Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 369/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 5 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki A z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 319/21 w sprawie ze skarg Spółki A z o.o., Spółki C z o.o., Spółki B z o.o. oraz Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr XLVII/929/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. Leśną, południową granicą Lasu Miejskiego i brzegiem rzeki Łyny, w rejonie skrzyżowania ulic Bohaterów Monte Cassino i Jacka Kuronia w Olsztynie I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Spółki A z o.o. na rzecz Gminy Miasta Olsztyna kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 września 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 319/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Wojewody [...], Spółki A z o.o., Spółki B z o.o. i Spółki C z o.o. na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr XLVII/929/18, oddalił skargi w części dotyczącej postanowień zaskarżonej uchwały odnoszących się do przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U.

W uzasadnieniu wyroku Sad I instancji wyjaśnił, że w dniu 25 kwietnia 2018 r., Rada Miasta Olsztyna podjęła uchwałę nr XLVI 1/929/18 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego pomiędzy ul. Leśną, południową granicą Lasu Miejskiego i brzegiem rzeki Łyny, w rejonie skrzyżowania ulic Bohaterów Monte Cassino i Jacka Kuronia w Olsztynie".

Skargi na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli: Wojewoda [...] oraz Spółka A z o.o., Spółka B z o.o. i Spółka C z o.o.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 505/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 3 ust. 1 pkt 9; § 8 pkt 9; § 13 pkt 6; § 13 pkt 11 lit. c oraz postanowienia dotyczące przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami: 5UZ i 6U; oddalając skargę w pozostałej części.

Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2021 r., II OSK 2109/19 uchylił wyrok z dnia 12 marca 2019 r. w zakresie w jakim w punkcie 1 stwierdzono nieważność postanowień zaskarżonej uchwały dotyczących przeznaczenia terenów oznaczonych symbolami 5UZ i 6U i w tym zakresie sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz oddalił skargę kasacyjną w zakresie w jakim w punkcie 1 zaskarżonego wyroku stwierdzono nieważność § 3 ust. 1 pkt 9, § 8 pkt 9 i § 13 pkt 11 lit. c zaskarżonej uchwały.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji stwierdził, że przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem 5UZ (działka nr [...]) na cele zabudowy usług z zakresu pomocy społecznej nie oznaczało ustalenia przeznaczenia sprzecznego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą Nr LXII/724/2010 r. Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 maja 2010 r. zmienionego i ujednoliconego uchwałą Nr XXXVIl/660/2013, Rady Miasta Olsztyna z dnia 15 maja 2013 r.

Sąd I instancji zaznaczył, że dokonując tej oceny uwzględnił dodatkowo, iż w dacie podjęcia uchwały o przyjęciu planu miejscowego w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja nr [...] Prezydenta O. z dnia [...] grudnia 2015 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia dla inwestora – Stowarzyszenia A na zamierzenie: przebudowa zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej przy ul. J. [...] w O. Organ planistyczny uwzględnił zatem przeznaczenie terenu jednostki oznaczonej symbolem 5UZ (działka nr 31-1/15) na cele zabudowy usług z zakresu pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej Spółka A z o.o. zaskarżyła ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi, podczas gdy:

- z planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta z dnia 6 września 2006 r. wynika, że nieruchomość należąca do skarżącej Spółki (działka [...]) położona była na terenie oznaczonym ww. planie symbolem 5MW - funkcja podstawowa: teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zaś jedynie w przypadku "funkcji dopuszczalnej" plan przewidywał możliwość lokalizacji "usług nieuciążliwych" dla tej nieruchomości. Jednocześnie przyjęcie Planu miejscowego z oznaczeniem terenu 5UZ oznaczało nie tylko danie całkowitego prymatu przeznaczeniu nieruchomości dla funkcji jedynie dotychczas "dopuszczalnej" jakimi są "usługi nieuciążliwe", ale też oznaczało całkowite usunięcie dotychczasowej funkcji podstawowej - MW. Nowo przyjęte rozwiązanie planistyczne, ma w rzeczywistości charakter jeszcze bardziej rygorystyczny, gdyż oznacza zdecydowanie bardziej dotkliwe ograniczenie przeznaczenia nieruchomości objętych tym oznaczeniem tj. 5UZ, a to ze względu na fakt, że doszło w planie do zawężenia dotychczas dopuszczalnej dla danego obszaru funkcji "usług nieuciążliwych" tj. dopuszczalną dla ww. nieruchomości funkcję ograniczono jedynie do "usług pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych - UZ" (zgodnie z § 4 pktl lit. b), podczas gdy zakres "usług nieuciążliwych" zgodnie z postanowieniami planu miejscowego jest zdecydowanie szerszy tj. obejmuje: "usługi handlu detalicznego, gastronomii, rzemiosła nieuciążliwego (z wyłączeniem warsztatów obsługi samochodów, stacji paliw, myjni samochodowych), administracji i bezpieczeństwa publicznego, łączności, informacji, nauki i oświaty, zdrowia i opieki społecznej, kultu religijnego, kultury i rozrywki, usługi turystyczne, hotelarskie, rekreacji i sportu, biur komercyjnych, banków i innych o analogicznym do powyższych charakterze i stopniu uciążliwości, których funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia dopuszczalnych standardów jakości środowiska, w rozumieniu przepisów ochrony środowiska, oraz nie jest źródłem uciążliwych lub szkodliwych odpadów" (§ 3 ust. 1 pkt 3 planu);

- z treści aktu notarialnego (znajdującego się w aktach sprawy) - umowy sprzedaży nieruchomości gruntowej, jak też z innych wiążących każdoczesnego i dowolnego nabywcę ww. nieruchomości dokumentów urzędowych wydanych przez właściwe organy i urzędy gminy, nieruchomość podlegająca sprzedaży ma charakter mieszkaniowy. Powyższa okoliczność wynika z treści znajdujących się w aktach sprawy - wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i wypisu z kartoteki budynków z [...] lutego 2018 r.;

- przyjęte w planie miejscowym postanowienia w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5UZ są nieuzasadnione względami interesu publicznego i prowadzą do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżącą, poprzez określenie przeznaczenia w planie jej nieruchomości jedynie pod "usługi pomocy społecznej, ochrony zdrowia, w tym ośrodków i zakładów opiekuńczych - UZ, co uniemożliwia tym samym przeznaczenie tej nieruchomości na zabudowę mieszkaniową, inaczej niż to było w poprzednim stanie prawnym, gdzie dopuszczalna była funkcja mieszkaniowa, co w konsekwencji spowodowało nadużycie władztwa planistycznego przez Gminę;

- przyjęte dla nieruchomości skarżącej funkcje przewidziane dla terenu 5UZ stanowią cel publiczny o znaczeniu lokalnym (§ 15 MPZP), co w tej sytuacji oznaczało istotne ograniczenie prawa własności nieruchomości i możliwości korzystania z niej w zgodzie z dotychczasowym przeznaczeniem, co w konsekwencji stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego;

2) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące oddaleniem skargi wobec wadliwego stwierdzenia przez Sąd I instancji, iż przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości jest zgodne z postanowieniami Studium w zakresie postanowień dotyczących przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5UZ. Sąd stanął na błędnym stanowisku, iż szczegółowy zapis 3.4.L.C Strefa Śródmiejska - CENTRUM nie może być rozumiany jako obowiązek przeznaczenia w Planie całego terenu na cele mieszkalno-usługowe, podczas gdy:

- przyjęte w planie miejscowym przeznaczenie nieruchomości skarżącej oznaczało nie tylko usunięcie możliwości przeznaczenia jej pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną ale również znacząco ograniczono możliwość jej wykorzystania nawet w zakresie zdefiniowanych w planie "usług nieuciążliwych";

- Sąd całkowicie pominął w motywach wyroku, iż teren 5UZ był wcześniej przeznaczony w ramach funkcji podstawowej pod zabudowę MW - mieszkaniową wielorodzinną. Całkowita rezygnacja z dotychczasowej funkcji podstawowej w przyjętym Planie miejscowym jest w istocie pozbawiona uzasadnienia i wskazuje w szczególności na brak wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym w procedurze planistycznej, co w konsekwencji doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego przez gminę;

3) art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., przejawiające się w wadliwym dokonaniu ponownych ustaleń faktycznych w sprawie w sposób zawężający i oparciu się w zaskarżonym wyroku w istocie na jednym fakcie przyjętym błędnie przez Sąd I instancji jako główny argument za uznaniem prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych dla obszaru oznaczonego symbolem 5UZ. Sąd I instancji, naruszył ww. przepisy kierując się oceną prawną dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2021 r., w ramach której NSA stwierdził, iż "organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną, tj. istniejącej legalnej zabudowy oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie". Sąd stosując się do ww. oceny prawnej przyjął jednak wadliwie, w sposób redukujący, argument, iż w dacie przyjęcia planu miejscowego w obrocie prawnym istniała decyzja Prezydenta Miasta Olsztyna, którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia dla inwestora (poprzedniego właściciela działającego w formie stowarzyszenia) na zamierzenie polegające na: przebudowie zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej, co zaś świadczyć miało o tym, że przyjęte postanowienia w planie miejscowym nie naruszają prawa. Sąd I instancji nie dostrzegł jednak, że ocenę prawną NSA ww. zakresie zobligowany był uwzględnić w zestawieniu z innymi argumentami przytaczanymi przez skarżącą i wynikającymi z innych zgromadzonych w sprawie dokumentów potwierdzających fakt dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości również na cele mieszkaniowe. W istocie, kwestię przeznaczenia nieruchomości dla celów mieszkaniowych Sąd I instancji de facto zbył jednym zdaniem. Jednocześnie Sąd I instancji nie dostrzegł, iż indywidualna decyzja o pozwoleniu na budowę, nie musi być realizowana. Podmiot uprawniony z takiej decyzji może z niej zrezygnować, podobnie jak każdy kolejny nabywca nieruchomości. Sąd pominął, w ułomnym kierowaniu się oceną prawną NSA, doniosłość faktu, iż plan miejscowy jako prawo powszechnie obowiązujące na danym terenie, ma zupełnie inny charakter niż decyzja administracyjna bowiem wiąże każdoczesnego właściciela nieruchomości i tak jak w niniejszej sprawie, prowadzi do poważnego ograniczenia dotychczas (wcześniej) istniejących uprawnień w zakresie zagospodarowania przestrzeni.

4) art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 20 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w związku z tym, że plan miejscowy stoi w sprzeczności z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a to z uwagi na przyjęcie postanowień w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem 5UZ w sposób całkowicie wykluczający dotychczasowe przeznaczenie tego terenu w prawie obowiązującym dla tego terenu oraz postanowień dotyczących Strefy śródmiejskiej - CENTRUM, określonych w Studium. Sąd I instancji przyjął skrajne stanowisko jakoby, żądanie skarżącej sprowadzało się do zachowania dla tego terenu wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowo-usługowego, podczas gdy taka kategoryczna konstatacja jest nieuprawniona. Konsekwencją przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku stanowiska będzie przecież całkowicie wadliwe, znacząco ponadmiarowe i nieuzasadnione a wręcz arbitralne, wyłączenie dotychczasowego przeznaczenia terenu jak również skrajne ograniczenie jego przeznaczenia dla nieruchomości skarżącej do wybranych kilku rodzajów usług nieuciążliwych. Zdaniem skarżącej, wyrok Sądu I instancji petryfikuje nadużycie władztwa planistycznego poprzez niezgodność postanowień planu ze Studium. Nie sposób zarazem uznać, że wyrok Sądu I instancji, w sposób klarowny uzasadnia rzekomą zgodność planu ze Studium.

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez wadliwe zastosowanie przejawiające się w nieprawidłowym, (niewystarczającym, niepełnym, a wręcz wybiórczym) wyjaśnieniu motywów rozstrzygnięcia odnośnie do kwestii opisanych w ramach zarzutów skargi, z których najważniejsze to:

- nieuwzględnienie dotychczasowego przeznaczenia nieruchomości w prawie miejscowym, w dokumentach urzędowych, przy jednoczesnym braku uzasadnienia dla uwzględnienia jako jedynego przeważającego argumentu za legalnością uchwały istnienia niezrealizowanej, a następnie wygaszonej, decyzji o pozwoleniu na budowę;

- wadliwości w zakresie rozumowania logicznego Sądu I instancji, który odnośnie do argumentacji Spółki C z o.o. poczynił rozważania w zakresie poprzedniego przeznaczenia jej nieruchomości w planie miejscowym z 2006 r., zaś w przypadku skarżącej ograniczył się do jednozdaniowego akapitu bez wyciągnięcia dalszych logicznych wniosków z faktu, iż przyjęcie w Planie miejscowym przeznaczenia 5UZ oznaczało całkowitą zmianę dotychczasowego przeznaczenia dla terenu, w tym nieruchomości skarżącej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części postanowień dotyczących terenu objętego oznaczeniem 5UZ, a także zasądzenie kosztów postępowania ewentualnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka B z o.o. wniosła o jej uwzględnienie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Olsztyn wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, określoną w § 2 tego przepisu. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do oceny powołanej we wniesionej kasacji podstawy.

Zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej koncentrują się wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze skarżąca kasacyjnie Spółka stara się zakwestionować ocenę Sądu I instancji w zakresie zgodności postanowień planu z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, przyjętego uchwałą Nr LXII/724/2010 r. Rady Miasta Olsztyna z dnia 26 maja 2010 r. zmienionego i ujednoliconego uchwałą Nr XXXVIl/660/2013, Rady Miasta Olsztyna z dnia 15 maja 2013 r. Drugie sporne zagadnienie dotyczy natomiast dokonanego w uchwale przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 5UZ.

Odnosząc się do pierwszego ze spornych zagadnień wskazać trzeba, że określony w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. warunek zachowania zgodności ustaleń planu z kierunkami zagospodarowania przestrzennego ustanowionymi w studium tworzy zasadę sporządzania planu miejscowego, której naruszenie, stosownie do art. 28 ust. 1, wywołuje skutek w postaci nieważności planu miejscowego w całości lub w części. Jednocześnie przypomnieć trzeba, że w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 26 marca 2021 r. II OSK 2109/19 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że związanie o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Stopień tego związania może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

Przypomnieć raz jeszcze należy, że będące własnością skarżącej kasacyjnie Spółki tereny położone są, według kierunków Studium na terenie oznaczonym jako 3.4.1 Strefa Śródmiejska – CENTRUM. Według punktu 3. Struktura przestrzenno-funkcjonalna strefy Śródmiejskiej C, do obszaru poszerzonego CENTRUM kwalifikuje się m.in. potencjalne zespoły usługowe i usługowo-mieszkaniowe obejmujące tereny pokoszarowe "Artyleryjska" i "Gietkowska". Zgodnie z punktem 4, jako cel polityki przestrzennej w Strefie C Śródmiejskiej – CENTRUM, wskazano m.in. utrzymanie i rozwój koncentracji usług i administracji o znaczeniu ogólnomiejskim, regionalnym i krajowym – stałe podnoszenie atrakcyjności usługowej obszaru. Natomiast w punkcie 5 określono kierunki zachowania i zmian w strukturze przestrzennej i przeznaczenia terenów oraz działania zmierzające do realizacji celów polityki przestrzennej. Wśród tych kierunków wskazano m.in. zagospodarowanie terenów zdegradowanych urbanistycznie, funkcjonalnie i o zdekapitalizowanej zabudowie, a w tym: sukcesywne, oparte o zintegrowane działania w zakresie rozwoju komunikacji i infrastruktury zagospodarowanie na cele mieszkalno–usługowe terenu byłych koszar przy ulicy Artyleryjskiej i włączenie tego zespołu urbanistycznego w obszar poszerzonego CENTRUM.

W przywołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że odczytanie zapisu zawartego ww punkcie 5 kierunków studium nie może być oderwane od zapisów ogólnych, odnoszących się do całego obszaru Strefy Śródmiejskiej - CENTRUM. Jednostki planistyczne 5UZ i 6U stanowią tylko część terenu objętego planem, którego przedmiotem jest zagospodarowanie przestrzenne byłych koszar Artyleryjska. Znaczna część tego obszaru została w planie przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami MWU, a pewna część także pod zabudowę usługowo-mieszkaniową UM. Szczegółowy zapis 3.4.1.C Strefa Śródmiejska - CENTRUM nie może być rozumiany jako obowiązek przeznaczenia w planie całego terenu na cele mieszkalno-usługowe. Możliwe jest takie przeznaczenie terenów aby rozmieszczenie obu tych funkcji w planie, na całym obszarze objętym planem, stanowiło realizację funkcji kierunkowych odnoszących się do określonego terenu w Studium. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że oceny postanowień planu z ustaleniami studium, nie można dokonywać w oderwaniu od faktycznego przeznaczenia nieruchomości. Sąd I instancji stanowiskiem tym był związany ponownie rozpoznając sprawę.

Mając powyższe na uwadze, nie sposób podzielić argumentację przedstawioną w skardze kasacyjnej, w zakresie błędnej oceny zgodności ustaleń Studium z postanowieniami planu. W pełni podporządkowując się stanowisku NSA wyrażonym w wyroku z dnia 26 marca 2021 r. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę ustalił dodatkowo, że w dniu podjęcia uchwały o przyjęciu planu, w obrocie prawnym pozostawała decyzja Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na przebudowę zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej przy ul. J. [...] w O., wraz z niezbędnym zagospodarowaniem terenu dla zespołu budynków na działkach oznaczonych numerami geodezyjnymi [...] w obrębie [...]. Decyzja ta została wygaszona, na wniosek inwestora, decyzją z dnia [...] maja 2018 r., a więc już po podjęciu uchwały w sprawie przyjęcia planu. Spółka D z o.o. w organizacji (działająca obecnie pod firmą Spółka A z o.o.) nabyła działkę numer [...] na mocy aktu notarialnego z dnia [...] maja 2018 r. Tym samym trafna była ocena Sądu I instancji, iż organ planistyczny uwzględnił przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 5UZ na cele zabudowy usług z zakresu pomocy społecznej. W konsekwencji też, mając na uwadze stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 26 marca 2021 r., nie sposób zakwestionować oceny Sądu I instancji w zakresie zgodności planu z ustaleniami Studium. Niezasadne okazały się zatem zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 9 ust. 4 u.p.z.p., naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 20 ust. 1 p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p. oraz naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a..

Niezasadny był także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1, 7 i 9, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, prawo własności oraz potrzeby interesu społecznego. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Jednym z przepisów uzasadniających ingerencję w prawo własności jest niewątpliwie art. 6 u.p.z.p. Przepis ten przewiduje, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. Każdy ma bowiem prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p.). Z ostatnio wymienionego przepisu wynika więc, że prawo własności może być wykonywane tylko w granicach określonych ustawą i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego a nadto w sposób nienaruszający chronionego prawem interesu publicznego i osób trzecich. Przepis ten jest zharmonizowany z art. 140 Kodeksu cywilnego stanowiącym, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione.

Mając to na uwadze nie można podzielić zarzutów skarżącej kasacyjnie Spółki

dotyczących ustalonego sposobu przeznaczenia nieruchomości. Co zostało już wskazane organ planistyczny uwzględnił, iż ówczesny właściciel nieruchomości podjął kroki zmierzające do przebudowy istniejących budynków na cele domu pomocy środowiskowej. Uwzględniając okoliczność wydania dla przedmiotowego terenu pozwolenia na budowę zabytkowego budynku koszarowego na cele domu samopomocy środowiskowej organ nie mógł przewidywać zmiany planów inwestycyjnych przyszłego właściciela tej nieruchomości. Jednocześnie nie sposób zarzucić organowi planistycznemu, aby przy ustaleniu takiego typu przeznaczenia terenu nie rozważył indywidualnego interesu właściciela nieruchomości oraz interesu społecznego, o czym jednoznacznie świadczy ustalony w planie sposób zagospodarowania terenu. Dodatkowo wyjaśnić należy skarżącej kasacyjnie Spółce, iż odmienne ustalenie przeznaczenia terenu, niż miało to miejsce w poprzednio obowiązującym planie nie może być automatycznie uznane, za przekroczenie władztwa planistycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził także, aby zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten reguluje wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd I instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować trafności merytorycznej wyroku (wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do spornej sprawie kwestii dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu, a także przedstawił rozbudowaną argumentację dla której jako dopuszczalne uznał przeznaczenie terenu na cele pomocy społecznej. Fakt, iż Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej Spółki nie może świadczyć o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.