Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2220/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 515
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 156 par 1 pkt 3, art 16 par 1, art 75 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 3 ust 1 i 2, art 6 ust 1 i 4, art 20 ust 1 i 2, art 21
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, Sędziowie sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.), sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skarg D. B., L.S. i A. S. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...]. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. S. (w miejsce którego wstąpiły A. S. i D. B.) i Ł. S., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej we wsi [...], gromada [...], powiat [...], o powierzchni [...] ha [...] m2.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. przedmiotowej nieruchomości położonej we wsi [...], oznaczonej jako działka nr [...], stanowiącej własność W. S..

Pismem z dnia [...] maja 2011 r. M. S. i Ł. S., następcy prawni W. S., wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1960 r. Wojewoda przekazał Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju według właściwości przedmiotowy wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

W toku postępowania organ ustalił, że wywłaszczeniu podlegała przedmiotowa działka oznaczona dawnym nr [...], obecnie stanowiąca część działki ewidencyjnej nr [...], będącej obecnie własnością spółki "[...]" Sp. z o.o. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister odmówił stwierdzenia nieważności powołanego powyżej orzeczenia. W uzasadnieniu organ nadzoru, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił tryb i zasady stwierdzania nieważności decyzji administracyjnej wynikające z treści art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz wyjaśnił znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Następnie Minister wyjaśnił, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane orzeczenie. Istotne znaczenie ma zatem ocena, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Organ nadzoru przywołał treść art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 15 i 16, art. 21 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Dokonał szczegółowej analizy powołanych przepisów i ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie. W wyniku dokonanej analizy organ nadzoru stanął na stanowisku, że w kontrolowanym w trybie nadzoru postępowaniu:

- wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie były Zakłady [...] "[...]" w [...], a zatem podmiot, który mógł się ubiegać o wywłaszczenie,

- celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę cegielni wapienno-piaskowej oraz dla potrzeb eksploatacji piasku dla tego zakładu, czyli realizacja zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, tj. w badanym przypadku budowa cegielni wapienno-piaskowej oraz zagospodarowanie terenu dla potrzeb eksploatacji piasku dla tego zakładu. Powyższe potwierdza treść wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1959 r. oraz treść kwestionowanej decyzji z dnia [...] listopada 1960 r.,

- niezbędność przedmiotowej inwestycji została potwierdzona zaświadczeniem lokalizacyjnym z dnia 21 sierpnia 1957 r. nr [...] wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Wojewódzki Zarząd Architektoniczno-Budowlany,

- Zakłady [...] "[...]" w [...] posiadały środki finansowe na wypłatę odszkodowań w związku z wywłaszczeniem, co wskazuje, że inwestycja była wpisana w zatwierdzony plan gospodarczy,

- z zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1959 r. L.dz. [...] wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. W związku z powyższym organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy na podstawie Rejestru Pomiarowego nr [...] sporządzonego przez [...] O.P. M. w [....] w dniu 6 marca 1959 r. i zatwierdzonego w dniu 11 marca 1959 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej ustalił, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości jest W. S,

- wnioskodawcy nie wykazali, żeby w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej właścicielem przedmiotowej nieruchomości była M. S., a nie, jak ustalił to organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy, W. S., nie ma zatem podstaw, aby kwestionować te ustalenia organu,

- w dacie orzekania przedmiotowa nieruchomość nie miała założonej księgi wieczystej, a aktualny właściciel nie ujawnił swojego prawa własności zgodnie z dekretem z dnia 11 listopada 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), który w art. 29 § 1 zobowiązywał właścicieli nieruchomości do ujawnienia swojego prawa,

- skoro w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości nie byłoby możliwe ze względu na nieuregulowany stan prawny nieruchomości, to rozważanie o dobrowolnym odstąpieniu nieruchomości jest bezprzedmiotowe, bowiem ubiegający się o wywłaszczenie mógł odstąpić od dalszych rokowań, dlatego też w sprawie ziściły się przesłanki z art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej,

- wniosek Zakładów [...] "[...]" w [...] z dnia [...] marca 1959 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości złożony w trybie art. 15 ustawy wywłaszczeniowej był uzasadniony. Wniosek ten zawierał wszystkie elementy wskazane w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej,

- do wniosku załączono niezbędne dokumenty, takie jak: odpis lokalizacji szczegółowej z dnia [...] sierpnia 1957 r. nr [...], rejestr pomiarowy nr [...] wraz z załącznikami, plan sytuacyjny terenów przejmowanych, odpis pisma do Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] marca 1957 r. L.dz. [...] i protokół rokowań z właścicielami gruntów,

- odpis zawiadomienia z dnia [...] maja 1959 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które było wywieszone na tablicy ogłoszeń właściwego Prezydium [...] Rady Narodowej. Zawiadomienie to zawierało wszystkie elementy wskazane w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej,

- o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 15 i 16 września 1960 r. poinformowano strony odrębnym zawiadomieniem z dnia 3 września 1960 r.,

- w trakcie rozprawy potwierdzona została zasadność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel. Obecny na rozprawie W. S. i złożył wniosek o przydzielenie nieruchomości zamiennej możliwie na terenie [...],

- sporządzony został protokół rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, z którego treści wynika, że biegły sporządzający operat szacunkowy nie uczestniczył w rozprawie, lecz brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie operatu szacunkowego. Nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednak powyższe uchybienie nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania,

- w aktach archiwalnych sprawy znajduje się operat szacunkowy z dnia 30 czerwca 1959 r. sporządzony przez rzeczoznawcę rolnego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej, wyceniający grunt przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 na kwotę [...] zł,

- wysokość przyznanego odszkodowania odpowiada prawu. Cena za grunty ustalona była w oparciu o zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143). Z opinii biegłego z dnia 30 czerwca 1959 r. wynika, że część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m2 posiadała klasę VI okręgu ekonomicznego I strefy podmiejskiej, a zatem stawka odszkodowania za tę część wyniosła [...] zł za 1 ha ([...] zł za 1 m2), natomiast część przedmiotowej nieruchomości o powierzchni [...] m2 posiadała klasę V okręgu ekonomicznego I strefy podmiejskiej, a zatem stawka odszkodowania za tę część wyniosła [...] zł za 1 ha ([...] zł za 1 m2).Wobec tego wartość gruntu przedmiotowej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha [...] m2 biegły rzeczoznawca wyliczył na kwotę [...] zł ([...]m2 x [...] zł/m2 + [... ]m2 x [...] zł/m2), co przy uwzględnieniu wartości drzewostanu wycenionego w szacunku sporządzonym przez rzeczoznawcę wojewódzkiego do spraw leśnych na kwotę [...] zł, dało łącznie kwotę [...] zł. Taka też kwota odszkodowania została przyznana decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1960 r.,

- właściciel przedmiotowej nieruchomości nie skorzystał z przysługującego mu prawa odwołania się od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...] listopada 1960 r.,

- cała powierzchnia przeznaczona do wywłaszczenia ([...] ha [...] m2) stanowiła lasy, co zostało potwierdzone w treści operatu szacunkowego z dnia 30 czerwca 1959 r., zatem nie było to ani gospodarstwo rolne, ani hodowlane czy ogrodnicze. W tej sytuacji, w sprawie przepis art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie mógł i nie miał zastosowania,

- orzeczenie z dnia [...] listopada 1960 r. zawiera wszystkie niezbędne elementy wynikające z art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Mając powyższe na uwadze, organ nadzoru stwierdził, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1960 r. zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak również w części dotyczącej odszkodowania, bowiem organ wywłaszczając za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość, nie dopuścił się naruszenia prawa. Minister nie stwierdził również, aby kontrolowane orzeczenie z dnia [...] listopada 1960 r. naruszało pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa.

Na decyzję Ministra Rozwoju skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnione pismami z dnia [...] stycznia oraz z dnia [...] maja 2021 r., złożyli M. S. (w miejsce którego wstąpiły A. S. i D. B.) i Ł. S. W ich uzasadnieniach skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji zgodnie z kierowanymi przez nich wnioskami i stanowiskiem. W ich ocenie zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i nie może się ostać w obrocie prawnym. Organ poczynił szereg błędnych łub niepełnych ustaleń i nie wziął pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy. Nie zbadał w sposób właściwy podnoszonych przez skarżących twierdzeń. Nie sięgnął po wszystkie możliwe dowody w sprawie - jak np. nie skorzystał z opinii grafologa na okoliczność złożenia w przeszłości podpisów przez niewłaściwe osoby. Skarżący podkreślili, że w przeszłości w analogicznych sprawach rodzinnych, dotyczących sąsiednich i również wywłaszczonych działek - zapadały zupełnie odmienne rozstrzygnięcia. Niejednolitość stanowiska organów powoduje utratę zaufania obywateli do organów administracji. Zdaniem skarżących Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien sięgnąć do pozostałych orzeczeń i zweryfikować stan faktyczny wszystkich tych spraw - tak aby zapadłe rozstrzygnięcie było spójne z innymi rozstrzygnięciami. W piśmie z dnia [...] stycznia oraz z dnia [...] maja 2021 r. skarżące dodatkowo wyjaśniły, że decyzja wywłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ wywłaszczała ona W. S., osobę niebędącą właścicielem działki nr [...], zamiast jej właściciela czyli M. S. Skarżące wyjaśniły, że wszystkie siedem sióstr M. S. w latach 90-tych ubiegłego wieku uzyskały zwrot swoich wywłaszczonych działek i sprzedały je zyskując pokaźne sumy pieniędzy, które przekazały swoim dzieciom i wnukom, co nie dotyczyło dzieci i wnuków M. S. Wszystkie starania o odzyskanie działki nr [...] okazały się bezskuteczne. W tej sytuacji skarżące wniosły o rozpatrzenie sprawy i uznanie możliwości uzyskania odszkodowania, gdyż zostały bardzo skrzywdzone.

W odpowiedzi na skargi Minister wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w rozpatrywanej sprawie ustalony przez organ nadzoru stan faktyczny sprawy nie jest sporny, za wyjątkiem kwestii ustalenia na dzień wywłaszczenia właściciela działki nr [...] oraz kwestii prawdziwości podpisu W. S. pod wnioskiem z dnia [...] września 1960 r. o przydzielenie nieruchomości zamiennej. Poza tym skarżące nie kwestionują prawidłowości trybu i zasad, na podstawie których Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. dokonało wywłaszczenia działki nr [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1961 r. Dz. U. Nr 18, poz. 94).

W tej sytuacji, uznając, że brak jest potrzeby ponownego przedstawiania i analizowania szczegółowo omówionych w uzasadnieniu wydanej w rozpatrywanej sprawie decyzji zasad i trybu prowadzenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, wyjaśnić jednak należy, że Sąd dokonał analizy prawidłowości wywodów i ustaleń dokonanych w rozpatrywanej sprawie przez organ nadzoru zarówno w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, jak i prawidłowości ustalenia przyznanego w rozpatrywanej sprawie odszkodowania. Sąd stanął na stanowisku, że dokonana przez organ nadzoru obszerna analiza przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w odniesieniu do ustalonego w sprawie stanu faktycznego jest poprawna i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, do którego Minister prawidłowo i zasadnie odwoływał się w uzasadnieniu wydanej decyzji. Oznacza to, że dokonana przez Sąd analiza akt sprawy doprowadziła do uznania, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1960 r. wydane zostało zgodnie z art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 4, art. 8 ust. 1 i ust. 4, art. 10 ust. 1, art. 15 i 16, art. 21 oraz art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zasadnie zatem organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanego przez skarżące orzeczenia.

Na marginesie przypomnieć jedynie można, że zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wywłaszczenie nieruchomości było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość ta była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta lub osiedla mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości niezbędny dla planowej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. O wywłaszczenie dla tych celów mógł ubiegać się tylko właściwy organ administracji prezydium rady narodowej danego miasta (osiedla). Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w tej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Obowiązek ten nie ciążył na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane (art. 6 ust. 1 i 4). Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. O wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Odpis zawiadomienia wywieszany był na tablicy ogłoszeń właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Osoby zainteresowane, których miejsce pobytu było nieznane, zawiadamiane były za pomocą obwieszczenia wywieszonego na tablicy ogłoszeń prezydium właściwej rady narodowej gromadzkiej (miejskiej, osiedla). Po przeprowadzeniu rozprawy organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Orzeczenie to zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (art. 20 ust. 1 i 2). Odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie (art. 21).

Przechodząc w tej sytuacji do analizy przedmiotu sporu zaistniałego w rozpatrywanej sprawie, wyjaśnić należy, że dotyczy on dwóch kwestii: pierwsza - to podnoszona w skardze sprawa ustalenia przez organ wywłaszczający, że właścicielem spornej działki nr [...] był W. S. a nie jego córka M.S., druga - to kwestia autentyczności podpisów na dokumentach archiwalnych.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, wzruszenie tych decyzji może zaś nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (w tym odwoławczym). Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, dlatego też może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Taka zaś sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Odnosząc się do pierwszej spornej w sprawie kwestii, czyli odpowiedzi na pytanie, czy organ wywłaszczając w 1960 r. działkę nr [...], prawidłowo ustalił, że jej właścicielem był W.S. a nie M. S. wyjaśnić należy, że z analizy akt sprawy (zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 14 kwietnia 1959 r. L.dz. [...], Rejestru Pomiarowego nr [...] sporządzonego w dniu 6 marca 1959 r. i zatwierdzonego w dniu 11 marca 1959 r., poz. 24, decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa dawnej działki nr [...], protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się w dniu 15 września 1960 r., zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego z dnia 23 maja 1959 r. pkt 23, zawiadomienia o terminie rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia 3 września 1960 r., Szacunku pojedynczych drzew i drzewostanu znajdujących się na działkach nr [...], a także Operatu szacunkowego gruntów wywłaszczanych opracowanego przez rzeczoznawcę rolnego) wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie posiadała urządzonej księgi wieczystej ani zbioru dokumentów. We wszystkich zaś przywołanych dokumentach jako właściciel działki nr [...] figurował W. S. W żadnym z zebranym w sprawie dokumentów M. S. nie jest wymieniona jako prawna właścicielka działki nr [...]. Również skarżące nie przedstawiły żadnego dokumentu, który potwierdzałby ich stanowisko i stał w sprzeczności z treścią przywołanych dokumentów. W tej sytuacji organ wywłaszczeniowy, opierając się na zapisach tych dokumentów, a przede wszystkim Rejestru Pomiarowego nr [...], zasadnie uznał, że właścicielem przedmiotowej nieruchomości na dzień wywłaszczenia był W. S. W związku z tym postępowanie wywłaszczeniowe prawidłowo prowadzone było wobec osoby ujawnionej w istniejących dokumentach jako właściciel wywłaszczanej nieruchomości. Skarżące na poparcie zasadności postawionego zarzutu powołały się jedynie na okoliczność dokonania przez B. i J. B. w 1928 r. podziału nieruchomości pomiędzy 8 sióstr i przydzielenia w wyniku tego podziału przedmiotowej działki nr [...] M. S. Jednakże nie przedstawiły na tę okoliczność żadnych dokumentów. Natomiast z treści m.in. oświadczenia K. K. z dnia [...] czerwca 2012 r. wynika, że "ciotka M. S. otrzymała tak jak siedem sióstr w 1935 r. w wyniku nieformalnego podziału gospodarstwa rolnego jej rodziców B. i J. B. nieruchomość rolną i leśną w [...].". Dokonany podział nie miał zatem charakteru umowy zawartej w formie aktu notarialnego, na mocy którego następowałoby przeniesienie prawa własności konkretnych działek gruntu na konkretne osoby, lecz był nieformalnym podziałem między dzieci działek do użytkowania, który jednak nie był dokonany w formie aktu notarialnego, a zatem nie przenosił prawa własności do przedmiotowych działek, w tym i do działki nr [...]. Taki podział nie może stanowić podstawy do uznania, że w czasie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego prawną właścicielką przedmiotowej nieruchomości była M. S. Mając na uwadze, że wnioskodawcy nie wykazali, że w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej właścicielem przedmiotowej nieruchomości była M. S., a nie, jak ustalił to organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy, W. S., nie ma podstaw, aby obecnie kwestionować ustalenia tego organu. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z treścią art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli w toku postępowania zgłosi i udowodni swoje prawo własności do nieruchomości osoba nieujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub w zbiorze dokumentów, organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej dopuści ją do uczestniczenia w postępowaniu w charakterze strony niezależnie od uczestnictwa właściciela, którego należy w sposób przewidziany w art. 16 ust. 1 i 2 wezwać do złożenia oświadczenia w terminie 14 dni od zawiadomienia. Z akt sprawy nie wynika, aby M. S. zgłosiła w trakcie postępowania wywłaszczeniowego jakiekolwiek prawa i roszczenia do przedmiotowej działki.

Odnosząc się do drugiej spornej w sprawie kwestii, czyli autentyczności podpisów na dokumentach archiwalnych, Sąd także ten zarzut uznał za nieskuteczny. Kwestie ewentualnego fałszerstwa dokumentów, w tym podrobienia podpisów, nie są kwestiami rozstrzyganymi przez organ w trakcie postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzorczego. W przypadku potwierdzenia popełnienia przestępstwa orzeczeniem właściwego organu, procedura administracyjna przewiduje możliwość wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa). Z treści art. 75 § 1 kpa wynika, że w toku postępowania administracyjnego strona, która kwestionuje wartość dowodową dokumentu, może przedstawić argumenty na poparcie swoich zarzutów, w szczególności odpowiednie ekspertyzy. W przypadku uzasadnionych wątpliwości także organ administracji z własnej inicjatywy lub na wniosek strony może przeprowadzić dowód z opinii biegłego (np. grafologa). W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru nie podzielił jednak wątpliwości skarżących co do autentyczności podpisów w dokumentach urzędowych. Skarżące natomiast swoich zarzutów nie poparły żadnymi dowodami lub nawet dostatecznie przekonującą argumentacją. W tej sytuacji brak jest podstaw do kwestowania prawidłowości postępowania organu nadzoru w tej kwestii.

Wyjaśnić również należy, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 zd. 1 cz. pierwsza ustawy wywłaszczeniowej za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest na żądanie właściciela dostarczyć mu zamiast odszkodowania pieniężnego w miarę możności nieruchomość zamienną odpowiednią ze względu na jej charakter, wyposażenie i położenie (...). Jak wynika z akt sprawy (w tym także treści wniosku M. S. i Ł.S. z dnia [...] maja 2011 r. "o odzyskanie gruntu leśnego ew. nr [...]", treści prośby skierowanej do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2009 r., decyzji Starosty [...] z dnia [...] października 2002 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa dawnej działki nr [...]) działka nr [...] stanowiła las (teren zalesiony), a nie gospodarstwo rolne, hodowlane lub ogrodnicze. Brak było zatem podstaw prawnych w rozpatrywanej sprawie do pozytywnego rozpatrzenia wniosku W.S. zgłoszonego do protokołu z rozprawy wywłaszczeniowej, która odbyła się w dniu 15 września 1960 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.