Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2247/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 28, art. 7, 77
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska /spr./ po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P" w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2332/14 w sprawie ze skargi [....] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2014 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 maja 2015 r. oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] września 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2014 r. ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego z usługami, garażem, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa P. podnosząc, że dwie działki stanowiące teren inwestycji pozostają we władaniu Spółdzielni. Decyzją z [...] grudnia 1971 r. działki nr [...] zostały bowiem przekazane Spółdzielni w użytkowanie wieczyste na okres 99 lat, do dnia dzisiejszego nie został zaś zawarty akt notarialny pomiędzy m. miastem a Spółdzielnią. Przed sądem powszechnym toczy się postępowanie o zobowiązanie miasta do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego tych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z [...] września 2014 r. umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ stwierdził, że skarżąca Spółdzielnia nie legitymuje się przymiotem strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy dotyczącym wskazanych nieruchomości, nie posiada bowiem żadnego do nich tytułu prawnego. Działki, do których rości prawo Spółdzielnia stanowią własność miasta. Z tego względu Spółdzielnia ma interes faktyczny, który nie legitymuje do wniesienia odwołania. Fakt, że przed Sądem Okręgowym [...] toczy się postępowanie o zobowiązanie miasta do ustanowienia użytkowania wieczystego pozostaje bez wpływu na legitymację spółdzielni, gdyż do chwili wpisu w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 28, art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za bezzasadną.

Sąd przyznał, że sytuacja prawna skarżącej Spółdzielni jest niewątpliwie trudna. W przeszłości bowiem uzyskała ona decyzję o przyznaniu jej prawa użytkowania wieczystego na okres 99 lat m.in. do działek objętych decyzją o warunkach zabudowy, niemniej jednak nie dopełniono dalszych czynności prawnych niezbędnych do powstania tego prawa. Jakie były tego przyczyny pozostaje bez znaczenia dla niniejszej sprawy. Organ bowiem dokonuje oceny interesu prawnego podmiotu ubiegającego się o przymiot strony na dzień orzekania i nie rozważa jakie okoliczności doprowadziły do stanu obecnego. Tym samym - zdaniem Sądu - słusznie organ odwoławczy przyjął, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy, choć uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera pogłębionej analizy fundamentalnego zagadnienia – mianowicie charakteru prawa użytkowania wieczystego. Niemniej Sąd uznał, że wadliwość uzasadnienia w tym zakresie nie miała wpływu na wynik sprawy. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Sąd podkreślił, że stronami takiego postępowania, poza wnioskodawcą są podmioty, którym przysługuje prawo własności lub użytkowania wieczystego. Jak wynika z art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 519, dalej: u.g.n.) oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej i przeniesienie tego prawa wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego i wpisu w księdze wieczystej. Wpis do księgi ma w tym przypadku znaczenie konstytutywne. Zatem prawo użytkowania wieczystego nie powstaje bez wpisu do księgi wieczystej. Jednocześnie Sąd zastrzegł, że w przypadku nabycia prawa wieczystego użytkowania z mocy prawa (co ma być jedynie potwierdzone wydawaną później decyzją administracyjną) wpis użytkowania wieczystego do księgi wieczystej ma charakter deklaratoryjny, gdyż nabycie prawa wieczystego użytkowania nastąpiło z mocy prawa z konkretną datą i nie zależy od tego, kiedy zostanie wydana decyzja potwierdzająca nabycie tego prawa, ani od tego, kiedy i czy w ogóle prawo to zostanie ujawnione w księdze wieczystej (por. m.in. uchwała SN z dnia 5 grudnia 2002 r., III CZP 71/02, OSNC 2003, nr 10, poz. 133). Sąd zaznaczył, że niekiedy, w ściśle określonych sytuacjach, orzecznictwo przyznawało podmiot strony także tym uprawnionym, którzy legitymowali się ograniczonym prawem rzeczowym lub nawet prawem obligacyjnym. W niniejszej sprawie natomiast Spółdzielni nie przysługuje żadne prawo, nawet o charakterze obligacyjnym. Skarżąca legitymuje się decyzją o przyznaniu jej prawa użytkowania wieczystego. Aby jednak takie prawo powstało - w świetle art. 27 u.g.n. – niezbędne jest zawarcie umowy w formie aktu notarialnego oraz wpis w księdze wieczystej, który ma charakter prawotwórczy, poza sytuacją gdy prawo użytkowania wieczystego powstaje z mocy ustawy. Co prawda toczy się postępowanie przed Sądem Okręgowym o zobowiązanie miasta do ustanowienia tego prawa na rzecz skarżącej Spółdzielni i wówczas wyrok zastępuje oświadczenie woli miasta w zakresie oddania nieruchomości w wieczyste użytkowanie (art. 64 k.c.), ale taki wyrok na dzień orzekania przez Kolegium jeszcze nie zapadł. W dacie tej skarżącej przysługiwało jedynie roszczenie o zobowiązanie do ustanowienia umowy użytkowania wieczystego, które może zostać zrealizowane bądź poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego (art. 27 u.g.n.) lub wyrok sądu cywilnego (art. 64 k.c.). Samo natomiast roszczenie nie kreuje legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym.

Sąd podzielił przytoczone w skardze orzecznictwo, w świetle którego dopuszczalne byłoby przyznanie legitymacji podmiotowi, któremu przysługuje ekspektatywa uzyskania prawa użytkowania wieczystego, wskazał jednak, że ma to miejsce wtedy, gdy zostanie zawarta umowa w formie aktu notarialnego, odpowiednio zostanie wydany prawomocny wyrok sądowy zastępujący oświadczenie dłużnika – m. st. Warszawy (art. 1047 § 1 k.p.c.). W rozpatrywanej natomiast sprawie okoliczności takie nie występują. Nie jest natomiast w ocenie Sądu możliwa tak daleko idąca wykładnia art. 28 k.p.a. przyznająca uprawnienie ze sfery zastrzeżonej dla przepisów prawa materialnego podmiotowi, który nie może nawet wykazać się ekspektatywą uzyskania takiego prawa. Jak wynika z ustaleń organu, nie podważonych w skardze, skarżącej Spółdzielni nie przysługuje żadne prawo, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Może jedynie wykazać się roszczeniami o przyznanie prawa użytkowania wieczystego oraz o zwrot nakładów poczynionych na nieruchomościach.

W konsekwencji – skoro skarżąca Spółdzielnia może wykazać się jedynie roszczeniami - bez ich skonkretyzowania bądź w umowie notarialnej, bądź w prawomocnym wyroku sądowym, Sąd uznał, że nie było możliwe przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "P." podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez nieuznanie skarżącej Spółdzielni za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy,

2. naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy,

3. naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów podkreślono, że istnienie w obrocie prawnym decyzji o oddaniu Spółdzielni terenu w użytkowanie wieczyste oznacza, że posiada ona ekspektatywę nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntów objętych postępowaniem. Tym samym posiada ona tytuł do posiadania nieruchomości i jego wykorzystywania, w tym dokonywania czynności mających na celu utrzymanie nieruchomości. Posiadanie to nie może być oceniane jako posiadanie w złej wierze.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku, jako wydanego z naruszeniem przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, wymaga spełnienia wymogów określonych w art. 174 i art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z tego też względu ustawodawca wprowadził wymóg sporządzania skargi kasacyjnej przez zawodowego pełnomocnika. Właściwe, odpowiadające wymogom formalnym sformułowanie podstaw skargi kasacyjnej ma dla jej rozpoznania znaczenie istotne, przesądzające o granicach rozpoznawania sprawy. Stwierdzić należy, że sformułowanie zarzutów wniesionej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej nie odpowiada wymogom określonym w przepisie art. 174 i 176 p.p.s.a. w zakresie przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepis art. 174 pkt 2 p.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym nie chodzi tutaj o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych - w rozpoznawanej sprawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego stosowanego przez organy administracji - ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia k.p.a. w sposób pośredni. Brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów k.p.a. z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym czyni tak skonstruowane zarzuty nieuzasadnionymi. Pomimo jednak wskazanych uchybień Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchwałę pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt

I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1) uznał, że nawet tak wadliwe określenie podstaw kasacyjnych, z uwagi na próbę odniesienia powyższych zarzutów w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do Sądu I instancji, pozwala na jej rozpoznanie.

Argumentacja autora skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stwierdzenia, że skarżącej Spółdzielni nie przysługiwał status strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego oraz budowie nowego budynku mieszkalnego z usługami, garażem, infrastrukturą techniczną i wjazdem na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...]. Podzielając w tym względzie pogląd wyrażony przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niewystarczające dla jego podważenia powołanie się na maksymalnie ukształtowaną ekspektatywę uprawnienia Spółdzielni do uzyskania konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej. Z faktu, iż Spółdzielnia - w jej ocenie - spełniła wszystkie warunki wymagane do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego pod rządami ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), nie można wyprowadzać twierdzenia o przysługującym skarżącej uprawnieniu do nieruchomości objętej terenem wnioskowanej inwestycji. Z faktu, iż - w ocenie skarżącej - spełnione zostały wszelkie przesłanki do uzyskania konstytutywnego wpisu do księgi wieczystej nie sposób wyprowadzić wniosku, że taki wpis będzie miał miejsce. Warunki bowiem do jego dokonania podlegają ocenie i konkretyzacji przez sąd powszechny w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Kodeks postępowania cywilnego. W świetle powyższego interes prawny, jaki w świetle art. 28 k.p.a. kształtuje pozycję strony w postępowaniu administracyjnym nie może przysługiwać podmiotowi, którego sytuacja prawna nie jest w sposób jednoznaczny uregulowana. Dopiero odpowiedni wpis w księdze wieczystej prawa do nieruchomości pozwoli na przyjęcie, że Spółdzielnia posiada status strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, w którym będzie mogła bronić swoich interesów opartych na przepisach prawa. Należy również zauważyć, że przywołany przez Spółdzielnię w podstawach skargi kasacyjnej art. 6 ust. 2 u.p.z.p. przyjmuje, iż przy zagospodarowaniu terenu ochronie podlega interes prawny osób trzecich. Żądanie zabezpieczenia interesu prawnego osoby trzeciej musi mieć zatem swoje umocowanie w przysługującym takiemu podmiotowi prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikają uprawnienia i obowiązki mające swe źródło w przepisach prawa. Za niewystarczającą w tej mierze należało zatem uznać argumentację Spółdzielni o przysługującym jej uprawnieniu do dokonania wpisu do księgi wieczystej, która nie została poparta stosowną dokumentacją, z której te uprawnienia by wynikały. Przysługujące zaś Spółdzielni roszczenie nie jest wystarczające do uznania, że jest ona użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją.

W świetle powyższego należy uznać, że argumentacja skargi kasacyjnej nie zdołała podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska opartego na stwierdzeniu, że [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "P." nie przysługiwało uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z [...] lutego 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...] przy ul. [...].

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.