Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4607/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37ap ust. 1 pkt 2, art. 72 ust. 1 i 3, art. 101 pkt 4, art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 3297/15 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J.L. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 3297/15 oddalił skargę J.L. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2015 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Podczas - przeprowadzonej przez Kierownika Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Farmaceutycznego w K., działającego z upoważnienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Szczecinie - kontroli faktur apteki [...] zlokalizowanej w K. przy ul. [...] stwierdzono dokonywanie sprzedaży produktów leczniczych dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. przy ul. [...], posiadającej apteki: [...], zlokalizowana w K. przy ul. [...] i [...], zlokalizowana w K. przy ul. [...]. Z kontroli został sporządzony protokół, który został podpisany przez kontrolowanego bez zastrzeżeń.

W ocenie organu I instancji, zgromadzony materiał dowodowy uzasadniał przyjęcie, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej, bowiem prowadząc aptekę o nazwie [...] w K. przy ul. [...], naruszył przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm., dalej też "p.f."), poprzez prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi, w związku z czym, decyzją z dnia [...] października 2014 r. Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Szczecinie cofnął skarżącemu zezwolenie z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] znak [...] na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...], zlokalizowanej w K. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Głównego Inspektora Farmaceutycznego, wydaną na podstawie art. 65 ust. 1, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego skarżący przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, bowiem utracił przymiot dawania rękojmi należytego prowadzenia ww. apteki ogólnodostępnej. Organ II instancji zaznaczył, że w dniu [...] października 2011 r. organ I instancji wydał na podstawie art. 120 ust. 1 pkt 2 p.f. decyzję nakazującą zaprzestanie sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznych z apteki ogólnodostępnej pn. [...] i pomimo tego skarżący nie respektował przepisów prawa w zakresie zakazu sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych ani sankcji nałożonych przez organy Inspekcji. Ustawodawca wprost zabronił łączenia możliwości prowadzenia hurtowni farmaceutycznej oraz apteki, czego wyrazem jest przepis art. 80 ust. 1 pkt 3 p.f. Oznacza to, że działalność hurtową w obrocie produktami leczniczymi może podjąć przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie na prowadzenie hurtowni, o ile nie posiada, lub nie wystąpił o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki, co jest przesłanką negatywną przy udzieleniu zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej. Aktualnie ustawodawca poprzez zawarcie w art. 103 ust.1 pkt 2 p.f. sankcji w postaci cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki za naruszenie art. 86a jedynie wzmocnił i podkreślił istniejący dotychczas zakaz sprzedaży produktów leczniczych do podmiotów nieuprawnionych. Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich, poprzez nieuzyskanie opinii samorządu aptekarskiego, organ II instancji wyjaśnił, że uzyskanie opinii innego organu jest warunkiem koniecznym do wydania decyzji wyłącznie, gdy przepis prawa nakazuje organowi uzyskanie takiej opinii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako "p.p.s.a.", stwierdził, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wskazując na treść przepisów art. 37 ap ust. 1 pkt 2 oraz art. 101 pkt 4 p.f. wyjaśnił, że użycie w art. 37 ap ust. 1 pkt 2 p.f. określenia "cofa zezwolenia" oznacza, iż ww. wskazana sytuacja obliguje właściwy organ do wydania decyzji o cofnięciu zezwolenia. Zdaniem Sądu, cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 p.f. jest niezależne od zastosowania regulacji zawartych w art. 120 ust. 1 pkt 2 i 103 p.f. i ma zastosowanie do wszystkich zezwoleń wydanych na gruncie ustawy - Prawo farmaceutyczne.

W ocenie Sądu I instancji, konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres zezwolenia a obowiązki nałożone na niego ustawą - Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 65 ust. 1 p.f., obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie. Ustawa przewiduje dwie formy prowadzenia obrotu produktami leczniczymi: detaliczny i hurtowy. Zgodnie z art. 68 ust. 1 p.f., obrót detaliczny produktami leczniczymi prowadzony jest w aptekach ogólnodostępnych, z zastrzeżeniem przepisów ust. 2, art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 1.

Inne przepisy ustawy określają obrót hurtowy i tak zgodnie z art. 72 ust. 1 p.f. obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności (art. 72 ust. 3 p.f.).

W ocenie Sądu I instancji prowadzenie obrotu z innymi aptekami uzasadniał zatem zarzut, iż skarżący prowadził obrót hurtowy produktami leczniczymi, który wymaga odrębnego zezwolenia.

Sąd I instancji, przywołując treść art. 86 ust. 1, art. 87 ust. 2 oraz art. 96 ust. 1 p.f., stwierdził, że organy wykazały, iż przedmiotowa apteka ogólnodostępna dokonywała nieuprawnionego obrotu produktami leczniczymi z innymi aptekami, przez co naruszyła fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej. Takie działanie obligowało organ do cofnięcia zezwolenia.

Zdaniem Sądu konieczność realizowania przez [...] Sp. z o.o. obowiązku posiadania w prowadzonych przez nią aptekach produktów leczniczych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych ludności nie uzasadniała dokonywania sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne bez wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i obrotu hurtowego produktami leczniczymi.

W ocenie Sądu I instancji organy administracji zebrały wystarczający materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny prawnej stanu faktycznego, a zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami ustawy.

Sąd I instancji dodał, że przepisy art. 29 ust. 5 i art. 7 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich są normami kompetencyjnymi, na podstawie których samorząd aptekarski wydaje opinie w sprawach udzielania lub cofania koncesji, które mogą posłużyć jako opinie biegłego.

J.L. zaskarżył powyższy wyrok w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że samo stwierdzenie dokonywania sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne stanowi o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki ogólnodostępnej pod nazwą [...] położonej w K. przy ul. [...] i przesądza o spełnianiu warunków wymaganych do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu, podczas gdy stwierdzenie utraty rękojmi należytego prowadzenia działalności winno być poprzedzone wnikliwą analizą zaistniałego stanu faktycznego, w tym określeniem wagi stwierdzonych uchybień i powodów ich zaistnienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca i skutkowało niesłusznym zastosowaniem trybu przewidzianego w tych przepisach;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w stosunku do skarżącego zasadnie cofnięto zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, pomimo ustalenia przez organy administracyjne, iż skarżący nie dokonywał sprzedaży hurtowej, a jedynie sprzedaży pojedynczych towarów, które ostatecznie trafiły do indywidualnych odbiorców, zaś przyczyną dokonywanych sprzedaży była jedynie konieczność uzupełnienia stanów apteki nowo powstałej, dla której przewidziane są ograniczenia w ilościach nabywanych towarów, co skutkuje brakiem podstaw do zarzucenia skarżącemu utraty rękojmi należytego prowadzenia apteki;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.f. poprzez ich niezastosowanie pomimo, iż wynikające z tych przepisów normy regulują kwestie postępowania wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, zaś uchybienie stwierdzone przez organ administracji kwalifikuje się do kategorii zawartej w tych przepisach, co uzasadniało odstąpienie od wszczynania postępowania w trybie art. 37 ap ust. 1 pkt 2 ustawy;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 7ustawy o izbach aptekarskich poprzez ich niezastosowanie i nieuzyskanie w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej opinii samorządu aptekarskiego, podczas gdy uzyskanie takiej opinii było konieczne dla dokonania prawidłowych ustaleń w sprawie, w szczególności dla oceny rękojmi należytego prowadzenia przez skarżącego apteki ogólnodostępnej, przy czym wydawanie opinii w tym przedmiocie jest jednym z ustawowo określonych zadań samorządu aptekarskiego, co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, albowiem wydana ona została w oparciu o niepełny materiał dowodowy;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego opartą na wadliwie dokonanej ocenie prawnej sprawy w związku z naruszeniem przez organy administracyjne art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 p.f. poprzez nieuwzględnienie prawidłowo dokonanej wykładni tych przepisów oraz art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 p.f. poprzez ich niezastosowanie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego utrzymującą w mocy decyzję o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, pomimo ustalenia przez organy administracyjne, iż skarżący nie dokonywał sprzedaży hurtowej, a jedynie sprzedaży pojedynczych towarów, które ostatecznie trafiły do indywidualnych odbiorców, zaś przyczyną dokonywanych sprzedaży była jedynie konieczność uzupełnienia stanów apteki nowo powstałej, dla której przewidziane są ograniczenia w ilościach nabywanych towarów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2017 r. Główny Inspektor Farmaceutyczny wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżony wyrok, zobowiązany jest ograniczyć się do zbadania, czy wyrok ten uchybia przepisom wskazanym w skardze kasacyjnej w ramach podstaw z art. 174 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP 2005/3, poz. 36).

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania, przy czym należało to czynić pod kątem prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, które wyznaczają przepisy prawa materialnego mające w sprawie zastosowanie.

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną w przedstawionym wyżej zakresie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie opiera się ona na usprawiedliwionych podstawach.

Autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów procedury sądowoadministracyjnej, nie wskazuje jakich wad postępowania dopuściły się organy poprzez naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, które zobowiązane są stosować. Inaczej mówiąc, chcąc podważyć zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez sąd I instancji, wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać na okoliczności potwierdzające tę tezę wraz z przytoczeniem odpowiednich przepisów regulujących procedurę administracyjną, której naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast zarzuty wskazane w pkt II ppkt 1 i 2 skargi kasacyjnej wspierane są argumentacją dotyczącą naruszeń prawa materialnego, co oznacza w istocie zarzut wadliwej oceny prawnej sprawy. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej mająca na celu wykazanie niedostrzeżonych przez Sąd, naruszeń przez organy przepisów postępowania nie może prowadzić do oczekiwanego przez kasatora skutku podważenia ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Podsumowując, NSA uznał, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zasługują na uwzględnienie, co umożliwia przejście do kontroli subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod przepisy prawa materialnego, które zastosowały organy i co zyskało akceptację Sądu I instancji.

Skarżący kasacyjnie, zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 w związku z art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne, uznaje za nieuprawnione stanowisko organu, że - samo stwierdzenie dokonywania sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne stanowi o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki. Przypomnieć zatem trzeba, że w myśl tego ostatniego przepisu podmiot ubiegający się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, nie otrzyma go, jeśli nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Niewątpliwie warunek rękojmi należytego prowadzenia apteki istnieć musi nie tylko w chwili udzielania zezwolenia na prowadzenie apteki, ale musi trwać przez cały okres prowadzenia tego rodzaju działalności. NSA kilkakrotnie stwierdzał, iż orzecznictwo dotyczące poszczególnych zawodów, w których wymagana jest rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu, znajduje "zastosowanie ogólnie do pojęcia "rękojmi", z uwzględnieniem cech szczególnych danego zawodu (chodzi nie tylko o wiedzę i wysokie kwalifikacje, ale o sumienność i rzetelność)". Pod pojęciem rękojmi należytego wykonywania zawodu należy rozumieć całość cech, zdarzeń i okoliczności dotyczących wykonywania danego zawodu, składających się na jego wizerunek jako zawodu zaufania publicznego. Pojęcie rękojmi zawiera takie cechy, jak: szlachetność, prawość, uczciwość osoby wykonującej ten zawód. A zatem przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi posiadać rękojmię należytego prowadzenia apteki przez cały okres zezwolenia a obowiązki nałożone na niego ustawą - Prawo farmaceutyczne wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność, zaś przekroczenie tych granic stanowi przyczynę utraty rękojmi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ustawa - Prawo farmaceutyczne, regulująca m.in. działalność gospodarczą w przedmiocie obrotu produktami leczniczymi jest aktem spójnym, który musi być odczytywany i wykładany jako całość, zaś próba wykładni pojedynczego przepisu z pominięciem innych uregulowań zawartych w ustawie prowadzi do nieprawidłowych wniosków. Z powołanej ustawy wynika, że obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach w niej określonych (art. 65 ust. 1 P. f). Sformułowanie to wskazuje, że na innych zasadach działalność ta nie może być prowadzona, a wszelkie odstępstwa od ustawowych zasad obrotu są niedopuszczalne. Art. 86 ust. 1 ustawy stanowi, że apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, o których mowa w ust. 2. Na podstawie przepisów art. 86 ust. 2, 5 i 8 ( z uwzględnieniem art. 72 ust. 5) ustawy należy dostrzec, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność inna niż określona w tych przepisach a konsekwencją tego jest stwierdzenie, że w aptece ogólnodostępnej nie może być prowadzona działalność polegająca na dokonywaniu sprzedaży produktów leczniczych do aptek, gdyż takie działanie spełnia przesłanki obrotu hurtowego, który nie może być prowadzony przez aptekę ogólnodostępną. Zauważyć bowiem należy, że ustawa – Prawo farmaceutyczne zawiera definicję obrotu hurtowego produktami leczniczymi (art. 72 ust. 3 P. f.). Definicja ta związana jest ściśle z charakterem podmiotów zaopatrywanych w produkty lecznicze i wynika z niej jednoznacznie, że obrotem hurtowym jest wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, będących własnością podmiotu dokonującego tych czynności albo innego uprawnionego podmiotu, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej [...], prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności. Stosownie do art. 72 ust. 1 P. f., w brzmieniu właściwym w sprawie, obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych, zaś z art. 74 ust. 1 P. f. wynika, że prowadzenie hurtowni wymaga zezwolenia. Z zestawienia art. 80 ust. 1 pkt 3 i art. 101 pkt 3 P. f. wynika natomiast, że prowadzenie przez jeden podmiot jednocześnie apteki ogólnodostępnej i hurtowni jest niemożliwe, bowiem prowadzenie jednej z tych działalności stanowi przeszkodę do uzyskania zezwolenia na prowadzenie drugiej.

W tym stanie prawnym wszelkie wywody na temat braku zakazu prowadzenia obrotu przez aptekę ogólnodostępną do innej apteki, są chybione, bowiem z powołanych przepisów wynika wprost, że na prowadzenie obrotu hurtowego potrzebne jest zezwolenie, którego nie może otrzymać podmiot prowadzący aptekę ogólnodostępną, zatem prowadzenie obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne jest niedopuszczalne i zakaz ten wynika z przepisów regulujących obrót hurtowy tj. art. 72 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 3 P. f., zgodnie z którymi obrót hurtowy może być prowadzony wyłącznie przez hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych. Przyjęcie przez ustawodawcę zasady, że obrót hurtowy mogą prowadzić wyłącznie hurtownie, składy celne i konsygnacyjne produktów leczniczych oznacza jednocześnie, że inne podmioty obrotu tego prowadzić nie mogą i właśnie z tego uregulowania wywieść należy zakaz prowadzenia obrotu hurtowego przez apteki ogólnodostępne. Powyższa konstatacja zaś prowadzi do wniosku, że skarżący kasacyjnie, działając wbrew obowiązującemu prawu, prowadząc działalność nie tylko nie mając na nią zezwolenia ale tego zezwolenia nie mógłby uzyskać, gdyż jak wyżej wspomniano uzyskanie zezwolenia na jeden rodzaj działalności wyklucza możliwość otrzymania drugiego zezwolenia, przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu (na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] w K. ul. [...]), gdyż wbrew przepisom ustawy prowadził obrót hurtowy produktami leczniczymi, a ich sprzedaż dokonywana była do innej apteki ogólnodostępnej. Nadto co istotne, produkty lecznicze o kategorii dostępności "wydawane z przepisu lekarza – RP, wymienione na fakturach wystawionych przez stronę skarżącą wydawane być mogą z apteki wyłącznie na podstawie recepty lub zapotrzebowania uprawnionych jednostek organizacyjnych lub osób fizycznych , a wydawanie takich produktów leczniczych z apteki bez recepty lub zapotrzebowania jest niedozwolone. Z niepodważonego stanu faktycznego wynika, że dokonując sprzedaży "z apteki do apteki" skarżący naruszył zasady obrotu tymi produktami (wcześniej także dokonując sprzedaży "z apteki do hurtowni") a zatem nie przestrzegał zasad działania apteki ogólnodostępnej, do czego był zobowiązany na podstawie obowiązującego w tym zakresie prawa.

Wszystkie wskazane niepodważone skargą kasacyjną ustalenia, doprowadziły organy i Sąd I instancji do zasadnego wniosku, że skarżący nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Zdaniem NSA na zaprezentowaną wykładnię obowiązujących w sprawie przepisów nie ma wpływu nowelizacja ustawy Prawo farmaceutyczne, która weszła w życie 12 lipca 2015 roku, w której poprzez art. 103 ust. 1 pkt 2 ustawodawca podkreślił i wzmocnił dotychczasowy zakaz sprzedaży produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną innej aptece, co nie stanowi normatywnej zmiany przepisów polegającej na wprowadzeniu nieistniejącego w dotychczasowym stanie prawnym zakazu zbywania produktów leczniczych przez/do podmiotów nieuprawnionych. Zmiana przepisów doprowadziła jedynie do modyfikacji charakteru sankcji z fakultatywnej na obligatoryjną. Co oznacza, że po dokonanej zmianie ww. przepisu, za naruszenie art. 86a wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Natomiast zarówno na gruncie poprzedniego brzmienia ustawy jak i po jej zmianie, w sytuacji stwierdzenia, że przedsiębiorca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki cofnięcie przez organ zezwolenia było obligatoryjne.

W żadnym razie zatem nie można wobec powyższego, podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, że wskazana zmiana stanu prawnego stanowi usprawiedliwienie dla dokonywanego obejścia istniejącego zakazu w kontekście oceny spełnienia przesłanki dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Z tych względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy Prawo farmaceutyczne przez błędną wykładnię, w stanie faktycznym niepodważonym przez kasatora, nie zasługuje na uwzględnienie (pkt I ppkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest trafny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo farmaceutyczne (pkt I ppkt 3 petitum) poprzez ich niezastosowanie podczas gdy stwierdzone uchybienia kwalifikują się do kategorii zawartej w tych przepisach, co uzasadniało odstąpienie od wszczynania postępowania w trybie art. 37 ap ust.1 pkt 2 ustawy. Przede wszystkim, NSA stoi na stanowisku, że wskazane w zarzucie przepisy nie wyłączają uprawnienia organów inspekcji farmaceutycznej do stosowania przepisów w zakresie cofnięcia zezwolenia w przypadku utraty przez przedsiębiorcę rękojmi należytego prowadzenia apteki. Na tle omawianych uregulowań wydaje się zasadne twierdzenie, że postępowania prowadzone w trybie tych przepisów są od siebie niezależne, co oznacza, że przepisy powołane w tym zarzucie mogą stanowić podstawę prowadzonego postępowania i odnosić się do takich uchybień w obrocie produktami leczniczymi, których popełnienie nie stanowi o utracie rękojmi do prowadzenia apteki, a zatem takich, które nie godzą w fundamentalne zasady prowadzenia tej działalności. Określony przez ustawodawcę cały proces dystrybucji produktów leczniczych jest ściśle poddany regulacjom, które mają na celu zapewnienie dostępności produktów leczniczych dla pacjentów. Sposób działania przyjęty przez skarżącego, realizację tego celu wyklucza. Na aprobatę zasługuje stanowisko, zgodnie z którym przyczyna wskazywana przez skarżącego kasacyjnie jako podstawa jego działania (konieczność realizowania przez [...] sp. z o.o. obowiązku posiadania w prowadzonych przez spółkę aptekach produktów leczniczych w ilości i asortymencie niezbędnym do zaspokojenia potrzeb zdrowotnych ludności), nie uzasadnia dokonywania sprzedaży produktów leczniczych na rzecz podmiotu prowadzącego apteki ogólnodostępne bez wymaganego prawem zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej i obrotu hurtowego produktami leczniczymi. To wszystko stanowiło wystarczające uzasadnienie dla oceny, że takie działanie przedsiębiorcy świadczy o zaprzestaniu spełniania przez niego warunków do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu i uzasadniało, niezastosowanie postępowania właściwego w przypadku stwierdzenia naruszenia wymagań określonych w przepisie art. 120 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich poprzez niezastosowanie i nieuzyskanie w toku postępowania w przedmiocie cofnięcia przedsiębiorcy zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej opinii samorządu aptekarskiego.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jednym z zadań Inspekcji Farmaceutycznej jest współpraca z samorządem aptekarskim (art. 109 pkt 9 P.f.). Współpraca w tym znaczeniu nie może być utożsamiana z obowiązkiem współdziałania określonym w art. 106 § 1 k.p.a. albowiem art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich nie stanowi podstawy współdziałania organów. W przepisie tym zostały przedstawione przykładowe sposoby realizacji zadań samorządu aptekarskiego wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Jednym z takich sposobów jest - wymienione w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich - wydawanie opinii w sprawach udzielania lub cofania zezwoleń na prowadzenie aptek lub hurtowni. Z kolei w art. 29 pkt 5 ww. ustawy wskazano organ właściwy do wydawania takiej opinii, a mianowicie okręgową radę aptekarską. Przewidziane w ustawie o izbach aptekarskich uprawnienie samorządu aptekarskiego do wydawania opinii w sprawach cofania zezwoleń na prowadzenie aptek jest niewątpliwie jedną z form sprawowania przez samorząd pieczy nad należytym prowadzeniem apteki. Samorząd aptekarski może zatem (a niekiedy nawet powinien) korzystać ze wspomnianego uprawnienia poprzez formułowanie stosownych opinii z własnej inicjatywy bądź na prośbę organu administracji prowadzącego postępowanie. Co jednak istotne, przepisy dotyczące postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie obligują wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego do współdziałania w trybie art. 106 § 1 k.p.a. z samorządem aptekarskim, w tym znaczeniu, że wydanie decyzji w sprawie cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki ogólnodostępnej nie jest uzależnione od uprzedniego wyrażenia przez właściwą okręgową radę aptekarską opinii, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 pkt 7 ustawy o izbach aptekarskich.

W konsekwencji, z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, który reprezentował organ na etapie postępowania przed Sądem I instancji i za udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 50% stawki minimalnej – 480 zł., co dało kwotę 240 zł.