Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3320/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1, art. 120 ust. 1 pkt 2, art. 37ap ust. 1 pkt 3, art. 101 ust. 1 pkt 4, art. 68 ust. 1, art. 72 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1207/15 w sprawie ze skargi P. A. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. A. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1207/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił w całości skargę P. A. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w Łodzi (dalej: WIF) cofnął P. A. i H. C. zezwolenie z dnia [...] września 2010 r., zmienione decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie [...] w G.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., GIF po rozpatrzeniu odwołania P. A. od decyzji Łódzkiego WIF, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, w podstawie prawnej wskazując art. 115 pkt 4 w zw. z art. 65 ust. 1, 68 ust. 1, art. 72 ust. 1 i 3, art. 74 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2, 8, 9, art. 87 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 96 ust. 1 oraz art. 37 ap ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 101 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 45 poz. 271, ze zm.; dalej również: P.f.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że P. A. i H. C., prowadzący aptekę "[...]" w G., w okresie od listopada 2011 r. do grudnia 2012 r. dokonywali sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej. Z analizy wymienionych w decyzji faktur GIF wywiódł, że jako sprzedawca podana została Apteka [...], zaś odbiorcą była hurtownia farmaceutyczna [...]. Łączna wartość sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej wynosiła ok. 350.000 zł, a przedmiotem sprzedaży były m.in. produkty lecznicze, które są wydawane na podstawie recepty Rp. Poza tym GIF podkreślił, że sam przedsiębiorca w piśmie z dnia 8 lipca 2014 r. potwierdził, że spółka dokonywała sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni [...] Zdaniem organu WIF prawidłowo uznał, że oświadczenia przedsiębiorcy, które zostały złożone podczas kontroli planowej apteki przeprowadzonej w okresie od dnia 25 września 2012 r. do dnia 9 października 2012 r., w których H. C. wskazał, że nie dokonywano sprzedaży produktów leczniczych do hurtowni farmaceutycznej, należy uznać za niewiarygodne.

Dalej GIF stwierdził, że art. 72 ust. 1 P.f. stanowi, że obrót hurtowy produktami leczniczymi, z zastrzeżeniem ust. 8 pkt 2, mogą prowadzić wyłącznie hurtownie farmaceutyczne, a zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy, podjęcie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia hurtowni farmaceutycznej wymaga uzyskania zezwolenia GIF. Strona nie posiada takiego zezwolenia, co powoduje, że nie mogła prowadzić działalności gospodarczej w zakresie obrotu hurtowego produktami leczniczymi.

Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie wystąpiła przesłanka uzasadniająca cofnięcie zezwolenia, określona w art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. Sprzedaż produktów leczniczych prowadzona na podstawie zezwolenia na prowadzenie apteki do podmiotu nieuprawnionego, spowodowała bowiem utratę rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Dalej, organ II instancji wskazał, że fakt niewydania decyzji nakazującej bądź zakazującej określonego zachowania nie wpływa na ocenę prawidłowości cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. nie znajduje bowiem zastosowania wtedy, gdy wystąpiły okoliczności świadczące o tym, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Zdaniem GIF przepis art. 106 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania w sytuacji prowadzenia przez organ inspekcji farmaceutycznej postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki i uzyskania opinii samorządu aptekarskiego w tym zakresie. W tym kontekście nie było obowiązku prawnego, zgodnie z którym strona powinna zostać poinformowana o tym, że WIF wystąpił do Okręgowej Izby Aptekarskiej o wydanie opinii w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzonej przez stronę.

Na decyzję GIF skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła P. A.

Sąd pierwszej instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że materialnoprawną przesłanką cofnięcia skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej był przepis art. 37 ap ust. 1 pkt 2 P.f., który stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu. Z kolei zgodnie z art. 101 pkt 4 P.f. wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, gdy wnioskodawca nie daje rękojmi należytego prowadzenia apteki.

W ocenie Sądu, konieczność posiadania rękojmi należytego prowadzenia apteki nie jest badana wyłącznie na etapie wydawania zezwolenia na otwarcie nowej apteki. Przedsiębiorca posiadający już zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej musi ją posiadać przez cały okres zezwolenia, a obowiązki nałożone na niego ustawą P.f. wyznaczają granice, w jakich może poruszać się prowadząc reglamentowaną działalność.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, cofnięcie zezwolenia na podstawie art. 37 ap ust. 1 jest niezależne od zastosowania regulacji zawartych w art. 120 ust. 1 pkt 2 i 103 Prawa farmaceutycznego i ma zastosowanie do wszystkich zezwoleń wydanych na gruncie Prawa farmaceutycznego.

W ocenie Sądu, w sposób niebudzący wątpliwości organy wykazały, że apteka ogólnodostępna dostarczała produkty do hurtowni farmaceutycznej, przez co skarżąca naruszyła fundamentalne zasady działania apteki ogólnodostępnej. Takie działanie obligowało organ do cofnięcia zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8, 80, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego WSA podniósł, że zezwolenie na prowadzenie spornej apteki zostało udzielone dwóm przedsiębiorcom, którzy zdecydowali, że będą wspólnie prowadzić aptekę w ramach spółki cywilnej. Sąd podzielił pogląd organu, że fakt, na który powołuje się strona, że nie wiedziała o nieprawidłowościach w działaniu apteki nie ma żadnego znaczenia dla odpowiedzialności obojga wspólników - przedsiębiorców wspólnie prowadzących aptekę z tytułu naruszenia przepisów P.f.

Odpowiadając na zarzut skarżącej odnośnie do zaakceptowania przez GIF nieprawidłowego współdziałania z organami samorządu aptekarskiego – zwrócenia się o wydanie opinii do Okręgowej Rady Aptekarskiej bez umożliwienia skarżącej czynnego udziału we wszczętym postępowaniu wpadkowym - Sąd stwierdził, że w sprawie nie ma zastosowania art. 106 k.p.a. przewidujący współdziałanie organów przy wydawaniu decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. A. zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne rozpoznanie sprawy, a w szczególności selektywne odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oraz pominięcie złożonego w sprawie stanowiska H. C. (dalej: uczestnik postępowania), co czyni wątpliwym prawidłowość przeprowadzonej kontroli sądowej;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewystarczające wyjaśnienie podstawy prawnej wydanego rozstrzygnięcia w zakresie zanegowania poglądu, że w sprawie zasadne było zastosowanie przez organy farmaceutyczne art. 120 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 P.f., a nie art. 37ap ust. 1 pkt 2 tej ustawy;

3) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi mimo niedoręczenia decyzji GIF uczestnikowi postępowania;

4) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 in fine k.p.a. poprzez cofnięcie zezwolenia to jest zastosowanie najbardziej dotkliwej możliwej sankcji wobec skarżącej w sytuacji, w której sankcja ta była nieproporcjonalna wobec skali stwierdzonych naruszeń;

5) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 w zw. z art. 8, art. 10 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przyczyn, dla których GIF odstąpił od tryb przewidzianego w art. 103 ust. 2 pkt 1 i art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f.;

6) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 15 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji mimo ograniczenia postępowania odwoławczego do weryfikacji prawidłowości rozstrzygnięcia WIF z uchybieniem przysługującemu skarżącej prawu do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

(II) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 37ap ust. 1 pkt 3 i art. 103 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. poprzez pominięcie prawidłowej procedury stwierdzania uchybień w zakresie obrotu produktami leczniczymi; co doprowadziło do błędnego zaaprobowania decyzji GIF o cofnięciu skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ze względu na utratę rękojmi należytego jej prowadzenia;

2) art. 37ap ust. 1 pkt 2 P.f. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nadużycie wynikającego z niego upoważnienia i wydanie decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie apteki z pominięciem trybu stwierdzania uchybień w zakresie obrotu produktami leczniczymi, w konsekwencji błędne zaaprobowanie wydania decyzji GIF, podczas gdy prawidłowe w sprawie było zastosowanie się przez organ inspekcji farmaceutycznej do art. 120 ust. 1 pkt 2 P.f. poprzez wydanie w pierwszej kolejności decyzji nakazującej usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

Mając na uwadze wskazane zarzuty, autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także o zwrot kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIF wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności pierwszoinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego - z przyczyn określonych art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadza się zatem do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Zgodnie bowiem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny - poza wskazaną wyżej kwestią nieważności postępowania - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że podstawy, na których ją oparto, nie są usprawiedliwione. Skarga kasacyjna nie zasługuje tym samym na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego - wskazanych w punktach II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej - nie mogą być uznane za trafne.

Istotnie, zgodnie z art. 120 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo farmaceutyczne, w razie stwierdzenia naruszenia wymagań dotyczących obrotu produktami leczniczymi lub wyrobami medycznymi, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień.

W myśl art. 103 ust. 2 pkt 1 powołanej ustawy wojewódzki inspektor farmaceutyczny może cofnąć zezwolenie, jeżeli nie usunięto w ustalonym terminie uchybień wskazanych w decyzji wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego, wydanej na podstawie ustawy.

Z kolei stosownie do regulacji zawartej w art. 37ap ust. 1 pkt 3 Prawa farmaceutycznego organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca nie usunął, w wyznaczonym przez organ zezwalający terminie, stanu faktycznego lub prawnego niezgodnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem.

Należy jednak mieć na względzie, że powołany art. 37ap ust. 1 w punkcie 2 stanowi, że organ zezwalający cofa zezwolenie, w przypadku gdy przedsiębiorca przestał spełniać warunki określone przepisami prawa, wymagane do wykonywania działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu.

Ustawodawca - wymieniając podstawy cofnięcia zezwolenia - poza stanem niezgodności stanu faktycznego i prawnego z przepisami prawa regulującymi działalność gospodarczą objętą zezwoleniem, odrębnie wskazuje na niezgodność z przepisami prawa - świadczącą o tym, że przedsiębiorca przestał spełniać warunki wymagane do wykonywania działalności określonej w zezwoleniu.

Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że jednym z warunków prowadzenia apteki - niespełnienie którego skutkuje obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia - był wymóg dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki. Art. 101 ust. 1 pkt 4 Prawa farmaceutycznego w brzmieniu znajdującym zastosowanie w sprawie przewidywał bowiem odmowę udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, w sytuacji gdy wnioskodawca nie dawał rękojmi należytego prowadzenia apteki. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega natomiast kwestii, że wymóg rękojmi należytego prowadzenia apteki jest warunkiem, jaki przedsiębiorca musi spełniać nie tylko na etapie ubiegania się o uzyskanie zezwolenia, ale także w czasie prowadzenia apteki.

W rozpoznawanej sprawie - z uwagi na brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania, które podważałyby ustalenia faktyczne sprawy - poza sporem pozostaje, że z apteki, na prowadzenia której zezwolenie uzyskali skarżąca oraz jej wspólnik, dokonywano sprzedaży produktów leczniczych na rzecz hurtowni farmaceutycznej.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego tego typu działanie zasadnie oceniono jako naruszenie fundamentalnych zasad działania apteki.

Stosownie bowiem do treści art. 68 ust. 1 Prawa farmaceutycznego zasadą jest, że w aptekach ogólnodostępnych prowadzony jest obrót detaliczny produktami leczniczymi.

W myśl art. 72 ust. 1 powołanej ustawy obrót hurtowy produktami leczniczymi /.../mogą z kolei prowadzić wyłącznie określone tym przepisem podmioty, w tym hurtownie farmaceutyczne. Z treści powołanej regulacji trafnie wywiedziono, że ustawodawca wykluczył możliwość prowadzenie obrotu hurtowego produktami leczniczymi przez apteki. Powyższe stanowisko potwierdza unormowanie zawarte w art. 80 ust. 1 Prawa farmaceutycznego, zgodnie z którym Główny Inspektor Farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie hurtowni farmaceutycznej, gdy wnioskodawca prowadzi lub wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki. Ustawodawca w art. 72 ust. 3 zdefiniował przy tym obrót handlowy jako: wszelkie działanie polegające na zaopatrywaniu się, przechowywaniu, dostarczaniu lub eksportowaniu produktów leczniczych lub produktów leczniczych weterynaryjnych, posiadających pozwolenie na dopuszczenie do obrotu wydane w państwie członkowskim Unii Europejskiej lub państwie członkowskim Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - stronie umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub pozwolenie, o którym mowa w art. 3 ust. 2, prowadzone z wytwórcami lub importerami w zakresie wytwarzanych lub importowanych przez nich produktów leczniczych, lub z przedsiębiorcami zajmującymi się obrotem hurtowym, lub z aptekami lub zakładami leczniczymi dla zwierząt, lub z innymi upoważnionymi podmiotami, z wyłączeniem bezpośredniego zaopatrywania ludności.

Sprzedaż produktów leczniczych przez aptekę na rzecz hurtowni farmaceutycznej ma więc charakter sprzedaży hurtowej, a tego typu obrót produktami leczniczymi w świetle Prawa farmaceutycznego jest niedopuszczalny. Zgodnie z art. 65 ust. 1 Prawa farmaceutycznego obrót produktami leczniczymi może być prowadzony tylko na zasadach określonych w ustawie.

Wobec niespornego naruszenia opisanych zasad obrotu przez aptekę produktami leczniczymi prawidłowo uznano, że prowadzący aptekę przestali spełniać warunek dawania rękojmi należytego jej prowadzenia. Taka ocena stanu faktycznego sprawy znajduje oparcie w wykładni pojęcia "rękojmi należytego prowadzenia apteki". Skargą kasacyjną nie jest kwestionowane stanowisko Sądu I instancji akceptujące pogląd organów, że "rękojmia" należytego wykonywania zawodu to m.in. - skrótowo rzecz ujmując - zagwarantowanie, że zawód wykonywany będzie prawidłowo, przy czym "rękojmia" - choć nie powinna być utożsamiana z wymaganiami dotyczącymi kwalifikacji zawodowych - pozostaje w związku z wiedzą praktyczną, konieczną do wykonywania zawodu.

W konsekwencji ustaleń faktycznych sprawy i zasadnej oceny, że fakt dokonywania sprzedaży produktów leczniczych na rzecz hurtowni farmaceutycznych świadczy o niespełnianiu warunku dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, uznać należy zastosowanie art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawo farmaceutycznego - jako podstawy prawnej cofnięcia zezwolenia - za w pełni uzasadnione.

W opisanych wyżej okolicznościach faktycznych sprawy możliwość zastosowania art. 103 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego wyklucza to, że przewidziane tym przepisem uprawnienie organu do cofnięcia zezwolenia ma charakter fakultatywny.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielić należy pogląd, że art. 103 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego reguluje możliwość cofnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki tylko w razie takich uchybień w prowadzeniu tej działalności, które nie stanowią o utracie rękojmi do prowadzenia apteki, a więc tylko takie, które nie godzą w fundamentalne zasady prowadzenia tej działalności i które nie skutkują obligatoryjnym cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki.

Nie do pogodzenia z zasadą praworządności byłaby natomiast taka sytuacja, w której - mimo utraty rękojmi do prowadzenia omawianej działalności regulowanej - zezwolenie mogłoby nie zostać cofnięte.

W świetle powyższego brak też podstaw do przyjęcia, aby stwierdzenie, że przedsiębiorca przestał spełniać warunek wykonywania działalności określonej w zezwoleniu, a to warunek dawania rękojmi należytego prowadzenia apteki, obligowało organ - przed ewentualnym cofnięciem zezwolenia na prowadzenie apteki na podstawie art. 37ap ust. 1 pkt 3 Prawa farmaceutycznego - do uprzedniego wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych uchybień.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba uznać, że nakaz - w drodze decyzji - usunięcia w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień winien mieć zastosowanie odnośnie do naruszeń odwracalnych. Fakt sprzedaży produktu leczniczego z naruszeniem zasad obrotu tymi produktami takiego charakteru nie ma i w tym zakresie przywrócenie stanu faktycznego zgodnego z porządkiem prawnym w istocie nie jest możliwe.

Prawidłowości zastosowania w okolicznościach faktycznych sprawy art. 37ap ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego - jako podstawy prawnej cofnięcia zezwolenia na prowadzenia apteki wobec stwierdzenia utraty rękojmi wykonywania działalności w niniejszej sprawie - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie podważa również zmiana ustawy Prawo farmaceutyczne, wprowadzona ustawami z 19 grudnia 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo farmaceutyczne oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 28) oraz ustawą nowelizującą Prawo farmaceutyczne z 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 788). Stosownie do art. 103 ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, według brzmienia po nowelizacji, wojewódzki inspektor farmaceutyczny cofa zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli apteka naruszyła przepis art. 86a. Zgodnie zaś z tym ostatnim przepisem zakazane jest zbywanie produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje argumentów popierających tezę, że cytowany przepis należy odczytywać jako zmianę jakościową (normatywną) w stosunku do poprzedniego stanu prawnego. Zakaz obrotu hurtowego produktami leczniczymi - jak wyżej wskazano - wynikał w sposób oczywisty z wcześniej obowiązujących przepisów i zasad. "Prowadzenie sprzedaży przez apteki/punkty apteczne leków do innych aptek/punktów aptecznych lub hurtowni zagrożone było sankcją cofnięcia zezwolenia również przed wejściem w życie ustawy nowelizującej Prawo farmaceutyczne. Warunki, których spełnienie uprawniało organ do wydania takiej decyzji, zostały wskazane w art. 37ap ustawy, mającym zastosowanie do wszelkich zezwoleń regulowanych przedmiotową ustawą" (zob. Justyna Stefańczyk – Kaczmarzyk, Komentarz do art. 86(a) ustawy - Prawo farmaceutyczne, publ. WK, 2016, zamieszczony w bazie Lex). Wprowadzenie art. 86a zasadnie zatem jest traktowane jako zmiana w istocie o charakterze klaryfikacyjnym i redakcyjnym.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego można przyjąć, że o ile w uprzednio obowiązującym stanie prawnym - w zależności oczywiście od okoliczności faktycznych konkretnej sprawy - możliwa była ocena, że fakt sprzedaży przez aptekę produktu leczniczego hurtowni farmaceutycznej nie był równoznaczny z utratą rękojmi należytego prowadzenia apteki, o tyle dokonana zmiana - wprowadzając w art. 86a jednoznaczny zakaz zbywania produktów leczniczych przez aptekę ogólnodostępną lub punkt apteczny hurtowni farmaceutycznej, innej aptece ogólnodostępnej lub innemu punktowi aptecznemu - jednocześnie przewiduje wynikającą wprost z ustawy konsekwencję naruszenia przepisu art. 86a w postaci obligatoryjnego cofnięcia przez właściwy organ zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej (znowelizowany art. 103 ust. 1 pkt 2).

Ponadto, co istotne w sprawie, złamanie tego zakazu jest w dalszym ciągu, jak wynika z powołanego art. 103 ust. 1 pkt 2 Prawa farmaceutycznego, obligatoryjną, a nie fakultatywną podstawą do cofnięcia zezwolenia. Natomiast inne uchybienia, nieusunięte w wyznaczonym w decyzji (wydanej na podstawie art. 120 ust. 1 Prawa farmaceutycznego) terminie mogą być tylko fakultatywną przesłanką do cofnięcia zezwolenia (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017 r. II GSK 3645/15).

W świetle dotychczas poczynionych rozważań zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w punkcie II.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Wbrew bowiem wywodom strony wnoszącej skargę kasacyjną, w sytuacji stwierdzenia w obrocie produktami leczniczymi uchybień - świadczących o utracie rękojmi należytego prowadzenia apteki - nie znajdują zastosowania przepisy art. 120 ust. 1 pkt 2, a następnie art. 103 ust. 2 pkt 1, ewentualnie art. 37ap ust. 1 pkt 3 Prawa farmaceutycznego. W konsekwencji nie można też podzielić poglądu skarżącej kasacyjnie, że doszło do zastosowania wobec niej "najbardziej dotkliwej sankcji" - z naruszeniem art. 7 k.p.a.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowią też pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Analiza pisemnych motywów rozstrzygnięcia wskazuje bowiem, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy przepisem tym przewidziane, w tym powołuje podstawę prawną i jej wyjaśnienie w stopniu wystarczającym do wdania się przez stronę w spór - co potwierdza złożony środek zaskarżenia - jak i w stopniu umożliwiającym kontrolę kasacyjną - o czym świadczą przedstawione dotychczas rozważania. Fakt zaś (jak wskazano w zarzucie z pkt.I.2), że zanegowanie poglądu co do zasadności zastosowania art. 120 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 Prawa farmaceutycznego nie było dla strony wystarczająco przekonujące, nie świadczy o tym, że uchybiono wymogom uzasadnienia i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał wystarczająco wyraźnie, że wobec udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki dwóm przedsiębiorcom każdy z nich ponosi odpowiedzialność za nieprawidłowości i nie ma znaczenia dla cofnięcia udzielonego zezwolenia, czy skarżąca wiedziała o nieprawidłowościach. W tym stanie rzeczy zarzut pominięcia w uzasadnieniu kwestii stanowiska jakie prezentował wspólnik skarżącej, co do uchybień w działaniu apteki także nie popiera twierdzeń, że niepełnie odniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi stanowi naruszenie art. 134 § 1 czy art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie miał podstaw, by zarzucić organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wystarczająco czytelnie prezentowało okoliczności sprawy i zasadność zastosowania powołanych norm materialnoprawnych. Stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z powołanym wyżej przepisem k.p.a. nie jest trafny.

Niewątpliwie w myśl art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom. Jak już jednak wskazano w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia przepisów postępowania może być skuteczną podstawą kasacyjną, o ile uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest zatem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną (art. 176 p.p.s.a.) jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15). Skarżąca kasacyjnie formułując zarzut wadliwego oddalenia skargi (z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.) nie wykazuje, by prawidłowość doręczenia decyzji organu odwoławczego jej wspólnikowi mogła mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w kwestii zasadności zastosowania wobec skarżącej sankcji, z uwagi na utratę przez nią rękojmi należytego prowadzenia apteki.

Za niezrozumiały i tym samym nieskuteczny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 15 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Według pierwszego z powołanych wyżej przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Niewątpliwie dwuinstancyjność postępowania administracyjnego jest związana z prawem strony do zaskarżenia dotyczących jej rozstrzygnięć, do istoty dwuinstancyjności należy dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji, a nakaz dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oznacza, że zadanie organu II instancji nie sprowadza się tylko do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. W rozpoznawanej sprawie jednak skarżąca niewątpliwie skorzystała z prawa do zaskarżenia decyzji organu I instancji, a organ II instancji swoje rozstrzygnięcie oparł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - stanowiącego uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji, w której utrzyma w mocy zaskarżoną decyzję. Prawidłowość rozstrzygnięcia organu II instancji - w tym co do prawidłowości gromadzenia materiału dowodowego - jest kwestią odrębną i nie mogła być skutecznie podważana zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1. sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 2.) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu obejmuje wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu - który nie reprezentował organu na etapie postępowania przed Sądem I instancji - za udział w rozprawie przed NSA, co uzasadniało zasądzenie kosztów w wysokości 75% stawki minimalnej - 360 zł.