Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2286/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 i 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art 156  §1 pkt 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Czesława Nowak - Kolczyńska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/WA 2230/15 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej, wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. W., jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 2230/15, którym oddalono jego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok wydany został w następujących, ustalonych przez Sąd I instancji, okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze opisaną wyżej decyzją, po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2015 r., [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. [...] z dnia 22 lipca 2008 r., nr [...], dalej także: "decyzja z 2008 r.", którą ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 483 m2 w udziale 0,532 części, położonego w W. przy ul. M., opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] na rzecz L. P. w udziale 0,266 części i Z. W. w udziale 0,266 części, ustanowiono czynsz symboliczny, a także odmówiono przyznania L. P. i Z. W. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu o powierzchni 483m2 w udziale 0,468, położonego w W. przy ul. M., opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW Nr [...], utrzymało powyższą decyzję w mocy.

Z ustaleń organu wynikało, że sporna nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 16 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. nr 50, poz. 279), dalej "dekret", "dekret warszawski". Z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości, na podstawie art. 1 dekretu przeszedł na własność gminy m. st. Warszawy, a od 1950 roku – z chwilą likwidacji gmin – na własność Skarbu Państwa. Następnie grunt stał się z dniem 27 maja 1990 r. własnością Gminy W. – S.. Kolejno – zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r., nr 41, poz. 361 ze zm.) – grunt ten stał się własnością [...] W.. Objęcie w posiadanie tego gruntu przez gminę m. st. W. w trybie dekretu nastąpiło z dniem 16 sierpnia 1948 r., tj. z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr 20 Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m. st. W.. Termin składania wniosków o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) mijał 16 lutego 1949 r. Ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 21 czerwca 1990 r. wynika, iż prawo własności co do nieruchomości figurującej w wykazie hipotecznym pod nazwą "W mieście Stołecznym Warszawie przy ulicy M. Nr [...] lit. [...]" wpisane jest w dziale II księgi na rzecz H. W. i Z. G. w częściach równych niepodzielnie, na mocy wniosku z dnia 2 listopada 1942 roku za nr kol. 15 tomu II tej księgi ze spadku po A. J., wg kontraktu kupna – sprzedaży z dnia [...].II.1920 r. za nr [...] niniejszej księgi i decyzji z dnia [...].II.1921 roku. Wniosek w trybie art. 7 ust. 1 dekretu został złożony przez Z. G. z zachowaniem ustawowego terminu. Ponadto z akt sprawy wynika, iż jedynym jej następcą prawnym jest L. P.. Następcą prawnym H. W. jest natomiast Z. W..

Prezydent m. st. W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do opisanego wyżej gruntu o powierzchni 483 m2 w udziale 0,532 części na rzecz L. P. w udziale 0,266 części, ustanowił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu w wysokości 249,51 zł netto i odmówił przyznania stronom ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałego gruntu o powierzchni 483 m2. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania.

W dniu 19 lutego 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wpłynął wniosek K. P., M. C., E. M., I. P., J. W., A. W. i J. M. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji. Wnioskodawcy, będący właścicielami wyodrębnionych lokali znajdujących się w budynku przy ul. M. , podstawy stwierdzenia nieważności tej decyzji upatrują w okoliczności, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 5 dekretu. W uzasadnieniu złożonego wniosku podnieśli, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie został rozebrany i wybudowany od nowa w 1948 r. i jako taki nie był budynkiem w rozumieniu dekretu i nie mógł być przedmiotem "zwrotu" na rzecz następców prawnych byłych właścicieli tej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2015 r., [...], odmówiło uwzględnienia wniosku.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją wystąpił A. W.. We wniosku tym wyraził niezadowolenie z zawartego w niej rozstrzygnięcia i podniósł, że badana decyzja Prezydenta m. st. W. z dnia [...] lipca 2008 r., została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, gdyż w aktach sprawy brak jest dowodu potwierdzającego złożenie wniosku dekretowego w ustawowym terminie. Ponadto zarzucił, że została wydana z rażącym naruszeniem przepisów zawartych w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., nr 37 poz. 181) i art. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52 poz. 270).

Rozpoznając ponownie sprawę organ zwrócił uwagę, że jedną z podstawowych zasad, na jakich opierać winno się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji. Dalej wyjaśnił prawne uwarunkowania zastosowania instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i przenosząc te rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta m. st. W. nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa jest w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 K.p.a. Została bowiem wydana przez uprawniony organ administracji publicznej, nie odnosi się do materii poprzednio rozstrzygniętej, nie została skierowana do osoby, która nie posiadała przymiotu strony, w dniu jej wydania była wykonalna, a jej wykonanie nie wywołało czynu zagrożonego karą, a wreszcie – nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Organ zwrócił uwagę, iż Prezydent m. st. W. orzekł jedynie w kwestii ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. M., opisanego w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...] z obrębu [...], natomiast ustalenia dodatkowe zawarte w tej decyzji, dotyczące budynku mieszkalnego położonego na tym gruncie, nie kreują praw i obowiązków stron przedmiotowego postępowania administracyjnego. Tę część decyzji należy zdaniem organu traktować wyłącznie jako informację, a nie rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach strony. Powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym na uchwały z 11 grudnia 1995 r. i z 23 października 2000 r., stwierdzając, że rozstrzyganie wniosków złożonych w trybie art. 7 dekretu następuje w drodze decyzji administracyjnej. Konstrukcja przepisów dekretu, uwzględniającego odrębną własność budynków (art. 5 dekretu), nie przewiduje możliwości orzekania o własności budynku. Dlatego też w decyzji ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego nie przenosi się własności budynku. Właściwą drogą przeniesienia własności budynku, gdy pozytywnie rozpatrzono wniosek o przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu, na którym znajduje się budynek, jest droga cywilnoprawna. Nie można także w trybie administracyjnoprawnym regulować kwestii zwrotu nakładów. Zatem, zdaniem organu, badana decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu, nie rozstrzyga o kwestii własności budynku położonego na przedmiotowym gruncie. Organ nie podzielił także argumentu odwołującego się, że decyzja z 2008 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 dekretu ze względu na brak w aktach sprawy wniosku dotychczasowego właściciela przedmiotowej nieruchomości gruntowej o ustanowienie prawa własności czasowej.

Taka sytuacja, wbrew twierdzeniu odwołującego się, nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Istotnie, w aktach sprawy brak jest oryginalnego wniosku Z. G. o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości, położonej w W. przy ul. M., ale organ administracji publicznej, wydający badaną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r., ustalił w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że wniosek ten w rzeczywistości został złożony z zachowaniem terminu. Świadczy o tym pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych M. Urzędu Wojewódzkiego w W. z dnia 17 lipca 2002 r., (1.dz. [...]), w którym wskazano, iż w rejestrze wpływu wniosków dekretowych (znajdującym się w Wydziale Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych) istnieje zapis dotyczący złożenia w trybie art. 7 ust. 1 dekretu wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M., oznaczonej numerem hipotecznym [...], przy czym wniosek ten został złożony przez Z. G. w dniu 15 lutego 1949 r. i zarejestrowany jest w rejestrze kancelaryjnym pod pozycją [...]. W ocenie organu przedmiot tego wniosku nie budzi żadnych wątpliwości i jasno wskazuje, iż intencją Z. G., będącej współwłaścicielką tej nieruchomości, było uzyskanie prawa własności czasowej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. W., podnosząc, że w aktach sprawy administracyjnej brak jest oryginału czy choćby kopii wniosku dekretowego złożonego przez właścicieli nieruchomości przy ulicy M. w Warszawie. Jedynym śladem, który rzekomo potwierdza złożenie takiego wniosku przez Z. G., jest adnotacja w piśmie Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego z dnia 17 lipca 2002 r. do M. K., pełnomocnika L. P. i Z. W.. W piśmie tym znajduje się informacja, że w rejestrze wpływu wniosków dekretowych prowadzonym przez Wojewodę Mazowieckiego, istnieje zapis dotyczący złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. M., oznaczonej numerem hip. [...]. Jak wynika z tego pisma, wniosek ten został złożony przez Z. G. w dniu 15 lutego 1949 r. i zarejestrowany jest w rejestrze kancelaryjnym pod pozycją [...]. Dowód ten potwierdza tylko, że w rejestrze wpływów wniosków dekretowych został zarejestrowany wniosek Z. G., nie jest jednak - zdaniem skarżącego - ani wnioskiem dekretowym, ani potwierdzeniem rejestracji takiego wniosku. Nie mówi też nic o jego treści czy zachowaniu wymogów formalnych i jego opłaceniu.

Wskazał też, że nieruchomość przy ulicy M. w W. oznaczona była numerem hipotecznym [...], nie zaś numerem hipotecznym [...]. Zdaniem skarżącego księga hipoteczna [...] prowadzona była dla innej nieruchomości. Tak więc adnotacja o złożonym wniosku nie dotyczy nieruchomości, dla której prowadzona była księga hipoteczna [...]. W aktach sprawy brak jest ponadto dowodu złożenia przez H. W., poprzedniczkę prawną Z. W., wniosku w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości przy ulicy M. w W.. Dlatego też przyznanie prawa wieczystego użytkowania gruntu nieruchomości na rzecz spadkobierców H. W. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę i podniósł, że jedną z podstawowych zasad na jakich opiera się postępowanie administracyjne jest wyrażona w art. 16 § 1 K.p.a. zasada trwałości decyzji. Podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Organ nie jest władny w tym trybie rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

Przedmiotowa decyzja wydana została na podstawie art. 7 dekretu warszawskiego. W pierwszej fazie, stanowiącej etap postępowania administracyjnego, organ bada materialnoprawne przesłanki ustanowienia tego prawa, a więc czy wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (wcześniej wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy) został wniesiony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 oraz czy wykorzystywanie nieruchomości przez dawnego właściciela, bądź jego następcę prawnego da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 2 dekretu). W przypadku ich spełnienia, organ administracyjny wydaje decyzję ustanawiającą to prawo na rzecz oznaczonych podmiotów i ustala czynsz symboliczny. Na tym kończy się rola organu administracyjnego. Następny etap prowadzony jest natomiast na podstawie przepisów cywilnoprawnych i kończy się zawarciem umowy użytkowania wieczystego – w formie aktu notarialnego – pomiędzy gminą a osobą uprawnioną w decyzji. Wprawdzie w art. 7 ust. 3 in fine dekretu wskazuje się, że w razie uwzględnienia wniosku gmina określi warunki, pod którymi umowa może zostać zawarta, niemniej określenie tych warunków – regulowanych obecnie przepisami Kodeksu cywilnego – odnosi się do fazy postępowania cywilnego, które jest prowadzone dopiero po wydaniu wyżej wymienionej decyzji. Przepisy dekretu nie zawierają żadnych regulacji pozwalających organowi administracji publicznej na kształtowanie na etapie postępowania administracyjnego obowiązków przyszłego użytkownika wieczystego, związanych ze zwrotem nakładów czy innych warunków, które mogą być uzgadniane wyłącznie w fazie postępowania cywilnego. Sąd I instancji uznał, że sporna decyzja nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz pkt 3-7 K.p.a. Nie zasługuje w szczególności na uwzględnienie zarzut skargi, że powyższa decyzja rażąco naruszyła art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. z 1947 r., nr 37, poz. 181) i art. 2 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. z 1947 r., nr 52, poz. 270), ponieważ przepisy te już nie obowiązywały w dacie jej wydania. Skoro badana decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu nie rozstrzygała o kwestii własności budynku położonego na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste, zarzut skargi dotyczący rażącego naruszenia art. 5 tego dekretu Sąd uznał za bezzasadny, podobnie jak zarzut dotyczący naruszenia art. 7 dekretu ze względu na brak w aktach sprawy wniosku ówczesnego właściciela przedmiotowej nieruchomości o ustanowienie prawa własności czasowej. Sąd zgodził się, że przyznanie tego uprawnienia w sytuacji złożenia wniosku z uchybieniem terminu lub złożenia go przez podmiot nieuprawniony oznaczałoby rażące naruszenie tego przepisu. Jednak w rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła. Wprawdzie w materiale dowodowym sprawy brak jest oryginalnego wniosku Z. G. (współwłaścicielki spornej nieruchomości), jednak organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że wniosek ten został rzeczywiście złożony i to z zachowaniem terminu.

Sąd podzielił stanowisko organu, że wobec upływu niemal 60 lat od daty złożenia wniosku, postępowanie administracyjne winno opierać się na wszystkich dostępnych dokumentach mogących doprowadzić do ustalenia faktów sprzed tylu lat, mając na uwadze treść art. 84 K.p.a. Podniósł też, że złożenie prawidłowego wniosku o przyznanie prawa własności czasowej przez jednego ze współwłaścicieli wywiera skutki prawne wobec wszystkich współwłaścicieli.

W skardze kasacyjnej zarzucono na podstawie naruszenia prawa materialnego:

- niezastosowanie w sprawie przepisu art. 5 dekretu;

- niezastosowanie art. 7 ust. 1 dekretu;

- niezastosowanie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny.

Na podstawie naruszenia przepisów postępowania zarzucono:

- naruszenie art. 76 § 1 K.p.a. na skutek błędnego uznania, że pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Skarbu Państwa i Przekształceń Własnościowych Mazowieckiego Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie dowodzi, że został skutecznie zlożony wniosek dekretowy;

- naruszenie art. 76a § 1 i 2 K.p.a. przez jego niezastosowanie w sprawie i uznanie, że nie było potrzeby wystąpienia o oryginał lub potwierdzoną kopię wniosku Z. G. z dnia 15 lutego 1945 r. oraz o oryginał lub potwierdzoną kopię rejestru wniosków dot. tego wniosku;

- naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej: "P.p.s.a.", przez jego niezastosowanie w sprawie.

Powołując się na te zarzuty wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej rozwinął powyższe zarzuty, akcentując, że organ nadzorczy nie mógł pominąć wyjaśnienia okoliczności, czy wniosek dekretowy został faktycznie złożony przez zażądanie jego oryginału lub poświadczonej kopii. Uchylenie się od tego obowiązku spowodowało naruszenie art. 76 § 1 i 76a § 1 K.p.a. Niezłożenie wniosku dekretowego przez współwłaścicielkę nieruchomości H. W. powoduje, że przyznanie prawa użytkowania wieczystego jej spadkobiercom miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nieruchomość przy ul. M. oznaczona była nr hip. [...], natomiast wniosek dekretowy dotyczył nieruchomości oznaczonej nr hip. [...], a więc innej niż przedmiotowa. Z dokumentów i fotografii znajdujących się w aktach sprawy wynika, że budynek przy ul. M. był zniszczony w stopniu przekraczającym 66%, został po wojnie odbudowany i oddany do użytku w 1948 r. Dopiero w 2002 r. pojawiła się informacja o jego tylko częściowym zniszczeniu i spełnianiu warunków z art. 5 dekretu. W dalszym ciągu uzasadnienia przywołano dokumenty świadczące o odbudowaniu budynku w całości na koszt Skarbu Państwa, w tym stanowisko Urzędu Dzielnicowego W.–W. z dnia 24 października 1975 r., oświadczenie mieszkańców budynku z 4 maja 1992 r., pismo Urzędu Dzielnicy W.-S. do Z. W. z 1 lipca 1992 r., pismo Urzędu Gminy W.-C. do L. P. z dnia 3 sierpnia 2000 r. i decyzję Burmistrza Gminy W.-C. z dnia [...] czerwca 2001 r., rejestrację nieruchomości z dnia 3 listopada 1948 r. i protokół przekazania budynku z dnia 27 listopada 2008 r. Pominięcie tych dowodów świadczy o niepełnej kontroli zaskarżonego aktu i naruszeniu art. 134 K.p.a. Zacytowano wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 108/2004 i wywiedziono, że decydujące znaczenie miała ustawa o popieraniu budownictwa, w której w art. 2 ust. 2 określono, że naprawę budynków zniszczonych w 66% uważa się za nową budowę. Skoro sporny budynek rozebrano i wybudowano od nowa, to ta okoliczność przesądza o tym, że był on budynkiem zniszczonym w ponad 66%.

Skarżący kasacyjnie złożył też oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania przed Sądem I instancji, a zatem należało dokonać kontroli zaskarżonego wyroku jedynie pod kątem zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W tej mierze należało w pierwszym rzędzie zauważyć, że postępowanie w sprawie toczyło się w trybie szczególnym, a mianowicie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej administracyjnym, która to decyzja posiadała przymiot ostateczności. Oznacza to, że przedmiotem rozpoznania organów i Sądu I instancji nie były zagadnienia związane z ponownym rozpoznaniem sprawy w trybie zwyczajnym, ale ocena - z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek zawartych w przepisie art. 156 § 1 K.p.a. - prawidłowości decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., której przedmiotem było ustanowienie prawa użytkowania wieczystego.

W doktrynie przyjmuje się, że nieważność decyzji administracyjnej musiała istnieć już w dacie orzekania o niej, natomiast samo stwierdzenie nieważności decyzji autorytatywnie wskazuje na jej ciężką wadliwość, obarczającą ją od dnia wydania czyli ze skutkiem ex tunc. Ocena stanu prawnego jest określona samą konstrukcją stwierdzenia nieważności. W wyroku NSA z dnia 28 listopada 1997 r., sygn. III SA 1134/96 (ONSA z 1998 r., nr 3, poz. 101) stwierdzono, iż rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa. Pogląd ten spotkał się z akceptacją doktryny, m. in. J. Borkowskiego w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 721.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest przy tym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i postępowanie, w którym badaniu podlegają ściśle określone przesłanki nieważności, nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym. W postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się powtórnie sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów i nie czyni w oparciu o nie ustaleń, stanowiących podstawę rozstrzygania o istocie sprawy administracyjnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11 – zamieszczony na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA). Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15, zam. w CBOSA).

W powyższym wyroku trafnie też zwrócono uwagę na to, że przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa (zob. B. Adamiak: "Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej" - Państwo i Prawo z 2001 r., nr 8, str. 29 i n.). Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Nie mniej jednak, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13 – zam. w CBOSA).

Uwagi powyższe odnoszą się w szczególności do przesłanki rażącego naruszenia prawa wskazywanej we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 2008 r. Wprawdzie możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. na rażącym naruszeniu przepisów prawa procesowego, tym niemniej – jak trafnie wskazuje M. Jaśkowska w Komentarzu LEX do art. 156 K.p.a. – przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, nie zastosowano by ich w trakcie prowadzonego postępowania lub zastosowano by je nieprawidłowo. Dotyczy to sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania (np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania ich oceny). Za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie.

Konstrukcja skargi kasacyjnej z tego punktu widzenia jest co najmniej wadliwa.

Podkreślenia wymaga, że skarżący w kasacji nie dostrzegł, że sprawa toczyła się w trybie nadzwyczajnym i nie zarzucił naruszenia żadnego z przepisów regulujących to postępowanie. W istocie wykluczyło to możliwość weryfikacji prawidłowości wyroku Sądu I instancji z tego punktu widzenia w postępowaniu kasacyjnym.

Zarzuty procesowe sprowadzają się do kwestionowania ustaleń faktycznych jakie legły u podstaw wydania decyzji z 2008 r.

Skoro w postępowaniu nieważnościowym co do zasady nie prowadzi się postępowania rozpoznawczego dowodowego, zarzuty wadliwości ustaleń faktycznych odnoszące się do decyzji z 2008 r., dotyczące bezzasadności uznania, że Z. G. złożyła wniosek o ustanowienie własności czasowej w terminie wynikającym z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz kwestionowania stopnia zniszczenia budynku położonego na spornym gruncie i oznaczenia spornej nieruchomości w księdze wieczystej, które podnoszone były już we wniosku o stwierdzenie nieważności i w toku postępowania nieważnościowego, nie mogły stanowić usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej, tak jak przed Sądem I instancji nie mogły stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji. W istocie stanowią one polemikę z ustaleniami wynikającymi z tej ostatniej decyzji i to polemikę opartą na własnej ocenie materiałów zgromadzonych w sprawie. Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakazuje organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a więc zrealizować zasadę prawdy obiektywnej oraz wypełnić zobowiązanie płynące z nakazu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy uznać uwzględnienie wszystkich przeprowadzonych w sprawie dowodów i okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia. Stwarza to konieczność uzasadnienia zajętego stanowiska, aby wyraźnie z niego wynikało, że zostało ono oparte na prawidłowo zrealizowanej zasadzie swobodnej oceny dowodów, a nie ma charakteru rozstrzygnięcia dowolnego. Tym wymogom zaskarżona decyzja w całości sprostała, a zastrzeżona dla organu administracyjnego swoboda w ocenie dowodów w jakimkolwiek stopniu nie została przekroczona.

Sąd I instancji w sposób szczegółowy odniósł się do zarzutów i twierdzeń skarżącego, prawidłowo wyjaśniając, że na etapie postępowania nieważnościowego nie miała znaczenia kwestia odszukania i pozyskania oryginału wniosku dekretowego złożonego przez Z. G., w sytuacji, gdy brak tego dokumentu weryfikowany był dowodami pośrednimi w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, a ze względu na znaczny upływ czasu możliwe było oparcie ustaleń faktycznych na wszelkich dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodach, w tym także na danych wynikających z rejestru wpływu wniosków dekretowych.

Tym samym nieusprawiedliwiony jest też zarzut naruszenia art. 7 pkt 1 dekretu, gdyż w całości opiera się on na twierdzeniu, że wniosek dekretowy nie został złożony przez byłą współwłaścicielkę nieruchomości w ustawowym terminie i nie dotyczył nieruchomości objętej decyzją kontrolowaną w trybie nadzwyczajnym.

Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie materialnoprawnym w całości koncentrują się na wadliwości decyzji z 2008 r., badanej w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy – ze względu na wskazywaną wyżej odrębność postępowań zwykłego i nadzwyczajnego – przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była wyłącznie decyzja wydana w tym ostatnim trybie postępowania. Cały wywód w tym zakresie, dotyczący naruszenia art. 5 dekretu opiera się na poglądzie zawartym w końcowej części uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt I CK 108/2004 (jak podkreślił SN jedynie na marginesie sprawy), który zawiera tylko częściowo zgodne z tezą skarżącego kasacyjnie zapatrywanie co do podstaw prawnych rozróżnienia budynków: "Budynek zatem zniszczony ale istniejący w dniu 21 listopada 1945 r. i nadający się do naprawy był budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu warszawskiego oraz budynkiem uszkodzonym w ujęciu dekretu o rozbiórce."

Po pierwsze w tym aspekcie sprawy należy powtórzyć, że utrwalony w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest pogląd, zgodnie z którym w sposób rażący może być naruszony wyłącznie taki przepis, który podlega stosowaniu w swym bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga dokonywania wykładni prawa (por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1043/07, zam. w CBOSA). Jak wyjaśnił to również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 października 1998 r. (sygn. akt I SA 409/98 nie publ.) wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie samej treści przepisów prawnych, bez możliwości rozbieżnej wykładni (zob. też wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 172/13). Powoływanie się zatem na fragment uzasadnienia wyroku zapadłego w zupełnie innej sprawie, którego wywód w dodatku opierał się na powiązaniu przepisu art. 5 dekretu warszawskiego - którego naruszenie zarzuca się w skardze kasacyjnej - z przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych w czasie wojny (Dz. U. z 1947 r., nr 37, poz. 181 ze zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz. U. nr 52, poz. 270 ze zm.), do których wspomniany art. 5 dekretu w żadnym stopniu się nie odnosił ani nie odwoływał, powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na jednostkowej wykładni, bez wykazania naruszenia przepisu w stopniu rażącym, w rozumieniu wskazanym powyżej.

Po drugie w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania ustaleń faktycznych. W sytuacji, gdy ustaleń tych w skardze kasacyjnie skutecznie nie można było podważać, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji oceny dowodów i wysnucie na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, zam. w CBOSA).

W świetle powyższych wywodów należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.