Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2201/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 ust. 2 i 4, art 17 ust. 1, art 17a, art 19 ust. 3, art 20a, art 37b ust. 1 i 2, art 38 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 718
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości  warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa
article: art 7, art 79 § 1 i 2, art 81, at 82, art 83 § 1-4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 7, art 31 ust. 3, art 18, art 47, art 93 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 69
journal: Dz.U. 2017 poz 1767
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze - tekst jedn.
article: art 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1697/18 w sprawie ze skargi K[...] na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 lipca 2018 r. nr K[...] w przedmiocie ukarania grzywną w wysokości 30000 złotych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2018 r., I SA/Wa 1697/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K[...]na postanowienie Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia 26 lipca 2018 r. nr K[...] w przedmiocie ukarania grzywną za ponowne niezastosowanie się do wezwania: uchylił zaskarżone postanowienie (pkt 1.) oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania sądowego (pkt 2.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 19 ust. 3, art. 37b ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1, art. 17a, art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydawanych z naruszeniem prawa (Dz.U.2017.718 ze zm.), dalej jako "ustawa o Komisji", przez przyjęcie, że postanowienie Komisji z dnia 26 lipca 2018 r. nr K[...] o ukaraniu grzywną K[...] zostało wydane w istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa, co wynikało z uznania, że organ w sposób wadliwy zastosował instytucję finansowego ukarania świadka właściwą postępowaniu rozpoznawczemu, a która to regulacja nie ma zastosowania w postępowaniu ogólnym z uwagi na brak występowania w jego ramach stron postępowania – co niesie za sobą niedopuszczalność wyznaczenia rozpraw oraz przeprowadzania dowodów osobowych w postaci zeznań świadków, podczas gdy na podstawie przepisów ustawy o Komisji, Komisja w ramach postępowania ogólnego jest uprawniona do przeprowadzania pełnego zakresu postępowania dowodowego, a co za tym idzie korzysta ze wszelkich środków oraz dowodów, w tym ze źródeł osobowych (zeznania świadków), a tym samym stosowanie kary grzywny wobec zaistnienia przesłanek z art. 19 ust. 3 ustawy o Komisji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 19 ust. 3, art. 37b ust. 1 i 2, art. 17 ust. 1 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji przez nieuzasadnione przyjęcie, że w toku postępowania ogólnego Komisja nie jest uprawniona do wyznaczania rozpraw administracyjnych i przesłuchiwania świadków, podczas gdy treść powołanych przepisów ustawy o Komisji zakłada stosowanie w postępowaniu ogólnym w sposób odpowiedni norm regulujących postępowanie rozpoznawcze, w ramach którego przewidziano uprawnienie do przeprowadzenia rozprawy oraz korzystania z szerokiego katalogu środków dowodowych, w tym z zeznań świadków;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz w związku z art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy o Komisji przez uchylenie postanowienia Komisji z dnia 27 marca 2018 r. nr K[...], podczas gdy kontrolowany akt odpowiadał prawu i nie został wydany z naruszeniem art. 19 ust. 3 i art. 37b ust. 1 i 2 ustawy o Komisji.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na rozprawie z transmisją jej przebiegu na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U.2020.1842 ze zm.).

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na zarzutach naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Jakkolwiek w skardze kasacyjnej powołano się na obie podstawy kasacyjne, to postawionych zarzutów nie zakwalifikowano do poszczególnych podstaw. Ponadto przywołane powyżej zarzuty nr 1. i 2. wskazują na naruszenie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)", nie określając jakiej ustawy jest to przepis. Wątpliwości w tym zakresie nie rozwiewa także uzasadnienie skargi kasacyjnej, które nie tylko nie wyjaśnia w czym autor kasacji upatruje naruszenie tegoż przepisu, ale także nie wyjaśnia jakiej ustawy jest to przepis. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować, bowiem to do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji (vide: wyrok NSA z dnia 2 września 2016 r., I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Należy także dostrzec, iż w zarzutach kasacyjnych nie określono formy naruszenia prawa z zastosowaniem terminologii wskazanej w art. 174 p.p.s.a., wskazując na naruszenie "poprzez przyjęcie" lub "poprzez nieuzasadnione przyjęcie". O ile przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wprost wskazuje formę naruszenia prawa, o tyle nie ulega wątpliwości, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może się przejawiać w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego. Przepisy postępowania mogą być zatem naruszone zarówno przez ich błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie (vide: J.P.Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 6 do art. 174, wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r., akt II FSK 2985/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Brak powyższych elementów zarzutów kasacyjnych koniecznym czyni odwołanie się do uzasadnienia skargi kasacyjnej, celem wyjaśnienia treści postawionych zarzutów. Jakkolwiek powyższe wady skargi kasacyjnej nie stanowią tamy w możliwości jej merytorycznego rozpoznania (vide: uchwała NSA w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ), to jednak kontrola kasacyjna jest możliwa tylko w zakresie podlegającym zrekonstruowaniu w oparciu o argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi natomiast do wniosku, że sporne kwestie dotyczą interpretacji przepisów powołanych w skardze kasacyjnej jako podstawa do nałożenia kwestionowanej grzywny.

Należy także dostrzec, iż poszczególnymi zarzutami kasacyjnymi objęto każdorazowo po kilka przepisów we wzajemnym powiązaniu. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oraz uzasadnienia zarzutów nakłada na sporządzającego skargę kasacyjną określony reżim związany z konstrukcją skargi kasacyjnej i budową zarzutów. Obowiązek wskazania naruszonych przepisów oczywiście nie wyłącza możliwości objęcia jednym zarzutem kilku przepisów, takie wyliczenie musi jednak być połączone z wykazaniem, że wymienione przepisy tworzą pewną normę zachowania, której naruszenie jest zarzucane. Rozróżnienie między przepisem i normą prawną każe uznać taką praktykę za dopuszczalną, ale wymienione przepisy muszą pozostawać ze sobą w związku normatywnym, a jego wykazanie obciąża sporządzającego skargę kasacyjną, który powinien przedstawić treść naruszonej normy, czyli wskazać, jaka reguła zachowania ustanowiona tymi przepisami została naruszona zaskarżonym wyrokiem. Przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie budować zarzutów, a taki byłby skutek ustalania przez ten Sąd we własnym zakresie treści normy prawnej objętej zarzutem. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, w oparciu o przedmiot postanowienia zaskarżonego do Sądu I instancji, podniesione zarzuty i ich uzasadnienie, że spór dotyczy tego, czy w postępowaniu ogólnym przed Komisją stosowanie grzywien jako sankcji o charakterze represyjnym (przymuszającym) względem osób wezwanych w charakterze świadków znajduje uzasadnienie w przepisach art. 19 ust. 3, art. 37b ust. 1 i 2 , art. 17 ust. 1, art. 17, art. 3 ust. 2 i 4 oraz 38 ust. 1 ustawy o Komisji, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia postanowienia o ukaraniu grzywną z dnia 26 lipca 2018 r.

Rozważania dotyczące katalogu środków dowodowych w postępowaniu ogólnym mają przy tym charakter uboczny i wymagają przybliżenia jedynie ze względu na przedmiot zaskarżenia; samodzielnie kwestie te nie stanowią przedmiotu orzekania. Istota problemu w badanej sprawie koncentruje się na kwestii dopuszczalności stosowania środków przymuszających osoby wzywane przez Komisję do uczestniczenia w jej czynnościach i dostarczania Komisji informacji, albowiem przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie nakładające grzywnę, mające charakter sankcyjny, którego celem jest wymuszenie złożenia zeznań przed Komisją, na co wskazuje art. 20a ustawy o Komisji, przewidujący końcowo możliwość przymusowego doprowadzenia osoby wezwanej.

Równocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że postępowanie ogólne, ze względu na swój wewnątrzadministracyjny charakter, nie jest poddane kontroli sądu administracyjnego, nie są jej także poddane uchwały podejmowane w jego wyniku (vide: postanowienie NSA z dnia 21 listopada 2018 r., I OSK 3766/18, I OSK 3896/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tego też powodu brak jest podstaw do formułowania w toku niniejszego postępowania wiążących zaleceń odnośnie sposobu prowadzenia postępowania ogólnego i czynności w nim podejmowanych, za wyjątkiem podlegających zaskarżeniu postanowień, które w sposób władczy wkraczają w sferę praw i obowiązków podmiotów prawa, łączących się ze stosowaniem środków przymusu, do jakich należy zaliczyć grzywny będące sankcjami nakierowanymi na wymuszenie określonego zachowania. Również sposób procedowania Komisji w postępowaniu ogólnym w zakresie odnoszącym się do zbierania materiałów dowodowych nie podlega kognicji sądu administracyjnego, wobec czego nie jest możliwe formułowanie sądowych zaleceń w jaki sposób Komisja powinna w tym zakresie działać, z jakich korzystać uprawnień i jak gromadzić materiał dowodowy. Dopiero skorzystanie przez Komisję z uprawnienia przewidzianego w art. 37b ust. 3 ustawy o Komisji i włączenie zebranych materiałów do postępowania rozpoznawczego, umożliwiać będzie – w sytuacji kontroli sądowej rozstrzygnięcia podjętego w postępowaniu rozpoznawczym – ocenę sądową prawidłowości zastosowania przepisów regulujących postępowanie dowodowe, w tym dowodów i materiałów zebranych i dopuszczonych w postępowaniu ogólnym.

Odnosząc się do charakteru postępowania ogólnego należy zaakcentować trafność wskazania, że stanowi ono wewnątrzadministracyjne postępowanie kontrolne, prowadzone przez podmiot usytuowany organizacyjnie w ramach aparatu administracyjnego i skierowane wobec innego podmiotu znajdującego się w tej strukturze lub osób w nim zatrudnionych. Jakkolwiek jego celem, zgodnie z art. 37b ust. 1 ustawy o Komisji, jest wyjaśnienie nieprawidłowości lub uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji dotyczących reprywatyzacji nieruchomości warszawskich, to należy zauważyć, że wyniki kontroli i ustalenia Komisji poczynione w postępowaniu ogólnym nie są podstawą do podjęcia jakichkolwiek własnych władczych działań w odniesieniu do kontrolowanych organów i ich pracowników, w szczególności nie wyposażono w tym zakresie Komisji w kompetencje do formułowania zaleceń, poleceń skierowanych bezpośrednio do jednostek kontrolowanych. Ustawa o Komisji nie określa jakie są skutki podjęcia uchwały, o której mowa w art. 37c ust. 1 tejże ustawy, ma ona wobec tego znaczenie deklaratywne, wyrażające stanowisko Komisji. Taki ograniczony walor tej uchwały pośrednio potwierdza również to, że została ona wyjęta spod jakiejkolwiek kontroli zewnętrznej (art. 37d ustawy o Komisji). Poza kompetencją do podjęcia uchwały, Komisja w postępowaniu ogólnym ma uprawnienia ograniczone do możliwości sygnalizacyjnych, dotyczących kierowania zawiadomień do odpowiedniego organu, żądania przeprowadzenia kontroli lub wszczęcia postępowań w przedmiocie odpowiedzialności dyscyplinarnej, służbowej, materialnej lub innej przewidzianej w przepisach dotyczących stosunku pracy. Jakkolwiek Komisja wyposażona jest w kompetencję do żądania wszczęcia określonego postępowania, to każde z tak wszczętych postępowań prowadzone być powinno zgodnie z właściwymi przepisami. Brak jest również w ustawie o Komisji podstaw prawnych do przyjęcia, że w postępowaniach takich organy je prowadzące zwolnione są w obowiązku przeprowadzenia czynności wyjaśniających i dowodowych związanych z przedmiotem prowadzonego postępowania, ze względu na ustalenia poczynione przez Komisję w postępowaniu ogólnym. Waga czynności dowodowych przeprowadzonych w postępowaniu ogólnym dla następczo wszczynanych postępowań nie jest zatem znacząca, w szczególności nie mogą one zastąpić prawidłowo przeprowadzonych postępowań zainicjowanych zawiadomieniami Komisji. Skoro przepis art. 37b ust. 3 ustawy o Komisji przewiduje jedynie możliwość włączenia materiału dowodowego zebranego w postępowaniu ogólnym do prowadzonego przez Komisję postępowania rozpoznawczego bez przeprowadzania dowodu w tym postępowaniu, to nadmiernie uproszczona jest teza skargi kasacyjnej, że dokonana ustawą z dnia 26 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2018.431), rezygnacja w art. 17 ust. 1 ustawy o Komisji z obowiązku przeprowadzenia rozprawy w postępowaniu rozpoznawczym, jest konsekwencją obowiązywania przepisu art. 37b ust. 3 tejże ustawy i możliwości włączenia do postępowania rozpoznawczego materiałów zgromadzonych w postępowaniu ogólnym bez przeprowadzania dowodu w postępowaniu rozpoznawczym, co miałoby przemawiać za dopuszczalnością wykorzystywania wszelkich środków dowodowych w postępowaniu ogólnym. Rozważając wzajemne relacje między tymi dwoma postępowaniami należy wziąć pod uwagę również regulacje k.p.a., które mają odpowiednie zastosowanie do postępowania rozpoznawczego (art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji). Uwzględnienie tego "kaskadowego" odesłania, na które zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, prowadzi jednak do odmiennych konkluzji, niż sugerowane w skardze kasacyjnej.

Wszechstronne odniesienie się do zakresu uprawnień Komisji w toku postępowania ogólnego wypada poprzedzić uwagą na temat istoty odpowiedniego stosowania prawa. W literaturze podkreśla się, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa może polegać zarówno na stosowaniu odpowiednich przepisów bez żadnych modyfikacji, odpowiednie przepisy mają być stosowane z pewnymi modyfikacjami, ale i ze względu na ich bezprzedmiotowość lub sprzeczność z przepisami ustanowionymi dla danych stosunków, odpowiednie przepisy nie mogą być w ogóle stosowane (vide: J.Nowacki, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa, PiP 1964/3/372-373; M.Hauser, Odpowiednie stosowanie przepisów prawa – uwagi porządkujące, PPiA, 2005, t. LXV, s. 161-162). Powyższa specyfika odpowiedniego stosowania prawa winna zostać wzięta pod rozwagę przy wykładni przepisów ustawy o Komisji tyczących postępowania rozpoznawczego i przepisów k.p.a. Winna uwzględniać z jednej strony cel i charakter postępowania ogólnego, z drugiej zaś gwarancyjny charakter przepisów k.p.a. tyczących przeprowadzania dowodu z zeznań świadka, oddziaływujący zarówno na uprawnienia strony postępowania jak i świadka. Rozważając, w sytuacji kolizji owych dóbr wagę ich wartości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), celem rozstrzygnięcia o możliwości i zakresie stosowania w postępowaniu ogólnym przepisów będących podstawą prawną karania świadków.

Rozważania w powyższym zakresie należy rozpocząć od uwagi, iż ustawa o Komisji nie zwiera kompleksowej regulacji dotyczącej postępowania dowodowego w postępowaniu rozpoznawczym, a w art. 17a tejże ustawy wymieniono jedynie otwarty katalog środków dowodowych, do których zaliczają się również zeznania świadków. Jednocześnie przeprowadzenie dowodów i ocena materiału dowodowego regulowane jest, na mocy odesłania, przez odpowiednie przepisy k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że okoliczność faktyczna może zostać uznana z udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 k.p.a.). W odniesieniu do części dowodów wystarczające będzie zatem umożliwienie stronie w postępowaniu rozpoznawczym wypowiedzenie się co do przeprowadzonego dowodu. Jest jednak kategoria dowodów, które nie mogą być przeprowadzone bez zapewnienia stronie możliwości udziału w przeprowadzanym dowodzie, należą do nich w szczególności dowody z zeznań świadków. Zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona winna być powiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia takiego dowodu, może także zadawać pytania świadkowi i składać wyjaśnienia. Z tego powodu nie będzie możliwe włączenie materiału dowodowego z postępowania ogólnego, w zakresie obejmującym zeznania świadków, do postępowania rozpoznawczego, bez ich przeprowadzenia w postępowaniu z udziałem stron. Udział strony w takim postępowaniu i możliwość aktywnego jej wpływania na sposób przeprowadzenia takiego dowodu, jest gwarancją prawidłowego jego ukształtowania, jako źródła poznania stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a tym samym realizacji kluczowej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Przepis art. 37b ust. 3 ustawy o Komisji nie może zatem dotyczyć dowodów, które zgodnie z przepisami k.p.a. wymagają przeprowadzenia z zapewnieniem udziału stronie postępowania.

Przedstawione uwagi, dotyczące znaczenia ustaleń dowodowych czynionych przez Komisję w ramach postępowania ogólnego wskazują, że ustawodawca bynajmniej nie uczynił w tym zakresie z Komisji organu wyposażonego w jakieś szczególne kompetencje śledcze czy nadzorcze, a ustaleniom czynionym w ramach postępowania wewnątrzadministracyjnego nadał względną wagę, analogicznie jak podejmowanej przez Komisję uchwale. Nie znajdują wobec tego oparcia w materiale normatywnym tezy skargi kasacyjnej, jakoby cel postępowania ogólnego i zadania Komisji związane z tym postępowaniem, uzasadniały koniczność zaakceptowania wyników takiej wykładni omawianych przepisów, która zapewniałaby Komisji możliwość prowadzenia w postępowaniu ogólnym czynności wyjaśniających z wykorzystaniem wszelkich środków dowodowych, ze względu na jego doniosłość i ekskluzywną zdolność do wyjaśnienia nieprawidłowości i uchybień. Przedstawione w skardze kasacyjnej argumenty celowościowe i funkcjonalne nie dowodzą wadliwości wykładni przyjętej przez Sąd I instancji. W oparciu o te argumenty nie można uzasadnić tezy, że bez zapewnienia Komisji prawa do egzekwowania zeznań od świadków nie będzie ona w stanie wypełniać zadań, o jakich mowa w art. 37b ust. 1 ustawy o Komisji. Postępowanie ogólne przed Komisją nie skutkuje bowiem wiążącym potwierdzeniem nieprawidłowości i naruszeń, Komisja ma w tym zakresie uprawnienia w istocie sygnalizacyjne, co koreluje z wewnętrznym charakterem postępowania ogólnego.

Wadliwości wykładni przyjętej przez Sąd I instancji nie dowodzi także wskazanie w skardze kasacyjnej na kompetencje Komisji określone w art. 3 ust. 2 i ust. 4 ustawy o Komisji. Są to przepisy zawarte w rozdziale 2 tejże ustawy, odnoszą się one do Komisji jako organu we wszelkich rodzajach prowadzonych postępowań. Jak wyżej wskazano, cele i zadania Komisji nie wyznaczają w sposób konieczny zakresu uprawnień procesowych Komisji w postępowaniu ogólnym. Również przysługujące Komisji uprawnienia prokuratora, określone w art. 3 ust. 4 ustawy mogą być realizowane w zakresie adekwatnym dla konkretnych czynności i postępowań.

Regulacja ustawowa postępowania ogólnego jest ograniczona, ustawa o Komisji określa jego cel, czynności podejmowane na skutek przeprowadzenia postępowania, w tym możliwość wykorzystania zebranego materiału w postępowaniu rozpoznawczym. W pozostałym zakresie ustawa odsyła w pierwszej kolejności do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym, a w następnej do odpowiedniego stosowania k.p.a. Ta metoda regulacji uzasadnia wykorzystanie w procesie wykładni w pierwszej kolejności argumentów systemowych. Posłużenie się odesłaniem do odpowiedniego stosowania wskazuje bowiem, że prawodawca zamierzał zapewnić zgodność owej regulacji z istniejącym już stanem prawnym, w tym ze standardami procedury administracyjnej. Standardy procedury mają przy tym wartość autonomiczną, relacja między prawem materialnym a prawem procesowym nie ma charakteru wyłącznie instrumentalnego, prawo procesowe nie służy tylko do realizacji przepisów prawa materialnego, ale kształtuje standardy uczciwego postępowania, które składają się na elementy stanu praworządności państwa. Obowiązkiem organów administracji publicznej w toku postępowania jest nie tylko dbałość o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.), ale również stanie na straży praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności łączy się z wymaganiami pod adresem samego prawa, które powinno spełniać określone cechy, w tym związane z hierarchicznością systemu i związanym z nią prymatem norm konstytucyjnych, co ma wpływ na proces wykładni.

Uwzględniając powyższy kontekst w pierwszej kolejności należy rozważyć, czy odesłanie z art. 37b ust. 3 ustawy o Komisji do odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu rozpoznawczym daje podstawę do nakładania grzywien na osoby wzywane w charakterze świadków w postępowaniu ogólnym. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone jest z udziałem stron. Gromadzenie w tym postępowaniu materiału dowodowego regulowane jest w ustawie o Komisji, a w kwestiach w niej nieuregulowanych zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. Osób wezwanych w charakterze świadków dotyczy art. 19 ustawy o Komisji, który przewiduje obowiązek stawiennictwa osoby wezwanej i złożenia zeznań, odebranie zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania oraz możliwość ukarania świadka grzywną za brak stawiennictwa bez uzasadnionej przyczyny, za opuszczenie rozprawy lub bezzasadną odmowę złożenia zeznań. Regulacja ustawy o Komisji dotycząca postępowania rozpoznawczego nie jest w tym zakresie kompletna, pomija bowiem warunki przeprowadzania dowodów z zeznań świadków, jak też podstawy zwalniające z obowiązku składania zeznań, ustawa nie reguluje też kwestii ograniczeń dowodowych. W tym zakresie, z pewnymi ograniczeniami w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków, zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. (art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji). W skardze kasacyjnej akcentowano, że skoro w postępowaniu ogólnym nie ma stron, ograniczenie to nie może mieć znaczenia. Stanowisko to można wstępnie zaakceptować tylko pod warunkiem równoczesnego uwzględnienia zastrzeżeń przedstawionych powyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazujących na brak normatywnych możliwości zastosowania art. 37b ust. 3 ustawy o Komisji do dowodów z zeznań świadków, a tym samym pod warunkiem, że dowody takie nie podlegają włączeniu do postępowania rozpoznawczego bez ich przeprowadzenia w tym postępowaniu. Warunek ten ocenić należy jednak za niewystarczający, aby ze względu na prawa samych świadków uznać za dopuszczalne przeprowadzanie dowodów z ich zeznań pod rygorem zagrożenia stosowaniem środków przymusu i grzywien. W tym zakresie należy zaakcentować, iż przeprowadzanie dowodów z zeznań świadków podlega ograniczeniom na gruncie k.p.a. Analizując ten wątek należy zwrócić uwagę na przepisy art. 82 i art. 83 § 1-4 k.p.a., które określają kto nie może być świadkiem. Z kolei art. 83 § 1 k.p.a. wskazuje, kto ma prawo do odmowy zeznań. Zgodnie z tym przepisem prawo do odmowy zeznań przysługuje małżonkowi strony, wstępnym, zstępny i rodzeństwu strony oraz jej powinowatym pierwszego stopnia, jak również osobom pozostającym ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. Z kolei art. 83 § 2 k.p.a. wskazuje, iż świadek ma prawo odmowy odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej. Zestawienie powyższych regulacji wskazuje, iż wprowadzają one do systemu prawa dwie odmienne instytucje prawe: prawo do odmowy zeznań (art. 83 § 1 k.p.a.) oraz prawo odmowy odpowiedzi na pytania (art. 83 § 2 k.p.a.). Nie budzi wątpliwości, iż uprawnienia te zostały ukształtowane ze względu na relację świadka do strony postępowania (art. 83 § 1 i 2 k.p.a.) a także ochronę świadka przed negatywnymi konsekwencjami własnych zeznań (art. 83 § 2 k.p.a.), wskazując okoliczności, w których uzasadniona jest odmowa przez świadka zeznań lub odpowiedzi na pytania. W tym kontekście należy także wskazać na art. 19 ust. 3 ustawy o Komisji, który przewiduje, iż grzywna może zostać nałożona za bezzasadną odnowę zeznań, co obejmuje również nieuzasadnioną odmowę odpowiedzi na pytanie (vide: G.Łaszczyca [w:] G.Łaszczyca, Cz.Martysz, A.Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, wyd. III, Lex 2010, uwaga do art. 88). Wypada zatem zbadać możliwość korzystania z powyższych regulacji w prowadzonym przez Komisję postępowaniu ogólnym, a zatem w postępowaniu o administracyjnym charakterze, w którym nie przewidziano występowania stron postępowania.

W postępowaniu rozpoznawczym możliwe jest zweryfikowanie zasadności odmowy zeznań świadka ze wskazanych powyżej przyczyny, albowiem w postępowaniu tym zidentyfikowane są jego strony. Inaczej wygląda sytuacja w przypadku postępowania ogólnego, ze względu na jego charakter nie da się ustalić, czy osobom wezwanym w charakterze świadków przysługuje prawo do odmowy zeznań. W konsekwencji osoby takie nie mogą wykazać podstawowej przesłanki z art. 19 ust. 3 ustawy o Komisji, tj. zasadności odmowy zeznań. W przypadku postępowania ogólnego, przy próbach zastosowania art. 19 ust. 1-3 ustawy o Komisji, osoba wezwana w charakterze świadka byłaby zobowiązana do składania zeznań pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zaznania, bez możliwości zastosowania ochrony przewidzianej w art. 83 § 1 i 2 k.p.a., a w razie uchylenia się od stawiennictwa lub składania zeznań, byłaby zagrożona wysoką karą grzywny, nakierowaną na wymuszenie stawiennictwa i zeznań. Rozwiązanie przyjęte w art. 83 § 1 i 2 k.p.a. jest skutkiem dokonanego przez ustawodawcę wyważenia racji między procesową zasadą prawdy obiektywnej i innymi wartościami chronionymi prawem. Zasada prawdy obiektywnej nie ma wartości bezwzględnej w tym sensie, że w działalności organów państwa ustawodawca godzi się na ograniczenia w dążeniu do jej osiągnięcia, właśnie ze względu na wagę innych, bardziej istotnych wartości. Różnego rodzaju zakazy dowodowe, choć ograniczają dostęp do ustaleń faktycznych, wprowadzane są celem realizacji innych wartości. Jedną z takich wartości jest ochrona więzi rodzinnych, opartych na zaufaniu między najbliższymi. Przepisy art. 83 § 1 i 2 k.p.a. pozostaje w związku z konstytucyjnymi zasadami ochrony prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i ochrony rodziny (art. 18 Konstytucji RP). Zgodnie z pierwszą z nich, każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym. Ze względu na te dwie zasady, znajdujące oparcie w normach życia społecznego i normach etycznych, zaufanie między najbliższymi w relacjach rodzinnych i osobistych podlega ochronie na poziomie standardów procesowych. Skoro w postępowaniu ogólnym nie uczestniczą podmioty mające status procesowy strony postępowania, to nie jest możliwe ani powołanie się świadka na podstawy do odmowy zeznań, ani też usprawiedliwienie takiej odmowy. W konsekwencji dopuszczenie prowadzenia dowodu z zeznań świadka w postępowaniu ogólnym pozbawia ich ochrony w tym zakresie, uniemożliwia realizację wartości chronionej konstytucyjnie. Odpowiednie stosowanie do postępowania ogólnego przepisów regulujących postępowanie rozpoznawcze oznacza, że w ramach postępowania ogólnego nie jest możliwe przeprowadzenie dowodu ze świadków z zachowaniem standardów ochrony prawa świadków przewidzianych w k.p.a. Ponadto należy dostrzec, niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska w kwestii dopuszczalności wykorzystania takich zeznań w postępowaniu rozpoznawczym, iż materiał zabrany w postępowaniu ogólnym może służyć jako podstawa do wszczynania bliżej nie zidentyfikowanych postępowań. Brak możliwości określenia, kto może być podmiotem takich postępowań, dodatkowo wzmacnia wniosek, że osoby wzywane w charakterze świadków pozbawione są praktycznie możliwości ochrony swoich więzi rodzinnych i osobistych. Konstatacja ta nakazuje uznać, iż brak jest uzasadnionych podstaw do tego aby – określając zakres odpowiedniego stosowania w postępowaniu ogólnym regulacji ustawy o Komisji odnoszących się do postępowania rozpoznawczego i przepisów k.p.a. – potwierdzić uprawnienie do nakładania grzywny na osoby wezwane w postępowaniu ogólnym do złożenia zeznań w charakterze świadka.

Wobec powyższego wtórne znaczenia ma kwestia, czy w postępowaniu ogólnym Komisja może przeprowadzić rozprawę. Jak wyżej wskazywano, brak sądowej kontroli postępowania ogólnego zwalnia Naczelny Sąd Administracyjny od wiążącego rozstrzygnięcia tej kwestii, w tym dokonywania ustaleń, jakie kryteria są wystarczające do uznania jawnego posiedzenia Komisji w toku postępowania ogólnego za rozprawę w rozumieniu przepisów ustawy o Komisji i k.p.a. Nawet wezwanie na posiedzenie jawne określone mianem rozprawy nie usuwa bowiem okoliczności, które sprzeciwiają się nałożeniu grzywny na osobę wezwaną w charakterze świadka na posiedzenie w postępowaniu ogólnym. Dotyczy to zarówno grzywny za odmowę zeznań, jak i za niestawiennictwo na rozprawę, które w przedstawionym stanie normatywnym należy kwalifikować jako przejaw woli powtrzymania się od składania zeznań.

Z podanych względów, niezalenie od szczegółowości przedstawionej argumentacji, dokonana przez Sąd I instancji wykładnia przepisów art. 37b ust. 1 i 2 w związku z art. 19 ust. 3, art. 17 ust. 1, art. 17a, art. 3 ust. 2 i 4 oraz art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji nie jest błędna, a stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej nie może zostać uznane za właściwe, albowiem nie uwzględnia kontekstu systemowego, pomija regulację art. 83 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 7, art. 47, art. 18 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ze względu na przedmiot postępowania jest to regulacja bezpośrednio związana ze wskazanymi w skardze kasacyjnej przepisami ustawy o Komisji i wymaga uwzględnienia przy ich wykładni.

Argumentów przeciwnych nie dostarcza powołanie się w motywach skargi kasacyjnej na przepisy art. 3 ust. 4 ustawy o Komisji w związku z art. 69 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U.2017.1767 ze zm.), skoro regulacja ta wskazuje na generalne kompetencje Komisji, których praktycznie wykorzystywany zakres winien uwzględniać charakter prowadzonego przez Komisję postępowania. Powyższej argumentacji nie podważa także zarządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie regulaminu działania Komisji. Zarządzenia ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki podległe organowi wydającemu akt. Zarządzenia nie mogą stanowić podstawy decyzji względem obywateli (art. 93 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Regulacje zawarte w akcie wewnętrznym nie mogą wobec tego stanowić argumentu przemawiającego za przyjęciem określonej wykładni przepisów ustawy, akt tej rangi nie może wpływać na określenie celu regulacji ustawowej, nie będąc aktem powszechnie obowiązującego prawa nie tworzy także kontekstu systemowego dla wykładni przepisów ustawy.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., regulującego zastosowanie przez Sąd I instancji trybu uproszczonego. Zarzut ten odwołuje się do wadliwego zastosowania przepisu wynikowego. Skoro poczynione powyżej uwagi przeczą stanowisku skargi kasacyjnej o naruszeniu art. 19 ust. 3 w związku z art. 37b ust. 1 i 2 ustawy o Komisji, zaś sam zarzut naruszenia art. 119 pkt 3 p.p.s.a. nie doczekał się uzasadnienia mimo obowiązku wynikającego z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to nie sposób odnaleźć przyczyn umożliwiających potwierdzenie jego zasadności.

Z tych względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.

Uzasadnienie wyroku sporządzono stosownie do art. 193 zdanie 2 p.p.s.a. z uwagi na oddalenie skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji przepis ten wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie 1 p.p.s.a., zawężając je do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.