Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 680/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 1, art. 26, art. 36 ust. 1, art. 54, art. 55 ust. 1, art. 57 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1457
law: Ustawa z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Julia Szczygielska, Sędziowie: Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.), Protokolant: Asystent sędziego Marcin Jarecki, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Czernica na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 sierpnia 2015 r., nr NK-N.4131.18.10.2015.RB w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały nr XI/61/2015 Rady Gminy Czernica z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami działającymi na terenie Gminy Czernica w zakresie objętym zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Czernica wniósł w niniejszej sprawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 sierpnia 2015 r. nr NK-N.4131.18.10.2015.RB stwierdzające nieważność w części uchwały nr IX/61/2015 Rady Gminy Czernica z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami działającymi na terenie Gminy Czernica.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) stwierdził nieważność § 3 ww. uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" oraz ust. 6 i 7 we fragmencie: "na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego (...) oraz miejsce prowadzenia działalności opiekuńczej", ust. 9, 10 i 11 we fragmencie: "bez pisemnego powiadomienia podmiotów, o których mowa w pkt 6," i we fragmencie: "z zachowaniem wymogów pisemnego upoważnienia, o którym mowa w pkt 7" załącznika do tej uchwały.

W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia nadzorczego podał, że w toku badania legalności ww. uchwały stwierdził, że:

1) § 3 uchwały we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa);

2) ust. 6, 7 we fragmencie: "na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego (...) oraz miejsce prowadzenia działalności opiekuńczej" i 11 we fragmencie: "bez pisemnego powiadomienia podmiotów, o których mowa w pkt 6," i we fragmencie: "z zachowaniem wymogów pisemnego upoważnienia, o którym mowa w pkt 7" załącznika do uchwały naruszają art. 79 ust. 1-3 oraz art. 79a ust. 1-2 i ust. 6-7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584);

3) ust. 9 i 10 załącznika do uchwały naruszają art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2013 r., poz. 1457).

Organ nadzoru wskazał, że w podstawie prawnej uchwały przywołano art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, według których: "Art. 54. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki. Art. 55. 1. Nadzór sprawowany jest na podstawie planu nadzoru przyjętego przez radę gminy w drodze uchwały.".

W § 3 uchwały Rada Gminy Czernica postanowiła, że uchwała wchodzi w życie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego". Określenie trybu wejścia w życie uchwały podejmowanej na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 narusza zdaniem organu nadzoru w sposób istotny art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, co uzasadnia stwierdzenie nieważności wskazanego fragmentu § 3 uchwały. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 13 pkt 2 i 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym może być opublikowana jedynie taka uchwała rady gminy, która jest aktem prawa miejscowego, bądź też której publikację przewiduje przepis szczególny. Analiza postanowień przedmiotowej uchwały wskazuje, zdaniem Wojewody, że nie może być ona zaliczona ani do kategorii aktów prawa miejscowego, ani do aktów, których publikację przewiduje przepis szczególny.

W ocenie Wojewody, plan nadzoru nad żłobkami nie jest aktem prawa miejscowego. Powołując się na Komentarz do ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Gajewski S., Jakubowski A., "Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Komentarz", LEX 2014) organ nadzoru wskazał, że wprawdzie ze względu na niewyznaczenie przez ustawę horyzontu czasowego obowiązywania planu nadzoru jego normy mają charakter abstrakcyjny, a z powodu nałożenia w jego treści konkretnych obowiązków na organ nadzoru (wójta) - normatywny, to jednak nie można mu przypisać cechy generalności. Jego treść sprowadza się bowiem do wskazania szczegółowego sposobu realizacji obowiązków jednego, określonego podmiotu, jakim jest organ wykonawczy gminy (organ nadzoru), który w oparciu o zawarte w uchwale wytyczne dokonuje czynności nadzorczych w zakresie warunków i jakości opieki świadczonej w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennego opiekuna. Przesądza to również o wewnętrznym charakterze planu. W konsekwencji więc nie podlega on - stosownie do art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przedmiotowa uchwała nie jest też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego.

Wojewoda wskazał, że w ust. 6, 7 i 11 załącznika do uchwały postanowiono: "6. Wójt Gminy Czernica zawiadamia pisemnie podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy lub będący dziennym opiekunem, co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem kontroli."; "7. Czynności nadzorcze wykonują osoby upoważnione przez Wójta Gminy Czernica na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego: 1) datę wydania i numer upoważnienia, 2) podstawę prawną do podjęcia czynności nadzorczych, 3) imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej, 4) odpowiednio: nazwę lub imię i nazwisko podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub będącego dziennym opiekunem, który ma zostać objęty czynnościami nadzorczymi oraz miejsce prowadzenia działalności opiekuńczej."; "11. Czynności sprawdzające dotyczące realizacji zaleceń pokontrolnych mogą być prowadzone bez pisemnego powiadomienia podmiotów, o których mowa w pkt 6, jednak nie wcześniej niż po upływie wyznaczonego terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z zachowaniem wymogu pisemnego upoważnienia, o którym mowa w pkt 7.".

Organ nadzoru wskazał, powołując się na poglądy literatury, że nadzór oznacza prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na podmioty nadzorowane. Kontrola zaś, to uprawnienie do sprawdzania przez podmiot kontrolujący działalności innych jednostek, bez możliwości wpływania na ich aktywność w sposób władczy. Utrwalony jest jednocześnie pogląd, że uprawnienie do nadzoru zawsze zawiera w sobie prawo do kontroli podmiotu nadzorowanego. W kontekście przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 uprawnienia wójta, burmistrza i prezydenta miasta względem żłobków, klubów dziecięcych i dziennych opiekunów mają zarówno charakter kontrolny, jak i nadzorczy. Do pierwszej grupy należy między innymi zaliczyć czynności przewidziane przez art. 57 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że w celu zbadania, czy i w jakim zakresie są realizowane zalecenia pokontrolne organ sprawujący nadzór może prowadzić czynności sprawdzające. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się powszechnie, że kontrola sprawdzająca jest jednym z rodzajów kontroli.

Organ nadzoru wskazał, że ustawodawca określa, jakie podmioty mogą prowadzić żłobki i kluby dziecięce oraz kto może być dziennym opiekunem. W art. 8 ust. 1 omawianej ustawy wskazuje się, że żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić cztery kategorie podmiotów: gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W art. 36 ust. 1 ustawy postanawia się, że dziennym opiekunem jest osoba fizyczna zatrudniana przez gminy, osoby prawne albo jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Jednocześnie art. 26 ustawy stanowi, że prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa.

Z uwagi na powyższe oraz na brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (definiującego przedsiębiorcę) stwierdzić zdaniem organu nadzoru należy, że za wyjątkiem gminnych żłobków i klubów dziecięcych, podmioty sprawujące opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 są przedsiębiorcami. Zatem uprawnienia nadzorcze organu wykonawczego gminy względem tych podmiotów kwalifikować należy jako kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w tej ustawie, a ściślej - w jej rozdziale 5. Dopiero w zakresie nieuregulowanym w tym rozdziale stosuje się przepisy ustaw szczególnych (art. 77 ust. 2 tej ustawy). Skoro zatem, stosownie do art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostały uregulowane w tej ustawie, to trzeba przyjąć, że treść planu nadzoru jako aktu podustawowego nie może ich modyfikować, jak również nie powinna ich powtarzać. Modyfikacja powinna skutkować koniecznością stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały wprowadzającej plan nadzoru.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zasadą jest, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia (art. 79 ust. 4 tej ustawy). Organ nadzoru zwrócił uwagę na pominięte przez Radę Gminy w ust. 6 załącznika do uchwały brzmienie ust. 3 i 4 art. 79, który wyraźnie wskazuje okoliczności, gdy o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się uprzedniego zawiadomienia. Wprowadzenie zatem przez Radę Gminy bezwzględnego obowiązku informowania podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub dziennego opiekuna o zamiarze przeprowadzenia kontroli stanowi modyfikację wspomnianych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. To samo dotyczy zawartego w ust. 11 postanowienia zawierającego arbitralną możliwość wykonania u kontrolowanego czynności sprawdzających, dotyczących realizacji zaleceń pokontrolnych, bez uprzedniego zawiadomienia kontrolowanego - bez odniesienia do przesłanek z art. 79 ust. 2 i 3 przedmiotowej ustawy.

Organ nadzoru wskazał, że podobną modyfikację przepisów ustawowych zawiera ust. 7 załącznika do uchwały w kwestionowanym fragmencie odnoszącym się do obowiązku posiadania przez osoby wykonujące czynności kontrolne upoważnienia imiennego do przeprowadzenia kontroli oraz wymogów formalnych jakie powinno spełniać takie upoważnienie. Organ ten wskazał, że stosownie do art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli." Z kolei ust. 2 tego artykułu wskazuje przypadki, w których kontrola może być dokonana wyłącznie po okazaniu podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej. Organ nadzoru wskazał, że wybiórczo zostały również uregulowane w ust. 7 załącznika do uchwały wymogi formalne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które ustawodawca wymienia w art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Upoważnienie takie musi zawierać co najmniej: 1) wskazanie podstawy prawnej; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Dokument, który nie spełnia wskazanych wymagań nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli (ust. 7).

Z tych samych powodów konieczne jest zdaniem organu nadzoru stwierdzenie nieważności fragmentu ust. 11 załącznika do uchwały, odsyłającego do ust. 7 tego załącznika w zakresie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Organ nadzoru wskazał, że w ust. 9 załącznika do uchwały nr IX/61/2015 Rada Gminy postanowiła: "Z przeprowadzonych czynności nadzorczych, w terminie 14 dni od ich przeprowadzenia sporządza się protokół.". Natomiast w ust. 10 załącznika do uchwały określiła, jakie elementy protokół powinien zawierać. Tym samym Rada wkroczyła w sferę ustawowych kompetencji Wójta, wykraczając jednocześnie poza ramy swojego upoważnienia ustawowego z art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. To bowiem do zadań Wójta, jako organu sprawującego z mocy art. 54 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem, należy określenie formy, terminu sporządzenia i wymaganych elementów dokumentu zawierającego wyniki z przeprowadzonych czynności nadzorczych. Ponadto to Wójt, wykonując przedmiotową uchwałę, określa sposób jej wykonania (art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Organ nadzoru wskazał, że podejmując akt prawny organ stanowiący gminy powinien kierować się przede wszystkim tym, aby nie powtarzać, nie modyfikować oraz nie przekraczać wiążących go norm stanowiących delegację ustawową. Ustawodawca, formułując określone upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd regulacją o charakterze powszechnie obowiązującym - w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Jeżeli organ stanowiący wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, ma miejsce przekroczenie kompetencji, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu lub jego części.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru orzekł jak w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu Gmina Czernica zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu jego niezgodność z prawem, w szczególności poprzez błędną wykładnię art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (jt. Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), art. 79 ust. 1-3, art. 79a ust 1-2 i ust. 6-7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (jt. Dz. U. z 2015 r., poz. 584) oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (jt. Dz. U. z 2013 r., poz. 1457).

Powołując się na powyższe, na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jt. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz o obciążenie Wojewody Dolnośląskiego kosztami postępowania w sprawie.

Gmina nie zgodziła się ze stanowiskiem organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego, i tym samym nie podlega publikacji w dzienniku urzędowym oraz, by uchwała ta miała charakter wewnętrzny. Nie podzieliła poglądu organu nadzoru jakoby uchwała adresowana była wyłącznie do organu wykonawczego gminy. Podniosła, że jakkolwiek Wójt Gminy jest adresatem uchwały, to jednak oprócz niego uchwała kierowana jest ona także do bliżej niesprecyzowanego grona mieszkańców (rodziców) zainteresowanych możliwością wpływu na poprawę jakości funkcjonowania działających na obszarze gminy żłobków, klubów dziecięcych czy opiekunów dziennych. To z tej uchwały dowiadują się oni kto, kiedy, w jakim zakresie i trybie będzie w ich interesie sprawował nadzór nad przedmiotowym obszarem. Prowadzenie nadzoru nad tymi podmiotami nie jest bowiem celem samym w sobie, lecz ma przyczynić się do utrzymania bezpieczeństwa i wysokiej jakości świadczonych tam usług. Wskazała ponadto, że adresatem uchwały są także obecne i przyszłe podmioty operujące lub zamierzające wejść na lokalny rynek świadczeń opieki nad dziećmi do lat 3, które z przedmiotowego przepisu pośrednio wywodzić będą swoją odpowiedzialność za jakość oferowanych usług. Podniosła, że w powyższych poglądach nie jest odosobniona. Nadanie bowiem takim uchwałom przymiotu aktu prawa miejscowego podzielają m.in.: Wojewoda Wielkopolski (por.: uchwała nr XLV/389/2014 Rady Gminy Rokietnica z dnia 27 stycznia 2014 r. w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi prowadzonymi przez inny podmiot niż gmina oraz dziennymi opiekunami; Dz. Urz. Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 marca 2014 r., poz. 1614), Wojewoda Lubelski (por.: uchwała nr IX/61/15 Rady Miasta Biała Podlaska z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz opiekunami dziennymi w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki, na terenie Miasta Biała Podlaska; Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z dnia 20 lipca 2015 r., poz. 2399), czy Wojewoda Małopolski (por.: uchwala nr XXXI/545/2013 Rady Gminy Chełmiec z dnia 27 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami; Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2013 r., poz. 4058). W tej sytuacji, w szczególności w świetle art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483), restrykcyjne i zawężające krąg adresatów uchwały stanowisko organu nadzoru nie jest zasadne.

Gmina Czernica nie zgodziła się także ze stanowiskiem organu nadzoru, że postanowienia ust. 6, 7 i 11 załącznika do uchwały we fragmentach wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym są sprzeczne z prawem. Podniosła, że powołany w rozstrzygnięciu nadzorczym art. 26 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 oznacza wyłącznie, że prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, czyli (por. art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), działalnością wymagającą spełnienia szczególnych warunków określonych odrębnymi przepisami prawa. Z przepisu tego w żadnej mierze nie wynika, aby każdy podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy musiał być przedsiębiorcą. I tak też jest w praktyce. Z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm.) wynika, że zakładanie i utrzymanie żłobków należy do zadań własnych gminy. Gminne żłobki i kluby dziecięce nie muszą więc mieć statusu przedsiębiorcy, a mogą funkcjonować w formule jednostki budżetowej. Do uznania danego podmiotu za przedsiębiorcę niezbędne jest, w świetle art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, by wykonywał działalność gospodarczą we własnym imieniu. Gminne jednostki budżetowe, nawet jeśli taką działalność podejmują, to korzystają w tym zakresie z osobowości prawnej gminy i wykonują ją w jej imieniu. Skoro zaś nie są przedsiębiorcą, to założona przez organ nadzoru możliwość kontroli ich funkcjonowania w oparciu o przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej jest błędna.

W ocenie strony skarżącej, Wojewoda Dolnośląski niesłusznie zakwestionował ust. 6, 7 i 11 przedmiotowej uchwały, gdyż nawet jeśli powtarzają one częściowo treść przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, to adresowane są do szerszego grona podmiotów. Podniosła, że celowo także Rada Gminy Czernica nie powieliła w całości procedury kontrolnej opisanej w rozdziale 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, gdyż nadzór nad żłobkami, klubami dziecięcymi i dziennymi opiekunami nie ma charakteru kompleksowego. Obejmuje on jedynie pewien wycinek działalności tych podmiotów, tj. warunki i jakość sprawowanej opieki. Oznacza to, że organ sprawujący nad nimi nadzór nie może badać i oceniać pozostałych obszarów ich aktywności. Podlegają one bowiem kontroli ze strony innych organów (np. inspekcja sanitarna, PIP czy p.poż.). W konsekwencji, konstrukcja przedmiotowej uchwały Rady Gminy Czernica sprowadza się do upoważnienia organu wykonawczego do sprawowania, w granicach prawa, nadzoru nad wszystkimi podmiotami sprawującymi na obszarze gminy opiekę nad dziećmi do lat 3, co nie wyklucza zastosowania rozszerzonej procedury kontrolnej w stosunku do przedsiębiorców działających na podstawie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Dodała, że nie bez znaczenia dla sformułowanego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego jest także fakt, że przy obecnym stanowisku organu nadzoru wszelkie podmioty sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 3, a nie będące przedsiębiorcami, musiałyby w swej działalności zostać wyłączone spod nadzoru Wójta Gminy Czernica.

Strona skarżąca nie podzieliła też stanowiska organu nadzoru, że ust. 9 i 10 przedmiotowej uchwały Rady Gminy naruszają art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Zarzuciła, że stanowisko to jest nie tylko dalece odmienne od wszelkich znanych polskiemu prawodawstwu uregulowań działalności kontrolnej powołanych ku temu organów, ale także nieuzasadnione względami metodologicznymi i nie mające oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Podniosła, że zarówno przepisy ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (Dz. U. z 2015 r., poz. 1096 ze zm., art. 53), ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, art. 9), ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2015 r., poz. 640, art. 31), czy też inne przepisy regulujące działalność wszelkich innych inspekcji, zawsze w mniej lub bardziej szczegółowym zakresie, określają jakie informacje (dane) powinien zawierać dokument pokontrolny. Scedowanie decyzji w tym zakresie wyłącznie na podmiot kontrolujący (w tym wypadku wójta), wobec braku uregulowania takich kwestii w ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3, byłoby zdaniem skarżącej działaniem nieracjonalnym. Oznaczałoby bowiem zupełną dowolność w sprawowanym nadzorze, a w konsekwencji uniemożliwiało Radzie Gminy Czernica ocenę wykonywania przez Wójta Gminy przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 18a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jt. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, wniosła jak na wstępie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w niczym bowiem nie narusza prawa.

Z akt sprawy wynika, że Rada Gminy Czernica podjęła w dniu 28 października 2015 r. uchwałę o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 3 sierpnia 2015 r., nr NK-N.4131.18.10.2015RB. Wyczerpany zatem został tryb odwoławczy służący stronie skarżącej w postępowaniu administracyjnym.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika że w dniu 26 czerwca 2015 r. Rada Gminy Czernica podjęła uchwałę nr IX/61/2015 w sprawie przyjęcia planu nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami działającymi na terenie Gminy Czernica. W podstawie prawnej ww. uchwały powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), w związku z art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1457).

W § 1 ust. 1 uchwały postanowiła: "Przyjmuje się plan nadzoru nad zorganizowanymi na terenie Gminy Czernica żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami, w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki nad dziećmi do lat 3. Według ust. 2 tego paragrafu: "Szczegółowy plan nadzoru nad podmiotami, o których mowa w ust. 1 zawiera załącznik do niniejszej uchwały."

W § 3 uchwały Rada Gminy Czernica postanowiła, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego.

Zgodnie z ust. 6 załącznika do uchwały, Wójt Gminy Czernica zawiadamia pisemnie podmiot prowadzący żłobek lub klub dziecięcy lub będący dziennym opiekunem, co najmniej na 7 dni przed planowanym terminem kontroli.

W ust. 7 załącznika do uchwały postanowiono, że: "Czynności nadzorcze wykonują osoby upoważnione przez Wójta Gminy Czernica na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego: 1) datę wydania i numer upoważnienia, 2) podstawę prawną do podjęcia czynności nadzorczych, 3) imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej, 4) odpowiednio: nazwę lub imię i nazwisko podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub będącego dziennym opiekunem, który ma zostać objęty czynnościami nadzorczymi oraz miejsce prowadzenia działalności opiekuńczej."

W ust. 9 załącznika do uchwały Rada postanowiła: "Z przeprowadzonych czynności nadzorczych, w terminie 14 dni od ich przeprowadzenia sporządza się protokół.". Natomiast w ust. 10 załącznika do uchwały określiła jakie elementy protokół powinien zawierać.

Zgodnie z ust. 11 załącznika do uchwały: "Czynności sprawdzające dotyczące realizacji zaleceń pokontrolnych mogą być prowadzone bez pisemnego powiadomienia podmiotów, o których mowa w pkt 6, jednak nie wcześniej niż po upływie wyznaczonego terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, z zachowaniem wymogu pisemnego upoważnienia, o którym mowa w pkt 7.".

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że § 3 uchwały Rady Gminy Czernica we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" narusza art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 ze zm., dalej: ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych).

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Zważyć należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 54 i art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi do lat 3 (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1457 ze zm.). Zgodnie z art. 54 ww. ustawy, "Wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce prowadzenia żłobka lub klubu dziecięcego albo miejsce sprawowania opieki przez dziennego opiekuna, sprawuje nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem w zakresie warunków i jakości świadczonej opieki." Zgodnie zaś z art. 55 ust. 1 tej ustawy: "Nadzór sprawowany jest na podstawie planu nadzoru przyjętego przez radę gminy w drodze uchwały.".

Jak to już wyżej wskazano, w § 3 przedmiotowej uchwały Rada Gminy Czernica postanowiła, że uchwała wchodzi w życie "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego".

Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się:

akty prawa miejscowego stanowione przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy,

statuty związków międzygminnych oraz statuty związków powiatów,

akty Prezesa Rady Ministrów uchylające akty prawa miejscowego stanowionego przez wojewodę i organy administracji niezespolonej,

wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy,

porozumienia w sprawie wykonywania zadań publicznych zawarte:

między jednostkami samorządu terytorialnego,

między jednostkami samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej,

uchwały budżetowe gminy, powiatu i województwa oraz sprawozdanie z wykonania budżetu gminy, powiatu i województwa,

obwieszczenia o wygaśnięciu mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oraz o rozwiązaniu sejmiku województwa, rady powiatu lub rady gminy,

8a) rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego,

statut urzędu wojewódzkiego,

inne akty prawne, informacje, komunikaty, obwieszczenia i ogłoszenia, jeżeli tak stanowią przepisy szczególne.

Treść postanowień kwestionowanej uchwały wskazuje, że jej adresatem jest organ wykonawczy Gminy Czernica – Wójt Gminy Czernica. Postanowieniami przedmiotowej uchwały nałożono konkretne obowiązki na określony w treści uchwały podmiot, jakim jest organ wykonawczy gminy (organ nadzoru), który w oparciu o zawarte w uchwale wytyczne dokonuje czynności nadzorczych w zakresie warunków i jakości opieki świadczonej w żłobkach, klubach dziecięcych i u dziennego opiekuna. Skoro adresatem planu nadzoru w brzmieniu przyjętym kwestionowaną uchwałą jest organ wykonawczy gminy, to należy przyjąć, że kwestionowana uchwała jest aktem o charakterze wewnętrznym. Przyjęty ww. uchwałą plan nadzoru nad żłobkami, klubami dziecięcymi oraz dziennymi opiekunami nie jest zdaniem Sądu aktem prawa miejscowego. Nie zawiera bowiem regulacji o charakterze generalnym, to jest regulacji kierowanych do wszystkich mieszkańców gminy lub wszystkich osób przebywających na terenie gminy jako potencjalnych adresatów jej norm. Zważyć należy, że norma powszechnie obowiązująca musi mieć charakter generalny, tzn. musi określać adresatów przez wskazanie ich cech, a nie przez wymienienie ich z nazwy.

Trafnie zauważa organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego powołując się na wskazaną w rozstrzygnięciu literaturę, że akty prawa miejscowego to akty o charakterze normatywnym podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny) określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że plan nadzoru nad żłobkami nie jest aktem prawa miejscowego. Przedmiotowa uchwała nie spełnia bowiem warunków, które umożliwiłyby zaliczenie jej do kategorii aktów prawa miejscowego. Nie jest też innym aktem prawnym podlegającym publikacji na mocy przepisu szczególnego.

Zgodzić się w tej sytuacji należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że § 3 ww. uchwały Rady Gminy Czernica we fragmencie: "po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego" narusza w sposób istotny art. 13 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych. Nie znajduje bowiem w nim oparcia.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje podnoszona w skardze okoliczność, że uchwały o podobnym charakterze publikowane są w dziennikach urzędowych różnych województw jako akty prawa miejscowego. Zważyć należy, że przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie pod względem zgodności z prawem podlega zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące konkretnej uchwały podjętej przez Radę Gminy Czernica. Fakt, że w dziennikach urzędowych innych województw zostały opublikowane uchwały dotyczące tej samej materii, nie przesądza o zgodności z prawem kwestionowanej uchwały Rady Gminy Czernica z dnia 26 czerwca 2015 r. nr IX/61/2015.

Wbrew także zarzutom strony skarżącej prawidłowo Wojewoda Dolnośląski uznał, że ust. 6, ust. 7 we fragmencie: "na podstawie imiennego upoważnienia zawierającego (...) oraz miejsce prowadzenia działalności opiekuńczej" i ust. 11 we fragmencie: "bez pisemnego powiadomienia podmiotów, o których mowa w pkt 6," i we fragmencie: "z zachowaniem wymogów pisemnego upoważnienia, o którym mowa w pkt 7" załącznika do uchwały naruszają art. 79 ust. 1-3 oraz art. 79a ust. 1-2 i ust. 6-7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584);

Prawidłowo Wojewoda Dolnośląski wskazał, powołując się w tym względzie na literaturę przedmiotu, że nadzór oznacza prawo do kontroli wraz z możliwością wiążącego wpływania na podmioty nadzorowane. W ramach nadzoru organ nadzorujący jest wyposażony we władcze środki oddziaływania na postępowanie podmiotów nadzorowanych, z tym zastrzeżeniem, że nie może on zastępować tych podmiotów w ich działalności. Kontrola zaś, to uprawnienie do sprawdzania przez podmiot kontrolujący działalności innych jednostek, bez możliwości wpływania na ich aktywność w sposób władczy. Jednocześnie utrwalony jest pogląd, że uprawnienie do nadzoru zawsze zawiera w sobie prawo do kontroli podmiotu nadzorowanego.

W kontekście przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 uprawnienia wójta, burmistrza i prezydenta miasta względem żłobków, klubów dziecięcych i dziennych opiekunów mają zarówno charakter kontrolny, jak i nadzorczy. Do pierwszej grupy należy między innymi zaliczyć czynności przewidziane przez art. 57 ust. 4 tej ustawy, który stanowi, że w celu zbadania, czy i w jakim zakresie są realizowane zalecenia pokontrolne organ sprawujący nadzór może prowadzić czynności sprawdzające (Gajewski S., Jakubowski A., "Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Komentarz", LEX 2014). W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się powszechnie, że kontrola sprawdzająca jest jednym z rodzajów kontroli.

W ustawie o piece nad dziećmi w wieku do lat 3 określono, jakie podmioty mogą prowadzić żłobki i kluby dziecięce oraz kto może być dziennym opiekunem. Z art. 8 ust. 1 tej ustawy wynika, że żłobki i kluby dziecięce mogą tworzyć i prowadzić cztery kategorie podmiotów: gminy, osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. W art. 36 ust. 1 ustawy postanowiono, że dziennym opiekunem jest osoba fizyczna zatrudniana przez gminy, osoby prawne albo jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, na podstawie umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. Art. 26 tej ustawy stanowi, że prowadzenie żłobka lub klubu dziecięcego jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa.

Trafnie z powyższego Wojewoda wywiódł, że w świetle powyższych przepisów prawa oraz w świetle treści art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (definiującego przedsiębiorcę) stwierdzić należy, że za wyjątkiem gminnych żłobków i klubów dziecięcych, podmioty sprawujące opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 są przedsiębiorcami. Zatem uprawnienia nadzorcze organu wykonawczego gminy względem tych podmiotów kwalifikować należy jako kontrolę działalności gospodarczej przedsiębiorcy.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców przeprowadzana jest na zasadach określonych w rozdziale 5 tej ustawy. Dopiero w zakresie nieuregulowanym w tym rozdziale, stosuje się przepisy ustaw szczególnych, co wynika z art. 77 ust. 2 tej ustawy. Trafnie w świetle powyższego Wojewoda przyjął, że skoro stosownie do art. 77 ust. 1 ww. ustawy, zasady i tryb kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy zostały uregulowane w tej ustawie, to treść planu nadzoru jako aktu podustawowego nie może ich modyfikować, jak również nie powinna ich powtarzać.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 79 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zasadą jest, że organy kontroli zawiadamiają przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli. Przepis ten w ust. 4 stanowi, że kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Jeżeli kontrola nie zostanie wszczęta w terminie 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, wszczęcie kontroli wymaga ponownego zawiadomienia. Rada Gminy w ust. 6 załącznika do uchwały pominęła brzmienie ust. 2 i 3 art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który wyraźnie wskazuje okoliczności, w razie wystąpienia których nie dokonuje się uprzedniego zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Wprowadzenie w tej sytuacji przez Radę Gminy w ust. 6 omawianej uchwały bezwzględnego obowiązku informowania podmiotu prowadzącego żłobek, klub dziecięcy lub dziennego opiekuna o zamiarze przeprowadzenia kontroli stanowi modyfikację wspomnianych przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. To samo dotyczy zawartego w ust. 11 postanowienia zawierającego arbitralną możliwość wykonania u kontrolowanego czynności sprawdzających, dotyczących realizacji zaleceń pokontrolnych, bez uprzedniego zawiadomienia kontrolowanego - bez odniesienia do przesłanek z art. 79 ust. 2 i 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Prawidłowo także zauważył Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, że modyfikację przepisów ustawowych zawiera także ust. 7 załącznika do uchwały we fragmencie odnoszącym się do obowiązku posiadania przez osoby wykonujące czynności kontrolne upoważnienia imiennego do przeprowadzenia kontroli oraz wymogów formalnych, jakie powinno spełniać takie upoważnienie. Wskazać należy, że stosownie do art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej: "Czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organów kontroli po okazaniu przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczególne przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej w terminie określonym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli.". Przepis ten w ust. 2 wskazuje przypadki, w których kontrola może być dokonana wyłącznie po okazaniu podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Dolnośląskiego, że wybiórczo zostały również uregulowane w ust. 7 załącznika do omawianej uchwały wymogi formalne upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, które ustawodawca wymienia w art. 79a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zgodnie z art. 79a ust. 6 tej ustawy, upoważnienie do przeprowadzenia kontroli musi zawierać co najmniej: 1) wskazanie podstawy prawnej; 2) oznaczenie organu kontroli; 3) datę i miejsce wystawienia; 4) imię i nazwisko pracownika organu kontroli uprawnionego do wykonania kontroli oraz numer jego legitymacji służbowej; 5) oznaczenie przedsiębiorcy objętego kontrolą; 6) określenie zakresu przedmiotowego kontroli; 7) wskazanie daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli; 8) podpis osoby udzielającej upoważnienia z podaniem zajmowanego stanowiska lub funkcji; 9) pouczenie o prawach i obowiązkach kontrolowanego przedsiębiorcy. Dokument, który nie spełnia wskazanych wymagań nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli (ust. 7).

Trafnie z tych samych powodów Wojewoda uznał za konieczne stwierdzenie nieważności ust. 11 załącznika do uchwały we fragmencie odsyłającym do ust. 7 załącznika w zakresie upoważnienia do przeprowadzenia kontroli.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących stwierdzenia nieważności przez organ nadzoru ust. 6 załącznika do przedmiotowej uchwały oraz stwierdzenia nieważności ust. 7 i 11 we wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym fragmentach zauważyć należy, że w treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda Dolnośląski wyraźnie zauważył, że za wyjątkiem gminnych żłobków i klubów dziecięcych, podmioty sprawujące opiekę nad dziećmi w wieku do lat 3 są przedsiębiorcami. Zatem uprawnienia nadzorcze organu wykonawczego gminy względem tych podmiotów kwalifikować należy jako kontrolę działalności gospodarczej. W treści przedmiotowej uchwały Rada Gminy Czernica nie wskazała, że regulacje zawarte w ust. 6, 7 i 11 załącznika do uchwały nie dotyczą przedsiębiorców podlegających właściwej ustawie, lecz wyłącznie podmiotów gminnych. Akt ten zatem dotyczy wszystkich podmiotów, które mogą prowadzić żłobki lub kluby dziecięce. Wbrew stanowisku strony skarżącej, prawidłowo w tej sytuacji organ nadzoru stwierdził nieważność ww. przepisów załącznika do uchwały w odpowiednich fragmentach, jako naruszających art. 79 ust. 1-3 oraz art. 79a ust. 1-2 i ust. 6-7 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Treść planu nadzoru podjętego przez radę gminy na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3, jako aktu podstawowego, nie może modyfikować, ani powtarzać norm ustawy.

Wbrew także stanowisku strony skarżącej, prawidłowo organ nadzoru uznał, że ust. 9 i 10 załącznika do uchwały naruszają art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Wskazać należy, że w ust. 9 załącznika do przedmiotowej uchwały Rada Gminy postanowiła: "Z przeprowadzonych czynności nadzorczych, w terminie 14 dni od ich przeprowadzenia sporządza się protokół.". Natomiast w ust. 10 załącznika do uchwały określiła, jakie elementy protokół powinien zawierać. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że Rada wkroczyła w sferę ustawowych kompetencji Wójta, wykraczając jednocześnie poza ramy upoważnienia ustawowego określonego w art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Do zadań bowiem Wójta, jako organu sprawującego z mocy art. 54 ustawy nadzór nad żłobkiem, klubem dziecięcym oraz dziennym opiekunem, należy określenie formy, terminu sporządzenia i wymaganych elementów dokumentu zawierającego wyniki z przeprowadzonych czynności nadzorczych. Ponadto, jak to wynika z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, to Wójt wykonując przedmiotową uchwałę, określa sposób jej wykonania. Za trafne uznać należy powołanie się w tym względzie przez organ nadzoru na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1011/09 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych), zgodnie z którym: "Określenie sposobu wykonania uchwały jest pierwszym etapem jej wykonania. Ogólnie rzecz ujmując chodzi o wskazanie m.in. środków finansowych i rzeczowych koniecznych do wykonania uchwały, ustalenie sposobu i harmonogramu jej realizacji oraz wyznaczenie osób odpowiedzialnych za wykonanie całości lub części zadań wynikających z uchwały. W tym względzie oznacza to, że do zadań wójta należy zdecydowanie przez kogo, w jakich terminach i za pomocą jakich środków, w jakim trybie mają być zrealizowane zadania wynikające z uchwały."

Odnosząc się do zarzutów skargi kwestionujących prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego w części dotyczącej stwierdzenia nieważności ust. 9 i 10 załącznika do uchwały jako naruszających art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 zauważyć należy, że wskazane w skardze akty prawne (ustawa o Najwyższej Izbie Kontroli, o regionalnych izbach obrachunkowych czy o Państwowej Inspekcji Pracy) są unormowaniami o charakterze ustawowym. Mogą one zatem regulować działalność organów kontrolnych, łącznie z określeniem szczegółowych form i trybów kontroli, a także np. tego, jakie informacje zawierać powinien dokument pokontrolny, jak to trafnie zauważa w odpowiedzi na skargę organ nadzoru. W niniejszej sprawie Rada Gminy Czernica działa na podstawie upoważnienia ustawowego, które przekazuje kompetencje do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd regulacją o charakterze powszechnie obowiązującym - w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest kierowany. Rada nie może zatem wykraczać poza ramy swojego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 55 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3.

Trafnie, podsumowując, stwierdził organ nadzoru, że podejmując akt prawny organ stanowiący gminy powinien kierować się przede wszystkim tym, aby nie powtarzać, nie modyfikować oraz nie przekraczać wiążących go norm stanowiących delegację ustawową. Ustawodawca, formułując określone upoważnienie do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd regulacją o charakterze powszechnie obowiązującym - w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Jeżeli organ stanowiący wykracza poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ma miejsce przekroczenie kompetencji, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu lub jego części.

W świetle powyższego zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze uznać należy za prawidłowe, skargę zaś jako pozbawioną uzasadnionych podstaw należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).