Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1189/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 15, art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1506/15 w sprawie ze skargi P. B. na uchwałę Rady [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ulicy [...] 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od P. B. na rzecz Miasta [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1506/15, stwierdził nieważność § 6 pkt 1 lit. d uchwały [...] z dnia [...]lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...] , a w pozostałej części oddalił skargę P. B. na ww. uchwałę.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] w dniu [...] lipca 2008 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...] , która została opublikowana w Dzienniku Urzędowym[...].

Skargę na powyższą uchwałę, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniósł P. B. zaskarżając ją w części ustaleń odnoszących się do działki nr [...] z obrębu [...] położonej przy ulicy [...].

Zaskarżonej uchwale zarzucił:

1) nadmierną ingerencję w sferę praw i wolności bez zachowania zasady proporcjonalności i tym samym przekroczenie władztwa planistycznego przysługującego organowi w trakcie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nieuwzględnienie w trakcie sporządzania planu miejscowego stanu prawnego i faktycznego zagospodarowania nieruchomości,

3) zróżnicowanie prawa właścicieli działki nr ew. [...] w odniesieniu do praw właścicieli nieruchomości sąsiednich położonych na terenie o takim samym przeznaczeniu, oznaczonym numerem 8.1 symbol MW-N,

4) wprowadzenie zakazu zabudowy dla działki ew. [...] wynikające z § 6 ust. 1 lit. d) uchwały bez uzasadnienia tak daleko idącego ograniczenia uprawnień w zagospodarowaniu nieruchomości.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie: art. 1 ust. 2, art. 3, art. 6 ust. 2, art. 15 ust. 2, art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."); art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32 i art. 64 Konstytucji RP; art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny; § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe naruszenia wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie ustaleń dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu[...], dotyczących wyznaczenia obowiązujących linii zabudowy i nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz oznaczenia terenu działki na części graficznej planu symbolem zieleni towarzyszącej zabudowie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 2 czerwca 2015 r. skarżący podniósł, że skutkiem przyjętych rozwiązań planistycznych zakwestionowaną uchwałą na działce nr[...], bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącego, znajduje się nowy, wielorodzinnym budynek mieszkaniowy, trzypiętrowy, zaś na należących do Skarbu Państwa działkach nr [...] sąsiadujących z działką nr[...], znajduje się nowy, wielorodzinny budynek mieszkaniowy, zaś na działkach nr [...] znajduje się nowe osiedle [...] wybudowane etapami w latach 2007 - 2015. Dodatkowo skarżący podniósł, że działka nr[...], na której także zrealizowano zabudowę wielorodzinną, również sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] z zabytkową willą. Jednak ustalenia planu nie wprowadzają na działce nr [...] żadnej zieleni oddzielającej od zabytkowego budynku na działce nr[...].

Na rozprawie w dniu 15 października 2015 r. podał, że zabudowa na działkach nr [...] powstała prawdopodobnie na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy dla działki nr [...] przebiega w istniejącej linii budynku mieszkalnego, wykazanego w ewidencji. Potwierdził również, że w tekście zaskarżonej uchwały w ogóle nie wprowadzono oznaczenia symbolami zieleni towarzyszącej zabudowie i podał, że do wszystkich terenów oznaczonych na rysunku planu jako zieleń towarzysząca zabudowie odnoszą się regulacje zawarte w § 6 zaskarżonej uchwały. Z kolei pełnomocnik skarżącego podniósł, że postanowienia ogólne planu mówią, że maksymalny wskaźnik zabudowy może wynosić 35%, co wynika z § 22 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały, a ograniczenia na działce nr [...] pozwalają na zabudowę tylko przy zachowaniu wskaźnika zabudowy wynoszącym 9%.

Sąd pierwszej instancji w wyroku opisanym na wstępie stwierdził, że skarga zasługiwała na częściowe uwzględnienie. Wskazał, że P. B. jest współwłaścicielem działki nr ew. ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] w[...]. Powierzchnia działki wynosi 654 m2. Działka nie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchwała [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w zaskarżonej części dotyczącej przypisania funkcji zieleni towarzyszącej zabudowie narusza interes prawny skarżącego. Zarzuty skargi, które wskazują na przekroczenie przez organy władztwa planistycznego, w ocenie Sądu, znajdują oparcie w stanie faktycznym, jak i przepisach prawa. W istniejącym stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym, przeznaczenie części terenu działki nr ew. [...] pod zieleń towarzyszącą zabudowie nastąpiło z naruszeniem prawa, a tym samym z przekroczeniem władztwa planistycznego. Sąd w tej części skargę uznał za zasadną i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej w zakresie § 6 pkt 1 lit. d) oraz rysunku planu w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie jej przeznaczenia pod zieleń towarzyszącą zabudowie.

Sąd natomiast nie uwzględnił skargi w części dotyczącej zakwestionowania przez skarżącego przebiegu linii zabudowy, uznając, że w tym zakresie organ nie przekroczył władztwa planistycznego. Działka nr [...] położona jest w granicach historycznego założenia [...] z 1928 roku. Obszar tego założenia wskazany jest w Studium jako strefa ochronna historycznego układu urbanistycznego KZ-C. Dla działek objętych tą formą ochrony studium nakazuje:

- zachowanie zabytkowego układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej,

- rewaloryzację historycznego układu i zabudowy wg wytycznych konserwatora.

Działka nr [...] została w projekcie planu objęta "obszarem rehabilitacji zabudowy i infrastruktury technicznej" w skład którego weszły tereny rejonu dawnych zakładów [...]. Układ nowej zabudowy mającej powstać przy ul. [...] dostosowano do istniejących budynków zabytkowych, tak aby:

- południowo-wschodnia elewacja zespołu budynków mającego powstać na działkach ew. nr [...] znalazła się na przedłużeniu południowo-wschodniej elewacji budynku przy ul. [...] (dawnego głównego budynku zakładów[...]) położonego po przeciwnej stronie ulicy[...];

- zachowany został odpowiedni odstęp nowych budynków od zabytku [...] uznanego w planie za "budynek zachowany w stanie pierwotnym".

W celu zaś wyeksponowania budynku położonego przy ul. [...] reprezentującego zróżnicowane budownictwo okresu międzywojnia XX w i podkreślenia pierwotnego założenia urbanistycznego zaprojektowano wykształcenie wzdłuż ciągu 11 KD-PJ zabudowy pierzejowej, której wielkość dopasowana byłaby do istniejącego budynku zakładów [...] będącego pod ochroną konserwatora zabytków. Do wytworzenia jednakowej długości pierzei wzdłuż ciągu 11 KD-PJ posłużono się obowiązującą linią zabudowy, której przebieg określa możliwą do realizacji bryłę budynku.

Natomiast dla oceny przyjętych ustaleń planistycznych nie mają znaczenia okoliczności podnoszone przez skarżącego, a odnoszące się do obecnego sposobu zagospodarowania przestrzennego działek sąsiadujących z działką skarżącego, tym bardziej, że jak wskazał pełnomocnik organu zabudowa na tych działkach powstała prawdopodobnie na podstawie decyzji administracyjnych wydanych przed datą uchwalenia przedmiotowego planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P. B., zaskarżając go w części, tj. w zakresie punktu 2 (oddalenia skargi w pozostałej części) i domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części oraz przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia od [...] na swoją rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm. dalej - P.p.s.a.), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na lakoniczności uzasadnienia wyroku, nieustosunkowaniu się do zarzutów skarżącego, braku przedstawienia własnej argumentacji Sądu w oparciu o materiały planistyczne, lecz oparcie ustaleń na twierdzeniach organu z odpowiedzi na skargę - które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię łub niewłaściwe zastosowanie:

1) przepisów art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. Z § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - poprzez jego niezastosowanie, pomimo niespełnienia wymogu wskazania w części tekstowej planu, ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki nr[...];

2) przepisów: art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 21 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez naruszenie "władztwa planistycznego gminy" oraz konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania. Organ w pełni potrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Istota sporu w tej sprawie, mająca odzwierciedlenie także w zarzutach skargi kasacyjnej, dotyczy kwestii przekroczenia przez [...] granic władztwa planistycznego i naruszenia interesu prawnego skarżącego. W ocenie Sądu pierwszej instancji takie przekroczenie nastąpiło jedynie w zakresie § 6 pkt 1 lit. d) oraz rysunku planu w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie jej przeznaczenia pod zieleń towarzyszącą zabudowie, natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie, do takiego przekroczenia doszło poprzez nieproporcjonalną ingerencję za pomocą norm planu w prawo własności nieruchomości skarżacego.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Z art. 2 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach, a art. 4 ust. 1 tejże ustawy wprost wskazuje, że zadaniem własnym gminy jest ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. W myśl art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. Przepisy te stanowią podstawę normatywną jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego, kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. NSA dostrzega, że władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności.

W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywistym jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Co ważne, to na mocy przepisów u.p.z.p. gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wprost wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, lokalne warunki, zasady i standardy kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym również linie zabudowy i gabaryty obiektów. Z dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżącego nr [...] położona jest w granicach historycznego założenia [...]. W Studium uwarunkowań ten obszar oznaczono jako strefę ochronną historycznego układu urbanistycznego KZ-C. Zagospodarowanie działek objęte tą formą ochrony studium wymaga zachowania zabytkowego układu urbanistycznego i kompozycji przestrzennej oraz rewaloryzację historycznego układu i zabudowy wg wytycznych konserwatora. Studium wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu nienaruszenia ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym. Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, LEX nr 1519416).

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi w części dotyczącej zakwestionowania przez skarżącego przebiegu linii zabudowy, uznając, że w tym zakresie organ nie przekroczył władztwa planistycznego. Zgodnie z § 7 pkt 1 uchwały cały obszar objęty planem uznaje się za część strefy ochrony konserwatorskiej wybranych parametrów układu urbanistycznego - oznaczonej na rysunku planu jako strefa ochrony konserwatorskiej "C". Skoro ochronie konserwatorskiej podlega układ urbanistyczny to zasadnie odwołano się do pierwotnie ukształtowanego układu przestrzennego[...] , a ten zakładał tereny przemysłowe na działkach nr[...] , częściowo na[...] . Na tych terenach powstały [...] (główny budynek zakładów położony przy ul. [...] wpisany jest do ewidencji zabytków). Z kolei układ przyszłej zabudowy przy ul. [...] dostosowano do istniejących budynków zabytkowych, tak aby południowo-wschodnia elewacja zespołu budynków, mających powstać na działkach ew. nr[...] , znalazła się na przedłużeniu południowo-wschodniej elewacji budynku [...] (dawnej siedziby zakładów [...]).

Skarżący zarzuca, że ocena Sądu nie ma odzwierciedlenia w materiale planistycznym. Nie można się jednak z tym zgodzić, gdyż stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku ma podstawę w materiale aktowym, jak również wzięto pod uwagę, że na rozprawie wyjaśnione zostały poszczególne oznaczenia na rysunku planu, w tym także pierwotny układ urbanistyczny i rozwiązania planistyczne wprowadzone do planu, które układ ten mają odtworzyć. Temu celowi służą m.in. linie zabudowy i to one zasadniczo kształtują położenie zabudowy. W celu wyeksponowania budynku położonego przy ul.[...], reprezentującego zróżnicowane budownictwo okresu międzywojnia i podkreślenia pierwotnego założenia urbanistycznego, zaprojektowano wykształcenie, wzdłuż ciągu 11 KD-PJ, zabudowy pierzejowej, której wielkość dopasowana byłaby do istniejącego budynku zakładów [...]. Dlatego do stworzenia, wzdłuż ciągu 11 KD-PJ, jednakowej długości pierzei, posłużono się obowiązującą linią zabudowy, "której przebieg określa możliwą do realizacji bryłę budynku". Linia zabudowy wyznaczona jest częściowo na terenie działki[...].

Należy też podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nowa zabudowa na działkach sąsiadujących z działką skarżącego powstała na podstawie decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy wydanych przed uchwalaniem planu, co nie może wpływać na ocenę legalności miejscowego planu, albowiem zagospodarowanie terenu, które nastąpiło przed uchwaleniem planu nie może być przesłanką pozwalającą stwierdzić nieważność planu. Ocena ważności regulacji planu miejscowego powinna się odnosić do stanu prawnego i faktycznego, w dacie jego uchwalenia. W trakcie sporządzania i uchwalenia planu na działkach nr [...] oraz [...] nie znajdowała się zabudowa wielorodzinna w związku z tym wskazano realizację zespołu nowych budynków na działce budowlanej mogącej składać się z w/w działek. Kształt nowych budynków zaprojektowano w planie poprzez "proponowane obrysy zabudowy projektowanej"; na działce nr [...] mogła znaleźć się część jednego z nowych budynków.

Mając na względzie powyższe uwagi niezasadne są także zarzuty dotyczące naruszenia rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 7 uchwały określającym zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, przyjęto, że cały obszar planu uznaje się za część strefy ochrony konserwatorskiej, a ponadto, dla obiektów (wskazanych na rysunku planu i podzielonych na 3 grupy zgodnie z tekstem uchwały) przewidziano szereg nakazów, zakazów i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, co czyni zadość wymogom, o którym mowa w § 4 pkt 4 rozporządzenia.

Nie można podzielić zarzutów skargi nieproporcjonalnej ingerencji poprzez normy planu w prawo własności skarżącego. NSA przypomina, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Przekładając powyższe uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, właśnie na mocy ustawy - przepisów u.p.z.p., rada gminy została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów m. in. w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (zob. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1275/09, [w:] CBOSA).

Jak wskazano wyżej art. 6 u.p.z.p., stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem u.p.z.p. jest zharmonizowana z wszystkimi powołanymi wyżej przepisami w szczególności Konstytucji, a plany miejscowe uchwalone na jej podstawie w uprawniony i dozwolony sposób kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Nie należy też tracić z pola widzenia i tej zasady, że ograniczenie prawa własności w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostaje bez rekompensaty. Zgodnie z art. 36 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione. Jeżeli organy planistyczne gminy działają na podstawie i w ramach obowiązującego prawa, a samo uwzględnienie interesu indywidualnego byłoby sprzeczne z interesem publicznym lub chronioną przez ustawodawcę wartością wysoko cenioną, to nie można im zarzucić bezprawności działania, chociażby organy te nie uwzględniły złożonych w trakcie postępowania wniosków lub uwag. W przeciwnym wypadku planowanie straciłoby jakikolwiek sens i ograniczyłoby się tylko do terenów będących własnością podmiotów publicznoprawnych albo uzależnione byłoby od zgody lub żądań właścicieli nieruchomości kierujących się interesem indywidualnym. Władztwo planistyczne gminy polega właśnie na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności. Dla osób, które z tego powodu poniosą straty u.p.z.p. przewiduje instytucje odszkodowania. O przekroczeniu władztwa planistycznego można więc mówić dopiero wtedy, gdy działanie gminy jest dowolne i nieuzasadnione, przy czym może być ono uzasadnione dobrze rozumianym celem publicznym. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że nie ma racjonalnych powodów, dla których w analizowanej sprawie, pierwszeństwo wobec interesu publicznego miałoby przypaść interesowi skarżącego. Dlatego zarzut przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia prawa własności skarżącego nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uznano, że w skarżonym planie uwzględniono takie wartości, jak ład przestrzenny i ochronę zabytków jak również zasadę zrównoważonego rozwoju, zaś fakt, że Sąd pierwszej instancji podzielił argumentacje organu w tym zakresie nie czyni wadliwym wyroku i nie stanowi podstawy do jego uchylenia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, zwłaszcza w kwestii wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 P.p.s.a.