Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 21/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji, stwierdzono nieważność decyzji SKO z dnia 15.07.2009,31.12.2007,9.07.2007,10.11.2006
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1949 nr 46 poz 339
law: Dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego.
article: art. 156 par. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2010 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 13 października 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia; I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. stwierdza nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. : a) z dnia [...] lipca 2009 r. znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2008 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania; b) z dnia [...] grudnia 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; c) z dnia [...] lipca 2007 r. znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] maja 2007 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania; d) z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego W.S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Orzeczeniem dnia 29 września 1954 r. (.....) wydanym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. RP., nr 46, poz. 339) - Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. orzekło o przejęciu przez Skarb Państwa nieruchomości ziemskich położonych w Gromadzie B. o ogólnej powierzchni 1227,9 ha oraz o przejęciu budynków mieszkalnych i gospodarczych osób wymienionych w tym orzeczeniu.

Pismem z dnia [.....] 2005 r. W.S. działający w imieniu własnym oraz M.B. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia w części dotyczącej przejęcia na własność Państwa nieruchomości będącej w dacie przejęcia własnością W.S. i M.B.

Decyzją z dnia 10 listopada 2006 r. (......) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Gorlicach z dnia 29 września 1954 r. (......) w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej w Gm. B. , powiat [.....] , stanowiącej w dacie przejęcia własność W.S. i M..B. , w orzeczeniu ujętej jako własność J.S.

Pismem z dnia [.....] 2007 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. w Ł. , opierając się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. wniosły podanie o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją.

Decyzją z dnia 28 maja 2007 r. (......) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 10 listopada 2006 r.

Decyzją z dnia 9 lipca 2007 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. , po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z wnioskiem Lasów Państwowych Nadleśnictwo Ł. w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia 28 maja 2007 r.

Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na w/w decyzję (sygn. akt II SA/Kr 995/07).

Decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. (.....), wydaną na podstawie art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1) uwzględniło skargę i uchyliło decyzję własną z dnia 9 lipca 2007 r., w pkt 2) uchyliło decyzję własną z dnia 28 maja 2007 r., w pkt 3) orzekło o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją SKO z dnia 10 listopada 2006 r.

W związku z powyższym i na podstawie wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt IISA/Kr 995/07) umorzył postępowanie sądowe w sprawie ze skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 9 lipca 2007 r.

W wyniku wznowienia postępowania, decyzją z dnia 16 września 2008 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. odmówiło uchylenia decyzji z dnia 10 listopada 2006 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją wystąpiły Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł.

Decyzją z dnia 15 lipca 2009 r. (.....) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na w/w rozstrzygnięcie Lasy Państwowe Nadleśnictwo Ł. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA/Kr 1551/09.

Skarżący zarzucił między innymi naruszenie przepisów art. 77 § 1 kpa i art. 7 kpa wskazując, że nieruchomość W.S. i M.B. nie została indywidualnie oznaczona, nie został ustalony przedmiot postępowania.

Zarzucił też naruszenie przepisu art. 157 § 1 ust. 1 i 2 kpa gdyż zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję z dnia 10 listopada 2006r. znak: [.....] orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 29 września 1954 r. znak: [.....] w części dotyczącej przejęcia przez Skarb Państwa nieruchomości położonej stanowiącej - w dacie przejęcia - własność W.S. i M.B. wydał organ administracji nieuprawniony rzeczowo.

Zarzucił skarżący, że w sprawie spełniona jest przesłanka z art. 156 § 2 kpa – nieruchomość, stanowiące uprzednio nieruchomość rolną, obsadzona została lasem, zmieniła swoją strukturę, wartość i przeznaczenie. Nieruchomość stanowi obecnie strategiczny zasób naturalny Kraju, chroniony ustawą z dnia 6 lipca 2001 r. o zachowaniu narodowego charakteru strategicznego zasobów naturalnych Kraju w tym lasów państwowych stanowiących własność Skarbu Państwa.

Podniósł skarżący, że skarżone orzeczenie nie wskazuje na czym ma polegać rażące naruszenie przepisów art. 1, 2, 3 dekretu z dnia 27 lipca 1947 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich.

Decyzją z dnia 13 października 2009 r. (......) na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w pkt. 1) uwzględniło skargę i uchyliło decyzję własną z dnia 15 lipca 2009 r., w pkt. 2) uchyliło decyzję własną z dnia 16 września 2008 r. w pkt 3) umorzyło postępowanie przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w N.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze przytoczyło rozstrzygnięcia zapadłe w niniejszej sprawie, a także treść zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję z dnia 15 lipca 2009 r. Nadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało do następuje:

W przedmiotowej sprawie organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania jest Wojewoda [.....] .

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organów do stwierdzenia nieważności ocenia się według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalania właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt II RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). Również orzecznictwo sądów administracyjnych dotychczas wskazywało na Samorządowe Kolegia Odwoławcze jako organy właściwe do rozpatrywania wniosków o stwierdzenie nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych.

W świetle aktualnego orzecznictwa organem właściwym do rozstrzygania spraw dot. stwierdzenia nieważności orzeczeń Prezydiów Powiatowych Rad Narodowych w przedmiocie przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich jest Wojewoda (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OW 28/09). Wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowych Rad Narodowych o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu państwa odnieść się bowiem należy do ustawy o administracji rządowej w województwie, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. W związku z art. 3 ust 1 pkt 5 w/w ustawy, od daty wejścia ustawy w życie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. nie jest właściwe do rozpatrzenia wniosku Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia 10 listopada 2006 r. stwierdzającą nieważność części orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 29 września 1954 r.

Ponadto w wyroku z dnia 8 listopada 2007 r. sygn. akt OSK1474/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowienie postępowania na podstawie art. 150 §1 w zw. z art. 149 kpa na nowy organ administracji, który zyskał swe uprawnienie na skutek zmiany przepisów.

Na rozstrzygnięcie w/w decyzji zawarte w pkt. 2 i 3 skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył W.S. wnosząc o uchylenie jej w zaskarżonej części. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie art. 157 § 1 kpa w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie poprzez przyjęcie, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 16 września 2008 r. wydana została przez organ niewłaściwy, co skutkowało jej uchyleniem.

Skarżący przytoczył treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji, a nadto dodał co następuje:

Nie ma uzasadnionych podstaw prawnych do przyjęcia, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w dniu wydawania decyzji z dnia 16 września 2008 r. było organem niewłaściwym do wydania tego rozstrzygnięcia. W tym dniu ustawa o wojewodzie i administracji rządowej jeszcze nie obowiązywała i zgodnie z zasadą lex retro non agit nie mogła działać wstecz. W dacie wydawania decyzji z dnia 16 września 2008 r. organem właściwym do orzekania było Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Skarżący podniósł także, że nie są słuszne twierdzenia Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. , iż W.S. i M.B. odzyskali grunty, oraz że nieruchomość obsadzona przez Nadleśnictwo lasem, stanowiąca uprzednio nieruchomość rolną zmieniła swoją strukturę, zmieniła się jej wartość i przeznaczenie i obecnie stanowi strategiczny zasób kraju, co wywołało nieodwracalne skutki prawne. Okoliczności te nie mają jednak znaczenia w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest odmowa stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Przytoczyło rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 listopada 2006 r. oraz podało że:

Przedmiotem postępowania zainicjowanego wnioskiem Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. było wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kolegium z dnia 10 listopada 2006 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 29 września 1954 r., a nie kwestia związana z ustaleniem organu właściwego do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia.

Orzeczenie z dnia 29 września 1954 r. wydane zostało w oparciu o dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, który utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Z tego wynika, że od dnia 4 listopada 1971 r. przestała istnieć podstawa prawna do przejścia na własność Państwa nieruchomości rolnych w trybie w/w dekretu.

"Organem właściwym do wznowienia postępowania jest organ, któremu aktualnie obowiązujące przepisy o właściwości rzeczowej dają tytuł do sprawowania jurysdykcji administracyjnej w oznaczonej kategorii spraw, tj. w niniejszej sprawie Wojewoda". Również aktualne orzecznictwo stoi na stanowisku, że organem właściwym do rozstrzygania spraw dot. stwierdzenia nieważności orzeczeń PPRN dotyczących przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskich wydanych na mocy w/w przepisów jest Wojewoda (tak też w wyroku NSA z dnia 21 maja 2009r . sygn. akt I OW 28/09).

Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji Samorządowych Kolegiów Odwoławczych na podstawie art. 17 pkt 1 kpa w w/w sprawach. Rozpatrując sprawę stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa odnieść się więc należy do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie . Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie nalezą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz na rzecz innych organów.

Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia jest wojewoda. W sytuacji gdy sprawy z zakresu administracji rządowej nie zostały przekazane do właściwości organów jednostek samorządu terytorialnego, wówczas zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 i 2, art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 5 ust. 1 i 238 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. , nr 142, poz. 1592 ze zm.) organem wyższego stopnia są co do zasady Samorządowe Kolegia Odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej.(np. art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami)

Ponadto w wyroku z 8 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1474/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zmiana przepisów o właściwości rzeczowej po wydaniu decyzji ostatecznej skutkuje przeniesieniem kompetencji w zakresie wydania rozstrzygnięcia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 §1 w zw. z art. 149 kpa na nowy organ, który uzyskał swe uprawnienie wskutek zmiany przepisów.

Mając na uwadze powyższe prawidłowe było uwzględnienie przez tut. Kolegium skargi Lasów Państwowych Nadleśnictwa Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 lipca 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu.

Powyższa uwaga ma w rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie, ponieważ rozstrzygnięcie Sądu nie stanowi wyniku uwzględnienia zarzutów skargi.

Kategorycznie przy tym wskazać należy, że przedmiotem skargi w istocie jest, bez względu na zakres prezentowanych zarzutów, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 października 2009 r. To, że zarzuty i wnioski skargi dotyczą tylko części decyzji, nie oznacza, że tylko w takim zakresie decyzja będzie poddana sądowej kontroli. Jest to niedopuszczalne zwłaszcza wówczas, kiedy decyzja stanowi jednolitą całość, a żaden z jej "punktów" nie stanowi samodzielnego rozstrzygnięcia.

Skarga dotyczy decyzji wydanej w specjalnym, przewidzianym przepisem art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, trybie. Zakres sądowej kontroli takiej decyzji nie podlega innym regułom, niż wynikające z art. art. 134 i 135 w/w ustawy. Sąd nie jest związany granicami skargi, nie ogranicza więc swej oceny tylko i wyłącznie do aspektów związanych z podnoszonymi zarzutami. Zawarta w przepisie art. 54 § 3 ppsa norma stanowi dla organu wyjątkowe upoważnienie do autokontroli własnej, ostatecznej i zaskarżonej do Sądu, decyzji. Będąc samodzielnym źródłem takiej kompetencji organu, nie określa jednocześnie sposobów i form działania organu, stawia jednakże jedno zasadnicze wymaganie: efektem uruchomienia kompetencji musi być uwzględnienie skargi w całości. Przedmiotem sądowej oceny legalności decyzji wydanej na podstawie w/w przepisu musi być przede wszystkim to, czy cytowana przesłanka została spełniona. Zadośćuczynienie skardze w całości, w rozumieniu art. 54 § 3 ppsa - to doprowadzenie do stanu, w którym istota sprawy zostaje rozstrzygnięta ostatecznie, zgodnie z oczekiwaniem strony wynikającym z jej skargi. To oczekiwanie strony co do załatwienia /zakończenia/ sprawy należy odnosić do meritum sprawy, a nie do formalnej kwestii brzmienia rozstrzygnięcia. Postępując tak jak w sprawie niniejszej organ nie uwzględnił skargi Nadleśnictwa Ł. w całości, lecz – bez związku z przytoczonymi powyżej zarzutami tej skargi – zweryfikował z urzędu własny błąd co do właściwości . Dla takiego zaś działania przepis art. 54 § 3 ppsa nie daje podstaw, choćby nawet rzeczywiście i obiektywnie dostrzeżona wada decyzji miała miejsce. Przepis art. 54 § 3 ppsa upoważnia organ do zastąpienia własną decyzją przyszłego orzeczenia Sądu, ale tylko i wyłącznie w wypadku całkowitego, determinowanego merytorycznym stanowiskiem strony, uwzględnienia skargi.

Skarżący, wychodząc z założenia, że Wojewoda stał się w sprawie organem właściwym w dniu 1 kwietnia 2009 r., stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze władne było zaskarżoną decyzją jedynie uchylić własną decyzję wydaną już po 1 kwietnia 2009 r., a nie decyzję wcześniejszą. Umyka jednak skarżącemu, że decyzja Kolegium z dnia 15 lipca 2008 r. wydana została nie w I instancji, lecz na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego po wydaniu decyzji z dnia 16 września 2008 r. Jeśli zatem uprawnione byłoby twierdzenie skarżącego, że w dniu 16 września 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze było właściwe, to stwierdzając brak swej właściwości w dniu rozpoznawania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, nie mogłoby postąpić inaczej, niż uczyniło to w zaskarżonej decyzji. Organ ponownie rozpoznający sprawę, tak jak organ rozpoznający odwołanie, nie jest jedynie organem kontrolnym, lecz organem rozstrzygającym merytorycznie. Jako taki bada zarówno właściwość organu I instancji, jak i własną wedle kryteriów obowiązujących aktualnie. Innymi słowy zmiana kompetencji organu po dacie decyzji pierwszoinstancynej, a przed datą decyzji drugoinstancyjnej co do zasady powodować musi uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania przed organem już niewłaściwym, chyba że przepisy szczególne kwestię tę regulują odmiennie. Co trzeba podkreślić, skarżący nie dostrzega również, że uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części doprowadziłoby do pozostawienia w obrocie decyzji wydanej przez SKO w I instancji, od której złożono wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazanie organu, który byłby właściwy do rozpoznania tego wniosku, nie byłoby możliwe.

Tak więc stwierdzić należy, że to nie zarzuty skargi zdecydowały o treści rozstrzygnięcia Sądu.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą stoi na stanowisku, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie jest i także w dacie podejmowania decyzji o stwierdzeniu nieważności orzeczenia z dnia 29 września 1954 r. (tj. w dniu 10 listopada 2006 r.) nie było organem właściwym w sprawie. Nie tylko więc zaskarżona, ale wszystkie wydawane przed nią decyzje począwszy od tej z dnia 10 listopada 2006 r., dotknięte są kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 29 lutego 1954 r. wydane zostało na podstawie art.1 ust.1 i art. 3 ust.1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U.1949/46/339). Zgodnie z nimi na własność Państwa mogły być przejmowane w całości lub w części nieruchomości ziemskie położone w województwach: białostockim, lubelskim; rzeszowskim i krakowskim w obrębie pasa granicznego, przewidzianego w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 23 grudnia 1927 r. o granicach Państwa (Dz.U.1937/11/83), oraz w powiatach: biłgorajskim, krasnystawskim i lubelskim województwa lubelskiego oraz brzozowskim i przeworskim województwa rzeszowskiego, jeżeli nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. O przejęciu nieruchomości ziemskich na własność Państwa orzekała powiatowa władza administracji ogólnej. Na mocy art.18 ust.1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz.U.1971/27/250 z poźn. zm.) dekret z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego, utracił moc.

Z dniem wejścia w życie aktu uchylającego (4 listopada 1971 r.) przestała istnieć zatem podstawa prawna do przejmowania na własność Państwa nieruchomości w trybie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Jakie organy są organami wyższego stopnia określa co do zasady art. 17 k.p.a. Kryteria tam zamieszczone pozwalają na określenie kompetencji organu w obowiązującym stanie prawnym. Rację ma Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważając, że wątpliwości co do kompetencji organu właściwego do prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy dotyczy to decyzji wydanych w przeszłości przez organy, które w wyniku przeprowadzonych zmian strukturalnych zostały zniesione lub zreformowane, a wzmagają się one w przypadku, gdy jednocześnie w prawie materialnym przestał istnieć rodzaj spraw, których dotyczyły te decyzje.

W doktrynie i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeszła właściwość w danych sprawach, a dopiero potem określa się organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293).

W zakresie ustalenia właściwości organów w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczeń wydanych w trybie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r., o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego orzecznictwo sądów nie było jednolite. Przyjmowano w tych sprawach albo właściwość samorządowego kolegium odwoławczego albo organu administracji rządowej.

Jako przykład pierwszej grupy orzeczeń przytoczyć można postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie do sygn.akt I OW 17/05, w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ właściwy do stwierdzenia nieważności orzeczenia prezydium powiatowej rady narodowej o przejęciu nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. 59/318) i dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województw: białostockiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. 46/339). Argumentem Sądu było to, że w ustawie z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz.U. 106/668) zadania i kompetencje kierowników urzędów rejonowych w zakresie spraw związanych z reformą rolną i osadnictwem rolnym w przepisach art. 7, 9 i 11 przekazano starostom, będącym w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U.91/578) przewodniczącymi zarządów powiatu, jako jednostek samorządu terytorialnego. Równocześnie na podstawie art. 38 ust. 1 tej ustawy starosta został upoważniony do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepis ust. 3 art. 38 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, jako organ odwoławczy od decyzji starosty lub decyzji wydanych z jego upoważnienia wskazywał samorządowe kolegium odwoławcze, chyba że przepis szczególny stanowił inaczej. Dodano także, iż w myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 18 grudnia 1998 r. o zmianie ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U.162/1124), organem wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych, należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, są samorządowe kolegia odwoławcze, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Z przepisem tym koresponduje nowelizacja art. 17 pkt 1-3 kpa wprowadzona ustawą z 29 grudnia 1998 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz.U.162/1126).

W późniejszym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od tego poglądu, reprezentując stanowisko, że ogólne domniemanie właściwości organów gminy z art. 1 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U.34/198 z późn.zm.) nie mogło dotyczyć kompetencji wynikających z dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. z dwóch powodów. Po pierwsze przestała istnieć w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, a po drugie przejmowanie nieruchomości na własność państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy, lecz zadaniem z zakresu administracji rządowej. Właściwość organów gminy mogła zaś obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (postanowienie z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. I OW 27/08). Niejednolicie jednak nadal wskazywano organ administracji rządowej właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu nieruchomości na podstawie dekretu z 27 lipca 1949 r. (albo wojewodę, albo ministra).

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. sygn. I OW 28/09 Naczelny Sąd Administracyjny podzielając pogląd co do tego, że sprawy o jakich mowa są sprawami z zakresu administracji rządowej wskazał, jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o przejęciu na własność Państwa nieruchomości na podstawie przepisów dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. wojewodę.

Naczelny Sąd wskazał na podobieństwo regulacji zawartych w dekrecie z dnia 27 lipca 1949 r. z regulacjami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.11/79). Ustawa ta przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, a do wydawania stosowanych decyzji upoważniała naczelnika gminy (art. 45 ust. 1 w zw. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy). W reformie administracji państwowej w 1990 r., w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw sprawy te zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej (art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej). Zdaniem NSA, ogólne domniemanie właściwości organów gminy z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło dotyczyć tych spraw, gdyż przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było zadaniem własnym gminy. Za nietrafne uznał Naczelny Sąd stanowisko, ze w sprawie należy przyjąć domniemanie kompetencji gminy wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej, a co za tym idzie, jako organ wyższego stopnia wskazać samorządowe kolegium odwoławcze. "Jeżeli bowiem od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych i nie istnieją już naczelnicy miast i gmin, a ustawodawca po tej dacie, także dokonując reformy administracyjnej na podstawie ustawy z 1998 r., nie określił organów właściwych do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już rodzajach spraw z zakresu administracji rządowej, to nie można domniemywać właściwości organów gminy, skoro nie została ona wprost ustalona przepisami prawa, a jest oczywiste, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy". "Błędny jest zatem pogląd, iż organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym o stwierdzenie nieważności decyzji, w przedmiotowych sprawach jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze, jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. W dacie tej, bo już od dnia 1 stycznia 1992 r., nie istniał omawiany rodzaj spraw, które dopóki istniały były sprawami z zakresu administracji rządowej i organy tej administracji były organami wyższego stopnia w tych sprawach".

W konkluzji Naczelny Sąd wskazał, że organami właściwymi w postępowaniach weryfikacyjnych w omawianych sprawach są organy administracji rządowej, a zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest jedynie to, czy tym właściwym organem wyższego stopnia jest wojewoda czy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Wskazując na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w tej kwestii, NSA poddał w wątpliwość zasadność odwoływania się do regulacji art. 58 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników jako zbliżonej przedmiotowo do przymusowego wykupu nieruchomości dokonanego na mocy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bądź też ustaw wcześniejszych dotyczących przejęcia na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych i w konsekwencji nie podzielił stanowiska, wedle którego organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, bądź też na podstawie ustaw wcześniejszych jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd stwierdził, że skoro sprawy zakończone wydaniem decyzji o przejęciu na rzecz Państwa nieruchomości opuszczonych na podstawie dekretów z dnia 5 września 1947 r. i z dnia 27 lipca 1949 r., wtedy gdy istniały należały do kategorii spraw z zakresu administracji rządowej, to wskazując organ wyższego stopnia do rozpatrzenia sprawy stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości odnieść się należy do najnowszej regulacji, a mianowicie do ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206), która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2009 r. Według art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy do właściwości wojewody jako organu administracji rządowej w województwie należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach na rzecz innych organów tej administracji tj. organów administracji rządowej. Według art. 3 ust. 1 pkt 7 tej ustawy wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. "Jeżeli zatem z odrębnych ustaw nie wynika, który z organów administracji rządowej jest właściwy w określonej sprawie z zakresu administracji rządowej, to organem właściwym w takiej sprawie także jako organ wyższego stopnia, jest wojewoda".

Dość szczegółowe przedstawienie wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 maja 2009 r. (I OW 28/29) jest konieczne dla wykazania, że w sprawie obecnie rozpoznawanej zarówno Samorządowe Kolegium, jak i skarżący wyprowadzili z tegoż wywodu błędne wnioski. Naczelny Sąd bowiem wcale nie stwierdził, że organem właściwym do weryfikacji orzeczenia o przejęciu nieruchomości do dnia 31 marca 2009 r. było samorządowe kolegium odwoławcze. Taki pogląd Naczelny Sąd wykluczył w ogóle, a następnie dopiero sięgnął do regulacji nowej ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Uczynił to nie po to, aby uzasadnić wskazanie jako właściwego organu administracji rządowej a nie samorządowego kolegium odwoławczego, ale po to, aby uzasadnić wskazanie spośród organów administracji rządowej wojewody jako organu właściwego. O słuszności takiego wnioskowania przekonuje fakt, że tym samym postanowieniem Naczelny Sąd Administracyjny uchylił postanowienie Wojewody [.....] o przekazaniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 2 stycznia 1950 r. o przejęciu nieruchomości samorządowemu kolegium odwoławczemu. Uchylone postanowienie wydane zostało zaś w dniu 20 sierpnia 2008 r., a więc w dacie, w której – wg. poglądu organu i skarżącego - kolegium miałoby być jeszcze organem właściwym.

Sąd rozpoznający sprawę niniejszą podziela w większości wywody zawarte w uzasadnieniu cytowanego postanowienia NSA z dnia 21 maja 2009 r., choć z pewnym zastrzeżeniem. Otóż wskazanie organu obecnie uprawnionego do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 29 września 1954 r.- to wskazanie organu wyższego stopnia w stosunku do tego, w którego kompetencjach miałoby się mieścić rozpoznanie sprawy administracyjnej. Kompetencje zaś organu odnosić należy do "sprawy administracyjnej" w znaczeniu materialnym, a taką nie jest sama w sobie weryfikacja w trybie nadzwyczajnym wydanej już decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jako takie nie może należeć do administracji rządowej czy samorządowej, zawsze bowiem należy do organu wyższego stopnia. Ustalenie organu właściwego do przeprowadzenia tego postępowania i wydania stosownej decyzji jest dopiero konsekwencją ustalenia organu, w kompetencjach którego mieści się załatwienie sprawy podstawowej. W takim tylko znaczeniu pojęciem "sprawy administracyjnej" posługują się tzw. ustawy kompetencyjne tj. te, które dzielą zadania z zakresu administracji publicznej pomiędzy organami rządowymi a samorządowymi. To więc, że w art. 3 ust. 1 pkt 5 tej ustawy zapisano, że wojewoda jest organem administracji rządowej w województwie, do którego właściwości należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, nie może przesądzać o właściwości wojewody do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium o przejęciu nieruchomości. Przepis ten można odczytywać jedynie jako domniemanie kompetencji wojewody do załatwiania (nie należących do innego organu administracji) spraw z zakresu administracji rządowej, a więc spraw w znaczeniu materialnym. O ile zatem wojewodzie przypisano by kompetencje w zakresie spraw o przejęcie nieruchomości, to organem uprawnionym do przeprowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji byłby organ wyższego stopnia w stosunku do wojewody. Nie jest bowiem uprawnione twierdzenie, że wojewoda w tej samej sprawie administracyjnej byłby jednocześnie organem właściwym w I instancji, jak i organem wyższego stopnia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy wskazuje wojewodę jako organ wyższego stopnia w rozumieniu kpa. Przepis ten jednak dotyczyć może tylko takich sytuacji, w których organem stopnia podstawowego nie jest wojewoda. Takiej też sytuacji odpowiadała i odpowiada sprawa niniejsza.

Dekret z dnia 27 lipca 1949 r., na podstawie którego wydane zostało orzeczenie Prezydium Rady Narodowej o przejęciu nieruchomości utracił moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych tj. z dniem 4 listopada 1971 r. W dotychczasowym orzecznictwie, w poszukiwaniu organu właściwego do weryfikacji takiego orzeczenia, odwołano się do instytucji prawnej o zbliżonym charakterze: przejęcia na rzecz Skarbu Państwa gruntów odłogowanych na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Porównanie to jest o tyle bezprzedmiotowe, że także i ta instytucja została wyeliminowana z dniem 1 stycznia 1992 r. (ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym...), a więc na długo przed wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium. W aktualnie jednak obowiązującym systemie prawnym funkcjonowała i funkcjonuje instytucja, której istota, tak samo jak istota orzeczenia Prezydium, polega na przymusowym odjęciu prawa własności nieruchomości. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami kompetencje do załatwiania spraw tego rodzaju powierza co prawda staroście, ale jednocześnie wskazuje (i wskazywała) wojewodę jako organ wyższego stopnia. To rozwiązanie, odpowiadające wadze konstytucyjnego obowiązku ochrony własności, odnieść należy wprost do sprawy rozpatrywanej. Pozwala ono na jednoznaczne stwierdzenie, że organem wyższego stopnia także w sprawach przejęcia własności nieruchomości na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. byłby wojewoda. To on zatem był i jest organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium.

Wszystkie zatem decyzje wydane w ramach trybu weryfikacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze obarczone są kwalifikowana wadą z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w wyroku.

Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na to, że decyzja z dnia 15 lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 16 września 2008 r. wydana została przez Kolegium częściowo w tym samym składzie, a więc sprzecznie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 kpa.