Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 66/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 6, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 91 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 11 ust. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ AWSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na zarządzenie Wójta Gminy [...] z dnia 15 listopada 2021 r. nr 120/2021 w przedmiocie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A.M. (dalej: "skarżący") jest zarządzenie Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt", "organ") z dnia 15 listopada 2021 r. nr 120/2021 w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...].

Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1372; dalej: "u.s.g."), art. 15 ust. 1 i art. 26a ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194 z późn. zm.; dalej: "ustawa") i art. 70 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2020r. poz. 1320 z późn. zm.) oraz po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Przedmiotowym zarządzeniem Wójt odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] z dniem 15 listopada 2021r. Wskazano w nim, że odwołanie to jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy, z zachowaniem 3 miesięcznego okresu wypowiedzenia, który upłynie w dniu 28 lutego 2022 r. Zarządzenie weszło w życie z dniem jego podjęcia.

W sporządzonym do zarządzenia uzasadnieniu, Wójt wskazał, że zgodnie z przepisami stanowiącymi podstawę jego wydania, pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie - niezwłocznie lub w określonym terminie - odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał. Zaznaczył, że zgodnie z aktualnie dominującym poglądem, odwołanie pracownika ze stanowiska musi być dokonane w formie pisemnej, lecz nie musi zawierać przyczyny odwołania, a pracownik nie może kwestionować skutecznie odwołania równoznacznego z wypowiedzeniem umowy o pracę ze względu na brak uzasadnionej przyczyny. Niemniej, mając na uwadze długoletnie wykonywanie pracy przez skarżącego na rzecz społeczności lokalnej, organ postanowił wyjaśnić, że główną przyczyną odwołania jest negatywna ocena wykonywania przez skarżącego obowiązków służbowych Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], w zakresie działalności statutowej Ośrodka jak i w zakresie działalności finansowo-organizacyjnej.

Zdaniem Wójta oferta zajęć, imprez organizowanych przez Gminny Ośrodek Kultury w [...] (dalej: "GOK") jest niesatysfakcjonująca, szczególnie w zestawieniu z innymi placówkami w sąsiednich gminach. Liczba propozycji jest niewielka i skierowana właściwie wyłącznie do dzieci. Brak jest zajęć dla młodzieży, osób dorosłych czy seniorów, umożliwiających ich jakąkolwiek aktywizację. Wójt wskazał, że Dyrektor instytucji nie wykazuje się inicjatywą, nie podejmuje starań w celu rozwijania, wzbogacania i urozmaicania programu zajęć i imprez proponowanych mieszkańcom. W okresie pandemii nie podjęto jakichkolwiek prób w zakresie prowadzenia innych form działalności, np. z wykorzystaniem Internetu, tak aby ograniczyć negatywne skutki wprowadzonych obostrzeń. Placówka nie prowadzi działalności w innych miejscowościach Gminy, co utrudnia dostęp mieszkańców. Wójt podał, że Dyrektor nie wykazuje się również inicjatywą w zakresie pozyskiwania środków na cele statutowe ze źródeł zewnętrznych jak programy unijne czy rządowe oraz od sponsorów. Ogranicza się do finansowania działalności GOK przede wszystkim z dotacji z budżetu Gminy. Nie podejmuje również starań w zakresie rozwoju bazy lokalowej. Obiekt, w którym działa GOK, szczególnie sala widowiskowa, wymaga modernizacji, jednak Dyrekcja nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań.

Organ wskazał dalej, że działalność Ośrodka została zbadana przez niezależnego audytora, który co prawda przyznał ocenę pozytywną jednak z zastrzeżeniami, między innymi w zakresie wypłaty nagrody rocznej z naruszeniem obowiązujących przepisów, co stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Wójt podał również, że niezależnie od powyższego, w celu doprowadzenia do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności art. 15 ust. 2 ustawy, istnieje konieczność wprowadzenia w GOK na stanowisku dyrektora kadencyjności. Dla zachowania procedury opartej na ww. przepisie, wystosowano wnioski o wydanie opinii w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora GOK do stosownych podmiotów z terenu powiatu [...]. W odpowiedzi nadesłano jedną opinię, jedna organizacja postanowiła nie zajmować stanowiska, natomiast pozostałe dwie nie udzieliły odpowiedzi. W ocenie Wójta, został zatem spełniony wymóg zasięgnięcia opinii wynikający z ww. przepisu.

W skardze na powyższe zarządzenie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 15 ust. 6 ustawy, poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że przepis ten zawiera enumeratywny katalog przesłanek odwołania dyrektora instytucji kultury i tym samym akt odwołania może zostać wydany jedynie w przypadkach wskazanych w tym przepisie, a także poprzez odwołanie Dyrektora GOK pomimo, że wśród przesłanek wskazanych w tym przepisie, uzasadniających odwołanie dyrektora instytucji kultury, brak jest przesłanki wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia;

2. art. 70 Kodeksu pracy w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 26a ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że na podstawie powyższych przepisów możliwe było wydanie przedmiotowego zarządzenia w sytuacji, gdy art. 15 ust. 6 ustawy wyłącza zastosowanie generalnej reguły przewidzianej w art. 70 § 1 Kodeksu pracy deklarującej, iż pracownik zatrudniony na podstawie powołania może być w każdym czasie odwołany ze stanowiska przez organ, który go powołał.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia, zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, a także przeprowadzenie dowodu z zaskarżonego zarządzenia, na okoliczność jego podstawy prawnej i treści oraz uchwały nr [...] Zarządu Gminy w [...] z dnia [...] lutego 2001 r., na okoliczność daty i formy powołania skarżącego na stanowisko Dyrektora GOK.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wskazał na wstępie, że zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio jego praw i obowiązków, a zatem posiada legitymację do jego zaskarżenia do Sądu.

Kolejno wskazał, że od 26 lutego 2001 r. był zatrudniony na stanowisku Dyrektora na czas nieokreślony, jak również posiada umowę o pracę z GOK w [...]. Skarżący zauważył, że w dniu 1 stycznia 2012 r. weszła w życie nowela ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, która nie przewidywała takiego okresu zatrudnienia lecz wyłącznie zatrudnienie na czas określony. Zdaniem skarżącego na tle rozpoznawanej sprawy kluczowe znaczenie ma ocena, jak należy wykładać art. 8 ustawy nowelizującej, ze szczególnym uwzględnieniem ust. 6 tegoż artykułu. Skarżący podał, że z dniem 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. W świetle powyższego wykluczona jest możliwość przyjęcia, iż skarżący aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. W kwestii tej skarżący powołał się na stanowisko przedstawione w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 481/16, wskazując, że takie założenie prowadziłoby do nieakceptowalnej sytuacji, gdy dyrektorzy wymienieni w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej, zostaliby pozostawieni w nieobowiązującym już porządku prawnym, a stan ten miałby trwać do dnia odwołania ich ze stanowiska, czyli to od podmiotu tworzącego instytucję kultury zależy czy, a jeśli tak, to od kiedy wdrożony miałby być obowiązujący porządek prawny.

Skarżący wskazał, że pełnił funkcję Dyrektora GOK po styczniu 2012 r. bez formalnego aktu powołania, a to - zgodnie z przywołanym wyrokiem NSA oznacza, że doszło do powołania go w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy i pełnił swoją funkcję (wobec bierności Wójta Gminy) przez kolejne okresy trzyletnie. Skarżący podkreślił przy tym, że żaden przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności.

Zdaniem skarżącego, gdyby organ chciał zgodnie z zasadami legalności odwołać go z zajmowanego stanowiska, to mógł to uczynić jedynie w oparciu o przepis art. 15 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zarządzenia Wójta Gminy [...] nr 120/2021, formułujący przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Powyższe oznacza zatem, że nie było dopuszczalne odwołanie go ze stanowiska w oparciu wyłącznie o przepisy Kodeksu pracy w związku z art. 15 ustawy, ponieważ przepisy art. 68-72 Kodeksu pracy mają zastosowanie tylko w kwestiach nieuregulowanych w ustawie. Wśród przesłanek określających przyczynę odwołania prawodawca nie wskazał natomiast przesłanek, na jakie powołuje się organ.

W odpowiedzi na skargą Wójt wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ stwierdził, że takie dorozumiane powołanie skarżącego na stanowisko Dyrektora GOK byłoby nieskuteczne, jako obarczone wadą związaną z brakiem opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję, co wynika z treści art. 15 ust. 1 ustawy, a co jako wadę podkreśla sam skarżący w odniesieniu do aktu odwołania. Organ wskazał, że wobec braku jakichkolwiek innych ustaleń, skarżący pełnił funkcję Dyrektora na czas nieokreślony, a tym samym zasadnym było rozwiązanie stosunku prawnego na podstawie art. 70 Kodeksu pracy, przy dodatkowym spełnieniu wymogu zasięgnięcia opinii stowarzyszeń zawodowych i twórczych.

Jednocześnie organ zaznaczył, że z ostrożności, w przypadku przyjęcia, że skarżący pełnił funkcję Dyrektora, wobec konkludentnego powołania na okresy 3-letnie, zaskarżone zarządzenie spełnia wymagania określone w art. 15 ust. 6 ustawy. W jego uzasadnieniu wskazano, że w zakresie działalności organizacyjno-finansowej GOK, Dyrektor dokonywał wypłat dla siebie nagród rocznych z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, co stanowiło podstawę do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Została zatem spełniona przesłanka odwołania przed upływem okresu na jaki dyrektor został powołany, określona w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy - odwołanie z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem. Skarżący miał o tym wiedzę, o czym świadczy porozumienie zawarte z Gminą w zakresie zwrotu bezprawnie pobranych kwot, w celu uniknięcia sądowego dochodzenia zwrotu należności. W dniu 23 grudnia 2021 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych wniósł do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO w [...] wniosek o ukaranie skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") wymieniona kontrola i obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.). Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym, wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu powierzania stanowiska dyrektorom instytucji kultury oraz odwoływania z tych stanowisk.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga na zarządzenie Nr 120/2021 Wójta Gminy [...] z dnia 15 listopada 2021r. w sprawie odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...] jest dopuszczalna. Zaskarżone zarządzenie dotyczy bezpośrednio sfery praw i obowiązków skarżącego, jako podmiotu odwołanego ze stanowiska Dyrektora. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) nie budzi wątpliwości, że odwołany dyrektor może kwestionować akt odwołania (zarządzenie organu gminy) przed sądem administracyjnym. NSA niejednokrotnie wypowiadał się, dopuszczając drogę sądową przed sądami administracyjnymi w sprawach skarg na akty dotyczące odwołania dyrektora instytucji kultury (por. orzeczenia NSA: z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 817/10; z 1 grudnia 2015 r., sygn. II OSK 2231/15; z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 2545/11; z 1 dnia 1 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 598/10, z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1295/12, z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2693/11, z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. II OSK 1672/15 i z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. II OSK 459/17; – wszystkie przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl lub CBOiSA). Pomimo istnienia przeciwnych poglądów (zob. np. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. I OSK 2251/11 i I OSK 2250/11), Sąd orzekający w niniejszej sprawie wcześniej przedstawione stanowisko podziela jako dominujące w orzecznictwie i opowiada się za przyjęciem poglądu o podwójnym charakterze aktów powołania na te stanowiska jako aktów publicznoprawnych a zarazem aktów wywołujących skutki w sferze prawa pracy. Obsada stanowiska dyrektora jest formą zarządzania placówką związaną z realizacją przez gminę jej zadania własnego w zakresie działalności kulturalnej, co niewątpliwie wchodzi w zakres działalności publicznej. Akt odwołania dyrektora wywołuje również skutki w sferze prawa pracy. W konsekwencji odwołany dyrektor może kwestionować sam akt odwołania (w tym wypadku zarządzenie Wójta) przed sądem administracyjnym, zaś praw pracowniczych może dochodzić przed sądem pracy (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. II OSK 481/16).

Za przyjęciem kognicji sądów administracyjnych w sprawach z zakresu powoływania i odwoływania dyrektorów samorządowych jednostek kultury przemawia ponadto utrwalona linia orzecznicza dopuszczająca zaskarżanie do sądów administracyjnych zarządzeń o odwołaniu ze stanowiska dyrektora szkoły w sytuacji zbliżonego ukształtowania regulacji dotyczących powoływania i odwoływania dyrektorów szkół przez organ prowadzący oraz dyrektorów instytucji kultury przez organizatora (por. uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. OPS 6/96).

Sąd administracyjny bada jedynie zgodność z prawem takiego zarządzenia, niejako od formalnej strony. Wobec ograniczonych ustawowo przez art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwości co do rodzaju dopuszczalnych do przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodów (tylko dokumenty) stwierdzić należy, że to sąd pracy może zbadać prawdziwość przyczyny wskazanej jako podstawa odwołania. Sąd administracyjny może tylko skontrolować czy przyczyna odwołania, która została wskazana w zarządzeniu jest jedną z wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy a w niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że tak właśnie jest, co zostanie przedstawione w dalszej części uzasadnienia.

W stanie faktycznym sprawy faktem bezspornym było, że skarżący został powołany na stanowisko Dyrektora GOK dnia 26 lutego 2001 r. na czas nieokreślony oraz że po zmianie przepisów ustawy, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 2012 r. nie otrzymał formalnego powołania na to stanowisko, aczkolwiek faktycznie tę funkcję wykonywał i nikt nie kwestionował jego statusu.

Zaskarżonym zarządzeniem Nr 120/2021 Wójt odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora GOK z dniem 15 listopada 2021 r. (§ 1.1) W § 1.2 zaznaczył, że odwołanie to jest równoznaczne z wypowiedzeniem stosunku pracy z zachowaniem 3 – miesięcznego okresu wypowiedzenia.

Z uzasadnienia tego aktu wynika, że Wójt podał co najmniej dwie przyczyny odwołania skarżącego. Pierwszą była negatywna ocena wykonywania obowiązków służbowych w zakresie działalności statutowej, a to niesatysfakcjonująca oferta zajęć i imprez organizowanych przez GOK. W tym zakresie zarzucono m.in. niewielką ilość propozycji i to skierowanych właściwie wyłącznie do dzieci, brak zajęć dla młodzieży, osób dorosłych w tym seniorów, brak inicjatywy i starań mających na celu rozwijanie, wzbogacenie i urozmaicenie programu zajęć i imprez dla mieszkańców, niepodjęcie w okresie pandemii prób prowadzenia innych form działalności, np. z wykorzystaniem Internetu, brak inicjatywy w zakresie pozyskiwania środków na cele statutowe z programów unijnych, rządowych oraz od sponsorów, brak starań w zakresie rozwoju bazy lokalowej.

Drugim zasadniczym zarzutem wskazanym w uzasadnieniu skarżonego aktu było naruszenie przepisów w zakresie wypłaty dyrektorowi nagrody rocznej, co stanowiło podstawę wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia dyscypliny finansów publicznych (co do wypłaty w 2021 r.).

Z przedstawionych Sądowi akt wynika, że Wójt powołał się m.in. na przeprowadzoną przez audytora kontrolę, która wykazać miała nieprawidłowości w zakresie wydatkowania środków publicznych poprzez wypłatę ze środków finansowych GOK na rzecz skarżącego 5 nagród rocznych, a to:

- w dniu 12 stycznia 2017 r. kwoty [...] zł brutto,

- w dniu 14 stycznia 2018 r. kwoty [...] zł brutto,

- w dniu 11 stycznia 2019 r. kwoty [...] zł brutto,

- w dniu 14 stycznia 2020 r. kwoty [...] zł brutto,

oraz w dniu 15 stycznia 2021 r. kwoty [...] zł brutto.

Wypłaty tych nagród miały zostać dokonane bez wymaganych przepisami prawa wniosków Wójta Gminy [...].

W czerwcu 2021 r. o powyższym zawiadomiony został Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych w R. w oparciu o art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869).

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w [...] odmówił wszczęcia postępowania wyjaśniającego co do wypłat dokonanych w 2017 r. i 2018 r. z powodu przedawnienia karalności czynów, co do wypłat w 2019 r. i 2020 r. z powodu braku znamienia naruszenia dyscypliny finansów publicznych, ze względu na to, że kwota ww wydatków w roku budżetowym nie przekraczała kwoty minimalnej, o której mowa w art. 26 ustawy o finansach publicznych. W odniesieniu zaś do wypłaty dokonanej w dniu 15 stycznia 2021 r. wszczęte zostało postępowanie wyjaśniające. Pismem z dnia 23 grudnia 2021 r. Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych przesłał Wójtowi Gminy [...] informacje o złożonym do Przewodniczącego Regionalnej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przy RIO wniosku o ukaranie skarżącego za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przez dokonanie ww wypłaty bez umotywowanego wniosku Wójta, czym naruszono przepis art. 10 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 3 marca 2020 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2136 – dalej zwana "ustawą o w.o.k.").

Nie było kwestią sporną, że przed Sądem Rejonowym w [...] – Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych pod sygn. akt [...] toczy się sprawa z powództwa skarżącego o uznanie wypowiedzenia za bezskuteczne.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia i akt sprawy, przed jego wydaniem Wójt zwrócił się do podmiotów wskazanych w art. 15 ust. 1 ustawy. Nie było kwestionowane, że w GOK nie działały związki zawodowe, zaś spośród stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez GOK jedno napisało opinię podkreślając pozytywną ocenę działalności skarżącego, zaś jedna organizacja wskazała, że postanowiła nie zajmować stanowiska. Pozostałe nie udzieliły odpowiedzi.

Jak się podkreśla w orzecznictwie, konsekwencją przyjęcia podwójnego charakteru aktów powołujących i odwołujących dany podmiot na stanowisko / ze stanowiska dyrektora instytucji kultury, jest ograniczenie zakresu sądowej kontroli przedmiotowych zarządzeń wyłącznie do kwestii związanych z zachowaniem wymogów ich podjęcia, określonych w przepisach prawa o charakterze publicznym. To natomiast, czy wskazana w zarządzeniu przyczyna odwołania jest rzeczywista i prawdziwa podlega kontroli sądu powszechnego - sądu pracy w toku (ewentualnego) postępowania z zakresu prawa pracy (zob.: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2013 r. sygn. akt I PK 200/12, OSNP 2014/2/19).

Z treści art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotne naruszenie prawa. Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością aktu, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do jego podejmowania, podstawy prawnej jego podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się natomiast braku wskazania podstawy prawnej aktu organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jego podjęcia (zob. wyroki NSA: z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16).

Analiza treści skargi oraz odpowiedzi na skargę wskazuje, że istotę sporu pomiędzy stronami postępowania stanowi okoliczność, czy Wójt prawidłowo odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...]. Kluczowy jest zatem status skarżącego na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia z dnia 15 listopada 2021r. o odwołaniu go ze stanowiska Dyrektora. Nie budzi bowiem wątpliwości, że Gminny Ośrodek Kultury stanowi gminną instytucję kultury w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy, gdyż mieści się w katalogu form organizacyjnych działalności kulturalnej przykładowo wymienionych w art. 2 tej ustawy, a obejmującym między innymi domy kultury.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy dyrektora instytucji kultury powołuje organizator na czas określony, z zastrzeżeniem ust. 3, po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję. Odwołanie dyrektora następuje w tym samym trybie. Zasięganie opinii związków zawodowych oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych nie jest konieczne w przypadku wyłonienia kandydata na dyrektora w drodze konkursu, o którym mowa w art. 16 (art. 15 ust. 1 zd. trzecie ustawy). Z akt sprawy wynika, że ten wymóg został spełniony. Zaznaczyć trzeba, że organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii, nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego. Współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Wprowadzony ustawowo obowiązek współdziałania organów administracji publicznej z innymi podmiotami przy podejmowaniu określonych rozstrzygnięć oznacza, że zobowiązany do zasięgnięcia opinii organ musi zapoznać się ze stanowiskiem określonego podmiotu i to stanowisko jedynie rozważyć indywidualne w każdej konkretnej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia z 17 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1904/13).

Jak wcześniej wskazano poza sporem było, że skarżący przed dniem 1 stycznia 2012 r. został powołany na stanowisko Dyrektora GOK na czas nieokreślony.

W wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 207, poz. 1230) - zwanej dalej ustawą nowelizującą, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012r. - ustawodawca wyeliminował możliwość powoływania dyrektorów instytucji kultury na czas nieokreślony, z jednoczesnym wprowadzeniem w art. 15 ust. 2 zd. 2 ustawy zasady, że dyrektora instytucji kultury innej niż instytucja artystyczna powołuje się na okres od trzech do siedmiu lat.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie budzi wątpliwości, że Gminny Ośrodek Kultury w [...] nie jest instytucją artystyczną w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy. Dla uregulowania sytuacji prawnej dyrektorów instytucji kultury powołanych na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej prawodawca ustalił w art. 8 ust. 3 ustawy nowelizującej, iż dyrektorzy instytucji kultury powołani na stanowiska przed dniem wejścia w życie ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż rok od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie roku od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, a w przypadku instytucji kultury, które z dniem wejścia w życie ustawy stają się instytucjami artystycznymi od trzech do pięciu sezonów artystycznych, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem roku od dnia wejścia w życie ustawy (tj. roku od dnia 1 stycznia 2012 r.). Odnośnie samorządowych instytucji kultury w art. 8 ust. 4 ustawy nowelizującej wskazano, iż dyrektorzy samorządowych instytucji kultury, które nie stają się z dniem wejścia w życie ustawy instytucjami artystycznymi, powołani na te stanowiska przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na czas nieokreślony pozostają na zajmowanych stanowiskach nie dłużej niż 3 lata od dnia wejścia w życie ustawy. W terminie trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej organizatorzy mogą powołać te osoby na stanowiska dyrektorów na czas określony od trzech do siedmiu lat, bez przeprowadzania konkursu. Niepowołanie na stanowisko dyrektora na czas określony jest równoznaczne z odwołaniem dyrektora z upływem trzech lat od dnia wejścia w życie ustawy. Co istotne w niniejszej sprawie - jednocześnie w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej wprost przewidziano, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury.

W świetle przedstawionych regulacji, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie miała kwestia - co oznacza art. 8 ustawy nowelizującej, wobec zastrzeżenia wynikającego z ust. 6 tegoż przepisu. Bezsprzecznie z dniem 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa nowelizująca, straciło podstawę prawną powołanie dyrektora instytucji kultury na czas nieokreślony. Powyższe wyklucza możliwość przyjęcia stanowiska, że skarżący, aż do odwołania był dyrektorem powołanym na czas nieokreślony. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy nowelizującej postanowienie, że przepisów ust. 3 i 4 nie stosuje się do dyrektorów bibliotek, domów oraz ośrodków kultury oznacza, iż w stosunku do tych osób nie zastosowano przywilejów określonych w tych przepisach, a to prowadzi do stwierdzenia, że dyrektorzy samorządowych ośrodków kultury, domów kultury i bibliotek nie pozostali po dniu 1 stycznia 2012 r. na zajmowanych stanowiskach, lecz z tym dniem wygasł z mocy prawa stosunek administracyjnoprawny związany z uprzednim powołaniem ich na czas nieokreślony na stanowisko dyrektora samorządowej biblioteki, domu oraz ośrodka kultury. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2017r. (sygn. akt II OSK 481/16), a Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni go podziela. Tak też wynika z uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 2017r. (sygn. akt I PK 91/16). Sąd Najwyższy w nim uznał, że ustawodawca w przypadkach określonych w ustawie może przewidzieć wygaśnięcie stosunku pracy opartego na powołaniu. Skoro taka możliwość istnieje, to dopuszczalne jest też generalne odwołanie określonej grupy osób z mocy prawa.

Dla oceny zgodności z prawem zarządzenia Wójta z dnia 15 listopada 2021 r. kluczowe znaczenie miało ustalenie charakteru stosunku prawnego wiążącego skarżącego z podmiotem tworzącym instytucję kultury (Gminny Ośrodek Kultury w [...]) na dzień wydania zaskarżonego zarządzenia. Zdaniem Sądu przyjąć należy, że skarżący niewątpliwie pełnił obowiązki dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury oraz że doszło do powołania skarżącego w sposób konkludentny na stanowisko dyrektora tego Ośrodka na czas określony (tak też NSA w wyroku z 29 lipca 2020r., sygn. akt II OSK 3320/19). W okolicznościach sprawy bez znaczenia jest natomiast czy powołanie w takim razie nastąpiło z naruszeniem art. 15 ust. 1 ustawy, bo to nie akt powołania lecz odwołania jest przedmiotem kontroli Sądu.

Funkcjonowanie instytucji kultury wymagało sprawowania przez określoną osobę funkcji jej dyrektora, przy czym wówczas (po 1 stycznia 2012 r.) obowiązujące przepisy nie przewidywały tymczasowego powierzania zarządzania instytucją kultury do czasu powołania dyrektora wyłonionego w trybie przepisów art. 15. Wprowadzający taką możliwość art. 16a ustawy został bowiem wprowadzony do systemu prawnego dopiero z dniem 30 listopada 2015 r., przez art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie ustaw regulujących warunki dostępu do wykonywania niektórych zawodów (Dz.U. z 2015r., poz.1505). Nie można też przyjąć, że skarżący pełnił tylko obowiązki dyrektora w trybie art. 16a ustawy, pomijając okres prawie 10 lat "pełnienia tych obowiązków", ale także okoliczność, że przepis ten obowiązuje dopiero od 30 listopada 2015r., a przede wszystkim to, że z treści zaskarżonego zarządzenia wprost wynika, że Wójt odwołał skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury (§ 1.1 zarządzenia).

W realiach kontrolowanej sprawy istnieją podstawy do przyjęcia, iż stosunek prawny wynikający z powołania skarżącego na czas nieokreślony na stanowisko dyrektora GOK wygasł z dniem 1 stycznia 2012 r. Jednakże bezsprzecznie skarżący nadal wykonywał faktycznie obowiązki Dyrektora GOK, aż do dnia jego odwołania. Wynika to też jasno z tytułu zaskarżonego aktu oraz samej treści § 1 zaskarżonego zarządzenia, gdzie wskazano wprost, że Wójt Gminy odwołuje skarżącego ze stanowiska Dyrektora Gminnego Ośrodka Kultury w [...], co w powiazaniu z wyżej przedstawioną wykładnią w ocenie Sądu przesądza, że skarżący w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia pełnił funkcję Dyrektora GOK.

Sąd podziela przy tym stanowisko, że rzeczywiście jakikolwiek przepis nie przewiduje konieczności dokonania aktu powołania na stanowisko w formie pisemnej pod rygorem nieważności tej czynności, względnie jej bezskuteczności (tak też WSA w Poznaniu z 11 października 2018r., sygn. akt II SA/Po 259/18). Nie sposób także podzielić poglądu, jakoby z faktu, iż doszło do rozwiązania stosunku pracy z mocy ustawy wynikało, iż wykluczona jest możliwość dorozumianego powołania. Ponieważ w świetle wcześniejszych wywodów nie ulega wątpliwości, że doszło do wygaśnięcia stosunku pracy z mocy ustawy, a mimo to dotychczasowy dyrektor instytucji kultury kontynuował nie tylko pracę w niej, lecz także wykonywanie obowiązków dyrektora, zdaniem Sądu z powyższego wynika w sposób oczywisty, że doszło do nawiązania kolejnego stosunku prawnego między nim a organizatorem, w miejsce stosunku, który zakończył się z mocy prawa, a ustalenia wymagało jedynie jaka była treść tegoż stosunku i jakie skutki o charakterze publicznoprawnym pociągał za sobą ten nawiązany na nowo stosunek prawny.

Jak podkreśla WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 29 lipca 2021 r., sygn. IV SA/Po 312/21 celem wprowadzenia regulacji dopuszczających powoływanie dyrektorów instytucji kultury wyłącznie na czas określony o ustawowo wskazanych minimalnych i maksymalnych granicach, wprowadzenie określonego trybu ich odwoływania oraz ustanowienie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie dyrektora instytucji kultury przed upływem tego okresu jednoznacznie wskazuje na zamiar ustawodawcy wzmocnienia pozycji i niezależności dyrektora instytucji kultury względem organizatora, z którym to celem w oczywistej i rażącej sprzeczności pozostawałoby zaaprobowanie niepowoływania dyrektora instytucji kultury i zarządzania tą instytucją za pomocą osób zupełnie formalnie do tego nieumocowanych przez podmioty tworzące instytucje kultury.

W ocenie Sądu z tego wynika, że skarżący poprzez dopuszczenie go do wykonywania obowiązków dyrektora GOK po dniu 1 stycznia 2012r. powołany został przez organizatora w sposób dorozumiany na stanowisko dyrektora tej instytucji kultury na czas określony odpowiadający minimalnemu okresowi powołania przewidzianemu w art. 15 ust. 2 ustawy. Wobec powyższego w stosunku do skarżącego zastosowanie znajdowały przepisy art. 15 ust. 6 ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia określające przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury powołanego na czas określony przed upływem tego okresu. Ta właśnie norma prawna precyzuje ściśle katalog przesłanek, których wystąpienie może stanowić podstawę odwołania dyrektora instytucji kultury. Zatem ocena, czy w danej sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 15 ust. 6 ustawy mieści się w zakresie kompetencji organizatora, jednak nie może mieć ona dowolnego i arbitralnego charakteru. W uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury przed upływem powołania na czas określony, ocena ta powinna być uzasadniona. W szczególności powinny zostać wskazane zarzucane mu nieprawidłowości, które muszą mieścić się w ustawowych przesłankach odwołania z funkcji. Wymóg należytego uzasadnienia władczego aktu w sprawie z zakresu administracji publicznej wynika z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, w tym zwłaszcza z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) oraz z zasad praworządności i legalności (art. 7) (por. np. wyroki WSA w: Olsztynie z dnia 4 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 176/17 - Lex nr 2275939, Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1954/16).

W kontrolowanej sprawie jedna ze wskazanych opisowo przez Wójta prawnych przesłanek odwołania skarżącego odpowiada podstawie przewidzianej w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Chodzi o naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych w związku ze sprawowaną funkcją. Była ona zdaniem Sądu wystarczająca do odwołania skarżącego przed upływem okresu powołania. Pierwszy zaś z powodów podanych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia nie mieści się w katalogu z punktów 1) – 5). Jednak druga z przyczyn mogła stanowić podstawę odwołania skarżącego przed upływem okresu, na który został powołany, a wobec tego brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Ewentualne naruszenie przepisów prawa pracy pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego, co już wyżej zostało przedstawione. Brak wskazania konkretnej normy prawnej, która była podstawa odwołania jest naruszeniem prawa ale w świetle treści uzasadnienia zarządzenia, w oparciu o które można ją zidentyfikować, w ocenie Sądu nie jest to naruszenie istotne, które mogłoby stanowić podstawę zakwestionowania legalności zaskarżonego aktu. Treść drugiej części uzasadnienia zarządzenia pozwala bowiem na stwierdzenie, że wbrew zarzutom skargi jedna z podanych tam przyczyn odwołania jest przewidziana przez przepis art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy. Chodzi o dokonanie wypłat nagrody rocznej z naruszeniem przepisów prawa.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Na koniec, wobec zamieszczonego w odpowiedzi na skargę żądania wspomnieć należy, że przepisy art. 199 i następnych P.p.s.a. nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu.