Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 120/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4 f, art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e- g, art. 11 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 316/17 w sprawie ze skargi A. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 316/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę A. J. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Wojewoda [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania złożonego przez A. J. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn.: "Rozbudowa ulicy C. na odcinku od ul. S. do ul. Z. w K." – etap 1.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej: specustawą. Rozpoznanie odwołania od powyższej decyzji wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, czy złożyła je osoba, której przysługuje w postępowaniu odwoławczym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Stosownie do treści art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f specustawy stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (dalej: z.r.i.d.) są: inwestor, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami tego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji z.r.i.d. ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność wykonania robót budowlanych, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy. W uzasadnieniu podkreślono, że w sprawach dotyczących wydania decyzji z.r.i.d. nie ma zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Organ II instancji ustalił, że A. J. nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych decyzją Prezydenta Miasta K., jak również nie wykazał, aby przedmiotowa decyzja naruszała przysługujące mu uprawnienia (np. korzystanie z prawa własności). Z wyjaśnień odwołującego wynika, że jest właścicielem działki nr ewid. [...] obręb [...] M. K., która graniczy z terenem planowanej inwestycji drogowej. Odwołujący się nie przedstawił dowodów potwierdzających istnienie praw rzeczowych do żadnej z działek objętych decyzją. Wojewoda uznał, że odwołujący się nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji z.r.i.d. dla tej inwestycji.

Na powyższe postanowienie A. J. złożył do WSA skargę wnosząc o: rozpatrzenie i uchylenie decyzji Nr [...] Prezydenta Miasta K., jednocześnie wskazując, że skarga dotyczy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., które jego zdaniem nie odnosi się do meritum zastrzeżeń, czyli wycinki 87 drzew lub znacznego ograniczenia tej wycinki. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że mimo kierowanych zastrzeżeń do: Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w K., Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w K., Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., Prezydenta Miasta K., a także szerokiego medialnego odzewu (radio K., gazety lokalne), nie otrzymał odpowiedzi dotyczącej wycinki wspomnianych drzew od Miejskiego Zarządu Dróg lub Prezydenta Miasta. Skarżący w swojej argumentacji zakwestionował zasadność rozwiązań przyjętych w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W piśmie procesowym z dnia 27 września 2017 r. skarżący uzupełnił argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi, podkreślając niezgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] września 2008 r. Wskazał, że drzewa sadził z innymi mieszkańcami, wiedząc, iż w tym miejscu nie są planowane żadne inwestycje. Na rozprawie skarżący oświadczył, że swój interes prawny wywodzi z faktu, że 25 lat temu sadził drzewa, które mają być wycięte i których czuje się właścicielem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa.

Sąd uznał za prawidłowe stanowisko Wojewody [...] w zakresie kryteriów obowiązujących przy określaniu podmiotów postępowania w sprawach wydania decyzji z.r.i.d. Przepis art. 11i ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z tego względu należało przyjąć, że zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Kierując się unormowaniami zawartymi w art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g ustawy oraz wypracowanym w tym zakresie orzecznictwem, organ II instancji prawidłowo przyjął, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji z.r.i.d., interes prawny w tym postępowaniu mają również jako "pozostałe strony": podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji z.r.i.d. ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych.

W ocenie Sądu, skarżący swego interesu prawnego nie może wywodzić z art. 28 k.p.a w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e-g, albowiem nie jest żadnym z podmiotów określonych w tych przepisach. Z ustaleń organu, których skarżący nie podważył wynika, że nie jest właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym działki (działek) objętych decyzją z.r.i.d., nie posiada innych praw rzeczowych w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji, jak również projektowana inwestycja nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu posadzenia w przeszłości drzew, które mają być wycięte w związku z realizacją planowanej inwestycji i co do których czuje się właścicielem, co zdaniem strony stanowi uprawnienie do kwestionowania w tym zakresie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. W ocenie Sądu, przedstawiona argumentacja przemawia za przyznaniem skarżącemu wyłącznie interesu faktycznego, który nie daje podstaw do uznania go za stronę w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [...] w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W konsekwencji, wobec braku przymiotu strony skarżącego w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł merytorycznie odnieść się do jego zarzutów zawartych w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. i oceniać prawidłowości wycinki drzew związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. J., zarzucając Sądowi I instancji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 140 k.c. w zw. z art. 172 k.c. i 336 k.c. przysługującego skarżącemu, który na gruncie będącym w jego posiadaniu objętym decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...].11.2016 r. dot. realizacji inwestycji drogowej dla zadania pn. : "Rozbudowa ulicy C. na odcinku od ul. S. do ul. Z. w K." - etap 1, posadził w przeszłości 87 drzew, których jest właścicielem, a które mają być wycięte, poprzez jego niezastosowanie, co w związku z art.11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e - g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) przez co organ II instancji nie uznał go za stronę w tym postępowaniu,

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e - g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) poprzez pominięcie istotnych okoliczności wynikających z akt sprawy - argumentów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 2.02.2017 r. oraz pismach składanych w toku postępowania poprzez nieuwzględnienie przysługującego skarżącemu interesu prawnego w tym postępowaniu, co uniemożliwiło rozpatrzenie skargi.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącego i nie ocenił prawidłowości wycinki drzew związanej z realizacją przedmiotowej inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 28 w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 172 k.c. i 336 k.c. w zw. z art. 11d ust. 5 w zw. z art. 12 ust. 4f, art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e - g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.). Analiza przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.) wskazuje, że: po pierwsze - przepisy te nie regulują wprost, kto jest stroną postępowania administracyjnego o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, po drugie - w postępowaniu tym wyłączono stosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami postępowania w pozwoleniu na budowę oprócz inwestora są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 11i ust. 1). Oznacza to, że przymiot strony w tym postępowaniu oceniać należy w każdym przypadku w świetle art. 28 k.p.a. Pośrednio z przepisów specustawy dotyczących zawiadamiania o wszczęciu postępowania oraz o wydaniu decyzji (art. 11d ust. 5 i art. 11f ust. 3) można wywieść, że poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, interes prawny w tym postępowaniu mają również: podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty, dla których w tej decyzji ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych.

W tej sprawie z ustaleń Sądu I instancji wynika, że skarżący nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym żadnej nieruchomości znajdującej się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, nie posiada też innych praw rzeczowych do tych nieruchomości. Jest natomiast właścicielem działki nr ewid. [...], która graniczy z terenem planowanej inwestycji, lecz inwestycja ta nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działek skarżącego. Skarżący swój interes prawny wywodzi z faktu posadzenia w przeszłości drzew na nieruchomościach objętych decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2016 r., które mają być wycięte w związku z realizacją planowanej inwestycji. Z treści przepisów powołanych w zarzutach skargi kasacyjnej (które nie zostały bliżej uzasadnione) wynika, iż skarżący wywodzi swoje prawo własności (nabyte przez zasiedzenie - art. 140 w zw. z art. 172 k.c.) do bliżej nieokreślonych nieruchomości objętych decyzją Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2016 r. z faktu ich posiadania, które wyraża się w dokonaniu na tych nieruchomościach w latach dziewięćdziesiątych nasadzeń drzew i ich stałej pielęgnacji. Jednak stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie wymaga przeprowadzenia postępowania przed sądem powszechnym i wydania przez ten sąd orzeczenia w tym przedmiocie. Skarżący takiego orzeczenia nie przedstawił. Dla wyjaśnienia kwestii kto jest właścicielem drzew i nieruchomości, na których one rosną i ewentualnych roszczeń odszkodowawczych związanych z ich nasadzeniem właściwy jest sąd powszechny, a nie sąd administracyjny. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących o tym, aby obecnie właścicielem tych nieruchomości był skarżący. Sąd I instancji prawidłowo zatem uznał, że skarżący ma wyłącznie interes faktyczny w tej sprawie, który nie daje podstaw do uznania go za stronę w postępowaniu odwoławczym przed Wojewodą [...] w sprawie o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W odniesieniu do zarzutu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie odniósł się merytorycznie do zarzutów skarżącego zawartych w piśmie z dnia 2 lutego 2017 r. oraz w pismach składanych w toku postępowania dotyczących zgodności z prawem wycinki drzew mającej nastąpić w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, wskazać należy, iż przedmiotem tego postępowania sądowego jest zgodność z prawem postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez A. J. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. W tej sprawie Sąd ocenia tylko czy skarżący ma przymiot strony we wskazanym postępowaniu administracyjnym, a nie zgodność z prawem decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.