Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 548/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 4, art. 5 ust. 1 i 1a, art. 6 ust. 1-2, ust. 3 pkt 1 i 3, ust. 4, art. 8, art. 13, art. 15 ust. 4, art. 16, art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 2, art. 9 ust. 2 i 3, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 119 pkt 2, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska - Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Zduńskiej Woli na uchwałę Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 27 stycznia 2006 r. nr XXXV/322/2006 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta Szadek stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. a.bł.


UZASADNIENIE

27 stycznia 2006 r. Rada Gminy i Miasta Szadek na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", oraz art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr XXX/322/2006 w sprawie Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy i Miasta Szadek.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale Prokurator Rejonowy w Zduńskiej Woli zarzucił:

1. istotne naruszenie prawa materialnego – art. 19 u.z.z.w. oraz § 143 w związku z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908), powoływanym dalej jako: "zasady techniki prawodawczej", polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 1 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały definicji legalnych tzw. "słowniczka," stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w u.z.z.w., podczas gdy Rada Gminy i Miasta Szadek nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca;

2. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 u.z.z.w. polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i poprzestanie w tym zakresie na zapisaniu regulacji, z której wynikają obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy stanowiące w części kompilację obowiązków określonych w u.z.z.w., podczas gdy regulamin winien określać co najmniej minimalne ciśnienie wody, minimalną ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody;

3. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 u.z.z.w. polegające na niewykonaniu delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale VI "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" wspomnianych warunków i poprzestanie jedynie na zapisaniu w § 21 wyłącznie treści o charakterze informacyjnym, nie zaś normatywnym;

4. istotne naruszenie art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 19 u.z.z.w. polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej poprzez:

a. wskazanie w § 1 ust. 1 regulaminu – Zakładu Gospodarki Komunalnej w Szadku jako przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego będącego podmiotem praw i obowiązków wynikających z przejętego regulaminu, podczas gdy regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinien być aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a tym samym powinien odnosić się do wszystkich istniejących i ewentualnie mogących powstać na terenie danej gminy przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych;

b. nałożenie w § 5-6 regulaminu na odbiorców usług szeregu obowiązków i zakazów, co narusza art. 19 u.z.z.w.;

c. nałożenie w § 16 ust. 2 pkt a i b regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do sieci obowiązku załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy i mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu, w sytuacji gdy art. 6 ust. 4 u.z.z.w. przewiduje, że umowa o doprowadzenie wody i odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, a tym samym Rada Miasta i Gminy Szadek nie jest władna do nakładania na odbiorcę usług konieczności dostarczenia dokumentu określającego tytuł prawny do nieruchomości i innych dokumentów;

d. zapisania w § 15 ust. 4 regulaminu, że zakład ustala wzór wniosku o zawarcie umowy, a tym samym w sposób nieuprawniony scedowanie obowiązku wynikającego z "art. 19 ust. 5 pkt 2" u.z.z.w. do określenia warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami bezpośrednio na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, co stanowi istotne naruszenie prawa;

e. określenie w § 14 ust. 3 regulaminu sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty, podczas gdy upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 u.z.z.w. nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez przedsiębiorcę;

f. wskazanie w § 18 regulaminu sytuacji faktycznych, kiedy zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci i odmówić zawarcia umowy, podczas gdy ani przedsiębiorstwo, ani gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci czy odmowy zawarcia umowy, co narusza także art. 15 ust. 4 u.z.z.w.;

g. określenie w § 23 ust. 1 i § 24 regulaminu okoliczności pozwalających na wstrzymanie dostaw wody i odbioru ścieków oraz ograniczenia zużycia wody do konsumpcji, podczas gdy u.z.z.w. uprawnia organ uchwałodawczy jedynie do określenia sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości dostaw wody i odprowadzania ścieków, a tym samym przepisy te podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej;

h. wskazanie w § 7 ust. 2 i § 17 ust. 2 regulaminu jakie elementy w szczególności winny zawierać umowy o przyłączenie do sieci oraz o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, przy czym delegacji do określenia w akcie prawa miejscowego wskazanych kwestii nie można wywodzić z treści art. 19 u.z.z.w.;

g. istotne naruszenie art. 87 ust. 1 Konstytucji RP i hierarchii źródeł prawa poprzez wskazanie w § 31, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w stosunku do § 1 ust. 3, § 5 i 6, § 16 ust. 2 pkt a i b, § 15 ust. 4, § 14 ust. 3, § 18, § 23 ust. 1 lit. a-g, § 24, § 7 ust. 2 i § 17 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały.

W pozostałym zakresie organ administracji wniósł o oddalenie skargi. Organ administracji wniósł także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu organ administracji zgodził się z zarzutem prokuratora, że § 1 ust. 3 regulaminu stanowi istotne naruszenie prawa materialnego – art. 19 u.z.z.w. oraz § 143 w związku z § 137 zasad techniki prawodawczej poprzez zamieszczenie w tym przepisie definicji legalnych, tzw. "słowniczka", stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w u.z.z.w. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że mając na uwadze fakt, że w u.z.z.w. znajduje się "słowniczek" definicji legalnych zawartych w § 1 ust. 3 regulaminu, stwierdzenie jego nieważności nie doprowadzi do całkowitego zniekształcenia treści uchwalonego regulaminu, co nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Odnosząc się do zarzutu niewykonania delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków i poprzestanie na zapisaniu regulacji, z której wynikają obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy, organ administracji stwierdził, że zarzut ten wydaje się być częściowo słuszny, ponieważ w rozdziale tym nie zostały zawarte postanowienia, w których zostałoby określone minimalne ciśnienie wody, minimalna ilość dostarczanej wody i ilość odprowadzanych ścieków oraz wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody. Jednakże wymagania dotyczące jakości wody uregulowane są odrębnym rozporządzeniem wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w. Oznacza to, że powielanie tych regulacji w regulaminie byłoby powieleniem postanowień, które regulowane są odrębnym aktem prawnym. Odnosząc się do obowiązków przedsiębiorstwa i odbiorcy, które zostały opisane we wskazanym rozdziale organ administracji wyjaśnił, że poprzez postanowienia tego rodzaju określono minimalny poziom usług świadczonych przez zakład w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, co oznacza, że regulacja zawarta w tym rozdziale wyczerpuje treść art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w., w związku z czym wnosi o oddalenie skargi odnośnie tego zarzutu.

Ustosunkowując się do zarzutu niewykonania delegacji ustawowej poprzez niewskazanie w Rozdziale VI "Techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" organ administracji stwierdził, że warunki te zostały już zawarte w: studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, regulaminie świadczenia usług i warunkach udzielania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że warunki te znajdują się w szeregu innych dokumentów. Ze względu na ich ilość, kopiowanie tego rodzaju postanowień do Rozdziału VI regulaminu mogłoby zaburzać czytelny odbiór treści uchwalonego regulaminu. Z tych względów w Rozdziale VI regulaminu jedynie wskazano miejsca, w których został zapewniony nieodpłatny wgląd do tych dokumentów, z którego mogą skorzystać potencjalni odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych. W związku z tym organ administracji wniósł o oddalenie skargi w stosunku do tego zarzutu.

Według organu administracji, zarzut nieprawidłowego określenia zakresu przedmiotowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków poprzez wskazanie w jego § 1 ust. 1 jednostkowego podmiotu: Zakładu Gospodarki Komunalnej w Szadku jako adresata praw i obowiązków wynikających z przyjętego regulaminu, jest całkowicie niesłuszny, ponieważ Zakład Gospodarki Komunalnej w Szadku jest jedynym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym działającym na terenie Gminy i Miasta Szadek i zgodnie ze statutem zakładu Gospodarki Komunalnej w Szadku począwszy od 1 listopada 1991 r. nieprzerwanie funkcjonuje jako samorządowy zakład budżetowy. Głównym celem działania zakładu jest zaspokojenie potrzeb mieszkańców Gminy i Miasta Szadek w zakresie zaopatrzenia i dystrybucji wody oraz oczyszczania ścieków. Ponadto z uwagi na działalność zakładu w formie samorządowej jednostki budżetowej nie ma możliwości, aby na terenie gminy działalność w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków była prowadzona przez inne przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W trakcie obowiązywania zaskarżonej uchwały jedynym działającym przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym był Zakład Gospodarki Komunalnej w Szadku. Mając na uwadze powyższe określenie w § 1 ust. 1 regulaminu – Zakładu Gospodarki Komunalnej w Szadku jako przedsiębiorstwa będącego podmiotem praw i obowiązków wynikających z przyjętego regulaminu, jest całkowicie uzasadnione.

Organ administracji zgodził się natomiast z prokuratorem, że nałożenie w § 5 i 6 regulaminu na odbiorców usług szeregu obowiązków i zakazów narusza art. 19 u.z.z.w. Stwierdził jednakże, że stwierdzenie ich nieważności nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ w przypadku unieważnienia ich treści w Rozdziale II regulaminu nadal będą znajdowały się postanowienia zawierające w swej treści minimalny poziom usług świadczonych przez zakład w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Organ administracji podzielił zarzut dotyczący nałożenia w § 16 ust. 2 pkt a i b regulaminu na osobę, która ubiega się o przyłączenie do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek i mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu. Wskazał przy tym, że art. 6 ust. 4 u.z.z.w. przewiduje, że umowa o doprowadzanie wody i odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do nieruchomości, do której ma być doprowadzana woda albo odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Organ administracji zaznaczył jednakże, że stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Organ administracji za słuszny uznał zarzut, że zawarte w § 15 ust. 4 regulaminu postanowienie, że zakład ustala wzór wniosku o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, stanowi naruszenie art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. z uwagi na fakt, że Rada Gminy w sposób nieuprawniony scedowała obowiązek ustalenia wzoru takiego wniosku na zakład. Organ administracji zaznaczył jednakże, że stwierdzenie nieważności § 15 ust. 4 regulaminu nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Organ administracji podzielając zarzut dotyczący określenia w § 14 ust. 3 regulaminu sposobu postępowania przez przedsiębiorstwo w przypadku otrzymania nadpłaty wskazał, że u.z.z.w. nie przewiduje uregulowań dotyczących postępowania z nadpłatą otrzymaną przez przedsiębiorcę. Wobec tego wniósł o stwierdzenie nieważności § 14 ust. 3 regulaminu. Organ administracji podniósł przy tym, że stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Organ administracji uznając za słuszny zarzut dotyczący wskazania w § 18 regulaminu sytuacji faktycznych, kiedy zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci i odmówić zawarcia umowy i naruszenia w ten sposób art. 15 ust. 4 u.z.z.w. zaznaczył, że stwierdzenie nieważności wskazanego postanowienia nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zarzut dotyczący określenia w § 23 ust. 1 i § 24 regulaminu okoliczności pozwalających na wstrzymanie dostaw wody i odbioru ścieków oraz ograniczenia zużycia wody do konsumpcji organ administracji podzielił częściowo. Stwierdził, że w § 23 ust. 1 pkt a-g regulaminu zostały wskazane okoliczności, które naruszają przepisy u.z.z.w., jednak w pkt h wskazanego przepisu zostało sformułowane postanowienie, zgodnie z którym w razie wystąpienia sytuacji określonych w art. 8 u.z.z.w. zakład może wstrzymać lub ograniczyć dostawę wody lub odbiór ścieków, co nie stanowi naruszenia przepisów powołanej ustawy. W związku z tym organ administracji wniósł o stwierdzenie nieważności § 23 ust. 1 regulaminu jedynie w zakresie pkt a-g. Natomiast w odniesieniu do § 23 ust. 1 pkt h regulaminu wniósł o oddalenie skargi. W odniesieniu do § 24 regulaminu organ administracji stwierdził, że zgadza się z zarzutami prokuratora, wobec czego wnosi o stwierdzenie nieważności tego przepisu. Stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Organ administracji za całkowicie słuszny uznał zarzut wskazania w § 7 ust. 2 i § 17 ust. 2 regulaminu, jakie elementy w szczególności winny zawierać umowy o przyłączenie do sieci oraz o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, ponieważ zawarcie tego rodzaju regulacji w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków jest niezgodne z art. 19 u.z.z.w. Jednocześnie organ administracji zaznaczył, że stwierdzenie nieważności wskazanych postanowień nie powinno przesądzać o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ponieważ nie będzie miało znaczącego wpływu na treść całej uchwały i regulaminu, który stanowi do niej załącznik.

Zarzut dotyczący § 31 regulaminu organ administracji uznał natomiast za całkowicie niesłuszny. Według organu administracji, w § 31 regulaminu zostało jasno określone, że w razie wystąpienia okoliczności, które nie byłyby przedmiotem treści regulaminu, będą one określone w u.z.z.w. oraz przepisach wykonawczych. Treść § 31 nie ma na celu usytuowania regulaminu w hierarchii źródeł prawa wyżej niż wskazanej ustawy, a jedynie powołanie się na jej postanowienia jako aktu nadrzędnego, który zawiera znacznie szerszą regulację o tematyce zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków niż regulamin.

W piśmie z 15 września 2020 r. Prokurator Rejonowy Zduńskiej Woli również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Nie wyłącza również możliwości jej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że zmiana lub uchylenie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji tego utrata mocy obowiązującej uchwały, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10).

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 zasad techniki prawodawczej – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Stosownie do art. 19 ust. 2 u.z.z.w. regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Regulacja ustawowa nie daje zatem radzie gminy prawa ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jej podstawie regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętymi regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w., pomijanie kwestii, które winny być obligatoryjnie uregulowane w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części (por. np. wyroki: WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15 i z 9 stycznia 2007 r., I OSK 1663/06; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 15 marca 2007 r., II SA/Wr 745/06; WSA z Krakowie z 26 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 279/19; z 4 lipca 2019 r., II SA/Kr 136/19; WSA w Rzeszowie z 15 kwietnia 2019 r., II SA/Rz 191/19; WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Łd 156/19; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19).

W skardze zasadnie prokurator sformułował zarzut dotyczący wskazania w § 1 ust. 1 regulaminu Zakładu Gospodarki Komunalnej w Szadku jako podmiotu praw i obowiązków z niego wynikających. Nie budzi wątpliwości, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, jako akt prawa miejscowego, powinien zawierać przepisy powszechnie obowiązujące. Aby można było uznać uchwałę za akt normatywny, zawierający przepisy powszechnie obowiązujące, należałoby stwierdzić, że zawiera ona przepisy o charakterze generalnym obowiązujące erga omnes na danym obszarze, bez indywidualizacji jej adresatów, jak i abstrakcyjnym, w znaczeniu dotyczącym sytuacji powtarzalnych, które to warunki muszą zostać spełnione kumulatywnie. Z tego powodu niedopuszczalna jest konkretyzacja w regulaminie przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak to czyni zaskarżona uchwała. W § 1 ust. 3 pkt 3 rada gminy wyraźnie wskazała, że użyte w regulaminie określenie "Zakład Gospodarki Komunalnej (zwany dalej Zakładem)" to "Zakład prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków w oparciu o regulamin organizacyjny stanowiący załącznik do uchwały Nr XV/89/91 Rady Gminy i Miasta Szadek z dnia 24 października 1991 r.". Regulamin ten określa zatem prawa i obowiązki wyłącznie tego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Należy mieć na względzie, że stosownie do art. 9 ust. 1 u.s.g. w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Dalej art. 9 ust. 2 stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3).

Z treści art. 9 u.s.g. wynika, że gmina może realizować powierzone jej zadania poprzez wyodrębnione w ramach własnej struktury jednostki organizacyjne lub poprzez utworzone gminne osoby prawne. Ustawą, do której odsyła art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g., jest ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 43 ze zm.). powoływanej dalej jako: "u.g.k.". Ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach: zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek (art. 9 u.g.k.). Do spółki powstałej w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego stosuje się przepisy Kodeksu handlowego, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 16 ust. 1 u.g.k.). Jednostka organizacyjna uzyskuje osobowość prawną z chwilą jej wpisu do właściwego rejestru, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej (art. 37 § 1 k.c.). Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). Z unormowaniami tymi koresponduje art. 2 pkt 4 u.z.z.w., który definiuje przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jako przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność.

Brak jest zatem podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców tych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 u.z.z.w.) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. Treść regulaminu nie może zatem odnosić się tylko do faktycznie działającego na terenie gminy jedynego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, ale powinna uwzględniać potencjalną możliwość powstania w tym zakresie spółek prawa handlowego lub przystępowania gminy do takich spółek. Zgodnie zatem z art. 19 ust. 1 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne powinno być określone w sposób generalny, gdyż taki charakter mają unormowania aktu prawa miejscowego.

W wyroku z 12 października 2006 r., II OSK 1322/05 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że regulamin, który określa uprawnienia i obowiązki konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego jest aktem określającym funkcjonowanie danego przedsiębiorstwa, a uchwała rady nie stanowi w takim wypadku wykonania art. 19 u.z.z.w.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest także pogląd, że uregulowanie działalności tylko jednego, konkretnego przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego wbrew normatywnemu charakterowi aktu prawa miejscowego, przemawia za nieważnością całej uchwały (por. wyroki: WSA w Warszawie z 14 grudnia 2017 r., VIII SA/Wa 460/17; z 13 kwietnia 2017 r., VIII SA/Wa 399/16; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2010 r., II SA/Ol 658/10; WSA w Krakowie z 10 grudnia 2008 r., II SA/Kr 905/08; WSA w Olsztynie z 20 marca 2020 r., II SA/Ol 158/18; wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r.).

Niezależnie od powyższego za uzasadniony uznać należy zarzut dotyczący wprowadzenia w § 1 ust. 3 regulaminu definicji legalnych, tzw. "słowniczka", w którym powtórzono bądź zmodyfikowano przepisy u.z.z.w. I tak w definicje zawarte w § 1 ust. 3 pkt 2, pkt 4, pkt 5, pkt 7-12, pkt 14-19 regulaminu stanowią powtórzenie definicji zawartych w u.z.z.w. odpowiednio w art. 2 pkt 3a (osoba korzystająca z lokalu), art. 2 pkt 5 (przyłącze kanalizacyjne), art. 2 pkt 6 (przyłącze wodociągowe), art. 2 pkt 8-19 (ścieki, ścieki bytowe, ścieki komunalne, ścieki przemysłowe, taryfa, taryfowa grupa odbiorców usług, urządzenia kanalizacyjne, urządzenia pomiarowe, urządzenia wodociągowe, właściciel, woda przeznaczona do spożycia ludzi, wodomierz główny). Definicje zawarte w § 1 ust. 3 pkt 1, 6, 20 i 21 stanowią modyfikację definicji zawartych w u.z.z.w. odpowiednio w art. 2 pkt 3 (odbiorca usług), art. 2 pkt 7 (sieć), art. 2 pkt 20 (zbiorowe odprowadzanie ścieków) i 21 (zbiorowe zaopatrzenie w wodę). W § 1 ust. 3 pkt 3 i 13 regulaminu wprowadzono natomiast definicje nowe, tj. Zakładu Gospodarki Komunalnej (przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego) i umowy. Przy czym u.z.z.w. chociaż posługuje się pojęciem umowy, to go nie definiuje.

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do powtarzania czy też tworzenia własnych definicji legalnych w zaskarżonym akcie. Ich formułowanie jest dopuszczalne jedynie w przypadku wyraźnego umocowania w tym zakresie w treści ustawy (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 28 grudnia 2006 r., II SA/Wr 570/06; WSA w Opolu z 4 października 2007 r., II SA/Op 344/07; NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; WSA w Gliwicach z 26 listopada 2014 r., II SA/Gl 518/14; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 12 stycznia 2017 r., II SA/Go 954/16; WSA w Warszawie z 14 marca 2019 r., VIII SA/Wa 23/19).

Zasadnie prokurator zarzucił, że w regulacja zawarta w Rozdziale II regulaminu w odniesieniu do obowiązku określenia minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie jest kompletna i narusza art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w.

Z art. 19 ust. 2 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że w przepisie tym ustawodawca nałożył na radę gminy obowiązek określenia w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W orzecznictwie wskazuje się, że pod ustawowym pojęciem "minimalny poziom usług" należy rozumieć zarówno ilość dostarczanej wody, jej ciśnienie, ciągłość dostaw, a także jej jakość. Odpowiednie regulacje stanowionego regulaminu winny zatem zobowiązywać przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do zapewnienia usługobiorcom minimalnego ciśnienia wody, minimalnej ilości dostarczanej wody oraz określać minimalne wymagania dotyczące jakości dostarczanej wody (por. wyroki WSA w Szczecinie z 30 maja 2018 r., II SA/Sz 257/18 i z 21 czerwca 2018 r., II SA/Sz 300/18; WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Nie ma znaczenia, że np. wymagania dotyczące jakości wody regulowane są odrębnym rozporządzeniem, wydawanym na podstawie art. 13 u.z.z.w., albo że umowa określa ilość i jakość oraz warunki świadczonych usług (art. 6 ust. 3 pkt 1 u.z.z.w.). Nie zwalnia to rady gminy z uwzględnienia obowiązujących standardów przy określeniu obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego w zakresie zapewnienia minimalnego poziomu świadczonych usług (por. wyroki: NSA z 12 lutego 2008 r., II OSK 2033/06; WSA w Szczecinie z 10 listopada 2016 r., II SA/Sz 929/16; WSA w Bydgoszczy z 7 marca 2018 r., II SA/Bd 1256/17; WSA we Wrocławiu z 16 października 2018 r., II SA/Wr 118/18; NSA z 7 lipca 2020 r., II OSK 536/20).

Należy w tym miejscu zauważyć, że wymagany minimalny poziom jakości wody został określony poprzez przepisy wydane na podstawie art. 13 u.z.z.w. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (27 stycznia 2006 r.) było to rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 listopada 2002 r. w sprawie wymagań dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. Nr 203, poz. 1718). Przepisy te wyznaczają pewien minimalny poziom świadczonych usług, co jednakże nie oznacza jakości wody dostarczanej na terenie gminy, a tym samym braku konieczności uszczegółowienia jej parametrów jakościowych. Z przepisów wskazanego rozporządzenia wynika jedynie, jaki musi być zachowany minimalny poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi. Czym innym jest natomiast określenie w ramach stosownej uchwały, określonych parametrów jakościowych wody, dostarczanej już końcowemu odbiorcy, której to jakość musi być co najmniej równa minimalnym wskaźnikom wskazanym w powyższym rozporządzeniu, ale też może być wyższa, w zależności od konkretnego ujęcia wody. Dana gmina może bowiem wprowadzić lub nie zaostrzone wymagania jakościowe dla wody, która ma być dostarczana na terenie obowiązywania regulaminu, jednakże w każdym przypadku ma ona obowiązek określić stosowany na jej terenie poziom jakościowy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi poprzez wskazanie jej konkretnych paramentów jakościowych (por. wyrok WSA w Opolu z 6 listopada 2019 r., I SA/Op 323/19). Określenie w akcie rangi podustawowej podstawowych wymagań, jakie powinna spełniać woda, aby mogła zostać uznana za zdatną do spożycia przez ludzi nie przesądza o parametrach jakościowych wody w konkretnym przypadku. Skoro woda pobierana jest z różnych ujęć, to oczywistym jest, że może posiadać inne parametry jakościowe od tych określonych w rozporządzeniu, przy jednoczesnym zachowaniu minimum określnego przepisami. W niektórych przypadkach woda może charakteryzować się szczególnymi walorami, czystością, smakiem, zawartością cennych pierwiastków. Zatem wszystkie parametry odnoszące się do jej jakości gwarantowanej przez przedsiębiorstwo powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w regulaminie, podobnie jak określenie ilości i ciśnienia dostarczanej wody, co z kolei wynika z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 480/19). W § 2 regulaminu określono jedynie, że w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę zakład, zgodnie z przepisami ustawy, ma obowiązek: zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem (pkt 1); zapewnić dostawy wody w sposób ciągły i niezawodny (pkt 2); zapewnić jakość wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zdrowia (pkt 3); prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości wody (pkt 4); zamontować wodomierz główny oraz zapewniać prawidłowe jego utrzymanie, naprawę oraz wymianę na koszt zakładu z wyjątkiem przypadków, gdy naprawa lub wymiana wynika z winy odbiorcy (pkt 5). W regulaminie nie wskazano jednak szczegółowych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia, minimalnej ilości dostarczanej wody. Nie jest wystarczające nałożenie na przedsiębiorstwo-wodociągowo kanalizacyjne obowiązku zapewnienia zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody "w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem", jak również obowiązku "zapewnienia jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, zgodnie z rozporządzeniem ministra właściwego do spraw zdrowia". Użyte w regulaminie pojęcia "wymaganej ilości" i "odpowiedniego ciśnienia" są niedookreślone, niejasne i niejednoznaczne. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Oczywistym przy tym jest, że przedsiębiorstwo dostarczające odbiorcom wodę, musi prowadzić bieżącą kontrolę jej przydatności do spożycia przez ludzi, a zatem spełnienia przez nią wymogów z rozporządzeń ministra właściwego do spraw zdrowia wydanych na podstawie art. 13 u.z.z.w. Brak bowiem spełnienia tych minimalnych norm, prowadziłby do ewentualnych ograniczeń w możliwości dostarczania takiej wody odbiorcom, skoro nie spełniałaby ona określonych w rozporządzeniu norm do spożycia przez ludzi. Obowiązek zapewnienia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnienia należytej jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków wynika wprost z art. 5 ust. 1 u.z.z.w. Obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości wody wynika natomiast bezpośrednio z art. 5 ust. 1a u.z.z.w. Regulacja zawarta w § 2 regulaminu stanowi zatem nieuprawnione, zmodyfikowane powtórzenie regulacji ustawowej. Nałożenie tak sformułowanych obowiązków na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne było zatem nieuprawnione. Ponadto w sytuacji, gdy w samej uchwale nie ustanowiono konkretnych parametrów jakościowych dostarczanej wody, jej ciśnienia i ilości, przewidziane w § 27 regulaminu prawo jej odbiorcy do zgłaszania reklamacji dotyczących ilości i jakości świadczonych usług oraz wysokości naliczonych opłat za te usługi, czyni realizację tego uprawnienia niezwykle utrudnioną, o ile nie iluzoryczną.

Zarzut dotyczący nieokreślenia w regulaminie technicznych warunków określających możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych i niewykonania tym samym delegacji ustawowej, o której mowa w art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w. również jest trafny. W Rozdziale VI "Techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych" regulamin zawiera tylko § 21 zgodnie, z którym potencjalni odbiorcy usług wodociągowo-kanalizacyjnych mogą uzyskać informacje dotyczące dostępności tych usług: 1) w Urzędzie Gminy, który udostępnia nieodpłatnie wgląd: a) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, b) w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, c) w regulamin świadczenia usług, d) w warunki udzielania zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków; 2) w przedsiębiorstwie udostępniającym nieodpłatnie wgląd w: a) regulamin świadczenia usług. Przepis § 21 regulaminu nie zawiera zatem żadnych treści normatywnych. Tymczasem określenie warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona ma szczególne znaczenie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19).

W § 5 i § 6 regulaminu określono szereg obowiązków i zakazów dotyczących odbiorców. I tak zgodnie z § 5 regulaminu odbiorca korzystający z usług zakładu zobowiązany jest: 1) korzystać z usług zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w sposób zgodny; 2) zapewnić realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego; 3) zapewnić prawidłowe utrzymanie przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego na własny koszt w stanie nie powodującym pogorszenia warunków eksploatacji urządzeń wodociągowych lub kanalizacyjnych w przypadku, gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne stanowi własność odbiorcy; 4) usunąć awarię przyłącza wodociągowego lub przyłącza kanalizacyjnego na własny koszt oraz w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami w sytuacji, gdy przyłącze wodociągowe lub kanalizacyjne stanowi własność odbiorcy, (chyba że umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków zawarta między zakładem a odbiorcą usług stanowi inaczej); 5) zapewnić prawidłowe utrzymanie instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej zgodnie z warunkami technicznymi użytkowania budynków mieszkalnych; 6) zapewnić prawidłowe utrzymanie pomieszczeń, w których zainstalowany jest wodomierz lub urządzenie pomiarowe w stanie uniemożliwiającym jego uszkodzenie i nieprawidłowe działanie oraz zabezpieczenie pomieszczenia przed dostępem osób nieuprawnionych; 7) wykorzystywać wodę z sieci wodociągowej i korzystać z przyłącza kanalizacyjnego wyłącznie w celach i na warunkach określonych w umowie o przyłączeniu do sieci oraz w warunkach przyłączenia do sieci; 8) zapewnić realizację obowiązków określonych w ustawie oraz przepisach wykonawczych do ustawy dotyczących: a) warunków wprowadzania ścieków do urządzeń kanalizacyjnych, b) wymagań co do ich jakości, c) określonych w umowie ograniczeń dotyczących ilości ścieków; 9) terminowo regulować należności za dostawę wody i odprowadzanie ścieków – zgodnie z zawartą umową; 10) niezwłocznie powiadomić zakład o wszelkich stwierdzonych uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego; 11) zapewnić osobom reprezentującym zakład, po okazaniu legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, prawo wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego należącego do odbiorcy w celu, o których mowa w art. 7 ustawy. Z kolei w myśl § 6 regulaminu odbiorcy usług zabrania się: 1) pobierania wody przed wodomierzem głównym; 2) zmiany lokalizacji wodomierza głównego; 3) naruszania plomb na wodomierzu głównym oraz na zaworach przy wodomierzu; 4) czerpania wody z ulicznych hydrantów przeciwpożarowych na cele niezwiązane z gaszeniem pożarów; 5) używania zasuw na sieci wodociągowej.

Jak słusznie zauważył w skardze prokurator, to umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawarta między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług określa prawa i obowiązki stron umowy, co wynika wprost z art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w. Zgodnie z tym przepisem umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków powinna zawierać w szczególności postanowienia dotyczące: 1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia, 2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń, 3) praw i obowiązków stron umowy, 3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług, 4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, 5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18, 6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia. W art. 6 ust. 1 u.z.z.w. unormowano zasadę udzielania tego rodzaju usług ma podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Ustawodawca zdecydował zatem, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że prawa i obowiązki odbiorców usług winny być określone w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego rada nie była upoważniona (por. wyrok WSA w Warszawie z 3 października 2019 r., VIII SA/Wa 470/19).

Zdaniem sądu, w § 16 ust. 2 regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej zobowiązano osobę występującą o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do załączenia do wniosku dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek dotyczy (pkt a) i mapy sytuacyjnej, określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu (pkt b). Z treści bowiem art. 6 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że warunkiem zawarcia umowy jest wyłącznie istnienie fizycznego przyłączenia do sieci oraz złożenie pisemnego wniosku o zawarcie umowy. Natomiast przepis art. 6 ust. 4 u.z.z.w. wskazuje, że umowa o zaopatrzenie wody lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, albo z osobą, która nie posiada takiego tytułu, a korzysta z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki. Tak samo nałożenie obowiązku dołączenia do wniosku o przyłączenie nieruchomości do sieci mapy sytuacyjno-wysokościowej w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego narusza w sposób istotny art. 6 ust. 2 i ust. 4 u.z.z.w. (por. wyroki WSA: w Gorzowie Wielkopolskim z 12 września 2018 r., II SA/Go 477/18; w Gliwicach z 17 grudnia 2018 r., II SA/Gl 697/18, w Poznaniu z 26 kwietnia 2018 r., IV SA/Po 174/18; w Szczecinie z 22 marca 2018 r., II SA/Sz 28/18).

Wyjście poza zakres umocowania ustawowego stanowi też regulacja zawarta w § 15 ust. 4 regulaminu upoważniająca zakład – przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W myśl art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Z treści przytoczonych przepisów wynika istniejący po stronie przedsiębiorcy obowiązek przyłączenia do sieci, w sytuacji gdy określone warunki zostały spełnione. Organ stanowiący nie ma zatem uprawnień do formułowania w regulaminie przesłanek stanowiących przeszkodę w przyłączeniu nieruchomości do sieci, lecz do określenia warunków, które należy spełnić, aby nieruchomość została do sieci przyłączona. Powyższe rozróżnienie ma znaczenie, szczególnie dla odbiorcy usług, który w wypadku spełnienia określonych w regulaminie warunków ma podstawy oraz prawo oczekiwać, że jego wniosek o przyłączenie do sieci zostanie uwzględniony (por. wyrok NSA z 27 lutego 2020 r., II OSK 63/19). Z art. 6 ust. 1 i 2 u.z.z.w. wynika, że zawarcie umowy następuje zatem na pisemny wniosek odbiorcy usług. Przy czym przepis art. 6 u.z.z.w. nie wskazuje, że wniosek ów ma mieć określony wzór, ani że taki wzór ma zostać określony i udostępniony przez przedsiębiorstwo. Przepis art. 19 ust. 2 pkt 2 u.z.z.w. stanowi natomiast, że regulamin powinien określać warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Z tych też względów obligatoryjnym elementem regulaminu są techniczne warunki określające możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (art. 19 ust. 2 pkt 5 u.z.z.w.) i sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza (art. 19 ust. 2 pkt 6 u.z.z.w.). Tym samym kwestionowana regulacja stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż u.z.z.w. wyraźnie wskazuje na organ stanowiący gminy jako jedyny uprawniony do stanowienia regulacji w tym przedmiocie. U.z.z.w. nie przewiduje żadnej podstawy do nadawania przedsiębiorstwu uprawnienia do określania warunków i trybu zawierania tego rodzaju umów.

Z kolei według § 14 ust. 3 regulaminu w przypadku nadpłaty zalicza się ją na poczet przyszłych należności lub, na żądanie odbiorcy usług, zwraca się ją w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku w tej sprawie. Unormowanie to stanowi powtórzenie regulacji zawartej w obowiązujących kolejno § 17 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2002 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz.U. Nr 26, poz. 257), § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1701 ze zm.) i § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. poz. 472 ze zm.). W kwestionowanej regulacji rada gminy bez wyraźnego upoważnienia ustawowego powtórzyła regulację stanowiącą przepis powszechnie obowiązującego prawa i określiła w regulaminie kwestię, która może stanowić treść umowy zawartej z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 2 u.z.z.w.

Zakwestionowane przez prokuratora uregulowanie zawarte w § 18 regulaminu wskazuje natomiast na sytuacje faktyczne, kiedy zakład ma prawo odmówić przyłączenia do sieci, podczas gdy gmina nie ma kompetencji do określania przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci. Regulacja powyższa narusza powołany wyżej art. 15 ust. 4 u.z.z.w. Zatem w świetle regulacji ustawowych przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne ma wyłącznie uprawnienie do wydania warunków technicznych przyłączenia do sieci, a następnie dokonania odbioru wykonanego przyłącza, co ma służyć sprawdzeniu zgodności stanu faktycznego z wydanymi warunkami. Są to jedyne uprawnienia przedsiębiorstwa, zaś z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika wyraźnie obowiązek przedsiębiorstwa przyłączenia do sieci nieruchomości, o ile zostały spełnione powyższe warunki. Gmina nie ma kompetencji do określenia przesłanek negatywnych, tzn. odmowy przyłączenia nieruchomości do sieci (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., IV SA/Po 425/13; wyrok WSA w Olsztynie z 27 czerwca 2017 r., II SA/Ol 452/17).

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że unormowania zawarte w § 23 ust. 1 i § 24 regulaminu podjęte zostały z przekroczeniem delegacji ustawowej. W § 23 ust. 1 regulaminu upoważniono zakład do wstrzymania lub ograniczenia dostaw wody lub odbiór ścieków, w razie: a) wystąpienia uszkodzenia elementu dystrybucji wody (przyłącza wodociągowe, sieć wodociągowa, przewody rozdzielcze) lub przyłącza kanalizacyjnego i sieci kanalizacyjnej uniemożliwiających dopływ wody lub odbiór ścieków, b) braku wody w ujęciu, c) potrzeby zwiększenia dopływu wody do hydrantów przeciwpożarowych, d) konieczności przeprowadzenia niezbędnych napraw, prac modernizacyjnych i planowanych remontów sieci i urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, e) uszkodzenia instalacji wewnętrznej grożącej niebezpieczeństwem, f) przerw w zasilaniu energetycznym urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, g) klęsk żywiołowych, h) wystąpienia sytuacji, o których mowa w art. 8 ustawy. Z kolei w § 24 regulaminu wskazano, że w czasie trwania klęski żywiołowej, szczególnie, gdy nastąpiło zanieczyszczenie wody w ujęciu, zakład ma prawo wprowadzić ograniczenia zużycia wody do konsumpcji po zawiadomieniu odbiorców usług o zastosowaniu ograniczeń.

Nie zwalnia to jednak zakładu z obowiązku zastosowania wszelkich dostępnych sposobów dla złagodzenia tych uciążliwości dla odbiorców usług. Regulacje te nie mają umocowania prawnego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Rolą rady jest bowiem określenie sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, nie zaś wskazanie konkretnych okoliczności ograniczenia lub wstrzymania usług. W art. 8 u.z.z.w. określono sytuacje, w których przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne może odciąć dostawę wody lub zamknąć przyłącze kanalizacyjne (ust. 1) oraz jego obowiązki z tym związane (ust. 2 i 3). Zdaniem sądu, skoro w art. 8 u.z.z.w. określono przesłanki wstrzymania dostawy wody i zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego, to uchwałodawca w akcie prawa miejscowego nie ma prawa do ich korygowania. Element uznaniowy w omawianym przepisie nie odnosi się do katalogu przesłanek w nim podanych, ale dotyczy podjęcia decyzji przez przedsiębiorstwo o możliwości odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego. W ocenie sądu, regulacje te stanowią istotne naruszenie przepisów prawa.

W § 7 ust. 2 i § 17 ust. 2 regulaminu poza zakresem delegacji ustawowej określono elementy, jakie powinny zawierać odpowiednio umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków oraz umowa o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z woli ustawodawcy kwestie związane z zawarciem umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków pozostawiono do rozstrzygnięcia w drodze wspólnych ustaleń pomiędzy stronami stosunku cywilnoprawnego (przedsiębiorcą wodociągowo-kanalizacyjnym i odbiorcą), których konsekwencją będą odpowiednio uregulowane warunki umowne. Z tych względów kwestionowane przez prokuratora § 7 ust. 2 regulaminu stanowią, w ocenie sądu, niedozwoloną ingerencję lokalnego prawodawcy w sferę, w zakresie której ustawodawca, zgodnie z art. 3531 k.c., zagwarantował stronom umowy o świadczenie usług wodno-kanalizacyjnych swobodę formułowania ustaleń umownych. Poza tym w powołanym wyżej art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określono elementy, jakie postanowienia powinna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków. Z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. wynika natomiast obowiązek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego przyłączenia do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Brak jest zatem podstawy do określenia w regulaminie elementów jakie winna zawierać umowa o przyłączenie, tak jak to uczyniono w § 17 ust. 2.

Wreszcie w § 31 regulaminu poza zakresem delegacji ustawowej ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w. wraz z przepisami wykonawczymi wydanymi na podstawie tej ustawy. Akt prawa miejscowego nie może być jednak podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, ponieważ narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. Z tych względów także i ten zarzut uznać należy za uzasadniony.

Reasumując, zakres stwierdzonych istotnych naruszeń prawa zobowiązuje sąd do stwierdzenia, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Sąd dokonując kontroli legalności danego aktu prawa miejscowego i korzystając z przewidzianego w art. 147 § 1 p.p.s.a. prawa do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, z uwagi na stwierdzenie wadliwości poszczególnych jej zapisów, jest zobowiązany bowiem do dokonania oceny, czy w sytuacji wyeliminowania ich z obrotu prawnego, pozostawione w obrocie prawnym pozostałe regulacje uchwały, będą nadal w pełni realizowały zakres przedmiotowy wyznaczony do uregulowania w ramach aktu prawa miejscowego, w oparciu o delegację ustawową z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. i czy mógłby nadal, bez wyeliminowanych przepisów, funkcjonować jako akt prawa miejscowego. Kontrola ta w tym wypadku wykazała, że uzasadnione jest żądanie prokuratora stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Eliminacja bowiem z zaskarżonej uchwały wymienionych wyżej przepisów, jak również brak jego obligatoryjnych elementów skutkuje tym, że regulamin nie spełnia wymogów wynikających z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2017 r., II OSK 2605/15).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpoznawanej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. dc