Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2146/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4, art. 48 ust. 3, art. 3 pkt 5, art. 29 ust. 12 pkt 12, art. 52
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 1182
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie NSA Małgorzata Miron (spr.) del WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 992/12 w sprawie ze skargi S.J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 992/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S.J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania rozbiórki.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał skarżącemu rozbiórkę garażu blaszanego usytuowanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G.

W odwołaniu od tej decyzji S.J. zarzucił PINB błędne określenie adresata zobowiązanego do wykonania rozbiórki garażu blaszanego. Podkreślił, że nie jest właścicielem "przenośnej konstrukcji stalowej". Została ona sprzedana, jednakże z uwagi na przepisy ustawy o ochronie danych osobowych nie może wskazać osoby nabywcy. Odwołujący podał, iż świadkiem podpisania umowy kupna-sprzedaży tej konstrukcji jest M.T., którą organ I instancji powinien wezwać w charakterze świadka. Reasumując, odwołujący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy, przywołując brzmienie art. 48 ust. 1 i ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w omawianej sprawie jest garaż o konstrukcji stalowej, niezwiązanej z gruntem, usytuowany w Łodzi przy ul. G. W dniu 12 października 2010 r. do organu I instancji wpłynęło pismo R.G. i A.J. z dnia 6 października 2010 r. w sprawie samowolnie wybudowanego przez S.J. garażu blaszanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul G. W trakcie oględzin wspomnianej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 listopada 2010 r. PINB stwierdził, że na rzeczonej działce znajduje się garaż o konstrukcji stalowej, którego ściany wykonane zostały z blachy ocynkowanej falistej. Przedmiotowy garaż usytuowany został na podbudowie z płyt chodnikowych ułożonych wzdłuż ścian. Ustalono także, iż właścicielem nieruchomości przy ul. G. w Łodzi są R.G. i S.S.Ł., natomiast inwestorem garażu jest S.J., który wybudował go na początku października 2010 r. bez uzyskania zezwolenia właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] PINB w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową garażu blaszanego i nałożył na inwestora S.J. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3, czyli 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dla garażu blaszanego zlokalizowanego na terenie nieruchomości w Łodzi przy ulicy G. Pismem z dnia 6 lipca 2011 r. S.J. poinformował organ I instancji o sprzedaniu spornego garażu oraz rozmontowaniu części konstrukcji przez nowego nabywcę. Jednocześnie wskazał, że nie poda danych osobowych nowego nabywcy, z uwagi na brak wskazania przez organ podstawy prawnej do ich ujawnienia. Kontynuując postępowanie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi w dniu 12 lipca 2011 r. przeprowadził kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że przedmiotowy garaż nie został rozebrany. Do protokołu dołączona została dokumentacja fotograficzna. Wobec nieprzedłożenia wymaganych postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. dokumentów organ I instancji w dniu [...] kwietnia 2012 r. wydał decyzję, którą nakazał S.J. rozbiórkę garażu blaszanego usytuowanego na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G. W opinii organu II instancji decyzja o nakazie rozbiórki odpowiada prawu. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29, stanowiący wyjątek od wskazanej zasady, zawiera zamknięty katalog budynków i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, który wiąże się bezpośrednio z art. 30 ustawy, regulującym instytucję zgłoszenia. Zdaniem ŁWINB w przedmiotowej sprawie nie budzi wątpliwości fakt, że inwestor, nie legitymując się pozwoleniem na budowę, zrealizował obiekt budowlany w postaci garażu blaszanego o wymiarach 5,0 m x 3,0 m w sposób niezwiązany z gruntem. Rzeczony garaż blaszany stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane, na którego realizację wymagane jest pozwolenie na budowę. Bez wpływu na powyższe stanowisko ma okoliczność braku powiązania obiektu z gruntem, na którym został on ustawiony. Stanowisko takie wynika zresztą z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że przepisy znowelizowanej ustawy - Prawo budowlane stworzyły możliwość legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 i następne Prawa budowlanego, które to przepisy organ I instancji zastosował wobec inwestora. W dniu [...] lutego 2011 r. wydał bowiem postanowienie nr [...], którym w oparciu o art. 48 ust. 2 i ust. 3 tejże ustawy nałożył na niego obowiązek przedstawienia w zakreślonym terminie dokumentacji, umożliwiającej legalizację przedmiotowej samowoli. Wobec bezskutecznego upływu terminu wskazanego w rzeczonym postanowieniu organ I instancji miał obowiązek zastosowania sankcji określonej w art. 48 ust. 1, co wynika z treści unormowania zawartego w art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, co też uczynił. Następnie, przywołując regulację art. 52 ustawy - Prawo budowlane, WINB zwrócił uwagę na nieprzypadkową kolejność enumeratywnie wymienionych w tym przepisie adresatów decyzji. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Dlatego też nietrafny jest zarzut odwołującego, iż organ I instancji błędnie wskazał adresata decyzji, którą orzeczono nakaz rozbiórki garażu blaszanego. Podsumowując, WINB stwierdził, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, zaś podniesione w odwołaniu zarzuty nie mogły rzutować na wynik sprawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi S.J. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji oraz przyznanie pomocy prawnej poprzez wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. Zarzucił organom orzekającym w sprawie błędne ustalenie adresata nakazu rozbiórki garażu, podkreślając, że nie jest właścicielem "przenośnej konstrukcji stalowej", o czym informował PINB pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. Jego zdaniem to organy administracyjne, przesłuchując wskazanego przez niego świadka zawarcia umowy sprzedaży, winny ustalić, kto jest właścicielem konstrukcji stalowej.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 maja 2013r. oddalił skargę. Sąd I instancji wskazał, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Sąd zacytował treść art. 48 ust. 1 – 5 tej ustawy i wskazał, że brzmienie tego przepisu jest jasne i nie wymaga większych zabiegów interpretacyjnych. Przepis ten wprowadza bowiem zasadę, w myśl której organ ma obowiązek wydać decyzję nakazującą rozbiórkę całości lub części obiektu, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli stwierdzi, że brak jest podstaw prawnych do zalegalizowania stwierdzonej samowoli budowlanej. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że S.J. na początku października 2010 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. G., stanowiącej własność R.G. i S.S.Ł. postawił na podbudowie z płyt chodnikowych garaż o konstrukcji stalowej, którego ściany zostały wykonane z blachy ocynkowanej falistej. Wobec poczynionych wyżej ustaleń PINB, mając na względzie regulację art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, postanowieniem z dnia [...] lutego 2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego garażu i nałożył na inwestora S.J. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 kwietnia 2011 r. dokumentacji, która miała umożliwić ocenę, czy zachodzą przesłanki do legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Skarżący został zobligowany do przedłożenia: zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów przewidzianych w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy, a więc 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 wraz z oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Dodatkowo, w motywach wspomnianego rozstrzygnięcia PINB pouczył skarżącego, iż wobec niewykonania nałożonych wyżej obowiązków zostanie wydany nakaz rozbiórki obiektu. W odpowiedzi skarżący pismem z dnia 27 kwietnia 2011 r. poinformował organ o sprzedaży w dniu 4 lutego 2011 r. spornego garażu blaszanego i zobowiązaniu się przez nowego właściciela do jego rozmontowania i przetransportowania na własny koszt, co w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie nastąpiło do dnia wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. W tej sytuacji nie budzi wątpliwości fakt, że określony w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. termin na przedłożenie wspomnianych wyżej dokumentów upłynął bezskutecznie co obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji o nakazie rozbiórki samowolnie wzniesionego garażu blaszanego. Sąd I instancji uznał, że argumenty skarżącego, iż nie jest on obecnie właścicielem garażu, wobec czego nakaz rozbiórki został skierowany do niewłaściwego adresata są gołosłowne i niepoparte żadnymi dowodami. Zasłanianie się przez inwestora koniecznością ochrony danych osobowych nowego nabywcy garażu, wobec prawidłowych ustaleń organów obu instancji co do osoby sprawcy samowoli budowlanej i faktu, iż sporny garaż nie został zdemontowany, nie mogło w żaden sposób rzutować na legalność zaskarżonej decyzji. Z pewnością zaś nie mogło podważać prawidłowości ustaleń co do osoby adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd wyjaśnił, iż stosownie do treści art. 52 ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Sąd I instancji podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1234/08). W ocenie Sądu I instancji wybór adresata decyzji wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, w tym decyzji o nakazie rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1, uzależniony jest nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Sąd I instancji zaznaczył, że skarżący zasłania się twierdzeniem o sprzedaniu garażu, nie przedkładając na tę okoliczność żadnych wiarygodnych dowodów, a to nie rolą organów jest czynienie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie. Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowane decyzje organów obu instancji wydane zostały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wobec czego brak jest jakichkolwiek podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. W przekonaniu Sądu organy orzekające zgodnie z zasadami procedury administracyjnej zebrały i oceniły materiał dowodowy w sprawie, ustalając prawidłowo stan faktyczny sprawy, do którego zastosowały właściwą normę prawa materialnego. W motywach podjętych rozstrzygnięć szczegółowo, zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniły okoliczności, które zadecydowały o konieczności wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Z tych powodów zarzuty podniesione w skardze, a następnie w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 14 maja 2013 r. dotyczące naruszenia art. 6-8, art. 77 § 1, art. 107 i art. 136 k.p.a. Sąd ocenił jako bezpodstawne. Mając powyższe na względzie Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.J. reprezentowany przez wyznaczonego z urzędu radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli zgodności z prawem decyzji organu II instancji i nieuchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzje te zostały wydane przy braku pełnego zebrania i wyczerpującego oraz wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także niewyjaśnieniu szeregu istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, przejawiających się m.in. w uznaniu, iż skarżący posiada uprawnienie do władania obiektem budowlanym i tym samym wykonania nakazu rozbiórki, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżący posiada uprawnienie do władania obiektem budowlanym i tym samym wykonania nakazu rozbiórki w sytuacji, gdy Skarżący takich uprawnień nie posiada i tym samym nie może wykonać nakazu rozbiórki.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o przyznanie od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu na rzecz S.J. według norm przepisanych. Jednocześnie złożył oświadczenie, że koszty pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie zostały opłacone ani w części, ani w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w kasacji. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest, zatem uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną kasację.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Jako nietrafny należało ocenić zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania, którego to naruszenia skarżący kasacyjnie upatruje w wadliwym zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji kontrolowanej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy w tym m.in. w sytuacji uznania, że skarżący posiada uprawnienia do władania obiektem budowlanym i wykonania nakazu rozbiórki to jest z naruszeniem art., 6, 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a.

Podstawą materialno - prawną kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia był art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1309). Zgodnie z treścią tego przepisu właściwy organ nakazuje - z zastrzeżeniem ust. 2 - rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Jednocześnie w ust. 2 wskazuje się, że jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki wymienione w pkt 3 tego przepisu. Analiza przepisów regulujących kwestie związane z samowolą budowlaną nie pozostawia wątpliwości, że obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie jest ustalenie: że obiekt (lub jego część) został zrealizowany bez wymaganego pozwolenia na budowę (1), realizacja tego obiektu (części) nastąpiła po 1 stycznia 1995 r. (2). Dodatkowo organ zobligowany jest ustalić kto jest inwestorem oraz właścicielem obiektu będącego przedmiotem postępowania (3) oraz czy jest możliwość jego legalizacji. Ustalenie powyższych okoliczności obliguje organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych (nawet jeśli zostały zakończone) i zobowiązania inwestora (właściciela lub zarządcę obiektu) do złożenia dokumentów, o których mowa w ust. 3 art. 48 omawianej ustawy. Niewywiązanie się zobowiązanego z nałożonych obowiązków w zakreślonym terminie rodzi obowiązek nakazania rozbiórki obiektu (lub jego części). Taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie organy nadzoru budowlanego dostatecznie wyjaśniły, że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zweryfikował powyższe ustalenia organów administracji.

Nie jest bowiem sporne, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany przez S.J. w październiku 2010 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę, na nieruchomości, która stanowi własność R.G. i S.Ł. Nie ulega także wątpliwości, że obiekt będący przedmiotem postępowania – garaż o konstrukcji stalowej, którego ściany zostały wykonane z blachy ocynkowanej falistej, postawiony na podbudowie z płyt chodnikowych jest obiektem, którego realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Ustawodawca zaliczył obiekty kontenerowe do tymczasowych obiektów budowlanych (art. 3 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane). Jednocześnie wprowadzono zasadę, że roboty budowlane można rozpocząć, poza wyjątkami wskazanymi w art. 29 – 31 ustawy, na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane ustawodawca wyłączył z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jedynie te obiekty tymczasowe, które są niepołączone trwale z gruntem i przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 120 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Przedmiotowy garaż z pewnością nie spełnia ww. cech. Po pierwsze, nie można uznać, aby był obiektem nietrwale związanym z gruntem. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, który w pełni podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że cechą "trwałego związania z gruntem" jest posadowienie obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. O tym, czy dany obiekt nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość konkretnego obiektu, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania z gruntem (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05; z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 982/07; z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 680/07; z dnia 10 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 186/07; z dnia 3 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1331/08; z dnia 1 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1461/08; z dnia 5 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 25/10, publ. w: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl, które wprawdzie odnoszą się częściowo do konstrukcji wsporczej dla urządzeń reklamowych, ale mogą mieć w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie). Niezależnie od powyższego wskazać należy, że obiekt będący przedmiotem postępowania został zrealizowany na dłuższy okres niż 120 dni co również oznacza, że nie podlega wyłączeniu, o którym mowa w art. 29 ust. 12 pkt 12 Prawa budowlanego.

Nie można także zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie zaakceptował ustalenia organów co do prawa skarżącego do dysponowania gruntem na cele budowlane. Nie jest sporne w sprawie, iż skarżący nie jest właścicielem gruntu, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt a wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd pierwszej instancji nie poczynił odmiennych w tym zakresie ustaleń.

Fakt, że skarżącemu nie przysługuje żadne prawo rzeczowe do nieruchomości w okolicznościach tej sprawy pozostaje jednak bez wpływu na treści rozstrzygnięcia. Art. 52 ustawy - Prawo budowlane wskazuje, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zgodzić się należy z prezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnych poglądem, że w pierwszej kolejności obowiązek, o którym mowa w art. 52 ustawy winien być nałożony na inwestora, który jednocześnie jest właścicielem obiektu jednakże nie w każdej sytuacji będzie występowała taka zbieżność. Podkreślenia wymaga, że alternatywne wymienienie w omawianym przepisie inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do dokonania rozbiórki. Nakaz rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego winien być skierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy. Taka ocena jest tym bardziej uzasadniona gdy osoba inwestora nie budzi wątpliwości natomiast właściciel obiektu żąda od organów administracji nałożenia takiego obowiązku na faktycznego sprawcę samowoli. Taki pogląd prezentowany jest również w doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. M.in. w wyroku z dnia 9 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842, NSA stwierdził, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Zdaniem sądu jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki.

Jedynie na marginesie należy dodać, iż w omawianej wyżej sytuacji brak jest podstaw do uznania, że decyzja taka będzie dotknięta wadą nieważności jako decyzja niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., skoro właściciel domagał się od inwestora (poprzez wniosek do organów nadzoru budowlanego) usunięcia garażu z nieruchomości.

Tym samym jako niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania albowiem Sąd pierwszej instancji dokonał trafnej oceny, że postępowanie administracyjnej zostało przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, przy należytym wyjaśnieniu niezbędnych do wydania decyzji okoliczności.

W konsekwencji skoro stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy należało uznać, że nie został również naruszony przez Sąd pierwszej instancji art. 48 ust. 1 i 52 ustawy - Prawo budowlane.

Rację ma również Sąd pierwszej instancji, iż bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje fakt, że organ administracji nie przeprowadził dowodu z zeznań zawnioskowanego świadka na okoliczność zawarcia umowy sprzedaży przenośnej konstrukcji stalowej. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie prawidłowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że ciężar dowodu takiej okoliczności spoczywa na inwestorze. Natomiast nie może się ostać stanowisko skarżącego, który twierdził, że ustawa o ochronie danych osobowych nie pozwalała mu na ujawnienie danych personalnych nabywcy garażu. Jak wynika z treści art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz.U. z 2014, poz. 1182) ustawę stosuje się do organów państwowych, organów samorządu terytorialnego oraz do państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych (ust. 1) oraz do 1) podmiotów niepublicznych realizujących zadania publiczne, 2) osób fizycznych i osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, jeżeli przetwarzają dane osobowe w związku z działalnością zarobkową, zawodową lub dla realizacji celów statutowych:

- które mają siedzibę albo miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, albo w państwie trzecim, o ile przetwarzają dane osobowe przy wykorzystaniu środków technicznych znajdujących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie ustawodawca w art. 3a pkt 1 wskazał, że ustawy nie stosuje się do: osób fizycznych, które przetwarzają dane wyłącznie w celach osobistych lub domowych. Tym samym skarżący bezpodstawnie twierdził, że przepisy tej ustawy uniemożliwiały mu wskazanie danych personalnych nabywcy garażu.

Niezależnie od tego wskazać jednak należy, że wobec stwierdzenia, że przedmiotowy obiekt jest trwale związany z gruntem w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo budowlane jakakolwiek umowa sprzedaży byłaby skuteczna (przenosząca własność) jedynie wówczas gdyby dotyczyła nieruchomości gruntowej, na której obiekt ten jest posadowiony (zasada superficies solo cedit). Taka umowa w niniejszej sprawie nie została zawarta.

Konkludując, Sąd wojewódzki nie naruszył wskazanych przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Nie orzeczono w wyroku o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego należnego od Skarbu Państwa wynagrodzenia z tytułu udzielenia prawa pomocy, albowiem przyznawane ono jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć w wojewódzkim sądzie administracyjnym stosowne oświadczenie, o jakim mowa w cyt. przepisie.