Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 457/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 2, art. 114 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 90 ust. 1 pkt 4, par. 5 ust. 1 pkt 9, par. 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i d
journal: Dz.U. 2004 nr 24 poz 215
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami.
Teza: Czynność natury faktycznej (...) nie ma cech ostateczności ani prawomocności, zatem może być w późniejszym terminie skuteczni zakwestionowana. (...). Wadliwy z prawnego pumktu widzenia zwrot prawa jazdy nie sanuje uchybień, których się dopuszczono; nie pozbawia tym samym organów administracyjnych prawa weryfikowania - w postępowaniu o wymoanę prawa jazdy - tego uprawnienia jak i danych w zakresie tego uprawnienia. Co do zasady zatem negatywna weryfikacja dokumentów skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej wydania prawa jazdy.

TEZY

Czynność natury faktycznej (...) nie ma cech ostateczności ani prawomocności, zatem może być w późniejszym terminie skuteczni zakwestionowana. (...). Wadliwy z prawnego pumktu widzenia zwrot prawa jazdy nie sanuje uchybień, których się dopuszczono; nie pozbawia tym samym organów administracyjnych prawa weryfikowania - w postępowaniu o wymoanę prawa jazdy - tego uprawnienia jak i danych w zakresie tego uprawnienia. Co do zasady zatem negatywna weryfikacja dokumentów skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej wydania prawa jazdy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Anna Stec (sprawozdawca), Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Jerzy Strzebińczyk, , Protokolant Katarzyna Dziok, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 28 lipca 2006r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchylono zaskarżoną decyzję; II. określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją dnia 28 lipca 2006 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Starosty J. z dnia 20 czerwca 2006 r. Nr [...], którą odmówiono T. B. wydania prawa jazdy kategorii A, B i T.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 24 kwietnia 2006 r. T. B. zwrócił się do Starosty J. o ustawową wymianę prawa jazdy kategorii A, B i T. Według organu I instancji weryfikacja akt wykazała, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze z dnia 2 listopada 1981 r. (sygn. akt I k.334/81) wobec T. B. orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami - z uwagi na okres zatrzymania prawa jazdy - przed zwrotem prawa jazdy kierowca podlegał dodatkowemu badaniu lekarskiemu oraz musiał zdać egzamin potwierdzający kwalifikacje fachowe, tymczasem T. B. kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji nie poddał się - stąd należało odmówić wymiany posiadanych uprawnień.

Starosta J. ustalił ponadto, że 14 sierpnia 1998 r. Kolegium ds. Wykroczeń przy Naczelniku Miasta J. orzekło wobec T. B. zakaz prowadzenia pojazdów na okres 24 miesięcy. I w tym przypadku zwrot prawa jazdy uzależniony był od pozytywnego wyniku sprawdzenia kwalifikacji zawodowych, do egzaminu takiego jednakże T. B. nie przystępował.

Rozpoznając ponownie sprawę - wobec odwołania, w którym T. B. zarzucił brak swej winy w zwróceniu mu zatrzymanego prawa jazdy - organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz.640 ze zm.) organ dokonujący wymiany praw jazdy obowiązany jest do stosowania zasad i trybu postępowania określonego w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz.215 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust.1 tego rozporządzenia organ przeprowadza weryfikację dokumentów obejmujących m.in. sprawdzenie zgodności danych z ujętymi w prowadzonej ewidencji kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów oraz orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Negatywna weryfikacja dokumentów nakłada na organy - stosownie do § 7 ust.1 pkt 4 lit.a - obowiązek odmowy wydania prawa jazdy.

Ustalając, że w 1983 r. wydano (zwrócono) T. B. zatrzymane prawo jazdy kategorii A, B i T - z pominięciem egzaminów niezbędnych do ich wydania - organ odwoławczy powołał § 217 ust. 2 obowiązującego wówczas rozporządzenia Ministra Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27, poz. 183 ze zm.), zgodnie z którym kierowcy pozbawionemu praw jazdy wskutek cofnięcia lub zatrzymania na okres dłuższy niż rok zwraca się prawo jazdy po upływie tego czasu i po stwierdzeniu, że kierowca posiada odpowiedni stan zdrowia i wystarczające kwalifikacje fachowe. Oznacza to, jak wywodzono, że bez dopełnienia tych warunków nie można było otrzymać prawa jazdy po okresie zatrzymania. Podkreślono, iż błędne wydanie prawa jazdy, nawet przez organ do tego uprawniony, nie może stanowić podstawy prawnej do nabycia uprawnień.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu T. B. podniósł, że powołane w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. nie odnoszą się do niego, ponieważ posiada prawo jazdy ("wtórnik" wydany 24 października 1994 r.) i niezależnie od zaistniałej sytuacji wniosek o wymianę tego prawa jazdy powinien "iść swoją drogą".

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie poza sporem zostało wszczęte wnioskiem T. B. z dnia 15 maja 2006 r. o wymianę prawa jazdy.

Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity z 2005 r. Dz. U. Nr 108, poz.908 ze zm.) w art. 150 § 2 przewiduje delegację dla Ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, warunków i terminów wymiany praw jazdy i innych dokumentów uprawniających do kierowania pojazdami lub potwierdzających dodatkowe kwalifikacje kierujących pojazdami oraz wysokości opłat za ich wymianę, uwzględniających wszystkie wydawane przed dniem wejścia w życie ustawy dokumenty uprawniające do kierowania pojazdem.

Kwestie te uregulowane zostały przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz. U. Nr 69, poz. 640 ze zm.), przy czym co do zasad i trybu postępowania przy wymianie dokumentów - przez odesłanie zawarte w § 5 ust. 2 - stosuje się przepisy w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami. Brzmienie powyższego odesłania wskazuje, że w postępowaniu o wymianę praw jazdy wprost stosuje się przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym, w szczególności zawarte w Dziale IV ustawy (art. 87-128) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz. U. Nr 24, poz. 215 ze zm.).

Skoro zatem zgodnie z art. 90 ust.1 pkt. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym prawo jazdy otrzymuje osoba, jeżeli m.in. zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy wymagany dla danej kategorii - to przyjąć należy, iż jest to wymóg, spełnienie którego podlega kontroli także w postępowaniu toczącym się z wniosku o wymianę prawa jazdy.

Przepisy zawarte w dziale IV rozdziale 2 powołanej ustawy Prawo o ruchu drogowym ("Szkolenie i egzaminowanie" - w szczególności art. 109) statuują dwa rodzaje egzaminów państwowych:

- sprawdzające kwalifikacje osoby ubiegającej się o uprawnienie do kierowania pojazdem,

- sprawdzające kwalifikacje osoby, o której mowa w art.114 ustawy.

Artykuł 114 w ust.1 normuje "kontrolne" sprawdzanie kwalifikacji.

W myśl powołanego art. 114 ust.1 pkt. 1 owemu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty:

a) w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji,

b) na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1;

Według zaś art. 114 ust.1 pkt. 2 kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba ubiegająca się o:

a) przywrócenie uprawnienia do kierowania pojazdem cofniętego na okres przekraczający 1 rok lub w związku z utratą kwalifikacji,

b) zwrot zatrzymanego prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem, którego była pozbawiona na okres przekraczający 1 rok.

Przy tym według ust. 4 w/w artykułu w przypadkach określonych w ust. 1 pkt 2 dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem wydaje się po zdaniu, przez osobę ubiegającą się o jego wydanie, odpowiedniego do rodzaju uprawnienia egzaminu państwowego sprawdzającego kwalifikacje.

Z przytoczonych dotychczas norm wywieść należy zatem, że prawo jazdy - zarówno w postępowaniu z wniosku o wydanie prawa jazdy jak i z wniosku o wymianę prawa jazdy - otrzymuje osoba, która zdała z wynikiem pozytywnym egzamin państwowy - w zależności od okoliczności faktycznych sprawy - bądź to jako osoba ubiegająca się o uprawnienie do kierowania pojazdem bądź jako osoba, która podlegała kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji.

Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami wskazuje w § 5 ust.1 pkt 9), że prawo jazdy (...) wydaje się (...) po otrzymaniu od osoby podlegającej kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w trybie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy (...)wniosku i zaświadczenia wydanego przez organ.

W myśl zaś § 5 ust. 4 wniosek, o którym m.in. mowa w przywołanym wyżej ust. 1 pkt, powinien zawierać adnotację egzaminatora o uzyskaniu przez osobę pozytywnego wyniku egzaminu państwowego w zakresie wymaganym przepisami w sprawie szkolenia, egzaminowania i uzyskiwania uprawnień przez kierujących pojazdami, instruktorów i egzaminatorów.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z § 7 ust. 1 pkt. 1 lit.c i d w celu wydania prawa jazdy lub pozwolenia albo odmowy ich wydania organ zobowiązany jest zarejestrować wniosek w systemie informatycznym (...) oraz przeprowadzić weryfikację dokumentów, o których mowa w § 5 ust. 1, obejmującą sprawdzenie:

- spełnienia przesłanek określonych w ustawie i przepisach, o których mowa w § 5 ust. 4, do wydania prawa jazdy lub pozwolenia (lit. c)

- zgodności danych z posiadanymi w prowadzonych aktach ewidencyjnych kierowców danymi w zakresie posiadanych uprawnień i zakazów, orzeczeń lekarskich stwierdzających istnienie lub brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami oraz orzeczeń psychologicznych o istnieniu lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, o ile są one wymagane - jeżeli osoba posiada wcześniej wydane uprawnienie (lit. d).

Przyjąć należy, że wskazane w § 7 ust. 1 pkt. 1 lit. c odesłanie do ustawy przy weryfikacji dokumentów oznacza konieczność sprawdzenia m.in. czy osoba, która ubiega się o wydanie bądź wymianę prawa jazdy zdała stosowny egzamin (art. 90 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z art. 109 i 114), odesłanie zaś do przepisów, o których mowa w § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami jednoznacznie wskazuje na wymóg skontrolowania czy wnioskodawca uzyskał pozytywny wynik odpowiedniego egzaminu państwowego.

Odniesienie się do obowiązku organu weryfikacji danych w zakresie posiadanych uprawnień (§ 7 ust.1 pkt. 1 lit. d) wymaga wskazania, że § 1 ust. 2 pkt. 5 rozporządzenia w sprawie uprawnień do kierowania pojazdami definiuje "uprawnienie" jako decyzję administracyjną organu o wydaniu prawa jazdy. Ustawa, będąca podstawę do wydania tegoż rozporządzenia, o "uprawnieniach" stanowi w Dziale IV rozdziale 1 wskazując na prawo jazdy jako dokument stwierdzający uprawnienie do kierowania pojazdem.

Mimo braku jednolitości w rozumieniu pojęcia "uprawnienie" w ocenie sądu nie powinno budzić wątpliwości, że "dane w zakresie posiadanych uprawnień" obejmują także dane dotyczące wymaganych egzaminów.

Przedstawiony w dotychczasowych rozważaniach zakres przeprowadzanej weryfikacji dokumentów - o której mowa w § 7 ust.1 rozporządzenia w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami - oraz obowiązek stosowania przez organy tej regulacji przy wymianie dokumentów (dla przypomnienia: wynikający z § 5 ust.2 rozporządzenia w sprawie wymiany praw jazdy) oznacza, że w toku postępowania o wymianę prawa jazdy organy są nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do weryfikacji i doprowadzenia do stanu zgodności z prawem i wyeliminowania ewentualnych uchybień, wcześniej niedostrzeżonych (podobnie wyrok WSA z dnia 3.11.2004 r. sygn. akt SA/Bk 1462/03).

W konsekwencji powyższego - wbrew stanowisku skarżącego - błędem byłoby przyjęcie, że sam fakt posiadania prawa jazdy automatycznie uzasadnia wniosek o jego wymianę.

Powoływane rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 21 stycznia 2004r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami w § 7 ust. 1 pkt. 4 lit. a stanowi bowiem, że w przypadku negatywnej weryfikacji dokumentów organ zobligowany jest odmówić wydania prawa jazdy (...).

W niniejszej sprawie okoliczności faktyczne sporne nie były i nie są kwestionowane. W zgodzie z zebranym materiałem dowodowym sprawy pozostaje ustalenie, że wyrokiem Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze z dnia 2 listopada 1981 r. (sygn. akt I k.334/81) wobec T. B. orzeczony został zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres 2 lat. Bezsporny też jest fakt zatrzymania skarżącemu prawa jazdy na okres powyżej 1 roku. Zwrot zatrzymanego prawa jazdy nastąpił w dniu 28.11.1983 r. - przez jego faktyczne wydanie - bez poddania się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającego jego kwalifikacje.

Tym samym uzasadnione jest stwierdzenie, że dokonana - wobec wniosku o wymianę prawa jazdy - weryfikacja przesłanek oraz danych w zakresie uprawnień wypadła negatywnie.

Skarżącemu - jako osobie, prawo jazdy której zatrzymano na okres powyżej 1 roku - zwrot tego prawa jazdy powinien nastąpić po zdaniu przez niego odpowiedniego egzaminu sprawdzającego kwalifikacje.

O tym, że w świetle prawa podlegał on takiemu obowiązkowi świadczą nie tylko przepisy obowiązujące w dacie weryfikacji uprawnień (w szczególności cytowany wyżej art. 114 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym).

Wymóg taki spoczywał na skarżącym także na mocy obowiązującego w 1983 r.(kiedy to nastąpił faktyczny zwrot prawa jazdy) rozporządzenia Ministrów Komunikacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 27,poz.183 ze zm.) - wydanego na podstawie delegacji ustawowych zawartych w ustawie z dnia 27 listopada 1961 r. o bezpieczeństwie i porządku ruchu na drogach publicznych (Dz. U. Nr 53, poz. 295).

Zgodnie z tym § 217 ust. 2 powołanego aktu wykonawczego "Kierowcy pozbawionemu prawa jazdy wskutek cofnięcia lub zatrzymania na okres dłuższy niż rok zwraca się prawo jazdy po upływie tego czasu i po stwierdzeniu, że kierowca posiada odpowiedni stan zdrowia i wystarczające kwalifikacje fachowe (§ 194 ust. 2 pkt 3 i 5)". Przy tym według § 194 ust.2 pkt 5 prawo jazdy (...) może otrzymać osoba, która wykaże się przed komisją egzaminacyjną (...) posiadaniem kwalifikacji fachowych (...)".

Ponieważ jednak, a jak wyżej wskazano ten fakt jest bezsporny, skarżącemu zwrócono prawo jazdy - nie kontrolując czy przystępował do egzaminu kontrolnego i czy egzamin ten zdał z wynikiem pozytywnym - odpowiedzi wymaga pytanie czy w postępowaniu o wymianę prawa jazdy organ uprawniony jest do kontroli prawidłowości zwrotu zatrzymanego prawa jazdy oraz czy i jakie może wyciągnąć konsekwencje z ustalenia, że strona postępowania o wymianę prawa jazdy takiemu egzaminowi się nie poddała.

Czynność natury faktycznej - a w takiej formie dokonano wadliwego prawnie zwrotu skarżącemu zatrzymanego uprzednio prawa jazdy - nie ma cech ostateczności ani prawomocności, zatem może być w późniejszym terminie skutecznie zakwestionowana. Wbrew poglądom wyrażanym przez skarżącego wadliwy z prawnego punktu widzenia zwrot prawa jazdy nie sanuje uchybień, których się dopuszczono; nie pozbawia tym samym organów administracyjnych prawa weryfikowania - w postępowaniu o wymianę prawa jazdy - tego uprawnienia jak i danych w zakresie tego uprawnień. Co do zasady zatem negatywna weryfikacja dokumentów skutkować winna wydaniem decyzji odmawiającej wydania prawa jazdy.

W okolicznościach niniejszej sprawy rozważenia wymaga jednak jeszcze jedna kwestia.

A mianowicie w myśl przytaczanego wyżej art. 114 ust.1 ustawy Prawo o ruchu drogowym kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji - w sytuacjach tam wskazanych - podlega osoba skierowana na takie badania decyzją właściwego organu.

Wprawdzie wprost wyrażone zostało to jedynie w art. 114 ust.1 pkt 1 ustawy, jednakże w orzecznictwie organów administracyjnych oraz sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wydanie stosownej decyzji w tym przedmiocie konieczne jest także w sytuacjach przewidzianych w art. 114 ust.1 pkt 2 - regulującym stan odpowiedni do rozpatrywanego przypadku.

Za stanowiskiem takim opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 24.06.1999 r. sygn. akt II SA 652/99, z dnia 26.05.1999 r. sygn. akt II SA 785/99, z dnia10.11.1998 r. sygn. akt II SA 1291/98.

Z uzasadnienia tych wyroków wynika jednoznacznie, że przesłanka określona w art. 114 pkt 2 lit. b wymaga orzeczenia decyzją o obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji. Przy tym decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu nie zostały pozostawione uznaniu organu orzekającego, lecz mają charakter rozstrzygnięcia związanego.

Konieczność zobowiązywania kierowców do poddania się w określonym terminie badaniu kwalifikacji fachowych wynikała też z obowiązującego w 1983 r. rozporządzenia Ministra Komunizacji i Spraw Wewnętrznych z dnia 20 lipca 1968 r. w sprawie ruchu na drogach publicznych (vide § 218).

W niniejszej sprawie poza sporem - mimo wystąpienia przez skarżącego w listopadzie 1983 r. z wnioskiem o zwrot zatrzymanego prawa jazdy - nie został on skierowany na egzamin kontrolny.

Uchybienie organu w tym zakresie powoduje, w ocenie Sądu, że decyzja odmawiająca wydania (wymiany) prawa jazdy - z uwagi na niepoddanie się przez skarżącego egzaminowi sprawdzającemu kwalifikacje - jest przedwczesna.

Wadliwe postępowanie organu nie sanuje wprawdzie braku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Nie może jednakże obciążać stron postępowania administracyjnego dolegliwymi skutkami.

Z tego względu - zdaniem składu orzekającego - bez uprzedniego skierowania skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie można było mu postawić skutecznego zarzutu braku zdanego egzaminu, skutkującego odmowę wydania (wymiany) prawa jazdy.

Wobec powyższego - kontrolując legalność zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 3 §1 ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz.1270 ze zm.) - skład orzekający uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu.

Z tych wszystkich względów - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit. c oraz art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji wyroku.