Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1581/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.3 ust2, art.5 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant: st. asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2610/14 w sprawie ze skargi S. T. i M. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2610/14, po rozpoznaniu skarg S. T. i M. T. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 30 grudnia 2008 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek S. T. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione przez małżonków E. i W. B. we L. przy ul. O., dawne woj. [...].

Wojewoda [...] przekazał ów wniosek według właściwości do rozpoznania Wojewodzie [...]emu uznając, iż dotyczy on także nieruchomości będącej własnością E. B., położonej we L. przy ul. Ł..

W dniu 21 listopada 2013 r. do Wojewody [...] wpłynął wniosek S. T. o potwierdzenie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione przez E. B. we L. przy ul. Ł., dawne woj. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia S. T. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. B. nieruchomości we L. przy ul. Ł., dawne woj. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w myśl art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze .zm. – dalej powołana jako ustawa zabużańska) potwierdzenie prawa do rekompensaty następuje na wniosek osoby ubiegającej się o potwierdzenie tego prawa, złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r. Termin zawarty w tym artykule, jest terminem zawitym i nie podlega przywróceniu, a ponadto przesłanki wynikające z w/w ustawy muszą być spełnione łącznie, a zatem niespełnienie choćby jednej z nich obliguje organ wojewódzki do wydania decyzji odmownej. S. T. wniosek złożył w dniu 21 listopada 2013 r. (data nadania pocztowego 18 listopada 2013 r.), natomiast dokumenty świadczące o istnieniu nieruchomości we L. przy ul. Ł., zostały złożone do akt sprawy dopiero 29 grudnia 2009 r., a zatem z naruszeniem przepisu dotyczącego terminu jego składania.

Wojewoda wskazał również, że z całości posiadanych aktualnie akt spraw dotyczących rekompensaty, wynika, że ani właścicielka mienia zabużańskiego, ani jej spadkobiercy nigdy nie ubiegali się o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez E. B. we L. przy ul. Ł., dawne woj. [...] i nie składali wniosków w przedmiotowej sprawie w terminie wskazanym ustawą o realizacji prawa do rekompensaty, tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. W aktach znajdują się jedynie wnioski I. M. oraz J. B. z dnia 9 grudnia 1992 r. złożone odpowiednio do Urzędu Rejonowego w K. oraz do Urzędu Miasta S. Jednakże, z ich treści oraz z dokumentów stanowiących załącznik do tych wniosków (nie ma wśród nich żadnej dokumentacji świadczącej o posiadaniu przez E. B. nieruchomości we L. przy ul. Ł.), wynika, iż dotyczą one jedynie nieruchomości pozostawionej przez małżonków E. i W. B. we L. przy ul. O., dawne woj. [...].

Organ wskazał także, iż w odpowiedzi na zapytanie z dnia 31 października 2013 r. w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. S. T. oświadczył, że ani on, ani nikt z jego poprzedników prawnych, nigdy nie ubiegał się o rekompensatę za nieruchomość pozostawioną przez E. B. we L. przy ul. Ł.. W ocenie organu, oznacza to, że wnioskodawca nie mógł stać się ewentualnym beneficjentem wniosku o rekompensatę za mienie pozostawione przez E. B. we L. przy ul. Ł.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł S. T.

Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że S. T. wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r., wystąpił do Wojewody [...] o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia willi z ogrodem przez E. i W. B. we L. przy ul. O., dawne województwo [...] oraz o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez F. B. nieruchomości położonej D. i B., woj. [...] stanowiącej kopalnie naftowe. Minister zaznaczył, że S. T. w piśmie z dnia 13 listopada 2013 r. wyjaśnił, iż nie występował wcześniej z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez E. B. we L. przy ul. Ł., i jednoczenie wniósł o rozszerzenie przedmiotu postępowania również o tę nieruchomość. Ponadto, w treści odwołania S. T. wyjaśnił, iż zainicjował postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie nieruchomości pozostawionej we L. przy ulicy O., natomiast po uzyskaniu dokumentów dotyczących nieruchomości pozostawionej przy ul. Ł., wniósł o rozszerzenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty również o tę nieruchomość.

Minister uznał, że S. T. nie złożył przed dniem 31 grudnia 2008 r. wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez E. B. we L. przy ul. Ł.. Natomiast złożenie dokumentów dotyczących tej nieruchomości w dniu 29 grudnia 2009 r. oraz wystąpienie z wnioskiem o potwierdzenie prawa do rekompensaty za tę nieruchomość w dniu 13 listopada 2013 r. należy potraktować jako rozszerzenie pierwotnego wniosku o nowe nieruchomości, które nie były objęte wcześniejszym wnioskiem złożonym w terminie określonym w ustawie. Analiza wniosku S. T. z dnia 13 listopada 2013 r. bezspornie bowiem wskazuje, że domaga się on potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnymi granicami Polski przez E. B. we L. przy ul. Ł..

Na powyższą decyzję skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli S. T. i M. T.

W uzasadnieniu skargi S. T. wskazał m.in., iż Minister nie dokonał oceny czy Wojewoda w sposób prawidłowy i wyczerpujący ustalił wszystkie strony postępowania, czy umożliwił im udział w sprawie i zaskarżenie wydanych decyzji. Decyzje organów zostały doręczone tylko skarżącemu z pominięciem innych spadkobierców E. B., w tym M. T.. Skarżący podniósł również, że organ odwoławczy zaniechał zbadania innych postępowań administracyjnych dot. prawdopodobnie tych samych nieruchomości a postępowanie zainicjowane jego wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. dotyczyło wszystkich nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP przez E. i W. B., w tym nieruchomości położonych we L.; przy ul. O. oraz ul. Ł..

M. T. w skardze złożonej do Sądu powtórzyła zarzuty podniesione przez S. T.. Ponadto dodała, że Wojewoda [...] w żaden sposób nie poinformował jej o prowadzonym postępowaniu, uniemożliwił branie w nim udziału i nie doręczył jej zaskarżonej decyzji. W jej ocenie, organ naruszył tym jej prawa jako strony i uchybił przepisom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W związku ze złożoną skargą Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zarządzeniem z dnia 8 września 2014 r., zwrócił się do M. T. o wykazanie interesu prawnego do udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją oraz o wykazanie legitymacji do złożenia przez nią skargi do Sądu.

W odpowiedzi na ww. wezwanie M. T. wyjaśniła, że sprawa zawisła przed Sądem dotyczy jej interesu prawnego. Jest ona bowiem spadkobiercą M. T., ojca S. T. (vide: kopia postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym M. T.). Podniosła, że wydając zaskarżoną decyzję Wojewoda nie uwzględnił jej praw jako strony przedmiotowego postępowania. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] nie dysponował dokumentem stwierdzającym osoby spadkobierców zmarłego M. T. i przez cały okres prowadzonego postępowania nie zwracał się o przedłożenie przez S. T. takiego dokumentu. Zdaniem skarżącej, budzi to zasadnicze wątpliwości skoro w drugim z prowadzonych postępowań (w zakresie wyłączonym z niniejszej sprawy) organ uznał ją prawnym spadkobiercą M. T. i zwrócił się z zapytaniem w kwestii ewentualnego przystąpienia do postępowania. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że przez cały okres postępowania organ nie uzyskał od wnioskodawcy stosownego potwierdzenia prawa do spadku po M. T., mimo że podobnych dokumentów żądał odnośnie pozostałych wstępnych, przez co pominął jej interes prawny jako strony postępowania.

W odpowiedzi na skargi Minister Skarbu Państwa wniósł o ich oddalenie. Ustosunkowując się do skargi M. T. Minister zauważył, że w terminie przewidzianym w art. 5 ust. 1 ustawy nie złożyła ona wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Co więcej, w aktach sprawy nie ma żadnego jej wniosku złożonego w oparciu o art. 5 ust. 1 ustawy. Znajdują się tam jedynie wnioski S. T. oraz córek E. B.. Minister zauważył, że każda z osób, która pragnie uzyskać prawo do rekompensaty powinna we własnym imieniu złożyć wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, który spełnia wymogi ustawowe. Ustawa zabużańska nie tworzy po stronie ewentualnych spadkobierców właścicieli nieruchomości pozostawionych na "Kresach Wschodnich" legitymacji łącznej i koniecznej przejawiającej się w założeniu, iż wystarczy aby jeden ze spadkobierców złożył wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty we własnym imieniu, ażeby postępowaniem objęci byli bezwzględnie wszyscy pozostali spadkobiercy. Każdy ze spadkobierców - aby uzyskać potwierdzenie prawa do rekompensaty - powinien wystąpić ze stosownym wnioskiem w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Przy tym, każdy spadkobierca powinien złożyć samodzielnie wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skargi zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu wskazał, że powodem uchylenia decyzji organów obu instancji jest naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 2 ustawy zabużańskiej, a także przepisów postępowania, tj. art. 10 K.p.a. Powołane naruszenie polegało na uznaniu przez organy, iż każdy ze spadkobierców powinien złożyć w terminie określonym w art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej oddzielny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP, a tym samym nieprzeprowadzenie przedmiotowego postępowania z udziałem wszystkich współuprawnionych spadkobierców po dawnej właścicielce nieruchomości. Sąd I instancji wskazał, iż przepisy art. 3 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej wywoływały rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jednakże, w obecnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zdecydowanie przeważa pogląd wskazujący na aspekt jedności materialnej złożonego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Według tego poglądu, złożenie w terminie wniosku przez jednego z uprawnionych powoduje, iż – przechodząc z wykładni językowej na wykładnię funkcjonalną – wniosek tego uprawnionego jest traktowany jak wniosek pozostałych współuprawnionych. Ponadto, z konstrukcji wskazanych przepisów wynika, że złożenie w terminie wniosku przez jednego z legitymowanych podmiotów wszczyna postępowanie administracyjne co do wszystkich uprawnionych. Wystarczy zatem, że jeden ze spadkobierców złożył wniosek przed 31 grudnia 2008 r. aby pozostali uprawnieni, którzy takich wniosków nie złożyli zachowali swoje roszczenia, stosownie do posiadanych udziałów w spadku.

W ocenie Sądu I instancji, z powyższego wynika, iż wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty. W takiej sytuacji obowiązkiem organu administracji jest w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie wszystkich stron postępowania. Sąd I instancji wskazał ponadto na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, który przewiduje, że w przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami RP do wniosku należy dołączyć: postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku oraz oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej w przypadku, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy. Niedołączenie wskazanego oświadczenia stanowi natomiast brak formalny wniosku, który podlega usunięciu na stosowane wezwanie organu w trybie art. 6 ust. 6 ustawy.

WSA w Warszawie wskazał, że wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez E. B. i W. B. złożył S. T. Jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w G., Wydział [...] Ksiąg Wieczystych z dnia [...] grudnia 1990 r., sygn. akt [...], spadek po E. B. nabyła, między innymi, S. T. Natomiast z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, iż spadek po S. T. nabył, między innymi, M. T. Z załączonego zaś do skargi M. T. postanowienia Sądu Rejonowego z dnia [...] sierpnia 1989 r. o stwierdzeniu nabycia spadku wynika, iż spadek po M. T. nabyła w całości M. T. (sygn. akt [...]). Z powyższego wynika, iż M. T. należy do kręgu spadkobierców po dawnej właścicielce nieruchomości, co oznacza iż należy do kręgu osób legitymowanych do złożenia stosownego wniosku. Jak już wskazano powyżej, z art. 5 ust. 2 ustawy zabużańskiej nie wynika aby stosowne wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty musiały zostać złożone od razu w terminie ustawowym przez wszystkich współuprawnionych. Stosowny wniosek może być złożony przez jeden podmiot. Obowiązkiem zaś organu jest ustalenie wszystkich stron postępowania, zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji - umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ocenie Sądu, organ uchybił powołanym obowiązkom w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego naruszając tym przepisy ustawy zabużańskiej, to jest art. 3 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 oraz przepisy postępowania, to jest art. 10 K.p.a. Jak wynika z dołączonego do skargi M. T. pisma Wojewody [...] z dnia 3 grudnia 2013 r. skierowanego do S. T. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości pozostawionej przez E. i W. B. przy ul. O. - w dniu 3 grudnia 2013 r., tj. przed datą wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. - Wojewoda [...] miał wiedzę o śmierci M. T.. W pkt 2 ww. pisma organ zwrócił się bowiem do S. T. o ewentualne dostarczenie - w celu uzyskania prawa do rekompensaty w części udziału spadkowego przypadającego po M. T. - dokumentów stwierdzających nabycie prawa do spadku po M. T. i jego ewentualnych nieżyjących spadkobiercach. Pomimo tego Wojewoda [...] nie ustalił w przedmiotowym postępowaniu kręgu współuprawnionych spadkobierców. Nie dopełnił on zatem obowiązku polegającego na ustaleniu wszystkich stron postępowania i przeprowadzeniu postępowania z udziałem wszystkich spadkobierców po E. B..

Ze wskazanych powodów, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia 22 kwietnia 2014 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Skarbu Państwa wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg S. T. i M. T., a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, z uwagi na rozbieżne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych co do wykładni art. 5 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy zabużańskiej, organ wniósł o rozważenie przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, do rozstrzygnięcia następującego zagadnienia prawnego: "czy z interpretacji art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. należy wywodzić pogląd, iż złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez jednego ze spadkobierców właścicieli pozostawionej nieruchomości odnosi skutek wobec pozostałych".

Zaskarżonemu orzeczeniu Sądu I instancji Minister Skarbu Państwa zarzucił:

I) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż została wydana zgodnie z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym i prawnym, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, poprzez uznanie, że M. T. jest stroną postępowania, podczas gdy zebrany materiał dowodowy wskazuje, iż nie można jej przyznać przymiotu strony, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów polegającą na interpretacji, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że brak wniosku M. T. złożonego przez nią osobiście lub osobę działającą w jej imieniu powoduje, iż nie była ona stroną postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Minister podniósł, że postępowanie w zakresie potwierdzenia prawa do rekompensaty jest postępowaniem wnioskowym, nie jest zaś wszczynane z urzędu. Świadczy o tym wprost brzmienie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej. Z treści art. 3 oraz art. 5 ust 1 i 2 ustawy nie jest możliwe wyprowadzenie normy prawnej zakładającej, iż złożenie w terminie wniosku przez jednego spadkobiercę powoduje automatyczne wszczęcie postępowania administracyjnego względem pozostałych uprawnionych i wniosek tego uprawnionego jest traktowany jako wniosek pozostałych współuprawnionych. Zdaniem organu, z przepisów tych należy wyprowadzić wręcz odmienne twierdzenie. Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma umożliwić uzyskanie rekompensaty przez każdego ze spadkobierców bez potrzeby ustalania pozostałych. Z przepisów tej ustawy wynika, iż każda osoba uprawniona może dochodzić przysługującego jej prawa do rekompensaty niezależnie od tego co postanowią pozostali uprawnieni. Poza tym, z akt spraw nie wynika i nie wykazał tego zarówno S. T., jak również M. T., aby S. T. składając wniosek o przyznanie mu prawa do rekompensaty w dniu 30 grudnia 2008 r. oraz rozszerzając go o nieruchomość położoną we L. przy ul. Ł. wnioskiem z dnia 13 listopada 2013 r., działał w imieniu pozostałych spadkobierców E. B., w tym w imieniu M. T. We wniosku z dnia 30 grudnia 2008 r. S. T. wskazał, iż jest jedynym spadkobiercą po S. T., a w oświadczeniu z dnia 30 grudnia 2008 r. wskazując pozostałych żyjących i nieżyjących spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości nie wskazał M. T., chociaż z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] listopada 1977 r. wynika, iż spadek po S. T. (córce E. B.) nabył, między innymi, M. T. a po nim spadek nabyła w całości na podstawie testamentu M. T. (por. postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] sierpnia 1989 r.). Co więcej, oświadczenia o tym, że S. T. działał nie tylko w swoim imieniu, ale również w imieniu pozostałych spadkobierców, nie można wyprowadzić z innych czynności S. T. Natomiast M. T. nie przedstawiła jakiegokolwiek dowodu, nawet pośredniego, mającego świadczyć, że jej ojciec działał również w jej imieniu. Organ zauważył również, iż wbrew temu na co wskazuje Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, brak jest potwierdzenia istnienia ugruntowanej linii orzeczniczej w zakresie jedności materialnej wniosku. Świadczą o tym przede wszystkim dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanie w dniu 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 1481/13 i I OSK 2372/12).

W osobiście sporządzonej odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. i S. T. wnieśli o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie, co do zasady, w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w rozpoznawanej sprawie na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, w kontekście dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów, którą skarżący kasacyjnie organ zakwestionował. Według Ministra, błędna wykładnia wskazanych przepisów polega na uznaniu, że złożenie wniosku przez jednego ze spadkobierców odnosi skutek wobec pozostałych spadkobierców.

Jakkolwiek powyższe zagadnienie prawne budziło istotne wątpliwości w orzecznictwie, to kwestia ta została ostatecznie rozstrzygnięta uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt I OPS 3/17, w której stwierdzono, że złożenie wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty przez osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, skutkuje wszczęciem postępowania administracyjnego również w stosunku do wszystkich pozostałych uprawnionych w rozumieniu art. 3 tej ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną w pełni podziela pogląd zawarty w powołanym powyżej orzeczeniu. Uchwałę tę podjęto w składzie siedmiu sędziów NSA, co powoduje, że ma ona tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 P.p.s.a. Uwzględniając wyrażone w niej stanowisko należy stwierdzić, że jeżeli kilku osobom przysługuje uprawnienie wynikające z norm prawa materialnego tj. z przepisów art. 3 ust. 1 albo art. 3 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 2 ustawy zabużańskiej, osoby te (współwłaściciele albo spadkobiercy właściciela pozostawionej poza obecnymi granicami RP nieruchomości) występują wobec siebie w relacji współuczestnictwa materialnego. Taki rodzaj współuczestnictwa charakteryzuje się przede wszystkim tym, że uprawnienia i obowiązki uczestników postępowania zależą wzajemnie od siebie. Taka zależność zachodzi m.in. w sytuacji, gdy uprawnienia lub obowiązki stron są wspólne. Zgodnie z art. 3 ust. 1 prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim współwłaścicielom, spełniającym wymogi określone w art. 2, albo niektórym z nich wskazanym przez pozostałych współwłaścicieli. Tak samo, według art. 3 ust. 2, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. W konsekwencji, wystarczającym jest by jeden ze spadkobierców lub współwłaścicieli złożył wniosek do dnia 31 grudnia 2008 r., a organ powinien z urzędu ustalić, którym osobom przysługuje przymiot strony w postępowaniu i umożliwić tym osobom aktywny udział w postępowaniu, bowiem posiadanie przez współwłaścicieli oraz spadkobierców interesu prawnego w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest niewątpliwe. Jeśli zaś tak zawiadomiona osoba nie przyłączy się do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty także na jej rzecz, brak będzie podstaw do przyznania jej uprawnienia. To jednak od woli osoby uprawnionej, a nie od czynności procesowych podejmowanych poza jej wiedzą będzie zależało rozstrzygnięcie dotyczące także jej interesu prawnego.

W związku z powyższym za nieuzasadniony uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał bowiem prawidłowej wykładni art. 5 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 i 2 ustawy zabużańskiej, która w zasadniczej mierze była zbieżna z przedstawioną wyżej uchwałą NSA w sprawie I OPS 3/17. Przesądza to również o niezasadności zarzutów procesowych, dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. art. 5 ust. 1 ustawy zabużańskiej, poprzez uznanie, iż M. T. jest stroną postępowania. W rozważanym przypadku postępowanie o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez E. B. nieruchomości położonej we L. przy ul. Ł., woj. [...], zainicjował S. T.. Poza sporem pozostaje, że M. T. należy do kręgu spadkobierców po dawnej właścicielce, a tym samym ma interes prawny w uzyskaniu decyzji o potwierdzeniu prawa do rekompensaty. Jak już wyżej wskazano wszczęcie postępowania przez jednego ze spadkobierców rodzi po stronie organu obowiązek zapewnienia czynnego udziału w tym postępowaniu również pozostałym spadkobiercom dawnej właścicielki, niezależnie od tego czy złożyli oni odpowiedni wniosek. Od woli osoby uprawnionej zależy bowiem czy przyłączy się ona do postępowania w charakterze strony domagającej się potwierdzenia prawa do rekompensaty, także na jej rzecz. Mając informację o śmierci jednej z uprawnionych osób (uzyskaną w trakcie równolegle prowadzonego postępowania dotyczącego innej nieruchomości) organ winien więc, niezależnie od własnej oceny co do sposobu załatwienia sprawy, zawiadomić o toczącym się postępowaniu administracyjnym jej następcę prawnego. W związku z tym, za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uchylając zaskarżone decyzje z uwagi na błędną wykładnię przepisów ustawy zabużańskiej (która skutkowała pozbawieniem M. T. możliwości realizacji przysługującego jej uprawnienia) oraz naruszenie art. 10 K.p.a., zalecił organom, aby ponownie rozpoznając sprawę, przeprowadziły postępowanie z udziałem wszystkich spadkobierców E. B. – w tym skarżącej M. T..

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, iż w niniejszym postępowaniu ocenie winno podlegać zawiadomienie Wojewody [...] o wszczęciu postępowania z dnia 3 listopada 2011r, które odnosi się do nieruchomości zarówno przy ulicy O. jak i Ł., a także fakt iż już przy piśmie procesowym z dnia 28 grudnia 2009r. S. T. złożył dokument pozwolenia na użytkowanie nieruchomości przy ulicy Ł. Mieć należy również na względzie, iż kierując wezwanie do strony organy zgodnie z art. 9 kpa są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Winny czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem pismo Wojewody [...] z dnia 31.10. 2013r. nie zawierało pouczenia o konsekwencjach niezłożenia wniosku w terminie do 31 grudnia 2008r. S. T. nie działał poprzez profesjonalnego pełnomocnika.

Mając na uwadze przestawioną powyżej argumentację, jako że podstawy kasacyjne okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.