Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 752/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone zarządzenie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy Swarzędz na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 czerwca 2018 r. nr KN-I.4102.34.2018.2 w sprawie nadania ulicy Jakuba Przybylskiego położonej w miejscowości Swarzędz nazwy Księdza Józefa Tischnera 1. uchyla zaskarżone zarządzenie zastępcze; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Rady Miejskiej w Swarzędzu kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 752/18

Uzasadnienie

Rada Miejska w Swarzędzu wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 53 p.p.s.a. w związku z art. 98 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 – dalej u.s.g.) oraz w związku z art. 6 ust. 4 w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów użyteczności publicznej oraz pomników (t.j. Dz. U z 2018 r. poz. 1103 - dalej "u.z.p.k." lub ustawa dekomunizacyjna) skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 czerwca 2018 r. nr KN-1.4102.34.2018.2 w sprawie nadania ulicy Jakuba Przybylskiego położonej w miejscowości Swarzędz nazwy Księdza Józefa Tischnera (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z dnia 20 czerwca 2018 r. poz. 5005), dalej także "zaskarżone zarządzenie", doręczone skarżącej elektronicznie dnia 14 czerwca 2018 r., zaskarżając je w całości.

Zaskarżonemu zarządzeniu zarzucono naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 3 oraz w związku z art. 2 ust. 3 u.z.p.k. poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez wydanie zarządzenia zastępczego zmieniającego nazwę ulicy Jakuba Przybylskiego w sytuacji, gdy nie zostało w sposób należyty i jednoznaczny wykazane przez Wojewodę, na podstawie jego własnych ustaleń faktycznych, że Jakub Przybylski symbolizował i propagował idee komunizmu, podczas gdy zaistnienie tej przesłanki w sposób niebudzący wątpliwości, dokonane po wnikliwych ustaleniach faktycznych, których jedynie elementem powinna być opinia Instytutu Pamięci Narodowej, było warunkiem wydania zarządzenia zastępczego przez Wojewodę.

Wobec powyższego wniesiono na podstawie przepisu art. 148 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego w całości; a na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. - o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa procesowego w wysokości 2-krotności stawki wynikającej z przepisów prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zarządzeniem zastępczym z dnia 13 czerwca 2018 r. nr KN-1.4102.34.2018.2 Wojewoda Wielkopolski postanowił o zmianie nazwy ulicy Jakuba Przybylskiego położonej w miejscowości Swarzędz na ulicę Księdza Józefa Tischnera. Zarządzenie zostało podjęte w związku z faktem, iż

Rada Miejska w Swarzędzu w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej, tj. do dnia 02 września 2017 r., nie podjęła uchwał zmieniających nazwy ulic posiadających nazwy niezgodne z przepisami wskazanej ustawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewoda - posiłkując się opinią Instytutu Pamięci Narodowej - wskazał, że "Jakub Przybylski (1898-1944) był działaczem komunistycznym - członkiem Komunistycznej Partii Polski oraz komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Ukończył szkołę elementarną, z zawodu był ślusarzem. Wziął udział w I wojnie światowej (w 2017 r. [powinno być w 1917 r. - przyp. A.U.-B.] powołano go do armii niemieckiej). W 1918 r. uczestniczył w rewolucji listopadowej na terenie Niemiec. Po powrocie do kraju, w latach 1923-1934 był zatrudniony jako ślusarz w poznańskich warsztatach kolejowych Polskich Kolei Państwowych. Od 1929 r. był członkiem Okręgowego Komitetu Wykonawczego Polskiej Partii Socjalistycznej - Lewica. Od 1930 r. działał w poznańskich strukturach Komunistycznej Partii Polski - będącej narzędziem polityki J. Stalina wobec Polski. W latach 1934-1937 był członkiem Wydziału Zawodowego Komitetu Okręgowego tej partii na obszar Poznańskiego i Pomorza. W czasie okupacji niemieckiej współtworzył w Poznaniu konspiracyjną siatkę komunistyczną. Po przerzuceniu w 1942 r. z Moskwy grupy dywersantów, którzy ogłosili utworzenie komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej grupa ta weszła w jej struktury J. Przybylski organizował miejskie i okręgowe władze komunistyczne PPR w Poznaniu, sam pełnił funkcje sekretarza Komitetu Miejskiego PPR. 28 kwietnia 1943 r. został aresztowany przez gestapo, a następnie 13 sierpnia 1944 r. rozstrzelany."

Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia Wojewoda wskazał, że w jego ocenie potwierdzenie wyrażone w przedmiotowej opinii ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji. Opinia potwierdzająca niezgodność nazwy: "Jakuba Przybylskiego" z art. 1 ustawy jest zbieżna ze stanowiskiem Wojewody Wielkopolskiego, który występując o zaopiniowanie dostrzegł istnienie przesłanek, o których mowa w art. 1 ustawy. Zdaniem Wojewody opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej także jako IPN) jest wiarygodnym i mocnym dowodem, który stanowił dodatkową podstawę dokonanych ustaleń faktycznych.

Zarządzenie zastępcze zostało podjęte bez podstawy prawnej i w konsekwencji, jako oparte na błędnej wykładni przepisu art. 1 ust. 1 u.z.p.k. i jego błędnym zastosowaniu w przedmiotowej sprawie, winno być uchylone.

Zgodnie z przepisem art. 6c u.z.p.k. "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku." Zgodnie z w/w przepisem, a także zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 u.s.g. uprawniona do złożenia skargi na akt nadzoru jest jednostka samorządu terytorialnego, której uchwała dotyczy. Z kolei w przepisie art. 98 ust. 3a u.s.g. kompetencja do złożenia skargi w przypadku tam określonym została przyznana radzie gminy. W ocenie skarżącej, z racji tego, iż wydanie skarżonego zarządzenie zastępcze jest w ocenie Wojewody Wielkopolskiego efektem jej bezczynności, o której mowa w art. 6 ust. 1 i 2 u.z.p.k., to Rada Miejska w Swarzędzu posiada legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia zastępczego.

Na marginesie wskazano, że w wyrokach wydawanych w sprawach skarg na rozstrzygnięcia nadzorcze wojewodów podejmowane na podstawie ustawy dekomunizacyjnej sądy administracyjne uznają zarówno legitymację skargową rady gminy (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r., IV SA/Po 338/18), jak i samej gminy (np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r., II SA/Po 113/18).

Skarżąca oparła swój interes prawny na tym, iż przepis art. 6c u.z.p.k. jest niezgodny z Konstytucją RP, co potwierdza w jej ocenie liczne już orzecznictwo sądów administracyjnych. W tym zakresie skarżąca powołała się na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29.03.2018 r., III SA/Gd 121/18. W którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów spraw zadań własnych gminy, służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Mając na uwadze powyższe, pomimo niepodjęcia przez Radę Miejską w Swarzędzu uchwały zmieniającej nazwy ulic i placów na jej terenie zgodnie z ustawą dekomunizacyjną i w terminie wynikającym z przepisu art. 6 ust. 1 u.z.p.k. w ocenie skarżącej przysługuje jej interes prawny do złożenia niniejszej skargi.

Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda:

- po pierwsze nie poczynił własnych ustaleń zmierzających do oceny czy rzeczywiście osoba Jakuba Przybylskiego (mając na uwadze jego biografię) wypełnia przesłanki określone w przepisie art. 1 ust. 1 u.z.p.k., a więc czy jego postać propagowała bądź symbolizowała ustrój komunistyczny, a oparł się w zasadzie wyłącznie na opinii Instytutu Pamięci Narodowej;

- następnie po ustaleniu stanu faktycznego błędnie uznał, iż osoba Jakuba Przybylskiego wypełnia w/w przesłanki.

Podkreślono, że tylko spełnienie tych przesłanek, które powinny być interpretowane ściśle, pozwalało Wojewodzie na wydanie zarządzenia zastępczego. Wykładnia przesłanek powinna była być dokonana przede wszystkim w oparciu o ustalenia własne Wojewody

Skarżąca odwołała się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2018 r. o sygn. II SA/Ol 94/18, LEX nr 2479791. gdzie wskazano, że "Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 6 ust. 2 ustawy (...), nie są tożsame. To na wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. (...) Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN-u jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 ustawy (...) nadałby IPN, a nie wojewodzie."

Mając na uwadze powyższe podkreślono, iż niewystarczające jest stwierdzenie Wojewody, że w pełni podziela on ustalenia wynikające z opinii IPN. Opinia ta zawiera jedynie wskazanie faktów biograficznych dotyczących Jakuba Przybylskiego. Obowiązkiem Wojewody winno być natomiast samodzielne ustalenie faktów biograficznych dotyczących danej osoby, dokonanie ich oceny w kontekście pojęć użytych w art. 1 ust. 1 u.z.p.k., a następnie uzyskanie potwierdzenia tej oceny w drodze opinii IPN. W zaskarżonym zarządzeniu taka interpretacja w ogóle nie została dokonana. Wojewoda w uzasadnieniu zarządzenia zacytował jedynie opinię IPN w zakresie faktów biograficznych, jednak nie dał w jakikolwiek sposób wyrazu ich ocenie dokonanej przed zasięgnięciem opinii. Nie wyjaśnił np. jak te fakty przekładają się na istnienie przesłanek, o których mowa w art. 1 ust. 1 u.z.p.k., tj. dlaczego Wojewoda uznał, że Jakub Przybylski propagował bądź symbolizował komunizm.

W związku z powyższym zaskarżone zarządzenie zastępcze jest niezgodne z ustawą dekomunizacyjną.

Skarżąca zarzuciła ponadto, iż Wojewoda - posiadając określony zbiór danych na temat osoby Jakuba Przybylskiego - finalnie, decydując się na wydanie zarządzenia, błędnie uznał, iż osoba ta propaguje bądź symbolizuje ustrój komunistyczny.

Dla uzasadnienia argumentacji w tym zakresie skarżąca odwołała się do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 13 czerwca 2018 r. o sygn. IV SA/Po 338/18, LEX nr 2507445 przytaczając jego obszerne fragmenty.

Uzasadnienie wskazanego wyroku stanowi istotną wskazówkę interpretacyjną w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej nie można bowiem jednoznacznie przesądzić, że osoba Jakuba Przybylskiego propagowała, a tym bardziej symbolizuje komunizm. W ocenie skarżącej przesłanki te w sposób niewątpliwy wypełniają np. osoby: Bolesław Bierut, Feliks Dzierżyński, czy Władysław Gomułka, bądź też np. instytucje/organizacje: Polska Zjednoczona Partia Robotnicza, Państwowe Gospodarstwo Rolne czy Milicja Obywatelska. Osoby te i nazwy w sposób jednoznaczny, już na tzw. "pierwszy rzut" kojarzą się z komunizmem czy z okresem PRL. Przeciętny Polak byłby w stanie powiązać je z ustrojem komunistycznym, wręcz uznać właśnie za jego symbole. Zdaniem skarżącej, nie można takiej cechy przypisać Jakubowi Przybylskiemu, pośledniemu działaczowi ruchu robotniczego, a później KPP. Nie można zatem uznać, że postać ta jest - posługując się wyrażeniem z powołanego wyroku - "powszechnie rozpoznawalna" jako "znak idei czy systemu" ustroju komunistycznego. Z tego też względu argumentacja Wojewody, wywiedziona i tak z niepełnego stanu faktycznego, a raczej z braku jego interpretacji, nie zasługuje na aprobatę. Skoro zaś doprowadziła Wojewodę Wielkopolskiego do wydania zaskarżonego zarządzenia, zarządzenie to powinno zostać uchylone.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W jej uzasadnieniu wyjaśnił m.in., że art. 6 ust. 1 u.z.p.k. stanowi, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic. mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4 zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy (termin upłynął w dniu 2 września 2017 r.). W przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 u.z.p.k., w terminie 3 miesięcy od dnia. w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2 u.z.p.k.). Ustawodawca zastrzegł, że wydanie powyższego zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Opinia ta jest przedstawiana w terminie miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu na stwierdzenie nieważności aktu (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). Przepis art. 2 ust. 3 stosuje się odpowiednio do wydawania zarządzeń zastępczych (art. 6 ust. 3 u.z.p.k.).

Bezspornym jest. że nazwa ulicy Jakuba Przybylskiego w miejscowości Swarzędz nie została zmieniona w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. Oznacza to. że z dniem 2 września 2017 r. upłynął termin w którym rada gminy winna dokonać zmiany nazw upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób.

Wojewoda Wielkopolski czyniąc zadość wymaganiom wynikającym z art. 6 ust. 3 u.z.p.k., pismem z dnia 13 października 2017 r. znak: KN-I.4102.9.2017.21 wystąpił do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o wydanie stosownej opinii w zakresie nazwy ulicy Jakuba Przybylskiego w miejscowości Swarzędz. Dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. znak BUW-940-9(24)/18 poinformował, że w ocenie IPN nazwa ulicy "Jakuba Przybylskiego" w miejscowości Swarzędz jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Z dołączonej do ww. pisma noty historycznej wynikało, że "Jakub Przybylski (1898-1944) był działaczem komunistycznym - członkiem Komunistycznej Partii Polski oraz komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Ukończył szkołę elementarną, z zawodu był ślusarzem. Wziął udział w I wojnie światowej (w 2017 r. powołano go do armii niemieckiej). W 1918 r. uczestniczył w rewolucji listopadowej na terenie Niemiec. Po powrocie do kraju, w latach 1923-1934 był zatrudniony jako ślusarz w poznańskich warsztatach kolejowych Polskich Kolei Państwowych. Od 1929 r. był członkiem Okręgowego Komitetu Wykonawczego Polskiej Partii Socjalistycznej - Lewica. Od 1930 r. działał w poznańskich strukturach Komunistycznej Partii Polski - będącej narzędziem polityki J. Stalina wobec Polski. W latach 1934-1937 był członkiem Wydziału Zawodowego Komitetu Okręgowego tej partii na obszar Poznańskiego i Pomorza. W czasie okupacji niemieckiej współtworzył w Poznaniu konspiracyjną siatkę komunistycznej. Po przerzuceniu w 1942 r. z Moskwy grupy dywersantów, którzy ogłosili utworzenie komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej grupa ta weszła w jej struktury .,/. Przybylski organizował miejskie i okręgowe władze komunistyczne PPR w Poznaniu, sam pełnił funkcję sekretarza Komitetu Miejskiego PPR. 28 kwietnia 1943 r. został aresztowany przez gestapo, a następnie 13 sierpnia 1944 r. rozstrzelany ".

Zdaniem organu nadzoru uzależnienie przez ustawodawcę w art. 6 u.z.p.k. wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego od uzyskania stosownej opinii IPN oznacza, że opinia ta dawała Wojewodzie Wielkopolskiemu wystarczającą podstawę faktyczną i prawną do przyjęcia, iż nazwa ulicy Jakuba Przybylskiego położonej w miejscowości Swarzędz wypełnia normę art. 1 u.z.p.k. oraz do wydania zarządzenia zastępczego w oparciu o art. 6 ust. 2 u.z.p.k. W istocie przepis art. 6 u.z.p.k. został tak skonstruowany, iż organ nadzoru nie jest legitymowany do przeprowadzenia innych czynności wyjaśniających. Organ nadzoru nie ma też żadnych podstaw i kompetencji do weryfikowania, czy też podważania opinii IPN. Poza tym dokonując samodzielnej oceny w pełni podzielił stanowisko przedstawione przez IPN. Wydając zarządzenie zastępcze Wojewoda nie stosuje przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem nie znajdują tu zastosowania odpowiednie regulacje tej ustawy dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego i ustalania stanu faktycznego sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 781/17 stwierdził, że: "opinia IPN nie ma charakteru zwykłego zajęcia stanowiska w sprawie, lecz jest to akt potwierdzający niezgodność wprowadzonej uchwałą nazwy z art. 1 ustawy. Potwierdzenie to pochodzi od instytucji, która na mocy ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (t.j. Dz. U. z 2016 r.. poz. 1575) jest powołana do szerokiej działalności w zakresie obejmującym wiedzę historyczną, dotycząca okresu od 8 listopada 1917 r. do 31 lipca 1990 r. (por. np. art. 53 pkt 7 ustawy o IPN). W tych ramach prowadzi badania naukowe nad porozbiorową i najnowszą historii Polski oraz gromadzi i opracowuje dokumenty pochodzące z tego okresu. Z tego powodu potwierdzenie wyrażone w opinii IPN, mającej umocowanie w art. 2 ust. 1 ustawy, ma charakter oświadczenia wiedzy kompetentnej instytucji i jest wiążące dla organu nadzoru (...)".

Z tego powodu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, organ nadzoru był zobowiązany do wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku poczynienia ustaleń zmierzających do oceny, czy nazwa ulicy Jakuba Przybylskiego wypełnia przesłanki określone w przepisie art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Wojewoda Wielkopolski wskazał, że w celu wykonania ustawy dekomunizacyjnej podjął w tym zakresie wystarczające działania niezbędne do zbadania całości sprawy, traktując każdy przypadek indywidualnie. W szczególności zarządzeniem nr 349/17 z dnia 21 lipca 2017 r. (zm. zarządzenie Nr 457/1 7 z dnia 14 września 2017r.) w sprawie Zespołu do spraw wykonania ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, powołał zespól ekspercki, który pozyskał listę nazw budowli, obiektów użyteczności publicznej, w tym dróg, mostów, ulic i placów, dokonał weryfikacji prawidłowości ich nazw oraz współpracował z IPN w zakresie konsultacji nazw uznawanych przez zespół jako propagujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, jak również opracował listę propozycji nowych nazw zgodnych z art. 1 u.z.p.k. Wojewoda podjął więc konieczne działania w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przede wszystkim dopełnił ustawowego obowiązku w zakresie uzyskania opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy Jakuba Przybylskiego w miejscowości Swarzędz obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy dekomunizacyjnej. Opinia ta jako wiarygodny dowód stanowiła podstawę dokonanych przez Wojewodę Wielkopolskiego ustaleń faktycznych. Zauważono, że przepis art. 91 ust. 3 u.s.g. nie znajduje zastosowania w zakresie wydawania zarządzeń zastępczych podjętych na podstawie art. 6 u.z.p.k., gdyż żaden przepis tejże ustawy nie odsyła do ww. przepisu podczas gdy takie odesłanie znajduje się w art. 3 ust. 4 u.z.p.k. i dotyczy przepisów art. 98. art. 100 i 102a u.s.g.

Z uwagi na powyższe stwierdzono, że zaskarżone zarządzenie zastępcze Wojewody Wielkopolskiego odpowiadało prawu, a żądanie oddalenia skargi w całości jest w pełni uzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności).

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., decyzja podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

2. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

3. inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art.148 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

W pierwszej kolejności Sąd orzekający ocenił legitymację skarżącej Rady do skutecznego wniesienia skargi. Wojewoda Wielkopolski nie kwestionował tej legitymacji. Jednak należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 6 c u.z.p.k. "Skarga do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2, przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku". W ocenie Sądu orzekającego przepis art.6 c u.z.p.k. nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie.

Należy pamiętać, że Konstytucja RP w art. 16 ust. 2 stanowi, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zgodnie zaś z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Regulacje te powtarzają w odniesieniu do samorządu gminnego, będącego jedną z form samorządu terytorialnego, przepisy art. 2 ust. 1 i ust. 3 u.s.g.

Samodzielność gminy wynikająca z powyższych przepisów uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy zarówno prawnopublicznej, jak i prawnoprywatnej sfery jego działalności. Jest też wartością chronioną Konstytucją RP, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w ustawowej formie przez jej organy pochodzące z wyboru lub wolą członków wspólnoty gminnej wyrażoną w formie referendum lokalnego. Samodzielność ta poddana jest nadzorowi organów Państwa z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa. Korelatem nadzoru nad samodzielnością samorządu gminnego jest gwarancja jej ochrony sądowej zawarta w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Przepis art. 165 ust. 2 Konstytucji RP nie przewiduje wyjątków od kreowanej w nim zasady sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Nie odsyła także do ustaw szczególnych, które mogłyby ograniczać tę zasadę. Zatem należy w pełni podzielić pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z dnia 3 września 1998r. (sygn. akt III RN 49/98, publ. System Informacji Prawej LEX nr 35586), zgodnie z którym art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega bezpośredniemu stosowaniu przez sądy na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji i wynika z niego obowiązek sądów takiej wykładni przepisów prawa, by zapewnić jednostkom samorządu terytorialnego prawo do sądu.

Zasada samodzielności samorządu terytorialnego stanowi jedną z podstawowych różnic pomiędzy administracją samorządową, a administracją rządową, przy czym funkcjonowanie tej ostatniej nie może opierać się na jakiejkolwiek samodzielności. Samodzielność dotyczy tylko samorządu i stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego zarówno w sferze prywatnoprawnej, jak i publicznoprawnej.

Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest tylko w przypadku wprost wskazanym w przepisie ustawy i musi być powiązana z prawem do ochrony tejże samodzielności. Samodzielność oznacza również, że ustawodawca kreując zadania publiczne dla samorządu musi zabezpieczyć określony zakres swobody w doborze sposobu wykonywania danego zadania. Nie ma samodzielności samorządu, jeżeli ustawodawca tak zdefiniuje sposób wykonywania zadania, że organom samorządu pozostawia się jedynie ich zastosowanie bez możliwości jakiejkolwiek modyfikacji lub dostosowania do lokalnych warunków i potrzeb.

Z tak przyznaną samodzielnością w zakresie wykonywania zadań publicznych musi być powiązana jej ochrona, która realizuje się poprzez konstytucyjną gwarancję ochrony sądowej samorządu wynikającą z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP. Co istotne, Konstytucja nie dopuszcza możliwości ustawowego ograniczenia lub wyłączenia prawa samorządu do sądowej ochrony swojej samodzielności.

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zajmował się samodzielnością samorządu i jej ochroną wskazując, że Konstytucja RP poddaje pod ochronę samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, w dwóch aspektach: a) w aspekcie pozytywnym obejmującym możliwość swobodnego wyboru działań podejmowanych do realizacji zadań publicznych oraz w b) aspekcie negatywnym oznaczającym wolność od arbitralnej ingerencji ze strony innych organów władzy publicznej i w tym zakresie wszelkie formy ingerencji w sferę działania jednostki samorządu terytorialnego podlegają zaskarżeniu do właściwego sądu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, opub. w OTK-A 2009/9/139).

Tym samym oceniając dopuszczalność zaskarżenia zarządzenia zastępczego Wojewody na podstawie art. 6 c u.z.p.k. należy wyraźnie stwierdzić, że wykładnia tego przepisu, która miałaby polegać na niedopuszczalności zaskarżania tego aktu nadzoru nad samorządem jest wprost sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, który to przepis konstytucyjny w tej sprawie znajduje bezpośrednie zastosowanie. Skoro Konstytucja RP nie zawiera żadnej podstawy do ograniczania sądowej ochrony samodzielności samorządu, to naruszałaby zasadę lex superior derogat legi interiori taka wykładnia art. 6 c u.z.p.k., która polegałaby na ograniczaniu prawa do zaskarżania aktów nadzoru i która byłaby sprzeczna z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Sąd w tej sprawie nie dokonuje oceny zgodności ustawy dekomunizacyjnej z Konstytucją RP. Sąd dokonując wykładni poszczególnych przepisów ustawy dekomunizacyjnej stwierdza jedynie, że w tej sprawie literalna wykładnia art. 6 c u.z.p.k. wskazująca na niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest sprzeczna z wykładnią systemową, celowościową i gramatyczną art. 165 ust. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników. Przepis art. 6 ust. 1 u.s.g. ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a zgodnie z art. 6 ust. 2 u.s.g. rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wśród przykładów zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g.). Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., brzmienie przepisów art. 6 i art. 7 ust. 1 u.s.g. potwierdza, że nadawanie i zmiana nazw ulic ogólnie dostępnych, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym, stanowi wyłączną kompetencję gminy. Realizując swe uprawnienia w tym zakresie gmina korzysta z przysługującego jej przymiotu samodzielności.

Pojęcia zawarte w przepisach ustaw muszą być interpretowanie precyzyjnie szczególnie wówczas, gdy ma miejsce ingerowanie w zadania publiczne powierzone przez ustawodawcę do wykonywania przez samorząd terytorialny jako zadania własne tego samorządu. Takim zadaniem jest nadawanie nazw ulicom. Poprzez uchwalenie ustawy dekomunizacyjnej ustawodawca nie odebrał gminom zadania objętego art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Tym samym pojęcia zawarte w art. 1 u.z.p.k. muszą być interpretowanie zarówno precyzyjnie, jak i ścieśniająco (zawężająco), ponieważ domniemanie na rzecz prawa do wykonywania tego zadania przysługuje samorządowi gminnemu.

Znaczenie art. 6 c u.z.p.k. sprowadza się, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, do pozbawienia jednostki samorządu terytorialnego gwarantowanej jej przez art. 165 ust. 2 Konstytucji RP ochrony sądowej w tych przypadkach, których nie ujęto w powołanej regulacji. W szczególności ochrona sądowa byłaby wykluczona w każdym przypadku uznania przez organ samorządu terytorialnego, że nie zachodzą przesłanki do zastosowania przepisów ustawy i nie dokonania w wyznaczonym ustawą 12 miesięcznym terminie zmiany nazwy ulicy. Prowadziłoby to do rażącego naruszenia art.165 ust. 2 Konstytucji RP przez wyłączenie spod kontroli sądowej działania organu nadzoru opartego na jego uznaniu w zakresie oceny co stanowi symbol komunizmu.

Ponadto należy wskazać na przepis art. 11 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze zm., powoływanej dalej jako: Karta), w myśl którego społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności lokalnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym. Ratyfikacja Karty nastąpiła przed wejściem w życie Konstytucji RP, lecz art. 91 Konstytucji RP jest do niej stosowany z mocy art. 241 ust. 1 Konstytucji RP. Ratyfikowana umowa międzynarodowa, po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw, zgodnie z art. 91 ust. 1 Konstytucji RP stanowi część krajowego systemu źródeł prawa i jest bezpośrednio stosowana, chyba że jej stosowanie uzależnione jest od wydania ustawy. W myśl art. 91 ust. 2 Konstytucji RP umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli jej postanowień nie da się pogodzić z ustawą. Karta ta stanowi więc ratyfikowaną umowę międzynarodową i jest ona częścią krajowego systemu źródeł prawa. Powołany przepis Karty także stanowi podstawę do zaskarżenia zarządzenia zastępczego i pochodzi on z aktu prawnego wyższego hierarchicznie od ustawy dekomunizacyjnej.

Uwzględniając powyższe, Sąd badając kwestię dopuszczalności skargi obowiązany był również uwzględnić ww. przepis Karty. Analiza regulacji przyjętej w art. 6 c u.z.p.k. w związku z art. 4 ustawy nowelizującej daje podstawę do stwierdzenia, że nie realizuje ona dyspozycji art. 11 Karty, co stanowi podstawę do bezpośredniego zastosowania tego przepisu umowy międzynarodowej.

Samodzielność gminy jest gwarantowana konstytucyjnie, nie jest jednak absolutna. Może być ona ograniczona ustawami, lecz ingerencja ustawodawcy w tę samodzielność powinna odpowiadać wymogom proporcjonalności i zmierzać do realizacji konstytucyjnie usprawiedliwionych celów. Ingerencja ta wymaga ponadto dochowania koniecznej precyzji i zupełności sformułowań tak, aby ograniczenia samodzielności gmin nie mogły być interpretowane rozszerzająco (Ł. Złakowski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, R. Hauser, Z. Niewiadomski (red.), Warszawa 2011, s. 13) .

Samodzielność samorządu poddana nadzorowi organów administracji rządowej z punktu widzenia legalności i w formach przewidzianych przepisami prawa i kryterium zgodności z prawem stanowi jedyną podstawę oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego w tej sprawie. Niedopuszczalnym byłoby doszukiwanie się w tym orzeczeniu Sądu jakiegokolwiek innego kryterium oceny zaskarżonego aktu nadzoru.

Interpretacji przepisów ustawy dekomunizacyjnej należy dokonać zgodnie z powołanymi wyżej zasadami konstytucyjnymi wynikającymi z art. 2 i 165 ust. 2 Konstytucji RP. (tak trafnie WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 29.03.2018r., sygn. III SA/Gd 125/18, WSA w Krakowie w wyroku z dnia 29.05.2018r., sygn. III SA/Kr 130/18, WSA we Wrocławiu w wyroku z 25.04.2018r., sygn. III SA/Wr 98/18, WSA w Poznaniu w wyroku o sygn. IV SA/Po 338/18 publ. CBOSA)

Z powyższych względów uznać należało skargę Rady Miejskiej w Swarzędzu za dopuszczalną i wniesioną w terminie określonym w art. 98 ust. 1 u.s.g. Dlatego Sąd orzekający był uprawniony do merytorycznej oceny zarzutów skargi.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, nadawane przez jednostki samorządu terytorialnego nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. W myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonego zarządzenia stanowił art. 6 ust. 2 u.z.p.k. Zgodnie z tym przepisem w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1, wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1, w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym upłynął termin, o którym mowa w ust. 1. W myśl art. 6 ust. 1 u.z.p.k. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, w tym dróg, ulic, mostów i placów, upamiętniające osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób, właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego albo związku, o którym mowa w art. 4, zmienia w terminie 12 miesięcy od dnia jej wejścia w życie. Poza sporem pozostaje okoliczność, że ustawa ta weszła w życie 02 września 2016r. i według niej organ jednostki terytorialnej, tj. Rada Miejska w Swarzędzu, zobowiązany był do zmiany sprzecznej z ustawą nazwy do dnia 02 września 2017r. Wojewoda w przypadku niewykonania przez gminę obowiązku mógł w terminie 3 miesięcy od dnia upływu tego terminu wydać zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z ust. 1 ustawy (art. 6 ust. 2). Wydanie zarządzenia wymagało wydania opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciw Narodowi Polskiemu (art.6 ust.3). Opinia przedstawiona miała być w terminie 1 miesiąca, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w terminie 2 miesięcy, od dnia doręczenia żądania wojewody. Oczekiwanie na opinię wstrzymuje bieg terminu do wydania zarządzenia zastępczego. (art. 6 ust. 3 w zw. z art. 2 ust. 3 u.z.p.k.). W kontrolowanej sprawie opinia IPN została wydana w dniu 25.04.2018r. Oznacza to, że pomimo przekroczenia terminu określonego w art.6 ust.2 u.z.p.k. z uwagi na jego wstrzymanie wskutek oczekiwania na opinię IPN, zgodnie z art.2 ust.3 u.z.p.k. w istocie termin ten został dochowany przez Wojewodę.

Zakaz propagowania komunizmu jest, zdaniem Sądu, celem legitymowanym konstytucyjnie. Zgodnie bowiem z art. 13 Konstytucji RP zakazane jest istnienie partii politycznych i innych organizacji odwołujących się w swoich programach do totalitarnych metod i praktyk działania nazizmu, faszyzmu i komunizmu, a także tych, których program lub działalność zakłada lub dopuszcza nienawiść rasową i narodowościową, stosowanie przemocy w celu zdobycia władzy lub wpływu na politykę państwa albo przewiduje utajnienie struktur lub członkostwa.

Przepis art. 256 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204 ze zm.) penalizuje publiczne propagowanie faszystowskiego lub innego totalitarnego ustroju państwa lub nawoływanie do nienawiści na tle różnic narodowościowych, etnicznych, rasowych, wyznaniowych albo ze względu na bezwyznaniowość.

Skoro Konstytucja RP zabrania odwoływania się przez partie polityczne i inne organizacje do totalitarnych metod i praktyk działania komunizmu, zaś przepisy prawa karnego przewidują sankcję karną w związku z propagowaniem ustrojów totalitarnych, a niewątpliwie komunizm do takich ustrojów należy, to uznać należy, że spójne z nimi jest stosowanie instrumentów właściwych dla nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad działalnością samorządową w odniesieniu do sytuacji stwierdzonego propagowania przez władzę samorządową tego ustroju. Dlatego nietrafny jest pogląd o niekonstytucyjności całości przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu. Równocześnie jednak przepisy te muszą być interpretowane ściśle, zgodnie z legitymowanym konstytucyjnie celem, którym jest eliminowanie z przestrzeni publicznej zjawisk, które mogą być określone jako propagowanie komunizmu.

Regulacje ustawy dekomunizacyjnej mają niewątpliwie charakter wyjątkowy, ograniczający ustawowe, wyłączne uprawnienie samorządu gminnego do nadawania i zmian nazw ulic. Podkreślić należy, że jest to uprawnienie szczególnie ważne, należące do zadań gminy związanych z zarządzaniem szeroko rozumianą przestrzenią w obrębie terytorium gminy. Nazewnictwo ulic i placów wiąże się bezpośrednio z tożsamością wspólnoty gminnej, która ma prawo poprzez swe demokratycznie wybrane organy swobodnie dokonywać wyboru ich nazw i patronów zgodnie z oczekiwaniami członków tej wspólnoty. Granice tej swobody wyznacza jednak prawo, a działanie w celu propagowania ustrojów totalitarnych wykracza poza te granice.

Skoro zatem bezpośrednia, daleko idąca ingerencja organu nadzoru w sferę wyłącznych, szczególnie istotnych kompetencji samorządu gminnego może mieć charakter jedynie wyjątkowy, to zgodnie z podstawowymi zasadami wykładni prawa, przepisy ustawy będącej podstawą dla takiej ingerencji muszą być interpretowane ściśle, przy uwzględnieniu jasno określonego celu ustawy, którym jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu". Ściśle należy zatem interpretować pojęcie osób symbolizujących komunizm mające zasadnicze znaczenie dla stosowania ustawy. Chodzi przy tym o takie osoby, których użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Aby daną osobę uznać za symbolizującą określony system polityczny musi zostać niewątpliwie wykazane, że jej symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem. Taką osobą jest np. "Józef Stalin", "Włodzimierz Lenin", "Bolesław Bierut", czy "Władysław Gomułka". Tylko wtedy, gdy taka osoba jest czytelna i rozpoznawalna można przyjąć, że stanowi ona "znak" danej idei, czy systemu. Dopóki osoba ta nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku", "uosobienia" idei lub praktyki komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie przepisów ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Już sam tryb postępowania przewidziany w art. 6 u.z.p.k. w stosunku do obowiązujących nazw ulic i innych obiektów, zgodnie z którym organ samorządu ma obowiązek w ciągu 12 miesięcy zmienić stosowną nazwę, bez wskazania mu przez organ nadzoru, które daty należy uznać za symbole komunizmu, prowadzi do uznania, że może chodzić jedynie o osoby całkowicie rozpoznawalne dla członków wspólnoty gminnej i których znaczenie jest oczywiste. Przeciwna interpretacja naruszałaby konstytucyjną zasadę samodzielności gminy oraz zasadę państwa prawnego, prowadząc do sytuacji, w której organ gminy dowiadywałby się o tym, że data stanowiąca nazwę danej ulicy stanowi, według oceny organu nadzoru, symbol komunizmu dopiero po upływie ustawowego terminu do dokonania zmiany nazwy przewidzianego art. 6 ust. 1 u.z.p.k. Zatem o tym, że uchybił obowiązkowi ustawowemu, co prowadzi do arbitralnego nadania ulicy nowej nazwy przez organ nadzoru, organ gminy dowiedziałby się już po upływie terminu do wykonania obowiązku.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności podnoszonych przez skarżącą argumentów Sąd wskazuje, że zarządzenie zastępcze jest środkiem o szczególnym charakterze, stosowanym w ramach nadzoru przez wojewodę. Instytucja ta jako akt nadzoru przekraczający klasyczny zasięg ingerencji w działalność komunalną była i jest istotnym tematem rozważań doktryny. Zarządzenie zastępcze - obok rozstrzygnięcia nadzorczego - jest kolejnym środkiem nadzoru nad samorządem terytorialnym. Instytucja ta została wprowadzona ustawą z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Cechą polskiego systemu środków nadzoru jest to, że w większości są to środki o charakterze następczym, weryfikacyjnym. Działania podejmowane przez organy nadzoru i stosowane środki prowadzą zazwyczaj do eliminowania z obrotu prawnego aktów organów samorządowych sprzecznych z prawem. Celem bowiem nadzoru jest niedopuszczenie, zapobieżenie i przeciwdziałanie naruszeniom prawa. Organy nadzoru w razie naruszenia prawa przez działanie organu nadzorowanego mają doprowadzić do sytuacji, w której organ ten sam zmieni swoje działanie (uchwałą, zarządzeniem), a w przypadku braku działania organu nadzorowanego - władczo uchyla ten akt (P. Sosnowski, Gminne planowanie przestrzenne a administracja rządowa, Warszawa 2011, s. 160). Zarządzenie zastępcze jest wyjątkiem od tak ukształtowanego systemu środków nadzoru. Celem zarządzenia zastępczego jest nie tyle eliminacja sprzecznego z prawem rozstrzygnięcia organu samorządowego, któremu służy przede wszystkim instytucja stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządowego, ile przede wszystkim jego zastąpienie rozstrzygnięciem wydanym przez organ nadzoru. Jak zauważają przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego, organy nadzoru mają rozstrzygać kwestie prawne w interesie ochrony porządku prawnego, a nie brać same odpowiedzialności za rozwiązywanie problemów, do czego prowadzi zastosowanie środka zastępującego akt organu samorządu; w takim przypadku organ nadzoru przejmuje odpowiedzialność za merytoryczną stronę sprawy (P. Chmielnicki, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2006, s. 245). Istotą zarządzenia zastępczego jest zastąpienie działania organu nadzorowanego działaniem innego organu w sytuacji, gdy organ nadzorowany nie podejmie realizacji czynności nakazanych przez prawo" (vide: Komentarz do art. 3 u.z.p.k. – Marcin Makowski (red.) Marta Makowska).

Zarządzenie zastępcze jest więc środkiem ostatecznym i powinno być stosowane przy poszanowaniu standardów samorządnego i samodzielnego administrowania w gminach. Oczywistym jest, że zarządzenie zastępcze może być zastosowane jako środek zastępujący akt, który zgodnie z prawem powinien zostać wydany po spełnieniu określonych przesłanek, w przypadku dopuszczenia się przez organu gminy bezczynności. Z jednej strony na gminie musi więc ciążyć oczywisty, jasno i precyzyjnie sformułowany obowiązek, dookreślony przykładowo wezwaniem do podjęcia przez organ gminy, wymaganego prawem działania, którego nie wykonuje. Z drugiej strony organ nadzoru może wydawać zarządzenia zastępcze tylko w sprawach o szczególnym znaczeniu. Powyższe wymogi są konieczne bowiem należy pamiętać, że zarządzenie zastępcze jest ingerencją w kompetencje gminy, której samodzielność chroni art. 16, art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz ustawa o samorządzie gminnym, w tym m.in. art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g., zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a także wznoszenia pomników.

Zarządzenie zastępcze nie jest instytucją ujętą w k.p.a. oraz regulowaną przez przepisy tej ustawy. Odesłanie do stosowania k.p.a. przy aktach nadzoru znajduje się w art. 91 ust. 5 u.s.g., jednak przepis ten reguluje wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, których nie można utożsamiać z zarządzeniami nadzorczymi. Stanowiący podstawę wydania zaskarżonego aktu art. 6 ust. 3 a także art. 6 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy nie przewiduje w sprawach dotyczących wydania zarządzenia zastępczego stosowania k.p.a., nie odsyła do art.91 ust. 5 u.s.g. Wydawanie zarządzeń zastępczych stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art.91 ust. 5 u.s.g. (por. wyroki NSA z dnia 14 lipca 2010r, sygn. II OSK 2055/10,z dnia 14 czerwca 2010r. sygn. II OSK 30/10, z dnia 9 maja 2017r. sygn. II OSK 784/17, CBOSA). Wydając zarządzenie zastępcze wojewoda nie stosuje więc przepisów k.p.a.

Akt nadzoru winien czynić zadość postulatom ścisłości, precyzyjności, dokładności oraz kompletności argumentacji, gdyż nie można domniemywać zarówno motywów, jakimi organ kierował się przy rozstrzyganiu, jak i przyjętej wykładni zastosowanych przepisów. Na pełną akceptację zasługuje przedstawione przez NSA w wyroku II OSK 1889/16 z dnia 6 października 2016 r. stanowisko, wedle którego wymóg uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wiąże się niewątpliwie z prawem do wysłuchania i obowiązkiem przedstawienia w czytelny sposób motywów rozstrzygnięcia. Uzasadnienie rozstrzygnięcia spełnia bowiem wielorakie funkcje, ale przede wszystkim pozwala uniknąć arbitralności działania organów władzy i umożliwia obronę praw podmiotu dotkniętego działaniem tych organów.

Jak już wspomniano zgodnie z art. 6 ust. 3 u.z.p.k. wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie zgadza się z poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Gliwicach 16.10.2017r., sygn. IV SA/Gl 781/17 (n.b. uchylonym przez NSA wyrokiem z dnia 17.04.2018r., sygn. II OSK 658/18) sprowadzającym się do uznania, że opinia ta nie ma charakteru zwykłego stanowiska w sprawie, lecz wiąże organ nadzoru, do tego stopnia, że zwalnia go od jej analizy, czy dokonania własnych ustaleń. To, że do wydawania zarządzeń zastępczych nie stosuje się przepisów k.p.a i wydanie tego zarządzenia wymaga opinii Instytutu nie oznacza zdaniem Sądu orzekającego, że rola organu nadzoru sprowadza się jedynie do zwrócenia się do IPN o wydanie opinii. Opinia IPN nie może być bowiem, jak to uczynił Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu, utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN.

Już literalna wykładnia art.6 ust.3 u.z.p.k. prowadzi do wniosku, że sformułowanie, iż "wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej" nie oznacza, że opinia ta bezwzględnie wiąże organ. Przepis ten stanowi jedynie, że organ nadzoru zobligowany jest uzyskać wspomniana opinię. Także wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że opinia IPN nie może być utożsamiana z istotą zarządzenia zastępczego. Do zastąpienia organu gminy w merytorycznej kwestii jaką jest zmiana ulicy na podstawie ustawy uprawniony był organ nadzoru, a nie IPN. Wymóg uzyskania opinii rozumieć więc należy jedynie w ten sposób, że wojewoda nie może wydać zarządzenia bez tej opinii a nie, że opinia ta w istocie ma "zastąpić" zarządzenie wojewody. Tak więc opinia IPN nie jest dla wojewody wiążąca.

Wymóg uzyskania opinii IPN nie zwalnia bowiem wojewody od badania, czy spełnia ona wymogi opinii, tj. czy nie jest jedynie gołosłowną oceną, czy opiera się na faktach odnoszących się do konkretnej nazwy w danej miejscowości, wskazuje czy faktycznie dana nazwa symbolizuje bądź propaguje komunizm oraz czy nie jest obarczona oczywistymi i widocznymi błędami. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko sądów administracyjnych zawarte w wyrokach WSA w Poznaniu z 22.03.2018r., sygn. IV SA/Po 158/18, z 24.05.2018r., sygn. II SA/Po 123/18, z 10.05.2018r., sygn. II SA/Po 117/18, z 13.06.2018r., sygn. IVSA/Po 338/18, WSA w Gdańsku z 29.03.2018r., III SA/Gd 126/18 i in. publ. CBOSA)

Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że treść opinii IPN zwalnia organ nadzoru od przeprowadzenia własnych ustaleń w zakresie koniecznym do zastosowania art.6 ust.2 i 3 u.z.p.k. Opinia IPN jest również dowodem w sprawie i jako taka powinna podlegać ocenie organu, ponieważ przepisy organu nie nadają jej wiążącego charakteru. (tak słusznie WSA w Łodzi w wyroku z 10.07.2018r. o sygn. III SA/Łd 100/18 oraz z 06.06.2018r. o sygn. III SA/Łd 260/18, publ. CBOSA)

Opinia IPN nie ma przesądzającego charakteru w niniejszej sprawie. IPN jest bowiem w tym postępowaniu organem współdziałającym, a nie rozstrzygającym. Słusznie podkreśla się w doktrynie, że opinia - co do zasady - jest niewiążącym poglądem w kwestii zasadności i prawidłowości przewidzianych w projekcie rozwiązań określonego organu, dysponującego odpowiednią wiedzą fachową i doświadczeniem. Trafnie też podnosi się, że obowiązki IPN, tj. organu współdziałającego w ramach prowadzonego przez wojewodę postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody dotyczące podejmowania czynności zmierzających do wydania merytorycznej rozstrzygnięcia nadzorczego, nie są tożsame. To na wojewodzie bowiem, jako organie stwierdzającym nieważność uchwały, spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Niewątpliwie organ współdziałający nie jest zobligowany do ustalenia okoliczności uzasadniających merytoryczne rozstrzygnięcie w takim zakresie, jak ma to uczynić organ załatwiający sprawę. Dostrzec również trzeba, że opinia potwierdzająca niezgodność jest elementem koniecznym stanu faktycznego w sprawie zakończonej stwierdzeniem nieważności uchwały, ale oczywiste jest i to, że jeśli w tym postępowaniu nie zostanie prawidłowo ustalone, iż zostaną spełnione przesłanki stwierdzenia nieważności, to takie rozstrzygnięcie nie będzie uzasadnione, a fakt wydania pozytywnej opinii nie zmieni tego faktu. Opinia potwierdzająca niezgodność nie przesądza więc istnienia materialnoprawnych przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały jednostki samorządu terytorialnego (por. M. Makowski (red.), Marta Makowska, Komentarz do art. 2 ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, System Informacji Prawnej LEX).

Wojewoda musi zbadać, czy opinia została wydana przez właściwy organ – w niniejszej sprawie wydał ją dyrektor Biura Upamiętniania Walk i Męczeństwa – komórki organizacyjnej Instytutu – a zgodnie z § 2 statutu IPN – organami IPN są prezes, kolegium dyrektor oddziału, zgodnie z § 8 statutu prezes IPN w regulaminie organizacyjnym IPN określa szczegółową organizację jednostek i komórek organizacyjnych IPN oraz zakres ich działań. W niniejszej sprawie organ nadzoru bez jakichkolwiek zastrzeżeń przyjął opinię IPN z 25.04.2018r. Nie ustalił, czy w ogóle, choćby formalnie, spełnia ona warunki opinii Instytutu. Nie ustalił, czy została sporządzona i podpisana przez właściwego, upoważnionego pracownika IPN. Nie odniósł się również w istocie do jej merytorycznej zawartości w odniesieniu do przedmiotowej ulicy bezkrytycznie przyjmując jej prawidłowość. Mimo, skorzystania przez IPN z dłuższego niż miesiąc terminu do wydania opinii (art. 2 ust. 3 u.z.p.k.), jej treść nie wskazuje na szczególnie skomplikowany charakter sprawy. W żaden sposób opinia ta nie wyjaśnia, czy Jakub Przybylski jest osobą rozpoznawalną w kontekście propagowania i symbolizowania komunizmu. Ogólnikowo jedynie stwierdza, że osoba ta stanowi symbol komunizmu o którym mowa w art.1 ust.1 u.z.p.k.

W niniejszej sprawie Wojewoda nie poczynił żadnych własnych ustaleń związanych z badaniem, czy opinia IPN spełnia wszystkie wymogi. Nie dokonał też żadnych ustaleń związanych z uznaniem, że osoba Jakuba Przybylskiego w Swarzędzu jest osobą symbolizującą komunizm, czy stanowi symbol komunizmu i jakie ma znaczenie dla społeczności lokalnej. Nie zbadał (nawet tego nie próbował) choćby treści uchwały ją wprowadzającej i jej uzasadnienia. Nie ustalił, czy dla danej społeczności nazwa ta faktycznie jest symbolem – czyli wywołuje powszechne i jednoznaczne skojarzenie z komunizmem. Nie symbolizują bowiem komunizmu nazwy, które w odbiorze społecznym nie są kojarzone w ogóle z komunizmem. Organ nadzoru nie ustalił, czy nazwa ulicy Jakuba Przybylskiego kojarzy się mieszkańcom Swarzędza jednoznacznie z komunizmem. Nazwa ulicy "Jakuba Przybylskiego" w Swarzędzu nie musi kojarzyć się mieszkańcom gminy jednoznacznie z komunizmem. Dopóki nazwisko, wydarzenie lub data nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez mieszkańców gminy symbolu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, dopóty nie może być mowy o tym, by uznać za uzasadnioną ingerencję organu nadzoru w sferę chronionej konstytucyjnie samodzielności gminy na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26.04.2018r., sygn. II SA/Po 113/18, z dnia 13.06.2018r., sygn. IV SA/Po 338/18, WSA w Łodzi w wyroku z 06.06.2018r., sygn. III SA/Łd 260/18, publ. CBOSA)

Przepisy ustawy dekomunizacyjnej należy wykładać ściśle. Wojewoda podejmując działania na podstawie art.6 ust.2 i 3 u.z.p.k. winien zatem wykazać, że symboliczny charakter danej nazwy znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym. Jedynie wtedy bowiem, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei czy systemu. (tak trafnie WSA w Łodzi w wyroku z 06.06.2018r., sygn. III SA/Łd 260/18, publ. CBOSA)

Ściśle zatem należy interpretować pojęcie "symbolu" istotnego dla ustawy dekomunizacyjnej. Chodzi wszak o symbol, którego użycie prowadziłoby do propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. Symbol to przedmiot albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl jakieś pojęcie, czynność przedmiot, widomy znak czegoś niewidzialnego (W.Kopaliński. Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych, W-wa 1978, s.936) Aby dany przedmiot, osobę lub grupę osób uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. Tylko wtedy, gdy symbol jest czytelny i rozpoznawalny można przyjąć, że stanowi on "znak" danej idei, czy systemu. Postaciami symbolicznymi dla komunizmu są jego współtwórcy lub prominentni działacze tacy jak np. W. Lenin, J. Stalin, B. Bierut, W. Gomułka. Ich rola w tworzeniu i utrzymywaniu systemu komunistycznego jest oczywista i znana powszechnie. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby wprawdzie związane z tym systemem, które jednak współcześnie nie są rozpoznawalne w tym charakterze w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. Propagowanie danej idei lub systemu politycznego poprzez używanie symboli może mieć miejsce tylko wtedy, gdy znaczenie jest jasne i czytelne dla opinii społecznej. Dopóki nazwisko danej osoby nie stanowi powszechnie rozpoznawalnego przez członków wspólnoty gminnej "znaku" w tym przypadku komunizmu, dopóty nie może być mowy o propagowaniu komunizmu lub innego systemu totalitarnego. (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 29.03.2018r., sygn. III SA/Gd 121/18, WSA w Gliwicach w wyroku z 19.08.2018r., sygn. IV SA/Gl 565/18, publ. CBOSA).

Nie jest rzeczą Sądu administracyjnego polemika z ustaleniami co do faktów historycznych zawartymi w opinii IPN. Opinia ta z całą pewnością nie może być jednak bez żadnej weryfikacji uznana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana data, postać lub grupa osób stanowiła "symbol" komunizmu, którego użycie jako nazwy ulicy prowadzi do propagowania tego ustroju. Jest to bowiem kategoria ocenna, podlegająca interpretacji i weryfikacji w procesie sądowej kontroli zgodności z prawem działania administracji publicznej. Ponadto zawsze należy ją oceniać w realiach konkretnego stanu faktycznego.

Przepisy ustawy nie przewidują co prawda prowadzenia, poza wspomnianą opinią IPN, postępowania wyjaśniającego w zakresie zgodności nazwy ze standardami, o których mowa w art. 1, jednak w ocenie Sądu nie oznacza to, że dla wydania właściwego rozstrzygnięcia czynienie przez organ własnych ustaleń w tym zakresie jest wykluczone. Opinia IPN powinna w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości wyjaśniać, z jakich względów nazwa, w tym przypadku ulicy, jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k. Jest ona jest dowodem w sprawie i dlatego winna podlegać ocenie organu zwłaszcza, że przepisy ustawy nie nadają jej wiążącego charakteru.

W badanej sprawie spór dotyczy nazwy ulicy "Jakuba Przybylskiego". Jak wskazano w opinii IPN, Jakub Przybylski (1898-1944) był poślednim działaczem komunistycznym - członkiem Komunistycznej Partii Polski oraz komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Według zaaprobowanej przez Wojewodę opinii IPN nazwa ulicy "Jakuba Przybylskiego" w miejscowości Swarzędz jest niezgodna z art. 1 ust. 1 u.z.p.k., gdyż : "Jakub Przybylski (1898-1944) był działaczem komunistycznym - członkiem Komunistycznej Partii Polski oraz komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej. Ukończył szkołę elementarną, z zawodu był ślusarzem. Wziął udział w I wojnie światowej (w 2017 r. powołano go do armii niemieckiej). W 1918 r. uczestniczył w rewolucji listopadowej na terenie Niemiec. Po powrocie do kraju, w latach 1923-1934 był zatrudniony jako ślusarz w poznańskich warsztatach kolejowych Polskich Kolei Państwowych. Od 1929 r. był członkiem Okręgowego Komitetu Wykonawczego Polskiej Partii Socjalistycznej - Lewica. Od 1930 r. działał w poznańskich strukturach Komunistycznej Partii Polski - będącej narzędziem polityki J. Stalina wobec Polski. W latach 1934-1937 był członkiem Wydziału Zawodowego Komitetu Okręgowego tej partii na obszar Poznańskiego i Pomorza. W czasie okupacji niemieckiej współtworzył w Poznaniu konspiracyjną siatkę komunistycznej. Po przerzuceniu w 1942 r. z Moskwy grupy dywersantów, którzy ogłosili utworzenie komunistycznej Polskiej Partii Robotniczej grupa ta weszła w jej struktury .,/. Przybylski organizował miejskie i okręgowe władze komunistyczne PPR w Poznaniu, sam pełnił funkcję sekretarza Komitetu Miejskiego PPR. 28 kwietnia 1943 r. został aresztowany przez gestapo, a następnie 13 sierpnia 1944 r. rozstrzelany ".

Podstawowa treść zaskarżonego zarządzenia zastępczego obejmuje powielenie opinii IPN z dnia 25 kwietnia 2018 r., która wg Wojewody została przygotowana przez profesjonalny podmiot, jest prawidłowa, logiczna i przekonywująca.

Sąd nie podziela tego stanowiska. Opinia ta została sporządzona w sposób w istocie nie pozwalający na jej kontrolę. Rację ma Wojewoda stwierdzając, że IPN jest instytucją wyspecjalizowaną w ocenie najnowszej historii Polski i z tego powodu ustawodawca wskazał na tę instytucję jako opiniującą wątpliwości organu nadzoru co do określonych nazw ulic w rozumieniu ustawy dekomunizacyjnej.

Każda opinia sporządzana na potrzeby postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy prawa, musi jednak spełniać pewne podstawowe wymogi. Opinia musi mieć swoje uzasadnienie, które ma zawierać przesłanki, jakimi kierowała się osoba sporządzającą daną opinię i które to przesłanki doprowadziły do zawarcia w niej określonych konkluzji. Opinia powinna zawierać wskazanie na źródła, z których korzystano przy jej opracowywaniu. Powinna być sporządzona poprawnie metodologicznie, a więc w przypadku dokonywania ocen określonych zjawisk lub osób powinna zawierać wyraźne wskazanie źródła zaczerpnięcia wiadomości z przypisaniem temu źródłu konkretnego stanowiska lub poglądu zawartego w opinii. Musi być sporządzona w sposób logiczny i z tej logiki powinien wynikać jej przekonywujący charakter.

Innymi słowy analizując daną opinię nawet osoba nie posiadająca wiedzy specjalistycznej winna nabrać przekonania, że każde jednoznaczne stwierdzenie lub pogląd zawarty w opinii wynika z konkretnych zdarzeń mających oparcie o źródła i osoba sporządzająca opinię łączy dane wydarzenia z formułowaniem oceny lub konkluzji.

Obowiązki Instytutu Pamięci Narodowej jako organu współdziałającego w zakresie postępowania wyjaśniającego i obowiązki wojewody, który wydaje zarządzenie zastępcze, nie są tożsame. To na Wojewodzie spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialno-prawnego i tym samym wydania zarządzenia zastępczego, które merytorycznie załatwia sprawę. W kontrolowanej sprawie nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zastępczego jakichkolwiek dokonanych własnych ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 53j ustawy z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko narodowi Polskiemu (j.t. Dz.U. z 2016 poz. 1575 ze zm.) "Instytut Pamięci prowadzi działalność związaną z upamiętnianiem historycznych wydarzeń, miejsc oraz postaci w dziejach walk i męczeństwa Narodu Polskiego, zarówno w kraju, jak i za granicą, a także miejsc walk i męczeństwa innych narodów na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej...". Wykonywanie zadań w przytoczonym artykule następuje również przez zajmowanie stanowisk, wydawanie opinii o czym mowa w art. 53k ustawy o IPN.

Gdyby podzielić pogląd, że opinia IPN jest wiążąca dla organu nadzoru, to racjonalny ustawodawca uprawnienia określone w art. 6 ust. 2 u.z.p.k. nadałby IPN, a nie wojewodzie. Tymczasem zadania nałożone na IPN w ustawie o IPN zobowiązują tą jednostkę do szczególnej staranności w badaniu wiedzy historycznej. W kontrolowanej sprawie, zdaniem Sądu, staranności tej zabrakło, zaś Wojewoda w wydanym zarządzeniu zastępczym nie zawarł żadnej własnej oceny co do stwierdzenia, czy faktycznie nazwa "Jakuba Przybylskiego" odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 u.z.p.k. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 05.04.2018r., sygn. II SA/Ol 94/18, publ. CBOSA)

Dokonując oceny stanowiska Wojewody w konfrontacji z tezami przytoczonymi w skardze, nie sposób nie dostrzec, że opinia IPN jest lakoniczna i nie uwzględnia złożonego charakteru historii Polski w okresie II Wojny Światowej. W szczególności zaś faktu, iż Jakub Przybylski został uwięziony już w 1943r., a następnie zamordowany przez hitlerowców w 1944r. Ani IPN w swej opinii, ani Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie ocenili tego faktu mimo, że w myśl art. 1 ust. 2 u.z.p.k. za propagujące komunizm uważa się także nazwy odwołujące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Z oczywistych przyczyn Jakub Przybylski nie brał udziału we wprowadzaniu w naszym kraju po 1944r. ustroju totalitarnego, gdyż już nie żył. Nie odniesiono się w ogóle do tego, że Jakub Przybylski wprawdzie był członkiem KPP - która to partia, jak słusznie wskazał IPN w swej opinii, była narzędziem polityki sowieckiej wobec II Rzeczypospolitej - lecz partia ta miała charakter niszowy i jeszcze w latach 30-tych została rozwiązana, a znaczna część członków KPP została zamordowana w ZSRR. W szczególności pominięto fakt, że wprawdzie Jakub Przybylski był członkiem PPR do chwili swej śmierci, lecz do jego aresztowania była to organizacja o relatywnie niewielkim zasięgu oddziaływania, która dopiero po jego śmierci zdobyła i sprawowała władzę w Polsce przy pomocy władz sowieckich w czym w/w już nie uczestniczył. Nie polemizując z faktami zawartymi w tej opinii Sąd wskazuje, że wskazany w niej wniosek, iż Jakub Przybylski symbolizuje komunizm w ogóle nie został przez IPN wyjaśniony. Nie przesądzając tego, czy Jakub Przybylski zasługuje na upamiętnienie poprzez posiadanie ulicy swego imienia i czy jest osobą symbolizującą komunizm wskazać należy, że opinia IPN w ogóle nie wyjaśnia dlaczego działacz tak niskiego szczebla ma symbolizować komunizm. Wojewoda zaś nie dokonując żadnych własnych ustaleń i ocen bezkrytycznie zaaprobował w/w opinię IPN nie dokonując w ogóle jej oceny.

Tymczasem to rzeczą Wojewody było ustalenie, czy rzeczywiście nazwa, o której mowa spełnia znamiona propagowania bądź symbolizowania komunizmu, w szczególności poprzez poddanie ocenie opinii IPN w kontekście historycznych uwarunkowań dotyczących miasta Swarzędz.

Istotna dla sprawy opinia IPN z 25.04.2018r. w ogóle nie odniosła do kwestii rozpoznawalności osoby Jakuba Przybylskiego w przeszłości i aktualnie w Swarzędzu, co ma zasadnicze znaczenie w zakresie symbolizowania komunizmu. Żadnych ustaleń, a także rozważań w tym zakresie w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie przeprowadził także Wojewoda. Tymczasem nie może symbolizować komunizmu osoba, która zapewne aktualnej społeczności tego miasta z niczym się nie kojarzy. O symbolizowaniu lub propagowaniu komunizmu w przypadku nazwy ulicy Jakuba Przybylskiego można by mówić, gdyby w tym kontekście był on rozpoznawany przez wielu przeciętnych obywateli Gminy Swarzędz i szerzej Rzeczypospolitej Polskiej. Tymczasem kwestię tą całkowicie pominięto zarówno w opinii IPN z 25.04.2018r., jak i w zaskarżony zarządzeniu zastępczym pozostawiając ją niewyjaśniona i nieocenioną.

Uzyskana przez Wojewodę opinia IPN z 25.04.2018r. w ogóle nie dostrzega owej złożoności. Jest bardzo lakoniczna. W zasadniczej dla niniejszej sprawy kwestii IPN w swej opinii z 25.04.2018r. jedynie ogólnikowo stwierdza, że w świetle przytoczonych w opinii faktów biograficznych dotyczących Jakuba Przybylskiego "nie ulega kwestii, że osoba Jakuba Przybylskiego stanowi symbol komunizmu o jakim mowa w art.1 ust.1 ustawy". Zarówno IPN w swej opinii, jak i Wojewoda w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym nie wyjaśniają jednak dlaczego i na podstawie jakiej argumentacji doszli do takiego wniosku.

Zasadnym jest więc zarzut naruszenia przez Wojewodę art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. Wprawdzie ustawa dekomunizacyjna nie odwołuje się do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, tym niemniej regulacja tej ustawy wskazuje na uprawnienie wojewody jako organu nadzoru do podejmowania czynności władczych wobec organów samorządu. Zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. do postępowania nadzorczego uregulowanego w ustawie o samorządzie gminnym stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., a skoro tak, to również odpowiednio dopuszczalnym jest stosowanie przepisów k.p.a. do postępowania w sprawie wydania zarządzenia zastępczego.

Obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i dokonania na podstawie całokształtu tego materiału, czy dana okoliczność została udowodniona stanowi podstawowy warunek prawidłowego prowadzenia każdego postępowania opartego o przepisy prawa publicznego. W tej zaś sprawie, opierając się na wadliwie sporządzonej opinii IPN z 25.04.2018 r., przedwcześnie Wojewoda stwierdził, że nazwa ulicy "Jakuba Przybylskiego" spełnia przesłanki z art. 1 ust. 1 u.z.p.k.

Opinia IPN z 25.04.2018r. w ogóle nie oceniła powyższych wydarzeń i argumentacji, a tym samym okazała się nieprzydatna i nie mogła stanowić podstawy wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda w odniesieniu do powyższego w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym jedynie ogólnikowo stwierdził, że mimo podjęcia w/w uchwały nie dokonano zmiany nazwy tej ulicy, która nadal niezgodna jest z art.1 u.z.p.k., co wg Wojewody potwierdza wspomniana opinia IPN, która jednak w zasadzie w ogóle nie odnosi się do tej kwestii.

Sąd zauważa, że tryb postępowania jednostek samorządu terytorialnego nakazujący im zmianę nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia, daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny lub propagujące taki ustrój w inny sposób przewidziany w art. 6 ust. 1 u.z.p.k., bez wskazania przez organ nadzoru, których konkretnych patronów ulic lub które daty należy uznać za symbole komunizmu, w sytuacji w której organ samorządu nie może skutecznie poprzeć swojego stanowiska opinią Instytutu Pamięci Narodowej odnośnie nazw ulic co do których ma wątpliwości, czyni ten obowiązek niedookreślonym i niejasnym. Tym bardziej, że przepis art. 6 ust. 1 u.z.p.k. nie stanowi również na jakich źródłach (opinie, publikacje) i przez kogo napisane (instytucje, autorytety osobowe) wskazany tam organ powinien ocenić, czy data, patron konkretnej ulicy symbolizuje ustrój totalitarny, czy też nie.

Według Słownika Języka Polskiego PWN propagować oznacza rozpowszechniać jakieś idee, myśli, przekonania, natomiast symbol to, między innymi, pojęcie, przedmiot, znak itp., mające jedno znaczenie dosłowne i większą liczbę znaczeń ukrytych. W kontekście art. 1 ust. 1 u.z.p.k., nazwa ulicy, niezgodna ze standardami ustanowionymi przez ustawodawcę powinna jednoznacznie kojarzyć się z systemem komunistycznym, a ponadto nadanie takiej nazwy ulicy powinno mieć na celu gloryfikowanie ustroju komunistycznego, rozpowszechnianie i utrwalanie pamięci o nim wśród lokalnej społeczności. Zdaniem Sądu, tego rodzaju interpretacja, wynikająca również z analizy przywołanego wyżej art. 1 ust. 2 u.z.p.k., wyklucza przyjęcie, iż upamiętniają komunizm takie nazwy, które po pierwsze mogą być kojarzone z kilkoma wydarzeniami o różnym charakterze, a po wtóre mają co prawda związek z wydarzeniem, które można wiązać z komunizmem jako takim, ale jednocześnie upamiętniają inne wydarzenia, które takiego związku nie mają. W takiej bowiem sytuacji istotne jest to, jaki jest społeczny odbiór nazwy, innymi słowy jak jest ona kojarzona przez lokalną społeczność. Dopiero wówczas, gdyby społeczny odbiór nazwy jednoznacznie wskazywał, że jest ona symbolem komunizmu, gloryfikacją tego ustroju i wydarzeń z tym związanych, można byłoby mówić o tym, że naruszony został art. 1 ust. 1 u.z.p.k..

W ocenie Sądu, w sprawach tego rodzaju należy wykazywać się szczególną wrażliwością na głos lokalnej społeczności, która deklarując przywiązanie do nazwy ulicy, wykazuje jednocześnie jakie względy i historyczne uwarunkowania przemawiają za jej pozostawieniem. Tymczasem Wojewoda nie próbował nawet wyjaśnić, na ile aktualnie rozpoznawalna jest osoba Jakuba Przybylskiego. Nie próbował także ustalić treści uzasadnienia uchwały nadającej tej ulicy nazwę "Jakuba Przybylskiego", a tym samym motywów jakimi kierowano się nadając tą nazwę. Nie jest rzeczą Sądu w niniejszej sprawie dokonywać oceny, która z nazw ulicy - czy dotychczasowa, czy nadana zarządzeniem zastępczym - jest bardziej właściwa i godna upamiętnienia, bowiem nie to jest przedmiotem badania Sądu. Rzeczą Sądu było ustalenie, czy wyczerpane zostały przesłanki określone w ustawie dekomunizacyjnej i czy nie doszło do naruszenia prawa. Wnikliwe rozpatrzenie argumentacji obu stron sporu doprowadziło Sąd do uznania, że wydając rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda Wielkopolski naruszył art. 1 ust.1 u.z.p.k., dokonując niewłaściwej jego interpretacji i uznając, że nazwa ulicy, stanowiąca imię i nazwisko osoby zapewne dziś w ogóle nierozpoznawalnej symbolizuje komunizm.

Tym samym brak rzetelnej oceny dowodowej zebranego w sprawie materiału, który dotknięty był wadą niekompletności, uczynił koniecznym i uzasadnionym usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Wojewoda nie wykazał bowiem swojego uprawnienia do ingerencji nadzorczej w formie zarządzenia zastępczego przewidzianego dla wyjątkowych sytuacji, gdyż nie wykazał, że Jakub Przybylski jest symbolem komunizmu.

Jednocześnie Sąd pozostaje z pełnym poszanowaniem dla woli upamiętnienia w przestrzeni publicznej postaci ks. J. Tischnera. Powyższe nie mogło jednak mieć wpływu na rozstrzygnięcie sądowe, gdyż uprawnienia do nadania nazwy ustawodawca przydał organowi nadzoru wyłącznie w sytuacji, gdy organ ten posiadał uprawnienie do wyrugowania z przestrzeni publicznej symbolu komunizmu.

Powyższe wskazuje, że w sprawie nie zaistniały podstawy - lub co najmniej przedwcześnie przyjęto ich istnienie - do zastosowania przez Wojewodę regulacji art. 6 ust. 2 u.z.p.k. i wydania zarządzenia zastępczego

Mając powyższe na uwadze, wobec ziszczenia się przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze. Naruszenie przepisów postępowania polegało na oparciu się przez Wojewodę Wielkopolskiego na nieprawidłowo sporządzonej opinii IPN i jej bezkrytycznym powieleniu oraz braku dostrzeżenia istotnych wad tejże opinii, a także na braku ustaleń własnych Wojewody oraz własnych ocen i argumentacji.

Koszty zastępstwa procesowego zostały zasądzone od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z art.6 ust. 4 w zw. z art. 3 ust. 4 ustawy w zw. z art. 100 u.s.g. postępowanie było wolne od opłat sądowych.