziorach. Ponowne rozpatrywanie przedmiotowej sprawy przez RDOŚ powinno zostać dokonane z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), nakazującej podjęcie wszelkich czynności w toku postępowania niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wymogu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), jak również wymogu wskazania faktów uznanych za udowodnione i dowodów stanowiących oparcie wydanego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Z tego względu konieczne jest wyjaśnienie przez organ I instancji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wątpliwości w zakresie powiązań hydraulicznych między jeziorami [...], istotnych ze względu na zakładane przywrócenie w nich dodatniego bilansu wodnego, W wyniku alimentacji Jez. [...] wodami kopalnianymi. RDOŚ w [...] powinien również przeanalizować kwestię dotyczącą zmienności czasowej i przestrzennej presji odwodnieniowej na ww. jeziora wywoływanej przez planowaną [...], w związku ze zmianą zakładanego w raporcie harmonogramu prac (przesunięcia czasowego rozpoczęcia eksploatacji planowanej inwestycji względem oddziaływań istniejących odkrywek) oraz stopniowym przesuwaniem się leja depresji wraz z kolejnymi etapami funkcjonowania kopalni (i jej systemu odwodnieniowego), skutkującym jego wycofywaniem z linii jezior [...] i [...] i rozwijaniem pod jeziorem [...]. Rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien uwzględnić cały materiał dowodowy, w tym także zgromadzony na etapie postępowania odwoławczego, do którego części GDOŚ nie odnosi się w niniejszej decyzji, ze względu na związanie zasadą dwuinstancyjności. Mając na uwadze, iż w analizowanej sprawie kluczową rolę w ocenie oddziaływań i planowaniu ich kompensacji odgrywa model hydrogeologiczny, RDOŚ powinien m.in. rozwiać wątpliwości podnoszone w ekspertyzie I oraz w dokumencie pn. Ekspertyza do analizy porealizacyjnej dla przedsięwzięcia "[...] (J. P., P. H., [...] 2015 r., dalej zwaną "ekspertyzą [...]" w części dotyczącej środowiska wodnego i do monitoringu środowiska wodnego rejonu odkrywki węgla [...] [...] realizowanego w 2014 r.)" w zakresie prawdopodobieństwa współoddziaływania (w piętrze Pg-Ng-Cr) lejów depresji planowanej i istniejących odkrywek. Z powyższych ekspertyz wynika, że leje depresji w piętrze Pg-Ng-Cr [...] i [...] mogą współoddziaływać ze sobą, co nie zostało uwzględnione w modelach numerycznych warunków hydrogeologicznych dla obu kopalni. Zgodnie z treścią ekspertyzy [...], wprowadzony wzdłuż granicy modelu dla [...] (na południe od Jez. [...]) warunek brzegowy I rodzaju (gwarantujący w sensie hydrodynamicznym stałą wartość wysokości zwierciadła wody oraz jej nieograniczony dopływ) może być nieprawidłowy, ponieważ na tę granicę oddziaływać będzie lej depresji odwodnienia [...] (którym jest ona objęta, według modelu dla planowanego przedsięwzięcia). W raporcie (s. 476) wskazano, że "maksymalny zasięg leja depresji zarówno w poziomie czwartorzędowym jak i trzeciorzędowym w wyniku odwodnienia [...] i [...] nie będzie się kumulował z maksymalnym zasięgiem leja depresji [...]", jednak zdaniem GDOŚ dane samych modeli i ww. ekspertyz wskazują, że może dojść do takiej kumulacji oddziaływań. Zarówno ekspertyza I, jak również ekspertyza [...] zawierają wnioski, że z dużym prawdopodobieństwem dojdzie jednak do połączenia lejów depresji obu odkrywek, czego w raporcie nie uwzględniono. Nieujęcie w modelu dla [...] współoddziaływania leja depresji [...] może powodować, że nie odzwierciedla on rzeczywistych zmian warunków wodnych, współkształtowanych przez sąsiednią odkrywkę, zwłaszcza ze wschodniej części modelu. W podsumowaniu GDOŚ wskazał, że rozpatrując sprawę ponownie RDOŚ powinien szczegółowo przeanalizować te kwestie, w celu m.in. możliwości weryfikacji prawidłowości kompensacji przyrodniczej na obszary Natura 2000. Powyższa analiza organu I instancji powinna zostać oparta o uaktualniony raport o oddziaływaniu na środowisko. GDOŚ podkreślił również, że zaskarżona decyzja nie zamyka [...] możliwości uzyskania dla przedmiotowego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jednak warunkiem koniecznym jest skompensowanie znacząco negatywnych oddziaływań na obszary Natura 2000, co będzie przedmiotem analizy RDOŚ w [...].

II.5. Sprzeciwy od decyzji GDOŚ wniosły Kopalnia oraz Fundacji [...] (dalej: "Fundacja").

II.5.1. W uzasadnieniu sprzeciwu Kopalnia podniosła w szczególności, że w postępowaniu odwoławczym naruszono zasadę równego traktowania stron, ponieważ organ odwoławczy praktycznie bez przeprowadzenia jakichkolwiek własnych dowodów uznał, że przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, że właściwie nie ma możliwości przeprowadzenia kompensacji siedliska [...]. W ocenie Kopalni, autorytarnie stwierdzono także, że odwonienie [...] odpowiada za drastyczne obniżenie poziomu wody w jez. [...] (i jeziorach [...]), co nie stanowiło przedmiotu postępowania w rozpoznawanej sprawie i właściwie przesądza wynik innych postępowań administracyjnych, w których okoliczności te mogą stanowić przedmiot ustaleń. Przytoczone okoliczności mogą nasuwać zatem wątpliwości, co do rzetelności przeprowadzenia postępowania oraz realizacji w praktyce, wynikającej z art. 8 k.p.a., zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W dalszej części uzasadnienia sprzeciwu odniesiono się do nowelizacji procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. Kopalnia podniosła, że w sytuacjach, w których postępowania mają charakter bardzo złożony (a tak jest przy określeniu uwarunkowań środowiskowych realizacji przedsięwzięcia), przeprowadzenie pojedynczych dowodów uzupełniających lub ich uzupełnienie nie może być kwalifikowane jako przesłanka do wydania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie kwestionuje prawidłowości przeprowadzenia postępowania przez Organ I. instancji (w ocenie Kopalni taka sytuacja występuje w przedmiotowej sprawie), to powinien wydać decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Ponadto z żadnego przepisu prawa nie wynika również zakaz wydawania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego, w sytuacji, gdy to wydane przez organ I Instancji miało charakter negatywny. Jeżeli zatem postępowanie dowodowe miało pełen charakter (w ocenie Kopalni takie wnioski wpływają z uzasadnienia kwestionowanej decyzji), a ewentualnie wyjaśnienia uzupełniające mogą być poczynione w trybie art. 136 k.p.a., to organ odwoławczy powinien wydać nowe, merytoryczne rozstrzygnięcie. Kopalnia wskazała również, że organ II Instancji pomimo powoływania się na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania, odmawia uwzględnienia wniosków składanych w postępowaniu odwoławczym, ale ocenia i wykorzystuje materiał dowodowy – przynajmniej w części – przedstawiany w toku postępowania przez innych jego uczestników. Ponadto GDOŚ opiera swoje ustalenia na materiale dowodowym formalnie nie przyjętym w postępowaniu. W uzasadnieniu podniesiono także, że budzi wątpliwość dlaczego dla inwestycji planowanej do realizacji przez Marszałka Województwa [...] wydaje się decyzję środowiskową z pozytywną opinią tego przedsięwzięcia przez organ I instancji, a dla inwestycji realizowanej przez Kopalnię mnoży się problemy formalne, skoro w obu przypadkach zachodzi przerzut wód kopalnianych, pochodzących z odwodnienia tego samego złoża węgla [...]. W ocenie Kopalni, taki stan sprawy nie budzi zaufania dla organów prowadzących postępowanie w tej sprawie, a co więcej powoduje niepotrzebne przedłużanie postępowania, poprzez nakładanie na Inwestora wciąż nowych obowiązków w prowadzonym postępowaniu, w sytuacji gdy w obrocie prawnym istnieje decyzja administracyjna rozstrzygająca ten problem, a Inwestor zadeklarował przejęcie od Marszałka Województwa [...] obowiązków wynikających z obowiązującej i ostatecznej decyzji środowiskowej. Kopalnia wskazała również, że GDOŚ poprzez świadome lub nieświadome pomijanie niektórych fragmentów ekspertyz wykonanych w trakcie postępowania przed RDOŚ dokonuje ustaleń, które pozostają w sprzeczności z ustaleniami wynikającymi z decyzji RDOŚ. W konsekwencji czego GDOŚ nakazuje powtórzenie postępowania dowodowego m. in. poprzez zaktualizowanie raportu, w sytuacji gdy sprawa na podstawie Ekspertyzy I została jednoznacznie rozstrzygnięta i nie wymaga ponownego prowadzenia postępowania w tej kwestii. Wątpliwości podnoszone przez GDOŚ z punktu widzenia ilości dowodów przeprowadzonych w toku postępowania i ich rodzaju, również w ocenie Kopalni, nie przemawiają za tym, że postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia w istotnej części. Większość dowodów zgromadzonych w postępowaniu nie została bowiem zakwestionowana. Dlatego, w świetle powyższej przytoczonych okoliczności, w ocenie Kopalni, doszło do naruszenia postanowień zarówno art. 138 § 2 k.p.a., jak art. 136 k.p.a., w sposób istotny, mogący mieć wpływ na wynik prowadzonego postępowania.

II.5.2. Fundacja zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1) prawa materialnego, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, w postaci naruszenia art. 81 ust. 2 u.o.o.ś. w zw. z art. 34 ust. 1 i 2 w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i art. 81 ust. 3 w zw. z art. 38j ust. 3 pkt 2 p.o.ś. poprzez brak utrzymania decyzji RDOŚ w sytuacji, gdy zaistniały przesłanki warunkujące odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, a nie zachodziły wyjątki umożlwiające wydanie zgody pomimo zajścia przesłanek określonych w art. 81 ust. 2 i 3 u.o.o.ś.;

2) art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., tj. wadliwe uchylenie przez GDOŚ decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zamiast utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną, utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ;

3) przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 81 k.p.a., poprzez częściowe niewzięcie pod uwagę wniosków Fundacji przedstawionych w pismach z 16 maja 2017 r., 19 lipca 2017 r. i 4 października 2017 r., w szczególności ekspertyzy autorstwa mgr inż. K. O. Analiza merytoryczna zasadności decyzji o odmowie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pn. "[...]" w zakresie możliwości przedstawienia propozycji kompensacji przyrodniczej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ;

4) przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 81 w zw. z art. 8 § 1 w zw. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak spotkania przedstawicieli GDOŚ z przedstawicielami Fundacji, pomimo złożenia takiego wniosku w piśmie z 4 października 2017 r., w sytuacji, gdy miało miejsce takowe spotkanie z osobami, które reprezentowały wobec Organu II. Instancji interesy [...] S.A., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji braku ku temu przesłanek, zamiast doprowadzić do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją ostateczną utrzymującą w mocy decyzję RDOŚ.

II.6. W odpowiedzi na wskazane sprzeciwy GDOŚ wniósł o ich oddalenie.

II.7. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 1 marca 2018 r. połączył sprawy ze sprzeciwów [...] i Fundacji do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a.

III.1. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 1 marca 2018 r., IV SA/Wa 73/18, oddalił sprzeciwy. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd w pierwszej kolejności wskazał, że w tej sprawie zastosowanie miał art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sąd podniósł, że decyzja organu I instancji została wydana w odmiennym stanie faktycznym niż istniejący w końcowej fazie rozpatrywania tej sprawy przez organ odwoławczy. Podstawą odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla tego przedsięwzięcia było negowanie przez Spółkę zasadności przedstawienia kompensacji przyrodniczej dla przedsięwzięcia. Organ I instancji ustalił, że występuje już negatywne oddziaływanie [...] oraz [...] na obszar Natura 2000 [...], w tym na jezioro [...], a podane przez Spółkę działania minimalizujące nie będą skuteczne dla eliminowania negatywnego wpływu na środowisko tego przedsięwzięcia (nie osiągną zakładanego celu). Ponadto brak też jest rozwiązań alternatywnych, a jednocześnie zachodzi wymóg nadrzędnego interesu publicznego, który przemawia za zasadnością realizacji inwestycji (bezpieczeństwo energetyczne kraju). W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że organ mógł i powinien uzależnić wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania od wskazania przez Spółkę właściwie dobranych środków kompensacji przyrodniczej, zgodnie art. 34 u.o.p. Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego organ I instancji wielokrotnie wyjaśniał Spółce, że zaproponowane w raporcie działania minimalizujące oddziaływania odkrywki nie osiągną zakładanego celu i sygnalizował konieczność podjęcia działań kompensujących (w trybie art. 34 ust 1 u.o.p.), wobec znacząco negatywnych oddziaływań zamierzonej inwestycji na cele ochrony obszaru Natura 2000 [...]. Spółka stała jednak na stanowisku, że podjęcie takich działań nie jest zasadne. W ocenie Sądu I instancji, skoro przedstawione przez Spółkę działania minimalizujące uznano za nieskuteczne, natomiast na końcowym etapie postępowania odwoławczego Spółka wyraziła gotowość przygotowania projektu kompensacji i wniosła o przeprowadzenie w tym zakresie mediacji oraz udzielenie jej czasu na przedłożenie projektu kompensacji, zasadne było wydanie decyzji kasacyjnej. Dobór właściwych środków kompensacji musi opierać się na analizie potrzeb występujących siedlisk Natura 2000 i zostać ustalony stosownie do skali i rodzaju negatywnego oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000, przy zastosowaniu najlepszej dostępnej wiedzy ekologicznej. W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom Fundacji, nie było podstaw do utrzymania decyzji organu I instancji w mocy. Przedstawiając szczegółowe rozważania organu odwoławczego dotyczące kompensacji przyrodniczej, Sąd I instancji podzielił stanowisko, że kwestia tejże kompensacji będzie stanowiła zasadnicze zagadnienie w tej sprawie. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Ponadto nie wszystkie zagadnienia związane z decyzją środowiskową zostały ustalone i wyjaśnione w postępowaniu przed organem I instancji. Organ I instancji nie rozważył m. in. kwestii negatywnego wpływu przedsięwzięcia na stan jednolitych części wód oraz innych, wymienionych w uzasadnieniu wyroku kwestii.

III.2. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Spółka oraz Fundacja.

III.2.1. Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację. W pierwszej kolejności Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ust. 1 u.o.p. przez przyjęcie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek zaproponowania konkretnych rozwiązań kompensacyjnych. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, "art. 151a par." p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a przez to nieuprawnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do oddalenia sprzeciwu. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 153 w związku z art. 170 i art. 190 p.p.s.a., przez wydanie orzeczenia wykraczającego poza granice kompetencji Sądu. Po drugie, art. 134 § 2 p.p.s.a. oraz art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania wyroku na niekorzyść Spółki. Po trzecie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie.

III.2.2.We wniesionej skardze kasacyjnej Fundacja zarzuciła naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 2 i 7 Konstytucji RP przez oparcie rozstrzygnięcia na nieistniejącej podstawie prawnej, tj. na treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu nieistniejącym w czasie "procedowania" przez organy administracji w sprawie, jak i w dacie wyroku, co skutkowało oddaleniem sprzeciwu.

Po drugie, art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu.

Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego.

III.3. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., II OSK 2304/18, uchylił zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że zarzuty skargi kasacyjnej Fundacji zasługują częściowo na uwzględnienie. Fundacja trafnie dostrzegła naruszenie przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na błędnym powołaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał bowiem nieaktualne brzmienie art. 138 § 2 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia Sądu I instancji w sposób jednoznaczny wynika bowiem, że Sąd I instancji jako podstawę rozstrzygnięcia wskazał art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., zgodnie z którym "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części." Natomiast w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, znajdującym zastosowanie w tej sprawie, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie." Sąd I instancji powołał przy tym prawidłowe normy intertemporalne, jednak na ich podstawie wskazał nieprawidłowe brzmienie przepisu. Z treści uzasadnienia wyroku także wynika, że dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd I instancji opierał się na nieaktualnym brzmieniu art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., jest w obecnym stanie prawnym uzasadnione jedynie w przypadku stwierdzenia, że doszło do wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz, że zakres sprawy konieczny do wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, natomiast musi również wykazać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji nie dokonał analizy zaskarżonej decyzji pod tym kątem, a przynajmniej nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W tym też zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. W konsekwencji na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia art. 64e p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne, przedwczesne przyjęcie przez Sąd I instancji, że w tej sprawie zaistniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu. Mając na uwadze wskazaną przez Sąd I instancji podstawę prawną nie można uznać, że Sąd ten dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przez art. 64e p.p.s.a. Na uwzględnienie nie zasługuje natomiast zarzut naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Fundacja powołała się na zasady konstytucyjne takie jak zasada (klauzula) demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz zasada praworządności (art. 7). Nie stanowi naruszenia powyższych norm konstytucyjnych wydanie decyzji (lub oddalenie skargi na taką decyzję przez Sąd I instancji) na niekorzyść strony. Zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą odnosić się do ogólnie określonych i abstrakcyjnych norm o charakterze konstytucyjnym, które w każdym przypadku muszą być uwzględniane przez organy władzy publicznej. Wskazanie nieprawidłowej treści przepisu stanowi niewątpliwie naruszenie określonych przepisów prawa procesowego, ale nie oznacza w każdym przypadku naruszenia zasady praworządności lub demokratycznego państwa prawnego. Następnie NSA podniósł, że zarzuty skargi kasacyjnej Spółki są również częściowo uzasadnione. Po pierwsze, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 u.o.p. w związku z art. 35 ust. 1 oraz art. 35a ust. 1 u.o.p. przez przyjęcie, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek zaproponowania konkretnych rozwiązań kompensacyjnych. Przede wszystkim zarzut ten nie został prawidłowo uzasadniony, ponieważ Spółka ograniczyła się do zacytowania treści powołanych w ramach tego zarzutu przepisów, a następnie stwierdziła, że "bez przedstawienia propozycji przez organ może to [a więc rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 34 i 35 u.o.p.] nie być jednak możliwe". Spółka nie wyjaśnia jednak w żadnym zakresie, z jakiego powodu kompensacja przyrodnicza, o której stanowi art. 34 ust. 1 u.o.p. i która stanowi oś sporu między Spółką o organami w tej sprawie, może zostać przeprowadzano jedynie na skutek inicjatywy organu. Niezależnie jednak od powyższego, zarówno art. 34 i art. 35 nie nakładają na właściwe organu obowiązku zaproponowania określonych rozwiązań w zakresie kompensacji przyrodniczej. Obowiązkiem organu jest w takim przypadku rozważenie możliwości wydania zezwolenia na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1 i zapewnienie wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (art. 34 ust. 1 u.o.p.). Niewątpliwie jednak postępowanie w tym przedmiocie jest wszczynane i toczy się na wniosek podmiotu planującego realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub inne obszary, o których stanowi ten przepis. Zgodnie zatem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, to na tym podmiocie (wnioskodawcy) ciąży obowiązek zapewnienia określonych rozwiązań w zakresie kompensacji przyrodniczej, ponieważ to ten podmiot oczekuje od organu ukształtowania korzystnej dla siebie sytuacji prawnej. Oczywiście nie można wykluczyć, że organ prowadzący postępowanie lub inne strony postępowania zaproponują określone formy kompensacji przyrodniczej (chociażby na etapie mediacji), które Inwestor zaakceptuje i przyjmie jako własne, ale nie oznacza to, że całość obowiązków w tym zakresie ma spoczywać na organie. Z tych względów zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 u.o.p. nie zasługiwał na uwzględnienie, również w powiązaniu z zarzutem naruszenia 153 p.p.s.a. Ocena Sądu I instancji była w tym zakresie prawidłowa. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia "art. 151a par." p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że w sprawie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, a przez to nieuprawnione przyjęcie, że zachodzą podstawy do oddalenia sprzeciwu. W treści skargi kasacyjnej dopracowano, że chodzi tu o zarzut naruszenia art. 151a § 1 p.p.s.a. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie przekroczył granic orzekania wyznaczonych przez art. 151a § 1 p.p.s.a., co w ocenie Spółki polegało na wyrażeniu oceny prawnej w zakresie zastosowania art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 2 u.o.p. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., który nie został nawet powołany jako jeden z zarzutów kasacyjnych, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie zatem podkreśla Spółka, że orzekając w sprawie sprzeciwu Sąd I instancji co do zasady nie powinien dokonywać oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, ponieważ ustawodawca ograniczył rozpoznanie sprawy jedynie do zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc prawidłowości wydania przez organ decyzji kasacyjnej. W praktyce jednak nie jest to takie oczywiste i nie można kategorycznie stwierdzić, że rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji w żadnym wypadku nie ma możliwości (i obowiązku) dokonania oceny zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego. Każda bowiem sprawa administracyjna mieści się w granicach wyznaczonych przez przepisy prawa materialnego, a przesłanki wynikające z tych przepisów rzutują bezpośrednio na określone obowiązki organów w zakresie stosowania przepisów postępowania, a przede postępowania dowodowego i wyjaśniającego. Oznacza to, że zastosowanie lub wykładnia przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej, może mieć zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a zatem czy doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. W tym też znaczeniu rozpoznając sprzeciw Sąd I instancji dokonuje wykładni lub oceny zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego. Nie jest to zatem ocena, czy konkretne przepisy prawa materialnego powinny w danej sprawie stanowić podstawę do wydania rozstrzygnięcia o określonej treści, ale ocena, czy konieczność zastosowania danych przepisów prawa materialnego skutkuje koniecznością przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w określonym zakresie. W tym znaczeniu Sąd I instancji nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. oraz art. 153 w związku z art. 170 i art. 190 p.p.s.a. Po trzecie, częściowo uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ocenę okoliczności stanu faktycznego sprawy. Formułując w ostatniej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku syntetyczne ujęcie kwestii, które będą wymagały rozstrzygnięcia przez organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji powołał się na przykładowe wyliczenie przedstawione przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. Tego rodzaju wykaz uchybień organu I instancji nie wynika natomiast w żaden sposób z treści zaskarżonej decyzji. Jak już wyżej wskazano, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Nie ma zatem przeszkód, żeby Sąd I instancji dostrzegł również inne niż to wynika z zaskarżonej decyzji przesłanki zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., jednak w takiej sytuacji tego rodzaju ocena prawna wymaga szczegółowego uzasadnienia i nie może polegać tylko na mechanicznym przekopiowaniu stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę, która to odpowiedź nie może zastępować ani uzupełniać treści kontrolowanej decyzji. Stąd też Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. formułując uzasadnienie wyroku w sposób uniemożliwiający jego kontrolę w powyższym zakresie. Naruszenie to nie doprowadziło jednak do wydania wyroku na niekorzyść Spółki (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Naruszenie zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przez organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności. Żaden z tych przypadków nie miał miejsca w tej sprawie, ponieważ na obecnym etapie postępowania nie można stwierdzić, czy wskazane przez Sąd I instancji za organem odwoławczym kwestie będą wymagały oceny na etapie postępowania administracyjnego. Po czwarte, nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w sprzeciwie. Zarzut ten sprowadza się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie odniósł się do kwestii możliwości zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku, gdy organ odwoławczy zamierza wydać jedno z rozstrzygnięć z art. 138 § 1 k.p.a. Natomiast stwierdzenie przez organ odwoławczy, że na skutek naruszenia przepisów postępowania konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czyniąc jednocześnie zbędnym zastosowanie art. 136 § 1 k.p.a. Ze wskazanych wyżej względów, na obecnym etapie postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w tej sprawie organ odwoławczy miał przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Oznacza to, że nie można także stwierdzić, czy Sąd I instancji był zobowiązany odnieść się do zarzutu braku zastosowania art. 136 § 1 k.p.a.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę ponownie, zważył, co następuje:

IV.1. Sprzeciwy zasługują na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 p.p.s.a.).

IV.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego orzeczenia WSA w Warszawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, CBOSA). Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok NSA z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.3.1. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 września 2018 r. wyjaśnił, że obowiązująca od 11 kwietnia 2011 r. zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej ma na celu ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy, wydając decyzję kasacyjną, nie może w obecnym stanie prawnym ograniczyć się do stwierdzenia, że jest konieczne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza możliwości uzupełnienia go przez organ odwoławczy, natomiast musi również wykazać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania. Nawiązując do tych wytycznych NSA należy przypomnieć, że art. 138 § 2 k.p.a. należy odczytywać w powiazaniu m. in. z art. 136 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W świetle powołanych wyżej przepisów (a także art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a.) należy przyjąć, że model administracyjnego postępowania odwoławczego jest modelem merytorycznym, a nie kasacyjnym. Celem wniesienia odwołania nie jest zatem jedynie kontrola prawidłowości (zgodności z prawem i zasadności) zakwestionowanej decyzji, lecz powtórne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy (por. np. Z. Kmieciak, Odwołania w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011, rozdział II.5.2.). Podobnie w orzecznictwie przyjmuje się, że organ odwoławczy jest wyposażony przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tylko w ograniczonym zakresie ma on kompetencje kasacyjne. Tym samym organ odwoławczy co do zasady w ramach postępowania rozpoznawczego jest zobowiązany poddać decyzję organu pierwszej instancji kompleksowej analizie i dokonać merytorycznej oraz prawnej oceny zasadności zaskarżonej decyzji, a wyniki tej oceny winny zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji odpowiadającej wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 11 lutego 2016 r., II OSK 1422/14, CBOSA). Przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. kompetencja do wydania decyzji kasatoryjnej stanowi zatem wyjątek od zasady orzekania przez organ odwoławczy co do istoty i musi być stosowana w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Dalej należy wskazać, że z zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) wynika, że w dwóch instancjach ma być rozpoznana dana sprawa administracyjna. Zasady tej nie można natomiast interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ I, jak i II instancji. Teza przeciwna, wyrażona w końcowej części zaskarżonej decyzji GDOŚ, nie tylko, że byłaby sprzeczna z art. 138 § 2 k.p.a. oraz zasadą szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.), ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. W orzecznictwie wydanym już na tle instytucji sprzeciwu również podkreśla się obowiązek prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy – por. np. wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17 oraz II OSK 3012/17; wyrok WSA w Poznaniu z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 893/17; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 lutego 2018 r., II SA/Rz 1277/17; wyrok WSA w Szczecinie z 1 marca 2018 r., II SA/Sz 1439/17; wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2018 r., IV SA/Wa 884/18; wyrok WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1564/10, OSP 2013/4/41, s. 281). Uzupełniająco należy dodać, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ II instancji może obejmować nie tylko nowe dowody zgłoszone przed organem II instancji, ale również może polegać, w razie takiej potrzeby, na powtórzeniu przez organ odwoławczy dowodów wadliwie zebranych przez organ pierwszej instancji (por. np. A. Wróbel, Komentarz do art.136 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2018, teza 7).

IV.3.2. Mając na uwadze powyższe założenia należy stwierdzić, że ani zgłoszenie przez Kopalnię woli podjęcia mediacji, ani zadeklarowanie przez [...] złożenia propozycji działań kompensacyjnych, nie wypełniały omówionych wyżej przesłanek wydania decyzji kasatoryjnej. Podobnie, uchylenia decyzji RDOŚ nie uzasadniały wnioski dowodowe złożone na etapie postępowania odwoławczego przez Fundację. Jeżeli GDOŚ uznał, że wnioski Fundacji dotyczyły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a nadto poruszone w tych wnioskach dowodowych kwestie nie zostały już rozstrzygniecie zgodnie ze stanowiskiem Fundacji, to zasada dwuinstancyjności nie stała na przeszkodzie przeprowadzeniu tych dowodów przez GDOŚ. Należy przy tym zauważyć, że wnioski Fundacji zmierzały nie do podważania ustaleń organu I instancji (decyzja RDOŚ była bowiem zgodna ze stanowiskiem Fundacji), ale miały na celu dostarczenie dodatkowych argumentów na rzecz prawidłowości rozstrzygnięcia o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji Inwestycji. W takim przypadku organ odwoławczy musi każdorazowo zważyć (mając również na uwadze zasadę szybkości postępowania – art. 12 k.p.a.), czy dopuszczenie kolejnych dowodów nie dotyczy okoliczności już wyjaśnionych zgodnie ze stanowiskiem wnioskującego o te dowody (art. 78 § 2 k.p.a.). Należy przy tym pamiętać, że w razie uznania przez organ, że w sprawie zachodzi podstawa do wydania decyzji odmownej z określonego powodu (na gruncie niniejszej sprawy RDOŚ wskazał na art. 81 ust. 2 ustawy ocenowej), a organ odwoławczy podziela ustalenia organu I instancji w tej kwestii (z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie niniejszej sprawy, co wielokrotnie zresztą stwierdził GDOŚ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji), to zbędne jest prowadzenie postępowania dowodowego na jeszcze inne okoliczności mogące uzasadniać wydanie decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań inwestycji. Stąd też nie mogło uzasadniać uchylenia decyzji organu I instancji nieomówienie przez RDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] marca 2017 r. m.in. wpływu przedsięwzięcia na osiągnięcie celów środowiskowych w zakresie ochrony wód, zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze właściwego dorzecza, oddziaływania wynikające z wprowadzania do wód powierzchniowych metali ciężkich zawartych w wodach kopalnianych, oddziaływania na wody powierzchniowe i podziemne wynikające z braku weryfikacji przyjętego do analiz w raporcie modelu hydrogeologicznego, oddziaływania wynikające z emisji gazów i pyłów do powietrza, oddziaływania na klimat, oddziaływania wynikające z emisji hałasu do środowiska, oddziaływania na dobra materialne, oddziaływanie na zabytki, w tym nowoodkryte stanowisko archeologiczne. Raz jeszcze wypada podkreślić, że decyzja organu I instancji była decyzją odmowną i RDOŚ w sposób szczegółowy i wystarczający w realiach niniejszej sprawy umotywował swoje rozstrzygnięcie. Konieczność weryfikacji rzeczonych kwestii byłaby natomiast uzasadniona w razie wydania przez RDOŚ decyzji pozytywnej dla Kopalni. To samo dotyczy powołanej w końcowej części zaskarżonej decyzji ekspertyzy w sprawie [...]. Otóż ekspertyza ta, wedle twierdzeń GDOŚ, dowodziła kumulacji negatywnych odziaływań [...] z planowaną [...], czyli wspierała zasadność wydania decyzji odmownej w niniejszej sprawie. Innymi słowy, ewentualne pominięcie takiego dowodu mogło mieć istotne znaczenie, ale w razie wydania w I instancji decyzji pozytywnej dla Kopalni. Tymczasem GDOŚ, o czym świadczy lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji (zob. zwłaszcza s. 1-28), nie miał jakichkolwiek wątpliwości co do zgodności z prawem i zebranym materiałem ustaleń organu I instancji o wystąpieniu znaczącego negatywnego odziaływania Inwestycji na obszar Natura 2000 oraz co do bezskuteczności zaproponowanych przez Kopalnię działań minimalizujących (dotyczących m. in. przerzutu wód kopalnianych do Jez. [...]). Co więcej, GDOŚ jeszcze uzupełnił argumentację przemawiającą na rzecz prawidłowości stanowiska RDOŚ, m. in. omawiając problem alimentacji Jez. [...] po zaprzestaniu eksploatacji [...]. Trudno o lepszą egzemplifikację stanowiska GDOŚ co do prawidłowości ustaleń poczynionych przez RDOŚ niż następujące stwierdzenie zawarte na s. 13 zaskarżonej decyzji: "Biorąc pod uwagę powyższe kwestie oraz stan faktyczny sprawy w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ I instancji prawidłowo uznał istnienie przesłanki do odmowy realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia, wymienionej w art 81 ust. 2 ustawy ooś. Planowana inwestycja z wysokim prawdopodobieństwem będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszarów Natura 2000 ([...]), a w trakcie postępowania prowadzonego przez RDOS w [...] nie została zaproponowana przez [...] żadna kompensacja przyrodnicza, niezbędna do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, zgodnie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody". Ponadto, GDOŚ w sposób obszerny i wnikliwy odniósł się również do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu Kopalni, co zresztą jasno wynika z lektury zaskarżonej decyzji (dotyczy to również kwestii wskazanych w sprzeciwie Kopalni). W takim stanie sprawy zachodzi oczywista sprzeczność między przeważającą częścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji a wydanym rozstrzygnięciem kasatoryjnym. Sprzeczność ta narusza m. in. zasadę zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP).

IV.4. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również to, że Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w wyroku z 25 września 2018 r., iż art. 34 i art. 35 u.o.p. nie nakładają na właściwe organu obowiązku zaproponowania określonych rozwiązań w zakresie kompensacji przyrodniczej. NSA podkreślił przy tym, że postępowanie w sprawie środowiskowych uwarunkowań jest wszczynane i toczy się na wniosek podmiotu planującego realizację planu lub działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub inne obszary, o których stanowi ten przepis. Zgodnie zatem z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, to na tym podmiocie (wnioskodawcy) ciąży obowiązek zapewnienia określonych rozwiązań w zakresie kompensacji przyrodniczej, ponieważ to ten podmiot oczekuje od organu ukształtowania korzystnej dla siebie sytuacji prawnej. Nawiązując do tych ocen prawnych NSA należy zauważyć, że NSA wyraźnie wskazał na kwestie rozkładu ciężaru dowodu w sprawie, w której zachodzi możliwość znacząco negatywnie oddziaływania na cele ochrony obszaru Natura 2000. W realiach niniejszej sprawy, to na Inwestorze, który dążąc do osiągnięcia zysku zamierza podjąć działania mogące powodować znaczące negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, spoczywa ciężar zaproponowania konkretnych działań kompensacyjnych oraz ciężar dowodu co do ich adekwatności i skuteczności w aspekcie zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Pomimo wszczęcia postępowania w 2015 r. twierdzenia takie i dowody takie nie zostały przez Inwestora przedłożone. Pamiętać przy tym należy, że materia uregulowana w art. 33 i 34 u.o.p. jest przejawem implementacji m. in. art. 6 ust. 3 i 4 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz.U. z 1992, L 206, s. 7 ze zm.- dalej "dyrektywa siedliskowa"), na co zresztą zwrócił uwagę NSA w innej sprawie rozpoznawanej z udziałem Kopalni i dotyczącej, wspomnianej w zaskarżonej decyzji, [...] (zob. wyrok NSA z 7 października 2014 r., II OSK 637/13, CBOSA). W świetle tych przepisów, znaczące negatywne oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000 nie musi być ponad wszelką wątpliwość udowodnione. Zgodnie z zasadą ostrożności (wyrażoną m. in. w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz stanowiącą jedną z podstaw polityki Unii w dziedzinie środowiska naturalnego stawiającej sobie za cel wysoki poziom ochrony), wystarczające jest, że organ ochrony środowiska wykaże istnienie prawdopodobieństwa lub ryzyka, że działania te spowodują takie naruszenie (zob. np. Trybunału Sprawiedliwości EU z dnia 17 kwietnia 2018 r., C-441/17, Komisja vs. Rzeczpospolita Polska, pkt 158 i cyt. tam orzecznictwo). Inaczej rzecz ma się z działaniami kompensacyjnymi, których dopuszczalność jest wyjątkiem od zasady zakazu podejmowania przedsięwzięć mogących znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. W takim przypadku, organ ochrony środowiska musi mieć całkowitą pewność co do skuteczności proponowanych przez inwestora środków kompensacyjnych, a ewentualne wątpliwości w tej kwestii należy rozstrzygać na rzecz zasady, czyli niedopuszczalności wyrażenia zgody na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000. Przypomnienie tych ogólnych zasad rozkładu ciężaru dowodu w sprawach, w których występuje możliwość znaczącego negatywnego wpływu na cele ochrony obszaru Natura 2000, było konieczne m. in. w aspekcie podania przez GDOŚ, jako jednej z przesłanek uchylenia odmownej decyzji RDOŚ, deklaracji Kopalni o przedłożeniu w przeszłości przez Kopalnię propozycji działań kompensacyjnych. Pomijając już okoliczność, że deklaracja Inwestora nie stanowi dowodu, a zwłaszcza dowodu na tak zasadniczą kwestię jak odstępstwo od zakazu mającego swe źródło w prawie europejskim, to wydanie przez GDOŚ decyzji kasatoryjnej w takim przypadku jest tym bardziej niezrozumiałe w realiach niniejszej sprawy, jeżeli zważy się, że ten sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uznał, że: "Działania, których skuteczność nie może zostać zagwarantowana, nie mogą być rozpatrywane jako kompensacja (w rozumieniu art. 34 ustawy o ochronie przyrody)" – s. 19. Co więcej, GDOŚ stwierdził (s. 19), że: "Dodatkowo należy wskazać, że z danych opracowania pt.: "Zasady wykonywania kompensacji przyrodniczych" (Instytut Ochrony Przyrody PAN, marzec, 2009 r.) wynika, że praktycznie niemożliwe jest stworzenie odpowiedniego ekosystemu wodnego dla siedliska [...] w miejscach, gdzie wcześniej nie występowało, jak również bardzo trudne w przypadku próby poprawy stanu hydrochemicznego zdegradowanego już jeziora i odtworzenia w nim właściwej struktury roślinności ramienicowej". Po raz kolejny należy zwrócić w takim przypadku uwagę na sprzeczność osnowy zaskarżonej decyzji z jej uzasadnieniem.

IV.5. Podsumowując, w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej, a GDOŚ w istocie uchylił się od wydania decyzji co do istoty. W szczególności GDOŚ nie wykazał, że decyzja RDOŚ została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (GDOŚ nie sformułował nawet takiego twierdzenia), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co więcej, GDOŚ nie tylko zaakceptował ustalenia RDOŚ dotyczące wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na cele obszaru Natura 2000, ale podał jeszcze liczne dodatkowe argumenty wspierające te ustalenia organu I instancji. Omówione wyżej okoliczności wskazane przez GDOŚ w końcowej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie uzasadniały, również w świetle zasady dwuinstancyjności, uchylenia decyzji GDOŚ. Przy czym należy podkreślić, że istotna część zaleceń sformułowanych przez GDOŚ wobec RDOŚ nie korespondowała z faktem, że decyzja organu I instancji była decyzją odmowną, a nie decyzją uwzględniającą podanie Inwestora. RDOŚ, rozpoznając sprawę ponownie, winien mieć na uwadze omówione wyżej zasady postępowania dowodowego przed organem II instancji oraz zasady rozkładu ciężaru dowodu obowiązujące w sprawie o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, w tym w odniesieniu do inwestycji mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele obszaru Natura 2000. RDOŚ winien mieć również na uwadze, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność uwzględniania unijnych zasad prawa ochrony środowiska oraz postanowień dyrektywy siedliskowej (z uwzględnieniem orzecznictwa TSUE) – art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej. Sąd równocześnie wskazuje, że rozpoznając sprzeciwy nie może odnosić się do innych pojawiających się w sprawie zagadnień, niż te, które miały związek z wydaniem przez GDOŚ zaskarżonej decyzji kasatoryjnej. Dotyczy to w szczególności oceny legalności poczynionych przez organ I instancji ocen co do wykazania zaistnienia w realiach niniejszej sprawy przesłanki nadrzędnych względów interesu publicznego oraz przesłanki braku rozwiązań alternatywnych.

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a w odniesieniu do Fundacji również art. 205 § 2 p.p.s.a. W przypadku Fundacji na koszty te składają się: wpis od sprzeciwu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Jeżeli chodzi o Kopalnię, to koszty te obejmują wyłącznie wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł (sprzeciw nie został sporządzony przez zawodowego pełnomocnika, a znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo dla r. pr. K. G. zostało ograniczone do wniesienia skargi kasacyjnej).

IV.7. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.