Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1123/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Renata Nawrot po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. Ś., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2019 r. Nr [...], umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy torów kolejowych na działce nr [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 Kpa, to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego, na drodze merytorycznej decyzji administracyjnej, o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy więc do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek B. Ś. z 23 października 2016 r., który wystąpił do organu powiatowego o rozbiórkę samowolnie wybudowanych torów kolejowych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]. W dniu 18 listopada 2016 r. przedstawiciel PINB [...] przeprowadził kontrolę na ww. nieruchomości, podczas której ustalono, że na działce znajdują się tory kolejowe bocznicy oddziału przetopu złomu, tory kolejowe biegną przez działki nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]. P. Ł. oświadczył, iż tory zostały wybudowane w latach 70-tych ubiegłego wieku i od tamtej pory są użytkowane.

Organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania zwracano się do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa, Archiwum Państwowego w [...], [...], czy [...] S.A. o przekazanie dokumentacji, celem ustalenia legalności zrealizowania na terenie działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] przedmiotowych torów. Z informacji uzyskanych od ww. podmiotów wynika, że nie posiadają one w swoich zasobach wnioskowanych dokumentów.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że organ I instancji prawidłowo wskazał, że porównanie uzyskanych w toku postępowania zdjęć lotniczych obejmujących przedmiotową nieruchomość, pobranych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii, z lat 1977, 1995 i 2017 pozwala zauważyć, że przedmiotowe tory kolejowe istniały w zbliżonej do obecnej formie architektonicznej od ok. 1977 r. (data wykonania zdjęcia – 30 kwietnia 1977 r.). Organ wskazał, że wśród dokumentów dostarczonych w dniu 15 lutego 2017 r. przez [...] Sp. z o.o. znajduje się m.in. kopia mapy pod nazwą "OPZM [...] - Placówka. Tory na terenie zakładu" sporządzona w czerwcu 1977 r. Organ podniósł, że analiza ww. mapy prowadzi do wniosku, że wykazane na niej są tory projektowane, istniejące i do regulacji, jednak z uwagi na sposób jej sporządzenia nie można przesądzić, w jakim charakterze przedmiotowe tory występują. Niemniej na dalszym etapie postępowania prowadzonego przed organem powiatowym przedłożono również mapę pn. "Plan ogólny zagospodarowania terenu OPZM. Alternatywa II", zawierającą adnotację, iż wspomniany plan został zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. L.dz. [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z podpisem zastępcy Naczelnego Architekta [...]. Na egzemplarzu ww. mapy przedłożonym przy piśmie z dnia 20 maja 2019 r. geodeta uprawniony naniósł obecne granice działki nr ew. [...] z obr. [...].

W ocenie organu odwoławczego łączna analiza mapy z 1973 r. i 1977 r. prowadzi do wniosku, że po pierwsze przedmiotowe tory istniały w tamtym czasie, a po drugie ich lokalizacja była uzgadniana z właściwym organem architektonicznym. Zdaniem organu nie sposób zatem wykazać, iż przedmiotowe tory stanowią samowolę budowlaną. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że z faktu, iż nie zachowała się pełna dokumentacja dotycząca realizacji inwestycji, nie można wyciągać wniosku, że obiekt taki został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nie sposób także czynić inwestorowi zarzutu, iż takich dokumentów nie posiada, ani tym bardziej wyprowadzać z tego faktu negatywnych dla niego konsekwencji. Organ wyjaśnił, iż przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, ani ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane, nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem, jak czyni to obecnie art. 63 Prawa Budowlanego. Organy wydające pozwolenia na budowę były zaś zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat.

Organ powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 1705/11, w którym wskazano: "Skoro ustawa z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane nie zawierała odpowiednika art. 63 Prawa budowlanego z 1994 r., to obowiązek przechowywania dokumentów dotyczących budowy obiektu budowlanego nie odnosi się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r., a więc przed 1 stycznia 1995 r., jako do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Okoliczność ta jest istotna z tego względu, że inaczej należy oceniać postępowanie organów nadzoru budowlanego zmierzające do ustalenia, czy do budowy obiektu budowlanego doszło na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W sytuacji wzniesienia obiektu budowlanego przed dniem 1 stycznia 1995 r. aktualny właściciel tego obiektu nie musi bowiem przechowywać decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś brak możliwości okazania takiej decyzji sam w sobie nie oznacza jeszcze, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną".

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec nieistnienia w latach siedemdziesiątych i osiemdziesiątych regulacji prawnej zobowiązującej inwestorów czy zarządców nieruchomości do przechowywania dokumentacji budowlanej, w tym wydanych pozwoleń na budowę, a także istnienia tego obowiązku w stosunku do organów administracji jedynie przez okres pięciu lat, nie sposób przyjąć, że brak tych dokumentów oznacza realizację robót budowlanych bez wymaganego prawem pozwolenia, czy też wywodzić, że inwestycję wykonano niezgodnie z projektem budowlanym. Tym samym jakkolwiek dokumentacja budowlana dotycząca przedmiotowych torów nie jest kompletna, a raczej ogranicza się do pojedynczych map, to jednak z uwagi na tak znaczny upływ czasu nie można zarzucić ich realizacji w warunkach samowoli budowlanej.

Organ wskazał ponadto, że przepisy art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie ww. przepisów od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiada takiego prawa. Organ podniósł, że w wyroku WSA w Warszawie z 4 sierpnia 2016 r. sygn. VII SA/Wa 1095/15 przyjęto, że: "Niewykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością nie może stanowić podstawy do nakazania rozbiórki wybudowanego już obiektu, decyzja nakazująca rozbiórkę musi opierać się wyłącznie na przesłankach prawnomaterialnych wynikających z Prawa budowlanego z 1974 r. Jeżeli zaś brak jest takich przesłanek, organ administracji winien zalegalizować budowę. (...) do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości, i organy te nie są uprawnione do badania, czy nastąpiło naruszenie własności nieruchomości". Podobne stanowisko zostało również przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt II OSK 112/14, w którym wskazano, że: "Przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. w obecnie obowiązującej ustawie zostały zastąpione art. 48 (po zmianie w 2003 r.). Natomiast odpowiednikiem art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jest obecnie art. 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Żaden z przepisów art. 37 oraz art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie nakłada na organy (obecnie właściwe organy nadzoru budowlanego) obowiązku badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani też nie uzależnia wydania decyzji na podstawie art. 37 lub art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. od tego, czy obiekt został usytuowany w całości albo z przekroczeniem granicy działki stanowiącej własność inwestora. Nie można więc domniemać takiego obowiązku, skoro nie wynika wprost z przepisów prawa (...). Ochrona prawa własności jest w pierwszym rzędzie kwestią cywilistyczną regulowaną przepisami prawa cywilnego (art. 151, art. 222-231 k.c.) i dochodzenie tych praw powinno mieć miejsce przed sądem powszechnym, a nie w drodze administracyjnej".

Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że ww. stanowisko sądów administracyjnych w zakresie dysponowania przez inwestora prawem do nieruchomości powołano wyłącznie w związku z zarzutami skarżącego, bowiem w niniejszej sprawie z uwagi na przywołaną w sprawie dokumentację budowlaną nie można uznać spornego torowiska za samowolę budowlaną.

W ocenie organu zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji PINB [...] Nr [...] z dnia [...] października 2019 r.

B. Ś. złożył skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...]. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 9, art. 6 Kpa i art. 170 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podkreślił, że tory zrealizowano na działce stanowiącej jego własność, za którą płaci podatki. Skarżący zarzucił, że organy zupełnie pominęły wyroki dotyczące jego nieruchomości, o sygn. I OSK 272/06, I SA/Wa 457/07, I OSK 1085/11, I OSK 2632/15, I OSK 1458/07, I SA/Wa 922/10.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Z art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) wynika, że uwzględnienie skargi przez Sąd następuje w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2019 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy torów kolejowych na działce nr [...] w obrębie [...] w [...] przy ul. [...]. Postępowanie prowadzono na wniosek B. Ś. z 23 października 2016 r., który wystąpił do organu "o rozbiórkę torów kolejowych – bocznicy do huty znajdujących się na działce [...]", wskazując, że jest jej właścicielem, a huta dopuściła się samowoli budowlanej. W trakcie przeprowadzonej w dniu 18 listopada 2016 r. kontroli na ww. nieruchomości ustalono, że na działce znajdują się tory kolejowe bocznicy oddziału przetopu złomu, tory biegną przez działki nr ew. [...],[...],[...],[...] i [...]. P. Ł. (pełnomocnik [...] Sp. z o.o. - następcy prawnego Przedsiębiorstwa [...]) oświadczył, iż tory zostały wybudowane w latach 70-tych ubiegłego wieku i od tamtej pory są użytkowane.

W trakcie prowadzonego postępowania organy, celem wyjaśnienia kwestii legalności zrealizowania torów na terenie działki ewidencyjnej [...], zwracały się m.in. do Urzędu [...] Wydziału Architektury i Budownictwa, Archiwum Państwowego w [...], PKP [...] o przekazanie posiadanej dokumentacji, dotyczącej spornej inwestycji. Podmioty te nie posiadały jednak takich dokumentów.

W oparciu o uzyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii zdjęcia lotnicze organy ustaliły, że przedmiotowe tory kolejowe istniały w zbliżonej do obecnej formie architektonicznej od ok. 1977 r. W toku prowadzonego postępowania [...] Sp. z o.o. przedłożył do akt sprawy kopię mapy "Plan ogólny zagospodarowania terenu OPZM. Alternatywa II", sporządzonej w listopadzie 1973 r., na której widnieje adnotacja: "Niniejszy plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji i usytuowania obiektów Oddziału [...] przy [...] został zatwierdzony decyzją z dnia [...] L.dz. [...] wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] ", z podpisem zastępcy Naczelnego Architekta [...].

Organom, pomimo podejmowanych starań, nie udało się odnaleźć pozwolenia na budowę spornych torów, stanowiących część infrastruktury Oddziału [...]. Nie można jednak pominąć faktu, że wybudowanie spornych torów miało miejsce w latach 70-tych ubiegłego wieku.

Wyjaśnienia wymaga – na co zwróciły już uwagę organy orzekające w sprawie – że zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jak i przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r., nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, w przeciwieństwie do obowiązującego art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Ponadto we wskazanym okresie organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez okres 5 lat. Z tego względu fakt, że nie udało się odnaleźć wszystkich dokumentów dotyczących spornej inwestycji, w tym samego pozwolenia na budowę, nie wystarcza – zdaniem Sądu – aby przyjąć, że tory zostały wybudowane bez pozwolenia na budowę.

Jakkolwiek w wyniku postępowania wyjaśniającego nie odnaleziono decyzji o pozwoleniu na budowę, to jednak zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na bezsporne stwierdzenie, że inwestycję zrealizowano samowolnie, bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zachowane dokumenty, a w szczególności sporządzona w listopadzie 1973 r. mapa - "Plan ogólny zagospodarowania terenu OPZM. Alternatywa II", z której wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 1973 r. L.dz. [...], wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...], zatwierdzono plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji i usytuowania obiektów Oddziału [...] przy [...], nie pozwalają przyjąć, że tory były samowolą budowlaną. Inwestor podjął działania zmierzające do uzyskania decyzji, które zezwalałyby na realizację inwestycji, lokalizacja torów kolejowych została uzgodniona z właściwym organem, co pozwala przypuszczać, że inwestor wystąpił następnie o pozwolenie na budowę. Nie można z całą pewnością wykluczyć, że takie pozwolenie zostało wydane, lecz dokumentacja dotycząca obiektu została utracona z różnych przyczyn, tym bardziej, że nie istnieje już od wielu lat podmiot, który był inwestorem torów. Z samego faktu, że właściciel wybudowanego kilkadziesiąt lat wcześniej obiektu budowlanego (czy jego następca prawny) nie jest w stanie okazać pozwolenia na budowę nie można wysuwać twierdzenia, że powstał on jako samowola budowlana.

W ocenie Sądu niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczającą przesłanką dla uznania, że obiekt budowlany powstał bez tego pozwolenia, gdyż samowoli budowlanej nie można domniemywać (por. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 września 2012 r. sygn. II SA/Kr 812/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 listopada 2011 r. sygn. II SA/Ke 667/11, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 21 października 2009 r. sygn. II SA/Wr 402/09).

Z faktu nieodnalezienia pozwolenia na budowę – zwłaszcza, że obowiązujące w okresie realizacji torów przepisy nie zawierały obowiązku bezterminowego archiwizowania stosownej dokumentacji - nie wynika ponad wszelką wątpliwość, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zasadnie zatem organy ustaliły, że w takich okolicznościach nie można przesądzać o zrealizowaniu przedmiotowego obiektu budowlanego niezgodnie z obowiązującymi przepisami, brak było zatem podstaw do dalszego prowadzenia w trybie nadzoru budowlanego postępowania w sprawie ww. torów kolejowych, zainicjowanego wnioskiem B. Ś. o ich rozbiórkę. Jednocześnie w związku z zarzutami skargi podkreślić trzeba, że sprawy dotyczące roszczeń w zakresie prawa własności mają charakter cywilny, ochronę prawa własności można realizować na drodze cywilnoprawnej przed sądem powszechnym.

W świetle powyższych okoliczności stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.