Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 791/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.4 ust.2 pkt.3
journal: Dz.U. 2011 nr 145 poz 868
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi  uprawianych na włókno - tekst jednolity.
article: art.138 par 1 pkt 1 w zw. z art. 156 par.1 pkt 2 i par.2 oraz art. 158 par.2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (sprawozdawca) Sędzia WSA Cezary Kosterna Sędzia WSA Leszek Kobylski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w trybie uproszczonym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] czerwca 2016 roku, nr [...]; 2) zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego .


UZASADNIENIE

Syg. akt VIII SA/Wa 791/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2020 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 158 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( Dz.U z 2020 roku, poz. 256, dalej kpa) w związku z art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno( DZ.U z 2011 roku, poz. 868 dalej ustawa) oraz § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 16 grudnia 2008 roku w sprawie warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw, uznania organizacji producentów owoców i warzyw oraz warunków i wymagań, jakie powinny spełniać plany dochodzenia do uznania ( DZ.U z 2009 roku, poz. 27 dalej rozporządzenie z 16 grudnia 2008 roku) w związku z art. 14 ust.1 pkt 2 ustawy z 10 lipca 2015 roku o zmianie ustawy o Agencji Rynku Rolnego organizacji niektórych rynków rolnych oraz niektórych innych ustaw( DZ.U z 2015 roku, poz. 1419) po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z oo, od decyzji Prezesa Agencji Rynku Rolnego nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 roku stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Podstawą rozstrzygnięcia były następujące ustalenia faktyczne i ocena prawna.

W dniu [...] grudnia 2011 roku [...] sp. z oo złożyła do organu wniosek w sprawie wydania decyzji wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania tej grupy za organizacje producentów owoców i warzyw.

W dniu [...] grudnia 2011 roku pracownicy organu przeprowadzili kontrolę na miejscu w siedzibie spółki w zakresie spełniania warunków wstępnego uznania i zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania.

W dniu [...] grudnia 2011 roku Marszałek Województwa [...] wydał decyzję nr [...], którą stwierdził spełnianie przez spółkę warunków wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw i dokonał wstępnego uznania spółki w grupie ,, owoce ‘’ oraz zatwierdził plan dochodzenia tej grupy do uznania za organizację producentów owoców i warzyw, realizowany w latach 2012 – 2016, rozpoczynający się [...] stycznia 2012 roku.

W dniu [...] lutego 2016 roku Prezes Agencji Rynku Rolnego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa [...] nr [...].

W dniu [...] czerwca 2016 roku Prezes Agencji Rynku Rolnego wydał stwierdzającą, że decyzję nr [...] decyzja Marszałka nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazywał, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 193 rozporządzenia(WE) nr 1234/2007 z dnia 22 października 2007 roku poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji przesłanek uzasadniających jej rozstrzygnięcie, zaniechanie przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia istoty sprawy, brak ustalenia wszystkich istotnych przepisów znajdujących zastosowanie do oceny wniosku, a także brak uprzedniego sprawdzenia czy spółka ubiegając się o wydanie decyzji nie stworzyła sztucznych warunków celem uzyskania korzyści majątkowych. Organ wskazał, iż w wyniku wydania decyzji doszło do nieodwracalnych skutków prawnych. W związku z czym zgodnie z art. 158 § 2 kpa organ ograniczył się do stwierdzenia, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniosła [...] sp. z oo gdzie zarzucała:

- błędne zastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Marszałka nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że Marszałek Województwa [...] przed wydaniem przedmiotowej decyzji nie przeprowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego, pomimo ustaleń, że organ zebrał obligatoryjne dowody;

- naruszenie art. 7 i art. 77 oraz art. 80 kpa w związku z art. 2 lit.a) i art. 146 ust.2 rozporządzenia Rady(WE) nr 73/2009 poprzez stwierdzenie, że Marszałek zaniechał badania informacji zawartych w oświadczeniach członków spółki w sytuacji gdy organ nie znalazł podstaw do kwestionowania istniejącego dowodu w sprawie – planu dochodzenia do uznania zawierającego wszystkie wymagane przepisami informacje dotyczące wspólników spółki;

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa w związku z z art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 poprzez stwierdzenie, że Marszałek dopuścił się naruszenia art. 193 rozporządzenia, gdyż nie sprawdził czy spółka nie stworzyła sztucznych warunków w celu uzyskania nieuzasadnionych korzyści majątkowych, m.in. w sytuacji gdy decyzja Marszałka nr [...], z uwagi na swój charakter i zakres nie mogła przysporzyć jakichkolwiek korzyści majątkowych;

- naruszenie art. 107 § 4 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 107 § 3 i art. 16 § 1 kpa poprzez stwierdzenie, że uzasadnienie decyzji Marszałka rażąco narusza art. 107 § 3 w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie wystąpiły przesłanki z art. 107 § 4 kpa umożliwiające odstąpienie od uzasadnienia decyzji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 roku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 kpa uchylił zaskarżoną decyzję i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu swojego stanowiska organ wskazał, iż należy zaakceptować stanowisko organu pierwszej instancji, iż decyzja Marszałka została wydana z rażącym naruszeniem prawa ponieważ organ nie przeprowadził kontroli w niezbędnym zakresie umożliwiającym potwierdzenie kluczowych dla postępowania informacji i wydał decyzję bez przeprowadzenia obligatoryjnych dowodów, niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy.

Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska organu pierwszej instancji, iż doszło do naruszenia art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007 dotyczącego kontroli beneficjentów pod kątem stworzenia sztucznych warunków w celu otrzymania pomocy ze środków unijnych. Nie podzielił również stanowiska, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Mając na uwadze powyższe zdaniem organu odwoławczego podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji były błędne ustalenia organu. Na tej podstawie zdaniem organu spełnione zostały przesłanki z art. 138 § 2 kpa, a postępowanie nie mogło zostać uzupełnione przez organ odwoławczy.

Strona wniosła skargę na decyzję organu odwoławczego.

Po rozpoznaniu skargi w dniu 21 września 2017 roku WSA wyrokiem o syg. akt VIII SA/Wa 145/17 uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd stwierdził, iż organ odwoławczy przeprowadził de facto kontrolę merytoryczną czym naruszył art. 138 § 2 kpa w oparciu o który nie przeprowadza się merytorycznej kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Nadto sąd podniósł niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu wyrokiem z dnia 8 maja 2018 roku oddalił skargę kasacyjną, uznając, iż sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 138 § 2 kpa.

Rozpoznając ponownie sprawy organ wskazał na jego związanie art. 153 p.p.s.a.

Organ sprawę ponownie organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu w sprawie wstępnego uznania grupy producentów owoców i warzyw zastosowanie na dzień wydania decyzji Marszałka nr [...] miały następujące przepisy – rozporządzenie nr 1234/2007, rozporządzenie nr 73/2009, rozporządzenie nr 543/2011, ustawa z dnia 19 grudnia 2003 roku, rozporządzenie z dnia 16 grudnia 2008 roku.

Zgodnie z przepisami regulującymi warunki wstępnego uznania grup producentów owoców i warzyw na dzień [...] grudnia 2011 roku podmiot zrzeszający producentów owoców i warzyw ubiegający się o wstępne uznanie musiał spełniać warunki i wymagania wymienione w § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 roku, w tym przedłożyć określone dokumenty. Wniosek zgodnie z art. 4 ust.1 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku powinien zawierać elementy wskazane w tym przepisie, w tym informacje o liczbie członków oraz wartości produktów wytworzonych przez członków grupy producentów owoców i warzyw i sprzedanych w okresie odniesienia. Jednocześnie zgodnie z art. 4 ust.2 należało dołączyć wskazane tam dokumenty.

Jednocześnie w myśl art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 przed zatwierdzeniem planu dochodzenia do uznania grupy producentów na podstawie art. 125e ust.1 rozporządzenia nr 1234/2007 państwo członkowskie było zobowiązane do przeprowadzenia kontroli stanu prawnego w celu weryfikacji, za pomocą wszelkich odpowiednich środków, łącznie z kontrolami na miejscu, dokładności informacji podanych w planie dochodzenia do uznania.

Zawartość planu dochodzenia do uznania określał przepis § 2 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku. Należało w nim uwzględnić m.in. informacje o powierzchni upraw poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku o uznanie wstępne, opracowane na podstawie oświadczeń złożonych przez każdego z producentów będących członkami grupy. Należało uwzględnić liczbę i opis maszyn i urządzeń do produkcji oraz zbiorów owoców i warzyw.

Marszałek Województwa [...] wydając decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku o wstępnym uznaniu grupy producentów powinien był przeprowadzić zgodne z powołanymi przepisami kontrole i postępowanie dowodowe w sprawie, aby potwierdzić czy wszyscy członkowie ubiegającej się o wstępne uznanie [...] sp. z oo są rolnikami uprawiającymi przynajmniej jeden produkt z grupy produktów ,, owoce ‘’ na terenie RP w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Marszałek winien dokonać weryfikacji w oparciu o dokumenty wskazane w art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku tj. dokumenty potwierdzające informacje, o których mowa w ust.1 pkt 3. Oprócz dokumentacji organ był zobowiązany do przeprowadzenia kontroli na miejscu celem sprawdzenia dokładności informacji podanych w planie dochodzenia do uznania odnoszących się do rodzaju upraw, wielkości zadeklarowanych powierzchni upraw, wielkości zbiorów, wyposażenia poszczególnych członków grupy w maszyny i urządzenia służące do produkcji i zbioru, a także służących do przygotowania ich do sprzedaży.

W dniu [...] grudnia 2011 roku w siedzibie spółki została przeprowadzona kontrola w związku z wnioskiem spółki. Z protokołu kontroli wynikało, iż przeanalizowano i omówiono przedłożone przez spółkę dokumenty tj. umowę spółki, oświadczenia spółki i jej poszczególnych członków, wypis z KRS, plan dochodzenia do uznania i pozytywną opinie do planu.

Zdaniem organu należy zauważyć, iż w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów, które mogłyby potwierdzić, że członkowie są producentami wymienionych w planie dochodzenia do uznania i przedłożonych w oświadczeniach produktów tj. jabłek, wiśni, czereśni, gruszek, borówek, borówek, brzoskwiń oraz śliwek i że prowadzą ich sprzedaż w oparciu o które organ mógłby je zweryfikować. W protokole kontroli nie ma wzmianki o przeprowadzonej przez organ analizie dokumentów potwierdzających uprawę, przeprowadzenie zabiegów agrotechnicznych czy zbiór owoców, ani żadnych faktur, rachunków na potwierdzenie podanych przez spółkę danych o wartości przychodów osiągniętych ze sprzedaży owoców przez wszystkich członków spółki. Marszałek nie przeprowadził u żadnego członka kontroli na miejscu w gospodarstwie celem sprawdzenia czy powierzchnie upraw poszczególnych owoców podane w planie dochodzenia do uznania są zgodne ze stanem rzeczywistym i czy w ogóle sady te istnieją i szacunkowo odzwierciedlają możliwości produkcyjne.

Zdaniem organu odwoławczego nie można potwierdzić, iż organ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie przeprowadził kontrole umożliwiające potwierdzenie kluczowych informacji i pozwalające na ustalenie stanu faktycznego niezbędnego do orzeczenia o spełnianiu warunków wstępnego uznania przez spółkę.

Uprawnione jest twierdzenie, że wydanie przez organ decyzji nr [...] zostało dokonane z naruszeniem przepisów materialnych – art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy z 19 grudnia 2003 roku oraz § 1 rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2008 roku; przepisów dotyczących kontroli tj. art. 2 ust.2 pkt 1 lit.a) ustawy z 19 grudnia 2003 roku i art. 111 rozporządzenia nr 543/2011 oraz przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 kpa.

Marszałek w ocenie organu nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Działania organu ograniczyły się do przyjęcia od spółki wniosku, niektórych wymaganych do wniosku załączników oraz przeprowadzenia formalnej kontroli bez weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach i planie dochodzenia do uznania. Marszałek nie zebrał jednak najważniejszych dokumentów wymaganych na podstawie na podstawie art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 roku, tj. dokumentów potwierdzających informacje o których mowa w ust.1 pkt 3. Nie zostały zatem przeprowadzone przez organ dowody obligatoryjne.

Przy tak daleko idących zaniechaniach proceduralnych w gromadzeniu i analizie materiału dowodowego, nie sposób uznać, że doszło do spełnienia materialnoprawnych przesłanek dających podstawę do decyzji o wstępnym uznaniu grupy producentów. Z tego powodu organ odwoławczy wskazywał, iż zaistniały podstawy do uznania, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zasadne zdaniem organu odwoławczego jest stanowisko organu odnośnie rażącego naruszenia art. 107 § 3 kpa ponieważ uzasadnienie decyzji Marszałka o wstępnym uznaniu było lakoniczne i nie zawierające elementów o których mówi powyżej wskazany przepis.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem, iż decyzja Marszałka nr [...] z [...] grudnia 2011 roku wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem [...] sp. z oo utraciła status wstępnego uznania jej za organizację producentów owoców i warzyw. Wobec braku legalnej definicji pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 należało posiłkować się definicją tego pojęcia wypracowaną w judykaturze i doktrynie

Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji w sprawie brak jest przesłanek do uznania rażącego naruszenia art. 193 rozporządzenia nr 1234/2007, zgodnie z którym – nie naruszając żadnych szczególnych przepisów, ani osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się żadnych korzyści wynikających z rozporządzenia, jeżeli stwierdzono, że osoby te sztucznie stworzyły warunki do uzyskania takich korzyści. Decyzja Marszałka nie rozstrzygała kwestii pomocy finansowej dla grupy.

Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła [...] sp. z oo.

Zaskarżonej decyzji zarzucała naruszenie prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez stwierdzenie, że decyzja Marszałka nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku w przedmiocie spełniania warunków wstępnego uznania strony w grupie produktów ,,owoce’’ i zatwierdzającej plan dochodzenia do uznania grupy za organizację producentów owoców i została wydana z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 2 ust.1 pkt 1 lit.a) i art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy, art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji(UE) nr 543/2011, art. 7, art. 77 § 1 kpa, pomimo, iż przedmiotowa decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z uwagi na powyższe skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznaniu sprawy w postępowaniu uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka wskazywała, iż przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji są: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszanego przepisu oraz racje ekonomiczne. Wskazane przesłanki winny być spełnione łącznie.

Spełnienie przesłanki oczywistości naruszenia prawa powinna być widoczna na podstawie samej podlegającej kontroli decyzji. W przedmiotowej sprawie decyzja Marszałka nie przedstawia w swojej treści wad, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa. Przy wydawaniu tej decyzji przeprowadzono niezbędne kontrole i zgodnie ze zgromadzonym materiałem w sprawie, strona wypełniała wszelkie kryteria wstępnego uznania określone w rozporządzeniu z 16 grudnia 2008 roku. Na tej podstawie w przedmiotowej sprawie, nie da się wskazać przepisu, który w sposób oczywisty został naruszony w stopniu rażącym. Nawet jeśli doszło do naruszenia przepisów w zakresie gromadzenia i weryfikacji materiału dowodowego, to z całą pewnością nie były to naruszenia oczywiste.

Organ nadzoru w zaskarżonej decyzji podnosił, iż organ wydający decyzję naruszył w szczególności art. 4 ust.2 oraz art. 2 ust.2 pkt 1 lit.a) ustawy, a zatem przepis prawnoprocesowy, określający zakres informacji, składanych dokumentów oraz czynności jakie powinny być podjęte w takim postępowaniu w zakresie wstępnego uznania oraz zatwierdzenia planu dochodzenia do uznania. Według organu nie zebrano obligatoryjnych dowodów oraz nie przeprowadzono obligatoryjnych kontroli. Zdaniem skarżącej wyżej powołany przepis należy do przepisów o charakterze katalogu otwartego. Na tej podstawie nie jest możliwe rażące naruszenie przepisu niejednoznacznego w swoim brzmieniu.

Podnosiła, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku kiedy po porównaniu treści przepisu z treścią decyzji, zachodzi ewidentna sprzeczność. Wskazywała, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji w przypadku naruszenia przepisów postępowania może zachodzić jedynie w wyjątkowych przypadkach, i co do zasady charakter tych przepisów wyłącza możliwość ich naruszenia w sposób rażący( por. wyrok NSA z 4 lipca 2014 roku, II GSK 798/13).

Racje ekonomiczne tj. skutki jakie wywołuje zaskarżona decyzja, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności. W tym przypadku strona skorzystała z nadanych jej przez ustawodawcę uprawnień i na tej podstawie nie jest możliwe kwestionowanie wstępnego uznania, które co do zasady nie wywołuje bezpośrednich skutków prawnych w sferze praw pomocowych jako beneficjenta wspólnej polityki rolnej UE.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie nie zachodzą wady postępowania dowodowego przeprowadzonego przez Marszałka Województwa [...], które należałoby kwalifikować w kontekście rażącego naruszenia prawa. Z błędów postępowania dowodowego nie można wywieść podstawy do uznania rażącego naruszenia prawa.

Organ nadzoru nie podaje wzorca prawidłowego postępowania dowodowego, co do kontrolowanej decyzji, chociażby nie wskazuje na czym miałaby polegać niezrealizowana przez Marszałka kontrola. Nie można powiedzieć, iż czynności kontrolne organu zostały ograniczone jedynie do formalnoprawnego sprawdzenia przesłanek wstępnego uznania. Przeprowadzona kontrola była wyczerpująca z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów ogólnych postępowania administracyjnego, przy uwzględnieniu zasady swobodnej oceny dowodów.

Nadto organ orzekający o wstępnym uznaniu, według własnej swobody w orzekaniu posiadał uprawnienie do weryfikacji złożonych przez stronę dowodów.

Organ pomija okoliczność przeprowadzenia przez Marszałka kontroli w siedzibie grupy, której protokół znajduje się w aktach sprawy.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że różnicy w ocenie dowodów, jak również błędów organów w postepowaniu dowodowym nie można wywodzić podstawy rażącego naruszenia prawa.

Skarżąca zauważyła, iż organ nadzoru pomija fakt, iż do wniosku o wstępne uznanie strona dołączyła pozytywną opinię Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do planu dochodzenia do uznania. Należy zauważyć, iż w treści planu zgodnie z § 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 16 grudnia 2008 roku powinien być zamieszczony wykaz producentów oraz informacje dotyczące powierzchni upraw, poszczególnych gatunków owoców i warzyw, wielkości zbiorów, ilości i wartości sprzedanych owoców i warzyw oraz kierunków ich dystrybucji, dotyczące roku poprzedzającego rok złożenia wniosku.

Skarżąca zwracała również uwagę, iż ustawa określająca kompetencje organów w przedmiocie nadawania statusu wstępnego uznania ustanawia obowiązek organów współdziałania w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, że opinia wyrażona przez Dyrektora ARMiR ma charakter postanowienia wydanego w postępowaniu uzgodnieniowym, które nie zostało zakwestionowane i nie wskazywano aby naruszało prawo w sposób rażący.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczas zaprezentowane stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania.

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1279 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.) rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 kpa W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 kpa nie jest ponownym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz przeprowadzeniem weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedna z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 kpa, a w tej konkretnej sprawie wady określonej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Jednocześnie w postępowaniu nieważnościowym nie wyklucza się prowadzenia innych dowodów niż zgromadzone w postępowaniu zwykłym. Ustawodawca nie wprowadził zakazu prowadzenia nowych dowodów mających na celu ustalenie czy oceniane w tym postępowaniu orzeczenie rażąco narusza prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych i piśmiennictwa wynika, że właściwy organ w postępowaniu nieważnościowym może prowadzić postępowanie dowodowe dla ustalenia czy podmiot wnoszący o stwierdzenie nieważności decyzji ma przymiot strony, a także w granicach sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.02. 2011 roku, syg. akt II OSK 1645/10; z dnia 5.04.2013 roku, syg. akt II OSK 2344/11).

Za utrwalone stanowisko należy uznać stanowisko, zgodnie z którym organ w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w sprawie stwierdzenia nieważności ma obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ocena, czy stan faktyczny przyjęty przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego odpowiada prawdzie w świetle istniejącego materiału dowodowego.

W doktrynie jednoznacznie wskazuje się na rozstrzygnięcie sprawy w rozumieniu art. 158 § 1 kpa następuje na podstawie wyników czynności dowodowych postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej wątpliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym( por. wyrok NSA z 13 grudnia 2016 roku, syg.akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629).

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, iż podnoszone zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zgodzić się ze skarżącą, iż aby można było zastosować przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa winny być wykazane, iż zachodzą przesłanki w postaci – oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych.

Należy zauważyć, iż organ – Marszałek prowadził i wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...] w sprawie wstępnego uznania na podstawie właściwych przepisów prawa. Organ podnosił, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w postaci art. 2 ust.1 pkt 1, art. 4 ust.2 pkt 3 ustawy, art. 111 rozporządzenia wykonawczego Komisji(WE) nr 543/2001 oraz przepisów art. 7 i art. 77 § 1 kpa wskazując na braki w postępowaniu dowodowym poprzez zaniechanie jego zdaniem obligatoryjnych dowodów.

Ze stanowiska organu wynika, iż Marszałek wydając decyzję nr [...] nie podjął niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Jego działania miały się ograniczyć do przyjęcia wniosku grupy producentów, pozytywnej opinii Dyrektora ARiMR oraz do przeprowadzenia standardowej kontroli bez weryfikacji informacji zawartych w oświadczeniach i dokumentach składanych przez Grupę. Marszałek nie przeprowadził kontroli czy wszyscy członkowie są grupy są rolnikami uprawiającymi przynajmniej jeden produkt z grupy ,, owoce ‘’ w sezonie poprzedzającym złożenie wniosku. Nie zweryfikował informacji dotyczących liczby członków grupy, wartości produktów wytworzonych i sprzedanych przez członków. Oprócz tego Marszałek był zobligowany do przeprowadzenia kontroli na miejscu celem sprawdzenia informacji o rodzaju upraw, wielkości zadeklarowanych powierzchni upraw, wielkości zbiorów, wyposażenia poszczególnych członków w maszyny i urządzenia służące do produkcji i zbioru.

W ocenie Sądu należy zauważyć, iż w przedmiotowej sprawie zostało przeprowadzone niepełne postępowanie wyjaśniające i nie zachodziła sytuacja aby można mówić o zupełnym nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego lub całkowitym nieodniesieniu się do zgromadzonych dowodów. Można zgodzić się, iż doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Jednak naruszenie to nie miało charakteru rażącego. Naruszenie przepisów polegało na pobieżnej ocenie przedstawionych przez grupę dokumentów, co doprowadziło do sytuacji niekompletnego zgromadzenia dowodów. Obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo można za rażące naruszenie prawa można uznać naruszenie przepisów postępowania.

Takie naruszenie może mieć miejsce w razie popełnienia kardynalnych uchybień urągającym podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron. Rażące naruszenie, to zwrot o charakterze wartościującym, który skutkuje koniecznością ewaluacji naruszeń w kategoriach ich doniosłości, oczywistości i wywołanych skutków. Ponieważ nieważność decyzji ostatecznej rodzi poważne konsekwencje dla pewności obrotu prawnego i zasady trwałości decyzji ostatecznej przy jej stwierdzaniu należy wystrzegać się automatyzmu.

Z tych też względów Sąd orzekł jak w sentencji. Organ ponownie rozpatrując sprawę uwzględni argumentację zaprezentowaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

Sąd swoje rozstrzygnięcie oparł na przepisach art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.