Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1074/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 153 poz 30 art. 39 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 817/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr  1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR).
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1581/11 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie zwrotu kwot nienależnie pobranych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracji.

1.1.Wyrokiem z 7 lutego 2012r. sygn. akt: V SA/Wa 1581/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę M. W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...]maja 2011r. nr [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt.

1.2.Sąd I instancji podał, że 12 stycznia 2005r. M. M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w K. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarując pakiet ,,Ochrona gleb i wód" wariant wsiewki poplonowe, na powierzchni 17,50 ha oraz wariant międzyplon ozimy na powierzchni 36,20 ha. Jako główny rodzaj działalności rolniczej zadeklarowała uprawy polowe. Całkowita powierzchnia gospodarstwa wynosiła 126,32 ha. W dniu 17 maja 2005r. Skarżąca zmieniła wniosek o przyznanie płatności, deklarując pakiet ,,Ochrona gleb i wód", wariant wsiewki poplonowe na powierzchni 16,00 ha oraz wariant międzyplon ozimy na powierzchni 36,20 ha. W dniu 11 października 2005r. w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzono kontrolę na miejscu w wyniku której stwierdzono, że wspomniany producent realizuje pakiet "Ochrona gleb i wód".

Kierownik Biura Powiatowego, w dniu [...] czerwca 2006r. wydał decyzję o przyznaniu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2005 rok. Wnioskodawczyni przyznano płatność za realizację przedsięwzięć rolnośrodowiskowych - pakiet "Ochrona gleb i wód" w wariancie - wsiewki poplonowe do powierzchni 16,00 ha oraz wariant międzyplon ozimy na powierzchni 36,20 ha.

W dniach 26 kwietnia 2006r., 14 maja 2007r., 15 maja 2008r., 10 listopada 2008r. (zmiana do wniosku), 15 maja 2009r., 23 lipca 2009r. (zmiana do wniosku), Skarżąca składała wnioski kontynuacyjne o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2006, 2007, 2008 i 2009 deklarując realizację pakietu "Ochrona gleb i wód". W dniach 12 grudnia 2006r., 25 stycznia 2008r., 15 grudnia 2008r. organ wydawał kolejne decyzje przyznające M. W. (zmiana nazwiska z nazwiska M.- zgodnie z wnioskiem z 15 maja 2007r.) płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

W dniu 20 sierpnia 2009r. Skarżąca złożyła w Biurze Powiatowym prośbę o umorzenie zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego do części działek, które były przez nią dzierżawione od F. M. na podstawie ustnej umowy, zawartej na czas nieokreślony. Producentka w treści wniosku wskazała, że wywiązała się ze wszystkich zobowiązań wobec wydzierżawiającego. Na dowód dołączyła pismo F. M., w którym dzierżawca potwierdza, że rozwiązanie umowy nastąpiło bez winy dzierżawiącego. Kierownik Biura Powiatowego wezwał dzierżawcę F. M. do wskazania przyczyny rozwiązania umowy dzierżawy z M. W., jednak na ww. wezwanie dzierżawca nie odpowiedział.

Kierownik Biura Powiatowego wydał decyzję, którą umorzył postępowanie administracyjne dotyczące części działek oraz przyznał M. W. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do pozostałej powierzchni 9,80 ha. Następnie zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych, przyznanych wnioskodawczyni na mocy decyzji z 14 czerwca 2006r., 12 grudnia 2006r., 25 stycznia 2008r. i 15 grudnia 2008r. W siedzibie organu stawił się F. M. przedstawiając pełnomocnictwo udzielone przez producentkę rolną jemu oraz W. Z. oraz prośbę wnioskodawczyni o wydłużenie okresu wydania decyzji oraz dostarczył jej pisemne wyjaśnienia. W. Z. złożył wniosek o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia M. W. kwoty nienależnie pobranych płatności, z uwagi na wystąpienie siły wyższej. Skarżąca natomiast przedstawiła oświadczenie, z którego wynikało, że użytkowała grunty rolne na podstawie umowy użyczenia od F. M., który zapewnił ją, że będzie mogła użytkować użyczone grunty do zakończenia trwania programu oraz będzie się on starał o ich wykupienie od ANR. Zainteresowana podała, że nie została poinformowana przez F. M. o procesie sądowym jaki toczył się pomiędzy nim a ANR.

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wydał [...] lutego 2011r. decyzję o ustaleniu nienależnie pobranych płatności finansowych z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, na mocy której ustalił zainteresowanej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 105.181,00 zł. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że w pakiecie ,,Ochrona gleb i wód" powierzchnia zgłaszana corocznie do płatności może ulegać zmianie (zwiększeniu), jednak działki ewidencyjne, za które rolnik otrzymał płatność za ten pakiet muszą pozostać w gospodarstwie przez okres zobowiązań (przez 5 lat lub do końca zobowiązania, jeśli miało miejsce wydłużenie zobowiązania). Oznaczało to, że Skarżącej nienależnie wypłacono kwotę w wysokości 105.181,00 zł.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z [...] maja 2011r., Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzję, wskazując, że po stronie producenta rolnego powstało zobowiązanie do realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na okres 5 lat. Tymczasem strona nie dotrzymała zobowiązania do przestrzegania warunków uczestnictwa w tym programie, co spowodowało obowiązek zwrotu części pobranej płatności. Producentka rolna podpisami składanymi na wnioskach o przyznanie płatności potwierdziła, że zna zasady przyznawania płatności oraz obowiązki wynikające z podjętego zobowiązania. W momencie składania wniosków strona posiadała wiedzę, o tym, że grunty, które zostały jej wydzierżawione przez F. M. nie są jego własnością oraz że nie posiada on aktualnego prawa do ich użytkowania. W sprawie niniejszej nie wystąpiły przypadki siły wyższej, która powoduje, że zwrot płatności nie jest wymagany.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję złożyła Skarżąca, zwracając się o uchylenie tej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, zarzucając:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz innych przepisów poprzez nieuwzględnienie wystąpienia wyjątkowych okoliczności uzasadniających brak konieczności zwrotu pomocy otrzymanej przez Skarżącą.

- naruszenie przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz przepisów art. 7, 75 i 77 kpa.

- brak podstawy prawnej zaskarżonej decyzji.

2.2.Odpowiadając na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie skargi.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że skarga była niezasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Skarżąca składając wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 zobowiązała się do realizacji podjętych zobowiązań. Zobowiązanie to zostało określone w decyzji z 14 czerwca 2006r. i wynikało z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.). Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia-płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej, co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się między innymi do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z 17 maja 1999r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOiGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999r., ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z 29 kwietnia 2004r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30.04.2004). Art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE zobowiązuje producenta rolnego do stosowania praktyk agrośrodowiskowych przez okres co najmniej 5 lat.

W decyzji z [...] czerwca 2006r. zostało jednoznacznie wskazane, że 1 marca 2005r. rozpoczął się 5 letni okres zobowiązania. Oznacza to, że w tym okresie Skarżąca była obowiązana realizować na zadeklarowanym obszarze, określony w decyzji program. Zwiększenie lub zmniejszenie powierzchni użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy może nastąpić tylko na warunkach określonych w §5 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W dniu 20 sierpnia 2009r. Skarżąca powiadomiła organ, że została rozwiązana umowa dzierżawy skutkująca zaniechaniem prowadzenia przez producentkę działalności rolniczej, co nastąpiło 11 sierpnia 2009r. Umowa ta nazwana przez Skarżącą "umową użyczenia" była w istocie rzeczy ustną umową zawartą pomiędzy producentką a jej ojcem który nie był właścicielem przedmiotowych działek. Bez znaczenia w sprawie są zarzuty Skarżącej, że ojciec nie informował jej o kłopotach związanych z użytkowaniem posiadanych nieruchomości, a także fakt, że rozwiązanie umowy odbyło się bez winy producentki. Okoliczności w jakich doszło do wypowiedzenia umowy - co trafnie podniósł organ - nie miały znaczenia w sprawie. W momencie ubiegania się o przyznanie płatności strona wiedziała, że dzierżawca tych gruntów nie jest ich właścicielem i nie posiada aktualnego prawa do ich użytkowania. Zatem producentka podejmując się realizacji programu, na działkach nie będących jej własnością, musiała mieć świadomość ryzyka, że w każdej chwili może nastąpić rozwiązanie umowy dzierżawy.

W tej sytuacji kierując się treścią §17 ust 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przewidującego, iż płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - zasadnie ustalono, że nienależnie wypłacono Skarżącej środki finansowe na lata 2005 - 2008 z tytułu wspierania przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, a pochodzące ze środków z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie .

Powoływanie się przez Skarżącą na "siłę wyższą", która jej zdaniem wyłącza obowiązek zwrotu płatności, wynikają z nieprawidłowej interpretacji art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR)-dokonanej przez Skarżąca. Istnieje możliwość odstąpienia przez organ od zwrotu płatności, jednakże tylko w sytuacji następujących kategorii siły wyższej:

a) śmierć rolnika;

b) długoterminowa niezdolność rolnika do wykonywania zawodu;

c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeżeli wywłaszczenie to nie mogło być przewidziane w dniu podjęcia zobowiązania;

d) klęska żywiołowa poważnie dotykająca grunty rolne gospodarstwa;

e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich;

f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należących do rolnika zwierząt gospodarskich.

Żadna z wymienionych okoliczności w przypadku Skarżącej nie zaszła. Pojęciem siły wyższej nie może być objęty fakt braku odpowiedzialności producentki w odniesieniu do rozwiązania umowy dzierżawy działek objętych zobowiązaniem. Sąd nie dopatrzył się także wystąpienia, jak podała Skarżąca "wyjątkowych okoliczności" uzasadniających brak konieczności zwrotu środków pomocowych. Rozwiązanie umowy dzierżawy (nawet bez winy wydzierżawiającego) nie jest w przypadku realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przesłanką dla organu do odstąpienia od dochodzenia kwoty nienależnie pobranych płatności. W zakresie podjętych przez Skarżącą w 2005 zobowiązań prawo krajowe i unijne nie przewidywało innych kategorii siły wyższej poza wymienionymi w art. 39 ust. 1 ww. rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004.

Sąd uznał za nieprawidłową interpretację Skarżącej przyjętą w stosunku do brzmienia art. 75 ust. 5 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 (dotyczy przypadku gdy zwrot płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat, okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze). Skarżąca powołuje się na pojęcie "dobrej wiary", która skraca czas przedawnienia do czterech lat, wskazując przy tym na fakt przymusowego zaprzestania działalności rolniczej na działkach objętych wsparciem finansowym. W sytuacji Skarżącej nie można było posiłkować się pojęciem dobrej wiary, gdyż podpisując zobowiązanie była ona świadoma podjętych obowiązków, a przyjmując je na siebie winna zaznajomić się ze stanem prawnym nieruchomości na których zamierza prowadzić działalność rolniczą. Już w momencie składania wniosku producentka posiadała stosowną wiedzę, że nieruchomości dzierżawione (na podstawie ustnej umowy) od ojca, stanowią w istocie własność ANR. Prowadzenie działalności rolniczej na tych nieruchomościach musiało się wiązać z ryzykiem, że w każdej chwili może nastąpić rozwiązanie umowy dzierżawy i tym samym zmniejszenie areału upraw rolnych.

Sąd I instancji nie uznał zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego. Przepis tego artykułu konstytuuje zasadę stosowania przez organ przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do postępowań o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, czemu organ dał wyraz przy prowadzeniu całości niniejszego postępowania. Było ono prowadzone zgodnie z wymaganiami i obowiązkami nałożonymi przez przepisy prawa w sposób rzetelny, pełny, z poszanowaniem słusznych praw obywatela.

4.Skarga kasacyjna.

4.1. Skarżąca M. W. działająca przez pełnomocnika radcę prawnego zaskarżyła powyższy wyrok. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej-p.p.s.a.):

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004 ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz §17 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004r. Nr 174, poz. 1809)-poprzez nieuwzględnienie wystąpienia uzasadnionych przyczyn (wyjątkowych okoliczności) uzasadniających brak konieczności zwrotu pomocy otrzymanej przez Skarżącą,

-naruszenie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004-poprzez brak zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie,

-naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy a w szczególności naruszenie art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 26 stycznia 2007r. o płatnościach bezpośrednich oraz art. 7, 75 i 77 K.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości wyroku WSA w W. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiadając na skargę kasacyjną, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

5.Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2. Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. i w takiej sytuacji w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

5.4. Nietrafne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że autor skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia tych przepisów nie powiązał ich z odpowiednim przepisem ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Po wtóre, kasator upatruje naruszenie przepisów postępowania w naruszeniu (w szczególności) art. 3 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a.

Dokonując analizy tego zarzutu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy-Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone. Ustawodawca w art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach wprowadza istotne modyfikacje zasad procedowania w porównaniu z regułami przewidzianymi w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 3 ust. 2 cyt. ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Tym samym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co powinno wpłynąć w praktyce na uaktywnienie stron tego postępowania.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów art. 7, art. 75 i art. 77§1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Kwestia zebrania materiału dowodowego na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego została bowiem ujęta odmiennie, niż we wskazanych przepisach.

Ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt ustawy z 2007r., że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2007r. obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organach ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (J. Bieluk, D. Łobos-Kotowska, Ustawa o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Komentarz, Oficyna 2008, s. 51, 52).

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77§1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa unijnego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30-33 ustawy o płatnościach. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77§1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu (wyrok NSA z 19 października 2010r., sygn. akt: II GSK 869/09).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy ARiMR nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 75 77 k.p.a., co prawidłowo zaakceptował WSA w W., oddalając skargę.

Skarżąca realizując przedsięwzięcia rolnośrodowiskowe i poprawy dobrostanu zwierząt, deklarowała określony pakiet oraz wariant międzyplon. W piśmie z 20 sierpnia 2009r. Skarżąca wnioskowała o umorzenie tych zobowiązań do części działek bowiem jak wskazała w rzeczonym piśmie wywiązała się ze wszystkich zobowiązań wobec wydzierżawiającego F. M. na co przedłożyła pismo F. M., potwierdzające rozwiązanie zawartej z nim umowy dzierżawy gruntu co wedle treści pisma nastąpiło bez winy dzierżawiącego. Istotnym w sprawie było to, że uprzednio zawarta umowa dzierżawy była umową ustną a na wezwanie organu, F. M., nie przedstawił przyczyn rozwiązania tej umowy dzierżawy. W dalszej kolejności, Skarżąca złożyła wniosek o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia jej kwot nienależnie pobranych płatności z uwagi na wystąpienie siły wyższej. Co znamienne w sprawie, Skarżąca przyczynę zaistnienia siły wyższej wywiodła z faktu, że F. M. jest w sporze prawnym z ANR wobec czego nie mogła z tego powodu użytkować wszystkich działek rolnych.

Analiza poszczególnych czynności podejmowanych w sprawie, wskazuje, że nie można przypisać organom zaniedbań w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy jak również wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego.

Jak wskazano powyżej, konstrukcja ciężaru dowodu w przedmiotowej sprawie administracyjnej doznaje istotnej modyfikacji w aspekcie stosowania przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego co powoduje, że na organie ciąży jedynie obowiązek rozpatrzenia materiału dowodowego (całego) jednakże wskazanie tego materiału jest już domeną wnioskodawcę. Na organach ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. Skarżąca nie przedstawiła dowodów wskazujących na przyczyny rozwiązania umowy dzierżawy (która nota bene była umową ustną.) Formułowanie twierdzeń bez ich wsparcia stosownym materiałem dowodowym, musiało skutkować tym, że organy w świetle zaprezentowanego modelu postępowania administracyjnego w tej sprawie nie mogły zostać uznane podnoszonych okoliczności za udowodnię. Przypisywanie zatem organom zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego było nieuzasadnione.

Godzi się także zauważyć, że sposób prezentowania argumentacji w środku odwoławczym jakim jest skarga kasacyjna, winien być nakierowany na orzeczenie sądu administracyjnego, które jest przedmiotem kontroli instancyjnej.

5.6. Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego także jest chybiony.

Istota problemu prawnego jaki zarysował się w sprawie sprowadza się do tego czy w sytuacji gdy rolnik rozwiązuje umowę dzierżawy części gruntów (tracąc ich posiadanie przed upływem 5 lat) które uprzednio zgłaszał we wniosku, jest zobowiązany do zwrotu otrzymanych środków pomocowych i czy przyczyny rozwiązania umowy dzierżawy (spór sądowy pomiędzy ANR a ojcem Skarżącej będącym dzierżawcą gruntów od Agencji) wypełniają przesłanki siły wyższej o której mowa w art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004?

Analizując te problemy prawne, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Skarżąca składając wniosek w dniu 12 stycznia 2005r. w ARiMR, wypełniała formularz w którym określała wszystkie działki własne i dzierżawione. Działki, które dzierżawiła od ojca F. M., nie stanowiły ani jej własności, nie były też własnością jej ojca. Co więcej, F. M. nie posiadał aktualnego prawa do ich użytkowania. Skarżąca nigdy nie przedstawiła żadnej umowy zawartej pomiędzy nią a ojcem w oparciu o którą, ojciec Skarżącej użyczył jej te działki. Z akt postępowania wynikało, że strony zawarły jedynie ustną umowę na czas nieokreślony.

Powyższe oznacza, że Skarżąca już w chwili składania wniosku wiedziała, że do część gruntów, które zgłaszała do wniosku nie ma żadnego tytułu prawnego ani ona ani osoba użyczająca jej te grunty zatem istniało realne ryzyko utraty posiadania tych gruntów, które mogło nastąpić w każdej chwili bowiem ojciec Skarżącej pozostawał w sporze prawnym z Agencją Nieruchomości Rolnych. Oznacza to tym samym, że okoliczności na które powołuje się Skarżąca nie stanowią ,,siły wyższej" o której mowa art. 39 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 817/2004.

Odnosząc się do zarzutu nie zastosowania w sprawie art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, to stwierdzić należy, że zgodnie z tym przepisem obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Jednakże jeśli beneficjent działał w dobrej wierze, okres ten jest ograniczony do 4 lat. Jak wynika z sekwencji podejmowanych czynności w sprawie, Skarżąca składała wnioski od 2005r. a decyzje w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych zostały wydane w roku 2011 zatem przed upływem 10 lat a ponadto nie działała w dobrej wierze co powyżej wykazano.

Nietrafny był zarzut naruszenia §17 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolno środowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U z 2004r. Nr 174, poz. 1809) w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z 18 stycznia 2005r. (Dz. U Nr 22,poz. 179), obowiązujący od 1 stycznia 2006r. Zgodnie z tym przepisem płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi na zasadach oraz w trybie określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jeżeli producent rolny z nieuzasadnionych przyczyn zaprzestał wykonywania planu działalności rolnośrodowiskowej przed upływem terminu jego realizacji. Kasator, formułując zarzut niewłaściwej wykładni tego przepisu, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazuje na konieczność jego zastosowania w cytowanym brzmieniu bowiem data wydania decyzji o przyznaniu płatności jest miarodajna dla zastosowania w sprawie tego przepisu a nie data wydania decyzji o zwrocie płatności.

Taki sposób uzasadnienia zarzutu ,,niewłaściwej wykładni" jest nieprawidłowy.

Po pierwsze, ustawodawca nie posługuje się określeniem ,,niewłaściwa wykładnia" lecz ,,błędna wykładnia". Po wtóre, w uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Decydując się na postawienie Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego prawa, kasator winien wpierw wskazać na czym polegał błąd Sądu w rekonstrukcji treści konkretnej normy prawnej i podać jaka powinna być wykładnia właściwa i dlaczego przyjęta przez Sąd wykładnia skutkowała niewłaściwym zastosowaniem błędnie wyłożonego przepisu (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006r., sygn. akt: II GSK 388/06, zbiór lex 193936). Tak się jednak nie stało w realiach tej sprawy.

5.7.Uwzględniając powyższe rozważania dotyczące bezzasadności zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na mocy art. 184 p.p.s.a.