Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 301/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6015 Uzgodnienia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "K" Sp. z.o.o. Sp.k. w Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 grudnia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Zakopane postanowieniem z dnia 12 października 2021 r. znak: [...] działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w związku z art. 106 § 5 K.p.a. postanowił nie uzgodnić zmiany zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania projektowanego budynku mieszkalno — usługowego na dz. ewid. nr [...] oraz [...] obr. 5 zlokalizowanego na terenie przyległym do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi publicznej gminnej — ul. J. Zborowskiego zgodne z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

W uzasadnieniu organ podał, że Starosta Myślenicki wnioskiem z dnia 16 lipca 2021 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta Zakopane o uzgodnienie zmiany zagospodarowania i sposobu użytkowania budynku mieszkalno-usługowego projektowanego na dz. ewid. nr [...] oraz [...] obr. 5 na terenie przyległym do pasa drogi w zakresie włączenia do drogi publicznej gminnej K 420258 - ul. Juliusza Zborowskiego (dz. ewid. nr [...] obr. 5). Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Przywołany wyżej przepis nie określa wytycznych, jakimi powinien kierować się zarządca drogi w realizacji obowiązku uzgodnienia z nim możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego zmianą wynikającą z planowej inwestycji, ale przyjmuje się, że zarządca drogi powinien w tym zakresie mieć przede wszystkim na względzie działanie zgodne z zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Krakowie z 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/ KR 573/12; wyrok WSA w Warszawie z 16 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 395/07, WSA w Gdańsku sygn. akt II SA/Gd 336/18).

W trakcie postępowania ustalono, że ulica J. Zborowskiego jest drogą publiczną, zaliczoną do tej kategorii na podstawie rozporządzenia Wojewody Nowosądeckiego nr 12 z dnia 28 kwietnia 1995 roku w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego poprzedzonego uchwałą nr XXXIV/394/94 Rady Gminy Tatrzańskiej z dnia 24 lutego 1994 r. w sprawie: opinii dot. zaliczenia dróg do kategorii dróg lokalnych miejskich. W stanie obecnym działka ewid. nr [...] obr. 5 zabudowana jest parterowym budynkiem usługowym /drogeria/. Przedmiotowa nieruchomość obsługiwana jest poprzez zjazd publiczny z drogi publicznej gminnej - ul. J. Zborowskiego (dz. ewid. nr [...] obr. 5) w km ok. 0+032 ewid. nr [...], [...] oraz [...] obr. 5 stanowiących własność Gminy Miasta Zakopane. Dodatkowo, obsługa komunikacyjna działki odbywa się również poprzez istniejący zjazd z drogi publicznej gminnej - ul. Kościuszki, który jest zlokalizowany w jej południowym fragmencie. Ruch generowany przez samochody, które stanowią zaopatrzenie dla obiektu usytuowanych na nieruchomości objętej inwestycją korzystających ze zjazdu z ul. J. Zborowskiego w chwili obecnej jest znikomy. Zaznaczono, iż ulica J. Zborowskiego zlokalizowana w ścisłym centrum Zakopanego charakteryzuje się bardzo wysokim natężeniem ruchu pieszego i samochodowego. Z uwagi na fakt, iż stanowi ona łącznik z ul. Krupówki, codziennie, zwłaszcza w sezonie turystycznym chodnikiem po południowej stronie ulicy (w obrębie którego znajduje się zjazd publiczny przeznaczony do obsługi planowanej inwestycji) porusza się bardzo duża ilość pieszych. Po tej samej stronie ulicy J. Zborowskiego, na której znajduje się przedmiotowy zjazd, zlokalizowano również zatokę postojową parkingu należącego do miejskiej strefy płatnego parkowania, która generuje dodatkowy ruch przez samochody korzystające z parkingu. Przedmiotowy budynek zaprojektowano jako dziesięciokondygnacyjny z trzema kondygnacjami podziemnymi, na których zaprojektowano parkingi z 127 miejscami postojowymi. Budynek ma zostać połączony komunikacyjnie z drogą publiczną poprzez w/w zjazd z ul. J. Zborowskiego. Ponadto poza pojazdami najemców obiektu wewnętrzna droga dojazdowa będzie obsługiwała pojazdy dostawcze do funkcji usługowej usytuowanej w budynku, w tym restauracji i drogerii, jak również służby porządkowe. Inwestor przewiduje również możliwość czasowego postoju taksówek przy wejściu głównym budynku dla najemców jak i klientów restauracji. Realizacja zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z projektem zagospodarowania terenu spowodowałaby, iż w konsekwencji na krótkim (ok. 180mb) "ślepym" zjeździe, nastąpiłoby bardzo wysokie natężenie ruchu pojazdów oraz pieszych o wzajemnie kolidujących i przecinających się ze sobą kierunkach ruchów, co z punktu widzenia bezpieczeństwa jest wysoce niewskazane. Obniżona zostanie przepustowość i poziom swobody ruchu na ulicy J. Zborowskiego. Podkreślono, iż ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli — także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach — w sytuacjach kolizyjnych przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności. Zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym może zatem wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Prawo własności - choć podlegające konstytucyjnej ochronie - nie jest jednakże prawem absolutnym i może ono doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa, a do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy. W niniejszej sprawie przedmiotowy zjazd publiczny usytuowany jest w strefie oddziaływania skrzyżowania dróg publicznych gminnych - AL 3 - go Maja oraz ul. J. Zborowskiego co już w chwili obecnej powoduje zwiększone zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Z tego powodu wywiedziono brak możliwości uzgodnienia zmiany zagospodarowania ternu wg przedstawionego projektu, gdyż jego realizacja spowodowałoby pogorszenie i tak mocno ograniczonych warunków komunikacyjnych w obszarze oddziaływania przedmiotowego skrzyżowania. Jednakże to nie lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, lecz zwiększenie jego natężenia w wyniku działalności gospodarczej, która ma być podjęta po realizacji inwestycji.

Wskazano dalej, że decyzją z dnia 17 lutego 2014 r. Burmistrz Miasta Zakopane wyraził spółce firma B zgodę na lokalizację na czas nieokreślony zjazdu z drogi publicznej gminnej - ul. Zborowskiego /dz. ewid. nr [...] i [...] obr. 5/ w Zakopanem poprzez dz. ewid. nr [...] obr. 5 (służebność przejazdu) na nieruchomość obejmującą dz. ewid. nr [...] obr. 5. W momencie uzyskania przez spółkę decyzji przedmiotowy zjazd miał obsługiwać dwa miejsca parkingowe urządzone w celu zaopatrzenia dwóch niewielkich budynków usługowych na zlokalizowanych na dz. ewid. nr [...] obr. 5. Potwierdza to załącznik graficzny do decyzji z dnia 11 października 2016 r. uzgadniającej budowę zjazdu. W założeniu tego projektu ruch pojazdów miał odbywać się przy niewielkim natężeniu, w sposób okresowy i tak też jest aktualnie. Jednakże realizacja przez spółkę Firma A inwestycji polegającej na budowie dziesięciokondygnacyjnego budynku z 127 miejscami parkingowymi, diametralnie zmieni warunki ruchu, albowiem spowoduje zwielokrotnienie natężenia ruchu samochodowego. Okoliczność, że aktualnie zdarzenia drogowe nie występują, nie jest dowodem na to, iż nie będą występować po zmianie natężenia i warunków ruchu po wybudowaniu obiektu usługowo - mieszkalnego. Wprowadzenie strefy płatnego parkowania przez Zarządcę drogi miało w zamierzeniu przede wszystkim odciążyć komunikacyjnie zatłoczone (zwłaszcza w sezonie turystycznym) centrum miasta. Budowa dziesięciokondygnacyjnego budynku wraz ze 127 miejscami parkingowymi nie dosyć, iż przekreśli zamierzenie Zarządcy drogi to jednocześnie może doprowadzić do tzw. kongestii transportowej czyli inaczej paraliżu komunikacyjnego. Kongestia transportowa jest zjawiskiem niezaprzeczalnie negatywnym, wpływającym zarówno na jakość oraz bezpieczeństwo życia okolicznych mieszkańców oraz użytkowników dróg.

Bez wątpienia budowa projektowanej inwestycji spowoduje znaczne zwiększenie intensywności ruchu drogowego. W skrajnej sytuacji może dojść do całkowitego paraliżu zarówno skrzyżowania ul. Al. 3 — go Maja z ul. J. Zborowskiego jak i ul. T. Kościuszki z ul. Al. 3 — go Maja a także samej ul. Zborowskiego. W oparciu o przepis art. 4 pkt 21 u.d.p. Zarządca drogi jest zobowiązany do ochrony drogi przez co należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Organ uznał, że włączenie dodatkowego ruchu pojazdów korzystających z budynku usługowo — mieszkalnego, spowoduje zwiększenie obciążenia ruchem w obrębie zjazdu który dodatkowo znajduje się w pobliżu przejścia dla pieszych. Odnosząc się do ruchu drogowego w obszarze planowanej inwestycji, zarządca drogi uznał, że na skutek skomunikowania z drogą publiczna gminną - ul. J. Zborowskiego planowanego budynku zostanie on zakłócony.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła spółka Firma A zarzucając naruszenie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji odmowę dokonania uzgodnienia, podczas gdy organ pierwszej instancji dokonał już przedmiotowego uzgodnienia na etapie uchwalania obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z dnia 17 grudnia 2021 r. nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane na potrzeby prowadzonego przez Starostę Myślenickiego postępowania z wniosku spółki Firma A w sprawie wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku usługowego oraz na budowę budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. 5 w Zakopanem. Z akt niniejszej sprawy wynika przy tym, że postanowieniem z dnia 9 listopada 2020 r. Starosta Myślenicki nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w postaci braku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z zarządcą drogi. Powyższe niewątpliwie stanowiło konsekwencję regulacji zawartych w: art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika, że decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów; art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a) P.b., zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, że zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

Zważyć zatem należy, że na gruncie powołanych wyżej przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, iż w przypadku art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 K.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 21 września 1999 r., II SA/Ka 1913/97). Obowiązek organu architektoniczno-budowlanego związany ze sprawdzeniem kompletności projektu budowlanego oraz posiadania wymaganych opinii i uzgodnień uregulowany został w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowalnego. Z kolei art. 20 ust. 1 pkt 2 P.b. przewiduje, że uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów należy do obowiązków projektanta. W tym więc zakresie nie ma zastosowania art. 106 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt IIOSK 1323/15 oraz wyroki WSA w Krakowie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 567/19 i z dnia 25 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 188/19). W wyroku z dnia 21 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 714/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zwrócił dodatkowo uwagę, że o odrębnym w stosunku do instytucji współdziałania organów uregulowanej w art. 106 K.p.a. charakterze uzgodnienia, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b. świadczy to, że prawo budowlane przewiduje kompleksowe rozwiązanie dotyczące wymaganych w procesie budowlanym uzgodnień dotyczące uzupełniania braków wniosku o pozwolenie na budowę i konsekwencji niedopełnienia takiego obowiązku, w którym to rozwiązaniu nie ma miejsca, ani potrzeby współdziałania organów. Z przepisów art. 35 P.b. wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń, a w razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5 P.b.). Dopuszczanie uzupełniania brakujących uzgodnień, które powinny być dołączone do wniosku o pozwolenie na budowę, a w tym i uzgodnienia, o jakim mowa w art. 35 ust. 3 u.d.p., w trybie współdziałania organów, stawiałoby pod znakiem zapytania celowość, a przez to ustawodawczą racjonalność regulacji dotyczącej uzupełniania braków wniosku o pozwolenie na budowę i konsekwencji niedopełnienia takiego obowiązku przez inwestora.

Jak z kolei wynika z akt sprawy pismem z dnia 26 stycznia 2021 r. inwestor wystąpił do zarządcy drogi o uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, związanej z realizowaną inwestycją, przy czym w aktach brak informacji o sposobie rozpatrzenia przez Burmistrza Miasta Zakopane przedmiotowego podania. Mając na uwadze całokształt podniesionych wyżej okoliczności należało stwierdzić, iż na gruncie stanu faktycznego brak jest przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę współdziałania w trybie art. 106 § 1 K.p.a. organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę oraz na budowę z właściwym zarządcą drogi. W związku z powyższym wystąpienie Starosty Myślenickiego do Burmistrza Miasta Zakopane, wobec braku podstawy prawnej do współdziałania organów we wskazanym trybie procesowym, nie mogło się zakończyć wydaniem przez zarządcę drogi zaskarżalnego postanowienia o którym mowa w art. 106 § 5 K.p.a.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Firma A zarzucając naruszenie:

1/ art. 8 § 1, 11 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych w zażaleniu, a zwłaszcza zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez organ I instancji art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, podczas gdy obowiązkiem organu jest ustosunkowanie się do podniesionych twierdzeń i zarzutów, co stanowi naruszenie wskazanych norm w sposób, który ma istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż sprawa nie została załatwiona zgodnie z wynikającymi z tych przepisów zasadami postępowania administracyjnego; czego skutkiem pozostaje utrzymanie w sprawie błędnego wymogu uzyskania przez Inwestora uzgodnienia z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, co stanowi naruszenie:

2/ art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że w stanie faktycznym sprawy Inwestor winien uzyskać przedmiotowe uzgodnienie, podczas gdy teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który to został już uzgodniony z zarządcą drogi na etapie planistycznym, stąd brak podstaw prawnych do wymagania dokonania takiego uzgodnienia przez inwestora;

3/ art. 8 § 2 i art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie przez ten sam organ zupełnie odmiennego postanowienia i sprzecznego z wcześniej wydanym postanowieniem z dnia 9.04.2021 r., którym wskazano, że właściwym sposobem uzyskania uzgadniania jest wystąpienie o nie bezpośrednio przez organ w trybie art. 106 k.p.a., a nie przez inwestora, podczas gdy organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, jak i pozostają związane wydawanymi przez siebie orzeczeniami;

4/ art. 35 ust. 3 o drogach publicznych, art. 32 ust 1 pkt 2, art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a), 35 ust. 3 prawa budowlanego oraz art. 106 § 1 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnie i uznanie, że o uzgodnienie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinien wystąpić inwestor, podczas gdy przepis ten ustanawia współdziałanie organów administracji publicznej w trybie art. 106 k.p.a., jednak i tak przedmiotowe uzgodnienie w stanie faktycznym sprawy nie jest i nie powinno być wymagane bez względu na tryb i sposób jego uzyskania.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i postanowienia organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi jednak na brak konieczności w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy uzyskania przez inwestora uzgodnienia z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zmian., dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu aktów administracyjnych z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika, że Starosta Myślenicki pismem z 16 lipca 2021 r. zwrócił się do Burmistrza Zakopanego – jako zarządcy drogi – powołując się na art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego oraz § 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych o uzgodnienie zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. W treści pisma nawiązano do postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji pn. rozbiórka budynku usługowego oraz budowa budynku usługowo-mieszkalnego na działkach nr [...] i [...] obr. 5 Z. wszczętego na wniosek Firma A . Postanowieniem z 12 października 2021 r. Burmistrz Miasta Z. postanowił nie uzgodnić ww. zmiany zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem z 17 grudnia 2021 r. uchyliło zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta Zakopane z 12 października 2012 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu wskazano, że w okolicznościach sprawy brak jest przepisu szczególnego, który mógłby stanowić podstawę współdziałania w trybie art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organu administracji architektoniczno-budowlanej prowadzącego postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwolenie na rozbiórkę lub pozwolenie na budowę z zarządcą drogi. Z tej przyczyny organ pierwszej instancji nie mógł wydać postanowienia na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.

Spór w przedmiotowej sprawy sprowadza się do właściwego zrozumienia instytucji współdziałania organów w toku postępowania administracyjnego, której dotyczą przepisy art. 106 i 106a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie (§ 5).

Współdziałanie jest sytuacją, w której organ wydający decyzję w konkretnej sprawie musi uwzględnić – w szerszym lub węższym zakresie – w procesie dochodzenia do właściwego rozstrzygnięcia stanowisko innego organu. Podkreśla się w literaturze, iż "podstawy współdziałania wynikają z norm ustrojowych i materialnoprawnych, a art. 106 określa jedynie procedurę, według której ma dojść do zrealizowania kompetencji ustalonych w tych przepisach. Artykuł 106 nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ współdziałający" (M. Romańska, w: H. Knysiak-Sudyka, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Warszawa 2019 r., s. 749 oraz powołany tam wyrok NSA z 5 lipca 2001 r., IV SA 323/99, LEX nr 79343).

Mając powyższe na względzie założyć trzeba, że norma stanowiąca podstawę współdziałania powinna określać co najmniej, po pierwsze, organ właściwy do zainicjowania współdziałania (organ wydający decyzję), po drugie, organ właściwy do zajęcia stanowiska (organ współdziałający), a po trzecie, sytuację, w której następuje zajęcie stanowiska), a po czwarte, formę współdziałania oznaczającą zakres związania organu występującego o zajęcie stanowiska stanowiskiem organu współdziałającego (w szczególności uzgodnienie, porozumienie, opinia).

Główna kwestia w przedmiotowej sprawie sprowadzała się do ustalenia, czy art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie: Dz. 2021 r. poz. 1376, dalej: u.d.p.) stanowi wskazaną wyżej materialnoprawną podstawę współdziałania, jako że w treści tego przepisu ustawodawca posłużył się słowem "uzgadnia", nawiązującym prima facie do najsilniejszej postaci współdziałania, tj. uzgodnienia. W ocenie Starosty Myślenickiego, który na tej podstawie wystąpił o zajęcie stanowiska przez Burmistrza Miasta Zakopane występującego w roli zarządcy drogi publicznej, a także zdaniem Burmistrza Miasta Z. przywołany przepis stanowi taką podstawę. Stanowisko negatywne w tej kwestii zajęło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium należało podzielić.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p. "zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą."

Analizując przywołany przepis przez pryzmat minimalnych elementów normy upoważniającej do współdziałania organów w toku postępowania administracyjnego należy wskazać, że pomimo posłużenia się w jego treści sformułowaniem "zarządca drogi uzgadnia", brak jest podstaw do stwierdzenia, że oznacza to upoważnienie zarządcy drogi do zajęcia stanowiska w toku jakiegoś postępowania administracyjnego. W szczególności nie wskazuje on organu posiadającego kompetencję do wystąpienia o zajęcia stanowiska, jak i sprawy, której miałoby to stanowisko dotyczyć. W ocenie Sądu treść art. 35 ust. 3 u.d.p. wskazuje na osobną samodzielną kompetencję zarządcy drogi do działania w formie "uzgodnienia".

Potwierdzenie powyższego stanowiska znajdujemy, zdaniem Sądu, w przepisach regulujących postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, w kontekście którego zapadło zaskarżone postanowienie. W aktach administracyjnych zalega kopia postanowienia Starosty Myślenickiego z dnia 9 listopada 2020 r., którym nałożył on na skarżącą spółkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w zakresie zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w postaci braku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z zarządcą drogi.

Jak stanowi art. 20 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. 2021 r. poz. 2351, dalej: P.b.), do podstawowych obowiązków projektanta należy uzyskanie wymaganych opinii, uzgodnień i sprawdzeń rozwiązań projektowych w zakresie wynikającym z przepisów. Ponadto zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 P.b., decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydana po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Wreszcie art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a P.b. stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Z przywołanych regulacji wynika, że wydanie pozwolenia na budowę poprzedza pozyskanie przez inwestora, względnie projektanta stosownych decyzji, opinii, uzgodnień, sprawdzeń rozwiązań projektowych. Do tego rodzaju aktów należy zaliczyć uzgodnienie, o którym stanowi art. 35 ust. 3 u.d.p. Pozyskiwanie tych aktów nie następuje w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale poprzedza jego wszczęcie.

Dla porównania warto zwrócić uwagę na instytucję określoną w art. 39 ust. 2 P.b., który stanowi, że "w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków". Zgodnie z art. 39 ust. 4 P.b. wojewódzki konserwator zabytków jest obowiązany zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektów budowlanych, o których mowa w ust. 3, w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych. W ocenie Sądu w tym przypadku mamy bez wątpienia do czynienia ze współdziałaniem w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Ww. przepisy zawierają bowiem wszystkie istotne elementy wskazujące na konieczność zajęcia, w opisanym przypadku, stanowiska w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, przez wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wobec powyższego słusznie Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wywiodło z orzecznictwa sądów administracyjnych, że na gruncie powołanych wyżej przepisów za ugruntowany należy przyjąć pogląd, zgodnie z którym w przypadku art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 K.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 21 września 1999 r., II SA/Ka 1913/97, wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., IIOSK 1323/15, wyroki WSA w Krakowie z 11 października 2019 r., II SA/Kr 567/19 i z 25 kwietnia 2019 r., II SA/Kr 188/19, oraz WSA w Kielcach z 21 stycznia 2021 r., SA/Ke 714/20, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując, należało przyjąć, że pomimo posłużenia się przez ustawodawcę w art. 35 ust. 3 u.d.p. pojęciem "uzgadnia" nawiązującym do postaci współdziałania (uzgodnienia), norma ta nie stanowi podstawy do podjęcia współdziałania w toku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Również w przepisach ustawy Prawo budowlane brak normy, z której można by wywodzić podstawę współdziałania organu właściwego do wydania pozwolenia na budowę z zarządcą drogi.

Stanowiska powyższego nie podważa w żaden sposób argumentacja przywołana w skardze. Zauważyć należało, że skarżący zgadza się, iż w przedmiotowej sprawie powinno było zostać podjęte rozstrzygnięcie w swej istocie tożsame z zaskarżonym postanowieniem, tj. rozstrzygnięcie o uchyleniu postanowienia organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania, jednak z odmiennym uzasadnieniem, wywodzonym z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 4 października 2018 r., II SA/Sz 468/18, Lex nr 2568703. Wskazano w nim, że "(...)ustawa o drogach publicznych w art. 35 ust. 3 nie precyzuje na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. W niniejszej sprawie uzgodnienie z zarządcą drogi nastąpiło na etapie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. (...) Skoro plan został uzgodniony z zarządcą drogi krajowej, to prawidłowo organy uznały, że brak jest potrzeby ponownego uzgadniania projektu zagospodarowania przestrzennego działki (...)". Ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić, a to z przyczyn wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2020 r., II OSK 3832/18, którym uchylony został przywołany wyrok, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd wskazał: "(...) nie do zaakceptowania jest wykładnia, zgodnie z którą dokonanie uzgodnienia na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza, co do zasady konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazany przepis art. 35 u.d.p., oprócz obowiązku uzgodnienia zmian zagospodarowania terenu (ust. 3) nakłada również na zarządcę drogi obowiązek sporządzenia planów rozwoju sieci drogowej (ust.1) oraz wprowadza ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenów przeznaczonych pod przyszłe drogi (ust. 2,4,5). Zawarte w art. 35 ust. 1, 2, 4 i 5 regulacje wprost odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę drogi pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników drogi i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W art. 35 ust. 4 i 5 u.d.p. wskazuje się również jakie jest dopuszczalne zagospodarowanie tego pasa terenu. Zatem dotyczą etapu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowi odrębną regulację, która znajduje zastosowanie w momencie, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przy czym uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest wyłącznie w takim przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego taką zmianą." Dalej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie ustala się przeznaczenie terenu oraz zasady jego zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1-12 u.p.z.p.), nie zwalnia z obowiązku uzgodnienia już konkretnej inwestycji, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdzie analizuje się wpływ określonego w projekcie zagospodarowania terenu na ruch drogowy.

Tym samym należało uznać postanowienie wydane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu za prawidłowe, a zarzuty skargi - za nietrafione. Sąd nie dopatrzył się w odniesieniu do zaskarżonego postanowienia naruszenia przepisów postępowania, w tym przepisów wskazanych w skardze. Kolegium właściwie i wystarczająco uzasadniło swoje stanowisko, spełniając tym samym wymogi art. 107 § 3, art. 11 w zw. z art. 126 k.p.a. Co się zaś tyczy kwestionowania przez skarżącą zasadności pozyskania uzgodnienia, stanowisko to Sąd uznaje za niekonsekwentne. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że w przedłożonych aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej o dokonanie uzgodnienia przez Burmistrza Miasta Zakopane jako zarządcy drogi gminnej ul. J. Zborowskiego, który – jak wynika z akt sprawy – do czasu wydania zaskarżonego postanowienia, nie został przez Burmistrza rozpatrzony.

Mając powyższe na względzie Sąd oddalił skargę, orzekając jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.