Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 655/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Paweł Darmoń Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 września 2013 r. nr [....] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 26 czerwca 2013 r., na podstawie art. 26 ust. 2 i 6, w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206) w związku z art. 250 ust. 1 ustawy o odpadach:

- w punkcie 1 nakazał S.M. usunięcie z terenu działki nr [...] obręb [...] jednostka ewidencyjna N. zlokalizowanej w K. przy ul. [...] , z jej części południowej, przy granicy z działkami o nr [...] i [...] , odpadów pochodzenia budowlanego, tj. odpadów rodzaju: gleba i ziemia, w tym kamienie, inne niż wymienione w [...] , kod: [...] w łącznej ilości 140,00 m3 oraz zmieszanych z tą ziemią odpadów w postaci elementów betonowych i kawałków asfaltu, tj.: odpadów rodzaju: odpady betonu oraz gruz betonowy z rozbiórek i remontów, kod: [...] i odpady z remontów i przebudowy dróg, kod:[...] , widocznych w nasypie utworzonym w tej części działki;

- w punkcie 2 wskazał, że wykonanie decyzji nastąpi poprzez załadunek w/w odpadów na środki transportu i ich przetransportowanie do uprawnionego miejsca odzysku lub unieszkodliwiania (składowania) tego rodzaju odpadów, prowadzonego przez podmiot posiadający odpowiednie zezwolenie właściwego organu, zgodnie z ustawą o odpadach - z którym to podmiotem S.M. winien zawrzeć stosowną umowę;

- w punkcie 3 określił termin zakończenia czynności do 29 listopada 2013r.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie wszczął z urzędu zawiadomieniem z 28 lutego 2013 r. na podstawie art. 34 ustawy z 27 kwietnia

2001 r. o odpadach. Następnie, w związku z wejściem w życie nowej ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. umorzył postępowanie, a następnie wszczął nowe postępowania na podstawie art. 26 nowej ustawy o odpadach, wykorzystując dotychczas zgromadzony materiał procesowy. Organ nadmienił, że wszczęcie postępowania zostało spowodowane wnioskiem A.K. z 4 września

2012 r.

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że działka nr [...] położona jest przy skrzyżowaniu ul. [...] i [...] . Działka nie jest ogrodzona. Od południa graniczy z działką nr [...] (będącą własnością A.K. ), od północy z ul. [...] , a od wschodu z ul. [...] . Wzdłuż działki od strony ul.[...] przebiega rów odwadniający. Działka posiada nachylenie w kierunku ul. [...] . Poziom działki nr [...] jest wyrównany; od strony ul. [...] i [...] jest zbieżny z poziomem niwelety tych ulic, natomiast od strony działki nr [...] widoczna jest różnica wysokości pomiędzy tymi działkami sięgająca miejscami około 1 metra. Największa różnica wysokości ma miejsce mniej więcej w połowie działki nr [...] na granicy z działką nr [...] . W ten sposób uwidacznia się nasyp wykonany na działce nr [...] w jej południowej części, na którego zboczu widoczne są kawałki nawierzchni asfaltowej oraz kawałki płyt betonowych. Nadsypanie działki nr [...] i ukształtowanie (wyrównanie jej poziomu) do stanu utrzymanego do chwili obecnej miało miejsce w czasie budowy kanalizacji na terenie os. [...] , budowa ta rozpoczęła się końcem lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku i trwała w tym miejscu do około 2004 r. Ww. działka nadsypywana była także w latach wcześniejszych. Dopuszczone na okoliczność ustalenia źródła pochodzenia "materiału", z którego został utworzony nasyp, jak również ustalenia sprawców jego przywiezienia dowody z zeznań świadków nie pozwoliły na dokonanie jednoznacznych ustaleń, w zakresie o których mowa powyżej. Jedynie zeznania R.R. pozwoliły na ustalenia w zakresie ilości przywiezionego "materiału" na działkę nr [...] .

Organ ustalił, że zdeponowane na działce nr [...] masy ziemne nie pochodzą z terenu tej działki. R.R. około 10 lat temu przywiózł ziemię w ilości 20 samochodów ciężarowych po 7 m3 każdy, które pochodziły z terenu inwestycji tj. prac prowadzonych przez A. s.c. przy budowie kanalizacji na os. [...] . Do mas ziemnych mają zastosowanie przepisy ustawy o odpadach; nie zachodzą przesłanki określone w art. 2 pkt. 3 ustawy o odpadach, wyłączające stosowanie tych przepisów. Gruz i asfalt znajdujące się na działce [...] są odpadami, których posiadacz (wytwórca) pozbył się i zdeponował na tej działce.

Dalej organ stwierdził, że na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym zeznań świadków nie ustalono kto przywiózł odpady gruzu i asfaltu na działkę nr [...] , zalegające w nasypie utworzonym z mas ziemnych widocznym w południowej części tej działki.

Wyjaśnił, że zagospodarowanie ziemi i gruzu na działce nr [...] mogłoby być uznane za legalne w sytuacji dopełnienia przepisów prawa wodnego i prawa budowlanego. Właściciel działki nr [...] , S.M. nic nie wiedział na temat zdeponowania na działce odpadów w postaci ziemi i gruzu i nikomu takich prac nie zlecał. Nie prowadził również na terenie tej działki żadnej budowy, w tym nie wykonywał robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki. Wykorzystanie przywiezionej ziemi, gruzu i kawałków asfaltu do nadsypania (warstwą sięgającą ok. 1 m przy granicy z działką nr [...] ) i wyrównania powierzchni tej działki, wykracza poza ramy norm prawnych wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z 19 grudnia 2008 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie listy rodzajów odpadów, które posiadacz odpadów może przekazywać osobom fizycznym lub jednostkom organizacyjnym niebędącym przedsiębiorcami, oraz dopuszczalnych metod ich odzysku (Dz. U. Nr 235, poz. 1614). W świetle przedstawionego powyżej stanu prawnego i faktycznego, ziemia, gruz i kawałki asfaltu przywiezione z zewnątrz na teren działki nr [...] i tam pozostawione, podlegają składowaniu. Działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania odpadów. Na działce nr [...] nie jest też prowadzone ani zbieranie odpadów, ani przetwarzanie odpadów. Prezydent Miasta K. nie wydał decyzji zezwalających na zbieranie lub przetwarzanie odpadów na działce nr [...], które to mogłyby określać sposób magazynowania odpadów w postaci mas ziemnych, gruzu i kawałków asfaltu na tej działce. Odpady te nie zostały również wytworzone na działce nr [...] a przywiezione z zewnątrz.

Organ przytoczył definicje: posiadacza odpadów oraz władającego powierzchnią ziemi. Wskazał, że wytwórcą odpadów w postaci mas ziemnych w ilości 140,00 m3 zdeponowanych na działce nr [...] była firma [...] " Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. , jednakże zgodnie z informacją znajdującą się na stronie Głównego Urzędu Statystycznego: http://www.stat. gov.pl/regon/ firma ta zakończyła działalność w dniu 31 grudnia

2007 r. Natomiast R.R. , który przywiózł ziemię na działkę [...] nie jest jej posiadaczem, ponieważ świadczył on jedynie na rzecz firmy [...]" usługę transportu. Według zeznań świadków na przedmiotową działkę mogły być przywożone masy ziemne również przez inne osoby, a zatem trudno jest jednoznacznie wskazać, kto jest wytwórcą mas ziemnych zdeponowanych w części działki objętej postępowaniem, w szczególności czy była to nieistniejąca firma [...] " s.c.

W świetle art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach należy domniemywać, że posiadaczem odpadów w postaci mas ziemnych, gruzu i kawałków asfaltu zdeponowanych na działce nr [...] jest jej właściciel, tj. S.M. i to on może rozporządzać rzeczami, w tym przypadku odpadami, znajdującymi się na terenie tej działki, a zatem to on sprawuje faktyczne władztwo nad tymi odpadami (jest w ich posiadaniu). Będąc władającym powierzchnią terenu, jest tym samym posiadaczem odpadów znajdujących się na działce nr [...].

Organ konkludował, że odpady przywiezione na teren działki nr [...] znajdują się w miejscu nieprzeznaczonym do ich składowania, ani też do magazynowania, co nakłada na organ obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył A.K. oraz S.M. . A.K. zarzucił:

- naruszenie art. 6, 7, 8, 76 § 1 w zw. z art. 76 § 2, 77 § 1, 78, 80 kpa,

- zignorowanie przedłożonych do akt sprawy dokumentów w postaci wysokościowych map geodezyjnych i oparcie ustaleń na zeznaniach świadka R.R.

- dokonanie ustaleń stanu faktycznego w sposób niezgodny z prawdą, z pominięciem ustalenia jakiego rodzaju odpady znajdują się na działce nr [...],

- niezasadne przyjęcie, że osobą zobowiązaną do wywozu odpadów bezprawnie zgromadzonych na działce nr [...] na polecenie P.P. K. , jest właściciel tej działki zamieszkały za granicą, który nigdy nie zlecał przywiezienia odpadów na tę działkę, nie wyrażał zgody na ich przywiezienie, a o tym fakcie dowiedział się w toku postępowania,

- chronienie sprawców urządzenia nielegalnego składowiska odpadów na działce nr [...] , tj. Z.S. oraz M.K. ,

- nieprzeprowadzenie zawnioskowanych dowodów, tj. przesłuchania M.K. oraz wspólników spółki cywilnej [...] na okoliczność, kto zlecił przywiezienie odpadów, jakiego rodzaju to były odpady, w jakim celu zostały przywiezione, kto decydował gdzie mają być przewiezione odpady pochodzące z budowy kanalizacji na osiedlu [...] ; z odwiertów geologicznych na działce nr [...] w celu ustalenia jakiego rodzaju odpady znajdują się w pozostałej części tej działki, o pow. około 1,5 ara, przylegającym bezpośrednio do działki nr [...] oraz w celu określenia grubości warstwy odpadów zdeponowanych na połowie działki położonej od strony skrzyżowania ulic.

S.M. podniósł, iż ustalenia organu opierają się w głównej mierze na zeznaniach świadka R.R. , który jak sam twierdzi zdeponował na działce nr[...] masy ziemne nie pochodzące z terenu działki, a miało to być około 10 lat temu i masy te pochodziły z terenu inwestycji (prace prowadzone przez firmę [...] s.c.) przy budowie kanalizacji na osiedlu Ł. Odwołujący wskazał, że odbyła się wizja lokalna, natomiast nie przeprowadzono dowodów z opinii biegłego (odpowiedniej specjalności), która miałaby wpływ na sprawiedliwą i miarodajną decyzję kończącą postępowanie. Podniesiono także, iż skoro R.R. bezprawnie nawiózł masy ziemne, to powinien je obecnie usunąć z działki. S.M. dodatkowo wskazał, iż skoro świadek R.R. zeznał, iż zlecającym przywiezienie tej ziemi na działkę nr [...] była spółka cywilna [...] , to należało przeprowadzić dowód z przesłuchania wspólników tej spółki w osobach W.T. i M.K. , pomimo, że spółka zakończyła działalność. Zdaniem odwołującego się, jest duże prawdopodobieństwo, iż zleceniodawcą przywiezienia odpadów na działkę nr [...] była M.K. , ponieważ była osobą upoważnioną do dokonywania w jego imieniu opłat podatkowych. Odwołujący wskazał także na nieuzasadnione odrzucenie przez organ l instancji wniosku dowodowego w postaci badań geologicznych gruntu, które pozwoliłyby ustalić daty składowania odpadów w postaci gruzu i asfaltu, które nie pochodziły z wykopu, z którego ziemię 10 lat temu przywiózł świadek R.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 25 września 2013r., znak: [...] , na podstawie art. 26 ust. 2 i ust. 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1206) oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kolegium wyjaśniło przy tym, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach posiadaczem odpadów jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Kolegium wskazało, iż bezspornie wytwórcą odpadów zdeponowanych na działce nr [...] była firma "[...] " Budown. Inżynier.-Techniczne S.C. T.S. J.Z. , S.T. Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w piśmie z 8 marca 2013 r. potwierdził wykonanie kanalizacji sanitarnej w ul. [...] przez firmę [...] na zlecenie ZIKiT. Zgodnie z danymi znajdującymi się na stronie Głównego Urzędu Statystycznego - podmiot został wykreślony z rejestru REGON, a spółka zakończyła działalność w dniu 31 grudnia 2007 r. Jednakże przepis art. 864 k.c. stanowi, iż za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Do zobowiązań spółki należy zaliczyć m.in. takie, które powstają po stronie wspólników na mocy regulacji publicznoprawnych. Wspólnicy odpowiadają za zobowiązania spółki solidarnie. Oznacza to, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od każdego wspólnika z osobna, od kilku z nich bądź od wszystkich wspólników łącznie, a spełnienie świadczenia przez któregokolwiek z nich zwalnia pozostałych. Każdy wspólnik odpowiada za te zobowiązania spółki, które powstały w czasie, gdy był wspólnikiem. Nie odpowiada on za zobowiązania powstałe przed jego przystąpieniem do spółki lub po jego wystąpieniu. Odpowiedzialność wspólnika majątkiem indywidualnym za zobowiązania powstałe w czasie jego członkostwa w spółce trwa nadal mimo wystąpienia wspólnika ze spółki bądź też jej rozwiązania. Oznacza to, że za każde zobowiązanie odpowiadają solidarnie osoby będące wspólnikami w momencie powstania zobowiązania, niezależnie od tego, że następnie wystąpiły ze spółki bądź też spółka uległa rozwiązaniu. W postępowaniu dotyczącym nakazania usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania - nie ma znaczenia likwidacja spółki cywilnej, która była wytwórcą odpadów. Osoby, które były wspólnikami zlikwidowanej spółki cywilnej ("[...]" Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. ), ponoszą odpowiedzialność solidarnie za zobowiązania powstałe w czasie funkcjonowania spółki.

Wobec powyższego, zdaniem Kolegium konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, nakazującej S.M. usunięcie z terenu działki nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławczego w K. złożył A.K. , zarzucając sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem decyzji, a jej sentencją tj. art. 107 kpa, polegającym na tym, że przesądza o sposobie załatwienia sprawy przez organ I instancji, które to załatwienie sprawy nie rozwiązuje problemu zalewania jego posesji przez wody deszczowe spływające z góry odpadów znajdujących się na działce nr [...] , albowiem nakazem obejmuje jedynie 140 m3 odpadów podczas gdy w rzeczywistości powinna to być ilość około 2100 m3. Skarżący domagał się uchylenia "zaskarżonego uzasadnienia decyzji SKO" i przekazania temu organowi sprawy celem ponownego sporządzenia uzasadnienia w sposób adekwatny do prawidłowej sentencji decyzji. Zdaniem skarżącego, organ II instancji winien zobowiązać organ I instancji do przeprowadzenia wskazywanych w toku postępowania odwoławczego oraz w skardze dowodów.

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 6 marca 2014 r., II SA/Kr 1641/13, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. Na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 26 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1742/14, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Sąd II instancji uznał, że WSA w Krakowie naruszył art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. sporządzając uzasadnienie wyroku. Sąd I instancji nie zawarł w nim stosownej wyczerpującej argumentacji, przedstawiając swoje stanowisko w zakresie stwierdzonej wady zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wskazał co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. q

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji SKO w K. z 26 września 2013 r., znak: [...] , uchylającej decyzję Prezydent Miasta K. z 26 czerwca 2013 r i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji już na wstępie należy zwrócić uwagę, że na mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sad Administracyjny. Oznacza to, że przedmiot sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu przez WSA w Krakowie został określony przez treść wyroku NSA z 26 lutego 2015 r. , sygn. akt II OSK 1742/14 , którym sąd II instancji uchylił wyrok WSA w Krakowie z 6 marca 2014 r. , sygn. akt. II SA/Kr 1641/13 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, uznając, że sąd I instancji naruszył art. 141 § 1 i 4 p.p.s.a. Zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, z zastrzeżeniem § 2 (§ 1). Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania (§ 4). W uwzględnieniu przepisu art. 134 p.p.s.a. NSA wskazał także na konieczność całościowego i wnikliwego zbadania czy zaskarżone orzeczenie organu zostało wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Oceniając ponownie skarżoną decyzję należy stwierdzić, że nie odpowiada ona prawu. Decyzja ta wydana została w oparciu o przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że kasacyjne rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydawane na podstawie art. 138 § 2 kpa ma charakter wyjątkowy, a przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być interpretowane rozszerzająco, zwłaszcza gdy interpretuje się ten przepis w kontekście zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (Andrzej Wróbel, komentarz do art. 138 kodeksu postępowania administracyjnego, LEX). Pogląd ten zyskał aprobatę także orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in.: wyrok WSA w Poznaniu z 23 lipca 2014, sygn. akt IV SA/Po 152/14; wyrok NSA z 21.02. 2012 , sygn. akt II GSK 9/11). Następstwem wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się przed nim toczy nie jest dalszym ciągiem, ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie ww. przepisu sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Skoro bowiem decyzja I instancji została zniesiona przez organ odwoławczy, to przestał istnieć stan prawny i faktyczny, który stanowiłby podstawę dla organu odwoławczego do porównania treści obu orzeczeń. Podkreślić jednak należy, że organ odwoławczy może powołać się na ww. przepis tylko w sytuacji gdy zakres sprawy niewyjaśniony przez organ I instancji ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle, lub postępowanie to nie wyjaśniło okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Tym samym nie jest prawidłowe wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy braki w postępowaniu przez organem I instancji nie dotyczą kwestii zasadniczych, istotnych dla rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy wydał skarżoną decyzję kasatoryjną nie wskazując jednak prawidłowo jakie okoliczności w jego ocenie nie zostały wyjaśnione przez organ I instancji i w związku z tym zachodzi konieczność ponownego wyjaśnienia sprawy w znacznym zakresie, ze wskazaniem konkretnych, niewyjaśnionych okoliczności , które organ będzie musiał wyjaśnić. Przeciwnie, jak wynika z uzasadnienia decyzji z 26 września 2013 r. Kolegium uznało, że w jego ocenie bezspornie ustalony został wytwórca odpadów zdeponowanych na działce nr [...] , a zatem to na nim jako na posiadaczu odpadów spoczywa obowiązek ich usunięcia zgodnie z treścią art. 26 ust. 1, 2, 6 w zw. z. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z 14 .12. 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21) . Podmiotem tym w ocenie SKO bezspornie była firma "[...] " Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. i jakkolwiek podmiot ten zakończył swoją działalność w dniu 31 grudnia 2007 r., to jednak byli wspólnicy jako ponoszący solidarnie odpowiedzialność za funkcjonowanie rozwiązanej spółki cywilnej – są także zobowiązani do usunięcia wytworzonych odpadów.

W tej sytuacji należy się zgodzić z zarzutem skargi, w których kwestionując prawidłowość skarżonej decyzji wskazano, że jej uzasadnienie nie odpowiada kasatoryjnemu rozstrzygnięciu. W uzasadnieniu nie wskazano bowiem na żadne okoliczności, które uzasadniałyby zastosowanie trybu z art. 138 § 2 kpa. Przeciwnie, organ odwoławczy uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia narzucił Prezydentowi M. K. treść rozstrzygnięcia, co nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie ma bowiem kompetencji do bezpośredniego wskazywania w jaki sposób organ I instancji - po przekazaniu sprawy w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpatrzenia - ma ją rozstrzygnąć (por. wyrok NSA z 5 marca 1990, sygn. akt IV SA 564/89). Przy zastosowaniu ww. przepisu obowiązkiem organu jest jedynie wskazanie niewyjaśnionych okoliczności, które organ I instancji weźmie pod uwagę przy ponownym rozparzeniu sprawy, ponieważ ich rozpatrzenie (wyjaśnienie) jest istotne dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy. Natomiast jak wskazano wyżej, organ odwoławczy w uzasadnieniu zaprezentował pogląd, zgodnie z którym w świetle nie budzących w jego ocenie ustaleń dokonanych przez organ I instancji do usunięcia wskazanych odpadów z działki nr [...] zobowiązani są wspólnicy nieistniejącej firma "[...] " Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. jako wytwórcy odpadów.

W ocenie Sądu, niezależnie od ww. wskazanego naruszenia przepisu postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy organ odwoławczy uchybił także przepisom prawa materialnego oraz innym przepisom postępowania, w tym nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołań, nie uczynił zadość ogólnym zasadom postępowania w tym: zasadzie praworządności (art. 7), pogłębiania zaufania do stron (art. 8) i przekonywania (art. 11) dwuinstancyjności (15), naruszył także przepisy art. 77§ 1 i 107 § 3 kpa.

W rozpoznawanej sprawie materialno-prawną podstawę stanowi przepis art. 26 ustawy o odpadach z 2012 r., który w ust. 1 nakłada na podmiot określony jako "posiadacz odpadów" obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, natomiast w ust. 2 zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w przypadku zaniechania wykonania obowiązku usunięcia odpadów, do nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcie. Oznacza to, że gdy obowiązek z ust. 1 nie zostanie spełniony to nakaz, w formie decyzji administracyjnej, wydaje organ administracji właściwy według ustępu 2, a decyzja taka odpowiadać warunkom określonym w art. 107 kpa, musi także zawierać termin, rodzaj odpadów, sposób ich usunięcia (art. 26 ust. 6).

Zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 19 cyt. ustawy "posiadaczem odpadów" jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadającą osobowości prawnej będąca w posiadaniu odpadów. Przepis ten ustanawia również domniemanie, wedle którego władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Zgodnie z art. 3 ust 1 pkt 32 ustawy wytwórcą odpadów jest każdy, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej. Ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2012 r., poz. 1232 ze zm.). Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Należy zważyć, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko w jeden sposób - wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazać wyraźnie na innego posiadacza odpadów (por.: W. Radecki, Ustawa o odpadach Komentarz, Warszawa 2008, s. 327 , oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 889/10, wyrok NSA z 26. 09. 2013, sygn. akt II OSK 330/12).

Zarzuty odwołania złożonego od decyzji I instancji przez skarżącego A.K. - który dodatkowo kwestionuje ustalenia dotyczące ilości odpadów znajdujących się na działce nr [...] - oraz przez S.M. –właściciela przedmiotowej działki - koncentrują się wokół tożsamości podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów tj. posiadacza odpadów. Zarówno skarżący, jak właściciel działki nr [...] utrzymują, że posiadaczem odpadów nie jest, właściciel nieruchomości, ale "sprawcy nielegalnego składowiska tj. Z.S. i M.K. , względnie wspólnicy nieistniejącej firmy "[...]" Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. ([...]) jako prowadzącej w przeszłości prace przy budowie kanalizacji w Ł. , a w ocenie S.M, także R.R. , który w swoich zeznaniach przyznał, że był podwykonawcą na budowie kanalizacji w Ł. prowadzonej przez ww. firmę "[...] " i przywoził w ramach prowadzonej firmy Usługi Transportowe, Budowlane R.R. odpady z określeniem jej ilości (zeznanie z 1.02 2013 i 20.03. 2013 r. )

Wymaga podkreślenia, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji i obejmującego m. in. wizje lokalne na przedmiotowej działce przeprowadzone z rozprawą administracyjną w dniu 29.10. 2012 r. i 20 marca 2013 r. a także przesłuchanie wielu świadków, nie wynika jednoznacznie , kto i w jakim czasie jest pierwotnym wytwórcą wszystkich odpadów znajdujących się na przedmiotowej działce, w szczególności odnośnie gruzu i asfaltu oraz jaka ilość odpadów zalega nie niej. Co do odpadów ziemnych zmieszanych z elementami betonowymi i odłamkami asfaltu ustalono, w oparciu o zeznania R.R. , że ok. 10 lat temu przywiózł na teren przedmiotowej działki odpady w łącznej ilości co najmniej 140,00 m³ i pochodziły one z terenu budowy kanalizacji w Ł. Tym samym mając na uwadze, że ustawodawca nakłada obowiązek do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, a taki charakter ma nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obr. [...] , natomiast w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ustalono wytwórcy wszystkich odpadów znajdujących się ww. działce, a nadto wytwórca odpadów pochodzących z budowy kanalizacji w Ł. – firma "[...] " Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. już nie istnieje - należało uznać odpowiedzialność za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami tj. S.M. . Nie można się zgodzić się że stanowiskiem strony skarżącej, jakoby ustalenie wytwórcy odpadów było bezwzględnym obowiązkiem organu wydającego nakaz ich usunięcia. Pogląd taki jest nie do pogodzenia z konstrukcją ustawowej definicji posiadacza odpadów. Należy podkreślić, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne nakładające odpowiedzialność za odpady na władającego powierzchnią gruntu zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów, co w wielu przypadkach jest szczególnie trudne do ustalenia (por. wyrok WSA w Białymstoku z 5.06. 2014 r. sygn.. akt II SA/BK 149/14). Nie ma też znaczenia, że władający powierzchnią gruntu nie wytworzył odpadów, istotne jest tylko ustalenie jego tożsamości, a w rozpatrywanej sprawie niesporne jest że właścicielem działki nr [...] jest S.M. . Trzeba podkreślić, że władający gruntem musi mieć świadomość dbałości o porządek na swojej nieruchomości i odpowiedzialności na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich, które nawiozły odpady. Władający powierzchnią ziemi może się zwolnic od odpowiedzialności tylko poprzez wyraźne i nie budzące wątpliwości wskazanie na innego posiadacza odpadów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21.11. 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 629/13; wyrok WSA w Białymstoku z 5.06.2014, sygn. akt II SA/Bk 149/14).

Wskazane okoliczności dowodzą nietrafności i niespójności kasatoryjnej decyzji organu odwoławczego, który w sentencji wskazał na potrzebę przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, a jednocześnie w uzasadnieniu przesądził, że podmiotem zobowiązanym do usunięcia odpadów powinni być wspólnicy firmy "[...] " Budown. Inżynier.-Techniczne s.c. T.S. , J.Z. , S.T. . Nadto należy wskazać, iż organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę bez ponownego jej rozpatrzenia. Na skutek wniesienia odwołań S.M. i A.K. powstał dla SKO obowiązek powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania przedmiotowej sprawy w całości. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu II instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). W rozpatrywanej sprawie SKO ograniczyło się natomiast do - błędnych zresztą - ustaleń na temat posiadacza odpadów zobowiązanego do ich usunięcia z przedmiotowej działki pomijając zupełnie kwestie prawidłowości ustaleń dotyczących ilości i położenia odpadów na działce. Zgodnie z treścią art. 26 ust. 6 ustawy o odpadach, decyzja wydana w trybie art. 26 ust. 2 powinna również określać: w szczególności termin, rodzaj odpadów i sposób usunięcia odpadów, co oznacza, że w decyzji można ująć także inne postanowienia (np. wskazanie miejsca, na które odpady należy usunąć, bądź określić ilość odpadów). W takim jednak przypadku określenia te muszą być prawidłowo ustalone. W ocenie Sądu ustalenie ilości odpadów i ich położenia na działce nr [...] w decyzji pierwszoinstancyjnej, kwestionowane przez skarżącego, nie zostało ponownie ustalone w postępowaniu drugoinstancyjnym.

Tym samym nie można uznać decyzji kasacyjnej za wydaną prawidłowo. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni oceny i wskazania przedstawione powyżej.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uchyla decyzję jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik postępowania orzeczono jak w sentencji.