Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 298/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 1 i 4
journal: Dz.U. 2011 nr 182 poz 1086
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych
article: art. 19, 20 par. 1, art. 26, art. 34 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 599
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 134, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1871/19 w sprawie ze skargi P. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1871/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 17 lipca 2019 r. znak [...] przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym w sprawie.

Postanowieniem z 6 listopada 2017 r. znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w kwocie 1000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 10 października 2017 r. nr 10/2017 wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna - N. K., urodzonego [...], obowiązkowym szczepieniom ochronnym i wezwał do jej uiszczenia w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Jednocześnie organ wezwał skarżącego do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie 8 miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Do postanowienia został dołączony odpis tytułu wykonawczego. Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą 68 zł za czynności egzekucyjne.

Wobec niewykonania przez skarżącego obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. znak: [...] nałożył na skarżącego kolejną grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 1000,00 zł (słownie: jednego tysiąca złotych) z powodu uchylania się od wykonania obowiązku określonego w ww. tytule wykonawczym. Dodatkowo organ obciążył skarżącego opłatą w wysokości 68,00 zł (słownie: sześćdziesięciu ośmiu złotych) za czynności egzekucyjne.

Skarżący P. K. wniósł zażalenie na postanowienie z [...] maja 2019 r.

Minister Zdrowia postanowieniem z [...] lipca 2019 r. znak[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2018 r., poz. 1314, z późn. zm., dalej "u.p.e.a."), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Pomorskiego z 20 maja 2019 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Organ mając na uwadze treść art. 119 § 1 u.p.e.a. i art. 122 § 1 i 3 u.p.e.a. wskazał, że nie jest dopuszczalne powoływanie we wskazanym postępowaniu zażaleniowym okoliczności określonych w art. 33 u.p.e.a., gdyż zażalenie stanowiłoby wtedy w istocie rzeczy zarzut. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, można podnosić jedynie te okoliczności, których strona nie mogła zaskarżyć na wcześniejszym etapie postępowania, tj. przez złożenie zarzutów do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 września 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 780/10).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego Minister Zdrowia stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy. Organ przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącego.

Minister Zdrowia wyjaśnił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a., organ zauważył, że wskazane przez skarżącego okoliczności, stanowią przesłankę z art. 33 § 1 pkt 1 i 2 u.p.e.a. Tym samym zarzut ten jest chybiony, gdyż nie podlega kontroli w toku niniejszego postępowania.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a., że postanowienie organu I instancji nie zawiera uzasadnienia faktycznego nałożenia grzywny na skarżącego, Minister Zdrowia wskazał, że Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo i szczegółowo opisał stan faktyczny postępowania. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący nie wykonał u dziecka obowiązkowych szczepień, nie wykonał badania kwalifikacyjnego i nie przedstawił zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do wykonania szczepień ochronnych, zatem słuszne było działanie Wojewody polegające na nałożeniu na skarżącego kolejnej grzywny w celu przymuszenia.

W skardze na powyższe postanowienie Ministra Zdrowia skarżący, zarzucił naruszenie:

1. art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku podania małoletniemu dziecku poszczególnych dawek szczepionek, dowodów na których organ opierał omawiane rozstrzygnięcie oraz dowodów, którym odmówił wiary twierdząc, że obowiązek szczepienia wymieniony w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej, a także brak wskazania którego szczepienia dotyczy postępowanie;

2. art. 47 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa skarżącego do poszanowania życia rodzinnego;

3. art. 8 pkt. 1 Konwencji o Ochronie Praw człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją wcześniejszą argumentację.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę.

Wskazując przedmiot zaskarżenia poddany kontroli sądowej Sąd I instancji zauważył, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm., dalej: "u.p.e.a."), zgodnie z którym grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 u.p.e.a. Zgodnie z art. 122 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego - art. 33 i 34 u.p.e.a. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny - art. 122 § 3 u.p.e.a.

Sąd zauważył, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (v. art. 1a pkt 12b u.p.e.a.), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. powyżej art. 119, m.in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Sąd uznał, że taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Według Sądu poza sporem pozostaje, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnim synem N. K., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Jednocześnie Sąd wskazał, że zgodnie z aktami sprawy, skarżący nie poddał małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C. z dnia [...] października 2017 r. nr [...]. Wobec niewykonania ww. obowiązku, zasadnie organ egzekucyjny - Wojewoda [...] zastosował ww. środek egzekucyjny.

W ocenie Sądu, wydając postanowienie w tym przedmiocie Minister Zdrowia nie naruszył ww. przepisów u.p.e.a. i prawidłowo m.in. przyjął, że egzekucja (w kontekście art. 29 u.p.e.a.) jest dopuszczalna. Postanowienie tego organu zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym uzasadnienie rozstrzygnięcia, a wysokość orzeczonej przez Wojewodę grzywny, nie przekracza kwoty określonej w art. 121 § 2, nadto – została uzasadniona zasadą celowości i skuteczności podjętych działań. Sąd stwierdza bowiem, że grzywna musi stanowić pewne zagrożenie finansowe, bo tylko w takiej sytuacji spełni swoją rolę, to jest rolę ekonomicznego zagrożenia, które niejako zmotywuje do wykonania zobowiązania. Tym też, jak wynika z postanowień wydanych w sprawie, kierowały się organy orzekając o zastosowaniu tego środka egzekucyjnego. W tym też kontekście Sąd nie stwierdził żadnych nieprawidłowości.

Mając na uwadze uzasadnienie skargi i argumentację w niej przedstawioną Sąd stwierdził, że uwzględnienie zarzutów skarżącego podważających istnienie obowiązku, trybu szczepień ochronnych, jak i niewykonalność obowiązku szczepień, nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu, już z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Sąd zważył, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji strona (zobowiązany) może skorzystać z dwóch odrębnych środków zaskarżenia, tj. z zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 33 u.p.e.a.) oraz z zażalenia na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia (wydanego na podstawie art. 119 u.p.e.a.), przy czym każdy z nich przysługuje na innym etapie postępowania egzekucyjnego. Co istotne, z różnorodnością środków zaskarżenia wiąże się odrębność argumentów, które mogą stanowić ich podstawę. W odniesieniu do zarzutów, ustawodawca w art. 33 u.p.e.a. wskazał zamknięty katalog przesłanek, na które może powołać się zobowiązany, chcąc obronić się przed wszczętą przeciwko niemu egzekucją. Wśród nich znajduje się np. nieistnienie obowiązku, brak jego wymagalności, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.e.a.). Oznacza to, że tylko ta procedura jest właściwa dla rozpoznania wskazanych tam podstaw zarzutu, i że tylko w tym postępowaniu strona może skutecznie się na nie powoływać. W odniesieniu natomiast do postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia, składając zażalenie strona powinna wykazać istnienie takich okoliczności, które pozwalałyby na stwierdzenie, że do nałożenia grzywny w celu przymuszenia doszło z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2523/16; wyrok NSA z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 368/17). Zatem, alternatywne ujęcie środków prawnych służących stronie w postępowaniu egzekucyjnym oznacza, że prawidłowość nałożonej grzywny nie może być kwestionowana poprzez podnoszenie okoliczności związanych z egzekucją nałożonego obowiązku. Dlatego też zdecydowana większość zarzutów sformułowanych w skardze, z tego już tylko powodu w niniejszej sprawie nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia ogranicza bowiem przedmiot rozpoznania tylko do regulacji w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Niezależnie od powyższego stanowiska, Sąd, wobec zarzutów skargi zauważył, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżący, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Dalej, Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 753). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia, tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13; z 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Tym samym, Sąd uznał, że powoływanie się przez skarżącego na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Wbrew argumentom zawartym w skardze, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyroki NSA z 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd wskazał, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo ukończenia przez dziecko skarżącego wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Sąd zwrócił uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżący nie dostarczył lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Sąd podkreślił, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym jest obowiązkiem wynikającym z przepisu prawa bezpośrednio, bez potrzeby autorytatywnej konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej, a w stosunku do syna skarżącego - stał się on wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wydania kolejnej grzywny w celu przymuszenia wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Pomimo tego, że postanowieniem z [...] listopada 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia, skarżący nadal nie wykonał ustawowego obowiązku poddania małoletniego syna szczepieniom ochronnym. Zatem nałożenie na skarżącego kolejnej grzywny w celu przymuszenia było zasadne.

Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącego.

W konsekwencji, Sąd uznał, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia art. 124 § 1 i § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia aktu prawnego, z którego wynika wymagalność obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego dziecka. Obowiązek ten wynika z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Kontrola sądowa zaskarżonego oraz poprzedzającego go postanowienia wykazała, że nie naruszają one prawa. Organy przeprowadziły postępowanie w sposób nienaruszający zasad wyrażonych w powołanych przepisach K.p.a. Rozstrzygnięcie oparto na właściwej podstawie prawnej. Stan faktyczny ustalono bezspornie. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wystarczające i spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a., organy w sposób niebudzący wątpliwości przytoczyły fakty istotne dla rozstrzygnięcia, wyjaśniły jaki jest przedmiot postępowania, w oparciu o jaką podstawę prawną jest ono prowadzone, a tym samym jaki jest zakres analizowanych ustaleń.

W ocenie Sądu, nie został również naruszony art. 47 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Poprzez ustawowy nakaz wykonywania szczepień profilaktycznych skarżący nie został pozbawiony ochrony prawnej, prawa decydowania o życiu osobistym i prywatnym (co nie jest tożsame z pojęciem "zdrowia" w ujęciu ogólnospołecznym), jak również nie została naruszona jego cześć i dobre imię.

Odnosząc się do zaś do zarzutu skarżącego, że obowiązkowe szczepienia dziecka oznaczają ingerencję w prawo do poszanowania życia prywatnego, gwarantowanego przez art. 8 pkt. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.), Sąd stwierdził, że zarzut ten jest niezasadny. Zgodnie z tym przepisem: "Każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji." Zgodnie z pkt. 2 tego przepisu: "Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób."

W ocenie Sądu, mając na uwadze art. 8 pkt. 2 ww. Konwencji, stwierdzić należy, że powyższe kryteria spełnia wprowadzenie w polskim systemie prawnym szczepień obowiązkowych, bowiem jest to przewidziane przez ustawę, i jak wskazano powyżej, jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia oraz praw i wolności innych osób.

Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., P.p.s.a.), poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez sąd na mocy art. 134 P.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów:

1. art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2013, poz. 947 ze zm., dalej ustawa o zapobieganiu) i art. 17 ust. 1 oraz ust. 2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. 2011, poz. 1086, rozporządzenia z 2011 r.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i poprzez przyjęcie iż w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny,

2. art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia z 2011 r., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, iż w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 2 rok życia, upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tegoż obowiązku upływa wraz z ukończeniem przez dziecko 15 roku życia (gruźlica) 6 roku życia (haemophilius influenzae typu B) lub 19 roku życia (wirusowe zapalenie wątroby typu B, błonnica, tężec, krztusiec, poliomyelitis);

3. art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu, poprzez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji, gdy brzmienie powołanych przepisów nie pozwala na taką ich interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu Sądu o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego,

4. art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nieokreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia sytemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu.

II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 29 ust. 1 u.p.e.a. polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania).

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, przeprowadzenie dowodu z badań laboratoryjnych szczepionki Infanfix Hexa oraz badań brytyjskich naukowców M.Molda, D. Umara, A. Kinga, C.Exleya, Aluminium in brain tissue in autism, opublikowanych w Journal of Trace Elements in Medicine and Biology.

Dodatkowo skarżący wniósł o zwrócenie się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego (TK), co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 ustawy o zapobieganiu w zw. z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3, oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie w jakim nie przewidują one wolności wyboru rodziców w zakresie szczepień tak jak to jest w większości krajów Unii Europejskiej, właściwego rejestru powikłań tzw. "NOP", celowego funduszu przeznaczonego na wsparcie finansowe, rehabilitację osób u których wystąpiły powikłania, jak i w zakresie w jakim to Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, czy też Minister Zdrowia w formie rozporządzenia określają Program Szczepień Ochronnych na dany rok, wykaz chorób, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek przez co rozstrzyga o wolnościach obywatelskich z pominięciem ustawy.

Alternatywnie, skarżący wniósł o zwrócenie się do Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPCz) o wykładnię art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności czy system przymusu szczepień ochronnych państwa członkowskiego Unii Europejskiej, który nie przewiduje systemu odszkodowawczego dla dzieci rodziców dotkniętych powikłaniami poszczepiennymi nie stanowi naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Z uwagi na fakt, że powyższe zagadnienia mają charakter prejudycjalny wnosi się o zawieszenie postępowania w sprawie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez TK, ewentualnie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez ETPCz.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zwrócił uwagę, że szczepienia są zabiegami profilaktycznymi, ale mogącymi powodować i powodującymi uszczerbek na zdrowiu. Stwierdził też, że obecnie obowiązujące przepisy (bez nadzoru sądowego nad rejestrem NOP, bez systemu odszkodowawczego) naruszają wyartykułowaną w Konstytucji zasadę adekwatności i celowości w zakresie ograniczenia praw obywatelskich, a to prawa do prywatności, prawa do wolności wyboru sposobu leczenia, profilaktyki zdrowotnej.

Skarżący uważa, że podanie tych szczepionek stanowi realne zagrożenie dla zdrowia dziecka czy też członków rodziny jeżeli, którekolwiek z nich cierpi na wrodzone zaburzenia odporności. Podanie szczepionki w tej sytuacji oznacza realne ryzyko wystąpienia gruźlicy poszczepiennej.

Końcowo skarżący wskazał na brak podstawy prawnej do poddania dziecka szczepieniom określonym w dokumencie nie mieszczącym się w katalogu źródeł prawa wymienionym w art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie.

Minister Zdrowia podkreślił, że podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny.

Organ zwrócił uwagę, że przyczyną niepoddania dziecka skarżącego obowiązkowym szczepieniom jest odmowa wykonania badania kwalifikacyjnego, w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. W związku z powyższą okolicznością, zdaniem organu, nie można stwierdzić, że skarżący miał zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u swojego dziecka.

Zdaniem Ministra Zdrowia, obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konstytucji RP

W związku z powyższym, w ocenie tegoż organu skarżący zbyt długi czas zwleka z wykonaniem obowiązkowych szczepień ochronnych, w związku z czym zarzut naruszenia art. 17 § 1 ustawy o zwalczaniu w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11 i 12 rozporządzenia z 2011 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna wniesiona przez P. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby uzupełniania postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organy w niniejszej sprawie w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. bowiem materiał dowodowy dotychczas zgromadzony był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Ocena przedstawionego w skardze kasacyjnej artykułu naukowego jako dowodu uzupełniającego nie była konieczna dla wydania zaskarżonej decyzji w tym dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie gdyż takie wątpliwości w ogóle nie zachodziły.

W ocenie NSA, błędnie w zarzutach odnoszących się do naruszenia przepisów prawa materialnego został powołany art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Autorowi skargi kasacyjnej zapewne chodziło o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., bowiem ten przepis służy podważaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, która wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Wskazać ponadto należy, że powołanie w zarzutach samego art. 134 P.p.s.a. jest niewystarczające albowiem przepis ten jest przepisem, który ma rozbudowaną strukturę wewnętrzną, dzieli się na dwa paragrafy. Każdy z nich reguluje inną kwestię. Art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami ani wnioskami skargi, natomiast § 2 zawiera zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej. Na podstawie treści uzasadnienia, które zarzuca, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wszystkich naruszeń przepisów prawa materialnego, NSA przyjął, że zarzut dotyczy § 1 art. 134 P.p.s.a.

W ocenie NSA, chybione są zarzuty naruszenia art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zwalczaniu oraz § 1 i 4 rozporządzenia z 2011 r. Jak stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o zwalczaniu, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym w ramach Narodowego Programu Szczepień Ochronnych. W myśl art. 17 ust. 1 tej ustawy, osoby określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi". Natomiast art. 17 ust. 10 pkt 1 i pkt 2 ustawy o zwalczaniu zawiera delegację ustawową dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia w drodze rozporządzenia wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym. Delegacja powyższa umocowała Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, które ustala wykaz (zakres) obowiązkowych szczepień ochronnych, ze wskazaniem, kto i w jakich sytuacjach podlega szczepieniu ochronnemu przeciw konkretnej chorobie, w tym - jeśli chodzi o dzieci - w jakim okresie ich życia. Właśnie z tych przepisów należy wyinterpretować normę prawną, która ustanawia prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, tzn. określają one wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., II FSK 1494/08). Bezpodstawnie skarga kasacyjna zarzuca więc brak podstaw prawnych dla istnienia obowiązku szczepień, podmiotów tego obowiązku i jego zakresu. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z mocy przepisów ustawowych. Przy czym, jak zasadnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 kwietnia 2011 r., II OSK 32/11 wykonanie tego obowiązku z mocy prawa zabezpieczone jest przymusem administracyjnym oraz odpowiedzialnością regulowaną przepisami ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń. Wynika z tego, że wywiedziony z ww. przepisów obowiązek poddania dziecka szczepieniu ochronnemu, jest bezpośrednio wykonalny. Brak wykonania tegoż obowiązku prowadzi do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, którego rezultatem będzie przymusowe doprowadzenie do poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Niesłusznie zatem podnosi skarżący kasacyjnie, że wskazane przepisy nie stanowią podstawy prawnej nałożenia obowiązku szczepień.

Również niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu w zw. z § 3 pkt 1-3, 5 i 9, 11, 12 rozporządzenia z 2011 r. Skoro w art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczaniu została udzielona delegacja ustawowa ministrowi właściwemu do spraw zdrowia w celu określenia, w drodze rozporządzenia: 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych; 2) osób lub grupy osób obowiązanych do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, to skutkiem tego było wydanie przez Ministra Zdrowia rozporządzenia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (rozporządzenia z 2011 r.). W § 3 tego rozporządzenia uregulowano przedział czasu, w którym jest wymagane zrealizowanie obowiązku szczepienia. Fakt, że został określony termin maksymalny wykonania obowiązku szczepienia nie oznacza, że dopiero po upływie tego terminu obowiązek jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej. Nie można bowiem pominąć regulacji § 5 rozporządzenia z 2011 r., który stanowi "obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu. Okoliczność, że stosownie do art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu, obowiązek poddania się konkretnemu szczepieniu obowiązkowemu następuje zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłoszonym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego, nie świadczy o naruszeniu przepisów Konstytucji w zakresie powszechnie obowiązujących źródeł prawa. Jak już wcześniej wskazano podstawą obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym jest regulacja ustawowa (art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu). Ustalenie szczegółowego kalendarza szczepień, obwarowanego względami medycznymi, warunkami epidemiologicznymi, nie należy do materii ustawowej. Wobec tego dopuszczalne jest aby regulacji w tym zakresie, odpowiadającej aktualnym potrzebom medycznym, dokonać w formie komunikatu ogłoszonego przez wyspecjalizowany organ administracji publicznej (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18). Ustawodawca w art. 17 ust. 11 ww. ustawy zawarł delegację ustawową dla Głównego Inspektora Sanitarnego do ogłoszenia w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, który powinien zawierać szczegółowe wskazania dotyczące stosowania poszczególnych szczepionek. Obowiązek szczepień wynika z mocy prawa - z ustawy i ogłoszenie tego Komunikatu nie ma wpływu na jego istnienie. Komunikat wskazuje jakim szczepieniom i w jakim czasie powinno poddać się określone osoby. Nie kreuje zatem samego obowiązku szczepień a tylko go doprecyzowuje.

Skoro w § 3 rozporządzenia z 2011 r., określono maksymalną granicę wieku dziecka, które ma zostać zaszczepione konkretną szczepionką, to przy obowiązującej regulacji ustawowej Programu Szczepień Ochronnych, nie pozwala to na określenie przez zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną czasu poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego czas, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki jest wiążący i stanowi o wymagalności obowiązku. Niewykonanie zaś obowiązku stanowi podstawę do podjęcia czynności egzekucji administracyjnej i zastosowanie środka egzekucyjnego. Poszczególne terminy określone w komunikacie nie dają zobowiązanemu prawa do samodzielnego wyznaczenia momentu, w którym ma dojść do zaszczepienia dziecka, a tym bardziej - jak to błędnie postrzega skarżący - nie wskazują terminu, którego upływ dopiero stanowi o wymagalności omawianego obowiązku. Uwzględnienie poglądu skarżącego całkowicie niweczyłoby cele, którymi kierował się ustawodawca, wprowadzając szczepienia obowiązkowe, a więc zapobieganie oraz zwalczanie zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym podejmowania działań przeciwepidemicznych i zapobiegawczych oraz uodpornienia osób podatnych na zakażenie. Niewątpliwie wiek syna skarżącego przesądził o tym, że obowiązek określony w tytule wykonawczym miał charakter wymagalny, skoro już przed dniem jego wystawienia doszło do uchybienia terminowi wyznaczonemu dla przyjęcia szczepionek przeciwko wszystkim wymienionym w tytule chorobom.

W ocenie NSA, nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o zapobieganiu. Zauważyć należy, że poddanie się lekarskiemu badaniu kwalifikacyjnemu jest czynnością bez której nie jest możliwe przystąpienie do podania szczepionki. Jest to zatem składowa obowiązku szczepienia ochronnego. Lekarz badając pacjenta przed podaniem szczepionki, dokonuje jego kwalifikacji czy nie występują przeszkody w stanie jego zdrowia, które wykluczają jego wykonanie. Wykonanie tego obowiązku obciąża zobowiązanego lub osobę odpowiedzialną za wykonanie obowiązku. Niepoddanie się badaniu kwalifikacyjnemu jest równoznaczne z niewykonaniem obowiązku poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu.

Zdaniem NSA, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2 jak i art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. W okolicznościach niniejszej sprawy bezsprzecznie konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wprost wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki, a zatem materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki (zob. wyroki NSA z 10 lutego 2021 r., II OSK 1622/18, czy z 26 sierpnia 2021 r., II OSK 739/19). Także podnoszony przez skarżącego kasacyjnie brak regulacji prawnej systemu odszkodowań czy też wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych, nie daje podstaw do postawienia zarzutu naruszenia ww. przepisów konstytucyjnych i Konwencji. W ocenie NSA, w ramach przedmiotowego postępowania dotyczącego nałożenia grzywny w celu przymuszenia ww. normy nie zostały naruszone w jakikolwiek sposób.

Nie można zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 8 ust. 1 Konwencji, albowiem dokonując jego wykładni należy uwzględnić art. 8 ust. 2 tej Konwencji. Poszanowanie życia prywatnego i rodzinnego nie jest absolutne i doznaje ograniczeń. Wskazuje się, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy w korzystanie z poszanowania życia prywatnego i rodzinnego, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na ochronę zdrowia. Konstytucja RP gwarantuje ochronę zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji RP), zatem organy władzy mają obowiązek stosowania odpowiednich środków prawnych, które będą gwarancją ochrony zdrowia. Do takich środków zaliczyć należy obowiązek zapobiegania chorobom przez określenie obowiązków jednostki np. poprzez zobligowanie jej do poddania się szczepieniom ochronnym. Wobec tego chroniąc zdrowie ogółu dopuszczalne prawem jest ograniczenie prawa do życia prywatnego i rodzinnego jeśli ma to na celu zabezpieczenie zdrowia ogółu obywateli.

Zdaniem NSA, chybiony jest zarzut naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Słusznie Sąd I instancji uznał, że postanowienie o nałożeniu na skarżącego grzywny w celu przymuszenia było zgodne z prawem. W ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia ocenie nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie nie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego na etapie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (nałożenia grzywny), lecz zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Zestawienie zatem naruszenia art. 119 § 1 z art. 29 § 1 u.p.e.a. powoduje, że jest to zarzut niezasadny.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji postąpił słusznie oddalając skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a. Nie zachodziły podstawy aby zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Wydane w sprawie postanowienie o nałożeniu grzywny w pełni odpowiadało prawu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. okazał się nieskuteczny. Zarzut naruszenia tego przepisu może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2015 r., I OSK 528/14, wyrok NSA z 30 października 2015 r., II OSK 485/14). Sytuacja taka nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wbrew stanowisku skarżącego nałożony obowiązek nie był niewykonalny ani w dniu wydania postanowienia, ani tym bardziej niewykonalność nie miała charakteru stałego. Podważenie wykonalności obowiązku może nastąpić tylko w trybie określonym przepisami prawa.

Mając na uwadze zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim w zakresie tam określonym. W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje zasada proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Należy bowiem rozsądzić konflikt dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane również do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień dotyczy sfery zabezpieczenia społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej - art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Brak jest zatem podstaw aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., II OSK 2547/18).

Podobnie, z uwagi na powyższe, Sąd nie znalazł podstaw do zwrócenia się do ETPCz o wykładnię treści art. 8 ust. 1 Konwencji. Za zasadne natomiast uznać należy odesłanie do wyroku Wielkiej Izby ETPCz z 8 kwietnia 2021 r., 47621/13 (Vavřička i inni), zapadłego na tle stosowania przepisów czeskich dotyczących szczepień ochronnych. W swym rozstrzygnięciu Trybunał ten wskazał, iż obowiązek szczepienia stanowi ingerencję w integralność fizyczną osoby i jako przymusowa interwencja medyczna wchodzi w zakres gwarancji prawa do poszanowania życia prywatnego i art. 8 Konwencji. Zarazem ustawowy nakaz szczepień i wynikające stąd sankcje administracyjne, zdaniem Trybunału, realizują ważne cele społeczne, to jest ochronę zdrowia publicznego i ochronę praw innych osób: szczepienia chronią zarówno osoby zaszczepione, jak i osoby, które z powodów medycznych nie mogą się zaszczepić, a tym samym polegają na tzw. "stadnej" odporności całego społeczeństwa (zob. Warecka Katarzyna, Obowiązek szczepienia a Konwencja Praw Człowieka. Omówienie wyroku Wielkiej Izby ETPC z dnia 8 kwietnia 2021 r., 47621/13, opubl. LEX/el. 2021).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.