Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 191/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 33 i 34
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA -Julia Szczygielska Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 maja 2011 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżona decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. na rzecz strony skarżącej kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. (dalej powoływane także jako: ,,stowarzyszenie") złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] wydaną w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kolei linowej, modernizacji nartostrad i budowie połączeń miedzy nimi oraz rozbudowie instalacji sztucznego dośnieżania w masywie S. w miejscowości S.P. zmienionej w części przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2007 r.

Z akt sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. swoje rozstrzygnięcie wydało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 20 sierpnia 2010 r. do Kolegium wpłynął wniosek Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (zwany także jako: ,,GDOŚ") o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. GDOŚ powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 in fine ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.) w związku z art. 76 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227, ze zm.) zarzucił objętej wnioskiem decyzji, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody (t.j. z 2009 r. Dz. U. Nr 151, poz. 1220, ze zm.), a tym samym również art. 6 ust. 4 Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory (Dz. Urz. UE L Nr 206 z 22 lipca 1992 r.) - zwana dalej jako Dyrektywa Siedliskowa, poprzez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu w sytuacji niezaistnienia wymogów nadrzędnego interesu publicznego w odniesieniu do inwestycji. Uzasadniając żądanie zawarte we wniosku GDOŚ podniósł, że teren na którym planowane jest przedsięwzięcie w dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, znajdował się w granicach projektowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "K.". Obszar ten został zgłoszony do Komisji Europejskiej przez Rząd RP w kwietniu 2004 r. (zatwierdzony przez Komisję decyzją nr 2008/25/EC z dnia 13 listopada 2007 r.). W dniu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach był to także teren projektowanego obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "K.". Obszar ten został w późniejszym terminie wyznaczony rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 5 września 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 179, poz. 1274 i 1275). GDOŚ powołując się na Standardowy Formularz Danych wskazał, że na tym terenie stwierdzono między innymi 23 siedliska z załącznika I Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz 6 gatunków ssaków z załącznika II ww. Dyrektywy. GDOŚ dodał, że przedmiotem ochrony tego obszaru są między innymi następujące siedliska przyrodnicze: zarośla kosodrzewiny (kod 4070), kwaśne buczyny (kod 9110), górskie bory świerkowe (kod 9410), torfowiska przejściowe i trzęsawiska (kod 7140), murawy bliźniczkowe (kod 6230). Obszar ten zasiedla także 20 gatunków ptaków z załącznika I Dyrektywy Rady 2009/147/EC z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Jest to jedna z 10 najważniejszych w kraju ostoi lęgowych cietrzewia, sóweczki oraz sokoła wędrownego. Odnotowana w granicach ostoi populacja cietrzewia stanowi ok. 2% krajowej populacji, a sóweczki blisko 10%. Jest to także jedna z najważniejszych ostoi lęgowych północnego podgatunku podróżniczka, płochacza halnego, czeczotki oraz drozda obrożnego, dla których najważniejsze są piętra roślinności od regla górnego, przez piętro subalpejskie, do piętra alpejskiego. Ponadto, także liczebność włochatki i dzięcioła zielono siwego przekracza 1 % krajowej populacji. Odnosząc te informacje do ustaleń przyjętych w decyzji autor skargi zwrócił uwagę na treść objętej wnioskiem decyzji wskazujący, że: ,,przeprowadzone postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wykazało występowanie negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym na obszar Natura 2000 (...). Obowiązek wykonania kompensacji przyrodniczej nałożony został z uwagi na fakt, że przedmiotowe przedsięwzięcie będzie negatywnie oddziaływać na środowiska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt podlegające ochronie w ramach Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 oraz projektowanego Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "K.", a dla wielu przedmiotów ochrony nie jest możliwe zastosowanie działań minimalizujących oddziaływanie negatywne. Nakazane działania kompensacyjne wynikają z faktu zniszczenia fragmentów siedlisk wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG, w tym: kwaśnych buczyn (kod 9110) oraz kwaśnych świerczyn górskich i wysokogórskich (kod 9410) i braku rozwiązań alternatywnych dla utrzymania tych siedlisk w stanie nienaruszonym. Ustalony zakres kompensacji przyczyni się do odtwarzania fragmentów struktur siedliskowych drzewostanów będących właściwymi dla tego terenu oraz poprawy siedlisk rzadkich gatunków ptaków w tym sóweczki, włochatki i cietrzewia ( str. 8 decyzji). W ocenie GDOŚ biorąc pod uwagę zawarte w decyzji stwierdzenie wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 w rozpatrywanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody - art. 33 - 35 a, w tym art. 34 ust. 1 implementujący do polskiego prawodawstwa przepisy Dyrektywy Siedliskowej. GDOŚ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem warunkiem sine qua non dopuszczania realizacji przedsięwzięcia, które może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 jest przede wszystkim zaistnienie imperatywów wynikających z nadrzędnego interesu publicznego. Natomiast w ocenie GDOŚ w przedłożonym "Raporcie o oddziaływaniu na środowisko planowanej budowy kolei linowej, poszerzenia fragmentów tras narciarskich, budowy łącznika pomiędzy nartostradą "Ś" i "P." oraz zainstalowania sztucznego naśnieżania na niektórych odcinkach nartostrad w rejonie S. w K. Z." wraz z aneksem nie próbuje się nawet udowadniać istnienia przesłanki nadrzędnego interesu publicznego. GDOŚ wskazał, że w uzasadnieniu do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ograniczono się jedynie do stwierdzenia – na stronie 7, iż ,,rozwój infrastruktury narciarskiej w masywie S. przyczyni się do zwiększenia atrakcyjności turystycznej S.P. na skutek usprawnienia narciarstwa zjazdowego, spowoduje to zwiększenie napływu turystów - narciarzy i przyczyni się do rozwoju turystycznego miasta, co w konsekwencji wpłynie na rozwój gospodarczy S.P.". W tym kontekście GDOŚ przytoczył treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2008 r., sygn. akt: IV SA/Wa 672/08, w którym stwierdzono, że ,,inwestycja będąca indywidualnym przedsięwzięciem gospodarczym skarżącego, nie stanowi bowiem emanacji nadrzędnego interesu publicznego określonego w art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, nawet z racji stworzenia w ten sposób miejsc pracy dla lokalnej społeczności. Nie każde bowiem przedsięwzięcie gospodarcze lub społeczne stanowi realizację nadrzędnego interesu publicznego, a tylko takie, które z racji swej użyteczności ale i zarazem konieczności, podejmowane jest z pożytkiem dla całego społeczeństwa, gdzie pożytek ten zasługuje w powszechnej opinii na osiągnięcie nawet kosztem jego uciążliwości wobec środowiska przyrodniczego, przy zapewnieniu jednak stosownej kompensacji przyrodniczej w maksymalnym stopniu ograniczającej tę uciążliwość". W opinii GDOŚ również w przypadku inwestycji narciarskich w masywie S., nie istnieją żadne powody o charakterze zasadniczym wynikające z nadrzędnego interesu publicznego, które przemawiałyby za koniecznością realizacji tego przedsięwzięcia. Infrastruktura narciarska nie stanowi przedsięwzięcia służącego ogółowi społeczeństwa, a także nie jest inwestycją, której celem byłoby zaspokajanie bieżących potrzeb ludności, niezbędną dla funkcjonowania społeczności S.P.. W tym miejscu wnioskodawca przywołał również wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2007 r. ( IV SA/Wa 2037/06) mówiący m.in. o znaczeniu infrastruktury narciarskiej jako inwestycji służącej społeczności. Dalej GDOŚ podniósł, że imperatyw nadrzędnego interesu publicznego odnosi się przede wszystkim do zdrowia ludzkiego, bezpieczeństwa publicznego oraz pozytywnych skutków o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska. Ponadto mogą być to także inne imperatywy o charakterze społecznym bądź gospodarczym, jednakże interes ten musi być "nadrzędny" co oznacza, że nie każdy rodzaj interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym jest wystarczająco ważny, aby był uważany za nadrzędny. Za takie mogą być uznane przedsięwzięcia trwale i bezsprzecznie zaspokajające podstawowe potrzeby społeczności. GDOŚ podniósł, że ani autorzy raportu, ani też Wojewoda D., będący organem uzgadniającym (na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo ochrony środowiska) środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, nie przeanalizowali powyższych kwestii, uznając a priori, że przedsięwzięcie to spełnia wymogi nadrzędnego interesu publicznego. Tym samym dopuszczono jego realizację, pomimo stwierdzenia wystąpienia znaczącego negatywnego oddziaływania na siedliska i gatunki będące przedmiotem ochrony proponowanego obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "K." oraz proponowanego obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "K.". W związku z powyższym, według wnioskodawcy, zarówno postanowienie uzgadniające Wojewody D. z dnia 24 kwietnia 2006 r., znak: [...] , jak i wydana na jego podstawie decyzja Burmistrza Miasta S.P. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 10 listopada 2006 r. rażąco naruszają art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a tym samym art. 6 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. W konsekwencji w ocenie GDOŚ, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowiąca dokument wydany z rażącym naruszeniem prawa, powinna zostać wycofana z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Ponadto poniesiono, że z chwilą wstąpienia Polski do struktur europejskich, organy administracji publicznej muszą także pozostawać w zgodzie z prawodawstwem wspólnotowym, do czego zobowiązują m.in. zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz obowiązek prowspólnotowej wykładni przepisów prawa krajowego. Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego obejmuje wszystkie wiążące źródła prawa wspólnotowego, w tym Dyrektywy. Zasada ta znajduje zastosowanie nie tylko wobec krajowych przepisów o charakterze legislacyjnym, ale także aktów o charakterze administracyjnym, w tym decyzji administracyjnych. Obowiązek zapewnienia zgodności z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego dotyczy m.in. sądów oraz organów administracyjnych, w tym organów samorządu terytorialnego. Z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego wiąże się tzw. obowiązek prowspólnotowej wykładni prawa krajowego. Obowiązek ten ma zapewnić prawu wspólnotowemu należytą skuteczność i z tego powodu jest traktowany bardzo szeroko. Podobnie jak w przypadku zasady pierwszeństwa stosowania do zasady prowspólnotowej wykładni powinny się stosować "tak dalece jak to możliwe" zarówno sądy jak i organy administracji. Na potwierdzenie przedstawionego stanowiska zostały przywołane orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości (por. sprawa C-158/80 Rewe v. Hauptzollamt Kiel, ECR 1981/1805, sprawa C - 106/77 Simmenthal, ECR 1978/629) oraz wyroki polskich sądów administracyjnych z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt: VII SA/Wa 462/05, z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt: III SA/Wa 263/08. Zdaniem GDOŚ pozostawienie w obrocie prawnym kwestionowanej decyzji naraża Polskę na zarzuty ze strony Komisji Europejskiej i grozi wszczęciem przeciwko Polsce postępowania naruszeniowego.

Niezależnie do przedstawionego zarzutu GDOŚ podniósł, że zarówno w dacie wydania postanowienia uzgadniającego Wojewody D. z dnia 24 kwietnia 2006 r. jak i wydania przez Burmistrza Miasta S.P. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 10 listopada 2006 r. obszar na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia posiadał status obszaru projektowanego. Autor wniosku zwrócił uwagę, że w kwestii ochrony obszarów o takim statusie wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: II OSK 1177/07, który opierając się na orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości (wyrok C-244/05 Bund Naturschutz oraz wyrok C-l 17/03 Dragaggi) przyjął, że ,,siedliska Natura 2000 są objęte ochroną zgodnie z tzw. "zasadą ostrożności" wynikającą z art. 174 pkt 2 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, który stanowi iż polityka Wspólnoty w dziedzinie ochrony środowiska opiera się na zasadzie ostrożności (ang. precautionary principle). Wynika z niej ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowo podejmowana decyzja lub uruchamiana działalność. Odpowiednie działania (w tym analizy, opinie, ekspertyzy) powinny być podejmowane z wyprzedzeniem, tzn. już wtedy, gdy zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że powstanie problem ekologiczny. (...) Wobec przedsięwziąć mogących znacząco negatywnie oddziaływać na projektowane obszary Natura 2000 konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania, o której mowa w art. 33. ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Jednakże jeżeli w trakcie takiej oceny stwierdzone zostanie znaczące negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na dany obszar, nie jest dozwolone wydanie zgody na realizację przedsięwzięcia, nawet jeśli spełnia ono przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody (czyli za jego realizacją przemawiają konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, wykazano brak rozwiązań alternatywnych, a także zapewnione zostanie wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000). W takim przypadku zgoda może być wydana dopiero po zatwierdzeniu danego obszaru Natura 2000 przez Komisję Europejską". W ocenie wnioskodawcy, zgodnie z przyjęta przez Naczelny Sąd Administracyjny interpretacją w rozpatrywanym przypadku, z uwagi na ówczesny (w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "K.", który posiadał wówczas status obszaru projektowanego, nie można było zastosować instytucji z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia imperatywu wynikającego z nadrzędnego interesu publicznego, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków tj. braku rozwiązań alternatywnych oraz zapewnieniu wykonania kompensacji przyrodniczej.

W związku ze złożonym wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji pismem z dnia 23 sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. zwróciło się do Burmistrza S.P. o nadesłanie akt sprawy.

W dniu 7 września 2010 r. do Kolegium wpłynął wniosek Stowarzyszenia A. z siedzibą w B. o dopuszczenie na prawach strony do prowadzonego postępowania. Jednocześnie Stowarzyszenie wskazało, że popiera treść wniosku GDOŚ. Stanowisko stowarzyszenia zostało uzupełnione pismem z dnia 9 września 2010 r., w którym wskazano, że przywołana wyżej argumentacja GDOŚ ściśle wiąże się z treścią wniosków, które Stowarzyszenie B. Oddział A. kierowało do Burmistrza S.P. w trakcie trwającej procedury administracyjnej związanej w wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W dniu 9 września 2010 r. Kolegium otrzymało do wiadomości skierowane do Ministra Ochrony Środowiska stanowisko Dyrektora K. Parku Narodowego (powoływanego dalej także jako: ,,Dyrektor KPN"). W piśmie tym Dyrektor KPN wskazał, że stanowisko Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zostało oparte na interpretacji treści decyzji Burmistrza Miasta S.P. oraz kopii raportu, bez analizy wszystkich materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, będących w posiadaniu zarówno miasta S.P., Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu, K. Parku Narodowego oraz Ministra Środowiska. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska we Wrocławiu, jako następca prawny Wojewody D., który wówczas warunki tej decyzji uzgadniał, posiada komplet dokumentacji, jaką w tym zakresie wówczas zgromadził. Miasto S.P., oprócz raportu posiada opracowanie ekofizjograficzne miasta, inwentaryzację przyrodniczą miasta, oraz wiele materiałów, jakie miasto otrzymało w procesie wydawania przedmiotowej decyzji z KPN. Najbogatsza dokumentacja w tym zakresie, z dwóch powodów znajduje się w posiadaniu K. Parku Narodowego. Po pierwsze znaczna część planowanego przedsięwzięcia zlokalizowana jest na terenie KPN, po drugie KPN posiada bogatą i aktualną inwentaryzację i ocenę przyrodniczą tego obszaru, co w sposób profesjonalny pozwoliło służbom Parku zweryfikować zapisy raportu wraz z uzupełnieniami (raport zawiera szereg aneksów i uzupełnień.) oraz dokonać oceny skutków Decyzji wydanej przez Burmistrza S.P.. Dyrektor KPN wskazał, że podstawą oceny wykonanej dla Ministra Środowiska przez Dyrektora KPN była bogata inwentaryzacja przyrodnicza będąca w posiadania KPN, ekspertyzy specjalistów, oraz opinie i stanowiska służb terenowych KPN odpowiedzialnych za nadzór terenu objętego planowanym przedsięwzięciem. Dyrektor K. Parku Narodowego wskazał, że z jego ustaleń przedstawionych Ministrowi Środowiska wynika, że realizacja przedsięwzięcia w zakresie ustalonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, wydanej przez Burmistrza Miasta S.P. 10 listopada 2006 r., nie powoduje zniszczenia siedlisk wymienionych w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej, w szczególności kwaśnych buczyn (kod 9110) oraz kwaśnych świerczyn górskich i wysokogórskich (kod 9410). Z inwentaryzacji przyrodniczej obszaru objętego planowanym przedsięwzięciem wynika jednoznacznie, że w tym rejonie nie występują siedliska kwaśnych buczyn, a ich potencjalne stanowiska zajmują obecnie sztuczne monokultury świerkowe lub pochodne zbiorowiska porębowe. Na analizowanym obszarze nie występują również siedliska kwaśnych świerczyn górskich i wysokogórskich. Siedliska te w tym rejonie całkowicie zostały zniszczone w trakcie klęski ekologicznej jaka miała miejsce w latach 70. i 80 ubiegłego wieku i obecnie porastają je pochodne zbiorowiska porębowe. Informację o stanie lasów w obszarze planowanego przedsięwzięcia można również przeczytać w "raporcie" na stronie 126. Dyrektor KPN dodał, że nie zna powodów jakimi kierował się Wojewoda D. uzasadniając w swoim postanowieniu w sprawie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia 24 kwietnia 2006 r. konieczność wykonania kompensacji przyrodniczej faktem zniszczenia fragmentów siedlisk wymienionych w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej, w szczególności kwaśnych buczyn (kod 9119) oraz kwaśnych świerczyn górskich i wysokogórskich (kod 9419). Dyrektor KPN wskazał, że posiada dokładną lokalizację i ocenę stanu poszczególnych siedlisk i stanowisk gatunków wymienionych w Standardowym Formularzu Danych dla obszaru K.. Z postępowania ocenowego przeprowadzonego przez Dyrektora KPN wynika jednoznacznie, że w wyniku realizacji przedsięwzięcia nie zostaną zniszczone lub uszkodzone żadne siedliska objęte ochroną w ramach obszaru Natura 2000. Realizacja przedsięwzięcia nie wpłynie również znacząco negatywnie na stan populacji gatunków roślin i zwierząt objętych ochroną prawną oraz na gatunki roślin i zwierząt chronionych w ramach obszaru Natura 2000. W ocenie Dyrektora KPN konieczność ustalenia kompensacji przyrodniczej wynika przede wszystkim z wymogów art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 75 ustawy Prawo Ochrony Środowiska. W sprawie zasad i zakresu ustanawiania kompensacji przyrodniczej Dyrektor KPN uzyskał opinię prawną sporządzoną dnia 22 września 2007 r. Zakres i wielkość ustanowionej kompensacji przyrodniczej w sposób wystarczający wyrównuje szkody dokonane w środowisku i krajobrazie powodowane przez realizację przedsięwzięcia. Oprócz wyżej przedstawionych argumentów Dyrektor KPN zwrócił uwagę, że jednym z ważnych warunków realizacji przedsięwzięcia była rezygnacja Miasta S.P. oraz Spółki B. z inwestowania w K. S. i na H. pod Ł. S., na co Spółka B. posiadała zgodę Ministra Środowiska oraz umowę na dzierżawę gruntów w tych rejonach już od 1993 r. Łączny zakres inwestycji obejmował budowę 4 wyciągów narciarskich oraz dwóch nowych nartostrad. Oprócz wycofania się inwestora z rozbudowy nowej infrastruktury narciarskiej w tym rejonie zgodził się on również na rozbiórkę istniejącego na H. pod Ł. S. wyciągu narciarskiego i rekultywację terenu. Pod względem formalnym zagadnienia te zostały ostatecznie uregulowane przez Dyrektora KPN poprzez zmianę zapisów w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.P., gdzie wyeliminowano wszelkie istniejące i planowane inwestycje narciarskie i nartostrady w rejonie K. S. oraz H. pod Ł. S.. Rozwiązano również niekorzystną dla KPN umowę dzierżawy na grunty w tym rejonie o łącznej powierzchni 70,86 ha, zawartą w 1993 roku na okres 25 lat. Nowa umowa dzierżawy zawarta przez Dyrektora KPN za zgodą Ministra Środowiska na grunty wyłącznie w rejonie masywu góry S. obejmuje powierzchnię 39,926 ha, czyli o 30,943 ha mniej niż poprzednio. Rozwiązanie takie było wielokrotnie postulowane przez środowiska naukowe zajmujące się problematyką K. oraz zostało pozytywnie zaopiniowane przez Radę Naukową K. Parku Narodowego. Po szczegółowych uzgodnieniach terenowych Dyrektor KPN wydał decyzję w sprawie wylesienia gruntów leśnych na cele nieleśne, gdzie w miejsce powierzchni 9,14 ha na jaką wyraził zgodę Minister Środowiska ostatecznie wylesiono powierzchnię 6,854 ha, czyli o 2,286 ha mniej niż planowano. Spółka B., w uzgodnieniu z KPN dokonała wyboru wykonawców monitoringu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedstawiła do akceptacji KPN zakres i metodykę monitoringu oraz zawarła stosowne umowy z wykonawcami na realizację monitoringu o którym mowa w pkt 7.1 decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Spółka B., w uzgodnieniu z KPN przystąpiła do realizacji kompensacji przyrodniczej, o której mowa w pkt. 7.2 spornej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, oraz w pkt. H zgody na odstępstwa od zakazów obowiązujących na terenie parku narodowego (decyzja z dnia 22 stycznia 2008 r.). Dyrektor KPN podkreślił, że można ze znaczną dozą pewności stwierdzić, iż realizacja przedsięwzięcia nie narusza obowiązującego prawa krajowego oraz wspólnotowego i nie naraża Polski na zarzuty Komisji Europejskiej, tym samym wszczęcia przeciwko Polsce postępowania naruszeniowego. Objęta wnioskiem decyzja wydawana była w okresie ciągłego przystosowywania polskiego prawa do wymogów prawa wspólnotowego oraz w czasie, kiedy odpowiedzialne za wydawanie i uzgadniania stosownych decyzji organy nabierały dopiero doświadczenia w tym zakresie. Ponadto w ocenie Dyrektora KPN z najważniejszą przesłanką do uznania, że wydana wówczas przez Burmistrza Miasta S.P. decyzja jest ważna jest fakt, że w wyniku jej realizacji nie doszło do zniszczenia żadnego fragmentu siedliska bądź stanowiska gatunku objętego ochroną w ramach obszaru Natura 2000.

Uzupełniając braki wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, pismem z dnia 12 października 2010 r. GDOŚ wyjaśnił, że wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy zarówno decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. znak [...] jak i decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 5 marca 2007 r. nr [...], która po rozpatrzeniu odwołania zmieniono decyzję wydaną przez organ I instancji.

Przy piśmie z dnia 11 października 2010 r. Zastępca Burmistrza S.P. poza udzieleniem odpowiedzi na zarzuty zawarte w skardze, przekazał akt sprawy dotyczącej decyzji z dnia 10 listopada 2006 r., a także dodatkowo przesłał kopię innych dokumentów, w tym pisma skierowanego do GDOŚ wraz z udzieloną na nie odpowiedzią, kopię pisma skierowanego do Pracowni [...] wraz z odpowiedzią oraz kopię wystąpienia do K. Parku Narodowego wraz z udzielonymi odpowiedziami oraz decyzję Ministra Środowiska z dnia 22 stycznia 2008 r. znak: [...] w sprawie udzielenia inwestorowi - B. sp. z o.o. zezwolenia na odstępstwa od zakazów zawartych w art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Pismem z dnia 18 października 2010 r. Kolegium zawiadomiło strony postępowania o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań.

W dniu 28 października 2010 r. do Kolegium wpłynęło kolejne pismo stowarzyszenia, w którym wskazano, że Dyrektor KPN w swoim stanowisku z dnia 3 września 2010 r. przywołał dokumenty, które nie były materiałem dowodowym postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tj.: 1) ocenę w sprawie oddziaływania na środowisko przyrodnicze KPN przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie kompleksu narciarskiego na S., jaką Dyrektor KPN przesłał Ministrowi Środowiska w dniu 23 lutego 2007 r. 2) stanowisko Dyrektora KPN w sprawie ustanowienia warunków udzielenia zgody na odstępstwo od zakazów obowiązujących na terenie parku narodowego, jakie Dyrektor KPN przedstawił Ministrowi Środowiska w dniu 22 września 2007 r.

Decyzją z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r., znak [...] zmienionej w części przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2007 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie w pierwszej kolejności Kolegium podniosło, że planowana inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określania rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573 z późn. zm.). Ponadto ze względu na lokalizację przedsięwzięcia w granicach potencjalnego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 — "K." PLH 020006 jak i projektowanego Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000, a także ze względu na charakter oddziaływań związanych z jego realizacją i funkcjonowaniem należało je zaliczyć do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. W takim stanie sprawy Kolegium powołało się na treść art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w brzmieniu z dnia wydania decyzji 10 listopada 2006 r., zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28. Projekty planów i projekty zmian do przyjętych planów oraz planowane przedsięwzięcia, które nie są bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub obszarów, o których mowa w ust. 2, lub nie wynikają z tej ochrony, a które mogą na te obszary znacząco oddziaływać, wymagają przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 34 ustawy o ochronie przyrody jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: ochrony zdrowia i życia ludzi; zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. Kolegium zauważyło, że z uwagi na występowanie na obszarze objętym planowaną inwestycją siedliska priorytetowego, wymienionego w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej (zarośla kosodrzewiny) w ramach prowadzonego postępowania Wojewoda D. postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2006 r. ustalił zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej co wyczerpywało dyspozycję art. 35 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z ówczesnym brzemieniem przywołanego przepisu wydając zezwolenie, o którym mowa w art. 34 ust. 1, wojewoda lub dyrektor urzędu morskiego ustala zakres, miejsce, termin i sposób wykonania kompensacji przyrodniczej. Koszty kompensacji przyrodniczej ponosi podmiot realizujący plan lub przedsięwzięcie. Wojewoda lub dyrektor urzędu morskiego nadzoruje wykonanie kompensacji przyrodniczej. Wojewoda lub dyrektor urzędu morskiego informuje ministra właściwego do spraw środowiska o zezwoleniach, o których mowa w art. 34, o ich wykorzystaniu oraz o skutkach realizacji planu lub przedsięwzięcia i wykonanej kompensacji przyrodniczej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, a tym samym również art. 6 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu w sytuacji niezaistnienia wymogów nadrzędnego interesu publicznego w odniesieniu do inwestycji Kolegium, nie zgadzając się z tym zarzutem, wskazało, że podstawę ochrony zarówno obszarów Natura 2000, jak i projektowanych obszarów Natura 2000 stanowi regulacja przewidziana w cytowanym wyżej art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Powołana regulacja nie wprowadza w sposób bezwzględny zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000 (proponowanym obszarze Natura 2000), a jedynie uniemożliwia prowadzenie inwestycji, które mogą w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także siedlisk gatunków roślin i zwierząt lub wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar ten został wyznaczony lub jest projektowany. Jednakże jak wynika z treści art. 34 ustawy, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo wojewoda, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000 (ust. 1), jednocześnie jeżeli na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi; 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego; 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego; 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej (ust. 2). Samorządowe Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w wytycznych metodycznych Komisji Europejskiej dotyczących przepisów artykułu 6 (3) i (4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG pn.: Ocena planów i przedsięwzięć oddziałujących na obszary Natura 2000 (przekład polski: WWWF Polska 2005 - "Assessments of plans and projects significantly affecting Natura 2000 sites") wskazano, iż w dokumencie interpretacyjnym Komisji Europejskiej "Zarządzanie obszarami Natura 2000: Postanowienia Artykułu 6 Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG" Komisja Europejska wypowiada się w sprawie kryteriów ,,koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego" (zwanych KWNIP) w sposób następujący (par. 5.3.2): " ...Biorąc pod uwagę strukturę przepisu, w szczególnych przypadkach, kompetentne organy krajowe będą musiały zatwierdzić przedsięwzięcia lub plany, pod warunkiem, że konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego przeważają nad celami ochrony dotkniętego obszaru. Powinno to zostać określone po rozważeniu uwag przedstawionych poniżej: Interes publiczny musi być nadrzędny: jest wiec jasne, że nie każdy rodzaj interesu publicznego o charakterze społecznym lub gospodarczym jest wystarczający, zwłaszcza z perspektywy wagi interesów chronionych przez dyrektywę (...) W tym kontekście należy uznać za uzasadniony pogląd, że interes publiczny może być nadrzędny, jeżeli jest to interes długoterminowy; zarówno interesy gospodarcze jak i inne, przynoszące społeczeństwu jedynie krótkoterminowe korzyści nie wydaja się być wystarczające, aby zdominować długoterminowe interesy przyrodnicze chronione przez dyrektywę Należy również stwierdzić, że "konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym interesy o charakterze społecznym lub gospodarczym" odnoszą się do sytuacji, w których można dowieść, że planowane przedsięwzięcia lub plany są niezbędne: w ramach działań lub polityk mających na celu ochronę wartości podstawowych dla życia obywateli (zdrowie, bezpieczeństwo, środowisko): w ramach polityk fundamentalnych dla państwa i społeczeństwa; w ramach realizacji działań o charakterze społecznym lub gospodarczym, spełniających szczególne zobowiązania usług publicznych." W przypadku siedlisk i gatunków priorytetowych, przedsięwzięcia i plany, które prawdopodobnie spowodują negatywne wpływy, mogą być realizowane tylko "jeżeli przywoływany interes publiczny dotyczy zdrowia ludzkiego i bezpieczeństwa publicznego względnie nadrzędnych pozytywnych konsekwencji dla środowiska albo jeżeli przed zatwierdzeniem planu lub przedsięwzięcia Komisja wyrazi opinię w sprawie przedmiotowej inicjatywy". Jedyna różnica pomiędzy oceną przedsięwzięć i planów oddziałujących na siedliska priorytetowe oraz oceną dotyczącą innych obszarów Natura 2000 związana jest z kryteriami KWNIP. Z tego powodu niniejsze wytyczne nie zawierają znaczących różnic w pozostałych etapach proponowanej oceny pomiędzy siedliskami priorytetowymi a innymi obszarami Natura 2000. Studium przypadków sugeruje, że w określonych, popartych dowodami okolicznościach, za uzasadnione KWNIP można uznać: przedsięwzięcia lub plany, wobec których występuje dające się udowodnić zapotrzebowanie publiczne lub środowiskowe; przedsięwzięcia lub plany, które w szczególności mają za zadanie poprawę zdrowia publicznego i/lub bezpieczeństwa; przedsięwzięcia lub plany, które mają w szczególności za zadanie ochronę życia ludzkiego i własności. Należy zauważyć, że powody muszą być " nadrzędne" w takim sensie, że dotyczą problemu ważniejszego niż zasadniczy interes zabezpieczenia statusu ochronnego obszaru. MN2000 wyjaśnia również, że przedsięwzięcia lub plany służące wyłącznie interesom firm lub jednostek nie mogą być objęte kryteriami KWNIP. Trzeba też podkreślić, że taka analiza interesów powinna mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy ustalono, że nie ma rozwiązań alternatywnych.... ". Odnosząc przedstawione stanowisko do zarzutów skargi Kolegium zauważyło, że w sprawie z uwagi na brak rozwiązań alternatywnych (konieczność zrezygnowania z pierwotnie zaplanowanej rozbudowy terenów narciarskich w rejonie Ł. S.) Burmistrz S.P. przeanalizował występowanie przesłanek, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody i stwierdził, że "rozwój infrastruktury narciarskiej w masywie S. przyczyni się do zwiększenia atrakcyjności turystycznej S.P. na skutek usprawnienia narciarstwa zjazdowego, spowoduje to zwiększenie napływu turystów — narciarzy i przyczyni się do rozwoju turystycznego miasta, co konsekwencji wpłynie na rozwój gospodarczy S.P.". Podzielając takie stanowisko Kolegium przyjęło, że z uwagi na to, iż istotą gospodarki miasta S.P. jest turystyka w sprawie wystąpił nadrzędny interes publiczny. Ponadto zauważono, że plany rozbudowy infrastruktury narciarskiej zawarte są w różnych dokumentach planistycznych, między innymi również w przyjętej uchwałą Rady Miejskiej S.P. Nr [...] z dnia 29 maja 2001 r. "Strategii Zrównoważonego Rozwoju Miasta S.P.", oraz w przyjętym uchwałą Nr [...] z dnia 19 lipca 2005 r. "Planie Rozwoju Lokalnego Miasta S.P.". Rozwój infrastruktury narciarskiej w rejonie S. przewidują również dokumenty planistyczne Powiatu Jeleniogórskiego. Przedsięwzięcie zawarte jest w "Strategu Zrównoważonego Rozwoju Powiatu Jeleniogórskiego na lata 2006-2014" stanowiącym załącznik do uchwały Nr XXXIXJ247/06 Rady Powiatu Jeleniogórskiego z dnia 31 marca 2006 r. oraz w "Programie Rozwoju Turystyki w Powiecie J." stanowiącym załącznik do uchwały Rady Powiatu Jeleniogórskiego Nr [...] z dnia 3 lipca 2001 r. Przedsięwzięcie stanowi również realizację generalnego celu rozwoju gminy, zawartego w Strategii i wpisane zostało w dokument pod nazwą: "Harmonizacja rozwoju społecznego, gospodarczego i przestrzennego podnoszącej jakość życia mieszkańców". Biorąc pod uwagę przedstawione dokumenty Kolegium podzieliło zaprezentowane w zaskarżonej decyzji stanowisko wskazując, że sporne przedsięwzięcie trwale i bezsprzecznie zaspokoi potrzeby społeczności oraz wpisuje się we wcześniej istniejące, długofalowe założenia polityki władzy publicznej. Efekt tego przedsięwzięcia będzie trwały, spowoduje bowiem efekty zwłaszcza w długim okresie: zwiększy się napływ turystów korzystających obecnie z lepszej infrastruktury narciarskiej Czech. Większy napływ turystów spowoduje zaś rozwój zarówno gospodarczy jak i społeczny S.P.. Zdaniem Kolegium wyczerpuje to pojęcie zapotrzebowania publicznego, o którym mowa w cytowanych wyżej wytycznych metodycznych Komisji Europejskiej dotyczących przepisów artykułu 6(3) i (4) Dyrektywy Siedliskowej 92/43/EWG. Podkreślono również, że nie bez znaczenia pozostaje kwestia zaproponowanych rozwiązań kompensujących, które pozwolą ograniczyć na etapie realizacji i eksploatacji negatywny wpływ przedsięwzięcia na siedliska i gatunki znajdujące się w obrębie bezpośrednich jego oddziaływań. Ustalony przez Wojewodę D. w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2006 r. zakres kompensacji przyczyni się w ocenie Kolegium do odtworzenia fragmentów struktur siedliskowych drzewostanów, będących właściwymi dla tego terenu oraz poprawy siedlisk rzadkich gatunków ptaków w tym sóweczki, włochatki i cietrzewia. W tym celu Wojewoda D. nakazał inwestorowi rozwiesić w rejonie S. 40 - drążonych w pniach - budek lęgowych dla sóweczki i włochatki, w rejonie H.S. i S. przeprowadzić nasadzenia 1000 sadzonek jarzębiny, w obrębie K. Parku Narodowego, na obszarze 26.5 ha w miejscach niezgodności z siedliskiem przeprowadzić (drogą odnowień naturalnych, a gdy to nie jest możliwe poprzez odnowienia sztuczne) przebudowę i wzbogacenie gatunkowe istniejących drzewostanów. Miejsca, terminy oraz sposób wykonania tych prac należało uzgodnić z Dyrekcją K. Parku Narodowego. Ponadto w porozumieniu z administracją Nadleśnictwa S.P. w wyznaczonych strefach ochrony ostoi cietrzewia oraz w promieniu 500 m od granic tych stref należało przeprowadzić modernizację wszystkich - wykonanych z siatki drucianej - grodzeń upraw leśnych, poprzez zamontowanie poprzecznych żerdzi drewnianych, natomiast prace związane z realizacją kompensacji przyrodniczej należy zakończyć na 30 dni przed terminem oddania do użytkowania przedmiotowej inwestycji, a o terminie zakończenia prac należało powiadomić Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody we Wrocławiu. Kolegium zauważyło, że stosownie do ust. 2 pkt 3 spornej decyzji prace budowlane prowadzone będą w okresie pozalęgowym stwierdzonych gatunków ptaków, pod nadzorem służb K. Parku Narodowego. W decyzji z dnia 10 listopada 2006 r. Burmistrz S.P. ( ust. 2 pkt 5 -28) nałożył również na inwestora szereg uwarunkowań technicznych związanych z realizacją przedsięwzięcia, które pozwolą ograniczyć na etapie realizacji oraz eksploatacji negatywny wpływ przedsięwzięcia na siedliska i gatunki znajdujące się w obrębie jego bezpośrednich oddziaływań. Nałożono ponadto na inwestora konieczność przeprowadzenia inwentaryzacji przyrodniczej w celu konieczności precyzyjnego ustalenia miejsc trwałych naruszeń stanowisk chronionych oraz gatunków roślin lub grzybów, aby dokonać ich ewentualnego przeniesienia. W celu zaś pomniejszenia oddziaływania człowieka na środowisko przyrodnicze i występujące w nim biocenozy Burmistrz S.P. wyznaczył okres funkcjonowania nowej kolei linowej na czas od 1 grudnia do 15 kwietnia, ponadto termin uruchomienia i zakończenia zaśnieżania tras miał być uzgadniany corocznie z dyrekcją K. Parku Narodowego w celu ograniczenia możliwości pojawienia się zmian w szacie roślinnej oraz w środowisku bytowania zwierząt, na skutek zalegania śniegu na obszarach sztucznie naśnieżnych. W związku zaś z koniecznością zachowania 0,5 ha zarośli kosodrzewiny ( siedlisko priorytetowe) nartostrada FIS nie będzie poszerzana przy górnej stacji istniejącej kolejki linowej kosztem wycinki kosodrzewiny. Kolegium zauważyło, że organ I instancji podjął decyzję po zebraniu informacji z różnych źródeł, zarówno w oparciu o właściwe w tej materii przepisy prawa jak i w oparciu o swoją znajomość obszaru objętego wnioskiem inwestora jak również w oparciu o konsultacje ze środowiskami przyrodniczymi. Zastosował więc niewątpliwie zasadę przezorności w sposób proporcjonalny do planowanego przedsięwzięcia. Mając bowiem na uwadze rozmiar, skalę i powierzchnię przedsięwzięcia oraz zmiany jakie zajdą w analizowanym terenie w wyniku zrealizowania inwestycji Burmistrz S.P. właściwie ocenił istotność oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, mając jednocześnie na uwadze, iż w wyniku realizacji tej inwestycji, przy zastosowaniu warunków minimalizujących wpływ inwestycji na obszar Natura 2000 zostaną osiągnięte długookresowe wymierne efekty o charakterze gospodarczym i społecznym wyczerpujące wymogi inwestycji realizującej zasadę nadrzędnego interesu publicznego, poprzez jej podjęcie z pożytkiem dla całego społeczeństwa. Jednocześnie przewidziane środki kompensujące zrównoważą ewentualne szkody dla tego obszaru i służyć będą utrzymaniu spójności sieci Natura 2000 jako całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. nie zgodziło się również zarzutem braku możliwości zastosowania w sprawie art. 34 ustawy o ochronie przyrody nawet w przypadku stwierdzenia istnienia imperatywu wynikającego z nadrzędnego interesu publicznego, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków tj. braku rozwiązań alternatywnych oraz zapewnieniu wykonania kompensacji przyrodniczej z uwagi na to, że ówczesny (w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "K.", który posiadał wówczas status obszaru projektowanego. Odnosząc się do tego zarzutu Skład orzekający kolegium w pierwszej kolejności podniósł, że przywołane przez wnioskodawcę wyroki sądowe jakkolwiek zawierające cenne wskazówki, wiążą jednak organy administracji publicznej w konkretnym postępowaniu. Kolegium uznało za całkowicie nieuzasadniony pogląd, że w sprawie z uwagi na status obszaru ,,K." w ramach Natura 2000, będącym obszarem projektowanym, nie ma zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody, mający w ocenie wnioskodawcy zastosowanie jedynie w stosunku do obszarów wyznaczonych. Zdaniem Kolegium ustęp 2 cytowanego art. 34 ustawy o ochronie przyrody nakazuje stosowanie ust. 1 tego artykułu, zgodnie z którego brzmieniem zabrania się podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, z zastrzeżeniem art. 34. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do projektowanych obszarów Natura 2000, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1, do czasu odmowy zatwierdzenia albo zatwierdzenia tych obszarów przez Komisję Europejską jako obszary Natura 2000 i ich wyznaczenia w trybie przepisów, o których mowa w art. 28. Ponadto argumentowano, że w ust. 1 art. 33 cyt. ustawy ustawodawca odsyła do stosowania art. 34, który wskazuje właśnie wyjątki od zasady określonej w art. 33 cyt. ustawy, wskazując na jakich warunkach, dla jakich celów i przez kogo może być udzielone zezwolenie na realizację takich przedsięwzięć na tych obszarach. W ocenie Składu orzekającego kolegium w analizowanym przypadku trudno jest nie pokusić się o argumentację a fortiori tj: argumentum a maiori ad minus. Skoro bowiem norma art. 34 ustawy o ochronie przyrody pozwala, przy spełnieniu określonych tam warunków, na realizację inwestycji, która może mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których został wyznaczony obszar Natura 2000, to tym bardziej norma ta dozwala na realizację takiego przedsięwzięcia mogącego mieć negatywny wpływ na obszary projektowane Natura 2000. Zdaniem Kolegium odmienny wniosek prowadził by do sytuacji gdy na wyznaczonych obszarach Natura 2000, po spełnieniu przesłanek wynikających z art. 34 cyt. ustawy, można by było realizować przedsięwzięcie zaś na obszarach projektowanych (potencjalnych) nie. Mając zatem na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. znak [...] zmieniona w części przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2007 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, w tym naruszenia art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Treść decyzji organu pierwszej instancji wypełnia przesłanki określone w art. 56 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska, zawiera wszystkie elementy w nim zawarte — rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia, warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, a także dodatkowe wymogi nakładane na wnioskodawcę, do czego uprawnia przepis art. 56 ust. 4 ustawy. W treści decyzji organ I instancji odniósł się w sposób właściwy do uwag i wniosków społeczeństwa. Środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia są jednocześnie zgodnie z treścią wydanych postanowień uzgadniających. Przy wydawaniu decyzji organ I instancji zachował procedury określone w ustawie Prawo ochrony środowiska. Ponieważ zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji obowiązany jest zbadać wszystkie przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. i w tym zakresie organ nie jest związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wskazało, że w decyzjach nie dopatrzyło się również żadnych wad, mogących stanowić podstawę do stwierdzenia jej nieważności, a określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności decyzja została wydana przez właściwy organ, ma podstawę prawną, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osób będących stronami w sprawie, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołuje czynów zagrożonych karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Kolegium dodatkowo wskazało, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, gdy na gruncie danego przepisu możliwy jest wybór różnych jego interpretacji, z których każda daje się uzasadnić z jednakową mocą. Odnosząc się natomiast do tezy wniosku GDOŚ dotyczącego zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego, Kolegium powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 grudnia 2008 r. (II SA/Kr 930/08) wskazało, że art. 33 ustawy o ochronie przyrody implementuje siedliskową dyrektywę nr 92/43/EWG, a jednocześnie dyrektywę Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. W tych okolicznościach Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że kwestionowane orzeczenie nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa lub bez podstawy prawnej.

Niezgadzając się z przyjętym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. stanowiskiem Stowarzyszenie A. z siedzibą w B. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu złożonego wniosku stowarzyszenie zarzuciło wydanej decyzji brak odniesienia się do wniosków i informacji przedstawionych przez stowarzyszenie oraz brak przeprowadzenia odpowiedniej analizy wariantów realizacji przedsięwzięcia, w tym nie udowodniono braku innych wariantów alternatywnych w tym wariantów nie generujących znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Zarzucono również brak przeprowadzenia analizy wariantów, których lokalizacja byłaby umiejscowiona poza obszarami Natura 2000, a także brak w dokumentacji uprawnionego i udowodnionego wskazania, który z wariantów byłby najkorzystniejszy dla środowiska. Stowarzyszenie wskazało, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko brakuje szerokiej analizy porównawczej skutków środowiskowych pomiędzy różnymi wariantami realizacji inwestycji, celem wybrania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Stowarzyszenie stwierdziło, że w zaskarżonej decyzji brak jest udowodnienia występowania przesłanek "koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego", a Kolegium ograniczyło się powtórzenia tez zgłoszonych przez władze S.P.. Stowarzyszenie podniosło, że kompensacja przyrodniczej powinna stanowić ostateczność. Stowarzyszenie wskazało dalej, że sprzeczne z prawdą jest stwierdzenie zaskarżonej decyzji, iż Burmistrz S.P. właściwie ocenił istotność oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, co pozostało nieuzasadnione w świetle konkretnych zarzutów stowarzyszenia. Ponadto wnioskująca o ponownie rozpatrzenie sprawy strona stwierdziła, że w decyzji środowiskowej nieodniesiono się do uwag społeczeństwa w tym B. Oddziału A. , a stwierdzenia w zaskarżonej decyzji w tym zakresie są nieprawidłowe. Stowarzyszenie wskazało także na orzecznictwo zapadłe na tle kwestii stosowania prawa wspólnotowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G., rozpatrując ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r., wydaną w dniu 20 stycznia 2011 r. decyzją (w decyzji błędnie wskazano rok 2010) o nr [...] utrzymało w mocy poprzednią decyzję. W podjętym rozstrzygnięciu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w pełni podzieliło ustalenia faktyczne i prawne zawarte w decyzji Kolegium z dnia 7 grudnia 2010 r. Odnosząc się do podniesionych w sprawie zarzutów dotyczących rażącego naruszenia przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Kolegium zwróciło uwagę na powszechne w orzecznictwie i doktrynie stanowisko dotyczące pojęcia ,,rażącego naruszenia prawa". Podkreślono, że wstępnym warunkiem uznania naruszenia prawa za rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., musi być stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny (wyrok NSA z 18.7.1994 r., VSA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Jeżeli zatem przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową, albo - co zdarza się częściej - inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą (wyrok NSA z 18 czerwca 1997 r. III SA 422/96, z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, z 21 listopada 1994 r. III SA 388/94, z 17 czerwca 1994 r. I SA 1559/93). Kolegium wskazało, że nie można uznać za podstawę stwierdzenia nieważności przyjęcia w decyzji takiej wykładni przepisów prawa, co do której występuje wyraźny spór w judykaturze, i to nie tylko w odniesieniu do pojedynczej normy prawnej, ale co do podstaw normatywnych całej instytucji prawnej, gdzie różne sposoby interpretacji dają się uzasadnić z jednakową mocą (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, Warszawa 2010). Podkreślono, że o tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa w trybie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decyduje oczywistość jego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Nie chodzi tu o błędną wykładnię prawa ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1673/09). Kolegium zwróciło również uwagę na podnoszone w orzecznictwie stanowisko, akcentujące fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją szczególną godzącą w zasadę trwałości decyzji administracyjnych i w związku z czym zaistnienie przesłanki powodującej nieważność decyzji musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Chodzi o oczywiste przekroczenie przepisu prawa, którego brzmienie nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych. Niejednoznaczność treści normy prawa i rozbieżność w jej wykładni nie daje możliwości stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż w przypadku, gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie takiej a nie innej wykładni tej normy przy rozstrzyganiu sprawy wyklucza zakwalifikowanie podjętego rozstrzygnięcia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa (wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2002r. sygn. akt I SA 1506/00, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 489/05, z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05, z dnia 13 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 996/06 i z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 709/08, z dnia 26 października 2010 r. sygn. akt I OSK 902/10). Odnosząc powyższe wskazania do treści przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody Kolegium zgodziło się za stanowiskiem przyjętym w decyzji z dnia 10 listopada 2006 r., że wymogi o charakterze gospodarczym mogą stanowić konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, gdyż w sposób literalny wskazuje o tym sam przepis. Zdaniem tego organu nie może być kwestionowane, że w uzasadnieniu decyzji kwestia wymogu o charakterze gospodarczym została wskazana, co jest faktem notoryjnym dla miejscowości górskiej o charakterze wypoczynkowym. Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody nie ogranicza możliwości dokonywania różnej wykładni pojęcia "koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego", przez co zakres ten nie może być podstawą ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Odnosząc się do kwestii ewentualnego ustalenia, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia z uwagi na istnienie rozwiązań alternatywnych, co zostało podniesione również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium przyjęło, że w treści raportu o oddziaływaniu na środowisku planowanego przedsięwzięcia jego autorzy wskazali na zawarte porozumienia dotyczące zagospodarowania narciarsko-turystycznego w rejonie S., które to ustalenia były materiałem wyjściowym dla zespołu wykonującego raport oddziaływania na środowisko. W ocenie Składu orzekającego kolegium, przy braku definicji prawnej "rozwiązań alternatywnych", przyjęcie przez autorów raportu, jak i w dalszej kolejności przez organ wydający decyzję, że ustalenia zawartych porozumień, które w sposób korzystny dla środowiska, co jest bezsporne, ustaliły sposób zagospodarowania rejonu S., może być przyjęty jako ustalenie braku rozwiązań alternatywnych. Zdaniem Kolegium pojęcie "rozwiązań alternatywnych" jest pojęciem niedookreślonym, które daje różne możliwości wykładni, a przez to nie może być podstawą ustalenia rażącego naruszenia prawa. Na marginesie wskazano, że jak wynika pośrednio z pisma Dyrektora K. Parku Narodowego, powyższe okoliczności zostały również uwzględnione w decyzji Ministra Środowiska z dnia 22 stycznia 2008 r. nr [...]. W tym zakresie odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium przyjęło, że kwestia oceny materiału dowodowego nie jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, a w ocenie Kolegium zawarte w materiale dowodowym informacje dawały podstawę do sformułowania wniosków w treści decyzji, dotyczących braku rozwiązań alternatywnych. Dodatkowo zauważono, że pojęcie "rozwiązań alternatywnych" przez skarżące stowarzyszenie zostało utożsamione z kwestią wariantowości przebiegu inwestycji, co jest sprzeczne z wykładnią językową, a na gruncie wykładni celowościowej budzi różne możliwości interpretacji, przez co również wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto w ocenie Kolegium powoływane przez stowarzyszenie orzecznictwo ETS jest nieprzekonujące w sprawie, gdyż skoro obszar inwestycji znajdował się w dniu wydawania decyzji w granicach potencjalnego Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk Natura 2000 - "K." PLH 020006 jak i projektowanego Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000, to trudno jest ustalić, że przedmiotem oceny miałaby być lokalizacja poza obszarami Natura 2000, gdyż równałoby się to z wariantem niepodejmowania inwestycji, który został w raporcie uwzględniony. Kolegium powołało się również na przyjmowane w orzecznictwie sądowym stanowisko nie traktujące ewentualnego naruszenia kwestii "rozwiązań alternatywnych" jako naruszenia prawa, które mogłoby mieć charakter rażący (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 2046/09). Również w kontekście wykonania kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura Kolegium przyjęło, że obowiązek kompensacji w sprawie został nałożony, a przez co wymogi określone w przepisie art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zostały wykonane. Odnosząc się do zarzutu braku możliwości stosowania przepisu art. 34 ustawy o ochronie przyrody Kolegium zwróciło uwagę, że niniejsze postępowanie toczy się na podstawie przepisów rozstrzygających kwestie stwierdzenia nieważności decyzji - trybu nadzwyczajnego postępowania administracyjnego. Oznacza to, że aby stwierdzić nieważność należy ustalić wystąpienie jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też zdaniem Kolegium stwierdzenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1177/07 stanowi wykładnię prawa, co powoduje, że nie zostały spełnione przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż tylko przekroczenie przepisów prawa w sposób wyraźny i oczywisty może stanowić podstawę takiego ustalenia. Co więcej, wskazany wyrok powołuje się na orzecznictwo wspólnotowe, a w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. brak jest możliwości prawnych, aby stwierdzić nieważność decyzji w przypadku stwierdzenia sprzeczności rozstrzygnięcia z orzecznictwem wspólnotowym, a jak wynika z przepisu art. 16 § 1 k.p.a. przesłanki stwierdzenia nieważności należy interpretować ściśle. Odnosząc się natomiast do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz argumentacji stowarzyszenia przedłożonych w toku postępowania, skład orzekający Kolegium stwierdził, że stowarzyszenie nie wskazało w żadnym z pism, na jakie powołuje się przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W tym zakresie Kolegium odnosząc się przedstawioną argumentację stowarzyszenia do poszczególnych przesłanek wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. zauważono, że w piśmie z dnia 3 września 2010 r. stowarzyszenie wskazało, że raport oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia został dotknięty znacznymi brakami i wadami. Kolegium w tym zakresie wskazało, że zarzucana wadliwości raportowi oddziaływania na środowisko nie stanowi przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie tego organu raport zawiera wymagane przepisami prawa elementy, daje możliwość ustalenia uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia, a nawet w przypadku ustalenia pewnych braków w jego treści, nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Tylko ustalenie, że mimo treści materiału dowodowego, w tym wskazanego raportu, organ wydał decyzję w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego, mógłby stanowić przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca. W tym zakresie Kolegium zajęło stanowisko odmienne od skarżącego, co jednak nie ma znaczenia w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności, co do których brak ich wypełnienia jest oczywisty. Dalej w piśmie z dnia 3 września 2010 r. stowarzyszenie podniosło, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji środowiskowej zignorowano stanowisko Stowarzyszenia B. Oddział A.. W ocenie Kolegium okoliczności tej przeczy sama treść decyzji, w której wskazano, że uwagi te były zbieżne z opinią Rady Naukowej K. Parku Narodowego, przy czym organ odniósł się do sporządzonego w tym zakresie uzupełnienia raportu. W ocenie Kolegium została wypełniona norma ustawowa dotycząca zawarcia w treści uzasadnienia decyzji wskazań wykorzystania uwag i wniosków, co zostało określone w art. 56 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Uwzględnienie wymogów ustawowych powoduje, że również w tym zakresie brak jest przesłanek do ustalenia rażącego naruszenia prawa, co powodowałoby konieczność stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do uwag stowarzyszenia zgłoszonych pismem z dnia 26 października 2010 r. i dotyczących ustosunkowania się do pisma Dyrektora K. Parku Narodowego, a także wskazujących, że w postępowaniu przed wydaniem decyzji środowiskowej nie przeprowadzono analizy, czy w tym wypadku występują przesłanki koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego Kolegium wskazało, że ocena "koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego" została zawarta wyżej, i takim wymogiem może być wzgląd gospodarczy, co zostało wykazane w raporcie oddziaływania na środowisko, a także stwierdziło, że w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zakres badania tej okoliczności jest węższy niż w postępowaniu zwykłym, co dotyczy większości postulatów zgłaszanych przez stowarzyszenie w toku postępowania. Odnosząc się do kwestii podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczącej ostatecznego charakteru kompensacji przyrodniczej, natomiast wskazano, że wymóg kompensacji przyrodniczej w sprawie wynikał z przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Powołany w tym zakresie przez stowarzyszenie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2319/06, odnosił się do postępowania zwykłego, a nie nadzwyczajnego, co wyraźnie widać w zakresie rozstrzygnięcia Sądu, które nie stwierdziło nieważności decyzji, a uchyliło zaskarżoną decyzję. W ocenie Składu orzekającego z materiału dowodowego sprawy, w tym raportu oddziaływania na środowisko wynikają przesłanki i zakres kompensacji przyrodniczej, przez co argumentacja w tym zakresie jest niezasadna i również nie dająca podstaw do stwierdzenia wystąpienia przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ustosunkowując się do kolejnych zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących stwierdzenia, że organ nie uzasadnił tezy, iż Burmistrz S.P. właściwie ocenił istotność oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest "kolejną instancją", w której bada się decyzję administracyjną w trybie odwoławczym, a jedynie badaniem pod kątem ściśle określonych przesłanek. Podkreślono, że treść decyzji środowiskowej znajduje odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy i jest z nim zgodna, natomiast powołane zarzuty stowarzyszenia odnoszące się do treści raportu nie dają podstaw do ponownego merytorycznego badania sprawy, gdyż nie jest to przedmiot niniejszego postępowania. W ocenie Kolegium tylko ustalenie, że ocena materiału dowodowego została dokonana z rażącym naruszeniem prawa, na przykład jeśli z zebranych dowodów wyprowadzono wnioski oczywiście niezgodne z ich treścią i zasadami logiki - skutkować powinno stwierdzeniem nieważności decyzji, wydanej na podstawie takiej oceny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 sygn. akt II OSK 1418/07). Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Materiał dowodowy sprawy daje podstawę do wyprowadzenia wniosków zawartych w rozstrzygnięciu decyzji i nie jest z nim sprzeczny. W zakresie natomiast przywoływanego przez stowarzyszenie pierwszeństwa prawa wspólnotowego, wskazano, że wszelkie w tym zakresie rozważania należy odnieść do trybu postępowania. Otóż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa dotyczy ustalenia czy w sprawie zachodzi oczywista sprzeczność treści decyzji z przepisem prawa. Niespornie głównym wskazywanym przepisem, z którym decyzja miałaby być sprzeczna, jest przepis art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, co do którego rozważania zostały ujęte w treści decyzji. Kolegium nie dostrzegło również sprzeczności między treścią postępowania i decyzji z regulacjami wynikającymi z prawa wspólnotowego, a tylko taka sprzeczność mogłaby powodować stwierdzenie nieważności decyzji. Za znamienne uznano, że powołany zarzut przez skarżące stowarzyszenie nie powołuje się na konkretne sprzeczności decyzji z konkretnymi regulacjami prawa wspólnotowego, a powołuje na rozstrzygnięcia orzecznictwa ETS i sądów administracyjnych, z których wynika prymat prawa wspólnotowego, co jednak nie przekłada się na możliwe zarzuty w trybie postępowania nadzwyczajnego. Podsumowując powyższe rozważania Kolegium przyjęło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest bowiem instytucją procesową, dającą możliwość ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, ale w ograniczonym zakresie. Stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie służy załatwieniu sprawy. Jego podstawowym celem nie jest orzekanie o obowiązkach i prawach strony, wynikających z prawa materialnego, lecz zbadanie orzeczenia wydanego w postępowaniu zwykłym pod kątem zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest inna decyzja, a nie rozstrzygnięcie sprawy. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym nie mogą być eliminowane wszystkie wady decyzji, lecz tylko te, które wypełniają przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. W tym zakresie Kolegium nie stwierdziło wystąpienia przesłanek nieważności decyzji w żadnej z okoliczności podnoszonych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Stowarzyszenia A.. Kolegium z urzędu zbadało również pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, opisanych w art. 156 § 1 k.p.a., lecz nie stwierdziło ich wystąpienia, co powoduje konieczność odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Stowarzyszenie A. skargą złożoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 20 stycznia 2011 r. znak: [...], którą utrzymana została w mocy decyzja tego organu z dnia 7 grudnia 2010 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.P. nr [...] z dnia 10 listopada 2006 r. zmienionej w części decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 5 marca 2007 r. Stowarzyszenie podtrzymując wszystkie dotychczas wyrażone argumenty i wnioski podkreśliło, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. nie przedstawiło żadnych uwiarygodnionych prawnie tez i przesłanek świadczących o tym, że nieprawidłowa jest opinia GDOŚ w sprawie braku możliwości zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody (którego pierwotnym odpowiednikiem jest art. 6 ust. 4 Dyrektywy Siedliskowej) w przypadku przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową. Zauważono, że GDOŚ swoje stanowisko poparł wyrokami sądów administracyjnych, które wprawdzie nie są źródłem prawa i dotyczą zupełnie innych przypadków, niemniej są pewną wykładnią prawa pozwalającą na jego prawidłową interpretację. Zasadność posługiwania się orzecznictwem potwierdza również i Kolegium, które także powołuje się na wyroki polskich sądów administracyjnych. Zauważono, że interpretacja przepisów dokonana przez GDOŚ (dotycząca braku możliwości zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody w niniejszym przypadku) jest podparta solidną wykładnią dokonaną w ramach orzecznictwa krajowego i wspólnotowego, natomiast stanowisko Kolegium nie jest podparte ani jednym przykładem z orzecznictwa czy też przesłanką wynikającą z literatury przedmiotu. W świetle dotychczasowego przebiegu sprawy i dotychczasowych decyzji Kolegium w sprawie można postawić wniosek, że organ ten przeciwstawia się interpretacji przepisów dokonanej w podobnych przypadkach przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz Europejski Trybunał Sprawiedliwości. W ocenie strony skarżącej przeprowadzony w decyzji z dnia 20 stycznia 2011 r. wywód Kolegium prowadzi do wniosku, że nawet gdyby stanowisko GDOŚ było słuszne (tzn. że w niniejszej sprawie brak było możliwości zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody), to wynikające z tego naruszenie prawa nie skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji środowiskowej będącej istotą sprawy. Skarżące stowarzyszenie powołało się na wyroki Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, który w sprawach C-392/04, C-453/00 i C-422/0415, w których wyrażono stanowisko, że organ administracji ma obowiązek uchylenia decyzji administracyjnej ewidentnie sprzecznej z prawem wspólnotowym. W ocenie stowarzyszenia w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 stycznia 2011 r. Kolegium nie przedstawiło jakichkolwiek nowych w porównaniu do wcześniejszej decyzji z dnia 7 grudnia 2010 r. argumentów dotyczących zaistnienia w niniejszym przypadku kryteriów koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego. W świetle powyższego, argumenty GDOŚ i stowarzyszenia nadal pozostają w mocy, zwłaszcza że są one podparte różnymi przesłankami i orzecznictwem, w przeciwieństwie do stanowiska organu. W tej sytuacji należy ponownie uznać, że SKO ograniczyło się do bezkrytycznego powtórzenia tez zgłoszonych przez władze S.P., które swój wywód na temat nadrzędnego interesu publicznego ograniczyły jedynie do powołania się na dokumenty strategiczne. Podkreślono, że w przypadku badania dopuszczalności wpływu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 należy wziąć pod uwagę nie tylko sam "nadrzędny interes publiczny", ale przede wszystkim jego "konieczne wymogi". W ocenie autora skargi w żadnym miejscu ani Kolegium ani też władze gminy S.P. nie podjęli się faktycznego, rzeczywistego udowodnienia występowania przesłanek "koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego". Zwrócono przy tym uwagę, że żaden z przywołanych dokumentów nie został poddany strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, a w szczególności - ocenie oddziaływania na obszary Natura 2000. Istotnym jest także to, że żaden z tych dokumentów nie został przywołany w dokumentacji postępowania w sprawie wydania DUŚ. Wskazano ponadto, że ochrona przyrody sama w sobie stanowi nadrzędny interes publiczny w najczystszej postaci. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r. (IV SA/Wa 84/09), gdzie stwierdzono, co następuje: ,,Powołując się na interes publiczny (...) należy mieć na uwadze, że w interesie publicznym leży przede wszystkim ochrona dobra wspólnego, jakim są środowisko i obszary Natura 2000 wyznaczone i projektowane (potencjalne), przy wykorzystaniu koncepcji współodpowiedzialności państwa i społeczeństwa za ich ochroną". Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu decyzji z dnia 20 stycznia 2011 r. wagi kompensacji przyrodniczych, jakie miałyby być zastosowane w związku z realizacją przedsięwzięcia objętego zapisami decyzji skarżące stowarzyszenie podkreśliło, że kompensację przyrodniczą należy traktować jako ostateczność, bowiem wedle obowiązującej zasady prewencji i przezorności - kluczowym działaniem jest unikanie i minimalizowanie negatywnych oddziaływań, a nie ich kompensowanie. Odrębną sprawą jest to, że adekwatność kompensacji powinna wynikać z rzetelnie przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko. Taka ocena zdaniem stowarzyszenia nie została przeprowadzona, na co wskazywano w dotychczasowym przebiegu sprawy. Brak oceny tej adekwatności pozwala na postawienie tezy, że brak jest obecnie dowodów na to, iż kompensacje przyrodnicze dla przedmiotowego projektu są adekwatne do skali prognozowanych negatywnych różnorodnych oddziaływań przyrodniczych, bowiem oddziaływania te nie zostały dostatecznie i konkretnie oszacowane w trakcie oceny oddziaływania na środowisko. Szerzej na ten temat wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26.04.2007 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2319/06). Ponadto stowarzyszenie odnosząc się do braku adekwatności w przyjętej kompensacji potrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w piśmie z dnia 26 października 2010 r. W dalszej części skargi jej autor zauważył, że powoływane w zaskarżonej decyzji porozumienia dotyczące obszarów przeznaczonych do rozbudowy infrastruktury narciarskiej nigdy nie były przedmiotem oceny oddziaływania na środowisko, w tym - pod kątem oddziaływania na przyrodę obszaru Natura 2000. Podkreślono zatem, że w ramach procedury wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie rozpatrywano jakiegokolwiek wariantu, który nie powodowałby znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Nie udowodniono także braku takiego wariantu. W kontekście powyższego przytoczono orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-239/04 Castro Verde. Ponadto w ocenie stowarzyszenia, przedstawiona w raporcie analiza wariantów alternatywnych jest niewystarczająca dla dokonania pełnej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien przedstawić szeroką analizę porównawczą skutków środowiskowych pomiędzy różnymi wariantami realizacji inwestycji, celem wybrania wariantu najbardziej korzystnego dla środowiska. Zauważono, że konieczność przeanalizowania w raporcie rozwiązania najkorzystniejszego dla przyrody jest podkreślana w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak też wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie sygn. akt II SA/Rz 484/07, WSA w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 876/09, IV SA/Wa 1439/07, IV SA/Wa 1269/08, IV SA/Wa 1523/08 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 433/08).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Podkreślono, że żadne orzeczenie sądu administracyjnego, które zostało powołane w skardze przez stowarzyszenie nie zapadało na gruncie postępowania nadzwyczajnego i również nie stwierdzało nieważności wydanych aktów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Składu orzekającego w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. dopuściło się istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji tego samego organu.

Sądową kontrolą w rozpoznawanej sprawie objęta jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 20 stycznia 2011 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia 7 grudnia 2010 r. nr [...] wydaną w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie kolei linowej, modernizacji nartostrad i budowie połączeń miedzy nimi oraz rozbudowie instalacji sztucznego dośnieżania w masywie S. w miejscowości S.P., zmienionej w części przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2007 r.

Aby móc dokonać rzetelnej oceny prawnej wskazanych decyzji należy uprzednio wyjaśnić, jaki charakter ma nadzwyczajne postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji. Po pierwsze zważyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. Skoro więc stwierdzenie nieważności decyzji godzi w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, to zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu administracji prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (por. wyrok NSA z 21 lutego 2006 r., II OSK 544/05). Wykładnia przesłanek z art. 156 § 1 (w tym wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa) winna mieć przy tym charakter dosłowny, a nawet ścieśniający (por. wyrok NSA z 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, wyrok NSA z 29 czerwca 1999 r., IV SA 1889/97, wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1380/97). Z punktu widzenia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie ma ustalenie w jakim zakresie organy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uprawnione są do prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organ ma w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 7 marca 2007 r. I OSK 845/07). Tym samym w postępowaniu tym pełne zastosowanie mają przepisy ogólnego postępowania administracyjnego, w tym także przepisy dotyczące postępowania dowodowego. Przy pomocy tych przepisów organ nadzoru winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić, czy zaistniały okoliczności przewidziane w art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji (por. wyrok NSA z 10 marca 2008 r. I OSK 256/07).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. obowiązane było co najmniej dokonać rzetelnej oceny nie tylko wydanej przez Burmistrza Miasta S.P. decyzji z dnia 10 listopada 2006 r. znak [...], zmienionej w części przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. decyzją nr [...] z dnia 5 marca 2007 r., lecz również przeprowadzonego przed jej wydaniem postępowania, w tym zgromadzonych dowodów. Materialnoprawną podstawą decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. były przepisy art. 46 ust.1 pkt.1, art. 46a ust. 7 pkt. 4, art. 56 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz.902) oraz art. 34, art. 35 ust.1 i art. 35a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r., Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). W kontekście podniesionego we wniosku o stwierdzenie nieważności zarzutu wydania opisanej decyzji z rażącym naruszeniem przepisu art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w pierwszej kolejności przyjdzie zauważyć, że z postanowień art. 33 ustawy o ochronie przyrody wynika jednoznacznie, iż obowiązującą zasadą jest zakaz takiej ingerencji w środowisko, która w sposób znacząco negatywny mogłaby oddziaływać na obszar Natura 2000, a jedyny wyjątek w tym zakresie wprowadza art. 34 ustawy, upoważniając wskazane w nim organy administracji do wydawania zezwoleń na realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, jeżeli przemawiają za tym wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych (tak K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, [w:] Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, nr 2(35) 2011 r., s. 37). Zauważyć zatem przyjdzie, że w przeciwieństwie do ogólnej oceny oddziaływania na środowisko, pozwalającej również w przypadku gdy ocena oddziaływania na środowisko wykazała znaczące negatywne oddziaływanie na środowisko – realizować przedsięwzięcie, wyniki oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 są wiążące, tj. gdy ocena wykazała znacząco negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 - przedsięwzięcie w zasadzie nie może być realizowane (tak W. Radecki, Oceny oddziaływania na środowisko w Polsce cz. V. Natura 2000, [w:] Ochrona Środowiska - Prawo i Polityka nr 3(61) 2010, s. 6). W kontekście analizowanej w tym miejscu instytucji oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 przeprowadzanej w ramach ogólnej oceny oddziaływania na środowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. badając zarzut wydania decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. z rażącym naruszeniem art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wyraziło pogląd o wątpliwościach interpretacyjnych dotyczących tego przepisu, co tym samym wyklucza możliwość uznania naruszenia tego przepisu za rażące. Kolegium przyjęło, że użyte w tym przepisie pojęcia jakim są: ,,konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego" oraz ,,rozwiązania alternatywne" rodzą różne możliwości interpretacyjne przez co wyłączona jest możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stanowisko powyższe nie może być uznane za trafne. Ukształtowany jest wprawdzie na gruncie literatury i doktryny pogląd, przywołany w zaskarżonej decyzji, iż naruszenie prawa może być uznane za rażące, jeśli przepis do którego naruszenia doszło nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, niemniej nie może on jednak prowadzić do wniosku, że sam fakt przeprowadzenia wykładni danego przepisu uzasadnia brak możliwości orzekania o rażącym naruszeniu prawa. Z całą mocą w tym miejscu podkreślić należy, że wykładnia dokonywana jest w każdym przypadku zastosowania przepisu i rozpoczyna się od zastosowania reguł językowych i systemowych, które stanowią pierwszy i zasadniczy poziom wykładni przepisów prawnych, aby następnie przejść do weryfikacji wyników wykładni językowo-systemowej poprzez odwołanie się do reguł celowościowych, funkcjonalnych oraz aksjologicznych. Bezpośrednie rozumienie jako element rozumowań interpretacyjnych oznacza jedynie to, że wykładnia w konkretnym przypadku nie wymaga przeprowadzenia głębokich i skomplikowanych ustaleń, w tym także konfrontacji różnych możliwych wyników - tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2009 r. I OSK 1442/08. Jak dalej wyjaśnił Sąd w cytowanym wyroku o istotnych wątpliwościach interpretacyjnych, ograniczających możliwość orzekania o rażącym naruszeniu prawa na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić wówczas, gdy, po pierwsze, na gruncie reguł językowych i systemowych, znajdujących się na tym samym poziomie procesu wykładni, możliwe są do przyjęcia i jednakowo dają się uzasadnić różne i w istotnej części przeciwstawne wyniki wykładni oraz po drugie, gdy weryfikacja celowościowo-funkcjonalna i aksjologiczna odwołuje się do tak istotnych celów, skutków czy wartości społecznych, przeważających wyniki wykładni językowo-systemowej, że ich nieuwzględnienie naruszałoby stan praworządności (państwa prawnego). Zależności te musiałyby zostać ponadto nałożone na określone elementy stanu faktycznego, które usprawiedliwiałyby uwzględnienie takiej korekty. Wątpliwości interpretacyjne nie mogą się natomiast wiązać jedynie z prostą odmiennością pewnych aspektów wyników wykładni celowościowej czy funkcjonalnej w stosunku do wykładni językowo-systemowej. Taka bowiem odmienność ma miejsce w praktyce często, ale nie prowadzi zwykle do zanegowania wzoru zachowania, zbudowanego na gruncie reguł językowych oraz systemowych. Zwłaszcza, jeśli nie można zastosowaniu reguł językowych i jego wynikom zarzucić braku racjonalnego uzasadnienia. Przyjdzie również zauważyć, że nie wyklucza możliwości uznania za rażące naruszenie prawa zarówno brak definicji pojęcia użytego w stosowanej normie, jako przyczyny nieistnienia jasnego stanu prawnego, jak również czytelność regulacji prawnej odkodowywanej z kilku przepisów prawa zamieszczonych w kilku aktach prawnych, w tym także różnej rangi (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010 r. I OSK 963/10). Również sformułowanie przepisu w sposób otwarty, ze wskazaniem na zwrot szacunkowy, co powoduję potrzebę uwzględnienia argumentu funkcjonalnego w ustaleniu sensu danego zwrotu normatywnego nie wyklucza możliwości stwierdzenia wydania decyzja z rażącym naruszeniem tak skonstruowanego przepisu. Podobne stanowisko dotyczyć będzie sytuacji gdy prawodawca pozostawił organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej. W tym ostatnim przypadku rażącym naruszeniem prawa będzie szczególnie istotne /rażące/ naruszenie ram swobody lub uznania (tak NSA w wyroku z dnia 3 września 2004 r. OSK 459/04). Zauważyć zatem przyjdzie, że podnoszone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. w zaskarżonym rozstrzygnięciu wątpliwości interpretacyjne wynikające z zastosowania w przepisie art. 34 ustawy o ochronie przyrody pojęć nieostrych sprowadzić należało do przyznanego organowi stosujący ten przepis upoważnienia do przeprowadzenia wiążącej oceny, która może być szeroka, ale nie dowolna. Organ oceniający takie pojęcia dokonuje ich wykładni. W razie wystąpienia w przepisie prawnym takiego pojęcia, organ administracyjny powinien dokonać jego interpretacji, kierując się podobnymi regułami, jak przy każdej wykładni prawa (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2008 r. s. 308). Niepodzielając z powyższych przyczyn stanowiska Kolegium, którego akceptacja prowadziłaby de facto do wykluczenia możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanych z naruszeniem przepisu art. 34 ustawy o ochronie przyrody przede wszystkim zauważyć przyjdzie, że Kolegium zdaje się nie dostrzegać, iż przywoływane przez nie poglądy doktryny i orzeczenia sądowe dotyczące tego czym jest w przypadku stosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ,,rażące naruszenie prawa" odnoszą się do sytuacji, kiedy w praktyce administracyjnej i sądowo-administracyjnej powstały wątpliwości interpretacyjne dotyczące rozumienia danej normy prawnej. Natomiast Kolegium nie tylko nie przywołało jakiegokolwiek przykładu czy to z doktryny czy też z orzecznictwa sądowo-administracyjnego, któryby potwierdzał przyjęte w sprawie założenie o niejednoznaczności treści normy prawnej wywiedzionej z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, ale także nie przedstawiło własnych wątpliwości interpretacyjnych odnoszących się do analizowanego przepisu. W sprawie brak jest pogłębionej i wnikliwej analizy treści art. 34 ustawy o ochronie przyrody, która mogłaby uzasadniać przyjęte przez Kolegium stanowisko. Przyjdzie również zwrócić uwagę, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. wskazując, iż przepis art. 34 ustawy o ochronie przyrody stanowi implementację do krajowego systemu prawnego art. 6 dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory nie wyprowadziło z tej okoliczności istotnej wskazówki interpretacyjnej pozwalającej prawidłowo odczytać treść odkodowywanej normy prawnej z przepisu art. 34 powoływanej ustawy. A przecież wykorzystując długoletni i w zasadzie jednolity w tym zakresie dorobek Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, poza tym wytyczne Komisji Europejskiej, które zresztą były szeroko cytowane w niniejszej sprawie, również przez Kolegium, a także poglądy doktryny można postawić tezę, że takie pojęcia jak: ,,konieczny wymóg nadrzędnego interesu publicznego" czy też ,,rozwiązania alternatywne" posiadają jednak jawnie określoną treści, w związku z czym można również precyzyjnie w drodze wykładni określić znaczenia prawne normy prawnej, w której zostały one użyte. Reasumując dotychczasowe rozważania przyjdzie stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku koniecznym i jedynym warunkiem dla ustalenia występowania przesłanki nieważności decyzji w postaci wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa będzie stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie lub dokonanie przez ten organ oceny materiału dowodowego w sposób oczywiście sprzeczny ze zgromadzoną w aktach dokumentacją sprawy lub innymi oczywistymi, znanymi temu organowi faktami. W rozpatrywanym kontekście istotne znaczenie odgrywa okoliczność, że rażące naruszenie prawa nie może być domniemane. Musi ono znajdować konkretne potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym (tak wyrok NSA sygn. akt I OSK 1415/09). Powszechnie przyjmuje się przy tym, że naruszenie prawa będzie miało cechę rażącego, jeżeli czynność postępowania organu, lub istota załatwienia sprawy, są w swej treści zaprzeczeniem obowiązującej regulacji prawnej. Naruszenie norm prawnych musi mieć szczególny ciężar gatunkowy, co ma miejsce w przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia danej sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego (wyrok NSA z dnia I FSK 390/05, wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2001 r. I SA 1726/00). Rażące naruszenie prawa to także zastosowanie przepisu prawa do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie (wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r. I OSK 458/09). W tym ostatnim przypadku, Skład orzekający w niniejszej sprawie, odnosząc się do przyjętego w sprawie poglądu dotyczącego drugiego z zarzutów zawartych we wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym to organ wywodził, że z uwagi na ówczesny (w dacie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) status obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Natura 2000 "K." – będący wówczas obszarem projektowanym, nie można było zastosować instytucji z art. 34 ustawy o ochronie przyrody, nawet w przypadku stwierdzenia istnienia imperatywu wynikającego z nadrzędnego interesu publicznego, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych warunków tj. braku rozwiązań alternatywnych oraz zapewnieniu wykonania kompensacji przyrodniczej, przede wszystkim zauważa, że intencją dla której przedstawiony zarzut został poparty orzecznictwem sądowym, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2008 r. sygn. akt: II OSK 1177/07 było jedynie zwrócenie uwagi Kolegium na wykładnię prawa pozwalającą w sposób prawidłowy rozstrzygnąć sporne zagadnienie. Pozostawić zatem należy poza przedmiotem sporu w niniejszej sprawie nie budzące jakichkolwiek wątpliwości stanowisko o braku dopuszczalności, aby w procesie stosowania prawa opierać się na wcześniejszych orzeczeniach sądowych jako podstawie prawnej rozstrzygnięcia - w polskim porządku prawnym nie istnieje bowiem precedens de iure (konkretny i normatywy). Nie można jednak zgodzić się z przyjętą przez Kolegium oceną analizowanego w tym miejscu zarzutu. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie żądał bowiem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.P. z dnia 10 listopada 2006 r. z powodu sprzeczności z przywołanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego i z przywołanym w nim orzecznictwem ETS. Sensu sformułowanego zarzutu nie można zatem upatrywać w tym, że to orzeczenie miałoby mieć charakter prejudycjalny i powinno mieć istotny wpływ na sprawę niniejszą. Wbrew stanowisku Kolegium twierdzenia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w tym zakresie ocenić należy za spójne i logiczne, a przede wszystkim pozwalające zbadać, czy w sprawie doszło do zastosowania art. 34 ustawy o ochronie przyrody wbrew dyspozycji art. 33 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji z dnia 10 listopada 2006 r.

Organ wyższego stopnia właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zobligowany jest do zbadania, czy organ wydający taką decyzję dysponował pełnym materiałem opisującym wszystkie elementy przyrodnicze środowiska, objęte zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Nie czyniąc tego w sposób właściwy dopuściłby się naruszenia art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik, sprawy. Tymczasem przekazane Sądowi wraz ze skarga akta sprawy prowadzonej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. nie zawierają jakiegokolwiek materiału dowodowego poprzedzającego wydanie decyzji z dnia 10 listopada 2006 r. Sąd orzekający w niniejszej sprawie może wyłącznie się domyślać się, czy rzeczywiście wraz z pismem z dnia 11 października 2010 r. - będącym odpowiedzią Burmistrza S.P. na zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności przekazane zostały również akta sprawy dotyczące tej decyzji, a także czy dodatkowo przesłano kopie innych dokumentów, w tym pisma skierowanego do GDOŚ wraz z udzieloną na nie odpowiedzią, kopię pisma skierowanego do Pracowni [...] wraz z odpowiedzią oraz kopię wystąpienia do K. Parku Narodowego wraz z udzielonymi odpowiedziami, decyzję Ministra Środowiska z dnia 22 stycznia 2008 r. znak: [...], w sprawie udzielenia inwestorowi - B. sp. z o.o. zezwolenia na odstępstwa od zakazów zawartych w art. 15 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Brak akt I instancji jest uchybieniem nie tylko formalnym zważywszy na to, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze kontrolując w trybie stwierdzenia nieważności decyzje objęte wnioskiem, nie może ograniczyć się do oceny tez zawartych w decyzji bez ich zestawienia z zebranym materiałem dowodowym. Ponadto w postępowaniu administracyjnym, prowadzonym czy to w trybie zwykłym, czy też jak w tym przypadku w trybie nadzwyczajnym, ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, nie na stronie. W myśl art. 7 k.p.a. organy administracji publicznej podejmują m.in. kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W wyjątkowych przypadkach, gdy strona powołuje się na okoliczności, z których wynikają dla niej określone, pozytywne skutki prawne, dopuszczalne jest zobowiązanie jej do udowodnienia tych okoliczności, ale wyłącznie w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości przeprowadzić tego we własnym zakresie. Skoro jednak wraz ze skargą i odpowiedzią na nią Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J.G. nie przekazało całości akt sprawy tym samym niemożliwym stała się ocena ustaleń dokonanych przez ten organ. Należy również podkreślić, że wątpliwości, co do stanu faktycznego w związku brakiem kompletnych akt administracyjnych, nie można interpretować na niekorzyść strony skarżącej.

Ujawnione w badanej sprawie naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu II instancji i utrzymanej nią w mocy decyzji tego samego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt II wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania oparto na podstawie art. 200 p.p.s.a.