Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1807/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 54 par. 1 i 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie oddalenia skargi i odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] (dalej jako PINB) nakazał K. G. rozbiórkę obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, pełniącego funkcję rekreacji indywidualnej o wymiarach w rzucie poziomym po obrysie 4,65m x 9,00 m na działce nr [...] w [...], gmina Miasta [...], wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja ta jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym.

W celu sprawdzenia wykonania obowiązku organ powiatowy przeprowadził w dniu 7 kwietnia 2015 r. oględziny nieruchomości ustalając, że obiekt nie został rozebrany.

Pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], PINB wezwał A. O. (następcę prawnego zobowiązanego - dalej również jako Skarżący) do wykonania obowiązku wynikającego z orzeczonego nakazu.

Następnie w dniu [...] stycznia 2015 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy nr [...].

Z kolei postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...] organ umorzył postępowanie egzekucyjne w administracji, prowadzone na podstawie ww. tytułu wykonawczego z dnia [...] stycznia 2015 r., gdyż tytuł wykonawczy został wydany na podstawie nieobowiązującego formularza ze skutkiem nieprawidłowego wszczęcia tego postępowania. Tego samego dnia wystawił także nowy tytuł wykonawczy, nr [...], o identycznej treści, co poprzednio, jednakże na prawidłowym druku.

Doręczenie postanowienia o umorzeniu oraz nowego tytułu egzekucyjnego nastąpiło w dniu 13 lipca 2015 r. (w trybie zastępczym). W tym samym dniu Skarżący zapoznał się w siedzibie organu z aktami sprawy (k. 20 akt).

II.1

Pismem z dnia 16 lipca 2015 r. Skarżący wniósł zarzuty (k. 21) na podstawie art. 33 § 1 pkt 4, 7 oraz 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1619, aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1314 ze zm. - dalej jako u.p.e.a.).

Jednocześnie pismem z dnia 16 lipca 2015 r. Skarżący wniósł skargę na czynności organu w postępowaniu egzekucyjnym wraz z wnioskiem o wstrzymanie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że na zdjęciu widniejącym w protokole oględzin nieruchomości z dnia 7 kwietnia 2015 r. "został uwidoczniony obiekt budowlany stanowiący własność mojego sąsiada". Ponadto tytuł wykonawczy z dnia [...] czerwca 2015 r. został wydany przedwcześnie, gdyż dopiero postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ orzekł o umorzeniu postępowania w oparciu o poprzedni tytuł wykonawczy, a więc postępowanie egzekucyjne prowadzone w oparciu o poprzedni tytuł nie zostało jeszcze prawomocnie umorzone. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2015 r. zostało błędnie wysłane w jednej kopercie wraz z tytułem wykonawczym z tego samego dnia. Niewłaściwie jest też prowadzona metryka sprawy.

II.2

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], działający na podstawie art. 54 § 1, 5 i 6 u.p.e.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oddalił skargę i odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego w sprawie obowiązku nałożonego na Skarżącego, wynikającego z decyzji PINB z dnia [...] maja 2004 r. Organ nie znalazł również podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowieniem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...] utrzymał w mocy to postanowienie [...] WINB z dnia [...] września 2015 r.

II.3

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/16 tutejszy Sąd uchylił postanowienie GINB z dnia [...] listopada 2015 r.

Jak wskazał, błędne prowadzenie metryki przez organ, stanowi czynność techniczną, która nie jest czynnością egzekucyjną zmierzającą do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podobnie doręczenie odpisu tytułu wykonawczego jest czynnością techniczną (materialno-techniczną) i nie stanowi czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Doręczenie postanowienia o umorzeniu postępowania wraz z odpisem tytułu wykonawczego nie ma żadnego znaczenia dla uprawnień strony i nie może być uznane za wadliwe.

Sąd wyjaśnił także, iż zarzut dotyczący funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch tytułów wykonawczych może być rozstrzygany w innym postępowaniu (w ramach zarzutów), co czyni niedopuszczalnym skargę w rozumieniu art. 54 u.p.e.a.

Natomiast zdaniem WSA czynność polegająca na oględzinach obiektu podlegającego rozbiórce odzwierciedlona w protokole zmierza do realizacji egzekucji, a co za tym idzie jej prawidłowość winna być oceniona w ramach niniejszego postępowania. Niezrozumiałym dla Sądu okazało się przy tym stanowisko organów co do uchybienia 14 dniowego terminu na złożenie skargi od tej czynności.

Z analizy przesyłki wynika, że dnia 29 czerwca 2015 r. była ona po raz pierwszy awizowana. Oznacza to, że terminem, który należało uznać za doręczenie był dzień 13 lipca 2015 r. Termin na złożenie skargi upływał więc w dniu 27 lipca 2015 r. W związku z tym skarga wniesiona w dniu 23 lipca 2015 r. była złożona w terminie i zarzut przedstawiony wyżej winien być przez organ I i II instancji rozpatrzony.

Jednocześnie Sąd zastrzegł, że na postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub wstrzymania czynności egzekucyjnych, w związku ze skargą na czynności egzekucyjne (art. 54 § 6 u.p.e.a.) stronie nie służy zażalenie. Oznacza to, że w tym zakresie do argumentacji Skarżącego organ II instancji nie musiał się odnosić.

II.4

Ponownie rozpoznając sprawę, GINB postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., znak: [...], [...], uchylił zaskarżone postanowienie [...] WINB z dnia [...] września 2015 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z koniecznymi wytycznymi w tym zakresie (dotyczącymi oceny prawidłowości przeprowadzenia wizji nieruchomości Skarżącego).

III.

W ponownym postępowaniu pismem z dnia 18 września 2017 r. [...] WINB zlecił PINB "przeprowadzenie ponownych oględzin z udziałem Skarżącego z wykonaniem szkicu sytuacyjnego przedmiotowej nieruchomości i dokumentacji fotograficznej z dokładnym opisem przyporządkowanym do szkicu.

Pismem z dnia 27 września 2017 r. PINB zawiadomił Skarżącego o terminie przeprowadzenia oględzin wyznaczonych na dzień 16 października 2017 r., około godz. 12.00, na terenie działki nr [...] w miejscowości O. Przesyłka zawierająca ww. dokument była dwukrotnie awizowana, zaś A. O. odebrał ją w dniu 16 października 2017 r. (w dniu kontroli).

Z przeprowadzonej w tym dniu kontroli i sporządzonego protokołu oględzin nieruchomości wynika, że Skarżący nie wykonał obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W oględzinach uczestniczyli przy tym wyłącznie pracownicy organu nadzoru budowlanego.

Pismem z dnia 17 października 2017 r. Skarżący wniósł o ponowne wyznaczenie terminu oględzin, gdyż zawiadomienie z dnia 27 września 2017 r. odebrał dzień wcześniej.

PINB pismem z dnia 23 października 2017 r. zawiadomił Skarżącego o ponownych oględzinach przedmiotowej nieruchomości, zaplanowanych tym razem na dzień 20 listopada 2017 r., około godz. 12:00. Przesyłkę doręczno Stronie w dniu 10 listopada 2017 r.

Pismem z dnia 13 listopada 2017 r. (16 listopada 2017 r. - data wpływu) Skarżący poinformował organ powiatowy o braku możliwości uczestnictwa w oględzinach ze względu na "pracę zawodową" i wniósł o wyznaczenie ponownego terminu po dniu 21 stycznia 2018 r., po godz. 13.00. W konsekwencji tego, organ powiatowy pismem z dnia 16 listopada 2017 r. przekazał akta sprawy do [...] WINB.

[...] WINB przy piśmie z dnia 15 grudnia 2017 r. przesłał Skarżącemu protokół z oględzin nieruchomości, przeprowadzonych przez organ powiatowy w dniu 16 października 2017 r. i zwrócił się o nadesłanie, w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, ewentualnych uwag do protokołu wraz z informacją, czy na dołączonym zdjęciu widnieje obiekt będący własnością Skarżącego. A. O. nie udzielił odpowiedzi.

IV.1

W powyższej sytuacji [...] WINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2018r., znak: [...], oddalił skargę i odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego w sprawie nałożonego na Skarżącego obowiązku wynikającego z decyzji rozbiórkowej. Organ wojewódzki uznał, że obiekt przedstawiony na zdjęciu należy do Skarżącego, który własnym działaniem pozbawił się prawa do czynnego udziału w postępowaniu, a PINB powinien kontynuować postępowanie egzekucyjne w celu przymuszenia do wykonania obowiązku nakazanego decyzją z dnia [...] maja 2004 r.

IV.2

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, GINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wskazał, że zgodnie z art. 54 § 1, 5 i 6 u.p.e.a., w brzmieniu na dzień złożenia skargi, zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W sprawie skarg, o których mowa w 1 i 2, postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie. Wniesienie skargi, o której mowa w § 1, nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Na mocy art. 39 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1269) art. 54 § 5 u.p.e.a. otrzymał brzmienie "w sprawie skarg, o których mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ egzekucyjny" w miejsce dotychczasowego zapisu "w sprawie skargi, o której mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ nadzoru".

Jednakże przepis art. 68 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o administracji podatkowej stanowi, że do postępowań wszczętych skargami i wnioskami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 39, w brzmieniu dotychczasowym, i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Przechodząc do meritum GINB zauważył, iż w odniesieniu do zarzutu "niepoprawnego prowadzenia metryki sprawy" powyższe stanowi czynność techniczną (zaś doręczenie odpisu tytułu wykonawczego - czynność materialno-techniczną), a więc nie są to czynności egzekucyjne w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a., chociaż wywołują określone skutki procesowe. Kwestia prawidłowości doręczenia tytułu wykonawczego może być przedmiotem oceny tylko w postępowaniu zainicjowanym wniesieniem zarzutów.

Doręczenie postanowienia organu powiatowego z dnia [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w administracji wraz z odpisem tytułu wykonawczego w jednej kopercie również nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Z kolei przepis art. 54 u.p.e.a. nie znajduje zastosowania w odniesieniu do zarzutu funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch tytułów wykonawczych dotyczących tego samego obowiązku. Z uwagi na brak zastosowania prawidłowego wzoru tytułu wykonawczego, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. organ powiatowy umorzył postępowanie egzekucyjne w administracji, prowadzone na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., a następnie w tym samym dniu sporządzono nowy tytuł wykonawczy, który "na nowo" zainicjował postępowanie egzekucyjne.

Odnośnie do zawiadomienia o oględzinach obiektu podlegającego nakazowi rozbiórki organ przyjął, iż za każdym razem prawidłowo zawiadamiano Skarżącego o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, z odpowiednim wyprzedzeniem. Wobec powyższego, nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Czynności egzekucyjne były prowadzone prawidłowo. Z tego względu zarzut braku przewidzenia, iż adresat ma 14 dni na odebranie przesyłki i nieuwzględnienia tego terminu przy wyznaczaniu przeprowadzania dowodów nie mógł zostać uwzględniony.

Prawidłowe zawiadomienie strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin skutkuje tym, że dowód jest ważny i może być brany pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia przez organ administracyjny. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Chodzi tu o zgodność zarówno z prawem materialnym, jak i proceduralnym.

Wniesienie skargi - podobnie jak innych środków zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym - nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak wstrzymać postępowanie egzekucyjne (...). Może to mieć miejsce "w uzasadnionych przypadkach", co zawiera w sobie wiele elementów uznaniowych. To niedookreślone w swojej treści sformułowanie wypełniane jest znaczeniem nadawanym przez przedstawicieli doktryny. Za uzasadniony przypadek uznana została sytuacja, w której organ egzekucyjny, dysponując informacjami oraz dowodami przekazanymi przez skarżącego, uznaje skargę za oczywiście uzasadnioną bądź też dochodzi do przekonania, że wykonanie czynności narazi skarżącego na niepowetowane szkody.

W sprawie nie doszło do sytuacji wskazanej powyżej. Skarżący w żaden sposób nie udowodnił, że wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] maja 2004 r. mogłoby narazić adresata rozstrzygnięcia na nieodwracalne szkody.

W odniesieniu do zarzutu braku zawiadomienia Skarżącego za pomocą faxu lub e-maila GINB wskazał, że zgodnie z art. 391 k.p.a., doręczenie pism następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług drogą elektroniczną (Dz. U. z 2016 r., poz. 1030 i 1579), jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania spełni jeden z następujących warunków:

1) złoży podanie w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej;

2) wystąpi do organu administracji publicznej o takie doręczenie i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny;

3) wyrazi zgodę na doręczanie pism w postępowaniu za pomocą tych środków i wskaże organowi administracji publicznej adres elektroniczny.

Skarżący nie wystąpił z ww. podaniem, dlatego pisma zostawały doręczane za pośrednictwem operatora pocztowego.

Bez znaczenia pozostają pozostałe zarzuty zawarte w zażaleniu.

V.

Skargę na powyższe postanowienie wniósł Skarżący kwestionując je w całości. Rozstrzygnięciu GINB zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia w postaci:

a) art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 136 § 1 k.p.a. poprzez podzielenie przez organ II instancji niezasadnego stanowiska organu I instancji, z całkowitym pominięciem stanowiska i argumentacji strony, przedstawionych w toku postępowania przed organami obu instancji, wbrew dyspozycjom wskazanych przepisów k.p.a. oraz naczelnym zasadom postępowania administracyjnego: prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania uczestników do władzy publicznej oraz zasady wysłuchania stron, co skutkowało zupełnym pozbawieniem strony możliwości dowodzenia swych racji i ochrony swego interesu w postępowaniu;

b) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 7, art. 10, art. 77 § 1 k.p.a., art. 79 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy było ono dotknięte wadami mającymi istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy;

c) art. 54 § 1 i 5 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezasadne utrzymanie przez GINB postanowienia [...] WINB o oddaleniu wniesionej skargi;

d) art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez zaniechanie przez GINB rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r. w formie odrębnego postanowienia przed rozpatrzeniem zażalenia.

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jak i poprzedzającego go postanowienia [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r. oraz o orzeczenie o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyjaśniła, że wniesiona w dniu 16 lipca 2015 r. skarga odnosi się do poszczególnych czynności egzekucyjnych przeprowadzonych przez organ, co jest zgodne z jej celem. Biorąc pod uwagę definicję czynności egzekucyjnej zawartą w przepisie art. 1a pkt 2 u.p.e.a., zgodnie z którym czynnością egzekucyjną są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, iż dokonanie oględzin nieruchomości jak również wystawienie tytułu wykonawczego (przedwczesne) i doręczenie go adresatowi nie stanowią czynności egzekucyjnych. Wszystkie ww. czynności niewątpliwie są podejmowane przez organ egzekucyjny i zmierzają do zastosowania i zrealizowania środka egzekucyjnego.

Organy błędnie zinterpretowały zarzut w zakresie ponownego, przedwczesnego wystawienia przez PINB tytułu wykonawczego koncentrując się jedynie na jego doręczeniu adresatowi. Całkowicie pominęły natomiast fakt, iż wydanie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r., [...] nastąpiło przedwcześnie albowiem postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego z dnia [...] czerwca 2015 r. nie było w tej dacie prawomocne.

Ponowne wystawienie tytułu wykonawczego w tej samej sprawie i jego doręczenie zobowiązanemu wywołało skutek w postaci wszczęcia drugiego postępowania egzekucyjnego przed prawomocnym zakończeniem pierwszego postępowania. Wystawienie w tej samej sprawie tytułu wykonawczego i doręczenie jego odpisu zobowiązanemu w sytuacji, gdy tytuł wykonawczy, na podstawie którego przystąpiono już wcześniej do egzekucji jest jeszcze w obrocie, uznać należy, za naruszenie ogólnych przepisów postępowania, w tym art. 6 i art. 8 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2307/10). Samo doręczenie tytułu wykonawczego nie jest w omawianym przypadku istotne. Istotne jest wystawienie drugiego tytułu wykonawczego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym nadal pozostał tytułu pierwotny.

Argumentacja o braku uchybienia w tym zakresie ze względu na brak zaskarżenia postanowienia o umorzeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2015 r., jest zupełnie niezrozumiała albowiem w dacie wydawania kolejnego tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r. organ nie mógł jeszcze wiedzieć, iż Strona nie zaskarży postanowienia z dnia [...] czerwca 2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania prowadzonego w oparciu o poprzednio wydany tytuł wykonawczy z dnia [...] stycznia 2015 r., skoro oba ww. dokumenty zostały wydane jednocześnie i doręczone w jednej kopercie.

Skarżący podkreślił także nieprawidłowość zawiadomienia go o ponownych oględzinach na jego nieruchomości, przy czym za okoliczność bez znaczenia uznał fakt przesłania mu protokołu tych oględzin. Jak wyraźnie podkreślił, dowód z oględzin, jeżeli strona zainteresowana chce brać w nich udział, musi odbyć się w jej obecności. Na poparcie swojego stanowiska przytoczył szerokie orzecznictwo dotyczące oględzin z udziałem biegłego.

GINB naruszył także art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez zaniechanie rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r. w formie odrębnego postanowienia przed rozpatrzeniem zażalenia. Organ II instancji wydał jedynie zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2018 r., w którym utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ pominął natomiast fakt, iż w zażaleniu na postanowienie [...] WINB Skarżący zawarł kolejny wniosek, tym razem skierowany do organu II instancji o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wydając postanowienie z dnia [...] maja 2018 r. organ w ogóle nie zawarł rozstrzygnięcia w zakresie ww. wniosku.

VI.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, iż kwestia skargi na czynności egzekucyjne w prowadzonym postępowaniu dotyczącym obiektu budowlanego należącego do Skarżącego była już przedmiotem oceny tutejszego Sądu. Wydany poprzednio wyrok z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/16 jest zatem orzeczeniem, które wiąże na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie ze wskazanym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Kwestie prawomocnie rozstrzygnięte i ocenione w ramach poprzedniego postępowania sądowego są zatem w niniejszej sprawie wiążące i nie mogą zostać ocenione odmiennie.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że na podstawie art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną należy rozumieć wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 12 u.p.e.a.).

W postępowaniu egzekucyjnym dłużnik obowiązku administracyjnego dysponuje jednak szeregiem środków ochrony prawnej. Jednym z nich jest skarga na czynności egzekucyjne składana w trybie art. 54 u.p.e.a. Należy jednakowoż zastrzec, na co uwagę zwrócił już Sąd orzekający poprzednio, że w ramach tego rodzaju środka ocenie podlegają wyłącznie zastrzeżenia odnoszące się do konkretnej czynności egzekucyjnej (w niniejszej sprawie jest nią w istocie sprawdzenie stanu nieruchomości celem ustalenia, czy obowiązek rozbiórki został wykonany dobrowolnie, czy też wymagane jest podjęcie działań przymuszających). W skardze zainteresowany może więc kwestionować postępowanie organu egzekucyjnego lub egzekutora w kontekście przepisów regulujących sposób i formę dokonywania tych czynności. Kwestia merytorycznej dopuszczalności egzekucji nie może w tym trybie być oceniana. Skargi nie można więc traktować jako swoistego "super środka zaskarżenia", poprzez który Strona niezadowolona z działań organów uprawnionych do egzekucji będzie miała możliwość ich kwestionowania, jeżeli nie skorzystała z innych form ochrony prawnej.

Co istotne, na co uwagę zwracano już poprzednio, w ramach skargi Strona nie może podnosić zarzutów, które są podstawą skorzystania z innego środka zaskarżenia przewidzianego przez prawo. Skarga nie przysługuje więc wówczas, gdy przepisy ustawy egzekucyjnej przewidują w określonych sytuacjach prawo skorzystania z możliwości wniesienia zarzutów, zażalenia na postanowienie, żądania wyłączenia rzeczy lub prawa majątkowego spod egzekucji, czy też żądania umorzenia postępowania egzekucyjnego, bądź powództwa do sądu powszechnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dochodzi więc do sytuacji dublowania środków zaskarżenia służących ochronie interesów zobowiązanego, które doprowadziłyby do tego samego rezultatu.

Mając to na uwadze wyjaśnić należy, iż w wiążącym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 324/16 Sąd w sposób jednoznaczny i ostateczny przesądził, że kwestia doręczenia odpisu nowego tytułu wykonawczego wraz z postanowieniem o umorzeniu postępowania egzekucyjnego jest czynnością materialno-techniczną, nie stanowiącą czynności egzekucyjnej w rozumieniu art. 1a pkt 2 u.p.e.a. Sąd wystarczająco wyraźnie uznał również kwestię zbiorczego doręczenia postanowienia o umorzeniu postępowania wraz z odpisem nowego tytułu wykonawczego jako nie mającą żadnego znaczenia dla uprawnień Skarżącego.

Co istotne, Sąd jednoznacznie wskazał również, iż zarzut dotyczący funkcjonowania w obrocie prawnym dwóch tytułów wykonawczych, a przez to wadliwości (przedwczesności) wystawienia jednego z nich, może być rozstrzygany wyłącznie w postępowaniu toczącym się na skutek zgłoszonych zarzutów. Za niedopuszczalne należy zatem uznać podnoszenie tej kwestii w ramach złożonej skargi na czynności egzekucyjne z art. 54 u.p.e.a.

Tym samym wskazywanie obecnie przez Skarżącego, iż istotą jego skargi jest jednak to, że została złożona w stosunku do konkretnych czynności egzekucyjnych podjętych przez PINB w [...], których kwestionowanie nie jest możliwe w drodze zarzutu z art. 33 § 1 u.p.e.a., albowiem nie mieszczą się one w katalogu podstaw prawnych, jest chybione. Nie jest w szczególności tak, iż wystawienie tytułu wykonawczego (przedwczesne) i doręczenie go adresatowi stanowi czynność egzekucyjną, którą można zwalczać w drodze skargi. Stanowisko to stoi w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z oceną prawną dokonaną w ww. wyroku z dnia 20 grudnia 2016 r., w którym - jak już była mowa - w sposób jednoznaczny przesądzono, iż kwestie związane z wystawieniem nowego tytułu wykonawczego i jego doręczeniem Stronie to domena zastrzeżona dla środka zaskarżenia jakim są zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. To, że Skarżący nie zakwestionował postanowienia o umorzeniu postępowania egzekucyjnego, jak również to, że w zarzutach z dnia 16 lipca 2015 r. (k. 21 akt administracyjnych) nie podniósł wadliwości dotyczącej przedwczesnego wydania nowego tytułu w momencie, gdy postanowienie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego nie było jeszcze ostateczne, nie może teraz uzasadniać rozwijania twierdzeń o tym, że są to czynności egzekucyjne, jakie można zwalczać w drodze skargi. Sąd nie podziela przy tym uwag Skarżącego, że w tej sprawie organ, po otrzymaniu pisma zobowiązanego (skargi egzekucyjnej), powinien ocenić jego treść i ustalić rzeczywisty charakter. Jeżeli pismo takie spełniało wymagania stawiane wobec innego środka prawnego, to organ powinien był - jak uważa Skarżący - potraktować je jako środek prawny i nadać mu bieg we właściwym trybie (tu: zarzutów). Po pierwsze, stanowisko takie nie zmienia w ogóle tego, że twierdzenia właściwe zarzutom nie mogły zostać rozpoznane jako skarga w niniejszym postępowaniu. Po drugie, Skarżący działał z wystarczającym rozeznaniem prawa, skoro złożył dwa odrębne środki zaskarżenia egzekucyjnego, powołujące prawidłowe podstawy prawne. Trudno więc przyjąć, iż nie wiedział co robi. Po trzecie, kwestie te Skarżący mógł podnosić w ramach postępowania dotyczącego zgłoszonych zarzutów. Mógł więc w tamtym postępowaniu wskazywać i twierdzić, że złożone zarzuty obejmują również twierdzenia sformułowane w złożonej równolegle skardze.

W konsekwencji nie można uznać za trafne stanowiska Skarżącego, iż w ramach skargi egzekucyjnej należało zbadać prawidłowość równoczesnego wydania tytułu egzekucyjnego i postanowienia o umorzeniu postępowania prowadzonego na podstawie poprzedniego tytułu. Wskazane zagadnienia wykraczają poza zakres przedmiotowy niniejszej sprawy, której istotą jest ocena skargi zobowiązanego na czynności egzekucyjne podejmowane w jego sprawie, a nadto Sąd jest związany poprzednim orzeczeniem - art. 153 p.p.s.a.

VIII.

Głównym zarzutem rozpatrywanym przez Sąd jest kwestionowana przez Skarżącego prawidłowość oględzin obiektu podlegającego rozbiórce, którą odzwierciedlono w protokole kontroli z dnia 7 kwietnia 2015 r.

W związku z powyższym należy przypomnieć, iż kontrola nieruchomości Strony miała miejsce kilkukrotnie i miała służyć ustaleniu jedynie tego, czy nakaz rozbiórki został wykonany dobrowolnie.

Jak wynika z akt sprawy, pierwszą kontrolę nieruchomości Strony w szeroko rozumianym postępowaniu egzekucyjnym przeprowadzono już w dniu 18 września 2014 r. ustalając, że obowiązek nie został wykonany (wykonano zdjęcia dwóch obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości). Kolejną kontrolę, zakwestionowaną prawomocnie przez tutejszy Sąd a następnie przez GINB, przeprowadzono w dniu 7 kwietnia 2015 r.

Następnie, w kontekście wspomnianego wyroku Sądu oraz postanowienia GINB z dnia [...] lipca 2017 r. uchylającego rozstrzygnięcie [...] WINB z dnia [...] września 2015 r., organ wojewódzki - w ramach toczącego się postępowania egzekucyjnego i rozpatrywanej skargi - zlecił organowi powiatowemu przeprowadzenie ponownych oględzin nieruchomości Skarżącego z jego udziałem. Tak jak opisano to w części historycznej uzasadnienia, zawiadomienie o kolejnych oględzinach nieruchomości wyznaczonych na dzień 16 października 2017 r. Skarżący odebrał tego samego dnia. Z przeprowadzonej w tym dniu bez jego udziału kontroli i protokołu wynika zdaniem organu, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego nie został wykonany (vide materiał zdjęciowy). Niemniej jednak w związku z pismem Skarżącego o ponowne przeprowadzenie oględzin, PINB zawiadomił go o kolejnej wizji wyznaczonej na dzień 20 listopada 2017 r. (pismo doręczono w dniu 10 listopada 2017 r.). Skarżący wniósł jednak o przełożenie także i tego terminu (wyznaczenie nowego terminu po dniu 21 stycznia 2018 r.) z uwagi na swoją pracę zawodową. W kontekście tego [...] WINB przesłał zatem Skarżącemu protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 16 października 2017 r. i zwrócił się o wniesienie uwag, w szczególności o wskazanie, czy na dołączonym zdjęciu widnieje obiekt należący do Skarżącego. Pismo organu wojewódzkiego pozostało jednak bez jakiejkolwiek odpowiedzi.

Mając te okoliczności faktyczne na uwadze Sąd wskazuje zatem, iż twierdzenia Skarżącego o pozbawieniu go możliwości osobistego udziału w oględzinach nieruchomości, w trakcie których chciał wyjaśniać istotne dla postępowania kwestie, są niezasadne. Przede wszystkim Strona w ogóle nie dostrzega jakiemu celowi miały służyć przeprowadzone oględziny. Otóż nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż ich istotą miało być tylko i wyłącznie potwierdzenie tego, czy ostateczny i wykonalny obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego został przez niego dobrowolnie wykonany.

Skarżący słusznie przywołuje orzecznictwo sądowe na poparcie ogólnej tezy, iż Stronie należy zapewnić udział w czynności dowodowej jaką jest przesłuchanie świadka, oględziny (nieruchomości), opinia biegłego czy ewentualne łączne przeprowadzenie wskazanych dowodów. Sąd w pełni podziela te ogólne twierdzenia. Niemniej jednak Strona nie dostrzega, iż czynności tego rodzaju, tak jak i zarzucane przez nią uchybienia w tym zakresie, podlegają każdorazowej ocenie i wartościowaniu. Nie można bowiem przyjąć, co Sąd wyraźnie podkreśla, iż istnieje jakikolwiek automatyzm w ocenie ewentualnych uchybień formalnych związanych z udziałem strony zainteresowanej w ww. czynnościach. Innymi słowy, inaczej należy oceniać sytuację, w której celem dowodu z oględzin nieruchomości jest ustalenie pewnych jej cech istotnych, które są lub mogą być sporne, a od których zależy następnie dalsze rozstrzygnięcie w sprawie. Słusznie więc przyjmuje się, iż np. w sprawie w której od ustalenia usytuowania obiektu budowlanego zależy ewentualne dalsze działanie organów nadzoru budowlanego, zapewnienie stronie możliwości udziału w tej czynności należy traktować jako niezbędne, bowiem w jej wyniku ustala się tego rodzaju cechy przedmiotu postępowania, od których zależy dalszy wynik sprawy (to czy np. mamy do czynienia z samowolą budowlaną czy też nie). W inny sposób należy zaś oceniać sytuację, w której w prowadzonych oględzinach, tak jak w sprawie niniejszej, chodzi wyłącznie o potwierdzenie tego, czy Skarżący wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego, przy czym możliwość ustalenia takiej okoliczności może nastąpić także w inny niż oględziny sposób.

W kontekście powyższego nie można nie dostrzegać tego, iż Skarżący nie został z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym powiadomiony o oględzinach z dnia 16 października 2017 r., zaś wcześniejszy protokół z dnia 7 kwietnia 2015 r. dokumentował stan istniejący na innej nieruchomości. Organ powiatowy powinien był przesłać zatem zawiadomienie z uwzględnieniem możliwość dwukrotnego awizowania przesyłki przez doręczyciela. Niemniej jednak nie można również nie dostrzegać i tego, że wobec stwierdzenia faktu doręczenia Skarżącemu zawiadomienia w dniu oględzin (a więc z naruszeniem art. 79 § 1 in fine k.p.a.), organ wyznaczył ich kolejny termin, o którym tym razem już prawidłowo zawiadomił Stronę. Ta jednak wniosła o przesunięcie zaplanowanych czynności o ponad dwa miesiące, nie podając, poza ogólnikami, jakichkolwiek uzasadnionych i udokumentowanych powodów uzasadniających aż ta znaczną zwłokę w dokonaniu prostej czynności, mającej wyłącznie potwierdzić wykonanie orzeczonego obowiązku (co równie dobrze mogło zostać stwierdzone w inny sposób, np. wezwaniem Skarżącego do złożenia odpowiedniego oświadczenia). Co istotne, organ wojewódzki w tych okolicznościach sprawy, realizując zasadę prawdy obiektywnej, przesłał Stronie pełen protokół oględzin z dnia 16 października 2017 r., prosząc uprzejmie o ustosunkowanie się do jego zapisów w ramach zasady koniecznego współdziałania strony i organu w wyjaśnieniu istoty sprawy. Korespondencja w tym zakresie pozostała jednakże bez jakiejkolwiek odpowiedzi. Strona takim działaniem w istocie dąży do przewlekania prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W tych więc realiach Sąd podkreśla zatem, iż w działaniu organów szczebla powiatowego i wojewódzkiego nie można doszukać się zarzucanego w istocie przez Skarżącego nieprawidłowego przeprowadzenia czynności egzekucyjnych, przejawiających się w pozbawieniu Skarżącego możliwości udziału w ich przeprowadzeniu, co miało mieć zasadnicze znaczenie dla dalszego biegu postępowania.

Sąd przypomina, iż z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. wynika, że strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ma też prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

W niniejszej sprawie nie można oceniać wskazanego przepisu tak jak chce tego Strona, czyli wyłącznie formalistycznie, w oderwaniu od zachowania organu, podejmowanej czynności, jak i postawy samej Strony postępowania. Sąd nie ma więc na tym tle wątpliwości, iż Skarżący mógł wziąć udział w kolejnych oględzinach wyznaczonych na dzień 20 listopada 2017 r. Wobec jednak jego oświadczenia, iż w tym dniu się nie stawi, jako zbędne należało uznać ich prowadzenie, skoro wcześniejsze (z dnia 16 października 2017 r.) potwierdziły w ocenie organu fakt niewykonania obowiązku. Co istotne, Skarżący w piśmie żądającym przesunięcia kolejnych oględzin nie udowodnił w żaden sposób faktu braku możliwości stawienia się osobiście lub przez pełnomocnika na działce, powołując się jedynie na ogólne twierdzenia o trudnościach związanych z dojazdem i pracą zawodową. Ponadto, w żaden sposób nie odpowiedział na wezwanie organu do ustosunkowania się, czy uwidoczniony w przesłanym mu protokole oględzin z dnia 16 października 2017 r. obiekt budowlany jest tym, którego rozbiórkę orzeczono i którą Skarżący powinien był dobrowolnie wykonać.

W kontekście tych wszystkich okoliczności sprawy, nie zaś tylko akcentowanego przez Skarżącego zawiadomienia o oględzinach wyznaczonych na dzień 16 października 2017 r. nie można przyjąć, iż w postępowaniu egzekucyjnym czynność polegająca na ustaleniu czy obowiązek rozbiórki wykonano, została przeprowadzona z naruszeniem praw Skarżącego. Sąd uznaje, iż organy egzekucyjne usunęły (w rozumieniu art. 54 § 5a u.p.e.a.) wadliwości w oględzinach nieruchomości wyznaczonych pierwotnie na dzień 7 kwietnia 2015 r. i prawidłowo określiły, że obowiązek rozbiórki nie został wykonany. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, jego milczenie w kwestii dotyczącej uwidocznionego w protokole z dnia 16 października 2017 r. obiektu ma zasadnicze znaczenie dla oceny podjętych czynności egzekucyjnych i jej nastawienia. Strona nie może w sposób uzasadniony twierdzić, iż fakt odmowy udzielenia wyjaśnień organowi w trybie art. 36 § 1 u.p.e.a. nie ma jakiegokolwiek znaczenia i wpływu na zasadność kwestionowanej w drodze skargi czynności egzekucyjnej.

Jako niezasadne należy zatem ocenić zarzuty nr 1a, 1b i 1c skargi. Skarżący nie może oczekiwać stosowania przez Sąd formalizmu przy orzekaniu. Skoro nie podejmuje współdziałania z organem w wyjaśnieniu istoty sprawy, a jednocześnie nie stawia się na kolejne wyznaczone oględziny, to nie może zakładać, iż okoliczności te pozostaną bez jakiegokolwiek wpływu na istotę prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Prawa Skarżącego w ocenie Sądu nie zostały naruszone. Miał on zapewnioną możliwość wypowiedzi w kwestii podlegającej ustaleniu, mianowicie czy dobrowolnie wykonał ciążący na nim obowiązek rozbiórki.

Chybiony jest także zarzut nr 1d skargi. Strona uznaje w nim, iż GINB naruszył przepis art. 54 § 6 u.p.e.a. poprzez zaniechanie odrębnego rozpatrzenia jej wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] czerwca 2015 r. w formie odrębnego postanowienia przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie [...] WINB z dnia [...] lutego 2018 r.

Zgodnie z art. 54 § 6 u.p.e.a. wniesienie skargi na czynności egzekucyjne nie wstrzymuje postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny lub organ nadzoru może jednak, w drodze postanowienia, wstrzymać w uzasadnionych przypadkach prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

Faktem jest, iż organ egzekucyjny lub organ nadzoru powinien wypowiedzieć się w przedmiocie złożonego wraz ze skargą żądania Zobowiązanego o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Z istoty takiego żądania należy wnioskować, iż powinno ono poprzedzać rozstrzygnięcie w przedmiocie skargi bądź co najmniej zostać wydane w tym samym momencie co rozstrzygnięcie samej skargi (może to przy tym nastąpić w jednym postanowieniu, bowiem nie stoi temu na przeszkodzie ani przepis prawa, ani cel omawianej regulacji). Jest to jednaki nadal środek wyłącznie tymczasowo wpływający na bieg postępowania egzekucyjnego, zatem nie można podzielić stanowiska Strony, iż zawsze rozstrzygnięcie tego żądania powinno nastąpić w odrębnym postanowieniu i przed rozpoznaniem skargi. Na postanowienie wydane w przedmiocie wstrzymania postępowania egzekucyjnego lub wstrzymania czynności egzekucyjnych, w związku ze skargą na czynności egzekucyjne (art. 54 § 6 u.p.e.a.) stronie nie służy zażalenie.

W rozstrzygnięciu GINB niewątpliwie zabrakło odniesienia się w sentencji wprost do żądania wstrzymania egzekucji, zgłoszonego w zażaleniu na postanowienie [...] WINB. Niemniej jednak organ odniósł się do tego żądania w uzasadnieniu wydanego postanowienia. W kontekście niezaskarżalności postanowienia w przedmiocie żądania wstrzymania egzekucji, nie może być w niniejszej sprawie mowy o uchybieniu procesowym, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności na zasadność wniesionej skargi egzekucyjnej.

W powyższej sytuacji Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.