Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 209/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2008-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1, art. 94 ust. 1 i 2, art. 90 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 87 ust. 4, art. 85 ust. 2, art. 11, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 190, art. 147 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 39 ust. 3, art. 9 ust. 1, 2 i 3 pkt 4, art. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c, par. 14 ust. 2 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2008 r. na rozprawie spraw ze skarg A. Ż. – M. oraz T. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia 31 października 2003 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. 1. orzeka, iż zaskarżona uchwała jest niezgodna z prawem; 2. określa, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana; 3. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącej A. Ż. – M. kwotę 660 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 4. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego T. K. kwotę 675 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia 31 października 2003 roku Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. (w dalszej części uzasadnienia określana jako "Studium"). Jako podstawę prawną uchwały wskazano art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717) oraz art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm.).

W § 5 ust. 1 i 2 uchwały ustalono, iż na obszarze całej gminy nowa zabudowa mieszkaniowa realizowana będzie w formie niskiej zabudowy mieszkaniowej do 4 mieszkań w jednym budynku. Maksymalna wysokość nowej zabudowy nie przekroczy dwóch i pół kondygnacji nadziemnych (dwie kondygnacje nadziemne plus użytkowe poddasze) i jednocześnie 10m do najwyższego punktu budynku. W § 5 ust. 4 przyjęto zaś, iż przedmiotowe ograniczenia obowiązują dla terenów położonych poza wyznaczonymi w Studium obszarami stref ochrony konserwatorskiej. Dla obszarów stref ochrony konserwatorskiej obowiązują inne zasady zagospodarowania, o których mowa w § 10.

W ustępie siódmym § 5 ww. uchwały ustalono nadto, iż wielkość działek budowlanych, znajdujących się poza zwartą zabudową centrów wsi K., M., Ż. i W., powinna wynosić minimalnie:

1) 1000m2 w obrębie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jeżeli są w zasięgu komunalnej kanalizacji sanitarnej,

2) 700m2 poza obrębem Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, jeżeli są w zasięgu komunalnej kanalizacji sanitarnej,

3) 1500m2 na obszarach położonych poza zasięgiem komunalnej kanalizacji sanitarnej.

Natomiast poza obszarami zwartej zabudowy centrów wsi K., M., W., Ż. i PSSE Ż., powierzchnia zabudowy nie powinna przekraczać (§ 5 ust. 8 uchwały):

1) poza obszarem Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu 25% powierzchni działki,

2) w obrębie Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu 15% powierzchni działki, za wyjątkiem K. B., gdzie powierzchnia zabudowy winna wynosić maksymalnie 10%.

Powierzchnia biologicznie czynna - poza obszarami zwartej zabudowy centrów wsi K., M., W., Ż. i PSSE Ż. - winna wynosić minimum 50%, przy czym powierzchnia zadrzewiona nie powinna być mniejsza niż 5%. (§ 5 ust. 9).

W § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a przedmiotowej uchwały, w celu stworzenia odpowiednich form ochrony konserwatorskiej obszarów o wartościach kulturowych, wyznaczono strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące historyczne układy przestrzenne wsi, obszary zespołów architektonicznych, parków i cmentarzy, otoczenie historycznych układów przestrzennych wsi, zespoły młynów, dla miejscowości: B., B., D., G.- W., J., K., K. B., K., K., L. – zespół “poniatówek", zespół młynów w L., P., Ł., P., S., S., S., S., T., W. i Ż. Granice wyznaczonych stref ochrony konserwatorskiej określone zostały na rysunku Studium.

W § 10 ust. 2 uchwały przyjęto, iż szczegółowe przebiegi granic stref ochrony konserwatorskiej oraz zasady polityki konserwatorskiej i zasady zagospodarowania sprecyzowane zostaną w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w ust. 3 tego paragrafu ustalono, iż na obszarach wyznaczonych stref nie obowiązują wskazane w Studium sposoby zagospodarowania przestrzennego oraz sposoby kształtowania zabudowy albowiem sposoby zagospodarowania przestrzennego oraz sposoby kształtowania zabudowy na tych obszarach zostaną określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Skargi na opisaną powyżej uchwałę Rada Gminy z dnia 31 października 2003 roku, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, wnieśli T. K. oraz A. Ż. – M. Skargi połączone zostały do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

T. K. zarzucił zaskarżonej uchwale naruszenie art. 87 ust. 4 oraz art. 11 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ewentualnie art. 6 ust. 3 w związku z art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Uzasadniając zarzuty skarżący wskazał, że brak było podstaw prawnych do podjęcia w dniu 31 października 2003 roku uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym albowiem w tym czasie obowiązywały już przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 87 ust. 4 tejże ustawy gminy, które do czasu jej wejścia w życie (tj. do dnia 11 lipca 2003 r.) nie sporządziły studium, zobligowane były mocą tego przepisu do sporządzenia i uchwalenia studium zgodnie z wymaganiami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przeciągu roku od dnia wejścia jej w życie. Skarżący stwierdził nadto, iż aktualnie obowiązująca ustawa w art. 11 określa wszystkie czynności, które są niezbędne do sporządzenia i uchwalenia studium. Czynności te nie zostały wykonane w przypadku sporządzenia zaskarżonej uchwały. Skarżący wskazał nadto, że również biorąc pod uwagę poprzednio obowiązujące przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym brak byłoby podstaw do przyjęcia, iż przy uchwaleniu zaskarżonego Studium zachowano wszystkie wymagania procedury określone w poprzednio obowiązującej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący zaakcentował tę okoliczność, że w dniu wejścia w życie nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 roku Gmina K. nie dysponowała sporządzonym studium, a zatem w toku jego sporządzania i uchwalenia winna była zastosować się do nowej regulacji, która wprowadziła szereg zmian w stosunku do poprzednio obowiązującego stanu prawnego.

W ocenie strony skarżącej istotnym jest również to, że gmina nie mogła dysponować sporządzonym studium, gdyż na miesiąc przed wejściem w życie nowej ustawy stwierdzono, że poprzednia uchwała w sprawie studium tej gminy była nieważna z powodu jej podjęcia z naruszeniem prawa. Strażacy wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2003 roku, wydany w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 3210/02, którym oddalono skargę Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody stwierdzające nieważność poprzedniej uchwały dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. i wyjaśnił, iż po wydaniu tego wyroku, a przed podjęciem zaskarżonej uchwały, nie przedstawiono projektu studium do zaopiniowania przez organy wskazane w ustawie. Chodzi tutaj w szczególności o brak opinii samorządu województwa, który poprzednio negatywnie zaopiniował przedłożony projekt tego samego studium.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wyjaśniając, iż jako właściciel nieruchomości położonych na terenie objętym Studium jest żywotnie zainteresowany przeprowadzeniem procedury uchwalania studium zgodnie z przepisami prawa.

W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie, wyrażając pogląd, że Rada Gminy uprawniona była do podjęcia uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zgodnie z przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku, na podstawie art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o panowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który pozwalał na kontynuację procesu sporządzania studium w trybie poprzednio obowiązujących przepisów w przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano nadto, iż Rada do dnia 11 lipca 2003 r. sporządziła, lecz nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a zatem - zgodnie z przytoczonym wyżej art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mogła kontynuować czynności zmierzające do jego uchwalenia w trybie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ w dniu wejścia w życie nowej ustawy dysponowała sporządzonym studium. Dokonując wykładni art. 87 ust. 4 nowej ustawy stwierdzono przy tym, że przez "sporządzenie" studium należy rozumieć wykonanie czynności określonych w chronologicznym porządku w art. 6 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W skardze A. Ż. – M. na przedmiotową uchwałę zarzucono, że została ona wydana z naruszeniem art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzono, iż zaskarżona uchwała dotknięta jest tymi samymi wadami co poprzednia wersja tego studium, która została przez Wojewodę i Naczelny Sąd Administracyjny uznana za sprzeczną z prawem. W ocenie skarżącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy winno uwzględniać "uwarunkowania wynikające w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu" wymienionych w skardze kilkuset działek położonych w obrębie geodezyjnym K. B., które są zagospodarowane w całości lub części i były przeznaczone pod zabudowę, co pominięto w uchwalonym Studium.

W odpowiedzi na tę skargę wniesiono o jej oddalenie, wyjaśniając, że przepis art. 87 ust. 4 nowej ustawy pozwalał na kontynuację procesu sporządzenia studium w trybie poprzednio obowiązujących przepisów w przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta w okresie ich obowiązywania. Stwierdzono także, iż podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy nie naruszyła przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano nadto, że teren K. B. został pominięty w Studium i dopiero opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu będzie mógł uwzględnić jego dotychczasowe przeznaczenie i zagospodarowanie.

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2006 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt II SA/Gd 215/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargi T. K. i A. Ż. – M., stwierdzając niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, co miało wpływ na wynik sprawy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Oddziału Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 4 czerwca 2003 roku, wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 3210/02, dotyczącego skargi Gminy K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wynika, że Wojewoda - rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 12 listopada 2002 r., stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy z dnia 10 października 2002 roku, nr [...] w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy. Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Wojewoda powołał między innymi art. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i art. 71 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, uznając, że w studium nie uwzględniono wymagań strategii rozwoju Województwa, opracowania ekofizjograficznego do planu zagospodarowania Województwa oraz raportu o stanie zagospodarowania przestrzennego Województwa, a także wymogów dotyczących ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego i Nadmorskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu, czego wyrazem było dopuszczenie możliwości lokalizowania zabudowy na terenach obszarów chronionych i zmiany ich dopuszczalnych funkcji. Organ nadzorczy uznał nadto, że naruszenie prawa związane jest z przyjęciem w studium możliwości przekwalifikowania pod zabudowę gruntów rolnych poddanych licznym podziałom oraz nielegalnej zabudowy zlokalizowanej pomiędzy historycznym układem Wsi K. B. [...], a morzem, co pozostaje w sprzeczności z wartościami przyrodniczymi, krajobrazowymi i kulturowymi. Naczelny Sąd Administracyjny OZ w Gdańsku, akceptując w pełni przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze, wskazanym powyżej wyrokiem z dnia 4 czerwca 2003 roku oddalił skargę Rady Gminy wniesioną na to rozstrzygnięcie jako nie mającą podstaw prawnych.

Mając powyższe ustalenia na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż po opisanym powyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy zobowiązana była do ponowienia całej procedury uchwalenia studium w zakresie określonym ustawą. Sąd zauważył przy tym, iż z przywołanych wyżej akt sądu

o sygnaturze II SA/Gd 3210/02 wynika, że akta sprawy wraz ze studium i odpisem wyroku zwrócone zostały Gminie K. w dniu 4 lipca 2003 r., a kolejną uchwałę w sprawie studium Rada Gminy podjęła w dniu 31 października 2003 r., nie przeprowadzając żadnych uzgodnień projektu studium z podmiotami określonymi w ustawie.

Sąd I instancji przytoczył treść art. 85 i 88 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż ustawodawca w sposób jednoznaczny zezwolił na zakończenie procedury uchwalania planu miejscowego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów tylko w odniesieniu do tych planów, których procedura w dniu wejścia w życie ustawy toczyła się na podstawie uchwały rady gminy o przystąpieniu do ich sporządzania lub zmiany oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy

(art. 85 ust 2). Nie pozostawił zatem wątpliwości, iż w każdej innej sytuacji procedura uchwalenia planu winna się toczyć na podstawie nowej ustawy. Sąd przytoczył także treść art. 87 ust. 4 ww. ustawy i wyjaśnił, że z przepisu tego wynika wyłącznie, iż sejmiki województw, które do dnia wejścia w życie ustawy (tj. do dnia 11 lipca 2003 r.) nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz gminy, które do tego dnia nie sporządziły studium były zobowiązane odpowiednio do sporządzenia planów zagospodarowania przestrzennego województwa bądź studium w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami. Przepis ten, w odróżnieniu od art. 85 ust. 2 ustawy, nie rozstrzyga wprost kwestii dotyczącej możliwości uchwalenia studium na podstawie przepisów dotychczasowych. Nie określa w szczególności, na jakim etapie miałaby znajdować się ta procedura. Musi być zatem odczytany w ten sposób, że nakłada on na określone w nim podmioty obowiązki sporządzenia i uchwalenia planów zagospodarowania przestrzennego województwa bądź studium w terminie 1 roku od wejścia w życie ustawy, lecz wyłącznie zgodnie z jej wymaganiami, tj. według nowej procedury. Jeżeli zatem gmina nie posiadała uchwalonego studium w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to miała obowiązek sporządzać i uchwalić studium zgodnie z jej przepisami.

Sąd zauważył przy tym, iż pierwotna uchwała Rady Gminy o uchwaleniu tego samego studium wyeliminowana została z obrotu prawnego w całości opisanym wyżej rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, od którego skargę Gminy oddalono. Konsekwencją tego rozstrzygnięcia nadzorczego był obowiązek ponowienia procedury uchwalenia studium, co w niniejszej sprawie nie było możliwe do dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (11 lipca 2003 r.), skoro gmina otrzymała akta tej sprawy wraz z wyrokiem Sądu w dniu 4 lipca 2003 r. i nie miała praktycznie żadnej możliwości ponowienia tej procedury, tj. "sporządzenia" studium do dnia 11 lipca 2003 r.

Jako podstawę swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Gmina K. wniosła o jego uchylenie i oddalenie skarg. Skarżąca zarzuciła, iż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, a mianowicie art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji jego błędnej wykładni, która polega na ustaleniu, że z przepisu tego wynika wyłącznie, iż sejmiki województw, które nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa oraz gminy, które nie sporządziły studium, były zobowiązane odpowiednio do sporządzenia tych planów albo studium w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy. Skarżąca zakwestionowała stwierdzenie Sądu, iż przepis ten, w odróżnieniu od art. 85 ust. 2 ustawy, nie rozstrzyga wprost kwestii dotyczącej możliwości uchwalenia studium na podstawie przepisów dotychczasowych i stwierdziła, że w jej ocenie pozwala on na kontynuację procesu sporządzania studium w trybie poprzednio obowiązujących przepisów w przypadku, gdy uchwała o przystąpieniu do jego sporządzenia została podjęta w czasie obowiązywania poprzedniej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a gmina sporządziła, lecz nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skarżąca zaznaczyła przy tym, iż w art. 87 ust. 4 powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyto terminu "sporządziły", co oznacza wykonanie czynności określonych w chronologicznym porządku przewidzianym w art. 6 ust. 2 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały jedynie na podstawie wskazania przez pełnomocnika A. Ż. – M., na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 roku, iż jest ona właścicielką nieruchomości na terenie K. B., bez odniesienia się w treści uzasadnienia kwestionowanego wyroku do prawa zaskarżenia przedmiotowej uchwały przez oboje skarżących. W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. nie stanowi przepisu gminnego, lecz jest jedynie aktem kierownictwa wewnętrznego gminy. Skarżący nie wykazali natomiast, że zostały naruszone ich prawa lub uprawnienia w związku z uchwalonym Studium.

Pismem z dnia 29 kwietnia 2006 roku A. Ż. – M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej zarzucając, iż została ona złożona przez nieuprawniony podmiot. Skoro bowiem przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy, to stroną postępowania jest Rada Gminy, a nie Gmina K. W piśmie tym wskazano także, iż na rozprawie przed Sądem I instancji przedłożono szereg dokumentów, które dowodzą, że skarżąca A. Ż. – M. była legitymowana do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę bowiem posiada nieruchomości na terenie K. B.

Pismem z dnia 15 maja 2006 roku odpowiedź na skargę kasacyjną złożył także skarżący T. K., wnosząc o jej oddalenie. Skarżący stwierdził, że jest właścicielem nieruchomości położonych w K. B., zaś w Studium odstąpiono od określenia funkcji tych terenów jako pełniących funkcję osiedleńczą, przez co utraciły one charakter terenów budowlanych.

Wyrokiem z dnia 7 grudnia 2006 roku, wydanym w sprawie o sygn. akt

II OSK 839/060 na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jak wyjaśnił bowiem, Sąd I instancji a priori założył, że zaskarżoną uchwałą Rady Gminy o uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących. W ocenie Sądu II instancji zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że z materiałów sprawy wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny kwestii tej w ogóle nie rozważał. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak było bowiem jakichkolwiek odniesień w tej mierze, a jest to przecież kwestia kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy, przesądzająca o możliwości rozpoznania skargi. Skargę na uchwałę organu gminy może bowiem wnieść, w myśl art. 101 ust. 1 ww. ustawy jedynie ten kto ma w tym interes prawem chroniony i to pod warunkiem, że interes ten zostanie naruszony. Zadaniem sądu administracyjnego, do którego wnoszona jest skarga na uchwałę organu gminy, jest zatem w pierwszym rzędzie dokonanie oceny czy skarżący ma interes prawny w kwestionowaniu danej uchwały i czy interes ten został skarżoną uchwałą naruszony. Jeżeli tak to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku - rozpoznając skargi T. K. oraz A. Ż. – M., winien przede wszystkim ocenić czy zaskarżona uchwała Rady Gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tej gminy narusza interes prawny skarżących i to w odniesieniu do każdego z nich z osobna. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że aczkolwiek co do zasady ma rację strona wnosząca skargę kasacyjną, iż naruszenie interesu prawnego musi być realne i następuje ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a nie niebędącego takim aktem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, to w sytuacji związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego nie można wykluczyć sytuacji naruszenia czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium. Jeżeli zatem w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie dokonał w tej mierze stosownych ustaleń i ocen, to nie mógł przejść do oceny legalności przedmiotowego Studium, a to - zdaniem Sądu II instancji, oznacza, iż drugi zarzut skargi kasacyjnej, związany z naruszeniem przez Sąd art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, był przedwczesny.

W piśmie z dnia 21 maja 2007 roku skarżący T. K. ponownie wyjaśnił, iż jest właścicielem nieruchomości leżących w objętym zaskarżonym Studium obszarze K. B. i stwierdził, że uchwalając przedmiotową uchwałę Rada Gminy naruszyła jego interes prawny wykonując swoje "władztwo planistyczne" niezgodnie z przepisami prawa. Wyjaśnił także, iż w zaskarżonym studium odstąpiono od określenia funkcji terenów K. B. jako funkcji osiedleńczej, w związku z czym utraciły one swój dotychczasowy charakter terenów budowlanych, który miały na podstawie poprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc. Skarżący stwierdził także, iż w jego ocenie nie ma żadnego znaczenia fakt, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma przymiotu prawa miejscowego; wiąże ono bowiem podmioty działające wewnątrz struktur samorządowych i może stanowić podstawę wydawanych przez nie rozstrzygnięć i podejmowania rozmaitych innych działań faktycznych i prawnych. W ocenie skarżącego nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż w jego interesie prawnym leży aby studium to było legalne. Dotyczy ono bowiem przedmiotu jego własności i gdyby pozostało w obrocie prawnym stanowiłoby podstawę do kształtowania stosunków prawnych dotyczących tej własności. Skarżący podkreślił, iż z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że studium sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1). Jest przy tym bardzo istotne, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych - art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na mocy tych przepisów studium ma bezpośrednie przełożenie na kształt przyszłego planu miejscowego w tym znaczeniu, że zapisy tego planu np. dotyczące przeznaczenia poszczególnych terenów, nie będą mogły zostać zmienione (np. poprzez inne przeznaczenie tych terenów) w miejscowym planie. Na element owego "związania rady gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego" zwrócił bardzo wyraźnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie. Konsekwencją tego związania może być "naruszenie czyjegoś interesu prawnego już na etapie studium", pomimo, że nie jest ono aktem prawa miejscowego. I z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. T. K. zwrócił przy tym uwagę na to, iż w świetle przepisów art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioski właściciela dotyczące zagospodarowania przestrzennego jego działek będą mogły być uwzględnione w trakcie tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego należące do niego nieruchomości tylko o tyle, o ile będą one zgodne z zapisami zawartymi w studium. Podobnie rzecz ma się z możliwością skutecznego zaskarżenia planu miejscowego. Przyjęcie interpretacji odmawiającej właścicielowi nieruchomości położonych na obszarze objętym studium interesu prawnego w zaskarżeniu studium – zdaniem T. K. - doprowadzi w efekcie do rezultatu, że właściciel ten nie będzie miał później możliwości zaskarżenia planu miejscowego, bowiem ustalenia tego planu z mocy prawa będą musiały być zgodne z zapisami studium. W ten sposób doszłoby do wyłączenia możliwości skorzystania przez daną osobę (właściciela nieruchomości) z ustawowych uprawnień wynikających z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Nie mógłby on bowiem w takiej sytuacji zaskarżyć ani studium (brak interesu prawnego), ani następnie planu miejscowego (z uwagi na jego zgodność z wcześniejszym studium). Byłoby to rozwiązanie nielogiczne i sprzeczne z wolą ustawodawcy.

W piśmie z dnia 25 maja 2007 roku skarżąca ponownie podkreśliła, iż jest właścicielką nieruchomości położonych w K. B. Wskazała także na wiążącą moc postanowień zaskarżonego Studium przy ustalaniu treści planu zagospodarowania przestrzennego tego obszaru.

Rozpoznając ponownie niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Obie skargi oparte zostały na art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.), który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z treści ww. przepisu wynika, iż: "Podstawą zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest niezgodność z prawem uchwały organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem" (tak Mariusz Bogusz w "Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym", Państwo i Prawo z 1994 roku, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 roku, sygn. III RN 52/98, OSNP 1999/9/296). Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym trzeba zatem dowieść, iż zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą z dnia 31 października 2003 roku, nr [...], Rada Gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący, przed wniesieniem skarg na opisaną powyżej uchwałę Rady Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wystąpili do Rady Gminy ze stosownymi wezwaniami, a następnie wnieśli skargi do Sądu w ustawowym terminie.

Wydając w niniejszej sprawie wyrok z dnia 7 grudnia 2006 roku Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż przedmiotowa uchwała może zostać zaskarżona w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a więc stanowi uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Sąd odwoławczy przesądził także, iż ustalenia studium co do zasady mogą naruszać czyjś interes prawny i nakazał dokonać w tej mierze sądowi I instancji stosownych ustaleń i ocen celem zbadania czy zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy narusza interes prawny skarżących.

Wypowiadając się odnośnie możliwości naruszenia interesu prawnego skarżących ustaleniami zaskarżonej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż Rada Gminy związana jest ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Na treść art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 maja 2006 r. (sygn. akt II OSK 591/05, Wspólnota 2007/35/46, Baza Orzeczeń LEX nr 286103) stwierdzając, iż "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonania prawa własności, w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżących."

Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1322/06, Baza Orzeczeń LEX nr 304089), który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia również podkreślił, iż "Postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stąd zawarte w nim ustalenia mogą, co do zasady ingerować w prawa i obowiązki obywatelskie, w tym uprawnienia wynikające z prawa własności nieruchomości, z którym łączy się możliwość nieskrępowanego korzystania z niej oraz prawo żądania ochrony przed takim wykorzystaniem nieruchomości sąsiednich, które narusza możliwość korzystania z własnej nieruchomości. W tej sytuacji nie można podzielić poglądu (...), iż właściciele nieruchomości nie mogą mieć interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...), do zaskarżenia uchwały w przedmiocie studium, gdyż nie dotyczy ona ich interesu prawnego. Uprawnienie takie przysługuje właścicielom nieruchomości, o ile w konkretnym przypadku dojdzie do naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów dotyczących procedury przyjmowania studium, gdy prowadzi to do naruszenia władztwa planistycznego gminy. Naruszenie takie może mieć miejsce

m.in. w sytuacji, gdy skutkiem naruszeniem procedury lub innego wymogu formalnego jest brak wnikliwego rozpatrzenia przez organ przyjmujący uchwałę (rada gminy lub miasta) stanowisk zainteresowanych właścicieli nieruchomości."

Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przy czym "przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 roku, sygn. III SA/Wa 1434/05, Baza Orzeczeń Lex Polonica).

Mając na uwadze wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2006 roku co do prowadzenia dalszego postępowania w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny – ponownie rozpoznając niniejszą sprawę, przede wszystkim zbadał czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących i w tym celu przeanalizował treść zaskarżonej uchwały, twierdzenia stron zawarte w pismach procesowych oraz treść dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy.

Jak wynika z niekwestionowanych przez Radę Gminy oświadczeń skarżących – popartych treścią dokumentów znajdującymi się w aktach niniejszej sprawy – oboje skarżący są właścicielami nieruchomości położonych na terenie Gminy K. Zarówno skarżąca A. Ż. – M., jak i skarżący T. K., są właścicielami działek położonych w K. B. Skarżąca A. Ż. – M. jest także właścicielką nieruchomości położonych w miejscowościach: G., S., M. i S. (vide pisma skarżących – T. K. z dnia 1 czerwca 2007 roku z załącznikami k. 146 – 152 akt oraz A. Ż. – M. z dnia 13 czerwca 2007 roku k. 154 – 168 akt).

Położone w K. B. działki skarżących – zgodnie z ustaleniami kwestionowanej uchwały - znajdują się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej (vide pismo wójta Gminy z dnia 31 października 2007 roku z załącznikami oraz z dnia 19 grudnia 2007 roku z załącznikami). Działek tych dotyczy także zapis § 5 ust. 8 pkt 2 uchwały, z którego wynika, iż powierzchnia zabudowy działki w K. B. winna wynosić maksymalnie 10% powierzchni działki.

Pozostałych działek skarżącej A. Ż. – M., położonych w Gminie K. poza K. B. tj. w miejscowościach: G., S., M. i S., dotyczą ograniczenia zawarte w § 5 ust. 1 i 2 uchwały, z których wynika, iż nowa zabudowa mieszkaniowa realizowana będzie w formie niskiej zabudowy mieszkaniowej do 4 mieszkań w jednym budynku, przy czym jej maksymalna wysokość nie przekroczy dwóch i pół kondygnacji nadziemnych i jednocześnie 10m do najwyższego punktu budynku. Dotyczą ich także ograniczenia ustalone w ustępie siódmym § 5 uchwały - dotyczące wielkości działek budowlanych, oraz w ustępie ósmym tego paragrafu - dotyczące wielkości powierzchni zabudowy działek.

Mając na uwadze powyższe zapisy studium, a także jego wiążącą treść dla Rady przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżących albowiem ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez skarżącym przysługującego im prawa własności nieruchomości objętych zapisami Studium, które to prawo jest szczególnie chronione, na co wskazuje treść art. 21 ust. 1 (Rzeczpospolita Polska chroni własność) oraz

art. 64 ust. 3 Konstytucji RP (własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności).

Objęcie działek skarżących strefą ochrony konserwatorskiej (która musi zostać wprowadzona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego K. B. – na co wskazuje treść art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wpływa na sposób wykonywania przez nich przysługującego im prawa własności należących do nich nieruchomości, położonych na obszarze objętym Studium, ponieważ ogranicza możliwość swobodnego wykonywania przez nich tego prawa. W szczególności stwarza dodatkowe utrudnienia przy realizacji robót budowlanych na tym terenie, związane z koniecznością uzyskania stosownych uzgodnień z konserwatorem zabytków.

Wymóg uzyskania uzgodnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków wprowadza art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Podobny zapis zawiera także art. 9 ust. 1 cyt. ustawy, w którym mowa jest o tym, iż w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy Prawo budowlane. Właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo (art. 9 ust. 2). Zgodnie z art. 9 ust. 3 pkt 4 cyt. ustawy, wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Wniosek powinien zawierać m. in. pozytywną opinię wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków oraz innych obiektów budowlanych usytuowanych na obszarach objętych ochroną konserwatorską.

Również zawarte w § 5 ust. 8 pkt 2 zaskarżonej uchwały zapisy, dotyczące ograniczenia powierzchni zabudowy działek w K. B. (maksymalnie 10% powierzchni działki), pozwalają uznać, iż interes prawny skarżących został naruszony zapisami kwestionowanej uchwały. Wskazują na to także postanowienia Studium dotyczące pozostałych działek skarżącej, położonych poza K. B., których dotyczy m. in. zawarty w § 5 ust. 1 i 2 uchwały zapis, iż nowa zabudowa mieszkaniowa realizowana będzie w formie niskiej zabudowy mieszkaniowej do 4 mieszkań w jednym budynku, przy czym jej maksymalna wysokość nie przekroczy dwóch i pół kondygnacji nadziemnych i jednocześnie 10m do najwyższego punktu budynku.

Wszystkie wskazane powyżej zapisy Studium wpływają, poprzez konieczność uwzględnienia ich w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, na prawo własności skarżących, powodując że zostaje ono ograniczone albowiem skarżący nie będą mogli w sposób nieskrępowany zabudować swoich nieruchomości. Tym samym zapisy te naruszają ich interes prawny, powodując, iż skarżący (właściciele nieruchomości objętych ww. ustaleniami Studium), są legitymowani do skutecznego wniesienia skarg w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na kwestionowane przez nich Studium.

Zapisy te zostały przy tym zawarte w uchwale, która – zdaniem Sądu - została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż Rada Gminy podjęła zaskarżoną uchwałę w dniu 31 października 2003 roku (tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym, uznając – w ocenie Sądu błędnie, iż zezwala jej na to treść art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sejmiki województw, które do dnia wejścia w życie ustawy nie uchwaliły planów zagospodarowania przestrzennego województwa, oraz gminy, które dotychczas nie sporządziły studium, sporządzą i uchwalą odpowiednio plany zagospodarowania przestrzennego województwa bądź studium, w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy, zgodnie z jej wymaganiami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Zygmunta Niewiadomskiego w "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" (Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2004, str. 579-580), zgodnie z którym ww. przepis należy interpretować w ten sposób, iż gminy, które do dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie sporządziły i nie uchwaliły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, obowiązane są do jego sporządzenia i uchwalenia w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z jej wymaganiami. Jak bowiem wskazuje komentator: "Art. 87 ust. 4 w odniesieniu do studium wprowadza rozróżnienie pomiędzy sporządzeniem, a uchwaleniem studium. Wywołuje to pytanie, czy gminy, które sporządziły studium na podstawie ustawy dawnej, ale jeszcze go nie uchwaliły, nie mają obowiązku uchwalenia studium zgodnie z wymaganiami ustawy nowej. Wydaje się jednak, że jest to wynik braku precyzji przepisu. Przepis ten bowiem nie definiuje, na jakim etapie prac planistycznych można uznać, że gmina sporządziła studium, chociaż go jeszcze nie uchwaliła. Ewentualne dopuszczenie możliwości uchwalania pod rządami nowej ustawy projektów studium sporządzonych według starych zasad, musiałoby być wyraźnie uregulowane w art. 85 ust. 2 (a takiej regulacji brak – przyp. Sądu). Ratio legis

art. 87 ust. 4 polega na tym, że jeśli gmina nie posiada uchwalonego studium w dniu wejścia w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to ma obowiązek sporządzić i uchwalić studium zgodnie z jej przepisami."

Taki sam pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2007 roku (sygn. II OSK 1337/07, nie publ.), którym oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2007 roku (sygn. II SA/Kr 649/06, nie publ.).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, zawarte w wyroku z dnia 30 stycznia 2007 roku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie zwrócił uwagę, iż "przepisy przejściowe zawarte w rozdziale 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie studium zawierają jedynie wskazanie w art. 87, iż studia uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Wiąże się to z zamiarem ustawodawcy pozostawienia w obrocie prawnym tylko tych aktów (studiów), które zostały opracowane na podstawie unormowań ustawowych zawierających nowe zasady planowania przestrzennego (wprowadzone po 1995 r.). Określają też w art. 87 ust. 4, że w przypadku, gdy gmina dotychczas nie sporządziła studium winna je sporządzić w terminie roku od wejścia w życie ustawy zgodnie z jej wymaganiami. Natomiast brak jest jakichkolwiek innych przepisów normujących sytuację, gdy sporządzanie studium bądź jego zmiana były w toku, w dniu wejścia w życie nowej ustawy, bądź też wszystkie czynności przewidziane w art. 6 starej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakończone zostały pod rządem tejże ustawy, a jedynie nie podjęto uchwały w tym przedmiocie w dacie obowiązywania starej ustawy. Wobec braku wyraźnego przepisu przejściowego odmiennie regulującego tę materię zastosowanie ma ogólna zasada, wywodzona m. in. z art. 7 Konstytucji RP, nakazująca działanie organom administracyjnym na podstawie prawa obowiązującego w momencie podejmowania konkretnych czynności. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) należy stosować jej przepisy z wszelkimi konsekwencjami, tj. z koniecznością przeprowadzenia od początku wszelkich czynności zmierzających do uchwalenia lub zmiany studium przy zastosowaniu trybu określonego w art. 9-12 tej ustawy, nawet jeżeli wszczęta i prowadzona w tym zakresie, na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, procedura była tak dalece zaawansowana, że pozostało tylko uchwalenie przygotowanego projektu studium."

Oddalając skargę kasacyjną od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2007 roku uznał, iż "Sąd pierwszej instancji prawidłowo zinterpretował (wyłożył) normę art. 87 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) zasadnie wychodząc z założenia, że norma ta ma zastosowanie w przypadkach kiedy gmina w dniu wejścia w życie ww. ustawy nie sporządziła i nie uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków rozwoju, zobowiązując do wypełnienia tego obowiązku, a nie stanowi (...) podstawy do kończenia prac nad zmianą studium w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (...). Wobec braku w tej mierze stosownego przepisu przejściowego, tak jak to ma miejsce w odniesieniu do rozpoczętych prac nad miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego (zob. art. 85 ust. 2 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), podjęta, a niezakończona zmiana studium winna być przeprowadzona na podstawie przepisów nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003 r."

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę podjęto błędnie w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym, co nie było w niniejszej sprawie kwestionowane, uchwalając przedmiotowe Studium nie dopełniono wymogów przewidzianych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności nie uzgodniono projektu studium z zarządem województwa w zakresie jego zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa (art. 11 pkt 6). O tym, iż takiego uzgodnienia zabrakło świadczy zarówno treść pisma z Urzędu Marszałkowskiego Województwa z dnia 1 grudnia 2003 roku (k. 6 akt), jak i treść pisma Wójta Gminy z dnia 12 lutego 2004 roku (k. 39 akt). Ponadto brak jest tego uzgodnienia w dokumentacji przedłożonej przez organ wraz ze skargą. Pełnomocnik Rady Gminy – mimo wezwania, nie przedłożył kompletu dokumentów związanych z uchwaleniem zaskarżonej uchwały (zarządzenie z dnia 26 marca 2008 roku, wzywające pełnomocnika Rady do przedłożenia na dwa tygodnie przed rozprawą wyznaczoną w dniu 27 maja 2008 roku pełnej dokumentacji związanej z podjęciem zaskarżonej uchwały k. 225 akt, zwrotne poświadczenie odbioru zobowiązania przez pełnomocnika Rady k. 227 akt). Sąd uznał zatem za prawdziwe twierdzenia skarżących, zgodnie z którymi Rada nie uzgodniła treści studium z zarządem województwa w trybie art. 11 ww. ustawy.

Należy w tym miejscu zauważyć także, iż podejmując zaskarżoną uchwałę w trybie przewidzianym przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym nie dopełniono obowiązków określonych

w art. 11 pkt 10 – 12 oraz w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisów artykułu 10 cyt. ustawy wynika, iż wójt ogłasza, w sposób określony w punkcie 1 tego artykułu tj. w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu na co najmniej 14 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt do publicznego wglądu na okres co najmniej 30 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w tym projekcie studium rozwiązaniami (art. 11 pkt 10). Wójt wyznacza w ww. ogłoszeniu termin, w którym osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium, nie krótszy niż 21 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia studium (art. 11 pkt 11), a następnie przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa

w pkt 11 (art. 11 pkt 12). Art. 12 ust. 1 stanowi zaś, iż studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa

w art. 11 pkt 12.

W niniejszej sprawie – jak wynika z dokumentacji przedłożonej przez Radę, projekt studium nie został w żaden sposób udostępniony do publicznego wglądu.

Naruszając w tym zakresie przewidzianą w art. 11 cyt. ustawy procedurę dotyczącą uchwalania studium, pozbawiono skarżących - właścicieli nieruchomości znajdujących się w Gminie K., możliwości złożenia uwag do projektowanych w nim zapisów. Tym samym - podejmując zaskarżoną uchwałę - odebrano skarżącym możliwość skorzystania z uprawnienia przysługującego im na podstawie przepisów art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również ta okoliczność uzasadnia stwierdzenie, iż skarżący byli legitymowani do zaskarżenia kwestionowanej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi bowiem, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż Rada Gminy - dokonując niewłaściwej wykładni art. 87 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podjęła zaskarżoną uchwałę z istotnym naruszeniem trybu jej sporządzania w zakresie powodującym nieważność uchwały rady gminy w całości. W niniejszej sprawie nie dopełniono bowiem obowiązków wynikających z art. 11 ww. ustawy, błędnie stosując tryb podejmowania uchwały przewidziany w art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 roku. Uzasadniało to zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy. Ponieważ jednak studium zagospodarowania przestrzennego nie jest aktem prawa miejscowego, a od podjęcia zaskarżonej uchwały upłynął rok, to zgodnie z brzmieniem art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie można stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego też Sąd - na podstawie art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o jej niezgodności z prawem. Sąd miał przy tym na uwadze, iż Rada wykazała stosownym dokumentem (pismo Wójta z dnia 4 listopada 2003 roku k. 229 akt), że zaskarżona uchwała zastała przedłożyła Wojewodzie w terminie określonym w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jedynie na marginesie należy wyjaśnić, iż powoływana przez Radę w odpowiedzi na skargę T. K. okoliczność nie stwierdzenia przez Wojewodę nieważności przedmiotowej uchwały (w wyniku dokonania oceny legalności uchwały w trybie nadzoru), podobnie jak zaakceptowanie przedmiotowej uchwały i trybu jej podjęcia przez Urząd Marszałkowski Województwa, pozostają bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powyższe okoliczności nie przesądzają bowiem ostatecznie o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały i nie stanowią przeszkody do zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ustawy dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

W wydanym w niniejszej sprawie wyroku Sąd określił, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana, kierując się treścią art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącego T. K. w postaci wpisu od skargi (300zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (360zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).

O kosztach postępowania poniesionych przez skarżącą A. Ż. – M. w postaci wpisu od skargi (300zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika 360zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa 15zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Rozstrzygając o kosztach zastępstwa procesowego w obu przypadkach Sąd ustalił wysokość wynagrodzenia pełnomocnika za udział w postępowaniu przed Sądem I instancji na kwotę 240zł oraz przyznał wynagrodzenie za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną w kwocie 120zł uznając, iż stawki wymienione w § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz

§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu mają zastosowanie także w odniesieniu do kosztów sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną (tak Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 19 maja 2004 roku, sygn. FSK 80/04, ONSAiWSA 2004/1/12).