Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 135 ust. 1 I 2; art. 142 ust. 5 pkt 1; art. 148 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1938
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 8; art. 9; art. 11; art. 77 § 1; art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca),, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska,, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 marca 2018r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcie konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy wniesionego przez skarżący podmiot leczniczy – C. L. G.-G. A. B. w B., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2017 r., nr [...]/154.3, o rozstrzygnięciu konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna w określonych lokalizacjach na obszarze gmin: B., B. , F., [...], P. G. i T. .

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

W dnia 28 czerwca 2017 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe (nr [...]) w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze gmin: B., [...], F., G. , [...] G. i [...]. W ogłoszeniu wskazano, że oferty mogą składać podmioty będące świadczeniodawcami w rozumieniu obowiązujących przepisów, które spełniają szczegółowo określone wymagania. Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] zł na okres od 1 października 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz maksymalną liczbę 6 umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogły zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania, obejmujących maksymalną liczbę odrębnie ocenianych miejsc udzielania świadczeń określonych w ofertach, które zostaną wybrane w wyniku postępowania.

W konkursie złożonych zostało 7 ofert na 7 miejsc udzielania świadczeń.

W części jawnej postępowania konkursowego komisja dokonała weryfikacji ofert pod względem spełniania przez oferentów warunków formalno-prawnych, jak również wymagań koniecznych dotyczących warunków udzielania świadczeń wynikających z aktów prawnych wskazanych w ogłoszeniu.

W oparciu o obowiązujące kryteria w rodzaju rehabilitacja lecznicza w zakresie świadczeń fizjoterapia ambulatoryjna, na podstawie złożonych i wczytanych zapytań ofertowych i ankiet komisja dokonała oceny ofert, będącej podstawą do sporządzenia rankingu otwarcia. Takim samym zasadom postępowania oraz jednolitym kryteriom oceny podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie udzielonej przez oferenta odpowiedzi i ustalonej punktacji tej odpowiedzi. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Komisja pismem z dnia 17 sierpnia 2017 r. poinformowała oferentów, że dokonała oceny ofert. Po ocenie pod kątem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 roku w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1522 z późn. zm.), komisja zweryfikowała dane zawarte w ofertach, porównując odpowiedzi ankietowe z częścią szczegółową oferty, z uwzględnieniem złożonych przez oferenta wyjaśnień. Szczegółową ocenę przedstawiał Załącznik Nr 1 do pisma (zweryfikowana liczba punktów oceny oferty). Na podstawie przeprowadzonej oceny oferty oraz złożonych wyjaśnień dokonano weryfikacji wersji elektronicznej odpowiedzi ankietowych. W przypadku zweryfikowania odpowiedzi ankietowej oferenci otrzymali szczegółową informację zawartą w Załączniku Nr 2. Na tej podstawie określono zweryfikowaną liczbę punktów oceny oferty.

Oferenci zobowiązani zostali do pisemnej akceptacji lub jej braku w odniesieniu do przedstawionych zestawień oceny punktowej ich oferty. W przypadku braku akceptacji mieli możliwość uzasadnienia swojego stanowiska i wniesienia uwag do obu załączników. Strona skarżąca potwierdziła przesłaną ocenę punktową oferty oraz zweryfikowane odpowiedzi ankietowe. Wartość punktowa pozycji oferty w danym kryterium wynikała z sumowania punktów uzyskanych w poszczególnych pytaniach ankietowych na podstawie ostatecznie zweryfikowanych odpowiedzi i ustalonej punktacji za dane kryterium. Pod uwagę wzięto wszystkie pytania z ankiet dotyczących danego kryterium.

Komisja dokonała analizy złożonych przez oferentów propozycji w zakresie liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny, odrębnie do każdego miejsca udzielania świadczeń, danych dotyczących pierwotnej i ostatecznej wysokości kontraktu, wykonania świadczeń za okres lat 2016 i 2017, przesunięć pomiędzy zakresami i rodzajami świadczeń. Jednocześnie ustaliła liczbę planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i cenę za udzielane świadczenia w oparciu o następujące przesłanki:

. analizę potencjału oferentów w odniesieniu do personelu medycznego, czasu jego pracy, zasobów sprzętowych i lokalowych,

. analizę wymagań jakościowych,

. wartość zamówienia wskazanej w ogłoszeniu o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

. maksymalną liczbę umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazaną w ogłoszeniu (miejsc udzielania świadczeń dostępnych dla świadczeniobiorców w danym obszarze) określoną zgodnie z planem finansowym L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ i planem zakupu świadczeń opieki zdrowotnej.

W oparciu o zweryfikowaną ocenę ofert został utworzony ranking kwalifikacyjny, będący podstawą do wyznaczenia podmiotów do udziału w negocjacjach. Do negocjacji zostali zaproszeni oferenci, którzy spełniali warunki określone w przepisach wskazanych w ogłoszeniu oraz uzyskali wysoką łączną ocenę oferty na podstawie kryteriów niecenowych: F. A. Ś.; R.-C. G., K. Spółka Jawna; Stowarzyszenie P. D. N. "[...]"; Towarzystwo A. O. N..

C. L. G.-G. A. B. nie zostało zaproszone do negocjacji, ponieważ uwzględniając zarówno wartość ogłoszenia oraz ranking kwalifikacyjny w postępowaniu – 44 pkt (ranking utworzony na podstawie zweryfikowanej oceny oferty), oferta znalazła się na niskiej pozycji w rankingu. Oferent w złożonej ofercie wskazał cenę za 1 pkt na poziomie [...] zł, która była maksymalnie wycenioną wartością. Otrzymał 10 pkt w kryterium ceny. Do negocjacji zaproszeni zostali zaś oferenci, których ocena punktowa ofert uzyskała punktację od 69 pkt do 51 pkt. Suma wartości ofert zdecydowanie wykraczała poza wartość zamówienia wskazaną w ogłoszeniu.

Komisja po analizie ostatecznych stanowisk negocjacyjnych oferentów podjęła decyzję o określeniu ostatecznego stanowiska w zakresie ceny i liczby świadczeń.

W dniu 18 września 2017 r. oferent C. L. G.-G. A. B., złożył protest w zakresie weryfikacji merytorycznej odpowiedzi ankietowych, który został oddalony.

Na tej podstawie sporządzono ranking końcowy, w którym znalazły się oferty uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem ostatecznych wyników negocjacji. Komisja dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej wartości zamówienia i maksymalnej ilości umów, określonych w ogłoszeniu. Do zawarcia umowy zakwalifikowane zostały oferty zajmujące pozycje od pierwszej do czwartej w rankingu końcowym. Liczba punktów uzyskanych przez te oferty na poszczególnych pozycjach wynosiła: pozycja [...] – 69 pkt, pozycja [...] – 64 pkt, pozycja [...] – 52 pkt i pozycja [...] – 51 pkt.

Oferta skarżącej nie została wybrana do zawarcia umowy, bowiem w rankingu końcowym osiągnęła pozycję 5 i 41 pkt. O wyborze ofert do zawarcia umów decydował zaś ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów oceny z uwzględnieniem wyników negocjacji oraz wartości zamówienia. Wybrane do zawarcia umowy oferty wyczerpywały środki finansowe, które zamawiający przeznaczył na świadczenia będące przedmiotem postępowania.

W dniu 18 września 2017 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania konkursowego, a informacja w tym przedmiocie została opublikowana na tablicach ogłoszeń oraz stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. Organ nie stwierdził naruszenia zasad działania komisji konkursowej, takich jak nieuzasadniona, czy samodzielna zmiana treści oferty. Wskazał, że ze skarżącą prowadzona była korespondencja wyjaśniająca. Dokonana przez nią modyfikacja dotycząca godzin pracy personelu oraz zmiany czasu pracy poradni, nie wynikała z treści oferty, ani z wezwań komisji. Stąd nie wystąpiły żadne okoliczności o charakterze obiektywnym, które uzasadniałyby dokonanie zmiany oferty. Natomiast zmiana wykazu personelu dotyczyła zamiany specjalisty w dziedzinie fizjoterapii z powodu złożonego oświadczenia przez specjalistę wykazanego w ofercie. W takiej sytuacji Komisja poinformowała skarżącą o zaistniałym konflikcie harmonogramów personelu i dwukrotnie (14 i 23 sierpnia 2017 r.) wezwała do ich usunięcia wskazując, że należy złożyć dokumenty potwierdzające prawidłowość złożonej oferty lub zmianę oferty w części spornej, z zastrzeżeniem, że korekta harmonogramu nie może skutkować zwiększeniem wymiaru czasu pracy personelu, ani zakładu. Tymczasem zaproponowana przez skarżącą zmiana personelu oraz godzin pracy komórki, uwzględniająca harmonogram nowo zgłoszonej osoby personelu, powodowała zmianę treści złożonej oferty. Komisja nie wyraziła zaś zgody na wprowadzenie do oferty nowej osoby, nawet o tych samych kwalifikacjach.

W dniu 14 sierpnia 2017 r. Komisja wezwała skarżącą do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu specjalisty w dziedzinie fizjoterapii wykazanego w ofercie, z harmonogramem wykazanym w ofertach w innym Oddziale Wojewódzkim NFZ (Mazowiecki OW NFZ). Komisja określiła zasady wyjaśnienia elementów spornych. Przyjmując zmodyfikowany harmonogram zobowiązana byłaby do przyznania punktów za to kryterium, a tym samym dopuściłaby do zwiększenia oferty oraz zmiany liczby punktów oceny oferty. W przypadku jeśli zaznaczono rankingującą odpowiedź twierdzącą, a jednocześnie nie spełniano punktowanego warunku, komisja dokonywała korekty w ocenie oferty, polegającej na zmianie odpowiedzi ankietowej na negatywną, a zmiana ta w konsekwencji powodowała obniżenie wartości punktowej oferty zakwalifikowanej do dalszego procedowania. Skarżąca wskazała w złożonej ofercie czas pracy zakładu: 4 dni w tygodniu po 12 godzin dziennie oraz 2 dni w tygodniu po 8 godzin dziennie, co nie było spełnieniem warunku zawartego w pytaniu ankietowym nr [...] "Czas pracy zakładu – co najmniej 5 dni w tygodniu, co najmniej 10 godzin dziennie". Wnioskując o dodanie nowej osoby personelu (specjalisty fizjoterapii) z proponowanym harmonogramem jego pracy, wpływało to na zmianę wykazanego w ofercie harmonogramu czasu pracy komórki, a tym samym powodowałoby spełnienie warunku zawartego w pytaniu nr [...]. Komisja nie wyraziła zaś zgody na zmianę warunków złożonej oferty, z uwagi na § 18 ust. 4 Zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 marca 2017 r. w sprawie warunków postępowania dotyczącego zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

W konsekwencji, Komisja dokonała analizy wszystkich ofert na podstawie obowiązujących przepisów prawa, traktując wszystkich oferentów na jednakowych zasadach. Powodem przeprowadzenia weryfikacji u skarżącej było przesłanie dokumentów budzących wątpliwości co do faktu spełniania wymaganych warunków oraz dodatkowo ocenianych. Wynikało to z konieczności dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych.

W postępowaniu konkursowym podana została informacja o maksymalnej liczbie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które mogły zostać zawarte po przeprowadzeniu postępowania. Komisja mogła dokonać wyboru maksymalnie sześciu oferentów, jednakże nie była zobligowana do zawarcia dokładnie tylu umów. O wyborze zdecydował ranking końcowy, a o miejscu w rankingu końcowym zadecydowała punktacja, jaką skarżąca otrzymała za wskazane kryteria oceny ofert, a także punktacja, jaką uzyskali pozostali oferenci. Każdy z oferentów odpowiadał na takie same pytania, które wynikały z załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1372). Każdy z oferentów mógł swobodnie kształtować zadeklarowane przez siebie warunki udzielania świadczeń, posiadając wiedzę o punktacji jaka możliwa była do uzyskania za zadeklarowanie każdego z podlegających punktacji kryteriów. Zasady te były stosowane przez komisję w ocenie ofert wszystkich oferentów jednolicie, na zasadzie równego traktowania.

Udostępnienie tych informacji przed upływem dnia składania ofert zapewniło możliwość zapoznania się wszystkim potencjalnym oferentom z zasadami weryfikacji udzielonych odpowiedzi na zawarte w ankietach ofertowych pytania, a tym samym każdy oferent miał bezpośredni wpływ na kreowanie uzyskiwanej punktacji w procesie oceny ofert. Skarżąca nie została wybrana z powodu uzyskania zbyt niskiej ilości punktów w ocenie złożonej oferty, co uplasowało ją na piątej pozycji w rankingu końcowym, który stanowił podstawę wyboru oferentów do zawarcia umowy.

W wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego określona w ogłoszeniu wartość przedmiotu zamówienia, to jest wartość środków finansowych jaką L. Oddział Wojewódzki NFZ przeznaczył na udzielenie świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej, została wyczerpana całkowicie po wyborze czterech ofert, a wybór oferty skarżącej przekroczyłby wartość zobowiązania określonego w ogłoszeniu postępowania o przeprowadzenie konkursu ofert. Komisja wskazując czterech najwyżej ocenionych oferentów, z którymi zawarte zostaną umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w całości wyczerpała kwotę zamówienia przeznaczoną przez zamawiającego podaną w ogłoszeniu o konkursie ofert. Uwzględniając podaną wartość zamówienia w ogłoszeniu, która nie mogła zostać przekroczona, dokonany wybór wystarczająco zapewnił realizację świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej.

Co do liczby wybranych oferentów Komisja wskazała do zawarcia umowy czterech oferentów, których oferty zostały ocenione najwyżej, co potwierdza punktacja uzyskana w ocenie ofert w rankingu końcowym, od 69 do 51 punktów. Zdaniem organu, wybrane podmioty zapewniają zaś największą dostępność oraz wysoką jakość udzielanych świadczeń w zakresie fizjoterapii, świadczeniobiorcom z obszaru gmin: B., [...], F., [...], [...] G. i [...]. Natomiast rozstrzygnięcie konkursu, na podstawie którego zostanie zawarte mniej umów niż jest oferentów, czy też zostanie zawarta mniejsza ilość umów niż maksymalnie przewidziana w przypadku wyczerpania wartości zamówienia, prawa nie narusza.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2017 r. (nr [...]) oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła organowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 135 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez niezapewnienie skarżącej możliwości wglądu do całości dokumentacji postępowania – danych personelu w ofercie złożonej przez Stowarzyszenie P. D. "K. Z. K." w Z., pomimo braku podstaw prawnych do utajnienia tych informacji, w szczególności pomimo braku zastrzeżenia przez tego oferenta tych informacji jako tajemnica przedsiębiorcy;

2) art. 135 ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, z późn. zm.), poprzez przyjęcie, że informacje zawarte w ofertach złożonych w postępowaniu konkursowym, stanowią tajemnicę przedsiębiorcy;

3) art. 134 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 5 pkt 1 oraz art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przeprowadzenie niejednakowej co do stopnia szczegółowości weryfikacji ofert i prawdziwości złożonych w nich oświadczeń w zakresie dysponowania salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń i tym samy naruszenie zasady równego traktowania świadczeniodawców;

4) art. 142 ust. 5 pkt 1, art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, poprzez przyjęcie, że brak wyboru oferty złożonej przez skarżącą nie narusza zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i zasady prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, pomimo że nie została przekroczona maksymalna liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określona w ogłoszeniu o zamówieniu, a skarżąca spełniała wszystkie wymogi i kryteria określone w ogłoszeniu o zamówieniu, oraz poprzez brak należytego uzasadnienia wyboru tylko czterech świadczeniodawców i argumentów wyjaśniających, dlaczego nie wybrano większej liczby ofert, w tym oferty skarżącej.

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6-9, art. 11, art. 77 § 1, art. 80-81, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.), polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez:

1) przeprowadzenie postępowania i dokonanie oceny oferty w oparciu o założenie o niedopuszczalności wprowadzania zmian do treści złożonych ofert, pomimo że takie założenie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa i tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

2) dopuszczenie zmian w treści oferty wyłącznie w zakresie określonym przez komisję konkursową, pomimo że obowiązujące przepisy nie przyznają komisji konkursowej takiego uprawnienia i tym samym ustalenie w sposób dowolny granic i zakresu możliwych zmian w treści oferty, a także nieuwzględnienie zmian dokonanych w ofercie przez skarżącą, pomimo że zmiany te mieściły się w granicach określonych przez komisje konkursową i w konsekwencji wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

3) brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego oraz brak uwzględnienia wszystkich ujawnionych okoliczności i dowodów, w zakresie dysponowania przez skarżącą salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń;

4) nieprzeprowadzenie szczegółowej weryfikacji całości procedury konkursowej, w tym prawidłowości oceny wszystkich złożonych ofert;

5) niezapewnienie skarżącemu możliwości wglądu do całości dokumentacji postępowania (ofert złożonych przez innych świadczeniodawców).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, dlatego nie mogła zostać uwzględniona. Zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Istotę w rozstrzygnięciu rozpoznawanej sprawy stanowiła ocena prawidłowości przeprowadzenia przez Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia konkursu na zawarcie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w zakresie fizjoterapia ambulatoryjna, na obszarze kilku gmin województwa lubelskiego.

Materialnoprawne przesłanki zawierania tego rodzaju umów uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1938, z późn. zm. – dalej jako: "ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej") oraz stosownych przepisach wykonawczych, w tym rozporządzeniach Ministra Zdrowia oraz zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Wbrew zarzutom skargi, Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie dopuścił się w przeprowadzonej procedurze konkursowej nr [...], ani naruszenia przepisów prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

W pierwszej kolejności wymaga zwrócenia uwagi, że podstawową regułą omawianego postępowania jest zasada jawności postępowania konkursowego. Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Według zaś art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Fundusz realizuje zasadę jawności:

1) umów – przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów;

2) ofert, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę – w szczególności przez umożliwienie wglądu do tych ofert.

Stosownie do § 11 ust. 1 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, oferty złożone w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy są jawne po jego zakończeniu, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy, które zastrzeżone zostały przez świadczeniodawcę. Oferent zastrzega informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy w formie pisemnej, w szczególności przez wypełnienie i załączenie do oferty formularza, którego wzór określony jest w załączniku nr 8 do zarządzenia (§ 11 ust. 2 zarządzenia). Oferent składa do komisji prowadzącej postępowanie zastrzeżenie, najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania (§ 11 ust. 3 zarządzenia). Zgodnie zaś z § 11 ust. 4, zastrzeżenie dotyczące wyłączenia jawności oferty winno wskazywać, w sposób nie budzący wątpliwości, informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy (zastrzeżeniu nie nadaje się charakteru zastrzeżenia generalnego).

Trzeba zauważyć, że treść wzoru zastrzeganych informacji określony w załączniku nr 8 do omawianego zarządzenia, jest przejawem oceny materialnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i zawiera on wskazanie określonych kategorii informacji, w ramach których oferent może dokonać zastrzeżeń. Stwierdzić natomiast należy, że w niniejszym postępowaniu konkursowym komisja wzór ten stosowała należycie, który zasady jawności nie naruszył, a w szczególności w sposób określony w skardze. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 135 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Postępowanie komisji konkursowej było zgodne z tymi przepisami, przez co nie było uzasadnione na omawianej podstawie wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Komisja zweryfikowała i przeanalizowała w sposób prawidłowy zgłoszone zastrzeżenia, obejmujące określone informacje jako tajemnice przedsiębiorstw. W zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wyjaśniono, którzy oferenci dokonali skutecznych zastrzeżeń i w jakim zakresie. Skoro zaś możliwość zastrzeżenia informacji zawartych w ofertach ustawodawca przewidział, a sposób dokonania takiego rodzaju zastrzeżenia został też sprecyzowany w zarządzeniu Prezesa NFZ, które oferentom było znane jeszcze przed przystąpieniem do postępowania konkursowego, to nie sposób czynić organowi zarzutu, że przestrzegał obowiązujących regulacji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 1784/15).

W zakresie zarzutu odnoszącego się do oferty Stowarzyszenia P. D. "K. Z. K.", zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, że anonimizacja danych osobowych personelu oferenta nie stanowiła naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Jak wyjaśnił organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ofercie znajdowały się wszystkie dokumenty zebrane w związku z prowadzonym postępowaniem konkursowym. W zakresie zaś danych personelu tego oferenta usunięto jedynie dane osobowe, podlegające ochronie na mocy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 922, z późn. zm.). Natomiast dokumentacja zawarta w ofertach zawierała informacje niezbędne do sprawdzenia prawidłowości oceny ofert dokonanej przez komisję, w tym stopnie specjalizacji, doświadczenie, wykształcenie i harmonogram pracy personelu. W judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono już uwagę, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy w sposób nieograniczony podlega ujawnieniu innym świadczeniodawcom. Nie podlegają bowiem ujawnieniu dane zawarte w ofercie, objęte tajemnicą przedsiębiorstwa oraz ustawowo chronione dane osobowe (zob. wyrok NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców stwierdzić należy, że zgodnie z art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach. Wedle zaś § 17 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r. poz. 1980), w toku postępowania komisja konkursowa może żądać od oferenta złożenia wyjaśnień dotyczących oferty. Komisja konkursowa może przeprowadzić weryfikację oferenta w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, w szczególności przez oględziny pomieszczeń i urządzeń przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego, przy pomocy którego wykonywana ma być umowa, a także żądać przekazania dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez oferenta. Komisja konkursowa przeprowadza weryfikację u oferentów, którzy dotychczas nie mieli zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania lub z którymi rozwiązano uprzednią umowę w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania w trybie natychmiastowym, z przyczyn leżących po stronie oferenta.

Trzeba zauważyć, że na gruncie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, który nie był w istocie sporny, zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady równego traktowania, poprzez przeprowadzenie niejednakowej weryfikacji ofert i prawdziwości złożonych w nich oświadczeń w zakresie dysponowania salą gimnastyczną stanowiącą odrębne pomieszczenie w miejscu udzielania świadczeń i nieprzeprowadzenia szczegółowej weryfikacji całości procedury konkursowej, w tym prawidłowości oceny wszystkich złożonych ofert, nie zasługuje na uwzględnienie. Komisja była zobligowana do przeprowadzenia weryfikacji u skarżącej z uwagi na to, że skarżąca nie miała dotychczas zawartej umowy w zakresie świadczeń stanowiących przedmiot postępowania. Z tej przyczyny nieprzeprowadzenie tego rodzaju kontroli u pozostałych oferentów, nie stanowi naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców. Bezpośrednią przyczyną przeprowadzenia weryfikacji było przedłożenie dokumentów budzących wątpliwości w zakresie spełniania warunków wymaganych do udzielania świadczeń oraz warunków dodatkowych. Wbrew twierdzeniom skarżącej zawartym w uzasadnieniu skargi, pozostali oferenci również składali wyjaśnienia w zakresie spełniania warunków wymaganych do udzielania świadczeń oraz warunków dodatkowych, co zostało szczegółowo wyjaśnione w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzone przez Komisję oględziny w miejscu udzielania świadczeń w dniu 4 września 2017 r., w sposób nie budzący wątpliwości wykazały, że skarżąca w rzeczywistości nie dysponowała salą gimnastyczną na dzień złożenia oferty, z uwagi na prowadzone tam wówczas prace remontowe, co zresztą potwierdziła. W odniesieniu zaś do zarzutów zawartych w proteście, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że nie mogły one zasługiwać na uwzględnienie, z uwagi jedynie na ich polemiczny charakter z ustalonym w trakcie oględzin stanem faktycznym, które jasno zobrazowały stan rzeczywisty.

W ocenie Sądu, odwołanie się przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wewnętrznych procedur obowiązujących w N. Funduszu Zdrowia stanowiło przejaw realizacji obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, takich jak: zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ich kultury prawnej (art. 8 k.p.a.), zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), czy zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Twierdzenie strony, że stanowiło to rażące naruszenie prawa i świadczy o wadliwości wydanej decyzji, nie zasługiwało na uwzględnienie. Odniesienie to miało charakter jedynie informacyjny, gdyż procedury te są tożsame z zasadami przeprowadzania weryfikacji oferentów wynikających z przepisów prawa, w tym rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r.

Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył również art. 142 ust. 5 pkt 1 i art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Zgodnie z tymi przepisami, w części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1 ustawy. Zgodnie zaś z art. 148 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert jakości.

Postępowanie komisji konkursowej w zakresie wyboru ofert poprzedzone porównaniem ofert według kryteriów jakości, było w ocenie Sądu prawidłowe i zgodne z przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Trudno zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że naruszono zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców i zasadę prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, pomimo nieprzekroczenia maksymalnej liczby umów o udzielenie świadczeń określonych w ogłoszeniu oraz braku należytego uzasadnienia wyboru czterech świadczeniodawców. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, dlaczego do negocjacji zaproszono tych oferentów, którzy spełniali warunki wymagane w przepisach określonych w ogłoszeniu oraz uzyskali wysoką łączną ocenę oferty na podstawie kryteriów niecenowych. Ponadto organ trafnie zaakcentował, że skarżąca nie została zaproszona do negocjacji właśnie z uwagi na niską pozycję w rankingu kwalifikacyjnym, który nie był wadliwy. W wydanej decyzji wyraźnie wskazano, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego wartość środków finansowych przeznaczonych na udzielenie świadczeń w zakresie fizjoterapii ambulatoryjnej została wyczerpana już po wyborze czterech ofert. Umowy zostały zawarte z oferentami najwyżej ocenionymi, co potwierdza uzyskana punktacja w rankingu końcowym. Należy przy tym podkreślić, że w kontrolowanym postępowaniu konkursowym dokonano porównania ofert w toku postepowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej według kryteriów wyboru ofert zgodnie z art. 148 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj.: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości i ceny, co zostało szczegółowo wykazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób należyty.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył również wskazanych w skardze zasad postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego dokonana została zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 77 § 1 i 80 k.p.a.) i należycie uzasadniona (art. 107 § 3 k.p.a.). Dokonana ocena jest spójna, logiczna, zgodna z wiedzą i zasadami doświadczenia życiowego, a strona nie została pozbawiona możliwości złożenia wyjaśnień (art. 81 k.p.a.). W rozstrzygnięciu organ dostatecznie określił, którym dowodom dał wiarę i dlaczego, a z jakich przyczyn odmówił oparcia rozstrzygnięcia na twierdzeniach strony. Organ dokonując w postępowaniu konkursowym oceny ofert, miał przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz sprawność postępowania, przy pomocy środków adekwatnych do charakteru, okoliczności i stopnia złożoności sprawy (art. 7 k.p.a.). Podkreślić należy, że skarżąca była wzywana do złożenia stosownych wyjaśnień w zakresie stanu faktycznego oraz dokonano oględzin w proponowanym przez nią miejscu udzielania świadczeń. Czynności te wskazują także na uwzględnienie zasady pogłębiania zaufania do obywateli (art. 8 k.p.a.) i zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.), pomimo że nie zwalnia to przedsiębiorcy prowadzącego profesjonalną działalność gospodarczą z obowiązku znajomości przepisów prawnych i dołożenia należytej staranności w zakresie jej prowadzenia, w tym szczególnej dbałości o spełnienie wszystkich wymaganych warunków w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy finansowanej ze środków publicznych. W ocenianej procedurze konkursowej organ rzetelnie doszedł do wniosku, że brały w niej udział podmioty, które zasługiwały na lepszą niż skarżąca ocenę. Nie doszło również do naruszenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), bowiem na gruncie ustalonego stanu faktycznego organ obszernie wyjaśnił stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy w przyjęty przez siebie sposób.

Wyjaśniono już, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.). W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionowała kompetencje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia odnośnie ustanawiania reguł dotyczących oceny ofert. Tymczasem kompetencja ta wynika wprost z art. 146 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, wedle których, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i szczegółowe warunki umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, obejmujące w szczególności obszar terytorialny, dla którego jest przeprowadzane postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, z uwzględnieniem taryfy świadczeń w przypadku jej ustalenia w danym zakresie. Zgodnie zaś z § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, po upływie terminu składania ofert, oferent jest związany ofertą do czasu rozstrzygnięcia postępowania. Dlatego stanowisko organu w tym zakresie było prawidłowe.

Odnośnie argumentacji skarżącej zawartej w uzasadnieniu skargi wskazującej na dopuszczalność wprowadzania zmian w treści oferty, z uwagi na taką możliwość po zawarciu umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stanowisko to nie jest zasadne, na co wskazuje powołany wyżej § 18 ust. 4 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ. Natomiast co do zmian w treści oferty wyłącznie w zakresie określonym przez komisję konkursową wyjaśnić należy, że komisja dokonywała weryfikacji odpowiedzi ankietowych jedynie w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy szczegółową częścią oferty a udzieloną odpowiedzią ankietową. Uregulowanie § 18 ust. 1 zarządzenia Nr 18/2017/DSOZ dopuszcza warunkowo możliwość uzupełnienia oferty. Mianowicie oferent może uzupełnić złożoną przez siebie ofertę pod warunkiem, że oddział Funduszu otrzyma pisemne powiadomienie o uzupełnieniu oferty przed upływem terminu składania ofert. Powiadomienie winno być oznaczone w taki sam sposób jak oferta oraz dodatkowo zawierać wskazanie "Uzupełnienie oferty". Przepisy § 12 ust. 2 pkt 8 stosuje się odpowiednio.

Dla porządku tylko stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca tego rodzaju uzupełnienia oferty nie dokonała.

W rozpoznawanej sprawie organ z należytą dbałością odniósł się do wszystkich kwestii zarzuconych w skardze i podniesionych przez stronę na wcześniejszych etapach postępowania, należycie wyjaśniając fakty i dokonując ich prawidłowej oceny prawnej (art. 80 i 81 k.p.a.).

Obowiązkowym elementem każdej decyzji administracyjnej jest jej faktyczne i prawne uzasadnienie (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Prawidłowe uzasadnienie decyzji administracyjnej stanowi jeden z elementarnych warunków zgodnego z prawem działania organu administracji publicznej, do czego jest on zobowiązany z mocy konstytucyjnej zasady legalizmu. Do cech prawidłowego uzasadnienia decyzji zalicza się: logiczny związek i zgodność z rozstrzygnięciem i jego treścią, brak wywodów sprzecznych lub rozbieżnych z rozstrzygnięciem, ścisłość i dokładność wywodów, ich zwięzłość oraz prostota ujęcia oraz kompletność motywów. Uzasadnienie prawne decyzji to zaś wywód prawniczy odzwierciedlający proces myślowy ustalenia konsekwencji stosowanej normy prawa administracyjnego w związku z określoną sytuacją faktyczną i prawną. Zasadniczym jego celem powinno być wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest wynikiem poprawnego logicznie stosowania normy prawa administracyjnego, przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych, skutkiem czego treść rozstrzygnięcia należy uznać za zgodną z prawem. Rozstrzygnięcie organu warunki te spełnia, przez co pozostaje w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzić należało, że skarga nie zawierała uzasadnionych podstaw, dlatego nie mogła być uwzględniona.

Mając powyższe rozważania na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), obowiązany był ją oddalić, o czym orzekł w sentencji wyroku.