Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1182/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Nisku na uchwałę Rady Miejskiej w Ulanowie z dnia 31 marca 2017 r. nr XXIV/178/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Ulanów na rok 2017 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nisku (dalej zwany Prokuratorem) jest uchwała Rady Miejskiej w Ulanowie z dnia 31 marca 2017 r. nr XXIV/178/2017 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy i Miasta Ulanów na rok 2017" na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.) zwana dalej w skrócie u.s.g. w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2017 r., poz. 1840 ze zm.) zwana dalej ustawą.

Przed uchwaleniem ww. uchwały Burmistrz Miasta i Gminy Ulanów pismem z dnia 30 stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 11a ust. 7 ustawy wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Nisku, Koła Łowieckiego "Knieja" oraz Nadleśnictwa Rudnik o zaopiniowanie projektu uchwały. W aktach administracyjnych znajdują się pozytywne opinie wyrażone przez powyższe podmioty, oraz oświadczenie Burmistrza, że na terenie gminy Ulanów nie działają żadne organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, a także pisma kierowane do poszczególnych schronisk dla bezdomnych zwierząt z zapytaniem o możliwość zawarcia umowy na umieszczenie i utrzymanie w schronisku bezdomnych zwierząt z terenu gminy Ulanów.

W skardze Prokurator zarzucił naruszenie art. 7 Konstytucji RP oraz art. 11a ustawy poprzez niewskazanie w § 2 pkt 1 ppkt 2 załącznika konkretnego schroniska dla zwierząt z podaniem nazwy i adresu, a zawarcie zapisu, że bezdomne zwierzęta przekazywane do schronisk na terenie kraju, dysponujących wolnym miejscem do utrzymania zwierzęcia na podstawie zawartej umowy przez Gminę Ulanów i wskazanie, że nazwy poszczególnych schronisk podane zostaną do wiadomości po podpisaniu umów ze schroniskami, oraz zamieszczenie w § 5 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie traktowania zwierząt. W uzasadnieniu podano, że organ uchwalając uchwalę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności nie może pominąć żadnego elementu jej treści określonego w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując na stanowisko sądów administracyjnych w kwestii kompletności treści uchwał. Niezamieszczenie zapisu o konkretnym schronisku do odbierania zwierząt bezdomnych nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu, gdyż każde schronisko, do którego organ wystąpił odmówiło przyjęcia zwierząt. Wobec konieczności wypełnienia ustawowego obowiązku uchwalenia programu uchwalono uchwałę o określonej treści. Organ wskazał na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 786/12. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego treści § 5 programu o wykroczeniu poza granice upoważnienia ustawowego organ stwierdził, że zapis ten ma jedynie charakter informacyjny, wychowawczy i nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej w Rzeszowie podtrzymał zarzuty zawarte w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Nisku, do czego był uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r. poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. u.s.g., uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego", Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Przedmiotem zaskarżenia jest Uchwała Nr XXIV/178/2017 Rady Miejskiej w Ulanowie z dnia 31 marca 2017 r. w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy i miasta Ulanów na rok 2017".

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, pomimo, że jest ona aktem o zróżnicowanym charakterze normatywnym, zawierającym normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Taka kwalifikacja przedmiotowej uchwały znajduje także potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez przyjęcie, że w określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga ona erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, a jednocześnie konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z treści art. 11a ust. 2 u.o.z. (zob.m.in. wyrok NSA z 14.06.2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17, LEX nr 2346710; wyrok NSA z 30.03.2016 r., sygn. akt II OSK 221/16, LEX nr 2066405; wyrok NSA z 2.02.2016 r., sygn. akt II OSK 3051/15, LEX nr 2037496; wyrok NSA z 13.03.2013 r., sygn. akt II OSK 37/13, LEX nr 1572143).

Zgodnie z postanowieniami art. 11 ust. 1 ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt chyba, że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a (ust.3). Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego (ust. 4).

Ustawodawca wobec posłużenia się zwrotem "program obejmuje w szczególności" dokonał wyraźnego wyodrębnienia obligatoryjnych (art. 11a ust. 2 pkt 1-8 i ust. 5 ustawy), jak i fakultatywnych (art. 11a ust. 3 i ust. 3a ustawy) elementów, które odpowiednio muszą lub mogą znaleźć się każdorazowo w przyjmowanym Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Elementy fakultatywne treści programu wynikają ze zwrotu "w szczególności", gdyż obok elementów treści wskazanych w szczególności, prawodawca może wprowadzić dodatkowo i inne niewskazane wprost, ale mieszczące się w granicy upoważnienia ustawowego. Tak określone i scharakteryzowane upoważnienie ustawowe ma podstawowe znaczenie przy dokonywaniu kontroli podjętej na jego podstawie uchwały, gdyż będzie ono wyznaczało granice dopuszczalnej regulacji prawodawcy gminnego. Wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie wykraczała poza zakres tego upoważnienia. Dlatego też w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie stanowi naruszenie normy upoważniającej, a więc powinno być kwalifikowane jako naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego, a w związku z tym istotne naruszenie prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1873/07, LEX nr 505378, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2016 r., sygn. akt II FSK 3529/15, LEX nr 2066218 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Ponadto nie budzi wątpliwości, że zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP, regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu wyłącznie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, przy czym to uzupełnienie jest dokonywane na miarę samodzielności prawotwórczej wynikającej z treści upoważnienia ustawowego. Podkreśla się przy tym, że uzupełnieniem wskazanych powyżej unormowań jest art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego organ stanowiący gminy, musi mieć zatem na względzie, że akt ten powinien być wydany nie tylko na podstawie ustawy, ale i w granicach w niej przewidzianych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 3132/13, LEX nr 1450927). Tym samym, w ocenie Sądu, jako niedopuszczalne (niezgodne z prawem) uznać należy, z jednej strony wykroczenie przez radę gminy poza zakres upoważnienia ustawowego, a z drugiej strony nieokreślenie w podejmowanej uchwale tych elementów, które na mocy stosownego upoważnienia ustawowego zostały w nim określone jako obligatoryjne (niewyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego), o ile z ich charakteru nie wynika, że bez szkody dla zawartości normatywnej danego aktu prawa miejscowego mogą być uzupełnione kolejną uchwałą danego organu prawotwórczego. Niezależnie od powyższych ustaleń, co też jest szczególnie istotne dla prawidłowej wykładni omawianego upoważnienia ustawowego, skoro upoważnienie ustawowe posługuje się pojęciem "program", to w konsekwencji program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, jako akt prawa miejscowego powinien spełniać przesłanki aktu określanego w nauce prawa administracyjnego jako program. Cechą programu jest, że w pewnym uporządkowaniu w czasie i w przestrzeni określa ciągi/sposoby działań realizujące cel/przedmiot programu z przypisaniem tego działania i odpowiednio odpowiedzialności za działanie określonym podmiotom, przy czym program zawiera także wypowiedzi w przedmiocie finansowania tych działań (wyrok WSA w Krakowie z 27.10.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 999/17 LEX nr 2411174).

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Nisku w skardze zarzucił, że powołaną na wstępie uchwałę podjęto z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji RP i art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Z uzasadnienia skargi wynika, że istotne naruszenie prawa dotyczy w szczególności art. 11a ust. 1 i ust. 2, gdyż stanowiący załącznik do zaskarżonej uchwały program nie zawiera wszystkich elementów niezbędnych w zakresie przedmiotu wymaganych przepisami ww. ustawy o ochronie zwierząt.

Powyższy zarzut należy uznać za zasadny. W orzecznictwie jednomyślnie przyjmuje się, że brak wskazania w uchwalonym programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt konkretnego schroniska, w którym umieszczane będą bezdomne zwierzęta narusza art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż nie wyczerpuje dyspozycji normy prawnej określonej tym przepisem (wyrok WSA w Opolu z 22.07.2014 r. sygn. akt II SA/Op 247/14, Lex nr 1502442; wyrok WSA w Rzeszowie z 2.03.2016 r. sygn. akt II SA/Rz 858/15, LEX nr 2011393; wyrok WSA w Olsztynie z 30.11.2017 r. sygn. akt II SA/Ol 860/17 , LEX nr 2418522 ; wyrok WSA w Krakowie z 27 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 999/17, LEX nr 2411174).

Zgodnie z art. 11ust.3 ustawy zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. Uznanie powyższego naruszenia za istotne ze względu na jego obligatoryjny charakter skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, bowiem dyskwalifikują treść uchwalonego programu. W zakwestionowanym programie brak jest ponadto określenia ewentualnego miejsca pobytu odłowionych zwierząt do czasu przetransportowania do schroniska. Nie można wykluczyć konieczności kilkudniowego przetrzymywania zwierząt, gdyż w programie nie określono podmiotu odpowiedzialnego za transport bezdomnych zwierząt, co jest konsekwencją braku wskazania schroniska dla zwierząt. W § 2 ust. 4 wskazano jedynie podmiot, który będzie zajmował się odławianiem zwierząt. Brak zatem cechy programu, który ma określać konkretne działania (sekwencję następujących czynności) i konkretne podmioty zobowiązane do ich wykonania w określonym czasie.

Z mocy art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem art. 57a. Analiza treści zakwestionowanego programu doprowadziła Sąd do stwierdzenia, że występują też inne istotne naruszenia przepisów prawa, które uzasadniają podjęty w rozpoznawanej sprawie wyrok.

1. Sąd uznał za takie treść § 2 ust. 1 pkt 6 ww. programu odnośnie opieki nad wolno żyjącymi kotami. Określono w nim, że opieka ta ma polegać na ustaleniu miejsca (obiektów budowlanych), w których przebywają te koty; dokarmianie poprzez zakupienie karmy i zapewnienie wody pitnej w miejscach ich przebywania; w uzasadnionych przypadkach wykonanie zabiegu sterylizacji lub kastracji wolno żyjących kotów. Z treści upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 1 ustawy wynika, że pojęcie opieki nad kotami jest szersze niż jedynie zapewnienie im dokarmiania, na co wskazuje użyty w ust 2 art. 11 a zwrot, że "program, o którym mowa w ust. 1 obejmuje w szczególności". Niewątpliwie obligatoryjnym elementem jest dokarmianie wolno żyjących kotów. Sąd stwierdził, że regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale jest niekompletna w zakresie obowiązkowego przedmiotu regulacji. Brak jest wskazania konkretnych podmiotów, które będą wykonywały opiekę nad wolno żyjącymi kotami nawet w zakresie wynikającym z zaskarżonej uchwały. Z § 2 ust. 4 programu wynika, że wyłapywanie bezdomnych zwierząt będzie dokonywał Zakład Gospodarki Komunalnej Sp z o.o. w Pysznicy. Brak jest jednak wskazania podmiotu, który będzie wykonywał tę opiekę względem wolno żyjących kotów. Należy też zwrócić uwagę, że zwierzęta wolno żyjące w rozumieniu art. 4 pkt 21 ustawy, to nie są zwierzęta bezdomne, a w związku z tym nie wolno ich wyłapywać, wywozić, ani utrudniać im bytowania w danym miejscu, czy też uniemożliwiać im zmiany miejsca bytowania.

2. Konsekwencją braku wskazania konkretnego schroniska dla zwierząt jest też naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 4, czyli regulacji w zakresie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt. Z § 3 programu wynika, że koszty kastracji albo sterylizacji bezdomnych zwierząt ponosi Gmina i Miasto Ulanów, ale nie wynika obowiązek kastracji i sterylizacji bezdomnych zwierząt umieszonych w schronisku, a określony w ww. przepisie ustawy.

3. Program § 2 ust. 5 stanowi, że ustalaniem właściciela zgłoszonego do odłowienia zwierzęcia zajmować będą się pracownicy Urzędu Gminy i Miasta w Ulanowie przy współpracy funkcjonariuszy Komisariatu Policji w Ulanowie. Stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (art. 11a ust. 1 ustawy). Z art. 11 a ust. 2 pkt 5 ustawy wynika, że formą zapobiegania bezdomności zwierząt jest poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt i ta kwestia została uregulowana w § 2 ust. 1 pkt 3 programu. Ustalanie natomiast właściciela zgłoszonego do odłowienia zwierzęcia nie jest elementem programu wynikającym z ustawowej delegacji. Warunkiem bezdomności zwierzęcia jest stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy między innymi brak możliwości ustalenia właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 7.12.2017 r. sygn. akt II SA/Rz 1079/17 dostępny na str. cbosa.).

Dodać ponadto należy, że w art. 9a. ustawy, ustawodawca wskazał podmioty, które są powiadamiane o napotkaniu porzuconego psa lub kota. O fakcie tym powiadamia się najbliższe schronisko dla zwierząt, straż gminną lub Policję. Działania Policji reguluje ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r.(Dz.U.2017.2067). Policja, jako umundurowana i uzbrojona formacja ma służyć społeczeństwu i jest przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz o utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jej podstawowe zadanie wyznacza art. 1 ust. 2 ustawy o Policji. W granicach swych zadań Policja w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw i wykroczeń wykonuje czynności operacyjno - rozpoznawcze, dochodzeniowo - śledcze i administracyjno-porządkowe. Formacja ta podejmuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji). W tak określonych warunkach prawnych Sąd stwierdził, że ustawa o ochronie zwierząt, z której pochodzi upoważnienie rady gminy do określenia w formie uchwały corocznie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie zawiera przepisów umożliwiających w sposób legalny wykorzystywanie Policji, jako formacji o ustawowo określonym przeznaczeniu do realizowania obligatoryjnych powinności gminy związanych z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiem bezdomności zwierząt.

3. Samodzielną podstawą do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały jest rażące naruszenie prawa przez treść § 6 programu. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy program powinien wskazywać nie tylko wysokość środków finansowych przeznaczonych na jego realizację, ale także sposób wydatkowania tych środków. Wyżej wskazano, że jest to jeden z niezbędnych (obligatoryjnych) elementów uchwały w sprawie przyjęcia programu. W ocenie Sądu, który nie jest związany zarzutami skargi i działa w celu ochrony obiektywnego porządku prawnego, zaskarżona uchwała nie wypełnia w tym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje ona w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 5 000 zł.

Zdaniem Sądu, użyte przez ustawodawcę w art. 11a ust. 5 ustawy sformułowanie "sposób wydatkowania środków finansowych" wiąże się z koniecznością określenia w programie puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele oraz założenia przyjęte w programie. Przez określenie sposobów wydatkowania należy zatem rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 ustawy - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, LEX nr 2056522; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, LEX nr 1946900; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, LEX nr 1644083 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14, LEX nr 1820689).

Skoro zaskarżona uchwała nie zawiera przewidzianych w ustawie elementów obligatoryjnych (nie reguluje ich wszystkich), pomimo że stosownie do jednoznacznego brzmienia postanowień ustawy kwestia ta przekazana została do właściwości rady gminy, to brak regulacji w tym zakresie oznacza, że przyjęty przez Radę Miejską w Ulanowie Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Miasta i Gminy Ulanów na rok 2017 nie wyczerpywał we wskazanym powyżej zakresie ustawowego upoważnienia, albo je przekroczył, co stanowi o naruszeniu też wyżej opisanego art. 7 Konstytucji RP.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego przekroczenia przez postanowienia § 5 Rozdziału 4 programu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2 ustawy. Sąd stwierdza, że Rada Miejska w Ulanowie skorzystała w tym zakresie z możliwości wprowadzenia dodatkowych postanowień w programie w przedmiocie działań edukacyjno-informacyjnych wśród mieszkańców, gdyż użyty w przywołanym przepisie ustawy zwrot "w szczególności" wskazuje, że przepis ten przesądza o otwartym ustawowo katalogu zakresu i przedmiotu programu. W tym przypadku mamy do czynienie, co było już wyżej wyjaśniane, z pewnym ustawowo określonym zakresem samodzielności prawotwórczej rady gminy mieszczącej się w treści upoważnienia ustawowego. Ustawa o ochronie zwierząt stwierdzając, że koszty realizacji programu ponosi gmina, pozwala tym samym wprost w drodze ustawy finansować gminie ten zakres zadań dobrowolnych gminy. W ocenie Sądu instancji, ten przepis ustawowy daje tym samym możliwość wprowadzenia dodatkowych norm, postanowień do podejmowanego aktu prawa miejscowego, dlatego też zarzut Prokuratora, co do kwestii naruszenia art. 94 i art. 7 Konstytucji RP należało uznać za niezasadny. Sąd zauważa jednocześnie, że w programie winna być wskazana konkretna kwota będąca źródłem finansowania tego zadania. W zaskarżonej uchwale taka kwota nie została przyporządkowana dla tego zadania.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.