Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1518/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. e, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 145 par. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 8, par. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 73 poz 657
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie   działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Barbara Stukan-Pytlowany Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1888/10 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę S. D. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2010 r. w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Sąd orzekał w następującym stanie sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. odmówił S. D. przyznania płatności ONW do dziatek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW - Nizinne strefa I na rok 2008 i nałożył sankcję finansową. Było to efektem przeprowadzonej w 2008 r. kontroli gospodarstwa, w trakcie której stwierdzono, że na wszystkich działkach zaniechano tego roku działalności rolniczej (obszar 3,20 ha).

Z tych samych przyczyn, ten sam organ, decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. odmówił przyznania skarżącemu jednolitej płatności obszarowej za rok 2008 i nałożył sankcję finansową.

Sąd I instancji wyjaśnił, że decyzje te są ostateczne i nie podlegają ocenie ich legalności w rozpoznawanej sprawie.

W konsekwencji wydania wymienionych decyzji, Prezes ARiMR, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., orzekł o ustaleniu nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Kwotę przypadających z tego tytułu należności określono na 2.291,20 zł, a na powyższą sumę składają się przyznane płatności w latach 2004 - 2007.

W rezultacie rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

S. D. nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem i zaskarżył je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., który skargę oddalił stwierdzając, że nie zasługuje na uwzględnienie zawarty w niej postulat "uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wydanej w przedmiotowej sprawie".

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że kontrolowany akt administracyjny dotyczy ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Natomiast wcześniejsze decyzje (z dnia [...] kwietnia 2009 r.) dotyczą odmowy przyznania płatności (w tym ONW) za rok 2008 r. Te ostatnie mogły zostać zaskarżone przez skarżącego odwołaniem, a następnie skargą do Sądu, czego nie uczyniono.

W kwestii prawidłowości przeprowadzonej kontroli w 2008 r. Sąd I instancji uznał, że jej efekty stanowią trafną podstawę ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Aktualnie obowiązujące przepisy pozwalają na jej przeprowadzenie pod nieobecność rolnika, a z jej wynikami skarżący został zapoznany, czego efektem jest "notatka ze spotkania z producentem w sprawie omówienia wyników kontroli zorganizowanej metodą FOTO" z dnia 21 grudnia 2008 r. Jest ona opatrzona podpisem skarżącego. Ponadto, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 19 kwietnia 2010 r. skarżący wskazał, że: "Zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej nastąpiło w 2008 r., co było spowodowane trudną sytuacją materialną".

W tej sytuacji za prawidłowe należało przyjąć ustalenie, że skarżący zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej w 2008 r. na obszarze 3,20 ha, czego konsekwencją było wydanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., a także rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przeprowadzenia kontroli pod nieobecność skarżącego Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 23 a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U.UE.L.2004.141.18), kontrole na miejscu mogą być prowadzone bez uprzedzenia, co pozwala na weryfikację deklaracji złożonych, przez beneficjenta również pod jego nieobecność.

Ponadto, na beneficjencie programów pomocowych spoczywa obowiązek zapoznania się z warunkami i trybem udzielania, wstrzymywania, zwracania i zmniejszania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), uregulowanymi na mocy przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co zostaje dodatkowo potwierdzone w odpowiednim oświadczeniu stanowiącym element wniosku. Takie oświadczenia, potwierdzone własnoręcznym podpisem skarżącego, zawierają również jego wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania składane w Biurze Powiatowym ARiMR w P. za lata 2004 - 2007. O świadomości skarżącego w zakresie ciążących na nim obowiązków wynikających z przystąpienia do programu ONW świadczy jego podpis na oświadczeniu o zobowiązaniu się do prowadzenia działalności rolniczej na wszystkich działkach rolnych będących w jego posiadaniu i położonych na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności.

Zdaniem Sądu I instancji, w sprawie nie miał zastosowania § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 73 poz. 657 ze zm.), ponieważ dotyczy stwierdzenia podczas kontroli nieprzestrzegania zasad dobrej praktyki rolniczej. Przestrzeganie tych zasad jest kwestią odrębną od stwierdzenia w wyniku kontroli, iż na danych działkach w ogóle zaniechano prowadzenia działalności rolniczej - co miało miejsce w sprawie. Zarówno wyniki kontroli, jaki i stanowisko skarżącego zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy prowadziło do wniosku, iż na kontrolowanych działkach zaniechano prowadzenia działalności rolniczej w sposób trwały. Fakt ten dokumentują również dołączone do akt sprawy fotografie, które pełnomocnik organu złożył na rozprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. D., zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu faktycznego i naruszenie tym samym zasady słusznego interesu obywateli oraz nieprzeprowadzenie postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych;

2. art. 9 k.p.a. poprzez naruszenie zasady należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, o czym strona w toku postępowania administracyjnego w związku z procedurą uzyskiwania dopłat nie została poinformowana,

3. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że organ administracyjny nie zapewnił skarżącemu udziału w przeprowadzanej kontroli;

4. art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie ustalenia, że organ administracyjny wprowadził skarżącego w błąd co jego udziału w postępowaniu, poprzez przekazanie mu broszury informacyjnej, w której określono sposób przeprowadzania kontroli;

5. art. 145 § 5 k.p.a. polegające na nie ustaleniu przez organ administracji, czy zachodzą w sprawie przesłanki do wznowienia postępowania i uchylenia decyzji, na podstawie których zostały skarżącemu przyznane dopłaty;

6. § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich poprzez ustalenie, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż niewykoszenie łąki przez skarżącego nie może być kwalifikowane jako naruszenia zasady zwykłej dobrej praktyki rolniczej.

W związku z powyższym wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku i odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że wbrew informacjom zawartym w broszurze otrzymanej od ARiMR, przeprowadzona kontrola odbyła się bez powiadomienia go o terminie jej przeprowadzenia, a on sam w tej kontroli nie uczestniczył. Skarżący nie został też poinformowany o skutkach, jakie może wywołać fakt np. niewykoszenia łąki, a organ nie ustalił, jakie były rzeczywiste przyczyny jej niewykoszenia. Ponadto, jego zdaniem, w pierwszej kolejności winny były być uchylone decyzje o przyznaniu płatności, a dopiero w konsekwencji ich wyeliminowania, winna zostać wydana decyzja o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstawy i nie zasługuje na uwzględnienie.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że postawione w niej zarzuty oparte został na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej poprzedzić należy następującymi uwagami o charakterze porządkowym.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Oczywiste jest przy tym - co w rozpoznawanej sprawie również należy podkreślić – że zarzuty skargi kasacyjnej powinny być adresowane wobec wyroku Sądu I instancji i powinny dotyczyć naruszenia prawa przez ten Sąd, a nie przez organ administracji publicznej.

Zarzuty skargi kasacyjnej, jak wynika z zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami (art. 183 § 1 p.p.s.a.), muszą być przy tym precyzyjnie określone przez wnoszącego ten środek odwoławczy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, iż skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, a także wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Wymagane określenie podstaw kasacji i ich uzasadnienie powinno więc obejmować wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez Sąd I instancji, na czym to naruszenie polegało, a w zakresie odnoszącym się do podstawy kasacyjnej określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a., jaki wpływ zarzucane naruszenie przepisów postępowania mogło mieć na wynik sprawy.

Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem, co do zasady, upoważniony do stawiania jakichkolwiek hipotez i prowadzenia rozważań co do możliwego kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu I instancji.

W pkt od 1 do 4 skargi kasacyjnej, jej autor postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie: art. 7 w związku z art. 77 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a.

Rozpatrując zarzuty naruszenia wymienionych powyżej przepisów k.p.a. - co wobec przywołanego sposobu ich skonstruowania musiało w rozpoznawanej sprawie nastąpić przy uwzględnieniu stanowiska prezentowanego w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 - stwierdzić należy, że nie są one usprawiedliwione i nie mogą odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą. Przepisy te, nie stanowiły bowiem wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji przepisów tych nie mógł więc naruszyć. Stawiając zarzuty naruszenia wymienionych przepisów k.p.a., autor skargi kasacyjnej nie uwzględnił bowiem tego, że postępowanie prowadzone na podstawie ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich jest postępowaniem szczególnych. Jego odrębność, wobec ogólnego postępowania administracyjnego, wyraźnie i jednoznacznie wynika z normatywnej treści art. 23 ust. 1 – 3 tej ustawy. Wyraża się ona w: 1) określeniu innego katalogu obowiązków organów administracji (stanie na straży praworządności; rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; udzielanie stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków; zapewnienie stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwienie im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań); 2) wyłączeniu stosowania w tych postępowaniach przepisu art. 81 k.p.a.; 3) zaadresowaniu do stron i innych osób uczestniczących w postępowaniu, obowiązku przedstawiania dowodów oraz wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; 3) ustanowieniu zasady, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Z powyższego wynika, co w kontekście przywołanych zarzutów skargi kasacyjnej wymaga szczególnego podkreślenia, że w postępowaniu, o którym mowa w przepisie art. 21 przywołanej ustawy, organ nie ma obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu, co tym samym nie pozostaje bez wpływu na zakres stosowania w tym postępowaniu przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. To bowiem na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. W postępowaniu tym, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. np. wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1075/10).

Za pozbawiony podstaw uznać należy również zarzut stawiany w pkt 5 skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - jakkolwiek w podstawie skargi kasacyjnej, jej autor wymienił art. 145 § 5 k.p.a., a taka jednostka redakcyjna tekstu w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego nie występuje, to jednak w jej uzasadnieniu prawidłowo już wskazał przepis, naruszenie którego zarzucił.

Konstruując zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz podając na czym - według strony skarżącej - naruszenie tego przepisu polegało, autor skargi kasacyjnej zupełnie pominął treść regulacji zawartej w § 9 ust. 4 art. rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, z której wynika, że zwrot nienależnie lub nadmiernie pobranych środków z tytułu płatności ONW następuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Z przepisów art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wynika zaś, że ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych następuje w drodze decyzji administracyjnej, a właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Odnosząc wskazany tryb postępowania do okoliczności stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy wyjaśnić należy, że obowiązek wydania przez właściwy organ decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności ONW aktualizuje się wraz z ustaleniem zaistnienia przesłanki zaniechania prowadzenia działalności rolniczej i wykluczeniem przesłanek określonych w § 9 ust. 3 rozporządzenia z dnia 14 kwietnia 2004 r. (por. również wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II GSK 903/10).

Wobec powyższego, brak jest więc podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków, jest uprzednie wzruszenie, w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, ostatecznych decyzji przyznających płatności.

W kontekście na wstępie poczynionych uwag odnoszących się do wymogów, którym powinna czynić zadość skarga kasacyjna oraz stawiane w niej zarzuty, i na marginesie już tylko dotychczas przedstawionych argumentów, nie sposób nie zwrócić uwagi na tę wadliwości zarzutów stawianych pkt 1- 5 skargi kasacyjnej, która wyraża się w tym, że jej autor, naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. wprost nie wiązał i nie łączył z przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie przez WSA w W. kontrolą legalności działalności administracji publicznej, ani też z jej rezultatem, lecz z postępowaniem administracyjnym oraz z jego wynikiem. Nie mniej jednak, w świetle stanowiska zawartego z uzasadnieniu wyżej już przywołanej uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn,. akt I OPS 10/09, nie uniemożliwiało to jednak ich rozpatrzenia.

Odnosząc się do stawianego w pkt 6 skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 14 kwietnia 2004 w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, stwierdzić należy, że nie może on odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą, a to z tego mianowicie powodu, że w świetle wyżej już - tj. na wstępie - przywołanych uwag, nie został on prawidłowo skonstruowany.

W tej mierze wyjaśnić należy, że zarówno przepis § 8, jak i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r. podzielone są na mniejsze jednostki redakcyjne. Przepis § 8, składa się z dwóch ustępów, z których drugi podzielony jest na punkty, przepis zaś § 9 podzielony został na pięć ustępów, w obrębie których - z wyjątkiem ostatniego – prawodawca dokonał podziału na punkty, a następnie na mniejsze jednostki, a mianowicie litery. Normatywna treść regulacji zawartej w przepisach § 8 i § 9 przywołanego rozporządzenia ma więc złożony charakter, a hipotezami konkretnych, i przy tym zróżnicowanych, norm prawnych dekodowanych ze szczegółowych przepisów zawartych na gruncie przywołanego unormowania, objęte są różne sytuacje, z którymi dana wypowiedź normatywna wiąże określone skutki prawne.

Tymczasem autor skargi kasacyjnej, wbrew przywołanemu powyżej wymogowi określonemu w art. 176 p.p.s.a. nie wskazał, ani też nie wyjaśnił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, o naruszenie której konkretnie jednostki redakcyjnej przywołanych przepisów - czy też którego konkretnie zakresu (podmiotowego, przedmiotowego, czasowego) normowania nimi - chodzi. Nie wyjaśnił tym samym, na czym dokładnie naruszenia wymienionych przepisów rozporządzenia miałoby polegać, a także, jaki miałoby ono mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto, wbrew opisanemu w analizowanym zarzucie kasacyjnym sposobowi naruszenia przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 kwietnia 2004 r., stanowisko odnośnie do "niestosowania w sprawie" Sąd I instancji odniósł wyłącznie do przepisu § 8 przywołanego rozporządzenia, nie operując przy tym argumentem "niewykoszenia łąki", lecz argumentem "nieprzestrzegania dobrej praktyki rolniczej". W tym względzie wyjaśnił również, że przestrzeganie zasad dobrej praktyki rolniczej jest kwestią odrębną od stwierdzenia w wyniku kontroli, iż na danych działkach w ogóle zaniechano prowadzenia działalności rolniczej Przywołanego stanowiska o "niestosowaniu", nie odniósł zaś - zważywszy na okoliczności stanu sprawy - do § 9 tego rozporządzenia.

Przedstawione argumenty czynią więc niemożliwym merytoryczne rozpoznanie tak postawionego i skonstruowanego zarzutu skargi kasacyjnej.

Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnego wymiaru sprawiedliwości, krytycznie ocenić należy również sposób, w jaki strona skarżąca sformułowała wnioski zawarte w skardze kasacyjnej, a mianowicie wniosek o "zmianę zaskarżonego wyroku i odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania". Nie jest on prawidłowy

W tej mierze wyjaśnić należy, że sądowoadministracyjna kontrola działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 1 p.u.s.a. realizowana jest w wymiarze odnoszącym się do: oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej procedury oraz respektowania reguł kompetencji. Następuje więc przy uwzględnieniu kryterium zgodności z prawem. Celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest więc ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy, jest przeprowadzenie złożonego procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 k.p.a.), kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5 – 6, s. 267 i n.).

Ze wskazanego punktu widzenia za nieuzasadnione uznać należy więc - wynikające ze sposobu skonstruowania przywołanego wniosku - oczekiwanie strony skarżącej, że sąd administracyjny kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji ostatecznej rozstrzygnie sprawę przejmując ją do merytorycznego rozpatrzenia. Tym bardziej, gdy w kontekście regulacji zawartej w przepisie art. 3 § 1 - 3 p.p.s.a. wyjaśnić, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawych i przyjętego – zasadniczo - kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Istotne jest więc to, że sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem (por. R. Hauser, Nieporozumienia wokół charakteru orzeczeń sądów administracyjnych, w: Ratio est anima legis. Księga Jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzcińskiego, Warszawa 2007, s. 238 – 239). Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi w żaden sposób formy, trybu, rodzaju czy też kontynuacji postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 670/07). Kontrolując wykonywanie działalności administracji publicznej, sąd administracyjny sprawuje więc wymiar sprawiedliwości, a nie przejmuje wykonywanie administracji publicznej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

3