Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA 2990/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r. sprawy ze skarg P.J. i J.J. na z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w P. z dnia [...] lutego 2003 r. 2. uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu


UZASADNIENIE

Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2000 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 7 i 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 79, z późn. zm.) na wniosek Zarządu Miejskiego w M. wyrażona została zgoda na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze i nieleśne prywatnych gruntów leśnych - lasu ochronnego o powierzchni [...] ha, na działce ewidencyjnej [...], położonej w M. przy ul. K.. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że dla przedmiotowej działki Starosta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2000 r. wprowadził zmianę w operacie gleboznawczej klasyfikacji gruntów i budynków, polegającą na wprowadzeniu zamiast istniejącego dotychczas wpisu "droga o powierzchni [...]ha" wpisu: "Bp RV o pow. [...]ha, Bp RVI o pow. [...]ha, Bp Ls o po. [...]ha, o łącznej powierzchni [...]ha." Ponieważ zmiana ta została dokonana w bieżącym roku, las będący częścią działki [...] nie figuruje w uproszczonym planie urządzenia lasów dla gminy M.. Podczas wizji terenowej stwierdzono, że na działce rośnie kilkanaście drzew – brzozy, klony, sosny, jednak zadrzewienie jest bardzo niskie. Las ten ma charakter zadrzewienia.

Decyzją Starosty P. z dnia [...] stycznia 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 K.p.a., po stwierdzeniu że postępowanie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji, wszczęte na wniosek M. i Z. małż. S., stało się bezprzedmiotowe, umorzono postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów rolnych wchodzących w skład części działki ewidencyjnej nr [...], ark. mapy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako tereny nie zabudowane na roli klasy V i VI. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w oparciu o dane ewidencyjne i kartograficzne ustalono, iż w skład przedmiotowej działki wchodzą użytki rolne wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako tereny nie zabudowane na roli klasy V i VI oraz tereny nie zabudowane oznaczone symbolem LsV. Podkreślono, że te ostatnie grunty podlegają ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 79, z późn. zm.). Wskazano, że z dołączonej do wniosku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...] w M. położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem nieuciążliwych miejsc pracy w budynkach (symbol w planie: MNp). Z uwagi na to, że użytki rolne w granicach tej działki nie podlegają wyłączeniu z produkcji rolnej w trybie przepisów rozdziału III powołanej wyżej ustawy, należało umorzyć postępowanie. Jednocześnie pouczono wnioskodawców, że decyzja o umorzeniu nie dotyczy części działki oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako tereny nie zabudowane oznaczone symbolem LsV; do orzekania w sprawie wyłączenia z produkcji gruntów leśnych w oparciu o przepisy powołanej wyżej ustawy właściwy jest Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych. Ponadto do wniosku dołączono umowę sprzedaży sporządzoną w formie notarialnej z dnia [...] kwietnia 1999 r., za nr rep. [...], z której wynika, że wnioskodawcy – M. i Z. małż. S. nabyli nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] położoną w M., objętą księgą wieczystą KW nr [...]. Z powyższego aktu wynika, że przedmiotowa działka, nabyta od p. S.B., działającej w imieniu i na rzecz E.M., miała powierzchnię [...]ha.

Postępując zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji Starosty P. małż. S. wystąpili z odpowiednim wnioskiem do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych.

Decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2003 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 5, 11 ust. 1 oraz art. 12 i 12a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 79, z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku p. Z.S., zezwolono na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni [...]ha, w tym o typie siedliskowym lasu Lśw, las ochronny, miasto M., oznaczonych w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej o nr [...], obręb ewidencyjny M., gmina M., powiat P., woj. [...], pod budowę budynku mieszkalnego i zbiornika szczelnego bezodpływowego. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawca przedłożył dokumenty, z których wynika, że wymienione grunty leśne zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania miasta M. na podstawie uchwały Rady Miasta i Gminy Nr [...] z dnia [...] grudnia 1991 r.(Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. Nr [...], poz. [...]). Ponadto w uzasadnieniu decyzji powołano się na decyzję Burmistrza Miasta i Gminy M. z dnia [...] stycznia 2002 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji – budowy budynku mieszkalnego na działce ewid. [...] oraz powołaną wyżej decyzję Wojewody [...].

Odwołanie od powyższej decyzji do Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych złożyli p. E.J. oraz p. P.J. i J.J., zarzucając zaskarżonej decyzji niezgodność z prawem, rażące naruszenie interesów skarżących i wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu stwierdzono, że "geodezja powiatowa dokonała przypisania" do działki małż. S. działki gruntu o powierzchni [...]ha, ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako droga. Małżonkowie S. nabyli działkę nr [...] o powierzchni [...]ha, zaś w wyniku zmian dokonanych w ewidencji gruntów przysporzono im [...]ha, czyli ponad [...] kupionej działki. Ta – w istocie – darowizna prowadzi do likwidacji drogi i jej zamiany na działkę budowlaną , z której zaskarżoną decyzją wyłącza się [...] ha z produkcji leśnej. W następstwie tego działka skarżących nr [...] została pozbawiona jedynego możliwego dojazdu. Do odwołania dołączono szereg dokumentów, z których wynika m.in., że decyzją Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] września 1973 r., Nr [...], zatwierdzono podział przedmiotowego terenu, stanowiącego wówczas gospodarstwo rolne K. D., polegający na oddzieleniu działki budowlanej nr [...], działek nr [...][...] oraz działki nr [...] na cele ulicy. W uzasadnieniu tej decyzji powołano się na szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego tej części miasta M., zatwierdzony uchwałą Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z dnia [...] stycznia 1968 r. (Dz. Urz. WRN Nr [...], poz. [...]). Ponadto dołączono decyzję Naczelnika Miasta i Gminy M. z dnia [...] sierpnia 1984 r., Nr [...], zezwalającą na podział działki nr [...] na działki nr [...][...], a także decyzję Burmistrza Gminy M. z dnia [...] maja 1996 r., Nr [...], ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegających na budowie sieci gazowej średniego ciśnienia z przyłączami do budynków m.in. w ulicy K. oraz dróg – m.in. na działce nr [...]. Skarżący podnieśli również, że w dacie składania odwołania toczyły się postępowania przed Sądem Rejonowym w Ś. , sygn. akt [...],[...] oraz [...], które dotyczyły spornej działki o powierzchni [...] m2. W opinii skarżących działka nr [...] była od momentu jej wydzielenia drogą, a zatem jej wyłączanie z produkcji leśnej było bezprzedmiotowe. Skarżący dołączyli do odwołania także trzy wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 listopada 1998 r. o sygn. akt II SA/Po 456-457/98, z dnia 4 kwietnia 2002 r. o sygn. akt I SA 1558/00 oraz z dnia 25 października 2002 r. o sygn. akt II SA/Po 2280-2282/02, wydane w następstwie skarg skarżących, którymi Sąd – odpowiednio- uchylił zaskarżone decyzje: Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1998 r., Nr [...], w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów (zmiana dotyczyła wykreślenia dotychczasowego użytku "droga" w granicach działki nr [...]), Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2000 r., Nr [...], w przedmiocie podziału nieruchomości położonej w M., stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej jedynie w części dotyczącej działki nr [...], oraz Wojewody [...] z dnia [...] października 1999 r., Nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania ( w sprawie ogrodzenia działki nr [...]).

Decyzją Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2003 r., Nr [...], umorzono postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji, po przypomnieniu stanu sprawy stwierdzono, iż skarżący powołują się na toczący się przed właściwymi organami spór o część działki nr [...], która ich zdaniem nie jest lasem lecz drogą, zawłaszczoną przez p. Z. S.. W trakcie rozpatrywania odwołania stwierdzono, że wnioskodawca złożył wszystkie niezbędne dokumenty, uprawniające do wydania przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych. Ze znajdującej się w aktach sprawy mapy i wypisu z rejestru gruntów wynika, że w skład działki ewid. [...] w obrębie M., pozostającej we współwłasności M. i Z. małż. S., wchodzą wyłącznie zurbanizowane tereny niezabudowane o symbolach Bp, Bp-LsV. Nie ma tutaj żadnej drogi. Stwierdzono też, że cała zabudowa planowana jest na gruntach leśnych. Natomiast odwołanie nie pochodzi od strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący podnoszą argumenty dotyczące toczącego się sporu sąsiedzkiego o uregulowanie praw do gruntu. Zaskarżona decyzja dotyczy wyłącznie zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, natomiast nie rodzi żadnych skutków co do własności lub innego tytułu do nieruchomości. Skarżący nie mają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie dotyczącej wyłączenia gruntów leśnych z produkcji.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli P.J. i J. J. wnosząc o jej uchylenie i zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego załatwienia ich wniosków dotyczących przedmiotowej nieruchomości. Według skarżących zaskarżona decyzja dotyczy wprawdzie bezpośrednio zgody na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, ale pośrednio jej wydanie sankcjonuje posiadanie uczestników postępowania – M. i Z. małż. S.. Uzasadnienie decyzji pomija, zdaniem skarżących, podstawowy problem; na jakiej podstawie osobie nie będącej właścicielem nieruchomości dokonuje się przysporzenia gruntu, i to na warunkach gdy wszelkie koszty ponosi Skarb Państwa.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie stwierdzając w uzasadnieniu, że: - wniosek Z. S. zawierał wszystkie niezbędne dokumenty; - dla rozstrzygnięcia wniosku o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają legitymowania się prawem do terenu; okoliczność ta ma natomiast zasadnicze znaczenie dla postępowania administracyjnego o wydanie pozwolenia na budowę, - skarżący nie byli w istocie stroną tego postępowania, nie udowodnili istnienia interesu prawnego w uczestniczeniu w tym postępowaniu; - skarżący będą mogli uczestniczyć na prawach strony we wspomnianym postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na przedmiotowej działce.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 240, poz. 2052). sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, polegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i dlatego postępowanie toczy się na podstawie powołanych wyżej przepisów.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem sporu jest działka nr [...] położona w M., przy ulicy K., na skarpie w obszarze [...] Parku Narodowego; spór dotyczy zarówno przeznaczenia działki, jak i jej powierzchni, przy czym skarżący podnoszą, że część tej działki ([...] m2), dołączona do niej z naruszeniem przepisów prawa, stanowi ulicę, będącą jedynym dojazdem do ich działek. Natomiast przedmiotem rozpoznania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie jest decyzja Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2003 r. umarzająca postępowanie odwoławcze w sprawie rozstrzygniętej decyzją Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych z dnia [...] lutego 2003 r., zezwalająca na trwałe wyłączenie z produkcji gruntów leśnych o powierzchni [...] ha, oznaczonych w ewidencji gruntów jako część działki ewidencyjnej o nr [...], obręb ewidencyjny M., pod budowę budynku mieszkalnego i zbiornika szczelnego bezodpływowego.

Organy administracji publicznej zarówno samorządowej, jak i rządowej, M., P. i Województwa [...], a także organy centralne z konsekwencją zmierzają do zapewnienia, by działka nr [...] miała odpowiednią powierzchnię, z właściwym rodzajem i udziałem użytków rolnych i leśnych, i mogła zostać w odpowiedni sposób zabudowana. W tych staraniach w małym stopniu zdają się im przeszkadzać przepisy obowiązującego prawa i wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu przy orzekaniu w rozpatrywanej sprawie miało miejsce naruszenie prawa materialnego – przez niewłaściwą jego interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ a wynik sprawy, a w szczególności:

- niesłusznie uznano, że składający wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej na cele jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej nie musi legitymować się prawem do gruntu objętego tym wnioskiem, niewłaściwie interpretując art. 11 w związku z art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 28 K.p.a.,

- błędnie stwierdzono, że właściciele gruntów sąsiadujących z gruntem objętych wnioskiem, o którym wyżej mowa, nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na wyłączenie gruntu leśnego z produkcji leśnej,

- w zaskarżonej decyzji w całości pominięto problem drogi dojazdowej (sięgacza) do działki nr [...] i nie wyjaśniono statusu prawnego i planistycznego [...] m2, o które powiększono, w drodze zmian w ewidencji gruntów, powierzchnię działki nr [...], naruszając tym samym art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.,

- mimo wniosku i informacji skarżących o toczących się postępowaniach sądowych przed Sądem Rejonowym w Ś., które dotyczyły praw do spornej działki o powierzchni [...] m2, nie zawieszono postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., mimo że kwestia ta miała ewidentnie charakter zagadnienia wstępnego, które powinno być rozstrzygnięte przez sąd powszechny przed rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w odpowiedzi na skargę przez Generalnego Dyrektora Lasów Państwowych, iż dla rozstrzygnięcia wniosku o wyrażenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji leśnej przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wymagają legitymowania się prawem do terenu. Dla potrzeb tej ustawy w art. 4 pkt 4 przyjęto odrębne pojęcie "właściciela", przez którego rozumie się również posiadacza samoistnego, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę; w istocie przyjęte w ustawie pojęcie właściciela pokrywa się z legitymowaniem się prawem do terenu, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Pogląd, że podmiot składający wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej powinien być właścicielem w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych znajduje też jednoznaczne potwierdzenie w treści art. 12 ustawy, w którym tylko w ust. 1 jest mowa o osobie, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, natomiast w ust. 2 jest wprost mowa o właścicielu, który w przypadku rezygnacji w całości lub części w okresie 2 lat z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, a w ust. 3 i 4 reguluje się obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych w razie zbycia gruntów będących w różnych fazach procesu wyłączenia z produkcji, co zakłada, że to prawo do gruntu jest prawem zbywalnym. Pogląd ten potwierdza systemowa wykładnia przepisów ustawy. O ile bowiem dopiero orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowały pogląd, że wydawana w trybie art. 7 ustawy zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ma charakter decyzji administracyjnej wydawanej w postępowaniu , w którym stronami są również właściciele gruntów objętych wnioskiem właściwego organu – a to m.in. z racji zależności tego postępowania od procedury sporządzania i zatwierdzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym to procesie stronom przysługiwały odrębne środki obrony ich praw, o tyle indywidualny i samodzielny charakter decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nie budził wątpliwości. Są to decyzje administracyjne, które dotyczą konkretnych, oznaczonych indywidualne terenów (działek), z których wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i towarzyszące im obowiązki (dotyczące należności i opłat rocznych), przenoszone wraz z prawem do terenu. W celowym ciągu decyzyjnym (indywidualnych działań administracji) decyzje te poprzedzają uzyskanie pozwolenia na budowę , co wynika zarówno z przepisów omawianej ustawy, jak i przepisów ustawy- Prawo budowlane. Inaczej mówiąc, jeżeli realizacja decyzji zezwalających na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w zasadzie dokonuje się za pośrednictwem planu miejscowego, w treści samego planu, o tyle decyzje o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej wydawane są już na podstawie (materialno-prawnej) ważnego planu i służą jego realizacji. Samodzielny charakter tych decyzji, ich inny sposób związania z miejscowym planem przestrzennym, nie budzi zatem wątpliwości. Z punktu widzenia celu regulacji zawartej w powołanej ustawie trudno też sobie wyobrazić, by wniosek o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej mógł złożyć podmiot nie będący właścicielem ( w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r.) nieruchomości (gruntu, działki) objętej takim wnioskiem. Reasumując, zdaniem Sądu wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych na cele nieleśne może złożyć wyłącznie właściciel przedmiotowego gruntu w rozumieniu art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; w ujęciu ustawy pojęcie to jest równoznaczne z legitymowaniem się prawem do terenu, zarówno o charakterze rzeczowym, jak i obligacyjnym. Tymczasem tytuł prawny M. i Z. małż. S. do części działki nr [...] o pow. [...] nie został zdaniem Sądu dostatecznie wyjaśniony, nawet w płaszczyźnie zobowiązaniowej.

Podobnie rzecz się ma ze statusem i prawami właścicieli działek (gruntów) sąsiadujących z działką nr [...], którym zaskarżona decyzją odmówiono przymiotu strony w postępowaniu o wyłączenie z produkcji gruntów leśnych, stanowiących część przedmiotowej działki. W polskim piśmiennictwie prawniczym od lat jest ugruntowany pogląd, że sąsiedztwo nieruchomości i ich wzajemne oddziaływanie jest źródłem wielu różnych stosunków prawnych. Niektóre z nich są regulowane przez przepisy Kodeksu cywilnego o charakterze norm bezwzględnie obowiązujących, określanych właśnie mianem prawa sąsiedzkiego, a inne mogą być regulowane przez samych zainteresowanych w drodze postanowień umownych. Przykładem przepisów prawa sąsiedzkiego, które mogą znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, jest art. 145 K.c., regulujący ustanowienie służebności drogi koniecznej. Obok przepisów Kodeksu cywilnego stosunki prawne wynikające z sąsiedztwa nieruchomości regulowane są również przez przepisy o charakterze administracyjno-prawnym, zamieszczone w innych ustawach regulujących określone dziedziny życia społecznego lub gospodarczego i związaną z nim działalność człowieka (por. St. Rudnicki, "Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna.", Wyd. Zakamycze 1999, str. 7-9). Taki charakter ma również ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powołana ustawa przewiduje szereg rozstrzygnięć o charakterze indywidualnym służącym ochronie gruntów rolnych i leśnych, poczynając od decyzji o wyrażeniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 7-9 ustawy), przez decyzje zezwalające na wyłączenie tych gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej (art. 11 ustawy), aż po decyzje związane z zapobieganiem degradacji gruntów (art. 15-18 ustawy) oraz ich rekultywacją (art. 22 ustawy). Obecnie powszechny jest pogląd, że źródłem interesu prawnego, przesądzającym o posiadaniu przymiotu strony, może być nie tylko prawo administracyjne, lecz również m.in. prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. Inaczej mówiąc, to właśnie prawo własności może w wielu wypadkach stanowić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o przysługujących jej prawach strony. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, wyrażony m.in. w uchwale składu 5 sędziów z dnia 26 listopada 2001 r., OPK 19/01, ONSA 2002, z. 2, poz. 68, że źródłem interesu prawnego, o którym mówi art. 28 K.p.a. może być prawo cywilne, a w szczególności prawo rzeczowe. W odniesieniu do postępowań dotyczących zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne powyższa teza ogólna znalazła wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonej m.in. w wyrokach: z dnia 24 listopada 1999 r., sygn. akt II SA 995/99, ONSA 2000, Nr 4,poz. 173 czy z dnia 4 lipca 2001r., sygn. akt IV SA 1817/00, LEX 75553. W uzasadnieniu tych wyroków jednoznacznie stwierdzono, że choć postępowanie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia określonych gruntów leśnych (w rozpatrywanych przypadkach, podobnie zresztą jak w rozpatrywanej sprawie) na cele nieleśne było wszczynane na wniosek zarządu gminy, to jednak przymiot strony mają także w tym postępowaniu właściciele poszczególnych działek wchodzących w skład spornego obszary, gdyż dotyczy to ich interesu prawnego związanego z wykonywaniem własności nieruchomości. Podkreślano, że skoro właściciele będąc stroną nie brali udziału, bez własnej winy, w takim postępowaniu, to została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., dająca podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w sprawie. Przyjęcie tego poglądu w odniesieniu do decyzji, które poprzedzają uchwalenie miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, jest tym bardziej zasadne w przypadku decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, wydawanych już na podstawie (materialno-prawnej) ważnego planu i służących jego realizacji. Decyzje zezwalające na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na wyłączenie z produkcji stanowią instrumenty realizacji miejscowych planów przestrzennych, a pośrednio stanowią dalszą konkretyzacje ustaleń przyjętych w decyzjach wyrażających zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Jak już wskazano, indywidualny i samodzielny charakter decyzji zezwalających na wyłączenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze nie budzi wątpliwości. Są to decyzje administracyjne, które dotyczą konkretnych, oznaczonych indywidualne terenów (działek), z których wynikają określone prawa (uprawnienia) do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej i towarzyszące im obowiązki (dotyczące należności i opłat rocznych), przenoszone wraz z prawem do terenu. Nie ulega też wątpliwości, że zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych położonych na określonej działce ma wpływ na wartość, sposób zagospodarowania i użytkowanie działek z nią sąsiadujących. Sąsiadowi nie jest obojętne, czy za granicą własnej działki ma las, czy też inne obiekty. Nie jest to przy tym wyłącznie jego interes faktyczny, gdyż sposób zagospodarowania działki sąsiedniej kształtuje treść uprawnień związanych z jego nieruchomością i znajduje oparcie w prawie rzeczowym. Nie można w tej sytuacji odmówić sąsiadowi działki, którą w części objęto decyzją zezwalającą a wyłączenie gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przymiotu strony w tym postępowaniu, którego wyniki mają bezpośredni związek z jego prawami o charakterze rzeczowym.

Podniesione przez Sąd zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia problemu drogi dojazdowej o pow. [...] m2 oraz odmowy zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. są oczywiste i nie wymagają szczególnego uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i b) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji wyroku.