Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 768/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 133 § 1, art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka, po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta m. st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt I SAB/Wa 378/14 w sprawie ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I SAB/Wa 378/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi C. Sp. z.o.o. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie wydania decyzji odszkodowawczej za nieruchomość, zobowiązał Prezydenta m.st. Warszawy do rozpoznania wniosku C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o przyznanie odszkodowania za działki ewidencyjne nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położone w W., dzielnicy W., obręb [...], w terminie sześciu miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. C. Sp. z.o.o. złożyła w trybie art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. – dalej jako: ustawa), wniosek o odszkodowanie za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną, stanowiącą szereg działek o łącznej powierzchni 21 370 m². W odpowiedzi, Prezydent m. st. Warszawy pismem z dnia 16 lipca 2009 r. poinformował stronę, że część z działek wymienionych we wniosku nie stała się własnością m.st. Warszawy, natomiast na własność m.st. Warszawy przeszły działki ewidencyjne nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznym obszarze 11 667 m², przeznaczone pod [...]. W związku z wysokością odszkodowania do zarezerwowania środków finansowych w budżecie m. st. Warszawy niezbędna jest uchwała Rady m.st. Warszawy i dlatego o dokładnym terminie rokowań spółka zostanie poinformowana odrębnym pismem.

Następnie pismem z dnia 29 lutego 2012 r. Spółka wezwała do niezwłocznego poinformowania o terminie podjęcia ustaleń w sprawie wysokości odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości, wskazanych we wcześniejszym wniosku.

Pismem z dnia 16 marca 2012 r. organ poinformował, że Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy Wilanów wystąpiła w dniu 27 lutego 2012 r. o zabezpieczenie środków finansowych na przedmiotowy cel. W związku z czym termin rokowań nie jest możliwy do określenia. Podobnej treści pismo wystosowano do strony w dniu 27 listopada 2012 r.

Pismem z dnia 21 stycznia 2013 r. strona wezwała Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami w Dzielnicy Wilanów do usunięcia naruszenia prawa poprzez nieterminowe załatwienie wniosku w przedmiocie wypłaty odszkodowania.

Pismem z dnia 4 lutego 2013 r. Spółka została poinformowana, że warunkiem przeprowadzenia rokowań jest zabezpieczenie środków finansowych na przedmiotowy cel.

Postanowieniem z dnia 10 lutego 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpoznaniu zażalenia Spółki na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznym obszarze 11 667 m² - uznało zażalenie za nieuzasadnione.

Spółka C. w dniu 25 czerwca 2014 r. wniosła skargę na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogi publiczne w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że etap cywilnoprawny rokowań nie został zakończony.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, iż przepis art. 98 ust. 3 ustawy przewiduje dwa odrębne tryby postępowania w sprawie odszkodowania - cywilnoprawny (w drodze negocjacji) i administracyjnoprawny (w drodze władczego rozstrzygnięcia starosty). Przy czym z konstrukcji tego przepisu wynika, że uruchomienie postępowania administracyjnego w sprawie uwarunkowane jest uprzednim wyczerpaniem trybu cywilnoprawnego. Kluczowe zatem dla oceny czy w sprawie mamy do czynienia ze stanem bezczynności organu administracji publicznej - a więc sytuacją w której organ ten w prawnie określonym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu - jest ustalenie czy tryb uzgodnieniowy, o którym mowa ww. przepisie został wyczerpany. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym. Artykuł 98 ustawy, ani żaden inny przepis tej ustawy nie normuje trybu prowadzenia negocjacji oraz formy dokumentowania tego rodzaju czynności. W konsekwencji to czy w konkretnej sprawie negocjacje z wynikiem negatywnym zostały przeprowadzone przed uruchomieniem procedury administracyjnej musi być oceniane w oparciu o całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Sąd I instancji stwierdził, iż okolicznością niesporną jest, że strona skarżąca pismem z dnia 8 czerwca 2009 r. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy (jako organu wykonawczego miasta na prawach powiatu) o podjęcie rokowań w sprawie ustalenia odszkodowania m.in. za działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] o łącznym obszarze 11 667 m² wobec przejęcia ich z mocy prawa pod drogi publiczne, proponując wysokość tego odszkodowania. Bezsporne jest również, że wniosek ten został ponowiony pismami z dnia 29 lutego 2012 r. oraz z dnia 21 stycznia 2013 r. Jedyną reakcją organu było czterokrotne poinformowanie o możliwości podjęcia rokowań po zabezpieczeniu środków finansowych na przedmiotowy cel w budżecie. Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji etap negocjacji zakończył się wynikiem negatywnym z dniem wystosowania przez skarżącą spółkę do organu pisma z dnia 21 stycznia 2013 r. zatytułowanego "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 37 ust. 1 kpa". Przyjęcie bowiem konstrukcji, wedle której informacja właściwego do zapłaty odszkodowania organu o możliwości podjęcia rokowań dopiero po zabezpieczeniu środków finansowych (wystosowywane w okresie 4 lat) oznacza brak wyczerpania trybu negocjacyjnego (a na takim stanowisku stanęło SKO w Warszawie rozpoznając zażalenie Spółki), jest w ocenie Sądu niedopuszczalne, gdyż prowadziłoby w istocie do pozbawienia strony możliwości skutecznego dochodzenia rekompensaty za odjęte jej prawo.

W tym stanie rzeczy pismo z dnia 21 stycznia 2013 r., z dniem jego wpływu do organu (29 stycznia 2013 r.), wbrew temu co twierdzą Prezydent m.st. Warszawy i SKO w Warszawie, wszczęło w tym względzie postępowanie administracyjne (por. art. 61 § 3 k.p.a.), które winno się zakończyć najpóźniej z dniem 29 marca 2013 r. (art. 35 § 3 k.p.a.). Tymczasem mimo upływu roku od złożenia ww. wniosku organ właściwy w sprawie nie zakończył zainicjowanego nim postępowania i nie podjął stosownego rozstrzygnięcia. Nie dopełnił także wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku poinformowania o przyczynach zwłoki oraz dodatkowym terminie załatwienia sprawy. Pozostaje zatem bez wątpienia w stanie bezczynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.). Ustalenie to z kolei implikowało po stronie Sądu obowiązek wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a., a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym terminie. Wyznaczając sześciomiesięczny termin załatwienia sprawy Sąd miał na względzie to, że w sytuacji potwierdzenia spełnienia materialnoprawnych przesłanek uzyskania odszkodowania, zaistniała w sprawie konieczność przeprowadzenia dowodu z wyceny nieruchomości, a więc sporządzenia przez uprawnionego rzeczoznawcę stosownego operatu szacunkowego, do którego strony mogą zgłaszać zastrzeżenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezydent m.st. Warszawy, zaskarżając wyrok Sądu I instancji w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a, poprzez nieuprawnione wywiedzenie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że strona skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę zakończenia etapu negocjacji, co według Sądu I instancji miało miejsce w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r., podczas gdy pismo to w żaden sposób nie wyrażało woli zaprzestania prowadzenia negocjacji i nie było pismem wszczynającym postępowanie administracyjne. Naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 1 k.p.a., w szczególności poprzez uznanie, że zostało wszczęte postępowanie administracyjne a tym samym, że organ pozostaje w bezczynności w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy administracyjnej, podczas gdy, strona nie wyraziła wprost woli wszczęcia postępowania administracyjnego, a więc nie można mówić o zwłoce w rozpoznaniu wniosku strony.

Nadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w rezultacie przyjęcie, że organ pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku strony skarżącej o przyznanie odszkodowania za działki podczas gdy, nie został dotychczas wyczerpany tryb cywilnoprawny polegający na prowadzonych między stronami negocjacjach, który obligatoryjnie poprzedza tryb administracyjny.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, nadto o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona podkreśliła, iż przede wszystkim nie można się dopatrzeć, w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r., oświadczenia woli Spółki o zakończeniu etapu negocjacji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie strony Sąd I instancji w sposób sprzeczny z zasadami interpretacji oświadczeń woli wywiódł z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że takie oświadczenie zostało złożone. Z przedmiotowego pisma wynika jedynie, że Spółka uważa, że Prezydent m.st. Warszawy pozostaje w bezczynności w załatwieniu sprawy, brak jest natomiast jednoznacznego wyrażenia woli zerwania etapu prowadzonych negocjacji. Dlatego należy uznać, że Sąd naruszył przepis art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., ponieważ wywiódł wnioski i ustalił stan faktyczny w sposób nieprawidłowy i nie mający poparcia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Nadto, w ocenie Prezydenta m.st. Warszawy konsekwencją wyprowadzenia błędnych wniosków z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy było błędne zastosowanie przez Sąd przepisu art. 98 ust. 3 ustawy poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie został zakończony tryb cywilnoprawny i rozpoczęło się postępowanie administracyjne. Jakkolwiek Spółka składała wiele pism, to w żadnym z nich wprost nie wyartykułowała, że chodzi jej o zakończenie negocjacji i składa tym samym wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Ponieważ Sąd błędnie uznał, że Spółka zażądała zakończenia negocjacji, to w konsekwencji Sąd błędnie uznał, że doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Ponieważ zaś nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego, nie można organowi zarzucać bezczynności i nakładać na organ obowiązku załatwienia sprawy we wskazanym w wyroku terminie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną C. Sp. z.o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na sformułowany zarzut kasacyjny naruszenia art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Spółka podniosła, iż w sposób wystarczający wyraziła wolę zakończenia trybu uzgodnień i wszczęcia trybu administracyjnego w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za działki gruntu wywłaszczone pod drogi publiczne. W ocenie Spółki organ nietrafnie podnosi jako podstawę skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu, który w swej dyspozycji wyraźnie stanowi, iż Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz opierania wydawanych przez Sąd orzeczeń na dowodach lub faktach nie znajdujących się w aktach sprawy. W niniejszej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy, a tym samym nie uchybił wyrażonemu w art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. nakazowi wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. nie może być używany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną dla wyrażenia niezadowolenia z niekorzystnej dla tej strony oceny stanu faktycznego, szczególnie gdy ocena ta jest skutkiem prawidłowego i logicznego wnioskowania.

W ocenie Spółki na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut naruszenia art. 98 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że został wszczęty tryb administracyjny dla rozpatrzenia wniosku Spółki o odszkodowanie wobec wyczerpania trybu cywilnoprawnego. Wniosek o wszczęcie postępowania, o którym mowa w art. 98 § 3 ustawy nie wymaga żadnej szczególnej formy, przepisy nie wymagają dla skuteczności wszczęcia postępowania w sprawie o odszkodowanie złożenia wniosku ze szczególnym oznaczeniem czy konkretnie sformułowaną osnową. Złożenie przez właściciela mienia wywłaszczonego na cel publiczny żądania zapłaty rekompensaty ponad wszelką wątpliwość należy uznać za żądanie wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę odszkodowania, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem Spółki z przyczyn wskazanych powyżej nie zasługuje na uwzględnienie także trzecia z podstaw kasacyjnych, tj. zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia art. 35 § 1 k.p.a. Postawienie tego zarzutu jest konsekwencją nietrafnego postawienia przez organ zarzutów omówionych uprzednio.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały zarówno na naruszeniu przepisów prawa procesowego, jak i przepisów prawa materialnego. Niemniej jednak, zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04 - wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stawiając Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzuca nieuprawnione wywiedzenie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że skarżąca Spółka w sposób jednoznaczny wyraziła wolę zakończenia etapu negocjacji, podczas gdy – zdaniem skarżącego kasacyjnie – pismo to w żaden sposób nie wyrażało woli zaprzestania prowadzenia negocjacji i nie było pismem wszczynającym postępowanie administracyjne.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tak sformułowany zarzut kasacyjny nie zasługuje na uwzględnienie. Dostrzec trzeba, zestawiając sformułowanie skarżącego kasacyjnie co do omawianego naruszenia, iż w istocie strona skarżąca kasacyjnie dąży do podważenia oceny podjętej na podstawie akt sprawy przez Sąd I instancji. Skarżący kasacyjnie nie wskazał dokumentów, w oparciu o które Sąd I instancji rozstrzygał, a które co istotne znajdowałyby się poza materiałem sprawy w momencie zamknięcia rozprawy. Wręcz przeciwnie, skarżący kasacyjnie wskazuje jasno, iż zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. jest uzasadniony, poprzez "nieuprawnione wywiedzenie z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy". Lektura akt administracyjnych niniejszej sprawy, a przede wszystkim uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia nie uzasadnia zarzutu, iż Sąd I instancji orzekał w oparciu o inny materiał dowodowy niż znajdujący się w aktach sprawy w momencie zamknięcia rozprawy. Warto zwrócić uwagę, iż również judykatura wypowiada się jednoznacznie, iż obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego obowiązku doszłoby wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Podstawą orzekania sądu jest materiał zgromadzony w toku całego postępowania przed organem oraz przed sądem. Przepis art. 133 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego dokonanej przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy skarżący wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11; z dnia 14 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2199/10). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. A argumentacja strony skarżącej kasacyjnie sprowadzała się jedynie do próby podważenia oceny podjętej przez Sąd I instancji w oparciu o materiał sprawy.

Jak trafnie zauważył Sąd I instancji przepis art. 98 ust. 3 ustawy przewiduje dwa odrębne tryby ustalenia odszkodowania za przejęte grunty. Pierwszy z nich polega na uzgodnieniu przez właściciela lub użytkownika wieczystego z właściwym organem wysokości odszkodowania i ma charakter cywilnoprawny, podczas gdy drugi tryb polega na ustaleniu odszkodowania przez organ administracji w drodze decyzji administracyjnej. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień. Należy również podzielić ocenę Sądu Wojewódzkiego, że skarga na bezczynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przysługuje jedynie na bezczynność organu w przedmiocie wydania decyzji ustalającej odszkodowanie. Powyższe oznacza, że postępowanie administracyjne mające za przedmiot ustalenie odszkodowania musi zostać wszczęte, co jest możliwe wówczas, gdy nie dojdzie do porozumienia pomiędzy organem administracji a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym.

Z uwagi na powyższe, a przede wszystkich uwzględniając materiał dowodowy niniejszej sprawy podzielić należy ocenę Sądu I instancji, iż pismo strony skarżącej z dnia 21 stycznia 2013 r. wszczęło postępowanie administracyjne o wypłatę odszkodowania. Istotnie, nie jest to jasno sformułowane oświadczenie woli, do którego wystarczy wykładnia literalna. Niemniej jednak godzi się zauważyć, iż strona wskazuje w spornym dokumencie na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulujące kwestie terminowości załatwienia sprawy administracyjnej. Nadto strona zwraca w nim uwagę na całokształt okoliczności sprawy przede wszystkim, na uchylanie się organu przez okres ponad 3 lat od załatwienia sprawy wypłaty odszkodowania. Lektura zgromadzonych, dla potrzeb kontrolowanej sprawy dokumentów, jasno wskazuje, iż strona skarżąca kilkukrotnie zwracała się do organu o ustalenie odszkodowania, o wyznaczenie terminu rokowań. Po każdym z wystąpień strona otrzymywała pismo od organu z informacją, iż niezbędne jest zarezerwowanie w budżecie środków finansowych na ten cel, co nie nastąpiło, a termin rokowań nie został wyznaczony. Wymiana korespondencji miała miejsce przez kilka lat, ale dopiero w piśmie z dnia 21 stycznia 2013 r. strona skarżąca powołała się na przepisy postępowania administracyjnego, wcześniej wyłącznie na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, co również wskazuje na wiedzę strony co do dwu odrębnych trybów oraz rezygnacji z pierwszego cywilnoprawnego i wolę zainicjowania trybu administracyjnoprawnego. Tym bardziej, iż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami w żaden sposób nie reglamentują trybu, czy sposobu przeprowadzania negocjacji. Zatem skoro sukces takowych zależy od woli stron to o negatywnym ich wyniku można mówić gdy jedna strona nie wyraża zgody na dalsze ich prowadzenie. Wystąpienie zatem przez stronę skarżącą z wnioskiem o wszczęcie postępowania w trybie administracyjnym oznacza rezygnację z trybu cywilnoprawnego, co za tym inicjuje postępowanie administracyjne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena Sądu I instancji znajduje oparcie w materiale sprawy. Konsekwencją uwzględnienia stanowiska Sądu I instancji, iż doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego jest podzielenie oceny, iż organ pozostaje w bezczynności w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy administracyjnej. Co za tym, Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje uzasadnienia dla sformułowanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a. Natomiast przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie miał w sprawie bezczynności zastosowania i Sąd I instancji nie mógł go naruszyć.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, o czym orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku znajduje oparcie w przepisie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmowały wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone zgodnie z przepisem art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 490).