Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 375/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: par. 2 pkt 5, par. 3 ust. 2, par. 5 ust. 2, par. 6 ust. 2, par. 7 ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 sierpnia 2021 r. sprawy ze skarg D. P., E. G., J. D., K. D. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. G. i R. K. kwoty po 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę 497 zł /słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. D. i K. D. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej D. P. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; V. oddala wniosek uczestnika postępowania R. J. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg E. G. i R. K., K. D. i J. D. oraz D. P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ odwoławczy) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] (organ I instancji) z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skarg na powyższą decyzję przedstawia się następująco.

Po rozpoznaniu wniosku R. J. i E. W. (wnioskodawcy), organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) - ustalił warunki zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr 753 w obr. [...] położonej przy ul. [...] w [...] w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że wnioskodawcy wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na ww. zamierzenie inwestycyjne. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji wyjaśnił, że przeprowadził analizę (zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego- dalej w skrócie: "rozporządzenie") funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w powyższym artykule u.p.z.p. Na podstawie przeprowadzonej analizy organ ustalił, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy:

1) sąsiednie działki są zabudowane obiektami kubaturowymi, co pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu,

2) teren posiada dostęp do drogi publicznej,

3) istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

4) zgodnie z ewidencją gruntów działka objęta wnioskiem stanowi tereny mieszkaniowe B. Działka leży w granicach administracyjnych miasta [...]. Zgodnie z art. 10a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przepisów rozdziału 2 tej ustawy dotyczących zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne nie stosuje się do gruntów położonych w granicach administracyjnych miast,

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ I instancji podał również, że zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a decyzji). Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach ww. rozporządzenia oraz analizując przedstawioną przez wnioskodawców koncepcję planowanej inwestycji.

Organ podał, że w trakcie postępowania swoje zastrzeżenia i żądania wydania decyzji odmownej złożyli: E. G., J. i K. D., E. i W. G., E. K., R. K., D. P., S. P., B. Ł. Zastrzeżenia dotyczyły: pogorszenia warunków zdrowotnych, hałasu, toksycznych spalin, zanieczyszczeń powietrza, zagrożenia trwałości i stanu istniejącej zabudowy, zbyt dużej wysokości, która spowoduje zacienianie, ograniczenia światła dziennego, zaburzenia chłonności wód opadowych, konieczności wycinki drzew i krzewów, pozbawienia światła słonecznego i prywatności, pogorszenia bezpieczeństwa uczniów szkoły, zakłócenia sygnału telewizyjnego, obniżenia wartości rynkowej sąsiednich nieruchomości, uniemożliwienia wypoczynku w dzień i w nocy, głębokich wykopów, drgań o ogromnej sile pochodzących od maszyn budowlanych, zapylenia, degradacji obszaru, degradacji środowiska naturalnego oraz degeneracji ludzi.

W związku z w/w zastrzeżeniami organ I instancji powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r., II OSK 1048/15 stwierdził, że wszelkie zarzuty stron dotyczące warunków zabudowy, których spełnienie pozwalałoby zapewnić prawa osób trzecich są przedwczesne i mogą być brane pod uwagę dopiero w kolejnym etapie realizacji inwestycji - postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, o ile inwestor o takie wystąpi.

Na koniec organ I instancji podał, że projekt decyzji uzyskał pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg (opinia z dnia 24 marca 2020 r.).

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. i R. K., E. G., B. i T. Ł., D. P. oraz J. i K. D.

Po rozpoznaniu odwołań, organ odwoławczy decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku z tym, że wniesienie odwołania w postępowaniu administracyjnym nie ogranicza organu odwoławczego do rozpatrzenia jedynie zaskarżonej odwołaniem materii, a nakłada na organ odwoławczy obowiązek ponownego kompleksowego i wszechstronnego zbadania całej sprawy administracyjnej, skład orzekający dokonał pełnej analizy prowadzonego przez organ I instancji postępowania administracyjnego i wydanego w tym zakresie rozstrzygnięcia pod względem prawidłowości, kompletności i zgodności z przepisami prawa.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w myśl art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję tę wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z odpowiednimi organami (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia, przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu rozumieć należy sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Stosownie natomiast do § 2 pkt 3 rozporządzenia, przez cechy zabudowy i zagospodarowania terenu należy z kolei rozumieć w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Zgodnie z zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa" powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy. Przy czym celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa stanowiła proste odzwierciedlenie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, lecz to, aby na jej podstawie można było określić cechy nowej zabudowy w sposób zapewniający kontynuację cech, funkcji i parametrów dotychczasowej zabudowy. Jednocześnie zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zasada "dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego wymogu kontynuacji funkcji dominującej w obszarze analizowanym. Wymaga natomiast dostosowania nowej zabudowy do stwierdzonych cech, parametrów architektoniczno- urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego. Stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Rozporządzenie nakazuje ponadto ustalenie: obowiązującej linii zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (§ 7), geometrii dachu (§ 8). Organ odwoławczy wyjaśnił, że stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w myśl ust. 2 w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Stosownie do § 5 ust. 2 dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy wskazał przy tym na orzeczenia sądów administracyjnych. Organ podkreślił również, że skoro ustawodawca ustalił, że wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, to sama analiza powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty przeprowadzonego wnioskowania. Zawarte w niej informacje mają też potwierdzać, że organ nie działał dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej. Organ odwoławczy zauważył, że zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. i rozporządzeniem, organ I instancji prawidłowo dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja. W szczególności w sposób prawidłowy wyznaczył obszar analizowany, tj. w odległości trzech szerokości frontowych od granicy terenu objętego wnioskiem. Granice obszaru analizowanego wokół działki budowlanej zostały również wyznaczane w sposób prawidłowy, tj. w takiej samej odległości - we wszystkich kierunkach. W zakresie kontynuacji funkcji w analizie urbanistycznej wykazano, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna (na działce sąsiedniej nr 747 ul. [...]) oraz usługowa. W konsekwencji budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego jest zgodna z funkcją otoczenia. W zakresie kontynuacji linii zabudowy wykazano, że istniejąca zabudowa wzdłuż drogi powiatowej ul. [...] jest usytuowana w różnych odległościach od drogi, w konsekwencji nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono zgodnie z ustawą o drogach publicznych, jak dla klasy drogi powiatowej, tj. 8 m od krawędzi jezdni ul. [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że parametry zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji ustalił na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Wyliczona średnia wartość wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze wynosi 0,30. Organ I instancji skorzystał z prawa dopuszczenia wyznaczenia innego wskaźnika, jeżeli wynika to z analizy. Kierując się faktem, że wnioskowana inwestycja dotyczyć będzie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z uwzględnieniem miejsc parkingowych (funkcja mieszana mieszkaniowo- garażowa) w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji słusznie uznał za zasadne dopuszczenie, na podstawie § 5 pkt 2 rozporządzenia, parametru 0,94 dla zabudowy garażowej i dla planowanej zabudowy ustalił górny wskaźnik jako interpolację między średnią dla funkcji mieszkaniowej 0,30 oraz garażowej 0,94, tj. 0,62, a dolny wskaźnik wyliczoną średnią 0,30. W konsekwencji przyjęto wskaźnik od 0,30 do 0,62. Zdaniem organu odwoławczego wyznaczenie innego wskaźnika zostało w sposób logiczny umotywowane. W zakresie wyliczenia średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym w sposób prawidłowy przyjęto działki do porównania w obszarze analizowanym. Co najmniej 25% powierzchni objętej wnioskiem należy pozostawić jako teren biologicznie czynny. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej organ odwoławczy wskazał, że na podstawie analizy zabudowy w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowych budynków istniejących wynosi od 3,5 do 26,5 m. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych i kalenic wynosi od 3 do 14 m. Dachy są zróżnicowane: płaskie oraz spadziste dwuspadowe i wielospadowe o wyraźnie zaznaczonych połaciach dachowych o kącie nachylenia połaci 20- 45%. Biorąc pod uwagę powyższe, w następstwie przeprowadzonej analizy, organ działając na podstawie § 6 pkt 1 rozporządzenia, obliczył średnią szerokość elewacji frontowych na 15 m. Jednocześnie w związku z charakterem zabudowy wielorodzinnej i szerokością frontową działki objętej wnioskiem, która wynosi 34 m, przyjęto, jako punkt odniesienia szerokości elewacji frontowej, zachowanie wymaganych przepisami odległości od działek sąsiednich, co pozwoliło na przyjęcie szerokości elewacji frontowej do 26 m. Budynek o szerokości frontowej 26,5 m znajduje się w zasięgu analizy na działce nr 610/1. W konsekwencji w ocenie organu odwoławczego ustalenie dla nowej zabudowy parametru szerokości frontowej od 15 do 26 m nie przekroczy wskaźników istniejących i nie naruszy zastanego ładu przestrzennego, co dopuszcza § 6 pkt 2 rozporządzenia. Z kolei w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i kalenicy planowanej zabudowy przyjęto wskaźniki w granicach od 3 do 14 m, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (nr 747, gdzie zlokalizowano budynek wielorodzinny o wysokości 4 kondygnacji podziemnych z wyniesionym podpiwniczeniem), zaś geometrię dachu (dach płaski) dostosowano odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym, tj. w odniesieniu do budynku wielorodzinnego na działce nr 747, posiadającego dach płaski. Organ odwoławczy stwierdził, że sporządzona analiza urbanistyczna określa w sposób prawidłowy poszczególne wskaźniki, tj. kontynuacji funkcji, kontynuacji w zakresie gabarytów i formy architektonicznej, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, geometrii dachu występujących w obszarze analizowanym - z którego działki objęto analizą. Organ I instancji dokonał prawidłowego doboru działek zabudowanych dla wyliczenia wskaźników dotyczących parametrów istniejącej zabudowy. Podobnie w części tekstowej analizy są ujęte konkretne dane co do działek, co do których oceniane są gabaryty i forma architektoniczna, w tym wysokość budynków. Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ, ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego, w szczególności przez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach rozporządzenia oraz analizując przedstawioną przez wnioskodawców koncepcję planowanej inwestycji, z poszanowaniem ładu przestrzennego i zasad dobrego sąsiedztwa. Decyzja składa się z części tekstowej oraz części graficznej wykonanej na mapie w skali 1:1000. Załącznikiem do niniejszej decyzji są: 1) wyniki analizy warunków zabudowy i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, składające się z części tekstowej i części graficznej; 2) załącznik graficzny sporządzony na kopii mapy zasadniczej, na której przedstawiono linie rozgraniczające teren inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala zasadnie stwierdzić, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji spełnia wymogi ustawowe. Organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję działał na zasadzie art. 7 i art. 77 k.p.a., w konsekwencji czego zebrał kompletny materiał dowodowy i poczynił niezbędne kroki celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

W ustawowym terminie skargi na powyższą decyzję wnieśli K. i J. D., D. P. oraz R. K. i E. G.

K. i J. D. podnieśli zarzuty naruszenia:

1) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 Decyzji w Sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej;

2) art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

3) art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 7 pkt 2, 3, 4, 5 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2, 3, 4, oraz § 3, 5, 6, 7 rozporządzenia.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że pozostają w ustroju małżeńskiej wspólności ustawowej. Działka nr 752/2 obr. [...] w [...], która graniczy bezpośrednio z działką nr 753 będącą przedmiotem postępowania, została przez nich nabyta w czasie trwania małżeńskiej wspólności ustawowej. Uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji skarżący zaznaczyli, że ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych wyposażył kolegia w ich podstawową funkcję orzeczniczą, która będąc konkretyzacją uregulowań zawartych w k.p.a. i ordynacji podatkowej, zobowiązując organy prowadzące postępowanie administracyjne do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Przepis art. 17 ust. 5 ww. ustawy jednoznacznie stanowi, że orzeczenia kolegium podpisują wszyscy członkowie składu nie wyłączając przegłosowanego. Tymczasem w zaskarżonej decyzji na początku wymieniony został trzyosobowy skład orzekający (Przewodniczący spr. M. G., Członek L. M., Członek P. M.). Decyzję (na ostatniej stronie) także podpisało trzech członków składu orzekającego: Przewodniczący Składu Orzekającego M. G., Członkowie Składu Orzekającego P. M., L. M. wraz z nieczytelnymi parafami na tak maszynowo opisanych nazwiskach. Zdaniem skarżących, nie jest to ten sam skład orzekający, który był powołany do wydania zaskarżonej decyzji. Z treści decyzji wynika, że inny skład orzekający wydawał decyzję, a inny ją uzasadniał, co uzasadnia żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Dalej skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych dotyczących wykładni art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., po czym wskazali, że schemat zaskarżonej decyzji sprowadza się wzoru: opis zaskarżonej decyzji organu I instancji; wyszczególnienie odwołujących się uczestników i ich zarzutów w formie wskazanych przepisów prawa i hasłowy opis zarzutów; ustalenia i ocena organu odwoławczego polegająca na przytoczeniu w całości przepisów prawa i wybranych wyroków sądów; przytoczenie treści decyzji, jej składowych i wniosków analizy urbanistycznej, które są w ocenie organu prawidłowe; stwierdzenie, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy jest kompletny i organ ten poczynił niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wobec czego sformułowane przez strony zarzuty należy uznać (hurtowo) za nieuzasadnione. W takim stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. W ocenie skarżących takie postępowanie organu administracji publicznej rażąco narusza przytoczone wyżej podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz wyszczególnione w zarzutach przepisy prawa. Skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dowodu, własnej analizy, która znalazłaby jakikolwiek wyraz w treści zaskarżonej decyzji, w szczególności nie odniósł się do konkretnych zarzutów podniesionych w odwołaniu. W treści zaskarżonej decyzji brak jest jakiegokolwiek wypowiedzenia się do fundamentalnych zarzutów, że organ I instancji (naruszając zasady praworządności, proporcjonalności, obiektywności i legalności) poszukiwał, naruszając wymienione w odwołaniu przepisy prawa: zabudowy garażowej, aby podwyższyć wskaźnik zabudowy działki nr 753 z 0,3 do 0,62; budynku Szkoły Podstawowej Nr [...] przy ul. [...] - budynku użyteczności publicznej - aby podwyższyć wskaźnik szerokości elewacji frontowej z 15 do 26 m. Dalej skarżący podnieśli naruszenie § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia dotyczące ustalenia wysokości elewacji frontowej projektowanego budynku, zwracając uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się ich dom i w zabudowie bliźniaczej dom D. P. (odpowiednio działki nr 752/2 i 752/1), których wysokość w kalenicy dachów nie przekracza 10 m. Organ całkowicie zignorował plany dotyczące zabudowy jednorodzinnej w tym fragmencie miasta i całą argumentację prawną podnoszoną przez strony. Zdaniem skarżących, takie przemilczenie i całkowite zignorowanie zarzutów stron uzasadnia wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podnieśli, że decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], podpisał Dyrektor Wydziału Architektury Urzędu Miasta [...] A. S. Również załączniki do tej decyzji w postaci Analizy Urbanistycznej oraz załącznika graficznego do tej Analizy podpisane zostały przez A. S. Innych informacji na powyższych załącznikach, co do autora powyższych analiz (tekstowej i graficznej) nie ma. W aktach administracyjnych brak jest natomiast dokumentów, zaświadczeń o posiadanych przez autora analizy uprawnień zawodowych do sporządzenia analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do zaskarżonej decyzji. Wobec braku wykazania przez autora analizy architektonicznej uprawnień do jej sporządzenia, skarżący kwestionują jej treść i ważność, co także skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji. Skarżący przytoczyli tym miejscu przepisy art. 60 ust. 4 u.p.z.p. ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, a także poglądy doktryny i orzeczenia sądów dotyczące konieczności wymogu udokumentowania przynależności osoby sporządzającej projekt decyzji o ustaleniu warunków do właściwego samorządu zawodowego. Zdaniem skarżących w aktach sprawy brak jest takiego potwierdzenia kompetencji dla A. S. Skarżący ustalili również w internetowym spisie architektów w [...] Okręgowej Izbie Architektów RP, że architekt o nazwisku A. S. znak [...], został skreślony z listy architektów tego samorządu przed 2020 r. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powołano się na ww. przepis u.p.z.p., zdawkowo precyzując, że analizę powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów, nie podając imienia, nazwiska, nazwy izby samorządu zawodowego architektów, opisu uprawnienia czy jakiegokolwiek wyznacznika tego uprawnienia. W ocenie skarżących brak wykazania kompetencji przez autora analizy urbanistycznej winna skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy zignorował powyższy zarzut odwołania. Skarżący stwierdzili, że gdyby nawet teoretycznie przyjąć, że A. S. posiadał w trakcie prac nad wydaniem decyzji, uprawnienia do sporządzenia analizy urbanistycznej, to nie mógłby jej sporządzić, zgodnie z prawem, wydając jednocześnie w imieniu Prezydenta Miasta [...] decyzję z [...] czerwca 2020 r. jako organ I instancji. Skarżący wskazali przy tym na obowiązujący od dnia 1 lipca 2011 r. Kodeks Dobrej Praktyki Administracyjnej, który powinny przestrzegać instytucje i organy Unii Europejskiej. W świetle zasad Kodeksu, nie jest możliwe, aby zgodnie z prawem, jedna strona postępowania administracyjnego, do wydania decyzji we własnej sprawie, wynajmowała urzędnika, który wyda decyzję z naruszeniem interesu innego obywatela. Tymczasem analiza urbanistyczna wykonana w niniejszej sprawie uwzględniała wniosek wnioskodawców prawie w całości, jednocześnie z pokrzywdzeniem wszystkich sąsiadów, uczestników tego postępowania. Następnie skarżący wskazali, że w odwołaniu zgłosili zarzut, że planowany budynek całkowicie zaburza przestrzeń architektoniczną tej części miasta, która jest enklawą zabudowy jednorodzinnej o określonej architekturze brył domów jednorodzinnych. W zaskarżonej decyzji zarzut ten został jednak pomięty, zaś organ zupełnie zignorował swój podstawowy obowiązek określenia porządku urbanistycznego i sposobu zagospodarowania tej części ul. [...]. Nie spełnia bowiem wymogów uzasadnienia powołanie się na przepis prawa bez powiązania jego przesłanek z konkretną sytuacją faktyczną, a taki niezwykle lakoniczny jest schemat uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący podkreślili, że na działce nr 753 znajduje się budynek, który posiada aktualny nr [...] przy ul. [...]. Jest to budynek mieszkalny, wybudowany na początku lat 50-tych XX wieku, użytkowany w takim charakterze do lata 2019 r. Wpisywał się on przez 70 lat w układ kompozycyjno- estetyczny i ład przestrzenny tej ulicy i ulic sąsiednich. Sąsiedni budynek nr [...] na działce nr 751/1 wybudowany kilka lat później, był dostosowany linią zabudowy, formą, wysokością i pozostałymi parametrami do przedmiotowego budynku, łącznie z kolorem ścian i dachu. Natomiast zaskarżona decyzja istnienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tworzącego ład przestrzenny okolicy pomija. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący podali również, że budynek nr [...] przy ul. [...] został wzniesiony przed budynkiem nr [...]. Następnie władze Miasta [...] w latach pięćdziesiątych XX-tego wieku podjęły decyzję o budowie pierwszego w [...] osiedla domów jednorodzinnych przy ul. [...] i [...], nadając kierunek urbanistyczny tego obszaru miasta. Na obszarze ok. 7 ha w rejonie ul. [...], [...], [...], [...], [...] istnieje zabudowa domów jednorodzinnych wolnostojących lub w zabudowie szeregowej o funkcji mieszkaniowej i usługowej, zakłady produkcyjne, usługowe, szkoła podstawowa. Skarżący wskazali obszar wielokrotnie większy od objętego analizą urbanistyczną. Za wyjątkiem jednej działki o nr 747 przy ul. [...], żaden z budynków nie przekracza wysokości 9-10 m. Wracając do obszaru wyznaczonego w zaskarżonej decyzji skarżący wskazali, że pomijając budynek szkoły i pozostałości budowlanych po byłych zakładach pracy, kilkadziesiąt działek zabudowanych jest zabudową jednorodzinną o zbliżonych parametrach. Skarżący podkreślili, że dla obszaru będącego przedmiotem analizy w zaskarżonej decyzji, Rada Miasta [...] Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 1992 r. uchwaliła Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], który obowiązywał przez kilkanaście lat. Zgodnie z tym planem zabudowa ul. [...] po stronie nieparzystej do ulicy [...] mogła być tylko budownictwem jednorodzinnym. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla domu skarżących przy ul. [...] z 1997 r. wskazywała powyższy Plan jako podstawę decyzji. W warunkach zabudowy wskazano m. in. - "zabudowa powinna nawiązywać do charakterystycznej architektury - do budynku nr [...]". Budynek nr [...] stanowi bezpośrednie sąsiedztwo z budynkiem nr [...] na działce nr 753. Skarżący stwierdzili, że powyższy Plan już nie obowiązuje, ale wyznaczony tam kierunek urbanistyczny i architektoniczny jest przestrzegany. Potwierdzone to zostało także Uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów dotyczących sprzeczności decyzji organu I instancji ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], czym naruszył zasadę dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem skarżących uchybienie to jest istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem zgodnie z treścią Studium obszar objęty zamierzoną inwestycją znajduje się w granicach terenu przeznaczonego pod jednorodzinną zabudowę mieszkaniową. W sytuacji, gdy organ odwoławczy zaaprobował udzielenie warunków zabudowy na inwestycję w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zakres zamierzonej inwestycji pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami Studium. Natomiast decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna pozostawać w zgodzie z przeznaczeniem nieruchomości ustalonym w Studium. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych i poglądy wyrażone w doktrynie. Pominięcie tych okoliczności stanowi w ocenie skarżących kolejne rażące naruszenie prawa, ignoruje bowiem stan zastany w miejscu projektowanej inwestycji, gdzie poza jednym wyjątkiem, na 60 działkach tj. 98,4% analizowanego obszaru istnieje budownictwo jednorodzinne, a nie wielorodzinne. Skarżący zwrócili uwagę, że wnioskodawcy domagali się wydania decyzji wskazując parametry: wskaźnik zabudowy 0,66 (powierzchnia zabudowy- 700 m2, przy powierzchni całej działki 1051 m2), max. szerokość elewacji 25 m, długość budynku 25 m, max. wysokość 14,5 m, wskaźnik miejsc postojowych dla samochodów 1,1 miejsc/lokal. Decyzja organu I instancji spełnia niemal w 100 % oczekiwania wnioskodawców, naruszając równocześnie powołane w skardze przepisy prawa, a także cytowane orzeczenia sądów administracyjnych. Tymczasem nawet pobieżna analiza wskazuje, że budynek nr [...] przy ul. [...] jest jedynym budynkiem wielorodzinnym na analizowanym obszarze i ma podobny jeden parametr, tj. wysokość. Wszystkie pozostałe parametry zbliżone są do zabudowań istniejących, znacznie odbiegających od wnioskowanych przez wnioskodawców i zaakceptowanych prawie w całości przez organ i instancji. Treść wydanej decyzji uwzględniająca prawie w całości żądanie wnioskodawców wbrew cytowanym wyżej przepisom prawa i ich właściwym rozumieniu stanowi w ocenie skarżących poszukiwanie przez organ administracji rozwiązań umożliwiających inwestorom maksymalnego zabudowania (zainwestowania) działki nr 753. Skarżący zakwestionowali również ustalone przez organ w zaskarżonej decyzji warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego określone w pkt 2 lit. a): tiret drugi (wskaźnik wielkości powierzchni planowanej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem - od 0,30 do 0,62); tiret piąty (szerokość elewacji frontowej od 15 do 26 m); tiret szósty (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kalenicy od 3 do 14 m). Zdaniem skarżących parametry te zostały ustalone błędnie, sprzecznie z § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia. W szczególności obszar zabudowy został wyznaczony w załączniku graficznym do Analizy Urbanistycznej na zasadzie "od cyrkla" we właściwym promieniu, w wyniku czego w jej obrębie znajduje się budynek szkoły, budynki administracyjne zlikwidowanych zakładów pracy. Bardziej miarodajnym przy zachowaniu zasad wyznaczania tego obszaru, byłby obszar zamknięty rejonem ul. [...] strona nieparzysta do ulicy [...], ul. [...] (otaczające przedmiotową działkę) do zjazdu z ul. [...] na ul. [...]. Ponadto organ I instancji nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany, nie uwzględniając, że na przedmiotowym terenie występuje droga wiodąca ul. [...], przecinająca wyznaczony obszar analizowany, a po obu stronach ww. drogi znajdują się dwa znacznie różniące się od siebie obszary ze względu na funkcje. Okoliczność ta znalazła swoje odzwierciedlenie również na graficznym załączniku do Analizy Urbanistycznej. Od strony ul. [...] jest to część z zabudową mieszkaniową, a od strony ul. [...] z zabudową mieszaną - usługową i produkcyjną. W realiach niniejszej sprawy powyższe tereny stanowią dwa oddzielne zwarte obszary o odmiennej funkcji oraz zabudowie. Odnosząc się do wytyczonego przez organy administracji obszaru analizowanego, skarżący wskazali, że:

- granica obszaru przecina zarówno działki i zabudowania w części mieszkaniowej tj. części obszaru po nieparzystej stronie ul. [...], 7 działek na ul. [...] i 4 na ul. [...] oraz działki i zabudowania w części usługowej przecinają również działki i zabudowania, 2 działki po parzystej stronie ul. [...], część obszaru przy ul. [...] oraz działkę z zabudowaniami szkolnymi. Natomiast jak wskazuje się w orzecznictwie, zadaniem organu administracyjnego jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu. Powyższe wynika z ratio legis art. 61 u.p.z.p. O ile zatem można zaakceptować wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek, to nie można zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że ''przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą,

- w części mieszkaniowej na ul. [...], 9 działek nie zostało w ogóle ujętych w obszarze analizowanym, chociaż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna tychże działek jest całkowicie spójna z obszarem od strony ul. [...],

- w części usługowej znajdują się działki mieszkaniowe przy ul. [...] oraz uwzględniono kompletnie nieprzystające do charakteru lokalizacji mieszkaniowej działki produkcyjne, usługowe i działkę niepełną z zabudowaniami szkolnymi,

- wyznaczony obszar analizowany tworzy niemal idealny kształt okręgu, podczas, gdy działki ujęte w obszarze analizowanym powinny tworzyć spójność pod względem ładu przestrzennego,

- obszar o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej po uzupełnieniu o niepełne działki oraz działki o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej położone przy ul. [...] wykazałby harmonijną całość funkcjonalną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

W ocenie skarżących, wyznaczony przez organ I instancji obszar analizowany nie spełnia koniecznego celu jaki powinien przyświecać art. 61 ust. 1. pkt 1 u.p.z.p. to jest ładu przestrzennego, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne określone w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W odniesieniu do wysokości planowanej wysokości skarżący wskazali, że poza budynkiem na działce nr 747 o wysokości ok. 12 - 13 m, na 60 pozostałych działkach wysokość budynków przy przyjętej ustawowo nomenklaturze nie przekracza wysokości 9 do 10 m co stanowi ok. 98,4 % zabudowy analizowanego obszaru. Taką też maksymalną wysokość można było ustalić w decyzji, ale wyłącznie do zabudowy jednorodzinnej. Również wyznaczona szerokość elewacji frontowej rażąco narusza § 6 rozporządzenia. Na całym analizowanym obszarze znajduje się 75 działek o zabudowie mieszkalnej. Na 72 z nich (96 % działek), średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 8,95 m. Na trzech działkach średnia ta przekracza 15 m. Zatem średnia szerokość elewacji frontowej dla działki nr 753 winna być określona w przedziale od 9 do 15 m. Wskazując na działkę nr 610/1 organ w zaskarżonej decyzji, aby poszerzyć szerokość elewacji frontowej, doliczył szerokość segmentu Szkoły Podstawowej Nr [...] w [...] przy ul. [...]. Tymczasem łączenie do parametrów budynków mieszkalnych budynków użyteczności publicznej rażąco narusza § 6 rozporządzenia, ale także zasadę dobrego sąsiedztwa. Natomiast odnośnie wskaźnika powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, z Analizy Urbanistycznej wynika, że wskaźnik ten dla analizowanego obszaru jest bardzo zróżnicowany i wynosi dla zabudowy mieszkaniowej od 0,09 (działka nr 769) do 0,5 (działka nr 752), a dla zabudowy garażowej 0,94 (działki nr 748, 749, 750, 751). Średni wskaźnik dla zabudowy mieszkaniowej został wyliczony na 0,30. W ocenie skarżących organ poszukując argumentów dla uwzględnienia wniosku inwestora, doliczył wskaźnik zabudowy garażowej uzyskując górną granicę wskaźnika 0,62. Jednakże ta argumentacja organu jest manipulacją prawną, a za nią błędem matematycznym. Wymienione cztery działki pod garażami, co wynika z mapy geodezyjnej nie mają żadnego dostępu do drogi publicznej. W rzeczywistości właściciele tych garaży posiadają prawo służebności przejazdu do swoich garaży od ul. [...] przez działkę nr 747. Dopiero powierzchnia drogi służebnej, plus powierzchnia działek garażowych daje podstawę do obliczenia wskaźnika zabudowy, który wówczas nie przekracza wartości 0,3. Średni wskaźnik zabudowy dla działki nr 753 powinien wynosić od 0,22 do 0,30.

Skarżąca D. P. powtórzyła zarzuty oraz część uzasadnienia skargi J. D. i K. D.

Skarżący R. K. i E. G. zarzucili:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego niezbędnego do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak dokładnego wyjaśnienia kwestii kolizji inwestycji z interesem społecznym w zakresie realizacji polityki przestrzennej i słusznym interesem obywateli wobec sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., które określa teren planowanej inwestycji jako obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

b) art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji oraz zaaprobowanie przez organ odwoławczy błędnego wydania decyzji w oparciu o archiwalne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalone Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r., w sytuacji gdy obowiązującym dla terenu planowanej inwestycji jest Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalone Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.,

c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, polegające na wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy uczestnicy postępowania wobec brzmienia Studium w zakresie przeznaczenia terenów pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną spodziewali się, że decyzja organu co do ustalenia warunków zabudowy będzie odmowna;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 60 ust. 4 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo braku wykazania, że projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy sporządzony został przez osobę, o której mowa w art. 5 u.p.z.p. albo osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu,

c) art. 54 pkt 2 lit. b i d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak określenia szczegółowych wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, w szczególności brak nałożenia na inwestora konkretnych obowiązków w zakresie przeciwdziałania uciążliwościom związanych z hałasem, zanieczyszczeniami powietrza, gleby i wody,

d) § 4 ust. 1 i 4 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, co nie wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

e) § 5 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia poprzez wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, co nie wynikało z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu,

f) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez wyznaczenie szerokości elewacji frontowej na innej podstawie niż średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%,

g) § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia poprzez wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na innej podstawie niż jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich,

h) § 8 rozporządzenia poprzez ustalenie geometrii dachu zamierzenia inwestycyjnego w sposób nie odpowiadający geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ odwoławczy nie zbadał wnikliwie sprawy, nie przeanalizował wszystkich zarzutów zgłaszanych przez skarżących i nie odniósł się do istoty sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji sprowadza się do dwóch elementów: do powielenia treści obowiązujących przepisów, bez żadnego logicznego powiązania ich z konkretnym stanem faktycznym sprawy (do strony 6 decyzji) oraz do opisu co zostało stwierdzone w analizie urbanistycznej - bez konkretnej, logicznej i szczegółowej analizy zarzutów skarżących oraz prawidłowości działania organu I instancji, w szczególności bez przedstawienia wymaganej od organu odwoławczego prawidłowości działania organu I instancji. Skarżący zwrócili uwagę, że brak należytego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy (a co za tym idzie - naruszenie zasady dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy) widać szczególnie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Zarzut ten nie został rozpoznany przez organ odwoławczy, który ograniczył się jedynie do ogólnego odwołania do art. 60 ust. 4 u.p.z.p. i stwierdzenia spełnienia wymogu przewidzianego w tym przepisie, bez konkretnego wskazania czy, a jeśli tak, to w której części akt sprawy zalega odpowiedni dokument mający potwierdzać ten fakt. Skarżący przedstawili argumentację dotyczącą sprzeczności decyzji organu I instancji ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] oraz nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, która jest zbieżna z argumentacją w skardze J. i K. D. Następnie skarżący podnieśli, że błędna pozostaje konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zgodności planowanej inwestycji z warunkami w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wbrew ocenie organu, w niniejszej sprawie nie doszło bowiem do spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W szczególności organ I instancji w nieprawidłowy sposób przeprowadził analizę urbanistyczną, a z przedmiotowej analizy wysnuł błędne wnioski, które organ odwoławczy wadliwie zaaprobował. W szczególności w pkt 1 Analizy Urbanistycznej organ przywołał informację, że teren, na którym zlokalizowana jest planowana inwestycja, to obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Dokumentem potwierdzającym ten fakt ma być Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2000 r. Pomimo faktu, że organ wydając decyzję oparł się na archiwalnym Studium (dla terenu planowanej inwestycji obowiązuje Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] uchwalone Uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r.), to aktualnym pozostaje, że planowana inwestycja ulokowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przyzwolenie na planowanie inwestycji sprzecznej ze Studium jest w ocenie skarżących przejawem zarówno zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego jak i naruszenia zasady dobrego sąsiedztwa. Skarżący wskazali, że obszar położony po stronie ul. [...] z nieparzystymi numerami budynków o powierzchni ok. 4 ha w skład którego wchodzi osiedle domków jednorodzinnych przy ul. [...] i przy ul. [...] oraz sześć działek w zabudowie jednorodzinnej przy ul. [...] (nr [...]), tworzy pod względem urbanistycznym jednorodny obszar o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej. Jest on nie tylko jednorodny w swojej funkcji, ale również jednorodny co do parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co czyni zadość przesłankom określonym w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Na ww. obszarze znajduje się 68 działek w zabudowie jednorodzinnej: 44 działki na osiedlu przy ul. [...] powstałym w latach 50-tych XX wieku, 18 działek na osiedlu przy ul. [...] powstałym w latach 50-tych XX wieku, 6 działek przy ul. [...] o numerach [...]. Wyjątkiem na tym obszarze jest tylko jedna działka o nr 747 w zabudowie wielorodzinnej, zlokalizowana przy ul. [...], w sposób zdecydowany odbiegająca od pozostałych poczynając od funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej poprzez wszystkie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę architektoniczną, intensywność wykorzystania terenu. Co istotne, budynek ten został wybudowany wcześniej niż osiedla domków jednorodzinnych. Stanowi to zatem dowód na to, że zamierzeniem dotyczącym planowania przestrzennego było na tym terenie posadowienie budynków jednorodzinnych o zbliżonych do siebie parametrach. Zabudowanie sąsiedniej działki budynkiem wielorodzinnym o parametrach wskazanych w skarżonej decyzji doprowadzi do całkowitego zaburzenia istniejącego ładu przestrzennego. Przyjmując wyznaczony w Analizie Urbanistycznej obszar analizowany skarżący stwierdzili, że bardziej reprezentatywnym do przeprowadzenia analizy w celu wydania decyzji dla działki nr 753 o warunkach jej zabudowy jest obszar po nieparzystej stronie ulicy [...] zaznaczony w graficznym załączniku analizy urbanistycznej "Funkcja mieszkaniowa" i składający się z działek o nieparzystych numerach przy ul. [...] oraz działek przy ul. [...] i części działek przy ul. [...] o pow. ok. 3 ha. Obszar ten jest jednolity, ponieważ znajduje się na nim 59 działek w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej o ustabilizowanym ładzie przestrzennym, co stanowi 98,3 % działek, a tylko 1 działka o nr 747 zabudowana jest budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym. Drugi z obszarów ujętych w graficznym załączniku Analizy Urbanistycznej oznaczony jako "Funkcja usługowa" składa się z działek oznaczonych parzystymi numerami przy ul. [...], w której znajdują się działki w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej oraz działek położonych przy ul. [...] w zabudowie mieszanej: przemysłowej i usługowej jak np. hale, biurowiec oraz zabudowania szkolne. Nie jest to obszar o jednolitym ładzie przestrzennym. Zdaniem skarżących, oceniając wniosek złożony w niniejszej sprawie organy obu instancji powinny dojść do wniosku, że spełnieniem zasady z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dla działki nr 753 jest wyłącznie kontynuacja funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Skarżący podnieśli ponadto, że organy obu instancji całkowicie pominęły funkcje i cechy zabudowy już znajdującej się na działce inwestora. Przedmiotowa działka zabudowana jest bowiem budynkiem jednorodzinnym, wybudowanym na początku lat 50-tych XX wieku. Budynek ten użytkowany był w takim charakterze do połowy 2019 r. Skarżący zwrócili uwagę, że jak wskazuje się w orzecznictwie, w związku z tym, że wnioski o ustalenie warunków zabudowy dotyczą niejednokrotnie nieruchomości, które są już zabudowane, dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, trudno pominąć zabudowę istniejącą już na działce inwestora. Zabudowa znajdująca się już na działce, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja wraz z zabudową posadowioną na innych działkach współtworzy pewien ład przestrzenny na terenie wyodrębnionym jako obszar analizowany. Zapewnienie ochrony tego ładu (art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez dostosowanie funkcji i parametrów nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej było celem wprowadzenia regulacji prawnych, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia. Przeprowadzając analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, organ powinien więc uwzględnić także funkcje i cechy zabudowy znajdującej się już na działce inwestora, na której ma zostać zrealizowana nowa inwestycja. Tymczasem w niniejszej sprawie wydane warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji w sposób nie budzący wątpliwości zaburzają ład przestrzenny otoczenia, zaprzeczając idei tworzenia harmonijnej całości oraz nie uwzględniają w uporządkowanych relacjach uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, wobec czego nie można przyjąć, iż została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa. Następnie skarżący stwierdzili, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ błędnie aprobuje dokonane przez organ I instancji odstępstwo od średniej wartości wskaźnika powierzchni zabudowy w analizowanym obszarze. Skarżący nie godzą się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, jakoby odstępstwo to "zostało w sposób logiczny umotywowane". W istocie bowiem brak jest jakichkolwiek logicznych argumentów za takim odstępstwem. Argumentów takich nie dostarcza orzeczenie organu II instancji, który ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, a nie przytoczyć tylko sposób wyliczeń organu I instancji i bezkrytycznie zaaprobować jego błędy. Skarżący podnieśli, że na obszarze oznaczonym w załączniku graficznym analizy urbanistycznej wraz z działką objętą wnioskiem znajduje się 60 działek. Z drobiazgowej analizy wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni zabudowanych działek w obszarze "Funkcji mieszkaniowej" wykonanej dla wszystkich 60 działek wynika, że parametr ten mieści się w granicach od 0,09 do 0,5. Z obliczeń, które zostały pominięte przez organy administracji, a zostały wykonane przez skarżących wynika, że średni wskaźnik zabudowy dla tego obszaru wynosi 0,21. Taki wskaźnik wynika z tego, że: a) 44 działki znajdujące się na osiedlu przy ul. [...] mają średni wskaźnik zabudowy 0,19; b) 9 działek na osiedlu przy ul. [...] posiada wskaźnik zabudowy 0,22; c) 7 działek przy ul. [...] (nr [...]) posiada wskaźnik zabudowy 0,26. Równocześnie, 53 działki posiadają wskaźnik zabudowy nieprzekraczający wartości 0,30. Tylko 7 działek posiada wskaźnik zabudowy w granicach od 0,32- 0,36, a są to działki nr 743 (0,32), nr 757 (0,32), nr 738 (0,33), nr 735/1 (0,35), nr 746 (0,35) oraz nr 732 (0,36). Jedna działka o nr 752/1 posiada wskaźnik zabudowy na poziomie 0,50. Z obliczeń wskaźnika 15 działek o zabudowie mieszkalnej (zarówno jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej) zlokalizowanych po parzystej stronie ulicy [...] wynika, że średni wskaźnik zabudowy wyniósł - 0,29, a 3 działki przekroczyły wskaźnik zabudowy na poziomie 0,30. W poszerzonej liczbie 75 działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym (o zabudowie mieszkalnej zarówno jednorodzinnej jak i wielorodzinnej) średni wskaźnik zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 0,22 i jest to rzeczywisty wskaźnik dla działek mieszkaniowych, który powinien być przyjęty jako średni - wynikający z realnej analizy działek o zabudowie mieszkalnej. Ponieważ wśród analizowanych 75 działek, aż 65 działek posiada wskaźnik mniejszy od 0,30, co stanowi ich 87 % - średni wskaźnik zabudowy dla działki nr 753 przyjęty przez organy powinien wynosić 0,22 - 0,30. Skarżący zwrócili uwagę, że druga część analizowanego obszaru, nazwanego w załączniku graficznym analizy urbanistycznej "F. Usługowa" jest niejednorodna, zawierająca zabudowę mieszkalną jednorodzinną i wielorodzinną oraz zabudowę przemysłową i usługową, jak również zabudowania szkolne. Dlatego też, ta część zdecydowanie zawyża wartość średniego wskaźnika zabudowy. Dlatego też zdaniem skarżących dokonane przez organ I instancji, a następnie bezkrytycznie zaaprobowane przez organ odwoławczy podwyższenie wskaźnika zabudowy do poziomu 0,30-0,62 na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia jest całkowicie nieuzasadnione. Widać to szczególnie przy kompleksowej analizie wszystkich uwarunkowań ładu przestrzennego na obszarze analizowanym, tak jak tego wymaga art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a w szczególności przy uwzględnieniu tego, że: a) średni wskaźnik dla obszaru nazwanego w załączniku graficznym analizy urbanistycznej "Funkcja mieszkaniowa" wynosi 0,22; b) średni wskaźnik dla całego przyjętego obszaru analizowanego wynosi 0,30; c) działka nr 753, na której planowana jest inwestycja znajduje się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (co potwierdza aktualne oraz archiwalne Studium); d) dokumentacja przedłożona przez wnioskodawców wraz z wnioskiem o wydanie przedmiotowej decyzji, w tym w szczególności "Charakterystyka zabudowy" i "Koncepcja zagospodarowania" planowanej inwestycji nie upoważnia do powiększenia wskaźnika zabudowy aż o 0,32 punktu jedynie z uwagi na wskaźnik funkcji garażowej wynoszący 0,94. Powyższe okoliczności nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy, co doprowadziło do tego, że zaaprobowane rozwiązanie służące określeniu wskaźnika zabudowy narusza interes prawny właścicieli wszystkich sąsiednich działek oraz stanowi rażące naruszenie zasad zachowania ładu przestrzennego oraz dobrego sąsiedztwa w sposób sprzeczny z art. 1 ust. 3 u.p.z.p.

Skarżący zwrócili uwagę, że w całym obszarze analizowanym nie ma ani jednej działki o wskaźniku zabudowy większym od 0,50, a powyżej wskaźnika 0,40 jest tylko jedna (nr 752/1). Nie jest ona jednak miarodajna dla całego obszaru, gdyż ma niewielką powierzchnię - zaledwie 203 m2. Skarżący powołując się na zasady doświadczenia życiowego wskazali, że wnioskodawcy zastosują maksymalny wskaźnik zabudowy (taki też został wskazany w złożonym przez nich wniosku). Skoro tak, to powierzchnia zabudowy ograniczona będzie tylko minimalnymi dopuszczonymi przepisami prawa budowlanego odległościami tworząc w ten sposób budowlę o niespotykanej wielkości w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast w orzecznictwie wskazuje się, że jeśli organ uzna za konieczne określenie parametru w sposób pozostawiający inwestorowi pewną swobodę, zasadnym jest określenie wartości brzegowych w jakich ma mieścić się dany parametr. Dozwolona swoboda nie może być jednak zbyt duża, by nie naruszać istoty i celu wydawania decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wskaźnik powierzchni planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem został określony jako od 0,30 do 0,62. Z uwagi na wyżej wskazane okoliczności, określenie wskaźnika z tak dużą swobodą jest nieprawidłowe i narusza istotę oraz cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Dalej skarżący zarzucili, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nieprawidłowo powołuje się na to, że jako punkt odniesienia szerokości elewacji frontowej przyjęto zachowanie wymaganych przepisami odległości od działek sąsiednich. Zdaniem skarżących rozstrzygnięcie takie pozostaje w oczywisty sposób wadliwe, gdyż dochodzi do nieuzasadnionego pomieszania odrębnych od siebie etapów realizowania inwestycji w postaci etapu wydawania warunków zabudowy, oraz etapu wydawania pozwolenia na budowę. Ma to o tyle znaczenie, że na obu tych etapach dochodzi do oceny odmiennych okoliczności na podstawie odmiennych przesłanek materialnoprawnych. W sytuacji, kiedy - jak wyraźnie stwierdza organ odwoławczy - na etapie oceny warunków zabudowy zastosował kryteria właściwe ocenie dopuszczalności zabudowy z procesu wydawania pozwolenia na budowę - doszło do pomięcia koniecznego pierwszego etapu. W konsekwencji, niemożliwe jest przeprowadzenie prawidłowej analizy urbanistycznej i dokonanie oceny spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli orzeczenia sądów administracyjnych. Skarżący stwierdzili, że § 6 ust. 1 rozporządzenia jednoznacznie określa, jakie kryteria należy uwzględnić przy ocenie szerokości elewacji frontowej i wyraźnie odsyła w tym względzie do istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, a nie do zastosowanego przez organ odwoławczy kryterium "wymaganych przepisami odległości od działek sąsiednich". Ponadto skarżący nie zgadzają się z konstatacją organu, jakoby ustalenie dla nowej zabudowy parametru szerokości elewacji frontowej aż do 26 m nie przekroczy wskaźników istniejących i nie zaburzy ładu przestrzennego. Organ odwoławczy nie dokonał własnej, drugoinstancyjnej kontroli działania organu I instancji, lecz oparł się wyłącznie na ustaleniach tego organu. Skarżący zwrócili uwagę, że działka nr 610/1 stanowi obszar o pow. 11.605 m2, na którym zlokalizowana jest Szkoła Podstawowa nr [...], spełniająca inną funkcję niż planowany obiekt. W ramach analizowanego obszaru znalazł się tylko niewielki fragment zabudowań szkolnych. Szerokość elewacji w tego typu budynkach biurowych mieszczących klasy, aule, sale gimnastyczne, pracownie itp. ze względu na specyfikę szkolnictwa jest większa i nie ma prawa być brana pod uwagę do analiz związanych z budownictwem mieszkaniowym. Szerokość elewacji budynku szkolnego powinna być całkowicie wykluczona z obliczeń średniej szerokości elewacji na obszarze analizowanym, jako nie odzwierciedlająca typowej i przeważającej zabudowy na obszarze analizowanym. Skarżący podnieśli również, że nie odpowiadają stanowi zgodnemu z rzeczywistością obliczenia, zgodnie z którymi średnia szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym wynosi 15 m również z tego względu, że na obszarze analizowanym występują tereny całkowicie odmienne od siebie pod względem ładu przestrzennego. Powoduje to konieczność dopasowania parametrów przyszłej zabudowy na działce nr 753 do takich wymogów, jakie wynikają z uwzględnienia ładu przestrzennego na tym obszarze, na którym ta działka się znajduje, tj. do obiektów o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej (znajdujące się po nieparzystej stronie ul. [...] od nr [...] do [...] oraz osiedla ul. [...] i części osiedla ul. [...]). W tym kontekście skarżący podkreślili, że na obszarze określonym jako "funkcja mieszkaniowa" znajduje się 60 działek, a posadowione na nich budynki cechują się szerokością elewacji frontowej w granicach od 5 m do maksymalnie 17 m. Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej budynków na tym obszarze to 8,43 m. Taki parametr wynika z wyliczeń szerokości elewacji przy uwzględnieniu tego, że: a) 44 działki znajdujące się na osiedlu przy ul. [...] mają średnią szerokość elewacji 7,38 m; b) 9 działek na osiedlu przy ul. [...] posiada średnią szerokość elewacji 10,94 m; c) 7 działek przy ul. [...]: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] posiadają średnią szerokość elewacji 11,86 m; d) na 60 działkach tylko jeden budynek na działce nr 747 przy ul. [...] ma szerokość elewacji większą od 15 m (wynoszącą 17 m). Natomiast średnia szerokość elewacji frontowej zabudowań 15 działek o zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej, jak i wielorodzinnej, zlokalizowanych po parzystej stronie ulicy [...] od nr [...] do [...] wynosi 11 m, a tylko na 1 działce szerokość elewacji frontowej przekroczyła 15 m (działka nr 604 - 19 m). Średnia szerokość elewacji frontowej budynków zlokalizowanych na 75 działkach obszaru analizowanego wynosi łącznie 8,95 m i jest to rzeczywiście obliczona średnia szerokość dla działek mieszkaniowych. To właśnie ta wielkość winna stanowić podstawę dla organów do określenia dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. W ocenie skarżących za naruszeniem zasady dobrego sąsiedztwa przemawia również fakt, że wśród 75 działek z obszaru analizowanego aż 73 działki (co stanowi ponad 97% działek z obszaru analizowanego) posiada szerokość elewacji frontowej mniejszą od 15 m. Pomimo tego, w całkowicie niezrozumiały sposób organ I instancji przyjmuje parametr sięgający aż 26 m, zwiększony o 11 m, tj. 73%, gdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia dopuszcza tylko 20%, a organ odwoławczy błędnie aprobuje taki stan rzeczy. Skarżący podnieśli również, że organ odwoławczy dopuścił się uchybień w zakresie oceny prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kalenicy. W tym zakresie zasadny pozostaje zarzut, że organ II instancji w istocie nie dokonał własnej merytorycznej oceny wniosku o wydanie warunków zabudowy zgodnej z zasadą dwuinstancyjności postępowania, lecz z niezrozumiałych przyczyn ograniczył się do przytoczenia ustaleń organu I instancji. Odnosząc się do stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skarżący w całości zakwestionowali ustalenia, jakoby wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki i kalenicy zostały dostosowane do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, zaś geometrię dachów dostosowano do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie doszło bowiem do określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kalenicy w zakresie od 3 do 14 m w sposób prowadzący do naruszenia § 7 i § 8 ust. 1 rozporządzenia. Powyższe wielkości zostały oparte przez organ I instancji na wskazaniu, że na działce nr 747 zlokalizowany jest budynek wielorodzinny o wysokości 14 m. Ustalenia te zostały następnie zaakceptowane przez organ odwoławczy. Tymczasem działka nr 747 nie jest bezpośrednio sąsiednia dla objętej wnioskiem działki nr 753. Są one rozdzielone działkami o nr 752/1 i nr 752/2 przy ul. [...] i [...]. Co więcej, budynek o wysokości 14 m jest jedynym o tej wysokości na obszarze funkcji mieszkaniowej obszaru analizowanego. Skarżący poddali w wątpliwość, czy organ odwoławczy mógł przeprowadzić prawidłową ocenę z powołaniem się na budynek na działce nr 747, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost stwierdził, że ten budynek ma 4 kondygnacje podziemne. Reasumując skarżący wskazali, że trudno jest mówić o istniejących zabudowach na działkach sąsiadujących, skoro na 60 działek w bliższym lub dalszym sąsiedztwie nie ma drugiej działki o zabudowie 4 lub 3 kondygnacyjnej oraz o wysokości 14 m. Na wszystkich działkach w liczbie 59 są budynki 2-kondygnacyjne, a wysokość kalenicy jest poniżej 10 m. Również niemal wszystkie budynki na tych działkach posiadają zbliżoną geometrię dachu, tj. spadziste dwu i wielospadowe dachy o wyraźnie zaznaczonych połaciach dachowych o kącie nachylenia połaci od 20° do 45°. Mając na uwadze wymóg kształtowania ładu przestrzennego uwzględniającego strukturę przestrzenną obszaru analizowanego, planowana nowa zabudowa działki nr 753 powinna być dwukondygnacyjna. Wysokość zabudowy nie powinna przekraczać 10 m, a geometria dachu powinna uwzględniać dach 2 lub 4- spadowy o nachyleniu połaci od 20° do 45°. Określenie przez organ I instancji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz kalenicy w zakresie od 3 do 14 m w ocenie skarżących stanowi istotne zaburzenie ładu przestrzennego w istniejącej zabudowie na działkach sąsiednich. Organ pozostawił inwestorowi swobodę aż 11 m. Zdaniem skarżących określenie wskaźnika z tak dużą swobodą jest nieprawidłowe i narusza istotę i cel wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzi bowiem do takiego zróżnicowania przyszłej zabudowy, które docelowo może nie kształtować ładu przestrzennego. Przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z wnioskiem przyszła zabudowa na działce nr 753 nie będzie pozostawać w uporządkowanych relacjach z pozostałą sąsiednią zabudową mieszkaniową.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skarg.

W piśmie procesowym z dnia 8 czerwca 2021 r. wnioskodawca R. J. wniósł o oddalenie skarg oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskodawca stwierdził, że osoby wymienione w art. 60 ust. 4 u.p.z.p. nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy, albowiem organami tymi są podmioty wymienione w art. 60 ust. 1 i 3 u.p.z.p. A. S. występuje w roli podmiotu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jako osoba upoważniona przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutu, że planowany budynek całkowicie zaburza przestrzeń architektoniczną w tej części miasta, która jest enklawą zabudowy jednorodzinnej, wnioskodawca wskazał na orzeczenia sądów administracyjnych, z których wynika, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości graniczących z działką inwestora. Co istotne, skarżący pomijają fakt, że na działce nr 747 pod nr [...] znajduje się piętrowy budynek wielorodzinny. Dalej wnioskodawca wskazał, że Miejscowy Ogólny Plan Zagospodarowania Miasta [...] z [...] r. już nie obowiązuje, stąd powoływanie się na niego jest bezzasadne. W ocenie wnioskodawcy, prawidłowe zastosowanie normy z § 3 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego dookoła, a więc z każdej strony działki objętej wnioskiem. Użyte określenie "wokół" oznacza, że obszar analizowany stanowić będzie co do zasady okrąg, centrum którego powinna znaleźć się działka inwestycyjna. Z przepisu tego nie wynika, aby obszar analizowany powinien być wyznaczony wzdłuż granic działek włączonych do obszaru analizowanego. Wnioskodawca wskazał również, że parametry nowej zabudowy ustala się uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. W treści Analizy Urbanistycznej podano konkretne i szczegółowe przyczyny wprowadzenia w obszarze planowanej zabudowy odstępstwa od wskaźnika średniego odnośnie szerokości elewacji frontowej, podobnie pozostałych parametrów dla planowanej zabudowy. Wynika z niej, że działka sąsiednia nr 747 zabudowana jest budynkiem mieszkalnym 4 kondygnacyjnym, a zatem nowa zabudowa nie będzie sprzeczna z już istniejącą. Ponadto żaden przepis prawa nie stanowi, że organ ustalający warunki zabudowy ma obowiązek ich ustalania w sposób podobny, jak większość istniejących budynków. Wnioskodawca przytoczył orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie stanowiska, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie ma znaczenia fakt, że teren, na którym ma być zlokalizowana inwestycja, w studium uwarunkowań został przeznaczony na inny cel. Wnioskodawca stwierdził również, że zasada "dobrego sąsiedztwa" nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy w występującej w obszarze zabudowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego rodzaju, uwzględniając wymogi ładu przestrzennego. Celem zasady "dobrego sąsiedztwa" nie jest to, aby nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Wnioskodawca podzielił stanowisko organu odnośnie wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy. Działka nr 747 będzie działką bezpośrednio sąsiednią dla działki nr 753, nie ma zatem podstaw do uznania, że wyznaczenie górnej krawędzi elewacji frontowej nie będzie kontynuacją linii zabudowy lub naruszało będzie ład przestrzenny. Odnosząc się do określenia powierzchni zabudowy, wnioskodawca wskazał, że planowany budynek będzie posiadał część garażową, a zatem zasadnym było wzięcie pod uwagę tego typu zabudowy w obszarze analizowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skargi podlegały uwzględnieniu niezależnie od oceny zasadności zarzutów w nich podniesionych. Sąd nie będąc jednak związany granicami skarg (art. 134 § 1 p.p.s.a.), wziął pod rozwagę z urzędu naruszenia prawa, które są konieczną i wystarczającą podstawą do wzruszenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Podlegająca sankcjonowaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wadliwość kontrolowanych decyzji wynika z następujących naruszeń prawa procesowego i materialnego, które miały lub mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy.

Po pierwsze, wbrew treści § 2 pkt. 5 w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.) front działki inwestycyjnej (dz. nr 753) nie został wyznaczony jako część tej działki, która przylega do drogi, z której odbywa się wjazd na działkę (ul. [...]). Z treści wniosku inwestora oraz załącznika graficznego do decyzji organu pierwszej instancji wyraźnie wynika, że planowany wjazd na działkę będzie odbywał się w dwóch miejscach (obejmujących planowane zjazdy z ul. [...]) o określonej szerokości. Nie jest więc tak, jak przyjęły organy, że front działki może obejmować całą długość boku tej działki, który przylega do drogi publicznej. Konieczne w tym zakresie jest wyraźne zsumowanie dwóch odcinków na całej długości tego boku, z których będzie odbywał się zjazd na działkę. Praktyka wyznaczania jako frontu działki inwestycyjnej całego boku działki, pomimo iż planowany główny wjazd lub wejście na działkę ma odbywać się jedynie na części tego boku, jest sprzeczna § 2 pkt. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Konsekwencją powyższej wadliwości jest błędne wyznaczenie granic obszaru analizowanego, albowiem wadliwe ustalenie tzw. frontu działki w rozumieniu § 2 pkt. 5 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. skutkuje błędnym zastosowaniem § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Okoliczność ta sama w sobie jest wystarczającą podstawą do wzruszenia kontrolowanych decyzji. Sąd uznał jednak za stosowne dokonanie dalszej oceny działań organów w celu prewencyjnej eliminacji naruszeń prawa w toku ponownego postępowania.

Po drugie, wadliwa okazała się próba wydzielenia w przedmiotowej sprawie odrębnych wskaźników urbanistyczno-architektonicznych dla zabudowy mieszkaniowej i garażowej w obszarze analizowanym (niezależnie od wadliwości jego wyznaczenia), podczas gdy przedmiotem inwestycji ma być budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

Nie jest uprawnione twierdzenie, że wskaźnik intensywności zabudowy wyznaczony jako "inny" w rozumieniu § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. może być "interpolacją" średnich wartości nie tylko zabudowy mieszkaniowej (0,30), lecz także zabudowy garażowej, która rzekomo ma dominować na niektórych działkach. Tego rodzaju operacja stanowi niedopuszczalną i z góry zaplanowaną próbę znacznego podwyższenia analizowanego wskaźnika. Wynik owej "interpolacji" (w istocie średnia) średniego wskaźnika zabudowy mieszkaniowej i maksymalnego wskaźnika dla zabudowy garażowej na działkach nr 748, 749, 750 i 751 (0,94) został w sposób dowolny wyznaczony jako wartość 0,62, co stanowi oczywiste nadużycie w zakresie stosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. O ile bowiem wartość średnia wskaźnika dla zabudowy mieszkaniowej wynosi 0,30 i taka wartość została przyjęta jako minimalna, o tyle przyjęcie jako wartości maksymalnej wartości średniej z opisanej wyżej "interpolacji" (0,62) jest oczywistym nadużyciem. Niezależnie od tej rażącej wadliwości rozważania organów i tak nie poddają się kontroli merytorycznej, gdyż nie przedstawiono uzasadnienia wyboru tych działek z obszaru analizowanego, które zostały uznane za miarodajne punkty odniesienia, a ponadto nie przedstawiono szczegółowej charakterystyki ilościowej i jakościowej parametrów urbanistycznych i architektonicznych zabudowy znajdującej się na wybranych działkach (np. w formie tabelarycznej lub zestawienia). Przesądza to ostatecznie o wadliwości całej dalszej analizy urbanistycznej i dowolności przyjętych w decyzji ustaleń końcowych w zakresie obligatoryjnych wskaźników i parametrów dla nowej zabudowy.

Sąd zauważa również, że organy orzekające w sprawie zupełnie pominęły w swoich rozważaniach i ustaleniach, że stanowiące zasadniczą część otoczenia urbanistycznego działki inwestycyjnej nr 753 tereny są zabudowane przez typowe osiedla domów jednorodzinnych (przy ul. [...], ul. [...], ul. [...]), a stanowiąca przedmiot nawiązania zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna stanowi jedynie pojedynczy punkt nawiązania (działka nr 747).

Po trzecie, wadliwe są również ustalenia organów zakresie pozostałych wskaźników i parametrów planowanej zabudowy.

Jeżeli chodzi o wskaźnik szerokości elewacji frontowej, Sąd stwierdza, że kontrolowane organy bez wskazania numerycznego i bez szczegółowej charakterystyki wszystkich działek przyjętych jako miarodajne punkty odniesienia ogólnie skonstatowały, iż średnia wartość tego wskaźnika wynosi 15 m, wymagając ustalenia jako wartość minimalna, a następnie zupełnie dowolnie i bez racjonalnego i przekonującego uzasadnienia wskazały, iż wartość maksymalna wskaźnika powinna wynosić aż 26 m, co – w ich ocenie – jest uzasadnione występowaniem tej wartości w zakresie budynku szkoły podstawowej na działce nr 610/1 (szerokość elewacji frontowej – 26,5 m). Pomijając odmienną funkcję i charakter zabudowy usługowej tego rodzaju, nie można w żadnym wypadku zaakceptować twierdzenia, że budynek szkoły podstawowej znajdujący się tylko w niewielkiej części w granicach obszaru analizowanego (niezależnie od wadliwości ich wyznaczenia) oraz dostępny z innej drogi publicznej (z ul. [...], a nie z ul. [...]) może stanowić podstawę do wyznaczenia maksymalnego wskaźnika szerokości elewacji frontowej. Jest to kolejne, oczywiste i poważne nadużycie kompetencji wynikającej z § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Podobnie nie może zostać zaakceptowana próba dowolnego wyznaczenia wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej (jej gzymsu lub attyki). Analiza urbanistyczna i jej wyniki także w tym zakresie są wadliwe, nie poddając się kontroli treściowej. Nie wskazano wszystkich miarodajnych działek oraz ich charakterystyki, ograniczając się do podania wartości – jak można przypuszczać – skrajnych. Z jednej strony organy wskazały jako minimalną wartość 3 m (nie wskazując nawet numeru działki), z drugiej zaś – wartość 14 m, którą można – jest to jednak przypuszczenie – powiązać z jedną tylko działką nr 747, na której zlokalizowany jest budynek czterokondygnacyjny. Takie ustalenie wartości analizowanego wskaźnika nie odpowiada warunkom określonym w § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zastosowanie przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. musi być bowiem poprzedzone wyjaśnieniem powodów niezastosowania zasad określonych w ust. 1 i 3 § 7, a następnie szczegółowym uzasadnieniem wyboru, przesłanek i sposobu ukształtowania wskaźnika o "innej" niż zasadnicza wartości. Owa inna wartość ma przy tym charakter wyjątkowy ("Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości...").

Przypomnieć w tym miejscu wypada, że zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem NSA oraz tut. Sądu, jeżeli organ zamierza odstąpić od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z treści części graficznej i tekstowej analizy. W tym zakresie konieczne jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji bardzo szczegółowych danych wynikających z analizy, w tym danych co do numerów działek stanowiących podstawę ustalenia wyjątkowej wartości wskaźnika, charakterystyki i szczegółowych cech ich zagospodarowania i zabudowy oraz przekonujących ocen urbanistycznych lub architektonicznych, które mają uzasadniać tego rodzaju odstępstwo w świetle warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (zob. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18 lutego 2020 r. II SA/Rz 1213/19).

Oczywiście błędne jest wreszcie ustalenie parametrów geometrii dachu (w zakresie kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Zgodnie z § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. mają być one ustalone "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". W tym kontekście Sąd stwierdza, że analiza urbanistyczna i jej wyniki oraz samo rozstrzygnięcie nie zawierają nawet minimalnego zestawu danych pozwalających na ocenę rozważań i wniosków organów. Jedyne dane uwzględnione przez organy ograniczyły się do ogólnikowego stwierdzenia, że na obszarze analizowanym kąt nachylenia połaci dachowych wynosi od 20 do 45 stopni, a na działce sąsiedniej (dz. nr 747) względem działki inwestycyjnej dach "jest płaski", a skoro ten ostatni budynek jest budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, to wskaźnik ww. "należy ustalić analogicznie". Ostatecznie organy arbitralnie ustaliły, że kąt nachylenia połaci dachowych powinien wynieść od 0 do 10 stopni. Z takim podejściem nie można oczywiście się zgodzić. Nie tylko konieczna jest pełna charakterystyka parametrów związanych z geometrią dachu dla wszystkich miarodajnych działek (co najmniej o funkcji mieszkaniowej), lecz przede wszystkim szczegółowo i przekonująco musi zostać uzasadniony wybór tych parametrów dla inwestycji. Ustalenie, że dach budynku na sąsiedniej działce jest "płaski" (co nie poddaje się weryfikacji, gdyż nie podano żadnych wartości kątowych), aby następnie zupełnie dowolnie ustalić, że kąt ten ma wynosić od 0 do 10 stopni, świadczy o nagannym wykonywaniu kompetencji do kształtowania warunków zabudowy. Wadliwe jest również pominięcie szczegółowego ustalenia pozostałych parametrów geometrii dachu (wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki). Niedopuszczalne jest decyzyjne ustalenie, że powyższe parametry (nazwane jako "układ kalenic i połaci") mają być "optymalne" do "odprowadzania wód opadowych".

Po czwarte, wadliwe okazały się ustalenia organów w zakresie obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków. Organy oparły swoje ustalenia na treści nieobowiązującego już Studium z dnia [...] lipca 2000 r., podczas dla analizowanego obszaru obowiązuje nowe Studium z dnia [...] sierpnia 2018 r.

W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie (m.in. w wyroku WSA w Rzeszowie 7 lipca 2020 r., II SA/Rz 523/20) studium gminne jako akt polityki przestrzennej gminy jest w określonych granicach pośrednio wiążące także postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy dla terenów objętych obszarem studium. Organy gminy nie mogą bowiem podważać wiążących aktów wewnętrznych, które zawierają jednostronnie wiążące, precyzyjne i jasno określone unormowania, także w postępowaniach administracyjnych zmierzających do wydawania aktów stosowania prawa względem podmiotów zewnętrznych (np. decyzji administracyjnych). Jeżeli więc istnieje merytoryczny lub funkcjonalny związek lub zależność pomiędzy treścią aktu wewnętrznego a wydawaną decyzją administracyjną, to właściwy organ nie jest uprawniony do dowolnego lub swobodnego kształtowania treści decyzji w sposób sprzeczny z tym aktem. O ile bowiem adresat decyzji jako podmiot zewnętrzny względem organu nie jest związany aktem polityki gminnej, o tyle organy gminy są związane tymi aktami co najmniej pośrednio (lub nawet bezpośrednio - zob. np. art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że nie mogą podejmować działań (także kompetencyjnych), które stanowią zaprzeczenie aktów kształtowania i realizacji polityki gminnej, np. polityki przestrzennej w gminie. Jeżeli zatem w treści studium gminny organ stanowiący wyraźnie i precyzyjnie postanowił, że ściśle określony obszar jest przeznaczony jedynie pod zabudowę określonego rodzaju lub ustalił na przyszłość określone parametry planistyczne, to tego rodzaju postanowienia nie mogą być ignorowane lub pomijane w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy prowadzonych przez gminny organ wykonawczy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Z przepisu tego wynika, że odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktami konkretyzującymi założenia i zasady gminnej polityki przestrzennej są decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te przede wszystkim w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być sprzeczne z postanowieniami studium. Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także narusza konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa.

Po piąte, Sąd stwierdził, że organy pierwszej i drugiej instancji – niezależnie od naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – naruszyły w sposób bezpośredni przepis art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie wadliwych uzasadnień. Organ pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu ogólnikowe, pozorne i niepełne wyjaśnienie przyjętych ustaleń w zakresie podstawowych wskaźników i parametrów (zob. uwagi powyżej), natomiast organ odwoławczy uchylił się w istocie od pełnej i szczegółowej oceny zarzutów odwołań J. D. i K. D., D. P., E. G., B. i T. Ł., R. K. i E. K., błędnie wykonując kompetencje do ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu decyzji organów drugiej i pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku).

Na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od skarżonego organu na rzecz stron skarżących: 1) E. G. i R. K. – kwoty po pięćset złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz kwotę czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 2) J. D. i K. D. solidarnie – kwotę pięćset złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3) D. P. – kwotę pięćset złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkty drugi, trzeci i czwarty wyroku). Jednocześnie Sąd na podstawie art. 199 i art. 200 p.p.s.a. oddalił w punkcie piątym wyroku wniosek uczestnika postępowania R. J. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.