Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1294/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Zientala po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 929/15 w sprawie ze skargi H. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 929/15 oddalił skargę H. O. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2015 r., nr [...] w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], działający jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpoznaniu wniosku H. O. z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83, z późn. zm., dalej: "ustawa") odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie: obręb S., ark. mapy [...], działka nr [...] o powierzchni [...] m², zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] przysługującego H. O.

Prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] zostało przeniesione przez L. Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w P. (dalej: "Spółka") na rzecz H. O. aktem notarialnym z dnia [...] sierpnia 2013 r., rep. A nr [...].

Rozpoznając przedmiotowy wniosek skarżącej z dnia [...] września 2013 r. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu jego złożenia przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowił, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi ww. osób (art. 1 ust. 3 ustawy). Treść powyższego przepisu została wprowadzona ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 187, poz. 1110).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt. K 29/13 (Dz.U. poz. 373) orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji; b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji.

Uwzględniając zatem powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego, organ podkreślił, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy, tj. 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Za nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi.

Na podstawie zebranych dowodów organ ustalił, że w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości była Spółka. W związku z powyższym ocenił, że skarżącej, będącej następcą prawnym podmiotu nieuprawnionego do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, nie przysługuje również to prawo.

H. O. wniosła od powyższej decyzji odwołanie, zarzucając błędną wykładnię i zastosowanie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez uznanie, że skarżąca utraciła prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku w prawo własności w wyniku zapadłego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, mimo że posiadała to prawo w dniu [...] września 2013 r., tj. w dacie złożenia wniosku.

Wojewoda Wielkopolski, po rozpatrzeniu odwołania H. O., decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że wskutek powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, zawężeniu uległ krąg podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w porównaniu do stanu sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw.

Organ przyjął, że przepisy kpa nie wiążą z datą wszczęcia postępowania obowiązku ustalenia podstawy materialnoprawnej decyzji z tej daty. Miarodajny w tym zakresie jest stan obowiązujący w dacie wydania decyzji. Wyjątek od zasady stosowania przez organy administracji nowej ustawy muszą wyraźnie wprowadzać przepisy przejściowe tej ustawy, nakazujące do postępowań wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. wszedł w życie w dniu 17 marca 2015 r., natomiast decyzja organu pierwszej instancji została wydana w dniu 28 maja 2015 r., a zatem organ pierwszej instancji był zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego powstałego po dacie wejścia w życie ww. wyroku.

W tej sytuacji, w pierwszej kolejności należało ustalić, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, tj. 13 października 2005 r., podmiot będący w tej dacie użytkownikiem wieczystym nieruchomości należał do jednej z poniższych kategorii: 1. był osobą fizyczną będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe, garażami albo przeznaczonej pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnej, albo: 2. był osobą fizyczną będącą w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym nieruchomości, jeżeli to użytkowanie uzyskała: a) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości, gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r., b) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), 3. był osobą fizyczną bądź prawną, będącą właścicielem lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, 4. był spółdzielnią mieszkaniową będącą właścicielem budynków mieszkalnych lub garaży. Prawo do żądania przekształcenia ma również następca prawny wyżej wymienionych podmiotów (art. 1 ust. 3 ustawy).

Z akt sprawy wynika, że w dniu 13 października 2005 r. użytkownikiem wieczystym obecnej działki nr [...] była osoba prawna – Spółka, niebędąca właścicielem lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego ani niebędąca spółdzielnią mieszkaniową. Oznacza to, że w dniu 13 października 2005 r. Spółka była podmiotem nieuprawnionym do ubiegania się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w trybie postępowania administracyjnego. Tym samym skarżąca, jako jej następca prawny, nie jest uprawniona do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie art. 1 ust. 3 ustawy w brzmieniu z dnia wydania decyzji.

H. O. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi drugiej instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przez niewłaściwe uznanie, że skarżąca utraciła prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku w prawo własności, w wyniku wydania przedmiotowego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny, pomimo że nabyła ona prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w wyniku złożenia wniosku w dniu [...] września 2013 r. Zarzuciła także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na braku całościowego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do argumentów i zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: "ppsa") oddalił ją.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy, wydając przedmiotowe decyzje, prawidłowo uwzględniły wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, w którym orzeczono o niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, stanowiącego podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie określił w wyroku innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, wyrok ten obowiązuje i wywołuje skutki prawne od dnia jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, tj. od dnia 17 marca 2015 r. w odniesieniu do postępowań, które nie zostały rozstrzygnięte decyzją ostateczną przed dniem jego opublikowania. Skoro w niniejszej sprawie organ nie wydał decyzji ostatecznej przed opublikowaniem powołanego wyroku, to był on nim związany i nie mógł go nie uwzględnić z powodów wskazanych w skardze.

Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że pomimo naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to naruszenie to nie ma wpływu na wynik sprawy. W ocenie Sądu, postępowanie wszczęte z wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stało się bezprzedmiotowe z żadnego powodu i na żadnym etapie postępowania, w związku z tym organ wyższego stopnia bezpodstawnie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. Kwestia ta nie ma jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a uchybienie organu należy traktować wyłącznie jako uchybienie formalne. Postępowanie bowiem prowadzone przez organ wyższego stopnia zostało należycie przeprowadzone, a organ w gruncie rzeczy zajął stanowisko merytoryczne, co do tego, dlaczego jego zdaniem wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie mógł zostać uwzględniony. Spełniona zatem została rola postępowania administracyjnego odwoławczego, gdyż organ zajął stanowisko w kontekście skierowanego do niego żądania. Formalne umorzenie postępowania w miejsce decyzji odmownej samo w sobie nie uzasadnia stwierdzenia naruszenia prawa w stopniu istotnym. Decyzja formalnie umarzająca postępowanie nie pogorszyła w żaden sposób sytuacji prawnej Spółki w porównaniu do sytuacji, w której organ wyższego stopnia utrzymałby w mocy decyzję odmowną, co zdaniem Sądu powinien był uczynić. Istotne znaczenie ma to, że organy obu instancji odniosły się merytorycznie do żądania zawartego we wniosku, przedstawiając właściwą argumentację.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła H. O.

Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie:

1. przepisów postępowania, mające istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ppsa przez wydanie orzeczenia, które nie spełnia wymogów przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy administracji obu instancji polegającego na błędnym uznaniu, że skarżąca utraciła prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mimo że wniosek w tym przedmiocie został złożony w czasie, gdy prawo takie skarżącej przysługiwało, a organy administracji zwlekały z wydaniem decyzji administracyjnej;

2. prawa materialnego, a to:

- art. 1 ust. 1 i 3 ustawy polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu przez niewłaściwe uznanie, że skarżąca utraciła prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej przedmiotem wniosku, w prawo własności w wyniku wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, mimo że skarżąca nabyła prawo do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na podstawie powyższego przepisu w brzmieniu obowiązującym przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem złożyła wniosek o przekształcenie prawa w dniu [...] września 2013 r.;

- art. 2 Konstytucji polegające na błędnej wykładni i zastosowaniu przez uznanie, że skarżąca nie nabyła prawa do złożenia skutecznego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. nie ma mocy retroaktywnej, co oznacza, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w brzmieniu z dnia wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw obowiązywał do dnia 17 marca 2015 r. Zatem na jego podstawie skarżąca nabyła podmiotowe prawo do domagania się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Jest to prawo skonkretyzowane zarówno co do osoby, jak i przedmiotu. Skarżąca nie może zostać tego prawa pozbawiona przez niezgodne z przepisami prawa postępowanie organu administracji, który początkowo wydał wadliwą decyzję, a następnie nie wydawał decyzji w ustawowych terminach, tj. w czasie gdy powyższy przepis obowiązywał.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm., dalej "ppsa"), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 ppsa. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Odnosząc się do podstawy kasacyjnej w postaci naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy (w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw), osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2 (art. 1 ust. 3 ustawy).

Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w Dzienniku Ustaw w dniu 17 marca 2015 r. orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto: a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji. Trybunał nie skorzystał z instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów (przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji), co oznacza, że z dniem 17 marca 2015 r., czyli w dacie ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw przepisy niezgodne z Konstytucją utraciły moc obowiązującą w zakresie wskazanym w tym wyroku.

Powyższe oznacza, że z dniem wejścia w życie tego wyroku należy powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r., który przewidywał, iż z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Pojawia się zatem konieczność dokonania w przedmiotowej sprawie oceny przesłanek warunkujących przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sposób wskazany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, tj. zbadania, czy Spółka, której następcą prawnym jest skarżąca, spełniała, jako użytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości w dniu 13 października 2005 r. przesłanki podmiotowe, a więc czy była podmiotem uprawnionym, jak i przedmiotowe, czyli czy nieruchomości te były zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę oraz czy były to nieruchomości rolne.

Dokonując tej oceny należy udzielić odpowiedzi negatywnej, bowiem Spółka, będąca osobą prawną nie posiadała, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, w dniu 13 października 2005 r. uprawnienia do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (a jednocześnie nie była ona osobą prawną będącą właścicielem lokalu, którego udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, ani spółdzielnią mieszkaniową będącą właścicielem budynku mieszkalnego lub garażu – art. 1 ust. 2 ustawy), co jest równoznaczne z tym, że prawa takiego nie posiadała także skarżąca, będąca jej następcą prawnym (art. 1 ust. 3 ustawy). Nie ma zatem znaczenia zarzut podniesiony w skardze kasacyjnej, że skarżąca H. O. wniosła o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości pismem z dnia [...] września 2013 r., tj. przed ogłoszeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego w dniu 17 marca 2015 r., bowiem organy, wydając decyzje po dniu wejścia w życie tego wyroku były zobowiązane do uwzględnienia przyjętego w nim stanu prawnego. Podkreślić również należy, że pomimo iż wyrok ten wszedł w życie z dniem jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, to wywołuje skutek w postaci niekonstytucyjności zakwestionowanych norm w określonym w nim zakresie ex tunc, czyli od samego początku przepis w tym brzmieniu naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa - art. 2 Konstytucji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1569/14; 16 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2105/16, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedstawione wyżej stanowisko jest uprawnione również w świetle uzasadnienia wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13. Trybunał wyraźnie bowiem wskazał, że skutkiem jego wyroku jest "brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których – do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów – użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia". Z punktu widzenia tak określonych skutków orzeczenia TK nie ma zatem znaczenia data złożenia wniosku o przekształcenie. Organy stosujące prawo są bowiem zawsze obowiązane do uwzględniania w swojej działalności stanu prawnego ukształtowanego na podstawie wyroku TK i nie mogą opierać swoich rozstrzygnięć na przepisach uznanych przez TK za niekonstytucyjne, niezależnie od tego, czy postępowanie przed danym organem zostało wszczęte przed wejściem w życie wyroku TK. Zgodnie z poglądem TK, "Już bowiem z momentem publicznego ogłoszenia wyroku [...] następuje uchylenie domniemania konstytucyjności kontrolowanego przepisu. To powoduje, że organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne [...] powinny uwzględniać fakt, że chodzi o przepisy pozbawione domniemania konstytucyjności. [...] orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności danej normy stwarza dla organów stosujących prawo wskazówkę, przełamującą zwykłe zasady prawa intertemporalnego i zasady decydujące o wyborze prawa właściwego w momencie stosowania prawa [...]" (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt K 8/07).

Nie zasługuje zatem na uwzględnienie podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, bowiem zarówno organy, jak również Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonały wykładni tego przepisu i właściwie go zastosowały, zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., słusznie uznając, że skarżąca nie nabyła prawa do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Bezzasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP i wyrażonej w tym przepisie zasady demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej i wywodzącej się z niej zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Nie można bowiem utożsamiać, tak jak domaga się tego skarżąca, ochrony zaufania z niezmienialnością prawa. Zasada ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa nie oznacza, że adresaci norm mogą oczekiwać, że prawne unormowanie ich praw lub obowiązków nie ulegnie kiedykolwiek zmianie, ani tego że ustawodawca nie wprowadzi zmian dla nich niekorzystnych, czyli takich, które zniosą lub ograniczą przyznane im wcześniej prawa podmiotowe (por. m.in. wyrok Kp 2/08, cz. III, pkt 5.2 oraz wyroki z dnia: 8 grudnia 2011 r., P 31/10, cz. III, pkt 5.3; 28 lutego 2012 r., K 5/11, cz. III, pkt 4.1; 13 czerwca 2013 r., K 17/11, cz. III, pkt 7.1). Odnosi się to w szczególności do sytuacji, gdy zmiana stanu prawnego wynika z wyeliminowania niekonstytucyjnej normy na skutek wyroku TK. W przedmiotowej sprawie zmiana prawa nastąpiła na skutek wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności przepisu stanowiącego podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji. Sąd pierwszej instancji, jak również organy obu instancji orzekały w określonym stanie ukształtowanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., którym orzeczono niekonstytucyjność art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, na podstawie którego skarżąca domaga się przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności i nie ma w związku z tym znaczenia, że wniosek w tym przedmiocie złożyła ona w dacie obowiązywania przepisu sprzed wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Podkreślić bowiem należy, że Sąd pierwszej instancji był zobligowany, zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, do dokonania wykładni art. 1 ust. 1 i 3 ustawy zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego.

Oparty na nieusprawiedliwionych podstawach jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa, który wskazuje zasadnicze elementy składowe uzasadnienia wyroku. Powinno ono mianowicie zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. A zatem uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone w taki sposób, by wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, o których mowa w tym przepisie oraz pozwala prześledzić tok rozumowania Sądu, w stopniu umożliwiającym jego ocenę i kontrolę. Bezzasadny jest także zarzut skargi kasacyjnej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyjaśnienia, dlaczego Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy administracji obu instancji, bowiem podkreślić należy, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności, co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

Mając zatem na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.