Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1699/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 41, art 53 ust. 1, 1a, 2 i 6, art. 71, 71 oraz art 33
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity
article: art 56, art. 124 § 6
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 240/12 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej, prawa do zasiłku oraz stypendium w związku ze szkoleniem oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 26 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 240/12, oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie statusu osoby bezrobotnej, prawa do zasiłku oraz stypendium w związku ze szkoleniem oraz przyznał radcy prawnemu M. M. kwotę 295,20 złotych, w tym 23% VAT, od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu sądowym.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] listopada 2011 r. nr [...] , nr [...] , po wznowieniu postępowania, na podstawie postanowienia z [...] października 2011 r., orzekł:

- o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] czerwca 2010 r. o uznaniu J. C. za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku z dniem 22 czerwca 2010 r.,

- o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lipca 2010 r. orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 6 lipca 2010 r. na wniosek strony,

- o odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem 22 czerwca 2010 r.,

- o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] września 2010 r. o uznaniu za osobę bezrobotną bez prawa do zasiłku z dniem 1 września 2010 r.,

- o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] listopada 2010 r. orzekającej o przyznaniu prawa do stypendium w okresie odbywania szkolenia od 2 listopada 2010 r. w wysokości 860,40 zł. miesięcznie, tj. 120% podstawowej kwoty zasiłku, o którym mowa w art. 72 ust. 1 ww. ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy,

- o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] lutego 2011 r. orzekającej o utracie prawa do stypendium z dniem 1 lutego 2011 r. w związku z zakończeniem odbywania szkolenia,

- o uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] marca 2011 r. orzekającej o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 lutego 2011 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej),

- o odmowie uznania za osobę bezrobotną z dniem 1 września 2010 r.

Od powyższej decyzji J. C. złożył odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy poprzez jego błędną interpretację. Podał, że organ bezpodstawnie nakazał mu zwrot pobranego stypendium, gdyż decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej nie jest jeszcze prawomocna. Podkreślił, że jego wpis do ewidencji działalności gospodarczej w ogóle nie powinien być brany pod uwagę. Uznał też, że w związku z wielokrotną zmianą przepisów organ ewidencyjny powinien był go wezwać do uzupełnienia danych zawartych we wpisie, a następnie, po bezskutecznym upływie terminu, wpis powinien zostać usunięty z urzędu.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] lutego 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 41, art. 53 ust. 1, 1a, 2 i 6, art. 71, art. 72 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 oraz art. 33 ust. 4 pkt. 1 i 6 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ podał, iż zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy obowiązującą w dniu pierwszej rejestracji J. C., tj. 19 października 2009 r., osoba bezrobotna to taka osoba, która m. in. nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, (ustawa weszła w życie 26 października 2007 r.). Natomiast zgodnie z obowiązującym od 1 lutego 2011 r. przepisem art. 2 ust. 1 pkt. 2 lit. f ustawy, bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Z dołączonych do akt sprawy dokumentów nie wynika, by skarżący w trakcie posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, aż do dnia jej wyrejestrowania, kiedykolwiek składał wniosek o zawieszenie działalności. Załączone do odwołania dokumenty jednoznacznie wskazują, że J. C. przy każdej rejestracji w urzędzie pracy składał oświadczenia, w których podawał, że nie posiada wpisu do działalności gospodarczej (w aktach sprawy znajdują się oświadczenia z 22 czerwca 2010 r. i 31 sierpnia 2010 r.). Ponadto organ zauważył, że podczas kolejnych rejestracji J. C. otrzymywał do wiadomości i własnoręcznie podpisywał "pouczenie dla osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku", w których oświadczył, iż został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym m.in. dotyczących osoby, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że J. C. rejestrując się w Powiatowym Urzędzie Pracy [...] posiadał zarejestrowaną działalność gospodarczą, organ stwierdził, że nie ma możliwości uchylenia bądź zmiany zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku zwrotu pobranego stypendium jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, organ wyjaśnił, iż Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nr [...] zawiesił postępowanie dotyczące decyzji orzekających o przyznaniu skarżącemu prawa do stypendium oraz o utracie prawa do stypendium.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] J. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również przepisów prawa materialnego, w szczególności nieprawidłową interpretację art. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Powtórzył ponadto zarzut, zgodnie z którym jego wpis do ewidencji działalności gospodarczej w ogóle nie powinien być brany pod uwagę. Stwierdził, że w związku z wielokrotną zmianą przepisów organ ewidencyjny powinien był wezwać go do uzupełnienia danych zawartych we wpisie, a następnie po bezskutecznym upływie terminu, wpis powinien zostać usunięty z urzędu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację.

26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd I instancji zważył, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest właściwa interpretacja ustawowej definicji osoby bezrobotnej, zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności pod kątem przesłanki dotyczącej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Powyższa ustawa została zmieniona, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243). Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f wynika zaś, że za bezrobotnego uznana może być osoba, która - przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Natomiast zgodnie z obowiązującym od 1 lutego 2011 r. przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy, bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Sąd I instancji wskazał, że istotą postępowania wznowieniowego jest powrót sprawy do postępowania zwykłego, co oznacza, że wydanie decyzji następuje tak, jakby sprawa nie była jeszcze rozstrzygana w danej instancji. Dlatego też w postępowaniu wznowieniowym należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 K.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Odstępstwo od tej zasady będzie miało miejsce jedynie w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych, to jest decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc.

Zdaniem Sądu I instancji rozstrzygnięcie odnośnie statusu bezrobotnego należy zaliczyć właśnie do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając, że danej osobie przysługuje taki status wywołując skutek prawny wstecz, to jest od momentu, w jakim stan prawny zaistniał.

W związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie należało stosować przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem. Oznacza to, że organy słusznie oceniły sytuację skarżącego zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie składania przez niego wniosków o przyznanie statusu osoby bezrobotnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lipca 2010 r. I OSK 529/10, lex 745255).

Z akt sprawy wynika, że pierwsza rejestracja skarżącego w charakterze osoby bezrobotnej miała miejsce w sierpniu 2009 r. W Powiatowym Urzędzie Pracy [...] skarżący był zarejestrowany (z przerwami) od 19 października 2009 r. do

7 lutego 2011 r.

Zdaniem Sądu I instancji definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po jej nowelizacji obowiązującej od

26 października 2007 r., nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną.

W świetle przepisów ww. ustawy status osoby bezrobotnej został powiązany z faktem wykonywania działalności gospodarczej, bez potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście jest prowadzona. Natomiast od 1 lutego 2011 r. przesłanki te uległy dalszemu zaostrzeniu, albowiem bezrobotnym może być osoba, która: nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że skarżący zarejestrował się jako osoba bezrobotna w PUP w [...], co zostało potwierdzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Wskutek zmiany miejsca zamieszkania, karta rejestracyjna skarżącego 4 września 2009 r. została włączona do ewidencji osób bezrobotnych PUP [...]. Wpis skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej został natomiast dokonany 16 sierpnia 1991 r.

W związku z tym, że skarżący podnosił, iż zostało wszczęte i toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, Sąd zwrócił się do Ministra Gospodarki o udzielenie informacji w tym przedmiocie.

W odpowiedzi, przy piśmie z 11 lutego 2013 r., organ przesłał postanowienie Ministra Gospodarki z [...] lutego 2013 r., nr [...], o sprostowaniu wpisu w Centralnej Ewidencji i Informacji Gospodarczej w rubryce "Numer Pesel" i w zakresie daty zaprzestania prowadzenia działalności przez skarżącego.

W ocenie Sądu powyższe postanowienie w żaden sposób nie kwestionuje faktu, że od sierpnia 1991 r. skarżący był wpisany do ewidencji działalności gospodarczej.

Sąd stwierdził, że pozbawione znaczenia prawnego są podnoszone przez skarżącego okoliczności nieprowadzenia przezeń działalności gospodarczej, zmian regulacji prawnej w tym zakresie, jak i zarzut, że wpis winien był zostać usunięty z urzędu.

Wskazał, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej od 26 października 2007 r. uzyskanie przez osobę bezrobotną wpisu do ewidencji działalności gospodarczej powoduje utratę status bezrobotnego bez względu na okoliczność, czy działalność została rzeczywiście podjęta. Oznacza to, że skarżący uzyskując wpis do ewidencji działalności gospodarczej, przestał spełniać kryteria osoby bezrobotnej, określone w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Organ administracji nie dysponuje w tym względzie możliwością zastosowania uznania administracyjnego.

Sąd zauważył ponadto, że zgodnie z brzmieniem ww. przepisu, w wersji obowiązującej od 1 lutego 2011 r., za bezrobotnego nie może być uznana osoba, która złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub po złożeniu takiego wniosku nie zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. W aktach brak jest dowodu, by skarżący składał wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że uzyskanie przez skarżącego wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, spowodowało konieczność orzeczenia przez organy administracji o utracie przez niego statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem Sądu nie jest bowiem możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalności gospodarczej i posiadanie statusu bezrobotnego.

Sąd I instancji wskazał również, że skarżący został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. Z załączonych do akt dokumentów jednoznacznie wynika, że J. C. przy każdej rejestracji w Urzędzie Pracy składał oświadczenia, w których podawał, że nie posiada wpisu do działalności gospodarczej. Ponadto podczas kolejnych rejestracji J. C. otrzymywał do wiadomości i własnoręcznie podpisywał "pouczenie dla osób bezrobotnych bez prawa do zasiłku", w których oświadczył, iż został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym m.in. dotyczących osoby, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego obowiązku zwrotu pobranego stypendium jeszcze przed uprawomocnieniem się decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej, Sąd wyjaśnił, iż w aktach sprawy przekazanych organowi odwoławczemu znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2011 r., nr [...] o zawieszeniu postępowania dotyczącego decyzji orzekających o przyznaniu stronie prawa do stypendium oraz o utracie prawa do stypendium (w okresie od 19 października 2009 r. do 14 maja 2010 r.).

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej J. C.

Na podstawie art. 173 § 1 i 2 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zmienionej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243) – przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż nie jest możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalności gospodarczej (niezależnie od przyczyn funkcjonowania w ewidencji formalnego wpisu) i posiadanie statusu bezrobotnego, podczas gdy interpretacja ta stoi w sprzeczności z wykładnią systemową tego przepisu i przepisami Konstytucji RP,

- naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej (ani w całości ani w części) pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wraz z należnym podatkiem VAT.

Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie stwierdził, że dokonując wykładni przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, zmienionej ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz zmianie niektórych innych ustaw, Sąd I instancji winien stosować wykładnię systemową oraz uwzględnić okoliczności, w jakich wpis do ewidencji działalności gospodarczej w ogóle zaistniał, a następnie funkcjonował i wciąż funkcjonuje w strukturze ewidencyjnej. W szczególności Sąd winien uwzględnić, iż ww. wpis, mimo że wniosek skarżącego kasacyjnie dotknięty był brakami formalnymi, został w 1991 r. w ogóle dokonany. Kasator stwierdził, że organ ewidencyjny w związku z opisaną powyżej sytuacją powinien odmówić wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, a najpóźniej 9 kwietnia 1997 r., tj. w dniu wymeldowania skarżącego kasacyjnie z [...], powyższy wpis winien zostać wykreślony z ewidencji, co skutkowałoby tym, iż w dacie rejestracji w PUP [...] J. C. nie dysponowałby formalnym wpisem do ewidencji.

Ponadto, skarżący kasacyjnie podniósł, że z uwagi na jego wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, który do dziś nie został przez właściwy organ merytorycznie rozpoznany, Sąd I instancji winien z urzędu zawiesić postępowanie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wpisie do ewidencji, mającego dla niniejszego postępowania znaczenie prejudycjalne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie zgłosił zarzut naruszenia art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a., stosownie do którego sąd zawiesza postępowanie z urzędu w przypadku, o którym mowa w art. 56. Zgodnie natomiast z art. 56 P.p.s.a., do którego odsyła powyższy przepis, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienie postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji powinien zastosować powyższy przepis i zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Ze stanowiskiem prezentowanym przez skarżącego kasacyjnie zgodzić się nie można, albowiem przywołana regulacja prawna nie mogła zostać zastosowana w sprawie niniejszej.

Podkreślenia wymaga fakt, że przepis art. 56 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których po uruchomieniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, zostanie wniesiona do sądu administracyjnego skarga dotycząca tego samego aktu. Ustawodawca stanął na stanowisku, że wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jest czasową przeszkodą do rozpoznawania skargi przez sąd administracyjny, który skorzystać winien wówczas z instytucji zawieszenia postępowania sądowego z urzędu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, art. 56 Nb 2).

Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie, albowiem z akt postępowania sądowoadministracyjnego nie wynika, aby w stosunku do decyzji objętej w niniejszej sprawie kontrolą sądowoadministracyjną wszczęto postępowanie administracyjne w jednym z nadzwyczajnych trybów, o których mowa w art. 56 P.p.s.a

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie może stanowić przesłanki zawieszenia postępowania na podstawie art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a. wszczęcie postępowania nieważnościowego dotyczącego innego aktu niż objęty postępowaniem sądowoadministracyjnym.

Stan faktyczny i stan prawny niniejszej sprawy nie odpowiada hipotezie przepisu art. 56 P.p.s.a. W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem skarżącego z 12 marca 2012 r. skarżący wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), obowiązującej w dacie zgłoszenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, wpis do tej ewidencji dokonywany był w formie czynności materialno-technicznej, a nie w formie decyzji. Wpis do ewidencji nie miał, i nie ma w myśl przepisów aktualnie obowiązujących, charakteru prawnego decyzji, gdyż nie zawiera rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, a stanowi jedynie potwierdzenie zgłoszenia działalności gospodarczej. Ustawa formę decyzji przewidziała wyraźnie wyłącznie dla odmowy wpisu i dla jego wykreślenia.

Wobec powyższego, skoro wpis do ewidencji działalności gospodarczej nie nastąpił w formie decyzji, wniosek skarżącego doprowadził do sprostowania wpisu przedsiębiorcy w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, co nastąpiło postanowieniem Ministra Gospodarki z [...] lutego 2013 r.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem skarżącego z 12 marca 2012 r. przedmiotem kontroli nie była decyzja, która kontrolowana była w postępowaniu sądowoadministracyjnym, czyli decyzja Wojewody [...].

Oznacza to w konsekwencji, że przy wydawaniu zaskarżonego wyroku nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 124 § 1 pkt 6 P.p.s.a.

Usprawiedliwionych podstaw pozbawiony jest również zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przepis ten w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 176, poz. 1243) stanowił, iż bezrobotnym może być osoba, która m.in. nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Zmiana powyższego przepisu nastąpiła z dniem 1 lutego 2011 r. mocą ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 257, poz. 1725) i od tej daty bezrobotnym może być osoba, która m.in. nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Skarżący kasacyjnie aprobuje pogląd Sądu pierwszej instancji, iż zgodnie z literalnym brzmieniem przywołanego przepisu nie było możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalności gospodarczej i posiadanie statusu bezrobotnego. Uważa jednak, iż Sąd powinien dokonać wykładni systemowej tego przepisu. Odwołując się do okoliczności faktycznych sprawy, skarżący kasacyjnie nie wskazuje jednak jak omawiany przepis miałby być rozumiany przy uwzględnieniu postulowanej przez niego wykładni systemowej.

Wykładnia to określenie rzeczywistej treści przepisu prawnego (czyli zakodowanej w nim normy prawnej), niezależnie od stopnia jego zrozumienia prima facie (por. Maciej Zieliński /w:/ Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki. Warszawa 2008, s. 320). Nie można zatem przyjąć, że dokonanie wykładni jest zbędne wówczas, gdy przepis jest jasny (clara non sunt interpretanda), bowiem samo tylko ustalenie faktu jednoznaczności przepisu następuje właśnie w procesie interpretacyjnym. Nie chodzi bowiem tylko o to, aby rozumieć przepis, ale oto, aby rozumieć go zgodnie z treścią nadaną mu przez prawodawcę (op cit s. 61). Wykładnia prawa dokonywana jest wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Jakkolwiek przyjęło się dawać pierwszeństwo wykładni językowej, to coraz częściej stosuje się także pozostałe sposoby interpretacji lub wspólny wynik kilku spośród nich. W doktrynie i judykaturze sformułowana została reguła określająca kolejność różnych sposobów wykładni: wykładnia językowa, wykładnia systemowa, wykładnia funkcjonalna (celowościowa). W myśl zasady interpretatio cessat in claris nie zawsze zachodzić będzie jednak konieczność użycia kolejno wszystkich tych sposobów, w szczególności nie będzie potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe, jeżeli już po zastosowaniu dyrektyw językowych, czy też językowych i systemowych, uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, to jest ustalić znaczenie interpretowanej normy.

W praktyce dominuje wykładnia stanowiąca kompilację różnych sposobów, niesprzecznych ze sobą, wśród których wykładnia językowa jest wzmacniana pozostałymi, szczególnie gdy reguły językowe nie doprowadziły do uzyskania jednoznaczności interpretacyjnej danego zwrotu.

W rozpoznawanej sprawie wnioski płynące z wykładni językowej są tożsame z wnioskami wynikającymi z wykładni systemowej, jak i celowościowej.

Prawidłowe rozumienie wpisu do ewidencji, przy wynikającej z przepisów o działalności gospodarczej treści wpisu, możliwe jest przy uwzględnieniu systemu norm regulujących określoną instytucję prawa materialnego, w tym wypadku art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.).

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2011 r., jednoznacznie wskazuje, że negatywną przesłanką statusu bezrobotnego nie jest faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, ale posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądami wyrażanymi dotychczas w orzecznictwie (por. m.in. wyrok NSA z 9 grudnia 2010 r., I OSK 1256/10, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). W tym kontekście zasadnym jest przypomnienie, że spór o to, jaka okoliczność jest rozstrzygająca dla uzyskania statusu bezrobotnego: domniemanie wykonywania działalności gospodarczej wynikające z wpisu do ewidencji, czy faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, trwał w trakcie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 1 ze zm.) i w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niezależnie do różnego brzmienia przepisu definiującego pojęcie bezrobotnego, w orzecznictwie przeważał pogląd o decydującym znaczeniu wpisu do ewidencji, przy czym nie wykluczono możliwości obalenia, wynikającego z wpisu do ewidencji, domniemania wykonywania działalności (por. uchwała NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 5/96 ONSA 1997/2/47).

Stan prawny, w którym domniemanie wykonywania działalności gospodarczej, wynikające z wpisu do ewidencji, mogło być obalone, jeżeli osoba wykazała, że nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, obowiązywał do 25 października 2007 r. Nowela przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, która weszła w życie 26 października 2007 r. wzmacniała natomiast znaczenie tego domniemania.

W tej sytuacji ustalenie okoliczności, czy dana osoba jest przedsiębiorcą, czy bezrobotnym, zależało wyłącznie od treści wpisu do ewidencji i domniemania wynikającego z tego wpisu.

W dacie wejścia w życie powyższej noweli, obowiązywał przepis art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, stanowiący, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". W myśl art. 14 ust. 2 tej ustawy, wpisowi do ewidencji podlegali przedsiębiorcy będącymi osobami fizycznymi (podobna była regulacja art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.).

Biorąc zatem pod uwagę treść przepisów art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, art. 14 ust. 1 i 2 oraz Rozdział 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z uwzględnieniem art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1808), należy przyjąć, że z wpisania przedsiębiorcy do ewidencji wynikało domniemanie powodzenia przezeń działalności gospodarczej od chwili dokonania tego wpisu.

Stan prawny w tym zakresie zmienił się z dniem 31 marca 2009 r., kiedy, na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97) wszedł w życie znowelizowany przepis art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na mocy zmienionego art. 14 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Jednak w myśl dodanego przepisu art. 14 ust. 3 ustawy, przedsiębiorca miał prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, niż dzień złożenia wniosku. O ile przedsiębiorca z tego prawa skorzystał i określił we wniosku późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, domniemanie wynikające z takiego wpisu oznaczało, że przedsiębiorca podejmie wykonywanie działalności gospodarczej z dniem określonym we wniosku. W konsekwencji domniemanie to wskazuje na uzyskanie statusu przedsiębiorcy z dniem określonym we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej. Posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, nie może być wówczas rozumiane inaczej, niż posiadanie wpisu w charakterze przedsiębiorcy od dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia wykonywania działalności gospodarczej.

Dostosowanie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nastąpiło na mocy przywołanej wcześniej ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., którą zmieniono przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Jak podano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wprowadzone zmiany miały na celu jedynie doprecyzowanie, w jakim okresie osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej może jednocześnie posiadać status bezrobotnego. Związane to było – jak się wskazuje w uzasadnieniu projektu – ze zgłaszanymi wątpliwościami interpretacyjnymi. Z uwagi na powyższe określono, że osoba, która przy składaniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oznaczyła późniejszy termin podjęcia tej działalności, może posiadać status bezrobotnego, aż do dnia wskazanego we wpisie jako dzień podjęcia działalności. Ponadto doprecyzowano, że można posiadać status bezrobotnego, posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności. Przyjęte rozwiązania nie są nowym, korzystniejszym unormowaniem, a tylko doprecyzowaniem przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w odniesieniu do stanu, który istniał w systemie prawa od 31 marca 2009 r.

Analiza przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. prowadzi do wniosku, że celem tego przepisu jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy uważać osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Cel główny powyższego przepisu, jak wskazywało wieloletnie funkcjonowanie podobnych norm, jest trudny do osiągnięcia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji (por. wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2298/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Uwzględniając powyższe uznać należy, że przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd pierwszej instancji rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jest zgodne z językową treścią tej normy, doprecyzowaną normami systemowymi i nie jest sprzeczne z celem tego przepisu. Jednocześnie nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych oraz trudności związanych ze stosowaniem prawa, które wywołałaby możliwość wykazywania, że mimo wpisu działalność gospodarcza nie jest faktycznie wykonywana.

Jako, że skarżący kasacyjnie nie podał z jakimi przepisami Konstytucji RP jest sprzecza wykładnia przepisu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia, Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do tak sformułowanego przepisu. Nie jest bowiem uprawniony do precyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.

Podkreślić nadto należy, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy nie były uprawnione do oceny prawidłowości wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż kompetencje w tym zakresie zarezerwowane są dla organu rejestrowego.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy przesłanką prawnie istotną był wpis skarżącego jako podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w ewidencji działalności gospodarczej od 16 sierpnia 1991 r.,w sytuacji gdy nie zgłosił zawieszenia prowadzenia tej działalności ani nie wskazał innego niż data wpisu do ewidencji terminu jej podjęcia. Zadecydowała ona o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji odnoszących się i związanych z przyznawanym skarżącemu statusem osoby bezrobotnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu wskazać należy, że przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 258-261 P.p.s.a. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.