Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 47/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 25 października 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta B. decyzją z dnia 22.08.2018 r., na podstawie art. 59 ust.1, art. 60 ust. 1 i 4 oraz art. 61 ust.1 - 5 w związku z art. 64 i 65 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), na wniosek Z. B. z dnia 8.03.2018 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji "budowa 3 budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] przy ul. [...] w B.".

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy spełniał warunki określone w art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również warunki przewidziane treścią art. 61 ust.1 pkt 1 - 5 ustawy, zostały spełnione: działka nr [...] znajduje się przy ul. [...], a w jej sąsiedztwie położone są inne działki, posiadające dostęp do tej samej drogi publicznej ul. [...], zabudowane w sposób pozwalający uznać, że - zgodnie z art. 61 ust.1 pkt 1 - projektowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejącej na tym terenie, funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej; teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, bowiem działka nr [...] ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej ul. [...]; istniejące i projektowane uzbrojenie działek inwestycji jest wystarczające dla objętego wnioskiem zamierzenia inwestycyjnego; w wypisie z rejestru gruntów teren przedmiotowej działki nr [...] figuruje jako Rllla - grunty orne, jednak z uwagi na treść art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1161) grunty przedmiotowej działki nie wymagają zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; wnioskowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia.

W toku postępowania uzyskano następujące uzgodnienia: opinię Państwowego Gospodarstwa Wodnego, Wody Polskie z dnia [...].06..2018 r., uzgodnienie z Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach, o których mowa w art. 169 ust. 2 pkt 2 ustawy

z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - decyzja z dnia 13.06.2018 r., uzgodnienie z Wydziałem Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Środowiska z dnia [...].06.2018 r., milczące uzgodnienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji) oraz Starosty B. w zakresie ochrony gruntów rolnych.

Ponadto organ stwierdził, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami szczególnymi, nie wpłynie negatywnie na środowisko, nie wystąpią też zagrożenia dla zdrowia ludzi. Charakter inwestycji stanowiącej uzupełnienie istniejącego zagospodarowania terenu nie ma wpływu na walory krajobrazowe.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła M. C. zarzucając organowi, że nie wyjaśnił w sposób dostateczny, czy objęta wnioskiem inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Dodatkowo skarżąca zwróciła uwagę, że planowane budynki będą posadowione blisko jej nieruchomości tj. działki nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 25.10.2018 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy

z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej. Wskazał, że w analizie zamieszczono tabelę z wykazem 160 nieruchomości (tj. zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) znajdujących się w obszarze analizowanym, w której wyszczególniono charakter zagospodarowania poszczególnych działek. Z analizy wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana. Otaczające ją działki są również niezabudowane lub zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi, budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami produkcyjnymi i magazynowymi. Planowane zamierzenie stanowi kontynuację w zakresie rodzaju i funkcji zabudowy, gdyż w obszarze analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Kolegium uznało, że zważywszy na znaczny obszar objęty analizą prawidłowo do ustalenia wskaźników zabudowy przyjęto głównie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zabudowa produkcyjna i magazynowa znajduje się na krańcach obszaru analizowanego, więc nie ma potrzeby, w sytuacji takiej wielości zabudowy jednorodzinnej, dostosowywać parametry nowej zabudowy do zabudowy produkcyjnej czy magazynowej.

W analizie wskazano, że nie ma możliwości wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich i wobec tego wyznaczono nową linię dla każdego z trzech nowych budynków, które mają powstać. Odległość ta będzie spełniać wymagania przepisów ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (tj.: Dz. U z 2017 r. poz. 2222) tj. 6 m od krawędzi drogi gminnej.

Jak ustalono średni wskaźnik zabudowy dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi ok 16 %. Taki też wskaźnik ustalono w decyzji. Organ zasadnie w przypadku tej wielkości wziął pod uwagę zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, albowiem wielkość powierzchni zabudowy charakterystyczna dla tego rodzaju zabudowy najlepiej oddaje sposób i możliwość zagospodarowania wnioskowanej do zabudowy działki. Odnosząc się do zastrzeżeń odwołującej organ II instancji podał, że w decyzji nie zezwolono na zbliżenie zabudowy do granic jej nieruchomości. Ponadto wszelkie techniczne aspekty inwestycji rozstrzygane będą na etapie postępowania o pozwolenie na budowę.

W analizie podano, że elewacje frontowe budynków mają zróżnicowane szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych, która mieści się w przedziale od 4,5m do 20,0m. Szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...] i [...] wynosi od 12 do 31,0m. Wskaźnik ten dla działek zabudowanych zabudową usługową wynosi od 4,0 m do 71,0 m. Z kolei elewacje frontowe budynków garażowych i gospodarczych wahają się w przedziale od 2,5 m do 20,0. Szerokość elewacji frontowych budynków produkcyjnych wynosi od 8,5 m do 68 m. l wreszcie wskaźnik ten dla zabudowy magazynowej mieści się w przedziale od 5,0 m do 66,0 m. Średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi około 11,0 m. W decyzji ustalono minimalną szerokość elewacji frontowej dla każdego z trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych minimalnie na 9 m i maksymalnie na 15 m. Dokonując oceny tego wskaźnika, zdaniem kolegium, jakkolwiek nie jest on wyznaczony na podstawie średniej występującej w obszarze analizy, to jednak nie odbiega od budynków znajdujących się w tym obszarze. Jak wynika z tabeli w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne o szerokościach większych niż 15 m (do 20 m). Dlatego też tak ustalony wskaźnik szerokości elewacji frontowej nie zaburzy zastanego w tym miejscu sposobu zagospodarowania, a nowe budynki nie będą poprzez ten parametr odbiegać od budynków wstępujących w sąsiedztwie.

W analizie wskazano na wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w odniesieniu do zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wielorodzinnej, usługowej, magazynowej i produkcyjnej. W przypadku lokalizacji budynku kalenicą prostopadłą do frontu działki wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej często jest równa wysokości budynku. Średnia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym wynosi ok. 6,0 m. W decyzji ustalono dla każdego z trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych minimalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 3,0 m oraz maksymalną wysokość wynoszącą 10,0 m. Ustalona minimalna i maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej są to wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy podkreślił, że nie ma zastosowania § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia, a zatem organ prawidłowo ustalił ten wskaźnik w oparciu o zabudowę występującą w obszarze analizowanym.

W analizie dokonano opisu geometrii dachów budynków mieszkalnych wielorodzinnych, usługowych, gospodarczych i garażowych oraz budynków produkcyjnych i magazynowych. W decyzji wysokość kalenicy ustalono do 10 m. Dach ma być dwu lub wielospadowy o nachyleniu połaci od 30° do 45° z możliwością doświetlenia dachu oknami połaciowymi lub lukarnami. Parametry te ustalono w oparciu o te występujące w obszarze analizowanym.

Również pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. W szczególności w ocenie organu II instancji nie ma wątpliwości, że działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej -gminnej ul. [...]. Okoliczność, iż w przyszłości właściciel tej nieruchomości może ją podzielić nie jest istotna z punktu widzenia ustalenia czy teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ma dostęp do drogi publicznej. Niezależnie do tego wyjaśnił, że podział nieruchomości jest dopuszczalny wyłącznie wówczas gdy wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej.

Projekt decyzji został uzgodniony z Państwowym Gospodarstwem Wodnym- Wody Polskie - Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej W [...] w zakresie ochrony obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (decyzja z 13.06.2018 r. znak: [...]) oraz Starostą Powiatu w B. w zakresie gruntów rolnych, który to organ nie zajął stanowiska w tym względzie w terminie 14 dni (zastosowanie w sprawie znajduje art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy).

Ustalono także, iż na terenie działki nr [...] nie występują urządzenia melioracji wodnych (pismo Państwowego Gospodarstwa Wodnego- Wody Polskie - Nadzór Wodny B. z 07.06.2018 znak: [...]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. C. domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżąca wskazała, że z decyzji nie wynika w jaki sposób będzie przebiegało włączenie budynków do drogi publicznej. Działka [...] w najwęższym miejscu przylega do ulicy [...], stanowiącej drogę publiczną. Nierealne jest obsłużenie 3 budynków, a właściwie 8-miu budynków z tej drogi, ze względu na "szczupłość" działki. Pięć budynków będzie na działce [...], a trzy budynki na działce [...]. Nie przedstawiono żadnego alternatywnego rozwiązania dojazdu przez tą działkę. Wydzielenie pasa dojazdu wzdłuż granicy działki [...] i [...] w sposób, aby obsługiwała ona wszystkie 8 budynków, jest niemożliwe. Jeżeli przyjąć, że droga przeciwpożarowa powinna mieć min. 5 m, to przy 16 - metrowej szerokości działki pod zabudowę pozostanie przy zachowaniu, zgodnie z przepisami, po 4 m od granic działki, zaledwie pas szerokości 4 metrów. Oczywiście przy założeniu, że budynki te zostaną wybudowane w samej granicy drogi.

W związku z tym warunki wynikające z zaskarżonej decyzji będzie w stanie spełnić tylko jeden budynek, który zostanie zlokalizowany najbliżej ul. [...] i mający bezpośredni dostęp do niej. Pozostałe projektowane budynki, będą musiały być obsługiwane z drogi zlokalizowanej na działce nr [...], która nie ma statusu drogi publicznej. Z tego co można wyczytać z treści decyzji, inwestor nosi się z zamiarem późniejszego wydzielenia działek pod projektowanymi budynkami, co już całkowicie eliminuje taką zabudowę w obecnym stanie. Wydzielone działki będą całkowicie pozbawione dostępu do drogi publicznej.

Realizacja budynku w zbliżeniu do granicy z działką skarżącej, również nie wchodzi w grę z powodu możliwości późniejszej blokady projektowanej zabudowy tej nieruchomości. Nie będzie możliwe zachowanie odległości ppoż. pomiędzy budynkami na mojej działce a zabudową na działce [...]. Powyższe świadczy o naruszeniu interesu osób trzecich.

Dalej skarżąca zwróciła uwagę na zapis mówiący o konieczności zlokalizowania dla każdego z budynków 2-ch miejsc postojowych. Miejsca postojowe muszą spełniać odpowiednie parametry oraz powinny być zlokalizowane min. 5 m od otworów okiennych i drzwiowych projektowanych budynków. Również powinna być zachowana odpowiednia odległość od granic działki, co w praktyce może okazać się niemożliwe do spełnienia.

W zaskarżonej decyzji nieprawidłowo został również wyznaczony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy, gdyż nie zostały ujęte gospodarstwa rolne, które funkcjonowały tam od lat. Nadmieniła przy tym że dom umieszczony w poz. 61 od dziesięciu lat nie istnieje, natomiast stodoła, która jest jej własnością została zaliczona jako budynek garażowy.

Skarżąca zakwestionowała ustalenie szerokości elewacji frontowej, wskazując, że 13,5 m winno być maksymalną szerokością budynku. Kolegium podniosło, że w obszarze występują budynki o szerokości 15 m (do 20m). Znajdują się tam takie budynki, są to budynki mieszkalne z dodatkowymi garażami. Przyjmując taki tok myślenia, to dwa stanowiska parkingowe poszerzyły by front budynku o następne 7 metrów i wynosiłyby do 22 metrów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. nr 164 poz. 1588), stanowiących wzorzec kontroli zaskarżonej decyzji przeprowadzanej przez Sąd.

Stosownie do przepisu art. 52 ust.2 ustawy, mającym zastosowanie – w związku z art.64 ust.1 ustawy – do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Zgodnie zaś z treścią art.61 ust.1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl ust. 5 tego przepisu, warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania:

1) linii zabudowy;

2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu;

3) szerokości elewacji frontowej;

4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki;

5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Należy zatem dokonać wykładni tego przepisu.

Nakaz wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy" oznacza, że działka ta powinna być w centralnym miejscu wyznaczanego obszaru analizowanego. Należy również zauważyć, że co do sposobu wyznaczania granic obszaru analizowanego prawodawca dał następującą wskazówkę: granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż 50 metrów. Jednocześnie granice te wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ponieważ w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia nie wskazano w odległości od czego wyznacza się granice obszaru analizowanego, a pojęcie "odległości" odniesiono wyłącznie do samych granic obszaru analizowanego, logicznym jest wniosek, że przepis ten odnosi się do odległości między liniami wyznaczającymi granice obszaru analizowanego. Błędem jest przyjmowanie, że z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika, że sformułowanie "trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 metrów" odnosi się do "promienia" obszaru analizowanego. Tym bardziej więc sformułowanie to nie może odnosić się do odcinka zawartego między punktem położonym na granicy działki inwestycyjnej a punktem położonym w granicy obszaru analizowanego. Zgodnie z przepisem § 2 pkt 5) cytowanego rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W § 6 rozporządzenia użyto sformułowania "od strony frontu działki". Analiza przepisu § 3 ust.1 w związku z § 2 pkt 5) rozporządzenia wskazuje zatem, że odległość między granicami obszaru analizowanego powinna wynosić co najmniej trzykrotną szerokość granicy terenu inwestycji położonej od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, przy czym odległość ta nie może wynosić mniej niż 50 m.

Jeżeli obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ust.1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.03.164.1588) ma kształt koła, to sformułowanie "granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów" – odnosi się do średnicy tego koła. Rozróżnienie to ma istotne konsekwencje, gdyż w sposób oczywisty wpływa na wielkość obszaru analizowanego. Dlatego też organ powinien precyzyjnie uzasadnić sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, gdyż jest to czynność determinująca wyznaczenie wskaźników i parametrów projektowanej zabudowy.

Podkreślenia również wymaga, że analiza urbanistyczno-architektoniczna, jak każdy inny dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym, podlega ocenie organu. W razie dostrzeżenia jej wadliwości rzeczą organu jest żądanie jej uzupełnienia lub wykonania nowej. To organ bowiem musi wykazać w uzasadnieniu decyzji, że ustalone wielkości są kontynuacją parametrów charakteryzujących istniejącą zabudowę.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (por. np. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06).

Zwrócić jednakże należy uwagę, że przy obserwowanej praktyce organów (która znalazła odzwierciedlenie także w rozpoznawanej sprawie) wyznaczania niezwykle rozległych obszarów analizowanych, powyższy pogląd wymaga pewnego uzupełnienia.

Po pierwsze, zaznaczyć należy, że w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy mowa jest o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Po drugie, analiza przepisów rozporządzenia wskazuje, że dla wyznaczenia niektórych parametrów nowej zabudowy istotne jest obliczenie średniego wskaźnika dla całego obszaru analizowanego, czyli wszystkich działek znajdujących się w tym obszarze, a dla niektórych istotne są parametry obliczone dla działek najbliższych.

I tak, stosownie do treści § 5 ust.1 rozporządzenia, co do zasady, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (wszystkich działek). Zgodnie z § 6 ust.1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym (wszystkich działek).

Z kolei, w myśl § 4 ust.1 i § 7 ust.1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie linii i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

W sytuacji, gdy obszar analizowany obejmuje duży teren, znajduje się w nim kilka ulic przebiegających w różnych kierunkach, logicznym jest wyznaczenie linii zabudowy i wysokości projektowanych obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy na działkach najbliższych, dostępnych z tej samej drogi publicznej. Nie da się bowiem wyznaczyć linii nowej zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanego obiektu jako przedłużenia linii zabudowy i krawędzi istniejącej zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym dalej, w szczególności przy innych ulicach, z pominięciem zabudowy najbliższej.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że już sam wniosek nie odpowiadał wskazanym wymogom.

Na stronie drugiej wniosku w punkcie dotyczącym powierzchni zabudowy wszystkich obiektów kubaturowych najpierw podano: 110,0 m x 5 budynków mieszkalnych", by dalej określić "powierzchnia biologicznie czynna min.212,47 m 2", a następnie, że "podane wyżej parametry projektowanej zabudowy dotyczą jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przedmiotowa inwestycja obejmuje trzy budynki mieszkaniowe jednorodzinne". Wniosek jest więc wewnętrznie sprzeczny. Nadto, nie wiadomo, czy określenie powierzchni biologicznie czynnej dotyczy całej działki nr ew.[...]. Co również istotne punkt "Dostęp do drogi publicznej, bezpośredni poprzez istniejący zjazd" został wykreślony. Wnioskodawca podał, że dostęp do drogi publicznej będzie bezpośredni poprzez projektowany zjazd z drogi publicznej ul. [...]". Rzecz w tym, że nie podano numeru ewidencyjnego działki stanowiącej drogę publiczną, a tym samym nie wyjaśniono, czy dostęp będzie z działki nr [...] przylegającej do krótszego boku działki inwestora, czy też z działki nr [...] przylegającej do dłuższego boku działki nr ew.[...]. Brak dowodów, że działki te, a w szczególności działka [...] stanowi drogę publiczną (czemu przeczyła skarżąca).

Wreszcie, skoro inwestor podał, że "dostęp do drogi publicznej będzie bezpośredni poprzez projektowany zjazd (liczba pojedyncza) z drogi publicznej ul. [...], to pozostaje to w sprzeczności z załącznikiem graficznym do wniosku, gdzie zaznaczono 3 wjazdy na działkę.

Odnotować również należy, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do wniosku (k.20) nie posiada pieczęci o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

To samo należy odnieść do kserokopii map znajdujących się na k.15-19 akt administracyjnych.

Na kserokopii mapy ewidencyjnej w skali 1: 2 000 (k.71) jedynie działka nr [...] posiada nazwę ul. [...]. Nazwa ta nie widnieje na działce nr [...]. Natomiast na kserokopiach map, stanowiących podkład do części graficznej wniosku nazwę ul. [...] wpisano również przy działce nr [...].

Wnioskodawca nie sprecyzował zatem, czy wjazd na działkę inwestycyjną będzie się odbywał z działki nr [...] czy też z działki nr [...].

Analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniu [...].05.2018 r. k.41 akt administracyjnych) jest wadliwa. Przede wszystkim zarzucić należy, że ani urbanista, ani organy nie uzasadniły wyznaczenia tak ogromnego obszaru analizowanego. Urbanista wskazał jedynie, że granice obszaru analizowanego wyznaczono w kształcie okręgu o promieniu 663 m, aby minimalna odległość granicy przedmiotowej działki do granicy obszaru analizowanego wynosiła minimum trzykrotną szerokość frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m, co przy szerokości frontu działki ok.189,5 m, wynosi 568 m.

Wyznaczenie obszaru analizowanego było zatem błędne, gdyż rozporządzenie nie stawia wymogu, który wadliwie przyjęto jako zasadę, aby "odległość granicy przedmiotowej działki do granicy obszaru analizowanego wynosiła minimum trzykrotną szerokość frontu działki".

Zgodnie z dokonaną wyżej wykładnią, w przypadku przedmiotowej inwestycji, przy założeniu, że front działki wynosi 189,5 m, średnica okręgu wyznaczającego obszar analizowany winna wynosić co najmniej 568 m. Tymczasem obszar analizowany wyznaczony przez urbanistę i zaakceptowany przez organy ma średnicę ok. 1320 m, czyli znacznie większą. Nie wyjaśniono przy tym, poza wadliwym odczytaniem treści przepisu, jakie jest uzasadnienie dla wyznaczenia tak wielkiego obszaru analizowanego. W samej analizie jej autor zacytował stanowisko przedstawione przez NSA w wyroku z dnia 10.09.2010 r., że "obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy – nie mniej jednak niż 50 m". Pomimo to obszar analizowany wyznaczony został sprzecznie z tym poglądem.

Organ odwoławczy stwierdził, że ponieważ analizą objęto "znaczny obszar", zabudowany "budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, budynkami usługowymi, budynkami gospodarczymi i garażowymi oraz budynkami produkcyjnymi i magazynowymi", "zabudowa produkcyjna i magazynowa znajduje się na krańcach obszaru analizowanego, więc nie ma potrzeby, w sytuacji takiej wielości zabudowy jednorodzinnej, dostosowywać parametry nowej zabudowy do zabudowy produkcyjnej czy magazynowej". Z oceny tej wynika zatem pośrednio, że nieuzasadnionym było przyjęcie obszaru analizowanego w tak wielkim rozmiarze, skoro dla określenia parametrów inwestycji znaczenie miało jedynie bliższe sąsiedztwo.

Analizator badał parametry zabudowy 160 budynków położonych w obszarze analizowanym ustalając m.in., ze średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych wynosi ok. 6 m (przy występującej w obszarze analizowanym ich wysokości od 2,0 do 12,0 m), średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych – ok.11m (przy występującej w obszarze analizowanym ich szerokości od 4,5 do 20 m), a ich średnia wysokość – ok.8,5 m (przy występującej w obszarze analizowanym ich wysokości od 3,5 do 12 m).

W końcowym wniosku analizy wskazał jedynie, że "po analizie cech zabudowy terenu stwierdzono, że umieszczenie na działce nr [...] trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest funkcjonalnie uzasadnione z uwagi na występowanie w analizowanych obszarze obiektów o tym samym charakterze".

Zaproponowane przez urbanistę parametry inwestycji odnaleźć można natomiast we "Wnioskach analizy", stanowiących załącznik nr [...] decyzji. Nie zostały one jednak prawidłowo uzasadnione.

I tak, po wskazaniu w punkcie 3.1 analizy, że budynki mieszkalne jednorodzinne zlokalizowane w obszarze analizowanym to budynki o jednej, dwu, trzech i czterech kondygnacjach naziemnych, we wnioskach podano jedynie, że "po dokonaniu szczegółowej analizy zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym dla każdego z trzech przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ustalono możliwość zabudowy do 2 kondygnacji naziemnych". Nie podano jednakże dlaczego.

We wnioskach podano także, że dla każdego z trzech przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych ustalono minimalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 3,0 m , a maksymalną na 10 m. Wskazano przy tym, że "minimalna i maksymalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej są to wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym", co jest sprzeczne z danymi zawartymi w analizie.

Na stronie 4 "Wniosków analizy" podano, że dla każdego z trzech przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, ustalono minimalną szerokość elewacji frontowej na 9,0 m, a maksymalną na 15,0 m. "Ustalona minimalna szerokość elewacji frontowej to średnia szerokość elewacji frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym z tolerancją 20 %. Ustalona maksymalna szerokość elewacji frontowej dla każdego z trzech przedmiotowych budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest to szerokości frontowej budynków mieszkalnych jednorodzinnych zlokalizowanych w obszarze analizowanym", co nie wyjaśnia dlaczego odstąpiono od zasady określonej w § 6 ust.1 rozporządzenia.

We "Wnioskach analizy" określono, że wskaźnik wielkości powierzchni biologicznie czynnej ma wynosić nie mniej niż 40 %. W samej analizie podano jedynie, że w obszarze analizowanym dla działek zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wynosi on od 30 % do 98%. W żaden sposób nie wyjaśniono, dlaczego ustalono ten wskaźnik na poziomie akurat 40%.

Nadto, w analizie wskazano, że działka nr [...] obsługiwana będzie komunikacyjnie z drogi publicznej – drogi gminnej ul. [...] oraz, że "ponieważ przedmiotowa działka nr [...] przylega bezpośrednio do drogi gminnej ul. [...] zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym teren inwestycji ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej". Z powodów wyżej wskazanych istotnym było podanie numeru ewidencyjnego działki stanowiącej drogę publiczną ul. [...].

Powyższe uchybienia powodują, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały bez należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało oceną, że naruszają one art.7i art. 77 k.p.a. Nadto, decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem art.107§ 3 k.p.a., gdyż SKO w [...] nie ustosunkowało się do wszystkich zarzutów odwołania, co stanowi o istotnym naruszeniu obowiązków ciążących na organie odwoławczym.

Wobec powyższego uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe i materialne w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych wyżej uchybień.

Dlatego też, na podstawie art.145§ 1 pkt 1 lit. a i c orzeczono jak w punkcie I wyroku.