Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 19/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. od decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (dalej: PINB) z dnia [...] 2017 r. nr [...] zatwierdzającej przedstawiony przez inwestora D. K. projekt budowlany zamienny dotyczący budowy budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w C. nr [...] gm. P. oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenie na użytkowanie tego budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzję tę wydano w następujących okolicznościach.

PINB w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu 21 marca 2016 r. ustalił, że istniejący na działce nr [...] w C. budynek inwentarsko-składowy, wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] 1996 r., ścianą szczytową usytuowany jest w granicy działek i w tej części wg projektu była to część budynku - stodoła. W tej części obecnie znajdują się maszyny rolnicze i kombajn oraz osprzęt do kombajnu. W budynku jest też magazynowana słoma i siano. Maszyny rolnicze znajdują się w południowej części stodoły. Nadto w tej części budynku składowane są dodatki do paszy. Stwierdzono, że występuje rozbieżność pomiędzy zatwierdzonym projektem budowlanym a stanem faktycznym, ponieważ na skutek rezygnacji przez inwestora z wykonania pomieszczenia paszarni i części stodoły powiększono powierzchnię części inwentarskiej budynku o pow. ok. 93,28 m2. W wyniku tej zmiany nastąpiła zmiana sposobu użytkowania tej części obiektu budowlanego z funkcji składowej na inwentarską. PINB ustalił też, że zmiany wprowadzono w budynku w trakcie jego budowy, o czym świadczą wykonane nadproża nad otworami okiennymi i bramowymi, co z uwagi na brak tynków jest widoczne. Wydzielenie części inwentarskiej również nastąpiło w trakcie budowy, o czym świadczy strop nad częścią inwentarską, wykonany ganek gnojowy oraz zmiany w elewacji południowej dotyczące wykonanych bram, likwidacja otworów okiennych (w miejscu projektowanych wykonano bramy). Dodatkowo w ścianie szczytowej wschodniej wykonano 5 otworów okiennych. Powiększenie części inwentarskiej nastąpiło w wyniku przesunięcia ściany wewnętrznej południowej o 4,65 m, poprzez rezygnację z pomieszczenia paszarni i dojarni. Poszerzenia dokonano na całej szerokości budynku. Stwierdzono też zmianę obsady inwentarza. Obecnie w części inwentarskiej prowadzony jest chów bydła mlecznego - 34 szt. (krowy), cielaki do pół roku - 12 szt., powyżej pół roku - 8 szt. Nadto Powiatowy Inspektor Weterynarii w R. stwierdził, że zakreślony na projekcie obszar stanowi integralną część obory (2 kojce dla bydła), w której przebywa 20 szt. bydła w wieku 14-18 miesięcy.

W związku z powyższym PINB decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., dalej: p.b.), nakazał inwestorowi D. K. sporządzenie i przedstawienie w wyznaczonym terminie zamiennego projektu budowlanego uwzględniającego wprowadzenie istotnych odstępstw przy wybudowaniu budynku inwentarsko-składowego. Decyzja ta stała się ostateczna.

Na skutek wydania tej decyzji, Starosta R. decyzją z dnia [...] 2016 r. nr [...] uchylił decyzję [...] z dnia [...] 1996 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowego obiektu.

Na prośbę inwestora PINB postanowieniem z 27 października 2016 r. przedłużył termin do przedstawienia dokumentów. Po przedstawieniu 19 stycznia 2017 r. przez inwestora żądanego zamiennego projektu budowlanego PINB wezwał inwestora do usunięcia nieprawidłowości w tym projekcie (w zakresie: wentylacji pomieszczeń inwentarskich oraz ilości inwentarza w przeliczeniu na DJP). Następnie PINB zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o podanie ilości zwierząt, w tym wskazania ilości DJP zarejestrowanych w gospodarstwie rolnym D. K..

PINB decyzją z dnia [...] 2017 r., na podstawie art. 51 ust. 4 p.b., zatwierdził przedstawiony przez D. K. projekt budowlany zamienny dotyczący przedmiotowego budowy oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie tego budynku.

Tego samego dnia do organu wypłynęła informacja z ARiMR, w której podano, że w siedzibie stada D. K. w dniu 4 kwietnia 2017 r. znajdowało się 107 szt. bydła. Wskaźnik DJP wynosi 90,2 szt.

Od powyższej decyzji odwołał się M. W., żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., bowiem PINB błędnie ustalił, że wnioskowana do zmiany przeznaczenia część budynku jest obecnie wykorzystywana jako stodoła, część magazynowa i składowa oraz nie jest w niej prowadzona hodowla zwierząt;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. d p.b. w zw. z § 110 i 111 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej: rozporządzenie),

3) art. 52 ust. 2 pkt 2 ppkt c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) poprzez nieokreślenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko (hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenie powietrza, wody i gleby),

4) art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy z zebranego materiału wynika, że obsada w gospodarstwie przekracza jednoznacznie 40 DJP.

Odwołujący wskazał też, że część budynku, której przeznaczenie miało ulec zmianie jest już obecnie wykorzystywana do hodowli zwierząt. Organ pominął fakt wykonania otworów okiennych, nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie, a wykonanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, a także fakt, że przebieg granicy od strony wschodniej jest przedmiotem postępowania sądowego. Nie uwzględnił też, w jaki sposób będą odprowadzane ścieki pochodzenia rolniczego, albowiem pkt 6 ppkt 3a decyzji o warunkach zabudowy wskazuje płytę gnojową, która jest przedmiotem innego postępowania, pomijając przy tym brak na nieruchomości zbiornika bezodpływowego na ścieki. W poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy z 1996 r. obornik miał być zaś wywożony na bieżąco, tymczasem po upływie 20 lat w projekcie wskazano, że ma być składowany na płycie będącej przedmiotem odrębnego postępowania.

W uzupełnieniu M. W. załączył decyzję SKO w L. z [...] 2016 r. nr [...], którą uchylono decyzję Wójta Gminy P. z [...] 2016 r. nr [...] o ustaleniu D. K. warunków zabudowy dla przebudowy części inwentarskiej oraz przebudowie ze zmianą sposobu użytkowania części stodoły budynku inwentarsko-składowego na część inwentarską, na fragmencie działki nr [...] obr. C..

Odnosząc się do odwołania inwestor wyjaśnił, że: 1) PINB nie stwierdził istnienia otworów w granicy z sąsiadem, 2) co do przebiegu granicy od strony wsch. postępowanie sądowe zakończono w 1997 r., a odległość budynku od granicy wynosi powyżej 4,0 m, 3) ścieki odprowadzane są do szczelnych zbiorników bezodpływowych wykonanych na pozwolenia i zgłoszenia, 4) posiada decyzję o warunkach zabudowy Wójta [...]. P., na podstawie której Starosta wydał pozwolenie na budowę płyty gnojowej z szambem bezodpływowym, a równolegle do tych płyt zlokalizowana jest płyta odwołującego, na której składowany jest obornik niezgodnie z warunkami technicznymi, 5) wody opadowe z dachu budynku zgodnie z decyzją Wójta można odprowadzać do wiejskiej kanalizacji deszczowej. Można też odprowadzać na nieutwardzony grunt, 6) obsada DJP w budynkach inwentarskich nie jest przekroczona i jest zgodna z pismem przedstawionym przez ARiMR. Drugi budynek powstał na podstawie odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę; 7) siatki w oknach zapewniają prawidłową wentylację, a nadto sam odwołujący ma taki sam system wentylacji w budynkach inwentarskich, która została zalegalizowana. D. K. dodał, że jeżeli legalizacja budynków inwentarskich odwołującego uznano za prawidłową tj. warunki techniczne (oświetlenie dzienne, sztuczne, wentylacja, itp.), to nie powinien on kwestionować warunków technicznych przedmiotowego budynku. W przeciwnym razie decyzja wydana dla odwołującego powinna zostać uchylona.

W toku postępowania odwoławczego WWINB zwrócił się do Wójta [...] o wyjaśnienia co do postępowania w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji oraz ewentualnej potrzeby przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. W odpowiedzi Wójt wyjaśnił, że: 1) po decyzji kasacyjnej SKO w L. postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie zakończono. Kolegium stwierdziło, że przebudowa części inwentarskiej, bez zmiany sposobu użytkowania tej części, nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy, gdyż organ wezwał inwestora do dostarczenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia przebudowy części inwentarskiej oraz przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania części stodoły budynku inwentarsko-składowego na część inwentarską, na fragmencie działki nr [...], a 3) Wójt [...] wymagał będzie decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia tylko dla inwestycji planowanej tj. przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części stodoły na część inwentarską w budynku inwentarsko składowym; skoro inwestor wycofał wniosek o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, postępowanie w tej sprawie umorzono decyzją Wójta [...] z 30 października 2017 r.

Z kolei M. W. podał, że D. K. sukcesywnie na przestrzeni ostatnich 2 lat oświadczał niespójnie, jaką wartość DJP posiada i deklaruje do rzeczywistej wartości, a organy administracji publicznej biernie to akceptują. Jego zdaniem rodzaj zamierzonej działalności, jaka jest już prowadzona w obiekcie, którego dotyczy decyzja o warunkach zabudowy tj. zwiększenie obsady zwierząt inwentarskich o 39,8 DJP, bez względu na wartość rzeczywistą może nieść za sobą zagrożenia dla środowiska i uciążliwości dla okolicznej istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Dlatego wniósł on do Wójta [...] o wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Wydając wymienioną na wstępie decyzję kasacyjną WWINB wyjaśnił, że zaskarżona decyzja jest konsekwencją wykonania obowiązków określonych w ostatecznej decyzji z dnia [...] 2016 r., wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b., którą to załatwiono sprawę istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego. Niniejsze postępowanie ma zaś na celu jedynie ustalenie, czy istnieją przesłanki umożliwiające zatwierdzenie przedstawionego przez inwestora zamiennego projektu budowlanego budowy przedmiotowego budynku i w efekcie zalegalizowanie istotnych odstąpień dokonanych podczas budowy tego obiektu. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 4 p.b. Organ odwoławczy dodał, że skoro wcześniej uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę (na podstawie art. 36a ust. 2 p.b.) to powyższe decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 4 p.b., zastępują ją z datą uzyskania przymiotu ostateczności w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.

Organ II instancji wskazał, że skoro do projektu zamiennego mają zastosowanie przepisy dot. projektu budowlanego (art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine p.b.), a decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. z chwilą uzyskania przymiotu ostateczności zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, to przed jej wydaniem obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest zbadanie zgodności "projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.), a następnie pozostałych wymogów określonych w przepisach art. 35 ust. 1 p.b. WWINB stwierdził, że bezsporne jest, iż dla terenu działki nr [...] w C. nie obowiązuje obecnie plan miejscowy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że PINB zbadał zgodność projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy Wójta Gminy P. z [...] 1995 r. nr [...]). Nie dostrzegł, że w pkt 7 tej decyzji wskazano, że jest ona ważna do dnia 23 sierpnia 1997 r. Tym samym PINB zbadał zgodność przedstawionego projektu zamiennego z decyzją o warunkach zabudowy, która utraciła swą ważność ponad dekadę temu. WWINB w toku postępowania odwoławczego ustalił, że po kasacyjnej decyzji SKO w L. z [...] 2016 r., przed Wójtem Gminy P. zawisło - z wniosku D. K. - postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla "przebudowy części inwentarskiej oraz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części stodoły na część inwentarską w budynku inwentarsko-składowym" i jak dotąd nie zostało ono zakończone ostateczną decyzją (przy czym Kolegium wskazało, że "część inwestycji polegająca na przebudowie części inwentarskiej bez zmiany sposobu użytkowania nic wymaga uzyskania warunków zabudowy", zaś wydania takiej decyzji wymaga druga jej część wiążąca się z przebudową i zmianą sposobu użytkowania budynku). W świetle tego WWINB uznał, że z jednej strony niedopuszczalne było dokonanie oceny zgodności przedstawionego zamiennego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy, która już wiele lat temu utraciła swą ważność, z drugiej zaś - postępowanie o ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania nie zostało zakończone ostateczną decyzją, która mogłaby stanowić podstawę do dokonania oceny, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. W efekcie obowiązkiem organu odwoławczego było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż zaskarżoną decyzją wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (tzn. dla dokonania oceny przedstawionego zamiennego projektu budowlanego w zakresie, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. niezbędne jest załatwienie ostateczną decyzją sprawy ustalenia warunków zabudowy).

WWINB nakazał organowi I instancji, by wziął pod uwagę, że przed Wójtem Gminy P. zawisło postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji i rozważył, czy nie jest to zagadnienie wstępne (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Wskazał, że niezbędne będzie też ustalenie i udokumentowanie, w jakiej części budynku prowadzona jest hodowla zwierząt. Powinna też zostać zbadana kwestia zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi odprowadzenia nieczystości ciekłych z budynku.

WWINB wyjaśnił też, że: 1) kwestia dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ciąży na Wójcie Gminy P., a nie na organach nadzoru budowlanego, 2) to także na tym organie ciąży obowiązek stwierdzenia, czy dla tej inwestycji niezbędne jest ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia (zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) [dalej: u.u.i.ś.], 3) zgodność przedstawionego zamiennego projektu budowlanego z przepisami (w tym techniczno-budowlanymi, a w tym pod kątem odprowadzenia nieczystości ciekłych zostanie zaś zbadana przez PINB w toku ponownego rozpatrywania sprawy.

D. K. wnosząc sprzeciw od powyższej decyzji WWINB z dnia [...] 2017 r. zarzucił naruszenie prawa materialnego:

1) art. 32 ust. 4 pkt 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu niedopuszczalności odwoływania się w sprawie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydanej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r. poz. 139 ze zm., dalej: u.z.p.),

2) art. 34 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ I instancji bezpodstawnie i przedwcześnie uznał zgodność zamiennego projektu budowlanego z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji legitymowania się przez inwestora wyłącznie decyzją warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego wydaną w oparciu o u.z.p.;

3) art. 35 ust. 4 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że PINB przedwcześnie uznał, że inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust.4 p.b.;

4) art. 34 ust 2 p.b. poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w związku z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że PINB naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a zwłaszcza zasadę prawdy obiektywnej określoną w art. 7 k.p.a.

D. K. wniósł o uchylenie decyzji WWINB z [...] 2017 r.

W motywach sprzeciwu podniósł, że pogląd WWINB, iż decyzja o warunkach zabudowy została wyeliminowana z obrotu prawnego jest wadliwy, ponieważ termin ważności określony w tej decyzji to termin, w którym inwestor powinien złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.), a pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji (ważnej do 23 sierpnia 1997 r.) wydano w dniu 13 lutego 1996 r. Zatem upływ terminu ważności decyzji nie skutkował wyeliminowaniem jej z obrotu prawnego. Oznacza to, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi być zgodny z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wynika to z treści art. 36a ust. 3 p.b. nakazującego w postępowaniu w sprawie zmiany pozwolenia na budowę stosować art. 32-35 p.b. odpowiednio do zakresu tych zmian. Art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. stanowi zaś, że przed wydaniem pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w razie braku planu. Jeśli jednak pozwolenie na budowę zostało wydane na podstawie wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to wniosek o zmianę pozwolenia na budowę musi się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnoszący sprzeciw podkreślił, że prowadzone postępowanie przez Wójta [...] dotyczy planowanej inwestycji. Bezspornie zaś budowa budynku inwentarsko-składowego prowadzona była na podstawie ostatecznej decyzji o pozwolenie na budowę wydanej przez starostę. Dopełniony został też obowiązek wynikający z art. 54 p.b. i zawiadomiono o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku w dniach 28 i 29 grudnia 2000 r., przedkładając oryginalny dziennik budowy, inwentaryzację geodezyjna powykonawczą. PINB nie wniósł w terminie sprzeciwu, w dowód czego D. K. dołączył zaświadczenie o zakończeniu budowy. Jego zdaniem, skoro dokonano skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, a organ nie zgłosił sprzeciwu, to brak jest podstaw na tym etapie do kwestionowania legalności wybudowanego obiektu. W znaczeniu prawnym roboty budowlane zostały zakończone. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organ nadzoru budowlanego. W takiej sytuacji, kiedy prace budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 p.b. Postępowanie jest bezprzedmiotowe, a organ nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Brak sprzeciwu organu jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, że obiekt został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sprzeciw należało oddalić.

Stosownie do art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Taki sprzeciw został wniesiony w niniejszej sprawie.

W myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się więc do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw (art. 151a § p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. pierwsze k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Reasumując organ odwoławczy przed wydaniem orzeczenia w sprawie winien rozważyć charakter i istotę wad zaistniałych w postępowaniu przed organem I instancji oraz możliwość ich naprawienia w postępowaniu odwoławczym. Kontrolując decyzję kasacyjną sąd ocenia ją zatem w kontekście ustalenia, czy organ odwoławczy wydający tę decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie sprzeciw D. K. od decyzji WWINB z dnia [...] 2017 r., którą po rozpatrzeniu odwołania M. W. od decyzji PINB z dnia [...] 2017 r. zatwierdzającej przedstawiony przez inwestora D. K. projekt budowlany zamienny dotyczący budowy budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w C. nr [...] gm. P. oraz nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenie na użytkowanie tego budynku, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Niniejsze postępowanie administracyjne zostało wszczęte przez organy nadzoru budowlanego w związku ze stwierdzonym i bezspornym istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku inwentarsko-składowego wybudowanego na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w R. z dnia [...] 1996 r. Kontrole przeprowadzone przez PINB pozwoliły ustalić, że pierwotna część budynku, która miała być stodołą została przeznaczona do przechowywania maszyn rolniczych, kombajnu i części do niego, a rezygnacja z pomieszczenia paszarni i części stodoły została powiększona o część inwentarską (ok. 93,28 m2), w wyniku czego doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu. W ramach samowolnych zmian inwestor wykonał strop nad częścią inwentarską, ganek gnojowy, a w elewacji południowej zlikwidował otwory okienne (w ich miejsce bramy). W ścianie szczytowej wschodniej wykonał 5 otworów okiennych. Powiększenie części inwentarskiej inwestor dokonał w wyniku przesunięcia ściany wewnętrznej południowej o 4,65 m, poprzez rezygnację z pomieszczenia paszarni i pomieszczenia dojarni. Powiększenia dokonano na całej szerokości budynku. W konsekwencji zwiększono obsadę inwentarską obiektu.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b., w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W myśl zaś art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Przepis art. 51 ust. 4 p.b. określa zaś, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Zważyć należy, jak trafnie wskazał WWINB, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do wydania ostatecznej decyzji z dnia [...] 2016 r., mocą której – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 i ust. 7 p.b. - PINB nakazał D. K. w terminie do 21 października 2016 r. (następnie przedłużono do 19.01.2017 r.) sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny uwzględniający wprowadzenie istotnych odstępstw przy wybudowaniu budynku inwentarsko-składowego na działce nr [...] w C.. Zważywszy, że żadna ze stron nie wniosła odwołania od tej decyzji stała się ona ostateczna.

W świetle powyższego, a także faktu przedłożenia przez inwestora w zakreślonym terminie projektu budowlanego zamiennego, uprawnione było, zważywszy na treść art. 51 ust. 4 p.b., przystąpienie przez PINB do drugiego etapu postępowania naprawczego – zbadanie przedstawionego projektu budowlanego zamiennego. Organy nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 4 p.b. postępowania administracyjnego miały jedynie za zadanie ustalenie, czy istnieją przesłanki umożliwiające zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego i w konsekwencji nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu.

Trafnie wyjaśnił organ odwoławczy, że przed stwierdzeniem, że obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego został wykonany, należy po jego przedstawieniu przez inwestora dokonać jeszcze jego sprawdzeń, w szczególności w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 p.b. Co przy tym istotne, sprawdzenia te i weryfikacja przedłożonej dokumentacji zamiennej może dotyczyć tylko tej części, która odnosi się do istotnych odstępstw - postępowanie naprawcze w takim przypadku ma bowiem doprowadzić do ustalenia, czy istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego mogą być zaakceptowane, a więc: czy są zgodne z prawem, czy też - wymagają dla stwierdzenia ich zgodności z przepisami prawa budowlanego wykonania dodatkowych robót, ewentualnie - podjęcia innych czynności.

W związku z powyższym również obowiązkiem organu II instancji, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), było zbadanie:

1) zgodności przedłożonego projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...);

2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletności projektu budowlanego zamiennego i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. ;

4) wykonania - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 (odpowiednio art. 35 ust. 1 p.b.).

W ocenie Sądu uzupełniające postępowanie wyjaśniające przeprowadzone na podstawie art. 136 k.p.a., a także wiedza uzyskana od strony postępowania M. W. nakazywały organowi II instancji wydanie decyzji kasacyjnej.

Po pierwsze organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w świetle art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., że zgodność projektu budowlanego zamiennego nie powinna być badana z ustaleniami pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy (z dnia 24.08.1995 r.), lecz z ustaleniami aktualnej decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko judykatury, że o ile ocena dotycząca ustalenia, czy sporne roboty zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.b. dokonywana jest na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót, o tyle oceny w zakresie legalizacji robót wykonanych w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 p.b. i doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem należy dokonać w odniesieniu do aktualnie obowiązujących przepisów prawa. Ratio legis art. 51 p.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 p.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z aktualnie obowiązującym prawem, a nie prawem obowiązującym na dzień ich realizacji (por. wyroki NSA: z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 795/16, z 26 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2761/14 oraz z 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 24/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy art. 51 p.b. nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego (np. obowiązującego w dacie wydania pierwotnego pozwolenia na budowę, następnie wyeliminowanego z obrotu prawnego). Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego. Zalegalizowanie obiektu budowlanego, a więc stwierdzenie jego zgodności z przepisami, jako finalny efekt postępowania prowadzonego w analizowanym trybie nie wywiera bowiem skutku wstecznego (ex tunc). Obiekt budowlany staje się legalny z momentem zakończenia postępowania, a nie jego wybudowania. Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 245/16, wyrok NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2827/14, dostępne j.w.

Rację miał zatem WWINB uznając, że organ I instancji błędnie za podstawę oceny zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy przyjął pierwotną decyzję o warunkach zabudowy Wójta Gminy P. z dnia [...] 1995 r. Po pierwsze decyzja ta została wydana dla budowy budynku inwentarsko-składowego, który D. K., wykraczając istotnie od projektu budowlanego, przebudował i zmienił sposób jego użytkowania. Już z tego powodu prawidłowym było wymaganie od inwestora wylegitymowanie się nową, aktualną decyzją o warunkach zabudowy dla tak zmienionego obiektu. Należy też dostrzec, że omawiane istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest zdarzeniem przeszłym, które już się dokonało i zakończyło, lecz zważywszy na trwający proces jego legalizacji należy je uznać za zdarzenie ciągłe (od daty dokonania robót wykraczających poza zatwierdzony projekt) i aktualne. Z tego powodu koniecznym jest w kontekście aktualnych uwarunkowań przestrzennych (otoczenia) zbadać, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku w zmienionym kształcie i częściowo funkcji. W świetle powyższego Sąd podziela stanowisko WWINB, że skoro zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 7 u.z.p. ówcześnie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała okres ważności decyzji (w decyzji o warunkach zabudowy z [...].1995 r. określono termin ważności – do 23.08.1997 r.), to po tej dacie decyzja nie mogła być podstawą do uzyskania kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i – odpowiednio - decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W związku z tym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 34 ust. 4 pkt 1 p.b., art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 4 p.b. Trafnie organ odwoławczy stwierdził bowiem, że niedopuszczalnym było sporządzenie projektu budowlanego zamiennego w oparciu o pierwotną decyzję o warunkach zabudowy z 1995 r.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia przez WWINB art. 34 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten wskazuje, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie powoduje wygaśnięcia decyzji administracyjnych wydanych na podstawie tego planu, z zastrzeżeniem art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2. Wnoszący sprzeciw zdaje się nie dostrzegać, że przepis ten odnosi się do decyzji o warunkach zabudowy wydanych na podstawie "starych" planów miejscowych, ale w okresie ważności tych decyzji.

W kontekście powyższego prawidłowo WWINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie jest możliwe wydanie decyzji reformatoryjnej z uwagi na niezakończone postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku. Ustalono bowiem, że po wydaniu przez SKO w L. decyzji kasacyjnej z dnia [...] 2016 r. przed Wójtem Gminy P. zawisło postępowanie administracyjne, wszczęte z wniosku D. K., w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przebudowy części inwentarskiej oraz przebudowy i zmiany sposobu użytkowania części stodoły na część inwentarską w budynku inwentarsko-składowym, które to postępowanie nie zostało jak dotąd zakończone ostateczną decyzją. Skoro zatem przepisy art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. obligowały organy nadzoru budowlanego do zbadania zgodności przedstawionego przez wnoszącego sprzeciw projektu budowlanego zamiennego z aktualną decyzją o warunkach zabudowy, a takiej decyzji nie wydano dla przedmiotowej przebudowy części obiektu i zmiany sposobu jego użytkowania, organ II instancji mógł jedynie wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd pragnie też zwrócić uwagę, że w trakcie postępowania odwoławczego ujawniły się okoliczności, które mogą świadczyć (Sąd tego nie przesądza, albowiem nie jest mieści się to w granicach niniejszej sprawy), że ze względu na wielkość obsady zwierząt hodowlanych w przedmiotowym budynku D. K. realizuje przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Z pisma ARiMR z dnia 26 kwietnia 2017r. wynika, że w siedzibie stada D. K. na dzień 4 kwietnia 2017 r. znajdowało się 107 szt. bydła, co oznacza, że wskaźnik dla gospodarstwa wyniósł 90,2 DJP. Również sam inwestor w piśmie z 30 marca 2017 r. adresowanym do Wójta Gminy P. podał, że aktualnie obsada zwierząt w budynkach inwentarskich wynosi 82,6 DJP, planowane zwiększenie obsady zwierząt wyniesie 39,4 DJP i łączna obsada wyniesie 122 DJP. Choć z powyższych dowodów nie wynika jaka jest obsada zwierząt w przedmiotowym budynku inwentarsko-składowym, to łączna wielkość DJP w gospodarstwie hodowlanym inwestora ma znaczenie dla oceny, czy i sama przebudowa przedmiotowego obiektu nie powinna zostać zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a w konsekwencji, czy dla jej realizacji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Należy zważyć, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71) chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 51 (tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP), w liczbie nie mniejszej niż 60 DJP zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1 (§ 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).

Okoliczność ta jest o tyle istotna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że organy nadzoru budowlanego mają na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązek zbadania zgodności projektu budowlanego zamiennego również z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.. Tymczasem może okazać się, że przedmiotowa przebudowa i zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego wiąże się z na tyle znacznym zwiększeniem obsady zwierząt, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzać będzie musiała decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl zaś art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś. w przypadku przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko decyzję o warunkach zabudowy poprzedza wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Nie przesądzając powyższych kwestii, Sąd stwierdził, że prawidłowo organ II instancji również ze względu na zagadnienia środowiskowe uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.).

Zdaniem Sądu organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeciwnie, WWINB reagując na zarzuty odwołania uzupełnił postępowanie dowodowe i pozyskał dodatkowe informacje co do charakteru i rozmiarów realizowanej przez D. K. przebudowy i zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego, zwłaszcza w kontekście zgodności projektu budowlanego zamiennego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy (sprawa niezakończona) oraz przepisów ochrony środowiska, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 51 ust. 4 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b.). Problematykę tę Sąd przedstawił wyżej i niecelowe jest powtarzanie rozważań.

Reasumując Sąd nie stwierdził, by organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. i dlatego na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. sprzeciw oddalił.