Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 798/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2, art. 53 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, , , po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażaleń "A." Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie i U. Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15 o oddaleniu wniosków o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C." postanawia: oddalić zażalenia.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 20 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił wnioski: "A." Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w Krakowie i U. Spółki z Ograniczoną Odpowiedzialnością z siedzibą w W. o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestników w postępowaniu dotyczącym skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.".

W uzasadnieniu Sąd I instancji, powołując się na treść art. 32, art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", oraz art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", wskazał jak należy interpretować pojęcie "postępowanie administracyjne", tj. szeroko – jako nie tylko odnoszące do postępowania przed organami administracji publicznej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak istotne jest to, czy w tak rozumianym postępowaniu przepisy szczególne przewidują udział stron w tym postępowaniu, wskazując tym samym na interes prawny podmiotów, które mogą być stronami danego postępowania. W odniesieniu do spraw toczących się ze skargi na akty prawa miejscowego jaką jest uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego tylko wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia uprawnia do wniesienia skargi i dochodzenia swoich praw przed sądem administracyjnym. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia stwarza dopiero możliwość przeprowadzenia merytorycznej oceny rodzaju tego naruszenia wobec podmiotu kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność uchwały. Natomiast inny podmiot, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd podkreślił, że skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi być poprzedzona wniesieniem do rady gminy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a w postępowaniu sądowym ze skargi w sprawie na plan miejscowy stroną może być wyłącznie podmiot, który wykaże naruszenie indywidualnego interesu prawnego postanowieniami planu. Oznacza to, że przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtowany jest na innych zasadach niż w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przedmiotową uchwałą rady gminy otwiera dopiero drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) sprawy. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu, kwestionującego przed sądem administracyjnym legalność tego planu. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienia NSA: z 23 czerwca 2015 r., II OZ 588/15; z 25 lipca 2014 r., II OZ 722/14; z 21 stycznia 2014 r., II OZ 3/14; z 26 czerwca 2012 r., II OZ 532/12; z 27 stycznia 2012 r., II OZ 14/12; z 18 stycznia 2011 r., II OZ 1354/10; z 13 lutego 2009 r., II OZ 134/09; z 15 lutego 2008 r., II OZ 102/08; z 22 stycznia 2008 r., II OZ 1361/07).

W ocenie Sądu, bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest okoliczność, że obie wyżej wskazane Spółki są właścicielem nieruchomości lub wieczystym użytkownikiem nieruchomości, które znajdują się w obszarze objętym uregulowaniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla oddalenia ww. wniosków obu Spółek istotne jest bowiem, że nie brały udziału w szeroko rozumianym postępowaniu przed organem administracji, nie wniosła bowiem wezwania o usunięcie naruszenia prawa do rady gminy Miasta K. (por. postanowienie NSA z 21 grudnia 2015 r., II OZ 1233/15, w którym oddalono zażalenie G. Sp. z o.o. w K. na postanowienie WSA w Krakowie z 8 września 2015 r., II SA/kr 704/15).

Zażalenia na ww. postanowienie wniosły "A." Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością i U. Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością, podnosząc, że przedmiotem skargi w tej sprawie jest plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego, który dotyczy nieruchomości znajdujących się w użytkowaniu wieczystym obu Spółek.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.

Podnoszona w zażaleniach argumentacja obu Spółek nie uzasadnia dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu dotyczącym skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "C.". To, że obu Spółkom przysługuje prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości objętych postanowieniami ww. planu nie stanowi argumentacji, która mogłaby stanowić podstawę do skutecznego zakwestionowania stanowiska Sąd I instancji, które to stanowisko jest zbieżne z poglądem prawnym wyrażonym w zapadłych w tej sprawie postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OZ 1233/15 i II OZ 338/16. Ponadto takie stanowisko wynika z ugruntowanej linii orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą należy uznać za wiodącą i którą w pełni podziela skład Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznający przedmiotowe zażalenia obu ww. Spółek. Co najistotniejsze, w tego rodzaju postępowaniach dotyczących oceny planu miejscowego, sąd administracyjny dokonuje oceny w zakresie wskazanego przez stronę skarżącą rodzaju naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia. Inny podmiot natomiast, który nie wniósł skargi do sądu administracyjnego we własnym interesie, nie może skutecznie ubiegać się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W tym zakresie Sąd I instancji trafnie przywołał stosowne orzeczenia. Oczywiście należy wskazać, że w orzecznictwie prezentowano pogląd przeciwny (np. wskazywane w zażaleniu przez U. Sp. z o.o. postanowienie NSA z 14 czerwca 2013 r., II OZ 457/13). Nie jest to jednak pogląd wiodący w orzecznictwie. Przyjęcie przeciwnego stanowiska niż prezentowane w ugruntowanym orzecznictwie oznaczałoby, że bez zachowania odpowiedniej procedury wnioskujący o dopuszczenie podmiot mógłby dochodzić swoich praw, ale w sprawie która dotyczy innego podmiotu, któremu przysługują odrębne prawa i obowiązki stanowiące być może źródło tożsamej materialnoprawnej podstawy interesu prawnego. Jednak nawet taki potencjalnie zbieżny interes prawny nie uzasadnia dopuszczenia do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. Każdy bowiem podmiot wywodzący określone prawa lub obowiązki w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. posiada je jako indywidualne. A te mogą być rozpoznane tylko po uprzednim wywiązaniu się przez dany podmiot z określonej w procedury, która poprzedza wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego, w tym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taka też wykładnia przepisów nie pozbawia wnioskujących podmiotów dochodzenia ochrony ich indywidualnego interesu prawnego przed sądem administracyjnym. Jak trafnie podnosi się w orzecznictwie interes ten może być oceniany w odrębnym postępowaniu zainicjowanym skargami tych podmiotów, ale po wyczerpaniu "środków zaskarżenia", o jakich mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z istniejącymi poglądami, nie można wykluczyć skargi z art. 101 u.s.g. na akt prawa miejscowego, nawet w związku z dokonaną już wcześniej oceną legalności tego aktu ze skargi innego podmiotu. Zróżnicowany charakter prawny treści niektórych kategorii aktów prawa miejscowego, powoduje bowiem, że powaga rzeczy osądzonej, o której stanowi norma art. 101 ust. 2 u.s.g., dotyczy sprawy, w której sąd administracyjny rzeczywiście orzekał i skargę oddalił, z wyłączeniem oceny naruszeń indywidualnych praw poszczególnych podmiotów. To oznacza, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach w jakich nie była rozpoznawana wcześniej, tj. naruszenia indywidualnego interesu strony skarżącej. W konsekwencji ewentualne stwierdzenie nieważności takiego aktu może nastąpić tylko w części dotyczącej interesów prawnych konkretnego skarżącego (por. postanowienia NSA z 6 listopada 2014 r., I OSK 2687/14; z 24 lutego 2009 r., II OSK 181/09; wyrok NSA z 4 czerwca 2008 r., II OSK 1883/07). Nie można zatem dopatrzeć się aby w tej sprawie miało dojść do pozbawienia/ograniczenia wnioskującego podmiotu prawa do sądu.

Wnioskujące Spółki w swoich pismach procesowych nie przedstawiły wywodu prawnego, który podważałby dorobek orzeczniczy, a tym samym uzasadniałby uwzględnienie wniosku. Podnoszona przez ww. Spółki argumentacja w pełni została wyjaśniona w dotychczasowym orzecznictwie. Brak jest tym samym podstaw do stwierdzenia aby zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 33 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 232 § 1 i art. 233 Kodeksu cywilnego, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r.

Z tych względów, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.