Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 95/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska - Grzymkowska Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi J.P. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie legalności budowy oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 95/21

UZASADNIENIE

Pismem z 6 marca 2019 r. Z.J. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z prośbą o przeprowadzenie czynności kontrolnych polegających na zweryfikowaniu zgodności z przepisami prawa budowlanego oraz przepisami przeciwpożarowymi wszelkich zabudowań znajdujących się przy ul. A 1 w miejscowości P., które stanowią własność J.P., tj. budynku mieszkalnego - otwór okienny w granicy, wiaty i garażu.

W wyniku oględzin organ stopnia powiatowego ustalił, że na nieruchomości o nr ewid. 941 zlokalizowanej przy ul. A 1 w miejscowości P. znajduje się m.in. budynek mieszkalny oznaczony nr 1, który zgodnie z oświadczeniem J.P. został wybudowany w 1951 roku. Od czasu jego wybudowania, przeprowadzone były wyłącznie roboty remontowe. Wyżej wymieniony udostępnił następujące dokumenty: akt notarialny Repertorium Nr [...] z [...].06.1924 r., fragment mapy zasadniczej wykonanej przez B w 1961 roku, ugodę zawartą [...].04.2005 r. oraz księgę wieczystą nr [...] dotyczącą nieruchomości nr 1 w P. z 22.06.2006 r.

W dniu 14.06.2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził rozprawę administracyjną. J.P. oświadczył, że budynek mieszkalny na działce 941 w P. przy ul. A 1 budowany był w latach 1951-1953 z kamienia wapiennego, a spoiwem było częściowo wapno i glina. Otwory okienne w szczycie budynku były wykonane również w 1951-1953 r. Jako dowód przekazał zdjęcie, na którym widać nadproże okna na strychu w szczycie, wykonane metodą z lat 1951, że nad otworem okiennym są ułożone cegły ceramiczne a spoiwem jest glina, a nad cegłami mur z kamienia wapiennego.

Pismem z 25.06.2019 r. organ stopnia powiatowego wystąpił do Archiwum Państwowego w Ł., Oddziału Zamiejscowego w S. z prośbą o udostępnienie posiadanej dokumentacji dotyczącej budowy ww. budynku mieszkalnego.

W odpowiedzi na powyższe Kierownik Oddziału Zamiejscowego w S. Archiwum Państwowego w Ł. pismem z 27.06.2019 r. poinformował, że nie odnaleziono dokumentacji objętej w/w wnioskiem.

Następnie, pismami z 05.07.2019 r. i 22.07.2019 r., organ I instancji wystąpił z powyższym zapytaniem również do Urzędu Gminy, jednakże w odpowiedzi Wójt Gminy P. poinformował, że nie odszukano dokumentacji dotyczącej budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego (pismo z 24.07.2019 r.).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...].10.2019 r. (Nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J.P. zamurowanie otworu okiennego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1, znajdującym się w ścianie posadowionej przy granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym 942, w m. P., ul. A 2 należącej do Z.J., w terminie do dnia 30.04.2020 r.

Rozpatrując odwołanie J.P. organ wojewódzki decyzją z [...].12.2019 r. (Nr [...]) uchylił w całości zaskarżoną decyzję z [...].10.2019 r. (Nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające organ I instancji przeprowadził czynności kontrolne w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Następnie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. (Nr [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nakazał J.P. zamurowanie otworu okiennego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1 znajdującego się w ścianie posadowionej przy granicy z działką oznaczoną numerem ewidencyjnym gruntów 942, w m. P., ul. A 2 należącej do Z.J. w terminie do 30.08.2020 r.

Rozpatrując odwołanie J.P. organ wojewódzki decyzją z [...] lipca 2020 r. (Nr [...]) uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2020 r. (Nr [...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Pismem z 14.09.2020 r. organ szczebla powiatowego zawiadomił strony o modyfikacji zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 24.04.2019 r. w sprawie legalności otworu okiennego usytuowanego w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce oznaczonej nr ewid. gr. 941 w m. P., należącym do J.P.. Wyjaśnił w związku z tym, że prowadzone dalej postępowanie dotyczy sprawdzenia legalności budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. gr. 941 w m. P., należącego do J.P..

W tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z [...] października 2020 r. (Nr [...]), na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 k.p.a. wezwał J.P. do wystąpienia do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1 w terminie 7 dni od otrzymania niniejszego pisma oraz zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1, do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W odwołaniu od powyższej decyzji J.P., nie zgadzając się z jego treścią, podniósł, że jego zdaniem organ I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, co doprowadziło do niezasadnego uznania przez organ istnienia wątpliwości co do legalności budowy. Budowa nastąpiła zgodnie z ówczesnym prawem. Ponadto budynek nie zagraża zdrowiu ani życiu ludzkiemu, pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym sposobem korzystania i spełnia wszystkie warunki jego legalności i jego lokalizacji.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnianiu swojego rozstrzygnięcia szeroko wskazał na rozumienie i zakres zastosowania przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do meritum zagadnienia wskazał natomiast, że przedmiotem niniejszego postępowania jest budynek mieszkalny zlokalizowany na działce oznaczonej nr ewid. gr. 941 w m. P., wzniesiony w latach 50. XX wieku, jak wykazał organ I instancji zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

Na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., do obiektów wybudowanych bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, których budowa zakończona została przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.

Organ I instancji, orzekając na gruncie ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w odniesieniu do obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia, ma możliwość zastosowania dwóch instrumentów prawnych to jest, nakazania przymusowej rozbiórki obiektu bądź jego części na podstawie art. 37 ust. 1 albo dokonania legalizacji samowolnej budowy w oparciu o procedurę unormowaną przepisami art. 56, art. 40 i 42 tej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Stosownie natomiast do treści art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

Jak wskazał dalej organ odwoławczy, z przytoczonych przepisów wynika, że warunkiem nałożenia nakazu wykonania zmian, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu z zgodnego z przepisami, jest wykluczenie możliwości zastosowania art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w cyt. art. 37 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (uchwała 7 sędziów NSAz 16.12.2013r. o sygn. akt II OPS 2/13). Jeżeli istnieje więc potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. to podstawą tego ustalenia może być albo plan zagospodarowania przestrzennego, albo decyzja o warunkach zabudowy. W przypadku nieskorzystania przez gminę z uprawnienia do uchwalenia planu o sposobie zagospodarowania terenu przesądza decyzja administracyjna. Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób zatem przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje. Wykazanie, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Jak wynika z pisma Wójta Gminy P. z 14.12.2020 r. działka nr ewid. 941, położona w miejscowości P., gm. P. nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a Rada Gminy P. nie podjęła uchwały o przystąpienie do sporządzenia planu.

W sytuacji gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uzyskać decyzją o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należy uznać kwestię ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez inwestora za zagadnienie wstępne na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. uznać należy za prawidłowe i odpowiadające obecnie obowiązującemu prawu.

Biorąc powyższe pod uwagę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż brak jest podstaw do kwestionowania legalności i prawidłowości postanowienia organu stopnia podstawowego. Należało zatem zaskarżone postanowienie w oparciu o przepis. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać w mocy.

Odnosząc się do treści zażalenia organ odwoławczy stwierdził, iż nie miało ono wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia, na co wskazuje zawarte w nim uzasadnienie

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.P.. W treści skargi szeroko opisał stan faktyczny sprawy oraz podnosił argumenty odnoszące się do legalności posadowienia otworów okiennych. Odnosił się także do kwestii braku możliwości potwierdzenia dokumentów o pozwoleniu na budowę budynku, którego dotyczy postępowanie. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

W przypadku stwierdzenia braku uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, gdy zaskarżona decyzja lub postanowienie nie narusza przepisów prawa, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że złożona w tej sprawie skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z regulacją art. 119 pkt 3 ustawy p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w granicach tak zakreślonej kognicji sądów jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) z [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB w P.) z [...] r. o zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w sprawie legalności budowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1, do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że odpowiada ono prawu, bowiem w sprawie zaistniały podstawy do zawieszenia postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Podstawę rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zważyć należy, iż zawieszenie postępowania jest szczególną instytucją procesową wstrzymującą tok postępowania w sprawie i jej merytoryczne rozpoznanie, dlatego ustawodawca w sposób wyczerpujący określił w art. 97 § 1 k.p.a. przyczyny powodujące zahamowanie toku postępowania. Stosownie do regulacji art. 97 § 1 pkt 4. k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie, jeżeli rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. "Zagadnienie wstępne", o jakim mowa w powołanym przepisie, stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło. Jak wynika z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależy "rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji". Zagadnienie wstępne jest zatem kwestią warunkującą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zależy od niej zarówno treść przyszłego rozstrzygnięcia administracyjnego, jak i możliwość kontynuowania postępowania. Zagadnienie wstępne winno mieć bowiem bezpośredni wpływ na sprawę administracyjną. Podkreślić należy, że w konstrukcji zagadnienia wstępnego elementem najważniejszym, którego brak eliminuje możliwość zawieszenia postępowania, jest zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w chwili podejmowania zaskarżonego postanowienia, należy stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie legalności budowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1, do czasu wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tego budynku.

W ocenie Sądu, aby w okolicznościach niniejszej sprawy móc ocenić, czy koniecznym było na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenie postępowania, należało w pierwszej kolejności ustalić, w jakiej dacie został samowolnie wybudowany przedmiotowy budynek mieszkalny. Dopiero bowiem ustalenie daty budowy budynku, a tym samym stwierdzenie, czy zastosowanie znajdą przepisy legalizacyjne zawarte w ustawie - Prawo budowlane z 1994 r., czy też względnie obowiązujące uprzednio przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., pozwalało ocenić, czy w procesie legalizacji obiektu należy dokonać oceny, która stanowi zagadnienie wstępne.

W sprawie nie jest sporne, nie kwestionuje tego w szczególności strona skarżąca, że sporny budynek powstał w latach 50. XX wieku. Wobec nieodnalezienia dokumentów dotyczących budowy spornego obiektu organ I instancji uznał, że został on wybudowany w warunkach samowoli. Skarżący nie był w stanie przedłożyć dokumentów potwierdzających legalne wybudowanie niniejszego budynku. Z tych też względów PINB w P. zobowiązany był do prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Dlatego też prawidłowo organy orzekające - w kontekście przepisów ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. - rozważyły zasadność zawieszenia postępowania na gruncie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym miejscu przypomnieć należy, że ustawa - Prawo budowlane z 1974 r. w art. 40 w zw. z art. 37 uzależnia możliwość legalizacji obiektu budowlanego (lub wykonanych w nim robót budowlanych) od przeznaczenia terenu zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, na którym znajduje się obiekt budowlany oraz od tego, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W tym miejscu należy przywołać treść uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, w której stwierdzono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.) są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Prawidłowo zatem organ odwoławczy uznał, że przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. zgodność z przepisami prawa budowlanego dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym dotyczy daty podejmowania zaskarżonej decyzji.

W rezultacie, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcie kwestii zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkując możliwość legalizacji obiektu budowlanego, stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 40 w zw. z art. 37 ustawy - Prawo budowlane. Wynik tego postępowania jest bowiem kluczowy dla oceny, czy jest możliwa legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też organ nadzoru budowlanego powinien wydać nakaz rozbiórki. Pogląd powołany znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela i akceptuje (por. np. wyroki NSA: z 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11; z 5 lutego 2008 r., II OSK 2005/06 oraz wyroki WSA: w Krakowie z 8 października 2010 r., II SA/Kr 98/10; w Gdańsku z 26 marca 2008 r., II SA/Gd 53/08).

Wprawdzie powołane orzeczenia odnoszą się do regulacji ustawy - Prawo Budowlane z 1994 r., jednakże z uwagi na to, iż przepisy art. 48 tej ustawy, jak i art. 40 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. zawierają regulacje o charakterze analogicznym, poprzez uzależnienie możliwości legalizacji od zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powołane orzeczenia znajdują - w ocenie Sądu - zastosowanie także do ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skoro organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do oceny zgodności inwestycji - budowy budynku mieszkalnego z przepisami o planowaniu przestrzennym, jak wskazano w powołanej uchwale - w dacie orzekania przez organy, to z uwagi na fakt, że teren, na którym zrealizowano inwestycję (budynek mieszkalny) nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jedynym dopuszczalnym instrumentem oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym jest rozstrzygnięcie w formie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 741 z późn. zm.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Prawidłowo zatem PINB w P. postanowieniem z [...] r. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy - legalności budowy istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym gruntów 941 w m. P., ul. A 1 zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego - wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji.

Podkreślić przy tym należy, że z przepisów prawa budowlanego (art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) wynika powinność rozważenia przez organ w pierwszej kolejności możliwości legalizacji samowoli budowlanej (por. wyrok NSA z 26 lutego 2013 r., II OSK 2016/11 oraz wyrok WSA w Krakowie z 12 lipca 2013 r., II SA/Kr 590/13). Dopiero gdy brak będzie podstaw do legalizacji samowoli budowlanej, bądź inwestor nie będzie takim rozstrzygnięciem zainteresowany, organ będzie miał podstawy do wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Wobec powyższego, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.

dc