Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1455/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi E. L. i M. L. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej paragraf 7 ustęp 2 punkt 1 i w ustępie 2 punkt 2 zapisu o treści: "lub gestor linii (Zakład Energetyczny w [...])", 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 279 (dwieście siedemdziesiąt dziewięć 00/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

E. i M. L. pismem z dnia [...] listopada 2015 r. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na uchwałę nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. N. (wsie: M. N., W. N., C. ), zarzucając jej naruszenie przepisów prawa, interesu prawnego i uprawnień jako właścicieli nieruchomości w związku z czym wnieśli o:

1. uchylenie § 22 ust. 13 i § 33 ust. 1 oraz § 33 ust. 5 w związku z § 7 ust. 1 i 2 uchwały wraz z odzwierciedleniem ww. postanowienia Rady Gminy ograniczającego własność nieruchomości zaznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem B13MN/U jako strefa ograniczonego użytkowania o szerokości 13 metrów (2 x 6,5m), wzdłuż linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 KV z zakazem stałego pobytu ludzi oraz ustanowienie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem B116KDW.

2. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżących uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego spowodował przez zapis w § 22 ust. 13 w związku z posadowieniem linii energetycznej średniego napięcia dla terenu oznaczonego B13MN/U ograniczenie praw właścicieli nieruchomości, w tym skarżących, oraz zobowiązano właścicieli nieruchomości do stosowania § 7 uchwały, który zakłada strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż linii o napięciu 15 KV obustronnie po 6,5 metra od osi linii oraz wprowadzono zakaz w ustalonej lokalizacji strefy ograniczonego użytkowania, posadowienia obiektu przeznaczonego na stały pobyt ludzi i przebywania na tym terenie . Natomiast obszar oznaczony § 33 ust. 1 i 5 jako B116KDW jest strefą zarezerwowaną na eksploatację sieci energetycznej.

Postanowienia uchwały w tym zakresie w ocenie skarżących są niezgodne ze stanem faktycznym, bowiem w dniu podejmowania uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego gminy W. N. to jest w dniu [...] sierpnia 2004 r. w obszarze B13MN/U istniały zamieszkałe budynki mieszkalne z pobytem w nich mieszkańców całodobowo, w tym m.in. na działce skarżących nr [...], co oznaczało, że po podjęciu uchwały pod linią energetyczną o mocy 15 KV przebywają na stałe ludzie w domach, które istniały przed uchwaleniem w 2004 r. planu miejscowego, domach pobudowanych na podstawie zezwolenia budowlanego wydanego przez Wójta Gminy W. N., zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe. Wobec powyższego w przekonaniu skarżących plan miejscowy jest wadliwy co najmniej na obszarze planistycznym oznaczonym symbolem B13MN/U i symbolem B116KDW poprzez zaplanowanie w miejscu istniejącego domu mieszkalnego pasa o ograniczonym użytkowaniu przez właścicieli z przeznaczeniem na pas terenu pod sieć energetyczną i drogę zgodną z przebiegiem linii energetycznej.

Strony zwróciły uwagę, że o prawidłowości pobudowania sieci energetycznej stwierdzało przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...], w tym 172/11 i 172/6 na cele mieszkaniowe oraz wydanie warunków zabudowy zarówno przez Zakład Energetyczny jak i Gminę dla tego terenu. W 1986 r. Gmina dokonała podziału działki [...] na mniejsze z przeznaczeniem pod budowę domów jednorodzinnych oraz wydała pozwolenie na budowę zgodnie z tym planem. Podkreślono również, że istniejąca w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały - instalacja sieci energetycznej stanowiła samowolę budowlaną, o czym skarżący podjęli wiedzę z decyzji organów nadzoru budowlanego i uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia [...].02.2014 r., sygn. akt II SA/Bd 1164/13, gdyż sieć energetyczna pobudowana została niezgodnie z projektem budowlanym - decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniem na budowę z dnia [...] marca 1981 r. wydanym przez Wojewodę oraz z naruszeniem uchwały Wójt Gminy. Do zatwierdzenia uchwały z [...].08.2004 r. plan zagospodarowania nie przewidywał urządzeń energetycznych na działce oznaczonej nr [...] (poprzednio jako 172/3), co potwierdzają uchwała nr [...] z dnia [...].01.1985 r. oraz uchwała nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r.

Skarżący wskazali, że w dniu [...] czerwca 1982 r. spisany został przy udziale Gminy W. N. protokół nr [...] /RT/82 odbioru technicznego urządzeń elektrycznych: stacji transformatorowej STA 20/250, transformatora 15/o.4 KV, napowietrznej linii o długości 0,470 km i słupów żelbetowych oraz oświetlenia ulic, podczas którego nie sprawdzono faktycznego przebiegu z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, linia energetyczna winna przebiegać przez działki nr [...], jednak samowolnie zmieniono przebieg budowanej linii energetycznej i wybudowano sieć energetyczną przez działki nr [...], a Zakład Energetyczny przyjął inwestycję protokołem jako zgodną z decyzją Wojewody, przy czym działki m.in. nr [...] przed podziałem stanowiły część działki [...] - stanowiącą obecnie własność skarżących w związku z czym wykonana budowa sieci elektroenergetycznej nie została pobudowana ani zgodnie z projektem, ani z obowiązującym wówczas planem zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący podkreślili, że ich budynek mieszkalny został pobudowany przed uchwaleniem w dniu [...] sierpnia 2004 r. nowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc zgodnie z obowiązującym w trakcie budowy planem zagospodarowania, w którym działki nr [...] miały przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne.

Zdaniem skarżących nowy plan zagospodarowania przestrzennego pozostaje w rażącej kolizji z istniejącym budynkiem mieszkalnym, a organy Gminy nie respektują ani nowego planu, w tym § 22 i § 33 w zw. z § 7 uchwały Rady Gminy co do zakazu przebywania w strefie sieci elektroinstalacyjnej, ani faktu, że sieć energetyczna zgodnie z pozwoleniem na budowę winna przebiegać przez działki inne, niż wskazane w planie. W nowym planie miejscowym nie wskazano sposobu doprowadzenia gruntu skarżących do stanu zgodnego z miejscowym planem, czyli nie wskazano, że inwestycja budowy sieci elektroenergetycznej jako pobudowana bez zezwolenia budowlanego powinna zostać zlikwidowana, przeniesiona zgodnie z zezwoleniem budowlanym w związku z posadowieniem budynku mieszkalnego skarżących. W uchwale brak postanowień mających na celu dostosowanie do planu miejscowego stanu jaki istniał w dniu podejmowania decyzji o ustaleniu strefy ograniczonego użytkowania. Skarżący podkreślili również, że nie było zgody - pozwolenia budowlanego na pobudowanie sieci energetycznej na działce m.in. nr [...] (poprzednio 172/3); nie było również projektu zamiennego, a fakt samowoli budowlanej został wykazany decyzją K. - P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r., który potwierdził fakt budowy bez pozwolenia na budowę i zmienił jej treść co do terminu przedłożenia projektu zamiennego, jednak decyzja ta nie jest ostateczna.

Zaprojektowanie w planie zagospodarowania przestrzennego - uchwale Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r., strefy dla linii energetycznej nad istniejącym budynkiem mieszkalnym w ocenie skarżących powoduje, że z dniem podjęcia uchwały, mieszkańcy budynku winni natychmiast opuścić budynek z uwagi na zakaz przebywania w strefie, przy czym uchwała nie zwiera postanowień dotyczących np. wykupu nieruchomości przez gestora sieci elektroenergetycznej w związku z czym właściciele nieruchomości z ograniczonym korzystaniem z uwagi na sieć elektroenergetyczną zostali wprowadzeni w błąd co do faktu, że linia średniego napięcia została wybudowana zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę i zgodnie z obowiązującym planem.

Wskazano, że decyzje nadzoru budowlanego potwierdziły, że linia energetyczna na nieruchomości skarżących została wybudowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, a tę niezgodność i ominięcie przepisów prawa budowlanego zaakceptowało szereg funkcyjnych osób: kierownik budowy, inspektor nadzoru, inwestor - zakład energetyczny, geodeta, biuro urbanisty sporządzające nowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez radę gminy w 2004 r. oraz władze Gminy W. N., które były w posiadaniu pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej i które uczestniczyły w odbiorze tej sieci i nie interweniowały w sytuacji pobudowania sieci elektroenergetycznej na innych działkach, niż wskazane w pozwoleniu na budowę.

Zdaniem skarżących, Gmina przeznaczając nieruchomość tj. działkę nr [...] na cele mieszkaniowe, wydając zgodę na jej podział oraz wydając skarżącym pozwolenie na budowę domu mieszkalnego na działce oznaczonej jako 172/6 i 172/11 - faktycznie zaprzeczyła możliwości dotrzymania wykonania przez właścicieli tej nieruchomości postanowień zawartych w § 22 w zw. z § 7 uchwały Rady Gminy z 2004 r., ponieważ nie można wykonać warunku wskazanego § 7 uchwały, a wobec tego przepis ten należy uchylić lub zmienić uchwałę w zakresie ustanowienia innego przebiegu sieci elektroinstalacyjnej.

Rada Gminy uchwalając warunki korzystania przez właścicieli z działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym o nr [...] poprzez ograniczenia dotyczące pasa gruntu przeznaczonego na sieć elektroenergetyczną, w przekonaniu skarżących pozbawiła prawa właścicieli do dysponowania 80 % powierzchni działki i w sposób rażący doprowadziła do naruszenia interesu prawnego skarżących - zakaz stałego pobytu ludzi, natomiast samowola budowlana zakładu energetycznego polegająca na wejściu na nieruchomość przed podziałem oznaczoną jako działka nr [...], która była przeznaczona pod budownictwo mieszkaniowe spowodowała, że za tę samowolę skutki ponosi właściciel nieruchomości w związku z postanowieniem planu zagospodarowania przestrzennego, w którym znacznie ograniczony został sposób korzystania z nieruchomości.

W załączeniu skarżący przedłożyli mapę ze wskazaniem jak daleko ograniczono korzystanie z działki, na której, za zgodą Gminy, przed 2004 r. został wybudowany budynek mieszkalny na stały pobyt ludzi, co oznacza, że § 7 ust. 2 uchwały Wójt Gminy z [...] sierpnia 2015 r. nie jest w ogóle realizowany, a stan taki w sposób rażący narusza interes prawny i uprawnienia właścicieli nieruchomości. Strony skarżące oświadczyły, że z uwagi na ustalenia w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Inspektorem Nadzoru Budowlanego, w tym decyzję K. -Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. potwierdzającą brak pozwolenia na budowę sieci elektroenergetycznej na działce nr [...] (przed podziałem), obszar wskazany w § 22 uchwały z [...] sierpnia 2004 r. wraz z planem graficznym w sposób bezpośredni ogranicza prawa właścicieli nieruchomości tj. prawa zamieszkiwania we własnym budynku mieszkalnym.

Skarżący wskazali też, że posiadają interes prawny w uchyleniu zaskarżonych postanowień planu zagospodarowania przestrzennego i zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę domu jednorodzinnego, mają pełne prawo do jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem, natomiast uchwalony przez Radę Gminy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje w miejscu posadowienia domu mieszkalnego skarżących, pas umieszczenia linii energetycznej, dokonał istotnego, praktycznie w całości, ograniczenia użytkowania domu mieszkalnego przez skarżących, ponieważ w planie zakazano przebywania w pasie posadowienia linii energetycznej, czyli de facto zakazano skarżącym, przebywania we własnym domu mieszkalnym.

Zaskarżona uchwała narusza bezwzględnie interes faktyczny skarżących, który ich zdaniem znajduje ochronę w porządku prawnym jakim jest prawo do wybudowania budynku mieszkalnego na działce będącej własnością skarżących oraz prawo zamieszkania w wybudowanym zgodnie z przepisami budynku mieszkalnym.

Zdaniem skarżących został wykazany ich interes prawny, o którym stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego jako właściciela budynku mieszkalnego w związku z czym w przekonaniu skarżących istnieje bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją skarżących jako właścicieli domu mieszkalnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. N. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie solidarnie od E. L. i M. L. na rzecz Gminy W. N. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się do zarzutów skargi Wójt Gminy W. N. wskazał, iż skarżący błędnie odczytują rysunek planu twierdząc, że wzdłuż przebiegu linii energetycznej ustalona została droga wewnętrzna, gdyż wyrysowane na ich działce dwie równoległe linie oznaczają strefę ograniczonego zagospodarowania działki ze względu na istniejącą energetyczną linię napowietrzną, co oznacza, że zarzuty skargi w tym zakresie są bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów dotyczących nieuprawnionego ograniczenia prawa własności skarżących, wskutek wprowadzenia na części działki stanowiącej ich własność, zakazu lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, organ podniósł, iż Wójt Gminy uchwalając przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego działała zgodnie z przepisami ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. - stan prawny na dzień uchwalenia zaskarżonej uchwały). Na podstawie tego aktu prawnego kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie m.in. planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1). Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust.). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1).

Wskazano, że w toku prac nad uchwaleniem przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego Wójt Gminy W. N. na podstawie art. 17 pkt. 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr [...], poz. 717) zawiadomił m.in. Zakład Energetyczny T. Spółka Akcyjna o przystąpieniu do sporządzania planu, oczekując na wnioski w sprawie planu. Odpowiadając na to zawiadomienie Zakład Energetyczny podtrzymał stanowisko zawarte we wcześniejszym piśmie z dnia [...].10.2003 r. W piśmie tym Zakład Energetyczny wskazał, że w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uwzględnić obszar ograniczonego użytkowania terenu w pasie po 6,5 m w obie strony od osi napowietrznych linii i napięciu 15 kV oraz po 20 m w obie strony od osi linii 110kV. W obszarach ograniczonego użytkowania należy wykluczyć sytuowanie obiektów przeznaczonych na pobyt stały ludzi oraz nasadzenia zieleni wysokiej. Przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego został sporządzony z uwzględnieniem przytoczonego wyżej stanowiska Zakładu Energetycznego i pod takim warunkiem został przez ten Zakład uzgodniony.

Zdaniem Wójta ograniczenie możliwości korzystania z części obszaru (stanowiącego własność skarżących) oznaczonego na rysunku planu jako B13MN/U wynikało z faktu, iż nad tym terenem biegła (i biegnie) napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 15 kV.

Podejmując zaskarżoną uchwałę organ oświadczył, że działał w przekonaniu, iż własność jest jednym z podstawowych praw podmiotowych, ale nie jest to prawo absolutne i jego ograniczenia są dopuszczalne, ponieważ uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a oceniając ograniczenia prawa własności wynikające z postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy brać przede wszystkim pod uwagę zasadę proporcjonalności, której prawnym wyrazem jest art. 31 Konstytucji RP. Wynika z niego że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, w myśl powołanej ustawy, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Ograniczając prawa właścicieli poprzez przewidywane przeznaczenie nieruchomości rada gminy nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego i nie naruszyła zasady proporcjonalności.

Zwrócono również uwagę, że istotą planowania przestrzennego jest decydowanie o przeznaczeniu terenów na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania i zabudowy; w tym zakresie gminom służy władztwo planistyczne. Przy jego realizacji należy brać pod uwagę prawo własności ale nie oznacza to, że prawo własności jest zawsze nienaruszalne. Konstytucja RP dopuszcza ograniczanie prawa własności przez ustawy a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedną z takich ustaw. Negatywne skutki, jakie dla właścicieli nieruchomości może przynieść plan zagospodarowania przestrzennego powinny być zrekompensowane przez roszczenia odszkodowawcze właścicieli. W rezultacie, o przekroczeniu władztwa planistycznego w ocenie organu administracji można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego, lecz w analizowanej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż ograniczenie możliwości korzystania z części obszaru oznaczonego na rysunku planu, jako B13MN/U wynikało z faktu, iż nad tym terenem biegła (i biegnie) napowietrzna linia elektroenergetyczna o napięciu 15 kV.

Podkreślono, iż ingerencja w prawo własności leży u istoty władztwa planistycznego. Jeśli bowiem przepis uchwalonego planu miejscowego przewiduje wykorzystanie choćby części nieruchomości osoby prywatnej na cele niezależne od woli właściciela to jest to równoznaczne z wprowadzeniem ograniczenia w dysponowaniu nieruchomością przez jej właściciela, a samo tylko stwierdzenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny wywodzony z prawa własności nie może zdaniem Wójta przesądzić, iż złożona skarga jest zasadna, gdyż wykazanie naruszenia interesu prawnego przez uchwałę organu gminy stanowi warunek konieczny, ale nie wystarczający do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bądź stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Brak jest bowiem podstaw do uwzględnienia skargi, gdy naruszony został co prawda interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale odbyło się to w granicach wyznaczonych obowiązującym prawem.

Reasumując, zdaniem organu, co prawda wskutek uchwalenia przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, doszło do ingerencji w prawo własności skarżących, ale nie naruszono zasady proporcjonalności, bo ograniczenie to jest uzasadnione ochroną zdrowia osób, dlatego zaskarżone przepisy prawa miejscowego powinny być utrzymane w obrocie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r., poz. 199), zwanej dalej "u.p.z.p.", kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej w u.p.z.p. procedury planistycznej.

Kontroli sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. N. (wsie: M. N., W. N., C. ) w zakresie § 22 ust. 13 i § 33 ust. 1 oraz § 33 ust. 5 w związku z § 7 ust. 1 i 2 tej uchwały, jako ograniczających własność nieruchomości zaznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem B13MN/U - strefa ograniczonego użytkowania o szerokości 13 metrów (2 x 6,5m), wzdłuż linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 KV z zakazem stałego pobytu ludzi oraz ustanowienie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem B116KDW.

Skarżący wywodzą uprawnienie do zaskarżenia uchwały z treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007 ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący pismem z dnia [...].09.2015 r. wystosowali do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a Rada udzieliła odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2015 r., doręczonym [...].11.2015 r.). Termin do wniesienia skargi został zachowany, gdyż skarga wpłynęła do organu w dniu [...] listopada 2015 r.

Następnie należało rozważyć, czy skarżący posiadają interes w zaskarżeniu uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Jak przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie i doktrynie źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, w przeciwieństwie do interesu faktycznego, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego sytuację prawną. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Jednocześnie sam fakt naruszenia interesu prawnego nie jest równoznaczny z koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały.

Skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym planem miejscowym, tj. działek oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] (poprzednio nr [...]) położonych w M. N., gm. W. N., które objęte zostały w planie dwiema jednostkami planistycznymi: B13MN/U - strefa ograniczonego użytkowania o szerokości 13 metrów (2 x 6,5m), wzdłuż linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 KV z zakazem stałego pobytu ludzi oraz ustanowienie drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem B116KDW.

Skarżący kwestionują ustalenie strefy ograniczonego użytkowania na przedmiotowych działkach, twierdząc, że takie rozwiązanie w nadmierny sposób ogranicza ich uprawnienia właścicielskie ale i żądają zmiany przebiegu linii elektroenergetycznej średniego napięcia 15 KV, gdyż w ich przekonaniu tego rodzaju rozwiązanie przyjęte w planie miejscowym narusza ich interes prawny i ogranicza w możliwości wykorzystywania przysługującego im prawa własności. Uchwalony przez Radę Gminy plan zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje w miejscu posadowienia domu mieszkalnego skarżących, pas ochronny linii energetycznej, dokonał istotnego, praktycznie w całości, ograniczenia użytkowania domu mieszkalnego przez skarżących, ponieważ w planie zakazano przebywania w pasie posadowienia linii energetycznej, czyli de facto zakazano skarżącym, przebywania we własnym domu mieszkalnym.

Niewątpliwie zatem kwestionowane postanowienia uchwały o planie wpływają na sytuację prawną skarżących jako współwłaścicieli nieruchomości, która została objęta ww. jednostką planistyczną, albowiem ograniczają korzystanie z nieruchomości, w dotychczasowy sposób. Okoliczność ta uzasadnia przyznanie skarżącym legitymacji do wniesienia skargi. Istnieje bowiem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, a zaskarżoną uchwałą, gdyż jej treść wkracza w uprawnienia właścicielskie skarżących.

Przechodząc do rozważań nad legalnością zaskarżonego aktu prawnego należy rozpocząć od wskazania, że ustawodawca w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z kolei przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. określa, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie określa się również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

Oznacza to, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przy czym władztwo planistyczne gminy nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym niekiedy wprost z u.p.z.p.

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W konsekwencji ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zasadą proporcjonalności oraz zasadą ochrony prawa własności ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Prawo własności chronione w Rzeczpospolitej Polskiej konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wyżej wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje u.p.z.p.

Ze względu na to, że z mocy przepisów u.p.z.p. ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., każdy posiada prawo - w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego - do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny oraz ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, to kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji, gdy decyzje planistyczne wkraczać będą w istotę uprawnień właścicielskich podmiotów prywatnych, jak w rozpatrywanej sprawie, rozważenie konkurencyjnych interesów członków wspólnoty samorządowej , winno poprzedzać wnikliwe rozważenie wszystkich argumentów przemawiających za preferowanym przez uchwałodawcę rozwiązaniem i szczegółowe uzasadnienie podjętych decyzji planistycznych.

Jednocześnie plan miejscowy nie może zawierać zapisów warunkowych czy nakładać obowiązków na właścicieli nieruchomości przez inne podmioty, niż uchwałodawca. Zawarcie w planie zapisów w postaci konieczności uzyskania przez członków wspólnoty uzgodnień (zgód) , warunków i zasad określonych przez inne podmioty stanowi naruszenie zasad planistycznych.

Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego części zaskarżonych przepisów uchwały nr [...] Wójt Gminy z dnia [...] sierpnia 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. N. (wsie: M. N., W. N., C. ) tj. § 7 ust. 2 pkt 1 dotyczącego uzgodnienia z gestorem linii, działalności inwestycyjnej i w części punktu 2 o treści "lub gestor linii Zakład Energetyczny T." , w odniesieniu do zakazu lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Zdaniem Sądu, wskazane przepisy zaskarżonej uchwały, wydane zostały bez podstawy prawnej. Analiza norm prawnych znajdujących zastosowanie przy uchwalaniu planów miejscowych wskazuje bowiem, że brak w nich podstawy dla sytuowania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego regulacji dotyczących uzyskania zgody przez właścicieli lub użytkowników wieczystych bądź uwzględniania zasad określonych przez zarządcę drogi, placu, sieci czy cieku, bądź też warunków określonych np. przez zakład energetyczny na określone działania adresatów planu miejscowego (tutaj dotyczące prowadzenia działalności inwestycyjnej i lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi).

Nie ulega wątpliwości, że każdorazowe uzyskanie dostępu do sieci czy terenu wymaga dokonania uzgodnień z ich dysponentami (zawarcia umowy czy uzyskania zgody itp.), jednakże, wobec braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, regulowanie kwestii tych uzgodnień w akcie prawa powszechnie obowiązującego (akcie prawa miejscowego) nie jest dopuszczalne. Dodatkowo należy podkreślić, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego nie jest przekaźnikiem informacji, ale wyrazem władczych kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Dlatego też uchwała winna zawierać wyłącznie przepisy prawa o charakterze dyrektywnym (nakazujące, zakazujące, zezwalające itd.), z których można będzie wyprowadzić normy prawne regulujące sytuację obywateli na danym terenie.

Zaskarżone przepisy uchwały z § 7 ust. 2 pkt 1 i 2 w części, kryterium tego nie spełniają. Co więcej, uzależnienie możliwości dokonania określonych czynności od uzyskania zgody oraz warunków wskazanych przez gestora linii w innym trybie niż dopuszczony, wprowadzać może ryzyko odstąpienia od postulowanych w miejscowym planie zasad kształtowania przestrzeni publicznych, zasad modernizacji, rozbudowy i budowy oraz ustaleń dla poszczególnych terenów objętych planem. Stosowanie zaskarżonych przepisów uchwały mogłoby bowiem prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą okazać się niemożliwe do realizacji z powodu bliżej niesprecyzowanych działań podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Innymi słowy, w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie jest dopuszczalne przekazywanie uprawnień do decydowania o ostatecznym kształcie realizacji określonych postanowień miejscowego planu.

Należało zatem stwierdzić nieważność wskazanych w sentencji wyroku przepisów tej uchwały. Przeprowadzona kontrola sądowoadministracyjna wykazała ich sprzeczność z zasadą działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały kierował się też dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który przewiduje, że istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W pozostałym zakresie zarzuty skargi są niezasadne.

Skarżący opierają swoją skargę w zakresie zarzutu niezgodnego z prawem ograniczenia użytkowania części swojej działki ( w pasie pod linią energetyczną) na bezprawnym odstąpieniu przez inwestora sieci energetycznej od warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżących, samowola budowlana inwestora sieci nie może wpływać na ograniczanie ich prawa.

Punktem wyjścia dla oceny zasadności zarzutów skarżących jest zwrócenie uwagi na przedmiot skargi. Skarżący kwestionują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem normatywnym a nie aktem indywidualnym. Jak każdy akt normatywny powinien zawierać normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Oznacza to, że jest on kierowany do ogółu adresatów znajdujących się w określonej sytuacji faktycznej i prawnej. Odnosi się zatem do adresata określonego generalnie. W konsekwencji nie ma podstaw, by w akcie prawa miejscowego jednostkowo dochodziło do ukształtowania sytuacji prawnej w oparciu o indywidualne kryteria oceny stanu faktycznego i prawnego dotyczącego danego podmiotu.

Akt prawa miejscowego kształtuje sytuację prawną podmiotów wskutek realizacji władztwa planistycznego gminy a nie odwrotnie, że sytuacja prawna danego podmiotu oddziałuje na kształtowanie władztwa planistycznego. W takich warunkach gmina nie mogłaby realizować ustawowo powierzonych jej zadań. Warunkiem legalności aktu prawa miejscowego jest, by opierał się na upoważnieniu ustawowym, miał normatywny charakter, zawierał generalne i abstrakcyjne normy, miał terytorialny zasięg oddziaływania i był związany ramami stanowionymi przez ustawę.

Uwzględniając powyższe cechy, nie znajduje uzasadnienia oczekiwanie, by w ramach aktu prawa miejscowego, na zasadzie wyjątku od przyjętej reguły miało dojść do ukształtowania sytuacji skarżących , tzn. by z wyłączeniem skarżących, których działka znajduje się pod linią energetyczną ( jak i innych podmiotów na terenie kształtowanym przez normy przedmiotowego planu), doszło do zwolnienia od wymogów związanych z ustanowieniem strefy ograniczonego użytkowania nieruchomości pod linią energetyczną. Pobudowanie linii niezgodnie z pozwoleniem na budowę daje możliwość kwestionowania tej nieprawidłowości w oparciu o przepisy prawa budowlanego. Wszelkie inne roszczenia, (w tym związane z negatywnymi skutkami uchwalenia planu) mogą być kierowane do odpowiednich podmiotów. Takie postępowania się toczą. Można wskazać, że inwestycja obejmująca modernizację linii napowietrznych SN i nn na terenach położonych w miejscowości M. N., gmina W. N., została zrealizowana na podstawie decyzji Wojewody T. z dnia [...] marca 1981 r. [...] udzielającej firmie Eltor w B. pozwolenia na jej budowę. Zatwierdzony wskazaną decyzją z dnia [...] marca 1981 r. projekt inwestycji nie przewidywał przebiegu linii SN i sytuowania stacji transformatorowej w obrębie stanowiącej własność osoby fizycznej działki nr [...] (po podziale m.in. działka nr [...] i 172/9), lecz przez działki nr [...] i 133/2, a zatem nastąpiła zmiana fragmentu trasy SN. W konsekwencji przyjęto, że realizacja linii SN i usytuowanie stacji transformatorowej nie nastąpiło w ramach samowoli budowlanej, lecz jest wynikiem istotnych odstępstw od projektu budowlanego.

Sąd w wyroku z [...].02.2014 r. sygn. akt II SA/Bd 1164/13 stwierdził, że na skutek przyjęcia, że inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, to stwierdzoną przez organy nieprawidłowość w postaci zmiany fragmentu trasy linii SN w odniesieniu do zatwierdzonego projektu i zrealizowaniu go nie na działce nr [...], zamiast jak przewidziano to w projekcie technicznym na działce nr [...], należało i można było ocenić z punktu widzenia przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a więc przepisów, które stosuje się w przypadku stwierdzenia stanu niezgodnego z prawem i których ratio legis polega na wyegzekwowaniu od inwestora doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa, w tym z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę.

Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Wojewody T. z dn. [...].03.1981 r. znak: [...]. potwierdziły, że lokalizacja stacji trafo o nr IV jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym, natomiast potwierdzono niezgodność usytuowania stacji transformatorowej "M. N. IV".

Z uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego w T. z dnia [...] marca 1999 r., sygn. akt VIII Ca 93/99 wynika, iż inwestor – Urząd Wojewódzki w T. Skarb Państwa nie naruszył niczyjej własności przez umieszczenie stacji transformatorowej. Nieruchomość, na której znajduje się stacja transformatorowa stanowiła własność Skarbu Państwa. Inwestor budował stację na własnej nieruchomości składającej się z działek nr [...] Już po wybudowaniu stacji transformatorowej nieruchomość została nabyta od Skarbu Państwa przez R. D. i M. D. (1983 r.), a następnie w 1990 r. i 91r. sprzedana E. L.. W dacie nabycia nieruchomości skarżąca miała pełną wiedzę o istnieniu na nieruchomości stacji transformatorowej wraz z linią energetyczną, zatem ograniczenie użytkowania części gruntu pod linią dotyczy stanu zastanego. Te uwagi Sąd czyni na marginesie, odpierając jednak zarzut, że inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, co mogłoby ewentualnie oddziaływać na ocenę proporcjonalności w ważeniu interesów skarżących i interesu publicznego. Należy też zaznaczyć, że posadowienie linii nie jest oceniane w związku z uchwaleniem planu lecz w związku z istnieniem linii pod którą ograniczono zakres użytkowania nieruchomości.

W § 22 ust. 13 planu dla terenu oznaczonego B13 MN/U ograniczono prawo własności nieruchomości nie w celu posadowienia linii energetycznej średniego napięcia lecz wyznaczono strefę ograniczonego użytkowania wzdłuż istniejącej linii o napięciu 15KV , obustronnie po 6,5 m od linii (po 20 m od osi linii o napięciu 110 KV), zakazując też lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi oraz nasadzeń zieleni wysokiej – w mniejszej odległości od danej linii, niż określają to obowiązujące przepisy lub gestor sieci (Zakład Energetyczny T.). Należy podkreślić, że ustalenia planu wywierają skutki na przyszłość. Zakaz z § 7 ust. 2 dotyczy lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi. Zapisem § 22 ust. 13 planu nie przewidziano na przyszłość ograniczenia prawa własności skarżących przez ustalenie przebiegu nowych linii energetycznych lecz w odniesieniu do terenu B13 MN/U ograniczenie użytkowania wyznaczonej strefy odnosi się do linii już istniejącej. Może się zdarzyć, tak jak w przypadku skarżących, że w wyznaczonej obowiązującym m.p.z.p. strefie ograniczonego użytkowania znajdują się "stare budynki", które wobec zapisów planów nie będą mogły być przeznaczone na pobyt stały ludzi. Fakt, że na oznaczonym terenie przewidzianym do wyznaczenia strefy ograniczonego użytkowania istnieje zamieszkany budynek mieszkalny nie rodzi po stronie organu uchwałodawczego obowiązku doprowadzenia nieruchomości do stanu zgodnego z prawem czy powstrzymania się od uchwalenia planu przewidującego ograniczenia użytkowania np. podjęte w celu zachowania bezpieczeństwa w obszarze pod linią elektryczną. Okoliczność, ze obiekt mieszkalny należący do skarżących powstał legalnie nie implikuje obowiązku powstrzymania się przez organ od wprowadzenia jednolitych ograniczeń w prawie wykonywania własności. Należy przy tym zaznaczyć, że istnienie linii elektroenergetycznej i z tym związana dbałość o bezpieczeństwo, nie pozwala na zakwestionowanie strefy ograniczonego użytkowania nieruchomości wobec podmiotów, których nieruchomości znajdowały się pod liniami energetycznymi. Nie naruszono takim zapisem planu zasady równości. Ograniczenia wzdłuż linii obejmują wszystkie linie istniejące, zatem nie można stwierdzić, ze sytuacja skarżących została pogorszona w sposób niewspółmierny do innych właścicieli jak i że doszło do naruszenia zasady proporcjonalności pomiędzy uciążliwością dla skarżących jako właścicieli nieruchomości a koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa w rozumieniu zabezpieczenia interesów i praw natury ogólnej.

Organ uchwałodawczy uchwalając plan, nie zajmuje się rozwikłaniem indywidualnych stanów faktycznych i prawnych dotyczących konkretnych nieruchomości np. nierozstrzygniętych sporów prawnych z gestorem sieci. Akt miejscowy musi zawierać nowy o charakterze ogólnym , generalnym i abstrakcyjnym.

W procedurze uchwalania m.p.z.p. nie przewiduje się badania legalności istnienia obiektów w obszarze wyznaczonym do objęcia go m.p.z.p..

Co do zasady gdy obiekt budowlany zrealizowany został na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, np. przez jej unieważnienie czy uchylenie nie można uznać, że obiekt budowlany był realizowany w warunkach samowoli budowlanej, co w swoich skutkach naruszałoby zasady sprawiedliwości społecznej..

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie rozpoczęcia i prowadzenia czynności planistycznych w przedmiocie zaskarżonego planu, podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowiło naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Obecnie te kryteria zostały zaostrzone przez wprowadzenie jako przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały "istotności" naruszenia zasad sporządzania planu.

Oznacza to, że zarówno naruszenie "zasad sporządzania", jak i naruszenie "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części, gdy naruszenia mają charakter istotny. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu wcześniej ustawodawca nie wymagał, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznaczało wówczas, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Z dniem [...] listopada 2015 r. na mocy art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777) przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. obowiązuje w nowym brzmieniu, zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy powoduje istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wobec braku przepisów intertemporalnych w zakresie tej zmiany, kontrolę zaskarżonej uchwały sąd dokonał na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu aktualnie obowiązującym. Tak więc dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wymagane jest poza istotnym naruszeniem trybu również istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu. Przy czym podkreślić należy, że nie każde naruszenie trybu postępowania powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Sądu nie doszło też do istotnego naruszenia trybu postępowania. Wprawdzie skarżący twierdzili, że zgłaszali swoje wnioski w przedmiotowej sprawie, to należy podkreślić, że powoływali się na pismo z [...].04.1999 r. Uchwała o przystąpieniu do uchwalenia m.p.z.p. była podjęta [...].09.2003 r. Z akt sprawy nie wynika, by skarżący składali jakiekolwiek uwagi w ramach prowadzonej procedury planistycznej.

Oceniając w świetle przywołanych kryteriów uchwałę w zaskarżonej części odnoszącej się do działki skarżących Sąd uznał, że nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, gdyż gmina nie przekroczyła przysługującego jej władztwa planistycznego.

Co do zarzutu przeznaczenia działki skarżących pod drogę, a więc poprzez przeznaczenie części ich nieruchomości na realizację tego celu, należy wskazać, że skarżący nieprawidłowo odczytali zapis planu dotyczący jednostki B116KDW. Nie przewidziano bowiem na działce skarżących drogi wewnętrznej (172/6 i 172/11). Ma ona być na działce [...] Teren oznaczony symbolem B116KDW dotyczy drogi przyległej do nieruchomości skarżących.

W odniesieniu zaś do niezgodności planu ze studium (studium z 2000 r. a wniosek Energetyki w sprawie strefy ograniczonego użytkowania z 2003 r.), to należy wskazać, ze ustalenie strefy nie zmieniło przeznaczenia terenu w planie. Brak w studium zaznaczenia strefy ograniczonego użytkowania nie oznacza niezgodności co do funkcji i przeznaczenia terenu. Ustalenie strefy jest rozwiązaniem szczegółowym wynikającym z konieczności respektowania zasad bezpieczeństwa ustalonych w taki sam sposób w stosunku do właścicieli innych nieruchomości nad którymi to nieruchomościami przebiegała linia energetyczna. Rozwiązanie to znajduje uzasadnienie w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.

W tej sytuacji ingerencja w sferę prywatnych interesów skarżących jako współwłaścicieli ww. działek dokonana została bez naruszenia zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 1 Konstytucji RP. Aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, czyli aby nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995/1/12) stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Zasada proporcjonalności według ugruntowanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego (zob.m.in. wyrok TK z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999 r. Nr 1, poz. 2) z jednej strony stawia przed prawodawcą każdorazowo wymóg stwierdzenia rzeczywistej potrzeby dokonania w danym stanie faktycznym ingerencji w zakres prawa bądź wolności jednostki. Z drugiej zaś winna być rozumiana jako wymóg stosowania takich środków prawnych, które będą skuteczne, a więc rzeczywiście służące realizacji zamierzonych przez prawodawcę celów. Według Trybunału chodzi tu o środki niezbędne, w tym sensie, że chronić będą określone wartości w sposób, bądź w stopniu, który nie mógłby być osiągnięty przy zastosowaniu innych środków, przy czym niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa lub wolności ulegną ograniczeniu.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zdaniem Sądu brak podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w pozostałej części wskazanej przez skarżących.

Mając na uwadze poczynione rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w pkt I sentencji wyroku orzekł na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a. o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części, a w pkt II sentencji wyroku, stosownie do art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie zasądzenia zwrotu poniesionych kosztów postępowania ma podstawę w art. 200 i art. 205 § 2 i 206 u.p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).