Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4162/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22aa; art. 22b ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 128
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe - tekst jedn.
article: art. 7; 10 par. 1; 40 par. 2; 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Nadzorczej [...] Banku Spółdzielczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 2368/16 w sprawie ze skargi Rady Nadzorczej [...] Banku Spółdzielczego w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2016 r. [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Rady Nadzorczej [...] Banku Spółdzielczego w [...] na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 lipca 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 2368/16, oddalił skargę Rady Nadzorczej X. Banku Spółdzielczego w X. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 13 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu banku spółdzielczego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Rada Nadzorcza X. Banku Spółdzielczego w X. (dalej także: Rada Nadzorcza Banku) złożyła 23 stycznia 2014 r. do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej także: Komisja, KNF lub organ) wniosek o wyrażenie zgody na powołanie X.Y. na stanowisko Prezesa Zarządu Banku. Komisja wszczęła postępowanie i decyzją z 10 maja 2014 r. odmówiła wyrażenia zgody na powołanie X.Y. na stanowisko Prezesa Zarządu Banku.

Rada Nadzorcza Banku złożyła do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komisja decyzją z 13 września 2016 r. utrzymała w mocy decyzję z 10 maja 2016 r.

Komisja Nadzoru Finansowego jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazała art. 22b ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 128, ze zm.; dalej: Prawo bankowe). W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na art. 22b ust. 3 Prawa bankowego, stanowiący, że KNF odmawia wyrażenia zgody, o której mowa w ust. 1, jeżeli osoba, której dotyczy wniosek o wyrażenie zgody m.in. nie spełnia wymogów określonych w art. 22aa Prawa bankowego. W art. 22aa ust. 1 Prawa bankowego zostały wymienione cechy, którymi powinni charakteryzować się członkowie zarządu i rady nadzorczej, w szczególności, powinni mieć wiedzę, umiejętności i doświadczenie, odpowiednie do pełnionych przez nich funkcji i powierzonych im obowiązków oraz dawać rękojmię należytego wykonywania tych obowiązków.

Organ, analizując całokształt stanu faktycznego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w toku przeprowadzonego postępowania, uznał, że X.Y. nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków Prezesa Zarządu Banku. Oceniając działalność X.Y., KNF wzięła pod uwagę m.in.: okres zatrudnienia w sektorze bankowym, zajmowane stanowiska, zakres obowiązków, wyniki doraźnej kontroli przeprowadzonej w ramach audytu wewnętrznego 8, 14-15 maja 2015 r., według stanu na 30 kwietnia 2015 r., informacje dotyczące oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej banku według stanu na 31 marca 2016 r., plan przystąpienia Banku do Systemu Ochrony Zrzeszenia Banku Polskiej Spółdzielczości, ocenę strategii działania na lata 2015-2019 oraz ocenę nadzorczą dotychczasowej pracy X.Y. w Banku. Organ uznał, że pod zarządem X.Y., pełniącej obowiązki prezesa zarządu Banku, sytuacja ekonomiczno-finansowa Banku była niezadowalająca. Stwierdzono utrzymywanie się ryzyka kapitałowego na podwyższonym poziomie, a poziom ryzyka wyniku finansowego i kredytowego jako wysoki. Zdaniem KNF, wobec dotychczasowych działań i wyników pracy X.Y., istniały obiektywne wątpliwości, czy będzie ona zarządzać bankiem stabilnie, ostrożnie i rozsądnie, z należytą rozwagą i bez nadmiernego ryzyka.

Tym samym organ uznał, że zachodzi określona w art. 22b ust. 3 pkt 1 Prawa bankowego przesłanka odmowy wyrażenia zgody na powołanie jej na Prezesa Zarządu Banku.

Na powyższą decyzję Rada Nadzorcza Banku wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się, uwzględnienia skargi i uchylenia w całości decyzji KNF z 13 września 2016 r., a także rozstrzygnięcia o kosztach postępowania według norm przepisanych. Komisja w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę, w uzasadnieniu wyroku odniósł się do zarzutu naruszenia art. 40 § 2 w związku z art. 32 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a.) przez brak doręczania ustanowionemu pełnomocnikowi decyzji i pozostałej korespondencji w sprawie. Sąd stwierdził, że zarówno decyzja z 10 maja 2016 r., jak i z 13 września 2016 r. zostały doręczone stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, jednakże uchybienie art. 40 § 2 k.p.a. nie pozbawiło strony możliwości obrony swoich spraw, bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skarga do sądu administracyjnego zostały wniesione w terminie.

Sąd, oceniając zarzut pominięcia pełnomocnika strony w czynnościach postępowania, zauważył, że przewodniczący Rady Nadzorczej Banku w piśmie do KNF poinformował, że pełnomocnictwo udzielone mecenasowi J.S. pozostaje aktualne, to jednak wszelkie zapytania i korespondencję należy kierować bezpośrednio do wyznaczonego przez Radę Nadzorczą Banku członka zarządu – R.S.. Tym samym strona zmieniła adres do doręczeń korespondencji wskazany uprzednio we wniosku, a organ nadzoru uznał, że wolą strony jest, aby korespondencja w sprawie była kierowana do wskazanej przez nią osoby.

Zdaniem Sądu Rada Nadzorcza Banku zapewniła swojemu pełnomocnikowi dostęp do korespondencji otrzymywanej od organu nadzoru, o czym świadczy fakt, że w trakcie postępowania przed organami nie zarzucano naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Ponadto pełnomocnik z upoważnienia Rady Nadzorczej Banku, przed wydaniem decyzji z 10 maja 2016 r., w siedzibie Komisji przejrzał akta postępowania i wykonał zdjęcia części dokumentów, co własnoręcznie poświadczył.

Sąd uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez zlekceważenie zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Strona nie wykazała, że zarzucane KNF uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Co więcej z wyjaśnień organu wynika, że w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 10 maja 2016 r., pełnomocnik strony przeglądał akta postępowania i zapoznał się osobiście ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a w trakcie postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona poinformowała Komisję, że nie skorzysta z uprawnienia do przeglądania akt sprawy.

Ponadto Sąd stwierdził, że Komisja, badając czy X.Y. spełnia przesłankę rękojmi należytego wykonywania obowiązków Prezesa Zarządu Banku, przeprowadziła obszerne i wnikliwe postępowanie dowodowe, tym samym nie naruszyła art. 8, art. 11, art. 12, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organ słusznie uznał, że kandydatka nie daje rękojmi należytego wykonywania obowiązków prezesa zarządu. Jak podkreślił KNF, pod zarządem X.Y. w Banku utrzymywała się słaba jakość portfela kredytowego, niski współczynnik kapitałowy oraz niekorzystny poziom relacji odpisów z tytułu utraty wartości do portfela kredytowego z utratą wartości, a poziom bezpieczeństwa środków gromadzonych na rachunku bankowym budził zastrzeżenia. Oceniając sytuację ekonomiczno-finansową Banku, należy brać pod uwagę nie tylko poziom ryzyka w poszczególnych obszarach, ale także jakość zarządzania. W latach 2014-2015 w wyniku przeprowadzonych analiz BION stwierdzono pogorszenie jakości zarządzania, w tym zarządzania portfelem kredytowym, co skutkowało obniżeniem ogólnej oceny BION z 2,70 na 3,00.

Rada Nadzorcza Banku zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się: uwzględnienia skargi kasacyjnej w całości, uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości, uchylenia zaskarżonej decyzji KNF z 13 września 2016 r. w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z 10 maja 2016 r. w całości, ewentualnie uwzględnienia skargi kasacyjnej w całości, uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto wniosła o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Rada Nadzorcza Banku zarzuciła wyrokowi Sądu pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 10 § 1 k.p.a. i art. 40 § 2 k.p.a. przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) przypadek niedoręczenia pełnomocnikowi strony pism w toku postępowania, w szczególności decyzji KNF z 10 maja 2016 r. nie stanowiło ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku czego WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji KNF z 13 września 2016 r., pomimo nieprawidłowego zastosowania przez ten organ art. 10 § 1 i art. 40 § 2 k.p.a. i zaistnienie negatywnych skutków prawnych doręczenia wyłącznie stronie decyzji KNF z 10 maja 2016 r., jako że pominięcie pełnomocnika doprowadziło do tego, że wniosek strony o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 10 maja 2016 r. nie zawierał merytorycznych zarzutów, zaś pełnomocnikowi uniemożliwiono wyrażenie stanowiska wobec tej decyzji, bowiem nie można wykluczyć, że pełnomocnik podniósłby inne, niewskazane przez stronę zarzuty;

b) przypadek niedoręczenia pełnomocnikowi strony zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych na skutek wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 10 maja 2016 r. nie stanowiło ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w wyniku czego WSA w Warszawie nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji KNF z 13 września 2016 r., w sytuacji gdy pełnomocnikowi uniemożliwiono złożenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego na okoliczność aktualnego i prognozowanego stanu ekonomiczno-finansowego Banku;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy i oddalenie skargi na decyzję KNF z 13 września 2016 r., mimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi na tę decyzję z uwagi na wydanie jej przez organ z naruszeniem prawa, a mianowicie:

a) z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 22aa ustawy - Prawo bankowe, polegającym na niewłaściwym zastosowaniu przez przyjęcie, że wskazana norma stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia, pomimo że wymieniony przepis ma zastosowanie wyłącznie do postępowań wszczętych po 1 listopada 2015 r., tj. z dniem wejścia w życie art. 68 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1513) dodającej przepis art. 22aa do ustawy - Prawo bankowe, w sytuacji gdy postępowanie przed KNF wywołane wnioskiem skarżącego zostało wszczęte przed wskazaną nowelizacją Prawa bankowego dodającej przepis art. 22aa do tej ustawy, zatem zastosowanie powinien mieć przepis art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających (Dz. U. z 2014 r. poz. 109);

b) z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a., polegającym na uwzględnieniu przy ocenie rękojmi do sprawowania funkcji prezesa zarządu banku spółdzielczego wyłącznie okoliczności przemawiających na niekorzyść, jak również polegającym na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych oraz niedokładnym rozpatrzeniu sprawy;

c) z rażącym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego co do aktualnej i prognozowanej sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji w całości i bezkrytycznie przyjął wszelkie ustalenia merytoryczne Komisji z zaskarżonej decyzji, nie posiadając w tym zakresie żadnych wiadomości specjalnych, a wskazana okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tym bardziej że twierdzenia stron w tym zakresie były sprzeczne, co naruszyło również prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Komisja Nadzoru Finansowego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie w całości oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Pełnomocnik Rady Nadzorczej Banku złożył pismo z 15 listopada 2021 r., w którym odniesiono się do odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie tym podniesiono, że Rada Nadzorcza jest organem kolegialnym i żadne przepisy prawa ani postanowienia statutu X. Banku Spółdzielczego nie dają przewodniczącemu Rady Nadzorczej kompetencji do działania w jej imieniu, w szczególności nie reprezentuje on jej na zewnątrz, nie ma uprawnień do składania oświadczeń woli i dokonywania czynności procesowych w imieniu Rady. Rada jako organ kolegialny udzieliła pełnomocnictwa adwokatowi J.S.. Wszystkie czynności procesowe dokonane przez poszczególnych członków Rady są więc bezskuteczne. Wskazanie przez przewodniczącego rady członka zarządu banku jako osoby upoważnionej do doręczeń było zatem bezskuteczne. Tym samym Komisja nie była upoważniona do pominięcia prawidłowo ustanowionego pełnomocnika i wszelkie doręczenia z pominięciem pełnomocnika są bezskuteczne, w konsekwencji wydane decyzje należy uznać za wadliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej bowiem, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną nie rozpoznaje więc sprawy ponownie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Wychodząc z tego założenia, należy zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały wyłącznie na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwiło odniesienie się do zarzutu, zgłoszonego na rozprawie przed tym Sądem, która odbyła się 16 listopada 2021 r., a dotyczącego wad postępowania przed KNF, prowadzonego na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Według strony skarżącej, postępowanie to nie zostało skutecznie wszczęte, albowiem środek zaskarżenia został podpisany wyłącznie przez przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku, który nie był do tego umocowany. Podniesienie tak sformułowanego zarzutu nastąpiło po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1 p.p.s.a.), a zatem jego merytoryczna ocena była wyłączona (art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uznania, że tak sformułowane stanowisko strony skarżącej stanowiło nowe uzasadnienie zgłoszonych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych (art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie podważyły stanowiska Sądu pierwszej instancji o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Rada Nadzorcza Banku zarzuciła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 i art. 10 § 1 k.p.a., podnosząc, że KNF nie dokonywała doręczeń ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi – adw. J.S., lecz bezpośrednio stronie, w szczególności dotyczyło to decyzji z 10 maja 2016 r., przez co uniemożliwiono pełnomocnikowi strony wyrażenie swojego stanowiska wobec wspomnianej decyzji. Zaniechanie organu doprowadziło do tego, że wniosek strony z 25 maja 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał merytorycznych zarzutów, a nie można wykluczyć, że pełnomocnik podniósłby inne niewskazane przez stronę zarzuty. Ponadto niedoręczenie pełnomocnikowi strony skarżącej zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów zgromadzonych na skutek wniosku strony z 25 maja 2016 r. uniemożliwiło pełnomocnikowi złożenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego na okoliczność aktualnego i prognozowanego stanu ekonomiczno-finansowego X. Banku Spółdzielczego w X. Według Rady Nadzorczej Banku Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że opisane uchybienia KNF nie ograniczyły prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu i nie miały wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do przedstawionego zarzutu należy stwierdzić, że w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie KNF dokonując doręczeń, pomijała pełnomocnika Rady Nadzorczej Banku i kierowała korespondencję bezpośrednio do strony, a więc z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. Jednak wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie miało to dla niej negatywnych skutków procesowych, w tym w zakresie realizacji uprawnień przewidzianych w art. 10 § 1 k.p.a.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od stanu konkretnej sprawy. Każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków w zakresie dokonywania doręczeń, powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. W przypadku gdy wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do zakwestionowania przez sąd decyzji wyłącznie z tego powodu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że jeżeli wadliwe doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, a nie pełnomocnikowi nie wywołało skutku w postaci nierozpoznania odwołania, to naruszenie takie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (por. np. wyroki NSA z 19 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 282/07; 12 stycznia 2016 r., sygn. akt I FSK 1307/14; z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 501/15; z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I FSK 1825/15). Pogląd ten dotyczy sytuacji, gdy decyzja doręczana jest bezpośrednio stronie, a nie jej pełnomocnikowi i pomimo tego odwołanie (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub skarga wnoszone są w terminie ustawowym. W takiej sytuacji przyjmuje się, że prawa strony nie zostały naruszone, a zbędnym i niecelowym byłoby uchylanie decyzji po to tylko, aby ponownie doręczać ją, często czyniąc to wbrew intencjom strony, która dąży do merytorycznego rozpoznania jej odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) lub skargi. Przedstawione stanowisko ogranicza się zatem do wpływu błędnego doręczenia pod kątem uchybienia przepisom proceduralnym.

Odnosząc powyższe do stanu rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, że doręczanie przez KNF pism stronie z pominięciem jej pełnomocnika nastąpiło na wyraźny wniosek strony. Przewodniczący Rady Nadzorczej Banku w piśmie z 16 kwietnia 2014 r. skierowanym do organu, poinformował, że do kontaktu w sprawie wyboru kandydata na Prezesa Zarządu Banku został wyznaczony R.S. – członek Zarządu. Wskazanie to zostało potwierdzone w piśmie Przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku z 22 maja 2014 r., z którego wynikało, że wprawdzie pozostawia pełnomocnictwo udzielone adw. J.S., to jednak wszelkie zapytania i korespondencje kierować należy bezpośrednio do wyznaczonej przez Radę Nadzorczą osoby – członka Zarządu R.S.. W związku z tym KNF uznała, że wolą strony jest by korespondencja była kierowana do niej na nowy adres do doręczeń.

Pełnomocnik Rady Nadzorczej Banku w piśmie z 15 listopada 2021 r. zakwestionował skuteczność czynności procesowych podejmowanych samodzielnie przez Przewodniczącego Rady Nadzorczej, w tym wskazanie jako osoby do doręczeń członka Zarządu Banku. Podkreślił, że Rada Nadzorcza jest organem kolegialnym, a ani przepisy prawa, ani postanowienia Statutu Banku nie dają Przewodniczącemu Rady Nadzorczej kompetencji do działania w imieniu Rady Nadzorczej. Ponadto doręczanie pism Zarządowi Banku lub choćby jednemu z jego członków w sytuacji, gdy przepis prawa wyraźnie przewiduje wyłączną kompetencję Rady Nadzorczej do reprezentacji banku w postępowaniu w sprawie wyrażenia zgody na powołanie prezesa, członka zarządu banku narusza art. 22b ust. 1 Prawa bankowego. Doręczenia dokonywane do rąk Zarządu Banku lub jego członków są wadliwe, zatem nie wywołują skutków prawnych.

W związku z argumentacją przedstawioną w piśmie pełnomocnika strony skarżącej z 15 listopada 2021 r. należy zauważyć, że brak jest regulacji odnośnie do trybu działania Rady Nadzorczej w sytuacjach innych, niż dotyczące materii uchwałodawczej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podpisanie przez Przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku pisma informującego o wyznaczeniu przez Radę Nadzorczą Banku, a więc kolegialnie, osoby do której należy kierować wszelkie zapytania i korespondencję nie może być traktowane jako działanie nieskuteczne. W istocie była to czynność techniczna polegająca na przekazaniu organowi określonego stanowiska Rady Nadzorczej Banku. Niezależnie od trafności tego stanowiska, działania podjęte przez Przewodniczącego Rady Nadzorczej Banku, tj. podpisanie pism do KNF, nie były działaniami niekorzystnymi dla strony. Należy także zauważyć, że na żadnym etapie postępowania strona skarżąca nie podnosiła, że Przewodniczący Rady Nadzorczej Banku, wbrew jej woli, wskazał osobę, której KNF powinna doręczać korespondencję.

Z kolei zarzut dotyczący doręczania korespondencji członkowi Zarządu Banku powiązany z naruszeniem art. 22b ust. 1 Prawa bankowego, zgłoszony w piśmie z 15 listopada 2021 r., z przyczyn podanych na wstępie rozważań nie podlegał merytorycznej ocenie.

W opinii strony skarżącej zaniechanie doręczenia decyzji z 10 maja 2016 r. pełnomocnikowi skarżącej doprowadziło do tego, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał merytorycznych zarzutów, zaś pełnomocnik nie mógł wyrazić stanowiska wobec tej decyzji, a nie można wykluczyć, że podniósłby inne nie wskazane przez stronę zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Rady Nadzorczej Banku. Podkreślenia wymaga, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest środkiem sformalizowanym i nie wymaga przedstawienia konkretnych zarzutów, wystarczy, że strona składająca taki wniosek wyrazi swoje niezadowolenie z decyzji. Oczywiście można zakładać, że gdyby wniosek został sporządzony przez pełnomocnika strony, mógłby zawierać zarzuty, których nie podniosła sama strona. Trzeba jednak zauważyć, że po pierwsze, z twierdzeń strony nie wynika, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został sporządzony bez wiedzy i udziału jej pełnomocnika, a po drugie nie było przeszkód, by w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji z 13 września 2016 r., pełnomocnik Rady Nadzorczej Banku złożył pismo zawierające dodatkowe argumenty na rzecz uwzględnienia wniosku z 25 maja 2016 r., czego jednak nie uczynił. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło także do ograniczenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu na skutek niedoręczenia pełnomocnikowi strony zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów zgromadzonych na skutek wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, co uniemożliwiło złożenie wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego na okoliczność aktualnego i prognozowanego stanu ekonomiczno-finansowego X. Banku Spółdzielczego w X.. W nawiązaniu do przedstawionego zarzutu należy zauważyć, że Komisja, w trybie art. 10 § 1 k.p.a., powiadomiła stronę skarżącą o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, a także przeglądania akt sprawy. Rada Nadzorcza Banku w piśmie z 5 września 2016 r., stanowiącym odpowiedź na zawiadomienie, oświadczyła, że nie skorzysta z uprawnienia przeglądania akt sprawy, gdyż "(...) W toku poprzedniego postępowania nasz przedstawiciel zapoznał się już ze wszystkimi zgromadzonymi w tej sprawie materiałami, do których Rada Nadzorcza X. Banku Spółdzielczego nie wniosła uwag." Dodać także należy, że przed wydaniem decyzji z 10 maja 2016 r. pełnomocnik Rady Nadzorczej Banku adw. J.S., na podstawie jej upoważnienia, 11 marca 2016 r. w siedzibie organu przeglądał akta i wykonał zdjęcia części dokumentów. Komisja Nadzoru Finansowego wykonała więc ciążący na niej obowiązek wynikający z art. 10 § 1 k.p.a., dokonując doręczenia zawiadomienia bezpośrednio stronie, tak jak wszystkie pozostałe pisma w prowadzonym przez ten organ postępowaniu, a strona odpowiedziała na to wezwanie, świadomie rezygnując z przysługującego jej prawa.

Jeżeli natomiast chodzi o uniemożliwienie pełnomocnikowi Rady Nadzorczej Banku złożenia wniosku o dopuszczenie dowodu biegłego na skutek naruszenia art. 40 § 2 w związku z art. 10 § 1 k.p.a., to trzeba zauważyć, że zarzut ten po raz pierwszy został wyartykułowany w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik strony skarżącej, podnosząc w skardze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., upatrywał jego naruszenia w uniemożliwieniu Radzie Nadzorczej Banku odbycie merytorycznego spotkania z Zarządem KNF w celu przedstawienia wszelkich wyjaśnień oraz zamierzonych planów działania Banku pod kierownictwem X.Y.. Komisja nie wyznaczyła rozprawy administracyjnej, która mogłaby spełnić taką funkcję, a instytucja wypowiedzenia się strony co do zebranego materiału została sprowadzona wyłącznie do zajęcia pisemnego stanowiska bez możliwości jego zaprezentowania w ramach instytucji proceduralnych. W tym stanie rzeczy powstają uzasadnione wątpliwości odnośnie do tego, na jakim etapie postępowania powstała koncepcja złożenia wniosku o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego i czy w istocie nie było możliwe zgłoszenie takiego wniosku przed wydaniem decyzji z 13 września 2016 r.

Podsumowując stwierdzić należy, że chociaż w postępowaniu przed KNF sposób dokonywania doręczeń odbiegał od pewnych standardów wynikających z art. 40 § 2 k.p.a., to był on stosowany na wyraźny wniosek Rady Nadzorczej Banku i nie został zakwestionowany w toku postępowania administracyjnego. Konsekwencją przyjętego sposobu doręczania pism z pominięciem pełnomocnika skarżącej nie było jednak ograniczenie czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Rada Nadzorcza Banku świadomie podejmowała decyzje w jakim zakresie chce korzystać z przysługujących uprawnień, w tym do przeglądania akt, wypowiadania się co do zebranych dowodów, czy składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wobec tego nie można uznać, że podnoszone w punkcie I petitum skargi kasacyjnej naruszenia spowodowały ujemne dla strony skutki procesowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądowi pierwszej instancji nie można również skutecznie zarzucić naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. określa więc granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie KNF w zakresie odmowy wyrażenia zgody na powołanie prezesa zarządu banku spółdzielczego, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Trzeba także podkreślić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m.in. wyroki NSA: z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; z 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; z 15 października 2015 r., sygn. akt I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., sygn. akt I GSK 264/09).

Odnosząc powyższe do realiów rozpoznawanej sprawy podkreślić trzeba, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 22aa Prawa bankowego jest niezasadny z tej przyczyny, że Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku przedstawił powody, dla których zastosowanie przez KNF przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania decyzji było prawidłowe. Wobec tego, że zarzut naruszenia art. 22aa Prawa bankowego został rozpoznany, a jak już wspomniano, przy pomocy zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można zwalczać zajętego przez Sąd stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu poglądów, omawiany zarzut okazał się nieskuteczny.

W rozpoznawanej sprawie, w okresie między złożeniem wniosku z 23 stycznia 2014 r. o wyrażenie zgody na powołanie X.Y. na stanowisko Prezesa Zarządu X. Banku Spółdzielczego w X., a wydaniem decyzji z 10 maja 2016 r., nastąpiła zmiana stanu prawnego. Nastąpiła ona z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nadzorze makroostrożnościowym nad systemem finansowym i zarządzaniu kryzysowym w systemie finansowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1513; dalej: ustawa o nadzorze makroostrożnościowym), to jest 1 listopada 2015 r. Powołana ustawa dodała do ustawy – Prawo bankowe art. 22aa oraz zmieniła treść art. 22b tej ustawy. Ponadto uchylony został przepis art. 12 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających. Ustawa o nadzorze makroostrożnościowym nie zawierała przepisów przejściowych, w takiej sytuacji, zgodnie z obowiązującą w polskim prawie zasadą działania nowego prawa wprost, od dnia wejścia w życie ustawy o nadzorze makroostrożnościowym, to przepisy tej ustawy należało stosować w sprawach wszczętych i niezakończonych. W związku z tym Komisja Nadzoru Bankowego słusznie przyjęła, jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji, art. 22aa Prawa bankowego, a WSA trafnie to zaakceptował, co czyni chybionym zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 22aa Prawa bankowego.

Nie sposób także uznać, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 134 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez zaakceptowanie uwzględnienia przez organ przy ocenie rękojmi do sprawowania funkcji prezesa zarządu banku spółdzielczego wyłącznie okoliczności przemawiających na niekorzyść, jak również dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych oraz niedokładne rozpatrzenie sprawy. Sąd pierwszej instancji uznał, że KNF nie naruszyła art. 7 i art. 80 k.p.a. Wskazać trzeba, że prawidłowość dokonanej przez ten Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących organ, nie może być kwestionowana poprzez stawianie zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji, jeżeli WSA nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a., nie doszło także do uchybienia art. 151 p.p.s.a. Należy podzielić ocenę Sądu pierwszej instancji, że organ przeprowadził obszerne i wnikliwe postępowanie dowodowe. Komisja zebrała i rozpatrzyła materiał dowodowy, który nie został zakwestionowany przez Radę Nadzorczą Banku poprzez wykazanie, że jest on niekompletny, wybiórczy lub uwzględnia parametry nieistotne z punktu widzenia ostrożnego i stabilnego sprawowania funkcji Prezesa Zarządu Banku przez X.Y.. Trzeba podkreślić, że KNF oceniając spełnienie przesłanki rękojmi należytego wykonywania przez kandydatkę obowiązków Prezesa Zarządu Banku uwzględniła okres jej zatrudnienia w sektorze bankowym, zajmowane stanowiska oraz zakres obowiązków, wyniki kontroli doraźnej przeprowadzonej w ramach audytu wewnętrznego 8,14-15 maja 2015 r., według stanu na 30 kwietnia 2015 r., informacje dotyczące oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku według stanu na 31 marca 2016 r., plan przystąpienia Banku do Systemu Ochrony Zrzeszenia Banku Polskiej Spółdzielczości, ocenę strategii działania na lata 2015-2019 oraz ocenę nadzorczą dotychczasowej pracy X.Y. w Banku. Wszystkie wymienione elementy były przez organ szczegółowo omówione i ocenione. To, że wynik przeprowadzonej oceny nie wypadł korzystnie dla X.Y. nie oznacza, że nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, oraz że KNF przekroczyła granice swobodnej oceny dowodów. Należy także zauważyć, że wymagania stawiane kandydatowi na prezesa zarządu banku w zakresie rękojmi ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem są związane z kondycją finansową konkretnego banku, od której uzależnia się oczekiwania wobec kandydata. Innymi słowy im gorsza jest sytuacja ekonomiczno-finansowa danego banku, tym większe są oczekiwania KNF wobec kandydata na stanowisko prezesa zarządu tego banku w aspekcie spełnienia przesłanki ostrożnego i stabilnego zarządzania bankiem.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał także za niezasadny zarzut art. 134 § 1 k.p.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z rażącym naruszeniem przez organ art. 77 § 1 i art. 10 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego co do aktualnej i prognozowanej sytuacji ekonomiczno-finansowej Banku, w sytuacji gdy Sąd pierwszej instancji w całości i bezkrytycznie przyjął wszelkie ustalenia merytoryczne Komisji z zaskarżonej decyzji, nie posiadając w tym zakresie żadnych wiadomości specjalnych, a wskazana okoliczność miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, tym bardziej, że twierdzenia stron w tym zakresie były sprzeczne, co naruszyło również prawo strony do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zarzut ten został sformułowany niezbyt jasno, nie jest bowiem wiadome, czy uchybienie Sądu pierwszej instancji polegało na tym, że z urzędu nie dostrzegł naruszenia przez organ powołanych przepisów procedury administracyjnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czy też że pomimo nieprzeprowadzenia przez organ dowodu z opinii biegłego z zakresu audytu finansowego uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem (art. 151 p.p.s.a.). W związku z tym należy stwierdzić, że myli się strona skarżąca twierdząc, że jedyną możliwością podjęcia polemiki z KNF było powołanie biegłego po to, aby obiektywnie ocenił sytuację ekonomiczno-finansową banku zarówno aktualną jak i prognozowaną oraz przedstawił jaki wpływ na tę sytuację miała X.Y.. W przypadku, gdy organ zebrał określone dowody w sprawie, które w jego ocenie były wystarczające do wydania decyzji, to nie miał obowiązku z urzędu przeprowadzać kolejnego dowodu na okoliczności już wyjaśnione. Podobnie Sąd pierwszej instancji uznając, że organ zebrał i rozpatrzył kompletny materiał dowodowy, przy braku inicjatywy strony, nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., nie dostrzegając konieczności przeprowadzenia dowodu. Jak już wspomniano zarzut dotyczący nieprzeprowadzenia dowodu z opinii biegłego został podniesiony dopiero w skardze kasacyjnej. Podkreślenia także wymaga, że wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, powinno poprzedzić wykazanie przez stronę, że działania, podjęte przez KNF - która jest organem wyspecjalizowanym - w zakresie oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej X. Banku Spółdzielczego w X., były wadliwe i na czym konkretnie wady te polegały. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego nie może natomiast służyć podjęciu polemiki z ustaleniami organu, jeżeli są one kompletne i wystarczające do wydania decyzji.

Z podanych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Koszty zasądzone na rzecz organu obejmują wynagrodzenie jego pełnomocnika, który, w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i brał udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.