Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 245/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 2, art. 16, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Bogusz sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi W. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia do tut. Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), która uchyliła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...], nr [...] i stwierdziła nieważność decyzji Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 17 listopada 2006 r.

Organ odwoławczy orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją z dnia 25 sierpnia 2004 r., nr [...] Burmistrz Niemodlina ustalił na wniosek W. F. lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie małej elektrowni wodnej z kanałem doprowadzającym o mocy nominalnej nieprzekraczającej 2,5 MWe na działkach nr A, B, C, D, E, położonych we wsi [...]. A Sp. z o.o. we W. nie brało udziału w postępowaniu "lokalizacyjnym."

Pismem z dnia 22 czerwca 2005 r., nazwanym odwołaniem, skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu A Sp. z o.o. wniosło o uchylenie opisanej powyżej ostatecznej decyzji Burmistrza Niemodlina, uzasadniając żądanie brakiem udziału w postępowaniu lokalizacyjnym. Następnie Kolegium, zgodnie z wolą Spółki, która oświadczyła, że jej intencją jest zainicjowanie postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją lokalizacyjną, przekazało postanowieniem wniosek A Sp. z o.o. Burmistrzowi Niemodlina, celem załatwienia według właściwości.

Burmistrz Niemodlina, po zawiadomieniu stron postępowania postanowieniem z dnia 17 stycznia 2006 r., nr [...], wznowił postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzją z dnia 9 lutego 2006 r., nr [...], powołując się na art. 147 i 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że A Sp. z o.o. nie było stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, ponieważ nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym gruntu. Ponadto w uzasadnieniu wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez A Sp. z o.o. z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 K.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia 3 sierpnia 2006 r., nr [...] uchyliło w całości powyższą decyzję Burmistrza Niemodlina i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazało, że organ I instancji naruszył przepisy prawa procesowego, bowiem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie ustalił, czy wnioskodawca jest uprawniony do zainicjowania postępowania w trybie art. 145 K.p.a. ani tego, czy został zachowany termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz Niemodlina decyzją nr [...] z dnia 17 listopada 2006 r. odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 25 sierpnia 2004 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji nadal podtrzymał swoje stanowisko, że Spółka nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poza tym dodał, że nawet gdyby A Sp. z o.o. we W. było stroną postępowania, to z jego pisma z dnia 9 marca 2005 r. skierowanego do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego - Wydział Środowiska i Rolnictwa wynika, że o wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dowiedziało się najpóźniej w dniu 9 marca 2005 r., zatem jego wniosek o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie datowany na dzień 18 czerwca 2005 r. skierowany do Kolegium został wniesiony z naruszeniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 K.p.a.

Odwołanie pełnomocnika A Sp. z o.o. od powyższej decyzji Kolegium pozostawiło bez rozpoznania.

Z kolei, wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2008 r. A Sp. z o.o. zażądało wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., nr [...] odmawiającej uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 25 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej. Wnioskodawca, analizując ww. decyzję, zarzucił organowi I instancji, iż wydał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie art. 151 K.p.a., mimo że w uzasadnieniu wyraźnie stwierdził, iż w sprawie zachodziły "przesłanki podmiotowe i przedmiotowe niedopuszczalności żądania wznowienia postępowania". Dalej Spółka wskazała, że skoro postanowienie Burmistrza Niemodlina z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie wznowienia postępowania jest niezaskarżalne i w związku z tym prawomocne, to organ I instancji był zobligowany do podjęcia czynności w sprawie wznowienia postępowania. W ocenie Spółki, wydając przedmiotowe postanowienie, organ I instancji "prawomocnie rozstrzygnął, iż termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania został zachowany przez A Sp. z o.o., jak również że sprawa może zostać wznowiona z przyczyn przedmiotowych (...) oraz podmiotowych". To z kolei powinno prowadzić do ustalenia, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wadliwości wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. oraz do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wskazała również, że niezachowanie terminu nie może być analizowane w dalszej merytorycznej fazie postępowania i skutkować wydaniem decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji. Dodała, że posiada interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz W. F., polegającej na budowie małej elektrowni wodnej, bowiem pozostaje właścicielem i użytkownikiem jazu, którego zadaniem jest zaopatrywanie aglomeracji [...] w wodę.

Pismem z dnia 29 września 2008 r. Kolegium zawiadomiło pozostałe strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. Następnie decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. U uzasadnieniu wskazano, że Spółka nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z uwagi na brak normy, z której wynikałyby bezpośrednio dla Spółki określone prawa lub obowiązki w badanym postępowaniu administracyjnym. Organ odwoławczy przyznał, że skarżącej nie można odmówić interesu faktycznego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, jednakże żaden interes faktyczny nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a.

Wnioskiem z dnia 30 grudnia 2008 r. A Sp, z o.o. we W. domagało się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej powyższą decyzją Kolegium umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej. Zdaniem Spółki, decyzja Kolegium została wydana: z rażącym naruszeniem art. 28 K.p.a., przez uznanie, że podmiot składający wniosek nie posiada statusu strony postępowania ze względu na brak interesu prawnego w stwierdzeniu nieważności wydanej decyzji; z rażącym naruszeniem art. 105 K.p.a. w związku z art. 157 § 3 K.p.a., przez umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina, pomimo braku podstawy prawnej dla umorzenia; z rażącym naruszeniem art. 158 §1 K.p.a. z uwagi na brak rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W uzasadnieniu wniosku Spółka podtrzymała wszelkie twierdzenia i okoliczności podniesione we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. Wskazała, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania, kolejne czynności organu rażąco naruszały przepisy, zarówno prawa materialnego, jak i procesowego, regulujące instytucję wznowienia postępowania. Organ I instancji bowiem wydał postanowienie o wznowieniu postępowania w sprawie, następnie zaś wydał decyzje, na mocy której odmówił wznowienia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Spółka podniosła poza tym, że niewątpliwie posiadała interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz W. F., ponieważ jest właścicielem i użytkownikiem jazu, którego zadaniem jest zaopatrywanie aglomeracji [...] w wodę - zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym z dnia 11 grudnia 2002 r. Zdaniem Spółki, postępowanie w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania powinno było zostać umorzone, a w konsekwencji nie powinno dojść do wydania decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. Poza tym, podkreśliła, że przesłanki wznowienia postępowania zostały ocenione prawomocnym postanowieniem o wznowieniu postępowania w sprawie. Powołała się przy tym na tezy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz stanowiska doktryny, potwierdzające pogląd zasadności zakwalifikowania jej jako strony postępowania przed organem I instancji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podniosła także, iż za stronę - ze względu na konkretne okoliczności - powinna zostać uznana również osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości, tj. ograniczonym prawem rzeczowym, prawem obligacyjnym czy trwałym zarządem. Jednocześnie Spółka zarzuciła, że organ wyższego stopnia, umarzając postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak legitymacji do występowania w charakterze strony, całkowicie pominął kwestię posiadania statusu strony postępowania w stwierdzeniu nieważności decyzji, przez Spółkę. Zdaniem Przedsiębiorstwa – w rozumieniu art. 157 § 2 K.p.a. - stroną postępowania jest każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję, a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana. Nadto, powołując się na tezy orzeczeń sądów administracyjnych, wnioskodawca podniósł, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Zwróciło uwagę, że Kolegium zawiadamiając wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu na wniosek A Sp. z o.o. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina przesądził o statusie Spółki jako strony w toku wstępnego badania sprawy oraz zawiadomieniem wszystkich stron o wszczęciu postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium opisaną na wstępie decyzją uchyliło decyzję własną z dnia [...] oraz stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Niemodlina nr [...] z dnia 17 listopada 2006 r.

W uzasadnieniu faktycznym Kolegium opisało szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego. Następnie omówiło, przywołując przepisy, tryb postępowania dotyczący stwierdzenia nieważności. Podpierając się orzecznictwem sądowym uznało, że niewątpliwie Spółka była legitymowana, jako strona postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 18 czerwca 2005 r. o wznowienie postępowania, do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia 25 sierpnia 2004 r. w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stroną postępowania bowiem - co do zasady - pozostaje strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, a nadto każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Wywiodło, że obok pojęcia strony w znaczenia materialnym, której legitymacja procesowa wypływa z obowiązujących przepisów prawa materialnego, należy również mieć na uwadze pojęcie strony w znaczeniu procesowym. Wykazanie przez dany podmiot takiego statusu, uprawnia do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji w myśl art. 157 § 2 K.p.a. W ocenie Kolegium, taka sytuacja wystąpiła w badanej sprawie, ponieważ wniosek o stwierdzenie nieważności złożył podmiot, który zainicjował postępowanie wznowieniowe z powołaniem się na okoliczność, iż bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zwykłym (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), zakończone decyzją adresowaną do wnioskodawcy i wydaną po wznowieniu postępowania Stąd, Kolegium uchyliło decyzję własną z dnia [...], umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r.

Następnie, dokonując weryfikacji decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zgodnie z art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W przypadku, gdy przesłanką wznowienia postępowania jest niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Strona zatem ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w zakreślonym terminie, dlatego też musi udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania (bądź o decyzji), ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego, liczonego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia (bądź o decyzji). Organ administracji za to obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. W ślad za orzecznictwem sądowym organ II instancji wskazał, że wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych. W pierwszej zatem fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji miał obowiązek zbadać dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych, podmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu (art. 148 K.p.a.) Organ wznawia postępowanie w sprawie jedynie wówczas, gdy po wstępnej weryfikacji treści wniosku dojdzie do przekonania, że podanie dotyczy sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, pochodzi od strony postępowania, a strona wykazała, że zachowała termin do złożenia wniosku. Różnica w tym zakresie występuje jedynie w przypadku wskazania w podaniu o wznowienie postępowania jako podstawy wznowienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu). Wówczas bowiem organ we wstępnym etapie postępowania nie może dokonywać ustaleń w zakresie legitymacji wnoszącego podanie; badanie w tym zakresie winno nastąpić łącznie z badaniem zaistnienia określonej w wyżej wymienionym przepisie przesłanki, zgodnie z regułami prawa procesowego, a więc w toku wznowionego postępowania.

Analizując pod tym kątem stan faktyczny sprawy, Kolegium zauważyło, że Burmistrz Niemodlina, wydając zarówno decyzję z dnia 9 lutego 2006 r., jak i decyzję z dnia 17 listopada 2006 r. stwierdzał, iż wniosek A Sp. z o.o. o wznowienie postępowania wniesiono z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. Badając sprawę w tym zakresie, Kolegium uznało na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, że z treści pisma datowanego na dzień 9 marca 2005 r., kierowanego przez A Sp. z o.o. do Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego - Wydziału Środowiska i Rolnictwa, najpóźniej w dacie sporządzania ww. pisma, tj. w dniu 9 marca 2005 r., Spółka dowiedziała się o decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. ,którą organ ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie małej elektrowni wodnej, na wniosek W. F. Przedmiotowe pismo stanowiło odpowiedź na pismo Opolskiego Urzędu Wojewódzkiego - Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia 23 lutego 2005 r. informujące o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej obok jazu [...], będącego własnością A Sp. z o.o. W omówionym piśmie A Sp. z o.o. stwierdziło, że "Opolski Urząd Wojewódzki jest pierwszym organem administracji, który poinformował Przedsiębiorstwo o toczącym się postępowaniu. Zarówno organ administracji samorządowej jak i RZGW nie uznały naszej Spółki jako strony tego postępowania. O wydanych przez w/w organy decyzjach dowiedzieliśmy się ze złożonych w Wydziale Środowiska i Rolnictwa dokumentów." Nadto w odpowiedzi na pismo Burmistrza Niemodlina z dnia 18 stycznia 2006 r., Dyrektor Wydziału Środowiska i Rolnictwa w Opolskim Urzędzie Wojewódzkim wyjaśnił, że pełnomocnik inwestora W. F. złożył w dniu 22 grudnia 2004 r. wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie małej elektrowni wodnej w M. i dołączył do niego operat wodnoprawny, w którym decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. stanowiła jeden z załączników. W piśmie tym odnotowano także, iż organ prowadzący postępowanie pismem z dnia 23 lutego 2005 r. zawiadomił A Sp. z o.o. o wszczęciu postępowania w ww. sprawie, a zawiadomienie adresat odebrał w dniu 28 lutego 2005 r. Z możliwości wniesienia uwag co do przedmiotowego wniosku i treści operatu A Sp. z o.o. skorzystało i w piśmie z dnia 9 marca 2005 r. przedstawiło szereg zastrzeżeń.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że A Sp. z o.o., powołując się w piśmie z dnia 9 marca 2005 r. na fakt powzięcia wiadomości m. in. o decyzji wydanej przez "organ administracji samorządowej", miało na myśli decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. Tym samym przyjęło, iż najpóźniej w tym dniu A Sp. z o.o. wiedziało o wydaniu przez Burmistrza Niemodlina ww. decyzji, zaś wniosek o wznowienie postępowania wpłynął do organu I instancji w dniu 22 czerwca 2005 r. (data prezentaty Urzędu Miejskiego w Niemodlinie), co oznacza, iż podanie Spółki o wznowienie postępowania złożono z uchybieniem jednomiesięcznego terminu. Podkreśliło też, że wniesione podanie nie zawierało wniosku o przywrócenie ww. terminu. Dalej Kolegium podniosło, że ustalenie, czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie, jest obowiązkiem organów obu instancji. W przypadku zaś gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem I instancji. Skoro organ I instancji, pomimo uchybienia przez wnoszącego terminu do złożenia podania, wznowił postępowanie w sprawie, a zatem otworzył fazę postępowania właściwą dla ustalenia, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła, obowiązany był - w tej sytuacji - do umorzenia wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 K.p.a.) oraz godzącego w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 § 1K.p.a. Tymczasem, w analizowanej sprawie, Burmistrz Niemodlina opisaną decyzją wydał rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1K.p.a., odmawiające uchylenia pierwotnie wydanej decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchybiając tym samym powołanym wyżej przepisom procedury administracyjnej. Kolegium powołując się na doktrynę oraz treść art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stwierdziło, że decyzja Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., odmawiająca uchylenia własnej decyzji ostatecznej w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie małej elektrowni wodnej, wydana została z rażącym naruszeniem powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, stąd było zobligowane do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Na koniec, organ II instancji wskazał, że nie odniósł się do zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a dotyczących istnienia po stronie A Sp. z o.o. interesu prawnego w zakresie postępowania dotyczącego spornej lokalizacji inwestycji celu publicznego, albowiem kwestia ta nie miała znaczenia przy ocenianiu wydanego rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W. F. zastępowany przez radcę prawnego dr P. B., zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 28 K.p.a. przez uznanie, że A Sp. z o.o. we W. jest stroną postępowania; art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 127 § 3 K.p.a. poprzez brak umorzenia postępowania o ponowne rozpatrzenie sprawy, pomimo, że zachodziły ku temu przesłanki, albowiem Spółka nie mogła być stroną postępowania. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, aby Spółka miała przymiot strony postępowania administracyjnego. Przytaczając treść art. 28 K.p.a., skarżący wskazał, iż bez znaczenia jest, czy organ przyjął obiektywną czy subiektywną teorię strony, bowiem wnioskodawczyni nie powinna być uznana za stronę w postępowaniu lokalizacyjnym, gdyż inwestycja realizowana przez W. F. nie będzie wywierać żadnego wpływu na działalność A Sp. z o.o. W ocenie skarżącego, Spółka w ogóle nie wskazała, ani też z akt sprawy nie wynika, na jakim przepisie miałby opierać się interes prawny, nie jest bowiem ani właścicielem ani też użytkownikiem wieczystym gruntu, na którym realizowana będzie inwestycja celu publicznego - elektrownia wodna. Ponadto inwestycja realizowana przez W. F. w żaden sposób nie będzie oddziaływać na prawa A, a to z racji swojej lokalizacji. A nadal będzie prowadzić swoją gospodarkę wodną na dotychczasowych zasadach. Skarżący przypomniał, że Kolegium Odwoławcze w Opolu ustaliło już, że A nie jest stroną postępowania. Uczyniło to w uzasadnieniu decyzji nr [...] z dnia [...], gdzie odnotowano, iż Spółka nie posiada interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby bezpośrednio dla niej określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. Wobec tego nie mogła skutecznie domagać się ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją SKO w Opolu z dnia [...], a postępowanie należało umorzyć.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do twierdzeń skarżącego, jakoby Spółka nie posiadała legitymacji procesowej do zainicjowania postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. wskazało, iż argumentacja skargi w istocie odnosi się do zagadnienia nieposiadania przez Spółkę przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem Kolegium, rozpatrując wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie dokonało oceny co do istnienia bądź też braku po stronie Spółki legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przed Burmistrzem Niemodlina o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie małej elektrowni wodnej, lecz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a.). Legalność decyzji bada się zarówno pod względem formalnym jak też i materialonoprawnym. W przypadku, gdy skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] uchylająca decyzję własną z dnia [...], nr [...] i stwierdzająca nieważność decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., nr [...]

Na wstępie podkreślić trzeba, z uwagi na niektóre zarzuty zawarte w skardze i odnoszące się do decyzji lokalizacyjnej, że przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie będą kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem w aspekcie legalności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r., lecz zagadnienia dotyczące wydanej przez Kolegium decyzji uchylającej decyzję własną i orzekającej o wyeliminowaniu z obiegu prawnego w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy uchylenia własnej ostatecznej decyzji lokalizacyjnej wydanej na rzecz W. F.. Innymi słowy, tut. Sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję nie będzie się wypowiadać co do przymiotu Spółki jako strony w postępowaniu administracyjnym o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - małej elektrowni wodnej. Zatem argumentacja skargi zmierzająca do wykazania, iż A Sp z o.o. nie powinna być uznana za stronę w postępowaniu lokalizacyjnym jest bezprzedmiotowa.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż odpowiada ona przepisom prawa.

W kontrolowanej sprawie organ przeprowadził postępowanie zgodnie z postanowieniami art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., które przesądzają, że winien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i w tym celu winien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a wyniki tak przeprowadzonego postępowania powinny znajdować pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Wydana zaś w tej sprawie decyzja administracyjna musi odpowiadać wszystkim wymaganiom określonym w art. 107 § 1, § 3 i § 4 K.p.a. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z lektury akt sprawy wynika, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] spełnia podane wyżej wymogi. W decyzji tej organ opisał stan faktyczny rozstrzyganej sprawy, decyzja wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, orzekając o uchyleniu decyzji własnej z dnia [...], jak też o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. Decyzja ta zawiera uzasadnienie prawne oraz wyjaśnia, dlaczego organ uznał, że w sprawie mają zastosowanie właśnie te, a nie inne przepisy prawa. Kolegium w podstawie prawnej powołało przepisy dotyczące uchylenia i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – art. 138 § 1 pkt 2, jak też art. 156 § 2 pkt 2 K.p.a. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ wskazał przepisy prawa, które w sposób rażący zostały naruszone. Uzasadnienie to wskazuje na staranność organu w rozpatrzeniu sprawy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium dokonało oceny okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można zatem uznać, że organ naruszył przepisy o postępowaniu administracyjnym. Kolegium wyjaśniło także na czym polegało rażące naruszenie prawa i przywołało odpowiednie dowody, na których oparło swoje rozstrzygnięcie. Przyjdzie powtórzyć, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku Spółki o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności jest formą nadzoru mającą na celu weryfikację ostatecznych decyzji administracyjnych i postanowień, wszczynanym na wniosek strony lub z urzędu i służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, decyzji administracyjnych dotkniętych najcięższymi wadami o których mowa w 156 § 1 K.p.a. Stąd stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji, bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że wyeliminowana z obiegu prawnego decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w wyżej przywołanym przepisie.

Należy odnotować za Kolegium, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego wymaga wcześniejszego zbadania przez organ administracji publicznej, czy w sprawie zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Tylko po stwierdzeniu, że takie przesłanki istnieją, organ administracji publicznej władny jest przystąpić do merytorycznego badania zakwestionowanej decyzji i prawidłowości postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie, celem zbadania, czy zaistniały podstawy skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu administracyjnego. Kolegium zasadnie przy tym wskazuje, że we wstępnym badaniu sprawy, pod kątem dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie stwierdzenia nieważności, organ obowiązany jest ustalić, czy żądanie zostało wniesione przez podmiot legitymowany, tj. przez stronę postępowania oraz czy zachodzą przesłanki przedmiotowe, warunkujące wszczęcie tego postępowania. Trzeba również zauważyć, że samo zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek danego podmiotu nie oznacza, że organ podejmujący te działania ostatecznie przesądził o istnieniu po stronie wnioskodawcy przymiotu strony postępowania. Jednak nie można się zgodzić ze stanowiskiem Kolegium, że jeśli w toku postępowania organ dochodzi do wniosku, iż podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności nie jest stroną tego postępowania, to umarza postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Właśnie na tym etapie postępowania są podstawy do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania po myśli art. 157 § 3 K.p.a. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem oceny zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, legitymacji strony, wykazania tego, że nie istnieje decyzja, której ważność należy poddać ocenie, czy też istnienie przeszkód prawnych ustanowionych w ustawach odrębnych.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może zostać wszczęte z urzędu lub na żądanie strony (art. 157 § 2). W doktrynie, jak też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpatrywania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Stroną jest przy tym każda strona postępowania, w którym wydano wadliwą decyzję (postanowienie), a także osoba, która nie jest stroną, ale decyzja została do niej skierowana (patrz: wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r., IV SA 1062/86, opubl. LEX nr 9930). Również stroną nadzwyczajnego postępowania jest osoba, do której skierowana została decyzja kwestionowana następnie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Słusznie zatem Kolegium przyjęło, że Spółka będąca adresatem decyzji wydanej w przeprowadzonym postępowaniu wznowieniowym ma niewątpliwie legitymację do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji. Dlatego uchylenie błędnej decyzji własnej z dnia [...], nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r., nr [...] oraz ponowne rozpoznanie, sprawy pod kątem przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. decyzji Burmistrza Niemodlina było ze wszech miar prawidłowe.

Dokonana przez Kolegium ocena decyzji wznowieniowej Burmistrza Niemodlina również zasługuje na akceptację tut. Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 148 K.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1). W przypadku, gdy przesłanką wznowienia postępowania jest niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, termin ten biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (§ 2). Termin ten ma charakter prekluzyjny. W razie uchybienia może być przywrócony na ogólnych zasadach z art. 58 K.p.a. Zasadą zatem jest, że strona powinna wnieść podanie w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia. Natomiast w sytuacji gdy strona wnosi podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. termin biegnie od dnia dowiedzenia się o decyzji. Artykuł 148 § 2 K.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 faktu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydanej decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja. Utrwalone orzecznictwo sądowe w tym zakresie wskazuje, że organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu, o czym przesądza treść art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. W pierwszej fazie postępowania, przystępując do rozpoznania podania o wznowienie postępowania, organ ma obowiązek badać bowiem dopuszczalność wznowienia z przyczyn przedmiotowych, podmiotowych oraz kwestię zachowania jednomiesięcznego terminu. Negatywny wynik ustaleń dokonanych w wyżej wskazanym zakresie obliguje właściwy organ do wydania, na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., decyzji odmawiającej wznowienia postępowania. (patrz: wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1740/07 opubl. LEX nr 489207). Jeśli zatem dana osoba wnosi podanie o wznowienie postępowania, powołując się na okoliczność, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zwykłym organ, oceniając dopuszczalność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego zobligowany jest zbadać, czy wniosek dotyczy sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną oraz czy złożony został w ustawowym terminie. Brak którejkolwiek z ww. przesłanek winien skutkować wydaniem przez organ decyzji o odmowie wznowienia postępowania.

Jak trafnie Kolegium zauważyło, organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" jest pojęciem nieostrym zatem za każdym razem należy ustalić, czy podlegające ocenie, pod względem legalności, rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zawiera wadę kwalifikowaną warunkującą wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Warto zauważyć, że w doktrynie prawa administracyjnego wykładnia pojęcia "rażące naruszenie prawa" oznacza naruszenie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego(...), s. 69 i n.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (patrz: wyrok NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, opubl. LEX nr 10068). "Przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Przy rażącym naruszeniu prawa chodzi niewątpliwie o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym." (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks (...), s. 730). Pojęcie "prawa" w zwrocie "rażące naruszenie prawa" powinno być rozumiane szeroko, obejmując swoim zakresem przepisy prawa materialnego, procesowego oraz przepisy o charakterze ustrojowym (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks (...), s. 729).

Powyższe rozważania dają podstawę do stwierdzenia, że Kolegium prawidłowo rozstrzygnęło sprawę, orzekając o nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina z dnia 17 listopada 2006 r. w przedmiocie odmowy uchylenia własnej ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia 25 sierpnia 2004 r. z powodu rażącego naruszenia prawa. Jak wynika bowiem z akt sprawy Spółka, powołując się w piśmie z dnia 9 marca 2005 r. na fakt powzięcia wiadomości, m. in. o decyzji wydanej przez "organ administracji samorządowej" stwierdziła, że nie uznano jej za stronę tego postępowania, zaś o wydanych decyzjach dowiedziała się ze złożonych przez inwestora w Wydziale Środowiska i Rolnictwa dokumentów, zatem zasadne było przyjęcie przez Kolegium, że w istocie Spółka odwoływała się do aktu administracyjnego, stanowiącego decyzję Burmistrza Niemodlina z dnia 25 sierpnia 2004 r. Niewątpliwie A Sp. z o.o., sporządzając opisane pismo miało już wiedzę odnośnie faktu wydania przez Burmistrza Niemodlina ww. decyzji, natomiast wniosek o wznowienie postępowania złożyło do organu pierwszej instancji dopiero w dniu 22 czerwca 2005 r., co oznacza, iż wniesienie podania o wznowienie postępowania nastąpiło z uchybieniem jednomiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a. Wniesione podanie nie zawierało wniosku o przywrócenie ww. terminu.

Podsumowując, powyższe konstatacje prowadzą do wniosku, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty. Zgodzić się zatem trzeba z argumentacją Kolegium, że wszczęcie postępowania wznowieniowego, opartego na przesłance z art. 145 § 4, K.p.a., na wniosek podmiotu przypisującego sobie status strony postępowania administracyjnego, mimo uchybienia terminowi, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, naruszając tym samym przepisy procedury administracyjnej, tj. art. 148 § 1 i § 2 oraz 16 § 1 K.p.a.

Trzeba także dostrzec, że organ pierwszej instancji - po uprzednim wznowieniu postępowania na mocy postanowienia - rozpatrując sprawę, wydał rozstrzygnięcie merytoryczne na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., podczas gdy zobligowany był umorzyć postępowanie wobec stwierdzenia faktu złożenia przez Spółkę wniosku o wznowienie postępowania z uchybieniem terminu. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe w tej kwestii jest jednoznaczne (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt OSK 1978/06, LEX nr 453469). Zatem w przypadku, gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, wydając postanowienie o wznowieniu postępowania, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji (patrz: Komentarz do art. 149 i 151 K.p.a., M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Jednakże te uchybienia decyzji nie mogły przesądzić o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Niemodlina, gdyż powyższe stanowisko wypracowane zostało przez doktrynę i orzecznictwo sądowe.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, należało w myśl przepisu art. 151 P.p.s.a., skargę oddalić.

-----------------------

16