Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2378/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji w części
Powołane przepisy: article: art. 14  ust. 5  pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Ewa Pisula – Dąbrowska, Protokolant Katarzyna Skurzyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Dąbrówka z dnia 28 kwietnia 2011 r. nr VI/35/2011 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2, § 4 ust. 3 lit. a i b, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 7 ust. 1 oraz § 9 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dąbrówka; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w pkt 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 85, art. 86 i art. 91 w zw. z art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późń. zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr VI/35/2011 Rady Gminy Dąbrówka z dnia 28 kwietnia 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Dąbrówka wnosząc o stwierdzenie nieważności:

1) § 4 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2 ww. uchwały, którym zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przyjęciu, że art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), przewiduje możliwość określenia wysokości miesięcznej opłaty za świadczenia na podstawie zadeklarowanej w umowie liczby godzin pobytu dziecka w przedszkolu, przekraczającej czas na realizację podstawy programowej, oraz ustalenia, że w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu opłata nie podlega zwrotowi;

2) § 4 ust. 3 lit. a i b ww. uchwały, którym zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej, poprzez przyjęcie, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty stanowiący podstawę do ustalenia opłat za usługi świadczone przez przedszkole zawiera delegację do ustalenia dodatkowych opłat za każdą rozpoczętą godzinę dodatkowego pobytu w wysokości 10 zł w czasie godzin otwarcia przedszkola, to jest do godz. 17.00 oraz 20 zł za każdą rozpoczętą godziną pobytu dziecka w przedszkolu wykraczającą poza czas pracy przedszkola, przy jednoczesnym ukształtowaniu tych opłat na znacznie wyższym poziomie niż opłaty naliczane według deklaracji rodziców;

3) § 7 ust. 1 ww. uchwały, któremu zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 67a ust. 3 w zw. z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że dyrektor przedszkola ustala samodzielnie opłatę za wyżywienie;

4) § 9 ww. uchwały, któremu zarzucił naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, poprzez przyjęcie, że zawiera on delegacje do wskazania terminu uiszczania opłat.

W uzasadnieniu skargi organ wskazał, iż Rada Gminy Dąbrówka na sesji w dniu 28 kwietnia 2011 r. podjęła uchwałę w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne prowadzone przez Gminę Dąbrówka. Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 6 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wprawdzie uchwała ta nie wskazuje art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty jako podstawy prawnej jej wydania, ale oczywiste jest, że to ten przepis stanowił delegację do podjęcia przedmiotowej uchwały.

W ocenie skarżącego z treści zapisów § 4 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2 ww. uchwały wynika, że opłata za świadczenia oferowane przez przedszkola ustalana będzie w oparciu o deklaracje rodziców, a nie na podstawie rzeczywistego czasu przebywania dziecka w przedszkolu.

Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, przedszkola publiczne są to przedszkola, które zapewniają bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszy niż 5 godzin dziennie. Przepis ten określa zatem wymóg bezpłatności nauczania i opieki w zakresie minimalnej liczby godzin - co najmniej 5 godzin dziennie świadczeń, objętych podstawą programową. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, niemniej opłaty te dotyczą świadczenia ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową.

Organ nadzoru podkreślił, że istnieje charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłatę można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Opłaty za przedszkole mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w tym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia przekraczające podstawę programową, i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego. Zgodnie zaś z orzecznictwem ustalenie opłaty na sztywnym poziomie zobowiązującej do jej ponoszenia niezależnie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych świadczeń opiekuńczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole stanowi istotne naruszenie art. 14 ust 5 ustawy o systemie oświaty (wyrok z dnia 3 marca 2009 r., Naczelny Sąd Administracyjny, I OSK 1189/08, wyrok z dnia 16 marca 2010 r., Naczelny Sąd Administracyjny, I OSK 1646/09).

Zdaniem organu nadzoru, omówiona wyżej zasada ekwiwalentności została naruszona w § 4 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2 kwestionowanej uchwały. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu pojęcia "deklaracji rodzica" oznacza konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowany przez rodzica, a nie za rzeczywisty czas przebywania dziecka w przedszkolu. Ponoszenie opłaty jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia bez wątpienia narusza zatem zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Także zapisy § 4 ust. 3 kwestionowanej uchwały, które zawierają szczegółowe ustalenia dotyczące zasad ustalenia dodatkowej opłaty w przypadku przekroczenia czasu pobytu w przedszkolu ponad czas zadeklarowany w umowie (powyżej 10 minut), za każdą rozpoczętą godzinę w wysokości 10 zł w czasie godzin otwarcia przedszkola oraz 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę wykraczającą poza czas pracy przedszkola, również naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Przyjęcie w tym zapisie przez Radę Gminy Dąbrówka, że każde rozpoczęte 10 minut uważa się za pełną godzinę płatną w wysokości 10 oraz 20 zł (lit. a i b) przekracza zdaniem skarżącego, delegację ustawową zawartą w przepisie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a ponadto ze względu na wysokość wskazuje na represyjny charakter, nieuzasadniony wysokością kosztów ponoszonych przez gminę, ani charakterem świadczeń. Wskazana wyżej materia nie mieści się zakresie upoważnienia ustawowego ustanowionego przez przywołany wyżej przepis ustawy o systemie oświaty, który ogranicza kompetencję organu prowadzącego wyłącznie do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć wynikający z przepisów ustawowych. Przekroczenie granic delegacji ustawowej jest istotnym naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, natomiast - stosownie do art. 94 ustawy zasadniczej - akty prawa miejscowego stanowione są przez organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Również zapis § 9 kwestionowanej uchwały, który zawiera szczegółowe ustalenie dotyczące zasad wnoszenia opłat tj. termin uiszczenia opłaty, stanowi zdaniem skarżącego przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty daje jedynie podstawę do ustalenia wysokości opłat. Skarżący wskazał przy tym, iż określenie szczegółowych zasad wnoszenia i pobierania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole oraz trybu rezygnacji z nich podlega unormowaniu bądź w statucie przedszkola (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), który zgodnie z art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o systemie oświaty przyjmowany jest przez radę przedszkola, a - stosownie do art. 52 ust. 2 przywołanej ustawy - jeżeli rada przedszkola nie została powołana, przez jego radę pedagogiczną, ewentualnie w umowie zawieranej z rodzicami dziecka.

Zapis zawarty w § 7 ust. l badanej uchwały narusza z kolei art. 67a ust. 3 w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty w ten sposób, że przewiduje, iż opłatę za wyżywienie ustala samodzielnie dyrektor przedszkola. Przywołane wyżej przepisy ustawy o systemie oświaty przewidują natomiast, że opłaty za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

Rada Gminy Dąbrówka w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie w całości.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazano, iż w umowach zawieranych z rodzicami na podstawie § 4 ust. 2 uchwały z dnia 28 kwietnia 2011 r. przewidziano pobieranie opłat w istocie za pozostawanie przedszkola samorządowego w gotowości do świadczenia usług w zakresie wychowania przedszkolnego w czasie zadeklarowanym jako czas pobytu dziecka w przedszkolu poza godzinami, w których jest realizowana bezpłatnie podstawa programowa. Świadczenie polegające na pozostawaniu w gotowości do świadczenia usług przedszkolnych jest spełniane przez przedszkole samorządowe niezależnie od tego, czy dziecko faktycznie korzysta z tych usług, czy też nie. W czasie pozostawania przez przedszkole samorządowe w gotowości do świadczenia usług przedszkolnych koszty stałe utrzymania przedszkola są ponoszone niezależnie od tego, czy dziecko aktualnie faktycznie korzysta z tych usług, czy też nie. Z tego powodu uzasadnione jest uniezależnienie opłat za to świadczenie od obecności dziecka w przedszkolu w zadeklarowanym przez rodziców czasie w umowie. Uzasadnione było zatem wprowadzenie do uchwały § 4 ust. 4 odnoszącego się wyłącznie do opłat określanych na podstawie § 4 ust. 1 tiret drugie. Przepis § 4 ust. 4 uchwały nie odnosi się natomiast z oczywistych względów do opłat określanych na podstawie § 4 ust. 3, ponieważ opłaty te są naliczane jedynie za czas, w którym dziecko faktycznie korzysta z usług świadczonych przez przedszkole. Z kolei przepis § 5 ust. 2 uchwały ma charakter postanowienia porządkowego, z którego wynika kto dokonuje obliczania faktycznej wysokości opłaty w danym miesiącu. Konieczność obliczania wysokości opłaty z miesiąca na miesiąc przez Dyrektora wynika z różnej liczby dni w poszczególnych miesiącach, w których dzieci korzystają z usług przedszkolnych oraz z nieprzewidywalnej liczby godzin, w których dziecko korzysta z usług przedszkolnych poza czasem zadeklarowanym przez rodziców. Z powyższych względów niezrozumiałe jest zatem zaskarżenie § 5 ust. 2 uchwały.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 3 pkt a i b wskazano natomiast, że opłaty te zostały skalkulowane w sposób umożliwiający pokrycie kosztów opieki nad dziećmi, których poniesienie nie mogło być zaplanowane z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym ich odpowiednią redukcję. Opłaty te są zwiększone, ponieważ od roku szkolnego 2011/2012 pracę przedszkola planuje się na każdą godzinę ponad podstawę programową. Dzieci przebywające w przedszkolu w godzinach ponad podstawę programową korzystają z dodatkowo płatnych przez rodziców różnych zajęć dodatkowych. Mając powyższe na uwadze nie ma podstaw do zakwestionowania także § 4 ust. 3 uchwały.

Przepis § 7 ust. 1 uchwały nie przyznaje natomiast, wbrew zarzutom skargi, Dyrektorowi Przedszkola samodzielnego prawa do ustalania opłat za wyżywienie. Nie wynika to wprost z żadnego postanowienia tej uchwały. Obowiązek ustalania opłat za korzystanie ze stołówki w porozumieniu z organem prowadzącym jest obowiązkiem wynikającym z art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty i nie ma żadnej potrzeby stwierdzania istnienia tego obowiązku w treści uchwały. Obowiązek ten bowiem istnieje niezależnie od tego, czy zostanie on powtórzony w treści uchwały, czy nie.

Rada Gminy Dąbrówka kompetencję do ustalenia terminu płatności opłat za korzystanie z usług przedszkola wywiodła natomiast z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wnioskując a maiori ad minus. Skoro bowiem przepis ten umożliwia ustalenie organowi wysokości opłat, które jest najbardziej istotnym rozstrzygnięciem w kwestii warunków korzystania z usług przedszkola, to tym bardziej organ ten ma prawo ustalić termin i nawet sposób wnoszenia opłat (na rachunek bankowy, czy w kasie).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie zaś terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ww. ustawy).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dąbrówka w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga wniesiona na ten akt przez organ nadzoru zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), który stanowił podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2. Zgodnie zaś z dyspozycją wspomnianego art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o systemie oświaty przedszkolem publicznym jest przedszkole, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie.

Z treści przywołanego przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie gminy upoważnienia sprowadza się do ustalenia wysokości opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne ponad bezpłatną 5-godzinną podstawę programową.

Obowiązujące przepisy prawa nie zawierają ustawowej definicji pojęcia "opłata". Podstawą natomiast rozróżnienia danin publicznych (podatków i opłat) jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa (np. opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywateli (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń). Jak wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 575/10 opłatę taką można zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za oferowane świadczenie na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym organu administracji publicznej. Opłata stanowi więc instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Mając powyższe na uwadze należy zgodzić się z organem nadzoru, że wskazana wyżej zasada ekwiwalentności opłaty została naruszona w zapisach § 4 ust. 2 i 4 oraz § 5 ust. 2 kwestionowanej uchwały. Wprowadzenie do sposobu obliczania miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu pojęcia "deklaracji rodzica" oznacza bowiem konieczność ponoszenia przez rodziców opłat za czas zadeklarowanego przez nich pobytu dziecka w przedszkolu, a nie za rzeczywisty czas przebywania ich dziecka w przedszkolu. Brak jest natomiast podstawy prawnej do stwierdzenia, iż w każdym przypadku rodzic, czy opiekun dziecka jest obowiązany do poniesienia opłaty, także w sytuacji, gdy wobec jego dziecka takie świadczenie nie zostało zrealizowane np. w wyniku nieobecności spowodowanej chorobą dziecka. W świetle wskazanych zapisów uchwały opłata ma być ponoszona jedynie za gotowość do spełnienia świadczenia, a nie za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia udzielanego przez przedszkole publiczne, co narusza zasadę ekwiwalentności tych świadczeń oraz wykracza poza zakres delegacji ustawowej z art. 14 ust. 5 ustawy.

Także zapisy § 4 ust. 3 kwestionowanej uchwały, które określają zasady ustalania dodatkowej opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu przekraczający czas zadeklarowany w umowie (powyżej 10 minut), za każdą rozpoczętą godzinę w wysokości 10 zł w czasie godzin otwarcia przedszkola oraz 20 zł za każdą rozpoczętą godzinę wykraczającą poza czas pracy przedszkola, naruszają zasadę ekwiwalentności świadczeń. Ma rację organ nadzoru, iż przyjęcie w tym zapisie przez Radę Gminy Dąbrówka, że każde rozpoczęte 10 minut uważa się za pełną godzinę płatną w wysokości 10 oraz 20 zł przekracza delegację ustawową zawartą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a ponadto ze względu na wysokość opłaty wskazuje na jej represyjny charakter, nieuzasadniony wysokością kosztów ponoszonych przez gminę, ani charakterem świadczeń. Opłata powyższa ma w rzeczywistości charakter kary administracyjnej. Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty nie pozwala natomiast na przyjęcie, aby rada gminy była uprawniona do ustanowienia kar administracyjnych, nie mających oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. Uchwalając przedmiotowy zapis Rada Gminy przekroczyła zatem zakres uprawnień przyznanych jej w ustawie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 sierpnia 2011r., II SA/Po 500/11 nr LEX 951240).

Rada Gminy Dąbrówka w odpowiedzi na skargę podnosiła, iż opłaty te zostały skalkulowane w sposób umożliwiający pokrycie kosztów opieki nad dziećmi, których poniesienie nie mogło być zaplanowane z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym ich odpowiednią redukcję.

Jednakże organ nie wyjaśnił w jaki sposób skalkulowano koszt pobytu dziecka w przedszkolu poza czas zadeklarowany przez rodziców w umowie, a więc czy są one związane z kosztami np. godzin nadliczbowych pracowników przedszkola, czy też z innymi okolicznościami. Trzeba zaś mieć na uwadze, że gmina regulując kwestię opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole nie może uczynić tego arbitralnie. Niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat, tak aby wiadomo było z czego wynikają konkretne koszty pozostawania dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia odpłatności powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentności oraz właściwie uzasadniony, a opłata absolutnie nie może mieć charakteru kary administracyjnej, taki zaś charakter ma sporna opłata określona w § 4 ust. 3 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu należy podzielić również stanowisko organu nadzoru, że zapis zawarty w § 7 ust. l zaskarżonej uchwały narusza art. 67a ust. 3 w związku z art. 14 ust. 6 ustawy o systemie oświaty. Z literalnego brzmienia powyższego zapisu wynika bowiem, iż dyrektorowi przedszkola zostało przyznane prawo do samodzielnego ustalania wysokości opłat za posiłki w przedszkolu, wbrew regulacji wynikającej z ww. przepisów ustawy o systemie oświaty, które przewidują, że wysokość opłat za posiłki ustala dyrektor przedszkola w porozumieniu z organem prowadzącym przedszkole.

Należy też zgodzić się z organem nadzoru, że zapis zawarty w § 9 kwestionowanej uchwały, który zawiera ustalenie dotyczące zasad wnoszenia opłaty wykracza poza zakres delegacji ustawowej, bowiem art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty daje jedynie podstawę do ustalenia wysokości opłat, a nie zasad ich uiszczania. Nie można podzielić stanowiska Rady Gminy, że w sytuacji gdy przepis umożliwia organowi ustalenie wysokości opłat, to tym bardziej organ ten ma prawo ustalić termin i nawet sposób wnoszenia tych opłat. Przyjęcie takiego stanowiska, byłoby możliwe tylko przy rozszerzającej interpretacji art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, a to wyklucza charakter norm wydawanych na podstawie tego przepisu. Uchwała podjęta na podstawie ww. przepisu jest bowiem aktem prawa miejscowego, a delegacji ustawowej do wydawania takiego aktu nie można interpretować w sposób rozszerzający.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważność § 4 ust. 2, ust. 3 lit. a i b i ust. 4, § 5 ust. 2, § 7 ust. l oraz § 9 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Dąbrówka.

O wykonalności uchwały orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.