Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 846/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Prawo pomocy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30,47,69,87 ust. 1, art. 8
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7,8,77 par. 1, art. 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Gl 39/15 w sprawie ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Gl 39/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent) odmówił W.G. (dalej skarżący, strona) przyznania zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego.

Prezydent wskazał, że przyznanie wnioskowanej pomocy nie było możliwe mimo stwierdzenia, że zgłoszona we wniosku potrzeba jest niezbędną w rozumieniu art. 3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 182 ze zm., dalej ups). W trakcie postępowania wyjaśniającego ustalono, że strona nie wykorzystuje posiadanych możliwości i uprawnień w celu poprawy swojej trudnej sytuacji życiowej, do czego zobowiązuje ją art. 2 ust. 1 ups a zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia nie byłoby celowe w myśl art. 3 ust. 4 ups.

W trakcie wielu prowadzonych postępowań z udziałem strony była ona każdorazowo informowana o możliwości poprawy swej sytuacji życiowej przez wystąpienie z powództwem o alimenty od pełnoletnich córek i podjęcie działań celem uregulowania sytuacji mieszkaniowej (strona zamieszkuje w lokalu bez tytułu prawnego; zajmowany lokal jest duży, co uniemożliwia uzyskanie dodatku mieszkaniowego). Informowano ją o tym, że w ramach pracy socjalnej istnieje możliwość uzyskania pomocy pracownika socjalnego w zakresie sporządzenia pism do Urzędu Miasta [...] o przydział lokalu socjalnego (w przypadku uzyskania mniejszego lokalu, opłaty związane z jego użytkowaniem byłyby mniejsze; zachodziłaby możliwość przyznania dodatku mieszkaniowego i ryczałtu energetycznego), jak również o możliwości uzyskania nieodpłatnego poradnictwa prawnego w kwestii dochodzenia alimentów od córek. Stronę wielokrotnie informowano o możliwości ubiegania się o przyznanie zasiłku okresowego, o którym mowa w art. 38 ups. Strona deklaruje, że nie jest zainteresowana tą formą pomocy.

Nie zostały podjęte żadne czynności celem wykorzystania wskazanych możliwości dla poprawy trudnej sytuacji życiowej, stąd należy uznać, że strona nie wykorzystuje wszystkich posiadanych możliwości i uprawnień.

Świadczenie w postaci zasiłku celowego (art. 39 ups), ma uznaniowy charakter. Organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, są obowiązane, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej kpa), załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej pomoc tę musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji gospodarują określoną pulą środków finansowych i winny rozeznać potrzeby wszystkich osób potrzebujących, żyjących w ubóstwie. Spełnienie ustawowych kryteriów do przyznania pomocy społecznej nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej świadczenia w wysokości odpowiadającej jej oczekiwaniom. Organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, ale także interes innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej.

Dla przyznania pomocy społecznej istotna jest kwestia współdziałania osoby, spełniającej warunki do przyznania świadczenia, z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji bytowej. Obowiązek ten znajduje odzwierciedlenie m. in. w art. 4 ups stanowiącym, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Celem ustanowienia tego wymogu jest aktywizacja osób ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej. Choć sposób jego realizacji nie został przez ustawodawcę wyraźnie sprecyzowany, np. przez określenie pożądanych zachowań, wiąże się on z wszelkiego rodzaju aktywnością, podejmowaną przez uprawnionego do pomocy w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej. Nie bez znaczenia dla oceny spełnienia się przesłanki współdziałania skarżącego z organem pomocowym, jest brak po stronie wnioskodawcy jakichkolwiek prób zmiany swojej sytuacji mieszkaniowej i finansowej. W sytuacji, w której wnioskodawca nie podejmuje działań w celu uzyskania alimentów od pełnoletnich córek (mimo możliwości uzyskania wsparcia w tym zakresie), ani nie podejmuje żadnych czynności celem uregulowania sytuacji mieszkaniowej, uzasadnione jest twierdzenie, że nie współpracuje on w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji życiowej.

Organ ma świadomość tego, że sytuacja skarżącego jest trudna, jednak nie jest on pozbawiony pomocy społecznej. Otrzymuje m.in. zasiłek stały w wysokości 529 zł; zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 200 zł; jest objęty pomocą w formie nieodpłatnych usług DDPS pobytu (koszt przyznanych usług DDPS, które ponosi MOPS, wynosi 721 zł miesięcznie). W ramach usług tych ma zapewnione wyżywienie (śniadanie i obiad) przez 5 dni w tygodniu i otrzymuje suchy prowiant na sobotę.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący podniósł, że otrzymywany zasiłek nie wystarcza na zakup żywności, środków czystości, biletu miesięcznego i opłacenie energii. Spełnia kryterium dochodowe, w związku z czym żądana pomoc winna być przyznana. Zarzucił organowi I instancji, że nie uwiarygodnił swego stanowiska w kwestii braku środków finansowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium) decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2014 r.) utrzymało powyższe rozstrzygnięcie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.

Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups). Prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 542 zł, przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ups lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 ups). Stosownie do art. 39 ups, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Dochód strony wynosi 529 zł, nie przekracza kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 ups; strona ma orzeczenie o niepełnosprawności. Tym samym skarżący spełnia przesłanki uprawniające do ubiegania się o zasiłek celowy.

Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza że w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać, a z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej, organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie jak i możliwości finansowe Ośrodka. Organ winien uwzględnić sytuację ubiegającego się o przyznanie pomocy, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Dopiero w sytuacji, gdy strona nie jest w stanie sama własnym staraniem pokonać trudności, możliwe jest udzielenie pomocy ze strony państwa.

Kolegium podzieliło pogląd Prezydenta, że strona nie wykorzystuje własnych możliwości w celu poprawy swej sytuacji życiowej. Skarżący zrezygnował z ubiegania się o zasiłek okresowy. Sam zajmuje lokal mieszkalny składający się z trzech pokoi i z uwagi na nadmetraż nie może otrzymać dodatku mieszkaniowego ani dodatku energetycznego. Sugerowana zmiana mieszkania na mniejsze o uregulowanym stanie prawnym zmniejszyłaby znacznie koszty utrzymania mieszkania i pozwoliła na uzyskanie owych dodatków. Może także wystąpić o świadczenie alimentacyjne od swych pełnoletnich dzieci.

W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, gdy wysokość uzyskiwanego dochodu z pewnością nie pokrywa wszystkich niezbędnych potrzeb uznać należy, że osoba ta nie spełnia przesłanki niezbędnej potrzeby bytowej z art. 39 ust. 1 ups, jeżeli nie w pełnym zakresie wykorzystuje swoje możliwości. Dążenie strony do poprawy swej sytuacji nie może ograniczać się jedynie do składania kolejnych wniosków o przyznanie pomocy.

Spełnienie przez stronę kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, a jego przyznanie jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje dana jednostka. Wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest konieczne precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ups, czy art. 77 i 107 § 3 kpa.

Oceniając sytuację osobistą i materialną wnioskodawcy z jednej strony, a z drugiej własne możliwości finansowe, organ I instancji prawidłowo uznał, że środki jakimi dysponuje uniemożliwiają przyznanie wnioskowanej pomocy w postaci zasiłku celowego z art. 39 ups. Okoliczności faktyczne, które determinowały rozstrzygnięcie mają charakter obiektywny i weryfikowalny, zatem zarzut ten jest niezasadny. Strona jest objęta wsparciem ze strony organu I instancji w formie usług DDPS, w ramach których ma zapewnione dzienne wyżywienie w dni powszednie i prowiant na sobotę, a koszt tej pomocy wynosi 721 zł miesięcznie. Pomocy tej nie wilcza się do dochodu strony, ale – z drugiej strony - nie sposób nie uwzględnić jej przy ocenie sytuacji życiowej strony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego W.G., reprezentowany przez pełnomocnika, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ups, przez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące odmową przyznania skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego, choć z ustalonego stanu faktycznego wynika, że nie będzie on mógł przemieszczać się do DDPS, w którym ma zapewnione wyżywienie, a zaspokojenie tej potrzeby własnym staraniem jest niemożliwe;

2. art. 7 pkt 5 i 6 oraz art. 8 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ups, przez ich niewłaściwe zastosowanie do ustalonego w sprawie stanu faktycznego, z którego wynika, że skarżący, jako osoba niepełnosprawna, mając trudną sytuację bytową i zdrowotną związaną ze stanem chorobowym, przy jednoczesnym spełnieniu kryterium dochodowego, od którego zależy przyznanie pomocy w formie zasiłku celowego, zasadnie domaga się przyznania zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup biletu miesięcznego, bowiem przyznanie tego zasiłku zmierza do zaspokojenia niezbędnych potrzeb związanych z jego utrzymaniem i umożliwia skarżącemu życie w warunkach odpowiadających godności człowieka;

II. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa przez ich nie zastosowanie przejawiające się w tym, że organ wydał zaskarżoną decyzję, mimo że stan faktyczny sprawy nie został należycie wyjaśniony, a materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie został poddany właściwej ocenie, co skutkowało uchybieniem wymogom zasady prawdy obiektywnej;

2. art. 77 § 1 w zw. z art. 136 kpa, przez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego, z pominięciem obowiązku zebrania pełnego materiału dowodowego, tj. ustalenia, czy organ I instancji zasadnie odmawia skarżącemu zasiłku celowego na zakup biletu miesięcznego, skoro spełnia on wymogi formalnoprawne do przyznania tej pomocy, a jako osoba niepełnosprawna na stałe większość miesięcznego dochodu przeznacza na wydatki związane z leczeniem i zakupem leków, przez co nie ma możliwości zaspokojenia własnym staraniem tej niezbędnej potrzeby, co organ odwoławczy pominął przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu pełnomocnik podkreślił, że organ odwoławczy przyjął ustalenia poczynione przez organ I instancji pozostając w sprzeczności z obowiązkiem wnikliwego rozpatrzenia sprawy. Nie wziął po uwagę takich okoliczności jak wydatki skarżącego na jego utrzymanie (przekraczające znacznie dochód i ponoszone z pomocy świadczonej przez rodzinę), niepełnosprawność i jego trudną sytuację zdrowotną. Skarżący, wbrew stanowisku organów, nie pozostaje bierny dążąc do poprawy swej sytuacji w szczególności informując organ o toczących się w jego sprawach postępowaniach. Organ odwoławczy dokonał pobieżnej i niesprawiedliwej oceny skarżącego, opierając się na błędnych ustaleniach organu I instancji. W konsekwencji przyjął stanowisko o braku wykorzystywania przez skarżącego własnych możliwości i zasobów, podczas gdy podejmuje on wszelkie działania zmierzające do poprawy swoich warunków bytowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że celami pomocy społecznej określonymi w art. 2 i 3 ups jest wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie samodzielnie pokonać; umożliwienie osobie lub rodzinie życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Cele te osiąga się przez wyprowadzenie osoby z systemu pomocy społecznej. Zgodnie z art. 3 ups rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Pomoc społeczna udzielana jest osobom, czy rodzinom między innymi z powodu ich ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, ciężkiej choroby.

Bez wątpienia te warunki przyznania skarżącemu pomocy zostały w sprawie spełnione i nie zachodzi potrzeba ponownego opisywania sytuacji życiowej skarżącego. Choć strona znajduje się w trudnej sytuacji osobistej i materialnej, nie można niejako z góry przyjmować, że wszelkie możliwe świadczenia udzielane przez organy pomocy społecznej są jej należne w żądanej wysokości.

Dnia 25 lipca 2014 r. skarżący wniósł o udzielenie mu pomocy m.in. w formie zasiłku celowego na nośniki energii elektrycznej, środki czystości, żywność i zakup biletu miesięcznego.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu.

Potrzeba zgłoszona przez stronę, warunkująca dojazd do DDPS w którym korzysta z całodziennego wyżywienia, mieści się w katalogu potrzeb zaspokajanych w drodze tego rodzaju świadczenia. Skarżący mógł oczekiwać, że jego potrzeba zostanie zaspokojona. Dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji niezbędne jest przywołanie art. 3 ust. 4 ups, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wskazane unormowanie znajduje się w przepisach dotyczących zasad ogólnych pomocy społecznej. Unormowanie to ma charakter uniwersalny i musi być brane pod uwagę przy rozpatrywaniu każdej sprawy. Zgodnie z nim organ pomocy społecznej obowiązany jest uwzględniać potrzeby osoby korzystającej z pomocy społecznej, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Nie każda niezbędna potrzeba zgłoszona przez osobę potrzebującą będzie zaspokojona, uzależnione to będzie także od posiadanych przez te organy środków na ich zaspokojenie.

Prezydent rozpatrując wniosek, odmówił stronie przyznania zasiłku celowego i w uzasadnieniu decyzji odwołał się m.in. do tego, że nie dysponuje wystarczającymi środkami finansowymi umożliwiającymi mu zaspokojenie zgłoszonej potrzeby. W tym zakresie odwołał się do postanowień przyjętej i realizowanej polityki świadczeń na terenie miasta [...] i występującego ograniczenia sprowadzającego się do przyznawania jedynie świadczeń o charakterze podstawowym.

Nie jest konieczne precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 3 ust. 4, art. 39 ust. 1 i 2 ups, czy z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa (wyrok WSA we Wrocławiu z 15.11. 2011 r., IV SA/Wr 483/11;wyrok NSA z 2.6.2011 r., I OSK 107/110).

Przyznanie świadczenia z zakresu pomocy społecznej ma charakter uznaniowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że uznanie organu doznaje ograniczeń w świetle brzmienia art. 7 kpa. Organ winien załatwiać sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji podejmując decyzje w ramach uznania administracyjnego winien przeprowadzić wnikliwe postępowanie zmierzające do oceny stwierdzonego stanu faktycznego. Taka konstrukcja nie wyklucza możliwości odmowy przyznania świadczenia (wyrok NSA z 18.5.1999 r., II SA/Gd 25/98), jednak nakłada na organ obowiązek każdorazowego wskazania przesłanek odmowy udzielenia świadczenia.

Dotychczasowe wsparcie finansowe udzielane skarżącemu uwzględniało jego potrzeby i możliwości finansowe Ośrodka Pomocy Społecznej, który ma bardzo ograniczone środki finansowe.

Stosownie do treści art. 3 ups pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Strona otrzymała i otrzymuje od organów pomocy społecznej pomoc finansową (zasiłek stały) i rzeczową (posiłki w DDPS wartości 721 zł miesięcznie), która pozwala jej na egzystencję w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie Sądu, pomoc udzielana stronie jest adekwatna do możliwości finansowych MOPS.

Odmowę skorzystania z propozycji otrzymania zasiłku okresowego, nie podjęcie współdziałania w kwestii udzielenia pomocy w znalezieniu mniejszego lokalu mieszkalnego, nie sposób ocenić inaczej, niż tak, że skarżący nie wykorzystuje własnych możliwości i uprawnień w rozumieniu art. 2 ust. 1 ups. Zaprezentowane zachowanie skarżącego ma cechy świadomego braku dążenia do polepszenia swojej sytuacji finansowej.

Trafnie Kolegium zaakcentowało, że skarżący może wystąpić o świadczenia alimentacyjne od swych pełnoletnich dzieci, na których, zgodnie z przepisami prawa, ciąży obowiązek alimentacyjny względem ojca.

Sąd nie stwierdził, by zaskarżone rozstrzygnięcia naruszały przepisy ustawy o pomocy społecznej. Nie stwierdzono również naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który miałby wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób dostateczny wykazało, że wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania, a przytoczona w zaskarżonej decyzji argumentacja odmowy przyznania zasiłku nakazuje uznać, że jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa, zawiera wskazanie faktów oraz dowodów, na których rozstrzygający sprawę organ się oparł, oraz uzasadnienie prawne, więc wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Organy administracji działające na podstawie przepisów prawa materialnego (art. 39 ust. 1 ups), przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, są obowiązane zgodnie z zasadą art. 7 kpa, załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Nie każda osoba spełniająca warunki do przyznania pomocy społecznej tę pomoc musi uzyskać w żądanej wysokości i na każdy cel, gdyż organy administracji muszą gospodarować określoną pulą środków finansowych i rozeznać potrzeby osób samotnych, i rodzin wielodzietnych żyjących w ubóstwie.

Organy w oparciu o posiadane dokumenty oraz informacje podane przez stronę dokonały właściwych ustaleń i w sposób wyczerpujący wyjaśniły okoliczności, które przesądziły, że wnioskowana pomoc nie została jej przyznana. W toku postępowania administracyjnego rozważono wszelkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną wywiódł W.G., reprezentowany przez adw. J. Z., który zaskarżył wyrok IV SA/Gl 39/15 w całości, zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30, 47 i 69 w zw. z art. 87 ust. 1 i art. 8 Konstytucji RP przez nieuznanie, że w następstwie odmowy zasiłku celowego doszło do naruszenia prawa skarżącego do pomocy państwa w zapewnieniu mu godnej egzystencji;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 ups oraz w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa przez oddalenie skargi bez należytej weryfikacji naruszenia przez organ administracyjny w procesie wydawania decyzji wspomnianych przepisów, polegające na wydaniu decyzji odmownej w przedmiocie zasiłku celowego, nie bacząc na dowody uzasadniające uwzględnienie skargi, jak występująca u skarżącego niepełnosprawność i całkowity brak środków pieniężnych.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarzonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego za pomoc prawną z urzędu według norm przepisanych, jednoczesnie oświadczając, że koszty te nie zostały zapłacone w całości ani w części.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w pełni podzielając stanowisko wyrażone w wyroku IV SA/Gl 39/15.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups, zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy ma charakter pomocy ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Zasiłek celowy jest świadczeniem, które może, ale nie musi, zostać przyznane nawet jeżeli wnioskodawca spełnia wszystkie warunki, by je otrzymać. Osoby ubiegające się o przyznanie im świadczenia z pomocy społecznej muszą liczyć się z tym, że nie każdy ich wniosek i nie w pełnym zakresie zostanie automatycznie uwzględniony. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia muszą być odpowiednie nie tylko do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, ale również do możliwości finansowych organu udzielającego pomocy. Wydanie decyzji w niniejszej sprawie poprzedzono wnikliwym postępowaniem, mającym na celu dokonanie pełnej oceny zarówno sytuacji życiowej skarżącego jak i pozostałych okoliczności, które mogły stanowić przesłanki przyznania świadczenia, a dokonana przez nie negatywna ocena w żadnym przypadku nie mogła zostać uznana za dokonaną z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Z art. 39 ust. 1 ups wynika, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku na określony cel, obowiązany jest ustalić, czy zgłoszona potrzeba ma charakter niezbędnej potrzeby bytowej i jaki jest jej zakres. Jednocześnie organ przyznając zasiłek celowy winien mieć na uwadze ogólne zasady przyznawania pomocy społecznej określone w art. 3 ups, zgodnie z którym pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia winny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3), a potrzeby osób korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4). Powyższe oznacza, że choć przyznanie świadczenia z pomocy społecznej ma charakter uznaniowy, organ nie może podejmować decyzji w tym zakresie w całkowicie dowolny sposób. W doktrynie trafnie wskazuje się, że prawo do uzyskania pomocy i jej rozmiar zależą od stopnia niepełnosprawności: znacznego, umiarkowanego, lekkiego (I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2009, s. 61). Organ musi uwzględnić środki finansowe, jakimi dysponuje oraz zakres zgłoszonych przez wnioskodawców żądań. Zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym zależnym od spełnienia kryterium dochodowego określonego w art. 8 ups, przy jednoczesnym wystąpieniu jednej z okoliczności, o których mowa w art. 7 pkt 2-15 i zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ups może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, przeprowadzając w sposób wnikliwy postępowanie wyjaśniające trafnie dokonały oceny sytuacji życiowej skarżącego i przesłanek z art. 39 ust. 1 i 2 ups. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że sytuacja finansowa i osobista, a przede wszystkim dotychczasowe wsparcie finansowe udzielane skarżącemu uwzględnia jego potrzeby i jest adekwatne do możliwości jakie może zaoferować ośrodek dysponujący tak skromnym budżetem.

W związku z powyższym, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, organy administracji w zakresie pomocy społecznej działają w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować cele powierzone im w ustawie o pomocy społecznej. Wymaga to oceny nie tylko niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do tych świadczeń, ale także własnych środków finansowych. Organy pomocy społecznej są zatem upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń (np. wyroki NSA z: 19.6.2007 r., I OSK 1464/06; 25.1.2008 r., I OSK 624/07; 21.12.2005 r., I OSK 658/05; 14.1.2011 r., I OSK 1498/10).

Organ pomocy społecznej obowiązany jest racjonalnie gospodarować posiadanymi środkami finansowymi, zabezpieczając niezbędne fundusze także dla innych potrzebujących osób i rodzin. Nie może tym samym zabezpieczać wyłącznie stale rosnących potrzeb skarżącego i uwzględniać wszystkich zgłaszanych przez niego roszczeń. Skarżący kasacyjnie od dawna objęty jest pomocą społeczną.

Jakkolwiek przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, to jednak nie powinno oznaczać dowolności. Organ przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Redakcja art. 39 ust. 1 i 2 ups daje organom administracji szeroki zakres uznania. W każdym przypadku organ obligowany jest do wnikliwej oceny stanu faktycznego z perspektywy określonych w przepisie przesłanek. Ocena taka, przeprowadzona z uwzględnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Brak prawidłowego uzasadnienia, zwłaszcza decyzji o charakterze uznaniowym, uniemożliwia - w przypadku jej zaskarżenia - ustalenie, czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. W niniejszej sprawie nie zabrakło takiej aktywności organów administracji, dotyczącej wniosku skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa okazał się nieusprawiedliwiony. W kontrolowanej sprawie organy orzekające nie dopuściły się naruszeń przepisów postępowania, które to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności odmowy przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej podjęły należyte działania zmierzające do zapoznania się z sytuacja skarżącego, co znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy. Brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył owe przepisy. Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 pusa).

Celem pomocy społecznej nie jest utrzymywanie na koszt podatnika osób i ich rodzin, które nie chcą podjąć trudu wyjścia z ciężkiej sytuacji materialnej. Dlatego osoby, które wnoszą o przyznanie im pieniędzy publicznych – w postaci np. zasiłku celowego lub okresowego, bądź innego świadczenia pieniężnego – na zaspokojenie własnych potrzeb, mają obowiązek współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu swej trudnej sytuacji, pod rygorem odmowy przyznania świadczenia. Przez współdziałanie osoby ubiegającej się o pomoc należy rozumieć m.in. gotowość do podjęcia współpracy z pracownikiem socjalnym, umożliwiającej udzielenie takiej pomocy (wyrok NSA z: 28.8.2008 r., I OSK 1415/07, Lex 489083; 13.4.2011 r., I OSK 1087/10, Lex 1080871). W istocie organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (wyrok NSA z 23.9. 2008 r., I OSK 1511/07, Lex 489093).

Specyfika wniesionej skargi kasacyjnej w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego polega na tym, że jej zarzuty ograniczono do naruszenia przepisów Konstytucji RP, które w ocenie jej autora nakazują udzielenie skarżącemu wnioskowanej pomocy.

Wprawdzie artykuł 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319, zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471, z 2009 r. nr 114, poz. 946)wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji, ale nie oznacza to, że każdy przepis Konstytucji stanowi podstawę podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, odsyłając w poszczególnych unormowaniach do przepisów rangi ustawowej. Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy. Na podstawie wymienionego przepisu bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, o ile nie są przedmiotem ustawy. Wskazane przez autora skargi kasacyjnej przepisy art. 30, 47 i 87 ust. 1 Konstytucji, odnoszące się do praw podstawowych i systemu źródeł prawa, nie mają żadnego związku z rozpatrywaną sprawą, rozstrzyganą w oparciu o przepisy ustawy.

Art. 69 ustawy zasadniczej, który stanowi, że osobom niepełnosprawnym władze publiczne udzielają, zgodnie z ustawą, pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy oraz komunikacji społecznej, traktowany jest jako norma programowa wyznaczająca ustawodawcy obowiązek stworzenia rozwiązań zapewniających efektywne wsparcie osób niepełnosprawnych w różnych dziedzinach życia społecznego. Nie ustanawia on zatem bezpośrednio żadnych konkretnych praw podmiotowych dla jednostek, ale przewiduje ich ustalenie w ustawie. Potwierdza to wyraźna dyspozycja art. 81 Konstytucji, zgodnie z którą praw określonych w omawianym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Jak zauważył Trybunał: "Artykuł 69 odsyła do ustawy (zarówno jeśli chodzi o poziom zaspokajania potrzeb osób niepełnosprawnych, jak i przedmiot regulacji w tym zakresie). Nie można zatem tego właśnie przepisu uważać za konstytucjonalizację określonego poziomu świadczeń, ich postaci, konkretnego zakresu czy trybu uzyskiwania. Wskazany wzorzec konstytucyjny należy odczytywać jako zobowiązanie władzy publicznej do wykreowania mechanizmu realizacji zadań w nim wskazanych. Mechanizm ten musi zapewniać efektywne osiągnięcie celu" (wyrok TK z 23.10.2007 r., P 28/07, OTK-A 2007/9/106).

W art. 69 (podobnie jak w art. 71) Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Ani art. 69, ani art. 71 ust. 1 zd. 1, nie mogą być podstawą do odchodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki – op. cit., uw. 6 do art. 71). W szczególności utrwalonym jest pogląd, że przepisy art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń o zasiłek stały z opieki społecznej (wyrok SN z 14.3.2002 r.- III RN 141/01, OSNP 2002/24/ 584). Pogląd ten znajduje odpowiednie zastosowanie również w stosunku do art. 30 i art. 69 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji, władze publiczne stworzyły systemy pomocy i wsparcia na rzecz rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej lub socjalnej. Ani z art. 30, ani z art. 69 Konstytucji nie sposób wyprowadzić wniosku, że stworzenie przez władze publiczne systemu (w ustawie o pomocy społecznej) adresowanego do osób niepełnosprawnych oraz rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, nie spełniało wymogu zapewnienia tym właśnie podmiotom prawa do szczególnej pomocy.

Przepisy Konstytucji są źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, czyli w rozpatrywanej sprawie obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa o pomocy społecznej, która zgodnie z art. 1 określa: 1) zadania w zakresie pomocy społecznej;

2) rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania; 3) organizację pomocy społecznej; 4) zasady i tryb postępowania kontrolnego w zakresie pomocy społecznej.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 1.3. 2006 r., II OSK 293/05, formą bezpośredniego stosowania Konstytucji jest również współstosowanie interpretacyjne ustawy zasadniczej, a następuje ono gdy organ stosujący prawo ustala jego normę biorąc pod uwagę zarówno normę ustawową, jak i odpowiednią normę konstytucji (wykładnia ustaw w zgodzie z Konstytucją). Przepisy ustawy zasadniczej dostarczają wskazówek pozwalających na właściwą wykładnię ustawy i innych aktów prawa powszechnie obowiązującego, ich zakresu stosowania, a także zakresu ich obowiązywania. W takim wypadku podstawą prawną rozstrzygnięcia pozostają jednak nadal przepisy właściwej ustawy. Zaskarżony wyrok oparty jest na prawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 i art. 3 ups (powołanych na s. 4 uzasadnienia skargi kasacyjnej), których to wykładnia nie narusza wskazanych jako wzorce kontroli art. 8, 30, 47, 69 i 87 ust. 1 Konstytucji RP).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że jej autor domniemywa, że skoro skarżący spełnia przesłanki wynikające z ustawy o pomocy społecznej, to automatycznie organ pomocy społecznej nie może odmówić mu prawa do zasiłku celowego. Jest to rozumowanie błędne, gdyż - co już wyżej wywiedziono - art. 39 ust. 1 i 2 ups, umożliwia przyznanie zasiłku celowego w ramach uznania administracyjnego, przy uwzględnieniu celów pomocy społecznej i możliwości finansowych organu. Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia przepisów zawierających przesłanki negatywne przyznania wnioskowanego świadczenia, mimo że Prezydent trafnie wskazał na naruszenie przez skarżącego obowiązku współpracy z pracownikiem socjalnym (art. 4 i 11 ust. 2 ups; s. 4 decyzji z [...] sierpnia 2014 r.; s. 3 decyzji z [...] września 2014 r.), co uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę tych przesłanek. Ustalenia Sądu I instancji w tej mierze nie zostały w skardze kasacyjnej skutecznie podważone.

Nie można uznać zarzutu naruszenia art. 47 Konstytucji RP za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jakiegokolwiek wywodu, który dotyczyłby wykazania przez autora skargi kasacyjnej na czym miałaby polegać błędna wykładnia mających zastosowanie w sprawie, wymienionych wyżej przepisów ustawowych, w świetle dyspozycji art. 47 Konstytucji RP.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organy orzekające w niniejszej sprawie były upoważnione w świetle powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego i nie ma podstaw, by Sądowi I instancji zarzucić naruszenie kwestionowanych przepisów.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, jako opartą na nieusprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ppsa, należało oddalić.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Gliwicach odrębny wniosek wraz ze stosownym oświadczeniem.