Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 170/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 81c ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. NSA Jerzy Stankowski po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/18 w sprawie ze skargi T.W., A.B., Z.J. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz T.W., A.B., Z.J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 października 2018r. II SA/Kr 1077/18, po rozpoznaniu skargi T.W., A.B. i Z.FJ. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia ekspertyzy, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), dalej "ustawa Prawo budowlane" oraz art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej "k.p.a.", nałożył na T.W., A.B. i Z.J. –współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] w O., na której to nieruchomości znajduje się budynek mieszkalno-usługowy przy [...] w O. – ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu – obowiązek: dostarczenia do organu, wykonanej przez uprawniony podmiot ekspertyzy zawierającej ocenę techniczną wyżej wymienionego obiektu. Opracowanie to powinno zawierać także:

- w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie jw.- rozwiązania techniczne sposobu ich usunięcia;

- w przypadku stwierdzenia, że obiekt powoduje zagrożenia życia i zdrowia – określić rodzaj i sposób zastosowania środków zabezpieczających, w tym dla ruchu pieszego i pojazdów.

Określono termin wykonania ww. obowiązku do dnia 30 kwietnia 2018 r.

Zażalenie na ww. postanowienie z dnia [...] marca 2018 r. wnieśli Z.J., A.B. i T.W.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 i art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji w całości i orzekł w ten sposób, że na podstawie art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.123 k.p.a. zobowiązał: T.W., A.B. i Z.J. – współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] w O., do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. ekspertyzy dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] w O. przy [...] w O. Ekspertyzę należy przedłożyć do dnia 31 lipca 2018 r.

Jednocześnie organ odwoławczy poinformował, iż:

1. żądana ekspertyza techniczna winna jednoznacznie określać zakres, rodzaj i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych mających na celu doprowadzenie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego na działkach nr ewid. [...] i [...] w O. przy [...] w O., do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

2. w przypadku stwierdzenia, że obiekt powoduje zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego – ekspertyza winna określać rodzaj i sposób zastosowania środków zabezpieczających, w tym dla ruchu pieszego i pojazdów;

3. wskazane w ekspertyzie technicznej roboty budowlane, niezbędne do wykonania, celem wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, winny być uzgodnione z Miejskim Konserwatorem Zabytków z uwagi na wpisanie przedmiotowego obiektu do Gminnej Ewidencji Zabytków (poz. [...]);

4. ekspertyza powinna być sporządzona przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane zgodnie z zapisem art.12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (należy przedłożyć kserokopię uprawnień zawodowych oraz zaświadczenie o wpisie do właściwej izby samorządu zawodowego);

5. koszty ekspertyzy ponoszą osoby zobowiązane do jej dostarczenia (zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane);

6. w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanej ekspertyzy technicznej albo w razie dostarczenia ekspertyzy, która niedostatecznie wyjaśni sprawę będącą jej przedmiotem, organ nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie takiej ekspertyzy lub wykonanie ekspertyz dodatkowych na koszt osoby zobowiązanej do jej dostarczenia (zgodnie z art. 81c ust. 4 ustawy Prawo budowlane).

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że PINB w O. decyzją z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 68 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 108 § 1 k.p.a., wydał zakaz użytkowania części budynku, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz poddasza nad lokalami mieszkalnymi nr [...], a także nałożył obowiązek umieszczenia na drzwiach lokalu nr [...] i drzwiach poddasza zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], PINB w O., na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i art. 108 § 1 k.p.a., nałożył na T.K., A.B. i Z.J. obowiązek wyłączenia z użytkowania całego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w O., przy [...]. Organ pierwszej instancji w dniu [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane, wydał skarżone postanowienie nakładając na T.W., A.B. i Z.J. obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej spornego budynku mieszkalno-usługowego.

W niniejszym przypadku, jak wskazał organ odwoławczy niepodważalnym jest fakt, że stan techniczny przedmiotowego budynku mieszkalno-usługowego przy [...] w O. jest niewłaściwy. Jednoznacznie świadczą o tym zarówno zapisy protokołu kilkunastu kontroli przedmiotowego obiektu, które organ pierwszej instancji przeprowadzał od listopada 2008 r. do marca 2018 r. (spękania ścian zewnętrznych i wewnętrznych m.in. nad nadprożami okiennymi, odpadający tynk, zawilgocone i zapleśniałe ściany, zmurszałe cegły ścian, przegnite i ugięte stropy, niedrożne piony kominowe, przegnite elementy więźby dachowej, częściowo oderwane fragmenty wsporników balkonów, uszkodzenia i ubytki pokrycia dachowego, niedrożne rozszczelnione i z ubytkami orynnowanie obiektu, zniszczona i niekompletna stolarka okienna i drzwiowa), jak i dokumentacja fotograficzna ww. obiektu budowlanego znajdująca się w aktach sprawy, stanowiąca załączniki do protokołów z ww. kontroli.

Uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego ww. obiektu budowlanego stały się więc podstawą dla organu pierwszej instancji do zastosowania przepisu wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zobowiązania T.W., A.B. i Z.J., jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości, do przedłożenia stosownej ekspertyzy.

Ekspertyza techniczna, wykonana przez osobę posiadającą odpowiednie doświadczenie i kwalifikacje zawodowe, niewątpliwie kompleksowo wskaże szczegółowe rozwiązania oraz zakres prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z istniejącymi przepisami. Inaczej mówiąc pozwoli ona na wykrycie wszystkich istniejących nieprawidłowości stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego przy [...] w O., co w przyszłości pozwoli organowi pierwszej instancji na prawidłowe rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Ponadto z uwagi na fakt, że przedmiotowy budynek objęty jest ochroną konserwatorską, gdyż został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków Miasta O., to wszelkie prace przy obiekcie wymagają uzyskania opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków.

Organ odwoławczy nadmienił, iż pomimo tego, że decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], PINB na podstawie art. 68 ustawy Prawo budowlane wyłączył z użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy, to jednak z uwagi na dalsze niszczenie obiektu i fakt usytuowania go w centrum miasta, istnieje konieczność podjęcia bez zbędnej zwłoki dalszych działań, celem szybkiego wyeliminowania stanu zagrożenia, jaki w dalszym ciągu stwarza przedmiotowy obiekt.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, dotyczących skierowania skarżonego postanowienia wyłącznie do T.W., A.B. i Z.J., w sytuacji gdy w księdze wieczystej widnieje jeszcze jeden właściciel tj. P.G., Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że organowi znany jest fakt, że P.G. zmarła, jednak – jak wynika z pisma Sądu Rejonowego w O. – toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości w O., a składającej się z działek nr [...]. Ponadto nie zostało do chwili obecnej przeprowadzone postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po P.G., a generalnie jest ono zawieszone postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. wobec niemożności ustalenia kręgu osób, które na podstawie prawa polskiego dziedziczą spadek po P.G., a tym samym, które powinny być uczestnikami postępowania. Zatem skoro sąd powszechny na obecną chwilę nie jest w stanie ustalić następców prawnych po zmarłej P.G., to tym bardziej organ nadzoru budowlanego nie jest do tego właściwy. Ustalenie kręgu spadkobierców (...) należy bowiem do właściwości sądów powszechnych, a nie organów administracji. Wobec powyższego zarzut naruszenia art. 30 § 4 k.p.a., poprzez niezapewnienie spadkobiercom strony czynnego udziału w postępowaniu jest chybiony, bowiem następcy prawni po zmarłej P.G. nie są jeszcze znani.

W realiach niniejszej sprawy konieczność podjęcia szybkich i zdecydowanych kroków w celu wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego przy [...] w O. powoduje, iż obowiązek nałożony niniejszym postanowieniem skierowany winien być na znanych współwłaścicieli działki nr ewid. [...] i [...] w O. będących aktualnymi zarządcami ww. budynku mieszkalno-usługowego, tj. T.W., A.B. i Z.J., co prawidłowo uczynił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O.

Nadto Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, iż decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], PINB nakazał na podstawie art. 68 pkt 1 ustawy Prawo budowlane T.W., A.B. i Z.J. wyłączyć z użytkowania przedmiotowy budynek mieszkalno-usługowy i jednocześnie nałożył na ww. osoby obowiązek zabezpieczenia obiektu przed dostępem osób trzecich i umieszczenia na obiekcie zawiadomienia o stanie zagrożenia. Ww. decyzja PINB nie została zaskarżona do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nadto nałożony nią obowiązek został wykonany.

Organ odwoławczy wskazał, że adresatem obowiązku nałożonego postanowieniem wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane może być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W sytuacji, gdy dany obiekt budowlany stanowi przedmiot współwłasności, adresatem obowiązku co do zasady powinni być wszyscy współwłaściciele obiektu, jednak w zależności od okoliczności faktycznych danej sprawy administracyjnej, dopuszczalne jest nałożenie wynikających z powyższego przepisu nakazów jedynie na niektórych spośród współwłaścicieli.

W kwestii podniesionego przez żalących się zarzutu naruszenia art. 34 § 1 k.p.a. poprzez niewystąpienie do sądu z wnioskiem o wyznaczenie przedstawiciela dla osoby nieobecnej, Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, iż w piśmiennictwie przyjęło się, iż za osobę "nieobecną" w rozumieniu art. 34 k.p.a. należy uznać osobę znaną organowi administracji publicznej i żyjącą, która nie przebywa w miejscu zamieszkania i której miejsce pobytu nie jest organowi znane, a wobec której organ zamierza wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne, albo też którą ma obowiązek zawiadomić – stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. – o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron. Jak wskazano powyżej P.G. nie żyje, zatem organ pierwszej instancji nie mógł w trybie przepisów art. 34 § 1 k.p.a. wystąpić do sądu o wyznaczenie przedstawiciela dla ww. osoby.

Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego wnieśli: T.W., A.B. i Z.J. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Postanowieniu temu zarzucili naruszenie art. 8 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił wniesioną skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "p.p.s.a.".

Wskazano, że przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązujące skarżących T.W., A.B. i Z.J. – współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] w O., na której to nieruchomości znajduje się budynek mieszkalno-usługowy przy [...] w O. – do przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. ekspertyzy dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego na działkach nr ewid. [...] i [...] w O. przy [...] w O. – ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, pomimo prawidłowo ustalonego stanu faktycznego w zakresie stanu technicznego przedmiotowego obiektu – naruszają przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Stosownie do treści art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, będącego podstawą prawną zaskarżonego postanowienia, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz.

Przepis ten ma charakter ogólny i znajduje zastosowanie w przypadku, gdy na mocy przepisu szczególnego organ budowlany żąda dostarczenia dokumentów wskazanych w art. 81c. To oznacza, że powinien być stosowany z przepisami regulującymi kwestie materialnoprawne, a więc – winien znajdować zastosowanie w każdym przypadku, kiedy na mocy przepisu szczególnego właściwy organ żąda dostarczenia dokumentów o charakterze w nim wskazanym. Art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter ogólny, kompetencyjny i procesowy i powinien być stosowany w związku z odpowiednimi przepisami szczegółowymi ustawy Prawo budowlane.

Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego już toczącego się postępowania przewidzianego w prawie budowlanym, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przepis art. 81c ustawy Prawo budowlane nie zawiera tym samym żadnych ograniczeń co do rodzaju postępowań, w których może być stosowany. Skoro art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. znajduje się w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, może więc być stosowany we wszystkich sprawach należących do właściwości tych organów administracji. W art. 81c cyt. ustawy zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej, jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami Prawa budowlanego. Zarówno dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego artykułu właściwe organy mogą żądać m.in., gdy prowadzą postępowanie administracyjne.

Sąd zaznaczył, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej. Ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie administracyjnej, np. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51, art. 62 ust. 3, art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto ze względu na użycie w art. 81c ust. 2 tej ustawy nieostrych pojęć "uzasadnione wątpliwości" oraz "odpowiednie ekspertyzy", zarówno określenie zakresu żądanej przez organ oceny technicznej, czy ekspertyzy, jak również uzasadnienie podjętych działań w trybie ww. przepisu musi oparte być na szczegółowej analizie stanu faktycznego konkretnej sprawy i wymaga wyczerpującego uzasadnienia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że nie zasługuje na aprobatę zaskarżone rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego, wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, którego ustawową przesłanką są "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego obiektu budowlanego. Przywołując rozważania organu pierwszej instancji zawarte w motywach tego rozstrzygnięcia, podkreślono, że wskazuje ono na kategoryczne stwierdzenie tego organu w zakresie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Również organ odwoławczy w swoim postanowieniu potwierdził istnienie nieprawidłowości w ww. budynku, a istnienie uszkodzeń potwierdza także dokumentacja fotograficzna. Stwierdzono zatem niewłaściwy stan techniczny.

Mając na uwadze charakter i cel przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jego zastosowanie powinno być wyraźnie uzasadnione przez organy nadzoru budowlanego. Ponadto niedopuszczalne jest stosowanie tego przepisu do przerzucania na strony, spoczywającego na organach nadzoru budowlanego, obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Niezrozumiałe, w kontekście profesjonalizmu i kompetencji organów nadzoru budowlanego, a także wobec jednoznacznego stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego budynku jest więc, zdaniem Sądu, stwierdzenie organu odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, że "uzasadnione wątpliwości dotyczące stanu technicznego ww. obiektu budowlanego stały się więc podstawą dla organu pierwszej instancji do zastosowania przepisu wynikającego z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym zobowiązania T.W., A.B. i Z.J., jako właścicieli przedmiotowej nieruchomości, do przedłożenia stosownej ekspertyzy technicznej zlokalizowanego na niej budynku mieszkalno-usługowego, która – jak wskazał organ pierwszej instancji – miała określić rozwiązania techniczne sposobu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, jak również określić rodzaj i sposób zastosowania ewentualnych środków zabezpieczających, w tym dla ruchu pieszego i pojazdów.

Nie jest bowiem celem takiej ekspertyzy, przewidzianej w przepisie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przerzucanie na strony obowiązku określenia rozwiązań technicznych zmierzających do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Sam organ w zaskarżonym postanowieniu wskazuje, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w art. 81c ust. 1 cytowanej ustawy odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane tylko wówczas, gdy istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego.

W niniejszym przypadku takich wątpliwości nie ma, wobec jednoznacznie stwierdzonego przez organy nadzory budowlanego niewłaściwego stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ wyraźnie wskazuje, że w realiach niniejszej sprawy istnieje konieczność podjęcia szybkich i zdecydowanych kroków w celu wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i likwidacji wykrytych nieprawidłowości.

Wbrew stanowisku organu, żądanie od skarżących przedłożenia przedmiotowej fachowej ekspertyzy nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnych dodatkowych nieprawidłowości w budynku, których usunięcie organ nadzoru budowlanego winien nakazać.

Sąd nie podzielił stanowiska organu, że takiej oceny i wskazań może dokonać jedynie osoba posiadająca stosowne uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Skorzystanie z pomocy rzeczoznawcy musi odnosić się jedynie do takich sytuacji, gdy wiedza pracowników organu nie jest wystarczająca. Nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Pracownicy organów nadzoru budowlanego mogą więc co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego obiektu budowlanego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy ci mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. W opisanych wyżej okolicznościach nakładanie na skarżących obowiązku przedłożenia żądanej ekspertyzy, zdaniem Sądu jest nieuzasadnione.

Konkludując Sąd stwierdził, że w kontrolowanym postępowaniu nie było podstaw do nałożenia na skarżących kwestionowanego obowiązku, przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Organy posłużyły się tym środkiem dowodowym w sposób pochopny, bez wykazania, że w sprawie zaistniały "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego", niemożliwe do usunięcia za pomocą środków dowodowych dostępnych organowi nadzoru budowlanego, a wręcz w okolicznościach kategorycznie stwierdzonego przez organy nadzoru budowlanego nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku usługowo-mieszkalnego.

Stwierdzone przez organy nieprawidłowości stanu technicznego spowodowały nawet wydanie przez PINB w O. decyzji z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], na podstawie art. 68 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 108 § 1 k.p.a., o zakazie użytkowania części budynku, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz poddasza nad lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...], a nałożeniu obowiązku umieszczenia na drzwiach lokalu nr [...] i drzwiach poddasza zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania.

Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...], PINB w O., na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i art. 108 § 1 k.p.a., nałożył na skarżących obowiązek wyłączenia z użytkowania całego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w O., przy [...]. Potwierdza to tym bardziej wadliwość zaskarżonego postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu, stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

I. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że :

- w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w której wydano zaskarżone do WSA w Krakowie postanowienie organu drugiej instancji z dnia [...] czerwca 2018 r. nie zostały spełnione przesłanki zawarte w powyższym przepisie, a uzasadniające nałożenie obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej, podczas gdy z okoliczności sprawy wynikało istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego budynku objętego postanowieniem, a co za tym idzie istniały uzasadnione podstawy do nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej;

- organy nadzoru budowlanego nie wykazały zawartej w powyższym przepisie przesłanki istnienia uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego objętego postanowieniem budynku, w sytuacji gdy poczynione przez organy obu instancji ustalenia faktyczne i zgromadzony materiał dowodowy uzasadniają istnienie takich wątpliwości, a zatem stanowią podstawę do nałożenia obowiązku ekspertyzy technicznej, przy czym organy wątpliwości te w swoich rozstrzygnięciach wykazały i umotywowały;

II. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że stwierdzenie przez organy nadzoru budowlanego istnienia widocznych nieprawidłowości świadczących o nieodpowiednim stanie technicznym obiektu budowlanego, stanowi jednocześnie o braku istnienia "uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego" w rozumieniu powyższego przepisu, a w konsekwencji wyłącza możliwość obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej,

III. art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ekspertyza techniczna nie może mieć na celu poszukiwania szczegółowych rozwiązań i określenia zadań prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnych dodatkowych nieprawidłowości w budynku, których usunięcie organ nadzoru winien nakazać;

IV. jak również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku uchylającego postanowienia obu instancji niepełnej i wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej.

Wskazując na powyższe naruszenia, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania wg norm przypisanych. Ewentualnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postepowania.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Pełnomocnik skarżących w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz wyznaczenie terminu i przeprowadzenie rozprawy.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 20 października 2021 r. skierowano przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie

Dokonując kontroli legalności postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zobowiązującego skarżących współwłaścicieli działek nr ewid. [...] i [...] w O., do przedłożenia w trybie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w O. ekspertyzy dotyczącej aktualnego stanu technicznego budynku mieszkalno-usługowego położonego na ww. działkach przy [...] w O. – ze względu na uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego tego obiektu, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy posłużyły się tym środkiem dowodowym pochopnie w okolicznościach kategorycznego stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Tym samym uznano, że nakładanie na skarżących obowiązku przedłożenia ekspertyzy było w realiach tej sprawy nieuzasadnione.

Wniesiony zaś środek odwoławczy organu administracji kwestionuje to stanowisko i zwalcza zaskarżony wyrok zarzutami naruszeniu prawa materialnego art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. W kasacji pomieszczono też zarzut procesowy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141§ 4 p.p.s.a.

W ocenie Sądu odwoławczego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie, albowiem w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji w ramach oceny legalności zaskarżonego postanowienia prawidłowo zastosował konstrukcję prawną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Tym samym zaskarżony wyrok odpowiada prawu, zaś przeciwne stanowisko skarżącego kasacyjnie organu w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania, przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Przesłanką zastosowania cytowanego przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – organ jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Skoro więc przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje organowi uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie są to jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać jego wykładni rozszerzającej.

Nałożenie obowiązku w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi wynikać z prawidłowo zebranego materiału dowodowego i dopiero wówczas, gdy tak zebrany materiał dowodowy zrodzi istotne wątpliwości, których organ sam nie będzie w stanie usunąć, można rozważyć zastosowanie środków przewidzianych w art. 81c ust. 2 omawianej ustawy. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81c ust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (porównaj wyroki NSA z 12 maja 2011 r. II OSK 865/10; z 15 maja 2012 r. II OSK 353/11; z 13 września 2011 r. II OSK 1331/10).

Jak prawidłowo wskazał Sąd wojewódzki, organ może skorzystać z uprawnień określonych w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jedynie w razie spełnienia przesłanki ustawowej, tj. uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Mając na uwadze pogląd, że jedynym kryterium, którym właściwy organ winien się kierować przy nakładaniu obowiązku przewidzianego w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest właśnie kryterium uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, czy do stanu technicznego obiektu budowlanego zaznaczyć należy, iż pogląd ten determinuje prawidłowy zakres postępowania objętego normą ww. przepisu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zastosowania art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie jest wystarczające proste twierdzenie organu o wątpliwościach co do jakości robót budowlanych, jakości wyrobów budowlanych, czy stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uargumentować, na czym te wątpliwości polegają w konkretnych okolicznościach i je uzasadnić.

W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wyrażano pogląd, że pracownicy organów nadzoru budowlanego powinni, co do zasady samodzielnie dokonywać ustaleń w przedmiocie stanu technicznego. Jeśli w wyniku tych ustaleń stwierdzone zostanie, że obiekt budowlany jest w nienależytym stanie technicznym, pracownicy mogą również samodzielnie określać, jakie czynności należy przedsięwziąć w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane winien być stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego nie jest wystarczająca do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia (tak m.in. NSA w wyrokach: z 20 lutego 2009 r. II OSK 213/08, z 29 listopada 2019 r. II OSK 2877/18).

Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzi organ nadzoru budowlanego, dysponujący pracownikami posiadającymi wiedzę specjalistyczną z zakresu prawa budowlanego, w tym sztuki budowlanej i norm technicznych. Nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji. Przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego robót budowlanych, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie – przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują – rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. Nie może być zatem tak, że arbitralnym rozstrzygnięciem nakłada się na strony obowiązek bez żadnego, czy dostatecznego uzasadnienia. W inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są bowiem osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. A zatem, kontrolując wykonanie robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót (wyrok NSA z 17 czerwca 2003 r. SA/Bd 1367/03). Odnosi się to również do oceny stanu technicznego budynku, jak w tej sprawie. Przerzucenie na strony obowiązku sporządzenia ekspertyzy, bez dokonania ustaleń w ramach własnych kompetencji, nie może zostać uznane za prawidłowe.

W świetle powyższych rozważań uznać należy, iż w realiach tej sprawy powołanie się przez organy nadzoru budowlanego, w sposób jednoznacznie przesądzający, na nieodpowiedni stan techniczny spornego budynku wynikający z licznych kontroli przeprowadzonych na przestrzeni wielu lat (od 2008 do 2018 r.) skutkuje przyjęciem tezy zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku, iż powstały stan techniczny spornego obiektu wskazuje, że nie powstały w niniejszej sprawie nie tylko "uzasadnione wątpliwości", ale jakiekolwiek wątpliwości dotyczące stanu technicznego budynku przy [...] w O. Nie jest nadto sporne iż z uwagi właśnie na nieodpowiedni stan techniczny tego budynku został on wyłączony z użytkowania. Najpierw PINB w O. decyzją z dnia [...] października 2015 r., na podstawie art. 68 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zakazał użytkowania części budynku, tj. lokalu mieszkalnego nr [...] oraz poddasza nad lokalami mieszkalnymi nr [...] i [...], i nałożył obowiązek umieszczenia na drzwiach lokalu nr [...] i drzwiach poddasza zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi oraz o zakazie jego użytkowania. Następnie decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. ten sam organ, na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżących obowiązek wyłączenia z użytkowania całego budynku mieszkalno-usługowego usytuowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] w O..

Rację ma więc Sąd pierwszej instancji, że istnienie nieprawidłowości w ww. budynku zostało udokumentowane, a istnienie uszkodzeń potwierdza dokumentacja fotograficzna, zatem nieodpowiedni stan techniczny nie jest kwestionowany. Tym samym, skoro organ w takiej sytuacji wskazuje na konieczność podjęcia szybkich i zdecydowanych działań w celu wyeliminowani nieodpowiedniego stanu technicznego budynku i likwidacji wykrytych nieprawidłowości, to winien, jak słusznie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, po ustaleniu przecież nienależytego stanu technicznego budynku, podjąć samodzielnie, niezbędne kroki w celu doprowadzenia spornego budynku do stanu umożliwiającego jego bezpieczne użytkowanie. Raz jeszcze należy powtórzyć, iż nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie w ramach swoich kompetencji.

Właściwie w okolicznościach tej sprawy Sąd pierwszej instancji zaznaczył w motywach zaskarżonego wyroku, iż żądanie od skarżących przedłożenia przedmiotowej fachowej ekspertyzy nie może mieć na celu poszukiwanie szczegółowych rozwiązań i określenia zakresu prac, które należy wykonać w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami, ani też poszukiwania ewentualnie dodatkowych nieprawidłowości w budynku, których usunięcia organ budowlany winien nakazać. W rozpoznawanej sprawie trzeba mieć na uwadze to, że w aktach znajduje się już jedna "Ekspertyza stanu technicznego zespołu kamienic zlokalizowanych na [...] oraz przy ul. [...] w O." z lipca 2015 r., w której oceniono stan techniczny w szczególności spornego obiektu przy [...] w O. i we wnioskach końcowych zawarto stosowne zalecenia mające na celu przywrócenie temu budynkowi właściwego stanu technicznego. Ten materiał dowodowy winien więc w szczególności umożliwić (ułatwić) pracownikom organu nadzoru budowlanego określenie rodzaju rozwiązań i zakresu prac przewidzianych do wykonania przez właścicieli budynku.

Prawo budowlane przewiduje szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Świadczy o tym przede wszystkim art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Podkreślania jednak wymaga, że zadaniem biegłego jest dostarczenie organowi orzekającemu w sprawie wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego, a nie rozstrzygnięcie sprawy za organ nadzoru budowlanego, który jest właściwy w sprawie. Zwłaszcza, że organ administracji nie jest związany opinią biegłego. (zob. wyrok NSA z 30 czerwca 2021 r. II GSK 96/21). Zatem brak wątpliwości organów nadzoru budowlanego, co do nieodpowiedniego stanu technicznego spornego budynku, co wyżej wykazano, i potrzeba przeprowadzenia szybkiego i sprawnego postępowania by wyeliminować nieodpowiedni stan techniczny spornego budynku w tym postępowaniu nie uzasadniało nałożenia na skarżących obowiązku przedłożenia w istocie kolejnej ekspertyzy dotyczącej przecież tego samego budynku. Należy tym samym przypomnieć, iż przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu faktycznego obiektu budowlanego, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie, wykorzystując własną wiedzę i środki, rozstrzygnąć powstałych wątpliwości.

Tym samym, w realiach tej sprawy, nie można skutecznie zarzucić Sądowi pierwszej instancji, iż przedstawił wadliwą wykładnię art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, czy też niewłaściwie zastosował ten przepis. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tej kwestii w całości nie zasługiwały więc na uwzględnienie mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania.

Konkludując podkreślić trzeba, że skoro przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić samodzielnej podstawy prawnej nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej i ma on na celu jedynie uzupełnienie materiału dowodowego w danej sprawie, to organ powinien również wykazać, że nałożenie na właściciela obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej było uzasadnione w świetle przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W tej sprawie jak słusznie uznał Sąd pierwszej instancji nałożenie tego obowiązku na skarżących nie było uzasadnione.

Nie jest również usprawiedliwiony kolejny zarzut skargi kasacyjnej, a to naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Kasacyjny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może usprawiedliwiać uchylenie zaskarżonego wyroku jedynie wówczas, gdy orzeczenie to nie poddaje się kontroli instancyjnej, czy to z powodu istotnych braków w wywodzie prawnym sądu, czy też istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Za naruszające art. 141 § 4 p.p.s.a. zostanie uznane uzasadnienie niepozwalające poznać i zrozumieć motywów, jakimi kierował się sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie (patrz: wyrok NSA z 6 października 2017 r. II GSK 36/16). Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. II FPS 8/09; wyrok NSA z 12 października 2010 r. II OSK 1620/10). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził, czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r. II OSK 1985/09).

Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. – patrz wyrok NSA z 9 lipca 2021 r. III OSK 545/21.

Mają na uwadze powyższe zauważyć należy, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił z jakich przyczyn uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji naruszają prawo. A przedstawiona ocena prawa jest prawidłowa i nie można uznać, że jest wewnętrznie sprzeczna. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd przestawił prawidłową argumentację.

Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż postępowanie sądowe trwa już ponad 3 lata. Ograniczenia związane z epidemią COVID-19 są nadal utrzymywane. Przeprowadzanie w tych okolicznościach rozpraw zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.