Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 49/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 a ust. 2 ; w zwiazku z art. 1 k.p.a.
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Mogielnicy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 317/09 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Mogielnicy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy i Miasta Mogielnica na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z [...] marca 2009 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Mogielnicy sprawowanego przez A. S. W uzasadnieniu wskazał, że radny A. S. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu za przestępstwo z art. 287 § 1 i 5 K.k. (będące występkiem umyślnym). Orzeczenie w sprawie VI K 1145/05 zapadło 2 grudnia 2005 r., uprawomocniło się 20 grudnia 2005 r. Ponieważ skazanie nastąpiło przed rozpoczęciem kadencji Rady Miejskiej w Mogielnicy, która rozpoczęła się 12 listopada 2006 r., to A. S. nie miał prawa wybieralności. Z uwagi na fakt, że Rada Miejska w Mogielnicy nie podjęła w związku z tą sytuacją stosownej uchwały, mimo wezwania Wojewody Mazowieckiego do jej podjęcia, wydanie zarządzenia zastępczego stało się koniecznością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 317/09 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Mogielnicy na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd ustosunkowując się do zarzutów wywodził, że A. S. wniósł skargę do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Sprawa ta została rozstrzygnięta wyrokiem z 16 września 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 279/09.

Sąd wywodził, że zgodnie z art. 98a ustawy z 8 mara 1990 r. o samorządzie gminnym Wojewoda przed wydaniem zarządzenia zastępczego, ma obowiązek powiadomić Ministra właściwego do spraw administracji publicznej o potrzebie wydania zarządzenia zastępczego. Organ nadzoru skierował do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismo z dnia 12 lutego 2009 r. informujące o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Zostało ono skutecznie doręczone w dniu 24 lutego 2009 r. Uznać zatem należy, iż Minister został prawidłowo powiadomiony o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego. Sąd wskazał, że powyższy przepis ani także żaden inny, nie przewiduje obowiązku informowania o skierowanym piśmie ani radnego, którego sprawa dotyczy, ani także Rady, do której skierowane było wezwanie do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, a zatem nie naruszono treści art. 151 Konstytucji. Wobec powyższego ten zarzut jest całkowicie nieuzasadniony także w świetle regulacji zawartych w art. 41 pkt 2 Karty Praw Podstawowych UE, który przewiduje "prawo każdej osoby dostępu do akt jej sprawy". Wystąpienie Wojewody Mazowieckiego do Ministra było bowiem zwykłą informacją (czynnością materialno-techniczną) niepowiązaną z jakimikolwiek aktami sprawy. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art.171 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w sprawach dotyczących uchylenia mandatu właściwy jest Minister do spraw administracji publicznej a nie Prezesa Rady Ministrów.

Sąd podkreślił, że z załączonego do akt sprawy wyroku oraz informacji uzyskanych z Krajowego Rejestru Karnego wynika, iż radny został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Grójcu z 2 grudnia 2005 r. (wydanym w sprawie sygn. akt II K 1145/05) za to, że w okresie od 12 kwietnia do 22 czerwca 2005 r. w T. [...] dokonał kradzieży energii elektrycznej o łącznej wartości 2.269,70 PLN na szkodę [...] S.A. Rejonowy Zakład Elektryczny w G.. A. S. popełnił przestępstwo określone w art. 278 § 1 i 5 K.k. i za to w związku z art. 58 § 3, art. 33 § 1 i 3 K.k. wymierzono mu karę grzywny w wymiarze 100 stawek po 15 zł. Ponieważ w czasie wyborów do Rady Miejskiej w Mogielnicy, które odbyły się w dniu 12 listopada 2006 r., A. S. nie miał prawa wybieralności, to wypełniła się dyspozycja art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 1998 r. Nr 95, poz. 602 ze zm.). Sąd wskazał, że przesłanką wygaśnięcia mandatu jest nie tylko utrata prawa wybieralności po wyborze, ale również brak tego prawa w dniu wyborów. Sąd podkreślił, że przestępstwo kradzieży można popełnić tylko w ramach konstrukcji winy umyślnej –zamiar bezpośredni i uniemożliwia to jakąkolwiek inną ocenę tych kwestii w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wszelkie zaś okoliczności podniesione w uzasadnieniu do skargi, a wskazujące na wyłączenie karalności popełnionego czynu zabronionego przez A. S. są bezprzedmiotowe, gdyż winny zostać podniesione w postępowaniu karnym; wyrok Sądu Rejonowego w Grójcu z 2 grudnia 2005 r. jest dla organu nadzoru wiążący. Przestępstwo kradzieży może być popełnione z winy umyślnej i należy do kategorii kierunkowych, które mogą być dokonane tylko w zamiarze bezpośrednim.

Zarządzenie zastępcze nie narusza art. 6 Karty Praw Podstawowych, gdyż przepis ten stanowiąc "każdy ma prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego", nie ma żadnego związku ze sprawą.

Sąd wskazał na fakt, że radni, których postępowanie dotyczyło, w tym A. S., spotkali się osobiście z Wojewodą Mazowieckim jeszcze przed wydaniem zarządzenia zastępczego. Z powyższego spotkania sporządzony został protokół, który uczestniczący w spotkaniu podpisali. Radny złożył wobec organu nadzoru wyjaśnienia w sposób formalny, czemu w skardze Rada Miejska w Mogielnicy zaprzecza. Wobec powyższego również ten zarzut jest całkowicie chybiony.

Sąd wywodził, że przepis art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie przewiduje stosowania w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka delegacja do stosowania właściwych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego znajduje się jedynie przy przepisie art. 91 tejże ustawy z dnia 8 marca 1990 r. – w ust 5. Jednakże przepis art. 91 dotyczy tylko i wyłącznie rozstrzygnięć nadzorczych i postępowania dotyczącego rozstrzygnięć nadzorczych. W art. 98a ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę prawną do wydania zarządzenia zastępczego, takiej delegacji nie ma, a więc w sprawach dotyczących zarządzeń zastępczych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania, skoro ustawodawca wyraźnie tego nie wskazał. Artykuł 98a ww. ustawy odsyła w ust 3 do odpowiedniego stosowania art. 98 tejże ustawy. Jednakże i w treści art. 98 także brak jest odesłania do stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec powyższego należy przyjąć, iż w postępowaniach dotyczących zarządzenia zastępczego przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania.

Tak, więc – w świetle powyższych rozważań – Sąd stwierdził, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie nie naruszono norm, o których mowa w skardze; z akt administracyjnych wynika jednoznacznie, iż prawidłowo ustalono stan faktyczny i zastosowana właściwe przepisy. Wojewoda nie naruszył zapisów Protokołu brytyjskiego (zał. do Traktatu Lizbońskiego) gdyż nie został jeszcze przez wszystkie kraje UE ratyfikowany.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd oddalił skargę.

Rada Miejska w Mogielnicy wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na:

1) podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucając naruszenie art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 64 § 4 i art. 10 § 1 K.p.a. polegającego na błędnej ich wykładni, przez przyjęcie, że przed wydaniem zarządzenia zastępczego przez wojewodę, nie jest konieczne poinformowanie wszystkich zainteresowanych o wszczęciu postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego oraz umożliwienie im zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się, w sposób przewidziany w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy ogólne przepisy tego postępowania mają pełne zastosowanie również w tego rodzaju postępowaniu,

2) na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

– art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewyjaśnienie w sposób należyty podstawy prawnej uznania przez Sąd, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie wydania zarządzenia zastępczego określonego w art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym,

– art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nierozpoznanie sprawy w jej granicach, przez pominięcie przy orzekaniu czy zarządzenie zastępcze zostało wydane przez Wojewodę we właściwym terminie.

Na tych podstawach wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd nie wywiódł z jakich przyczyn nie mają zastosowania w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wywodzono, że Sąd nie rozważył, kiedy zostało wydane zarządzenie zastępcze, czy nastąpiło to we właściwym czasie. Skoro wojewoda wzywa do podjęcia uchwały dotyczącej stwierdzenia wygaśnięcia mandatu w terminie 30 dni od doręczenia wezwania (art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), to niezwłocznie po upływie tego terminu powinien wydać zarządzenie. Na gruncie niniejszej sprawy wezwanie do podjęcia uchwały doręczono Radzie Miejskiej 1 października 2008 r., zaś zarządzenie zostało wydane dopiero 18 marca 2009 r. Mając na uwadze upływ blisko 6 miesięcy pomiędzy poszczególnymi czynnościami organu nadzoru, należało rozważyć, czy zarządzenie w ogóle mogło być wydane. WSA nie zajął się tą kwestią. Podobnie jak nie dostrzegł, że skoro prawomocne skazanie miało mieć miejsce przed wyborami z 12 listopada 2006 r., to rzeczą odpowiednich organów (Wojewódzki Komisarz Wyborczy, Wojewoda) było niedopuszczenie do rozpoczęcia wykonywania mandatu przez osobą skazaną na początku kadencji rady, a nie pod koniec tej kadencji, co dezorganizuje jej pracę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia art. 98a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 64 § 4 i art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego "Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń".

Artykuł 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi "Kodeks postępowania administracyjnego normuje ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (Dział VIII) przed organami państwowymi, organami jednostek samorządu terytorialnego oraz przed organami organizacji społecznych". Regulacja art. 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy stopniowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, zastosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w przedmiotowo odrębnym zakresie działania organów administracji publicznej, czy organów państwowych wymaga regulacji szczególnej. Taką regulację zawiera art. 91 ust. 5 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc "Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Takiej regulacji nie zawiera natomiast art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym. Do wydania zarządzenia zastępczego przez wojewodę w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził w pełni prawidłową wykładnię art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym i wywiódł, że brak odesłania do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza ich stosowanie przy wydaniu zarządzenia zastępczego.

Artykuł 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi regulacji wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a reguluje wydanie zarządzenia zastępczego, do którego wydania kompetencja przysługuje wojewodzie w razie bezczynności rady. O ile wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest realizacja samoistnej kompetencji nadzorczej wojewody, to wydanie zarządzenia zastępczego stanowi wkroczenie w kompetencje rady z powodu jej bezczynności naruszającej przepisy prawa. W takim przypadku można zatem tylko wywodzić o zastosowaniu art. 190 ust. 3 ustawy z 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), który stanowi "W przypadkach określonych w ust. 1 pkt 1, 1b, 2a i 3 przed podjęciem uchwały o wygaśnięciu mandatu należy umożliwić radnemu złożenie wyjaśnień". W sprawie radny miał zapewnione prawo do wypowiedzenia na spotkaniu z Wojewodą.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 134 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wydanie zarządzenia zastępczego przez wojewodę nie zostało ograniczone terminem, którego wpływ powoduje wygaśnięcie kompetencji organu. Przewlekłość w wydaniu zarządzenia zastępczego nie uzasadnia jego uchylenia jako wydanego z naruszeniem prawa. Artykuł 91 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym nie ma zastosowania do terminu wydania zarządzenia zastępczego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu Sąd wywiódł brak podstaw do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przy wydaniu, na podstawie art. 98a ust. 2 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, zarządzenia zastępczego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.