Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 237/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2001-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4, art. 33
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 stycznia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.
article: art. 140
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz. 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
Teza: Plan miejscowy zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ nie rozstrzyga o prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania.

TEZY

Plan miejscowy zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/ nie rozstrzyga o prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.B. na uchwałę Rady Gminy W.-W. z dnia 16 grudnia 2000 r. (...) w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W.Z. - skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy W. odrzuciła zarzut skarżącego do projektu zagospodarowania przestrzennego W.-Z. w powołaniu na art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./ i art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. 1999 nr 15 poz. 139/.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że przyczyną odrzucenia zarzutu jest konieczność zachowania w planie odpowiednich warunków ochrony przyrodniczej terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie Skarpy Warszawskiej jako pasa przewietrzania miasta i istotnego elementu systemu przyrodniczego Warszawy. Wskazano, że w projekcie planu uwzględniono uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody, Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz zapisy planu ogólnego m.st. Warszawy wiążące gminy warszawskie.

Skarga na tę uchwałę zarzuca naruszenie prawa przez:

- pogwałcenie słusznego interesu obywatela - strony postępowania;

- bezprawne rozporządzenie mieniem strony postępowania;

- brak odniesienia się do art. 9 Kpa o wyczerpującym i należytym informowaniu stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie ich prawa i obowiązków oraz prowadzenie postępowania, w wyniku którego osoby w nim uczestniczące poniosły szkody.

W uzasadnieniu skargi podano, że bezpodstawnie w projekcie planu wpisano ograniczenia dotyczące ustalenia minimalnej wielkości działki - 2.000 m2, bowiem nie ma to uzasadnienia technicznego i prawnego, a uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie zawiera w tym zakresie przekonywującej logicznej argumentacji. Skarżący podnosi, że jego działka ma 1.000 m2 i wobec tego projekt planu pozbawia skarżącego możliwości jej wykorzystania. Skarga podnosi, że powołanie się w par. 2 zaskarżonej uchwały na art. 7 i art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest sprzeczne z rozumieniem art. 7 i art. 8 Kpa oraz idei samorządności i oznacza uzurpowanie sobie legalności działań wybranej władzy przeciwko interesom wyborców. Skarga zarzuca, że w obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego teren położenia działki skarżącego określa jedynie 80 procent minimalnego udziału zieleni brutto w granicach poszczególnych działek, a nie przewiduje dopuszczalnej wielkości działki budowlanej. Skarżący podnosi, iż zaskarżona uchwała naruszając przepisy planu miejscowego wydana została na niekorzyść skarżącego, a ponadto nie spełnia wymogu art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Odpowiadając na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podnosząc, że projekt planu miejscowego spełnia wymagania przewidziane w art. 10 ust. 1 pkt 7 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i równocześnie wskazuje, że przepis ten łącznie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. 2000 nr 46 poz. 543/ uprawnia Gminę do przyjęcia kwestionowanych rozwiązań w projekcie planu. Wskazano, że nieruchomość skarżącego wchodzi w skład terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem ME przylegającym do terenu oznaczonego symbolem O, tj. ochrony systemu przyrodniczego miasta i dla tego terenu projekt planu nie przewiduje możliwości zabudowy. Przyjęte w planie zasady i normatywy mają na celu ochronę przyrodniczą rejonu przewietrzania miasta i ekologicznej ochrony Skarpy Warszawskiej. Nakaz ten wynika z nadrzędnych ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu planów miejscowych /plan ogólny m.st. W./. Podniesiono, że Gmina działając w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo sporządzić i uchwalić plan miejscowy, którego ustalenia wraz z innymi przepisami będą kształtować sposób wykonywania prawa własności i wobec tego nie jest uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia słusznego interesu strony i prawa własności skarżącego do nieruchomości. Podniesiono, że obowiązujące przepisy nie zawierają uregulowań określających normatywną wielkość działek budowlanych. Strona przeciwna podniosła nadto, że zarzut naruszenia art. 9 Kpa jest zbyt ogólnikowy i nie poparty żadnymi dowodami, a ponadto przepis ten dotyczy procedury związanej z wydawaniem aktów w indywidualnych sprawach, a nie zaś procedury planistycznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 21 i art. 51 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowo-administracyjnym jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, przy czym badając legalność zaskarżonego aktu sąd nie jest związany granicami skargi, natomiast jest związany przedmiotem zaskarżenia. Działając na podstawie tych przepisów w rozpoznawanej sprawie sąd administracyjny oceniał wyłącznie legalność zaskarżonej uchwały oceniając czy prawidłowo rozstrzygnęła o odrzuceniu zarzutu skarżącego, natomiast przedmiotem oceny sądu nie były te zapisy projektu planu, które nie zostały zakwestionowane wniesionym przez skarżącego zarzutem i wobec tego nie były objęte zaskarżoną uchwałą. Badając legalność zaskarżonej uchwały sąd administracyjny nie oceniał jej z punktu widzenia celowości i słuszności.

Analiza przedłożonej dokumentacji nie wykazała aby zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa. W szczególności stwierdzić należy, iż przedstawione dokumenty wykazują, że podjęcie zaskarżonej uchwały zostało poprzedzone wyczerpaniem procedury określonej w art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zarzut skarżącego dotyczył przyjętych rozwiązań w projekcie planu w zakresie minimalnej powierzchni działki i zaskarżona uchwała w tym zakresie podała przyczyny, dla których zarzut ten odrzuca. Nie można wobec tego podzielić zarzutu skargi, iż z naruszeniem art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uchwała ta nie zawiera wskazania podstawy faktycznej. Zgodnie z art. 4 tej ustawy do gminy należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu i w ramach tych uprawnień określanych jako władztwo planistyczne gmina uchwalając plan miejscowy ustala przeznaczenie terenu działając w granicach obowiązujących przepisów.

Przedstawiony projekt planu w zakresie zakwestionowanym wniesionym przez skarżącego zarzutem nie daje podstaw do przyjęcia, że Gmina nadużyła przyznane jej władztwo planistyczne. Stwierdzić należy, że wskazana w uzasadnieniu motywacja, która legła u podstaw nieuwzględnienia zarzutu skarżącego znajduje potwierdzenie w przedstawionej dokumentacji planistycznej terenu, którego dotyczy. Wprawdzie w planie ogólnym zatwierdzonym uchwałą (...) Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r. nie określono wielkości minimalnej działki budowlanej dla tego terenu, to przewidziano jego ochronę przyrodniczą, w tym dopuszczono do zabudowy tylko ekstensywnej, a to uzasadniało podjęcie kwestionowanych rozwiązań w projekcie planu. Udokumentowane zostało nadto, że przeprowadzone stosownie do wymagań art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z Konserwatorem Przyrody i Konserwatorem Zabytków oraz z Gminą W.-U. wymagały wprowadzenia w projekcie planu takich rozwiązań. Gmina wprawdzie zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została wyposażona w władztwo planistyczne, lecz nie oznacza to dowolności jej działania, a tylko w granicach prawem dozwolonym, a te wymagały uwzględnienia stanowiska podmiotów, z którymi projekt ten był uzgadniany.

Przyjęte w projekcie planu uregulowanie określające minimalną wielkość obszaru działki budowlanej może być niezgodne z interesem faktycznym skarżącego, skoro jego działka ma tylko 1.000 m2 powierzchni, jednak nie można podzielić zarzutu skargi o bezprawności działania Gminy, bowiem kwestionowane zapisy projektu planu i w konsekwencji zaskarżona uchwała mieszczą się w obowiązujących przepisach. Istotnie tak jak podnosi odpowiedź na skargę w obowiązujących uregulowaniach nie są określone wielkości minimalne działek budowlanych, stwierdzić natomiast należy, że przedstawiona przez Gminę argumentacja w zaskarżonej uchwale wykazuje przyczyny dla których zdecydowano o przyjęciu w projekcie planu kwestionowanych rozwiązań i nie można postawić uzasadnionego zarzutu, iż działania Gminy są dowolne i wykraczają poza przysługujące jej władztwo planistyczne. Zaznaczyć należy, że kontrola sądu administracyjnego dotyczy tylko zgodności z prawem zaskarżonego aktu, a nie jego słuszności i celowości stąd nie do sądu w rozpoznawanej sprawie należy rozstrzyganie o tym jaka winna być wielkość minimalna działek budowlanych dla terenu położenia nieruchomości skarżącego.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 140 Kc właściciel z wyłączeniem innych osób ma prawo korzystać z nieruchomości to jednak sposób tego korzystania winien być zgodny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem rzeczy i może odbywać się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Takie ustawowe ograniczenie w zakresie sposobu wykonywania własności wynika między innymi z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym plan miejscowy wespół z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania własności. Plan miejscowy zgodnie z tym przepisem nie rozstrzyga o prawie własności, a tylko o sposobie jej wykonywania. Stąd nie można podzielić zasadności zarzutu skargi, że zaskarżona uchwała bezprawnie rozporządziła mieniem skarżącego.

Nie są uzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 9 Kpa zobowiązującego do należytego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mają wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron postępowania, bowiem rozpoznając zarzut skarżącego strona przeciwna zobowiązana była stosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i podejmując uchwałę Rada Gminy W. działała zgodnie z przepisami tej ustawy. Rozwiązaniami prawnymi służącymi zapewnieniu udziału zainteresowanym właścicielom nieruchomości w postępowaniu planistycznym i będącymi zarazem płaszczyzną rozważania ich interesów prawnych są uregulowania zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 1, 5, 7, 8, 9 ustawy i przedstawione dokumenty wskazują, że wymagania wynikające z tych przepisów zostały spełnione.

Z przyczyn wymienionych, wobec niezasadności zarzutów skargi na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, orzeczono o jej oddaleniu.