Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2351/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 161 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 32 i 33 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 214/15 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz [...] Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w T. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 214/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] października 2014 r.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta T., decyzją z [...] października 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T., odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego budowę wielofunkcyjnego obiektu handlowego, usługowego i gastronomicznego z wielopoziomowym garażem wraz z infrastrukturą, zlokalizowanego przy ul. G. i ul. S. w T. (działki geodezyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...]z obrębu [...]). W uzasadnieniu organ, przytaczając treść art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wskazał, że decyzja z [...] marca 2011 r. stała się ostateczna w dniu [...] kwietnia 2011 r., a z dokumentów znajdujących się w aktach, a także nadesłanych przez inwestora - [...] Sp. z o.o. (protokołu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego z dnia 22.04.2014 r., pisma z 30.04.2014 r.) wynika, że rozpoczęcie budowy nastąpiło 1 kwietnia 2014 r., a więc przed upływem terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Decyzja z [...] marca 2011 r. jest nadal ważna, w związku z czym nie jest bezprzedmiotowa. Nie zostały zatem spełnione przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o stwierdzeniu wygaśnięcia spornej decyzji, zarzucając naruszenie: art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że przepis ten stanowi jedyną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji gdy samodzielną podstawę stwierdzenia wygaśnięcia każdej decyzji administracyjnej stanowi także art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, że nie znajduje zastosowania w tej sprawie, w sytuacji gdy organ winien orzec na podstawie tego przepisu, że pozwolenie budowlane stało się bezprzedmiotowe z uwagi na zmianę stanu faktycznego, a jego uchylenie leży w interesie odwołującego się oraz w interesie społecznym, a co za tym idzie, stwierdzić wygaśnięcie pozwolenia budowlanego. Odwołująca się spółka podniosła, że niezawarcie umowy przyrzeczonej sprzedaży nieruchomości na podstawie umowy przedwstępnej i związane z tym cofnięcie inwestorowi pełnomocnictw do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, stanowi przyczynę konieczności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu budowlanym. W obecnej sytuacji inwestor nie ma prawnych ani faktycznych możliwości dysponowania gruntem i prowadzenia prac budowlanych, a wnioskodawca – właściciel nieruchomości, posiada nieruchomość, której nie może wykorzystać zgodnie z przeznaczeniem i prowadzić ewentualnych prac budowlanych z uwagi na brak możliwości uzyskania decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę i decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż te zostały wydane na inny podmiot – kupującego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Organ nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że przesłanką wygaśnięcia pozwolenia na budowę jest jego bezprzedmiotowość, o której mowa wart. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewoda, kwestionując stanowisko odwołującej się spółki, stwierdził, że utrata przez inwestora, tj. [...]Sp. z o.o. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie stanowi podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem nie powoduje bezprzedmiotowości tej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. zarzuciła naruszenie: art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca spółka podała, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z niedotrzymaną umową przedwstępną, która została zawarta 1 marca 2007 r. ze spółką [...]. Spółka [...] nie przystąpiła do zawarcia umowy przyrzeczonej, tj. umowy sprzedaży nieruchomości na podstawie ww. umowy przedwstępnej, która wygasła 2 kwietnia 2013 r. W obecnym stanie prawnym i faktycznym jedynym właścicielem i dysponentem nieruchomości jest skarżąca. Inwestor nie ma obecnie ani prawnych, ani faktycznych możliwości dysponowania gruntem i prowadzenia prac budowlanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, przede wszystkim art. 161 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd ustalił, iż z zawartych w odwołaniu oraz w skardze twierdzeń skarżącej spółki wynika, że inwestor – [...] Sp. z o.o. ostatecznie nie podpisał ze skarżącą umowy sprzedaży nieruchomości, na których planowana była inwestycja. Umowa przedwstępna w tym zakresie wygasła, wobec czego inwestor utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżąca nie jest zainteresowana odkupieniem od inwestora projektu budowlanego, ani jego realizacją. Zdaniem skarżącej stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji uzasadnia jej interes, bowiem nie może uzyskać pozwolenia na budowę na nieruchomości stanowiącej jej własność z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym powyższej decyzji oraz interes społeczny, gdyż obecny wygląd nieruchomości wpływa negatywnie na estetykę miasta. Ponadto inwestor zamieścił pozorne wpisy w dzienniku budowy mające na celu stworzenie domniemania, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością i realizuje inwestycję.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i 2 i § 3 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest zobowiązany do zbadania czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio k.p.a. W przypadku zaś gdy kwestia wygaśnięcia decyzji nie jest uregulowana w przepisach szczególnych, stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest wystarczające dla stwierdzenia jej wygaśnięcia, bowiem należy dodatkowo wykazać, że wymaga tego interes społeczny albo interes strony.

Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. W ocenie Sądu I instancji, zasadnie skarżąca zarzuca, że przepis art. 162 § 1 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być jednak wykładany w ten sposób, że wyłącza on możliwość stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w innych sytuacjach, niż określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ administracyjny prowadzący sprawę w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej ma obowiązek z urzędu rozpatrzyć wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 162 k.p.a., gdyż taki obowiązek wynika z przepisów art. 6 i 7 k.p.a. W przypadku, gdy przesłankę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji miałby stanowić interes strony, a w danej sprawie przymiot ten przysługuje wielu podmiotom, to rozważenia i uwzględnienia wymaga interes wszystkich stron tego postępowania, w szczególności inwestora jako podmiotu uprawnionego mocą decyzji. Sąd wskazał, że utrata przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być niezależnie od okoliczności faktycznych i prawnych postrzegana niejako "automatycznie" jako skutkująca bezprzedmiotowością decyzji i stwierdzeniem jej wygaśnięcia. Takiej konsekwencji nie przewidują bowiem przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym art. 37 ust. 1. Nie można wszakże wykluczyć i takiej sytuacji, że pomimo czasowej utraty tytułu prawnego do nieruchomości, inwestor odzyska go, w sposób umożliwiający mu realizację uprawnienia publicznoprawnego wynikającego z ostatecznej decyzji, bądź w jego interesie będzie przeniesienie uprawnień z decyzji na inny podmiot.

W ocenie Sądu I instancji, na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego organy administracji z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zaniechały przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej. Nie zostało ustalone w szczególności czy w ogóle zaistniała okoliczność utraty przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością, na której prowadzona miała być budowa, na cele budowlane. Na potwierdzenie twierdzeń w tym zakresie strona nie przedłożyła jakichkolwiek dokumentów, jak również nie zgromadziły ich organy. Sąd polecił organowi, po uprzednim uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, rozważenie czy w okolicznościach sprawy zachodzi bezprzedmiotowość kwestionowanej decyzji, czyli czy przestał istnieć któryś z elementów stosunku administracyjnoprawnego, mając na uwadze charakter i treść tej decyzji. Dopiero w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie organ winien rozważyć, czy stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w okolicznościach tej sprawy w interesie społecznym lub interesie stron postępowania.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w W., podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi mimo, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu skutkującym wyeliminowaniem z obrotu prawnego, zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej inwestor wskazał, iż prowadzi roboty budowlane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] marca 2011 r. (dokonane wpisy w dzienniku budowy nie są pozorne), a więc decyzja ta nie mogła stać się bezprzedmiotowa. Orzeczenie o jej wygaszeniu nie leży w interesie inwestora w rozumieniu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Spór cywilnoprawny pomiędzy stronami dotyczący uiszczenia pozostałej części ceny z tytułu nabycia nieruchomości pozostaje bez wpływu na treść złożonego przed organami oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. wniosła o jej odrzucenie z uwagi na brak legitymacji skarżącego do jej wniesienia, ewentualnie o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego kosztów postępowania.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej, wskazała, iż skarżący kasacyjnie nie jest stroną postępowania, gdyż nie brał udziału ani nie zgłosił swojego udziału w postępowaniu przed WSA w Bydgoszczy. Fakt doręczenia mu odpisu wyroku nie ma wpływu na możliwość wniesienia skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono, iż bezzasadne jest twierdzenie inwestora, iż prowadzenie przez niego robót budowlanych nie może stanowić o bezprzedmiotowości postępowania. To utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane czyni wydaną na jego rzecz decyzję bezprzedmiotową. Skoro orzeczenie o wygaśnięciu pozwolenia na budowę nie leży w interesie skarżącego kasacyjnie, to w świetle art. 162 § 1 k.p.a. wystarczające jest wystąpienie przesłanki interesu społecznego (pewność obrotu prawnego).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy odnieść się do wniosku uczestnika postępowania kasacyjnego spółki [...] Sp. z o.o. S.K.A. w T. o odrzucenie skargi kasacyjnej spółki [...] Sp. z o.o. w W. jako wniesionej przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony postępowania sądowoadministracyjnego. Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Spółka [...] Sp. z o.o. w W. jest inwestorem, czyli stroną postępowania o pozwolenie na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego) i adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę. Oczywistym jest więc, że ma ona interes prawny w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie wygaśnięcia tego pozwolenia, jak również w będącym jego następstwem postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdyż dotyczy ono wyeliminowania z obrotu prawnego wydanej na jej rzecz decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto - wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania kasacyjnego - spółka [...] brała udział w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym postępowanie sądowe w tej sprawie i doręczone zostały jej decyzje organów obu instancji. Spółka ta była zatem uczestnikiem postępowania sądowoadministracyjnego przed Sądem I instancji na mocy art. 33 § 1 p.p.s.a. (k.1), doręczony jej został wyrok z dnia 12 maja 2015 r. wraz z uzasadnieniem i miała prawo wnieść skargę kasacyjną od tego wyroku. Zatem sformułowany w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie tej skargi jest nieuzasadniony.

Niezasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 162 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza, w drodze decyzji, jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Sąd stwierdził, że w tej sprawie nie ma zastosowania przepis szczególny, tj. art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż budowa została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Przedmiotem rozważań Sądu I instancji była natomiast kwestia możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na jej bezprzedmiotowość związaną z utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. może stanowić podstawę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w innych sytuacjach, niż określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Sąd I instancji nie rozstrzygnął jednak jednoznacznie czy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Jednym z ograniczeń zasady wolności budowlanej jest konieczność posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Przepisy Prawa budowlanego wymagają od inwestora przedstawienia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na różnych etapach procesu inwestycyjnego, tj. przy zgłoszeniu budowy (art. 30 ust. 2), przy złożeniu wniosku o pozwolenie na budowę (art. 32 ust. 4 pkt 2), przy przeniesieniu decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 40 ust. 1), przy zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3). Ze wskazanych przepisów, jak również z ogólnej zasady wyrażonej w art. 4 Prawa budowlanego wynika, że prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej jest ściśle powiązane z prawem do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien więc legitymować się prawem rzeczowym lub obligacyjnym do nieruchomości, z którego wynika prawo do posiadania tej nieruchomości i realizacji na niej danej inwestycji, nie tylko w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, lecz również przez cały okres realizacji inwestycji.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Mając na względzie konstytucyjną zasadę ochrony własności przez państwo, stwierdzić należy, że obowiązkiem organów administracji architektoniczno-budowlanej jest nie tylko żądanie wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadkach wyraźnie wskazanych w ustawie, gdy stanowi to warunek wydania decyzji, lecz również uwzględnienie utraty przez inwestora tego prawa, jeżeli ma to wpływ na możliwość wykonania przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę i możliwość wykonywania przez właściciela nieruchomości jego prawa własności. Organy nie mogą ignorować faktu domagania się przez właściciela nieruchomości wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia budowlanego wydanego na rzecz innego podmiotu, które uniemożliwia właścicielowi wykonywanie jego praw na danej nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji przez podmiot, który uzyskał pozwolenie na budowę stała się niemożliwa w świetle prawa cywilnego.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji uprawnień przez stronę czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany stanu prawnego, ale tylko w przypadku gdy powoduje taki skutek (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 14, Warszawa 2016 r., str. 802-803). Utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji uniemożliwia wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli inwestor i właściciel nieruchomości nie wyrażają zgody na przeniesienie tej decyzji zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego. Taka sytuacja powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę dla własnej inwestycji. Nie jest bowiem możliwe wydanie dwóch konkurencyjnych decyzji o pozwoleniu na budowę na tej samej nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie realizacji inwestycji daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości.

Podkreślenia jednak wymaga, że rolą organów architektoniczno-budowlanych nie jest ustalanie czy w świetle prawa cywilnego inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie właściwy jest sąd cywilny i strony mogą dochodzić swoich praw przed tym sądem. Wydanie przez organ decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę w takiej sytuacji może nastąpić tylko wtedy, gdy utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest oczywista, bezsporna i poparta odpowiednimi dowodami. Natomiast w przypadku, gdy kwestia ta jest sporna między inwestorem a właścicielem nieruchomości, organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.).

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie Sądu I instancji jest prawidłowe. Organy na skutek błędnej wykładni art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. zaniechały przeprowadzenia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ponownie prowadząc postępowanie w tej sprawie, organ powinien w szczególności podjąć działania zmierzające do ustalenia czy inwestor - spółka [...] rzeczywiście utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i czy okoliczność ta jest bezsporna, co pozwalałoby organowi wydać decyzję zgodnie z żądaniem wnioskodawcy. Jeżeli nie, to organ powinien zawiesić postępowanie administracyjne celem uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego co do zakresu praw inwestora do danej nieruchomości przez sąd powszechny (art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a.). Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.