Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2599/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 2 art. 3 ust 1 art. 6 ust 1 i 2 pkt 1 art. 15 ust 2 art. 10 ust 1 i 2 art. 28 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Zebrzydowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 477/21 w sprawie ze skargi H. O. i L. O. na uchwałę Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XXVII/271/13 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 477/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w sprawie ze skargi H. O. i L. O. na uchwałę Rady Gminy w Zebrzydowicach z dnia 27 czerwca 2013 r., nr XXVII/271/13, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr A, obręb [...], jest niezgodna z prawem oraz zasądził od Gminy Zebrzydowice na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 (osiemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia 27 czerwca 2013 r., Nr XXVII/271/13, Rada Gminy Zebrzydowice, powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), dalej: "u.s.g.", "ustawa o samorządzie gminnym" oraz art. 12 ust. 1 i 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), dalej: "u.p.z.p.", "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice, dalej: "Studium", "uchwała". Załącznikami do uchwały są: 1) część tekstowa - załącznik nr 1 do uchwały, 2) rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice - załącznik nr 2 do uchwały, 3) część graficzna. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Zebrzydowice.

H. O. i L. O., dalej: "skarżący", po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, działając przez pełnomocnika, złożyli skargę na ww. uchwałę w części obejmującej działkę nr A, obręb [...]. Zarzucili naruszenie - co do działki skarżących - art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 7, art. 11 pkt 4, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. (według stanu prawnego z dnia podejmowania kontrolowanej uchwały) w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1, art. 32, art. 64 Konstytucji RP, poprzez prowadzenie czynności planistycznych z całkowitym pominięciem wielokrotnie składanych wniosków, zgłaszanych przez skarżących, bez dokonania rzetelnej analizy wobec nieruchomości jw. w zakresie jej położenia oraz otoczenia, a dalej poprzez pozorne rozpoznanie uwag zgłaszanych w toku procedury planistycznej - a wszystko to poprzez tzw. nadużycie władztwa pianistycznego Rady Gminy w formie nieuzasadnionego i arbitralnego ograniczenia prawa własności skarżących, poprzez przeznaczenie nieruchomości do obszaru OR - z wyłączeniem zabudowy. Zarzucili także bezpodstawne zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżących w odniesieniu do właścicieli pozostałych nieruchomości znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie, gdzie umożliwiono wzniesienie zabudowy mieszkalnej.

Mając na uwadze powyższe wnieśli o stwierdzenie nieważności skarżonej uchwały w części obejmującej działkę nr A, obręb [...], ewentualnie stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa; zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych; przeprowadzenie na rozprawie uzupełniających dowodów z dokumentów - według ich opisu w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W dniu 16 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd stwierdził, że skarżący wykazali swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały w zakresie dotyczącym ich nieruchomości. Dostarczyli dokumentację potwierdzającą ich prawa. W zakresie szerszym nie posiadają uprawnień, by kwestionować ww. akt.

Dalej Sąd wskazał, że do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w Konstytucji i ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd odnotował, że w odpowiedzi na skargę stwierdza się m. in., że zgodnie z obowiązującym w przeszłości miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ww. działka znajdowała się częściowo na terenach układu komunikacyjnego (ok. 340 m2), a częściowo w obrębie strefy E3 - ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (ok. 2238 m2 powierzchni działki).

W załączniku nr 2 do uchwały znajdują się rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. W zakresie obejmującym działkę nr A, obręb [...], wskazano, że powodem nieuwzględnienia uwag skarżących do projektu studium była wola przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy. Stąd wnioskowany rejon został wyłączony z możliwości zabudowy. Zdaniem Sądu, nie można jednak pomijać, że z załączonej dokumentacji wynika, iż do najbliższych budynków są bardzo niewielkie odległości, nieprzekraczające kilkudziesięciu metrów. Trudno więc mówić obecnie o "rozpraszaniu się" zabudowy; ta już nastąpiła w przeszłości za przyzwoleniem właściwych organów. Ewentualna inwestycja skarżących w tym układzie przestrzennym co najwyżej "zagęściłaby" zabudowę już tam istniejącą.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wola przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy nie ma żadnego bezpośredniego związku z koniecznością ochrony nieruchomości przed zalewaniem, co jest podnoszone obecnie. Jest to nowy argument, skoro w rozstrzygnięciu co do zgłaszanych uwag (załącznik nr 2 do uchwały) nie było o tym mowy.

Nadto, organ pisze w odpowiedzi na skargę (s. 42 akt) o zalewaniu "części działki" podczas powodzi. Nie precyzuje, czy pozostała część niemałej przecież nieruchomości (według księgi wieczystej obejmującej obszar o powierzchni 0,2578 ha) nadaje się do bezpiecznego użytkowania i zabudowy, czy nie. Zasada proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) wymaga, by wszelkie ograniczenia praw i wolności odpowiadały tej zasadzie i nie mogą być nadmierne.

Powołując się na orzecznictwo Sąd pierwszej instancji zauważył, że dopuszczalne jest, z punktu widzenia obowiązującego prawa, określenie w studium, jak i w planie miejscowym, takiego przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu), pod warunkiem, że wzajemnie się one nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne.

Nawiązując do stwierdzenia organu zawartego w odpowiedzi na skargę o "sporym zamieszaniu, wywołanym faktem niewywiązywania się przez organy rządowe z obowiązków ustawowych w dziedzinie wskazywania zagrożeń powodziowych", Sąd ocenił, że trudno mówić o ich aktualności na tamten czas, skoro dotyczyły danych np. z 1997 r. Zagrożenia w tym zakresie mogą być różne, zmienne w czasie, w zależności od podejmowanych w międzyczasie działań prewencyjnych i rozwoju infrastruktury, która ma służyć przeciwdziałaniu występowania powodzi.

Zdaniem Sądu, uniemożliwienie skarżącym zabudowy z powołaniem się na kolejną okoliczność, jaką są problemy lokalizowania budynków wzdłuż dróg ze względu na hałas i wibracje (s. 43 akt), jest całkowicie nieracjonalne. W ten sposób funkcjonuje zdecydowania większość zabudowanych nieruchomości, a hałasu i wibracji nie da się uniknąć. Są sposoby mniej dotkliwe, służące przeciwdziałaniu takim niedogodnościom, jak np. stosowanie nowoczesnych technologii, w tym okien dźwiękoszczelnych, bądź ekranów akustycznych.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym, w ocenie Sądu, owa wadliwość dotyka jedynie nieruchomości skarżących.

Skoro od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, która nie jest aktem prawa miejscowego upłynął już ponad rok, to mając na uwadze dyspozycję art. 94 ust. 1 u.s.g., Sąd nie był władny stwierdzić jej nieważności. W związku z tym, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym nieruchomości skarżących jest niezgodna z prawem (pkt 1 sentencji wyroku).

W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących wpis od skargi (300 zł) i koszty zastępstwa procesowego (480 zł, wraz z opłatami skarbowymi od pełnomocnictw – 34 zł), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Zebrzydowice. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 151 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr A obręb [...], jest niezgodna z prawem w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było oddalenie skargi,

2. naruszenie przepisów postępowania to jest: art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz niewyjaśnieniem na czym polegało samo naruszenie zasad sporządzania studium lub trybu jego sporządzenia oraz niewyjaśnienie na czym polegała "istotność" tego naruszenia,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 28 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zebrzydowice, w sytuacji, kiedy Gmina Zebrzydowice dopełniła wszystkich procedur związanych z uchwaleniem studium, jak również miała materialne podstawy do nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżących uwag,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. rozstrzygnięcia nr 107 o sposobie rozpatrzenia uwagi, znajdującego się w załączniku nr 2 do uchwały nr XXVII/27l/i3 Rady Gminy Zebrzydowice z dnia 27 czerwca 2013 r. w zakresie dotyczącym ustalenia, że nieuwzględnienie tej uwagi nastąpiło z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

Wykonując wezwanie Sądu z dnia 4 października 2021 r., pełnomocnik Gminy złożył pismo, w którym zawarł oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Co prawda pismo opatrzono datą 12 października 2015 r., ale w świetle daty wezwania i nawiązania do tego wezwania, a także daty wpłynięcia pisma pełnomocnika do WSA, podanie w dacie sporządzenia pisma roku 2015 stanowiło oczywistą omyłkę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżących wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, odstąpienie od przeprowadzenia rozprawy tradycyjnej, a dalej rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, zasądzenie na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania wywołanych skarga kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

Pismem z dnia 21 marca 2022 r. skarżący wnieśli o przyśpieszenie rozpoznania sprawy. Podnieśli, że działkę nabyli z oszczędności rodzinnych z zamiarem wybudowania domu jednorodzinnego dla urodzonej w tym roku wnuczki. Na działce, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego była możliwość wybudowania domu jednorodzinnego do 300 m2. Budowy nie rozpoczęli natychmiast ze względu na brak środków finansowych. Natomiast w 2006 r. kiedy zwrócili się o pozwolenie na budowę otrzymali informację, że plan został zmieniony. Na działce nie można nic budować bo jest to działka rolna. Po interwencji u Wójta otrzymali zapewnienie, że zaszła pomyłka, a ich uwaga zostanie uwzględniona. Z obietnic tych nic nie wyszło, mimo przez okres 21 lat złożyli 14 wniosków o przywrócenie działce pierwotnego planu zagospodarowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z uwagi na spełnienie przesłanek zawartych w art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 w związku z art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie dotyczącym działki nr A obręb [...], jest niezgodna z prawem w sytuacji, gdy obowiązkiem sądu było oddalenie skargi, jest uwarunkowana zasadnością tych zarzutów procesowych i materialnych, które powołują się na niezgodność unormowań Studium z konkretnie wskazanymi przepisami prawa. Ocena, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym należy zastosować dyspozycję art. 151 P.p.s.a., jest uprawniona w razie stwierdzenia, że w postępowaniu tym nie było podstaw do zastosowania art. 147 § 1 P.p.s.a.

Przedwczesny jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Zebrzydowice, w sytuacji, kiedy Gmina Zebrzydowice dopełniła wszystkich procedur związanych z uchwaleniem studium, jak również miała materialne podstawy do nieuwzględnienia zgłoszonych przez skarżących uwag.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenie przepisów postępowania to jest: art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. P.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku sądu w zakresie kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem ich zgodności z prawem, w związku z naruszeniem przez sąd art. 141 § 4 P.p.s.a. wyrażającym się w przyjęciu przez sąd, jako podstawy rozstrzygnięcia wadliwie ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oraz niewyjaśnieniem na czym polegało samo naruszenie zasad sporządzania studium lub trybu jego sporządzenia oraz niewyjaśnienie na czym polegała "istotność" tego naruszenia.

W sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie zmiany studium, mimo że kontroli poddany jest akt normatywny, kontrola sądowa polega na zbadaniu również prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu poprzedzającym wniesienie skargi. Postępowanie to nie stanowi co prawda postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., ale jeśli prawidłowość zastosowania norm prawa materialnego w procesie uchwalenia planu miejscowego jest uzależniona od oparcia się w trakcie procedury planistycznej na prawidłowo ustalonych zdarzeniach faktycznych, to w tym zakresie należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające przed Sądem pierwszej instancji, na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, także na podstawie dowodów uzupełniających z dokumentów, przeprowadzonych z urzędu lub na wniosek stron (art. 106 § 3 P.p.s.a.), a także na podstawie wyjaśnień składanych w trybie art. 106 § 2 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia z dnia 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19).

Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zbadanie istotnych okoliczności faktycznych, tzn. okoliczności przydatnych w procesie oceny, czy zakwestionowane przez skarżących ustalenia Studium stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego.

Od razu skonstatować trzeba, że kompetencja planistyczna gminy, określana jako władztwo planistyczne, odnosi się zarówno do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Doprecyzować od razu warto, że zakres, a co za tym idzie stopień tego władztwa, w odniesieniu do przeznaczenia terenu, jest w obu aktach planistycznych różny.

Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy.

Pamiętać należy, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1).

Dla porządku wspomnieć można regulacje przewidziane na wypadek braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale unormowania w tym zakresie nie mają w wywodzie odnoszącym się do niniejszej sprawy znaczenia.

O wadze kompetencji planistycznej gminy w zakresie uchwalenia ustaleń planu miejscowego świadczą także przepisy art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 u.p.z.p.

Według art. 6 ust. 2 pkt 1, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Normy tej nie można jednak odczytywać w oderwaniu od art. 6 ust. 1, zgodnie z którym, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Szczegółowy zakres przedmiotowy planu miejscowego określa art. 15 ust. 2 u.p.z.p.

Dodać można, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.).

Jest oczywiste, że korzystanie przez gminę z tak mocnego uprawnienia, jakim jest władztwo planistyczne, musi uwzględniać uwarunkowania konstytucyjne (ochrona prawa własności, proporcjonalność ograniczeń praw i wolności).

Dla niniejszego wywodu istotne jest także wskazanie na istotne różnice pomiędzy ograniczeniami możliwymi do wprowadzenia w studium i w planie miejscowym.

Studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Nie jest to więc źródło powszechnie obowiązującego prawa, w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium podejmuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest zatem aktem polityki przestrzennej.

Szczegółowy zakres przedmiotowy studium unormowany jest w art. 10 ust. 2, przy czym w niniejszej sprawie, w której spór związany jest z zakazem zabudowy, od razu podkreślić warto, że w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 w studium określa się uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d:

a) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego,

b) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy.

Przy określaniu stopnia związania zapisami studium nie można nadto pomijać art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. W konsekwencji zaś, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.).

Szczegółowy zakres badań faktycznych w sprawie ze skargi na uchwałę w przedmiocie studium, zależy w każdej sprawie od indywidualnych okoliczności. W każdej jednak sprawie powinny to być ustalenia, pozwalające na ocenę, czy doszło do przekroczenia władztwa planistycznego.

O działaniu gminy nienaruszającym art. 3 ust. 1, świadczy m.in. to, czy studium sporządzono i uchwalono w zgodzie z dyspozycjami określającymi czynniki, które należy uwzględniać w studium.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza szereg uwarunkowań wymienionych w punktach 1-13. Dotyczy to także wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1), czy też prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7). Natomiast zgodnie z art. 10 ust. 1, w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z okoliczności określonych w punktach 1-15, w tym także uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1).

Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), nie oznacza jeszcze, że rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium (patrz: wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1377/12).

Nawiązując do wymagań ładu przestrzennego, które to wymaganie w niniejszej sprawie, niezależnie od innych kwestii, stanowi przedmiot sporu, od razu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 2 pkt 1, przez ład przestrzenny rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zaskarżona uchwala została podjęta przed wejściem w życie, z dniem 18 listopada 2015 r., przepisu art. 1 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dodanego na mocy ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777). Jest więc oczywiste, że dodany przepis nie ma w niniejszej sprawie zastosowania przy ocenie legalności uchwały. Z pewnością jednak wskazane w nim kryteria ładu przestrzennego, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, stanowiły także w dacie uchwalenia uchwały obiektywny miernik ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 1. Te czynniki zaś to m.in. dążenie do minimalizowania transportochłonności układu przestrzennego, dążenie do planowania i lokalizowania nowej zabudowy poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy, na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej, itp.

Kontrowersje między skarżącymi a Gminą dotyczą dwóch okoliczności stanowiących uwarunkowania, które należy uwzględnić w studium. Pierwsza z nich to dotychczasowe przeznaczenie terenu, a druga to stan ładu przestrzennego.

Według skarżących należało uwzględnić warunkowe dopuszczenie zabudowy wynikające z unormowań planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Zebrzydowice, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Zebrzydowice nr XXXV/166/94, z dnia 23 marca 1994 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Katowickiego nr 6 z dnia 21 maja 1994 r.

Natomiast w ocenie Gminy, wyłączenie wnioskowanego rejonu (działka nr A) z możliwości zabudowy, nastąpiło w celu przeciwdziałania dalszemu rozpraszaniu się zabudowy.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważono obie te okoliczności.

Jednak ustalenia, w oparciu o które Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ nie uwzględnił uwarunkowań studium, w zakresie działki nr A, są niewystarczające.

Jest oczywiste, że plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Zebrzydowice, zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Zebrzydowice nr XXXV/166/94, z dnia 23 marca 1994 r., ogłoszoną w Dz. Urz. Województwa Katowickiego nr 6 z dnia 21 maja 1994 r., nie obowiązywał do czasu uchwalenia zaskarżonego Studium. Na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mógł zachować moc do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Nie można zatem mówić, że przeznaczenie określone w tym planie, stanowiło dotychczasowe przeznaczenie, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sad pierwszej instancji nawiązał w rozważaniach prawnych do przeznaczenia spornej działki określonego w tym planie z 1994 r., wskazując na położenie częściowo na terenach komunikacyjnych komunikacyjne, a częściowo w obrębie strefy E3, z warunkowym dopuszczeniem zabudowy.

Tymczasem z odpowiedzi na skargę wynika, że niezależnie od planu z 1994 r., w trakcie procedury uchwalania zaskarżonego Studium (w latach 2011-2013) nieruchomość skarżących objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym w sierpniu 2004 r. Zgodnie z tym planem, działka skarżących położona była w terenach o funkcji wiodącej uprawy polowe, łąki i pastwiska uprawy sadownicze i ogrodnicze. Część działki znajdowała się w terenach zalewowych, które zostały wyznaczone w tym planie w związku z występowaniem powodzi w końcu lat 90 tych ubiegłego wieku i później.

W obrębie terenów rolniczych dopuszczona była jedynie realizacja siedlisk gospodarstw rolnych w przypadku gospodarstwa tradycyjnego - na powierzchni 6 ha przeliczeniowych, w przypadku gospodarstwa specjalistycznego - 1 ha przeliczeniowy.

Tereny położone w terenach zalewowych w ogóle były wyłączone z jakiejkolwiek zabudowy.

Natomiast w chwili nabycia, tj. w 1997 r., działka nr A, znajdowała się w terenach objętych miejscowym planem gospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice, uchwalonym w 1994 r. Zgodnie z wówczas obowiązującym miejscowym planem znajdowała się częściowo w terenach układu komunikacyjnego o symbolu Zt (z analizy wynika ze jest to pow. ok. 340 m2), a częściowo w obrębie strefy E3 – ekologicznej z warunkowym dopuszczeniem zabudowy (z analizy wynika że jest to powierzchnia około 2238 m2 powierzchni działki).

Sąd pierwszej instancji odnotował, przedstawiając w stanie faktycznym uzasadnienia, przeznaczenie działki w planie z 2004 r., opisane w odpowiedzi na skargę, ale nie doprecyzował, że chodzi o plan z 2004 r., obowiązujący w trakcie kontrolowanej procedury uchwalania Studium. Zbiorczo przedstawił w tym stanie faktycznym przeznaczenia w obu planach, zaś w rozważaniach nawiązał w zasadzie tylko do przeznaczenia określonego w planie z 1994 r., polegającego na położeniu na terenie układu komunikacyjnego oraz w obrębie strefy E3. Nie można więc powiedzieć, że ustalenia Sadu w zakresie dotychczasowego przeznaczenia przyjętego w planie miejscowym są jasne. Ten brak precyzji doprowadził zaś w rozważaniach do niezgodnego ze stanem rzeczywistym wskazania istotnej okoliczności (przeznaczenie w dotychczasowym planie).

Ponadto, kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w studium, powinny być konfrontowane nie tylko z przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zwłaszcza planie obowiązującym, ale także z kierunkami zagospodarowania terenu w dotychczas obowiązującym studium. Ustalenia w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło. Tymczasem, z § 3 zaskarżonej uchwały Nr XXVII/271/13, Rady Gminy Zebrzydowice z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice wynika, że traci moc uchwała Nr XX/144/2000 Rady Gminy Zebrzydowice z dnia 18 maja 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice oraz uchwała Nr XLI/377/10 Rady Gminy Zebrzydowice z dnia 26 sierpnia 2010 r. w sprawie częściowej zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Zebrzydowice.

Należało zatem ustalić dotychczasowe przeznaczenie spornej działki w studium obowiązującym do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały w sprawie Studium z dnia 27 czerwca 2013 r.

Dla porządku dodać można, że w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest mowa nie tylko o dotychczasowym przeznaczeniu terenu, ale także zagospodarowaniu i uzbrojeniu terenu.

Oparcie się przez Sąd pierwszej instancji, w zakresie dotychczasowego przeznaczenia terenu, na przeznaczeniu określonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Zebrzydowice, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Zebrzydowice nr XXXV/166/94, z dnia 23 marca 1994 r., było zatem niewystarczające i przedwczesne.

Może budzić wątpliwości uzasadnienie nieuwzględnienia uwagi dotyczącej działki nr A, skutkujące zaliczeniem tego terenu w Studium do obszarów rolnych wyłączonych z zabudowy (symbol OR). Jest to zagadnienie z zakresu ładu przestrzennego. Co do zasady, zapobieganie rozproszeniu zabudowy nie tylko może ale także w świetle powyższych uwag powinno być uwzględniane przez gminę w trakcie uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd pierwszej instancji trafnie, powołując się na dokumentację planistyczną, skonstatował, że do najbliższych budynków są od działki nr A, niewielkie odległości, nieprzekraczające kilkudziesięciu metrów. Sąd jednak również w tym zakresie nie dokonał wyczerpujących ustaleń. Ocena tego aspektu ładu przestrzennego powinna być dokonana po ustaleniu, jakie jest przeznaczenie w Studium terenów położonych w otoczeniu działki nr A.

Wówczas będzie możliwe zweryfikowanie tezy skarżących, według której, działka nr A stanowi, pod względem zaliczenia do obszarów rolnych wyłączonych z zabudowy (OR) enklawę, w odniesieniu do terenów otaczających. Ustalenie tej okoliczności powinno nastąpić na podstawie rysunku Studium nr 3 "Ustalenia studium w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy" z zaznaczeniem położenia działki nr A, działek sąsiednich oraz działek położonych w otoczeniu tej działki (zabudowanych i niezabudowanych) mających bezpośredni i ewentualnie pośredni (poprzez drogi wewnętrzne) dostęp do drogi publicznej.

Po zgromadzeniu pełnych danych w tym zakresie, możliwe i konieczne jest rozważenie - z uwzględnieniem zasady wyważania interesu ogólnego (społecznego) i interesów indywidualnych - czy w danej, konkretnej sytuacji, należy dać pierwszeństwo stanowi zastanemu na danym terenie, prawu własności i mieszczącemu się w nim prawu zabudowy, czy też założeniom planistycznym, tj. planowanemu kierunkowi przyszłego zagospodarowania terenu. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną - art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 878/12; wyrok NSA z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1155/17).

Studium jest aktem planistycznym o znacznym stopniu ogólności oraz normującym przeznaczenie najczęściej znacznych, w porównaniu z planem miejscowym, terenów. Ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy kierunek zagospodarowania, co do zasady, powinien być wyrazem koncepcji planistycznej dotyczącej obszarów charakteryzujących się pewnymi cechami wspólnymi, wynikającymi z podobnych uwarunkowań wskazanych w art. 10 ust. 1 oraz wywodzonych z art. 1 ust. 2. Takie podejście umożliwia weryfikację kierunków zagospodarowania z dyrektywami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także pozwala na ocenę, czy w odniesieniu do określonego obszaru lub jego części, korzystająca z władztwa planistycznego gmina nie nadużyła swej kompetencji.

Przyjęcie jednolitych kryteriów w odniesieniu do określonego obszaru jest wymagane zwłaszcza w sytuacji, gdy gmina korzystając z kompetencji wynikającej z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy p planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ogranicza prawo własności w sposób znaczny poprzez wyłączenie terenu spod zabudowy.

Kryteria zastosowane w tej mierze powinny uwzględniać nie tylko zasadę proporcjonalności ograniczeń prawa własności, wraz z rozważeniem interesu publicznego i prywatnego, ale także zasadę równości.

Sąd pierwszej instancji przedwcześnie jednak, jak to wyżej wskazano, uznał, że w odniesieniu do działki skarżącego nie zachodziła okoliczność uzasadniająca wyłączenie terenu spod zabudowy z powodu wskazywanego w rozstrzygnięciu uwagi.

Nadto, abstrahując od obiektywnej zasadności tego powodu, nie jest wykluczone ustanowienie takiego zakazu z innych przyczyn, znajdujących oparcie w ustawie, jakkolwiek, co do zasady, pożądane jest aby władcze działania organów planistycznych były uzasadniane jednolicie, jasno i konsekwentnie. Przede wszystkim zaś, działanie to powinno wynikać z dokumentacji planistycznej, wskazującej na okoliczności stanowiące uwarunkowania studium. W związku z treścią odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że dotyczy to także zagrożenia powodziowego oraz zagrożenia ruchami masowymi ziemi (art. 15 ust. 1 pkt 15 i art. 15 ust. 1 pkt 10 u.p.z.p.).

Z uwagi na powyżej przedstawione rozważania potwierdzające zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie ustalenia stanu faktycznego co do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego, przedwczesne byłoby odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, poprzez zastosowanie w odniesieniu do działki nr A dyspozycji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. z powodu naruszenia zasad sporządzania studium.

Podkreślić jednak należy, że możliwe było, w ramach wykładni prawa, wskazanie i wyjaśnienie podstaw materialnych i procesowych postępowania wyjaśniającego, determinujących sądową kontrolę ważności zaskarżonego aktu organu gminy.

W tym stanie rzeczy naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.