Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1940/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Cysek Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1102/12 w sprawie ze skargi A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. P. na rzecz Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. P. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu [...] marca 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych o okolicznościach wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Fundacji "[...]" w W., polegające na nierozliczeniu w terminie dotacji celowej w kwocie 5.000 zł, udzielonej przez Wojewodę [...], w odniesieniu do której zawarto z Fundacją umowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. oraz na braku zwrotu tej kwoty. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik złożył do Regionalnej Komisji Orzekającej w W. (dalej: RKO) wniosek o ukaranie A. P. pełniącego w Fundacji funkcję Prezesa.

W dniu [...] września 2011 r. RKO wydała orzeczenie, mocą którego uznała A. P. winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na: nierozliczeniu w okresie od 31 stycznia 2008 r. i nadal dotacji celowej w kwocie 5000 zł z przeznaczeniem na dopłatę do wynagrodzeń pedagoga, udzielonej przez Wojewodę [...], czym naruszył § 4 ust. 1 umowy z dnia 26 czerwca 2007 r. oraz art. 131 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) a obecnie art. 151 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz.1240 ze zm.), a także dyscyplinę finansów publicznych w rozumieniu art. 9 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz.114 ze zm.; dalej: ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r.), przez niedokonanie w okresie od 11 stycznia 2008 r. i nadal zwrotu na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego ww. dotacji, czym naruszył § 3 ust. 1 wym. umowy oraz art. 144 ust. 1 cyt. ustawy o finansach publicznych z 2005 r., a obecnie art. 168 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. w rozumieniu art. 9 pkt 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. Za czyny te RKO na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. wymierzyła A. P. karę pieniężną w wysokości 3.089,88 zł.

Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: GKO) orzeczeniem z dnia [...] lutego 2012 r. uchyliła orzeczenie RKO w zakresie wymierzonej A. P. kary i wymierzyła mu karę upomnienia, w pozostałej części utrzymała zaskarżone orzeczenie w mocy. GKO uznała, że wina obwinionego pełniącego obowiązki Prezesa Fundacji od [...] lipca 2006 r. dotycząca braku złożenia końcowego sprawozdania oraz brak zwrotu dotacji nie budzi wątpliwości. A. P. znał bowiem dokumenty w postaci protokołu kontroli ZUS z 9 marca 2007 r., raport z analizy dokumentów księgowych fundacji za lata 2003-2006 z 19 czerwca 2006 r., a mimo tego zdecydował się [...] czerwca 2007 r. na podpisanie umowy o dotację. Fundacja w sposób faktyczny przestała działać pod koniec grudnia 2007 r., ale dopiero 30 kwietnia 2008 r. A. P. zwrócił się do R. S. M. "P." z wnioskiem o rozwiązanie umowy najmu za porozumieniem stron od 1 maja 2008 r., na co S. wyraziła zgodę za wypowiedzeniem ze skutkiem na 31 lipca 2008 r. Dopiero po tej dacie S. zawiadomiła Fundację o terminach komisyjnego otwarcia lokali przy ulicy W. [...] (18 września 2008 r.) i P. [...] (23 września 2008 r.), z których to czynności sporządzone zostały protokoły. Obwiniony złożył [...] kwietnia 2008 r. do Walnego Zebrania Fundatorów Fundacji "[...]" rezygnację z pełnionej funkcji, lecz w ocenie GKO nie zmieniło to faktu jego odpowiedzialności - jako Prezesa kierującego działalnością Fundacji - za naruszenia prawa związanego z pobraną dotacją. Rozliczenie dotacji powinno nastąpić do 31 stycznia 2008 r., przy czym nawet gdyby przyjąć, że faktyczne zajęcie pomieszczeń przez S. nastąpiło pod koniec grudnia 2007 r. obwiniony mógł wystąpić o wydanie dokumentów, czego nie uczynił. GKO uwzględniła natomiast zarzut dotyczący okoliczności naruszenia dyscypliny finansów, co miało znaczenie dla wymierzonej kary.

Od orzeczenia, w zakresie w jakim utrzymało ono w mocy orzeczenie organu I instancji, A. P. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.

Sąd I instancji uzasadniając rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: p.p.s.a.), stwierdził, że Fundacja reprezentowana przez A. P. nie złożyła sprawozdania końcowego ze sposobu wydatkowania dotacji, co spowodowało wydanie w dniu [...] grudnia 2009 r. przez Wojewodę [...] decyzji określającej do zwrotu 5000 zł dotacji wraz z odsetkami w związku z niedokonaniem jej zwrotu. Z treści tej decyzji Sąd I instancji wywiódł, że brak przedstawienia dowodów księgowych wykonania zadań opłaconych z dotacji i sprawozdania końcowego, nie pozwala na uznanie, że dotacja została wydatkowana zgodnie z umową. Decyzja ta stała się ostateczna, w związku z tym WSA uznał, że potwierdza ona naruszenie prawa w zakresie wykazania (poprzez sprawozdanie końcowe) zrealizowania dotacji na wskazany cel i braku zwrotu dotacji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przyjęcia umyślnego popełnienia wskazanych czynów Sąd nie podzielił argumentów skarżącego na jego poparcie. Wskazał, że treść zawartej umowy, nie pozostawiała wątpliwości w jaki sposób należy wykazać wydatkowanie dotacji. Skarżący znał także termin złożenia sprawozdania. W treści protokołów z komisyjnego otwarcia lokali nie znajdują się natomiast żadne zapisy, z których wynikałoby, że reprezentujący Fundację skarżący domagał się zaznaczenia, że żąda spisu dokumentów i ich wydania, lub że uniemożliwiono mu dostępu do nich przed tymi czynnościami. W materiale dowodowym nie ma żadnego dowodu na to, że Fundacja nie miała dostępu do dokumentów finansowych od grudnia 2007 r. ze względu na bezprawne zamknięcie lokali przez S. Wobec treści wezwań do zapłaty zaległego czynszu z dnia 21 lipca 2008 r. kierowanych do fundatorów Fundacji Sąd I instancji uznał, że celem jego zabezpieczenia S. miał dopiero zamiar skorzystać z ustawowego prawa zastawu na rzeczach ruchomych. W pismach z dnia 15 sierpnia 2008 r. kierowanych do fundatorów informujących o wyznaczeniu terminów komisyjnego otwarcia lokali S. wyraźnie zaś informuje, że do chwili obecnej nie zostały one zdane i nie otrzymała kluczy. Dodatkowo za stanowiskiem, że lokale cały czas pozostawały w dyspozycji Fundacji świadczy - zdaniem WSA - to, że 30 kwietnia 2008 r. kierując do S. pismo zawierające propozycję wypowiedzenia najmu za porozumieniem stron skarżący w żaden sposób nie zaznaczył, że lokale zostały wcześniej odebrane bezprawnie przez S., i że w związku z tym brak jest podstaw do naliczania czynszu za ten czas. Nie ma też żadnego pisma zawierającego jakiekolwiek stwierdzenia w tej kwestii stanowiące odpowiedź na wezwanie do zapłaty.

W ocenie Sądu, nawet gdyby wbrew przytoczonym faktom przyjąć tezę, że od końca grudnia 2007 r. skarżący nie miał dostępu do lokali i do znajdujących się w nich dokumentów, to nie może to wpłynąć na ocenę odpowiedzialności skarżącego ponieważ do tego czasu miał dostęp do dokumentów i powinien był je zabezpieczyć w taki sposób, ażeby móc dokonać rozliczenia ewentualnie żądać ich wydania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył A. P., zaskarżając to orzeczenie w całości i wnosząc o jego uchylenie. Wyrokowi zarzucił naruszenie art. 133 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu zarzutu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji zaniechał oceny twierdzenia GKO, że złożenie przez A. P. rezygnacji z funkcji Prezesa zarządu Fundacji nie zmieniło jego odpowiedzialności jako Prezesa kierującego działalnością Fundacji i reprezentującego ją na zewnątrz. Ustalenia poczynione w przedmiocie odpowiedzialności i winy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, zostały dokonane na podstawie analizy zdarzeń, które miały miejsce po rezygnacji A. P. Ustawa o fundacjach nie zawiera zapisów dotyczących skutków złożenia rezygnacji przez Prezesa zarządu. Dlatego, zdaniem skarżącego, do oceny skutków prawnych takiej czynności, należy odpowiednio zastosować przepisy dotyczące organów spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. W konsekwencji, A. P. w dniu [...] kwietnia 2008 r. składając rezygnację utracił mandat członka Zarządu i wszystkie czynności prawne, dokonane przez niego po tej dacie były nieważne i nie mogły być podstawą ustaleń w przedmiocie odpowiedzialności i winy za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zdaniem Sądu I instancji w sprawie prawidłowo ustalono, że doszło do popełnienia przez skarżącego, jako Prezesa Fundacji, czynów umyślnych określonych odpowiednio w art. 9 ust. 2 i 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Za niezasadne Sąd uznał też zarzuty dotyczące naruszenia art. 19 ust. 2 i art. 28 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej nie postawiono Sądowi I instancji zarzutu naruszenia tych przepisów. Nie podważono skutecznie ustaleń faktycznych poczynionych przez organy, a uznanych przez Sąd za prawidłowe. Skargę kasacyjna oparto jedynie na podstawie naruszenia art. 133 p.p.s.a. W uzasadnieniu doprecyzowano zaś, że zarzut dotyczy § 1 ww. przepisu.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw - wobec czego podlega oddaleniu.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

Zgodzić należy się z wywodem zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi akta administracyjne, a akta sprawy - co do zasady - obejmują także materiał dowodowy zebrany przez sąd i załączony w sposób formalny przez wydanie postanowienia w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Brak jednak podstaw by twierdzić, że akta, na podstawie których orzekał Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem wymogom tym uchybiały.

Podnieść należy też, że przyjęcie w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że sąd ten rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Rzeczą Sądu - kontrolującego legalności zaskarżonej decyzji - jest ocenić, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, został prawidłowo zebrany i jest wystarczający do ustalenia stanu faktycznego, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy i czy w świetle istniejącego wówczas stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. Jednakże nie jest naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd, jako zgodnej z przepisami postępowania, oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2011 r., sygn. akt II GSK 858/10, LEX nr 1151731, z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1749/11 LEX nr 1145067, z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2374/11).

Skoro zatem skardze kasacyjnej nie sformułowano zarzutu, że Sąd - z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - wadliwie nie dostrzegł uchybienia konkretnym przepisom postępowania administracyjnego ani też, że - z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - nie stwierdził naruszenia zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego (czy to przez błędną ich wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie) - w postępowaniu kasacyjnym brak jest możliwości merytorycznej kontroli zaskarżonego wyroku.

Wprawdzie w orzecznictwie podnosi się, że naruszeniem obowiązku określonego w art. 133 § 1 p.p.s.a. może być także takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Do naruszenia art. 133 p.p.s.a. może dojść również gdy skarżący kasacyjnie wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy (por. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt I FSK 683/12, z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt I GSK 277/12).

Jednakże w rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje w nieuwzględnieniu rezygnacji skarżącego ze składu zarządu (w rozumieniu art. 202 § 4 Kodeksu spółek handlowych) w dniu [...] kwietnia 2008 r., podczas gdy pewne fakty miały miejsce po tej dacie (np. komisyjne otwarcia lokali). Odnosząc się do powyższego przede wszystkim wskazać należy, że kwestia czasu pełnienia funkcji członka zarządu przez skarżącego była przedmiotem ustaleń organów, powołanych przez Sąd I instancji w części sprawozdawczej wyroku. Sądowi I instancji nie postawiono w tym zakresie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto uznanie winnym umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych dotyczyło nierozliczenia i niedokonania zwrotu dotacji od stycznia 2008 r., kiedy to skarżący niespornie członkiem zarządu był.

Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może być skuteczny.

Wobec powyższego naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490) orzekł jak w sentencji wyroku.