Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 249/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54-66, 103 ust. 2 i art. 104
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 r. sprawy ze skargi D.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D.K. kwotę 31 (trzydzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej zawiadomił D.K. o wszczęciu – z urzędu - postępowania administracyjnego w sprawie wnoszenia odpłatności za pobyt jej matki K.K. w Domu Pomocy Społecznej i o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej powołując się na przepis art. 104 ust. 3 w związku z art. 60, art. 61 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tekst jednolity: Dz. U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1362 ze zm.) orzekł, iż należność z tytułu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę za pobyt K.K. w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] marca do [...] listopada 2010 r. zgodnie z aneksem - załącznikiem Nr 2 z dnia [...] marca 2010r. do umowy z dnia [...] grudnia 2007 r. wynosi łącznie kwotę 3243, 41 zł wraz z należnymi odsetkami w wysokości 127,97 zł. Jednocześnie organ zobowiązał do zwrotu wskazanej należności wraz z odsetkami córkę K.K. – D.K. w terminie do 31 grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu decyzji, organ I instancji wyjaśnił, iż zgodnie z art. 60 ustawy o pomocy społecznej pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie zaś przepisu art. 61 ust. 2 ustawy opłata wnoszona jest przez mieszkańca domu w wysokości nie wyższej niż 70% uzyskiwanego dochodu. W pozostałej części koszty pobytu mieszkańca ponosi rodzina, a następnie gmina. Zgodnie z zarządzeniem ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa nr 2, z dnia 12 stycznia 2010 r. odpłatność za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w roku 2010 r. wynosi 2.542,06 zł. Na podstawie zebranej dokumentacji ustalono, że jego mieszkanka K.K. utrzymuje się z emerytury, a miesięczna opłata wnoszona przez nią wynosi 839,26zł, co stanowi 70% kwoty jej dochodu. Różnicę między opłatą wnoszoną przez mieszkańca, a całkowitym kosztem pobytu K.K. w domu pomocy społecznej w kwocie 486,67 zł miesięcznie wnosić powinna zobowiązana - córka D.K.. Jej zobowiązanie wynika z aneksu - załącznika nr 2 z dnia [...] marca 2010r. do umowy zawartej [...] grudnia 2007r. Natomiast gmina, która dokonała skierowania wnosi należność w wysokości 1.216,13 zł. Kierownik OPS podkreślił, iż obowiązek D.K. do uiszczania opłat za pobyt matki w DPS wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej, a umowa służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zobowiązanego. Mimo częściowego zwolnienia z opłaty, wyliczonej zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej D.K., uchyla się od obowiązku uiszczania wskazanych opłat , wnosząc płatności w dowolnych kwotach nie pokrywających przypadającego na nią udziału w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. W konsekwencji Gmina, zastępczo poniosła wydatki za pobyt K.K. w domu pomocy społecznej za okres od [...] marca do [...] listopada 2010r. w łącznej kwocie 3.243,41zł. W sytuacji zastępczego poniesienia przez Gminę przedmiotowych kosztów uzasadnione jest wyegzekwowanie ich zwrotu na drodze administracyjnej ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. I OSK 1171/2009, pub. Lex Polonica ).

W złożonym odwołaniu D.K. przyznała, że w dniu że [...] grudnia 2007 r. zawarła umowę cywilno – prawną, zgodnie z którą zobowiązała się z tytułu pobytu matki w domu pomocy społecznej uiszczać kwotę 140,51 zł i taką kwotę uiszcza, nie uchylając się od ciążącego na niej obowiązku. Zakwestionowała fakt podpisania aneksu – załącznika nr 2 z dnia [...] marca 2010 r. do w/w umowy, stwierdzając, że napisała wyraźnie, iż nie zgadza się ponosić konsekwencji "chorego" systemu, a płatność zaś będzie regulować, co też czyni do chwili obecnej, zgodnie z umową z dnia [...] grudnia 2007 r. Podkreślała również, iż organ w dniu [...] marca 2010 r. ustalił opłatę za pobyt matki w domu pomocy społecznej na kwotę 140,51 zł, a następnie w dniu [...] marca 2010 r. na kwotę 486,76. Decyzja z dnia [...] marca 2010 r. uchylona została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2010 r. Jednocześnie organ odwoławczy umorzył postępowanie przed organem I instancji. Mimo to organ I instancji wydał kolejną- przedmiotową decyzję, zmierzając do ściągnięcia od niej "horrendalnej" sumy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Kierownika OPS z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał treść przepisów art. 60 i 61 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi pobyt w dps jest odpłatny, a koszty pobytu ponoszą w kolejności: mieszkaniec domu, małżonek, zstępni przed wstępnymi, gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym małżonek, zstępni i wstępni wnoszą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2. Zgodnie natomiast z przepisem art. 104 ust. 3 wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin zwrotu tej należności ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego, Kolegium wskazało, że D.K. w dniu [...] grudnia 2007 r. zawarła umowę, na mocy której zobowiązała się do dokonywania opłat w kwocie 140,51 zł miesięcznie za okres pobytu K.K. w domu pomocy społecznej. Pismem z dnia [...] listopada 2009r. Inspektorat ZUS-u, poinformował OPS o wysokości dochodów D.K. wskazując, że świadczenie za miesiąc wrzesień wynosi netto 1.165,29 zł, a SOSW w zaświadczeniu Nr [...] wskazał, że miesięczne wynagrodzenie netto za miesiąc wrzesień 2009 r. wynosi 2.029,09 zł.

W trakcie przeprowadzonego z D.K. wywiadu środowiskowego ustalono, że strona otrzymuje emeryturę w kwocie 788,24 zł, gdyż pozostała część jest zawieszona, natomiast wynagrodzenie za pracę stanowi kwotę 1.890,93 zł. K.K. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Kryterium dochodowe wynosi zatem 1.192,50 zł ( 477 zł x 250%), natomiast łączny dochód strony ustalony w trakcie wywiadu społecznego wynosi miesięcznie 2.373,64 zł i przekracza ustalone kryterium określone w art. 61 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto w wywiadzie środowiskowym z dnia [...] grudnia 2009 r. znajduje się adnotacja pracownika socjalnego, że D.K. odmawia udzielenia odpowiedzi na zadawane pytania i odmówiła złożenia podpisu pod treścią wywiadu środowiskowego, mimo iż zapoznała się z wyliczeniem opłaty. Z załączonych akt sprawy wynika, że strona odmawia współpracy z organem I instancji ( protokoły z dnia [...] grudnia 2010r. i z dnia [...] listopada 2010r., pismo z dnia [...] marca 2010 r.). Na podstawie tak ustalonego stanu faktycznego organ poinformował stronę, że miesięczna opłata jaką D.K. winna uiszczać wynosi 1.486,67 zł przy średnim koszcie utrzymania mieszkańca w domu pomocy społecznej w 2009 r. - 2.373,64 zł. Jednakże organ I instancji na wniosek D.K. zwolnił ją z odpłatności miesięcznie w kwocie 1.000 zł i ustalił miesięczną odpłatność za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie 486,67 zł począwszy od [...] marca 2010 r. Z załączonych akt sprawy wynika, że strona żądanej kwoty nie uiszcza, a gmina zastępczo ponosi wydatki za pobyt matki D.K. w domu pomocy społecznej. Nieuiszczona przez stronę postępowania należność za okres od [...] marca do [...] listopada 2010 r. wynosi 3.243,41 zł wraz z odsetkami ( tj. 3.115,45 zł + 127,97 zł ). Zatem pismem z dnia [...] listopada 2010r. organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wnoszenia odpłatności przez D.K. za pobyt matki w domu pomocy społecznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. Nr [...] w sprawie zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez gminę na pobyt w domu pomocy społecznej, orzekł o wysokości należności z tytułu wydatków zastępczo poniesionych przez Gminę za pobyt K.K. w Domu Pomocy Społecznej za okres od [...] marca 2010 r. do [...] listopada 2010 r. w kwocie 3.243,41 zł wraz z odsetkami i zobowiązał D.K. do zwrotu tych należności w terminie od 31 grudnia 2010 r. W konkluzji organ II instancji stwierdził, że ponieważ strona nie wywiązuje się z realizacji postanowień zawartej umowy, należało orzec jak w sentencji. Wskazał także, że "podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie IV SA/Wr 30/09".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. D.K. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. lub jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...], ustalającej należność z tytułu wydatków poniesionych za pobyt w DPS K.K. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej wysokości dopłaty do pobytu K.K. w DPS, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do ustalenia, iż może to nastąpić wyłącznie w drodze umowy,

b) art. 104 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy społecznej - poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż opłata, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest należnością z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do ustalenia, iż są to należności ustalane w drodze czynności cywilnoprawnych.

Zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

a) art. 105 § 1 Kpa - poprzez jego niezastosowanie,

b) art. 7 Kpa - poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli,

c) art. 8 Kpa - poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywateli do organów Państwa,

d) art. 16 § 1 Kpa - poprzez utrzymanie w mocy decyzji godzącej w zasadę trwałości decyzji w postępowaniu administracyjnym.

W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na fakt, iż ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej było już przedmiotem takiego postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a więc w sprawie niedopuszczalne jest wydanie drugiej decyzji w tym samym przedmiocie. Podkreśliła, iż pomiędzy sprawami rozstrzygniętymi uprzednio przez organ, a niniejszą sprawą zachodzi tożsamość przedmiotu postępowania, a w konsekwencji doszło do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 Kpa. Zdaniem skarżącej, ostateczna decyzja SKO o umorzeniu uprzednio prowadzonego postępowania w sprawie zamknęła organowi drogę do żądania ustalenia odpłatności za pobyt w DPS. D.K. wskazała także, iż wydanie skarżonej decyzji, w zaistniałych okolicznościach, w sposób rażący narusza art. 8 Kpa i wpływa na zmniejszenie zaufania obywateli do organów Państwa.

Ponadto, w ocenie skarżącej, należność za pobyt w dps powinna zostać ustalona w drodze umowy cywilnoprawnej, w konsekwencji zgodnego porozumienia stron, a nie jednostronnego władczego rozstrzygnięcia, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Błędnie także przyjęto, w jej ocenie, że należność za pobyt w domu pomocy społecznej jest należnością, o której mowa w art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, bowiem przepis art. 103 ust. 2 ustawy stanowi lex specialis do pozostałych uregulowań zawartych w ustawie, obligujący do regulowania kwestii spornej należności na mocy porozumienia stron, w formie umowy cywilnoprawnej. Przepis art.104 ust. 1 ustawy nie może zatem stanowić podstawy wydania decyzji ustalającej wysokość należności podlegającej zwrotowi z tytułu poniesionych zastępczo przez gminę wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej, w sytuacji odmowy podpisania przez stronę umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumentację z zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu skargi o istnieniu podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego wskazał, iż wcześniejsze decyzje Kolegium zostały wydane w postępowaniu, którego przedmiotem była zamiana decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. i [...] kwietnia 2009 r. dotyczących ponoszenia opłaty za pobyt dps.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2010 r. skarżąca podtrzymała stanowisko zaprezentowane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona jednakże z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy te sprawują kontrolę zaskarżonych decyzji pod względem ich zgodności z prawem (legalności). Usunięcie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego w wyniku orzeczenia sądu administracyjnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydawaniu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania w zakresie określonym w art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa). Powołana regulacja oznacza, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie bada czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mającym (w odniesieniu do naruszenia prawa materialnego) czy mogącym mieć (w odniesieniu do naruszenia prawa procesowego) wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Nadto wskazania wymaga, iż zgodnie z art. 133 § 1 ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt administracyjnych sprawy. W związku z tym, po stwierdzeniu, iż przekazane wraz ze skargą akta administracyjne sprawy nie obejmują wszystkich rozstrzygnięć organu dotyczących umieszczenia matki skarżącej w domu pomocy społecznej i ustalenia odpłatności za ten pobyt, na żądanie sądu, organ uzupełnił je o akty wskazane w piśmie z dnia [...] maja 2011 r.

Wyjaśnienia wymaga też, że w myśl przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny, rozpoznając zasadność skargi, nie jest związany zarzutami i wnioskami w niej zawartymi oraz powołaną podstawą prawną. Spoczywa na nim obowiązek kontroli całokształtu sprawy administracyjnej i uwzględniania dostrzeżonych uchybień organu, a nie tylko tych podnoszonych przez stronę.

W rozpoznawanej sprawie przedmiot zaskarżenia stanowiła decyzja SKO utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji o ustaleniu wysokości kosztów pobytu K.K. w domu pomocy społecznej w okresie od [...] marca do [...] listopada 2010 r., uiszczonych przez Gminę zastępczo - za zobowiązaną do ich ponoszenia ( z tytułu umowy z dnia [...] grudnia 2007 r., zmienionej aneksem z dnia [...] marca 2010 r. ) D.K. oraz o zobowiązaniu jej do zwrotu ustalonej kwoty wraz z odsetkami w terminie do 31 grudnia 2010 r. Ze względu na taki przedmiot sprawy oraz charakter zarzutów podnoszonych w skardze i w wyniku analizy zawartości pełnych akt administracyjnych sprawy, omówienia w pierwszej kolejności wymagała kwestia zasad ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej osoby dorosłej skierowanej do takiej placówki oraz trybu podejmowania przez właściwe organy rozstrzygnięć w tym zakresie - wg stanu prawnego - na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Materialnoprawne uregulowania dotyczące skierowania i pobytu w domu pomocy społecznej ( dps ) zawierają przepisy art. 54 – 66 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1362 ze zm. ). Natomiast tryb postępowania w sprawach z zakresu pomocy społecznej ( także w sprawach dotyczących ponoszenie koszów pobytu w dps ) regulują przepisy zawarte w rozdziale 7 ustawy (art. 100 – 109), spośród których dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie mają art. 59, 60, 61, 64, 96, 103 ust. 2 i art. 104 ustawy.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały podmioty zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych ( dzieci ), w dalszej kolejności na wstępnych, a w jeszcze dalszej na gminie. Dodać należy, że zgodnie z art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można, na ich wniosek, zwolnić częściowo lub całkowicie z tej opłaty.

Na tle przytoczonych uregulowań materialnych ustawy o pomocy społecznej, uwzględniając treść zawartych w tej ustawie przepisów odnoszących się do postępowania w sprawach udzielania świadczeń z pomocy społecznej, należy rozpatrywać kwestię formy, w jakiej następuje określenie osoby (bądź osób) zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej oraz zakresu tego zobowiązania ( wysokości należnych od nich kwot ). W szczególności wyjaśnienia wymaga, czy następuje to w drodze decyzji administracyjnej, czy też wyłącznie w drodze umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Rozważając, co jest w odniesieniu do konkretnej osoby źródłem obowiązku ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej - decyzja administracyjna, czy umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy należy wziąć pod uwagę, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegającego na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby do niego skierowanej (art. 59 ust. 1). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach podmioty. Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba ( bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz w ostatniej kolejności gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64, w całości lub w części z ustalonej opłaty. O takim zakresie decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej świadczy także treść § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 października 2005 r. w sprawie domów pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 217, poz. 1837 ), w którym zawarto wymóg dołączenia do wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej oświadczenia o wysokości dochodów nie tylko osoby ubiegającej się o skierowanie, ale także jej małżonka, zstępnych oraz wstępnych. Są to bezsprzecznie dane niezbędne do wydania, na podstawie art. 59 ust. 1, decyzji o treści obejmującej opisany wyżej zakres rozstrzygnięcia. Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat "Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem" – cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak "Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz", Warszawa 2008, s. 299). Trzeba również zauważyć, że stosunek prawny nawiązywany pomiędzy małżonkiem mieszkańca domu pomocy społecznej, zstępnymi i wstępnymi, zobligowanymi do ponoszenia opłaty w myśl art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2, ma charakter mieszany. Częściowo jest bowiem ustalany decyzją administracyjną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1, a w części określającej wysokość opłaty wnoszonej przez ww. osobę ( osoby ) - umową cywilnoprawną zawieraną w trybie art. 103 ust. 2 ustawy.

Wskazana umowa nie jest zatem wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Przekonujący jest pogląd prezentowany przez W. Maciejko i P. Zaborniaka (w: "Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008r.), że zawarcie umowy przewidzianej w art. 103 ust. 2 ustawy ma na celu umożliwienie małżonkowi, zstępnym i wstępnym zadeklarowanie opłacania wyższego odsetka opłaty, aniżeli wynika to z przepisów o minimalnych obciążeniach wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. a i b.

W rozważaniach w tym zakresie nie można pominąć także względów celowościowych. Przyjęcie poglądu, że o obowiązku ponoszenia opłaty przez małżonka, zstępnych albo wstępnych oraz o jej wysokości przesądza wyłącznie umowa cywilnoprawna przewidziana w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, niweczyłoby w znacznej mierze skuteczność przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, gdyż wymienione tam osoby mogą się uchylać od zawarcia umowy. Przenosiłoby to automatycznie ciężar ponoszenia odpłatności również i w tej części na gminę, która – niezależnie od przypadającego na nią "własnego" udziału w ponoszeniu odpłatności zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 3 - dopiero w drodze egzekucji administracyjnej mogłaby dochodzić zwrotu opłat poniesionych zastępczo za małżonka, zstępnych albo wstępnych (a więc osoby z kręgu zobowiązanych do alimentacji), niewywiązujących się z obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby im bliskiej w domu pomocy społecznej.

W przedstawionym stanie prawnym uzasadniony jest pogląd, że obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej ( vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2010 r. w sprawie II OSK 204/10 oraz z dnia 15 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1171/09 ). Za nietrafny uznać zatem należy pogląd odmienny, zaprezentowany w powołanym w uzasadnieniu decyzji SKO wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 maja 2009 r. w sprawie IV SA/Wr 30/09 , uchylonym przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyżej wyrokiem z dnia 15 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1171/09.

W związku z zarzutami skargi, szczególnego podkreślenia wymaga, że sprawą odrębną od sprawy dotyczącej określenia zakresu obowiązku ponoszenia skonkretyzowanych już kosztów pobytu w dps – z mocy zawartej umowy lub decyzji, wydanej w wyniku uchylania się od zawarcie umowy - przez konkretną osobę (osoby) spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, jest kwestia egzekucji takich kosztów w sytuacji, gdy zobowiązany podmiot ( podmioty ) faktycznie ich nie uiszczają.

Obowiązek zastępczego ponoszenia takich kosztów nałożony został z mocy ustawy na gminę. W przepisie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej przewidziano bowiem, iż obowiązek wnoszenia zastępczo opłat spoczywa na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. W sytuacji zastępczego poniesienia przez gminę wskazanych kosztów przysługuje jej prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Tym samym właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę jest wydanie decyzji administracyjnej na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy po pomocy społecznej ( vide : wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2010 r. w sprawie I OSK 1171/09 ).

W świetle powołanych regulacji nie może być sporu co do tego, że wskazaną decyzję właściwy organ wydaje w sytuacji, kiedy gmina wniosła zastępczo opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej i zgodnie z art. 61 ust. 3 zd. drugie ustawy dochodzi zwrotu należności od osoby (osób) zobowiązanych do ich wnoszenia. W myśl art. 104 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej i z tytułu opłat określonych w ustawie, a także z tytułu świadczeń pobranych nienależnie, podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W szczególnych przypadkach można zwolnić zobowiązanego z obowiązku zwrotu gminie opłat poniesionych przez nią zastępczo, zwłaszcza jeżeli stanowiłoby to dla niego nadmierne obciążenie (art. 104 ust. 4 ). Stanowisko organu w kwestii zwolnienia powinno zostać wyrażone w decyzji, która niewątpliwie ma – w zakresie dotyczącym istnienia podstaw do zwolnienia - charakter uznaniowy, a jej wydanie powinna poprzedzać ocena sytuacji zobowiązanego dokonana na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Podkreślenia wymaga, iż decyzja, o której mowa wart. 104 ust. 3, jest realizacją przysługującego gminie z mocy ustawy prawa regresu i wydawana jest celu przeprowadzenia egzekucji obowiązku niezrealizowanego przez osobę czy osoby zobowiązaną. Stanowi ona tytuł egzekucyjny będący podstawą prawną do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej. Wiąże się to z wtórnym charakterem obowiązku gminy ponoszenia zastępczego opłaty za pobyt w dps jeżeli nie wywiązuje się z niego osoba (osoby) zobowiązane w pierwszej kolejności. Taki charakter zastępczej odpowiedzialności gminy i jej prawa do uzyskania zwrotu poniesionych zastępczo za osoby zobowiązane opłat za pobyt w dps podziela też orzecznictwo sądów powszechnych. W uchwale z dnia z dnia 29 października 2009 r. (III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11) Sąd Najwyższy stwierdził, iż niedopuszczalna jest droga sądowa przed sądem powszechnym w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

W świetle przedstawionych wywodów za bezzasadne uznać należało zarzuty sformułowane w pkt "a" i "b" skargi jako zarzuty naruszenia art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w ustaleniu w drodze decyzji administracyjnej wysokości dopłaty do pobytu K.K. w DPS, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do ustalenia, iż może to nastąpić wyłącznie w drodze umowy oraz art. 104 ust. 1 i 3 tej ustawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż opłata, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej jest należnością z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do ustalenia, iż są to należności ustalane w drodze czynności cywilnoprawnych.

Zaakcentowania wymaga, iż przedmiotem zaskarżonej decyzji nie była kwestia trybu ustalenia i zakresu (wysokości) kosztów jakie skarżąca obowiązana jest ponosić (dopłacać) z tytułu pobytu jej matki w dps. Decyzje organów obu instancji dotyczyły egzekucji kosztów jakie - zastępczo za skarżącą - poniosła Gmina , w tym także ustalenia ich łącznej wysokości za wskazany w decyzji okres ([...] marca – [...] listopad 2010 r. ). W związku z tym chybiony pozostawał zarzut skargi niezastosowania przepisu art. 105 § 1 Kpa . W niniejszej sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania bowiem, wbrew stanowisku skarżącej, w obrocie prawnym nie pozostają decyzje ostateczne dotyczące tego samego przedmiotu postępowania. Powoływana w skardze decyzja SKO nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r., uchylająca decyzję Kierownika OPS z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] i umarzająca postępowanie wydana została w sprawie określenia wysokości ponoszonej przez D.K. opłaty za pobyt jej matki T.K. w Domu Pomocy na kwotę 486,67 zł. Na marginesie wskazać należy, iż w tym samym przedmiocie wydana została też późniejsza decyzja SKO nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. także uchylająca decyzję Kierownika OPS z dnia [...] marca 2010 r. Nr [...] ( ustalającą wysokość opłaty ponoszonej przez skarżącą na kwotę 486,67 zł ) i umarzająca postępowanie przed organem I instancji. Wskazane decyzje SKO zostały wydane zatem w sprawie ustalenia zakresu obowiązku skarżącej, a nie kwestii ustalenia wysokości kosztów zastępczo poniesionych przez Gminę za skarżącą w okresie od [...] marca do [...] listopada 2010 r. O ile więc co do zasady można zgodzić się z wywodami skargi co do skutków jakie wywołuje w zakresie możliwości ponownego rozstrzygania w trybie zwykłym w tej samej ( podmiotowo i przedmiotowo ) sprawie, pozostawanie w obrocie wcześniejszej decyzji ostatecznej, umarzającej w niej postępowanie jako bezprzedmiotowe, to sytuacja taka w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie doszło zatem w badanym przypadku do naruszenia przepisu art. 105 § 1 Kpa jak i art. 16 § 1 Kpa.

Za stroną skarżącą uznać natomiast należało, iż organ odwoławczy, co prawda naruszył przepis art. 7 Kpa, poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, jednakże nie w zakresie podnoszonym w skardze oraz przepis art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób zmniejszający zaufanie obywatela do organów państwa. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja narusza też inne przepisy procedury administracyjnej, a to przepis art. 77 § 1, 80, 107 § 3 i 138 § 1 Kpa.

Wydając na podstawie art. 104 § 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej decyzję Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. decyzję o ustaleniu kosztów poniesionych przez Gminę i zobowiązaniu D.K. do ich poniesienia, organ I instancji stanął na stanowisku, iż źródłem obowiązku skarżącej ponoszenia - niepokrytych z własnych dochodów jej matki – kosztów pobytu w dps w okresie od marca do listopada 2010 r. jest umowa z dnia [...] grudnia 2007 roku, zmieniona "Załącznikiem Nr 2 do umowy z dnia [...].12.07r. sporządzonym [...] marca 2010 r." Zważywszy na zapisy załącznika - aneksu organ uznał, iż od [...] marca 2010 r. wysokość opłaty jaką wnosić będzie skarżąca z tytułu pobytu matki w dps wynosi 486.67 zł. Biorąc tę kwotę za podstawę organ I instancji uznał, iż zaległość skarżącej – pokryta zastępczo przez Gminę - w okresie od [...] marca do [...] listopada 2010 r. wynosi "3.243.41 zł wraz z należnymi odsetkami, które na dzień [...] listopada 2010 r. wynoszą 127,97 zł". W złożonym odwołaniu skarżąca zakwestionowała fakt zmiany umowy z dnia [...] grudnia 2007 r. w wyniku załącznika nr 2 z dnia [...] marca 2010 r., podnosząc, iż wskazanego aneksu nie podpisała i wiążące pozostają pierwotne regulacje umowy, zgodnie z którymi obowiązana jest uiszczać kwotę 140,51 zł , którą reguluje na bieżąco wobec czego brak zaległości. Podnosiła też kwestię uchylenia w dniu [...] maja 2010 r. przez SKO decyzji organu I instancji z dnia [...] marca 2010 r. o ustaleniu opłaty na kwotę 486,76 zł.

Rozpoznając odwołanie skarżącej organ II instancji zobowiązany był ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę w zakresie w jakim była ona przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji oraz w sposób wszechstronny odnieść się do wszystkich zarzutów odwołania. Z ciążącego na nim ustawowego obowiązku organ odwoławczy się nie wywiązał. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie chaotyczne przemieszanie ustaleń faktycznych, streszczenia decyzji I instancji, przytoczenia treści przepisów art. 60, 61 i 103 ust. 2 i 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz regulacji § 2 umowy z dnia [...] grudnia 2007 roku i aneksu w części odnoszącej się do obowiązku świadczenia kwoty 486,67 zł. Konstatując – organ II instancji jedynie stwierdza, że "ponieważ strona nie wywiązuje się z zawartej umowy należało orzec jak w sentencji".

Tymczasem w decyzji organ odwoławczy powinien zawrzeć jednoznaczne ustalenie, co jest źródłem ponoszenia przez stronę części kosztów pobytu jej matki w domu pomocy społecznej. W kontekście zarzutu odwołania, iż stronę wiąże umowa pierwotnej treści, nakładająca na nią obowiązek ponoszenia tych kosztów w wysokości 140,51 zł organ powinien dokonać wykładni zapisów umowy z dnia [...] grudnia 2007 roku i wyjaśnić stronie z jakich powodów uznał, że doszło do jej zmiany załącznikiem nr 2. Takich rozważań decyzja SKO jest pozbawiona. Jak wyżej wskazano, zawiera ona jedynie przytoczenie regulacji § 2 umowy z dnia [...] grudnia 2007 roku i aneksu w części odnoszącej się do obowiązku świadczenia kwoty 486,67 zł. Wprawdzie, zgodnie z cytowanym w decyzji przez organ § 2 ust. 2 umowy, aktualizacja opłaty w przypadkach w szczególności określonych w pkt a-c nie wymaga wypowiedzenia warunków umowy, a jedynie pisemnego powiadomienia strony ze wskazaniem daty od której obowiązuje, to wskazać należy, iż zgodnie z jej § 5 wszelkie zmiany do umowy - pod rygorem nieważności - wymagają zachowania formy pisemnej. Jak wynika z akt sprawy organ I instancji nie skierował do skarżącej pisemnego zawiadomienia o jakim mowa w § 2 ust. 2 umowy, ale załącznik nr 2 z dnia [...] marca 2010 r. W myśl § 1 załącznika "strony na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2007 r. zgodnie postanawiają zmienić w części treść zawartej umowy , której przedmiotem była wyliczona kwota płatności za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej" w ten sposób, że D.K. ponosić będzie od [...] marca 2010 r. opłatę w kwocie 486,67 zł. Jednocześnie, jak stanowi § 2 załącznika, pozostałe warunki umowy mają pozostać bez zmian. Jednakże wskazany § 2 załącznika stanowi także, iż aneks obowiązuje z chwilą podpisania i skutkiem od [...] marca 2010 r. W okolicznościach sprawy, zważywszy na treść odręcznego dopisku na egzemplarzu załącznika nr 2 odesłanym przez skarżącą organowi, nie może budzić wątpliwości, iż D.K. aneksu nie podpisała. Rozważenia wymagała więc wzajemna relacja umowy i załącznika oraz wyjaśnienie stronie przyczyn dla których organ odwoławczy uznał, iż doszło do skutecznej zmiany umowy będącej – w niniejszej sprawie - źródłem obowiązku skarżącej. Jak bowiem wynika z uzupełnionych akt administracyjnych sprawy nie pozostaje w obrocie żadna decyzja ustalająca zakres obowiązku skarżącej na kwotę ponad 140,51 zł. Na marginesie wskazać też należy, iż w uzupełnionych aktach sprawy znajduje się decyzja Kierownika OPS zwalniająca częściowo skarżącą od ponoszenia kosztów pobytu matki dps, ale jedynie na okres do stycznia do września 2009 r. Również niejako na marginesie rozpoznawanej sprawy i nawiązując do wcześniejszych wywodów dotyczących źródła obowiązku ponoszenia opłat przez osoby wskazane w ustawie o pomocy społecznej za pobyt w domu pomocy społecznej oraz w związku ze stanowiskiem SKO zawartym w decyzjach z dnia [...] maja 2010 i [...] lutego 2010 r., sąd orzekający wyraża pogląd, iż dopuszczalne jest wydanie decyzji, ustalającej zakres obowiązku ( wysokość kwoty odpłatności ) osoby z kręgu podmiotów o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej również w sytuacji istnienia umowy o jakiej mowa w przepisie art. 103 ust.2 ustawy. Może to mieć – zdaniem Sądu – miejsce gdy w związku ze zmianą sytuacji finansowej pensjonariusza czy osób zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy do ponoszenia kosztów pobytu, a także zmianą zarządzenia właściwego organu, określającego średniomiesięczny koszt pobytu w domu pomocy społecznej, może zachodzić konieczność weryfikacji i zmiany zasad odpłatności za pobyt w dps, a strona uchyla się od dokonania jej w formie umownej.

Wskazując na inne wady decyzji mogące mieć wpływ na wynik sprawy administracyjnej wskazać należy, iż decyzja wydana na podstawie art. 104 § 3 ustawy o pomocy społecznej powinna wskazywać sposób wyliczenia kwoty do której zwrotu została zobowiązana strona. Wyliczenia takiego nie zawierała decyzja organu I instancji. Nie wskazało go też SKO stwierdzając jedynie, iż na poczet opłat za pobyt matki w domu pomocy społecznej skarżąca "żądanej kwoty nie uiszcza". Okoliczność ta ma szczególne znaczenie w sytuacji, gdy skarżąca podnosi, iż na poczet opłaty uiszczała należności zgodnie z umową. Znajdujące się w aktach wyliczenie nie stanowi załącznika do decyzji, dotyczy innego okresu niż w niej wskazany i sporządzone zostało po wydaniu zaskarżonej decyzji, jako załącznik do upomnienia nr [...]. Nadto w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy przez SKO nie wskazano podstawy prawnej dla zobowiązania skarżącej do zwrotu kosztów zastępczo poniesionych przez Gminę wraz z odsetkami. Wprawdzie umowa z dnia [...] grudnia 2007 r. nakładała na skarżącą obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt matki w dps do dnia 10-każdego miesiąca z ustawowymi odsetkami w przypadku opóźnienia w płatności, to już przepis art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, stanowiący podstawę do wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu kosztów zastępczo poniesionych przez gminę, nie stanowi o obowiązku zwrotu ich wraz z odsetkami. Wskazać natomiast należy, iż powołany przepis obliguje organ I instancji do określenia w decyzji terminu zwrotu ustalonej w niej kwoty. O ile organ I instancji nie nada decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a w dacie rozpoznawania odwołania prze organ odwoławczy termin ten już upłynie, organ II instancji ma obowiązek zmodyfikować go, bowiem dopiero jego decyzja - jako ostateczna - może być podstawą wykonania obowiązku nałożonego na stronę. W przedmiotowej sprawie termin wyznaczony przez organ II instancji upływał z dniem 31 grudnia 2010 r, zaś organ odwoławczy orzekał w dniu [...] lutego 2011 r. i powinien wskazany termin zmodyfikować.

Mając na uwadze wyłuszczone powyżej naruszenia prawa procesowego i materialnego o charakterze wskazanym w przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa należało orzec jak w pkt I wyroku. W pkt II na podstawie art. 152 ppsa orzeczono, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co oznacza iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku. O kosztach, obejmujących poniesione przez skarżącą koszty dojazdu na rozprawę , orzeczono na podstawie przepisu art. 200 ppsa.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji zobowiązany będzie do rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] grudnia 2010 r, z uwzględnieniem wskazań wypływających z niniejszego uzasadnienia.