Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2858/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 § 2, art. 10 § 1, art. 15
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 268/15 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Po 268/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi E. Sp. z o.o. w P. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości: 1. uchylił zaskarżoną decyzję; 2. zasądził koszty postępowania; 3. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy.

Starosta M., po rozpatrzeniu wniosku E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., decyzją z [...] listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 124 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.) orzekł:

1. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowiących własność P. R., położonych w gminie M., obręb D., powiat m., oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako:

- działka nr [...]o powierzchni [...] ha – poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 178 m oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 7,1 m (2x3,55 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 1264 m2, oznaczonej w załączniku graficznym;

- działka nr [...] o powierzchni [...] ha – poprzez zezwolenie na wybudowanie dwóch słupów, podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 480 m oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 7,1 m (2x3,55 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 3408 m2 oznaczonej w załączniku graficznym;

- działka nr [...] o powierzchni [...] ha – poprzez zezwolenie na podwieszenie napowietrznych przewodów na odcinku 33 m oraz ustanowienie pasa technologicznego linii o szerokości 12,1 m (2x6,05 m od osi linii) i powierzchni zajęcia 399 m2 oznaczonej w załączniku graficznym;

2. określił, że okres wykonywania robót budowlanych związanych z przeprowadzeniem przedmiotowych przewodów i urządzeń, będzie wynosił 4 miesiące od dnia rozpoczęcia robót na przedmiotowych nieruchomościach.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawca wykazał zaistnienie przesłanek do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n. w sytuacji, w której właściciel nieruchomości nie wyraził na to zgody, tj. rokowania zakończyły się wynikiem negatywnym. Jednocześnie wnioskodawca wskazał, że realizacja przedsięwzięcia polegająca na przebudowie napowietrznej jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] M. - Z. na linię napowietrzna dwutorową 110 kV stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz, że jest ono niezbędne ze względu na konieczność poprawy bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej na terenie powiatu m. Do wniosku Spółka dołączyła dokumentację potwierdzającą stan prawny i faktyczny nieruchomości oraz dokumentację z przeprowadzonych rokowań z właścicielem nieruchomości wraz z dowodami doręczeń.

Starosta M. na podstawie zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji przedłożonej przez Wnioskodawcę uznał, że z właścicielem nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody w tym zakresie. Zaproponowane warunki przez Spółkę E. zostały zaakceptowane przez właściciela tylko częściowo. Zarówno z pisma właściciela z 16 września 2014 r. jak i wyjaśnień oraz twierdzeń podnoszonych na rozprawie administracyjnej przez rodziców właściciela wynika, że właściciel wyraża gotowość udostępnienia swych nieruchomości na realizację modernizacji linii elektroenergetycznej, ale nie na warunkach przedłożonych przez inwestora. Pomiędzy stronami nie doszło zatem do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane w zakresie przedmiotowej modernizacji linii, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Podsumowując Starosta M. uznał, że przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny i nie może być zrealizowana w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W sprawie zostały spełnione przesłanki z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., jak również przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Odwołanie od decyzji Starosty M. złożył P. R. – właściciel nieruchomości. Podniósł, że: 1. zgadza się na inwestycję, ale nie zgadza się na wpis do ksiąg wieczystych; 2. poprzez modernizację linii jest ograniczony w zagospodarowaniu swojej własności, gdyż w przyszłości chciałby wykorzystać tę ziemię w innym celu niż rolniczy; 3. pierwszy przedstawiony mu operat szacunkowy określał odszkodowanie na kwotę [...]zł, następny [...]zł, a po miesiącu zaproponowano kwotę [...] zł; 4. konstrukcje słupów wymagają szerszego pasa zajęcia, aniżeli organ przyjął w decyzji.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności wyjaśnił, iż działki nr [...]i [...]zapisane są w księdze wieczystej nr [...], natomiast działka nr [...]w księdze wieczystej nr [...], a właścicielem tych nieruchomości jest P. R., natomiast J.R. oraz A. R. posiadają ograniczone prawo rzeczowe względem tych nieruchomości w postaci prawa użytkowania. A. R. oraz J. R. żyją. Organ podniósł, iż zasadnicze przesłanki warunkujące możliwość wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości określa wprost art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego Starosta M. wydając decyzję z [...] listopada 2014 r. pozbawił przymiotu strony J. R. oraz A. R. Organ wskazał, iż osobom tym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych postępowaniem, przeto są one stronami postępowania. Jak wskazuje doktryna, stronami postępowania o ograniczenie sposobu korzystania (będącego de facto pewnym typem szczególnego postępowania wywłaszczeniowego) są "także osoby, którym przysługują prawa rzeczowe ograniczone, jeżeli wywłaszczenie dotyczy odjęcia lub ograniczenia prawa własności" (Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, T. Woś, Warszawa 2011 r., s. 232). Ponadto, jak zauważają komentatorzy, w decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania należy wskazać w szczególności (...) określenie praw które podlega ograniczeniu, co może oznaczać ograniczenie nie tylko prawa własności (...) ale także ograniczonych praw rzeczowych (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Gerard Bieniek, Mirosław Gdesz, Stanisława Kalus, Grzegorz Matusik Eugeniusz Mzyk, Warszawa 2012 r., s. 700; Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Jacek Jaworski, Arkadiusz Prusaczyk, Adam Tułodziecki, Marian Wolanin, Warszawa 2011 r. s. 724). W sprawie niniejszej "wywłaszczenie" dotyczy ograniczenia prawa własności do nieruchomości, a zatem stronami tego postępowania jest nie tylko P.R. , ale także J. R. i A. R.

W drugiej kolejności Wojewoda Wielkopolski zauważył, iż nie zachodzi pewność, czy rokowania inwestora z właścicielem rzeczywiście zakończyły się niepowodzeniem. P. R. podnosi, iż chce udostępnić nieruchomość, dostrzega ważkość inwestycji liniowych, lecz nie chce wpisu prawa ograniczonego rzeczowego do księgi. Tymczasem z dokumentów przedłożonych przez inwestora na dowód przeprowadzenia rokowań wynika, iż P. R. proponowano kwotę wynagrodzenia w wysokości [...] zł za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Z tej propozycji wynikała wola inwestora, by do uzyskania zgody P. R. na udostępnienie nieruchomości doszło właśnie w sposób przez niego wyczekiwany – a zatem bez ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego jednoczesne zestawienie dokumentów okazanych przez inwestora, ze stanowiskiem P. R. wyrażonym m.in. w piśmie z 16 września 2014 r. powoduje wątpliwość, czy czasem nie doszło do niezrozumienia przez właściciela nieruchomości intencji inwestora, notabene dostosowanych do oczekiwań P. R. Jeśli zaś do tego doszło, to oznaczać to może wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości za przedwczesne i nieuzasadnione w świetle art. 112 ust. 3 u.g.n. Jeśli zatem na podstawie akt sprawy wywnioskować można, iż w rzeczywistości mogło dojść do osiągnięcia porozumienia w zakresie udostępnienia nieruchomości na cele budowlane, to skorzystanie z instytucji decyzji ograniczającej sposób korzystania nie było zasadne.

Po trzecie Wojewoda Wielkopolski stwierdził, iż w sprawie występuje konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie przyczyn ograniczenia działki numer [...] o szerokości większej, niż pozostałe działki. W aktach I instancji brak dokumentów pozwalających ustalić, czym spowodowana jest ta rozbieżność, zaś wyjaśnienia inwestora, iż wywołane jest to występującym tam zadrzewieniem uznać należy za niewystarczające. Zdaniem organu odwoławczego konieczność każdorazowego przeprowadzenia analizy jak najmniej uciążliwości przed "wywłaszczeniem" obliguje w realiach sprawy niniejszej do jednoznacznego wykazania, czym różni się proces inwestycyjny budowy linii wysokiego napięcia na działce numer [...] od pozostałych i dlaczego w stosunku do tej pierwszej inwestor potrzebuje większej powierzchni gruntu.

Wojewoda uznał, iż Starosta powinien przyznać przymiot strony postępowania J. R. i A. R., ze wszystkimi wynikającymi z tego skutkami prawnymi. Organ I instancji nadto winien ustalić, czy rzeczywiście rokowania zostały zakończone niepowodzeniem.

Wojewoda Wielkopolski zakwestionował również pkt 2 decyzji organu I instancji wskazując, iż art. 124 ust. 1 u.g.n. nie przewiduje kompetencji właściwego miejscowo starosty do wiążącego określenia, w jakim czasie nastąpić może wykonanie robót budowlanych.

E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. zaskarżyła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 124 ust. 1 i 3 w zw. z art 112 ust. 3 u.g.n. poprzez błędną ich interpretację, sprzeczną z treścią tych przepisów oraz art. 7, 8, 77 § 4, 80, 107 k.p.a. Podniesiono, iż organ II instancji błędnie ustalił, że użytkownikom nieruchomości – osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe przysługuje przymiot strony i powinny być stronami postępowania z art. 124 ust. 1 u.g.n. Wojewoda wadliwie przyjął, że nie przeprowadzono rokowań zgodnie z art. 123 ust. 3 u.g.n. oraz nie ustalono i nie wyjaśniono zwiększonej szerokości pasa ograniczenia na działce nr [...] do 12,1 m - innej niż pozostałe działki oraz nie wyjaśniono powodów zwiększeniu pasa technologicznego. Skarżący zaskarżył decyzję Wojewody w części, w związku tym, iż podziela pogląd odnośnie braku podstaw do umieszczenia w decyzji ograniczenia czasowego, na jaki następuje zezwolenie, umieszczonego w pkt II decyzji Starosty M. Mając na uwadze powyższe, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w pkt 2.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, iż błędny jest zarzut, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 z zw. z art. 28 k.p.a. poprzez to, że winien był przyznać przymiot strony postępowania osobom, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości. Brak zawiadomienia i udziału tych osób nie stanowi naruszenia norm prawa regulujących w szczególności postępowanie w tych sprawach. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. we wniosku o ograniczenie sposobu wnioskodawca był zobowiązany do wskazania osób, od których zgody uzależnione jest zastosowanie tego przepisu. "Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej może ograniczyć w drodze decyzji sposób korzystania z nieruchomości jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Przepis ten określa strony postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Przepis art. 124a u.g.n. nie wskazuje na odpowiednie stosowanie art. 116 u.g.n. w sprawach z art. 124 ust 1 u.g.n. Przepis art. 116 u.g.n. określa szczegółowo treść wniosku w sprawie o wywłaszczenie nieruchomości, w tym krąg osób będącymi stronami. Skoro ustawodawca w przepisie szczególnym art. 124 ust 1 u.g.n. określa krąg stron postępowania wprost ograniczając to do właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości – rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. nie wymienia jako stron osób, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe, co jest wymogiem zgodnie z art. 116 ust. 1 pkt 7 w sprawach o wywłaszczenie nieruchomości. Przepis art. 124 ust. 1 i następne jest uregulowaniem wyjątkowym i jego interpretacja nie powinna być rozszerzająca w żadnym kierunku.

Dalszym potwierdzeniem takiego ujęcia strony jest treść art. 124 ust. 3 u.g.n., stanowiącego o obowiązku przeprowadzenia rokowań z właścicielami lub wieczystymi użytkownikami. Zastosowanie art. 28 k.p.a. podlega w tej sytuacji konkretyzacji przez przepis prawa materialnego, jakim jest art. 124 ust. 1 u.g.n.

Dalej skarżąca wywiodła, iż czynności podjęte przez wnioskodawcę wypełniły przesłankę określoną w art. 124 ust. 3 u.g.n., tj. przeprowadzenie przed złożeniem wniosku rokowań z właścicielem gruntu. Wskazano, iż art. 124 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanki wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07).

Niezrozumiały i nietrafny jest też zarzut, że nie wyjaśniono dostatecznie powodu ustalenia ograniczenia w pasie o szerokości 12,1 m na działce nr [...]. Złożone wraz z wnioskiem mapy określają dokładny i jednoznaczny przebiegu linii przez poszczególne działki. Wnioskodawca wraz z wnioskiem złożył sporządzone odrębnie dla każdej działki mapy, z naniesionym przebiegiem linii i uzasadnił to potrzebą modernizacji i eksploatacji linii na terenie zadrzewionych w celu możliwości przeprowadzenia koniecznych robót oraz stosowania innego, specjalistycznego sprzętu jak i ze względu na ochronę roślinności. W dniu 16 grudnia 2014 r. Wojewoda skierował do skarżącego pismo w sprawie udzielenia wyjaśnień dotyczących tej sprawy, na które udzielono wyjaśnień pismem z 22 grudnia 2014 r. W piśmie tym wyjaśniono, że rozszerzenie pasa technologicznego na działce nr [...] pokrywa się z zadrzewieniem zobrazowanym w systemie "[...]". Faktem powszechnie znanym, nie wymagającym dowodu, jest różnica w sposobie i możliwości wykonywania robót budowlanych na terenie zadrzewionym oraz konieczność zastosowania innego sprzętu w celu podjazdu do linii i wykonania na niej prac w sąsiedztwie drzew z zachowaniem ich pełnej ochrony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda wskazał m. in., iż materialnoprawnym źródłem interesu prawnego użytkownika do występowania w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania nieruchomości jest art. 252 k.c., określający treść prawa użytkowania, a mianowicie dwa uprawnienia: do używania rzeczy i do pobierania jej pożytków. Skoro użytkownik posiada takie właśnie dwa uprawnienie dotyczące nieruchomości, to niewątpliwie jego interesu prawnego (sfery jego uprawnień) dotyczy administracyjna sprawa o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, której skutki i sposób zakończenia niewątpliwie wpłyną na sposób wykonywania tych uprawnień (możliwość używania rzeczy w mniejszym zakresie i pobierania mniejszych pożytków). Argument skarżącej, iż art. 124 ust. 1 u.g.n. określa precyzyjnie krąg stron postępowania, gdyż znajduje się w nim wyrażenie "jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody" jest chybiony. Wymóg uzyskania zgody właściciela (właścicieli) lub użytkowania wieczystego (użytkowników wieczystych) nie stanowi o tym, kto jest stroną postępowania, tylko dotyczy kwestii zgoła odmiennej. Wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość linii energetycznej traktuje się jako czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu, wywierającą trwałe skutki względem rzeczy. Wyrażenie takiej zgody jest formą rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 k.c. zd. 2, a do czego uprawniony jest przede wszystkim właściciel (ewentualnie użytkownik wieczysty w zakresie posiadanego prawa, zbliżonego swą treścią do prawa własności), a nie osoba której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości.

Uwzględniając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 3 czerwca 2015 r., II SA/Po 268/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że zostały naruszone przepisy prawa materialnego i procesowego, co miało wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 124 u.g.n., który zezwala staroście na wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z określonej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie wymienionych w tym przepisie ciągów, przewodów i urządzeń, a także innych niezbędnych do korzystania z nich, podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Z kolei z art. 124 ust. 3 u.g.n. wynika, że udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości, w celu uzyskania zgody na wykonanie określonych we wniosku prac. Zatem stroną postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez teren nieruchomości urządzeń przesyłowych wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n., są tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości, czyli osoby mające tytuł prawny do nieruchomości, przez które ta infrastruktura przechodzi, gdyż tylko z nimi można prowadzić rokowania dotyczące udzielenia zgody na przeprowadzenie prac na ich działkach. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest więc instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego.

W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że w świetle powyższych regulacji rodzice właściciela nieruchomości P. R. – A. i J. R., nie mają przymiotu strony w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na podwieszenie napowietrznych przewodów, ustanowienie pasa technologicznego linii oraz wybudowanie dwóch słupów, gdyż nie dysponują takim tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości, z którego uprawnienie to można byłoby wywieść. Ujawnione w księgach wieczystych nieruchomości użytkowanie nie powoduje, że mają oni interes prawny w uczestniczeniu w przedmiotowym postępowaniu, co najwyżej mogą mieć ewentualnie tylko interes faktyczny – co jednak nie czyni ich stroną. Stosownie do art. 244 § 1 k.c. użytkowanie należy do ograniczonych praw rzeczowych, tzw. praw na rzeczy cudzej. Zgodnie z art. 252 k.c., treścią prawa użytkowania jest używanie cudzej rzeczy i pobieranie jej pożytków. Z tego rodzaju prawa nie można wyprowadzić interesu prawnego stanowiącego o istnieniu uprawnienia do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 u.g.n. Przepisy kodeksu cywilnego o użytkowaniu, na które powołuje się organ odwoławczy, nie legitymują użytkowników nieruchomości do występowania do organów administracji publicznej z jakimkolwiek żądaniem, co do statusu własnościowego użytkowanej przez siebie nieruchomości (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., I OSK 791/06 LEX nr 329119). Stanowiska komentatorów ustawy o gospodarce nieruchomosciami, przytoczone przez Wojewodę, nie mają znaczenia w rozpoznawanej sprawie, ponieważ nie ma przepisu szczególnego, który byłby odpowiednikiem art. 138 ust. 2 u.g.n. i który miałby w niej zastosowanie, tak jak ustawodawca postanowił w sprawach o wywłaszczenie.

Tym samym brak jest podstaw aby uznać, że użytkownicy nieruchomości mogą zostać uznani za stronę w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomości objęte decyzją Starosty M. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. Tym samym decyzja Wojewody uchylająca z tej przyczyny w całości decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji – jest nieprawidłowa.

Sąd I instancji nie podzielił również stanowiska Wojewody Wielkopolskiego odnośnie konieczności wyjaśnienia, czy tryb rokowań został w tym przypadku wyczerpany oraz dalszego wyjaśnienia kwestii szerokości pasa technologicznego. Art. 124 ust. 3 u.g.n. zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Oznacza to, że warunkiem wydania zezwolenia jest przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust.1 u.g.n. Wobec powyższego, rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości było ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną. Godzi się podkreślić, że art.124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje. Nie podlegającą weryfikacji w trybie art. 124 u.g.n. jest również okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia.

Podkreślenia wymaga, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia rokowań ani ich formy. Pojęcie to występuje w prawie cywilnym (choć obecnie zastąpione terminem "negocjacje"), gdzie oznacza przygotowania do zawarcia umowy. Celem rokowań jest zawarcie umowy, które następuje po osiągnięciu porozumienia co do wszystkich jej składników (por. K. Piasecki [w:] Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Zakamycze 2003). Z tego względu należy moment rozpoczęcia rokowań wiązać z chwilą, w której jedna ze stron wystąpi do drugiej strony z inicjatywą zawarcia określonej umowy poprzez złożenie oświadczenia wyrażającego wolę zawarcia umowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor określił i zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza również stan, gdy w ogóle nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, iż w rozpatrywanym przypadku wystąpiła przesłanka wymieniona w art. art. 124 ust. 3 u.g.n. W odniesieniu do zaskarżonej decyzji, rokowania pomiędzy inwestorem i współwłaścicielami prowadzone były zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i w jego trakcie za pośrednictwem organu I instancji, który w tym celu wyznaczył rozprawę administracyjną. Z akt sprawy wynika także, że przed wszczęciem postępowania wszystkie strony nie doszły do porozumienia – zgody na proponowane warunki umowy nie wyraził P. R. Z właścicielem nieruchomości podjęto próby przeprowadzenia rokowań w celu zawarcia stosownej ugody, a zaproponowane warunki przez Spółkę E. zostały zaakceptowane przez właściciela tylko częściowo. Zarówno z pisma właściciela z 16 września 2014 r., wyjaśnień oraz twierdzeń podnoszonych przez rodziców właściciela na rozprawie administracyjnej, jak i argumentacji podniesionej w odwołaniu wynika, że właściciel wyraża gotowość udostępnienia swych nieruchomości na realizację modernizacji linii elektroenergetycznej, ale nie na warunkach przedłożonych przez inwestora, które ten dostosowywał do oczekiwań właściciela.

Z akt administracyjnych sprawy faktycznie wynika, co Wojewoda zauważył, że właściciel nieruchomości oraz jego rodzice zdają się nie rozumieć, jakie znaczenie dla inwestora, i w konsekwencji dla wysokości odszkodowania, może mieć możliwość wpisu do ksiąg wieczystych. Okoliczność ta nie może jednak zostać oceniona, jako skutkująca koniecznością dalszego prowadzenia rokowań.

Jeżeli zatem, mimo prowadzonych rokowań, nie doszło do podpisania umowy, co w niniejszej sprawie jest bezsporne, a właściciel nieruchomości konsekwentnie odmawia przyjęcia warunków finansowych zaproponowanych przez inwestora, oczekując wyższego odszkodowania przy odmowie dokonania wpisów do ksiąg wieczystych, to tym samym uznać należy, że właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na wykonywanie prac. Należy zatem stwierdzić, że pomiędzy stronami nie doszło do umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele modernizacji linii, co wyczerpuje jedną z przesłanek koniecznych do wystąpienia przez inwestora do organu administracyjnego o wydanie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Zasadniczymi przesłankami wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości są: realizacja celu publicznego wynikającego z planu miejscowego albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości na takie ograniczenie. Oceniając spełnienie tych przesłanek w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organ I instancji wykazał, iż przedmiotowa inwestycja stanowi cel publiczny i nie może być zrealizowana w inny sposób, niż ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W tych uwarunkowaniach organ I instancji prawidłowo uznał, że spełnione zostały przesłanki wydania zezwolenia w trybie art. 124 ust.1 u.g.n. Podstawą decyzji organu I instancji był prawidłowo złożony wniosek inwestora, dołączone do wniosku negatywne wyniki rokowań, oraz wymagana przez ustawę zgodność inwestycji z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd I instancji potwierdził tę zgodność.

Nie budzi również wątpliwości Sądu Wojewódzkiego, że kwestia szerokości pasa technologicznego została wyczerpująco wyjaśniona przez inwestora, który odwołał się do przepisów technicznych oraz wyjaśnił, jaki wpływ na ustalenie tej szerokości ma istniejące zadrzewienie. Zatem wskazanie przez Wojewodę, aby w tym zakresie dalej prowadzić postępowanie, uznać należało za wadliwe.

Wojewoda, zgodnie z zasadą dwuinstancyjnego postępowania, obowiązany był ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Rację ma strona skarżąca zarzucając Wojewodzie, iż w zakresie rokowań oraz szerokości pasa technologicznego nie poddał sprawy głębokiej i wszechstronnej analizie, czym naruszył przepisy art. 80 (zasada swobodnej oceny dowodów) oraz art. 81 k.p.a. (warunek uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną).

Uchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji w całości skutkuje koniecznością ponownego rozstrzygnięcia zawierającego ocenę punktu 2 decyzji starosty. W zakresie tej oceny Sąd I instancji podzielił stanowisko Wojewody, nie kwestionowane przez stronę skarżącą, iż w art. 124 ust. 1 u.g.n. brak zapisu, który wprost stanowiłby o źródle kompetencji właściwego miejscowo starosty do wiążącego określenia, w jakim czasie nastąpić może wykonanie robót budowlanych.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 3 czerwca 2015 r., II SA/Po 268/15, wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1. prawa materialnego – art. 28 k.p.a. w zw. z art. 112 ust. 2 i art. 124 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 252 k.c. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania że w sprawie o trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie jest stroną postępowania osoba posiadająca ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania, mimo iż:

a) ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., jest zgodnie z art. 112 ust. 2 u.g.n. szczególnym wywłaszczeniem prowadzącym do ograniczenia w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości;

b) użytkowanie jest innym prawem rzeczowym, o jakim mowa w art. 112 ust. 2 u.g.n., którego treścią zgodnie z art. 252 k.c. jest prawo do używania i pobierania pożytków z nieruchomości;

c) skutkiem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest m.in. utrata pożytków w okresie od dnia wydania decyzji do dnia zakończenia działań uzasadniających jej wydanie - a na co wskazuje chociażby § 43 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. 2004 nr 207 poz. 2109 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie w sprawie wyceny") - co mając na względzie treść prawa użytkowania przesądza o istnieniu interesu prawnego użytkownika do uczestniczenia w sprawie o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., poprzez niezasadne uchylenie na tej podstawie zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego;

2. prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., a także w świetle art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i niezasadne uchylenie decyzji Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2015 r. w sytuacji, gdy okoliczność nieuczestniczenia na prawach strony w postępowaniu administracyjnym o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przed organem I instancji osób, którym przysługuje interes prawny (użytkowników nieruchomości), było wystarczającą przesłanką dla wydania orzeczenia kasatoryjnego.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu albo rozpoznanie na podstawie art. 188 p.p.s.a. skargi na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z [...] stycznia 2015 r. poprzez jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania E.Sp. z o.o. w Poznaniu wniosła o jej oddalenie, podzielając stanowisko Sądu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły, zatem należało odnieść się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W związku z tym rozpatrzeniu w pierwszej kolejności zasadniczo podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Tym niemniej, zważywszy na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie, w szczególności to, że główny nacisk został położony na zarzut naruszenia prawa materialnego, a zarzut "procesowy" ma z nim bezpośredni związek i byłby uzasadniony tylko w przypadku uwzględnienia zarzutu dotyczącego prawa materialnego – postawione w skardze kasacyjnej zarzuty można i należy rozpoznać łącznie.

Skarżący kasacyjnie Wojewoda Wielkopolski stawia tezę, że w postępowaniu dotyczącym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. i w trybie tego przepisu, osoby, którym przysługuje prawo użytkowania nieruchomości, będące jednym z ograniczonych praw rzeczowych (art. 252 k.c.), są stronami takiego postępowania, gdyż ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości jest szczególnego rodzaju wywłaszczeniem i dotyczy także innych praw rzeczowych niż własność i użytkowanie wieczyste (art. 112 ust. 2 i 3 u.g.n.). Źródłem interesu prawnego (art. 28 k.p.a.) użytkowników nieruchomości jest w takim wypadku art. 252 k.c. przyznający im prawo do korzystania z rzeczy i do pobierania jej pożytków, w zw. z art. 112 ust. 2 u.g.n., które może ulec ograniczeniu na skutek udzielenia zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie nie podziela w znacznej części tego stanowiska. Nie uwzględnia ono bowiem kilku ważnych okoliczności.

Rozważania w tej sprawie rozpocząć należy od treści art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., zgodnie z którymi: (1) "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego."

(3) "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań."

Z zacytowanych przepisów wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, udzielającej zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., może nastąpić tylko wówczas, gdy "właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody" w trakcie rokowań z przyszłym inwestorem. Dopiero negatywny wynik rokowań jest podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego, w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n. Postępowanie administracyjne ma więc charakter subsydiarny wobec działań samych zainteresowanych podmiotów, jeśli dla dobra wspólnego i dla realizacji celów publicznych nie są one w stanie porozumieć się na gruncie prawa cywilnego.

Jest oczywiste, że wyrażenie zgody na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., w trakcie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania administracyjnego, może dotyczyć tylko właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, którzy czynią to w ramach uprawnienia do rozporządzania rzeczą (zob. art. 140 i art. 233 k.c.). Obciążenie nieruchomości ograniczeniami wynikającymi z ewentualnej zgody na przeprowadzenie urządzeń, o jakich mowa, jest bowiem formą rozporządzania rzeczą. Uprawnienia do rozporządzania rzeczą nie posiada natomiast użytkownik, który jest uprawniony jedynie do korzystania z rzeczy i do pobierania jej pożytków (art. 252 k.c.), co przyznaje sam skarżący kasacyjnie.

Zgoda użytkownika na rozporządzenie (obciążenie) nieruchomością stanowiącą własność innego podmiotu, w trakcie rokowań poprzedzających wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., nie jest więc wymagana, co dobitnie wynika z art. 124 ust. 3 u.g.n. i jest zrozumiałe na gruncie uprawnień użytkownika (art. 252 k.c.). Jeśli natomiast w braku zgody właściciela (użytkownika wieczystego) nieruchomości decyzja wydawana w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma ją zastąpić i ustalić faktyczne warunki zezwolenia na przeprowadzenie odpowiednich urządzeń, to nie ma powodu, aby użytkownik stawał się stroną takiego postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie "Możemy w tym przypadku mówić o szczególnym rodzaju wywłaszczenia, w związku z tym, że dochodzi do ograniczenia prawa rzeczowego (własności lub użytkowania wieczystego), bez zgody osoby uprawnionej, w trybie decyzji administracyjnej. Ten szczególny charakter wyraża się w tym, że obowiązują tu odmienne niż przy wywłaszczeniu właściwym zasady i tryb obciążania nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z niej (wyrok WSA w Lublinie z 31 marca 2009 r., II SA/Lu 2/09, Lexis.pl nr 2448240). Inny jest zakres praw, których wykonywanie może być ograniczone, odmienny jest tryb ograniczania tych praw oraz zakres podmiotów, na rzecz których dokonuje się ograniczenia praw" (P. Wojciechowski [w:] Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod red. P. Czechowskiego, uw. 1 do art. 124, WK 2015 r.). Jak wyraził to też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 października 2016 r., I OSK 3159/15, specyfika postępowania takiego jak w tej sprawie wyraża się również w tym, że "do pozbawiania praw do nieruchomości odnoszą się przepisy art. 112–123 u.g.n., natomiast do ograniczania praw do nieruchomości – przepisy art. 124–126 u.g.n. W przedmiotowej sprawie doszło właśnie do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Jak przyjmuje się w doktrynie ograniczanie praw do nieruchomości powinno mieć miejsce wtedy, gdy nie zachodzi potrzeba pozbawiania praw do nieruchomości, gdyż realizacja celu publicznego tego nie wymaga, bo albo będzie trwała tylko jakiś czas, albo w wyniku trwającej pewien czas budowy powstaną urządzenia lub przewody, które później nie będą przeszkadzały właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości korzystać z nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem." Trwałe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości nie odnosi się więc siłą rzeczy również do jej użytkowników.

Oczywiście w wyniku wydanego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. zezwolenia użytkownik może ponieść szkodę i będzie mu w takiej sytuacji przysługiwało odszkodowanie za utratę możliwości korzystania z rzeczy i do pobierania jej pożytków (art. 128 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 252 k.c.), lecz rozstrzygnięcie w tym przedmiocie wydaje się w odrębnym postępowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n.), którego użytkownik może już być stroną.

Jeśli więc uznamy, że użytkownicy nieruchomości nie są stroną postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., to jako niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 10 § 1 oraz art. 15 k.p.a. Nie istnieje bowiem potrzeba powtórnego przeprowadzenia postępowania z udziałem użytkowników przedmiotowej nieruchomości.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.