Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 557/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 48
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Protokolant: Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 roku sprawy ze skargi A. S. i L. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku - oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. i L. S., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] o nakazie rozbiórki.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] – na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ze zm.) – nakazał L. S. rozbiórkę budynku przy ul. A w Ł. o wymiarach ścian zewnętrznych

5 x 5 m i wymiarach dachu

7,8 x 9 m, usytuowanego bliżej północno – zachodniej granicy nieruchomości (po lewej stronie, patrząc od ul A) wraz z zewnętrznymi instalacjami, tj. elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe.

Kwestionując powyższą decyzję A i L. S. wnieśli odwołanie zarzucając, że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że wybudowano inny obiekt niż objęty zgłoszeniem, nieprawidłowo ustalił powierzchnię zabudowy oraz powołał się na przepisy Polskiej Normy, które nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego.

Po rozpoznaniu odwołania,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przywołaną wcześniej decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż odwołujący w dniu 13 października 2009 roku dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego przeznaczonego na działania związane z gospodarką leśną o powierzchni zabudowy do 25 m2. Następnie, w dniu 22 grudnia 2009 roku inwestorzy dokonali zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 25 m2. Do obu zgłoszeń załączona została ta sama mapa z tą samą lokalizacją budynku. Z informacji uzyskanych od Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. wynika, że prowadzi on postępowania w związku ze stwierdzeniem wyłączenia gruntów z produkcji leśnej z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 909 ze zm., dalej jako: "u.o.g.r."). W dniu [...] organ powiatowy przeprowadził oględziny stwierdzając, że na nieruchomości przy ul. A znajdują się dwa budynki gospodarcze wolnostojące. Jeden z budynków – po lewej stronie patrząc od ul. A, ma dwa pomieszczenia sanitarne, w którym zamontowane są sedes i umywalka, drugie pomieszczenie służy do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych i przechowywania materiałów ogrodniczych. Ustalono, że budynki wybudowano na podstawie zgłoszenia z dnia 12 października 2009 roku i z dnia 22 grudnia 2009 roku, które zostało przez organ administracji architektoniczno – budowlanej przyjęte z projektem zagospodarowania działki. Powierzchnia zabudowy nie przekracza 25 m2, a co za tym idzie jest zgodna z warunkami zgłoszenia. Na podstawie porównania szkiców stanowiących załącznik do zgłoszenia ze stanem rzeczywistym organ stwierdził, że w trakcie budowy zostały wprowadzone odstępstwa od warunków zgłoszenia: zmieniono spadek dachu, zwiększono powierzchnię dachu, wykonano dodatkowe otwory okienne w ścianach zewnętrznych, ocieplono przegrody zewnętrzne, wykonano wokół budynku taras w konstrukcji drewnianej mniej więcej o wymiarach zewnętrznych dachu. Taras jest wykonany na legarach pokrytych deską podłogową i nie jest trwale związany z gruntem, legary są wsparte punktowo, betonowo. L. S. oświadczył do protokołu, że nie występował z innym zgłoszeniem lub wnioskiem o wydanie pozwolenia.

Przy piśmie z dnia 10 grudnia 2012 roku Prezydent Miasta Ł. przekazał wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru między ulicami: A, B i C, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 24 maja 2000 roku, z których wynika, że nieruchomość znajduje się w obszarze objętym ochroną – zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "A" ustanowionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009 roku. Jednocześnie poinformowano, że w archiwum organu nie ma dokumentów związanych z wykonaniem robót budowlanych na nieruchomości przy ul. A 38. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działka nr ewid. 215/1, na której wzniesiono budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym – zgodnie z § 8 ust. 1 uchwały – obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy nowej oraz zakaz rozbudowy i przebudowy istniejącej, z tym, że zakaz nie dotyczy działań związanych z gospodarka leśną.

Naczelnik Leśnictwa Miejskiego w Zarządzie Zieleni Miejskiej w Ł. przekazał do organu odpis decyzji nr [...] z dnia [...] ustalającej do wykonania przez właściciela lasu na nieruchomościach oznaczonych nr ewid. 215/1 i 215/2, w obszarze których wyodrębniono wydzielenie leśne oznaczone symbolem [...] określone zadania z zakresu gospodarki leśnej. Jednocześnie poinformowano, że las na działce przy ul. A objęty został ustaleniami dokumentacji z zakresu urządzenia lasu w formie inwentaryzacji stanu lasu na dzień 1 stycznia 2004 roku.

W tak ustalony stanie faktycznym organ powiatowy, decyzją z dnia [...] nakazał L. S. rozbiórkę budynku przy ul A w Ł. o podanych wymiarach, usytuowanego bliżej północno – zachodniej granicy nieruchomości (po lewej stronie, patrząc od ul. A) wraz z zewnętrznymi instalacjami elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe.

Organ odwoławczy wskazał następnie, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru budowy wolnostojących budynków gospodarczych z przeznaczeniem na działania związane z gospodarką leśną, co wynika z rejestrów elektronicznych właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej. Z rejestrów nie wynika, by po rozpatrzeniu zgłoszeń wydana została decyzja o sprzeciwie. Jednocześnie w archiwach nie odnaleziono żadnych dokumentów dotyczących omawianych zgłoszeń. Do dnia 1 stycznia 2010 roku w rejestrach elektronicznych nie odnotowywano faktu cofnięcia zgłoszenia. Jak zatem przyjął organ, nie można wykluczyć, że nie dokonano skutecznych prawnie zgłoszeń, jednakże jako że z przyczyn leżących po stronie organów nie ma możliwości zweryfikowania tej tezy, organ przyjął, że zgłoszenia zostały skutecznie dokonane.

W świetle art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, na budowę wolnostojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, wymagane jest dokonanie zgłoszenia zamiaru ich budowy. Analogiczne unormowanie dotyczy gospodarczych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy rozpiętości konstrukcji nie większej niż 4,80 m, przeznaczonych wyłącznie na cele gospodarki leśnej i położonych na gruntach leśnych Skarbu Państwa (art. 29 ust. 1 pkt 13 Prawa budowlanego).

Jakkolwiek grunt, na którym znajduje się budynek przeznaczony jest na cele gospodarki leśnej, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to – w ocenie organu – nie ulega wątpliwości, iż zgodnie z przepisem art. 29 ust. 1 pkt 13 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tylko gospodarcze obiekty budowlane na gruntach leśnych Skarbu Państwa są zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Skoro działka nr ewid. 215/1 jest własnością prywatną, to nie znajduje zastosowania wskazana norma.

Wynika z powyższego – jak napisał organ – że bez pozwolenia na budowę inwestor mógłby zrealizować jedynie budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m2, przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej (§ 8 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w pełni podzielił pogląd organu pierwszej instancji dotyczący gospodarki leśnej i zakazu realizacji budowy niezwiązanej z gospodarką leśną. Pojęcie "gospodarka leśna" oznacza – zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 roku o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 2100 ze zm.) – działalność leśną w zakresie urządzenia, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nie przerobionym.

Nie sposób uznać, w świetle ustalonych przez organ pierwszej instancji okoliczności, że którykolwiek z budynków na nieruchomości stanowiącej własność odwołujących służy gospodarce leśnej. W czasie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] pomieszczenia budynku zostały określone jako sanitariat i pomieszczenie służące do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów ogrodniczych. Przy czym nie tylko nie można uznać, że budynek ten służy gospodarce leśnej, ale i funkcja gospodarcza budynku budzi wątpliwości w kontekście jego wykończenia tj. ocieplenia, wykończenia w środku płytą karton – gips, okładziny podłogi z paneli. Również uwidocznione na materiale fotograficznym zestawy mebli ogrodowych, zaś na zdjęciach pozyskanych z MapsGoogle, zabawki dziecięce w postaci domku ogrodowego, konia na biegunach, hamaka wskazują, że obiekt wykorzystywany jest jako budynek letniskowy. Przyjmując jednak wskazywaną przez inwestora funkcję obiektu, tj. gospodarczą, organ dostrzegł, że budowa budynku gospodarczego na podstawie zgłoszenia dotyczy wyłącznie budynku wolnostojącego, parterowego, o powierzchni zabudowy do 25 m2 z zastrzeżeniem ograniczenia ilości takich budynków do dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki.

Normy Prawa budowlanego, jak i przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422), nie zawierają definicji powierzchni zabudowy. Jednakże w ocenie organu definicję tę można wyprowadzić z przepisów definiujących inny charakterystyczny parametr obiektu budowlanego, tj. kubaturę. W § 3 pkt 24 rozporządzenia wskazano, że do kubatury brutto wlicza się kubaturę przejść, prześwitów i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz przekrytych części zewnętrznych budynku, takich jak: loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Skoro kubatura budynku stanowi iloczyn jego wysokości (bądź części) i zajętej przez budynek powierzchni gruntu, to powierzchnię tę można utożsamić z powierzchnią zabudowy. Dodatkowo definicję "powierzchni zabudowy" zawiera Norma PN-ISO 9836:1997 – Tytuł: Właściwości użytkowe w budownictwie – Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych Grupa ICS: 91.010.01. Zdaniem organu, niezdefiniowanemu w Prawie budowlanym pojęciu "powierzchnia zabudowy" należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 ww. Normy powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy). Zewnętrzne krawędzie budynku nie są tożsame z zewnętrznymi krawędziami ścian budynku. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się zadaszenia nad wejściem, zadaszenia schodów, którego konstrukcja w całości opiera się na elementach konstrukcyjnych budynku, a nie na słupach zakotwionych w gruncie.

Reasumując organ napisał, że nie można uznać, by zrealizowany faktycznie budynek posiadał powierzchnię zabudowy mniejszą niż 25 m2, a tym samym objęty był zwolnieniem z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powierzchnia zabudowy tego budynku wynosi ok. 65,70 m2, a tym samym przekracza ponad dwukrotnie ustawowo określony limit. Dlatego organ przyjął, że inwestor wybudował obiekt, który funkcją oraz powierzchnią zabudowy nie odpowiada zgłoszeniu.

Co do zasady zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 Prawa budowlanego, nawet jeżeli faktycznie zrealizowany obiekt odbiega od obiektu, którego zamiar wykonania zgłoszono. Jednak zakaz ten nie dotyczy sytuacji kiedy rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę. W sprawie usytuowanie obiektów na nieruchomości i ich faktyczny charakter służyły nie tylko obejściu przepisów dotyczących konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale też stanowi próbę obejścia obowiązujących przepisów, które mają za zadanie ochronę gruntów leśnych. Inwestor zgłosił zamiar realizacji zamierzenia budowlanego, które z formalnego punktu widzenia nie sprzeciwiało się przepisom prawa, ale w rzeczywistości zmierzało do osiągnięcia celów zakazanych przez prawo. Do tego rodzaju postępowania nie znajduje zastosowania przepis art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem organu, także przywołana w odwołaniu decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nakładająca zadania z zakresu gospodarki leśnej jest dowodem na intencjonalne działania inwestora. Z działki zostały usunięte wszystkie drzewa w pobliżu budynków, w wyniku czego wydzielona została część rekreacyjna, na której nie dokonano zalesienia (teren obsiany jest trawą z obwódką z krzewów ozdobnych i kory). Tym samym – zdaniem organu – prawidłowe było zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Jednak prowadząc postępowanie w omawianym trybie należy w pierwszej kolejności zbadać możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Z uwagi na to, że budowa niezgodna jest z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 8 ust. 1 przewiduje zakaz wprowadzania zabudowy nowej oraz zakaz rozbudowy i przebudowy istniejącej, który nie dotyczy wyłącznie działań związanych z gospodarką leśną), niemożliwa była legalizacja obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że pojęcie powierzchni zabudowy pomimo braku definicji legalnej, powinno być rozumiane w sposób wynikający z języka specjalistycznego, jakim jest język budowlany, nie zaś języka prawa podatkowego. Rozumienie powierzchni zabudowy przedstawione w odwołaniu sprowadzałoby się do przyzwolenia na zadaszenie nawet całej nieruchomości, o ile nie jest ono ograniczone przegrodami budowlanymi. Tymczasem chociażby z treści art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zakresie dotyczącym wiat (rozumianego jako zadaszenie wsparte na słupach) wynika, że w formie zgłoszenia dopuszczalna jest jedynie realizacja wiat o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m2. Dalej ustosunkowując się do argumentacji dotyczącej braku fundamentowania tarasu budynku, który jest wsparty na podporach położonych na ziemi i jest rozbieralny (np. do celów konserwacyjnych), organ zaakcentował, że jakkolwiek elementami koniecznymi zaliczenia obiektu budowlanego do kategorii budynków jest jego trwałe związanie z gruntem i wydzielenie z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadanie fundamentów i dachu, to cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, uniemożliwiającym jego zniszczenie, przesunięcie, przemieszczenie na inne miejsce. Nie ma zatem znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję.

W skardze na powyższą decyzję A. S. i L. S. wskazali na naruszenie:

- art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i art. 8 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu dowodów niezbędnych dla dokładnego zbadania stanu faktycznego;

- art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego przez błędną interpretację i zastosowanie;

- art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przez błędną interpretację;

- art. 6 pkt 1 ustawy o lasach poprzez błędną interpretację;

- sprzeczność z zasadami państwa prawa w szczególności przez działanie organu sprzeczne z art. 87 ust. 1 i 2 oraz 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji.

Z opisanych powodów autorzy skargi wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania według norm przepisanych, w tym kosztami zastępstwa radcowskiego.

W motywach skargi jej autorzy podkreślili, że organy stanęły na stanowisku, że z obowiązujących przepisów prawa, w tym w szczególności z art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz § 8 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że skarżący mogliby bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę zrealizować budynek gospodarczy o powierzchni zabudowy nie większej niż 25 m2, przeznaczony wyłącznie na cele gospodarki leśnej. Organy uznały, że inwestor zrealizował obiekt nie związany z gospodarką leśną o czym świadczy wyposażenie obiektu (sanitariat, panele) oraz zabawki znajdujące się przed budynkiem. Pogląd organów w tym zakresie – zdaniem skarżących – jest dowolny, bowiem organ nie udowodnił, że budynek nie został zrealizowany w celach niezwiązanych z gospodarką leśną w zakresie urządzenia, ochrony, zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększenia zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, kory, sprzedaży tych produktów w stanie nieprzerobionym. Tymczasem ustawa o lasach nie wprowadziła wymogów technicznych dla danego obiektu w ten sposób, że zakazano aby budynek związany z gospodarką leśną był wyposażony w media zgodnie z wymogami cywilizacyjnymi XXI wieku i zasadami ochrony środowiska, ani też nie zakazała wykonywania obowiązków w zakresie gospodarki leśnej w obecności pozostałych członków rodziny np. dzieci, czemu kwestionowane zabawki mogą służyć. Uporządkowane i estetyczne otoczenie budynku nie stoi w sprzeczności z żadnym zakazem ustawowym. Zaniechanie przez organ realizacji obowiązków ustawowych, polegających na kontroli czy budynek faktycznie służy gospodarce leśnej, prowadzi do absurdalnych wniosków, że skarżący pobudowali obiekty letniskowe w odległości kilkunastu metrów od domu jednorodzinnego, w bliźniaczych okolicznościach przyrodniczych.

Jak wynika z załączonego do skargi materiału dowodowego skarżący wykonali budynek w celach gospodarki leśnej i cele te realizują. Skarżący są właścicielami działek obejmujących obszar leśny, systematycznie prowadzą na tym obszarze czynności i realizują zadania, które na nich nakłada obowiązujące prawo.

Odnosząc się natomiast do twierdzenia organu, iż budynek wykonany został z przekroczeniem maksymalnej kubatury, co świadczy, że rzeczywistym zamiarem inwestora jest obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę, skarżący napisali, że taki pogląd organów rażąco naruszona prawo. Skarżący dokonali zgłoszenia realizacji budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m2, a organ administracji architektoniczno – budowlanej nie zgłosił sprzeciwu. Organ następnie ustalił, że faktycznie został wykonany budynek o wymiarach ścian zewnętrznych

5 x 5 m i wymiarach dachu

7,8 x 9 m. Przy zastosowaniu sposobu i techniki ustalania wymiaru budynku przez organ, przekroczenie maksymalnej powierzchni budynku nastąpiło wyłącznie w powierzchni dachu, wystającego nieznacznie poza jego obręb. Inwestor dokonał zadaszenia również części zewnętrznej, aby zachować porządek i estetykę obiektu. Tymczasem organ stwierdził, że skarżący dokonał samowoli budowlanej, a wystający daszek ewidentnie świadczy o zamiarze obejścia prawa, co uzasadnia nakaz rozbiórki całego budynku. Takie stanowisko – w ocenie skarżących – jest dowolne. Skarżący wykonali budynek w najlepszej wierze, podstawą zgłoszenia było ustalenie, że powierzchnia zabudowy będzie wynosiła 25 m2. Z porównania pojęć użytych przez ustawodawcę wynika, że definicje zastosowane przez organy nie mogą tu mieć zastosowania. Czym innym jest bowiem "powierzchnia budynku", a czym innym jego "kubatura". Z uwagi na to, że ani Prawo budowlane, ani rozporządzenie, nie zawierają definicji legalnej "powierzchni zabudowy", to winny tu mieć zastosowanie definicje stosowane w języku polskim. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego powierzchnia określa obszar mierzony po zewnętrznych stronach, kubatura natomiast określa objętość budynku. Oprócz wspomnianego rozporządzenia, pojęcie "powierzchnia zabudowy" zawierają także inne przepisy wykonawcze. I tak, zgodnie z § 63 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1034), przez powierzchnię zabudowy rozumie się pole powierzchni figury geometrycznej określonej przez kontur, a do powierzchni zabudowy nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu; powierzchni elementów drugorzędnych np. daszków, występów dachowych. W sprawie – zdaniem skarżących – należy zatem albo założyć racjonalność ustawodawcy, ustalającego kryteria dla zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyłącznie poprzez jednoznaczne określenie "powierzchni zabudowy", co przy braku definicji ustawowej określa wyłącznie to co kryterium to oznacza w języku polskim, albo też przyjąć niespójność prawa i nieracjonalność ustawodawcy. W takim jednak przypadku możliwa jest wyłącznie taka interpretacja prawa, która prowadzi do rozstrzygnięć wyłącznie na korzyść obywatela. Tylko takie postępowanie może pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa.

Uzasadniając swoje stanowisko dotyczące przyjętej interpretacji ustawowego pojęcia "powierzchni zabudowy" jako "kubatury brutto" organ przywołał polską normę PN-ISO-9836:1997, co – zdaniem autorów skargi – nie znajduje uzasadnienia. Zgodnie z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP do źródeł prawa nie zalicza się dokumentów normalizacyjnych w postaci Polskich Norm.

Brak definicji ustawowych i niejednolite orzecznictwo w omawianym przedmiocie powinny być okolicznością, dla której decyzje organów obu instancji winny być uchylone w całości. Stosowanie bowiem przez organy dowolnie ustalonej lub wybranej interpretacji prawa narusza art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, czyli zasadę równości stron wobec prawa.

Zgodnie z art. 7 K.p.a. organ powinien załatwić sprawę zgodnie ze słusznym interesem obywatela, zatem nie jest uprawnione doszukiwanie się przez organ na siłę argumentów świadczących o "obejściu prawa". Skarżący jest pracownikiem naukowym Politechniki [...], a przedstawiona w aktach sprawy oraz w załącznikach do skargi procedura i czynności jakich dokonywał w celu wywiązania się z obowiązków wobec prawa jednoznacznie wskazują, że jest osobą niezwykle rzetelną i uczciwą. Jeżeli zatem w ostatecznej decyzji organ orzeknie o rozbiórce budynku i to w całości, a nie ewentualnie w części dachu, to będzie to wynik nie jego nienależytego postępowania, ale wyłącznie braku kompetencji oraz niespójności i niejednoznaczności prawa. Nadużyciem jest także używanie w decyzjach niezasadnych, pejoratywnych określeń, podważających rzetelność i uczciwość obywatela.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] w sprawie nakazu rozbiórki budynku usytuowanego przy ul. A w Ł. o wymiarach ścian zewnętrznych

5 x 5 m i wymiarach dachu

7,8 x 9 m, usytuowanego bliżej północno – zachodniej granicy nieruchomości (po lewej stronie, patrząc od ul A) wraz z zewnętrznymi instalacjami, tj. elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym na dzień budowy spornych obiektów), zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Istotne dla sprawy jest również to, że nieruchomość, na której zlokalizowano inwestycję stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania znajduje się w obszarze objętym ochroną – zespołu przyrodniczo – krajobrazowego "A" ustanowionego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 27 maja 2009 roku. Natomiast z § 8 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru między ulicami: A, B i C, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 24 maja 2000 roku, wynika, że działka, na której wzniesiono przedmiotowy budynek znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...], na którym obowiązuje zakaz wprowadzania zabudowy nowej oraz zakaz rozbudowy i przebudowy istniejącej. Zakaz nie dotyczy działań związanych z gospodarką leśną.

Na gruncie takiego stanu prawnego skarżący dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego przeznaczonego na działania związane z gospodarką leśną o powierzchni zabudowy do 25 m2 w dniu 13 października 2009 roku i zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczego wolnostojącego o powierzchni zabudowy do 25 m2 w dniu 22 grudnia 2009 roku. Do obu zgłoszeń załączona została ta sama mapa, wskazująca na tę samą lokalizację budynków. Jednakże dokonując oględzin w dniu [...] na przedmiotowej nieruchomości Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, że na nieruchomości zostały wybudowane dwa budynki gospodarcze wolnostojące. Jeden z budynków "po lewej stronie patrząc od ul. A", ma dwa pomieszczenia sanitarne, w którym zamontowane są sedes i umywalka, drugie pomieszczenie służy do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych i przechowywania materiałów ogrodniczych. Z zestawienia szkiców stanowiących załącznik do zgłoszenia ze stanem rzeczywistym stwierdzono, że wybudowany budynek ma inny spadek dachu, zwiększoną powierzchnię dachu, wykonane dodatkowe otwory okienne w ścianach zewnętrznych, ocieplone przegrody zewnętrzne, a wokół budynku znajduje się taras w konstrukcji drewnianej, wykonany na legarach pokrytych deską podłogową.

Zbliżenie obu wybudowanych budynków (odległość między nimi wynosi ok. 20 cm) i połączenie dachów za pomocą folii, ocieplenie ścian, wyposażenie w infrastrukturę techniczną typową dla domu mieszkalnego (letniskowego), zainstalowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości, a także wyłożenie podłóg panelami, a w łazience – wyłożenie ścian i podłóg glazurą i terakotą, daje podstawy do twierdzenia, że zamiarem inwestora nie było wybudowanie dwóch budynków gospodarczych o powierzchni do 25 m2 każdy, lecz takie wybudowanie dwóch budynków, aby w sposób kompleksowy mogły być one użytkowane jako jeden obiekt mieszkalny (letniskowy). O takiej funkcji musi świadczyć także zawarcie umowy na dostawę wody z A sp. z o.o., w której wskazano jako cel poboru wody "gospodarstwo domowe" oraz liczbę osób zamieszkałych: 2. Zarówno wyposażenie budynków, na które zwróciły uwagę organy nadzoru budowlanego, jak i fakt, że skarżący dokonał wycięcia części drzew na nieruchomości tworząc z działki leśnej działkę de facto rekreacyjną w ocenie tut. Sądu jednoznacznie wskazują, że intencją inwestora było wybudowanie nie budynku gospodarczego związanego z gospodarką leśną, lecz budynku mieszkalnego (letniskowego).

Poza sporem pozostaje fakt, że skarżący dysponuje decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o ustaleniu zadań z zakresu gospodarki leśnej, na podstawie której uprawniony był do dokonywania cięć sanitarnych. Powyższa decyzja zezwalała na wycięcie w okresie 10 lat drzew martwych i obumierających i pozyskania z tego tytułu 16 m3 drewna. Z akt sprawy wynika jednak, że już w marcu 2009 roku skarżący dokonał wycinki drzew pozwalającą na uzyskanie 9,03 m3 drewna, w 2012 roku – 0,84 m3, a w 2016 – 16,08 m3, czyli łącznie 25,95 m3. Przekroczenie dozwolonego limitu wywołało ten skutek, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...]. Jednocześnie skarżący nie dokonali w miejsce wycinanych drzew nowych nasadzeń, czyniąc z części działki leśnej trawnik. W konsekwencji już w dniu [...] Dyrektor Leśnictwa Miejskiego stwierdził, że skarżący rozpoczął inne niż leśne użytkowanie części gruntu leśnego.

Niezależnie od powyższego nie sposób uznać, że jest to budynek związany z gospodarką leśną, gdyż samo tylko umieszczenie w budynku grabi i taczki nie świadczy o takim przeznaczeniu budynku, zwłaszcza, jeśli wziąć pod uwagę, że skarżący był zawiadomiony o terminie oględzin.

Całokształt okoliczności ustalonych w sprawie w ocenie tut. Sądu przemawia za uznaniem, że intencją inwestora już w momencie dokonywania zgłoszenia robót budowlanych nie było wybudowanie budynku gospodarczego, lecz budynku o przeznaczeniu mieszkalnym – letniskowym.

Powyższe ustalenie, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek letniskowy ma o tyle istotne znaczenie, iż zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której w tym przypadku inwestor nie uzyskał, a budowa budynku letniskowego nie figuruje w zamkniętym katalogu wyłączeń od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego.

Jeżeli zatem L. S. zgłosił wykonanie budynku gospodarczego, a wykonano budynek letniskowy, na który inwestor winien był uzyskać pozwolenie na budowę, to niezależnie od planowanej i faktycznej powierzchni zabudowy dopuszczono się samowoli budowlanej podlegającej dyspozycji art. 48 Prawa budowlanego, a działanie skarżącego nosi znamiona obejścia prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt. II OSK 1375/05, LEX nr 321523; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 121/97, LEX 46672).

Z uwagi na postanowienia § 8 ust. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru między ulicami: A, B i C, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 24 maja 2000 roku, który nie dopuszcza zabudowy innej niż na cele związane z gospodarką leśną nie było możliwe przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 roku, poz. 443), stąd też organy administracyjne zobowiązane były do orzeczenia nakazu rozbiórki.

Na marginesie należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że obiekt stanowi budynek gospodarczy, a nie budynek letniskowy, to i tak wymagana byłaby w rozpatrywanym przypadku decyzja o pozwoleniu na budowę ponieważ powierzchnia zabudowy przedmiotowego obiektu była większa niż 25 m2, a więc większa niż to określono w art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Poza sporem pozostaje fakt, że ustawodawca nie zawarł w ustawie Prawo budowlane definicji pojęcia powierzchni zabudowy. W ocenie tut. Sądu organy trafnie odwołały się w tym zakresie do Polskiej Normy, choć ich stosowanie jest przedmiotem odmiennych poglądów w judykaturze. Warto jednak w tym miejscu przywołać pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2014 r., II OSK 675/13, w którym wskazano, że Polskie Normy nie są przepisami powszechnie obowiązującymi, co wynika wprost z przepisów art. 5 ustawy z dnia 3 kwietnia 2002 roku o normalizacji, które stanowią, że normy te mogą być przyjęte w drodze konsensusu a ich stosowanie jest dobrowolne. Normy te do dnia 31 grudnia 1993 roku stanowiły obowiązujące przepisy prawa i kształtowały przez wiele lat świadomość prawną, zaś aktualnie nadal używane są na zasadzie powszechnego konsensusu. W tych okolicznościach, z uwagi na brak definicji ustawowej, posiłkowanie się definicją powierzchni zabudowy zawartą w Polskiej Normie, jest praktyką pożądaną w tego typu sytuacjach i powszechnie akceptowaną. Według Polskiej Normy PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (do powierzchni zabudowy nie wlicza się: - powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, - powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, - powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze, np. szklarnie, altany, szopy). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że powierzchnię zabudowy wyznaczają zewnętrzne krawędzie budynku – krawędzie tarasu, nad którym usytuowane zostało zadaszenie na legarach o zbliżonej powierzchni. Tak ustalona powierzchnia zabudowy wynosi ok. 65,70 m2.

Wyjaśnienia również wymaga, zdaniem Sądu, że prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że budynek ten jest trwale związany z gruntem. W judykaturze utrwalony został bowiem pogląd, że cecha trwałego związania z gruntem sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., II OSK 593/12, z dnia 11 lutego 2016 r., II OSK 1432/14).

Reasumując, w ocenie tut. Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy nadzoru budowlanego w sposób zasadny nakazały rozbiórkę budynku usytuowanego przy ul. A w Ł. o wymiarach ścian zewnętrznych

5 x 5 m i wymiarach dachu

7,8 x 9 m, usytuowanego bliżej północno – zachodniej granicy nieruchomości (po lewej stronie, patrząc od ul A) wraz z zewnętrznymi instalacjami, tj. elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną oraz zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe, na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

ms