Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 15/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi M.B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na rzecz skarżącej M.B. kwotę 50 (pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] maja 2017r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej (określany dalej jako DIAS), powołując się na art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. 2016 r., poz.1948 ze zm. – określanej jako u.p.w.KAS), złożył M.B. – naczelnikowi wydziału Izby Administracji Skarbowej, propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej, proponując:

1) rodzaj służby - służba stała,

2) stopień służbowy – nadkomisarz,

3) stanowisko służbowe - młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane

do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której będzie realizować zadania: Urząd Celno-Skarbowy,

5) komórka organizacyjna - Drugi Referat Realizacji,

6) miejsce pełnienia służby - [...],

7) uposażenie:

– uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,310 kwoty bazowej ustalonej

w ustawie budżetowej;

– dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

– dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

W piśmie zawarto pouczenie, że zaproponowane warunki służby będą obowiązywać od dnia następującego po ich przyjęciu, jednakże nie wcześniej niż od dnia 1 czerwca 2017 r., oraz że złożona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a także, że złożenie wniosku nie wstrzymuje wykonania decyzji.

W dniu 9 czerwca 2017r. M.B. złożyła oświadczenie o przyjęciu propozycji służby. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. zwróciła się jednak do DIAS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując tym samym obniżenie stanowiska służbowego z eksperta Służby Celnej na młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz obniżenie uposażenia zasadniczego.

Wskazała, iż takie postępowanie jest niezasadne i merytorycznie niewłaściwe w świetle posiadanych przez nią kwalifikacji zawodowych oraz że nie wzięto pod uwagę dotychczasowego przebiegu jej służby. Obniżenie uposażenia uznała za działanie krzywdzące, niesprawiedliwe i demotywujące. Jednocześnie wskazała, że takie postępowanie nosi znamiona nierównego traktowania i dyskryminacji. Zaproponowane stanowisko, a także uposażenie uznała za niesprawiedliwą degradację, albowiem godzą one w przebieg jej dotychczasowej służby i rozwój kariery zawodowej.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] DIAS utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na zmianę jaką wprowadziła z dniem 1 marca 2017 r. u.p.w.KAS, zgodnie z którą pracownicy zatrudnieni w izbach celnych i urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zachowując ciągłość pracy i służby. Podkreślił również, że zgodnie z art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS dyrektor izby administracji skarbowej oraz inne organy wymienione w tym przepisie, składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zdaniem DIAS ustawodawca w treści powołanego przepisu nie ograniczył w żaden sposób jego kompetencji co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Organ wyjaśnił, że przedkładając odwołującej zaskarżoną propozycję pełnienia służby wzięto pod uwagę posiadane przez nią kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ponadto organ podkreślił, iż przedkładając propozycję pełnienia służby w Drugim Referacie Realizacji, wziął w pierwszej kolejności pod uwagę zgłoszenie odwołującej się do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczas wykonywane przez nią zadania oraz doświadczenie zawodowe. Zadania związane z systemem monitorowania drogowego przewozu towarów są zadaniami nowymi, dotychczas w byłej służbie celnej niewykonywanymi. DIAS ustalając regulamin Urzędu Celno - Skarbowego określił w nim również komórki realizacyjne związane z systemem SENT oraz wyznaczył zadania do wykonania przez te komórki. Z uwagi na nowy charakter przedmiotowych zadań, dokonując kwalifikacji funkcjonariuszy do powyższych komórek, pracodawca określał zarówno poziom stanowisk służbowych, jak i wynagrodzenia, adekwatnego do poziomu i wartości zadań w organizacji.

DIAS wziął również pod uwagę opinię Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych Urzędu Celno-Skarbowego, z której wynika, iż stanowisko proponowane dla odwołującej to - młodszy ekspert Służby Celno - Skarbowej. Zespół rekomendował również, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, natomiast dla stanowisk młodszych ekspertów Służby Celno - Skarbowej przewiduje się poza realizowaniem niezbędnych czynności procesowych, rozpoznawaniem, wykrywaniem, zapobieganiem i zwalczaniem przestępstw skarbowych i wykroczeń skarbowych, przestępstw i wykroczeń oraz ściganiem ich sprawców, także prowadzenie postępowań administracyjnych.

Ponadto przedkładając propozycję służby wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia.

Organ wskazał również, że odwołującej zaproponowano uposażenie zasadnicze na poziomie 2,310 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy – nadkomisarz, łącznie brutto 6.625,24 zł. To jest uposażenie mniejsze o kwotę 458,46 zł od dotychczas otrzymywanego. Jednakże uposażenie to jest na poziomie odpowiednim dla wykonywanych zadań w komórce, do której odwołująca trafiła na własną prośbę. Końcowo DIAS podkreślił, że sprawy wynikające ze stosunku służbowego są sprawami indywidualnymi oraz nie mogą być rozpatrywane przez pryzmat funkcjonariuszy pełniących służbę w innych jednostkach organizacyjnych, przy wykonywaniu odmiennych zadań.

Na powyższej decyzję M.B. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości, a także o uchylenie decyzji ją poprzedzającej w części dotyczącej stanowiska służbowego i uposażenia zasadniczego i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, celem wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej z dnia [...] czerwca 2017 r., poprzez zmianę stanowiska służbowego z obecnie zajmowanego młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej na stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej oraz uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,310 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,401 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; a także o wyrównanie uposażenia za okres od [...] czerwca 2017 r. do dnia wydania prawidłowej decyzji.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – określanej dalej jako k.p.a.), poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji, tj. brak precyzyjnego wyjaśnienia indywidualnych przesłanek i przyczyn obniżenia stanowiska służbowego, a w konsekwencji ustalenia mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,310 dla danego stanowiska służbowego zajmowanego przez skarżącą;

przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak zebrania pełnego i wyczerpującego materiału dowodowego ze skutkiem w postaci rażącego naruszenia słusznego interesu skarżącej, poprzez niedostateczne odniesienie się przez organ do posiadanego przez skarżącą doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, co skutkowało niepełnym rozpoznaniem sprawy i zaproponowaniem skarżącej warunków pełnienia służby z uposażeniem poniżej posiadanych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego;

przepisu art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, poprzez zaproponowanie skarżącej warunków pełnienia służby, które nie uwzględniają posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, czego wyrazem było obniżenie stanowiska służbowego i w konsekwencji ustalenie mnożnika kwoty bazowej na poziomie 2,310 dla zajmowanego stanowiska służbowego;

błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżąca z mocy prawa stała się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej przy zachowaniu na dzień 1 marca 2017 r. następującego uposażenia: uposażenie zasadnicze wg mnożnika 2,310 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej, dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,625 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej oraz dodatek za wieloletnią służbę, gdy tymczasem skarżąca propozycję wyżej wymienionych warunków pełnienia służby otrzymała dopiero w dniu 30 maja 2017 r. na podstawie propozycji z [...] maja 2017 r. Natomiast w okresie pomiędzy [...] marca 2017 r. a [...] czerwca 2017 r. tj. od dnia następnego od przyjęcia propozycji pełnienia służby, na podstawie art. 165 ust. 4 u.p.w.KAS skarżąca zachowała dotychczasowe uposażenie funkcjonariusza Służby Celnej, ustalone przez Dyrektora Izby Celnej w dniu [...] grudnia 2010 r. na podstawie decyzji nr [...]. Zgodnie z tą decyzją uposażenie skarżącej ustalono wg grupy XVIII przy mnożniku kwoty bazowej dla funkcjonariuszy Służby Celnej wynoszącym 2,401 tj. dla wyznaczonego stanowiska służbowego eksperta Służby Celnej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg dotychczasowej służby oraz postępowania w niniejszej sprawie. Odnosząc się bezpośrednio do stanowiska organu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazała, że organ w zasadzie nie wyjaśnił dlaczego ustalono skarżącej mnożnik kwoty bazowej na poziomie 2,310. Zdaniem strony organ powinien szczegółowo wyjaśnić jakie racje przemawiały za ustaleniem uposażenia w niższej wysokości, w szczególności czy powodem był brak odpowiedniego doświadczenia zawodowego skarżącej lub poziom jej kompetencji. W ocenie skarżącej nie sposób zgodzić się z argumentacją organu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przede wszystkim z tym, że stanowiska eksperckie zostaną zachowane tylko w stosunku do funkcjonariuszy, którzy m.in. zastępują kierowników komórki lub realizują najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań. Fakt podniesienia tego argumentu w skarżonej decyzji świadczy jedynie o tym, że w trakcie prowadzonego postępowania, wielokrotnie przedłużanego, nie został ustalony w sposób rzetelny stan faktyczny, albowiem skarżąca zarówno zastępuje kierownika komórki, jak również prowadzi postępowania na podstawie "ustawy o monitorowaniu drogowego przewozu towarów". Dodatkowo organ nie wskazał czy opinia Zespołu ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych Urzędu Celno-Skarbowego rekomendowała wobec skarżącej obniżenie uposażenia zasadniczego. Ponadto wskazała, że z pism Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] września 2017r., nr [...] oraz z dnia [...] września 2017r., nr [...], wynika, iż po dokonaniu analizy planu finansowego IAS w części dotyczącej uposażeń, zabezpieczono środki finansowe na podwyższenia uposażeń poprzez dodatkowe awanse na wyższe stopnie służbowe dla 15 funkcjonariuszy z korpusu podoficerów i aspirantów oraz dla 11 funkcjonariuszy z korpusu oficerów, w tym dla 5 oficerów starszych. Wobec tego zabezpieczenie przez IAS środków na podwyżki uposażenia, w tym również na ewentualne wyrównanie uposażenia skarżącej jest faktem, a podnoszona w pismach z dnia [...] lipca 2017r., z dnia [...] września 2017r. i [...] października 2017r. konieczność przeprowadzenia dodatkowej analizy planu finansowego w zakresie możliwości przeznaczenia środków finansowych na podwyższenie uposażeń, miała na celu jedynie upozorowanie prowadzenia postępowania w celu usprawiedliwienia przewlekłości postępowania i niezałatwienia sprawy w terminie, gdyż środki były zabezpieczone, a żadne merytoryczne uwagi przeciw ich przyznaniu nie zostały przez organ podniesione.

Skarżąca podniosła także, że organ bardzo lakonicznie odniósł się do kwalifikacji zawodowych skarżącej, które rzekomo wzięto pod uwagę przy ustaleniu nowej propozycji warunków pełnienia służby. W ocenie skarżącej czas oczekiwania na decyzję DIAS był długi, a jej sentencja wraz z uzasadnieniem jest nieadekwatna do stanu prawnego i faktycznego. Dodatkowo zarzuciła, iż przy składaniu propozycji pracy lub służby DIAS nie wziął pod uwagę wytycznych Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], adresowanych do Koordynatorów do utworzenia i organizacji Krajowej Administracji Skarbowej w województwach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.

Organ wskazał, iż w procesie przedkładania propozycji służby sytuacja skarżącej była rozpatrzona indywidualnie, a przedłożona propozycja uwzględniała posiadane przez nią kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Dokonując oceny kwalifikacji i przebiegu historii służby, mając na uwadze opinie Zespołu ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej pełniących służbę w komórkach organizacyjnych Urzędu Celno-Skarbowego, DIAS uznał zasadność pozostawienia skarżącej w służbie celno-skarbowej KAS, przedstawiając w propozycji służby następujące warunki: rodzaj służby – służba stała, stopień służbowy – nadkomisarz, stanowisko służbowe – młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczone do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, związanych z nieuwzględnieniem przez organ faktu pełnienia przez skarżącą stanowiska Naczelnika Wydziału, a wcześniej Kierownika Referatu, DIAS wskazał, iż okoliczności te wzięto pod uwagę, jednakże wcześniej stanowiska te skarżąca pełniła w komórce Kontroli Wewnętrznej i Przeciwdziałania Korupcji, a więc nie dotyczyły one wprost działań, jakie będą realizowane w nowej komórce, jaką jest komórka realizacji tzw. SENT. Stąd określając warunki służby dla skarżącej zaproponowano stanowisko służbowe młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, jednocześnie jednak zaproponowano jeden z wyższych mnożników wynagrodzenia zasadniczego z przedziału określonego dla tego stanowiska służbowego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obniżenia uposażenia DIAS wyjaśnił, że przedkładając propozycję służby brał pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi jakie zostały nałożone na jednostkę z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na ich uposażenia. W służbie tej stanowisko służbowe skorelowane jest z mnożnikiem uposażenia. Mnożniki uposażenia przypisane do określonego stanowiska służbowego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz. U. z 2017 r., poz. 446 – określanym dalej jako rozporządzenie MRiF z dnia 28 lutego 2017 r.), zgodnie z którym mnożnik dla młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej kształtuje się w przedziale od 1,974 do 2,481. Zatem skarżącej, w kontekście jej doświadczenia zawodowego i kwalifikacji, określono stanowisko służbowe młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaś określony w propozycji mnożnik 2,310 uposażenia zasadniczego odpowiada przedziałowi określonemu w ww. rozporządzeniu i oscyluje w jego górnych granicach. W związku z tym w ocenie organu brak jest podstaw do twierdzeń, że określony skarżącej w propozycji służby mnożnik uposażenia zasadniczego jest nieuzasadniony, dyskryminujący, nie odpowiada jej kwalifikacjom oraz przebiegowi dotychczasowej służby i powinien być wyższy. Organ wskazał, że wśród 41 funkcjonariuszy Celno-Skarbowych zajmujących stanowisko młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej w tzw. komórce SENT, ponad 95% otrzymuje niższe uposażenie zasadnicze od skarżącej. Wobec powyższego DIAS ustalił zadania jak i wysokość uposażenia skarżącej na jednym z najwyższych poziomów, adekwatnie do wykonywanych zadań, zaś ustalenie wyższego poziomu uposażenia naruszyłoby siatkę stanowisk i uposażeń w komórce, co stanowiłoby nieuzasadnioną dyskryminację wobec innych funkcjonariuszy Celno-Skarbowych.

Odnosząc się do zarzutu skargi w zakresie w jakim skarżąca wywodzi, iż powinno jej zostać zachowane uposażenie zasadnicze posiadane dotychczas w służbie celnej (przed wdrożeniem reformy KAS sprzed [...] maja 2017 r.) organ podkreślił, że przepis art. 165 ust. 3 u.p.w.KAS nie stanowi podstawy do formułowania zarzutu obowiązku zachowania dotychczasowych warunków służby dla funkcjonariusza KAS. DIAS wskazał, że podczas tworzenia nowych struktur w ramach Krajowej Administracji Skarbowej nie przekształcił automatycznie dotychczasowych warunków pełnienia służby skarżącej w służbie celnej, tylko – uwzględniając konieczność doboru kadr w sposób odpowiadający potrzebom nowej organizacji, przy jednoczesnym zachowaniu limitu środków przeznaczonych na uposażenia – zaproponował nowe warunki służby w nowej strukturze KAS, które skarżąca w dniu 9 czerwca 2017 r. przyjęła. Przy przedkładaniu propozycji organ uwzględniał zarówno interes zatrudnionych poszczególnych osób, jak i interes społeczny ogółu pracowników, w tym potrzeby i możliwości pracodawcy. W związku z powyższymi ograniczeniami zaproponowano skarżącej uposażenie zasadnicze na poziomie 2,310 kwoty bazowej oraz dotychczasowy stopień służbowy – nadkomisarz, co powoduje łącznie kwotę wynagrodzenia skarżącej 6.625,24 zł brutto (uposażenie mniejsze od dotychczas otrzymywanego o kwotę 458,46 zł).

Z kolei podnoszona przez skarżącą okoliczność zabezpieczenia środków na ewentualne mianowania na wyższy stopień służbowy pozostaje zdaniem organu bez wpływu na kwestię zaproponowanych skarżącej warunków służby. Jednocześnie organ wyjaśnił, że rekomendacja Zespołu ds. przygotowania wstępnych propozycji stanowisk służbowych (...) nie stanowi dla DIAS obowiązku ich uwzględnienia, a okoliczność zastępowania kierownika podczas nieobecności sama w sobie nie stanowi przesłanki podwyższenia stanowiska służbowego.

Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji wskazano podstawy prawne i faktyczne otrzymanej przez skarżącą propozycji służby, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie narusza art. 107 § 1 i 3 k.p.a., bowiem pozwala na jednoznaczne wyodrębnienie osnowy oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia, podstawy prawnej i motywów, którymi kierował się organ, ponownie rozpatrując wniosek w zakresie wysokości mnożnika uposażenia określonego skarżącej, zaś sama zwięzłość uzasadnienia nie jest równoznaczna z jego wadliwością.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego błędu w ustaleniach faktycznych, organ wyjaśnił, że w treści uzasadnienia decyzji podano, iż na dzień 1 marca 2017 r. będą skarżącą obowiązywały nowe warunki pełnienia służby, co stanowi oczywistą niedokładność niemającą istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Ze stanu faktycznego jak również z zapisów u.p.wKAS wynika, że z dniem 1 marca 2017 r. dotychczasowi funkcjonariusze Izby Celnej stają się funkcjonariuszami KAS na dotychczasowych warunkach, a zaproponowane nowe warunki służby, po ich przyjęciu będą obowiązywały od dnia 1 czerwca 2017 r., oraz że w dniu 9 czerwca 2017 r. skarżąca złożyła pisemne oświadczenie o przyjęciu propozycji nowych warunków. Nadto z pozostałej części uzasadnienia decyzji wynika, iż organ prawidłowo określił datę obowiązywania nowych warunków służby.

Na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. skarżąca M.B. podtrzymała skargę. Wskazała, iż decydując się na pracę w Drugim Referacie Realizacji nie poinformowano jej, że będzie to wiązało się z obniżeniem uposażenia i stanowiska służbowego. Podkreśliła, iż wbrew twierdzeniom organu wykonuje złożone zadania służbowe i zastępuje kierownika komórki. Ponadto wniosła o zwrot kosztów dojazdu do Sądu w wysokości 50 zł, oświadczając, iż przyjechała samochodem prywatnym o pojemności silnika 1,6 z [...] ( 50 km w jedną stronę).

Pełnomocnik organu podtrzymał natomiast argumentacje zawartą w odpowiedzi na skargę. Postanowieniem z dnia 7 lutego 2017 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze uznając, iż ich przeprowadzenie nie jest niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 23) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, że sąd ocenia, czy orzeczenie organu jest zgodne z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Analiza w tym zakresie dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie była decyzja DIAS, utrzymująca w mocy decyzję tego samego organu, którą określono skarżącej, będącej funkcjonariuszem celnym, nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. Zgodnie z tym przepisem, dyrektor izby administracji skarbowej składa funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, o której mowa w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS , stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS ). Zgodnie z art. 169 ust. 6 u.p.w.KAS do postępowań w przedmiocie propozycji składanej przez organ funkcjonariuszowi, ustalającej nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stosuje się przepisy k.p.a. Z przywołanych wyżej przepisów wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i zarazem ustalając nowe warunki pełnienia służby. Funkcjonariuszowi, który nie zgadza się z propozycją (całością lub częścią określonych w niej warunków służby) przysługuje prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 169 ust. 4 zdanie drugie u.p.w.KAS), a po wyczerpaniu tego trybu - złożenia skargi do sądu administracyjnego (art. 169 ust. 7 u.p.w.KAS). W niniejszej sprawie powyższa procedura została zachowana, dlatego skutecznie wniesiona skarga podlegała rozpoznaniu merytorycznemu. Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej decyzji wskazać należy, że w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja taka powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma wymiar indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co właśnie wskazują zawarte w ustawie kryteria.

Uznanie administracyjne nie oznacza również dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS, wymaga bowiem wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności bądź arbitralności. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.). Stopień dyskrecjonalności działania organu szczegółowo konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej takiej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji. W przypadku zwrotów nieostrych mamy do czynienia z ich wykładnią i interpretacją oraz oceną stanu faktycznego, do którego ma być odnoszona norma prawna. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Formułowanie ocen w tym zakresie winno być dokonywane po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2008 r., I OSK 622/08). Kolejnym aspektem tej sprawy jest to, że decyzje ustalające warunki pełnienia służby podlegają kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie czy organ przy wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego, co przede wszystkim polega na sprawdzeniu tego, czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405). Skoro złożona skarżącej w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Szczególnego podkreślenia wymaga również to, że orzekanie w warunkach uznania administracyjnego wymusza szczególną staranność przy uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tylko ono może bowiem ochronić organ od zarzutu przekroczenia granicy swobodnego uznania. Ponieważ w przepisie art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków dalszej służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.KAS w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). Jedynie prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną, czyli uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych faktów. To, że reforma miała na celu zmianę struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącej - jako adresatowi propozycji (decyzji) - dowiedzenia się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował i co zadecydowało o takiej a nie innej kwalifikacji, w szczególności przyznaniu jej uposażenia w niższej wysokości. Uzasadnienie jest bowiem sporządzone tak, że poza elementami sprawozdawczymi może być przenoszone do innych decyzji administracyjnych, co zresztą nastąpiło. Wystarczy wskazać na uzasadnienia decyzji, która zostały zaskarżone w sprawach II SA/Go 8/18 oraz II SA/Go 22/18. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji. Organ bowiem przytoczył treść propozycji służby z dnia [...] maja 2017 r. oraz treść art. 138 § 1 k.p.a. i przepisów u.p.w.KAS kształtujących sytuację funkcjonariuszy celnych po 1 marca 2017r., wskazując jednocześnie błędnie stanowisko służbowe skarżącej - młodszy ekspert oraz jej uposażenie, obowiązujące na dzień 1 marca 2017r. Dane te zostały bowiem przekopiowane ze wskazanej powyżej propozycji służby, która zaczęła obowiązywać dopiero od dnia 10 czerwca 2017 r. Ponadto organ lakonicznie zaznaczył, iż złożył propozycję pracy uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, jednakże nie opisał tych kwalifikacji, ani przebiegu służby, nie wskazał również , które elementy miały istotne znaczenie w złożeniu takiej, a nie innej propozycji. Organ podkreślił również, iż uwzględnił zgłoszenie się przez skarżącą do pełnienia służby przy zadaniach wyrażonych w ustawie o systemie monitorowania drogowego przewozu towarów, jak również dotychczasowe wykonywane przez nią zadania oraz doświadczenie zawodowe, nie konkretyzując ich w żaden sposób. Podobnie twierdzenie organu, odwołującego się do rekomendacji Zespołu ds. przygotowania propozycji stanowisk służbowych, iż zachowanie stanowisk eksperta Służby Celno – Skarbowej nastąpi tylko w stosunku do funkcjonariuszy zastępujących kierowników komórek lub realizujących najbardziej skomplikowane i odpowiedzialne zadania związane z prowadzeniem postępowań, orzecznictwem lub realizujących dodatkowe zadania o charakterze centralnym, uchyla się spod jakiejkolwiek kontroli skoro organ nie sprecyzował jakie zadania powierzono skarżącej. Podobnie ocenić należy ogólnikowe stwierdzenie, iż wzięto pod uwagę zapewnienie właściwej obsady kadrowej zarówno pod względem liczby pracowników i funkcjonariuszy, jak i doboru pracowników i funkcjonariuszy pod względem realizacji zadań zgodnie z kwalifikacjami i przebiegiem dotychczasowej pracy i służby oraz zadaniami ustawowymi nałożonymi na jednostkę przy uwzględnieniu limitu etatów funkcjonariuszy i środków przeznaczonych na ich uposażenia, skoro nie jest to wypełnione żadnymi konkretami, zindywidualizowanymi do sytuacji skarżącej oraz jednostki w której pełni służbę. Nie sposób również dokonać kontroli prawidłowości zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy uzasadnienie obniżenia uposażania kwitowane jest stwierdzeniem, iż jest ono na poziomie odpowiednim do wykonywanych zadań w komórce, do której trafiła na własną prośbę. Zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z tabelą II, stanowiącą załącznik do rozporządzenia MRiF z dnia 28 lutego 2017 r. dla zaproponowanego skarżącej stanowiska służbowego uposażenie zasadnicze przewidziane jest w przedziale mnożnika kwoty bazowej od 1,974 do 2,481. W okolicznościach niniejszej sprawy organ winien był więc przede wszystkim podać konkretne przyczyny, z powodu których ustalił wysokość uposażania skarżącej na poziomie 2,310 kwoty bazowej, skoro przedział mnożnika kwoty bazowej umożliwiał przyznanie wyższego uposażenia, zwłaszcza, iż dotychczas ustalone było w oparciu o mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,401. W przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.). Wymaga również podkreślenia, co przy ocenie przesłanek zostało pominięte w tej sprawie, że w aktach osobowych skarżącej znajdują się dokumenty potwierdzające zdobyte przez nią wykształcenie, umiejętności, poszerzanie wiedzy specjalistycznej oraz liczne awanse, nagrody i wyróżnienia. Opisane uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., mogące mieć wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a ( pkt I wyroku).

W ocenie Sądu bez wpływu na powyższą ocenę pozostają wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, rozszerzające i uzupełniające argumentację. Odpowiedź na skargę nie może zastępować czy też uzupełniać uzasadnienia rozstrzygnięcia podjętego w sprawie (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r., II OSK 1446/06). Przedwczesne byłoby natomiast wypowiadanie się do co zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa materialnego. Ocena bowiem prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego może być oparta jedynie na prawidłowo pod względem proceduralnym zbudowanej podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, opisanej w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r., I OSK 124/14, wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r., I OSK 1762/14).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.KAS. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Zasądzone koszty to koszty dojazdu skarżącej samochodem na rozprawę, ustalone w wysokości przez nią żądanej tj. kwocie 50 zł, zgodnie z art. 205 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 623 oraz z 2017 r. poz. 85) oraz § 2 pkt 1 lit b. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalenia oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy ( Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.).