Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 910/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 262 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 152 i art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Wójta Gminy z dnia [...] maja 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. M. (skarżący) jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (organ zażaleniowy) z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] uchylające postanowienie Wójta Gminy [...] (organ I instancji) z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] i orzekające o ustaleniu kosztów postępowania rozgraniczeniowego.

Kwestionowane postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Na wniosek J. M. (wnioskodawca) organ I instancji wszczął postępowanie rozgraniczeniowe w miejscowości K., gm. G., celem ustalenia granicy pomiędzy nieruchomością oznaczoną nr ewid. 7 stanowiącą własność wnioskodawcy, a nieruchomością oznaczoną nr ewid. 5 stanowiącą własność skarżącego.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ I instancji orzekł o rozgraniczeniu ww. nieruchomości.

Następnie postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] organ I instancji ustalił wysokość kosztów postępowania o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki o nr ew. 7 i 5 na kwotę 3.350,00 zł, zobowiązał wnioskodawcę do poniesienia kosztów postępowania, zaliczył na poczet kosztów postępowania zaliczkę uiszczoną przez wnioskodawcę w dniu 16 listopada 2018 r. w kwocie 1.650,00 zł, oraz stwierdził, że zapłaty pozostałej części kosztów postępowania w wysokości 1.700,00 zł należy dokonać na rachunek bankowy Gminy [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejszej postanowienie stanie się ostateczne.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 264 § 1 k.p.a. jednocześnie z wydaniem decyzji organ administracji publicznej ustali w drodze postanowienia wysokość kosztów postępowania, osoby zobowiązane do ich poniesienia oraz termin i sposób ich uiszczenia. Art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi natomiast, że stronę obciążają te koszty postępowania, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Do kosztów postępowania zgodnie z art. 263 § 1 k.p.a. zalicza się w szczególności należności biegłych.

Organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania o rozgraniczenie nieruchomości powołano biegłych geodetów w celu wykonania operatu z rozgraniczenia nieruchomości oraz dokonania oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami będącymi przedmiotem rozgraniczenia oraz zgodności sporządzenia operatów z rozgraniczenia nieruchomości z przepisami. Koszty biegłych geodetów w sprawie wyniosły 3.350,00 zł. Faktury zostały w całości opłacone przez Gminę [...].

Organ I instancji wskazał również, że postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. wezwał wnioskodawcę oraz skarżącego do uiszczenia zaliczek na pokrycie kosztów związanych z przeprowadzeniem rozgraniczenia i opracowaniem wymaganej dokumentacji geodezyjnej w wysokości po 1.650,00 zł. Wnioskodawca dokonał zapłaty zaliczki, natomiast skarżący zaliczki nie uiścił.

Organ I instancji powołał się na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06, zgodnie z którą organ administracji publicznej, orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 153 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania.

Organ zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe nie oznacza jednak, że z tezy ww. uchwały wynika, iż w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a., a więc swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie [...] Orzeczenie o kosztach postępowania następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. W rezultacie wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku.

Następnie organ I instancji przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, który w wyroku z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 423/18 wskazał, że możliwe jest obciążenie kosztami postępowania rozgraniczeniowego wyłącznie jednego właściciela rozgraniczanych nieruchomości, a zwłaszcza tego, który żądał wszczęcia postępowania. Określenie, w jakich częściach każda ze stron poniesie te koszty jest uzależnione od wyważenia ich interesów. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 576/16 wskazał, że koszty postępowania rozgraniczeniowego ponoszone są w interesie wszystkich stron postępowania rozgraniczeniowego, o ile istnieje spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. Skoro analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie dowiodła istnienia takiego sporu, to uznać należy za organem, że koszty postępowania rozgraniczeniowego nie zostały poniesione w interesie wszystkich stron postępowania. W świetle omawianego przepisu brak było zatem podstaw prawnych do obciążenia nimi wszystkich właścicieli nieruchomości sąsiednich.

W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu I instancji istotne znaczenie dla kwestii ustalenia, kto winien zostać obciążony kosztami postępowania rozgraniczeniowego, ma okoliczność, że postępowanie to zostało wszczęte na wniosek J. M. Organ I instancji stwierdził, że zachowanie skarżącego w toku całego postępowania również uzasadnia obciążenie wnioskodawcy w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego. Skarżący nie kwestionował przebiegu granicy, zarówno przed wszczęciem postępowania rozgraniczeniowego, jak również w jego toku. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że nie istniał spór co do przebiegu granicy rozgraniczanych działek. W piśmie z dnia 6 listopada 2018 r. skarżący nadmienił, że nigdy nie dawał powodu do kwestionowania granicy pomiędzy działkami ew. nr 5 i 7, która jest oddzielona starym ogrodzeniem istniejącym od kilku lat. W protokole granicznym wnioskodawca oświadczył, że granica powinna przebiegać po narożniku budynku gospodarczego, natomiast skarżący oświadczył, że powinna przebiegać tak jak dotychczas w ewidencji gruntów. Ze szkicu wynika w punkcie B rozbieżność 33 centymetrów między ogrodzeniem a granicą oznaczoną kolorem czerwonym. Ponadto zgodnie ze zgromadzonymi dokumentami geodeta określił odległość granicy od budynku, co wnioskodawca nadal kwestionuje, domagając się ustalenia przebiegu granicy po narożniku budynku, o czym nadmienił w oświadczeniu z dnia 11 lutego 2019 r.

W ocenie organu I instancji geodeta wykonał prawidłowo wszystkie czynności geodezyjne. Wykorzystane dokumenty są wystarczające do określenia granicy na gruncie. Odległość 33 cm jest maksymalną odległością, która była niezgodna z granicą ewidencyjną, gdyż niezgodność wystąpiła na długości 11,10 metra, od punktu 31-2080 do punktu B. Punkt 31-2080 jest punktem w którym ogrodzenie pokrywa się z granicą ewidencyjną, a następnie na odległości 11,10 m ogrodzenie odsuwa się od granicy ewidencyjnej osiągając w punkcie B różnicę 33 cm.

Organ I instancji stwierdził, że z przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego i czynności geodezyjnych wynika, że wyłączną przyczyną złożenia wniosku o rozgraniczenie była chęć uzyskania z działki 33 cm w punkcie B, oraz uzyskanie granicy w narożniku budynku. Jednakże dokumenty wykorzystane przez geodetę nie dają podstawy do wyznaczenia granicy w narożniku budynku. W konsekwencji nie można uznać, że skarżący uzyskał interes w ustaleniu przebiegu granicy.

Organ I instancji wyjaśnił, że pomimo początkowego wezwania obu stron do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów postępowania rozgraniczeniowego, zachowanie stron w toku prowadzonego postępowania, wszechstronna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz wyważenie przez organ w świetle wszystkich okoliczności sprawy istnienia interesu poszczególnych stron w ustaleniu przebiegu granicy, dają podstawę do obciążenia w całości kosztami postępowania rozgraniczeniowego wnioskodawcy. W momencie wzywania do uiszczenia zaliczki postępowanie znajduje się w początkowej fazie, a okoliczności które należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu kosztów postępowania ujawniają się dopiero w jego toku.

Organ wyjaśnił, że zaliczył na poczet ustalonych kosztów postępowania rozgraniczeniowego uiszczoną przez wnioskodawcę zaliczkę w wysokości 1.650,00 zł, a zatem do zapłaty na rzecz Gminy [...] pozostaje kwota 1 700,00 zł.

Po rozpoznaniu zażalenia wnioskodawcy, organ zażaleniowy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 264 § 1, art. 262 § 1 pkt 2, art. 263 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.):

1. uchylił zaskarżone postanowienie w całości,

2. ustalił koszty postępowania w sprawie rozgraniczenia działki ew. nr 7 z działką ew. nr 5 na kwotę ostateczną w wysokości 3.350,00 zł,

3. kosztami, o których mowa w pkt 2 obciążył:

a) wnioskodawcę, jako właściciela działki ew. nr 7 w kwocie 1.675,00 zł, a w związku z uiszczoną już zaliczką na poczet w/w postępowania rozgraniczeniowego zobowiązał wnioskodawcę do zapłaty brakującej różnicy w wysokości 25,00 zł,

b) skarżącego, jako właściciela działki ew. nr 5 w kwocie 1.675,00 zł,

4. ustalił termin uiszczenia kosztów do 30 dni od dnia doręczenia postanowienia,

5. określił, że koszty należy uiścić na konto Gminy [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ zażaleniowy wyjaśnił, że stoi na stanowisku, iż koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny być podzielone na wszystkich uczestników postępowania zważywszy na ich interes prawny. Zgodnie z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1359/13 dotyczącą kierunku wykładni uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r. I OPS 5/06, w postępowaniu administracyjnym zastosowanie ma również art. 152 Kodeksu cywilnego stanowiący, iż właściciele gruntów sąsiadujących obowiązani są do współdziałania przy rozgraniczeniu gruntów, a koszty rozgraniczenia ponoszą po połowie. Skoro pomiędzy stronami zaistniał spór graniczny, to każda ze stron (właścicieli działek objętych rozgraniczeniem) ma interes prawny w jego zakończeniu, a zarazem w ustaleniu przebiegu spornej granicy. Z akt sprawy wynika, że taki spór miał miejsce w realiach niniejszej sprawy. W przypadku braku sporu bowiem wystarczyło by wznowienie granic. W związku z powyższym podział kosztów powinien być wykonany po równo dla każdej ze stron - połowa kosztów dla właściciela działki ew. nr 7, a druga połowa kosztów odpowiednio dla właściciela działki ew. nr 5.

W ocenie organu zażaleniowego bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy ustalenia kosztów pozostaje fakt, że w toku postępowania rozgraniczeniowego granicę ustalono na podstawie zebranych dowodów, gdyż dla przyjęcia sposobu podziału kosztów istotny jest fakt przeprowadzenia postępowania oraz spór jaki zaistniał między stronami. Okoliczności powyższe - tj. spór, w którego zakończeniu ma interes każdy z właścicieli działek objętych rozgraniczeniem oraz ustalenie granicy, przemawiają za obciążeniem kosztami postępowania rozgraniczeniowego strony w równych częściach.

Organ zażaleniowy stwierdził, że należy wszakże mieć na względzie, iż w postępowaniu administracyjnym będzie miał również zastosowanie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania rozgraniczeniowego, które zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu skłania do wniosku, że przepis ten ustala zasady rozdziału kosztów postępowania pomiędzy stronę (strony) a organ administracyjny. Oznacza to, że koszty postępowania, których poniesienie nie jest ustawowym obowiązkiem organu, obciążają strony, a więc w przypadku kosztów rozgraniczenia koszty te obciążają strony będące właścicielami rozgraniczanych nieruchomości, według zasady wyrażonej w art. 152 k.c.

Organ zażaleniowy stwierdził, że w podziale kosztów powinny uczestniczyć strony postępowania, a koszty całego postępowania rozgraniczeniowego powinny być podzielone na dwie równe części, każda po 1.675,00 zł.

Zdaniem organu zażaleniowego, postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez organ I instancji w sposób prawidłowy i odnosi się to do ustalenia stron zaskarżonego postanowienia o ustaleniu kosztów rozgraniczenia. Natomiast sposób podziału kosztów wymagał sprostowania.

W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższe postanowienie w części dotyczącej obciążenia go kosztami postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości w wysokości 1.675,00 zł.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 264 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w podziale kosztów postępowania rozgraniczeniowego uczestniczyć powinny wszystkie strony i koszty postępowania winny być podzielone na dwie równe części, a w konsekwencji obciążenie skarżącego kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.675,00 zł;

2) art. 262 k.p.a. poprzez obciążenie skarżącego połową kosztów postępowania rozgraniczeniowego, w sytuacji gdy postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne i zostało wywołane tylko i wyłącznie na wskutek kwestionowania granicy działki przez wnioskodawcę;

3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, pozwalających na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej obciążenia go kosztami postępowania rozgraniczeniowego w wysokości 1.675,00 zł, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości położonej w gminie G., w miejscowości K. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 5, dla której Sąd Rejonowy w [...] V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o nr [...]. Przedmiotowa nieruchomość zakupiona została przez ojca skarżącego – C. M. wraz ze znajdującym się na nieruchomości budynkiem. Skarżący zamieszkuje nieruchomość od 2001 r. Do przedmiotowej działki przylega nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ew. nr 7 będąca własnością wnioskodawcy. Działka ew. nr 7 stanowi grunty rolne, przeznaczone głównie do uprawy. Zdaniem skarżącego, od lat granica pomiędzy przedmiotowymi nieruchomościami nie była kwestionowana przez żadną ze stron, a stosunki sąsiedzkie układały się poprawnie. Nikt nigdy nie rościł żadnych pretensji dotyczących przebiegu granicy, nie było też sporów sąsiedzkich z tym związanych. Granicę pomiędzy działkami wyznaczał postawiony przed laty drewniany płot, który następnie został zmieniony i w jego miejsce postawiono metalowe ogrodzenie. Zarówno przed wymianą ogrodzenia, jak i w trakcie jego wymiany, żadna ze stron nie zgłaszała zastrzeżeń co do miejsca, w którym powinien się on znajdować, było bowiem jasne, iż płot powinien być położony na miejscu starego płotu, wyznaczając przebieg granicy.

Skarżący stwierdził, że sytuacja ta uległa zmianie i stosunki sąsiedzkie zaczęły się pogarszać po śmierci rodziców skarżącego, wówczas bowiem w lipcu 2018 r. wnioskodawca zaczął kwestionować przebieg granicy, tłumacząc, iż powinna zostać przesunięta o 1 metr w głąb działki skarżącego. Wnioskodawca wielokrotnie wszczynał spory, w tym zgłosił sprawę o legalizację zabudowy znajdującego się na działce skarżącego 70- letniego budynku gospodarczego. Po kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego okazało się, że nie naruszono przepisów prawa budowlanego.

Następnie dniu 17 lipca 2018 r. wnioskodawca złożył wniosek do organu I instancji, o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego oraz ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami ew. nr 5 i 7. Czynności ustalania przebiegu granic przeprowadził uprawniony geodeta – J. K., firma geodezyjna- [...]. W dniu 7 grudnia 2018 r. dokonano ustalenia przebiegu granicy oraz wykonano stabilizację granicy. Z ustalonego szkicu granicznego wynikało, iż granica przebiega dokładnie w tym samym miejscu, w którym wskazywał skarżący, oraz który widnieje w ewidencji gruntów. Wnioskodawca oświadczył, iż nie zgadza się na taki przebieg granicy i nie podpisał protokołu granicznego. Oświadczył, iż jego zdaniem granica powinna przebiegać po narożniku budynku gospodarczego (przyziemiu fundamentu). W dniu 11 lutego 2019 r. wnioskodawca po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem rozgraniczeniowym złożył oświadczenie, z którego wynika że wnosi zastrzeżenie co do określenia przez geodetę odległości granicy od rogu budynku gospodarczego. W związku z zastrzeżeniem organ skierował zapytanie do geodety, celem uzyskania dodatkowego wyjaśnienia. Geodeta na piśmie ustosunkował się do stawianego zarzutu.

Zdaniem skarżącego, nie było potrzeby ustalania granic pomiędzy działkami ew. nr 5 i 7, a całe postępowanie rozgraniczeniowe było zbędne i wszczęte tylko i wyłącznie w interesie wnioskodawcy. Postępowanie rozgraniczeniowe spowodowało jedynie, że skarżący narażony został na konieczność pokrycia dodatkowych wysokich kosztów, na które nie jest przygotowany, i których na chwilę obecną nie jest w stanie pokryć. Zdaniem skarżącego wyłącznym celem postępowania było ustalenie przebiegu granicy dla własnych potrzeb wnioskodawcy i to on w całości powinien zostać obciążony kosztami postępowania. Skarżący podkreślił, że po przeprowadzeniu postępowania okazało się, iż granica przebiega dokładnie w tym samym miejscu, w którym wskazywał skarżący, oraz która widnieje w ewidencji gruntów. Powyższe wskazuje, iż wniosek wnioskodawcy nie świadczył o istnieniu sporu granicznego, lecz był podyktowany próbą pozyskania z działki ew. nr 5 dodatkowego pasa gruntu o szerokości 1 metra. Wskazywanie granicy przebiegającej w odległości 1 metra od granicy, nie poparte żadnymi znakami czy śladami granicznymi, mapami lub posiadaniem ww. pasa gruntu świadczy, zdaniem skarżącego, o postawie roszczeniowej wnioskodawcy. Geodeta wykonujący czynności ustalenia przebiegu granicy jednoznacznie stwierdził na podstawie wiarygodnych danych ewidencyjnych, że granica przebiega wzdłuż istniejącego ogrodzenia. Nie było zatem podstaw do stwierdzenia istnienia sporu granicznego, jak to przyjął organ zażaleniowy.

Skarżący wskazał również, iż przepisy prawa geodezyjnego i kartograficznego nie zawierają upoważnienia dla organów administracji do stosowania w zakresie podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego przepisów Kodeksu cywilnego, ani też same nie określają zasad podziału tych kosztów pomiędzy uczestnikami tego postępowania, zatem kwestia przedmiotowych kosztów może zostać rozstrzygnięta tylko w oparciu o art. 262 § 1 k.p.a.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1301/13, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 305/05, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 423/18, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 95/18.

W odpowiedzi na skargę organ zażaleniowy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem dokonana przez kontrolowane organy wykładnia i sposób zastosowania przepisów art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 152-153 k.c. oraz w zw. z art. 29 ust. 2 i art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (p.g.k.) okazały się wadliwe.

Sąd nie neguje prawidłowości przyjęcia przez organy jako punktu wyjścia zasady wynikającej z art. 152 k.c., z której wynika, że koszty rozgraniczenia oraz koszty urządzenia i utrzymywania stałych znaków granicznych właściciele gruntów sąsiadujących ponoszą po połowie. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 grudnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 5/06). W uchwale tej Naczelny Sąd sformułował tezę, że organ administracji publicznej orzekając o kosztach postępowania rozgraniczeniowego, na podstawie art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a., może obciążyć kosztami rozgraniczenia nieruchomości strony będące właścicielami sąsiadujących nieruchomości (art. 152 k.c.), a nie tylko stronę, która żądała wszczęcia postępowania. Powyższa teza jest wiążąca w niniejszym postępowaniu (z zastrzeżeniem art. 269 § 1 p.p.s.a.), jednak nie należy z niej – niezależnie od niektórych fragmentów uzasadnienia uchwały, których kierunek jest bardziej kategoryczny – wyprowadzać wniosku, który nakazywałby stosować zawsze i w każdych okolicznościach bezwyjątkową zasadę (czyli regułę) równego rozkładu kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się konieczność elastycznego i warunkowanego sytuacyjnie podejścia do problematyki rozdziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego. W wyroku z dnia 30 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2211/14, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że z cyt. wyżej uchwały nie wynika, iż "w każdym przypadku organ, prowadząc postępowanie rozgraniczeniowe, musi jego kosztami obciążyć wszystkie osoby, biorące w nim udział. We wspomnianej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił bowiem jedynie możliwość obciążenia właścicieli sąsiadujących nieruchomości takimi kosztami, nie stwierdzając jednak kategorycznie, że tego rodzaju rozstrzygnięcie musi zawsze zapaść w takim postępowaniu. Przeciwne stanowisko ograniczałoby bowiem organowi swobodę stosowania w postępowaniu rozgraniczeniowym art. 262 § 1 k.p.a. a wiec swobodę w ocenie, które z wygenerowanych w toku postępowania kosztów, strona powinna ponieść w związku z tym, że albo wynikły one z jej winy albo zostały poniesione w jej interesie lub na jej żądanie". Naczelny Sąd podkreślił także, że orzeczenie o kosztach postępowania rozgraniczeniowego "następuje zawsze na podstawie oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego w jej toku materiału dowodowego. Postanowienie dotyczące kosztów postępowania (...) powinno zatem uwzględniać rozstrzygnięcie organu co do meritum sprawy. W rezultacie, wydając orzeczenie w przedmiocie kosztów postępowania, organ musi zawsze brać pod uwagę, czy zachowanie strony (stron) uzasadnia obciążenie kosztami postępowania tylko jedną z nich czy wszystkie a w tym ostatnim przypadku - w jakim stosunku". W tym samym kierunku zmierzają aktualnie orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych (zob. np. wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 423/18; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19 kwietnia 2018 r., II SA/Bk 95/18).

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie podziela zaprezentowane wyżej poglądy i dodatkowo zwraca uwagę na konieczność uwzględnienia systemowego i funkcjonalnego zestawienia przepisów art. 152-153 k.c. oraz przepisów art. 29-34 p.g.k. Zestawienie to prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego na wniosek jednego z właścicieli nieruchomości sąsiadujących jest stan sporności lub niepewności co do przebiegu granic tych nieruchomości (art. 153 w zw. z art. 29 ust. 1 p.g.k.). Powyższy stan sporności lub niepewności nie może być rozumiany subiektywnie jako wyraz jednostkowej oceny jednego z właścicieli, lecz musi znaleźć następcze potwierdzenie w wynikach postępowania rozgraniczeniowego. Podstawa faktyczna wniosku o rozgraniczenie musi mieć zatem charakter obiektywnie i pozytywnie (co najmniej częściowo) weryfikowalny. Jeśli bowiem stan sprawy będzie przedstawiał się w ten sposób, że wniosek o rozgraniczenie okaże się całkowicie lub częściowo nieuzasadniony (położenie punktów i linii granicznych w terenie będzie odpowiadało w całości lub w części stanowi wynikającemu z wiążącej dokumentacji, w tym operatu geodezyjno-kartograficznego), to brak będzie podstaw, aby strona postępowania niebędąca wnioskodawcą (właściciel sąsiadującej nieruchomości) została obciążona w równej mierze kosztami postępowania rozgraniczeniowego wszczętego na wniosek strony, w której subiektywnym i nieuzasadnionym mniemaniu przebieg granicy w całości lub w części był sporny lub niepewny. Jak już stwierdzono, stan sporności lub niepewności przebiegu granic ma charakter obiektywny i niezależny od subiektywnych ocen jednostki. Podmiot żądający rozgraniczenia powinien zatem rozważnie i stosownie do istniejących potrzeby wyznaczyć zakres wniosku (por. art. 29 ust. 2 p.g.k.), gdyż nie do zaakceptowania jest rozwiązanie, w ramach którego – niezależnie od potwierdzenia stanu sporności lub niepewności wskazywanego przez wnioskodawcy – koszty rozgraniczenia obciążały w takim samym zakresie pozostałych właścicieli nieruchomości sąsiadujących, jeśli właściciele ci wskazywali stan wynikający z dokumentacji geodezyjno-kartograficznej i stan ten okazał się w całości albo w części miarodajny i aktualny. W takiej sytuacji rozkład kosztów postępowania rozgraniczeniowego musi uwzględniać powyższe okoliczności, odzwierciedlając rzeczywisty zakres sporności lub niepewności. Koszty postępowania rozgraniczeniowego powinny zostać w tym wypadku rozdzielone równomiernie (w przypadku dwóch właścicieli – po połowie) jedynie w odniesieniu do tej części granicy, której przebieg okazał się obiektywnie sporny lub niepewny, a więc co do której w wyniku postępowania rozgraniczeniowego nastąpiła korekta punktów i linii granicznym. W pozostałym zakresie (co do tej części granicy, która odpowiada stanowi geodezyjno-kartograficznemu i nie była kwestionowana przez stronę niebędącą wnioskodawcą) podział kosztów powinien uwzględniać wszystkie okoliczności sprawy, w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sporu, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie co do całej granicy (nie tylko jej części). Tylko takie podejście można ocenić jako zgodne z rozważanymi regulacjami prawnymi oraz zasadami sprawiedliwego rozdziału obowiązków między strony postępowania administracyjnego. Nie podważa to w niczym trafności poglądu, że pewne i bezsporne ustalenie granic nieruchomości co do zasady leży w interesie wszystkich właścicieli tych nieruchomości, którzy zasadniczo ponoszą równomiernie koszty tego postępowania. Pogląd ten nie może być rozumiany w ten sposób, że jeśli następczo okaże się, że granice nie były niepewne lub sporne w takim zakresie, w jakim twierdził wnioskodawca, właściciele sąsiednich nieruchomości (czy właściciel sąsiedniej nieruchomości) muszą równomiernie partycypować w kosztach rozgraniczenia na całej długości granicy.

W związku z powyższym na tle ocenianej sprawy nie są prawidłowe podejście, w którym właściwy organ całkowicie abstrahując od zasady wynikającej z art. 152 k.c. obciąża kosztami postępowania rozgraniczeniowego jedynie stronę będącą wnioskodawcą (tak postąpił kontrolowany organ pierwszej instancji), jak również podejście, w którym właściwy organ w sposób mechaniczny i sztywny – niezależnie od specyfiki stanu faktycznego sprawy – obciąża kosztami tego postępowania równomiernie wszystkich właścicieli sąsiadujących nieruchomości (jak to uczynił organ zażaleniowy w niniejszej sprawie).

Ponownie rozpoznając sprawę ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego organy uwzględnią, że z akt postępowania rozgraniczeniowego wynika, iż nie na całym odcinku granicznym pomiędzy działkami nr 5 i nr 7 przebieg granicy oraz lokalizacja punktów granicznych ustalona w postępowaniu na podstawie zebranych dowodów odbiega od stanu granicy i punktów granicznych wynikających z aktualnej ewidencji gruntów (zob. np. k. 39-41 akt organu pierwszej instancji). Oznacza to, że w części, w której doszło do potwierdzenia przebiegu granicy, granica nie była obiektywnie sporna lub niepewna, a istniejące wątpliwości mogły zostać rozstrzygnięte za pomocą procedury wznowienia znaków granicznych. W tej sytuacji organy dokonają równomiernego podziału kosztów postępowania rozgraniczeniowego pomiędzy wnioskodawcą a skarżącym jedynie w zakresie odpowiadającym stosunkowi długościowemu części granicy, której przebieg wymagał korekty, do całej granicy, natomiast w pozostałym (zasadniczym) zakresie przeprowadzą ponownie ocenę stanu faktycznego sprawy i uwzględniając wszystkie okoliczności sprawy (w tym stanowiska stron postępowania, wolę uniknięcia lub zakończenia sytuacji spornej, zasadność wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie jedynie co do części granicy) rozdzielą koszty w świetle wyników tej oceny, bacząc, aby większa część tych kosztów obciążyła stronę będącą wnioskodawcą.

W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji (punkt pierwszy wyroku) oraz o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego.