Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2098/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2; art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 208 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G." Spółki z o.o. z siedzibą we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Wr 111/14 w sprawie ze skargi "G." Spółki z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 21 maja 2014 r. oddalił skargę "G." sp. z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach.

I

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. Dyrektor Izby Skarbowej we W. udzielił "G." sp. z o.o. we W. (dalej: skarżąca lub spółka) sześcioletniego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 201 punktach gier na terenie województwa [...].

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. strona wniosła o przedłużenie terminu ważności zezwolenia na kolejne 6 lat, stosownie do art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4 poz. 27 ze zm.; dalej: u.g.z.).

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Dyrektor Izby Celnej we W. (w skrócie: Dyrektor IC) na podstawie art. 138 ust. 1 w związku z art. 118 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540; dalej: u.g.h.) odmówił przedłużenia przedmiotowego zezwolenia.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki organ celny uznał, że rozstrzygnięcie co do zasady jest prawidłowe (brak możliwości przedłużenia zezwolenia), winno jednak zostać oparte na innej podstawie prawnej i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił decyzję wydaną w pierwszej instancji oraz – mając na uwadze art. 129 ust. 2 u.g.h. –umorzył postępowanie w sprawie.

Wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 350/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę Spółki na tę decyzję.

Następnie na skutek skargi kasacyjnej Spółki, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1748/12 uchylił zaskarżony wyrok WSA we W., a także zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji o odmowie przedłużenia udzielonego skarżącej zezwolenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] października 2013 r. Dyrektor IC umorzył, na mocy art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 749; dalej: Ordynacja podatkowa lub o.p.), postępowanie w sprawie o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności

w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z dnia [...] kwietnia 2004 r.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła niezasadne uznanie art. 129 ust. 2

i art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepisy niemające charakteru "regulacji technicznej"

w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm

i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.; dalej: dyrektywa nr 98/34/WE) i tym samym błędne przyjęcie, że – pomimo braku notyfikacji – mogą one być nadal legalnie stosowane.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor IC, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 o.p.

w związku z art. 8, art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. utrzymał w mocy decyzję własną wydaną w pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawidłowo umorzono postępowanie w sprawie

z uwagi na fakt, że przedmiotowe zezwolenie przestało istnieć. Dalej organ wskazał, że na gruncie ustawy o grach i zakładach wzajemnych gry na automatach o niskich wygranych mogły być prowadzone na podstawie zezwoleń wydawanych przez właściwe organy dla podmiotów, będących właścicielami automatów na okres 6 lat. Zezwolenia te mogły być przedłużone na okres kolejnych 6 lat na wniosek złożony przez podmiot, dla którego zostały wydane. Z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa o grach hazardowych, która wprowadziła szereg przepisów, ograniczając możliwość prowadzenia działalności w zakresie urządzania gier na automatach oraz na automatach o niskich wygranych. Zgodnie z art. 138 ust. 1 u.g.h. zezwolenia, o którym mowa w art. 129 ust. 1, nie mogą być przedłużane. Ponadto, jak podkreślił organ celny, nie można przedłużyć ważności zezwolenia, które tę ważność utraciło bezpowrotnie ponad 3,5 roku wcześniej, tj. w dniu [...] kwietnia 2010 r.

Organ celny podniósł także, że przepisy dotyczące działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (w tym art. 129 ust. 2, art. 135, art. 138 ust. 1 u.g.h.) nie mają charakteru przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE. Zdaniem Dyrektora Izby Celnej, takiego stanowiska nie neguje wcale wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. (C-213/11, C-214/11 i C-217/11), który zdaniem Spółki ma wpływ na treść wydanej decyzji.

Z omówioną decyzją nie zgodziła się Spółka i w złożonej skardze domagała się stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Zarzuciła niezasadne uznanie art. 129 ust. 2 oraz art. 138 ust. 1 u.g.h. za przepisy niemające charakteru "regulacji technicznej" i tym samym błędne przyjęcie, że mogą one być nadal legalnie stosowane.

W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, akcentując, że podstawą zaskarżonej decyzji był przepis proceduralny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że spór w sprawie dotyczył przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zezwolenie to wydane zostało na okres sześciu lat i realizacja uprawnień

z jego tytułu wynikających była ograniczona w czasie. W konsekwencji oznacza to wygaśnięcie stosunku materialnoprawnego, obejmującego udzielone uprawnienie, gdyż wydana decyzja w przedmiocie zezwolenia przestaje funkcjonować w obrocie prawnym z mocy prawa – z chwilą w niej oznaczoną. Wystąpienie tej okoliczności czyni bezprzedmiotowym postępowanie w zakresie przedłużenia zezwolenia.

W ocenie WSA, prawidłowo zatem organ uznał, że brak było możliwości merytorycznego orzekania w przedmiocie przedłużenia terminu ważności zezwolenia, gdyż zezwolenie to musiałoby istnieć w obrocie prawnym w dniu, w którym zapadłaby decyzja je modyfikująca. Tymczasem w chwili wydawania zaskarżonej decyzji

w sprawie wniosku o przedłużenie zezwolenia, zezwolenie to już nie obowiązywało, gdyż wygasło z dniem [...] kwietnia 2010 r. Wobec wygaśnięcia pierwotnej decyzji o wydaniu zezwolenia, dopuszczalne było, na podstawie art. 208 § o.p., wyłącznie umorzenie postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia, a nie zaś rozstrzygnięcie merytoryczne, załatwiające sprawę co do jej istoty, gdyż przedmiot postępowania

w postaci zezwolenia przestał istnieć.

Ponadto, w związku z wcześniej zapadłym w sprawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1748/12, organ celny był związany oceną prawną i wskazaniami Sądu wyższej instancji co do dalszego postępowania.

Uwzględniając zatem zmianę stanu faktycznego wyrażającą się tym, że w toku kontroli sądowej posiadane przez skarżącą zezwolenie z dniem [...] kwietnia 2010 r., tj.

z upływem terminu, na który zostało wydane, wygasło z mocy prawa, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nie zachodziły podstawy do orzekania o przedłużeniu zezwolenia w trybie art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.

Tym samym problematyka notyfikacji powołanego przepisu nie miała, zdaniem Sądu pierwszej instancji, znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, mimo że organ dostosowując się do zaleceń NSA, zawarł w uzasadnieniu argumentację dotyczącą oceny, czy uregulowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i wobec tego wymagał uprzedniej notyfikacji przed Komisją Europejską. Przepisu tego jednak organ celny nie zastosował, opierając zaskarżone rozstrzygnięcie wyłącznie na normie prawa procesowego (art. 208 § 1 o.p.), co – w ocenie WSA – było zabiegiem zgodnym

z prawem.

II

Skargę kasacyjną wniosła "G." sp. z o.o. we W. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw.

z art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 7 oraz art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE poprzez błędną wykładnię art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. (samodzielnie oraz wespół z art. 135 ust. 2 i z art. 14 ust. 1 u.g.h.; dalej: przepisy sporne) oraz ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE, wyrażającą się mylnym założeniem, że w realiach sprawy, w której zezwolenie wygasło, kwestia "technicznego charakteru" art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 u.g.h. i pozostałych przepisów spornych nie ma znaczenia prawnego, podczas gdy okoliczność ta ma kluczowe znaczenie prawne dla kontroli legalności tych decyzji, wskutek tego, że stanowią on "przepisy techniczne", których projektu dotyczył bezwzględny (niezależny od kwestii celowości lub słuszności wprowadzenia przepisu, czy jego zgodności z prawem materialnym UE) obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, przepisy z art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. i pozostałe przepisy sporne jako "nienotyfikowana regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym, nie mogły być prawną podstawą umorzenia postępowania o przedłużenie zezwolenia przez właściwy organ celny; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE i orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 u.g.h. oraz pozostałych przepisów spornych, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia powodującej konieczność stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej we W.;

2. art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 2 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 oraz §§3-5rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r.

w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U.RP. z 2003 r., Nr 65, poz. 597 ze zm.; dalej: rozporządzenie) poprzez błędną wykładnię art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. (samodzielnie oraz wespół z art. 135 ust. 2 i z art. 14 ust. 1 u.g.h.) oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że w realiach sprawy, w której zezwolenie wygasło, kwestia "technicznego charakteru" art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 u.g.h. (i pozostałych przepisów spornych) nie ma znaczenia prawnego, podczas gdy okoliczność ta ma kluczowe znaczenie prawne dla kontroli legalności tych decyzji, wskutek tego, że stanowią on "przepisy techniczne", których projektu dotyczył bezwzględny (niezależny od kwestii celowości lub słuszności wprowadzenia przepisu, czy jego zgodności z prawem materialnym UE) obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. i pozostałe sporne przepisy jako "nienotyfikowana regulacja techniczna" nie mogą być stosowane, a tym samym, nie mogły być prawną podstawą umorzenia postępowania o przedłużenie zezwolenia przez właściwy organ celny; z powyższym błędem wiąże się zaś mylne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy nr 98/34/WE i orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 138 ust. 1, art. 129 ust. 2 u.g.h. oraz pozostałych przepisów spornych, z uwagi na wygaśnięcie zezwolenia powodującej konieczność stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonych decyzji Dyrektora Izby Celnej we W.;

3. art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 7 i art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 9, art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 i z art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z wiążącą wykładnią dokonaną wyrokiem TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 poprzez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE odnoszącej się również do kwestii przedłużania zezwoleń w powiązaniu z art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 u.g.h. (oraz pozostałymi przepisami spornymi), która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria i sposób rozstrzygania przez Sąd krajowy o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył, w szczególności wskutek błędnego przyjęcia, że wykładnia ta

i ocena "technicznego charakteru" przepisów spornych nie ma znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy;

4. art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a.) w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe zaniechanie rzetelnego rozpoznania w tej konkretnej sprawie kwestii "technicznego" charakteru spornych przepisów, w tym z art. 138 ust. 1 i ar. 129 ust. 2 u.g.h., i stworzenie swoistego rozstrzygnięcia oderwanego od treści zaskarżonej, podlegającej kontroli decyzji, w której problem "technicznego charakteru" oraz zastosowanie spornych przepisów ma zasadnicze znaczenie niezależnie od kwestii wygaśnięcie zezwolenia, co istotnie utrudnia polemikę ze skarżonym wyrokiem;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie:

1. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 134 § 1, art. 135 p.p.s.a. w zw.

z art. 240 § 1 pkt 11 w zw. z art. 245 § 1 pkt 3 lit. a) i § 2 o.p. poprzez nieprawidłowe oddalenie skargi, w sytuacji gdy w sprawie powinno zostać wydane rozstrzygnięcie na mocy art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzające wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję umarzającą postępowanie w przedmiocie przedłużenia zezwolenia (oraz decyzji umarzającej organu I instancji) z naruszeniem prawa, z uwagi na efektywne oparcie wydanych decyzji na art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h., mających charakter nienotyfikowanych "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy nr 98/34/WE, których notyfikacja była obowiązkowa w świetle art. 8 ust. 1, art. 9 ust. 7 oraz art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE, a które to przepisy art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. współtworzą "regulację techniczną" uniemożliwiającą przedłużanie zezwolenia, przy jednoczesnym wygaśnięciu istotnego dla sprawy zezwolenia, co wyklucza jego przedłużenie, wszystko powyższe prowadzi zaś do sytuacji procesowej, w której mimo braku legalności wydanych decyzji (jako opartych na bezskutecznym przepisie prawa) oraz zaistnienia wpływu wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. na treść tychże decyzji (potwierdzającego "techniczny" charakter spornych przepisów u.g.h.), wskutek upływu 6-letniego okresu obowiązywania zezwolenia i jego wygaśnięcia, brak jest możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, pomimo jej bezprawności, co prowadzi do konieczności wydania decyzji o treści w istocie odpowiadającej decyzji dotychczasowej, właśnie wskutek utraty bytu prawnego przez zezwolenie, co łącznie przesądza

o zasadności rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w drodze stwierdzenia niezgodności z prawem obu decyzji, jako opartych na nienotyfikowanej

i bezskutecznej regulacji technicznej uniemożliwiającej przedłużenie zezwolenia, które jednak już wygasło;

2. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11, art. 8 ust. 1, ar. 9 ust. 7

i art. 10 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE oraz z art. 135 ust. 2 u.g.h. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego uznania, iż problematyka "technicznego charakteru" przepisów przejściowych u.g.h. (w tym jej art. 138 ust. 1 oraz art. 129 ust. 2) nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy skarga powinna podlegać uwzględnieniu z uwagi na współtworzenie przez sporne przepisy przejściowe, w tym art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2 u.g.h., "regulacji technicznej" w rozumieniu "innych wymagań", które podlegały w myśl art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania której są one bezskuteczne, w sytuacji gdy całokształt akt sprawy wskazuje, że przepisy te były podstawą zaskarżonej decyzji, wprost opartej na tychże przepisach u.g.h., co wskazuje nadto na błędne

i nieznajdujące uzasadnienia w treści decyzji zaskarżonej uznanie przez Sąd a quo, że organ nie zastosował spornych przepisów u.g.h. (w tym art. 138 ust. 1 i art. 129 ust. 2), gdy co innego wynika z treści i uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wskazujących taką podstawę rozstrzygnięcia;

3. art. 190 w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. poprzez błędne pominięcie przez Sąd I instancji wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku NSA z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1748/12 wskazującej na konieczność ustalenia przez organ "technicznego charakteru" spornych przepisów (w tym art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h.) jako na kwestię zasadniczą dla rozstrzygnięcia w sprawie ("w sytuacji gdy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do wskazanej kwestii dotyczącej technicznego/nietechnicznego charakteru wymienionych powyżej przepisów przejściowych u.g.h., istota problemu sprowadza się do zagadnienia wykładni tychże przepisów ustawy"), a zatem mającą znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy, wbrew stanowisku Sądu I instancji (przyjętemu przezeń jako sedno wyroku oddalającego), zwłaszcza w świetle wydania tychże zaleceń wykładniczych przez NSA w sytuacji procesowej wygaśnięcia tego zezwolenia przed sformułowaniem tych zapatrywań, co dodatkowo akcentuje istotność problemu "technicznego" charakteru spornych przepisów, jako kwestii podstawowej dla kontroli legalności umorzenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia, której to kontroli legalności nie niweczy bowiem (nie "ubezprzedmiotawia") wygaśnięcie aktu prawnego w postaci zezwolenia, modyfikując jedynie treść rozstrzygnięcia kontrolnego, w kierunku stwierdzenia naruszenia prawa.

Podnosząc te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi co do istoty na mocy art. 188 p.p.s.a., alternatywnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych za wszystkie instancje.

Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej

i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlega oddaleniu.

Przedmiotem kontroli instancyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., oddalający skargę Spółki na decyzję, którą Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy własną decyzję

o umorzeniu postępowania w sprawie przedłużenia skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

U podstaw takiego załatwienia sprawy, zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] sierpnia 2009 r., legło ustalenie, że wydane na podstawie ustawy o grach i zakładach wzajemnych zezwolenie – w postaci decyzji Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2004 r. – zgodnie z art. 36 ust. 1 tej ustawy udzielone na okres 6 lat, utraciło ważność w dniu [...] kwietnia 2010 r.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu celnego i uznał, że w sytuacji upływu terminu, na który wydane zostało zezwolenie na prowadzenie działalności

w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, i w konsekwencji wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa, nie zachodziły podstawy do merytorycznego orzekania

o przedłużeniu zezwolenia w trybie wyznaczonym normą prawa materialnego, tzn. art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych.

Zarzuty skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, mimo iż bardzo szeroko opisane, sprowadzają się w zasadzie do dwóch kwestii.

Po pierwsze, zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. przyjął mylne założenie, że w realiach sprawy, w której zezwolenie wygasło, kwestia "technicznego charakteru" art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h., nie ma znaczenia prawnego, podczas gdy okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla kontroli legalności wydanej w sprawie decyzji, wskutek tego, że stanowią one "przepisy techniczne", których projektu dotyczył bezwzględny obowiązek notyfikacji Komisji Europejskiej, wskutek zaniechania spełnienia którego, przepisy te jako "nienotyfikowane przepisy techniczne" nie mogły być stosowane, a tym samym nie mogły być prawną podstawą umorzenia postępowania w przedmiocie przedłużenia zezwolenia przez właściwy organ celny. Ponadto, w opinii skarżącej, Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane

w skardze kasacyjnej regulacje zawarte w dyrektywie nr 98/34/WE w związku z art. 267 TFUE, poprzez niezastosowanie oraz błędne zastosowanie wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 roku wydanego (C-213/11, C-214/11, C-217/11), która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien się kierować Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., w tym wyżej wskazanych art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. Przedmiotowe wytyczne, zdaniem skarżącej, WSA niewątpliwie naruszył, w szczególności wobec błędnego przyjęcia, że wykładnia ta i ocena "technicznego charakteru" przepisów spornych nie ma znaczenia z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nieprawidłowo zaniechał rzetelnego rozpoznania kwestii "technicznego" charakteru spornych przepisów, stwarzając swoiste rozstrzygnięcie oderwane od treści zaskarżonej decyzji, w której problem technicznego charakteru oraz zastosowanie spornych przepisów ma zasadnicze znaczenie, niezależnie od kwestii wygaśnięcia zezwolenia.

Drugą istotną kwestią podniesioną przez autora skargi kasacyjnej było naruszenie art. 190 w zw. z art. 170 i art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie przez Sąd pierwszej instancji wiążącej wykładni zawartej w prawomocnym wyroku NSA z dnia 21 lutego 2013 roku, sygn. akt II GSK 1748/12, wskazującej na konieczność ustalenia przez organ "technicznego charakteru" spornych przepisów.

Mając na uwadze tak zarysowaną istotę sporu, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko skarżącej jest błędne, a zarzuty skargi kasacyjnej nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wbrew twierdzeniom skarżącej, podstawą umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia udzielonego Spółce zezwolenia był pominięty przez skarżącą art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, a nie wyżej wskazane przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych.

W myśl art. 208 § 1 o.p., organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Oznacza to, że bezprzedmiotowość jest obligatoryjną przesłanką umorzenia postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy organ podatkowy stwierdzi w sposób oczywisty brak podstaw prawnych

i faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Chodzi tu o każdą (jakąkolwiek) przyczynę powodującą brak jednego z elementów stosunku prawnego. Bezprzedmiotowość może powstać zarówno przed wszczęciem postępowania, jak i po wszczęciu postępowania. Zaistnienie bezprzedmiotowości postępowania ma znaczenie, z uwagi na nakaz wynikający z art. 208 § 1 o.p. Przyczyny bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Podmiotowe przyczyny bezprzedmiotowości postępowania to takie, które są związane z podmiotem stosunku prawnego w ten sposób, że w razie jego braku nie mogą zamiast niego wstąpić następcy prawni. Z kolei, przyczyny przedmiotowe zachodzą wówczas, gdy brak jest przedmiotu postępowania, a więc gdy nie istnieje sprawa, która mogłaby stanowić ów przedmiot.

Przenosząc te uwagi natury ogólnej na rozpoznawaną sprawę, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

WSA podzielił pogląd Dyrektora Izby Celnej, który uznał, że w rozpoznawanej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Wygaśnięcie z dniem [...] kwietnia 2010 r. zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych z powodu upływu okresu, na jaki zostało ono udzielone oznacza, że sprawa wszczęta wnioskiem Spółki z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotycząca przedłużenia tego zezwolenia, nie może być załatwiona w formie decyzji orzekającej co do jej istoty. Nie jest bowiem możliwe rozstrzygnięcie o przedłużeniu zezwolenia, które wygasło. Konsekwencją ustalenia przez organ, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe było jego umorzenie.

Odnosząc się zaś do zarzucanych w skardze kasacyjnej naruszeń prawa materialnego (szczegółowo wymienionych wyżej), a sprowadzających się do zarzutów błędnej wykładni art. 129 ust. 2 w zw. z art. 135 ust. 2 w zw. z art. 138 ust. 1 tej ustawy oraz błędnej wykładni przepisów dyrektywy nr 98/34/WE, a także należytej wykładni art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 oraz §§ 3-5 rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty te są nieuzasadnione.

Należy podkreślić, iż Sąd pierwszej instancji nie mógł w analizowanej sprawie naruszyć wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, ponieważ w ogóle nie dokonywał ich wykładni i ich nie stosował, stwierdził natomiast, iż rozważanie tych zarzutów skargi, które dotyczą przepisów prawa materialnego było zbędne w sytuacji upływu terminu, na który wydane zostało zezwolenie, a w konsekwencji wygaśnięcia zezwolenia z mocy prawa. Skoro zatem nie zachodziły podstawy do orzekania o przedłużeniu zezwolenia w trybie wyznaczonym normą prawa materialnego, tzn. art. 129 ust. 2 u.g.h. i art. 138 ust. 1 u.g.h., problematyka notyfikacji powołanych przepisów nie ma znaczenia prawnego dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, mimo że organ dostosowując się do zaleceń NSA zawarł w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia argumentację dotyczącą oceny, czy uregulowanie art. 138 ust. 1 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE i czy wobec tego wymagał uprzedniej notyfikacji przez Komisją Europejską. Należy jedna podkreślić, że ani organ, ani Sąd pierwszej instancji przepisu tego jednak nie zastosował, opierając rozstrzygnięcie w decyzji wyłącznie na normie prawa procesowego, tj. na treści art. 208 § 1 o.p.

Nie można wobec tego zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 190 w zw. z art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a., gdyż w rozpatrywanej sprawie na organie administracji publicznej, ponownie rozpoznającym sprawę dotyczącą wniosku o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, spoczywał obowiązek uwzględnienia zmiany stanu faktycznego wyrażającej się tym, że w toku kontroli sądowej posiadane przez Spółkę zezwolenie wygasło

z dniem [...] kwietnia 2010 r. Ustalenie bowiem, że nie istnieje przedmiot postępowania stanowi przeszkodę formalnoprawną do merytorycznego rozstrzygania w sprawie, co oznacza, że postępowanie winno się zakończyć jego umorzeniem, na co wskazuje jednoznacznie dyspozycja art. 208 § 1 o.p.

Wskazać należy, że NSA w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 1748/12 odnosił się do decyzji Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. i – w okolicznościach wtedy rozpoznawanej sprawy – ocenił zarzuty skargi kasacyjnej i legalność zaskarżonych decyzji wydanych w sytuacji, kiedy zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych udzielone Spółce w dniu [...] kwietnia 2004 r. jeszcze nie wygasło. Wtedy – w tych konkretnych okolicznościach sprawy – w odniesieniu do wskazanej kwestii dotyczącej technicznego bądź nietechnicznego charakteru przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, istota problemu sprowadzała się do zagadnienia wykładni tychże przepisów ustawy, wobec niestwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji z dnia [...] września 2009 r. , sygn. akt III SA/Wr 350/10 oraz uchylił decyzje obu instancji z [...] kwietnia 2010 r. i [...] stycznia 2010 r.

Z tych względów, mimo iż art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane, należało – tak jak prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji – uwzględnić fakt, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym. W rozpoznawanej sprawie taka istotna zmiana okoliczności nastąpiła w toku kontroli sądowej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.