Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 218/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 4 pkt 8, art. 8, art. 29 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 lutego 2021 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie budowy zjazdów i utwardzenia drogi wewnętrznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r. poz. 256 ze. zm., dalej jako k.p.a.), art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018r. poz. 570), art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 2 i pkt 3, art. 29 ust. 1 i ust.2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r., poz. 2068 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...], znak: [...] wydanej w przedmiocie zjazdów z drogi gminnej nr [...] do działek nr [...],[...], dojazdów do działek nr [...], [...] oraz utwardzenia drogi gminnej nr [...] na odcinku 70m, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] znak: [...] Wójt Gminy Ł. orzekł o:

1. odmowie wykonania przez Gminę Ł. budowy zjazdów indywidualnych z drogi gminnej 104507E o nawierzchni bitumicznej, oznaczonej numerem działki [...] w obrębie L. na działki ozn. nr [...] i [...] w obrębie L., gmina Ł.,

2. odmowie wykonania przez Gminę Ł. budowy zjazdów indywidualnych na działki ozn. nr [...] i [...] z drogi gruntowej, wewnętrznej, stanowiącej własność Gminy Ł., ozn. nr [...] w obrębie L., gmina Ł.,

3. umorzeniu postępowanie w przedmiocie utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej nr [...] położonej w obrębie L., gmina Ł. z powodu jego bezprzedmiotowości z uwagi na wykonanie w 2018 r. utwardzenia drogi gruntowej ozn. nr [...] w obrębie L.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożył do M. O. Strona zarzucając naruszenie przepisów, tj.:

• art. 7 k.p.a poprzez zaniechanie obowiązkowi podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu obywateli.

• art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego, które od wszczęcia miało na celu znalezienie podstaw do wydania decyzji odmownej wykonania zjazdów; oparcie się na zeznaniach świadka B.D. którym należy odmówić wiarygodności.

• prawa materialnego poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i przyjęcie przez organ, że w istniejącym stanie prawnym zastosowanie ma art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdy zdaniem skarżącego podstawą do rozstrzygnięcia jest art. 29 ust. 2 ww. ustawy.

Strona wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wójta Gminy Ł.

Przywołaną na wstępie decyzję z dnia [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] w sprawie zjazdów z drogi gminnej i utwardzenia drogi wewnętrznej.

Przytaczając treść art. 19 ust. 1, art. 20 pkt 2 i 3 oraz art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych organ odwoławczy wskazał, iż regulacje zawarte w art. 29 ust. 1 i 2 ww. ustawy zawierają dwa odrębne tryby prowadzenia postępowania w przedmiocie budowy/przebudowy zjazdu.

Z zestawienia ust. 1 i ust. 2 artykułu 29 ustawy o drogach publicznych wynika, iż przepisy te w gruncie rzeczy rozstrzygają, na kim ciąży obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na budowie zjazdu. Z art. 29 ust. 1 wynika zasada, że budowa lub przebudowa zjazdu tj. budowa pewnego rodzaju budowli wymagającej pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1778/09), obciąża właściciela nieruchomości przyległej do drogi. Jednocześnie przepis ten wskazuje, że wykonanie tego rodzaju robót wymaga najpierw uzyskania decyzji zarządcy drogi stanowiącej akceptację lokalizacji zjazdu. Przepis art. 29 ust. 2 wskazuje sytuację szczególną, mianowicie sytuację, kiedy roboty budowlane nie obejmują wyłącznie budowli w postaci zjazdu, ale kiedy roboty budowlane mają prowadzić do powstania obiektu budowlanego w postaci drogi lub powiększenia takiego obiektu budowlanego (budowa drogi) albo do modyfikacji parametrów istniejącego obiektu budowlanego - drogi tj. przebudowy drogi (odnośnie zróżnicowania tych sytuacji por. rozważania zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 963/11). W tak określonym przypadku art. 29 ust. 2 ustawy, wskazując że podmiotem zobowiązanym do wykonania (budowy, przebudowy) obiektu w postaci zjazdu jest zarządca drogi nie wypowiada się w kwestii zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jest to zrozumiałe, mając na względzie, że lokalizacja wjazdu na daną nieruchomość będzie przecież częścią procesu budowlanego, zakończonego pozwoleniem na budowę lub przebudowę drogi. Właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może uczestniczyć w tej procedurze wskazując na swój interes prawny - potrzebę zachowania prawa do korzystania z istniejącego wjazdu. W tej procedurze zatem istnieje możliwość dowodzenia, że mamy do czynienia ze zjazdem istniejącym oraz możliwość domagania się, aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowlany objął istniejący zjazd, który - stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy - powinien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi będącego inwestorem. Organ odwoławczy podniósł, iż w powyższej sprawie inwestycja drogowa, jak wynika z pisma Wójta Gminy Ł. z dnia 22 stycznia 2020 r., zakończyła się w dniu 30 czerwca 2014 r. złożeniem w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomienia o zakończeniu budowy wraz z wymaganymi załącznikami. Natomiast w dniu 16 września 2013 r. Gmina Ł. podpisała z wykonawcą protokół końcowego odbioru robót (zgłoszenie zakończenia robót przez wykonawcę nastąpiło w dniu 30 sierpnia 2013 r.). Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro inwestycja się zakończyła to obecnie nie ma podstawy prawnej do wykonania zjazdów przez zarządcę drogi. Tym samym Kolegium w pełni podzieliło pogląd, który wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2018 r., I OSK 1148/16 "Natomiast ani z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, ani z innych przepisów tej ustawy nie wynika upoważnienie do wydania decyzji w sprawie "odtworzenia" lub "przebudowy" zjazdu, czy też nakazania inwestorowi "budowy" takiego zjazdu. Jest to zatem czynność materialno-techniczna. Przepis art. 29 ust. 2 nie przewiduje postępowania administracyjnego o lokalizację zjazdu, jeżeli inwestor dokonujący budowy lub przebudowy drogi zaniechał wykonania swoich obowiązków."

W ocenie organu odwoławczego powyższy wywód prowadzi do konstatacji, że nie ma potrzeby zbierania dodatkowego materiału dowodowego, o co wnosiła strona w odwołaniu.

Dalej Kolegium podniosło, iż widzi pewne błędy w treści decyzji, np. pkt trzeci rozstrzygnięcia, w którym to organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w przedmiocie utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej nr [...] położonej w obrębie L. z powodu jego bezprzedmiotowości z uwagi na wykonanie w 2018 r. utwardzenia drogi gruntowej ozn. nr [...] w obrębie L. Umorzenie to, w ocenie organu odwoławczego, powinno nastąpić z powodu braku podstawy prawnej do rozpoznania wniosku strony w zakresie utwardzenia drogi gruntowej. Niemniej Kolegium stanęło na stanowisku, że popełnione błędy nie mają wpływu na wynik sprawy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożył M. O., zarzucając zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów:

1. prawa procesowego:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

2) art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 k.p.a poprzez ustalenie że nie ma potrzeby zbierania dodatkowego materiału dowodowego, o co wnosiła strona w odwołaniu, poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych o przesłuchanie świadków, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie,

2. prawa materialnego poprzez błędną interpretację stanu faktycznego i przyjęcie przez organ, że w istniejącym stanie prawnym zastosowanie ma art. 29 ust 1 ustawy o drogach publicznych, gdy zdaniem skarżącego podstawą do rozstrzygnięcia jest art. 29 ust 2 ww. ustawy.

Mając na uwadze powyższe M. O. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, że badanie legalności zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i ich wykładni przez organ administracji oraz zgodność z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji. Dokonując kontroli działalności administracji publicznej sąd administracyjny nie jest uprawniony do merytorycznego załatwienia sprawy i posiada jedynie uprawnienia kasacyjne.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2018r. poz.2068 ze zm.), dalej u.d.p.

Zgodnie z treścią art.4 pkt.8 ustawy z 21 marca 1985r. zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

W myśl art.8 u.d.p. drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi.

Zgodnie z treścią art.29 ust.1 wymienionej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

W myśl art.29 ust.2 cytowanej ustawy w przypadku budowy lub przebudowy zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie wykonania przez Gminę Ł. zjazdów z drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...], o odmowie wykonania przez Gminę Ł. zjazdów z drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...] oraz o umorzeniu postępowania w przedmiocie utwardzenia drogi wewnętrznej gruntowej oznaczonej jako działka nr [...]

Należy zaznaczyć, że rozstrzygnięcie w rozpoznanej sprawie wydano po złożeniu przez M. O. w dniu 25 marca 2015r. wniosku do Wójta Gminy Ł. o wykonanie zjazdów przez Gminę Ł. z drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...] o wykonanie przez Gminę Ł. zjazdów z drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka nr [...] na działki oznaczone numerami [...] i [...] oraz o utwardzenie drogi gminnej nr [...] na odcinku 70 metrów aby był dojazd do działek samochodami ciężarowymi. Sprawa wniosku skarżącego z dnia 25 marca 2015r. była już dwukrotnie rozpoznawana przez sądy administracyjne. W 2017r. M. O. złożył skargę do WSA w Łodzi na bezczynność Wójta Gminy Ł. w przedmiocie wykonania zjazdów. Postanowieniem z dnia 11 maja 2018r. w sprawie III SAB/Łd 72/17 WSA w Łodzi odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Na postanowienie to M. O. złożył skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 11 października 2018r. w sprawie I OSK 3167/18 NSA uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA podniósł, że "Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela pogląd, że bezczynność w odmowie uwzględnienia żądania budowy lub przebudowy zjazdu, opartego na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) podlega jurysdykcji sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa)". Nadto NSA podniósł, że "ustalenie, że sprawa prowadzona w oparciu o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest sprawą administracyjną skutkuje, że organ administracji musi ją zakończyć stosownym rozstrzygnięciem. Nietrafnie Sąd I instancji przyjmuje, że "odtworzenie zjazdu w związku z wykonywaniem budowy lub przebudowy drogi nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, nie dotyczy prawa obywatela w sferze publicznoprawnej". Należy w tym miejscu przytoczyć fragment wyroku I OSK 2334/14, w którym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zwrócił uwagę, że zarządca drogi - w przypadku budowy lub przebudowy drogi - może zbudować lub przebudować zjazdy dotychczas istniejące - w formie czynności bądź odmówić budowy lub przebudowy zjazdu, w formie decyzji wydanej przez zarządcę drogi w sprawie administracyjnej (art. 29 ust. 2 udp). Jest to uzasadnione również konstrukcją całego tego przepisu i koniecznością zapewnienia właścicielom i użytkownikom nieruchomości możliwości dochodzenia tego obowiązku oraz obrony przed jego nierealizacją. Podstawą prawną merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego kasacyjnego jest art. 29 ust. 2 udp.

Naturalnie Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądza jaką decyzję powinien podjąć organ administracji, nie to jest bowiem przedmiotem niniejszego postępowania. Bez względu jednak na ustalenia w sprawie, winna ona się zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem, które podlega kontroli sądowoadministracyjnej. W przeciwnym wypadku podmioty prywatne byłyby pozbawione możliwości efektywnego domagania się swoich praw, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.".

Następnie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2018r. w sprawie III SA/Łd 45/18 WSA w Łodzi stwierdził bezczynność Wójta Gminy Ł. oraz ,że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nadto Sąd zobowiązał Wójta Gminy Ł. do rozpoznania wniosku M.O. z dnia 25 marca 2015r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi. Od tego wyroku skargę kasacyjną złożył Wójt Gminy Ł.. Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2019r. w sprawie I OSK 974/9 NSA oddalił skargę kasacyjną.

Rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie stanowi wykonanie wyroku WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 45/18. W orzeczeniu tym Wójt Gminy Ł. został bowiem zobowiązany do rozpoznania wniosku M. O. z dnia 25 marca 2015r. w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt organowi administracji. Wójt Gminy Ł. zgodnie z treścią wymienionego wyroku w zakreślonym terminie wydał decyzję w przedmiocie tego wniosku. Dodać należy, że podstawą prawną merytorycznego rozpoznania wniosku z 25 marca 2015r. jest art.29 ust.2 u.d.p. co przesądził NSA w postanowieniu w sprawie I OSK 3167/18 i potwierdził NSA w wyroku w sprawie I OSK 974/19. Zostało zatem przesądzone, że do rozpoznania wniosku skarżącego zastosowanie ma art.29 ust.2 ustawy o drogach publicznych.

Z treści przepisu art.29 ust.2 u.d.p. wynika, że ma on zastosowanie po spełnieniu dwóch następujących przesłanek. Po pierwsze musi mieć miejsce budowa lub przebudowa drogi oraz po drugie w dacie budowy lub przebudowy drogi musi już istnieć zjazd. W orzecznictwie sądowym jest powszechnie przyjęty pogląd, że "istniejący zjazd", o którym mowa w wymienionym przepisie to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem a więc zjazd zgodny z normami. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 października 2017r. w spr. II SA/Gl 426/17 "wprawdzie ustęp 2 art.29 nie wskazuje jasno , że zjazd istniejący to zjazd urządzony w sposób zgodny z prawem, to zarówno usytuowanie ustępu w strukturze art. 29, jak też wykładnia systemowa i celowościowa prowadzą do jednoznacznego wniosku, iż tylko zjazd zgodny z ww. normami stanowi zjazd indywidualny "istniejący", a niedopuszczalną jest interpretacja art. 29 ust. 2 ustawy wywodząca, iż przepis ten dotyczy każdego zjazdu de facto istniejącego, niezależnie od jego legalności bądź nielegalności, pomijająca tym samym ust. 1 tegoż przepisu, a także ust. 3 traktujący o udzielaniu zezwoleń na lokalizację zjazdu. Interpretacja ta prowadzi bowiem do "niedopuszczalnej sytuacji, w której nawet nielegalnie przez właściciela działki wybudowany wjazd i wyjazd, nie spełniający wymogów, o których mowa powyżej, powodujący, z uwagi na niekontrolowany wyjazd pojazdów, bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia lub życia przez innych użytkowników drogi, miałby być respektowany jako "istniejący" przez zarządcę drogi i do jego "istnienia" miałyby zostać dostosowane roboty związane z przebudową drogi. Nastąpiłaby zatem tym samym swoista legalizacja zjazdu wykonanego bez zezwolenia, dokonana nie przez właściwy organ lecz przez innego inwestora, w trybie nadto nie przewidzianym w prawie". Podobny pogląd wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 27 lutego 2020r. spr. III SA/Gd 675/19 i WSA w Warszawie w wyroku z 22 kwietnia 2020r. w spr. VII SA/Wa 397/20. Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionych orzeczeniach.

Dodać również należy, że przepis art.29 ust.1 i 2 u.d.p. odnosi się wyłącznie do lokalizacji zjazdu na drogę, która posiada status drogi publicznej. W takiej jedynie sytuacji zezwolenie wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej, od której niezadowolony inwestor może złożyć odwołanie a następnie skargę do sądu administracyjnego. Wydania decyzji administracyjnej nie wymaga natomiast lokalizacja zjazdu z drogi wewnętrznej. Zjazdy z dróg wewnętrznych podlegają tylko uzgodnieniu z właścicielem drogi. Uzgodnienie takie nie jest władczym rozstrzygnięciem i nie wymaga formy aktu administracyjnego. Oznacza to, że jedynie zarządca lub właściciel drogi wewnętrznej musi wyrazić zgodę na zlokalizowanie zjazdu. Pogląd taki wyraził WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 kwietnia 2014r. w spr. II SA/Bk 1100/13.

W rozpoznawanej sprawie wniosek M. O. z dnia 25 marca 2015r. obejmował trzy następujące żądania:

1.) żądanie wykonania przez Gminę Ł. zjazdów indywidulanych z drogi gminnej oznaczonej jako działka o numerze [...] na działki nr [...] i [...];

2.) żądanie wykonania przez Gminę Ł. zjazdów indywidulanych z drogi wewnętrznej oznaczonej jako działka o numerze [...] na działki nr [...] i [...];

3.) żądanie utwardzenia drogi wewnętrznej, gruntowej oznaczonej jako działka [...] na odcinku 70 metrów aby był dojazd do działek samochodami ciężarowymi.

Ad 1.)

Przede wszystkim należy podnieść, że przed wydaniem przez Starostę Ł. decyzji z dnia [...] nr [...] (o której będzie mowa w dalszej części rozważań) M. O. wraz z żoną od 2008r. byli współwłaścicielami działek ewidencyjnych o numerach [...] oraz [...]. Obie działki tworzyły jedną całość przy czym działka nr [...] miała kształt litery "L" i w części był pokryta asfaltem i betonem a w części drogą gruntową. Usytuowanie tych działek przedstawia mapa sytuacyjno – wysokościowa z 31 marca 2011r. (k.64 akt sądowych). Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta Ł. zezwolił Gminie Ł. na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej dojazdowej łączącej tereny inwestycyjne w miejscowości L. z drogą powiatową Ł. – P. obejmującej między innymi budowę nawierzchni asfaltowej, chodnika, rowów drogowych i.t.p. na działkach nr [...], [...], [...],[...] i [...]. Decyzją tą zatwierdzono także podział między innymi nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] na dwie działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Nadto stwierdzono, że z chwilą gdy decyzja stanie się ostateczna nieruchomość nr [...] staje się własnością Gminy Ł.. Decyzję tę wydano na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008r. poz.1194 zer zm.) Usytuowanie wymienionych działek po wydaniu decyzji z [...] obrazuje mapa ewidencyjna do celów opiniodawczych z 18 lutego 2019r. (k.68 akt sądowych).

Dodać należy, że decyzją z dnia [...] Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdzono, że decyzję z [...] nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...]. (utrzymała w mocy decyzję z [...] nr [...]) wydano z naruszeniem prawa. Zaznaczyć również należy, że decyzją Starosty Ł. z [...] przyznano M. O. i jego żonie G. O.kwoty po 65551,50 zł odszkodowania za nabycie z mocy prawa przez Gminę Ł. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]

W niniejszej sprawie skarżący wnosił o wybudowanie przez Gminę Ł. zjazdów indywidualnych z drogi oznaczonej jako działka nr [...] (przed wydaniem decyzji z [...] była to działka nr [...]) na działki nr [...] i [...]. Podkreślić należy, że do 2015r. była to droga wewnętrzna. Dopiero uchwałą Rady Gminy w Ł. z [...] nr [...] droga ta została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Wcześniej nie była to zatem droga publiczna.

Aby uznać, że zarządca drogi jest zobowiązany do wybudowania zjazdu konieczne jest spełnienie przesłanek określonych w przepisie art.29 ust.2 u.d.p. Jedną z tych przesłanek jest to, że do czasu budowy lub przebudowy drogi musi istnieć zjazd. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby przed wybudowaniem drogi na działce nr [...] przez Gminę Ł. skarżący posiadał zjazd na działki nr [...] i [...]. Nie wskazuje na to żaden dowód w sprawie. Nie było wydanej żadnej decyzji administracyjnej zezwalającej na wykonanie zjazdu z drogi nr [...] na obie działki skarżącego (tj. na działki [...] i [...]) jak również nie było zawartej żadnej umowy z zarządcą drogi nr [...] (tj. z Gminą Ł.) o wyrażeniu zgody na zlokalizowanie zjazdu. Jeszcze raz należy podkreślić, że "istniejący zjazd", o którym mowa w art.29 ust.2 u.d.p. to zjazd zgodny z normami czyli zjazd zlokalizowany zgodnie z przepisami (tj. zlokalizowany na podstawie decyzji administracyjnej lub umowy z zarządcą lub właścicielem drogi). Innymi słowy musi to być zjazd legalny a nie zjazd wybudowany "na dziko" o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach. Skarżący nie wykazał aby posiadał legalny zjazd na swoje działki nr [...] i [...] przed wybudowaniem drogi na działce nr [...]. Dodać należy, że w dniu 16 września 2013r. Gmina Ł. podpisała z wykonawcą protokół końcowego odbioru robót. W sytuacji zatem gdy skarżący nie wykazał aby przed wybudowaniem drogi na działce nr [...] posiadał legalny zjazd na swoje działki nr [...] i [...] to nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w przepisie art.29 ust.2 u.d.p. Oznacza to, że zarządca drogi (Gmina Ł.) nie był zobowiązany do wybudowania zjazdu na działki skarżącego zgodnie z treścią wymienionego przepisu. Uzasadniona zatem była odmowa uwzględnienia żądania skarżącego w tym zakresie.

Nieuzasadniony jest zarzut skargi, że Gmina Ł. winna wybudować zjazdy z drogi gminnej – działki nr [...] na dwie działki skarżącego nr [...] i [...] w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003r. Skarżący kilkakrotnie powoływał się przy tym na przepis art.11f ust.1 pkt 8 lit. h.) tej ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności:

8.) w razie potrzeby inne ustalenia dotyczące:

h.) obowiązku budowy lub przebudowy zjazdów.

Przede wszystkim należy podnieść, ze wymieniony przepis, w brzmieniu cytowanym przez skarżącego, obowiązuje od dnia 27 października 2015r. Przepis art.11f ust.1 ustawy z 10 kwietnia 2003r. został bowiem zmieniony ustawą z 5 sierpnia 2015r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz.1590) i otrzymał brzmienie cytowane przez skarżącego. Ustawa z dnia 5 sierpnia 2015r. weszła w życie z dniem 27 października 2015r. a więc długo po zakończeniu inwestycji jaką była budowa drogi na działce nr [...]. Z treści przepisów przejściowych ustawy z 5 sierpnia 2015r. nie wynika aby nowe brzmienie przepisu art.11f ust.1 pkt 8 ustawy z 10 kwietnia 2003r. dotyczyło inwestycji zrealizowanych przed 27 października 2015r. Nieuzasadniony jest zatem, pogląd wyrażony przez skarżącego w szeregu pismach procesowych, że Gmina Ł.winna wybudować dwa zjazdy na jego działki (tzn. na działki nr [...] i [...]) z uwagi na treść przepisu art.11f ust.1 pkt 8 h.) ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu cytowanym przez stronę. Przepis w takim brzmieniu nie obowiązywał bowiem w czasie realizacji inwestycji drogowej przez Gminę Ł.

Wspomnieć tylko należy, iż z treści przepisu art.11f ust.1 pkt 8 h.) ustawy z 10 kwietnia 2003r. w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 października 2015r. nie wynika aby w przypadku każdej inwestycji z zakresu dróg publicznych konieczne było wybudowanie zjazdów na każdą sąsiednią nieruchomość bez względu na to czy zjazd poprzednio istniał czy nie istniał. W wymienionym przepisie użyto bowiem sformułowania "w razie potrzeby" co oznacza, że budowa zjazdu miałaby mieć miejsce tylko w sytuacjach szczególnych. Celem tej regulacji jest ochrona właścicieli nieruchomości przylegających do budowanej drogi przez pozbawieniem dostępu do drogi publicznej. Wymieniona regulacja ma znaczenie tylko w sytuacji kiedy wskutek częściowego przejęcia nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej zmieniają się uwarunkowania dotyczące obsługi komunikacyjnej pozostałej części nieruchomości. Tak byłoby gdyby przykładowo dotychczas istniejący zjazd znalazł się w strefie skrzyżowania w takim miejscu, że jego utrzymanie i korzystanie z niego po zakończeniu inwestycji drogowej byłoby niedopuszczalne prawnie i faktycznie. Pogląd taki wyraził WSA w Gdańsku w wyroku z 13 maja 2020r., w spr. II SA/Gd 751/19 i NSA w wyroku z 9 maja 2017r. w spr. II OSK 435/17.

W niniejszej sprawie żadna taka szczególna sytuacja nie miała miejsca. Po wybudowaniu drogi na działce nr [...] obie działki skarżącego tj. nr [...] i [...] mają dostęp do drogi i w każdym czasie M. O.może wystąpić do zarządcy drogi o zezwolenie na wykonanie zjazdu w trybie art.29 ust.1 u.d.p. Skarżący jednak z takim wnioskiem dotychczas nie wystąpił uznając, że to Gmina Ł. winna wykonać na swój koszt dwa zjazdy bo wybudowała drogę na działce nr [...]

Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do przyczyn odmowy uwzględnienia żądania skarżącego. W uzasadnianiu swojej decyzji organ odwoławczy podniósł, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z drogą może uczestniczyć w postępowaniu o pozwolenie na budowę lub przebudowę drogi i w tym postępowaniu może domagać się aby przedstawiony do zatwierdzenia projekt budowy objął zjazd na jego nieruchomość, który zgodnie z treścią art.29 ust.2 u.d.p. winien zostać wykonany na koszt zarządcy drogi. Skoro Gmina Ł. zakończyła inwestycję drogową na działce nr [...] w 2014r. to, w ocenie organu odwoławczego, nie ma podstawy prawnej do domagania się przez skarżącego wykonania zjazdu przez zarządcę drogi.

Z wymienionym poglądem nie można się zgodzić. Sąd w obecnym składzie podzielił odmienny w tym zakresie pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 października 2020r. w spr. I OSK 1069/20, w której to sprawie skarżący, podobnie jak w niniejszej sprawie, domagał się od zarządcy drogi wykonania zjazdu indywidualnego przez zarządcę drogi na podstawie art.29 ust.2 u.d.p. W wymienionym wyroku NSA podniósł, że " uprawnienie przysługujące stronie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym pozwolenia na budowę, nie mogą być jednak uznane za wyłączny środek ochrony jej interesu prawnego. Nie podlega wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przewidziany w art. 29 ust. 2 u.d.p. obowiązek zarządcy drogi koreluje z prawem właściciela nieruchomości przyległej do drogi zachowania posiadanego, legalnego dostępu do drogi przez urządzony zjazd. Ograniczenie tej ochrony wyłącznie do instrumentów dostępnych w toku prowadzenia inwestycji drogowej, ze względu na możliwą wielość stanów faktycznych, nie jest uzasadnione, zwłaszcza, że nie wynika wprost w ustawy o drogach publicznych, regulujących kwestie zjazdów. Nie jest też uzasadnione odsyłanie uprawnionego na drogę poszukiwania jakichś alternatywnych trybów dochodzenia ochrony, skoro podstawowym normatywnym źródłem obowiązku jest ustawowo uregulowany obowiązek w art. 29 ust. 2 u.d.p. Oznacza to, że należy dopuścić możliwość inicjowania postępowania w oparciu o art. 29 ust. 2 u.d.p., gdy uzasadniona budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi nie została wykonana".

Sąd w obecnym składzie podzielił pogląd wyrażony w wymienionym orzeczeniu. Oznacza to, że mimo zakończenia w 2014r. inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi na działce nr [...] skarżący ma obecnie możliwość domagania się wybudowania zjazdów indywidulanych na jego działki nr [...] i [...] na podstawie art.29 ust.2 u.d.p. Uwzględnienie tego żądania wymaga oczywiście spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, lecz dopuszczalna jest sama możliwość ubiegania się o spełnienie takiego żądania w odrębnym postępowaniu. Mimo błędnego uzasadnienia zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada jednak prawu.

Reasumując dotychczasowe rozważania w tym zakresie sąd uznał, że organy administracji trafnie odmówiły wybudowania przez Gminę Ł. zjazdów indywidulanych z drogi – nr działki [...] na działki skarżącego nr [...] i [...]. M.O. nie wykazał bowiem, że przed wybudowaniem drogi posiadał legalne zjazdy na dwie swoje działki. Skoro nie wykazał, że posiadał dotychczas takie zjazdy to nie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art.29 ust.2 u.d.p. a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia żądania skarżącego.

Ad 2)

Należy zaznaczyć, że droga oznaczona jako działka nr [...] jest własnością Gminy Ł. i jest to droga wewnętrzna. Skoro nie jest to droga publiczna to nie ma do niej w ogóle zastosowania art.29 ust.1 i 2 u.d.p.

Dodać należy, że również w tym przypadku skarżący nie wykazał aby kiedykolwiek posiadał legalny zjazd z drogi nr [...] na swoje działki nr [...] i [...] Jak wskazano to w uzasadnieniu decyzji organu I instancji M.O. nigdy nie występował do Wójta Gminy Ł. o zawarcie umowy dotyczącej uzgodnienia w sprawie lokalizacji zjazdu z wymienionej drogi. Skarżący w ogóle nie uzasadnił zasadności swojego żądania w tym zakresie. Organy administracji trafnie odmówiły uwzględnienia wniosku M.O. w tej kwestii.

Ad 3)

Organy administracji słusznie umorzyły postępowanie w tym zakresie. Brak jest bowiem podstawy prawnej do rozpatrzenia wniosku M.O. o utwardzenie drogi nr [...] na odcinku 70 metrów. W obowiązujących przepisach prawnych brak jest przepisu z którego wynikałoby prawo do żądania od zarządcy drogi lub jej właściciela utwardzenia drogi. Skoro nie ma takiego przepisu to organy administracji słusznie umorzyły postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe.

Reasumując sąd uznał, że skarga jest zasadna. W przypadku wniosku o wykonanie zjazdów opisanych w punkcie 1 to skarżący nie wykazał aby przed wybudowaniem drogi nr [...] posiadał legalny zjazd na swoje działki nr [...] i [...] Jeżeli chodzi o wykonanie zjazdów opisanych w punkcie 2 to droga będąca działką nr [...] nie jest drogą publiczną i nie ma do niej zastosowania art.29 ust.1 i 2 u.d.p. Organy administracji trafnie odmówiły uwzględnienia wniosku skarżącego w tym zakresie. Odnośnie żądania opisanego w punkcie 3 to brak jest podstawy prawnej do jego rozpoznania co uzasadniało umorzenie postępowania w tej kwestii. Mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji (w zakresie wniosku opisanego w punkcie 1) w ostateczności odpowiada ona prawu. Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd oddalił skargę.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

a.l.