Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 134/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 listopada 2013 r., znak: [...] w przedmiocie wznowienia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia 7.02.2012 r. nr [...] znak: [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. B. F.P.H.U. "[...]" pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: rozbudowa budynku mieszkalno-usługowego o część usługowo-gospodarczą wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan. i c.o. oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr [...] w miejscowości M. obręb [...].

Postanowieniem z dnia 31 lipca 2013 r., znak [...] Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wskazaną wyżej decyzją na wniosek M. R., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu).

Starosta [...] decyzją z 20 września 2013 r., działając w trybie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia opisanej wyżej ostatecznej decyzji Starosty [...] z 7 lutego 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę z uwagi na fakt, że wniosek o wznowienie postępowania nie pochodzi od strony.

Od decyzji tej wniósł odwołanie M. R. kwestionując ustalenia organu I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz wydanie odmowy pozwolenia na budowę lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z dnia 18 listopada 2013 r., znak [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, z późn. zm.) zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 151 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. jego zdaniem w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności określone w tym przepisie.

W toku wznowionego postępowania ustalono, że przesłanka wznowienia nie potwierdziła się, a mianowicie M. R. nie jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę.

M. R. jest współwłaścicielem działki nr [...], stanowiącej prywatną drogę dojazdową w M.. Współwłaścicielem tej działki jest także inwestor – I. B..

Z decyzji Starosty [...] z 7 lutego 2012 r. i zatwierdzonego tą decyzją projektu budowlanego nie wynika, aby na działce nr [...] planowane było wykonanie robót budowlanych. Planowana inwestycja na działce nr [...], posiada istniejący zjazd z prywatnej drogi wewnętrznej (dz. nr [...]), oznaczony na mapie, na której sporządzono rysunek projektu zagospodarowania terenu.

Zauważyć należy, że współwłaściciele działki drogowej (dz. nr [...]) powinni być uznani za strony postępowania, gdyby na działce tej przewidziane było wykonanie robót budowlanych związanych z planowaną inwestycją. Trudno byłoby uznać, aby droga znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji, skoro droga nie jest terenem inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sposób zagospodarowania działki drogowej nie zmieni się poprzez inwestycję na działce sąsiedniej nr [...], polegającą na rozbudowie budynku mieszkalno-usługowego wraz z wewnętrznymi instalacjami oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym.

Ponadto M. R. jest współwłaścicielem działki nr [...], stanowiącej działkę budowlaną, usytuowanej po drugiej stronie prywatnej drogi dojazdowej (dz. nr [...]). Działka ta jednakże nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego objętego decyzją z 7 lutego 2012 r., ponieważ brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, że planowana inwestycja ogranicza zagospodarowanie terenu tej działki.

Jakkolwiek, działka nr [...] w M. znajduje się w bliskim sąsiedztwie planowanej inwestycji, ale takie usytuowanie nie oznacza równocześnie, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, albo w postępowaniu nadzwyczajnym muszą być właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, wobec których można wskazać konkretny przepis prawa, przewidujący w określonej sytuacji ograniczenie w swobodnym zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie obiektu budowlanego, albo muszą wykazać posiadanie interesu prawnego i uzasadnić z czego ten interes wynika, a taka sytuacja w badanej sprawie nie występuje.

Skarżący nie powołał się na naruszenie jego własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego, a wskazał jedynie interes faktyczny. Skarżący nie wykazał, aby sporna inwestycja ograniczała lub utrudniała sposób zagospodarowania i korzystania z nieruchomości stanowiących jego własność. Obawy wnioskodawcy co do utrudnienia dojazdu do działki, związanego z planowaną inwestycją, nie są wystarczającym argumentem do uznania, że planowana inwestycja wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działki drogowej nr [...] w M.

Skoro zatem wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje konkretnych przepisów prawa jednoznacznie dowodzących, że działki nr [...] i [...] w M., których współwłaścicielem jest M. R., znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego i dających wnioskodawcy przymiot strony postępowania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 k.p.a., to trudno uznać aby wniosek ten uprawniał do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji dotychczasowej o pozwoleniu na budowę.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. R., zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 149 § 2 w zw. z art. 7, 77, 80 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, zwłaszcza nieuwzględnienie zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu i w konsekwencji wydanie błędnej decyzji o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] z dnia 20 września 2013 r.,

2. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a wskazujących na konieczność uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia 20.09.2013 r.;

II. prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie tj. przyjęcie, iż działka nr [...], stanowiące współwłasność skarżącego, nie jest objęta obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 7 lutego 2012 r., znak sprawy [...]. i w konsekwencji przyjęcie, iż skarżący nie był stroną postępowania zakończonego tą decyzją.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz decyzji Starosty [...] z dnia 20 września 2013 r., odmawiającej uchylenia decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 7 lutego 2012 r., znak sprawy [...], a także o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według obowiązujących norm, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa strony skarżącej.

Uzasadniając zarzuty skargi podniesiono, że to nie wnioskodawca a organ ma obowiązek zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zwłaszcza okoliczności i wnioski dowodowe zgłaszane przez wnioskodawcę. Po drugie, zgodnie ze stanowiskiem judykatury wątpliwości co do spełnienia przesłanki z art. 145 § l pkt 4 k.p.a. należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16.01.2012 r., IV SA/Po 1018/11). Skarżący w pełni wywiązał się z nałożonego nań przez Wojewodę obowiązku, podnosząc kilkanaście zarzutów wobec decyzji Starosty [...] z dnia 20 września 2013 r. Większość z nich w ogóle jednak nie została rozpatrzona przez Wojewodę z przyczyn formalnych, tj. uprzedniego stwierdzenia przez Wojewodę nie spełnienia przez skarżącego przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podstawą przedmiotowych ustaleń Wojewody były wyłącznie okoliczności ustalone w decyzji Starosty, co Wojewoda kilkukrotnie stwierdza expressis verbis. Tym samym Wojewoda bezkrytycznie przyjmując stan faktyczny i prawny ustalony w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym, a priori odrzucił argumenty skarżącego jako bezprzedmiotowe. Powyższy sposób procedowania jest rażącym naruszeniem wskazanych przepisów k.p.a. gdyż wypacza istotę postępowania w trybie art. 149 § 2. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, w tym rozpatrzenie wszystkich zarzutów skarżącego podniesionych tak we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 25.07.2013 r. jak i w odwołaniu z dnia 14.10.2013 r., doprowadziłoby do uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia 20.09.2012 r. Opisane powyżej uchybienia Wojewody [...] w pełni uzasadniają także sformułowany w pkt I.2. zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Przedmiotowe przepisy nakładają bowiem na organ administracji obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, czego wyrazem winno być sporządzenie wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego każdego aktu administracyjnego.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa materialnego skarżący podniósł, że stanowiąca współwłasność skarżącego działka drogowa nr [...] graniczy bezpośrednio z działką nr [...], której dotyczy decyzja Starosty [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są między innymi współwłaściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak słusznie podnosi w uzasadnieniu do zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] obszar oddziaływania obiektu w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Do właściwego zastosowania normy zawartej w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wystarczyło prawidłowo ustalić stan faktyczny, czyli odpowiedzieć na pytanie czy zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w związku z inwestycją objętej decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia 07.02.2012 r. na działce nr [...] powinny być prowadzone roboty budowlane. Na przedmiotowe pytanie Wojewoda [...] nie mógł jednak odpowiedzieć prawidłowo z przyczyn wykazanych w uzasadnieniu do zarzutu I. Nie stwierdzenie przez Starostę [...] potrzeby prowadzenia robót budowlanych poza obszarem przejętym przez niego jako obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 07.02,2012 r. nie zwalniało Wojewody [...] z samodzielnego stosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wbrew twierdzeniom Wojewody zarówno we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 25.07.2013 r. jak i w odwołaniu z dnia 14.10.2013 r. skarżący wskazał konkretne przepisy prawa budowlanego, które decydują o tym, iż działka drogowa nr [...] znajduje się albo może się znajdować w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 07.02.2012 r., a są to:

a) art 34 ust. 3 pkt 3 lit, b ustawy Prawo budowlane nakazujący stosownie do potrzeb zawarcie w projekcie budowlanym oświadczenia właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną;

b) § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nakazujący zapewnienie odpowiedniego dojścia i dojazdu do budynków z drogi publicznej, w szczególności poprzez zachowanie minimalnie 3-metrowej szerokości jezdni dojazdowej.

Ponadto do powyższej wymienionych należy jeszcze dodać:

c) § 14 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nakazujący zainstalowanie na dojściach i dojazdach do budynków innych niż jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej (zgodnie z definicjami zawartymi w § 3 pkt 2, 3 i 7 w/w rozporządzenia budynek objęty pozwoleniem na budowę z 07.02.2012r. nie należy do żadnej z objętych wyłączeniem kategorii), oświetlenia elektrycznego zapewniającego ich bezpieczne użytkowanie po zapadnięciu zmroku.

Ad a) Zgodnie z orzecznictwem NSA zawarte w art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane określenie "stosownie do potrzeb" należy rozumieć w ten sposób, iż w przypadku, w którym inwestor zamierza korzystać z któregoś z wymienionych mediów owo oświadczenie i warunki przyłączenia winny być dołączone do projektu budowlanego (wyrok NSA z dnia 15.09.2011 r., OSK 1341/2010). Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż stosując art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy I i II instancji winny ustalić, czy w świetle wymogu z art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b w/w ustawy działka drogowa [...] nie powinna znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 07.02.2012 r., a jej współwłaściciele - wobec braku zarządcy - nie powinni być stronami przedmiotowego postępowania.

Ad b) i c) Jak wielokrotnie podnosił skarżący działka drogowa nr [...] na odcinku od działki nr [...]. na której prowadzona jest przedmiotowa inwestycja, do drogi publicznej tj. ul. [...] stopniowo zwęża się do szerokości nie większej niż 2.5 metra. Oznacza to. iż przewidziany w § 14 ust, l w/w rozporządzenia wymóg 3-metrowej minimalnej szerokości jezdni dojazdowej nie został spełniony. Podobnie nie spełniony został wymóg należytego oświetlenia działki drogowej nr [...] przewidziany w § 14 ust. 4 rozporządzenia, czego ani Starosta [...] ani Wojewoda [...] nie zdołali ustalić. Wobec powyższego prima facie najeżałoby stwierdzić, iż inwestycja objęta pozwoleniem na budowę z 07.02.2012 r. mogłaby bvć zrealizowana wyłącznie w razie poszerzenia działki drogowej nr [...] oraz dokonania na niej instalacji oświetlenia elektrycznego. Niewątpliwie oznaczałoby to konieczność włączenia przedmiotowej działki do obszaru oddziaływania w/w inwestycji, jednocześnie jednak czyniłoby tę inwestycję praktycznie niewykonalną.

Należy jednak także zauważyć, iż zgodnie z dyspozycją § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. przewidziane w nim warunki techniczne mają służyć spełnieniu wymagań przewidzianych w art. 5 i 6 ustawy Prawo budowlane. § 2 ust, 2 pkt 2 w/w rozporządzenia przewiduje natomiast, iż przy rozbudowie budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej l 000 m2, wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

W tym stanie rzeczy, tj. wobec nie spełnienia przez inwestora, chcącego dokonać rozbudowy istniejącego budynku, wymogów technicznych przewidzianych w § 14 w/w rozporządzenia, organ prowadzący postępowanie winien zastosować dyspozycję § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia.

Stanowisko takie zgodnie z wytycznymi NSA przyjął tutejszy Sąd, w wyroku z dnia 28.06.2011r. (II SA/Kr 816/2011) stwierdzając, iż przebudowa i zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego aktualnie nie spełniającego już wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem oraz że organ postępowania winien w konkretnej sytuacji zbadać czy wymagania wynikające z treści rozporządzenia mogą zostać spełnione w inny niż określony w tym akcie prawnym sposób, oczywiście z uwzględnieniem wskazań stosownych ekspertyz.

Powyższa argumentacja prowadzi do oczywistego wniosku, iż w celu prawidłowego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane Starosta [...] i Wojewoda [...] powinni byli w pierwszej kolejności prawidłowo zastosować przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero bowiem realizacja wymogów przewidzianych w § 2 ust. 2 pkt 2 w/w rozporządzenia, tj. w pierwszej kolejności uzyskanie stosownych ekspertyz technicznych dotyczących działki drogowej nr [...], pozwalałaby na stwierdzenie czy działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z 07.02.2012 r.

Wojewoda [...] wadliwie zastosował art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przyjmując, iż działka nr [...]. stanowiąca współwłasność skarżącego, nie jest objęta obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, którego dotyczy decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia 07.02.2012 r. W przedstawionej argumentacji skarżący jednoznacznie wykazał, iż wobec naruszenia w/w przepisów prawa budowlanego realizacja przedmiotowej inwestycji nie jest możliwa bez ingerencji w zagospodarowanie działki drogowej nr [...]. Fakt, iż zakres tej ingerencji nie został obecnie ustalony dowodzi wadliwości prowadzonego postępowaniu, w żadnym natomiast razie nie może stanowić podstawy do także wadliwego zastosowania art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Nie ulega też wątpliwości, iż przedmiotowe naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, stanowiło bowiem podstawę błędnej decyzji Wojewody [...] utrzymującej w mocy błędną decyzje Starosty [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja może zostać zatem uchylona tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art.145 § 1 pkt 4 Kpa. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Postępowanie wznowieniowe jest więc postępowaniem nadzwyczajnym, które toczy się w ściśle określonych przepisami kodeksu prawa administracyjnego ramach. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, która umożliwia weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych z powodu wad postępowania wymienionych enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 oraz w art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a.

Stosownie do treści art.149 Kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Organ zobowiązany jest do podjęcia takiego postanowienia wtedy, gdy strona wskazuje we wniosku o wznowienie ustawową podstawę wznowienia. Postanowienie to wywiera jedynie skutki procesowe (nie przesądza o bycie prawnym decyzji ostatecznej), natomiast ustalenie, czy przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły dokonywane jest dopiero po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 30.09.1999r IV SA 1532/97). Postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz (po dokonaniu ustalenia, że przyczyny wznowienia rzeczywiście istnieją) co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania daje zatem organowi podstawę do rozpoznania dwóch połączonych ze sobą spraw, jednej dotyczącej przyczyn wznowienia oraz drugiej co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Jeżeli organ administracji po wznowieniu postępowania ustali, że rzeczywiście nie istniała przyczyna wznowienia (tj. z wnioskiem wystąpił podmiot, nie będący w stroną), winien - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 7.01.2009 r. II OSK 1747/07).

W niniejszej sprawie Skarżący kwestionował ustalenie, że nieruchomość będąca jego własnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, dla której wydane zostało pozwolenie na budowę. Wobec powyższego problem wymagający rozstrzygnięcia sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie organy przyjęły, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty [...] z dnia 7.02.2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalno-usługowego o część usługowo-gospodarczą wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod.-kan. i c.o. oraz wewnętrznym układem komunikacyjnym na działce nr 468 w miejscowości [...] obręb [...], skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony.

Ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę następuje na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a. Powołany art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 poz.1409 ze zm.) jako kryterium uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę wprowadza bycie właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca się uwagę, że przy określaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (wyrok z dnia 9 października 2007 r., sygn. II OSK 1321/06, LEX nr 347949). Przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem okoliczności przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (wyrok z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II OSK 282/12, LEX nr 1292702). Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w sprawie, której przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu interes faktyczny, a nie interes prawny. Sam fakt, że dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że podmiotowi takiemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę.

Analiza przedłożonych akt administracyjnych, a w szczególności projektu zagospodarowania terenu (k.27 projektu), będącego częścią zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w tym dotyczących sytuowania budynku na działce (Dz.U.2002.75.690 ze zm.), nie można stwierdzić, aby rozbudowa istniejącego na działce [...] budynku mieszkalno – usługowego o część usługowo – gospodarczą, ograniczała sposób zagospodarowania działki należącej do skarżącego. Na projekcie tym przerywaną zieloną linia zaznaczono również obszar oddziaływania obiektu, który poza działką inwestora rozciąga się jedynie na działkę nr [...], stanowiąca własność A. i T. G., którzy byli stronami postępowania. Przedmiotowa budowa nie stwarza również takich ograniczeń w świetle przepisów rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397 ze zm.), gdyż nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka nie wymagała sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko.

Podkreślić należy, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego, nie jest terenem, w którym da się odczuć skutki uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem obiektu. Jest to bowiem oddziaływanie faktyczne przedsięwzięcia, które w pewnych okolicznościach może stanowić podstawę do wystąpienia na drogę postępowania cywilnego. Nie sposób jednak przyjąć, by wprowadzało ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Również ewentualne nieprawidłowości w realizacji inwestycji (zgłaszany na rozprawie przez Skarżącego fakt rozkopania działki drogowej w celu wykonania przyłączy mediów) nie stanowią podstawy do uznania skarżącego za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż są to okoliczności, które podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego.

Kwestia sposobu usytuowania miejsc postojowych i ich odległości w stosunku do budynku inwestora, nie dotyczy nieruchomości skarżącego i nie może stanowić podstawy do uznania go za stronę postępowania, gdyż nie ogranicza w żaden sposób korzystania z własnej nieruchomości przez skarżącego.

Nie jest też zasadny zarzut naruszenia art. 34 ust. 3 pkt. 3 lit b ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem projekt budowlany powinien zawierać – stosownie do potrzeb - oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Oświadczenie takie znajduje się w aktach sprawy (k. 18 projektu budowlanego) i dotyczy drogi powiatowej, lecz wskazuje również, że połączenie to nastąpi drogą wewnętrzną, istniejącym zjazdem. Sama droga wewnętrzna ma licznych współwłaścicieli lecz nie ma zarządcy. Z akt sprawy, w tym z równoważnika zmian gruntowych (k. 82-86 akt administracyjnych), wynika, że działka drogowa tj. działka nr [...] jest współwłasnością osób fizycznych, w tym zarówno inwestora jak i skarżącego. Na skutek rozbudowy budynku inwestora nie zmieni się sposób wykorzystania tej nieruchomości jako działki drogowej, rozbudowa istniejącego budynku nie wpłynie na sposób wykonywania prawa własności przez współwłaścicieli działki drogowej ani prawa tego nie ograniczy. W szczególności ograniczeniem tego prawa nie jest ewentualny wzrost ruchu samochodowego.

Na nieruchomości stanowiącej działkę drogową nie są też planowane żadne roboty objęte projektem. Podkreślić należy, że na działce inwestora istnieje już budynek wraz z przyłączonymi mediami, w tym również przyłączem kanalizacji sanitarnej oraz przyłączem wodnym. Awizowane w projekcie budowlanym (k. 32), planowane nowe, dodatkowe przyłącze do kanalizacji sanitarnej przewidywane jest w II etapie i będzie objęte osobnym opracowaniem. Ponieważ na działce inwestora istnieje już podłączony do instalacji wodno - kanalizacyjnej budynek, nie można mówić o niedozwolonym podziale zamierzenia inwestycyjnego, które zmierzałoby do obejścia zasady, że pozwolenie na budowę ma objąć jego całość (art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Prawdą jest też, że przyłącze może zostać zrealizowane na podstawie zgłoszenia, bez potrzeby uzyskiwania pozwolenia na budowę w tym zakresie.

Nie jest też zasadny zarzut, że droga (działka [...]) ma zbyt małe parametry i zwęża się do 2,5 metra w części przylegającej do drogi powiatowej. Z mapy dla celów projektowych wykonanej w skali 1:500 wynika, że działka nr [...] w liniach rozgraniczających w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącego i inwestora jest szeroka na 11 mm co odpowiada 5,5 metrom w terenie; natomiast w najwęższym miejscu ma 7 mm co odpowiada 3, 5 m w terenie. Okoliczności te jednak nie mają znaczenia, gdyż nie mają wpływu na sposób korzystania z nieruchomość skarżącego, który wszak korzysta z tej samej drogi dojeżdżając do własnej nieruchomości. Z tego względu projektowana inwestycja nie powoduje objęcia działki drogowej obszarem swojego oddziaływania i nie czyni wszystkich jej współwłaścicieli uczestnikami postępowania.

Zarzut naruszenia § 14 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez brak zaplanowania oświetlenia elektrycznego na dojściach o dojazdach do budynku zapewniającego jego bezpieczne użytkowanie po zapadnięciu zmroku - jest również nieuzasadniony z punktu widzenia przyznania przymiotu strony skarżącemu. Jest to zarzut zmierzający raczej do wykazania, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa niż dowodzący przymiotu strony skarżącego. Na marginesie wskazać należy, że oświetlenie może zostać zrealizowane na działce inwestora, bez potrzeby ingerencji w działkę drogową.

Nie znajdując zatem przepisu odrębnego, który stanowiłby, że budowa przedmiotowego obiektu spowodowałaby ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego, Sąd uznał, że organy administracji prawidłowo oceniły, że wnioskującemu o wznowienie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją.

Sąd nie dopatrzył się także takich mankamentów uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które mogły skutkować jej uchyleniem, gdyż stosownie do cytowanego wcześniej przepisu art.145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. jedynie stwierdzenie takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy obliguje Sąd do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Z wszystkich wyżej wymienionych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.