Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 801/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 § 2 pkt 3, art. 7, art. 8, art. 10, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3, art. 26 § 2i § 3, art. 29, art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 9b1, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/13 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1170/13, oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta Krakowski decyzją z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 w związku z art. 130, art. 132 ust. 1a, 2 i 5 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 K.p.a. po ponownym rozpatrzeniu wniosku H. C. i A. K., w wyniku wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 340/09 orzekł o:

1) o ustaleniu odszkodowania w wysokości 799 742,00 zł za nieruchomość oznaczoną poprzednio jako działki nr [...]/1 o pow. 0,0652 ha i nr [...]/2 o pow. 0,0322 ha, obręb 148 (mały) b. gm. kat. Łagiewniki, odpowiadającą obecnie działkom: nr [...]/5 o pow. 0,0298 ha, nr [...]/6 o pow. 0,0328 ha oraz części o pow. 0, 0322 ha działki nr [...]/9 obręb 32 jednostka ewidencyjna Kraków–Podgórze, stanowiącym własność Gminy Kraków;

2) o wypłacie kwoty 792 097,72 zł odpowiadającej kwocie odszkodowania ustalonego w punkcie l odpowiednio pomniejszonej o kwotę zwaloryzowanego odszkodowania jakie zostało przyznane poprzednim współwłaścicielom nieruchomości na podstawie decyzji Urzędu Miasto Krakowa z dnia [...] grudnia 1974 r., nr GKM.Y-630/K/31/74 na rzecz następujących osób, w sposób przedstawiony poniżej: A. K. za udział wynoszący 1/2 część – kwotę 396 048,86 zł, H. C. za udział wynoszący 1/2 część – kwotę 396 048,86 zł

3) o zobowiązaniu Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej do zapłaty wskazanej w punkcie 2 kwoty odszkodowania, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 4 maja 2007 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]/1 i nr [...]/2.

Będąca przedmiotem postępowania nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej miasta Krakowa z dnia 9 listopada 1973 r., wydanym na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego "Cegielniana". Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. na wniosek H. C. decyzją z dnia 30 lipca 2002 r. oraz decyzją z dnia 6 grudnia 2002 r. wydaną na skutek wniosku Prezydenta Miasta Krakowa – wykonującego zadania starosty, o ponowne rozpoznanie sprawy, stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miasta Krakowa dnia [...] grudnia 1974 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Kraków – Podgórze z dnia 9 października 1974 r. dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie. Starosta Krakowski decyzją z dnia 3 stycznia 2008 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 752 975,40 zł za wywłaszczone nieruchomości. Od tej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta Krakowa wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 5 stycznia 2009 r. uchylił decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 3 stycznia 2008 r. w całości i orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 759 720,00 zł, a w pkt 2 o wypłacie kwoty 752 745,89 zł odpowiadającej kwocie ustalonego odszkodowania. W wyniku skargi Gminy Miejskiej Kraków, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 maja 2009 r. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 stycznia 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia 3 stycznia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2010 r. oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta Krakowski wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 130 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wysokość odszkodowania ustalono w kwocie 7644,28 zł. Do zapłaty odszkodowania zobowiązany został Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wskazano, że nabycie prawa własności przez Gminę Kraków nastąpiło z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, tj. z dniem 27 maja 1990 r., co zostało stwierdzone decyzjami Wojewody Krakowskiego: z dnia 28 maja 1995 r. i z dnia 1 lutego 1993 r. Zasadą przyjętą w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest obciążenie obowiązkiem zapłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podmiotu prawa publicznego, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zgodnie z regulacją zawartą w ustawie, z dniem 27 maja 1990 r. gminy nieodpłatnie przejęły z mocy prawa, określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych z jednoczesnym przejęciem zobowiązań i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09 zwrócił uwagę, że przepis art. 36 w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 5 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych wprowadzał ogólną regułę sukcesji gmin w zakresie stosunków obligacyjnych Skarbu Państwa wynikających z działalności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego działających w jego imieniu. Jednakże zmiana ust. 3 tego artykułu ograniczyła zakres zobowiązań obciążających pierwotnie gminy, wymieniając zobowiązania i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie tej ustawy, z dniem 15 marca 1996 r., przejął Skarb Państwa, wśród których są między innymi zobowiązania wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sadowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Z tych względów orzeczono jak w sentencji.

Odwołanie od tej decyzji wniósł Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Wojewoda Małopolski orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot, któremu nie przysługuje przymiot strony w omawianym postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1073/12 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego.

Rozpatrując ponownie odwołanie Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Organ w uzasadnieniu decyzji zaznaczył, że kluczową kwestią, na którą należało zwrócić uwagę, było zagadnienie związane z przestrzeganiem przez organy administracji publicznej ich właściwości rzeczowej i miejscowej. Dalej wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej przez organ niewłaściwy powoduje, że decyzja taka dotknięta jest kwalifikowaną wadą nieważności decyzji administracyjnych, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Przedmiotowa sprawa dotyczy nieruchomości wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa i położonej na terenie miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu, a zatem organem administracji publicznej ustawowo właściwym do jej załatwienia jest Prezydent Miasta Krakowa, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. W toku prowadzonego w przedmiotowej sprawie postępowania stwierdzono, iż podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za tę nieruchomość byłaby będąca jednocześnie stroną postępowania w tej sprawie Gmina Kraków, reprezentowana przez Prezydenta Miasta Krakowa, w związku z czym zachodziły w takiej sytuacji przesłanki wyłączenia z mocy prawa organu I instancji, o których mowa w art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a. od załatwienia tej sprawy. Wobec powyższego Wojewoda Małopolski do załatwienia przedmiotowej sprawy wyznaczył Starostę Krakowskiego. Następnie organ zaznaczył, że począwszy od wyroku NSA z dnia 10 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1310/09, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opowiedziano się praktycznie jednogłośnie za przyjęciem koncepcji, iż obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa. Zatem Skarb Państwa przejmuje również określone w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonywaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyklucza sukcesję gmin odnośnie zobowiązań w nim określonych. Efektem przyjęcia takiego stanowiska było uznanie, iż w przedmiotowej sprawie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa, która obecnie stanowi własność Gminy Kraków, jest Skarb Państwa. W konsekwencji brak jest dalszych podstaw do tego, by Prezydent Miasta Krakowa – ustawowo właściwy do załatwienia przedmiotowej sprawie – miał być nadal wyłączony od orzekania w niej. Skoro bowiem sprawa nie dotyczy interesu Gminy Kraków, to nie ma przeszkód, by Prezydent Miasta Krakowa mógł w niej orzekać. Z kolei orzekanie obecnie w tej sprawie przez Starostę Krakowskiego pomimo braku trwania przesłanek do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa wiąże się z naruszeniem przepisów o właściwości, skutkującym ewentualnym wszczęciem postępowania nadzwyczajnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia. Zaznaczono ponadto, że wyznaczenie organu do załatwienia sprawy administracyjnej, o którym mowa w art. 26 § 2 zd. 2 k.p.a., następuję w drodze postanowienia organu wyższego stopnia nad organem podlegającym wyłączeniu z uwagi na zaistnienie w konkretnej sprawie określonych przesłanek tego wyłączenia. Wymienione postanowienie jest aktem procesowym, którego wydanie jest uprawnieniem organu wyższego stopnia do delegowania w ściśle określonej sytuacji kompetencji do załatwienia konkretnej sprawy. Jest to więc akt administracyjny ściśle związany z konkretnym postępowaniem administracyjnym i tym samym wywierający skutek w tym konkretnym postępowaniu, prowadzonym w konkretnej sprawie administracyjnej powstałej na gruncie określonego stanu faktycznego i prawnego. Wyłączenie organu administracji z mocy prawa od prowadzenia danej sprawy wynika m.in. z tzw. "bliskości" tego organu wobec tej konkretnej sprawy, a więc związane jest również z kwestią ustalenia podmiotów posiadających czynną legitymację procesową w danym postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie bowiem (tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie), iż organ prowadzący postępowanie (Prezydent Miasta Krakowa) jest jednocześnie ustawowym przedstawicielem podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości (Gminy Kraków) spowodowało de facto przyznanie temu podmiotowi czynnej legitymacji procesowej w omawianym postępowaniu administracyjnym. W świetle powyższego, wobec zmiany istotnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy wynikających z ustalenia, że obecnie podmiotem zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, brak było podstaw do uznania dalszej zasadności wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od załatwienia tej sprawy.

Organ wskazał ponadto, że podstawą uchylenia w całości decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji są także wątpliwości organu odwoławczego co do prawidłowości wyceny przedmiotowej nieruchomości.

Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, w skardze na powyższa decyzję zarzucił:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nierozpoznaniu istoty sprawy;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 126 k.p.a. w związku z art. 110 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Starosty Krakowskiego z dnia [...] maja 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta Krakowa jako organu I instancji, podczas gdy w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 maja 2007 r. o wyłączeniu Prezydenta Miasta Krakowa – miasta na prawach powiatu od załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania za nieruchomość składającą się z działek ewidencyjnych nr [...]/5 i [...]/6 oraz z części działki ewidencyjnej [...]/9 obr. 32 jednostka ewidencyjna Podgórze i wyznaczeniu Starosty do załatwienia sprawy;

3) naruszenie art. 24 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Prezydent Miasta Krakowa reprezentujący Skarb Państwa będący stroną postępowania może być jednocześnie w tej sprawie organem I instancji.

W uzasadnieniu autor skargi wskazał, że w świetle treści art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. wydaje się niedopuszczalne, aby Prezydent Miasta Krakowa był jednocześnie organem i reprezentował stronę zobowiązaną do ustalenia i wypłaty odszkodowania. W uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 wyrażone zostało stanowisko, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta, jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że pierwszym powodem, dla którego sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia było stwierdzenie, że decyzję w pierwszej instancji wydał organ niewłaściwy. Zgadzając się z poglądem organu odwoławczego, Sąd stwierdził, że w sprawie prawidłowo wskazano Skarb Państwa jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania. Co do zasady obowiązkiem zapłaty odszkodowania obciążony jest podmiot, na rzecz którego nieruchomość została wywłaszczona: zgodnie z art. 132 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami do zapłaty odszkodowania zobowiązany jest starosta, jeżeli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeśli wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na rzecz tej jednostki. W przedmiotowej sprawie wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidujących wywłaszczenie tylko na rzecz Skarbu Państwa. Na mocy art. 5 ust. 1-3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych z dniem 27 maja 1990 r. gminy przejęły z mocy prawa, nieodpłatnie określoną część mienia Skarbu Państwa niezbędną do podjęcia i realizacji nałożonych na nie zadań publicznych. Stosownie zaś do przepisu art. 36 ust. 1 tej ustawy na gminy przeszły zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego.

W wyroku z dnia 12 października 1993 r. sygn. K 4/93 (OTK 1993/2/34) Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości obciążenie gmin zobowiązaniami powstałymi w wyniku finansowania z budżetu centralnego zadań inwestycyjnych wynikających z uchwały Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 1982 r. w sprawie zasad realizacji i finansowania budownictwa mieszkaniowego, co wyłączyło odpowiedzialność gmin za ten zakres zobowiązań Skarbu Państwa. W uwzględnieniu istoty sformułowanego przez Trybunał poglądu ustawą z dnia 18 stycznia 1996 r. o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 102) ust. 3 art. 36 nadano nowe brzmienie: zawarto w nim listę zobowiązań i wierzytelności, które z dniem wejścia w życie ustawy przejął Skarb Państwa, a w ramach tej listy (pkt 3) wymieniono zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych oraz zobowiązania powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych. W wyroku z dnia 10 lutego 2010 r. I OSK 1310/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że "obowiązek zapłaty odszkodowania stanowi wykonanie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości". Zdaniem NSA "odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości jest instytucją prawa administracyjnego i stanowi formę zadośćuczynienia za szkodę wynikającą z władczej ingerencji państwa w prawo własności. Wywłaszczenie nieruchomości jak i odszkodowanie za wywłaszczenie tworzy stosunek prawny o charakterze administracyjnoprawnym. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, stąd ustalenie odszkodowania jest koniecznym elementem decyzji o wywłaszczeniu. Zasada nierozłączności wywłaszczenia i odszkodowania wynika z art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 1 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tych względów zobowiązanie z tytułu zapłaty odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości orzeczone decyzją wydaną przed wejściem w życie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych jest zobowiązaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 3 pkt 3 tej ustawy. Przejął je zatem na mocy tego przepisu Skarb Państwa".

Dalej Sąd wskazał, że skarżący w istocie nie kwestionuje oceny co do tego, że Skarb Państwa jest zobowiązanym do wypłaty odszkodowania, jednak zarzuca, że w obrocie prawnym nadal funkcjonuje postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 4 maja 2007 r., którym Starosta Krakowski został wyznaczony do załatwienia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego o rzeczowej właściwości organu decyduje przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 k.p.a.; postanowienie takie nie może "konkurować" z zapisem ustawowym, bo nie stanowi dla takiego zapisu alternatywy. Służy ono jedynie rozwiązaniu wyjątkowej sytuacji związanej nie z kompetencją organów administracji publicznej, lecz z wyłączeniem pracownika tego organu. Wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu wskutek przyjęcia wadliwego założenia o istnieniu podstaw do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu. Postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwa od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie przyczyny takie nie istniały. Skoro podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, to nie ma przeszkód, aby prezydent miasta na prawach powiatu będący zarazem organem gminy, rozstrzygał w sprawie ustalenia tego odszkodowania. W takiej sytuacji prezydent nie orzeka w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, a jednostka ta nie jest stroną postępowania. Powoływana przez skarżącego uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 dotycząca wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach o zwrot wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej własność Gminy, była rzeczywiście w praktyce odnoszona do spraw o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość stanowiącą własność miasta na prawach powiatu. Działo się to jednak wtedy, kiedy podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania była gmina, a nie Skarb Państwa. Skoro w rozpatrywanej sprawie podmiotem zobowiązanym jest Skarb Państwa, to ocena poprawności opisanej praktyki orzeczniczej jest zbędna.

W rozpatrywanej sprawie nie ma żadnego powodu mogącego uzasadniać jej rozstrzygnięcie przez organ inny, niż określony ustawą. Nie stanowi takiego uzasadnienia wadliwe postanowienie o wyznaczeniu innego organu. Bez znaczenia przy tym pozostaje, czy w dacie podejmowania tego postanowienia w orzecznictwie przyjmowano, że w takich sytuacjach jak w sprawie niniejszej, podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Gmina. Istotne jest bowiem to, który podmiot uznawany jest za zobowiązany w sprawie niniejszej. Organy administracji mają obowiązek przestrzegania własnej właściwości na każdym etapie postępowania, a to oznacza, że przesłanki, które o tej właściwości mają decydować, muszą pozostawać aktualne także w dacie podejmowania decyzji. Nie ma przy tym żadnego znaczenia okoliczność, że sprawę ma rozstrzygać organ, który w dotychczasowym postępowaniu występował jako reprezentant strony. W prawidłowo prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Gmina Kraków nie jest stroną, Prezydent Miasta działa jako organ administracji publicznej, a nie reprezentant Gminy. W konsekwencji Sąd uznał, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. spełnione zostały przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w pierwszej instancji zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem prawa, a naruszenie to powoduje konieczność rozpoznania sprawy w całości przez organ właściwy. Jednocześnie Sąd wskazał, że dopiero w ponownym postępowaniu właściwy organ może dokonać oceny materiału dowodowego, uzupełnić ten materiał lub też zgromadzić nowy. W takiej sytuacji przedwczesna byłaby ocena twierdzeń organu odwoławczego w zakresie dotyczącym operatu szacunkowego.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skarb Państwa – Prezydent Miasta Krakowa miasta na prawach powiatu w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zgodnie z normami w tym zakresie obowiązującymi

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego wydanej z naruszeniem zasady prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.);

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a.);

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarzonej decyzji wydanej z naruszeniem zasady bezstronności oraz zasady pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a. oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 w zw. z art. 28 k.p.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 24 § 1 K.p.a. ustanawia przesłanki, których zaistnienie obliguje do wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy. Zgodnie z § 3 tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika lub organu od załatwienia konkretnej sprawy istnieje także wtedy, gdy w sprawie pojawią się okoliczności niewymienione w § 1, ale które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika lub organu. Zdaniem strony skarżącej w świetle tych przepisów prezydent miasta na prawach powiatu nie może przejąć do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę administracyjną w toku postępowania administracyjnego, w którym wcześniej występował jako strona. Skoro w postępowaniu prowadzonym przez organ wyznaczony w trybie art. 26 § 2 w zw. z art. 26 § 3 k.p.a. prezydent miasta na prawach powiatu brał udział jako strona tego postępowania, to nie może następnie prowadzić go (kontynuować) jako organ w postępowaniu administracyjnym. Taka zmiana ról procesowych pozostaje w sprzeczności z przepisami o wyłączeniu pracownika lub organu jako przepisami zapewniającymi bezstronne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej i jest niedopuszczalna.

Ponadto Prezydent Miasta Krakowa działający, czy to w imieniu Gminy Miejskiej Kraków, czy to w imieniu Skarbu Państwa zajmował w nim inne stanowisko niż wnioskodawcy, np. w kwestii prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania i dlatego należy przyjąć, że w sprawie powstały wątpliwości, co do jego bezstronności w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a. co wyłącza go od jej prowadzenia.

W tej sytuacji wydana przez organ ustawowo właściwy decyzja kończącą przedmiotowe postępowanie byłaby decyzją wadliwą, podlegającą wzruszeniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. jako wydaną przez organ podlegający wyłączeniu.

Według skarżącego gdy do rozstrzygnięcia sprawy organem właściwym z mocy ustawy jest ten sam podmiot, który ustawowo jest zobligowany do reprezentowania jednej ze stron, to sytuacja taka budzi zastrzeżenia z punktu widzenia zasady obiektywizmu i stanowi naruszenie przepisów art. 7, 8, 10, 24 § 1 pkt 4 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się do zanegowania stanowiska co do możliwości rozpatrywania sprawy przez Prezydenta Miasta Krakowa, w sytuacji gdy zachodzą przesłanki do jego wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a., w związku z unormowaniem wynikającym z art. 7, 8, 10 oraz 28 k.p.a. Zarówno w skardze kasacyjnej, jak i w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym nie była sporna ocena co do dwóch kwestii, mianowicie tego, że organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznania sprawy jest Prezydent Miasta Krakowa, który odpowiednio w mieście na prawach powiatu zamiast starosty wykonuje zadania z zakresu administracji rządowej (art. 4 pkt 9b1 u.g.n.), natomiast zobowiązany do wypłaty odszkodowania jest Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta Krakowa.

Dla porządku zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią decyzji Wojewody kompetencja starosty (odpowiednio Prezydenta Miasta Krakowa) do wydania decyzji ustalającej odszkodowanie wynika z przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Z kolei jako podstawę materialnoprawną obciążenia Skarbu Państwu wypłatą odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość przyjęto przepis art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, co wyraźnie zaakceptował Sąd Wojewódzki.

Zagadnieniem spornym stała się natomiast zasadność wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpoznania sprawy i w konsekwencji wyznaczenia Starosty Krakowskiego do jej załatwienia.

Jak wynika z akt sprawy na początkowym etapie postępowania Wojewoda Małopolski postanowieniem z 4 maja 2007 r., wydanym na podstawie art. 26 § 2 i § 3 k.p.a., wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy ustalenia odszkodowania, wychodząc z założenia, że przejście własności wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Gminy Kraków czyni ją zobowiązaną do wypłaty odszkodowania, a zarazem stroną postępowania, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa.

W rezultacie Starostwa Krakowski wydał decyzję z 3 stycznia 2008 r. ustalającą odszkodowanie i zobowiązującą do jego zapłaty – Gminę Kraków, reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa. Wymieniona decyzja oraz decyzja Wojewody z 5 stycznia 2009 r. w tym przedmiocie uchylone zostały wyrokiem WSA z 12 maja 2009 r. (II SA/Kr 340/09), utrzymanym w mocy wyrokiem NSA z 10 lutego 2010 r. (I OSK 1310/09).

W związku ze zmianą stanowiska co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania w niniejszej sprawie, Starosta w decyzji z [...] maja 2011 orzekł o zobowiązaniu do zapłaty Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Prezydenta Miasta Krakowa, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Wojewoda, rozpoznając odwołanie od wymienionej decyzji, stwierdził naruszenie przez Starostę Krakowskiego art. 19 k.p.a. nakazującego przestrzeganie przez organy administracji publicznej z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

Według organu odwoławczego zmiana stanowiska co do podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oznaczała, że przestały być aktualne wcześniej przyjęte przesłanki wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpoznania sprawy, a tym samym nie mogło być nadal wiążące postanowienie wyznaczające Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2013 r. wskazano na konieczność badania przez organy administracji publicznej swej właściwości na każdym etapie postępowania i jej weryfikowanie niezależnie od faktu, że wydane było postanowienie na podstawie art. 26 k.p.a. Podkreślono, że orzekanie w sprawie przez Starostę Krakowskiego, pomimo braku przesłanek wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa, uznać należało za naruszenie przepisów o właściwości, skutkujące ewentualnym stwierdzeniem nieważności decyzji, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zauważono ponadto, że postanowienie wydane na podstawie art. 26 k.p.a., jako niezaskarżalne, podlega badaniu w postępowaniu odwoławczym przez organ drugiej instancji, a jego charakter sprawia, że nie ma przeszkód do zmiany stanowiska w zakresie zasadności dokonanego wcześniej przekazania właściwości wyznaczonemu organowi. Akcentując związanie organu przepisami prawa, w tym określającymi właściwość rzeczową organów administracji publicznej, wskazano na konieczność uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem przekazania sprawy organowi właściwemu, jakim jest Prezydent Miasta Krakowa wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Sąd Wojewódzki, akceptując ocenę organu odwoławczego, wskazał, że o rzeczowej właściwości organu decyduje przepis ustawy, a nie postanowienie organu wyższego stopnia wydane w trybie art. 26 § 3 k.p.a. Wyznaczenie więc do rozpoznania sprawy innego organu, wskutek wadliwego przyjęcia podstawy do wyłączenia pracownika, nie zmienia rzeczywistej właściwości organu.

Następnie Sąd słusznie zaznaczył, że postanowienie o wyznaczeniu innego organu tylko wtedy uzasadnia odstępstwo od ustawowo określonej właściwości, kiedy podstawy wyłączenia pracownika (pracowników) rzeczywiście istnieją.

Tymczasem w niniejszej sprawie przyczyny takie nie istniały, skoro podmiotem zobowiązanym do wypłaty jest Skarb Państwa, a nie Gmina Kraków. W takiej sytuacji Prezydent Miasta Krakowa nie ma orzekać w sprawie reprezentowanej przez siebie jednostki samorządu terytorialnego, przy czym Gmina ta nie jest też stroną postępowania. Sąd Wojewódzki wskazał też trafnie, że nie mogła mieć decydującego znaczenia okoliczność występowania w postępowaniu w charakterze reprezentanta strony tego organu, który jest właściwy do załatwienia sprawy.

W prawidłowo bowiem prowadzonym postępowaniu o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość Gmina Kraków nie będzie występowała w charakterze strony, a Prezydent Miasta będzie działał jako organ administracji publicznej, a nie jako reprezentant Gminy.

W konsekwencji zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że zachodziły przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Zgadzając się z wnioskowaniem przyjętym w zaskarżonym wyroku podnieść dodatkowo trzeba, że organ odwoławczy rozpoznając odwołanie ma obowiązek uwzględnienia okoliczności mogących stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez organ I instancji.

Wobec tego, że organ odwoławczy nie ma kompetencji do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., to stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji organu pierwszej instancji musi skutkować jej uchyleniem, tak więc w konkretnej sprawie uzasadnionym stało się wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zauważyć należy, że prawidłowo organ odwoławczy przypisał większą wagę regulacji dotyczącej właściwości organów administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, niż zasadzie, według której rola organu orzekającego nie może być łączona bądź zamienna z rolą strony w danej sprawie. W obowiązującym stanie prawnym niejednokrotnie powstaje problem przypisania organom gminy kompetencji do rozpoznawania spraw dotyczących interesu prawnego danej jednostki samorządu terytorialnego. dlatego sytuacja występująca w niniejszej sprawie, aczkolwiek nie dotycząca takiej właśnie kolizji, nie jest odosobniona.

Zaznaczyć należy, że strona postępowania administracyjnego, jak i organ administracji publicznej uprawniony do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, są kategoriami materialnoprawnymi. Bowiem to prawo materialne określa rolę organu administracji publicznej, który potencjalnie może być i administrującym i administrowanym w konkretnym postępowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 stwierdził, że "Rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie." Również w uchwale z dnia 9 października 2000 r., podjętej w sprawie o sygnaturze OPK 14/00, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż: "Pozycja jednostek samorządu terytorialnego jest wyznaczona przede wszystkim przez dwie kategorie prawne, a mianowicie przez kompetencję i przez osobowość prawną. Na podstawie określonych prawem kompetencji gmina realizuje władztwo administracyjne (imperium) i wtedy działa jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie. Natomiast jako osoba prawna jest władna wykonywać przysługujące jej prawa i obowiązki właścicielskie i wtedy może występować w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jednakże gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania w drodze decyzji o prawach lub obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela."

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że w sytuacji gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, reprezentuje on interes tej jednostki w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie (zob. NSA w wyroku z 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, NSA w wyroku z 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04).

Przedstawione uwagi mają odpowiednie zastosowanie do stanu niniejszej sprawy, w której organ będący właściwym do załatwienia sprawy miał na określonym etapie postępowania przyznany status strony.

Mimo że zasadą powinno być to, aby nie dochodziło w postępowaniu administracyjnym do zmiany pozycji organu z reprezentanta strony na organ orzekający w sprawie, to jednak w okolicznościach niniejszej sprawy priorytetem było zapobieżenie nieważności decyzji z powodu wydania jej przez organ niewłaściwy.

Niewątpliwie przyjąć należało taką regułę kolizyjną, która nakazuje dawać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę, co oznacza, że przypisanie organowi administracji takiej roli przez przepisy prawa, wyklucza jego udział w tym postępowaniu w charakterze strony tego postępowania.

W konsekwencji nieprawidłowości związane z określeniem kręgu stron postępowania nie mogą determinować oceny w zakresie właściwości rzeczowej organu administracji publicznej, określonej przez przepisy prawa. Z tych względów niezasadny okazał się zarzut kasacyjny, że w sprawie zachodzą podstawy do wyłączenia Prezydenta Miasta Krakowa od rozpoznania sprawy. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, rzeczą organu odwoławczego było podjęcie takiego rozstrzygnięcia, które gwarantowało przeprowadzenie postępowania przez organ właściwy w sprawie przy udziale prawidłowo określonych stron postępowania.

Skoro sprawa nie dotyczy prawa własności nieruchomości przysługującego Gminie Kraków lecz wypłaty odszkodowania, obciążającej Skarb Państwa, to nie było przeszkód do orzekania przez organ administracji publicznej, zgodnie z przepisami art. 129 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 9b1 u.g.n., co oznaczało jednocześnie, że Starosta Krakowski niezasadnie nabył właściwość delegacyjną, a tym samym był niewłaściwy do załatwienia sprawy. Wadliwe wyznaczenie do rozpoznania sprawy innego organu niż Prezydent Miasta Krakowa skutkować musiało uchyleniem decyzji wydanej przez organ niewłaściwy.

Wobec braku stosownych zarzutów, nie było możliwe dalsze odniesienie się co do trafności rozstrzygnięcia związanego z uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, a więc przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W rezultacie z przyczyn podanych wyżej zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 7, 8, 10 i 28 k.p.a. okazały się nieusprawiedliwione.

Orzeczenie zawarte w sentencji wyroku podjęto zgodnie z art. 184 p.p.s.a.