Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 309/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 października 2018 r. nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga A. S. i M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 października 2018 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 8 marca 2017 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, tj. z terenu działki nr [..] w obrębie geodezyjnym L., gmina U., której współwłaścicielami są T. D. oraz M. S. i A. S.

Podczas oględzin tej nieruchomości przeprowadzonych 24 marca 2017 r. organ I instancji ustalił, że na terenie posesji znajduje się wysoka skarpa, na którą systematycznie usypywane były odpady, w skład których wchodził gruz oraz odpady budowlane, itp. M. S. oświadczył przy tym, że dokonuje wyrównania terenu, celem ogrodzenia działki i po usypaniu gruzu planuje przykryć go warstwą ziemi. Jednocześnie, przedstawił załącznik graficzny do umowy o podział nieruchomości zawierający planowany przebieg ogrodzenia i wyjaśnił, że jest współwłaścicielem terenu wokół budynku wraz z Państwem D. oraz, że przed laty dokonano ustnej umowy podziału działki, na mocy której sąsiad postawił ogrodzenie oraz dokonał zagospodarowania swojej części działki. Organ I instancji ustalił także, że o usunięcie odpadów i przywrócenie działki do stanu pierwotnego wnosi T. D.

Pismem z 12 kwietnia 2017 r. skarżący zwrócili się do Wójta o umorzenie niniejszego postępowania, wskazując, że art. 45 ust. 1 pkt 2 oraz art. 27 ust. 8 i 9 ustawy o odpadach uprawniał ich do wykorzystania zgromadzonych na terenie działki odpadów na potrzeby własne, na co nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na przetwarzanie odpadów. Skarżący wyjaśnili, że do umocnienia skarpy użyli odpady żwiru, betonu, skruszone skały, gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany oraz zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych itp., które znalazły się wśród odpadów mogących zostać poddanych odzyskowi na potrzeby własne przez osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. Materiałów użyto do umocnienia/utwardzenia skarpy jako zabezpieczenie przed jej osuwaniem. Materiał nie zawierał żadnych substancji szkodliwych, mogących negatywnie oddziaływać na środowisko. Został on w całości wykorzystany i nie jest składowany w dodatkowych hałdach.

Wójt Gminy decyzją z 24 kwietnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nakazującej posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania tj. z terenu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] położonej w obrębie geodezyjnym L., gmina U.

Decyzja ta została jednakże uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z 31 maja 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, ze wskazaniem, że zgromadzone w postępowaniu dowody były niewystarczające, gdyż nie ustalono dokładnego rodzaju i ilości odpadów składowanych na działce.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wójt Gminy przeprowadził w dniu 26 września 2017 r. oględziny przedmiotowej nieruchomości, podczas których dokonano wstępnych pomiarów skarpy, celem ustalenia przybliżonej ilości składowanego odpadu i ustalono, że odpady te stanowią gruz budowlany i remontowy. T. D. wskazał przy tym, że odpady pochodzą z remontu stołówki znajdującej się na terenie jednostki wojskowej.

Pismem z 5 grudnia 2017 r. skarżący ponownie zwrócili się do organu I instancji o umorzenie postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie oraz wnieśli o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, mających wskazać, skąd pochodziły odpady zgromadzone na działce nr [..]. Jednocześnie, wskazano, że gruz gromadzony był w 2013, 2015 i 2016 r.

W dniu 12 grudnia 2017 r. biegły przeprowadził oględziny nieruchomości, wykonując pomiary terenu, na podstawie których sporządził Operat techniczny. W operacie biegły wskazał, że na 1 m2 powierzchni nagromadzono warstwę gruzu o wadze 0,484 Mg i podkreślił, że odpady składowane są również na sąsiedniej działce nr [..] w obrębie geodezyjnym L., gmina U., której właścicielem są Lasy Państwowe Nadleśnictwo.

W dniu 22 lutego 2018 r. Nadleśnictwo złożyło do akt sprawy pismo z 5 lutego 2018 r., stanowiące wezwanie skarżących do usunięcia wszelkich naniesień z gruntu Skarbu Państwa i doprowadzenie zajętego gruntu do stanu pierwotnego w terminie do 30 marca 2018 r.

Wójt Gminy decyzją z 28 lutego 2018 r. nałożył na skarżących obowiązek usunięcia, w terminie do 30 czerwca 2018 r., zgromadzonych odpadów, tj. gruzu i innych odpadów budowlanych z terenu działki o nr [..], położonej w obrębie geodezyjnym L., gmina U. wskazując, że odpady te należy dostarczyć i złożyć na składowisko w B. do Zakładu Utylizacji Odpadów a przed przystąpieniem do ich transportu należy zabezpieczyć przed rozwiewaniem i rozpylaniem przewożonych odpadów.

Powyższa decyzja została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 kwietnia 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem, że w uchylonej decyzji nie określono dokładnie ilości i rodzaju odpadów, które mają zostać usunięte.

W konsekwencji, decyzją z 3 sierpnia 2018 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.) oraz na podstawie załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod odzysku (Dz.U. z 2016 r. poz. 93), Wójt Gminy: nałożył na skarżących, jako posiadaczy odpadów, obowiązek usunięcia zgromadzonych odpadów z terenu działki o nr [..] w obrębie geodezyjnym L., gmina U., tj. gruzu i innych odpadów budowlanych o kodach odpadu 17 01 01, 17 01 02 oraz 17 01 07 w ilości 24,400 Mg (pkt 1); wskazał, że odpady, o których mowa w pkt 1 należy dostarczyć i złożyć na składowisko w B. do Zakładu Utylizacji Odpadów. Przed przystąpieniem do transportu odpady należy zabezpieczyć przed rozwiewaniem i rozpylaniem przewożonych odpadów (pkt 2); określił, że obowiązek, o którym mowa w pkt 1 należy wykonać do dnia 31 grudnia 2018 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wyjaśnił, że zgodnie z art. 27 ust. 8 ustawy o odpadach osoba fizyczna i jednostka organizacyjna niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne. W toku postępowania ustalono, że skarżący od listopada 2016 r. składują gruz i inne odpady budowlane na terenie działki nr [..]. Odpady budowlane zostały użyte do utwardzenia zbocza skarpy oraz zmniejszenia kąta nachylenia zbocza, aby później ogrodzić działkę. Wykorzystanie gruzu oraz odpadów budowlanych celem wyrównania terenu pod ogrodzenie jest dopuszczalne ze względu na przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod odzysku. W rozporządzeniu tym wskazano jednak pod pozycją od 30 do 33 odpady budowlane oraz wskazano, że mogą być one zagospodarowane na potrzeby własne do utwardzania powierzchni, budowy fundamentów lub wykorzystania jako podsypki pod posadzki na gruncie z zachowaniem przepisów Prawa wodnego oraz budowlanego w ilości do 0,2 Mg/m2 powierzchni. W Operacie technicznym sporządzonym przez biegłego wskazano zaś, że na terenie działki nr [..] na 1 m2 powierzchni przypada 0,484 Mg odpadu, oraz, że gruz zgromadzony jest na powierzchni 93 m2, co daje łączną masę odpadu 45 Mg. Przy zachowaniu ilości dopuszczalnych, wskazanych w rozporządzeniu Ministra Środowiska wartość ta maksymalnie mogła wynosić 18,600 Mg. Wobec powyższego należy usunąć warstwę odpadów o masie 24,4 Mg.

Od decyzji Wójta Gminy z 3 sierpnia 2018 r. odwołanie wnieśli skarżący, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez skarżących w piśmie z 5 grudnia 2017 r. na okoliczność kiedy, w jaki sposób i w jakiej ilości skarżący nawieźli na działkę materiał, który muszą usunąć. Zarzucono także naruszenie art. 84 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 6 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na opinii biegłego, nieprzydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem wydanej przedwcześnie, przed ustaleniem kiedy i jakie ilości odpadów skarżący nawieźli na działkę nr [..]. Jednocześnie, wskazano na błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na błędnym przyjęciu, że odpady składowane były jedynie w okresie od listopada 2016 r., oraz na naruszenie przepisów ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w tym pominięcie przepisów obowiązującego przed 24 stycznia 2016 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy i rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędących przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez uznanie, że skarżący składują odpady przekraczające ilości dopuszczalne w ramach odzysku na potrzeby własne. Skarżący wskazali, że rozpoczęli zwożenie odpadów na nieruchomość w 2013, a nie jak przyjął organ I instancji w listopadzie 2016 r.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z 1 października 2018 r., wydaną na podstawie art. 26 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 3 sierpnia 2018 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Kolegium wskazało, że organ I instancji zasadnie przyjął jako podstawę swoich ustaleń wnioski wskazane w opinii biegłego. Opinia ta w ocenie Kolegium stanowi pełnowartościowy dowód w sprawie. Wynika z niej zaś, że powierzchnia warstwy gruzu nawiezionego przez skarżących wynosiła 93 m2, masa 45 000 kg, tj. 484 kg/m2, a zatem znacznie przekraczając normy zarysowane przepisami prawa. Na podstawie sporządzonej opinii organ I instancji precyzyjnie wskazał ilość oraz kody odpadów zgromadzonych na nieruchomości oraz nakazał usunięcie ilości przekraczającej dopuszczalne normy. Tym samym, organ I instancji wypełnił również wszystkie zalecenia Kolegium wyrażone w decyzji z dnia 31 maja 2017 r.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, Kolegium wskazało, że bez znaczenia pozostaje moment nawiezienia odpadów oraz ich pochodzenie. Istotą niniejszego postępowania jest bowiem ustalenie, czy w dacie wydawania decyzji na nieruchomości znajdowały się odpady w ilości przekraczającej obowiązujące normy i przywrócenie stanu dopuszczalnego przez przepisy prawa. Z akt sprawy wynika zaś, że odpady takie zostały nawiezione przez skarżących i że ich ilość przekracza normy w ilości wskazanej przez organ w zaskarżonej decyzji.

We wniesionej do sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domagają się jej uchylenia, zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, i nie uzasadnienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a w tym:

a) niewyjaśnienie przez organ II instancji dlaczego uważa on, że nie ma znaczenia, kiedy i jakie ilości odpadów były składowane na nieruchomości skarżących w szczególności, jakie ilości odpadów zostały złożone przed datą 24 stycznia 2016 r.;

b) niewyjaśnienie, dlaczego w ocenie organu II instancji, przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, które weszło w życie 24 stycznia 2016 r., mają mieć zastosowanie do oceny, czy ilości odpadów złożone na działce skarżących w L. w okresie, kiedy przepisy te nie obowiązywały (przed 24 stycznia 2016 r.), przekraczają dopuszczalną ilość określoną w tym rozporządzeniu;

c) niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem organu II instancji do oceny, czy ilości odpadów złożone na działce skarżących w L. w okresie przed 24 stycznia 2016 r., przekraczają dopuszczalną ilość, nie powinny mieć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku;

d) nieuznanie, że przeprowadzenie dowodów wnioskowanych przez stronę w piśmie z 5 grudnia 2017 r. na okoliczności kiedy, skąd, w jaki sposób i w jakiej ilości skarżący nawieźli na działkę nr [..] materiał, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności dla ustalenia, które przepisy powinny mieć zastosowanie do oceny dopuszczalności nawiezienia odpadów przed 24 stycznia 2016 r. i po tej dacie.

2. art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania, poprzez nie uznanie, że organ I instancji oparł decyzję na opinii biegłego, nieprzydatnej dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. wydanej przedwcześnie, przed ustaleniem kiedy i jakie ilości odpadów skarżący nawieźli na działkę nr [..] przed datą 24 stycznia 2016 r. i po tej dacie;

3. art. 138 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i nie uchylenie decyzji organu I instancji oraz nie przekazanie Wójtowi Gminy sprawy do ponownego rozpatrzenia.

4. zasad ustalenia stanu faktycznego, poprzez błędne przyjęcie, że za organem I instancji, że odpady były składowane jedynie w okresie od listopada 2016 r., pomimo że skarżący wskazywali, że odpady były składowane już od 2013 r., co częściowo potwierdził także T. D.;

5. naruszeniem przepisów ustawy o odpadach, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 26 ust. 2 o 4, a w tym pominięcie przepisów obowiązującego przed 24 stycznia 2016 r. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku, poprzez uznanie, że skarżący składują na działce nr [..] odpady w ilościach przekraczających ilości dopuszczalne w ramach odzysku na potrzeby własne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 1 października 2018 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy z 3 sierpnia 2018 r. są zgodne z prawem. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 701 ze zm., dalej jako u.o.).

Bezsporne jest, że skarżący A. S. oraz M. S., będący współwłaścicielami działki nr [..], obr. L., gm. U., w okresie od 2013 do 2017 roku zwozili i zdeponowali na jej terenie odpady w postaci gruzu, betonu, żwiru, materiałów ceramicznych pochodzących z rozbiórek oraz odpadów budowlanych w celu wyrównania terenu ww. działki, poprzedzającego jej ogrodzenie.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego orzekające w sprawie organy słusznie uznały także, że wystąpiły przesłanki do wydania wobec skarżących decyzji na podstawie art. 26 ustawy o odpadach. Przepis ten stanowi, że posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania (ust. 1). W przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami (ust. 2).

Cytowana regulacja prawna określa zatem następujące warunki wydania decyzji nakazującej usunięcie odpadów - po pierwsze ich istnienie, po drugie ich posiadanie w miejscu nieprzeznaczonym do składowania lub magazynowania oraz po trzecie - ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów. Sąd uznał, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wszystkie te elementy zostały prawidłowo ustalone i udokumentowane przez organy administracyjne obu instancji. Stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości sądu.

Sąd podziela stanowisko orzekających organów, które uznały, że nawiezione na działkę nr [..] masy stanowią odpad w rozumieniu ustawy o odpadach. Zostały one zakwalifikowane jako gruz i inne odpady budowlane o kodach 17 01 01, 17 01 02 oraz 17 01 07. Tych okoliczności również nie kwestionują skarżący i znajdują one potwierdzenie w przeprowadzonych dowodach z oględzin oraz zdjęciach dołączonych do akt sprawy.

Art. 3 ust. 1 pkt 6 u.o. wskazuje, że przez odpad rozumie się każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub co do których pozbycia się jest obowiązany. Zgodnie zaś z § 2 rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1923) odpadami w grupie 17 są odpady z budowy, remontów i demontażu obiektów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (włączając glebę i zimę z terenów zanieczyszczonych). W podgrupie 17 01 znajdują się odpady materiałów i elementów budowlanych oraz infrastruktury drogowej (np. beton, cegły, płyty, ceramika), w tym: 17 01 01 - odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, 17 01 02 - Gruz ceglany oraz 17 01 07 - zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06.

Zauważyć przy tym należy, że o kwalifikacji danego przedmiotu jako odpadu rozstrzyga przesłanka "pozbycia się", mogącego być działaniem faktycznym, zamierzonym lub nakazanym. Przesłankę tę można więc stwierdzić wyłącznie na podstawie zachowania posiadacza przedmiotu, z uwzględnieniem okoliczności obiektywnych umożliwiających odtworzenie zamiaru, jaki mu przyświecał w stosunku do tego przedmiotu. Nie chodzi tu przy tym o utratę kontroli nad przedmiotem, lecz zasadniczą zmianę jego wykorzystania, odmienną od głównego przeznaczenia, do którego przestał on się nadawać. Pozbyciem się przedmiotu będzie również przekazanie go (zbycie) innemu podmiotowi, który będzie go wykorzystywał w inny, zasadniczo odmienny od dotychczasowego sposób. Odpadami mogą być więc także materiały podlegające ponownemu gospodarczemu wykorzystaniu i mogące być w związku z tym przedmiotem transakcji handlowej jako dobro o określonej wartości ekonomicznej. W kategorii odpadów mogą być traktowane także przedmioty podlegające powtórnemu gospodarczemu wykorzystaniu, w tym poddawane procesom odzysku (zob. wyrok NSA z dnia 16 września 2015 r., sygn. akt II OSK 2920/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jako odpady traktowane są nie tylko przedmioty, które posiadacz uważa za zbędne i których chciałby się pozbyć, ale także takie, które podlegają dalszym procesom odzysku w celu ich gospodarczego wykorzystania, a nawet takie które są zdatne do powtórnego wykorzystania. Dla uznania przedmiotu za odpad nie ma znaczenia okoliczność, że dla jego nabywcy może on mieć wartość użytkową i nadaje się do dalszego wykorzystania po poddaniu stosownym operacjom (zob. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1085/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreślano przy tym, że pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób, aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1268/15; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 715/15; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 960/08 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zamiar ponownego gospodarczego wykorzystania odpadów (ziemi, gruzu, materiałów z rozbiórki obiektów budowlanych) nie może zatem powodować, że odpad przestaje nim być (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2642/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela ponadto stanowisko orzekających organów, które uznały, że działka nr [..] nie jest miejscem przeznaczonym do ich składowania lub magazynowania. W świetle regulacji omawianej ustawy magazynowanie odpadów nie jest autonomiczną formą gospodarowania odpadami i zawsze stanowi część większego procesu - wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów. Tym samym dopuszczalność magazynowania odpadów w danym miejscu powinna wynikać z posiadanego zezwolenia na ww. formy gospodarki odpadami, o czym stanowi art. 41 ust. 1 u.o. Niewątpliwie zaś działka ta stanowi nieruchomość w odniesieniu do której skarżący nie posiadają zezwolenia na magazynowanie odpadów, o którym stanowi art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach.

Kolejną istotną w niniejszej sprawie kwestią jest ocena, czy orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że skarżący nie mogli zostać zwolnieni z obowiązku posiadania zezwolenia na zbieranie odpadów na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 2 u.o. Zgodnie z tym przepisem z obowiązku uzyskania odpowiednio zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów zwalnia się osobę fizyczną niebędącą przedsiębiorcą, wykorzystującą odpady na potrzeby własne, zgodnie z art. 27 ust. 8 u.o. Ten ostatni z kolei przepis stanowi, że osoba fizyczna niebędąca przedsiębiorcą może poddawać odzyskowi tylko takie rodzaje odpadów, za pomocą takich metod odzysku, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 10, i w takich ilościach, które mogą bezpiecznie wykorzystać na potrzeby własne.

Na podstawie ust. 10 art. 27 u.o. wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 10 listopada 2015 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które osoby fizyczne lub jednostki organizacyjne niebędące przedsiębiorcami mogą poddawać odzyskowi na potrzeby własne, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. z 2016 r. poz. 93 ze zm.). Jak wynika z treści tego rozporządzenia, odpady o kodach użytych przez skarżących, tj. odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, gruz ceglany, zmieszane odpady z betonu, gruzu ceglanego, odpadowych materiałów ceramicznych i elementów wyposażenia inne niż wymienione w 17 01 06 (poz. 30, 31 i 33 załącznika do rozporządzenia) mogą być wykorzystanie w procesie R5 do utwardzania powierzchni (konkretnie utwardzenia zbocza skarpy), jeśli jest to konieczne do ich wykorzystania, oraz z zachowaniem przepisów odrębnych, w szczególności przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. W odniesieniu do wszystkich tych rodzajów odpadów przepisy powołanego rozporządzenia w przypadku utwardzania powierzchni dopuszczają maksymalną ilość odpadów do przyjęcia: 0,2 Mg/m2 utwardzanej powierzchni. W Operacie technicznym sporządzonym przez biegłego wskazano, że na terenie działki nr [..] na 1 m2 powierzchni przypada 0,484 Mg odpadu, oraz, że gruz zgromadzony jest na powierzchni 93 m2, co daje łączną masę odpadu 45 Mg. Przy zachowaniu ilości dopuszczalnych, wskazanych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska wartość ta maksymalnie mogła wynosić 18,600 Mg. Powyższe oznacza, jak słusznie uznały organy orzekające w sprawie, że skarżący, którzy nie posiadali zezwolenia na gospodarowanie odpadami, zdeponowali na działce nr [..] odpady w ilościach przekraczających dopuszczalne przepisami prawa wielkości, a w konsekwencji – uzasadniony okazał się nakaz usunięcia warstwy odpadów o masie 24,4 Mg, gdyż w takiej ilości przekroczono dopuszczalną normę. Sąd podziela przy tym w pełni argumentację przedstawioną przez orzekające w sprawie organy w tym zakresie, a także poczynione przez nie ustalenia.

Prawidłowo jednocześnie organy oceniły, że skarżący są posiadaczami odpadów zgromadzonych na terenie działki nr [..], którzy zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, obowiązani są do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. wskazuje bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Skarżący w toku postępowania nie kwestionowali faktu, że to oni w latach 2013 – 2017 nawieźli opisane wyżej odpady, podobnie jak i nie kwestionowali kwalifikacji tych odpadów. Argumentowali natomiast, że wykorzystali ww. odpady na potrzeby własne, do czego uprawniał ich powołany wyżej art. 45 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 27 ust. 8 u.o.

Sąd uznał za niezasadny zarzut nie wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla niniejszej sprawy, w tym w szczególności w zakresie ustalenia, kiedy i jakie ilości zostały przez skarżących zdeponowane na działce nr [..], w tym w okresie 2013 - 2015. Wskazać w tym miejscu należy, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte 8 marca 2017 r. Ilości odpadów zdeponowane na działce nr [..] wynikają z Operatu technicznego, który w ocenie sądu jest wiarygodnym i rzetelnym środkiem dowodowym. Słuszne jest też stanowisko organu odwoławczego, że w takich okolicznościach nie ma znaczenie fakt, że część odpadów została zdeponowana w latach 2013 - 2015 r. (przed 24 stycznia 2016 r.). Skarżący argumentują, że skoro część odpadów nawieźli przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Środowiska z 10 listopada 2015 r., tj. przed 24 stycznia 2016 r., to zastosowanie w tym zakresie powinny mieć przepisy poprzedzającego go rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 75, poz. 527 oraz z 2008 r. Nr 235, poz. 1614). Przepisy tego rozporządzenia nie przewidywały zaś żadnych ograniczeń ilościowych w zakresie wykorzystania ww. odpadów na potrzeby własne.

Stanowisko skarżących jest chybione. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że rozstrzyganie w postępowaniu administracyjnym polega na zastosowaniu obowiązującego prawa do ustalonego stanu faktycznego sprawy administracyjnej. W ten sposób organ administracji publicznej realizuje cel postępowania administracyjnego, jakim jest urzeczywistnienie obowiązującej normy prawnej w zakresie stosunków administracyjnoprawnych, gdy stosunki te tego wymagają. Nie kwestionowaną regułą orzekania w postępowaniu administracyjnym, wynikającą z zasady legalizmu jest, że organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny sprawy według chwili wydania decyzji administracyjnej. Reguła ta odnosi się także do oceny stanu prawnego sprawy, co oznacza, że organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną na podstawie przepisów prawa obowiązujących w chwili jej wydania. Oznacza to jednocześnie, że miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji. Oczywiście, po wszczęciu postępowania administracyjnego mogą pojawić się zmiany stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Należy wówczas przyjąć, że zmiany zaszłe w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej po wszczęciu postępowania muszą zostać uwzględnione przez organ administracji publicznej, bowiem w przeciwnym razie decyzja byłaby rażąco sprzeczna z zasadą prawdy materialnej. Natomiast, skarżący powołują się na zmiany stanu prawnego, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a które właśnie z tej przyczyny nie mogą mieć znaczenia dla wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Niewątpliwie bowiem, wraz z wejściem w życie przepisów prawa wprowadzających ograniczenia w możliwości wykorzystania określonego rodzaju odpadów na potrzeby własne skarżący powinni byli skonfrontować je z dokonanymi działaniami, a tymczasem czynności deponowania odpadów kontynuowali, skutkiem czego doprowadzili do przekroczenia wprowadzonych norm gospodarowania odpadami z wyłączeniem zasady jego reglamentacji. Z tych też przyczyn, wbrew kolejnym zarzutom skargi, bez znaczenia dla istoty sprawy były składane przez skarżących wnioski dowodowe na okoliczność kiedy, skąd, w jaki sposób i w jakiej ilości nawieziono na działkę analizowane odpady i organ zasadnie je pominął.

Należy jednocześnie podkreślić, ustosunkowując się do kolejnego zarzutu skargi, że rozporządzenie z 10 listopada 2015 r., wskazując w tabeli listę rodzajów odpadów, które osoba fizyczna może poddawać odzyskowi na potrzeby własne - wskazuje w jednej z rubryk na ilości tych odpadów możliwych do przyjęcia w ciągu roku lub na sposób określenia tych ilości, dla niektórych rodzajów odpadów. W ocenie sądu, mylą się skarżący twierdząc, że wskazana w załączniku do rozporządzenia ilość 0,2 Mg odpadów może zostać przyjęta w ciągu roku. W tym przypadku bowiem przyjęty został sposób określenia ilości odpadów w przeliczeniu na metr kwadratowy gruntu. Stanowisko skarżących, którzy wywodzą możliwość corocznego deponowania na gruncie odpadów w ilości 0,2 Mg na 1 metr kwadratowy, nie tylko nie znajduje potwierdzenia w cytowanych przepisach rozporządzenia, to jest nielogiczne i sprzeczne z celami, leżącymi u podstaw gospodarowania odpadami. Proces inwestycyjny z istoty jest rozciągnięty w czasie. Taka interpretacja analizowanych przepisów prowadziłoby w istocie do braku jakiejkolwiek reglamentacji w zakresie gospodarowania określonymi odpadami na potrzeby własne osób fizycznych, odrywając ją w zasadzie od warunków terenowych konkretnej nieruchomości, co jest istotą wprowadzonego wyjątku od zasady reglamentacji. Trudno bowiem zaakceptować stanowisko, że na 1 metr kwadratowy gruntu w ciągu trzech lat można nawieźć de facto trzy razy tyle odpadów tylko dlatego, że jest to proces rozłożony w czasie.

Z tych wszystkich względów, uznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.