Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1357/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 106 par. 3 i 5, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, 8, 139, 7, 77 par. 1, 8, 35 par. 1 i 3, 36 par. 1, 79 par. 1, 156 par. 1 pkt 2, 104 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49 ust. 1 i  3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 stycznia 2018 r. II SA/Bk 624/17 w sprawie ze skargi B. B. i J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 19 czerwca 2017 r. nr ... w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 9 grudnia 2016 r. nr ..., 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. solidarnie na rzecz B. B. i J. B. kwotę 1638 (tysiąc sześćset trzydzieści osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 stycznia 2018 r. II SA/Bk 624/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę skargi B. B. i J. B. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 19 czerwca 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki wskazał, że przedmiotem skargi jest wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 pkt1 i art. 49 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2016 r. poz. 290 ze zm. – dalej Prawo budowlane) decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB), którą uchylono decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą rozbiórkę samowolnie dokonanej rozbudowy budynku przez rozebranie zadaszonego tarasu i orzeczono merytorycznie w ten sposób, że nakazano rozbiórkę budynku przez rozebranie zadaszonego tarasu i schodów zewnętrznych do piwnicy.

Sąd zaznaczył, że orzeczenie rozbiórki w sprawie niniejszej jest konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej przez obecnych właścicieli (skarżących) rozbudowanego budynku mieszkalnego. Organ orzekł na podstawie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opiaty legalizacyjnej. Fakt zaś zgodnego z prawem ustalenia takiej opłaty jest bezsporny (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 marca 2016 r., II SA/Bk 15/16 oddalający skargę małżonków B. na postanowienie ustalające tę opłatę), podobnie jak bezsporny jest fakt nieuiszczenia takiej opiaty oraz to, że dwukrotnie podejmowane próby uzyskania jej umorzenia zakończyły się niepowodzeniem (wnioski skarżących pozostawiono bez rozpatrzenia w pismach Wojewody Podlaskiego z dnia 6 października 2015 r. 20 września 2016 r.).

Sąd Wojewódzki uznał, że z uwagi na brzmienie art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym "decyzję o rozbiórce wydaje się również w przypadku nieuiszczenia opiaty legalizacyjnej", a zwłaszcza z uwagi na zwrot "wydaje się" a nie "można wydać", organ nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej był tym przepisem związany. Tym bardziej to związanie jest aktualne, że wbrew twierdzeniom skarżących nie sposób było w sprawie dokonać ustaleń o legalności wykonania zadaszonego tarasu i zadaszonych schodów do piwnicy. Sąd wskazał, że jak trafnie ustaliły organy, mimo prób pozyskania dokumentów archiwalnych oraz mimo przesłuchań świadków będących uczestnikami prowadzonych w 1999 r. robót budowlanych (K. I., M. M., M. K.) lub zajmujących się wydawaniem pozwoleń na budowę (Z. S.) nie sposób ustalić legalności prowadzenia tych prac. Jedynym dowodem na okoliczność uzyskania takiego pozwolenia są zeznania inwestorki, która twierdzi o złożeniu do Gminy dokumentów i uzyskaniu pozwolenia, jednakże żaden inny dowód z dokumentu lub osobowy tej okoliczności nie potwierdza. Znajdujący się w aktach sprawy projekt budowlany, nawet jeśli był sporządzany celem przedstawienia we właściwym organie, nie zawiera żadnych urzędowych adnotacji wskazujących na jego złożenie, zeznania zaś świadka Z. O. z dnia 27 kwietnia 2017 r. mgliście przypominającego sobie o istnieniu na tym projekcie "czarnych pieczątek" to niewystarczający dowód na okoliczność uzyskania pozwolenia na budowę. Tym bardziej że inni świadkowie w sposób zdecydowany zaprzeczają istnieniu pozwolenia (świadek S. G. twierdzi, że nie było pozwolenia a on jako sąsiad nie otrzymywał żadnych oficjalnych zawiadomień związanych z prowadzoną rozbudową; świadek K. I. również dwukrotnie potwierdził brak wiedzy o pozwoleniu na rozbudowę, tj. podczas przesłuchań w datach 29 marca 2017 r. i 27 kwietnia 2017 r.), nie posiadają wiedzy i nie są w stanie powiedzieć, czy projekt został poddany formalnej ocenie w postępowaniu administracyjnym (świadek M. M. – architekt i autor projektu) lub nie pamiętają postępowania o wydanie takiego pozwolenia, pamiętając przy tym postępowanie dotyczące pozwolenia na działce sąsiedniej państwa G. (... Z. S., p.o. Kierownika Referatu Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego w latach ...). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w tym kontekście najzupełniej trafnie organy zinterpretowały fakt nieodnalezienia żadnych dokumentów dotyczących spornego pozwolenia na rozbudowę jako okoliczności jego niewydania. Zdaniem Sądu, ocenie tej nie sposób zarzucić nierzetelności czy niestaranności, które skarżący wyprowadzają z faktu odmiennego rozstrzygnięcia – ich zdaniem w identycznych okolicznościach faktycznych – odnośnie rozbudowy na działce sąsiedniej nr ... w R. Sąd podzielił ocenę organów, że nie zaszła sytuacja identycznych okoliczności faktycznych, bowiem w tamtej sprawie (rozbudowy na działce małżonków G.) zachowały się wnioski inwestorów o przeprowadzenie remontu i rozbudowy zgłoszone 18 listopada 1999 r., pismo z dnia 15 grudnia 1999 r. wzywające do uzupełnienia braków wniosku, pismo z dnia 23 grudnia 1999 r. zawierające uzupełnienie braków, jak też pamiętał tę sprawę świadek Z. S. Wobec faktu nieodnalezienia nawet szczątkowych, podobnych dowodów na okoliczność postępowania o pozwolenie na rozbudowę na działce skarżących – nie sposób było przyjąć, że takie pozwolenie zostało wydane. W tym zakresie Sąd podzielił ustalenia i ocenę organów.

Zdaniem Sądu, powyższe ustalenia poczynione przez organy zostały też oparte na wyczerpującym materiale dowodowym, który nie wymagał dalszego uzupełniania, bowiem uprawniał do ww. ocen i ustaleń. Sąd pierwszej instancji, podobnie jak organy nadzoru budowlanego, nie stwierdził potrzeby dopuszczania dowodów z przesłuchania kolejnych świadków, tj. pracowników Urzędu Gminy J. K. zajmujących się wydawaniem pozwoleń budowlanych w latach ... r., zwłaszcza że został przesłuchany ich przełożony, przez którego – jak sam stwierdził – przechodziła dokumentacja kierowana przez niego następnie do pracowników podległych.

Sąd Wojewódzki nie podzielił stanowiska skarżących, aby naruszenia, które wystąpiły w sprawie a dotyczące zbyt późnego doręczenia ich pełnomocnikowi zawiadomień o czynnościach procesowych – miały wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, faktycznie zarzucone w tym zakresie uchybienia wystąpiły, jednakże -jak sami skarżący wskazali – część świadków została ponownie przesłuchana w obecności pełnomocnika skarżących aktywnie uczestniczącego w przeprowadzaniu tych dowodów (vide protokół rozprawy z dnia 25 kwietnia 2017 r.), ponownie zaś złożone zeznania nie odbiegają od złożonych wcześniej i nie podważają ustaleń i oceny organów. Zdaniem Sądu, nie doszło tym samym do naruszeń przepisów mających wpływ na wynik sprawy, zgromadzony zaś materiał dowodowy odpowiada pojęciu wszechstronności, kompletności, jak też został oceniony w granicach swobodnej oceny dowodów. Sąd uznał zatem, że nie sposób uchylić zaskarżonych decyzji z uwagi na naruszenia przepisów procesowych dotyczących postępowania wyjaśniającego zarzucone w skardze. Zwłaszcza, że przepis art. 78 § 1 k.p.a. stanowi, iż żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, zgodnie zaś z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nie sposób zatem wymagać od organów przeprowadzania dowodów wszelkich, ale należy wymagać przeprowadzania dowodów na okoliczności istotne w sprawie, a temu wymaganiu organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej sprostały, skarga zaś skutecznie w tym zakresie uchybień nie zarzuca.

Odnośnie zaś do zarzutu najpoważniejszego w skutkach, bo naruszenia zakazu reformationis in peius, to Sąd Wojewódzki nie podzielił również tego zarzutu. Sąd argumentował, że istotnie treść zaskarżonej decyzji zawiera opis obowiązku rozbiórki w zakresie szerszym (zadaszony taras wraz z zadaszonymi schodami do piwnicy) niż decyzja pierwszoinstancyjna (zadaszony taras), jednakże nie stanowi to złamania zakazu zawartego w art. 139 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Sąd zauważy!, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozstrzygnięto o całości przedmiotu sprawy. Przedmiot ten by! jednoznacznie ustalony od początku postępowania jako "rozbudowa budynku mieszkalnego o taras zadaszony o wymiarach 10,90 x 3,87 m oraz schody zewnętrzne do piwnicy wraz z zadaszeniem o wymiarach 1,21 x 3,60 m zlokalizowanego na działce nr ... we wsi R." (zob. postanowienie z 28 sierpnia 2014 r. o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, postanowienie z 23 września 2015 r. oraz z 9 listopada 2015 r. ustalające opłatę legalizacyjną, uzasadnienie wyroku w sprawie II SA/Bk 15/16 oddalające skargę na postanowienie w sprawie opiaty legalizacyjnej). W istocie zatem organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o całości przedmiotu sprawy mimo dostatecznego wyjaśnienia sprawy do wydania takiego rozstrzygnięcia, co może zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.). Jeśli bowiem organ pierwszej instancji uznał, że zewnętrzne schody nie zaliczają się do kubatury budynku zgodnie z § 3 pkt 24b rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych oraz według stosownych Norm, a tym samym nie stanowią samowoli budowlanej, to powinien był orzec w tym zakresie przez umorzenie postępowania. Tak się jednak nie stało, a wydana w pierwszej instancji decyzja nie rozstrzygała o całości sprawy, w tym nie przewidywała – jak tego wymaga art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego – konsekwencji prawnych w wypadku nieuiszczenia przez inwestorów opiaty legalizacyjnej z tytułu rozbudowy obejmującej, tak jak wskazano w postanowieniu o uiszczeniu opiaty, zarówno zadaszony taras jak i zadaszone schody do piwnicy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego to uchybienie uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w kształcie i o treści odpowiadających decyzji zaskarżonej.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej B. B. i J. B. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. naruszenie przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 151 i art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy odmienne rozstrzygnięcie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji było uzasadnione ze względu na naruszenie przez organy administracyjne przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a w tym:

a) art. 134 § 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 i art. 139 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przez niedopatrzenie się złamania przez organ odwoławczy ustawowego zakazu reformationis in peius przejawiającego się wydaniem przez organ orzeczenia pogarszającego sytuację stron wnoszących odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu w postaci tarasu, nakazując jednocześnie rozbiórkę schodów, oraz – tym samym – wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących, co narusza zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, a także prowadzi do wniosku, iż w tym przypadku doszło do zaniechania kontroli działalności administracji publicznej;

b) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący kompleksowego materiału dowodowego wskutek nieprzesłuchania w charakterze świadków pracowników referatu którzy zajmowali się w Urzędzie Gminy J. K. sprawami pozwoleń na budowę – E. P., a także F. B., mimo iż jak wskazał przesłuchany w toku postępowania pracownik organu Z. S. dokumentacja związana z uzyskaniem pozwoleń na budowę była dekretowana do ich rąk i to oni zajmowali się tymi sprawami bezpośrednio;

c) art. 8 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 § 1 k.p.a. przez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej wskutek uznania przez organ, iż rozbudowa budynku mieszkalnego położonego w R. na działce nr ... nastąpiła w ramach samowoli budowlanej wobec braku odnalezienia przez organ dokumentów potwierdzających zrealizowanie budowy w oparciu o pozwolenie na budowę, w sytuacji jednoczesnego umorzenia przez organ postępowania w sprawie samowolnego wykonania robót budowlanych w budynku mieszkalnym położony na działce sąsiedniej – nr geod. 300 mimo nieposiadania przez inwestora dokumentów potwierdzających wykonanie rozbudowy w oparciu o pozwolenie na budowę, wobec uznania, iż dokumenty te mogły ulec zniszczeniu lub zagubieniu;

d) art. 79 § 1 k.p.a. przez telefoniczne zawiadomienie w dniu 5 maja 2017 r. pełnomocnika skarżących o czynności przesłuchania świadka M. K. przeprowadzanej w tym samym dniu, mimo iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, a także zaniechanie powtórzenia tego dowodu co powinno mieć miejsce w sytuacji braku możliwości uczestniczenia w nim pełnomocnika strony postępowania;

2) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przez niezebranie i niewyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie, w szczególności niezażądanie z archiwum Urzędu Gminy J. K. dokumentów dotyczących zgłaszania przez inwestora zamiaru rozpoczęcia realizacji inwestycji w postaci budowy tarasu na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym ... i uzyskania w tym zakresie pozwolenia na budowę, w sytuacji której w archiwach urzędu zachowały się dokumenty potwierdzające fakt zgłaszania organom nadzoru budowlanego zamiaru rozpoczęcia robót budowlanych w tym zakresie, a w konsekwencji istnieją szczątkowe dokumenty mogące wskazywać na wykonanie inwestycji w sposób legalny;

3) 141 § 4 p.p.s.a. przez:

a) sporządzenie uzasadnienia wyroku lakonicznie odnoszącego się do zarzutów skargi i nie zawierającego odniesienia się do podniesionej w niej argumentacji, a przez co odbiegającego od podstawy faktycznej i prawnej skargi;

b) sporządzenie uzasadnienia orzeczenia uniemożliwiającego jego kontrolę kasacyjną;

c) brak wyjaśnienia stronie motywów prawnych rozstrzygnięcia Sądu, których zamieszczenie pozwala odtworzyć tok rozumowania Sądu;

II. naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) przez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek błędnego i przedwczesnego uznania przez organ, iż rozbudowa budynku mieszkalnego o taras i schody stanowiła samowolę budowlaną, co wynikało z nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób kompleksowy i wyczerpujący oraz z niewłaściwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, przy czym nie można było przeprowadzić rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy wskazać na zasadność zarzutu kasacyjnego, dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 139 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., wobec nieuchylenia zaskarżonej decyzji, wydanej przez organ odwoławczy na niekorzyść odwołujących – przez rozszerzenie orzeczonego nakazu rozbiórki części budynku mieszkalnego.

Zgodnie z art. 139 k.p.a., organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

W niniejszej sprawie organ powiatowy, nakazując rozbiórkę tarasu zadaszonego dobudowanego do istniejącego budynku mieszkalnego, wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, że nakazem nie zostały objęte schody zewnętrzne, gdyż nie wchodzą one do kubatury obiektu, ani do jego powierzchni zabudowy, a tym samym nie stanowiły rozbudowy obiektu. Z kolei organ odwoławczy stwierdził, że: "pominięcie w nakazie rozbiórki jednego z elementów budynku, poddanych procedurze legalizacyjnej tworzy stan niezgodności z prawem, który zostaje naprawiony przez organ odwoławczy w niniejszym rozstrzygnięciu merytorycznym. Z tego też powodu przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania".

Wbrew ocenie Sądu Wojewódzkiego, w takich okolicznościach sprawy, nie było podstaw do uznania, że zakaz ustanowiony w art. 139 k.p.a. nie został naruszony.

Zaznaczyć trzeba, że zakaz reformationis in peius jest jedną z podstawowych zasad postępowania, przy czym przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Niewątpliwie rozstrzygnięciem na niekorzyść strony jest orzeczenie organu odwoławczego nakładające na odwołującego obowiązek w większym wymiarze niż decyzja organu pierwszej instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, istotą zawartego w art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius jest stworzenie stronie odwołującej gwarancji procesowych, iż w wyniku złożenia odwołania jej sytuacja prawna nie ulegnie pogorszeniu. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazano, że strona odwołująca się powinna pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Stosownie zaś do treści art. 139 in fine dopuszczalność pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się jest uzasadniona ze względu na ochronę obiektywnego porządku prawnego (zasada praworządności) i interesu społecznego, mianowicie gdy zaskarżana decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przyjmuje się jednocześnie, że przewidziana możliwość odstąpienia od zakazu reformationis in peius ma charakter wyjątkowy i stanowi odstępstwo od generalnej zasady niepogorszania sytuacji prawnej odwołującej się strony. Skorzystanie zatem przez organ z tej instytucji powinno ograniczać się do absolutnie wyjątkowych sytuacji. Rozstrzygając więc sprawę na niekorzyść odwołującego się, organ odwoławczy jest zobowiązany wskazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, publ. LEX/e. 2020, do art. 139 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie przedstawił okoliczności usprawiedliwiających odstąpienie od zakazu reformationis in peius a ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że pominięcie w nakazie rozbiórki jednego z elementów budynku (schody zewnętrzne) "tworzy stan niezgodności z prawem".

Tymczasem tylko rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony, zwykłe zaś naruszenie prawa zaskarżoną decyzją nie uprawnia organu odwoławczego do wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się (por. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz, op. cit.).

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że brak wykazania przez organ odwoławczy przesłanek warunkujących wydanie decyzji na niekorzyść skarżących nie mógł być naprawiony przez Sąd Wojewódzki argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu wyroku. Ponadto zauważyć należy, że wadliwość decyzji organu pierwszej instancji wskazana przez Sąd Wojewódzki nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 § 1 k.p.a.), tak więc nie zachodziła taka wyjątkowa sytuacja, która pozwoliłaby na złamanie zakazu reformartionis in peius.

W rezultacie już samo naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. dawało podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, tym samym Sąd Wojewódzki niezasadnie oddalił skargę.

Na uwzględnienie zasługiwały również zarzuty kasacyjne odnoszące się do przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 7, art. 77 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a., których naruszenie nastąpiło wskutek oceny Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którą zgromadzony materiał dowodowy odpowiada pojęciu wszechstronności i kompletności, a w postępowaniu wyjaśniającym nie wystąpiły uchybienia, mogące mieć wpływ na wynik sprawy.

Trafnie w skardze kasacyjnej zarzucono, że w sprawie nie zostały w sposób wystarczający wyjaśnione okoliczności warunkujące stwierdzenie samowoli budowlanej.

Zauważyć należy, że organ pierwszej instancji nie zawarł żadnych ustaleń faktycznych i prawnych, determinujących kwalifikację robót budowlanych jako samowoli budowlanej. Przyjął natomiast automatycznie, że nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkować musi zastosowaniem nakazu rozbiórki, stosownie do art. 48 ust. 1 w zw. z art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego.

Dopiero organ odwoławczy, powołując się na wyrok WSA z 17 marca 2016 r., II SA/Bk 15/16 w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, dostrzegł potrzebę wyjaśnienia, czy przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane legalnie. Mimo przeprowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, organ odwoławczy nie ustalił rzetelnie stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że zeznania świadków, będących uczestnikami prowadzonych w 1999 r. robót budowlanych (M. K. – inwestor, K. I., M. M. – autor projektu, Z. O. – wykonawca robót budowlanych) w dużej mierze uprawdopodobniły, że inwestycja nie była realizowana w warunkach samowoli budowlanej. Sama okoliczność, że w rejestrach właściwych urzędów nie potwierdzono wydania pozwolenia na budowę, nie pozwalała wnioskować, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania trybu art. 48 Prawa budowlanego. Z uzyskanych bowiem informacji Wójta Gminy wynikało jedynie, że "w posiadanych rejestrach nie odnotowano faktu wydania pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego o taras i schody zewnętrzne na działce nr geod. 301 w obrębie R.".

Nie przeprowadzono natomiast kwerendy celem ustalenia, czy inwestor złożył dokumentację budowlaną w Urzędzie Gminy, a zwłaszcza czy dokonano zgłoszenia, bowiem na taką ewentualność wskazywał materiał dowodowy zebrany w sprawie. W szczególności należy zwrócić uwagę, że architekt w listopadzie 1999 r. przygotowała projekt "remontu domu jednorodzinnego wolnostojącego", obejmujący m.in. prace budowlane dotyczące tarasu. Taka kwalifikacja inwestycji może oznaczać, że inwestor skorzystał z trybu zgłoszenia, co w sprawie nie było weryfikowane. Ponadto nie można zgodzić się z oceną Sądu Wojewódzkiego, że nie było potrzeby dopuszczenia dowodu z przesłuchania kolejnych świadków, tj. pracowników Urzędu Gminy J. K., skoro z oświadczenia i zeznań Z. S. p.o. Kierownika Referatu Budownictwa i Zagospodarowania Przestrzennego w latach ... wynikało, że on bezpośrednio nie zajmował się wszystkimi sprawami, a przy tym wskazał na możliwość utracenia części dokumentów dotyczących pozwoleń na budowę w związku z przekazaniem spraw z Gminy do S.

Nie bez znaczenia w tym kontekście były więc również przyczyny umorzenia postępowania w sprawie podobnej inwestycji realizowanej na sąsiedniej nieruchomości, w tym samym czasie (remont i rozbudowa budynku mieszkalnego). W świetle całokształtu materiału dowodowego nie można było całkowicie odmówić wiarygodności oświadczenia inwestora, że zlecona przez niego dokumentacja projektowa została złożona w organie architektoniczno-budowlanym w celu legalnego przeprowadzenia robót budowlanych. Dlatego zasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym, a w rezultacie przedwczesne stwierdzenie wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej.

Potwierdzeniem tego, że organy nie wyczerpały wszystkich możliwości dowodowych i nie oceniły wnikliwie materiału zebranego w postępowaniu, jest fakt uzyskania (po dacie wyroku) przez skarżącą pisemnej informacji Wójta Gminy z 7 lutego 2018 r., że w archiwum zakładowym Urzędu Gminy, w teczce pn. Zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych – odnaleziono zawiadomienie z dnia 29 marca 2000 r. M. P., będącej właścicielką nieruchomości o nr. geod. ..., obręb R., o zamiarze rozpoczęcia budowy tarasu połączonego z budynkiem mieszkalnym we wsi R. ... wraz z projektem budowlanym w postaci rysunków inwestycji (sygn. ...).

Kopia tego pisma została dołączona do odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożoną przez uczestników postępowania, natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżąca złożyła podanie o wznowienie postępowania.

W takim stanie sprawy należało przyjąć, że postępowanie administracyjne w obu instancjach przeprowadzone zostało z uchybieniem wymogów ustanowionych w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy i powinno implikować uchylenie kontrolowanych decyzji.

Niezasadnie natomiast zarzucono w skardze kasacyjnej naruszenie art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a., gdyż zaistniałe braki postępowania administracyjnego nie mogły być usunięte w drodze czynności dowodowych przez Sąd Wojewódzki.

Całkowicie nieuprawniony jest też zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w pełni odpowiada wymogom ustawowym i pozwoliło na przeprowadzenie kontroli instancyjnej podjętego rozstrzygnięcia.

Ze względów wyżej przedstawionych należało stwierdzić, że naruszenie przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. oraz pozostałe uchybienia proceduralne zaistniałe w postępowaniu administracyjnym obu instancji skutkować musiały zastosowanie w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji uchyleniu podlegał też zaskarżony wyrok, którym niezasadnie oddalono skargę.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powiatowy obowiązany będzie w pierwszej kolejności do wyjaśnienia okoliczności podanych w piśmie Wójta Gminy J. K. z dnia 7 lutego 2018 r., adresowanym do B. B., w przedmiocie zgłoszenia robót budowlanych. Rzeczą organu będzie również dokonanie kwalifikacji robót budowlanych objętych ewentualnym zgłoszeniem i robót rzeczywiście wykonanych. W zależności od ustaleń końcowych konieczne będzie również rozważenie zastosowania adekwatnego do okoliczności sprawy trybu legalizacji, celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania sądowego podjęto na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.