Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 808/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 57a, art. 134, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: Art. 1, art. 2, art. 12
journal: Dz.U. 1982 nr 35 poz 230
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.
article: Par. 131, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: Art. 2, art. 7, art. 15, art. 16, art. 31, art. 68, art. 94, art. 165
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 18 lipca 2018 r. nr LIII/379/18 w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy i Miasta Dobczyce stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rady Miejska w Dobczycach podjęła w dniu 18 lipca 2018 r. uchwałę nr LIII/379/18 w sprawie uchwalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy i Miasta Dobczyce.

Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1, 2, 5, 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 487 ze zm.).

Rada Miejska w Dobczycach uchwaliła, co następuje:

"§ 1. Ustala się na terenie Gminy i Miasta Dobczyce maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych następująco:

1) zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w ilości 58,

zawierających od 4,5% do 18% (z wyjątkiem piwa) w ilości 39,

zawierających powyżej 18% alkoholu w ilości 41.

2. Ustala się na terenie Gminy i Miasta Dobczyce maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży następująco:

zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w ilości 26,

zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 11,

zawierających powyżej 18% alkoholu w ilości 12.

3. Ustala się na terenie Gminy i Miasta Dobczyce maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży następująco:

zawierających do 4,5% alkoholu oraz piwa w ilości 32,

zawierających od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) w ilości 28,

zawierających powyżej 18% alkoholu w ilości 29.

§ 2. Traci moc Uchwała XXXII/281/09 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 27 stycznia 2009 roku w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży jak i w miejscu sprzedaży dla terenu Gminy i Miasta Dobczyce.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Gminy i Miasta Dobczyce.

§ 4. Uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego".

Na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Krakowie. Skargę wniesiono na postawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 2 a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") oraz art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. prawo o prokuraturze (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 66).

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2277 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.w.w.t.") w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) polegające na ustaleniu w § 1 pkt 1, 2 i 3 ww. uchwały maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy i Miasta Dobczyce, o jakich mowa w art. 12 ust 1 u.w.w.t. w sposób arbitralny, bez uprzedniego uzasadnienia projektu uchwały wymaganego dyspozycją § 12 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji z naruszeniem zasady demokratycznego państwa prawnego, tj. art. 2 Konstytucji RP nakazującej przestrzeganie przez prawodawcę zasad poprawnej legislacji, albowiem brak ww. uzasadnienia uniemożliwia ocenę zgodności z prawem uchwalanych przepisów przez jednostki pomocnicze na etapie ich obligatoryjnego opiniowania, w myśl art. 12 ust. 5 u.w.w.t., czyniąc opiniowanie to pozornym przez organy nadzoru w oparciu o art. 91 u.s.g. oraz przez sądy administracyjne w toku kontroli, zagwarantowanej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., w szczególności z punktu widzenia realizacji przez stanowione przepisy celów i nakazów ww. ustawy, skonkretyzowanych w jej preambule, w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t. oraz w art. 12 ust. 7 tej ustawy, tj. m.in. obowiązku podejmowania przez Radę Miejską w Dobczycach działań zmierzających do ograniczania spożycia i dostępności alkoholu oraz obowiązku uwzględniania przy podejmowaniu ww. uchwały postanowień gminnych programów profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skarżący podkreślił, że kompetencję gmin do wydawania aktów prawa miejscowego określa art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Klauzula kompetencyjna zobowiązuje organy stanowiące gmin do wydawania aktów prawa miejscowego wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. W analizowanej sprawie upoważnienie tego rodzaju zawiera między innymi art. 12 ust. 1 pkt 1-3 u.w.w.t., zgodnie z którym rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Skarżący podkreślił, że zamieszczone w powołanym przepisie upoważnienie nie przewiduje w tym zakresie dla rady gminy pełnej dowolności w określaniu zasad usytuowania na jej terenie miejsc sprzedaży napojów alkoholowych. Zasady te muszą bowiem pozostawać w zgodzie z ogólnymi założeniami, jakie legły u podstaw uchwalenia ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi, sprecyzowanymi w jej preambule oraz w art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 u.w.w.t.

W uzasadnieniu projektu zaskarżonej uchwały wskazano, że limity punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % alkoholu (z wyjątkiem piwa) w 2013 r. zostały zmniejszone i od tej pory ich wielkość nie uległa zmianie, a liczba punktów sprzedaży napojów alkoholowych od lat utrzymuje się na podobnym poziomie. Zaraz potem podano, bez dodatkowego wyjaśnienia, że "dostępność do napojów alkoholowych zmniejszyła się, co jest zgodne z zapisami Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy i Miasta Dobczyce na 2018 r.". Organ stanowiący nie wskazał jednakże powodów dla których przyjął taką, a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy i miasta, co uniemożliwia faktyczną kontrolę, czy badana uchwała została podjęta zgodnie z celami ww. ustawy.

Tak sformułowane uzasadnienie w istocie nie uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjętych w uchwale rozwiązań i dlatego ma charakter pozorny. Nie wiadomo bowiem dlaczego dopuszczona tą uchwałą ilość zezwoleń jest odpowiednia i czy wpłynie na ograniczenie dotychczasowego spożycia alkoholu.

Nadto uzasadnienie w powyższym kształcie narusza § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", albowiem zgodnie z ich dyspozycją powinno ono m.in. zawierać przedstawienie możliwości podjęcia alternatywnych rozwiązań oraz informację o wyniku podejmowanych w tym zakresie działań dotychczasowych.

Zdaniem skarżącego należy więc przyjąć, że dołączony do projektu ww. uchwały tekst zatytułowany "Uzasadnienie", z uwagi na brak wymaganej treści, w istocie nie jest uzasadnieniem, o jakim mowa w § 12 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej".

Nadto skarżący podkreślił, że tylko znajomość rzeczywistych motywów planowanej regulacji i racjonalnie przewidywanych jej skutków (w oparciu o faktycznie istniejące i ujawnione dane) daje realną możliwość organom pomocniczym i przedstawicielom sołectw przeprowadzenia rzetelnych konsultacji i wydania świadomych konsekwencji opinii, o jakich mowa w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. Brak wskazanych informacji w uzasadnieniu przekazanego do opiniowania projektu uchwały uczynił więc to opiniowanie fikcyjnym. Pominięcie szczegółowego odniesienia się w uzasadnieniu ww. projektu uchwały do zgodności proponowanych w niej rozwiązań z ustaleniami obowiązującego Gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych przyjętego uchwałą nr XLVIII/335/18 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 28 lutego 2018 r. uniemożliwia natomiast dokonanie oceny zgodności przyjętych w projekcie rozwiązań z ustaleniami ww. programu, czego wymaga dyspozycja art. 12 ust. 7 u.w.w.t. Jest to istotne tym bardziej, że na str. 15 pkt 2, podtytuł - "Podsumowanie" ww. programu stwierdzono: "W gminie Dobczyce na jeden sklep z alkoholem przypadają 287 osoby. Jest to lepszy wskaźnik od średniej w kraju, ale dostępność do sklepów z alkoholem jest zbyt wysoka, gdyż przekracza ponad trzykrotnie standardy WHO. To bardzo niepokojące i dlatego potrzebne są - zmiany - w tym zakresie." Na str. 14 ww. programu wskazano: "że wg. Światowej Organizacji Zdrowia na jeden punkt sprzedaży napojów alkoholowych powinno przypadać co najmniej 1000 osób. Wg. danych Państwowej Agencji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych (PARPA) w Polsce jest cztery razy więcej sklepów z alkoholem niż dopuszcza to norma WHO. Średnia dla całej Polski to 273 osoby. PARPA powołuje się na szereg badań, które dowodzą, że racjonalna polityka w zakresie limitowania dostępności alkoholu przekłada się na zdrowie i bezpieczeństwo mieszkańców. Dużo sklepów z alkoholem to gwałtowny wzrost spożycia i wzrost przestępczości tak mężczyzn jak i kobiet. Analizy pokazują, że każda złotówka z tzw. korkowego to cztery złote wydane później na lecznictwo odwykowe, straty spowodowane przez nietrzeźwych itp. Przeprowadzone w latach ubiegłych konsultacje z mieszkańcami Dobczyc, wskazywały, że największa ilość zgłaszanych problemów dotyczyła punktów sprzedaży detalicznej, szczególnie sklepów całodobowych".

Skarżący podniósł, że szczególne znaczenie ma uzasadnienie w przypadku uchwał o charakterze uznaniowym, do których należy zaliczyć uchwały realizujące delegację z art. 12 ust. 1, 2 i 3 u.w.w.t. Brak uzasadnienia uchwały zaliczanej do uchwał podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego stanowi w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a. istotne naruszenie procedury podejmowania uchwał, uniemożliwiające w praktyce sądowi faktyczną ocenę jej legalności.

Skarżący podniósł, że w analizowanej sprawie również przebieg dalszej procedury uchwałodawczej nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych ww. uchwałą (Protokół nr /18 ze wspólnego posiedzenia Komisji z dnia 16 lipca 2018 r.; Protokół Nr LIII/18 z sesji Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 18 lipca 2018 r. oraz obwieszczenie GKRPA w Dobczycach z dnia 19 czerwca 2018 r. umieszczone na stronie gminy). Opisane dowolne i bez rzetelnego uzasadnienia ustalenie maksymalnej ilości zezwoleń na sprzedaż alkoholu w kwestionowanej uchwale czyni realizację celów ww. ustawy iluzoryczną, a przez to istotnie narusza art. 12 ust. 1, 5 i 7 w zw. z art. 1 i 2 u.w.w.t.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta Dobczyce wniósł o oddalenie w całości skargi. W ocenie organu skarga jest bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesiony w skardze zarzut co do naruszenia art. 2 Konstytucji RP wymagał wykazania przez skarżącego istotności naruszenia prawa, ale również związku pomiędzy - jak twierdzi skarżący - brakiem uzasadnienia z ewentualnym brakiem możliwości oceny zgodności z prawem uchwalonych przepisów. Skarżący temu obowiązkowi nie sprostał, a przy tym nie poparł konkretnymi argumentami zasadności wskazanego w skardze zarzutu.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie można mówić o istotnym naruszeniu prawa. Zaskarżona uchwała zdaniem organu nie tylko jest zgodna z prawem, ale nie narusza nawet w nieistotny sposób obowiązujących przepisów. Wbrew twierdzeniom skarżącego uchwała zawierała uzasadnienie, z którego wynikało, iż została prawidłowo uchwalona, z zachowaniem obowiązujących przepisów. Nie można zatem przyznać racji twierdzeniu skarżącego, że uzasadniając uchwałę organ nie wskazał powodów, dla których przyjął taką a nie inną maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy, bowiem formalny dokument uzasadnienia nie jest wyłącznym źródłem informacji o motywach jej podjęcia. Nie budzi wątpliwości, że właściwym źródłem wiedzy o uwarunkowaniach decyzji organu są też informacje o przebiegu przeprowadzonej procedury uchwałodawczej tj. Protokół nr/18 wspólnego posiedzenia Komisji Społecznej, Komisji Gospodarczej, Komisji Oświaty, Kultury i Sportu, Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 16 lipca 2018 r. oraz nagranie dźwiękowe tego posiedzenia, Protokół Nr LIII/18 z sesji Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 18 lipca 2018 r., obwieszczenie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Dobczycach, ogłoszenie Burmistrza Gminy Miasta Dobczyce umieszczone na stronie Gminy w sprawie wyrażenia przez mieszkańców Gminy opinii o dostępności napojów alkoholowych oraz Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy i Miasta Dobczyce na 2018 r. Przy analizie treści tych dokumentów należy wziąć pod uwagę istotny fakt, że podjęcie uchwały niejako "wymusiła" ustawa z 10 stycznia 2018 r. nowelizująca art. 12 u.w.w.t. w związku ze zmianą upoważnienia do podejmowania stosownych uchwał przez rady gmin. Do czasu nowelizacji rada gminy w drodze uchwały ustalała liczbę punktów sprzedaży, a po zmianie - maksymalną ilość zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy.

W pisemnym uzasadnieniu uchwały wskazano, że w 2009 r Rada Miejska w Dobczycach podjęła uchwałę ustalającą limity punktów sprzedaży napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5% alkoholu (z wyjątkiem piwa), dokonując ich zmniejszenia w 2013 r. i taki stan trwa w dacie podejmowania Uchwały. Z uzasadnienia tego wynika również, że przy tak ustalonej liczbie punktów sprzedaży dostępność do alkoholu zmniejszyła się, co jest zgodne z Gminnym Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Przeciwdziałania Narkomanii dla Gminy i Miasta Dobczyce na 2018 r.. Przywołany dokument, w tabeli 10 na str. 14, bezspornie wskazuje tendencję wzrostową liczby osób przypadających na jeden punkt sprzedaży. Zatem tak ustalony limit punktów sprzedaży spełniał od kilku lat cele ustawy.

Z tych też powodów właśnie te limity stały się punktem odniesienia dla zaproponowanych w projekcie uchwały limitów zezwoleń, co zostało wyjaśnione przez Pełnomocnika Burmistrza ds. uzależnień Zofię Kozielską na posiedzeniu połączonych Komisji Rady Miejskiej w Dobczycach w oparciu o tekst samego projektu i dokument sporządzony do przedstawienia radnym na komisjach i sesji Rady Miejskiej zawierający porównanie dotychczasowych limitów z limitami ujętymi w projekcie Uchwały. Przy ich ustalaniu uwzględniono również opinie uzyskane po zamieszczeniu w dniu 13 lipca 2018 r. na internetowej stronie Gminy informacji w tej sprawie. W trakcie wyjaśnień podkreślone zostało, że proponowana maksymalna liczba zezwoleń w projekcie uchwale jest mniejsza o 9 od liczby zezwoleń gdyby wszystkie dotychczasowe punkty sprzedaży dysponowały kompletem zezwoleń. W dyskusji nad projektem uchwały pojawiły się głosy o zwiększeniu limitów z uwagi na rozwój gospodarczy i turystyczny Gminy, zwłaszcza w rejonie Jeziora Dobczyckiego, jednak nie zostały one uwzględnione z uwagi na cel u.w.w.t., to jest ograniczania spożycia napojów alkoholowych. Zdaniem organu łączna ocena wskazanych wyżej dokumentów (również tych znajdujących się w aktach sprawy) uzasadnia w sposób rzeczywisty przyjęte w Uchwale rozwiązania i nie daje podstaw do twierdzenia, że uzasadnienie projektu Uchwały miało charakter pozorny.

Tym samym uchwała poddaje się kontroli zarówno organów nadzoru jak i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wbrew stanowisku skarżącego, nie ma ona charakteru uznaniowego, w rozumieniu w jakim używa go skarżący.

Nie broni się również stanowisko skarżącego, że opiniowanie projektu u chwały przez jednostki pomocnicze gminy z uwagi na treść jej pisemnego uzasadnienia było opiniowaniem fikcyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę, że ustanowiony w art. 12 ust. 5 u.w.w.t. obowiązek opiniowania stanowi formę tzw. "miękkiego" współdziałania. Umożliwia on jedynie tym wspólnotom wyrażenia swojego stanowiska w przedmiocie rozwiązań prawnych bezpośrednio oddziałujących na ich członków i wbrew twierdzeniom skarżącego nie daje podstaw do oceny przez jednostki pomocnicze zgodności z prawem uchwalanych przepisów.

Organ podkreślił, że jednostki pomocnicze Gminy, na etapie opiniowania projektu uchwały, miały pełną wiedzę o rozwiązaniach prawnych zawartych w tym akcie i ich oddziaływaniu na lokalne środowisko, co potwierdziła radna Jolanta Ziemba będąca również sołtysem w czasie opiniowania, na posiedzeniu Komisji Gospodarczej Rady Miejskiej w Dobczycach w dniu 24 maja br. i sesji Rady Miejskiej w Dobczycach w dniu 25 maja br., kiedy to rozpatrywana i uchwalana była uchwała o przekazaniu przedmiotowej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zauważyć należy również, że mając na względzie kryteria ustawowe i zapewnioną przez ustawodawcę swobodę dla gmin w tworzeniu norm prawnych w przedmiotowym zakresie nie można uznać za zasadne stanowiska skarżącego, że przyjęty przez Radę Miejską limit zezwoleń - maksymalna liczba zezwoleń nie ogranicza dostępności alkoholu i narusza tym samym obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Skarżący nie przedstawił żadnej argumentacji na poparcie takiego twierdzenia, poprzestając jedynie na ogólnej konkluzji o sprzeczności z celem ustawy i wskazaniu, że maksymalna liczba zezwoleń powinna być oparta na trafnej i zobiektywizowanej np. statystyczne diagnozie występowania tych problemów na terenie konkretnej gminy. Tym samym skarżący autorytatywnie narzucił Radzie Miejskiej obowiązki, które nie wynikają z treści u.w.w.t., wskazując w jaki sposób Gmina ma realizować zapisy ustawowe, czym równocześnie narusza przyznaną Gminie swobodę stanowienia przepisów prawa. Przy tym skarżący nie wykazał również, że przyjęty w uchwale limit zezwoleń jest czynnikiem istotnie ważącym na realizacje celów u.w.w.t.

Organ wskazał na orzecznictwo, które ukształtowało się co prawda w odniesieniu do art. 12 ust. 3 u.w.w.t., lecz można je odnieść również do podejmowanych uchwał w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Skoro zatem, jak wykazano wyżej, uchwała zawiera uzasadnienie umożliwiające ocenę jej zgodności z prawem przez organy nadzoru i sądy administracyjne oraz przeprowadzenie konsultacji z jednostkami pomocniczymi Gminy, to nie narusza ona przywołanych na wstępie przepisów, co powoduje, że podniesiony w skardze zarzut i twierdzenia na jego poparcie są bezzasadne, a zatem nie ma podstawy prawnej do unieważnienia uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a.") obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 p.p.s.a.).

Ogólną kompetencję do stanowienia aktów prawa miejscowego zawiera art. 94 Konstytucji RP wskazujący, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Powyższa regulacja wprost wskazuje, że rady gmin mogą uregulować tylko te kwestie, które zostały im przekazane przez ustawodawcę i jedynie w zakresie, w jakim zostały przekazane. Podjęte uchwały mogą jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, nie mogą natomiast ich zastępować.

Stosownie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1372; powoływanej dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca nie wskazał przy tym kryteriów, które mają decydować o zakwalifikowaniu konkretnego naruszenia prawa jako istotne lub nieistotne. Konieczne jest zatem sięgnięcie do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i orzecznictwie. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyroki NSA z: 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95; 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97 oraz Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001, nr 1-2, s. 102). Natomiast pojęcie "nieistotne naruszenie prawa" obejmuje wady niemające znaczenia dla oceny prawidłowości uchwały (np. błędne powołanie podstawy prawnej w sytuacji, gdy istnieje podstawa prawna do jej podjęcia), czy też drobne wady niedotyczące istoty regulowanego zagadnienia (np. nieodpowiednie oznaczenie uchwały) oraz oczywiste omyłki pisarskie i rachunkowe.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały wymaga rozwiązania konfliktu dwóch wartości. Po jednej stronie leży konieczność ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowanej przepisami Konstytucji (art. 15, art. 16, art. 165) i wiążących Polskę umów międzynarodowych (art. 4 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, podpisanej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r.; Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607, ze zm.; sprostowanie tytułu: Dz. U. z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), której istota wymaga zagwarantowania pewnej swobody w zakresie stanowienia norm prawnych uwzględniających uwarunkowania i potrzeby lokalne. Z drugiej strony nie mniej cennymi wartościami, do jakich realizacji są zobowiązane organy władzy publicznej, jest konieczność ochrony społeczeństwa, w tym zwłaszcza dzieci i młodzieży, przed negatywnymi następstwami nadmiernego spożycia alkoholu, a zatem uwarunkowania związane z ochroną zdrowia publicznego (art. 31 ust. 3, art. 68 Konstytucji).

Przyjęta w Konstytucji i tzw. ustawach samorządowych konstrukcja samorządu terytorialnego, opierająca się na zasadzie decentralizacji, nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej autonomii władz samorządowych, lecz swobodę działania, ale w granicach wyznaczonych prawem. Również Europejska Karta Samorządu Lokalnego w przytaczanym wyżej art. 4 ust. 2 stanowi wprawdzie, iż społeczności lokalne mają pełną swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy, ale z wyraźnym zastrzeżeniem, iż swoboda ta rozciąga się w zakresie określonym prawem.

Podstawę prawną wydania kwestionowanej uchwały stanowił w szczególności art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, który upoważniał radę gminy do ustalenia, w drodze uchwały, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla:

1. poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3 u.w.w.t.;

2. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży;

3. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży.

Zgodnie z art. 12 ust. 2 u.w.w.t. rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy.

Mając na uwadze przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi należy stwierdzić, że uchwalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy rada gminy nie ma pełnej swobody. Swobodę tę ogranicza bowiem konieczność realizacji celów i zadań publicznych, określonych w preambule oraz art. 1 i 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

W preambule powołanej ustawy ustawodawca wskazał na główny cel i przedmiot ochrony oraz wiodącą dyrektywę interpretacyjną przepisów tej ustawy stwierdzając, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Cel ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi organy jednostek samorządu terytorialnego powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy (art. 1 ust. 1). Z art. 2 ust. 1 wynika natomiast, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności między innymi przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu, ograniczanie dostępności alkoholu oraz zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu i ich usuwanie.

Rzeczą rady gminy w oparciu o wymienione wyżej przepisy było zatem ustalenie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, przy uwzględnieniu zapisów gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co z kolei winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały.

Co istotne, wyrażone w ustawie cele, związane z ograniczeniem nadmiernej dostępności alkoholu, zwłaszcza dla młodzieży, nie są tylko postulatami politycznymi, lecz mają charakter wiążących norm prawnych, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 1995 r. (SA/Kr 2937/94; OSP 1996/2/25), stwierdzając, że jeżeli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Sąd podkreślił, że przeciwdziałanie alkoholizmowi lub wychowanie w trzeźwości wymaga środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Również w wyroku z dnia 23 stycznia 1996 r. (II SA 2792/95; Glosa 1996/11/30) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że uchwały rad gmin w sprawie ustalenia liczby punktów sprzedaży napojów alkoholowych oraz zasad usytuowania tych punktów winny być podporządkowane realizacji celu ustawy, to jest m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu.

Reasumując wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, jakim jest zaskarżona uchwała, maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy, choć pozostawione uznaniu prawodawcy samorządowego, nie może mieć charakteru dowolnego, lecz wymaga uzasadnienia związanego z realizacją celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Należy zauważyć, że o ile brak uzasadnienia uchwały zawsze stanowi naruszenie prawa, to może ono w niektórych przypadkach być istotnym lub nieistotnym naruszeniem prawa. W sytuacji gdy organ samorządu jest zobowiązany do wydania aktu (uchwały lub zarządzenia) i podstawę oraz treść tego aktu determinuje przepis ustawy, wówczas brak uzasadnienia nie stanowi wady istotnej. Natomiast, jeżeli organ samorządu działa w zakresie możliwości wyboru różnych sposobów wykonania danego zadania publicznego, co miało miejsce w niniejszej sprawie, wybór konkretnego sposobu załatwiania danych spraw musi wynikać z uzasadnienia.

Wskazać należy, że uzasadnienie uchwały pełni funkcję informacyjną oraz kontrolną, dlatego też ustalenie motywów, jakimi kieruje się gmina określając maksymalne liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na jej terenie, jest istotnym elementem kontroli legalności uchwały wydanej w oparciu o art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. O motywach tych można zazwyczaj dowiedzieć się z uzasadnienia uchwały. Wprawdzie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwał podejmowanych przez radę gminy nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, jednak w świetle przepisów ustawy o samorządzie gminnym nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kieruje się przy podejmowaniu uchwał. Motywów, jakimi kierowała się Rada Miejska w Dobczycach ustalając maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy nie można ustalić na podstawie uzasadnienia uchwały, gdyż nie zostało ono w tym zakresie sporządzone.

Tymczasem konieczne jest wyjaśnienie, w odniesieniu do konkretnych realiów występujących na terenie danej gminy, jakie były podstawy faktyczne i prawne rozumowania, które doprowadziło organ do podjęcia w sprawie określonego rozstrzygnięcia, tak aby możliwa była ocena prawidłowości tego rozumowania. Brak sporządzenia pisemnego uzasadnienia uchwały w omawianym zakresie stanowi więc istotne naruszenie art. 12 ust. 1 i 2 u.w.w.t. Uchwały podejmowane na podstawie tych delegacji ustawowych mają charakter uznaniowy. Brak uzasadnienia aktu podejmowanego w ramach tzw. uznania administracyjnego, w świetle art. 147 § 1 p.p.s.a., stanowi także (o czym była mowa wyżej) istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonej uchwały, dlatego też stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 837/10, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 694/16).

Wprawdzie, co do zasady, uregulowania ustawy o samorządzie gminnym nie wprowadzają obowiązku uzasadniania uchwał organów samorządu, jednak w świetle zasady demokratycznego państwa prawnego i adresowanego do wszystkich organów władzy publicznej nakazu działania na podstawie i w granicach prawa (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) niedopuszczalne jest podejmowanie aktów władzy publicznej - w tym uchwał organów samorządu - bez ujawnienia przyczyn przemawiających za konkretnym rozstrzygnięciem (por. np. wyrok NSA z 17 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1170/12; z 14 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2522/12). Wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Ponadto obowiązek powyższy jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej, będąc zaliczanym do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższy obowiązek wynika także z § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zgodnie z powołanymi przepisami do projektów aktów prawa miejscowego dołącza się uzasadnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał również, że na jednostkach samorządu terytorialnego ciąży obowiązek uzasadniania wszelkich rozstrzygnięć, w tym aktów prawa miejscowego. Podnieść ponadto należy, że uzasadnienie uchwały organu gminy warunkuje możliwość kontroli organów nadzoru i kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Sąd administracyjny ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego zaskarżonego rozstrzygnięcia, a to oznacza, że organ podejmujący to rozstrzygnięcie ma prawny obowiązek sporządzić takie uzasadnienie (por.m.in. wyrok NSA z 6 maja 2003 r., sygn. II SA/Kr 252/03; wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2005 r., sygn. II SA/Wa 716/06; publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy podnieść, że uzasadnienie motywów podjęcia zaskarżonej uchwały nie zostało także przedstawione w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Biorąc pod uwagę odpowiednie regulacje wszystkich trzech ustaw samorządowych, zgodnie z którymi przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem oraz stanowisko judykatury, zgodnie z którym do istotnych naruszeń prawa w rozumieniu tych unormowań należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zob. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX 33805), należy przyjąć, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały może w konkretnej sytuacji prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały, jeżeli nie jest możliwe ustalenie w inny sposób motywów jej podjęcia (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1468/08, LEX 490933). Zwłaszcza dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy brak uzasadnienia w powyższym zakresie uchwały sprawia, że nie jest możliwe poznanie przyczyn ustalenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Ponieważ nie sposób ustalić, jakie były merytoryczne powody podjęcia uchwały w zaskarżonym kształcie, należało stwierdzić, że ziściły się przesłanki stwierdzenia nieważności całego zaskarżonego aktu. Wskazać ponadto trzeba, że tak zasadniczego uchybienia w zakresie argumentacji przemawiającej za prawidłowością zaskarżonej uchwały organ nie konwalidował w odpowiedzi na skargę. Przebieg procedury uchwałodawczej również nie dostarcza koniecznej wiedzy o uwarunkowaniach decyzji rady przyjętych zaskarżoną uchwałą - Protokół nr /18 ze wspólnego posiedzenia Komisji z dnia 16 lipca 2018 r., Protokół Nr LIII/18 z sesji Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 18 lipca 2018 r. oraz obwieszczenie GKRPA w Dobczycach z dnia 19 czerwca 2018 r. umieszczone na stronie gminy. Z treści dokumentów wyżej wymienionych wynika co najwyżej fakt prowadzenia dyskusji w przedmiocie treści uchwały, lecz nie wynikają konkretne motywy jej podjęcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.