Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 406/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z  art. 127 par. 3,  art. 24, 25
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 par. 1 lit. b,  art. 152,200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Emilia Lewandowska WSA Bogdan Wolski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lipca 2011 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Gospodarki na rzecz skarżącej T. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku T. W. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własna decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania z wniosku T. W. w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. dla Instytutu [...] w K. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] Instytutu [...] nieruchomości położonych w K. w [...], wydanego na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31). W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. stwierdzono, że zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., którego stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawczyni, nie jest decyzją administracyjną. Minister Gospodarki powołał się przy tym na pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny w Warszawie z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 363/97, w którym stwierdzono, że legalność innego zezwolenia, Przewodniczącego Państwowej Komisji [...], wydanego w trybie art. 5 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r., jako "niezbędnego elementu poprzedzającego decyzję o wywłaszczeniu", podlega ocenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie Ministra Gospodarki podobny charakter czynności warunkującej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, nie zaś decyzji administracyjnej, ma także zezwolenie właściwego ministra, wydane na podstawie w art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o wydanie zezwolenia, na podstawie art. 5 dekretu.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem T. W. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu podniosła, że w jej ocenie przedmiotowe zezwolenie posiada wszelkie cechy decyzji administracyjnej, gdyż rozstrzyga władczo i jednostronnie w sprawie możliwości wywłaszczenia nieruchomości, ponadto wydanie tego zezwolenia nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a zatem w innym postępowaniu niż wywłaszczeniowe. W tej kwestii skarżąca powołała się na zapadły z jej skargi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/08.

Minister Gospodarki rozpatrując złożony wniosek stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że stwierdzenia nieważności, którego domaga się wnioskodawczyni, można dokonać jedynie w odniesieniu do decyzji. W myśl art. 104 § 2 kpa, decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W doktrynie za decyzję administracyjną uznaje się oświadczenie woli organu administracji publicznej wyrażone w formie aktu administracyjnego i chociaż każda decyzja jest aktem administracyjnym, to nie każdy akt administracyjny jest decyzją. Zatem ustalenie, że kwestionowany akt taką decyzją nie jest czyniłoby postępowanie w sprawie stwierdzenia jego nieważności bezprzedmiotowym. W rozpatrywanej sprawie wniosek, że wskazane zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. nie jest decyzją administracyjną, wyprowadzić można, w ocenie organu, dokonując wykładni językowej przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, biorąc jednocześnie pod uwagę systematykę tego aktu prawnego. Zgodnie z art. 1 tego dekretu nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. Analiza tego przepisu pozwala na wyodrębnienie kilku trybów, umożliwiających wykonawcom narodowych planów gospodarczych, wymienionym w art. 2 tego dekretu, realizację tych planów. Z kolei art. 3 dekretu reguluje kwestię przekazywania wykonawcom planów gospodarczych nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa i wykonawców narodowych planów gospodarczych. Wobec czego przepis ten nie miał zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż omawiana nieruchomość stanowiła własność osób fizycznych, niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych. Przy czym do takiej właśnie sytuacji odnosił się art. 4 ust 1 dekretu, zgodnie z którym, jeżeli wykonawcy planów nie mogą uzyskać nieruchomości w trybie określonym w art. 3, wówczas uprawnieni są do nabycia nieruchomości, bez których plan nie może być wykonany, od osób fizycznych i prawnych niewymienionych w art. 2. Przez "nabycie nieruchomości", należało rozumieć oprócz nabycia prawa własności również ustanowienie, zniesienie, ograniczenie bądź przeniesienie praw rzeczowych ograniczonych na nieruchomościach. Zgodnie z treścią art. 5 ww. dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. zezwolenia na nabycie nieruchomości udzielał Przewodniczący Państwowej Komisji [...] na wniosek wykonawcy narodowych planów gospodarczych - na podstawie opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej - jeżeli uznał, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz że przewidziane będą środki na jej nabycie. Opinia prezydium wojewódzkiej rady narodowej powinna zawierać stwierdzenie, że nabycie nieruchomości, objętej wnioskiem, jest niezbędne dla zrealizowania zamierzenia wykonawcy narodowych planów gospodarczych. Opinia powinna uwzględniać zarówno potrzeby wykonawcy narodowych planów gospodarczych, jak i uzasadnione interesy ogólnogospodarcze (ust 2 art. 5 dekretu).

W przedmiotowej sprawie Przewodniczący Państwowej Komisji [...] wydał w dniu [...] grudnia 1955 r. zezwolenie dla Instytutu [...] w K. na nabycie pod budowę Zakładu [...] Instytutu [...] przedmiotowej nieruchomości położonej w K., stanowiącej własność poprzedników prawnych T. W. - parceli nr [...]. Zezwoleniem tym przyznano zatem Instytutowi [...] w K. - jednostce gospodarki uspołecznionej - uprawnienie do podjęcia działań zmierzających do nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Warunkiem wydania zezwolenia było ustalenie przez Przewodniczącego Państwowej Komisji [...], czy nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz czy przewidziane będą środki na jej nabycie. W zezwoleniu dokonywano zatem oceny niezbędności nabycia nieruchomości, biorąc pod uwagę powyższe kryterium oraz dostępności środków na jej nabycie. Zgodnie z art. 7 dekretu ubiegający się o zezwolenie na nabycie nieruchomości powinien złożyć Przewodniczącemu Państwowej Komisji [...] wniosek o udzielenie zezwolenia z załącznikami określonymi w ust. 3 art. 7 dekretu, do których należały:

1) zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie wniosku, stwierdzające jednocześnie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku,

2) odpis opinii prezydium wojewódzkiej rady narodowej (art. 5 ust. 2),

3) zaświadczenie prezydium wojewódzkiej rady narodowej (organu do spraw planowania zabudowy miast i osiedli w porozumieniu z wojewódzką komisją planowania gospodarczego) co do przeznaczenia nieruchomości na cele, wskazane we wniosku,

4) plan lub szkic sytuacyjny w odpowiedniej skali w dwóch egzemplarzach z wymienieniem powierzchni przeznaczonej do nabycia i z oznaczeniem jej granic.

Podstawą prawną kwestionowanego zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. był właśnie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zezwoleniem Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. przyznano Instytutowi [...] w K. - jednostce gospodarki uspołecznionej - uprawnienie do zgłoszenia do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] Instytutu [...] nieruchomości położonych w K. w [...]. Warunkiem wydania zezwolenia właściwego ministra (w tym przypadku Ministra Górnictwa), na podstawie art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu, było stwierdzenie, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3, nie dały wyniku, bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości określonej we wniosku. W zezwoleniu dokonywano zatem oceny nieruchomości, biorąc pod uwagę kryterium braku pozytywnego wyniku starań o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjętych zgodnie z art. 3 dekretu lub możliwości zlokalizowania inwestycji dla realizacji narodowych planów gospodarczych, jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku. Takie zezwolenie nie rozstrzygało zatem o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości. Zgodnie z poglądem prawnym wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 2257/93, nie jest decyzją w rozumieniu kpa czynność, która nie posiada minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Zgodnie z art. 8 dekretu wykonawca narodowych planów gospodarczych, który uzyskał zezwolenie, przewidziane w art. 5, obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę, określoną na podstawie art. 28 przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Przy czym tryb wzywania ustalał Przewodniczący Państwowej Komisji [...]. Jeżeli w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania, o którym mowa w ust. 1, lub dokonania obwieszczenia, o którym mowa w ust. 3, nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, wówczas wykonawca planu mógł nabyć niezbędną dla realizacji nieruchomość w drodze wywłaszczenia (ust. 4 art. 8 dekretu). W przedmiotowej sprawie Instytut [...] dokonał wezwania w rozumieniu art. 8 dekretu w dniu [...] stycznia 1956 r. A zatem w przypadku, gdy nie doszło do zawarcia umowy sprzedaży albo zamiany lub umowy przedwstępnej w przedmiocie sprzedaży lub zamiany nieruchomości, na skutek braku zgody właściciela nieruchomości, wszczynano wywłaszczeniowe postępowanie administracyjne, które kończyła decyzja wywłaszczeniową, rozstrzygająca w sposób bezpośredni o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości, pozbawiając go prawa własności. Zgodnie z art. 10 dekretu do orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu za wywłaszczenie w myśl dekretu niniejszego powołane było prezydium wojewódzkiej rady narodowej właściwej według położenia przedmiotu wywłaszczenia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło m. in. przedmiotową nieruchomość.

Stosownie do treści art. 11 ust. 1 dekretu, jeżeli dekret nie stanowi inaczej, w postępowaniu, prowadzonym na jego podstawie stosuje się przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji. W ocenie Ministra umieszczenie przez ustawodawcę tego przepisu bezpośrednio po wzmiance o postępowaniu wywłaszczeniowym oznacza, że przepisy wymienione w art. 11 dekretu należy stosować właśnie w postępowaniu wywłaszczeniowym, będącym postępowaniem administracyjnym, które kończyła decyzja administracyjna o wywłaszczeniu nieruchomości. Cech postępowania administracyjnego nie posiadał występujący alternatywnie tryb nabycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej, gdyż nie kończyła go żadna decyzja administracyjna rozstrzygająca o prawach i obowiązkach stron lecz czynność cywilnoprawna, której zawarcie czyniło zbędnym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. A zatem zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r., którym wyrażono zgodę dla Instytutu [...] w K. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o zgodę na nabycie pod budowę Zakładu [...] Instytutu [...] m.in. przedmiotowej nieruchomości, stwierdzające, że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku, które w żaden sposób nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości, nie stanowiło decyzji administracyjnej.

W odniesieniu do przytoczonego przez wnioskodawczynię uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1447/08, Minister wyjaśnił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odnosił się w żaden sposób do charakteru prawnego zezwolenia Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. Nie przesądził także o tym, czy zezwolenie Przewodniczącego Państwowej Komisji [...], w przedmiotowej sprawie, poprzedzone zezwoleniem Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. jest decyzją administracyjną kończącą odrębne postępowanie administracyjne, zwłaszcza, że konsekwencją obu zezwoleń było w pierwszej kolejności nabycie nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Poza tym Sąd ten w uzasadnieniu swego wyroku zawarł wzmiankę o zezwoleniu z dnia [...] grudnia 1955 r. jedynie w kontekście stwierdzenia, że przesłanka niezbędności nieruchomości dla celów wywłaszczenia nie była oceniana w postępowaniu wywłaszczeniowym, lecz jeszcze przed jego wszczęciem. Jednocześnie organ nadzoru podniósł, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, dotyczącej przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wymienia czynności poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, do których zalicza m.in. zezwolenie na nabycie nieruchomości wydane na podstawie art. 4 i 5 dekretu oraz dokonane w formie obwieszczenia wezwanie właścicieli do odstąpienia określonych nieruchomości na podstawie art. 8 dekretu. W ocenie Ministra Gospodarki, do takich czynności zaliczyć można również określone w art. 7 ust. 3 pkt 1 dekretu zezwolenie właściwego ministra na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości.

W ocenie organu wnioskodawczymi swój interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, wywodzi z tytułu własności swych poprzedników prawnych do nieruchomości wywłaszczonej, oznaczonej jako parcela [...]. Natomiast cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zatem postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Tak więc przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Natomiast zezwolenie Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. na zgłoszenie do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] wniosku o zgodę na nabycie nieruchomości zostało wydane dla Instytutu [...] w K. i przyznawało temu podmiotowi (i tylko jemu) prawo złożenia wniosku do Przewodniczącego Państwowej Komisji [...] o wrażenie zgody na nabycie pod budowę Zakładu [...] Instytutu [...] nieruchomości położonych w K. Zezwolenie to nie rozstrzygało o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości (parcela [...]), lecz nadawało pewne uprawnienia jednostce gospodarki uspołecznionej - Instytutowi [...] w K., który mógł złożyć wniosek o wyrażenie zgody na nabycie nieruchomości, a po otrzymaniu zgody skorzystać z przyznanego mu prawa i nabyć tę nieruchomość, zawierając z właścicielem umowę kupna-sprzedaży tej nieruchomości lub nawet odstąpić od realizacji przyznanego mu prawa. Przedmiotowe zezwolenie ustalało bowiem, że starania o uzyskanie odpowiedniej nieruchomości, podjęte zgodnie z art. 3 dekretu, nie dały wyniku bądź też że dla realizacji narodowych planów gospodarczych zamierzona inwestycja może być zlokalizowana jedynie na nieruchomości, określonej we wniosku. W przypadku, gdy nie doszło do zawarcia umowy kupna sprzedaży nieruchomości na skutek braku zgody właściciela nieruchomości, wszczynano postępowanie wywłaszczeniowe zakończone decyzją wywłaszczeniową, która rozstrzygała w sposób bezpośredni o prawach i obowiązkach właściciela nieruchomości pozbawiając go prawa własności. Powyższe oznacza, że T. W. posiada z pewnością interes prawny w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, natomiast przedmiotowe zezwolenie nie kształtowało w sposób bezpośredni sytuacji prawnej poprzednika prawnego T. W., w zakresie prawa własności do przedmiotowej nieruchomości. Minister powołał treść art. 28 kpa i stwierdził, że przedmiotowe zezwolenie nie było skierowane do poprzedników prawnych T. W.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] grudnia 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. W. Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

- naruszenie art. 17 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez jego błędne nieuwzględnienie i uznanie, że postępowanie w przedmiocie wydania zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r. nie było odrębnym postępowaniem administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, lecz jedynie elementem postępowania wywłaszczeniowego,

- naruszenie art. 11 ust. 1 dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych poprzez błędne niezastosowanie tego przepisu i błędne uznanie, że do postępowania w przedmiocie wydania zezwolenia z dnia [...] lipca 1954 r. nie znajdowały zastosowania przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym,

- naruszenie art. 72 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 104 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, że zezwolenie z dnia [...] lipca 1954 r. nie było decyzją administracyjną, pomimo że w myśl wspomnianych przepisów organy administracji publicznej rozstrzygają sprawy w drodze decyzji administracyjnej (domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej),

- naruszenie art. 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym i art. 28 kpa poprzez ich błędną zawężającą wykładnię i błędną wykładnię pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym oraz błędne uznanie, że poprzednicy prawni T. W. nie mieli interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie wydania zezwolenia przez Ministra Górnictwa z dnia [...] lipca 1954 r. i nie byli stroną tego postępowania, bowiem wedle organu wspomniane zezwolenie nie kształtowało ich sytuacji w sposób bezpośredni, podczas gdy orzeczenie to kształtowało ich sytuację w sposób bezpośredni, nawet zaś gdyby kształtowało ich sytuację tylko w sposób pośredni, to i wówczas należałoby uznać, że byli stronami tego postępowania, a w konsekwencji, że T. W. jako ich spadkobierczyni ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji wydanej w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z innych powodów niż w niej podniesiono, a które Sąd orzekający miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu.

W ocenie Sądu Minister Gospodarki wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 kpa. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu pierwszej decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przypomnieć należy, że przepisy art. 24 oraz art. 25 kpa regulujące instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym. Dom Wydawniczy ABC, s. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3 (12) z 2007 r., s. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Bezspornie celem takiej regulacji było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji wydanej przez pracownika z upoważnienia organu mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu. Zgodnie z doktryną oraz przyjętym orzecznictwem, reguła określona w art. 24 § 1 pkt 5 kpa ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z art. 127 § 3 kpa, a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m.in. A. Wróbel w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; również: J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). Sąd zwraca również uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. (sygn. akt I OPS 13/09). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa. Istotą tej uchwały jest ustalenie, że osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 36/10, wyrok NSA z dnia 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1164/10).

W niniejszej sprawie zarówno pierwszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r., jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z dnia [...] grudnia 2010 r. podpisała działająca z upoważnienia Ministra Gospodarki M. S. Dyrektor Biura [...], nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Gospodarki. Należy wyraźnie stwierdzić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 kpa (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1693/09). W tej sytuacji Sąd uznał, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez ministra osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazane uchybienie w procedowaniu, jakiego dopuścił się Minister Gospodarki, w ocenie Sądu orzekającego powoduje, że obecnie przedwczesne byłoby dokonanie merytorycznej oceny zasadności zarzutów postawionych w złożonej skardze.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ nadzoru, mając na uwadze przedstawioną przez Sąd w niniejszym orzeczeniu ocenę prawną dotyczącą prawidłowości prowadzenia postępowania administracyjnego, ponownie dokona analizy złożonego przez skarżąca wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Czyniąc to organ rozważy również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyroku z dnia 21 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1348/02 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.