Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 464/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Danuta Kania (spr.), Andrzej Góraj, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. K. od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji: (1) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień [...] stycznia 2014 r., (2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Zaskarżony rozkaz personalny został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] J. K. raportem z dnia [...] października 2013 r. zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z prośbą o zwolnienie ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. w związku z "nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Jednocześnie wystąpił o skierowanie na komisję lekarską w celu ustalenia aktualnego stanu zdrowia.

Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] października 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 41 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 41 ust. 3 oraz art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zwolnił J. K. ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. W uzasadnieniu organ wskazał, iż "uwzględniając złożone przez policjanta oświadczenie woli zawarte w raporcie oraz nabycie przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej, zwalnia się go ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji (...)". Powyższy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu 8 listopada 2013 r.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. J. K., na podstawie art. 111 k.p.a., zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] o uzupełnienie rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. "(...) poprzez zmianę w przedmiocie pouczenia odnośnie wykonania ww. rozkazu oraz rozstrzygnięcia co do zajmowanego stanowiska, które należy dostosować do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1278/13".

Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., powołując w podstawie prawnej art. 111 § 1 i § 1b k.p.a., odmówił uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r. Postanowienie to zostało doręczone stronie w dniu 7 grudnia 2013 r.

Niezależnie od powyższego J. K. pismem z dnia [...] listopada 2013 r. złożył odwołanie od ww. rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność powyższego odwołania jako wniesionego przedwcześnie, w sytuacji gdy - zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. - termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od daty doręczenia stronie postanowienia Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie uzupełnienia rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

Mając na względzie pouczenie o trybie i terminie wniesienia odwołania zawarte w ww. postanowieniu Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. K. wniósł odwołanie od rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r.

W uzasadnieniu podał, iż jest "generalnie niezadowolony" z podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Wskazał, iż nieprawidłowo określono zajmowane przez niego stanowisko, co stanowi naruszenie prawa i uchylanie się organu od wykonania wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Wa 1278/13.

Nadto stwierdził, iż Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] – [...] P. B. - podlegał w niniejszej sprawie obligatoryjnemu wyłączeniu, bowiem w wyniku złożonego przez stronę zawiadomienia toczy się aktualnie śledztwo w sprawie przekroczenia uprawnień przez wyżej wymienionego.

Wskazał również, że organ I instancji naruszył w postępowaniu zasadę obiektywizmu i bezstronności, nie zapewnił stronie czynnego udziału w postępowaniu, uniemożliwił wypowiedzenie się co do przyczyn zwolnienia ze służby, które w świetle obiektywnego badania mogły uczynić to postępowanie bezprzedmiotowym.

Nadto odwołujący się wskazał, iż w decyzji o zwolnieniu ze służby pouczono go o możliwości wniesienia odwołania, co oznacza, że decyzja jest nieprawomocna. Jednak w związku z powyższym nie wie jaki jest jego status, tj. czy nadal jest policjantem i jakie ciążą na nim obowiązki.

Komendant Główny Policji nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. Motywując powołany na wstępie rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. wskazał w pierwszej kolejności, iż orzeczenie o uzupełnieniu decyzji lub o odmowie jego uzupełnienia nie ma samodzielnego bytu prawnego i pozostaje częścią aktu, którego uzupełnienia domaga się strona, w szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tego względu rozkaz personalny Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] października 2013 r. oraz postanowienie tego organu nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. podlegają łącznej ocenie w ramach niniejszego postępowania administracyjnego.

Następnie organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie ze służby na podstawie tego przepisu ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Dla skorzystania z tego uprawnienia niezbędne jest wyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. Wskazany przepis nie narusza dyspozycji art. 43 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemne wystąpienie ze służby. Oznacza to, że z policjantem niezdolnym do służby z powodu choroby nie można bez jego zgody rozwiązać stosunku służbowego przed upływem powyższego okresu.

Organ stwierdził, iż w sprawie bezspornym jest, że [...] J. K. posiada 30-letnią wysługę emerytalną. Raportem z dnia [...] października 2013 r. wymieniony zwrócił się do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z prośbą o rozwiązanie stosunku służbowego z dniem [...] listopada 2013 r. w związku "z nabyciem uprawnień emerytalnych 30 lat służby". Stosownie do art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, policjanta zwalnia się ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskutek złożenia przez policjanta takiej prośby i to bez względu na to, czy funkcjonariusz określi datę zwolnienia czy też nie, zwolnienie musi nastąpić do końca trzeciego miesiąca od dnia zgłoszenia żądania.

Organ wskazał, iż brak jest przepisu prawnego wyłączającego lub też ograniczającego możliwość strony do proponowania podstawy prawnej rozwiązania z nią stosunku służbowego. Powyższe oznacza, że policjant może żądać rozwiązania z nim stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, która to podstawa prawna stwarza możliwość skorzystania przez niego z uprawnień określonych w art. 117 ww. ustawy.

Dalej organ zaznaczył, że pisemne zgłoszenie przez funkcjonariusza zwolnienia ze służby jest oświadczeniem woli, do którego ma zastosowanie art. 61 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż odwołanie oświadczenia woli jest skuteczne, jeżeli doszło do adresata jednocześnie z tym oświadczeniem lub wcześniej. Zatem z chwilą dojścia tego oświadczenia do organu, policjant nie może cofnąć złożonego oświadczenia, zaś organ jest zobowiązany do zwolnienia policjanta ze służby. W niniejszej sprawie funkcjonariusz złożył oświadczenie woli w zakresie rozwiązania stosunku służbowego w dniu [...] października 2013 r., natomiast raportu o pozostawienie w służbie w ogóle nie złożył.

Wobec powyższego, zdaniem organu, w sytuacji, gdy wniosek o zwolnienie ze służby nie jest obarczony wadami oświadczenia woli wskazanymi w przepisach Kodeksu cywilnego oraz nie został skutecznie cofnięty, to organ I instancji zobowiązany był wydać decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji. Nie należy natomiast do kompetencji organu badanie motywacji wnioskodawcy i jego ewentualnych przyszłych zamiarów. Z uwagi na fakt, że raport z dnia [...] października 2013 r. został przez stronę sformułowany w sposób stanowczy, organ I instancji wydając decyzję o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

Odnośnie zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego określenia w zaskarżonym rozkazie personalnym stanowiska zajmowanego przez J. K., organ wskazał, iż rozkaz personalny o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby w Policji kształtuje jego sytuację prawną jedynie w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego. Wszelkie inne kwestie stanowiące elementy decyzji o zwolnieniu ze służby mają wyłącznie charakter formalny i nie dotyczą wskazanej powyżej istoty rozstrzygnięcia. Nie mają one także samodzielnego bytu prawnego i nie mogą stanowić przedmiotu decyzji częściowej w rozumieniu art. 104 § 2 k.p.a.

Zdaniem organu, nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 k.p.a. Strona nie wskazała bowiem jakich czynności procesowych nie mogła dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć stwierdzone uchybienie. Dopiero zaś wykazanie, że naruszenie przez organ administracji zasady czynnego udziału strony w postępowaniu uniemożliwiło jej podjęcie konkretnej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia ww. normy prawnej. Organ podkreślił, że całość materiałów zgromadzonych w niniejszym postępowaniu była stronie znana, zaś rozstrzygnięcie wydane przez organ I instancji jest w pełni zgodne z jej żądaniem, wyrażonym w raporcie z dnia [...] października 2013 r.

Za nieuzasadnione organ odwoławczy uznał również zarzuty odwołania dotyczące istnienia podstaw do wyłączenia [...] P. B. - Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] od udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżonym rozkazem personalnym. W ocenie organu, w sprawie nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 24 § 1 k.p.a., zaś strona w toku postępowania nie wystąpiła z wnioskiem o wyłączenie wyżej wymienionego od udziału w niniejszym postępowaniu na zasadzie art. 24 § 3 k.p.a.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z art. 110 k.p.a., organ który wydał decyzję jest nią związany od dnia jej doręczenia. Stosownie zaś do art. 130 § 1 k.p.a., przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadku, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (§ 3). Zważywszy zatem, iż zaskarżonemu rozkazowi personalnemu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności, należało na nowo określić datę zwolnienia J. K. ze służby w Policji. Datę tę określono na dzień [...] stycznia 2014 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższy rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. J. K. zarzucił:

1) naruszenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji poprzez naruszenie 3-miesięcznego terminu zwolnienia skarżącego ze służby i określenie go na dzień [...] stycznia 2014 r.

Zdaniem skarżącego, w sytuacji, gdy organ naruszył ww. termin, miał obowiązek uzyskać od skarżącego stanowisko, czy jest on nadal zainteresowany zwolnieniem go ze służby w Policji. Skarżący zaznaczył, że nie był zainteresowany zwolnieniem ze służby w ogóle, w szczególności w dacie [...] stycznia 2014 r., która jest dla niego niekorzystna. Skarżący akceptował ewentualne odejście ze służby w dacie podanej w raporcie z dnia [...] października 2013 r. Zmiana daty zwolnienia ze służby pogarsza sytuację prawną skarżącego w zakresie otrzymywanego miesięcznego wynagrodzenia, a w przyszłości otrzymywanego świadczenia emerytalnego. Z porównania wysokości wynagrodzenia otrzymanego za miesiąc listopad 2013 r. i miesiąc styczeń 2014 r. wynika, że uległo ono zmniejszeniu o kwotę ok. 232 zł z tego powodu, że skarżący w styczniu 2014 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Wydając zaskarżony rozkaz personalny organ odwoławczy zwolnił skarżącego na mniej korzystnych warunkach, tym samym naruszył zakaz wynikający z art. 139 k.p.a.;

2) naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.).

Zdaniem skarżącego, organ odwoławczy błędnie przyjmuje, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby kształtuje sytuację prawną funkcjonariusza Policji tylko w zakresie zakończenia trwania stosunku służbowego. Właściwe określenie stanowiska jest elementem prawa materialnego, który musi być stosowany przez organ. Wpływa bowiem na sytuację prawną skarżącego, na jego obecne, a zwłaszcza przyszłe uprawnienia. Określenie stanowiska może być wykorzystane w sporze z Zakładem Emerytalno-Rentowym, który nalicza wysokość świadczenia emerytalnego i może kwestionować określenie stanowiska zwalnianego funkcjonariusza. Skarżący zwrócił również uwagę na treść wydanego w dniu [...] stycznia 2014 r. świadectwa służby nr [...], w którym wskazano, że skarżący zajmował stanowisko "[...] w 11 grupie zaszeregowania". Oznacza to, że wydane w niniejszej sprawie decyzje wadliwie określają stanowisko jako "[...]" w 10 grupie zaszeregowania. Nadto ignorują orzeczenie WSA w Warszawie z dnia 18 września 2013 r. o sygn. akt 1278/13;

3) błędne podanie podstawy prawnej w obydwu wydanych rozkazach personalnych w zakresie źródła publikacji - organy nie podały zmian aktu prawnego, które miały miejsce od daty wydania decyzji, stosując jedynie zwrot "z późn. zm.";

4) rozpoznanie odwołania z dnia [...] grudnia 2013 r. wniesionego po terminie przewidzianym do jego złożenia.

Zdaniem skarżącego, skuteczne było odwołanie od rozkazu personalnego I instancji wniesione w dniu [...] listopada 2013 r. - błędnie uznane przez organ za niedopuszczalne;

5) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie oceny wykonalności rozkazu personalnego wydanego w I instancji.

Biorąc pod uwagę treść art. 130 § 4 k.p.a., zwolnienie skarżącego ze służby zostało wykonane w dniu [...] listopada 2013 r. Skarżący wniósł odwołanie dopiero w dniu [...] listopada 2013 r. Zatem ww. rozkaz personalny został wykonany, zaś skarżący w dniu [...] listopada 2013 r. i dniach następnych nie był w służbie. Wniesienie odwołania po terminie nie może wstrzymać decyzji już wykonanej;

6) naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłączeniu organu poprzez stwierdzenie braku przesłanek do wyłączenia Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] od załatwienia sprawy.

Skarżący wskazał, że w odwołaniu podał liczne fakty uprawdopodabniające brak bezstronności po stronie organu I instancji. Zachowania Komendanta - Rektora polegające na podejmowaniu działań odwetowych wobec skarżącego były przedmiotem wielu skarg do Komendanta Głównego Policji, co oznacza, że były temu organowi znane. Organ I instancji miał zatem obowiązek wyłączyć się z urzędu od załatwienia niniejszej sprawy pomimo braku formalnego wniosku skarżącego w tym przedmiocie;

7) naruszenie art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organy obydwu instancji postępowania dowodowego oraz uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do okoliczności złożenia raportu z dnia [...] października 2013 r.;

8) naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego.

Skarżący wskazał, iż niezawiadomienie go o możliwości udziału w postępowaniu, niezapoznanie z nowymi aspektami wydanego rozstrzygnięcia (zmiana terminu zwolnienia ze służby) oznacza, że organ odwoławczy naruszył podstawowe uprawnienia skarżącego jako strony postępowania;

9) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ oceny słusznego interesu strony i słusznego interesu publicznego oraz błędne stanowisko odnośnie braku możliwości odwołania oświadczenia woli przez skarżącego w zakresie zwolnienia ze służby;

10) wydanie zaskarżonego rozkazu personalnego przez niewłaściwy organ, tj. Komendanta Głównego Policji, który miał obowiązek wyłączyć się z urzędu od załatwienia sprawy z uwagi na okoliczności wskazane przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o wyłączenie organu w postępowaniu dyscyplinarnym. Zdaniem skarżącego, okoliczności podane w ww. wniosku mają również zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem wskazują na możliwość braku obiektywizmu i bezstronności organu.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz rozkazu personalnego Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

W piśmie procesowym z dnia 30 grudnia 2014 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Nadto zakwestionował stanowisko organu, że termin określony w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji jest wiążący tylko dla organu I instancji. Wskazał, iż zmiana terminu zwolnienia ze służby, dokonana przez organ odwoławczy, pogorszyła jego sytuację w zakresie świadczenia emerytalnego o kwotę 180 zł. Zaznaczył również, że decyzja organu I instancji została wykonana w dniu [...] listopada 2013 r., co potwierdza zarówno wypłacone mu świadczenie, jak i treść świadectwa służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

W ocenie Sądu, skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r. nie narusza prawa.

Postępowanie w sprawie niniejszej zostało zainicjowane raportem skarżącego - J. K. z dnia [...] października 2013 r., w którym ww. wystąpił do Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] o zwolnienie ze służby z dniem [...] listopada 2013 r. Wniosek ten umotywował "nabyciem praw emerytalnych 30 lat służby". Komendant - Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...], uwzględniając oświadczenie woli zawarte w ww. raporcie, wydał rozkaz personalny z dnia [...] października 2013 r. o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji z dniem [...] listopada 2013 r. Podjął zatem rozstrzygnięcie zgodnie z żądaniem skarżącego. W podstawie prawnej ww. rozkazu personalnego organ wskazał m.in. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ ustalił przy tym, a okoliczność ta nie była kwestionowana w toku postępowania, że na dzień zwolnienia ze służby skarżący posiadał 30 lat, 1 miesiąc i 15 dni wysługi emerytalnej.

Skarżący, jak wynika z akt sprawy, uwzględniając - zawarte w postanowieniu Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. o odmowie uzupełnienia ww. rozkazu personalnego z dnia [...] października 2013 r. - pouczenie o prawie do wniesienia odwołania stosownie do art. 111 § 2 k.p.a., pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł - skutecznie - odwołanie od tego rozkazu.

Zgodnie z art. 130 § 1 k.p.a. przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (§ 2). Przepisów § 1 i 2 nie stosuje się w przypadkach, gdy: (1) decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), (2) decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy (§ 3). W niniejszej sprawie wniesienie przez skarżącego odwołania od ww. rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby w Policji wstrzymało wykonanie tego rozkazu. Nie miał bowiem miejsca żaden z przypadków określonych w art. 130 § 3 k.p.a., w szczególności ww. rozkazowi personalnemu nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności.

Brak jest również podstaw do uznania, że w okolicznościach niniejszej sprawy znalazł zastosowanie art. 130 § 4 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, gdy jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Jednakże wniesienie odwołania przez jedną ze stron (stronę) może być podstawą do uznania, że decyzja nie jest zgodna z jej żądaniem. Stwierdzenie, czy decyzja spełnia określony w przepisie warunek, należy do strony postępowania. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje w tym zakresie działania organu administracji publicznej, nie uprawnia go do takiej oceny ani w treści wydanej decyzji (choć charakterystycznym elementem może być odstąpienie od uzasadnienia decyzji w przypadku przewidzianym w art. 107 § 4 k.p.a.), ani w postaci odrębnej czynności. Kontynuowanie dobrowolnego wykonania decyzji jest uzależnione od zachowania się strony (stron) postępowania. Jeżeli mimo podjęcia wykonania decyzji którakolwiek ze stron (także jedyna strona postępowania) wniesie od tej decyzji odwołanie, prawo dobrowolnego wykonania wygasa. Oznacza to bowiem, że decyzja nie jest zgodna z żądaniem strony (v. G. Łaszczyca. Komentarz do art. 130 Kodeksu postępowania administracyjnego, System Informacji prawnej Lex 10/2015). W takiej sytuacji przyjąć należy, że wykonanie decyzji nieostatecznej przed upływem terminu do wniesienia odwołania upada i zastosowanie ma art. 130 § 2 k.p.a.

Skarżący - jak już wyżej wskazano - skorzystał z prawa do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby z dnia [...] października 2013 r., uprzednio zaś wnosił o jego uzupełnienie w trybie art. 111 § 1 k.p.a., co spowodowało przesunięcie liczenia terminu do wniesienia odwołania na dzień doręczenia skarżącemu postanowienia w przedmiocie złożonego wniosku -stosownie do art. 111 § 2 k.p.a. Skoro zatem skarżący kwestionował podjętą decyzję - jako niezgodną z jego żądaniem - uznać należy, że przesłanka wykonania decyzji określona w art. 130 § 4 k.p.a., nie została spełniona.

W konsekwencji zaistniały podstawy do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego z dnia [...] października 2013 r. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby w Policji i ustalenie nowej daty zwolnienia na dzień [...] stycznia 2014 r. Zaznaczyć przy tym należy, że decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby ma charakter konstytutywny, rozwiązuje ona bowiem istniejący dotąd administracyjnoprawny stosunek służbowy. W konsekwencji decyzja o zwolnieniu policjanta ze służby, który się od niej odwołał, uzyskuje moc prawną dopiero od dnia wydania decyzji odwoławczej, albo od wydania postanowienia kończącego sprawę w inny sposób. Termin orzeczonego ostatecznie zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od decyzji ostatecznej w tym przedmiocie. Organ odwoławczy, uznając decyzję organu pierwszej instancji za słuszną, powinien uchylić ją w części dotyczącej terminu zwolnienia, ustalić nowy termin w przyszłości, a w pozostałej części utrzymać ją w mocy (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt II SA 2931/00, publ. https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy dopełnił powyższych obowiązków i określił datę zwolnienia skarżącego ze służby w ten sposób, że przypadała ona po wydaniu rozkazu personalnego w dniu [...] stycznia 2014 r.

W świetle powyższych uwag nieuzasadniony jest zarzut skarżącego dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a. poprzez orzeczenie na jego niekorzyść i określenie daty zwolnienia ze służby na dzień [...] stycznia 2014 r. Ustalenie nowej daty zwolnienia ze służby wynikało bowiem z przyczyn obiektywnych - stanowiło konsekwencję wniesienia przez skarżącego środka zaskarżenia od rozkazu personalnego z dnia [...] października 2013 r.

Nie jest również trafny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta zwalnia się ze służby w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że wskutek złożenia przez policjanta takiej prośby i to bez względu na to, czy funkcjonariusz określi datę zwolnienia czy też nie, zwolnienie musi nastąpić do końca trzeciego miesiąca od dnia zgłoszenia żądania, przy zachowaniu jednak swobody organu w określeniu daty zwolnienia mieszczącej się w tym terminie. Trzymiesięczny termin określony w ww. przepisie wiąże organ pierwszej instancji. Innymi słowy, termin ten jest zachowany, jeśli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia ze służby mieści się w terminie trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez policjanta wystąpienia ze służby. Jeżeli zaś policjant wnosi odwołanie od decyzji o zwolnieniu go ze służby na skutek zgłoszonego wystąpienia, to godzi on się na ewentualne późniejsze, wynikające z wszczęcia postępowania odwoławczego, określenie daty zwolnienia. Uznanie, że w takim przypadku data zwolnienia ze służby nadal powinna zawierać się w terminie do trzech miesięcy od pisemnego zgłoszenia wystąpienia ze służby kłóciłoby się z założeniem o racjonalnym ustawodawcy. Skoro decyzja administracyjna wiąże od chwili doręczenia (art. 110 k.p.a.), to w razie wniesienia odwołania zachowanie terminu wskazanego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji byłoby bardzo utrudnione, w szczególności wówczas, gdyby organ administracji wybrał przewidziany przez przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego sposób doręczania pism przez pocztę (art. 39 k.p.a.). Mogłoby to prowadzić do wykorzystywania odwołania do uchylania się od skutków oświadczenia o wystąpieniu ze służby. Wówczas zawarta w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji norma o charakterze gwarancyjnym prowadziłaby do niezamierzonych przez ustawodawcę skutków. Nadto przepis ten stanowiłby dysfunkcjonalny element w procedurze zwalniania policjantów. Nie można zaś zakładać, że taki był cel racjonalnego ustawodawcy. W związku z tym przyjmuje się, że przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji termin jest zachowany, jeżeli określona w decyzji organu pierwszej instancji data zwolnienia ze służby mieści się w terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia wystąpienia przez policjanta ze służby (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1239/12, publ. Lex nr 1339579, wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 394/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niezależnie od powyższych uwag zaznaczyć należy, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji przez organ pierwszej instancji w dacie podanej w raporcie z dnia [...] października 2013 r., tj. z dniem [...] listopada 2013 r. Natomiast określenie przez organ odwoławczy nowej daty zwolnienia skarżącego ze służby - o czym była już mowa powyżej - stanowiło konsekwencję wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w związku z wniesionym w terminie odwołaniem (art. 130 § 2 k.p.a.).

Skarżący zarzuca również organom Policji naruszenie art. 107 § 2 k.p.a. w związku z § 22 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2013 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644 ze zm.), poprzez nieprawidłowe określenie zajmowanego stanowiska w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby. Zgodnie z § 22 ww. rozporządzenia rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby powinien zawierać, obok innych wymienionych elementów, nazwę stanowiska służbowego policjanta oraz jednostki organizacyjnej Policji (pkt 5). Podkreślić jednak należy, że wskazanie w rozkazie personalnym o zwolnieniu policjanta ze służby powyższych danych ma charakter wyłącznie informacyjny i nie kształtuje w tym zakresie na nowo jego praw i obowiązków. Istotą ww. rozkazu personalnego jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji. Rozkaz ten nie stanowi decyzji, na mocy której mianuje się funkcjonariusza na stanowisko służbowe. Organ zwalniający zobligowany jest jedynie poinformować o takich okolicznościach, jak np. zajmowane ostatnio stanowisko służbowe. Obowiązany jest również wskazać m.in. stopień policyjny, nazwisko i imię policjanta, imię ojca, numer identyfikacyjny (§ 22 pkt 4 ww. rozporządzenia). Okoliczności te istnieją obiektywnie, bądź ustalone są na podstawie innych, wcześniejszych aktów prawnych. Błędy w tym zakresie nie stanowią naruszenia prawa mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, której istotą - jak już wskazano - jest zwolnienie funkcjonariusza ze służby w Policji. Z tych względów podniesiony przez skarżącego zarzut nieprawidłowego określenia w ww. rozkazie personalnym zajmowanego stanowiska nie może odnieść zamierzonego skutku.

Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazano, że elementem konstytutywnym rozkazu o zwolnieniu policjanta ze służby jest tylko ta część rozstrzygnięcia, która dotyczy rozwiązania stosunku służbowego. "Dane personalne zawarte w rozkazie personalnym nie mają charakteru konstytutywnego, czyli nie powodują powstania lub pozbawienia policjanta jakichkolwiek uprawnień przyznanych mu innymi rozkazami personalnymi lub wynikających z mocy prawa. Rozkaz o zwolnieniu ze służby - w przeciwieństwie do świadectwa służby - nie stanowi dokumentu, którym policjant zmuszony jest legitymować się wobec osób trzecich, a zatem jego wadliwości formalne, nie wpływające na istotę rozstrzygnięcia o zwolnieniu ze służby, nie powodują naruszenia prawa materialnego wpływającego na wynik sprawy i nie uzasadniają zastosowania w sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (...)" (por. wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 916/08, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaznaczenia również wymaga, że dane zawarte w rozkazie personalnym o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby, poza zwrotem "zwalniam z dniem (...)" mogą być konwalidowane w trybie § 25 ww. rozporządzenia. W ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że (kwestionowane) "informacje zawarte w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby stanowią także element świadectwa służby, a więc dokumentu mającego charakter ściśle informacyjny, którego treść nie może zawierać elementów kształtujących sytuację prawną funkcjonariusza". Z tego względu każda zmiana danych zawarta w rozkazie personalnym o zwolnieniu ze służby, jak też w świadectwie służby, winna być modyfikowana w oparciu o treść przepisów ww. rozporządzenia.

Odnośnie zarzutu skargi podania błędnej podstawy prawnej w obydwu wydanych w sprawie rozkazach personalnych w zakresie źródła publikacji, stwierdzić należy, że organy obydwu instancji podały w sposób prawidłowy podstawę wydania ww. rozkazów personalnych, zaś niewskazanie "zmian aktu prawnego" i zastosowanie zwrotu "z późn. zm." nie może stanowić podstawy wyeliminowania ww. rozkazów z obrotu prawnego.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący rozpoznania przez organ drugiej instancji odwołania z dnia [...] grudnia 2013 r. od rozkazu personalnego z dnia [...] października 2013 r. - jako wniesionego po terminie przewidzianym w art. 129 § 2 k.p.a. Jak już wyżej wskazano, pismem z dnia [...] listopada 2013 r. J. K., na podstawie art. 111 k.p.a., zwrócił się do organu pierwszej instancji o uzupełnienie rozkazu personalnego z dnia [...] października 2013 r. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. organ odmówił uzupełnienia ww. rozkazu personalnego. Postanowienie to zostało doręczone skarżącemu w dniu 7 grudnia 2013 r. i od tej daty, w myśl art. 111 § 2 k.p.a., rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od ww. rozkazu personalnego. Zatem odwołanie z dnia [...] grudnia 2013 r. zostało wniesione skutecznie i podlegało merytorycznemu rozpatrzeniu przez organ drugiej instancji. Natomiast postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Komendant Główny Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania z dnia [...] listopada 2013 r. jako wniesionego przedwcześnie. Postanowienie to było przedmiotem kontroli Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 466/14.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów postępowania dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Skarżący, co należy zaakcentować, złożył stanowcze żądanie zwolnienia ze służby z określoną datą, które nie zostało skutecznie cofnięte. Organ, jak wynika z akt sprawy, poczynił niezbędne ustalenia odnośnie nabycia przez skarżącego uprawnień emerytalnych i niezwłocznie wydał rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby - uwzględniając jego żądanie. Okoliczności faktyczne sprawy nie wymagały zatem od organu prowadzenia szeroko zakrojonego postępowania dowodowego.

Brak jest również podstaw do uznania, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 136 k.p.a. W ocenie Sądu, okoliczności faktyczne sprawy nie obligowały organu do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji. Z żądaniem takim nie występował również skarżący.

Nieuzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchybienie przez organ obowiązkom wynikającym z ww. przepisu stanowi podstawę do uchylenia decyzji wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane naruszenie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2572/12, publ. Lex nr 1574646), na przykład że "niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 § 1 k.p.a. przed wydaniem decyzji, uniemożliwiło jej zgłoszenie wniosków dowodowych o przesłuchanie w charakterze świadka danej osoby" (postanowienie NSA z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 431/12, Lex nr 1145527). W niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby w toku postępowania uniemożliwiono mu dokonanie określonych czynności procesowych, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Jak natomiast wynika z akt sprawy, skarżący aktywnie uczestniczył w postępowaniu, domagając się uzupełnienia rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby oraz wnosząc środki zaskarżenia.

Zgodnie z art. 25 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: (1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; (2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Przepis art. 24 § 4 stosuje się odpowiednio (§ 2). W ocenie Sądu, zgodzić należy się z organem odwoławczym, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie została spełniona żadna z przesłanek określonych w art. 24 i art. 25 k.p.a., uzasadniająca wyłączenie Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] – [...] P. B. od załatwienia sprawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Skarżący został zwolniony ze służby w Policji na swój własny wniosek. Przy czym wywody skarżącego odnośnie konfliktów skarżącego z wymienionym, nie mogły mieć wpływu na zasadność stanowiska Komendanta Głównego Policji w przedmiocie braku podstaw do wyłączenia ww. organu. Również ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Wa 149/14) wydanym w sprawie postępowania dyscyplinarnego skarżącego nie mogła stanowić podstawy do wyłączenia Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] w niniejszej (odrębnej) sprawie.

Zdaniem Sądu, również podnoszone przez skarżącego zarzuty, odnośnie nie wyłączenia się od udziału w sprawie Komendanta Głównego Policji nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku z dnia [...] grudnia 2013 r. o wyłączenie tego organu w postępowaniu dyscyplinarnym (wskazane w załączonym do skargi postanowieniu Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2014 r.), nie wiążą się bowiem z przesłankami wyłączenia organu określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego, zaś argumenty podniesione w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym skarżącego nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącego o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów stawiennictwa na rozprawę, mając na uwadze treść art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym tylko w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt (...), zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.