Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1566/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2  ust. 1  pkt 12  lit. f oraz e
journal: Dz.U. 2007 nr 245 poz 1810
law: Rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób  niepełnosprawnych.
article: art. 53 ust. 3 pkt 1; art. 50; art. 44 ust. 3a
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Piotr Kraczowski (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Protokolant ref. staż. - Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. sprawy ze skargi T. N. na postanowienie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wydania zaświadczeń o pomocy de minimis. 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Zastępcy Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] stycznia 2010 r. [...]; 2. zasądza od Ministra Pracy i Polityki Społecznej na rzecz T. N. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

T. N. prowadzący Zakład Pracy Chronionej [...] z siedzibą w [...] (zwany dalej: skarżącym) 4 listopada 2009 r. zwrócił się do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej jako: PFRON) z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Postanowieniem z [...] stycznia 2010 r. Prezes Zarządu PFRON odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia na 13 października 2009 r., w kwocie 69.300,00 zł (16.415,97 euro) ze względu na brak związku poniesionych wydatków ze zmniejszeniem lub wyeliminowaniem ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności, co, jak podał, jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 245, poz. 1810 ze zm.; zwanego dalej: rozporządzeniem z 19 grudnia 2007 r.).

Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy postanowienie z [...] stycznia 2010 r. Uzasadniając podał, że w rozpatrywanym przypadku zakup urządzenia zwanego inspekcją kanalizacji nie wpływał w żaden sposób na zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności, a jedynie poprawiał jakość i komfort wykonywania pracy na określonym stanowisku niezależnie od tego, czy pracę wykonywał pracownik sprawny, czy też niepełnosprawny. Organ nie dostrzegł zatem związku pomiędzy dokonanym zakupem a celem jakiemu służy realizacja przygotowanych dla pracowników niepełnosprawnych indywidualnych programów rehabilitacji (IPR). Dalej organ podkreślił, że ze znajdującego się w materiale dowodowym IPR opracowanego dla Ryszarda Szczepanika wynikało, że spodziewanym rezultatem miały być: stała praca dla zainteresowanego, a także poprawa jakości prac w terenie, która obniży reklamacje i poprawi rentowność firmy. Zdaniem organu tego typu efekty, jakkolwiek niezmiernie ważne dla pracodawcy, nie mogły być utożsamiane z mającymi na celu zmniejszenie ograniczeń wynikających z niepełnosprawności pracownika. Organ podkreślił, iż wyłącznym celem opracowywanych indywidualnych programów rehabilitacji jest zmniejszenie lub wyeliminowanie ograniczeń zawodowych wynikających z niepełnosprawności pracownika. W konsekwencji organ uznał, iż zakup ww. urządzenia stanowił inwestycję pracodawcy dokonaną z pogwałceniem celu na jaki powinny zostać przeznaczone środki zgromadzone na realizację IPR pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych w Firmie [...], a także, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis.

W skardze na powyższe postanowienie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 218 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 k.p.a. musi bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych. Jest to postępowanie obejmujące czynności o charakterze materialno - technicznym. Organ administracji w tym wypadku "zaświadcza" o tym co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (por. art.218 § 1 k.p.a.), bez ich przetwarzania.

2. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego co do przeprowadzonej oceny dowodów oraz przekroczenie granic swobodnej oceny wniosku skarżącego. IPR zawiera opinie zakładowej służby zdrowia, doradcy zawodowego, które są sporządzone w sposób rzetelny i solidny, co znajduje oparcie w przeprowadzonej dogłębnie analizie, są prawidłowo i wyczerpująco uzasadnione a zatem wiążą organ orzekający w danej sprawie. Organ nie posiada wiedzy fachowej, specjalistycznej, która jest niezbędna do orzekania w przedmiocie zmniejszenia ograniczeń zawodowych. Wiedzę taką posiadają uprawnione osoby w jednostce opracowującej w tym zakresie indywidualny program rehabilitacji i znające specyfikę pracy w jednostce sporządzającej wniosek o zaświadczenie de minimis w ramach IPR.

3. Naruszenie zasad postępowania administracyjnego tzn. zasady legalności poprzez bezpodstawną odmowę realizacji prawa strony do otrzymania zaświadczenia o pomocy de minimis w sytuacji, gdy przepisy prawa przyznawały stronie to prawo.

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f) rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r., poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji nie stanowi kosztu realizacji IPR w celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych osoby niepełnosprawnej z zaburzeniem funkcji układu moczowego wynikających bezpośrednio z orzeczenia o niepełnosprawności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 października 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 1229/10 oddalił skargę.

W wyniku złożenia skargi kasacyjnej przez skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 335/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji. Sąd kasacyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący wnioskiem z 4 listopada 2009 r. ubiegał się o wydanie zaświadczenia, że pomoc publiczna udzielona jest z otrzymanej nadwyżki dofinansowania do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych. Tego rodzaju kwestie zostały uregulowane w ustawie z 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.; dalej: ustawy o rehabilitacji zawodowej). Powołana ustawa wprowadza różne formy pomocy osobom niepełnosprawnym, a także zróżnicowane formy pomocy dla osób zatrudniających osoby niepełnosprawne, w szczególności przez prowadzących zakład pracy chronionej. W zależności od form tej pomocy ustawodawca wyznacza różne podmioty do prowadzenia tych spraw (np. organy samorządu terytorialnego, organy Funduszu, organy administracji rządowej). Podmioty te realizują wyznaczone im zadania, stosując ustanowione przepisami prawa normy postępowania i załatwiają te sprawy w różnych formach prawnych. Jak wynika z art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej, fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych i posiada osobowość prawną. Fundusz jako państwowa osoba prawna nie został generalnie wyposażony w środki prawne właściwe organom administracji publicznej. Może korzystać z takich środków jako osoba prawna bądź też mogą z nich korzystać organy Funduszu tylko w przypadkach przewidzianych ustawą. Wskazać zatem należy, że z treści art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji zawodowej wynika, iż przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu spraw przez Fundusz, w zakresie nieuregulowanym w odrębnych przepisach, stosuje się przepisy k.p.a. Natomiast art. 45 ust. 4 tej ustawy stanowi, że "(...) minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego (...), zatwierdza statut określający organizację, szczegółowe zasady i tryb działania Funduszu, w tym jego organów". Z kolei w art. 50 i 51 ustawy o rehabilitacji zawodowej zostały zawarte regulacje dotyczące organów Funduszu, tj. Rady Nadzorczej i Zarządu. Natomiast w przepisie art. 53 tej ustawy uregulowano kwestie reprezentacji oraz upoważnień Funduszu. NSA zauważył, że Prezes Zarządu PFRON z mocy ustawy wykonuje określone kompetencje ale w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1). W ustawie o rehabilitacji zawodowej brak jednoznacznych regulacji wskazujących, który podmiot ma kompetencje do wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis, w przypadku gdy pomocą de minimis jest kwota wydatku poniesionego z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na ściśle określony cel. W takiej sytuacji istotne jest ustalenie w jakiej formie została uzyskana pomoc, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wyjaśnienie tej kwestii może nastąpić w drodze wykładni różnych przepisów ustawy czy też aktów wykonawczych. Stosowne regulacje w tym zakresie zawarte są w art. 26c, art. 31 czy też art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Przepisy te, jak i wskazane wyżej przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej odnoszące się do kompetencji Funduszu i jego organów oraz określające zasady i tryb działania Funduszu, jak i jego organów, nie były przedmiotem rozważań Sądu I instancji w związku z kwestią dotyczącą tego jaki podmiot był właściwy do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, iż przedmiotowe postanowienie wydał Prezes Zarządu PFRON. Strona skarżąca zarzuciła, że postanowienie to wydał Zastępca Prezesa Zarządu PFRON, do czego nie był upoważniony. Rzeczywiście w miejscu podpisu na postanowieniu widnieje pieczęć Zastępcy Prezesa Zarządu. Nie wynika jednakże z akt sprawy, jak zarzuca skarżący, że także w nagłówku postanowienia widnieje tego rodzaju zapis, gdyż w tym miejscu widnieje pieczęć o treści: "Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych". Ponieważ kwestie te nie były przedmiotem rozważań i ocen Sądu I instancji, zatem w powyższym zakresie sprawa wymaga ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu przedstawionego wyżej stanowiska. Wyjaśnienie powyższej kwestii wymaga analizy wskazanych wyżej przepisów, których Sąd I instancji nie brał pod uwagę wydając zaskarżony wyrok, a także części przepisów, których nie obejmowały zarzuty skargi kasacyjnej.

Następnie NSA odnosząc się do zarzutów dotyczących niedopełnienie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego na podstawie akt sprawy i brak uzasadnienia dlaczego wydatek na zakup urządzenia, które zmniejszy bariery zawodowe niepełnosprawnego pracownika nie może równocześnie poprawić komfortu pracy i przyczynić się do osiągnięcia przez pracodawcę lepszych wyników finansowych, stwierdził, że tak sformułowany i uzasadniony zarzut nie jest trafny. Zdaniem NSA Sąd I instancji przedstawił stan sprawy w sposób, który pozwala ocenić w trybie kontroli instancyjnej poprawność dokonanej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w kwestionowanym obecnie zakresie.

NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie niewłaściwego zastosowania prawa materialnego poprzez uznanie, że w przyjętym stanie faktycznym brak podstaw do zastosowania § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r., w sytuacji gdy w tym stanie faktycznym winien mieć zastosowanie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f tego rozporządzenia. NSA zwrócił uwagę, że rozporządzenie z 19 grudnia 2007 r. określiło w sposób szczegółowy między innymi rodzaje wydatków ze środków zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, w tym w ramach zasady de minimis warunki wykorzystania środków funduszu rehabilitacji, a także warunki tworzenia indywidualnych programów rehabilitacji, w tym skład i zakres działania komisji rehabilitacyjnej tworzącej te programy. Cały § 2 rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. poświęcony został określeniu rodzaju wydatków, na które przeznaczone są środki zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych. Wśród tych wydatków w pkt 12 lit. a-f ujęto finansowanie indywidualnych programów rehabilitacji, mających na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. W ramach tych celów finansowane są w szczególności koszty dostosowania miejsc pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności (§ 2 ust. 1 pkt 12 lit. e), ale także inne niż wymienione pod lit. a-e koszty ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji, o czym stanowi § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f. Treść tego ostatniego przepisu wskazuje, że katalog wydatków przewidzianych w ramach IPR, a finansowanych z funduszu rehabilitacji jest katalogiem otwartym mieszczącym wszystkie wydatki, które służą zmniejszeniu ograniczeń zawodowych wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z § 6 tego rozporządzenia warunkiem wykorzystania środków funduszu rehabilitacji na wydatki, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 12 jest opracowanie indywidualnego programu rehabilitacji. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 1480/11, w świetle unormowań zawartych w § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia odmowa uznania wydatków za pomoc de minimis mogłaby dotyczyć tylko tych wydatków, które nie byłyby objęte programem albo nie miałyby na celu zmniejszenia ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty. W wyroku tym NSA wskazał też, że takie okoliczności, iż zakup określonego sprzętu stanowi zwiększenie komfortu pracy, sprzyja poprawie warunków pracy niezależnie od tego czy pracę wykonuje pracownik w pełni sprawny, czy niepełnosprawny – nie stanowią w świetle § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. przesłanki negatywnej do objęcia wydatku programem indywidualnej rehabilitacji. Nie stanowi także przesłanki negatywnej fakt, że nie są to sprzęty o indywidualnym przystosowaniu do rodzaju niepełnosprawności. Istotne jest tylko to, czy objęte IPR przedmioty nadają się do tego, by służyć celowi zmniejszenia ograniczeń zawodowych osób niepełnosprawnych.

W ocenie NSA z powyższym stanowiskiem należy się zgodzić, zważywszy, że zgodnie z art. 69 Konstytucji RP osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej. Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 6 lutego 2007 r. (sygn. akt P 25/06 – OTK-A 2007/2/9) zwrócił uwagę, że pracodawcy zatrudniający osoby niepełnosprawne i świadczący na rzecz tych osób także inne pozapłacowe świadczenia rehabilitacyjne, wykonują zadania publiczne, z mocy art. 69 Konstytucji RP ciążące na państwie. Powierzenie wykonania tych zadań podmiotom niepublicznym jest zgodne z wyrażonymi w preambule do Konstytucji zasadami pomocniczości i solidarności. Powoduje to powstanie po stronie państwa pewnych obowiązków względem podmiotów "wyręczających" je w wykonywaniu zadań publicznych. Z ekonomicznego punktu widzenia określona w ustawie o rehabilitacji zawodowej pomoc świadczona przez państwo pracodawcom zatrudniającym osoby niepełnosprawne oznacza wyrównanie szans rynkowych tych pracodawców w konkurencji z innymi, zatrudniającymi osoby zdrowe, w pełni zdolne do pracy i przez to bardziej wydajne. Nie ma zatem podstaw do rozumienia art. 69 Konstytucji RP tylko jako podstawy bezpośredniej relacji pomiędzy państwem a osobami niepełnosprawnymi. Przepis ten chroni niepełnosprawnych również przed naruszeniem ich praw w sposób pośredni, nawet ukryty.

Mając na uwadze powyższe NSA stwierdził, że Sąd I instancji akceptując stanowisko organów, które ustaliły, że brak jest podstaw do obciążenia zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych kwotą wydatkowaną na cele inwestycyjne oraz do wydania zaświadczenia o pomocy de minimis, uznał, iż w sprawie brak podstaw do zastosowania § 2 ust. 1 pkt 12 lit. e rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. Powołany przepis dotyczy finansowania kosztów dostosowania miejsca pracy i stanowiska pracy do potrzeb wynikających z rodzaju i stopnia niepełnosprawności. Natomiast skarżący zarzucił, że wystąpił o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis na podstawie § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. Przepis ten stanowi, że środki funduszu rehabilitacji przeznacza się na indywidualne programy rehabilitacji, mające na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych, w ramach których są finansowane koszty inne ponoszone w ramach realizacji programów rehabilitacji. Sąd I instancji podkreślił, iż organy orzekające nie zakwestionowały ustaleń IPR dotyczących konieczności zmiany rodzaju pracy przez R. S. ze względu na jego schorzenie utrudniające pracę na dotychczasowym stanowisku. Sąd zauważył też, że zgodnie z opinią doradcy zawodowego zawartą w IPR praca na urządzeniu do inspekcji kanalizacji zapewnia pracownikowi pełen komfort przy spełnianiu potrzeb fizjologicznych, a także umożliwi mu poczucie większej wartości osobistej oraz faktyczne zwiększenie jego przydatności zawodowej, zaś zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji zlikwiduje dla pracownika barierę zawodową – wyjazdy w teren obcym transportem. Zdaniem skarżącego poniesiony wydatek na zakup urządzenia do inspekcji kanalizacji spełnia przesłanki z § 2 ust. 1 pkt 12f rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r., gdyż zgodnie z IPR służy zmniejszeniu ograniczeń zawodowych niepełnosprawnego pracownika poprzez stworzenie nowego technologicznie stanowiska pracy dla dalszego zatrudnienia tego pracownika. Jednakże Sąd I instancji nie rozważał czy treść IPR tegoż pracownika niepełnosprawnego służy celowi określonemu w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. Powołany przepis, jak wynika z powyższych rozważań, zezwala na wydatkowanie środków na inne koszty ponoszone w ramach realizacji programu rehabilitacji zawodowej, o ile koszty te będą miały na celu zmniejszenie ograniczeń zawodowych i będą objęte tym programem. Zatem ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji powinien ocenić zasadność poniesienia przedmiotowego wydatku w ramach IPR oraz pod kątem zmniejszenia ograniczeń zawodowych pracownika niepełnosprawnego przy uwzględnieniu regulacji zawartych w § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy strony pozostały przy dotychczasowych stanowiskach w sprawie.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W oparciu o treść art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej: p.p.s.a.) – sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając niniejszą sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest zatem wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 335/11 wydanym w następstwie skargi kasacyjnej strony skarżącej.

NSA zwrócił uwagę na konieczność rozpatrzenia niniejszej sprawy pod kątem dwóch problemów, po pierwsze – kwestii uprawnień do podpisania postanowienia I instancji z 11 stycznia 2010 r. przez Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON i w istocie wydania przez niego tego postanowienia, a druga kwestia – dotyczyła braku rozpoznania tej sprawy w oparciu o przesłankę z § 2 ust. 1 pkt 12 lit. f rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. w sprawie zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych, a nie tylko literki "e".

NSA przy ustaleniu właściwości podmiotu do wydania zaświadczenia de minimis wskazał, że Prezes Zarządu PFRON z mocy ustawy wykonuje określone kompetencje ale w ściśle określonym zakresie (przykładowo art. 26a ust. 8, art. 26c ust. 4, art. 49 ust. 1). W ustawie o rehabilitacji zawodowej brak jednoznacznych regulacji wskazujących, który podmiot ma kompetencje do wydawania zaświadczeń o pomocy de minimis, w przypadku gdy pomocą de minimis jest kwota wydatku poniesionego z zakładowego funduszu rehabilitacji osób niepełnosprawnych na ściśle określony cel. W takiej sytuacji istotne jest ustalenie w jakiej formie została uzyskana pomoc, której dotyczy wniosek o wydanie zaświadczenia o pomocy de minimis. Wyjaśnienie tej kwestii może nastąpić w drodze wykładni różnych przepisów ustawy czy też aktów wykonawczych. Stosowne regulacje w tym zakresie zawarte są w art. 26c, art. 31 czy też art. 33 ustawy o rehabilitacji zawodowej. Przepisy te, jak i wskazane wyżej przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej odnoszące się do kompetencji Funduszu i jego organów oraz określające zasady i tryb działania Funduszu, jak i jego organów.

Sąd badając powyższe przepisy uznał, że brak jest w nich zapisów, które uprawniałby Zastępcę Prezesa Zarządu PFRON do wydania a tym samym podpisania we własnym imieniu – jedynie na podstawie powołania – postanowienia I instancji. W związku z powyższym w sprawie doszło do naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 1 oraz art. 50 ustawy o rehabilitacji w związku z art. 2 pkt 12 i art. 5 ust. 3 ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, polegający na przyjęciu kompetencji Zastępcy Prezesa Zarządu PFRON do wydania postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o pomocy de minimis. W zakresie wydania zaświadczeń o pomocy de minimis mają zastosowanie przepisy zawarte w dziale VII k.p.a. Wynika to z art. 44 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, który nakazuje stosować przy rozstrzyganiu spraw przez Fundusz przepisów k.p.a. w zakresie nieuregulowanym przepisami odrębnymi. W sprawie wydawania zaświadczeń przez Fundusz nie ma przepisów odrębnych, które zmieniałyby zasady wynikające z art. 217 i nast. k.p.a. Konsekwencją takiego stwierdzenia musi być przyjęcie reguły zgodnej z art. 217 § 1 k.p.a., że zaświadczenia wydaje organ administracji. Skutkiem przyjęcia tej reguły jest stanowisko, zgodnie z którym organem administracji nie jest Zarząd PFRON, który jest organem Funduszu stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy o rehabilitacji, ale jest nim Prezes Zarządu PFRON, bo ten podmiot na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy o rehabilitacji reprezentuje Fundusz na zewnątrz. Słusznie wskazuje zatem skarżący, że należy zdecydowanie odróżnić możliwość działania Funduszu w obszarze prawa publicznego od zasad składania oświadczeń w sprawach majątkowych. Ustawowe umocowanie każdego z zastępców Prezesa do samodzielnego składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych nie może być utożsamiane z przyznaniem atrybutu do działań w sferze władczej, w której Fundusz realizuje prawem określone kompetencje.

Zatem organem administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym jest Prezes PFRON, co wynika z treści art. 53 ust. 1 ustawy o rehabilitacji i znajduje potwierdzenie w treści tych przepisów tej ustawy, które jednoznacznie wskazują na Prezesa jako organ władny wydać decyzję w sprawie wpłat lub ich umorzenia, czy egzekucji (np. art. 49, art. 49b ustawy o rehabilitacji). Pismo takie mógł więc podpisać jedynie Prezes Zarządu PFRON bądź też jego Zastępca ale tylko działający z upoważnienia, jak wynika z akt administracyjnych sprawy i samej treści postanowienia z 2010 r. takiego postanowienia nie posiadał. Zatem Zastępca Prezesa Zarządu PFRON nie może być uznany za organ administracji w rozumieniu przepisów ustawy o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej. Zdaniem Sądu przepis art. 53 ust. 3 ustawy o rehabilitacji nie stanowi podstawy do wydania takiego postanowienia, ponieważ dotyczy wyłącznie składania oświadczeń w zakresie praw i obowiązków majątkowych Funduszu, przez co należy odczytywać zarządzanie tym w stosunkach cywilnoprawnych a nie administracyjnych jako organ. Powyższe stanowiska zostało potwierdzone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1168/11 (pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych powodów wydanie postanowienia przez Zastępcę Prezesa Funduszu i działanie tego podmiotu bez jego upoważnienia musi być uznane jako działanie przez podmiot niewłaściwy, co w konsekwencji skutkuje stwierdzeniem, że postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostało z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie właściwości wydania postanowienia). Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie stwierdza nieważność postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Stwierdzenie tych okoliczności musiało prowadzić do uchylenia także postanowienia II instancji utrzymującego w mocy postanowienia I instancji.

Sąd odnosząc się do kwestii merytorycznej samej zasadności odmowy wydania zaskarżonego postanowienia wskazuje, że w zaskarżonych postanowieniach organ nie wskazał konkretnej literki § 2 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia z 19 grudnia 2007 r. Z treści tych postanowień wnioskować można, że organ rozpatrywał jedynie wniosek skarżącego pod kątem przesłanek z literki "e" (dostosowania miejsca pracy), a nie "f" (innych form rehabilitacji). Tymczasem skarżący od początku we wniosku wskazywał, że chodzi mu od wydanie zaświadczenia na podstawie literki "f". W związku z tym rozpatrując ponownie sprawę wniosku organ rozpatrzy ją zgodnie z żądaniem skarżącego, przy czym weźmie także pod uwagę rozważania poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 335/11.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.