Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2698/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komisja Lekarska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art 32 ust. 5, art. 39 ust. 1, ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 398
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych - t.j.
article: art. 15, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 90 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2035
law: Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z  kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Michał Sułkowski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi M.M. na orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] marca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia zdolności do służby, związku schorzenia ze służbą oraz inwalidztwa 1. uchyla zaskarżone orzeczenie w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby oraz orzeczenie [...] Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia zdolności do służby; 2. odrzuca skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] na rzecz skarżącego M.M. kwotę 497 zł (słownie: czterystu dziewięćdziesięciu siedmiu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w [...] (dalej "Komendant") 15 czerwca 2020 r. skierował M. M. (ur. [...] listopada 1995 r.) do Rejonowej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych w [...] (dalej "RKL") celem ustalenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej funkcjonariusza do służby, a także związku poszczególnych chorób ze szczególnymi warunkami lub właściwościami służby.

Do skierowania dołączono opis stanowiska, charakteru i warunków służby. Następnie, przy piśmie z 2 lipca 2020 r. przekazano zaświadczenie psychologa z 30 czerwca 2020 r., a także sporządzoną przez Komendanta opinię służbową z 24 czerwca 2020 r.

We wnioskach zawartych w rzeczonym zaświadczeniu psychologa stwierdzono: "W wyniku przeprowadzonego badania psychologicznego, w oparciu o wywiad kliniczny i opinię służbową (...) stwierdzam szkodliwe używanie [...] (F12.1). Zdolność (...) do pełnienia służby powinna ocenić Rejonowa Komisja Lekarska".

Do akt RKL dołączono także informację z [...] sp. z o.o. - Szpital w [...] o przyczynie odmowy przyjęcia M. M. do szpitala w dniu 29 maja 2020 r. Jako wstępne rozpoznanie lekarza wskazano "zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane używaniem [...] – następstwa szkodliwego używania substancji F12.1. W zaleceniach wpisano m.in. zakaz przyjmowania substancji psychoaktywnych oraz podjęcie terapii w Centrum Psychoterapii i Leczenia Uzależnień [...] w [...].

RKL 9 lipca 2020 r. skierowała skarżącego na badanie specjalistyczne przez lekarza psychiatrę. Badanie zostało przeprowadzone 13 lipca 2020 r. We wnioskach podano "DGN. F12.1 Zaburzenia psychiczne i zaburzenia zachowania spowodowane używaniem [...] – używanie szkodliwe F43.2 Zaburzenia adaptacyjne". Dalej stwierdzono: "W chwili obecnej niezdolny do powrotu do służby w PSP. Wymaga leczenia odwykowego, leczenia psychiatrycznego w warunkach PZP, Oddziału Dziennego Psychiatrycznego lub Oddziału Całodobowego leczenia nerwic, wskazana całkowita abstynencja od SPA. Po kursie leczenia, okresie utrzymania abstynencji (potwierdzonym wynikami badań laboratoryjnych), uzyskaniu opinii psychologa możliwa ponowna ocena zdolności do służby".

RKL 13 lipca 2020 r. przeprowadziła badanie funkcjonariusza, z którego sporządzono protokół.

Orzeczeniem z [...] lipca 2020 r. nr [...] RKL rozpoznała u skarżącego (część A, pkt 11 orzeczenia) "szkodliwe używanie [...]", powołując się na § 93 pkt 4 kol. 8 (lit. C) i § 86 pkt 3 kol. 5 (lit. C) rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (dalej "rozporządzenie"). RKL ustaliła również (część A, pkt 12 orzeczenia) kategorię zdolności do służby "C" "TRWALE NIEZDOLNY DO SŁUZBY W PAŃSTOWEJ STRAŻY POŻARNEJ".

W części A pkt 10 RKL przywołała opisane wyżej wnioski badania skarżącego przez lekarza psychiatrę.

W części F orzeczenia ("Szczegółowe uzasadnienie orzeczenia") RKL stwierdziła, że "przeprowadzonym z urzędu komisyjnym badaniem lekarskim na podstawie przedłożonej dokumentacji służbowo-medycznej oraz odbytej konsultacji specjalistycznej psychiatrycznej (...) rozpoznała schorzenie wymienione w pkt 11 (...) orzeczenia".

M. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł odwołanie od orzeczenia RKL z [...] lipca 2020 r. do Centralnej Komisji Lekarskiej podległej ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "CKL"). Zarzucił:

1. błąd w ustaleniach faktycznych będący skutkiem dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, jak również brak wszechstronnego i kompletnego zebrania materiału dowodowego, w wyniku którego RKL ustaliła, że po stronie odwołującego się zachodzi "szkodliwe używanie [...]" uzasadniające orzeczenie wobec niego trwałej niezdolności do służby, który to wniosek nie został poparty stosownymi dowodami, a wyciągnięty został jedynie z wyników pojedynczego badania psychiatrycznego z jednoczesnym pominięciem istotnych okoliczności faktycznych zachodzących po stronie odwołującego się, takich jak stres, długotrwała rozłąka z bliskimi, konflikty z kolegami z pracy, poczucie osamotnienia, przez co wniosek ten – jak stwierdził skarżący – należy traktować jako nieuzasadniony, a co najmniej przedwczesny;

2. brak szczegółowego, wszechstronnego uzasadnienia, które de facto uniemożliwia prześledzenie toku rozumowania organu orzekającego oraz poznanie jakimi przesłankami kierował się przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia, a także jakim dowodom zgromadzonym w sprawie dał wiarę, a jakim wiary odmówił, co – jak stwierdził skarżący - stanowi naruszenie art. 39 ust. 5 pkt. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (dalej "u.k.l.").

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i wydanie nowego, w którym orzeczona zostanie pełna zdolność do służby, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez RKL.

CKL 14 grudnia 2020 r. skierowała skarżącego na konsultację psychiatryczną. Po zebraniu wywiadu, zbadaniu i analizie dokumentacji z leczenia psychiatra rozpoznała "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie". Skarżący złożył oświadczenie, że dostarczy dokumentację z leczenia w Centrum Psychoterapii i Leczenia Uzależnień [...] w [...].

5 stycznia 2021 r., po zapoznaniu się z nadesłaną dokumentacją, psychiatra skierowała skarżącego na konsultację psychologiczną w celu określenia osobowości. Stwierdziła, że "25 letni mężczyzna powinien mieć już wypracowane adekwatniejsze sposoby radzenia sobie ze stresem". Zauważyła, że opisy stanu psychicznego zarówno w Ośrodku Leczenia Uzależnień, jak też w izbie przyjęć po przywiezieniu przez zespół ratownictwa medycznego nie odzwierciedlały rozpoznań jakie przy tym postawiono. Jak zaznaczyła, dotyczy to rozpoznania oraz opisu stanu psychicznego w badaniu psychiatrycznym i psychologicznym.

Badanie psychologiczne skarżącego zostało przeprowadzone 26 lutego 2021 r. We wnioskach psycholog stwierdziła, że "badany ma deficyty w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem".

CKL orzeczeniem z [...] marca 2021 e. nr [...], uchyliła w całości zaskarżone orzeczenie i wydała w jego miejsce orzeczenie własne. Rozpoznała u skarżącego (część A, pkt 11 orzeczenia): 1. osobowość niedojrzałą (§ 90 pkt 1 kol. 8 (lit. C) rozporządzania), 2. szkodliwe używanie [...] (bez paragrafu). Ustaliła również (część A, pkt 12 orzeczenia) kategorię zdolności do służby "C"

- TRWALE NIEZDOLNY DO SŁUZBY W PSP.

W części A pkt 10 orzeczenia CKL wymieniła konsultację psychiatryczną z 14 grudnia 2020 r. i konsultację psychologiczną z 26 lutego 2021 r.

W części F orzeczenia ("Szczegółowe uzasadnienie orzeczenia") CKL odwołała się do obszernych fragmentów opinii psychologicznej z 26 stycznia 2021 r., cytując część z nich. Następnie skonstatowała, że wobec takiego opisu badania, skarżący

- pomimo ukończonych 25 lat - ma niedojrzałą osobowość, o czym świadczą – jak stwierdziła - deficyty w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem.

W konkluzji uzasadnienia stwierdzono, że po uwzględnieniu obu konsultacji (psychiatrycznej i psychologicznej) CKL rozpoznaje u skarżącego "osobowość niedojrzałą", którą należy zakwalifikować do § 90 pkt 1 kol. 8 (lit. C) wykazu stanowiącego załącznik do rozporządzenia oraz "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie", które kwalifikuje się bez paragrafu.

M. M., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę na orzeczenie CKL z [...] marca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając orzeczenie w całości, zarzucił:

1. naruszenie przepisu postępowania, tj. 46 u.k.l. w zw. z art. 12 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez niezastosowanie się do terminów rozpatrzenia odwołania, czego konsekwencją było wydanie orzeczenia po ukończeniu przez skarżącego 25 lat życia, co z kolei uniemożliwiło zastosowanie wobec skarżącego § 90 pkt 1 kol. 8 (lit. C) rozporządzenia, zgodnie z którą osobowość niedojrzała u osoby poniżej 25 roku życia jest stanem fizjologicznym, nie stanowi zaburzenia osobowości, a w konsekwencji pozwoliło na przypisanie skarżącemu przez organ orzekający tego schorzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 39 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez brak szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia skarżonego orzeczenia w zakresie:

a. przypisania skarżącemu szkodliwego używania [...] w sytuacji, w której uzasadnienie skarżonego orzeczenia nie wskazuje żadnych podstaw faktycznych i prawnych, na mocy których stwierdzono u skarżącego to schorzenie, a także podstaw, dla których stwierdzono, że ewentualne używanie [...] przez skarżącego miało charakter szkodliwy i uniemożliwiało pełnienie przez niego służby, co istotne jest tym bardziej, że orzeczenie wydane w pierwszej instancji wskazywało na szkodliwe używanie [...], jako na jedyną podstawę orzeczenia niezdolności do służby, dlatego ewentualna diagnoza tego schorzenia powinna być opisana i uzasadniona w sposób wyczerpujący i szczegółowy;

b. przypisania skarżącemu "osobowości niedojrzałej" w sytuacji, w której uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia w tym zakresie jest nazbyt lakoniczne i nie pozwala na prześledzenie rozumowania organu orzekającego oraz poznanie przesłanek, motywów i dowodów, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, że przedmiotowe uzasadnienie wyjaśnia przypisanie skarżącemu schorzenia zaledwie w jednym zdaniu: "[...] odwołujący się ma niedojrzałą osobowość, o czym świadczą deficyty w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem";

c. wyjaśnienia sprzeczności w treści orzeczenia, w którym wobec skarżącego wskazano najpierw (pkt 12 na str. 2 orzeczenia): "Kategoria C - Trwale niezdolny do służby w PSP", a następnie (na str. 3 w pkt. III.7) "inwalidztwo jest czasowe", co w oczywisty sposób uniemożliwia prawidłowe dekodowanie intencji i toku rozumowania organu orzekającego;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez dokonanie dowolnej i arbitralnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, tj. przede wszystkim wywiadu lekarskiego, któremu poddany został skarżący i złożonych w jego toku wyjaśnień oraz wyników konsultacji psychologicznej z 26 lutego 2021 r. poprzez:

a. przyjęcie jako podstawy rozstrzygnięcia domniemań niekorzystnych dla skarżącego ("może to zatem implikować konflikty interpersonalne i trudności w rozumieniu ich przyczyn"), w sytuacji, w której jako co najmniej równie wiarygodne przyjąć można było stanowisko odmienne, a dodatkowo przyjęcia takiego punktu widzenia organ orzekający w żaden sposób nie uzasadnił;

b. interpretację sytuacji życiowej i warunków osobistych skarżącego takich, jak rozłąka z rodziną i osobami bliskimi, brak zrozumienia i akceptacji w środowisku zawodowym, odległość od stron rodzinnych w sposób jednoznacznie dla niego negatywny i dopasowany do powziętej a priori tezy o występowaniu u niego osobowości niedojrzałej;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art 15 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., które miało wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez wprowadzenie po raz pierwszy w postępowaniu w instancji odwoławczej nowego rozpoznania (osobowości niedojrzałej), które stało się de facto główną przyczyną orzeczenia wobec skarżącego niezdolności do służby, co uniemożliwiło tym samym skarżącemu kwestionowanie tegoż rozpoznania w toku instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty, M. M. wniósł o:

1. uchylenie skarżonego orzeczenia w całości;

2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przewidzianych.

CKL wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Organ wskazał na odrębność postępowania przed komisjami lekarskimi względem trybu postępowania regulowanego przepisami K.p.a. Podkreślił konieczność kierowania się wiedzą medyczną. Stwierdził, że przed wydaniem orzeczenia CKL dokonała wnikliwej analizy całości zgromadzonej dokumentacji, czemu dała wyraz uchylając orzeczenie RKL i decydując o konieczności ponownej oceny stanu zdrowia skarżącego, w szczególności oceny psychiatrycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Ponieważ M. M. w całości zaskarżył orzeczenie Centralnej Komisji Lekarskiej z [...] marca 2021 r., w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w części dotyczącej określenia inwalidztwa, związku stwierdzonych schorzeń ze służbą i zdolności do pracy skarga podlegała odrzuceniu (punkt drugi sentencji) na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej powoływana jako "P.p.s.a."). W tym bowiem zakresie sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Wyjaśniając podstawę prawną rozstrzygnięcia Sądu w powyższym zakresie, należy zauważyć, że orzeczenia komisji lekarskich dzielą się na dwie grupy. Pierwsza obejmuje kwestię zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby, jak i samej zdolności do służby. Orzeczenia komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby lub o zwolnieniu z tej służby. Od takich orzeczeń służy skarga do sądu administracyjnego, gdyż mają one charakter decyzji rozstrzygających o istocie sprawy - zdolność do służby. Drugą grupę stanowią orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą dla celów odszkodowawczych lub rentowych, albo zaopatrzenia emerytalnego. Te orzeczenia poddawane są kontroli przez sądy powszechne w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub z zaopatrzenia emerytalnego. Orzeczenia z tej grupy mają wyłącznie charakter orzeczeń wstępnych, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do jego właściwości (zob. też np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 334/19, z 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 394/15, z 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 782/14; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, z 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08 – niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl; uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 - ONSA z 1998 r. nr 2 poz. 39; prawomocne postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 21 września 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1116/17, z 19 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 108/17

– niepublikowane: dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając natomiast za dopuszczalną skargę na orzeczenie CKL w zakresie dotyczącym określenia zdolności do służby w Państwowej Straży Pożarnej, Sąd stwierdził, że skargę w tej części należało uwzględnić.

Sąd administracyjny, kontrolując orzeczenie komisji lekarskiej, nie ocenia kwestii medycznych (zob. też np. prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z 28 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/17, z 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 654/14 – niepublikowane; dostępne: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest więc uprawniony do kwestionowania dokonanego przez komisję lekarską rozpoznania prowadzącego do ustalenia kategorii zdolności funkcjonariusza do służby. Co za tym idzie, Sąd nie może badać prawidłowości samej diagnozy.

Kontrola orzeczenia komisji lekarskiej przez sąd administracyjny sprowadza się natomiast do badania tego aktu pod względem formalnym. Sąd zobowiązany jest więc ocenić zgodność zaskarżonego orzeczenia przede wszystkim z wymogami zawartymi w ustawie z dnia 28 listopada 2014 r. o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 398 ze zm. – stan prawny na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia; dalej powoływana jako "u.k.l."), a także w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 11 października 2018 r. w sprawie wykazu chorób i ułomności, wraz z kategoriami zdolności do służby w Policji, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Państwowej Straży Pożarnej oraz Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. poz. 2035 ze zm.; dalej powoływane jako "rozporządzenie"). W zakresie nieuregulowanym w u.k.l., sąd bada też zgodność orzeczenia z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 4 u.k.l.).

Uwzględniając powyższe, należy zauważyć, że zgodnie z art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą lub całkowitą niezdolność do służby uzasadnia się szczegółowo. U.k.l. nie precyzuje, jakie elementy powinno zawierać uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej. Niemniej jednak, skoro zgodnie z art. 4 tej ustawy, w zakresie w niej nieuregulowanym stosuje się przepisy K.p.a., to uzasadnienie faktyczne orzeczenia komisji lekarskiej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 K.p.a.). W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że komisja lekarska, wydając orzeczenie, zobowiązana jest w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując dane schorzenie lub ułomność uznała, że badany funkcjonariusz jest niezdolny do służby. Uzasadnienie orzeczenia komisji lekarskiej powinno w sposób logiczny i przekonujący wyjaśniać, dlaczego zostało stwierdzone schorzenie, czy też ułomność u osoby badanej określone w wykazie schorzeń i ułomności, stanowiącym załącznik do rozporządzenia. Należy przy tym zaznaczyć, że zaskarżone orzeczenie uniemożliwia skarżącemu kontynuowanie służby publicznej.

Nie budzi też wątpliwości, że postępowanie przed komisjami lekarskimi podległymi ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych jest postępowaniem dwuinstancyjnym w rozumieniu art. 15 K.p.a. Zasada dwuinstancyjności postępowania wymaga natomiast nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym zakresie.

Mając powyższe na względzie, należy przypomnieć, że w orzeczeniu RKL rozpoznano u skarżącego "szkodliwe używanie [...]", powołując się na § 93 pkt 4 kol. 8 (lit. C) i § 86 pkt 3 kol. 5 (lit. C) rozporządzenia. Pierwsza z powołanych jednostek klasyfikacyjnych to "używanie szkodliwe lub uzależnienie od substancji psychoaktywnych innych niż alkohol, z wyłączeniem nikotynizmu oraz stosowania leków psychoaktywnych zaleconych przez lekarza". Jej rozpoznanie, zgodnie z szczegółowymi objaśnieniami i zalecanymi czynnościami do § 93, ustala się na podstawie badania psychiatrycznego, wyników badań dodatkowych, dokumentacji leczenia i terapeutycznej. Druga z wymienionych jednostek klasyfikacyjnych to "zaburzenia nerwicowe znacznie upośledzające zdolności adaptacyjne – utrwalone". Zgodnie z szczegółowymi objaśnieniami i zaleceniami do § 86 pkt 3 rozporządzenia, "należy orzekać po 12 miesiącach nieskutecznego leczenia psychoterapeutycznego wspomaganego ewentualnie farmakoterapią. Leczeniem z wyboru (podstawowym) w zaburzeniach nerwicowych jest psychoterapia. Farmakoterapia pełni jedynie funkcję wspomagającą".

W orzeczeniu RKL z [...] lipca 2020 r., części A pkt 10 ["wyniki badań lekarzy specjalistów (dodatkowych)"] odwołano się wyłącznie do wniosków z konsultacji psychiatrycznej przeprowadzonej 13 lipca 2020 r., a w jego "szczegółowym uzasadnieniu" zawarto lakoniczne stwierdzenie, że "przeprowadzonym z urzędu komisyjnym badaniem lekarskim na podstawie przedłożonej dokumentacji służbowo-medycznej oraz odbytej konsultacji specjalistycznej psychiatrycznej (RKL – przyp. Sądu) rozpoznała schorzenie wymienione w pkt 11 (...) orzeczenia".

Tak skonstruowane orzeczenie z pewnością nie spełnia ani wymogu szczegółowości wynikającego z art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l., ani warunków stawianych uzasadnieniu faktycznemu i prawnemu decyzji administracyjnej przez art. 107 § 3 K.p.a. Nie pozwala ono stwierdzić, czy RKL przed wydaniem orzeczenia, którym rozpoznała u skarżącego choroby lub ułomności określone w § 93 pkt 4 i § 86 pkt 3 rozporządzenia podjęła czynności wymagane przez prawodawcę do ich stwierdzenia. Jak zauważono, w orzeczeniu odwołano się wyłącznie do wyników konsultacji psychiatrycznej z 13 lipca 2020 r. W aktach sprawy zgromadzono natomiast wprawdzie powołane w części sprawozdawczej uzasadnienia opis stanowiska, charakteru i warunków służby, opinię służbową, zaświadczenie psychologa z 30 czerwca 2020 r. oraz informację o przyczynie odmowy podjęcia do szpitala. Dokumenty te nie pozwalają jednak na stwierdzenie, że zgodnie z wymogami zawartymi w szczegółowych objaśnieniach i zalecanych czynnościach do § 86 i § 93 rozporządzenia prowadzono ustalenia w kierunku utrwalonych zaburzeń nerwicowych znacznie obniżających zdolności adaptacyjne, co wymaga stwierdzenia 12 miesięcy nieskutecznego leczenia psychoterapeutycznego wspomaganego ewentualnie farmakoterapią (§ 86), ani że dokonywano rozpoznania w oparciu o dokumentację leczenia i terapeutyczną (§ 93).

W świetle powyższego należało stwierdzić, że orzeczenie RKL z [...] lipca 2020 r. zostało wydane z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 39 ust. 1 pkt 5 u.k.l. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., a także art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l.

CKL prawidłowo zatem uchyliła w całości orzeczenie z [...] lipca 2020 r. Niemniej jednak także na etapie postępowania odwoławczego doszło do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 39 ust. 1 u.k.l., orzeczenie komisji lekarskiej zawiera rozpoznanie lekarskie w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz z powołaniem na odpowiednie pozycje, paragrafy i punkty lub inne jednostki klasyfikacyjne z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3. W sposób odpowiadający treści powołanego przepisu skonstruowano wzór orzeczenia komisji lekarskiej, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 grudnia 2014 r. w sprawie określenia wzoru orzeczenia komisji lekarskiej oraz wzoru rejestru orzeczeń (Dz. U. poz. 1893), gdzie w części A w pkt 11 wprowadzono wymóg powołania się na odpowiednie paragrafy i punkty z wykazów, o których mowa w art. 33 ust. 3 u.k.l.

W świetle art. 33 ust. 3 pkt 1 u.k.l., w przypadku ustalania zdolności fizycznej lub psychicznej do służby, rejonowe komisje lekarskie orzekają, posługując się wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej. Wykaz ten stanowi załącznik do rozporządzenia, które wydano na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 8 ust. 3 u.k.l.

Zgodnie z art. 32 ust. 5 u.k.l., w przypadku stwierdzenia dwóch lub więcej chorób lub ułomności, z których każda ogranicza zdolność osoby badanej do służby lub pracy rejonowa komisja lekarska rozpatruje wszystkie te choroby i ułomności łącznie, mając na uwadze ogólną zdolność osoby badanej do służby albo do pracy.

Jak wynika z art. 34 u.k.l., rejonowa komisja lekarska, zaliczając funkcjonariusza Państwowej Straży Pożarnej do jednej z kategorii zdolności do służby, bierze pod uwagę charakter i warunki służby na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku oraz kryteria zdrowotne.

Mocą art. 47 ust. 3 u.k.l., powołane przepisy stosuje się odpowiednio do postępowania odwoławczego prowadzonego przez Centralną Komisję Lekarską.

Zawarte w zaskarżonym orzeczeniu rozpoznanie lekarskie zawiera dwa punkty: 1. "osobowość niedojrzała" z powołaniem na § 90 pkt 1 kol. 8 rozporządzenia, w którym wymieniono "zaburzenia osobowości upośledzające zdolności adaptacyjne"; 2. "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie" z adnotacją "bez §".

Rozpoznanie opisane w pkt 2, po pierwsze nie odwołuje się do żadnej jednostki klasyfikacyjnej zawartej w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, a po drugie nie jest w tym wykazie przewidziane. Z akt sprawy nie wynika też, że w toku postępowania dokonano rozpoznania w oparciu o dokumentację leczenia i terapeutyczną, co stanowi określony w szczegółowych objaśnieniach i zalecanych badaniach do § 93 wymóg rozpoznania "używania szkodliwego lub uzależnienia od substancji psychoaktywnych". Można więc zakładać, że z tego względu w zaskarżonym orzeczeniu CKL nie powołano się na § 93 pkt 4 rozporządzenia ("Używanie szkodliwe lub uzależnienie od substancji psychoaktywnych innych niż alkohol, z wyłączeniem nikotynizmu oraz stosowania leków psychoaktywnych zaleconych przez lekarza"), lecz stwierdzono "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie" "bez §".

W świetle powyższego, skoro: (1) RKL i CKL zaliczając funkcjonariusza do jednej z kategorii zdolności do służby, biorą pod uwagę kryteria zdrowotne, (2) orzekają, posługując się wykazem chorób i ułomności, na podstawie którego jest wydawane orzeczenie o stanie zdrowia osoby badanej, (3) wykaz ten wraz z kategoriami zdolności do służby oraz szczegółowymi objaśnieniami odnoszącymi się do chorób i ułomności, jak również zalecanymi czynnościami wskazanymi przy ich ustalaniu w przypadkach, w których wymaga tego wiedza medyczna, stanowi załącznik do rozporządzenia, a (4) powołanie się na odpowiednie jednostki klasyfikacyjne wykazu stanowi obligatoryjny element orzeczenia, to (5) rozpoznanie "szkodliwego używania [...] w wywiadzie" "bez §" nie może być uznane za chorobę lub ułomność, która w świetle art. 32 ust. 5 w zw. z art. 47 ust. 3 u.k.l., powinna i może być rozpatrywana łącznie z przewidzianym w § 90 pkt 1 rozporządzenia zaburzeniem osobowości.

Tylko więc rozpoznana przez CKL w zaskarżonym orzeczeniu "osobowość niedojrzała" mogła stanowić podstawę zaliczenia skarżącego do kategorii C "niezdolny do służby" i określenia jego "trwałej niezdolności do służby" w Państwowej Straży Pożarnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podniesiono (co znajduje zresztą potwierdzenie w aktach sprawy), że konsultująca skarżącego w dniu 4 grudnia 2020 r. psychiatra stwierdziła "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie". Niemniej, po zapoznaniu się z nadesłaną dokumentacją psychiatra stwierdziła konieczność skierowania skarżącego na konsultację psychologiczną w celu określenia osobowości. Zauważyła, że "25 letni mężczyzna powinien mieć już wypracowane adekwatniejsze sposoby radzenia sobie ze stresem". Stwierdziła też, że opisy stanu psychicznego zarówno w Ośrodku Leczenia Uzależnień, jak też w izbie przyjęć po przywiezieniu przez zespół ratownictwa medycznego nie odzwierciedlały rozpoznań jakie przy tym postawiono. Jak zaznaczyła, dotyczy to rozpoznania oraz opisu stanu psychicznego w badaniu psychiatrycznym i psychologicznym.

Badanie psychologiczne mające na celu określenie osobowości odbyło się 26 lutego 2021 r. w Poradni Zdrowia Psychicznego Centralnego Szpitala Klinicznego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w [...]. CKL, odwołując się do wyników tego badania, zauważyła w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że podczas badania skarżący udzielał lakonicznych odpowiedzi, nie rozwijał spontanicznie żadnego wątku, sprawiał wrażenie jakby nie rozumiał przyczyn i motywów swoich emocji i zachowań. CKL powtórzyła ze opinią psychologa, że badania testowe wskazały na silną postawę dyssymulującą, a badany stosował nadmiernie mechanizm zaprzeczenia i wyparcia ze względu na obronną postawę. Ze względu na obronną postawę skale kliniczne nie nadawały się do interpretacji. CKL zacytowała też fragment opinii psychologa, w którym stwierdzono, że skarżącemu "brak (...) wglądu w swoje przezywanie i motywacje, ale też najprawdopodobniej ma trudności z interpretacją motywacji innych ludzi", a także że "badany ujawnia naiwny stosunek i oczekiwanie wobec innych oraz dużą potrzebę kontaktu emocjonalnego (tolerancja na samotność). Słabo też radzi sobie ze złością, nadmiernie hamuje złość, co w efekcie może prowadzić do niekontrolowanych wybuchów emocjonalnych, mało zrozumiałych dla otoczenia i dla niego samego. Wymienione powyżej cechy osobowości utrudniające badanemu adekwatne radzenie sobie z emocjami, tym samym ograniczają zdolność adekwatnego radzenia sobie ze stresem. W przypadku badanego - rozłąka z rodziną i dziewczyną oraz konieczność dostosowania się do nowego otoczenia stały się stresem, z którym nic potrafi sobie adekwatnie poradzić".

We wniosku z badania psycholog stwierdziła, że "badany ma deficyt w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem".

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, w oparciu o przywołany wyżej opis badania psychologicznego, CKL stanęła na stanowisku, że "pomimo ukończonych 25 lat odwołujący się ma niedojrzałą osobowość, o czym świadczą deficyty w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem". Jak skonstatowała, po uwzględnieniu obu konsultacji (psychiatrycznej i psychologicznej) rozpoznała u skarżącego "osobowość niedojrzałą", która zakwalifikowała do § 90 pkt 1 kol. 8 (lit. C) rozporządzenia oraz "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie" (stwierdzone we wniosku opinii psychiatry), które zakwalifikowała "bez paragrafu".

Tak sporządzone uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozwala stwierdzić, czy organ ustalił stan psychiczny skarżącego w stopniu wystarczającym do rozpoznania u niego zaburzenia osobowości upośledzającego zdolności adaptacyjne (§ 90 pkt 1 rozporządzenia). Ponadto, analiza uzasadnienia orzeczenia w zestawieniu z dokumentacją w aktach sprawy, prowadzi do wniosku, że skarżący został pozbawiony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa odrębne organy właściwe do orzekania o zdolności do służby.

Po pierwsze, zgodnie ze szczegółowym objaśnieniem do § 90 rozporządzenia, "zaburzenia osobowości posiadają dwie cechy charakterystyczne: 1) wczesny początek (zwykle przed końcem drugiej dekady życia); 2) całościowość - wpływają praktycznie na wszystkie aspekty życia (zawodowego, osobistego, społecznego). Osobowość niedojrzała u osoby poniżej 25 roku życia jest stanem fizjologicznym, nie stanowi zaburzenia osobowości".

Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że choć z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia można wywnioskować, że trudności skarżącego w adekwatnym radzeniu sobie ze stresem wpływają na wszystkie aspekty jego życia, to ani w zaskarżonym orzeczeniu, ani w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy nie ma danych odnoszących się do kryterium czasu powstania, które w świetle rozporządzenia należy uwzględniać przy rozpoznaniu zaburzeń osobowości. W opinii psychologa z 26 lutego 2021 r., chociaż konsultacja została przeprowadzona w celu określenia osobowości, nie stwierdzono podejrzenia stanu chorobowego. Stwierdzono natomiast, że cechy osobowości utrudniają badanemu adekwatne radzenie sobie z emocjami, tym samym ograniczają zdolność adekwatnego radzenia sobie ze stresem. Wskazano też na przyczyny stresu (rozłąka z rodziną i partnerką oraz konieczność dostosowania się do nowego otoczenia), z którymi nie potrafi sobie adekwatnie poradzić. W wnioskach opinii psychologa wskazano zaś, że "badany ma deficyt w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem", nie odnoszono się jednak do kwestii dotyczących "wczesnego początku" owego deficytu.

W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia zabrakło również jakiegokolwiek odniesienia się i oceny wiarygodności dokumentacji przekazanej przez skarżącego przy piśmie z 27 grudnia 2020 r., zgodnie z ustaleniami z konsultacji psychiatrycznej w dniu 14 grudnia 2020 r. M. M. złożył natomiast do CKL m.in. kartę informacyjną leczenia w oddziale dziennym potwierdzającą odbycie w okresie od 30 lipca do 1 października 2020 r. leczenia uzależnienia, zaświadczenie lekarza psychiatry potwierdzające ukończenie terapii oraz stwierdzające brak przeciwskazań do podjęcia pracy, a także dwa zaświadczenia psychologiczne z 9 grudnia 2020 r. i z 21 grudnia 2020 r. Z żadnego z tych zaświadczeń nie wynika, by u skarżącego stwierdzono deficyty w radzeniu sobie ze stresem, a tym bardziej zaburzenie osobowości. Co więcej, w jednej z nich (z 9 grudnia 2020 r.) zawarto wniosek wprost przeciwny, stwierdzając, że "pacjent wykazuje konstruktywne sposoby radzenia sobie w stresujących sytuacjach".

Należy zaznaczyć, że osobą upoważnioną do postawienia rozpoznania klinicznego jest lekarz, zaś psycholog w swojej ocenie może zgłosić podejrzenie stanu chorobowego, a nie w sposób jednoznaczny stawiać rozpoznanie kliniczne. Zacytowanie obszernego fragmentu opinii psychologa i oparcie uzasadniania rozpoznania zaburzenia osobowości upośledzającego zdolności adaptacyjne (osobowości niedojrzałej) wyłącznie na stwierdzonych przez psychologa deficytach w adekwatnym radzeniu sobie ze stresem, nie pozwala w tej sytuacji Sądowi stwierdzić, czy organ wziął pod uwagę obie cechy charakterystyczne zaburzeń osobowości, tj. zarówno całościowość, jak i wczesny początek (zwykle przed końcem drugiej dekady życia).

Konsultujący skarżącego psychiatra stwierdził wyłącznie "szkodliwe używanie [...] w wywiadzie", natomiast w wydanym orzeczeniu zabrakło mającego odniesienie do kryteriów zawartych w rozporządzeniu uzasadnienia rozpoznanego zaburzenia osobowości. Ani skarżący, ani Sąd nie dysponują natomiast specjalistyczną wiedzą medyczną. Jak już zaznaczono, orzeczenie komisji lekarskiej musi być zatem uzasadnione na tyle precyzyjnie i jednoznacznie, aby można było dokonać oceny wydanego rozstrzygnięcia pod kątem tego, czy komisja wzięła pod uwagę wskazane w akcie wykonawczym wymogi stwierdzenia określonej choroby lub ułomności, w tym szczegółowe objaśnienia odnoszące się do tej choroby lub ułomności.

W związku z powyższym należało stwierdzić, że zaskarżone orzeczenie narusza art. 39 ust. 5 pkt 1 u.k.l. oraz art. art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l. w stopniu, który mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po drugie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia, CKL odniosła stwierdzone podczas badania przeprowadzonego 26 lutego 2021 r. "deficyty" do wieku skarżącego i na tej podstawie stwierdziła, że mechanizmy radzenia sobie ze stresem są "nieadekwatne".

Należy natomiast mieć na uwadze, że skarżący urodził się [...] listopada 1995 r., zatem w dniu badania i orzekania przez RKL ([...] lipca 2020 r.) miał ukończone 24 lata (był w 25 roku życia), a w dniu orzekania przez CKL ([...] marca 2021 r.) miał ukończone 25 lat. Jak już natomiast nadmieniono, z woli prawodawcy, "osobowość niedojrzała u osoby poniżej 25 roku życia jest stanem fizjologicznym, nie stanowi zaburzenia osobowości".

Mając powyższe na względzie, trzeba dalej zauważyć, że z akt postępowania przed RKL jednoznacznie wynika, że w ogóle nie zajmowała się ona oceną stanu psychicznego skarżącego pod względem stwierdzenia zaburzenia osobowości upośledzającego zdolności adaptacyjne - osobowości niedojrzałej. W tej sytuacji, stwierdzenie przez CKL podstaw rozpoznania u funkcjonariusza stanu psychicznego, który w ogóle nie był przedmiotem rozpatrzenia organu pierwszej instancji, wymagało zastosowania art. 47 pkt 3 u.k.l., tzn. uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez rejonową komisję lekarską. Orzeczenie przez CKL niezdolności do służby z powodu rozpoznania takiego stanu i to z powołaniem się wyłącznie na jeden dokument zgromadzony w toku postępowania w postaci opinii psychologicznej z 26 lutego 2021 r., w której stwierdzono "deficyt w adekwatnych mechanizmach radzenia sobie ze stresem", stanowiło naruszenie art. 15 K.p.a. w zw. z art. 4 u.k.l., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istotą postępowania odwoławczego jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ drugiej instancji w pełnym zakresie. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Jeśli zatem (1) wiek skarżącego (25 lat) w chwili orzekania przez CKL był cezurą przypisania mu deficytów w adekwatnym radzeniu sobie ze stresem, (2) z akt sprawy wynika, że RKL nie analizowała stanu psychicznego skarżącego pod kątem "osobowości niedojrzałej", zaś (3) przed 25 rokiem życia "osobowość niedojrzała"

- z woli prawodawcy – musi być kwalifikowana jako stan fizjologiczny, a nie zaburzenie osobowości, to (4) rozpoznanie tej choroby "po raz pierwszy" przez CKL i na tej podstawie stwierdzenie niezdolności skarżącego do służby pozbawiło M. M. prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy przez dwa odrębne organy właściwe do orzekania o zdolności do służby.

CKL może wprawdzie dokonać odmiennej oceny stanu zdrowia osoby badanej niż RKL i rozpoznać inną chorobę lub ułomność niż wskazane w orzeczeniu pierwszej instancji. Niemniej jednak, w szczególnej sytuacji, jaka zaistniała w realiach rozpoznanej sprawy nie doszło do odmiennej oceny stanu psychicznego skarżącego przez CKL względem oceny dokonanej przez RKL, lecz doszło do tej oceny

– z zastosowaniem § 90 – po raz pierwszy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu RKL dokonując rozpoznania uwzględni zawarte w rozporządzeniu szczegółowe objaśnienia i zalecane czynności do odpowiednich jednostek klasyfikacyjnych, a także zawrze w nowo wydanym orzeczeniu szczegółowe uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Objęły one wynagrodzenie adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) oraz wydatek w postaci opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł).