Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1969/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zabezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 9, art. 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 564/21 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr Rep.434/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 10 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Ol 564/21 uchylił zaskarżoną przez E. O. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 26 kwietnia 2021 r. nr Rep.434/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego w zakresie, w jakim odmawia przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 2 stycznia 2021 r., w pozostałej części oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

1. art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.ś.r.", polegającą na przyjęciu, że przepis ten ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie wbrew jego literalnemu brzmieniu;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do ustalenia E. O. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, mimo posiadania przez nią prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ust. 5 pkt 2 i 5 u.ś.r. przez nieuzasadnione uwzględnienie skargi, choć decyzja organu odwoławczego nie narusza wymienionych przepisów prawa materialnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), powoływanej dalej jako "K.p.a.", gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu dokonało właściwej subsumpcji przepisów istotnych w sprawie, wyjaśniając najpierw jej stan faktyczny, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, złożono oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie może zgodzić się z wykładnią przepisów art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 u.ś.r., której dokonał Sąd I instancji. W sprawie jest bezsporne, że E. O. jest osobą uprawnioną do emerytury od 2 stycznia 2021 r. Zdaniem SKO, fakt posiadania prawa do emerytury wyklucza możliwość ubiegania się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca wskazał bowiem "ustalone prawo do emerytury", jako negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, ustalone prawo do emerytury jest niezbywalne i nie wyeliminuje go czynność polegająca na zawieszeniu wypłaty emerytury, przy zachowaniu pozostałych przywilejów należnych emerytowi.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brzmienie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych i prowadzi do oczywistego wniosku, że ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby uznać, że trudna sytuacja materialna strony i pobieranie emerytury w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne mogło stanowić podstawę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Wykładnia przepisu prawa nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę przez stworzenie nowej, niewynikającej z brzmienia przepisu, normy prawnej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest nowa norma prawna, narusza się de facto podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania obowiązującego prawa, dokonuje się jego stanowienia przez "twórczą interpretację". Organy administracji publicznej nie są uprawnione do takiej interpretacji przepisów prawa, która zaneguje istnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Nie jest rolą sądów administracyjnych, ani tym bardziej organów administracji, przejmowanie roli ustawodawcy i uzupełnianie przepisów prawa o treści niewynikające z tych przepisów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło również, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 dotyczył tylko osób sprawujących opiekę w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r. i mających ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Dlatego przyjąć należy, że regulacje odnoszące się do pozostałych osób sprawujących opiekę, a mających ustalone prawo do świadczeń innych niż renta z tytułu częściowej niezdolności do pracy, są zgodne z Konstytucją RP. Przyjmując stanowisko Sądu I instancji za prawidłowe, za zbędne należałoby uznać poddawanie ocenie Trybunału Konstytucyjnego zgodności przepisów prawa z Konstytucją RP, bowiem sądy i organy administracji we własnym zakresie mogłyby dokonywać modyfikacji przepisów prawa i ich dostosowania do aktualnych uwarunkowań społeczno-gospodarczych, dokonując ich interpretacji.

Jak zauważyło wnoszące skargę kasacyjną Kolegium, Sąd I instancji nie rozważył interesu Państwa, rozumianego jako ogółu społeczeństwa, na które jest przerzucony ciężar kosztów realizacji świadczeń pielęgnacyjnych. Ponadto, świadczenie pielęgnacyjne przyznawane osobie sprawującej opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a będącej w wieku uprawniającym do otrzymania emerytury i tę emeryturę uzyskującej, w istocie rzeczy będzie pełnić funkcję nie tyle surogatu wynagrodzenia za pracę, a surogatu świadczenia emerytalnego, a nie to jest celem regulacji zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. (tak NSA w wyrokach z 20 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 416/13 oraz z 23 października 2020 r. sygn. akt I OSK 1148/20).

Wnoszące skargę kasacyjną Kolegium zaznaczyło, że przepisy art. 27 ust. 5 u.ś.r. a także art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.e.r.f.u.s.", nie przewidują wzajemnego zbiegu świadczeń, co powoduje, że nie można uznać za prawidłowe stanowiska o możliwości wyboru świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce świadczenia emerytalnego. Aktualnie nie obowiązuje regulacja przewidująca przyznanie świadczenia korzystniejszego co do wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia. Ponadto, nie obowiązuje regulacja wskazująca, że organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które ze świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Z uwagi na brak innych regulacji przyjąć należy, że ustawodawca w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego założył, że uprawniona jest do tego świadczenia osoba sprawująca opiekę, która nie ma ustalonego prawa do świadczenia z innego systemu zabezpieczenia społecznego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zróżnicowanie sytuacji opiekunów mających prawo do emerytury i niemających takiego prawa jest uzasadnione, gdyż nie ma jakichkolwiek przesłanek i podstaw do twierdzenia o powszechnym prawie do świadczeń pieniężnych w równej wysokości.

Przywołano pogląd Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdził, że świadczenie pielęgnacyjne stanowi pomoc "ze strony państwa dla osoby zdolnej do pracy, lecz niezatrudnionej i niewykonującej innej pracy zarobkowej z powodu konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym w sytuacji, gdy na osobie tej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec dziecka" (por. wyroki TK z 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z 18 listopada 2014 r. sygn. akt SK 7/11). Kolegium powołało także wyrok NSA z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18 (wydany w nieco innym stanie faktycznym, lecz dotyczący zagadnień mających znaczenie w sprawie), w którym wskazano, że osoby, które mają już ustalone prawo do emerytury nie pozostają bez pomocy ze strony państwa z tytułu rezygnacji z pracy w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Dochód wynikający ze świadczenia pracy został im zastąpiony prawem do wcześniejszej emerytury. Osobie opiekującej się osobą niepełnosprawną zrekompensowano już zatem częściowo stratę finansową z uwagi na wcześniejszą rezygnację z aktywności zawodowej. Odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom mającym ustalone prawo do emerytury nie narusza zasady równości, o której mowa w Konstytucji RP. Cechą bowiem wspólną, relewantną osób, które w oparciu o przepisy u.ś.r. mają otrzymać wsparcie w postaci świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że nie uzyskują żadnych dochodów decydując się na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", ponieważ skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy.

Prezydent Elbląga decyzją z 20 stycznia 2021 r. odmówił przyznania E. O. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką K. R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni, decyzją z 26 kwietnia 2021 r. Rep. 434/ŚR/21, uchyliło powyższą decyzję w całości i orzekło co do istoty w ten sposób, że: 1. przyznało skarżącej wnioskowane świadczenie od 1 grudnia 2020 r. do 1 stycznia 2021 r.; 2. odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od 2 stycznia 2021 r.

W ocenie Kolegium, z dniem 2 stycznia 2021 r. skarżąca nabyła prawo do emerytury w związku z ukończeniem 60 lat. Zatem, z uwagi na zaistnienie przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., skarżąca jest wyłączona z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie pielęgnacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględniając skargę E. O. wskazał, że po złożeniu wniosku, ale przed rozstrzygnięciem o prawie do świadczenia pielęgnacyjnego, to jest z dniem 2 stycznia 2021 r., skarżąca nabyła prawo do emerytury. Skarżąca pobiera emeryturę w wysokości 900 zł brutto, kwota do wypłaty wynosi 778,94 zł. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zaś w wysokości 1971 zł i podlega corocznej waloryzacji (art. 17 ust. 3-3d u.ś.r.).

Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji uznały za bezsporne sprawowanie przez skarżącą opieki nad matką. Skarżąca od poniedziałku do piątku zamieszkuje z matką i sprawuje nad nią całodobową opiekę. Taki stan rzeczy obiektywnie uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, nie można było zatem znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Prawidłowa, prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przemawia za umożliwieniem osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować.

Z tego względu, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy obu instancji dokonały niewłaściwej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. i przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury, bez uprzedniego pouczenia jej i wezwania do wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. i art. 27 u.ś.r. w kontekście dokonanej przez Sąd I instancji wykładni tych przepisów. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem procesową konsekwencję wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

W sprawie nie jest kwestionowane, że zakres opieki sprawowanej nad matką uniemożliwia skarżącej podjęcie regularnego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, czego efektem było przyznanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wnioskowanego świadczenia od 1 grudnia 2020 r. do 1 stycznia 2021 r. W sprawie jest ponadto bezsporne, że z dniem 2 stycznia 2021 r. skarżąca nabyła prawo do emerytury, którą pobiera w wysokości 900 zł brutto (kwota do wypłaty wynosi 778,94 zł).

Istota sporu sprowadza się natomiast do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że po 1 stycznia 2021 r. skarżącej nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne z uwagi na ustalone prawo do emerytury.

Kwestia, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., była już w przeszłości analizowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu), opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Stanowisko powyższe w ostatnim czasie uległo jednak modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w przykładowo wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął za własne stanowisko prezentowane w ww. wyrokach. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można jedynie do nich ograniczać się i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Jak trafnie zauważył NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, czy w wyroku z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20, potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1 583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W czasie, na który przyznano świadczenie pielęgnacyjne skarżącej (od 1 grudnia 2020 r. do 1 stycznia 2021 r.), w myśl art. 17 ust. 3 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne wynosiło 1 971,00 zł, zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 4 listopada 2020 r. (M. P. z 2020 r. poz. 1031). Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej normy z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi zatem do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy. Stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, aby zweryfikować wyniki wykładni językowej. Dlatego też w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 zasadnie zwrócono uwagę i odwołano się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Mianowicie zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację konstytucyjnych zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Jak prawidłowo uznał Sąd I instancji taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa, charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. W uzasadnieniu wyroku w sprawie o sygn. akt I OSK 254/20 wskazano między innymi, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (wyrok z 9 marca 1988 r. sygn. akt U 7/87, a także wyroki z 6 maja 1998 r. sygn. akt K 37/97, z 20 października 1998 r. sygn. akt K 7/98, z 17 maja 1999 r. sygn. akt P 6/98, z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12). Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., zostały pozbawione świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie tym podmiotom, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r., umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei podmiotom, które otrzymują inne dochody niż wymienione w przywołanych przepisach, przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 kwietnia 2011 r., P 41/09, z 18 czerwca 2013 r., K 37/12, z 5 listopada 2013 r., K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r., P 6/12). Jednocześnie należy zauważyć, że w zakresie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13, wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie.

Ponadto zwrócić uwagę należy na to, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie, powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po nabyciu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Dodatkowo można jeszcze przywołać fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał stwierdza, że w systemie świadczeń rodzinnych brak jest z kolei rozwiązania pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki na przykład obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

W świetle powyższych wywodów należy przyznać rację Sądowi I instancji, który uznał, że brak jest przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie, wykładnia literalna tego przepisu powoduje dyskryminację osób, które zrezygnowały z pracy zawodowej w celu podjęcia opieki i z tego tytułu mają ustalone prawo do emerytury w stosunku do osób, które nigdy pracy zawodowej nie podjęły i nie nabyły prawa do emerytury.

Podzielić zatem należało stanowisko Sądu I instancji, który opowiedział się za rozwiązaniem przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Stanowisko to znalazło odzwierciedlenie w wyrokach w sprawach o sygn. akt: I OSK 2375/19, I OSK 1546/19, I OSK 254/20, I OSK 2375/19, czy I OSK 764/20. W powołanych wyrokach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 u.e.r.f.u.s., zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 u.e.r.f.u.s.) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać należy jednak, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty.

Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 u.e.r.f.u.s., skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 u.e.r.f.u.s.). Odnosząc się do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ulega wątpliwości, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że informacja o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytury powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 u.ś.r. i zasadnie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu w zakresie, w jakim odmawia przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 2 stycznia 2021 r.

Tym samym, wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.