Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 654/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 272,  art. 273,  art. 300,  art. 340,  art. 341
journal: Dz.U. 2020 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska, Sędzia WSA Krzysztof Nowak, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2022 r. po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi S sp. z o.o. w S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach z dnia 2 marca 2022 r. nr GL.RUO.4701.38.2021 w przedmiocie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w O., z dnia 14 września 2020 r. nr [...], 2) zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w Gliwicach na rzecz strony skarżącej kwotę 2102 (dwa tysiące sto dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. informacją z 15 marca 2019 r. wydaną na podstawie art. art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne ustalił S. sp. z o.o. w S. (dalej jako strona lub skarżąca) za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 6681,00 zł. za pobór wód podziemnych. W informacji tej przedstawiono zasady ustalenia powyższej opłaty, odwołując się do regulacji przywołanej powyżej ustawy. Powyższe zobowiązanie zostało zapłacone 2 kwietnia 2019 r.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. decyzją z 8 stycznia 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (dz. U. z 2019 r. poz. 900) w związku z art. 300 oraz art. 272 ust. 1- 2 ustawy Prawo wodne, a także art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego określił stronie za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 7118,00 zł. za pobór wód podziemnych w ramach pozwolenia wodnoprawnego z 14 grudnia 2011 r. wydanego przez Starostę [...]. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że opłata ustalona informacją przekazaną stronie uwzględniała jedynie jedną stawkę opłaty, natomiast w następstwie kontroli przeprowadzonej w dnia [...] r. ustalono, że w przypadku skarżącej występuje realizacja usług wodnych w oparciu o dwie stawki opłaty, albowiem wśród odbiorców znajdują się nie tylko gospodarstwa domowe ale także instytucje publiczne i podmioty gospodarcze. Przywołano treść przepisów leżących u podstaw wszczęcia tego postępowania jak również regulacje prawne dotyczące zasad obliczania przedmiotowej opłaty. Brakująca kwota została przez stronę uiszczona 28 stycznia 2020 r.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E. M. wniosła odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. W odwołaniu tym wyrażono niezadowolenie z treści wskazanej decyzji i wystąpiono o jej uchylenie jak również zaakcentowano, że jedynym celem działalności strony jest zaopatrzenie ludności w wodę przeznaczoną do spożycia. W odwołaniu tym podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego w zakresie dotyczącym postępowania wyjaśniającego, jak również zmiany zasad ustalania przedmiotowej opłaty oraz sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób ogólnikowy. Obok naruszenia przepisów prawa procesowego podniesiono zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności regulacji dotyczących ustalania przedmiotowej opłat, w tym naruszenie postanowień art. 300 ustawy Prawo wodne. W rozbudowanym uzasadnieniu przedstawiono argumentacje przemawiającą za zasadnością wniesionej skargi.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. decyzją z 27 lipca 2020 r. nr GL.RUZ.4701.10.2020.BS wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania łącznie z treścią odwołania i sformułowanych w nim zarzutów. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przedstawił własną ocenę rozpoznawanej sprawy, w tym dokonał ponownych ustaleń co do zasadności wszczęcia przedmiotowego postępowania i sposobu ustalenia podstawowych informacji leżących u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. W tym zakresie odwołano się do ustaleń wynikających z kontroli przeprowadzonej [...] r. Po przeprowadzeniu analizy wyników przeprowadzonej kontroli i treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji podkreślono, że przy wydaniu powyższej decyzji dopuszczono się naruszenia przepisów postepowania administracyjnego, a w szczególności zasady prawdy obiektywnej poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W zaleceniach dla organu pierwszej instancji wskazano, że niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego o dane wskazujące, czy wskazana ilość wody pobranych dostarczanych podmiotom innym niż gospodarstwa domowe stanowi wodę przeznaczoną do zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi, a także wyjaśnienia czy strona oprócz działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, prowadzi inną działalność w ramach, której pobierana jest woda dla celu poboru, uzdatniania i dostarczania. Ponadto wskazano na zapewnienie stronie czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w O. decyzją z 14 września 2020 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 300 ust. 1 i art. 272 ust. 1 – 2 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2020 r. poz. 310) orz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego określił S. sp. z o.o. w S. (dalej jako strona lub skarżąca) za IV kwartał 2018 r. opłatę zmienną w wysokości 7118,00 zł. za pobór wód podziemnych w ramach pozwolenia wodnoprawnego z 14 grudnia 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił przebieg postępowania począwszy od marca 2019 r., jak również podejmowane rozstrzygnięcia i czynności procesowe w sprawie. W dalszej części uzasadnienia organ pierwszej instancji podtrzymał dotychczasowe stanowisko i uznał, że strona zaopatruje w wodę do spożycia nie tylko ludność ale także podmioty prowadzące działalność gospodarczą, co skutkuje ustaleniem opłaty wskazanej w osnowie decyzji. W tej części uzasadnienia przywołano treść przepisów prawa leżących u podstaw podjęcia przedmiotowej decyzji. Zwrócono uwagę na fakt, że strona w ramach taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków posiada wyodrębnione dwie grypy odbiorców, a mianowicie gospodarstwa domowe oraz podmioty prowadzące działalność gospodarcza. Zaznaczono także, że podmioty prowadzące działalność gospodarczą wykorzystują część wody dla celów produkcyjnych jak i socjalno-bytowych. Przedmiotowa opłata ustalona została na podstawie protokołu kontroli przeprowadzonej [...] r. przez uprawniony organ. W końcowej części uzasadnienia organ pierwszej instancji przywołał treść art. 300 ustawy Prawo wodne jak również art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. W tej części uzasadnienia przybliżono również zasady ustalenia wysokości spornej opłaty.

Z powyższą decyzja nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E. M., która wniosła odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. W odwołaniu tym wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również podniosła naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, polegającym na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez stronę. Podniesiono zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 powyższego Kodeksu poprzez ich nie zastosowanie w sprawie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stanu normatywnego na korzyść strony. W dalszej części wskazano na naruszenie art. 8 § 2 powyższego aktu poprzez zastosowanie odmiennej interpretacji przepisów od dotychczas stosowanej. Jako ostatni zarzut o charakterze procesowym podniesiono naruszenie postanowień art. 107 § 1 i 3 przywoływanego Kodeksu, poprzez wadliwie skonstruowane uzasadnienie, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił. Obok naruszeń przepisów procesowych wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt. 2 lit. za oraz art. 274 pkt. 4 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że strona wykonuje nie tylko zadanie własne gminy związane z zaopatrzenie ludności w wodę ale także podmioty prowadzące działalność gospodarcza i wykorzystujące tę wodę do tych celów. Podniesiono zarzut naruszenia art. 552 ust. 2a pkt. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku prowadzone postępowania. Jako ostatni zarzut postawiono zastosowanie w sprawie art. 23 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 300 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy przepisy te nie mają w sprawie zastosowania. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. decyzją z 2 marca 2022 r. nr RUO.4701.38.2021 wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ ten przedstawił wpierw dotychczasowy przebieg postępowania, a w szczególności podjęte w sprawie rozstrzygnięcia, jak również argumenty podnoszone w składanych środkach odwoławczych. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przywołał treść przepisów prawa leżących u podstaw prowadzonego postępowania, w tym przepisy ustawy Prawo wodne. Następnie organ ten odniósł się do zarzutów formułowanych w odwołaniu. W pierwszej kolejności odniesiono się do problematyki celu dostarczania wody określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, na podstawie którego następuje pobór wód, a który determinuje sposób wykorzystania pobranej wody przez finalnego odbiorcę. W tym zakresie odwołano się do orzecznictwa sądów administracyjnych i podkreślono zasadność stanowiska zajętego przez organ pierwszej instancji w swojej decyzji. W ocenie organu odwoławczego strona dostarcza wodę nie tylko ludności ale także innym podmiotom w tym również prowadzącym działalność gospodarczą, z tego powodu za prawidłową uznano podstawę prawną kwestionowanej decyzji czyli art. 274 pkt. 2 lit. za ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt. 27 rozporządzenia wykonawczego. Ustalenie opłaty nastąpiło na podstawie protokołu kontroli sporządzonego 27 i 28 maja 2019 r. Po wskazanych ustaleniach organ odwoławczy przybliżył treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i odniósł ją do brzmienia art. 274 pkt. 2 - 4 powyższej ustawy. W tej części uzasadnienia przywołano argumentację prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych, a podzielającą stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. W kolejnej części decyzji organu wyższego stopnia odniesiono się do zarzutów o charakterze proceduralnym kierowanych pod adresem decyzji organu pierwszej instancji, a w szczególności co do ułomności jej uzasadnienia. Zarzuty te uznano za bezzasadne. W analogiczny sposób odniesiono się do zarzutów związanych z postępowaniem dowodowym. W ocenie organu odwoławczego postępowanie to spełniało wszystkie prawem przewidziane wymogi. Nie podzielono argumentacji co do zarzutu naruszenia postanowień art. 7a czy art. 8 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tożsamy sposób odniesiono się do zarzutów podnoszonych wobec odwołania się do art. 23 Ordynacji podatkowej oraz art. 300 ustawy Prawo wodne.

Z powyższą decyzja nie zgodziła się strona, która reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego E. M., która wniosła odwołanie do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. W odwołaniu tym wyraziła niezadowolenie z otrzymanej decyzji jak również podniosła naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, polegającym na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez stronę. W następstwie czego ustalono, że 7130,37 m3 pobrano wody na cele nie związane z realizację zadań własnych gminy. Podniesiono zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 powyższego Kodeksu poprzez ich nie zastosowanie w sprawie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stanu normatywnego na korzyść strony. W dalszej części wskazano na naruszenie art. 8 § 2 powyższego aktu poprzez zastosowanie odmiennej interpretacji przepisów od dotychczas stosowanej. Jako ostatni zarzut o charakterze procesowym podniesiono naruszenie postanowień art. 107 § 1 i 3 przywoływanego Kodeksu, poprzez wadliwie skonstruowane uzasadnienie, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił. Obok naruszeń przepisów procesowych wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt. 2 lit. za oraz art. 274 pkt. 4 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że strona wykonuje nie tylko zadanie własne gminy związane z zaopatrzenie ludności w wodę ale także podmioty prowadzące działalność gospodarcza i wykorzystujące tę wodę do tych celów. Podniesiono zarzut naruszenia art. 552 ust. 2a pkt. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku prowadzone postępowania. Jako ostatni zarzut postawiono zastosowanie w sprawie art. 23 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 300 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy przepisy te nie mają w sprawie zastosowania. W motywach odwołania przedstawiono argumentację przemawiającą za jego zasadnością.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. wniósł o jej oddalenie i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów sformułowanych w skardze organ ten nie znalazł argumentów pozwalających je podzielić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 powyższej ustawy tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie niniejszych rozważań zauważyć należy, że w pierwszej kolejności udzielić trzeba odpowiedzi na pytanie dotyczące zasadności prowadzenia przedmiotowego postępowania, albowiem odpowiedź na nie warunkuje byt prawny poddanej kontroli decyzji administracyjnej. Po wyjaśnieniu tej kwestii można przejść do istoty przedmiotowego postępowania, która sprowadza się do zagadnienia dotyczącego tego, czy wypowiadające się w sprawie organy administracji publicznej wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy i były uprawnione do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia.

Przed udzieleniem odpowiedzi na postawione na wstępie pytanie wpierw należy przywołać stan normatywny obowiązujący w tym zakresie. Stosowne regulacje w tym zakresie zawiera ustawa z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 poz. 2233). Zgodnie z art. 272 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3, a po myśli ust. 2 tego przepisu wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych do celów realizacji zadań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m3. Równocześnie w myśl art. 272 ust. 17 wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Według ust. 18 i 19 tego przepisu podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę na rachunek bankowy Wód Polskich w terminie 14 dni od dnia, w którym doręczono mu informację, o której mowa powyżej. Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym była mowa, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty w drodze decyzji. Rozwinięciem tych regulacji są postanowienia art. 273, zgodnie z którymi podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. Reklamację składa się odpowiednio do Wód Polskich albo właściwego wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania odpowiednio informacji, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22. Wskazane organy rozpatrują reklamację w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania. W razie uznania reklamacji organy te przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. W razie nieuznania reklamacji przywoływane organy określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Dodatkowo w polu widzenia należy mieć postanowienia art. 300 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Z kolei w art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej stanowi się, ze jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, albo powstałego zobowiązania nie wykazano, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Przedstawiony powyżej stan normatywny reguluje problematykę ustalania wysokości opłaty zmiennej za pobór wód. Z treści tych przepisów wynika, że wskazany w ustawie organ administracji wodnej ustala opłatę w formie informacji przekazywanej podmiotowi mającemu uiścić tę opłatę. Podmiot ten dysponuje trzema drogami postępowania, a mianowicie może się z tą informacją zgodzić, może się z nią nie zgodzić i wówczas albo zaniecha uiszczenia naliczonej opłaty względnie złoży reklamację w stosunku do otrzymanej informacji. W przypadku zaniechania w uiszczeniu opłaty oraz nie skorzystania z instytucji reklamacji, właściwy organ administracji wodnej uruchamia postępowanie administracyjne i wydaje decyzję administracyjna nakładającą taka opłatę. Odmiennie sytuacja przedstawia się w przypadku skorzystania z prawa reklamacji, ponieważ w następstwie wniesienia reklamacji organ administracji wodnej albo uwzględnia wniesioną reklamację albo też nie podziela zarzutów w niej sformułowanych i wówczas również wydaje stosowną decyzję administracyjną. Już powyższe ustalenia pozwalają uznać, że w omawianym zakresie obowiązują szczególne procedury związane z ustalanie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W stosunku do przedstawionego mechanizmu ustalania opłaty zmiennej za pobór wody w polu widzenia należy mieć także art. 300 ustawy Prawo wodne, który przewiduje odpowiednie wykorzystywanie postanowień działu III Ordynacji podatkowej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentuje się stanowisko, że "nawet jeśli, informacja nie była kwestionowania i nie został wykorzystany tryb reklamacyjny należy dopuścić zastosowanie procedury określającej wysokość zobowiązania podatkowego na podstawie ustawy Ordynacja podatkowa, o ile zostaną spełnione przesłanki określone w tym dziale, tj. w konkretnym przypadku organ ustali, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wskazana w deklaracji (art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej). Informacja określona w art. 272 ust. 17 ustawy Prawo wodne nie stanowi aktu o charakterze konstytutywnym. Na mocy art. 300 ustawy Prawo wodne - wśród Ordynacji podatkowej poszukiwać należy trybu właściwego do kwestionowania tej informacji, w przypadku gdy po dacie jej wydania zaistnieją okoliczności wskazane w Ordynacji podatkowej, a nieuwzględnione w ustawie Prawo wodne. Z możliwości tej mogą korzystać obie strony postępowania zarówno w sytuacji np. nadpłaty zobowiązania czy też zaległości podatkowej (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bk 923/21). W konsekwencji uznać należy, że wypowiadające się w sprawie organy administracji dysponowały możliwością uruchomienia przedmiotowego postępowania i ustalenia nowej wysokości opłaty zmiennej za pobór wody.

Następstwem przyjęcia powyższego stanowiska jest niezbędność przeprowadzenia oceny legalności działań przeprowadzonych przez organy administracji publicznej w ramach przedmiotowego postepowania. W uzasadnieniach wszystkich decyzji podjętych w ramach przedmiotowego postępowania wskazuje się, że podstawą uruchomienia tego postępowania i następnie wydanych rozstrzygnięć stanowiły wyniki kontroli przeprowadzonej [...] r. w siedzibie strony przez zespół kontrolny Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Kontrola ta przeprowadzona została w oparciu o postanowienia Działu VII ustawy Prawo wodne Zarządzanie wodami, a w szczególności rozdziału 3 Kontrola gospodarowania wodami. Stosownie do postanowień art. 340 ust. 1 przywoływanej ustawy z czynności kontrolnych sporządza się protokół kontroli, którego jeden egzemplarz doręcza się kontrolowanemu. Protokół kontroli podpisują organy wykonujące kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, albo ich upoważnieni pracownicy a także kontrolowany albo upoważniony przedstawiciel kontrolowanego, którzy mogą wnieść do protokołu kontroli umotywowane zastrzeżenia i uwagi. W przypadku odmowy podpisania protokołu kontroli przez kontrolowanego albo jego upoważnionego przedstawiciela czyni się o tym wzmiankę w protokole kontroli, a odmawiający podpisu może w terminie 7 dni od dnia dokonania odmowy podpisania protokołu kontroli przedstawić swoje stanowisko na piśmie organowi wykonującemu kontrolę albo ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wodnej. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podjęcia środków prawnych przewidzianych w przepisach ustawy. O znaczeniu i wadze tego protokołu świadczą postanowienia art. 341 przywoływanej ustawy, zgodnie z którymi na podstawie ustaleń kontroli, organ wykonujący kontrolę albo minister właściwy do spraw gospodarki wodnej mogą wystąpić do właściwego organu z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego przewidzianego przepisami ustawy. Innymi słowy w oparciu o ustalenia poczynione w ramach przedmiotowej kontroli uruchomione zostało postępowanie administracyjne, w ramach, którego podjęte zostały kontrolowane decyzje administracyjne.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że akta administracyjne przekazane przez organy administracji publicznej nie zawierały tego dokumentu. Dokument ten został przekazany do Sądu dopiero na stosowne wezwanie zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego leżącego u podstaw wydanych rozstrzygnięć i ustalenia czy działania organu miały uprawnioną podstawę. Na marginesie można zauważyć, że skarżąca strona w trakcie postępowania nie dysponowała treścią tego protokołu, gdyż jego treść nie została przekazana. Już pobieżna analiza treści protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych [...] r. w siedzibie skarżącej Spółki pozwala uznać, że protokół ten nie spełnia minimalnych wymogów wynikających z treści przywołanego powyżej art. 340 ustawy Prawo wodne. W szczególności w tej części protokołu, która poświęcona jest podpisom osób uczestniczących w kontroli brak jest podpisów osób podmiotu kontrolowanego, jak również brak jest jakichkolwiek informacji świadczących o tym, czy protokół ten został przedłożony podmiotowi kontrolowanemu i czy podmiot ten w przewidzianych terminach przedstawił własne stanowisko. Ponadto w przedłożonym dokumencie protokołu brak jest wzmianki na temat ewentualnej odmowy jego podpisania i motywów, które o zajęciu takiego stanowiska przesądziły. W konsekwencji uznać należy, że dołączony do akt administracyjnych protokół nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 340 ust 2 i 3 ustawy Prawo wodne. Obok wskazanych uchybień tego dokumentu dostrzec należy, że jego zawartość merytoryczna także wzbudza istotne wątpliwości, a mianowicie zawarte ą w nim określone informacje o ilości pobranej wody, jednakże brak jest wskazania w oparciu o jakie dokumenty te ustalenia zostały poczynione. W szczególności brak jest stosownych załączników do tego protokołu, które uniemożliwiają ocenę prawdziwości zawartych w nim danych, a tym samym protokół ten, w wersji przekazanej sądowi, od strony merytorycznej nie jest wystarczający dla uruchomienia stosownego postępowania administracyjnego. W konsekwencji przyjdzie uznać, że w sprawie tej organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia postanowień art. 341 ust. 1 pkt. 2 przywoływanej powyżej ustawy. Dostrzeżone powyżej uchybienia skutkują tym, że przedmiotowy protokół kontroli nie spełnia przewidzianych prawem wymagań, a tym samym nie jest tym dokumentem, który uprawniałby organ pierwszej instancji do podjęcia przedmiotowego postępowania i wydania stosownej decyzji, nakładającej na stronę skarżącą obowiązek uiszczenia nowej wysokości opłaty zmiennej za pobór wody. Stwierdzenie takie oznacza, że wyczerpana została przesłanka uwzględnienia wniesionej skargi przewidziana treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

W zaleceniach dla organu pierwszej instancji organ odwoławczy uwzględniający pierwsze odwołanie strony skarżącej wskazał, że niezbędne jest uzupełnienie materiału dowodowego o dane wskazujące, czy wskazana ilość wody pobranych dostarczanych podmiotom innym niż gospodarstwa domowe stanowi wodę przeznaczoną do zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczona do spożycia przez ludzi, a także wyjaśnienia czy strona oprócz działalności polegającej na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, prowadzi inną działalność w ramach, której pobierana jest woda dla celu poboru, uzdatniania i dostarczania. Dysponując takimi wskazaniami organ pierwszej instancji skierował do skarżącej Spółki pismo z 13 sierpnia 2020 r., w którym zawarł dla pytania. Skarżąca Spółka pismem swojego pełnomocnika z 31 sierpnia 2020 r. udzieliła odpowiedzi i zaakcentowała, że pobierana woda dostarczana jest do spożycia przez ludzi niezależnie od podmiotu oraz podkreślono, że Spółka powadzi wyłącznie działalność podlegająca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi. Po otrzymaniu tej odpowiedzi organ pierwszej instancji podjął 14 września 2020 r. stosowną decyzję. Zestawienie wskazań zamieszczonych w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z działaniami podjętymi przez organ pierwszej instancji i informacji przekazanych przez skarżącą Spółkę wynik, że postpowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób wskazany w zaleceniach sformułowanych decyzji kasacyjnej. W szczególności pokreślić należy, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnych nowych dowodów na okoliczność ustalenia ilości wody wykorzystywanej przez podmioty instytucjonalne i prowadzące działalność gospodarczą. Oznacza to, że swoje rozstrzygnięcie ponownie oparł o ustalenia zawarte przywoływanym powyżej protokole kontroli. Powyższe ustalenie pozwala stwierdzić, że przedstawione działanie organu administracji publicznej pierwszej instancji naruszyło postanowienia art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 7 i art. 77 § 1 tego Kodeksu, ponieważ organ ten nie przeprowadził zalecanego postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez organ odwoławczy i nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy, a tym samym wydał decyzję w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Organ odwoławczy rozpoznający odwołanie w swoim rozstrzygnięciu nie dostrzegł podniesionych tu uchybień i uznał działania organu pierwszej instancji za wystarczające i uzasadniające podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Dostrzeżone uchybienie wyczerpuje przesłankę uwzględnienia wniesionej skargi przewidzianą treścią art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a mianowicie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W skardze do tutejszego Sądu podniesiono naruszenie postanowień art. 7, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przeprowadzenie postępowania z rażącym naruszeniem przepisów postępowania dowodowego, polegającym na pominięciu oświadczeń oraz wyjaśnień składanych przez stronę i wadliwym zaliczeniu 7130,37 m3 wody dostarczanej podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą. Tak sformułowany zarzut uznać należy za zasadny, albowiem w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organy administracji publicznej nie odniosły się do stanowiska prezentowanego przez skarżącą Spółkę. Naruszenie przywołanych tu przepisów zostało przedstawione powyżej w części dotyczącej ustaleń poczynionych przez Sąd z urzędu, a zatem wskazane przez skarżącą Spółkę naruszenia posiadają jedynie charakter subsydiarny w stosunku do omówionych powyżej.

W skardze tej podniesiono zarzut naruszenia art. 7a § 1 i art. 81a § 1 powyższego Kodeksu poprzez ich nie zastosowanie w sprawie i nie rozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie stanu normatywnego na korzyść strony. Tak sformułowany zarzut w kontekście poczynionych ustaleń jest przedwczesny, ponieważ zastosowanie przywołanych przepisów będzie miało miejsce tylko wówczas, gdy stan faktyczny będzie w pełni ustalony i wyjaśniony. Na obecnym etapie w tym zakresie nie można się wypowiadać. W przedmiotowej skardze wskazano na naruszenie art. 8 § 2 Kodeksu postpowania administracyjnego poprzez zastosowanie odmiennej interpretacji przepisów od dotychczas stosowanej. W kontekście tak sformułowanego zarzutu przyjdzie zauważyć, że organ pierwszej instancji pismem z 14 marca 2019 r. skierował do skarżącej Spółki swoje stanowisko o zasadach ustalania opłaty zmiennej za pobór wody, a następnego dnia czyli 15 marca 2019 r. informacje o wysokości takiej opłaty. Przy czym istotne jest, że opłata ustalona w informacji z 15 marca 2019 r. ustalona została z wykorzystaniem dotychczasowego mechanizmu jej ustalania. W konsekwencji można przyjąć, że podniesiony zarzut nie jest trafny, albowiem organ administracji publicznej może w ramach prowadzonych działań zmodyfikować czy zmienić swoje stanowisko w sprawie.

Jako ostatni zarzut o charakterze procesowym podniesiono naruszenie postanowień art. 107 § 1 i 3 przywoływanego Kodeksu, poprzez wadliwie skonstruowane uzasadnienie, które jest ogólnikowe i nie zawiera wskazania, którym dowodom organ przyznał moc dowodową, a którym takiej mocy odmówił oraz pominięcia zastrzeżeń podnoszonych do protokołu kontroli. Tak sformułowany zarzut należy podzielić. Uzasadnienie decyzji administracyjnej jest tym elementem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, w którym organ ten przedstawia argumenty, które przesądziły o wydanym rozstrzygnięciu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji tego wymogu nie spełnia, a wynika to z tego, że ustalenia wskazanych organów administracji w rozpoznawanej sprawie oparte są informacje wynikające z protokołu kontroli przeprowadzonej [...] r. Jak już zostało to zaznaczone protokół ten nie spełnia elementarnych wymogów stawianych takiemu dokumentowi, a tym samym w sprawie tej nie może stanowić podstawy podejmowanych rozstrzygnięć. W konsekwencji zarzuty formułowane we wniesionej skardze należy podzielić. Dodatkowo podkreślić należy, że rozbudowana forma uzasadnienia nie oznacza, że jest ono prawidłowe, ponieważ uzasadnienie takie powinno zawierać motywy, które przesądziły o takim a nie innym rozstrzygnięciu.

Obok naruszeń przepisów procesowych wskazano na naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 16 pkt. 70, art. 270 ust. 6, art. 272 ust. 1, art. 274 pkt. 2 lit. za oraz art. 274 pkt. 4 ustawy Prawo wodne poprzez ich błędną wykładnię sprowadzającą się do uznania, że strona wykonuje nie tylko zadanie własne gminy związane z zaopatrzenie ludności w wodę ale także podmioty prowadzące działalność gospodarczą i wykorzystujące tę wodę do tych celów. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu na obecnym etapie rozpoznawanej sprawy nie może odnieść, ponieważ ułomności postępowania wyjaśniające występujące w rozpoznawanej sprawie nie dają możliwości wypowiedzenia się co do zasadności sygnalizowanego naruszenia.

We wniesionej skardze wskazano na naruszenie postanowień art. 274 pkt. 1 lit. za oraz pkt. 4 ustawy Prawo wodne w związku z § 5 ust. 1 pkt. 27 lit. a oraz § 5 ust. 1 pkt. 40 rozporządzenia wykonawczego polegające na błędnym przyjęciu, że część wód pobieranych z ujęcia objętego decyzją jest wykorzystywana do celów poboru, uzdatniania i dostarczania wody podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą, a nie wyłącznie do celów realizacji zdań własnych gminy w zakresie zbiorowego zaopatrzenia ludności w wodę. W kontekście tak sformułowanego zarzutu, także nie można się wypowiedzieć w sposób wiążący, z przywołaniem argumentacji, która zaprezentowana została powyżej.

Jako ostatni zarzut podniesiono zarzut naruszenia art. 552 ust. 2a pkt. 2 ustawy Prawo wodne poprzez jego niezastosowanie i pominięcie przez organ w toku prowadzone postępowania, jak również zakwestionowano zastosowanie w sprawie art. 23 § 1 pkt. 2 Ordynacji podatkowej oraz art. 300 ustawy Prawo wodne w sytuacji, gdy przepisy te nie mają w sprawie zastosowania. Na wcześniejszym etapie niniejszego uzasadnienia Sąd już się wypowiedział w tym zakresie, a zatem w tym miejscu zbędne jest już powielanie tych rozważań.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania organ pierwszej instancji przeprowadzi uzupełniające postępowanie wyjaśniające stosownie do podniesionych powyżej wskazań co do dostrzeżonych uchybień. W szczególności organ ten obowiązany będzie do ustalenia, czy zasadne jest kontynuowanie przedmiotowego postępowania czy też nie. W przypadku uznania zasadności prowadzenia tego postępowania niezbędne będzie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w pełnym zakresie, z niezbędnością przeprowadzenia nowego postepowania kontrolnego, ponieważ zalegający w aktach sprawy dokument nie może być w tym zakresie wykorzystany. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sposób wyczerpujący organ pierwszej instancji podejmie stosowne rozstrzygnięcie uwzględniające interpretację norm prawnych oraz występujący stan faktyczny.

O kosztach postępowania orzeczono stosownie do postanowień art. 210 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i "c" wyżej wymienionej ustawy uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji.