Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2700/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: par. 9 ust. 5 w zw. par. 8 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art. 35 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 127/12 w sprawie ze skargi M.D. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] na rzecz M.D. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 3 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 127/12 oddalił skargę M.D. na rozkaz personalny [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie dodatku służbowego funkcjonariusza Policji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Komisariatu [...] w dniu [...] maja 2011 r. wydał opinię służbową o policjancie M.D., pełniącym służbę na stanowisku [...]. We wnioskach końcowych stwierdził, że nie wywiązuje się on z obowiązków służbowych oraz podał, iż jest to pierwsza opinia służbowa o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.

Komendant Miejski Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2011r. nr [...], działając na podstawie art. 104 ust. 3 i ust. 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 o Policji (t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687 ze zm.) oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2001 r. Nr 152, poz. 1732), obniżył M.D. z dniem 1 września 2011 r. dodatek służbowy do kwoty [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że obniżenie dodatku służbowego jest konsekwencją wydania przez Komendanta Komisariatu [...] w dniu [...] maja 2011 r. opinii służbowej, stwierdzającej niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych.

Na skutek wniesienia przez M.D. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał [...] Komendant Wojewódzki Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), uchylił zaskarżony rozkaz personalny i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozkazu personalnego stwierdził, że Komendant Miejski Policji [...] naruszył art. 6, art. 7, art. 8 i art. 10 K.p.a., gdyż wydał decyzję z urzędu, bez powiadomienia strony oraz bez przeprowadzenia w tej sprawie stosownego postępowania administracyjnego. Wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ uwzględni argumenty zawarte w odwołaniu, a w szczególności kwestię dotyczącą ostateczności opinii służbowej, na podstawie której obniżono policjantowi dodatek służbowy.

Komendant Miejski Policji [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] działając na podstawie art. 104 ust.3 i ust. 6 cyt. ustawy o Policji oraz § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt.2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, obniżył M.D. z dniem 1 stycznia 2012 r. dodatek służbowy z kwoty [...] zł do kwoty [...] zł miesięcznie. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że jest związany wydaną przez Komendanta Komisariatu [...] w dniu [...] maja 2011 r. opinią służbową, stwierdzającą niewywiązywanie się policjanta z obowiązków służbowych. Wskazał, iż z § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust.8 pkt 2 powołanego rozporządzenia wynika obligatoryjność zastosowania obniżenia dodatku służbowego w granicach od 20 % do 50 % w przypadku niewywiązywania się z policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzonego w opinii służbowej. Dotychczas M.D. miał przyznany dodatek służbowy w wysokości [...] zł miesięcznie, obniżenie go o 20 %, czyli w najniższym możliwym wymiarze oznacza, że będzie on wynosił [...] zł miesięcznie. Ponadto Komendant Miejski Policji [...] wyjaśnił, że pismem z dnia [...] lipca 2011r. poinformował M.D. o tym, że opinia służbowa z dnia [...] maja 2011r. jest ostateczna i zostanie włączona do akt osobowych. Podał również, iż [...] Komendant Wojewódzki Policji pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. poinformował zarówno M.D. jak i adw. [...] o przesłankach faktycznych i prawnych będących podstawą uznania opinii służbowej jako ostatecznej. Pełnomocnik M.D. pismem z dnia [...] listopada 2011r. został także poinformowany o prowadzeniu postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego oraz o przysługujących prawach i zapoznał się z całością materiału dowodowego.

Na skutek wniesienia przez pełnomocnika M.D. od powyższego rozkazu personalnego odwołania sprawę rozpoznawał [...] Komendant Wojewódzki Policji, który rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w części dotyczącej określenia daty obniżenia dodatku służbowego i wyznaczył nową datę obniżenia dodatku służbowego na dzień 1 marca 2012 r., zaś w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że obniżenie dodatku służbowego jest obligatoryjnym następstwem wydania ostatecznej opinii służbowej, w której stwierdzono niewywiązywanie się przez w/w policjanta z obowiązków służbowych. Opinia służbowa dotycząca M.D. z dnia [...] maja 2011r. stała się ostateczna w dniu [...] czerwca 2011r. o czym opiniowanego poinformowano pismami z dnia [...] lipca 2011r. i [...] sierpnia 2011r., a adwokata [...]pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie opiniowania cechuje autonomiczność oraz to, że opinia wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o Policji oraz rozporządzenia wykonawczego nie jest decyzją administracyjną i nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie opinii nie jest też czynnością cywilnoprawną i nie można do niej stosować przepisów o przedstawicielstwie przewidzianym w Kodeksie cywilnym. Organ odwoławczy wskazał, że policjantowi obniżono dodatek służbowy w najniższej możliwej kwocie. Powołując się na przepis art. 130 § 1 i 2 oraz art. 110 K.p.a. podał, że zmiana terminu obniżenia dodatku po wniesieniu odwołania przez stronę była konieczna, gdyż odwołanie wstrzymuje wykonanie decyzji, która wywołuje skutki prawne dopiero od dnia doręczenia decyzji odwoławczej.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi wniesionej przez M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której zarzucił naruszenie §7ust.1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz § 8 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), poprzez obniżenie dodatku służbowego policjanta mimo, iż opinia służbowa zawierająca stwierdzenie niewywiązywania się opiniowanego z obowiązków służbowych nie była ostateczna. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wydanych w sprawie rozkazów personalnych oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazał, że opinia służbowa wydana w dniu [...] maja 2011 r. nie jest ostateczna, a jego odwołanie od niej nie zostało dotychczas rozpoznane. Skarżący nie zgodził się z poglądem prezentowanym przez organy, że opinia służbowa nie jest decyzją administracyjną i powołał wyroki sądów administracyjnych, w których stwierdzano dopuszczalność jej zaskarżenia do sądu administracyjnego.

[...] Komendant Wojewódzki Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego. Ponadto wskazał na uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, w których wyrażono pogląd o wyłączeniu drogi sądowoadministracyjnej od postanowień organów Służby Więziennej i Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w sprawie opinii służbowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1579/09, w którym wyrażono pogląd, że opinia służbowa dotycząca policjanta jest decyzją administracyjną w rozumieniu art.104 K.p.a., do jej wydania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a przy jej zaskarżeniu za dopuszczalną uznano drogę sądowo administracyjną. Stwierdził, że w pełni podziela pogląd przedstawiony w tym wyroku, nawet przy uwzględnieniu treści nowego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Jednocześnie podał, że w jego ocenie w niniejszej sprawie nie może być zastosowana wykładnia przedstawiona w uchwałach składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11, gdyż odnosiły się one do innych pragmatyk służbowych niż ustawa o Policji, a z powołanego wyroku z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 1579/09 wynika jednolita wykładnia przepisów o opiniowaniu służbowym policjantów.

Sąd pierwszej instancji uznał jednak, że skarga M.D. odnosi się do rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Granice sprawy, dotyczą zatem tylko rozkazów personalnych w sprawie dodatku służbowego. Organy orzekające były związane treścią pozostającej w obrocie prawnym opinii służbowej z dnia [...] maja 2011r., która stwierdzała niewywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych w rozumieniu § 9 ust. 5 w zw. § 8 ust. 8 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., a to z kolei oznaczało obowiązek organu do obniżenia, o co najmniej 20 %, wysokości dodatku służbowego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu obniżenie dodatku służbowego nastąpiło w dopuszczalnej, minimalnej wysokości, a zatem także w tym zakresie zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy. Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że z przedstawionych akt administracyjnych i osobowych skarżącego nie wynika, aby treść wydanej opinii służbowej została zmieniona, albo toczyło się prejudycjalne postępowanie administracyjne, które ewentualnie mogłoby być podstawą do zawieszenia niniejszego postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdził również, iż skoro skarżący uważał, że jego odwołanie w sprawie opinii służbowej nie zostało rozpoznane, to mógł skorzystać ze środków prawnych przewidzianych w razie bezczynności organu, nie wyłączając skargi sądowoadministracyjnej w tym przedmiocie. Skoro tego nie uczynił, to w skardze na rozkaz personalny dotyczący obniżenia dodatku służbowego nie może zwalczać istnienia w obrocie prawnym opinii, o której mowa w § 8 ust. 8 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł M.D., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając go w całości, na podstawie art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, a to przepisu § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2001 r. Nr 152, poz. 1732) oraz § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. Nr 170, poz. 1145), poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że wydanie rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego było prawidłowe i zgodne z prawem w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia przepisów oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy prowadzą do wniosku, iż rozkaz personalny o obniżeniu dodatku służbowego został wydany niezgodnie z obowiązującą procedurą, a to wobec nieposiadania przez organ ostatecznej okresowej opinii służbowej, która mogła być wyłączną podstawą obligatoryjnego obniżenia dodatku służbowego na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 cyt. rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na uznaniu, że dokonanie oceny, czy okresowa opinia służbowa była ostateczna i prawomocna, a w konsekwencji mogła stanowić podstawę rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego, wykraczałoby poza granice przedmiotowej sprawy w sytuacji, gdy prawidłowo dokonana wykładnia tego przepisu oraz okoliczności stanu faktycznego sprawy prowadzą do wniosku, ze rozpoznanie powyższego zagadnienia mieściło się w granicach sprawy, a w konsekwencji doprowadziłoby także do uchylenia wadliwego rozkazu o obniżeniu dodatku służbowego;

3) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy skarżący skutecznie wykazał, iż organ administracji publicznej naruszył przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania, sprowadza się do zakwestionowania dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny zasadności zastosowania przez organ do obniżenia skarżącemu dodatku służbowego § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. 2001 r. Nr 152, poz. 1732) oraz stwierdzenia, że rozważanie w niniejszej sprawie kwestii, czy opinia służbowa była ostateczna, wykraczałoby poza jej granice przedmiotowe.

Zgodnie z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia w szczególnie uzasadnionych przypadkach dodatek służbowy podlega obniżeniu. Przepisy § 8 ust. 5-8 stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem ust. 6. Stosownie do § 8 ust.8 pkt 2 w/w rozporządzenia dodatek służbowy obniża się w granicach od 20 do 50% otrzymywanej stawki w przypadku -niewywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych stwierdzonego w opinii służbowej. Użycie przez prawodawcę kategorycznego sformułowania "obniża się" wskazuje na obowiązek wydania przez organ decyzji związanej, o ile w sprawie zaistnieją przesłanki wymienione w tym przepisie. Są nimi niewywiązywanie się przez policjanta z obowiązków służbowych, stwierdzone w opinii służbowej. Natomiast zasady ustalania wysokości dodatku określa § 9 ust.1 i 2 powołanego rozporządzenia stanowiąc, że dodatek służbowy przyznaje się policjantowi w stawkach kwotowych na czas nieokreślony. Wysokość dodatku nie może przekraczać 50% podstawy wymiaru, o której mowa w § 8 ust. 4. Przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. A zatem w kwestii przyznawania, w tym obniżania dodatku służbowego, organ działa w ramach tzw. uznania administracyjnego.

Regulacja prawna dotycząca okresowego opiniowania policjantów jest zawarta w art.35 ust.1 i 2 ustawy o Policji oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów. Z art. 35 ust.1 i 2 ustawy o Policji wynika, że policjant podlega okresowemu opiniowaniu służbowemu. Policjant zapoznaje się z opinią służbową w ciągu 14 dni od jej sporządzenia; może on w terminie 14 dni od zapoznania się z opinią wnieść odwołanie do wyższego przełożonego. Przepis § 7 ust.1c w/w rozporządzenia stanowi, że opiniowany może wnieść odwołanie od opinii, za pośrednictwem wydającego opinię, w terminie 14 dni od dnia zapoznania się z opinią. W świetle § 8 ust.6,7,8 powołanego rozporządzenia przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania, po zapoznaniu się ze sprawozdaniem komisji:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo

2) uchyla zaskarżoną opinię i poleca wydanie nowej opinii, wskazując, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy jej wydawaniu.

Przełożony właściwy do rozpatrzenia odwołania jest obowiązany podjąć rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 6, w terminie 60 dni od dnia otrzymania odwołania wraz z materiałami, o których mowa w ust. 2. Opinia, o której mowa w ust. 6 pkt 1, jako ostateczna zostaje włączona do akt osobowych policjanta.

Analiza powołanych przepisów dotyczących opinii służbowej prowadzi do wniosku, że staje się ona ostateczna zarówno w przypadku, gdy nie zostanie od niej wniesione odwołanie jak i w przypadku, gdy po rozpoznaniu odwołania zostanie podjęte rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy zaskarżonej opinii.

Powyższe rozważania upoważniają do stwierdzenia, że użyte w § 8 ust. 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego pojęcie "w opinii służbowej" oznacza opinię ostateczną.

W związku z powyższym, w rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności należało rozważyć, czy Sąd pierwszej instancji przyjmując, że ocena kwestii ostateczności opinii służbowej wykraczałaby poza granice przedmiotowe sprawy naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Natomiast niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza m.in. dokonanie oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Na granice sprawy administracyjnej składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które należy uwzględniać przy ustalaniu jej tożsamości. W odniesieniu do elementów podmiotowych wyraża się to w tożsamości podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a w odniesieniu do tożsamości przedmiotowej w tożsamości treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. Zakres sądowej kontroli określa przedmiot danej sprawy administracyjnej, zdeterminowany podstawami prawnymi wydanego w niej rozstrzygnięcia. Co istotne, granice orzekania sądu administracyjnego pierwszej instancji wyznacza sprawa administracyjna w znaczeniu materialnym (a nie procesowym). Oznacza to, że podany w skardze przedmiot zaskarżenia jednocześnie wyznacza wiążące granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. wyroki NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; z dnia 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09; z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1739/09; z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt I FSK 1904/09). Granice rozpoznania wojewódzkiego sądu administracyjnego określa zatem sprawa administracyjna będąca przedmiotem zaskarżenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie kwestia ostateczności opinii służbowej z dnia [...] maja 2011 r. dotyczącej skarżącego mieściła się w granicach przedmiotowych sprawy. Skarga wniesiona przez M.D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu dotyczyła rozkazu personalnego [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego z uwagi na zawarte w opinii służbowej stwierdzenie niewywiązywania się przez wyżej wymienionego z obowiązków służbowych. Oczywistym zatem jest, że Sąd pierwszej instancji w tej sprawie nie był uprawniony do merytorycznej oceny zasadności opinii służbowej, gdyż kontrola takiego aktu wykraczałaby poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, wyznaczone przedmiotem zaskarżonego rozkazu personalnego dotyczącym dodatku służbowego. Zobowiązany był natomiast ocenić, czy opinia służbowa, w dniu wydania rozkazu personalnego w przedmiocie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego była opinią ostateczną, gdyż tylko taka opinia mogła stanowić przesłankę zastosowania omawianej sankcji. Dopóki zatem nie zostanie wyjaśniona kwestia, czy opinia służbowa zyskała walor ostateczności, to nie można uznać by zachodziły przesłanki do obniżenia dodatku służbowego z uwagi na niewywiązywanie się przez M.D. z obowiązków służbowych stwierdzone w opinii służbowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił się od zajęcia stanowiska w tej kwestii, mimo, że z akt sprawy wynika, iż skarżący w postępowaniu administracyjnym skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia opinii służbowej, a w postępowaniu sądowym wskazywał na istotne jego zdaniem uchybienie popełnione przez organ w przedmiocie oceny jej ostateczności. Skarżący nie zwalczał faktu istnienia opinii służbowej i zawartego w nim stwierdzenia, lecz zasadność oceny jej ostateczności, jako przesłanki obniżenia dodatku służbowego.

W konsekwencji uznać należy, iż uchylenie się przez Sąd pierwszej instancji w granicach przedmiotowych sprawy od oceny, czy przed wydaniem rozkazu personalnego o obniżeniu skarżącemu dodatku służbowego opinia służbowa posiadała przymiot ostateczności skutkowało stwierdzeniem zasadności omawianego zarzutu. Z tego względu i na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego rozpoznanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.203 pkt 1, art. 205 § 2 i § 3 oraz 209 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).