Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 188/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.66 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 59
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe

SENTENCJA

|Sygn. akt IV SA/Wr 188/18 | | , , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , , Dnia 30 maja 2018 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, Przewodniczący:, , Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, , Sędziowie:, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca), Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, , , Protokolant:, sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz, , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 30 maja 2018 r., sprawy ze skargi G. M., na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody D., z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia w sprawie odwołania dyrektora szkoły podstawowej, , oddala skargę w całości., , , , ,


UZASADNIENIE

|

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Wójt Gminy M. odwołał z dniem 8 stycznia 2018 r. bez wypowiedzenia J. O. ze stanowiska Dyrektora Szkoły Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi w Ł., powołując m. in art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm., dalej u.p.o.).

W uzasadnieniu Zarządzenia wyjaśniono, że Wójt po otrzymaniu w dniu 9 listopada 2017 r. celem podpisania "Aneksu do wymiaru wynagrodzenia z dnia 1 września 2016 r.", ustalającego dodatkowe wynagrodzenie dla J. O., nauczyciela dyplomowanego i dyrektora szkoły podstawowej, bez wskazania dodatkowych obowiązków, powziął wątpliwości w zakresie właściwego gospodarowania środkami finansowymi na realizację projektu "[...]". Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Wójt powołał zespół do spraw przeprowadzenia kontroli doraźnej w Szkole Podstawowej z Oddziałami Integracyjnymi w Ł.

Dodatkowo analiza dochodów Gminy dokonana przez Skarbnika Gminy w listopadzie 2017 r. wykazała wysoki deficyt środków finansowych planowanych do uzyskania w postaci refundacji wydatków, poniesionych w ramach realizacji projektu. Brak uzyskania planowanej refundacji w 2017 r. spowodował niedobór środków finansowych w kwocie 86.002,80 zł. Niedobór refundacji wymusił na organie prowadzącym rezygnację z innych zadań zaplanowanych w ramach działalności Gminy i przesunięcie dodatkowych środków na poczet zwiększenia planu wydatków szkoły.

W wyniku przeprowadzonej w dniach od 13 do 22 listopada 2017 r. kontroli zespół kontrolujący wykrył nieprawidłowości dotyczące realizacji powyższego projektu, a które zostały zawarte w protokole pokontrolnym z dnia 24 listopada 2017 r.

W pierwszej kolejności organ zwrócił uwagę na nieprawidłowy sposób wydatkowania środków pieniężnych otrzymanych w ramach projektu, przez wielokrotne naruszenie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Nie dokonywano właściwego rozeznania cenowego rynku, co uniemożliwiło ustalenie właściwej szacunkowej wartości zamówienia określonych usług. Ponadto wskazane wartości szacunkowe są wartościami brutto. Organ zarzucił Dyrektorowi brak należytej staranności, niezachowanie zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania.

Głównym zarzutem stawianym Dyrektorowi przez organ prowadzący było wypłacenie sobie wynagrodzenia z tytułu koordynowania projektu, bez podstawy prawnej. Wynagrodzenie zostało wypłacone na podstawie pełnomocnictwa Wójta Gminy nr [...] z dnia 28 stycznia 2016 r., którego zakres obejmował jedynie złożenie wniosku o dofinansowanie oraz realizację projektu. Koordynator projektu nie został wyznaczony, nie określono także wysokości jego wynagrodzenia, ani zakresu obowiązków. Dodatkowe wynagrodzenie dla Dyrektora z tytułu koordynowania projektu wyniosło 13.979,02 zł netto i zostało wypłacone bez wiedzy organu prowadzącego.

Organ nie uwzględnił zastrzeżeń Dyrektor, iż dokonała wypłaty wynagrodzenia z tytułu koordynowania projektu w dobrej wierze na podstawie pełnomocnictwa. Podniósł, że jako Dyrektor szkoły z długoletnim stażem powinna wiedzieć, że pełnomocnictwo nie stanowi podstawy wypłaty jakiegokolwiek wynagrodzenia i jest to naruszenie zasad obowiązujących w finansach publicznych. Absolutnie nie do przyjęcia jest antydatowanie dokumentów finansowych i przedstawianie ich z taką datą do podpisu Wójtowi.

Powyższe przesłanki noszą znamiona szczególnie uzasadnionych i stanowią podstawę odwołania ze stanowiska Dyrektora szkoły ze względu na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Nieprawidłowości w zakresie gospodarowania mieniem oraz próby ich naprawienia spowodowały utratę zaufania organu prowadzącego do kompetencji Dyrektora w zakresie gospodarki finansowej, co ma wpływ na kondycję finansową zarówno szkoły, jak i całej Gminy.

Organ wziął pod uwagę negatywną opinię D. Kuratora Oświaty we Wrocławiu z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odwołania ze stanowiska Dyrektora szkoły. W ocenie Kuratora organ dostatecznie nie wyjaśnił, w jaki sposób zarzucane uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne konsekwencje wywołałoby pozostawienie Dyrektora na dotychczasowym stanowisku.

Wójt nie zgodził się z powyższą opinią Kuratora podnosząc, że dalsze pozostawanie zainteresowanej na stanowisku Dyrektora szkoły w sytuacji, gdy wykazała się nieznajomością przepisów związanych z prowadzeniem gospodarki finansowej, a także rozporządzaniem środkami finansowymi na swoją rzecz, stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. i na tej podstawie dokonał odwołania zainteresowanej z zajmowanego stanowiska. Organ prowadzący wezwał też Dyrektora do zapłaty kwoty 13.979,02 zł tytułem zwrotu nienależnie wypłaconych wynagrodzeń.

Od powyższego zarządzenia Wójta Gminy Dyrektor szkoły złożyła do Wojewody wniosek o wydane rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie unieważnienia zarządzenia Wójta przez stwierdzenie jego nieważności w całości. Argumentowano, że nie zaszły okoliczności uprawniające organ prowadzący do odwołania Dyrektora ze stanowiska w trakcie roku szkolnego, a jej kadencja upływa dopiero w sierpniu 2018 r. Dyrektor szkoły nie decyduje o refundacji środków z tytułu realizacji projektu.

Wynagrodzenie wypłacone z tytułu koordynowania projektu w okresie od 1 października 2016 r. do 30 września 2017 r. było wynagrodzeniem należnym, odpowiadającym wynagrodzeniu wypłaconemu poprzedniemu koordynatorowi, a uprawnienie do jego wypłaty stanowi art. 13 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, jako prawo pracownika do godnego wynagrodzenia za wykonywaną pracę.

Odwołująca powołała się na ustne ustalenia z Wójtem Gminy, powierzające jej funkcję koordynatora projektu. Wójt ustnie zaakceptował także warunki wynagrodzenia koordynatora w lipcu 2016 r., a które to warunki były zbieżne z tymi jakie obowiązywały przy realizacji przez szkołę projektu w latach 2011 – 2013. Wynagrodzenie koordynatora projektu było również uwzględnione w budżecie projektu przedstawionym organowi prowadzącemu. Ponadto zainteresowana posługiwała się tytułem "koordynatora projektu" wielokrotnie i z całą pewnością, organ był świadomy pełnienia przez nią tej funkcji, natomiast kwestionowanie zasadności wypłaconego wynagrodzenia, poczytuje jako chęć uniknięcia wywiązania się ze zobowiązania.

Mając na uwadze powyższe zainteresowana czuła się uprawniona do wypłaty wynagrodzenia z tytułu koordynowania projektu, a złożony "Aneks do wymiaru wynagrodzenia" jedynie określał moment, od którego obowiązuje. Aneks został sporządzony przez Dyrektora szkoły wskutek niewywiązania się organu prowadzącego, jako pracodawcy, z obowiązku na nim ciążącego.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu zainteresowana wskazała, że do tej pory żaden inny organ nie kwestionował rozeznania rynku w formie telefonicznej. Ta forma badania rynku jest nie tylko nie zakazana, ale wręcz często stosowana.

Wskazano również, że Kurator Oświaty negatywnie zaopiniował odwołanie zainteresowanej ze stanowiska Dyrektora.

Zdaniem wnioskodawczyni powyższe okoliczności uzasadniają stanowisko, że zarządzenie Wójta Gminy jest sprzeczne z art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. i przemawiają za stwierdzeniem jego nieważności w trybie nadzorczym.

Wojewoda D. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie odwołania Dyrektora szkoły z zajmowanego stanowiska. Wojewoda stwierdził podjęcie decyzji z istotnym naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., polegającym na odwołaniu nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia, pomimo niezaistnienia przesłanki pozwalającej na takie odwołanie. Wprawdzie w trakcie kontroli realizacji projektu przez Wojewodę ustalono, że wynagrodzenie koordynatora projektu w łącznej wysokości 24.000 zł nie zostało rzetelnie i zgodnie z zasadami programu udokumentowane, co wyczerpywało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, jednakże nie wpływa to na ocenę legalności zarządzenia Wójta.

W ocenie organu nadzorczego okoliczności odwołania zainteresowanej ze stanowiska Dyrektora nie mogły stanowić podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Regulacja ta odnosi się jedynie do konkretnych, poważnych, zawinionych bądź niezawinionych przez dyrektora szkoły przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez niego obowiązków kierowniczych. Regulacja ta jest zatem przewidziana tylko do przypadków wymagających natychmiastowego działania organu, który powierzył wykonywanie obowiązków kierowniczych w placówce. Ponadto ocena i uznanie organu powinno być dokładnie i szczegółowo udokumentowane w uzasadnieniu aktu odwołania.

Organ nadzoru, mając na uwadze powyższe rozważania, doszedł do wniosku, że Wójt Gminy nie uzasadnił w dostateczny sposób swojej decyzji o zastosowaniu nadzwyczajnego środka odwołania Dyrektora szkoły. Przesłanki wskazane w uzasadnieniu nie mają charakteru pozwalającego na uznanie, że wyczerpane zostały znamiona "szczególnie uzasadnionego przypadku". Przy tym organ powołał się na dorobek orzecznictwa, zgodnie z poglądem którego "negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły nie mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków."

Co więcej kierowane w stronę zainteresowanej zarzuty związane z finansami miały jedynie pośrednio związek z pełnioną przez nią funkcję kierowniczą i nie mogły stanowić podstawy do odwołania z funkcji Dyrektora szkoły na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Pozafinansowy charakter ma zarzut antydatowania dokumentów, jednakże nie powołano się w tym zakresie na prawomocne orzeczenie właściwego w tej sprawie organu.

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła Gmina, reprezentowana przez Wójta Gminy. Skarżąca Gmina zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.), przez błędną interpretację, że zarządzenie Wójta Gminy jest sprzeczne z prawem, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu przy tak ustalonym stanie faktycznym prowadzi do wniosku, że powyższe zarządzenie nie złamało prawa. Ponadto Gmina zarzuciła Wojewodzie naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. przez jego błędną wykładnię w wyniku przyjęcia, że nienależnie wypłacone wynagrodzenie w kwocie 24.000 zł brutto przez nią samą z naruszeniem zasad dotyczących rozliczania środków unijnych w programie "Transgraniczna edukacja w zielonej klasie dla lepszej przyszłości", a skutkujących koniecznością pokrycia kosztów z budżetu Gminy, nie stanowi przypadku szczególnie uzasadnionego w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że niegospodarność oraz niekompetencja w zarządzeniu środkami publicznymi jest przypadkiem szczególnie uzasadnionym.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ nie przedstawił przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności zarządzenia Wójta Gminy, bowiem nie każde naruszenie prawa prowadzi do nieważności aktu wydanego przez organ Gminy, a jedynie naruszenie istotne. Naruszenie istotne, zdaniem skarżącej, ma miejsce, jeśli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Do istotnego naruszenia nie dochodzi, jeśli rozstrzygnięcie nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu. Skarżąca zarzuciła organowi nadzorczemu brak wywodu w przedmiocie rodzaju (charakteru) naruszonego prawa, który jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem skarżącej zarządzenie Wójta Gminy nie zawiera wady prawnej, a rozstrzygnięcie nadzorcze winno zostać uchylone.

W odniesieniu do drugiego zarzutu skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zarządzenia Wójta Gminy w przedmiocie odwołania Dyrektora szkoły zostały precyzyjnie wskazane okoliczności, które uniemożliwiają dalsze sprawowanie funkcji kierowniczej. Dyrektor naruszyła przepisy prawa w zakresie gospodarowania środkami publicznymi, co zostało potwierdzone zarówno przez kontrolę wewnętrzną, jak i w wyniku kontroli Wojewody. Kwota, którą Dyrektor wypłaciła sobie tytułem wynagrodzenia, została rozliczona nieprawidłowo, co powoduje, że nie może zostać uznana za wydatek podlegający rozliczeniu, w związku z czym powinna zostać usunięta z wniosku o płatność, co skutkuje obniżeniem dotacji. Powoduje to bezpośrednio obciążenie tymi kosztami budżetu Gminy.

Skarżąca ponadto podniosła, że chodzi nie tylko o nieprawidłowe rozliczenie środków publicznych, ale przysporzenie majątkowe Dyrektor szkoły, co w ocenie skarżącej niewątpliwie stanowi przypadek szczególnie uzasadniony, przewidziany w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że nieprawidłowe naliczenie wysokości wynagrodzenia ma jedynie pośredni związek z zajmowanym stanowiskiem kierowniczym, bowiem podstawowym obowiązkiem dyrektora szkoły jest prawidłowe rozliczenie przyznanych środków pieniężnych.

W ocenie skarżącej, jest to niedopuszczalna sytuacja, aby osoba, która nadużyła zaufania organu prowadzącego przez wypłacanie sobie dodatkowego wynagrodzenia, z pominięciem zasad prawidłowego rozliczania środków, w dalszym ciągu sprawowała funkcję kierowniczą. Ponadto Dyrektor naraziła budżet Gminy na uszczerbek, pozbawiając możliwość uzyskania zewnętrznego finansowania, w kwocie równej nieprawidłowo rozliczonemu i wypłaconemu wynagrodzeniu. Mając na uwadze powyższe odsunięcie Dyrektora jest zasadne, a przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. została spełniona.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podniósł nietrafność zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 91 u.s.g. Kryterium "istotności" naruszenia prawa należy rozpatrywać jako wartościowanie pomiędzy skalą naruszenia, a skutkami stwierdzenia nieważności, nie zaś wyselekcjonowanie uchybień prawa o charakterze oczywistym. Chybione jest zatem domaganie się organu, aby rozstrzygnięcie nadzorcze wskazywało na oczywistość i bezpośredniość sprzeczności zarządzenia z prawem. To na organie stanowiącym Gminy leżał obowiązek szczegółowego wskazania, jakie okoliczności sprawy przemawiają za uznaniem, iż zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony". W sprawie nie może być mowy o nieistotnym naruszeniu prawa i wystarczające powinno być wskazanie na fragment uzasadnienia skargi, zgodnie z którym naruszenie jest istotne, jeśli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. przez zastosowanie nieprawidłowej wykładni, organ podniósł, że Wójt w zarządzeniu nie wykazał, aby uchybienia Dyrektora powodowały destabilizację pracy szkoły, ani nawet stwarzały zagrożenie taką destabilizacją. Brak było również okoliczności przemawiających za natychmiastowym odsunięciem Dyrektora i uzasadnienia, że dalsze zajmowanie przez nią stanowiska zagraża interesowi publicznemu. Wojewoda podniósł, że samo błędne rozliczenie środków finansowych nie może być podstawą zastosowania powyższego przepisu, nawet jeśli dotyczy prywatnego majątku Dyrektora. Sam brak zaufania organu prowadzącego nie przekłada się na zagrożenie dla interesu publicznego.

W piśmie procesowym z dnia 17 maja 2018 r. Dyrektor szkoły wniosła o oddalenie skargi Gminy. W uzasadnieniu powieliła zarzuty względem zarządzenia Wójta Gminy oraz argumentację zawartą we wniosku do Wojewody o wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2).

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 85 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2017r., poz. 1875), dalej u.s.g., wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia.

Rozstrzygnięcie nadzorcze o nieważności zarządzenia zapada w razie ustalenia, że jest ono dotknięta wadą kwalifikowaną polegającą na tego rodzaju sprzeczności z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g. Rozstrzygnięcie nadzorcze musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis prawa został naruszony i na czym to naruszenie polegało.

Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zarządzenia organu gminy to m. in. naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich wadliwą wykładnię.

W rozpatrywanej sprawie materialnoprawną podstawę odwołania Dyrektora szkoły ze stanowiska stanowił art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Zgodnie z tym przepisem organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 8, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Zgodność z prawem wydanego przez organ prowadzący szkołę zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora placówki oświatowej należy oceniać na podstawie okoliczności, które zostały wskazane w jego uzasadnieniu. Powoływane okoliczności muszą być przy tym konkretne i dowiedzione w stosownym postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia oraz znajdować pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Wywody organu w zestawieniu z zebranym w sprawie materiałem dowodowym pozwalają na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ, pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przez organ przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek, w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 168/18).

Szczególny tryb obsadzania stanowisk dyrektorów szkół świadczy o woli ustawodawcy zapewnienia cech trwałości stosunkowi pracy na stanowisku dyrektora szkoły, a wszelkie ingerencje w tego rodzaju stosunek muszą być traktowane jako odstępstwo od powyższej zasady i sprowadzać się do sytuacji, które nie należą do działań codziennych, rutynowych, gdy dalsze pozostawienie wybranej w konkursie osoby na stanowisku dyrektora groziłoby wywołaniem negatywnych i szkodliwych skutków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, a obecnie będący jego powtórzeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, a zatem jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna (wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 933/10). Podkreśla się, że skoro przepis ten wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze, to powinien on być interpretowany ściśle.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że negatywna ocena działalności dyrektora szkoły przez organ prowadzący w zakresie gospodarki finansowej szkoły lub innych zaniedbań dotyczących organizacji pracy szkoły, zwłaszcza odmienna koncepcja prowadzenia placówki oświatowej, czy też konflikt z organem prowadzącym lub współpracownikami, nie mieszczą się w pojęciu szczególnie uzasadnionych przypadków i nie uzasadniają odwołania dyrektora szkoły na tej podstawie (wyrok NSA z dnia 14 marca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 472/96, "Orzecznictwo w Sprawach Samorządowych" 1997, nr 2 poz. 53, wyrok NSA z dnia 23 września 2005 r., sygn. akt I OSK 91/05, wyrok NSA z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, wyrok WSA w Lublinie z 26 stycznia 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 609/11).

Nie każde zatem naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. (wyrok NSA z dnia 9 maja 2001 r., sygn. akt II SA 3293/00).

Skoro zaś przepis ten przewiduje możliwość odwołania tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych, oznacza to, że zarówno ocena, jak i uznanie organu, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze, a następnie zamierza odwołać go z tej funkcji, nie mogą mieć charakteru dowolnego ani arbitralnego, lecz powinny być dokładnie oraz szczegółowo umotywowane w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, tak aby ów wywód i argumentacja prawna mogły podlegać wnikliwej analizie zarówno organu nadzoru, jak i sądu (por. mający zastosowanie w aktualnym stanie prawnym wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1386/12).

Należy także podkreślić, że art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. nie ustanawia obowiązku, lecz jedynie upoważnia właściwy organ do odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej, nie podając przy tym wprost żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Skoro jednak ustawodawca do zwrotu "uzasadniony przypadek" - dodał przysłówek "szczególnie", to nie może ulegać wątpliwości, że położył nacisk na to właśnie określenie, świadomie zawężając zastosowanie przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych (wykraczających poza działanie rutynowe, codzienne), kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, czy dalsze kierowanie szkołą lub placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Użyte w omawianym przepisie pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi być rozumiane wąsko (por. aktualne orzecznictwo w kontekście obecnie obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o.: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1047/11, wyrok WSA w Kielcach z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 681/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Łd 535/10).

Ponadto oznacza ono albo nagłe zdarzenia powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej w realizacji funkcji dydaktycznej, wychowawczej i oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. Szczególnie uzasadnione przypadki to takie zatem, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. Tym samym odwołanie w szczególnie uzasadnionym przypadku powinno być natychmiastowe lub niezwłoczne do zdarzeń (okoliczności) je uzasadniających. Nieograniczoność ram czasowych odwołania dyrektora w omawianym trybie w stosunku do chwili wystąpienia owych szczególnie uzasadnionych przypadków podważałaby ratio legis regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Brak szybkiej reakcji organu prowadzącego placówkę na postępowanie dyrektora w sposób naturalny osłabia, a nawet z upływem czasu może znosić, możliwość odwołania z funkcji dyrektora na podstawie omawianego przepisu, przewidzianego w sposób oczywisty dla przypadków wymagających natychmiastowego działania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3053/01 oraz z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1615/12).

Jeżeli w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. przewidziana jest możliwość odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego "w przypadkach szczególnie uzasadnionych", to należy uznać, że podstawą odwołania dyrektora nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe – bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonywania bieżących zadań nauczyciela – dyrektora szkoły.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za przyczyny szczególnie uzasadnione w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, zachowujące aktualność w obecnym stanie prawnym, uznano m.in.: kradzież alkoholu w sklepie; błędy organizacyjne, które postawiły placówkę w stan zagrożenia likwidacją; poniżanie, upokarzanie i ignorowanie pracownika oraz wykorzystanie dwóch pracowników do przeprowadzenia remontu w mieszkaniu dyrektora; zaniedbania w nadzorze nad pracownikami skutkujące molestowaniem seksualnym podopiecznych; zatrudnienie przez dyrektora swojej siostry w szkole; notoryczne nieregulowanie zobowiązań finansowych szkoły. Chodzi więc o takie zachowania, w wyniku których nie ulega wątpliwości, że dyrektor utracił zdolność wykonywania powierzonej mu funkcji z przyczyn etycznych.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda zasadnie przyjął, że organ prowadzący szkołę, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez Dyrektor szkoły, zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z tej z funkcji bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zarządzenia Wójt Gminy nie wykazał wystąpienia przesłanki, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o., czyli "przypadku szczególnie uzasadnionego".

Postawione w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia zarzuty przez organ prowadzący dotyczyły pobierania przez Dyrektora bez podstawy prawnej wynagrodzenia z tytułu koordynacji projektu "[...]" i antydatowanie "Aneksu do wymiaru wynagrodzenia z dnia 1 września 2016 r."; zbyt niskiej, w stosunku do planowanej, refundacji środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu; nieprawidłowe szacowanie wartości zamówień publicznych w ramach realizowanego projektu bez zachowania zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania.

Podane w uzasadnieniu zarządzenia okoliczności nie uzasadniają jednak natychmiastowego odwołania Dyrektor szkoły z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w trakcie kontroli przeprowadzonej od 27 grudnia 2017 r. do 29 stycznia 2018 r. przez pracowników Wydziału [...] D. Urzędu Wojewódzkiego we W. w zakresie prawidłowości realizacji projektu "[...]", w tym zgodności z prawem wspólnotowym i krajowym, kontrolujący nie potwierdzili wniosków zespołu kontrolnego powołanego przez Wójta Gminy, zawartych w protokole z kontroli doraźnej Gminy, odnośnie nieprawidłowego szacowania wartości zamówień publicznych. Jak stwierdzono w treści informacji pokontrolnej, brak jest podstaw do kwestionowania treści notatek z telefonicznych ustaleń co do wartości zamówień. Wprawdzie potwierdzono ustalenie wartości jednego z zamówień w kwocie brutto, jednakże pozostało to bez wpływu na ocenę kwalifikowalności wydatków. Nie został więc potwierdzony zarzut nieprawidłowego szacowania wartości zamówień publicznych w ramach realizowanego projektu bez zachowania zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania. Należy zaznaczyć, że kontrola dotyczyła 100 % wydatków przedstawionych do rozliczenia w częściowych wnioskach o płatność za okresy rozliczeniowe od 1 października 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. Natomiast w uzasadnieniu zarządzenia Wójta nie wyjaśniono przyczyn zbyt niskiej refundacji środków finansowych przeznaczonych na realizację projektu (planowana w 2017 r. kwota - 159.612 zł, niedobór - 86.002,80 zł) i czy za ten stan rzeczy można przypisać odpowiedzialność Dyrektor szkoły (zakwestionowane wynagrodzenie koordynatora projektu wynosiło 24.000 zł). Powyższe okoliczności nie mogły więc stanowić przyczyny odwołania Dyrektor szkoły bez wypowiedzenia w trybie natychmiastowym.

Takimi okolicznościami nie jest również kwestionowane pobieranie przez Dyrektor szkoły bez podstawy prawnej wynagrodzenia z tytułu koordynacji projektu "[...]" i antydatowanie "Aneksu do wymiaru wynagrodzenia z dnia 1 września 2016 r." Istotnie w trakcie kontroli przeprowadzonej przez pracowników Wydziału [...] D. Urzędu Wojewódzkiego ustalono, że wynagrodzenie koordynatora projektów łącznej kwocie 24.000 zł nie zostało rzetelnie i zgodnie z zasadami programu udokumentowane. Jednakże negatywna ocena działalności dyrektora szkoły w zakresie gospodarki finansowej szkoły nie mieści się w pojęciu "szczególnie uzasadnionych przypadków".

Wójt Gminy nie wykazał, że samowolne pobieranie wynagrodzenia z tytułu realizacji zadań koordynatora projektu w pewnym okresie czasu stanowiło sytuację nagłą oraz powodującą, że dalsze kierowanie szkołą przez dotychczasowego Dyrektora stanowiło istotne zagrożenie dla funkcjonowania szkoły. Nie sposób uznać, że naruszenie to wystąpiło nagle, w sposób niespodziewany, w związku z czym nastąpiła natychmiastowa konieczność odwołania Dyrektora. Podnoszone przez Wójta okoliczności związane z pobieraniem tego wynagrodzenia nie miały charakteru nagłego, gdyż trwały przez dłuższy czas ("Aneks do wymiaru wynagrodzenia" został opatrzony datą 5.09.2016 r., a kontrola doraźna została zarządzona przez Wójta w dniu 13 listopada 2017 r.). Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w szkole wystąpiła sytuacja powodująca destabilizację i zagrożenie w realizacji funkcji oświatowych i wychowawczych szkoły i dlatego konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji Dyrektora przez odwołaną. Samo powołanie się na zagrożenie interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły ma charakter ogólnikowy i nie stanowi uzasadnienia dla zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku pozwalającego na odwołanie Dyrektor szkoły w trakcie trwania roku szkolnego.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez Dyrektor szkoły, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez nią tej funkcji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 u.p.o. Organ nadzoru zatem zasadnie stwierdził nieważność zarządzenia o odwołaniu z funkcji Dyrektora szkoły.

Ponadto warto wskazać, że D. Kurator Oświaty w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] wyraził negatywną opinię w sprawie odwołania ze stanowiska Dyrektora szkoły. Z pisma Kuratora Oświaty wynika, że organ prowadzący szkołę nie wykazał nieprofesjonanych działań stosowanych w kierowaniu placówką, stanowiących zagrożenie interesu publicznego oraz istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów szkoły i nie stwierdził także, że uchybienia w pracy Dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Kurator wskazał, że organ prowadzący szkołę nie wyjaśnił, czy i w jakim zakresie zarzucone uchybienia uniemożliwiają dalsze funkcjonowanie placówki i jakie negatywne skutki dla kierowanej przez niego szkoły wywołałoby pozostawienie go na zajmowanym stanowisku Dyrektora.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.