Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 280/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 4, par.5 ust.2, par.7 ust.4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia del. NSA Andrzej Irla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2018r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.L, J.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 676/17 w sprawie ze skargi H.L, J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Bk 676/17) oddalił skargę H.L. i J.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Prezydent Miasta Białegostoku decyzją z dnia [...] 2017 r. (nr [...]) po rozpoznaniu wniosku E. Sp. z o.o. w Ł., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (do 4 segmentów) wraz z zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] (obręb [...]), położonej przy ul. W. R. w Białymstoku wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz z projektowanymi zjazdami (do 4 zjazdów) w pasie drogowym ul. Ś.(działka nr [...]). Parametry inwestycji zostały określone w następujący sposób:

- linia zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1: w odległości 4,5 m od linii rozgraniczającej drogi ul. W. R. (dz. nr [...]); w odległości 4,5 m od linii rozgraniczającej drogi ul. Ś.(dz. nr [...]);

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu do 36%;

- szerokość elewacji frontowej (dla każdego z budynków) - 7,5 m (z tolerancją do 20%),

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przypadku realizacji dachu dwuspadowego lub wielospadowego - do 9,5 m,

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w przypadku realizacji dachu płaskiego - do 8,0 m,

- wysokość głównej kalenicy w przypadku realizacji dachu dwuspadowego lub wielospadowego - do 9,5 m,

- geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych szeregowych ustalono jako dach płaski (do 15°) lub dwuspadowy lub wielospadowy (od 30° do 45°),

- wysokość głównej kalenicy w przypadku realizacji dachu płaskiego - nie ustalono z uwagi na geometrię dachu (dach płaski - brak kalenicy),

- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (w przypadku realizacji dachu dwuspadowego lub wielospadowego) ustalono jako równoległy lub prostopadły,

- kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (w przypadku realizacji dachu płaskiego) nie ustalono z uwagi na geometrię dachu (dach płaski - brak kalenicy).

Odwołanie od opisanej wyżej decyzji wnieśli H.L. i J.L.. Kwestionowali ustalenie parametrów inwestycji, a w szczególności wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej i wysokości głównej kalenicy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...]2017 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdziło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy terenu została sporządzona w sposób prawidłowy. Podniosło, że organ I instancji prawidłowo zastosował się do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie"), przyjmując do analizy teren obliczony jako trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem. Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie, kwestionowana linia zabudowy, od strony ul. W. R. została wyznaczona prawidłowo. Ustalono ją w odległości 4,5 m od linii rozgraniczającej drogi (działka nr. [...]). Brak było podstaw do wyznaczenia linii zabudowy jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, bowiem - jak podkreśla autor analizy - przy tej ulicy, po stronie wnioskowanego terenu, odległość zabudowy od granicy drogi jest zróżnicowana, poczynając od 3 do ok. 19 m. Nie można było również ustalić tej linii w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia - jako kontynuacji linii zabudowy budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, czyli w odległości 19 m, ponieważ tak dużą odległość wyznacza tylko jeden budynek (na działce nr [...]). Zdaniem Kolegium istnienie pojedynczego budynku nie oznacza jeszcze, że tworzy on uskok w linii zabudowy. Stąd koniecznym i uzasadnionym było wyznaczenie tej linii w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, zgodnie z linią wyznaczoną zabudową na działkach nr [...],[...] i [...] - w odległości 4,5 m od granicy drogi.

W ocenie Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia. Wyliczył średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki z całego obszaru analizowanego (27 %) i porównując ten parametr z charakterystycznym dla istniejącej na gruncie zabudowy szeregowej, ustalił go na poziomie 36%. Ustalenia te pozwolą, zdaniem organu odwoławczego, na współistnienie na danym terenie zabudowy jednorodzinnej i szeregowej, nie zakłócając przy tym zastanego i tworzonego ładu przestrzennego.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się również uchybień w zakresie szerokości elewacji frontowej. Wskazał, że ustalono ją prawidłowo w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, w wielkości 7,5 m (z tolerancją do 20%), jako wartość mniejszą niż średnia (10 m) dla tego obszaru. Nadmienił, że należało ją ustalić indywidualnie, stosownie do charakteru inwestycji, z uwagi na planowanie realizacji stosunkowo wąskich segmentów szeregowych. Słusznie wzięto pod uwagę reprezentatywne budynki o analogicznej funkcji i tożsamej formie, a mianowicie budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej. Formę tę prawidłowo uznano jako miarodajną do wyznaczenia w tym przypadku szerokości elewacji frontowej - na poziomie 7,5 m dla jednego budynku.

Zdaniem Kolegium, nietrafne są również argumenty, co do niewłaściwego ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i wysokości głównej kalenicy. Podkreśliło SKO, że parametr górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono odrębnie dla dachu dwuspadowego i wielospadowego (9,5 m) oraz dla dachu płaskiego (8 m). Ustalono ten parametr w wysokości większej niż średnia z terenu analizowanego (7 m). W ocenie Kolegium, brak było możliwości wyznaczenia tego parametru w oparciu o przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z uwagi na duże zróżnicowanie wysokości istniejącej zabudowy na tych działkach. Organ I instancji nie mógł również skorzystać z możliwości przewidzianej w § 7 ust. 3 rozporządzenia, jako średniej wartości tego parametru, ponieważ na jej stosunkowo niską wielkość miała wpływ znaczna ilość małogabarytowych budynków w zabudowie towarzyszącej, tj. garażowych, gospodarczych i innych. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo posiłkował się wielkościami charakterystycznymi dla istniejącej zabudowy szeregowej, bowiem taka jest najbardziej optymalna i uzasadniona z uwagi na identyczny charakter zabudowy, która występuje na danym obszarze w trzech zespołach. Wskazał, że wysokość górnych krawędzi elewacji frontowej w tych budynkach kształtuje się od 8,5 m do 9,5 m.

Skargę do WSA w Białymstoku na opisaną wyżej decyzję wnieśli H.L. i J.L.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia, czy planowana inwestycja jest kontynuacją sposobu zagospodarowania przestrzeni, czy na obszarze objętym analizą, zabudowa szeregowa jest reprezentatywna i stanowi o specyfice zagospodarowania terenu objętego granicami analizy urbanistyczno-architektonicznej,

2) art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze objętym analizą, pomimo jej wadliwości; pominięcie, że na skutek realizacji planowanej inwestycji zmieni się też sposób zacieniania (zwiększenie) działki nr ew. [...] przez budynek posadowiony na działce nr ew. [...],

3) art. 107 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu podstawy prawnej decyzji, w szczególności zaniechanie wnikliwego uzasadnienia skorzystania z przepisów pozwalających na wyjątkowe podejście do sposobu ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie było przeszkód do ustaleń na podstawie przepisów mających w tym względzie pierwszeństwo,

4) § 4 rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie ust. 4 § 4 rozporządzenia w sytuacji, gdy należało zastosować ust. 1 i 3 rozporządzenia,

5) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 1, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie wszystkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, gospodarczo-społecznych, jak również niedostosowania się do cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa),

6) naruszenie § 3 ust. 1, § 5, § 7 rozporządzenia w związku z art. 61 u.p.z.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r. oddalił skargę. Podał, że stan faktyczny stanowiący podstawy wydania zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutom skarżących, został ustalony prawidłowo i poddany został przez organ administracji - właściwej ocenie Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, organy administracji ustaliły, że obszar objęty tą analizą, jest zabudowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, szeregową i bliźniaczą oraz zabudową towarzyszącą, tj.: gospodarczo-garażową i inną uzupełniającą oraz zabudową usługowo-handlową. Projektowana inwestycja zabudowy szeregowej działki Nr [...] położonej przy ul. R. w Białymstoku jest – w ocenie WSA w Białymstoku - kontynuacją istniejącego sposobu zagospodarowania na obszarze analizowanym i w żadnym wypadku nie narusza kontynuacji funkcji zabudowy i ładu przestrzennego. Sąd I instancji podzielił ocenę dokonaną przez organy administracji, iż na wnioskowanym terenie istnieje możliwość realizacji przedmiotowej inwestycji. Jako chybione uznał zaś zarzuty skarżących, iż wyznaczona linia zabudowy w odległości 4,5 m od ulicy R. została ustalona z naruszeniem § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołując się do ustaleń organów administracji, zaakcentował WSA w Białymstoku, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania odstępstwa określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z uwagi bowiem na fakt, iż zabudowa na działkach sąsiednich przy ul. R. jest usytuowana w różnych odległościach od 3 m do 19 m, linii zabudowy nie można było wyznaczyć jako przedłużenia istniejących linii zabudowy na działkach sąsiednich. Trafnie też – wg sądu I instancji – organy administracji przyjęły, że linii tej nie można wyznaczyć jako kontynuacji linii budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, czyli budynku znajdującego się w odległości 19 m od tego pasa. Pojedynczy bowiem budynek, nie świadczy jeszcze o tym, że w linii zabudowy występuje uskok. Jak wskazał WSA w Białymstoku, "do przyjęcia, że taki uskok występuje, konieczne jest wystąpienie co najmniej dwóch budynków by w ten sposób przeprowadzić linię". Sąd I instancji podzielił też zapatrywanie organu administracji, że wyznaczona linia zabudowy nie zakłóci ładu przestrzennego i pozwoli racjonalnie zlokalizować i zrealizować przyszłą inwestycję. Były zatem podstawy, w ocenie sądu kontrolującego zaskarżone decyzje, do zastosowania w sprawie § 4 ust. 4 rozporządzenia.

WSA w Białymstoku stwierdził nadto, że nie było w ocenianym przypadku podstaw do uwzględnienia zarzutów odnośnie nieprawidłowo określonego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Wskaźnik ten ustalony został przez organy administracji publicznej na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Organy te zaś - jak relacjonował sąd I instancji - miały na uwadze fakt, że inwestycja dotyczy zabudowy szeregowej, a zabudowa taka jest bardziej intensywna niż zabudowa jednorodzinna. Zwrócił przy tym uwagę sąd I instancji na to, że organ administracji wyznaczając ten wskaźnik, miał właśnie na uwadze parametry zabudowy szeregowej, istniejącej na tym terenie.

Również nietrafne – zdaniem WSA w Białymstoku – są zarzuty dotyczące wskaźników szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. W tym zakresie skarżący kwestionowali ustalenie tych parametrów w oparciu o wyjątek, a nie regułę wynikającą z przepisów rozporządzenia. Sąd I instancji powołał zajęte przez organy administracji stanowisko, uzasadniające zastosowanie w sprawie § 6 ust. 2 rozporządzenia, do wyznaczenia szerokości elewacji frontowej. Ta podstawa do wyznaczenia powyższego parametru wynikała z charakteru inwestycji (zabudowa szeregowa), którą należało odnieść do już istniejącej zabudowy szeregowej, analogicznej funkcji i tożsamej formy. Powyższy parametr ustalony w oparciu o wskazany przepis, w ocenie WSA w Białymstoku, nie wpłynie negatywnie na istniejący ład przestrzenny i nie zakłóci harmonii urbanistycznej tego terenu.

W zakresie wskaźnika wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, sąd I instancji wskazał na stanowisko zajęte w sprawie przez orzekające organy administracji publicznej, a wyrażone w powyższej kwestii. Stanowisko to akcentowało, że ustalenie tego parametru w wysokości większej niż średnia z terenu analizowanego było uzasadnione albowiem średnia ta była zaniżona. Taki wniosek wynikał faktu istotnego zróżnicowania wysokości budynków występujących na działkach sąsiednich. Były to bowiem budynki garażowe i handlowe. Te okoliczności spowodowały w konsekwencji, że do wyznaczenia powyższego wskaźnika przyjęto najbardziej miarodajną, istniejącą w obszarze analizowanym zabudowę szeregową. Podkreślił WSA w Białymstoku, że nie można w przedstawionej sytuacji zarzucać organom administracji publicznej naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Charakter bowiem inwestycji, zlokalizowanej na terenie o zróżnicowanej zabudowie pozwalał – w ocenie sądu I instancji - na ustalenia warunków zabudowy w sposób, w jaki uczynił to organy administracji publicznej w tej sprawie.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku WSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 2017 r. wnieśli H.L. oraz J.L.. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego.

W ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania zarzucono naruszenie:

1. art. 3 § 1, art. 145 § 1 lit. a i c ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z w zw. z art. 7, 77 § 1,80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe przeprowadzenie przez sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zasadności zastosowania wyjątków przewidzianych w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588);

2. art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717) w zw. z§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 7 ust. 4 Rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że organy dokonały ustaleń w zakresie wyznaczenia innej obowiązującej linii nowej zabudowy niż określona w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki niż określony w § 5 ust. 1 rozporządzenia, wyznaczenia innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki niż określona w § 7 ust. 1-3 rozporządzenia, podczas gdy z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że brak jest uzasadnienia dla istnienia przeszkód obiektywnych uniemożliwiających określenie omawianych parametrów zgodnie z zasadami przewidzianymi odpowiednio w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, § 5 ust. 1 rozporządzenia, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia poza okolicznością, że planowana inwestycja wymusza zastosowanie od nich odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 4 rozporządzenia, § 5 ust. 2 rozporządzenia, § 6 ust. 2 rozporządzenia, § 7 ust. 4 rozporządzenia.

3. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, ograniczające kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, polegające na niewskazaniu przepisów prawa stanowiących podstawę orzekania oraz niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z wyjątkiem zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz naruszenia § 4, § 5 i § 7 rozporządzenia podniesionych przez skarżących, a jedynie powołanie się na stanowisko SKO w Białymstoku, w sytuacji gdy sąd był obowiązany wskazać przepisy prawa stanowiące podstawę rozstrzygnięcia oraz wyjaśnić podstawy prawne rozstrzygnięcia.

W ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wymagania dotyczące nowej zabudowy określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...].2017 r. nr [...]oraz utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...].2017 r. zostały określone zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. podczas, gdy planowana inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

2. § 4 ust. 1 i 3 , § 5 ust. 1 i § 7 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i wadliwe zastosowanie § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia oraz uznanie w konsekwencji, iż parametry określone w decyzji Prezydenta Miasta Białegostoku i utrzymującej ją w mocy decyzji SKO dotyczące linii nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zostały określone zgodnie z ww. przepisami, w sytuacji gdy parametry te określono w oderwaniu od już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a tym samym niezgodnie z ww. przepisami rozporządzenia.

Skarga kasacyjna domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 par. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 par. 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Powyższe oznacza, że zakres rozpoznawania sprawy wyznaczyła, przez wskazanie podstaw kasacyjnych, strona wnosząca skargę kasacyjną. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zdaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 p.p.s.a.), a nadto obowiązana jest uzasadnić przytoczone podstawy kasacyjne (art. 176 par. 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym podlegała oddaleniu.

Analiza zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej prowadzi do wniosku, że zasadniczy problem w ocenianej sprawie dotyczy dopuszczalności ustalenia niektórych parametrów inwestycji planowanej na działce [...] przy ul. R. w Białymstoku, w oparciu o przepisy przewidujące odstępstwa od generalnych reguł wyznaczania tych wskaźników. Skarga kasacyjna akcentowała bowiem, iż ustalenie przez organ administracji, w sposób określony w zaskarżonej do sądu decyzji - linii zabudowy, powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, nie miało uzasadnienia, gdyż nie istniały żadne obiektywne przeszkody uniemożliwiające określenie tych parametrów w oparciu, o wynikające z przepisów, podstawowe (zasadnicze) kryteria ich ustalania. Stanowisko to nie jest jednak trafne. Należy bowiem w pierwszej kolejności zwrócić uwagę, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018 r., poz. 1945; dalej u.p.z.p.) wynika, że przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest m.in. zachowanie przez przyszłą inwestycję tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. Istotą tej zasady jest to aby planowane zamierzenie budowlane kontynuowało funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy występujące na terenie sąsiadującym z miejscem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę. Podkreślić trzeba, że celem tego przepisu nie jest wprowadzenie automatyzmu w działaniu organów ustalających warunki zabudowy i określania parametrów inwestycji zawsze w oparciu o wartości średnie z obszaru analizowanego, czy inne podstawowe reguły wynikające z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej "rozporządzenie"). Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być bowiem interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Wyrazem właściwego podejścia do tego zagadnienia jest także indywidualna ocena konkretnej inwestycji przez pryzmat uwarunkowań przestrzennych i przy uwzględnieniu zamiarów inwestora.

Mając powyższe na względzie, w ocenie NSA, zasadnie przyjął sąd I instancji, że ustalenie przez organ administracji parametru linii zabudowy dla planowanej inwestycji - w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia - nie było wadliwe. Przepis ten stanowi, że o ile wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej, dopuszczalne jest wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w inny sposób niż przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W zakresie tego parametru zasadnie podkreślił sąd I instancji, że przestrzenne uwarunkowania spornej inwestycji wskazują, iż skoro zabudowa na działkach sąsiednich przy ul. R. w Białymstoku - jest usytuowana w zróżnicowanej odległości od drogi, wahającej się od 3 do 19 m, to w takiej sytuacji, linii zabudowy nie można wyznaczyć jako automatyczne przedłużenie istniejącej linii na działkach sąsiednich. Parametru tego nie można było określić także jako kontynuacji linii budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Skoro bowiem budynek taki znajduje się aż 19 m od tego pasa, to przy uwzględnieniu gabarytów działki inwestora, oznaczałoby to bowiem właściwie brak możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji na tej działce. Takie zaś podejście byłoby sprzeczne z zasadą wolności zabudowy (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.). Poprawnie więc wskazano w sprawie na dopuszczalność zastosowania wyjątku określonego w § 4 ust. 4 rozporządzenia dla określenia linii nowej zabudowy od strony ul. R., w odległości 4,5 m od linii rozgraniczającej tę drogę.

Nie został także naruszony przez WSA w Białymstoku § 5 ust. 2 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, w inny sposób niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to ze sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zauważyć należy, iż organ administracji ustalając powyższy parametr ma poziomie 36 %, nawiązał do intensywności wykorzystania terenu przez zabudowę szeregową, występującą w nieodległym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji. Zabieg taki także ocenić należało jako niewadliwy, skoro uwzględnia on i nawiązuje do tożsamego rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Nie sposób też czynić zarzutu sądowi I instancji odnośnie naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia, a dotyczącego sądowoadministracyjnej kontroli parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Ten parametr ustalony został odrębnie dla dachu dwuspadowego i wielospadowego (9,5 m) oraz dla dachu płaskiego (8 m). Ustalono go w wysokości tylko nieznacznie większej, niż średnia z terenu analizowanego (7 m). W ocenie NSA, w realiach sprawy, zasadne było stanowisko sądu I instancji, akceptujące ustalenie tego wskaźnika w oparciu o wyjątek od wartości średnich z obszaru analizowanego. Podkreślić bowiem należy, iż średnia z obszaru nie była reprezentatywna dla planowanej zabudowy z uwagi na istotne zróżnicowane wysokości istniejących (występujących) budynków. Średnia obliczona bowiem została z uwzględnieniem także budynków garażowych i handlowych, które nie mogą być uznawane za miarodajne dla oceny parametrów zamierzonej inwestycji. Nawiązanie więc w omawianym zakresie do istniejącej już w obszarze analizowanym zabudowy szeregowej uznać należało za nienaruszające wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia.

Sąd I instancji nie naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a. Ocena treści uzasadnienia WSA w Białymstoku prowadzi bowiem do wniosku, że uzasadnienie to zawiera wymagane prawem elementy. Sąd I instancji ocenił zgromadzony materiał dowodowy i nie pominął żadnego istotnego dla sprawy jego aspektu, poprawnie wyjaśniając przy tym podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.