Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 926/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 3, art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142a
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasto Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1378/20 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1378/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi Z. T., uchylił decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 23 września 2019 r. Z. T. zwróciła się o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] położonej w obr. [...], powstałej z podziału działki nr [...]. Jak podała wnioskodawczyni działka nr [...] została przez nią zbyta na rzecz Gminy Miasta Rzeszowa aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia 6 czerwca 2000 r. z przeznaczeniem pod modernizację ulicy [...]. Zdaniem skarżącej do chwili obecnej droga nie została wykonana, a wywłaszczona nieruchomość jest przez nią użytkowana i utrzymywana w należytym porządku.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., Starosta Dębicki umorzył postępowanie w sprawie o zwrot nieruchomości położonej w Rzeszowie - [...] obr. [...], oznaczonej jako działka nr ewid. [...] o pow. [...]ha, objętej KW [...], stanowiącej własność Gminy Miasta Rzeszów.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.g.n.", odnoszący się do nieruchomości między innymi nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy, nie przewiduje nabycia nieruchomości przez gminę w trybie u.g.n. jako podstawy ubiegania się przez zbywcę o jej zwrot wobec niezrealizowania na niej celu publicznego uzasadniającego wywłaszczenie. Katalogu wskazanego w tym przepisie nie można zdaniem organu interpretować rozszerzająco, to zaś przesądza o tym, że nieruchomości objętej wnioskiem nie można traktować jako "nieruchomości wywłaszczonej" w tym znaczeniu, iż w odniesieniu do niej mogłyby znaleźć odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące zwrotu nieruchomości.

Wobec powyższego organ I instancji uznał, że brak jest podstaw do rozstrzygania sprawy co do istoty, co z kolei stanowi o bezprzedmiotowości postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. T.

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. Wojewoda Podkarpacki utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...], z podziału której powstała działka nr [...] nabyta została aktem notarialnym w trybie przepisów u.g.n. W ocenie organu nie można uznać, że wobec skarżącej została wydana decyzja wywłaszczeniowa co do nieruchomości, o której zwrot wystąpiła a tym samym, że doszło wobec niej do władczego pozbawienia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 136 u.g.n. dotyczy tylko decyzji wywłaszczeniowych, natomiast w przypadku nabycia w przeszłości nieruchomości w inny sposób niż poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej zastosowanie co do jej zwrotu znajdą przepisy szczególne, tj. art. 216 ust. 1, 2 i 3 u.g.n. Organ zwrócił uwagę, że skoro ustawodawca w art. 216 u.g.n. nie przewidział umów zawartych po dniu wejścia w życie u.g.n. jako podstawy zwrotu, to nie można twierdzić, że może mieć on zastosowanie także do przypadku nabycia przez gminę nieruchomości w drodze umowy zawartej po dniu 1 stycznia 1998 r., tj. po dniu wejścia w życie ww. ustawy. Tego rodzaju wykładnia byłaby sprzeczna z samą istotą regulacji prawnej zawartej w art. 216 u.g.n., a która to regulacja ma charakter wyjątkowy. Również, że w świetle art. 142a u.g.n. przepisy dotyczące zwrotu stosuje się także do nieruchomości nabytych w drodze umowy zawartej w efekcie rokowań poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Jednakże w ocenie Wojewody takie okoliczności nie zachodzą w przedmiotowej sprawie.

W skardze na powyższą decyzję, Z. T. zarzuciła naruszenie:

1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 105 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 136, art. 137, art. 140 ust. 3 oraz art. 216 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę wskazał, że przed rozpoznaniem sprawy na skutek odwołania złożonego przez skarżącą organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy. Jednakże, mimo uzupełnienia materiału dowodowego w znacznym zakresie na etapie postępowania odwoławczego Wojewoda nie dokonał jego oceny i nie wyjaśnił dlaczego uważa, że do nabycia działki nie doszło w trybie rokowań i umowy podpisanej na podstawie art. 114 u.g.n., co narusza w sposób oczywisty przepis art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a nie można wykluczyć w tej sytuacji, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W kwestiach merytorycznych Sąd zwrócił uwagę na konieczność właściwego ustalenia zakresu zastosowania art. 136 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Materia ta może być problematyczna przez wzgląd na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15, którym orzeczono, że "Art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 i 2260 oraz z 2017 r. poz. 624, 820, 1509, 1529 i 1595) w zakresie, w jakim wyłącza prawo do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 tej ustawy, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej nabycie, jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."

Zauważono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, co oznacza, że Trybunał nie derogował art. 136 ust. 3 u.g.n. z porządku prawnego, wskazał natomiast, jak należy go intepretować, aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te które nabyto w określonych okolicznościach w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową, a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd podkreślił, że nie kwestionuje, że skarżąca we wrześniu 1999 r. zwróciła się do Biura Gospodarki mieniem Miasta Rzeszowa z prośbą o wykup m.in. części dawnej działki nr [...] "pod poszerzenie ulicy [...]". Istotne jest jednak czy wówczas a tym bardziej w dacie zakupu działki nr ew. [...], z której podziału z kolei powstała działka nr [...] przesądzona była już kwestia przeznaczenia tej części nieruchomości. Może o tym świadczyć zapisek na dokumencie nazwanym "karta sprawy" o treści – "zgodnie z wypisem z MPS działki Pani T. przeznaczone są pod modernizację ulicy [...]".

W tym celu organ powinien zgromadzić niezbędne dokumenty, które mogłyby tę wątpliwość zweryfikować. Istotne z tej perspektywy byłyby niewątpliwie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w tym okresie. Przyjmując, że treść planu determinowała przeznaczenie części działki [...] pod drogę, za uzasadniony należałoby uznać wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. Diametralnie zmienia to z kolei spojrzenie na motywację skarżącej w momencie składania wniosku o wykup działki. Przeznaczenie działki pod drogę i infrastrukturę przesyłową i wynikający z tego brak możliwości wykorzystania jej pod inny cel, zrozumiałym czyni starania o jej wykup. Właściciel, który działkę jedynie utrzymuje, nie mogąc wykorzystać jej zgodnie z własną wolą wobec przeznaczenia jej pod cel publiczny, niewątpliwe działa pod swego rodzaju przymusem, którego źródłem jest władztwo administracyjne.

W ocenie Sądu trudno żądać od właściciela, aby w takim układzie biernie czekał, aż gmina zdecyduje się na realizację inwestycji i zwróci się do niego o przeniesienie prawa własności nieruchomości. Pragmatyczne i logiczne jest wystąpienie z taką inicjatywą przez właściciela i nie można tylko z tej przyczyny wywodzić, iż nie działał on pod naciskiem perspektywy wywłaszczenia. Inicjatywa właściciela nieruchomości skierowana na zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on na "przedpolu wywłaszczenia". Jeżeli przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (drogę), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie, będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Sformułowanie ostatecznych wniosków w tym zakresie, wymaga ustalenia, czy we wrześniu 1999 r. roku dla działki [...] obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz jaka była jego treść. Nie można również wykluczyć, że przesądzające w tym obszarze ustaleń mogą się okazać także inne dokumenty potwierdzające lub wykluczające zdeterminowanie przeznaczenia części działki pod drogę. Powinny one zostać poddane ocenie. Tymczasem organ w żaden sposób nie uzasadnił swojej konkluzji, dlaczego uważa, że zbycie nie nastąpiło w drodze umowy, o której mowa w art. 114 u.g.n.

Według postanowień art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego należy przecież poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw do nieruchomości, przeprowadzonymi między organem wykonawczym gminy (jeżeli nieruchomości jest wywłaszczana na wniosek gminy) a właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, a także osobą, której przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Także według Sądu orzekającego w niniejszej sprawie wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia" a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wychodząc z takiego założenia, zdaniem Sądu, z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego).

W ustawie brak bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania, ale można przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. W celu sprecyzowania tego pojęcia sięga się też do Kodeksu cywilnego, który używał tego pojęcia w art. 71 i 72 – obecnie Kodeks cywilny posługuje się terminem "negocjacje" zamiast "rokowania". W tak nakreślonym ujęciu, prowadzenie negocjacji i zgodne ustalenie ceny zbycia nieruchomości w oparciu o wycenę rzeczoznawcy nie musi świadczyć o tym, że skarżąca działała w pełni swobodnie i dobrowolnie. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez skarżącą będzie nabyta przez gminę w związku z planowaną modernizacją ulicy [...]. Nabycie nieruchomości przez gminę w celu zlokalizowania na niej zmodernizowanej drogi, może odbyć się albo poprzez zawarcie umowy przeniesienia prawa własności, albo poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej – stosownie do art. 112 ust. 3 u.g.n. O ile przymusowe pozbawienie prawa własności nieruchomości jest wpisane w charakter decyzji wywłaszczeniowej, to w odniesieniu do umowy sprzedaży tego prawa, materia ta wymaga audytu poprzez ocenę okoliczności faktycznych, w jakich została zawarta. Kluczowe w tej przestrzeni ustaleń powinno być rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy, należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n.

W ocenie Sądu organy niewystarczająco odniosły się także do treści zapisów aktu notarialnego z dnia 6 czerwca 2000 r. – w szczególności § 4, z którego wynika, że działki są kupowane dla Gminy Miasta Rzeszowa do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod planowaną modernizację ulicy [...].

Zauważono, że istotna była jeszcze jedna kwestia, która nie została dostrzeżona przez organy. W aktach znajduje się pismo Kierownika Oddziału Gospodarki Gruntami z dnia 26 września 2019 r., w którym zawarto informację, że w sprawie było prowadzone postępowanie o zwrot przez Starostę Dębickiego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., orzekł o umorzeniu postępowania. Sąd zwrócił się do organu o nadesłanie tych akt. Jednakże zostały one nadesłane do Sądu w dniu wyznaczonego posiedzenia a ze względu na procedury związane z ochroną przed zakażeniem wirusem COVID – 19, dopiero następnego dnia, po ozonowaniu korespondencji, możliwe było zapoznanie się z treścią tych akt. Sąd nie mógł więc się z nimi zapoznać i stwierdzić czy rzeczywiście w takim samym stanie prawnym i faktycznym została już wydana decyzja w tej samej sprawie, chociaż z uwagi na datę wejścia w życie art. 142a u.g.n. nie wydaje się to możliwe. Organy w ogóle zaś w swych decyzjach nie odniosły się do tej okoliczności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina Miasto Rzeszów, zarzucając naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 142a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, tj. do sytuacji gdy z inicjatywą zbycia nieruchomości przeznaczonej pod cel publiczny wyszedł właściciel tej nieruchomości. Zdaniem Gminy Miasto Rzeszów, inicjatywa właściciela wykupu nieruchomości przeznaczonej na cel publiczny oznacza, że zawarta umowa nie jest umową, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., a tym samym art. 142a u.g.n. a przez niego art. 136 – 142 u.g.n. nie znajdują w sprawie zastosowania;

2) przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że istotne w sprawie okoliczności nie zostały należycie ustalone, a organ w niekompletny sposób odniósł się do zgromadzonego materiału dowodowego;

3) przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak jasnego wywodu w uzasadnieniu co do znaczenia istnienia w obrocie prawnym decyzji Starosty Dębickiego z dnia [...] czerwca 2015 r. o umorzeniu postępowania o zwrot.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie, oświadczając że zrzeka się rozprawy, wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona.

Natomiast w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. adresowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie Gmina Miasto Rzeszów podtrzymała zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej, podnosząc, iż gdyby nawet przyjąć, że w dniu złożenia wniosku o wykup działki, czy też w dniu zawarcia umowy sprzedaży, nabyta przez Gminę Miasto Rzeszów działka była przeznaczona pod cel publiczny, to i tak fakt, że z inicjatywą wykupu wyszła poprzednia właścicielka wyklucza możliwość zwrotu. Za takim poglądem przemawia niecytowany dotąd przez Gminę Miasto Rzeszów wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podać należy, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", ponieważ skarżąca kasacyjnie Gmina zrzekła się rozprawy, a druga strona, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że tożsama sprawa dotycząca tych samych stron była już przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie wyrokiem z dnia 18 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 732/21 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta Rzeszów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 975/20 w sprawie ze skargi Z. T. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2020 r. w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyrokiem z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 975/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę Z. T. i uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lipca 2020 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty Stalowowolskiego z dnia [...] czerwca 2020 r. odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie obr. [...] oznaczonej jako część działki nr [...]. To odwołanie się do wskazanej wyżej sprawy i zapadłych wyroków istotne jest dlatego, że okoliczności faktyczne i prawne tej sprawy i sprawy aktualnie rozpoznawanej, tj. I OSK 926/21 są nie tylko takie same, ale są te same. Mianowicie tą samą notarialną umową sprzedaży z dnia 6 czerwca 2000 r. Rep. A nr [...] z 2000 r. Z. T. sprzedała na rzecz Gminy Miasta Rzeszów nieruchomości stanowiące działkę nr [...] (która była przedmiotem w sprawie I OSK 732/21) i działkę nr [...], która decyzją Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] maja 2014 r. zatwierdzającą podział została podzielona na: działkę nr [...] i działkę nr [...] (która jest przedmiotem w niniejszej sprawie, tj. I OSK 926/21). Tym samym wszystkie elementy stanu faktycznego dotyczące np. wniosku, treści umowy, dokumentów zebranych są wspólne dla obu spraw, jak również stan prawny w obu sprawach jest tożsamy.

Zaznaczyć jeszcze należy, że w obu sprawach, tj. w sprawie I OSK 732/21 i w obecnie rozpoznawanej sprawie, tj. I OSK 926/21 zarzuty skarg kasacyjnych są tożsame i obejmują: naruszenia prawa materialnego, tj. art. 142a w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez niewłaściwe ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że istotne w sprawie okoliczności nie zostały ustalone. Dodatkowo w obecnie rozpoznawanej I OSK 926/21 skarga kasacyjna zawiera jeszcze zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie istota zarzutu naruszenia przepisów postępowania dotyczy nienależycie ustalonych okoliczności sprawy i ich oceny oraz sformułowania przez Sąd I instancji wskazań co do dalszego postępowania. Jak podnosi skarżąca kasacyjnie Gmina ten błąd Sądu I instancji jest wynikiem niewłaściwego zastosowania w sprawie art. 142a i art. 114 ust. 1 u.g.n. Przesądzające o treści rozstrzygnięcia były zatem wnioski, które wyprowadził Sąd I instancji z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie oznacza to, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest jedynie funkcją zarzutów materialnoprawnych, dlatego zarzuty materialnoprawne wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności.

Odnosząc się do zarzutów materialnoprawnych Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko prawne wyrażone w powoływanej wyżej sprawie I OSK 732/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2021 r. w sprawie I OSK 732/21 zasadnie zwrócił uwagę, że skarga kasacyjna zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 142a w związku z art. 114 ust. 1 u.g.n., jako formę naruszenia wskazała niewłaściwe zastosowanie, a nie błędną wykładnię. Należy zatem przyjąć, że skarga kasacyjna nie kwestionuje dokonanej przez Sąd I instancji wykładni normy prawnej wynikającej ze wskazanych przepisów u.g.n. Przypomnienia wymaga zatem treść wskazanych regulacji prawnych. Przepis art. 142a u.g.n. stanowi, że przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zgodnie zaś z art. 114 ust. 1 u.g.n. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (...) należy poprzedzić rokowaniami o nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3, przeprowadzonymi między starostą, wykonującym zadanie z zakresu administracji rządowej, a właścicielem (...). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględniając skargę Z. T. uznał, że dopuszczalna jest możliwość ubiegania się o zwrot zbytej nieruchomości, jeśli stała się zbędna na cel publiczny, który uzasadniał jej nabycie, a której własność została przeniesiona w drodze umowy. Między innymi odwołano się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt SK 39/15 (Dz. U. z 2017 r., poz. 2375). W wyroku tym zostało wskazane jak należy intepretować art. 136 ust. 3 u.g.n., aby zrekonstruowana na jego podstawie norma była zgodna z Konstytucją. Trybunał wyszedł z założenia, że skoro postępowanie zwrotowe, na mocy art. 216 u.g.n., obejmuje nie tylko te nieruchomości, które przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.) zostały przejęte w drodze decyzji administracyjnej, ale także i te, które nabyto w drodze umowy, to ograniczenie możliwości zwrotu nieruchomości przejętych po wejściu w życie u.g.n. wyłącznie do tych, względem których wydano decyzję wywłaszczeniową, a więc z wyłączeniem nieruchomości nabytych w oparciu o umowę, o której mowa art. 114 u.g.n., narusza konstytucyjnie wyznaczony paradygmat ochrony własności (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) oraz klauzulę limitacyjną wyartykułowaną w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Natomiast Sąd Wojewódzki w zaskarżonym w niniejszej sprawie wyroku, tj. wyroku z dnia 17 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Rz 1378/20 nie odwołał się do nowelizacji ustawy o gospodarce nieruchomościami, która to nowelizacja była konsekwencją powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt SK 39/15. Mianowicie nowelizacją z dnia 4 kwietnia 2019 r. (Dz. U. 2019 r., poz. 801), na mocy art. 1 pkt 3 dodano art. 142a u.g.n., który stanowi, że przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1. Zauważyć nadto należy, że na podstawie reguły międzyczasowej, wyrażonej w art. 3 ust. 2 ustawy nowelizującej z dnia 4 kwietnia 2019 r., skarżąca zachowała termin do złożenia wniosku, co w rezultacie prowadziło do zaktualizowania się obowiązku organów co do rozważenia możliwości zwrotu nieruchomości w oparciu o art. 136 i art. 137 w zw. z art. 142a i art. 114 ust. 1 u.g.n.

Zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że przeznaczenie przedmiotowej działki pod modernizację drogi publicznej uzasadnia wniosek, że właściciel nie mógł jej zagospodarować w żaden inny sposób. Zmienia to z kolei spojrzenie na motywację skarżącej w momencie składania wniosku o sprzedaż działki. Przeznaczenie działki pod modernizację drogi publicznej i idący za tym faktem brak możliwości wykorzystania jej pod inny cel, czyni zrozumiałym starania o jej wykup. Właściciel, który działkę jedynie utrzymuje, nie mogąc wykorzystać jej zgodnie z własną wolą wobec przeznaczenia jej pod cel publiczny, niewątpliwe działa pod sui generis przymusem, którego źródłem jest władztwo administracyjne. To z kolei prowadzi do wniosku, że w takich okolicznościach uzasadnione jest wystąpienie przez właściciela nieruchomości z inicjatywą przeniesienia prawa własności.

Jeżeli przeznaczenie nieruchomości limituje możliwość jej wykorzystania wyłącznie pod cel publiczny, który może być zrealizowany jedynie przez gminę (modernizacja drogi publicznej, budowa infrastruktury sieci), to zawarta z inicjatywy właściciela umowa sprzedaży tej nieruchomości gminie będzie umową, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n. Dokonując zaś interpretacji art. 114 u.g.n. Sąd I instancji przyjął, że przepisy prawa nie rozstrzygają o tym, kto ma wystąpić z inicjatywą rozpoczęcia rokowań oraz jaka ma być ich formuła. Wymóg "wywłaszczenia na wniosek gminy" (art. 114 ust. 2 u.g.n.) odnosi się wyłącznie do kwestii "beneficjenta wywłaszczenia", a więc podmiotu, który przejmie nieruchomość, by zrealizować cel publiczny; nie można go stosować w celu wskazania inicjatora rokowań. Wobec tego, Sąd wywiódł, że z inicjatywą zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., może wystąpić zarówno właściciel nieruchomości, jak i gmina (jednostka samorządu terytorialnego). Odnośnie zaś do rozumienia określenia "rokowania" Sąd przyjął, że skoro nie ma ono ustalonego znaczenia w u.g.n., to należy go rozumieć w ten sposób, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. W celu sprecyzowania tego pojęcia sięga się też do Kodeksu cywilnego, który używał tego pojęcia w art. 71 i art. 72. Obecnie Kodeks cywilny posługuje się terminem "negocjacje".

Sąd I instancji przyjął zatem takie rozumienie normy wynikającej z art. 142a w zw. z art. 114 ust. 1 u.g.n., które zakłada, że dla uznania, że mamy do czynienia z umową zawartą w toku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., przesądzające znaczenie będzie miało uprzednie przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, natomiast nie ma znaczenia, kto wystąpił z inicjatywą sprzedaży nieruchomości objętej realizacją zamierzenia inwestycji celu publicznego. Podkreślenia przy tym wymaga, że w sprawie nie jest sporne, że poprzedni właściciel albo jego spadkobierca ma prawo wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części zbędnej z punktu widzenia celu publicznego, będącego przesłanką wywłaszczenia, jeśli przejście własności takiej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nastąpiło w drodze umowy zawartej w toku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Problem w niniejszej sprawie sprowadzał się natomiast do ustalenia, kto może wystąpić z inicjatywą zawarcia takiej umowy, a konkretnie czy inicjatorem zawarcia umowy może być właściciel nieruchomości, co należy rozumieć pod określeniem "nabycia nieruchomości na podstawie umowy, zawartej w toku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n."

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie, analogicznie jak w sprawie I OSK 732/21 podziela stanowisko Sądu I instancji że przy przejściu na podmiot publiczny własności nieruchomości niezbędnej do realizacji celu publicznego istotny jest fakt przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, gdyż oznacza to pozostawanie przez właściciela w sytuacji sui generis przymusu, a nieistotne jest kto wyszedł z inicjatywą zawarcia umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie bowiem z art. 112 ust. 1 in fine u.g.n., przepisy o wywłaszczeniu stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne albo do nieruchomości, dla których wydana została decyzja o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ). Inwestycją celu publicznego są działania podejmowane bez względu na status podmiotu je podejmującego oraz źródła finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 zdanie pierwsze). Jak dalej wskazał Trybunał Konstytucyjny, zatem już z chwilą uchwalenia planu miejscowego lub otrzymania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego właściciel nieruchomości może się spodziewać, że w bliższej lub dalszej przyszłości uruchomione zostaną procedury zmierzające do zrealizowania celu publicznego na jego nieruchomości. W tych okolicznościach pogląd o zbyciu nieruchomości w wyniku rokowań, o których mowa w art. 114 ust. 1 u.g.n., w warunkach swobody kontraktowania byłby nieuprawniony. Wręcz przeciwnie, w istocie właściciel nieruchomości działa wówczas w warunkach "przymusu". Wie, że zgodnie z planem miejscowym albo decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jego nieruchomość ma zostać użyta do realizacji celu publicznego.

Nadto w rządowym projekcie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (druk sejmowy nr 3108), którym dodano po art. 142 u.g.n. przepis art. 142a, wskazano, że świetle postanowień Konstytucji, decydujące znaczenie ma to, czy przejście prawa do nieruchomości z osoby prywatnej na podmiot publiczny ma w rzeczywistości charakter przymusowy oraz czy następuje z uwagi na cel publiczny. Uwzględniając istotę mechanizmu wywłaszczenia, charakter wtórny ma forma pozyskania prawa do nieruchomości, czy to na podstawie jednostronnej decyzji organu władzy publicznej, czy też w drodze umowy zawartej przez właściciela w sytuacji, gdy wie on, że niezawarcie tej umowy doprowadzi do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Powyższe skłania do wniosku, że uzasadnione pozostaje stanowisko Sądu I instancji, że inicjatywa właściciela nieruchomości mająca na celu zawarcie z gminą umowy jej sprzedaży – sama w sobie – nie przesądza, że nie działał on w warunkach przymusu, wynikającego z zagrożenia wywłaszczeniem. W takiej sytuacji bowiem, z punktu widzenia celu wywłaszczenia, niezawarcie umowy i tak doprowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego. Stanowi to dodatkowy argument przemawiający za stanowiskiem Sądu I instancji, gdyż tego rodzaju rozporządzenie majątkiem nie jest w istocie dobrowolne. Tym różni się od umów przenoszących prawo do nieruchomości, w których strony, zgodnie z art. 353 § 1 Kodeksu cywilnego mają możliwość ułożenia stosunku prawnego wedle swojego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Właściciel nieruchomości nie decyduje bowiem o tym, czy w ogóle wyzbyć się składnika swojego majątku (nieruchomości), a jedynie o tym, czy nastąpi to w formie umowy cywilnoprawnej, czy też aktu administracyjnego - jeżeli nie wyrazi woli zawarcia takiej umowy.

Dlatego też zasadnie Sąd I instancji uznał, że w odniesieniu do umowy sprzedaży prawa własności nieruchomości, materia ta wymaga oceny okoliczności faktycznych, w jakich umowa została zawarta. Konieczne będzie rozstrzygnięcie, czy w okresie ustalania warunków umowy sprzedaży nieruchomości oraz w czasie jej zawarcia, kwestia przeznaczenia tej nieruchomości pod realizację celu publicznego była już przesądzona. Jeżeli tak, i jeżeli wiązało się to z uniemożliwieniem właścicielowi wykorzystania nieruchomości zgodnie z własną wolą, zawarcie przez niego umowy sprzedaży tej nieruchomości na rzecz gminy należy oceniać jako realizację hipotezy normy zrekonstruowanej w oparciu o art. 114 ust. 1 u.g.n. Prawidłowo również Sąd I instancji uznał, że o ile ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że w dniu zbycia przez skarżącą przedmiotowej działki jej przeznaczenie było przesądzone (modernizacja ul. [...]), o tyle konieczne będzie też dokonanie ustaleń na podstawie innych dokumentów (np. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego), potwierdzających lub wykluczających zdeterminowanie przeznaczenia działki nr [...]. Wobec tego, prowadzenie negocjacji i ustalenie ceny zbycia nieruchomości protokołem z dnia 26 maja 2000 r. nie świadczy o tym, że skarżąca działała w pełni swobodnie i dobrowolnie. Z treści protokołu wynika jednoznacznie, że nieruchomość zbywana przez skarżącą będzie nabyta przez gminę z przeznaczeniem pod modernizację ul. [...]. Trafnie też Sąd I instancji zauważył, że z umowy z dnia 6 czerwca 2000 r., z § 1 wynika, że nieruchomość jest nabywana do gminnego zasobu nieruchomości z przeznaczeniem pod modernizację ul. [...]. Z kolei § 4 umowy stanowi, że sprzedaż następuje w trybie u.g.n. W § 9 postanowiono natomiast, że "sprzedaż działek [...] i [...] następuje na cele publiczne uzasadniające jej wywłaszczenie". Dokument ten powinien podlegać ocenie organów w kontekście przyjętej przez Sąd Wojewódzki wykładni prawa materialnego, zaaprobowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się zaś do powołanego w piśmie z dnia 6 grudnia 2021 r. przez skarżącą kasacyjnie wyroku NSA z dnia 6 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1835/17, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości, która nabyta została przez gminę na podstawie umowy zamiany, to stwierdzić należy, że orzeczenie to zapadło w okolicznościach konkretnej sprawy, konkretnej umowy, która została zawarta i nie można w oparciu o to orzeczenie formułować ogólnych, generalnych tez.

Natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., związany jest z fragmentem uzasadnienia wyroku zawartym na s. 10 i 11, w którym Sąd zwraca uwagę na informację, iż w sprawie było już prowadzone postępowanie o zwrot przez Starostę Dębickiego, który decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. orzekł o umorzeniu postępowania. Dalej Sąd stwierdza, że z uwagi na procedury związane z ochroną przed zakażeniem wirusem COVD-19, nie mógł zapoznać się z tymi aktami, które wpłynęły do Sądu w dniu posiedzenia, a tym samym stwierdzić czy w takim samym stanie prawnym i faktycznym została już wydana decyzja w tej samej sprawie, chociaż z uwagi na datę wejścia w życie art. 142a u.g.n. nie wydaje się to możliwe. Organy zaś w swych decyzjach nie odniosły się do tej kwestii.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. [...] Starosta Dębicki umorzył postępowanie wszczęte na wniosek Z. T. w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w Rzeszowie - [...] obr. [...] oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], a Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., po rozpatrzeniu odwołania Z. T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą umorzenia postępowania był brak podstawy prawnej do zwrotu nieruchomości, która nabyta została przez gminę na podstawie umowy sprzedaży, a nie w wyniku decyzji wywłaszczeniowej nabytej przez gminę. Natomiast art. 142a u.g.n. wszedł w życie w dniu 14 maja 2019 r. w wyniku nowelizacji z dnia 4 kwietnia 2019 r., tym samym decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana w innym stanie prawnym niż decyzje w niniejszym postępowaniu, które zostały wydane: decyzja organu I instancji w dniu [...] lipca 2020 r. a decyzja organu II instancji w dniu [...] października 2020 r.

Odnosząc się do tego zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Inaczej ujmując zarzut uchybienia wymogom z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób umożliwiający kontrolę wyroku, dlaczego nie stwierdził (lub stwierdził) w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Najistotniejsze jest, aby z treści uzasadnienia wyroku wynikało, dlaczego sąd uznał, że w sprawie nie doszło lub doszło do naruszenia prawa i dlaczego skarga została uwzględniona lub oddalona. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, aczkolwiek można zgodzić się z skarżącą kasacyjnie, że wyjaśnienia Sądu dotyczące niemożności zapoznania się z aktami zawierającymi decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. są co najmniej niefortunne. Mając jednak na uwadze, że uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji przez Sąd I instancji spowodowane było innymi okolicznościami, które zostały wskazane w uzasadnieniu powyższe stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu wyroku pozostało bez wpływy na możliwość przeprowadzenia kontroli zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, wobec czego działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.