Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 494/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2010-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 17 pkt 8, 13, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.147
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Pozbawione podstawy prawnej i sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP jest zamieszczenie w planie miejscowym przepisu, nakładającego obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu z innym podmiotem, nawet funkcjonującym w ramach organizacyjnych gminy.

TEZY

Pozbawione podstawy prawnej i sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP jest zamieszczenie w planie miejscowym przepisu, nakładającego obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu z innym podmiotem, nawet funkcjonującym w ramach organizacyjnych gminy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jan Jędrkowiak Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 24 lutego 2005 r. [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Skarżąca A z ograniczoną odpowiedzialnością w S., powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 24 lutego 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta U. pod nazwą "[...]".

W skardze skarżąca zarzuciła:

1/ naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz 4 ust. 1 w zw. z art. 6 i art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 78 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego i nadanie kompetencji podmiotowi, który nie jest organem administracji upoważnionym do władczego rozstrzygania indywidualnych spraw,

2/ naruszenie art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 11 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 12 pkt 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez uchybienie procedurze planistycznej w zakresie związanym z ogłoszeniem o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegające na braku ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu po uwzględnieniu uwag do projektu planu,

3/ naruszenie art. 17 pkt 10 w zw. z art. 17 pkt 8 i art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez uchybienie procedurze planistycznej, polegające na przyjęciu, że została wyrażona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, mimo że w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja odmawiająca takiej zgody,

4/ naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wyłożenie do publicznego wglądu części graficznej projektu planu zawierającej inne oznaczenia niż przyjęte w planie miejscowym,

5/ naruszenie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 78 i art. 94 Konstytucji RP przez nadmierne ograniczenie w procesie inwestycyjnym prawa własności nieruchomości, powstałe w wyniku nadania kompetencji podmiotowi, który nie jest organem administracji upoważnionym do rozstrzygania indywidualnych spraw.

Uzasadniając skargę skarżąca przede wszystkim wskazała, że jest właścicielem niezabudowanej nieruchomości, składającej się z działek nr [...], [...], [...] i [...], położonej na terenach oznaczonych w zaskarżonym planie miejscowym symbolami 10 UZ oraz 02 LS, którego dotyczy § 4 zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając pierwszy i piąty zarzut skarżąca twierdziła, że w § 3 pkt 4 ppkt 10 (określanym też jako § 3 ust. 4 pkt 10) zaskarżonej uchwały przyjęto z naruszeniem prawa normę kompetencyjną uprawniającą architekta miejskiego do wstępnego uzgadniania koncepcji zabudowy. Zdaniem skarżącej przyjęty przepis jest niekonstytucyjny z uwagi na brak środka zaskarżenia i drogi do sądu w indywidualnej sprawie, którą, jej zdaniem, jest postępowanie w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę. Twierdziła też, że nie zawiera on żadnych gwarancji ochrony praw inwestora związanych z ponoszeniem przez niego kosztów przygotowania koncepcji zabudowy. Ponadto zdaniem skarżącej przepis ten powinien być wykładany w sposób, który powoduje, że nie miałby zastosowania lub, że "oznacza on wymóg uzyskania jednie opinii, a nie uzgodnienia". Dalej uzasadniając przytoczone zarzuty skarżąca podniosła, że art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zamknięty katalog elementów, które mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego i ani ten, ani żaden inny przepis tej ustawy nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia do planu normy kompetencyjnej, przekazującej jakiemukolwiek organowi lub urzędnikowi uprawnienie do decydowania w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, jaką jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stwierdziła, że wprawdzie Prawo budowlane wprowadza wymóg współdziałania organów, ale jej zdaniem chodzi o rozstrzygnięcia, które mają podstawę w przepisach szczególnych. Zdaniem skarżącej architekt miejski nie może być uznany za organ współdziałający zarówno w znaczeniu ustrojowym, jak i w znaczeniu procesowym, gdyż jest to tylko funkcja lub stanowisko, wynikające z wewnętrznej struktury urzędu obsługującego w tym przypadku Burmistrza. Skarżąca zaznaczyła, że żaden przepis ustrojowy ani procesowy rangi ustawowej nie nadaje mu uprawnień organu administracji. Podniosła też, że kwestionowany przepis planu miejscowego jest sprzeczny z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności, przy czym wyjaśniła, że pozbawienie prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia architekta miejskiego wynika z tego, że nie jest ono wydawane w ramach ściśle określonej procedury oraz z tego, że nie jest on organem administracji. Użycie przy formułowaniu omawianych zarzutów art. 94 Konstytucji RP skarżąca uzasadniła tym, iż ten przepis został naruszony, gdyż daje on organom samorządu terytorialnego uprawnienie do stanowienia prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, zaś w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak podstaw do tworzenia norm kompetencyjnych. Według skarżącej zostało zatem naruszone tak zwane władztwo planistyczne gminy. Podniesiono przy tym, że uprawnienia gminy w zakresie planowania są ograniczone zarówno co do procedury, jak i treści planu przepisami prawa materialnego. Wywiedziono też, że dostrzeżona wada planu miejscowego winna być uznana za istotne naruszenie trybu jego sporządzania, przy czym istotność naruszenia wyjaśniono tym, że prowadzi do ograniczenia praw podmiotów dotkniętych skutkami prawnymi sporządzenia planu miejscowego. Podniesiono w końcu, że skarżąca występowała z kilkoma wnioskami o udzielenie pozwolenia na budowę i za każdym razem właściwy organ administracji odmawiał udzielnie pozwolenia, powołując się na brak uzgodnienia z Architektem Miejskim.

Uzasadniając drugi zarzut skargi skarżąca twierdziła, że po wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wniesiono uwagi, z których część została uwzględniona. Zdaniem skarżącej wobec uwzględnienia uwag, stosownie do art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, konieczne było ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu, czego nie uczyniono. Motywując ten zarzut w szczególności wskazano na uwagę wniesioną przez B Spółkę z o.o. w W.

Uzasadniając trzeci zarzut skargi skarżąca przedstawiła fakty, które można streścić w ten sposób, że teren o symbolu 02 LS zmieniono na teren o symbolu 12 U w oparciu o decyzję Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Leśnych z 1991 r. o zgodzie na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, mimo że decyzją z dnia 20 grudnia 2004 r., wydaną na wniosek Burmistrza, Minister Środowiska odmówił wydania takiej zgody. Zdaniem skarżącej ostatnia z wymienionych decyzji jest rozstrzygnięciem "cofającym/anulującym" wcześniejszą decyzję.

W końcu uzasadniając zarzut czwarty skarżąca twierdziła, że akta planistyczne zawierają różne wersje załącznika graficznego do planu miejscowego, że do publicznego wglądu został wyłożony załącznik graficzny, który nie odpowiada w zakresie oznaczeń i kolorystyki wymogom § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że Rada Miejska poddała pod głosowanie załącznik graficzny niezgodny z tym, który został wyłożony do publicznego wglądu.

W oparciu o te zarzuty i ich uzasadnienie skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości bądź w części dotyczącej jej § 3 pkt 4 ppkt 10.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi, bądź, jak to ujęto, z ostrożności, stwierdzenie nieważności jedynie w części dotyczącej jej § 3 pkt 4 ppkt 10.

Uzasadniając swoje stanowisko organ administracji stwierdził, że zaskarżony plan miejscowy został uchwalony zgodnie z trybem przewidzianym przez prawo i uwzględnia okoliczności wymienione w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zwrócono uwagę, że organ nadzoru ocenił zaskarżoną uchwałę pod kątem zgodności z prawem i nie zgłosił zastrzeżeń.

Odnosząc się do zarzutu związanego z § 3 pkt 4 ppkt 10 zaskarżonej uchwały wskazano, że w ramach władztwa planistycznego gmina może ustanawiać reżim szczególnego gospodarowania przestrzenią także prywatną. Władztwo to polega na tym, aby uwzględniać wymagania ładu przestrzennego w taki sposób, by na danym terenie panowała zharmonizowana zabudowa miejska i z uwagi na szczególne walory urbanistyczne następowało uzgodnienie koncepcji nowej zabudowy z architektem miejskim. Podniesiono przy tym, że Ustka posiada status uzdrowiska i dlatego szczególnie istotne jest dążenie do nadania zabudowie odpowiednich walorów urbanistycznych oraz architektonicznych. Wywiedziono, że wbrew twierdzeniom skarżącej istnieje możliwość kwestionowania rozstrzygnięcia w przedmiocie wstępnego uzgodnienia koncepcji nowej zabudowy. Zdaniem organu administracji można tego dokonać skarżąc decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów związanych z naruszeniem procedury planistycznej organ administracji stwierdził, że nie miał obowiązku ponownego wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu. Wskazał w związku z tym, że zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ sporządzający projekt planu wprowadza do projektu zmiany wynikające z rozpatrzenia uwag i następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia oraz że zgodnie z art. 19 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu, to czynności, o których mowa w art. 17, ponawia w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Dalej stwierdził, że z literalnego brzmienia powołanych przepisów wynika, że obowiązek ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu powstaje jedynie w przypadku, gdy konieczność zmian zostanie stwierdzona przez radę gminy przed uchwaleniem planu. Obowiązek ponownego wyłożenia do publicznego wglądu nie powstaje zatem, jak stwierdzono, gdy uwzględniono uwagi do projektu planu złożone "w trakcie wcześniejszego wyłożenia". Zdaniem organu administracji w takiej sytuacji przewidziano jedynie obowiązek ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie. Zaznaczono też, że w rozpoznawanej sprawie uwzględniono uwagi o indywidualnym charakterze oraz wprowadzono zmiany o charakterze ogólniejszym, ale nie rodzące konfliktów interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym zmianami. W tym zakresie motywując odwołano się do wyroku NSA z 3 października 2008 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 367/08.

Przedstawiając stanowisko w kwestii zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nieleśne i nierolnicze organ administracji stwierdził, że decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 20 grudnia 1991 r. wyrażono taką zgodę w odniesieniu do obszaru o powierzchni 6,48 ha, w tym działki nr[...] której dotyczy zarzut skarżącej. Decyzja ta jest ostateczna i nie została wzruszona w prawem przewidzianym trybie. W związku z tym, jak wskazano, funkcjonuje w obrocie prawnym. Zdaniem organu administracji nie można się w związku z tym zgodzić z tezą skarżącej, aby decyzja Ministra Środowiska z 20 grudnia 2004 r. "cofała/anulowała" zgodę wyrażoną decyzją 20 grudnia 1991 r. Z tego też względu to drugie rozstrzygnięcie, zdaniem organu administracji, należy uznać za bezprzedmiotowe.

Odnosząc się do czwartego zarzutu skargi organ administracji wyjaśnił, że różnica pomiędzy uchwalonym załącznikiem graficznym planu a załącznikiem wyłożonym do publicznego wglądu wynika z uwzględnienia uwagi do projektu związanej z terenem oznaczonym jako 02 LS w projekcie planu i 12 U w planie uchwalonym. Podkreślono przy tym, że różnica ta dotyczy jednej nieruchomości i nie ma wpływu na warunki zabudowy na sąsiednich nieruchomościach.

Dalej uzasadniając odpowiedź na skargę wywiedziono, że gmina nie nadużyła swego władztwa planistycznego i ograniczenia prawa własności nie są nadmierne.

W końcu odwołując się do art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ administracji przekonywał o tym, że stwierdzenie nieważności uchwały może mieć miejsce jedynie w razie rażącego naruszenia prawa i podnosił, aby zwrócić uwagę na skutki społeczno-gospodarcze wyeliminowania uchwały w sprawie planu miejscowego oraz aby rozważyć ewentualnie uwzględnienie skargi tylko w części dotyczącej § 3 pkt 4 ppkt 10 planu miejscowego.

Wyrokiem z 8 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę przyjmując, że skarżąca nie była legitymowana do jej wniesienia, gdyż nieruchomości znajdujące się na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym nabyła po tym, jak wszedł on w życie.

Na skutek skargi kasacyjnej skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 kwietnia 2010 r. uchylił wyrok WSA w Gdańsku i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że aktualny właściciel nieruchomości posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w przedmiocie uchwalenia (zmiany) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed nabyciem nieruchomości, jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z tego uprawnienia w stosunku do tejże uchwały. Z uwagi na to, że WSA w Gdańsku z powodu uznania, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia skargi, nie oceniał zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, NSA pozostawił tę ocenę Sądowi ponownie rozpoznającemu sprawę.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie akt sprawy, ustalił następujący istotny stan faktyczny.

Projekt zaskarżonego planu miejscowego został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 10 stycznia 2005 r. do 31 stycznia 2005 r. W ogłoszeniu o jego wyłożeniu wyznaczono termin do wniesienia uwag do projektu planu do dnia 14 lutego 2005 r. W tym terminie dziewięć podmiotów wniosło uwagi. Część z nich została uwzględniona.

Uwzględniając uwagi B Spółka z o.o. w W. zmieniono część graficzną projektu planu miejscowego w odniesieniu do działki na [...] (lewy dolny róg planu) w ten sposób, że zamiast przeznaczenia części tej działki na teren leśny, przeznaczono ją na teren usług (zamiast oznaczenia 02 LS wprowadzono oznaczenie 12 U i odpowiednio zmieniono kolor ciemnozielony na czerwony). Zmianę tę uzasadniono uwzględnieniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wyrażoną w decyzji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 20 grudnia 1991 r.

Ponadto uwzględniając uwagi B Spółka z o.o. w W. w karcie terenu (jednostce urbanistycznej) nr 12, w warunkach urbanistycznych (ustęp 5), punkt 6 lit. a o treści "nie dopuszcza się podziału na nowe działki budowlane" zmieniono w ten sposób, że nadano mu treść "dopuszcza się podział na działki nie mniejsze niż 0,5 ha".

Uwzględniając uwagi C m.in. w § 3 ust. 4 dodano pkt 10 o treści "Koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim", w § 3 pkt 1 skreślono fragment o treści "oraz wyklucza się instalację anten telewizji satelitarnej na budynkach od strony ulic, placów publicznych i kanału portowego", w kartach terenu 02 i 03, w warunkach urbanistycznych (ustęp 5), występującą w pkt 2 treść "obszar znajduje się w strefie ochronnej pasa nadmorskiego i pasa technicznego i obowiązują na nim ograniczenia określone przez odpowiedni Urząd Morski" zastąpiono treścią "obszar znajduje się w pasie ochronnym wybrzeża morskiego i obowiązują na nim ograniczenia określone przez odpowiedni Urząd Morski", w kartach terenu nr 8 nr 9 oraz nr 10, w warunkach urbanistycznych (ustęp 5), dopuszczenie zabudowy samodzielnych wydzielonych apartamentów mieszkalnych zastąpiono dopuszczeniem zabudowy samodzielnych wydzielonych apartamentów hotelowych.

Uwzględniając uwagi T. i A.B. oraz C. R. i J. R.a w karcie terenu nr 13, w warunkach urbanistycznych (ustęp 5), w pkt 2 lit. c zwiększono dopuszczalną wysokość zabudowy z 4 m do 6 m.

Uwzględniając uwagi D Spółki z o.o. w U. dodano do projektu planu definicję zabudowy letniskowej (§ 2 ust. 4 pkt 12), w kartach terenu nr 8 i nr 9, w warunkach urbanistycznych (ustęp 5), w pkt 1 lit. c treść "w momencie rozpoczęcia jakichkolwiek inwestycji na terenie wprowadza się nakaz likwidacji istniejącej zabudowy letniskowej" zastąpiono treścią "na terenie obszaru nie dopuszcza się wprowadzenia zabudowy letniskowej", w karatach terenu nr 1, nr 5, nr 6, nr 7, nr 8, nr 9, nr 10 oraz nr 12 w odniesieniu do warunków urbanistycznych budynków gospodarczych zmieniono maksymalną dopuszczalną wysokość zabudowy z 4 m na 6 m, w karcie terenu nr 8, w warunkach urbanistycznych (ustęp 5), pkt 2 lit. h (w oryginale projektu planu – pkt 2 ppkt 7) treść "dopuszcza się stosowanie okien połaciowych" zastąpiono treścią "dopuszcza się stosowanie okien połaciowych, lukarn, wykuszy oraz balkonów i loggi".

Ponadto wynikiem uwzględnienia uwagi D Spółki z o.o. w U. było dodanie w § 3 ust. 4 pkt 10 o treści "Koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim".

Ustalony zakres zmian projektu planu na skutek uwzględnienia uwag wynika z porównania projektu planu znajdującego się w aktach (teczka bez tytułu) z uwagami (teczka zatytułowana "Wykaz uwag wniesionych do projektu mpzp ‘[...]"’) oraz sposobem rozstrzygnięcia o tych uwagach stanowiącym załącznik nr 2 do zaskarżonego planu miejscowego. Wnoszący uwagi o sposobie ich rozstrzygnięcia zostali poinformowani przez Burmistrza Miasta pismami z 25 lutego 2005 r.

Cały obszar zaskarżonego planu miejscowego objęty jest dwiema strefami ochrony archeologiczno-konserwatorskiej (OW2 i OW3). Projekt planu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków został uzgodniony postanowieniem z 11 maja 2004 r. Po zmianach wynikających z uwzględnienia uwag uzgodnienia nie uzyskano.

Obszar zaskarżonego planu miejscowego znajduje się w strefach uzdrowiskowych A i B. Projekt planu został uzgodniony z Ministrem Zdrowia postanowieniem z 25 lutego 2004 r. Po zmianach wynikających z uwzględnienia uwag uzgodnień nie dokonano.

Projekt zaskarżonego planu miejscowego został uzgodniony z Dyrektorem Urzędu Morskiego postanowieniem z 19 marca 2004 r. Po zmianach wynikających z uwzględnienia uwag uzgodnienia nie uzyskano.

Decyzją z 20 grudnia 2004 r. Minister Środowiska, rozpoznając wniosek Burmistrza Miasta, wyraził zgodę na przeznaczenie w planie miejscowym określonych w decyzji działek na cele nierolnicze i nieleśne oraz nie wyraził zgody na przeznaczenie na takie cele 1,1361 ha gruntów leśnych, będących w użytkowaniu wieczystym B Spółki z o.o. w W. Decyzja Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 20 grudnia 1991 r. została wydana na wniosek Wojewody. Obie ze wskazanych decyzji nie zawierają uzasadnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2010 r. i faktu znanego Sądowi z urzędu, mianowicie, że zaskarżony plan miejscowy nie był dotychczas przedmiotem skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku, skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na ten plan miejscowy. Rozpoznając zatem skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.

Umieszczenie w planie miejscowym przepisu według którego "koncepcje nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu wraz z ogrodzeniem i małą architekturą należy uzgodnić wstępnie z architektem miejskim" (§ 3 ust. 4 pkt 10 określany też przez skarżącą jako § 3 pkt 4 ppkt 10) jest sprzeczne z prawem.

Przepis ten wprowadza dodatkowe obowiązki dla podmiotów zamierzających inwestować (dotyczy zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu). Tym samym ogranicza prawo własności. Jeżeli inwestowanie polegać będzie na wykonaniu robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wprowadza dodatkowy obowiązek, którego trzeba będzie dopełnić w procesie inwestycyjnym. Do wprowadzania tego rodzaju ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rada gminy nie została upoważniona w żadnym z przepisów rangi ustawowej. W szczególności upoważnienia takiego nie ma w przepisach ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 ze zm.).

Faktem jest, że gmina jest upoważniona do ustalania zasad zabudowy na poddanym jej władztwu terenie. Takie uprawnienia wynikają z przepisów powołanej ustawy, m.in. z art. 1 ust. 1 pkt 2 zdanie końcowe, art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1, 2 i 6. Szczególnie wyraźnie takie uprawnienie zostało sformułowane w ostatnim z powołanych przepisów (art. 15 ust. 2 pkt 6), w którym nakłada się obowiązek umieszczenia w planie miejscowym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Jednakże uprawnienie to w przypadku realizowania zadań gminy wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w formie planu miejscowego należy do rady gminy, która – jak stanowi art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchwala plan miejscowy. Jeżeli jest uchwalany plan miejscowy, to jedynie rada gminy może określać zasady zabudowy i nie może przysługujących jej uprawnień scedować na inny organ gminy. Rada gminy, nawet kierując się troską o właściwy poziom architektoniczny nowej zabudowy, nie może innym podmiotom władzy publicznej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia zasad zabudowy. Nie może też upoważniać kogokolwiek do decydowania czy określone rozwiązania odpowiadają ustalonym przez nią w planie miejscowym zasadom.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Przepis ten nie daje podstaw do tego, aby właściwy organ gminy swoje uprawnienia przekazał innemu podmiotowi, w tym nawet podmiotowi funkcjonującemu w strukturach organizacyjnych gminy.

To wszystko prowadzi do wniosku, że pozbawione podstawy prawnej i sprzeczne z art. 94 Konstytucji RP jest zamieszczenie w planie miejscowym przepisu, nakładającego obowiązek uzgadniania koncepcji nowej zabudowy i przebudowy oraz urządzenia terenu z innym podmiotem, nawet funkcjonującym w ramach organizacyjnych gminy.

Określenie zawartości planu miejscowego, ustalenie dopuszczalnych jego postanowień należy niewątpliwie do zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego. Zatem, w myśl tego przepisu, § 3 ust. 4 pkt 10 zaskarżonego planu miejscowego należy uznać za nieważny.

Zgodnie z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wykonawczy gminy wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag i następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z kolei stosownie do art. 19 ust. 1 powołanej ustawy jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Z dosłownego brzmienia wskazanych przepisów zdaje się wynikać, że inny jest zakres koniecznych powtórzeń procedury planistycznej w razie uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy, a inny (szerszy) w razie uwzględnienia uwagi przez radę gminy.

Wykładając wskazane przepisy należy mieć na uwadze, że tworzenie planu miejscowego odbywa się w procedurze, w której inicjatywę uchwałodawczą ma organ wykonawczy gminy. To ten organ, jak wynika z art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, sporządza projekt planu. Nie oznacza to jednak, że rada gminy pozbawiona jest możliwości dokonywania zmian w tym projekcie, nawet wbrew woli organu wykonawczego. Z porównania art. 17 pkt 12, 13 i 14 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że los wniesionej do projektu planu miejscowego uwagi może być trojaki. Organ wykonawczy gminy może ją uwzględnić i zmienić projekt planu (art. 17 pkt 13). Może jej nieuwzględnić i przedstawić radzie gminy, która podzielając stanowisko organu wykonawczego uchwala projekt planu według jego propozycji (art. 17 pkt 14). W końcu uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy może zostać uwzględniona przez radę gminy (art. 19 ust. 1). Opierając się na dosłownym brzmieniu powołanych przepisów można by uznać, że jeżeli uwaga zostanie uwzględniona przez organ wykonawczy, to procedurę planistyczną powtarza się tylko w zakresie koniecznych uzgodnień, natomiast jeżeli uwaga nieuwzględniona przez organ wykonawczy gminy została uwzględniona przez jej organ uchwałodawczy, to procedurę planistyczną powtarza się w szerszym zakresie. Takiej wykładni nie można zaakceptować. Nie sposób bowiem przyjąć, aby uwagi o takim samym charakterze, o takim samym znaczeniu dla interesu publicznego i indywidualnego wywoływały inne skutki w zależności od tego na jakim etapie i przez który organ zostaną uwzględnione.

W ocenie Sądu, wykładając art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy w związku z tym przyjąć, że także w przypadku uwzględnienia uwagi przez organ wykonawczy należy ponowić procedurę planistyczną w niezbędnym dla dokonanej w projekcie zmiany zakresie, a nie tylko w zakresie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że jeżeli charakter zmiany będzie to uzasadniał, to konieczne może być także ponowne wyłożenie zmienionego projektu planu. Za ponownym wyłożeniem zmienionego projektu planu będzie przede wszystkim przemawiać to w jaki sposób dokonana zmiana wpływa na interes indywidualny i w jakim stopniu wywołuje ona potrzebę obrony indywidualnego interesu poprzez zgłoszenie uwagi do projektu planu w wersji uwzględniającej wcześniej wniesione uwagi. Należy zauważyć, że przyjęta wykładnia jest zgodna z tą, którą przedstawiono w wyroku, na który powołano się w odpowiedzi na skargę, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny również nie poprzestał na gramatycznych regułach wykładni.

Mając to na uwadze wskazać należy, że w rozpoznawanej sprawie akta sprawy nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, na którym etapie procedury planistycznej dokonano zmian w wyniku uwzględnienia uwag, jednakże w świetle przyjętej wykładni nie ma to istotnego znaczenia.

W rozpoznawanej sprawie, jak ustalono, w wyniku uwzględnienia uwag wprowadzono m.in. zmiany dotyczące pasa technicznego. Zgodnie z art. 37 ust. 3 ustawy z 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 153 z 2003 r., poz. 1502 ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dotyczące pasa technicznego wymagają uzgodnienia z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Jeżeli więc w rozpoznawanej sprawie dokonano zmian, które dotyczą pasa technicznego, to zmiany te powinny być uzgodnione z dyrektorem właściwego urzędu morskiego. Nie ma przy tym znaczenia, że zmiana ta może nie oddziaływać negatywnie na pas techniczny. Od takiej oceny jest bowiem dyrektor właściwego urzędu morskiego.

W chwili uchwalania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązywał Statut Uzdrowiska uchwalony 30 czerwca 2004 r. (uchwała nr [...], opublikowana w Dzienniku Urzędowym Woj. nr [...] z [...] r., poz. [...]), w którym w § 5 pkt 1 lit. c przewidziano uzgadnianie, ze względu na znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego, z Ministrem Zdrowia zmian w ogólnym lub szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten umocowanie ustawowe miał w art. 3 ust. 2 pkt 4 obowiązującej wówczas ustawy z 17 czerwca 1966 r. o uzdrowiskach i lecznictwie uzdrowiskowym (Dz.U. nr 23, poz. 150 ze zm.). Pojęcie względów lecznictwa uzdrowiskowego jest dość pojemne, ale w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że z tych względów ponownemu uzgodnieniu z Ministrem Zdrowia wymagały zmiany projektu planu polegające na zwiększeniu dopuszczalnej wysokości budynków, gdyż taka zmiana ma wpływ na intensywność zabudowy, co może mieć znaczenie dla lecznictwa uzdrowiskowego. Z tych samych względów uzgodnienia z Ministrem Zdrowia wymagała dodana do planu definicja zabudowy letniskowej. W każdym razie organ kompetentny w sprawach związanych z ochroną uzdrowiska (Minister Zdrowia) powinien mieć możliwość oceny dokonanej zmiany ze względu na rodzaj spraw poddanych jego administracji.

Zgodnie z art. 20 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. nr 162, poz. 1658 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w chwili uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegały uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawa wówczas nie określała kryteriów tego uzgadniania (obecnie stanowi, że uzgodnienia dotyczą kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu), jednakże zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że skoro na terenie planu w całości ustanowiono strefy ochrony archeologiczno-konserwatorskiej, to oznacza, że plan nie był obojętny z punktu widzenia zadań konserwatora zabytków i takie zmiany, jak dotyczące wysokości budynków, parametrów zabudowy (możliwość wykonania lukarn, wykuszy oraz balkonów i loggi) i możliwości instalowania anten telewizji satelitarnej na budynkach od strony ulic i placów publicznych winny być uzgodnione z konserwatorem zabytków, gdyż mogą mieć wpływ na wygląd zabudowy, a więc wartości poddane jego kontroli.

Zatem, wprowadzając w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu wskazane zmiany, niezależnie od tego czy dokonał tego organ wykonawczy czy stanowiący gminy, należało ponowić procedurę planistyczną w zakresie wskazanych uzgodnień.

Uwzględnienie niektórych uwag i dokonanie będących tego konsekwencją zmian miało też istotny wpływ na indywidualny interes podmiotów, których prawa uchwalanym planem były kształtowane. Takie zmiany jak możliwość zrealizowania zabudowy hotelowej zamiast mieszkalnej wprost wpływa na zakres wykonywania prawa własności i w związku z tym winna być podana do publicznej wiadomości w celu umożliwienia wniesienia ewentualnych uwag, gdyby zostało to ocenione negatywnie z punktu widzenia indywidualnego interesu. Także zmiany dotyczące zabudowy letniskowej (definicja takiej zabudowy, zmiana nakazu likwidacji zabudowy letniskowej na zakaz jej realizacji) bezpośrednio wpływają na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym zaskarżonym planem i z tego względu winny być wyłożone do publicznego wglądu. Z kolei zmiana przeznaczenia terenu z upraw leśnych na działalność usługową, bezpośrednio kształtującą wykonywanie prawa własności nieruchomości, której dotyczy, pośrednio wpływa na wykonywanie tego prawa w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich, co też powoduje konieczność wyłożenia tej zmiany do publicznego wglądu, aby właściciele nieruchomości sąsiednich mogli zgłosić ewentualne uwagi, co do sposobu zagospodarowania nieruchomości.

Zatem, wprowadzając w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu wskazane zmiany, niezależnie od tego czy dokonał tego organ wykonawczy czy stanowiący gminy, należało ponowić procedurę planistyczną w zakresie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu.

Oba przypadki nieponowienia procedury planistycznej kwalifikują się jako naruszenie art. 17 pkt 13 i art. 19 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 7 i art. 17 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jeżeli chodzi o kwestię związaną ze zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, to wskazać należy, że nie było podstaw do przyjęcia, iż wobec wydania decyzji z 20 grudnia 1991 r., decyzja z 20 grudnia 2004 r. była bezprzedmiotowa. W Kodeksie postępowania administracyjnego nie przyjęto koncepcji bezwzględnej nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że decyzja, co do której istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności korzysta z domniemania zgodności z prawem do czasu wyeliminowania jej z obrotu prawnego we właściwym trybie. Wobec tego, mimo że może się wydawać na pierwszy rzut oka, iż decyzja z 20 grudnia 2004 r. w części dotyczy sprawy rozstrzygniętej już ostateczną decyzją (decyzją z 20 grudnia 1991 r.), a więc, że jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (chociaż i w tym zakresie mogą być wątpliwości związane z tak zwaną tożsamością sprawy, gdyż obie te decyzje są wydane na wniosek innych podmiotów i z uwagi na brak ich uzasadnienia nie można przesądzić, czy nie zmieniły się okoliczności sprawy), to nie można jej odmówić stosowania zanim właściwy organ nie orzeknie o jej nieważności.

Zatem, zmiana przeznaczenia terenu leśnego na cel nieleśny mimo obowiązywania decyzji, w której odmawia się udzielenia zgody na taką zmianę, stanowi naruszenie art. 17 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. nr 121 z 2004 r., poz. 1266 ze zm.).

Wskazane naruszenia art. 17 pkt 8 i 13 oraz art. 19 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma przy tym charakter istotnego naruszenia trybu, gdyż nie sposób przewidzieć, czy w razie ponowienia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie i uwzględnienia braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny wprowadzone zmiany ostałyby się. Powoduje to, stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w tym zakresie zaskarżony plan jest dotknięty wadą nieważności. Przy czym dotyczy to także takich zapisów, których nie można usunąć orzekając o częściowej nieważności zaskarżonego planu. Taką formułę można by zastosować do tych postanowień zaskarżonego planu, które dodano z naruszeniem prawa (np. punkt 10 w § 3 ust. 4). Nie można jednakże jej zastosować w stosunku do zmian polegających na zastąpieniu określonej treści projektu planu inną treścią (np. zmiany dotyczące wysokości budynków, dopuszczalnej zabudowy hotelowej zamiast mieszkaniowej, zakazu zabudowy letniskowej zamiast nakazu jej likwidacji). Stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w częściach zmienionych z naruszeniem prawa nie powodowałoby bowiem przywrócenie treści zawartej w projekcie, tylko wyeliminowanie fragmentu planu. Z tego względu Sąd zdecydował o stwierdzeniu nieważności całego zaskarżonego planu.

Z tych wszystkich względów na mocy powołanych przepisów oraz art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej nie orzeczono, gdyż do zamknięcia rozprawy poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, nie zgłosiła wniosku o ich przyznanie (art. 210 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).