Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1120/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj sędzia WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2016 r. sprawy ze skargi H. S. i T. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] lutego 2016 r., znak: [...] wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.), art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199, ze zm., dalej: u.p.z.p.), po rozpatrzeniu zażalenia H. i T. S. (dalej: skarżący) z 18 grudnia 2015 r. na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ w [...], organ I instancji) z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] położonej w gminie [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 [...].

W postanowieniu z [...] lutego 2016 r. GDOŚ utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W piśmie z [...] listopada 2015 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] zwrócił się do RDOŚ w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] położonej w gminie [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 [...].

W postanowieniu z [...] grudnia 2015 r., organ I instancji odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z uwagi na fakt, że realizacja inwestycji wiąże się z naruszeniem § 5 pkt 8 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] stanowiącym, że na omawianym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ I instancji rozpatrzył odstępstwa od naruszonego zakazu.

Na powyższe postanowienie RDOŚ w [...] zażalenie złożyli H. i T. S. W uzasadnieniu zażalenia skarżący wskazali, że przedmiotowy zbiornik wodny jest w rzeczywistości nieużytkiem, w którym woda pokazuje się okresowo podczas roztopów wiosennych lub intensywnych opadów. Teren jest porośnięty krzakami i roślinnością trawiastą. Projektowana zabudowa ma stanowić siedlisko mieszkaniowe, które nie ma znacznego wpływu na środowisko, gdyż nie będzie tam prowadzona żadna działalność gospodarcza, ani też produkcja rolna.

W piśmie z [...] grudnia 2015 r., znak: [...], RDOŚ w [...] przekazał wniesione zażalenie wraz z aktami sprawy organowi II instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy opisał miejsce planowanej inwestycji i wyjaśnił, że w przypadku pokrywania się obszarów Natura 2000 z innymi formami ochrony przyrody, organ ochrony przyrody przy uzgadnianiu inwestycji tam zlokalizowanych winien w pierwszej kolejności zbadać, czy realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, zawartych w aktach prawa miejscowego ustanawiających (wyznaczających) inne niż Natura 2000 obszary ochrony przyrody. Następnie organ ten powinien uwzględnić wpływ danej inwestycji na obszary Natura 2000. Wskazana kolejność postępowania przy uzgadnianiu warunków zabudowy pozwala uniknąć przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000, w sytuacji, gdy z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że jest to zbędne, gdyż inwestycja na danym terenie, z uwagi na naruszenie zakazów tam obowiązujących, nie może i tak zostać zrealizowana. Organ odwoławczy rozważył wpływ planowanej do realizacji inwestycji na Obszar Chronionego Krajobrazu [...] oraz stwierdził, że analiza przepisów ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że pozwalają one na wprowadzenie w uchwale sejmiku województwa o wyznaczeniu obszaru chronionego krajobrazu konkretnych zakazów.

GDOŚ zauważył, że art. 24 ust. 1 w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.) wyznacza jednocześnie "górną granicę" zakazów, które mogą zostać wprowadzone na terenie danego obszaru chronionego krajobrazu, a zakazy te stanowią jednocześnie ograniczenie wykonywania prawa własności, wobec czego powinny być interpretowane ściśle. GDOŚ zwrócił także uwagę, że ustalenia przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stoją w sprzeczności z zakazem określonym w § 5 pkt 8 ww. uchwały stanowiącym, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Według organu II instancji, przedmiotowa działka znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, co wynika wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że rzeczony zbiornik stanowi nieużytek oznaczony symbolem N. Z ortofotomap, map sytuacyjno-wysokościowych oraz topograficznych dostępnych pod adresem www.geoportal.gov.pl wynika, że omawiany obiekt stanowi zbiornik wodny - jest oznaczony symbolem W. Zdaniem GDOŚ, skarżący w uzasadnieniu zażalenia potwierdzili, że obiekt ten jest zbiornikiem wodnym (nieużytkiem), okresowo wypełniającym się wodą.

GDOŚ stwierdził, że nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie odstępstw od ww. zakazu, dotyczących urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Ponadto inwestycja ta nie może być zaliczona w poczet inwestycji związanych z prowadzeniem racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej bądź rybackiej. W ocenie GDOŚ, w świetle powyższego nie można uznać budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku gospodarczego za inwestycję służącą prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej.

Organ odwoławczy dokonał wykładni pojęcia "inne zbiorniki wodne" oraz wyjaśnił, że zbiornik wodny jak ten, który jest przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu pełni ważną funkcję w ekosystemach przyrodniczych. Organ wskazał, że z kopii map sytuacyjno-wysokościowych stanowiących załączniki do przedłożonego projektu decyzji wynika, że przedmiotowa działka obejmuje nieużytki (N). Według organu odwoławczego, zbiorniki wodne mogą stanowić części innych użytków gruntowych (nieużytków - N, użytków ekologicznych - E, gruntów pod stawami - Wśr). GDOŚ wyjaśnił, że ewidencja gruntów i budynków nie zawiera informacji na temat wszystkich rodzajów obiektów, w tym każdego rodzaju zbiorników wodnych znajdujących się w terenie. Ponadto zawiera ona jedynie informację o gruntach, jakie pod tymi obiektami się znajdują. Dlatego też oznaczenie N - nieużytki w ewidencji gruntów oznacza jedynie, że dany obszar zajmują grunty pod obiektami wymienionymi w pkt 5 Załącznika Nr 6 "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych" rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454), a zatem niezakwalifikowanymi do użytków ekologicznych bagnami (błotami, topieliskami, trzęsawiskami, moczarami, rojstami), piaskami (ruchomymi, plażami nieurządzonymi, piaskami nadbrzeżnymi, wydmami), naturalnymi utworami fizjograficznymi (takimi jak: urwiska, strome stoki, uskoki, skały, rumowiska), lub nieprzeznaczonymi do rekultywacji wyrobiskami po wydobywaniu kopalin. W ocenie organu odwoławczego, pewne części obiektów takich jak błota, topieliska lub całe obiekty takie jak trzęsawiska czy wyrobiska mogą natomiast stanowić zbiorniki wodne, w związku z czym dane z ewidencji gruntów w takim przypadku nie są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji powołał się także na poglądy wyrażone w literaturze specjalistycznej na temat pojęcia "zbiornik wodny".

Uznając argumenty skarżących za niezasadnie organ odwoławczy zaznaczył, że istnienie niewielkich zbiorników wodnych na terenach otwartych może mieć dużo donioślejsze znaczenie dla dziko żyjących zwierząt niż występujące duże zbiorniki wodne takie, jak jeziora, których brzegi są zabudowane i przez to dostęp do nich jest znacznie lub nawet całkowicie ograniczony dla fauny. Po dokonaniu analizy, GDOŚ stwierdził także, że nie jest możliwym w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie dopuszczonych przez prawo odstępstw od ww. zakazu, co zdaniem tego organu wynika wprost z samego charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

W piśmie z 16 marca 2016 r., które wpłynęło do Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w dniu 21 marca 2016 r., skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie organu odwoławczego, wnosząc o jego uchylenie w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ odwoławczy nie odniósł się do "odwołania" skarżących oraz zaniechał dokładnej analizy przedmiotowego wniosku naruszając: art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ograniczenie prawa własności. Zdaniem skarżących, GDOŚ poprzez zastosowanie przepisu: "Uchwała Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, powinien wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska". W związku z powyższym powinna być dokonana wnikliwa analiza w przedmiotowej sprawie. W ocenie skarżących, analiza powinna dotyczyć budowy domu mieszkalnego i garażu na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...] oraz wpływu planowanej budowy na przyrodę i środowisko je otaczające.

Ponadto w skardze zarzucono naruszenia:

- art. 11 k.p.a. (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23) poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy, pominięcie niektórych dowodów zgromadzonych w sprawie oraz nie odniesienie się do wszystkich istotnych faktów dla sprawy,

- art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego, nie uwzględnianie przy załatwieniu sprawy słusznego interesu strony,

- art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, nie wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich zebranych w sprawie dowodów oraz pominięcie kluczowych dla załatwienia sprawy okoliczności.

Zdaniem skarżących, można założyć, że określone zakazy mają służyć ochronie rzeki [...]. Niestety nie rozpatrzono w jakiej odległości od działki skarżących znajduje się rzeka [...] i jej dolina. Z przeprowadzonego postępowania nie wiadomo też czy realizacja zabudowy na działce skarżących będzie rzeczywiście naruszała jakikolwiek z celów wymienionych w uchwale dotyczącej tego obszaru. W ocenie skarżących, ograniczenia przyjęte w przepisach prawa miejscowego powinny uwzględniać w przypadku obszaru chronionego krajobrazu jego przedmiot ochrony. Nie każdy zbiornik wodny podlega ochronie na obszarze chronionego krajobrazu. Skarżący uważają, że w swojej odmowie organ nie rozpatrzył, ani nie określił potencjalnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia jakim jest budową domu i garażu na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie charakteru przyrodniczego nieużytku i wody znajdującej się na działce skarżących. Natomiast ograniczył się do wykładni językowej. Skarżący uważają, że opieranie się na wykładni językowej godzi w zasady demokratycznego państwa, a opracowania naukowe nie mogą być wykładnią prawa.

Według skarżących, GDOŚ naruszył art. 7 i 77 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienie organu I instancji, gdyż nie rozważył jaki charter ma zbiornik znajdujący się na niewielkiej części działki skarżących, ani jaką pełni funkcją, nie określił też w jaki sposób budowa budynku mieszkalnego będzie miała negatywny wpływ na charakter Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]. Jakie wartości dla tego terenu (obszar chroniony) przedstawia grunt zlokalizowany przy drodze wojewódzkiej? Czy Organ przeanalizował fakt, że Obszar Chronionego Krajobrazu [...] dotyczy wartości zróżnicowanych ekosystemów rzeki [...] i jej najbliższego otoczenia? Jakie tereny chronione czy wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem zostały stwierdzone na działce, której skarżący są właścicielami? Gdzie na terenie działki skarżących znajdują się tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanym ekosystemie (przylegająca droga wojewódzka?). Skarżący wskazują, że działka zlokalizowana jest przy uczęszczanej drodze (droga wojewódzka), a nie przy rzece [...]. Skarżący podnoszą, że organ I instancji za rozstrzygniecie sprawy wziął zakaz określony w uchwale Sejmiku Województwa [...], który nie wynika z art. 24 ustawy o ochronie przyrody, a uchwała Sejmiku Województwa [...] nie może rozszerzać zakazów ustawowych. Skarżący uważają, że podczas rozpatrywania sprawy GDOŚ nie uwzględnił, że "zbiornik wodny" będący nieużytkiem powstał w wyniku działania człowieka jako urządzenie melioracyjne w celu zrównoważonego wykorzystania przylegających użytków rolnych. W ocenie skarżących, GDOŚ nie podjął żadnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i został naruszony art. 7 k.p.a.

Skarżący uważają ponadto, że opieranie się tylko na ortofotomapie bądź innych mapach dostępnych w internecie nie stanowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podnoszą, że dokumenty uzyskane w Starostwie Powiatowym w [...] - wyrys z mapy ewidencji gruntów skala 1:2000 dla działki nr [...], obręb [...] wskazują wyraźnie, że określony przez GDOŚ "obiekt wodny" jest nieużytkiem oznaczonym jako -N. Zdaniem skarżących, dopiero prace melioracyjne wykonane przez rolnika spowodowały, że woda zaczęła się gromadzić w wykonanym przez niego zbiorniku melioracyjnym. Dzieje się to okresowo. W wyniku przeprowadzonych prac powstał zbiornik melioracyjny (urządzenie wodne), które umożliwia racjonalną gospodarkę rolną na przylegającym terenie, a jego celem jest odprowadzanie i gromadzenie nadmiaru wód z przylegających terenów. W ocenie skarżących, mało obiektywny wydaje się fakt, że dla organu rozpatrującego wniosek, dane z ewidencji gruntów nie są wystarczające dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, a wykładnią jest strona internetowa, gdzie możliwe są niedoskonałości jak przesunięcia linii (granic) czy cień padających drzew. Skarżący wskazują, że organ I instancji nie przeprowadził oględzin w terenie i nie ustalił jakiego pochodzenia jest woda, która gromadzi się na obszarze nieużytku. Nie określił też czy wybudowanie budynku na działce skarżących będzie miało negatywny wpływ na teren Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] z punktu widzenia ochrony przyrody.

Skarżący podnoszą, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie definiują pojęcia "inne naturalne zbiorniki wodne", w tym celu zasadnym jest odniesienie się do przepisów ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz.U. z 2015 poz. 469) przepisy której regulują m. in. gospodarowanie wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności kształtowanie i ochronę zasobów wodnych, korzystanie z wód oraz zarządzanie zasobami wodnymi. Według skarżących, RDOŚ w [...] nie ustalił zatem do czego służy zbiornik, który częściowo zlokalizowany jest na działce skarżących. Uniemożliwianie zabudowy działki skarżących z powodu wykopania zbiornika w celach melioracyjnych jest w ich ocenie, nadużyciem prawa. Organ na podstawie ortofotomapy domniema o charakterze i znaczeniu tego zbiornika. Organ nie dokonał dokładnej analizy postanowień "Studium...". Skarżący uważają, że w ocenie Wójta, (skoro wszczął postępowanie administracyjne w sprawie warunków zabudowy dla działki nr [...], [...]), można tam zlokalizować budynek mieszkalny i nie jest to niezgodne ze Studium. Zdaniem skarżących, organ I instancji podjął się nadinterpretacji "Studium..."

W ocenie skarżących, zakaz określony w § 5 pkt 8 który stanowi, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej został wadliwie zinterpretowany przez GDOŚ, ponieważ niewyjaśniona i pominięta została kwestia pochodzenia i funkcji "zbiornika". Planowana budowa na działce nr [...], [...] dotyczy lokalizacji obiektu w pobliżu urządzenia wodnego, który nie posiada ustalonej linii brzegowej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonego postanowienia, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, organy administracji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrały materiał dowodowy, a następnie dokonały prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a., u.o.p., u.p.z.p. oraz przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

W rozpoznawanej sprawie wyróżniono zarzuty proceduralne oraz dotyczące prawa materialnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W pierwszej kolejności przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa procesowego, Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego naruszenia przez organ II instancji art. art. 11,7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Według Sądu, organy obu instancji dokonały niewadliwej analizy zebranego materiału dowodowego, który w ocenie Sądu jest prawidłowo zebrany i kompletny, a wnioski jakie z niego wysnute były logicznie uzasadnione i nie noszą cech dowolności.

Materiał dowodowy oraz postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I i II instancji są zgodne z wymogami określonymi w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organy orzekające w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego udowodnienie danych okoliczności. W ocenie Sądu, podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie organy przeprowadziły również w sposób prawidłowy proces subsumcji stanu faktycznego pod obowiązujące normy prawne regulujące wydanie postanowienia przez organ I instancji o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w zakresie ochrony przyrody.

W przedmiotowej sprawie GDOŚ w postanowieniu z [...] lutego 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń skarżących zawartych w zażaleniu z 18 grudnia 2015 r., a także przeprowadził kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji wydając postanowienie z [...] grudnia 2015 r. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w postanowieniu GDOŚ z [...] lutego 2016 r. W zaskarżonym do Sądu postanowieniu organ II instancji powołał się na motywy wyrażone przez RDOŚ w [...] w postanowieniu z [...] grudnia 2015 r. GDOŚ w postanowieniu z [...] lutego 2016 r. uzasadnił także fakt nieuwzględnienia zażalenia skarżących, podając motywy, jakimi się kierował przy odrzuceniu poszczególnych twierdzeń zawartych w tym zażaleniu.

Organ odwoławczy w postanowieniu z [...] lutego 2016 r. wyczerpująco udowodnił także brak związku przyczynowego między wadami postępowania zarzucanymi w zażaleniu, a postanowieniem z [...] grudnia 2015 r. wydanym przez RDOŚ w [...]. Należy stwierdzić, że uzasadnienia kontrolowanych przez Sąd postanowień wydanych w przedmiotowej sprawie są związane z przedmiotem rozstrzygnięcia, którym jest odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] położonej w gminie [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 [...]. Organ II instancji uwzględnił stanowiska przedstawione w wyrokach: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2039/12, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 616/14.

W drugiej kolejności odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego obejmujących art. 31 ust. 3 Konstytucji, poprzez ograniczenie prawa własności, należy wyjaśnić, że odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego na terenie działki nr ewid. [...], obręb [...] położonej w gminie [...], w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] oraz obszaru Natura 2000 [...] oznacza, że teren działki nr ewid. [...] nadal pozostaje własnością skarżących. Jednocześnie takie rozstrzygnięcie skutkuje tym, że na tym terenie nie będzie mogła być zrealizowana planowana przez skarżących inwestycja budowlana. Stanowi to niewątpliwie ograniczenie prawa własności. Odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego nie pozbawia jednak skarżących prawa własności. W ocenie Sądu, konsekwencje takiego rozstrzygnięcia pozostają w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Zasada ta odnoszona jest do rozsądnej i racjonalnie uzasadnionej (prakseologicznie i aksjologicznie) ingerencji państwa w sferę gwarantowanych konstytucyjnie (ale nie tylko) wolności i praw jednostki. Granice tej ingerencji zdeterminowane są systemem chronionych prawem wartości i wyważoną relacją między interesem (dobrem) ogółu i innymi chronionymi prawem dobrami, w tym zwłaszcza interesem (dobrem) człowieka. Zasada proporcjonalności – w jej szerokim rozumieniu – nakazuje, aby między celem regulacji prawnej lub indywidualnej ingerencji władzy publicznej (ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) a przewidzianymi prawem środkami postępowania zachowana była korelacja i optymalne proporcje. Sięganie do tej zasady służy ochronie jednostki przed nieuzasadnionym lub nadmiernie dotkliwym wkraczaniem państwa w jej prawa i wolności.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie odmowa uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie narusza tak rozumianej zasady proporcjonalności.

Przy wykładni przepisów uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu w województwie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), organy orzekające uwzględniły również zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zachowując racjonalne proporcje przy ocenie faktu, że realizacja inwestycji wiąże się z naruszeniem § 5 pkt 8 ww. uchwały, stanowiącym, że na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organy kierując się zasadą proporcjonalności rozpatrzyły też odstępstwa od naruszonego zakazu.

W ramach toczącego się postępowania organy orzekające dokonały słusznego i racjonalnego – wyważenia ochrony dobra ogółu w postaci ochrony przyrody i jednostki obejmującego prawo własności. Należy zgodzić się z organami obu instancji, że ustalenia przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy stoją w sprzeczności z zakazem określonym w § 5 pkt 8 ww. uchwały stanowiącym, że na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Przedmiotowa działka znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu zbiornika wodnego, co wynika wprost ze zgromadzonego materiału dowodowego. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, że zakaz ten dotyczy jedynie rzeki [...]. Wynika to wprost z brzmienia przepisu ustalającego przedmiotowy zakaz. Celem wprowadzonego zakazu jest bowiem zgodnie z art. 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) kompleksowa ochrona obszaru na, którym występują wszystkie rzeki i jeziora, a także zbiorniki wodne nie będące jeziorami, czyli np. oczka wodne, stawy. Według art. 5 p.o.ś., "Ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów".

Obowiązek, zakaz i dozwolenie na gruncie przepisów chroniących zasoby przyrody mogą być relatywizowane do pewnego zbioru nakazów np. chroniących element przyrody, którym w niniejszej sprawie jest zbiornik wodny.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że wprowadzenie na przedmiotowym obszarze chronionym ocenianego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych pozwalał art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wskazany przepis art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p. zmieniony został przez art. 9 pkt 8 lit. a ustawy z 24 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 774) zmieniającej m.in. ustawę o ochronie przyrody z dniem 11 września 2015 r. Obecnie, zgodnie z nowym brzemieniem u.o.p., zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m obowiązuje od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. W akcie prawa miejscowego, jakim jest ww. uchwała, zakaz ten obejmuje nadal wszystkie zbiorniki wodne, nie tylko te naturalne. GDOŚ, jako organ uzgadniający, obowiązany był stosować przepisy ww. uchwały, a nie przepisy ww. ustawy o ochronie przyrody. Zakres merytoryczny procesu uzgadniania przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska jest związany przede wszystkich zapewnieniem realizacji celów ochrony przyrody. Użyty w art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwrot «po uzgodnieniu» rozumieć trzeba w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotowuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Brak zgody na pozytywne dla strony załatwienie sprawy musi oznaczać konieczność wydania decyzji negatywnej, chyba że w toku współdziałania między organami uda się wypracować taki wariant pozytywnego rozstrzygnięcia, który uzyska akceptację organu współdziałającego.

Nie można zgodzić się ze stwierdzeniem skarżących, że organ nie ustalił do czego służy zbiornik, który zlokalizowany jest częściowo na działce skarżących. Organ wyjaśnił bowiem jakie funkcję przyrodnicze pełni ten zbiornik. Regionalny dyrektor ochrony środowiska nie ocenia sposobu prowadzenia postępowania głównego, odnosi się tylko do projektu decyzji o warunkach zabudowy określając czy jest on sprzeczny z przepisami prawa ochrony przyrody. Projekt decyzji o warunkach zabudowy dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego i w ramach uzgadniania decyzji do regionalnego dyrektora ochrony środowiska należy kontrola czy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z celami ochrony przyrody. Uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może odbywać się w oderwaniu od charakterystyki zamierzenia inwestycyjnego, ani w oderwaniu od projektu decyzji.

Rolą organu wyspecjalizowanego (dysponującego fachową wiedzą) jakim jest regionalny dyrektor ochrony środowiska jest zajęcie stanowiska merytorycznego w ramach uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Uzgadnianie projektu decyzji o warunkach zabudowy z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska ma na celu przede wszystkim zabezpieczenie form ochrony przyrody, w związku z planowaniem realizacji konkretnej inwestycji. Skupienie etapu uzgadniania na zasadniczych celach ochrony przyrody, którym ustawodawca nadał priorytet zwiększa skuteczność wykonywania obowiązków ochronnych. Obowiązek prawny może zatem sprowadzać się do tego, że przepis prawa (w niniejszej sprawie jest to w § 5 pkt 8 ww. uchwały) ustanawia np. dla inwestora nakaz lub zakaz określonego zachowania się (działania lub zaniechania). Niezastosowanie się do nakazu lub zakazu, którego przedmiotem jest ochrona przyrody wytwarza stan niewypełnienia obowiązku uregulowanego przez prawo.

Skarżący zgłaszają wątpliwość "Czy opieranie się tylko na ortofotomapie bądź innych mapach dostępnych w internecie to dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego. Odnosząc się do tego stanowiska skarżących wskazać należy, że organy orzekające swoje rozstrzygnięcia oparły na pełnym materiale dowodowym. Jego uzupełnieniem były mapy dostępne na stronie www.geoportal. gov.pl. Podnieść należy, że fakt, że działka będąca przedmiotem postępowania leży w pasie 100 m od linii brzegu innego zbiornika wodnego wynika wprost z projektu decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto skarżący sami nie kwestionują występowania zbiornika wodnego na analizowanym przez organy terenie. Stwierdzenie dotyczące budowy pięciu budynków rekreacji indywidualnej zawarte na s. 6 postanowienia GDOŚ stanowi jedynie omyłkę pisarską i nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie można zgodzić się z zarzutem braku rozważenia przez organ II instancji charakteru i funkcji zbiornika wodnego stanowiącego nieużytek oznaczony symbolem N. Należy bowiem zauważyć, że organ na s. 7 uzasadnienie wyjaśnił, że "Zbiorniki wodne tego typu pełnią ważną funkcję w ekosystemach przyrodniczych. Tworzą bowiem warunki do życia dla wielu gatunków zwierząt i roślin niespotykanych w warunkach czysto lądowych, zwiększają przy tym różnorodność biologiczną". Ponadto na s. 5 uzasadnienie organ odwoławczy zaznaczył, że "(...) istnienie niewielkich zbiorników wodnych na terenach otwartych może mieć dużo donioślejsze znaczenie dla dziko występujących zwierząt niż występujące duże zbiorniki wodne takie jak jeziora, których brzegi są zabudowane i przez to dostęp do nich jest znacznie lub nawet całkowicie ograniczony dla fauny.

Nie można zgodzić się zatem ze poglądem skarżących, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie charakteru przyrodniczego nieużytku i wody znajdującej się na działce skarżących. Natomiast ograniczył się do wykładni językowej. Wskazując na funkcję norm prawnych dotyczących ochrony przyrody w procesie uzgadnia projektu decyzji o warunkach zabudowy regionalny dyrektor ochrony środowiska z racji pełnionej w tym postępowaniu funkcji organu wyspecjalizowanego powinien odwoływać się dorobku wielu "dyscyplin uzupełniających" z zakresu prawa oraz dziedzin, które nie mają bezpośredniego związku z prawem takich, jak np. biologia, geografia i ekonomia. Przestrzeganie wymagań ochrony przyrody w postępowaniu uzgodnieniowym prowadzonym przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska będzie miało tym mocniejsze podstawy, im większe znaczenie będzie w nim odgrywała wiedza specjalistyczna tego organu.

Przedmiot zadań regionalnego dyrektora ochrony środowiska w uzgadnianiu projektu decyzji o warunkach zabudowy jest ukształtowany w dużej mierze funkcjami prawa ochrony środowiska. Jeżeli istnieje obowiązek prawny uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska w tym również ochrony przyrody i jeżeli prawo ma tworzyć po temu warunki, to zadania regionalnego dyrektora ochrony środowiska powinniśmy traktować jako element składowy zapewnienia realizacji funkcji prawa ochrony środowiska.

Odnosząc się do stanowiska skarżących, według którego "stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, a mamy przecież do czynienia ciągle z tym samym środowiskiem przyrodniczym", wskazać należy, że stwierdzenie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 nastąpiło w odrębnym postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). Według art. 97 ust. 5 u.u.i.ś. w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Kwestia wpływu danego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie jest w takim przypadku badana w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regionalny dyrektor w postępowaniu uzgodnieniowym ma obowiązek rozstrzygnąć, czy planowane przedsięwzięcie zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie podjęte zostało z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jego uzasadnieniu, skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.