Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 716/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 91 ust. 1, ust. 4, ust. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: Art. 2a ust. 2, art. 7 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 75 par. 1, art. 76 par. 1 , par. 3, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant starszy referent Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy R na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 5 maja 2015r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 25 marca 2015r. skargę oddala


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 listopada 2015r.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 5 maja 2015r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 25 marca 2015r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G, zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...]. Organ nadzoru wyjaśnił, że postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na skutek interwencji, w której interweniujący zarzucili Radzie naruszenie prawa poprzez zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi biegnącej przez działki stanowiące ich prywatną własność. W ocenie Wojewody, nadesłane przez Gminę dokumenty nie przesądzają faktu, że droga biegnąca po wskazanych przez zainteresowanych działkach stanowi drogę publiczną, lecz wskazują jedynie na fakt, że w gminie R istniała ulica G. Z przedłożonego przez interweniujących odpisu księgi wieczystej, według stanu na dzień 20 kwietnia 2015 r., wynika, że są oni właścicielami działek, po których według zaskarżonej uchwały przebiega ulica G. Osoby te powołały się też na pismo Zastępcy Burmistrza Miasta R z dnia 9 kwietnia 2009r. znak: [...], w którym poinformowano, iż droga na wskazywanej przez interweniujących działce ma charakter drogi wewnętrznej, a nie drogi gminnej, a także na metrykę drogi - ul. G, z której wynika, że ulica ta nie przebiegała po ich działkach. Władze gminy R stwierdziły natomiast, że pismo Zastępcy Burmistrza Miasta R z dnia 9 kwietnia 2009r., znak: [...] zostało wystosowane w wyniku błędu urzędników, natomiast metryka odzwierciedla co najwyżej stan na rok 1987. Organ nadzoru uznał, że z rozporządzenia Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. Nr [...] wynika, że ul. G w R zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, przy czym na podstawie w/w rozporządzenia nie jest możliwe ustalenie, czy ul. G na odcinku wskazanym przez osoby interweniujące została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Za ustalone Wojewoda ustalił, że w sprawie działek wskazanych przez osoby interweniujące, po których przebiegać ma droga gminna - ul. G, nie wydana została decyzja stwierdzająca nabycie przez gminę R prawa własności, natomiast z ksiąg wieczystych spornych nieruchomości wynika, że ich właścicielami są osoby wnoszące interwencję, a nie gmina R. Zdaniem organu nadzoru, podjęcie uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej po działkach, co do których gmina nie może wylegitymować się niekwestionowanym prawem własności, uznać należy za przedwczesne. W obecnie obowiązującym stanie prawnym nie istnieje prawna możliwość zaliczenia do kategorii dróg gminnych dróg położonych na działkach nie stanowiących własności gminy, co wynika z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.).

Gmina wniosła skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013r. poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej "u.s.g.,"), poprzez stwierdzenie nieważności uchwały, która nie została wydana z naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Zdaniem skarżącej uchwała Rady Miejskiej w R nie jest uchwałą zaliczającą określoną drogę do kategorii dróg gminnych, a więc opartą o treść art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, lecz uchwałą ustalającą przebieg istniejącej już drogi gminnej, a więc opartą o treść art. 7 ust. 3 w/w ustawy. Zaliczenie ul. G do dróg publicznych nastąpiło na podstawie rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...]. Zaliczenie ulicy G do kategorii dróg lokalnych miejskich nastąpiło w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w R z dnia 24 lutego 1995r. nr [...] w sprawie wyrażenia opinii o zaliczeniu dróg na obszarze Miasta R do kategorii dróg lokalnych. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania w/w rozporządzenia, zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej nie było uzależnione od stanu własności gruntu zajętego pod daną drogę, a przepis wymagający nabycia przez odpowiedni organ prawa własności gruntu został wprowadzony na mocy art. 52 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998r. nr 106, poz. 668). Ta sama ustawa w art. 106 ust. 1 pozostawiła w mocy przepisy prawa miejscowego wydane przez wojewodów na podstawie norm prawnych i delegacji ustawowych sprzed reformy administracyjnej. Wojewoda obwieszczeniem z dnia 29 marca 1999r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów; K, B, K, K, K, N i T obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa [...] pozostawił w mocy rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995r., co oznacza, że również ulica G pozostała drogą publiczną, z tym że, z mocy prawa, zmieniła kategorię z drogi lokalnej miejskiej na drogę gminną. Ulica G posiada zatem status gminnej drogi publicznej. Zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 p.w.u.r.a.p. to wyłącznie uchwała o zaliczeniu określonej drogi do kategorii dróg publicznych wywołuje dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogi publiczne określone skutki prawne w postaci pozbawienia ich prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne. Skoro nieruchomości zajęte pod drogę publiczną stawały się z mocy prawa własnością jednostek samorządu terytorialnego bez ustalonego przebiegu takiej drogi (art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Dz. U. z 1998r. nr 133, poz. 872 z późn. zm.) to w opinii strony skarżącej uchwała o ustaleniu przebiegu drogi publicznej nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości zajętych pod drogę publiczną. Dlatego też strona skarżąca uważa, że uchwała Rady Miejskiej jest całkowicie prawidłowa i nie narusza interesów właścicieli nieruchomości, po których ustalono przebieg drogi publicznej.

Zdaniem strony skarżącej organ nadzoru naruszył również art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 7 przy zastosowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., zwaną dalej "k,p.a."), poprzez niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków zawnioskowanych w piśmie Burmistrza z dnia 24 kwietnia 2015r. znak: [...] na okoliczność istnienia powszechnego dostępu do drogi publicznej ulicy G i korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Strona skarżąca zarzuciła nadto, że doszło także do naruszenia art. 91 ust 5 u.s.g. w związku z art. 76 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez podważanie bez przeprowadzenia stosownych dowodów przeciwnych, urzędowego potwierdzenia w decyzji Burmistrza R z dnia 2 lipca 2010r. znak: [...] o zatwierdzeniu planu podziału, że ulica G stanowi drogę publiczną. Zdaniem strony skarżącej, skoro według Wojewody ulica G nie jest drogą publiczną, to wymienione w tej decyzji nowopowstałe działki ewid. nr [...] i [...], wbrew decyzji Burmistrza R, nie mają dostępu do drogi publicznej. Wojewoda podważając decyzję Burmistrza miał obowiązek przeprowadzić dowody przeciwko treści decyzji Burmistrza, czego jednak nie dokonał.

W skardze zarzucono też naruszenie art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje "jedynie na fakt, że w gminie R istniała ulica G", gdy tymczasem całość zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza, że ulica G stanowiła drogę publiczną zgodnie z przebiegiem ustalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 25 marca 2015r. Strona skarżąca wskazała, że atrybutami drogi publicznej są następujące elementy, które muszą zaistnieć łącznie: 1) wydzielona część powierzchni ziemskiej spełniająca funkcję drogi; 2) zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych; 3) powszechny dostęp, ograniczony tylko przepisami prawa. Ul. G już od lat pięćdziesiątych ubiegłego wieku spełniała warunki określone w pkt 1 i 3, zaś warunek określony w pkt 2 został spełniony w roku 1995, z chwilą wejścia w życie rozporządzenia Nr [...] Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. Ponadto strona skarżąca stwierdziła, że Rada Miejska nigdy nie podjęła uchwały, w której jakiejkolwiek drodze wewnętrznej nadałaby nazwę ulicy G. Wobec powyższego po wydaniu rozporządzenia przez Wojewodę zarówno kwestionowany odcinek drogi gminnej ulicy G, jak i cały określony w załączniku przebieg drogi gminnej ulicy G nie stanowiły drogi wewnętrznej.

Ponadto strona skarżąca uważa, że organ nadzoru naruszył art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015r. poz. 460), przez niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie w drodze uchwały rady gminy przebiegu drogi gminnej zaliczonej do kategorii dróg gminnych publicznych przed dniem 1 stycznia 1999r. wymaga uprzedniego stwierdzenia przez właściwego wojewodę w drodze decyzji nabycia przez jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, gdy tymczasem jedyną przesłanką ustalenia przebiegu drogi gminnej jest uprzednie zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Za nietrafny organ nadzoru uznał zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. stwierdzając, że wprawdzie w podstawie prawnej podjętej uchwały Rada Miejska przywołała art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 7 ust. 2 tej ustawy, niemniej jednak Wojewoda stoi na stanowisku, że w pewnych sytuacjach posłużenie się przez gminę konstrukcją ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej może prowadzić do powstania identycznych skutków jak w przypadku zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Zdaniem organu nadzoru, taka sytuacja zachodziła w przypadku działek wskazywanych przez Państwa K. Gmina R nie była w stanie w sposób jednoznaczny wykazać, że istniejąca droga gminna przebiegała po tych właśnie działkach. W takiej sytuacji podjęcie uchwały ustalającej taki właśnie przebieg drogi gminnej skutkowałoby de facto zaliczeniem spornych działek do drogi gminnej i pozbawieniem skarżących praw do tych nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że nie kwestionuje charakteru ulicy G jako drogi publicznej, lecz kwestionuje jej przebieg jako drogi gminnej po działkach wskazanych przez Państwa K. W ocenie Wojewody, przywoływane przez gminę R akty prawne, zaliczające ulicę G do kategorii dróg lokalnych miejskich nie dowodzą, że w/w ulica przebiegała wówczas po działkach wskazywanych w interwencji przez Państwa K. Niezrozumiałe jest powoływanie się przez stronę skarżącą na stan prawny obowiązujący na dzień wydania rozporządzenia Wojewody Nr [...] z dnia 28 kwietnia 1995r. Z rozstrzygnięcia nadzorczego wynika bowiem jednoznacznie, że przyczyną stwierdzenia nieważności uchwały był brak jednoznacznego wykazania przez gminę, że działki wskazywane przez Państwa K. leżały wówczas w pasie drogi ul. G. Na dzień natomiast podejmowania zakwestionowanej uchwały, tj. dzień 25 marca 2015r., konieczną przesłanką do włączenia konkretnych działek do przebiegu drogi gminnej, jest uprzednie nabycie przez gminę prawa ich własności - art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Za nietrafny Wojewoda uznał również zarzut naruszenia art. 91 ust. 5 u.s.g. w zw. z art. 7 przy zastosowaniu art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. oraz 76 § 1 i § 3 K.p.a. oraz art. 91 ust. 5 u.s.g. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., gdyż domaganie się przez stronę skarżącą prowadzenia w postępowaniu nadzorczym postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego pozbawione jest jakichkolwiek podstaw. Wojewoda stwierdził, że na chwilę podejmowania przez Radę Miejską uchwały Nr [...] oraz wydawania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego gmina R nie była w stanie wykazać prawa własności do działek wskazanych przez Państwa K w sposób nie budzący wątpliwości, a także nie wykazano w sposób jednoznaczny, aby ulica G przebiegała po w/w działkach w chwili zaliczania jej do kategorii dróg lokalnych miejskich.

Odnosząc się do kwestii nieprzesłuchania świadków Wojewoda wskazał, że nieprawdziwe jest stwierdzenie skarżącego że "Dodatkowo dołączono zeznania świadków", skoro skarżący miał na myśli dołączone do wyjaśnień Burmistrza R z dnia 24 kwietnia 2015r. dwa pisma (str. 40 i 41), w których K. W. w imieniu komitetu czynowego zwraca się o pomoc w realizacji czynu społecznego i to pismo potraktowane zostało jako "zeznania świadków", o których mowa w wyjaśnieniach Burmistrza. Ponadto strona skarżąca w w/w wyjaśnieniach Burmistrza stwierdza, że dowodem są zeznania świadków K. W., J. i H. Z., B. S., F. K. Zdaniem Wojewody, takie stwierdzenie trudno jest rozumieć jako wniosek o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień wskazanych osób, zwłaszcza, że znaczna część z tych osób była członkami komitetu czynowego, którego pisma, załączone przez Burmistrza, zostały potraktowane jako owe "zeznania świadków". Wojewoda podkreślił, że w postępowaniu nadzorczym nie rozstrzyga sporów dotyczących prawa własności działek, po których ma przebiegać droga gminna, z przedłożonych zaś przez stronę skarżącą dokumentów, w tym m.in. z wypisu z aktu notarialnego z dnia 20 marca 1957r. Nr Rep. [...] wynika jedynie adres mieszkańców tj. ulica G, ale równocześnie z odpisu księgi wieczystej wynika, że właścicielami spornych działek są Państwo K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 §1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2015, poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270, z późn. zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Rolą sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest zatem ocena zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Gminy R na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w R z dnia 25 marca 2015r. Niniejsza skarga wniesiona więc została na podstawie art. 3 § 3 pkt 7 p.p.s.a. w związku z 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013, poz. 594 z późn. zm., zwana dalej u.s.g.). Skarga została wniesiona z zachowaniem wymaganego terminu i trybu, przez podmiot do tego legitymowany (por. pogląd zawarty w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., I OPS 3/12).

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była zgodność z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody stwierdzającego nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2015r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G, zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...]. W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem. Wojewoda prawidłowo ocenił, iż przedmiotowa uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa i zachodziła podstawa do stwierdzenia jej nieważności.

W zakwestionowanej przez Wojewodę uchwale jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 260 z późn. zm.). W § 1 ust. 1 tej uchwały w poszczególnych punktach wymieniono działki ewidencyjne, po których ustalono przebieg ulicy G, natomiast w ust. 2 wskazano, że szczegółowy przebieg drogi gminnej – ulicy G określa załącznik graficzny do niniejszej uchwały. W § 2 uchwały powierzono jej wykonanie Burmistrzowi, natomiast w §3 stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa. Zaskarżona uchwała została zatytułowana jako wydana "w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G, zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa [...]".

Art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że "Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych." W ust. 2 wskazano, że "Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu.", natomiast w ust. 3 stwierdzono, że "Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy."

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda prawidłowo ocenił, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy R w istocie jest uchwałą zaliczającą ul. G do kategorii dróg gminnych, a zatem jest uchwałą wydaną na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a nie na podstawie art. 7 ust. 3. Wprawdzie w podstawie prawnej podjętej uchwały Rada Miejska przywołała art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a nie art. 7 ust. 2 tej ustawy, niemniej jednak w rozpoznawanej sprawie Rada Gminy posłużyła się konstrukcją ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej, jednakże w istocie treść tej uchwały doprowadziła do powstania skutków prowadzących do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych. Intencję Rady Gminy R do traktowania przedmiotowej uchwały jako wywołującej skutki zaliczenia nieruchomości do kategorii dróg gminnych potwierdza także treść §3 kwestionowanej uchwały, w którym przewidziano jej opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a zatem w sposób przewidziany dla aktów prawa miejscowego. Art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych przewiduje, że "Drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy." W obecnym stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 1999r. zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych jest zatem możliwe tylko w odniesieniu do dróg stanowiących własność samorządu gminnego. W niniejszej sprawie Gmina nie wykazała, że nieruchomości objęte sporną uchwałą stanowiły własność gminy. Z przedłożonych do akt dokumentów wynika, że działki wskazywane przez T. i W. K., tj. działki nr [...] i [...], po których w przedmiotowej uchwale poprowadzony został przebieg ul. G, nie stanowią własności Gminy R, lecz zgodnie z odpisem z księgi wieczystej nr [...] na dzień 20 kwietnia 2015r. stanowiły własność T. i W. K. Podjęcie zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej po tych działkach skutkowało zatem de facto zaliczeniem spornych działek do drogi gminnej i pozbawieniem właścicieli praw do tych nieruchomości w sposób niezgodny z prawem, albowiem nie zachowano wymogu uzyskania własności nieruchomości przez gminę oraz uprzedniego zasięgnięcia opinii właściwego zarządu powiatu.

Trafnie zwraca uwagę Wojewoda, że w swoim rozstrzygnięciu nadzorczym nie kwestionuje charakteru ulicy G jako drogi publicznej, lecz kwestionuje jedynie ustalenie jej przebiegu jako drogi gminnej po działkach nie będących własnością Gminy R. Zasadnie uznał organ nadzoru, że przywoływane przez Gminę R akty prawne, zaliczające ulicę G do kategorii dróg lokalnych miejskich nie dowodzą, że w/w ulica przebiegała wówczas po działkach wskazanych obecnie w zakwestionowanej uchwale, w tym po działkach będących własnością T. i W. K. Dokumenty, na które powołuje się Gmina nie przesądzają o tym, że droga biegnąca po działkach będących własnością Państwa K. stanowi drogę publiczną, lecz wskazują jedynie na fakt, że w Gminie R istniała ulica G. Z rozporządzenia Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. Nr [...] wynika, że ul. G w R zaliczona została do kategorii dróg lokalnych miejskich, jednakże – co należy z całą mocą podkreślić - na podstawie tego rozporządzenia nie jest możliwe ustalenie dokładnego przebiegu tej drogi, a w konsekwencji ustalenie czy ul. G na spornym odcinku działek stanowiących własność Państwa K. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Co więcej – ze znajdującej się w aktach sprawy Metryki drogi - ul. G, odzwierciedlającej stan na rok 1987 wynika, że ulica ta nie przebiegała po spornych działkach będących własnością T. i W. K. Nie stanowi dowodu przebiegu drogi gminnej po przedmiotowych działkach także stwierdzenie przez skarżącą Gminę, że pismo Zastępcy Burmistrza Miasta R z dnia 9 kwietnia 2009r., znak: [...] informujące, iż droga na spornych działkach ma charakter drogi wewnętrznej, a nie drogi gminnej, zostało wystosowane w wyniku błędu urzędników. Dowodu, że ustalony w kwestionowanej uchwale przebieg ulicy G miał charakter drogi publicznej, nie stanowi także treść decyzji Burmistrza z dnia 2 lipca 2010r. o zatwierdzeniu planu podziału, w tej decyzji rozstrzygnięto bowiem władczo jedynie o podziale nieruchomości, a nie o charakterze prawnym drogi i jej przebiegu.

Niezasadne są podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 91 ust. 5 w związku z art. 7, art. 75 § 1 i art. 78 § 1, art. 76 § 1 i § 3, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje, że do postępowania nadzorczego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Tego rodzaju stosowanie przepisów prawa zakłada przyjmowania norm nie wprost, ale z pewną modyfikacją, adekwatną do charakteru i rodzaju sprawy. Stosowanie odpowiednie oznacza zatem wymóg niezbędnej adaptacji i ewentualnie zmiany niektórych elementów normy w celu dostosowania jej do zasadniczych celów i form danego postępowania oraz istniejących różnic w stosunku do uregulowań, które mają być zastosowane. Odpowiednie stosowanie do postępowania nadzorczego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wymaga zatem uwzględnienia szczególnego charakteru postępowania nadzorczego, które nie jest postępowaniem administracyjnym w indywidualnej sprawie, lecz zmierza do wydania specyficznych ze względu na relację łączącą organy nadzoru i organy gminy orzeczeń o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów gminy. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego może mieć zatem miejsce jedynie pomocniczo, w przypadkach nieuregulowanych przez ustawę o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2006 r., II OSK 447/06, LEX nr 265705). W orzecznictwie podkreśla się, że to odpowiednie stosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego powinno obejmować co najmniej przepis art. 61 § 4 k.p.a. przewidujący obowiązek powiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego oraz stosowanie przepisów art. 9 i 10 kpa o postępowaniu wyjaśniającym gwarantującym gminie czynny udział w postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2005 r., I SA/Wa 1707/04, LEX nr 1791340) oraz art. 107 § 1 k.p.a., w tym wymogu podpisania rozstrzygnięcia przez "osobę upoważnioną" (wyrok NSA z dnia 3 października 2000 r., III SA 1387/00, LEX nr 47979). Powyższe wymogi zostały w niniejszej sprawie zachowane. Należy jednak uznać, że w postępowaniu nadzorczym nie da się zastosować przepisów o postępowaniu dowodowym z kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem badając uchwałę organu gminy organ nadzorczy prowadzi wprawdzie postępowanie wyjaśniające, jednakże jego rozstrzygnięcie nie ma charakteru merytorycznego. W doktrynie podkreśla się, że "Sfera faktów, która powinna być zbadana w takim postępowaniu ogranicza się do elementów dotyczących czasu, miejsca i sposobu podjęcia kwestionowanej uchwały, a sama treść uchwały ma znaczenie dla tego postępowania o tyle, o ile jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa" (J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, PiP 1991, Nr 10, str. 43). W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca nie miała zatem uzasadnionej podstawy prawnej domagania się prowadzenia w postępowaniu nadzorczym postępowania dowodowego w zakresie właściwym dla jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Trafnie uznał organ nadzoru, że nie miał podstaw do potraktowania załączonych do pisma wyjaśniającego dokumentów zawierających "zeznania świadków" jako wniosków o przeprowadzenie dowodu ze świadków. Strona skarżąca w w/w wyjaśnieniach stwierdziła jedynie, że dowodem są zeznania świadków K. W., J. i H. Z., B. S., F. K.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędne przyjęcie, że do podjęcia uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej wymagane jest uprzednie stwierdzenie nabycia przez gminę własności nieruchomości zajętych pod drogę. Należy zwrócić uwagę, że treść art. 7 ust. 3 trzeba odczytywać z uwzględnieniem i w zgodzie z poprzedzającym go ust. 1 i 2. Podjęcie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uchwały ustalającej przebieg dróg gminnych odnosić się może wyłącznie do "istniejących dróg gminnych", co wyraźnie wynika z tego przepisu. W przypadku, gdy nie ma wątpliwości co do istnienia drogi gminnej, możliwe jest podjęcie uchwały o ustaleniu jej przebiegu. W drodze uchwały ustalającej przebieg drogi gminnej nie można jednak wytyczać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by prowadziło to w istocie do nadania statusu drogi publicznej nieruchomościom dotychczas w sposób jednoznaczny i wyraźny nie zaliczonym do kategorii dróg gminnych. Takie działanie rady gminy stanowiłoby bowiem obejście art. 7 ust. 2 w związku z art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, które wymagają dysponowania przez gminę własnością nieruchomości do zaliczenia jej do kategorii dróg gminnych.

W rozpoznawanej sprawie nie została wydana wobec spornych nieruchomości przez Wojewodę decyzja potwierdzająca nabycie własności przez Gminę, stanowiąca podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (wynika to z art. 73 ust. 3 w/w ustawy), natomiast z ksiąg wieczystych spornych nieruchomości wynika, że ich właścicielem nie jest Gmina, lecz osoby fizyczne. Tzw. decyzja komunalizacyjna wojewody ma wprawdzie charakter deklaratoryjny, jednakże dopiero jej wydanie uruchamia wynikające z mocy ustawy uprawnienie gminy. Bez wydania takiej decyzji gmina nie może powoływać się na przysługujące jej z mocy ustawy prawo własności. Okoliczność, że przedmiotową uchwałą objęto nieruchomości nie stanowiące własności Gminy R, uniemożliwiała Radzie Gminy podjęcie uchwały, która wywołała w istocie skutki polegające na zaliczeniu ich do kategorii dróg gminnych. Należy zatem uznać, że podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada naruszyła prawo materialne, to jest cytowany powyżej przepis art. 2a ust. 2 w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. To naruszenie prawa, kwalifikowane przez Sąd jako istotne naruszenie prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stanowiło przesłankę do stwierdzenia jej nieważności, co prawidłowo uczynił Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nieprawidłowe było podjęcie uchwały w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej po działkach, co do których rada gminy nie może wylegitymować się dowodem, że stanowią one "istniejącą drogę gminną", a zatem że w odniesieniu do nich podjęty został akt o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy R wykazała istnienie ulicy G jako drogi gminnej, ale nie wykazała które dokładnie nieruchomości były nią objęte, a w szczególności, że droga ta droga przebiegała przez sporne nieruchomości nie stanowiące własności Gminy R. W aktualnym stanie prawnym konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia uchwały o zaliczeniu do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega, co wynika z cytowanego powyżej art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skoro zatem uchwałę w sprawie ustalenia przebiegu drogi gminnej Rada Gminy mogła podjąć dopiero po bezspornym udokumentowaniu, że dany przebieg jest wytyczany przez nieruchomości stanowiące drogę gminną, a tego warunku w rozpoznawanej sprawie nie spełniono, nie istniała prawna możliwość podjęcia zaskarżonej uchwały. Zakwestionowana zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia 25 marca 2015r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. G istotnie naruszała prawo w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność tej uchwały było zatem zgodne z prawem. Z tego powodu skarga została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.