Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 336/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1, art. 46 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na przetwarzanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. ("skarżąca", "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 marca 2017 r.,

nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 lipca 2016 r. Spółka złożyła w Starostwie Powiatowym wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 03 03 09 – odpady szlamu wapiennego (pokaustyzacyjnego) oraz ex 06 02 99 – odpady węglanu wapnia i odpady z gaszenia wapna palonego w procesie R13 – magazynowanie odpadów, które mają być poddane któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R12 a następnie w procesie R10 – obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę środowiska.

Pismem z dnia 25 lipca 2016 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania na wniosek Spółki, jednocześnie wskazując na możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Następnie, decyzją z dnia 30 września 2016 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 46 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) – w skrócie jako "ustawa", organ odmówił wydania zezwolenia na wnioskowane przetwarzanie odpadów.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Starosta wskazał na wstępie, że pismami z 25 lipca oraz 1 i 31 sierpnia 2016 r. wzywał skarżącą do złożenia wyjaśnień poprzez: wskazanie, w jaki sposób odcieki będą trafiały do szczelnego zbiornika oraz podanie wielkości zbiornika; szczegółowe wyjaśnienie z czego wynika wnioskowana ilość planowanych do przetwarzania odpadów (6000 Mg/rok odpadów łącznie); przedstawienie obliczeń ustalających pierwszą dawkę CaO dla działek objętych wnioskiem; wyjaśnienie rozbieżności co do ilości planowanych do przetwarzania odpadów w ciągu roku a ustalonej dawki odpadu na hektar; przedstawienie obliczeń ustalających pierwszą dawkę CaO dla działek objętych wnioskiem; dostosowanie wniosku w zakresie częstotliwości nawożenia gruntów wnioskowanymi odpadami do dobrej praktyki rolniczej; dostosowanie przedstawionych ilości odpadów do powierzchni, na której mają być stosowane.

W pismach tych organ wskazywał także na wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 (Dz. U. z 2015 r., poz. 132), zgodnie z którym jednym z warunków odzysku odpadów o kodach 03 03 09 i ex 06 02 99 jest fakt, że odpady mogą być stosowane tylko do wapnowania gleb kwaśnych lub bardzo kwaśnych

(o pHkCL poniżej 5,5), podnosząc jednocześnie, że dwie z działek wnioskodawcy mają pH gleby 5,64.

Starosta stwierdził, że zgodnie z wnioskiem działalność ma być prowadzona na działkach o numerach: [..] (o powierzchni całkowitej 16,6339 ha) i [..] (o powierzchni całkowitej 10,1668 ha) obręb P., oraz [..] (o powierzchni całkowitej 15,6163 ha) i [..] (o powierzchni całkowitej 0,79 ha) obręb F., gmina S. Łączna powierzchnia, na której miałyby być stosowane odpady, wynosić ma 43 ha. Do działek tych Spółka posiada tytuł prawny wynikający z umowy dzierżawy z 12 maja 2016 r. W ramach prowadzonej działalności odpady o kodach 03 03 09 (odpady szlamu wapiennego) i ex 06 02 99 (odpady węglanu wapnia i odpady z gaszenia wapna palonego) mają być rozprowadzane po powierzchni ziemi w procesie R10 zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10. Ilość odpadów zamierzonych do stosowania była zmieniona przez wnioskodawcę w trakcie trwającego postępowania. Pierwotnie miało to być 3000 Mg/rok każdego kodu odpadu (przy stosowaniu naprzemiennym), natomiast zaktualizowana ilość wynosiła 1100 Mg/rok dla odpadu 03 03 09, oraz 1800 Mg/rok dla odpadu 06 02 99.

Mając powyższe na uwadze Starosta stwierdził, że z przedstawionych przez Spółkę informacji nie wynika, aby działalność związana z przetwarzaniem odpadów miała być prowadzona w sposób bezpieczny, który nie powoduje zagrożenia dla środowiska, gdyż:

Spółka nie przedstawiła obliczeń ustalających pierwszą dawkę CaO dla działek objętych wnioskiem. Dla wyliczonych dawek odpadu o kodzie 03 03 09 pierwotnie ustalona dawka wynosiła 9,7 tony/ha odpadu, następnie 26,57 tony/ha. Natomiast dla odpadu o kodzie 06 02 99 ustalona pierwotnie dawka wynosiła 8,82 tony/ha, następnie 43,5 tony/ha. W ocenie Starosty, wykazana w materiale ostateczna dawka dla odpadu o kodzie 03 03 09 - 26,57 tony/ha i dla odpadu o kodzie 06 02 99 - 43,5 tony/ha jest niemożliwa do zastosowania. Dlatego organ zwrócił się do Spółki o wskazanie grubości warstwy stosowanych odpadów na powierzchni ziemi oraz szczegółowych obliczeń masy stosowanych odpadów, czego Spółka nie przedłożyła.

Ponadto z dokumentacji przedłożonej do wniosku (sprawozdanie z badań dotyczące działek nr [..] i [..], obręb P., gmina S.) wynika,

że pH gleby tych działek wynosi 5,64 a zgodnie z rozporządzaniem Ministra Środowiska z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie procesu odzysku R10 jednym z warunków odzysku odpadów o kodach 03 03 09 i ex 06 02 99 jest fakt, iż odpady mogą być stosowane tylko do wapnowania gleb kwaśnych lub bardzo kwaśnych (o pHkCL poniżej 5,5). Pomimo poinformowania Spółki, że pH gleby tych dwóch działek nie spełnia wymogów ww. rozporządzenia, Spółka nie dostosowała wniosku "do aktualnego zakresu (rozprowadzanie odpadów na działkach nr [..] i [..] obręb F., gmina S.)". Organ nie uwzględnił więc wniosku, ponieważ wydanie decyzji w zakresie rozprowadzania odpadów na działkach nr [..] i [..] obręb P., gmina S. jest prawnie niedozwolone, a ilość odpadów oraz ustalona dawka odpadu na hektar w stosunku do powierzchni działek nr [..] i [..] obręb F. (16,4063 ha) budzi wątpliwość co do bezpiecznego ich stosowania w środowisku. W przypadku odpadu o kodzie 03 03 09 ilość odpadu do zastosowania wynosiła 436 Mg/rok (wnioskowana 1100Mg/rok), natomiast odpadu o kodzie 06 02 99 wynosiła 714 Mg/rok (wnioskowana 1800 Mg/rok). Wyliczone ilości są mniejsze niż ilości wnioskowane.

Organ ocenił też, że stosowanie odpadów poprzez rozprowadzanie na powierzchni ziemi kilkukrotnie w ciągu roku mogłoby powodować zagrożenie dla środowiska. Z dobrej praktyki rolniczej wynika bowiem, że najbardziej korzystnym w procesie nawożenia jest zabieg jednokrotny w ciągu roku. Największą efektywność uzyskuje się, gdy jednorazowo zastosuje się dawkę nawozów wapniowych nie większą niż połowa zalecanej dawki. Za najbardziej optymalne uważa się po 2-3 latach powtórzenie zabiegu.

Dlatego też, w ocenie Starosty, uznać należało, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi i środowiska co - zgodnie z treścią art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, skutkowało odmową wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

W odwołaniu od decyzji Starosty Spółka wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, podnosząc, że wydana została ona z naruszeniem:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w związku z nierozpatrzeniem materiału dowodowego oraz nieodniesieniem się do istotnych dla sprawy dowodów i wywodów wnioskodawcy;

- art. 12 ust. 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie słusznych i popartymi wywodami logicznymi zarzutów odwołania, co uchybia zasadzie wnikliwości rozpatrywania sprawy;

- art. 10 k.p.a. w związku z podjęciem czynności dowodowych i wydaniem decyzji bez zawiadomienia strony o wyznaczeniu terminu do zapoznania się z aktami postępowania;

- art. 89 k.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem rozprawy, co umożliwiłoby dokładne ustalenie stanu faktycznego w danej sprawie i pozwoliło na przeprowadzenie dowodów w jednym miejscu i czasie;

- art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że prowadzenie wnioskowanej działalności przez wnioskodawcę mogłoby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się opierał, jak i przyczyn, które spowodowały, że innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności co do wyjaśnień składanych przez wnioskodawcę;

- art. 64 Konstytucji RP - poprzez ograniczenie realizacji prawa własności nieruchomości bez podstawy prawnej.

W odwołaniu skarżąca stwierdziła, że argumentacja i sposób rozumowania przyjęty przez Starostę co do podstaw odmowy wydania wnioskowanego zezwolenia są w świetle art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy nieuprawnione i nie do zaakceptowania. Podkreśliła, że z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r., nr 796) wynika, iż w przypadku wypełniania terenów niekorzystnie przekształconych (tj. zapadliska, nieeksploatowane odkrywkowe wyrobiska lub wyeksploatowane części tych wyrobisk) warunkiem odzysku jest m.in. to, że planowane działanie jest określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy albo jest zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albo jest określone w decyzji w sprawie rekultywacji i zagospodarowania gruntów rolnych lub leśnych na podstawie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wszystkie te wyjątki mają zastosowanie do wniosku złożonego w przedmiotowej sprawie.

Spółka stwierdziła też, że decyzja o zezwoleniu na zbieranie lub przetwarzanie odpadów jest decyzją związaną, jako zezwolenie na działalność gospodarczą. Dlatego też, jeżeli wniosek spełnia warunki formalne, ma wszystkie załączniki i nie zachodzi możliwość spowodowania zagrożenia i zamierzony sposób zagospodarowania odpadami jest zgodny tak z planami gospodarki odpadami, jak i z przepisami prawa miejscowego to występujący z takim wnioskiem ma publicznoprawne roszczenie o wydanie takiego zezwolenia. Organ nie może przy tym oceniać, czy wydanie zezwolenia jest zasadne ze względu na potrzeby gospodarcze, ocenia bowiem tylko czy zachodzą okoliczności wskazane w art. 46 ust. 1 ustawy i - jeżeli nie zachodzą - musi wydać zezwolenie.

Odwołująca się podkreśliła także, że - jej zdaniem, art. 42 ust. 2 ustawy nie określa obowiązku przedstawienia przez wnioskodawcę informacji w zakresie uznanym przez organ za konieczny, w tym przedstawienia sposobu obliczenia ilości stosowanego odpadu na hektar.

W odwołaniu zarzuciła nadto, że organ nieprawidłowo wyjaśnił zastosowanie przesłanek odmowy wydania w przedmiotowej sprawie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Szczególnie nie sposób jest dokonać oceny dlaczego organ nie uznał za zasadne wyjaśnień Spółki co do obowiązków spełnienia wymagań prawnych na etapie składania wniosku oraz w czasie składowania i wykorzystywania odpadów, zmieniających się w czasie i zależnych od zmiennych czynników, co do których każdorazowo muszą być określone warunki zastosowania i jego możliwość, zawartych w pismach skarżącej z 26 lipca i 19 września 2016 r. jak również w złożonym wniosku. Nie uwzględnił także opinii geotechnicznej załączonej do wniosku, z której wynika możliwość nawożenia przedmiotowych terenów, a która zawiera także wszelkie niezbędne informacje oraz wyniki badań gleb z powierzchni tych nieruchomości.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 13 marca 2017 r.,

nr [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 30 września 2016 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium przedstawiło stan faktyczny sprawy ustalony w toku postępowania I-instancyjnego a następnie stwierdziło, że skoro Starosta w toku przedmiotowego postępowania doszedł do przekonania, że wnioskowana działalność w świetle złożonych wyjaśnień Spółki nie gwarantuje przetwarzania odpadów w sposób bezpieczny, który nie powoduje zagrożenia dla środowiska, zatem miał prawo do zastosowania przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez odmowę wydania zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Kolegium podkreśliło, że z treści korespondencji prowadzonej przez organ z wnioskodawcą oraz z treści decyzji wynika, że Starosta oczekiwał konkretnych i jednoznacznych wyjaśnień w kwestiach wskazanych w pismach wzywających o uzupełnienie wniosku a wnioskodawca nie był w stanie takich konkretnych odpowiedzi udzielić, uzasadniając powyższe w sposób niedostateczny dla wydającego zezwolenie organu.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgadza się ze stanowiskiem odwołującego się, iż zezwolenia na działalność gospodarczą mają charakter decyzji związanych a zatem jeżeli wniosek odpowiada warunkom formalnym, zawiera wszystkie wymagane załączniki i nie zachodzi żadna z przyczyn wskazanych w art. 46 ust. 1 ustawy, to zezwolenie musi być wydane. Kolegium podkreśliło jednocześnie, że wskazany przepis wyraźnie stanowi, iż w sytuacji uznania przez właściwy organ, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, organ ten odmawia wydania zezwolenia.

Następnie Kolegium stwierdziło, że nie można organowi I instancji zarzucić naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji błędne uzasadnienie faktyczne decyzji. Kolegium nie zgodziło się przy tym z zarzutami odwołującej się strony, że w sprawie nie było podstaw do wydania decyzji odmownej, gdyż od samego początku, tzn. od momentu złożenia wniosku, organ I instancji starał się uzyskać od wnioskodawcy informacje niezbędne - w jego ocenie - do uznania planowanej działalności za bezpieczną i niezagrażającą środowisku, wskazując, że to, iż wnioskodawca w sposób odmienny rozumie zagwarantowanie bezpiecznej dla środowiska gospodarki odpadami, nie uprawnia do twierdzenia o braku podstaw do odmowy wnioskowanego zezwolenia.

Kolegium uznało ponadto za niezasadny zarzut naruszenia art. 89 k.p.a. wskazując, że obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy nie nakładają na organ obowiązku przeprowadzenia rozprawy. Kolegium wskazało też, że Starosta w piśmie z 25 lipca 2016 r. poinformował strony o prawie wynikającym z art. 10 k.p.a., więc skoro w piśmie z 13 września 2016 r. zawiadomił o przedłużeniu terminu załatwienia przedmiotowej sprawy do dnia 30 września 2016 r. to zainteresowane strony mogły z tego prawa skorzystać.

We wniesionej do Sądu skardze skarżąca domaga się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, podnosząc zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w odwołaniu.

Uzasadniając podniesione zarzuty Spółka również przytoczyła tożsamą argumentację co w odwołaniu. Dodatkowo wskazała, że uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia swej roli i nie wyjaśnia powodów, dla których wydana została taka a nie inna decyzja. Organ II instancji nie odniósł się bowiem w ogóle do zarzutu stawianego przez odwołującego się co do braku zawiadomienia strony o terminie do zapoznania się z aktami sprawy i nie wyjaśnił z jakich powodów uznał poszczególne żądania organu I instancji dotyczące uzupełnienia wniosku za zasadne i uprawnione, mimo że skarżąca wskazywała na brak podstawy prawnej w obowiązujących przepisach prawa do ich zgłaszania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, polega zatem na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – w skrócie jako "p.p.s.a.", stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, utrzymało w mocy decyzję Starosty o odmowie wydania Spółce zezwolenia na przetwarzanie odpadów o kodzie 03 03 09 – odpady szlamu wapiennego (pokaustyzacyjnego) oraz ex 06 02 99 – odpady węglanu wapnia i odpady z gaszenia wapna palonego w procesie R13

– magazynowanie odpadów, które mają być poddane któremukolwiek z działań wymienionych w punktach od R1 do R12 a następnie w procesie R10 – obróbka na powierzchni ziemi przynosząca korzyści dla rolnictwa lub poprawę środowiska.

Skarżąca zwróciła się o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy. We wniosku wyszczególniła rodzaje odpadów przewidzianych do przetwarzania oraz określiła masę odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych przetwarzaniu. Wskazała także działki planowane do nawożenia przedmiotowymi odpadami.

Organ odmówił skarżącej wydania zezwolenia. Podstawę prawną odmowy stanowił przepis art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, w przypadku gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Z powyższego przepisu wynika, że organ właściwy do wydania zezwolenia jest zobowiązany (a nie tylko uprawniony) do odmowy jego wydania, gdy istnieje możliwość spowodowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska. Ustawodawca nie wymaga przy tym, aby organ miał pewność, że zagrożenie to nastąpi, wystarczy, że w ocenie organu takie zagrożenie jest prawdopodobne. Oczywiste jest jednak, że taka ocena musi nastąpić na podstawie wskazanych przez organ, wiarygodnych przesłanek i nie może być dowolna (zob. W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Wydanie IV, WK 2016). Przesłanka z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy powinna być przy tym oceniana w świetle art. 16 ustawy, w którym znajduje się przykładowe wyliczenie takich zagrożeń (zob. B. Rakoczy (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, LexisNexis 2013 r.).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy, prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Stosownie zaś do treści art. 42 ust. 2 ustawy, zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać m.in.: wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do przetwarzania; określenie masy odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych przetwarzaniu i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku; oznaczenie miejsca przetwarzania odpadów; szczegółowy opis stosowanej metody lub metod przetwarzania odpadów, w tym wskazanie procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy, oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinowej mocy przerobowej; przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie przetwarzania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska; oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie przetwarzania odpadów. Stosownie zaś do treści art. 42 ust. 3 ustawy, w przypadku gdy określenie rodzajów odpadów jest niewystarczające do ustalenia zagrożeń, jakie te odpady mogą powodować dla życia lub zdrowia ludzi oraz dla środowiska, właściwy organ może wezwać wnioskodawcę do podania podstawowego składu chemicznego i właściwości odpadów.

W rozpoznawanej sprawie organ I Instancji uznał, że zamierzony przez skarżącą Spółkę sposób gospodarowania odpadami może spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska, wskazując, że – mimo licznych wezwań, nie uzyskał od wnioskodawcy "ostatecznych wyjaśnień, które umożliwiłyby w ocenie tut. urzędu prowadzenie działalności związanej z przetwarzaniem odpadów w sposób bezpieczny, nie powodujący zagrożenia dla środowiska. Wątpliwości organu dotyczyły następujących kwestii:

1) planowanej do stosowania pierwszej dawki odpadu na hektar (...);

2) pH gleby, na których odpady miały był stosowane (...);

3) ilości stosowanych zabiegów (...)."

Takiej oceny organ dokonał mając na uwadze treść złożonego przez Spółkę wniosku oraz jej pism z 26 lipca, 16 sierpnia i 22 września 2016 r., stanowiących odpowiedzi na wezwania organu zawarte w pismach z 25 lipca, 1 sierpnia i 31 sierpnia 2016 r.

W odwołaniu skarżąca zarzuciła organowi pierwszej instancji, że ten nie uzasadnił zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., dlaczego uznał, że planowany sposób przetwarzania odpadów może powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub środowiska. W szczególności podkreśliła, że organ nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że nadal ma wątpliwości co do planowanej do stosowania pierwszej dawki odpadu na hektar, pH gleby, na której odpady mają być składowane oraz ilości stosowanych zabiegów, mimo wyjaśnień skarżącej zawartych w powyższych pismach Spółki, które dotyczyły m.in. obowiązków, jakie – w jej ocenie, muszą być spełnione na etapie składania wniosku, a także zakresu zobowiązań zawartych w wezwaniach organu. W odwołaniu skarżąca wskazała także na załączoną do wniosku opinię geotechniczną, potwierdzającą – w jej ocenie, możliwość nawożenia przedmiotowych terenów oraz zawierającą wszystkie niezbędne informacje oraz wyniki badań gleb z powierzchni nieruchomości objętych wnioskiem.

Mimo takich zarzutów, organ odwoławczy w uzasadnieniu swej decyzji ograniczył się właściwie jedynie do przytoczenia treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, odwołania oraz przepisów prawnych stanowiących podstawę wydanej przez organ I instancji decyzji. Wyjaśnienie merytorycznego stanowiska organu odwoławczego sprowadziło się zaś jedynie do ogólnikowych stwierdzeń, niepopartych analizą pojawiających się w sprawie zagadnień, na których istnienie wskazywała Spółka w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także treści złożonych przez skarżącą pism i dokumentów. Kolegium nie zbadało przyczyn zastosowania przez organ I instancji art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy a wskazało jedynie, że "skoro Starosta w toku przedmiotowego postępowania doszedł do przekonania, że wnioskowana działalność w świetle złożonych wyjaśnień nie gwarantuje przetwarzania odpadów w sposób bezpieczny, nie powodujący zagrożenia dla środowiska, miał prawo zastosowania przepisu art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy", oraz że "od momentu złożenia wniosku organ I instancji starał się uzyskać od wnioskodawcy informacje niezbędne do uznania gwarancji planowanej dzielności za bezpieczną i nie zagrażającą środowisku". Kolegium nie odniosło się też do zarzucanego w odwołaniu przez skarżącą braku podstaw prawnych dla wystosowanych przez organ I instancji do Spółki wezwań a jedynie wskazało, że Starosta "oczekiwał konkretnych i jednoznacznych wyjaśnień w kwestiach zawartych w pismach o uzupełnienie wniosku". Odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. stwierdziło zaś jedynie ich niezasadność, w istocie nie uzasadniając tej oceny.

Zdaniem Sądu, tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymagań wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Wskazuje również na istotne naruszenie art. 15 k.p.a. przez organ odwoławczy, ponieważ wynika z niego, że organ ten nie dokonał jakiejkolwiek własnej oceny przedmiotowej sprawy, naruszając tym samym w sposób istotny zasadę dwuinstancyjności postępowania. Nie odnosząc się do zarzutów odwołania, a także nie czyniąc jakichkolwiek własnych ustaleń w tej sprawie, organ II instancji naruszył również w sposób istotny art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi wyraz realizacji w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). W wyroku z dnia 22 kwietnia 1998 r., sygn. akt l SA/Lu 21/98 (LEX nr 34147) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że na organie odwoławczym ciąży obowiązek ustosunkowania się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, zgodnie z wymaganiami określonymi

w art. 107 § 3 k.p.a., przez wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, dla których odmówił innym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, a także przyczyn, dla których wnioskowanych dowodów nie przeprowadził i dlaczego nie uznał zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu. Prawidłowe zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej ma bowiem podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na podstawie omawianego art. 107 § 3 k.p.a. Na podstawie wskazanej zasady organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Właśnie uzasadnienie decyzji winno być więc elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zatem zrealizowana, gdy – tak jak w tej sprawie, organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia strony i nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy, podnoszonych przez stronę.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika także, iż organ II instancji nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Podjęte bez analizy i oceny całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym przedłożonych przez skarżącą pism i opinii geotechnicznej, rozstrzygnięcie jest orzeczeniem dowolnym, stwarzającym jedynie pozór rozpoznania merytorycznego sprawy i jako takie nie może podlegać kontroli sądowej. Nie został bowiem, mimo jego wydania, zrealizowany cel postępowania odwoławczego, jakim jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, a tym samym istotnie naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania. Oznacza to naruszenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia jej sprawy administracyjnej. Ponadto stanowi o zasadności zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 80 k.p.a.

Należy podkreślić, że jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego jest wyrażona w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasada dwuinstancyjności postępowania, w myśl której każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Konkretyzację powyższej zasady w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 15 k.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w tym przepisie, jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przez dwa różne organy tej samej sprawy administracyjnej. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest tylko weryfikacja decyzji organu I instancji, a także ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Komentarz do art. 15, (w:), B. Adamiak. J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012, s. 85). Dlatego w doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji (por. B. Adamiak, jw., s. 85 i 518). Utrwalony jest także pogląd o niezwiązaniu organu odwoławczego zarzutami i podstawami odwołania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 4 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1862/06; z dnia 11 października 2007 r.,

sygn. I OSK 1419/06; z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. I OSK 772/05; z dnia 11 marca 2008 r., sygn. II GSK 458/07; z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II GSK 1005/08 oraz z dnia 14 października 2010 r., sygn. II GSK 846/09 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 4 stycznia 2008 r. I OSK 1862/06, jedyne ograniczenie, które wprowadza ustawodawca dla rozstrzygnięcia organu odwoławczego zawarte jest w art. 139 k.p.a., określającym zakaz reformationis in peius.

Reasumując, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej przez organy. Zgodnie z art. 140 k.p.a., w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ II instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest zatem związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Organ ten obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Z zasady dwuinstancyjności postępowania wynikają również określone wymagania co do treści uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania. Stosownie bowiem do art. 107 § 4 k.p.a., organ odwoławczy nie może odstąpić od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania, nawet jeśli uwzględnia w całości żądanie strony. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji wydanej na skutek odwołania może nastąpić jedynie na podstawie przepisu szczególnego.

Uzasadnienie decyzji organu II instancji, w którym brak jest wnikliwego ustosunkowania się do zarzutów odwołania oraz odniesienia się i oceny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i dowodów, pozwalających na ocenę prawidłowości decyzji organu I instancji, uzasadnia zatem nie tylko uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania odwoławczego, ale jednocześnie daje podstawę do stwierdzenia, że przy tego rodzaju postępowaniu pod znakiem zapytania pozostają gwarancje wynikające z wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza bowiem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych kwestii, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji.

Omówiona powyżej treść lakonicznego uzasadnienia zaskarżonej decyzji potwierdza także, że organ odwoławczy podjął kwestionowane rozstrzygnięcie bez dokonania samodzielnych istotnych w sprawie ustaleń faktycznych oraz bez dokonania własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Stosownie do treści art. 7 k.p.a. każdy organ zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest bowiem możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art. 75 k.p.a.) wymaga przy tym aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie wypełnił ciążących na nim obowiązków wynikających z art. 15 oraz art. 107 § 3 i 4 k.p.a., a także art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Kolegium nie dokonało bowiem samodzielnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów. W tym, nie dokonało samodzielnej merytorycznej oceny złożonego wniosku w świetle treści

art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie odniosło się również w sposób wnikliwy i precyzyjny do podniesionych w odwołaniu konkretnych merytorycznych zarzutów.

Należy dodać, że nie budzi wątpliwości Sądu, iż opisane powyżej liczne naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O zwrocie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze na rzecz skarżącej kosztów postępowania w wysokości 800 zł Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty te składa się wpis sądowy uiszczony od skargi – 200 zł oraz wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika skarżącej – radcy prawnego – 600 zł, którego wysokość Sąd ustalił uwzględniając niezbędny nakład pracy pełnomocnika oraz przyczynienie się jego do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia.