Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 910/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2018 r. sprawy ze skargi M. W. i M. W. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2017r. nakładającą na K. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2017r., projektu budowlanego zamiennego w części obejmującej budowę budynku kawiarni na działce o nr geod. [...]przy ul N. w A., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakładającą na R. i E. Ł. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2017r., projektu budowlanego zamiennego w części obejmującej budowę budynku kawiarni na działce o nr geod. [...] przy ul. N. w A., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w A. na wniosek M. i M. W. (powoływanych dalej jako "Skarżący") wszczął w dniu 28 listopada 2001 r. postępowanie administracyjne o nr [...] w sprawie legalności i prawidłowości prowadzonych robót budowlanych na działce nr geod. [...] przy ul. N. [...] w A., stanowiącej własność Gminy - Miasta A., a będącej w użytkowaniu wieczystym E. O., E. Ł. i M. Ł. W toku prowadzonego postępowania przedmiot sprawy został skorygowany również na działkę o nr geod. [...]przy ul. N. w A.

PINB w A. w ramach prowadzonego postępowania ustalił, że decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w A. udzielił R. i E. Ł. pozwolenia na budowę budynku kawiarni o powierzchni zabudowy 174m2, powierzchni użytkowej 266m2, kubaturze 846m3, na działce nr geod. 2844, położonej w A. przy ul. N. [...]. Inwestycja została zrealizowana na podstawie tego pozwolenia na budowę, jednakże inwestorzy odstąpili w sposób istotny od jego warunków. Ponadto z akt sprawy wynika, że inwestycja Państwa Ł. dotyczyła także częściowo działki nr [...]przy ul. N. w A.

W ramach toczącego wiele lat i wieloetapowo postępowania administracyjnego, obejmującego rozstrzygnięcia wydawane zarówno przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w obiegu prawnym pozostało postanowienie ostateczne z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. w sprawie wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku kawiarni na działce nr geod. [...] przy ul. N. w A. - wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W niniejszej sprawie zostały również wydane następujące wyroki sądów administracyjnych, zawierające wytyczne dla organów nadzoru budowlanego: (-) wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2003r. sygn. akt SA/Bk 1499/02, w którym Sąd stwierdził, iż inwestorzy Państwo Ł. nie dokonali samowoli budowlanej, a przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie ma w niniejszej sprawie zastosowania; ponadto organy nadzoru budowlanego zostały zobligowane do ustalenia treści projektu technicznego i zagospodarowania terenu inwestycji oraz określenia zakresu dokonanych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę w zestawieniu z całością dokumentacji obejmującej to pozwolenie, (-) wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 14 października 2004r. sygn. akt II SA/Bk 400/04, w którym Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie winna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, gdyż budowany obiekt został w części zrealizowany. Sąd stwierdził jednocześnie brak bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 k.p.a.

Pismem z dnia 21 listopada 2005r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w A. zawiadomił strony, że zostało z urzędu ponownie wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowanego budynku kawiarni na działce o nr geod. [...] przy ul. N. w A. i w części na działce nr geod. [...] przy ul. N. [...] w A.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2006r. nr [...] wydanym na wniosek E. Ł., wyłączył Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. od prowadzenia sprawy dotyczącej budynku kawiarni na działce nr ewid.[...], położonej w A. przy ul. N., wyznaczając jednocześnie do jej dalszego prowadzenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w S.

Na mocy prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 marca 2008r. sygn. akt II SAB/Bk 31/07 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w S. został zobowiązany do wydania orzeczenia dotyczącego postępowania wszczętego z urzędu zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego w A. w sprawie budowy budynku kawiarni na działkach nr [...]oraz [...]położonych w A. przy ulicach N. i N.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008r. nr [...], na podstawie art. 62 k.p.a., połączył postępowanie administracyjne o nr [...], wszczęte na wniosek M. i M. W. oraz postępowanie administracyjne o nr [...], wszczęte z urzędu w dniu 21 listopada 2005r.

W latach 2006-2010 postępowanie prowadzone przez PINB w S., w sprawie budowy budynku kawiarni na działkach o nr geod. [...]i [...]przy ul. N. i ul. N. w A. pozostawało zawieszone m. in. z uwagi na byt prawny pozwolenia na budowę. Następnie od grudnia 2010r. do stycznia 2015r. akta sprawy znajdowały się w Sądzie Okręgowym w S. i Sądzie Apelacyjnym w B., w związku z powództwem R. i E. Ł.

W dniu 28 stycznia 2015r. PINB w S. uzyskał informację, iż działka o nr geod.[...] przy ul. N. w A. przestała być własnością inwestorów R. i E. Ł., a nowym jej właścicielem został K. L. Ponadto organ I instancji ustalił, iż pozostała część inwestycji Państwa Ł., w tym część budowanego budynku kawiarni, znajduje się na działce nr [...]przy ul. N. w A. - nieruchomość we władaniu E. Ł., M. Ł. i E. O.

W dniu 11 kwietnia 2017r. PINB w S. dokonał oględzin kontrolowanego obiektu, w trakcie których stwierdził, iż konstrukcja budynku jest murowana ze stropami żelbetowymi monolitycznymi. Obiekt jest połączony z budynkiem gospodarczym i mieszkalnym usytuowanym na działce [...]. Przyziemie budynku zostało usytuowane w odległości około 4,5 m od ul. N. oraz w odległości od około 0,2 do 1,5 m od granicy z działką nr geod [...] (należącą do M. i M. W.). Ściany pierwszej kondygnacji wysunięte są w stosunku do lica ściany przyziemia o około 1 m do 2,33 m i wsparte na wspornikach stropu i żelbetowych słupach. Część przyziemia posiada żelbetowy strop na całości, natomiast na pierwszej kondygnacji strop wykonany został częściowo. Pomieszczenia obiektu na poziomie przyziemia mają wysokość 2,5 m, a na poziomie pierwszej kondygnacji 3,4 m. Stan zaawansowania budowy organ ocenił jako surowy otwarty (bez dachu). Obecny w trakcie oględzin M. W. oświadczył natomiast, iż pierwsza kondygnacja budynku wysunięta jest o 80 cm w stronę należącej do niego działki o nr geod. [...].

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i zaistniały w sprawie stan prawny, w tym pozostające w obiegu postanowienie PINB w A. z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku kawiarni na działce nr geod. [...] przy ul. N. w A., PINB w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...]nałożył na K. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2017r., projektu budowlanego zamiennego w części obejmującej budowę budynku kawiarni na działce o nr geod. [...] przy ul. N. w A., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nałożył na R. i E. Ł. obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2017r., projektu budowlanego zamiennego w części obejmującej budowę budynku kawiarni na działce o nr geod. [...] [przy ul. N. w A., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

W uzasadnianiu powyższej decyzji organ w pierwszej kolejności stwierdził, że budowa budynku kawiarni była prowadzona niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, a inwestorzy R. i E. Ł. dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na zmianie zagospodarowania terenu oraz charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego poprzez: (-) wykonanie bryły budynku o innych wymiarach niż przewidziano w projekcie budynek kawiarni w rzucie przyziemia został zaprojektowany w kształcie kwadratu (wymiar boku 1145 cm) z jednym ściętym narożnikiem, natomiast wykonano obiekt, który w rzucie przyziemia posiada nieregularny kształt, m. in. ściana południowo-wschodnia, biegnąca wzdłuż granicy z działką nr [...], ma długość 1005 cm zamiast zaprojektowanej 1145 cm, a ściana frontowa (północno-wschodnia) zaprojektowana o długości 1030 cm została wykonana o długości 1332 cm; (-) wykonanie ścian I kondygnacji wspartej na żelbetowych słupach (nieprzewidzianych w projekcie) i zmiana ich wymiarów - ściany I kondygnacji według projektu miały być wysunięte poza lico ścian przyziemia o 1,5 m i opierać się na wspornikowym stropie, natomiast obecnie strop nad przyziemiem tylko w części przy granicy z działką nr [...]wykonany jest jako wspornikowy, a w pozostałej części oparty jest na podciągach i słupach oraz wysunięty jest poza lico ścian przyziemia na odległość od 1,00 m do 2,33 m; (-) przesunięcie o ok. 1,0 m ściany przyziemia o długości 353 cm od granicy z działką nr geod. [...] (wg projektu ściana miała biec przy granicy z działką [...] i posiadać długość 310 cm); (-) wykonanie znacznej części budynku kawiarni o nieregularnym kształcie (I kondygnacji wspartej na słupach) na działce [...] przy istniejącym budynku gospodarczym, według założeń projektu budowlanego przy budynku gospodarczym zaprojektowano wspornik o wysięgu 1,0 m, natomiast w rzeczywistości wykonano pomieszczenie I kondygnacji wsparte na słupach wysunięte poza lico ściany budynku gospodarczego o około 3 m do 5 m. W ocenie organu I instancji skoro dokonane odstępstwa dotyczące charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (długości i szerokości obiektu) wykraczają poza dopuszczalną od dnia 1 stycznia 2017 r. tolerancję 2 %, organ zobligowany był - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane – wydać decyzję nakładającą na Inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego z uwzględnieniem dokonanych zmian.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli Skarżący nie zgadzając się ze stanowiskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S..

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego uznał, iż organ I instancji zastosował właściwą procedurę prawną i wydał rozstrzygnięcie odpowiadające stwierdzonemu stanowi faktycznemu i prawnemu. W uzasadnieniu organ w pierwszej kolejności wskazał, że w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 1992r. nr [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w A. o udzielająca R. i E. Ł. pozwolenia na budowę budynku kawiarni na działce nr geod. [...] przy ul. N. [...] w A., stąd też należało dokonać oceny zgodności powstałej na działkach o nr geod. [...] przy ul. N. i ul. N. w A. - inwestycji z warunkami tegoż pozwolenia. PWINB w B. podzielił jednocześnie stanowisko PINB w S., iż inwestorzy R. dokonali istotnych zmian od warunków udzielonego pozwolenia na budowę w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego – art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Jak ustalono na poziomie przyziemia ściana podłużna od strony ul. N. została przesunięta w głąb działki [...], zmieniona została też bryła budynku na tym poziomie, a inwestycja przesunięta w stronę działki o nr geod. [...] oraz w stronę działki o nr geod. [...], stanowiącej własność skarżących M. i M. W. Inne są również długości wykonanych ścian przyziemia w stosunku do projektowanych. Organ ustalił ponadto, że wykonana I kondygnacja różni się wymiarami w stosunku do części projektowanej, a robotami budowlanymi na tym poziomie objęta została działka o nr geod. [...], w sposób nieprzewidziany w projekcie budowlanym. Wykonano wysuniętą konstrukcję na słupach żelbetowych nad częścią istniejącego budynku gospodarczego - w częściach od 2.5 do 2.7. Z akt sprawy wynika również, iż roboty budowlane na poziomie I kondygnacji spowodowały, iż róg budowanego budynku od strony działki o nr geod. [...] znalazł się w granicach tej działki. W ten sposób inwestycja Państwa Ł. objęła faktycznie działkę o nr geod. [...], co nie było przewidziane w decyzji z dnia [...] kwietnia 1992 r. Powyższe ustalenia zostały oparte na protokole oględzin dokonanych w dniu [...] kwietnia 2017r. przez PINB w S., oraz na oględzinach dokonanych w dniu 4 czerwca 2002r. przez przedstawicieli PWINB w B..

Konkludując PWINB w B. uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w S. prawidłowo nałożył czynności naprawcze na R. i E. Ł. - w części inwestycji zlokalizowanej na działce o nr geod. [...] przy ul. N. w A. oraz na K. L. obecnego właściciela działki [...] przy ul. N. w A. - w części inwestycji zlokalizowanej na tej nieruchomości. Odpowiadając z kolei na zarzuty zawarte w odwołaniu PWINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, co zostało przesądzone w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2003r. sygn. akt SA/Bk 1499/02. W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania nie jest bowiem samowola budowlana, lecz istotne odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę, a zatem inwestycja legalna, która wymaga doprowadzenia do stanu zgodności z przepisami prawa. Natomiast zastosowany w niniejszej sprawie przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy nie narusza ani zasady praworządności, ani nie stoi w sprzeczności z wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami sądów administracyjnych. Z kolei naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji, gdy Państwu W. przysługiwało jeszcze prawo do wypowiedzenia się w sprawie, zostało naprawione przez sam organ odwoławczy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wnieśli Skarżący wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art.7, art.8, 77 i art.80 k.p.a. poprzez brak dokładnego, wszechstronnego i w stopniu wyczerpującym wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż w okolicznościach sprawy przedłożenie przez inwestorów projektów zamiennych obejmujących osobno dwie odrębne inwestycje (jako części wydzielone z jednej badanej inwestycji) spowoduje, że inwestycje będą zgodne z przepisami prawa w sytuacji, gdy zakres dokonanych przez inwestora odstępstw rażąco narusza przepisy techniczno - budowlane, to tym samym zakres odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wyłącza możliwość zalegalizowania tych zmian w drodze jedynie przedłożenia projektu zamiennego oraz poprzez brak wyjaśnienia przez organ II instancji na podstawie, jakiej decyzji o pozwoleniu na budowę powstał budynek gospodarczy na działce o nr ewid. gr: [...] przy ul. N.[...] oraz, czy budowa tego budynku była realizowania w okresie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę;

- art.51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art.5 ust.9 ustawy z 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r, poz. 1332 ze zm.; dalej: Prawo budowlane) w zw. § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, polegające na braku nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w sytuacji, gdy przyziemie budynku zostało usytuowane w odległości od około 0,2 m do 1,5 m od granicy działki Skarżących oraz powstała I kondygnacja budynku została wybudowana na działce Skarżących nr ewid. gr. [...] - obejmuje obszar działki Skarżących na szerokości co najmniej 0,8 m;

- art.51 ust.1 pkt 3 Pb poprzez niewydanie przed upływem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art.50 ust. 1 przez organ nadzoru budowlanego, decyzji nakładającej wykonanie obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem;

- art.51 ust.1 pkt 3 Pb w zw. z art.50 ust.1 pkt 1 i pkt 3 Pb w sytuacji braku wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego: postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku kawiarni na działce nr [...] przy ul. N., postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego, znajdującego się na działce nr [...] przy ul. N.;

- art.48 ust.1 pkt 1 Pb w zw. z art.103 ust.2 Pb poprzez ich niezastosowanie wobec budynku gospodarczego i budynku kawiarni na działce nr [...] przy ul. N.;

- art.2 pkt 12 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr 80, poz.717 ze zm.) w zw. z § 11 ust.5 pkt 2 lit. a), § 22 pkt 3 lit. d) i e) dla terenu działki 63U/MN2 Uchwały nr XXXI/197/09 Rady Miejskiej w A. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania miasta A. zwanego "B. " poprzez zastosowanie procedury naprawczej dla istotnych odstępstw robót budowlanych na działce nr [...] przy ul. N. o pow. 207 m2, niespełniającej definicji "działki budowlanej" dla rozstrzygniętej skarżoną decyzją inwestycji kawiarni;

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania w administracji przez powołanie w decyzji II instancji po raz pierwszy nowych, nieznanych Skarżącym okoliczności i faktów, nieujawnionych przez organ I instancji i nie powołanych w decyzji I instancji, mianowicie, że: "/.../wydane pozwolenie na budowę obejmuje budynek gospodarczy, istniejący na działce nr geod. [...] przy ul. N. w A.. Z części graficznej wynika, że w budynku tym miały zostać urządzone na parterze pomieszczenia WC damskie i męskie, dwa pokoje gościnne, pokój bilardowy oraz korytarz. Z rzutu parteru wynika także, iż na tej kondygnacji część budowanego budynku kawiarni oraz dawny budynek gospodarczy miały zostać połączone właśnie korytarzem oznaczonym 2.9 (komunikacja). /.../Ponadto róg budowanego budynku kawiarni od strony ul. nad N., na obu kondygnacjach, miał być zlokalizowany na działce nr [...]";

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji prawa, na podstawie którego organ II instancji uznał, iż usytuowanie przyziemia budynku na dz. [...] w odległości ok. 1,2 m do 1,5 m od granicy z działką Skarżących nr [...], jak również fakt wybudowania I kondygnacji budynku na nieruchomości Skarżących - obejmując obszar ww. działki Skarżących na szerokości, naruszając ich prawo własności, spełnia przepisy techniczno - budowlane i art. 5 ust.9 Pb oraz jest z nimi zgodne i odstępstwa te mogą zostać zatwierdzone przez organ nadzoru budowlanego poprzez przedłożenie jedynie stosownego projektu zamiennego oraz braku odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania Skarżącego, a w szczególności braku wskazania, na jakiej podstawie organ uznał, iż w okolicznościach sprawy nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obok obowiązku przedstawienia zamiennego projektu budowlanego;

- art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB w S. z dnia [...] czerwca 2017r., nr [...] w sytuacji, gdy w sprawie zachodziła konieczność zastosowania art.138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie w całości decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

- art.8 k.p.a. i 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania przez okres prawie szesnastu lat, tj. w czasie nieracjonalnym dla nieskomplikowanej sprawy, a więc w sposób nie budzący zaufania uczestników postępowania do organów nadzoru budowlanego.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddalaniu, albowiem żaden z podniesionych w niej zarzutów nie podważył prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie zasygnalizować warto, że określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017, po. 1369 – dalej; w skrócie: "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wbrew zarzutom skargi nie naruszają prawa materialnego, a ich wydanie poprzedziło postępowanie, w którym nie uchybiono regułom prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co prawda zgodzić należy się ze Skarżącym, że prowadzenie postępowania administracyjnego przez okres ponad 16 lat w sposób ewidentny narusza zasadę szybkości postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 12 k.p.a. Tym niemniej biorąc pod uwagę wieloetapowość prowadzonego postępowania obejmującego rozstrzygnięcia zarówno PINB w A., PWINB w B., Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i wydane orzeczenia sądów administracyjnych, należy dojść do wniosku, że naruszenie tejże zasady nie miało żadnego wpływu na prawidłowość kontrolowanego obecnie - rozstrzygnięcia. Tym bardziej, że większość rozstrzygnięć wydanych w ramach toczącego się postępowania była skarżona do organów wyższej instancji oraz sądu administracyjnego przez samych Skarżących, co w sposób oczywisty wydłużało prowadzone w tym przedmiocie - postępowanie.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja nakazująca K. L. (nowemu właścicielowi działki o nr [...]) sporządzić i przedstawić, w terminie do 31 grudnia 2017r., projekt budowlany zamienny w części obejmującej budowę budynku kawiarni na działce o nr geod. [...] przy ul N. w A., uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz nakładająca na R. i E. Ł. jako inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia, w terminie do 31 grudnia 2017r., projektu budowlanego zamiennego w części obejmującej budowę budynku kawiarni na działce o nr geod. [...] przy ul. N. w A., uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Podstawą powyższego rozstrzygnięcia było ustalenie organów nadzoru budowlanego, że kontrolowany w niniejszym postępowaniu budynek kawiarni znajdujący się w większej części na działce nr geod. [...] oraz częściowo na działce o nr geod. [...] w A. został wybudowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w A. z dnia [...] kwietnia 1992r. nr [...] udzielającej R. i E. Ł. pozwolenia na budowę tegoż budynku. Decyzja powyższa jest decyzją ostateczną i pozostaje w obrocie prawnym. W obiegu prawnym, jak ustaliły organy, znajduje się też postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z dnia [...] grudnia 2003 r. o wstrzymaniu prowadzonych przez Państwo Ł. robót budowlanych przy budowie kontrolowanego budynku kawiarni na działce o nr [...].

Przeprowadzone kilkukrotnie oględziny inwestycji (ostatnie w dniu 11 kwietnia 2017 r.) w postaci budynku kawiarni wraz z zagospodarowaniem terenu zrealizowanej na działkach o nr geod. [...] wykazały zaś, iż zrealizowana ona została z odstąpieniem od warunków udzielonego im pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego polegającym na: (-) wykonaniu bryły budynku o innych wymiarach niż przewidziano w projekcie -budynek kawiarni w rzucie przyziemia został zaprojektowany w kształcie kwadratu (wymiar boku 1145 cm) z jednym ściętym narożnikiem, natomiast wykonano obiekt, który w rzucie przyziemia posiada nieregularny kształt, m. in. ściana południowo-wschodnia, biegnąca wzdłuż granicy z działką nr [...], ma długość 1005 cm zamiast zaprojektowanej 1145 cm, a ściana frontowa (północno-wschodnia) zaprojektowana o długości 1030 cm została wykonana o długości 1332 cm; (-) wykonaniu ścian I kondygnacji wspartej na żelbetowych słupach (nieprzewidzianych w projekcie) i zmiana ich wymiarów - ściany I kondygnacji według projektu miały być wysunięte poza lico ścian przyziemia o 1,5m i opierać się na wspornikowym stropie, natomiast obecnie strop nad przyziemiem tylko w części przy granicy z działką nr [...] wykonany jest jako wspornikowy, a w pozostałej części oparty jest na podciągach i słupach oraz wysunięty jest poza lico ścian przyziemia na odległość od 1,00 m do 2,33 m; (-) przesunięciu o ok. 1,0 m ściany przyziemia o długości 353 cm od granicy z działką nr geod. [...] (wg projektu ściana miała biec przy granicy z działką [...] i posiadać długość 310cm); (-) wykonaniu znacznej części budynku kawiarni o nieregularnym kształcie (I kondygnacji wspartej na słupach) na działce [...] przy istniejącym budynku gospodarczym, według założeń projektu budowlanego przy budynku gospodarczym zaprojektowano wspornik o wysięgu 1,0 m, natomiast w rzeczywistości wykonano pomieszczenie I kondygnacji wsparte na słupach wysunięte poza lico ściany budynku gospodarczego o około 3 m do 5 m.

Tak ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał, zdaniem Sądu, wydanie zaskarżonej decyzji. Sąd podziela przy tym stanowisko organów nadzoru budowlanego, że stwierdzone przy budowie kawiarni niezgodności stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w rozumieniu art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane, ponieważ dotyczyły zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu oraz dotyczyły charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – długości i szerokości budynku. Tak więc ustalenia organów w kwestii realizacji opisanej inwestycji z istotnymi odstępstwami od uzyskanego pozwolenia na budowę należy uznać za niewadliwe. Konsekwencją zaś istotnego odstąpienia od projektu budowlanego było prawidłowe wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Zgodnie z powołanym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o jakim mowa w art. 50 ust. 1 pr. bud., właściwy organ w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonany robót budowlanych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Ustawodawca wskazuje ponadto w art. 51 ust. 4 pr. bud., że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pr. bud., i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienia robót budowlanych albo – jeżeli budowa została zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W tej decyzji tej nakłada się również obowiązek uzyskania decyzji o pozwolenia na użytkowanie. Konstrukcja zastosowanego przepisu daje zatem organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze – do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest następnie sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi. O ile dyspozycja przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy w istocie obliguje organ do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to nakazanie wykonania określonych czynności lub robót budowlanych ma charakter fakultatywny i uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy - w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego prawem.

W okolicznościach zaistniałych w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały procedurę naprawczą, zobowiązując aktulanie - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego - inwestorów R. i E. Ł. - w części inwestycji zlokalizowanej na działce o nr geod. [...]przy ul. N. w A. (będącej w ich użytkowaniu wieczystym) oraz K. L. obecnego właściciela działki [...] przy ul. N. w A. - w części inwestycji zlokalizowanej na tej nieruchomości, do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Przy czym za całkowicie pozbawiony racji należy uznać zarzut Skarżących, że w sprawie doszło do naruszenia ww. art. 51 ust. 1 pkt 3, albowiem skarżona decyzja nie została wydana w terminie dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia wstrzymujące prowadzone roboty budowlane. Jak wynika co prawda z powołanego przepisu postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeżeli w terminie 2 miesięcy nie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tym niemniej w przypadku wydania decyzji na podstawie tego przepisu (a taka decyzja została w sprawie wydana przez PINB w A. w dniu [...] lutego 2014 r. znak: [...]) pamiętać należy, iż decyzja taka wywiera określone skutki prawne, które nie pozostają bez wpływu na dalszy tok postępowania. A mianowicie, w sytuacji, gdy w wyniku uwzględnienia środka zaskarżenia przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, którą organ podjął w ustawowym terminie 2 miesięcy, to kolejnej decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 51 ust. 1 przez niezachowanie tegoż terminu. Innymi słowy jeżeli organ nadzoru budowlanego podejmie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w przepisanym terminie decyzję, którą następnie uchyli organ odwoławczy bądź też sąd administracyjny uchyli decyzję ostateczną, to w takim przypadku postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostaje "skonsumowane", a tym samym nie może utracić ważności. W takiej sytuacji nie mamy do czynienia z bezskutecznym upływem terminu (tak wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1558/06 oraz z dnia 11 października 2017 r., sygn.. akt II OSK 1764/16 – CBOSA). W kontrolowanej sprawie wspomniana wyżej decyzja PINB w A. z dnia [...] lutego 2004 r. została uchylona decyzją P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2004 r. znak [...], która to decyzja została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasygnalizowanym wyżej wyrokiem z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt II SA/Bk 400/04. W tych okolicznościach zarzut naruszenia art. 51 ust.1 pkt 3 prawa budowlanego w powołanym wyżej zakresie jest całkowicie bezpodstawny.

Sąd nie mógł też podzielić stanowiska Skarżących w zakresie naruszenia art. 48 ust.1 prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Jak słusznie zwrócił uwagę PWINB w B. w zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w prawomocnym wyroku z dnia 8 kwietnia 2003r. sygn. akt SA/Bk 1499/02, przesądził bowiem, że powyższy przepis nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, a zastosowany przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy nie narusza ani zasady praworządności ani nie stoi w sprzeczności z wydanymi w niniejszej sprawie wyrokami sądów administracyjnych. W tych okolicznościach organy zobligowane były do prowadzenia postępowania według procedury naprawczej przewidzianej w art. 50 – 51 prawa budowlanego.

Za bezpodstawny należy też uznać zarzut Skarżących jakoby organ II instancji w wydanej decyzji uznał inwestycję na działkach o nr [...] oraz faktyczne zajęcia ich części nieruchomości za zgodne z prawem. Projekt zamienny, do którego przedłożenia zobowiązani zostali Inwestorzy oraz aktualny właściciel działki o nr[...] , ma uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót budowlanych, tj. obrazować obecny kształt inwestycji oraz przedstawić rozwiązania, w tym określać rodzaj i sposób wykonania robót budowalnych, aby doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z przepisami prawa. Błędne jest zatem przekonanie Skarżących, iż przedkładany projekt zamienny będzie jedynie odzwierciedleniem stanu obecnie istniejącego na nieruchomości. Rozumiejąc jednak obawy Skarżących, Sąd w tym miejscu chciałby wyjaśnić, że jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z planem miejscowym, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy z przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, zobligowany będzie do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy zatem rozumieć nie tylko sytuację, w której inwestor nie przedłożył projektu zamiennego, lecz także sytuację, w której co prawda projekt taki przedłożono, ale projekt ten, jako niezgodny np. z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi, nie będzie mógł zostać zatwierdzony (tak m.in. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 705/10, wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 923/10 – CBOSA).

Odnosząc się z kolei do podnoszonych przez Skarżących argumentów, że nałożenie obowiązku sporządzenia projekt budowlanego zamiennego budynku kawiarni, która na szerokości 0,8 m wybudowana jest na należącej do nich działce nr 2846, narusza ich prawo własności, należy wskazać, iż okoliczność ta nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Funkcją postępowania naprawczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego nie jest bowiem sprawowanie ochrony właściciela działki sąsiedniej przed wkraczaniem w jego sferę praw cywilnych (zob. wyrok NSA z 7 maja 2014 r., II OSK 2894/12, Lex Omega nr 1575612). Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. W przypadku zaś naruszenia prawa własności w wyniku samowoli budowanej pokrzywdzony może dochodzić swoich praw wyłącznie przed sądem powszechnym (tak NSA w wyrokach: z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/10, Lex Omega nr 1138086 oraz z 25 listopada 2010 r., II OSK 1815/09, Lex Omega nr 746813). Kwestie z zakresu prawa własności związane z jego naruszeniem, jak słusznie podnoszą organy nadzoru budowlanego, leżą poza zakresem ich właściwości.

Odnosząc się z kolei do zarzutów Skarżącego co do naruszenie art. 7, 15, 77 i 107 § 3 k.p.a przez organ II instancji wskazać należy, iż zarzuty te są chybione. Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa proceduralnego wskazanego w skardze w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Organ prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzył i ocenił cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie uchybił zasadom postępowania administracyjnego, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji, odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy tym razem prowadząc postępowanie dopełnił wszelkich starań by wyjaśnić rzeczywisty stan prawny sprawy. Podnieść także należy, że ocena zgromadzonego materiału w sprawie nie była dowolna, a zastosowanie i wykładnia przepisów była prawidłowa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.