Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 429/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36a ust. 1, art. 5 ust. 1 pkt 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zmiany decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zakarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego A. C. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. C. na decyzję Wojewody z dnia 11 maja 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta decyzją z 7 maja 2012 r., nr [..], zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miasta pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym oraz towarzyszącą infrastrukturą na terenie położonym w S. przy Al. N. [..], [..], działki nr [..]-[..] k.m. [..] i działka nr [..] k.m. [..].

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku inwestora z 22 maja 2013 r., decyzją z dnia 14 czerwca 2013 r., nr [..], Prezydent Miasta zmienił ostateczną decyzję z dnia 7 maja 2012 r. zatwierdzając projekt budowlany zamienny - dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych w S. przy Al. N. [..], [..], działka nr [..]-[..] k.m. [..] i działka nr [..] k.m. [..].

Pismem z 1 stycznia 2014 r. skarżący wniósł o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2013 r. podnosząc, że nie uczestniczył jako strona w postępowaniu, które zakończyło się wydaniem tej decyzji, mimo że jest właścicielem działek nr [..] i [..] sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji a ponadto posiada ustaloną sądownie służebność przejazdu na nieruchomościach, na których realizowana jest inwestycja objęta wydanym pozwoleniem na budowę, a inwestycja ta narusza ustanowioną służebność. W związku z realizacją przedmiotowej inwestycji został on bowiem pozbawiony nie tylko dostępu do drogi publicznej ale jakiegokolwiek dojazdu do działek stanowiących jego własność.

Prezydent Miasta postanowieniem z 3 lutego 2014 r. wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie uznając, że skarżący zachował ustawowy termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania określony w art. 148 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; w skrócie "k.p.a."), a następnie, decyzją z 10 marca 2014 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej decyzji z 14 czerwca 2013 r. Uzasadniając wydaną decyzję organ wskazał, że skarżący, będący właścicielem działki nr [..] i [..], zgodnie z zapisem księgi wieczystej, ma ustanowioną od 1979 r. służebność przechodu i przejazdu o szerokości 3 m przez działki nr [..]-[..] położone przy Al. N. [..] w S. Gmina Miasta na nieruchomości położonej przy Al. N. realizuje budownictwo komunalne na podstawie ww. pozwolenia na budowę. Z uwagi na trwające prawce budowlane, w ramach ustanowionej służebności, został wyznaczony konieczny przejazd, który nie koliduje z budową, a z którego może korzystać A. C.

Wojewoda - decyzją z dnia 1 sierpnia 2014 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta z 10 marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że organ ten powinien sprawdzić, czy planowana inwestycja objęta pozwoleniem na budowę nie zakłóca ustanowionego sądownie przebiegu drogi koniecznej a tym samym czy nie został ograniczony lub uniemożliwiony dostęp do drogi publicznej dla działki skarżącego. Wojewoda wskazał przy tym, że w jego ocenie planowana inwestycja w zakresie projektu zagospodarowania terenu koliduje ze służebnością ustanowioną na działkach nr [..] i [..] na rzecz nieruchomości skarżącego, służebność ta przebiega bowiem przez ogródki lokali zlokalizowanych na parterze projektowanych budynków.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta - decyzją

z 1 grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., również odmówił uchylenia decyzji z 14 czerwca 2013 r. wskazując, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym tą decyzją. Z aktów notarialnych oraz zmian ewidencyjno-gruntowych wynika bowiem, że działki

nr [..]-[.], na których prowadzona jest inwestycja budownictwa komunalnego, nie były i nie są obciążone służebnością na rzecz nieruchomości skarżącego, a ustanowiona w księdze wieczystej nr [..] służebność przejazdu i przechodu do jego działek od daty jej ustanowienia przebiegała przez działki obecnie oznaczone nr [..]-[..], będące działkami o przeznaczeniu drogowym i nie objęte planowaną inwestycją.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącego Wojewoda - decyzją z 7 kwietnia 2015 r., uchylił powyższą decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze wskazaniem na konieczność: zbadania, czy zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości obszaru oddziaływania inwestycji i ustalenia kręgu stron postępowania, a następnie, w zależności od wyniku tych ustaleń, podjęcia stosownego rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 151 k.p.a. Wojewoda zauważył przy tym, że lokalizacja budynku w wysokości 12,5 m w odległości 4 m od granicy z działką sąsiednią będzie oddziaływała na sposób zagospodarowania tej działki, co powoduje, że działka ta winna być objęta obszarem oddziaływania projektowanego budynku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta - decyzją z 28 lipca 2015 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., także odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 czerwca 2013 r., w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z dnia 1 grudnia 2014 r., a Wojewoda - decyzją z 11 sierpnia 2016 r., ponownie uchylił tę decyzję Prezydenta Miasta i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia wyjaśniając, że podjęte przez organ I instancji rozstrzygnięcie wskazuje, że Prezydent Miasta nie uznał, aby skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę. W ocenie Wojewody skarżącemu przysługiwał zaś przymiot strony w postępowaniu zakończonym sporną decyzją Prezydenta Miasta z dnia 14 czerwca 2013 r. Pierwotne pozwolenie na budowę obejmowało bowiem również działkę nr [..], która jest obciążona służebnością drogową na rzecz nieruchomości należącej do skarżącego. Ponadto skarżący jest właścicielem działki nr [..], która jest objęta obszarem oddziaływania spornej inwestycji z uwagi na lokalizację budynku B1 w odległości 4,4 m od granicy z działką skarżącego. Budynek ten ma ponad 12 m wysokości i ścianę z otworami okiennymi zwróconą w stronę działki nr [..], zatem jego lokalizacja niewątpliwie powoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącego z uwagi na konieczność uwzględnienia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., nr 75, poz. 690; w skrócie "warunki techniczne"). Dalsze postępowanie prowadzone przez organ I instancji powinno mieć na celu ustalenie, czy wystąpienie przesłanki wznowieniowej miało wpływ na prawidłowość wydanej decyzji z dnia 14 czerwca 2013 r.

Po ponownym rozparzeniu sprawy Prezydent Miasta - decyzją

z 5 stycznia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 151 § 2 i art. 146 § 2 k.p.a., stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 14 czerwca 2013 r. z naruszeniem prawa ze względu na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (punkt 1 decyzji) i odmówił jej uchylenia ze względu na fakt, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji (punkt 2 decyzji).

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że ugodą sądową

z 17 lipca 1979 r., sygn. akt [..] na nieruchomości A. C. położonej w S.przy Al. N., stanowiącej w tej dacie działki ewidencyjne nr [..] i [..], zapisane w KW nr [..], ustanowione zostało dla właściciela nowo wydzielonej działki o powierzchni 0,5 ha (wówczas dla H. C.) prawo swobodnego przejazdu i przechodu na drodze o szerokości 3 m, zakreślonej na załączonej do ugody mapie pod numerem 6-LSIV, od ulicy Al. N. (dawniej [..]) przez całe podwórze, a na ww. nowo wydzielonej działce (wówczas dla H. C.) o powierzchni 0,5 ha ustanowione zostało prawo swobodnego przejazdu i przechodu na drodze o szerokości 3 m biegnącej przez całą tą nową nieruchomość w miejscu oznaczonym na załączonej mapie dwiema liniami przerywanymi na rzecz właściciela ww. nieruchomości położonej w S., Al. N., oznaczonej w tej dacie jako działki ewidencyjne nr [..] i [..]. Przedmiotowe służebności nie zostały ujawnione ani w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości A. C. (KW nr [..]), ani też w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wydzielonej wówczas dla H. C.

(KW nr [..]). Działka A. C. o nr [..] została podzielona w roku 1981 na działki nr [..]-[..]. Na skutek dziedziczenia po A. C. działkę nr [..] oraz działkę nr [..] nabyła C. O., która w dniu 6 listopada 1989 r. zawarła w formie aktu notarialnego warunkową umowę ich sprzedaży (Rep. A nr [..]). Umowa ta została zawarta pod warunkiem, że Skarb Państwa nie wykona prawa pierwokupu. W akcie notarialnym z 15 grudnia 1989 r. (Rep. A nr [..]) Skarb Państwa oświadczył, iż korzysta z zastrzeżonego na jego rzecz prawa pierwokupu, stając się właścicielem tej nieruchomości, dawniej stanowiącej własność A. C. W konsekwencji komunalizacji tego gruntu jego właścicielem stała się w dniu 10 maja 1990 r. Gmina Miasta. W warunkowej umowie sprzedaży działek nr [..] i nr [..] z 6 listopada 1989 r. sukcesorka A. C. oświadczyła, że sprzedawana nieruchomość wolna jest od wszelkich obciążeń (§ 1 umowy), czyli także służebności drogi koniecznej, co poświadczył notariusz ją sporządzający. Następnie działka nr [..] (będąca od dnia 10 maja 1990 r. własnością Gminy Miasta) uległa podziałowi na działki nr [..] i [..]. Działka nr [..] została podzielona na działki nr [..]-[..]. Działka oznaczona od roku 1981 nr [..] pozostała własnością H. C. i została w 2002 r. podzielona na działki nr [..]-[..](KW [..]). W dniu 11 marca 2003 r. Gmina Miasta, jako właściciel działek o nr [..] i [..] (zapisanych w KW nr [..], które powstały z podziału działki [..] na działki [..] i [..], a działka [..] uległa podziałowi na działki [..]-[..]) i H. C., jako właścicielka m.in. działki nr [..] i [..], zawarły umowę zamiany tych nieruchomości (Rep. A [..]). W konsekwencji tej zamiany H. C. stała się właścicielką działek nr [..] i [..], a Gmina Miasta stała się właścicielką działek nr [..] i [..]. Zamieniane nieruchomości, obejmujące ww. działki ewidencyjne, nie były obciążone w dacie zamiany jakimikolwiek prawami i roszczeniami osób trzecich, w tym służebnościami, co oświadczyły strony tej umowy i potwierdził notariusz sporządzający ten akt notarialny. W 2008 r. na skutek darowizny dokonanej przez H. C. działki o nr [..] i [..] (KW [..]) stały się współwłasnością skarżącego i A. M. M. Działki o nr [..] i [..] (KW [..]) stały się wyłączną własnością skarżącego. Działka o nr [..] (KW [..]) stała się wyłączną własnością A. M. M. Na działkach stanowiących własność Gminy Miasta, dokonano ich połączeń, w ten sposób, że działki [..] i [..] otrzymały nr [..], zaś działki [..] i [..] otrzymały nr [..].

Biorąc powyższe pod uwagę, a przede wszystkim przebieg trasy służebności drogi koniecznej, zdefiniowany w pkt IV ust. 1 ww. ugody z 17 lipca 1979 r., czyli służebności ustanowionej na rzecz nieruchomości o pow. 0,5 ha (wydzielonej w tej dacie na rzecz H. C., a obecnie stanowiącej własność jej następców prawnych) określonej, jako pas o szerokości 3 m. od ulicy Al. N. przez całe podwórze (dawniej własność A. C., a obecnie własność Gminy Miasta) Prezydent stwierdził, iż trasa tej służebności nigdy nie przebiegała przez obecne działki nr [..] (dawniej [..] i [..]) i nr [..] (dawniej [..] i [..]), na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja. Trasa tej służebności przebiegała od daty jej ustanowienia przez taką część nieruchomości dawniej stanowiącej własność A. C., która obecnie stanowi działki nr [..]-[..], będące działkami o przeznaczeniu drogowym, czego dostatecznie dowodzi naniesienie jej przebiegu na aktualną mapę. Dlatego też, sąd wieczysto-księgowy przy założeniu księgi wieczystej dla nieruchomości gminnej, obejmującej m.in. działki nr [..] i [..] (na których realizowana jest inwestycja budownictwa komunalnego) nie obciążył tych działek służebnością drogową, skoro jej trasa przebiegała i nadał przebiega poza ich granicami. Trasa tej służebności przebiega bowiem na obecnych działkach nr [..], [..] nie objętych ww. inwestycją, których drogowe przeznaczenie także wykluczało potrzebę ujawniania istnienia na nich służebności drogowej, skoro taka jest ich funkcja.

Mając powyższe na uwadze Prezydent wskazał, że teren objęty inwestycją, tj. m. in. teren działek nr [..]-[..] nie jest obciążony służebnością a tym samym nie mogło dojść do naruszenia jakichkolwiek praw skarżącego, w tym posiadania nieistniejącej na tym terenie służebności drogowej. Zatwierdzony projekt zamienny obejmował działki nr [..]-[..], arkusz mapy [..] i działkę [..], arkusz mapy 47. Z zakresu opracowania wyeliminowano działkę nr [..], arkusz mapy 48. Jest to działka drogowa i jest ona obciążona służebnością gruntową na rzecz działek nr [..], [..]. Tak więc skarżący ma zapewniony dojazd do swoich nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ewentualnego naruszenia przepisów § 13 warunków technicznych Prezydent wskazał, że warunkiem zastosowania tych regulacji w przedmiotowej sprawie byłoby istnienie obiektów na działkach sąsiednich a brak zabudowy na tych działkach uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek oceny, czy nastąpi naruszenie ww. przepisów. Zjawiska zacieniania w hipotetycznych budynkach na działce skarżącego również nie sposób zbadać, ze względu na to, że nie jest znany układ funkcjonalny pomieszczeń i nie wiadomo, czy od strony budynków komunalnych B1 i B2 będą się znajdować pokoje mieszkalne (dla których określa się czas nasłonecznienia w § 60 ww. rozporządzenia) czy też inne pomieszczenia, które nie podlegają tym wymogom. Ponadto, przesłanianie przez budynki komunalne hipotetycznej zabudowy na działach nr [..] i [..] dotyczyłoby tylko strony wschodniej. Pozostałe elewacje budynków, które miałaby powstać na działach nr [..] i [..] będą elewacjami uprzywilejowanymi, niczym nie przesłanianymi i zacienianymi - południową i zachodnią.

Reasumując, Prezydent stwierdził, że jakkolwiek decyzja o zmianie pozwolenia na budowę z 14 czerwca 2013 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż skarżący bez własnej winy nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu, to nie zachodzą przesłanki do jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji ponieważ: zamienny projekt budowalny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi dla przedmiotowej działki ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; wnioskodawca oświadczył, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, autorzy projektu przedstawili dokumenty stanowiące o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; zamienny projekt budowlany uzyskał wymagane prawem uzgodnienia.

Od decyzji Prezydenta Miasta skarżący wniósł odwołanie, domagając się jej uchylenia i wskazując, że została ona wydana z naruszeniem:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności,

- art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; w skrócie "ustawa - Prawo budowlane") poprzez przyjęcie, że budowa budynków mieszkalnych zapewnia poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w tym, że zapewniony zostanie dostęp do drogi publicznej nieruchomości skarżącego położonej na działkach nr [..] i [..].

Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu, że trasa służebności drogi koniecznej przysługującej H. C. nigdy nie przebiegała przez obecne działki nr [..] i [..] oraz [..], na której realizowana jest przedmiotowa inwestycja a ponadto wskazał, że inwestycja ta realizowana jest także na działce nr [..], przez którą przebiega służebność.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 11 maja 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że w przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta stwierdził wydanie decyzji Prezydenta Miasta

z 14 czerwca 2013 r. z naruszeniem prawa, ze względu na fakt, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i odmówił uchylenia tej decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej decyzji. Podjęte rozstrzygnięcie wskazuje na to, że Prezydent Miasta uznał, iż skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, jednakże ponowna analiza akt sprawy zobowiązywała organ do odmowy uchylenia decyzji wydanej zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Bowiem dopiero w sytuacji, jeżeli organ I instancji stwierdzi, że wystąpienie przesłanki wznowieniowej miało wpływ na materialną prawidłowość decyzji, orzeka na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi, gdyż uznanie skarżącego i tym samym wystąpienie przesłanki wznowieniowej, nie wpłynęło na poprawność merytoryczną rozstrzygnięcia. Dlatego wydanie decyzji przez Prezydenta Miasta w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. było właściwe.

Odnosząc się do treści odwołania Wojewoda stwierdził, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny ustalonych służebności i wskazał, że omawiana ugoda przewidywała ustanowienie służebności na działce o ówczesnym nr [..], a obecnie nr [..] i [..]. Wyjaśnił też, że "Od ulicy Al. N." należy odczytywać jako przebieg służebności przez obecną działkę nr [..] (wówczas nr [..]), a dalej "przez podwórze", tj. równolegle do Al. N., wzdłuż działki ówcześnie nr [..] zakreślonej na załączonej mapie jako pod numerem 6-L S IV. Porównanie map znajdujących się w aktach sprawy wskazuje, zdaniem Wojewody, że tak ustanowiona służebność mogła mieć przebieg wzdłuż obecnie zaprojektowanych budynków nr B2 i B3. Natomiast, uwzględniając fakt, iż przebieg ten nie konkretny i nie daje możliwości bezspornego wskazania trasy tej służebności, a nadto mając na uwadze, że inwestycja zakłada realizację od działki nr [..] wzdłuż przez całą długość działek nr [..] i [..] (ówcześnie nr [..]) budowę układu komunikacyjnego, kreującego nowe "podwórze" dla realizowanej inwestycji, nie można mówić o naruszeniu prawa przejazdu i przechodu ustalonego w omawianej ugodzie, a tym samym o ograniczeniu dostępu do drogi publicznej i naruszeniu przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane w zakresie dotyczącym poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnieniu dostępu do drogi publicznej.

Wojewoda wskazał jednocześnie, że w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod nr [..] m.in. dla działek nr [..] i [..] nie jest ujawniona służebność prawa przejazdu i przechodu przez teren tej nieruchomości dla każdoczesnych właścicieli działek nr [..] (objętych KW nr [..]) bądź [..] (objętych KW nr [..]) w S. Zatem pomimo istnienia dokumentu wskazującego na ustanowienie w 1979 r. służebności przejazdu i przechodu przez te działki, dokument ten nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania skarżącego za stronę omawianego postępowania administracyjnego. Kwestia obalenia rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych podlega jurysdykcji sądów powszechnych i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Wzajemne ułożenie relacji prawnej pomiędzy podmiotem uprawnionym do wykonywania służebności, a podmiotem, który owej służebności gruntowej udziela, pozostaje w sferze relacji cywilno-prawnych i jest regulowana w ostateczności przed sądami powszechnymi. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej obejmującej działki nr [..] i [..] spornej służebności prawa przejazdu i przechodu może być przesłanką do uwzględnienia roszczenia skarżącego w przedmiocie zmiany zagospodarowania terenu objętego inwestycją, o ile dojdzie do naruszenia i ograniczenia tego prawa.

Wojewoda ocenił ponadto, że w omawianej sprawie nie doszło również do naruszenia interesu skarżącego w zakresie posiadanego ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na działce nr [..] objętej księgą wieczystą

nr [..], tj. służebności przejazdu i przechodu na rzecz działki nr [..] w S. objętej księgą wieczystą nr [..], należącej do skarżącego. Działka ta bowiem, w wyniku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, została wyeliminowana z zakresu obejmującego projekt zagospodarowania terenu.

Wojewoda podkreślił, że przymiot strony postępowania administracyjnego dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę przysługuje skarżącemu z uwagi na fakt znajdowania się działki nr [..], należącej do skarżącego, w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, co wynika z przepisów warunków technicznych. Wymogi wynikające z przepisów § 13 i § 40 ust. 3 warunków technicznych powodują, że projektowana zabudowa będzie oddziaływała na działkę nr [..] będącą własnością skarżącego i będzie miała wpływ na jej przyszłe zagospodarowanie. Jednakże – jak uznał organ, że sama inwestycja nie narusza przepisów Prawa budowlanego i warunków wynikających z rozporządzeń do niego wykonawczych, zaprojektowane obiekty są zgodne z odpowiednimi normami materialno-technicznymi, a oddziaływanie nie jest oddziaływaniem negatywnym, mogącym mieć istotny wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Z tych przyczyn Wojewoda stwierdził, że pomimo niepełnego uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta, a tym samym naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., uchybienia te nie miały wpływu na wydane rozstrzygnięcie, które co do zasady jest właściwe. W wyniku analizy całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organów obu instancji, nie mogłoby bowiem zapaść rozstrzygniecie innej treści, gdyż zatwierdzony projekt budowlany zamienny został sporządzony zgodnie z obowiązującym dla przedmiotowych działek miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia, autorzy projektu przedstawili dokumenty stanowiące o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego oraz oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a ponadto inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 12 i 13 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż usytuowanie budynków od granicy z działką sąsiednią odpowiada prawu;

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie, że inwestycja nie narusza występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnia skarżącemu dostęp do drogi publicznej;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez uznanie, że decyzja Prezydenta Miasta, pomimo niepełnego jej uzasadnienia jest co do zasady właściwa.

Skarżący podkreślił, że Wojewoda podzielił jego argumentację uznając, że służebność drogi koniecznej przysługująca H. C. przebiegała przez obecne działki nr [..]-[..], na której realizowana jest inwestycja budownictwa mieszkalnego. Pominięcie przez organ I instancji tej okoliczności spowodowało zaś, w ocenie skarżącego, błędne ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji.

Skarżący wskazał także, iż we wcześniej wydanej decyzji kasacyjnej organ II instancji stwierdził, że: na stropie hali garażowej zaprojektowano spadek terenu w kierunku granicy działek skarżącego, co niewątpliwie narusza przepis § 29 warunków technicznych stanowiący, że dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Natomiast narysowane na zestawieniu zbiorczym sieci koryto odwodnieniowe wzdłuż granicy działek skarżącego, naruszą tę granicę. Obecnie do tych kwestii się nie odniósł.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) kontrola sądowo-administracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a.").

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak co do zasady związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestionowana w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 11 maja 2017 roku oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały w trybie nadzwyczajnym postępowania administracyjnego, tj. w trybie wznowienia postępowania, w oparciu o przepisy art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 5 stycznia 2017 r. W decyzji tej organ I instancji - orzekając w trybie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Prezydenta Miasta z 14 czerwca 2013 r. o zmianie decyzji tego organu z 7 maja 2012 r. poprzez zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, odmówił uchylenia decyzji własnej z 14 czerwca 2013 r., uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ I instancji stwierdził także, iż jego decyzja z 14 czerwca 2013 r. wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ skarżący, będący stroną postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z 7 maja 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta z 14 czerwca 2013 r. o zmianie ww. decyzji poprzez zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, bez swojej winy nie brał udziału w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. organ może stwierdzić, że odmawia uchylenia decyzji, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania, tylko wówczas, gdy nowa decyzja odpowiadałaby w swojej istocie decyzji dotychczasowej, a więc tylko w przypadku, gdy organ - w wyniku ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej w oparciu o właściwe przepisy prawa materialnego rozstrzygnie sprawę tak, jak została rozstrzygnięta decyzją ostateczną. Oznacza to, że treść rozstrzygnięcia musi pokrywać się w całości z rozstrzygnięciem przyjętym w decyzji ostatecznej, zaś organ w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa musi wykazać, że wadliwość procesowa nie wpłynęła na prawidłowe zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 k.p.a. zakłada bowiem, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że - pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym. Takiej oceny, dokonanej w zgodzie z przepisami określającymi zasady prowadzenia postępowania administracyjnego, a także przepisami prawa materialnego dotyczącymi zmiany pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu, w tej sprawie zabrakło.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa

w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa

w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Przepis art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane stanowi zaś, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 tej ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wynika nadto, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z art. 36a ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę przepisy art. 32 - 35 cytowanej ustawy stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Z zacytowanych powyżej przepisów wynika, że postępowanie w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, będące postępowaniem nowym w stosunku do postępowania, w którym została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ograniczone jest do zakresu dokonywanej zmiany, co oznacza powtórzenie określonych

w art. 32 – 35 ustawy - Prawo budowlane czynności jedynie w odniesieniu do samych odstępstw. W tej sprawie organy winny były zatem najpierw ustalić jaki zakres zmian został uwzględniony w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym, a następnie dokonać oceny tych zmian mając na uwadze treść art. 32 – 35 ustawy - Prawo budowlane. Z treści uzasadnień decyzji organów obu instancji wydanych w tej sprawie nie wynika, zdaniem Sądu, aby organy obu instancji dokonały tej oceny prawidłowo.

W szczególności z uzasadnień decyzji obu organów nie wynika aby organy ustaliły jaki dokładnie zakres zmian został uwzględniony w przedłożonym przez inwestora projekcie budowlanym zamiennym. Organy nie dokonały bowiem – przynajmniej nie wynika to z uzasadnień decyzji, porównania pierwotnego projektu budowlanego i projektu budowlanego zamiennego. Z uzasadnień decyzji wynika jedynie, że zmiana dotyczy ograniczenia projektowanych budynków z trzech do dwóch oraz ograniczenia terenu objętego inwestycją poprzez wyeliminowanie działki nr [..]. Żadnych innych ustaleń w tym zakresie organy nie poczyniły. Nie stwierdziły także, iż są to jedynie projektowane zmiany.

Organy nie zbadały także zgodności projektowanej zmiany pozwolenia na budowę (tj. robót budowlanych stanowiących tę zmianę) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie objętym przedmiotową inwestycją. Organy stwierdziły jedynie, że zatwierdzony projekt budowlany zamienny został sporządzony zgodnie z obowiązującymi dla przedmiotowych działek ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak w żaden sposób planu tego nie określiły. Z uzasadnień obu ww. decyzji nie wynika jednak, aby organy poczyniły jakiekolwiek ustalenia dotyczące tego, jaki konkretnie plan miejscowy obwiązuje na terenie objętym inwestycją – organy nie wskazały ani daty, ani numeru uchwały Rady Miasta, która zatwierdzałaby plan miejscowy odnośnie którego organy się wypowiedziały i z ustaleniami którego – według nich - projektowana zmiana jest zgodna, nie podały także jakie są konkretnie jego ustalenia, jaką funkcję terenu plan przewiduje dla przedmiotowych działek, jakie parametry zabudowy lub też inne wymogi ustalono w planie dla tego terenu, a także nie przeanalizowały czy przedłożony przez inwestora projekt budowlany zamienny jest z nimi zgodny.

Należy przy tym dodać, że autor projektu budowlanego zamiennego załączył do niego tekst uchwały nr XXII/456/2001 Rady Miasta z dnia 25 maja 2001 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku [..] przy Alei N. w S. - zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta S., jednak - jak już wskazano powyżej - z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika czy organy badały zgodność przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z tym planem miejscowym i czy uznały, że jest to plan miejscowy, który winny uwzględnić w chwili orzekania. Z treści decyzji Prezydenta Miasta z 14 czerwca 2013 roku również nie wynika czy, a jeżeli tak, to z jakim miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ projekt budowlany zamienny konfrontował.

Sądowi z urzędu jest wiadome, że na terenie S. znajduje się strefa ochrony konserwatorskiej zespołu urbanistyczno - krajobrazowego miasta S., wpisana do rejestru zabytków pod numerem [..] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 12 lutego 1979 roku. Zapoznając się z dokumentacją przedłożoną przez inwestora Sąd stwierdził, że znajdują się w niej dwie decyzje Konserwatora Zabytków Miasta z 13 kwietnia 2012 r. i 25 kwietnia 2013 roku dotyczące robót budowlanych. Organy obu instancji w żaden sposób nie odniosły się do tych dokumentów, w szczególności nie zbadały czy wykonanie robót budowlanych stanowiących zmianę przedmiotowego pozwolenia na budowę wymaga uzyskania zgody organu ochrony konserwatorskiej zgodnie z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.) i nie zbadały czy załączone do dokumentacji projektowej decyzje Konserwatora Zabytków Miasta zezwalają na wykonanie robót budowlanych objętych tym konkretnym projektem budowlanym zamiennym.

Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika również aby organy w sposób prawidłowy, tzn. ustalając najpierw zakres zmian, a potem je analizując, zbadały zgodność projektu zagospodarowania terenu objętego przedmiotową inwestycją (stanowiącego część projektu budowlanego zamiennego) z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Sąd nie może odnieść się do zarzutu skarżącego dotyczącego tego, że organy w ocenie skarżącego nieprawidłowo uznały, iż usytuowanie budynków od granicy z działką sąsiednią odpowiada przepisom § 12 warunków technicznych, ponieważ z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika, aby organy analizowały czy projektowana zmiana obejmuje również usytuowanie budynków względem działki skarżącego oraz czy spełnia ona wymogi stawiane projektowanym budynkom w tych przepisach.

Brak ustalenia czy projektowana zmiana obejmuje również usytuowanie budynków względem działki skarżącego powoduje również, ze trudno odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego tego, że organy w ocenie skarżącego nieprawidłowo uznały, iż usytuowanie budynków od granicy z działką sąsiednią odpowiada przepisom

§ 13 warunków technicznych.

Należy przy tym zauważyć, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji stwierdził, że mając na uwadze treść § 13 warunków technicznych należy uznać, iż projektowana zabudowa będzie oddziaływała na działkę skarżącego nr [..] i miała wpływ na jej przyszłe zagospodarowania lecz oddziaływania i wpływu tego nie zbadał.

Natomiast organ I instancji - odnosząc się do kwestii dotyczącej ewentualnego naruszenia przepisów § 13 warunków technicznych, wyjaśnił, że warunkiem zastosowania tych regulacji w przedmiotowej sprawie byłoby istnienie obiektów na działkach sąsiednich a brak zabudowy na tych działkach uniemożliwia dokonanie jakiejkolwiek oceny, czy nastąpi naruszenie ww. przepisów. W ocenie Sądu to stanowisko organu jest błędne, ponieważ regulacja § 13 warunków technicznych, dotycząca ustalania odległości projektowanego budynku od innych obiektów istniejących w sąsiedztwie, powinna być także odpowiednio stosowana w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą

w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, co należy w każdej sprawie ustalić. Organy administracji orzekające w sprawach budowlanych mają bowiem obowiązek stosowania norm techniczno-budowlanych interpretowanych systemowo i funkcjonalnie, a więc w nawiązaniu do zasad obowiązujących w całym systemie prawnym, ze szczególnym uwzględnieniem zasad Prawa budowlanego, w tym wynikającego

z art. 4 ustawy – Prawo budowlane prawa do zabudowy. W sprawach dotyczących pozwolenia na budowę właściwy organ ma zatem obowiązek sprawdzenia, czy projekt zagospodarowania terenu przewidzianego pod inwestycję uwzględnia istniejące lub projektowane zagospodarowanie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tak aby spełniony został wymóg wyważenia interesów wszystkich uprawnionych stron, z zachowaniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 1629/15, dostępny w internecie - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W obu decyzjach brak jest również innych ustaleń dotyczących tego czy projektowana zmiana spełnia warunki techniczne. Jest to uchybienie niezwykle istotne, jeżeli – jak słusznie wskazuje skarżący w skardze – weźmie się pod uwagę treść decyzji kasacyjnej Wojewody z 7 kwietnia 2015 roku, nr [..], wydanej w postępowaniu dotyczącym pierwotnego pozwolenia na budowę. W decyzji tej organ II instancji wyraźnie stwierdził (strona trzecia decyzji Wojewody z dnia 7 kwietnia 2015 roku, nr [..]), że "na stropie hali garażowej zaprojektowano spadek terenu w kierunku granicy działek skarżącego co niewątpliwie narusza przepis § 29 warunków technicznych stanowiący, że dokonywanie zmian naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". Organ odwoławczy stwierdził zatem, że pierwotny projekt budowlany został sporządzony niezgodnie z § 29 warunków technicznych. Rozpoznając tę sprawę organy nie ustaliły natomiast, czy projektowane zmiany dotyczą zmiany naturalnego spływu wód opadowych, a jeżeli tak, czy są zgodne z przepisem § 29 warunków technicznych, podobnie jak nie zbadały, czy w projekcie budowlanym zamiennym dokonano zmiany wskazywanego w tej samej decyzji kasacyjnej organu II instancji rozwiązania naruszającego prawo własności skarżącego poprzez zaprojektowanie przebiegu koryta odwodnienia z naruszeniem granicy jego działki.

W ww. decyzji kasacyjnej oraz w decyzji kasacyjnej z tej samej daty wydanej w tej sprawie Wojewoda stwierdził ponadto, że przy granicy z działką należącą do skarżącego został zaprojektowany plac zabaw dla dzieci, dla którego warunki techniczne określają szczegółowe wymogi w § 40 ust. 3. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę organy obu instancji nie zbadały jak w projekcie zamiennym ten plac jest usytuowany oraz czy jego usytuowanie jest zgodne z § 40 ust. 3 warunków technicznych.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wymogi te musi spełniać także każda projektowana zmiana pozwolenia na budowę.

Biorąc pod uwagę ww. przepis organy obu instancji obowiązane były wnikliwie przeanalizować zarzuty skarżącego dotyczące pozbawienia jego nieruchomości dostępu do drogi publicznej poprzez zaprojektowaną inwestycję (w zakresie zmiany pozwolenia na budowę), czego - zdaniem Sądu - również nie uczyniły prawidłowo. Organy powinny były bowiem przede wszystkim ustalić jaki jest projektowany zakres zmian, a następnie stwierdzić czy ten projektowany zakres zmian wpływa na sposób korzystania ze wskazywanej przez skarżącego służebności, a takich ustaleń w tej sprawie zabrakło. W tej kwestii organy stwierdziły jedynie, zdaniem Sądu prawidłowo, że w omawianej sprawie nie doszło do naruszenia posiadanego przez skarżącego ograniczonego prawa rzeczowego ustanowionego na działce nr [..], ponieważ działka ta w projekcie budowlanym zamiennym nie stanowi już terenu inwestycji.

Wojewoda stwierdził ponadto, że organ I instancji dokonał niewłaściwej oceny ustalonych służebności i wskazał, że z ugody sądowej, na którą powołuje się skarżący, wynika, że ustanowiona służebność na rzecz nieruchomości skarżącego mogła mieć przebieg wzdłuż obecnie zaprojektowanych budynków nr B2 i B3. Wojewoda uznał jednak, że ustalono jej przebieg niekonkretnie, a ponadto inwestycja zakłada realizację od działki nr [..], przez całą długość działek nr [..] i [..], układu komunikacyjnego, kreującego nowe "podwórze" dla realizowanej inwestycji, co oznacza, że nie można mówić o naruszeniu prawa przejazdu i przechodu ustalonego w omawianej ugodzie, a tym samym o ograniczeniu dostępu do drogi publicznej i naruszeniu przepisu

art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Wojewoda powołał się także na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, wywodząc, że skoro w księdze wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy pod nr [..] m.in. dla działek nr [..] i [..] nie jest ujawniona służebność przejazdu i przechodu przez teren tej nieruchomości dla każdoczesnych właścicieli działki nr [..] (objętej KW nr [..]), zatem - pomimo istnienia dokumentu wskazującego na ustanowienie w 1979 r. służebności przejazdu i przechodu przez te działki, dokument ten nie może stanowić samoistnej podstawy do uznania skarżącego za stronę omawianego postępowania administracyjnego.

W tym miejscu należy wskazać, że skarżący twierdzi (podnosił to

m.in. w odwołaniu), iż służebność obciążająca działki objęte inwestycją nr [..]-[..] jest to służebność drogi koniecznej, tak też tę służebność określał organ I instancji w wydanej w tej sprawie decyzji z 5 stycznia 2017 r. Gdyby tak istotnie było, to błędna stałaby się argumentacja organu drugiej instancji zawarta w zaskarżonej decyzji, w której organ stwierdził, powołując się na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych, że działki objęte inwestycją nie są obciążone wskazywaną przez skarżącego służebnością z uwagi na to, iż służebność ta nie jest ujawniona w księdze wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2016 r., poz. 790 ze zm.), rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie działa przeciwko służebnościom drogi koniecznej. Organ mógłby się zatem na nią powołać jedynie wtedy, gdyby w sposób niebudzący wątpliwości ustalił, że wskazywana przez skarżącego służebność jest tylko służebnością przejazdu i przechodu, a nie służebnością drogi koniecznej.

Nie sposób przy tym uznać, że ustalenie organu II instancji, iż wskazywana przez skarżącego służebność stanowi tylko służebność przejazdu i przechodu zostało dokonane w zgodzie z zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. skoro organ nie odniósł się w ogóle w swojej decyzji do zarzutu skarżącego dotyczącego tego, iż jest to służebność drogi koniecznej, a nadto nie przeanalizował wskazywanego we wniosku skarżącego dowodu, który miał wskazywać na charakter ustanowionej na rzecz działek skarżącego nr [..] i [..] służebności drogowej. We wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazał, że dowodem na ustanowienie na działkach objętych inwestycją służebności drogowej jest zawiadomienie Sądu Rejonowego z dnia 21 kwietnia 2010 roku o wpisaniu służebności drogowej na rzecz działek skarżącego nr [..] i [..], której wykonywanie zostało uniemożliwione w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji. W aktach sprawy, na podstawie których orzekały organy obu instancji, a które zostały przekazane do Sądu, brak jest jednak tego zaświadczenia. Również organy obu instancji w uzasadnieniach swoich decyzji do tego dowodu w żaden sposób się nie odnoszą. Nie sposób także stwierdzić, na podstawie jakich dokumentów organ ustalił przebieg służebności wskazany na mapie znajdującej się w aktach organu pierwszej instancji (karta 65 akt). Trzeba jednak zauważyć, że także ustalając ten przebieg organ posługuje się określeniem tej służebności jako służebności drogi koniecznej, co również przemawia za uznaniem, że kwestia ta wymaga dodatkowego wyjaśnienia z uwagi na treść wskazanego powyżej przepisu art. 7 pkt 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece.

Sąd stwierdził nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ drugiej instancji przyznał, iż przysługująca skarżącemu służebność (według Wojewody - służebność przejazdu i przechodu), zapewniająca dostęp jego nieruchomości do drogi publicznej – Al. N., przebiega przez działki nr [..] i [..] (objęte inwestycją) oraz działkę nr [..], jednak wyjaśnił, że na działkach objętych inwestycją planuje się budową nowego układu komunikacyjnego, z którego - jak należy domniemywać z treści uzasadnienia decyzji (vide strona siódma decyzji) - skarżący w ocenie organu odwoławczego będzie mógł korzystać. To założenie Wojewody jest błędne, ponieważ z planu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji wynika, że projektowana inwestycja będzie w całości ogrodzona.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie bowiem z art. 80 k.p.a., ocena czy dana okoliczność została udowodniona może zostać dokonana przez organy jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w danej sprawie.

Stwierdzone powyżej braki w ustaleniach organów obu instancji świadczą o istotnym naruszeniu ww. przepisów, które niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Organy nie wykazały bowiem aby zbadały w tej sprawie prawidłowo podstawowe przesłanki udzielenia zgody na zmianę pozwolenia na budowę wskazane w treści zacytowanych powyżej przepisów art. 36a ust. 1 i 3 w związku z art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Nie wykazały także, iż podjęły rozstrzygnięcie zgodne

z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane, jak również w warunkach poszanowania konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności i równości wobec prawa. Organy nie zbadały bowiem prawidłowo czy sposób zaprojektowania przedmiotowej inwestycji w zakresie objętym zmianą pozwolenia na budowę uwzględnia interes inwestora w zabudowie nieruchomości, do której służy mu prawo do dysponowania na cele budowlane, na równi z interesem właścicieli nieruchomości sąsiednich, w tym interesem skarżącego. Z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika aby organy dokonały prawidłowego ustalenia i wyważenia występujących w obszarze oddziaływania projektowanego budynku interesów osób trzecich, uwzględniając możliwości zabudowy działki inwestora oraz działek z nią bezpośrednio sąsiadujących, w tym nieruchomości skarżącego.

Stwierdzone powyżej braki w ustaleniach organów wskazują również na istotne naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych. W tej sprawie, w świetle stwierdzonych powyżej uchybień, nie sposób uznać, że stanowisko organów obu instancji, zgodnie z którym w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść wyłącznie decyzja o zmianie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a więc taka sama jak pierwotna, zostało prawidłowo uzasadnione. Rozstrzygnięcie organów oparte na treści art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. było zatem co najmniej przedwczesne.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd uznał, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę, nie ustalając należycie istotnych dla sprawy okoliczności i sporządzając wadliwe uzasadnienia decyzji, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 107 § 3 oraz art. 7 i art. 77 § 1 a także art. 80 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych też przyczyn - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 5 stycznia 2017 roku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 497 zł (wynagrodzenie – 480 zł i opłata od pełnomocnictwa 17zł).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa ulegną zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści powyższego uzasadnienia.