Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 112/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 176, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 48, 50a, 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 30 par. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28a
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz 161
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1164/12 w sprawie ze skargi M. P. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1164/12 w sprawie ze skargi M. P. uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r. znak:[...] w przedmiocie uznania zarzutów za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że ostateczną decyzją Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 roku, znak: [...] nakazano inwestorowi M. P., Pracowni Reklamy "[...]" w B. wykonać rozbiórkę obiektu budowlanego – wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. S., reklamującego firmy "[...]".

Wobec niewykonania nałożonego powyższą decyzją obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wystosował do zobowiązanego upomnienie z dnia [...] marca 2008 roku znak: [...], informując równocześnie, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku, sprawa zostanie skierowana na drogę postępowania egzekucyjnego.

W dniu 4 kwietnia 2012 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie dokonał sprawdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki urządzenia reklamowego i stwierdził, że obowiązek ten nie został wykonany.

W związku z niewykonaniem nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie wystawił w dniu [...] kwietnia 2012 roku tytuł wykonawczy Nr: [...].

Pismem z dnia 19 kwietnia 2012 roku M. P. poinformował, że nie prowadzi już działalności gospodarczej, tj. Pracowni Reklamy "[...]", a własność urządzenia reklamowego została przeniesiona na R. P. prowadzącego działalność gospodarczą - Studio Reklamy "[...]", w związku z czym nie może podejmować działań zmierzających do usunięcia urządzenia reklamowego. Pismo to zostało przesłane do organu w terminie do wniesienia zarzutów.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...] uznał za nieuzasadnione zarzuty M.P. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazano, że zarzut błędu co do osoby zobowiązanego, jak i zarzut niemożności wykonania nałożonego obowiązku nie są uzasadnione. Organ uznał, że podnoszony przez zobowiązanego fakt zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, jak i fakt, że nie jest on już właścicielem urządzenia reklamowego, nie stanowi przeszkody do wykonania nałożonego obowiązku, gdyż nie zachodzi obiektywna niewykonalność obowiązku.

Na powyższe postanowienie w ustawowym terminie zażalenie złożył M. P. wnosząc o uchylenie przedmiotowego postanowienia, podnosząc, że zostało ono skierowane do niewłaściwej osoby, nieposiadającej tytułu prawnego do spornego obiektu. Skarżący nie kwestionował, że był inwestorem przedmiotowego obiektu, podnosił jednak, że obecnie nie jest jednak jego właścicielem. Wnosił zatem o podanie konkretnej podstawy prawnej pozwalającej mu na zniszczenie rzeczy należącej do innej osoby. W ocenie skarżącego istnieje przeszkoda prawna uniemożliwiająca wykonanie przez niego obowiązku rozbiórki urządzenia reklamowego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 i art. 23 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r., nr 229, poz. 1954 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnowie z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...].

Organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne, jak i ocenę prawną dokonaną przez organ I instancji.

Wskazano, że chociaż pismo M. P. z dnia 19 kwietnia 2012 r. nie zawierało konkretnie sformułowanych zarzutów, ale wniesione zostało w terminie do zgłoszenia zarzutów, to zgodnie z orzecznictwem i doktryną uznać należy, że zobowiązany zgłosił zarzuty, a ich treść należy wyinterpretować z powołanych w piśmie okoliczności. Zdaniem organu odwoławczego uwagi wniesione przez M. P. w piśmie z dnia 19 kwietnia 2012 r. nawiązują do zarzutu z art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (błąd co do osoby zobowiązanego) oraz do zarzutu z art. 33 pkt 5 powołanej ustawy (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym).

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Tarnowie prawidłowo uznał, że zobowiązany M. P., zgłosił zarzuty oparte na podstawach określonych w art. 33 pkt 4 i art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji również prawidłowo ustosunkował się do ww. zarzutów uznając je za nieuzasadnione.

Organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że błąd co do osoby zobowiązanego zachodzi przede wszystkim wówczas, gdy w tytule wykonawczym wskazano osobę, na której nie ciąży obowiązek, co zostaje ujawnione poprzez porównanie danych osoby wskazanej w tytule wykonawczym z danymi podmiotu, ujętymi w orzeczeniu lub innym dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 18 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Op 136/11, opubl. Legalis). W przedmiotowej sprawie egzekwowany obowiązek wynika z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. W decyzji tej rozbiórkę przedmiotowego urządzenia reklamowego nakazano inwestorowi "[...]".

Tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. wystawiony został na osobę fizyczną – M. P., zamieszkałego ul. [...], jako zobowiązanego. W rubryce nr 12 tego tytułu wykonawczego, przeznaczonej na wskazanie przedsiębiorstwa, zajęcia, zawodu lub pracodawcy zobowiązanego, wpisana została: "Pracownia Reklamy "[...]". Z porównania danych osoby, do której kierowany jest nakaz decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] i danych osoby, wobec której wystawiony został tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wynika, że jest to ta sama osoba fizyczna – M. P.

Dalej wyjaśniono, że pojęcie inwestora nie jest tożsame z pojęciem właściciela, o czym świadczy redakcja przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji o rozbiórce. Przepis ten, wymieniając odrębnie oba podmioty, inwestora i właściciela, wyraźnie wskazuje, że prawo własności nie przesądza o statusie inwestora. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że w zasadzie pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy Prawo budowlane oznacza sprawcę samowoli budowlanej, który, skoro samowolnie wybudował obiekt, jest zobowiązany do jego rozbiórki (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt: II SA/Ke 311/10, LEX nr 753199). Nakaz usunięcia skutków samowoli budowlanej w istocie jest nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a zatem w pierwszej kolejności obciąża tego, kto do stanu niezgodnego z prawem doprowadził (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 359/10, LEX nr 755572).

Z decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Budowlanego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2008 r. znak: [...] wynika, że M. P. wykonał urządzenie reklamowe trwale związane z gruntem na działce nr [...] w miejscowości Ł., która jest własnością Z. S. Zaznaczono, że prawo własności nieruchomości gruntowej rozciąga się na wszystkie rzeczy trwale połączone z tą nieruchomością zgodnie z zasadą superficies solo cedit. Jeżeli w wyniku inwestycji na nieruchomości powstaje budynek lub inne trwale związane z gruntem urządzenie, tak jak w przedmiotowej sprawie urządzenie reklamowe, to staje się ono w myśl art. 48 k.c. częścią składową nieruchomości gruntowej, a zgodnie z art. 47 § 1 k.c. część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Nakaz rozbiórki urządzenia trwale połączonego z gruntem może być jednak kierowany do inwestora, niebędącego jednocześnie właścicielem działki, na której zrealizowano inwestycję, np. gdy inwestorem jest osoba organizująca i finansująca budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2086/10, LEX nr 954421). W przedmiotowej sprawie obowiązek wynikający z decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., znak:[...], nałożony został właśnie na inwestora M. P., niebędącego jednocześnie właścicielem działki. Powyższe oznacza, że obowiązek wynikający z ww. decyzji obciąża inwestora, a tym samym kwestia własności urządzenia reklamowego podlegającego rozbiórce pozostaje bez wpływu na określenie osoby zobowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 506/07, LEX nr 347893).

Odnośnie do drugiego zarzutu organ wskazał, że nie zaistniały również okoliczności przemawiające za uwzględnieniem zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 ustawy). Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Adresat obowiązku musi być trwale pozbawiony możliwości jego wykonania. Przeszkody skutkujące niewykonalnością obowiązku mogą mieć charakter faktyczny lub prawny. Obowiązek jest niewykonalny z przyczyn faktycznych, jeżeli nie istnieją techniczne możliwości jego realizacji. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić wtedy, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Natomiast z przyczyn prawnych obowiązek jest niewykonalny wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które są nieusuwalnymi przeszkodami w realizacji egzekwowanego obowiązku (J. Dembczyńska, P. Pietrasz, K. Sobieralski, R. Suwaj, Praktyka administracyjnego postępowania egzekucyjnego, Presscom Sp. z o.o., Wrocław 2008, s. 225).

Z akt postępowania egzekucyjnego i okoliczności podnoszonych przez zobowiązanego nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie występowały trwałe i nieusuwalne przeszkody, które uzasadniałyby niewykonalność egzekwowanego obowiązku w rozumieniu art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zastrzeżenia zobowiązanego co do braku możliwości wykonania ciążącego na nim obowiązku rozbiórki opierają się na twierdzeniu, że nie jest on już właścicielem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł., a przez to nie ma też uprawnienia do wykonania jego rozbiórki. Mając na względzie wynikającą z prawa cywilnego zasadę superficies solo cedit uznano, że w momencie trwałego połączenia urządzenia reklamowego z działką nr [...] w miejscowości Ł. urządzenie to stało się częścią składową tej nieruchomości gruntowej i dzieli jej los prawny. Podkreślono, że przedmiotowe urządzenie reklamowe na działce nr [...] w miejscowości Ł. - wbrew twierdzeniom zobowiązanego - jest trwale związane z gruntem, co wprost wynika z decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r., znak: [...]. W powołanej wyżej decyzji rozstrzygnięto, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego ciąży nie na właścicielu, ale na sprawcy samowoli budowlanej, czyli na inwestorze M. P. Powyższa decyzja jest ostateczna, a organ egzekucyjny i organ nadzoru są związane tą decyzją. Zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest dopuszczalne badanie w toku postępowania egzekucyjnego zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt IV SA 2081/97, LEX nr 43846). Na wykonalność obowiązku rozbiórki wolnostojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. S., nie ma wpływu umowa darowizny z dnia 3 stycznia 2011 r. pomiędzy M. P. a R. P., której przedmiotem jest podlegająca rozbiórce w niniejszym postępowaniu egzekucyjnym konstrukcja reklamowa. Wyjaśniono także, że wykonanie obowiązku rozbiórki nie wymaga osobistego działania inwestora, tzn. inwestor uwolni się od ciążącego na nim obowiązku także wtedy, gdy ktoś inny za niego dokona rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego. Poza tym okoliczność, że zobowiązany nie jest jednocześnie właścicielem działki nr [...] w miejscowości Ł., na której posadowione jest urządzenie reklamowe podlegające rozbiórce, choć może powodować utrudnienia w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku rozbiórki (np. konieczność uzyskania zgody właściciela na wejście na teren działki), to nie jest to jednak przeszkoda trwała i nieusuwalna. Obiektywnie istnieją techniczne i prawne możliwości realizacji obowiązku rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego, o jakiej mowa w art. 33 pkt 5 powołanej ustawy oznacza zaś, że wykonanie obowiązku nie jest możliwe, nie tylko przez zobowiązanego, ale także przez każdą inną osobę.

Skargę na powyższe postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r., znak: [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając, że zostało ono skierowane do osoby niewłaściwej czyli nieposiadającej tytułu prawnego do dysponowania majątkiem będącym przedmiotem niniejszej sprawy i przytaczając te same okoliczności i argumenty, co w zażaleniu na postanowienie organu I instancji. Skarżący podniósł, że w obszernym uzasadnieniu organ przytoczył szereg poglądów, nie odniósł ich jednak do indywidualnej sprawy skarżącego, a zwłaszcza nie udzielił odpowiedzi na pytanie o podstawy prawne do dysponowania przez skarżącego majątkiem, który do niego nie należy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie widząc podstaw do jego zmiany z powodu argumentacji zawartej w treści skargi, ponieważ zarzuty zawarte w skardze są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu od postanowienia organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że jak stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn.: Dz. U. z 1991 r., nr 36, poz. 161 ze zm.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, bada z urzędu ten problem i zobowiązany jest samodzielnie go rozstrzygać (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 stycznia 2008 r., I SA/Gl 564/07, LEX nr 515317), art. 29 § 1 ustawy został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 29 § 2 ww. ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi (wyrok WSA w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., I SA/Kr 1125/07, LEX nr 500956). Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, nabiera jednak szczególnego charakteru na pierwszym etapie tego postępowania, zwłaszcza gdy w sprawie zostały złożone zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że w istocie postępowanie prowadzone na skutek zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest postępowaniem szczególnym, w którym organ analizuje postępowanie egzekucyjne w zakresie podniesionych zarzutów, których podstawy enumeratywnie wyliczono w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Sąd I instancji przypomniał, że postępowanie egzekucyjne wszczynane jest na podstawie tytułu wykonawczego (art. 26 ustawy dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), przy czym w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wskazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (art. 28a ustawy). Jeżeli występuje następstwo prawne (czyli sprawa dotyczy praw zbywalnego lub dziedzicznego) obowiązek administracyjny przechodzi z mocy prawa na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy o egzekucji w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 18 ustawy o egzekucji." (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2005 r., II SA/Wr 39/03). Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko osobie, która nie jest stroną postępowania jest niedopuszczalne i skutkuje umorzeniem postępowania na podstawie art. 59 § 1 pkt 4 ustawy o egzekucji.

Sąd I instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Obowiązek wykonania rozbiórki spoczywa - zgodnie z art. 52 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego (...). Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który zrealizował obiekt, dlatego - zgodnie z art. 28a ustawy o egzekucji w administracji - w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę; w konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi - jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007 r., II OSK 1070/05) Stanowisko takie wynika z faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji.

Sąd I instancji zaznaczył, że w niniejszej sprawie nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego – wolno stojącego urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości Ł. gm. S. został skierowany przeciwko inwestorowi, który nigdy nie był właścicielem działki nr [...] i który umową darowizny z dnia 3 stycznia 2011 r. (a więc przed rozpatrzeniem zażalenia przez organ odwoławczy) przekazał sporny przedmiotowy obiekt budowlany – urządzenia reklamowe R. P.

W świetle art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 52 Prawa budowlanego, określającego podmioty zobowiązane do wykonania obowiązków określonych w art. 48, 49b, 50a i 51 Prawa budowlanego, w tym do wykonania nakazu rozbiórki, organ egzekucyjny powinien w pierwszej kolejności ustalić czy przekazanie obiektu budowlanego w sposób w jaki miało to miejsce w przedmiotowej sprawie nie spowodowało zmiany osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki, a w konsekwencji czy nie zaistniała konieczność podjęcia czynności, o których mowa w art. 28a ustawy o egzekucji w administracji w szczególności wystawienia nowego tytułu wykonawczego przeciwko R. P. Tylko bowiem w przypadku ustalenia, że pomimo formalnego przekazania obiektu budowlanego innej osobie, skarżący nadal zarządza przedmiotowym obiektem przeznaczonym do rozbiórki, organ byłby uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do skarżącego; w innym wypadku, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia egzekucji skierowanej wobec następcy prawnego i z jego majątku na podstawie tytułu wykonawczego wystawionego przeciwko niemu.

Niezależnie od powyższej okoliczności Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie znajduje uzasadnienia stanowcze i bezwarunkowe stanowisko organu, zgodnie z którym nakaz rozbiórki skierowany do inwestora nie będącego właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany w warunkach samowoli budowlanej, przesądza o tym, że postępowanie egzekucyjne musi toczyć się wobec takiego inwestora. W orzecznictwie NSA zasadnie podnosi się, że "pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany. Sąd I instancji wskazał, że będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości (...) - wyrok NSA z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, LEX nr 552842). Podkreśla się przy tym, że "kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji" (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723).

W sytuacji, gdy decyzję o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego skierowano do inwestora, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, organ egzekucyjny powinien rozważyć możliwość zainicjowania czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego takiej decyzji i uzyskania nakazu rozbiórki w stosunku do podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości. Okoliczność, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, nie zwalnia tego organu od obowiązku podejmowania wszystkich czynności zmierzających do realnego wyegzekwowania obowiązku. Zasadnie twierdzi skarżący, że w obszernym uzasadnieniu organ przytoczył szereg poglądów, nie odniósł ich jednak do indywidualnej sprawy skarżącego, a zwłaszcza nie udzielił odpowiedzi na pytanie o podstawy prawne do dysponowania przez skarżącego majątkiem, który do niego nie należy. Organ arbitralnie stwierdził, że obiektywnie istnieją prawne możliwości realizacji obowiązku rozbiórki przedmiotowego urządzenia reklamowego, nie badając czy w istocie skarżący nie legitymuje się zgodą właściciela na teren działki i nie wyjaśniając w jaki ewentualnie sposób skarżący miałby wyegzekwować taką zgodę od właściciela nieruchomości. Organ nie wyjaśnił też na jakiej podstawie bez zgody właściciela nieruchomości dopuszczalne jest podejmowanie przez skarżącego działań skierowanych do obiektu znajdującego się na tej nieruchomości i czy tego rodzaju "utrudnienia" w wykonaniu obowiązku można wyeliminować bez zgody właściciela nieruchomości. Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium wyboru adresata decyzji spośród podmiotów określonych w art. 52 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., II SA/Kr 1658/11, LEX nr 1121396).

Prowadzenie postępowania egzekucyjnego przeciwko skarżącemu z pominięciem treści art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji a także bez wyjaśnienia czy jest on w stanie w świetle uwarunkowań prawnych zrealizować obowiązek jest przedwczesne.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że stwierdzenie przez Sąd takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy powoduje konieczność uwzględnienia skargi. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje, że w istocie organ odwoławczy przytaczając szereg poglądów orzecznictwa i doktryny nie odniósł ich do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Poglądy te są co do zasady trafne, na ich podstawie organ nie wyjaśnił jednak bezpodstawności podnoszonych przez skarżącego zarzutów. Zasygnalizowane wyżej przez Sąd okoliczności właśnie wymagały wyjaśnienia, zwłaszcza w kontekście zarzutów skarżącego. Brak wyjaśnienia istotnych dla sprawy kwestii nie spełnia wymogów uzasadnienia określonych w art. 107 § 3 k.p.a. (w związku z art. 126 k.p.a.) i nie może być potraktowane jako wykazujące poprawność przeprowadzonego w sprawie postępowania.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. i art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zasady ogólne postępowania administracyjnego są zasadami postępowania egzekucyjnego. W szczególności dotyczy to zasad ogólnych, wymienionych w rozdziale drugim działu pierwszego kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasad legalizmu (art. 6 k.p.a.), praworządności prawdy obiektywnej, wyważania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), budzenia zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron (art. 9 k.p.a.) – zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 października 2008 r., I SA/Go 678/08, LEX nr 576720. Organ odwoławczy nie podjął bowiem czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonego postanowienia, które w tym stanie rzeczy zostało wydane przedwcześnie.

W dalszym postępowaniu egzekucyjnym organ uwzględni wskazane wyżej wskazania co do dalszego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia złożył organ i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

a) naruszenie art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy do następstwa prawnego dojdzie przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego, podczas gdy przepis ten ma zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy następstwo prawne nastąpiło w toku postępowania egzekucyjnego,

b) naruszenia art. 33 pkt 4 upea poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że:

- w przypadku, gdy obowiązek rozbiórki został nałożony na inwestora, który nie był właścicielem obiektu budowlanego, może dojść do przejścia obowiązku na następcę prawnego i konieczności skierowania tytułu wykonawczego do innego podmiotu niż adresat ostatecznej decyzji (co prowadziłoby do konieczności uznania zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego za zasadny), podczas gdy nie ma możliwości, aby doszło do następstwa prawnego po inwestorze, który nie był nigdy właścicielem obiektu budowlanego,

- tylko w przypadku ustalenia, że skarżący nadal zarządza obiektem budowlanym przeznaczonym do rozbiórki, organ byłby uprawniony do podejmowania dalszych czynności egzekucyjnych w stosunku do skarżącego, podczas gdy kwestia, czy skarżący zarządza obiektem nie ma znaczenia dla badania, czy w przedmiotowej sprawie uzasadniony jest zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 upea),

c) naruszenie art. 33 pkt 5 upea poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że obowiązek rozbiórki nałożony na inwestora, który nie był właścicielem i nie zarządza obiektem budowlanym objętym tym obowiązkiem, jest niewykonalny z przyczyn prawnych, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, aby taki obowiązek był niewykonalny,

d) naruszenie art. 29 § 1 upea poprzez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, ze badanie przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje rozważenie możliwości zainicjowania czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego na inwestora, który nie był jego właścicielem i uzyskania nakazu rozbiórki w stosunku do podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości, w celu realnego wyegzekwowania obowiązku, podczas gdy organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności egzekwowanego obowiązku,

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 w zw. z art. 28a upea polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy przekazanie obiektu budowlanego w sposób, w jaki miało to miejsce w przedmiotowej sprawie nie spowodowało zmiany osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki, a w konsekwencji, czy nie zaistniała konieczność podjęcia czynności, o których mowa w art. 28a upea, podczas gdy nie było podstaw do badania powyższych kwestii w przedmiotowym postępowaniu, bowiem przepis art. 28a upea dotyczy wyłącznie sytuacji, gdy do następstwa prawnego doszło w toku postępowania egzekucyjnego, nie zaś przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego,

b) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 18 w zw. z art. 33 pkt 4 upea polegające na uznaniu, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy przekazanie obiektu budowlanego w sposób, w jaki miało to miejsce w przedmiotowej sprawie nie spowodowało zmiany osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki, podczas gdy organ odwoławczy wyjaśnił, że w sytuacji gdy obowiązek został nałożony na inwestora, który nie był właścicielem obiektu budowlanego, kwestia własności tego obiektu pozostaje bez wpływu na określenie osoby obowiązanej w postępowaniu egzekucyjnym,

c) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa w zw. z art. 7 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa w związku z art. 18 w zw. z art. 33 upea polegające na uznaniu, że organ odwoławczy:

- nie wyjaśnił, czy zobowiązany jest w stanie w świetle uwarunkowań prawnych zrealizować obowiązek,

- nie udzielił odpowiedzi na pytanie o podstawy prawne do dysponowania przez skarżącego majątkiem, który do niego nie należy,

- nie zbadał, czy w istocie skarżący nie legitymuje się zgodą właściciela na teren działki,

- nie wyjaśnił, w jaki ewentualnie sposób skarżący miałby wyegzekwować taką zgodę od właściciela nieruchomości,

- nie wyjaśnił na jakiej podstawie bez zgody właściciela nieruchomości dopuszczalne jest podejmowanie przez skarżącego działań skierowanych do obiektu znajdującego się na nieruchomości i czy tego rodzaju "utrudnienia" w wykonaniu obowiązku można wyeliminować bez zgody właściciela nieruchomości,

Podczas gdy organ odwoławczy w ramach badania zasadności zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 pkt 5 upea), nie jest zobowiązany do badania powyżej wskazanych kwestii,

d) naruszenie art. 134 § 1 ppsa poprzez wykroczenie przy orzekaniu poza granice rozpoznawane sprawy polegające na tym, ze w sprawie ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów Sąd I instancji badał, czy istnieją podstawy do rozważenia przez organ egzekucyjny możliwości zainicjowania czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki na inwestora, który nie ma tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany o uzyskania nakazu rozbiórki w stosunku do podmiotu mającego tytuł prawny do nieruchomości, podczas gdy kwestie te nie mogły być przedmiotem badania przez Sąd I instancji,

e) naruszenie art. 135 ppsa polegające na tym, że Sąd I instancji uchylił zaskarżonym wyrokiem wyłącznie postanowienie MWINB, podczas gdy z okoliczności, które należy zdaniem Sądu I instancji wyjaśnić w ponownie prowadzonym postępowaniu, mnie zostały wyjaśnione także w postanowieniu organu I instancji.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz MWINB w Krakowie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że przepis art. 28a upea przewiduje, że w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych czynności egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego. Z brzmienia przepisu art. 28a upea wynika, ze dotyczy on wyłącznie sytuacji, gdy do następstwa prawnego i w konsekwencji przejścia obowiązku podlegającego egzekucji doszło w trakcie postępowania egzekucyjnego. W przedmiotowej sprawie natomiast zobowiązany podniósł, że "od 3.01.2011 r. nie posiada prawa własności do przedmiotowej konstrukcji i tablic reklamowych". Zatem zobowiązany powołał się na okoliczności, które miały mieć miejsce przed wystawieniem tytułu wykonawczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wobec powyższego przyjąć należało, że skarżący kwestionuje prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego wobec jego osoby tj. podnosi zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 upea). W takiej sytuacji nie mogło być przez organ odwoławczy rozważane, czy zastosowanie w niniejszym przypadku powinien mieć przepis art. 28a upea, bowiem - jak podniesiono powyżej - przepis art. 28a upea może mieć zastosowanie tylko w przypadku gdy do przejścia obowiązku doszło w trakcie postępowania egzekucyjnego tj. po wszczęciu postępowania egzekucyjnego (po wystawieniu tytułu wykonawczego). Podnieść należy, że Sąd I instancji nie wyjaśnił o jakie "formalne przekazanie" innej osobie chodzi. Jak już wskazano powyżej, skarżący nie będąc właścicielem nieruchomości, na której zlokalizowane jest urządzenie reklamowe, nie mógł przenieść własności tej nieruchomości, a tym bardziej własności samego obiektu budowlanego. Wobec powyższego, w ocenie MWINB, powyżej przytoczone stanowisko Sądu jest bezprzedmiotowe.

Ponadto, podnoszona przez Sąd I instancji kwestia, czy skarżący obecnie zarządza obiektem budowlanym objętym nakazem rozbiórki nie ma znaczenia dla badania, czy w przedmiotowej sprawie uzasadniony jest zarzut błędu co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 4 upea).

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył skarżący i wnosząc o uznanie skargi kasacyjnej za bezzasadną i utrzymanie w całości wyroku WSA w Krakowie. W uzasadnieniu wskazano, że WSA wydając swój wyrok bardzo słusznie zwrócił uwagę na te wszystkie okoliczności, które konsekwentnie lekceważy organ administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.

Sporna w niniejszej sprawie jest kwestia przejścia na następcę obowiązku administracyjnego wynikającego z decyzji z dnia [...] czerwca 2007r., mocą której nakazano M. P. wykonać rozbiórkę wolnostojącego urządzenia reklamowego na działce nr [...] w miejscowości Ł.

Następstwo administracyjne zdaniem skarżącego kasacyjnie miałoby wynikać z przedłożonej organowi I instancji umowy darowizny na konstrukcję reklamową z dnia 3 stycznia 2011r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym w takiej sytuacji było zbadanie charakteru wskazywanej umowy oraz skutków jakie wywołała. Wszystko to w celu stwierdzenia, czy skarżący jest nadal osobą zobowiązaną do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji, a więc co do prawidłowości wystawionego tytułu egzekucyjnego.

Słusznie bowiem wywiódł sąd I instancji, mając nadto na względzie decyzję o nakazie rozbiórki, skierowaną do inwestora, nie mającego także w dacie jej wydania tytułu prawnego do nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, że wyjaśnień wymagało, czy obowiązek rozbiórki nadal ciąży na M. P.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność poczynienia ustaleń we wskazanym wyżej kierunku, także przy przyjęciu iż sporny obiekt jako część składowa gruntu nie mogłaby być przedmiotem własności innej osoby niż właściciel rzeczy głównej( tu: gruntu).

Postępowanie egzekucyjne można prowadzić względem takiego inwestora, który ma możliwość wejścia na cudzy grunt i dokonania rozbiórki obiektu.

Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w dacie popełnienia samowoli budowlanej lub innych naruszeń prawa mógł później utracić to prawo .

W takiej sytuacji obowiązek rozbiórki w trybie art. 48, 50a, 51 prawa budowlanego ciąży na tym kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest właścicielem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszeń prawa przy wykonywaniu robót budowlanych( por. Prawo Budowlane – Komentarz pod. Redakcję Andrzeja Glinieckiego, Wydawnictwo LexisNexis Polska sp. z o.o. 2012r., str.502, a także wyroki NSA, wydane w sprawach o sygn.. II OSK 158/07, 247.10, 338/11, 1746/12).

Przywoływany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., wydany w sprawie II OSK 1070/05 wbrew intencjom skarżącego kasacyjnie potwierdza przyjęte w niniejszej sprawie przez NSA stanowisko. W wyroku tym NSA dopuścił prowadzenie postępowania egzekucyjnego po sprzedaży nieruchomości względem dotychczasowego właściciela tylko wówczas gdy jest on posiadaczem i zarządcą obiektu budowlanego.

W prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek stanowiąc "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, którą należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego. Przejście obowiązku na inny podmiot może nastąpić na skutek przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa, w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek w następstwie umów cywilnoprawnych sprzedaży, darowizny lub też w wyniku innych czynności prowadzących do zmiany podmiotu zobowiązanego. Odnośnie formy wstąpienia w miejsce dotychczasowej strony postępowania przyjąć należało, że następuje ono z mocy prawa. Wynika to z samej treści art. 30 § 4 k.p.a. - kategoryczna formuła tej normy czyni wstąpienie obligatoryjnym. W ten sposób bezpośrednio przepis prawa procesowego konkretyzuje sytuację procesową określonego podmiotu, bez potrzeby konkretyzacji ze strony organu administracji publicznej( por. wyrok NSA wydany w sprawie II OSK 1383/12).

Zgodzić należało się z sądem I instancji, że wymagało to poczynienia wyjaśnień i ustaleń, jednak wbrew stanowisku tego sądu w okolicznościach niniejszej sprawy podstawą prawną w tym względzie będzie przepis art. 30§4 kpa, a nie 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Norma zawarta w art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie jedynie w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę zobowiązanego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych data powoływanej umowy darowizny wyprzedza datę doręczenia zobowiązanemu z decyzji odpisu tytułu wykonawczego, a zatem wyprzedza datę wszczęcia postępowania egzekucji administracyjnej( art. 26 §5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie zważywszy na treść zarzutów nie miała zastosowania norma zawarta w art. 33 pkt. 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie mogło zatem dojść do jej naruszenia przez sąd I instancji.

W istocie bowiem przepis art. 33pkt.5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie ma zastosowania w przypadku powoływania się przez zobowiązanego na zaistnienie następstwa administracyjnego tj. przejścia obowiązku, objętego decyzją na następcę prawnego i to zarówno w odniesieniu do podstaw zawartych w art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jak w art. 30§4kpa. Występujące w analizowanym przepisie pojęcie niewykonalności obowiązku oznacza w istocie taką sytuację, kiedy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera oraz prof. Andrzeja Skoczylasa, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2011r. str. 197, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712).

W świetle powyższych rozważań za niezasadne uznać należało naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej norm zawartych w art.145§1pkt.1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7,107 §3 , 126 kpa, w zw. z art. 18, 33pkt.4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, iż zgodnie z art. 29 §1 ustawy o postepowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

Oznacza, to że w żadnym razie badając dopuszczalność egzekucji nie jest zobowiązany do zainicjowania czynności procesowych zmierzających do wyeliminowania decyzji z obrotu. Na marginesie zwrócić należy uwagę, iż wbrew stanowisku sądu I instancji podstawą do kwestionowania legalności decyzji nie mogą być okoliczności, które zaistniały kilka lat po wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki.

Naruszenie z powyżej opisanych względów normy zawartej w art. 29§1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie miało jednak charakteru naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174pkt.2 P.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie stanowią o naruszeniu przepisu art. 134§1 P.p.s.a. wadliwe wytyczne skierowane do organu co do konieczności rozważenia zainicjowania postępowania zmierzającego do wyeliminowania decyzji, będące skutkiem błędnej wykładni normy art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenie art. 135 P.p.s.a. stwierdzić należało, że przepis ten nie może być przedmiotem skutecznego zarzutu skargi kasacyjnej, ponieważ uprawnia on sąd administracyjny, a nie wnoszącego skargę na ściśle określony akt lub czynność organu administracji publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 12.03.2013r. sygn.akt I OSK 1199/12).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.