Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1021/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6, 7, 8, 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7 i a, 48, 49, 50
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia określonych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej L. S. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu odwołania L. S.od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m[...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. odmawiającej nałożenia na inwestora, K. M. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zabudowy korytarza oraz włączenia powierzchni zabudowanej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W.do stanu zgodnego z prawem - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję

Uzasadniając decyzję organ wskazał, że w dniu 30 listopada 2016 r. przeprowadzono czynności kontrolne w sprawie robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza oraz włączeniu powierzchni zabudowanej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W.. Podczas wizji ustalono, iż na poziomie VI kondygnacji w/w budynku samowolnie zabudowano część korytarza w rejonie lokalu nr [...]wraz z włączeniem tej powierzchni do tego lokalu. Zabudowa posiada wymiary ok 2, 60 m x 1.40 m i wysokość 2.90m. W ścianie zabudowy znajdują się drzwi otwierane na zewnątrz korytarza pod katem 90°. Ściana obudowy w korytarzu w odległości ok. 10 cm od drzwi wejściowych lokalu sąsiedniego nr [...].

PINB, uznając, że w/w roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami techniczno – budowlanymi, decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. odmówił nałożenia na inwestora K. M. obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia zabudowy korytarza oraz włączenia powierzchni zabudowanej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. do stanu zgodnego z prawem. L. S. złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

[...] WINB wyjaśnił, że w jego ocenie organu PINB podjął prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie, a w szczególności nie naruszył przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Przedmiotem postępowania była sprawa, dotycząca robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza oraz włączenia powierzchni zabudowanej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W.. Nie ulega w ocenie organu II instancji wątpliwości, że przedmiotowe roboty budowlane zostały zrealizowane samowolnie. PINB zasadnie zatem skorzystał w niniejszym postępowaniu z trybu przewidzianego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, w którym organy nadzoru budowlanego badają prawidłowość wykonania tychże robót jedynie pod względem ich zgodności z przepisami prawa budowlanego i sztuką budowlaną.

W ocenie [...] WINB, ewentualne roszczenia z tytułu naruszania przez K. M. przepisów prawa wspólnotowego mogą być dochodzone "w drodze postępowania wewnątrzwspólnotowego" bądź też na zasadach ogólnych na gruncie prawa cywilnego przed sądem powszechnym.

W ocenie organu odwoławczego nietrafne było oczekiwanie skarżącej, aby organ powiatowy miał obowiązek nakazania rozbiórki samowolnie wykonanych robót budowlanych. Nakazanie rozbiórki jest bowiem dopuszczalne jedynie w sytuacji braku możliwości zalegalizowania robót przeprowadzonych w warunkach samowoli.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, w przedmiocie zawężania przez sporną zabudowę drogi ewakuacyjnej w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W.. [...] WINB stwierdził, że zgodnie z § 242 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (dalej: "rozporządzenie techniczne"), szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0.6 m na 100 osób. lecz nie mniej niż 1, 4 m. Dopuszcza się zmniejszenie szerokości poziomej drogi ewakuacyjnej do 1.2 m. jeżeli jest ona przeznaczona do ewakuacji nie więcej niż 20 osób. Skrzydła drzwi, stanowiących wyjście na drogę ewakuacyjną, nie mogą. po ich całkowitym otwarciu, zmniejszać wymaganej szerokości tej drogi.

Jak wynika z protokołu sporządzonego podczas przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2016 r. wizji lokalnej w przedmiotowym budynku, drzwi wejściowe w ścianie spornej zabudowy otwierane są na zewnątrz korytarza pod katem 90°. Jednocześnie szerokość ogólnodostępnego korytarza w tej części wynosi 1.4 m.

[...]WINB nie podzielił poglądu z odwołania, że zamontowane w spornej zabudowie drzwi o szerokości 0.90 m naruszają w/w przepis. Zdaniem organu, poprzez wykonaną zabudowę, części korytarza została włączona do lokalu nr [...], co oznacza, że drzwi w tej zabudowie należy traktować jako wejście do lokalu.

Z kolei do drzwi wejściowych do lokali nie ma zastosowania § 242 ust. 1 i 2 rozporządzenia technicznego, gdyż nie są one zaliczane do poziomych dróg ewakuacyjnych. Stanowią one wyjście na tę drogę ewakuacyjną i powinny tym samym spełniać wymogi, o których mowa w ust. 4 tego przepisu. Tym samym nie można było uznać, iż ww. drzwi po ich całkowitym otwarciu zawężają szerokość korytarza ogólnodostępnego do szerokości mniejszej niż 1, 2 m, co zresztą potwierdza również dokumentacja fotograficzna wykonana w czasie wizji przeprowadzonej w dniu 30 listopada 2016r.

Podczas czynności kontrolnych stwierdzono także, iż sporne roboty wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną i nie zagrażają one bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Jak stwierdził [...] WINB, nadzór budowlany stanowiąc fachowy pion administracji publicznej, do obowiązków którego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno - budowlanych z przepisami techniczno - budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej winien ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji rozstrzygać we własnym zakresie.

W aktach sprawy brak jest w ocenie [...] WINB dokumentów, mogących stanowić podstawę do podważania ustaleń poczynionych podczas oględzin przeprowadzonych przez organ powiatowy.

[...] WINB stwierdził też, że obowiązek organu do zebrania całego materiału dowodowego nie oznacza zaś przerzucenia na organ całego ciężaru dowodzenia w sprawie, a zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, który będzie zaprzeczał wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany do tej pory materiał dowodowy jest niekorzystny dla jednej ze stron postępowania, która się z nim nie zgadza. Jeżeli więc oględziny przeprowadzone przez PINB nie wykazały nieprawidłowości dotyczących robót budowlanych polegających na zabudowie korytarza oraz włączeniu powierzchni zabudowanej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W. to nie istnieją podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, która pismem datowanym na 31 marca 2017 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając w całości decyzję nr [...][...] WINB.

Decyzji zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 1 i 2 Pr. bud. poprzez bezzasadne przyjęcie braku podstaw do nakazania doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty naruszają prawo i nie jest możliwe zalegalizowanie robót przeprowadzonych w warunkach samowoli budowlanej, a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zgodnie z którymi organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB.

Uzasadniając skargę, skarżąca wyjaśniła, że bezspornym jest, że inwestycję polegającą na zabudowie korytarza oraz włączenia powierzchni zabudowanej do lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. W. w W., skutkującą zmianą sposobu użytkowania zabudowanej części i zmniejszeniem wielkości korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną powinno się traktować jako roboty budowlane określone w art. 3 ust. 7a Pr. bud.

Dokonaną przez K. M. zabudowę za roboty budowlane uznały organy nadzoru budowlanego w treści skarżonych decyzji. Roboty budowlane polegające na przebudowie nie zostały wymienione w art. 29-31 Pr. bud., zwalniających od konieczności uzyskania pozwolenia na budowę.

Z treści obu decyzji, jak i z informacji uzyskanych w toku przeprowadzonych w dniu 30 listopada 2016 r. oględzin wynika, iż inwestor K. M. nie posiadała w dacie dokonywania zabudowy, ani później, decyzji właściwego w tym zakresie organu, a do chwili obecnej nie posiada skutecznej zgody (uchwały) Wspólnoty Mieszkaniowej W. do dysponowania nieruchomością, na której przeprowadzona została inwestycja, stanowiącą współwłasność wszystkich właścicieli na cele budowlane.

W związku z powyższym i ponieważ roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 Pr. bud.) to zdaniem skarżącej przedmiotowe roboty należy uznać za samowolę budowlana podlegająca rozbiórce. Nakazanie rozbiórki było więc obowiązkiem organów nadzoru budowlanego, zwłaszcza iż brak jest w obecnym stanie faktycznym sprawy możliwości zalegalizowania wykonanych samowolnie przez K. M. robót budowlanych, chociażby z tego względu, iż nie posiada i nigdy nie posiadała prawa do dysponowania nieruchomością, na której przeprowadzona została inwestycja, stanowiącą współwłasność wszystkich właścicieli na cele budowlane. Brak ten uniemożliwia zalegalizowanie robót przeprowadzonych w warunkach samowoli, stosownie do art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud.

Inwestor K. M. była wielokrotnie i bezskutecznie wzywana przez osoby występujące w imieniu Wspólnoty do rozbiórki dokonanej bezprawnie zabudowy. Tym samym brak jest jakichkolwiek podstaw i perspektyw do stwierdzenia, iż taką zgodę lub uprawnienie do dysponowania nieruchomością miałaby uzyskać.

Pomimo tego, organy nadzoru budowlanego nie tylko nie wydały decyzji o rozbiórce, ale i do powyższego w żaden sposób nie odniosły się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, choć jak wynika z ich treści posiadały wiedze w tym zakresie, ograniczając się tylko do ogólnikowych stwierdzeń o możliwości dochodzenia roszczeń "z tytułu prawa wspólnotowego na gruncie prawa wewnątrzwspólnotowego lub na gruncie prawa cywilnego".

W ocenie skarżącej, wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji stwierdzającej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. brak podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zawiera w sobie założenie, że poczynione w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego jednoznacznie wskazują, że wykonane roboty odpowiadają prawu. Do formułowania takich twierdzeń konieczne jest bezsporne ustalenie, iż nie doszło do naruszenia prawa. Tymczasem oba organy w ogóle nie odniosły się i nie dokonały oceny poszczególnych, dokonanych przez inwestora naruszeń prawa, wskazanych w odwołaniu. Poprzestały jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, iż przeprowadzone roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną i nie naruszają dyspozycji art. § 242 ust. 1 powołanego rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Na gruncie stanu faktycznego nin. sprawy bezspornym jest w ocenie skarżącej, że przedmiotowa zabudowa narusza przepisy warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. Nr 79, poz. 719 ze zm.).

Jak wskazano w odwołaniu - zgodnie z dyspozycją § 242 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. szerokość poziomych dróg ewakuacyjnych należy obliczać proporcjonalnie do liczby osób mogących przebywać jednocześnie na danej kondygnacji budynku, przyjmując co najmniej 0, 6 m na 100 osób, lecz nie mniej niż 1, 4 m. Tymczasem znajdujące się w postawionej przez inwestora ścianie (o szerokości 1, 4 m, stanowiącej równocześnie całkowitą szerokość zabudowanego w ten sposób korytarza stanowiącego drogę ewakuacyjną) drzwi o szerokości ok. 90 cm nawet przy całkowitym ich otwarciu pod katem 90 ° te normy w oczywisty sposób naruszają, nie tylko na szkodę skarżącej, jako zamieszkałej w lokalu nr [...], ale i lokatora lokalu [...], którego szerokość drogi ewakuacyjnej równa jest wówczas szerokości otwartych drzwi, a zatem ok. 90 cm. Pozostała część drogi ewakuacyjne zabudowana jest bowiem ścianą postawioną przez inwestora.

Nie sposób przy tym zgodzić się ze stanowiskiem [...] WINB, jakoby zamontowanie przez inwestora drzwi w samowolnie postawionej zabudowie - ścianie działowej spowodowało, iż zabudowana cześć korytarza stanowiąca drogę ewakuacyjna, traciła tym sposobem przymiot poziomej drogi ewakuacyjnej. Taka interpretacja prowadziłaby bowiem do absurdalnej sytuacji, w której można byłoby bez jakichkolwiek konsekwencji, samowolnie zabudować i włączać do lokali mieszkalnych dowolny odcinek drogi ewakuacyjnej budynku wielorodzinnego bez względu na obowiązujące w tym zakresie regulacje dotyczące zasad ochrony przeciwpożarowej, jak i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane

Organ nadzoru budowlanego, pomimo wyraźnych w tym zakresie zarzutów zawartych w odwołaniu, nie odniósł się w jakikolwiek sposób do nieprawidłowości związanych z materiałem, z którego wykonane są drzwi usadowione w postawionej przez K. M. ścianie. Tymczasem nawet na podstawie powierzchownych oględzin przedmiotowych drzwi można stwierdzić, iż są to drzwi wewnętrzne, przeznaczone do stosowania/montowania w pomieszczeniach lokali mieszkalnych. Oczywistym jest, iż usadowienie drzwi tego typu na klatkach schodowych budynków wielorodzinnych i to jeszcze w taki sposób, iż ograniczają szerokość drogi ewakuacyjnej bezspornie powoduje zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Warto podkreślić, co również nie znalazło jakiegokolwiek odzwierciedlenia w uzasadnieniu skarżonej decyzji, iż dokonana zabudowa (na którą oprócz płyty gips karton składa się łatwo zapalny świetlik z tworzywa sztucznego oraz wspomniane drzwi z równie łatwopalnego materiału, których produkty rozkładu termicznego są bardzo toksyczne i intensywnie dymiące, a których użycie w tego typu konstrukcji — stosownie do treści powołanego rozporządzenia jest zabronione) znajduję się na ostatniej, VI kondygnacji budynku wielorodzinnego znajdującego się przy ul. W. w W.. Tym samym styka się bezpośrednio z drewnianą konstrukcją dachu, w tym z drewnianą więźbą dachową tego budynku. W tej sytuacji trudno również uznać, że dokonana przez K. M. zabudowa nie powoduje zagrożenia, w szczególności pożarowego dla całej konstrukcji tego budynku wielorodzinnego.

Całość dokonanej zabudowy, w tym z uwagi na usadowienie w niej drzwi w taki sposób, iż otwierają się na zewnątrz w sposób oczywisty wpływa na osobiste bezpieczeństwo skarżącej. Odległość postawionej przez K. M. ściany od drzwi mieszkania skarżącej wynosi ok. 10 cm; drzwi w postawionej ścianie otwierają się na zewnątrz i utrudniają wejście do mieszkania, narażając osoby wychodzące lub wchodzące równocześnie do pomieszczeń na niebezpieczeństwo uszczerbku na zdrowiu.

W przypadku pożaru i zawalenia się całej łatwopalnej zabudowy działowej wprost na wysokości ościeżnic i drzwi mieszkania nr [...], którego skarżąca jest właścicielem, uniemożliwi jej wyjście z zajmowanego lokalu.

Taka zabudowa poprzez zmniejszenie wielkości ogólnodostępnego korytarza i zmianę sposobu jego użytkowania wpływa negatywnie nie tylko na korzystanie z zajmowanego przez skarżącą lokalu, ale i na sposób użytkowania poszczególnych części budynku.

[...] WINB nie odniósł się w jakikolwiek sposób do wymienionych wyżej zarzutów wskazanych w odwołaniu, nie wyjaśniając praktycznie w ogóle w sposób prawidłowy i wiążący, czy przeprowadzone roboty nie pogorszyły stanu budynku, stwarzając zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia, naruszając tym samym dyspozycję art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy uznać należy zdaniem skarżącej, że zaskarżona decyzja została wydana z uchybieniem art. 107 § 3 k.p.a., z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane stosownie do dyspozycji art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

W dniu 1 lutego 2018 r. do tut. Sądu wpłynęło do akt sprawy pismo od uczestniczki K. M., w którym przyłącza się do stanowiska organu i wyjaśnia, że dysponowała zgodą Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie przedmiotowej ścianki działowej. Uczestniczka opisała przebieg swych starań o posadowienie ścianki i korespondencję pomiędzy nią, a wspólnotą oraz jej zarządem. Uczestniczka poinformowała również, że Wspólnota Mieszkaniowa podjęła uchwałę Nr [...] o braku wyrażenia zgody na wyłączne użytkowanie przez uczestniczkę części wspólnej nieruchomości w postaci części korytarza, jak również nakazującej rozebranie postawionej ścianki działowej. W dniu 2 listopada 2017 r. uczestniczka zaskarżyła ww. uchwałę do sądu powszechnego i uzyskała zarządzenie tymczasowe o zabezpieczeniu roszczenia w postaci wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały (postanowienie z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie sygn. akt [...], załączone do pisma uczestniczki). Uczestniczka podkreśliła, że zabudowana część korytarza nie stanowi drogi ewakuacyjnej, gdyż prowadzi wyłącznie do jej lokalu; w jej ocenie dokonana zabudowa korytarza prawa nie narusza.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami i powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wskazany w dalszej części uzasadnienia, zaś skarga w części jest zasadna.

Na wstępie należy więc wyjaśnić, że podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest działanie praworządne i zmierzające do ustalenia prawdy obiektywnej i to w sposób budujący zaufanie obywateli do władzy publicznej (art. 6 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a.). Oznacza to, że przedmiotem kontroli, jaką powinien prowadzić w postępowaniu odwoławczym organ II instancji objęte być musi to, czy organ I instancji powyższym zasadom nie uchybił. Jeżeli natomiast organ odwoławczy takiej kontroli nie przeprowadził należycie, to sam narusza ww. zasady ogólne prawa administracyjnego.

W zawisłej przed tut. Sądem sprawie [...] WINB nie dokonał należytej kontroli decyzji PINB. Należy bowiem zauważyć, że K. M. bez wątpienia wykonała roboty budowlane, polegające na posadowieniu w stanowiącym część wspólną nieruchomości korytarzu budynku ścianki działowej wraz z drzwiami, dokonując tym samym trwałego oddzielenia tej części korytarza. Obowiązkiem organu I instancji było więc należyte prawnie zakwalifikowanie tych robót poprzez określenie, czy stanowiły one rozbudowę lokalu stanowiącego własność K. M., a więc budowę (art. 3 pkt. 6 Pr. bud.), czy też inne roboty budowlane w postaci przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt. 7 i 7a Pr. bud.

W zależności od poprawnego zakwalifikowania wykonanych przez inwestorkę robót organ powinien był dokonać wyboru trybu postępowania; w wypadku bowiem jeżeli roboty budowlane były rozbudową, to co do zasady zastosowanie ma art. 28 ust. 1 Pr. bud. w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że roboty takie zwolnione byłyby od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 29 ust. 1 Pr. bud. Konsekwencją nieuzyskania pozwolenia na budowę (w wypadku braku zwolnienia od tego obowiązku) jest konieczność zastosowania przez organ nadzoru budowlanego art. 48 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. i ewentualne – o ile byłoby dopuszczalne - przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49 ust. 1 i 4 pkt. 2 Pr. bud. W celu ustalenia dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej organ I instancji powinien jednakże zobowiązać inwestorkę do przedłożenia dokumentacji, o której mowa w art. 48 ust. 3 pkt. 1 – 2 Pr. bud., w tym oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wypadku zaś, gdyby organ zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako przebudowę, wówczas organ powinien był dokonać analizy, czy tego typu roboty budowlane polegają na przebudowie budynków, innych niż budynki, o których mowa w art. 29 ust. 1 Pr. bud., z wyłączeniem ich przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych, a także czy w wypadku takiej przebudowy nie jest wymagany projekt budowlany, wymagający uzgodnienia pod względem ochrony przeciwpożarowej (art. 29 ust. 2 pkt. 1aa) Pr. bud.). W zależności od tych ustaleń, organ nadzoru powinien rozważyć, czy roboty budowlane wymagały zgłoszenia (art. 30 Pr. bud.) organowi administracji architektoniczno-budowlanej, czy również pozwolenia na budowę. Następnie organ I instancji powinien był przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 ust. 1 Pr. bud. z konsekwencjami określonymi w art. 50 Pr. bud. z uwzględnieniem ust. 7 tego artykułu. Organ powinien też uwzględnić fakt, że ewentualne doprowadzenie do zgodności z prawem wykonanych samowolnie, bez zgłoszenia, robót budowlanych nie może odbyć się bez uwzględnienia dyspozycji art. 30 ust. 2 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem, w zgłoszeniu należy nie tylko określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, ale należy dołączyć oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt. 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Organ I instancji w ogóle nie dokonał oceny wykonanych robót budowlanych w ww. zakresie, czego nie dostrzegł [...] WINB. Dlatego też organ odwoławczy nie przeprowadził poprawnej oceny decyzji PINB, której mógł dokonać we własnym zakresie, orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Organ II instancji nie odniósł się w żadnej mierze do faktu (wskazywanego również w odwołaniu), że inwestorka nie wskazała poprawnie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy bowiem wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 pkt. 11 Pr. bud. przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W wypadku, jeżeli roboty budowlane wykonane zostały – co nie jest w sprawie sporne – na nieruchomości wspólnej, należącej do wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej, to inwestorka chcąc wykazać ów tytuł powinna powołać się albo na zawartą ze wspólnotą mieszkaniową w formie aktu notarialnego umowę przeniesienia własności części nieruchomości wspólnej, albo na dokonaną czynność prawną ustanowienia rzeczowego prawa ograniczonego w tej części nieruchomości wspólnej, albo też na umowę, w której wyraźnie i skutecznie (a więc przez podmioty, będące współwłaścicielami) prawo do dysponowania na cele budowlane zostało jej przyznane. Tymczasem, K. M. powołuje się na własne pismo z 18 maja 2015 r., w którym zwraca się do Wspólnoty Mieszkaniowej o wyrażenie zgody na postawienie ścianki działowej, z ewentualny podniesieniem opłat "za czynsz oraz fundusz remontowy". Na tym piśmie, w jego dolnym prawym rogu, przy słowach "zgoda" znajdują się trzy podpisy osób fizycznych. W ocenie uczestniczki, pismo to stanowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ani organ I, ani tym bardziej organ II instancji, nie dokonują analizy skuteczności złożonych na ww. piśmie oświadczeń, nie ustalają też, kim były osoby, które "zgodę" podpisały.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o własności lokali z dnia 24 czerwca 1994 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892, dalej: "u.w.l.") właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej, ale zgodnie z jej przeznaczeniem. Zgodnie z art. 21 ust. 1 u.w.l. sprawami wspólnoty mieszkaniowej kieruje zarząd wspólnoty, który też reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Zmiana przeznaczenia części wspólnej nieruchomości przekracza jednakże (art. 22 ust. 3 pkt. 4 u.w.l.) zakres zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 21 ust. 1 u.w.l. W takim wypadku do podjęcia przez zarząd czynności potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawarcia umowy stanowiącej czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (art. 22 ust. 2 u.w.l.).

Pismo z dnia 18 maja 2015 r., a zwłaszcza "zgoda" wyrażona przez trzy osoby fizyczne nie odpowiada ww. wymogom prawnym i nie może być uznane za tytuł do władania gruntem na cele budowlane. Oznacza to, że do czasu prawidłowego wykazania przez inwestorkę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można uznać, że mogła ona skutecznie wystąpić czy to o pozwolenie na budowę, czy też ze zgłoszeniem w trybie art. 30 ust. 2 Pr. bud.

Uznanie przeciwne narusza więc art. 3 pkt. 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt. 2 i art. 30 ust. 2 Pr. bud. i art. 22 ust. 3 pkt. 4 u.w.l.

Istotą postępowania legalizacyjnego lub naprawczego jest doprowadzenie robót budowlanych wykonanych samowolnie do stanu zgodności z prawem. Polega to nie tylko na tym, aby roboty budowlane były poprawne pod względem techniki ich wykonania lub użytych materiałów. Po to bowiem ustawodawca uzależnia legalność robót budowlanych (niezależnie od ich kwalifikacji prawnej) od prawa inwestora do dysponowania na ten cel nieruchomością, aby roboty budowlane były wykonywane na gruncie, do którego inwestor ma tytuł władania.

Odesłanie przez organ II instancji skarżącej na drogę postępowania "wewnątrzwspólnotowego" jest o tyle błędne, że takowego postępowania w ogóle w polskim systemie prawnym nie ma. Organowi zaś zapewne nie chodziło o postępowanie w ramach Wspólnoty Europejskiej. Rzeczywiście, skarżącej przysługują określone roszczenia o charakterze cywilnoprawnym (rei vindicatio, actio negatoria czy skarga posesoryjna), rozstrzygane przez sąd powszechny ale nie oznacza to zwolnienia organów nadzoru budowlanego od przestrzegania prawa w zakresie kontroli prawidłowości wykonanych robót budowlanych.

Ponadto, organ II instancji nie przywiązał żadnej wagi do tego, że drzwi umocowane w powstałej w wyniku robót budowlanych ścianie działowej otwierają się nie do wewnątrz, ale na zewnątrz. Rację ma skarżąca, że takie usytuowanie drzwi stwarza ryzyko uszkodzenia ciała przy wychodzeniu z jej lokalu, zwłaszcza biorąc pod uwagę bliskość obojga drzwi i możliwość, że drzwi do lokalu K. M. byłyby uchylone, a nie całkowicie otwarte. Ryzyko to potęguje się zwłaszcza w sytuacji koniecznej dla ratowania zdrowia lub życia ewakuacji z lokalu skarżącej, przy ograniczeniu widoczności w korytarzu itp.

Rację ma skarżąca, że [...] WINB nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów, podniesionych przez nią w odwołaniu; w tym konkretnych zarzutów naruszenia prawa. W ocenie tut. Sądu uzasadnienie decyzji [...] WINB narusza art. 107 § 3 k.p.a. jednak również z uwagi na pominięcie przez ten organ powyżej wskazanych, istotnych prawnie okoliczności, co powoduje wady uzasadnienia prawnego, ale również i faktycznego.

Niedbałość PINB w reasumpcji prawnej ustalonego stanu faktycznego sprawy spowodowało w rezultacie wydanie orzeczenia przez ten organ z naruszeniem art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Obowiązkiem więc [...] WINB było uchylenie tak wadliwej decyzji i merytoryczne orzeczenie w sprawie, gdyż – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – nie zachodzą w sprawie przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma obowiązek w ramach rozstrzygania sprawy naprawić błędy organu I instancji. Może w tym celu – o ile jest to niezbędne – skorzystać z dyspozycji art. 136 § 1 k.p.a. Tym niemniej, zasadą jest, że powinien orzec co do istoty sprawy. Nieuzasadnione utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu powiatowego stanowi więc naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

[...] WINB, ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, związany oceną prawną tut. Sądu, należycie zakwalifikuje roboty budowlane wykonane przez K. M. i rozważy, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest prowadzenie postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. W wypadku pozytywnego uznania takiej możliwości organ – w oparciu o wiążące przepisy prawne – określi obowiązki inwestorki K. M., od których uzależniony jest skutek takiego postępowania, a następnie, w zależności od wypełnienia obowiązków, wyda merytoryczne orzeczenie. W wypadku negatywnej oceny dopuszczalności postępowania legalizacyjnego lub naprawczego, obowiązkiem organu będzie orzeczenie rozstrzygające co do meritum sprawę samowolnie wykonanych robót budowlanych w sposób doprowadzający istniejący stan faktyczny do zgodności z prawem.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu.