Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1222/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 17 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. i M. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 663/19 w sprawie ze skargi K. N. i M. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Jastarni z dnia 22 grudnia 2016 r., nr XXIX/257/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 663/19, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), oddalił skargę K. N. i M. N. na uchwałę Rady Miejskiej w Jastarni z 22 grudnia 2016 r. nr XXIX/257/2016 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Jastarni w rejonie ulic Mickiewicza, Nad Zatoką, Błękitnej, Portowej i Ks. Sychty.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

K. N. i M. N. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżyli ww. uchwałę w zakresie § 3 części tekstowej oraz w zakresie części graficznej, w jakim obejmuje działkę nr [...] stanowiącą własność skarżących. Podnieśli zarzuty naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 140 k.c. polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego przy określeniu przeznaczenia działki skarżących, a także art. 9 ust. 1 i 4 ustawy polegające na określeniu przeznaczenia działki skarżących w uchwalonym planie w sposób sprzeczny z treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jastarni, przyjętym uchwałą Rady Miasta Jastarnia z 28 października 2005 r. W uzasadnieniu skargi wskazano, że obszar obejmujący nieruchomość skarżących został przeznaczony w studium pod tereny wielofunkcyjne z przewagą funkcji mieszkaniowych. Natomiast w planie miejscowym nieruchomość skarżących położona jest na terenie 19 ZP, tj. terenie zieleni urządzonej. Zdaniem skarżących takie przeznaczenie należącej do nich nieruchomości jest sprzeczne z treścią studium, stanowi także przekroczenie władztwa planistycznego. Wskazano, że na sąsiedniej działce nr [...] należącej do Gminy istnieje już park, który w pełni zaspokaja potrzeby mieszkańców, ponadto kilkadziesiąt metrów od tego miejsca rozciąga się las nadmorski.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wskazała, że działka należąca do skarżących stanowiła (wraz z działką gminną nr [...]) już od lat powojennych park miejski w Jastarni. Cel publiczny w postaci utrzymania na działkach nr [...] i [...] zieleni parkowej może zostać osiągnięty jedynie poprzez przeznaczenie całego tego terenu na ten cel. Łącznie obie działki stanowią bowiem wystarczający teren na zlokalizowanie tam niewielkiego parku, skweru wraz z ewentualnym budynkiem toalety publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Jastarni jest zgodna ze studium. Zgodnie z rysunkiem "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" stanowiącym załącznik do studium, działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym jako "wielofunkcyjny z przewagą funkcji mieszkaniowych". Zdaniem Sądu nie można przyjąć, że w jednostce tak opisanej kierunkiem rozwoju jest przeznaczenie nieruchomości wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową. Tak opisana jednostka określa tereny o zróżnicowanym układzie funkcjonalnym, tworzące jeden z podstawowych elementów struktury miasta. Sąd uznał również, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wskazał, że trudno doszukać się nieuprawnionej ingerencji Gminy w prawo własności skarżących poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...] w sytuacji, gdy ustalone w planie przeznaczenie działki jest zgodne z dotychczasowym, wieloletnim przeznaczeniem. Przeznaczenie to było znane skarżącym.

Skargę kasacyjną złożyli K. N. i M. N., zaskarżając wyrok w całości. Podnieśli zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 151 p.p.s.a. polegającego na nieuzasadnionym oddaleniu skargi i braku stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na naruszenie przez uchwałę prawa materialnego w postaci:

a) art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i przekroczenie przez Radę Miejską granic władztwa planistycznego przy określeniu przeznaczenia działki skarżących oraz ograniczenie uprawnień właścicielskich skarżących, które nie pozostaje w odpowiedniej i racjonalnej proporcji względem celów realizowanych przez Radę, jak również nie zostało należycie uzasadnione;

b) art. 9 ust. 1 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie i określenie przeznaczenia działki skarżących w uchwale w sposób sprzeczny z zasadami polityki przestrzennej ustalonymi w studium;

2. art. 3 p.p.s.a. z uwagi na nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na pobieżnym rozpatrzeniu zarzutów skarżących, przy jednoczesnym powieleniu stanowiska Rady Miejskiej bez stosownej argumentacji dla takiego wyboru, co skutkowało błędnym przyjęciem, że przy podjęciu uchwały nie wystąpiły istotne naruszenia, które powinny być podstawą do stwierdzenia jej nieważności.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że uchwała narusza przepisy prawa oraz interes prawny skarżących, co przyznał Sąd pierwszej instancji. Podał bowiem, że uchwała narusza bezpośrednio interes prawny i uprawnienie skarżących, o czym świadczy ograniczenie prawa własności skarżących w sposób wyłączający lub ograniczający możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej czy usługowej. Podniesiono ponadto, że Rada Miejska nie uwzględniła nawet w najmniejszym stopniu interesu skarżących, nie można zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że doszło do wyważenia interesów publicznego i prywatnego. Wskazano, że kwestionowane zapisy uchwały godzą w istotę prawa własności skarżących bez uzasadnionego powodu. Podano, że powierzchnia działki skarżących (412 m2) jedynie w niewielkim stopniu wpłynie na powiększenie terenu parku miejskiego. Zdaniem skarżących park ten dotychczasowo właściwie zaspokajał potrzeby mieszkańców. Podniesiono, że zmiana przeznaczenia działki doprowadzi do powstania istotnej szkody majątkowej po stronie skarżących. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego sprzeczności zapisów planu ze studium, skarżący wskazali, że w studium były wyznaczone zarówno "tereny wielofunkcyjne z przewagą funkcji rekreacyjnych" jak i "tereny zieleni urządzonej". Zatem nie była konieczna zmiana przeznaczenia nieruchomości należącej do skarżących z "terenów wielofunkcyjnych z przewagą funkcji rekreacyjnych" na "teren zieleni urządzonej". Nie można przyjąć zdaniem skarżących, że ograniczenie przeznaczenia ich działki tylko do zieleni urządzonej spełnia wymienioną w studium funkcję.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., bowiem skarżący kasacyjnie zrzekli się rozprawy, a strona przeciwna w wyznaczonym terminie nie zażądała jej przeprowadzenia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Prawo do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie tego przepisu przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że skarżący wykazali się takim interesem oraz podali okoliczności świadczące o tym, że został on naruszony. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej spełnienie powyższych przesłanek umożliwia Sądowi dopiero merytoryczne zbadanie sprawy. Nie jest to zaś podstawa do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności kwestionowanego aktu. Dopiero w następnym etapie Sąd Wojewódzki badał, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy plan miejscowy, istotnie narusza prawo i tym samym, czy istnieją podstawy do stwierdzenia jego nieważności w części odnoszącej się do nieruchomości skarżących.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska w Jastarni przy ustaleniu w miejscowym planie przeznaczenia działki skarżących nie nadużyła władztwa planistycznego.

Podkreślić należy w ślad za Sądem Wojewódzkim, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 Kodeku cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Ograniczenia wykonywania prawa własności wynikają z przepisów wielu ustaw. W niniejszej sprawie istotne jest ograniczenie wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy. W pierwszym z tych przepisów jest mowa o zespole uprawnień gminy określanym jako władztwo planistyczne. Zgodnie z nim, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Drugi z powołanych przepisów stanowi, że ustalenia miejscowego planu kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan stanowi podstawowy instrument prawny gospodarki przestrzennej gminy, gdyż przy jego uchwalaniu gmina dysponuje władztwem planistycznym i ma możliwość przeznaczenia terenów i określenia warunków ich zagospodarowania zgodnie z prowadzoną polityką przestrzenną. Realizacja władztwa planistycznego przez gminę nie może mieć cech dowolności, lecz może nastąpić tylko w granicach prawa i być wynikiem wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego na danym terenie.

W niniejszej sprawie ingerencja w przysługujące skarżącym prawo własności nieruchomości nr [...] polegająca na ustaleniu na całym jej obszarze lokalizacji zieleni urządzonej, miała swoje legalne uzasadnienie, bowiem przemawiał za tym interes publiczny. Zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji słusznie wskazali, że przy ustalaniu przeznaczenia ww. działki konieczne było uwzględnienie nie tylko interesu prywatnego jej właścicieli, ale również interesu publicznego związanego z ochroną terenów zielonych w Jastarni. Podkreślenia wymaga, że wyważenie interesów nie zawsze oznacza, że w odniesieniu do każdej nieruchomości musi przeważyć interes właściciela. Utrzymywanie terenów zielonych w miastach niewątpliwie wiąże się z ochroną środowiska, a także ochroną zdrowia. Istnieją zatem konstytucyjnie chronione wartości, które uzasadniają ograniczenie praw właścicieli działki nr [...].

Sąd słusznie wskazał, że przy ustalaniu położenia terenu zieleni urządzonej wzięto pod uwagę dotychczasowe przeznaczenie tego gruntu. Uwzględniono mianowicie, że teren dawnej działki nr [...] (obecnie dwóch działek - [...] - skarżących i [...] - działka Miasta) nigdy nie był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe czy usługowe, od lat powojennych był przeznaczony na zieleń parkową. Sąd trafnie odwołał się w tej kwestii treści odpowiedzi na skargę oraz pisma Burmistrza Jastarni z dnia 10 sierpnia 2020 r. i załączonych do niego dokumentów, szczegółowo je omawiając.

Stosunkowo niewielkich rozmiarów działka skarżących (412 m2) została przeznaczona jako uzupełnienie parku (skweru) miejskiego, którego część powstała już na należącej do Miasta działce sąsiedniej nr [...]. Jak wskazali sami skarżący, inne działki znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie są zabudowane, co również przemawia za wyborem na lokalizację terenu zielonego działki skarżących. Gmina jednoznacznie podała, że dopiero przeznaczenie obu działek na zieleń urządzoną pozwoli na zrealizowanie celu publicznego, łącznie obie działki pozwolą bowiem na utworzenie małego parku (skweru) wraz z ewentualnym budynkiem toalety publicznej (por. odpowiedź na skargę).

Ponadto zaznaczenia wymaga, że obszar planu znajduje się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego. Teren, w granicach którego położona jest działka skarżących, objęty jest także wpisem do rejestru zabytków województwa pomorskiego jako zespoły ruralistyczne w Jastarni: dawna osada rybacka Jastarnia i dawna osada rybacka Bór. Teren 19ZP znajduje się w strefie ochrony otoczenia zespołu zabytkowego – strefie ograniczenia gabarytów zabudowy. W tej sytuacji tym bardziej racjonalne jest dążenie Gminy do utrzymania historycznego przeznaczenia tego posiadającego szczególne walory terenu.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki zasadnie stwierdził, że naruszenie interesu prawnego skarżących polegające na ograniczeniu przysługującego im prawa własności nieruchomości mieści się w granicach prawa. Jest dopuszczalne w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nie zostały naruszone powołane w skardze kasacyjnej przepisy art. 151 i art. 147 § 1 p.p.s.a., art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1, art. 3 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 9 ust. 1 i 4 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do tego, że plan miejscowy w zakresie określenia przeznaczenia należącej do skarżących działki nie jest sprzeczny z treścią Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jastarni.

Odnosząc się do tego zarzutu podkreślić należy, iż studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony opisuje się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy, a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W związku z tym studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia studium mają charakter ogólny, kierunkowy, a ich konkretyzacja następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie w studium działka skarżących znajduje się na terenie wielofunkcyjnym z przewagą funkcji mieszkaniowych, który obejmuje znaczną część Miasta Jastarnia. W planie miejscowym działkę przeznaczono pod zieleń urządzoną, co jest zgodne z treścią studium. W ramach pojęcia teren wielofunkcyjny mieści się bowiem również przeznaczenie części terenu pod zieleń urządzoną. W studium wyraźnie wskazano, że na ww. terenie wielofunkcyjnym, zajmującym bardzo duży obszar, znacznej części Jastarni, zabudowa mieszkaniowa ma jedynie przeważać. Dodatkowo podkreślić trzeba, że z zapisów studium wyraźnie wynika, że ochrona terenów zielonych jest jednym z filarów polityki przestrzennej gminy, wskazują na to bardzo liczne odniesienia do konieczności ochrony zieleni miejskiej na terenach zainwestowanych, zachowania jak największej powierzchni przyrodniczo czynnej i istniejących drzewostanów i enklaw leśnych w obrębie terenów zabudowy, ochrony zasobów przyrodniczych, a także pożądanego charakteru zabudowy – wolno stojącej wśród zieleni, o kameralnej skali, rozluźnionej. W studium powołano się również na konieczność zachowania historycznych zespołów ruralistycznych oraz dużej ilości zieleni i bogactwa przyrody (m.in. s. 22, 64, 81, 102, 107, 110, 134 studium). Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wyodrębnienie w studium – obok ww. terenów wielofunkcyjnych – terenów zieleni urządzonej i sportu terenowego nie oznacza automatycznie, że tereny zieleni nie mogą znaleźć się w obrębie obu tych stref funkcjonalnych.

Kontrola spornej uchwały została również i w tym zakresie przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji w sposób niezwykle szczegółowy i dogłębny. Nie jest zatem usprawiedliwiony także zarzut dotyczący nienależytego dokonania kontroli.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.