Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1767/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4 w zw. z art. 190, art. 141 par. 4 w zw. z art. 133 par. 1, art. 184, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 125/14 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 125/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. odmówił wszczęcia na wniosek J. K. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r. Nr [...], udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej - odwodnienie parkingu naziemnego na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego na działkach nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] przy ulicy J. w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ II instancji wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpisu z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla Warszawy - Mokotów wynika, że J. K. jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] wyodrębnionego w budynku mieszkalnym oznaczonym numerem [...] położonym przy ulicy J.. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] lipca 2003 r., wystawione w oparciu o art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) przez Prezydenta m.st. Warszawy, zaświadczające, że lokale mieszkalne od nr [...] do nr [...] w budynku wielorodzinnym "[...]", zlokalizowanym przy ulicy J. [...] w Warszawie, są lokalami samodzielnymi. Organ podniósł, powołując się na ww. ustawę, że ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową, przy czym, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 21 tej ustawy zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Powołując się na orzecznictwo sądowe organ stwierdził, że z powyższego unormowania wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony (w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane) w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd. Poszczególni właściciele odrębnych lokali nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja, w której członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu. Na gruncie ustawy Prawo budowlane sytuacja taka zaistnieje jedynie wówczas, gdy decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdza projekt budowlany przewidujący rozwiązania powodujące sprzeczne z przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu lokalu skarżącego. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszym postępowaniu, z uwagi na fakt, że decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r. zatwierdzono projekt kanalizacji deszczowej - odwodnienia naziemnego (najbliżej położony element inwestycji znajduje się w odległości pow. 80 m od budynku [...], w którym znajduje się lokal skarżącego), nie może być mowy o ograniczeniach w zagospodarowaniu lokalu skarżącego. Decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. jest zatem zgodna z prawem. Organ wskazał także, że ewentualne cywilnoprawne zobowiązania inwestora względem wnioskodawcy co do charakteru inwestycji nie mają wpływu na ustalenie przymiotu strony w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J. K. na ww. decyzję wyrokiem z dnia 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1472/11 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2011 r. wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podkreślił, że zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (tj. Dz. U. z 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie Sąd wskazał, że dla oceny, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r. zasadnicze znaczenie ma treść umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" zawartej w formie aktu notarialnego w kancelarii notariusza I. B. w W. (nr repertorium [...]) pomiędzy "D." S.A. - inwestorem, a J. K. jako współinwestorem. W drodze tej umowy "D." S.A. sprzedał J. K. udział we współwłasności nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr ew. [...],[...] i [...]. Zgodnie z zapisem § 3 tej umowy strony zgodnie oświadczyły, że na podstawie tej umowy o wspólnej inwestycji inwestor w ramach wspólnej inwestycji zobowiązuje się do wybudowania na opisanej nieruchomości gruntowej budynków mieszkalnych wielorodzinnych, a współinwestor na powyższe wyraża zgodę i zobowiązuje się uczestniczyć w finansowaniu wspólnej inwestycji w zakresie udziału określonego w § 4 umowy. Zgodnie zaś z § 13 umowy współinwestor udzielił inwestorowi pełnomocnictwa do wszelkich czynności prawnych związanych z samodzielnym prowadzeniem wspólnej inwestycji, w tym m.in. do uzyskiwania niezbędnych decyzji administracyjnych.

Sąd zwrócił uwagę, iż ustawa Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. nie definiuje pojęcia "inwestor". Z treści art. 17 tej ustawy wynika jedynie, że jest on uczestnikiem procesu budowlanego obok inspektora nadzoru inwestorskiego, projektanta i kierownika budowy lub kierownika robót. Obowiązki inwestora określone zostały w przepisie art. 18 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zazwyczaj definiuje się inwestora, jako podmiot ponoszący nakłady finansowe na budowę i organizujący proces budowlany. Jednocześnie należy podkreślić, że z przepisów ustawy Prawo budowlane ani z żadnych innych przepisów nie wynika, aby inwestor nie mógł realizować swojego zamierzenia w drodze zawartej umowy o prowadzenie inwestycji. Inwestor może zatem zlecić w drodze umowy cywilnoprawnej prowadzenie inwestycji inwestorowi zastępczemu np. firmie deweloperskiej, zachowując jednocześnie przymiot inwestora.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego orzekającego w dniu [...] stycznia 2012 r., w świetle postanowień ww. umowy zawartej przez skarżącego z "D." S.A. bezsprzeczne jest, że J. K. jest nie tylko współwłaścicielem nieruchomości objętej inwestycją, ale także współinwestorem. Tym samym skarżący posiada przymiot strony, w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w postępowaniu objętym jego wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r. Tymczasem Wojewoda odmawiając J. K. przyznania przymiotu strony w tym postępowaniu wskazał, że na podstawie ww. umowy inwestor "D." S.A. sprzedał udziały w nieruchomości składającej się z działek nr [...],[...],[...] na rzecz współinwestorów oraz stwierdził, że pojęcia "współinwestorzy" użyto w tej umowie w znaczeniu leksykalnym (odnoszącym się do kwestii finansowych), a nie w znaczeniu wynikającym z ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że w drodze tej umowy współwłaściciel nieruchomości - J. K. - udzielił inwestorowi ("D." S.A.) zgody na przedmiotową inwestycję, co było niezbędne do wykazania przez "D." S.A. prawa do dysponowania nieruchomością stanowiącą współwłasność na cele budowlane. Organ odwoławczy natomiast swoje rozstrzygnięcie oparł na ustaleniu, że podmiotem uprawnionym do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony jest wspólnota mieszkaniowa budynku, w którym skarżący posiada lokal mieszkalny, reprezentowana przez zarząd, nie zaś poszczególni członkowie wspólnoty. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie odniósł się natomiast w żaden sposób do treści umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. zawartej z "D." S.A. i do podnoszonego przez J. K. argumentu, iż jako współinwestor jest stroną w niniejszym postępowaniu.

W związku z powyższymi naruszeniami art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. Sąd uchylił zaskarżoną jak i poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1049/12 wskazał, że zasadny jest podniesiony w niej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, polegający na niewłaściwym zastosowaniu, poprzez błędne uznanie, że z treści § 3 i § 13 "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" z dnia [...] grudnia 2000 r., zawartej pomiędzy "D." S.A a J. K., wynika, że J. K. był współinwestorem inwestycji i współwłaścicielem nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję i stwierdzeniu, że posiada on przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej - odwodnienie parkingu naziemnego na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego.

Jak stwierdził w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny problem prawny w badanej sprawie sprowadzał się do oceny, czy na podstawie postanowień cywilnoprawnej umowy sprzedaży i wspólnej inwestycji zawartej z inwestorem posiadającym pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego (osiedle mieszkaniowe) nabywca udziału w niezabudowanej nieruchomości gruntowej, określony w tej umowie jako współinwestor staje się inwestorem w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, posiadającym przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 tej ustawy.

Normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania - zarówno w postępowaniu zwykłym dotyczącym pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nieważnościowym - jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W myśl art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie nie zasługuje na aprobatę. Nie można bowiem uznać, że inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, któremu z tego tytułu przysługuje przymiot strony w postępowaniu jest także podmiot, który przekazał prawo do dysponowania swoim udziałem w nieruchomości na cele budowlane inwestorowi posiadającemu pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego.

Z powyższego wynika, że właśnie ten szczególny stosunek do nieruchomości jest cechą wyróżniającą inwestora. Inwestorem może więc być podmiot, który na podstawie umowy z właścicielem (współwłaścicielami) nieruchomości zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości obiekt dla jej właściciela (współwłaścicieli). Umowa ta musi jednakże zawierać takie postanowienia, które świadczą, że właściciel (współwłaściciel) przekazuje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z chwilą przekazania tych uprawnień właściciel (współwłaściciel) przestaje być inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i traci przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z tego tytułu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2005 r. II OSK 857/05).

Wykonanie umowy zawartej z właścicielem nieruchomości musi uwzględniać publicznoprawny element związany z pozycją inwestora w procesie budowlanym. Ciążące na inwestorze obowiązki o charakterze publicznoprawnym nie mogą być dowolnie przenoszone na inne podmioty (por. ograniczenie w przenoszeniu pozwolenia na budowę wynikające z art. 40 ). Inne obowiązki (np. określone w art. 54 czy 55 ) nie mogą być przenoszone.

Od momentu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor (w rozumieniu ustawy Prawo budowlane) jest jednoznacznie określony, gdyż jest to ten podmiot, który złożył wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4) i któremu następnie udzielono pozwolenia na budowę.

Brak jest zatem podstaw do uznania, że właściciel nieruchomości, który w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z inwestorem przekazał uprawnienie do dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane w celu wybudowania na tej nieruchomości obiektu dla siebie zachowuje jednocześnie przymiot inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Ustawa Prawo budowlane nie wyklucza wielości inwestorów odnośnie do jednego zamierzenia budowlanego, nie mniej jednak w każdym przypadku muszą to być podmioty, które złożyły wniosek wraz z oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2) i którym następnie udzielono pozwolenia na budowę, lub podmioty, na które zostało przeniesione w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę.

Podniesiony zatem, w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów postępowania, zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że z treści § 3 i § 13 umowy z dnia [...] grudnia 2000 r. wynika, iż J. K. jako współinwestor przedmiotowego zamierzenia budowlanego posiada przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy o pozwoleniu na budowę z dnia [...] grudnia 2002 r., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy uznać za usprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że organ odwoławczy przedstawił i uzasadnił swoje stanowisko, że nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez J. K., pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa a nie jej poszczególni członkowie. Stanowisko to zostało zakwestionowane przez J. K. w skardze do WSA. Nie odnosząc się z kolei do tego stanowiska jak i zarzutu skargi w tym zakresie Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się właściwie do wskazania, że istotna była treść umowy z [...] grudnia 2000 r. i zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, 77 i 107 § 3 K.p.a. nie uzasadniając sposobu naruszenia ww. przepisów. Nie zawarto też wskazań odnośnie dalszego postępowania.

Wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 125/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydając wyrok był związany wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2013r., którym to uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 20 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1472/11 ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a.), Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jednocześnie zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca, o jakiej mowa w ww. przepisie, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować to jak dana kwestia została ukształtowana w prawomocnym orzeczeniu. Dotyczy to zarówno ustaleń w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy, jak i dokonanej wykładni przepisów prawa. W tym zakresie, jeżeli zostały wypowiedziane stosowne oceny w prawomocnym wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający sprawę jest związany oceną zawartą w tym właśnie wyroku.

Związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2006r., sygn. akt I FSK 506/05).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasadnym był podniesiony w skardze kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, polegający na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że z treści § 3 i § 13 "umowy sprzedaży i umowy o wspólnej inwestycji oraz pełnomocnictwa" z dnia [...] grudnia 2000 r., zawartej pomiędzy "D." S.A a J. K., wynika, że J. K. był współinwestorem inwestycji i współwłaścicielem nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję i stwierdzeniu, że posiada on przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., udzielającej "D." S.A. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej - odwodnienie parkingu naziemnego na terenie realizowanego osiedla mieszkaniowego wielorodzinnego. Nie można bowiem uznać, że inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, któremu z tego tytułu przysługuje przymiot strony w postępowaniu jest także podmiot, który przekazał prawo do dysponowania swoim udziałem w nieruchomości na cele budowlane inwestorowi posiadającemu pozwolenie na budowę całego zamierzenia budowlanego.

Z powyższego wynika, że właśnie ten szczególny stosunek do nieruchomości jest cechą wyróżniającą inwestora. Inwestorem może więc być podmiot, który na podstawie umowy z właścicielem (współwłaścicielami) nieruchomości zobowiązał się wybudować na tej nieruchomości obiekt dla jej właściciela (współwłaścicieli). Umowa ta musi jednakże zawierać takie postanowienia, które świadczą, że właściciel (współwłaściciel) przekazuje uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z chwilą przekazania tych uprawnień właściciel (współwłaściciel) przestaje być inwestorem w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i traci przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę z tego tytułu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie (por. postanowienie NSA z 2 grudnia 2005 r. II OSK 857/05). Brak jest zatem podstaw do uznania, że właściciel nieruchomości, który w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej z inwestorem przekazał uprawnienie do dysponowania swoją nieruchomością na cele budowlane w celu wybudowania na tej nieruchomości obiektu dla siebie zachowuje jednocześnie przymiot inwestora w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył również, że organ odwoławczy przedstawił ponadto i uzasadnił swoje stanowisko, że nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez J. K., pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa a nie jej poszczególni członkowie.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł J. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 8 sierpnia 2000 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 80, poz. 903) w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i nierozważeniu tych przepisów wyrażające się w tym, że skarżącemu kasacyjnie przysługuje indywidualny interes do wystąpienia w charakterze strony również wtedy, gdy w sprawie występuje wspólnota reprezentowana przez zarząd wspólnoty,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. polegające na pominięciu w uzasadnieniu wyroku wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1049/12, aby WSA uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku, odniósł się przy tym do wszystkich zarzutów skargi oraz dokonał oceny stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez skarżącego kasacyjnie, pozostaje w zarządzie wspólnoty, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa, a nie jej poszczególni członkowie,

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez pominięcie zawartości akt postępowania i nieodniesienie się do wszystkich twierdzeń i zarzutów podniesionych przez stronę, a to że skarżącemu przysługuje indywidualny interes prawny do występowania w sprawie w charakterze strony.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1049/12 wbrew twierdzeniu Sądu I instancji nie przedstawił swojej oceny sytuacji, to jest, że nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję na podstawie decyzji, której legalność jest kwestionowana przez skarżącego pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej ale wskazał na konieczność dokonania w tym zakresie ustaleń czego Sąd I instancji nie uczynił. W konsekwencji nie zostały wzięte pod uwagę zarzuty skarżącego, który wskazywał w toku postępowania swój indywidualny interes prawny stanowiący wyjątek od zasady reprezentowania wspólnoty przez zarząd. Niedokonanie takiej oceny spowodowało pominięcie w rozważeniu, czy zarząd wspólnoty jest uprawniony na podstawie ustawy o własności lokali do reprezentowania wspólnoty w sprawach indywidualnych zobowiązań członków wspólnoty podjętych w indywidualnie zawartych z członkami umowach (aktach notarialnych). To z kolei uniemożliwiło skarżącemu podniesienie wszystkich zarzutów kasacyjnych.

Skarżący kasacyjnie przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na wymogi związane z treścią uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w szczególności na wymóg zawarcia stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał oceny stanowiska organu II instancji, zgodnie z którym nieruchomość wspólna, na której zrealizowano inwestycję pozostaje w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej, a w związku z tym przymiot strony posiada jedynie wspólnota mieszkaniowa. Zatem WSA nie mógł rozważyć podniesionego w toku postępowania zarzutu skarżącego, że w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja wyjątkowa, ponieważ skarżącemu przysługuje indywidualny interes prawny stanowiący wyjątek od zasady. Od zasady bowiem, że wspólnota mieszkaniowa reprezentowana jest tylko przez jej zarząd w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę istnieje wyjątek, w sytuacji, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże indywidualny interes prawny. Wykazanie takiego interesu przez skarżącego kasacyjnie w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej w miejscu garażu wielopoziomowego uzasadnia uznanie go za stronę postępowania. Skarżący kasacyjnie podnosił i uzasadniał swój indywidualny interes prawny jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonując oceny stanowiska organu II instancji nie odniósł się również do stanowiska skarżącego w tym zakresie czyniąc swoje uzasadnienie niepełnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez J. K. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892 j.t.). Przepis ten stanowi, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość samodzielnego uczestnictwa członka wspólnoty mieszkaniowej w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, jeśli osoba taka wykaże, że posiada własny indywidualny interes prawny. Aby osoba taka mogła być stroną musi spełniać wymogi uznania ją za stronę wynikające z przepisów prawa. Obowiązek wykazania istnienia takiego własnego interesu prawnego, odrębnego od interesu prawnego całej wspólnoty mieszkaniowej spoczywa na osobie, która twierdzi, że powinna być stroną. Musi to być interes prawny, który nie jest tożsamy z interesem prawnym wszystkich członków wspólnoty mieszkaniowej.

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował jednak szczególne w stosunku do art. 28 K.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę organ administracji dokonuje kompleksowej oceny projektu budowlanego dając temu wyraz w decyzji o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji zajmuje się badaniem zgodności z prawem tylko niektórych elementów projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę badane jest wyłącznie pod kątem tego, czy nie jest ono dotknięte kwalifikowanymi wadami prawnymi wymienionymi w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 K.p.a. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie nieważnościowe badany jest więc tylko pewien wycinek tego, co było przedmiotem postępowania zwykłego. Nie ma więc uzasadnionych podstaw do tego, by krąg stron postępowania nadzwyczajnego jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, określany był według innych zasad niż krąg stron postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ administracji, do którego wpłynął wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ma więc obowiązek ocenić, czy z wnioskiem o tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu. Ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości muszą wynikać z przepisu powszechnie obowiązującego prawa.

Analiza akt sprawy pozwala stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nie wykazał, by posiadał własny indywidualny interes prawny pozwalający uznać go za stronę postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Z treści pisma pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z dnia [...] marca 2013 r. (k - 111, 112 akt sądowych) wynika, że istnienie własnego, indywidualnego interesu prawnego miałoby uzasadniać niewykonanie inwestycji zgodnie z zawartą umową. Pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazuje w tym piśmie, że firma realizująca inwestycję miała wybudować garaż wielopoziomowy, podczas gdy wybudowany został jedynie parking naziemny. Wykonanie inwestycji zastępczej polegającej na wybudowaniu parkingu naziemnego zamiast garażu wielopoziomowego, w ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszało jego interes prawny, gdyż obniżało rangę inwestycji, do której zobowiązał się on przystąpić w akcie notarialnym. Parking naziemny mieści znacznie mniej pojazdów i powoduje dodatkowe utrudnienia na nieruchomości wspólnoty mieszkaniowej związane z zajmowaniem wszelkich wolnych miejsc na parkowanie pojazdów. Powoduje to utrudnienia i chaos na terenie osiedla i obniża atrakcyjność nieruchomości lokalowej skarżącego.

Przytoczone wyżej argumenty nie świadczą o posiadaniu interesu prawnego przez skarżącego kasacyjnie. Niewykonanie zobowiązań zawartych w umowie może być podstawą dochodzenia wynikających z tego roszczeń w postępowaniu cywilnym. Skutek wynikający z nienależytego wykonania umowy w postaci obniżenia atrakcyjności nieruchomości lokalowej świadczyć może wyłączenie o tym, że skarżący kasacyjnie ma interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym nie zaś interes prawny.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji jak i w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w jaki sposób realizacja inwestycji objętej pozwoleniem na budowę ogranicza możliwość zagospodarowania jego lokalu, a jeżeli ograniczenie takie miałoby miejsce, z jakiego przepisu ograniczenie to wynika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie poczynił rozważań odnośnie do tego, czy skarżący kasacyjnie posiadał własny indywidualny interes prawny uprawniający go do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Uchybienie to nie jest jednak na tyle istotne, by mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jak wynika ze wskazanych wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny argumentów w realiach niniejszej sprawy skarżący kasacyjnie nie posiadał własnego indywidualnego interesu prawnego i nie przysługiwał mu status strony postępowania. Z tego też względu zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 190 P.p.s.a. oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. nie mogły być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.