Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 394/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1,5
journal: Dz.U. 2004 nr 69 poz 625
law: Ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Wąsosz na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 28 kwietnia 2014 r. nr NK-N.4131.147.6.2014.JW1 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie gminy Wąsosz oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 18 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594, zwanej dalej u.s.g.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 28 kwietnia 2014 r., nr NK N.4131.147.6.2014.JW1, stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 27 marca 2014 r., Nr XXXV 1/251/14, w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wąsosz". W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 856, zwanej dalej u.o.z.) w związku z art. 7 Konstytucji RP. Wojewoda podniósł ponadto, że dział I pkt 2 lit. b załącznika do uchwały we fragmencie "w porozumieniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 11 a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP, dział I pkt 3 lit. a załącznika do uchwały we fragmencie "podejmowane będą na pisemne lub telefoniczne zgłoszenie mieszkańców gminy lub z urzędu po stwierdzeniu faktu bezdomności zwierzęcia" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 11 a ust. 2 pkt 3 u.o.z. zaś dział I pkt 3 lit. e załącznika do uchwały we fragmencie "w Referacie Rolnictwa" został podjęty z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., a także art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 i ust. 5 u.s.g.

Organ nadzoru, przywołując brzmienie art. 11a ust. 2 i ust. 5 u.o.z., stwierdził, że przepisy te określają obligatoryjne elementy treściowe programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, determinując tym samym treść uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Według organu nadzoru Rada nie uregulowała w sposób pełny zakresu spraw przekazanego jej przez ustawodawcę w delegacji ustawowej. Nie dokonała bowiem prawidłowej regulacji sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 5 u.o.z. program powinien zawierać wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, natomiast w przyjętym programie, a konkretnie w dziale II załącznika do uchwały, zatytułowanym "Finansowanie Programu", wskazano jedynie kwotę 32 000 zł, jaka została zabezpieczona w budżecie gminy na realizację zadań wynikających z programu. W żaden sposób nie wskazano jednak sposobu jej rozdysponowania. W ocenie Wojewody postanowienie, zgodnie z którym: "Wypłata odbywać się będzie po otrzymaniu faktury/rachunku", nie może być uznane za wypełnienie ustawowej kompetencji określenia sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu. Obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest "zaprogramować" wydatki, to znaczy zaplanować sposób ich wydatkowania. Powołując się na językowe znaczenia pojęcia "program" organ nadzoru wskazał, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem polityki gminnej, który powinien kształtować tę politykę w zakresie objętym programem, tj. wskazywać zamierzone czynności, bądź założenia i cele działania, w tym także w ramach zawartych przez gminę umów. W oparciu o art. 11a ust. 1 u.o.z. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma zatem podjąć uchwałę, która jako akt planowania w swoich postanowieniach powinna wyznaczać pewne kierunki działania organów gminy. W przekonaniu Wojewody kwestionowana uchwała nie zawiera takich regulacji w zakresie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu.

Powtórzono raz jeszcze, iż każdy program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt musi zatem określać sposób wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na jego realizację. Zdaniem organu stanowisko takie potwierdza również orzecznictwo sądowe, w którym przyjęto, że brak wskazania w programie szczegółowego sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu oznacza brak wyczerpania zakresu przedmiotowego przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a u.o.z., co skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 570/12 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 852/13).

W ocenie Wojewody powyższe oznacza, że Rada Miejska Wąsosza podjęła uchwałę, która nie reguluje wszystkich obligatoryjnych elementów programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, przez co narusza upoważnienie ustawowe i jest w sposób istotny niezgodna z prawem.

Na potwierdzenie pozostałych uchybień uchwały organ nadzoru wskazał, że w dziale I pkt 2 lit. b załącznika do uchwały wskazano, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi sprawuje się przez "podejmowanie interwencji oraz sprawowanie opieki nad bezdomnymi kotami w porozumieniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii [...]". W przekonaniu organu nadzoru w kompetencjach organu stanowiącego gminy nie leży wyznaczanie zakresu działania Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej, w tym także określania działań, które mają być realizowane w porozumieniu z powiatowym lekarzem weterynarii. Kompetencje tego organu są bowiem wyznaczane w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.) oraz w ustawach szczególnych, w tym w ustawie o ochronie zwierząt. Zasady, w oparciu o które działa powiatowa inspekcja weterynaryjna, nie mogą być kształtowane w przepisach wewnętrznych stanowionych przez organ stanowiący gminy. Takie regulacje nie mieszczą się w zakresie upoważnienia do stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a tym samym ich zamieszczenie w uchwale narusza normę kompetencyjną oraz zasadę legalizmu, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP.

Dalej Wojewoda stwierdził, że określenie w dziale I pkt 3 lit. a załącznika do uchwały, że "czynności związane ze stałym odławianiem bezdomnych zwierząt podejmowane będą na pisemne lub telefoniczne zgłoszenie mieszkańców gminy lub z urzędu po stwierdzeniu faktu bezdomności zwierzęcia" w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera nieuzasadnione ograniczenia realizacji ustawowo określonego zadania. Ustawa o ochronie zwierząt stanowi o odławianiu bezdomnych zwierząt nie wskazując przy tym, że zagadanie to może zostać ograniczone tylko do przypadków, w których konkretne podmioty, w konkretny sposób, zgłoszą fakt bezdomności zwierzęcia. Celem realizacji zadania jest odłowienie bezdomnych zwierząt, zatem to, w jaki sposób dokonano zgłoszenia i od kogo ono pochodzi winno być irrelewantne. Oznacza to, że wskazany przepis we fragmencie "podejmowane będą na pisemne lub telefoniczne zgłoszenie mieszkańców gminy lub z urzędu po stwierdzeniu faktu bezdomności zwierzęcia" w sposób istotny narusza art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.p.

Ponadto za sprzeczny z przepisami ustawy o ochronie zwierząt organ nadzoru uznał zawarte w dziale I pkt 3 lit. e załącznika do uchwały uregulowanie, zgodnie z którym "informacje o bezdomnych zwierzętach odłowionych z terenu gminy a przekazanych do schroniska dla bezdomnych zwierząt dostępne będą w Referacie Rolnictwa oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego Wąsosza". Biorąc pod uwagę regulacje zawarte w ustawie o samorządzie gminnym, zgodnie z którymi: 1) organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (art. 33 ust. 2 u.s.g.) oraz 2) kierownik urzędu, którym jest organ wykonawczy gminy, wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (art. 33 ust. 5 w zw. z ust. 3 u.s.g.), organ nadzoru uznał, że poprzez podjęcie uchwały w kwestionowanym fragmencie, Rada Miejska - bez umocowania prawnego - wkroczyła w ustawowe kompetencje organu wykonawczego gminy. Fragment ten zawiera bowiem presupozycję, że taki referat w Urzędzie Miejskim Wąsosza istnieje, a pracownik tego referatu ma za zadanie udzielać informacji o odłowionych zwierzętach bezdomnych. Tym samym zdaniem Wojewody doszło do przekroczenia kompetencji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., a ponadto do wkroczenia w zakres kompetencji organu wykonawczego gminy zakreślony w ustawie o samorządzie gminnym.

Organ nadzoru za nieistotnie naruszające prawo uznał natomiast zapis znajdujący się w pierwszym akapicie preambuły załącznika do uchwały, w którym wskazano, że: "Program podjęty uchwałą Rady Miejskiej Wąsosza jest określeniem sposobu postępowania, mającego zastosowanie do bezdomnych zwierząt, ze szczególnym uwzględnieniem psów i kotów, w tym kotów wolno żyjących oraz zwierząt gospodarskich". Według Wojewody taka regulacja nie jest zgodna z ustawową definicją zwierząt bezdomnych, do których nie zalicza się kotów wolno żyjących. W tym zakresie wyjaśniono, że koty wolno żyjące są elementem ekosystemu (przede wszystkim miejskiego) i nie należy traktować ich jako bezdomnych. Powinny być one zaliczane do "zwierząt wolno żyjących (dzikich)". Zarówno pojęcie "zwierząt bezdomnych", jaki i "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" zostało zdefiniowane w ustawie o ochronie zwierząt. Przez "zwierzęta bezdomne" rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 u.o.z.). Z kolei przez "zwierzęta wolno żyjące (dzikie)" rozumie się zwierzęta nieudomowionę żyjące w warunkach niezależnych od człowieka (art. 4 pkt 21 u.o.z.). Tym samym zaliczenie kotów wolno żyjących do zwierząt bezdomnych należy uznać za sprzeczne z ustawowymi definicjami zwierząt bezdomnych i zwierząt wolno żyjących (dzikich). Wojewoda powtórzył, iż zakres przedmiotowy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt, w tym także to, jakie zwierzęta mają być objęte programem reguluje ustawa o ochronie zwierząt. O ile bowiem zasadą jest, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt odnosić winien się wyłącznie do zwierząt bezdomnych, o tyle w zakresie, w którym wolą ustawodawcy akt ten ma objąć swoją regulacją także inne zwierzęta, Rada Miejska Wąsosza musi dokonać unormowania wypełniającego ustawową kompetencję. Taki rozszerzony zakres regulacji wynika z art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., który nakazuje realizację zadania opieki nad kotami wolno żyjącymi (które zwierzętami bezdomnymi nie są), z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., który dotyczy usypiania ślepych miotów, a także z art. 11a ust. 2 pkt 8 u.o.z., który zobowiązuje do zapewnienia całodobowej opieki w odniesieniu do wszystkich zwierząt uczestniczących w zdarzeniach drogowych. Zadania odnoszące się do zwierząt bezdomnych oraz te, które odnoszą się także do innych zwierząt, wskazuje zatem ustawodawca w art. 11a ust. 2 u.o.z., dlatego też nie jest rolą organu stanowiącego gminy regulowanie tych kwestii.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wywiódł, w imieniu Rady Miejskiej Wąsosza, Burmistrza Wąsosza zarzucając Wojewodzie naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 5 u.o.z. poprzez przyjęcie, że w uchwale nr XXXVI/251/14 Rada nie zawarła regulacji co do sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu i przez to nie uregulowała obligatoryjnych elementów programu, co stanowi o nieważności uchwały w całości;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. i przyjęcie, że dział I pkt 3 lit. a załącznika we fragmencie "podejmowane będą na pisemne lub telefoniczne zgłoszenie mieszkańców gminy lub z urzędu po stwierdzeniu faktu bezdomności zwierzęcia" w sposób istotny narusza prawo;

3) art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że dział I pkt 3 lit. e załącznika we fragmencie "w Referacie Rolnictwa" w sposób istotny narusza prawo, w tym art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt oraz art. 33 ust. 2 i ust. 5 u.s.g.;

4) art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 1 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że dział I pkt 2 lit. b załącznika we fragmencie "w porozumieniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii" w sposób istotny narusza prawo;

5) art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 11a ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez błędne przyjęcie, że wolno żyjące koty nie są zwierzętami bezdomnymi objętymi programem opieki nad zwierzętami bezdomnymi;

6) art. 2 ust. 3 u.s.g. w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez naruszenie przez organ nadzoru zakwestionowanym rozstrzygnięciem nadzorczym samodzielności Gminy Wąsosz w zakresie stanowienia prawa zgodnie z wyznaczoną delegacją ustawową.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru. W ocenie skarżącego, nie można podzielić stanowiska wyrażonego w rozstrzygnięciu nadzorczym, bowiem Program wskazuje wysokość środków finansowych w kwocie 32 000 zł na jego realizację. Jako sposób wydatkowania tych środków, uchwała wskazała na metodę księgową, tj. płatność po otrzymaniu faktury/rachunku. W przekonaniu autora skargi, chociaż organ nadzoru cytuje treści ze Słownika Języka Polskiego dotyczącego znaczenia słowa program, to pominął językowe znaczenie wyrazu "sposób", który jest kluczem do interpretacji obowiązku wynikającego z delegacji określonej w art. 11a ust. 5 u.o.z. Otóż według Słownika Języka Polskiego PWN, sposób to "określony tryb postępowania, forma wykonania czegoś" /www.sjp.pwn.pl/. Według Słownika Współczesnego Języka Polskiego, sposób to "konkretna określona metoda, forma lub tryb wykonania, ujęcia czegoś" /Słownik Współczesnego Języka Polskiego, Warszawa 1996/. Innymi słowy, sposób wydatkowania środków na realizację programu, to tryb postępowania przy wydawaniu pieniędzy, metoda ich wydatkowania czy też forma. Według skarżącego organ nadzoru w swojej interpretacji pojęcia oderwał się zupełnie od realiów przypadku, bowiem jakim sposobem Rada ma wyznaczać skuteczne kierunki polityki w zakresie bezdomnych zwierząt przez zaprogramowanie środków, skoro nie ma wpływu na program ich wydatkowania. Podniesiono w tym kontekście, iż ilość bezdomnych zwierząt nie dostosuje się do zaprogramowanych środków, a przecież Gmina musi odłowić wszystkie bezdomne zwierzęta, które pojawią się w ciągu roku i zapewnić im miejsce w schronisku, sterylizację, ew. kastrację, opiekę medyczną. Podobnie Gmina w ramach przeznaczonych środków musi zapłacić za opiekę weterynaryjną wszystkich zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zaplanowanie środków na poszczególne cele (jak chce tego Wojewoda) mogłoby skutkować niemożliwością wykonania świadczeń z uwagi na wyczerpanie zaprogramowanych w danym celu środków, a tym samym prowadziłoby to do złamania przepisów ustawy o ochronie zwierząt. W sytuacji wyczerpania środków w poszczególnych zaprogramowanych celach, niezbędna byłaby zmiana uchwały w trakcie roku. W ocenie skarżącego taki zabieg legislacyjny jest wątpliwy ze względu na wskazany przez ustawodawcę w art. 11a u.o.z. termin uchwalenia programu, tj. do 31 marca każdego roku. Ustawodawca wskazując na konieczność określenia sposobu, metody, trybu postępowania przy wydatkowaniu środków dał Radzie możliwość rozstrzygnięcia czy pieniądze będą wydawane np. na zasadzie dotacji do jednostki czy zakładu budżetowego, wynagrodzeń własnych pracowników, czy też na zasadzie usług zewnętrznych. W przypadku Wąsosza, wszystkie świadczenia na rzecz zwierząt, są zlecane w formie zewnętrznych usług, podmiotom zawodowo trudniącym się danym zakresem świadczeń, zatem wydatkowanie środków odbywa się po przedłożeniu/otrzymaniu faktury lub rachunku. W tym zakresie skarżąca strona podniosła, że sposób i tryb wystawiania faktur reguluje szczegółowo art. 106a-108 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, natomiast w odniesieniu do rachunku regulacja prawna w tym zakresie jest zawarta w art. 87- 88 ustawy Ordynacja podatkowa oraz w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach. Dlatego też zwięzłe stwierdzenie zawarte w pkt II Programu, wskazujące, iż "Wypłata odbywać się będzie po otrzymaniu faktury /rachunku" zawiera wystarczającą treść, wypełniającą delegację ustawową w zakresie wskazania sposobu wydatkowania środków finansowych na realizację programu. Na marginesie skarżący wskazał, że cytowane przez Wojewodę orzeczenia sądów administracyjnych, w przedmiotowym punkcie rozstrzygnięcia, są nieadekwatne i nie obrazują stanu faktycznego i prawnego w sprawie dotyczącej rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego pkt I pkt 3 lit. a załącznika nr 1 do zakwestionowanej uchwały, autor skargi podniósł, że w myśl art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności obejmuje m.in. odławianie bezdomnych zwierząt. Korzystając z zaprezentowanej przez Wojewodę definicji określenia "program" skarżący podniósł, że Rada winna w tym punkcie uregulować plan zamierzonych czynności w zakresie odławiania. Niezwykle istotną kwestią praktyczną dotyczącą odławiania zwierząt, jest rozstrzygnięcie metody działania organów gminy w tym zakresie. Ma to bowiem istotny wpływ na wysokość zabezpieczonych środków. Gmina bowiem może zatrudnić całodobowe patrole monitorujące wystąpienie bezdomnych zwierząt, zainstalować monitoring elektroniczny, zlecić zadania w tym zakresie pracownikom. Na przestrzeni lat 2011-2013, w Gminie Wąsosz odłowiono rocznie: w 2011 r. - 8 bezdomnych zwierząt, w 2012 r. - 24 bezdomnych zwierząt, 2013 r.- 14 bezdomnych zwierząt. Stąd też wydatkowanie znacznych środków na ciągły monitoring byłoby niecelowe i sprzeczne z treścią art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. W przekonaniu skarżącego w badanym przypadku Rada dokonała świadomego wyboru, iż najbardziej adekwatnym do sytuacji sposobem będzie podjęcie czynności odławiania na zgłoszenie, ale także podjęcie działania z urzędu dotyczących odławiania w każdej innej sytuacji bez zgłoszenia. Dlatego też ustosunkowując się do zarzutu, że odławianie jest ograniczone tylko do przypadków gdy konkretne podmioty w konkretny sposób zgłoszą fakt bezdomności, skarżący uznał, że w tym zakresie Wojewoda w sposób nieuprawiony przyjął, że podjęcie czynności "z urzędu" oznacza, że odławianie następuje niezależnie od jakiegokolwiek zgłoszenia z inicjatywy Gminy, w każdym czasie i wypełnia delegację ustawową wynikającą z art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. Wskazując w Programie, na możliwość zgłaszania przez mieszkańców faktu bezdomności zwierzęcia, Rada miała na względzie aspekt informacyjny uchwały, wskazujący na potrzebę i skuteczność działania mieszkańców w tym zakresie.

Zdaniem Burmistrza za zgodny z przepisami ustawy o ochronie zwierząt uznać także należy regulację przyjętą w pkt I pkt 3 lit. e załącznika nr 1 do zakwestionowanej uchwały. W tym zakresie skarżący wyjaśnił, że Urząd Miejski jest jednostką, która funkcjonuje w strukturze gminy obligatoryjne, o czym przesądza art. 33 u.s.g. Ponadto przyjęty Regulamin Organizacyjny Urzędu Miejskiego Wąsosza ustala organizację Urzędu, w tym przewiduje funkcjonowanie Referatu Rolnictwa i Gospodarki Gruntami, do którego zadań należy prowadzenie spraw związanych z bezpańskimi psami. Skoro więc ustawowo, Burmistrz Wąsosza jako organ Gminy Wąsosz wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego, o określonej strukturze, dopuszczalne jest skierowanie realizacji zadań ustawowych gminy do gminnej jednostki organizacyjnej. Dlatego błędnym jest rozumienie Wojewody, że Program nakłada jakiekolwiek obowiązki na pracowników Urzędu, w tym Referatu Rolnictwa.

Odnosząc się do zarzutu, ze zapis w dziale I pkt 2 lit. b załącznika we fragmencie "w porozumieniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii" w sposób istotny narusza prawo wskazano, iż zapis ten jest wyrazem informacji co do istnienia porozumienia w tym zakresie z Powiatowym Lekarzem Weterynarii, organizacjami pozarządowymi i wolontariuszami, stąd nie narusza prawa.

Ustosunkowując się natomiast do poglądu Wojewody dotyczącego kotów wolnożyjących, których nie należy traktować jako bezdomnych autor skargi zauważył, że pogląd ten został wywiedziony z definicji zwierząt bezdomnych, określonej w art. 4 pkt 16 u.o.z. w zestawieniu z definicją zwierząt wolno żyjących określoną w art. 4 pkt 21 u.o.z. W ocenie skarżącego definicje te nie muszą się wykluczać, w tym sensie, że zwierzęta obecnie nieudomowione, żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, pierwotnie były zwierzętami domowymi lub gospodarskimi, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone. Takie rozumienie tych przepisów przyjmuje ustawodawca. W tym miejscu skarżący zwrócić uwagę na konstrukcję przepisów ustawy o ochronie zwierząt podnosząc, iż w art. 11a ust. 1 u.o.z. ustawodawca wskazuje, że uchwalając program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt rada wypełnia obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1 u.o.z. Tenże z kolei przepis stanowi o zadaniu własnym gminy, do którego należy zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Skoro zatem program, do którego należy opieka nad wolno żyjącymi kotami, jest realizacją zadań w zakresie zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom, to koty wolno żyjące do nich należą.

Według skarżącego w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Wojewoda wyszedł poza uprawnienia nadzorcze, które mogą sprowadzać się do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyłącznie w sytuacji gdy jest ona sprzeczna z prawem, bowiem stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Na koniec skargi skarżący zwrócić uwagę na niezwykle istotny aspekt rozpatrywanej sprawy. Spór pomiędzy skarżącym a Wojewodą Dolnośląskim dotyczy ubocznych kwestii związanych z opieką nad bezdomnymi zwierzętami. Zasadniczo bowiem Gmina zapewniła opiekę bezdomnym zwierzętom w schronisku i ich odławianie, opiekę wolno żyjącym kotom, sterylizację (kastrację), usypianie ślepych miotów, a także wskazała gospodarstwo rolne i opiekę weterynaryjną przy zdarzeniach drogowych, jak wreszcie przeznaczyła niemałe środki finansowe na realizację programu. Tymczasem art. 11a ust. 1 u.o.z. wprowadza nieprzekraczalny termin prawa materialnego, tj. 31 marca każdego roku, w którym Rada ma obowiązek uchwalić program opieki nad zwierzętami. Stwierdzenie nieważności uchwały ma ten skutek, że Rada nie ma już możliwości powtórnego uchwalenia programu na 2014 r. Wobec tego Gmina Wąsosz winna rozwiązać umowę z Gminą Głogów o przyjmowanie i przetrzymywanie zwierząt w schronisku. Gmina nie może też odławiać zwierząt bez programu ani realizować innych ujętych tam zadań. Nie może też wydać zaplanowanych środków finansowych.

Wojewoda Dolnośląski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269, ze zm.) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zezm., dalej jako u.p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga nie może być uwzględniona, pomimo że część zgłoszonych zarzutów była zasadna, gdyż stwierdzone naruszenie prawa nie mogło mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g..

W niniejszej sprawie organ nadzoru zmieścił się w powołanym terminie i wydał rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 27 marca 2014 r., Nr XXXV 1/251/14, w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Wąsosz". Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie zaś do treści art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo, którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

W świetle przywołanej regulacji należy stwierdzić, iż niniejsza skarga została skutecznie wniesiona do Sądu, gdyż Gmina, reprezentowana przez organ wykonawczy, zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 28 kwietnia 2014 r., zachowując termin oraz dołączając uchwałę Rady w sprawie wniesienia skargi.

Rozpoczynając rozważania warto zwrócić uwagę, iż z analizy treści przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. wynika, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, którą to kategorię wadliwości sankcjonuje w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób, tj. poprzez wskazanie, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do kategorii istotnych naruszeń prawa można zaliczyć: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Istotą sporu w tym postępowaniu jest więc rozważenie czy Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, zasadnie uznał, że wystąpiła przesłanka związana z sankcją nieważności uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

Na pierwszym miejscu organ nadzoru wymienił niewyczerpanie zakresu spraw wymienionych w art. 11a ust. 5 u.o.z. przez niedokonanie prawidłowej regulacji sposobu rozdysponowania kwoty 32.000 zł, jaka została zabezpieczona w budżecie gminy na realizację zadań wynikających z programu.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem reprezentowanym przez Wojewodę, a szeroko prezentowanym w orzecznictwie sądoadministracyjnym, że żaden z ustawowo wskazanych w art. 11a ust. 1 i ust. 5 u.o.z. elementów programu nie może zostać pominięty prze organ stanowiący gminy przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, gdyż ustawodawca nadał im obligatoryjny charakter, odmiennie jak to uczynił w przypadku planu znakowania zwierząt w gminie (art. 11a ust. 3 u.o.z.). Co znamienne w sprawie strona skarżąca tej zasady nie kwestionowała, a jedynie podnosiła, że poprzez umieszczenie zapisu odnoszącego się do finansowania Programu, iż "wypłata odbywać się będzie po otrzymaniu faktury/rachunku" wywiązała się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku pełnej regulacji.

Zdaniem Sądu tak przedstawione stanowisko organu uchwałodawczego należało uznać za wadliwe, gdyż pod pojęciem "sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację programu" należy rozumieć ustalenie (wskazanie) na co środki takie zostaną wydatkowane, czyli innym słowem mamy tutaj do czynienia z planowaniem wydatków. W żadnym przypadku tego pojęcia nie można tutaj identyfikować z podaniem informacji na podstawie jakich dokumentów księgowo- finansowych środki te zostaną przekazane wykonawcom czynności objętych tym programem. Nie ulega wątpliwości, iż wydatkowanie środków finansowych zabezpieczonych na realizację programu musi odbywać się z uwzględnieniem reżimów związanych z finansami publicznymi, a ostatecznie znajdzie swoje odzwierciedlenie w sprawozdaniu finansowych z wykonanych zadań, w którym to jedną z podstawowych kategorii będzie podanie na co i w jakiej wysokości wydatkowano zaplanowane wcześniej środki finansowe, czyli mówiąc wprost zostanie przedstawiony sposób wydatkowania tych środków.

W ocenie Sadu powyższe wywody pozwalają w pełni na stwierdzenie, iż w przedmiotowej uchwale nie zawarto jednego z obligatoryjnych elementów programu, co były wystarczającą podstawą do wydania przez Wojewodę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność całej uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 27 marca 2014 r.

Niemnie jednak należało odnieść się również do pozostałych naruszeń prawa, w tym do istotnego naruszenia art. 11a ust. 1 u.o.z. w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zamieszczenie dziale I pkt 2 lit. b załącznika do uchwały, że sprawowanie opieki nad kotami wolno żyjącymi sprawuje się przez "podejmowanie interwencji oraz sprawowanie opieki nad bezdomnymi kotami w porozumieniu z Powiatowym Lekarzem Weterynarii [...]". Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Wojewody, iż w kompetencjach organu stanowiącego gminy nie leży wyznaczanie zakresu działania Powiatowej Inspekcji Weterynaryjnej, w tym także określania działań, które mają być realizowane w porozumieniu z powiatowym lekarzem weterynarii. Nie ulega wątpliwości Sądu, iż zasady, na których opiera się działalność państwowej jednostki budżetowej jaka jest powiatowa inspekcja weterynaryjna, nie mogą być kształtowane w przepisach wewnętrznych stanowionych przez organ stanowiący gminy.

Również za zasadne należało przyjąć stanowisko Wojewody co do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z. poprzez zamieszczenie w dziale I pkt 3 lit. a załącznika do uchwały zapisu, iż "czynności związane ze stałym odławianiem bezdomnych zwierząt podejmowane będą na pisemne lub telefoniczne zgłoszenie mieszkańców gminy lub z urzędu po stwierdzeniu faktu bezdomności zwierzęcia".

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Burmistrza, że zakwestionowany fragment uchwały nie narusza prawa, gdyż w oparciu o doświadczenie z lat ubiegłych Rada dokonała świadomego wyboru, iż najbardziej adekwatnym do sytuacji sposobem będzie podjęcie czynności odławiania na zgłoszenie, ale także podjęcie działania z urzędu dotyczących odławiania w każdej innej sytuacji bez zgłoszenia. Racje ma tutaj organ nadzoru twierdząc, że taka redakcja w sposób istotny narusza prawo, ponieważ zawiera nieuzasadnione ograniczenie obowiązku odławiania przez gminę bezdomnych zwierząt, gdyż realizację tego ustawowego zadania uzależnia od zgłoszenia dokonanego przez mieszkańca gminy (czyli wprowadza cenzus miejsca zamieszkania osoby zgłaszającej) bądź z urzędu, ale dopiero po stwierdzeniu (w jaki trybie?) faktu bezdomności zwierzęcia.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Wojewody co do istotnego naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z., a także art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 i ust. 5 u.s.g. poprzez zamieszczenie w dział I pkt 3 lit. e załącznika do uchwały zapisu "informacje o bezdomnych zwierzętach odłowionych z terenu gminy a przekazanych do schroniska dla bezdomnych zwierząt dostępne będą w Referacie Rolnictwa oraz na stronie internetowej Urzędu Miejskiego Wąsosza".

Zdaniem Sądu możliwość uzyskania informacji w referacie rolnictwa nie wkracza w ustawowe kompetencje organu wykonawczego gminy, gdyż po pierwsze- to na organie wykonawczym i jego jednostkach organizacyjnych spoczywa ciężar realizacji programu, w tym także obowiązek informowania o bezdomnych zwierzętach odłowionych z terenu gminy, po drugie- programy są uchwalane corocznie, a zatem nie występuje obawa znacznej dezaktualizacji struktury organizacyjnej urzędu gminnego.

Na zakończenie Sąd pragnie odnieść się do kwestii marginalnej niniejszej sprawy, co związane jest z nieistotnością stwierdzonego przez organ nadzoru naruszenia prawa, a mianowicie zaliczeniem w preambule załącznika do uchwały kotów wolno żyjących do zwierząt bezdomnych.

Przypomnieć trzeba, że w art. 4 u.o.z. zawarto definicje legalne określające znaczenie poszczególnych pojęć używanych w tejże ustawie, w tym w pkt 16 określenie "zwierząt bezdomnych" (zwierzęta domowe lub gospodarskie które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały), w pkt 17 określenie "zwierząt domowych" (zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza), zaś w

pkt 21 pojęcie "zwierząt wolno żyjących (dzikich)" (zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka).

Zwrócić należy uwagę, iż w przywołanym powyżej słowniczku nie zdefiniowano jako odrębny znaczeniowo termin "koty wolno żyjące", którego to określenia użyto w przywoływanych regulacjach art. 11a u.o.z., wskazując "opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie" jako jeden z obligatoryjnych elementów planu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zdaniem Sądu taki zabieg redakcyjny wskazuje bez wątpienia na zamysł ustawodawcy zaliczenia "wolno żyjących kotów" do kategorii zwierząt bezdomnych, a konkretnie zwierząt domowych, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka. W tej mierze Sąd w powyższym składzie podziela stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawartego w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Wr 612/12, iż zarówno układ redakcyjny ustawy o ochronie zwierząt, jak też sama definicja "zwierząt wolno żyjących (dzikich)", wedle której rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka, świadczą o tym, że kotów wolno żyjących nie można zaliczyć do kategorii "zwierząt wolno żyjących, czyli dzikich". Kot wolno żyjący, pomimo że co do zasady nie przebywa w najbliższym otoczeniu człowieka (w mieszkaniu, na terenie zabudowań, i.t.p.), nigdy nie stracił statusu zwierzęcia udomowionego. Tylko gwoli ciekawostki zoologicznej można podać, że kot domowy jest gatunkiem ssaka z rodziny kotowatych (łacińska nazwa Felis calus), udomowionym kilka tysięcy lat temu, zaś do kotów dzikich, żyjących w naturalnym środowisku na terenie Polski, zaliczyć można jedynie rysie i żbiki (także mieszańce żbików z kotami domowymi).

Mając powyższe uwagi na względzie, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.