Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 444/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2013 r. o sygn. akt IV SAB/Gl 93/13 w sprawie ze skargi A.K. na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji "S." w Ś. w przedmiocie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądza od Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji "S." w Ś. na rzecz A.K. kwotę 337 (trzysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 25 lipca 2012 r. złożonym w drodze elektronicznej A.K. zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji "S." w Ś. o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy o organizację koncertu zespołu M. we wrześniu 2002 r. wraz z załącznikiem w postaci listy wykonywanych utworów sporządzonej dla potrzeb ZAiKS. Jednocześnie wskazał, iż odpowiedź może zostać udzielona poprzez przesłanie skanów dokumentów na adres poczty elektronicznej, bądź też poprzez przesłanie ich kserokopii na adres poczty tradycyjnej. Wobec braku odpowiedzi organu w ustawowym terminie skarżący ponowił wniosek, przesyłając również drogą elektroniczną w dniu 15 sierpnia 2012 r. "przypomnienie w sprawie informacji publicznej".

Organ nie udzielił wnioskodawcy stosownych informacji, wobec czego skarżący złożył w dniu 30 sierpnia 2012 r. skargę na bezczynność Dyrektora Ośrodka Sportu i Rekreacji "S." w Ś., wnosząc o:

- stwierdzenie bezczynności w sprawie wniosku z dnia 25 lipca 2012 r.

- zobowiązanie organu do podjęcia stosownych działań zmierzających do usunięcia stanu bezczynności oraz jego skutków

- zasądzenie kosztów postępowania.

Skardze nie został nadany bieg, ponieważ Dyrektor OSiR nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 54 § 1 p.p.s.a. i nie przekazał skargi do [...] Sądu. W związku z naruszeniem wspomnianego obowiązku przez Dyrektora OSiR A.K. złożył w dniu 19 października 2012 r. wniosek o wymierzenie grzywny. Postanowieniem z dnia 17 stycznia 2013 r. WSA w Gliwicach wymierzył Dyrektorowi OSiR grzywnę w wysokości 1000 zł. (sygn. akt IV SO/Gl 28/12). Zażalenie Dyrektora OSiR w przedmiocie wymierzenia grzywny zostało oddalone postanowieniem NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. (sygn. akt I OZ 227/13).

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 sierpnia 2013 r., Dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji "S." w Ś. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od strony skarżącej na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Dyrektor OSiR podniósł, że nie jest on organem w rozumieniu k.p.a., w związku z czym skargę należało wnieść do Prezydenta Miasta Ś. jako przełożonego Dyrektora OSiR. Po drugie, Dyrektor OSiR zakwestionował formę, w jakiej złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Za takie pismo w jego ocenie nie może być uznany e-mail nieopatrzony bezpiecznym podpisem elektronicznym. Odpowiadając na skargę Dyrektor OSiR wyjaśnił, że nie posiada informacji o koncercie zespołu M. sprzed 10 lat. Wskazał ponadto, że ewentualna umowa cywilnoprawna zawarta z podmiotem trzecim nie jest informacją publiczną, jeśli nie była zawarta w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych.

Odnosząc się do podniesionych w odpowiedzi na skargę zarzutów, skarżący w piśmie z dnia 12 września 2013 r. podniósł, że OSiR "S." jest gminną jednostką organizacyjną Miasta Ś., a zatem w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwej formy wniosku, skarżący powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i panujący w nim pogląd o odformalizowaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej. Ponadto, z uwagi na zawartą w odpowiedzi wiadomość Dyrektora OSiR "S." o nieposiadaniu przez niego żądanej informacji, skarżący dokonał modyfikacji wniosków skargi wnosząc o:

- uznanie, że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania obejmujących w szczególności wpis od skargi w wysokości 100,00 zł;

- umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 października 2013 r. oddalił skargę.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skarga A.K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wskazał WSA, w niniejszym postępowaniu skarżący upatrywał bezczynności Dyrektora OSiR "S." w Ś. w tym, że organ ten nie udzielił informacji publicznej odnośnie do żądania udostępnienia umowy o organizację koncertu zespołu M. we wrześniu 2002 r. wraz z załącznikiem w postaci listy wykonywanych utworów sporządzonej dla potrzeb ZAiKS. Sąd pierwszej instancji dodał, że nawet jeśli w ocenie organu żądana informacja nie jest informacją publiczną, weryfikacja tej tezy może nastąpić w postępowaniu sądowym, w oparciu o skargę na bezczynność organu (tak wyrok WSA w Lublinie z 9.10.2012 r. II SAB/Lu 77/12).

WSA wyjaśnił w wyroku, że dopiero w odpowiedzi na skargę z dnia 27 sierpnia 2013 r., Dyrektor OSiR wskazał, iż nie posiada żądanej informacji. Wówczas skarżący zmodyfikował żądania skargi. Sąd pierwszej instancji uznał, że udzielając odpowiedzi na skargę organ poinformował skarżącego o tym, że OSiR "S." nie jest posiadaczem żądanych informacji. Nie zachodził zatem w związku z tym – zdaniem WSA – stan bezczynności Dyrektora OSiR "S." w Ś.

Powyższy wyrok A.K. uczynił w całości przedmiotem swojej skargi kasacyjnej.

Zarzucił w niej powołanemu orzeczeniu naruszenie:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. zaniechanie szczegółowego uzasadnienia oddalenia skargi w kontekście ewidentnej bezczynności organu na dzień jej wniesienia;

3) art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę uznania, że organ pozostawał w bezczynności i nieokreślenie w zaskarżonym orzeczeniu czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której nie powinien być zastosowany, gdyż wystąpiły wszelkie przesłanki do uwzględnienia skargi a nie jej oddalenia;

5) naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. odmowę umorzenia postępowania, pomimo że na dzień wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności, który to stan następnie ustał wskutek aktu autokontroli;

6) naruszenia art. 201 § 1 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. nie zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach, jak też o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Zrzekł się zarazem rozprawy i wniósł – na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. – o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OSiR "S." w Ś. wniósł o jej oddalenie, jak również o nieprzeprowadzanie rozprawy kasacyjnej. W ocenie bowiem organu wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym, wskazane w art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.").

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji dość powierzchownie odniósł się do meritum skargi, lecz nawet tak krótki wywód pozwala ustalić podstawowe racje, jakie kierowały sądem oddalającym skargę w sprawie. W ocenie jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie było podstaw do oddalenia skargi.

Bezsporne jest, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, zaś skarżony podmiot jest samorządową jednostką organizacyjną, zobowiązaną do udostępniania informacji publicznej zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) Kwestia ta została już ustalona i wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 12 kwietnia 2013 r. o sygn. akt I OZ 227/13. Dla jasności wydaje się zasadne wskazanie, że nie tylko organy władzy publicznej, ale wszelkie podmioty wykonujące zadania publiczne – są zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Zatem nawet jeśli dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji nie jest organem administracji publicznej sensu stricto, takim jak kierujący jego pracami wójt (burmistrz, prezydent miasta), to na gruncie u.d.i.p. posiada w pewnym zakresie samodzielną pozycję, będąc podmiotem mającym obowiązek samemu – we własnym imieniu – udostępniać posiadaną informację publiczną.

Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie, będącą przedmiotem sporu, jest zasadność oddalenia skargi w sytuacji, gdy skarżący dowiedział się z odpowiedzi na skargę, iż skarżony podmiot nie jest w jej posiadaniu, a zatem po wniesieniu skargi.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być zasadniczo załatwiony trojako.

Po pierwsze, przez udostępnienie informacji publicznej w drodze czynności materialno-technicznej.

Po drugie, przez poinformowanie wnioskodawcy, że wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej; lub że podmiot nie jest zobowiązany do jej udzielenia; albo że nie dysponuje daną informacją; bądź że w sprawie zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji.

Po trzecie, poprzez odmowę udostępnienia informacji lub umorzenie postępowania w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie Dyrektor Ośrodka Sportu i Rekreacji, jak wskazano, poinformował skarżącego o nieposiadaniu żądanej informacji (usunął stan swej bezczynności) dopiero w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zatem już po wniesieniu przez A.K. skargi.

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organ nieprawidłowo oddalił skargę. Z chwilą bowiem uwzględnienia przez skarżony podmiot skargi – a zatem wraz z udzieleniem skarżącemu informacji o nieposiadaniu żądanych danych (co uczynił w odpowiedzi na skargę) – postępowanie stało się bezprzedmiotowe, naturalnie o ile w wyniku analizy sądu nieposiadanie przez ów podmiot rzeczonych informacji odpowiada prawdzie. Z tego względu, stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., postępowanie to podlegało umorzeniu. Zachodzi zaś wówczas jedynie konieczność orzeczenia, czy bezczynność miała w sprawie miejsce z rażącym naruszeniem prawa, oraz ewentualnie rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów. Kwestię tę szeroko wyłożył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1360/12 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

To, że dyrektor samorządowej jednostki organizacyjnej nie posiadał żądanych informacji, nie uzasadnia niepodjęcia przez niego żadnych czynności celem poinformowania o tym fakcie osoby żądającej informacji – aż do dnia wniesienia przez nią skargi. Brak przekazania przez kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej osobie żądającej informacji publicznej wiadomości o tym, że jednostka organizacyjna danej informacji nie posiada – także jest stanem bezczynności. Organ powinien był bowiem odpowiedzieć na wniosek np. w drodze wiadomości elektronicznej, informując skarżącego, że Ośrodek nie posiada żądanych informacji, jeżeli tak faktycznie jest.

Nie do zaakceptowania jest zaś sytuacja, gdy podmiot określony w art. 4 u.d.i.p., po otrzymaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nie reaguje na niego w żaden sposób uzewnętrzniony wnioskodawcy. Nawet jeśli taki podmiot nie posiada żądanej informacji publicznej, wówczas powinien poinformować o tym wnioskodawcę – choćby w najprostszy sposób – uwalniając się w tym samym od zarzutu bezczynności. Niedopuszczalne jest zaś jedynie pozostawienie wniosku w aktach bez rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.