Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1050/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. K. ., A. M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/15 w sprawie ze skargi J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. K. ., A. M. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. K. . i A. M. S. solidarnie kwotę 1000 (tysiąc) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1307/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M., J. M., H. B., W.B., W.B., E.B.i A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uchylenia lub zmiany decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Wojewoda M. potwierdził J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E.B. i A.S. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w majątku K., woj. w.(pkt I) oraz odmówił stronom potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego nieruchomości w W., przy ul. Św. A. [...] (pkt II).

Podaniem z dnia [...] września 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] października 2014 r., strony wniosły o uchylenie punktu II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r., a następnie "wydanie postanowienia w przedmiocie pozytywnej oceny spełnienia przez strony wymogów potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez F. Z. w mieście W. przy ul. Św. A. [...]". Jako podstawę prawną żądania wskazano art. 154 § 1 lub art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Powołując się na stanowisko zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 11/13), wnioskodawcy wywodzili, że spełniają przesłanki z art. 154 § 1 K.p.a., ponieważ za uchyleniem decyzji Wojewody M. w żądanym zakresie przemawia, po pierwsze, słuszny interes stron, które winny otrzymać należną im rekompensatę za mienie pozostawione w W. przez F. Z., a po wtóre, interes społeczny w postaci stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418, z późn. zm. - dalej "ustawa zabużańska"), a także w postaci równego traktowania wszystkich repatriantów, pozbawionych mienia z przyczyn przez nich niezawinionych.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Wojewoda M. - działając na podstawie art. 155 K.p.a. - odmówił uchylenia lub zmiany decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w części odmawiającej J. M., J. M., H.B., W.B., W.B., E.B. oraz A. S. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F.Z. nieruchomości poza obecnymi granicami RP, tj. w W., przy ul. Św. A. [...]. Organ stwierdził, że prowadzenie niniejszego postępowania jest wykluczone z uwagi na zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności w części ww. decyzji nr [...]. Ponadto za zmianą przedmiotowej decyzji nie przemawia ani interes społeczny, ani słuszny interes strony.

W odwołaniu od powyższej decyzji wnioskodawcy zarzucili rozstrzygnięciu naruszenie art. 7 i art. 8 w zw. z art. 2 ustawy zabużańskiej poprzez błędne uznanie, że rozstrzygnięcie pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. odpowiada prawu, w sytuacji gdy zostało ono wydane z naruszeniem art. 2 ustawy zabużańskiej, polegającym na zastosowaniu obiektywnie błędnej wykładni tego przepisu, sprzecznej z wykładnią ustaloną przez NSA w uchwale z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 11/13. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przedstawienia motywów, które przemawiają za utrzymaniem w mocy pkt II ww. decyzji Wojewody M.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Odnotował, że na mocy decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. strony nabyły prawo do rekompensaty, zatem zmiana decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. nie jest możliwa. Wyjaśnił, że rozstrzygając w przedmiocie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., nie posiada uprawnienia do merytorycznego rozpoznania sprawy. Jedynym dopuszczalnym działaniem jest zweryfikowanie wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia, tj. czy za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu bądź zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Ponadto w oparciu o ten przepis mogą być zmieniane tylko decyzje konstytutywne. Zdaniem organu odwoławczego, żądanie zmiany ostatecznej decyzji jest nieuzasadnione, ponieważ nie można uznać za słuszny interes strony lub interes społeczny, w ujęciu art. 155 K.p.a., subiektywnego przeświadczenia strony o doznanej krzywdzie ani domagania się przez nią dokonania ponownych ustaleń stanu faktycznego, z którymi się nie godzi, a także samego przeświadczenia, że po wydaniu przez NSA w Warszawie uchwały w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r. zaistniała realna możliwość uzyskania rekompensaty na skutek odmiennej niż przyjął to organ, interpretacji przepisów ustawy zabużańskiej. Spełnienie żądania stron stoi natomiast w sprzeczności z interesem społecznym, bo wzruszenie wszystkich decyzji organu sprzecznych z późniejszą uchwałą NSA w znaczący sposób przedłużyłoby czas rozpatrywania spraw oraz przyczyniłoby się do zachwiania zasady trwałości decyzji. Nadto Wojewoda M. nie potraktował przedmiotowej sprawy w sposób odmienny niż inne sprawy, w których rozważana była kwestia wpływu utraty prawa własności nieruchomości na potwierdzenie prawa do rekompensaty. Organ nadmienił, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiążą organu administracji publicznej w sposób bezpośredni.

W skardze na powyższą decyzję J. M., J. M., H. B., W. B., W.B., E. B. oraz A.S. zarzucili:

a) naruszenie art. 138 § 1 K.p.a. w zw. z art. 154 § 2 K.p.a. lub w zw. z art. 154 § 2 i art. 155 K.p.a. oraz w zw. z art. 20 ustawy zabużańskiej, poprzez odmowę uchylenia pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r., pomimo że za wzruszeniem tej części decyzji przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron;

b) naruszenie art. 154 § 1 K.p.a. poprzez odmowę jego zastosowania i błędne uznanie, że uchylenie pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r., nr [...], w oparciu o tę podstawę prawną jest wykluczone z powodu nabycia przez strony prawa do rekompensaty na podstawie pkt I ww. decyzji oraz z powodu rzekomej niedopuszczalności uchylenia jedynie części decyzji w tym trybie;

c) naruszenie art. 154 K.p.a. i 155 K.p.a. poprzez uznanie, że przewidziana przedmiotowymi przepisami możliwość uchylenia decyzji dotyczyć może jedynie decyzji konstytutywnych;

d) naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności przedstawienia motywów, które przemawiają za utrzymaniem w mocy pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r.

W związku z tymi zarzutami wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody M. z dnia [...] kwietnia 2015 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym powyżej wyrokiem z dnia 25 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2015 r., uznając ją za nieuzasadnioną, pomimo trafności jednego z zarzutów. Sąd wyjaśnił, że w decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. zawarto dwa odrębne rozstrzygnięcia dotyczące dwóch spraw administracyjnych. Skoro żądanie skarżących dotyczyło pkt II decyzji, w którym odmówiono stronom prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez ich poprzednika prawnego nieruchomości w W., przy ul. Św. A. [...], to dotyczyło sprawy administracyjnej, na podstawie której strona nie nabyła prawa. Za nieuzasadnione zatem należy uznać stanowisko organu o braku możliwości uchylenia tego rodzaju decyzji na podstawie art. 154 K.p.a. Ta wadliwość, zdaniem Sądu, nie miała jednak wpływu na prawidłowość decyzji pod względem merytorycznym, ponieważ rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji, dotyczące decyzji wydanej w oparciu o art. 155 K.p.a. i oceny co do przesłanek tam określonych, można wprost odnieść do trybu przewidzianego w art. 154 K.p.a. Dalej, Sąd pierwszej instancji stwierdził, powołując się na poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak jest możliwości dokonania zmiany - w trybie art. 154 K.p.a. - decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, a które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy. Taki właśnie charakter ma decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W tych okolicznościach Sąd uznał, że organy pierwszej i drugiej instancji prawidłowo przyjęły, iż brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. Poza tym również ocena organu w zakresie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony zasługuje na aprobatę. Odnosząc się do tej kwestii, WSA w Warszawie przyjął, że powołanie się przez skarżących na fakt, iż po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o sygn. akt I OPS 11/13 w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest jednolity pogląd, wedle którego prawo do rekompensaty winno wiązać się z faktem pozostawienia przez obywatela polskiego swojego majątku nieruchomego, stanowiącego w momencie wybuchu II wojny światowej jego własność, nie zaś z faktem legitymowania się w stosunku do niego tytułem własności w momencie opuszczenia ziem zabużańskich, w ogóle nie wskazuje na istnienie takiego interesu stron, który miałby charakter kwalifikowany. Badanie bowiem interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organ administracyjny przy wydawaniu decyzji z dnia 13 września 2013 r. W przeciwnym razie wszczęcie postępowania w trybie art. 154 K.p.a. otwierałoby faktycznie drogę do rozpatrywania sprawy w trzeciej, czy czasami nawet czwartej instancji, co nie dałoby się pogodzić z zasadą zawartą w art. 15 K.p.a. W przekonaniu Sądu, za uchyleniem lub zmianą części spornej decyzji nie przemawia także interes społeczny. Z decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. wynika, że skarżącym potwierdzone zostało prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną w majątku K. Ponadto nie sposób nie podzielić argumentu organu, że w sytuacji gdy zmiana wykładni przepisu miałaby stanowić o podstawie do zmiany decyzji, to doszłoby do zachwiania zasady trwałości decyzji i permanentnego wszczynania postępowań w trybie art. 154 K.p.a. Sąd akcentował, że rozstrzygnięcie, jakie wydaje organ orzekając na podstawie art. 154 K.p.a., oparte jest na uznaniu administracyjnym, a wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, że organ w toku postępowania zobowiązany jest do ustosunkowania się do celowości wzruszenia decyzji, co też uczynił. Końcowo Sąd zaznaczył, że niezasadne było uchylenie w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy zaskarżonej decyzji z powodu niepełnego czy miejscami błędnego jej uzasadnienia, a więc naruszenia w tym zakresie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. [w dacie orzekania przez NSA - Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.]), dalej zwanej P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, J. M., J. M., H. B., W. B., W. B., E. B. i A. S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej w zw. z art. 16 K.p.a., jak również w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji oraz w zw. z art. 6 i art. 7 K.p.a., poprzez odmowę uchylenia kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji Ministra Skarbu Państwa, będącą następstwem błędnej wykładni ww. przepisów, polegającej na uznaniu, że uregulowany w art. 154 K.p.a. tryb wzruszania decyzji ma zastosowanie wyłącznie do decyzji uznaniowych, przez co nie może mieć zastosowania do decyzji związanych, podjętych w wyniku wadliwej wykładni normy prawa materialnego, a zatem podjętych z niekwalifikowanym naruszeniem prawa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów dowodzi, że w świetle zasady zgodnego z prawem działania administracji (zasada praworządności), trwałość decyzji obarczonych wskazanymi wadami (wadami niekwalifikowanymi) ulega przełamaniu na rzecz rozstrzygnięcia sprawy zgodnego z prawem w wyniku uchylenia lub zmiany pierwotnej decyzji w oparciu o normę z art. 154 K.p.a.;

2) 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej oraz w zw. z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP oraz art. 6-8 K.p.a., poprzez bezpodstawną aprobatę przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów administracji publicznej, które - w ocenie tegoż Sądu - nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, odmawiając wnioskowi stron - złożonemu w trybie art. 154 K.p.a. - oparcia w interesie społecznym i słusznym interesie stron, mimo że w interesie społecznym jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji opartej na błędnej wykładni art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej, zaś interes skarżących kasacyjnie w uchyleniu pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. ma charakter obiektywny, gdyż jest interesem majątkowym tych osób, znajdującym podstawy w treści przepisów ustawy zabużańskiej.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnioskowali o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, a w przypadku uznania, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona - domagali się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wnieśli również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając stawiane zarzuty, skarżący kasacyjnie podnieśli, że odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość przy ul. Św. A. [...] w W. stoi w sprzeczności z treścią uchwały NSA o sygn. akt I OPS 11/13, na podstawie której należy przyjąć, że zastosowana w decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. wykładnia art. 1 i art. 2 ustawy zabużańskiej jest błędna i doprowadziła do zniweczenia słusznego prawa stron do rekompensaty za nieruchomość w W. Dowodzili, że istnieje prawna możliwość wzruszenia wydanej w trybie art. 154 i art. 155 K.p.a. decyzji związanej, a pogląd ten obecnie dominuje w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, wszakże pod warunkiem, że w takim przypadku zastosowanie wskazanego trybu nie doprowadzi do naruszenia prawa. Ponadto nie zasługuje na akceptację stanowisko Sądu pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest badanie w omawianym trybie prawidłowości decyzji. Wśród okoliczności usprawiedliwiających stosowanie trybu wzruszenia decyzji z art. 154/155 K.p.a. powszechnie wymienia się przypadki zmiany wykładni prawa, np. w drodze stosownej uchwały, przybierające postać niekwalifikowanej wadliwości decyzji wydanej w trybie zwykłym. Z kolei w kwestii przesłanek uprawniających do zastosowania trybu z art. 154 K.p.a., skarżący kasacyjnie podkreślili, że posiadają interes prawny w uzyskaniu korzystnego rozstrzygnięcia i interes ten jest słuszny, bo znajduje ochronę w prawie. Poza tym uwzględnienie ich wniosku otworzy drogę do wydania orzeczenia zgodnego z prawem. Z tego powodu żądanie wniosku pozostawało w pełnej zgodzie z interesem społecznym. Natomiast przyznanie prawa do rekompensaty w innej sprawie, dotyczącej nieruchomości ziemskiej K., nie stoi na przeszkodzie przyznaniu tego prawa w odniesieniu do nieruchomości położonej w W. Przedmioty tych spraw nie mają ze sobą związku w płaszczyźnie interesu społecznego. Dalej, analizując przesłankę słusznego interesu stron, skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że interes ten powinien być rozumiany jako korzyść ze zmiany lub uchylenia decyzji, która powinna podlegać prawnej ochronie. W przedmiotowej sprawie istotne jest natomiast to, że jedyną przeszkodą w potwierdzeniu prawa do rekompensaty za sporną nieruchomość była jej sowiecka nacjonalizacja. To rodzi po stronie skarżących kasacyjnie słuszny interes prawny, który ma charakter obiektywny, gdyż wynika z przepisów prawa materialnego. Kwestii tej nie badał jednak organ, jak również nie skontrolował jej Sąd pierwszej instancji, co świadczy o wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W podsumowaniu podkreślono, że F. Z. i jego następcy prawni spełnili wszystkie przesłanki potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość przy ul. Św. A. [...] w W., zatem bezsprzecznie za uchyleniem pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes stron.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 K.p.a., choć o takim stanowisku składu orzekającego w niniejszej sprawie nie zadecydowały wszystkie podnoszone w skardze kasacyjnej argumenty.

Zgodnie z art. 154 § 1 K.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że przepis ten ma zastosowanie do rozpoznawanej sprawy, ponieważ strony nie nabyły praw z negatywnego, odrębnego rozstrzygnięcia zawartego w pkt II decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. Niewadliwie też wskazał, że przewidziany w ww. przepisie tryb wzruszenia decyzji dotyczy decyzji ostatecznych prawidłowych lub dotkniętych wadami niekwalifikowanymi (niedającymi podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji), a wzruszenie może nastąpić tylko z uwagi na słuszny interes strony lub interes społeczny. To nadzwyczajne postępowanie stanowi wyjątek od wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości aktu administracyjnego, a jego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego (rozpoznawczego) - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z punktu widzenia określonych przepisem przesłanek. W dalszej kolejności Sąd pierwszej instancji stwierdził, powołując się na stanowisko wyrażone w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych, że w omawianym trybie wyklucza się możliwość zmiany decyzji związanych - a taki właśnie charakter ma kwestionowana decyzja nr [...], wydana na podstawie ustawy zabużańskiej - przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa. Uznał zatem, że orzekające w sprawie organy administracji poprawnie przyjęły, iż już tylko z tego powodu brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia części decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, ten ostatni pogląd jest błędny. Istota postępowania prowadzonego w trybie art. 154 K.p.a. sprowadza się do zbadania, czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2007 r. (sygn. akt II OSK 127/06, dostępny na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), z przepisu tego wynika, że we wskazanym trybie nadzwyczajnym mogą być uchylane lub zmieniane wszelkie decyzje ostateczne (o ile zostaną spełnione pozostałe przesłanki ustawowe), niezależnie od tego, czy wydane zostały w sprawach wszczętych z urzędu, czy w sprawach wszczętych na wniosek strony; czy wydane zostały w sprawach załatwianych decyzją uznaniową, czy związaną; czy są prawidłowe pod względem prawnym, czy też dotknięte są wadami niekwalifikowanymi. Jednocześnie NSA trafnie akcentował, że art. 154 § 1 K.p.a. nie zawiera żadnych ograniczeń ani wyłączeń w tych kwestiach. Natomiast brak jest podstaw do wprowadzania do wykładni tego przepisu takich elementów, które z jego treści nie wynikają. Podobny pogląd zaprezentowano w wyroku z dnia 22 września 2016 r. o sygn. akt I OSK 3065/15 (dostępny na ww. stronie internetowej), w którym NSA uznał, że dla zastosowania trybu określonego w art. 154 § 1 K.p.a. nie ma znaczenia, czy decyzja ma charakter związany czy uznaniowy, lecz istotne jest to, aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Prawidłowo zauważyli skarżący kasacyjnie, że również w piśmiennictwie kwestionowane jest stanowisko, zgodnie z którym tryb z art. 154 K.p.a. nie znajduje w ogóle zastosowania do decyzji związanych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz do art. 154 K.p.a., System Informacji Prawnej LEX). Akceptując w całości te poglądy, za usprawiedliwiony należy uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji oraz organy obu instancji - w omawianym zakresie - błędnej interpretacji art. 154 § 1 K.p.a. Tym samym, Sąd odwoławczy nie podzielił w tej mierze odmiennej linii orzeczniczej, na którą wskazano w zaskarżonym wyroku.

Kontynuując rozważania, odnotować przyjdzie, że w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. Wojewoda M. uznał, iż za zmianą decyzji z dnia [...] września 2013 r. nie przemawia interes społeczny ani słuszny interes strony, ponieważ trzeba mieć przede wszystkim na uwadze zasadę trwałości decyzji, a ponadto odmowa potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną w Wilnie była prawidłowa, zaś interes strony nie może prowadzić do obchodzenia prawa. Z kolei organ odwoławczy podkreślił, że za słuszny interes strony oraz interes społeczny nie można uznać przeświadczenia strony, że po wydaniu przez NSA uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r. zaistniała realna możliwość uzyskania rekompensaty na skutek - odmiennej niż przyjął to organ - interpretacji przepisów ustawy zabużańskiej. Wywodził, że pożądane przez stronę zachowanie organu stałoby w sprzeczności z interesem społecznym, ponieważ wzruszenie wszystkich decyzji organu sprzecznych z późniejszą uchwałą NSA znacząco przedłużyłoby czas rozpatrywania spraw oraz przyczyniłoby się do zachwiania zasady trwałości decyzji. Ogólnie też stwierdził, że strony nie wskazały na żadne fakty, które nakazywałyby tę zasadę wzruszyć. Przychylając się do stanowiska organów, Sąd pierwszej instancji wywodził dodatkowo, że skarżący powołali się wyłącznie na zmianę wykładni spornego przepisu ustawy zabużańskiej (art. 2), lecz w ogóle nie wskazali, by zastosowanie trybu z art. 154 § 1 K.p.a. uzasadniało ich słuszny interes. Ponadto Sąd miał na uwadze, że skarżącym potwierdzone zostało prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez F. Z. w majątku K., a to oznacza, że za uchyleniem lub zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny.

W ocenie składu orzekającego, przedstawiona wyżej argumentacja nie zasługuje na akceptację. Podkreślenia wymaga, że przy dokonywaniu oceny zasadności i celowości uchylenia albo zmiany ostatecznej decyzji odmownej z punktu widzenia ujętych w art. 154 § 1 K.p.a. przesłanek (interesu społecznego lub słusznego interesu strony), znaczącą rolę może odegrać m.in. zmiana wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania takiej decyzji. Dlatego krytycznie trzeba się odnieść do stanowiska Ministra Skarbu Państwa, który stwierdził, że zmiana wykładni przepisów ustawy zabużańskiej, jako wynik interpretacji przepisów tej ustawy, nie może decydować o wykazaniu słusznego interesu strony postępowania. Ten błędny pogląd podzielił również Sąd pierwszej instancji, prezentując przy tym nieuzasadnione stanowisko, że skarżący nie powoływali się na taki interes, który miałby charakter kwalifikowany. Tymczasem dowodzili oni przed organami administracji oraz w skardze, że zmiana wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej i przyjęcie, iż nacjonalizacja mienia zabużańskiego po dniu 1 września 1939 r. nie ma znaczenia dla powstania prawa do rekompensaty, o jakiej mowa w ustawie zabużańskiej, jest dla nich korzystne. Po pierwsze korzyść ta wynika z ich słusznych, znajdujących potwierdzenie w prawie interesów majątkowych, bo konsekwencją wzruszenia części decyzji ostatecznej, co do której został uruchomiony tryb nadzwyczajny jest otwarcie drogi do ewentualnego potwierdzenia przysługującego im prawa do rekompensaty za pozostawioną w W. nieruchomość, a po wtóre ma znaczenie dla interesu społecznego, ponieważ zapewnia stosowanie prokonstytucyjnej wykładni prawa, wzbudzając jednocześnie zaufanie obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa. Argumentacja ta przeczy stanowisku, wedle którego skarżący nie powołali się na żadne okoliczności, które pozwalałyby na zastosowanie trybu z art. 154 § 1 K.p.a. W realiach sprawy, również w ocenie NSA, zmiana wykładni art. 2 ustawy zabużańskiej mogła przemawiać za istnieniem słusznego interesu strony, który potencjalnie mógł też skutkować wzruszeniem ostatecznej decyzji w omawianym trybie nadzwyczajnym. Słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej, że w tym zakresie sprawa nie została dostatecznie oceniona. Natomiast uznanie, że wzruszenie decyzji ostatecznej i w dalszej kolejności przyznanie prawa do żądanej rekompensaty może prowadzić do obchodzenia prawa, budzi poważne zastrzeżenia w świetle wywodów NSA zawartych w uchwale o sygn. akt I OPS 11/13, dotyczących prawidłowego rozumienia art. 2 ustawy zabużańskiej. Ponadto, zdaniem Sądu odwoławczego, o braku wystąpienia przesłanek z art. 154 § 1 K.p.a. nie świadczy argument, że decyzja Wojewody M. z dnia [...] września 2013 r. była prawidłowa, skoro na podstawie tego przepisu może być zmieniona lub uchylona również decyzja niewadliwa prawnie. Niewątpliwie decyzja wydana w omawianym trybie nadzwyczajnym nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem, a to w okolicznościach badanej sprawy wiązało się z koniecznością przeprowadzenia analizy stosownych regulacji ustawy zabużańskiej. Takiej analizy nie dokonały ani organy, ani Sąd pierwszej instancji, podczas gdy należało zbadać, czy słuszny interes, na jaki powołały się strony wynika z rozwiązań materialnoprawnych, na podstawie których została wydana decyzja objęta postępowaniem wznowieniowym. Z kolei argument, że skarżącym potwierdzone zostało prawo do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez F.Z. w majątku K., jest nieprzydatny dla oceny, czy zaktualizowała się przesłanka interesu społecznego. Nie pozostaje on bowiem w związku z obecnie rozpoznawaną sprawą, dotyczącą mienia pozostawionego w W. Celnie wywodzili skarżący kasacyjnie, że prawo do rekompensaty przysługuje za wszystkie objęte wnioskiem nieruchomości pozostawione na byłych terenach Polski, dlatego rozstrzygnięcie wydane w sprawie konkretnej nieruchomości nie może wpłynąć na ocenę przesłanek z art. 154 § 1 K.p.a. w odniesieniu do nieruchomości całkiem innej. Nadto nie sposób oceniać przesłanek ujętych w ww. przepisie - w szczególności interesu społecznego przemawiającego za wzruszeniem decyzji ostatecznej - przez pryzmat trudności organizacyjnych organu wiążących się z załatwieniem spodziewanej dużej ilości podobnych wniosków o uruchomienie trybów nadzwyczajnych. W końcu, dla odmowy zastosowania omawianego trybu nie jest również wystarczające powołanie się na zasadę trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 K.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem (tak: NSA w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 3065/15).

Z przedstawionych wywodów wynika, że organy administracji obu instancji dokonały błędnej wykładni prawa materialnego, a to art. 154 § 1 K.p.a. Wadliwie uznały, że przepis ten wyklucza możliwość zmiany lub uchylenia decyzji związanych, a ponadto nie dokonały prawidłowej oceny ujętych w nim przesłanek. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zapatrywanie to podzielił, czym również naruszył wskazany przepis. Powyższe zobowiązywało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz czyniło zasadnym uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 P.p.s.a. W tych okolicznościach przedwczesne byłoby czynienie rozważań co do słuszności dalej idących zarzutów skargi kasacyjnej, tj. w zakresie, w jakim zmierzają do wykazania zaktualizowania się przesłanek do zastosowania trybu z art. 154 K.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, pamiętając przede wszystkim, że przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone i ocenione w konkretnej sprawie oraz powinny zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Szczególnie dokładnego rozważenia będzie wymagało, czy okoliczności powoływane przez następców prawnych F. Z. nie przemawiają za uznaniem, że ich żądanie jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim wyroku, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 P.p.s.a.