Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 290/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2003-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 2
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 97 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz. 1071
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 9 października 2000 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Przystąpienie przez gminę do uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd nieuzasadniony jest zarzut skargi o wydaniu decyzji mimo rozpoczętej procedury planistycznej. Przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło jedynie stanowić, stosownie do treści art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Natomiast wobec braku stosownego uregulowania w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie mogło prowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jak i nie stanowiło podstawy dla odmowy wydania decyzji w tym przedmiocie

TEZY

Przystąpienie przez gminę do uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd nieuzasadniony jest zarzut skargi o wydaniu decyzji mimo rozpoczętej procedury planistycznej. Przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło jedynie stanowić, stosownie do treści art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./, przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Natomiast wobec braku stosownego uregulowania w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./ nie mogło prowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jak i nie stanowiło podstawy dla odmowy wydania decyzji w tym przedmiocie


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Józefa L. i Anny T.-L. na decyzję Wojewody M. z dnia 12 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 grudnia 2000 r. Wojewoda M. po rozpoznaniu odwołania Anny T.-L. i Józefa L. od decyzji Burmistrza Gminy W.-W. z dnia 4 sierpnia 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej NCC POLSKA Sp. z o.o. w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych /apartamentowych/ z garażem podziemnym na terenie działki nr ewid. 35 z obrębu 1-05-48 przy ul. U. w W. w powołaniu na art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy ustalił, że decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, która rozstrzygnęła o możliwości zabudowy przedmiotowej działki budynkami wielomieszkaniowymi, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu przewidziano funkcje mieszkaniowe wraz z urządzeniami I stopnia obsługi, jako podstawowe przeznaczenie tego terenu. Plan ten dopuszcza również realizację budynków wyższych niż obiekty otaczające, a nawet dominanty na specjalnych warunkach.

Przewyższenie przedmiotowego obiektu o jedną kondygnacje niektórych budynków znajdujących się na tym terenie mieści się w ramach planu miejscowego. Zrealizowanie w sąsiedztwie zabudowy o charakterze budynków wolnostojących i zbliźniaczonych nie wyklucza realizacji spornej inwestycji. Istniejąca zabudowa w wielu przypadkach ma trzy kondygnacje i wobec tego sporny obiekt przy maksymalnej jego wysokości 11 m nie będzie dominantą w terenie.

Szczegółowa analiza zacienienia działek sąsiednich wykonana na zamówienie inwestora wskazuje, że obiekt spełni warunki nasłonecznienia sąsiednich budynków wynikające z obowiązujących przepisów. Zatwierdzony projekt zapewnia zagospodarowanie wód opadowych na własnej działce inwestora.

W skardze Anna T.-L. i Józef L. zarzucają, wadliwość doręczenia im decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co uniemożliwiło skarżącym wniesienie odwołania od tej decyzji.

Skarżący zarzucają że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydana dla przedmiotowej inwestycji jest wadliwa, bowiem wydana została z naruszeniem art. 1 pkt 2 i art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139 ze zm./.

Skarżący podkreślają że nabycie przez nich nieruchomości położonej przy ul. U. 15A poprzedzone zostało uzyskaniem w Urzędzie Gminy W.-W. - Wydział Architektury informacji budownictwa na tym terenie nie może odbiegać od istniejącego budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Na terenie w skład którego wchodzi działka skarżących i działka inwestora, zrealizowane zostało w 1982 r. osiedle, jako obszar niskiej intensywności. W ocenie skarżących obowiązujący plan ogólny zagospodarowania przestrzennego nie zmienił tego przeznaczenia, a wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyrażenie zgody na przedłożony projekt jest przedwczesne i obarczone dużym błędem, mającym wpływ na wygląd całego osiedla. Realizacja zaskarżonej decyzji w ocenie skarżących wprowadzi chaos architektoniczny w rejonie dotychczas harmonijnie zabudowanym.

W uzupełnieniu skargi skarżący podnieśli, że wielkość zespołu budynków objętego decyzją jest niedostosowana do istniejącej infrastruktury, a dojazd oraz parkowanie dużej ilości samochodów tym pojazdów gości odwiedzających mieszkańców spornego obiektu; będzie dużym utrudnieniem dla wszystkich mieszkańców tego obszaru. Duża ilość pojazdów pogorszy jakość warunków życia mieszkańców przez zanieczyszczenie powietrza oraz hałas i stoi w sprzeczności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu. Zatwierdzony projekt nie odpowiada decyzji o warunkach zabudowy i gospodarowaniu terenu w zakresie procentowej proporcji zabudowy do wielkości terenów zielonych, a w ocenie skarżących realizacja projektu nie zapewni wykonania drogi okalającej działkę jako terenu zieleni.

W ocenie skarżących odprowadzenie wody opadowej z tak szczelnie zabudowanego terenu we własnym zakresie jest praktycznie niemożliwe i przy założonym projekcie grozi potopem. Skarżący podnoszą, że ich działka jak i działka sąsiednia są położone niżej niż działka inwestora, co stwarza zagrożenie powodziowe dla tych działek.

Zaskarżona decyzja nie określa wymaganych miejsc parkingowych jak i dokładnego określenia wymaganych powierzchni terenów zielonych oraz opisu rozwiązań takich jak odprowadzanie wody opadowej, składowanie nieczystości oraz wielu innych, co nie pozwala na ocenę jej zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Nadto zarzucono, że wniosek o pozwolenie na budowę został podpisany przez osobę, która nie wykazała swego pełnomocnictwa do działania w imieniu inwestora.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Zainteresowani: Bogusław Sz., Andrzej I., Andrzej T., Barbara N, w piśmie z dnia 5 marca 2001 r. złożyli oświadczenia o przyłączeniu się do skargi.

Zainteresowana N. P. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi. W toku postępowania w miejsce tej zainteresowana wstąpiła B. D. Spółka z o.o. na rzecz której decyzją Burmistrza Gminy W.-W. z dnia 7 maja 2002 r. zostało przeniesione pozwolenie na budowę i która nabyła nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zainteresowana ta podtrzymała wniosek oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku w tym postępowaniu zarzuty skargi dotyczące wadliwości decyzji o wadliwości decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydane dla spornej inwestycji, bowiem decyzja ta nie jest przedmiotem zaskarżania w rozpoznawanej sprawie. Podniesione przez skarżących zarzuty merytorycznej wadliwości decyzji jak i uchybienia procesowe zaistniałe w toku postępowania zakończonego ta decyzją, mogłyby być przedmiotem oceny gdyby skarga była skierowana przeciwko tej decyzji. Podnieść należy, iż organ architektoniczno-budowlany rozpoznający wniosek inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę był związany treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji i nie mógł samodzielnie ustalać, że na terenie objętym wnioskiem inwestora realizacja inwestycji nie jest dopuszczalna, bądź winny być określone inne warunki jej realizacji. Również sąd administracji kontrolując zgodność z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wydanej dla przedmiotowej inwestycji i w odniesieniu do jej treści musi oceniać legalność zaskarżonej decyzji. Podnieść równocześnie należy że przystąpienie przez Gminę do uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowił podstawy do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stąd nieuzasadniony jest zarzut skargi o wydaniu decyzji mimo rozpoczętej procedury planistycznej. Przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogło jedynie stanowić, stosownie do treści art. 45 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przesłankę do zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Natomiast wobec braku stosownego uregulowania w przepisach Prawa budowlanego nie mogło prowadzić do zawieszenia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jak i nie stanowiło podstawy dla odmowy wydania decyzji w tym przedmiocie.

Dla terenu objętego wnioskiem inwestora brak było wprawdzie planu miejscowego uchwalonego na podstawie wymienionej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast obowiązywał plan ogólny zatwierdzony uchwałą (...) Rady Miasta S. W. z dnia 28 września 1992 r. który zachował moc obowiązywania w związku z treścią art. 67 cytowanej ustawy i ten plan był podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, przy czym obowiązywał on również dla tego terenu w dacie wydania decyzji zaskarżonej. Za nieuzasadnione świetle wymienionego przepisu należy uznać zarzuty skarżących o niedopuszczalności wydania decyzji wobec braku uchwalonego planu miejscowego.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu przesądziła o tym, że na wskazanym przez inwestora terenie może być realizowany zespół domów mieszkalnych wielorodzinnych o trzech kondygnacjach, o wysokości nie przekraczającej wysokością 11 m. Równocześnie decyzja ta nałożyła obowiązek dostosowania obiektów do istniejącej zabudowy określając nawet kolor elewacji i pokrycia dachu, który winien być wykonany z dachówki lub blachodachówki. Przedłożona przez inwestora dokumentacja architektoniczna-projektowa zatwierdzona decyzją organu I instancji odpowiada wymaganiom jakie zostały zawarte w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Dokumentacja ta zawiera między innymi graficzny obraz planowanych obiektów w zakresie ich wystroju zewnętrznego i formy architektonicznej. W toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżący przedstawili obszerny materiał fotograficzny zawierający obiekty otaczające działkę inwestora. Zestawienie tego materiału zdjęciowego z dokumentacją projektową, w tym obejmująca formę architektoniczną planowanych budynków potwierdza ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przedmiotowa inwestycja nie będzie dominantą w terenie i jest dostosowana do istniejącej zabudowy. Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza twierdzeń skarżących, że planowany obiekt jest niedostosowany w swej formie do otaczającej zabudowy. Nie można wobec tego postawić uzasadnionego zarzutu, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Zwrócić należy przy tym uwagę, że skarżący w istocie nie podają na czym ma polegać niedostosowanie planowanej inwestycji do otaczającej zabudowy pod względem architektonicznym, a koncentrują swe zarzuty na wywiedzeniu, że na tym terenie nie powinien powstać obiekt obejmujący budownictwo wielorodzinne. Jednak o dopuszczeniu do budowy na tym terenie obiektu o takim charakterze rozstrzygnęła decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, a organ administracji architektoniczno-budowlany rozpoznając wniosek inwestora, będąc związany treścią tej decyzji, nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę obiektu o takim charakterze.

Zgodnie z decyzją o warunkach zagospodarowania terenu plan zagospodarowania działki winien przewidywać zachowanie minimum 30 procent terenu biologicznie czynnego czyli wolnego od zabudowy. Zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt zagospodarowania działki spełnia te wymagania przewidując zachowanie 31,8 procent powierzchni działki biologicznie czynnej. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu w tym względzie nie określiła szczegółowych wymagań, nie przewidziała też nałożyła na inwestora obowiązku zagospodarowania działki przez urządzenie obszarów z określonymi nasadzeniami roślinnymi. Za spełniające wymagania tej decyzji należy wobec tego uznać zaliczenie do powierzchni biologicznie czynnej zagospodarowania terenu działki przeznaczonego pod ekologiczną /porośniętą trawą/ drogę biegnąca wokół budynków. Nie można w związku z tym podzielić trafności zarzutu skargi o niezgodności decyzji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Podnieść równocześnie należy, że przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie legalność decyzji o pozwoleniu na budowę, a nie zgodność realizacji obiektu z udzielonym pozwoleniem na budowę, stad nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skarżących zmierzający do wykazania, że realizując inwestycję inwestor nie spełni nałożonych na niego w tej mierze obowiązków.

Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nałożyła na inwestora obowiązek zapewnienia na własnej działce miejsca parkingowe w ilości 1,5miejsca na jedno mieszkanie. Zgodnie z pozwoleniem na budowę obiekt ma obejmować 35 mieszkań, dla których przewidziano 58 miejsc postojowych dla samochodów i 16 miejsc dla motocykli w parkingu podziemnym co świadczy o tym, że zaskarżona decyzja zatwierdzająca projekt architektoniczno-budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę spełniła wymagania wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w tym zakresie.Podnoszona przez skarżących okoliczność możliwość parkowania większej ilości samochodów na ulicach w związku realizacją inwestycji i jej eksploatacją nie mogła wobec treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu stanowić przesłanki dla odmowy udzielenia pozwolenie na budowę.

Przedmiotowy obiekt zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania działki ma zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, posiada też pozytywną opinię w zakresie wymagań ochrony pożarowej, za nieuzasadnione należy wobec tego ocenić zarzuty skargi wywodzące, że obiekt nie ma zapewnionej drogi pożarowej. Natomiast przedmiotem oceny sądu administracyjnego w tym postępowaniu nie jest ocena czy istnieje droga pożarowa do innych budynków położonych na terenie sąsiednim. Przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna zawiera szczegółową analizę stosunków wodnych występujących na działce inwestora, jak i wskazania do wykonania robót budowlanych /wykopów/ dostosowane do tych warunków.

Dokumentacja projektowa zatwierdzona decyzją organu I instancji zawiera rozwiązania dotyczące odprowadzania wód opadowych z dachów planowanych budynków na teren działki inwestora. Projekt techniczny, w tym obejmujący rozwiązania odprowadzania wód opadowych został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane przepisami kwalifikacje do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie i toku postępowania administracyjnego uprawnienia te nie zostały podważone, jak też nie zostało wykazane, aby proponowane rozwiązania były z punktu widzenia technicznego wadliwe. Skarżący przewidzianym w projekcie rozwiązaniom technicznym przeciwstawiają wyłącznie własne przekonanie nie poparte żadnym dowodem z którego mogłaby wynikać wadliwość projektu technicznego w omawianym zakresie. Skoro w toku postępowania administracyjnego nie została podważona zgodność przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej z obowiązującymi normami i zasadami wiedzy technicznej to organ administracji rozpoznający wniosek inwestora nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia przedłożonej dokumentacji projektowej. Zwrócić należy przy tym uwagę, że ze znajdującego się w przedstawionych aktach pisma Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji z dnia 23 grudnia 1999 r. wynika, że wody opadowe będą mogły być odprowadzone do kanału deszczowego jaki realizuje dla, tego terenu firma C.-O. I. F. SA, a zatem nie uzasadnione jest przekonanie skarżących, że wody opadowe będą w sposób niekontrolowany odprowadzone do gruntu, co mogłoby doprowadzić do podtapiania sąsiedniego terenu.

Nie uzasadniony jest zarzut skarżących zawarty w pkt 4 pisma uzupełniającego skargę, że decyzja organu I instancji nie zawiera niezbędnych elementów dotyczących miejsc parkingowych, określenia terenów zielonych i opisu rozwiązań technicznych dla przedmiotowej inwestycji w tym określenia doprowadzania wód opadowych jak i usuwania nieczystości, bowiem wszelkie dane w tym zakresie zawiera przedłożona przez inwestora dokumentacja techniczna i plan zagospodarowania działki, które decyzją tą zostały zatwierdzone stając się jej integralną częścią.

Podnieść należy, że jeśli inwestor spełnia wymagania przewidziane w art. 32 ust. 14 i art. 35 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę. W rozpoznanej sprawie inwestor wymagania wynikające z tych przepisów spełnił i w związku z tym organ administracji nie miał podstaw dla wydania decyzji odmawiającą wydania pozwolenia na budowę. Wniosek o pozwolenie na budowę istotnie tak jak podnoszą skarżący został złożony przez osobę, która nie wykazała, że działa w imieniu inwestora choć wymieniła go w treści tego wniosku. Organ administracji przed wydaniem decyzji nie wezwał do usunięcia tego braku wniosku przez złożenie pełnomocnictwa czym uchybił treści art. 33 par. 1 Kpa. W toku postępowania w złożonych pismach inwestor potwierdził swą wolę uzyskania pozwolenia na budowę podtrzymując tym samym czynność zdziałaną przez osobę, która w jego imieniu złożyła wniosek i ocenić należy, że ujawnione naruszenie prawa nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia i wobec tego nie mogło powodować uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z przyczyn wymienionych, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi z mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.