Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2580/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 i § 2, art. 7, 77, 80, 107
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 34 i 35
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Dawejnis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją znak [...] z dnia [...] września 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...], reprezentowanej przez adwokata [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...], stwierdzającej, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa – uchylił ww. decyzję Wojewody [...] w całości i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...], znak: [...].

Uzasadniając decyzję organ wyjaśnił, że decyzją z [...] marca 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził po wszczęciu postępowania na wniosek [...], że decyzja Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca [...], pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w [...] została wydana z naruszeniem prawa.

Od powyższej decyzji [...], reprezentowana przez adw. [...], złożyła odwołanie do GINB. Po rozpatrzeniu odwołania oraz przeanalizowaniu akt sprawy GINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Stwierdzenie nieważności takich rozstrzygnięć może nastąpić wyłącznie w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych wart. 156 § 1 k.p.a.

Jednocześnie organ stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym, którego celem jest poddanie ocenie decyzji pod kątem przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru nie prowadzi postępowania mającego zastąpić działanie organu, którego decyzja jest badana. Nie wyklucza to oczywiście możliwości w ogóle prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, organ nadzoru bowiem może gromadzić dowody, które będą pomocą w dokonaniu oceny. Istotą jednak tego

postępowania jest czy decyzja podlegająca ocenie jest zgodna z prawem i nie zawiera wad powodujących jej nieważność, czy zatem przeprowadzone postępowanie i dowody w nim zgromadzone dawały podstawę do wydania takiego rozstrzygnięcia, jakie z decyzji badanej wynika.

Jak wyjaśnił organ, o tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, dalej: "Pr. bud."), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Inwestor [...] wraz z wnioskiem z 24 stycznia 2011 r. o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt. 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt. 2 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z akt sprawy działka nr ewid. [...], na której realizowana jest sporna inwestycja w dniu wydania kwestionowanej decyzji objęta była zakresem obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części dzielnicy północnej i zachodniej dzielnicy przemysłowej [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2004 r., Nr [...], poz. [...]).

Przedmiotowe przedsięwzięcie inwestycyjne przewidziano na działce położonej na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem C 35MJ. Zgodnie z treścią § 15 pkt. 1 ww. planu miejscowego, na terenie oznaczonym symbolem C 35MJ przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej. W myśl § 15 ust. 2 pkt. 1 ww. planu miejscowego, przeznaczenie dopuszczalne obejmuje budynki mieszkalno-usługowe z usługami o charakterze podstawowym, np.: handel detaliczny, gastronomia, nieuciążliwe rzemiosło (krawiectwo, fryzjerstwo itp.).

W ocenie GINB, sporne przedsięwzięcie (budynek usługowy - mieszkalny) nie uchybiało w stopniu rażącym ww. wymogom dotyczącym przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Analiza projektu budowlanego wykazała też, że inwestycja nie naruszała w sposób rażący ustaleń ww. planu miejscowego co do wysokości pod względem wymaganej wysokości zabudowy mieszkaniowej i budynku oraz wskaźnika intensywności zainwestowania i kąta nachylenia połaci dachowych. Organ wskazał w tym zakresie na konkretne karty dokumentacji budowlanej.

Według organu z całą pewnością nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.

Jak wyjaśnił ponadto GINB, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanych decyzji), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że elewacja północno- wschodnia projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego z otworami usytuowana jest w odległości 4, 0 m od granicy z działką nr ewid. [...] (należącą do skarżącej Pani [...]), elewacja północna-zachodnia spornego budynku z otworami, usytuowana jest w odległości ok. 4, 00 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], elewacja południowo-wschodnia projektowanego budynku z otworami usytuowana jest w odległości 4, 7 m od granicy z działka nr ewid. [...], zaś elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego z otworami, usytuowana jest w odległości ok. 4, 4 m od granicy z działką drogową nr ewid[...] (zob. proj. bud. plan zagospodarowania działki, rys. nr 1Z).

Jakkolwiek z projektu zagospodarowania działki wynikało, iż elewacja północno- wschodnia projektowanego budynku jest posadowiona w odległości 4, 0 m od granicy z działką nr ewid. [...], to jednak część tej elewacji na poziomie piętra i poddasza jest wysunięta o ok. 80 cm w stronę działki nr ewid. [...] (zob. proj. bud., rys. nr 1A, 2A, 3A). Przy czym, w tej części elewacji północno-wschodniej, która jest wysunięta w stronę działki nr ewid. [...] (na poziomie piętra) zaprojektowano otwory okienne w odległości ok. 3, 20 m od granicy z działką nr ewid. [...] (zob. proj. bud. rys. nr 2A i 3A).

W konsekwencji należało więc zdaniem organu stwierdzić, że kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...], znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Jak wskazał GINB, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej.

W ocenie GINB jednakże, powyższe przesłanki nie zostały spełnione na gruncie niniejszej sprawy. Wprawdzie bowiem naruszony § 12 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jest przepisem, którego stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś same naruszenie jest bezsprzeczne, tym niemniej należało stwierdzić, że skutki analizowanego uchybienia nie mogą być uznane za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Opisane wyżej uchybienie nie wpływa – zdaniem organu - na sferę praw i obowiązków podmiotów uprawnionych do działki nr ewid. [...] sąsiadującej z działką inwestycyjną w sposób, który uzasadniałby twierdzenie, iż jest ono szczególnie dotkliwe, a tym samym niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Podnoszona przez skarżącą argumentacja, że wydana z naruszeniem § 12 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych decyzja Starosty [...] z [...] września 2011 r. pozbawi ją prawa do "prywatności, komfortu, spokoju czy bezpieczeństwa" nie może prowadzić do uznania, że ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a.

Organ nie dopatrzył się, okoliczności, które przemawiałyby za uznaniem, że przekroczenie dopuszczalnej odległości o ok. 80 cm w okolicznościach niniejszej sprawy, godzi w powyższe wartości w stopniu tak istotnym, że koniecznym jest wyeliminowanie z obiegu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Za uznaniem, że w przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z rażącym naruszeniem prawa nie przemawia również sama tylko okoliczność, że przepisy prawa budowlanego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję o pozwoleniu na budowę mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i muszą być ściśle stosowne. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. W analizowanej sprawie nie mamy do czynienia z tego rodzaju skutkami.

Zgodnie z § 19 ust. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Analiza projektu budowlanego wykazuje, że 2 projektowane miejsca postojowe zaplanowano w odległości 7, 1 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...].

Wobec powyższego należało stwierdzić, że nie doszło do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

GINB nie dopatrzył się, aby sporna inwestycja naruszała rażąco pozostałe przepisy ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych.

Projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Pr. bud.

Analiza decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. prowadzi więc zdaniem organu do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W przypadku gdy organ administracji publicznej uzna, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a., powinien odmówić stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze, że Wojewoda [...] uznał, że decyzja Starosty [...] z [...] września 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa, które nie wypełnia jednak znamion rażącego naruszenia prawa, a ponadto ww. decyzja nie jest obarczona żadną z pozostałych wad z art. 156 § 1 k.p.a., to zgodnie z oceną GINB treść sentencji decyzji organu wojewódzkiego powinna brzmieć "odmawiam (odmawia się) stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...], znak: [...]", zamiast "stwierdza się wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2011 r., znak: [...] nr [...] z naruszeniem prawa".

Mając na uwadze powyższą argumentację należało uchylić decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] w całości i odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...], znak: [...].

Z tą decyzją GINB nie zgodziła się skarżąca, która reprezentowana przez pełnomocnika wniosła pismem datowanym na 28 marca 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając decyzję GINB "w części, w zakresie w jakim Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmawia stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...].09.2011 r. nr [...], znak [...]".

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., "poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię, w sytuacji gdy każde uchybienie normom dotyczącym zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ winien stwierdzając naruszenie norm dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji".

Ponadto, pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie przepisów postępowania "- art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ocenie materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a to poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skutki naruszenia nie mają charakteru rażącego, w sytuacji gdy każde uchybienie normom dotyczącym zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA a nadto organ bezzasadnie przyjął prymat trwałości decyzji administracyjnej nad prawem skarżącej do prywatności, komfortu, spokoju psychicznego i bezpieczeństwa, które nie mogą doznawać uszczerbku na skutek naruszenia tych norm, a obowiązkiem organów jest doprowadzenie do sytuacji, w której prawa skarżącej zostaną zapewnione. - które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ winien bowiem organ winien ustalić, że naruszenie norm dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę ma charakter rażący i stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji".

Pełnomocnik skarżącej wniósł "o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania wedle norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej podkreślił, że zaskarżona decyzja jest wadliwa, bowiem GINB nie stwierdził nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa i choć stwierdzone zostało naruszenie prawa, jednakże nie stwierdzono, by było ono rażące.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, "jak zatem wynika z konkluzji, uznano jedynie, że naruszenie prawa jest oczywiste, natomiast nie uznano za spełnionej przesłanki w zakresie charakteru przepisu, który został naruszony, ani przesłanki występowania racji ekonomicznych lub gospodarczych". Takie zaś stanowisko jest błędne. Pełnomocnik przywołał na potwierdzenie swego stanowiska wyrok NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2983/15, w uzasadnieniu którego wskazano, że przepisy prawa budowlanego, na podstawie których wydano kontrolowaną decyzję udzielającą pozwolenia na budowę, mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących i musza być ściśle stosowane. Sam rodzaj materii objętej regulacją w zakresie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, nakazuje uznawanie wszelkich przypadków uchybienia tym normom, przez organy administracyjne za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności dotkniętej tą wadą decyzji

W ocenie pełnomocnika bezspornie wynika z orzecznictwa, że "w przypadku naruszenia przepisów prawa budowlanego dotyczących warunków pozwolenia na budowę uznaje się, że zawsze przesłanka charakteru przepisu, który został naruszony, jest spełniona". Podobnie, zdaniem pełnomocnika, jest w odniesieniu do przesłanek związanych ze skutkami gospodarczymi. W ocenie skarżącej, organ zbagatelizował fakt skutków, jakie niesie za sobą naruszenie, w szczególności skutków związanych z faktem, iż z powodu wadliwości decyzji naruszone zostało prawo skarżącej do prywatności, komfortu, spokoju psychicznego czy bezpieczeństwa. Okoliczności te powodują konieczność ustalenia nieważności decyzji Starosty [...], a w konsekwencji do doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Pełnomocnik zaznaczył, że "skarżąca zastrzega możliwość dalszego rozwinięcia uzasadnienia niniejszej skargi", ale do dnia wydania wyroku skarżąca (ani jej pełnomocnik) skargi nie zmodyfikowali, ani nie uzupełnili o nowe twierdzenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga jest niezasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że tut. Sąd w pełni podzielił ustalenia faktyczne GINB, a także argumentację prawną tego organu, które legły u podstaw rozstrzygnięcia podjętego w zaskarżonym orzeczeniu. Ocenia je jako prawidłowe i wyczerpujące.

Na wstępie wyjaśnić również należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją GINB, jest postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście nie była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. - a więc, czy dana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.).

O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Organ II instancji, dokonując szczegółowej - i przedstawionej w uzasadnieniu swej decyzji - analizy stanu sprawy, wynikającej z w pełni zgromadzonych akt administracyjnych rozważał, czy decyzja Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...] była obarczona którąkolwiek z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1 – 7 k.p.a. W tym zakresie nie poprzestał na ustaleniach, dokonanych przez organ I instancji. Takie działanie GINB w pełni odpowiada wymogom, stawianym organom administracji publicznej, a wynikającym z art. 6 k.p.a. (zasada legalności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 § 1 k.p.a. (zasada bezstronności). Tym samym, ponownie rozpoznając merytorycznie sprawę, GINB w pełni zachował nakaz dwuinstancyjności postępowania, o którym mowa w art. 15 k.p.a.

Przedstawione przez organ uzasadnienie decyzji w zakresie przesłanek nakazujących stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym zwłaszcza uznanie aktu administracyjnego za rażąco naruszający prawo jest prawidłowe, zgodne nie tylko z poglądami doktryny, ale również judykatury (w szczególności wynikającymi z orzeczeń, powołanych przez organ). Dokonane przez GINB omówienie tych przesłanek i wysnute na tej podstawie wnioski odnośnie stanu faktycznego i prawnego sprawy niniejszej są poprawne.

Analiza akt sprawy, w tym w szczególności akt postępowania przed Starostą [...] zakończonego kwestionowaną co do jej ważności decyzją z [...] września 2011 r., Nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca [...] pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działce nr ewid. [...] w [...] potwierdza poprawność stwierdzenia przez organ II instancji, że decyzja ta nie była nieważna w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Słusznie uznał GINB, że skoro [...] wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie został naruszony ani art. 32 ust. 4 pkt. 2, ani art. 33 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud. Co więcej, przepisy te nie zostały w żaden sposób naruszone, a nie tylko – jak stwierdza organ – w sposób rażący.

Organ architektoniczno budowlany, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud.), zaś GINB rozpoznając sprawę fakt ten przeanalizował. Skoro, zgodnie z § 15 planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części dzielnicy północnej i zachodniej dzielnicy przemysłowej [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] września 2004 r., obejmującego nieruchomość inwestycyjną, na terenie oznaczonym symbolem C 35MJ przeznaczenie podstawowe stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna w formie wolno stojącej, bliźniaczej lub szeregowej, a przeznaczenie dopuszczalne obejmuje budynki mieszkalno-usługowe z usługami o charakterze podstawowym – to nie sposób było uznać, aby wydane przez Starostę pozwolenie na budowę, zatwierdzające projekt budowlany, było sprzeczne z prawem miejscowym.

Jak ponadto wynika z dokumentacji budowlanej, przedstawionej wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, inwestycja nie naruszała ustaleń ww. planu miejscowego co do wysokości budynku oraz wskaźnika intensywności zainwestowania i kąta nachylenia połaci dachowych. Organ II instancji przywołał w tym zakresie poprawnie stosowne karty dokumentacji budowlanej, potwierdzające taki wniosek.

Organ II instancji zbadał także, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie naruszała § 19 ust. 2 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z tym paragrafem, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Natomiast analiza projektu budowlanego wykazała, że 2 projektowane miejsca postojowe zaplanowano w odległości 7, 1 m od granicy z działką budowlaną nr ewid. [...] - nie doszło więc do naruszenia (zwłaszcza rażącego) rażącego art. 35 ust. 1 pkt. 2 Pr. bud. w zw. z § 19 ust. 2 pkt. 1 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.

GINB słusznie zwrócił ponadto uwagę, że znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany został sporządzony przez osoby posiadające wymagane prawem uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W aktach sprawy znajdują się też oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Pr. bud.).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, słusznie uznał organ II instancji, że w sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. W tym zakresie bowiem – na co organ się powołał – z załączonej do akt sprawy dokumentacji budowlanej, w szczególności z projektu zagospodarowania terenu wynika, że elewacja północno - wschodnia projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego z otworami usytuowana jest w odległości 4, 0 m od granicy z działką skarżącej, elewacja północna-zachodnia spornego budynku z otworami, usytuowana jest w odległości ok. 4, 00 m od granicy z sąsiednią działką o nr ewid. [...], elewacja południowo-wschodnia projektowanego budynku z otworami usytuowana jest w odległości 4, 7 m od granicy z działka nr ewid. [...], zaś elewacja południowo-zachodnia projektowanego budynku usługowo - mieszkalnego z otworami, usytuowana jest w odległości ok. 4, 4 m od granicy z działką drogową nr ewid. [...].

Słusznie natomiast zwrócił uwagę GINB, że część elewacji północno - wschodniej (na poziomie piętra i poddasza) jest wysunięta o ok. 80 cm w stronę działki skarżącej i zaprojektowano w niej otwory okienne w odległości ok. 3, 20 m od granicy z działką nr ewid. [...]. Rzeczywiście, takie usytuowanie ściany z otworami okiennymi nie jest zgodne z § 12 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. wg stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanych decyzji).

GINB podkreślił więc, że w takim zakresie "kontrolowana decyzja Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...], znak: [...], została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 pkt. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia jednakże, że – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, iż każde naruszenie przepisów dotyczących pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego ma rażący charakter – samo naruszenie ogólnie pojmowanych przepisów budowlanych nie musi jeszcze być rażące. Co więcej, nawet oczywiste naruszenie prawa dopiero wtedy staje się rażące i dopiero wówczas prowadzi do wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym decyzji o pozwoleniu na budowę, gdy skutki naruszenia decyzją administracyjną prawa należy uznać za niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Skutki takie musiałyby być obiektywnie na tyle dotkliwe dla strony, aby uzasadniać eliminację z obrotu prawnego tej decyzji.

Dlatego też, organ II instancji oceniając skutki ww. naruszenia pod kątem dopuszczalności ich uznania w praworządnym państwie słusznie podkreślił, że "(...) budynek mieszkalny został zaprojektowany ścianą z otworami okiennymi, w odległości mniejszej o ok. 80 cm od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], niż to wynika z przepisu § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia, niemniej jednak należy mieć na względzie, że budynek mieszkalny istniejący na działce nr ewid. [...] znajduje się w odległości ok. 5, 0 m od granicy z działką inwestycyjną nr ewid. [...] oraz w odległości ok. 8, 20 - 9, 0 m od spornego budynku (zob. proj. bud. plan zagospodarowania działki). Zgodnie z treścią § 271 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), dla budynków ZL nie powinna być mniejsza niż 8 m".

W takim stanie rzeczy, podnoszony przez skarżącą zarzut, że inwestycja pozbawi ją prywatności, komfortu, spokoju lub bezpieczeństwa nie jest obiektywny, ale subiektywny.

Jeżeli skutki wydania decyzji z naruszeniem prawa nie są na tyle istotne, aby uznać, że w państwie prawnym nie można ich zaakceptować, wówczas nie stwierdza się nieważności takiej decyzji, gdyż nie narusza ona prawa w stopniu rażącym.

Dokonując oceny decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r. należy więc uznać, że wprawdzie naruszała ona prawo w sposób wskazany powyżej (a więc w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zezwalającego na zbliżenie części ściany z oknami do granicy z działką sąsiednią z przekroczeniem dopuszczalnych odległości), tym niemniej takiemu naruszeniu prawa nie sposób przypisać rażącego charakteru, wymaganego treścią art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. W pozostałym zakresie decyzja organu architektoniczno – budowlanego prawa nie narusza, a ponadto nie występują pozostałe przesłanki nieważnościowe, wymienione w pkt. 1 i 3 – 6 § 1 art. 156 k.p.a. (decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej: nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa).

Prawidłowo więc GINB stwierdził, że jeżeli kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja nie jest obarczona żadną z wad z art. 156 § 1 k.p.a. to wówczas organ powinien był odmówić stwierdzenia nieważności decyzji, a nie – jak uczynił to Wojewoda Małopolski – stwierdzić, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Wadliwe prawnie ujęcie sentencji decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2017 r., znak: [...] stało się więc przyczyną, dla której GINB tą decyzję uchylił i orzekł co do meritum, ale w poprawny sposób – odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...].

Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu II instancji w takim zakresie był należycie przywołany przez GINB art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy.

Organ II instancji słusznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w takim wypadku, jak w sprawie niniejszej "treść sentencji decyzji organu wojewódzkiego powinna brzmieć - odmawiam (odmawia się) stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] września 2011 r., Nr [...]-" – i w ten właśnie sposób GINB orzekł merytorycznie.

Choć takie rozstrzygnięcie GINB było merytorycznie poprawne, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdza jednak, że uzasadnienie decyzji w tym zakresie nie odpowiada wymogom art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., gdyż obowiązkiem GINB było wyjaśnienie stronie tego, dlaczego w sytuacji, kiedy organ stwierdza naruszenie prawa w uzasadnieniu swej decyzji, to jednocześnie uchyla decyzję o treści ""stwierdza się wydanie decyzji Starosty [...] z dnia [...].09.2011 r., znak: [...] nr [...] z naruszeniem prawa".

Obowiązkiem organu II instancji było więc wyjaśnienie, że art. 158 § 2 k.p.a., będący podstawą prawną ewentualnego stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, dotyczy wyłącznie takiej sytuacji, w której nie można stwierdzić nieważności decyzji z uwagi na przesłanki negatywne z art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7 k.p.a., jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (przy uwzględnieniu, że artykuł ten został uznany za niezgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 21 maja 2015 r. ale tylko w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 - Dz.U. z 2015 r., poz. 702).

Skoro więc – co wynika z przedstawionej przez tut. Sąd oceny prawnej - decyzja Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r. nie mogła być uznana za nieważną z uwagi na to, że nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a nie dlatego, że od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, lub że wywołała nieodwracalne skutki prawne – to żaden przepis prawa cogentis nie upoważniał organu administracji publicznej do stwierdzenia wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa.

Wskazane powyżej uchybienie procesowe organu II instancji nie miało jednak istotnego wpływu na wynika sprawy – a tylko taka okoliczność nakazywałaby sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Zarzut pełnomocnika skarżącej, dotyczący naruszenia "przepisów postępowania - art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie oraz błędną wykładnię, w sytuacji gdy każde uchybienie normom dotyczącym zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA" był więc – z przyczyn omówionych powyżej - błędny.

Należy ponadto wyjaśnić, że niemożliwym jest naruszenie przepisu poprzez "jego niezastosowanie". Przepis naruszony być może wyłącznie przez jego błędne zastosowanie lub wadliwą wykładnię.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania "art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dopuszczenie się dowolności przy ocenie materiału dowodowego oraz nie rozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i w konsekwencji wydanie decyzji sprzecznej ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a to poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że skutki naruszenia nie mają charakteru rażącego, w sytuacji gdy każde uchybienie normom dotyczącym zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA a nadto organ bezzasadnie przyjął prymat trwałości decyzji administracyjnej nad prawem skarżącej do prywatności, komfortu, spokoju psychicznego i bezpieczeństwa, które nie mogą doznawać uszczerbku na skutek naruszenia tych norm, a obowiązkiem organów jest doprowadzenie do sytuacji, w której prawa skarżącej zostaną zapewnione" również z przyczyn w uzasadnieniu niniejszego wyroku okazał się chybiony. Zarzut ten, de facto jest powtórzeniem zarzutu pierwszego, tylko zmodyfikowanym o dodanie przepisów ogólnych k.p.a.

GINB orzekając prawidłowo merytorycznie nie mógł naruszyć art. 7 k.p.a., natomiast pełnomocnik skarżącej w żaden sposób nie wyjaśnił, na czym miałoby polegać naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. (zbieranie oraz ocena dowodów) – co przy oczywistym stwierdzeniu, że w postępowaniu nieważnościowym organ ocenia kwestionowaną decyzję na podstawie tego stanu rzeczy, w jakim została ona wydana uniemożliwia zrozumienie intencji pełnomocnika. Podobnie, nie wynika z treści skargi – a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odnalazł w aktach sprawy potwierdzenia stanowiska skarżącej – czemu GINB miałby naruszyć zasadę swobodnej oceny dowodów.

Przedmiotem nadzwyczajnego trybu postępowania jest ustalenie, czy decyzja została wydana z ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów prawa materialnego. W tym trybie postępowania nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Przeprowadzenie postępowania dowodowego jest jedynie wówczas konieczne, jeżeli kwestionowane jest podciągnięcie stanu faktycznego, który nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w normie prawa materialnego.

Zarówno akta sprawy, jak i wysoka lakoniczność uzasadnienia skargi i nieprzedstawienie wywodów – choćby tylko faktycznych – uzasadniających stawiane zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia ww. norm procesowych powoduje, że zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. był nie tylko w żadnej mierze nieuzasadniony, ale i niezasadny.

Prawo skarżącej do "prywatności, komfortu, spokoju psychicznego czy bezpieczeństwa" nie może być skutecznie kwestionowane. Tym niemniej, jak już zostało to wyjaśnione, aby prawo takie przesądzało o niedopuszczalnych w państwie prawa skutkach decyzji, a w konsekwencji stanowiło o rażącym charakterze naruszenia prawa, prowadzącym do eliminacji kwestionowanej decyzji, to musi mieć obiektywnie charakter niedopuszczalny w państwie prawnym. Dlatego od podnoszącego taki zarzut należałoby oczekiwać, że wskaże choćby w jaki sposób (pomimo zachowania ponad 12 metrowej odległości pomiędzy najbardziej i niezgodnie z prawem wysuniętym fragmentem budynku objętego kwestionowanym pozwoleniem na budowę i budynkiem skarżącej) naruszony jest spokój psychiczny, komfort, bezpieczeństwo i prywatność skarżącej.

W postępowaniu nadzwyczajnym, a więc ustalającym ważność (lub jej brak) decyzji administracyjnej, przedmiotem rozpoznania nie jest ponowna ocena projektu budowlanego. Organ w postępowaniu nieważnościowym bada wyłącznie przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., a oceniając kwestię ewentualnego naruszenia prawa przez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego organ bada ciężar owego naruszenia, a więc, czy było ono rażące. GINB dokonał w tym zakresie ustaleń zgodnych tak z poglądami nauki prawa, jak i orzecznictwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wobec kategorycznych stwierdzeń pełnomocnika skarżącej, które miałyby być uzasadnione treścią wyroku NSA z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2983/15 wyjaśnia, że stan faktyczny sprawy, w której wydany został ww. wyrok był zupełnie odmienny, odmienne tez były okoliczności nakazujące wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę..

Po pierwsze, nieważność decyzji wywiedziona była z faktu, że inwestor uzyskał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielającą pozwolenia na budowę niezgodną z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wbrew treści przepisu art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Po drugie, rażący charakter naruszenia § 12 ust. 2 i 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie polegał na tym, że kwestionowany w tamtej sprawie budynek zaprojektowany został ścianą z otworem okiennym i drzwiowym w odległości 3 m od granicy, jak również 1, 33 m ścianą z otworem drzwiowym od granicy z inną działką i w odległości ok. 0, 5 – 1 m od kolejnej nieruchomości.

Słusznie więc uznał w tamtej sprawie WSA, że przy takim naruszeniu odległości od granic "usytuowanie budynku stoi w jawnej sprzeczności z ww. § 12 ust. 2 warunków technicznych". Tym niemniej Sąd I instancji – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej – uznał przede wszystkim, że "naruszenie to wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa, z uwagi na naruszenie praw właścicieli sąsiedniej działki oraz zagrożenie bezpieczeństwa pożarowego mieszkańców sąsiadujących nieruchomości". W uzasadnieniu swego wyroku NSA zaś wyraźnie wskazał na konieczność uwzględnienia konsekwencji naruszenia prawa, niezbędnych dla stwierdzenia nieważności decyzji, stwierdzając wprost, że naruszone zostały przepisy "których naruszenie ma następstwo dla zagrożenia bezpieczeństwa pożarowego".

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.