Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1067/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Morys,, Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Protokolant referent Joanna Wita, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "A" w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r. skierowanym do Starosty [...]: M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. – członkowie "A" w S. oraz Stowarzyszenie "B" wnieśli o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych ( Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.). Zawarte w tym piśmie żądanie dotyczyło nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów miasta S. na "A" w S.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego orzekł o umorzeniu jako bezprzedmiotowe postępowania w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w kwestii stanowiącej przedmiot postępowania, rozstrzygające znaczenie ma decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...], która utrzymana została w mocy decyzją Ministra Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia [...] r. nr [...]. Decyzją tą umorzone zostało postępowanie w przedmiocie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie leśno-gruntowej, wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę leśno-gruntową. Skarga na powyższą decyzję wniesiona przez członków Spółki do "A" w S. została oddalona prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736 – 777/99. W wyroku tym NSA potwierdził stanowisko organów orzekających w sprawie, że objęte postępowaniem grunty nie spełniają określonych w art. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych warunków do uznania ich za wspólnotę gruntową. Kierując się tym orzeczeniem Starosta [...] uznał, że sprawa ustalenia, które nieruchomości na terenie miasta S. stanowią wspólnotę gruntową, a do tego zmierzało żądanie wnioskodawców oparte na treści art. 8 wyżej wymienionej ustawy, została już ostatecznie rozstrzygnięta, a tym samym wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania.

Z decyzją tą nie zgodzili się M. M., J. N., K. S., M. N. i S. K. oraz Stowarzyszenie "B", którzy wnieśli odwołanie od niej domagając się jej uchylenia jako nieważnej z uwagi na szereg wad, w tym wydania jej w warunkach wskazanych w art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W piśmie z dnia [...] r. odwołujący się dodatkowo podnieśli, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie była należycie reprezentowana Spółka dla "A" w S.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r. nr [...] wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 2 w związku z art. 28 i art. 31 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 1, art. 6, art. 8 ust. 7 i art. 14 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych ( Dz. U. Nr 32, poz. 1919 ze zm.) uchyliło decyzję Starosty [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji nie mogła się ostać. Nie wynikało to jednak z uwzględnienia zarzutów odwołania lecz z innych względów. Zdaniem Kolegium w dotychczasowym postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie został ustalony status prawny odwołującego się stowarzyszenia zwykłego "B", gdyż nie zostało w tej sprawie wydane postanowienie o dopuszczeniu tego Stowarzyszenia do udziału w sprawie w oparciu o postanowienia art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W wyniku tego decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do podmiotu nie będącego stroną postępowania, a tym samym obarczona wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 4 wyżej wymienionego Kodeksu. Organ odwoławczy uznał również za niedopuszczalne wydanie takiego postanowienia w ramach postępowania odwoławczego, bowiem naruszałoby to określoną w art. 15 powyższego Kodeksu zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Kolegium zwróciło też uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu nie została wyjaśniona sprawa upoważnienia do wydania decyzji w imieniu Starosty [...] dla Naczelnika Wydziału Mienia Starostwa [...], bowiem brak jest w aktach odpowiedniego upoważnienia. W kwestii zarzutów dotyczących reprezentacji w postępowaniu przed Starostą Spółki dla "A" w S. Kolegium uznało, że była ona należycie reprezentowana, bowiem w postępowaniu administracyjnym reprezentował ją kurator, w osobie A. K. ustanowiony w trybie art. 42 Kodeksu cywilnego, postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...], który został umocowany do reprezentowania Spółki.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Stowarzyszenie "B" oraz M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. wnieśli o jej uchylenie, celem merytorycznego rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżących, wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., Stowarzyszenie miało przymiot strony postępowania, jakkolwiek nie zostało formalnie wydane postanowienie o dopuszczeniu go do udziału w postępowaniu. Do dopuszczenia tego doszło bowiem w sposób faktyczny, ponieważ zapewniono Stowarzyszeniu czynny udział w prowadzonym postępowaniu, a także doręczano podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżących nie było także przeszkód do wydania postanowienia w trybie art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ odwoławczy. Wątpliwości co do upoważnienia posiadanego przez pracownika Starostwa [...] organ odwoławczy powinien wyjaśnić poprzez przeprowadzenie w tym przedmiocie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego. Ponownie postawiony został zarzut niewłaściwej reprezentacji w postępowaniu administracyjnym Spółki dla "A". Skarżący zwrócili też uwagę na wątpliwości dotyczące sposobu doręczenia wydanych w sprawie decyzji w związku z treścią art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zakwestionowali także upoważnienie do reprezentowania Gminy S. udzielone pracownikowi Urzędu Gminy R. Nadto podtrzymali zawarte w odwołaniu stanowisko, że zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w związku z wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] r. niezależnie od kwestionowania przez nich legalności tego orzeczenia, nie zgodzili się jednak z uzasadnieniem rozstrzygnięcia Starosty.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 12 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/GL 533/05 oddalił skargę M. N., M. M., S. K., K. S. i J.N. natomiast ze skargi Stowarzyszenia "B" uchylił zaskarżoną decyzję SKO w K.

Oddalając skargę członków "A" w S. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyjął, że nie posiadają oni legitymacji czynnej do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), bowiem swój interes prawny wywodzili oni jedynie z przysługujących im uprawnień do udziału w tej wspólnocie. Uwzględniając skargę Stowarzyszenia "B" Sąd stwierdził, że była ona zasadna z uwagi na naruszenie zaskarżoną decyzją przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stowarzyszenie to, jako wpisane do ewidencji stowarzyszeń Starostwa Powiatowego w B. jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 31 tego Kodeksu. Postępowanie administracyjne zostało zaś wszczęte z urzędu w wyniku uwzględnienia żądania tego Stowarzyszenia, co skutkowało uzyskaniem przymiotu strony w rozumieniu art. 31 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalenia tego zdaniem Sądu nie mogła podważyć okoliczność, że w sprawie nie doszło do formalnego wydania postanowienia o wszczęciu postępowania, skoro nie tylko wszczęte zostało ono na żądanie tego Stowarzyszenia, ale zostało z jego udziałem przeprowadzone.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku w części uchylającej zaskarżoną decyzję wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Z kolei J. N. i M. wnieśli skargę kasacyjną od tej części wyroku, którą oddalono skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II OSK 59/07 uchylił zaskarżone orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia NSA wskazał, że w sprawie wystąpiła jedna z przyczyn nieważności postępowania, którą zgodnie z art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był obowiązany uwzględnić z urzędu. W postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji na skutek naruszenia przez ten Sąd przepisów pozbawiona została możliwości obrony swych praw Spółka dla "A" w S., co wyczerpuje przesłankę przewidzianą w art. 183 § 2 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy. Spółka ta nie ma bowiem organów statutowych do jej reprezentacji, a działania kuratora ustanowionego przez sąd powszechny w trybie art. 42 § 1 Kodeksu cywilnego nie doprowadziły do powołania organów upoważnionych do jej reprezentacji, nie doszło także do likwidacji tej osoby prawnej. W tym zakresie odwołano się do treści postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 7 maja 2004 r. sygn. akt III CK 249/2000 ( OSNC z 2005 r. nr 5, poz. 87). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 42 § 2 Kodeksu cywilnego zakreśla kompetencje kuratora do czynności w nim wskazanych, a zatem nie mógł on reprezentować Spółki w niewymienionych w tym przepisie czynnościach w zastępstwie jej statutowych organów. Wskazany Sąd nie podzielił zatem stanowiska zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w kwestionowanym wyroku, że kurator ustanowiony na podstawie art. 42 § 2 Kodeksu cywilnego mógł reprezentować Spółkę "A" w S. w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W następstwie tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/GL 526/08 zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, kierując się treścią art. 124 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W następstwie wniesionego zażalenia przez M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. oraz Stowarzyszenia "B" Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 grudnia 2008 r. sygn. akt II OZ 1125/08 uchylił to postanowienie z tego powodu, że w dniu [...] r. Ogólne Zebranie Członków Spółki "A" w S. powołało jej władze statutowe ( Zarząd oraz Komisję Rewizyjną), a tym samym ustały przyczyny zawieszenia postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/GL 526/08 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że bezsporne jest w sprawie, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed organami administracji publicznej obu instancji Spółka "A" w S. była reprezentowana przez kuratora powołanego postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. sygn. akt [...], które zostało zmienione postanowieniem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Tymczasem tak ustanowiony kurator nie mógł reprezentować Spółki w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie był bowiem uprawniony do jej reprezentowania w sprawach wykraczających poza kompetencje wskazane w art. 42 § 2 Kodeksu cywilnego. Nadto analiza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwoliła uznać, że przedmiotowa Spółka nie była w sposób należyty reprezentowana w ramach kontrolowanego postępowania administracyjnego. Tym samym Sąd uznał, że wskazana Spółka bez własnej winy nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a okoliczność ta wyczerpała przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym uwzględnienia wniesionej skargi. Nadto zdaniem Sądu należało podzielić argumentację skarżących uznających za błędne stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwestionujące występowanie Stowarzyszenia "B" na prawach strony postępowania przed organem pierwszej instancji. Przepis art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w tej kwestii dopuszcza kilka rodzajów uczestnictwa organizacji społecznej w sprawie dotyczącej innej osoby. Przesłankami dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, które muszą zostać spełnione łącznie, jest zgodność zgłoszonych przez tę organizację żądań z jej celami statutowymi, a także względy interesu społecznego. Spełnienie wskazanych wyżej przesłanek warunkuje także uwzględnienie żądań organizacji społecznej dotyczące wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej innej osoby. W tym ostatnim przypadku spełniona winna zostać jednak jeszcze dodatkowa przesłanka, a mianowicie żądanie wszczęcia postępowania może zostać skutecznie zgłoszone tylko w postępowaniu, które może zostać wszczęte z urzędu. Z przepisu art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że postępowanie dotyczące ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie jest wszczynane z urzędu. Z akt sprawy wynika jednocześnie, że postępowanie to zostało wszczęte na żądanie przedmiotowego Stowarzyszenia, mimo iż organ pierwszej instancji nie wydał wymaganego przepisem art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego postanowienia o wszczęciu postępowania. W aktach sprawy brak także postanowienia o dopuszczeniu powyższego Stowarzyszenia do udziału w tym postępowaniu. Jednakże organ pierwszej instancji poprzez czynności faktyczne dopuścił powyższe Stowarzyszenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Świadczą o tym liczne pisma kierowane przez ten organ do przywoływanego Stowarzyszenia, w tym zawiadomienia dotyczące przeprowadzenia szeregu czynności procesowych. Organ ten zapewnił także tej organizacji udział w rozprawie administracyjnej w charakterze strony postępowania i wreszcie doręczył jej decyzję administracyjną kończącą postępowanie przed nim. W konkluzji Sąd uznał, że mimo iż w sprawie doszło do naruszenia regulacji zamieszczonej w art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, to Stowarzyszenie "B" brało udział na prawach strony w postępowaniu toczącym się przed organem pierwszej instancji. Tym samym Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., że wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie mógł być uwzględniony na etapie postępowania przed organem drugiej instancji. Możliwość taka nie jest kwestionowana w doktrynie jak i w orzecznictwie. Błędnym okazał się więc pogląd że dla rozstrzygnięcia statusu Stowarzyszenia jako strony postępowania konieczne było wydanie orzeczenia opartego na przepisie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodatkowo Sąd uznał również, że skarżący M. N., M. M., S. K. i K. S. byli legitymowani do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny. Tym samym skoro przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym zapadła zaskarżona decyzja, było ustalenie w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, które z nieruchomości gruntowych zapisanych w ewidencji gruntów na "A" w S. stanowią mienie tej wspólnoty bądź mienie gromadzkie, to stronami w takim postępowaniu w myśl art. 6 powyższej ustawy są wszyscy uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej. W dalszej części uzasadnienia Sąd odniósł się do zarzutów, których nie podzielił, a w szczególności wskazał, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji nie mogła być okoliczność związana z wątpliwościami dotyczącymi posiadania upoważnienia Starosty [...] przez osobę podpisującą decyzję w jego imieniu. Podstawą taką mogło stanowić jedynie ustalenie, że istotnie osoba podpisana pod decyzją upoważnienia takiego nie posiadała, względnie nieprzedłożyła ona na żądanie organu odwoławczego przedmiotowego upoważnienia, przesłanki te jednakże w dacie wydania zaskarżonej decyzji nie wystąpiły. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przez organy orzekające w sprawie art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych polegający na zaniechaniu podania zapadłej decyzji w sprawie do wiadomości osób uprawnionych do udziału we wspólnocie w sposób przyjęty w danej miejscowości oraz ogłoszenie jej poprzez wywieszenie w urzędzie gminy na okres 14 dni. W kontrolowanej sprawie organ pierwszej instancji wydał bowiem decyzję umarzającą postępowanie, a zatem nie doszło w niej do ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie. W konkluzji wyroku Sąd stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta [...] zapewni prawidłową reprezentację w postępowaniu Spółki "A" w S. Nadto organ ten zwróci się w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego do Stowarzyszenia "B" o wskazanie, czy kierowane do niego pisma należy traktować jako wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a w razie uzyskania potwierdzenia tej okoliczności Starosta po zanalizowaniu celów statutowych tej organizacji oraz rozważeniu, czy za dopuszczeniem jej do postępowania przemawia interes społeczny, wyda postanowienie w trybie art. 31 § 2 wyżej wymienionego Kodeksu. Z uwagi na okoliczność, że kontrolowana decyzja ograniczała się do kwestii dotyczących spełnienia wymogów formalnych w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Sąd wyraził stanowisko, że nie jest uprawniony do wskazania sposobu rozstrzygnięcia w tym postępowaniu kwestii merytorycznych. Zamieszczenie w wyroku tego typu wskazań sprowadzałoby się do wejścia przez Sąd w kompetencje organów administracji publicznej, a tym samym stałoby w sprzeczności z istotą sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej.

Zauważyć należy, że przed wydaniem powyższego wyroku organy administracji kontynuowały postępowanie administracyjne, przy czym czyniły to w dwojaki sposób. Po pierwsze Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] r. orzekł o odmowie zawieszenia postępowania, a postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem wydanym w dniu [...] r. Zaznaczyć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 listopada 2007 r. uchylił powyższe postanowienie organów administracji.

Drugi sposób postępowania sprowadził się do wydania przez Starostę [...] w dniu [...] r. decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia nieruchomości stanowiących wspólnotę gruntową lub mienie gromadzkie. W następstwie wniesionego odwołania od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętej decyzji organ odwoławczy odwołał się do oceny prawnej zawartej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/GL 356/06. Skargę na powyższą decyzję do tutejszego Sądu wnieśli M. M., J. N., S. K. oraz Stowarzyszenie "B" wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że skoro przesądzone zostało, iż stronami postępowania w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie są wszyscy uprawnieni do udziału we wspólnocie, stąd stosownie do postanowień art. 8 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych każdej z tych osób podać należy do wiadomości wydaną w sprawie decyzję. Organ odwoławczy nie dopełnił tego obowiązku generując po raz kolejny wadę wznowieniową. W ocenie skarżących zachodzi podstawa do zniesienia dotychczasowego postępowania administracyjnego. Za pozbawione skutków procesowych należy bowiem uznać czynności organu podejmowane wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w uzasadnieniu decyzji, jak również podniosło, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest decyzja kasacyjna.

Postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę M. M., S. K. i Stowarzyszenia "B".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 marca

2010 r. sygn. akt II SA/GL 550/08 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W motywach wyroku Sąd wskazał, że obie kwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., jednakże decyzja ta została zaskarżona do sądu administracyjnego. Fakt ten nie stanowił przeszkody w prowadzeniu postępowania administracyjnego ale przyczynił się do tego, że sprawa stała się prowadzoną w dwóch postępowaniach, ponieważ w następstwie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji sprawa wróciła do punktu wyjścia. Natomiast zaskarżona decyzja wydana została jeszcze przed uprawomocnieniem się wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/GL 526/08. Wydanie tego orzeczenia doprowadziło do stanu, że organy administracji zobowiązane są ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę kierując się oceną prawną zawartą w tym orzeczeniu. W konkluzji rozważań Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, które wydane zostały w oparciu o wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., a która została uchylona prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego, naruszają prawo. We wskazania tutejszy Sąd nakazał organom administracji uwzględnić ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku tutejszego sądu z dnia 1 czerwca 2009 r.

Następstwem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 czerwca 2009 r. stała się decyzja Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] wydana na podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, mocą której umorzone zostało postępowanie w sprawie ustalenia, iż nieruchomości położone na terenie miasta Siewierza, zapisane w operacie ewidencji gruntów miasta S. na Spółkę "A" w S. stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, jak również przybliżono przeprowadzone czynności procesowe. W tej części uzasadnienia organ zauważył, iż wnioskodawcy którzy domagali się uruchomienia przedmiotowego postępowania wnioskiem z dnia [...] r. zwrócili się o jego umorzenie, jednakże zgody na takie rozstrzygnięcie nie wyraził Burmistrz Miasta i Gminy S. W dniu [...] r. strony postępowania zostały poinformowane o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim. Pismem z dnia [...] r. Spółka "A" w . wniosła o przeprowadzenie szeregu czynności procesowych. Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] r. odmówił przeprowadzenia wnioskowanych czynności jak również zamieścił argumentację podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Wskazany organ odmówił również uwzględnienia wniosku o wyłączenie od udziału w sprawie L. F. W tej części uzasadnienia, która poświęcona została merytorycznym rozważaniom organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskodawcy wnieśli o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, jednakże chodziło im o uznanie gruntów w S. za wspólnotę gruntową. Zaznaczono, iż w sprawie ustalenia wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie oraz ustalenia, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową prowadzone było postępowanie w latach wcześniejszych. Zdaniem organu kwestia ustalenia, które nieruchomości na terenie miasta S. stanowią wspólnotę gruntową została ostatecznie rozstrzygnięta wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z

6 października 1999 r. sygn. akt II SA 557/99 i 736-777/99, a podejmowane próby wznowienia postępowania okazały się nieskuteczne. Oznacza to, że wszczęte postępowanie jest tożsame z postępowaniem zakończonym, a zasada trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej zakazuje ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w dniu

[...] r. S. był miastem, a tym samym grunty położone na jego obszarze wyłączone były spod działania tej ustawy, a okoliczność ta czyni bezprzedmiotowym orzekanie w sprawie ustalenia, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie w oparciu o treść art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Z przywołanych powodów nie ustala się wykazu gruntów "A" w S. bądź mienia gromadzkiego. Nadto zdaniem organu pierwszej instancji Spółka "A" w S. uczestniczyła w postępowaniu, ponieważ w momencie wyboru jej organów przekazano im kopie korespondencji do niej kierowanej, a dotychczas kierowanej do Kuratora. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do poszczególnych wniosków dowodowych zgłoszony przez powyższą Spółkę. W konsekwencji powyższy organ doszedł do przekonania, że wyczerpane zostały przesłanki umorzenia postępowania przewidziane treścią art. 105 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Spółka "A" w S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W odwołaniu tym wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, względnie do innego organu z uwagi na dużą ilość uchylonych decyzji w ramach postępowań odwoławczych oraz o wyłączenie od udziału w rozpatrywaniu sprawy L. F. Podniesiono również, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił zgłoszonych wniosków dowodowych. W motywach odwołania w pierwszej kolejności zwrócono uwagę na fakt, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wniosku o wyłączenie L. F., a okoliczność ta stosownie do postanowień art. 145 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego jest przesłanką wznowienia postępowania. W dalszej części odwołania odniesiono się do tego, że w latach [...] Spółka nie była należycie reprezentowana i nie mogła w sposób skuteczny uczestniczyć w podejmowanych czynnościach procesowych oraz otrzymywać podejmowane rozstrzygnięcia, co skutkuje tym, że wszystkie postępowania w tym okresie prowadzone obarczone były wadą. Stan taki oznacza, że w ramach prowadzonego postępowania Spółka do momentu wybrania organów nie uczestniczyła w podejmowanych czynnościach w tym w rozprawie administracyjnej, przesłuchaniu świadków i nie doręczano jej w sposób skuteczny podejmowanych rozstrzygnięć. Konsekwencją tego było pominięcie Spółki w kluczowych dla rozpatrywanej sprawy czynnościach procesowych takich jak przesłuchanie świadka P. P. Jako nieuzasadniony uznano nieuwzględnienie wniosku dowodowego polegającego na przesłuchaniu M. M, na okoliczność wydania i doręczenia decyzji na podstawie art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. W analogiczny sposób potraktowano odmowę przeprowadzenia wniosku dowodowego z biegłego historyka prawa na okoliczność ustalenia charakteru prawnego Przywileju Króla Stanisława Augusta Poniatowskiego z 27 kwietnia 1792 r. W dalszej części odwołania wskazano, że nie został uwzględniony wniosek o przeprowadzenie dowodu z protokołu zeznań Z. B. to jest osoby uprawnionej do wydania decyzji w oparciu o postanowienia art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Zdaniem odwołującej się Spółki Z. B. stwierdził pod odpowiedzialnością karną, że taka decyzja była wydana, a odmowa przeprowadzenia wnioskowanego dowodu utrudnia skarżącej wykazanie, że taka decyzja była wydana. Odwołująca się Spółka podniosła, że dotychczas nie zgłaszała wniosku o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, natomiast z perspektywy odwołującej się Spółki czynności procesowe, które odbyły się przed umożliwieniem jej czynnego udziału w postępowaniu nie są wiarygodne. W dalszej części odwołania przedmiotowa Spółka podniosła, że Gmina S. w ramach tego postępowania nie legitymuje się interesem prawnym, a tym samym nie może być jego stroną. Następnie ponownie odniesiono się do zarzutów o brak bezstronności po stronie L. F. i w tej części odwołania przywołano liczne przykłady, które mają potwierdzać zgłoszoną tezę. Na uwagę zasługuje stwierdzenie, iż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w istotny sposób rozmija się ze zgłoszonym wnioskiem, ponieważ wnioskodawcy występowali o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, w odniesieniu do nieruchomości gruntowych zapisanych w owym czasie w ewidencji gruntów miasta S. na [...] w S., natomiast Starosta [...] samodzielnie dokonał modyfikacji zgłoszonego wniosku i prowadził inne postępowanie administracyjne. Decyzji organu pierwszej instancji zarzucono kolejne naruszenie, które sprowadza się do tego że zaniechano określenia, o które nieruchomości chodzi, poprzez wskazanie ich numerów geodezyjnych i daty wpisu do ewidencji. W końcowej części odwołania przywołano i omówiono szereg dokumentów, które nie zostały uwzględnione w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, co także stanowi o wadzie prowadzonego postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł także J. N., który wystąpił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, nadto o rozpatrzenie zasadności oddalenia wniosków dowodowych zgłoszonych przez Spółkę "A" w S., które w dalszym ciągu podtrzymał. Zdaniem odwołującego się niezbędne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, ponieważ decyzja taka musi dotyczyć wyłącznie stanu faktycznego istniejącego w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, czyli na dzień 5 lipca 1963 r. Zaakcentował on, że obecny stan faktyczny w żadnym stopniu nie oddaje tego, który istniał we wskazanym dniu. Odwołujący się podkreślił, że organ pierwszej instancji odnosi swoją decyzję do nieruchomości zapisanych w ewidencji gruntów na Spółkę "A" w S., tymczasem Spółka jako osoba prawna powstała z datą zatwierdzenia statutu co nastąpiło w dniu [...] r. pod inną nazwą. "A" w S. zbyła skutecznie kilkadziesiąt działek gruntu, przy czym organ administracji nie prowadził postępowania na okoliczność ustalenia, które działki wchodzą w skład wspólnoty gruntowej. W konsekwencji odwołujący stwierdza, że istotne jest wskazanie konkretnych działek, których decyzja dotyczy, albowiem zamieszczenie jej działek nie wchodzących już w skład wspólnoty będzie wyczerpywało przesłankę nieważności decyzji. Podtrzymał on także zgłoszone w ramach postępowania dowodowego prowadzonego przez organ pierwszej instancji wnioski dowodowe, jak podkreślił, iż gminie S. w ramach prowadzonego postępowania nie przysługuje interes prawny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w pierwszej części uzasadnienia przedstawił w sposób skrótowy dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odniósł się do zagadnień merytorycznych kwestionowanej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy odniósł się do konsekwencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2010 r. mocą którego uchylona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] r.. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu pierwszej instancji posiadała swoje umocowanie w decyzjach uchylonych mocą przywołanego wyroku, a tym samym podlega uchyleniu a sprawa przekazaniu do ponownego rozpatrzenia. Zaakcentowano, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2010 r. nakazano w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy kierować się wskazaniami zamieszczonymi w wyroku tegoż Sądu z dnia 1 czerwca 2009 r. Z uwagi na treść art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organy administracji związane są stanowiskiem wyrażonym przez sąd administracyjny, a zatem organ odwoławczy zobligowany był do uwzględnienia wniesionego odwołania i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia

przez organ pierwszej instancji. Nadto zaznaczono, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym niewątpliwie nie brali udziału wszyscy uprawnieni po myśli art. 6 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych do udziału we wspólnocie. Okoliczność ta z jednej strony wyczerpuje znamiona wznowienia postępowania a jednocześnie stanowi podstawę dla podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu. W pierwszej kolejności organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do tego aby przedmiotowe postępowanie przekazać do prowadzenia innemu organowi niż Starosta [...]. Nadto podkreślono, że sygnalizowany zarzut bezstronności pracowników starostwa nie stanowi przesłanki uzasadniającej przekazanie sprawy do rozpatrzenia innemu organowi administracji publicznej. Odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych organ odwoławczy stwierdził, że zasadnicze znaczenie w sprawie ma ocena prawna wynikająca z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2010 r. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego udziału w postępowaniu administracyjnym Gminy S., to organ odwoławczy zauważył, iż na tym etapie postępowania nie jest uprawniony do wypowiadania się w sposób merytoryczny, czy gmina brała udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a przy okazji zaznaczono, że obowiązujące przepisy uniemożliwiają organowi odwoławczemu równoczesne uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz umorzenie postępowania w części dotyczącej jednej ze stron tego postępowania.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła Spółka "A" w S. W skardze tej Spółka wystąpiła o uchylenie zaskarżonej decyzji albo o stwierdzenie jej nieważności, ponieważ wykazuje przesłanki do podjęcia takiego orzeczenia. W motywach skargi podkreślono, że postępowanie administracyjne prowadzone z udziałem osób nieżyjących jest nieważne, wśród adresatów decyzji są co najmniej dwie takie osoby, a mianowicie A. K. i K. D. Nadto zaznaczono, że jeden z podmiotów wskazanych jako adresat decyzji został wadliwie oznaczony jako "Miasto i Gmina S.", a taka jednostka samorządu terytorialnego nie istnieje, ponieważ jest nią wyłącznie "Gmina S.". Podkreślono również, że Gminie S. w ramach prowadzonego postępowania nie przysługuje status strony postępowania, albowiem nie posiada interesu prawnego. Zdaniem skarżącej Spółki organ odwoławczy nie odniósł się do wadliwego doręczenia skarżonej decyzji Burmistrzowi Miasta i Gminy S. a nie osobie prawnej. Nadto zdaniem skarżącej organ odwoławczy nie rozpatrzył rzetelnie zarzutu braku obiektywizmu u osoby prowadzącej postępowanie administracyjne z upoważnienia Starosty B[...]. Z tego powodu przytoczono zarzuty sformułowane w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty te skupiają się na osobie L. F., która według skarżącej Spółki winna zostać odsunięta od prowadzenia tej sprawy, albowiem nie daje gwarancji bezstronności prowadzonego postępowania. Podkreślono również, że występując z tym zarzutem nie postulowano wyłączenia organu od załatwienia sprawy, a jedynie odsunięcie określonej osoby.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i przywołało analogiczną argumentację do tej, którą zamieściło w jej uzasadnieniu. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ odwoławczy nie podzielił ich i podkreślił, że skoro w postępowaniu brały udział nieuprawnione osoby, to zaskarżona decyzja wyczerpuje przesłankę nieważności jedynie w części dotyczącej tych osób. W stosunku do wadliwości związanej z doręczeniem decyzji, podkreślono, że stosownie do postanowień Statutu Miasta i Gminy S. w dalszym ciągu występuje takie oznaczenie tej jednostki samorządu terytorialnego. Gmina S. uczestniczyła w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, zatem miała pełne prawo uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym i otrzymać wydaną decyzję, a z uwagi na charakter podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie był uprawniony do orzekania o interesie prawnym tego podmiotu w ramach prowadzonego postępowania. Kolegium nie podzieliło także zarzutów dotyczących braku bezstronności organu pierwszej instancji, a w szczególności związanych z udziałem w postępowaniu określonego pracownika organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca Spółka odniosła się do odpowiedzi na skargę organu odwoławczego i podniosła, że organ ten podzielił stanowisko zamieszczone w skardze o nieważności zaskarżonej decyzji w części dotyczącej osób, które w dniu jej wydania nie żyły. Nadto skarżąca Spółka polemicznie odniosła się do pozostałych odpowiedzi ze strony Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i podtrzymała swoje zarzuty sformułowane w skardze. Kolejnym pismem z dnia [...] r. skarżąca Spółka podtrzymała wniesioną skargę, jak również zarzuty dotyczące naruszenia prawa polegające na nie uwzględnieniu wniosku o wyłączenie od załatwienia sprawy przez L. F. oraz pomijanie przez organ odwoławczy znaczenia jakie posiada dla rozstrzygnięcia zapisów w ewidencji gruntów dokonanych na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. zatwierdzającej Statut Spółki z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje;

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona w oparciu o postanowienia art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269) nie wykazała, aby zaskarżona decyzja naruszała wymogi prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniesionej skargi. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Po myśli art. 134 wyżej wymienionej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie niniejszych rozważań przyjdzie zauważyć, że przedmiotem kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zatem organ odwoławczy wydał decyzję kasacyjną. Okoliczność ta posiada istotne znaczenie dla oceny zasadności zarzutów formułowanych w skardze do tutejszego Sądu.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że istota zaskarżonej decyzji polega na uporządkowaniu stanu prawnego i faktycznego w sprawie oraz na umożliwieniu organowi pierwszej instancji zakończenia postępowania wszczętego wnioskiem: M. M., J. N., S. K., K. S. i M. N. – członków Spółki "A" w S. z dnia [...] r. Jak wynikało to z powyżej przeprowadzonych rozważań w sprawie z powyższego wniosku postępowanie administracyjne począwszy od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. toczyło się dwutorowo. Taki stan należy uznać za nieprawidłowy i z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podjęły kroki zmierzające do uporządkowania tego stanu rzeczy, tak aby powrócić do jednego toku prowadzonego postępowania. Kierując się taką ideą tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r, sygn. akt II SA/GL 550/08 uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że wskazania zamieszczone w wyroku tutejszego Sądu z dnia 1 czerwca 2009 r. są w dalszym ciągu aktualne. Dostrzec należy, że w następstwie wskazanego wyroku z dnia 1 czerwca 2009 r. Starosta [...] podjął decyzję z dnia [...] r., którą mocą zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło w całości i przekazało do ponownego rozpatrzenia. W motywach tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wskazał, że kierował się wskazaniami zamieszczonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 16 marca 2010 r. Konsekwencją przedstawionych działań organów podejmujących orzeczenia w sprawie stało się doprowadzenie do sytuacji, w której organ pierwszej instancji dysponuje wnioskiem stron i możliwością podjęcia rozstrzygnięcia, które zakończy prowadzone postępowanie. Na podkreślenie zasługuje również to, że wyczerpana została przesłanka uzasadniająca podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem organ administracji pierwszej instancji mocą wskazanych orzeczeń zobligowany został do przeprowadzenia określonych czynności procesowych w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zatem wymóg przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznym zakresie został dochowany. W konkluzji tej części rozważań przyjdzie uznać, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego polegające na wydaniu decyzji kasacyjnej jest zasadne i służy realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w treści art. 6, art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w skardze w pierwszej kolejności przyjdzie odnieść się do najbardziej istotnego, a mianowicie polegającego na tym, że w postępowaniu przed organem odwoławczym uczestniczyły osoby nieżyjące, a mianowicie A. K. i K. D. Zarzut ten został sformułowany w samej skardze jak również podtrzymany w piśmie skarżących z dnia [...] r. Zasadnie skarżący akcentują, że udział w postępowaniu administracyjnym osób nieżyjących wyczerpuje przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianą treścią art. 156 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże stanowisko skarżących nie uwzględnia wszystkich okoliczności faktycznych jak i prawnych związanych z wystąpieniem takiej sytuacji. W szczególności dostrzec należy, że w ramach przedmiotowego postępowania występuje liczna grupa stron, a zadaniem organu administracji jest stałe monitorowanie tego, kto w ramach danego postępowania uczestniczy. W sprawie tej w okresie między wniesieniem odwołania, a podjęciem rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy nastąpiła zmiana w składzie stron prowadzonego postępowania z uwagi na śmierć wymienionych powyżej osób. Jednakże ani organ pierwszej instancji, jak również nikt z pozostałych stron prowadzonego postępowania nie zgłosił tej okoliczności organowi odwoławczemu, zatem organ ten uznał, że skład stron w ramach prowadzonego postępowania nie uległ zmianie. Dostrzec należy również, że do udziału w postępowaniu nie zgłosili się następcy prawni stosownie do postanowień art. 30 § 4 wyżej wymienionego Kodeksu. Brak zgłoszenia się następców prawnych osób zmarłych do prowadzonego postępowania wyczerpuje przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt 4 tego Kodeksu, a mianowicie strona bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu. Oznacza to, że zarzut sformułowany przez skarżących wyczerpuje znamiona stwierdzenia nieważności decyzji, jak również wznowienia postępowania, jednakże w tym zakresie ze stosownym wnioskiem wystąpić mogli jedynie następcy prawni. Sąd rozpatrując przedmiotową sprawę jak również konsekwencje dostrzeżonego uchybienia doszedł do przekonania, że organ administracji podejmując zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia prawa, jednakże nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na rodzaj rozstrzygnięcia podjętego przez organ odwoławczy, otóż organ ten wydał decyzję kasacyjną, a zatem przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Oznacza to, że organ pierwszej instancji zobligowany będzie do przeprowadzenia postępowania w sposób zgodny ze wskazaniami zamieszczonymi przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 1 czerwca 2009 r. Rodzaj podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia implikuje inne kwestie związane z podniesionym zarzutem. Otóż stosownie do postanowień art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji wydając decyzję kasacyjną zobowiązany jest do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, a zatem nie może w stosunku do niej dokonywać żadnych innych rozstrzygnięć. Skierowanie decyzji do osób nieżyjących z jednej strony wyczerpuje przesłankę stwierdzenia jej nieważności, a z drugiej otwiera drogę do uruchomienia trybu wznowieniowego z uwagi na to, że w postępowaniu nie uczestniczyli ich następcy prawni. Jednakże wskazane rozstrzygnięcia dla prowadzonego postępowania posiadałyby jedynie charakter porządkujący i umożliwiający dalsze prowadzenie postępowania w sposób odpowiadający przepisom procesowym. Analogiczny skutek powoduje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, ponieważ w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji zobowiązany będzie do ponownego ustalenia wszystkich stron uczestniczących w postępowaniu i zapewnienia im czynnego udziału. Skoro istota rozstrzygnięcia organu odwoławczego sprowadza się do tego rezultatu, jaki byłby przewidziany w następstwie uruchomienia trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, to brak jest powodów uzasadniających uwzględnienie wniesionego zarzutu, pomimo dostrzeżenia występującego uchybienia. Dodatkowo przyjdzie zauważyć, że postanowienia art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają organowi administracji możliwości na rozdzielenie decyzji kasacyjnej z uwagi na jej aspekt podmiotowy. Zatem rozpatrując przedmiotowy zarzut z tej perspektywy przyjdzie uznać, że organ odwoławczy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie, a skoro tak to tym samym wniesiona skarga nie może być uwzględniona. Na marginesie przedstawionych rozważań przyjdzie zauważyć, że sytuacja prawna związana ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną uzależniona będzie od tego, czy w sprawie występuje jedna strona czy też więcej stron. Otóż w przypadku jednej strony sytuacja jest jasna, albowiem stwierdzeniu nieważności ulega cała decyzja, natomiast sytuacja komplikuje się w przypadku wielości stron uczestniczących w danym postępowaniu, albowiem nie ma tu bezpośredniego przełożenia między skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną a nieważnością danej decyzji skierowanej do innych stron tego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że można stwierdzić nieważność decyzji w części, zatem decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną w tym zakresie podlegałaby stwierdzeniu nieważności, natomiast w pozostałym zakresie rozstrzygnięcie takie byłoby prawidłowe. Przedstawione rozważania pozwalają uznać, że w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe rozstrzygnięcie i patrząc na nią z tej perspektywy wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej doręczenie jej do osób nie będących stroną, poza elementem porządkującym nie przyczyniłoby się do zmiany stanu prawnego w sprawie.

Kolejnym zarzutem podnoszonym, w skardze jak również w piśmie z dnia [...] r. jest to, że adresat decyzji został wadliwie oznaczony. Zarzut ten kierowany jest pod adresem "Miasta i Gminy S.". Zdaniem skarżących przepisy prawa określają nazwę wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i nie posługują się one wskazanym pojęciem lecz innym "Gminą S.". Nadto zwrócono uwagę na fakt, że od [...] r. podmiot ten brał udział w prowadzonym postępowaniu, pomimo że nie przysługuje mu przymiot strony, a dodatkowo podkreślono, że decyzja została doręczona organowi osoby prawnej a nie osobie prawnej, którą jest Gmina S. Podniesiony zarzut zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie nie może być uwzględniony. W pierwszej kolejności przyjdzie podzielić stanowisko prezentowane przez skarżących, że od [...] r. nie ma już jednostek samorządu terytorialnego wspólnych dla miasta i otaczających go miejscowości, lecz jest jedna jednostka samorządu terytorialnego, której nazwa związana jest z miejscowością posiadającą status miasta. Podzielenie stanowiska skarżących w powyższym zakresie nie jest równoznaczne z tym, że podniesiony zarzut zostanie uwzględniony, albowiem dla jego uwzględnienia niezbędne jest aby miał on wpływ na wynik sprawy. Faktem jest, że zadaniem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne jest precyzyjne oznaczenie stron danego postępowania administracyjnego. W przypadku dopuszczenia się uchybień w precyzyjnym oznaczeniu strony, które powoduje to, że w prowadzonym postępowaniu uczestniczy podmiot nieuprawniony, to w tego typu sytuacjach dostrzeżone przez skarżących uchybienie musiałoby skutkować uwzględnieniem wniesionej skargi. W rozpatrywanej sprawie z tego typu sytuacją Sąd się nie spotkał. Praktycznie od pierwszego pisma procesowego w sprawie wiadomym było wszystkim stronom prowadzonego postępowania, że w postępowaniu tym uczestniczy jako strona gmina S. To czy była ona oznaczona prawidłowo czy też w sposób wadliwy, jest już elementem wtórnym nie mającym kluczowego znaczenia dla wyznaczenia kręgu stron postępowania. Zatem podniesione przez skarżących uchybienie nie posiada żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, a tym samym nie może stanowić podstawy uwzględnienia wniesionej skargi. Na marginesie należy zauważyć, że argumentacja prezentowana przez organ odwoławczy, a odwołująca się do brzmienia obowiązujących aktów wykonawczych w postaci statutu danej jednostki samorządu terytorialnego, potwierdza powyższe stwierdzenie, o pełnej wiedzy odnośnie tego, który podmiot uczestniczył w prowadzonym postępowaniu. Nadto organy administracji stosownie do postanowień art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa zobligowane były do stosowania postanowień Statutu Gminy S. Skoro w akcie tym zamieszczona jest nazwa jednostki samorządu terytorialnego to organ odwoławczy był uprawniony do jej stosowania i zamieszczania w rozdzielniku adresatów podjętego rozstrzygnięcia. Tym samym jest to kolejny argument uzasadniający nie uwzględnienie podniesionego zarzutu. Na uwzględnienie nie zasługuje także i ten zarzut, który polega na akcentowaniu, że Gminie S. w prowadzonym postępowaniu nie przysługuje status strony. Otóż jeżeli wskazana jednostka samorządu terytorialnego, zasadnie bądź niezasadnie uczestniczyła w tym postępowaniu, a organ odwoławczy uwzględniając wniesione odwołanie nakazał ustalenie kręgu stron tego postępowania, to tym samym z jednej strony był zobligowany do doręczenia wydanej przez siebie decyzji podmiotowi dotychczas traktowanemu jako strona, a po drugie zlecił organowi pierwszej instancji ponowne ustalenie wykazu stron tego postępowania, zatem zasadnie nie rozstrzygał tego zagadnienia we własnym zakresie, lecz pozostawił to rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji. Skarżący w piśmie z dnia [...] r. podnoszą, że organ odwoławczy winien uwzględnić prawomocną ocenę prawną dokonaną przez Sąd Okręgowy w C. i podtrzymaną przez Sąd Apelacyjny w K., sprowadzającą się do tego, że gmina S. nie posiada interesu prawnego w ustaleniu czy grunty zapisane w ewidencji gruntów na Spółkę "A" w S. stanowią mienie gminne/gromadzkie. Stanowisko skarżących nie może być uwzględnione, albowiem sądy powszechne nie prowadzą postępowania administracyjnego i nie są one uprawnione do przesądzania o interesie prawnym na gruncie prawa administracyjnego, albowiem w tym zakresie głos decydujący posiada organ prowadzący postępowanie administracyjne, natomiast orzeczenia sądów powszechnych są dowodami w takim postępowaniu i podlegają ocenie tego organu. Organ administracji nie może zmieniać treści tych orzeczeń jak również trybu ich wydania, natomiast w pozostałym zakresie orzeczenia te podlegają ocenie organu administracji. Tym samym podniesiony zarzut nie może być uwzględniony.

Z kolei ostatni z zarzutów dotyczący wadliwego doręczenia skarżonej decyzji wydaje się być wyrazem nieporozumienia. Otóż przyjdzie zauważyć, że stosownie do postanowień art. 31 ustawy o samorządzie gminnym wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Zatem w przypadku gminy jako jednostki samorządu terytorialnego wszelka korespondencja dotycząca tej jednostki kierowana jest do rąk właśnie wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Oznacza to, że przedmiotowy zarzut nie może zostać uwzględniony.

Ostatni zarzut podnoszony przez skarżących w skardze jak również w pismach z [...] r. oraz z dnia [...] r. związany jest z tym, że organ odwoławczy w swoim rozstrzygnięciu nie rozpatrzył kwestii dotyczącej braku bezstronności organu pierwszej instancji przy podejmowaniu przez niego decyzji. Skarżącym w szczególności chodziło o udział w postępowaniu L. F., która ich zdaniem nie gwarantuje bezstronności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i na potwierdzenie braku jej bezstronności przytoczyli szereg argumentów, jak również podnieśli, że organ odwoławczy zagadnienie to pominął. Na wstępie przyjdzie zgodzić się ze skarżącymi, że jednym z podstawowych obowiązków organu administracji w ramach prowadzonego postępowania jest zapewnienie temu postępowaniu gwarancji obiektywności, czyli bezstronności organu w trakcie prowadzonego postępowania, jak również podejmowanego rozstrzygnięcia. Z tego powodu Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 145 § 1 pkt 3 przesłankę wznowienia postępowania. Zatem uchybienie w tym zakresie jest ciężką wadą prowadzonego postępowania i uzasadnia uruchomienie trybu nadzwyczajnego weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Odnosząc się do podniesionego zarzutu to przyjdzie zauważyć, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia odniósł się do tego zagadnienia. Można mieć wątpliwości, czy poruszył w tej części uzasadnienia wszystkie kwestie podnoszone przez skarżących, jednakże zakres jego rozważań warunkowany był także rodzajem podejmowanego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że nie podzielił on stanowiska skarżących co do zasadności zmiany organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, jak również zasadnie podniósł, że ewentualne wyłączenie od załatwiania sprawy jednego pracownika dysponującego upoważnieniem Starosty [...] do wydawania decyzji administracyjnych nie uzasadnia zmiany właściwości organu. W sposób prawidłowy organ ten wskazał, że wyłączenia pracownika w trybie art. 24 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego dokonuje jego bezpośredni przełożony. Natomiast organ ten nie odniósł się w sposób rozbudowany do zarzutu polegającego na wskazaniu sytuacji, które zdaniem skarżących pozwalają uznać, że w sprawie tej zachodzi przesłanka bezstronności pracownika przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Podniesiony brak posiadałby istotne znaczenie w przypadku podejmowania przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast w rozpatrywanej sprawie sytuacja wygląda odmiennie, ponieważ organ ten podjął decyzję kasacyjną, zatem nawet wówczas, gdyby organ ten podzielił stanowisko skarżących, to wówczas wydałby analogiczne rozstrzygnięcie do tego, które zostało podjęte. W świetle takiego stwierdzenia brak jest podstaw do uwzględnienia podniesionego zarzutu i uwzględnienia z tego powodu wniesionej skargi. Na marginesie tej części rozważań przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że znaczna część zarzutów kierowanych pod adresem L. F. posiada charakter osobistej niechęci skarżących ubranej w pozory braku bezstronności po jej stronie. W żadnym stopniu nie stanowi o braku bezstronności pracownika fakt, że w inny sposób interpretuje przepisy prawa niż oczekiwałyby tego strony prowadzonego postępowania.

W konkluzji przeprowadzonych rozważań przyjdzie zauważyć, że celem sądowej kontroli decyzji administracyjnych jest eliminowanie z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które wydane zostały w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa i naruszają ten porządek w takim stopniu, że dalszy ich byt prawny w demokratycznym państwie prawa nie jest możliwy. Tym samym nie każda decyzja zawierająca mniejsze lub większe wady będzie eliminowana z obrotu prawnego, ale jedynie taka, która z uwagi zasadę demokratycznego państwa prawa nie będzie możliwa do zaakceptowania. W rozpatrywanej sprawie skład orzekający dopatrzył się szeregu nieprawidłowości w ramach wydawania kontrolowanej decyzji, jednakże nieprawidłowości te nie podważyły istoty samego rozstrzygnięcia, a zatem

z perspektywy demokratycznego państwa prawa kontrolowana decyzja nie zawiera takich wad, które uzasadniałyby jej uwzględnienie.

Skoro Sąd nie znalazł wystarczających podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić.