Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 62/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: rt. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. c, art. 4 ust. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 9 września 2019 r. sygn. akt III SAB/Gl 238/19 w sprawie ze skargi J. P. bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Gl 238/19, po rozpoznaniu skargi J. P. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") na bezczynność Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w pkt: 1) stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz, że ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni, w zakresie udostępnienia informacji publicznej, sprawozdania finansowego za 2018 r. o którym mowa w treści ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wraz z załącznikami; 3) umorzył postępowanie sądowoadministracyjne; 4) zasądził od organu na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wskazał, że skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organu w sprawie rozpatrzenia, skierowanego 2 czerwca 2019 r. na adres sekretariat@izba-lekarska.org.pl, wniosku o udostępnienie informacji publicznej, tj. sprawozdania finansowego Śląskiej Izby Lekarskiej za 2018 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia ww. wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w jego rozpatrzeniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przewidzianych.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Rada Lekarska wniosła o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż e-mailem z 2 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udostępnienie informacji, tj.: 1) sprawozdania finansowego za rok 2018, o którym mowa w treści ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego; 2) uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018, o którym mowa w treści ww. ustawy w uzasadnieniu pisma wskazując, że samorząd lekarski wykonuje obowiązki przejęte od administracji państwowej, w tym w szczególności zadania związane z przyznawaniem prawa wykonywania zawodu, organizacją staży podyplomowych, prowadzeniem wskazanych rejestrów. Z tego tytułu izba lekarska otrzymuje środki pieniężne od Ministra Zdrowia i marszałka województwa. W odpowiedzi na ww. wniosek, pismem z 12 czerwca 2019 r. wezwał skarżącego do doprecyzowania wniosku, przez określenie czy wniosek dotyczy udostępnienia sprawozdania finansowego za rok 2018 w całości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania, czy też wnosi, jak wynika z uzasadnienia wniosku, o przesłanie sprawozdania finansowego za rok 2018 w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które okręgowe izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw. Jednocześnie pouczył skarżącego, iż w przypadku wnoszenia o wydanie informacji przetworzonej wymagane jest wskazanie, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ponadto organ wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku, przez jego podpisanie i przesłanie na adres organu pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, informując, że organ nie dysponuje elektroniczną skrzynką podawczą. Organ zwrócił uwagę, że skarżący nie odpowiedział na powyższe pismo. Następnie 21 czerwca 2019 r. do organu wpłynęła skarga skarżącego na bezczynność kierowana do WSA w Gliwicach za pośrednictwem organu.

Organ podał, iż Okręgowa Rada Lekarska w [...] jako organ jednostki organizacyjnej samorządu zawodowego lekarzy i lekarzy dentystów jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie, w jakim wykonuje zadania władzy publicznej i gospodaruje majątkiem publicznym. Zwrócił uwagę, iż w piśmie z 12 czerwca 2019 r. wezwał skarżącego do doprecyzowania wniosku z uwagi na fakt, że zawierał on wewnętrzną sprzeczność. Z sentencji wniosku wynikało, że skarżący domaga się udostępnienia sprawozdania finansowego za rok 2018 w całości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania. Tymczasem z uzasadnienia przedmiotowego wniosku wynikało, że wniosek kierowany jest do Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] w zakresie, w jakim realizowane są zadania publiczne, na które okręgowe izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw. Ze skonstruowanego w ten sposób wniosku nie wynikało więc jednoznacznie, czy informacje będące przedmiotem wniosku, w tym sprawozdanie finansowe za rok 2018, mają zostać udostępnione w całości, czy też jedynie w zakresie, w jakim dotyczą realizacji zadań publicznych, na które Okręgowa Rada Lekarska otrzymuje subwencje od Ministra Zdrowia i właściwego marszałka województwa.

W ocenie organu, z uwagi na treść art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, sprecyzowanie wniosku przez skarżącego miało kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Inaczej zakwalifikowany bowiem powinien zostać wniosek o udzielenie informacji przez udostępnienie sprawozdania finansowego w zakresie, w jakim dotyczy ono wykonywania przez okręgową izbę lekarską zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych, a inaczej wniosek o udzielenie informacji przez udostępnienie sprawozdania finansowego w całości, a więc również w zakresie, w jakim Okręgowa Rada Lekarska nie wykonuje zadań publicznych finansowanych ze środków publicznych. W konsekwencji wezwanie do sprecyzowania wniosku było działaniem niezbędnym, ponieważ dopiero po ustaleniu i sprecyzowaniu przedmiotowego wniosku, możliwe było dokonanie oceny, czy żądana informacja stanowi informację publiczną, czy stanowi ona informację o charakterze prostym czy przetworzonym, a także czy organ posiada wszystkie żądane informacje, czy możliwe jest udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę wobec środków technicznych posiadanych przez Okręgową Radę Lekarską oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. W zależności od dokonanej oceny, możliwe byłoby udostępnienie żądanych informacji lub odmowa ich udostępnienia. Z tego względu, wezwanie do sprecyzowania wniosku w przedmiotowej sprawie należało uznać za działanie konieczne, a skarga na bezczynność w tym przedmiocie powinna zostać uznana za bezzasadną. Ponadto, w ocenie organu w przypadku, gdy żądanie wniosku obejmowałoby informację o charakterze przetworzonym możliwe byłoby dokonanie oceny, czy uzyskanie przetworzonej informacji publicznej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Z tej przyczyny organ pouczył skarżącego o konieczności wskazania przesłanki szczególnie istotnego znaczenia dla interesu publicznego, w przypadku gdy żądana informacja ma stanowić informację przetworzoną.

Organ odnosząc się do podstaw prawnych żądania spełnienia przez skarżącego wymogu art. 63 § 3 k.p.a. wskazał, że gdy choćby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek, do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. W jego ocenie wezwanie do uzupełnienia braków formalnych przez przesłanie podpisanego wniosku stało się uzasadnione, a skargę w tym zakresie należy uznać za bezzasadną.

Jednocześnie organ podniósł, że w przedmiotowym wniosku skarżący domagał się udostępnienia informacji publicznej w postaci m.in. uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie za rok 2018., która to informacja zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. nie podlega udostępnieniu na wniosek, z uwagi na fakt, że jest udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej Śląskiej Izby Lekarskiej w [...], stąd skargę w tym przedmiocie należy uznać za nieuzasadnioną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku stwierdził, że okręgowa rada lekarska jest organem samorządu zawodowego lekarzy, tym samym jest zobowiązana do udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są również organy samorządów zawodowych. Jednocześnie Sąd uznał, że żądana przez skarżącego informacja dotycząca sprawozdania finansowego za 2018 r., o którym mowa w treści ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r. stanowi w istocie informację o majątku samorządu zawodowego, a zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i art. 6 ust. 5 lit. c u.d.i.p.

Sąd zwrócił uwagę, że w odpowiedzi na wniosek z 2 czerwca 2019 r. Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej za pismem z 1 lipca 2019 r. powiadomił skarżącego, iż wnioskowana informacja w części dotyczącej uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r. nie podlega udostępnieniu na wniosek, ponieważ jest udostępniona w BIP Śląskiej Izby Lekarskiej. Sąd podniósł, że udzielenie tej odpowiedzi nastąpiło po dacie wniesienia skargi do Sądu co oznacza, iż bezczynność organu w tym zakresie miała miejsce, ale po wniesieniu skargi ustała i tym samym stanowi podstawę do umorzenia w tej części postępowania sądowoadministarcyjnego, o czym orzekł w pkt 5 sentencji wyroku.

Następnie podał, że uwzględnienie skargi na bezczynność organu obliguje Sąd do wypowiedzenia się w kwestii dotyczącej tego, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu brak należytego załatwienia wniosku skarżącego nie był efektem niedbalstwa organu lecz stanowił skutek nieprawidłowej wykładni przepisów ustawy o dostępie informacji publicznej. Organ skierował bowiem do skarżącego pismo będące wezwaniem bardzo szybko, tj. 12 czerwca 2019 r. i powiadomił go pismem z 1 lipca 2019 r. o miejscu opublikowania w BIP części żądanej informacji. Dlatego też Sąd uznał, że w niniejszej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd stwierdził, że organ nie przekazał jednak informacji dotyczących udostępnienia sprawozdania finansowego za 2018 r., o którym mowa w treści ustawy o rachunkowości, wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego. Zdaniem Sądu organ wadliwie procedował w sprawie działając w sposób opisany w piśmie z 12 czerwca 2019 r. Wyjaśnił, że wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji ustalenia, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a.

Sąd podniósł, że w niniejszej sprawie organ przyjął w zakresie złożonego wniosku niejako dwa tryby postępowania. W odniesieniu bowiem do wniosku o przesłanie sprawozdania finansowego za 2018 r. wraz załącznikami w zakresie w jakim są realizowane zadania publiczne, na które to Izby Lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw, organ przyjął konieczność uzupełnienia wniosku o podpis w trybie art. 64 k.p.a. i przesłania wniosku na adres Izby Lekarskiej w [...], podczas gdy należało wniosek ten potraktować jako prawidłowy i czynnością materialno-techniczną udzielić nań odpowiedzi. W konsekwencji gdy do dnia rozpatrywania skargi odpowiedź skarżącemu nie została w tym zakresie udzielona niewątpliwie organ pozostaje w bezczynności, stąd Sąd orzekł jak w pkt 1. W zakresie natomiast przyjęcia, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, na co wskazano w piśmie z 12 czerwca 2019 r., organ wzywając do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przez stronę w dostępie do żądanej informacji i pouczając o uzupełnienia braków formalnych, w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., w tym zakresie także pozostawał bezczynny. W przypadku bowiem, gdy skarżący nie uzupełnił braków wniosku w postaci podpisu i nie przesłał go na żądany adres organu, to samo wezwanie do jego uzupełnienia z rygorem wynikającym z obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego pozostawienia bez rozpoznania nie jest wystarczające do wyłączenia bezczynności organu w rozpoznaniu wniosku w sytuacji, gdy nie poinformowano wnioskodawcy o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Nie załatwiono także w żaden inny sposób przedmiotowego wniosku .

Sąd wskazał, że do dnia rozpoznania skargi organ nie załatwił wniosku w części obejmującej żądanie udostępnienia sprawozdania finansowego za 2018 r., przez podjęcie czynności materialno-technicznej ich udostępnienia. Nie wydał też w tym przedmiocie decyzji odmownej, jak również nie poinformował strony o przeszkodzie procesowej w wydaniu decyzji administracyjnej wobec nieuzupełnienia braków formalnych pisma. W konsekwencji organ pozostawał w bezczynności, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

Na powyższy wyrok organ złożył skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w zakresie punktu 1, 2 i 4. Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. Jednocześnie wnioskował o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy w sprawie rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Okręgowa Rada Lekarka jest zobowiązana do udostępnienia całego sprawozdania finansowego wraz ze wszystkimi załącznikami w trybie dostępu do informacji publicznej oraz, że takie sprawozdanie finansowe w całości stanowi informację publiczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że Okręgowa Rada Lekarska w [...] jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej jedynie w zakresie, w jakim wykonuje ona zadania władzy publicznej i gospodaruje mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W konsekwencji sprawozdanie finansowe Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] nie stanowi informacji publicznej w części, w jakiej nie dotyczy wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa i w tym zakresie nie jest udostępniane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej,

2. przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p., przez ich błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi na bezczynność, stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności oraz zobowiązując Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w [...] do załatwienia wniosku skarżącego, gdy prawidłowe zastosowanie ww. przepisów winno skutkować przyjęciem, że wobec braku precyzyjnego sformułowania przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ prawidłowo wezwał skarżącego do sprecyzowania wniosku, oraz że wobec pojawienia się prawdopodobieństwa możliwości wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., organ prawidłowo wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, wobec czego organ nie dopuścił się bezczynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że zgodnie z art. 115 § 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, izby lekarskie otrzymują z budżetu państwa, z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia, środki finansowe, na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a, oraz czynności, których wykonywanie na podstawie odrębnych przepisów zostało przekazane izbom lekarskim. Co za tym idzie, izby lekarskie nie otrzymują środków finansowych z budżetu państwa na pokrycie kosztów związanych z realizacją innych zadań, o których mowa w art. 5 ww. ustawy, niż wskazanych wprost w art. 115 ww. ustawy jako finansowanych ze środków publicznych. Z tego względu należy uznać, że to właśnie zadania, których koszty realizacji są dofinansowywane z budżetu państwa na zasadach określonych powyżej, stanowią czynności związane z wykonywaniem przez organy samorządu władzy publicznej i gospodarowaniem majątkiem publicznym. Dlatego też tylko odnośnie tych zadań organy samorządu są zobowiązane udzielać informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący, działając w imieniu własnym, wniósł o oddalenie w całości powyższej skargi kasacyjnej. Skarżący wnioskował także o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych oraz oświadczył o zrzeczeniu się rozprawy.

Zdaniem skarżącego wezwanie go na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a. o uzupełnienie wniosku pod rygorem jego nierozpoznania było przedwczesne. Dopiero bowiem w chwili uznania przez organ, że żądana informacja jest informacją przetworzoną i stwierdzenia braku szczególnego interesu publicznego udostępnienia wnioskowanej informacji organ mógł na podstawie art. 64 ust. 2 k.p.a. wezwać go o uzupełnienie wniosku w ciągu 7 dni tak, aby termin ten nie kolidował z terminami wskazanymi w treści ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dla skarżącego jest sprawą oczywistą, że sprawozdanie finansowe Śląskiej Izby Lekarskiej jako całościowy dokument jest informacją publiczną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a więc na zarzucie zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślenia wymaga, że błędna wykładnia lub błędne zastosowanie bądź niezastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i uchybienie to może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zwrócić należy uwagę, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania organ odniósł się w nim do dwóch kwestii. W ramach tego zarzutu organ bowiem wskazał, że prawidłowe zastosowanie przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3.p.s.a. w zw. z art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz art. 64 § 2 w zw. z art. 63 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 u.d.i.p. winno skutkować przyjęciem, że wobec braku precyzyjnego sformułowania przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, skarżący prawidłowo został wezwany do jego sprecyzowania, oraz że wobec pojawienia się prawdopodobieństwa wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., organ zasadnie wezwał skarżącego do uzupełnienia braków formalnych, wobec czego organ nie dopuścił się bezczynności.

W pierwszej kolejności należy zatem dokonać oceny, czy w niniejszej sprawie zaistniała potrzeba wzywania wnioskodawcy przez organ do sprecyzowania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a więc ustalenia, czy przedmiotowy wniosek był sformułowany w sposób umożliwiający jego rozpoznanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że aby organ mógł odnieść się do wniosku, powinien on zawierać jasne określenie przedmiotu żądania, które pozwalałoby na ocenę, czy informacja - której udostępnienia domaga się wnioskodawca - ma charakter informacji publicznej.

Wskazać należy, że we wniosku z 2 czerwca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji w zakresie: 1) sprawozdania finansowego za rok 2018, o którym mowa w treści ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego; 2) uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za rok 2018.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskodawca wprost wskazał, udzielenia jakiej informacji się domaga. Przedmiotowy wniosek został sformułowany w sposób jasny i precyzyjny. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że podstawą do wezwania wnioskodawcy do sprecyzowania wniosku była zachodząca sprzeczność między zakresem informacji określonej w petitum wniosku a zakresem wskazanym w jego uzasadnieniu, z którego wynikało, zdaniem organu - że wniosek dotyczy informacji związanej z realizacją zadań publicznych na które okręgowe izby lekarskie otrzymują subwencje od Ministra Zdrowia i marszałków województw. Mając na uwadze treść uzasadnienia wniosku stwierdzić należy, że stanowi ono jedynie wyjaśnienie podstawy żądania przez skarżącego informacji wskazanej w jego części wstępnej. W uzasadnieniu wniosku wnioskodawca określa bowiem tylko jakie obowiązki, w jego ocenie, wykonuje organ oraz zwraca uwagę na treść przepisów, które stanowią o tym, że żądana przez niego informacja stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu. W żaden natomiast sposób nie odnosi się do zakresu żądania czy to przez jego rozszerzenie czy też - na co wskazuje organ - zawężenie.

Zasadnym jest zatem stwierdzenie, że organ nie miał podstaw do wzywania wnioskodawcy w celu sprecyzowania przedmiotowego wniosku. W konsekwencji zarzut skarżącego kasacyjnie w tej części naruszenia przepisów procesowych uznać należy za bezzasadny.

Odnosząc się do drugiej kwestii podnoszonej w ramach zarzutu naruszenia przepisów proceduralnych, tj. kwestii zasadności wezwania wnioskodawcy do podpisania przedmiotowego wniosku, wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek, mamy do czynienia w istocie z dwoma etapami postępowania o różnym charakterze. Z chwilą wpłynięcia do organu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, organ obowiązany jest ustalić, czy przedmiot wniosku rzeczywiście dotyczy informacji publicznej, a jeśli tak to o jakim charakterze (informacje proste czy przetworzone), czy informacje te znajdują się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, czy podmiot zobowiązany posiada środki techniczne umożliwiające udostępnienie informacji w sposób wskazany przez wnioskodawcę oraz czy udostępnienie żądanych informacji nie podlega ograniczeniu ze względu na tajemnice prawnie chronione. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które będą znajdowały wówczas zastosowanie.

Jeżeli wniosek dotyczy informacji publicznej, a brak ustawowych ograniczeń w jej udostępnieniu, organ jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej. W tych sytuacjach wniosek nie musi spełniać wymogów określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w istocie nie przewiduje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej (możliwe jest zatem jego przesłanie także drogą elektroniczną, bez użycia podpisu elektronicznego). Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi zatem odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Minimalne wymogi odnośnie takiego wniosku muszą obejmować jasne sformułowanie, z którego wynika, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej.

Informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku, co uzasadnia przyjęcie, iż postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Z tego też względu np. brak autoryzowanego podpisu na wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie stanowi jego braku formalnego (por. wyroki NSA z: 16 marca 2009 r., I OSK 1277/08; 30 listopada 2012 r., I OSK 1991/12; 27 marca 2018 r., I OSK 1701/16).

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi jednak spełniać wymogi określone w art. 63 k.p.a. w sytuacji przejścia do drugiego etapu postępowania, tj. gdy zaistnieją podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p. Ustalenie, że istnieje podstawa do odmowy udostępnienia informacji publicznej bądź umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. uzasadnia wezwanie wnioskodawcy o uzupełnienie braków formalnych wniosku, jeżeli wniosek jest obarczony brakami, o jakich stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem w takiej sytuacji – z mocy art. 16 ust. 2 u.d.i.p. – do decyzji, a w konsekwencji i postępowania poprzedzającego jej wydanie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku jest uzasadnione po dokonaniu powyższej analizy i uzewnętrznieniu zamiaru organu. Jak podkreślił NSA w wyroku z 16 grudnia 2009 r., I OSK 1002/09, "wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji (podjęcie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej – art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.)". Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 29 lutego 2012 r., I OW 196/11; wyroki NSA z: 4 lutego 2016 r., I OSK 873/15; 26 maja 2017 r., I OSK 2534/16; 27 września 2017 r., I OSK 7/17; 12 października 2017 r., I OSK 430/17; 18 stycznia 2018 r., I OSK 758/16).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zwrócić należy uwagę, że organ w piśmie z 12 czerwca 2019 r. wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku jednocześnie informując go, że w przypadku gdy zwraca się o wydanie informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., winien wskazać, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2, art. 63 § 1 kpa w zw. z art. 16 u.d.i.p, przez jego podpisanie i przesłanie wniosku na adres Śląskiej Izby Lekarskiej w [...] podnosząc, iż Izba ta nie dysponuje elektroniczną skrzynka podawczą.

Z treści ww. pisma z 12 czerwca 2019 r. nie wynika, aby organ uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały jakiekolwiek przesłanki powodujące konieczność wydania decyzji na podstawie art. 16 u.d.i.p., a tym samym, iż wystąpiły podstawy do wezwania wnioskodawcy do podpisania jego wniosku. Organ poinformował wprawdzie skarżącego, że w przypadku gdy wnosi o wydanie informacji przetworzonej, to wymagane jest wskazanie, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie podał jednak, aby w istocie dokonał oceny, że żądana informacja taki charakter posiada, ani też nie sprecyzował co w realiach tej sprawy za taką informację może być poczytane. Co więcej, w odpowiedzi na skargę wskazał, że dopiero po sprecyzowaniu wniosku przez skarżącego będzie możliwa ocena charakteru wnioskowanej informacji. Tym samym przyznał, że takiej oceny nie dokonał na etapie pisma z 12 czerwca 2019 r. Powyższe upoważnia do uznania, że organ przedwcześnie wezwał wnioskodawcę do podpisania przedmiotowego wniosku. Jak już bowiem wskazano powyżej, wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku znajduje uzasadnienie, dopiero po dokonaniu analizy wniosku i uzewnętrznieniu zamiaru organu co do wydania decyzji.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że błędne jest stanowisko organu zawarte w skardze kasacyjnej, iż wezwanie skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku było prawidłowe. Tym samym zarzut naruszenia przepisów postępowania także w tej części uznać należy za bezzasadny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny. W jego treści skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f, pkt 5 lit. c i art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wszystkie dane dotyczące majątku izb lekarskich stanowią informację publiczną.

W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że problem charakteru sprawozdań finansowych, o których mowa w ustawie o rachunkowości, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który przyjął, że informacja dotycząca sprawozdania finansowego, o którym mowa w ustawie z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania finansowego i uchwały organu zatwierdzającego sprawozdanie finansowe za 2018 r., stanowi w istocie informację o majątku samorządu zawodowego - a zatem informację publiczną określoną w art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i ust. 5 lit. c u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3085/19). Stanowisko to jest zbieżne z tym, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i podziela go Sąd w składzie rozpoznający sprawę niniejszą.

Wskazać należy, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), w tym o sprawach wymienionych przykładowo w art. 6 u.d.i.p. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 – a więc m.in. o organach samorządów zawodowych – w tym o majątku, którym dysponują. Ponadto zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządów zawodowych.

Z powyższych regulacji wynika zatem, że informacją publiczną jest informacja o całości majątku samorządu lekarskiego, a nie tylko o tej jego części, na którą izby lekarskie otrzymują środki finansowej z budżetu państwa, na pokrycie kosztów czynności administracyjnych związanych z realizacją zadań, o których mowa w art. 5 pkt 3-6, 11 i 11a, oraz czynności, których wykonywanie na podstawie odrębnych przepisów zostało przekazane izbom lekarskim.

W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że ustawodawca w treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. posługuje się pojęciem majątku w znaczeniu szerokim. Majątkiem publicznym w rozumieniu powyższego przepisu będzie majątek, który - niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem - zostaje w sposób prawny przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania, regulowanego na podstawie lub z wyłączeniem prawa administracyjnego (por. J. Boć (red.), Prawo administracyjne, s. 256). Innymi słowy, udostępnieniu podlegają informacje o wszelkiego rodzaju nieruchomościach, ruchomościach, innych składnikach majątku, tj. prawach autorskich, know-how itp., jak również dochodach własnych, środkach pochodzących ze wsparcia zewnętrznego, w tym dotacjach i subwencjach (por. M. Bednarczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn Informacji Publicznej, s. 186-187) – (M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2018; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016).

Podkreślenia wymaga także, że jak wynika z ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2019 r., poz. 965 ze zm.), a zwłaszcza z jej art. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP izby lekarskie realizują zadania publiczne. W literaturze przedmiotu akcentuje się, że wykonywanie zadań publicznych, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie można uzależniać od przekazywania środków publicznych na ich realizację (por. Komentarz I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, str. 138)

Zwrócić też należy uwagę, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Polski prawodawca chciał zatem, aby uprawnienie do społecznej kontroli funkcjonowania Państwa podążało zawsze tam, gdzie nie tylko podmioty bezwzględnie utożsamiane z Państwem takie jak organy administracji publicznej, wykonują zadania publiczne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że użyty w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od zawartego w art. 61 Konstytucji RP terminu "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli (por. wyroki NSA z: 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10; 21 czerwca 2018 r., I OSK 1484/16). Tak więc warunkiem powstania po stronie niepaństwowego podmiotu obowiązku udzielenia informacji jest realizacja na podstawie statutu lub ustawy zadania, o których mówi art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Powyższe prowadzi do wniosku, że informacja w zakresie udostępnienia sprawozdania finansowego za rok 2018 w całości wraz ze wszystkimi załącznikami będącymi częścią sprawozdania, jako wiedza o majątku samorządu zawodowego, który realizuje zadania publiczne określone w Konstytucji oraz w przepisach ustawy o izbach lekarskich, jest informacją publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f i pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Jednocześnie zauważyć należy, iż informacja ta wiąże się z funkcjonowaniem i działalnością samorządu zawodowego w ramach zadań publicznych. Zadaniem samorządu lekarzy jest bowiem w szczególności zarządzanie majątkiem i działalnością gospodarczą izb lekarskich.

W konsekwencji za bezzasadny należy uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu, ponieważ w żaden sposób nie zostało wykazane, jakie niezbędne koszty postępowania kasacyjnego zostały poniesione przez stronę, która złożyła osobiście odpowiedź na skargę kasacyjną. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów.