Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 558/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marian Wolanin sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 330/16 w sprawie ze skargi U. C. na decyzję Wójta Gminy S. w przedmiocie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. oraz aktu jego zatwierdzenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 listopada 2016 r., IV SA/Wr 330/16 stwierdził, że zarządzenie Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2015 r., nr [...] zostało wydane z naruszeniem prawa i oddalił dalej idącą skargę. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "u.s.o."), zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych i gimnazjów należy do zadań własnych gminy. W ramach tych zadań organ prowadzący szkołę powierza stanowisko dyrektora szkoły, a kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (art. 36a ust. 1 i ust. 2 ustawy). Przepis art. 5c pkt 2 stanowi między innymi, iż w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, zadania i kompetencje organu prowadzącego określone w art. 36a ust. 1, 4-6, 10, 12 i 14, wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Natomiast regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz tryb pracy komisji konkursowej, w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę został określony w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373). Zgodnie z § 8 ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia nieprawidłowości, o których mowa w pkt 1-4 tego uregulowania.

Zakwestionowane zarządzenie z [...] czerwca 2015 r. zatwierdzające wynik konkursu na Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. narusza prawo.

Postępowanie konkursowe odbyło się według zasad przyjętych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. Przede wszystkim ogłoszenie konkursu z 11 czerwca 2015 r. zawierało dane, o których stanowi § 1 ust. 2 w/w rozporządzenia. Wskazywało też wymagane od kandydatów dokumenty. W istocie w tej kwestii powtarzało treść pkt 4 ust. 2 § 1 rozporządzenia. Między innymi wskazano na konieczność dołączenia:

- oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "d" rozporządzenia,

- oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. nr 63, poz. 425 ze zm.) – § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "j" rozporządzenia.

Przedmiotem sporu w tej sprawie jest, czy skarżąca złożyła wszystkie wymagane dokumenty, tj. dokumenty określające staż pracy pedagogicznej oraz oświadczenia o dopełnieniu obowiązku złożenia "oświadczenia lustracyjnego". Według Sądu, choć brak jest odrębnego zaświadczenia odnośnie posiadanego przez skarżącą stażu pracy – ale z innych dokumentów między innymi karty oceny pracy – pisma Urzędu Gminy z 28 lutego 2014 r. wynika staż pracy pedagogicznej skarżącej. Wynosił on w dniu sporządzenia tego pisma 29 lat. Skoro Urząd Gminy w powyższym piśmie wskazywał – potwierdzał okres pracy pedagogicznej, to są to oświadczenia właściwego organu. Należy też zauważyć, że wskazany § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia nie przewiduje w tym zakresie szczególnego dokumentu. Z tego przepisu, wynika że ma to być dokument potwierdzający posiadanie wymaganego stażu pracy. Dokumenty dołączone przez skarżącą wskazują jaki posiada ona staż pracy. Sąd podkreślił, że wydał je organ prowadzący szkołę, zatem właściwy do wydania w tym zakresie dokumentów. W tych okolicznościach skarżąca spełniła warunek dostarczenia dokumentu określonego w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "d" rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r.

Skarżąca wypełniła również obowiązek wskazany w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "j" rozporządzenia, nakazujący dołączenie "oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (...)". Złożone przez skarżącą w tej materii oświadczenie powtarzało fragment art. 7 ust. 1 wymienionej ustawy. Tymczasem z brzmienia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. "j" wynika, że odsyła on do treści art. 7 ust. 1 i 3a ustawy z 18 października 2006 r.; stanowi też, że oświadczenie ma zawierać informację o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z 18 października 2006 r. Art. 7 ust.1 wymienionej ustawy stanowi, że obowiązek złożenia oświadczenia, dotyczącego pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z tymi organami w okresie od dnia 22 lipca 1944 do dnia 31 lipca 1990 r. zwanego dalej "oświadczeniem lustracyjnym" mają osoby, o których mowa w ust. 4, urodzone przed dniem 1 sierpnia 1972 r. Ustęp 3a mówi zaś, że w przypadkach, o których mowa w ust. 3 (gdy osoba zobowiązana już złożyła oświadczenie) osoba zobowiązana do złożenia oświadczenia lustracyjnego składa organowi właściwemu, do przedłożenia oświadczenia informację o uprzednim złożeniu oświadczenia lustracyjnego.

Jednakże, ogłoszenie Wójta Gminy w S. z [...] maja 2015 r. o konkursie na Dyrektora Szkoły mówiąc o obowiązku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy – nie wyjaśnia w jakiej formie ma być złożone, nie wskazuje na brzmienie art. 10 tej ustawy (określającego wzór oświadczenia) ani organu do którego ma być skierowane. W wyroku z 23 września 2014 r., I OSK 1441/14 NSA wskazuje: To na organie władzy publicznej ciąży obowiązek takiego formułowania zarządzeń kierowanych do obywateli, aby zawarte w nich były wszystkie niezbędne wytyczne i informacje jak będzie postępował ten organ, oceniając działanie obywatela. Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy przepis, do którego odsyła się obywatela może budzić jego wątpliwości, a niezachowanie wymogów przepisu pociąga za sobą daleko idące negatywne skutki. (...). Niewątpliwie takich wytycznych co do złożenia oświadczenia lustracyjnego organ nie przedstawił. W ocenie Sądu ppkt 10 pkt II ogłoszenia z [...] maja 2015 r. jest niejasny, mówi "w dopełnieniu obowiązku z art. 7 ust. 1, 3a ustawy ...". Łączy ze sobą dwie różne instytucje – z ust. 1 i ust. 3a. W pierwszym przypadku chodzi o złożenie oświadczenia po raz pierwszy, w drugim gdy oświadczenie o treści z ust. 1 zostało już złożone. Skarżąca zaś w swoim oświadczeniu lustracyjnym zamiast wskazać datę złożonego oświadczenia lustracyjnego i organ, do którego zostało ono skierowane złożyła oświadczenie o treści wymaganej w art. 7 ust. 1, czyli takiej, jakie składa się po raz pierwszy. Skoro skarżąca przed ogłoszeniem konkursu była Dyrektorem Szkoły to niewątpliwie musiała składać oświadczenie o treści określonej w art. 7 ust. 1.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że komisja konkursowa postawiła znak równości pomiędzy brakiem dokumentu a nie spełnieniem wymogu z art. 7 ust. 3a. W powołanym wyroku NSA wskazuje, aby w sytuacjach niespełnienia wymogów formalnych dokumentów na skutek niepełnych wyjaśnień organów zażądać uzupełnienia braków oświadczenia. W ocenie Sądu uchwała Komisji Konkursowej o niedopuszczeniu zainteresowanej do postępowania konkursowego z powodu złożenia wadliwego oświadczenia narusza § 4 ust. 2 pkt 2 wymienionego rozporządzenia w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. j, a tym samym zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu na Dyrektora Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. narusza prawo.

Druga grupa zarzutów zainteresowanej dotyczy procedury konstytuowania się składu komisji konkursowej. Zgodnie z art. 36a ust. 6 u.s.o. w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursowo w składzie:

1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę;

2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny;

3) po jednym przedstawicielu:

a) rady pedagogicznej

b) rady rodziców

c) zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy – z zastrzeżeniem ust. 7.

Według skarżącej organ prowadzący szkołę powołał komisję konkursową z uchybieniem art. 36a pkt 3 b i c. W skład komisji nie został powołany przedstawiciel związku zawodowego NSZZ Solidarność, który zakresem swojego działania obejmuje szkołę, której dotyczył konkurs, jak również nie został prawidłowo wybrany przedstawiciel rodziców. Jeśli idzie o pierwsze uchybienie stwierdziła, że 2 czerwca 2015 r. do dyrektora ZSPiG w S. wpłynęło zawiadomienie o złożeniu przez 8 pracowników deklaracji członkowskiej przystąpienia do związków zawodowych NSZZ "Solidarność" świadczące o działaniu związku nie tylko na obszarze obejmującym działanie szkoły, ale i w danej placówce.

Skład komisji konkursowej został skompletowany przed 1 czerwca 2015 r. Zarządzenie Wójta Gminy S. o powołaniu komisji konkursowej nosi datę 1 czerwca 2015 r. Zatem złożenie ewentualnych deklaracji przez pracowników Szkoły w S. nastąpiło po ogłoszeniu konkursu. Ponadto, dyrektorem, o którym mówi skarżąca była właśnie zainteresowana, zatem powinna powiadomić organ prowadzący szkołę o powyższym fakcie. Jak wynika z akt administracyjnych organ rozpytywał w szkołach i przedszkolach z terenu Gminy S. do jakich związków należą nauczyciele (notatka służbowa z 4 maja 2015 r.). Z uzyskanych informacji wynikało, że nauczyciele należą do Związku Nauczycielstwa Polskiego. Do tego związku należał między innymi nauczyciel, którego dyrektorem była skarżąca.

Po drugie Sąd podkreślił, że ze sformułowania użytego przez skarżącą wynika, że 8 nauczycieli złożyło deklaracje o przystąpieniu do związku i miało to miejsce 2 czerwca 2015 r. Zatem osoby te złożyły oświadczenie woli przynależności do związku NSZZ "Solidarność" – brak jest jednak informacji o przyjęciu powyższych osób do związku. Wobec treści art. 36 ust. 3 pkt 3c u.s.o., w ustawie tej nie ma definicji zakładowej organizacji związkowej. Zatem celem wyjaśnienia tego pojęcia należy sięgnąć do ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854 ze zm.), według której zakładowa organizacja związkowa to taka, która zakresem swego działania obejmuje cały zakład pracy (art. 251 ust. 1). W sądownictwie administracyjnym przyjęto pogląd, iż z art. 36a ust. 6 pkt 3c u.s.o. wynika, że w komisji konkursowej winni znaleźć się przedstawiciele wszystkich organizacji zawodowych, których działanie obejmuje placówkę, w której przeprowadzony jest konkurs, nawet jeśli członkowie tej organizacji nie są zatrudnieniu w tej placówce (wyrok NSA z 21 grudnia 2014 r., OSK 299/14, z 9 grudnia 2008 r., I OSK 736/08, wyrok WSA w Lublinie z 22 stycznia 2005 r., III SA/Lu 516/07).

Podobnie skarżąca nie wykazała iż przedstawiciel rady rodziców został wybrany niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Brak jest w tej kwestii jakichkolwiek dowodów. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organ prowadzący szkołę prawidłowo zwrócił się do Przewodniczącego Rady Rodziców, o wytypowanie jednego przedstawiciela Rady Rodziców do komisji konkursowej w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. W odpowiedzi z 29 maja 2015 r. został wskazany przedstawiciel rodziców. Nie jest uzasadnione twierdzenie skarżącej, że Wójt Gminy powinien zażądać dokumentów potwierdzających wybór. Żaden przepis prawa nie nakazuje takich działań. Wójt Gminy, co trafnie zauważa organ nie ma żadnych uprawnień do dokonywania kontroli działań Rady Rodziców.

Ostatecznie skargę zainteresowanej w przedmiocie zarządzenia Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2015 r. należało uwzględnić. Jednakże mając na uwadze datę wydania zaskarżonego zarządzenia Wójta z 11 maja 2015 r. – Sąd stwierdził jego wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie 1 roku od dnia ich podjęcia, co nie dotyczy aktów prawa miejscowego. Omawiane zarządzenie nie jest aktem prawa miejscowego, nie jest bowiem skierowane do nieokreślonego kręgu osób.

Natomiast skarga w pozostałym zakresie – w przedmiocie "czynności materialno-technicznych" Wójta Gminy S. w zakresie przeprowadzenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w S. nie mogła być uwzględniona (pkt II wyroku) z uwagi na wskazaną na wstępie uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2015 r. (I OPS 5/14), z której wynika, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być tylko zarządzenie wójta o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko dyrektora, a nie poszczególne akty lub czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Wójt Gminy S., zaskarżając go w części określonej w pkt I i w pkt III oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi strony skarżącej, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez błędną jego wykładnię, polegającą na bezpodstawnym uznaniu, iż strona skutecznie wezwała stronę przeciwną do usunięcia naruszenia prawa w zakresie zarządzenia Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum im. J. w S., mimo iż Sąd I instancji powinien uznać, że nigdy nie doszło do wezwania do usunięcia naruszenia prawa w zakresie tego aktu, bo wezwania kierowane przez skarżącą do strony przeciwnej odnosiły się do innych czynności o charakterze materialno-technicznym, a nie do przedmiotowego zarządzenia i nie mogą zostać uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w zakresie tego zarządzenia,

2) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d i j) Rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej i art. 7 ust. 3a ustawy o ujawnieniu informacji o dokumentacji organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów, przez błędną wykładnię polegającą na wadliwym – w relacji do powyższych norm prawnych – uznaniu przez Sąd I instancji, iż brak złożenia wymaganych w/w normami prawa dokumentów przez skarżącą nie uzasadnia odrzucenia jej oferty. Dokonanie takiego ustalenia przy dokonaniu prawidłowej wykładni w aspekcie bezwzględności stosowania w/w przepisów jest niedopuszczalne i nieuprawnione, szczególnie w aspekcie faktu, iż zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 cyt. Rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. niekompletna oferta skarżącej w konkursie na Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum im. J. w S., powinna zostać odrzucona bez wzywania do uzupełnienia braków;

3) art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez błędne zastosowanie skutkujące bezpodstawnym uznaniem, iż zarządzenie Wójta Gminy S. z [...] czerwca 2015 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia wyników konkursu na Dyrektora Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum im. J. w S. zostało wydane z naruszeniem prawa, mimo iż jego treść była zgodna z prawem i legalna, zaś sposób rozstrzygnięcia zawarty w tym zarządzeniu był determinowany wymaganiami przepisów prawa powszechnie obowiązującego o normach bezwzględnie obowiązujących, co do których strona przeciwna nie była uprawniona do ich modyfikacji; a ponadto naruszenie prawa procesowego, tj.

4) art. 141 § 4 i art. 147 § 1 p.p.s.a. przez bezpodstawne uznanie, że:

a) ocena pracy zawodowej złożona przez skarżącą wraz z ofertą na ogłoszony konkurs stanowi spełnienie wymogu przedłożenia dokumentów potwierdzających staż pracy, w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d) Rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r., pomimo iż żaden przepis takiego uprawnienia nie ustanawia, a tym samym ustalenie to ze strony Sądu I instancji jest dokonane z oczywistą dowolnością i przekroczeniem zakresu swobody orzekania i oceny dowodów w sprawie. Jest to szczególnie rażące jeśli wziąć pod uwagę, iż w/w rozporządzenie ustala ocenę pracy zawodowej jako odrębny dokument, wymagany do załączenia od oferty składanej przez kandydata na stanowisko dyrektora placówki oświatowej (por. § 1 ust. 2 pkt 4 lit. 1) Rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r.). Regulacja ta wprost przesądza o odmiennym charakterze prawnym w/w wymogów formalnych oraz wynikających z nich rodzajów składanych dokumentów, co uniemożliwia dokonywania zamiany tych dokumentów dla potrzeb oceny spełnienia warunków formalnych złożonej oferty przez skarżącą;

b) złożone oświadczenie "lustracyjne" stanowi wypełnienie § 1 ust. 2 pkt 4 lit. j) Rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. pomimo, że Sąd I instancji nie jest uprawniony do dokonania takiej oceny faktycznej i prawnej wadliwego dokumentu złożonego przez skarżącą, a tym samym jego ustalenie jest dokonanie z rażącą dowolnością i przekroczeniem zakresu swobody orzekania i oceny dowodów w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego, wymienione w punkcie 1 i 2 skargi kasacyjnej wskazują na przepisy postępowania, a nie prawa materialnego (art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d i j) Rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej). Po drugie, podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania wskazane w punkcie 4 nie wyjaśniają, w jaki sposób zarzucane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazane wady skargi kasacyjnej, choć ograniczają zakres jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak nie dyskwalifikują jej w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

3. Zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest bezzasadny. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest odformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy więc przyjąć, że spełnia ono swoją rolę, jeżeli na podstawie jego treści da się ustalić, jaki akt lub czynność jest kwestionowane przez wnoszącego wezwanie. Skoro skarżąca w piśmie z 17 czerwca 2015 r. wniosła o unieważnienie konkursu i przeprowadzenie ponownego konkursu, ale jednocześnie wskazała, jakie przepisy według niej naruszono i w tym zakresie przedstawiła uzasadnienie swego żądania, to Sąd I instancji zasadnie przyjął, że pismo to spełnia wymagania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jeżeli Wójt Gminy S. miał wątpliwości co do przedmiotu i zakresu wezwania skarżącej, to miał obowiązek zażądania od niej wyjaśnień w tym zakresie. Tym samym twierdzenia zawarte w skardze kasacyjnej należało uznać za powtórzenie dotychczasowej retoryki, oderwane od zaistniałego stanu faktycznego i sformułowane z pominięciem argumentacji Sądu I instancji.

4. Chybiony jest również zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d i j) Rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Przepis ten stanowi, że: "Ogłoszenie konkursu zawiera: (...) wskazanie wymaganych dokumentów: (...) d) oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów potwierdzających posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit. c, (...) j) oświadczenia o dopełnieniu obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (...) - w przypadku kandydata na dyrektora publicznej szkoły". Na wstępie należy zaznaczyć, że przepis ten nie jest adresowany do uczestników konkursu, lecz do organu ogłaszającego konkurs. To on ma obowiązek poinformować potencjalnych kandydatów o wymaganych dokumentach. Po drugie, trafnie Sąd I instancji zinterpretował ten przepis, że nie przewiduje on w tym zakresie szczególnego rodzaju dokumentów. Natomiast z tego przepisu wynika, że mają to być dokumenty potwierdzające a) posiadanie wymaganego stażu pracy, b) dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 i ust. 3a ustawy z 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990 oraz treści tych dokumentów. Następnie Sąd ten prawidłowo ocenił, że dostarczone przez skarżącą dokumenty, choć nie są dokumentami wymienionymi wprost w ogłoszeniu o konkursie, to jednak dobitnie i jednoznacznie potwierdzają posiadanie tych cech przez skarżącą. Uzasadnienie tych wniosków jest prawidłowe i zgodne z art. 141 § 1 p.p.s.a., więc nie można Sądowi I instancji zarzucić naruszenia prawa. Wszak warunkiem dopuszczenia do konkursu jest posiadanie przez kandydata wymienionych w przepisach prawa cech (właściwości), a nie potwierdzenie ich szczególnego rodzaju dokumentami. W przeciwnym razie mielibyśmy do czynienia z powrotem do postępowania formułkowego, którego zaniechano już w starożytnym Rzymie.

5. Jeżeli Wójt Gminy S. miał jakiekolwiek wątpliwości w tym względzie, to mógł się zwrócić do skarżącej o dokonanie odpowiednich poprawek i uzupełnień. Wprawdzie przepisy prawa polskiego nie nakładają na niego takiego obowiązku, ale jest on wprost wyrażony w Kodeksie Dobrej Praktyki Administracyjnej (Dz.U.UE C z 29 września 2011 r., 285/03), a to w art. 7 o zakazie nadużywania uprawnień (Urzędnik korzysta z przysługujących mu uprawnień wyłącznie do osiągnięcia celów, dla których uprawnienia te zostały powierzone mocą odnośnych przepisów.) i w sformułowanej w art. 11 zasady uczciwości (Urzędnik działa w sposób bezstronny, uczciwy i rozsądny.).

6. Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ przepis ten stanowiący, że: Ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

7. Wreszcie za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w art. 141 § 4 może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

8. W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nim przy tym znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkownie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Przykładowo, skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a w uzasadnieniu wyroku nie ma rozważań świadczących o tym, że sąd rozpoznał ten zarzut – por. szerzej wyrok NSA z 18 maja 2011 r., I OSK 1323/10.

9. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem tego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d i j) Rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu na dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

10. Zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. należało uznać również za bezpodstawny. Przytoczony przepis p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym, tzn. ma on zastosowanie w sprawie, jeżeli wskutek przeprowadzonej kontroli sąd I instancji stwierdzi istnienie naruszeń prawa przez organy administracji w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Innymi słowy, nie można zasadnie zarzucać jego naruszenia, jeżeli uprzednio się nie wykaże, że w sprawie nie doszło do pogwałcenia określonych przepisów, a mimo to sąd zastosował art. 147 § 1, zamiast art. 151 p.p.s.a. Skoro skarżący kasacyjnie nie wykazał, na czym miałaby polegać błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisów wymienionych w skardze kasacyjnej jako jej podstawy, to nie może zasadnie twierdzić, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym doszło do uchybienia tym przepisom.

11. Z przedstawionych wyżej przyczyn, skoro zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o art. 184 p.p.s.a.