Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1798/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 66 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 117/09 w sprawie ze skargi E. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Lu 117/09 oddalił skargę E. J. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009r., Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie decyzją z dnia [...] stycznia 2009r., po rozpatrzeniu odwołania E. J. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2008r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej z siedzibą w Lublinie przy ul. [...], zarządcy nieruchomością wspólną wykonanie niżej wymienionych robót budowlanych:

1. dobudowanie dwóch przewodów wentylacyjnych obsługujących kuchnię i pokój mieszkania nr 1 w budynku mieszkalnym [...] w Lublinie w terminie do 20 grudnia 2008r.;

2. wykucie forsztu (przepony) pomiędzy przewodami kominowymi w przewodzie kominowym nr 3 /komin nr 1/ w terminie do 20 grudnia 2008r.;

3. wyremontowanie kominów ponad dachem poprzez ich otynkowanie, pomalowanie i doprowadzenie do właściwego stanu obróbki blacharskie w terminie do 30 kwietnia 2009r.;

- uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania robót nakazanych w pkt 1 i 2, ustalając termin ich wykonania na 10 lutego 2009r.; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek E. J. w sprawie utrzymania i użytkowania kanałów dymowych i wentylacyjnych w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w Lublinie.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 18 października 2007r. stwierdzono brak protokołów okresowej kontroli stanu technicznego budynku, w tym protokołu kominiarskiego, a także brak wentylacji w kuchni mieszkania nr 1. Stwierdzono, że brak wentylacji w kuchni i pokoju przy jednoczesnym funkcjonowaniu kuchni węglowej i pieca węglowego stwarza zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców. W związku z tym organ I instancji decyzją z dnia 15 października 2008r., wydaną na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przeprowadzenie okresowych przeglądów stanu technicznego budynku.

Uzasadniając decyzję pierwszoinstancyjną organ wskazał, że na podstawie przedłożonych w toku postępowania dokumentów, w tym protokołu kominiarskiego z dnia 22 października 2008r. sporządzonego przez mistrza kominiarskiego S. M. stwierdzono, że przewód kominowy nr 3 w kominie nr 1 jest podzielony forsztem grubości 5 cm na dwa przewody. Przegroda kończy się ok. 1,5 m od czapki kominowej. Do komina tego są podłączone kuchnia węglowa i wentylacja kuchni z mieszkania nr 1 na parterze. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2008r. nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej budynku z siedzibą przy ul. [...] w Lublinie wykonanie wskazanych robót budowlanych.

Powołując się na ustalenia protokołów z przeglądów organ wskazał, że należy wykuć przegrodę pomiędzy przewodami kominowymi, by zwiększyć wymiar przewodu dymowego (14 x 28 cm), zaś w celu zapewnienia wentylacji pomieszczeń konieczna jest dobudowa dwóch dodatkowych przewodów wentylacyjnych, które będą obsługiwały kuchnię i pokój mieszkania. Należy je wykonać - jak wskazano - z izolowanej termicznie rury dwupłaszczowej. Dodano również, że z przedłożonych protokołów kontroli okresowej wynika konieczność remontu kominów ponad dachem.

Odwołanie od tej decyzji złożył E. J., który nie zgadzał się z nakazem dobudowania dwóch przewodów wentylacyjnych. Twierdził, że właściciel mieszkania nr 3 podłączył się do kanałów należących do jego mieszkania nr 1, pozostawiając wolne trzy kanały. Odwołujący się wskazał, że do jego mieszkania zgodnie z dokumentacją należą kanały nr 1, 2, 4, 6 w kominie nr 1, natomiast kanały nr 3, 5 w kominie nr II przynależą do mieszkania na piętrze. Ponadto, w odwołaniu zakwestionowano podane w protokole wymiary przekroju kanałów kominowych. W ocenie E. J. kanałów jest więcej niż potrzeba, tylko nie są podłączone do mieszkań zgodnie z dokumentacją.

Rozpoznając wniesione odwołanie organ odwoławczy zauważył, że nakazanie usunięcia stwierdzonych przez uprawnionego mistrza kominiarskiego nieprawidłowości zagrażających zdrowiu lub życiu ludzi było obowiązkiem organu nadzoru budowlanego. Podkreślono, ze oceny tych nieprawidłowości oraz wskazania sposobu ich usunięcia dokonała osoba posiadająca wymagane uprawnienia i kwalifikacje. W sprawie, jak wskazał Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie brak podstaw do ich zakwestionowania.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego pozwoli na usunięcie stwierdzonych zagrożeń dla mieszkańców.

W przewidzianym ustawą terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł E. J., który nie precyzując wniosków, przedstawił swoją opinię na temat funkcjonowania kanałów kominowych i wentylacyjnych w budynku i ich prawidłowego podłączenia do poszczególnych lokali, a także dokonał negatywnej oceny pracy kominiarzy. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu kominiarstwa dla wydania ekspertyzy oraz sporządzenia inwentaryzacji kominów. Jednocześnie wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2008r. wydanym przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie zakazano mu palenia ognia w kuchni oraz piecu kaflowym w pokoju.

Do obszernej skargi E. J. dołączył kserokopię decyzji administracyjnych, wyroków sądowych, postanowień i pism procesowych, a także protokołów zgromadzonych w toku trwającego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Lu 117/09 oddalił skargę E. J. wskazując, że podstawą materialnoprawną decyzji był przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stanowiący, iż w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu, mienia lub środowisku – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Bezspornym i znajdującym – w ocenie Sądu I instancji – potwierdzenie w dowodach z protokołów kontroli przeprowadzonych przez organ I instancji, a także opiniach uprawnionego mistrza kominiarskiego z dnia 5 października 2007r. i 22 października 2008r. pozostawało, że stan techniczny przewodu kominowego, do którego podłączona jest kuchnia węglowa z lokalu nr 1 oraz brak przewodów wentylacyjnych w tym lokalu stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że w dniu 13 października 2008r. uprawniony funkcjonariusz Państwowej Straży Pożarnej Komendy Miejskiej w Lublinie wydał skarżącemu E. J. właścicielowi lokalu nr 1 zakaz palenia ognia w kuchni oraz piecu kaflowym w pokoju – do czasu udrożnienia i uszczelnienia przewodów kominowych i wentylacyjnych (postanowienie, k.33). Sąd I instancji wskazał przy tym, że nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w użytkowaniu został prawidłowo skierowany do Wspólnoty Mieszkaniowej budynku jako zarządcy obiektu budowlanego będącego nieruchomością obejmującą lokale poszczególnych właścicieli. Podkreślono również, że skarżący E. J. jest właścicielem lokalu nr 1, w którego użytkowaniu pozostaje część obiektu budowlanego będąca w nieodpowiednim stanie technicznym, dlatego w ocenie Sądu I instancji, ma on przymiot strony w niniejszym postępowaniu, wszczętym na jego wniosek.

Odnosząc się do zarzutów zgłoszonych przez skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ocenił, że nie można uznać ich za zasadne. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśniono, że skarżący kwestionuje określony w decyzji sposób usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w użytkowaniu części budynku zawnioskowany przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia (mistrza kominiarskiego). Sąd zauważył jednak, że skarżący nie przedstawił innego dowodu, z którego wynikałby odmienny sposób likwidowania tychże nieprawidłowości. W skardze przedstawiono jedynie pogląd jej autora na ten temat sprowadzający się do kwestionowania sposobu użytkowania części wspólnej budynku (przewodów kominowych i wentylacyjnych) przez właścicieli poszczególnych lokali. Sąd I instancji wyjaśnił jednak, że organ nadzoru budowlanego nie jest powołany do oceny i rozstrzygania o sposobie korzystania z nieruchomości wspólnej (w tym kanałów kominowych i wentylacyjnych), bowiem właściwy w tym zakresie jest sąd powszechny orzekający na podstawie przepisów kodeksu cywilnego.

W przewidzianym ustawą terminie skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. J. na zasadzie art. 173,174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, 1270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.) podnosząc zarzuty naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nie przeanalizowaniu sprawy oraz przyjęciu z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów stanu faktycznego ustalonego przez organy I i II instancji, a mianowicie:

a) na nie zbadaniu oraz ustosunkowaniu się przez Sąd I Instancji do zarzutów skarżącego odnośnie braku przeprowadzenia przez organ i i II instancji postępowania dowodowego w kierunku ustalenia prawidłowości podłączenia przewodów kominowych do znajdujących się w budynku lokali, w tym przeznaczenia poszczególnych przewodów kominowych do lokali,

b) uznaniu za wiarygodne dowodów w postaci protokołów mistrza kominiarskiego S. M., które stały się podstawą do wydania decyzji przez organy administracji, pomimo istnienia wewnętrznych sprzeczności w tych protokołach, oraz sprzeczności z innymi przedłożonymi w sprawie protokołami i opiniami w przedmiocie przewodów kominowych w budynku przy ul. [...],

c) przyjęciu bez zastrzeżeń ustalonego stanu faktycznego przez organy administracji mimo ustalenia do przez organ administracji z naruszeniem mogącym mieć wpływ na wynik sprawy przepisów art. 7,77, 80, 84 k.p.a.;

W dalszej kolejności autorka skargi kasacyjnej wskazała, na naruszenie przepisów art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.) oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. - poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dokonanych przez organ administracji naruszeń art. 7, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. mogących mieć wpław na wynik sprawy. Ponadto wskazano na naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przepisów postępowania przez organy I i II instancji, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 7, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. Składający skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji również naruszenie przepisów prawa materialnego art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm.) - poprzez - jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w sprawie niniejszej, w przedmiocie utrzymania i użytkowania kanałów dymowych i wentylacyjnych w budynku przy ul. [...], nie musi ustalać prawidłowości podłączenia wszystkich przewodów kominowych do poszczególnych lokali, podczas gdy, w ocenie autorka skargi kasacyjnej - okoliczność ta, jest niezbędna dla ustalenia prawidłowego sposobu i zakresu usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w budynku.

Żądaniem skargi kasacyjnej objęto uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, albo zmianę zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnemu w Lublinie i uchylenie decyzji Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] stycznia 2009 ([...]) oraz poprzedzającej ją. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta Lublin z dnia [...] grudnia 2008 roku ([...]) w przypadku uznania jedynie naruszenia przepisu prawa materialnego, a także zasądzenie na rzecz skarżącego E. J. kosztów postępowania, w tym kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżone orzeczenie Sądu I instancji narusza przepisy postępowania procesowego, jak również przepis prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania autorka skargi kasacyjnej wskazała, że stosownie do przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Określony w powołanym przepisie obowiązek zwięzłego przedstawienia przez sąd stanu faktycznego sprawy nakazuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organy administracji, ale również obejmuje ich ocenę pod kątem zgodności z prawem i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Jak podniesiono dalej, Sąd I instancji nie może ograniczyć się wyłącznie do wskazania tego co ustalił organ administracji w decyzji, ale powinien przedstawić swój pogląd co do prawidłowości przyjętego przez organ stanu faktycznego w kontekście całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W dalszej kolejności składający skargę kasacyjna wskazał, że sąd powinien wskazać, które ustalenia przyjmuje, a które nie, dokonując analizy przedstawionego przez organ stanowiska w sprawie. Jak podkreślono, jest to działanie konieczne, gdyż ustalenia faktyczne służą do oceny czy zaskarżona decyzja organu administracyjnego jest zgodna z prawem. W dalszej kolejności wskazano, że z treści uzasadnienia Sądu powinna nadto wynikać analiza wszystkich zarzutów zawartych w skardze w konfrontacji z ustaleniami organu administracji oraz zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Przy tym, jak wskazano, stanowisko sądu nie może być ogólną akceptacją stanowiska i ustaleń organu, zwłaszcza w sytuacji gdy jest ono kwestionowane przez skarżącego. Analiza powinna sprowadzać się do wyjaśnienia powodów, które legły u podstaw przyznania prawidłowości stanowiska organu w odniesieniu do wszystkich spornych kwestii

W ocenie składającego skargę kasacyjną, Sąd I Instancji w zaskarżonym wyroku ograniczył się do przedstawienia tego, co ustaliły organy administracji bez dokonania niezbędnej oceny tych ustaleń, jak również bez wskazania, które z tych ustaleń zostały przyjęte, a które nie. Sąd I instancji nie dostrzegł i nie ocenił również - jak wskazano - sprzeczności istniejących w dowodach będących podstawą decyzji organów administracji, jak również nie ocenił całego materiału w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I Instancji prawidłowo przyjął, iż stan techniczny przewodu kominowego, do którego podłączona jest kuchnia węglowa z zajmowanego przez skarżącego lokalu nr 1 oraz brak prawidłowej wentylacji stwarza zawożenie dla życia lub zdrowia ludzi. W ocenie składającego skargę kasacyjną Sąd I instancji, bezkrytycznie jednak zaakceptował określony przez organ I i II instancji sposób usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (bez uzasadnienia w tym zakresie), pomimo istniejących sprzeczności w protokołach (w uzasadnieniu wyroku jako "opinie") mistrza kominiarskiego S. M. i podniesionych przez skarżącego zarzutów w przedmiocie nieprawidłowości podłączeń przewodów kominowych w budynku oraz zarzutów pod adresem ustaleń zawartych w protokołach.

W dalszej kolejności, składający skargę kasacyjną wskazał, że organ I i II instancji w sposób niewystarczający ustalił stan faktyczny i zgromadził materiał dowodowy w sprawie. Zauważono, że Sąd I Instancji nie dokonał w tym zakresie żadnej analizy. W dalszej kolejności podkreślono, że rozstrzygnięcie organów zostało oparte m.in. na przeprowadzonych w 2007 roku oględzinach (protokół oględzin i ekspertyz z dnia 24 stycznia 2007 roku oraz protokoły z kontroli z października 2007 roku), które odbyły się przy udziale przedstawicieli PINB w Lublinie i z których wynika, iż czynności organu ograniczyły się do oględzin lokalu nr 1 i 3 zajmowanych, odpowiednio - przez E. J. i R. T., jednak bez udziału biegłego określonej specjalności budowlanej lub chociażby mistrza kominiarskiego. Autorka skargi kasacyjnej zwróciła uwagę na to, iż w protokole z dnia 21 stycznia 2007 roku zawarte jest wyraźne stwierdzenie, iż sposób podłączenia i jego poprawność nie może być stwierdzona w oparciu o oględziny i należy sporządzić rzetelną inwentaryzację przewodów kominowych. Mimo tych wskazań, jak zauważono, organ dokonując oględzin w dniu 28 października 2007 roku przeprowadził je bez udziału biegłego z zakresu budowy i funkcjonowania instalacji wentylacyjnej lub mistrza kominiarstwa i dołączył jedynie do protokołu opinię S. M. z dnia [...] maja 2006 roku, z której wynika, iż podłączenia kominowe są prawidłowe, zaś w przewodzie kominowym w mieszkaniu skrżącego należy "odbudować forszt między kominami WK i KW" (czyli wentylacja kuchni i kuchnia węglowa).

W dalszej kolejności podniesiono, iż organy I i II instancji opierają swoje ustalenia oraz decyzje na protokołach kominiarskich sporządzonych nie na zlecenie organu administracji, lecz wspólnoty mieszkaniowej i przez wspólnotę dostarczonych, wykonanych przez S. M. w dniu 05 października 2007 roku (czyli przed drugimi oględzinami) oraz w październiku 2008 roku. Składający skargę kasacyjną wskazał, iż z pierwszej z opinii wynika zalecenie, aby w kominie nr 1 przewodzie kominowym nr 3 dobudować jeden przewód wentylacyjny, zaś druga zaleca rozebranie forsztu oraz dobudowę dwóch przewodów wentylacyjnych. Ponadto, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, żaden z protokołów kominiarskich, ani żadna z decyzji organów administracji nie ustosunkowuje się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów nieprawidłowości podłączenia przewodów kominowych w budynku, a takze przynależności poszczególnych kominów do lokali, przekrojów kanałów kominowych, czy też podnoszonych przez skarżącego uwag do sporządzonych protokołów kominiarskich. Zwrócono również uwagę, iż stanowiące załącznik do protokołów kominiarskich, sporządzone przez mistrza kominiarskiego rysunki przewodów kominowych są sporządzone w taki sposób, iż nie wiadomo jaki mają przekrój. Tymczasem, jest to okoliczność istotna, jak podkreślono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, pozwalająca ustalić prawidłowość podłączenia przewodów kominowych w budynku, do której, w ocenie autorki skargi kasacyjnej, organ powinien się ustosunkować z uwagi na szereg zarzutów skarżącego z tym związanych. W ocenie składającego skargę kasacyjną mistrz kominiarski za każdym razem rysunek sporządzał w inny sposób. Jednocześnie, pomimo wskazanych sprzeczności w protokołach sporządzonych przez S. M. organy administracji nie wyjaśniły dlaczego wytyczne z ostatniego protokołu należało uznać za wiążące, zaś Sąd I Instancji sprzeczności tych nie dostrzegł i nie dokonał oceny w tym zakresie uznając wskazane dowody za wiarygodne z racji faktu, iż "opinie" zostały - wydane przez uprawnionego mistrza kominiarstwa. Jak dodatkowo wskazano w skardze kasacyjnej, organ administracji nie może ograniczyć się tylko do powołania konkluzji zawartych w protokołach czy opinii, lecz ma obowiązek sprawdzić co legło u podstaw rozumowania przyjętego przez sporządzającego protokół czy opinię i skontrolować prawidłowość tego rozumowania mając na względzie zasadę dążenia do prawdy materialnej. Autorka skargi kasacyjnej podkreśliła, iż organ powinien przynajmniej ustosunkować się do twierdzeń zawartych w pismach skarżącego. Nie może natomiast z góry uznać twierdzeń protokołu czy opinii za jedyną właściwą bez wyjaśnienia stronie przyczyn podjęcia takiej decyzji. Sąd I Instancji powinien był dokonać oceny zebranych dowodów w sprawie przez organ administracji i prawidłowości przyjętego przez organ rozumowania. Tymczasem, jak wskazano organy administracji nie uwzględniły całokształtu materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i nie wyjaśniły istniejących sprzeczności w protokołach S. M. oraz A. F. poprzez uzyskanie niezależnej opinii biegłego z zakresu kominiarstwa (art. 84 k.p.a.), który w sposób rzetelny dokonałby inwentaryzacji przewodów kominowych, ich szczelności i drożności oraz prawidłowości podłączenia w budynku mieszkalnym przy ul [...] D. Podkreślono, że swoje ustalenia w sprawie organy oparły na dostarczonych przez wspólnotę mieszkaniową i wykonanych na jej zlecenie protokołach kominiarskich S. M.. Mimo podnoszonych przez skarżącego zarzutów organy administracji, jak i Sąd I instancji przyjęły za wiążące wytyczne S. M. zawarte w protokołach kontroli sporządzonych na zlecenie Wspólnoty Mieszkaniowej - bez rzeczowego uzasadnienia w tym zakresie.

Składający skargę kasacyjną wywodził ponadto, że organ administracji obowiązany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 k.p.a.) oraz dokonać na jego podstawie oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) kierując się określoną w art. 7 k.p.a. zasadą oraz wydać decyzję spełniającą wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Dlatego też, wydając wyrok oddalający skargę, Sąd I instancji - jak wskazano - naruszył art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 2 p.p.s.a., art 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a., nie uchylając decyzji organów administracji mimo istnienia ewidentnych – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną - naruszeń przepisów postępowania przez te organy, tj. art. 7,77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów złożonej w niniejszej sprawie skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować wskazanych przez nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006, nr 156, poz. 1118 ze zm.). Ponadto wskazano na naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, polegające na naruszeniu - art. 141 § 4 p.p.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze. zm.).

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw kasacyjnych prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie są trafne.

Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności przepisów art. 7, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie o wadliwości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji decyduje między innymi pominięta przez ten Sąd sprzeczność pomiędzy załączonymi do akt sprawy opiniami mistrza kominiarskiego S. M..

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że wskazane opinie pozostają spójne, a organom nadzoru budowlanego nie można postawić zarzutu dowolności ustaleń faktycznych. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, znajdujące się w aktach administracyjnych opinie mistrza kominiarskiego S. M. (z 04 maja 2006 r. – k. 74, z 05 października 2007 r. – k.126, z 22 października 2008 r. – k. 162) zawierają zbieżne wnioski. Każda z trzech przeprowadzonych w toku postępowania administracyjnego kontroli dotyczyła stanu technicznej sprawności urządzeń kominowych i podłączeń wentylacyjnych, spalinowych i dymowych w budynku położonym w Lublinie, przy ul. [...]. We wszystkich trzech przypadkach mistrz kominiarski stwierdzał nieprawidłowości. W protokole z wyników przeprowadzonych w dniu 4 maja 2006 r. oględzin wskazano, iż przewód kominowy nr 1 przedzielony został na połowę, podłączono do niego kuchnię węglową i wentylację kuchni; w dalszej kolejności wskazano, że przewód wentylacyjny jest za wąski. Protokoły z 05 października 2007 r. i z 22 października 2008 r. dokumentują analogiczne ustalenia, przy czym w najnowszym protokole - z 2008 r. wskazano, że objęte kontrolą przewody kominowe oraz inne elementy urządzeń kominowych nie odpowiadają przepisom prawa budowlanego oraz wydanym na jego podstawie przepisom szczegółowym i obowiązującym przedmiotowym normom technicznym.

Prawidłowości ustaleń organów obu instancji nie podważa również fakt, iż mistrz kominiarski A. F. w opinii z dnia 29 września 2004r. stwierdził, iż w budynku przy ulicy [...] w Lublinie przewody dymowe, spalinowe, wentylacyjne są drożne, ciągi w tych przewodach prawidłowe.

W istocie bowiem opinia ta sporządzona była przed wydaniem przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji w dniu [...] kwietnia 2006r., tym samym przed wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10.10.2006r.

Zarówno w w/w decyzji jak i zacytowanym wyroku podniesiono, że do tej pory zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niepełny, w szczególności z uwagi na ograniczenie się przez organ I instancji do przeprowadzenia dowodu z opinii mistrza kominiarskiego A.F., zaniechaniu przeprowadzenia oględzin.

W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, które odpowiadało wytycznym, zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10.10.2006r. dokonano oględzin przewodów kominowych w spornym obiekcie, sporządzono inwentaryzacje przewodów kominowych, mistrz kominiarski S. M. po uprzedniej kontroli zakwestionował stan techniczny spornych przewodów, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił przyczyny takiego stanu rzeczy, rzetelność i fachowość jego opinii nie została podważona. Wręcz przeciwnie skarżący kasacyjnie przyznał, że sposób użytkowania spornych przewodów zagraża życiu i zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia.

Za nie zasadne uznać należało zatem zarzuty, zawarte w skardze kasacyjnej co do zaistnienia okoliczności, przemawiających za dopuszczeniem dowodu z opinii niezależnego rzeczoznawcy.

Podkreślenia wymaga, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracji nie bada przyczyn, dla których obiekt jest użytkowany w sposób zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, ani kto ponosi za to odpowiedzialność. Ujawniając stan owego zagrożenia organ nadzoru budowlanego kieruje jedynie nakaz usunięcia nieprawidłowości do właściciela bądź zarządcy budynku. Skoro - co sam E. J. przyznaje – z zebranego materiału dowodowego jasno wynika, że istniejące rozwiązanie stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia, a jednocześnie, jak sam wskazał postanowieniem z dnia 13 października 2008r. wydanym przez Komendę Miejską Państwowej Straży Pożarnej w Lublinie zakazano mu palenia ognia w kuchni oraz piecu kaflowym w pokoju, to nie może również budzić wątpliwości, iż zgromadzony materiał pozwalał na dokonanie oceny czy ziściły się przesłanki, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że wskazując zakres prac zmierzających do usunięcia nieprawidłowości, o których mowa we wskazanej normie należy mieć na względzie zasadę pierwszeństwa robót, które są niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa, mające na celu likwidację zagrożenia. Istotnym w sprawie jest że sposób usunięcia nieprawidłowości odpowiadający tej zasadzie, został wskazany przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje, której fachowości i rzetelności nie podważono.

Z uwagi na brzmienie tego przepisu, nie istnieje potrzeba dokonania jakichkolwiek dodatkowych ustaleń. Poza sferą zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostają, bowiem okoliczności w wyniku, których stwierdzone zostały – niekwestionowane w niniejszej sprawie - nieprawidłowości, jak również ustalenie podmiotu winnego ich powstania. Natomiast nałożenie na te organy, jak oczekiwałby tego skarżący, obowiązku poczynienia ustaleń w tym zakresie, stanowiłoby w istocie nałożenie obowiązku, nie znajdującego uzasadnienia w przepisach prawa. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że Sąd I instancji, prawidłowo uznał, iż poczynionym na gruncie niniejszej sprawy ustaleniom organów nadzoru budowlanego, nie sposób postawić zarzutu dowolności, naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej norm postępowania administracyjnego.

W następnej kolejności, wyjaśnić należy, że stawiany zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) poprzez nie wzięcie pod uwagę przez Sąd I instancji przy wydawaniu zaskarżonego wyroku dokonanych przez organ administracji naruszeń art. 7, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. mogących mieć wpływ na wynik sprawy, również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przepis art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że "sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej". Natomiast stosownie do art. 1 § 2 tej ustawy kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie WSA w Lublinie rozpoznał skargę E. J., dokonując kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem. W wyniku tej kontroli Sąd I instancji doszedł do słusznego wniosku, że stan faktyczny w niniejszej sprawie został prawidłowo ustalony przez organy nadzoru budowlanego. Słusznie, również, biorąc pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy oraz bezsporną okoliczność istniejącego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, podzielił stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż na gruncie rozpoznawanej sprawy ziściły się przesłanki wypełniające dyspozycję art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W tych okolicznościach sprawy, nie jest uzasadniony pogląd, że przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie sądowa kontrola działania organów administracji okazała się wadliwa, co uzasadniałoby zarzut naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Przechodząc z kolei do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na nie przeanalizowaniu sprawy oraz przyjęciu z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów stanu faktycznego ustalonego przez organy I i II instancji, podkreślenia wymaga, że w myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Treść przytoczonego powyżej przepisu reguluje instytucję o porządkowym charakterze. Czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, ma sprawozdawczy charakter - streszcza przebieg przeprowadzonego przed sądem administracyjnym postępowania i prezentuje stanowisko sądu jakie ten zajął w zaistniałym pomiędzy stronami sporze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku, ponad wszelką wątpliwość zawiera wszystkie wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. obligatoryjne elementy. Zawarta w nim ocena legalności przeprowadzonego postępowania administracyjnego okazała się prawidłowa, co przedstawiono wyżej.

W tym stanie rzeczy także ten zarzut skargi kasacyjnej okazał się nieuprawniony.

Dokonując oceny zasadności zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że błędnie autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo Budowlane - w przyjęciu, przez Sąd I instancji, że organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 66 Prawa Budowlanego, nie musi ustalać prawidłowości podłączenia wszystkich przewodów kominowych do poszczególnych lokali w całym budynku.

Dokonując oceny zasadności wskazanego zarzutu naruszenia prawa materialnego zauważyć należy, że jak wynika, z argumentacji skargi kasacyjnej, o naruszeniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przesądzać miałby, brak ustaleń na okoliczność sposobu użytkowania części wspólnej nieruchomości. Tymczasem okoliczność ta jest niezbędna dla ustalenia prawidłowego sposobu i zakresu usunięcia stwierdzonych przez organ nieprawidłowości.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autorka skargi kasacyjnej kwestionuje, w zasadzie, ustalenia faktyczne, przyjmując, że nie zbadano dostatecznie wnikliwie, czy ziściły się przesłanki uzasadniające nałożenie na skarżącego obowiązków określonych kwestionowaną decyzją. Jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zwalczanie ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 67/10). I już z tego względu zarzut skargi kasacyjnej uznać należało za bezzasadny.

Wyjaśniając zakres koniecznego w świetle art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny raz jeszcze zauważa, że kierując nakaz usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a więc m.in. wskazując zakres prac niezbędnych do wykonania, organ musi mieć na uwadze przede wszystkim zasadę pierwszeństwa robót, które są niezbędne z punktu widzenia bezpieczeństwa zarówno mieszkańców, jak i osób trzecich, przed robotami mającymi na celu jedynie poprawę ogólnych warunków użytkowania budynku. Nie może zatem budzić wątpliwości, że rzeczą organu jest w sytuacji zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego - uczynienie tego w sposób możliwe najszybszy. Inne aspekty wykonania obowiązków z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, np. ekonomiczne - związane z możliwościami finansowymi właścicieli nieruchomości nie powinny być przedmiotem badania przez organy nadzoru budowlanego, zwłaszcza w odniesieniu do takich robót budowlanych, które są istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa użytkowników obiektu lub osób trzecich (por. wyrok NSA z 5 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1751/08). Identycznie ocenić należy ewentualne zawinienie odnośnie powstania stwierdzonych nieprawidłowości.

Analiza akt sprawy, prowadzi do wniosku, że trafnie Sąd I instancji, podzielił pogląd organów nadzoru budowlanego co do zasadności nałożonych na Wspólnotę obowiązków. Przeprowadzone postępowanie wykazało bowiem , że dotychczasowe użytkowanie przewodów kominowych odbywało się w sposób zagrażający życiu i zdrowiu, zakres nałożonych obowiązków odpowiada opisanej zasadzie pierwszeństwa. Legalność dowodów, będących przedmiotem ustaleń nie została podważona.

W świetle powyższego nie sposób przyjąć, by w niniejszej sprawie Sąd I instancji dopuścił się zarzucanego mu naruszenia prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw prawnych na podstawie art. 184 p.p.s.a. została przez Naczelny Sąd Administracyjny oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami.

Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.

A. Łaskarzewska M.Czapska-Górnikiewicz A.Jurkiewicz