Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 204/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3,  art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

| |Sygn. akt II SA/Wr 204/12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 5 lipca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant Edyta Forysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi M.W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki stawu rybnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. powołując się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r., Nr [...] nakazującą rozbiórkę stawu rybnego, zlokalizowanego na działkach nr 646/1, 635/3 i 646/2 w B., gm. B., poprzez jego zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja organu odwoławczego podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] Starosta Powiatowy w B. na podstawie art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1, art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 1, art. 55 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 ze zm.) w pkt I udzielił skarżącemu M.W. pozwolenia wodnoprawnego w zakresie szczególnego korzystania z wód powierzchniowych, a w szczególności na:

1. pobór wody z rowu melioracyjnego R-A w kilometrze 0+850 m, na potrzeby stawu hodowlano-karpiowego o powierzchni lustra wody 0,63 ha zlokalizowanego na działkach: nr 646/1, 645/3 i 646/2 obręb B., gmina B., w ilości 16730,4 m³/rocznie w tym do zalania zbiornika w marcu w ilości 8858,4 m³ oraz na pokrycie strat powstałych ze względu na parowanie w okresie kwiecień-wrzesień w ilości 7872 m³,

2. piętrzenie wody w kilometrze 0+850 m rowu R-A przy pomocy zastawki trapezowej o parametrach podanych w decyzji,

3. zrzut wody ze stawu w czasie 14 godziny w okresie późnej jesieni do rowu R-A,

4. wykorzystywanie zmagazynowanej w zbiorniku wody wyłącznie na potrzeby hodowlane.

W pkt II tej decyzji organ stwierdził, że przedmiotowe pozwolenie w wyżej wymienionym zakresie jest jednoczesnym pozwoleniem na wykonanie określonych urządzeń do tego celu służących, a to: zastawki trapezowej o wymiarach podanych w decyzji oraz odprowadzalnika określonego w decyzji. W pkt III decyzji orzeczono, że pozwolenie wodnoprawne udziela się na czas oznaczony, to jest do dnia 31 grudnia 2011 r., zaś w pkt IV organ wskazał, że owo pozwolenie udziela się pod warunkami:

1. zawiadomienia stron z 14-dniowym wyprzedzeniem o terminie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych, 2. przestrzegania terminów i wielkości poboru wody, 3. pozostawienia w potoku przepływu nienaruszalnego poniżej ujęcia wody o wielkości określonej w decyzji, 4. utrzymania piętrzenia na stawie zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym, 5. zapewnienia eksploatacji stawu i urządzeń stawowych zgodnie z ich przeznaczeniem, 6. nie dopuszczanie do zalewania przyległych gruntów podczas spuszczania stawu, 7. przeprowadzenie co najmniej raz w roku konserwacji rowu R-A na odcinku od zastawki piętrzącej do mnicha piętrząco-spustowego oraz w zasięgu cofki urządzenia piętrzącego, usunięcia wszelkich szkód wyrządzonych osobom trzecim w trakcie wykonywania robót oraz eksploatacji zbiornika. W uzasadnieniu tejże decyzji Starosta wskazał, iż M.W. wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór i piętrzenie wody dla potrzeb stawu hodowlano-karpiowego. Organ wywodząc, że nie stwierdzono przeszkód w udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie i na warunkach wyżej określonych, podkreślił, iż podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową stanowi "Operat wodnoprawny na staw karpiowy".

Pismem z dnia 27 listopada 2002r. Zakład Energetyczny J.G. S.A. Rejon Energetyczny B. zwrócił się do PINB w B. w sprawie prowadzenia prac ziemnych w pobliżu konstrukcji wsporczych linii energetycznej średniego napięcia.

Decyzją z dnia [...]r., Nr [...] PINB w B. na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane - nakazał skarżącemu rozbiórkę poprzez zasypanie niecki stawu rybnego usytuowanego na działkach nr 645/3, 646/1 i 646/2 w B. i przywrócenie terenu do stanu pierwotnego. Decyzja ta została uchylona decyzją DWINB z dnia [...]r., Nr [...]. Organ odwoławczy uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał na konsekwencje wejścia w życie z dniem 11 lipca 2003r. ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy Prawo budowlane, mocą której wprowadzono nową procedurę legalizacyjną (art. 48 ust. 2 – art. 49b), która daje możliwość zachowania obiektu budowlanego pod warunkiem spełnienia określonych wymagań i uiszczenia opłaty legalizacyjnej.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w B. po przeprowadzeniu w dniu 14 kwietnia 2008 oględzin budowy stawu, decyzją z dnia [...] r. Nr [...] na podstawie art. 48 ust.1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał skarżącemu rozbiórkę stawu rybnego na działkach nr 646/1, 635/3 i 646/2 w B., z uwagi na nie przedłożenie wymaganych przez organ dokumentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że zakończenie robót budowlanych zgłosił w Starostwie Powiatowym w dniu 14 stycznia 2003 r.. Będąc w posiadaniu operatu wodno-prawnego, który jego zdaniem uprawniał do wykonania stawu jako urządzenia niezbędnego do szczególnego korzystania z wód, w dniu 31 października 2002r. dokonał zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych. Zarzucił organowi pominięcie art. 122 ust. 3 ustawy Prawo wodne (stan prawny na dzień zgłoszenia zamiaru budowy stawu - 31 października 2002 r.). Zdaniem skarżącego z przepisów tych wynika, że w przypadku przedmiotowego stawu nie było konieczne pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie, którego dokonał.

DWINB decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił w/w decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, stwierdzając, że organ I instancji przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procedury oraz przepisów ustawy prawo budowlane, w tym art. 48. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007,r. sygn. akt P 37/06 organ odwoławczy wywiódł, że ponieważ niezgodne z zasadami konstytucyjnymi jest żądanie decyzji o warunkach zabudowy, która byłaby ostateczna już w dniu wszczęcia postępowania, a kwestia zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest kluczowa dla podjęcia rozstrzygnięcia, decyzja organu I instancji jest przedwczesna, stąd sprawa wymaga ponownego rozpoznania.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w sytuacji istnienia podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji; art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy; art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 13 lipca 2001 r. Prawo wodne - stan prawny na dzień 31 października 2002 r., przez przyjęcie, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił także brak odniesienia się do treści w/w art. 122 ust. 3 ustawy Prawo wodne w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) powołanej ustawy.

Wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 551/08 WSA we Wrocławiu oddalił skargę M.W. na opisaną wyżej decyzję DWINB z dnia [...]r., Nr [...], podzielając stanowisko organu , w którym zwrócono uwagę na konsekwencje wyroku TK z dnia 20 grudnia 2007r., sygn. P 37/2006. W ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że nałożenie na inwestora obowiązków dotyczących przedłożenia określonych dokumentów, w tym m.in. zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, powinno uwzględniać konsekwencje prawne wynikające z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i z tych powodów postanowienie to powinno zostać zmienione adekwatnie do obowiązującego stanu prawnego. Z tych też powodów, podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisu art. 138 § 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie zamiast normy wynikającej z art. 138 § 1 pkt 2 in fine kpa, nakazującej uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowania w pierwszej instancji w przypadku bezprzedmiotowości postępowania, nie jest zasadny. W zakresie dokonanej kwalifikacji prawnej charakteru prowadzonych robót budowlanych i obowiązków administracyjnoprawnych z tym związanych, Sąd podzielił stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zwrócił jednak uwagę, że uzyskanie wszystkich wymaganych decyzji i pozwoleń uprawnia dopiero do przystąpienia do fazy realizacji danego projektu. Skarżący ostateczne zezwolenie na realizację zrealizowanego przez siebie przedsięwzięcia wiąże z pozwoleniem wodnoprawnym, wskazując, że na jego podstawie otrzymał m.in. zgodę na wykonanie zastawki trapezowej o wymiarach b-0,6 m, h-1,0 m. Sąd w ślad za organem uznał, że na podstawie uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego skarżący uzyskał jedynie uprawnienie do szczególnego korzystania z wód, na warunkach szczegółowo opisanych w tym pozwoleniu, nie oznacza to jednak, że jest ono równocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania, ale przede wszystkim nie pozwala w żaden sposób wyinterpretować, że urządzeniem wodnym, na którego realizację uzyskał zgodę jest staw.

Od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu M.W. wniósł skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1365/09 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 12 maja 2009r., sygn. akt II SA/Wr 551/08 i przekazał sprawę WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podjętego orzeczenia, NSA podał, że nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy należy stwierdzić, iż trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przechodząc do oceny uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ramach zarzutu kasacyjnego NSA zauważył, że w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze do WSA we Wrocławiu zarzucono nieustosunkowanie się przez organy administracyjne do dowodów świadczących o tym, że w sprawie nie był wydany sprzeciw w drodze decyzji administracyjnej, a także do twierdzeń skarżącego, że zgodnie z art. 122 ust. 3 w związku z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c) ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, budowa stawu wodnego w ówczesnym stanie prawnym nie wymagała pozwolenia na budowę, gdyż pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie stawu. Sąd I instancji co do tych zarzutów stwierdził, że "w zakresie dokonanej kwalifikacji prawnej charakteru prowadzonych robót budowlanych i obowiązków administracyjnych z tym związanych, sąd podziela stanowisko zawarte w decyzji". Taka zaś argumentacja – w ocenie NSA – nie pozwala przyjąć, iż w postępowaniu przed sądem I instancji miała miejsce prawidłowa, zgodna z wymogami ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola legalności zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego Sąd II instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem WSA we Wrocławiu będzie nie tylko szczegółowe ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, ale także całościowa ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, do czego zobowiązuje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. Wskazał przy tym, że koniecznym będzie przede wszystkim dokonanie oceny prawidłowości kompletności ustaleń faktycznych organu I instancji z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, które w sprawie powinny mieć zastosowanie, m.in. wyjaśnienie, czy decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego faktycznie nie obejmuje pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego stawu rybnego skoro "podstawę techniczną decyzji oraz jej część składową stanowi operat wodnoprawny na staw karpiowy".

Po przekazaniu akt przez NSA Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu celem ponownego rozpoznania, powyższa sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 704/10.

W tzw. międzyczasie, uwzględniając wskazania DWINB zawarte w opisanej powyżej decyzji z dnia [...] r. nr [...], PINB w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - nakazał M.W. rozbiórkę stawu rybnego, zlokalizowanego na działkach nr 646/1, 635/3 i 646/2 w B., poprzez przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

DWINB we W. w wyniku rozpatrzenia odwołania skarżącego od opisanej wyżej decyzji organu I instancji, decyzją z dnia [...] r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył M.W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa; art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 kpa; art. 122 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (stan prawny na dzień 31 października 2002 r.) przez przyjęcie, że powołane przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 32/10.

Postanowieniem z dnia 22 marca 2011 r. WSA we Wrocławiu na podstawie art. 111 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Wr 32/10 oraz o sygn. akt II SA/Wr 704/10 i postanowił prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Wr 32/10.

W dniu 22 marca 2011r. WSA we Wrocławiu wyrokiem sygn.akt II S.A./Wr 32/10 uchylił zaskarżone decyzje DWINB z dnia [...] r. nr [...] i z dnia [...] r. nr [...] oraz poprzedzające je decyzje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...] i z dnia [...]r. nr [...], a także decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...].

W uzasadnieniu tegoż wyroku, Sąd stwierdził m.innymi, cyt.: " (...) organy nadzoru budowlanego nie tylko nie wyjaśniły w należyty sposób, jakie przepisy prawa materialnego winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, ale też nie poczyniły wystarczających ustaleń pozwalających na jednoznaczne rozstrzygnięcie tego problemu. W konsekwencji powyższego – dostatecznie nie wykazały, czy faktycznie w tej sprawie doszło do samowoli budowlanej.(...) Nadmienić jedynie wypada, że ustalając, czy przedmiotowy staw został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego stawu, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego oraz treść decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] i przepisów, na podstawie których decyzję tę podjęto.(...) Konieczne dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest ponadto ustalenie, czy – jak twierdzi skarżący – w wyniku wykonania urządzeń wskazanych w pkt II decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] powstał staw. Gdyby bowiem powstanie stawu nastąpiło wskutek wykonania powyższych urządzeń, trudno byłoby przypisać skarżącemu samowolne wybudowanie stawu, skoro jego powstanie byłoby wynikiem realizacji urządzeń, na których wykonanie skarżący uzyskał prawomocne pozwolenie.

Nie można też pominąć faktu, że decyzja z dnia [...] r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego została podjęta na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.). Oprócz przepisów przywołanych w podstawie prawnej decyzji nr [...] należy w szczególności mieć na względzie, że stosownie do art. 53 ust. 3 Prawa wodnego z 1974 r., pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń.(...)

Jeżeli zatem skarżący dysponował ostateczną decyzją pozwalającą mu – zgodnie z obowiązującymi w chwili podejmowania tej decyzji przepisami prawa – na szczególne korzystanie z wód i równocześnie pozwalającą mu na wykonanie służących do tego urządzeń, to tylko jednoznaczne i nie budzące wątpliwości wykazanie przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy staw nie jest urządzeniem służącym skarżącemu na szczególne korzystanie z wód, udzielone mu wyżej opisanym pozwoleniem wodnoprawnym, uniemożliwiłoby przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] pozwalała M.W. na zrealizowanie tego stawu.(...)"

Organ I instancji rozpoznając ponownie sprawę zwrócił się do Starosty B. o wypożyczenie akt sprawy z równoczesnym zapytaniem czy decyzją z dnia [...] r. w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód powierzchniowych dla potrzeb stawu hodowlano-karpiowego - przyznawał wnioskodawcy prawo do budowy stawu bez konieczności uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Dnia 17 sierpnia 2011r. wpłynęła do PINB w B. żądana dokumentacja, w oparciu o którą PINB w B. uznał, iż przedmiotowa inwestycja jako budowla wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, a wobec braku tego pozwolenia postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nakazał M.W. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i przedłożyć w terminie do dnia 30.10.2011 r. stosowną dokumentację. W związku z niespełnieniem przez Inwestora w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, PINB w B. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego nakazał M.W. rozbiórkę stawu rybnego, zlokalizowanego na działkach nr 646/1, 635/3 i 646/2 w B., gm. B., poprzez jego zasypanie i przywrócenie terenu do stanu poprzedniego.

Od decyzji tej złożył odwołanie M.W..

DWINB zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie organ stwierdził, że mając na uwadze wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 2011r. sygn. akt II SA/Wr 32/10, organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uchybił przepisom procedury, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez brak zastosowania się do wytycznych zawartych w tymże wyroku Sądu. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, mając na uwadze wytyczne Sądu, powinien był zbadać czy decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r., nr [...] była jednocześnie pozwoleniem na wykonanie stawu. Kwestia ta winna była być wyjaśniona jednoznacznie z odwołaniem się do właściwych przepisów prawa wodnego obowiązujących w dacie wydania tego pozwolenia wodnoprawnego tj. w oparciu o przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 24 października 1974 r., gdy zaś PINB w B. zupełnie pominął tę kwestię, a tym samym nie zastosował się do wytycznych zawartych w wiążącym go wyroku Sądu. Organ I instancji w decyzji swej skupił się na dokonaniu kwalifikacji przedmiotowego stawu jako budowli wymagającej pozwolenia na budowę, bez wyjaśnienia powyższych kwestii, które winny być wyjaśnione w pierwszej kolejności.

W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy, wskazał, że po jednoznacznym wykazaniu, iż w/w decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...]r. nie obejmowała robót budowlanych polegających na wykonaniu stawu rybnego, organ I instancji winien dokonać kwalifikacji tych robót z ustaleniem czy w chwili ich wykonywania wymagały one zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu czy też pozwolenia na budowę, przy założeniu że mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Organ nadzoru budowlanego winien zaś samodzielnie ustalić czy roboty wymagały zgłoszenia czy pozwolenia na budowę, co oznacza, że samo powołanie się na stanowisko innego organu, w tym wypadku Starosty B. (pismo z dnia 26 lutego 2002 r. informujące, iż wykonanie stawu rybnego wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę) jest niewłaściwe. To na organie nadzoru budowlanego prowadzącego sprawę spoczywa obowiązek wyjaśnienia powyższej kwestii, w celu wdrożenia odpowiedniej procedury administracyjnej.

W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż decyzja organu I instancji podlega uchyleniu w całości a sprawa podlega przekazaniu do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł M.W. zarzucając że skarżoną decyzją naruszono przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, w sytuacji gdy istnieją podstawy do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie uznał, że zbadanie okoliczności czy decyzja pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest równocześnie pozwoleniem na wykonanie służących do tego urządzeń i czy w oparciu o nią mógł powstać staw wymaga przeprowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji. W ocenie skarżącego wyjaśnienie tej kwestii nie wymaga przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w znacznej części ani tym bardziej w całości. Wyjaśnienie tej kwestii wymaga jedynie, cyt.: " przeczytania, zrozumienia i odpowiedniego zastosowania przepisów ustawy Prawo wodne, co przeprowadzić można w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a.".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 t.j. – zwaną dalej p.p.s.a.). Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, gdy Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest opisana wyżej decyzja z dnia [...] r., Nr [...] wydana przez D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a. Przywołany przepis w dacie podjęcia zaskarżonego aktu stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w niniejszej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą.

Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje ponownie sprawę, co do jej istoty. To z kolei oznacza, że w sprawie, w której wniesiono odwołanie, organ odwoławczy powtórnie ocenia materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji. Istotą postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kasacyjna kontrola decyzji organu pierwszej instancji, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej przedmiotowo i podmiotowo sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. W przypadku więc odmiennego rozstrzygnięcia sprawy organ odwoławczy ma kompetencje merytoryczno-reformacyjne. Może bowiem wydać decyzję uchylającą i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy, w sytuacji gdy uznał, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest nieprawidłowe z uwagi na niezgodność z przepisami prawa lub z punktu widzenia celowości (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 3119/05, Lex nr 212187; a także wyrok NSA z dnia 12 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 818/06, Lex nr 236427).

Podkreślić należy, że w przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, cyt. wyżej przepis art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym wpływ na wynik sprawy.

Oznacza to, że organ odwoławczy uprawniony jest do wydania decyzji z powołaniem się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji nie może być podjęta w innych sytuacjach niż te, które zostały określone w cyt. wyżej art. 138 § 2 k.p.a.. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji nie dają bowiem podstaw do zastosowania tego przepisu.

Korzystając zatem z przepisu art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy winien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej przekonywująco uzasadnić nie tylko istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiału dowodowego w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego dowodu, organowi, który wydał decyzję.

Zważyć przy tym należy, że w myśl art. 7 k.p.a. - organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasadę te doprecyzowuje art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno wskazywać okoliczności faktyczne i prawne, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd uznał, że kontrolowana decyzja została wydana naruszeniem powołanego wyżej art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art.138 § 2 k.p.a.

W ocenie Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temuż organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia była konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Nie zostało tym samym wykazane, czy i w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające przed organem pierwszej instancji powinno zostać uzupełnione. Nie wykazano nadto, że bez uzupełnienia postępowania, nie jest możliwe merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, gdyż zebrany materiał dowodowy jest do tego niewystarczający.

Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ drugiej instancji nie wyjaśnił również z jakich powodów nie zastosował w sprawie art. 136 k.p.a. oraz nie wskazał jakie to okoliczności faktyczne zostały pominięte i w jakim zakresie postępowanie dowodowe wymaga uzupełnienia.

Co więcej, organ odwoławczy zalecając organowi I instancji dokonanie kwalifikacji robót budowlanych polegających na wykonaniu przez skarżącego stawu rybnego – z ustaleniem, czy w chwili ich wykonywania wymagały one zgłoszenia właściwemu organowi , czy tez pozwolenia na budowę – po jednoznacznym wykazaniu, iż decyzja Starosty z dnia [...]r., Nr [...] nie obejmowała robót budowlanych polegających na wykonaniu owego stawu, w istocie nie odniósł się zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji materiału dowodowego, w tym m. innymi do "Operatu wodnoprawnego" w temacie "Staw karpiowy", opracowanego w styczniu 2001r. przez E.N. i M.S., co pozwala na stwierdzenie, że organ odwoławczy nie rozpoznał sprawy w jej całokształcie, lecz ograniczył się w zasadzie do kontroli argumentacji organu pierwszej instancji.

Powyższe uchybienie organu odwoławczego jest o tyle istotne, że sprawa rozbiórki przedmiotowego stawu była już oceniana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 22 marca 2011r., sygn.akt II S.A./Wr 32/10 uchylił łącznie 7 orzeczeń /6 decyzji oraz 1 postanowienie/ organów nadzoru budowlanego, zapadłych w niniejszej sprawie.

Trafnie w tej sytuacji organ odwoławczy powołuje się na przepis art.153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w prawomocnym orzeczeniu wiąże sąd, który je wydał, a także strony i inne sądy oraz organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Związanie wynikające z tego przepisu przestaje obowiązywać jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany stanu faktycznego.

Niemniej jednak, choć organ II instancji odwołuje się do opisanego wyżej wyroku z dnia z dnia 22 marca 2011r., sygn.akt II S.A./Wr 32/10, to umknęło uwadze tegoż organu, że Sąd w wyroku tym przesądził, iż kluczową kwestią było ustalenie przez organy, czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej. Sąd ten jednoznacznie stwierdził, że ustalając, czy przedmiotowy staw został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej organy nadzoru budowlanego winny wziąć pod uwagę treść przepisów prawa materialnego obowiązującego w czasie realizacji przedmiotowego stawu, w tym – oprócz przepisów Prawa budowlanego – także przepisy Prawa wodnego oraz treść decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] i przepisów, na podstawie których decyzję tę podjęto. W konkluzji uzasadnienia tegoż wyroku Sąd podkreślił, że jeżeli skarżący dysponował ostateczną decyzją pozwalającą mu – zgodnie z obowiązującymi w chwili podejmowania tej decyzji przepisami prawa – na szczególne korzystanie z wód i równocześnie pozwalającą mu na wykonanie służących do tego urządzeń, to tylko jednoznaczne i nie budzące wątpliwości wykazanie przez organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy staw nie jest urządzeniem służącym skarżącemu na szczególne korzystanie z wód, udzielone mu wyżej opisanym pozwoleniem wodnoprawnym, uniemożliwiłoby przyjęcie, że decyzja Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] r. nr [...] pozwalała M.W. na zrealizowanie tego stawu.

Zważywszy, że cyt. wyżej przepis art.138 § 2 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie do takich przypadków, gdy wydanie prawidłowej decyzji bez uzyskania szeregu dodatkowych informacji i ustaleń faktycznych nie jest możliwe, gdy zaś w niniejszej sprawie stwierdzenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywałyby, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, to oznacza to, iż organ ten nie był uprawniony do stosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Jeżeli bowiem w postępowaniu drugoinstancyjnym nie stwierdzona zostanie potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w myśl art. 136 k.p.a. a organ nie wskaże wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, winien podjąć orzeczenie merytoryczne, a nie uchylać – jak w niniejszej sprawie decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności i poważnej wadliwości argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, Sąd obejmując kontrolą całą zaskarżoną decyzję – a więc zarówno jej rozstrzygnięcie jak i uzasadnienie – nie mógł przy stwierdzonych wadach, pozostawić w obrocie prawnym zaskarżonej aktu, skoro argumentacja uzasadniania była nieprawidłowa i nie wykazywała podstaw do wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega wątpliwości, że odmienna interpretacja przepisów nie stanowi składnika postępowania wyjaśniającego i nie uprawnia do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy zaś organ odwoławczy nie wykazał, że istnieje potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego (i w jakim zakresie) oraz nie wyjaśnił z jakich powodów nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a.

Tym samym z przedstawionych wyżej względów skarga okazała się zasadna. W szczególności za trafny należało uznać – jak to już wyżej Sąd zauważył - zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. oraz art.7, 77§ 1 i 107 § 3 k.p.a. – co zaś wynika z przedstawionych wyżej motywów.

Należy przy tym zauważyć, że z uwagi na poczynione przez organ odwoławczy uchybienia o charakterze proceduralnym, przedwczesne w tych okolicznościach sprawy byłoby rozstrzyganie przez Sąd kwestii merytorycznych zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Oznacza to, że w ponownym postępowaniu organ odwoławczy uwzględniając poczynione wyżej uwagi rozpozna ponownie odwołanie, a mając na uwadze istotę zasady dwuinstancyjności, która sprowadza się do wymogu dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy, dogłębnie przeanalizuje prawidłowość postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, również w kontekście zarzutów strony skarżącej.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd – stwierdzając, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem prawa – zgodnie z art. 145 § 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku.

Klauzula zawarta w pkt. II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanej ustawy, zaś o orzeczenie o kosztach oparte zostało na przepisie art. 200 ustawy.