Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 219/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 599/19 w sprawie ze skargi A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr SKO.4100.451.2019 w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 599/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę A. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 15 kwietnia 2019 r., nr SKO.4100.451.2019, w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. S. Wyrok zaskarżył w całości: Zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez jego niezastosowanie polegające na niedokonaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadające wymogom przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. polega m.in. na przyjęciu przez Sąd, że organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 35 i art. 217 § 3 K.p.a., a uzasadnienie nie wyjaśnia motywów tego rozstrzygnięcia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. przez naruszenie przez Sąd zasady prawdy materialnej w postępowaniu podatkowym polegające na przekroczeniu zasady swobodnej oceny dowodów, co spowodowało, iż zaskarżony wyrok nosi cechy dowolnej oceny materiału dowodowego.

II. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1. art. 151 P.p.s.a w związku z art. 217 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że rozstrzyganie kwestii zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w formie zaświadczenia jest niedopuszczalne;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 218 § 1 K.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. oraz art. 64 § 2 K.p.a. poprzez

błędną interpretację wskazanych powyżej przepisów w sytuacji, gdy treść wniosku o wydanie zaświadczenia była precyzyjna i nie wynikało z niej, że skarżący wnosi o legalizację samowoli budowlanej, lecz o wydanie zaświadczenia dot. zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego wydanie przez organ gminy mieści się w dyspozycji art. 218 § 1 K.p.a.;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 K.p.a., w związku z art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 218 § 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ posiadał dane pozwalające stwierdzić fakty, których potwierdzenia domagał się skarżący lub mógł je ustalić po przeprowadzeniu

postępowania wyjaśniającego,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. i art. 217 § 2 pkt 2 K.p.a. oraz art. 218 § 2 K.p.a. poprzez błędną ich interpretację polegającą na stwierdzeniu, że nie pozwalają one na wydanie przez organ zaświadczenia, podczas gdy przy dokonaniu interpretacji woli i oczekiwań skarżącego wynikających z jego interesu prawnego możliwe było wydanie zaświadczenia.

Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO w Koszalinie wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz obciążenie skarżącego kasacyjnie kosztami postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na niedokonaniu pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy.

Sąd pierwszej instancji szczegółowo, na ośmiu stronach, przedstawił stan sprawy poprzez opis wydanych przez organy postanowień. Wskazał okoliczności faktyczne i prawne stanowiące podstawę rozstrzygania w kontrolowanym postępowaniu o wydanie zaświadczenia. Przytoczył wyjaśnienia podstawy prawnej podane przez organy. Przedstawił zarzuty podniesione w skardze i ich uzasadnienie.

Omawiany zarzut nie jest zasadny także w tej części w jakiej podnosi, że uzasadnienie nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organy I i II instancji nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 35 i art. 217 § 3 K.p.a., a uzasadnienie nie wyjaśnia motywów tego rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji, realizując dyspozycję art. 141 § 4 P.p.s.a., podał podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podzielił stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, jak też argumentację w nim zawartą. Stwierdził, że postępowanie zostało oparte na przesłankach wynikających z powołanych w postanowieniu przepisów prawa, w szczególności art. 35 ustawy Prawo budowlane, z których wynika, iż rozstrzyganie kwestii zgodności planowanej inwestycji i dotyczącego jej projektu budowlanego z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego (lub wydaną decyzją o warunkach zabudowy) w formie zaświadczenia, na podstawie art. 217 lub 218 K.p.a., jest niedopuszczalne.

Sąd dodał, że wydane w tym trybie zaświadczenie nie może dotyczyć jakichkolwiek kwestii spornych bądź wymagających analizy, czy interpretacji przepisów, co odnosi się do kwestii prawnych, w tym wynikających z planu miejscowego, za wyjątkiem postępowań legalizacyjnych, o których mowa w art. 48 ust. 3 pkt 1 lub art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, które stanowią podstawę prawną do ubiegania się o zaświadczenie o zgodności inwestycji objętej postępowaniem, o którym mowa w tych przepisach, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jak dalej wywodził Sąd pierwszej instancji, w innych sytuacjach, a w szczególności opisanej wyżej, gdy nie toczy się postępowanie legalizacyjne, nie można mówić o zaistnieniu przesłanek do ubiegania się o wydanie zaświadczenia, o których mowa w art. 217 § 2 K.p.a.

Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16).

Uwzględniając rzeczywistą, przytoczoną powyżej treść wypowiedzi Sądu pierwszej instancji, skonstatować należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Natomiast trafność stanowiska Sądu pierwszej instancji, według którego, organy nie dopuściły się naruszenia art. 35 oraz art. 217 § 3 K.p.a., nie może być skutecznie kwestionowana z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4405/21; wyrok NSA z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 1577/19).

Nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i art. 141 § 1 P.p.s.a. polegającego na przekroczeniu zasady swobodnej oceny materiału dowodowego.

Przed dalszymi rozważaniami zauważyć można, że powołanie się w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej na naruszenie prawa w postępowaniu podatkowym jest niezrozumiałe. Organy nie prowadziły postępowania podatkowego ale postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia unormowane przepisami działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uzasadniając zarzut skarżący wskazał na bezkrytyczne przyjęcie stanowisk wyrażonych przez organy obu instancji, nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów. To nieustosunkowanie polegało zaś na tym, że Sąd nie uwzględnił faktu, że sprawa bezzasadności odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia była już przedmiotem rozpatrzenia przez SKO. W decyzji z dnia 22 października 2018 r. Kolegium stwierdziło, że brak było podstaw do odmowy wydania zaświadczenia, gdyż organ był w posiadaniu aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd nie ustosunkował się również do tego czy skarżący miał interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o treści określonej we wniosku. Jest to, zdaniem skarżącego, istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż dopiero stwierdzenie, że osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie ma tego interesu powoduje odmowę wydania zaświadczenia lub zaświadczenia o określonej treści.

W odniesieniu do pierwszej okoliczności należy stwierdzić, że stanowisko zajęte przez SKO w powołanej decyzji nie ma charakteru wypowiedzi wiążącej sąd administracyjny w dalszym postępowaniu. Charakter wiążący ma ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez sąd (art. 153 P.p.s.a.). Nadto, jak wynika z uzasadnienia postanowienia Prezydenta z dnia 10 grudnia 2018 r., przytoczona wypowiedź SKO zawarta w postanowieniu z dnia 22 października 2018 r., była konsekwencją przyjęcia przez SKO, że toczy się postępowanie organu nadzoru budowlanego dotyczące rozpoczętej już inwestycji. Tymczasem, ponownie prowadząc postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia Prezydent ustalił, na podstawie informacji z PINB w K., że żadne postępowanie tego organu nie toczy się. Również pełnomocnik skarżącego, radca prawny A. C. potwierdziła, że żadne postępowanie nie toczy się, a inwestycja jest dopiero zamierzona. Okoliczności tej skarżący nie podważył w trakcie postępowania zażaleniowego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia z dnia 15 kwietnia 2019 r., SKO w Koszalinie, rozpoznając zażalenie od ponownie wydanego postanowienia Prezydenta, również ustaliło, że wniosek dotyczy dopiero planowanej inwestycji. W konsekwencji uznało, że kwestia zgodności budowy z Planem podlega kompetencji Starosty Kołobrzeskiego jako organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że chodzi o planowaną inwestycję nie stanowiło błędnego zaaprobowania ustaleń organów w tej mierze. Jest oczywiste, że zajęcie przez Sąd stanowisko aprobującego ustalenie organów w tej kwestii nie stanowiło naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Ustalenia organów mieściły się w ramach postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a. i były prawidłowe.

Natomiast to, czy z uwagi na przyjęte stanowisko materialnoprawne należało badać istnienie interesu prawnego u skarżącego, jest zagadnieniem prawidłowej wykładni i zastosowania prawa materialnego. Jak już wynika z poprzedzających uwag, z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie podważać oceny prawnej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji.

Odniesienie się do zarzutów materialnych poprzedzić należy uwagą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie w pełni zasługuje na akceptację. Wnoszący kasację sformułował cztery zarzuty materialne, ale istota sprawy sprowadza się do tego, czy zachodziły przesłanki określone w art. 217 § 2 oraz w art. 218 § 1 K.p.a.

W myśl art. 217 § 2 K.p.a., zaświadczenie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa;

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Natomiast zgodnie z art. 218 § 1 K.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Jednak odczytanie norm art. 217 § 2 oraz art. 218 § 1 K.p.a. nie może być oderwane od tego, że postępowanie o wydanie zaświadczenia (art. 1 pkt 4 K.p.a.) nie może konkurować z postępowaniem jursysdykcyjnym (art. 1 pkt 1 K.p.a.).

Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 K.p.a. zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (patrz: wyrok NSA z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05, ONSA i wsa 2006/2/64; Janusz Borkowski/Barbara Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 1000; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego", LEX/el. 2022, pkt 5 do art. 218).

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, według art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza m.in.:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Jest zatem oczywiste, że niezależnie od innych wymogów, nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o zgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym poza postępowaniem unormowanym w art. 35 ust. 1 pkt 1, a więc także w postępowaniu o wydanie zaświadczenia prowadzonym na podstawie art. 217 -219 K.p.a.

Trafne jest spostrzeżenie Sądu pierwszej instancji, że unormowania art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego mają charakter wyjątkowy.

Jak wskazano w orzecznictwie, w odniesieniu do stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie noweli Prawa budowlanego z dnia 27 marca 2003 r., przepisy te potwierdzają stanowisko, według którego, nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia gdy dana okoliczność podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu jurysdykcyjnym. Unormowania art. 48 ust. 3 pkt 1 oraz art. 49b ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego oznaczają, że ustawodawca w wyraźnym i jednoznacznym przepisie prawa nakazał organowi właściwemu do wydania zaświadczenia, wydanie zaświadczenia o zgodności budowy (obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - ust. 1 art. 48 Prawa budowlanego) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi konkretyzację przesłanki z art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a. Nie dotyczy to sytuacji określonej w art. 217 § 2 pkt 2 w zw. z art. 218 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1148/10).

Niedopuszczalność wydania zaświadczenia na potrzeby planowanej inwestycji oznacza, że nie jest skuteczny również zarzut dotyczący nieuwzględnienia interesu prawnego skarżącego, a także zarzut bezzasadnego oddalenia skargi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło odpowiedź na skargę kasacyjną sporządzoną i podpisaną przez Prezesa. Nie było reprezentowane przez adwokata lub radcę prawnego, nie poniosło więc kosztów związanych z taką reprezentacją. Nie wykazało także poniesienia innych kosztów związanych z udziałem w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie było zatem podstaw do zasądzenia, na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.