Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2354/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Piotr Polak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 293/17 w sprawie ze skargi F.[...] na decyzję Prezesa Polskiego Komitetu Normalizacyjnego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 293/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Prezesa [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia faktyczne oraz ocena prawna.

Dnia [...] lipca 2016 r. F. [...] (dalej "Wnioskodawca", Skarżąca") wystąpiła do [...] (dalej: "[...]") z wnioskiem o udostępnienie w celu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego poprzez udostępnienie w celach niekomercyjnych następujących Polskich Norm: PN-EN 13501-1+A1:2010 - wersja polska, PN-A-79093-2:2000, PN-EN 1789+Al, PN-EN 13658-2:2009 - wersja polska, PN-EN ISO 20471:2013-07 - wersja angielska.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r., a następnie wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...]Prezes [...] odmówił udostępnienia treści wyżej wymienionych Polskich Norm. Organ wskazał, że prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji, do których dostęp jest ograniczony na podstawie innych ustaw (art. 6 ust. 3 ustawy z 25 lutego 2016r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, Dz.U. 2016 poz. 352 ze zm., dalej "ustawa o ponownym wykorzystywaniu"). W ust. 4 wymieniono kolejne przesłanki ograniczające, które dotyczą informacji sektora publicznego, do których prawa autorskie i prawa pokrewne w rozumieniu przepisów ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych przysługują podmiotom innym niż podmioty zobowiązane. Organ sektora publicznego może zezwolić na ponowne wykorzystywanie bez żadnych warunków lub może określić warunki ponownego wykorzystywania, w uzasadnionych przypadkach w ramach licencji. Przy czym warunki te nie mogą ograniczać niepotrzebnie możliwości ponownego wykorzystywania i nie mogą być stosowane do ograniczania konkurencji (art. 8 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu w brzmieniu nadanym dyrektywą 2013/37/UE). Zatem ustawodawca europejski, w ramach zobowiązania do zapewnienia możliwości ponownego wykorzystywania wszystkich dokumentów sporządzonych przez organy sektora publicznego państw członkowskich, zezwolił na uzasadnione ograniczenia tego uprawnienia. W polskim porządku prawnym status Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych reguluje ustawa z 12 września 2002r. o normalizacji (Dz. U. 2002 Nr 169 poz. 1386 ze zm.). W myśl jej art. 2 pkt 4, normą jest dokument przyjęty na zasadzie konsensu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę organizacyjną (Prezesa [...]), ustalający zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników, zmierzający do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w danym zakresie. Polska Norma natomiast jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN (art. 5 ust. 1 ustawy o normalizacji). Polska Norma jako powszechnie dostępny dokument techniczny do dobrowolnego stosowania, opisujący aktualny poziom wiedzy w danej dziedzinie nie jest tworzony przez [...]. Zajmują się tym Komitety Techniczne - ciała złożone przez ekspertów delegowanych przez instytucje zainteresowane normalizacją na własny koszt, zgodnie z art. 23 ustawy o normalizacji. Organ zauważył, że w gospodarce wolnorynkowej nie wszyscy korzystają z dobrodziejstwa norm, nie ma bowiem takiego obowiązku (por. art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji). Opłata ze sprzedaży norm pozwala na utrzymanie jednostek normalizacyjnych, dzięki niej normy nie są tworzone tylko i wyłącznie za pieniądze podatników, a ciężar ten w dużej części spoczywa na zainteresowanych podmiotach i środowiskach ponieważ z norm głównie korzystają podmioty, które zarabiają na wiedzy w nich zawartej. Raz zakupiona Polska Norma - służy wielokrotnie. Zgodnie z ustawą o normalizacji (art. 5 ust. 5), Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej. Przepis ten stosuje się odpowiednio do norm europejskich i międzynarodowych, z zachowaniem porozumień międzynarodowych. Przepis ten odnosi się również do innych niż Polskie Normy dokumentów normalizacyjnych zatwierdzonych przez krajową jednostkę normalizacyjną. Polskie Normy udostępniane są na podstawie licencji, której w imieniu Skarbu Państwa udziela Prezes [...], a więc odpłatnie. Status prawny Polskich Norm w porządku krajowym jest identyczny, jak status norm europejskich na gruncie prawa wspólnotowego, zaś rodzima regulacja dotycząca udostępniania informacji sektora publicznego celem ich ponownego wykorzystywania stanowi implementację dyrektywy. Zatem, wskazaną wyżej argumentację za wyłączeniem udostępnienia norm z reżimu udostępniania informacji sektora publicznego dotyczącą norm europejskich należy w całej rozciągłości odnieść do Polskich Norm i do polskiej ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Udostępnianie norm bezpłatnie bez respektowania praw autorskich organizacji międzynarodowych i europejskich - jak ustalono w toku sprawy w oparciu o treść zawartych przez [...] umów oraz pisma z powyższych organizacji - może w efekcie grozić wykluczeniem Polski z tych organizacji. Skutkiem takich działań będzie brak dostępu do norm europejskich i międzynarodowych, a nowe Polskie Normy to w ponad 90% implementacje tych norm. Może to spowodować trudności z wdrażaniem przepisów prawa technicznego Unii Europejskiej do polskiego porządku prawnego.

Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne. Natomiast art. 5 ust. 4 ustawy o normalizacji stwierdza, że Polskie Normy mogą być powoływane w przepisach prawnych po ich opublikowaniu w języku polskim. Podsumowując, w ocenie [...], dotychczasowa regulacja zawarta w ustawie o normalizacji, niezmieniona ustawą o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, przewidująca szczególny tryb udostępnienia Polskich Norm, wyłącza zastosowanie regulacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dalej również jako "WSA", stwierdził nieważność obu decyzji. Sąd podniósł, że kluczowe znaczenie ma art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, zgodnie z którym, przepisy tej ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Takie sformułowanie przesądza o tym, że omawiana ustawa nie narusza zasad dostępu do informacji publicznych. Jest więc to odwołanie do ustalonej na poziomie dyrektywy zasady ogólnej. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 3 dyrektywy 2003/98/WE opiera się ona na systemach dostępu obowiązujących w państwach członkowskich i pozostaje bez uszczerbku dla tych systemów. Działa więc na podstawie istniejących w państwach członkowskich systemów dostępu i nie zmienia krajowych reguł określających dostęp do dokumentów (motyw 9 preambuły dyrektywy 2003/98/WE). Oznacza to, że art. 1 ust. 3 powołanej dyrektywy, należy odczytywać jako postulat, by przepisy nie oddziaływały negatywnie na gruncie prawa krajowego na procedurę dostępową, a co za tym idzie, nie czyniły w niej uszczerbku. Ukształtowana w myśl ww. dyrektywy procedura, nie może ograniczać zakresu stosowania procedury dostępowej ani w nią ingerować (Komentarz pod red. Agnieszki Piskorz-Ryń, Wrocław 2017). WSA odwołał się do treści ustawy o normalizacji, która to określa podstawowe cele i zasady normalizacji (art.1 i 3). Cele te realizują zaś komitety techniczne poprzez opracowywanie Polskich Norm i innych dokumentów normalizacyjnych w określonych zakresach tematycznych, między innymi poprzez udział przedstawicieli komitetów technicznych uczestniczących w pracach regionalnych i międzynarodowych organizacji normalizacyjnych. W skład komitetu technicznego wchodzą zaś specjaliści delegowani przez organy administracji rządowej, organizacje: gospodarcze, pracodawców, konsumenckie, zawodowe i naukowo-techniczne, szkół wyższych i nauki oraz pracownicy [...], z zachowaniem zasady reprezentatywności wszystkich zainteresowanych określonym zakresem tematycznym, z uwzględnieniem potrzeb gospodarki krajowej (art.23). Powyższa ustawa reguluje zasady dostępności Polskich Norm. W art. 5 przesądza, że Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN oraz, że ochrony Polskich Norm, o której mowa w ust. 5, nie narusza ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 i 1662 oraz z 2015 r., poz. 1240). Takie zaś sformułowanie ustawowe może być odczytane wyłącznie w jeden sposób, a mianowicie jako wyłączające dostępność Polskich Norm spod regulacji ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wniosku zbieżnego z wyżej zaprezentowanym doszedł również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 31 maja 2004 r. wydanym w sprawie o sygn. akt OSK 205/04 iż, treść art. 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386) nie pozwala na udzielenie informacji na wniosek zainteresowanego w trybie określonym w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja ma dotyczyć Polskiej Normy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 169, poz. 1386). Artykuł 5 ust. 1 ustawy o normalizacji ukształtował bowiem Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną. W świetle powyższego, w sytuacji gdy ustawa o normalizacji wyłączyła dostępność Polskich Norm w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konsekwentnie uznać należało, że dostęp do Polskich Norm nie przysługuje również w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który to akt prawny, powiązany jest ściśle przedmiotowo z ustawą o dostępie do informacji publicznej. Kierując się założeniem, iż ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepisy prawa mógłby doprowadzić do sytuacji, gdy to samo pojęcie, byłoby odczytywane w sposób różny – w zależności od tego w oparciu o jaką ustawę dana sprawa byłaby oceniana. Kierując się więc wykładnią systemową uznać należało, iż skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu informacji publicznej od katalogu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Byłoby to bowiem sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak tez z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego. Powyższe konkluzje pozostają w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 Dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zmienionej Dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.), zgodnie z którą dostępność ponownego wykorzystywania dotyczy tylko informacji, które według ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich posiadają status informacji publicznej. Tak więc już Dyrektywa, leżąca u podstaw wprowadzenia do polskiego systemu prawa regulacji dotyczących ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, odsyłała do regulacji istniejących w państwach członkowskich, a dotyczących informacji publicznej. W świetle powyższego jako uprawniona jawi się konkluzja, iż przepis art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji, powinien być odczytywany szerzej, tj. jako przepis odnoszący się także do ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Stąd, kierując się tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r. wydanego w sprawie o sygn. akt OSK 205/04 uznać należało, że art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji nie zezwala na udzielenie informacji sektora publicznego w trybie ustawy ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, jeżeli informacja ta dotyczy Polskich Norm, o których mowa w ustawie o normalizacji.

Analizując skarżoną decyzję WSA doszedł jednak do wniosku, że w ustawie o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do wydania decyzji w realiach faktycznych niniejszej sprawy. Decyzja, jako władczy akt organu administracji publicznej powinien zaś mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, str. 36-38, por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, Lex nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być, eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Z tych powodów WSA w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła F. [...] z siedzibą w Z., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego tj.:

- art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu w zw. z art. 1 i 3 ustawy o normalizacji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ustawa o normalizacji stanowi ustawę szczególną w odniesieniu do regulacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu, a w związku z tym, wnioskowane przez F. informacje sektora publicznego w postaci wybranych Polskich Norm nie mogą podlegać ponownemu wykorzystywaniu na podstawie przepisów ustawy o ponownym wykorzystaniu podczas, gdy ustawa normalizacji określa podstawowe cele i zasady normalizacji oraz jej organizację i finansowanie, natomiast nie jest ustawą w sposób wyczerpujący określającą zasady, warunki i tryb dostępu do informacji sektora publicznego w postaci Polskich Norm.

- art. 5 ust. 7 ustawy o normalizacji w zw. z art. 5 ust. 1 i 5 ustawy o normalizacji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że wyłączenie dostępności Polskich Norm spod regulacji ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do-Informacji publicznej (Dz. U. 2001 Nr 112 poz. 1198 ze zm.) dalej "u.d.i.p." uzasadnia przyjęcie, że dostęp do Polskich Norm nie przysługuje w trybie przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu podczas, gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku, że przepisy ustawy o normalizacji nie wyłączają dostępności Polskich Norm na podstawie regulacji ustawy o ponownym wykorzystywaniu.

2) przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuwzględnieniu skargi F. na decyzję Prezesa [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] na podstawie powołanego przepisu, w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja została wydana na skutek dokonania przez Organ błędnej wykładni przepisów art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu w zw. z art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 5 ust. 5 ustawy o normalizacji polegającej na uznaniu, że do informacji sektora publicznego w postaci Polskich Norm nie mają zastosowania przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu, jak również z naruszeniem art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, poprzez wydanie przez Organ decyzji o odmowie udostępnienia wnioskowanych przez F. informacji sektora publicznego do ponownego wykorzystywania, pomimo braku wskazania przesłanki uzasadniającej przedmiotową odmowę w świetle przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu; wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji Prezesa [...] z dnia [...] grudnia 2016 roku nr [...] skutkowałoby uwzględnieniem skargi F. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku zarzutów.

Prezes [...] wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Podkreślić przy tym trzeba, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami w danej sprawie.

W niniejszej sprawie Skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie jej skargi. Po pierwsze w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07,; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684). Po drugie podstawą wyrokowania przez WSA w Warszawie był art.145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a skoro tak, to strona skarżąca kasacyjnie kwestionując poprawność rozstrzygnięcia Sądu I instancji powinna była kontestować zastosowanie tego przepisu. Po trzecie wreszcie art.145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez Sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Oznacza to, że, przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (zob. wyrok NSA z 30 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2551/16, wyrok NSA z 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 859/15, wyrok NSA z 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2671/14, publ. CBOSA).

Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu "przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego". Na wstępie wskazać należy, że skoro ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego dotyczy wykorzystania informacji w celu innym niż pierwotny cel publiczny (art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu), to treść art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu uzasadnia wniosek, że jeżeli podmiot zobowiązany stwierdzi, że ma do czynienia z żądaniem, które podlega przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej lub innej ustawy określającej zasady dostępu do informacji (w niniejszej sprawie ustawy o normalizacji), to nie ma podstaw do tego, by w takiej sytuacji stosować przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu. W takim przypadku uzasadnione jest poinformowanie o tej okoliczności zainteresowanego ze wskazaniem na treść art. 7 ust. 1 ustawy, a jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie przepisy ustaw, o których mowa w tym przepisie uzasadniona jest realizacja dostępu w sposób i formie w nich przewidzianych (zob. M. Sakowska-Baryła w: Ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego. Warszawa 2016 r., str. 53). Celem ustawy o dalszym wykorzystywaniu jest określenie zasad i trybu udostępniania i przekazywania informacji sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (art.1). Stąd też zastrzeżenie zawarte w art.7 ustawy o ponownym wykorzystywaniu. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w ustawie o ponownym wykorzystywaniu nie zawarto wyraźnej normy wyłączającej Polskie Normy spod jej stosowania. Należy jednak w kontekście art.7 ustawy o ponownym wykorzystywaniu zwrócić uwagę na specyfikę regulacji zawartych w ustawie o normalizacji. Z treści art.5 ust. 1, 5 i 7 ustawy o normalizacji wynika, że Polska Norma jest normą krajową, przyjętą w drodze konsensu i zatwierdzoną przez krajową jednostkę normalizacyjną, powszechnie dostępną, oznaczoną - na zasadzie wyłączności - symbolem PN. Polskie Normy korzystają z ochrony jak utwory literackie, a autorskie prawa majątkowe do nich przysługują krajowej jednostce normalizacyjnej. Ochrony Polskich Norm, o której mowa w ust. 5, nie narusza ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 i 1662 oraz z 2015r. poz. 1240). Zatem pomimo tego, że w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy o ponownym wykorzystywaniu Polskie Normy są informacją sektora publicznego, a Prezes [...] należy do podmiotów zobowiązanych w świetle tych ustaw do udostępnienia informacji sektora publicznego to nie podlegają one udostępnieniu, jeżeli informacja ma dotyczyć Polskiej Normy w rozumieniu przepisów ustawy o normalizacji (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019r., sygn. akt I OSK 1614/17).

Nie ulega wątpliwości, iż instytucja "ponownego wykorzystania informacji publicznej" została wprowadzona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 16 września 2011r. o zmianie ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011r. Nr 204, poz. 1195 ze zm.). Podstawowym celem powyższej nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej była implementacja dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Zmianą tą został wprowadzony do krajowego porządku prawnego nowy tryb dostępu do informacji publicznej oraz określone zastały zasady jej ponownego wykorzystania (vide: wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt I OSK 1093/15). Już wówczas podkreślano, iż udostępnienie informacji publicznej i udostępnienie informacji w celu ponownego wykorzystania stanowią dwa różne postępowania, które cechują się własną, odrębną procedurą dostępu. Przy czym podkreślano, iż ponowne wykorzystanie informacji publicznej nie narusza prawa dostępu do informacji ani wolności jej rozpowszechniania (vide: I.Kamińska, M.Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz., LexisNexis 2012r.). Konieczność dokonania zmian w zakresie regulacji ponownego wykorzystywania informacji publicznej pojawiła się w związku z implementacją dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/37/UE z dnia 26 czerwca 2013r. zmieniającej dyrektywę 2003/98/WE w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego dyrektywy. Funkcjonująca od 2011r. – w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej – konstrukcja ponownego wykorzystania informacji publicznej stała się wówczas niewystarczająca, a to z uwagi na konieczność rozszerzenia zakresu ponownego wykorzystywania o zasoby bibliotek, archiwów i muzeów. Do tej pory zasoby posiadane przez te podmioty wyłączone były z ponownego wykorzystywania w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż pozostające w ich dyspozycji zbiory dziedzictwa kulturowego nie stanowiły informacji publicznej. Odpowiedzią ustawodawcy na potrzebę transpozycji ww. dyrektywy są przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu, a więc ustawy odrębnej od ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym w okolicznościach niniejszej sprawy wypada skonstatować, iż przedmiotem wniosku o ponowne wykorzystanie nie były zasoby bibliotek, archiwów i muzeów, lecz informacja dotycząca działalności organu administracji publicznej i tylko w takim zakresie czynione będą w niniejszym uzasadnieniu dalsze uwagi.

Nie ulega wątpliwości, że pojęcie informacji sektora publicznego jest oparte na pojęciu dokumentu w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2013/37/UE i stanowi każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia lub przekazywania w celu ponownego wykorzystania (art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu). Powyższa definicja, jakkolwiek szeroko zakreśla ramy pojęcia informacji sektora publicznego, to jednak nie odnosi się do funkcjonalnego aspektu instytucji ponownego wykorzystania. Ona zaś dopiero wyznacza zakres przedmiotowy informacji podlegającej udostępnieniu na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu. Tym samym odwoływanie się wyłącznie do zawartej w art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu definicji informacji sektora publicznego jest niewystarczające dla oceny poprawności reakcji organu na wniosek o powtórne wykorzystanie. Natomiast przez ponowne wykorzystywanie informacji, zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu, należy rozumieć wykorzystywanie owej informacji w celach innych niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona. Istotne jest więc wskazanie pierwotności publicznego celu wytworzenia informacji. Tym samym – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – nie sposób abstrahować od publicznego charakteru informacji, której udostępnienia domaga się strona w celu jej ponownego wykorzystania. Przy czym ustawodawca pierwotny cel publiczny definiuje wąsko, odnosząc go wyłącznie do przeznaczenia, dla jakiego informacja sektora publicznego została wytworzona (vide: A.Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne. 2018r.). Wskazywanie w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu na cel wytworzenia informacji sektora publicznego, jakkolwiek zaciera rozróżnienie dostępu i ponownego wykorzystywania, to jednak ewidentnie odwołuje się do publicznego celu wytworzenia informacji podlegającej udostępnieniu na gruncie przepisów ustawy o ponownym wykorzystywaniu.

Zapatrywanie to nie jest kwestionowane w doktrynie, która przyjmuje, iż ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego będącej w posiadaniu podmiotów zobowiązanych, to jej używanie przez każdego w celu komercyjnym lub niekomercyjnym dla wytworzenia produktów, dóbr lub usług o wartości dodanej w innym celu niż wykonywanie zadań publicznych (vide: A.Piskorz-Ryń, Ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego. Zagadnienia administracyjnoprawne, 2018r ), lub też rozumie je jako publiczne prawo podmiotowe gwarantujące uzyskanie informacji publicznej m.in. w celu osiągnięcia przez wnioskodawcę szeroko pojętej korzyści, która jest uwarunkowana wykonaniem przez podmiot zobowiązany operacji na informacjach publicznych lub wyrażeniem przez podmiot zobowiązany zgody na eksploatację informacji publicznych objętych prawami własności intelektualnej, o ile podmiot zobowiązany posiada takowe uprawnienia (vide: B.Banaszak, M.Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA 2012/4). Na pierwotny cel publiczny wytworzenia informacji, związany ściśle z wykonywaniem zadania publicznego, zwraca także uwagę judykatura podkreślając, iż analiza przepisów art. 1 i art. 2 ustawy o ponownym wykorzystywaniu prowadzi do konstatacji, iż ponowne wykorzystywanie informacji może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem ideą ustawy jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym niż pierwotny cel publiczny. Tym samym przepisy ustawy o ponownym wykorzystywaniu znajdują zastosowanie jedynie do takich informacji, które będą posiadały status informacji publicznej, a odmienna interpretacja art. 1 i art. 2 tej ustawy prowadziłaby do wniosku, iż skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu, a tym samym na gruncie ustawy o ponownym wykorzystywaniu każdy uzyskałby dostęp do informacji, która nie podlegałaby udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (vide: wyroki WSA w Warszawie: z dnia 14 lutego 2017r. sygn. akt II SA/Wa 1925/16; z dnia 22 listopada 2016r. sygn. akt II SAB/Wa 586/16; z dnia 21 grudnia 2016r. sygn. akt II SAB/Wa 465/16).

Zatem niewątpliwie – z czym zresztą zgadza się skarżąca w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej – zachodzi powiązanie przedmiotowe ustawy o ponownym wykorzystywaniu oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym należy uznać, że informacja sektora publicznego – poza zasobem bibliotek, archiwów i muzeów niestanowiącym informacji publicznej – obejmuje informację publiczną będącą w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Z powyższego punktu widzenia bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu w zw. z art.5 ust.1, 5 i 7 ustawy o normalizacji. Ustawodawca w art.5 ust. 1 ustawy o normalizacji ukształtował bowiem Polską Normę jako normę krajową, powszechnie dostępną. Jednocześnie jej stosowanie jest dobrowolne (art.5 ust.3 powołanej ustawy). Informacja o Polskiej Normie ma więc cechy powszechnej dostępności, a ona sama korzysta z ochrony jak utwory literackie. W związku z powyższym treść tych przepisów nie pozwala na udzielenie informacji w trybie określonym w art. 14 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja ta ma dotyczyć Polskich Norm w rozumieniu przepisów ustawy o normalizacji, a tym samym nie są one informacjami udostępnianymi w trybie tej ustawy. Nadto każdy zainteresowany może zwrócić się do [...] i nabyć dostęp do Polskich Norm z zachowaniem przysługującej im ochrony, jak utworom literackim i autorskich praw majątkowych [...]. W takiej sytuacji nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku o udostępnienie Polskich Norm w celu ponownego wykorzystywania w celach niekomercyjnych w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, która nie miała usprawiedliwionych podstaw oddalił.