Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 2/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-09-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3 pkt 1, art. 270 ust. 1, art. 272 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity
article: par. 5 ust. 1 pkt 39, par. 5 ust. 1 pkt 36 lit.a
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie określenia za III kwartał 2019 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni [...] na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców stowarzyszenie ogrodowe [...] kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] listopada 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie ustalił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinnemu Ogrodowi [...] w G. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za III kwartał

2019 r. za pobór wód podziemnych.

W informacji wskazano, że opłata została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2.074 m3). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502, dalej jako "rozporządzenie"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący (2) dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Nie zgadzając się z ustaleniem powyższej opłaty Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe - Rodzinny Ogród Działkowy [...] w G. złożył reklamację, w której wniósł o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, podnosząc, że organ błędnie zakwalifikował pobór wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. do celów innych niż wymienione pkt 1- 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności). Wskazał, że skoro Prawo wodne nie definiuje pojęcia celów rolnych, to posiłkowo należy odnieść się do przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w których określono, co należy rozumieć pod pojęciem przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze oraz przesądzono, że gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Podkreślono, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji.

Dyrektor Zarządu Zlewni w S. PGW WP nie uwzględnił złożonej reklamacji i decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) określił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w G. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że cel poboru wód na potrzeby

ROD (podlewanie działek) wyklucza przyjęcie, iż dokonywany pobór wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy ROD wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki w ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że pobór wód na potrzeby ROD należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne, tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD, jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z, jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Polski Związek Działkowców, Rodzinny Ogród Działkowy "[...] korzysta

z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę G. z dnia [...] grudnia 2017 r. znak: [...], na pobór wód podziemnych pobranych ze studni nr 1 zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] w obrębie [...] miasta C., studni nr 2, działka nr [...] oraz studni nr 3 działka nr [...] obr. geod. [...] G.. Celem zamierzonego korzystania z wód miało być nawadnianie gruntów i upraw na terenie ogrodów działkowych, co oznacza, że zgodnie z art. 298 pkt 1 Prawa wodnego obowiązany jest ponosić opłaty za usługi wodne.

Określenia wysokości opłaty zmiennej organ dokonał w oparciu o normę prawną wynikającą z art. 272 ust. 1 Prawa oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502). Opłata za pobór wód podziemnych została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej do celów innych niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (0,115 zł za 1 m3) pomnożonej przez współczynnik różnicujący (2) i ilości pobranych wód podziemnych (2.074 m3).

Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w G. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechaniu ustalenia, że PZD ROD "B. w C. winien ponosić opłatę zmienną w wysokości określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów i dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

2. prawa materialnego, a w szczególności:

- art. 4 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2014 r. o rodzinnych ogrodach działkowych przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2

ust. 1 pkt 5, art. 3 ust. 1 pkt 1), art. 4 pkt 6), art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 oraz art. 22c

ust. 1 pkt 10) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo że przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, iż pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze".

- § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r.

w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne przez bezzasadne zastosowanie.

Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w następstwie błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego organ odstąpił od ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W konsekwencji nie jest możliwe ustalenie, czy pobór z ujęcia wody w całości jest wykorzystywany na potrzeby nawadniania gruntów i upraw. Zaniechanie to powoduje, że nie jest możliwe ustalenie, czy pobór dokonywany z ujęcia, którego dotyczy decyzja, winien być traktowany jako pobór do celów rolniczych lub leśnych lub do innych celów. Powyższe czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. Argumentacja zaprezentowana w uzasadnieniu decyzji czyni również racjonalnym wniosek, że zapadła ona z naruszeniem art. 7a § 1 k.p.a., według którego, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Zawarty w uzasadnieniu wywód, mający uzasadnić wykładnię pojęcia "cele rolnicze" czyni usprawiedliwionym wniosek, że interpretując niejasny przepis, organ, wbrew nakazowi zawartemu w art. 7a k.p.a., nie tylko zaniechał próby interpretacji normy, z której strona wywodziła swe uprawnienie do zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty, na jej korzyść, ale wręcz, wbrew oczywistym przesłankom, dokonał wykładni niejasnego przepisu w sposób możliwie najmniej korzystny. Przejawem powyższego było w szczególności arbitralne przyjęcie, że pozyskiwanie przez działkowców warzyw, owoców, roślin ozdobnych i miodu z prowadzonych w ROD upraw i pasiek, nie mieści się w pojęciu produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej''.

Dokonana przez organ wykładnia pojęcia "celów rolniczych" jest całkowicie wadliwa. Nie tylko nie znajduje ona bowiem żadnego umocowania w prawie, ale wręcz stoi z nim w oczywistej sprzeczności. Jest oczywistym, iż jedną z podstawowych funkcji rodzinnych ogrodów działkowych, jest wykorzystywanie zajmowanych przez nie gruntów na prowadzenie upraw ogrodniczych (art. 2 pkt 2; art. 3 pkt 1, art. 4 urod). Zatem wszelka produkcja roślinna, wskazując (jedynie przykładowo) również produkcję warzywniczą, roślin ozdobnych, sadowniczą, a także uprawy w szklarniach i prowadzenie pasiek - mieści się w pojęciu "działalności rolniczej" w rozumieniu przedmiotowego przepisu.

Niezrozumiałe jest także wywodzenie przez organ z użytego w art. 2 pkt 2 urod sformułowania "na własne potrzeby" skutku w postaci wyłączenia produkcji warzyw, owoców i roślin ozdobnych na działce w ROD, z zakresu pojęcia "produkcji rolniczej" i w konsekwencji odmowa uznania nawadniania upraw i gruntów w ROD za nawadnianie upraw i gruntów dla celów rolniczych. Idąc tym tokiem rozumowania należałoby bowiem przyjąć, że osoby prowadzące gospodarstwo rolne, którego całość produkcji byłaby przez nie konsumowana (w polskich warunkach zjawisko dosyć często spotykane), również nie prowadzą "produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej". W konsekwencji pobór wody na potrzeby nawadniania takiego gospodarstwa również nie podlegałby zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Niezależnie od powyższego art. 5 urod, pominięty w rozważaniach przez organ, przesądza, iż "ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska." Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z uwagi na przedmiot regulacji, są niejako tożsame z przepisami ustawy Prawo wodne. Obie ustawy tworzą bowiem ramy prawne dla działań na rzecz ochrony zasobów naturalnych. Wniosek ten staje się oczywisty zwłaszcza, jeżeli porównać treść art. 1 ustawy Prawo wodne stanowiącego, że ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie, z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi oraz art. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiącego, iż ustawa reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów.

Jak z powyższego wynika okoliczność ta czyni zasadnym wniosek, że dla ustalenia znaczenia pojęć niezdefiniowanych w ustawie Prawo wodne, a zdefiniowanych w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, będzie ona właściwa.

Na gruncie niniejszej sprawy pogląd ten jest tym bardziej uzasadniony, bowiem treść ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje podstawę do wniosku, że a contrario tworzy ona definicję pojęcia "cele rolnicze" i to odnoszącą się również do rodzinnych ogrodów działkowych. Mianowicie art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że "ilekroć mowa w ustawie o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych". Z kolei w art. 2 ust. 1 pkt 6 ustawy, ustawodawca przesądził, że "gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty: rodzinnych ogrodów działkowych". Tym samym art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnychi leśnych stosowany a contrario nakazują uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie na tym gruncie ROD, mogło stanowić przesłankę dla przyjęcia, aby był on wykorzystywany na "cele nierolnicze".

Jedynie dla ugruntowania powyższego poglądu, należy również przywołać art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowiący, że "Ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne". W kontekście przedmiotu niniejszej sprawy warto również przywołać treść art. 15 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym "Właściciel gruntów stanowiących użytki rolne oraz gruntów zrekultywowanych na cele rolne jest obowiązany do przeciwdziałania degradacji gleb, w tym szczególnie erozji i ruchom masowym ziemi". Jest oczywistym, że kwestia nawadniania gruntu i utrzymywania na nim roślinności, jest jednym z mechanizmów służących przeciwdziałaniu degradacji gleb, w tym szczególnie ich erozji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w myśl

art. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Zarówno definicja ROD, jak i cel poboru wód na potrzeby ROD (podlewania działek) wyklucza przyjęcie, że dokonywanie poboru wód odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowej opłaty za usługi wodne, tj. do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych. W związku z tym, że przepis ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne nie definiuje pojęcia cele rolnicze zasadne jest odwołanie się do pojęcia działalności rolniczej, które zostało zdefiniowane w krajowym porządku prawnym, uznając je za pojęcie równoważne/bliskoznaczne do pojęcia cele rolnicze. Przykładowo ustawa z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług przez działalność rolniczą rozumie produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową szklarniową i pod folię, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żywych w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych (PKWIU 02.20.13.0) oraz bambusa (PKWIU ex 01.29.30.0), a także świadczenie usług rolniczych. Z przepisu art. 4 i art. 2 pkt 2 urod wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne uprawnione do korzystania z działki ROD do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślin lub innej objętej definicją działalności rolniczej, co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w skardze poboru wód jest cel rolniczy. Zdaniem organu, pobór wód dla potrzeb ogrodów działkowych nie stanowi celu rolniczego, co dalej implikuje zasadność przyjętego rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji.

Ponadto, organ wskazał, że sama klasyfikacja gruntu "grunty rolnicze" nie stanowi i nie determinuje o celu poboru. Dla przykładu - stawy rybne wskazane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na którą powołują się działkowcy, są również klasyfikowane do gruntów rolnych, ale cel, za który naliczane są opłaty nie jest celem rolniczym. Treść pozwolenia wodnoprawnego nie wskazuje, iż pobór wody odbywa się dla celów rolniczych, lecz zgodnie z operatem wodnoprawnym, na potrzeby podlewania roślin uprawianych przez użytkowników działek ROD. Prowadzenia upraw ogrodniczych na terenach ROD, według organu, nie można utożsamiać z prowadzeniem działalności w celach rolniczych. Poza tym na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Błędne jest również powoływanie się przez skarżącego na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem objęcie terenów ROD taką samą ochroną jak grunty rolne i leśne nie świadczy o rolniczym ich wykorzystaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd, zgodnie z dyspozycją art. 1 i 3 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. (tj. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) dalej: "P.p.s.a.", kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem doprowadziła do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszeniu Ogrodowemu w W. Rodzinnemu Ogrodowi Działkowemu "[...] w G. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za III kwartał 2019 r. za pobór wód podziemnych.

Podstawę materialnoprawną tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268), która reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi (art. 1 ustawy).

Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W sprawie bezsporne jest, że skarżący ROD posiada pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do uiszczenia opłat. W zgłoszonej reklamacji oraz w skardze strona skarżąca wskazywała, że zużycie wody następuje na potrzeby nawadniania upraw działkowych i powinno być traktowane tak jak zużycie wody do celów rolniczych. Z kolei organ pobór wód podziemnych przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia (tj. innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności), uznając, że nie ma podstaw do zastosowania stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż wbrew twierdzeniom strony, pobór wód podziemnych nie odbywa się dla celów rolniczych. Zdaniem Sądu, stanowisko organu nie zasługuje na akceptację, gdyż opiera się na niewłaściwej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz odpowiedzi na skargę prowadzi do wniosku, iż organ utożsamia i wiąże cele rolnicze z definicją działalności rolniczej. Tymczasem zakres obu zwrotów jest inny. Co prawda w przepisach prawa brak jest legalnej definicji celu rolniczego, ale zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin, czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl). Z kolei pojęcie działalności rolniczej zostało zdefiniowane w różnych ustawach (np. ustawie z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców czy w ustawie z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji (wytwarzaniu) roślinnej lub zwierzęcej.

Po drugie, z uwagi na to, że przepisy ustawy Prawo wodne nie definiują

"celu rolniczego", zgodzić należy się ze skarżącym, że w takiej sytuacji przesądzenie,

czy pobór wód podziemnych przez ROD mieści się w celach rolniczych, wymaga odniesienia się do przepisów innych aktów prawnych mających za przedmiot regulacji te kwestie. Uzasadnione staje się w szczególności odwołanie się do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia taki sam przedmiot regulacji jak w ustawie Prawo wodne, którym jest

w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych i leśnych czy zasobów wodnych), ale także to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego",

jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy, przewidując w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych (pkt 6), co oznacza, że są one traktowane jak grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W art. 4

pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Innymi słowy, według art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli zatem użytkowanie przez ROD gruntu jest takie, jak wykorzystanie gruntu rolniczego, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie i wykorzystywanie gruntów w ROD miałoby stanowić ich wykorzystanie na "cele nierolnicze". Nadto, dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oczywistym staje się, że posiadanie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za tożsamy z gruntem rolnym i stanowi przejaw działania, któremu mocą ustawy nadaje się ochronę przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego nie odbiega i wpisuje się w pojęcie wykorzystania jej na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze (tak również WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 313/20 dostępne na stronie www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD można uznać za służące celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zrównania ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji tego objęcia tych gruntów stosowną ochroną uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w żaden sposób nie podważają powyższego stanowiska. Wręcz przeciwnie potwierdzają je, skoro wśród podstawowych celów wymieniono zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (art. 3 pkt 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych). Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby.

Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie funkcja ROD w postaci zaspokajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Z tych też względów - zdaniem Sądu - okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych.

W świetle powyższych rozważań za chybiony uznać należy pogląd organu jakoby sklasyfikowanie przez ustawodawcę gruntu ROD jako rolny nie przesądzało o celu poboru wody wraz z przywołaną na jego potwierdzenie argumentacją, że opłata zmienna za pobór wód na potrzeby hodowli ryb w stawach rybnych określona jest na podstawie § 1 ust 1 pkt 14 rozporządzenia, mimo iż stawy rybne położone są na gruntach rolnych w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozwijając tę myśl dostrzec trzeba, co umknęło organowi, że gruntami rolnymi są grunty pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, ale tylko te, które służą wyłącznie do potrzeb rolnictwa. Nie każdy więc grunt pod stawem jest rolny, a zatem już tylko z tego powodu mamy do czynienia z inną sytuacją aniżeli w stosunku do gruntów ROD. Poza tym ustawodawca w rozporządzeniu wyróżnił trzy różne przypadki, w których należna jest opłata za pobór wód na potrzeby chowu lub hodowli ryb. Mianowicie przewidział, że opłacie podlega pobór wód podziemnych, ale tylko o charakterze zwrotnym, natomiast co do poboru wód powierzchniowych osobno wyszczególnił obiekty przepływowe oraz stawy o wodzie stojącej. Tak rozbudowane i zróżnicowane uregulowanie ww. kwestii prowadzi do wniosku, że w przypadku wykorzystania wody do hodowli ryb, w tym hodowli w stawach, zastosowano odmienne rozwiązanie aniżeli za pobór wody dokonywany dla celów rolniczych. Stąd też odwoływanie się do § 1 ust 1 pkt 14 rozporządzenia nie może stanowić przekonującego uzasadnienia dla twierdzeń organu o nierolniczym celu poboru wody przez ROD.

Składowi orzekającemu znane są również poglądy orzecznictwa zbieżne

z prezentowaną przez organ wykładnią ww. przepisów prawa. Dowodzi to jednak,

że interpretacja przepisów rozporządzenia oraz omawianych norm budzi wątpliwości,

co przemawia za zastosowaniem przepisu art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzygnięciem sprawy na korzyść strony, a czego organ jednak nie uczynił. Zamiast tego, organ pobór wody przypisał do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, co skutkowało naliczeniem wyższej opłaty.

Wskazane wyżej przyczyny, czynią zapatrywanie organu w zakresie przyjętej stawki jednostkowej opłaty nieuprawionym. W takiej bowiem sytuacji prawnie irrelewantna jest okoliczność, że według PKD działalność stowarzyszeń ogrodowych, którą prowadzą ROD, zaliczana jest do działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanej.

Podsumowując, stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi oraz koszty związane z udziałem w sprawie ustanowionego przez stronę radcy prawnego, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną przez Sąd wykładnię przepisów poprzez przyjęcie, że pobór wody przez ROD do nawadniania upraw działkowych stanowi o celu rolniczym oraz do wydania decyzji ustalającej opłatę za pobór wód podziemnych zgodnie z tą wykładnią.