Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 593/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 2, art. 26 ust. 1 pkt 16
journal: Dz.U. 2016 poz 383
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju
article: art. 206 ust. 2, art. 207
journal: Dz.U. 2016 poz 1870
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: aart. 7, art. 8, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 ust. 2a
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 26 września 2016 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz skarżącego W. S. kwotę 22,292 (dwadzieścia dwa tysiące dwieście dziewięćdziesiąt dwa) złote, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Opolskie Centrum Rozwoju Gospodarki w Opolu (OCRG), jako Instytucja Pośrednicząca II stopnia (zwane również IP II), reprezentowane przez Dyrektora, zawarło w dniu 23 grudnia 2010 r. z W. S., prowadzącym działalność gospodarczą pod firmą A z siedzibą w [...], umowę nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR). Na mocy tej umowy, zmienionej kolejnymi aneksami, całkowita wartość projektu została określona na kwotę 3.109.323,03 zł, a wartość przyznanego dofinansowania objętego pomocą publiczną - na kwotę 787.416,43 zł. Termin rozpoczęcia realizacji projektu określono na 1 kwietnia 2010 r., natomiast termin zakończenia rzeczowego oraz finansowego realizacji odpowiednio na dzień 30 listopada 2012 r. i na dzień 15 grudnia 2012 r.

Pismem z dnia 23 października 2015 r. Dyrektor OCRG w Opolu zawiadomił W. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu środków uzyskanych w ramach ww. umowy. Organ powołał się na przepisy art. 61 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.) w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, z późn. zm. [obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm. - dopisek Sądu]) i wyjaśnił, że postępowanie wyjaśniające zostało wszczęte przez IP II w związku ze zidentyfikowaniem przez Najwyższą Izbę Kontroli w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 stycznia 2014 r. nieprawidłowości polegającej na tym, że beneficjent nie wywiązał się z żadnego z obowiązków nałożonych umową z dnia 23 grudnia 2010 r.

W. S. w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. zakwestionował rzetelność wystąpienia pokontrolnego i wniósł o umorzenie postępowania oraz o przeprowadzenie dowodów z dokumentów przedłożonych wraz z pismem, w tym z protokołu NIK z przesłuchania świadka, oświadczenia wykonawcy, oferty wykonawcy, umowy o podwykonawstwo wraz z załącznikiem i aneksem, opinii Spółki B, a także opracowania dotyczącego systemu monitoringu zanieczyszczenia powietrza na [...] w [...].

Pismem z dnia 23 czerwca 2016 r. IP II wezwała W. S. do zwrotu środków w kwocie 787.416,42 zł wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. W uzasadnieniu nawiązała do wystąpienia pokontrolnego NIK i stwierdziła, że przyjęła za własne jego ustalenia. Jako podstawę prawną wezwania wskazała zapisy § 7 ust. 2 i § 8 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu w zw. z art. 207 ustawy o finansach publicznych oraz § 7 ust. 1 tej umowy.

W dniu 22 lipca 2016 r. Dyrektor OCRG wydał decyzję nr [...], którą zobowiązał W. S. do zwrotu części dofinansowania w kwocie 787.416,42 zł, przyznanego na dofinansowanie projektu pn. "[...]", wraz z należnymi odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczonymi od wskazanych w decyzji dat wypłaty środków do dnia dokonania zwrotu. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał przepisy art. 104 K.p.a. w zw. z art. 207 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych w zw. z § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz uchwały nr 290/2015 Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 17 lutego 2015 r. w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa Dyrektorowi OCRG. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy oraz wskazał m.in., że W. S. przekazał do IP II kopię protokołu (wystąpienia pokontrolnego) NIK z przeprowadzonej kontroli projektu, a także kopię zastrzeżeń, jakie zgłosił do tego wystąpienia, przy czym Dyrektor Delegatury NIK w Opolu postanowieniem z dnia 8 maja 2015 r. odmówił przyjęcia tych zastrzeżeń. Ponadto Dyrektor OCRG podał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez NIK zostały stwierdzone nieprawidłowości (ocena negatywna) w postaci:

- zawyżenia kosztów kwalifikowalnych projektu (na podstawie przeprowadzonej przez NIK kontroli krzyżowej u kontrahentów beneficjenta) odpowiednio w zakresie: robót budowlanych o kwotę 738.545,64 zł, dystrybutorów o kwotę 162.360,15 zł, zbiornika paliw płynnych o kwotę 53.376.60 zł i zbiornika LPG o kwotę 16.102 zł,

- niezrealizowania wskaźnika produktu "liczba zakupionych środków trwałych" 18 szt.,

- wprowadzenia w błąd IP II co do osiągnięcia tego wskaźnika.

Wskazał dalej organ, że w dniach od 8 do 10 września 2015 r. dział kontroli IP II przeprowadził kontrolę dokumentacji beneficjenta, w wyniku której ustalono, iż strona dokonała zakupu wszystkich elementów mających stanowić realizację projektu, tj. środków trwałych określonych w kategorii wydatków "Sprzęt i oprogramowanie", zgodnie z założeniami wniosku o dofinansowanie, załączoną specyfikacją oraz umową o dofinansowanie, przy czym nadal jest w posiadaniu przedmiotowych elementów składających się na [...]. Dyrektor OCRG wywiódł, że zastosowany przez beneficjenta sposób zaewidencjonowania, a także metoda amortyzacji zakupionych elementów [...], nie uzasadniają stwierdzenia, iż nie został zrealizowany pełny zakres rzeczowy projektu. Ustalono, że beneficjent w ramach realizacji projektu poniósł wszystkie założone we wniosku o dofinansowanie wydatki, realizując tym samym pełen zakres rzeczowy projektu. Organ uznał, że stwierdzenie nieosiągnięcia przez beneficjenta wskaźnika "liczba zakupionych środków trwałych" oparte tylko o fakt wpisania do ewidencji środków trwałych całej inwestycji w sposób zbiorczy, jako "budynek [...] wraz z wyposażeniem", nie odzwierciedla stanu rzeczywistego zrealizowanej inwestycji, gdyż pozostała przedstawiona przez beneficjenta dokumentacja księgowa pozwala na identyfikację wszystkich elementów (sprzętów i urządzeń), których zakup był wymagany wnioskiem o dofinansowanie oraz potwierdza pełną realizację projektu. Ze złożonych przez stronę wyjaśnień oraz z dokumentacji przedłożonej w toku postępowania wyjaśniającego wynika, iż zakupione w ramach realizacji projektu elementy stanowiące [...], zostały ujęte w księdze środków trwałych w taki sposób, aby jej zapisy odzwierciedlały stan rzeczywisty (faktyczny zakup 18 środków trwałych wskazanych we wniosku o dofinansowanie). Stosownie do tego Dyrektor OCRG stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przewidziane w § 7 ust. 1 i § 3 ust. 3 umowy o dofinansowanie projektu, które zobowiązują beneficjenta do zwrotu środków dofinansowania w przypadku wykorzystania całości lub części otrzymanego dofinansowania w sposób powodujący niezrealizowanie pełnego zakresu rzeczowego projektu. Jednocześnie, w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości w postaci zawyżenia kosztów kwalifikowalnych projektu, organ wskazał, że z ustaleń NIK jednoznacznie wynika, iż beneficjent nie podejmował działań umożliwiających oszczędne wydatkowanie środków przeznaczonych na realizację projektu i w sposób nieuprawniony zawyżał koszty kwalifikowalne w projekcie, celem przedstawienia ich do refundacji ze środków EFRR. Dokonując wyboru wykonawcy zamówienia na roboty budowlano-montażowe, instalacyjne i elektryczne beneficjent nie zachował bowiem obowiązku ponoszenia wydatków w sposób oszczędny, wynikającego z zapisów § 11 ust. 8 pkt. 1 umowy o dofinansowanie oraz z zapisów Vademecum dla Beneficjentów RPO WO 2007-2013, Tom III - Realizacja i rozliczenie projektów, stanowiącego integralną część umowy. Dyrektor OCRG zauważył, że w odpowiedzi na zapytania ofertowe skierowane w dniu 5 maja 2010 r. do trzech podmiotów, beneficjent uzyskał trzy oferty i z wykonawcą oferującym najniższą cenę, czyli z C, zawarł w dniu 1 czerwca 2010 r. umowę o wartości zgodnej z ofertą zawierającą najniższą cenę, tj. 2.374.182,40 zł netto. Następnie z tym podmiotem zawarł w dniu 3 czerwca 2010 r. kolejną umowę o wartości 1.635.636 zł netto. Różnica pomiędzy analogicznym zakresem robót, wykonanych samodzielnie przez beneficjenta zgodnie z umową z dnia 3 czerwca 2010 r., a zakresem wynikającym z umowy zawartej dnia 1 czerwca 2010 r., wyniosła 738.545,64 zł. Ponadto ustalenia kontroli NIK wykazały, że beneficjent zakupił w dniu 27 czerwca 2011 r. dystrybutory (odmierzacze paliw) [...] i [...] o łącznej wartości netto 142.746,20 zł, które następnie odsprzedał C za kwotę 299.123,87 zł i odkupił za kwotę 305.106,35 zł. Podobnie, w dniu 30 czerwca 2010 r. zakupił zbiornik na paliwa płynne za kwotę 109.286,40 zł netto, a w dniu 31 sierpnia 2011 r. zbiornik LPG za kwotę 46.430 zł netto, które następnie odsprzedał C odpowiednio za kwotę 159.473,53 zł netto oraz 61.305,88 zł netto, po czym odkupił je odpowiednio za 162.663 zł netto oraz 62.532 zł netto. Wskazując na brak możliwości przeprowadzenia przez IP II kontroli u kontrahentów beneficjenta, a tym samym brak możliwości potwierdzenia ustaleń NIK, Dyrektor OCRG uznał za konieczne przyjęcie ustaleń dokonanych przez NIK jako własnych i wyjaśnił, że beneficjent nie zastosował się do wezwania o zwrot środków i do dnia 11 lipca 2016 r. nie dokonał zwrotu, co uzasadniało wydanie orzeczenia w tym zakresie.

Od powyższej decyzji W. S. wniósł odwołanie, w którym wskazał na naruszenie:

- art. 6 K.p.a. w zw. z zastosowaniem umowy o dofinansowanie pomimo że umowa, na mocy jej § 2 ust. 2 zd. 2, utraciła ważność w dniu 15 grudnia 2015 r., tj. po upływie 3 lat od zakończenia finansowej realizacji projektu (tj. 14 grudnia 2012 r.), co spowodowało, że decyzja została wydana w oparciu o nieobowiązującą podstawę prawną, gdyż organ utracił już wobec odwołującego uprawnienia kontrolne i brak jest podstaw do prowadzenia postępowania kontrolnego w oparciu o treść umowy;

- art. 107 § 3 K.p.a. przez wadliwe uzasadnienie decyzji, pozbawione ustawowych elementów, co uniemożliwia przeprowadzenie postępowania weryfikacyjnego (odwoławczego). W tym zakresie wskazał na obowiązek organu przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania jego motywów wraz z ich szczegółowym wyjaśnieniem, a przy tym rozważenia argumentów podnoszonych przez stronę toku postępowania, odniesienia ich do norm wynikających z obowiązujących przepisów prawa oraz wskazania powodów takiego, a nie innego zastosowania tych przepisów. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera jedynie opis przebiegu czynności materialno-technicznych przedsięwziętych przez organ i opis postępowania kontrolnego NIK, zakończonego wystąpieniem pokontrolnym stanowiącym podstawę wszczęcia przedmiotowego postępowania. Nie wyjaśniono też metody i sposobu wyliczenia zwrotu środków, co powoduje, że brak jest możliwości zweryfikowania (m.in. pod kątem istnienia ewentualnej podstawy faktycznej i prawnej) prawidłowości dokonanego przez organ ustalenia kwoty do zwrotu;

- art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez przeprowadzenie jedynie iluzorycznego postępowania dowodowego i oparcie się na treści wystąpienia pokontrolnego NIK, a w konsekwencji naruszenie art. 6 K.p.a. Obowiązkiem organu było przeprowadzenie postępowania dowodowego, w szczególności dowodów z zeznań świadków, tj. wykonawcy generalnego inwestycji oraz jego pracowników, czy pracowników odwołującego, a także z opinii biegłego z zakresu budownictwa kosztorysowego, z dokumentów będących w posiadaniu wykonawcy generalnego i innych podmiotów zaangażowanych w realizację inwestycji, związanych ze szczegółowym rozliczeniem inwestycji oraz z przesłuchania strony;

- art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. przez nieuwzględnienie dowodów przedłożonych przez odwołującego przed NIK (przy założeniu, że dowody przeprowadzone podczas postępowania kontrolnego NIK mogą stanowić dowód w niniejszym postępowaniu). Odwołujący dodał, że jedynie dowody przeprowadzone przed organem pierwszej instancji mogą stanowić podstawę orzekania w niniejszej sprawie (a takich de facto nie było) i zwrócił uwagę, że roboty zrealizowane przez niego w ramach umowy o podwykonawstwo obejmowały jedynie część robót, do których wykonania był zobowiązany wykonawca generalny. Podniósł też, że na etapie postępowania kontrolnego NIK złożył wraz z wykonawcą generalnym niebudzące wątpliwości oświadczenia, iż zakresy tych robót nie były identyczne. Stwierdził, że okoliczności zakwestionowane przez NIK oraz przez organ wymagały analizy przez właściwego biegłego, gdyż kontrolerzy NIK nie dysponowali wiadomościami specjalnymi z zakresu budownictwa, o czym świadczy treść wystąpienia, które jest ogólnikowe i nie zostało poparte jakimikolwiek budowlanymi wywodami. Odwołujący wskazał też, że zakwestionowanie wartości urządzeń przez NIK i przez organ było wynikiem nienależycie zebranego w sprawie materiału dowodowego i nieprawidłowej oceny stanu faktycznego, tj. braku uwzględnienia obowiązującej umowy o podwykonawstwo, na podstawie której należało interpretować dokonane czynności prawne. Podniósł, że NIK, a tym samym organ, nie spostrzegł (pomimo wyartykułowania tego przez stronę), iż wartość urządzeń przekazanych wykonawcy generalnemu w ramach umowy o podwykonawstwo różniła się od wartości ich nabycia od osób trzecich, gdyż została zwiększona z uwagi m.in. na dodatkowe elementy wyposażenia, np.: rurociągi paliwowe, zawory, złączki, króćce, końcówki oraz studnie i ustalenia w tym zakresie wymagały natomiast dowodu z opinii biegłego; - art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383) przez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie autonomicznego, niezależnego od ustaleń NIK, postępowania wyjaśniającego. Powołując się na orzecznictwo, odwołujący podniósł, że prowadząc postępowanie w sprawie zwrotu dofinansowania instytucja zarządzająca nie jest związana ustaleniami instytucji audytowej (np. NIK, czy UKS) lecz jest uprawniona i zobowiązana samodzielnie przeprowadzić kontrolę realizacji programu operacyjnego, w tym kontrolę realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów. W przeciwnym wypadku rzekome uchybienie strony nigdy nie zostałoby ustalone, ponieważ organ pierwszej instancji w razie kontroli i tak nie dysponowałby skutecznymi instrumentami prawnymi, aby okoliczności te ustalić.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Zarząd Województwa Opolskiego, działając na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 oraz art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 poz. 486), art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383 - zwanej dalej ustawą), art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 i ust. 12a ustawy o finansach publicznych, decyzją z dnia 26 września 2016 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu przestawił przebieg postępowania, cytując w całości zarówno treść decyzji organu pierwszej instancji, jaki i treść odwołania. Stwierdził, że zarzuty podniesione przez odwołującego są niezasadne i wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L z 1995 r. Nr 312, str. 1), zwanym dalej rozporządzeniem nr 2988/95, państwa członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż przewidziany w ust. 1 i 2, tj. cztero- i trzyletniego. Według natomiast art. 30 i art. 30a ustawy, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu, która określa warunki dofinansowania, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane. Powołał też Zarząd przepisy art. 35e ust. 1 i ust. 2 tej ustawy oraz § 2 pkt 2, § 13 pkt 3 i § 7 pkt 1-3 zawartej przez stronę umowy o dofinansowanie i na tej podstawie, uwzględniając okres realizacji projektu, stwierdził, że roszczenie o zwrot całości wydatków kwalifikowalnych przedmiotowej umowy o dofinansowanie nie mogło być przedawnione. W momencie bowiem prowadzenia przez NIK kontroli zakończonej wydaniem wystąpienia pokontrolnego z dnia 31 marca 2015 r. oraz wszczęcia przez OCRG postępowania administracyjnego zawiadomieniem z dnia 23 października 2015 r., umowa o dofinansowanie była obowiązująca (zgodnie z § 2 pkt 2 przedmiotowej umowy), a stosownie do § 13 pkt 3 tej umowy, nie upłynął również okres 3 lat na przeprowadzenie kontroli trwałości projektu od daty zakończenia jego finansowej realizacji. Ponadto zgodnie z art. 35e ustawy beneficjent był zobowiązany poddać się kontroli w zakresie prawidłowości realizacji projektu, gdyż od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania nie upłynęły 3 lata od zamknięcia programu, jak też nie upłynęły 3 lata następujące po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego. Stosownie do wyrażonej oceny Zarząd stwierdził, że zgodnie z zapisami umowy o dofinansowanie NIK miała prawo przeprowadzić kontrolę w zakresie prawidłowości realizacji projektu, a w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 Rady (WE) z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 210, str. 25, z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem nr 1083/2006, IP II miała możliwość dochodzenia zwrotu dofinansowania w wysokości 787.416,42 zł, gdyż w trakcie rozpoczęcia kontroli przez NIK nie upłynął okres 3 lat od zakończenia finansowej realizacji projektu. Istotnym dla ważności umowy o dofinansowanie był natomiast moment rozpoczęcia kontroli przez NIK, a nie dzień wydania decyzji przez Dyrektora OCRG, będącej konsekwencją przeprowadzonych czynności kontrolnych. Dalej Zarząd wyjaśnił, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano m.in. na fakty, które organ uznał za udowodnione oraz dowody na których się oparł. W decyzji tej podano bowiem, że w dniach 8-10 września 2015 r. przeprowadzono kontrolę dokumentacji beneficjenta i że w wyniku przeprowadzenia ponownej weryfikacji dokumentacji projektowej, złożonych przez stronę wyjaśnień oraz dokumentacji przedłożonej w toku postępowania wyjaśniającego (pismo z dnia 11 maja 2015 r.) OCRG poczyniło własne ustalenia, w tym przede wszystkim dotyczące zakupu środków trwałych oraz realizacji wskaźnika produktu pn. "liczba zakupionych środków trwałych", nie zgadzając się w tym zakresie z ustaleniami NIK. Poza tym organ pierwszej instancji wskazał na naruszenie przez stronę art. 207 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych, a także na § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie, natomiast w uzasadnieniu wyjaśnił, że swoje stanowisko opiera o treść złożonych wyjaśnień oraz dokumentacji przedłożonej przez stronę w trakcie postępowania. W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia autonomicznego postępowania dowodowego, Zarząd dostrzegł, że organ pierwszej instancji w dniach 8-10 września 2015 r. przeprowadził zarówno kontrolę dokumentacji strony, w tym również pozyskanej z akt kontroli NIK, jak też uwzględnił wyjaśnienia strony przedstawione w piśmie z dnia 11 maja 2015 r., a dotyczące realizacji wskaźnika produktu pn. "liczba zakupionych środków trwałych". W kwestii ustalenia kwoty zwrotu Zarząd zaznaczył z kolei, że w decyzji pierwszej instancji wskazano całą kwotę dofinansowania projektu jako kwotę podlegającą zwrotowi, w podziale na poszczególne wnioski o płatność, powołując jako podstawę prawną zwrotu zapis § 7 umowy o dofinansowanie w zw. z art. 207 ust. 1, ust. 2 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych. Prawidłowo też, w ocenie Zarządu, zaznaczono, że w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia przez IP II kontroli u kontrahentów beneficjenta, a tym samym brakiem kompetencyjnych i prawnych możliwości potwierdzenia ustaleń NIK, konieczne jest przyjęcie ustaleń dokonanych przez NIK jako własnych. IP II jest związana bowiem zapisami umowy o dofinansowanie, zgodnie z którymi ma możliwość kontrolowania tylko beneficjenta/partnerów realizujących dany projekt. Nie ma natomiast możliwości przeprowadzania kontroli krzyżowej u kontrahentów beneficjenta/partnerów. Powołując się na wynik analizy kserokopii akt kontroli przeprowadzonej przez NIK, Zarząd uznał, że kwota wydatków niekwalifikowalnych podlegających zwrotowi wynosi 787.416,42 zł. Ponadto wskazał na kompetencje OCRG, jako Instytucji Zarządzającej II stopnia, wynikające z porozumienia podpisanego przez Zarząd Województwa Opolskiego (Instytucję Zarządzającą) dnia 18 września 2007 r. w zakresie zawierania umów o dofinansowanie projektów oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację projektów, o której mowa w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Zwrócił też uwagę, że nieprawidłowością jest jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, a co za tym idzie - obowiązek dokonywania korekt wynikający z art. 98 pkt 2 rozporządzenia nr 1083/2006. Podniósł, że nieprawidłowość występuje także w razie naruszenia jakichkolwiek przepisów prawa krajowego. Dotyczy to również przypadków, gdy przepisy prawa krajowego są bardziej restrykcyjne niż przepisy prawa europejskiego. Na gruncie prawa krajowego podstawą prawną dla Instytucji Pośredniczącej do ustalania i nakładania korekt finansowych, wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006, jest art. 27 ust. 1 pkt 6a i 7 ustawy (na podstawie porozumienia z dnia 18 września 2007 r.). Rozporządzenie to wiąże obowiązek korekty z nieprawidłowością (a nie ze szkodą), co obejmuje także przypadki naruszenia prawa, które nawet potencjalnie mogły spowodować szkody w budżecie. Zdaniem Zarządu, w przedmiotowej sprawie wypłata dofinansowania już nastąpiła, zatem potencjalna szkoda w budżecie zaistniała i koniecznym jest zwrot dofinansowania, gdyż zrefundowany został wydatek, który został dokonany z naruszeniem procedur, a wykryty w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zarząd Województwa stwierdził, że IP II dokonała wszelkich czynności zmierzających do wydania decyzji w sposób prawidłowy i zgodny z przepisami prawa, począwszy od właściwego w tej sprawie wszczęcia postępowania administracyjnego, poprzez zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, czy też wezwania do dokonania zwrotu dofinansowania i uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu W. S., reprezentowany przez pełnomocnika, powtórzył zarzuty odwołania dotyczące naruszenia art. 6, art. 107 § 3, art. 77 § 1 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 K.p.a., a także art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy, wskazując na naruszenie tych przepisów w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. wskutek pominięcia przez organ odwoławczy zaistnienia ww. wadliwości w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. W tym zakresie skarżący powielił argumentację przedstawioną w odwołaniu. Dodatkowo zakwestionował stanowisko organu odwoławczego, że istotny dla ważności umowy o dofinansowanie był moment rozpoczęcia kontroli przez NIK, a nie dzień wydania decyzji przez Dyrektora OCRG. Skarżący podniósł, że skoro dopiero decyzja organu pierwszej instancji nałożyła określony obowiązek, to odpowiednia podstawa prawna winna istnieć w chwili wydania tej decyzji, zgodnie z konstytucyjną zasadą legalizmu. Bez znaczenia są natomiast toczące się wcześniej postępowania kontrolne, które dla orzekających w sprawie organów nie mają żadnego znaczenia. Skarżący zakwestionował stwierdzenie organu, że w przypadku ustalonych podczas kontroli naruszeń organ wydający decyzję administracyjną powinien co najmniej odnotować, iż za własne uznaje stanowisko organu kontroli i podniósł, że kłóci się to z elementarnymi zasadami postępowania administracyjnego. Skarżący zarzucił ponadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 K.p.a. na skutek pominięcia przez organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji (przy założeniu istnienia jakiejkolwiek nieprawidłowości) nie dokonał oceny ani charakteru i wagi nieprawidłowości popełnionych przez skarżącego w gospodarowaniu dofinansowaniem pochodzącym z finansów unijnych ani strat poniesionych przez te fundusze z powodu stwierdzonych nieprawidłowości, co w konsekwencji spowodowało naruszenie art. 98 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Na poparcie tego stanowiska skarżący powołał wyrok WSA w Opolu z dnia 27 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 796/11.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o oddalenie skargi, przytaczając ponownie argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo przedstawił obszernie kwestie przedawnienia, w tym przypadki przerwania i zawieszenia jego okresu w świetle przepisów rozporządzenia nr 2988/95. Omówił również obowiązki beneficjenta w kontekście zapisów umowy o dofinansowanie. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 14 ustawy stwierdził z kolei, że wbrew stanowisku strony, organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie kontrolne, a jego wynikiem była wydana decyzja. Podniósł przy tym, że skarżący wprost nie odwołuje się do pojęcia nieprawidłowości, wynikającego z art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Powołując art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia wyjaśnił, że w myśl wytycznych Komisji Europejskiej dotyczących określania korekt finansowych w odniesieniu do wydatków z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w przypadku naruszeń przepisów w zakresie zamówień publicznych (COCOF 07/0037/03-PL), w razie stwierdzenia nieprawidłowości państwa członkowskie są zobowiązane do nakładania korekt finansowych, których wysokość może następować przy zastosowaniu metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej i omówił te metody. Poza tym Zarząd podał, że postanowieniem z dnia 26 października 2016 r., nr [...], wstrzymał w całości wykonalność zaskarżonej decyzji, uwzględniając wniosek złożony przez skarżącego.

W piśmie procesowym z dnia 4 stycznia 2017 r. skarżący sformułował dodatkowy zarzut dotyczący naruszenia art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 107 § 1 K.p.a. na skutek podpisania decyzji przez Marszałka Województwa Opolskiego, podczas gdy nie brał on udziału w posiedzeniu Zarządu Województwa Opolskiego w tym zakresie. Skarżący podniósł, że wskazywane naruszenie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji i wywiódł, że skoro Zarząd Województwa Opolskiego obradował pod nieobecność Marszałka, to decyzje wydane w wyniku tego posiedzenia winny zostać podpisane przez osobę dysponującą należytym umocowaniem. Wywiódł, że złożenie podpisu pod decyzją, w oparciu o art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, nie ma jedynie technicznego charakteru, a w nawiązaniu do art. 107 § 1 K.p.a. należy do obligatoryjnych elementów każdej decyzji i przesądza o jej istnieniu lub nieistnieniu w obrocie prawnym.

Replikując, Zarząd Województwa Opolskiego w piśmie procesowym z dnia 17 stycznia 2017 r. wyjaśnił, że Marszałek Województwa Opolskiego nie był obecny na całym posiedzeniu Zarządu Województwa w dniu 26 września 2016 r. lecz przewodniczył w trakcie rozpatrywania niektórych punktów obrad, do których należał pkt 35, kiedy podjęto uchwałę o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Niezależnie od tego Zarząd podniósł, że i tak nie nastąpiłoby naruszenie art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, gdyż sprawa wydawania decyzji na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie należy do spraw wymienionych w art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 543, z późn. zm.) i nie dotyczy administracji publicznej. Do pisma dołączona została kopia protokołu obrad 125 posiedzenia Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 26 września 2016 r.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i podkreślił, że czym innym jest prowadzenie obrad, a czym innym procedowanie podczas posiedzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję administracją następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością wyeliminowania jej z porządku prawnego.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że wydane w rozpoznawanej sprawie decyzje dotyczą zwrotu dofinansowania w kwocie 787.416,42 zł wraz z należnymi odsetkami, przyznanego skarżącemu na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013, na podstawie umowy zawartej przez skarżącego w dniu 23 grudnia 2010 r. z Opolskim Centrum Rozwoju Gospodarki, działającym jako Instytucja Pośrednicząca II-go stopnia. Wyjaśnić w związku z tym przyjdzie, że podstawy prawne realizacji programów operacyjnych w ramach polityki rozwoju regionalnego wynikają zarówno z przepisów prawa Unii Europejskiej, jak i z przepisów prawa krajowego. Ogólne zasady dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego określone zostały w powołanym już wyżej rozporządzeniu nr 1083/2006. Dodać można, że wprawdzie rozporządzenie nr 1083/2006 zostało od dnia 1 stycznia 2014 r. uchylone na mocy art. 153 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE L z 2013 r. nr 347, str. 320, z późn. zm.), to jednak na zasadzie art. 152 ust. 1 tego rozporządzenia, nie ma ono wpływu na kontynuację albo modyfikację, w tym całkowite lub częściowe anulowanie pomocy - obejmującej programy operacyjne i duże projekty - zatwierdzonej przez Komisję na podstawie rozporządzenia nr 1083/2006 lub wszelkich innych przepisów prawa mających zastosowanie do tej pomocy na dzień 31 grudnia 2013 r. Rozporządzenie nr 1083/2006 stosuje się nadal po dniu 31 grudnia 2013 r. do tej pomocy lub do danych operacji aż do ich zamknięcia.

Zgodnie natomiast z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności m.in. za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Na podstawie art. 70 ust. 1 komentowanego rozporządzenia, na państwa członkowskie została zaś nałożona odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 ww. rozporządzenia i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach (...). Rozporządzenie reguluje również procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych, w tym kwestie korekt finansowych, do których dokonywania zobowiązane są państwa członkowskie. W myśl art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych (ust. 1). Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (ust. 2 art. 98). Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć przyjdzie, że zarówno Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, w związku z tym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

W krajowym porządku prawnym realizacja programów operacyjnych uregulowana została natomiast w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2016 r. poz. 383, z późn. zm.), zwanej dalej również ustawą, która nie reguluje jednak zasad i trybu postępowania w sprawie zwrotu uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania. Zgodnie z art. 30 ustawy, warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa natomiast umowa o dofinansowanie. Wymagania co do zakresu treści takiej umowy ustalone zostały w art. 206 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, z późn zm.), zgodnie z którym powinna ona w szczególności określać także warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny (pkt 8). Do zwrotu dofinansowania znajdują też zastosowanie regulacje z art. 207 tej ustawy, z których wynika, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, albo zostały pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (ust. 1). W przypadku stwierdzenia jednej z ww. okoliczności, instytucja zarządzająca, która podpisała umowę z beneficjentem, wzywa go do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania (ust. 8). Po bezskutecznym upływie tego terminu, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu m.in. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków (ust. 9 pkt 1). Od decyzji, o której mowa w ust. 9, wydanej przez instytucję pośredniczącą służy odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej (ust. 12 pkt 2). Na zasadzie art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, rolę instytucji zarządzającej pełni zarząd województwa, który z mocy art. 25 pkt 1 odpowiada za prawidłową realizację programu. Na mocy art. 27 ust. 1 ustawy ustawodawca przewidział możliwość powierzenia przez instytucję zarządzającą części zadań związanych z realizacją programu operacyjnego instytucji pośredniczącej. W niniejszej sprawie działania w przedmiocie zwrotu dofinansowania przez skarżącego podejmowane były przez instytucję pośredniczącą, która zawarła ze skarżącym umowę o dofinansowanie. Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy odpowiedzialność za prawidłowość działań podejmowanych w tym zakresie spoczywała jednak na instytucji zarządzającej, której zadania określone zostały w formie katalogu otwartego w art. 26 ust. 1 ustawy i należy do nich m. in. wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 1) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 (pkt 15a).

Dostrzec w tym miejscu trzeba, że w postanowieniach § 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 zwartej ze skarżącym umowy o dofinansowanie uregulowany został tryb zwrotu środków odpowiadający unormowaniom z art. 207 ust. 1, ust. 8 i ust. 9 ustawy o finansach publicznych, w tym w § 7 ust. 3 umowy wprost sformułowane zostało odesłanie do wydania decyzji w trybie art. 207 ustawy o finansach publicznych. Nawet jednak w razie braku takiej regulacji należałoby przyjąć, że unormowania zawarte w art. 207 ustawy o finansach publicznych powinny znaleźć zastosowanie do wydania decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich. W odniesieniu do art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, stosowanego w niniejszej sprawie przez organy, podzielić natomiast należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 562/15, że choć przepis ten nie odwołuje się w wyraźny sposób do pojęcia nieprawidłowości, to nie można go interpretować w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich oraz ustalających zasady zwrotu środków przyznanych z budżetu Unii Europejskiej, w tym w oderwaniu od jednego z podstawowych przepisów w tym zakresie, którym jest art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Należy też zauważyć, że treść art. 70 ust. 1 tego rozporządzenia dowodzi, iż rozporządzenie to odróżnia korygowanie nieprawidłowości od odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami. Korekty, o których w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz decyzje wydawane na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych są instytucjami odrębnymi, co potwierdza również art. 26 pkt 15 i 15a ustawy. Zarówno jednak korekty, jak i decyzje określające kwoty do zwrotu, wymagają spełnienia przewidzianej prawem unijnym przesłanki nieprawidłowości. Taki wniosek uzasadnia również treść bardziej ogólnej regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, w którym przewidziano, że w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. Nieprawidłowość zaś, zgodnie z art. 1 ust 2 tego rozporządzenia, stanowi "jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem". W art. 4 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 przewidziano z kolei, że każda nieprawidłowość będzie pociągała za sobą z reguły cofnięcie bezprawnie uzyskanej korzyści, m.in. poprzez zobowiązanie do zapłaty lub zwrotu kwot pieniężnych należnie lub bezprawnie uzyskanych. W ślad za powyższym wnioskiem o nierozerwalnym związku obowiązku zwrotu ze stwierdzeniem nieprawidłowości, została też uregulowana procedura odzyskiwania środków. W Wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie sposobu postępowania w razie wykrycia nieprawidłowości w wykorzystaniu funduszy strukturalnych i Funduszu spójności w okresie programowania 2007-2013 (Komunikat Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 28 lutego 2008 r.), wydanych na podstawie art. 35 ust. 3 pkt 10 ustawy, uregulowano mianowicie sposób postępowania w przypadku wykrycia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, celem realizacji obowiązków wynikających z art. 70 tego rozporządzenia. W świetle tych Wytycznych odzyskiwanie środków jest następstwem stwierdzenia nieprawidłowości (por. rozdział 5, podrozdział 7). Zasadność odzyskiwania środków stanowi konsekwencję ustalenia, czy wykryte naruszenia prawa mają charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Zaznaczyć przyjdzie, że charakter prawny tego dokumentu nie pozwala na jego zaliczenie do źródeł obowiązującego prawa, jednak stanowi on instrukcję sposobu postępowania dla właściwych instytucji odpowiedzialnych za nakładanie korekt finansowych, stając się elementem systemu realizacji danego programu operacyjnego. Z treści przywołanych przepisów wynika natomiast, że zobowiązanie do zwrotu kwot pieniężnych jest uzależnione od wystąpienia zdefiniowanej w prawie unijnym nieprawidłowości. Dlatego, przy wydawaniu decyzji o zwrocie dofinansowania organ obowiązany jest ustalić, czy doszło do nieprawidłowości, a wydanie takiej decyzji na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych możliwe jest dopiero po uprzednim ustaleniu przez organ, że stwierdzone naruszenie ma charakter nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Zwrotowi podlegać może też tylko taki wydatek podjęty z naruszeniem procedury związanej z wykorzystywaniem środków budżetowych, w którego następstwie doszło do nieuzasadnionego finansowania wydatku z budżetu ogólnego w rozumieniu cytowanego przepisu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a więc gdy doszło do naruszenia przepisu prawa wspólnotowego wynikającego z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Pojęcie nieprawidłowości należy przy tym wiązać tylko z takim naruszeniem, które mogło spowodować (chociażby potencjalną) szkodę. Zgodzić należy się też z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13, dostępny - jak wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku - na stronie internetowej Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Według tego stanowiska, choć przepisy art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 są adresowane przede wszystkim do państwa członkowskiego i nakładają na państwo obowiązek nakładania korekt finansowych, to jednak korekty, o których mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, są skutkiem zarówno nieprawidłowości systemowych, jak i indywidualnych (w rozporządzeniu użyto określenia "pojedynczych"). Wobec tego, przy ocenie nieprawidłowości, skutkujących nałożeniem korekt na stronę umowy o dofinansowanie, należy mieć na względzie treść uregulowań adresowanych do państwa, bowiem chodzi w istocie o te same nieprawidłowości w skali pojedynczej lub globalnej. Korekty nakładane przez państwo, albo przez Komisję są bowiem, przynajmniej w części, pochodną korekt indywidualnych. Zatem wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjenta przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny, nieuzasadniony wydatek z budżetu UE. Warunkiem nałożenia korekty i wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem prawa, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GPS 2/14, ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu Sąd stwierdził ponadto, że w postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie, ale stanowią element stanu faktycznego tej sprawy.

Uwzględniając przedstawioną wykładnię przepisów dotyczących realizacji programów operacyjnych należy podkreślić, że najistotniejszym elementem stanu faktycznego stanowiącego przesłankę rozstrzygnięcia w sprawie zwrotu dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej i zastosowania powołanych wyżej przepisów prawa materialnego, zarówno europejskiego, jak i krajowego, jest ocena nieprawidłowości, jakich dopuścił się beneficjent podczas prowadzenia projektu objętego dofinansowaniem. Jak wskazano wyżej, postępowanie prowadzone w związku z wykryciem naruszenia, z uwagi na jego specyfikę, jest postępowaniem kilkuetapowym. Wydanie decyzji o zwrocie środków poprzedzone powinno być wcześniejszym dokonaniem korekty, którą należy traktować jako składowy, a przynajmniej jako koniecznie poprzedzający element decyzji określającej kwotę do zwrotu. Decyzja orzekająca o zwrocie środków powinna w swym uzasadnieniu mieścić treści określone wcześniej w korekcie finansowej. Z korekty finansowej powinno przy tym wynikać, jakich nieprawidłowości dopuścił się beneficjent, co stanowiło podstawę tych ustaleń, na jakiej podstawie i w oparciu o co ustalono i wyliczono konkretną kwotę do zwrotu. Uzasadnieniem nałożenia korekt finansowych nie może przy tym być sam fakt naruszenia przez beneficjenta procedur, lecz musi to wynikać z okoliczności, że takie działanie lub zaniechanie powoduje lub mogłoby powodować szkodę w budżecie w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. W przypadku stwierdzenia "nieprawidłowości" organ powinien dokonać własnej oceny i miarkowania jej charakteru oraz znaczenia szkody, jaką wywołała lub mogłaby wywołać, mając na względzie treść art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a zatem biorąc pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości, w czym mieści się zarówno rozmiar szkody jak i jej brak.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji, wydanej przez Zarząd Województwa Opolskiego działający jako organ odwoławczy, zaznaczenia wymaga, że w świetle powołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości konieczność stosowania przepisów K.p.a. w postępowaniu o zwrot środków unijnych. Ich zastosowanie wynika nie tylko z ogólnej reguły wyrażonej w art. 1 pkt. 1 K.p.a., że Kodeks normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, ale także z wyraźnego braku wyłączenia stosowania przepisów K.p.a. do takich postępowań. Należy też zauważyć, że art. 37 ustawy o zasadach polityki rozwoju wyłącza stosowanie przepisów K.p.a. do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielenia dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Generalna zasada wynikająca z tego przepisu odnosi się tylko do wymienionych w nim rodzajów postępowań. Bezspornie zakresem tego wyłączenia nie jest objęte odzyskiwanie środków poprzez wydawanie decyzji o ich zwrocie. Ponadto przepis art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 tego aktu, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy K.p.a. i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Należności, o których mowa w wymienionym przepisie art. 60 ustawy o finansach publicznych to, między innymi, należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich (pkt 6).

W kontekście zarzutów skargi wskazać należy, że przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego materiału dowodowego, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje organ do oparcia się na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje by organ podał w uzasadnieniu fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Natomiast niewyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji. Tylko przeprowadzenie postępowania we wskazany sposób stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych dla strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Organy powinny odnieść się również do wszystkich żądań i twierdzeń strony wskazywanych przez nią jako istotne. Zasada ta pozostaje więc niezrealizowana zarówno wówczas, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, jak również gdy nie odniesie się do wszystkich faktów istotnych dla danej sprawy. Ponadto organ winien tak prowadzić postępowanie, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z zasadą dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.), z której wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Zasada ta wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada ich podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągniecie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, aby przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i dogłębny przeanalizowano wszelkie argumenty i w konsekwencji dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Wniesienie odwołania przenosi bowiem na organ drugiej instancji kompetencję do ponownego rozpoznania oraz merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w jej całokształcie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ponowne rozpatrzenie sprawy tak, jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Szczególną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które jest obowiązkowym składnikiem decyzji i które ma polegać m.in. na tym, aby przekonać stronę iż jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to przyczyną tego są inne powody. Tok rozumowania organu, przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie, powinien zostać przedstawiony w sposób spójny, logiczny i wyczerpujący, aby możliwe było dokonanie weryfikacji zajętego przez organ odwoławczy stanowiska. W orzecznictwie od dawna zwraca się uwagę, że organ administracji, który w ogóle nie ustosunkował się do twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia swym obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 K.p.a. Nie można oczekiwać, że zrobi to za niego sąd, kontrolując zaskarżoną decyzję (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2001 r., IV SA 703/99 oraz z 6 sierpnia 1984 r., II SA 742/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 67). Zaznaczenia wymaga, że powyższe obowiązki organu nie zostały wyłączone na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w odniesieniu do postępowań dotyczących zwrotu dofinansowania uzyskanego ze środków unijnych, zatem niewadliwa decyzja organu odwoławczego powinna realizować wszystkie omówione dotychczas wymogi. Warto również wskazać, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) uznaje się, że brak lub niewystarczające uzasadnienie stanowi naruszenie istotnych wymogów proceduralnych, a nadto przyjmuje się, że uzasadnienie indywidualnej decyzji powodującej negatywne następstwa dla strony - a za taką należy uznać decyzję nakazującą zwrot dofinansowania w wyniku nałożenia korekty - powinno w sposób jasny i jednoznaczny ukazywać sposób rozumowania instytucji będącej autorem aktu tak, by umożliwić zainteresowanym poznanie podstaw podjętego środka, a właściwemu sądowi - wykonanie przezeń kontroli (por. wyrok TSUE z 22 czerwca 2005 r., T-102/03 w sprawie CIS przeciwko Komisji, pkt 46 i 47 oraz powołane tam orzecznictwo, System Informacji Prawnej LEX nr 225571).

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja tych standardów natomiast nie spełnia. Oceniając całokształt podejmowanych czynności, które zmierzały do wydania zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję nakładającą na beneficjenta obowiązek zwrotu środków publicznych uzyskanych uprzednio na podstawie umowy o dofinansowanie, należało uznać, że przedstawione przez instytucję zarządzającą stanowisko co do stwierdzonej przez organ pierwszej instancji nieprawidłowości w postaci zawyżenia kosztów kwalifikowanych projektu, nie zostało uzasadnione w sposób prawidłowy, pełny i przekonywujący, z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej. W szczególności nie dokonano kwalifikacji tego zawyżenia jako jednego z naruszeń określonych w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W prawdzie jako podstawę prawną zaskarżonej decyzji Zarząd Województwa wskazał m.in. przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, to jednak nie przedstawił jakiegokolwiek uzasadnienia dla takiej kwalifikacji. Ponadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do ustalenia charakteru i wagi nieprawidłowości oraz związanej z tym ewentualnej straty finansowej poniesionej przez fundusz oraz zaistnienia szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej. Nie można doszukać się w nim również oceny co do zasadności orzeczenia zwrotu całości dofinansowania, podczas gdy zapis § 7 ust. 1 umowy wyraźnie stanowi o możliwości zobowiązania do zwrotu środków odpowiednio w całości lub w części, w tym wskazania sposobu ustalenia kwoty określonej w decyzji do zwrotu. W niniejszej sprawie, na podstawie zawartej umowy, dofinansowanie zostało przyznane skarżącemu w kwocie nieprzekraczającej 787.416,43 zł, podczas gdy kwota przypadająca do zwrotu określona została również w wysokości 787.416,42 zł. Oznacza to, że pomimo wskazania w decyzji organu pierwszej instancji, iż decyzja ta dotyczy zwrotu części dofinansowania, to faktycznie orzeczony został zwrot całości dofinansowania uzyskanego przez beneficjenta.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że projekt realizowany przez skarżącego, objęty umową o dofinansowanie, został skontrolowany przez Najwyższą Izbę Kontroli w ramach prowadzonej przez ten organ kontroli wpływu projektów współfinansowanych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2007-2013 na wzrost atrakcyjności gospodarczej województwa opolskiego. W trakcie tej kontroli stwierdzono, że doszło do nieprawidłowości w postaci zawyżenia kosztów kwalifikowanych projektu, niezrealizowania wskaźnika produktu "liczba zakupionych środków trwałych" - 18 sztuk oraz wprowadzenia w błąd IP II stopnia co do osiągnięcia tego wskaźnika. W odniesieniu do dwóch ostatnich nieprawidłowości organ pierwszej instancji stwierdził, że ocena dokonana w tym zakresie na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego wykazała, iż zakupił on wszystkie elementy zgodnie z założeniami wniosku i nie zachodzą w tym zakresie przesłanki przewidziane w § 7 ust. 1 i § 3 ust. 3 umowy. Co do zawyżenia kosztów kwalifikowanych projektu przyjął natomiast jako własne ustalenia dokonane przez NIK, wskazując na brak możliwości przeprowadzenia kontroli u beneficjenta i stwierdzając, że jest to naruszenie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Z kolei, analiza treści zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że w uzasadnieniu Zarząd Województwa przytoczył jedynie ocenę oraz argumentację przedstawioną w decyzji organu pierwszej instancji i nie dokonał samodzielnej oceny w odniesieniu do naruszenia przyjętego przez IP II, a faktycznie stwierdzonego przez NIK. Ponadto, w odwołaniu skarżący podnosił zarzuty, do których Zarząd Województwa w ogóle się nie ustosunkował. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, aby orzekając jako organ drugiej instancji, odniósł się do eksponowanej w odwołaniu kwestii dotyczącej możliwości przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie, a także nie dokonał ustaleń i oceny w kontekście wskazanych w odwołaniu okoliczności faktycznych, związanych z realizacją projektu. W szczególności nie rozważył zagadnienia dotyczącego zakresu robót budowlanych objętych umową o podwykonawstwo oraz wskazywanych przez skarżącego w toku postępowania kwestii zwiększenia wartości urządzeń przekazanych podwykonawcy z uwagi na dodatkowe ich wyposażenie. W tej sytuacji należy dojść do wniosku, że Zarząd Województwa nie orzekł samodzielnie o istocie sprawy i - ograniczając się do wskazania stwierdzonego przez NIK naruszenia - nie rozpoznał sprawy merytorycznie w tym zakresie. Zauważyć przy tym trzeba, że organ nie był związany oceną NIK i rozpoznając sprawę zobowiązany był dokonać samodzielnych ustaleń w zakresie istotnych faktów. Rozważenie części zarzutów odwołania sprowadzało się natomiast jedynie do nieuprawnionej kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Stwierdzić ponadto należy, że równie istotnym naruszeniem przepisów procesowych było to, że Zarząd Województwa nie odniósł stwierdzonych naruszeń do legalnej definicji "nieprawidłowości", określonej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz wynikającej z art. 98 tego rozporządzenia konieczności rozważenia charakteru i wagi nieprawidłowości oraz strat poniesionych przez fundusze. Zarząd arbitralnie przyjął, że okoliczność uznana przez NIK oraz przez organ pierwszej instancji za nieprawidłowość, uzasadnia zobowiązanie skarżącego do zwrotu przyznanego dofinansowania. Nie wyjaśnił też, dlaczego konieczne było orzeczenie o zwrocie całości dofinansowania i nie przedstawił sposobu wyliczenia kwoty do zwrotu, tj. nie przedstawił szczegółowego obliczenia nałożonej korekty finansowej przez wskazanie metody i sposobu jej ustalenia. Tym samym organ nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mającego znaczenie dla zastosowanej w sprawie materialnej podstawy rozstrzygnięcia, skutkującej dla skarżącego koniecznością zwrotu otrzymanego dofinansowania.

Powyższe stanowi o naruszeniu przez Zarząd Województwa przepisów art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. i prowadzi do stwierdzenia, że instytucja zarządzająca przedwcześnie uznała, że zachodzi konieczność zwrotu przez skarżącego przyznanego dofinansowania. W konsekwencji omówionych naruszeń również uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada prawu i narusza art. 107 § 3 K.p.a. oraz szereg podstawowych zasad procedury administracyjnej, w tym określonych w art. 8 i art. 11, których realizacji powinno służyć. Naruszenia te, w ocenie Sądu, są tego rodzaju, że mogły mieć istotny pływ na wynik sprawy, nastąpiły bowiem na skutek braku ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie w tym braku wyczerpującego ustalenia i rozważanie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, co narusza zasadę z art. 15 K.p.a., co czyni koniecznym uchylenie zaskarżonej decyzji.

W kwestii istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na jej wydanie po wygaśnięciu umowy o dofinansowanie, która zgodnie z zapisem § 2 ust. 2 zdanie 2 umowy wygasła z dniem 15 grudnia 2015 r., zauważyć natomiast trzeba, że zarzut w tym zakresie został sformułowany przez skarżącego już w odwołaniu. Pomimo to, powyższe zagadnienie nie zostało rozważone przez organ odwoławczy w sposób wyczerpujący. Tym samym uznać należy, że również i w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełniało wymogów wynikających z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., a próbę wyjaśniania tej kwestii w odpowiedzi na skargę należy uznać za spóźnioną. To z uzasadnienia decyzji powinny wynikać bowiem jasno i wyraźnie motywy rozstrzygnięcia istotnych kwestii, a ich przedstawienie w odpowiedzi na skargę nie czyni zadość wskazanym przepisom. Zgodzić należy się jednak z poglądem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w świetle zapisów umowy o dofinansowanie, roszczenia o zwrot dofinansowania w niniejszej sprawie nie można było uznać za przedawnione. Z § 7 ust. 1 tej umowy wynika bowiem, że zobowiązanie beneficjenta do zwrotu związane było ze stwierdzeniem nieprawidłowości określonej w tym zapisie. W niniejszej sprawie okoliczność uznana przez organy za nieprawidłowość została stwierdzona już podczas kontroli NIK i stanowiła podstawę do wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. To z kolei nastąpiło jeszcze w trakcie obowiązywania umowy. Należy mieć przy tym na względzie, że okres przedawnienia nieprawidłowości uregulowany został wprost w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym wynosi on cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Stosownie też do tej regulacji, w niniejszej sprawie powinna być rozważana kwestia przedawnienia ewentualnej nieprawidłowości.

Zdaniem Sądu, nie jest trafny zarzut skarżącego dotyczący podpisania zaskarżonej decyzji w nieuprawniony sposób, tj. przez Marszałka Województwa. Według definicji zawartej w art. 5 pkt 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przez instytucję zarządzającą należy rozumieć: "właściwego ministra, ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego lub, w przypadku regionalnego programu operacyjnego, zarząd województwa, odpowiedzialnych za przygotowanie i realizację programu operacyjnego". Uprawnienie zarządu województwa, jako instytucji zarządzającej, do wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych z funduszy Unii Europejskiej na realizację konkretnych projektów, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, wynika wprost z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju, zaś właściwość w zakresie rozpatrywania odwołań od decyzji wydanej przez instytucję pośredniczącą określa art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych. W myśl art. 31 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa zarząd jest organem wykonawczym województwa. Na zasadzie art. 46 ust. 2a tej ustawy, decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek województwa. Zgodnie natomiast ze zdaniem drugim tego przepisu, w decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Na tle tego przepisu w doktrynie wskazuje się, że w przypadku decyzji wydawanej przez zarząd województwa jedynie podpis marszałka - a nie wszystkich pozostałych członków zarządu biorących udział w jej wydaniu - jest elementem konstytutywnym. Należy zatem odróżnić organ wydający decyzję - zarząd województwa, od osoby decyzję podpisującej - marszałka. Stanowi to wyjątek od reguły, że osoba uprawnioną do podpisania decyzji jest osoba, która piastuje funkcje organu. Co do zasady bowiem, jeśli organ wydający decyzję jest kolegialny, to wszyscy członkowie tego organu powinni taką decyzję podpisać (por. A. Marekwia [w:] "Ustawa o samorządzie województwa. Komentarz", pod red. B. Dolnickiego, Wyd. LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, s. 464-465). Rację ma więc skarżący dostrzegając konieczność odróżnienia czynności podpisania decyzji od procedowania nad rozstrzygnięciem rozumianym jako wydawanie decyzji. Niemniej jednak należy wskazać, że przepis art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa jest przepisem szczególnym wobec ogólnej normy z art. 107 § 1 K.p.a., stąd nie jest dopuszczalna jego rozszerzająca wykładnia (por. K. Bandarzewski [w:] "Komentarz do ustawy o samorządzie województwa" pod red. P. Chmielnickiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 239). Ponadto w orzecznictwie wskazuje się, że pomimo braku w ustawie o zasadach polityki rozwoju normy prawnej stanowiącej odpowiednik art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, to nie jest wykluczone zastosowanie tego przepisu w sprawach, w których zarząd województwa - jako instytucja zarządzająca - jest umocowany do wydawania decyzji administracyjnych zobowiązujących do zwrotu środków, o których mowa w przepisach ustawy o finansach publicznych, a do których odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju. W konsekwencji prezentowany jest pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że tego rodzaju decyzje zawsze podpisuje marszałek województwa i to niezależnie od uczestnictwa w ich podjęciu. Odstępstwem od tej zasady jest zaś podpisanie decyzji przez wicemarszałka województwa, który przewodniczy obradom w razie nieobecności marszałka (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z 5 grudnia 2016 r., II GPS 2/16, wyroki NSA z 4 marca 2015 r., II GSK 2728/14 i z 14 marca 2014 r., II GSK 123/13; wyrok WSA w Krakowie z 13 sierpnia 2015 r., III SA/Kr 1964/14).

Z zapisów przedłożonego protokołu obrad 125 posiedzenia Zarządu Województwa Opolskiego w dniu 26 września 2016 r., na którym podjęta została uchwała o wydaniu zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika, że Marszałek Województwa prowadził obrady dotyczące pkt 1-11, 43-46 oraz pkt 35 porządku obrad, który dotyczył decyzji administracyjnej utrzymującej w mocy decyzję nr [...] wydaną w dniu 22 lipca 2016 r. przez OCRG w zakresie zobowiązania A do zwrotu dofinansowania w kwocie 787.416,42 zł. W przypadku kontrolowanej decyzji z dnia 26 września 2016 r. obradom przewodniczył więc Marszałek Województwa, który podpisał zaskarżoną decyzję, chociaż nie uczestniczył w jej wydaniu, na co wskazuje fakt, iż w treści tej decyzji wskazano trzech członków Zarządu Województwa Opolskiego i wśród nich nie wymieniono nazwiska Marszałka W świetle przedstawionych wyżej rozważań należało uznać, że zaskarżona decyzja została niewadliwie podpisana. Dlatego Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu nieważności zaskarżonej decyzji.

Z przedstawionych względów podzielić należy zarzuty skargi, że stwierdzone wadliwości czynią niemożliwym dokonanie oceny prawidłowości decyzji zarówno przez skarżącego, jak i przez Sąd. Merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd może bowiem mieć miejsce wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W przeciwnym razie zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli sądu, gdyż uniemożliwione jest dokonanie oceny przez sąd przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję. Opisana wadliwość działania organu odwoławczego jest wystarczająca do uznania, że zachodzi podstawa do uwzględnienia skargi określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., gdyż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ujawnienie wszystkich opisanych wcześniej naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być zaakceptowane z punktu widzenia praworządności i zapewnienia stronie ustawowych uprawnień. Powyższe stanowi więc podstawę do uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2, oparto o przepis art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804) oraz w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1667).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań. Zarząd Województwa ponownie rozpatrując odwołanie uwzględni powyższe wskazania zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 153 P.p.s.a., w tym rozważy kwestie istotne dla rozstrzygnięcia w kontekście art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006, art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych i art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Rzeczą organu będzie zbadanie, czy naruszenie w postaci zawyżenia kosztów kwalifikowalnych projektu rzeczywiście miało miejsce, dokonanie jego kwalifikacji na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz rozważenie, czy naruszenie to miało charakter "nieprawidłowości" w rozumieniu rozporządzenia 1083/2006, tj. czy i w jakim stopniu stanowiło zagrożenie dla budżetu UE. Na tej podstawie Zarząd Województwa dokona własnej oceny w kwestii zaktualizowania się przesłanek upoważniających do żądania zwrotu dofinansowania. Wszechstronnie i wnikliwe rozważy też wszystkie okoliczności sprawy mające wpływ na wysokość korekty i wyda stosowną decyzję, wyjaśniając w uzasadnieniu kryteria stosowane przy obliczeniu kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi.