Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1343/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 7 art. 21 ust. 1 art. 22 art. 3`1 ust. 3 art. 32 art. 64 ust. -13
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 17 września 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 17 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 758/19 w sprawie ze skargi J. G. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 758/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...]. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Zaskarżoną uchwałą został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części obszaru miasta [...] obejmującej część osiedla B. w rejonie rzek Z.i A..

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, który jest właścicielem działki nr [...] przeznaczonej wg zaskarżonego planu miejscowego, podobnie jak sąsiadujące działki, do jednostki planistycznej 4MN. Na podstawie planu część nieruchomości skarżącego została przeznaczona pod drogi 2KDD i 3KDD. Skarżący przedstawił sposób w jaki zagospodarowana jest jego nieruchomość, a także w jaki sposób aktualnie zagospodarowane są sąsiednie nieruchomości. W ocenie skarżącego, uwzględniając dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, wyznaczenie jednostek planistycznych 2KDD i 3KDD w sposób jaki zrobiono to skarżoną uchwałą, jest krzywdzące. Skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała narusza art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej "u.p.z.p.", ponieważ jest sprzeczna z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Załącznik Nr 12 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2018 r.), zarówno w odniesieniu do działki nr [...], jak i działki sąsiedniej nr [...]. Działka nr [...] użytkowana jest jako pole uprawne; w studium jej teren oznaczono symbolem O – "tereny aktywne przyrodniczo, w tym użytkowane rolniczo"; zaś w planie oznaczona jest symbolem 5MN – "tereny zabudowy mieszkaniowej i jednorodzinnej", co ewidentnie narusza ustalenia studium. Skarżący podkreślił, że zmiana sposobu zagospodarowania tejże działki nie miałaby znaczenia, gdyby na działce nr [...] nie wyznaczono w planie miejscowym drogi obsługującej m.in. ten teren, co jest rażąco niesprawiedliwe. Z kolei, w przypadku działki nr [...] zmieniono względem studium przeznaczenie części tej działki z zabudowy mieszkaniowej w studium na drogi w planie miejscowym (jednostka 2KDD oraz jednostka 3KDD).

Zdaniem skarżącego, zaskarżoną uchwałą naruszono przysługujące mu prawo własności (art. 140 K.c.) przez ograniczenie tego prawa polegające na zmianie przeznaczenia części nieruchomości o powierzchni około 725 m2. Aktualnie nieruchomość skarżącego ma powierzchnię 1800 m2, która w części północnej nie jest zagospodarowana, ponieważ skarżący chciał sprzedać tą część nieruchomości. Jednak przeznaczenie tej części nieruchomości pod drogę (około 400 m2) może uniemożliwić racjonalny podział tej działki (zgodnie z zapisami w planu miejscowego o minimalnej powierzchni działki). Tym samym poza utraconą fizyczną częścią działki, skarżący wywodzi, że utraci również możliwość dysponowania swoją własnością prywatną według własnych potrzeb, a jego nieruchomość znacznie straci na wartości. Ponadto zaznaczono, że w planie miejscowym pod przyszłe usytuowanie drogi dojazdowej przewidziano grunty działki nr [...], które są obecnie zagospodarowane w postaci ok. 135 m.b. istniejącego ogrodzenia, bramy, kostki brukowej, skrzynki energetycznej, nasadzeń ok. 800 szt. roślinności. Natomiast co do działki sąsiedniej nr [...] – pod budowę drogi 2KDD oraz działki [...] i [...] – pod budowę drogi 3KDD, są one obecnie niezagospodarowane i nie ma tam obiektów. Co więcej, jeśli uwzględnić obowiązujące studium dla działki nr [...] nie powinno być zagospodarowania w postaci obiektów, ponieważ wyznaczono tam kierunek terenów aktywnych przyrodniczo lub innego użytkowania rolniczego.

Skarżący zarzucił nadto naruszenie art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości nr [...]. Nie uwzględniono bowiem aktualnego, istniejącego na działce nr [...] stanu rzeczy i sposobu jej zagospodarowania. W ocenie strony, nie zostały zachowane aspekty zasady proporcjonalności, co oznacza przekroczenie zakresu swobody regulacyjnej w procesie uchwalania planu miejscowego, tj. w sposób arbitralny i bez poszanowania zasad państwa prawnego, w tym prawa własności. Poza tym przyszłe korzystanie z tak wydzielonych dróg będzie wiązało się z koniecznością znoszenia większych uciążliwości (obsługa komunikacyjna osiedli mieszkaniowych).

Dalej wskazano na naruszenie art. 2 Konstytucji RP przez złamanie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Albowiem od strony północnej i południowej skarżący cofnął się z budową ogrodzenia po to by umożliwić swobodne korzystanie z istniejących przejazdów innym. Uchwalony plan miejscowy całkowicie burzy ten schemat i łamie zasadę zaufania obywatela do stanowionego przez Państwo prawa. Wskazując na art. 31 ust. 3 Konstytucji RP skarżący zarzucił naruszenie zasady proporcjonalności, gdyż przewidziano drogę na terenie już zabudowanym (ogrodzenie, licznik, liczne nasadzenia), mimo że obok jest grunt rolny, tj. niezabudowany. Ponadto projektowana droga jest zbędna dla niego, tj. dla skarżącego, gdyż ma on zapewniony dostęp do drogi publicznej, a projektowana droga obsługiwać będzie w praktyce sąsiednią działkę obecnie rolną, a docelowo teren o jednostce 5MN; zasada proporcjonalności wymagała zatem, aby pod drogę przeznaczyć w całości część nieruchomości, w której interesie droga ta jest projektowana, tym bardziej, że nie ma żadnych przeszkód prawnych i faktycznych, aby drogę tę w całości poprowadzić po gruncie sąsiednim, który na zmianie przeznaczenia z rolnego na mieszkaniowe skorzysta.

Skarżący opisał przedstawione Radzie rozwiązania racjonalnego zaprojektowania sieci dróg, których organ nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie.

W dniu 7 stycznia 2020 r. wpłynęła do Sądu replika skarżącego na odpowiedź na skargę. Skarżący odniósł się do kwestii istnienia interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały i rozwinął argumentację na poparcie zarzutów skargi.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. skarżący sprecyzował, że zaskarża uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] maja 2019 r. w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 758/19, oddalając skargę, wskazał na czym polega legitymacja skargowa wynikająca z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.". Mając to na względzie Sąd stwierdził, że argumentacja skarżącego dotycząca działki nr [...] nie mieści się w ramach przysługującego skarżącemu interesu prawnego, ponieważ skarżący nie jest jej właścicielem. Nie ma on uprawnień, aby skutecznie kwestionować zapisy planu miejscowego w stosunku do działki nr [...]. Natomiast skarżący jest właścicielem działki nr [...] i tylko w tym zakresie, tj. w granicach przysługującego mu interesu prawnego, przysługuje uprawnienie do kwestionowania legalności planu miejscowego.

W konsekwencji poza kontrolą sądowoadministracyjną pozostanie kwestia zmiany sposobu zagospodarowania działki nr [...], którą wprowadziła zaskarżona uchwała i wskazywana niezgodność w tym zakresie planu miejscowego ze studium.

Przechodząc do merytorycznej oceny wskazywanego w skardze naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działki nr [...], Sąd stwierdził, że wprawdzie zapisy zaskarżonej uchwały ingerują w uprawnienia strony jako właściciela działki nr [...], to jednak nie naruszają obiektywnego porządku prawnego, mieszczą się w granicach przyznanego prawodawcy lokalnemu władztwa planistycznego. Podkreślić należy, że prawo własności (art. 140 K.c.) nie jest prawem nieograniczonym, absolutnym. Prawo dopuszcza określone ograniczenia własności (art. 21, art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) w tym przez uchwalanie planów miejscowych (art. 6 ust. 1, art. 4 u.p.z.p.), które muszą być zgodne ze studium. To w planie miejscowym następuje skonkretyzowanie ustaleń studium. Studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. W konsekwencji, badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego sprawdzenia czy w planie powielone zostały zapisy studium.

Poddając szczegółowej analizie zapisy studium i postanowienia zaskarżonej uchwały Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie w odniesieniu do działki nr [...] nie ma sprzeczności pomiędzy tymi dokumentami. Przedmiotowa nieruchomość w czasie uchwalania stadium była zabudowana domem jednorodzinnym i do terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej została zaliczona w studium (4M), jak i w § 17 zaskarżonej uchwały (4MN). W odniesieniu do tego terenu studium przewidywało utrzymanie istniejącej struktury przestrzennej z możliwością jej uzupełnienia, kreowanie połączeń z układem zewnętrznym: komunikacyjnych i kompozycyjnych, w tym z terenami aktywnymi przyrodniczo, realizacja układu komunikacyjnego poprzez drogi publiczne i wewnętrzne (układ podstawowy – publiczny, uzupełniający – wewnętrzny).

W świetle powyższych zapisów nie budzi wątpliwości Sądu, że w zaskarżonej uchwale dokonano konkretyzacji postanowień studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Podobnie Sąd ocenił § 12 zaskarżonej uchwały, na mocy którego część działki skarżącego została przeznaczona na drogi stanowiące lokalny układ komunikacyjny – ulice dojazdowe oznaczone symbolami: 2KDD i 3KDD. Organ gminy wyjaśnił, że droga dojazdowa oznaczona symbolem 2KDD poprowadzona została wzdłuż granicy działek o nr [...] i [...], zajmując teren obu działek w zbliżonych proporcjach (dla działki nr [...] – ok. 367 m2, dla działki nr [...] – ok. 502 m2) oraz w taki sposób, aby jej przebieg stanowił kontynuację drogi wewnętrznej obsługującej północną część terenu oznaczonego jako 4MN. Z kolei droga dojazdowa o symbolu 3KDD, stanowiąca połączenie wyznaczonych terenów pod zabudowę z ulicą Z., została poprowadzona częściowo w śladzie istniejącej drogi gminnej oraz częściowo w śladzie drogi prywatnej. Odnotować trzeba, iż wbrew zarzutom skargi, na teren 2KDD przeznaczono 501,85 m2 z działki nr [...], natomiast na teren 3KDD przeznaczono 242,49 m2, co oznacza, iż pozostała powierzchnia działki – 3137,12 m2 posiada parametry umożliwiające jej wtóry podział. Wbrew zatem obawom strony, będzie ona w stanie w przyszłości zadysponować działką w tym kierunku.

Zdaniem Sądu, wyznaczając przebieg dróg 2KDD i 3KDD organ planistyczny wyważył interes prywatny skarżącego i interes publiczny. Wykazał, że ingerencja w sferę uprawnień właścicielskich pozostała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się te ograniczenia. Organ poddał analizie propozycje przedstawione przez skarżącego i wyjaśnił czemu układ wyznaczony w planie jest najprostszym i najbardziej funkcjonalnym przebiegiem dla skomunikowania obszarów oznaczonych symbolami 4MN, 5MN, 6MN. Uwzględniono również ochronę istniejącego po zachodniej stronie ulicy Zimnej Wody większego kompleksu leśnego. Organ zwrócił uwagę, że przez ten kompleks przebiega droga leśna, droga wewnętrzna. Wyjaśnił przy tym, że wprowadzenie drogi publicznej dojazdowej w śladzie istniejącej drogi wewnętrznej rozdzielającej dwa użytki leśne wiązałoby się z koniecznością poszerzenia tej drogi do parametrów przewidzianych dla drogi publicznej oraz z wyłączeniem z produkcji leśnej części użytków leśnych. W ocenie Sądu, zestawienie propozycji przedstawionych przez skarżącego z układem przyjętym przez organ gminy uzasadnia ocenę, że organ prawidłowo ustalił uwarunkowania przestrzenne i nadał prawidłowy kształt przyjętym ustaleniom. Układ wynikający z zaskarżonego aktu jest najprostszym sposobem skomunikowania przyległych terenów, ogranicza prawo własności skarżącego ze względu na konieczność uwzględnienia wartości publicznych. Organ przedstawił wnikliwą analizę powstałego w sprawie konfliktu tych głównych wartości, niemniej wykazał, że w ramach władztwa planistycznego uprawniony był do ingerencji w prawa prywatne skarżącego, uczynił to przy tym w granicach określonych prawem.

Wyznaczenie dwóch ciągów komunikacyjnych wzdłuż dwóch granic nieruchomości skarżącego stanowi ingerencję w prawo własności, lecz konstytucyjna ochrona prawa własności przewiduje jego ograniczenie w trybie ustawowym. Prawo własności, co już zostało podkreślone, nie jest prawem nieograniczonym i absolutnym, jej ograniczenie przewiduje sama Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 i art. 31. Jedną z ustaw, które zezwalają na ingerencję w prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konieczność określenia w planie miejscowym rozwiązań układu komunikacyjnego wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., który nakazuje radzie przyjęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, projektując kwestionowany przez stronę układ komunikacyjny organ rozważył interes strony i interes publiczny, dając prymat interesowi publicznemu, wyczerpująco uzasadniając taki wybór. Przyjęty projekt nie narusza unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest sprzeczny z zapisami studium, co czyni niezasadnym zarzut skargi co do naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego, owszem ingeruje w uprawnienia skarżącego, jednakże czyni to w sposób, który mimo zajęcia części działki nr 140 umożliwi wykorzystanie jej w dotychczasowy sposób, nadto nie blokuje potencjalnego jej podziału i zbycia, ponieważ wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę 4MN umożliwia jego wtórny podział z uwzględnieniem minimalnych wielkości po podziale ustalonych w planie miejscowym.

Reasumując, sąd administracyjny nie bada przyjętych rozwiązań komunikacyjnych planu pod kątem ich słuszności, celowości i racjonalności przyjętych rozwiązań. Kontrola sądu ogranicza się do badania legalności przyjętych rozwiązań, to jest ich zgodności z procedurą i prawem materialnym. W niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organ gminy, uchwalając zaskarżony plan miejscowy, nie naruszył przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. § 12 w zakresie w jakim dotyczy on jednostek planistycznych 2KDD i 3KDD wraz z częścią tekstową oraz graficzną niniejszej uchwały ich dotyczącą; oraz § 17 w zakresie jakim dotyczą jednostek planistycznych 4MN oraz 5MN wraz z częścią tekstową oraz graficzną niniejszej uchwały ich dotyczącą ; w zakresie, w jakim dotyczą one działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] oraz działek ewidencyjnych sąsiednich tej działce tj. [...] w obrębie [...]; w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; oraz rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), zwanej dalej "p.u.s.a.", w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 94 Konstytucji RP przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przekroczeniu granic sprawowania wymiaru sprawiedliwości podczas kontroli działalności administracji publicznej polegające na braku prawidłowego skontrolowania pod kątem zgodności z prawem, zasad i trybu sporządzania zaskarżonej uchwały, a w szczególności przez rezygnację z wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia wszystkich zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji zastosowanie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do unieważnienia uchwały organu gminy w części w jakiej dotyczy ona jednostek planistycznych 4MN, 5MN, 2KDD i 3KDD w zakresie działki nr [...] oraz działek sąsiadujących nr [...] w obrębie [...];

- art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje interes prawny w zakresie zaskarżenia części ww. w zakresie w jakim odnosi się do działki ewidencyjnej [...], oraz pośrednio do działek nr [...] w obrębie [...], a jedynie interes faktyczny, podczas gdy, nowy plan zmienia przeznaczenie również działek sąsiadujących poprzez wyznaczenie na nich ulic dojazdowych oznaczonych symbolami 2KDD i 3KDD oraz dopuszcza w jednostce projektowej 5MN na działkach [...] i [...] jako przeznaczenie uzupełniające lokalną działalność usługową, co powoduje, iż działka ewidencyjna skarżącego, tj. nr [...] znajduje się w ich obszarze oddziaływania, a Sąd I instancji bezzasadnie odmówił merytorycznego rozstrzygnięcia skargi w tym zakresie;

- art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, to jest przyjęcie, że studium jest z założenia aktem elastycznym, że nie decyduje o przeznaczeniu terenu, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami studium oraz że nie doszło do istotnego naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, a w konsekwencji niezastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to jest brak orzeczenia nieważności miejscowego planu w części wskazanej skardze do WSA w Łodzi;

- art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące przyjęciem, że w przedmiotowej sprawie Rada Miejska [...] nie przekroczyła granic przysługującego jej władztwa planistycznego i nie naruszyła zasad równości oraz proporcjonalności w związku z ograniczeniem prawa Skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntem, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo tego, że mając na uwadze charakter przepisów, które zostały naruszone w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały, przemawiające za koniecznością stwierdzenia nieważności tejże uchwały w zaskarżonym zakresie zachodziła konieczność zastosowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 147 § 1 p.p.s.a.;

- art. 141 § 4 p.p.s.a przez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest brak w uzasadnieniu wyroku elementów niezbędnych do jego prawidłowości tj. brak wszechstronnego wyjaśnienia podstaw rozstrzygnięcia, które potwierdzałyby uwzględnienie przez Radę Miejską [...] zasady równości i proporcjonalności przy sporządzaniu miejscowego planu, a także poprzez sprzeczne z materiałem dowodowym, zasadami logiki, wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Miasta [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

W skardze kasacyjnej skarżący nie wykazał aby istniały podstawy do unieważnienia uchwały organu gminy w części w jakiej dotyczy ona jednostek planistycznych 4MN, 5MN, 2KDD i 3KDD w zakresie działki nr [...] oraz działek sąsiadujących nr [...].

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego ową skargę. Skarga składana w trybie ww. przepisu nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego (por. wyrok NSA z 19 listopada 2019 r., II OSK 3339/17). W konsekwencji, w postępowaniu sądowoadministracyjnym toczącym się na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 u.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się "w granicach" interesu prawnego skarżącego (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., II OSK 1905/19). Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, a w skardze kasacyjnej nie przywołano argumentacji, która mogłaby podważać dotychczasowy dorobek orzeczniczy, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego w okolicznościach tej sprawy wskazywane przez skarżącego ewentualne wadliwości zaskarżonej uchwały, w zakresie w jakim dotyczą innych nieruchomości niż stanowiące własność skarżącego, nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania przez skarżącego zaskarżonej uchwały. Tego rodzaju argumentacja dotycząca działek sąsiadujących nr [...] nie mieści się w granicach interesu prawnego skarżącego, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Poza tym dla wykazania wadliwości planu miejscowego nie ma przesądzającego znaczenia, że wskazywane w skardze kasacyjnej oddziaływanie innych terenów (przewidzianych w planie jako tereny mieszkaniowe i usługowe) na nieruchomość skarżącego to za mało do wykazania, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., a tym samym aby w tym zakresie doszło na naruszenia zasad i trybu, wynikających z ustawy, przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały. Albowiem wymagane jest wykazanie, co najmniej na etapie skargi kasacyjnej, jak wskazywane tereny miałyby oddziaływać aby można było stwierdzić, że dochodzi do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Nie wystarczy wskazanie, że ustalenia planu zmieniają dotychczasowe przeznaczenie sąsiednich terenów, które otaczają nieruchomość skarżącego. Podobnie w sprawie lokalizacji dróg lokalnych dojazdowych – nie wystarczy wskazanie, że drogi będą generować ruch samochodowy. Są to bowiem normalne konsekwencje funkcjonującego miasta. Niedostatecznym jest zatem w tym zakresie powołanie się na kwestię oddziaływania, ponieważ sama możliwość "jakiegoś" oddziaływania nie świadczy o naruszeniu prawa własności przysługującego skarżącemu, o jakim mowa w art. 140 K.c. Dopiero wykazanie ponadprzeciętnych immisji może stanowić podstawę do uwzględnienia stosownej argumentacji i stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenie trybu jego sporządzania, które powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego wskazywana w skardze kasacyjnej argumentacja dotycząca innych nieruchomości niż skarżącego nie mogła prowadzić skutecznie do podważenia legalności zaskarżonego wyroku. Przywołane w skardze kasacyjnej normy konstytucyjne nie stoją w sprzeczności z przedstawioną powyżej oceną. W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 94 Konstytucji RP; art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim dotyczą innych nieruchomości niż skarżącego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można doszukać się naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które wiążą się z przysługującym skarżącemu prawem własności do działki nr [...]. Dla podważenia legalności lokalizacji dróg dojazdowych 2KDD i 3KDD, których przebieg wytyczono w części przez nieruchomość skarżącego nie jest wystarczające powołanie się na sposób dotychczasowego zagospodarowania nieruchomości skarżącego. Przepisy prawa nie wyłączają bowiem możliwości zmiany dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości. Albowiem zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p., ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W tej zaś sprawie doszło do wyważenia takich interesów, ponieważ nowe drogi wkomponowano w istniejący układ komunikacyjny; ich lokalizacja nastąpiła nie tylko kosztem nieruchomości skarżącego, lecz także nieruchomości sąsiednich; argumentowano także względami mającymi na celu utrzymanie w niezmienionej formie terenów zalesionych, przez które przebiega droga leśna; oraz skomunikowanie innych terenów. Uwzględniono zatem, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego, co wynika z treści obowiązujących przepisów, w tym art. 140 K.c., art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a także z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Na uwagę zasługuje, że prawo własności jest jednym z wielu wartości obok wymagań ładu przestrzennego, czy też potrzeb interesu publicznego, które powinny zostać uwzględnione w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego (patrz: art. 1 ust. 2 pkt 1-13 u.p.z.p.). Nie wystarczy w tym zakresie argumentowanie, że prawo własności podlega ochronie. System prawny w Rzeczypospolitej Polskiej opiera się właśnie na ochronie prawa własności, co ma swoje odzwierciedlenie także w prawie inwestycyjno-budowlanym, w tym ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak ochrona ta ma swoje granice, które określają ustawy, co wprost wynika z art. 140 K.c. oraz art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W przypadku uchwalenia planu miejscowego wyznaczenie owych granic ochrony prawa własności w głównej mierze wiąże się z procesem wyważania różnych/sprzecznych grup interesów, które w tej sprawie dotyczyły interesu prywatnego (indywidualnego) skarżącego i interesu publicznego (lokalnej społeczności), co wynika z ustalenia w planie miejscowym lokalizacji dróg publicznych. Przy tej ocenie ma zatem znaczenie zasada proporcjonalności, co też w sprawie uwzględniono. Zestawiono bowiem argumenty, dla których zlokalizowano w zaskarżonej uchwale ww. drogi oraz oceniono argumentację skarżącego, jako tę która nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawnie określonych zasad i trybu jej uchwalania, a w szczególności zasady proporcjonalności, czy też ochrony prawa własności. W skardze kasacyjnej oceny tej nie podważono skutecznie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 94 Konstytucji RP; oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 140 K.c. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim dotyczą nieruchomości skarżącego, nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W sprawie wykazano również, że planowana lokalizacja dróg jest zgoda z treścią studium. W tym zakresie Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił na czym polega prawnie zgodność planu miejscowego ze studium. Należy wskazać stronie skarżącej kasacyjnie, że aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, które to sformułowanie ww. nowelizacją zastąpiono pojęciem "nie narusza ustaleń studium". "Omawiana zmiana wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było w studium nieokreślone" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Sejm VI kadencji, nr druku 812). Z drugiej strony ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Z powyższego wynika, że zgodność między treścią studium, a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Studium ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Stąd przyjął się pogląd, zgodnie z którym plan miejscowy ma jedynie doprecyzować zasady wynikające ze studium i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Chodzi o to, aby granice poszczególnych terenów określone w studium i później przyjęte w planie zagospodarowania przestrzennego miały być jak najbardziej ze sobą zbieżne (por. wyroki NSA: z 23 października 2012 r., II OSK 1825/12; z 11 września 2012 r., II OSK 1408/12; z 15 listopada 2011 r., II OSK 2080/11; wyrok WSA w Krakowie z 12 września 2012 r., II SA/Kr 834/12; wyrok WSA w Olsztynie z 27 listopada 2012 r., II SA/Ol 199/12). Wynikają z tego określone skutki dla "władztwa planistycznego" gminy, wyłączając w jego ramach zupełną dowolność. Jednak wszystko zależy od stopnia skonkretyzowania danego ustalenia zawartego w studium, a więc, jak to się zwykło w ogólności mówić, od okoliczności konkretnej sprawy. Jeżeli zatem ustalenia studium, tak jak w przedmiotowej sprawie, wskazują na możliwości uzupełnienia dotychczasowej struktury przestrzennej układem komunikacyjnym (realizacja układu komunikacyjnego poprzez drogi publiczne i wewnętrzne, tj. układ podstawowy – publiczny, uzupełniający – wewnętrzny), to zlokalizowanie w planie miejscowym wskazywanych przez skarżącego dróg 2KDD i 3KDD nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że w tym zakresie plan miejscowy narusza studium, co trafnie ocenił Sąd I instancji. Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 9 ust. 4 w związku z art. 15 ust. 1 i 2 pkt 10 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z powyższego wynika, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie ocenił, że przy uchwaleniu zaskarżonej uchwały nie doszło do przekroczenia granic przysługującego Radzie władztwa planistycznego, ale także nie doszło do naruszenia zasad równości oraz proporcjonalności w związku z ograniczeniem prawa skarżącego do dysponowania i zagospodarowania gruntem, nieproporcjonalnie do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej oraz ponad usprawiedliwione potrzeby publiczne. Tego rodzaju sprawy nie mogą być rozważane jedynie z punktu widzenia interesów właściciela jednej nieruchomości, którego argumentacja wskazuje, że jego oczekiwania związane są z utrzymaniem prawnego i faktycznego status quo swojej nieruchomości i terenu sąsiedniego, tak aby wykluczyć nowe czynniki oddziaływania na nieruchomość skarżącego. W tej zaś sprawie kwestie te zostały uwzględnione i ocenione jako te, które nie miały wpływu na podważenie legalności zaskarżonej uchwały, o czym już wyżej była mowa. Ponadto w tej części wskazania wymaga, że okoliczności związane z określonym sposobem zagospodarowania nieruchomości skarżącego w poszczególne elementy mogą stanowić argumentację istotną, ale z punktu widzenia wielkości przysługującego skarżącemu odszkodowania, a więc w zupełnie innym postępowaniu niż będące przedmiotem oceny w niniejszej sprawie. Także argumentacja skarżącego w odniesieniu do kwestii związanych z późniejszym podziałem nieruchomości i możliwością jej dysponowania nie odniosła skutku, ponieważ w sprawie oceniono, że w przyszłości w związku z lokalizacją dróg na nieruchomości skarżącego określone przeszkody w tym zakresie nie istnieją, gdyż możliwy będzie podział nieruchomości skarżącego. Oceny tej nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej, dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9, art. 4 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 K.c. oraz w zw. z art. 7, art. 22, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 64 ust. 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W konsekwencji w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie legalności zastosowania przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. i oddalenia skargi. Ponadto brak jest podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. w zakresie formalnej budowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera bowiem wszystkie elementy, o jakich mowa w ww. przepisie, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 151 i art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.