Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1748/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6332 Należności  przedemerytalne
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Stebnicka (spr.), Sędziowie NSA Barbara Adamiak, Stanisław Nowakowski, Protokolant Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Teresy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Wydział III z dnia 7 lipca 2004 r. sygn. akt III SA/Łd 645/04 w sprawie ze skargi Teresy R. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 4 listopada 2003 r. (...) w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku przedemerytalnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od Skarbu Państwa /kasa Naczelnego Sądu Administracyjnego/ na rzecz adwokata z urzędu Marty W.-M. kwotę 120 zł /słownie: sto dwadzieścia zł/ tytułem nie otrzymanego wynagrodzenia.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem dnia 7 lipca 2004 r. oddalił skargę Teresy R. na decyzję Wojewody Ł. z dnia 4 listopada 2003 r., (...) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zasiłku przedemerytalnego.

W uzasadnieniu powyższego wyroku sąd wskazał, że decyzją z dnia 15 września 2003 r., (...), Starosta Powiatu Z. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 3 stycznia 2001 r., (...) w przedmiocie przyznania Teresie R. prawa do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych. Organ stwierdził, że wniosek o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na fakt, iż skarżąca złożyła wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 par. 1 pkt 8 Kodeksu postępowania administracyjnego z uchybieniem przewidzianego w art. 148 par. 1 Kodeksu, miesięcznego terminu na złożenie wniosku liczonego od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podnoszoną przez Teresę R. okolicznością uzasadniającą wznowienie przedmiotowego postępowania były uzyskane przez nią w styczniu 2003 r. informacje o treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawach o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, zaś wniosek o wznowienie został złożony dopiero w dniu 25 marca 2003 r. Organ podkreślił także, iż Teresa R. została poinformowana o możliwości odwołania od decyzji z dnia 3 stycznia 2001 r. w przedmiocie przyznania jej zasiłku przedemerytalnego, jednak z tej możliwości nie skorzystała.

Odwołując się od decyzji Starosty o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego, skarżąca wskazała, iż w jej przekonaniu przesłanką dla wznowienia postępowania była okoliczność wydania w oparciu o wspomniane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzji korzystnych dla osób skarżących wcześniejsze decyzje organu zatrudnienia, o czym strona dowiedziała się dopiero w marcu 2003 r. Ponadto podnoszone było, że Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanych sprawach nie wypowiadał się co do wysokości zasiłku przedemerytalnego, a jedynie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Starosta ponownie wydając decyzje w przedmiocie zasiłku wydał rozstrzygnięcia korzystne dla osób skarżących i powinien w przekonaniu skarżącej wydać taką decyzję również w jej sprawie.

W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego z dnia 4 listopada 2003 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Powiatu Z., zaznaczono, iż nie ulega wątpliwości, że prawdziwą przesłanką, która miała być podstawą wznowienia postępowania było powzięcie przez Teresę R. wiadomości o treści wyroków NSA w sprawach o podwyższeniu zasiłku przedemerytalnego do kwoty 160 % zasiłku podstawowego. Z treści wniosku skarżącej o wznowienie postępowania wynika w sposób jednoznaczny, że powoływaną przez nią okolicznością warunkującą wznowienie postępowania było uzyskanie wiadomości o treści wspomnianych orzeczeń NSA, którą to wiadomość skarżąca uzyskała w styczniu 2003 r. Tym samym organ odwoławczy podzielił pogląd organu I instancji, zgodnie z którym wniosek o wznowienie złożony był po upłynięciu terminu przewidzianego w art. 148 par. 1 Kpa.

W treści skargi złożonej przez Teresę R. do sądu administracyjnego, podniesione zostało po raz kolejny, że powołaną przez skarżącą podstawą do wznowienia postępowania było powzięcie w marcu 2003 r. wiadomości o decyzjach Urzędu Pracy, korzystnych dla osób znajdujących się w analogicznej do skarżącej sytuacji prawnej i faktycznej. Zdaniem strony jeżeli Starosta Powiatu Z. zmienił sześć wcześniejszych decyzji w przedmiocie zasiłku przedemerytalnego, powołując się na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z 21 października 2002 r. powinien również zmienić wszystkie decyzje wydane w sprawach analogicznych.

Odpowiadając na skargę Teresy R. Wojewoda Ł. zaznaczył, że bezzasadny jest zarzut skarżącej, polegający na twierdzeniu, że to nie wyroki NSA, ale wydane w tych sprawach decyzje administracyjne były wskazywaną przesłanką do wznowienia postępowania. Na potwierdzenie swego poglądu, organ wskazuje, że racje podnoszone przez skarżącą pozostają w sprzeczności z faktem złożenia przez nią w dniu 14 stycznia 2003 r. odwołania od decyzji z dnia 3 stycznia 2001 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził., że sprawa objęta wnioskiem o wznowienie postępowania zakończona została decyzją ostateczną w rozumieniu art. 145 par. 1 Kpa i tym samym istniała możliwość wznowienia pod warunkiem zaistnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Strona skarżąca oparła swój wniosek na podstawie przepisu art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, w myśl którego wznawia się postępowanie, gdy decyzja ostateczna wydana w sprawie została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Merytoryczne rozpoznanie wniosku o wznowienie postępowania uzależnione jest od zachowania przez stronę trybu składania wniosku określonego w art. 148 par. 1 Kpa. Zgodnie z tym ostatnim przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania winna być udowodniona przez stronę wnoszącą stosowny wniosek. Jednocześnie sąd podkreśla, że zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania powinno być badane z urzędu przez sąd, gdyż wszczęcie postępowania na wniosek, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa. Zdaniem sądu, organy orzekające w przedmiotowej sprawie słusznie stwierdziły, że brak jest podstaw do wznowienia postępowania, gdyż nie ulega wątpliwości, że o treści wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego determinujących późniejsze rozstrzygnięcia organów zatrudnienia strona dowiedziała się w styczniu 2003 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony 25 marca 2003 r., a więc po upływie terminu o którym mowa w art. 148 par. 1 Kpa.

Jednocześnie sąd neguje możliwość uznania za skuteczną przesłankę wznowienia postępowania, faktu wydania przez Starostę Powiatu Z. decyzji przyznających podwyższony zasiłek przedemerytalny sześciu osobom znajdujących się w tożsamej sytuacji prawnej co skarżąca. Decyzja z dnia 3 stycznia 2001 r. przyznająca prawo Teresie R. do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % zasiłku podstawowego, nie została wydana w oparciu o jakąkolwiek decyzję administracyjną czy orzeczenie sądowe. Tym samym niemożliwe jest wznowienie postępowania, w toku którego wydana została powyższa decyzja, w oparciu o przepis art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa.

W dniu 29 września 2004 r. pełnomocnik Teresy R. złożył skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 lipca 2004 r. Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej. W skardze kasacyjnej podnoszone są zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 145 par. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, którego skutkiem jest pozostawienie w obrocie prawnym odmiennych - w zakresie wysokości przyznanego zasiłku przedemerytalnego, decyzji w tożsamych stanach faktycznych i prawnych. Ponadto zarzuca się naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ polegające na nieuwzględnieniu skargi mimo naruszenia w toku postępowania administracyjnego art. 145 par. 1 Kpa i przyjęciu, że brak w niniejszej sprawie przesłanek do wznowienia postępowania, a także naruszenie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" powoływanej ustawy w zw. z art. 148 par. 1 Kpa i uznaniu, iż skarżąca uchybiła wskazanemu w tym przepisie terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania. Jednocześnie strona formułuje zarzut naruszenia art. 141 par. 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - polegający na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w szczególności na powołanie się skarżącej na przesłankę wznowienia postępowania, którą była okoliczność wydania przez Starostę Z. decyzji przyznających innym osobom prawo do zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostały okoliczności faktyczne, które podnoszone były we wniosku skarżącej o wznowienie postępowania. Podkreśla się w szczególności, iż Teresa R. została objęta zwolnieniami grupowymi jakie miały miejsce w zakładach Z. w IV kwartale 2000 r. Na skutek tych działań liczba osób zwolnionych w wskazanym kwartale na terenie Powiatowego Urzędu Pracy w Z. przekroczyła 100 osób. Część osób znajdujących się w tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej co skarżąca zaskarżyły decyzje organu zatrudnienia przyznające im zasiłek przedemerytalny w wysokości 120 % zasiłku dla bezrobotnych. W wydanych w tych sprawach wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż ustalenie liczby zwolnionych pracowników, mające na celu stwierdzenie czy zachodzą przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości, nie mogą odnosić się tylko do jednego zakładu pracy lecz całego obszaru działania danego powiatowego urzędu pracy. Organ zatrudnienia stosując się do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadził powtórnie postępowanie wyjaśniające nakierowane na ocenę zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 37j ust. 5 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i na skutek dokonanych ustaleń przyznał kilku osobom zasiłki przedemerytalne w wysokości 160 % kwoty bazowej. W świetle tych okoliczności Teresa R. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu zatrudnienia z dnia 15 września 2003 r. Wniosek ten, jak podały organy administracji a następnie wojewódzki sąd administracyjny został złożony z uchybieniem art. 148 par. 1 Kpa, tj. w terminie przekraczającym jeden miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Pełnomocnik skarżącej fakt ten neguje, wskazując, że wbrew twierdzeniom organów administracji oraz sądu okolicznością istotną z punktu widzenia wznowienia postępowania była zmiana decyzji organu administracji, która nastąpiła w wyniku uchylenia przez sąd administracyjny poprzedniej decyzji tegoż organu, nie zaś sam wyrok sądu. Tym samym początkiem biegu terminu określonego w art. 148 par. 1 Kpa jest moment, w którym skarżąca dowiedziała się o tejże okoliczności, co w niniejszej sprawie miało o miejsce, jak strona wskazała we wniosku wznowienie postępowania w marcu 2003 r.

W skardze kasacyjnej jako błędny oceniony jest również pogląd wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z którym ani wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego ani merytoryczne decyzje Starosty nie mogły stanowić przesłanki wznowienia postępowania a decyzja z dnia 3 stycznia 2001 r. przyznająca skarżącej prawo do zasiłku przedemerytalnego w wysokości 120 % kwoty bazowej, nie została wydana w oparciu o jakąkolwiek decyzję administracyjną czy orzeczenie sądowe. Stanowisko powyższe poparte jest powołaniem orzeczeń NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r., IV SA 2262/98 oraz z dnia 27 października 1999 r., w których zostało wskazane, iż organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania i musi rozpoznać sprawę co do istoty w świetle dających się ustalić intencji skarżącego, w szczególności powinien ustalić czy kwestionowana decyzja została wydana zgodnie z prawem, czy też prawo narusza.

Strona skarżąca podkreśla, że jest ofiarą niedookreśloności przepisu art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu i uznaje za niedopuszczalny fakt, że przy tożsamym stanie faktycznym negowane jest jej prawo do otrzymania świadczeń przedemerytalnych w tej samej wysokości co jej byli współpracownicy. Jak podaje pełnomocnik skarżącej zasada równości wobec prawa zawarta w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP dotyczy również płaszczyzny stosowania prawa, a zatem uzasadnia oczekiwanie jednolitej interpretacji przepisów prawa przy uwzględnieniu tożsamej sytuacji faktycznej i prawnej co powinien uczynić Starosta zmieniając wydaną decyzję zgodnie z żądaniem skarżącej.

W dniu 26 października 2004 r. Wojewoda Ł. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazuje uchybienie przez stronę skarżącą terminowi określonemu w art. 148 par. 1 Kpa ograniczającemu możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania do jednego miesiąca od chwili powzięcia przez stronę wiadomości o zaistnieniu okoliczności będącej podstawą wznowienia. Podkreśla jednocześnie, iż strona we wniosku o wznowienie postępowania wyraźnie wskazała, że okolicznością uzasadniającą wznowienie postępowania jest wydanie wspomnianych wyroków przez Naczelny Sąd Administracyjny, o którym to fakcie strona dowiedziała się w styczniu 2003 r., co wobec złożenia wniosku o wznowienie w dniu 25 marca 2003 r. nakazuje uznać, że został złożony po terminie.

Odnosząc się do treści art. 145 par. 1 Kpa, organ stwierdza, że wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego ani decyzje merytoryczne organu administracyjnego I instancji nie mogą stanowić przesłanki wznowienia postępowania. Odrzucany jest tym samym pogląd prezentowany w skardze kasacyjnej, iż fakt wydania przez Starostę decyzji przyznającej osobom znajdującym się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej co skarżąca zasiłku przedemerytalnego w podwyższonej wysokości stanowi okoliczność, o której mowa w art. 145 Kpa, chociażby z tego względu, że ta okoliczność faktyczna nie istniała w dacie wydawania decyzji z dnia 3 stycznia 2001 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną kwestionowany jest również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP mający polegać na fakcie, że w obrocie prawnym funkcjonują dwie różne decyzje, w zakresie wysokości zasiłku przedemerytalnego, w tożsamych stanach faktycznych, z których jedna jest błędna i wydana z naruszeniem prawa. Przyjęcie takiego poglądu nakazywałoby nałożenie obowiązku podzielenia wcześniej popełnionego błędu i wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 183 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu sąd ten może brać pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach wymienionych w par. 2 tego przepisu. Zarzut podniesiony w skardze, a dotyczący naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 145 par. 1 Kpa jest bezzasadny. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która stwarza możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została już zakończona decyzją ostateczną. Rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną możliwe jest tylko wtedy jeśli postępowanie było dotknięte wadliwością wyliczoną w art. 145 par. 1 i art. 145a par. 1 Kpa. Wady wymienione w tych przepisach są wadami postępowania, a nie wadami prawa materialnego w przeciwieństwie do wad wymienionych w art. 156 par. 1 Kpa. Wady wymienione w art. 156 par. 1 Kpa tkwią w samej decyzji i dlatego następuje nieważność wydanej decyzji, wady zaś z art. 145 par. 1 Kpa mogą spowodować jedynie ponowne rozpoznanie sprawy celem sprawdzenia czy jakaś z wad postępowania nie mogła mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia. Nie można zatem mówić o naruszeniu prawa materialnego w sytuacji podnoszenia zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 Kpa. Art. 32 Konstytucji RP jest normą ogólną i w sprawie niniejszej nie można mówić, aby została ona naruszona. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - w zw. z art. 148 par. 1 Kpa. Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - stanowi, że sąd uchyla decyzję jeśli nastąpiło naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w myśl art. 148 par. 1 Kpa, /który zdaniem skargi został w sprawie naruszony/ podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia postępowania. Z przepisu tego wynika, że to strona musi udowodnić kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Skarżąca w podaniu o wznowienie postępowania podała treść art. 148 par. 1 Kpa, a nadto podała, że o okolicznościach wznowienia postępowania - "wyrokach Sądu Administracyjnego dowiedziała się w styczniu 2003 roku, jednakże wówczas nie wiedziałam, że powinnam wnosić o wznowienie postępowania". Należy podkreślić, że skarżąca dopiero w odwołaniu złożonym w dniu 5 marca 2003 r. twierdzi, że o fakcie wydania decyzji na rzecz kilku osób przyznających prawa do zasiłku przedemerytalnego, w wysokości 120 % kwoty zasiłku przedemerytalnego dowiedziała się marcu 2003 r. i wtedy złożyła podanie o wznowienie postępowania. W samym, zaś podaniu o wznowienie postępowania skarżąca podała, że po zmianie innych decyzji w wyniku wyroków sądu administracyjnego zwróciła się do Kierownika Powiatowego Urzędu Pracy o przyznanie zasiłku w takiej wysokości jaki został przyznany innym osobom. Otrzymała odpowiedź, że wyrok dotyczy innych decyzji i innych osób. Wojewódzki Sąd Administracji oceniając zaskarżone decyzje prawidłowo przyjął, że decyzja wydana w sprawie, a dotyczącej niezachowanie przez skarżącą terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Twierdzenie skarżącej, że o decyzjach dotyczących innych osób, na podstawie, których otrzymały one zasiłki przedemerytalne w wysokości 160 % dowiedziała się dopiero w marcu 2003 r. nie znajduje uzasadnienia, a w szczególności w samym podaniu złożonym przez skarżącą. Wbrew zarzutom skargi sąd orzekający miał na uwadze materiał dowodowy zebrany w sprawie jak i okoliczności podane przez skarżącą w podaniu o wznowienie. W sprawie dotyczącej decyzji o odmowie wznowienia postępowania sąd nie może oceniać merytorycznie wydanej decyzji. Również z tych względów bezzasadne są zarzuty skargi zawarte w pkt IV skargi, a dotyczące art. 37j ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu.

Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./.