Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 232/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 140
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędziowie: Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 6 sierpnia 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 5 marca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2007r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie 1. wyroku decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 200 zł. (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Naczelnik Gminy w Z. pismem z dnia 11 kwietnia 1987 r. zawiadomił I. I. M. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego co do nieruchomości położonej w Z., gmina Z., działka nr 409 o powierzchni 0,34 ha, wpisanej do księgi wieczystej pod nr [...]. Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość niezbędna jest pod budowę Ośrodka Zdrowia. Nieruchomość została oszacowana na kwotę 314160 zł.

W dniu 26 kwietnia 1988 r. na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego repertorium A Nr [...] pomiędzy I. I. M. a działającą w imieniu Skarbu Państwa Naczelnika Gminy w Z. R. G., dokonano na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99) wywłaszczenia nieruchomości - działki nr [...] o pow. 0,34 ha Wymieniona nieruchomość, według treści tej umowy, niezbędna była Skarbowi Państwa pod budowę ośrodka zdrowia. W § 4 w/w aktu notarialnego wskazano, iż strony określiły cenę wywłaszczonej nieruchomości na kwotę 420000 zł "pomniejszoną o wartość działki budowlanej nr [...] o pow. 832 m², której własność I. I. M. zachowała". Działka budowlana nr [...], położona w Z. – nabyta została przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia 25 maja 1988 r.

W dniu 2 maja 2001 roku następcy prawni I. I. M. – A. M., P. M. i W. M. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta decyzją z dnia 12 października 2001 r. odmówił zwrotu nieruchomości, od której wnioskujący w dniu 8 listopada 2001 r. wnieśli odwołanie.

Wojewoda decyzją z dnia 3 czerwca 2002 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie. Stwierdził, że art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie daje podstaw do traktowania nieruchomości nabytej w drodze umowy jako wywłaszczonej również wtedy, gdy w stosunku do niej przed zawarciem umowy wszczęte zostało postępowanie wywłaszczeniowe.

A., P. i W. M. ponownie wnioskiem z dnia 27 listopada 2003 r. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z dnia 26 stycznia 2004 r. Starosta umorzył postępowanie, wyjaśniając że sprawie toczyło się już postępowanie o zwrot przedmiotowej nieruchomości, które zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody z dnia 3 czerwca 2002 r..

Na skutek odwołania wnioskodawców Wojewoda decyzją z dnia 21 października 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 czerwca 2001 r. (Sygn. akt III RN 10/01) uznał, że po zmianie podstawy prawnej mimo tożsamości przedmiotu i podmiotu, sprawa powinna być ponownie rozpatrywana. Na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r., Nr 141, poz. 1492) wprowadzona została bowiem możliwość orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości w stosunku do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości.

Starosta rozpatrując sprawę ponownie decyzją z dnia 20 kwietnia 2005 r. orzekł o zwrocie przedmiotowej nieruchomości na rzecz A., P. i W. M. oraz o zwrocie przez nich na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania w wysokości 10069,12 zł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz odmowę zwrotu nieruchomości lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia 22 września 2005 r. Wojewoda uwzględnił odwołanie i uchylił zaskarżoną decyzję przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 832 m2, położonej w Z., którą według organu odwoławczego można traktować jako nieruchomość zamienną.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę złożyli A. M., P. M. i W. M. zarzucając naruszenie prawa materialnego, art. 138 § 2 K.p.a. i błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że przedmiotowa działka stanowi nieruchomość zamienną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyrokiem z dnia 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt II SA/Gd 905/05) oddalił skargę, stwierdzając w uzasadnieniu, że nie wyjaśniono w sposób dostateczny, czy I. I. M. przyznano w ramach odszkodowania nieruchomość zamienną, ponieważ gdyby stanowiła ona nieruchomość zamienną, to zwrot wywłaszczonej nieruchomości stosownie do treści art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie byłby możliwy. Ponadto WSA wskazał, że niedostatecznie wyjaśniona została kwestia, czy na przedmiotowej nieruchomości nie został zrealizowany inny cel, który mógłby być podstawą wywłaszczenia na podstawie ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Rozpatrując sprawę ponownie Starosta decyzją z dnia 7 lutego 2007 r. wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3, 4, 6 oraz art. 142 w zw. z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwrócił A. M., P. M. oraz W. M. własność nieruchomości położonych w Z., działka nr [...] o pow. 0,0754 ha, [...] o pow. 0,0345 ha, [...] o pow. 0,0414 ha, [...] o pow. 0,1824 ha stanowiących własność Gminy, dla których Sąd Rejonowy w S. prowadzi księgę KW [...]. W treści decyzji organ wskazał, iż wysokość zwaloryzowanej należności, którą wnioskodawcy są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy tytułem zwrotu odszkodowania, zostanie ustalona odrębną decyzją.

Od powyższej decyzji odwołanie ponownie złożyła Gmina, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i oddalenie wniosku o zwrot nieruchomości. Strona odwołująca się zarzuciła naruszenie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie w decyzji rozstrzygnięcia o obowiązku zwrotu odszkodowania, co uniemożliwiło prawidłową ocenę decyzji, a także błędną ocenę materiału dowodowego i nie uznanie nieruchomości przyznanej I. I. M. za nieruchomość zamienną.

Wojewoda decyzją z dnia 5 kwietnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

A. M., P. M. i W. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku domagając się jej uchylenia. Zarzucili organowi odwoławczemu błędną ocenę materiału dowodowego poprzez uznanie, że nieruchomość – działka budowlana nr [...], położona w Z. – nabyta przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 25 maja 1988 r. stanowi nieruchomość zamienną przekazaną jej w ramach odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości - działki nr [...], [...], [...], [...] położone w Z. W ocenie skarżących I. I. M. nabyła przedmiotową działkę na zasadach ogólnych wynikających z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wobec czego stanowiła ona jedynie element rozliczenia, co wynika wyraźnie z zapisu umowy sprzedaży z dnia 26 kwietnia 1988r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z dnia z dnia 21 czerwca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił powyższą skargę nie stwierdzając naruszeń prawa zarzucanych przez skarżących.

W wyniku wniesionej przez A., P. i W. M. skargi kasacyjnej sprawę rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 listopada 2008 r. uchylił zaskarżone orzeczenie oraz decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie.

Sąd ten wskazał, że Sąd pierwszej instancji bezkrytycznie podzielił błędną wykładnię art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami przyjętą przez Wojewodę w uzasadnieniu decyzji odmawiającej zwrotu nieruchomości. Nie wziął pod uwagę niedopuszczalności rozszerzającej wykładni przepisów o charakterze wyjątkowym, do jakich należą przepisy wywłaszczeniowe. W konsekwencji błędnie przyjął, że obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, o którym mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, może dotyczyć nieruchomości nabytej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez osobę wywłaszczoną na innej podstawie prawnej niż art. 65 tej ustawy. Z powyższego wynikało, że skoro nabytej przez I. I. M. działki nr [...] nie można traktować jako nieruchomości zamiennej, to okoliczność, że w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości działka ta nie stanowiła już własności jej następców prawnych, nie będzie miała znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości.

Wojewoda, rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę, decyzją z dnia 5 marca 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 7 lutego 2007 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy, związany ustaleniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r. zamieszczonymi w uzasadnieniu wyroku, , dokonał wykładni art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami zgodnie z zaleceniami tego Sądu.

W przedmiotowej sprawie nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów w chwili wywłaszczenia jako działka nr [....] o pow. 0,34 ha, położona w Z., została nabyta przez Skarb Państwa od byłego właściciela nieruchomości – I. I. M. celem budowy na niej ośrodka zdrowia. Cel ten nie został zrealizowany ponieważ nieruchomość, będąca przedmiotem niniejszego postępowania, 17 lat po podpisaniu umowy sprzedaży była nadal terenem niezainwestowanym.

Wojewoda po powtórnym przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że działki nr [...] o pow. 832 m 2 nie należy traktować jako nieruchomości zamiennej, albowiem nieruchomość, oznaczona w chwili jej zbycia na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej jako działka nr [...], nie stanowiła gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisu art. 65 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ponieważ zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy obowiązującym w roku 1988 była przeznaczona pod tereny koncentracji usług, w tym: administracja, łączność, handlu, targowisko, gastronomia, straż pożarna.

Także analiza treści aktu notarialnego umowy sprzedaży nieruchomości nie stwarzała podstaw do uznania przyznanej Pani I. I. M. na mocy Naczelnika Gminy z dnia 25 maja 1988 roku, działki budowlanej za nieruchomość zamienną, albowiem jak wynikało z treści § 4 umowy sprzedaży działka budowlana nr [...] stanowiła jedynie formę rozliczenia między stronami zawieranej umowy, poprzez potrącenie z ustalonego odszkodowania wartości nabytej przez Panią I. I. M. działki budowlanej nr [..]. W ocenie organu odwoławczego nawet fakt, że działka nr [...], zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] z dnia 21 października 2005 roku, stanowi obecnie własność małżonków E. I. i K. M. G. (jako podstawę nabycia wpisano umowę sprzedaży z dnia 6 lipca 2000 roku Rep. A [...]), nie stanowi przeszkody do zwrotu nieruchomości, będącej przedmiotem niniejszego postępowania, ponieważ na spadkobiercach poprzedniego właściciela nieruchomości, oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów jak działki nr: [...], [...], [...] oraz [...] (poprzednio działka nr [...]), będzie jedynie ciążył obowiązek zwrotu na rzecz Gminy zwaloryzowanego odszkodowania, którego wysokość, stosownie do zapisu zawartego punkcie drugim decyzji Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia 7 lutego 2007 r. ustali w drodze odrębnej decyzji organ prowadzący niniejsze postępowanie w pierwszej instancji.

Gmina wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewody, domagając się uchylenia decyzji Wojewody i poprzedzającej jej decyzji Starosty.

Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przez przyjęcie, że organ dokonując zwrotu nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela, nie musi w tej samej decyzji orzekać o odszkodowaniu, podczas gdy z przepisu wynika, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez właściciela lub spadkobierców odszkodowania, oraz przez przyjęcie, że do zwrotu nieruchomości ma zastosowanie art. 137 ust. 1 ustawy w związku z art. 136 i 216 ust. 2 pkt 3 ustawy, skoro cel publiczny na nieruchomości wywłaszczonej został zrealizowany pod rządem ustawy z dnia 22 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i niezastosowanie art. 50 ust.1 pkt. 5 tej ustawy (obecnie art. 46).

Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 80, art. 81 w związku z art. 77 §1, art. 7 K.p.a. oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną ocenę materiału dowodowego oraz błąd w ustaleniach faktycznych przez pominięcie okoliczności, że na działce nr [...] będącej przedmiotem wywłaszczenia zrealizowano inny cel publiczny w postaci urządzenia parkingu oraz targowiska, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2007r. (sygn. akt II SA/Gd 373/07) stwierdził, że zorganizowanie targowiska i pobieranie opłat stanowi inny cel publiczny o jakim mowa wart. 50 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r.( według tekstu jednolitego art. 46), a organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu jest związany oceną prawną i wskazaniami tego Sądu, tym bardziej, że zagadnienie realizacji innego celu publicznego, nie było przedmiotem skargi kasacyjnej i nie było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, a nadto nie przeprowadzenie postępowania zmierzającego do ustalenia, czy wywłaszczona nieruchomość wchodziła w skład gospodarstwa rolnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 5 marca 2009 r., jak też, na mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzedzająca ja decyzja Starosty z dnia 7 lutego 2007 r..

Zgodnie z przepisem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny wyżej opisanych decyzji Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podobnie jak organy administracji, jest związany oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r.. Ze związania tego wynika także konieczność skontrolowania, czy ponownie rozpoznając odwołanie Wójta Gminy Wojewoda względnił wskazówki zawarte w tym wyroku.

Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę wniesioną przez A. M., P. M. i W. M. na decyzję Wojewody z dnia 5 kwietnia 2007 r. i uznając skargę za zasadną zaskarżoną decyzję tę uchylił.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda zobowiązany był uwzględnić ocenę prawną przedstawioną przez Naczelny Sąd Administracyjny i wynikające z niej wskazania co do wykładni art. 140 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dalej u.g.n., w okolicznościach przedmiotowej sprawy. Organ ten miał również obowiązek wziąć pod uwagę zdezaktualizowanie się z dniem 9 kwietnia 2008 r., stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 a u.g.n..

Przepis art. 140 ust. 1 u.g.n. stanowi, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Z dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wiążącej wykładni art. 140 ust. 1 u.g.n. wynika, że obowiązek zwrotu nieruchomości zamiennej, o którym mowa w art. 140 ust. 1 u.g.n., nie może dotyczyć nieruchomości nabytej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. przez osobę wywłaszczoną na innej podstawie prawnej niż art. 65 tej ustawy. W okolicznościach niniejszej sprawy nabytej przez I. I. M. działki nr [...] nie można zatem traktować jako nieruchomości zamiennej. W konsekwencji okoliczność, że w dniu orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości działka ta nie stanowi już własności jej następców prawnych, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności zwrotu nieruchomości i nie stanowi przeszkody dla zwrotu tej nieruchomości następcom prawnym I. I. M.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody wynika, że w swoich rozważaniach uwzględnił zarówno wykładnię art. 140 ust. 1 u.g.n., jak też zdezaktualizowanie się z dniem 9 kwietnia 2008 r., stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 a u.g.n.. Wojewoda uznał bowiem, że zarówno fakt nabycia przez I. I. M. na mocy decyzji Naczelnika Gminy z dnia 25 maja 1988 r. działki budowlanej nr [...], położonej w Z., jak też okoliczność urządzenia na będącej przedmiotem wywłaszczenia działce nr [...] parkingu oraz targowiska, nie stanowią przeszkody do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jednakże z chwilą uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 5 marca 2009 r. na organie tym ciążył obowiązek ponownego rozpoznania wniesionego przez Wójta Gminy Z. odwołania. Strona odwołująca się zarzuciła natomiast w jego treści także naruszenie art. 136 ust. 3, art. 140 ust. 1 i art. 142 u.g.n. oraz art. 104 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie w decyzji postanowienia o obowiązku zwrotu odszkodowania, co uniemożliwiło prawidłową ocenę decyzji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ten podnoszony zarówno w odwołaniu, jak też w treści skargi zarzut nie był przedmiotem rozważań organu drugiej instancji, co więcej został on w ogóle przez ten organ zauważony. Zagadnienie to nie było także przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Zgodnie z przepisem art. 140. 1. u.n.g. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa. Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości.

W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio. Natomiast zgodnie z przepisem art. 142 u.g.n. o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zwrocie odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu i terminach zwrotu orzeka starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji.

Zgodnie z art. 140 ust 1 i art. 142 u.g.n. decyzja o zwrocie nieruchomości powinna zawierać również rozstrzygnięcie o zwrocie Skarbowi Państwa lub określonej jednostce samorządu terytorialnego (w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu) wypłaconego odszkodowania, w tym także nieruchomości zamiennej, oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu. (Tadeusz Woś, Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis Warszawa 2004).

Stosownie do wyżej przytoczonych przepisów należy przyjąć, że sprawa zwrotu nieruchomości zawiera dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości przez restytucje jej stanu prawnego z okresu przed wywłaszczeniem oraz rozstrzygniecie w sprawie zwrotu odszkodowania. Niedopuszczalne jest zatem, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, rozstrzygniecie tylko w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i pozostawienie dokonania ostatecznych rozliczeń do rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu.

Oba elementy stanowią bowiem samodzielne, z punktu widzenie prawa materialnego sprawy administracyjne, które wskutek woli ustawodawcy wyrażonej w przepisach art. 140 ust 1 i art. 142 u.g.n. muszą być zawsze rozstrzygane łącznie. Analogicznie istnieje obowiązek ustalenia odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowej - tam również kwestia wywłaszczenia i odszkodowania muszą być rozstrzygane łącznie.

W związku z materialnoprawną odrębnością obu spraw możliwe jest kwestionowanie przez strony samego rozstrzygnięcia w sprawie rozliczeń, zawartego w prawidłowej decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości. W takim przypadku decyzja w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie orzeczenia o zwrocie, staje się ostateczna. Jednakże w przedmiotowej sprawie, pomimo iż kwestia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości została rozstrzygnięta prawidłowo, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r., nie ma możliwości rozdzielenia kwestii uregulowania stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości i rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu odszkodowania poprzez ograniczenie uznania zasadności skargi jedynie w kwestii braku rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania. Badana decyzja Starosty z dnia 7 lutego 2007 r. zawiera jedynie wskazanie, że wysokość zwaloryzowanej należności, którą wnioskodawcy są zobowiązani wpłacić na rzecz Gminy tytułem zwrotu odszkodowania, zostanie ustalona odrębną decyzją. Brak zatem w tej kwestii stanowczego rozstrzygnięcia, które strona mogłaby skutecznie kwestionować.

W takiej sytuacji zasadne jest, w ocenie Sądu stanowisko, że cała decyzja Starosty z dnia 7 lutego 2007 r. narusza przepisy art. 140 ust 1 i art. 142 u.g.n. poprzez niedopuszczalny brak rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania. W konsekwencji konieczne jest uchylenie tej decyzji w całości.

Nie znajdują natomiast uzasadnienia pozostałe zarzuty skargi, w szczególności zarzut błędu w ustaleniach faktycznych przez pominięcie okoliczności, że na działce będącej przedmiotem wywłaszczenia zrealizowano inny cel publiczny w postaci parkingu oraz targowiska, gdy tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 21 czerwca 2007r. stwierdził, że zorganizowanie targowiska i pobieranie opłat stanowi inny cel publiczny o jakim mowa wart. 50 ust.1 pkt 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. (według tekstu jednolitego art. 46), a organ administracji publicznej przy ponownym rozpoznaniu jest związany oceną prawną i wskazaniami tego Sądu.

W tym miejscu należy wskazać, zgodnie z treścią uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2008 r., że Wojewoda ponownie rozpoznając sprawę miał również obowiązek wziąć pod uwagę zdezaktualizowanie się z dniem 9 kwietnia 2008 r., stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r. sygn. akt K 6/05, negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 229 a u.g.n.. Zgodnie z treścią powyższego wyroku art. 229 a został uznany za niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 oraz z art. 7 Konstytucji RP. Zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis utracił moc z dniem 9 kwietnia 2008 r.

Przepis art. 229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami został wprowadzony w wyniku nowelizacji z 28 listopada 2003 r. Ustawodawca uznał, że nie podlega zwrotowi wywłaszczona nieruchomość także wówczas, gdy przed 1 stycznia 1998 r. została wydana decyzja wywłaszczeniowa, w której określono cel wywłaszczenia. Cel ten wprawdzie nie został zrealizowany, ale zrealizowano inny cel publiczny, który także w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł być podstawą wywłaszczenia. Rozwiązanie takie zostało uznane za niekonstytucyjne.

Z kolei z treści art. 15 ustawy z 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw wynika zastosowanie normy określonej w art. 229 a u.g.n. do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. W ocenie Trybunału nie ulega wątpliwości, iż skoro sama norma określona w art. 229 a u.g.n. została uznana za niekonstytucyjną, to tym bardziej regulacja nakazująca jej zastosowanie do postępowań wszczętych i niezakończonych będzie podlegała derogacji ze względu na jej niekonstytucyjność. Utrzymanie bowiem w obrocie prawnym normy nakazującej stosowanie normy niekonstytucyjnej do określonego rodzaju postępowań naruszałoby - i to w sposób rażący - określoną w Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego, poprzez naruszenie istoty konstytucyjnej ochrony prawa własności i konstytucyjnych zasad dopuszczalnego wywłaszczenia.

Biorąc pod uwagę rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego należy jednoznacznie stwierdzić, że okoliczność ewentualnej realizacji na wywłaszczonej nieruchomości innego celu publicznego po 9 kwietnia 2008 r. nie ma znaczenia jako negatywna przesłanka jej zwrotu. Tym samym zarzut nie uwzględnienia przez organy okoliczności, że na przedmiotowej nieruchomości zrealizowano inny cel publiczny w postaci parkingu oraz targowiska nie może być uwzględniony.

Niezasadny jest także zarzut niezastosowania do zwrotu nieruchomości art. 137 ust. 1 ustawy w związku z art. 136 i 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., skoro cel publiczny na nieruchomości wywłaszczonej został zrealizowany pod rządem ustawy z dnia 22 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z przepisem ar. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

A., P. i W. M. wystąpili o zwrot przedmiotowej nieruchomości wnioskiem z dnia 27 listopada 2003 r. Zatem postępowanie zostało wszczęte po rządami u.g.n. i zastosowanie jej przepisów w niniejszym postępowaniu wydaje się być oczywiste. Bezsporna jest także okoliczność, że na przedmiotowej nieruchomości cel wywłaszczenia – budowa Ośrodka Zdrowia - nie został nigdy zrealizowany. Natomiast ewentualna realizacja innego celu publicznego, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego nie jest negatywna przesłanką zwrotu nieruchomości.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 152 tejże ustawy orzekł w punkcie trzecim wyroku, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie o zwrocie kosztów postępowania zostało wydane w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a..

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy, biorąc pod uwagę powyższe uwagi, powinny przeprowadzić postępowanie celem ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania zgodnie przepisami u.g.n. oraz wydać decyzję zawierającą dwa elementy: uregulowanie stosunków własnościowych wywłaszczonej nieruchomości oraz rozstrzygniecie w sprawie zwrotu odszkodowania.