Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 921/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot Sędzia WSA Justyna Mazur Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Związku Zawodowego Pracowników Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. na decyzję Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lipca 2021 r. Związek Zawodowy Pracowników Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. (dalej jako "wnioskodawca") zwrócił się do Dyrektora Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. (dalej także jako "organ") z wnioskiem o udzielenie następujących informacji publicznych, tj.

1. Podanie faktycznej wysokości wynagrodzeń pracowników zatrudnionych w Państwa Ośrodku w podziale na poszczególne i wszystkie stanowiska według wzoru podanego poniżej w roku 2020 r. oraz od [...] stycznia 2021 r. do [...] czerwca 2021 r. /zał.nr 1/

2. Czy w okresie od [...] stycznia 2020 r. do [...] czerwca 2021 r. nastąpił wzrost wynagrodzeń pracowników, jeśli tak, to ilu i z czym był związany?

3. Wskazanie kwoty brutto podwyżki wynagrodzenia poszczególnych pracowników OPS według zajmowanego stanowiska oraz nazwą komórki organizacyjnej ośrodka, w której pracownik ten jest zatrudniony i według każdego miesiąca dokonanej podwyżki wynagrodzenia oraz jej kwotę w okresie od [...] stycznia 2020 r. do dnia wysłania odpowiedzi 2021 r.

4. Czy były przyznane nagrody, dodatki specjalne lub motywacyjne, czy były zwiększone pracownikom premie, inne - jakie, w 2020 r. i I połowie 2021 r.? Wnosimy

o wskazanie ilości osób, które otrzymały wymienione składniki wynagrodzenia, wysokości, zajmowane stanowisko/a, zgodnie z tabelą /zał. nr 2/

5. Ilu pracowników Ośrodka otrzymuje wynagrodzenie minimalne i na jakich stanowiskach, stan na [...] czerwca 2021 ?

6. Jaka forma wynagrodzenia jest podawana na umowie o pracę

z pracownikiem, tj. wynagrodzenia zasadnicze + premia regulaminowa + dodatek stażowy, czy jest to podawane wynagrodzenie jako jedna kwota wynagrodzenia bez dodatków, lub inna forma – jaka ?

7. Czy w Państwa ośrodku mają zastosowanie umowy o pracę

z wynagrodzeniem w formie "wynagrodzenie zasadnicze - kwota<[...] zł + premia regulaminowa" przy czym premia regulaminowa wyrównuje całość wynagrodzenia do minimalnej krajowej, tj. [...] zł/brutto. Jeśli tak, to ilu pracowników takie umowy posiada.

8. Czy w 2020 r. i w I połowie 2021 r. były oszczędności w budżecie Ośrodka, jeśli tak to z jakich paragrafów, w jakich kwotach i na co zostały rozdysponowane?

W odpowiedzi na powyższe, organ pismem z [...] lipca 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną

i w związku z tym wezwał go do wykazania, że uzyskanie informacji objętych wnioskiem jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawca wskazał, że organ nieprawidłowo kwalifikuje wniosek jako dotyczący udostępnienia informacji przetworzonych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dane o wynagrodzeniach to informacja istniejąca, pozostająca w posiadaniu organu i nie wymagająca tym samym podjęcia żadnych szczególnych czynności w celu jej wytworzenia. Niezależnie od powyższego, z ostrożności proceduralnej, wnioskodawca wskazał, że uzyskanie wnioskowanych informacji publicznych pozostaje szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzyskanie przedmiotowych informacji będzie bowiem miało znaczenie dla większej grupy osób, nie tylko członków związku, ale wszystkich pracowników ośrodka, którzy mają prawo znać politykę wynagradzania finansowaną w całości ze środków publicznych. Zapytanie służy realizacji ustawowych oraz statutowych celów organizacji związkowej, a informacja pozwoli na ewentualne wystąpienie pracowników o korekty po stronie pracodawcy, np. w przypadku stwierdzenia nietransparentnych lub dyskryminujących praktyk w zakresie wynagradzania. Dyrektor Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. decyzją

z [...] sierpnia 2021 r. działając na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy

z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 2176, dalej jako "u.d.i.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej jako "Kpa") po rozpatrzeniu ww. wniosku z [...] lipca 2021 r. o udzielenie informacji publicznej, odmówił udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wnioskodawca w swoim wniosku zwrócił się o udzielenie informacji dotyczących m.in. otrzymywanej wysokości wynagrodzenia przez pracowników zatrudnionych w organie, a także informacji dotyczącej budżetu organu, oszczędności i na co zostały one rozdysponowane. Organ rozpatrując wniosek miał na uwadze dobro jego pracowników i ich ochronę prawną, a także czy udzielenie informacji zapewni im pełną anonimizację. Anonimizacja jest uznawana w większości przypadków za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby. Ponadto, jak wskazuje motyw 26 RODO, zasady ochrony danych nie powinny mieć zastosowania do informacji anonimowych, czyli informacji, które nie wiążą się ze zidentyfikowaną lub możliwą do zidentyfikowania osobą fizyczną, ani do danych osobowych zanonimizowanych w taki sposób, że osób, których dane dotyczą, w ogóle nie można zidentyfikować lub już nie można zidentyfikować. Jeśli natomiast ze względu na specyfikę innych danych zawartych w udostępnianej informacji mogłoby, nawet po anonimizacji danych osobowych, dojść do ustalenia imienia i nazwiska osoby fizycznej

i przez to naruszenia jej prywatności, to będzie to przesłanka do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Organ wskazał, że dokonał analizy załącznika nr 1 i nr 2 załączonego do wniosku z [...] lipca 2021 r. i doszedł do przekonania, że jest on szczegółowy i stwarza możliwość identyfikacji z imienia i nazwiska konkretnych pracowników, a tym samym zagrożenia ich interesów prywatnych. Mianowicie w organie jest zatrudniona tylko jedna główna księgowa, jeden asystent rodziny, jeden inspektor, jeden pracownik socjalny itp. Zgodnie zaś z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. sygn. I OSK 695/14, informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. Nie oznacza to jednak zgody na publikowanie list nazwisk pracowników danej instytucji z ich wynagrodzeniem miesięcznym. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. sygn. K17/05 rozważał problematykę związaną z konfliktem między prawem do informacji publicznej a ochroną prawa do prywatności w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne i jak wskazał, w każdym konkretnym przypadku należy ważyć obie chronione prawem wartości. Nie jest bowiem możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie sytuacji istnienia związku między życiem prywatnym a ograniczeniem prawa do prywatności z uwagi na obowiązek udzielenia informacji publicznej. Istnienie takiego związku oznacza, że informacja powinna się wiązać z funkcjonowaniem instytucji, w szczególności mogłaby mieć znaczenie dla ukształtowania się poglądu o sposobie jej funkcjonowania.

W ww. wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał również, że "w każdym wypadku musi być wyraźne powiązanie określonych faktów z życia prywatnego z funkcjonowaniem osoby, której dotyczą, w instytucji publicznej. Związek ten natomiast może wręcz być niekiedy niedostrzegalny dla przeciętnego odbiorcy, jednak z uwagi na pewne okoliczności dotyczące sfery prywatnej oraz te, które odnoszą się do realizowanej działalności osoby publicznej, ujawnienie takich pozornie niezwiązanych z tą działalnością informacji może mieć istotne znaczenie dla dobra publicznego (np. ze względu na istnienie lub zagrożenie powstania określonych ujemnych skutków w sferze publicznej). Tylko wtedy więc, jeśli ujawnione zdarzenia oddziaływują na sferę publicznego funkcjonowania podmiotu usprawiedliwiona będzie ingerencja w sferę życia prywatnego."

W oparciu o powyższe, organ stwierdził, że brak jest możliwości bez naruszenia prywatnych interesów pracowników organu do udzielenia informacji obejmującej szczegółowe udzielanie odpowiedzi na pytania dotyczące składników wynagrodzeń poszczególnych pracowników, zatrudnionych na poszczególnych stanowiskach.

Odnośnie pytania zawartego w pkt 8 wniosku, tj. "czy w 2020 r. i I połowie 2021 r. były oszczędności w budżecie Ośrodka, jeśli tak to z jakich paragrafów, w jakich kwotach i na co zostały rozdysponowane?", organ wskazał, że przedmiot wniosku z pkt 8 stanowi informację publiczną. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, czyli dotycząca działalności organów władzy publicznej w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym,

a więc mieniem komunalnym bądź Skarbu Państwa. Biorąc pod uwagę to, że żądanie udostępnienia informacji dotyczy mienia gminy należy stwierdzić, że stanowią one informację o majątku, którym dysponuje jednostka samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Organ uznał, że wnioskowana informacja w powyższym zakresie posiada charakter informacji publicznej przetworzonej. Informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią informacje proste, informacją przetworzoną, których udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki szczególnej istotności dla interesu publicznego. Pismem z [...] sierpnia 2021 r. wnioskodawca uzasadniał, że pozyskanie wnioskowanych informacji publicznych pozostaje szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednakże nie uzasadnił w jaki konkretny sposób informacja

o ewentualnych oszczędnościach organu będzie miało znaczenie dla większej grupy osób, czy też w jaki sposób służy realizacji ustawowych oraz statutowych celów organizacji związkowej. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego jest pojęciem niedookreślonym, odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa i innych podmiotów publicznych jako prawnej całości - zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Żądając informacji publicznej przetworzonej wnioskodawca powinien więc wykazać, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 7 lipca 2011 r., II SA/Ol 368/2011). Wnioskodawca w niniejszej sprawie w ocenie organu nie wskazał jednak szczególnej istotności dla interesu publicznego w uzyskaniu informacji objętej żądaniem z pkt 8 wniosku. Reasumując, organ stwierdził, że wystąpiły przesłanki do odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Pismem z [...] września 2021 r. wnioskodawca (dalej jako "skarżący") reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego wniósł skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na ww. decyzję organu. Organowi zarzucił naruszenie:

1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność jakichkolwiek osób fizycznych, podczas gdy zapytanie nie dotyczyło imiennie żadnej osoby a jedynie środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach w MGOPS w W..

2. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez błędne zakwalifikowanie informacji objętej wnioskiem (pkt 8) jako przetworzonej i odmówienie na tej podstawie jej udostępnienia, ewentualnie - w razie nie podzielenia przez Sąd powyższego, poprzez błędne uznanie, że wnioskodawca nie wykazał istnienia szczególnego interesu publicznego dla uzyskania informacji przetworzonej,

3. art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. poprzez bezpodstawne odmówienie udzielenia jawnych informacji o majątku jednostki organizacyjnej j.s.t. w zakresie wydatków na wynagrodzenia na poszczególnych stanowiskach, finansowanych w całości ze środków budżetowych.

4. art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz nieoznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji,

5. art. 16 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 107 § 1 pkt 9 Kpa poprzez zawarcie w decyzji błędnego pouczenia - o nieobowiązującym trybie wniesienia powództwa do sądu powszechnego w miejsce rzeczywiście przysługującego stronie prawa wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że z przedmiotową decyzją nie sposób się zgodzić, tak ze względu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia, jak i jego daleko idące uchybienia formalne. Przywołana podstawa prawna nie koresponduje bowiem z treścią uzasadnienia decyzji, w której organ powołuje się wpierw na ochronę prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), następnie na brak interesu publicznego dla udzielenia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.). Organ nie sprecyzował tym samym, udostępnienia jakich zakresowo części informacji publicznej odmawia oraz na jakiej podstawie, ograniczając się w sentencji jedynie do ogólnikowego stwierdzenia "odmawiam udostępnienia informacji publicznej". Powyższe samoistnie rzutuje na konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego oraz zobowiązanie organu do wydania rozstrzygnięcia jakkolwiek spełniającego standardy proceduralne. Co więcej, organ wbrew obowiązkom wynikającym z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. nie zawarł

w uzasadnieniu decyzji imion, nazwisk i funkcji osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji ani nie oznaczył podmiotów, ze względu na których dobra wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji.

Niezależnie od powyższego, skarżący podniósł, że argumentacja organu pozostaje dalece niezgodna z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników jednostek ośrodka pomocy społecznej wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Niezależnie więc od późniejszych ustaleń co do pełnienia przez poszczególnych pracowników funkcji publicznych i ochrony ich prywatności (czemu zresztą na gruncie niniejszej sprawy organ nie sprostał) wnioskowane informacje stanowią podlegającą udostępnieniu informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ochrona prywatności z całą pewnością nie dotyczy bowiem osób pełniących funkcje publiczne, jak np. główna księgowa, tym bardziej, że wnioskodawca oczekiwał danych przypisanych nie personalnie do poszczególnych osób, a wydatków na poszczególne kategorie etatów (rodzaje stanowisk w jednostce publicznej).

W ocenie skarżącego organ dokonał zupełnie nieuprawnionej kwalifikacji części informacji objętych wnioskiem (pkt. 8) jako przetworzonych. Zapytanie dotyczyło bowiem prostej informacji o budżecie jednostki, tj. o skali oszczędności i wysokości rozdysponowanych środków. Dane takie organ niewątpliwie posiada, w oczywisty sposób ewidencjonując własne wydatki z podziałem na poszczególne pozycje budżetowe. Jako z gruntu błędne należy uznać więc już samo wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego. Niemniej jednak, z ostrożności proceduralnej, ów interes został przez skarżącego jednoznacznie wykazany w piśmie

z [...] sierpnia 2021 r. Brak zatem było jakichkolwiek podstaw do odmowy udostępnienia informacji w tym zakresie, przez co decyzja również z tego względu pozostaje wadliwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu organ podtrzymał swoje stanowisko, że odpowiedź na pytanie skarżącego dotyczące wysokości wynagrodzeń, szczegółowo sformułowane wraz

z dołączonymi załącznikami do wypełnienia naruszałaby dobro pracowników organu, bowiem nie ma możliwości zapewnienia pracownikom pełnej anonimizacji. Prawdą jest, że zapytanie nie dotyczyło imiennie żadnej osoby, jednak jak organ wyjaśnił w decyzji, po dokonaniu analizy załącznika nr 1 i nr 2 załączonego do wniosku z [...] lipca 2021 r. doszedł do przekonania, że jest on szczegółowy i stwarza możliwość identyfikacji

z imienia i nazwiska konkretnych pracowników, tym bardziej, że na poszczególnych stanowiskach w organie pracuje po jednym pracowniku. Organ nie ma obowiązku

w uzasadnieniu decyzji podawać imion i nazwisk pracowników z uwagi na których odmówiono udostępnienia żądanych danych. Organ w sposób jasny i rzetelny uzasadnił swoją odmowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną (art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 zwanej dalej "p.p.s.a."). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja organu z [...] sierpnia 2021 r. odmawiająca udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w zakresie określonym w jego wniosku z [...] lipca 2021 r.

Na wstępie należy wyjaśnić, że stosownie do art. 3 ust 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do:

1) uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego;

2) wglądu do dokumentów urzędowych;

3) dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących

z powszechnych wyborów.

Prawo do informacji publicznej obejmuje również uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych

( art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

W myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania

o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio.

Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 u.d.i.p. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że nie ulega wątpliwości, iż organ jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia posiadanych informacji publicznych. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Nie jest również sporne pomiędzy organem a stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych m.in. treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ.

Przedmiotem sporu jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji powołując się na fakt, że w sprawie zachodzą przesłanki ograniczenia udostępnienia informacji publicznej ze względu na prywatność osób fizycznych - pracowników organu. Według organu udostępnienie informacji publicznej

z wniosku z [...] lipca 2021 r. dotyczących wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach stwarza możliwość identyfikacji z imienia i nazwiska konkretnych pracowników, a tym samym zagrożenia ich interesów prywatnych. W organie jest bowiem zatrudniona tylko jedna główna księgowa, jeden asystent rodziny, jeden inspektor, jeden pracownik socjalny itp. Ponadto sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy żądana przez stronę skarżącą informacja stanowi informację przetworzoną,

a wnioskodawca nie wykazał przesłanek dla których żądana przez niego informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodzić się należy ze skarżącym, że wskazana przez organ podstawa prawna nie koresponduje z treścią uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ w pierwszej kolejności powołuje się bowiem na ochronę prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.),

a następnie na brak interesu publicznego dla udzielenia informacji przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.). Organ nie sprecyzował przy tym, udostępnienia jakich zakresowo części informacji publicznej odmawia oraz na jakiej podstawie, ograniczając się w sentencji jedynie do ogólnikowego stwierdzenia, że odmawia udostępnienia informacji publicznej. Już więc tylko z tej przyczyny istnieje konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Argumentacja organu pozostaje dalece niezgodna z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Skoro wynagrodzenia wszystkich pracowników jednostek ośrodka pomocy społecznej wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny, to należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, a zatem żądane informacje mieszczą się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Niezależnie więc od późniejszych ustaleń co do pełnienia przez poszczególnych pracowników funkcji publicznych i ochrony ich prywatności wnioskowane informacje stanowią podlegającą udostępnieniu informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Ochrona prywatności z całą pewnością nie dotyczy bowiem osób pełniących funkcje publiczne, jak np. główna księgowa, tym bardziej, że wnioskodawca oczekiwał danych przypisanych nie personalnie do poszczególnych osób, a wydatków na poszczególne kategorie etatów (rodzaje stanowisk w jednostce publicznej).

Przechodząc do kwestii odmowy udostępnienia żądanej w pkt 8 wniosku informacji publicznej, należy podkreślić, że ustawodawca nie doprecyzowuje na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacji przetworzonej". Wobec tego ciężar dookreślenia tego pojęcia został przeniesiony na podmioty stosujące prawo. W rzeczywistości proces ustalania pojęcia "informacja przetworzona" odbywa się na gruncie judykatury. W toku stosowania przepisów tej ustawy w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształcił się pogląd, wedle którego informacja przetworzona to taka informacja, na którą składa się określona liczba tzw. informacji prostych, podlegających jednak wyodrębnieniu w sposób dostosowany do żądania wnioskodawcy poprzez konieczność dokonania stosownych analiz, wyciągów bądź zestawień (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1477/12 oraz z 17 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1347/05).

Biorąc pod uwagę dotychczasowe orzecznictwo sądowoadministracyjne

i poglądy doktryny w tym zakresie można wyróżnić co najmniej dwie koncepcje

i sposoby identyfikacji przesłanek uzasadniających konieczność przetworzenia informacji publicznej. I tak, zgodnie z pierwszą z nich, tzw. szeroką koncepcją identyfikacji czynności, które musi podjąć zobowiązany w celu wytworzenia informacji przetworzonej mamy do czynienia wtedy, gdy kryterium identyfikującym stają się dodatkowe czynności, które musi wykonać podmiot zobowiązany w celu wytworzenia takiej informacji. Zazwyczaj chodzi o te czynności, których celem jest wyodrębnienie określonych informacji prostych (dokumentów) ze zbioru informacji znajdujących się

w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i przygotowanie ich do udostępnienia (zob. M. Jabłoński, Udostępnianie przetworzonej informacji publicznej, Wrocław 2015, s.133).

Z kolei druga koncepcja, tzw. wąska koncepcja przetworzenia informacji publicznej, opiera się na założeniu, że jest to tylko taka informacja, która w momencie złożenia wniosku nie istnieje, a jej wytworzenie wymaga twórczego i analitycznego działania zobowiązanego (jego pracowników), polegającego na stworzeniu informacji według kryteriów i metod wskazanych przez wnioskodawcę (zob. P. Fagielski, Informacja

w administracji publicznej. Prawne aspekty gromadzenia, udostępniania i ochrony, Wrocław 2007, s.85-86). W takim rozumieniu pojęcie "przetworzenie informacji publicznej" nie może być identyfikowane z sumą wszystkich działań techniczno - organizacyjnych, które musiałby podjąć zobowiązany w celu wyselekcjonowania zbioru dokumentów (informacji) będących podstawą przygotowania informacji przetworzonej. Bierze się pod uwagę tylko to, czy rzeczywiście konieczne byłoby twórcze (analityczne, systemowe, zbiorcze itd.) wytworzenie nowej informacji, nie istniejącej w chwili wystąpienia z wnioskiem. W konsekwencji wąskie rozumienie przetworzenia informacji publicznej sprowadza się do przyjęcia, że przetworzenie występuje jedynie wtedy, gdy po odpowiednim wyselekcjonowaniu dokumentów i ich merytorycznej ocenie - również pod kątem ochrony tajemnic ustawowych i prywatności - nie można ich traktować jako gotowych do udostępnienia, a jedynie jako źródła informacji niezbędnej do wytworzenia tej, której żąda wnioskodawca. A zatem przetworzenie informacji prostych będzie grupą czynności analitycznych polegających na odpowiednim zestawieniu tych informacji według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, a następnie takim ich zredagowaniu, aby efekt finalny stanowił informację zaspokajającą jego żądanie

w sposób zupełny (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu

z 19 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 47/05, z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Wr 369/16).

Należy przy tym podkreślić, że obok konieczności podjęcia określonych czynności w celu wyodrębnienia materiału źródłowego dla potrzeb stworzenia informacji przetworzonej, szczególnie istotnym czynnikiem będzie intelektualny wysiłek podmiotu zobowiązanego, a właściwie jego zasobów kadrowych, związany z taką realizacją tych czynności, aby wytworzona informacja publiczna była zgodna z oczekiwaniem wnioskodawcy. Proces przetwarzania informacji prostych prowadzić musi przy tym do wyodrębnienia informacji publicznej o nowej treści, co oznacza że wytworzona informacja - w momencie złożenia wniosku - jeszcze nie istniała i powstała wyłącznie

z inicjatywy osoby domagającej się jej udostępnienia (zob. D. Fleszar, Zasady dostępu do informacji publicznej przetworzonej, "Samorząd Terytorialny" 1-2/2011, s. 91 - 93).

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z: 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14, z 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, z 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11,

z 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05) oraz w piśmiennictwie (por. np. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 76, J. Drachal, Zagadnienia sądowej ochrony prawa do informacji, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2010, nr 5-6, s. 104), podkreśla się, że informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy

o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, gdyż powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał

w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej, w postaci określonej w żądaniu.

O ile więc co do zasady anonimizacja (pozbawienie danych wrażliwych) nie jest przetworzeniem informacji publicznej, stanowi ona bowiem jedynie czynność techniczną, w wyniku której nie powstaje żadna nowa informacja (informacja prosta nie zmienia się w przetworzoną przez proces anonimizacji), to suma informacji prostych może być uznana za informację przetworzoną pod warunkiem, że szeroki zakres wniosku o udostępnienie informacji wymaga użycia tak znacznych środków osobowych i technicznych, np. dla zgromadzenia wielu dokumentów, ich zanonimizowania

i skopiowania, że zakłóci to normalny tok działania podmiotu zobowiązanego. W innym wypadku, np. gdy tego rodzaju operacje trzeba wykonać wobec jednego lub niewielkiej ilości dokumentów, taka klasyfikacja informacji byłaby natomiast bezpodstawna

i pozostawałaby w sprzeczności z konstytucyjnym prawem do informacji publicznej.

W kontrolowanej sprawie adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej niewątpliwie dysponuje żądanymi informacjami. Organ wydając sporną decyzję oparł się jednak automatycznie na twierdzeniu, że żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną i wezwał stronę skarżącą do wykazania interesu publicznego. Tym samym organ zaniechał zupełnie wskazania ilu dokładnie dokumentów wniosek dotyczy, co przesądzałoby czy rzeczywiście ich zestawienie wiązałoby się z poniesieniem przez podmiot obowiązany określonych kosztów

w szerokim znaczeniu tego słowa, zwłaszcza finansowych i organizacyjnych, często trudnych do pogodzenia z jego bieżącą działalnością. Okoliczność, że istnieje

w systemie obowiązującego prawa norma będąca podstawą do tego aby odmówić dostępu do informacji publicznej nie oznacza zaś, że można z tej normy korzystać

w dyskrecjonalny sposób, w oderwaniu od realiów sprawy. Jeżeli jakaś informacja nie może zostać udostępniona, to organ obowiązany jest precyzyjnie przeanalizować jakiej ilości informacji dany wniosek dotyczy i ustalić, jakie informacje podlegają ochronie.

Trafnie zauważył więc skarżący, że organ dokonał zupełnie nieuprawnionej kwalifikacji części informacji objętych wnioskiem (pkt. 8) jako przetworzonych. Zapytanie dotyczyło zaś prostej informacji o budżecie jednostki, tj. o skali oszczędności i wysokości rozdysponowanych środków. Dane takie organ niewątpliwie posiada,

w oczywisty sposób ewidencjonując własne wydatki z podziałem na poszczególne pozycje budżetowe. Za błędne należy więc uznać już samo wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego.

Tym samym, determinowane art. 107 § 1 i 3 Kpa uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi, że stanowi ona informację przetworzoną powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie przesłanek formalnych i materialnych tej odmowy. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy zaś o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu formalnym art. 107 § 1 i 3 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie rozstrzyga w tym miejscu, że wnioskowane dane muszą być udostępnione stronie skarżącej. W decyzji jednak organ nie wykazał, że żądane przez stronę skarżącą informacje wymagają intelektualnego wkładu osób przygotowujących informację, w postaci np. analizy ogromnej ilości dokumentów. Niezbędna jest zatem ponowna analiza wniosku strony skarżącej oraz dogłębne rozważenie przez organ materii jakiej dotyczy ten wniosek, a dopiero następnie rozstrzygnięcie czy stanowi ona informację przetworzoną. Jeśli organ dojdzie do przekonania, że żądane dane dotyczą sfery informacji przetworzonej, to musi to odzwierciedlić w uzasadnieniu swojej decyzji.

Dokonując oceny "charakteru" informacji publicznej (prosta czy przetworzona) organ winien mieć na uwadze, że zasadą jest udostępnienie informacji publicznej, natomiast wszelkie wyjątki od tej zasady należy rozumieć wąsko. Ocena żądanej informacji publicznej pod kątem tego, czy posiada ona cechy informacji przetworzonej czy też jest informacją prostą należy zawsze do organu, który nie może jednak poprzestać na arbitralnym stwierdzeniu w tej kwestii.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odmawiającego udzielenia wnioskowanej informacji publicznej winno zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń, że żądana informacja jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny kwalifikacji informacji z punktu widzenia informacji przetworzonej.

Konkludując, uznać należy, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ nie zawiera dostatecznego faktycznego i prawnego uzasadnienia. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 Kpa), należało uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono w punkcie drugim na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym w kwocie [...] zł oraz wpis sądowy od skargi

w wysokości [...] zł.