Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 925/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], 2. zasądza od Państwowego [...] Inspektora Sanitarnego w [...] na rzecz P. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w A., na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014r. poz. 782), po rozpatrzeniu wniosku P. K. o udostępnienie informacji publicznej w formie kserokopii/skanu protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego), przeprowadzonego przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną w A. od 2011r. w Restauracji Hotelu [...] w A., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej.

Organ uzasadnił, że informacje, których żąda strona należą do zakresu działalności organu publicznego a zatem stanowią informację publiczną, która powinna zostać udostępniona, o ile nie zaistniały podstawy do odmowy jej udostępnienia. W ocenie organu w sprawie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej, wynikające z ustawy szczególnej, która jest ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm., dalej: "u.P.I.S."), która w art. 29a stanowi, że uzyskane w trakcie kontroli przez organu PIS informacje, dokumenty, inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego, nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka. Organ stwierdził, że kolejna regulacją tak stanowiącą jest rozporządzenie 9WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.Urz.UE.L nr 165), jak również rozporządzenie (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski urząd ds. bezpieczeństwa żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności. Zdaniem organu dane obejmujące kserokopie lub skany protokołów kontroli sanitarnej zawierają tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego i nie mogą być ujawniane, z wyjątkiem sytuacji gdyby było to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 73 K.p.a. tylko strona postępowania ma prawo sporządzania notatek odpisów z akt sprawy, która wnioskodawca nie jest.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie odwołującego się protokół powstały z kontroli a wytworzony przez organ administracji publicznej jest informacją publiczną, którą organ ma obowiązek udostępnić z ewentualnym wyłączeniem informacji mogących naruszyć prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Nadto organ ograniczył się do wykładni przepisu w oparciu wyłącznie o jego część, podczas gdy prawidłowa wykładnia normy prawnej prowadzi do wniosku, że ograniczenie o jakim mowa w art. 5 ust. 2 ww. ustawy nie dotyczy sytuacji, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., decyzją nr [...] z dnia [...] października 2014r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: "K.p.a.") uchylił zaskarżoną decyzją i umorzył w całości postępowanie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji błędnie ocenił, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Restauracja [...] jest zakładem prywatnym zatem wniosek nie dotyczy informacji publicznej, lecz sprawy indywidualnej, w której nadto wnioskodawca nie był stroną. Organ odwoławczy wskazał, że w sprawie udostępnienia informacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym będą miały zastosowanie przepisy art. 73 i art. 74 K.p.a. Nadto podzielił stanowisko organu I instancji dotyczące odmowy udzielenia żądanej informacji, wskazując na treść art. 7 ust 2 rozporządzenia WE 882/2004 z 29 kwietnia 2004 r. oraz 178/2002 z 28 stycznia 2002 r.

Uznając, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przedmiotowej ustawy i nie podlega udostępnianiu na zasadach i w trybie w tej ustawie określonych, organ wskazał, iż tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej lub umorzenie postępowania o udostępnienie odbywać się będzie na zasadzie art. 16 wskazanej ustawy, zgodnie z przesłankami określonymi w art. 5 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, zatem wniosek należy załatwić w formie pisma informującego wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, co oznacza, że postępowanie organu I instancji było bezprzedmiotowe.

P. K., reprezentowany przez radcę prawnego T. K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. (z 23 października 2014r.) zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego:

1. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak również błędną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia, co miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, iż żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, a to z kolei czyni bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące odmowy udzielenia wnioskowanej informacji; poprzez umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty;

3. art. 8 i art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, przytoczenie przepisów prawa i orzeczeń sądowych bez jakiegokolwiek wskazania przez organ na jakich to dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego, które byłoby ze sobą spójnie i logicznie powiązane i odnosiłoby się do stanu sprawy;

4. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107 § 1 i 2 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej i niedostateczne wyjaśnienie podstawy i przesłanek uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w całości, niewyjaśnieni wszystkich okoliczności sprawy;

5. art. 8, art. 109 w zw. z art. 107 § 1 i 2 K.p.a., poprzez brak doręczenia kompletnej decyzji i tym samym brak możliwości zapoznania się przez skarżącego w jaki sposób organ II instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, na jakich dowodach i przepisach prawa oparł swoje rozstrzygnięcie, uchybienie to uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji, poprzez błędną wykładnię prowadząca do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej;

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej w postaci wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej;

3. art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji, poprzez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę;

4. art. 2 ust. 1 u.d.i.p., poprzez naruszenie prawa do informacji, które przysługuje każdemu;

5. art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwszy i drugi, art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, iż protokoły kontroli sanitarnej nie stanowią informacji publicznej;

6. art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., art. 12 ust. 1 u.P.I.S., poprzez uznani, że PPIS w A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w postaci protokołów kontroli, która przeprowadził.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, rozpatrzenie skargi w postępowaniu uproszonym.

W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że wnioskowana informacja stanowi informacje publiczną związana z działalnością organu władzy publicznej, która podlega udostępnieniu zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto organ odwoławczy nie doręczył skarżącemu kompletnej decyzji, oraz nie wykazał aby w sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w rozumieniu art. 105 K.p.a., ani nie przywołał tego przepisu w podstawie prawnej decyzji

W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B. powołując się na art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uwzględnienie skargi i wskazując, na pkt 1 i 2 sentencji własnej decyzji nr [...], z dnia [...] listopada 2014 r. Jak wynika z akt sprawy decyzją tą, na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B.: uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] października 2014 r., stwierdził, że powyższa decyzja nr [...] (pkt 1), stwierdził, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), uchylił decyzje nr [...] Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z dnia [...] lipca 2014r. i umorzył postępowanie w całości (pkt 3).

P. K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzje autokontrolą organu odwoławczego (wpływ do organu 23 grudnia 2014r.), która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 28/15

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B., postanowieniem z dnia 11 marca 2015r. (sygn. akt II SA/Bd 1316/14), na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zawiesił z urzędu postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia powyższej sprawy o charakterze prejudycjalnym. Wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2015r. (sygn. akt II SA/Bd 28/15) Wojewódzki Sad Administracyjny w B., uwzględniając skargę P. K., uchylił powyższą decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] listopada 2014r. nr [...], jako wydaną z istotnym naruszeniem art. 54 § 3 P.p.s.a. Po uprawomocnieniu powyższego wyroku, wobec ustania przesłanki zawieszenia, postanowieniem z 4 sierpnia 2015r. Sąd podjął zawieszone postępowanie. Sprawę wpisano pod sygnaturą akt II SA/Bd 925/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012r. poz. 270 z późn.zm., dalej jako "P.p.s.a.") w przypadku rozpoznania skargi na decyzję administracyjną, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, bądź inne naruszenie przepisów postępowania jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - uchyla decyzję w całości lub w części, albo stwierdza jej nieważność bądź niezgodność z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W przedmiotowej sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej należy wyjaśnić, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawodawca przewidując prawo do uzyskania informacji publicznych wskazał jednocześnie w art. 61 ust. 4 Konstytucji, że tryb ich udzielania określają ustawy. Szczegółowo zasady i tryb udostępniania informacji publicznej regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2014r. poz. 782 ze zm., dalej "u.d.i.p."). Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej zawiera art. 4 ust. 1 ustawy, który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, w tym organy jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie przepisów Konstytucji i właściwych ustaw wykonują zadania administracji publicznej, korzystając ze środków prawnych o charakterze władczym, właściwych władzy państwowej.

Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, zgodnie z art. 12 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w dacie orzekania przez organ Dz.U. z 2011r., Nr 212, poz. 1263 z późn.zm, dalej "u.P.I.S"). jest organem władzy publicznej wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej, nie ma więc wątpliwości co do jego obowiązku udzielania informacji publicznej zgodnie z przytoczonymi przepisami u.d.i.p.

W niniejszej sprawie P. K. zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. (dalej PPIS), w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o udostępnienie informacji publicznej w postaci kserokopii/skanu protokołów kontroli sanitarnej (tematycznej lub interwencyjnej z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego) przeprowadzonej przez Powiatową Stację Sanitarno-Epidemiologiczną od 2011r. u wskazanego przedsiębiorcy (restauracja hotel). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie in principio u.d.i.p. informacją publiczną podlegającą udostępnieniu jest dokumentacja przebiegu i efektów kontroli przeprowadzonej przez organ publiczny. O tym, czy dany protokół z kontroli ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu decyduje zawarta w nim informacja. Musi mieć ona charakter informacji, o jakiej mowa w art. 1 ust. 1 ustawy, a więc dotyczyć sprawy publicznej. Pojęcie sprawy publicznej można w prawnym sensie utożsamiać z wszystkimi działaniami (zaniechaniami) podmiotów realizujących zadania zaliczone do szeroko rozumianego interesu publicznego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2009 r., sygn. I OSK 209/09, LEX nr 573260). Nie budzi wątpliwości, że działalność kontrolna PPIS jest działalnością publiczną, a wytwarzane przez niego informacje dotyczącą sprawy publicznej. W związku z powyższym wnioskowane protokoły są w istocie dokumentacją, o której mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie.

Odnośnie argumentu organu II instancji o niepublicznym charakterze kontrolowanego podmiotu i związanej z tym przeszkodzie do ujawniania informacji go dotyczących, Sąd wyjaśnia, że skarżący nie zwracał się do zakładu żywienia zbiorowego o wnioskowany protokół z kontroli sanitarnej, ale do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego jako organu sprawującego nad rzeczonym zakładem kontrolę. Zaznaczyć należy, że Sąd nie podziela stanowiska WSA w Warszawie przywołanego przez PWIS na poparcie swoich twierdzeń (sygn. VII SA/Wa 566/06). Warszawski WSA uznał, że strona skarżąca zwracała się o analogiczne informacje do podmiotu prywatnego (dom opieki), a nie publicznego (warszawski PPIS). Zarówno w tamtej, jak i w niniejszej sprawie prośba o udostępnienie dokumentacji dotyczącej kontroli skierowana była do organu, który bezspornie jest podmiotem publicznym i wypełniając swoje zadania (m.in. przeprowadzenie kontroli) wytwarza informację publiczną. Jak podnosi się w orzecznictwie, informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących (vide wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 223/10, LEX nr 756205). Protokół wytworzony przez organ w związku z kontrolą przezeń wykonywaną bezsprzecznie go dotyczy. Oczywistym jest, że dokumentacja taka dotyczy automatycznie podmiotu kontrolowanego, ale nie może to być argumentem przemawiającym za odmową jej udostępnienia. Istotą działalności Państwowego Inspektora Sanitarnego jest kontrola podmiotów w zakresie wymagań higieniczno-zdrowotnych, w tym również prywatnych przedsiębiorstw; odmawianie szeroko rozumianego wglądu do protokołów z tak przeprowadzonych działań kontrolnych wiązałoby się z absurdalną sytuacją, kiedy organ administracji publicznej wykonując zadania wynikające z racji jego istnienia wytwarzałby tylko informacje niepubliczne bez umocowania takiej ich cechy w obowiązujących przepisach prawa. Nie istnieją bowiem regulacje ogólnie zastrzegające tajność wyników kontroli przeprowadzonych przez Inspektorów Sanitarnych. Wręcz przeciwnie, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a wyraźnie określa informacje wytworzone w toku kontroli dokonywanych przez organy publiczne jako informacje publiczne.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, co skutkowało błędnym stanowiskiem organu odwoławczego stanowiącym podstawę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania. Prawidłowo bowiem organ I instancji przyjął, że treść i forma protokołów kontroli sanitarnej, tematycznej lub interwencyjnej wraz z załącznikami m.in. arkuszem oceny stanu sanitarnego zakładu żywienia zbiorowego, sporządzone przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego z kontroli przeprowadzonych w indywidualnie oznaczonym zakładzie, świetle powyżej przywołanej normy u.d.i.p., stanowią co do zasady informację publiczną.

Odnosząc się do argumentu o braku przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, i odmowie udostępnienia informacji na podstawie art. 73 K.p.a. rację przyznać należy skarżącemu. Nie żądał on udostępnienia akt administracyjnych, ale protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ. PPIS oraz PWIS przytaczając w swych decyzjach przepisy K.p.a. uczyniły to nieadekwatnie do sprawy. Skarżący w swoim żądaniu oparł się bowiem o przepisy u.d.i.p. nie postulując nigdy nadania sobie przymiotu strony w związku z wymogami zawartymi w K.p.a. Ponadto, jak stwierdza judykatura, akta administracyjne jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez organy administracji publicznej, bez względu na ich rodzaj i charakter zawierają informację o jego działalności i stanowią informację publiczną. W aktach takich mogą znajdować się również dokumenty niewytworzone przez organ administracji publicznej i niezwiązane z rozstrzyganiem spraw, stąd obowiązkiem organu jest każdocześnie ustalenie, czy określony dokument może zostać udostępniony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie udostępnienia informacji publicznej należy odróżnić przy tym zasadniczo od żądania udostępnienia akt administracyjnych na zasadach przewidzianych w art. 73-74 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, LEX nr 994243). Powołane przez organ odwoławczy orzeczenia dotyczące kwestii dostępu do akt administracyjnych pozostają bez związku z okolicznościami przedmiotowej sprawy. Strona postępowania administracyjnego może domagać się wglądu do akt sprawy jej dotyczącej (nie może tego robić na gruncie u.d.i.p. ponieważ stosowne uprawnienia przyznaje jej K.p.a.).

Ograniczenia w zakresie udostępniania informacji publicznych reguluje art. 5 u.d.i.p., który stanowi między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych ( ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Ustawodawca na gruncie tej ustawy przewidział również, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium" (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.)

Jednocześnie, co zasadnie podkreśliły organy, ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera właściwe dla siebie regulacje ograniczające dostęp do uzyskanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacji, dokumentów i innych danych zawierających tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego. Zgodnie z art. 29a ww. ustawy, uzyskane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w trakcie kontroli informacje, dokumenty i inne dane zawierające tajemnicę prawnie chronioną kontrolowanego nie mogą być przekazywane innym organom ani ujawniane, jeżeli nie jest to konieczne ze względu na ochronę życia lub zdrowia człowieka, z wyłączeniem żądania sądu lub prokuratora w związku z toczącym się postępowaniem. Organy winny także uwzględnić unormowania prawa Unii Europejskiej, o ile wprowadzają dalsze ograniczenia we wskazanym zakresie.

Zgodnie z art. 16 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji".

Ustosunkowując się na tle powyższych stwierdzeń i przywołanych przepisów prawnych do realiów kontrolowanej sprawy trzeba stwierdzić, że zaskarżone decyzje organu II i I instancji naruszają zasady postępowania administracyjnego, określone w przywołanych w skardze przepisach, w stopniu mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia i załatwienia sprawy.

Uzasadnienia zaskarżonych decyzji mają charakter generalny, ogólnikowy, nie wskazują z jakich powodów, z uwagi na jakiej kategorii tajemnicę/informację, organy w istocie uznały, iż wnioskowane dokumenty w postaci protokołów kontroli w całości nie mogą być udostępnione. Brak jest jakiejkolwiek analizy treści przedmiotowych dokumentów i zawartych w nich informacji publicznych, co do ewentualnych ograniczeń prawnych w udostępnieniu wnioskującemu informacji zawartych w poszczególnych częściach protokołu/protokołów kontroli. Z uwagi na tę okoliczność zasadne okazały się zarzuty skarżącego, że zaskarżone decyzje zostały wydane w postępowaniu naruszającym art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 9, art. 11, art. 80, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Nadto organ odwoławczy orzekł z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., mimo iż postępowanie w sprawie nie było bezprzedmiotowe.

W konsekwencji, zaskarżone decyzje organu I i II instancji nie poddają się, z uwagi na ogólnikowy, "blankietowy" wymiar swoich uzasadnień, nawiązujący do stanu orzecznictwa, a nie konkretów sprawy - merytorycznej kontroli Sądu, a także osądowi skarżącego z jakich konkretnie powodów, jakiego typu (przedmiotu) tajemnicy przedsiębiorcy, skarżący ma ograniczony dostęp do treści i formy protokołu/protokołów, które są stypizowane i odwrotnie jakiego typu informacje mu nie zostały udzielone z uwagi na te tajemnice.

Wobec powyższego stwierdzić przyjdzie, że organy PIS naruszyły prawo materialne w postaci art. 1, art. 2, art. 3 ust. 2, art. 5 ust 1 i 2 u.d.i.p. Tym samym w sposób istotny dla rozstrzygnięcia sprawy organy naruszyły - art. 61 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP przez błędną wykładnię prowadzącą do ograniczenia w dostępie do informacji publicznej; a także art. 31 ust. 3 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP przez wyłączenie prawa do informacji w sposób naruszający jego istotę. Zastosowane przez właściwe organy całkowite ograniczenie wnioskującemu dostępu do informacji publicznej w kontrolowanym przypadku nie było niezbędne, przydatne i proporcjonalne. W ten sposób zostało również podważone zaufanie wnioskującego do działania administracji publicznej.

Naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji działając bez oparcia się na obowiązujących przepisach prawa odmówiły udostępnienia tego zakresu informacji publicznej, który nadawał się do udostępnienia bez naruszenia danych osobowych czy tajemnicy przedsiębiorstwa. Do takich informacji niewątpliwie należy m.in. data przeprowadzenia kontroli, czas kontroli, informacja kto ją przeprowadził, organ powinien rozważyć w jakim stopniu, zgodnie z prawem, może udostępnić opis stanu faktycznego, stwierdzonych nieprawidłowości, termin ich usunięcia. To samo odpowiednio dotyczy arkusza oceny stanu sanitarnego.

Skład rozstrzygający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r. ( sygn. OSK 2112/13, LEX nr 1456979), wypowiadając się o ochronie informacji na podstawie art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003, Nr 153, poz. 150, dalej jako u.z.n.k.), stwierdził, że: "Aby dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 4 u.z.n.k., musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna, jak też materialna. Przesłanka formalna jest spełniona wówczas, gdy zostanie wykazane, iż przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności tych informacji. Nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę. To na nim spoczywa bowiem, w razie sporu, ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto jak wspomniano wyżej musi zostać spełniona przesłanka materialna tzn. aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy muszą, ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa".

W konsekwencji niewystarczające jest powołanie się przez organ, przy odmowie udostępnienia informacji publicznej, jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez szczegółowego rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13, LEX nr 1505074. A zatem kontrolowane decyzje powinny zawierać wszechstronne wypowiedzi o formalnych i materialnych aspektach tajemnicy przedsiębiorcy objętej zakresem protokołu kontroli.

Właściwe w sprawie organy nie rozważyły jednakże czy istnieje możliwość udostępnienia chociażby części wnioskowanych informacji publicznych. W przypadku wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, organ powinien bezwzględnie rozważyć, czy w formie czynności materialno-technicznej nie powinien wraz z wydaniem decyzji i jej doręczeniem stronie/wnioskującemu udostępnić wnioskującemu zanonimizowanej - w prawidłowo ustalonym zakresie chronionym tajemnicą przedsiębiorcy - postaci protokołu/protokołów. W tym przypadku, treść decyzji zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. powinna korespondować z obrazem zanonimizowanej treści protokołu/protokołów kontroli. Tym samym wnioskujący ma możliwość zorientowania się w jakim zakresie następuje anonimizacja treści protokołu/protokołów, uzyskując jednocześnie zgodnie z prawem, te dane, które stanowią informacje publiczne, i które organ może udostępnić bez naruszenia granic dostępu do informacji publicznej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd w oparciu o dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A..

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 490 ze zm.), Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego, reprezentowanego przez radcę prawnego, zwrot poniesionych kosztów postępowania. Koszty te obejmują wpis od skargi - 200 zł, wynagrodzenie radcy prawnego w stawce minimalnej 240 zł, wobec znanej Sądowi z urzędu okoliczności inicjowania przez skarżącego P. K., reprezentowanego przez tego samego radcę prawnego – T. K., wielu analogicznych postępowań przez organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej i składania analogicznych skarg do wojewódzkich sądów administracyjnych na terenie kraju oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.)