Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 324/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 830/12 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 830/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. znak: [...].

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. ustalającą lokalizację drogi krajowej dla przedmiotowej inwestycji.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. wniósł E. S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 807/09, oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10, oddalił skargę kasacyjną E. S. uznając, że nie ma on interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r.

Następnie E. S. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] września 2011 r. Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności powyższych decyzji.

Po rozpatrzeniu wniosku E. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., wskazując, że Sądy nie dopatrzyły się przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanych obecnie, w trybie nadzwyczajnym, decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. wniósł E. S.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy wadliwie uznały, że nastąpiła powaga rzeczy osądzonej, ponieważ WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2009 r. nie orzekał, co do całości sprawy, w tym np. co do ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Skarżący wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2007 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowej inwestycji, co jest nową okolicznością w sprawie i powinno być wzięte pod uwagę przez organy orzekające w trybie nieważnościowym.

Podkreślono nadto, że nie rozpatrzono ponownie sprawy zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego oraz nie dokonano prawidłowej oceny materiału dowodowego.

Skarżący zwrócił uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. nie oceniał sprawy, co do meritum, zauważył bowiem, że brak wykazania interesu prawnego skarżącego wyłącza możliwość uwzględnienia skargi kasacyjnej - wyklucza możliwość oceny podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku stwierdzającego nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że w niniejszej sprawie o rażącym naruszeniu prawa, a konkretnie - art. 153 w związku z art. 193 i art. 170 P.p.s.a. - stanowi niewzięcie pod uwagę przez organy orzekające w trybie nieważnościowym, oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10, z której wynika, że E. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, na co zwrócono uwagę także w skardze.

Organy orzekające w trybie nieważnościowym (jak i Sąd rozpoznający niniejszą sprawę), wobec braku zmiany okoliczności faktycznych lub prawnych, były tą oceną prawną związane na podstawie art. 153 i art. 170 P.p.s.a. Nie powinny więc były rozpatrywać merytorycznie wniosku E. S. o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnych, lecz w myśl art. 61a K.p.a. wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tych decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku E. S. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych jest w tej sytuacji rażącym naruszeniem zarówno art. 153, jak i art. 170 P.p.s.a., uwzględnianym przez WSA z urzędu, skutkującym stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej.

Sąd skonstatował, że z formalnego punktu widzenia postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest innym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Niemniej jednak, w realiach niniejszej sprawy, z materialnego punktu widzenia, zarówno w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i w postępowaniu zwykłym występuje ten sam podmiot – E. S., którego prawa i obowiązki mają być konkretyzowane w każdym z tych postępowań. Istnieje tu, więc tożsamość podmiotowa i przedmiotowa między postępowaniem o ustalenie lokalizacji drogi krajowej a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi krajowej. Skoro, więc Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1255/10 uznał, że E. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, nie ma go również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez nie zastosowanie w sprawie przepisów art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też art. 59 ust. 1 i art. 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniach na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a także art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - poprzez nie rozważenie oraz błędne przyjęcie, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. znak [...] uznająca, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak też na nieruchomość skarżącego, któremu odjęto znaczną cześć nieruchomości nie ma wpływu na zmianę stanu prawnego oraz stanu faktycznego nie objętego ani sentencją, ani uzasadnieniem wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10, uzasadniającego legitymację do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz uznanie go obecnie za stronę nie tylko w rozumieniu art. 28 k.p.a. z wszelkimi tego konsekwencjami w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. wyłączającą zastosowanie art. 153 P.p.s.a. pomimo wydania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r. wobec bezsporności, że E. S. jest właścicielem sąsiadujących i w znacznej części wywłaszczanych na ten cel nieruchomości, mając także interes prawny wynikający z art. 140 k.c. w tym, aby projektowana inwestycja nie oddziaływała negatywnie na jego nieruchomość, np. w zakresie ponadnormatywnego hałasu, zważywszy, iż przymiot strony w zwykłym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę mają właściciele nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z tą nieruchomością, na której obiekt ma być wzniesiony, co tym bardziej należy odnieść do jego uprawnienia w zakresie skutecznego zainicjowania postępowania nieważnościowego;

2) prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy :

- poprzez przyjęcie, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] Z.- P. na terenie gminy C. w miejscowościach B. i C. na odcinku od km 131 + 760 (włączenie do drogi krajowej nr [...] - ul. [...]) do km 133+381 (włączenie do drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]) naruszył nie tylko przepis art. 50 i art. 153 P.p.s.a., ale i art. 28 k.p.a., ale tym samym naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ponieważ Minister nie wyjaśnił kwestii przymiotu strony i legitymacji skarżącego kasacją w postępowaniu,

a w związku z tym naruszenie :

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. oraz art. 50 oraz art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a. i art. 141 § 4 oraz art. 153 P.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż zachodzi przyczyna do stwierdzenia nieważności, gdyż skarżący nie był uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i nie posiada nadal przymiotu strony w niniejszym postępowaniu pomimo, że był on stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia, co wykazał powołując się na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r., co skutkowało przyjęciem , iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wydając decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...].09. 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej nr [...] Z. – P. na terenie gminy C. w miejscowościach B. i C. na odcinku od km 131 + 760( włączenie do drogi krajowej nr [...] - ul. [...]) do km 133+381 (włączenie do drogi powiatowej nr [...] - ul. [...]), dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a., jak i dalszych wskazanych wyżej przepisów, podczas gdy w rzeczywistości obaj Ministrowie działali na ich podstawie mając na uwadze zmieniony stan faktyczny i prawny po wydaniu wyroku w dniu 25 sierpnia 2010 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 1255/10 ,

jak też naruszenie :

- art. 153 oraz art. 170 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię tego przepisu oraz przyjęcie, że stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. II OSK 1255/10, dotyczące ustaleń faktycznych i prawnych wiąże Sąd w niniejszym postępowaniu, a tym samym naruszając art. 134 § 2 P.p.s.a. regulującą zakaz reformationis in peius nie rozważając wnikliwie tego zagadnienia w niniejszej sprawie, z uwzględnieniem całokształtu jej okoliczności, w tym wynikających z cytowanej wyżej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2010 r. zmieniającej zarówno ocenę stanu prawnego w odniesieniu do statusu E. S. jako strony postępowania sądowoadministracyjnego, jak i faktycznego będący przedmiotem procedowania przez Naczelny Sąd Administracyjny utrwalony w powyższym orzeczeniu, co także wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2012 r., sygn. I OSK 670/11, który wprawdzie wskazuje, że: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu." Jednakże: "Ocena ta wiąże tylko o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci, więc ona moc wiążąca tylko w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenia orzeczenia w przewidzianym do tego trybie oraz z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego", co także należy odnieść do niniejszej sprawy w świetle decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W oparciu o art. 176 P.p.s.a. wniesiono o:

- dopuszczenie dowodu z decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. znak [...] orzekającej o odszkodowaniu za dziewięć wywłaszczonych działek E. S. i jego żony wykazującej obok uprzednio przedłożonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wskazaną w zarzutach zmianę stanu prawnego i faktycznego w odniesieniu do uznania skarżącego kasacją za stronę nie tylko w rozumieniu art. 28 k.p.a., ale i art. 50 § 1 P.p.s.a.;

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Na podstawie art. 203 ustawy wniesiono o zwrot od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w Warszawie poniesionych przez stronę kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, podzielając stanowisko i argumentację Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Nakazuje to, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, w pierwszej kolejności rozpoznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a następnie (w przypadku stwierdzenia bezzasadności podnoszonego uchybienia proceduralnego), zarzuty naruszenia prawa materialnego (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

Zgodnie z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny: "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. W przytoczonym przepisie nałożono, bowiem na wnoszącego skargę kasacyjną obowiązek wykazania nie tylko tego, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania, lecz również tego, że naruszenie to mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy. Skuteczne wniesienie takiego zarzutu wymaga zatem uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowego między wspomnianym naruszeniem a treścią rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 232/07, Lex nr 480247; por. też B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, s. 508; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3, Warszawa 2008, s. 426). Analiza zarzutów skargi prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił skutecznie istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji, weryfikując legalność zaskarżonej decyzji, orzekł, że istotnie narusza ona przepisy postępowania sądowoadministracyjnego. Prawidłowo wywiódł, że organy orzekające w trybie nieważności prawomocnej decyzji, były związane, na podstawie art. 153 i art. 170 P.p.s.a., oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10, zgodnie z którą E. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, jak również w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności.

Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wyrażona w powołanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując ponownie sprawę, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Pogląd ten wyrażony w Komentarzu do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. P. Tarno (Wyd. Prawnicze Lexis-Nexis, Warszawa 2006, s. 325), podziela Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę.

Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się temu poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania. Zaznaczyć przy tym trzeba, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że skarżący w sposób opaczny interpretuje art. 153 P.p.s.a. i niesłusznie zarzuca Sądowi pierwszej instancji jego naruszenie. Związany oceną prawną Sąd pierwszej instancji, dokonał kontroli zaskarżonej decyzji i prawidłowo stwierdził, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, ponieważ organy orzekające w trybie szczególnym stwierdzenia nieważności decyzji, nie wzięły pod uwagę oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1255/10, z której wynika, że E. S. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 170 P.p.s.a to Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że określona w tym przepisie moc wiążąca orzeczenia związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy. W odniesieniu do sądów oznacza to, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co winno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, Glosa do postanowienia Sądu Najwyższego z 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP z 2001 r., z. 4, poz. 63).

W nawiązaniu do powyższych uwag należy zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że z formalnego punktu widzenia, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest wprawdzie innym postępowaniem od postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Jednak w realiach sprawy, z materialnego punktu widzenia, zarówno w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jak i w postępowaniu zwykłym występuje bowiem ten sam podmiot – E. S., którego prawa i obowiązki mają być konkretyzowane w każdym z tych postępowań. Mamy tu, więc do czynienia z tożsamością podmiotową i przedmiotową między postępowaniem o ustalenie lokalizacji drogi krajowej a postępowaniem w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej.

Podnieść też należy, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntował się pogląd, przyjmujący, iż nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji prawomocnej, a więc takiej, która wcześniej zaskarżona do sądu administracyjnego została przez ten sąd utrzymana w mocy, jako zgodna z prawem - w rezultacie wydania wyroku oddalającego skargę. Oznacza to, że wyrok sądu administracyjnego oddalający skargę powoduje niedopuszczalność wszczęcia przez organ administracji publicznej postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09, ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 18; wyroki NSA z dnia: 17 lipca 2012, sygn. II OSK 1617/11, Lex nr 1251836, z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 1793/11, Lex nr 1298491; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 584). Związane jest to z powagą rzeczy osądzonej, ustanowionej w art. 171 P.p.s.a. Wynikający z wyroku sądu administracyjnego, oddalającego skargę, przymiot prawomocności decyzji determinuje skutki prawomocności, w tym niedopuszczalność ich wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności. Ma to związek z tym, że żadna z przyczyn nieważności nie może powstać po wydaniu decyzji przez organ administracji, a wszystkie mogą zostać ujawnione w postępowaniu przed sądami administracyjnym (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod. red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 881; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 306).

W świetle powyższych rozważań zasadnie Sąd pierwszej instancji nie zastosował w sprawie postanowień art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak też art. 59 ust. 1 i 153 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniach na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), a także art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo stwierdził, że skoro prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję wydaną w postępowaniu zwykłym rozstrzygnięto, że określona osoba nie jest stroną w tej sprawie, to nie można w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej samej sprawy (w znaczeniu materialnym) wbrew temu wyrokowi twierdzić, że ta osoba jest stroną. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku E. S. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnych, w tej sytuacji, stanowiło rażące naruszenie zarówno art. 153, jak i art. 170 P.p.s.a., skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji, jak i ją poprzedzającej. Odnosząc się zatem do zarzutów skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, należy podkreślić, że wobec stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji z urzędu nieważności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., ocena wykładni i stosowania wskazanych norm prawa materialnego, była niedopuszczalna.

Z kolei w odniesieniu do wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. Wprawdzie, przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. przewiduje możliwość uzupełnienia, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, materiału dowodowego przez dopuszczenie dowodu z dokumentów, lecz instytucja ta ma zastosowanie wyłącznie przed sądem pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.