Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 941/99
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2001-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 607  Gospodarka mieniem państwowym i komunalnym, w tym gospodarka nieruchomościami nierolnymi
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 97 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 25 maja 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywanego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.

TEZY

Osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego nie są stronami w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości, stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywanego z urzędu na podstawie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku po rozpoznaniu w dniu 12 września 2001 r. sprawy ze skargi Barbary i Jerzego W., Zbigniewa i Ewy D., Zbigniewa i Ewy F., Justyny Sz., Jerzego i Janiny B. oraz Bogusława Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia 18 marca 1999 r. (...) w przedmiocie podziału nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (...).


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Ł. decyzją z dnia 17 czerwca 1998 r., na podstawie art. 93 ust. 1 i 2, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/, powołując się również na przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzaju dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, oraz ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy (...) z dnia 24 kwietnia 1991 r. /Dz.Urz. Woj. G. nr 13 poz. 106/, działając z urzędu zatwierdził projekt podziału działek nr 277/5 i 277/7 o łącznej pow. 0,5982 ha położonych w Ł., zapisanych w KW 18860 prowadzonej w Sądzie Rejonowym w W. - Wydział Ksiąg Wieczystych, stanowiących własność Gminy Ł. na 10 nowych działek nr 277/16-277/25.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zatwierdzony podział nieruchomości stanowiącej własność gminy nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego tej gminy.

Projekt podziału został opracowany przez uprawnionego geodetę i zaakceptowany przez Zarząd Gminy Ł. Związany jest on ze sprzedażą pawilonu o szeregowej zabudowie, którego mieszkańcy wyrazili chęć nabycia mieszkań stanowiących samodzielne jednorodzinne lokale mieszkalne.

Organ administracji wyjaśnił ponadto, iż projektowana działka nr 277/21, pozbawiona swobodnego dojazdu do drogi publicznej, uzyska taki dostęp w momencie wydzielenia drogi z działki nr 277/8 stanowiącej własność Wojciecha K., który wyraził na to pisemną zgodę.

Na przedmiotowej decyzji Wójt Gminy Ł. stwierdził jej prawomocność z dniem 30 czerwca 1998 r.

W dniu 26 sierpnia 1998 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. wpłynęło pismo Sławomira W., który prosił o interwencję w sprawie podziału nieruchomości przy Gminnym Ośrodku Zdrowia w Ł. stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Kwestionował on podejmowany przez gminę sposób zbywania mieszkań komunalnych w tym ośrodku zarzucając, że zbycie na jego rzecz lokalu uzależnione jest od wybudowania osobnego wejścia.

W kolejnym piśmie nadesłanym do Kolegium w dniu 28 sierpnia 1998 r. Bożena i Sławomir W. domagali się wstrzymania sprzedaży mieszkań komunalnych przy Gminnym Ośrodku Zdrowia w Ł. do czasu dokonania korekty w podziale działek zapewniającej im dojazd i swobodny dostęp do ulicy D.

W piśmie tym wskazano również, że akty notarialne zbycia nieruchomości mają być sporządzone 27 sierpnia 1998 r.

Uznając te pisma za odwołania od ostatecznej decyzji Wójta Gminy Ł. z dnia 17 czerwca 1998 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia 18 marca 1999 r., na podstawie art. 138 par. 2 Kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W obszernym uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przytoczył treść pism Bożeny i Sławomira W. z dnia 24 i 26 sierpnia 1998 r., w których domagali się oni sprzedaży na ich rzecz mienia komunalnego bez obciążania ich obowiązkiem wykonania odpowiedniego dojazdu i dojścia do zajmowanego przez nich mieszkania.

Rozpatrując przedmiotową sprawę w związku z wniesionym odwołaniem Kolegium ustaliło i zważyło, co następuje:

W celu dokładniejszego rozpoznania stanu faktycznego dot. podziału przedmiotowej nieruchomości, Kolegium wyznaczyło na dzień 2 lutego 1999 r. rozprawę.

Oprócz przedstawicieli organ I instancji na rozprawę przybył biegły geodeta - Kazimierz J. oraz strony: Bożena i Sławomir W. i Barbara W.

W toku rozprawy ustalono bezspornie, że mieszkanie skarżących - Bożeny i Sławomira W. znajduje się od strony Ośrodka Zdrowia w Ł., a przejście do niego prowadzi przez łącznik między Ośrodkiem a domem, część schodów przylegających do łącznika znajduje się na wykupionej działce przez W.

Między budynkiem Ośrodka, a wykupioną przez W. działką, jest wąski skrawek działki, ale jest to skarpa, której przystosowanie do przejścia na działkę nr 277/21 jak podał Zastępca Wójta Gminy Grzegorz M. kosztowałoby około 12 tysięcy zł; ten skrawek działki - skarpa jest częścią działki nr 277/24 i jest własnością Gminy Ł. Biegły geodeta wyjaśnił, że proponował przy, podziale aby granice działek kończyły się na linii chodnika tak żeby był łatwiejszy dostęp do działek, bez dzielenia placu przy ul. D., zaś drogę dojazdową do działek tenże biegły proponował z tyłu działek, a ten podział który został zatwierdzony i był podstawą wykupu został przez niego wykonany na życzenie Gminy, jako ówczesnego właściciela gruntu.

Lokal nr 6 należący jako mieszkanie komunalne do skarżących - jak podał Zastępca Wójta Grzegorz M. - jest na dzień dzisiejszy lokalem niesamodzielnym, gdyż wejście do tego lokalu może prowadzić przez łącznik stanowiący część budynku Ośrodka.

Zarząd Gminy rozważał możliwość usamodzielnienia tego lokalu przez wybudowanie na skarpie chodnika, ale koszt jego wykonania według cen z maja-czerwca 1998 r. wynosiłby około 12.000 zł, a to byłoby nie opłacalne, bo kwota ta przewyższa wartość tego mieszkania.

Zastępca Wójta Grzegorz M. podał dalej, że Zarząd zaproponował Państwu W. możliwość wykupu pod warunkiem urządzenia dojścia,

Tenże przedstawiciel Gminy podał, że Zarząd Gminy zdawał sobie sprawę z tego, że aby lokal małż. W. stał się samodzielny powinni oni wykonać na własny koszt chodnik na skarpie przy ul. D., albo zmienić wejście do tego lokalu przez plac Ośrodka i uzyskać służebność przechodu i przejazdu do placu przy ul. T. lub mogliby przechodzić przez własną działkę do nowej ulicy z tyłu działki - ulicy budowanej na gruncie wykupionym od K. Zastępca Wójta Gminy Ł. twierdził też, że przy wykupie p. W. korzystaliby z bonifikaty przysługującej wszystkim najemcom lokali, ale wartość tego lokalu w związku z nakładami dotyczącymi uzyskania jego samodzielności nie została obniżona w wycenie dokonanej przed sprzedażą i wynosi ona 15.837 zł.

Nadto, pełnomocnik Zarządu Gminy - radca prawny Piotr J. zarzucał, że państwo W. nie posiadali tytułu prawnego do gruntu w postaci najmu czy dzierżawy, dlatego nie mogli być stroną w postępowaniu podziałowym, a więc nie mogli wnieść skutecznie odwołania. Natomiast zdaniem ww. Zastępcy Wójta odwołanie zostało złożone po terminie, zaś p. W. nie byli stroną postępowania.

Odnosząc się najpierw do kwestii czy skarżący - Bożena i Sławomir W. są stroną postępowania w sprawie podziału działek nr 277/5 i 277/7 na dziesięć działek od nr 277/16 do nr 277/25, z których wydzielona działka nr 277/21 znajduje się przed ich lokalem /segmentem/.

W piśmie z dnia 7.09.1998 r. (...) do Kolegium, Wójt Gminy Ł. Ewa D. oprócz twierdzeń o nieprawdziwości zarzutów Sławomira W., wywodzi, że celem jedynym dla p. W. miało być uzyskanie w przypadku sprzedaży działki, jak największej działki, dalej ww. urzędnik samorządowy podaje, że odwołanie zostało wniesione po uprawomocnieniu się decyzji o podziale gruntu i po dokonaniu sprzedaży nieruchomości na rzecz poszczególnych najemców.

Jednocześnie Wójt Gminy Ewa D. podaje ww. piśmie, że w procedurze podziału brali udział wszyscy najemcy i jedynie Sławomir W. złożył zastrzeżenia do proponowanego podziału.

Wedle Wójta Gminy Ł. Sławomir W. nie ma uprawnień strony, bo podziałowi podlegała nieruchomość stanowiąca w całości własność Gminy, dopiero po zatwierdzeniu podziału złożono oferty kupna najemcom lokali, a najem nie obejmował gruntu a jedynie lokale mieszkalne.

To pełne sprzeczności stanowisko organu I instancji jest nie do przyjęcia, w szczególności nie do przyjęcia jest konkluzja - wniosek o oddalenie odwołania Sławomira W.

Nie ulega wątpliwości, że podział przedmiotowych działek nr 277/5 i nr 277/7 następował w celu podziału ich na części związane z poszczególnymi segmentami mieszkalnymi i tylko podział ten był wykonywany po to, aby można było sprzedać te segmenty mieszkalne wraz z gruntem dla dotychczasowych najemców.

Dlatego też w procedurze podziałowej - jak przyznaje ww. piśmie Wójt Ewa D. - brali udział wszyscy najemcy, a jedynie Sławomir W. złożył zastrzeżenia do przeprowadzonego podziału.

Skoro w procedurze podziałowej też brał udział Sławomir W., to miał prawa strony, bo w innym charakterze nie mógłby przecież występować.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny.

W świetle tego ustawowego pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, nie ma wątpliwości, że skarżący - Bożena i Sławomir W. ze względu na interes prawny /wykupienie segmentu mieszkalnego/ żądają takich czynności organu w postępowaniu podziałowym, aby wydzielona pod ich segmentem działka spełniała wszystkie wymogi faktyczne i prawne warunkujące możliwość wykupu tegoż segmentu /obiektywne określenie strony/.

O tym, że najemcy segmentów mieszkalnych byli traktowani przez organ I instancji jako strony postępowania podziałowego świadczą znajdujące się w aktach dokumenty, w których organ ten starał się podział nieruchomości z nim uzgodnić.

Nie można też zgodzić się ze stanowiskiem ww. przedstawicieli organu I instancji, że skarżący - Bożena i Sławomir W. wnieśli odwołanie od ww. decyzji po terminie. Po pierwsze organ I instancji nie podaje, ani nie załącza do akt żadnego dowodu, kiedy zaskarżoną decyzję doręczono skarżącym, a więc ich zarzut jest gołosłowny.

Z akt sprawy wynika i jest na tę okoliczność zwrotne potwierdzenie odbioru pisma (...) Zastępcy Wójta Gminy Ł. z dnia 24.08.1998 r. skierowane do skarżących, w którym poinformowano ich, że ich lokal mieszkalny będzie mógł być przeznaczony do sprzedaży pod warunkiem wykonania niezależnego wejścia do lokalu od ul. T. na własny koszt.

Powyższe ustalenie podyktowane zostało odstąpieniem Zarządu Gminy od budowy chodnika przy Ośrodku Zdrowia /na skarpie/, który miałby stanowić dojście do mieszkania skarżących.

Wtedy to skarżący w dniu 24.08.1998 r. dowiedzieli się o negatywnym dla nich rozstrzygnięciu podziału ww. nieruchomości, a odwołanie do Kolegium wnieśli od razu 24.08.1998 r. /wpłynęło 26.08.1998 r./. Nie ma więc wątpliwości, że odwołanie do Kolegium zostało wniesione w terminie przewidzianym w art. 129 Kpa.

W tym stanie rzeczy decyzja zaskarżona nie stała się decyzją ostateczną, a także nie była opatrzona klauzulą natychmiastowej wykonalności skoro w aktach brak jest zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji nie tylko przez strony tj. mieszkańców segmentów mieszkalnych, ale nie ma też żadnych zwrotnych poświadczeń odbioru zaskarżonej decyzji przez organy i podmioty wymienione w rozdzielniku tej decyzji.

Można więc przyjąć, że w tej sytuacji, gdy organ I instancji nie może wykazać, kiedy zaskarżoną decyzję doręczył stronom, że stała się ona ostateczna przed wniesieniem odwołania przez skarżących, a tym samym nie można zarzucać, że odwołanie wniesiono po terminie.

Nie można też stwierdzić, że jest podstawa do wznowienia postępowania, ze względu na brak udziału strony w postępowaniu /art. 145 Kpa/, skoro skarżący brali udział w postępowaniu podziałowym, a nie otrzymali w odpowiednim czasie tylko rozstrzygnięcia /decyzji/ w tym zakresie.

W nawiązaniu zaś do podstaw prawnych samego rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji Kolegium podnosi, co następuje:

Zgodnie z art. 96 par. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./ projekt podziału nieruchomości powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji Wójta, Burmistrza lub Prezydenta miasta zatwierdzającej projekt podziału.

Z akt sprawy nie wynika jednak, aby projekt podziału powyższej nieruchomości sporządzony był na mapie aktualnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Egzemplarz takiej mapy zawierającej projekt podziału dołączony do wniosku o wydanie decyzji zatwierdzającej podział, powinien być opatrzony stosowną klauzulą wojewódzkiego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej /vide: Stanisław Kolanowski, Albin Kolarski - Ustawa o gospodarce nieruchomościami komentarz Wyd. "Liberta" Sp. z o.o Warszawa 1998 r. str. 157-159/.

Z tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, więc bezspornie, że nie wystarczy aby projekt podziału był przygotowany przez uprawnionego geodetę, ale niezbędnym prawnym warunkiem do wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, jest mapa zawierająca projekt podziału ze stosowną klauzulą wojewódzkiego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej oznaczająca przyjęcie jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Zatem tylko z tego powodu - naruszenia przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami /art. 96 par. 1/, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

Jednakże równie ważnym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji w części dot. zatwierdzenia projektu podziału i powstania nowych działek nr 277/20 i nr 277/21 - jest fakt, że o podziale tej nieruchomości w ostatecznej wersji nie zawiadomiono zainteresowanych podziałem najemców lokali, w tym, także skarżących, że nie mogli brać udziału w całym postępowaniu administracyjnym, bo ostatnią fazę tego postępowania przeprowadzono bez ich udziału pozbawiając ich możliwości udziału w każdym stadium postępowania; nie zawiadomiono ich bowiem o rozstrzygnięciu podziałowym.

Podział ten nie tylko narusza prawa materialne tj. ww. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego mające przecież normatywny charakter tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 Kpa; w szczególności wedle art. 10 Kpa organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiadanie się co zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Tych zasad postępowania organ I instancji nie przestrzegał, bo postępował wręcz przeciwnie ukrywając i tając przed skarżącymi ostateczne rozstrzygnięcie podziałowe, co stanowi naruszenie art. 7-9 Kpa Gdyby decyzja ta nie była zaskarżona i kontrolowana w postępowaniu odwoławczym to, byłyby podstawy do stwierdzenia jej nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa.

Nie można bowiem przejść do porządku nad podziałem na wniosek organu, wbrew sugestiom geodety, w taki sposób aby jedna ze stron segmentu mieszkalnego nie mogła wykupić. Nie można przejść do porządku nad stwierdzeniem Ewy D. - Wójta Gminy skierowanym do Kolegium z dnia 7.09.1998 r., że skarżący Sławomir W. podnosi nieprawdziwe zarzuty, bo jego celem jest uzyskanie jak największej działki, ale zapomniała o tym, że faktycznie w podziale zaproponowanym w wykazie z dnia 19.12.1998 r. jego działka jest najmniejsza bo ma tylko 392 m2. Nie można też akceptować sytuacji aby o prawach najemcy do wykupu lokali decydowali w głosowaniu inni najemcy, a nie organ administracyjny, który ma przecież stosować prawo.

Nie można też przejść do porządku nad stwierdzeniami Zastępcy Wójta Gminy Ł. Grzegorza M. na rozprawie przed Kolegium w dniu 2.02.1999 r., że Zarząd Gminy rozważał możliwość usamodzielnienia się lokalu nr 6 przez wybudowanie na skarpie chodnika, ale jego koszt /około 12.000 zł/ przewyższa wartość tego lokalu, a więc jest to nie opłacalne. Zatem tenże Zarząd zaproponował Państwu W. wykonanie dojścia na własny koszt, bez obniżenia jego ceny. Zarząd Gminy w Ł. - podawał na rozprawie ów gminny urzędnik - zdawał sobie sprawę z tego, że aby lokal p. W. stał się samodzielny, powinni oni wykonać na własny koszt chodnik na skarpie przy ul. D. lub zmienić wejście do tego lokalu i uzyskać służebność przechodu i przejazdu do placu przy ul. T., /przez plac Ośrodka Zdrowia/ albo przechodzić przez własną działkę do nowej-budowanej na gruncie wykupionym od K.

Zastępca Wójta, a właściwie chyba Zarząd Gminy zapomniał, że najpierw wbrew przepisom ww. ustawy i przepisu Kpa pozbawiono Bożenę i Sławomira możliwości wykupu lokalu /segmentu mieszkalnego nr 6/, przez taki podział nieruchomości, aby lokalu tego wykupić nie mogli na takich zasadach jak inni najemcy, a potem postawiono im warunki, jakie należy stworzyć /na własny koszt/, aby taki wykup był możliwy.

Nie można przyjąć, żeby przy takich działaniach, organ I instancji działał legalnie i praworządnie i trudno nie przyznać racji Skarżącym, że działania te naruszają nie tylko przepisy prawa, ale naruszają zasady ogólnospołeczne, że podział ten narusza ich prawo i ich interes, bo ważniejszy był dojazd dla właścicieli działki nr 277/20 - Kierownika Ośrodka Zdrowia, niż dojście do ich domu, a w konsekwencji pozbawienie ich lokalu samodzielnego charakteru.

Brak porozumienia przy podziale, ostateczną jego zmianę bez zawiadomienia stron, brak zmienionego wykazu lokali, pośpiech w zawarciu aktów notarialnych zbywających pozostałe 5 segmentów, naruszenie kilku przepisów ww. ustawy, brak ustalenia prawomocności zaskarżonej decyzji i nierówne traktowanie stron podziału - to podstawowe uchybienia organu I instancji przy podziale ww. nieruchomości.

Art. 130 par. 1-3 Kpa stanowi, że przed upływem terminu do wniesienia odwołania, decyzja nie ulega wykonaniu, zaś wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji, chyba, że decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy, albo decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności /art. 108/.

W tej sytuacji, gdy jak wykazano wyżej, skarżący wnieśli odwołanie w terminie decyzja ta nie podlegała wykonaniu.

Skoro, organ I instancji jednak zdecydował się mimo wniesienia odwołania przez ww. skarżących na wykonanie ww. decyzji podziałowej, bo na jej podstawie dokonał sprzedaży wydzielonych 5 działek wraz z zabudowanymi na nich segmentami mieszkalnymi - to ponosił będzie odpowiedzialność ex delicto na podstawie art. 416 Kc /osoba prawna obowiązana jest do naprawienia szkody wyrządzonej z winy jej organu/.

Zarząd ten wybrał rozwiązanie najgorsze naruszające ww. przepisy prawa i podstawowe przepisy i zasady procedury administracyjnej - naraził skarżących na szkodę związaną z tym jego działaniem. Nie wykluczona jest też odpowiedzialność deliktowa funkcjonariuszy gminnych - członków Zarządu na podstawie art. 420[1]-420[2] Kodeksu Cywilnego.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji samorządowej /wyznaczony przez organ nadrzędny/, winien dążyć do naprawienia powstałej sytuacji, zawarcie ugody administracyjnej w celu zapobieżenia powstania większych szkód wskutek błędnego ww. podziału ww. nieruchomości.

Decyzję organu odwoławczego doręczono, poza odwołującymi się, Barbarze i Jerzemu W., Zbigniewowi i Ewie D., Zbigniewowi i Ewie F., Bogusławowi i Justynie Sz. oraz Jerzemu i Janinie B., którzy na podstawie umów zawartych w formie aktu notarialnego w dniach 27 sierpnia oraz 3 września 1998 r. nabyli od Gminy Ł. zabudowane działki wydzielone opisaną wyżej decyzją Wójta Gminy z dnia 17 czerwca 1998 r.

Wszystkie ww. osoby wniosły skargę do sądu administracyjnego, zarzucając:

naruszenie art. 28 Kpa przez bezzasadne uznanie Bożeny i Sławomira W. za stronę postępowania Administracyjnego o podział gruntu stanowiącego własność Gminy Ł. i nie obciążonego prawami osób trzecich, naruszenie art. 1 Kpa z uwagi na niedopuszczalna ingerencję organu administracyjnego, jakim jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w stosunki cywilnoprawne, w tym umowy zawierane przez Gminę Ł. przy sprzedaży mienia komunalnego, naruszenie art. 7 Kpa z uwagi na bezpodstawne ustalenie, że projekt podziału nieruchomości nie został złożony w ośrodku dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej.

Powołując się na przedstawione wyżej zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że nieruchomość stanowiąca działki nr 277/5 i 277/7, w której podział zatwierdzono z urzędu decyzja organu I instancji z dnia 17 czerwca 1998 r. stanowiła własność Gminy Ł. i nie była obciążona żadnymi prawami rzeczowymi na rzecz osób trzecich.

Grunt nie był oddany w użytkowanie ani też w dzierżawę. W tej sytuacji wyłącznie gmina jako właściciel nieruchomości była stroną postępowania. Sprawa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości stanowiącej własność komunalną była przedmiotem konsultacji z osobami zajmującymi lokale mieszkalne w budynkach znajdujących się na tej nieruchomości. Ostatecznie to jednak gmina jako właściciel nieruchomości, działając przez uprawnione organy tj. zarząd gminy, który prowadził konsultację z mieszkańcami, samodzielnie decydowała o tym, czy sprzeda przedmiotową nieruchomość oraz w jakiej części. Dlatego też podmioty ubiegające się o nabycie mienia komunalnego, nie są stronami w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwoławczy bezpodstawnie dokonywał oceny czynności cywilnoprawnych właściciela gruntu narzucając obniżenie ich ceny oraz ingerując w złożoną małżonkom W. ofertę kupna nieruchomości. Stanowi to ewidentne naruszenie zasad procedury administracyjnej. Zbycie mienia komunalnego następuje w trybie dobrowolnej umowy, której nikt nie musi zawierać w sytuacji, gdy nie akceptuje warunków proponowanych przez właściciela rzeczy.

Skarżący wskazali również, że forma i styl uzasadnienia decyzji SKO w G. balansuje na granicy obrażania organów Gminy Ł. i jej przedstawicieli.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał dodatkowo, że skoro skarżący zarzucając, że Bożena i Sławomir W. oraz oni nie byli stronami postępowania o podział nieruchomości, to konsekwentnie przyjąć należy, że nie przysługiwało im prawo wniesienia skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za uzasadnioną a jej zarzuty za słuszne. W związku z treścią odpowiedzi na skargę w pierwszej kolejności rozważyć należy, czy osoby ją wnoszące mogą być uznane za podmiot uprawniony do jej wniesienia. Zgodnie bowiem z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o NSA /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ Sąd wszczyna postępowanie wyłącznie na podstawie skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.

Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator. Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób /art. 33 ust. 2 ustawy o NSA/.

Z dowodów załączonych do akt sprawy wynika, że wszyscy skarżący w 1998 r. nabyli w różnych częściach nieruchomość stanowiąca własność Gminy Ł., której podział dokonano ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 17 czerwca 1998 r. Sprzedaż ta nastąpiła w trybie art. 27 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741 ze zm./, a prawo własności skarżących ujawnione zostało w księgach wieczystych.

Mają oni, zatem obecnie interes prawny do udziału w postępowaniu administracyjnym i sądowym, którego przedmiotem jest kwestia podziału nieruchomości, której są właścicielami.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wskazać należy, co następuje:

Pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./ utrwalony został w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, że prawo do wystąpienia z wnioskiem o podział nieruchomości w trybie art. 10 ust. 1 i ust. 5 tej ustawy, przysługuje wyłącznie podmiotom dysponującym tytułem prawnym własności lub użytkowania wieczystego tej nieruchomości. Wynikało to z oceny interesu prawnego stron postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa oraz faktu, że w postępowaniu o podział nieruchomości nie decydowano o ich przeznaczeniu ograniczając się do wydzielenia z jednej działki dwóch lub więcej działek, które następnie mogły zostać wprowadzone do obroni prawnego jako odrębne nieruchomości.

Analogiczne było w tym zakresie orzecznictwo Sądu Najwyższego. W orzecznictwie przyjmowano również, że właściciele nieruchomości przylegającej bezpośrednio do innej nieruchomości, w odniesieniu do której na wniosek jej właściciela wszczęto postępowanie administracyjne o podział, nie są stronami tego postępowania w rozumieniu art. 28 Kpa Za stronę postępowania o podział nieruchomości, w rozumieniu art. 28 Kpa, nie uznawano również osoby, która ubiegała się o sprzedaż, w trybie bezprzetargowym, części przyległego gruntu stanowiącego własność gminy, w trybie art. 4 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości /por. wyroki NSA z dnia 28 stycznia 1997 r. SA/Gd 3467/95 - ONSA 1997 Nr 4 poz. 180, z dnia 19 czerwca 1996 r. IV SA 198/95 - Wspólnota 1996 nr 48 str. 26, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 maja 1995 r. III ARN 16/95 - OSNAPU 1995 nr 21 poz. 258/. Za strofę takiego postępowania uznawano natomiast gminę, lecz wyłącznie w sytuacji, gdy w wyniku podziału nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej lub prawnej wydzielono z niej grunty pod budowę ulic, które z mocy art. 10 ust. 5 tej ustawy przechodziły na własność gminy za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości /por. wyrok NSA z dnia 10 maja 1993 r. I SA 1471/92 - ONSA 1994 Nr 2 poz. 80/.

Sytuacja prawna uległa zmianie po wejściu w życie cytowanej wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, która wprawdzie zachowała zasadę, że podstawowym kryterium dopuszczalności podziału nieruchomości jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi /art. 93 ust. 1/, lecz wprowadziła odrębne uregulowania dotyczące podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o podział nieruchomości.

W obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanie prawnym podziału nieruchomości można było dokonać na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny /art. 97 ust. 1/ oraz z urzędu, jeżeli był on niezbędny do realizacji celów publicznych /art. 97 ust. 3 pkt 1/, oraz gdy nieruchomość stanowi własność gminy i nie została oddana w użytkowanie wieczyste /art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami/.

Z podstawy prawnej zawartej w decyzji Wójta Gminy Ł. z 17 czerwca 1998 r. oraz treści rozstrzygnięcia wynika, że została wydana ona z urzędu, a celem zatwierdzenia podziału było wydzielenie nowych działek w związku z zamiarem ich zbycia na rzecz pracowników Ośrodka Zdrowia w Ł.

Jak wskazano wyżej podlegająca podziałowi nieruchomość stanowiła wyłączną własność Gminy Ł., a zatem jej podział z urzędu dokonywany był w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie została ona oddana w użytkowanie wieczyste. Dopuszczalność podziału takiej nieruchomości wyłącznie z urzędu i to w sytuacji gdy ustawodawca przekazał kompetencje w tym zakresie organom gminy /art. 96 ust. 1 ustawy/ pozwala na przyjęcie poglądu, że przedstawione wyżej orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego zachowało swoją aktualność w tym zakresie, że strona postępowania administracyjnego o podział nieruchomości z urzędu w trybie art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./ jest wyłącznie gmina.

Kryterium decydującym o dopuszczalności podziału takiej nieruchomości jest zgodność z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z ograniczeniami wynikającymi z art. 93 ust. 3 ustawy.

W postępowaniu o podział nieruchomości w pozostałym zakresie gmina jako właściciel nieruchomości może swobodnie decydować o wielkości nowowydzielonych działek, które zamierza następnie wprowadzić do obrotu prawnego.

Przedmiotem postępowania administracyjnego o podział nieruchomości na wskazanym wyżej trybie, nie może być natomiast rozstrzyganie spornych interesów przyszłych nabywców nowowydzielonych nieruchomości, gdyż nie taki jest cel tego postępowania administracyjnego.

Wskazać przy tym należy, że zgodnie z przepisami Działu II cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność jednostek samorządu terytorialnego należy wyłącznie do tych jednostek, których organami są ich zarządy /art. 11 i art. 12 ustawy/. Sprzedaż takich nieruchomości oraz ich oddawanie w użytkowanie wieczyste następuje w drodze cywilnoprawnej czynności tj. poprzez zawarcie umowy w formie aktu notarialnego /art. 27 ustawy/.

Gminy działające poprzez swoje statutowe organy w sposób autonomiczny decydują o sprzedaży mienia komunalnego, przy czym wyłączony jest w tym zakresie tryb postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 28 Kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Bożena i Sławomir W. nie posiadali żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której podziału z urzędu dokonano decyzją organu I instancji z 17 czerwca 1998 r. Decyzja ta nie dotyczy ich interesu prawnego ani też obowiązku, gdyż mogą być określeni, co najwyżej jako potencjalni kandydaci do nabycia części podlegającej podziałowi nieruchomości i to wyłącznie wówczas, gdy gmina jako jej właściciel, zdecyduje się na sprzedaż mienia komunalnego.

W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że osoby zainteresowane nabyciem mienia komunalnego, nie są stronami postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kpa w postępowaniu o podział nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy, dokonywanego z urzędu w trybie i na zasadach określonych w art. 97 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543 ze zm./. Osoby takie posiadają wyłącznie interes faktyczny w ubieganiu się o nabycie mienia komunalnego w trybie cywilnoprawnej czynności tj. umowy w formie aktu notarialnego.

Pogląd taki był reprezentowany w orzecznictwie tj. w wyroku NSA z dnia 22 października 1998 r. I SA 500/98, który nie był publikowany.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. pominęło całkowicie podstawę prawną decyzji Wójta Gminy Ł., przytoczone wyżej przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz bogate orzecznictwo sądowe i poglądy doktryny dotyczące strony postępowania administracyjnego o podział nieruchomości.

Uznanie, że konsultacje prowadzone przez właściciela nieruchomości z potencjalnymi nabywcami mienia komunalnego dają im przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o podział nieruchomości stanowiącej wyłączną własność gminy, jest oczywiście błędne. O tym, kto jest stroną postępowania administracyjnego decyduje bowiem ocena jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 Kpa oraz możliwość nałożenia na niego określonych obowiązków rozstrzygnięciem podejmowanym przez organ administracji w ramach posiadanej kompetencji.

Ocena, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony dokonywana jest w oparciu o przepisy prawa materialnego. Interes prawny winien się wyrażać w możliwości zastosowania określonej normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji w odniesieniu do ściśle określonego podmiotu. Nie może być, więc to zdarzenie przyszłe i niepewne jakim jest możliwość nabycia części podlegającej podziałowi nieruchomości.

Oczywiście błędne było przyjęcie, że Bożena i Sławomir W. byli bądź powinni być stronami postępowania administracyjnego o podział przedmiotowej nieruchomości. Decyzja organu I instancji nie została doręczona małż. W. ani innej osobie, którą organ ten uznałby za stronę. Wiązała ona Wójta Gminy Ł. od dnia jej ogłoszenia /art. 110 Kpa/. Stała się ona ostateczna po upływie 14 dni, co potwierdza adnotacja organu I instancji dokonana w dniu 30 czerwca 1998 r. Organ odwoławczy pominął całkowicie ta okoliczność.

W świetle tego, co wyżej powiedziano przyjąć należy, że SKO w G. z rażącym naruszeniem art. 127 par. 1 i art. 28 Kpa rozpatrzyło pismo osoby nie będącej stroną postępowania i to od ostatecznej decyzji organu I instancji. Jeżeli organ odwoławczy zainteresowany był oceną zgodności z prawem rozstrzygnięcia ostatecznego Wójta Gminy Ł., to mógł to uczynić wyłącznie w trybie art. 157 par. 2 Kpa działając z urzędu.

Wskazać przy tym należy, że uznane przez organ odwoławczy za odwołanie pisma z 24 i 26 sierpnia 1998 r. dotyczyły w istocie żądania ingerencji w stosunki cywilnoprawne poprzez wstrzymanie sprzedaży mienia komunalnego.

Organ odwoławczy nie posiada kompetencji do oceny sposobu gospodarowania mieniem gminnym w drodze czynności cywilnoprawnych ani też ingerencji w treść uchwał jednostek samorządu terytorialnego. Te ostatnie sprawy, zgodnie z art. 16 ust. 1 pkt 5-7 cyt. ustawy o NSA, należą do wyłącznej kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Treść i sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przytoczonego wyżej, uzasadnia w pełni zarzut skargi, iż organ odwoławczy dopuścił się bezpodstawnej ingerencji w czynności cywilnoprawne Gminy Ł.

W sytuacji, gdy pismo S. W. z dnia 24 sierpnia 1998 r. skierowane do organu odwoławczego dotyczyło sprawy zakończonej ostateczną decyzją z dnia 17 czerwca 1997 r., która uprawomocniła się w dniu 30 czerwca 1997 r. organ ten winien był umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 par. 1 pkt 3 Kpa, gdyż nie pochodziło ono od strony postępowania administracyjnego.

Natomiast w przypadku oceny, iż wniesione zostało przez stronę postępowania odwołanie winno być rozstrzygnięte w drodze postanowienia opartego na art. 134 Kpa z pouczeniem strony, że wyłączną drogą do wzruszenia tej ostatecznej decyzji jest ubieganie się o wznowienie postępowania administracyjnego w trybie i na zasadach określonych w art. 145-152 Kpa.

Zastosowanie obowiązujących, przytoczonych wyżej, przepisów prawa przy rozpatrywaniu pism małż. W. z 24 i 26 sierpnia 1998 r. nie dawało organowi odwoławczemu, w żadnym przypadku, podstaw do wszczynania postępowania odwoławczego i merytorycznego badania sprawy.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 22 ust. 3 cyt. wyżej ustawy o NSA w związku z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów prawa orzekając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących w trybie art. 55 ust. 1 tej ustawy.