Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1040/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno (spr.) del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 494/08 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 marca 2009 r., I SA/Wa 494/08 oddalił skargę K. N. na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

W uzasadnieniu stwierdził, że zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej zaskarżonymi decyzjami nastąpiło w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Ratio legis tej ustawy było stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Wyjątkowość uregulowań ustawy, wyrażająca się w szczególności w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabywaniem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez wykonawców na cele budowlane, nie może pozostać bez wpływu na interpretację jej przepisów. Przepis art. 17 ust. 1 i 2 powołanej ustawy przewiduje, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z przepisu tego wynika wprost, że zaistnienie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy oraz do nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Pilna potrzeba uzyskania prawa do dysponowania terenem przez wykonawcę w celu rozpoczęcia robót budowlanych uzasadnia nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ocena postępowania zakończonego decyzją wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy sprowadza się zatem do tego, czy wystąpił uzasadniony przypadek pozwalający na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz, czy to zajęcie ma służyć wykazaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast ocenie tej nie podlega prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

W rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Małopolskiego [...] sierpnia 2007 r. z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej własność skarżącej, z przeznaczeniem pod budowę drogi krajowej klasy GP. Jest poza sporem, że postępowanie w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody Małopolskiego z [...] września 2007 r. Zawiadomienie to zostało doręczone skarżącej, a zatem została spełniona pierwsza z przesłanek warunkujących zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Zdaniem Sądu organy administracji dokonały prawidłowej oceny wniosków Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad co do potrzeby zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Powołane we wniosku okoliczności dotyczące konieczności rozbudowy sieci dróg, ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju i o związany z tym obowiązek terminowego wykorzystania środków są powszechnie znane i jako takie - zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. - nie wymagają dowodu. Za niezwłocznym zajęciem nieruchomości i nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przemawia też ważny interes społeczny polegający na istotnej zmianie sytuacji komunikacyjnej. W zaskarżonej decyzji Minister wykazał, że planowana inwestycja poprawi płynność i bezpieczeństwo ruchu drogowego, ograniczy ruch tranzytowy w miastach oraz dostosuje połączenia drogowe do wymaganych parametrów wynikających z kategorii takiej drogi. Ocena ta nie budzi zastrzeżeń. W świetle treści wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] sierpnia 2007 r., znajdującej odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, nie może budzić wątpliwości fakt, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy i wobec wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego była podstawa do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości.

Podnoszone w skardze zarzuty co do możliwości zmiany przebiegu planowanej drogi nie mogły być uwzględnione w tym postępowania. Zarzuty tego rodzaju mogły być składane w postępowaniu o ustalenie lokalizacji drogi krajowej dla inwestycji polegającej na budowie drogi klasy GP, łączącej - poprzez tereny Gminy Wielka Wieś - Węzeł Radzikowskiego z projektowanym Węzłem Modlnica wraz z budową III etapu Węzła Radzikowskiego. Wojewoda Małopolski w decyzji z dnia [...] marca 2007 r. ustalił przebieg tej drogi i w postępowaniu o niezwłoczne zajęcie nieruchomości objętej tą lokalizacją nie ma podstaw do jego kwestionowania.

K. N. skargą kasacyjną z 3 czerwca 2009 r. zaskarżyła powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie przepisu art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przez przyjęcie, że odnośnie należących do niej działek Nr [...] i [...] zachodzi konkretny uzasadniony przypadek zezwalający na niezwłoczne zajęcie jej nieruchomości

Biorąc pod uwagę powyższy zarzut wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku i uwzględnienie wniosków skargi kierowanej do W.S.A., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie W.S.A. do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tej skargi stwierdzono, że uregulowania prawne cyt. ustawy w tym przytoczonego art. 17 ust 1 i 2 mają charakter szczególny i wyjątkowy, o czym m.in. świadczy regulacja czasowa obowiązywania tej ustawy. Przesłankami głównymi zastosowania art. 17 jest fakt - nie budzący wątpliwości odnośnie jego zaistnienia w niniejszej sprawie - wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i druga z przesłanek, tj. szczególnie uzasadniony przypadek. Uważna analiza tej drugiej przesłanki na podstawie uzasadnień decyzji Wojewody Małopolskiego, Ministra Infrastruktury i wreszcie wyroku Sądu pierwszej instancji prowadzi nieodparcie do wniosku, że brak jest spełnienia tej przesłanki, a w każdym bądź razie wszystkie te organy administracji państwowej i W.S.A. nie wykazały że rzeczywiście zachodzi szczególny uzasadniony przypadek odnośnie konkretnych działek skarżącej uzasadniający wydanie zaskarżonych decyzji i wyroku W.S.A.

Niewątpliwie odnośnie samego określenia "uzasadniony przypadek" mamy do czynienia z określeniem nieostrym pozostawiającym organom tak zwany luz decyzyjny wskazujący na swobodę rozstrzygnięcia. Nie może on jednakże oznaczać dowolności a wybór rozstrzygnięcia musi być dostatecznie uzasadniony przesłankami zindywidualizowanymi (por. uzasadnienie wyroku 7 sędziów NSA z 26.11.2001 r. OSA 5/01, ONSA 2002/2/50).

W niniejszej sprawie zarówno organy adm. państwowej jak i W.S.A. wskazują na fakty powszechnie znane, ogólnie na potrzebę rozbudowy infrastruktury drogowej, a ściślej na potrzebę budowy drogi łączącej węzeł Modlnica i Modlniczka, potrzebę odciążenia Krakowa (w decyzji Ministra Infrastruktury pojawia się kwestia organizowania przez Kraków Euro 2012, którego ostatecznie decyzją UEFA Kraków nie został organizatorem). Nie negując wszystkim tym wskazaniom pojawiającym się we wspomnianych decyzjach i wyroku, nie negując znaczenia dla społeczności lokalnej, lepszego połączenia z lotniskiem w Balicach, nie negując nawet konieczności wykorzystania środków finansowych na realizację przedmiotowej inwestycji, z całą mocą należy podkreślić brak istnienia i uzasadnienia, że odnośnie konkretnych działek skarżącej zachodzi ów "szczególnie uzasadniony przypadek" do zezwolenia na niezwłoczne zajęcia tych nieruchomości. Słusznie zatem zauważa (W.S.A. w Warszawie w wyroku I SA/Wa 804/07 tyczącym bardzo podobnej sprawy) że " ... potrzeba zastosowania rozwiązania przyjętego w art. 17 ustawy musi być indywidualnie uzasadniona w odniesieniu do każdej konkretnej nieruchomości". Tego jednakże w realiach sprawy dotyczącej skarżącej zabrakło.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesiony w niej zarzut przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest trafny.

Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 17 ust. 1 i 2 ustawy, przyjmując, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jeżeli zachodzi uzasadniony przypadek, organ zobowiązany jest bowiem wydać przedmiotowe zezwolenie, natomiast nie jest uprawniony do jednoczesnego badania legalności uruchomienia procedury wywłaszczeniowej i oceniania innych zagadnień rozstrzyganych wyłącznie w odrębnych postępowaniach. Takiego stanowiska skarżąca nie podważyła i nie wykazała, dlaczego przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia przepisu jest wadliwa oraz jak ta norma prawna, jej zdaniem, powinna być interpretowana. Jej argumentacja ogranicza się jedynie do próby wykazania, że w sprawie nie zachodził uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 17 ust. 1 i 2 ustawy. Zauważyć zatem należy, że rozważania czy taki przypadek w konkretnej sprawie miał miejsce łączą się z konkretnymi ustaleniami i stosowaniem prawa w konkretnych okolicznościach sprawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Warszawie zasadnie przyjął, że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek dla wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości skarżącego, na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Z analizy wniosku zarządcy drogi wynika bowiem, że budowa drogi klasy GP, łączącej - poprzez tereny Gminy Wielka Wieś - Węzeł Radzikowskiego z projektowanym Węzłem Modlnica wraz z budową III etapu Węzła Radzikowskiego obejmuje także powyższy teren, będący własnością skarżącej. Inwestycja ta ma charakter priorytetowy, a za jej realizacją przemawia ważny interes społeczny polegający na konieczności zmiany dotychczasowej sytuacji komunikacyjnej. Znajduje oparcie w materiale dokumentacyjnym sprawy także argument odnoszący się do względów gospodarczych, w tym konieczności efektywnego gospodarowania publicznymi środkami finansowym. Z powyższych względów zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. jest nieusprawiedliwiony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.