Postanowienie NSA, sygn. akt I GZ 455/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone zarządzenie i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący : sędzia NSA Zofia Borowicz po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia A. Sp. z o.o. w S. na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2018 r., sygn. akt VSA/Wa 1547/18 w zakresie wezwania do uiszczenia wpisu sądowego od skargi w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów oraz ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej postanawia: uchylić zaskarżone zarządzenie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia 26 października 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1547/18, Przewodniczący Wydziału V Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wezwał skarżącą A. Sp. z o.o. do uzupełnienia wpisu sądowego w kwocie 67.295 zł od skargi wniesionej na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 10 lipca 2018 r.

W zarządzeniu wskazano jako podstawę prawną art. 220 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: p.p.s.a.) oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.; dalej: rozporządzenie).

Skarżąca spółka zaskarżyła powyższe zarządzenie, zarzucając naruszenie art. 231 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia nie była należność pieniężna oraz naruszenie § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skarga dotyczyła decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydanej w postępowaniu administracyjnym, której przedmiotem nie była stricte należność pieniężna, a kwestia braku spełnienia przesłanek do przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracji, której jedynie pochodną było ustalenie kwoty nienależnie pobranych środków uzyskanych w wyniku wydania określonych decyzji, co świadczy o zakwalifikowaniu niniejszej sprawy do spraw z zakresu rolnictwa i leśnictwa w rozumieniu rozporządzenia z dnia 16 grudnia 2003 r. i implikuje uiszczenie od skargi wpisu stałego w wysokości 200 zł, co też skarżąca, składając skargę uczyniła.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w nim podniesione są zasadne.

Zgodnie z art. 230 p.p.s.a. od pism wszczynających postępowanie przed sądem administracyjnym w danej instancji pobiera się wpis stosunkowy lub stały. W myśl art. 231 p.p.s.a. wpis stosunkowy pobiera się w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne. W innych sprawach pobiera się wpis stały.

W orzecznictwie wskazuje się, że pojęcie "przedmiot zaskarżenia", o którym mowa w art. 231 p.p.s.a., należy rozumieć szeroko, jako przedmiot postępowania objęty zaskarżonym aktem bądź czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Zwraca się przy tym uwagę, że prawodawca o wiele zręczniej wypowiedział się w tej kwestii w ww. rozporządzeniu, gdzie w § 1 wskazał, że "wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem" (por. post. NSA z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II FZ 1047/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji w orzecznictwie przyjmuje się, że przez "sprawy, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne" należy rozumieć te, w których przedmiotem zaskarżenia są akty lub czynności kreujące określoną należność pieniężną bądź stwierdzające jej istnienie. Tym samym nie wszystkie sprawy, które mogą w jakimś stopniu dotyczyć należności pieniężnych będą podlegały wpisowi stosunkowemu (por. post. NSA z dnia 23 czerwca 2008 r. sygn. akt II FZ 227/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy art. 230 i 231 p.p.s.a. pozostają w związku z przepisami art. 215–218 p.p.s.a., traktującymi o wartości przedmiotu zaskarżenia. Z analizy tych przepisów wynika, ze obowiązek podania w skardze wartości przedmiotu zaskarżenia dotyczy tylko spraw, w których przedmiotem zaskarżenia są należności pieniężne, ponieważ tylko wówczas od tej wartości zależy wysokość wpisu. Zawarte w omawianych przepisach określenie "wartość przedmiotu zaskarżenia" wskazuje, że akcent należy położyć na elemencie zaskarżenia – to co zostało przez wnoszącego skargę zaskarżone. Z uwagi na istotę wpisu sądowego, którego uiszczenie jest warunkiem nadania biegu skardze, w przepisach tych chodzi zatem o wartość tego, co w ramach przedmiotu zaskarżonej decyzji jest w skardze kwestionowane wprost lub wynika z treści skargi i jej uzasadnienia, albo co wynika z istoty, charakteru i okoliczności sprawy (por. uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2008 r. sygn. akt I FPS 7/07, ONSAiWSA 2008, nr 2, poz. 24).

Powyższe prowadzi do wniosku, że ustalenie jaki wpis z dwu kategorii wpisów ujętych w art. 231 p.p.s.a. (tj. stosunkowy czy stały) obowiązywał w danej sprawie wymaga uwzględnienia rodzaju sprawy administracyjnej i charakteru aktu kończącego postępowanie administracyjne. Innymi słowy o rodzaju wpisu sądowego decyduje co do zasady charakter sprawy, w której wniesiono skargę, przedmiot i zakres zaskarżonego aktu.

W rozpoznawanej sprawie została zaskarżona do Sądu I instancji decyzja, utrzymująca w mocy decyzję, którą odmówiono przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej: – na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej w wysokości 24.774,55 zł; – na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w wysokości 1.173.490,12 zł. Ponadto w decyzji tej zawarto odrębne rozstrzygnięcie, w którym ustalono kwotę nienależnie pobranych środków (uzyskanych na mocy wskazanych decyzji i w określonych szczegółowo kwotach) w wysokości 4.059.510,41 zł. Wydana została zatem jedna decyzja w znaczeniu formalnoprawnym, zawierająca dwa odrębne rozstrzygnięcia materialnoprawne.

Skarżąca przyznaje, że zaskarżona decyzja składa się z dwóch części, tj. odmowy przyznania pomocy finansowej oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranej, jednakże uważa, iż to drugie rozstrzygnięcie jako pochodna odmowy przyznania płatności stanowi sankcję, wobec czego brak podstaw do uznania, że w takim przypadku mamy do czynienia z zaskarżeniem należności pieniężnej.

Pogląd ten na gruncie okoliczności faktycznych tej sprawy oraz zastosowanych przez organy regulacji prawnych nie jest trafny.

Otóż rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej zostało wydane w związku ze złożonym przez skarżącą wnioskiem z dnia 31 marca 2016 r.

W decyzji organu I instancji wskazano w związku z tym na art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw oraz rynku chmielu (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 58 ze zm.; dalej: ustawa o organizacji rynków owoców). Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia kwot nienależnie pobranych środków finansowych zostało oparte o art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2137 ze zm.; dalej: ustawa o Agencji), przy czym zostało ono poprzedzone wydaniem w dniu 25 października 2016 r. postanowienia o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności. W ten sposób w niniejszej sprawie, zakończonej zaskarżoną decyzją, doszło do zbiegu postępowania w przedmiocie przyznania pomocy finansowej i w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Wydanie tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikało z art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji, zgodnie z którym o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. Decyzja wydana w trybie art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji zawiera więc dwa odrębne rozstrzygnięcia, odnoszące się do różnych przedmiotów, tj. różnych spraw w znaczeniu materialnoprawnym opartych na odrębnych podstawach prawnych. Tego rodzaju decyzja jest decyzją podzielną, dwuprzedmiotową, w której organ orzeka w dwóch rodzajach spraw w sensie materialnoprawnym, rozstrzygając o tych sprawach w jednej decyzji w znaczeniu formalnoprawnym (podobna sytuacja występowała na tle przepisów art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1993 r. o podatku od towarów i usług oraz o podatku akcyzowym, Dz.U. Nr 11, poz. 50; por. post. siedmiu sędziów NSA z dnia 21 stycznia 2008 r. sygn. akt I GSK 2039/06, ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 80).

Konsekwencją powyższych uregulowań i wynikającego z nich stanowiska jest to, że w razie zaskarżenia do sądu administracyjnego w całości decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy o Agencji skarga dotyczy rozstrzygnięć decyzyjnych w obydwu sprawach, tj. w sprawie odmowy przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej oraz w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych. Zatem zgodnie z przepisami art. 214–221 oraz art. 230–231 p.p.s.a. skarga podlega dwóm wpisom sądowym: od sprawy w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oraz od sprawy w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

W orzecznictwie sądowym poglądy co do tego, jaki rodzaj wpisu sądowego (stały czy stosunkowy) jest należny w sprawach skarg na decyzję odmawiającą przyznania płatności dla rolnika, decyzję odmawiającą przyznania płatności wraz z nałożeniem sankcji pieniężnej oraz na decyzje przyznające płatności w pomniejszonej wysokości, były niejednolite. Przyjmowano bowiem, że w przypadku skargi na decyzję odmawiającą płatności z określoną sankcją pieniężną (por. post. NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 636/08, orzeczenia.nsa.gov.pl), czy też skargi na decyzję o przyznaniu płatności w pomniejszonej wysokości lub przyznanie pomocy finansowej w pomniejszonej wysokości (por. post. NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 112/10, orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 16 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1024/11, orzeczenia.nsa.gov.pl) należny jest wpis stosunkowy, gdyż przedmiot skargi wiąże się z określonymi świadczeniami pieniężnymi. Jednocześnie wskazywano, że w przypadku skarg na decyzje odmawiające przyznania płatności należny jest wpis stały (por. post. NSA z dnia 10 marca 2010 r. sygn. akt II GZ 277/09; z dnia 24 sierpnia 2010 r. sygn. akt I GZ 190/10; z dnia 20 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 636/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ostatecznie jednak za dominujący i aktualny należy uznać pogląd, że w sprawach skarg na decyzje odmawiające przyznania różnego rodzaju płatności mieszczących się w ramach pomocy udzielonej rolnikom ze środków unijnych i krajowych, należy pobierać wpis stały, gdyż jest to decyzja odmawiająca przyznania określonego świadczenia, a nie decyzja o odmowie świadczenia w określonej wysokości (por. post. NSA z dnia 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II GZ 419/10; z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GZ 93/11; z dnia 3 października 2012 r. sygn. akt I GZ 347/12; z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II GZ 239/11, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten znajduje też uzasadnienie w sprawach, gdy skarga dotyczy decyzji odmawiającej przyznania płatności wraz z naliczeniem sankcji pieniężnej, bo sankcja ta jest w tym przypadku konsekwencją i elementem rozstrzygnięcia organu administracyjnego o odmowie przyznania dofinansowania. Również w sprawach skarg na decyzje przyznające płatności w pomniejszonej wysokości należny jest wpis stały, gdyż tego rodzaju decyzja nie zawiera w swojej treści rozstrzygnięcia o należności pieniężnej wynikającej ze złożonego wniosku, gdyż nie zawiera on wysokości żądanej płatności (por. post. NSA z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn. akt II GZ 36/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 października 2018 r. (sygn. akt I GZ 340/18, orzeczenia.nsa.gov.pl) powyższe stanowisko należy także przyjąć w sprawie, w której skarga dotyczy decyzji w zakresie odmawiającym przyznania pomocy finansowej grupie producentów rolnych oraz dokonującej obniżki pomocy finansowej, która jest swego rodzaju sankcją. Tego rodzaju decyzja wydawana jest w oparciu o art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) ustawy o Agencji, a z ust. 1a art. 9 tej ustawy wynika, że w decyzjach, o których mowa w ust. 1 pkt 3 określa się również obniżki pomocy, jeżeli wynikają one z przepisów Unii Europejskiej.

Jak podkreślił w ww. postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) ustawy o Agencji, określa kwotę wnioskowanej pomocy finansowej, ale dopiero w wydanej decyzji konstytuuje się uprawnienie bądź jego brak do pomocy finansowej. Zatem tego rodzaju decyzja dotyczy odmowy przyznania pomocy finansowej, a nie odmowy świadczenia w określonej wysokości.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniwszy powyższe, od skargi na decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanej kwoty pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, która w niniejszej sprawie została wydana na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 lit. a) i lit. b) ustawy o Agencji, należny jest wpis stały w kwocie 200 zł zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego natomiast jednolicie przyjmuje się, że w sprawach, w których przedmiot zaskarżonej decyzji stanowi ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu dopłat do produkcji rolnej – pobiera się wpis stosunkowy (por. post. NSA z dnia 6 maja 2010 r. sygn. akt II GZ 84/10, post. NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 745/10, post. NSA z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt II GZ 128/10, post. NSA z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II GZ 317/11, post. NSA z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt II GZ 220/17, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 365/17, orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę pogląd ten należy w pełni podzielić. Zważywszy bowiem na art. 216 i art. 231 p.p.s.a. treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych środków finansowych dotyczy należności pieniężnych, zatem przedmiotem zaskarżenia jest decyzja określająca (ustalająca) tę należność (pobrane środki publiczne) i jej wysokość (środki finansowe). Zatem skarga na decyzję w tym przedmiocie objęta jest wpisem stosunkowym, gdyż przedmiotem zaskarżenia w rozumieniu art. 215 § 1, art. 216 i art. 231 p.p.s.a. jest należność pieniężna. Skoro strona może zaskarżyć decyzję w całości lub w części, to wartością przedmiotu zaskarżenia (zaskarżoną należnością pieniężną) może być, w zależności od okoliczności sprawy, pełna wysokość należności pieniężnej określonej w zaskarżonej decyzji lub taka jej część, jaka jest kwestionowana w skardze.

Jak wynika z akt sprawy skarżąca Spółka zaskarżyła decyzję Prezesa ARiMR z dnia 10 lipca 2018 r., NR 18/2018 w całości, nie podała przy tym wartości przedmiotu zaskarżenia uiszczając jednocześnie wpis sądowy w kwocie 200 zł.

W tej sytuacji w trybie art. 49 p.p.s.a. wezwano skarżącą do uzupełnienia braków formalnych skargi przez wskazanie wartości przedmiotu zaskarżenia (k. 35 akt).

W odpowiedzi wskazano, że wartość przedmiotu zaskarżenia wynosi 6.749.413 zł. W konsekwencji powyższego zostało wydane zaskarżone zarządzenie, którym wezwano skarżącą do uzupełnienia wpisu sądowego od skargi w kwocie 67.295 zł stosownie do § 1 pkt 4 rozporządzenia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym sprawy ograniczenie się w wydanym zarządzeniu do wskazania podstawy prawnej wyliczenia uzupełniającego wpisu sądowego od skargi było niewystarczające. Przede wszystkim na podstawie takiej treści doręczonego zarządzenia nie sposób poznać motywów, którymi kierował się Przewodniczący V Wydziału WSA ustalając wysokość uzupełniającego wpisu sądowego. Skoro zaskarżona decyzja zawierała w sobie dwa odrębne rozstrzygnięcia i skarga podlegała dwóm wpisom sądowym to wymagało to stosowanego wyjaśnienia w wydanym zarządzeniu.

Jednakże w okolicznościach faktycznych tej sprawy istotne jest także i to, że Sąd nie jest związany wartością przedmiotu zaskarżenia podaną w piśmie przez stronę. Konieczność sprawdzenia tej wartości zachodzi, gdy informacja podana w piśmie strony budzi wątpliwości w świetle materiału wynikającego z akt sprawy. Przy czym procedura sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia z art. 218 p.p.s.a. może być stosowana wyłącznie w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna, a ponadto dopiero wtedy, gdy Przewodniczący Wydziału dysponuje wartością przedmiotu zaskarżenia podaną przez stronę. Sprawdzenie takie polega w zasadzie na zweryfikowaniu informacji zawartej w skardze czy piśmie strony w odniesieniu do treści zaskarżonej decyzji. W razie nieskuteczności weryfikacji tych danych Sąd może zażądać od stron dodatkowych wyjaśnień w ramach zarządzanego dochodzenia (por. post. NSA z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt II FZ 603/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyniku sprawdzenia wartości przedmiotu zaskarżenia może okazać się, że wskazana przez skarżącego wartość przedmiotu zaskarżenia jest zbyt niska, bądź też zbyt wysoka. Przewodniczący powinien czuwać nad tym, aby skarżący prawidłowo oznaczył wartość przedmiotu zaskarżenia i uiścił związany z nią wpis stosunkowy w należnej wysokości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalona zaskarżonym zarządzeniem kwota uzupełniającego wpisu sądowego budzi wątpliwości co do jego prawidłowej wysokości zważywszy na treść decyzji rozstrzygającej o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności oraz podanej przez skarżącą wartości przedmiotu zaskarżenia. Przewodniczący Wydziału w tych okolicznościach powinien rozważyć czy w sprawie nie powinna znaleźć zastosowania procedura z art. 218 p.p.s.a.

Powyższe powoduje, że zarządzenie wzywające do uiszczenia wpisu uzupełniającego od skargi w kwocie w nim wskazanej było przedwczesne.

Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone zarządzenie na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 1 i 2 i art. 198 p.p.s.a.

...................

s. Z. Borowicz