Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 596/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1 i pkt 3, art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b, art. 146 ust. 1a, art. 151 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 156 ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 13 poz 65
law: Umowa między Rządem Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej a rządem Chińskiej Republiki Ludowej w sprawie unikania podwójnego opodatkowania i zapobiegania uchylaniu się od opodatkowania w zakresie podatków od dochodów, sporządzona w Pekinie dnia 7 czerwca 1988 r.
article: par. 4 ust. 1, par. 36 ust. 6 pkt 5
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 120, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2020 roku sprawy ze skargi A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Ł. kwotę 885,80 zł (osiemset osiemdziesiąt pięć złotych osiemdziesiąt groszy) tytułem zwrotu kosztów postępowania. md


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - w skrócie: "k.p.a." - oraz art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2020 r., poz. 65 ze zm.) - powoływanej jako: "u.g.n." - utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] r., znak: [...] w sprawie ustalenia wobec A Sp. z o.o. Sp. k opłaty adiacenckiej w wysokości 9.720,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w K. przy ul. C, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr ewid. 2/316, 2/253, 2/254 i 2/255 o łącznej pow. 5142 m2 w obrębie [...], wskutek jej podziału na działki oznaczone nr od 135/1 do 135/20.

Kolegium odwołując się do treści art. 98a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b u.g.n. wskazało, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są:

1) dokonanie podziału nieruchomości;

2) podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej;

3) wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, wszystkie wyżej powołane przesłanki zostały spełnione. Podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie jest operat szacunkowy sporządzony 15 grudnia 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego H.M., która dowiodła, że wzrost wartości szacowanej nieruchomości na skutek podziału wynosi 32.400,00 zł. Po analizie tego dowodu, organ II instancji stwierdził, że nie ma zastrzeżeń co do jego prawidłowości.

Następnie organ odwoławczy, w oparciu o treść art. 149, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 156 ust. 1 oraz § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - powoływanej jako: "rozporządzenie" - wyjaśnił, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, które zgodnie z art. 153 u.g.n. polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku oraz metodą korygowania ceny średniej.

Dalej Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie, przy określeniu wartości gruntu zastosowano metodę korygowania ceny średniej, stosownie do § 4 ust. 4 rozporządzenia. Określając wartość przedmiotowej nieruchomości, zgodnie z art. 134 u.g.n., rzeczoznawca uwzględnił w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia urządzenia infrastruktury technicznej oraz stan tej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy przeanalizował kilkadziesiąt transakcji nieruchomościami porównywalnymi do wycenianego gruntu, spośród których wybrał kilkanaście najbardziej podobnych, które potraktował jako reprezentatywną próbę, a następnie poddał je procedurze korygowania, poprzez ustalenie rodzaju i liczby cech wpływających na poziom cen na rynku, podanie charakterystyki wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych, opisanie cech rynkowych nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, określenie ceny średniej ze zbioru transakcji przyjętych do analizy określenie zakresu sumy współczynników korygujących. Różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących.

Organ II instancji, w oparciu o art. 154 ust. 1 u.g.n. wskazał, że o wyborze podejścia, metody i techniki szacowania decyduje zatem rzeczoznawca majątkowy, a nie wola organu administracji bądź strony postępowania. Zdaniem organu odwoławczego przytoczone powyżej regulacje prawne dotyczące określenia wartości nieruchomości jednoznacznie wskazują, że to rzeczoznawcy majątkowemu sporządzającemu operat szacunkowy ustawodawca pozostawił swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości oraz swobodę wyboru rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania, przy uwzględnieniu istotnych i specyficznych cech szacowanej nieruchomości, a w działaniach tych rzeczoznawca związany jest obowiązującymi przepisami prawa.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca oszacował przedmiotową nieruchomość w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, uznając je za najwłaściwsze z punktu widzenia celu i przedmiotu wyceny. W ocenie Kolegium, przyjęcie tej metody zasługuje na aprobatę, gdyż daje obiektywną analizę rynku nieruchomości poprzez porównanie kilkunastu nieruchomości i zastosowanie korekty ze względu na cechy różniące względem przedmiotu wyceny. W świetle ustaleń dokonanych w postępowaniu odwoławczym, nie budzi wątpliwości Kolegium, że sporządzony operat szacunkowy dowodzi wzrostu wartości nieruchomości w związku z podziałem nieruchomości.

Odnosząc się do argumentów odwołania Kolegium uznało je za nieuzasadnione. W ocenie Spółki, decyzja z [...] r. oparta jest o niezgodny jest z przepisami prawa i wadliwy operat szacunkowy, który narusza w szczególności art. 98a ust. 1b u.g.n. Zdaniem odwołującej Spółki niezasadne jest ustalanie opłaty adiacenckiej, w sytuacji gdy nieruchomość podlegająca podziałowi przed podziałem składała się z 4 działek, z których każda z nich była już możliwa do samodzielnego zagospodarowania. Spółka kwestionuje także dobór nieruchomości do porównań, uznając że transakcje te zostały przez rzeczoznawcę majątkowego dobrane nieodpowiednio pod względem powierzchni, przez co nie spełniają one warunku podobieństwa.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty organ II instancji wskazał, że przepisy art. 98a u.g.n. stanowią, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości (tj. [...] listopada 2017 r.), a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna (tj. [...] listopada 2017 r.) Przez "stan nieruchomości" należy natomiast rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona (art. 4 pkt 17 u.g.n.).

Zdaniem organu odwoławczego z powołanych wyżej przepisów prawa jednoznacznie wynika, że opłata adiacencka została powiązana ze wzrostem wartości nieruchomości będącym bezpośrednim następstwem przeprowadzonego podziału nieruchomości, której wartość ma zostać oszacowana według "stanu" na dzień wydania decyzji podziałowej i "stanu" z uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Rzeczoznawca majątkowy, wyceniając nieruchomość dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej jest zobowiązany zatem do określenia jej wartości według "stanu" z tych dwóch dat, które zostały precyzyjnie określone przez ustawodawcę. Chodzi bowiem o różnicę między wartością nieruchomości przed i po przeprowadzeniu jej geodezyjnego podziału, która ma wskazać, jaki wpływ na wartość nieruchomości wywarł ten podział. Skoro wzrost wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej ma zostać określony jako różnica między tymi dwoma "stanami", a jak wyraźnie wskazał ustawodawca, jedynie ceny nieruchomości powinny zostać uwzględnione na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to - konsekwentnie - rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględniać w procesie wyceny te cechy nieruchomości wpływające na jej wartość, które ją charakteryzowały w dacie dokonywania podziału, taka konstrukcja prawna gwarantuje, że zmiana wartości nieruchomości jest spowodowana tylko jednym czynnikiem, tj. geodezyjnym podziałem nieruchomości.

Oznacza to w realiach rozpatrywanej sprawy, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem winien dokonać oszacowania wartości jednej nieruchomości składającej się z kilku działek geodezyjnych, a po podziale wszystkich działek z osobna wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Różnica wynikająca z ich wartości odwzorowywać ma zmianę stanu wynikającą wyłącznie z dokonanego podziału, a nie innych czynników gospodarczych zachodzących na rynku nieruchomości. Przyjęcie takich założeń do wyceny wynika z faktu, iż ustawodawca różnicuje pojęcia nieruchomości gruntowej i działki gruntowej, które nie są pojęciami tożsamymi. Przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale może być tylko i wyłącznie nieruchomość, zgodnie z zapisami ustawy, a nie składająca się na nią część gruntu.

Kolegium zaznaczyło, że zasadność przedstawionych powyżej wniosków potwierdza także rzeczoznawca majątkowy, który w piśmie z 14 lutego 2020 r., odniósł się do zarzutów Spółki, stwierdzając m.in., że przedmiotem podziału, jak wynika z decyzji zatwierdzającej podział (decyzja nr [...] z [...] listopada 2017 r. ), była nieruchomość, oznaczona jako działki nr 2/316, 2/253, 2/254 i 2/255, w obrębie [...]. Łączna powierzchnia nieruchomości wynosiła 0,5142 ha. W skład nieruchomości, co prawda, wchodziły cztery mniejsze działki, ale nie one osobno stanowiły przedmiot podziału. Przedmiotem podziału był cały teren składający się z tych czterech działek, co wynika ze sposobu przeprowadzenia nowych granic działek po podziale. Nie było podziału każdej z czterech działek z osobna, ale podzielono cały scalony teren nieruchomości. Podziału dokonano z pominięciem wewnętrznych granic każdej z czterech działek, pozostawiając jedynie granice zewnętrzne całego terenu. Powstały działki, których powierzchnia składała się np. z fragmentów dwóch działek sprzed podziału. Z tego względu w operacie przyjęto, jako powierzchnię przed podziałem, wielkość 5142 m2. Nieruchomości przyjęte do porównań, dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem, w niektórych przypadkach także składały się z więcej, niż jednej działki. W skład tych nieruchomości wchodziła jedna, dwie, trzy bądź cztery działki ewidencyjne.

Dla określenia wartości nieruchomości po podziale, przyjęto do porównań działki możliwie najmniejsze (o pow. poniżej 1000 m2), biorąc pod uwagę lokalny rynek nieruchomości, tj. obszar K. Taki sposób postępowania zastosowano, uznając, że bardziej prawidłowe jest porównywanie nieruchomości z tego samego rynku lokalnego nawet jeśli są różnice w powierzchni, niż wprowadzanie do analizy innych rynków (Zgierz, Pabianice itp.). Lokalny rynek nieruchomości niezabudowanych w K. jest dobrze rozwinięty, a lokalizacja nieruchomości jest zawsze najważniejszą ich cechą rynkową. W czasie zbierania danych do wyceny, nie zanotowano transakcji wymienionej w piśmie - dotyczącej ul. B w K.

Dalej organ II instancji wyjaśnił, że wybranie cech rynkowych nieruchomości oraz nadanie im wag jest wynikiem wiedzy, doświadczenia i wieloletniej praktyki zawodowej rzeczoznawcy sporządzającego operat oraz pochodzi z konsultacji ze środowiskiem rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami oraz z fachowej literatury przedmiotu. Jest wypadkową danych o preferencjach kupujących i danych z analizy obliczeniowej ważności poszczególnych cech nieruchomości, w tym porównywania każdej cechy z każdą. Dotyczy to nie tylko danych z rynku lokalnego, ale także danych z innych rynków równoległych. Nieruchomości podobne nie oznacza identyczne. Cechy nieruchomości przyjętych do porównań mogą się nieco różnić od cech nieruchomości wycenianej, a różnice korygowane są w trakcie analizy porównawczej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w obrębie podziału nieruchomości powstały drogi wewnętrzne łączące wydzielone działki budowlane z drogą publiczną. Przy wycenie przyjęto założenie, iż wartość rynkowa tych części nieruchomości przewidzianych pod drogi wewnętrzne nie generuje wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału tak, jak nowo wydzielone działki budowlane. Ich wartość pozostaje więc niezmieniona w stosunku do wartości nieruchomości sprzed podziału. Jednak przy sumowaniu wartości nieruchomości po podziale nie można pominąć wartości powierzchni działki wydzielonej pod drogę wewnętrzną. Nie ma w tym względzie żadnych uregulowań prawnych. W ustawie o gospodarce nieruchomościami jest zapis jedynie na temat fragmentów nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne, których powierzchnie pomija się w wycenie. Błędem byłoby założenie, że po podziale powierzchnia nieruchomości jest pomniejszana o powierzchnie dróg wewnętrznych lub że ich wartość jest równa zeru. Transakcje przyjmowane do porównań, dla określenia wartości nieruchomości przed podziałem lub po podziale, dotyczą różnych działek. Jedne mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, inne przylegają do dróg wewnętrznych, zapewniających im dostęp do drogi publicznej, a jeszcze inne posiadają dostęp do drogi poprzez ustanowione służebności gruntowe. Różnice składają się na cechę nieruchomości dojazd czy dostępność lokalizacyjna i są korygowane za pomocą współczynników korygujących. Błędem byłoby założenie, że wyliczona wartość działki po podziale zawiera też wartość udziału w drodze wewnętrznej. Droga wewnętrzna także ma swoją wartość, a wartość udziału w niej, przy sprzedaży, jest dodawana do wartości działki budowlanej.

Kolegium wskazało następnie, że taka metodyka wyceny pociągnęła za sobą dalsze konsekwencje w postaci doboru odpowiedniego rynku nieruchomości do porównań, tak by wynikający z art. 4 pkt 16 u.g.n. warunek podobieństwa został zachowany. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny". Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie-wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Tymczasem, ustawodawca, który dokonał wyraźnego rozróżnienia pomiędzy nieruchomością gruntową a działką gruntu przedmiotem wyceny uczynił nieruchomości, nakazując w metodzie porównywania parami i korygowania ceny średniej operować danymi dotyczącymi nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości warunki te zachował. W tym zakresie nie można zgodzić się z argumentami odwołania co do wątpliwego doboru nieruchomości do porównań co ma wpływ na wartość oszacowanej nieruchomości, od której uzależniona jest sama wysokość opłaty adiacenckiej.

W ocenie Kolegium, powierzchnia nieruchomości wycenianej mieści się w zakresie powierzchni nieruchomości przyjętych do porównań, a ewentualne różnice w poszczególnych cechach nieruchomości podobnych z nieruchomością wycenianą zostały uwzględnione w analizie porównawczej przy zastosowaniu odpowiednich współczynników korygujących. Organ odwoławczy zwrócił przy tym uwagę, że obowiązkiem rzeczoznawcy jest spełnienie warunku podobieństwa, a nie identyczności w doborze rynku nieruchomości, co byłoby często wręcz niemożliwe. Istotne jest więc zatem to, by różnice pomiędzy nimi zostały we właściwy sposób skorygowane i ocenione, co też miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Innymi słowy, nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne a nie takie same czyli posiadające te same cechy co przedmiot wyceny. Podobieństwo nieruchomości jest rzeczą względną. Ocena, czy nieruchomości są podobne czy też nie - zależy od rodzaju i położenia nieruchomości oraz od liczby transakcji na rynku, stanu popytu i podaży a więc od wielu czynników warunkujących wycenę. Ocena ta (podobnie jak wybór metody wyceny) należy do rzeczoznawcy majątkowego. Nawet podobne nieruchomości zazwyczaj różnią się od siebie, a procedura szacowania ma za zadanie określenie wartości nieruchomości w drodze korekty średniej (przeciętnej) ceny nieruchomości podobnych.

Organ II instancji podkreślił, że według operatu wartość rynkowa nieruchomości po podziale, obliczona jako suma wartości rynkowych działek powstałych w wyniku podziału, tworzących mogące funkcjonować samodzielnie nieruchomości, wzrosła w stosunku do wartości rynkowej nieruchomości przed podziałem. W ocenie Kolegium, organ prowadzący postępowanie w pierwszej instancji wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła A sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w Ł., zarzucając naruszenie prawa, tj.:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) zaniechanie wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych, co doprowadziło do naruszenia słusznego interesu strony;

b) zaniechanie wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji przyjęcie, że operat szacunkowy, który był podstawą orzekania przez organ I instancji był prawidłowy i zgodny z prawem;

c) dokonanie dowolnej, a nie swobodnej, oceny dowodu, poprzez przyjęcie - w oparciu o wadliwy operat - za udowodnioną okoliczność wzrostu wartości nieruchomości objętej postępowaniem po podziale w stosunku do jej wartości sprzed podziału, mimo że przed podziałem składała się z działek możliwych do zagospodarowania;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 98a ust. 1b zdanie 2 i 3 u.g.n. poprzez mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) błędną wykładnię zdania 2 ww. przepisu - polegającą na przyjęciu, że elementem stanu nieruchomości przed jej podziałem nie jest okoliczność, iż składała się ona z odrębnych, wydzielonych uprzednio zgodnie z prawem działek, możliwych do samodzielnego zagospodarowania;

b) niewłaściwe zastosowanie zdanie 3 - poprzez przyjęcie, iż wartość nieruchomości, która przed podziałem składała się z odrębnych, uprzednio zgodnie z prawem wydzielonych działek, możliwych do samodzielnego zagospodarowania może być w wycenie ustalona dla całej nieruchomości (w oparciu o nieruchomości do niej podobne), a nie jako suma wartości działek wchodzących w jej skład (w oparciu o nieruchomości podobne do tych wydzielonych działek);

3) prawa materialnego - art. 153 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że nieruchomościami podobnymi do samodzielnych działek podlegających podziałowi były nieruchomości przyjęte w operacie szacunkowym z 15 grudnia 2019 r., które w istocie są nieruchomościami niepodobnymi do samodzielnych działek wchodzących w skład dzielonej nieruchomości;

4) prawa materialnego - § 56 ust. 9 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przez pominięcie "przedstawienia obliczeń wartości nieruchomości" i przyjęcie do wyceny porównawczej nieruchomości niepodobnych do samodzielnych działek wchodzących w skład dzielonej nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że o ile oczywistym jest dla biegłej, organów, jak i dla skarżącej, że po podziale nieruchomości działki wchodzące w jej skład, stanowiące potencjalny, ale już prawnie określony przedmiot odrębnego obrotu, są łącznie więcej warte niż była warta nieruchomość przed podziałem, o tyle dla biegłej i organów przestaje być dostrzegalna ta sama prawda oczywista i nie zasługuje na uwzględnienie w stosunku do stanu nieruchomości przed podziałem, która również wtedy składała się z odrębnych 4 działek, których samodzielne zagospodarowanie było przed podziałem możliwe. Wartość łączna tej nieruchomości winna być ustalona jako suma wartości rynkowej każdej z tych działek wchodzących w skład nieruchomości dzielonej. Organy i biegła założyły bezpodstawnie, że w momencie podziału na działki ozn. nr od 135/1 do 135/20 działki wchodzące w skład dzielonej nieruchomości zostały "scalone" i ta nieruchomość dopiero po "scaleniu" została podzielona.

Skarżąca podniosła, że 4 działki wchodzące przed podziałem w skład podzielonej w 2017 r. nieruchomości oznaczone nr 2/316, 2/253, 2/254 i 2/255 stanowiły działki możliwe do samodzielnego zagospodarowania, ponieważ powstały w wyniku wcześniejszych dwóch podziałów innych działek. Działka nr 2/316 powstała (łącznie z działką nr 2/315) w wyniku podziału działki 2/252 - na mocy decyzji Burmistrza K. nr [...] z [...] lipca 2016 r. (ostateczna z dniem [...] lipca 2016 r.), znak: [...]. Działki 2/253, 2/254 i 2/255, a także działki 2/256 i 2/252 (podzielona później na dz. 2/315 i 2/316) powstały w wyniku podziału działki nr 2/84 - na mocy decyzji Burmistrza K. nr [...] z [...] czerwca 2015 r. (ostateczna z dniem [...] lipca 2015 r.), znak: [...].

W ocenie skarżącej bez wątpienia każda z wydzielonych w 2015 r. i w 2016 r. działek była możliwa do samodzielnego zagospodarowania, dlatego winny być przedmiotem odrębnej wyceny w oparciu o podobne do nich nieruchomości, a co za tym idzie wartość nieruchomości podlegającej podziałowi w 2017 r. winna być ustalona - zgodnie z art. 98a ust. 3 u.g.n. - jako suma wartości tych samodzielnych działek, wydzielonych wcześniej jako możliwy przedmiot obrotu.

Skarżąca zaznaczyła na marginesie, że po podziale dokonanym w 2015 i 2016 r. organ (Burmistrz K.) mógł wszcząć i przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia opłaty adiacenckiej, związanej z podziałem nieruchomości wtedy dzielonych. Organ - stosownie do art. 98 a ust. 1 zd. 3 u.g.n. miał na wszczęcie takiego postępowania 3 lata od dnia, w którym ostateczna stała się decyzja zatwierdzająca podział w 2015 i 2016 r.

Zdaniem skarżącej pominięcie w postępowaniu, którego wynikiem jest zaskarżona decyzja SKO w Ł., nakazu z art. 98a ust. 3 zd. 3 u.g.n. w istocie prowadzi do obejścia ww. przepisu art. 98a ust. 1 zd. 3 u.g.n., a to poprzez przyjęcie, że nieruchomość podzielona w 2015 r. (dz. 2/84) mimo upływu 3 letniego terminu zawitego może być, na skutek błędnej wykładni przepisów, w istocie przedmiotem "ponownego" postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Przyjęcie, że wartość nieruchomości przed podziałem w 2017 r. ma być ustalona nie jako suma wartości samodzielnych działek na nią się składających, wydzielonych w 2015 i 2016 r., ale jako "jednolita" nieruchomość, prowadzi w rzeczywistości do pominięcia faktu, że nieruchomość ta była już podzielona, a także, że od tego wcześniejszego podziału mogły być w określonym czasie ustalone opłaty adiacenckie. Dla oceny zasadności zarzutów niniejszej skargi nie ma znaczenia okoliczność, czy takie postępowanie zostało po podziale w 2015 r. i 2016 r. wszczęte i przeprowadzone, jednakże jeśli zostałoby przeprowadzone, to zaskarżona decyzja SKO w Ł. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji skutkowałyby niesłusznym nałożeniem na właściciela dzielącego swą nieruchomość (podzieloną już uprzednio) - kolejnej daniny publicznoprawnej od nowego podziału.

Skarżąca podniosła, że nigdy nie dokonała ani prawnie, ani faktycznie połączenia ani scalenia samodzielnych działek 2/316, 2/253, 2/254, 2/255, co doprowadziłoby do "likwidacji" samodzielności tych działek jako możliwego przedmiotu wyceny. Jej zdaniem zastosowanie w niniejszej sprawie art. 98a ust. 3 zd. 3 u.g.n. także do ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem umożliwiłoby uniknięcie obłożenia właściciela kolejną daniną za kolejny podział tej samej, już wcześniej podzielonej nieruchomości. Uwzględniając sumę wartości poszczególnych samodzielnych działek, składających się na dzieloną nieruchomość wycena i decyzje administracyjne odnoszą ewentualny wzrost wartości nieruchomości po podziale do stanu, który przed podziałem mógł (i powinien) być przedmiotem wcześniejszego postępowania obejmującego poprzedni podział.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że SKO w Ł. błędnie oceniło operat, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Na str. 6 uzasadnienia SKO odwołało się do treści operatu, której operat szacunkowy nie zawiera. Z powyższego fragmentu uzasadnienia decyzji wynika, że SKO rozumie, iż działki powstałe po podziale nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej i stwierdza, że ten fakt uwzględnia się w korekcie cechy: "dojazd czy dostępność komunikacyjna". Skarżąca podniosła jednak, że w operacie biegłej nie dokonano korekty z tytułu tych cech, ponieważ cecha dojazd została w operacie zdefiniowana jako "rodzaj nawierzchni na drodze dojazdowej", a nie dostęp do drogi publicznej (str. 7 i 9 operatu). W operacie biegłej nie ma cechy "dostępność lokalizacyjna". Z powyższego wynika, że SKO w Ł. przyjęło prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego w oparciu o treści, których operat ten nie zawiera.

Skarżąca podniosła, iż stanowisko organów jest błędne, oparte o wadliwy operat

szacunkowy, nierzetelny i niezgodny z przepisami prawa, który nie powinien stanowić

podstawy wydania orzeczenia w sprawie. Gdyby wycenę sporządzono zgodnie z przepisami prawa, w tym w oparciu o analizę transakcji dotyczących nieruchomości podobnych do podlegających podziałowi samodzielnych działek, wartość nieruchomości po podziale byłaby mniejsza niż przed podziałem, co musiałoby prowadzić do umorzenia postępowania z uwagi na jego następczą bezprzedmiotowość.

Mając powyższe na uwadze skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza K. z [...] r., znak: [...] oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - powoływanej jako: "p.p.s.a.".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Na wstępnie należy dodatkowo wskazać, że zgodnie z art. 119 pkt 2 oraz art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W przedmiotowej sprawie skarżąca zawarła wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w skardze, natomiast organ w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Mając powyższe na uwadze sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowiły przepisy powołanej wcześniej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98a ust. 1a u.g.n.). Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b u.g.n.).

Istota sporu pomiędzy skarżącą a organami administracji sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w sprawie operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo i czy w związku z tym faktycznie zaistniał wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

Przystępując do merytorycznego odniesienia się do kwestii spornej w sprawie przypomnieć trzeba, że w toku każdego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej zobligowane są do działania w oparciu o przepisy obowiązującego prawa i przestrzegania zakreślonych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego standardów procedowania. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). W tym celu organy winny wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.

Konieczność przestrzegania przez organy orzekające w sprawie podstawowych standardów procedowania zakreślonych brzmieniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w toku postępowania zmierzającego do ustalenia opłaty adiacenckiej nabiera szczególnego znaczenia, ponieważ rzeczona opłata w rozumieniu art. 146 ust. 1a u.g.n. ustalana jest po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jest to niewątpliwie jedyny dopuszczony przez prawo dowód określający wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłaty adiacenckiej. Zgodność opinii rzeczoznawcy majątkowego z przepisami prawa jest o tyle istotna, że wpływa ona bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania. Zatem wartość dowodowa takiej opinii oraz poprawność jej sporządzenia w kontekście obowiązujących przepisów prawa powinna zostać oceniona przez organy orzekające w sprawie, które zobowiązane są przede wszystkim zbadać, czy operat jest jasny, logiczny, spójny, wiarygodny, czy nie zawiera błędów matematycznych, czy zastosowana w nim metoda szacowania odpowiada prawu i została poprawnie wyjaśniona przez rzeczoznawcę, zaś wyciągnięte przez niego wnioski nie są ze sobą sprzeczne. Ocena taka powinna zostać przeprowadzona zgodnie z regułą swobodnej oceny dowodów w świetle art. 80 k.p.a. oraz z poszanowaniem przepisów art. 149 – 159 u.g.n, normujących zasady określenia wartości nieruchomości oraz przepisów wykonawczych do ustawy w postaci rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

W ugruntowanym orzecznictwie sądowym, które skład orzekający w pełni podziela przyjmuje się, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Operat szacunkowy stanowi wprawdzie sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości, ale jest on dowodem w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1930/11 – dostępny w CBOSA).

Wobec tego to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Zarówno organ, jak i sąd administracyjny zobligowani są ocenić wartość operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza wszak, że może on działać w sposób dowolny. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11).

W ocenie skarżącej, podział przedmiotowej nieruchomości był już zatwierdzany decyzjami z 2015 r. i 2016 r., w wyniku czego powstałe działki oznaczone nr 2/316, 2/253, 2/254 i 2/255 były możliwe do samodzielnego zagospodarowania. W związku z tym biegły w operacie ustalając wartość nieruchomości przed jej podziałem winien uwzględnić wartość wyżej wymienionych działek wchodzących w jej skład.

Z kolei organy stanęły na stanowisku, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości przed podziałem winien dokonać oszacowania wartości jednej nieruchomości składającej się z kilku działek geodezyjnych, a po podziale wszystkich działek z osobna wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Zdaniem organów ustawodawca różnicuje pojęcia nieruchomości gruntowej i działki gruntowej, które nie są pojęciami tożsamymi. Przez nieruchomość gruntową należy bowiem rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 ustawy). Powyższe oznacza, że przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale może być tylko i wyłącznie nieruchomość, zgodnie z zapisami ustawy, a nie składająca się na nią część gruntu.

Zdaniem Sądu zarówno jednej, jak i drugiej stronie należy przyznać rację. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wartość nieruchomości przed podziałem ma obejmować jedną nieruchomość, na którą składają się poszczególne działki gruntu. Wbrew twierdzeniom skarżącej nie doszło zatem do sztucznego scalenia nieruchomości, a następnie ponownego jej podziału. Jednak jak słusznie zauważa skarżąca, z przepisu art. 98a ust. 3 u.g.n. wprost wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem ma uwzględniać sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Skoro zatem w skład nieruchomości przed jej podziałem wchodziły działki, które były możliwe do samodzielnego zagospodarowania i które mogły być odrębnym przedmiotem obrotu, to ustalając wartość całej nieruchomości biegły powinien mieć powyższą okoliczność na uwadze. Innymi słowy nieruchomość, składająca się z kilku działek, gotowych do wyodrębnienia jako samodzielne nieruchomości, będzie przedstawiała inną wartość, niż nieruchomość o podobnej powierzchni, która składa się tylko z jednej działki. Oczywistym jest bowiem, że istnieje większa możliwość zbycia poszczególnych działek wchodzących w skład jednej nieruchomości, niż zbycie nieruchomości stanowiącej tylko jedną działkę, co niewątpliwie wpływa na jej wartość rynkową. Skarżąca nie może ponosić konsekwencji za to, że po podziałach przedmiotowej nieruchomości w 2015 i w 2016 r. organ I instancji nie ustalił opłaty adiacenckiej z tego tytułu.

W tym miejscu wskazać jednak należy na pewną okoliczność, której nie wyjaśnił ani biegły, ani organy administracji. Otóż, jak wynika z akt sprawy, biegły przyjął do wyceny tylko i wyłącznie część nieruchomości, która została objęta podziałem, a obejmującą działki nr 2/316, 2/253, 2/254 i 2/255, gdyż jak wynika z księgi wieczystej KW [...], przedmiotowa nieruchomość przed podziałem, oprócz ww. czterech działek gruntu, składała się z jeszcze jednej działki o nr 2/315 (wydzielonej uprzednio z działki nr 2/252, na mocy decyzji Burmistrza K. nr [...] z [...] czerwca 2015 r.). To oznacza, że powierzchnia całej nieruchomości wynosi 0,5761 ha, a nie jak przyjął biegły powierzchnię 0,5142 ha. Kwestia ta nie została wyjaśniona w kontekście tego, co tak naprawdę było przedmiotem podziału i wyceny.

W dalszej kolejności, dostrzec wypada, że na skutek podziału nieruchomości powstało 20 nowych działek, w tym 18 działek budowlanych i dwie przeznaczone pod drogi wewnętrzne (dz. nr 134/4 i 135/15).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że nieruchomości przeznaczone pod drogi – co niewątpliwie umknęło uwadze organów administracyjnych – wyłączone są z możliwości zabudowy i nie mogą być zbyte jako działki przeznaczone pod zabudowę. Zbywanie takich nieruchomości polega z reguły na zbyciu udziałów w nieruchomości drogowej właścicielom poszczególnych działek budowlanych. Cena nieruchomości przeznaczonych pod działki drogowe – drogi wewnętrzne, odbiega z reguły od cen nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i jest od nich niższa. Zatem ustalenie wartości takiej nieruchomości drogowej na podstawie cen osiąganych przez działki budowlane, jak uczynił to w realiach rozpoznawanej sprawy rzeczoznawca majątkowy, prowadzi do zawyżenia wartości tej nieruchomości i jest krzywdzące dla właściciela nieruchomości podlegającej podziałowi. Nie uwzględnia ono bowiem realnej ceny, jaką może on osiągnąć przy sprzedaży takiej nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości po podziale powinno zatem uwzględniać okoliczność, że część nieruchomości podlegającej podziałowi została przeznaczona pod drogi wewnętrzne, co spowoduje zmniejszenie wartości tych działek w stosunku do pierwotnego przeznaczenia.

Przepis art. 151 ust. 1 u.g.n. określa, że wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości winno być zgodne z tą ustanowioną przez ustawodawcę zasadą. W tej sprawie organy nie dostrzegły, że wycena powstałej po podziale działki przeznaczonej pod drogę wewnętrzną powinna zostać dokonana z uwzględnieniem treści § 36 rozporządzenia, który reguluje ustalenie wartości działek przeznaczonych pod drogi i przewiduje w ust. 6 pkt 5, że do ustalenia wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się odpowiednio przepisy § 36 ust. 1 – 4 rozporządzenia. W operacie należy zatem uwzględnić taką wartość nieruchomości stanowiącej po podziale drogę wewnętrzną, jaką mają działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne. Operat sporządzony w niniejszej sprawie nie uwzględnia tego wymogu, zatem ustalenie opłaty na jego podstawie jest zatem wadliwe.

Z przepisów wynika, że przy zastosowaniu metody porównawczej w procesie wyceny nieruchomości obowiązkiem rzeczoznawcy majątkowego jest porównanie cen nieruchomości wycenianej i innych podobnych nieruchomości, z czym wiąże się również ustalenie cech nieruchomości porównywanych i ich wpływu na cenę nieruchomości, a w konsekwencji również uwzględnienia cech różnicujących te nieruchomości i zmian poziomu cen nieruchomości w czasie. Powyższe elementy winny następnie znaleźć się w treści operatu szacunkowego, sporządzanego w oparciu o art. 156 ust. 1 u.g.n. Operat szacunkowy winien zatem zawierać opis nieruchomości wycenianej i nieruchomości podobnych i porównywalnych do niej, cechy charakterystyczne tych nieruchomości, cechy wspólne i różnicujące, a także sposób, w jaki cechy te zostały określone oraz przyjęte ich stany i wagi. Co istotne w operacie powinny one zostać zaprezentowane w sposób jasny, czytelny i zrozumiały, tak by możliwa była weryfikacja twierdzeń rzeczoznawcy i prawidłowości sporządzonego operatu oraz dokonanej wyceny nieruchomości, przez Sąd rozpoznający sprawę w oparciu o operat. Analizując sprawę w tym kontekście Sąd stwierdził, że sporządzony operat szacunkowy jest niedostateczny. Przede wszystkim, w ocenie Sądu brak było w operacie wystarczających informacji, żeby można było zweryfikować, czy wskazywane do porównania nieruchomości można w ogóle uznać za nadające się do porównania, a więc czy są to nieruchomości podobne. Już sama wielkość przyjętych do porównania nieruchomości budzi wątpliwości, czy spełniają one warunek podobieństwa. Jest to istotna wada operatu szacunkowego, mieszcząca się w pojęciu "naruszenia prawa" przy sporządzaniu operatu przez rzeczoznawcę. W oparciu o tak sporządzony operat, operat pozornie spełniający wymogi prawa, nie sposób zweryfikować zasadności tak przyjętych do porównania nieruchomości, jak i cech wspólnych tych nieruchomości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno jednak doszukać się odpowiedzi organu na podnoszone przez stronę wątpliwości, a zamiast tego organ jedynie wprost zacytował fragmenty operatu, co zdaniem Sądu narusza art. 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. W ocenie Sądu, jeżeli na rynku lokalnym brakowało wystarczającej ilości nieruchomości podobnych, to biegły winien rozszerzyć poszukiwania o rynek regionalny, co jest dopuszczalne przepisem prawa, nie zaś dobierać do porównania działki o powierzchni znacznie różniącej się (większej) niż te powstałe po podziale (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Opisane zastrzeżenia, zdaniem Sądu, to wady, które powinny być w toku postępowania dostrzeżone przez organy administracji i wyjaśnione przed wydaniem decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Jak wskazywano wcześniej, to organy administracji prowadzą postępowanie, zatem to one mają obowiązek analizy wszystkich zgromadzonych w sprawie dokumentów. Bierna postawa organów, które samodzielnie nie dokonały analizy operatu szacunkowego, ograniczając swoją aktywność jedynie do polemiki z twierdzeniami skarżącej i cytowaniem fragmentów operatu, w świetle art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., musi spotkać się z krytyką i brakiem akceptacji.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uchyliły się od rzetelnej oceny wartości dowodowej sporządzonego dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej operatu szacunkowego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu rozstrzygnięto zaś w punkcie drugim sentencji wyroku uwzględniając brzmienie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organ winien poddać ponownej weryfikacji tezę o wzroście wartości nieruchomości na skutek podziału. Realia rozpoznawanej sprawy wskazują, że i autor operatu i organy administracji automatycznie przyjęły tezę, że sam podział nieruchomości prowadzi do jej wzrostu. Jednak, w ocenie sądu, przytoczone wyżej okoliczność, że podzielona nieruchomość składała się już z działek nadających się do samodzielnego zagospodarowania winny skłonić organ i autora operatu szacunkowego do rozważenia sposobu określenia wartości nieruchomości przed podziałem. Dokonując ponownego oszacowania wartości nieruchomości biegły, stosując podejście porównawcze, powinien wybrać nieruchomości, które są najbardziej podobne, a jeżeli nieruchomości takich brakuje na rynku lokalnym, biegły powinien sięgnąć do rynku regionalnego. Z kolei działki, które zostały przeznaczone pod drogi wewnętrzne powinny być oszacowane w taki sposób, aby ich wartość odzwierciedlała ich przeznaczenie.

dc