Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 798/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 107 par. 3, art. 77 par. 1, art.80,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2014 roku sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a.", uchyliło decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], odmawiającej Spóła A z o.o. z siedzibą w W. ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o docelowej mocy do 2 MW wraz z drogą dojazdową, placem manewrowym, trafostacją, przyłączem elektromagnetycznym, złączem kablowo-pomiarowym oraz zjazdem z drogi, położonych na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...] i [...], obręb geodezyjny [...]., gm. W. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podkreśliło, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez organ odwoławczy, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z dnia [...], mocą której uchylono poprzednią decyzję organu I instancji z dnia [...], o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji po raz kolejny odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy podkreślając w szczególności, że planowane zamierzenie inwestycyjne należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wskazano także, że w sprawie uzyskano wymagane prawem stanowiska Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł., pozytywnie uzgadniające zamierzenie inwestcyjne. W toku postępowania wpłynęło szereg protestów co do realizacji ww. inwestycji, zwłaszcza odnoszących się do jej oddziaływania na środowisko m. in. hałasu, zeszpecenia krajobrazu i spadku wartości nieruchomości, powodowania zakłóceń w odbiorze telewizji naziemnej i telekomunikacji cyfrowej, wątpliwych korzyści dla budżetu gminy z takiej inwestycji. Zakwestionowano także raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w odniesieniu do przyjętego współczynnika tłumienia, pomiarów natężenia hałasu, niezbadania infradźwięków, a także wyrażone zostały obawy przed odłamaniem się śmigła lub odrywaniem się lodu od śmigła, odnośnie drgań powodowanych przez turbiny, wpływu przedsięwzięcia na gleby III klasy i dobra materialne (spadek wartości działek znajdujących się w sąsiedztwie elektrowni wiatrowej).

Organ I instancji stwierdził, że ze zgromadzonej dokumentacji nie można jednoznacznie wywnioskować, że inwestycja nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców. Zarówno inwestor, jak i strony postępowania, powołują się na wyniki badań lub opracowania naukowe, które są ze sobą sprzeczne. W uwagach zgłoszonych przez strony postępowania zawarte są informacje potwierdzające potencjalny wpływ infradźwięków na zdrowie człowieka, nadmierne i długotrwałe narażenie na infradźwięki i dźwięki o niskiej częstotliwości zapewne negatywnie wpływa na zdrowie ludzi. Ponadto w ocenie organu I instancji brak jest przepisów, norm administracyjno-prawnych regulujących wpływ hałasu infradźwiękowego, drgań, efektu migotania cienia na zdrowie ludzi oraz przepisów określających jednoznacznie odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, nie może usprawiedliwiać ewentualnego narażenia mieszkańców na szkodliwe działanie elektrowni wiatrowej.

Decyzję organu I instancji zakwestionowała Spółka A z o.o. w zarzucając naruszenie przepisów ustawy z dnia z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (Dz.U. z 2013, poz. 1235 ze zm.) – w skrócie: "u.i.o.ś.", a także naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 107, art. 156 § 2 K.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez przytoczenie błędnej podstawy prawnej.

W ocenie inwestora w zaskarżanej decyzji po raz kolejny błędnie przytoczone zostało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r., które utraciło moc z dniem wejścia w życie aktualnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto uzasadnienie decyzji organu I instancji w większości zawiera niemal tę samą treść co w poprzedniej decyzji. Organ nie przytoczył żadnych nowych kwestii, natomiast trafne argumenty wyrażone przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...]. zostały niemal w całości zlekceważone. Wszystkie warunki wymagane przez obecnie obowiązujące prawo zostały przez inwestora spełnione, tym samym nie ma żadnych przesłanek prawnych do wydania odmownej. Zarówno RDOŚ, jak i PPIS pozytywnie uzgodnili warunki, które muszą zostać uwzględnione przy realizacji przedmiotowej inwestycji. Również raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko stanowi, że wszelkie wymagane prawem normy dla przedmiotowej inwestycji nie zostaną przekroczone, a więc tym bardziej niezrozumiałe jest stanowisko organu gminy, w którym lekceważone są opinie organów posiadających specjalistyczną wiedzę i doświadczenie, a brane są za pewnik opinie wyrażane w protestach przez jedną ze stron postępowania.

Strona odwołująca podniosła, że w stosunku do innych inwestycji dotyczących środowiskowych uwarunkowań dla elektrowni wiatrowych organ I instancji wydawał pozytywne decyzje. Zdaniem inwestora udowodnił on, że planowane przedsięwzięcie nie wpływa w stopniu znacznym na zdrowie i życie okolicznych mieszkańców, takie samo stanowisko zajęły organy posiadające specjalistyczną wiedzę w tej kwestii.

Kolegium w uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji podzieliło zarzut błędnego powołania przez organ I instancji rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.). Nie ma natomiast znaczenia fakt wydania innych decyzji ustalających środowiskowe uwarunkowania dla budowy turbin wiatrowych na terenie gminy W., gdyż każde postępowanie administracyjne jest postępowaniem indywidualnym i organ administracji rozstrzygający indywidualną sprawę nie jest związany innymi rozstrzygnięciami podjętymi w sprawach podobnych.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji wręcz zignorował wskazania zawarte w poprzedniej decyzji Kolegium (z 31 grudnia 2013 r.). Wójt ponownie nie podał prawnych podstaw odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań. Tymczasem w sytuacji, gdy organ uważa, że planowane przedsięwzięcie będzie źródłem zagrożeń dla środowiska, to powinien ten negatywny wpływ stosownie uwarunkować w granicach obowiązującego prawa. U.o.ś. przewiduje konkretne instrumenty prawne umożliwiające nałożenie na inwestora obowiązków, w tym zapobiegania, ograniczania i monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedstawienia analizy porealizacyjnej, przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, o czym już była mowa w poprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...]. Skorzystanie z nich przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest niezależne od stanowisk zaprezentowanych w sprawie przez RDOŚ i PPIS. Stąd też, w sytuacji gdy RDOŚ uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia, nie znajduje uzasadnienia odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia przez organ gminy z tej przyczyny, że uzgodnienie RDOŚ nie przewiduje przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę oraz analizy porealizacyjnej.

Oceniając zaskarżoną decyzję Kolegium ponownie stwierdziło, że organ gminy nie przeprowadził w sposób określony przepisami art. 3 ust. 1 pkt 8 i art. 62 ust. 1 u.o.ś., oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Organ ten jest obowiązany do przeprowadzenia takiej oceny z mocy art. 61 ust. 2 w związku z art. 74 ust. 1 pkt 4 u.o.i.ś. W rzeczywistości organ gminy nie ocenił okoliczności sprawy na gruncie przepisów tej ustawy. Nie przeanalizował też ustaleń raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wraz z uzyskanymi w toku postępowania wyjaśnieniami inwestora odnośnie planowanego przedsięwzięcia, mając też na uwadze prezentowane w toku postępowania stanowiska innych podmiotów. Wskazując ogólnie na wątpliwości co do zgromadzonej w sprawie dokumentacji organ nie podjął jednocześnie działań w celu ich wyeliminowania. Ponadto zdaniem organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna - wbrew art. 107 § 3 K.p.a. - nie zawiera żadnego uzasadnienia prawnego, a jej uzasadnienie faktyczne nie odpowiada wymogom tego przepisu. Nosi cechy dowolności i nie znajduje oparcia w zasadach podejmowania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań.

Organ odwoławczy podkreślił, że wydawane bez upoważnienia ustawowego wyjaśnienia, opinie, pisma resortowe czy stanowiska innych organów bądź podmiotów nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa, a zatem nie mogą stanowić podstawy dla wydania decyzji administracyjnej. Odnosząc się do opinii Ministerstwa Zdrowia na temat szkodliwości farm wiatrowych oraz podanego przez organ I instancji przykładu pomiaru natężenia hałasu w sąsiedztwie dwóch siłowni wiatrowych na innym terenie SKO przypomniało, że organ ustalający uwarunkowania środowiskowe ma prawo zobowiązać inwestora do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę czy obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. Same wątpliwości nie uprawniają jednak do odmowy ustalenia uwarunkowań środowiskowych. W przypadku zaś wątpliwości co do treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, winien podjąć działania w celu ich wyeliminowania, do czego zobowiązują go przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 81 K.p.a.

Organ II instancji zaznaczył także, że zakres sporządzonego raportu winien uwzględniać zakres określony w postanowieniu organu stwierdzającym potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W przedmiotowej sprawie w postanowieniu organu gminy znak z dnia [...], niekwestionowanym przez inwestora, określono m. in., że raport powinien zawierać m.in. takie elementy jak: "a) podanie typu urządzenia jakie ma stanowić jednostkę wytwórczą w planowanej do realizacji elektrowni wiatrowej wraz z danymi technicznymi dotyczącymi urządzenia, w tym należy podać poziom mocy akustycznej dla turbiny przewidzianej do realizacji LAweq; b) określenie jaką turbinę planuje się zainstalować przy realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem - w przypadku urządzenia używanego należy podać jego charakterystykę oraz rok produkcji wraz z określeniem poziomu mocy akustycznej uwzględniającym stopień jego zużycia. Na konieczność takiego zakresu raportu wskazał też RDOS w opinii w sprawie konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia, poprzedzającej wydanie postanowienia w tym zakresie przez organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej.

Przy takim określeniu zakresu raportu inwestor nie może uchylać się od wskazania czy planowana turbina będzie nową czy używaną. Dlatego też niezrozumiałe jest jego stanowisko zajęte w piśmie z dnia 4 września 2013r., że pytanie organu gminy w tym zakresie uznaje za bezzasadne w związku z wcześniejszymi wyjaśnieniami zawartymi w piśmie złożonym w Urzędzie Gminy W.w dniu 24 kwietnia 2013 r. Z wyjaśnień tych wynika, że "Zarówno dla wariantu realizacyjnego, jak i alternatywnego, nie ma obecnie możliwości jednoznacznego określenia typu elektrowni wiatrowej (nowa czy używana), gdyż uzależnione jest to od wielkości mocy, która zostanie przyznana przez operatora sieci energetycznej. W przypadku zainstalowania turbin używanych będą one posiadały stosowne certyfikaty i zezwolenia oraz będą spełniały wyznaczone w Raporcie kryteria maksymalnego poziomu mocy akustycznej".

Zdaniem Kolegium powyższe wyjaśnienia inwestora wskazują na wątpliwości co do przedstawionego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w szczególności co do uwzględnienia w nim zakresu, o którym mowa w ww. ostatecznym postanowieniu z dnia [...]. W istocie skoro raport nie stanowi o wykorzystaniu urządzenia używanego (nie podaje - tak jak to określono www. postanowieniu organu gminy z dnia [...]. -jego "charakterystyki oraz roku produkcji wraz z określeniem poziomu mocy akustycznej uwzględniającym stopień jego zużycia"), to należałoby przyjąć, że inwestor zamierza zainstalować urządzenie nowe, jednakże dodatkowe wyjaśnienia inwestora nie potwierdzają takiego rozumowania, jako że nie wyklucza on instalacji urządzenia używanego. W świetle ustaleń ww. postanowienia, strona wnioskująca o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi zająć jednoznaczne stanowisko w kwestii urządzenia, jakie planuje zainstalować, musi wypowiedzieć się, czy będzie ono nowe czy używane, a jeżeli używane, to konieczne jest przedstawienie ww. danych wynikających z tego postanowienia.

Organ II instancji podkreślił, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z kluczowych elementów postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, mającym ułatwić ustalenie wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Jest on sporządzany przez podmiot zainteresowany realizacją przedsięwzięcia, natomiast weryfikuje go organ administracji prowadzący ocenę oddziaływania na środowisko.

Zdaniem Kolegium organ I instancji naruszył przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady wynikające z ww. przepisów K.p.a., tak jak i przepisy prawa materialnego, w tym wskazane w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji. Organ nie może poprzestać na ogólnych uwagach co do zgromadzonej w sprawie dokumentacji, czy twierdzić, że nie można z niej jednoznacznie wywnioskować, że inwestycja nie będzie w żaden sposób negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców. Taka też argumentacja nie może obalać stanowisk wyspecjalizowanych organów ochrony środowiska i ochrony sanitarnej, tj. RDOŚ i PPIS co do warunków realizacji przedsięwzięcia. Dotyczy to także opinii w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i zakresu raportu, co zostało w niniejszej sprawie przeniesione do ww. postanowienia organu gminy w tym przedmiocie. Określone przez uprawnione organy warunki wiążą, chyba że zostaną w odpowiednim trybie wzruszone.

Organ odwoławczy dodał, że przy wydawaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie dokonuje się szczegółowej analizy kwestii rozpatrywanych na etapie projektu budowlanego. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest elementem, etapem procesu inwestycyjnego i sama w sobie nie umożliwia jeszcze inwestorowi realizacji danej inwestycji. Natomiast odnosząc się do kwestii braku przepisów, regulujących wpływ hałasu infradźwiękowego, drgań, efektu migotania cienia na zdrowie ludzi oraz przepisów określających jednoznacznie odległości elektrowni wiatrowych od budynków mieszkalnych, zauważyć należy, zgodna z wymogami ochrony środowiska eksploatacja instalacji oraz urządzeń jest, z zastrzeżeniem art. 139 p.o.ś., obowiązkiem ich właściciela, chyba że wykaże on, iż władającym instalacją lub urządzeniem jest na podstawie tytułu prawnego inny podmiot. Wynika to z art. 138, art. 141 i art. 144 ust. 1 i 2 p.o.ś. Ponadto eksploatacja instalacji lub urządzenia nie powinna powodować przekroczenia standardów emisyjnych, a oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi.

W ocenie Kolegium odmowa określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia nie może być oparta przez organ na zasadach ochrony środowiska - przezorności czy prewencji. Zasady te stanowią wskazówki co do postępowania w sprawach szeroko pojętej ochrony środowiska, w tym w sprawach dotyczących wydawania decyzji środowiskowych, powinny być uwzględniane przy interpretacji rozwiązań zawartych w innych aktach prawnych. Nie stanowią natomiast same przez się podstawy do oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, która to kwestia została szczegółowo uregulowana w u.o.ś., czy podstawy wydania decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zasadnym jest zatem uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, stosownie do przepisu art. 138 §2 Kpa. W ocenie Kolegium, przedstawione wyżej wątpliwości co do stanu faktycznego, nie mogą być wyeliminowane w trybie art. 136 K.p.a.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. skargę do sądu administracyjnego wniosła Spółka A z o.o. w W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 15, art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz wydanie decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania mimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia oraz art. 136, art. 7, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ocenie skarżącej zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla wnioskowanego przedsięwzięcia, ponieważ potwierdza spełnienie przez inwestora wszystkich warunków wymaganych przepisami prawa. Natomiast ewentualna konieczność poczynienia jakichkolwiek dodatkowych ustaleń powinna się odbyć w trybie art. 136 K.p.a. przez organ II instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji, w oparciu o kryterium legalności w rozumieniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Stosownie do treści powołanego przepisu sąd administracyjny dokonuje w jej ramach oceny prawidłowości zastosowania przez organy przepisów prawa procesowego w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego oraz bada, czy organy dokonały właściwej subsumcji, a także, czy prawidłowo zinterpretowały zostały zastosowane przepisy prawa materialnego.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenie sądu podlega decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zauważyć należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż w wyniku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2014 w sprawie III SA/Po 1332/13,LEX nr 1465767).

Konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się zatem na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższe oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014).

Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezbędne jest zatem wykazanie, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uniemożliwiającej organowi odwoławczemu uzupełnienie dowodów bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Oceniając zaskarżoną decyzję w aspekcie powyższych przesłanek stwierdzić trzeba, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie wykazało zasadności uchylenia decyzji Wójta Gminy W.

Niewątpliwie trafny jest zarzut SKO, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Jej uzasadnienie nie spełnia wymogów art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W motywach decyzji pierwszoinstancyjnej brak powyższych elementów. W szczególności zastrzeżenia budzi bezrefleksyjne zrelacjonowanie wszystkich czynności czy składanych pism i dowodów, zamiast wskazania przede wszystkim faktów w ocenie organu istotnych i wyczerpująco udowodnionych. Przytoczenie treści kolejnych pism uczestnika postępowania bez wyjaśnienia ich oceny i znaczenia dla rozstrzygnięcia trudno uznać za element prawidłowych ustaleń faktycznych. Przede wszystkim jednak uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej nie zawiera też oceny materiału dowodowego. Wójt nie wyjaśnił w sposób przekonujący, dlaczego nie dał wiary dowodom przedstawionym przez inwestora, w istocie nie przeprowadził krytycznej analizy porównawczej zgromadzonego materiału dowodowego. Stanowi to istotne naruszenie obowiązku zebrania i wszechstronnej oceny materiału dowodowego, wynikającego z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadnie również Kolegium zauważa wadliwość w powołanej podstawie prawnej oraz nieprzytoczenie treści przepisów, które winny stać się podstawą wydanej decyzji. Nawet jeśli organ wydaje decyzję negatywną, winien stronie wyjaśnić, jakie przesłanki, zawarte w których przepisach nie zostały spełnione, które normy zdecydowały o niezasadności żądania wnioskodawcy. Wymaga tego i cytowany art. 107 § 3 k.p.a. i zasada przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art.11 k.p.a.).

Tak więc zasadnie Kolegium zarzuca organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania. Jednakże, jak we wcześniejszych rozważaniach wspomniano, uchylenie decyzji organu stopnia podstawowego wymaga łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Poza omówioną już przesłanką naruszenia przepisów postępowania organ odwoławczy winien wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (art. 138 § 2 k.p.a.).

Z uzasadnienia organu II instancji ta przesłanka nie wynika. Organ odwoławczy bowiem nie zlecił uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Natomiast zarzut nieprzeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko w trybie art. 3 ust.1 pkt 8 i art. 62 u.o.ś. nie dotyczy braków w ustaleniach faktycznych, a braku rozważań co do oceny skutków oddziaływania spornego zamierzenia na środowisko.

Wytykając Wójtowi Gminy W. odwołanie się do opinii Ministerstwa Zdrowia, zawierającej krytyczne uwagi co do wpływu farm wiatrowych na środowisko, zwłaszcza na zdrowie ludzi, Kolegium podkreśla brak norm prawnych, potwierdzających zarzuty zawarte w tej opinii. Zatem i w tym zakresie jest to odniesienie się do ocen dowodu, który dla organu I instancji miał walor dowodu istotnego, podczas gdy Kolegium ocenia go odmiennie. Warto jednak podkreślić, że organ prowadzący postępowanie, także postępowanie w sprawach ustalenia uwarunkowań środowiskowych dla inwestycji jest zobowiązany dopuścić jako dowód wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy (art. 75 § 1 k.p.a.).

Podobnie uwagi organu odwoławczego do treści sporządzonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie sugerują jego uzupełnienia. Kolegium zauważa też, że inwestor nie uściślił danych o urządzeniu, które ma montować, w szczególności wieku planowanego urządzenia, co ma istotne znaczenie dla określenia dopuszczalnych parametrów i skutków oddziaływania. Ta okoliczność jednak nie obciąża organu, który wzywał inwestora do sprecyzowania danych niezbędnych do określenia środowiskowych uwarunkowań. Niewykonanie takiego wezwania podlega ocenie przez organ, który co prawda nie ma instrumentów do wyegzekwowania złożenia dowodu niezbędnego dla rozstrzygnięcia, z celowością którego inwestor polemizuje. Takie zachowanie podlega również ocenie organu wydającego decyzję, a skutkiem tego może być np. wydanie decyzji odmownej. I jakkolwiek organ prowadzi postępowanie wyjaśniające z urzędu, to fakt niedostarczenia przez stronę dowodów, które znajdują się w zasięgu jej możliwości może stać się przesłanką wydania decyzji negatywnej.

Należy pamiętać, że art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Wskazanie w uzasadnieniu okoliczności wyczerpujących przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., a także wyjaśnienie przyczyn niezastosowania art. 136 k.p.a., służy wypełnieniu dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a., określającego wymogi dla uzasadnienia faktycznego decyzji oraz realizacji wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. organ jest zobowiązany do wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, natomiast ocenie Sądu kontrolującego prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, podlegają jego motywy.

W tym miejscu podkreślenia wymaga to, że uwzględnienie skargi i uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji wcale nie musi oznaczać, że ponownie rozpatrujący sprawę organ administracji orzeknie zgodnie z żądaniem strony. Uchylenie bowiem decyzji organu odwoławczego ze wskazaniem obowiązku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty w żadnym wypadku nie jest równoznaczne z przesądzeniem, czy sporna inwestycja jest zgodna, czy niezgodna z przepisami ustawy o udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie.

Mając powyższe na uwadze sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uznając, że została ona wydana mimo niewystąpienia przesłanek w tym przepisie określonych. Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy winien zastosować się do wskazań zawartych w niniejszym uzasadnieniu, przede wszystkim zaś dokonać samodzielnej oceny zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas rozstrzygnąć, czy sprawa wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie uzasadniającym uchylenie decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

IB