Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 499/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. U. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r. (znak: [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WWINB" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania A. U. – uchylił w całości decyzję nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z [...] lutego 2018 r. (znak: [...]) i na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej: "p.b.") i art. 40 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.; dalej "p.b.1974") nakazał A. U., zarządcy budynku rekreacyjnego wybudowanego na nieruchomości położonej w rejonie ul. [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...], obręb P.), doprowadzenie wymienionego wyżej budynku do stanu zgodnego z przepisami, poprzez rozbiórkę jego części w taki sposób, aby powierzchnia zabudowy tego budynku nie przekraczała 25 m2 w terminie do dnia [...] maja 2020 r.

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Podaniem z [...] marca 2017 r. J. B. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta P. (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z prośbą o zalegalizowanie budynku położonego w ośrodku "[...]" przy ul. [...] w P. na działce o powierzchni [...] m2 obr. Psarskie, ark. [...], dz. nr [...].

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych przez organ I instancji [...] kwietnia 2017 r., przy których uczestniczyli J. B. oraz A. U., stwierdzono m.in., że: inwestorem przedmiotowego obiektu o funkcji rekreacyjnej była B. B. (zmarła żona J. B.); budowę obiektu zakończono w 1988 r.; nie okazano dokumentacji związanej z budową ww. budynku; budynek posiada nieregularny kształt, wejście do niego prowadzi przez taras o wym. 3,77 m x 2,87 m, powierzchnię zabudowy wyliczono na 55,48 m2. Następnie PINB ustalił, że w zasobach archiwalnych Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. nie znajduje się pozwolenie na budowę ww. budynku ani zgłoszenie zamiaru realizacji tegoż. Ponadto ustalił, że działka nr [...] objęta została miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego [...]" w P., część E – otoczenie Jeziora [...]; dalej "Plan miejscowy" lub "Plan"). Przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w Planie jako [...], na którym zgodnie z § 8 ust. 2 pkt lit. a, dopuszcza się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej, natomiast z ust. 5 pkt 2 lit. d tego samego § wynika, że powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej nie może być większa niż 25 m2. Na podstawie pozyskanych zdjęć fotogrametrycznych wykonanych w lipcu 1989 r. oraz w maju 1995 r. organ I instancji ustalił, że przedmiotowy obiekt powstał przed lipcem 1989 r. (na mapie z tego okresu budynek znajduje się już w takim kształcie, jak obecnie). Następnie organ I instancji pozyskał kopię umowy najmu nr [...] z dnia [...] września 2017 r. (zwanej dalej "Umową Najmu" lub "Umową"), z której wynika, że A. U. jest najemcą części nieruchomości o powierzchni [...] m2, na której znajduje się przedmiotowy obiekt. Umowa została zawarta do dnia [...] sierpnia 2020 r., a w jej § 5 ust. 2 strony ustaliły, że najemca zobowiązał się do legalizacji znajdującego się na gruncie obiektu w trakcie obowiązywania Umowy Najmu.

Przywołaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2018 r. PINB – wskazując w podstawie prawnej na art. 103 ust. 2 p.b. i art. 40 w zw. z art. 37 p.b.1974 – nakazał A. U., zarządcy budynku rekreacyjnego wybudowanego na nieruchomości położonej w rejonie ul [...] w P. (działka nr [...], arkusz [...] obręb P.), doprowadzenie wymienionego wyżej budynku do stanu zgodnego z przepisami, poprzez rozbiórkę jego części w taki sposób, aby powierzchnia zabudowy tego budynku nie przekraczała 25 m2.

Pismami z [...] września 2019 r. A. U. (dalej "Skarżąca") wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wraz z odwołaniem, w którym zarzuciła:

1) wydanie decyzji z naruszeniem prawa poprzez niedoręczenie zawiadomienia na podstawie art. 10 k.p.a.;

2) nałożenie obowiązku w decyzji na osobę, która z wybudowaniem obiektu nie miała nic wspólnego, oraz brak uwzględnienia, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1970 r. (o powierzchni 34 m2), a więc należy uznać, że został legalnie wybudowany;

3) niedopuszczalność żądania przez organ I instancji od stron postępowania pozwolenia na budowę ww. budynku, skoro inwestorem była inna osoba (Skarżąca nie może ponosić z tego tytułu odpowiedzialności);

4) niedopuszczalność przeniesienia odpowiedzialności oraz skutków postępowania administracyjnego wszczętego na wniosek J. B. na A. U., nowego zarządcę – skoro organ I instancji uznał, że zasadne jest przeprowadzenie postępowania, to powinno ono zostać wszczęte na nowo wobec nowego zarządcy.

Uchylając wyżej opisaną decyzję PINB i orzekając co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją [...] lutego 2020 r. – WWINB na wstępie wyjaśnił, że z uwagi na wadliwość pierwotnego doręczenia decyzji Skarżącej, odwołanie zostało uznane przez organ II instancji za wniesione w terminie. Następnie – przytoczywszy treść ustaleń kontrolnych PINB co do daty powstania obiektu, jego inwestora oraz charakterystyki zabudowy – WWINB podniósł, że w świetle ukształtowanego orzecznictwa sądów administracyjnych uznaje się, że przy budowie obiektu przed 1995 r. bez pozwolenia na budowę doszło do naruszenia art. 28 ust. 1 ówcześnie obowiązującej ustawy. Stan faktyczny sprawy, oceniany przez pryzmat przepisów obowiązujących w dacie budowy tego obiektu, wypełnia zatem hipotezę art. 48 p.b., przewidującego nakazanie rozbiórki obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, a zatem przepis art. 103 ust. 2 p.b. znajduje zastosowanie. Zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b.1974 roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W przypadku wybudowania obiektu bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę, zastosowanie znajduje procedura przewidziana w art. 48 p.b. Zgodnie jednak z art. 103 ust. 2 p.b., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Dalej WWINB wskazał, że przedmiotem niniejszej sprawy jest legalność realizacji budynku rekreacyjnego, który w dacie powstania wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, należy więc zastosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. W przypadku braku pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 37 ust. 1 p.b.1974. Jedynie wykluczenie przesłanek przymusowej rozbiórki wymienionych w tym przepisie daje możliwość zalegalizowania samowolnie wykonanego obiektu – po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem. Należy zatem dokonać stosownej analizy w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt może zostać zalegalizowany. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że przepisy regulujące sposób likwidacji samowoli budowlanej mają charakter restytucyjny, a nie represyjny. Celem tych przepisów jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma więc na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Trudno bowiem doprowadzać nielegalnie wybudowany obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem, które już nie obwiązuje.

Następnie WWINB podniósł, że organ I instancji ustalił, iż działka nr [...], na której znajduje się przedmiotowy obiekt rekreacyjny, objęta została Planem miejscowym i znajduje się na terenie oznaczonym jako [...], na którym zgodnie z § 8 ust. 2 pkt lit. a Planu dopuszcza się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej, natomiast z ust. 5 pkt 2 lit. d tego samego § wynika, że powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej nie może być większa niż 25 m2. Z akt organu I instancji wynika jednak, że powierzchnię zabudowy przedmiotowym budynkiem rekreacyjnym obliczono na [...] m2. Obiekt znajduje się zatem na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego rodzaju zabudowę i nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W związku z powyższym w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 37 p.b.1974, zatem PINB zasadnie w zaskarżonej decyzji powołał się na art. 40 p.b.1974.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu nałożenia przez organ I instancji obowiązku na osobę, która nie była inwestorem budynku rekreacyjnego oraz braku uwzględnienia przez PINB, że ww. budynek [powstał] przed 1970 r., WWINB wskazał, że – po pierwsze – zgodnie z treścią art. 52 p.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. W sprawie ustalono, że inwestorem budynku rekreacyjnego była zmarła żona J. B.. Jednak na podstawie umowy najmu nr [...] z [...] września 2017 r. zawartej pomiędzy Miastem P. a A. U., stała się ona najemcą części nieruchomości o powierzchni [...] m2, na której znajduje się przedmiotowy obiekt. W § 5 ust. 2 tej umowy strony ustaliły, że najemca zobowiązał się do legalizacji znajdującego się na gruncie obiektu w trakcie obowiązywania umowy najmu. Skarżąca jest zatem zarządcą ww. nieruchomości, jak słusznie wskazał PINB. Z przedłożonego przez pełnomocnika Skarżącej do odwołania załącznika nr [...] (geodezyjny szkic pomiarowy sporządzony dla ww. obiektu w 1977 r.) wynika ewidentnie, że nie jest to aktualnie istniejący budynek rekreacyjny. Z ww. załącznika wynika, że znajdujący się wówczas budynek (na planie prostokąta) odznaczał się wymiarami 6,80 m x 5 m, tymczasem z protokołu z [...] kwietnia 2017 r. wynika, że analizowany budynek rekreacyjny charakteryzuje się przede wszystkim nieregularnym kształtem (przypominającym trapez), innymi wymiarami (szer. 6,26 m, dł. 5,08 m i [wys.] 2,95 m) oraz tarasem o pow. ok 10,82 m2. Ponadto z pozyskanych przez organ I instancji zdjęć fotogrametrycznych bezspornie wynika, że budynek w takim samym kształcie jak aktualny, znajdował się na ww. działce już w lipcu 1989 r. (co koresponduje z oświadczeniem J. B. o zakończeniu robót budowlanych w 1988 r.).

W ocenie WWINB istotne dla sprawy kwestie zostały ustalone, jednakże PINB umknęło, że art. 40 p.b.1974 przewiduje wskazanie terminu wykonania zmian i przeróbek. Dlatego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonej decyzji PINB z [...] lutego 2018 r. w całości i z pominięciem art. 37 p.b.1974 (wskazanego w podstawie prawnej przez PINB, a który nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie) nakazanie Skarżącej doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami w terminie do [...] maja 2020 r., pozostawiając do jej decyzji, które z pomieszczeń chce pozostawić, a które rozebrać, dostosowując obiekt do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę na opisaną decyzję WWINB z [...] lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. U., reprezentowana przez adw. B. T., który – zarzuciwszy tej decyzji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 i 28 k.p.a. przez uchylenie decyzji organu I instancji i rozpoznanie sprawy co do istoty, w przypadku gdy uzasadnionym było uchylenie tej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, z uwagi na fakt, że na skutek rozwiązania Umowy Najmu z dniem [...] stycznia 2020 r., Skarżąca utraciła ewentualny status zarządcy nieruchomości, który mógłby być stroną postępowania i postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe;

b. art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a także niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci geodezyjnego szkicu pomiarowego sporządzonego dla obiektu w 1977 r. przez Kierownika Zespołu Geodezyjnego - M. K., z którego wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że wbrew ustaleniom organu budynek istniał już przynajmniej w 1977 r., nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj. sąsiadów (osób korzystających z nieruchomości sąsiednich), których przeprowadzenie pozwoliłoby na potwierdzenie, że budynek powstał w latach sześćdziesiątych, a więc przed datą wejścia w życie Prawa budowlanego z 1974 r., i w konsekwencji – że budynek powstał legalnie;

c. art. 89 § 2 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie rozprawy w przypadku, gdy w sytuacji kwestionowania przez Skarżącą czasu powstania budynku zachodziła konieczność wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a. art. 38 ust. 1 p.b.1974, przez jego błędną wykładnię i uznanie, że najemca nieruchomości jest zarządcą obiektu budowlanego, o którym mowa w tym przepisie;

b. art. 40 p.b.1974 przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zawarty w tym przepisie wymóg doprowadzenia do zgodności z przepisami wiąże się nie z datą realizacji samowoli budowlanej, a datą wydania rozstrzygnięcia w sprawie

– wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 k.p.a. Ponadto strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci pisma Urzędu Miasta P. o rozwiązaniu Umowy Najmu ze skutkiem na dzień [...] stycznia 2020 r., a także o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że w chwili wydawania decyzji przez organ II instancji Skarżąca w żadnym razie, z przyczyn faktycznych, nie mogła być uznana za zarządcę budynku. Z dniem [...] stycznia 2020 r. została bowiem rozwiązana Umowa Najmu łącząca dotychczas Skarżącą z Miastem P.. Niezależnie od tego pełnomocnik Skarżącej zarzucił organowi II instancji niewłaściwą wykładnię art. 40 p.b.1974. przez nieuwzględnienie stanowiska NSA, zgodnie z którym istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, jaki plan obowiązywał w dacie budowy przedmiotowego obiektu, a nie to, jaki plan będzie obowiązywał w przyszłości. Tymczasem WWINB ustalił przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, według przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujących w dacie rozstrzygania sprawy przez ten organ – dokonując błędnej wykładni pojęcia "doprowadzenia do zgodności z przepisami".

W odpowiedzi na skargę, WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo podniósł, że na dzień wydania decyzji strona nie poinformowała organu II instancji o rozwiązaniu Umowy Najmu. Ponadto zauważył, że przedłożone przez pełnomocnika Skarżącej zdjęcie pisma Prezydenta Miasta P. potwierdzające rozwiązanie tej umowy nie zawiera daty.

Postanowieniem z [...] września 2020 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał stanowisko o wadliwości skierowania decyzji do Skarżącej oraz o konieczności odwołania się do wcześniejszych przepisów o planowaniu przestrzennych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania skargi w tym trybie, Sad miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, z późn. zm.; w skrócie "p.b.1974"). Organy zastosowały się bowiem do dyspozycji art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.; w skrócie "p.b."), w myśl której przepisu art. 48 p.b. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności konieczna była weryfikacja przez Sąd prawidłowości określenia przez organy reżimu prawnego właściwego w sprawie przedmiotowej legalizacji, a w związku z tym – ustalenia, kiedy sporny obiekt powstał.

W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie ustalenia organów nadzoru budowlanego były w tej mierze prawidłowe, a kwestia ta niezasadnie stała się przedmiotem zarzutów skargi.

Organy zasadnie przyjęły, że budowa spornego obiektu zakończyła się w 1988 r. – co przede wszystkim wprost wynika z niebudzącego wątpliwości oświadczenia J. B., męża zmarłej inwestorki, B. B..

Jednocześnie Sąd podziela stanowisko WWINB, że ze złożonego do akt sprawy geodezyjnego szkicu pomiarowego sporządzonego w 1977 r. przez Kierownika Zespołu Geodezyjnego, M. K., ewidentnie wynika, iż nie obrazuje on aktualnie istniejącego budynku rekreacyjnego. Słusznie zwrócił uwagę organ, że szkic ten pokazuje, iż istniejący ówcześnie budynek (na planie prostokąta) miał wymiary 6,80 m x 5 m, gdy tymczasem z protokołu kontroli z [...] kwietnia 2017 r. wynika, iż sporny budynek rekreacyjny charakteryzuje się przede wszystkim nieregularnym kształtem (przypominającym trapez), innymi wymiarami (szer. 6,26 m, dł. 5,08 m i wys. 2,95 m) oraz tarasem o powierzchni około 10,82 m2. Fakt wcześniejszego istnienia na przedmiotowej działce budynku nie oznacza, że obecnie mamy do czynienia z tym samym obiektem budowlanym, skoro kształt i kubatura obu obiektów są całkowicie inne. Ponadto z pozyskanych przez organ I instancji zdjęć fotogrametrycznych bezspornie wynika, że budynek w takim samym kształcie jak aktualny, znajdował się na ww. działce już w lipcu 1989 r. Zdjęcie to zatem potwierdza kluczowe dla sprawy oświadczenie męża inwestorki, że budowa obiektu zakończyła się w 1988 r. A skoro zgromadzona w sprawie dokumentacja oraz zeznania męża inwestorki (który niewątpliwie posiada najlepszą wiedzę w kwestii daty realizacji inwestycji) są zbieżne i zgodnie dowodzą, że realizacja obiektu zakończyła się w 1988 r., to tę właśnie datę należało przyjąć jako czas realizacji inwestycji – co też organ zasadni uczynił.

Z powyższych względów zarzuty skargi odnoszące się do nieprawidłowego ustalenia daty powstania obiektu (pkt 1b i 1c petitum skargi) uznać należy chybione.

Ubocznie godzi się zauważyć, że nawet gdyby przyjąć, że – jak sugeruje to Skarżąca – sporny budynek powstał jeszcze przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1974 r. ("w latach sześćdziesiątych"), to i tak reżim prawny właściwy dla legalizacji samowoli budowlanej pozostałby niezmieniony. Albowiem – jak to wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z [...] listopada 2016 r. sygn. akt II OSK [...] (CBOSA) – również do obiektów, które zostały pobudowane przed dniem [...] marca 1975 r., stosuje się Prawo budowlane z 1974 r., a nie Prawo budowlane z 1961 r., czyli ustawę z dnia [...] stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46, z późn. zm.).

Wracając do art. 103 ust. 2 p.b., należy zaznaczyć, że zawarte w nim odesłanie do przepisów poprzednio obowiązujących ma ten efekt, że w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., skutki samowoli budowlanej należy likwidować z użyciem środków prawnych przewidzianych w Prawie budowlanym z 1974 r.

Zgodnie z art. 37 p.b.1974 obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ administracji stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z kolei w myśl art. 40 p.b.1974 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W świetle cytowanych przepisów nakaz (całkowitej) rozbiórki na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest możliwy wyłącznie w sytuacji, gdy zachodzą przesłanki określone w art. 37 p.b.1974. Natomiast jeżeli opisane w tym przepisie okoliczności nie zachodzą, ale obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z przepisami, właściwym trybem jest nakazanie inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy w drodze decyzji administracyjnej wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami – art. 40 p.b.1974.

W tym miejscu należy wyjaśnić – w nawiązaniu do rozważań zawartych w kluczowej dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS [...] (ONSAiWSA 2014, nr [...] poz. 89) – że na gruncie Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana mogła mieć dwojaki charakter: formalny albo materialnoprawny. Samowola formalna miała miejsce, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale – inaczej, niż w przypadku samowoli materialnoprawnej – zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Jeżeli więc inwestor zrealizował budowę bez stosownego pozwolenia, ale na terenie, na którym dopuszczalna była budowa tego rodzaju (art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974), to nie było podstaw do orzekania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 p.b.1974.

Przy tym, co do zasady, rozważając kwestię zgodności zabudowy z przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974 w zw. z art. 103 ust. 2 p.b., należy mieć na uwadze przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji. Dopiero sytuacja, w której organ stwierdziłby naruszenie obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym, mogące skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce, wymaga sięgnięcia również do przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym. Nie do pogodzenia bowiem z zasadami konstytucyjnymi – zwłaszcza z zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP) i zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) – byłoby orzeczenie nakazu rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy, z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym (por. uchwała NSA z [...].12.2013 r., II OPS [...], ONSAiWSA 2014, nr [...], poz. 89).

W ww. uchwale Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do chwili wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. Również Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że pojęcie samowoli budowlanej nie odnosi się do zdarzenia polegającego na rozpoczęciu budowy bez pozwolenia budowlanego, ale obejmuje także ewentualną kontynuację takiej budowy aż do uzyskania wymaganego prawem pozwolenia (lub decyzji ekwiwalentnej) albo do usunięcia materialnych skutków samowoli (orzeczenie TK z [...].01.1996 r., K [...], OTK 1996, nr [...], poz. 2). A skoro samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym, to stosowanie do likwidacji skutków tej samowoli przepisów o planowaniu przestrzennym, które weszły w życie w czasie jej trwania, nie jest retroaktywnym działaniem prawa, lecz jego działaniem retrospektywnym (bezpośrednim działaniem nowego prawa), które uznaje się za dopuszczalne (por. uchwała NSA z [...].12.2013 r., II OPS [...], ONSAiWSA 2014, nr [...], poz. 89).

W świetle powyższych uwag samo stwierdzenie niezgodności zabudowy z planem miejscowym obowiązującym w dacie orzekania nie uzasadnia jeszcze nakazania rozbiórki z uwagi na spełnienie się przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974, bez odniesienia się również do regulacji uprzednio obowiązujących, gdyż mogłoby dojść do sytuacji naruszenia interesu prawnego inwestora, dla którego uprzednio istniejący stan planowania przestrzennego mógł być korzystniejszy. Zatem jedynie ocena, że kontrolowany obiekt nie jest sprzeczny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p."), w ocenie Sądu zwalnia organ nadzoru budowlanego z konieczności analizy wcześniejszych ("historycznych") uregulowań planowania przestrzennego obowiązujących na danym terenie, od daty budowy obiektu (por. uchwała NSA z [...].12.2013 r., II OPS [...], ONSAiWSA 2014, nr [...], poz. 89).

W kontrolowanej sprawie działka nr [...], na części której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek rekreacyjny, została objęta uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego [...]" w P., część E – Otoczenie Jeziora [...] (Dz. Urz. Woj. W.. poz. 3198; w skrócie "Plan miejscowy" lub "Plan"). Jak ustalił organ I instancji, przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w Planie miejscowym jako [...], na którym zgodnie z § 8 ust. 2 pkt 2 lit. a Planu dopuszcza się lokalizację budynków rekreacji indywidualnej, natomiast z § 8 ust. 5 pkt 2 lit. d Planu wynika, że powierzchnia zabudowy budynku rekreacji indywidualnej nie może być większa niż 25,0 m2.

Tym samym nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy obiekt – o powierzchni ponad [...] m2 – nie jest zgodny z postanowieniami obecnie obowiązującego m.p.z.p.

Powyższe nie może jednak "automatycznie" oznaczać wydania nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem (tu: przez jego częściową rozbiórkę). Jak to już bowiem wyżej wskazano, stwierdzenie naruszenia obowiązujących przepisów o planowaniu przestrzennym – z czym mamy niewątpliwie do czynienia w kontrolowanej sprawie – mogące skutkować wydaniem decyzji o rozbiórce (w tym przypadku: części obiektu), nie zwalnia z przeanalizowania jeszcze "historycznych" przepisów o planowaniu przestrzennym, w tym wcześniejszych planów miejscowych, obowiązujących kolejno na danym terenie od czasu realizacji inwestycji.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji niezasadnie poprzestały wyłącznie na analizie obecnie obowiązującego na przedmiotowym terenie Planu miejscowego – i na stwierdzeniu niezgodności spornego budynku ze wskazanymi postanowieniami Planu – bez ustalenia i analizy aktów (przepisów o planowaniu przestrzennym) obowiązujących wcześniej. W konsekwencji nie wyjaśniły, czy w przypadku spornego budynku nie mamy do czynienia jedynie z "samowolą formalną" w wyżej objaśnionym znaczeniu, która pod rządem przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. oznaczała "realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1, ani art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że w odniesieniu do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju" (uchwała NSA z [...].12.2013 r., II OPS [...], ONSAiWSA 2014, nr [...], poz. 89).

Powyższe czyni zasadnym postawienie organom obu instancji zarzutu naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (WWINB: w zw. z art. 140 k.p.a.) – przez brak wyjaśnienia, czy wcześniej obowiązujące na przedmiotowym terenie przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczały lokalizację obiektu budowlanego w kształcie, w jakim sporny budynek powstał w 1988 r. – a także błędnej wykładni art. 40 p.b.1974 (por. pkt 2b petitum skargi) w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 p.b.1974, przez ograniczenie użytego w tym ostatnim przepisie pojęcia "przepisów o planowaniu przestrzennym" wyłącznie do przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organ nadzoru budowlanego.

Organ wyeliminuje te uchybienia przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Ponadto w kontrolowanej sprawie – wobec treści zarzutów skargi (zob. pkt 1a i 2a petitum skargi) oraz załączonego do niej pisma (a ściślej: wydruku jego zdjęcia) o rozwiązaniu umowy najmu nr [...] z [...] września 2017 r. zawartej pomiędzy Miastem P. i A. U. ("Umowa Najmu") – Sąd powziął istotną wątpliwość co do tego, czy właściwie został wskazany adresat nałożonego obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Sąd nie kwestionuje generalnego stanowiska organów, że adresatem takiej decyzji może być zarządca obiektu budowlanego oraz że w tym pojęciu mieści się zarówno podmiot władający nieruchomością, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, jak i podmiot, który włada nieruchomością na podstawie obligacyjnej umowy o korzystaniu z cudzej rzeczy, np. najmu lub dzierżawy. Odmienne stanowisko Skarżącej w tym zakresie, wynikające z treści zarzutu z pkt 2a petitum skargi, nie zasługuje na akceptację. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd, w myśl którego pojęciem "zarządcy obiektu budowlanego" należy objąć każdą osobę, tj. m.in. użytkownika, dzierżawcę czy najemcę, władającą tym obiektem na podstawie zawartego z właścicielem stosunku prawnego, na której spoczywa obowiązek zarządzania tą nieruchomością (por.: wyrok WSA z [...].07.2012 r., II SA/Wr [...], CBOSA; S. Serafin, Prawo budowlane. Komentarz, W. 2006, s. 428).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skierowanie przez organ I instancji decyzji do Skarżącej, jako do zarządcy obiektu dysponującego stosownym tytułem prawnym na mocy Umowy Najmu wiążącej ją z właścicielem nieruchomości, było uprawnione, a zarzut naruszenia art. 38 ust. 1 p.b.1974 – chybiony.

Jednakże pomiędzy dniem wydania tej decyzji, a wydaniem zaskarżonej decyzji WWINB najprawdopodobniej doszło do istotnej zmiany stanu faktycznego, na co wskazuje załączone do skargi zdjęcie pisma (bez daty) przedstawiciela Miasta P. (dalej "Miasta"), mówiącego o rozwiązaniu Umowy Najmu z dniem [...] stycznia 2020 r. Moc dowodowa tego pisma, jego wiarygodność i skuteczność (czy rzeczywiście doprowadziło ono do definitywnego rozwiązania umowy najmu Miasta ze Skarżącą), powinna zostać poddana przez organ ocenie przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Sąd dostrzega, że WWINB wydając zaskarżoną decyzję nie wiedział o istnieniu ww. pisma i że stało się tak najpewniej z winy strony skarżącej, która o tym piśmie nie poinformowała organu. Jednakże należy podkreślić, że obowiązek organu odwoławczego uwzględnienia istotnych zmian stanu faktycznego i prawnego sprawy, jakie zaistniały po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, ma charakter bezwzględny w tym sensie, że jego uchybienie może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji także w sytuacji, gdy było wynikiem – tak jak w kontrolowanej sprawie – przyczyn niezawinionych przez organ (tu: wynikiem zaniechań strony).

W związku z tym należy zaznaczyć, że w orzecznictwie sądowym zasadnie podkreśla się, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Co do zasady dotyczy to jednak tylko takiej sytuacji, gdy inwestor posiada w dalszym ciągu tytuł prawny do nieruchomości. W przeciwnym razie ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki powinien zostać nałożony na podmiot aktualnie dysponujący takim tytułem, spośród osób wymienionych w art. 52 p.b. (por. np. wyroki NSA: z [...].05.2012 r., II OSK [...]; z [...].05.2016 r., II OSK [...] – CBOSA). Wypada podkreślić, że powyższe stanowisko, wypowiadane na tle ww. przepisu Prawa budowlanego z 1994 r., jest także zasadne na gruncie przepisów art. 37–40 Prawa budowlanego z 1974 r., a to wobec analogicznego ukształtowania w tych przepisach kręgu adresatów obowiązków w nich określonych (por. art. 38 ust. 1 i art. 40 p.b.1974).

Należy jeszcze zauważyć, że uczynienie adresatem decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem osoby nie posiadającej aktualnie tytułu prawnego do nieruchomości (obiektu) może doprowadzić do sytuacji niemożliwości wykonania decyzji.

Z tych wszystkich względów organ powinien ponownie rozważyć, kogo należałoby uczynić adresatem ewentualnej decyzji nakładającej obowiązek doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Sąd w tym miejscu pragnie podkreślić, że nie przesądza, iż to nie Skarżąca powinna być adresatem ww. decyzji, a jedynie wskazuje, że rozwiązanie Umowy Najmu – o ile rzeczywiście do niego doszło (załączone do skargi zdjęcie pisma, to zaledwie "początek dowodu") – może mieć istotne znaczenie dla prawidłowego ustalenia adresata decyzji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu od skargi ([...] zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika obliczone według stawek minimalnych na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.) w wysokości [...] zł – łącznie [...] zł.