Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 648/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 października 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1060/17 w sprawie ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcia pasa drogowego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz Spółki A 2700 zł (dwa tysiące siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 30 października 2017 r. (sygn. akt VI SA/Wa 1060/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej zwanej "ppsa"), uwzględnił skargę Spółki A (dalej zwanej "Skarżącą"), uchylając zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej zwanego "SKO") z [...] kwietnia 2017 r. (nr [...]) oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Ponadto WSA na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) zasądził od SKO na rzecz Skarżącej 7417 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 19 listopada 1992 r. pomiędzy Spółką B (dalej zwanej "Spółką B") a Wojewodą Warszawskim (będącym wówczas zarządcą dróg publicznych) została zawarta umowa o współpracy gospodarczej, której przedmiotem było zainstalowanie i eksploatacja na terenie Warszawy, w tym w pasie drogi ul. Radzymińskiej, m.in. konstrukcji ogłoszeniowych montowanych na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp. do oplakatowania dwustronnie. Umowa ta została zawarta na 15 lat od dnia jej podpisania, z możliwością przedłużenia o kolejne 10 lat.

W kwietniu 2002 r. doszło do cesji praw i obowiązków wynikających ze wspomnianej umowy z Spółki B na Skarżącą, za porozumieniem Zarządu Dróg Miejskich (który z kolei przejął prawa i obowiązki po Wojewodzie Warszawskim, w imieniu nowego zarządcy dróg publicznych – Prezydenta m.st. Warszawy).

Natomiast w kwietniu 2007 r. Prezydent m.st. Warszawy oświadczył Skarżącej, że wspomniana umowa nie zostanie przedłużona po upływie okresu, na który została zawarta, tj. po 19 listopada 2007 r. Zarząd Dróg Miejskich (dalej zwany "ZDM") zobowiązał jednocześnie Skarżącą do wydania wszystkich terenów w pasach dróg publicznych w stanie wolnym od jakichkolwiek urządzeń umieszczonych na tych gruntach na podstawie umowy. Podjęta następnie przez Skarżącą próba doprowadzenia do ustalenia, że umowa nie wygaśnie z dniem 19 listopada 2007 r. nie powiodła się, gdyż Sąd Arbitrażowy przy Krajowej Izbie Gospodarczej w Warszawie oddalił powództwo Skarżącej, a Sąd Okręgowy w Warszawie XX Wydział Gospodarczy oddalił skargę Skarżącej na wyrok sądu arbitrażowego.

W dniach 10 i 11 maja oraz 10 lipca 2008 r. Pogotowie Drogowe ZDM przeprowadziło rutynowe kontrole pasa drogowego, z których sporządzono protokoły oraz dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że we wskazanym pasie funkcjonowały reklamy w postaci dwustronnych tablic reklamowych z logo Skarżącej, o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² każda, umieszczone na słupach oświetleniowych.

W maju 2010 r. ZDM, działając w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy, wszczął z urzędu wobec Skarżącej postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary za zajęcie pasa drogowego ul. Radzymińskiej w okresie od 20 listopada 2007 r. przez umieszczenie w nim reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² każda.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania Skarżąca wniosła o umorzenie tegoż postępowania. Wyjaśniła, że wskazane nośniki reklamowe zbyła w 2007 r. na rzecz Spółki B (której następcą prawnym jest Spółka C), na dowód czego przedstawiła umowy: z 8 czerwca 2007 r. (dotyczącą zbycia 343 nośników reklamowych typu [...] zamontowanych na latarniach) oraz z 24 lipca 2007 r. (dotycząca zbycia 53 nośników reklamowych typu tablice 4x3).

Decyzją z [...] czerwca 2011 r. Prezydent m.st. Warszawy nałożył na Skarżącą karę pieniężną w wysokości 100 224 zł za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego drogi wojewódzkiej ul. Radzymińskiej przez umieszczenie w nim: 1) w okresie od 20 listopada 2007 r. do 10 maja 2008 r. dwóch reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m² każda, 2) w okresie 20 listopada 2007 r. do 11 maja 2008 r. dwóch reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m², 3) w okresie od 20 listopada 2007 r. do 10 lipca 2008 r. jednej reklamy w postaci dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 4,32 m². Prezydent m.st. Warszawy uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowy pas drogi zajmowała Skarżąca w celu funkcjonowania w nim pięciu reklam zainstalowanych na latarniach ulicznych, przy czym Skarżąca po 20 listopada 2007 r. nie dysponowała zezwoleniem na zajęcie tego pasa drogowego. Odnosząc się do kwestii zbycia wspomnianych reklam, Prezydent m.st. Warszawy uznał, że postanowienia umowy z czerwca 2007 r. (m.in. § 3) wskazują, że to Skarżąca dokonała zajęcia przedmiotowego pasa drogowego pod omawiane reklamy, a nie nowy nabywca tych reklam.

Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. SKO, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej zwanej "kpa") w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej zwanej "udp"), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy. Zdaniem SKO, w sprawie udowodniono, że w terminach ustalonych przez Prezydenta m.st. Warszawy we wskazanym pasie drogowym znajdowało się pięć dwustronnych tablic reklamowych należących do Skarżącej. SKO stwierdziło, że Skarżąca utraciła uprawnienie do zajmowania ww. pasa drogowego z dniem 19 listopada 2007 r., a skoro w dalszym ciągu umieszczała w tym pasie swoje urządzenia, to czyniła to bez zezwolenia.

Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję SKO. Zarzuciła m.in. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 28 kpa i z art. 40 ust. 12 udp przez sprzeczne z materiałem dowodowym uznanie jej za stronę tego postępowania.

WSA uwzględnił skargę.

WSA stwierdził, że stroną postępowania w przedmiocie bezprawnego umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest wyłącznie właściciel danej reklamy, który tym samym jest podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacji z organem administracji publicznej. Wobec tego WSA uznał, że jedynie właściciel reklamy będzie biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 40 ust. 12 udp.

Zdaniem WSA, ZDM miał prawo nie wyrazić zgody na przedłużenie umowy zawartej z Wojewodą Warszawskim, a tym samym uprawnione było stanowisko, że po 19 listopada 2007 r. wspomniane tablice reklamowe powinny być usunięte z przedmiotowego pasa drogowego. WSA stwierdził, że kluczowe jest przy tym ustalenie, czy w dniu wygaśnięcia wspomnianej umowy właścicielem spornych tablic reklamowych pozostała Skarżąca, a zatem czy to ona dopuściła się bezprawnego pozostawienia tablic w przedmiotowym pasie drogowym po 19 listopada 2007 r., za co ustawodawca w art. 40 ust. 12 udp przewidział odpowiednią karę pieniężną.

WSA stwierdził, że na mocy umowy z 8 czerwca 2007 r. Skarżąca zbyła na rzecz innego podmiotu przedmiotowe tablice reklamowe umieszczone na latarniach znajdujących się w pasie drogowym ul. Radzymińskiej. Zatem skoro z dniem 8 czerwca 2007 r. Skarżąca wyzbyła się prawa własności spornych tablic reklamowych, to na dzień 20 listopada 2007 r. nie ona ponosiła odpowiedzialność za ich pozostawanie we wskazanym pasie drogowym. WSA zaznaczył przy tym, że z umowy z 8 czerwca 2007 r. wynikało, że nabywca tablic reklamowych zobowiązał się do usunięcia logo Skarżącej znajdującego się na tablicach oraz do całkowitego demontażu tablic w terminie do 19 listopada 2007 r.

Zdaniem WSA, dowodem, że umieszczone w pasie drogowym tablice reklamowe należały do Skarżącej, w żadnym razie nie są znajdujące się w aktach zdjęcia tych tablic z uwidocznionym na nich logo Skarżącej. WSA ocenił, że na podstawie tych zdjęć można jedynie domyślać się, że jest to logo Skarżącej, a ponadto fakt jego pozostawienia tam nie świadczy o tym, że to Skarżąca w dalszym ciągu była ich właścicielem. WSA wskazał bowiem, że w umowie sprzedaży przedmiotowych tablic reklamowych było zobowiązanie ich nabywcy do usunięcia logo Skarżącej.

WSA zobowiązał organy administracji, aby przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wzięły pod uwagę umowę sprzedaży tablic reklamowych z czerwca 2007 r. i poddały postanowienia tej umowy analizie pod względem ich wpływu na ewentualne obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a zwłaszcza pod kątem obowiązku przywrócenia przedmiotowego pasa drogowego do stanu sprzed zajęcia. WSA wskazał, że organy następnie dokonają oceny statusu Skarżącej jako podmiotu odpowiedzialnego za zajęcie ww. odcinka pasa drogowego.

WSA zauważył też, że podobne stanowisko do wyrażonego w niniejszej sprawie zajęły również inne składy orzekające WSA, m.in. w sprawach o sygn. akt VI SA/Wa 707/17 i VI SA/Wa 1059/17 oraz w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1628/13, w której wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku w sprawie o sygn. akt II GSK 1305/14.

SKO złożyło skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania (a na wypadek nieuwzględnienia tego wniosku – o zmianę pkt 2. zaskarżonego wyroku przez miarkowanie wysokości zasądzonych kosztów do kwoty wpisu sądowego, tj. 2000 zł), a także o zasądzenie poniesionych kosztów postępowania, to jest kosztów wpisu od skargi kasacyjnej. SKO oświadczyło też, że zrzeka się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi SKO zarzuciło:

1) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na orzekaniu poza granicami sprawy administracyjnej wyznaczonej decyzjami organów obydwu instancji, nakładającymi karę za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego i umieszczenie w nim 5 reklam (5 tablic zawierających treści reklamowe), podczas gdy WSA orzekał o nałożeniu kary za pozostawienie w pasie drogowym bez zezwolenia 5 obiektów budowlanych – konstrukcji umożliwiających umieszczenie na nich nośników (płacht lub papierów), w sytuacji gdy rozróżnienie tej kwestii było niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a mogło dojść do rozdzielenia własności konstrukcji (nośników – o których Skarżąca twierdzi, że należały do Spółki C) oraz własności treści reklamowych (płacht) – które jak wynika ze wszystkich dowodów w sprawie – eksploatowała Skarżąca;

2) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 ppsa, przez przywołanie na poparcie stanowiska WSA zawartego w wyroku innych wyroków WSA, bądź to wyeliminowanych z obrotu prawnego wskutek skargi kasacyjnej organu odwoławczego, bądź to zaskarżonych przez organ administracji, ergo nieposiadających waloru prawomocności, a tym samym niemogących kreować sytuacji prawnej stron procesu;

3) mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa przez nietrafną z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania oraz wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego ocenę dowodów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia, to jest zdjęć tablic reklamowych stanowiących załączniki do notatek z kontroli pasa drogowego z 10 maja 2008 r. - 6 fotografii, z 11 maja 2008 r. - 4 fotografie oraz z 13 lipca 2008 r. - 2 fotografie;

4) rażące i mające istotny wpływ na treść wyroku naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 200 i art. 206 ppsa przez brak jakiegokolwiek uzasadnienia wysokości zasądzonych kosztów oraz nierozważenie zasadności ich miarkowania w trybie art. 206 ppsa, co doprowadziło do wydania orzeczenia rażąco niesprawiedliwego.

W uzasadnieniu SKO wskazało argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżąca (zastępowana przez adwokata) wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i jej oddalenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W piśmie z 2 maja 2021 r. Skarżąca ponowiła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W piśmie z 13 maja 2021 r. Skarżąca podtrzymała wnioski złożone w odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz przedstawiła podsumowanie swojego stanowiska w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą ten środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 ppsa, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga kasacyjna złożona w tej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił WSA naruszenie art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które miało polegać na orzekaniu przez WSA poza granicami sprawy. Zarzut ten jest bezzasadny.

Z art. 134 § 1 ppsa wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (które to zastrzeżenie w tym przypadku nie ma zastosowania). Natomiast art. 7 kpa stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei zgodnie z art. 77 § 1 kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem. Granice kontroli sądowoadministracyjnej wyznaczone więc zostają przez granice sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; z 18 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; z 28 września 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; z 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09 – treść tych orzeczeń jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Badając legalność zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny powraca do materialnego stosunku administracyjnoprawnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji.

Ze wskazanych wyżej obowiązków WSA wywiązał się w sposób prawidłowy, nie dający podstaw do skutecznego postawienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 ppsa. Z zawiadomienia z 10 maja 2010 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w tej sprawie wynika, że postępowanie wszczęto z urzędu w sprawie nielegalnego zajęcia pasa drogowego ul. Radzymińskiej i usytuowania w nim reklam (instalowanych na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp.) w postaci dwustronnych tablic reklamowych o określonej łącznej powierzchni ekspozycyjnej, bez zezwolenia wymaganego przepisami udp. Z wydanej w tej sprawie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy również jednoznacznie wynika, że kara pieniężna została wymierzona za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ul. Radzymińskiej przez umieszczenie w nim reklam w postaci dwustronnych tablic reklamowych o określonej powierzchni zainstalowanych na słupach oświetleniowych we wskazanych okresach. Tak samo przedmiot postępowania i sposób zajęcia pasa drogowego został opisany w zaskarżonej decyzji SKO. Lektura uzasadnienia decyzji SKO wskazuje ponadto, że organ, opisując sposób zajęcia pasa drogowego, zamiennie stosuje określenia "nośniki reklamowe" (vide s. 3 i 5), "tablice reklamowe" (vide s. 3, 4, 5 i 6), "reklamy" (vide s. 5 i 6) i "urządzenia" (vide s. 6). Nie ulega przy tym wątpliwości, że za każdym razem chodzi o wskazane w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania i stwierdzone podczas kontroli pasa drogowego "reklamy (instalowane na istniejących masztach oświetleniowych, trakcyjnych itp.) w postaci dwustronnych tablic reklamowych". Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, w tym samym zakresie WSA skontrolował zaskarżonym wyrokiem wydane w sprawie decyzje administracyjne. Na s. 7 uzasadnienia wyroku WSA wyraźnie stwierdził, że "istota sporu sprowadza się do jednoznacznego ustalenia czy to skarżąca była właścicielem pięciu, dwustronnych tablic reklamowych, których posadowienie w pasie drogowym ul. Radzymińskiej ustalono w trakcie rutynowych kontroli tego pasa, przeprowadzonych przez Pogotowie Drogowego ZDM w maju oraz w lipcu 2008 r.". Również w dalszej części uzasadnienia WSA kilkukrotnie odnosi się do "tablic reklamowych". Wobec tego bezzasadne są twierdzenia zamieszczone na s. 5 skargi kasacyjnej, że "z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywnioskować, jaki rodzaj zajęcia był przedmiotem analizy Sądu" oraz że "wywody WSA wskazują, że Sąd ten skupił się wyłącznie na rozważaniu kwestii własności nośnika reklamowego, a więc obiektu budowlanego". Co więcej, użyte przez WSA sformułowania, odnoszące się do rodzaju zajęcia pasa drogowego w tej sprawie, są bardziej jednoznaczne niż te, których SKO użyło uzasadniając rozstrzygnięcie o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił również WSA naruszenie art. 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 ppsa. Uchybienie tym przepisom miało polegać na przywołaniu przez WSA innych wyroków tego Sądu, mimo że zostały one uchylone lub są nieprawomocne, a przez to "nie mogą kreować sytuacji prawnej stron procesu". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten jest chybiony. Na s. 10 uzasadnienia wyroku WSA zauważył, że podobne stanowisko do wyrażonego w niniejszej sprawie zajęły również inne składy orzekające tego Sądu oraz wskazał sygnatury spraw, w których to analogiczne stanowisko zostało wyrażone. Informacja WSA, że określony pogląd został wyrażony również w orzeczeniach wydanych w innych sprawach, nie może być postrzegana w kategoriach naruszenia art. 168 § 1, art. 170 i art. 171 ppsa, czyli przepisów odnoszących się do kwestii prawomocności orzeczenia i skutków tejże prawomocności. Powoływanie się w orzeczeniach czy pismach procesowych na podglądy wyrażane w orzecznictwie jest jedynie sposobem wsparcia swojej argumentacji. Żadna norma prawna nie wyklucza użycia takiego środka wyrazu, ani nie wymaga, aby przywoływane orzeczenia miały walor prawomocności. Autor skargi kasacyjnej nie wyjaśnił natomiast z czego wywodzi, że orzeczenia przywołane przez WSA "kreują sytuację prawną" stron niniejszego postępowania.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 75 § 1 kpa, które miało polegać na nietrafnej ocenie dowodów istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Zauważyć należy, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa stanowi podstawę prawną uchylenia aktu administracyjnego w przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny innego (niż dające podstawę do wznowienia postępowania) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast z art. 75 § 1 kpa wynika, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przy czym w szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Żaden z przywołanych przepisów nie odnosi się do oceny dowodów zebranych w sprawie, a zatem nie mógł zostać naruszony w sposób wskazany w zarzucie. Podkreślenia i przypomnienia przy tym wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, które wyznacza autor skargi kasacyjnej przez precyzyjne postawienie zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma kompetencji do precyzowania zarzutów za stronę.

Wreszcie za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 ppsa. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 ppsa określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że art. 141 § 4 ppsa nie mógł zostać naruszony w sposób określony w zarzutach nr 1 i 3 postawionych w petitum skargi kasacyjnej. Ani bowiem kwestia orzekania w granicach sprawy, ani kwestia prawidłowości oceny dowodów nie odnoszą się do wymogów, jakie musi spełniać uzasadnienie orzeczenia sądu administracyjnego.

Analizowany przepis nie został przez WSA naruszony również w powiązaniu z art. 200 i art. 206 ppsa. W zaskarżonym wyroku WSA zasądził od SKO na rzecz Skarżącej 7417 zł. Uzasadniając to rozstrzygnięcie WSA prawidłowo wskazał szczegółową podstawę prawną, to jest art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Z przywołanych przepisów ppsa wynika, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 ppsa), przy czym do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 ppsa). Z kolei z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie wynika, że stawkę minimalną wynagrodzenia adwokata w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, oblicza się na podstawie § 2 tego rozporządzenia, czyli zależnie od wartości przedmiotu sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazana przez WSA podstawa prawna rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w zestawieniu z okolicznościami takimi jak wartość przedmiotu zaskarżenia, czy fakt zastępstwa procesowego Skarżącej przez adwokata w postępowaniu przed WSA oraz zrealizowany obowiązek uiszczenia wpisu sądowego od skargi – pozwalają na kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia w zakresie zwrotu kosztów postępowania zasądzonych w zaskarżonym wyroku.

W ramach analizowanego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie zarzucił, że zasądzona kwota została nieprawidłowo obliczona. Podnosi jedynie, że WSA nie rozważył miarkowania kosztów na podstawie art. 206 ppsa, co doprowadzić miało do wydania rażąco niesprawiedliwego orzeczenia.

Zgodnie z art. 206 ppsa sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Takie brzmienie przepisu wskazuje, że intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis, przy czym nie można skutecznie czynić sądowi zarzutu naruszenia art. 206 ppsa przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sąd nie skorzystał z (fakultatywnego) uprawnienia przewidzianego w tym przepisie (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2011 r., sygn. akt II FZ 8/11).

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, zasądzając od SKO na rzecz Skarżącej 2700 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA.

PG