Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1655/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. Z. i G. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1767/12 w sprawie ze skargi B. Z. i G. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1767/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. Z. i G. M. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], po rozpatrzeniu wniosku G. M. i B. Z., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "PINB", w B. z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wymienione wyżej postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania zapadło w sprawie ustalenia zgodności z przepisami Prawa budowlanego wykonanych robót budowlanych, związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na działce nr ew. [...] w C., gm. B..

W ocenie organu I instancji przy wydaniu odmowy zawieszenia postępowania nie zaszła żadna z przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz wskazując na istotę "zagadnienia wstępnego", organ wyjaśnił, że kwestia dotycząca prawomocnego zakończenia postępowania ze skargi B. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z dnia 31 maja 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Biała Podlaska obejmującego teren miejscowości C. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego z 2002 r. Nr 87, poz. 1867) nie stanowi zagadnienia wstępnego. Dla ustalenia legalności budowy znaczenia ma to jak kwestię zabudowy regulują postanowienia obowiązującego planu. Nie można tym samym oczekiwać, że przy badaniu legalności zabudowy organ ma czekać na ewentualne przyszłe zmiany planu miejscowego w terminie bliżej nieokreślonym. Dlatego organ I instancji uznał, że skoro nie zaistniały przesłanki określone w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., to zasadnie organ powiatowy odmówił zawieszenia postępowania, co oznacza, że to rozstrzygnięcie wpadkowe nie jest dotknięte jest wadą rażącego naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Ponadto WINB nie podzielił podniesionego zarzutu rażącego naruszenia art. 107 w związku art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. braku oznaczenia strony w postanowieniu przez PINB, a w konsekwencji skierowania postanowienia do K. G. i J. G., którzy w ocenie strony wnioskującej nie są stroną tego postępowania. Organ wyjaśnił, że w kwestionowanym postanowieniu wskazano, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu wniosku B. Z.. Organ uznał, że nie można więc stwierdzić, że nie oznaczono strony, do której jest ono skierowane. Zaznaczył, że zastosowanie sankcji nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. obejmuje tylko ciężkie naruszenia prawa. Skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie, obejmuje tylko przypadki, gdy prowadzono postępowanie i wydano rozstrzygnięcie na podstawie przepisu prawa materialnego wobec osoby, która nie może być podmiotem uprawnienia prawnego lub obowiązku.

Pismem z dnia 30 stycznia 2012 r. G. M. i B. Z. wniosły o uzupełnienie ww. postanowienia organu wojewódzkiego. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. [...] WINB odmówił uzupełnienia własnego postanowienia z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], sprostował z urzędu powyższe postanowienie.

Zaskarżonym postanowieniem GINB, po rozpatrzeniu zażalenia G. M. i B. Z., utrzymał w mocy ww. postanowienie WINB o odmowie stwierdzenia nieważności.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce wówczas gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. dotyczy tylko kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby nie będącej stroną.

Organ odwoławczy podał, że postanowienie PINB zostało skierowane do B. Z., a nie K. G. czy J. G.. Dlatego uznał, że zarzut wnioskujących o stwierdzenie nieważności kwestionowanego postanowienia dotyczący braku oznaczenia strony, co do której zostało skierowane ww. postanowienie organu powiatowego, jest bezzasadny.

Nadto, organ odwoławczy uznał, że zarzut pełnomocnika stron dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania tzn. art. 28 K.p.a., polegającego na doręczeniu postanowienia PINB w B. z dnia [...] września 2011 r. K. G. oraz J. G. niebędących stronami przedmiotowego postępowania, jest również nieuzasadniony. Stwierdził, że doręczenie postanowienia osobom nie będącym stronami nie może stanowić rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił argumentację organu wojewódzkiego. Wskazał, że organ wojewódzki w skarżonym postanowieniu zasadnie uznał, że oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie zgodności uchwały Rady Gminy B. z dnia 31 maja 2002 r., Nr [...], dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B. z prawem nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Mając powyższe na uwadze GINB ocenił, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego odmawiającego zawieszenia postępowania.

Powyższe postanowienie zaskarżyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. Z. i G. M., wnosząc o jego uchylenie oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów przedmiotowego postępowania.

Skarżące powyższym postanowieniom zarzuciły rażące naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 107 K.p.a. polegające na braku oznaczenia strony, do której postanowienia te zostały skierowane, a w konsekwencji skierowanie ich do wszystkich wymienionych w rozdzielniku stron, w tym K. G. oraz J. G., nie będących stronami postępowania.

Zarzuciły także rażące naruszenie przez organy art. 28 K.p.a. polegające na nieustaleniu istnienia interesu prawnego K. G. oraz J. G. do udziału w postępowaniu prowadzonym przed PINB w B. w charakterze stron, a w konsekwencji dopuszczeniu ww. do udziału w postępowaniu i doręczeniu im zaskarżanych postanowień zamiast w sytuacji rażącego naruszenia prawa odpowiednio uchylenia skarżonych orzeczeń, tj. postanowienia PINB w B. przez WINB w L. oraz później na etapie odwołania, postanowienia WINB w L. przez GINB w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1767/12, oddalając skargę, wskazał na istotę postępowanie nieważnościowego i stwierdził, że postanowienie PINB o odmowie zawieszenia postępowania nie jest obarczone wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie Sądu, prawidłowo organy przyjęły, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, o którym mowa w przepisie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten znajduje zastosowanie, w sytuacji gdy w toku sprawy administracyjnej pojawia się zagadnienie wstępne, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe załatwienie istoty sprawy administracyjnej, przy czym właściwym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego jest inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne co do zasady stanowi kwestię materialnoprawną, zazwyczaj obejmującą ustalenie stanu prawnego w określonym zakresie sprawy rozpoznawanej przez organ administracji, kiedy w toku postępowania okaże się, że ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia innego organu lub sądu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Dlatego oczekiwanie na rozstrzygnięcie Sądu w sprawie zgodności uchwały dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zagadnienia wstępnego w sprawie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem. Poza tym organ administracji obowiązany jest do rozpoznania sprawy w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania postanowienia nie może więc czekać na ewentualne przyszłe zmiany stanu prawnego w terminie bliżej nie określonym.

Ponadto Sąd zgodził się z organami obu instancji, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest dotknięte wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Z akt sprawy wynika, że w kwestionowanym postanowieniu wskazano, że zostało ono wydane po rozpatrzeniu wniosku B. Z. i do niej zostało skierowane. Nie można zatem zgodzić się ze skarżącymi, że nie oznaczono strony do której skierowano postanowienie.

Zarzut skarżących dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania art. 28 K.p.a. polegający na doręczeniu postanowienia PINB osobom nie będącym stronami przedmiotowego postępowania nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Sąd wyjaśnił, że stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Nie chodzi przy tym o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyroki NSA: z 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06, LEX nr 291195; z 24 maja 2007 r., II GSK 400/06, LEX nr 351135).

Reasumując Sąd stwierdził, że GINB w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo przyjął, że badane postanowienie PINB w B. z dnia [...] września 2011 r. nie jest dotknięte żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyły B. Z. i G. M., wnosząc o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2013r., sygn. akt VII SA/Wa 1767/12 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej, a zwłaszcza brak wyjaśnienia motywów jakimi kierował się Sąd w przyjętym rozstrzygnięciu polegającego na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do powoływanych w skardze istotnych okoliczności związanych z bezzasadnym uznaniem przez organy nadzoru budowlanego K. G. oraz J. G. za strony postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, co stanowiło główny zarzut skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz było powodem złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia GINB z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], a do czego Sąd był zobowiązany zgodnie z dyspozycją w/w przepisu i w szczególności powinien był wyjaśnić przyjętą podstawę prawną oraz uzasadnić stanowisko w odniesieniu do wszystkich podnoszonych przez skarżącą zarzutów i to zarówno tych w samym petitum skargi, jak i jej uzasadnieniu.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że uznanie ww. osób za strony postępowania w sprawie dotyczącej samowoli budowlanej, a w konsekwencji doręczanie im wszelkiej korespondencji w przedmiotowej sprawie, również skarżonych postanowień, dopuszczanie do udziału w postępowaniu, umożliwianie składania środków odwoławczych oraz inicjowania postępowań administracyjnych nie stanowi rażącego naruszenia przepisów w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej, w sprawie która zasadniczo dotyczy odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, zostały de facto powiązane z kwestią udziału w sprawie K. G. i J. G., czyli właścicieli sąsiedniej nieruchomości (działki nr [...]). W tym kontekście Sąd I instancji, odwołując się do istoty postępowania nieważnościowego, prawidłowo ocenił, że organy nieważnościowe trafnie oceniły to, że postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie zostało obarczone żadną z wad, o jakich mowa w art. 156 § 1 K.p.a. Co prawda, w tym zakresie Sąd I instancji wypowiedział się dość szczątkowo, jednak nie można uznać, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zagwarantowanie określonemu podmiotowi udziału w postępowaniu administracyjnym należy bowiem do kwestii proceduralnych, co powinno wynikać z oceny merytorycznej akt sprawy, tj. przeprowadzenia zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. postępowania wyjaśniającego. Brak takich ustaleń oznacza, że postępowanie obarczone jest wadami, co nie oznacza, że postanowieniu o odmowie zawieszenia postępowania można z tego względu czynić zarzut nieważności. Istotą postępowania nieważnościowego jest wskazanie wad jakie tkwią w samym akcie administracyjnym (tu postanowieniu) – a nie, że postanowienie zostało wydane w wyniku wadliwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego, bo z udziałem podmiotów niemających przymiotu strony. Doręczenie postanowienia takim osobom choć stanowi naruszenie prawa, jednak z tego względu nie można mu przypisać kwalifikowanej postaci wady nieważności, w tym rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

Zatem to z wadami postępowania administracyjnego powiązano zarzuty skargi kasacyjnej, w sytuacji gdy niniejsza sprawa (prowadzona w trybie stwierdzenia nieważności) nie dotyczy wad postępowania, lecz wad samego aktu administracyjnego i to o charakterze wpadkowym, bo wypowiadającego się co do wystąpienia w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego zagadnienia wstępnego w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w C.. Jednocześnie w skardze kasacyjnej wskazano, że skarżące kasacyjnie ani nie prowadziły polemiki, ani nie odwoływały się w kwestii merytorycznego ustalenia organu odmawiającego zawieszenia postępowania.

Z powyższego wynika, że strona skarżąca kasacyjnie próbuje w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania podważyć udział K. i J. G. jako stron postępowania w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że wskazanie w rozdzielniku postanowienia i doręczenie tego postanowienia K. i J. G. nie stanowi o tym, że postanowienie zostało obarczone wadą nieważności. Okoliczności te zaistniały bowiem w związku z tym, że ww. osoby na wcześniejszym etapie postępowania brały udział w postępowaniu jako strony postępowania, a organy obu instancji we wcześniej toczącym się postępowaniu tej kwestii w ogóle nie analizowały. Strona skarżąca kasacyjnie powinna mieć na względzie, po pierwsze, że co do zasady postępowanie nieważnościowe nie służy eliminacji wad postępowania (a służy temu postępowanie zwykłe lub wznowieniowe); a po drugie, że ocena przymiotu strony postępowania mieści się w granicach merytorycznej oceny sprawy, co do której organ powinien wypowiedzieć się w decyzji administracyjnej lub przy rozpatrywaniu środka zaskarżenia. Związane jest to bowiem z treścią art. 28 K.p.a., którego zastosowanie wymaga właśnie dokonania merytorycznej oceny akt sprawy. Takim ustaleniom nie służy co do zasady postępowanie "wpadkowe" w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego, ponieważ w trakcie tego postępowania organy wyłącznie ustalają czy istnieją podstawy do zawieszenia postępowania, o jakich mowa w art. 97 § 1 i art. 98 § 1 K.p.a. Ewentualnie taki przymiot strony mógłby zostać zbadany w przypadku wniesienia przez K. i J. G. zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Zgodnie z art. 101 § 3 K.p.a., tylko stronie służy stronie zażalenie. W takiej sytuacji tylko organ zażaleniowy, stosując art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 144 K.p.a., mógłby zakwestionować przymiot strony wnoszących zażalenie – takie okoliczności jednak nie zaistniały w niniejszej sprawie.

Nie zmienia to faktu, że w związku z podnoszonymi przez B. Z. i G. M. zarzutami w tym zakresie, w toku dalszego postępowania administracyjnego, ale zwykłego (a nie nieważnościowego) organy będą zmuszone wyjaśnić tą kwestię, celem wyeliminowania zgłaszanych ewentualnych wad postępowania, które w ogólności nie mają wpływu na kwestię oceny wydanego postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, a tym bardziej pod względem wad nieważności.

Ponadto w trakcie dalszego postępowania administracyjnego organy powinny uwzględnić fakt, że wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 1020/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność § 12 ust. 3 uchwały Rady Gminy B. z dnia 31 maja 2002 r., [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości C.; zaś w sprawie o sygn. akt II OSK 2438/13 oczekuje do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skarga kasacyjna Rady Gminy od ww. wyroku.

Z tych względów należało uznać, że Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że zarzut skarżących dotyczący rażącego naruszenia przepisów postępowania art. 28 K.p.a. polegający na doręczeniu postanowienia PINB osobom nie będącym stronami przedmiotowego postępowania nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.