Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2703/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 12 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 § 1, art. 106 § 2 i 4, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 151, art. 183 § 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 215 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust.3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 1995 nr 36 poz 175
law: PROTOKÓŁ Nr 1 I Nr 4 DO KONWENCJI O OCHRONIE PRAW CZŁOWIEKA I PODSTAWOWYCH WOLNOŚCI sporządzony w Paryżu dnia 20  marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r.
article: art. 15 zzs4
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
journal: Dz.U.UE.C 2016 nr 202 poz 1 art. 17
law: Karta Praw Podstawowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: NSA Mirosław Wincenciak del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S., W. W. i A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 727/19 w sprawie ze skargi M. S., A. M. i W. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 lipca 2019 r. oddalił skargę M. S., A. M. i W. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyły skarżące, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości i wnosząc o jego zmianę i uchylenie decyzji organów obu instancji bądź przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciły naruszenie:

1) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej: ppsa, w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, dalej: pusa, przez bezzasadne oddalenie skargi;

2) art. 151 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej: kpa, przez bezzasadne oddalenie skargi, będące skutkiem przyjęcia za prawidłowe błędnych i niepełnych ustaleń faktycznych organów obu instancji co do kluczowych w sprawie kwestii, a w szczególności niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji istotnego naruszenia przez organy przepisów postępowania, polegającego na tym, że:

a) nie został dopełniony obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, co spowodowało błędne ustalenie o rzekomej utracie faktycznej możliwości władania działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r.;

b) organy administracji publicznej obu instancji nie dopełniły obowiązku pełnego i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, gdyż ustalenia swe organy oparły jedynie o dokumenty dotyczące przejęcia działki przez inwestora, pomijając okoliczności, kiedy doszło do zameldowania pierwszych osób w budynku przy ul. [...];

c) nie została wzięta pod uwagę kluczowa okoliczność, że wskazany powyżej budynek mieszkalny został wybudowany w 1959 r., na części dawnej nieruchomości hipotecznej, co wyklucza możliwość uznania utraty faktycznej możliwości władania (i to całą) działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r.;

d) organy administracji publicznej obu instancji nie wyjaśniły sprzeczności w ramach zebranego materiału dowodowego;

e) nie został prawidłowo ustalony przedmiot postępowania, gdyż dawna nieruchomość Hip. Nr [...] odpowiada obecnie części działek ewid. o nr [...] i [...], ale także części działki ewid. o nr [...] z obrębu [...], czego organy nie dostrzegły, pomimo tego, że w aktach sprawy znajduje się stosowne rozliczenie powierzchni dawnej nieruchomości hipotecznej;

3) art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 106 § 2, art. 134 § 1 i art. 135 ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusa przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności:

a) przez powoływanie się na dokumenty i fakty niemające żadnego znaczenia dla oceny sprawy (np. ogrodzenie terenu budowy);

b) zignorowanie okoliczności, że budynek przy ul. [...]został wybudowany jedynie na mniejszej części dawnej nieruchomości;

c) brak odniesienia się w sposób szczegółowy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżące tj. do zarzutu:

– zaniechania ustalenia, kiedy doszło do zameldowania pierwszych osób w spornym budynku;

– braku ustalenia, kiedy dokładnie zdaniem organów doszło pozbawienie poprzednich właścicieli faktycznej możliwości władania nieruchomością;

– że samo przejęcie działki przez inwestora nie świadczy o braku możliwości władania nią przez dawnych właścicieli;

– braku wyjaśnienia sprzeczności w ramach zebranego materiału dowodowego;

4) art. 141 § 4 ppsa przez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku;

5) art. 106 § 4 ppsa w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa polegające na:

a) oparciu orzeczenia jedynie na części wybiórczo potraktowanego materiału dowodowego, a nie na całości materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, przez pominięcie dowodów, z których jednoznacznie wynika, że dawni właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 roku, jak również dowodów, z których jasno wynika, że dawna nieruchomość odpowiada obecnie oprócz części działek ewid. o nr [...] i [...], także części działki ewid. o nr [...] z obrębu [...];

b) nieuwzględnienie faktu, że budynek mieszkalny został wybudowany jedynie na (mniejszej) części dawnej nieruchomości Hip. Nr [...] odpowiadającej obecnie części działki o nr ewid. [...] i [...], natomiast (większa) część odpowiadająca obecnie części działki o nr ewid. [...] nigdy nie była zabudowana;

c) pominięciu i nierozpatrzeniu części zarzutów skargi tj. zarzutów wskazujących na naruszenie przez organy obu instancji 77 § 1 kpa przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do precyzyjnego ustalenia, kiedy wydano pozwolenie na budowę i kiedy przeprowadzono poszczególne prace budowlane oraz zarzutu zaniechania ustalenia, kiedy doszło do zameldowania pierwszych osób w budynku;

6) art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), dalej: ugn, przez błędną wykładnię pojęcia "faktyczna możliwość władania nieruchomością" polegającą na uznaniu, że samo zajęcie terenu przez inwestora świadczy o tym, że były właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania nieruchomością, podczas gdy z tego przepisu oraz ugruntowanego orzecznictwa i poglądów doktryny wyraźnie wynika, że dla wykazania "faktycznej możliwości władania nieruchomością" nie jest konieczne udowodnienie wykonywania władztwa nad nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r., a wystarczy wykazanie, że dawni właściciele mieli potencjalnie taką możliwość;

7) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, z późn. zm.) w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez niezastosowanie art. 2 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do EKPCz oraz błędną wykładnię art. 215 ust. 2 ugn nieuwzględniającą wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad pewności prawa oraz zaufania obywatela do państwa, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że dopuszczalne jest w demokratycznym państwie prawa zróżnicowanie adresatów tego przepisu pomimo istotnej cechy faktycznej i prawnej uzasadniającej równe ich traktowanie (pozbawienie własności nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego);

8) art. 21 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP przez przyjęcie takiej wykładni art. art. 215 ust. 2 ugn, która prowadzi do uznania za dopuszczalną odmowę przyznania odszkodowania tylko na podstawie arbitralnej (przypadkowej) cezury czasowej, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia skarżących własności nieruchomości o wielkiej wartości bez jakiegokolwiek odszkodowania, podczas gdy ingerencja państwa w konstytucyjnie chronione prawo własności jest dopuszczalna jedynie w przypadkach określonych w ustawie i za słusznym odszkodowaniem;

9) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 kpa i art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 7 kpa i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony i wydanie zaskarżonej decyzji prowadzącej do nieproporcjonalnej ingerencji w prawo własności skarżących bez żadnego odszkodowania, co Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09, uznał za naruszające zasadę konstytucyjnej ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności;

10) art. 64 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez niezgodne z Konstytucją RP zróżnicowanie adresatów art. 215 ust. 2 ugn pomimo istotnej cechy faktycznej i prawnej uzasadniającej równe ich traktowanie (pozbawienie własności nieruchomości na podstawie przepisów dekretu warszawskiego), tj. zróżnicowaniu sytuacji byłych właścicieli nieruchomości warszawskich i ich następców prawnych poprzez uznanie, że brak jest możliwości wypłacenia odszkodowania w trybie art. 215 ust. 2 ugn w przypadku zajęcia nieruchomości przed 5 kwietnia 1958 r., podczas gdy brak jest jakiejkolwiek przesłanki relewantności takiego zróżnicowania;

11) postanowień Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w tym sporządzonej do niej preambuły, zgodnie z którą Karta jest dodatkowym potwierdzeniem praw wynikających z Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 17 Karty, zgodnie z którą każda osoba ma prawo do władania, używania, dysponowania i przekazania w drodze spadku swego mienia nabytego zgodnie z prawem i nikt nie może być pozbawiony swego mienia, chyba że w interesie publicznym, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za uczciwym odszkodowaniem wypłaconym we właściwym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, należy wyjaśnić, że rozpoznawana sprawa dotyczy odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przejętą na podstawie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Z uwagi na powyższe należy wyjaśnić, że w myśl art. 215 ust. 2 ugn przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Analiza zacytowanego przepisu wskazuje, że uzyskanie odszkodowania możliwe jest wyłącznie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w tym przepisie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1202/20, czy z 13 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3326/18).

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że sporna nieruchomość spełniała warunek rodzaju nieruchomości uprawniający do uzyskania odszkodowania za jej przejęcie. Kwestią sporną pozostaje natomiast spełnienie drugiej z przesłanek, tj. momentu pozbawienia pierwotnych właścicieli faktycznej możliwości władania tą nieruchomością. Zaznaczyć przy tym należy, że wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej w toku postępowania o ustalenie odszkodowania nie ma konieczności ustalania konkretnej daty utraty możliwości władania nieruchomością. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem dla uzyskania odszkodowania istotne jest jedynie to, czy utrata możliwości władania nieruchomością nastąpiła przed czy po 5 kwietnia 1958 r., przy czym bez znaczenia jest ustalenie dokładnej daty dziennej, w której to zdarzenie miało miejsce.

W rozpoznawanej sprawie z zebranego materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że pierwotni właściciele spornej nieruchomości zostali pozbawieni możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie bowiem z ustaleniami dokonanymi przez organ sporna nieruchomość została w dniu [...] maja 1957 r. przekazana przez D. inwestorowi Z. jako teren pod budowę osiedla mieszkaniowego, co zostało potwierdzone protokołem zdawczo-odbiorczym. Przekazanie to nastąpiło zatem blisko rok przed datą wskazaną w art. 215 ust. 2 ugn. Oznacza to, że pierwotni właściciele nieruchomości utracili możność władania nią na długo przed datą istotną z punktu widzenia art. 215 ust. 2 ugn. Okoliczność tę potwierdza także zamieszczona na odwrocie wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę adnotacja, zgodnie z którą [...] maja 1957 r. rozpoczęto grodzenie i zagospodarowanie placu budowy. W tym stanie rzeczy ustalenie dokładnej daty uzyskania pozwolenia budowlanego, dokonania poszczególnych czynności budowlanych czy daty zameldowania pierwszych lokatorów nie miało znaczenia dla sprawy i jako takie prowadziłoby do nieuzasadnionego przedłużania się postępowania, co byłoby niezgodne z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 § 1 kpa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności odmiennej nie dowodzi opinia geodezyjna z [...] lutego 2018 r. ani pismo Z.1, zgodnie z którymi budynek na spornej nieruchomości został wybudowany w 1959 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wobec utrwalenia w aktach sprawy, że [...] maja 1958 r. na przedmiotowej nieruchomości znajdował się dom w budowie, oznacza, że prace budowlane zostały zakończone właśnie w 1959 r. i w tym czasie nastąpiło oddanie obiektu do użytkowania. Podkreślenia w tym miejscu także wymaga, że data zameldowania pierwszego lokatora w tym budynku pozostaje dla sprawy bez znaczenia. Zauważyć bowiem należy, że art. 215 ust. 2 ugn nie posługuje się kategorią pierwszego zameldowania lokatora, ale datą utraty możliwości władania nieruchomością, która w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nastąpiła najpóźniej w dniu rozpoczęcia grodzenia placu budowy, tj. [...] maja 1957 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego bez znaczenia dla sprawy pozostaje także okoliczność, że istniejący obecnie budynek został wzniesiony jedynie na części spornej nieruchomości. Ewentualne odszkodowanie należy się bowiem z tytułu utraty władztwa nad określonymi działkami a nie ich zabudowaniem. Podkreślić przy tym należy, że na potrzeby budynku mieszkalnego dochodzi do zajęcia nie tylko gruntu znajdującego się pod nim, ale także do niego przylegającego jako funkcjonalnie powiązanego z budynkiem jako teren zielony, drogi dojazdowe i ciągi piesze czy miejsce posadowienia przyłączy technicznych budynku do wodociągów, kanalizacji czy zaopatrzenia go w gaz i elektryczność.

Z uwagi na powyższe wywody za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 141 § 4 ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Odnosząc się z kolei do zarzutów związanych naruszeniem art. 141 § 4 ppsa, należy wyjaśnić, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten może zostać naruszony w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera któregokolwiek z wymienionych w nim elementów bądź w sytuacji, gdy wywód sądu pierwszej instancji nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie ne sposób stwierdzić takich wad, których wystąpienie skutkowałoby uchyleniem wydanego wyroku. Uzasadnienie zawiera niezbędne elementy, a wywód zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest spójny, logiczny i zawiera ocenę ustaleń organów pod kątem ich zgodności z obowiązującymi przepisami. Należy podnieść, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, ale wymaga odniesienia się do tych zarzutów, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Zarzuty i argumenty strony skarżącej mogą zostać zatem ocenione całościowo (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I GSK 1489/20, i 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 818/20). Tym samym brak było podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 2, art. 134 § 1 i art. 135 ppsa w zw. z art. 1 § 2 pusa oraz naruszenia art. 141 § 4 ppsa.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 4 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 ppsa wskazać należy, że zarzut ten został oparty na argumencie pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dowodów, z których jednoznacznie ma wynikać, że pierwotni właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak jakie dowody ma na myśli i w jaki sposób obalają one prawidłowe ustalenia organu co do utraty możliwością władania nieruchomością najpóźniej w dacie wystąpienia o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę, co jak wskazano powyżej, nastąpiło prawie na rok przed datą istotną z punktu widzenia art. 215 ust. 2 ugn.

Za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 215 ust. 2 ugn przez błędną wykładnię pojęcia "faktyczna możliwość władania nieruchomością". W ocenie autora skargi kasacyjnej termin ten należy odczytywać jako "potencjalną możliwość" władania nieruchomością, a jego zdaniem rzeczywista utrata takiej możliwości nastąpiła po 5 kwietnia 1958 r. Jak jednak wskazano to powyżej z adnotacji na odwrocie wniosku o zatwierdzenie projektu i wydanie pozwolenia na budowę wynika, że [...] maja 1957 r. rozpoczęto grodzenie i zagospodarowanie placu budowy, co wskazuje, że pierwotni właściciele nieruchomości już w tej dacie nie mieli możliwości dysponowania nieruchomością, która została fizycznie zajęta pod budowę. Ponownie należy także podkreślić, że dwa dni przed datą adnotacji został sporządzony protokół zdawczo-odbiorczy, którym przekazano sporną nieruchomość na rzecz Z., przy czym podmiotem przekazującym nie byli pierwotni właściciele nieruchomości, ale D.

Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi kasacyjnej związanych z zarzucanym naruszeniem przepisów Konstytucji RP, Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz Karty Praw Podstawowych, należy wskazać, że wprowadzone przepisem art. 215 ust. 2 ugn regulacje stanowią wyraz polityki państwa, ograniczającej zakres jego odpowiedzialności, dochodzonej na drodze administracyjnej, a do oceny tej polityki Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1202/20, oraz z 11 września 2007 r., sygn. akt I OSK 942/06). Podkreślenia także w tym miejscu wymaga, że przesłanka "pozbawienia faktycznej możliwości władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r." była przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w postanowieniu z 28 października 2015 r., sygn. akt P 6/13, umarzając postępowanie wszczęte na skutek pytania prawnego o zgodność art. 215 ust. 2 ugn z przepisami Konstytucji, stwierdził, że brak regulacji odnośnie byłych właścicieli gruntów warszawskich lub ich następców prawnych, którzy utracili władztwo nad nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. - co miało miejsce także w rozpoznawanej sprawie – stanowi rodzaj zaniechania legislacyjnego (prawodawczego), którego stwierdzenie niekonstytucyjności uzasadnione jest tylko wtedy, gdy istnieje konstytucyjny nakaz uregulowania jakiejś kwestii, a ustawodawca wykonuje ten nakaz jedynie w części. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego nie można mówić o istnieniu takiego nakazu na gruncie art. 215 ust. 2 ugn. Konstytucja nie wymaga bowiem zagwarantowania prawa do pełnego odszkodowania. Trybunał Konstytucyjny nie miał przy tym wątpliwości, że ograniczenie stosowania wspomnianego przepisu do określonej grupy byłych właścicieli nie jest wynikiem przeoczenia prawodawcy, ale stanowiło wyraz braku woli ustanowienia przepisów reprywatyzacyjnych. Trybunał Konstytucyjny wydając wspomniane postanowienie nie uchylił zatem art. 215 ust. 2 ugn ani nie nadał temu przepisowi odmiennej treści od wynikającej z wykładni literalnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1202/20, oraz z 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 934/21).

Z uwagi na brak możliwości uwzględnienia powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ppsa oraz art. 1 § 1 i 2 pusa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.