Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 114/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art.52, 56
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2020 r. sprawy ze skargi M. S., P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją Wójta Gminy D. z dnia [...] czerwca 2019 r., Nr [...] ustalono lokalizację inwestycji celu publicznego obejmującej budowę bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej we wsi G., obręb geodezyjny G. , gmina D.. Na zamierzenie inwestycyjne obejmujące realizację bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] składają się następujące elementy: wolnostojąca wieża stalowa o maksymalnej wysokości 63,0 m nad poziomem terenu, stanowiąca platformę do zawieszenia zestawu anten sektorowych i radioliniowych, prefabrykowane szafy techniczne z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację oraz ogrodzenie systemowe. Na wysokości 59,0 m mają zostać zamontowane po cztery anteny sektorowe w każdym z czterech pasm: 2100 MHz, 900 MHz, 1800 MHz oraz 800 MHz.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wobec powyższego, postępowanie o wydanie niniejszej decyzji było prowadzone zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej jako "upzp").

Organ podniósł, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci Play jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 2 pkt 5 upzp przez "inwestycje celu publicznego" należy bowiem rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U, z 2018 r. poz. 2204 z późn. zm.). Z art. 6 pkt 1 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego.

Dalej wskazano, że planowana inwestycja nie wymaga obligatoryjnie uzyskania przed wydaniem decyzji ustalającej jej lokalizację decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązku jej uzyskania nie nałożył także na inwestora Wójt Gminy D.. Ocenie pod względem uznania inwestycji za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko podlega wyłącznie planowana inwestycja. Ocenie nie mogą podlegać inne instalacje - autostrada, linie elektroenergetyczne czy elektrownie wiatrowe. Ocenie podlega bowiem moc promieniowana izotropowo dla pojedynczej anteny.

Wskazano, że w myśl art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W orzecznictwie przyjęto, że oceniając miejsca dostępne dla ludności trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Potencjalna możliwość zabudowania terenu, zgodnie z obowiązującym prawem, czyli na podstawie obowiązującego planu miejscowego, czy ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czyni go zatem miejscem dostępnym dla ludności, nawet jeśli teren jeszcze zabudowany nie jest. Przy czym okoliczność ewentualnego występowania miejsc dostępnych dla ludności może być co najwyżej podstawą do zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację inwestycji. Nie może zaś stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Zatem miejsca dostępne dla ludności ocenia się w linii osi głównej wiązki promieniowania danej anteny a nie na powierzchni gruntu. Okoliczność, że na danej działce znajdują się obiekty budowlane nie oznacza, ze został naruszony przepis dotyczący miejsc dostępnych dla ludności. Istotne jest, czy w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (na tej wysokości) znajdują się miejsca dostępne dla ludności, tzn. czy na tej działce posadowiony jest lub może być posadowiony budynek o takiej wysokości. Przy czym dopuszczalność powstania takiego obiektu musi wynikać z obowiązującego prawa. Budowa obiektu jest co do zasady dopuszczalna, gdy dla danej działki obowiązuje plan miejscowy lub wydana została wydana decyzja o warunkach zabudowy w przypadku jego braku.

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71) do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż 5 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na azymucie 90° jest projektowane umiejscowienie jednej z anten (AS20__1) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP wynoszącej od 5 000 W do mniej niż 10 000 W.

Mając na uwadze powyższe, w analizie dotyczącej przedmiotowej anteny winno się rozpatrywać, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z analizy podkładu mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz posiadanych przez Urząd Gminy D. dokumentów planistycznych wynika, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb geodezyjny G. , Gmina D.) nie znajdują się w chwili obecnej miejsca dostępne dla ludzi. Pogłębiona analiza zagadnienia wskazuje natomiast, że z formalnego punktu widzenia nie można wykluczyć wystąpienia w przedmiotowej lokalizacji miejsc dostępnych dla ludzi w przyszłości. Przedmiotowa działka oznaczona jest w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. jako tereny zabudowy mieszkaniowej, przy czym dla przedmiotowych terenów nie wskazano granicznych parametrów budynków - w tym ich docelowej wysokości ani gabarytów.

Z akt sprawy nie wynika, aby na terenie działki nr [...] mogłyby znajdować się miejsca dostępne dla ludności w zasięgu oddziaływania anteny AS20_1 azymut 90°. Działka nr [...] jest zabudowana obiektami budowlanymi, w chwili obecnej nie znajdują się na niej miejsca dostępne dla ludności na wysokości osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Działka nie jest objęta ustaleniami obowiązującego (nie już uchylonego) planu miejscowego ani ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Przy czym przy ocenie miejsc dostępnych dla ludności analizie mogą podlegać wyłącznie obowiązujące akty prawe regulujące sposób zagospodarowania danego obszaru. Wskazano, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które nie tylko nie ustala parametrów obiektów budowlanych nie stanowi także aktu prawa miejscowego ani nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana, ani tym bardziej właścicieli nieruchomości sąsiednich. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W myśl art. 58 ust. 2 upzp jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 upzp, przepisy art. 36 oraz art. 37 upzp stosuje się odpowiednio. Oznacza to m.in. że jeżeli, w związku z ustaleniem lokalizacji inwestycji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Jednocześnie zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego, czyli indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa wywiedzionej z treści art. 50 w związku z art. 54 upzp.

Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie warunki, na jakich wnioskodawca może przystąpić do realizacji inwestycji. Decyzja ta, ani po stronie inwestora, ani po stronie właściciela nieruchomości, nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wyrażony wobec zamiaru realizacji planowanego zamierzenia sprzeciw stron czy też okolicznych mieszkańców także nie może stanowić podstawy odmowy ustalenia wnioskowanej inwestycji celu publicznego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli T. i M. S.. Zdaniem Skarżących inwestycja godzi w interesy dotyczące dalszego rozwoju nieruchomości i innych zagrożeń, nie zbadano także oddziaływania inwestycji na środowisko i zdrowie oraz życie Skarżących. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 2, 5, 7 i 74 Konstytucji RP poprzez niewydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanej inwestycji; art. 82 ust. 2 pkt 2, art. 66 ust. 1 pkt 8 i art. 77 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie (...) poprzez brak stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oddziaływania na środowisko biorąc pod uwagę powiązania planowanego przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami jak linia energetyczna o dużej mocy, gigantyczna elektrownia wiatrowa i przebiegająca w pobliżu autostrada z dużym hałasem. Podniesiono też brak oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na zdrowie i warunki życia ludzi oraz brak przeprowadzenia analizy wzajemnych oddziaływań miedzy środowiskiem, zdrowiem ludzi i dobrami materialnymi.

Odwołanie wnieśli także M. i P. S., podnosząc, że działka nr [...] znajduje się w polu oddziaływania anteny sieci komórkowej. Powyższe stwarza zagrożenie dla zdrowia i życia jak i egzystencję Skarżących oraz godzi w interesy dotyczące dalszego rozwoju nieruchomości. Inwestycja nie powinna być także zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego, gdyż potrzeba na to wielu uzgodnień z organami wyższego szczebla, których to inwestor zapewne nie posiada.

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że planowane przedsięwzięcie polegające na budowie bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], jest inwestycją celu publicznego.

Ustosunkowując się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów ponownie wskazano, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wymaga zgody właścicieli nieruchomości, na których będzie zrealizowana ani tym bardziej właścicieli nieruchomości sąsiednich czy też mieszkańców danej miejscowości. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Ponadto decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa jedynie warunki, na jakich wnioskodawca może przystąpić do realizacji inwestycji. Decyzja ta, ani po stronie inwestora, ani po stronie właściciela nieruchomości, nie skutkuje rozszerzeniem, czy też ograniczeniem praw i obowiązków związanych z prawem własności nieruchomości.

Ustosunkowując się do podniesionych w odwołaniu zarzutów wyjaśniono też, że organ administracji nie możne odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z. przepisami odrębnymi.

Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, zawierający przeszkodę w realizacji danej inwestycji celu publicznego, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami lub wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienionymi np. w art. 1 ust. 2 upzp.

Z akt sprawy nie wynika, aby planowana inwestycja wymagała obligatoryjnie uzyskania przed wydaniem decyzji ustalającej jej lokalizację decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Obowiązku jej uzyskania nie nałożył także na inwestora Wójt Gminy D..

Podnieść także należy, że ustawodawca wymaga aby ustalona była moc promieniowania izotropowo dla pojedynczej anteny - nawet w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Ocenie pod względem uznania inwestycji za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko podlega więc wyłącznie planowana inwestycja o moc promieniowania oceniana dla każdej anteny.

Organ odwoławczy wskazał, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jakim jest instalacja bazowa telefonii komórkowej wymaga ustalenia emisji pola elektromagnetycznego i równoważnej mocy promieniowania, gdyż od tego uzależniona jest wymagana odległość planowanego przedsięwzięcia od miejsc dostępnych dla ludzi. W myśl art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Przy czym okoliczność ewentualnego występowania miejsc dostępnych dla ludności może być co najwyżej podstawą do zobowiązania inwestora do uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację inwestycji. Nie może zaś stanowić samoistnej podstawy do odmowy ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji.

Zatem miejsca dostępne dla ludności ocenia się w linii osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, a nie na powierzchni gruntu. Okoliczność, ze na danej działce znajdują się obiekty budowlane nie oznacza, ze został naruszony przepis dotyczący miejsc dostępnych dla ludności. Istotne jest czy w osi głównej w wiązki promieniowania danej anteny (na tej wysokości) znajdują się miejsca dostępne dla ludności, tzn. czy na tej działce posadowiony jest lub może być posadowiony budynek o takiej wysokości. Przy czym dopuszczalność powstania takiego obiektu musi wynikać z obowiązującego prawa. Budowa obiektu jest co do zasady dopuszczalna, gdy dla danej działki obowiązuje plan miejscowy lub wydana została wydana decyzja o warunkach zabudowy w przypadku jego braku.

Zdaniem SKO z akt sprawy nie wynika, aby na terenie działki nr [...] mogły znajdować się miejsca dostępne dla ludności w zasięgu oddziaływania anteny AS20_1 azymut 90°. Działka nr [...] jest zabudowana obiektami budowlanymi, w chwili obecnej nie znajdują się na niej miejsca dostępne dla ludności na wysokości osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Z akt sprawy nie wynika, aby działka objęta była ustaleniami obowiązującego (nie już uchylonego) planu miejscowego ani ostateczną decyzją o warunkach zabudów}. Przy czym przy ocenie miejsc dostępnych dla ludności analizie mogą podlegać wyłącznie obowiązujące akty prawe regulujące sposób zagospodarowania danego obszaru. Zauważono, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które nie tylko nie ustala parametrów obiektów budowlanych nie stanowi także aktu prawa miejscowego ani nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Wobec powyższego decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Skargę na decyzję SKO w P. wywiedli M. i P. S., wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postepowania.

W ocenie Skarżących planowana inwestycja godzi w potrzeby interesu publicznego mieszkańców G. , bowiem w sąsiedztwie w gminie D. znajduje się maszt telefonii komórkowej- zasięg telefonii komórkowej w obrębie gminy jest dobry.

Ponadto usytuowanie masztu o wysokości 63 m w bliskim sąsiedztwie działki Skarżących o nr [...] spowoduje spadek wartości nieruchomości Skarżących oraz sąsiednich, co będzie trudne do odwrócenia w skutkach i wyrządzi szkodę właścicielom wszystkich nieruchomości w okolicy planowanej inwestycji.

Zdaniem Skarżących realizacja inwestycji będzie też powodować szkodliwe promieniowanie, co będzie miało wpływ na zdrowie Skarżących, ich rodziny, sąsiadów oraz zwierząt hodowlanych. A także ograniczenie widoku i zmniejszenie walorów krajobrazowych nieruchomości. Jak wynika z planów 63-metrowy obiekt ma powstać w odległości niewiele ponad 100 metrów od budynku mieszkalnego Skarżących, zatem w promieniu bezpośredniego oddziaływania pola magnetycznego na nieruchomość Skarżących.

Realizacja planowanej inwestycji będzie powodować również naruszenie prawa do spokojnego korzystania z domu jednorodzinnego poprzez obawę i strach gdyż tak wielka budowla będzie odwracać skupienie uwagi kierowców na drodze ze względu na bezpośrednią przyległość do często uczęszczanej drogi powiatowej, co może skutkować kolizjami i wypadkami.

Skarżący wskazali, że z ogólnie dostępnych źródeł i badań naukowych wynika potwierdzona szkodliwość pól elektromagnetycznych emitowanych z masztów telefonii komórkowej, które jest szkodliwe i powoduje choroby w tym nowotwory złośliwe i zakłócenia w sprzęcie domowym i medycznym. Wyniki potwierdziły wpływ PEM na rozwój nowotworów, jak również zmian nienowotworowych w obrębie mózgu i serca oraz wpływ na rozwój płodu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) - dalej jako: "u.p.z.p." Zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.) dalej jako: "u.g.n."

Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego, o której mowa w art. 6 pkt 1 u.g.n. W treści tego przepisu, wprost wymieniono wśród celów publicznych w rozumieniu tej ustawy, budowę obiektów łączności publicznej. Do takich zaś obiektów należy przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada status urządzenia łączności publicznej. Przez łączność publiczną należy rozumieć infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego - art. 4 pkt 18 u.g.n.

Według art. 2 pkt 29 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1907), zawierającego definicję ustawową, przez publiczną sieć telekomunikacyjną należy rozumieć sieć telekomunikacyjną wykorzystywaną głównie do świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, przy czym – stosownie do art. 2 pkt 31 Prawa telekomunikacyjnego - przez publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną rozumie się usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. Ocena zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi w ramach art. 56 u.p.z.p. może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie wkracza w kompetencje przypisane innym organom administracji publicznej.

Na zamierzenie inwestycyjne obejmujące realizację przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej składają się następujące elementy: wolnostojąca wieża stalowa o maksymalnej wysokości 63,0 m nad poziomem terenu, stanowiąca platformę do zawieszenia zestawu anten sektorowych i radioliniowych, prefabrykowane szafy techniczne z urządzeniami elektro-przesyłowymi i zasilającymi stację oraz ogrodzenie systemowe. Na wysokości 59,0 m mają zostać zamontowane po cztery anteny sektorowe w każdym z czterech pasm: 2100 MHz, 900 MHz, 1800 MHz oraz 800 MHz.

Zdaniem Sądu należy podzielić stanowisko organów oraz inwestora, że inwestycja o charakterystyce technicznej określonej w decyzji oraz wniosku inwestora, w tym w załączonej do wniosku "Kwalifikacji przedsięwzięcia", na terenie wyznaczonym w załączniku graficznym - nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie należy wyjaśnić, że ustalenie, czy dla danej inwestycji jest wymagana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, zależy od rodzaju inwestycji. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018, poz. 2081 ze zm.; dalej: "u.u.i.ś."), uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Katalog przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko został określony w rozporządzeniu z 2010 r. Z uwagi na charakter planowanego przedsięwzięcia podstawę do ustalenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko stanowić mógł § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia.

Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 20 000 W- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się "dla

- pojedynczej anteny - także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja" radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi nie mniej niż:

a) 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) 1000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) 2000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) 5000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) 10 000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny

- przy czym równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się

"- dla pojedynczej anteny - także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja" radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna.

Na potrzeby dalszej analizy należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że przez "oś wiązki głównej promieniowania anteny" należy rozumieć linię poprowadzoną wzdłuż kierunku wiązki głównej promieniowania anteny. Skoro bowiem w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko prawodawca posłużył się pojęciem osi wiązki, tym samym uznać należy, że w sposób jednoznaczny przesądził, iż chodzi tutaj o wiązkę stanowiącą prostą linię, a nie obiekt przestrzenny. Z kolei "odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny" jest to odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut (kierunek) i pochylenie tej osi (tilt), przy czym określenia odległości dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji.

Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018, poz. 799 ze zm.; dalej: "u.p.o.ś."), przez "miejsca dostępne dla ludności" rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. Z kolei zgodnie z załącznikiem 2 pkt 11 tego rozporządzenia za "miejsca dostępne dla ludzi" uznaje się przestrzenie do wysokości 2.0 m nad powierzchnią ziemi albo innymi powierzchniami, na których mogą przebywać ludzie. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przy tym pogląd, że przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów, w tym aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 708/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowe zamierzenie inwestycje zaliczane jest zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 lit. f rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Zgodnie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego na azymucie 90° jest projektowane umiejscowienie jednej z anten (AS20__1) o równoważnej mocy promieniowanej izotropowo EIRP wynoszącej od 5 000 W do mniej niż 10 000 W. Mając na uwadze powyższe, w analizie dotyczącej przedmiotowej anteny należało zbadać, czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Miejsca dostępne dla ludności ocenia się w linii osi głównej wiązki promieniowania danej anteny, a nie na powierzchni gruntu. Okoliczność, że na danej działce znajdują się obiekty budowlane nie oznacza, ze został naruszony przepis dotyczący miejsc dostępnych dla ludności. Istotne jest, czy w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (na tej wysokości) znajdują się miejsca dostępne dla ludności, tzn. czy na tej działce posadowiony jest lub może być posadowiony budynek o takiej wysokości. Przy czym dopuszczalność powstania takiego obiektu musi wynikać z obowiązującego prawa. Budowa obiektu jest co do zasady dopuszczalna, gdy dla danej działki obowiązuje plan miejscowy lub wydana została wydana decyzja o warunkach zabudowy w przypadku jego braku.

Z analizy podkładu mapy zasadniczej dołączonej do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz posiadanych przez Urząd Gminy D. dokumentów planistycznych wynika, że na działce oznaczonej nr ewid. [...] (obręb geodezyjny G. , Gmina D.) nie znajdują się w chwili obecnej miejsca dostępne dla ludzi. Nie można natomiast wykluczyć wystąpienia w przedmiotowej lokalizacji miejsc dostępnych dla ludzi w przyszłości.

Przedmiotowa działka oznaczona jest w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. jako tereny zabudowy mieszkaniowej, przy czym dla przedmiotowych terenów nie wskazano granicznych parametrów budynków - w tym ich docelowej wysokości ani gabarytów. Wymieniona wyżej działka ewidencyjna nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z obowiązującymi zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D. można opracować plan miejscowy dla zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. W sytuacji opisanej powyżej, przy założeniu budowy budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] mogłoby dojść do sytuacji, w której w osi głównej wiązki promieniowania anteny (AS20_1 azymut 90°) znalazłyby się miejsca dostępne dla ludności. Należy jednak zauważyć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, nie tylko nie ustala parametrów obiektów budowlanych, ale nie stanowi także aktu prawa miejscowego, ani nie wiąże przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Postępowanie w sprawie wydania decyzji zostało przeprowadzone z zapewnieniem udziału ustalonych w sprawie stron postępowania. W trakcie postępowania i przed wydaniem decyzji strony miały możliwość zapoznania się z dokumentami sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy podkreślić, że przepisy nie przewidują, aby dla wydania decyzji pozytywnej konieczne było uzyskanie zgody pozostałych stron postępowania (w tym właścicieli nieruchomości przez które ewentualnie przebiegać będzie inwestycja). Nie ma również podstaw prawnych ku temu, aby w postępowaniu badać wpływ planowanej inwestycji na komfort użytkowania czy też wartość gruntów. Brak jest bowiem stosownych przepisów uprawniających organ do takich czynności, jak również uzależniających rozstrzygnięcie od ww. okoliczności. Sprzeciw lokalnych mieszkańców również nie może decydować o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego.

Zmiana wartości nieruchomości, na której planowana jest lokalizacja inwestycji celu publicznego lub naruszenie dotychczasowego sposobu korzystania z takiej nieruchomości nie stanowi przesłanki wydania odmownej decyzji, a zatem nie stanowi elementu stanu faktycznego, którego ustalenie jest niezbędne do zastosowania prawa materialnego, czyli indywidualizacji i konkretyzacji ogólno-abstrakcyjnej normy prawa wywiedzionej z treści art. 50 w związku z art. 54 u.p.z.p.

Trafnie przy tym stwierdziło Kolegium, że organ administracji związany jest wnioskiem strony co do lokalizacji inwestycji oraz treścią przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów charakteryzujących przedsięwzięcie i określających jego parametry techniczne oraz zobowiązany jest orzekać zgodnie z treścią wniosku.

Z treści art. 56 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter deklaratoryjny, gdyż organ stwierdza jedynie czy w świetle powszechnie obowiązującego prawa dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wskazanym przez inwestora terenie. Organ nie ma uprawnień kształtujących, nie może stanowić o prawach i obowiązkach inwestora nie przewidzianych w ustawie lub akcie wykonawczym. To nie od uznania organu zależy, czy na danym terenie będzie możliwa realizacja danej inwestycji celu publicznego, lecz od tego, czy taką możliwość w konkretnym wypadku przewidują przepisy prawa." (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7.07.2020 r., II SA/Ol 197/20, LEX nr 3035276).

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie rodzi też praw do terenu nią objętego, jest jedynie odpowiedzią na zapytanie inwestora o to, czy taka inwestycja w ogóle może powstać. Inwestor, po otrzymaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie musi podejmować dalszych kroków celem jej urzeczywistnienia. Decyzja ta nie przesądza również czy inwestor zdoła uzyskać następnie pozwolenie na budowę.

Z tych wszystkich względów, Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.