Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 73/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego z garażem w bryle budynku w zakresie dopuszczenia odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków I. oddala skargę w całości; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adw. J. J. kwotę 295,20 zł (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i 20/100), w tym kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł (słownie: pięćdziesiąt pięć złotych i 20/100) z tytułu podatku VAT.


UZASADNIENIE

M. W. (dalej – skarżąca) wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] (dalej – SKO albo Kolegium) z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego z garażem w bryle budynku w zakresie dopuszczenia odprowadzania ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków. Z przedłożonych przez organ akt administracyjnych wynika, że zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. wystąpiła do Wójta Gmina [...] żądając wydania decyzji o warunkach zabudowy na realizację domu jednorodzinnego. Po wezwaniu do uzupełnienia wniosku, co inicjatorka postępowania uczyniła w wyznaczonym jej w tym względzie terminie, Wójt Gmina [...] w dniu [...] czerwca 2017 r. wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], w granicach oznaczonych na załączniku graficznym. Wskazana decyzja nie została zaskarżona i jako ostateczna funkcjonuje w obrocie prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy [...] o zmianę zapisu zawartego w pkt 5c wskazanej wyżej decyzji dotyczącego szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe poprzez zaakceptowanie wykonania przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków. Organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. poinformował o wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] maja 2018 r., zaś formalnie zakończył je decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], którą odmówił zmiany ostatecznej decyzji. Zdaniem Wójta Gminy [...] nie jest dopuszczalna zmiana decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] gdyż realizacja przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. § 13 ust. 5 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2018 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód i ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. W miejscu lokalizacji planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków wody gruntowe występują na głębokości 1,2 m. Przewody rozsączające winny być ułożone poniżej poziomu przemarzania gruntu, tj. na głębokości co najmniej 0,7m. Zdaniem organu zwierciadło wód powinno być na głębokości najbliżej 2,30 m. Dodatkowo organ wskazał, że Referat Inwestycyjny Urzędu Gminy [...], wykonujący zadania z zakresu zarządu drogami gminnymi, zajął pisemne stanowisko, z którego wynika, że nie wyraża zgody na zmianę decyzji, ponieważ z badań hydrogeologicznych wynika, że budowa przydomowej oczyszczalni ścieków będzie wymagała podniesienia terenu, co spowoduje zaburzenia spływu wód opadowych i przekierowanie tych wód na drogę gminną.

Skutkiem złożonego odwołania było zbadanie sprawy w trybie odwoławczym przez SKO we [...], które decyzją z dnia [...] października 2018 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wynika, że powodem wydania decyzji kasatoryjnej było nieuprawnione zastosowanie przez organ I instancji w sprawie dotyczącej warunków zabudowy przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego. Kolejnym dostrzeżonym przez organ II instancji mankamentem decyzji pierwszoinstancyjnej był brak jednoznacznego stanowiska Gminy [...] w zakresie zgody na zmianę decyzji. SKO podkreśliło, że zgoda nie może mieć charakteru milczącego, natomiast w aktach postępowania brak jest dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w imieniu Gminy w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Po powrocie sprawy do organu I instancji pismem z dnia [...] marca 2019 r. wystąpiono do Gminy [...] z zapytaniem o wyrażenie zgody na zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Sekretarz Gminy [...] działając z upoważnienia Wójta Gminy [...] oświadczyła, że nie wyraża zgody na zmianę przedmiotowej decyzji. Po zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i gotowości decyzyjnej organu, w dniu [...] sierpnia 2019 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję nr [...], którą odmówił zmiany decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] o warunkach zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego z garażem w bryle budynku na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], w zakresie dopuszczenia odprowadzenia ścieków do przydomowej oczyszczalni ścieków.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie opisano decyzję wydaną w dniu [...] czerwca 2017 r. oraz przedstawiono chronologiczny przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącej z dnia [...] maja 2018 r.. Wójt Gmina [...] omówił przyczyny wyeliminowania z obrotu prawnego poprzednio wydanej decyzji przez SKO we [...]. Następnie wyjaśniono, że w poczet materiału dowodowego włączono także upoważnienie Wójta Gminy [...] dla Sekretarza Gminy [...], do działania za Gminę [...] w postępowaniach w sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz zagospodarowania terenu i ich zmian w sprawach, w których Gmina [...] jest stroną postępowania. Zwrócono też uwagę na wezwanie Gminy [...] do zajęcia stanowiska w zakresie zgody na zmianę decyzji.

Odnośnie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy organ I instancji podał, że Gmina [...] ma status strony postępowania, gdyż działka nr [...] w obrębie geodezyjnym [...] graniczy z działką nr [...], stanowiącą własność Gminy [...]. Ulica [...] jest ogólnodostępną drogą gminną, zarządzaną i utrzymywaną przez Gminę, zatem ma ona interes prawny w postępowaniu prowadzonym dla działki graniczącej z tą drogą. Po wskazaniu na treść art. 155 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjne organ I instancji zwrócił uwagę na konieczność uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Po wymienieniu wszystkich stron, które wyraziły zgodę na zmianę decyzji organ I instancji podał, że Gmina [...], reprezentowana przez M. D., pismem z dnia [...] marca 2019 r. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na zmianę decyzji, ponieważ z przedstawionych badań hydrogeologicznych wynika, że budowa przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków będzie wymagała podniesienia terenu, co spowoduje zaburzenie spływu wód opadowych i przekierowanie tych wód na drogę gminną, co będzie skutkować jej zalewaniem i zmniejszeniem trwałości konstrukcji. Końcowo organ przyjął, że wobec braku zgody Gminy [...], która jest właścicielem drogi gminnej - ul. [...], należało odmówić dokonania zmiany decyzji.

Nie godząc się z wydaną decyzją skarżąca w prawem przewidzianym terminie złożyła instancyjny środek zaskarżenia. Treść odwołania stanowiły w szczególności uwagi skarżącej dotyczące braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego przedmiotową nieruchomość oraz atuty przydomowej oczyszczalni ścieków z uwzględnieniem aspektu ekonomicznego. Przywołano także wyniki badań geologicznych przedmiotowej działki i projekt jej zagospodarowania. W dalszej kolejności odwołująca się przedstawiła motywy jakimi kierowała się decydując się na realizację przydomowej oczyszczalni ścieków. Odnosząc się do odmowy wyrażenia przez Gminę [...] zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy uznała ona, że reprezentująca ją Sekretarz Gminy została wprowadzona w błąd, dlatego nie rozpoznano rzetelnie złożonego wniosku. Według twierdzeń odwołującej się drogi gminnej ul. [...] nie ma w [...], jest w Gminie [...] i nie dotyczy tej lokalizacji. Ponadto na terenie gdzie znajduje się działka [...] w obrębie geodezyjnym [...], Gmina [...] wydała zgody na zainstalowanie przydomowych oczyszczalni ścieków z takim samym poziomem wód gruntowych. Końcowo autorka odwołania zaapelowała do organu II instancji o zastosowanie przepisów prawa unijnego dotyczących oczyszczalni ścieków twierdząc, iż zgodnie z nimi od 1 maja 2004 r. nie powinno się już nawet udzielać pozwoleń na wykonywanie zbiorników bezodpływowych. Wymuszenie przez administrację na inwestorze rezygnacji z budowy jakiejkolwiek przydomowej oczyszczalni ścieków na rzecz szamba w odniesieniu do zapisów unijnych jest wobec tego niezrozumiałe. Naciskanie na gromadzenie ścieków w zbiorniku bezodpływowym w porównaniu do przydomowej oczyszczalni powoduje konieczność ponoszenia dodatkowych nakładów eksploatacyjnych na wywóz nieczystości.

W dniu [...] października 2019 r. SKO we [...] wydało wskazaną na wstępie decyzję nr [...], którą przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 155 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji zrelacjonował przebieg dotychczasowego postępowania oraz podał zasadnicze motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego oraz argumentację skarżącej zawartą w odwołaniu. Własne rozważania Kolegium rozpoczęło od przytoczenia treści art. 155 k.p.a. stanowiącego podstawę prawną oprotestowanej odwołaniem decyzji. Prowadząc analizę wskazanego przepisu organ II instancji zaznaczył, iż zmiana ostatecznej decyzji wymaga zgody stron postępowania, zakończonego wydaniem tej decyzji i podkreślił, że zgoda taka wyrażona musi być przez wszystkie strony tego postępowania. Określając jako oczywiste to, że skoro postępowanie lokalizacyjne ma zapewnić ochronę interesów prawnych wszystkich stron postępowania, poprzez zapewnienie ich udziału w tym postępowaniu, to również zmiana ostatecznej decyzji lokalizacyjnej musi być dokonana przy udziale tych samych stron, którym w ten sposób umożliwia się ochronę ich interesów prawnych. W tym względzie przytoczono tezę z orzecznictwa, w myśl której "decyzja zmieniająca warunki zabudowy dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Oznacza to konieczność uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem w trybie tego przepisu decyzji zmieniającej - nie może być dorozumiana bądź domniemana. Brak takiej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.".

Odnosząc się do badanej sprawy SKO stwierdziło, że nie został spełniony warunek zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w postaci uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę tej decyzji. Zaznaczono, iż z pisma pełnomocnika Gminy [...] – M. D. - z dnia [...] marca 2019 r. wynika, że Gmina [...] nie wyraziła zgody na zmianę wskazanej wyżej decyzji, uzasadniając swoje stanowisko zaburzeniem spływu wód opadowych w wyniku realizacji planowanej przydomowej oczyszczalni ścieków i możliwym zalewaniem należącej do Gminy drogi. Organ II instancji jako nie budzący wątpliwości uznał interes prawny Gminy, dający jej przymiot strony zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] jak i w postępowaniu w sprawie zmiany tej decyzji. Odwołując się do zawartej w aktach sprawy "Informacji z rejestru gruntów" wskazano, że Gmina [...] jest właścicielem działki drogowej nr [...] (ul. [...]), która bezpośrednio sąsiaduje z terenem, dla którego decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], ustalone zostały warunki zabudowy. Zauważono przy tym, że Gmina [...] występuje w sprawie nie tylko jako organ administracji publicznej, lecz także jako właściciel przedmiotowej działki, reprezentując swoje uprawnienia właścicielskie. Ze względu na uprawnienia Gminy, jako właściciela działki nr [...], konieczne było uzyskanie zgody tego podmiotu na zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], natomiast oświadczenie o niewyrażeniu takiej zgody zostało zawarte w piśmie pełnomocnika Gminy [...] – M. D. - z dnia [...] marca 2019 r. W aktach sprawy zawarte jest również pełnomocnictwo Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2019 r. udzielone M. D., na mocy którego została ona upoważniona do reprezentowania Gminy [...] w postępowaniach administracyjnych w sprawach wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ich zmian, w których Gmina jest stroną postępowania.

Odnosząc się do twierdzeń odwołania Kolegium nie uwzględniło zarzutu opierającego się na wskazaniu, że w zawiadomieniu z dnia [...] marca 2019 r., znak [...], Gmina [...] poinformowała strony postępowania o odmowie Gminy [...] wyrażenia zgody na zmianę decyzji, wskazując przy tym, że Gmina jest właścicielem drogi gminnej - ul. [...], nie zaś sąsiadującej z terenem inwestycji drogi gminnej - ul. [...]. Wyjaśniono, że dla oceny spełnienia kodeksowych warunków zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. rozstrzygające znaczenia ma oświadczenie pełnomocnika Gminy [...] o niewyrażeniu zgody na zmianę tej decyzji, nie zaś zawiadomienie organu I instancji informujące o złożeniu takiego oświadczenia. W treści oświadczenia z dnia [...] marca 2019 r. pełnomocnik Gminy nie wskazała wyraźnie, do której drogi gminnej odnosi się to oświadczenie, jednak w kolejnym piśmie z dnia [...] sierpnia 2019 r. doprecyzowała, że wcześniejsze oświadczenie dotyczyło drogi gminnej - ul. [...] - przy której usytuowana jest planowana inwestycja. Co do pozostałych zarzutów odwołania wykluczono możliwość ich uwzględnia wobec fundamentalnego znaczenia zgody wszystkich stron postępowania na zmianę ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zgoda taka w postępowaniu opartym na art. 155 k.p.a. ma charakter formalny i stanowi warunek konieczny wydania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną. W konsekwencji, nie mogą mieć żadnego wpływu na wydane w rozstrzygnięcie argumenty dotyczące braku możliwości przyłączenia działki do sieci kanalizacyjnej, korzyści wynikających ze stosowania przydomowych oczyszczalni ścieków, przewidywanego brak odpływu wód opadowych na drogę gminną, czy wyrażenie przez Gminę [...] zgody na realizację innych przydomowych oczyszczalni ścieków na terenie gminy. Organ skonkludował, że dla zastosowania art. 155 k.p.a. nie mają znaczenia motywy, ze względu na które którakolwiek ze stron postępowania odmawia zgody na zmianę decyzji i jako nieistotną w rozpatrywanej sprawie uznał kwestię, czy zmiana sposobu ukształtowania terenu, jaka mogłaby się wiązać z realizacją na należącej do odwołującej się działce przydomowej oczyszczalni ścieków, rzeczywiście negatywnie wpłynęłaby na przylegającą do tej działki drogę gminną.

Skarga sporządzona osobiście przez skarżącą nie zawierała zarzutów wskazujących na konkretne przepisy zaś wniosek dotyczył uchylenia zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym przedstawiła ona przebieg postępowania oraz argumentację organów odmawiających zmiany decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisku organom przeciwstawiła swoje poglądy dotyczące możliwości realizacji przydomowej oczyszczalni ścieków, wykazując przy tym pozytywne skutki takiego rozwiązania ze względów praktycznych oraz techniczną możliwość zrealizowania planowanego zamierzenia bez zagrożenia dla zalewania drogi. Odnośnie decyzji Kolegium skarżąca podała, że nie rozpoznano rzetelnie jej odwołania, narusza ona jej interes prawny, a dodatkowo nie można narzucać inwestorowi rozwiązań w zakresie sposobu odprowadzania jeżeli proponowane przez niego metody nie są sprzeczne z ustawą. Inwestor sam powinien kształtować sposób wykonywania prawa własności w zakresie jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi, w tym i z ustawą o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, która to ustawa od 2001 r. dopuszcza wprost budowę przydomowych oczyszczalni ścieków.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej.

Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu w kierowanym do Sądu piśmie z dnia [...] listopada 2020 r. przedstawił stanowisko strony w sprawie. We wstępnej części pisma zarzucono organowi, (nieprawidłowo wskazując Prezydenta [...]), naruszenie art. 155 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że decyzji nie można zmienić z uwagi na brak zgody Gminy [...], będącej stroną postępowania, które zostało zakończone wydaniem przedmiotowej decyzji, a w konsekwencji odmowę zmiany decyzji.

Wobec wskazanego zarzutu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, wskazując sposób załatwienia sprawy - zmianę decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącej. We wniosku alternatywnym, w przypadku nieuznania za właściwe wskazywania organowi sposobu załatwienia sprawy, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu, albowiem koszty te nie zostały pokryte przez skarżącą, ani przez osobę trzecią, w całości, ani w części.

Po przedstawieniu stanu sprawy pełnomocnik skarżącej podał, że skarga złożona przez M. W. zasługuje na uwzględnienie. Argumentacja tego stanowiska sprowadzała się do wskazania, że za stronę, która musi wyrazić zgodę, aby decyzja o warunkach zabudowy została zmieniona, powinno się uważać inwestora, a nie innych niż inwestor uczestników tego postępowania. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczono tezę zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 506/19, gdzie podano, że ,,Brak zgody innych niż wnioskodawca (inwestor) stron postępowania administracyjnego o warunki zabudowy na zmianę decyzji w sprawie warunków zabudowy nie musiał być przesądzający, albowiem nie można innych niż inwestor uczestników takiego postępowania uznawać jako tych, o których prawach lub obowiązkach orzekła decyzja". Końcowo pełnomocnik ocenił, że ,,zgoda Gminy [...] nie powinna być wymagana dla zmiany decyzji o warunkach zabudowy. W okolicznościach niniejszej sprawy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a. - strona, za jaką należy uważać inwestora (czyli M. W.) wyraziła zgodę na zmianę decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, ponadto za zmianą takiej decyzji przemawia słuszny interes strony".

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 2 listopada 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano sprawę na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325, t.j. ze zm., dalej - p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych powyżej kryteriów, ocena legalności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. W konsekwencji Sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie, utrzymana w mocy przez Kolegium, decyzja organu I instancji została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., (aktualnie Dz.U. z 2020 r., poz. 256 t.j.). Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio.

Brak spełnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek wyklucza uwzględnienie wniosku i dokonanie zmiany decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Go 848/14, LEX nr 1643872). W realiach badanej sprawy organy procedowały dwukrotnie, bowiem w stosunku do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. organ odwoławczy dopatrzył się uchybień dotyczących formy zajęcia przez stronę postępowania stanowiska względem zgody na zmianę decyzji ostatecznej. Po wyeliminowaniu w ramach prowadzonego postępowania uchybienia formalnego, w decyzji organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2019 r. jak i w zaskarżonej decyzji SKO we [...] z dnia [...] października 2019 r. także kluczowym elementem pozostaje zgoda strony na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Ze względu na twierdzenia skargi, problematyka ta stanowi również element, który należy poddać ocenie w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

Podkreślić zatem trzeba, że art. 155 k.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. W związku z tym przy zmianie decyzji w trybie omawianego przepisu należy mieć na uwadze ziszczenie się wszystkich przesłanek w nim zawartych, w tym także zgodę stron postępowania. Organ przed wydaniem decyzji o zmianie lub uchyleniu decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest zobowiązany do uzyskania zgody wszystkich stron. Należy mieć na uwadze, że celem tego obowiązku jest nie tylko ochrona stron, których sytuacja prawna uległaby pogorszeniu w wyniku zmiany lub uchylenia decyzji, ale że w ten sposób chronione są oczekiwania wszystkich stron co do trwałości sposobu ukształtowania treści stosunku prawnego, którego dotyczy decyzja. Dokonanie zmiany decyzji lub jej uchylenie bez zgody wszystkich stron powoduje, iż decyzja jest dotknięta wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, (patrz - teza druga wyroku NSA z 4 lutego 1999 r., IV SA 1089/96, "Glosa" 1999, nr 9, s. 30; teza pierwsza wyroku NSA z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 121). Stronami, których zgodę trzeba uzyskać, są podmioty będące stronami postępowania, w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie na podstawie art. 155 (wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 367/07, LEX nr 468573).

W realiach badanej nie ulega wątpliwości, że poza pisemną zgodą niektórych stron postępowania, Sekretarz Gminy [...] właściwie umocowany przez Wójta w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] sierpnia 2019 r. w imieniu Gminy [...] odmówił zgody na zmianę przedmiotowej decyzji. Jak wskazano wyżej zmiana decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w przypadku zgody wszystkich stron postępowania, której w niniejszym przypadku nie było.

W tych okolicznościach skład orzekający Sądu podziela stanowisko zaprezentowane przez SKO we [...] w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że ,,Oczywistym jest bowiem, że skoro postępowanie lokalizacyjne ma zapewnić ochronę interesów prawnych wszystkich stron postępowania, poprzez zapewnienie ich udziału w tym postępowaniu, to również zmiana ostatecznej decyzji lokalizacyjnej musi być dokonana przy udziale tych samych stron, którym w ten sposób umożliwia się ochronę ich interesów prawnych". Trafnie także organ II instancji odniósł się do twierdzeń odwołania, ponowionych zresztą w skardze, dotyczących problematyki wód opadowych, czy argumentacji zasadności zmiany zbiornika bezodpływowego na oczyszczalnię ścieków. Podkreślić należy, że okoliczności tego rodzaju dotyczą merytorycznych aspektów sprawy, w zakresie których skarżąca domagała się zmiany decyzji ostatecznej. Orzekające w sprawie organy wydały orzeczenie o stricte procesowym charakterze, bowiem odmowa zmiany decyzji wynikła z braku kumulatywnego spełnienia przesłanek wynikających z treści art. 155 k.p.a. Z tych też powodów twierdzenia skargi nie mogą zostać uznane na trafne.

Odnosząc się do stanowiska zajętego przez pełnomocnika skarżącej Sąd uznał, że nie wpływa ono na ocenę zapadłych w sprawie rozstrzygnięć jako legalnych. Powołanie się na odosobnione orzeczenie sądu administracyjnego nie może zostać uznane za podstawę zakwestionowania skarżonej decyzji, skoro jednolite stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktryny nie pozostawia wątpliwości, co do konieczności uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Twierdzenie to nie uzasadnia zatem podniesionego przez pełnomocnika skarżącej zarzutu naruszenia art. 155 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd uznał, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt I sentencji wyroku orzekł o jej oddaleniu.

O wynagrodzeniu adwokata, świadczącego pomoc prawną z urzędu, Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U z 2019 r. poz. 18).

Nadto Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Stosowne zarządzenie Przewodniczący Wydziału II wydał w dniu 2 listopada 2020 r.