Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2031/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 599/10 w sprawie ze skargi Gminy Ostroróg na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 lutego 2010 r., nr Gz.tr.057-602-23/10 w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Gminy Ostroróg kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2010 r. nr GZ.tr.057-602-527/09. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2010 r., Nr GZ.tr.057 – 602 – 527/09 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy IIIb, położonych na terenie gminy Ostroróg w miejscowości Dobrojewo, przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i komunikację, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr ew. 268/2.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że grunty rolne klasy IIIb tworzą razem z gruntami rolnymi niższych klas rozległy obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Grunty, które planowane są pod zabudowę nie będą tworzyły harmonijnej całości zagospodarowania przestrzennego wsi w połączeniu z jej istniejącym i planowanym nierolniczym zainwestowaniem. Zdaniem Ministra, przeznaczanie na cele nierolnicze wskazanych gruntów, usytuowanych w przestrzeni rolniczej, byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych, gdyż spowodowałoby to zakłócenie prowadzonej na tym obszarze działalności rolniczej. Przeznaczenie gruntów rolniczych lepszej jakości na cele nierolnicze może nastąpić jedynie wyjątkowo. W przedmiotowej sprawie taki szczególny przypadek w ocenie Ministra nie zachodzi. W pierwszej kolejności zamierzenia inwestycyjne należy bowiem realizować w obszarze istniejącej zabudowy, ograniczając wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną i chroniąc rolniczy ład przestrzenny.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył Burmistrz Miasta i Gminy Ostroróg podnosząc, iż wniosek o zmianę przeznaczenia dotyczy powierzchni tylko 9168 m2 gruntów rolnych. Cała powierzchnia działki stanowi własność prywatną jednego właściciela. Pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przeznaczono 1,9 ha, z czego grunty orne klasy IIIb stanowią około 48 % powierzchni. Projektowany obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej znajduje się w obszarze "centralnej strefy miejskiej i otoczenia miasta". Projektowane przeznaczenie obszaru objętego wnioskiem nie będzie ujemnie oddziaływało na produkcję rolniczą na gruntach przyległych. Nadto zapisy planu ograniczają planowaną zabudowę maksymalnie do 20% powierzchni oraz wprowadzają co najmniej 50% powierzchni biologicznie czynnej. Poprzez zagospodarowanie terenu zielenią przydomową oraz urządzoną wykorzystane zostaną dobre gleby i wzbogacony zostanie krajobraz.

Decyzją z dnia 12 lutego 2010 r., Nr GZ.tr.057 – 602 – 23/10 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 5 stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu Minister stwierdził, że w wyniku powtórnej, dokładnej analizy zgromadzonych w sprawie materiałów oraz po wnikliwym rozpatrzeniu argumentów zawartych we wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Ostroróg uznał, że odwołanie to nie może zostać uwzględnione, gdyż nie wnosi ono żadnych nowych dowodów, a dodatkowe informacje wskazujące na wybór miejsca pod planowane zamierzenie inwestycyjne świadczą jedynie, że poprzednie rozstrzygnięcie było uzasadnione. Nie można, zdaniem Ministra, zgodzić się z argumentem Burmistrza, że zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki 268/2, przeznaczono 1,9 ha, z czego grunty orne klasy lllb stanowią ok. 48 % powierzchni. Regulacje wynikające z art. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, wskazują, iż ochronie ilościowej i jakościowej podlegają wszystkie grunty rolne niezależnie od klasy bonitacyjnej, dlatego też wymóg dotyczący zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnośnie do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, nie oznacza, że można swobodnie przeznaczać na cele nierolnicze grunty niższych klas bonitacyjnych – wbrew zasadom racjonalnego gospodarowania rolniczą przestrzenią produkcyjną. Z załączników graficznych wyraźnie wynika, że wskazane grunty nie są usytuowane w obszarze istniejącego zainwestowania i planowane zamierzenia inwestycyjne będą wchodziły w otwartą przestrzeń rolniczą. Dlatego przytoczonego przez Burmistrza Miasta i Gminy Ostroróg argumentu, że obszar opracowania znajduje się w obszarze centralnej strefy miejskiej i otoczenia miasta, nie można uznać za zasadny, gdyż nie uzasadnia on wkraczania w zwartą przestrzeń rolniczą. Proponowana przez Burmistrza zmiana przeznaczenia omawianych gruntów nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia strefy zurbanizowanej, będzie natomiast naruszała w znaczący sposób zwartość rolniczej przestrzeni produkcyjnej, stwarzając jednocześnie możliwości lokalizowania zabudowy w sposób rozproszony.

Analizując argumentację Burmistrza nawiązującą do ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ostroróg oraz zapisów projektowanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowywanego dla przedmiotowego terenu zdaniem Ministra należy stwierdzić, że argumentacja ta nie odnosi się w żadnym stopniu do wymagań ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz dotyczy kwestii wynikających z realizacji obowiązków nałożonych przez ustawodawcę w stosunku do jednostek administracji samorządowej wynikającej z realizacji ustawy o samorządzie gminnym oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do pozostałych argumentów Burmistrza, zdaniem Ministra, należy podkreślić, że organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Podkreślił to również w podobnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1139/03 (Lex nr 158883), stwierdził, że "Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej". A zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie może ustosunkować się do tej części uzasadnienia Burmistrza, gdyż wykracza to poza jego właściwość rzeczową.

Rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zdaniem Ministra, należy także podkreślić, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych przede wszystkim w dwóch zapisach odnosi się do kwestii przesłanek, jakimi winien kierować się organ przy zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Otóż art. 6 ust. 1 ustawy stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne powinny być przeznaczane przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Ponadto art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, iż ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do obowiązujących przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) organem odpowiedzialnym za kształtowanie polityki przestrzennej na obszarze gminy jest wójt (burmistrz) i to on prowadzi proces planowania przestrzennego. Jednak proces ten przewiduje szereg uzgodnień i tak zgodnie z art. 17 cytowanej ustawy o planowaniu, zamierzenia przewidziane w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceniane są m.in. pod względem zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przez organ właściwy w tym zakresie. Już ta konstrukcja zobowiązuje Burmistrza do rozsądnego gospodarowania najlepszymi gruntami rolnymi położonymi na terenie gminy. W związku z tym Burmistrz przystępując do takiego opracowania winien mieć na uwadze zapis art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Analizując przedmiotowy wniosek w kontekście kryterium określonego w art. 6 ust. 1 ustawy w zakresie możliwości wykorzystania na cele nierolnicze gruntów o niższej przydatności rolniczej, odnosząc się do struktury użytków rolnych gminy Ostroróg, należy stwierdzić, że gmina dysponuje znaczną powierzchnią gruntów słabszych klas bonitacyjnych tj. IV-VI, które łącznie zajmują około 73% całkowitej powierzchni gruntów rolnych gminy Ostroróg, co powoduje, że przy realizowaniu zamierzenia inwestycyjnego istnieje możliwość skorzystania z tych gruntów z uwzględnieniem także obszarów istniejącej zabudowy i terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze, ograniczając tym samym wkraczanie z zabudową w otwartą przestrzeń produkcyjną.

Warto również podkreślić, że gleba jest wytworem złożonego procesu, zwanego procesem glebotwórczym. Proces ten jest niezwykle powolny, bowiem przebiega z prędkością ok. 1 cm wytworzonej gleby na 100-400 lat. Z tego względu glebę uważa się za zasób w praktyce nieodnawialny, który powinien podlegać szczególnej ochronie. W świetle przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych jest zarówno obowiązkiem ustawowym, jak również obowiązkiem wobec społeczeństwa. Od tego obowiązku można odstąpić jedynie w sytuacji, gdy nie ma żadnej innej możliwości, co powinno być szczegółowo i przekonywająco wykazane.

Grunty rolne najwyższych klas bonitacyjnych położone na obszarach wiejskich podlegają szczególnej, ustawowej ochronie, gdyż stanowią one zaledwie ok. 24,6% w skali kraju, a zatem na 1 mieszkańca kraju przypada takich gruntów zaledwie ok. 0,12 ha. Biorąc pod uwagę fakt, iż gleby zaliczane są do nieodnawialnych zasobów przyrody, istnieje konieczność objęcia ich szczególną ochroną oraz troską o zachowanie ich w dobrym i nienaruszonym stanie. W tym właśnie celu została przyjęta ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, której podstawowym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych najwyższej jakości przed zainwestowaniem.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Ostroróg podnosząc zarzut naruszenia art. 3 pkt 1, art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 61 § 4 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że brak jest bezwzględnego zakazu przeznaczenia gruntów rolnych klasy IIIb na cele nierolnicze. Tymczasem analiza treści zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej pozwala stwierdzić, iż głównym powodem odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów klasy lllb na cele nierolnicze jest to, że grunty te "tworzą razem z gruntami rolnymi niższych klas rozległy obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej". Świadczy to o tym, że Minister nie tylko nie rozważył prawidłowo i wnikliwie przesłanek wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy lllb na cele nierolnicze, ale wręcz rażąco naruszył przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych obejmując odmową wyrażenia zgody także grunty o niższej klasie bonitacyjnej. Gdyby uznać za zasadne stanowisko Ministra wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, to wówczas nigdy nie można byłoby udzielić zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I-III na cele nierolnicze. Tymczasem ustawodawca dopuszcza możliwość wyrażenia takiej zgody. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze ma charakter uznaniowy. Z orzecznictwa tego wynika również, że organ administracji publicznej, działając w ramach uznania administracyjnego, ma obowiązek:

1. przed podjęciem rozstrzygnięcia wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie;

2. załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony, jeśli interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji.

Analiza treści zaskarżonej decyzji Ministra oraz decyzji ją poprzedzającej, zdaniem skarżącej Gminy, pozwala stwierdzić, iż decyzje te nie spełniają w/w wymogów. W konsekwencji powyższego uzasadnione jest stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca, zostały wydane przez Ministra z naruszeniem przepisów art. 6, 7, 8 i 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa, podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa, oraz zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Ponadto Gmina wywodziła, że stronami w rozpoznawanej sprawie byli także właściciele przedmiotowej działki objętej projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zainteresowani uzyskaniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister orzekając w przedmiotowej sprawie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 61 § 4 k.p.a., nie ustalił wszystkich stron postępowania i nie zawiadomił ich o jego wszczęciu. Ponadto z naruszeniem, określonej w art. 10 § 1 k.p.a., zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, nie zapewnił tym stronom udziału w każdym stadium postępowania i nie umożliwił im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W wypadku, gdy strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, zachodzi podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia prawa, w tym wypadku art. 28, art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a., dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie prawa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 5 stycznia 2010 r. nr GZ.tr.057-602-527/09.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem art. 80 k.p.a. Z przepisu tego wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przytoczony przepis statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów przez organ administracji. Nie zawiera on kryteriów, jakimi organ administracji powinien się kierować przy dokonywaniu oceny materiału dowodowego. Zasadnym jest sięgnięcie do kryteriów oceny wypracowanych w tym przedmiocie przez orzecznictwo. W wyroku z dnia 20 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 150/96 (LEX 30848) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Organ prowadzący postępowanie musi dążyć do ustalenia prawdy materialnej i według swej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności". Przytoczony wyżej pogląd NSA, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, należy w pełni podzielić. Ma on zastosowanie również w przedmiotowej sprawie.

W ocenie Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy to gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha – wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 2). Rolą Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy. Ustawa zawiera jedynie ogólne wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu tego rodzaju zgody. Z art. 3 ust. 1 pkt 1 wynika między innymi, że ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Z kolei z art. 6 ust. 1 wynika, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Przytoczone wyżej przepisy nie zamykają możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klasy od I-III. Ochrona tego rodzaju gruntów rolnych nie może być ochroną realizowaną za wszelką cenę. Jeśli wnioskodawca wskaże racjonalne powody, dla których grunty takie powinny zostać przeznaczone na cele nierolnicze, to wówczas, zdaniem Sądu, nie można odmówić zmiany ich przeznaczenia tylko dlatego, że ustawa nakazuje szczególnie tego rodzaju grunty chronić.

W przedmiotowej sprawie Gmina Ostroróg zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed Sądem administracyjnym wskazała na ważne powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej na cele nierolnicze. Przedmiotowa działka położona jest około 400 metrów od granicy miasta Ostroróg. Teren ten jest dobrze skomunikowany z tym miastem drogą wojewódzką. Możliwość rozwoju terytorialnego miasta w innych kierunkach jest niemożliwa z uwagi na fakt, iż są tam tereny podmokłe. W pobliżu przedmiotowej działki, jak wynika z przedłożonych przez skarżącą Gminę fotografii, powstało wiele budynków mieszkalnych. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy (k. 42 akt administracyjnych) wynika, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki sąsiadujące z przedmiotową działką. Teren ten ma być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Działki te znajdują się bliżej miasta Ostroróg niż działka, której dotyczy sprawa. Dowodzi to, zdaniem Sądu, że Gmina zaplanowała rozwój miasta w obszarze ograniczonym z jednej strony drogą nr 184, a drugiej strony ul. Pniewską. Jest to plan bardzo racjonalny, gdyż zabudowa tych działek stanowiłaby naturalną kontynuację zabudowy miejskiej. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo oceniony oraz argumenty przedstawione przez Gminę Ostroróg nie dają podstaw do odmowy wyrażenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze. Gmina racjonalnymi argumentami wykazała, iż przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związane jest z koniecznością rozwoju miasta Ostroróg. Ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem możliwości rozwoju Gminy. Możliwość takiego rozwoju jest także wartością, która podlega ochronie i winna być brana pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niepowiadomienie wszystkich stron postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt IV SA/Wa 1817/00 (LEX 75553), iż: "Postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszaru, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości." Powyższy pogląd ma zastosowanie także w przypadku wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Stroną postępowania w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych znajdujących się na działce o nr ew. 268/2 na cele nierolnicze powinni być współwłaściciele tej działki.

Uchybienie polegające na niezapewnieniu współwłaścicielom tej działki udziału w postępowaniu nie mogło być jednak podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania. Z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika z kolei, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Art. 147 k.p.a. stanowi, iż wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Naruszenie przepisów prawa dające podstawę do wznowienia postępowania z powodu pozbawienia strony udziału w postępowaniu, zdaniem Sądu, może mieć miejsce tylko wówczas, gdy przed sądem administracyjnym zarzut ten podnosi ta strona, która została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Stąd też podniesiony przez Gminę zarzut pozbawienia czynnego udziału w postępowaniu współwłaścicieli działki nie mógł być podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Niemniej jednak przy ponownym postępowaniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien zapewnić współwłaścicielom tejże działki czynny udział w postępowaniu oraz doręczyć im decyzję wydaną po przeprowadzeniu tego postępowania.

Z powyższych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Minister zarzucił:

naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez przyjęcie, że naruszył on art. 80 k.p.a. dokonując niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej decyzji;

naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, przy ocenie zaskarżonej decyzji istotnych ustaleń poczynionych przez organ administracji, dokonując niewłaściwej oceny materiału dowodowego, przeprowadzając błędną analizę wpływu udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.

W związku z powyższym organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wywodził, że nie można zgodzić się z oceną Sądu, że Gmina Ostroróg zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w postępowaniu przed Sądem wskazała ważne powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej na cele nierolnicze. Przy ocenie zaskarżonej decyzji Sąd pominął główne argumenty i ustalenia poczynione przez organ administracji, skupiając się w sposób wybiórczy tylko na argumentach gminy, dokonując jednocześnie niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w ocenie organu doprowadziło do naruszenia przez WSA art. 80 k.p.a. Wprawdzie przepis ten ustanawia zasadę swobodnej oceny dowodów, to jednak należy zauważyć, że zasada ta nie oznacza, że Sąd jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów, tym bardziej, że ocena ta nie opiera się na przekonywających podstawach, w konsekwencji czego Sąd wysnuwa niewłaściwe wnioski, przyjmując błędne ustalenia faktyczne oraz argumenty Gminy za słuszne, tymczasem z analizy całokształtu sprawy wynika, że powoływane przez Gminę okoliczności nie zostały udowodnione, a cała ocena dowodów jest sprzeczna i uchybia zasadom logiki.

Jeśli Sąd uznał tylko dowody i argumenty Gminy za wiarygodne, a ustalenia organu administracji za niewiarygodne, albo mało istotne dla sprawy, to powinien tę ocenę uzasadnić opierając się przy jej dokonywaniu na zasadach wiedzy, logiki i doświadczenia życiowego. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie z góry założenia, iż dowody określonego rodzaju są wiarygodne, a dowody innego rodzaju są niewiarygodne. Takie stanowisko zajął w wyroku z dnia 27 stycznia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt I OSK 193/08.

Zdaniem skarżącego organu Sąd całkowicie pominął istotne ustalenia poczynione przez organ administracji, odrzucając tym samym całą analizę materiału dowodowego, która została przeprowadzona na podstawie wiedzy z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, planowania i zagospodarowania przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, prawa budowlanego, prawa geodezyjnego i kartograficznego w połączeniu z doświadczeniem zawodowym i życiowym.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 878/08, wyrażono następujący pogląd: "Oceniając kompetencje określonych organów administracji publicznej do załatwienia spraw administracyjnych podkreślić wypada, iż już z samej istoty ich funkcjonowania wynika, że konkretna sprawa załatwiana jest przez te organy samodzielnie, zaś ocena istotnych jej okoliczności dokonywana jest w granicach obowiązującego prawa i w ramach przyznanych organom kompetencji. Organy te powołane zostały bowiem, w ramach szeroko rozumianego systemu prawnego, do załatwiania spraw określonego rodzaju. Tym samym w składzie tych organów funkcjonują specjaliści z określonych dziedzin, którym powierzono rozpatrywanie i rozstrzyganie problemów powstałych na tle konkretnych spraw administracyjnych".

W związku z powyższym podkreślenia wymaga, że organ dokładnie sprawdził zagospodarowanie działek występujących w sąsiedztwie wnioskowanego obszaru i z analizy nadesłanych załączników graficznych, wynika, że skarżący powołuje się w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na nieaktualny stan faktyczny sprawy - odnosząc się do gruntów sąsiednich, gdyż działka oznaczona numerem ewidencyjnym 268/1 już nie istnieje - co potwierdza także Starosta Szamotulski, wyjaśniając, że działka 268/1 podzielona została w 2008 r. na działki oznaczone numerami: 268/2 i 268/3. Z dokumentów graficznych wynika, że to na terenie działki 268/3 istnieje zabudowa, co organ rozpatrując przedmiotową sprawę brał pod uwagę. Niezależnie od błędnych informacji, dotyczących stanu faktycznego sprawy, podanych w skardze do WSA, należy dodatkowo podkreślić, że skarżący nie określa precyzyjnie stanu zainwestowania gruntów sąsiednich, powołując się jedynie na istniejący budynek mieszkalny i gospodarczy, a z materiałów graficznych wyraźnie wynika, że grunt ten stanowi zabudowę siedliskową (zagrodową), co potwierdza uzyskana również na tę okoliczność aktualna informacja od Starosty Szamotulskiego zawarta w piśmie z dnia 8 kwietnia 2010 r.

Powyższe informacje potwierdzają stan faktyczny, który ustalił organ administracji na podstawie materiałów graficznych, z których wynika, że zabudowania zlokalizowane na gruncie posadowione są na użytku rolnym, co oznacza, że wskazana działka położona w sąsiedztwie wnioskowanego obszaru jest gruntem rolnym w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pominięcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny powyższych ustaleń sprawiło, że Sąd nie zwrócił uwagi na fakt, że wskazany teren tworzy obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, myląc jednocześnie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zabudową zagrodową (siedliskową).

W związku z powyższym nie można uznać, że planowana inwestycja będzie nawiązywała do zagospodarowania działki sąsiedniej, gdyż działka ta stanowi grunt rolny, a Sąd dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w konsekwencji spowodowało dokonanie błędnej analizy stanu faktycznego.

Dlatego też nie można zgodzić się z błędną analizą Sądu, opartą na fotografii, że w pobliżu przedmiotowej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym 268/2 powstało wiele budynków mieszkalnych, gdyż z załączonych przez Gminę map wynika, że na działkach graniczących ze wskazaną działką brak jest jakichkolwiek zabudowań.

Poza tym nawet jeśli przyjąć, że Sąd miał na myśli zabudowania usytuowane w dalszym sąsiedztwie przedmiotowej działki, to jednak należy podkreślić, że zabudowa ta zlokalizowana jest na gruntach rolnych i nawiązuje swoim charakterem do zabudowy zagrodowej (siedliskowej).

Należy podkreślić, że istota regulacji art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polega na zaliczeniu do gruntów rolnych, gruntów pod budynkami mieszkalnymi i innymi oraz urządzeniami wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych.

Mając na uwadze stan faktyczny omawianej sprawy, w ocenie organu taka lokalizacja planowanej inwestycji mieszkaniowej jednorodzinnej nie będzie kontynuacją istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie jej w otwartej przestrzeni produkcyjnej spowoduje powstanie chaosu przestrzennego przejawiającego się powstaniem "ogniska" urbanizacji fragmentującego krajobraz rolniczy zakłócającego ład przestrzenny. W tym przypadku powstanie wymieszanie funkcji rolniczej z nierolniczą, co może powodować powstawanie konfliktów społecznych mających swe podłoże w specyfice obszarów wiejskich. Prowadzone przez rolników zabiegi agrotechniczne polegają niejednokrotnie na stosowaniu nawozów naturalnych (np. gnojowica, gnojówka, obornik), jak również środków ochrony roślin. Ponadto zabiegi te prowadzone są o różnych porach dnia, co przy bezpośrednim sąsiedztwie z zabudową mieszkaniową niejednokrotnie powoduje konflikty sąsiedzkie.

Jak wynika z nadesłanych materiałów graficznych, planowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowana będzie pomiędzy nie zainwestowanymi działkami rolnymi, w oderwaniu od zwartej zabudowy oraz wchodzi w otwartą przestrzeń rolniczą dezorganizując tę przestrzeń, a utrzymanie zwartości obszarów rolnych jest najgłówniejszym celem ich ochrony.

Podkreślenia wymaga także fakt, że w całokształcie przedmiotowej sprawy Sąd pominął również ustalenia dotyczące struktury użytków rolnych Gminy Ostroróg. Z publikacji Instytutu Uprawy Nawożenia i Gleboznawstwa - Waloryzacja rolniczej przestrzeni produkcyjnej, Puławy 1994, praca zespołowa pod kierunkiem prof. dr T. Witka, wynika, że całkowita powierzchnia gruntów rolnych klas IV-VI wynosi ok. 62%. Z powyższych danych wynika, że istnieje możliwość zlokalizowania planowanych inwestycji na terenach o niższej przydatności produkcyjnej, które charakteryzują się gorszymi warunkami przyrodnicze-glebowymi, jeśli chodzi o przydatność ich i wykorzystanie do produkcji rolniczej.

Odnosząc się natomiast do argumentu Sądu, że przedmiotowa działka położona jest ok. 400 metrów od granicy miasta Ostroróg, należy podkreślić, że organy właściwe w zakresie ochrony gruntów rolnych rozpatrują wnioski tylko z punktu widzenia zasadności ochrony gruntów rolnych najwyższej wartości produkcyjnej oraz zwartości przestrzeni rolniczej przed zainwestowaniem. Podkreślił to również, w podobnej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 lipca 2004 r., sygn. akt II SA 1139/03 (Lex 158883), stwierdzając, że "Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że już z wymagań ustawowych dotyczących treści wniosku wynika, że Minister nie ocenia go z punktu widzenia słuszności bądź prawidłowości zamierzeń urbanistycznych miasta czy gminy, które mają być realizowane na terenie objętym wnioskiem, ale z punktu widzenia ochrony zwartej przestrzeni rolniczej".

Poza tym sam fakt, że obszar opracowania znajduje się ok. 400 metrów od granicy miasta Ostroróg, nie oznacza, że planowana zabudowa będzie nawiązywała do istniejącej zabudowy zlokalizowanej w otoczeniu strefy miejskiej. Z przedstawionych załączników graficznych nie wynika bowiem, że będzie to kontynuacja lub rozszerzenie istniejącego zainwestowania, dlatego też nie można uznać tego argumentu za zasadny, gdyż ta okoliczność nie uzasadnia wkraczania w zwartą przestrzeń rolniczą.

Nie można zgodzić się także z poglądem Sądu, że przeznaczenie tej działki pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną związane jest z koniecznością rozwoju miasta Ostroróg. Należy podkreślić, że Gmina na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających, że wszystkie grunty rolne na terenie miasta są już zainwestowana na cele nierolnicze i w związku z tym zaistniała uzasadniona potrzeba jego rozwoju terytorialnego. Dlatego też argument ten należy uznać zupełnie za chybiony, tym bardziej że zgodnie z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, począwszy od 1 stycznia 2009 r. przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach administracyjnych miast, na co Sąd zupełnie nie zwrócił uwagi, analizując przepisy niniejszej ustawy w ocenie całokształtu przedmiotowej sprawy.

W związku z powyższym należy podkreślić, że w myśl w/w przepisu nie ma obowiązku uzyskiwania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze w granicach administracyjnych miast, dlatego też Gmina może na tych terenach planować i realizować potrzebne dla jej rozwoju zamierzenia inwestycyjne bez wymaganej zgody. Poza tym nawiązując do przedstawionego przez Sąd argumentu dotyczącego rozwoju miasta Ostroróg, mając na uwadze racjonalne gospodarowanie gruntami rolnymi na terenach wiejskich, z chwilą wprowadzenia przez ustawodawcę powyższej nowelizacji - "uwalniającej" grunty rolne z obszaru miast, zasadne jest zdaniem organu korzystanie z tych terenów - oczywiście w miarę możliwości inwestycyjnych, w pierwszej kolejności. Z analizy struktury użytków rolnych występujących na obszarze miasta wynika, że istnieje możliwość zlokalizowania planowanych inwestycji na gruntach znajdujących się w granicach administracyjnych miasta.

Nie można także zgodzić się z powoływanym przez Sąd argumentem, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki sąsiednie z działką o nr ew. 268/2, które mają być przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ponieważ właśnie ten argument świadczy o braku kompleksowej polityki przestrzennej gminy, o nieharmonijnym i fragmentarycznym korzystaniu z przestrzeni rolniczej, a nie, jak stwierdził Sąd, o racjonalnym zagospodarowaniu wskazanego obszaru. Jeżeli Sąd słusznie zauważył, że wymienione działki znajdują się bliżej miasta Ostroróg niż wnioskowana działka 268/2, to przyjmując nawet błędną argumentację Sądu, że im bliżej granicy administracyjnej miasta tym przeznaczenie na cele nierolnicze jest bardziej uzasadnione, to logiczne byłoby w pierwszej kolejności właśnie te działki przeznaczyć na cele nierolnicze.

Przeznaczenie natomiast w pierwszej kolejności wnioskowanej działki, świadczy o wkraczaniu w otwartą przestrzeń rolniczą, bo zagospodarowanie w przyszłości terenów sąsiednich nie uzasadnia przeznaczenia wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze w chwili obecnej, gdyż aktualnie grunty te usytuowane są pomiędzy gruntami rolnymi. Ponadto nie można z góry zakładać, że grunty znajdujące się w obrębie wnioskowanego obszaru zostaną faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej zważywszy na fakt, że grunty te nie zostały dotychczas przeznaczone na cele nierolnicze.

Dlatego też zdaniem organu nie można uzasadniać pewnych okoliczności innymi okolicznościami, które mogą nigdy nie zaistnieć. W związku z powyższym trudno zatem na podstawie przedstawionych argumentów wysnuć wnioski logicznie uzasadnione, zwłaszcza takie, że planowana zabudowa będzie stanowiła naturalną kontynuację zabudowy miejskiej.

Za nieuzasadniony uznać należy także przedstawiony argument, że "możliwość rozwoju terytorialnego miasta w innym kierunku jest niemożliwa z uwagi na fakt, że są tam tereny podmokłe", ponieważ fakt ten nie został podparty żadnym dowodem.

Należy zwrócić uwagę, że to podmiot zwracający się z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych cele nierolnicze, aby uzyskać taką zgodę, musi ten wniosek tak skonstruować i udowodnić wszelkie istotne okoliczności przemawiające za jego zasadnością, aby przekonać organ orzekający o tym, że wniosek może być uwzględniony (w ramach uznania administracyjnego). Potwierdzenie powyższej tezy znalazło swe odzwierciedlenie m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK329/09.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina Ostroróg wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu tego stanowiska Gmina wskazała, że postępowanie kasacyjne rządzi się specyficznymi regułami i nie jest jego celem co do zasady ponowne rozpatrzenie przez Sąd ll-instancji racji poszczególnych stron sporu administracyjnego, lecz ocena prawidłowości orzeczenia wydanego przez WSA. W wyroku NSA z dnia 5 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1691/04, publ. LEX nr 250445 stwierdzono, że: "Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (art. 173 p.p.s.a.) i do niego winny odnosić się zarzuty kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do powtórnego badania legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w jego całokształcie". Tylko w przypadku, gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, NSA może na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylić zaskarżone orzeczenie sądu I instancji i rozpoznać sprawę co do meritum. Stąd też zapewne wynika skonstruowanie obu zarzutów skargi kasacyjnej wokół rzekomego naruszenia przez WSA przepisu art. 80 k.p.a. Tymczasem, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 3 marca 2004 r., sygn. akt OSK 1661/04, publ. LEX nr 238533, "Wprowadzenie pełnej regulacji dotyczącej procedury postępowania przed sądami administracyjnymi ustawą p.p.s.a. powoduje, że wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można w skardze kasacyjnej postawić zarzutu zaskarżonemu wyrokowi naruszenia przepisów tego kodeksu. Zarzut taki nie może być podstawą tej skargi. Nota bene z treści skargi kasacyjnej wynika, iż jej autor nie mógł zdecydować się, czy wskazane naruszenie przepisu art. 80 k.p.a. stanowi naruszenie przez WSA przepisów postępowania, czy też naruszenie prawa materialnego, co znalazło wyraz m.in. w braku wyraźnego podziału uzasadnienia skargi kasacyjnej na argumentację odnoszącą się odrębnie do podniesionych w niej zarzutów.

Gdyby nawet Sąd administracyjny dokonał nieprawidłowej oceny zgodności danej decyzji z przepisami k.p.a., to i tak nie można byłoby mu postawić zarzutu naruszenia jego przepisów, lecz należałoby wskazać naruszenie konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Należy przy tym od razu zauważyć, że naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie może stanowi samoistnej podstawy kasacyjnej, lecz wymaga wskazania naruszenia innych przepisów p.p.s.a. Ponadto należy zauważyć, że z treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wynika, iż nie wystarczy samo wskazanie naruszenia przepisów p.p.s.a., lecz konieczne jest również wykazanie przez wnoszącego skargę kasacyjną, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym przez "wynik sprawy" należy rozumieć rozstrzygnięcie (orzeczenie) wydane przez sąd administracyjny.

W ocenie Gminy skarga kasacyjna Ministra nie spełnia w/w wymogów. Minister nie wskazał innych - poza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) - przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miałyby zostać naruszone przez WSA. Gdyby nawet uznać, że wystarczające jest postawienie zarzutu naruszenia przez WSA przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Minister naruszył art. 80 k.p.a., to i tak zarzut taki należałoby uznać za bezzasadny. Gmina w postępowaniu administracyjnym przed Ministrem oraz uzupełniająco w postępowaniu przed WSA wykazała zasadność swojego wniosku.

WSA po przeanalizowaniu akt sprawy i przeprowadzeniu rozprawy uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 80 k.p.a., gdyż Gmina wykazała ważne powody uzasadniające zmianę przeznaczenia nieruchomości rolnej na cele nierolnicze, a organ administracji dokonał niewłaściwej oceny materiału dowodowego i w konsekwencji błędnych ustaleń faktycznych. W ocenie Gminy WSA szczegółowo i przekonywająco uzasadnił w tym względzie swoje stanowisko. Zarzuty Ministra są gołosłowne i nieuzasadnione.

Odnosząc się następnie do nowej okoliczności podnoszonej obecnie przez organ, iż Gmina rzekomo posiada możliwość zlokalizowania planowanych inwestycji na gruntach znajdujących się w granicach administracyjnych miasta, stwierdzić należy, iż twierdzenie to jest całkowicie niezgodne ze stanem rzeczywistym i - zapewne dlatego - nie zostało poparte przez Ministra żadnym dowodem.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez WSA prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 80 k.p.a. Gmina wywodziła, że jego brzmienie jest zupełnie niezrozumiałe. Odnosząc się zaś do treści tego zarzutu (tak, jak dało się ją zrozumieć) trzeba przede wszystkim stwierdzić, że oczywistym jest, iż art. 80 k.p.a. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem procesowym. Już tylko z tego powodu zarzut naruszenia przez WSA przepisu art. 80 k.p.a. nie może być skutecznie podnoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w niniejszej sprawie - do których odnosił się w uzasadnieniu swojego orzeczenia WSA - były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jednakże Minister nie postawił zarzutu naruszenia przez WSA któregokolwiek z przepisów tej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to, iż w przypadku braku przesłanek nieważności postępowania, określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną oparto na obu tych podstawach.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 80 k.p.a. należy wskazać, iż jest on błędnie skonstruowany, albowiem przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego. Z uwagi na brak jednoczesnego wskazania w ramach tej podstawy kasacyjnej innych przepisów prawa materialnego należy stwierdzić, iż tak sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł stanowić podstawy skargi kasacyjnej i w związku z powyższym nie podlegał rozpoznaniu.

W zakresie zaś podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., którą kasator uzasadnił naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ naruszył art. 80 k.p.a., należy wskazać, iż została ona prawidłowo skonstruowana, niemniej jednak wyrażony w niej zarzut nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji zasadnie bowiem uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając zaskarżone rozstrzygnięcie oraz rozstrzygnięcie je poprzedzające uchybił w sposób istotny normie wyrażonej w art. 80 k.p.a.

Decyzja dotycząca wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze jest decyzją uznaniową. Ustawa nie zawiera ścisłych kryteriów, jakimi organ administracji ma się kierować przy wyrażaniu lub odmowie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Zobligowany jest on podjąć decyzję kierując się zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów w/w ustawy, jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów w niniejszej sprawie ma na celu rozwój społeczny i urbanistyczny Gminy.

Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego jak każde inne, Sąd bada ich zgodność z prawem, a nie wnika w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. np.: J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494-495, wraz z powoływanym tam orzecznictwem NSA). Badaniu podlega zatem to, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Uzasadnienie decyzji nie może opierać się na ogólnych stwierdzeniach, lecz musi zawierać konkretne ustalenia faktyczne, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia. Organ zatem przed podjęciem rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie stan faktyczny sprawy, a następnie rozpatrzyć go w odniesieniu do przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Czyniąc zadość temu obowiązkowi organ ma instrument prawny w postaci przeprowadzenia z urzędu dowodu służącego ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czy też zażądania w tym celu od strony przedłożenia określonych dowodów.

Ponadto należy wskazać, że jeśli w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu administracji, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Tworzy się w ten sposób domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia, chyba że brak jest realnych możliwości, pozytywne rozstrzygnięcie bowiem niemożliwe jest z przyczyn faktycznych albo gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu stoi na przeszkodzie nie budzący wątpliwości interes ogólny (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2003 r., V SA 2036/01, LEX nr 82004).

Nie budzi wątpliwości to, że w świetle art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze, oraz art. 6 ust. 1 – określającego , że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej.

Rację ma Sąd I instancji twierdząc, że w/w przepisy wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz że nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Argumentem przemawiającym za odmową wydania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów nie może być więc jedynie okoliczność, że ustawa przewiduje szczególną ochronę tych gruntów. Dlatego też, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, obowiązkiem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jako organu administracji publicznej, było szczegółowe i wnikliwe rozważenie powoływanych przez Gminę powodów przemawiających jej zdaniem za zmianą przeznaczenia działki rolnej na cele nierolnicze oraz następnie dokonanie oceny w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób wyczerpujący, czy powody te należy uznać za ważne. Tymczasem Minister wydając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję nie rozważył w sposób wnikliwy argumentów Gminy, w szczególności tych dotyczących określonej możliwości rozwoju miasta Ostroróg. Skupiając się przede wszystkim na ochronie gruntów rolnych w postaci ograniczania przeznaczenia ich na cele nierolnicze oraz wysokiej klasie tych gruntów w przypadku działki nr ewid. 268/2, organ pominął przywoływane przez Gminę - a wyeksplikowane przez Sąd I instancji - powody wskazujące na zasadność zmiany przeznaczenia spornej działki rolnej na cele nierolnicze, tj. lokalizacja przedmiotowej działki w odległości ok. 400 metrów od granicy miasta Ostroróg (położenie działki w otoczeniu miasta), dobre skomunikowanie tej działki z miastem poprzez drogę wojewódzką, racjonalność rozwoju miasta w kierunku, w jakim zlokalizowana jest sporna działka wynikająca ze stanu zainwestowania działek znajdujących się w sąsiedztwie działki nr ewid. 268/2 (przy czym sąsiedztwa tego nie należy, wbrew twierdzeniom skarżącego, utożsamiać jedynie z bezpośrednim graniczeniem z tą działką).

Przede wszystkim jednak, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, Minister stwierdzając, że zmiana przeznaczenia spornego gruntu nie będzie stanowiła naturalnego poszerzenia i uzupełnienia sfery miejskiej, nie wziął pod uwagę okoliczności, że Gmina planuje opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki sąsiadujące z działką o nr ew. 268/2, celem realizacji określonego kierunku rozwoju miasta oraz że teren ten ma być przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Rozważając ten argument w sposób wnikliwy w kontekście jednoczesnej oceny zwartość przestrzeni rolniczej tego terenu, organ winien zbadać klasę gruntu obejmującego działki, które ma w przyszłości objąć plan zagospodarowania przestrzennego celem ustalenia, czy na zmianę ich przeznaczenia wymagana byłaby w ogóle, w świetle regulacji art. 7 ust. 2 ustawy, jego zgoda. W przypadku gdyby były to tereny obejmujące grunty rolne stanowiące użytki rolne klas niższych niż III, byłby to dodatkowy argument przemawiający za zasadnością zmiany przeznaczenia gruntu w niniejszej sprawie.

W przypadku dokonywania oceny przez Ministra, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III na cele nierolnicze jest uzasadnione, organ nie może również stracić z pola widzenia uprawnień wynikających dla właścicieli z chronionego konstytucyjnie prawa własności i że ograniczenie możliwości określonego korzystania z tego najszerszego z praw rzeczowych prawa powinno być wyjątkowe oraz szczególnie wnikliwie i przekonywająco uzasadnione. O tym, że organ nie brał w ogóle pod uwagę tych okoliczności, świadczy dodatkowo fakt, że w sposób nieuprawniony nie traktował on jako strony postępowania właścicieli przedmiotowej działki.

Kwestią istotną może być okoliczność, czy grunty objęte wnioskiem (wszystkie lub ich określona część) mają istotne znaczenie z punktu widzenia utrzymania potencjału produkcyjnego, w tym czy stanowią zwarty kompleks gruntów przydatnych do produkcji. Brak zainteresowania kontynuacją na gruntach produkcji rolnej, może w pewnych przypadkach stanowić poszlakę, iż grunty te nie nadają się racjonalnie do dalszego wykorzystania. Te kwestie pozostały poza sferą zainteresowania organu. Jednocześnie nie można pominąć tego, iż faktyczną przesłanką zamierzeń gospodarczych wnioskodawcy może być atrakcyjne położnie gruntów rolnych z punktu widzenia możliwości innego ich zainwestowania (w pobliżu miasta czy na obszarach o walorach rekreacyjno-wypoczynkowych).

Zgodzić też należy się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju Gminy, zważywszy że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 7 ust. 2 ustawy.

Należy wyraźnie podkreślić, że z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika, jak duży obszar (określa się tylko minimalną wielkość – winien przekraczać 0,5 ha) zwartych gruntów rolnych klasy I-III winien być objęty projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i które to mają być obszary, w związku z czym - po pierwsze można objąć tym planem stosunkowo niewielki obszar, nawet część działki rolnej, a - po drugie to nie do kompetencji Ministra, wbrew jego twierdzeniom, należy wskazywanie obszarów (np. o gorszej produkcyjności czy położonych w granicach administracyjnych miast), jakie winny być "odrolnione" oraz ocena, które to obszary należy w pierwszej kolejności przeznaczyć na cele nierolnicze. Kompetencje w zakresie kształtowania polityki przestrzennej i kierunków jej rozwoju należą wyłącznie do organów określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec tego rozważanie przez kasatora kwestii istnienia przesłanek do przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów o wysokiej jakości, w celu zaspokojenia określonych potrzeb gminy (np. pozyskiwania terenów mieszkaniowych), w sytuacji istnienia użytków o gorszej produkcyjności, a także ocena przez niego istnienia bądź braku kompleksowej polityki przestrzennej Gminy, są bezprzedmiotowe, jako że to nie Minister jest organem właściwym do oceny tych kwestii, a zapisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawierają unormowań pozwalających na weryfikację przyjętych w tym zakresie przez organ planistycznych rozwiązań. To do zadań gminy bowiem należy zarówno planowanie ładu przestrzennego jak i zaspokajanie innych określonych potrzeb społeczności lokalnej – art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tylko tego rodzaju odniesienie może zapewnić jednoczesną realizację celów, jakimi są racjonale gospodarowanie przestrzenią jak i ochrona gruntów rolnych, w myśl odrębnych regulacji (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Może występować szereg przypadków, gdy za przeznaczeniem gruntów rolnych wyższych klas na cele nierolnicze przemawiają inne względy niż brak alternatywnych gruntów (patrz użyte w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sformułowanie "przede wszystkim").

Nie było również rolą organu podejmowanie się oceny możliwości powstawania ewentualnych konfliktów społecznych związanych z planowaną zmianą przeznaczenia analizowanej działki.

Niejasne i niepoparte żadnymi argumentami są twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące tego, że pracownicy organu są specjalistami w określonych dziedzinach. Skarżący nie wyjaśnia w żaden sposób tego, jaki wpływ ta okoliczność ma mieć na ocenę zaskarżonego wyroku.

Nie można również pominąć okoliczności, że Minister w decyzji z dnia 12 lutego 2010 r. błędnie wskazał, że grunty słabszych klas bonitacyjnych stanowią 73% całkowitej powierzchni gruntów rolnych Gminy Ostroróg, podczas gdy w skardze kasacyjnej stwierdza, że jest to faktycznie jedynie 62%. Wskazuje to na nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ uznawał go za istotny dla rozstrzygnięcia sprawy.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd Sądu I instancji, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozstrzygnięcia dotyczące przedmiotu sprawy bez dokonania rzetelnej analizy stanu faktycznego sprawy i bez wyjaśnieniu wszystkich okoliczności ją kształtujących, w konsekwencji czego dokonał niewłaściwej - bo niepełnej - oceny materiału dowodowego sprawy. Bez wątpienia brak oceny sprawy w jej całokształcie stanowi istotne naruszenie art. 80 k.p.a. i uzasadnia zarzut dowolności poczynionych ustaleń faktycznych. Kontrola sądowa decyzji zawierających takie uchybienia, podjętych w ramach uznania administracyjnego, obligowała Sąd I instancji do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na niezgodność z prawem.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem wbrew stanowisku kasatora Sąd I instancji nie naruszył przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.