Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 702/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Administracji i Cyfryzacji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 61 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Andrzej Góraj (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2013 r. 1. zobowiązuje Ministra Administracji i Cyfryzacji do rozpoznania wniosku skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w zakresie pkt 1 wniosku tj. treści ugody zawartej dnia [...] lipca 2013 r. pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą S. S. A. oraz pkt 3 w zakresie opinii eksperckiej dotyczącej sporu pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami firmy S. S. A. sporządzonej przez [...] w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie żądania udostępnienia ekspertyzy sporządzonej przez Kancelarię [...] Sp. k.; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz skarżącego [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. kwotę 340 (słownie: trzysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] sierpnia 2013 r. do Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji wpłynął wniosek firmy [...] z siedzibą w W. o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, treści ugody z [...] lipca 2013 r. zawartej pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] wraz z wyszczególnionymi we wniosku informacjami dotyczącymi tej ugody.

Dnia [...] października 2013 r. organ przesłał wnioskodawcy niepełny tekst powyższej ugody, zaczerniając fragmenty, których ujawnienie, w jego ocenie, naruszałoby tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto wyjaśnił Spółce swoje stanowisko odnośnie reszty żądań zwartych we wniosku. W szczególności podkreślił, iż ujawnione nie mogą być informacje zawarte w opinii eksperckiej opracowanej przez [...] w raporcie "[...]", w pismach procesowych składanych w toku postępowania arbitrażowego - gdyż nie stanowią one informacji publicznej, będąc jedynie dokumentami prywatnymi. Organ uznał też, że żądana korespondencja e-mailowa pomiędzy pracownikami Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz pomiędzy nimi a konsultantami i innymi organami administracji, nie jest informacją publiczną, gdyż nie posiada waloru oficjalności.

Wobec powyższego stanowiska organu Spółka wywiodła do tutejszego Sądu skargę na bezczynność Ministra Administracji i Cyfryzacji w rozpoznaniu wniosku z [...] sierpnia 2013 r. Wniosła o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej w postaci:

- treści ugody z [...] lipca 2013 r. zawartej pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...] oraz jej akcjonariuszami;

- opinii eksperckiej dotyczącej sporu prawnego pomiędzy Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a akcjonariuszami [...], opracowanej przez [...];

- raportu "[...]" sporządzonego przez [...];

- ekspertyzy prawnej dotyczącej sporu arbitrażowego pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a akcjonariuszami [...], wykonanej przez [...] na podstawie umowy z [...] czerwca 2013 r.;

- informacji dotyczących postępowania arbitrażowego, w tym pism procesowych składanych w jego toku;

- korespondencji e-mail pomiędzy pracownikami Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, oraz pomiędzy nimi a konsultantami i innymi organami administracji.

W ocenie wnioskodawcy powyższe wiadomości dotyczą sfery szeroko rozumianych spraw publicznych. Są bowiem związane z gospodarowaniem mieniem państwowym. Stąd więc, interes publiczny, w postaci dostępu do informacji publicznej, winien przewyższać abstrakcyjną i niewynikającą z żadnych przepisów koncepcję poufności zarówno postępowania arbitrażowego, jak i ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc iż nie pozostaje w bezczynności, gdyż rozpoznał wniosek Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje częściowo na uwzględnienie.

Wskazać należy, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa informację publiczną bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc ogólnie rzecz biorąc, informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2.

Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów.

Tak więc organ administracji publicznej lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek skarżącego, mógł:

1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1),

2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2),

3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy),

4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy),

5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego.

Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać przede wszystkim należy, iż okolicznością niesporną jest, że Minister Administracji i Cyfryzacji jest organem władzy publicznej, a więc jest podmiotem, na którym w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej spoczywa obowiązek udostępniania takiej informacji. Wniosek z [...] sierpnia 2013 r. został więc skierowany do właściwego adresata.

Odnosząc się zaś już do konkretnych, niezrealizowanych żądań strony, których zakres przedmiotowy określa skarga, w pierwszej kolejności Sąd Administracyjny zajął się materią udostępnienia treści ugody z [...] lipca 2013 r. zawartej pomiędzy Ministrem Administracji i Cyfryzacji a firmą [...].

Z akt niniejszej sprawy wynika w sposób niesporny, iż organ nie kwestionował tego, że ugoda stanowi dokument, posiadający cechy informacji publicznej. Poza sporem pozostaje również to, że "zaczernień" tekstu przedmiotowej ugody organ dokonał, działając w trybie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uznał bowiem, że ujawnieniu całej treści ugody stoi na przeszkodzie tajemnica przedsiębiorstwa, zdefiniowana w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W związku z powyższym należało ocenić, czy organ, udostępniając tekst ugody z zaczernieniami, uwolnił się od zarzutu bezczynności w zakresie spełnienia żądania udostępnienia tego dokumentu.

W ocenie tutejszego Sądu, na obecnym etapie postępowania uznać należy, że organ popadł w bezczynność w rozpoznaniu powyższego żądania. Udostępnił bowiem jedynie sporną ugodę w niepełnym brzmieniu – po zaczernieniu części jej treści. Zwrócić jednakże należy uwagę na to, że tak dokonana pseudo anonimizacja przez organ, dotyczy treści kluczowych elementów przedmiotowego dokumentu. Badając tak zanonimizowany dokument nie sposób w efekcie posiąść wiadomości dotyczących warunków porozumienia zawartego pomiędzy stronami i wynikających z niego dla stron szczegółowych zobowiązań wzajemnych. Skoro zaś najistotniejszym elementem ugody są postanowienia odnoszące się do ww. materii, to ich zaczernienie (anonimizacja) jest równoznaczna z odmową udostępnienia takiej informacji publicznej.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna natomiast znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tylko bowiem wydanie decyzji pozwoli stronie i ewentualnie Sądowi na poznanie motywów jakimi kierował się organ, odmawiając ujawnienia pewnych treści. Skoro więc organ nie wydał decyzji w powyższym zakresie, to uznać należało, że popadł w bezczynność w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie treści omawianej ugody.

Na marginesie uwypuklenia wymagał fakt, iż tutejszy Sąd nie kwestionuje stanowiska zaprezentowanego w powołanym w odpowiedzi na skargę uzasadnieniu wyroku wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 185/13. Jednakże należy mieć na uwadze to, że w sytuacji, gdy zakres zaczernień treści dokumentu dotyczy najistotniejszych, merytorycznych jego elementów, to tak udostępniona informacja traci walor poznawczy dla strony wnioskującej o jego udostępnienie. Wtedy wiec działanie zobowiązanego wywołuje rezultat zbieżny z tym, jaki by osiągnął nie udostępniając spornego dokumentu. W taki też sposób, należy oceniać działanie organu w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do problematyki żądania udostępnienia ekspertyzy wykonanej przez [...], to analizę powyższej problematyki należy rozpocząć od materii natury ogólnej, tj. tego, jak generalnie kwalifikować opinię prawną, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie tutejszego Sądu, jedną z najtrafniejszych i najczytelniejszych wykładni w tym zakresie zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 16 czerwca 2009 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 89/09, stwierdzając że:

"o zakwalifikowaniu opinii prawnej do dokumentów podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje cel, w jakim została opracowana. Opinia prawna sporządzona na użytek organu administracji publicznej w przedmiocie zasadności wszczęcia w przyszłości postępowania w konkretnej sprawie cywilnej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej". Sąd drugiej instancji w wyżej powołanym wyroku podkreślił również, iż: "zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją publiczna jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna odnosi się do faktów. Bliższa analiza art. 6 ustawy wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi. Wniosek taki nie może być postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś sprawie, np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania. (...) W rozpoznawanej sprawie żądana opinia prawna zawierała informację, która mogła, ale nie musiała, zostać wykorzystana przez organ administracji publicznej w przyszłości, w celu wszczęcia cywilnych postępowań w konkretnych sprawach przeciwko członkom Wspólnoty Mieszkaniowej. Nie dotyczyła więc ona sfery faktów, lecz sfery zamierzeń. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeniach podejmowania określonych działań".

Z powyższymi konkluzjami tutejszy Sąd w pełni się zgadza i traktuje je jak własne.

Badając więc kwestię ewentualnego posiadania przez opinie prawną charakteru informacji publicznej, należy odnosić się do sfery faktów. Materia faktów, jest bowiem cechą charakterystyczną informacji publicznej. A contrario, wszelkie opinie, odnoszące się do bliżej niesprecyzowanych zamierzeń, nie będą posiadały waloru informacji publicznej, gdyż nie jest wiadomym, czy zostaną wykorzystane przez organ .

Dla omawianej problematyki kwestią kluczową będzie więc ustalenie tego, czy sporna ekspertyza została wykorzystana przez organ w jego działaniach dotyczących wykonywania zadań publicznych.

W realiach niniejszej sprawy uznać należy, że omawiana ekspertyza była informacją odnoszącą się do władz publicznych. Jak bowiem przyznał organ w odpowiedzi na skargę, służyła mu ona w sporze inwestycyjnym w pozyskaniu wiedzy odnośnie prawidłowości oszacowania roszczeń przez przeciwnika procesowego. Dotyczyła więc generalnie, szeroko rozumianej materii wydatkowania środków publicznych. Nadto została sporządzona w odniesieniu do istniejącego sporu inwestycyjnego. Dotyczyła więc sfery faktów, a nie bliżej niedookreślonych zamierzeń na przyszłość. Była też dla organu jedną z przesłanek, jakie przesądziły o zawarciu ugody. W komunikacie organu z [...] sierpnia 2013 r. (k. 41 akt sądowych) zostało przecież zawarte stwierdzenie, iż Minister kierował się przeprowadzonymi ekspertyzami przy podejmowaniu decyzji o zawarciu spornej ugody. Tak sformułowany komunikat sugeruje więc, że decyzja dotycząca zawarcia omawianej ugody, została oparta m.in. na ekspertyzie sporządzonej przez [...].

Powyższe, w ocenie tutejszego Sądu, przemawia więc za przyjęciem, iż przedmiotowa ekspertyza dotyczyła sfery faktów, tj. działań podjętych już przez organ (zawarcie ugody), a nie stanów przyszłych. Istnienie faktów należy bowiem badać na datę udzielania odpowiedzi przez podmiot zobowiązany.

Powyższe sprawia, że omawiana ekspertyza posiada status informacji publicznej.

Powyższe dywagacje nie przesądzają oczywiście tego, czy sporne materiały mają zostać udostępnione wnioskodawcy. Organ ma bowiem możliwość ich oceny przez pryzmat przepisów dotyczących wyłączeń w udostępnianiu informacji publicznej. Jeśliby jednak organ dopatrzył się takich wyłączeń, to rezultat takiej oceny winien zostać wyartykułowany w treści decyzji wydanej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd więc, na obecnym etapie postępowania, zachowanie organu przy rozpoznawaniu wniosku Spółki w powyższym zakresie, należy uznać za noszące znamiona bezczynności.

Przechodząc do analizy charakteru raportu "[...]" sporządzonego przez [...], to należy rozpocząć rozważania od tego, jakim podmiotem jest spółka [...]. Przedmiotowy raport odnosi się bowiem do hipotetycznej wyceny wartości inwestycyjnej tej Spółki.

Okolicznością pozostającą poza sporem jest to, że [...] jest kapitałową spółką prawa handlowego. W zakresie jej działalności nie jest wykonywanie zadań publicznych, przy udziale środków publicznych. Już więc samo to przesądza o tym, iż raport dotyczący wartości inwestycyjnej takiej spółki, niebędącej podmiotem realizującym zadania publiczne, nie posiada waloru informacji publicznej. Zasadnie więc organ uznał, iż sporny raport należy do kategorii dokumentów prywatnych.

Badając przedmiotową problematykę nie sposób czynić tego w oderwaniu od okoliczności, iż powyższy raport został załączony do wniosku o wszczęcie arbitrażu. Był więc pewnego rodzaju odpowiednikiem załącznika do pozwu. Zgodnie zaś ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 986/12, które tutejszy Sąd w pełni podziela, "pozew złożony przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, w ramach pełnienia przez ten podmiot zastępstwa procesowego Skarbu Państwa, nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie posiada samodzielnego bytu".

Skoro więc nawet pozew, i to złożony przez podmiot, który realizuje zadania publiczne, nie posiada waloru informacji publicznej, to tym bardziej załącznik do wniosku o wszczęcie arbitrażu, dołączony przez podmiot nierealizujący zadań publicznych, nie może być uznany za informację publiczną sensu stricte. Udostępnieniu podlega bowiem wyłącznie informacja publiczna, a więc taka, która ma walor danych publicznych. Takimi danymi nie są zaś informacje, dotyczące wartości prywatnego przedsiębiorstwa.

Powyższa argumentacja znajduje również zastosowanie w odniesieniu do żądania udostępnienia informacji, dotyczących postępowania arbitrażowego i pism procesowych składanych w jego toku. Skoro bowiem, jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku (I OSK 986/12), waloru informacji publicznej nie posiada pozew, to uznać należy, iż tym bardziej nie mają go pisma procesowe składane w toku postępowania ugodowego, jakim jest postępowanie arbitrażowe.

Tutejszy Sąd podzielił także stanowisko organu, iż korespondencja e-mail pomiędzy pracownikami Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz pomiędzy nimi a konsultantami i innymi organami administracji, nie posiada charakteru informacji publicznej. Omawiając powyższą materię, należy po raz kolejny nawiązać do kwestii tego, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Odnosi się więc do wiążących oświadczeń woli lub wiedzy podmiotów publicznych, lub oświadczeń kierowanych do takich podmiotów.

W tym aspekcie wewnętrzna korespondencja mailowa pomiędzy pracownikami organu, lub pomiędzy nimi a konsultantami lub innymi organami władzy publicznej, jawi się jako nieposiadająca cech informacji publicznej. Nie zawiera ona bowiem w sobie charakteru wiążącego, co do sposobu rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Poczta elektroniczna jest jedynie narzędziem biurowym, służącym do kontaktów. Kontakty te nie posiadają jednakże waloru oficjalności.

Pogląd zbieżny z powyższym zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 14 września 2012 r., wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 1203/12, stwierdzając iż: "korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeżeli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowych decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia".

W świetle powyższego, w sytuacji gdy korespondencja e-mailowa nie posiada charakteru informacji publicznej, to organ, powiadamiając o tym wnioskodawcę, uwolnił się od skutecznego zarzutu bezczynności w tym zakresie.

Co zaś się tyczy zarzutu bezczynności organu w udostępnieniu ekspertyzy prawnej, dotyczącej sporu arbitrażowego pomiędzy Rzeczypospolitą Polską a akcjonariuszami [...], wykonanej przez [...] na podstawie umowy z [...] czerwca 2013 r., to w tym zakresie Sąd umorzył postępowanie. W odpowiedzi na skargę organ przedstawił bowiem stanowisko (sprecyzowane na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r.), iż powyższa [...], nie sporządzała dla Ministra żadnej ekspertyzy w wykonaniu umowy z [...] czerwca 2013 r. Wobec więc powyższego oraz wobec oświadczenia pełnomocnika skarżącej Spółki, złożonego na rozprawie, o bezprzedmiotowości skargi w tym zakresie, należało umorzyć postępowanie w odniesieniu do przedmiotowej materii.

Na marginesie wskazać należy, iż w sytuacji gdyby organ uznał za zasadne wydanie decyzji administracyjnej odnośnie jakiejś części wniosku, to winien pamiętać o treści o treści art. 28 i 61 § 4 K.p.a. Przyjmując bowiem, że postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło zarówno prawa do informacji publicznej oraz prawa do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, to już na etapie postępowania administracyjnego [...] winna w tym postępowaniu uczestniczyć. Miałaby ona przecież interes prawny do uczestnictwa w takim postępowaniu, wynikający z przepisu prawa materialnego – art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Należy pamiętać, że przedsiębiorca musi mieć kontrolę nad informacją poufną, a za taką należy uznać tajemnicę przedsiębiorstwa, stanowiącą poufną informację posiadającą wartość gospodarczą, w szczególności informację techniczną, technologiczną lub organizacyjną, czy finansową (pkt II Komentarza do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, autor Arkadiusz Michalak, Komentarz Lex).

Potrzebę szerszego uczestnictwa stron w postępowaniu w sprawie dostępu do informacji publicznej podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1047/10 (wyrok dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W uzasadnieniu ww. wyroku NSA stwierdził, iż co do zasady stroną postępowania sądowego powinien być organ, który nadał dokumentowi stanowiącemu informację publiczną klauzulę tajności, aby organ ten mógł przedstawić materialnoprawne przesłanki utajnienia oznaczonej informacji.

Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest udostępnienie informacji publicznej, przepisy K.p.a. mają zastosowanie tylko w sytuacjach wyraźnie wskazanych tą ustawą. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września

2001 r. o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Stosownie do postanowień art. 16 ust. 2 tej ustawy, do takiej decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09, publik. Lex 544497).

Powyższe prowadzi do wniosku, iż w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej nie można pominąć regulacji art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie dominuje zdecydowanie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (przykładowo wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z dnia 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10).

Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05).

Wskazać też należy, iż stosownie do art. 61 § 4 K.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1280/09, wskazał, że przepis art. 61 § 4 K.p.a. stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Organ administracji państwowej zobowiązany jest z urzędu ustalić, kto ma w danej sprawie interes prawny lub obowiązek.

Nawet w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony nie może on tylko jej gwarantować udziału w postępowaniu, lecz obowiązany jest ustalić, czy w danej sprawie mają prawnie chronione interesy inne jednostki (Lex nr 595027). Zaprezentowane przez Sąd stanowisko jest tożsame z poglądem Sądu, wyrażonym w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 438/12. Stanowisko to zaaprobowane zostało przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2560/12.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 149 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Oddalenie części skargi nastąpiło na podstawie przepisu art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach rozstrzygnięto stosownie do dyspozycji art. 200 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mimo częściowego uwzględnienia skargi, Sąd nie dokonywał stosunkowego rozliczenia kosztów, gdyż uwzględnienie dotyczyło kluczowych, najistotniejszych elementów skargi.

Tutejszy Sąd nie dopatrzył się także w bezczynności organu rażącego naruszenia prawa. Bezczynność ta wynikała bowiem jedynie z odmiennej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.