Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2409/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Piotr Głowacki (spr.) Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi "D" Spółki z o.o. w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu o przystąpieniu do użytkowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana w całości; III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wydaną na podstawie art. 54 ust. 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2003 roku, znak [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w K.- Powiat Grodzki zgłosił sprzeciw wobec przystąpienia do użytkowania przez "D". Sp. z o.o. z siedzibą w K. budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą techniczną zlokalizowanego przy ul. W. w K.

Zgłoszenie zamiaru przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku zostało dokonane w dniu 10 lipca 2003 roku. Sprzeciw został uzasadniony tym, iż obiekt został zbudowany z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] października 2001 roku, znak [...]. Wskazano, iż w toku postępowania przed organem nadzoru budowlanego wydano decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 roku, znak [...], nakazującą inwestorowi przywrócenie budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, jednak inwestor nie wykonał nałożonego obowiązku. Decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu została doręczona inwestorowi w dniu 28 lipca 2003 roku.

Od decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji odwołanie wniosła "D" Sp. z o.o. z siedzibą w K., domagając się jej uchylenia i wskazując, iż zgodnie z art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego dokonać należy co najmniej czternaście dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania, a inwestor ma obowiązek wstrzymać się od użytkowania obiektu przez czternaście dni od dokonania zgłoszenia; po upływie tego czasu inwestor legalnie może przystąpić od użytkowania. Organ musi natomiast w ciągu czternastu dni nie tylko wydać decyzję o sprzeciwie, ale także doręczyć ją stronie. Natomiast kwestionowana decyzja została doręczona już po upływie czternastodniowego terminu.

Decyzją z dnia [...] września 2003 roku, znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 z późniejszymi zmianami), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, wskazując iż została ona wydana przed upływem czternastodniowego terminu, o jakim mowa w art. 54 Prawa budowlanego.

Z decyzją nie zgodziła się strona - "D" Sp. z o.o. z siedzibą w K., wnosząc w terminie skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego- Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie. Strona skarżąca zarzuciła, iż termin przewidziany w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego jest terminem prawa materialnego, do którego nie ma zastosowania art. 57 § 5 k.p.a. Sprawy, w której decyzja nie została jeszcze doręczona, nie można uznać za załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Strona skarżąca ponownie wskazała, iż zgłoszenie sprzeciwu następuje z chwilą doręczenia, a nie wydania decyzji. Skoro decyzja organu pierwszej instancji została doręczona po upływie czternastodniowego terminu, winna podlegać uchyleniu, a organ odwoławczy powinien postępowanie administracyjne umorzyć. W skardze podniesiono również, iż organ drugiej instancji nie przeprowadził stosownego postępowania wyjaśniającego i nie odniósł się do zarzutów wyrażonych w odwołaniu, naruszając tym samym przepis art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, wskazując, iż pomimo utrwalonego orzecznictwa sądowego w tej materii podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i zwracając uwagę, iż w dalszym ciągu toczy się postępowanie w trybie art. 50- 51 Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.).

Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzeniem jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Powodem uchylenia decyzji jest między innymi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

Skarga okazała się uzasadniona, co powodowało konieczność uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji.

W niniejszej sprawie bezspornym było, iż inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w dniu 10 lipca 2003 roku, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w dniu [...] lipca 2003 roku, natomiast doręczenie sprzeciwu inwestorowi nastąpiło w dniu 28 lipca 2003 roku. Spór dotyczył jedynie charakteru przepisu art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku- Prawo budowlane. W brzmieniu z daty dokonania przez stronę skarżącą zgłoszenia stanowił on, iż do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi w drodze decyzji sprzeciwu. Mając na uwadze zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła dzień po dokonaniu zgłoszenia należy wyjaśnić, iż na mocy przepisu art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy- Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych i nie zakończonych decyzją ostateczną w dniu wejścia w życie tych zmian - a zatem również do niniejszej sprawy - stosuje się przepisy dotychczasowe.

Organy nadzoru budowlanego stanęły na stanowisku, iż czternastodniowy termin na zgłoszenie sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana decyzja o sprzeciwie. Natomiast strona skarżąca powoływała się konsekwentnie na materialnoprawny charakter przepisu art. 54 ust. 1 ustawy- Prawo budowlane. Zagadnienie charakteru spornej instytucji było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi orzecznictwa sądowoadministracyjnego, jednolicie opowiadającego się za materialnoprawnym charakterem terminów na wniesienie sprzeciwu, przewidzianych w Prawie budowlanym. Sąd w niniejszej sprawie uznał wyrażane dotąd poglądy judykatury za trafne.

Wskazać należy w pierwszej kolejności, iż termin czternastu dni, wskazany w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, jest terminem skierowanym do organu administracji publicznej, wyznaczając czasowe ramy dopuszczalnej prawem jego działalności. Organ wyłącznie w tych ramach uprawniony jest do podjęcia działań, do których ten przepis go upoważnia. Natomiast aktywność decyzyjna organu, przejawiona po upływie czternastu dni od daty dokonania zgłoszenia, musi zostać oceniona jako pozbawiona podstaw prawnych. W ocenie Sądu wniosek taki wypływa z unormowania art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, który przewiduje taki sam termin dla inwestora- który w ciągu co najmniej czternastu dni od dokonania zgłoszenia nie może przystąpić do użytkowania obiektu. Inwestor może co prawda określić czas przystąpienia do użytkowania na dzień późniejszy niż określony w zgłoszeniu, ale jest to wyłącznie jego uprawnienie. Uznać zatem należy, iż jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia i określił w nim, iż ma zamiar przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po upływie czternastu dniu od daty złożenia zgłoszenia, to o ile przed upływem tego okresu nie otrzyma decyzji o sprzeciwie, ma prawo przystąpić do użytkowania już w piętnastym dniu od zgłoszenia, i działanie takie będzie legalne.

Wobec powyższego nie można twierdzić, iż wystarczy, że organ nadzoru budowlanego wyda w ciągu czternastu dni decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu, a doręczenie jej może nastąpić w czasie późniejszym. Powstałaby w ten sposób niemożliwa do zaakceptowania sytuacja, kiedy inwestor - zgodnie z przepisem art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego- przystępuje do użytkowania obiektu budowlanego, a jednocześnie czyni to wbrew przepisowi art. 54 ust. 1 tejże ustawy, ponieważ wydana już została decyzja o sprzeciwie, tyle że inwestor jeszcze jej nie otrzymał. De facto oznaczałoby to, że inwestor już po upływie czternastu dni od dokonania zgłoszenia winien jeszcze czas jakiś powstrzymywać się od przystąpienia użytkowania, na wypadek gdyby decyzja o sprzeciwie miała zostać doręczona w późniejszym terminie. Takiego obowiązku jednak żaden przepis ustawy- Prawo budowlane na stronę nie nakłada, a wręcz przeciwnie- jak już wspomniano, określenie dłuższego niż czternaście dni okresu wyczekiwania zależy wyłącznie od woli inwestora. Celem dokonania spójnej wykładni obu omawianych przepisów przyjąć zatem należy, iż dla skutecznego wniesienia sprzeciwu wobec zamiaru użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego musi nie tylko wydać, ale i skutecznie doręczyć decyzję o zgłoszeniu sprzeciwu w terminie czternastu dni od złożenia przez inwestora zawiadomienia. Jeżeli decyzja została wydana, ale nie doręczona we wskazanym terminie, sprawy nie sposób uznać za załatwioną w rozumieniu art. 104 k.p.a.

Sąd w niniejszej sprawie podzielił ocenę prawną, wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 roku, II SA/Kr 965/02, ONSA 2003, Nr 4, poz. 147. Warto zauważyć, iż poglądy zaprezentowane w tym orzeczeniu zostały zaakceptowane w doktrynie prawa administracyjnego (zob. W. Taras: Glosa... do ww. wyroku, OSP 2003/11/139). Nadto zbieżne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając o materialnym charakterze terminu do zastosowania innej, zbliżonej instytucji przewidzianej Prawem budowlanym- a mianowicie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych, wnoszonego na podstawie art. 30 ust. 2 i ust. 5 Prawa budowlanego (zob. wyroki z dnia 28 lipca 2004 roku, IV SA 623/03, Lex Omega nr 158859 i z dnia 15 kwietnia 2005 roku, VII SA/Wa 555/04, Lex Omega nr 169408).

Za przyjęciem, iż skuteczne wniesienie sprzeciwu wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego następuje dopiero z chwilą doręczenia decyzji stronie przemawia także argument natury procesowej, wynikający z brzmienia art. 110 k.p.a. W myśl tego przepisu, organ administracji publicznej jest związany decyzją administracyjną nie od chwili jej wydania, ale od chwili jej doręczenia stronom. Decyzja nie ma zatem żadnej mocy do chwili, kiedy wola organu w niej wyrażona zostanie zamanifestowana stronom postępowania właśnie poprzez doręczenie decyzji.

W tym stanie rzeczy bez znaczenia są podnoszone przez organy nadzoru budowlanego argumenty odnośnie merytorycznej zasadności wniesienia sprzeciwu, skoro czynność ta została dokonana bez umocowania prawnego. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. przez zaskarżoną decyzję uznać należy, iż nie jest on trafny, ponieważ organ odwoławczy wskazał- co prawda lakonicznie- przyjętą przez siebie wykładnię przepisu art. 54 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania administracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.