Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2799/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak- Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 802/14 w sprawie ze skargi A.B. na decyzję [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 5 września 2014 r. nr [...], wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 17 ust. 2 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm. dalej ustawa), Wrocławskie Przedsiębiorstwo Hala Ludowa Spółka z o.o. we Wrocławiu - po rozpatrzeniu wniosku A.B. (dalej wnioskodawca, skarżący) o ponowne rozpoznanie sprawy utrzymało w mocy decyzję z dnia 20 sierpnia 2014 r. nr [...] odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej żądania udostępnienia pełnej treści umowy koncesji na roboty budowlane dla zamówienia: "Budowa parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z częścią naziemną w poziomie terenu, niezbędną infrastrukturą na terenie Zespołu Hali Stulecia we Wrocławiu" z dnia 23 kwietnia 2012 r. zawartej pomiędzy WP Hala Ludowa Sp. z o.o. oraz Budimex Parking Wrocław Spółka. z o.o.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że wnioskodawca złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 20 sierpnia 2014 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w postaci pełnej treści umowy koncesyjnej na roboty budowlane dla zamówienia "Budowa parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z częścią naziemną w poziomie terenu, niezbędną infrastrukturą na terenie Zespołu Hali Stulecia we Wrocławiu" z dnia 23 kwietnia 2012 r.

Wskazano, że Spółka przekazała wnioskodawcy w dniu 20 sierpnia 2014 r. w formie pisemnej kopię umowy z dnia 23 kwietnia 2012 r. (zawartej w wyniku przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy koncesji [...], dalej: Umowa), nie zawierającą zapisów niepodlegających ujawnieniu, stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa Koncesjonariusza lub objętych prawami autorskimi Koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której koncesjonariusz korzystał.

Odmowę udostępnienia wnioskowanej umowy w pełnym zakresie, Spółka uzasadniła tym, że umowa zawiera zapisy nie podlegające ujawnieniu, ponieważ stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa ,Koncesjonariusza, a także objęte są prawami autorskimi Koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której Koncesjonariusz korzystał. W takim przypadku prawo do udzielenia informacji publicznej ulega ograniczeniu zgodnie z zapisem ujętym w art. 5 ustawy.

Dalej podano, że Spółka podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i tym samym ponownie odmawia udostępnienia umowy w następującym zakresie: § 4 umowy, § 5 ust. 2-4 oraz ust. 6- 8 umowy, § 6 umowy, § 7 umowy, § 8 umowy, § 9 ust. 1, 3, 6-10 umowy, § 91 umowy, § 92 umowy, § 11 ust. 3-4 umowy, § 14 ust. 3, ust. 7, ust. 8 zdanie drugie, ust. 13 umowy, § 141 ust. 2-3 umowy, § 17 ust. 1 umowy, § 18 ust. 1 umowy, § 181 umowy, § 20 ust. 2 umowy, § 21 umowy, § 22 ust. 3-4 umowy, § 23 umowy, § 25 umowy, § 26 umowy w części: szczegółowych postanowień dotyczących skutków wystąpienia siły wyższej, z wyłączeniem postanowienia, w myśl którego jeśli do rozwiązania Umowy dojdzie wskutek utrzymującego się działania siły wyższej, uniemożliwiającego w istotnym zakresie należyte wykonywanie Umowy w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron wówczas strony dokonają odpowiedniego wzajemnego rozliczenia, § 28 ust. 1 pkt (XII), ust. 2 pkt (I), (II), (IV), ust. 3 oraz ust. 4 umowy, Załącznik nr 1 do umowy (warunki uzyskania ubezpieczeń majątkowych), Załącznik nr 4 do umowy, Załącznik nr 5 do umowy, Załącznik nr 7 do umowy, Załącznik nr 13 do umowy, Załącznik nr 15 do umowy, Załącznik nr 16 do umowy - z tego względu, że umowa w tej części zawiera zapisy nie podlegające ujawnieniu, stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa Koncesjonariusza, opisujące strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego, które stanowią know-how Koncesjonariusza i zostały zawarte w koncepcji Koncesjonariusza i dotyczą sposobu ukształtowania praw oraz obowiązków stron w sposób umożliwiający pozyskanie finansowania dla projektu. Wskazał, że w szczególności cała koncepcja organizacyjno - finansowa przedsięwzięcia koncesyjnego (model finansowy) została opracowana i przedstawiona przez Koncesjonariusza w toku negocjacji prowadzonych w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Nadto, wszelkie informacje finansowe, w tym co do przychodowości parkingu, założeń rozliczeń z bankami, zabezpieczenia finansowego, podziału ryzyka pomiędzy stronami umowy, a także nieujawnione przez Spółkę informacje komercyjne, stanowią element całościowej koncepcji Koncesjonariusza opisującej model pozyskiwania finansowania i realizacji przedsięwzięcia budowy i zarządzania parkingiem podziemnym przy Hali Stulecia we Wrocławiu. W takim przypadku prawo do udzielenia informacji publicznej ulega ograniczeniu zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy. Dodano, że w wyroku z dnia 3 października 2000 r., sygn. I CKN 304/00 Sąd Najwyższy wskazał, iż ustawodawca w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. (ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji z dnia 16 kwietnia 1993 r.) zawarł legalną definicję "tajemnicy przedsiębiorstwa". Według tego przepisu, za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki ma charakter techniczny, technologiczny, handlowy lub organizacyjny przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Ponadto Sąd wskazał, że tajemnicą nie są objęte informacje, które zostały wykorzystane, bo przedsiębiorca nie podjął działań niezbędnych do zachowania poufności (tajemnicy), albo które są dostępne w zwykły sposób, czyli ogólnie dostępne.

Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie nieudostępnione informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, które łącznie spełniają przesłanki wskazane w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tj. 1) są nieujawnione do wiadomości publicznej, 2) posiadają wartość gospodarczą, 3) przedsiębiorca podjął co do nich niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Co istotne, wnioskowane informacje - niewątpliwie posiadające wartość gospodarczą – nie zostały ujawnione, a zarówno koncesjodawca, jak i koncesjonariusz podjęli działania dla zachowania informacji w poufności.

Wskazano, że wprawdzie struktura właścicielska sytuuje Spółkę jako podmiot publiczny (97,57 % udziałów w Spółce posiada Gmina Wrocław), jednak struktura finansowania bieżącej działalności Spółki wyraźnie wskazuje na fakt, że prowadzona przez Spółkę działalność gospodarcza na rynku profesjonalnych organizatorów wydarzeń o charakterze konferencyjno - kongresowym, stanowi istotny element stabilizujący budżet Spółki. Podkreślono, że Spółka jako podmiot zarządzający kompleksem Hali Stulecia, w ramach uzyskanych środków finansowych utrzymuje zabytkowy obiekt Hali Stulecia w należytym stanie, jak również ponosi koszty związane z nieodpłatnym udostępnieniem mieszkańcom przestrzeni publicznej wokół tego budynku. Podano, że w tym kontekście należy zwrócić szczególną uwagę na istotę sfery działalności gospodarczej w globalnym rachunku ekonomicznym Spółki. Wypracowane bowiem środki w ramach działalności gospodarczej są w istocie refinansowane w sam kompleks Hali Stulecia, nie powodując przy tym konieczności ponoszenia kosztów utrzymania obiektu wyłącznie ze środków wnoszonych przez Gminę Wrocław jako wspólnika Spółki. Sytuacja ta powoduje, że sfera działalności gospodarczej Spółki, i uzyskiwane z niej przychody muszą podlegać ochronie, bowiem w tej części działalność Spółki nie odbiega od działalności prowadzonej przez podmioty komercyjne i podlega tym samym prawom rynku. W związku z tym występuje również konieczność podejmowania przez Spółkę działań zmierzających do ochrony jej interesów, w tym w szczególności nieujawniania tajemnicy przedsiębiorstwa, w granicach przewidzianych przepisami prawa.

Ponadto wskazano, że koncesjonariusz w piśmie skierowanym do Spółki podał, że wnioskowane informacje zawarte w umowie traktuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (a także wskazał na zapisy objęte prawami autorskimi koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której korzystał) i nie wyraża zgody na ich upublicznienie (pismo Budimex Parking Wrocław Sp. z o.o. z dnia 18 kwietnia 2012 r.).

Podkreślono, powołując się na literaturę oraz wyrok TK z dnia 16 września 2002 r., sygn. K 38/01 (OTK-A 2002, nr 5, poz. 59), że szczególnej ochronie podlegają informacje dotyczące podmiotów indywidualnych (fizycznych i prawnych) w zakresie, w jakim dotyczą ich prywatności lub tajemnicy przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 ustawy) Przyznanie obywatelom prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej nie oznacza jego absolutyzacji. Z art. 61 ust. 3 wynika, że nie w każdym przypadku musi zostać udzielona informacja oraz że może być udzielona w niepełnym zakresie. Dopuszczalne jest jej ograniczenie, gdy prawo do uzyskiwania informacji wejdzie w kolizje z innymi zasadami i dobrami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo. Ustrojodawca zaliczył do nich dobra mające swoje ugruntowane znaczenie w prawie konstytucyjnym: ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego i bezpieczeństwa. Uwzględnione zostały przesłanki określone w art. 31 ust. 3, ale nie wszystkie. Nie oznacza to jednak - biorąc pod uwagę wykładnię systemową - wyłączenia pozostałych przesłanek wskazanych w art. 31 ust. 3. Wszystkie ograniczenia muszą być jednak ustanawiane bądź bezpośrednio w Konstytucji, bądź na jej podstawie w ustawach lub w regulaminach parlamentarnych [...]. Katalog przesłanek ograniczeń przewidziany w Konstytucji podlega konkretyzacji i rozwinięciu przez ustawodawcę. Skoro (...) ustawy zwykłe mogą nawet w zakresie wskazanym w art. 61 ust. 3 Konstytucji, zawęzić zakres określonego bezpośrednio w Konstytucji prawa do informacji publicznej, to oznacza to, że współwyznaczają one zakres tego prawa.

Wskazano, że będąc w posiadaniu informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, Spółka obowiązana jest odmówić jej udzielenia na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy.

Podano, że Spółka odmawia ponownie udostępnienia umowy w następującym zakresie: § 1 ust. 1 umowy w zakresie definicji pojęć: I Indeksacja, II Miejska Polityka Parkowania, III. Okres Ekwiwalentny, iv. Podstawowy Okres Rozliczeniowy, V. Polecenie Zmiany, VI Przychód Bazowy, VII Przychód Rzeczywisty, viii. Siła wyższa, IX. Umowa o finansowanie, X Umowa wsparcia Projektu, XI. Umowa wsparcia Finansowego Projektu, xii. Uprawniony Akcjonariusz/Udziałowiec, XIII Wina Istotna, XIV Wina Nieistotna, XV Wymóg Prawa, XVI. Zdarzenie Odszkodowawcze, XVII. Zezwolenia, XVIII Zobowiązania do zapłaty; § 2 ust. 2 umowy, § 4 umowy, § 5 ust. 2-4 oraz ust. 6- 8 umowy, § 6 umowy, § 7 umowy, § 8 umowy, § 9 ust. 1, 3, 6-10 umowy, § 91 umowy, § 92 umowy, § 11 ust. 3-4 umowy, § 111 umowy, § 12 ust. 1-2 umowy, § 14 ust. 3, ust. 7, ust. 8 zdanie drugie, ust. 13, ust. 14 umowy, § 141 umowy, § 17 ust. 1 umowy, § 18 ust. 1 umowy, § 181 Umowy, § 20 ust. 2 Umowy, § 21 umowy, § 22 umowy, § 23 umowy, § 25 umowy, § 26 umowy w części: szczegółowych postanowień dotyczących skutków wystąpienia Siły wyższej, z wyłączeniem postanowienia, w myśl którego jeśli do rozwiązania umowy dojdzie wskutek utrzymującego się działania Siły wyższej, uniemożliwiającego w istotnym zakresie należyte wykonywanie umowy w całości lub w części przez którąkolwiek ze stron wówczas strony dokonają odpowiedniego wzajemnego rozliczenia, § 28 ust. 1 pkt (XII), ust. 2 pkt (I), (II), (IV), ust. 3 oraz ust. 4 umowy, Załącznik nr 1 do Umowy (warunki uzyskania ubezpieczeń majątkowych), Załącznik nr 4 do umowy, Załącznik nr 5 do umowy, Załącznik nr 7 do umowy, Załącznik nr 13 do umowy, Załącznik nr 15 do umowy, Załącznik nr 16 do umowy - bowiem postanowienia te objęte są prawami autorskimi koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której usług korzystał. Spółka wskazała, że umowa w części postanowień wskazanych w pkt 1 - 32 niniejszej decyzji jest autorską koncepcją koncesjonariusza będącego utwórem podlegający ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tj. Dz. U. z 2006 r., nr 90, poz. 631 ze zm.). Stanowiły one wkład twórczy w prowadzone negocjacje. Koncesjonariusz nie przeniósł na Spółkę autorskich praw majątkowych do korzystania z tych zapisów celem udostępnienia podmiotom trzecim, nie została też udzielona żadna licencja w tym zakresie.

Mając na uwadze powyższe, uprawnienie koncesjodawcy do rozporządzania umową koncesyjną w pełnym jej brzmieniu nie obejmuje udostępnienia jej podmiotom trzecim, w tym również na wniosek złożony w trybie określonym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zwrócono uwagę na opracowanie poświęcone problematyce: Prawa autorskie a dostęp do informacji publicznej", autorstwa Tomasza Koellnera (KWARTALNIK PRAWA PRYWATNEGO Rok 2012, z. 3), w którym autor wskazał m.in., że: "Objęcie informacji publicznej ochroną prawa autorskiego nie mieści się w zakresie żadnej z przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy. Taki stan rzeczy zasługuje na aprobatę. Jednocześnie jednak ustawodawca nie przewidział w prawie polskim odpowiedniej licencji ustawowej, która mogłaby stanowić podstawę udostępnienia informacji publicznej. Wydaje się, że największe komplikacje wynikać mogą obecnie z odmowy następczego udzielenia przez twórcę licencji na żądanie organu administracji. Jest to sytuacja prawdopodobna, gdyż interes twórcy może w pewnych przypadkach przemawiać przeciwko rozpowszechnianiu przekazanych organowi dokumentów. Instrumentem, który pozwoliłby na eliminacją tego ryzyka, mogłaby być odpowiednia licencja przymusowa - obecnie jednak - brak jakichkolwiek podstaw normatywnych do jej rekonstruowania. Z perspektywy organu zobowiązanego może prowadzić to do uniemożliwienia realizacji zasady legalizmu. Co znacznie istotniejsze, może to również skutkować niemożnością uzyskania informacji publicznej, a co najmniej prowadzić do znacznych opóźnień w jej udzieleniu. Zagadnienie ograniczeń w dostępie do informacji publicznej, w tym ograniczeń wynikających z praw wyłącznych, powinno zostać poddane szerokiej debacie publicznej."

Podobne stanowisko zostało wyrażone w Ekspertyzie Prawnej pt. "Rozwiązania mogące stanowić podstawę do zmian przepisów regulujących zasady dostępu do informacji publicznej i jej ponownego wykorzystywania" z dnia 19 lipca 2013 r. sporządzonej w Instytucie Nauk Prawnych PAN przez zespół wykonawców w składzie: prof. PAN dr hab. Anna Młynarska-Sobaczewska, prof. KUL dr hab. Paweł Fajgielski, dr Agnieszka Piskorz-Ryń oraz dr Grzegorz Sibiga, na zlecenie Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji, w której autorzy wskazali jako jedną z najważniejszych postulowanych zmian: "wprowadzenie nowego podejścia do ograniczeń dostępu do informacji publicznej, opartych na teście szkody (dla wartości chronionych) oraz na teście ważenia interesów wykonywanych w szczególności przez niezależny organ ds. dostępu do informacji publicznej działający jako organ kontroli instancyjnej", wskazując, że do przesłanek chroniących interes prywatny zaliczają się sytuacje, gdy: "przedmiotem ujawnienia są informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli przedsiębiorca złożył zastrzeżenie o ich nieujawnianiu" oraz sposób i forma ujawnienia informacji narusza prawa autorskie przysługujące osobom trzecim; jeżeli istnieje taka możliwość organ określi wnioskodawcy sposób i formę ujawnienia informacji, który nie naruszy tych praw, a dopiero w przypadkach niezaakceptowania przez wnioskodawcę, odmówi udostępnienia informacji.

W ostatniej z przesłanek celem działania podmiotu zobowiązanego jest ujawnienie informacji publicznej stanowiącej utwór, ale w sposób nie naruszający praw autorskich osób trzecich (o ile takie prawa podmiotowi trzeciemu do utworu przysługują). Chodzi o sytuacje, gdy podmiot zobowiązany jest uprawniony jedynie do ograniczonego eksploatowania utworu. Odmowa następuje dopiero wówczas, gdy wnioskodawca nie zaakceptuje sposobu i formy udostępnienia, który nie naruszy praw autorskich osób trzecich. W zakresie omawianej przesłanki nie będzie stosowany test ważenia..

Wskazano, że Spółka nie może w tej sytuacji udostępnić pełnego tekstu umowy koncesyjnej z uwagi na objęcie tych zapisów tajemnicą przedsiębiorstwa koncesjonariusza, jak i z uwagi na ochronę dzieła, która wynika z prawa autorskiego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A.B. wniósł o:

1) zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi,

2) ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie,

3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a,

4) zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 25 listopada 2014 skarżący powtórzył swoje żądania zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r. o sygn. akt IV SA/Wr 802/14 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia 20 sierpnia 2014 r., nr DII/09/66/2014.

Nie budziło wątpliwości Sądu, że w rozpoznawanej sprawie istotnie został spełniony zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania u.d.i.p. Złożony w niniejszej sprawie wniosek o udostepnienie informacji dotyczy bowiem umowy koncesyjnej na roboty budowlane dla zamówienia pn.: "Budowa parkingu podziemnego dwukondygnacyjnego wraz z częścią naziemną w poziomie terenu, niezbędną infrastrukturą na terenie Zespołu Hali Stulecia we Wrocławiu" z dnia 23 kwietnia 2012 r., której stroną jest Spółka. Struktura właścicielska Spółki sytuuje ją jako podmiot publiczny z tego względu, że 97,57 % udziałów w Spółce posiada Gmina Wrocław. Niesporne jest, że Spółka ta jest w posiadaniu umowy, której wniosek dotyczy, a żądana informacja jest informacją publiczną. Jak wskazał ten Sąd, powyższego faktu nie kwestionują też strony niniejszego postępowania.

Sporna natomiast jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci pełnej treści ww. umowy koncesyjnej na roboty budowlane. Umowa została bowiem udostępniona w formie zanonimizowanej. Udostępnienia części postanowień umownych odmówiono zaskarżoną decyzją z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W niniejszej sprawie Spółka odmawiając udostępnienia wnioskodawcy informacji, powołała się na tajemnicę przedsiębiorcy – koncesjonariusza oraz prawa autorskie koncesjonariusza lub firmy kancelarii doradczej, z której usług korzystał.

Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), dalej: u.z.n.k., przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Z powyższego przepisu wynika, że aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie art. 11 u.z.n.k., to jest stanowiła tajemnicę przedsiębiorstwa, musi spełniać warunki: a) braku ujawnienia, b) posiadania wartości gospodarczej, c) podjęcia w stosunku do niej przez przedsiębiorcę niezbędnych działań w celu zachowania ich poufności.

W wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2112/13 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto (...) musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa." (LEX nr 1456979).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że koncesjonariusz podjął takie działania albowiem w skierowanym do Spółki piśmie z dnia 18 kwietnia 2012 r. wskazał wyraźnie, że wnioskowane informacje zawarte w umowie traktuje jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa.

Odnosząc się do powyższego zastrzeżenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, jak i podmioty realizujące zadania publiczne, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zwieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i że dane tych kontrahentów nie będą korzystać z ochrony. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt CSK 190/12, publ. OSNC 2013, nr 5, poz. 63). Ponadto należy mieć na względzie, że Spółka dysponuje majątkiem publicznym i wykonuje także zadanie publiczne. Jeżeli zatem umowy zawarte przez podmiot dysponujący majątkiem publicznym i wykonujący także zadanie publiczne dotyczą sposobu gospodarowania tym majątkiem, zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania majątkiem publicznym, przy braku przesłanek wyłączających, uzasadnia uwzględnienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej sposobu gospodarowania majątkiem publicznym. W sytuacji odmowy udostępnienia informacji w powyższym względzie istotną rolę spełnia uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji z powodu ograniczeń wynikających z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Jakkolwiek przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej gwarantują ochronę danych stanowiących np. tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma bowiem charakter wyjątku od zasady."

Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.

W wyżej wymienionym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t. j.: Dz. U. z 2003 r. nr 153, poz. 1503 ze zm.), konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Co więcej, mając na uwadze konstytucyjną rangę dostępności do informacji publicznej, nie każda tajemnica przedsiębiorcy będzie uzasadniać odmowę jej udostępnienia. Znaczenie danej tajemnicy musi być bowiem proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Określając bowiem konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzega potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedkłada jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności)."

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć nie wskazują na przeprowadzenie przez Spółkę rzeczywistego testu proporcjonalności między potrzebą ochrony tajemnicy przedsiębiorcy a obywatelskim prawem do informacji, z którego to testu wynikałoby, że utajnione postanowienia umowy koncesji na roboty budowlane zawartej przez Spółkę z Budimex Parking Wrocław Spółka z o.o. zawierają informacje tworzące sferę tajemnicy przedsiębiorcy i konieczność jej ochrony jest proporcjonalnie większa, niż racje przemawiające za jej udostępnieniem.

W wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy, jak każda ustawowo chroniona tajemnica, ma charakter obiektywny. Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym polega tajemnica przedsiębiorcy w przypadku zawartej umowy koncesji na roboty budowlane. W powyższym wyroku Sąd ten wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy nie jest wartością autoteliczną, ma wszak chronić przedsiębiorcę przed negatywnymi skutkami, jakie mogłoby dla prowadzonej przez niego działalności wywołać udzielenie określonych informacji publicznych, żądanych w trybie ustawy o dostępie do nich. Muszą one zatem obiektywnie zaistnieć.

Ponadto warunkiem koniecznym do uznania istnienia tajemnicy przedsiębiorcy jest wskazanie konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności.

Tego jednak w sprawie w ocenie Sądu pierwszej instancji nie wykazano, co narusza wymogi wywodzonej z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasady proporcjonalności. Uzasadniając odmowną decyzję w tej części z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, Spółka podała, że postanowienia umowy w tej części opisują strukturę komercyjną przedsięwzięcia budowy i eksploatacji parkingu podziemnego, które stanowią know-how koncesjonariusza oraz zostały zawarte w koncepcji koncesjonariusza i dotyczą sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron w sposób umożliwiający pozyskanie finansowania dla projektu. Wskazano, że w szczególności cała koncepcja organizacyjno - finansowa przedsięwzięcia koncesyjnego (model finansowy) została opracowana i przedstawiona przez Koncesjonariusza w toku negocjacji prowadzonych w trybie ustawy o koncesji na roboty budowlane lub usługi. Nadto, wszelkie informacje finansowe, w tym co do przychodowości parkingu, założeń rozliczeń z bankami, zabezpieczenia finansowego, podziału ryzyka pomiędzy stronami umowy, a także nieujawnione przez Spółkę informacje komercyjne, stanowią element całościowej koncepcji koncesjonariusza opisującej model pozyskiwania finansowania i realizacji przedsięwzięcia budowy i zarządzania parkingiem podziemnym przy Hali Stulecia we Wrocławiu. Powyższe uzasadnia w ocenie Spółki ograniczenie prawa do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Analiza postanowień umownych, których udostępnienia odmówiono z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa wskazuje w ocenie Sądu pierwszej instancji, że dotyczą one różnych kwestii związanych z zawartą umową, w tym m.in. regulują wzajemne prawa i obowiązki stron tej umowy oraz sposób finansowania i eksploatacji parkingu, co do których z obiektywnego punktu widzenia trudno przyjąć, że ich ujawnienie będzie stanowiło czyn nieuczciwej konkurencji w rozumieniu art. 3 ust. 1 i art. 11 ust. 1 u.z.n.k. Ogólne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wymienionych w 27 punktach postanowień umownych mających stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, bez przeprowadzenia testu proporcjonalności i wykazania w sposób przekonujący, że konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej oraz zasada transparentności i przejrzystości gospodarowania mieniem publicznym winna doznać ograniczenia z powodu ustawowo chronionej tajemnicy przedsiębiorstwa koncesjonariusza powoduje zdaniem WSA we Wrocławiu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a, którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

W powołanym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.), zasadą jest, że informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne, podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa."

Zdaniem WSA we Wrocławiu w niniejszej sprawie powyższych argumentów zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W świetle cyt. art. 35 ww. ustawy o finansach publicznych, Spółka jest zdaniem tego Sądu "innym podmiotem" gospodarującym środkami publicznymi. Sąd ten wytknął, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazano, by środki te nie zostały wydatkowane w ramach zawartej z innym przedsiębiorcą umowy koncesji na roboty budowalne, jak również, by postanowienia umowne, których jawność wyłączono, w żadnym przypadku nie miały wpływu na gospodarowanie mieniem publicznym pozostającym w dyspozycji Spółki. Stwierdzić należy, że 97,57 % udziałów w Spółce posiada Gmina Wrocław, która będąc jednostką sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 2 ww. ustawy o finansach publicznych), gospodaruje środkami publicznymi, uzyskując przychody m.in. z prowadzonej przez nią działalności, wykonywanej m. in w formie organizacyjnej spółek prawa handlowego (art. 5 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o finansach publicznych).

Z tej racji w ocenie Sądu nie są przekonywujące powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumenty mające uzasadniać konieczność podjęcia przez Spółkę działań zmierzających do ochrony jej interesów postrzeganych przez nią jako tajemnica przedsiębiorstwa.

Sąd wyjaśnił, że w wyrokach z dnia 31 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 267/14 i z dnia 3 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 564/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie jest możliwe wyłączenie jawności umowy pożyczki, zważywszy że za niezastrzeżone uważa się klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. Pogląd ten został także podzielony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyżej powołanym wyroku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 759/14. W niniejszej sprawie nie wykazano, by będąca przedmiotem żądania skarżącego umowa koncesji na roboty budowlane nie dotyczyła gospodarowania majątkiem publicznym, nie angażowała w żaden sposób tego majątku i nie miała wpływu na gospodarowanie tym majątkiem.

Jak wytknął Sąd, Spółka w swych rozstrzygnięciach dotyczących odmowy udostępnienia części umowy z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa nie wykazała także, by powoływaną tajemnicę przedsiębiorstwa uzasadniał istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się wprawdzie na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2002 r., sygn. akt K 38/01, jednakże wyrażonego w nim stanowiska w żaden sposób nie odniesiono do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z tej racji odmowa udostępnienia postanowień umowy z powołaniem się na określoną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. tajemnicę przedsiębiorstwa, nie jest w ocenie Sądu należycie uzasadniona i przekonująca, który to element decyzji ma także istotne znaczenie z punktu widzenia zasady zaufania ustanowionej w art. 8 k.p.a., a także – co już wyżej wykazano - nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a, którego przepisy, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., mają zastosowanie do decyzji, o których mowa w ust. 1 tego przepisu prawa.

Jak wyjaśnił WSA we Wrocławiu, zważyć należy, że zaskarżoną decyzją odmówiono także udostępnienia części postanowień omawianej umowy z powołaniem się na prawa autorskie koncesjonariusza lub firmy doradczej, z której usług korzystał. Dodał też, że odmówiono w tej części udostępnienia informacji co do postanowień umownych wymienionych w punktach od 1 do 32 z powołaniem się na prawa autorskie koncesjonariusza lub firmy doradczej, z której usług korzystał, przy czym odmowa udostępnienia umowy z tej przyczyny w znacznej części dotyczy postanowień umownych, których udostępnienia odmówiono także w pierwszej części decyzji z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Pomimo to, jak wskazano już w uzasadnieniu decyzji z powołaniem się na literaturę, objęcie informacji publicznej ochroną prawa autorskiego nie mieści się w zakresie żadnej z przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej zawartych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W ocenie Sądu, Spółka odmawiając udostępnienia treści umowy koncesji na roboty budowlane w części określonej punktami od 1 do 32 (druga część decyzji), nie może w tej sytuacji, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, skutecznie powoływać się na ochronę praw autorskich. Jak wskazał WSA we Wrocławiu, gdyby uznać powołany powód uzasadniający odmowę udostępnienia przedmiotowej umowy w tej części za trafny, uznać należałoby, że w tej części umowa nie stanowi informacji publicznej. Nie jest bowiem informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja, która korzysta z ochrony przewidzianej w ustawie o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Z tych względów odmowę udostępnienia żądanej umowy w tej części, z powołaniem się na ochronę praw autorskich, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej uznać należy za nieuzasadnioną.

Powyższy pogląd przedstawiony został równiez w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 maja 2015 r. sygn. IV SA/Wr 39/15, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

W świetle powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem ww. przepisów prawa, które to naruszenie powodowało konieczność ich uchylenia, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku skarżącego o zobowiązanie Spółki do ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, należy wskazać, że Sąd nie został wyposażony w tego typu kompetencje.

Ponadto Sąd wskazał, że skarga o wymierzenie grzywny nie jest uzasadniona. Stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a., "Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6". Powołany § 1 art. 149 stanowi, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa." Z przytoczonej regulacji nie wynika, aby wystąpiły okoliczności dające podstawę do wymierzenia grzywny.

Końcowo Sąd wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę organ winien rozpatrzyć wniosek skarżącego o udostępnienie pełnej treści przedmiotowej umowy, mając na względzie to, co powiedziano wyżej odnośnie meritum, a stanowisko swoje w tym względzie uzasadnić zgodnie w wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Wrocławskie Przedsiębiorstwo Hala Ludowa Sp. z o.o. z siedzibą we Wrocławiu zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, obwarowane było wykazaniem interesu publicznego lub ważnego interesu Państwa, podczas gdy przepis ten w sposób jasny określa ograniczenie dostępu do informacji i możliwość jego eliminacji jednie poprzez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy;

- art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w przedmiotowej sprawie i błędne przyjęcie, że w analizowanym stanie faktycznym nie może nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego bez przeprowadzenia testu proporcjonalności, pomimo że w ustawie o dostępie do informacji publicznej przewidziano możliwość takiego ograniczenia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 i art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie oraz niezasadne uwzględnienie skargi wnioskodawcy, a także nieuprawnione przyjęcie, że decyzje z dnia 10 grudnia 2014 r. oraz z dnia 13 listopada 2014 r. zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, pomimo że w analizowanej sytuacji została zrealizowana przesłanka uprawniająca do odmowy dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, a zatem skarga wniesiona przez wnioskodawcę powinna zostać oddalona;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na podstawie uznania przez Sąd I instancji, że Spółka nie przeprowadziła dodatkowego postępowania w zakresie wyważenia ważności tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej oraz charakteru i skutków udostępnienia informacji publicznej, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają podstaw do takiego działania Spółki, która prawidłowo przeprowadziła postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej badając istnienie przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa i wydała decyzję odmowną zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powinno było skutkować oddaleniem skargi przez Sąd I instancji;

- art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierając błędne wywody w zakresie wskazanych naruszeń w postępowaniu dokonanych przez Spółkę wskazuje na błędny kierunek dalszego postępowania Spółki w związku ze złożonym wnioskiem strony przeciwnej;

- art. 107 § 3 k.p.a w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że uzasadnienie zaskarżonych decyzji nie spełnia wymogów wskazanych w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia przepisów postępowania jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., określanej dalej skrótem: u.d.i.p.) oraz zastosowania art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w wyniku czego błędnie przyjęto, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa, obwarowane było wykazaniem interesu publicznego lub ważnego interesu Państwa, a tym samym w analizowanym stanie faktycznym nie mogło nastąpić ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na konieczność ochrony prawa podmiotu gospodarczego bez przeprowadzenia testu proporcjonalności, podczas gdy przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w sposób jasny określa ograniczenie dostępu do informacji i możliwość jego eliminacji jednie poprzez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy, a ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje możliwość ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Analiza powyższej regulacji wykazuje w pierwszej kolejności, że przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - podlega jedynie ograniczeniu "ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy". Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej – w odniesieniu do problemu, jaki zarysował się w realiach niniejszej sprawy – nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia "tajemnicy przedsiębiorcy" automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa. Nie jest zatem trafne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że eliminacja ograniczenia dostępu do informacji publicznej jest możliwa wyłącznie przez rezygnację uprawnionego podmiotu, którego tajemnica przedsiębiorcy dotyczy. Rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawy granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej.

Kwestia ustalenia w konkretnej sprawie zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej wymaga odpowiedzi na pytanie, jakimi kryteriami powinien kierować się podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. Mając na uwadze, że prawo dostępu do informacji publicznej jest prawem podmiotowym znajdującym podstawę w Konstytucji (art. 61 ust. 1 i 2), kryteria te wynikają zarówno z ogólnej regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, stanowiącego, że "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw", jak i z regulacji dotyczącej już wprost prawa dostępu do informacji publicznej, tj. z treści art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Oznacza to, że prawodawca konstytucyjny wyraźnie wskazał, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jest dopuszczalne jedynie przy spełnieniu dwóch łącznie występujących przesłanek, tj. 1) "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" określonych w akcie rangi ustawowej oraz 2) "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Powyższa regulacje konstytucyjne są adresowane zarówno do ustawodawcy, jak i innych do podmiotów realizujących porządek prawny. W sytuacji, gdy ustawodawca wprowadza ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej należy przyjąć, że w zgodzie z Konstytucją czyni to "ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych" oraz "ze względu na ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W konsekwencji należy przyjąć, że takimi właśnie kryteriami kierował się ustawodawca wprowadzając w ustawowej regulacji art. 5 ust. 2 u.d.i.p. kategorię "tajemnicy przedsiębiorcy" jako wartości uzasadniającej ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy to zatem kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy" powinien odczytywać jego treść przez pryzmat wskazanej wyżej regulacji konstytucyjnej.

Ustalenie w powyższy sposób rozumienia pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy" i zweryfikowania istnienia tej kategorii w określonym stanie faktycznym nie kończy jednak analizy w konkretnej sprawie, skoro konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Jak wyżej wskazano istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Należy przyjąć, że skoro regulacja art. 61 ust. 3 Konstytucji RP jest adresowana do wszystkich podmiotów realizujących porządek prawny i określa kryteria ograniczenia prawa do informacji publicznej, to kryteriami tymi powinien kierować się również podmiot dokonujący w realiach konkretnej sprawy oceny zakresu ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy". Konieczne jest zatem wyważanie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu błędnej wykładni pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do wyrażania stanowiska w tej kwestii. Konieczne jest jednak podkreślenie, że ustalenie w konkretnej sprawie wystąpienia, charakteru i zakresu "tajemnicy przedsiębiorcy" pozostaje w istotnym związku z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. W doktrynie podkreśla się, że tajemnica przedsiębiorcy stanowiąca ograniczenie jawności oparte na poszanowaniu interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą stanowi drugą – poza prawem do prywatności – z prywatnoprawnych wartości, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji publicznej (zob. M. Wilbrandt-Gotowicz: Tajemnica przedsiębiorcy jako ograniczenie jawności informacji publicznych (w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych), w: M. Jaśkowska (red.): Jawność i jej ograniczenia. Tom IV. Znaczenie orzecznictwa, Warszawa 2014, s. 127).

Należy zwrócić uwagę, że w polskim porządku prawnym jawność w zakresie gospodarowania środkami publicznymi traktowana jest jako nadrzędna w stosunku do zbliżonej do kategorii "tajemnicy przedsiębiorcy" kategorii "tajemnicy przedsiębiorstwa" zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Na związki między tymi pojęciami zwraca się uwagę w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 78; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2013 r., I OSK 1858/13), z dostrzeżeniem, że pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy może być w pewnych sytuacjach szersze od pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r., I SA/Wa 2268/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Kr 1067/15). Należy mieć przy tym na uwadze, że pojęcie "tajemnicy przedsiębiorcy" jest pojęciem użytym przez ustawodawcę wyłącznie w unormowaniach ustawy o dostępie do informacji publicznej i w kontekście przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tego rodzaju zabieg legislacyjny determinuje zawężającą w stosunku do prawa dostępu do informacji publicznej wykładnię ustawowego zwrotu "tajemnica przedsiębiorcy" oraz obliguje podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej ze względu na "tajemnicę przedsiębiorcy" do szczegółowego przedstawienia motywów odmowy w uzasadnieniu decyzji administracyjnej.

Przepis art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1870) stanowi, że "Gospodarka środkami publicznymi jest jawna", a według art. 35 tej ustawy "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa". Regulacja powyższa potwierdza zatem stanowisko, zgodnie z którym nie każda tajemnica przedsiębiorstwa automatycznie wyłącza jawność gospodarowania środkami publicznymi. Konieczne jest zatem w każdym indywidualnym przypadku badanie m.in., czy w sytuacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej w postaci zawartej umowy przez podmiot, do którego kierowany jest wniosek, wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, a stwierdzenie tego stanu rzeczy obliguje nie tylko do ustalania faktu istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, lecz również badania, czy informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa z jednoczesnym uwzględnieniem ustawowej regulacji, z której wynika, że udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku, którym dysponują podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w kontekście unormowań art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i prawidłowo ocenił sposób zastosowania tych przepisów w niniejszej sprawie, gdy się uwzględni okoliczność, że ustalenia w zakresie stanu faktycznego nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej.

W konsekwencji niezasadne okazały się bezpośrednio powiązane z zarzutami naruszenia prawa materialnego zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że podmiot wydający zaskarżoną decyzję w wyniku błędnej wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. niewłaściwie przeprowadził postępowanie w niniejszej sprawie, tj. nie dokonał wyważenia wartości leżących u podstaw tajemnicy przedsiębiorcy i prawa do informacji publicznej – czego strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje błędnie przyjmując, że nie było podstaw do dokonywania takiego wyważania – a tym samym przedwcześnie odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. nie znajdując podstaw do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Konsekwencją prawidłowego stanowiska Sądu I instancji były trafne wskazania co do dalszego postępowania obligujące adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej do wyważania wskazanych wyżej wartości w celu zweryfikowania podstaw do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej pełnym zakresie i zaprezentowania swojego stanowiska zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p., czego dotychczas nie uczyniono. Nietrafny zatem okazał się również zarzut naruszenia powyższych przepisów w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wobec powyższego jako nieuzasadniony należy ocenić również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, bowiem Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził w niniejszej sprawie proces kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo zastosował środki określone w ustawie.

Powyższe zapatrywanie zostało także przedstawione w analogicznej sprawie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2017 r., I OSK 2314/15, zaś skład orzekający w sprawie niniejszej nie znalazł uzasadnionych podstaw, aby od niego odstąpić.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, nie stwierdzając zarzucanych naruszeń, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niemającą usprawiedliwionych podstaw.