Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 253/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 40b, art. 40d, art. 40e
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: Art. 15, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 64d, art. 64b par. 1 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 maja 2018 r. sprzeciwu R. M. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez R. M. (dalej skarżący) decyzją z dnia 18 sierpnia 2017 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.,. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.), oraz art. 7b ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., zwanej dalej Prawem geodezyjnym i kartograficznym, uchylił w całości decyzję Starosty z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za uwierzytelnienia dokumentów i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 10 lutego 2017 r. skarżący, prowadzący firmę A, W, ul. W, zwrócił się do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z wnioskiem o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, zarejestrowanych pod nr [...]. Wnioskodawca we wniosku określił liczbę egzemplarzy dokumentu do uwierzytelnienia jako 1 komplet oryginałów 3 komplety kopii.

W piśmie z dnia 16 lutego 2017 r. skierowanym do skarżącego, Kierownik Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wskazał na niepoprawny zapis w złożonym wniosku ilości przedłożonych do uwierzytelnienia dokumentów, czyli ilości pierwszych egzemplarzy uwierzytelnianych dokumentów i ilości kolejnych egzemplarzy uwierzytelnianych dokumentów wzywając jednocześnie wnioskodawcę w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania pisma do korekty wniosku.

W piśmie z dnia 22 lutego 2017 r. skarżący wyjaśnił, że na wniosku o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych w tabeli w kolumnie "Liczba egzemplarzy dokumentu do uwierzytelnienia" w miejsce "1 komplet oryginałów 3 komplety kopii" powinno być "1 pierwszy egzemplarz uwierzytelnionego dokumentu i 3 kolejne egzemplarze uwierzytelnionego dokumentu". Wskazał on nadto, że w przedmiotowym operacie technicznym, mapy inwentaryzacji powykonawczej stanowią jeden dokument wymieniony w pozycji 10 składu operatu technicznego oraz wniósł, że w przypadku sytuacji spornej dotyczącej ilości pierwszych i kolejnych egzemplarzy uwierzytelnianych dokumentów, obliczenie wysokości należnej opłaty należy wykonać w drodze decyzji administracyjnej.

Zawiadomieniem z 6 marca 2017 r. Starosta poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie obliczenia wysokości należnej opłaty w drodze decyzji administracyjnej.

Zawiadomieniem z 7 marca 2017 r. Starosta poinformował skarżącego o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i możliwości zapoznania się z aktami sprawy w terminie 7 dni.

Skarżący w dniu 13 marca 2017 r. zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją, z czego został sporządzony protokół. Strona dołączyła do akt sprawy wniosek z 1 grudnia 2016 r. złożony przez nią do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych, których zgłoszenie zostało zarejestrowane pod nr [...] podając jako liczbę egzemplarzy dokumentu do uwierzytelnienia 1 komplet oryginałów 3 komplety kopii (jak wynika z akt sprawy, dnia 13 grudnia 2016 r. Starosta, realizując wniosek z 1 grudnia 2016 r., wystawił Dokument Obliczenia Opłaty określający opłatę w wysokości 170,00 zł należnej za uwierzytelnienie dokumentów załączonych do wniosku). Skarżący wniósł również o wydanie wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych w z związku z zaistniałym sporem dotyczącym ilości pierwszych i kolejnych egzemplarzy dokumentów do uwierzytelnienia, opisując je słownie w sposób trwały: "pierwszy egzemplarz uwierzytelnionego dokumentu" lub "kolejny egzemplarz uwierzytelnionego dokumentu", oraz o wyjaśnienie, dlaczego wniosek z dnia 10 lutego 2017 r. został zakwestionowany pismem z dnia 16 lutego 2017 r. biorąc pod uwagę fakt, że wniosek z dnia 1 grudnia 2016 r. został przyjęty bez uwag, a są one identyczne, dotyczą tych samych dokumentów i w takiej samej ilości.

Dnia 22 marca 2017 r., jak wynika ze sporządzonego protokołu i dołączonego do niego wykazu kopii dokumentów, skarżącemu zostały udostępnione kopie dokumentów ze sprawy [...]. W protokole tym zostało również zawarte oświadczenie strony, że materiały do uwierzytelnienia nie zostały oznaczone jak wnioskowano w protokole z dnia 13 marca 2017 r.

Dnia 24 marca 2017 r. Starosta, realizując wniosek z dnia 10 lutego 2017 r., wystawił Dokument Obliczenia Opłaty nr [...] określający opłatę należną w wysokości 130,00 zł za uwierzytelnienie dokumentów załączonych do wniosku.

Pismem z 27 marca 2017 r. Starosta poinformował skarżącego o konieczności dokonania opłaty do dnia 4 kwietnia 2017 r. wynikającej z Dokumentu Obliczenia Opłaty z 24 marca 2017 r., a w przypadku nieopłacenia należności we wskazanym terminie poinformowania Starosty o zaistniałym sporze zgodnie z art. 40 f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

W odpowiedzi pismem z dnia 4 kwietnia 2017 r., skarżący wniósł o naliczenie należnej opłaty w formie decyzji administracyjnej.

Zawiadomieniem z dnia 7 kwietnia 2017 r. Starosta poinformował skarżącego, że w sprawie został zgromadzony materiał dowodowy, uzupełniony o nowe dowody oraz, że można się zapoznać z aktami sprawy w terminie 7-miu dni.

W dniu 11 kwietnia 2017 r. skarżący zapoznał się ze zgromadzoną dokumentacją, z czego został sporządzony protokół. W oświadczeniu złożonym do protokołu skarżący podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie do Starosty z 4 kwietnia 2017 r.

Starosta decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] ustalił więc opłatę w kwocie 130,00 zł.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Starosta wskazał na treść art. 40f ust. 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, że jeżeli dojdzie do sporu dotyczącego wysokości należnej opłaty lub zakresu udostępnianych materiałów właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną. Organ zauważył także, że dołączona do akt kserokopia wniosku z dnia 1 grudnia 2016 r. o uwierzytelnienie dokumentów nie ma merytorycznego uzasadnienia w niniejszym postępowaniu z uwagi na fakt, że w związku z tym wnioskiem toczyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej z uzasadnieniem wysokości naliczonej opłaty za uwierzytelnienie dokumentów zakończone uiszczeniem przez wnioskodawcę naliczonej opłaty oraz umorzeniem postępowania w tej sprawie ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] 2017 r. Organ wskazał również, że załączone do wniosku z dnia 10 lutego 2017 r. dokumenty do uwierzytelnienia stanowią dwa różne rodzaje dokumentów. Jeden z nich stanowi mapę inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego, a drugi dokument stanowi składającą się z trzech części mapę inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacji sanitarnej, co w ocenie organu stanowi dwa oddzielne dokumenty i dwa oddzielne opracowania.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zakwestionował sposób rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku z dnia 10 lutego 2017 r. wskazując, że naliczona opłata za uwierzytelnienie dokumentów powinna wynosić 65 zł. Zdaniem skarżącego, postępowanie było prowadzone w sposób opieszały a poszczególne czynności były oddzielone od siebie długimi okresami niedziałania i miały charakter pozorny. Wskazał on także na dowolność w interpretacji słowa "dokument" stosowaną przez organ, co w jego ocenie, wpływało bezpośrednio na wysokość naliczanych opłat.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności na treść stosownych w tej sprawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisów rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183).

Organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji stanowił przepis art. 40b ust. 1 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, który mówi, że jednym z zadań organu prowadzącego państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny jest pobieranie opłat za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawców prac geodezyjnych lub kartograficznych, co do ich zgodności z danymi zawartymi w bazach danych lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Sposób i tryb naliczenia opłaty regulują przepisy art. 40d i art. 40e tej ustawy, które stanowią, że opłata za udostępnianie materiałów zasobu oraz za wykonanie czynności, o których mowa w art. 40b ust. l jest iloczynem odpowiednich stawek, liczby jednostek oraz współczynników określonych w załączniku do ustawy, natomiast jej wysokość utrwala się w tzw. Dokumencie Obliczenia Opłaty. Opłatę pobiera się przed udostępnieniem materiałów zasobu lub przed wykonaniem czynności, o których mowa w art. 40b ust. 1.

Wysokość opłaty za czynności związane z obsługą państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ustala się na podstawie Tabeli nr 16 załącznika do Prawa geodezyjnego i kartograficznego, określającego wysokość stawek podstawowych w odniesieniu do odpowiednich jednostek rozliczeniowych, wysokość współczynników korygujących oraz zasady ustalania tych współczynników, a także szczegółowe zasady obliczania wysokości opłaty.

Według tabeli nr 16 Lp. 3 załącznika do ustawy, stawka podstawowa za pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu wynosi 50 zł, a za kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu - 5 zł.

W niniejszej sprawie do wniosku o uwierzytelnienie skarżący dołączył: 1. Mapę inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego w skali 1: 1000; 2. Mapę inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacji sanitarnej w skali 1:1000; 3. Mapę inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacji sanitarnej w skali 1:500 składającej się z dwóch arkuszy.

Opłata za uwierzytelnienie dokumentów przez Starostę została ustalona w wysokości 130,00 zł, w związku z przyjętym stanowiskiem, że załączone do wniosku z dnia 10 lutego 2017 r. dokumenty do uwierzytelnienia stanowią dwa różne rodzaje dokumentów. Jeden z nich stanowi mapę inwentaryzacji powykonawczej przyłącza wodociągowego w czterech egzemplarzach, a drugi dokument stanowi składającą się z trzech części mapę inwentaryzacji powykonawczej sieci kanalizacji sanitarnej także w czterech egzemplarzach, przy czym ze względu na wydłużony obiekt liniowy kanalizacji sanitarnej te trzy części map stanowią jeden dokument podobnie opisany. Dokumenty te, pomimo że powstały w wyniku jednego operatu technicznego w ocenie organu I instancji stanowią dwa oddzielne dokumenty i dwa oddzielne opracowania. Posiadają w swojej treści różne opisy i dotyczą różnych sieci uzbrojenia terenu.

Natomiast, jak wyjaśnił organ, skarżący wskazał, że oplata powinna wynosić 65 zł, gdyż mapy będące przedmiotem uwierzytelnienia zostały wydrukowane z jednego pliku komputerowego "Mapy inwentaryzacji powykonawczej" i w jego ocenie przedmiotowy plik komputerowy jest jedynym dokumentem co zostało potwierdzone pozytywnym protokołem weryfikacji operatu technicznego pod względem jego kompletności.

Organ odwoławczy, mając na uwadze powyższe stanowisko skarżącego, podkreślił, że przepisy obejmujące zasady naliczania opłat za uwierzytelnienie dokumentu nie mają żadnego odniesienia do ilości plików komputerowych z których wydrukowano mapy. Z tabeli 16 poz. 3 i 4, dotyczących opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1 a oraz 1 b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opłatę 50 złotych pobiera się za uwierzytelniany dokument i 5 złotych za kopie uwierzytelnianego dokumentu. Oczywiste jest więc, że w każdym przypadku jeden ze składanych dokumentów uważa się za pierwotny, a każde następne za jego kopie. Rzeczą składającego dokumenty jest wskazanie, który z nich ma być uwierzytelniany, a które są jego kopią. Takie stanowisko potwierdza też zmiana przywołanego przepisu wprowadzona przez art. 3 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 903), obowiązującego od dnia 1 lipca 2016 r. W wyniku tej nowelizacji w miejsce pojęcia "dokumentu uwierzytelnianego" i jego kopii wprowadzono sformułowanie "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu" i "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu". Okoliczność, że kopie map zostały wydrukowane z jednego pliku komputerowego stanowiącego integralną część operatu technicznego, w żadnym wypadku nie prowadzi do wniosku, iż stanowią one jeden dokument, za którego uwierzytelnienie należy pobrać jedną opłatę. O integracji dokumentu przesądzają nie czynniki natury technicznej, ale natury merytorycznej, tj. sama treść dokumentu wyrażająca ciągłość i jednolitość przedmiotu dokumentacji i wskazująca na sposób powiązania poszczególnych części dokumentu jako całości w tym znaczeniu, że jedna z nich nie wywołuje żadnych skutków prawnych bez połączenia z pozostałą (pozostałymi).

Oceniając z kolei sposób obliczenia opłaty wskazany przez Starostę, w ocenie WINGiK, jest on także błędny, gdyż wnioskiem o uwierzytelnienie objęte są trzy rodzaje map. Mapy te, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie stanowią integralnej całości a każda przedłożona do uwierzytelnienia mapa stanowi odrębny dokument, mogący samodzielnie służyć różnym celom. Każda z tych map może też funkcjonować samodzielnie, bowiem odnosi się do odrębnej treści i w obiegu prawnym może być wykorzystana jako autonomiczny i niezależny dokument. Błędem też jest przyjmowanie do rozliczenia map według kategoryzacji prac geodezyjnych - tj. według rodzaju przyłącza.

Reasumując, według WINGiK do uwierzytelnienia przedłożono 3 pierwsze egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu i po 3 kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu. Kopia to dokładne odtworzenie oryginału dokumentu - zarówno jego treści jak i układu graficznego. W związku z tym organ odwoławczy stwierdził, że w efekcie prac geodezyjnych wytworzone zostały 3 dokumenty, przy czym jeden składający się z dwóch części, natomiast brak jest kopii dokumentu pierwotnego jako jego reprodukcji. Organ I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien uwzględnić powyższe wywody i dokonać naliczenia zgodnie ze sformułowaniem "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu" i "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu" gdy są kopie pierwszego egzemplarza uwierzytelnianego dokumentu.

WINGiK wskazał nadto, że przedmiotem tego postępowania jest rozpatrzenie wniosku z dnia 10 lutego 2017 r., w związku z którym zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty za uwierzytelnienie a odwołanie od decyzji wydanej przez Starostę rozpatrywane jest w ramach tego postępowania. Wobec czego, słusznie organ I Instancji zauważył, że postępowanie administracyjne prowadzone w związku z wnioskiem złożonym 1 grudnia 2016 r. o uwierzytelnienie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych nie ma merytorycznego uzasadnienia w tym postępowaniu.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego pozostawania Starosty w bezczynności w przedmiocie wniosku dotyczącego opatrzenia urzędowymi pieczęciami - klauzulami dokumentów, WINGiK podniósł, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności organy te powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a.). Oceniając działania Starosty w ww. zakresie WINGiK uznał, że decyzję administracyjną w przedmiocie ustalenia wysokości należnej opłaty za uwierzytelnienie przedłożonych dokumentów Starosta mógł wydać zdecydowanie wcześniej. Niewydanie decyzji administracyjnej jak najszybciej, gdy powziął informacje o sporze co do ustalonej przez organ należności wpływa na bezczynność działania Starosty, jednakże bezczynność ta nie miała rażącego charakteru.

W sprzeciwie od ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego R. M. nie zgodził się z interpretacją słowa "dokument", co w jego ocenie wpływa bezpośrednio na wysokość naliczonej opłaty za uwierzytelnienie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.) zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Jak wynika z kolei z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., sygn. akt II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 18/13, CBOSA).

Przepis art. 138 § 2 k.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowił że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu ani skarżący w sprzeciwie nie zdołał wykazać, ani też Sąd z urzędu nie stwierdził, by rozstrzygnięcie kwestionowanej decyzji nie wynikało z przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a.

Patrząc na kwestionowaną sprzeciwem decyzję pod kątem zasadności uchylenia się przez organ odwoławczy od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, że z pozoru wydawać by się mogło, iż skoro organ odwoławczy dokonał innej oceny materiału – dokumentów – stanowiących podstawę do naliczenia opłaty, o której mowa w artykułach 40b, 40 d i 40e Prawa geodezyjnego i kartograficznego, niż to uczynił organ I instancji, to w konsekwencji powinien, mając do tego kompetencje, wydać rozstrzygnięcie merytoryczno – reformacyjne, a nie kasacyjne, jak w tym przypadku. Uważne jednakże wczytanie się w motywy wydanej decyzji kasacyjnej potwierdzają, że rzeczywiście organ odwoławczy nie mógł sam dokonać poprawnego naliczenia opłaty za uwierzytelnienie dokumentów. Jak trafnie wskazał organ odwoławczy w tabeli 16 poz. 3 i 4, dotyczących opłaty za uwierzytelnianie dokumentów opracowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub prac kartograficznych co do zgodności tych dokumentów z danymi zawartymi w bazach danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a oraz 1b lub z dokumentacją przekazaną przez tego wykonawcę do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, opłatę 50 złotych pobiera się za uwierzytelniany dokument i 5 złotych za kopie uwierzytelnianego dokumentu. Oznacza to, jak zasadnie podniósł organ odwoławczy, że oczywistym jest więc, że w każdym przypadku jeden ze składanych dokumentów uważa się za pierwotny, a każde następne za jego kopie. Rzeczą natomiast składającego dokumenty jest wskazanie organowi, który z nich ma być uwierzytelniany, a które są jego kopią. Takie stanowisko istotnie potwierdza zmiana przywołanego przepisu wprowadzona przez art. 3 pkt 10 lit. g ustawy z dnia 29 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 903), obowiązującego od dnia 1 lipca 2016 r., o której wskazał też organ odwoławczy. W wyniku tej nowelizacji w miejsce pojęcia "dokumentu uwierzytelnianego" i jego kopii wprowadzono sformułowanie "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu" i "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu". Wobec powyższego w zakres ustaleń, który z uwierzytelnianych dokumentów stanowi "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu", a które "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu", przekraczałoby zakres postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. Istota dodatkowego postępowania wyjaśniającego z art. 136 k.p.a. sprowadza się bowiem do możliwości naprawienia ewentualnych wadliwości postępowania przed organem I instancji, które mogą zostać usunięte bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 566/10, LEX nr 754830). W tym ostatnim jednakże względzie, to właśnie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) stała także na przeszkodzie wydaniu w tym przypadku przez organ odwoławczy innej niż kasacyjna decyzji. Skoro w świetle wykładni wskazanych wyżej przepisów pośród dokumentów uwierzytelnianych jeden z nich musi stanowić "pierwszy egzemplarz uwierzytelnianego dokumentu", a następne "kolejne egzemplarze uwierzytelnianego dokumentu", to kwestia ta musi być rozstrzygnięta "na nowo", a więc nie tylko przez organ odwoławczy, lecz najpierw przez organ I instancji, a następnie ewentualnie przez organ II instancji, w każdym bądź razie, przez obydwie instancje. Stąd więc dokonanie tego tylko przez organ odwoławczy w sytuacji, gdy w tym zakresie ustaleń nie czynił dotychczas organ I instancji naruszałoby wskazaną naczelną zasadę postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Wskazane więc przez organ odwoławczy uchybienia organu I instancji związane z niewłaściwym rozumieniem uwierzytelnianych dokumentów, a co za tym idzie, błędnie naliczoną opłatą z tego tytułu skutkowały koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, zatem wydanie decyzji kasacyjnej było uzasadnione i nie uchybiło postanowieniom art. 138 § 2 k.p.a., mimo, że Sąd dostrzega mankamenty uzasadnienia tej decyzji.

Podstawą jednakże uwzględnienia sprzeciwu przez Sąd nie może być ocena materialnoprawna co do istoty sprawy. Samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą też stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej (vide: teza 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/17; LEX nr 2462890).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64d, art. 64b § 1 w zw. z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.