Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1110/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Halina Jakubiec Sędziowie NSA Piotr Lechowski AWSA Kazimierz Bandarzewski (Spr.) Protokolant Dorota Hajto po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Ewy Baran sprawy ze skargi W.K. i K.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14 października 2004r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 października 2003 r. A. i H.K. zwrócili się do Burmistrza Miasta B. o wyrażenie opinii co do możliwości korzystania z przejazdu do stacji paliw przez istniejącą drogę miejską na działce nr [...] (ul. H.) oraz wykonanego włączenia do tej drogi. Wnioskodawcy podnieśli, iż zakończyli budowę stacji paliw płynnych na działkach nr [...] i [...] i nie uzyskali decyzji pozwalającej na budowę zjazdu do tej stacji z drogi wojewódzkiej stanowiącej ul. P. W piśmie tym wyjaśniono, że wykonano już włączenie drogi miejskiej do stacji paliw zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu i proponowany przejazd ma charakter tymczasowy, to chwili uzyskania zgody na budowę zjazdu z ul. P. Załącznikiem do tego pisma jest kopia mapy zasadniczej z zaznaczona trasą przejazdu od ul. H. do działek nr [...] i [...].

Burmistrz Miasta B. pismem z dnia 29 października 2003 r. poinformował wnioskodawców, iż nie wnosi zastrzeżeń co do korzystania z drogi gminnej położonej na działce nr [...] i włączenia do niej przejazdu do stacji paliw. Wyjaśnił również, że droga ta ma nawierzchnię żużlową i ewentualne uszkodzenia będą naprawiane przez A. i H.K.

W dniu 22 lipca 2004 r. K.K. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o wykonaniu i utwardzeniu drogi od ul. H. w B. do działek nr [...] i [...], stanowiącej samowolę budowlaną i na podstawie tak urządzonej fikcyjnie drogi dokonano odbioru stacji benzynowej.

Dnia 20.09.2004 r. W. i K.K. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. zażalenie na pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. Składający zażalenie podnieśli, iż pismo to nosi znamiona postanowienia i dotyczy pozytywnego uzgodnienia korzystania z drogi miejskiej położonej na działce nr [...] w B.

W uzasadnienia zażalenia wskazano, że nastąpiło uzgodnienie włączenia do drogi miejskiej przejazdu do stacji paliw. O takim uzgodnieniu składający zażalenie nie byli informowani, chociaż ich działka graniczy z dojazdem na długości ok. 100 metrów. Poinformowano, że o istnieniu pisma Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. składający zażalenie dowiedzieli się dopiero 15.09.2004 r. W zażaleniu wskazano na celowe nadanie zaskarżonemu rozstrzygnięciu cech pisma, a nie postanowienia, ponieważ zamierzano tym ograniczyć możliwość wnoszenia środków zaskarżenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. postanowieniem z dnia 14.10.2004 r. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. W uzasadnieniu tego postanowienia podniesiono, że w tej sprawie istnienie przesłanka wskazująca na niedopuszczalność zaskarżenia, ponieważ przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta B. nie jest aktem administracyjnym. Stanowi ono wyraz uprawnień przysługujących Gminie B. jako właścicielowi dróg gminnych i takie działanie Burmistrza ma charakter cywilny. Burmistrz Miasta B. występuje w tym zakresie jedynie w imieniu Gminy B. jako odrębnej osoby prawnej, a nie jako organ administracyjny. Ponadto nie każde postanowienie może być zaskarżone do organu odwoławczego. Zażalenie na postanowienie przysługuje tylko wtedy, gdy wprost przewiduje to k.p.a.

W. i K.K. otrzymali postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. w dniu 15.10.2004 r. i dnia 16.11.2004 r. wnieśli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem jego uchylenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. zawiera zgodę na korzystanie z drogi i jest to jeden z etapów postępowania administracyjnego zmierzającego do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu i wjazdu na stację paliw. W takim przypadku zgoda ta ma charakter postanowienia, ponieważ rozstrzyga ona o określonej kwestii w toku postępowania administracyjnego. Jako podstawę prawną uznania ww. pisma Burmistrza Miasta B. za postanowienie przywołano art. 123 § 1 i 2 k.p.a. W skardze wskazano na powszechność załatwiania spraw administracyjnych przez Burmistrza Miasta B. w drodze notatek lub innych czynności, z wyłączeniem decyzji i postanowień. Taka praktyka ma na celu uniknięcie wnoszenia odwołań i zażaleń. Zdaniem skarżących na podstawie takiego pisma jak z dnia 29.10.2003 r. realizuje się prace budowlane, które wprawdzie stanowią samowolę budowlaną, ale są naprędce legalizowane przez organy nadzoru budowlanego. W zakresie tej sprawy taka legalizacja będzie ułatwiona właśnie dlatego, że Burmistrz Miasta B. a wyraził zgodę na korzystanie z drogi gminnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze wskazano, że ze zgromadzonych w tej sprawie akt nie wynika, aby wszczęto postępowanie administracyjne zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę zjazdów i wjazdów do stacji paliw z drogi gminnej położonej na działce nr [...] (ul. H.). Nie zostało wszczęte ani postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ani postępowanie w przedmiocie uzyskania zgody od zarządcy drogi. Nie zainicjowano postępowania w sprawie uzyskania zezwolenia na lokalizację zjazdu, obejmującego określenie jego parametrów technicznych i miejsca lokalizacji. Tym samym nie można uznać, aby pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. było wydawane w toku jakiegokolwiek postępowania administracyjnego i nie ma ono postaci postanowienia. Wniosek A. i H.K. z dnia 16.10.2003 r. nie może być traktowany jako wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu, ani jako wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa zjazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało również na stanowisko Prokuratura Okręgowego, który w sprzeciwie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3.12.2003 r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie stacji paliw stwierdził, że pismo Burmistrza Miasta B. z 29.10.2003 r. nie spełniało warunków wynikających z art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych ani wymogów z art. 107 k.p.a.

Na rozprawie w dniu 20 września 2006 r. skarżący podtrzymali swoją skargę. Pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. wniósł o jej oddalenie.

Uczestniczący w rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej poparł skargę skarżących i podniósł, że pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 20.10.2003 r. stanowiło w jego ocenie pozwolenie na budowę zjazdu do stacji paliw. Wskazał, iż stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą budowa stacji paliw oraz uchylono pozwolenie na budowę tej stacji. Natomiast decyzja w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie stacji paliw jest przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości w zakresie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględnia stan faktyczny i prawny istniejący w dacie podjęcia zaskarżonego aktu administracyjnego.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest spór co do znaczenia pisma Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r., którego treść in extenso jest następująca: "dot. uzgodnienia korzystania z drogi miejskiej. Urząd Miejski z B. odpowiadając na pismo Państwa (A. i H.K. - przypis Sądu) z dnia 16 października br. w sprawie wyrażenia opinii co do możliwości korzystania z przejazdu do stacji paliw przez istniejącą drogę miejską na działce nr [...] informuje, że nie wnosi zastrzeżeń co do korzystania z drogi gminnej (położonej na działce nr [...]) i włączenia do niej przejazdu do stacji paliw. Droga ta posiada nawierzchnię żużlową i ewentualne uszkodzenia będą przez Państwo naprawione".

Tak wyrażone stanowisko Burmistrza Miasta B. zostało potraktowane przez skarżących jako postanowienie wyrażające zgodę na korzystanie z drogi, będące w ich ocenie warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu do stacji paliw. Z zajętego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej stanowiska wynika, że pismo to stanowi pozwolenie na budowę zjazdu, a więc powinno być traktowane jako decyzja administracyjna. Odmienny pogląd prezentuje strona przeciwna (Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.) wskazując, iż przedmiotowe pismo nie jest aktem administracyjnym a jedynie stanowiskiem zajętym przez zarządcę drogi gminnej będącej własnością Gminy B. a dodając, iż Gmina ta jako odrębna osoba prawna podjęła tą czynność w zakresie dominium, a nie imperium.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela stanowiska zajętego przez skarżących oraz Prokuratora Prokuratury Okręgowej. Pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 20.10.2003 r. nie jest aktem administracyjnym mającym formę postanowienia lub decyzji administracyjnej.

Wyjaśniając ten pogląd należy wskazać, że charakter prawny czynności podejmowanych przez podmioty wykonujące zarówno kompetencje organów administracji jak i reprezentujące osobę prawną (tak między innymi organy wykonawcze gmin) uzależniony jest przede wszystkim od ustalenia przedmiotu danej sprawy. W ocenie Sądu ma to podstawowe znaczenie w tej sprawie. Jeżeli bowiem stanowisko wyrażone przez Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. zostało podjęte w toku postępowania administracyjnego, wówczas należałoby je zakwalifikować jako akt administracyjny. Jeżeli zaś nie zostało ono wydane w toku postępowania administracyjnego, niedopuszczalnym byłoby przyznawanie mu cech aktu administracyjnego.

Zarówno orzecznictwo sądowe, jak i przedstawiciele doktryny zgodnie akcentują, iż akt administracyjny charakteryzuje się jednostronnym i władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach (pozycji) uczestnika postępowania, zwanego stroną (np. wyrok NSA z 14.03.2001 r., sygn. akt II SA 1380/00, opub. w LEX nr 53470; wyrok NSA z dnia 5.03.1998 r., sygn. akt IV SA 964/96, opub. w LEX nr 45646; wyrok NSA z dnia 21.02.1994 r., sygn. akt l SAB 54/93, opub. w OSP 1995/11/222; J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Kraków 2005, s. 34-343). Jest to jedna z podstawowych różnic między prawem administracyjnym, w którym nie obowiązuje zasada równości stron, a opartym o tą zasadę prawem cywilnym.

W ocenie Sądu przedmiotowe pismo Burmistrza w żadnym zakresie nie zawiera rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dlatego, że nie dotyczy ono jakiegokolwiek przedmiotu sprawy administracyjnej. Przede wszystkim należy stwierdzić, iż pismo to nie zawiera rozstrzygnięcia, a więc nie jest spełniona podstawowa przesłanka pozwalająca traktować dany akt jako decyzję administracyjną (tzw. materialne znaczenie decyzji administracyjnej). W tej sprawie rozstrzygnięciem nie jest wyrażenie stanowiska, będącego uzgodnieniem korzystania z trasy przejazdu. Burmistrz Miasta B. a jedynie poinformował wnioskodawców (A. i H.K.), że nie wnosi zastrzeżeń co do przejazdu po drodze gminnej i włączonego do niej zjazdu do stacji paliw. Taka odpowiedź Burmistrza pozostaje w logicznym związku z treścią pisma A. i H.K. z dnia 16.10.2003 r., w którym wnioskodawcy domagali się jedynie wyrażenia opinii co do możliwości korzystania z przejazdu do stacji paliw po drodze gminnej oraz po wybudowanym już (zrealizowanym) przez siebie zjeździe z drogi gminnej do stacji paliw (akta administracyjne sprawy, karta nr 12).

Tym samym należy wskazać, iż z treści przedmiotowego wniosku (pisma) A. i H.K. oraz odpowiedzi (stanowiska) Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. nie można ustalić administracyjnoprawnego charakteru tak określonej sprawy. Nie jest bowiem dopuszczalnym ustalanie przedmiotu danej sprawy poza treścią wniosku inicjującego dane postępowanie i zarazem z pominięciem treści odpowiedzi na tak złożone podanie. Przedmiot każdej sprawy, tak administracyjnej jak i pozaadministracyjnej, ustalany jest nie abstrakcyjnie, ale poprzez uwzględnienie stanowisk stron (strony) i przedmiotu rozstrzygnięcia organu.

Należy jeszcze raz podkreślić, iż wnioskodawcy w piśmie z dnia 16.10.2003 r. zwrócili się o wyrażenie opinii co do korzystania z drogi publicznej i wybudowanego przez siebie zjazdu, a Burmistrz Miasta B. a wskazał, iż nie widzi zastrzeżeń co do korzystania z drogi publicznej i wybudowanego przez wnioskodawców zjazdu. Na tej podstawie nie jest uprawnionym tak argumentacja skarżących jak i Prokuratora Prokuratury Okręgowej, jakoby przedmiot rozstrzygnięcia obejmował cokolwiek poza treścią pisma Burmistrza z dnia 29.10.2003 r.

Możliwość korzystania z drogi publicznej (poza szczególnymi przypadkami dotyczącymi np. wykonywania przewozów nienormatywnych), polegająca na przejeżdżaniu po tej drodze nie jest objętą żadnym postępowaniem administracyjnym. Obowiązujący system prawny nie reguluje jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, które obejmowałoby wyrażanie zgody na przejazd po drodze publicznej i po wybudowanym zjeździe z tej drogi. Jest to dodatkowy argument przemawiający przeciwko potraktowaniu pisma Burmistrza Miasta B. jako aktu administracyjnego (decyzji lub postanowienia). Każdy organ administracji w toku postępowania administracyjnego ma bowiem obowiązek ścisłego przestrzegania obowiązującego prawa, co odzwierciedla podstawowa zasada postępowania administracyjnego - zasada praworządności (art. 6 k.p.a.). Zgodnie z tą zasadą jakiekolwiek prowadzenie postępowania, w tym wydawanie aktów administracyjnych dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy powszechnie obowiązujące przepisy prawa przewidują prowadzenie w danej sprawie postępowania administracyjnego. Organ administracji nie może wbrew obowiązującym przepisom samodzielnie kreować odrębnego postępowania administracyjnego. To, że A. i H.K. zwrócili się o wyrażenie opinii co do korzystania z drogi publicznej nie może uzasadniać twierdzenia, iż domagali się oni czegoś ponad samo wyrażenie stanowiska w tym zakresie przez Burmistrza. W ocenie Sądu Burmistrz Miasta B. a prawidłowo zinterpretował pismo A. i H.K. z dnia 16.10.2003 r. i nie prowadził w tym zakresie postępowania administracyjnego.

Tym samym stanowisko organu wykonawczego Gminy B. a wyrażone w przedmiotowym piśmie nie wywołało żadnych skutków prawnych. Wynika to stąd, że obowiązujące przepisy nie znają instytucji wyrażania zgody na przejazd drogą publiczną ani na przejazd wybudowanym zjazdem z drogi publicznej. Jeżeli tak, to w jakimkolwiek innym postępowaniu nie można skutecznie powoływać się na takie "uzgodnienie". Nie mają więc racji skarżący twierdząc, iż uzyskanie zgody na korzystanie z drogi publicznej stanowiło warunek (etap) uzyskania pozwolenia na budowę zjazdu.

Należy przy tym dodać, iż w tej sprawie nie ma znaczenia ustalenie właściciela działki nr [...] w B., na której urządzona jest droga. Nawet, gdyby ta działka nie była własnością Gminy B., a to i tak przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 20.10.2003 r. nie miałoby cech aktu administracyjnego.

Zgodnie z treścią art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity z 2000 r. Dz. U. Nr 71, poz. 838 ze zm.) w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego postanowienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, przy czym w zezwoleniu tym określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne.

Powołany art. 29 ustawy o drogach publicznych stanowi podstawę do wydania zezwolenia na budowę (przebudowę) zjazdu z drogi publicznej, a nie na możliwość korzystania z już wybudowanego zjazdu, tym bardziej nie jest jakąkolwiek podstawą do wyrażania zgody na korzystanie z drogi publicznej. Przy czym wbrew stanowisku skarżących, ani wnioskodawcy (A. i H.K.) w piśmie z dnia 16.10.2003 r. również nie zwracali się o wyrażenie zgody (zezwolenia) na budowę względnie przebudowę zjazdu, ani Burmistrz Miasta B. w piśmie z dnia 29.10.2003 r. nie udzielał zezwolenia na taką budowę lub przebudowę.

W tej sprawie nie ma znaczenia, czy w jakichkolwiek innym postępowaniach administracyjnych zasadnie bądź niezasadnie powoływano się na treść przedmiotowego pisma Burmistrza. Skoro treść tego pisma jest prawnie obojętna i nie wywołuje żadnych skutków prawnych, to tym samym jakiekolwiek późniejsze uzależnianie wydawania aktów administracyjnych przez inne organy od stanowiska zawartego w tym piśmie może świadczyć jedynie o naruszeniu prawa przez te inne organy administracji.

Zgodnie z art. 1 ustawy o drogach publicznych z drogi publicznej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Wnioskowane przez A. i H.K. wyrażenie opinii co do możliwości przejazdu po drodze gminnej nie jest objęte ograniczeniami wynikającymi z innych przepisów.

Rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu T., iż w tej sprawie Burmistrz Miasta B. występował nie jako organ administracji, ale jako organ Gminy B. a stanowiącej odrębną osobę prawną. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, czy pismo Burmistrza z dnia 29.10.2003 r. było w istocie czynnością o charakterze cywilnym, czy też nie było w ogóle czynnością prawną. Ten zakres kontroli pozostaje poza kognicją sądu administracyjnego. Wojewódzkie sądy administracyjne nie posiadają kompetencji do orzekania o cywilnoprawnym charakterze czynności. Istotnym jest natomiast, że przedmiotowe pismo Burmistrza Miasta B. nie stanowi ani aktu administracyjnego, ani też czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 14.10.2004 r. stwierdzające niedopuszczalność złożonego na nie zażalenia nie narusza prawa. Nie każde bowiem stanowisko, jakie zajmuje organ wykonawczy gminy, ma charakter administracyjny.

Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. nie narusza prawa również dlatego, że przedmiotem skutecznego zaskarżenia do organu odwoławczego może być tylko takie postanowienie, co do którego przepis ustawy dopuszcza możliwość wniesienia środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym (art. 141 § 1 k.p.a.).

Oznacza to, że w stosunku do postanowień ustawodawca nie wprowadził zasady domniemania ich zaskarżalności. Żadna ustawa nie przewiduje zaskarżania postanowień w sprawie opiniowania korzystania z drogi publicznej.

Należy również wyjaśnić, iż pismo Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. nie może stanowić przesłanki uzasadniającej ewentualną legalizację wybudowanego zjazdu jako tzw. "samowoli budowlanej".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podziela również stanowiska Prokuratora Prokuratury Okręgowej, iż przedmiotowe pismo Burmistrza stanowi pozwolenie na budowę zjazdu z drogi publicznej do stacji paliw.

Zjazd z drogi publicznej stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane, na wybudowanie której wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę (wniosek a contrario z treści art. 29 Prawa budowlanego). Każde pozwolenie na budowę, niezależnie od jego treści, stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego). Innymi słowy istotą pozwolenia na budowę jest wyrażenie zgody na realizację określonego zamierzenia inwestycyjnego. W niniejszej sprawie ani wniosek A. i H.K. z dnia 16.10.2003 r. nie dotyczy udzielenia pozwolenia na jakakolwiek budowę, ani tym bardziej odpowiedź Burmistrza Miasta B. z dnia 29.10.2003 r. nie zezwala na rozpoczęcie jakichkolwiek robót budowlanych. W obu tych pismach nie ma ani słowa o prowadzeniu robót i nie ma żadnej przesłanki, aby domyślać się, że taki zamiar przyświecał tak wnioskodawcom, jak i Burmistrzowi. Tym samym wyrażenie opinii co do możliwości korzystania z drogi publicznej i wybudowanego zjazdu nie stanowi zgody na budowę zjazdu.

Zgodnie z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku.