Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1234/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29, 7 ust. 1, ust. 2 pkt 5 i -7
journal: Dz.U. 2014 poz 1429
law: Ustawa z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1 pkt 2, art. 7 ,art. 77
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi S. w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w K. z dnia 25 maja 2015 r., 2. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz S. w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej

z siedzibą w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] maja 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Izba Aptekarska (dalej: Izba) uchwałą z [...] maja 2015 r. zwróciła się do Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego K. (dalej: WIF)

o dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]" Sp. z o.o.

z siedzibą w P., na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., co, jak podała, uzasadnione jest ważnym interesem członków I. w K., pacjentów oraz ważnym interesem społecznym, a ustawowe (statutowe) cele działania Izby dają podstawę do złożenia wniosku w powyższym zakresie.

W uzasadnieniu wniosku Izba podniosła, że jej udział w postępowaniu

o wydanie ww. zezwolenia na prawach strony uzasadnia treść art. 29 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz.U. z 2014 r. poz. 1429 ze zm., dalej u.i.a.) Jej zdaniem, łamanie przez przedsiębiorców prowadzących apteki zakazu prowadzenia na terenie województwa więcej niż 1% aptek ogólnodostępnych, ma wpływ na ochronę zdrowia publicznego poprzez próby monopolizowania rynku detalicznej sprzedaży leków, czemu w interesie pacjentów przeciwny jest ustawodawca. Izba wywiodła, że zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu koncentracji powyżej 1% aptek, w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów" jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Ponadto samorząd aptekarzy sprawuje pieczę i nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu nie tylko przez wszystkich farmaceutów ogółem, ale też konkretnych farmaceutów,

a zdaniem Izby, nie można zmuszać farmaceuty do kierowania apteką

i organizowania jej pracy w sytuacji, gdy podmiot – właściciel apteki łamie prawo lub istnieje podejrzenie takiego łamania prawa.

WIF w K. postanowieniem z [...] maja 2015 r. nr [...] odmówił Izbie dopuszczenia do udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania zezwolenia na prowadzenie ww. apteki ogólnodostępnej. Stwierdził w szczególności, że w złożonym przez Izbę wniosku nie została wykazana przesłanka dopuszczenia do postępowania, dotycząca celów statutowych Izby jako organizacji społecznej.

WIF w dniu 1 czerwca 2015 r. udzielił wskazanemu na wstępie przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "[...]".

Po rozpoznaniu zażalenia Izby, Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: GIF) na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm.; dalej "Pf.") art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych GIF stwierdził, że Izba nie ma interesu prawnego w uczestnictwie w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Wskazując na brzmienie przepisów art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a., podkreślił, że izby aptekarskie nie mogą występować

w podwójnym charakterze – jako organ współdziałający w wydawaniu zezwolenia na prowadzenia apteki i jako strona tego postępowania.

Powyższe postanowienie GIF Izba zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie, zarzucając naruszenie prawa procesowego w postaci pominięcia art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. i nierozpatrzenie przez GIF wniosku o dopuszczenie jej na prawach strony do postępowania prowadzonego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki, poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie (art. 77 i art. 80 k.p.a.) oraz naruszenie zasad praworządności, rzetelności i zaufania obywateli do organów państwowych i brak uwzględnienia istotnego interesu społecznego. Izba postawiła nadto zarzut naruszenia art. 107 w związku z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niespójny bez wskazania konkretnego i rzeczywistego wyjaśnienia przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 31 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że zachodzą przesłanki do odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania na prawach strony, podczas gdy organ nie przeprowadził postępowania merytorycznego i nie rozpatrzył również merytorycznie złożonego zażalenia.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem, Sąd I instancji wskazał, że zadaniem samorządu aptekarskiego wyrażonym w art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 pkt 5 u.i.a. jest wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni.

Sąd I instancji podniósł, że postępowanie do którego skarżąca chciała przystąpić toczyło się w sprawie z wniosku przedsiębiorcy o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, a nie w sprawie dotyczącej sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, co niejako stanowiło argument skarżącej w przedmiocie dostępu do postępowania dotyczącego wymienionego zezwolenia.

Sąd wskazał, że skarżąca nie mogłaby brać udziału jako strona w postępowaniu, w którym wydawała opinię, bowiem w istocie występowałaby w podwójnej roli, a mianowicie jako organ opiniujący oraz jako strona tego postępowania. Także mając na uwadze fakt, że wydanie zezwolenia dotyczy wykonywania działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia apteki ogólnodostępnej, nie daje organowi samorządu aptekarskiego uprawnienia do uczestniczenia w tym postępowaniu jako jego strona lub jako organ współdecydujący. Organy samorządu aptekarskiego nie są upoważnione ani w trybie ustawy – Prawo farmaceutyczne, ani na podstawie ustawy o izbach aptekarskich, lub w oparciu o swoje cele statutowe, do udzielania zezwoleń na wykonywanie działalności gospodarczej w tym w zakresie prowadzenia aptek ogólnodostępnych. Uprawnienie odnoszące się do prowadzenia działalności gospodarczej zawarte w art. 7 ust. 2 pkt 13 u.i.a. dotyczy prowadzenia działalności wydawniczej i zarządzania majątkiem izby, nie zaś do udzielania zezwolenia na prowadzenie przez podmiot trzeci apteki ogólnodostępnej. Uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu

o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki nie uzasadnia także obrona interesów farmaceutów zrzeszonych w Izbie, jak i obrona interesów zawodu aptekarza. Żaden bowiem przepis ustawy – Prawo farmaceutyczne lub ustawy o izbach aptekarskich nie wymaga oceny przez organy samorządu zawodowego aptekarzy zdolności prawnej podmiotu ubiegającego się o zezwolenie ani też celowości podejmowania takiej działalności przez podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia.

Z powyższych względów skargę, jako nieuzasadnioną, Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze. zm., dalej: p.p.s.a.).

Powyższy wyrok skarżąca zaskarżyła w całości skargą kasacyjną i wniosła o jego uchylenie i dopuszczenie Izby do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. w zakresie prawa Izby do wzięcia udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej; błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 106 k.p.a. w zakresie przeszkody współdziałania Izby przy stosowaniu art. 31 § 1 ust. 2 k.p.a. dopuszczenia do postępowania na prawach strony; prawa procesowego poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia, niespójnego logicznie uzasadnienia oraz przyjęcia błędnej oceny prawnej, co doprowadziło do niezgodnego z prawem rozstrzygnięcia sprawy art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 7 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a.

Wyrokiem z 27 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 191/17 Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1442/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

W uzasadnieniu NSA wyjaśnił, że przepisy dotyczące postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim. Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.

Uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania takich opinii jest jedną

z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia - poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy, bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie i jest wówczas jednym z dowodów w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a., podlegającym ocenie na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 10, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Przy tak ukształtowanym charakterze opinii wydawanej przez organ samorządu aptekarskiego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 7 i art. 29 ust. 5 u.i.a. w zw. z art. 99 ust. 2 Pf. nie można mówić o współdziałaniu organów, eliminującym możliwość dopuszczenia do udziału organów samorządu aptekarskiego w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył co następuje:

Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wyraźnie wskazać, że zgodnie

z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo).

W konsekwencji, związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA,

a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z 27 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 191/17.

Analizowana pod tym kątem skarga [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej

z siedzibą w K. (Izba) zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienia organów Inspekcji Farmaceutycznej wydane w przedmiocie odmowy dopuszczenie do udziału na prawach strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej naruszają przepisy prawa.

Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, że organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, które nie wchodzą w skład aparatu państwowego i nie są zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz, Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie, Warszawa 2000, s. 20).

Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 k.p.a. należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że Izba Aptekarska jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu. W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, do udziału w którym dopuszczenia domaga się strona skarżąca, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innego podmiotu, który - jak w rozpoznawanej sprawie - ubiega się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w trybie przepisów ustawy z 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne.

Przepis art. 99 ust. 1 i 2 Pf. stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z treści tej regulacji wynika, że prowadzenie apteki ogólnodostępnej wymaga zezwolenia właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego i przepisy tej ustawy nie wprowadzają wymogu uzyskiwania w tym względzie opinii organu samorządu aptekarskiego, podejmowanej w trybie art. 106 § 1 k.p.a.

Wydanie decyzji w sprawie udzielenia/cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest zatem uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 u.i.a.

Nie oznacza to jednak, że brak takiej materialnoprawnej podstawy do podjęcia opinii w trybie art. 106 § 1 k.p.a. w sprawie wydania przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wyklucza jednocześnie możliwość dopuszczenia samorządu aptekarskiego do udziału w takim postępowaniu. Możliwości takiej nie wyklucza także sam fakt wydawania niewiążących opinii

w sprawie przez Izbę, bowiem taka niewiążąca opinia organu samorządu aptekarskiego nie czyni z Izby uczestnika postępowania, a wobec tego dopuszczenie jej do udziału w sprawie nie powoduje - jak błędnie wskazuje GIF - jej "podwójnej" roli w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy Inspekcji Farmaceutycznej

w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., bezzasadnie odmawiając skarżącej dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w wyżej określonej sprawie, błędnie uznając, że interes społeczny nie koresponduje

z interesem samorządu zawodowego i jego celami statutowymi.

Cele statutowe samorządu zawodowego aptekarzy zostały określone w akcie rangi ustawowej, natomiast szczególnego zaakcentowania wymaga, iż głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Z kolei zawód ten może być wykonywany m.in. w aptece ogólnodostępnej, na prowadzenie której wymagane jest zezwolenie właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Przepis art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi, że

w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zawód farmaceuty jest bez wątpienia zawodem zaufania publicznego, a główny cel działalności samorządu aptekarskiego został określony w przytoczonym art. 17 ust. 1 Konstytucji RP i jest nim właśnie sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 u.i.a., który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu. Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 6 u.i.a., zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności współdziałanie

z organami administracji publicznej, związkami zawodowymi i samorządami zawodowymi oraz innymi organizacjami społecznymi w sprawach związanych

z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego.

Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 u.i.a. Wspomniane "występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich" może przybierać różnego rodzaju formy interwencji - od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek skarżącej Izby, jest wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Zgodnie z art. 86 ust. 1 Pf., w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Oczywistym jest, że działalność apteki mieści się w kompetencjach nadzorczych samorządu aptekarskiego, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Zatem postępowanie w takiej sprawie, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska Głównego Inspektora Farmaceutycznego, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie prowadzone z udziałem organizacji społecznej sprzyja pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 k.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak

i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego

w postępowaniu - co do zasady - nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do pełnego monitorowania działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę przyszłej działalności przedsiębiorcy i należącej do niego apteki pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak prawidłowe prowadzenie apteki i właściwe wykonywanie zawodu farmaceuty leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Przy tym analizując treść art. 100 i art. 101 Pf. dotyczących wymaganych informacji objętych wnioskiem o udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (art. 100 Pf.) i podstaw niewydania takowego zezwolenia, trudno dopatrzyć się w kryteriach w tych przepisach określonych przesłanek, które stanowiłyby tajemnicę, np. przedsiębiorstwa i podlegałyby ograniczeniom swobodnego dostępu do akt.

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie, pod rygorem odpowiedzialności zawodowej. Jednostka samorządu aptekarskiego może zatem brać udział w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdyż jest ona - jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów - zainteresowana tym, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki. W sytuacji wszczęcia postępowania z wniosku przedsiębiorcy, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu. W istniejącym stanie prawnym interesu społecznego w żądaniu dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej należy więc upatrywać zarówno w celach statutowych [...], publicznym charakterze samego zawodu farmaceuty, jak i w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego.

Warto przypomnieć, że podobny problem analizowany był już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w okresie przedwojennym. W wyroku z 25.10.1932 r. (L. Rej. 5018/29, Orzecznictwo Sądów Najwyższych w sprawach podatkowych i administracyjnych 1933, R. 2, T. 1, Nr 5, poz. 284), któremu nadano moc zasady prawnej, NTA uznał za strony postępowania wszczętego z wniosku prowadzącego aptekę publiczną o wydanie zezwolenia na zmianę lokalizacji takiej apteki właścicieli sąsiednich aptek prywatnych, których interesy majątkowe mogłyby zostać zagrożone na skutek uwzględnienia wniosku. W aktualnym stanie prawnym zespół tego rodzaju interesów jednostkowych reprezentowany być może za pośrednictwem organizacji społecznej. Można dodatkowo zaakcentować, że pogląd ten wpisuje się we współcześnie obserwowaną tendencję poszerzania dostępu do postępowania administracyjnego rozmaitych kategorii podmiotów (na ten temat zob. Z. Kmieciak, [w:] Z. Kmieciak (red.), Partycypacja w postępowaniu administracyjnym. W kierunku uspołecznienia interesu prawnego, Warszawa 2017, s. 17 i n.).

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. Organ niezasadnie i w oderwaniu od wyżej wskazanych unormowań rangi konstytucyjnej oraz ustawowej uznał, że po stronie Izby nie istnieje interes społeczny w ustaleniu, czy dany przedsiębiorca może uzyskać zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Strona skarżąca, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Tak więc słuszne - co do zasady - stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru

w zakresie wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej.

Wskazać należy, że uznając - wynikające z istnienia celów statutowych i interesu społecznego - uprawnienie Izby do żądania dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu w powyższym przedmiocie, organ powinien zatem wniosek Izby zrealizować pozytywnie. Tymczasem w niniejszej sprawie [...] WIF odmówił Izbie dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, błędnie przyjmując, że nie wykazała ona interesu społecznego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine k.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że skarżąca Izba może brać udział w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Odmawiając Izbie dopuszczenia jej do udziału w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, organy Inspekcji Farmaceutycznej nieprawidłowo potraktowały wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień, uchylając je.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

Z tych względów, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W oparciu o art. 200, art. 205 § 1 i 2 oraz art. 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. kwotę 597 zł, w tym kwotę 100 zł, stanowiącą wartość uiszczonego wpisu od skargi i kwotę 480 zł, poniesioną tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz kwotę 17 zł, poniesioną tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa