Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 679/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1, art. 183 par. 1, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 7, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2 pkt 4 lit. e, art. 9 pkt 10
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 26 par. 7
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia del. WSA Lidia Ciechomska – Florek (spr.) Protokolant asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1240/13 w sprawie ze skargi S. w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. w B. na rzecz Ministra Pracy i Polityki Społecznej 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1240/13 oddalił skargę Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej nr [...] w B. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] r. w przedmiocie odmowy wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej nr [...] w B. wystąpił do Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych o wypłatę miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za miesiąc [...]r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, decyzją z dnia [...]r. odmówił wypłaty miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych. Decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...]r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jednolity : Dz. U. z 2011r., nr 127, poz. 721 ze zm. ; dalej powoływana jako ustawa o rehabilitacji), zgodnie z którym miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracowników w części finansowanej ze środków publicznych. Ponieważ ustawodawca posługując się pojęciem " środki publiczne", nie zdefiniował go w ustawie o rehabilitacji, w ocenie organu, pojęcie to należy definiować zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r., nr 157, poz. 1240 ze zm.; dalej : ustawa o finansach publicznych). Organ odwoławczy wskazał, że skarżący - zgodnie z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, jest jednostką sektora finansów publicznych, a z postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach) wynika, że środki finansowe z Narodowego Funduszu Zdrowia przekazywane samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej (SP ZOZ) w ramach odpłatności za świadczone przez SP ZOZ usługi są środkami publicznymi (art. 114 ust. 1) i nie tracą swojego publicznego charakteru z momentem ich przekazania. Działalność SP ZOZ jako jednostek sektora finansów publicznych, finansowana jest z uzyskiwanych przez niego dochodów i przychodów stanowiących środki publiczne. W kosztach tej działalności mieszczą się również wydatki na wynagrodzenia pracowników, co oznacza, że finansowane są one ze środków publicznych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, w związku z art. 10 ust. 2 i w zw. z art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że źródło, z którego skarżący finansuje wynagrodzenia pracowników niepełnosprawnych, stanowi środki publiczne. Skarżący zarzucił nadto naruszenie:

• art. 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez pominięcie dowodów złożonych przez skarżącego;

• art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej decyzji;

• art. 8 k.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, poprzez zmianę zapatrywań prawnych pomimo zmiany w przepisach prawa.

Organ administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku powołał się na jednoznaczny zapis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, który stanowi, że miesięczne dofinansowanie nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W ocenie Sądu, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych nie budzi wątpliwości pojęcie "środków publicznych" oraz fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje skarżący stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, z treści przepisu art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji nie można, jak czyni to skarżący, zasadnie wyinterpretować, iż wyłączeniu od dofinansowania podlegają tylko te środki publiczne, które zostały przekazane stronie z wyraźnym przeznaczeniem na wynagrodzenie pracowników SP ZOZ. "Finansowanie" w znaczeniu użytym w art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji to termin z zakresu ekonomii i tłumaczony może być wyłącznie z odniesieniem się do Słownika Ekonomicznego, który definiuje "finansowanie" jako "wszystkie przedsięwzięcia w przedsiębiorstwie, które zapewniają przedsiębiorstwu kapitał i które służą kształtowaniu optymalnej struktury kapitałowej". Sąd zauważył, że w przepisie art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji brak jest związku pomiędzy podstawą do dofinansowania do wynagrodzenia pracownika, a ukierunkowanym przekazaniem na ten cel pieniędzy ze środków publicznych. Dalej Sąd wywiódł, że ponieważ Samodzielne Publiczne Zakłady Opieki Zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącego zarzut, że w przepisie art. 26b ust.7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia. Sąd podkreśli, że wobec twierdzenia skarżącego, że wynagrodzenie wypłacane pracownikom niepełnosprawnym w całości finansowane jest ze środków pochodzących z umów cywilnoprawnych, bezzasadne są rozważania organu na temat znaczenia w niniejszej sprawie art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz.1027 ze zm.). Niemniej jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji został przez organ prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Sąd wyjaśnił również, że wystarczające było zastosowanie wykładni językowej, a zatem zbędne było posłużenie się wykładnią celowościową czy systemową. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego zmiany zapatrywań prawnych przez organ, Sąd podkreślił, że organ orzekający w sprawie zobowiązany był do odstąpienia od błędnej interpretacji stosowanego przepisu w momencie, gdy uzyskał świadomość błędu oraz do stosowania właściwej wykładni we wszystkich sprawach, w których wydawał decyzje na podstawie art. 26b ust.7 ustawy o rehabilitacji. Podniósł, że w doktrynie ugruntowany jest pogląd, że orzecznictwo organu może podlegać zmianom, o ile organ wykaże, że są ku temu uzasadnione przyczyny, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyłącznie nieuzasadniona zmienność poglądu organu stanowi naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (por.: wyrok WSA w B. z dnia 9 marca 2010r. , sygn. akt II SA/Bk 31/10, publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie organ administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił podjęte rozstrzygnięcie.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ;dalej jako " p.p.s.a.").

Skarżący w skardze kasacyjnej zakwestionował w całości wyrok Sądu I instancji i zarzucił:

1) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że wpływy skarżącego, będącego samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, pochodzące z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze są środkami publicznymi;

2) naruszenie art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że wynagrodzenia pracowników strony są finansowane ze środków publicznych.

Na podstawie art. 188 p.p.s.a, wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Pracy i Polityki Socjalnej wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zawarte w niej zarzuty okazały się nieusprawiedliwione. Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano wymienione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie ( art. 174 pkt 1 p.p.s.a.)

Na wstępie należy podnieść, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Podstawową i zarazem sporną w sprawie kwestią jest prawidłowa wykładnia, a w konsekwencji, właściwe zastosowanie, art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a) ustawy o finansach publicznych oraz art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji.

Zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a) ustawy o finansach publicznych oraz art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji okazały się niezasadne.

Na wstępie zaznaczyć należy, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji w tej sprawie wyraźnie stanowił, że miesięczne dofinansowanie na osoby niepełnosprawne z tytułu zatrudnienia, o którym mowa w art. 26b ust. 1, nie przysługuje do wynagrodzenia pracownika w części finansowanej ze środków publicznych, nie przewidując od tego żadnych wyjątków.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej sprawie stanowiący podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji oraz art. art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a) ustawy o finansach publicznych został zarówno przez Sąd I instancji, jak i organy administracji prawidłowo zinterpretowany i zastosowany. Fakt, że przepis art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji był poprzednio odmiennie rozumiany i stosowany, nie może mieć zasadniczego znaczenia dla oceny jego zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, do których zaliczany jest skarżący, również działające na podstawie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych – jednostkami sektora finansów publicznych. Dlatego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że stosownie do treści art. 9 pkt 10 ustawy o finansach publicznych skarżący jako samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednostką sektora finansów publicznych. Natomiast art. 5 ust 1 pkt 5 ustawy o finansach publicznych stanowi, że środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł.

Naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie, wnoszący skargę kasacyjną doszukuje się w tym, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wpływy skarżącego, będącego samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, pochodzące z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze, są środkami publicznymi. Okoliczność ta ma zasadnicze znaczenie wobec bezspornego uznania, że dofinansowanie z PFRON nie przysługuje do wynagrodzenia niepełnosprawnego pracownika w części finansowanej ze środków publicznych. W szczególności wnoszący skargę kasacyjną uznał, że "dochód skarżącego uzyskany w ramach obrotu cywilnoprawnego z jego własnego majątku nie stanowi środków publicznych".

Wątpliwości podnoszone przez wnoszącego skargę kasacyjną były wielokrotnie przedmiotem rozważań zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a u.f.p. środkami publicznymi są – m.in. - dochody publiczne, zaś dochodami publicznymi są dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, do których zalicza się w szczególności wpływy z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze.

Z utrwalonego orzecznictwa sądowego wynika, że wszystkie przychody samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą.

Autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzut, zgodnie z którym wnoszący skargę kasacyjną nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych lecz ze środków finansowych pochodzących z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze (na podstawie umów cywilnoprawnych), ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie art. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 z p. zm.), nie może budzić wątpliwości pojęcie "środków publicznych" i fakt, że wszystkie środki finansowe, którymi dysponuje strona skarżąca stają się środkami publicznymi z mocy i w rozumieniu ustawy o finansach publicznych.

Podkreślenia wymaga, że ten status prawny samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych ( Dz. U. z 2003 r., nr 15, poz. 148) Samodzielne Publiczne zoz - y zaliczono do jednostek sektora finansów publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała zakłady opieki zdrowotnej i ich przychody ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych( art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 (Dz. U. nr 249, poz. 2104), która również zaliczała je do jednostek sektora finansów publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7), zaś wszelkie ich przychody do środków publicznych ( art. 5 ust. 1 pkt 5).

Status prawny samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej pierwotnie regulowała ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zgodnie z art. 1 zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i promocji zdrowia. Może być również utworzony i utrzymywany w celu prowadzenia badań naukowych i prac badawczo-rozwojowych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, realizacji zadań dydaktycznych i badawczych w powiązaniu z udzielaniem świadczeń zdrowotnych i promocją zdrowia, może także uczestniczyć w przygotowywaniu osób do wykonywania zawodu medycznego i kształcenia osób wykonujących zawód medyczny (por. Ludmiła Lipiec-Warzecha, Komentarz do art.9 ustawy o finansach publicznych, program Lex).

Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego, jeżeli wprost z przepisów art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. wynika, że środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące "z innych źródeł", natomiast wnoszący skargę kasacyjną samodzielny zakład opieki zdrowotnej zalicza się do sektora finansów publicznych z mocy art. 9 pkt 10 u.f.p.: "Sektor finansów publicznych tworzą: samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej"), to – wbrew sugestiom wnoszącego skargę kasacyjną – nie jest błędem przyjęcie przez Sąd I instancji, że "wpływy skarżącego, będącego samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej, pochodzące z umów najmu, dzierżawy i innych umów o podobnym charakterze są środkami publicznymi". Odmienny sposób rozumienia przywołanych przepisów, sprowadzający się do uznania za trafny pogląd, że "dochód skarżącego uzyskany w ramach obrotu cywilnoprawnego z jego własnego majątku nie stanowi środków publicznych", oznaczałby akceptację wykładni contra legem. NSA nie dostrzega podstaw do odejścia w sprawie od uwzględnienia wyników wykładni językowej. Pomimo, że dopuszczalne są odstępstwa od pierwszeństwa zastosowania wyników wykładni językowej – np. wtedy, kiedy wynik wykładni prowadzi albo do absurdu, albo do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji – wskazać należy, że taka sytuacja nie występuje w niniejszej sprawie. Zdaniem NSA, nie ma w szczególności potrzeby sięgania po dyrektywy celowościowe wówczas, gdy już po zastosowaniu dyrektyw językowych albo językowych i systemowych uda się uzyskać właściwy wynik wykładni, tj. ustalić pozbawione cech absurdalności znaczenie interpretowanej normy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 maja 1998 r., I CKN 664/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 7). Innymi słowy, odstępstwo od jasnego i oczywistego sensu przepisu wyznaczonego jego jednoznacznym brzmieniem mogą uzasadniać tylko szczególnie istotne i doniosłe racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne; jeśli takie racje nie zachodzą, należy oprzeć się na wykładni językowej (por. uzasadnienie uchwały Pełnego Składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r., III CZP 37/04, OSNC 2005, nr 3, poz. 42, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 lipca 2004 r., V CK 21/04, OSNC 2005, nr 7-8, poz. 137 oraz uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 lipca 2005 r., I KZP 18/05, OSNKW 2005, nr 9, poz. 74). Zastosowanie wykładni, w której interpretator odchodzi od sensu językowego przepisu, może być uzasadnione tylko w wyjątkowych okolicznościach, ponieważ adresaci norm prawnych mają prawo polegać na tym, co ustawodawca w przepisie rzeczywiście wyraził, a nie na tym, co chciał uczynić lub co uczyniłby, gdyby znał nowe lub inne okoliczności. Reguły odstępstwa od jasnego i oczywistego sensu językowego wynikającego z brzmienia przepisu wymagają szczególnej ostrożności przy ich stosowaniu i zobowiązują do wskazania ważnych racji mających uzasadniać odstępstwo od wyniku poprawnie przeprowadzonej wykładni językowej.

W ocenie NSA, w badanej sprawie odejście od jasnego, jednoznacznego sensu przepisu – pomijając fakt zlekceważenia "dorobku prawnego - z naruszeniem wskazanych reguł powoduje dokonanie wykładni prawotwórczej, będącej przykładem wykładni contra legem.

Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych. Środkami tymi są również środki pozyskiwane z tytułu umów o świadczenia zdrowotne zawierane z podmiotami nieubezpieczonymi , jak również środki uzyskiwane z umów najmu czy dzierżawy (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 328/12). Ponieważ samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, w całości ze środków publicznych bez znaczenia pozostaje podnoszony przez skarżącego zarzut, że w przepisie art. 26b ust. 7 ustawodawca nie rozróżnia, czy przepis ten dotyczy prefinansowania czy refinansowania, a także nie przesądza, na jakiej podstawie następuje przekazanie środków publicznych na wynagrodzenia.

Nie jest sporne, że samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej, również działające na podstawie ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 217) są pod rządami obecnie obowiązującej ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) jednostkami sektora finansów publicznych (art. 9 pkt 9). W konsekwencji wszystkie przychody samodzielnych publicznych zoz - ów (pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł) są, w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, środkami publicznymi (art. 5 ust. 1 pkt 5). Ten status samodzielnych publicznych zoz - ów pozostaje niezmieniony od wielu lat. W ustawie z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003r. Nr 15, poz. 148) samodzielne publiczne zoz - y zaliczano do jednostek sektora finansów publicznych (art. 5 pkt 6), a wszystkie przychody tych jednostek do środków publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 4). Identycznie traktowała zoz - y i ich przychody ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (art. 4 ust. 1 pkt 7 i art. 5 ust. 1 pkt 5 - Dz. U. Nr 249, poz. 2104). Całkowicie nieuzasadniona jest zatem teza i oparty na niej zarzut, że nie jest dopuszczalna wykładnia przepisu art. 26b ust. 7 w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2004 r. w oparciu o przepisy późniejszej ustawy o finansach publicznych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Związany z tym pogląd, że wnoszący skargę kasacyjną nie finansuje wynagrodzeń pracowników ze środków publicznych lecz ze środków finansowych, stanowiących zapłatę za wykonanie przez skarżącego usługi/czynności na podstawie umów cywilnoprawnych, całkowicie ignoruje treść wspomnianego art. 5 ust. 1 pkt 5 obecnie obowiązującej ustawy o finansach publicznych oraz treść przytoczonych wyżej regulacji, zawartych w poprzednio obowiązujących ustawach o finansach publicznych. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że z tych przepisów wynika oczywista zasada, że wszystkie przychody Samodzielnego Publicznego Zakładu Ubezpieczeń Zdrowotnych Nr w B. stanowią środki publiczne, a zatem wynagrodzenia pracowników tych zakładów są w całości finansowane ze środków publicznych, niezależnie od tego, z jakiego konkretnie źródła pochodzą (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1988/13).

Dofinansowanie do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych nie przysługuje samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej, które są jednostkami sektora finansów publicznych finansującymi swoją działalność, w tym wynagrodzenia pracowników, ze środków publicznych. Zatem wszelkie środki, jakie znajdują się w dyspozycji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej są środkami publicznymi, to zaś z mocy art. 26b ust. 7 ustawy o rehabilitacji, wyklucza możliwość przyznania miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych zatrudnionych przez skarżącego. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w wyrokach: z dnia 8 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1541/12; z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1624/12; z dnia 16 kwietnia 2014 r. o sygn. akt: II GSK 331/13, II GSK 28/13, II GSK 332/13, II GSK 448/13.

Podsumowując, wszystkie środki, którymi dysponuje jednostka zaliczana do sektora finansów publicznych są środkami publicznymi, ze skutkami wskazanymi powyżej.

Z tych powodów zarzuty naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 lit a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r o finansach publicznych oraz art. 26b ust. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r o rehabilitacji nie mogą zostać uwzględnione.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 23 stycznia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).