Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 245/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2016r. sprawy ze skargi G.K. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę parkingu dla samochodów osobowych i autobusów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewiećset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej "Prawem budowlanym", po rozpatrzeniu wniosku G.K. Starosta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę parkingu na działce nr 63/1 w obrębie T.B., gmina W.B., wskazując w uzasadnieniu, że inwestor zamierza wybudować 6 miejsc postojowych dla autobusów o wymiarach 4,00 m x 12 m oraz 3 stanowiska postojowe dla samochodów osobowych o wymiarach 2,50 m x 5,00 m. Działka inwestora nr 63/1 zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do uchwały Rady Gminy W.B. z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.B. w obrębach: T.B., Sz. i W.L. - znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MN/11, którego przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza (§ 14 uchwały). Na terenie objętym wnioskiem dopuszcza się lokalizację m.in. urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych, czy garaży wolnostojących. Dodatkowo, mimo dopuszczenia budowy miejsc postojowych w/w uchwała nakłada obowiązek wyznaczenia w obrębie własności, w ramach przeznaczenia podstawowego, miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo - określając ich minimalną liczbę na 1 miejsce postojowe, przypadające na jedno mieszkanie (§ 14 ust. 2 pkt 13 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 1 uchwały). Ponadto, na wnioskowanym obszarze, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, znajduje się istniejąca zabudowa mieszkaniowa inwestora. Teren, na którym inwestor planował budowę parkingu, jest terenem utwardzonym kruszywem kamiennym, łamanym. Jak inwestor wskazuje w załączonej do wniosku dokumentacji projektowej, na w/w działce znajduje się kanał samochodowy (najazdowy) służący do oceny stanu technicznego autobusów. Nawierzchnia projektowanego parkingu miała zostać wykonana z kostki wibroprasowanej betonowej o grubości 8 cm. Odwodnienie projektowanego parkingu zaprojektowano jako powierzchniowe, nadając nawierzchni odpowiednie spadku poprzeczne i podłużne.

O przeznaczeniu podstawowym terenu, w kontekście zapisów miejscowego planu można mówić, w sytuacji gdy występująca na danym terenie działalność stanowi dominującą formę wykorzystania terenu (§ 2 ust. 1 pkt 5). W przypadku inwestora, dominującą formę stanowi jego zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Tym samym, projektowane miejsca postojowe będące urządzeniami technicznymi mają być związane z obiektem budowlanym usytuowanym na działce i mają umożliwiać użytkowanie tego obiektu zgodne z jego przeznaczeniem (art. 3 Prawa budowlanego). Mając na uwadze powyższe, jednocześnie respektując zapisy miejscowego planu oraz innych aktów prawnych (Prawa budowlanego, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) inwestor na działce nr 63/1 może wybudować wyłącznie miejsca postojowe, które będą służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Miejscami postojowymi, niewątpliwie służącymi mieszkańcom budynku mieszkalnego jednorodzinnego są miejsca postojowe dla użytkowników samochodów osobowych. Miejsca postojowe na środki transportu w postaci autobusów nie można uznać jako urządzenia budowlane, które są związane z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz że takowe miejsca postojowe będą służyć użytkownikom w/w budynku mieszkalnego. Trudno w powyższym przypadku mówić o związku funkcjonalnym budynku mieszkalnego jednorodzinnego z projektowanymi miejscami postojowymi dla autobusów. Istotną cechą związania urządzeń budowlanych z obiektem budowlanym nie jest bowiem fakt połączenia fizycznego, ale właśnie związek funkcjonalny, który w powyższej projektowanej inwestycji niewątpliwie nie występuje. Każda projektowana inwestycja bądź inwestycja uzupełniająca istniejące zagospodarowanie musi pod względem funkcjonalnym nawiązywać do stanu istniejącego, stanu zastanego, tak aby respektować zasady określone w miejscowym planie. Występowanie na danym terenie podstawowej, dominującej funkcji, oczywiście nie wyklucza wprowadzenia zagospodarowania, które nie jest powieleniem funkcji istniejącej, natomiast projektowane zagospodarowanie musi być jej uzupełnieniem zgodnym z funkcją dominującą. W praktyce powyższe nie oznacza, że na symbolu MN/11 dopuszcza się wyłącznie zagospodarowanie tożsame z istniejącym, tj. wyłącznie budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast bezsprzeczny pozostaje fakt, że projektowane zagospodarowanie ma uzupełniać funkcję dominującą i przede wszystkim nie wchodzić z nią w kolizję. Kontynuacją, uzupełnieniem funkcji dominującej inwestora, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, w ocenie organu, w zakresie budowy miejsc postojowych są niewątpliwie stanowiska postojowe dla samochodów osobowych.

Mając na uwadze powyższe - zamierzenie inwestycyjne inwestora polegające na budowie miejsc postojowych dla autobusów na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie inwestycją o funkcji towarzyszącej. Samochody osobowe i autobusy stanowią inną kategorię środków transportu i nie mogą być traktowane jako pojazdy tożsame. Autobus jest to pojazd przeznaczony w głównej mierze do świadczenia usług transportowych czy to lokalnych, turystycznych czy szkolnych, w stosunku do osób, które z takiej usługi chcą skorzystać - pasażerów. Brak jest zatem jakiegokolwiek powiązania, w szczególności pod względem funkcjonalnym, projektowanych miejsc postojowych dla autobusów z zabudową mieszkaniową jednorodzinną inwestora. Takie zagospodarowanie terenu pozostaje w kolizji ze stanem zastanym, jak i zamierzeniem organów uchwałodawczych określających przeznaczenie terenu w planie miejscowym. Ze względu na to, że nie ma możliwości usunięcia nieprawidłowości związanych ze zgodnością inwestycji z planem miejscowym orzeczono jak w sentencji.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła G.K., zarzucając jej naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, sformułowanych w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., nieuwzględnienie szeregu okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie, że planowana inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że na terenie MN/58 dopuszcza się lokalizację miejsc parkingowych - bez żadnych ograniczeń. Skoro zatem w planie brak jest jakichkolwiek regulacji ograniczających rodzaj pojazdów, dla których te miejsca mają być przeznaczone ani w inny sposób (ilościowy, wielkościowy) nie ograniczono tego przeznaczenia, wnioskować należy o dopuszczalności urządzania parkingów dla wszystkich pojazdów, także autobusów.

Powyższą ocenę wzmacnia dodatkowo fakt, że od roku 2000 skarżąca rozpoczęła budowę domu jednorodzinnego z zamiarem utworzenia na terenie działki miejsc postojowych na autobusy. Od około 10 lat na terenie działki stała część autobusów i wyjeżdżała z placu. Nikt nigdy nie sprzeciwiał się takiemu wykorzystywaniu działki, bowiem w żadnym zakresie nie jest to uciążliwe dla mieszkańców. W rzeczywistości autobusy wyjeżdżają ranem z terenu działki, a następnie na koniec dnia wjeżdżają z powrotem. Nie wiąże się to z żadną uciążliwością dla mieszkańców, z których znaczna część korzysta ze świadczonych przez skarżącą usług transportowych. Co więcej, od 1 stycznia 2014 r. formalnie uiszcza podatek do Gminy od miejsc postojowych na autobusy za 406 m2, co odpowiada powierzchni gruntów wyłączonych z przeznaczeniem pod budowę utwardzonego parkingu na pojazdy. W 2011 r., kiedy tworzony był obowiązujący plan, osobiście monitorowała zmiany i zapisy planu oraz była zapewniana przez Wójta Gminy, że utworzenie m.in. parkingów zostało przewidziane w planie. W marcu 2012 r. złożyła do Wójta pismo z wnioskiem o wyrażenie zgody na dojazd autobusami do posesji w związku z zamiarem utworzenia miejsca parkingowego, na co wyrażono zgodę. W toku postępowania w sprawie budowy parkingu na autobusy Wójt Gminy w żadnym momencie nie zakwestionował zgodności lokalizacji i przeznaczenia parkingu na autobusy z planem. Nadto, w lipcu 2015 r. Wójt uzgodnił projekt budowlano-wykonawczy dotyczący budowy zjazdu i parkingu bez uwag (pismo z dnia 20 marca 2012 r. wraz z adnotacją Wójta, pismo Wójta z dnia 29 lipca 2015 r.). Przeciwna ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji, a mianowicie ocena o braku zgodności inwestycji z planem jest całkowicie dowolna, sprzeczna i nad interpretująca obowiązujące zapisy planu, która to wadliwa ocena miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a ostatecznie doprowadziła do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowane.

Skarżąca wskazała również na fakt, że w toku dotychczasowych postępowań żaden z organów wydających decyzje bezpośrednio związane z planowaną inwestycją nie podważał dotychczas jej zgodności z miejscowym planem. W szczególności mowa jest tu o decyzje Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...] zezwalającej na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej 0,0390 ha użytków rolnych, położonych w granicach działki 63/1 z przeznaczeniem pod budowę utwardzonego parkingu na pojazdy, oraz z dnia [...] r. Nr [...] a także decyzji Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...]. Czytają powyższe orzeczenia brak wątpliwości co do tego, że kwestia zgodności inwestycji z planem miejscowym nie była kwestionowana. Co więcej, w toku postępowań zakończonych w/w orzeczeniami nikt nie podważał legalności inwestycji, w szczególności wyłączenia części gruntu z przeznaczeniem na parking. Powyższe podważa w sposób ewidentny trafność stanowiska wyrażonego w zaskarżonej decyzji.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania, Wojewoda D. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na terenie zainwestowania obowiązują ustalenia wprowadzone przepisami uchwały Rady Gminy W.B. z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.B. w obrębach: T.B., Sz. i W.L. (Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. poz. [...]). Zaprojektowany na działce nr 63/1 parking znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/58. Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 planu przeznaczenie podstawowe terenów o symbolach MN/1-MN/81 stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza. Nadto, w myśl §14 ust. 1 pkt 2 planu na w/w terenach dopuszcza się lokalizację: a) nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjne lub publiczne) o nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynku lub w obiektach wolno stojących, b) zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej, c) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień, d) urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących, e) dróg wewnętrznych stanowiących uzupełnienie układu komunikacyjnego. W § 2 pkt 5 planu "przeznaczenie podstawowe" zdefiniowano jako działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały. "Nieuciążliwe usługi lokalne" zdefiniowano w jako funkcje usług komercyjnych lub publicznych związanych z obsługą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niezaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których uciążliwość mierzona zgodnie z odrębnymi przepisami nie przekracza swym zasięgiem granic własnego terenu. Jednocześnie "usługi komercyjne" to funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej pod warunkiem niepowodowania negatywnego oddziaływania - zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedzkich (§ 2 pkt 10 planu).

Jak wskazał Wojewoda, przeznaczenie dopuszczalne jest przeznaczeniem uzupełniającym i wzbogacającym przeznaczenie podstawowe. Nie jest to przeznaczenie realizowane niezależnie od przeznaczenia podstawowego. Tak też określił przeznaczenie uzupełniające lokalny prawodawca na użytek przedmiotowego miejscowego planu, wskazując ponadto, że usługi w ramach przeznaczenia dopuszczalnego (uzupełniającego) powinny mieć charakter nieuciążliwych usług lokalnych (realizowanych w budynku mieszkalnym lub innym), czyli związanych z obsługą zabudowy mieszkaniowej. Także uzgodnienia techniczne miejsc postojowych dla samochodów i garaże wolnostojące przewidziane na przedmiotowym terenie w ramach funkcji dopuszczalnej, powinny być powiązane funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną - skoro takie jest przeznaczenie podstawowe tego terenu. Tymczasem z akt sprawy (w tym również z treści odwołania) wynika, że skarżąca prowadzi na działce nr 63/1 przedsiębiorstwo transportowe, zaś projektowany parking dla autobusów będzie stanowił bazę eksploatacyjną przedsiębiorstwa transportowego w rozumieniu art. 4 pkt 21 a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.). Projektowana inwestycja ma zatem służyć prowadzeniu działalności gospodarczej (usługowej, która w żaden sposób nie jest funkcjonalnie związana z podstawowym przeznaczeniem terenu, a tym samym - nie może być traktowana jako funkcja dopuszczalna, uzupełniająca). Organ pierwszej instancji słusznie zatem stwierdził, zdaniem Wojewody, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu obowiązującego na działce nr 63/1.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że w dniu 19 grudnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w B. wpłynęło zgłoszenie G.K. dotyczące zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu na działce nr 63/1. Z dołączonej do zgłoszenia dokumentacji wynikało, że zgłaszająca zamierza utwardzić teren kruszywem (tłuczniem ekologicznym) na głębokości 25-30 cm z przeznaczeniem na parking dla autobusów. Decyzją Starosty B. z dnia [...] r. Nr [...] wniesiono sprzeciw wobec zamiaru inwestycyjnego objętego powyższym zgłoszeniem. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podkreślił, że zgłoszone roboty budowlane nie należą do inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wydaną następnie w trybie odwoławczym decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] utrzymano w mocy w/w decyzję Starosty B. z dnia [...] r.. Organy pierwszej i drugiej instancji w sprawie dotyczącej powyższego zgłoszenia ograniczyły się do zbadania, czy zamierzona inwestycja mieści się w katalogu inwestycji zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (co stanowi podstawowy warunek przyjęcia zgłoszenia). Wbrew twierdzeniu skarżącej, Wojewoda nie dokonywał oceny zgodności zgłoszonych robót budowlanych z ustaleniami miejscowego planu, ponieważ w opisanych wyżej okolicznościach taka analiza byłaby bezprzedmiotowa.

Niezależnie od powyższego, Wojewoda zwrócił również uwagę na inny aspekt poruszanej kwestii. Skarżąca, jak sama przyznaje, od dawna świadczy w ramach prowadzonego przedsiębiorstwa usługi transportowe, przy czym - od 10 lat parkuje autobusy na swojej działce. Sposób faktycznego korzystania z terenu działki, w tym także w aspekcie jego zgodności z ustaleniami planu, pozostaje poza reglamentacją przepisów Prawa budowlanego, jeżeli nie wiąże się z wykonywaniem robót budowlanych. Oznacza to, że w takim wypadku roztrząsanie kwestii prawidłowości korzystania z terenu działki nie mieści się w kompetencjach organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. poinformował Starostę B., że G.K. nie prowadzi na działce nr 63/1 robót budowlanych. Jednakże z projektu przedmiotowej inwestycji wynikałoby, że obecnie "teren na którym jest zlokalizowany projektowany parking jest utwardzony kruszywem kamiennym, łamanym". Tymczasem, jak już wskazano wyżej, Starosta B. skutecznie wniósł sprzeciw wobec zamierzonego przez skarżącą utwardzenia terenu tłuczniem w związku z realizacją miejsc parkingowych dla autobusów, zaś z akt sprawy nie wynika, aby na te same roboty skarżąca uzyskała następnie pozwolenie na budowę. Organ pierwszej instancji nie zbadał zatem należycie powyższej kwestii. Nie zmienia to jednak faktu, że Starosta trafnie podniósł niezgodność projektowanej inwestycji z ustaleniami planu.

Skargę na powyższą decyzję wniosła G.K., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wyrażające się w nieuwzględnieniu w niniejszej sprawie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w prowadzeniu postępowania w sposób, który nie pogłębia zaufania obywateli do organów Państwa, oraz prowadzenie postępowania w sposób łamiący obowiązek do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto działanie wbrew obowiązkowi czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody;

2. nieuwzględnienie szeregu okoliczności sprawy oraz błędne ustalenie, że planowana przez skarżącą inwestycja jest niezgodna z zapisami planu miejscowego, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy;

3. brak zbadania okoliczności sprawy i oparcie się wyłącznie na skardze o charakterze donosu, bez sprawdzenia jej prawdziwości, co skutkowało błędnym ustaleniem okoliczności faktycznych, wyrażającym się w szczególności w przyjęciu, że: skarżąca prowadzi na działce nr 63/1 przedsiębiorstwo transportowe, zaś działka ta stanowi bazę eksploatacyjną dla przedsiębiorstwa, podczas gdy w rzeczywistości na tej działce jedynie parkują stanowiące własność skarżącej pojazdy, które raz dziennie opuszczają teren działki, a na wieczór wjeżdżają na działkę; że planowana inwestycja ma służyć prowadzonej działalności, co jest niezgodne z rzeczywistym staniem rzeczy, w istocie bowiem zamiarem skarżącej jest jedynie posiadanie miejsca na parkowanie pojazdów, także osobowych, zatem jest to uzupełnienie funkcji mieszkaniowej, gdyż jako mieszkaniec budynku usytuowanego na działce mam prawo trzymać na niej swoje mienie, w tym samochody osobowe i inne pojazdy, podobnie jak inni mieszkańcy; że planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania terenu, które to ustalenie wynika z błędnych założeń punktów poprzedzających, zaś w rzeczywistości zamierzenie to było od początku i jest obecnie zgodne z założeniami planu zagospodarowania terenu;

4. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podtrzymuje argumentację przywołaną w odwołaniu, do której zaskarżona decyzja nie odniosła się.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda D. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia o jakim mowa w powołanym art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a..

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Z powyższych przepisów wynika, że organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji przed wydaniem decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji winien szczegółowo sprawdzić w pierwszej kolejności zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Taką też ocenę organy wprawdzie przeprowadziły w niniejszej sprawie, jednakże nie wykazały dostatecznie, w ocenie Sądu, że projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Planowana inwestycja położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W.B. w obrębach: T.B., Sz. i W.L. (uchwała Rady Gminy W.B. z dnia 20 grudnia 2011 r. Nr [...], publ. Dz. Urz. Woj. D.. z [...] r. poz. [...]). W pierwszej kolejności należy jednak zwrócić uwagę, że w aktach sprawy znajduje się jedynie wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który skarżąca dołączyła do odwołania, a w którym zamieszczono jedynie treść § 14, § 5 i § 6 w/w uchwały.

Jak wynika z przedłożonego wypisu działka nr 63/1 znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN/58 (organ pierwszej instancji błędnie wskazał MN/11). Zgodnie z § 14 planu, określonym MN/1-MN/81 T.B., MN/1-MN/20 SZ., MN/1-MN/10 W.L. - przeznaczenie podstawowe - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza, w ust. 1 w zakresie przeznaczenia terenów ustalono:

1) przeznaczenie podstawowe terenów stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca lub bliźniacza,

2) dopuszcza się lokalizację:

a) nieuciążliwych usług lokalnych (komercyjne lub publiczne) o nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego, usługi mogą być lokalizowane w adaptowanych pomieszczeniach budynku mieszkalnego, w pomieszczeniach dobudowanych do budynku lub w obiektach wolno stojących,

b) zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem prowadzenia nieuciążliwej działalności gospodarczej,

c) zieleni urządzonej, w tym zadrzewień i zakrzewień,

d) urządzeń infrastruktury technicznej, miejsc parkingowych i garaży wolno stojących,

e) dróg wewnętrznych stanowiących uzupełnienie układu komunikacyjnego.

W uzasadnieniu podjętych decyzji organy poza powołaniem się na powyższy paragraf, przytoczyły również przepis § 2 ust. 1 pkt 5 planu (błędnie określonego przez Wojewodę jako § 2 pkt 5), zgodnie z którym ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o "przeznaczeniu podstawowym" - należy przez to rozumieć działalność wyznaczoną do lokalizacji w danym terenie, które w ramach realizacji planu winno stać się dominującą formą wykorzystania terenu; wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały. Z powyższego przepisu wynika jednoczenie, że wprowadzenie innych niż podstawowa funkcji jest dopuszczalne wyłącznie pod warunkiem spełnienia ustaleń szczegółowych niniejszej uchwały. Jednakże w niniejszej sprawie żaden z organów nie podjął rozważań dotyczących tych "szczegółowych ustaleń niniejszej uchwały".

Chociażby tylko przykładowo można przywołać § 14 ust. 2 pkt 13 i § 10 ust. 2 planu, na które powołał się, chociaż ograniczając się tylko do pkt 1 ust. 2 § 10 planu, organ pierwszej instancji, a zgodnie z którymi w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wprowadzono się obowiązek wyznaczenia w obrębie własności, w ramach przeznaczenia podstawowego, miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo w ilości określonej w § 10 ust. 2 (§ 14 ust. 2 pkt 13) oraz w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury komunikacyjnej ustalono obowiązek zapewnienia poszczególnym terenom właściwej ilości stanowisk postojowych, w tym parkingów i garaży, w ilości nie mniejszej niż:

1) 1 miejsce na mieszkanie,

2) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 25 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej zlokalizowanej na terenie zabudowy mieszkaniowej i zabudowy mieszkaniowej z usługami, lecz nie mniej niż 2 miejsca postojowe,

3) 1 miejsce postojowe na każde rozpoczęte 25 m2 powierzchni użytkowej funkcji przemysłowej, lecz nie mniej niż 2 miejsca postojowe,

4) 2 miejsca postojowe na każde rozpoczęte 25 m2 powierzchni użytkowej funkcji usług sportu, zdrowia lecz nie mniej niż 2 miejsca postojowe (§ 10 ust. 2).

W kontekście powyższych przepisów, zdaniem Sądu, organy nie podjęły czynności wyjaśniających, a w konsekwencji nie rozważyły i nie wykazały jak należy zakwalifikować planowaną inwestycję, czy do nieuciążliwych usług lokalnych czy też do urządzeń, o których mowa w § 14 ust. 1 pkt 2 lit. d. Brak jest w tym względzie należycie uzasadnionych zajętych przez organy stanowisk, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a.. To doprowadziło do pominięcia definicji "przeznaczenia uzupełniającego terenu", przez które należy rozumieć działalność inną niż podstawowa, dopuszczoną do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego (§ 2 ust. 1 pkt 6 planu), i w konsekwencji – do braku rozważenia kwestii, czy planowana inwestycja nie spełnienia dodatkowych warunków dopuszczenia jej do lokalizacji na działce skarżącej w ramach przeznaczenia uzupełniającego terenu, w tym chociażby warunków określonych w § 10 ust. 2.

Należy tutaj podkreślić, na co również uwagę zwrócił Wojewoda, że z akt sprawy wynika, że skarżąca prowadzi działalność usługową (transportową) i jest właścicielką autobusów, dla których chce wybudować sporny parking. Organ drugiej instancji jednoznacznie - bez wyjaśnienia tych okoliczności - wskazał jednak, że skarżąca prowadzi na działce nr 63/1 przedsiębiorstwo transportowe, zaś projektowany parking dla autobusów będzie stanowił bazę eksploatacyjną przedsiębiorstwa transportowego, co w konsekwencji – zdaniem Sądu - doprowadziło do co najmniej przedwczesnego wniosku organu, że projektowana inwestycja ma służyć prowadzeniu działalności gospodarczej. Takie stwardzenia nie znajdują jednak potwierdzenia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym.

Powyżej wskazane uwagi organu odwoławczego doprowadziły – najprawdopodobniej, nie wynika to wprost z uzasadnienia zaskarżonej decyzji – do zakwalifikowania planowanej inwestycji jako "nieuciążliwe usługi lokalne". Organ drugiej instancji przywołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treść § 2 ust. 1 pkt 9 planu, w którym zdefiniowano pojęcie "nieuciążliwe usługi lokalne", przez które należy rozumieć funkcje usług komercyjnych lub publicznych związanych z obsługą zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, niezaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których uciążliwość mierzona zgodnie z odrębnymi przepisami nie przekracza swym zasięgiem granic własnego terenu. Organ ten przytoczył również treść § 2 ust. 1 pkt 10 (również błędnie podano jako § 2 pkt 10 planu), który stanowi, że ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o usługach komercyjnych - należy przez to rozumieć funkcje terenów i obiektów realizowane całkowicie lub z przewagą funduszy niepublicznych we wszelkich dziedzinach działalności gospodarczej pod warunkiem niepowodowania negatywnego oddziaływania - zakłóceń środowiska oraz konfliktów sąsiedzkich.

Z powyższych przepisów planu wynika, jak słusznie wskazał Wojewoda, że przeznaczenie dopuszczalne jest przeznaczeniem uzupełniającym i wzbogacającym przeznaczenie podstawowe i nie jest to przeznaczenie realizowane niezależnie od przeznaczenia podstawowego. Z przyjętej przez lokalnego prawodawcę definicji dopuszczonych na terenie MN/58 "nieuciążliwych usług lokalnych" wynika bowiem, że muszą one być związane z obsługą zabudowy mieszkaniowej. Brak jest jednak rozważań, przyjmując, że planowaną inwestycję należy zakwalifikować jako związaną z prowadzoną przez skarżącą działalnością usługową, czy budowa parkingu nie jest związana z obsługą zabudowy mieszkaniowej.

Ponadto - zdaniem Sądu - nie znajduje odzwierciedlenia w powołanych przez Wojewodę przepisach planu stwierdzenie, że uzgodnienia techniczne miejsc postojowych dla samochodów i garaży wolnostojących przewidziane na przedmiotowym terenie w ramach funkcji dopuszczalnej, powinny być powiązane funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną - skoro takie jest przeznaczenie podstawowe tego terenu. Z przywołanej już definicji "przeznaczenia uzupełniającego terenu" wynika, że jest to działalność inna niż podstawowa, dopuszczona do lokalizacji na danym terenie przy spełnieniu dodatkowych warunków oraz wcześniejszej lub równoczesnej realizacji przeznaczenia podstawowego (§ 2 ust. 1 pkt 6 planu). Nie ma w niej zatem mowy o tym, że przeznaczenie uzupełniające terenu powinno być powiązane funkcjonalnie z zabudową mieszkaniową jednorodzinną. To oznacza zaś, że urządzenia infrastruktury technicznej, miejsca parkingowe i garaże wolno stojące – jak wskazała skarżąca – mogą na terenie MN/58 być lokalizowane bez żadnych ograniczeń, jeśli tylko spełnione zostaną dodatkowe warunki. Skoro zatem – jak dalej wywiodła skarżąca - w planie brak jest jakichkolwiek regulacji ograniczających rodzaj pojazdów, dla których te miejsca mają być przeznaczone ani w inny sposób (ilościowy, wielkościowy) nie ograniczono tego przeznaczenia, a na takie nie powołał się żaden z organów, wnioskować należy o dopuszczalności urządzania parkingów dla wszystkich pojazdów, także autobusów.

Niezależnie od powyższego należy również zwrócić uwagę na wadliwości decyzji organu pierwszej instancji. Przede wszystkim organ ten utożsamia funkcję podstawową (dominującą) terenu z "istniejącą zabudową mieszkaniową jednorodzinną inwestora", co stanowi nieuprawnioną modyfikację zapisów planu. Ponadto, organ ten powołując się na art. 3 Prawa budowlanego zakwalifikował projektowane miejsca postojowe jako urządzenia techniczne i w sposób nieuprawniony stwierdził, że muszą one być związane z obiektem budowlanym usytuowanym na działce i mają umożliwiać użytkowanie tego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Powoływanie się na w/w przepis przy dokonywaniu oceny zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu jest całkowicie nieuzasadnione. Podobnie jak Wojewoda organ pierwszej instancji nie wyjaśnił, czy autobusy mają stacjonować na działce skarżącej w ramach działalności gospodarczej (jeśli taka jest tam prowadzona) i czy z parkingu będą korzystać usługobiorcy, czy też autobusy te mają tylko tam być parkowane, bowiem skarżąca jest ich właścicielką. Brak wyjaśnienia powyższych okoliczności spowodowało, że organ pierwszej instancji traktuje planowaną inwestycję jako miejsca postojowe, które powinny służyć mieszkańcom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w dalszej konsekwencji do stwierdzenia, że kontynuacją, uzupełnieniem funkcji dominującej inwestora, tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej lub bliźniaczej, w zakresie budowy miejsc postojowych są niewątpliwie stanowiska postojowe dla samochodów osobowych.

Nie do zaakceptowania jest również stwierdzenie organu, że planowane zagospodarowanie terenu w postaci budowy 6 miejsc postojowych dla autobusów znacznie zakłóciłoby ład przestrzenny, parking dla autobusów znaczenie odbiega od aktualnego zagospodarowania terenu i takie zagospodarowanie nie dałoby się pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a nie z "aktualnym zagospodarowaniem terenu" i "z zastanym stanem rzeczy". Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są tym samym powołane w decyzji organu pierwszej instancji orzeczenia sądów administracyjnych, bowiem w sprawach IV SA/Wa 952/12, II SA/Łd 1326/13, II OSK 518/10, II OSK 1531/13 przedmiotem zaskarżonej decyzji było ustalenie warunków zabudowy, które - zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa - ustala się warunki nowej zabudowy na podstawie zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w ten sposób, aby planowana inwestycja stanowiła kontynuację istniejącej funkcji. W sprawie pozwolenia na budowę chodzi o zbadanie zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego i to niezależnie od aktualnego zagospodarowania czy zastanego stanu rzeczy.

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 8 i art. 9, art. 11, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800), § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz pkt IV złącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2015 r. poz. 783 ze zm.).