Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 799/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 28 ust. 1 lit. c)
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: § 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat - Rembelska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2525/12 w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 2525/12, wydanym w sprawie ze skargi M.H. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

W dniu [...] kwietnia 2010 r. M.H. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w P. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010, w którym zadeklarował działki rolne położone na ośmiu działkach ewidencyjnych o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], znajdujących się w obrębie ewidencyjnym D., na terenie gminy S., powiat p., województwo [...].

Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...], po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącemu płatność ONW na rok 2010 w łącznej wysokości 1.723,77 zł.

Następnie, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej decyzji.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Dyrektor [...] OR ARiMR w R. stwierdził nieważność decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] października 2010 r.

Po rozpatrzeniu odwołania, Prezes ARiMR zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z dnia [...] maja 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że naruszenie prawa w decyzji ma charakter rażący wówczas, gdy w sposób oczywisty, bezsporny i niestwarzający odmiennej wykładni został naruszony przepis prawny. Dodatkowo organ odwoławczy przywołał przepisy prawa, jakie znalazły zastosowanie w sprawie oraz stwierdził, iż decyzja Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] października 2010 r. w sposób rażący narusza przepisy prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007, nr 64, poz. 427, dalej: dalej ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) oraz art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071, dalej k.p.a.).

W ocenie organu II instancji, Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności na rok 2010 nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do ich przyznania na zadeklarowanej działce ewidencyjnej nr [...], zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (z. Urz. L 316 z 02.12.2009 r.).

Organ odwoławczy wskazał, że o płatność do gruntów rolnych położonych na działce ewidencyjnej oznaczonej nr [...] oprócz M.H. wnioskowali również inni rolnicy. Łączna powierzchnia zadeklarowanych przez nich gruntów rolnych na tej działce wynosiła 18,03 ha, podczas gdy wartość maksymalnego obszaru kwalifikowalnego (PEG) wyznaczonego na tej działce ewidencyjnej wynosi 14,44 ha. Wskazał, że część działki oznaczonej numerem [...] o powierzchni 2,50 ha zadeklarowanej przez M.H. we wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. zawierała się w jednej z ww. części powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej oznaczonej numerem [...] o powierzchni 14,44 ha.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. M.H., zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie przepisów postępowania, nie zbadanie przez organ stanu faktycznego, nie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wizji lokalnej na użytkowanej przez skarżącego części działki nr [...]. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji i ewentualne przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując twierdzenia i wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd poddał analizie zasadność weryfikacji decyzji ostatecznej w drodze postępowania nieważnościowego. Sąd wskazał, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., co oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym, działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organy orzekające założyły, że w sprawie przyznania skarżącemu płatności doszło do rażącego naruszenia prawa procesowego, tj. art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ odwoławczy uzasadnił, że przyznając wnioskodawcy płatności na rok 2010 do łącznej powierzchni 18,03 ha, Kierownik Biura ARiMR przyznał przedmiotowe płatności nie ustalając powierzchni kwalifikowanej do płatności na tej działce zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust. 1 lit c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009. W odniesieniu do działki ewidencyjnej nr [...] organ wskazał, że powierzchnia zadeklarowana wynosiła 18,03 ha (w tym pow. objęta wnioskiem skarżącego 2,50 ha), natomiast maksymalny kwalifikowany obszar do płatności (PEG) wynosił 14,44 ha. (w tym skarżącego 1,80 ha).

Odnosząc się do utrwalonego w tej materii orzecznictwa, Sąd wskazał, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z powyższym, Sąd podkreślił, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i jego wpływ na sposób załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

Badając zarzuty skargi w powyższym kontekście, Sąd wskazał, że dostrzeżone przez organy wady decyzji Kierownika Biura ARiMR z dnia [...] października 2010 r. będące wynikiem naruszenia przepisów postępowania, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia organu administracyjnego o przyznaniu płatności. Decyzja organu ARiMR o przyznaniu producentowi rolnemu płatności wydana została bowiem w oparciu o właściwą, mającą w sprawie zastosowanie podstawę prawną – art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zgodnie z raportem z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2010 r. Do ustalenia płatności przyjęto, jak się później okazało, błędną powierzchnię działki ewidencyjnej nr [...] – 18,03 ha, zamiast wynikającą z PEG - 14,44 ha.

Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie dla stwierdzenia czy decyzja o przyznaniu płatności została wydana z naruszeniem prawa konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie określenia maksymalnej kwalifikowanej powierzchni dla działki objętej wnioskiem o przyznanie płatności. Dopiero po dokonaniu porównania powierzchni działki wskazanej we wniosku z powierzchnią działki widniejącą w systemie identyfikacji działek rolnych można było ustalić czy powierzchnie te są niezgodne i następnie ustalić czy płatność przyznano do działki większej niż powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza PEG wyznaczona dla danej działki. Sąd zaznaczył, że jeżeli w sprawie doszło do naruszenia przepisów procedury w zakresie prawidłowego ustalenia wielkości działki, do której mogą być przyznane płatności, to naruszenie prawa nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie było wyjaśnienie rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną do płatności przez skarżącego, a wielkością maksymalnego kwalifikowanego obszaru do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych, z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym załącznika graficznego oraz ortofotomapy. Jednak w ocenie Sądu, niewyjaśnienie ewentualnych rozbieżności stanowiłoby jedynie naruszenie przepisów procedury, lecz nie stanowiłoby rażącego naruszenia prawa.

Sąd wskazał, że ustalenie, czy dane grunty kwalifikują się do objęcia pomocą z tytułu ONW następuje w wyniku przeprowadzonej zgodnie z art. 28 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 kontroli administracyjnej, która dotyczy zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi, a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych w celu sprawdzenia kwalifikowalności obszarów do pomocy. Kontrola ta polega, jak wskazał Sąd, na porównaniu danych dotyczących poszczególnych działek rolnych zawartych we wniosku z danymi znajdującymi się w systemie identyfikacji działek rolnych, w tym szczególnie na porównaniu z zapisaną w systemie identyfikacji działek rolnych maksymalną powierzchnią kwalifikowalną do płatności na poszczególnych działkach ewidencyjnych, na których znajdują się deklarowane działki rolne, przy czym pomoc ONW przysługuje do powierzchni nie większej niż wyznaczony maksymalny kwalifikowalny obszar.

Odnosząc się natomiast do treści art. 28 ust. 2 rozporządzenia Sąd wskazał, że niezgodność pomiędzy działką zadeklarowaną, a działką w systemie identyfikacji działek nie oznacza, iż parametry działki określone w systemie identyfikacji są z pewnością prawidłowe i należy je bezwzględnie przyjąć jako podstawę ustalenia powierzchni kwalifikowanej do dopłat ale, że należy dokonać stosownych ustaleń, w tym przeprowadzając kontrolę na miejscu. Tak więc do ustalenia rzeczywistej powierzchni działki, do której przysługuje płatność, nie jest wystarczające przeprowadzenie kontroli polegającej na porównaniu powierzchni działki zgłoszonej we wniosku z powierzchnią działki wynikającą z właściwego rejestru, ale w przypadku wystąpienia wątpliwości należy przeprowadzić dalej idące postępowanie dowodowe w postaci kontroli na miejscu w gospodarstwie.

Sąd zwrócił uwagę, że w treści skargi producent rolny podniósł, że w roku 2009 i w latach kolejnych wskazywane przez niego w treści składanych wniosków dane dotyczące spornej działki nr [...] pozostawały bez zmian, natomiast jedynie w roku 2010 dane te okazały się dla organu nieprawdziwe. Sąd wskazał, że skarżący załączył do skargi zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r., z którego wynika, że na mocy kolejnych umów skarżący dzierżawił część działki nr [...] o pow. 2,50 ha, zaś faktyczne użytkowanie obejmowało część działki o pow. 1,80 ha. Wykazana różnica, jak zaznaczył autor pisma wynikała z faktu, że dzierżawca użytkował grunt do rowu stanowiącego użytek w działce nr [...], a nie do rowu stanowiącego granicę działki nr [...] z działką nr [...]. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, fakt wystąpienia ewentualnych niezgodności między powierzchnią, do której przyznano płatności, a powierzchnią referencyjną wymagał przeprowadzenia postępowania dowodowego, wobec czego nie stanowił rażącego naruszenia prawa w świetle przytoczonej wykładni przepisu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 12 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 przekazany rolnikowi wstępnie zadrukowany formularz wniosku zawierał informacje na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną dla celów systemu płatności obszarowych. A nadto przekazany z ww. wnioskiem materiał graficzny wskazywał granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację zaś rolnik, składając wniosek, wskazał położenie każdej działki rolnej. W związku z powyższym, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia, że Kierownik Biura ARiMR oceniając wniosek złożony na przesłanym uprzednio rolnikowi formularzu wraz z załącznikami graficznymi, nie wziął pod uwagę powierzchni kwalifikowanej do płatności na działce ewidencyjnej zgodnie z wartością maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych, stosownie do treści art. 28 ust.1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) 1122/2009. Uwzględnienie powierzchni kwalifikowalnej, wynika również wprost z decyzji tego organu z dnia [...] października 2010 r., choć oceniając tę decyzję nie można stwierdzić, czy organ prawidłowo zastosował tę wielkość.

Reasumując Sąd podkreślił, że wskazane przez Prezesa ARiMR przepisy procedury administracyjnej nie mogą stanowić w przypadku ich naruszenia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu ich "rażącego naruszenia". Nie można bowiem, zdaniem Sądu, przyjąć, iż treść decyzji jaką podjął Kierownik Biura ARiMR o przyznaniu skarżącemu płatności stoi w oczywistej, jaskrawej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów prawa bądź rozstrzygnięcie organu o przyznaniu rolnikowi płatności zawiera wadę tkwiącą w samej decyzji, a tylko w takiej sytuacji zaistniałyby przesłanki do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. W świetle wskazanych wyżej argumentów, w ocenie Sądu brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu wnioskodawcy płatności, w oparciu o przesłankę wynikającą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na marginesie Sąd zaznaczył również, że organ odwoławczy nie brał pod uwagę aspektów ekonomicznych swoich decyzji o stwierdzeniu nieważności, skutkującej zobowiązaniem organu do wydania nowej decyzji rozstrzygającej o przyznaniu płatności dla rolnika i jednocześnie obowiązkiem zwrotu podjętych płatności, co mogło wywołać kłopoty finansowe po stronie producenta rolnego i problemy z bieżącym prowadzeniem gospodarstwa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł pełnomocnik Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej: rozporządzenie 73/2009), art. 28 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 oraz § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 listopada 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 40, poz. 329, dalej: rozporządzenie ONW) poprzez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa mimo, że przyznano płatności do powierzchni większej niż powierzchnia kwalifikowana.

W oparciu o powyższy zarzut pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.H. wskazał, że popiera decyzję przyznającą mu przedmiotowe płatności i zaznaczył, że nie zgadza się z wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność pierwotnej decyzji o przyznawaniu płatności bez weryfikacji stanu faktycznego i wizji lokalnej. Wskazał ponadto, że sprawa powyższych płatności była już w 2010 r. przedmiotem postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez [...] oddział ARiMR, które to postępowanie wykazało, że osobą, która złożyła nieuprawniony wniosek o płatności był nie skarżący, ale M.B., mieszkaniec wsi D.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o szczególnym charakterze i w ślad za tym o szczególnych wymaganiach formalnych.

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytaczać podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, zawierać wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Zatem wnoszący skargę kasacyjną jest zobowiązany do prawidłowego wskazania podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem, co polega na przytoczeniu konkretnego numeru artykułu, paragrafu, ustępu, a także wykazaniu na czym to naruszenie miałoby polegać oraz jaki wpływ mogło wywrzeć na treść zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wprowadzenie wyraźnego rozróżnienia podstaw kasacyjnych zobowiązuje do osobnego podniesienia zarzutów natury materialnej (norm wyznaczających treść stosunków administracyjnoprawnych) oraz zarzutów natury procesowej (norm służących realizacji tych pierwszych).

Sposób sformułowania niniejszej skargi kasacyjnej nie odpowiada w pełni tym wymogom, albowiem w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego kasator powołał przepisy procesowe.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (opubl. w ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1) wyraził pogląd, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, mimo niespełnienia ustawowych wymogów, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W stanie sprawy strona zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 17 rozporządzenia Rady nr 73/2009, art. 28 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia MRiRW z dnia 11 listopada 2009 r. i art. 7 i art. 77 § k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich przez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że w sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonana przez Sąd I instancji kontrola nie narusza prawa.

Postępowanie nieważnościowe, jak słusznie zauważył ten Sąd, nie służy bowiem ponownemu rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a jedynie zbadaniu pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem organ nie prowadzi postępowania administracyjnego co do meritum sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Postępowanie to jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd w ramach postępowania nieważnościowego organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych.

W literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi jedynie wówczas, gdy ma ono charakter naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie czy doszło do rażącego naruszenia prawa jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Zatem zmiana interpretacji przepisów lub też stanu faktycznego nie stanowią podstawy do uznania, że decyzja narusza rażąco przepisy prawa.

Do rażącego naruszenia prawa może dojść zarówno w wyniku naruszenia norm prawa materialnego jak i procesowego. W większości przypadków rażące naruszenie prawa odnosi się jednak do przepisów materialnych. W odniesieniu do przepisów postępowania, to naruszenie tylko niektórych z tych norm pociąga za sobą sankcję nieważności decyzji, tzn. takich, których naruszenie bezpośrednio godzi w decyzję (v. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I FSK 1400/10).

W stanie sprawy organ II instancji wszczął postępowanie nieważnościowe w związku z wadliwie przeprowadzonym postępowaniem przez organ I instancji, w efekcie czego doszło do obliczenia płatności w zawyżonej wysokości.

Stwierdzone nieprawidłowości nie mogły być zaliczone do wad kwalifikowanych, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wykazanie niezgodności między zadeklarowaną powierzchnią działek a referencyjną wymagało bowiem, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania wyjaśniającego, co wykracza poza zakres postępowania nieważnościowego. Zmodyfikowana, w stosunku do reguł przyjętych w k.p.a., sytuacja procesowa strony w postępowaniu o przyznanie płatności, jak też wynikające z tego faktu zwolnienie organu z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, bynajmniej nie zwalnia ten organ z obowiązku podjęcia czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy. Innymi słowy z tego tylko powodu do wad kwalifikowanych nie mogą być zaliczone wszelkie błędy, jakich dopuści się organ w postępowaniu o przyznanie płatności, a jedynie te, które godzą bezpośrednio w decyzję.

Sąd I instancji słusznie więc uznał, że skoro treść rozstrzygnięcia organu I instancji nie dawała podstaw do twierdzenia, że stoi ona w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanych w sprawie przepisów oraz, że skoro rozstrzygnięcie tego organu nie zawiera wad tkwiących w samej decyzji, to tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z tych też względów orzeczenie Sądu I instancji, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie narusza przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wyrażony przez Sąd pogląd ani nie zmierza do zakwestionowania uprawnień organu do prowadzenia kontroli zasadności przyznania płatności czy formy, w jakiej jest ona przeprowadzana, ani też do rozszerzenia obowiązków procesowych organu. Celem dokonanej przez Sąd I instancji kontroli było badanie istnienia przesłanki nieważnościowej, na której oparł swoje rozstrzygnięcie organ II instancji.

Końcowo trzeba też zauważać, iż bez znaczenia nie pozostaje fakt braku kwestionowania powierzchni działki rolnej w innych latach, niż 2010. Wprawdzie ma rację organ twierdząc, iż brak zakwestionowania innych lat nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę rok 2010, to jednak poddaje pod wątpliwość kwalifikowany charakter podnoszonych przez organ nieprawidłowości.

Podsumowując, skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.