Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 24/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 161 par. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35, art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka /spr./ Sędzia WSA Olga Białek Protokolant Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi R. Ż. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. umarza postępowanie w zakresie bezczynności Wojewody D.; II. stwierdza, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wojewodzie D. grzywnę w kwocie 300,00 zł (słownie: trzysta); IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem kosztów postępowania sądowego; V. zwraca skarżącemu kwotę 100,00 zł tytułem nadpłaty od wpisu.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 1 lutego 2013 r. R. Ż. i L. Ż. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie rozpatrzenia złożonych przez nich wniosków dotyczących potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. i J. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (miejscowość A., powiat k., województwo w. – obecnie terytorium Ukrainy).

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności organu prowadzącego postępowanie, a z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby w trakcie trwania postępowania zainicjowanego skargą organ wydał decyzję merytoryczną, o stwierdzenie przewlekłości postępowania. Nadto skarżący zażądali stwierdzenia, że bezczynność lub przewlekle prowadzone postępowanie organu miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wnieśli o wyznaczenie organowi odpowiedniego terminu do załatwienia sprawy. Dodatkowo skarżący wnieśli o wymierzenie organowi grzywny oraz o zasądzenie na rzecz wnioskodawców solidarnie kosztów postępowania w wysokości dwukrotności stawki minimalnej.

Skarżący zarzucili Wojewodzie D., prowadzącemu postępowanie w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, naruszenie art. 35 § 1 k.p.a. oraz art. 36 k.p.a, w konsekwencji czego organ pozostaje w bezczynności, a postępowanie prowadzone jest przewlekle.

Na uzasadnienie skargi podano, że w dniu 10 stycznia 2007 r. R. Ż. i L. Ż. oraz pozostali wnioskodawcy złożyli do Wojewody D. wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. D. i J. D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Do chwili obecnej postępowanie wszczęte na podstawie wskazanego wniosku nie zostało zakończone. Nota bene w trakcie jego trwania organ wielokrotnie przesuwał termin załatwienia sprawy. Nowe terminy załatwienia sprawy wyznaczane były przez organ na następujące dni: 31 grudnia 2007 r., 31 lipca 2008 r., 30 czerwca 2012 r., 31 marca 2013 r. Wskazać należy, że dopiero w dniu 14 listopada 2011 r. organ wojewódzki wystosował zapytanie do starostów kilku powiatów w celu ustalenia, czy uczestnicy postępowania nabyli na terenie działalności tych organów prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej w związku z wojną z 1939 r. Zdaniem skarżących w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić ewidentne naruszenie zasad związanych z szybkością postępowania organów administracji.

Następnie w skardze zwrócono uwagę, że w myśl art. 12 § 1 kpa organy administracji powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady ogólnej szybkości postępowania wypływa dla organu administracji obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, iż nie można zarzucić im zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Organ pozostaje w bezczynności w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 kpa (wyrok z dnia 3.3.2010 r. WSA w Warszawie, I SAB/Wa 112/09). Z art. 35 § 1 kpa wynika obowiązek organu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 kpa). Organ administracji publicznej powinien powiadomić strony o każdym niezałatwieniu sprawy w terminie. Organ zmierza do załatwienia sprawy, jeśli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w wyżej powołanych przepisach. Jeżeli tak nie jest to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc istnieje stan pozostawiania organu w bezczynności. W ocenie skarżących, taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, gdyż wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty został złożony 10 stycznia 2007 r., a organ rozpoznający wniosek rażąco przekroczył terminy zakreślone w wyżej wskazanych przepisach.

Dalej podano, że w dniu 26 września 2011 r. wnioskodawca R. Ż., za pośrednictwem pełnomocnika, złożył zażalenie do Ministra Skarbu Państwa na niezałatwienie sprawy przez Wojewodę D. i przewlekle prowadzone postępowanie. W odpowiedzi Minister Skarbu Państwa wydał w dniu [...]r. postanowienie, w którym po pierwsze uznał zażalenie za uzasadnione, a po drugie wyznaczył organowi termin czterech miesięcy od dnia doręczenia postanowienia na rozpatrzenie przedmiotowej sprawy. Wskazać dodatkowo należy, że w uzasadnieniu wydanego postanowienia Minister Skarbu Państwa wyraźnie potwierdził, że wojewoda nie podjął praktycznie żadnych czynności w celu rozpatrzenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Minister wskazał także, że organ już kilkakrotnie wyznaczał termin dodatkowego załatwienia sprawy, przy czym nie podjął nawet próby uzasadnienia takiego działania, stąd kolejne próby przedłużania postępowania poprzez wydawanie postanowień o przedłużeniu terminu nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie bezczynności. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wyższego stopnia wyznaczył wojewodzie czteromiesięczny termin na ostateczne rozpatrzenie przedmiotowej sprawy, uwzględniając już wówczas, że w sprawach tego typu istnieje konieczność wyjaśniania skomplikowanych kwestii. Wynika stąd, że sprawa ta powinna była zakończyć się już na początku maja 2012 r.

Następnie skarżący wskazali, że przewlekłość postępowania oznacza stan, w którym organ administracyjny w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 § 2 kpa, powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu podstawowego; działanie lub zaniechanie organu, które sprowadza się do prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, tezy do art. 149). Takie też rozumienie zdaje się przyjmować orzecznictwo uznając, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Natomiast bezczynność oznacza brak jakiejkolwiek aktywności organu administracji ' w danej sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SAB/PO 42/11. wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 stycznia 2012 r., II SAB/Kr 143/11). W konsekwencji skarżący podnieśli, że z tych względów należy uznać, iż rozpoznając skargę na bezczynność organu administracji publicznej, na podstawie przepisów art. 149 § 1 PostAdmU w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 PostAdmU, w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 kwietnia 2011 r., sąd administracyjny obowiązany jest dokonać z urzędu kontroli przewlekłości postępowania administracyjnego, którego dotyczy skarga (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 lutego 2012 r. II SAB/Go 59/11). W związku z powyższym skarżący zawarli wniosek ewentualny o stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania.

Wobec braku reakcji organu I stopnia na postanowienie ministra wyznaczające dodatkowy termin załatwienia sprawy L. Ż. w dniu 1 sierpnia 2012 r. złożył pismo do organu wyższego stopnia, w którym wskazał na bezprawne działanie wojewody i krzywdę, jaką ponieśli wnioskodawczy w związku z bezczynnością i rażącym naruszaniem prawa przez organ. Ponadto wskazano, że za utrwalonymi w judykaturze i piśmiennictwie poglądami, że zwrot "rażące naruszenie prawa" należy pojmować jako oczywiste, jaskrawe naruszenie prawa, w tym przypadku relatywizowane do czasu lub sposobu działania organu w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej. Termin "rażący" definiowany jest w języku polskim jako cecha ujemna, dająca się łatwo stwierdzić, wyraźna, oczywista, bardzo duża lub niewątpliwa. W przedmiotowym przepisie chodzi zatem o takie działania lub zaniechania podmiotu, które w sposób niewątpliwy i oczywisty pozostają w sprzeczności z obowiązkiem podjęcia działań zmierzających do załatwienia danej sprawy administracyjnej. Dla rozumienia tego terminu oraz oceny stopnia przewlekłości istotne jest również uwzględnienie bogatego orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka badającego naruszanie przez państwa - sygnatariuszy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka w zakresie dotyczącym rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (szeroko na ten temat, P. Hofmański, A. Wróbel (w:) Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz, tom I pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2010, teza F do art. 6).

W ocenie skarżących Wojewoda D. pozostaje w zwłoce w przedmiotowej sprawie, ponieważ w ciągu przeszło sześciu lat nie podjął należytych i wystarczających kroków w celu rozpatrzenia sprawy. Ponadto biorąc pod uwagę czas trwania niniejszego postępowania, brak należytej reakcji na czynności nadzorcze oraz brak okoliczności usprawiedliwiających opieszałość w działaniu organu i brak aktywności w procesie, stwierdzić należy, że brak działania organu I stopnia miał miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że w dniu 10 stycznia 2007 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek R. Ż., H. M., J. Ż., L. Ż., K. Z., E. S., H. B., B. Ś., F. Ż. oraz Z. K. o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i J. małżonków D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania zmarł F. Ż., a w jego miejsce jako strony wstąpiły: S. Ż., D. M. i E. Ż.. Zmarła też J. Ż., w miejsce której wstąpił L. Ż. oraz K. Ż.. D. M. i E. Ż. zrzekły się swoich praw do rekompensaty na rzecz S. Ż.. W związku z powyższym, ich sprawa zostanie rozstrzygnięta przez Wojewodę D. w terminie późniejszym. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. wyznaczono termin rozpatrzenia ich sprawy do dnia 31 marca 2013 r.

Następnie w odpowiedzi na skargę podano, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda Dolnośląski podjął następujące czynności:

Po pierwsze, trzykrotnie wyznaczono termin rozpatrzenia wniosku do dnia kolejno: 31 grudnia 2007 r., 31 lipca 2008 r. i 30 czerwca 2012 r. Powyższe terminy nie zostały dochowane.

Po drugie, Ministerstwo Skarbu Państwa pismem nr [...] z dnia 6 października 2011 r. poinformowało, że pismem z dnia 26 września 2011 r. R. Ż., reprezentowany przez adwokata [...], wniósł zażalenie na bezczynność Wojewody D. w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnym obszarem Rzeczypospolitej Polskiej. Pismem nr [...] z dnia 23 listopada 2011 r. Wojewoda D. przekazał do Ministerstwa Skarbu Państwa akta sprawy oraz udzielił wyjaśnień dotyczących stanu przedmiotowego postępowania. Minister Skarbu Państwa postanowieniem nr [...]z dnia [...] r. uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył Wojewodzie D. termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ciągu czterech miesięcy od daty otrzymania postanowienia, tj. od dnia 30 grudnia 2011 r.

Po trzecie, pismem nr [...]z dnia 14 listopada 2011 r. organ prowadzący postępowanie wystąpił do starostw powiatowych w Ż., we W., w R., K., M., T., L., C. i K., oraz do Urzędu Miasta P. i Urzędu Miasta J. z zapytaniem, czy A. i J. małżonkowie D. oraz ich spadkobiercy i następcy prawni nabyli na ww. terenie prawo własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa z zaliczeniem na poczet ceny wartości mienia nieruchomego pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. Na podstawie odpowiedzi udzielonej przez wskazane urzędy ustalono faktyczny dotychczasowy stan realizacji prawa do rekompensaty.

Po czwarte, w dniu 14 lutego 2012 r. do wojewody wpłynął odpis skrócony aktu zgonu K. Ż.. Z informacji przekazanych przez wnioskodawczynie E. S., H. B. i B. Ś. wynika, że mogą być one, jako córki, potencjalnymi spadkobierczyniami po zmarłej, jednakże zachodzi konieczność ustalenia kręgu spadkobierców. W związku z powyższym rozdzielono sprawę w celu załatwienia jej w częściach, zgodnie z art. 104 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, sprawa o sygnaturze [...] obejmuje wniosek R. Ż., H. M., L. Ż., Z. K. i S. Ż.. Natomiast sprawa o sygnaturze [...] obejmuje wniosek E. S., H. B. oraz B. Ś..

Po piąte, w odniesieniu do sprawy o sygnaturze [...] postanowieniem z dnia [...]r. wyznaczono termin rozpatrzenia sprawy do dnia 31 marca 2013 r. Postanowieniem nr [...]z dnia [...] r. wojewoda dokonał pozytywnej oceny spełnienia przez wniosek R. Ż., H. M., L. Ż., S. Ż. oraz Z. K. wymogów ustawowych. Postanowieniem tym strony zostały wezwane do wyboru formy rekompensaty oraz do przedłożenia operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym określona zostanie wartość nieruchomości pozostawionej przez A. i J. małżonków D. poza obecnymi granicami RP. W dniu 10 stycznia 2013 r. R. Ż., H. M. i Z. K. przedłożyli do akt sprawy oświadczenia o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty. W dniu 22 stycznia 2013 r. oświadczenie takie przedłożyła również S. Ż.. Do dnia dzisiejszego do organu prowadzącego postępowanie nie wpłynął operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, określający wartość pozostawionej nieruchomości oraz oświadczenie L. Ż. o wybranej formie realizacji prawa do rekompensaty.

Po szóste, w dniu 5 lutego 2013 r. do Wojewody D. wpłynęła skarga z dnia 1 lutego 2013 r. adwokata [...] pełnomocnika R. Ż. oraz L. Ż. na bezczynność Wojewody D. w prowadzonym postępowaniu o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez A. i J. małżonków D. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Wojewoda stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zachodzi stan bezczynności ze strony organu w odniesieniu do wniosku R. Ż. i L. Ż. (oraz H. M., S. Ż. i Z. K.), ponieważ strony te, pomimo wezwania zawartego w postanowieniu wojewody nr [...] z dnia [...] r. nie przedłożyły operatu szacunkowego dotyczącego określenia wartości pozostawionej nieruchomości. Możliwość wydania decyzji w sprawie uzależniona jest zatem od dokonania czynności przez strony. Natomiast odnośnie sprawy nr [...], podjęcie kolejnych czynności będzie możliwe po uprzednim uzupełnieniu braków formalnych, wskazanych w piśmie nr [...] z dnia [...] r. Wobec tego organ wniósł o oddalenie skargi, albowiem jest ona bezzasadna.

Następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżących zatytułowane "Replika" złożone w dniu 4 kwietnia 2013 r., w którym stwierdzono, że skarżący podtrzymują twierdzenia i wnioski podniesione w skardze, a ponadto precyzują wniosek zawarty w skardze i wnoszą o stwierdzenie bezczynności organu prowadzącego postępowanie, a na wypadek, gdyby sąd uznał, że brak jest przesłanek do stwierdzenia bezczynności na obecnym etapie toczącego się przed organem postępowania, o stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest przewlekle. Nadto podtrzymano pozostałe wnioski i zarzuty skargi.

W dalszej części pisma wyjaśniono, że skarga nie jest ograniczona do wniosku o stwierdzenie bezczynności organu, jak sugeruje to organ w odpowiedzi na skargę. Skarga zawiera wniosek o stwierdzenie bezczynności oraz wniosek ewentualny o stwierdzenie, że postępowanie prowadzone jest przez organ przewlekle. W opinii skarżących wniosek o stwierdzenie bezczynności jest zasadny, gdyż organ nawet jeśli podejmował do tej pory czynności, to miały one jedynie na celu sprawianie pozorów działania, podczas gdy w rzeczywistości nie były podejmowane żadne czynności zmierzające do merytorycznego zakończenia sprawy. Na wypadek jednak, gdyby sąd uznał, że stwierdzenie bezczynności organu nie jest możliwe na obecnym etapie postępowania, oczywiście zasadny jest wniosek o stwierdzenie przewlekłości przedmiotowego postępowania. Zauważyć należy, że sprawa administracyjna, która toczy się przed organem z wniosku skarżących mogła i powinna była zostać załatwiona w terminie o wiele krótszym. Ponadto w sprawie tej termin jej załatwienia był kilkakrotnie bezpodstawnie przedłużany przez organ. Jednocześnie wskazano, że nawet, gdyby skarga nie zawierała wniosku ewentualnego o stwierdzenie przewlekłości sprawy administracyjnej, sąd rozpatrujący skargę z urzędu powinien dokonać kontroli przewlekłości postępowania, którego skarga dotyczy (II SAB/Go 59/11). Zdaniem skarżących w tej sytuacji skarga jest uzasadniona w sposób oczywisty, a stanowisko organu, który nadal zaprzecza, jakoby naruszył prawo poprzez opieszałe prowadzenie sprawy jest całkowicie niezrozumiałe i bezpodstawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 8 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wr 24/13) odrzucił skargę L. Ż. w niniejszej sprawie. Postanowienie to jest prawomocne od dnia 20 maja 2013 r.

W kolejnym piśmie procesowym doręczonym sądowi w dniu 30 kwietnia 2013 r. Wojewoda D. zauważył, że jego stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę odnosi się zarówno do zarzutu bezczynności, jak i przewlekłości postępowania. Natomiast w piśmie z dnia 23 lipca 2013 r. Wojewoda D. poinformował, że w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], potwierdzającą prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznający skargę w niniejszej sprawie w pierwszym rzędzie przystąpił do oceny tego, czy w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Wojewody D. w postępowaniu administracyjnym zainicjowanym wnioskiem R. Ż. dotyczącym potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Na wstępie trzeba zauważyć, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przesłanki, których jednoczesne zaistnienie warunkuje powstanie stanu bezczynności w toku postępowania administracyjnego to po pierwsze brak działania organu, przyjmujący postać "niezałatwienia sprawy" będącej przedmiotem postępowania oraz, po drugie, upływ terminu do załatwienia sprawy (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, LEX 2011). W przypadku skargi na bezczynność, dokonując badania jej zasadności sąd czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Natomiast w rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne stało się bezprzedmiotowe w zakresie bezczynności organu, ponieważ w chwili rozpoznawania skargi na rozprawie, to jest w dniu 10 września 2013 r., w obrocie prawnym znajdowała się już decyzja administracyjna Wojewody D. z dnia [...] czerwca 2013 r., która kończy postępowanie przed tym organem. Skoro tak, to niemożliwe było merytoryczne rozpoznanie skargi poprzez wydanie wyroku uwzględniającego skargę i zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie decyzji. Wobec tego sąd stwierdził konieczność umorzenia postępowania w niniejszej sprawie w zakresie bezczynności Wojewody D.. Stąd w pkt I sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Następnie sąd rozpoznający skargę przejść musiał do rozpoznania zarzutów związanych z przewlekłym prowadzeniem postępowania przez Wojewodę D.. W tym kontekście sąd przyjął, zgadzając się z rozumowaniem zaprezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2325/12 (opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że wydanie, w toku postępowania sądowego po wniesieniu skargi, przez organ administracyjny decyzji nie zwalania wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W związku z powyższym sąd dokonał oceny przebiegu kontrolowanego postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę D. w celu dokonania oceny, czy było ono prowadzone przewlekle. Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania organu administracji publicznej w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Powyższa charakterystyka pojęcia przewlekłości postępowania ma swoje źródło w tym, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym reguluje art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267). W myśl § 1 tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl § 5 cytowanego przepisu, do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Nadto ustawa z dnia z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.) nie wyłącza stosowania przepisu art. 35 k.p.a.

Wobec powyższego i przy tak zarysowanym rozumieniu przewlekłości w postępowaniu administracyjnym, sąd stwierdził, że postępowanie zmierzające do rozpatrzenia wniosku R. Ż. dotyczącego potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP prowadzone było w sposób przewlekły.

Sąd rozpoznający skargę ustalił, że wniosek skarżącego do organu wpłynął w dniu 10 stycznia 2007 r. Organ postanowieniem z dnia [...] zawiadomił strony, że wniosek zostanie załatwiony do dnia 31 grudnia 2007 r. z powodu bardzo dużej ilości wniosków wpływających do wojewody i konieczności załatwiania ich zgodnie z kolejnością. Kolejną czynnością procesową organu było wydanie postanowienia z dnia [...]r., którym zawiadomiono strony, że sprawa będzie załatwiona do dnia 31 lipca 2008 r., co uzasadniono jak poprzednio. Następną czynnością procesową organu było przesłuchanie R. Ż. w charakterze strony w dniu 11 października 2009 r. Kolejno w dniu 12 sierpnia 2010 r. organ włączył do akt oświadczenia stron o wskazaniu określonych osób jako uprawnionych do rekompensaty oraz kserokopie dowodów osobistych stron postępowania. W dniu 12 sierpnia 2011 r. strony, w tym R. Ż., wniosły wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na naruszeniu terminu do załatwienia sprawy. Postanowieniem z dnia [...] r. organ wezwał strony do przedłożenia określonych dokumentów i zakreślił termin do załatwienia sprawy na dzień 30 czerwca 2012 r. Pismami z dnia 14 listopada 2011 r. organ wystąpił do kilkunastu starostów o udzielenie informacji na temat akt osiedleńczych związanych ze stronami postępowania. Po rozpoznaniu zażalenia R. Ż. na bezczynność organu, Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył Wojewodzie D. termin 4 miesięcy na rozpatrzenie sprawy. Pismem z dnia 3 września 2012 r. Dyrektor Departamentu Reprywatyzacji i Mienia Ministerstwa Skarbu Państwa zwrócił się do wojewody o udzielenie wyjaśnień przyczyn niezałatwienia sprawy, przypominając, że termin na załatwienie sprawy upłynął w dniu 30 kwietnia 2012 r. Kolejną czynnością procesową wojewody było wydanie postanowienia z dnia [...] r., którym organ zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2013 r. Dalej wojewoda postanowieniem z dnia [...] r. dokonał pozytywnej oceny spełnienia wymogów ustawowych wniosku R. Ż. (i innych) i zobowiązał strony do wyboru formy rekompensaty oraz doręczenia operatu szacunkowego nieruchomości w terminie 3 miesięcy. W dniu 4 lutego 2013 r. do organu wpłynęła skarga R. Ż. na bezczynność wojewody, skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 26 marca 2013 r. do akt złożono operat szacunkowy nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ potwierdził prawo R. Ż. (i innych) do rekompensaty za mienie pozostawione poza obecnymi granicami RP.

Analizując przebieg postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, sąd doszedł do wniosku, że organ prowadził postępowanie przewlekle. Od chwili otrzymania wniosku strony do pierwszej czynności procesowej organu (przesłuchanie strony) minęły 2 lata i 9 miesięcy. Na kolejną czynność organu zmierzającą do rozpatrzenia sprawy, strony czekały do września 2011 r., a zatem prawie 2 lata. Po wystąpieniu wojewody do starostów o odszukanie akt osiedleńczych, następna czynność organu nastąpiła po roku i polegała na zawiadomieniu o niezałatwieniu sprawy w terminie, lecz już po miesiącu, a więc w grudniu 2012 r. organ przeszedł do końcowej fazy postępowania i zażądał od stron przedłożenia operatu szacunkowego nieruchomości. Nie można też nie wspomnieć, że zgodnie ze wspomnianym postanowieniem Ministra Skarbu Państwa, termin do załatwienia sprawy upłynął w dniu 30 kwietnia 2012 r., a sprawę zakończono decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r.

Podsumowując należy powiedzieć, że czynności we wstępnej fazie postępowania polegające na przedłużaniu terminu do załatwienia sprawy nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., a co więcej wcale nie zmierzały do załatwienia sprawy wniosku R. Ż.. Ich efektem było wyłącznie trwanie organu w pozornym "załatwianiu sprawy", a w istocie organ w tym czasie, tj. przez prawie 3 lata, nie podejmował żadnych czynności, które znalazłyby odzwierciedlenie w aktach administracyjnych. Sąd nie dopatrzył się również żadnych istotnych czynności organu między przesłuchaniem R. Ż. (październik 2009 r.), a wezwaniem z dnia 22 września 2011 r. do przedłożenia określonych dokumentów. Zatem również w tym okresie organ nie podejmował żadnych istotnych czynności zmierzających do zakończenia postępowania. Dalej, sąd stwierdził brak należytej aktywności organu po otrzymaniu postanowienia organu wyższego stopnia wyznaczającego termin do załatwienia sprawy (grudzień 2011 r.), a wydaniem postanowienia z dnia 14 listopada 2012 r., którym organ zawiadomił strony, że sprawa zostanie załatwiona do dnia 31 marca 2013 r. Ten okres sąd rozpoznający skargę również zaliczył do czasu, w którym organ dopuścił się przewlekłości w postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę, Wojewoda D. rozpatrując wniosek R. Ż. naruszył art. 35 k.p.a., czym dopuścił się przewlekłości postępowania, a przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że samo niezałatwienie sprawy w terminie nie mogłoby być poczytane za bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o ile działaniom organu da się przypisać logikę postępowania prowadzącą do szybkiego i efektywnego gromadzenia materiału dowodowego i jego sprawnej oceny wyrażonej w decyzji kończącej postępowanie. Ewentualne uchybienie terminowi do załatwienia sprawy określonemu w art. 35 k.p.a. (obiektywnemu, a więc 1- lub 2-miesięcznemu) może być usprawiedliwione okolicznościami opisanymi w § 5 tego przepisu. Zdaniem sądu rozpoznającego skargę w niniejszej sprawie nie można jednak uznać, że opóźnienie w załatwieniu sprawy wyniknęło na skutek biegu terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania czy okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Przeciwnie, wielomiesięczna opieszałość organu doprowadziła do tego, iż należy stwierdzić przewlekłe prowadzenie postępowania, a zatem działanie z naruszeniem przepisu art. 35 k.p.a. w sposób rażący. Dodatkowo o przewlekłym prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa świadczy zignorowanie przez organ terminu wyznaczonego do załatwienia sprawy przez Ministra Skarbu Państwa. Nadto w pojęciu przewlekłość postępowania mieści się również nieuzasadnione przedłużanie przez organ terminu załatwienia sprawy, z czym w kontrolowanym postępowaniu strony spotykały się kilkakrotnie, a co stanowi jasny przykład opieszałego i nieskutecznego działania organu. Odnośnie do stwierdzenia, że do przewlekłości doszło z rażącym naruszeniem prawa, sąd skłonił się do przyjęcia, iż "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie sądu, zestawienie kodeksowych terminów załatwiania spraw z przebiegiem kontrolowanego postępowania administracyjnego pozwalało z łatwością dostrzec rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 k.p.a. W świetle powyższych okoliczności sąd w pkt II wyroku orzekł stosownie do przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a.

W dalszej kolejności w związku z wnioskiem skarżącego o wymierzenie organowi grzywny, należało zważyć, że o wymierzeniu grzywny sąd orzeka w razie uwzględnienia skargi, a więc w sytuacji, jaka wystąpiła w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2013 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. i w drugim półroczu 2012 r. (M.P. z 2013 r. poz. 89), przeciętne wynagrodzenie miesięczne w 2012 r. wyniosło 3521,67 zł.

Należy pamiętać, że wysokość grzywny sąd miarkuje w zależności od stopnia winy organu w okolicznościach danej sprawy, a nie może pozostać bez wpływu i to, czy organ po wniesieniu skargi wydał rozstrzygnięcie kończące postępowanie administracyjne. Sąd w niniejszej sprawie wziął pod uwagę, że na przewlekłość postępowania mogła mieć wpływ – podnoszona przez organ – kwestia znacznego wpływu spraw do organu, za którą nie szło zwiększenie zatrudnienia w aparacie pomocniczym organu. Sąd rozpoznający skargę wziął także pod uwagę, że z punktu widzenia relacji obywatel-organ kluczowe znaczenie ma samo uwzględnienie skargi i orzeczenie o rażącym naruszeniu prawa, a grzywna pozostaje w rękach sądu instrumentem pobocznym w stosunku do istoty sprawy administracyjnej objętej skargą. W związku z powyższym, stosownie do art. 149 § p.p.s.a., orzeczono jak w pkt III sentencji wyroku.

Jeżeli natomiast chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt IV sentencji wyroku), to należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 200 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzoną kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) składa się kwota 100 zł (słownie: sto złotych) z tytułu wpisu sądowego od skargi, kwota 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika będącego adwokatem i kwota 17 zł (słownie: siedemnaście złotych) z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi. Wbrew wnioskowi zawartemu w skardze sąd nie przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenia w wysokości dwukrotności stawki minimalnej, ponieważ charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia – w ocenie sądu – nie dawały do tego powodów.

Rozstrzygnięcie w pkt V sentencji wyroku wynika z konieczności zwrotu nadpłaconego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł i znajduje postawę w art. 225 p.p.s.a.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł, jak w sentencji wyroku.