Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 168/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 12,  art. 35 part. 1, par. 3, art. 36 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 149,  art. 200,  art. 119 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2021 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. K. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 900 zł (dwa tysiące pięćset złotych); V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, I. K. zarzucił Wojewodzie Dolnośląskiemu bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w rozpoznaniu jego wniosku z dnia 27.04.2020 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium RP. Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania;

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w postępowaniu;

4. zobowiązanie organu do wydania decyzji administracyjnej w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku;

5. przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej odszkodowania w kwocie 5.000 zł na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.;

6. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak karty pobytu utrudnia podróże, wyjechać z Polski nie można, gdyż powrót wymaga wizy. Ponadto brak karty uniemożliwia dostanie kredytu na mieszkanie, kłopoty w załatwianiu spraw urzędowych. Poza tym, brak decyzji powoduje stres, niepewność stabilizacji życiowej i rodzinnej w obcym państwie.

W odpowiedzi na skargę z dnia 02.04.2021 r. Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie. Podniósł argumentację m.in. o ogromnej ilości wniosków składanych do tego organu przez cudzoziemców, przy dalece niewystarczającej obsadzie kadrowej do załatwiania tych spraw. Argumentował, że w tego rodzaju sprawach wymagane jest podjęcie szeregu czynności procesowych. Zaniechanie organu nie może być poczytane za przejaw złej woli, gdyż uwarunkowane jest czynnikami obiektywnymi. Wojewoda znajduje się w bardzo trudnej sytuacji w związku ze skalą napływu wniosków cudzoziemców i niedostosowaną do aktualnej sytuacji obsadą kadrową. W ocenie organu przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej jest niezasadne.

Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I z dnia 14.04.2021 r. doszło do rozdzielenia skargi na bezczynność i skargi na przewlekłość i zarejestrowania ich pod odrębnymi sygnaturami.

Zarządzeniami z dnia 05.10.2021r. na podstawie § 1 zarządzenia Prezesa NSA nr 33 z dnia 30 sierpnia 2021 r. w sprawie utworzenia wydziałów orzeczniczych w wojewódzkich sądach administracyjnych i zakresu ich działania opisane wyżej sprawy strony skarżącej ze skarg na bezczynność i na przewlekłość Wojewody zostały przekazana do Wydziału II WSA.

Postanowieniem z dnia 04.11.2021 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnym Dz.U z 2019, poz. 2325 ze zm), Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę strony skarżącej na bezczynność Wojewody zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 168/21 oraz sprawę na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania zarejestrowaną pod sygn. akt II SAB/Wr 169/21 i prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt II SAB/Wr 168/21. Mając na względzie, że obie skargi dotyczą form bierności organu w postaci bezczynności i przewlekłości w tej samej sprawie administracyjnej i w tym samym przedziale czasowym Sąd stwierdził, że mogły być one objęte jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wskazać trzeba na art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej jako p.p.s.a., zgodnie, z którym to przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na wskazanej podstawie prawnej Sąd rozpoznał niniejszą sprawę.

Należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. posługuje się odrębnymi sformułowaniami: "bezczynność" i "przewlekłe postępowanie" zatem odwołując się do dyrektywy interpretacyjnej, zgodnie z którą różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia (zakaz wykładni synonimicznej) należy uznać, że mamy do czynienia z różnymi sytuacjami (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 117 i n.).

Pojęcie przewlekłości postępowania zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Dokonując szerszego wyjaśnienia pojęcia przewlekłości należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego oraz regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega, zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić, więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona (przewlekłość) zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy uprawnionym będzie przedstawienie organowi zarzutu niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzutu przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla strony. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. NSA w wyroku z 07.03.2013 r. (sygn. akt II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Z kolei bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej. Pojęcie bezczynności zawarte jest w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. normującym instytucję ponaglenia. Zgodnie z ww. przepisem stronie służy prawo wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej (wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a.). Dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

W myśl wskazanego już wyżej art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia i realizując jednocześnie obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Z kolei art. 36 § 1 w zw. z § 2 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, także z przyczyn niezależnych od organu, organ ten jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, organ dopuścił się zarówno bezczynności jak i prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, o czym przesądza zawartość akt administracyjnych sprawy. Bez wezwania pismem z dnia 19.11.2020 r. został uzupełniony wniosek. Pismem z dnia 11.02.2021 r. zostało złożone ponaglenie (wpływ do organu w dniu 16.02.2021 r.). Aktywność ze strony organu wymusiła dopiero skarga z dnia 04.03.2021 r. (05.03.2021 r. data wpływu do organu). Pismem z z dnia 18.03.2021 r. wezwał stronę do osobistego stawiennictwa w dniu 14.04.2021 r. w celu złożeni linii papilarnych oraz do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewoda przekazał pismem z dnia 18.03.2021 r. ponaglenie wraz z niezbędną dokumentacją, zgodnie z właściwością, do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

Powyższe wskazuje, że Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności jak i przewlekłości, czym naruszył zasady i terminy określone w art. 35, art. 36 oraz w art. 8, art. 9, art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7. k.p.a. Okres zwłoki ze strony organu przekroczył, maksymalny termin (2 miesiące) dla załatwienia sprawy w przedmiocie rozpoznania wniosku, a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać tę przewlekłość. Opóźnienia w załatwieniu sprawy, mające swoje źródło w organizacji pracy urzędu, w tym w jego możliwościach kadrowych, nie stanowią okoliczności wyłączającej stwierdzenie przewlekłości w załatwieniu sprawy, wręcz przeciwnie, są jednymi z częstych (a w przypadku spraw zezwoleń na pobyt cudzoziemców – obecnie charakterystycznych) przyczyn przewlekłego prowadzenia postępowania. Problemy w organizowaniu pracy urzędu związane z obiektywnymi trudnościami np. z pozyskaniem kadry pracowników nie mogą, bowiem ograniczać praw strony postępowania ani stanowić usprawiedliwienia dla naruszania tych praw. To na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut zarówno bezczynności jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym - bez żadnej wątpliwości i wahań - można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Charakter rażący ma bezczynność o znamionach "wyjątkowej" (por. wyroki NSA z: 06.09.2016 r., sygn. akt I OSK 296/15; 26.02.2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14). Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania w niniejszej sprawie, jak i opisaną wyżej postawę organu Sąd uznał, że bezczynność i przewlekłość organu w prowadzonym postępowaniu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). O przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa świadczą, w szczególności milczenie organu po otrzymaniu wniosku i zainteresowanie się sprawą dopiero po wniesieniu przez stronę skargi. Tym samym organ zlekceważył ustawowe terminy na załatwienie sprawy. Jako kwalifikowane naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd uznał konieczność przymuszania przez stronę organu do zajęcia się sprawą przez składanie skargi do Sądu na bezczynność. Sytuacji strony w niniejszej sprawie nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa, co jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Świadczy ona o kompletnym zignorowaniu terminów ustawowych na załatwienie sprawy – niezależnie od tego jak prosta by ona w swej materii nie była. W ocenie Sądu, Wojewoda dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa, o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku.

Wobec braku informacji o zakończeniu postępowania w sprawie Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści art. 149 § 2 p.p.s.a. czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W tym względzie należy nadmienić, iż dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia - ma ono, bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Przyznawana przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę za negatywne przeżycia strony wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla strony oraz ewentualnego jej zachowania, jeżeli przyczyniła się ona do wydłużenia postępowania. Na wniosek strony skarżącej, Sąd przyznał sumę pieniężną, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt IV wyroku), uznając, że kwota 900 zł zrekompensuje jej negatywne przejścia wynikające z przewlekłego prowadzenia postępowania. W ocenie Sądu, zawarte w skardze żądanie sumy pieniężnej we wnioskowanej wysokości w realiach sprawy jest zbyt wygórowane.

O kosztach postępowania (pkt V wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zasądzono od organu na rzecz strony skarżącej wartość wpisu jaki uiściła strona inicjując postępowanie sądowe w sprawie.