Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2994/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 107 § 1  oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Przepisy K.p.a. nie wykluczają sporządzenia treści decyzji, choćby w części, w formie pisma ręcznego

TEZY

Przepisy K.p.a. nie wykluczają sporządzenia treści decyzji, choćby w części, w formie pisma ręcznego


SENTENCJA

Dnia 13 lipca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1855/17 w sprawie ze skargi E. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. D. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., VII SA/Wa 1855/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę E.D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (GINB) z [...] czerwca 2017 r., znak [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją Nr [...] z [...] października 1983 r. (decyzja źródłowa) Urząd Dzielnicy Warszawa [...] zatwierdził plan realizacyjny inwestycji na terenie nieruchomości przy ul. P. Nr [...] w [...] oraz zezwolił na budowę pawilonu sprzedaży kwiatów, nakładając jednocześnie obowiązek rozbiórki inwestycji po upływie okresu ważności ww. decyzji, tj. "do końca 1990 r." i uporządkowania terenu.

Kolejno w wyroku wskazano, że w dniu 8 lipca 2016 r. M. P. i L. G. (wnioskodawczynie) złożyły do Wojewody [...] wniosek o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji ostatecznej w części, tj. w zakresie: 1) warunku nr 3 zawartego w decyzji "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować", 2) dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującego się pod numerem decyzji, oznaczonego słowami: "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R." Źródłowej decyzji w powyższym zakresie wnioskodawczynie zarzuciły wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, tj. wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 ze zm., K.p.a.).

Dalej w wyroku VII SA/Wa 1855/17 przywołano, że rozpoznając powyższy wniosek decyzją Nr [...] z [...] października 2016 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a., orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicy Warszawa [...] z [...] października 1983 r., w zakresie: 1) warunku nr 3 zawartego w decyzji "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować", 2) dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującymi się pod numerem decyzji, tj. "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R". W uzasadnieniu swej decyzji Wojewoda podał, że w postępowaniu ustalił, czy dopisek ręczny znajdujący się pod numerem źródłowej decyzji tj. "CZASOWA DO KOŃCA 1990 r.", został naniesiony na wszystkich jej egzemplarzach i czy w takiej formie została ona doręczona ówczesnym stronom. Po porównaniu egzemplarza decyzji ostatecznej, który otrzymała M. P. oraz dokumentu źródłowej decyzji znajdującego się w aktach organu I instancji Wojewoda stwierdził, iż ręczny dopisek ustalający termin, do którego ww. decyzja obowiązuje, znajdował się również na egzemplarzu decyzji otrzymanym przez wnioskodawczynię. Oznacza to, że decyzja ostateczna nie została przerobiona, ale weszła do obrotu prawnego z odręcznym dopiskiem.

Sąd wojewódzki przytoczył wyjaśnienia organ I instancji, wedle których obowiązujące w dniu wydania decyzji ostatecznej przepisy ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. 1974, Nr 38, poz. 229 ze zm.) dopuszczały możliwość wydania decyzji o pozwoleniu na budowę z określonym terminem jej obowiązywania. Dalej Wojewoda stwierdził, że wyznaczenie w decyzji czasu trwania obiektów było prawnie dopuszczalne, ale wyłącznie w postaci określenia terminu, stanowiącego o momencie wygaśnięcia pozwolenia na budowę. Istotne znaczenie dla sprawy miało w tej sytuacji prawne rozróżnienie pojęć "warunku" i "terminu". Obie klauzule stanowią dodatkowe elementy decyzji związane z treścią jej rozstrzygnięcia i to w sposób wpływający na skutki prawne wywierane przez decyzję.

Sąd pierwszej instancji podał następnie, iż Wojewoda wywodził, że w doktrynie przyjmuje się, że przy warunku istnieje element niepewności, którym jest czas wystąpienia określonego zdarzenia. Natomiast termin jest zdarzeniem prawnym pewnym, określeniem odcinka czasu, np. do którego decyzja obowiązuje, kiedy wygasają obowiązki lub uprawnienia adresata decyzji. Istotne znaczenie ma tu więc pewność zdarzenia, a nie ścisły moment jego nadejścia. Wojewoda zauważył, że w przepisach § 20 ust. 2 i § 43 ust. 2 pkt 4 rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. (Dz. U. 1975 Nr 8 poz. 48 – w decyzji organu wojewódzkiego błędnie wskazano pozycję "46") w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (dalej: rozp. MGTiOŚ 1975) wskazywano, w jakich przypadkach i w odniesieniu do jakich obiektów budowlanych organ administracji architektoniczno-budowlanej mógł wydać decyzję obowiązującą na okres czasowy. Obiektami takimi m. in. były tymczasowe obiekty budowlane. W źródłowej decyzji został określony termin jej obowiązywania "czasowa do końca 1990 r." oraz został na inwestora nałożony warunek, że po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować.

Sąd wojewódzki przytoczył dalej ocenę organu I instancji, wedle którego brak jest podstaw do stwierdzenia, że wskazanie w kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji ostatecznej terminu, do którego ona obowiązuje, z uwagi na realizację na jej mocy obiektu, z góry zaprogramowanego jako tymczasowy, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek zawarty w decyzji źródłowej, nakazujący po upływie okresu jej ważności rozebranie obiektu na koszt inwestora i uporządkowanie terenu, mając na względzie prawidłowość ustalenia terminu ważności decyzji, również – zdaniem organu wojewódzkiego – został nałożony prawidłowo i nie narusza prawa. Podał Wojewoda również, że źródłowa decyzja nie została wydana z inną wadą kwalifikowaną, a w konsekwencji stwierdził, że stanowiąca przedmiot oceny decyzja ostateczna w kwestionowanej przez wnioskodawczynie części została wydana bez naruszenia prawa i koniecznym była odmowa stwierdzenia jej nieważności.

Sąd wojewódzki przywołał następnie, że w odwołaniu od decyzji I instancji wnioskodawczynie wniosły o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten organ, ewentualnie stwierdzenie nieważności zgodnie z pierwotnym ich wnioskiem.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że powołaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2017 r. GINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., orzekł o: 1) uchyleniu decyzji Wojewody w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie "dopisku ręcznego literami drukowanymi znajdującymi się pod numerem decyzji CZASOWA DO KOŃCA 1990 R" i w tej części umorzył postępowanie organu I instancji; 2) utrzymaniu w mocy zaskarżonej odwołaniem decyzji w pozostałej części.

Sąd wojewódzki wskazał, iż organ odwoławczy stwierdził, że "dopisek ręczny" na egzemplarzach źródłowej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być traktowany jako element decyzji administracyjnej, a w konsekwencji nie może podlegać kontroli w trybie postępowania administracyjnego. Skoro dopisek ten nie stanowi elementu decyzji ostatecznej, zasadnym w ocenie GINB było umorzenie postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego. Odnosząc się do oceny zgodności z prawem decyzji ostatecznej w części dotyczącej jej punktu 3 określającego, że "po upływie okresu ważności decyzji, obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować" organ odwoławczy wskazał, że stosownie do § 43 ust. 2 pkt 4 rozp. MGTiOŚ 1975, pozwolenie na budowę ustala terminy, do których będą mogły istnieć obiekty budowlane realizowane jako tymczasowe. Z powyższego przepisu wynikać ma zatem, że przepisy prawa budowlanego, obowiązujące na dzień wydania źródłowej decyzji ostatecznej, przewidywały możliwość wydania decyzji "tymczasowych" z jednoczesnym obowiązkiem wskazania terminu rozbiórki obiektu budowlanego. Z treści źródłowej decyzji w ocenie organu II instancji nie wynika jednak, aby wskazywała ona termin, do którego sporny budynek kwiaciarni mógłby istnieć.

Sąd wojewódzki przywołał argumentację dalszą GINB, wg którego "dopisek" ręczny znajdujący się na ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznany za element decyzji administracyjnej w rozumieniu K.p.a. Skoro więc z treści badanej w trybie nieważnościowym decyzji nie wynika termin, do którego inwestycja może funkcjonować, jak również nie przewiduje ona konkretnego terminu rozbiórki spornego obiektu budowlanego, to uznać należy, że umieszczenie ww. zapisu w punkcie 3 decyzji: "po upływie okresu ważności decyzji obiekt należy rozebrać", stanowi naruszenie przepisów prawa. Zdaniem organu odwoławczego, wskazane naruszenie § 43 ust. 2 pkt 4 rozp. MGTiOŚ 1975 nie ma jednak charakteru rażącego. GINB konkludując stwierdził, że w odniesieniu do kontrolowanej części źródłowej decyzji ostatecznej nie zaszła żadna z przesłanek wynikających z art. 156 § 1 K.p.a.

W wyroku VII SA/Wa 1855/17 przytoczono dalej, że w skardze złożonej na decyzję GINB E. D. wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 113 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, wobec braku właściwości organu do działania w tym trybie oraz w sytuacji, gdy brak było wniosku pochodzącego od uprawnionej strony do dokonania wykładni decyzji;

2. art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego uniemożliwiające dokonanie prawidłowej oceny, w szczególności przez pominięcie pozostałych dokumentów zebranych przez organ wydający decyzję ostateczną, a potwierdzających, że decyzja ostateczna, której dotyczyło postępowanie nieważnościowe, była decyzją czasową, oraz przez dokonanie ustaleń nieodpowiadających treści ww. decyzji;

3. art. 107 § 1 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania źródłowej decyzji ostatecznej poprzez uznanie, iż decyzja administracyjna nie może zawierać dopisków ręcznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja ta została sporządzona na gotowym formularzu.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o oddalenie skargi.

Wnioskodawczynie w piśmie procesowym z 13 marca 2018 r., nazwanym "odpowiedź na skargę", wniosły o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki za prawidłowe uznał ustalenia GINB, że ręczny dopisek literami drukowanymi, znajdujący się pod numerem decyzji ostatecznej, nie może być uznany za element decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., a w konsekwencji dopisek ten nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym.

Za właściwe sąd pierwszej instancji uznał także ustalenia organu odwoławczego co do stwierdzenia przesłanki nieważności z art. 156 § 2 K.p.a. (rażące naruszenie prawa) w odniesieniu do zakwestionowanego w punkcie 3 decyzji ostatecznej warunku: "po upływie okresu ważności decyzji, obiekt należy rozebrać na koszt inwestora, a teren uporządkować". W konkluzji sąd pierwszej instancji oddalając skargę orzekł "jak w sentencji decyzji".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła E. D. – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

Strona skarżąca kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325, Ppsa) zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 107 § 1 K.p.a. wg stanu na dzień 6 października 1983 r. poprzez uznanie, że decyzja administracyjna nie może zawierać dopisków ręcznych, zwłaszcza w sytuacji, gdy decyzja ta została sporządzona na gotowym formularzu, względnie poprzez uznanie, że znajdujący się na decyzji dopisek ręczny nie jest jej integralną częścią.

W związku z powyższym skarżąca kasacyjnie wnosi o:

uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie;

rozpoznanie niniejszej "skargi" na rozprawie,

orzeczenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie wskazany brak parafy na egzemplarzu decyzji p. P. nie oznacza, że dopisek ręczny na źródłowej decyzji dokonany został w terminie późniejszym po jej wydaniu, natomiast fakt, że dopisek ten znajduje się na wszystkich egzemplarzach tej decyzji oznacza, że został on właśnie dokonany w trakcie jej wydawania.

W odpowiedzi M. P. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestniczki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu uczestniczka podnosi, że w realiach niniejszej sprawy na przedmiotowej decyzji znajdujący się dopisek “czasowa do końca 1990 r." jest dopiskiem ręcznym, a obok niego znajduje się odręczny i nieczytelny podpis lub parafa. Brak jest informacji co do osoby, która dokonała ww. “dopisku". Brak jest również daty, w której powyższy “dopisek" został dokonany. Co więcej, na kopii decyzji będącej w posiadaniu uczestniczki M. P. brak jest odręcznego podpisu (parafy) znajdującego się przy dopisku. W związku z powyższym rozpoznający sprawę WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że ręczny dopisek wykonany przez niedającą się zidentyfikować osobę nie stanowi elementu decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi L. G. na skargę kasacyjną poparto stanowisko M. P. wyrażone w jej odpowiedzi na skargę kasacyjną, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Zarządzeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 maja 2021 r., na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., uCOVID-19), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju pandemii, o czym poinformowano strony postępowania, jednocześnie umożliwiając zajęcie stanowiska na piśmie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

Zarządzenie Przewodniczącej Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej NSA o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 – sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności obligowało Sąd do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej wniesiono o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, co jest okolicznością notoryjną, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 Ppsa) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 Ppsa), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 Ppsa.

Jak trafnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 2 lipca 2021 r., III OSK 3353/21 (CBOSa.nsa.gov.pl), prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. W postanowieniu tym naprowadzano, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3.

Powyższy standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w związku z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.

A. Stanowisko sądu pierwszej instancji – w aspekcie zarzutu kasacyjnego błędnej wykładni, a w konsekwencji wadliwego zastosowania art. 107 § 1 K.p.a. – sprowadzało się do uznania za prawidłowe ustalenia GINB, że "ręczny dopisek literami drukowanymi, znajdujący się pod numerem decyzji ostatecznej, nie może być uznany za element decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a., a w konsekwencji dopisek ten nie może podlegać weryfikacji w postępowaniu nieważnościowym". W ocenie Sądu Naczelnego takie stanowisko sądu a quo nie zasługuje na uwzględnienie. Po pierwsze, w myśl przepisów K.p.a. (por. art. 107 § 2) ustawodawca operuje mianem nie "elementów", a składników decyzji administracyjnej, które wymieniono w art. 107 § 1, a nadto w decyzji administracyjnej mogą być jeszcze inne składniki, o ile dopuszczają to przepisy szczególne. Skoro ustawodawca przyjął takie określenie nazewnicze na poszczególne części składowe decyzji administracyjnej nazywając je składnikami, a nie elementami, wypadnie używać terminologii ustawowej. Po drugie, uznanie przez sąd pierwszej instancji, w ślad za organem odwoławczym, że odręcznie sporządzony składnik decyzji źródłowej, z którego wynika, że w istocie inwestor uzyskał pozwolenie na budowę obiektu tymczasowego, ma charakter "dopisku", co przy braku czytelnej adnotacji o jego autorze i dacie jego dokonania na egzemplarzu źródłowej decyzji posiadanym przez uczestniczkę – M. P. – nie pozwalać ma na traktowanie go jako składnika i integralnej części decyzji, a w konsekwencji na uczynienie go przedmiotem badania postępowania nieważnościowego, jest nieuprawione.

B. Z przepisów art. 14 § 1 oraz art. 109 § 1 K.p.a. wynika co do zasady pisemna forma załatwiania spraw oraz nakaz doręczenia decyzji na piśmie. Przepisy K.p.a. nie wykluczają sporządzenia treści decyzji, choćby w części, w formie pisma ręcznego. Tym samym, skoro oznaczona część źródłowej decyzji, sporządzona ręcznie, a która ma tę samą treść – "CZASOWA DO KOŃCA 1990 R." – zarówno na egzemplarzu znajdującym się w dyspozycji strony postępowania, jak i w dyspozycji organów nadzoru budowlanego, stanowi składnik decyzji w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a. Trafnie skarżąca kasacyjnie eksponuje, że egzemplarz źródłowej decyzji uczestniczki – M. P. – zawiera tę samą treść, gdy idzie o ustalenie tymczasowego charakteru obiektu budowlanego, na który opiewało udzielone w 1983 r. pozwolenie na budowę, co egzemplarz źródłowej decyzji, będący w posiadaniu organu nadzoru budowlanego i włączony w akta administracyjne sprawy nieważnościowej. Trafnie także w skardze kasacyjnej wskazuje się, że źródłowa decyzja została sporządzona na gotowym formularzu, w większości wypełnionym pismem maszynowym oraz w części wypełniona pismem ręcznym. Logiczna jest także argumentacja, że kontrowersyjny składnik źródłowej decyzji sporządzony pismem ręcznym, został tam zamieszczony w momencie jej wydawania, skoro znane egzemplarze tej decyzji zawierają go w tej samej postaci, za wyjątkiem egzemplarza "urzędowego", który dodatkowo zawiera nieczytelną parafę. Ta ostatnia okoliczność dowodzi, że to właśnie ową "parafę" można potraktować jako "dopisek", by posłużyć się określnikiem użytym w zaskarżonej decyzji, jak i w zaskarżonym wyroku. Dodatkowymi argumentami za tym, aby kwestionowaną przez organ II instancji część źródłowej decyzji uznać jednak za integralny jej składnik, jest sama dalsza część tej decyzji, z której wynika, że już w dacie jej wydawania na inwestora został nałożony nakaz rozbiórki obiektu na jego koszt, jak i uporządkowania terenu. Tym samym przyjdzie uznać, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, to zaś prowadzi do uchylenia zaskarżonego wyroku.

C. W ocenie Sądu Naczelnego istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, zaś w aspekcie art. 188 Ppsa pozwalało to rozpoznać w ramach przedmiotowej sprawy wniesioną skargę, uznając ją za uzasadnioną, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 107 § 1 oraz art. 105 § i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Wbrew stanowisku GINB wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, składnik źródłowej decyzji sporządzony pismem ręcznym odnośnie ustalenia terminu ważności źródłowej decyzji – pozwolenia na budowę, stanowi jej integralną część i może podlegać badaniu w postępowaniu nieważnościowym. Z tego względu brak jest podstaw, aby uznać postępowanie nieważnościowe w tej części za bezprzedmiotowe i go umarzać. GINB ponownie rozpozna wniesione w sprawie odwołanie, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku.

D. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.