Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 409/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 6 pkt 3
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka,, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. L. i C. L. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją"), wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz.267), dalej "k.p.a.", Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej "Minister") po ponownym rozpatrzeniu na wniosek J. L. i C. L. (dalej "skarżących"), reprezentowanych przez r. pr. M. F. sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...], zmienionej decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...], o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o powierzchni 393 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, utrzymał decyzję Ministra w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie zaskarżonej obecnie decyzji Ministra, przedstawia się w sposób następujący:

1. Decyzją z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 1964 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o pow. 393 m2 z całości o pow. 807 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących (dalej "nieruchomość").

2. Decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. orzekło o odszkodowaniu za wywłaszczenie przedmiotowej. Odszkodowanie ustalono w kwocie 7.460,91 zł, w tym: 1.415 zł za grunt, 3.473,11 zł za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty, 2.283 zł za ogrodzenie oraz 289,80 zł jako koszty przeniesienia wapna z wywłaszczonej nieruchomości.

3. Decyzją z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. zmieniło swoją decyzję z dnia [...] czerwca 1964 r., ustalając odszkodowanie za drzewa owocowe, krzewy i kwiaty na 3.346 zł

4. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. skarżący wystąpili do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej "MTBiGM") z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. (dalej "decyzji Prezydium z [...] czerwca 1964 r."), zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 1964 r. (dalej "decyzja Prezydium z [...] listopada 1964 r.").

W uzasadnieniu wniosku wskazano na rażące naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawy wywłaszczeniowej" poprzez brak biegłych na rozprawie. Podniesiono też, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności, jak również z naruszeniem art.136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu ustalenia odszkodowania.

5. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium z [...] czerwca 1964 r., zmienionej decyzją tego organu z dnia [...] listopada 1964 r., nie dopatrując się w tych decyzjach kwalifikowanych wad prawnych.

6. Pismem z dnia 17 kwietnia 2014 r. skarżący wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Minister ponownie rozpatrzył na wniosek skarżących sprawę zakończoną własną decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając zaskarżone obecnie orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22.05.1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, publ. ONSA 1987/1, poz.35). Natomiast o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres jego wpływu na sposób załatwienia sprawy, przy czym za rażące naruszenie prawa należy uznać takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 12.11.2002 r. sygn. akt II SA/Kr 94/99, opubl. LexPolonica nr 393006).

2. Ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje.

3. Zgodnie z treścią art. 21 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

W przedmiotowej sprawie zawiadomieniem z dnia 27 marca 1964 r., nr [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. poinformowało strony o terminie i miejscu rozprawy odszkodowawczej wyznaczonej na dzień 18 kwietnia 1964 r. Rozprawa ta została we wskazanej wyżej dacie przeprowadzona.

Jak wynika z zachowanego w aktach sprawy protokołu rozprawy biegli, którzy sporządzili opinię szacunkową i dokonali wyceny przedmiotowej nieruchomości, nie brali udziału w rozprawie, jednakże zgodnie z orzecznictwem - brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2009 r., sygn. I OSK 195/09, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z dnia 06.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/2007, publ. LexPolonica nr 2025942 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia 05.05.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1749, z dnia 20.01.2011 r., sygn, akt SA/Wa 1348/10, z dnia 14.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1347/10 i z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08).

Opinia szacunkowa dla przedmiotowej nieruchomości została sporządzona w dniu 9 sierpnia 1963 r. przez biegłych: inż. B. M. i inż. W. W. Z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 1964 r. wynika, że pełnomocnik skarżących adw. J. C. znał treść opinii szacunkowej. Jednocześnie na rozprawie wniósł o powołanie, celem oszacowania wartości części składowych wywłaszczonej nieruchomości, biegłych z zakresu stosownych specjalności, występując jednocześnie o przysłanie kopii opinii biegłych po ich sporządzeniu.

Uwzględniając wniosek pełnomocnika stron organ odszkodowawczy powołał nowych biegłych, a mianowicie inż. J. G., rzeczoznawcę inż. arch. H. K.. Biegła inż. J. G. sporządziła w dniu 2 maja 1964 r. wycenę roślin znajdujących się na gruncie tj. wartość warzyw jednorocznych i trwałych, drzew i krzewów owocowych, krzewów ozdobnych i kwiatów trwałych oraz nakładów (wóz obornika). Zarazem wycenę gruntu, dołu z wapnem znajdującego się na gruncie, ogrodzenia sztachetowego oraz ogrodzenia z desek sporządziła w dniu 2 maja 01964 r. biegły rzeczoznawca inż. arch. H. K. Powyższe opinie szacunkowe zostały przesłane pełnomocnikowi skarżących.

4. Wysokość należnego skarżącym odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości ustalono na podstawie art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r.

W myśl art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego wolno stojącego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I. W myśl zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335 ze zm.), cena za 1 hektar wynosiła 36.000 zł, tj. 3,60 zł za m2 (393 m2 x 3,60 zł =1414,80 zł).

Wartość wywłaszczanej nieruchomości i znajdujących się na działce urządzeń ustalono w opinii H. K. z dnia 2 maja 1964 r. oraz w oparciu o przepisy szczegółowo regulujące zasady przyznawania odszkodowań w tym ceny gruntów o określonych klasach gleb i rodzaju użytku rolnego, w zależności od ich położenia w określonych okręgach gospodarczych i strefach ekonomicznych i miały charakter cen sztywnych - grunt na kwotę 1415 zł (po zaokrągleniu do pełnych złotych) zaś odszkodowanie za ogrodzenie (ze sztachet i z desek pełne) oraz wapno (wykop z wywozem ziemi i transport konny) ustalono na kwotę 3567 zł. Opinią z dnia 2 maja 1964 r. biegła J. G. ustaliła odszkodowanie za składniki roślinne w kwocie 3.346 zł. Biegła dokonała wyceny na podstawie obowiązujących przepisów wykonawczych. Kwota odszkodowania określona w decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r., zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 1964 r., była w tej sytuacji zgodna z prawem. Z uwagi na to, że odszkodowanie zostało prawidłowo ustalone na podstawie przepisów ustawy wywłaszczeniowej oraz przepisów wykonawczych, brak jest podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] czerwca 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

5. Nie zasługuje na aprobatę zarzut skarżących, iż w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 r. Minister dokonał wadliwej oceny charakteru prawnego odwołania [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1964 r., przyjmując że pismo to stanowiło wniosek o zmianę ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r.

[...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wniosła do organu pismo datowane na 3 lipca 1964 r. nr [...], zatytułowane jako odwołanie od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. W piśmie tym [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. zarzuciła zawyżenie przez organ wywłaszczeniowy kwoty odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r., wynikające z dokonania przez byłych właścicieli zbioru upraw warzyw na kwotę 127 zł. Kolejnym pismem z dnia 28 października 1964 r. nr [...],[...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w G. wniosła o sprostowanie decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r., poprzez obniżenie kwoty odszkodowania z kwoty 3.473,11 zł na kwotę 3.346 zł. Załącznik do pisma stanowił protokół przekazania roślin znajdujących się na gruncie z dnia 23 października 1964 r., potwierdzający, że brak było przekazania warzyw jednorocznych. Pismo to stanowiło zmianę odwołania od zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. na wniosek o zmianę ww. decyzji, co znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 1964 r.

Zgodnie z art. 136 kpa decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, mogła być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydal, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiały się jej uchyleniu lub zmianie. Przepis art. 136 kpa pozwalał więc na zmianę decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, w przypadku kumulatywnego spełnienia ww. przesłanek.

W niniejszej sprawie nastąpiła zmiana decyzji ostatecznej w zakresie przyznania odszkodowania, a więc decyzji na podstawie której strona nabyła prawo.

W związku z tym, zgodnie z art.136 pismem z dnia 4 listopada 1964 r., [...], Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. wystąpiło do pełnomocnika J. L. i C. L. - adw. J. C. o wyrażenie zgody na zmianę decyzji o odszkodowaniu z dnia [...] czerwca 1964 r. poprzez zmianę kwoty z 3.473,11 na kwotę 3.346 zł, które miało skutkować wycofaniem przez [...] Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w G. odwołania w sprawie. Brak odpowiedzi w terminie 7 dni miał być uznany za milczącą zgodę na zmianę decyzji. Z akt sprawy wynika, iż adw. J. C. potwierdził odbiór pisma w dniu 9 listopada 1964 r.

IV. Skarżący wnieśli do Sądu skargę na decyzję Ministra, zarzucając orzeczeniu naruszenie:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. w związku z art. 116 k.p.a. (art.136 i 116 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczej) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] listopada 1964 r. pomimo tego, iż decyzja ta została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, z uwagi na błędne uznanie wniesionego odwołania od decyzji PWRN w G. z [...] czerwca 1964 r. za wniosek o zmianę decyzji, a nadto z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji, a także ze względu na wydanie decyzji przez PWRN w G. z [...] listopada 1964 r. o zmianie decyzji z [...] czerwca 1964 r. w sytuacji, gdy właściciele nieruchomości nie nabyli na podstawie decyzji z [...] czerwca 1964 r. jakichkolwiek praw, gdyż decyzja ta nie była ostateczna, w związku z czym nie wywoływała jakichkolwiek skutków prawnych, jak również ze względu na wydanie decyzji zmieniającej z [...] listopada 1964 r. przez organ I instancji, który z uwagi na upływ terminów ustawowych utracił do tego kompetencję;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a. (przepis art. 136 k.p.a. w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczej) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] listopada 1964 r. pomimo wadliwej zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. poprzez zmniejszenie odszkodowania z kwoty 7.460,19 zł na kwotę 7.433,08 zł, gdy w rzeczywistości organ nie zmienił decyzji z [...] czerwca 1964 r., a jedynie jeden z podpunktów decyzji odszkodowawczej, gdyż decyzja z [...] czerwca 1964 r. zawierała rozstrzygnięcie o odszkodowaniu w 1 punkcie, a poszczególne składniki odszkodowania zostały dodatkowo wypunktowane w sentencji decyzji z [...] czerwca 1964 r.;

3. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. oraz decyzji PWRN w G. z dnia [...] listopada 1964 r., pomimo tego że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy odszkodowanie nie dotyczyło wyłącznie gruntu, lecz także rosnących na nieruchomości truskawek, drzew owocowych i krzewów;

4. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (przepis art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczych) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji PWRN w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. oraz decyzji PWRN w G. z dnia [...] listopada 1964 r., pomimo tego że organ dokonujący wywłaszczenia rażąco naruszył przepisy ustawy wywłaszczeniowej na skutek przyznania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez wysłuchania opinii biegłych na rozprawie, w sytuacji gdy wnioskodawca wywłaszczenia ([...]Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych) kwestionowała wysokość odszkodowania, czemu wyraz dała wnosząc odwołanie od decyzji odszkodowawczej z [...] czerwca 1964 r.,

5. art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art.136 k.p.a. w związku z art. 21 ustawy wywłaszczeniowej (art.136 k.p.a. i art. 21 ustawy wywłaszczeniowej w brzmieniu na dzień wydania decyzji odszkodowawczych) poprzez niestwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej (zmieniającej) PWRN w G. z [...] listopada 1964 r. pomimo tego, że decyzja ta została wydana bez przeprowadzania rozprawy odszkodowawczej, a także uwagi na to że ustalone w niej odszkodowanie (w szczególności niższa kwota za krzewy) nie zostało obliczone przez biegłego, gdyż organ administracji oparł się na własnych obliczeniach; co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy wadliwej decyzji Ministra z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżący podnieśli w szczególności, co następuje:

1. Wnioskodawca wywłaszczenia - [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych wniosła odwołanie od decyzji PWRN w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...], ustającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Organ I Instancji, w razie braku przesłanek do zastosowania trybu autokontroli decyzji (art. 115 § 1 k.p.a.) powinien był przekazać odwołanie do organu II instancji w nieprzekraczalnym terminie 14 dni, od daty wpłynięcia odwołania (art. 116 kpa). Wraz z upływem tego 14 dniowego terminu PWRN w G. utraciło kompetencję do wydania decyzji zmieniającej, a jej wydanie w trybie art. 136 k.p.a., po upływie ponad 4 miesięcy od wniesienia odwołania (odwołanie GD BOR z 3 lipca 1964 r.) należy zakwalifikować jako kwalifikowane naruszenia prawa, świadczące o wydaniu decyzji przez PWRN w G. z [...] listopada 1964 r. z rażącym naruszeniem prawa.

2. Nieprzekazanie odwołania w w/w 14 dniowym terminie każe uznać, iż organ prowadzący postępowanie odwoławcze w rażący sposób naruszył ówczesny art.116 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nie zastosowania trybu autokontroli organ przekazuje odwołanie wraz z aktami sprawy w terminie 14 dni, od daty wpłynięcia do niego odwołania od decyzji. Tryb zmiany decyzji uregulowany w ówczesnym art.136 k.p.a. mógł zostać zastosowany także przez organ wyższego stopnia (tu Odwoławczą Komisję ds. wywłaszczeń przy Ministrze Spraw Wewnętrznych), a nie tylko przez organ I instancji, co tym bardziej wskazuje na bezwzględny obowiązek organu I instancji przekazania zaskarżonej decyzji.

3. Przepis art.136 k.p.a. stanowił podstawę do wszczęcia samodzielnego, niezależnego postępowania w ramach którego mogło dojść do wydania decyzji zmieniającej albo uchylającej decyzję, a decyzja wydawana na podstawie tego przepisu nie mogła być wydana w ramach toczącego się postępowania odwoławczego, gdyż do zmiany decyzji po wniesieniu odwołania służyła (i nadal służy) instytucja autokontroli uregulowana w art. 115 § 2 k.p.a. Organ I Instancji nie mógł dobrowolnie wybierać sobie jednego z dwóch trybów zmiany decyzji w ramach postępowania międzyinstancyjnego, czy to z art. 116 k.p.a. czy to z art. 136 k.p.a.

Ponadto jak już wskazano na wstępie GD BOR wniosła odwołanie od decyzji PWRN w G. z [...] czerwca 1964 r., a nie wnioskowała o zmianę decyzji z [...] czerwca 1964 r. Tymczasem organ I Instancji błędnie zakwalifikował wniesione odwołanie jako wniosek o zmianę decyzji. Na skutek pisma [...]DBOR z [...] października 1964 r. odwołanie zostało uznane przez organ I instancji za wniosek o zmianę decyzji, pomimo braku podstaw do takiego zakwalifikowania odwołania.

Nawet gdyby jednak uznać pismo [...]DBOR z 28 października 1964 r. za wniosek o zmianę decyzji, to i tak jak już wskazano powyżej PWRN w G. nie miało kompetencji do wydania decyzji o zmianie zaskarżonej przez [...]DBOR decyzji z [...] czerwca 1964 r., w trybie art. 136 k.p.a., gdyż w związku z upływem w/w 14 dniowego terminu odwołanie wraz z aktami należało przekazać do organu odwoławczego (art. 116 k.p.a.).

4. Do zastosowania trybu zmiany decyzji (art. 136 k.p.a.) niezbędna była zgoda wszystkich stron postępowania. Zgoda taka powinna zostać także wyrażona wprost, nie można było jej domniemywać, jak również nie mogła zostać wyrażona poprzez milczącą akceptację (tak Borkowski w: [Adamiak/Borkowski], KPA. Komentarz, 7 wyd., Warszawa 2005, art. 155 nb 9). Przesłanka wymogu bezpośredniej i wprost wyrażonej zgody wynikała zarówno z ówczesnego art.136 k.p.a. jak i odpowiednika tego przepisu obecnie uregulowanego w art. 155 k.p.a.. Wymóg zgody wszystkich stron, jak i jej wyrażenia wprost wynika ze względu na skutki prawnej zmiany decyzji dla stron. Tymczasem w postępowaniu odszkodowawczym prowadzonym przez PWRN w G. zgoda na zmianę decyzji nie została wprost wyrażona przez wywłaszczanych współwłaścicieli nieruchomości. Organ wywłaszczeniowy ograniczył się do zastosowania instytucji milczącej zgody, co było niedopuszczalne i każe uznać, iż nie zostały spełnione niezbędne przesłanki do prawidłowego zastosowania trybu zmiany decyzji. Także i z tego względu tryb zmiany decyzji uregulowany w art.136 k.p.a. zastosowano bezpodstawnie.

5. Tryb zmiany decyzji administracyjnej, uregulowany w ówczesnym art.136 k.p.a. dotyczył wyłącznie tych decyzji, na podstawie których strony nabyło prawo. Zaskarżona przez [...]DBOR decyzja z [...] czerwca 1964 r. nie była ostateczna, zatem nie wywoływała skutków prawnych, a tym samym właściciele nieruchomości nie nabyli na jej podstawie jakichkolwiek praw. Dopiero z chwilą uzyskania przez decyzję PWRN w G. z [...] czerwca 1964 r. waloru ostateczności właściciele nieruchomości nabyliby prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

6. Niezależnie od wskazanych wyżej okoliczności zmiana decyzji z [...] czerwca 1964 r., dokonana na podstawie ówczesnego art.136 k.p.a. (abstrahując w tym miejscu od faktu, czy były podstawy do zastosowania tego trybu czy też ich nie było) była sama w sobie wadliwa. Należy bowiem zauważyć, że decyzją z [...] czerwca 1964 r. przyznano właścicielom nieruchomości odszkodowanie, na które składało się kilka elementów, w tym: 1) odszkodowanie za grunt, 2) odszkodowanie za drzewa owocowe i krzewy, 3) odszkodowanie za ogrodzenie oraz 4) odszkodowanie z tytułu kosztów przeniesienia wapna z nieruchomości. Łączna kwota przyznanego wskazaną wyżej decyzją odszkodowania wyniosła 7.460,91 zł. Prawidłowo dokonana zmiana kwoty odszkodowania wymagała w tej sytuacji zmiany całego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] czerwca 1964 r. poprzez stosowne podwyższenie albo obniżenie kwoty 7.460,91 zł. Dokonane ostatecznie zmniejszenie kwoty przyznanego odszkodowania o 127,11 zł winno zatem prowadzić do zmiany całego rozstrzygnięcia odszkodowawczego, tj. zmianie kwoty odszkodowania z 7.460,19 zł na kwotę 7,338,80 zł. Decyzja z [...] czerwca 1964 r. zawierała jedno rozstrzygnięcie w zakresie odszkodowania, obejmujące swym zakresem całą sentencję tej decyzji. Tym samym niedopuszczalna była zmiana decyzji tej decyzji w taki sposób, jaki przyjęto w decyzji z [...] listopada 1964 r., tj. poprzez "zmianę decyzji z [...].06.1964 r. w tym kierunku, że w punkcie 2 sentencji decyzji odszkodowanie za drzewa owoce i krzewy oraz kwiaty będzie wynosiło 3.346 zł". Wadliwy sposób dokonania zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r. wywołał sprzeczność w treści rozstrzygnięcia tej decyzji, albowiem podczas gdy kwota odszkodowania ustalona została na kwotę 7.460, 91 zł, suma poszczególnych składników tego odszkodowania była faktycznie mniejsza o kwotę 127,11 zł, tj. stanowiąc kwotę 7.338,80 zł (z uwagi na zmniejszenie odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy oraz kwiaty).

7. Wadliwie ocenił Minister skutki naruszenia w postępowaniu odszkodowawczym art.21 ustawy wywłaszczeniowej. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość obejmowało bowiem nie tylko grunt, ale także inne składniki, których wartość biegły ustalał w oparciu o kryteria przyjmowane na zasadzie uznaniowości. I tak zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy wywłaszczeniowej odszkodowanie za plantacje kultur wieloletnich powinno odpowiadać kosztom ich założenia i pielęgnacji do czasu pierwszych pełnych zbiorów. Ponadto tak ustalone odszkodowanie pomniejszało się o amortyzację, rozumianą jako koszty założenia i pielęgnacji roślin podzielone przez lata produktywności. Tak samo odszkodowanie za ogrodzenie, zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy wywłaszczeniowej ustalało się jako koszt jego odtworzenia pomniejszony o stopień zużycia.

Analiza treści obu w/w przepisów ustawy wywłaszczeniowej wskazuje na to, iż przyjęte w sporządzonej na użytek niniejszej sprawy opinii biegłego założenia miały charakter ocenny przez co uznać należy, że biegły wpływał bezpośrednio na wysokość ostatecznie przyznanego odszkodowania. Wskazać należy, że ustalenia biegłego nie mogą być dowolne, muszą być bowiem uzasadnione i weryfikowalne przez stronę czy organ. Z tego względu zarzutów skarżącego do opinii, w oparciu o które ustalono wartość odszkodowania nie można odrzucić tylko na tej podstawie, że opinie te sporządzali biegli. Z akt sprawy, w tym w szczególności z protokołu rozprawy przeprowadzonej w dniu 18 kwietnia 1964 r. nie wynika, aby w jakikolwiek sposób organ wywłaszczeniowy weryfikował wartości przyjęte w opinii szacunkowej, szczególnie w sytuacji, gdy biegli nie byli obecni na tej rozprawie. Jednocześnie w oczywisty sposób nieobecność biegłych na rozprawie pozbawiła strony postępowania odszkodowawczego, tj. właścicieli nieruchomości oraz [...]DBOR możliwości zweryfikowania proponowanej wysokości odszkodowania.

Jak wskazuje się w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych brak biegłych na rozprawie należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sytuacji, gdy ustalenie odszkodowania nie polegało na prostym matematycznym pomnożeniu powierzchni działki i określonej stawki, a właściciel nieruchomości kwestionował proponowaną kwotę odszkodowania. W niniejszej sprawie zarówno poprzedni właściciele jak i odwołująca się GDBOR w ogóle nie mogli kwestionować wysokości odszkodowania, gdyż zostali pozbawieni możliwości obrony swoich praw w postępowaniu odszkodowawczym. Stąd też należy dojść do wniosku, że ogół okoliczności tej konkretnej sprawy pozwala stwierdzić, iż doszło w niej do rażącego naruszenia praw stron postępowania do strzeżenia swojego również prawnie chronionego interesu.

8. Do naruszenia art.21 ustawy wywłaszczeniowej doszło również przy wydawaniu decyzji zmieniającej decyzję z [...] czerwca 1964 r. Na skutek wniesionego odwołania doszło do zmiany decyzji w zakresie odszkodowania (zmniejszenia kwoty) za drzewa owoce i krzewy oraz kwiaty. Zmiana decyzji powinna zostać poparta stosowną opinią biegłego, szczególnie w sytuacji gdy jak wskazano oszacowanie wymagało przyjęcia przez biegłego kryteriów ocennych. Dodatkowo należało przeprowadzić także ponowną rozprawę odszkodowawczą w celu zweryfikowania nowej kwoty odszkodowania, uwzględniającej kwotę zmniejszenia. Tymczasem ostateczne kwota odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy oraz kwiaty została ustalona samodzielnie przez organ wywłaszczeniowy, podobnie jak zaniechano przeprowadzenia rozprawy. To wszystko umknęło uwadze Ministra przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Także oba te naruszenia należy zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mające bezpośredni wpływ na obie decyzji PWRN w G.

V. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 z późn.zm. - zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na zasadach i w trybie uregulowanym w art.156 i nast. k.p.a., w którym zaskarżoną obecnie decyzją orzekł Minister, było rozstrzygnięcie, czy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1964 r. nr [...], zmieniona decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1964 r. nr [...], o odszkodowaniu za wywłaszczenie nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], ozn. jako działka nr [...] o powierzchni 393 m2, zapisana w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w G. KW nr [...], stanowiącej współwłasność skarżących, jest obciążona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych, przewidzianych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tej decyzji.

2. W ocenie skarżących zarówno decyzja odszkodowawcza z [...] czerwca 1964 r., jak i późniejsza decyzja, zmieniająca tę decyzję, tj. decyzja z [...] listopada 1964 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa, a zatem obciąża je kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W odniesieniu do decyzji z [...] czerwca 1964 r. skarżący podnoszą, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem art.21 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na orzeczeniu przez organ o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość w sytuacji, w której poprzedzająca wydanie decyzji odszkodowawczej rozprawa administracyjna została przeprowadzona bez udziału biegłego, sporządzającego opinię na temat wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podnoszą, że nieobecność biegłego na rozprawie uniemożliwiła zarówno organowi odszkodowawczemu, jak i stronom postępowania skontrolowanie prawidłowości ustaleń biegłego, odnoszących się do wartości nieruchomości, polegające na możliwości zadawania biegłemu pytań oraz zwracania się o udzielenie niezbędnych wyjaśnień. W ocenie skarżących uchybienie to wpłynęło w istotny sposób na wynik postępowania odszkodowawczego w sytuacji, w której ustalenie wysokości należnego właścicielom odszkodowania nie nastąpiło w oparciu o kryteria sztywne, przy stosowaniu których biegły nie dysponuje żadnym zakresem uznaniowości, a w oparciu o takie kryteria, przy których zakres ten był znaczny.

W odniesieniu natomiast do decyzji z dnia [...] listopada 1964 r., którą to decyzją dokonano zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r., skarżący podnoszą w kontekście rażącego naruszenia prawa szereg zarzutów, tj.:

1) zarzut orzeczenia przez organ odszkodowawczy I instancji o zmianie decyzji odszkodowawczej na podstawie art.136 k.p.a. w sytuacji, w której organem wyłącznie właściwym do procedowania w przedmiocie odszkodowania był organ odszkodowawczy II instancji, a to w związku z wniesieniem przez wnioskodawcę wywłaszczenia odwołania od decyzji organu I instancji (nie przekazanego do organu II instancji w terminie przewidzianym w art.116 k.p.a.),

2) zarzut orzeczenia przez organ w trybie uregulowanym w art.136 k.p.a. w sytuacji oczywistego braku przesłanek do zastosowania tego przepisu, tj. w sytuacji braku posiadania przez nieostateczną decyzję odszkodowawczą z [...] czerwca 1964 r. przymiotu decyzji, na podstawie której strona postępowania nabyła prawo oraz w sytuacji braku zgody właścicieli na zmianę decyzji odszkodowawczej,

3) zarzut orzeczenia przez organ w sposób niekonsekwentny o wysokości należnego odszkodowania poprzez zaniechanie zmniejszenia łącznej kwoty przyznanego odszkodowania w sytuacji, w której zmniejszeniu uległ jeden ze składników tego odszkodowania,

4) zarzut wydania decyzji bez zlecenia przez organ sporządzenia stosownej opinii i przeprowadzenia rozprawy administracyjnej zgodnie z art.21 ustawy wywłaszczeniowej.

3. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych (odpowiednio do postanowień), ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

4. W odniesieniu do przewidzianej w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. wady prawnej w decyzji administracyjnej, polegającej na rażącym naruszeniu prawa (zarówno procesowego, jak i materialnego), podkreślenia wymaga utrwalone stanowisko orzecznictwa sądowego, dotyczące właściwej wykładni tego pojęcia. W myśl powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

5. Trafnie uznał Minister, że decyzja odszkodowawcza z dnia [...] czerwca 1964 r. oraz zmieniającą tę decyzję decyzja z dnia [...] listopada 1964 r. nie są obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi, skatalogowanymi w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

6. Wbrew stanowisku skarżących brak jest dostatecznych przesłanek do uznania, że decyzja odszkodowawcza z [...] czerwca 1964 r. została wydana z rażącym naruszeniem art.21 ustawy wywłaszczeniowej. W myśl tego przepisu ustawy odszkodowanie ustalano na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, przy czym opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Rozprawa odszkodowawcza w niniejszej sprawie została przeprowadzona w dniu 18 kwietnia 1964 r. z udziałem pełnomocnika wnioskodawcy wywłaszczenia oraz pełnomocnika skarżących adw. J. C. Należy zaznaczyć, że w aktach sprawy znajduje się opinia szacunkowa z dnia 9 sierpnia 1963 r., sporządzona na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przez biegłych rzeczoznawców inż. B. M. oraz inż. W. W. na potrzeby wymaganych art.6 ustawy wywłaszczeniowej rokowań z właścicielami o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, obligatoryjnie poprzedzających wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Pomimo tego, że w wielu sprawach wywłaszczeniowych, toczących się w trybie ustawy z 12 marca 1958 r. zasadą było opieranie się przez organy wywłaszczeniowe na takich właśnie opiniach rzeczoznawców (których wnioski były przedstawione stronom podczas rozpraw odszkodowawczych), to w toku przedmiotowej rozprawy z dnia 18 kwietnia 1964 r. sytuacja taka nie wystąpiła, a strony złożyły zgodne oświadczenia o konieczności sporządzenia stosownych opinii szacunkowych. W protokole rozprawy odnotowano m.in. następujące oświadczenie pełnomocnika skarżących: "Wnoszę jak we wniosku z dnia 16 grudnia 1963 r., do oszacowania nieruchomości wnoszę o powołanie biegłych z zakresu stosownych specjalności. Po oszacowaniu nieruchomości wnoszę o przysłanie kopii opinii biegłych w celu jej sprawdzenia.".

W rezultacie powyższego organ odszkodowawczy zlecił sporządzenie niezbędnych opinii dwojgu biegłym, tj. inż. J. G. oraz inż. H. K. W dniu 2 maja 1964 r. inż. J. G. sporządziła wycenę wartości roślin na części ogrodu przydomowego skarżących, a inż. H. K. (również w tej dacie) sporządziła wycenę wywłaszczonej nieruchomości, dołu z wapnem, ogrodzenia sztachetowego oraz ogrodzenia z desek. Opinie te zostały doręczone pełnomocnikowi skarżących, który pismem z dnia 20 maja 1964 r. zgłosił zastrzeżenia do wyceny sporządzonej przez inż. H. K. wyłącznie w części dotyczącej wapna.

Decyzją z dnia [...] czerwca 1964 r. Prezydium orzekło o przyznaniu skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej kwocie 7.460,91 zł, obejmującą następujące składniki: 1415 zł odszkodowania za grunt, 3473,11 zł odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy oraz kwiaty, 2283 zł odszkodowania za ogrodzenie, 289,80 zł tytułem kosztów przeniesienia wapna z nieruchomości wywłaszczonej 289,80 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że odszkodowanie ustalone na podstawie art.8 ust.2, 3, 6 pkt 3 i 11 ustawy wywłaszczeniowej w związku z §1 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. (MP Nr 72, poz.335) "po wysłuchaniu opinii biegłych".

Stwierdzić należy, że zrelacjonowany wyżej przebieg postępowania odszkodowawczego wykazuje się pewnego rodzaju specyfiką w porównaniu z szeregiem innych postępowań o tym przedmiocie, wyrażającą się w tym, że rozprawa odszkodowawcza nie była elementem postępowania, zamykającym postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia wartości wywłaszczonej nieruchomości (obejmującym przedstawienie stronom ustaleń opinii biegłego oraz ustosunkowanie się przez strony do tychże ustaleń), albowiem dopiero w toku tej rozprawy zadecydowano o zleceniu sporządzenia stosownych opinii. Opinie takie były podstawą orzeczenia w sprawie o należnym skarżącym odszkodowaniu, a z akt sprawy nie wynika, aby w okresie pomiędzy sporządzeniem tychże opinii a wydaniem orzeczenia pierwszoinstacyjnego organ odszkodowawczy ponownie przeprowadził rozprawę z udziałem biegłych – autorek opinii.

Wskazana wyżej sytuacja nie uprawnia jednakże do stwierdzenia, że w postępowaniu odszkodowawczym doszło do rażącego naruszenia art.21 ustawy wywłaszczeniowej. O rażącym naruszeniu tego przepisu możnaby mówić wyłącznie w tej sytuacji, w której uchybienie przez organ obowiązkom z art.21 ustawy doprowadziło do pozbawienia stron postępowania odszkodowawczego możliwości ustosunkowania się, przed wydaniem orzeczenia odszkodowawczego, do opinii szacunkowej biegłego rzeczoznawcy i kwestionowania poczynionych tam ustaleń i wniosków. Tego rodzaju naruszenie praw skarżących nie miało miejsca w niniejszej sprawie w sytuacji, w której opinie biegłych rzeczoznawczyń z dnia 2 maja 1964 r. zostały doręczone pełnomocnikowi skarżących, po czym pełnomocnik ten zajął w ich przedmiocie stanowisko w piśmie procesowym z dnia 20 maja 1964 r., kwestionując przyjęte ustalenia wyłącznie w odniesieniu do składowanego na wywłaszczonej nieruchomości wapna, należącego do skarżących. Wynika stąd, że wydanie orzeczenia odszkodowawczego odbyło się z pełnym poszanowaniem prawa stron do udziału w postępowaniu i do przedstawienia swojego stanowiska w sprawie.

W oczywisty sposób nie ma wpływu na ocenę tej kwestii okoliczność, że zastrzeżenia pełnomocnika skarżących do wyceny, podniesione w piśmie z dnia 20 maja 1964 r., nie zostały przez organ odszkodowawczy uwzględnione, czemu dał wyraz organ odszkodowawczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r., uznając w tym zakresie wiarygodność ustaleń opinii biegłej. Podkreślenia wymaga, że nawet hipotetyczne przyjęcie wadliwości orzeczenia odszkodowawczego w odniesieniu do kwestii poruszonych w piśmie z dnia 20 maja 1964 r. nie może stanowić przesłanki do wywodzenia, że decyzja odszkodowawcza naruszyła prawo w sposób rażący. Jak już bowiem wskazano na wstępie, przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest – w kontekście art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. - kontrola tej decyzji pod kątem obciążenia jej jakimkolwiek naruszeniem prawa (nawet wywołującym istotne skutki prawne), a wyłącznie naruszeniem prawa o charakterze rażącym. Nawet zatem gdyby skarżący zdołali wykazać, że danie przez organ odszkodowawczy wiary ustaleniom rzeczoznawcy w kwestii objętej pismem pełnomocnika skarżących z 20 maja 1964 r. było wadliwe, a prawidłowe w tym zakresie było stanowisko pełnomocnika skarżących, to takie uchybienie decyzji odszkodowawczej nie miałoby charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza to, że o ile skarżący byliby uprawnieni do kwestionowania takiego (hipotetycznego) uchybienia w toku kontroli instancyjnej decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. (poprzez wniesienie od tej decyzji odwołania – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca), o tyle kwestionowanie go w postępowaniu nieważnościowym nie może doprowadzić do pożądanego przez strony rezultatu. Powyższe odnosi się zresztą nie tylko do hipotetycznych naruszeń decyzji odszkodowawczej w odniesieniu do kwestii ustalenia odszkodowania za wapno (poruszonej w piśmie z dnia 20 maja 1964 r.), ale do wszystkich tych elementów odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, które wycena odbyła się nie w oparciu o kryteria sztywne a w oparciu o przewidziane prawem kryteria ocenne (drzewa owocowe, krzewy, kwiaty, ogrodzenie). Oparcie się w tym zakresie przez organ odszkodowawczy na opinii biegłych nie mogłoby być zakwalifikowane (w razie hipotetycznego wykazania wadliwości opinii biegłego) jako rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa możnaby zatem hipotetycznie mówić wyłącznie w odniesieniu do ewentualnego naruszenia powołanego w decyzji odszkodowawczej art.8 ust.6 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej (odszkodowanie za grunt), niemniej nie może ulegać wątpliwości, że przepis ten, przewidujący jasne zasady przyznawania odszkodowania z tytułu wywłaszczenia części gruntu w sytuacji, w której część niewywłaszczona wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej, został zastosowany w sposób prawidłowy.

7. Prawidłowo ocenił również Minister, że decyzja Prezydium z dnia [...] listopada 1964 r. nie jest obciążona kwalifikowanymi wadami prawnymi, w tym w szczególności rażącym naruszeniem prawa.

Z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika, co następuje:

1) Pomimo skutecznego doręczenia pełnomocnikowi skarżących decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. ani pełnomocnik, ani też skarżący osobiście nie wnieśli od tej decyzji odwołania do Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych (za pośrednictwem organu I instancji);

2) Pismem z dnia 3 lipca 1964 r. odwołanie takie zostało natomiast wniesione do organu I instancji przez wnioskodawcę wywłaszczenia, tj. [...] Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta G. W odwołaniu zakwestionowano prawidłowość decyzji Prezydium w zakresie ustalenia wysokości odszkodowania za drzewa owocowe i krzewy oraz kwiaty na kwotę 3.473,11 zł, podczas gdy w ocenie wnioskodawcy wywłaszczenia kwota ta winna być o 127 złotych niższa i wynosić 3.346 zł. W uzasadnieniu odwołania wyjaśniono, że wypłacenie skarżącym spornej kwoty 127 zł, stanowiącej wg opinii rzeczoznawczyni równowartość warzyw rosnących na wywłaszczonej nieruchomości, nie znajduje uzasadnienia, albowiem przedmiotowe warzywa zostaną zebrane przez właścicielkę przed rozpoczęciem przez wnioskodawcę robót związanych z realizacją celu wywłaszczenia;

3) Pismem z dnia 28 października 1964 r. wnioskodawca wywłaszczenia przedłożył Prezydium Rady odpis protokołu z dnia 23 października 1964 r., dotyczący przekazania Zarządowi Zielni Miejskiej roślin ozdobnych, krzewów i drzew owocowych, znajdujących się na wywłaszczonej części nieruchomości. Wnioskodawca podniósł, że na przedmiotowej części nieruchomości znajdują się rośliny wyszczególnione w opinii biegłego inż. J. G. z wyłączeniem warzyw jednorocznych opisanych w tej opinii w pkt a poz.1, 2, 3. W konkluzji pisma wnioskodawca wywłaszczenia zawarł wniosek o "sprostowanie decyzji Prezydium WRN w G.– Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 1964 r. Nr [...] w wierszu 18 pkt 2 w ten sposób, że w miejsce sumy 3.473,11 winno być 3.346 zł";

4) Pismem datowanym na 4 listopada 1964 r. znak [...], skierowanym do pełnomocnika skarżących Prezydium Rady wezwało pełnomocnika do wyrażenia stanowiska w przedmiocie zmiany decyzji odszkodowawczej z dnia [...] czerwca 1964 r., zaproponowanej przez wnioskodawcę wywłaszczenia, zaznaczając że w przypadku wyrażania takiej zgody wnioskodawca wycofa swoje odwołanie. Prezydium wyznaczyło pełnomocnikowi siedmiodniowy termin na zajęcie stanowiska w sprawie, zaznaczając iż brak odpowiedzi w terminie będzie uważany za milczącą zgodę na zmianę decyzji;

5) Pismo Prezydium Rady z dnia 4 listopada 1964 r. zostało doręczone pełnomocnikowi skarżących w dniu 9 listopada 1964 r.;

6) Decyzją z dnia [...] listopada 1964 r. Prezydium Rady orzekło na podstawie art.136 k.p.a. o zmianie swojej decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. "w tym kierunku, że w punkcie 2 sentencji decyzji odszkodowanie za drzewa owocowe i krzewy oraz kwiaty będzie wynosiło 3346 zł". W uzasadnieniu decyzji Prezydium wskazało m.in., że pismo wnioskodawcy z 28 listopada 1964 r. potraktowało jako zmianę odwołania na wniosek o zmianę decyzji;

7) Decyzja z dnia [...] listopada 1964 r. została doręczona pełnomocnikowi skarżących w dniu 3 grudnia 1964 r.

Oceniając legalność decyzji Prezydium Rady z dnia [...] listopada 1964 r. w kontekście art.156 § 2 k.p.a. należy stwierdzić, że decyzja ta wydana została na podstawie art.136 k.p.a. w brzmieniu ówcześnie obowiązującym. Przepis ten stanowił że decyzja, na mocy której strony nabyły prawo, może być za ich zgodą uchylona lub zmieniona przez organ administracji państwowej, który decyzję wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji. Przepis art. 135 § 2 stosuje się odpowiednio. Wbrew stanowisku skarżących przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Prezydium Rady, a nawet gdyby uznać, że przy jego stosowaniu doszło do uchybień, to nie mają one charakteru uchybień rażących w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zbyt daleko idące jest stanowisko skarżących, że wraz z upływem czternastu dni od dnia wniesienia przez wnioskodawcę wywłaszczenia odwołania od decyzji Prezydium z dnia [...] czerwca 1964 r., Prezydium, które nie skorzystało w tym okresie z instytucji autokontroli przewidzianej w art.115 k.p.a., utraciło jakiekolwiek kompetencje do orzekania w niniejszej sprawie. Skarżący wywodzą powyższy skutek z art.116 k.p.a. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu, w myśl którego organ administracji państwowej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie czternastu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art.115.

O ile nie może ulegać wątpliwości, że Prezydium istotnie naruszyło ten przepis, nie przekazując w nakazanym terminie odwołania wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu (nota bene Prezydium nie mogło skorzystać z instytucji autokontroli, o której mowa w art.116 k.p.a. z uwagi na fakt, że odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 1964 r. zostało wniesione wyłącznie przez jedną ze stron, nie zaś przez wszystkie, jak wymagał tego przepis), to nie można jednakże uznać, że organ ten utracił kompetencje do orzekania na podstawie art.136 k.p.a. w sytuacji cofnięcia odwołania przez wnioskodawcę wywłaszczenia. Tak rygorystycznego wniosku nie da się wyprowadzić z przepisów ówcześnie obowiązującego k.p.a. O ile zatem pod rządem tychże przepisów wystąpiła sytuacja, w której odwołanie od decyzji organu I instancji wraz z aktami sprawy pozostawało w organie I instancji, nawet z naruszeniem instrukcyjnego terminu, o którym mowa w art.116 k.p.a., a strona odwołująca się wycofała odwołanie, to wydanie przez organ I instancji orzeczenia na podstawie art.136 k.p.a. nie stanowiło w ocenie Sądu naruszenia prawa.

Nie ulega w ocenie Sądu wątpliwości dopuszczalność potraktowania przez Prezydium pisma wnioskodawcy wywłaszczenia z dnia 28 października 1964 r., jako pisma cofającego odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. i wnoszącego zamiast tego o zmianę tej decyzji na podstawie art.136 k.p.a. Wprawdzie w piśmie tym brak jest jednoznacznego oświadczenia wnioskodawcy o cofnięciu odwołania, niemniej nie było przekroczeniem prawa uznanie przez Prezydium, że intencja taka wynika z logiki czynności procesowych wnioskodawcy. Uprawnionym jest bowiem przyjęcie, że w sytuacji podjęcia przez stronę przed tym samym organem, dla osiągnięcia tego samego celu (w niniejszej sprawie - zmniejszenia w ściśle oznaczonym zakresie odszkodowania dla właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) konkurencyjnych w stosunku do siebie dyspozycji procesowych, czynność późniejsza wyraża ostateczną intencję strony, połączoną - w razie niemożności pogodzenia jej z dyspozycją poprzednią – z cofnięciem tejże dyspozycji poprzedniej. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie rozwiewa na gruncie niniejszej sprawy akceptacja przez samego wnioskodawcę wskazanego wyżej sposobu zinterpretowania przez Prezydium jego pisma z dnia 28 października 1964 r., wyrażająca się niezłożeniem przez wnioskodawcę odwołania od decyzji z [...] listopada 1964 r., w uzasadnieniu której to decyzja wspomniana interpretacja pisma z dnia 28 października 1964 r. została przedstawiona.

Skuteczne cofnięcie odwołania przez wnioskodawcę wywłaszczenia spowodowało uzyskanie przez decyzję z dnia [...] czerwca 1964 r. przymiotu ostateczności, w konsekwencji czego do obrotu prawnego weszła decyzja, na podstawie której strona nabyła prawo, tj. decyzja mogąca być przedmiotem zmiany w trybie art.136 k.p.a.

Nie można podzielić stanowiska skargi, że przy orzekaniu o zmianie decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. nie dopełniono podstawowego wymogu w postaci uzyskania na powyższą zmianę zgody skarżących. O ile bez wątpienia nie uzyskano stosownego oświadczenia woli w tym zakresie ani od pełnomocnika skarżących, ani od samych skarżących, o tyle nie było rażącym przekroczeniem przepisów postępowania uznanie przez organ wystąpienia w niniejszej sprawie milczącej zgody, o której to ewentualności pełnomocnik skarżących został w sposób jednoznaczny, nie budzący wątpliwości, pouczony przez Prezydium w piśmie z dnia 4 listopada 1964 r. Należy stwierdzić, że takie okoliczności analizowanej sprawy, jak niezłożenie przez pełnomocnika skarżących, w wyznaczonym przez organ terminie, oświadczenia o niewyrażeniu zgody na zmianę decyzji z [...] czerwca 1964 r., niezłożenie przez tegoż pełnomocnika odwołania od decyzji z [...] listopada 1964 r., jak i oczywista słuszność zmiany decyzji z [...] czerwca 1964 r., dostarczają przekonujących podstaw do uznania, że intencją skarżących, reprezentowanych przez pełnomocnika, było niesprzeciwianie się przedmiotowej zmianie (tj. wyrażenie na nią zgody z uwagi na jej oczywistą zasadność). Oczywista zasadność dokonanej zmiany, o kształcie której strony zostały zawczasu powiadomione powoduje bezprzedmiotowość rozpatrywania konieczności sporządzania na potrzeby postępowania w przedmiocie zmiany decyzji z dnia [...] czerwca 1964 r. odrębnej opinii biegłego i przeprowadzanie rozprawy zgodnie z art.21 ustawy wywłaszczeniowej, tak jak to sugeruje skarga. Podniesiona również w skardze niekonsekwencja rachunkowa, obciążająca decyzję z [...] listopada 1964 r. (nieuwzględnienie zmniejszenia kwoty odszkodowania w pozycji drzewa, krzewy i kwiaty w ogólnej kwiecie przyznanego odszkodowania) jest wprawdzie uchybieniem, ale wyłącznie o charakterze omyłki rachunkowej, dla której właściwym trybem naprawczym był tryb sprostowania, uregulowany w art.105 k.p.a. w ówcześnie obowiązującym brzmieniu. Uchybienie to nie ma natomiast charakteru rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W świetle powyższych okoliczności skarga jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw, podlega oddalaniu.

Z tej racji orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.