Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 92/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.12, art. 35 i art. 36
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2018 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania I. zobowiązuje Ministra Inwestycji i Rozwoju do rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu odwołania, o którym mowa w pkt I wyroku, III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącej A. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, na skutek skargi A. K., była bezczynność Ministra Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania skarżącej i G. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] marca 1975 r. o ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni 0,8783 ha, stanowiącej dawniej własność W. K.

A. K. formułując skargę zarzuciła organowi naruszenie art. 35 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 36 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i wniosła o:

– zobowiązanie Ministra Infrastruktury i Budownictwa do wydania decyzji w sprawie nr [...] w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku,

– zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego adwokata według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że organ już raz rozpoznał odwołanie, tj. wydał [...] listopada 2016 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2016 r. Decyzja ta, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. IV SA/W 276/17 została uchylona. Po otrzymaniu akt z Sądu, Minister pismem z 1 września 2017 r. zawiadomił strony postępowania o przewidywanym terminie rozpatrzenia sprawy, tj. do 31 października 2017 r. Od chwili zawiadomienia o terminie rozstrzygnięcia sprawy organ nie podjął czynności zmierzających do wydania decyzji w sprawie. Zamierzonego skutku nie przyniosło również pismo skarżącej z 15 września 2017 r. stanowiące wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, tj. przekroczenia terminów na załatwienie sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie organ wskazał, że podjął czynności, zgodnie z wytycznymi zawartymi w wyroku sądu, aby ustalić czy należne dawnemu właścicielowi nieruchomości odszkodowanie wyliczone zostało zgodnie z obowiązującymi w dacie orzekania przepisami prawa regulującymi zasady ustalania odszkodowania. W tym celu, 26 lutego 2018 r. skierował pismo do organu pierwszej instancji. Dotychczas nie został nadesłany materiał dowodowy.

Dodatkowo Minister podniósł, że prowadzi ponad 400 spraw przy niskiej obsadzie kadrowej i z tego względu podjęcie wszystkich czynności w każdej z tych spraw w sposób terminowy jest niemożliwe, mimo podejmowanych przez organ starań. Organ wskazał równocześnie na zmiany organizacyjne jakie miały miejsce w urzędzie i podniósł, że okoliczność ta utrudniała terminowe podejmowanie czynności w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. (wydanie decyzji administracyjnej).

Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

Dalej wskazać należy, że stosownie do treści art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność jest zagwarantowanie uprawnionemu podmiotowi prawa do załatwienia jego sprawy administracyjnej przez właściwy organ. Skarga ta stanowi zatem narzędzie przymuszające organ do podjęcia przewidzianego przepisami prawa procesowego i materialnego działania. Instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 p.p.s.a., ma zatem na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu – w przypadku, gdy miała ona miejsce - nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 k.p.a (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 1031/12, orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dla stwierdzenia stanu bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta była zawiniona przez organ, czy też nie. W rezultacie w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej rola sądu administracyjnego sprowadza się do ustalenia, czy w dacie orzekania przez sąd stan bezczynności wskazanego w skardze organu nadal istnieje, czy może stan ten już ustał na skutek podjęcia przez ten organ czynności lub wydania aktu z zakresu administracji publicznej. Celem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem zobowiązanie przez Sąd organu do podjęcia czynności bądź wydania aktu, jeżeli organ administracji "milczy w sprawie".

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga A. K. na bezczynność Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Podlaskiego z [...] marca 2016 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z [...] marca 1975 r. o ustaleniu odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną we wsi [...], oznaczoną jako działka nr 58/2 o powierzchni 0,8783 ha, stanowiącą dawniej własność W. K. zawierała usprawiedliwione podstawy.

Dla porządku w tym miejscu należy przypomnieć, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 § 1 k.p.a.). Rozwinięcie zasady szybkości postępowania stanowią przepisy określające terminy załatwienia sprawy. Artykuł 35 § 1 k.p.a. nakazuje załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przypadku zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).Niezałatwienie sprawy, wszczętej na wniosek strony, w terminach wskazanych w art. 35 k.p.a. daje podstawy do czynienia organowi zarzutu, że pozostaje bezczynny bądź że przewlekle prowadzi postępowanie administracyjne.

W oparciu o przedłożone przez Ministra akta sprawy Sąd ustalił, że odpis prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2017 r. wraz z aktami sprawy wpłynął do organu 2 sierpnia 2017 r. Pismem z 1 września 2017 r. organ zawiadomił strony postępowania o toczącym się postępowaniu, o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień i wniosków oraz zapoznania się z materiałem dowodowym, a także o przewidywanym terminie załatwienia sprawy – do 31 października 2017 r. Następnie, pismem z 26 lutego 2018 r. wezwał Wojewodę [...] do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego nadesłanego wraz z odwołaniem. Z kolei pismem z 9 marca 2018 r. poinformował o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego i przewidywanym terminie rozstrzygnięcia sprawy – do 30 kwietnia 2018 r.

Przedstawiony powyżej przebieg postępowania świadczy zdaniem Sądu o bezczynności organu w prowadzeniu kontrolowanego postępowania. Niewątpliwie terminy przewidziane na załatwienie sprawy, wynikające z art. 35 k.p.a. zostały w niniejszej sprawie wielokrotnie przekroczone i zasadne są zarzuty skargi w tym zakresie. Analiza akt administracyjnych przekazanych do Sądu potwierdza, że od dnia zwrotu akt z Sądu do dnia wyrokowania, organ nie wydał jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w sprawie. Organ nie wydała rozstrzygnięcie w sprawie, mimo zakreślonego przez organ terminu załatwienia sprawy "do 30 kwietnia 2018 r." Oznacza to, że Minister nie dochował nie tylko terminu ustawowego do załatwienia sprawy, ale również wyznaczonego przez siebie.

Nie ulega również wątpliwości, że działania Ministra przy ponownym rozpatrzeniu odwołania jednoznacznie wskazują, że organ ani na bieżąco nie prowadzi sprawy, ani nie działa wnikliwie i szybko, aby doprowadzić do zakończenia postępowania (art. 12 k.p.a.). Organ w ciągu miesiąca od otrzymania akt podjął pierwszą czynność w sprawie (pismo z 1 września 2017 r.), natomiast kolejne czynności miały miejsce dopiero po blisko 6 miesiącach (pismo z 26 lutego 2018 r. i 9 marca 2018 r.). Pismami z 1 września 2017 r. i 9 marca 2018 r. organ podjął próbę wywiązania się z obowiązku wynikającego z art. 36 k.p.a. W ocenie Sądu powyższych okoliczności nie sposób jednak zakwalifikować jako rażącego naruszenia prawa mimo, że Minister podejmował czynności w sprawie, w prawnie nieusprawiedliwionych terminach i z dużym prawdopodobieństwem, stanowiły one reakcje na wezwanie skarżącej (pismo z 15 września 2017 r.) i samą skargę (pismo z 5 lutego 2018 r.). Sąd miał na względzie, że realia prowadzenia dużej liczby analogicznych postępowań przez organ czynią praktycznie niemożliwym dotrzymanie terminów ustawowych ich zakończenia. Jakkolwiek, nie wpływa to na sam obowiązek respektowania przez organ obowiązujących przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, to jednak w znacznym zakresie determinuje ocenę, że zaistniała bezczynność organu w prowadzeniu postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że na dzień wyrokowania organ był bezczynny, a tym samym żądanie skargi dotyczące wydania stosownego orzeczenia w sprawie należało uznać za uzasadnione, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a w punkcie I i II wyroku. Jednocześnie Sąd mając na względzie art. 149 § 1a p.p.s.a. uznał, że bezczynność nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, rozumianego jako stan, w którym ewidentnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o czym orzekł w punkcie III wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się: wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), koszty zastępstwa procesowego, określone na podstawie § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800) i art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz pkt IV załącznika do ustawy z 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).