Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1968/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 141 § 4, art. 149 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12 § 1, art. 35 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 9/17 w sprawie ze skargi J. R. na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. stwierdza, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania przy czym przewlekłość ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej: WSA) wyrokiem z 18 października 2017 r., sygn. akt I SAB/Sz 9/17, oddalił skargę J. R. (dalej: skarżący) na przewlekłość postępowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie umorzenia należności z tytułu składek.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez WSA wynika, że [...] lipca 2015 r. skarżący złożył wniosek o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Decyzją z [...] września 2015 r., ZUS odmówił skarżącemu umorzenia należności. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] listopada 2015 r. Od tej decyzji skarżący wniósł skargę do WSA, który wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r. I SA/Sz 162/16 uchylił decyzje obu instancji. WSA wskazał, że ZUS nie poczynił analizy w zakresie przedawnienia należności z tytułu składek za okres od stycznia 2001 r. Skargę kasacyjna ZUS od wyroku WSA, została przez NSA wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. II GSK 3945/16 oddalona. Odpis tego orzeczenia wraz z uzasadnieniem został doręczony ZUS 7 lutego 2017 r., a akta sprawy wraz z odpisem wyroku z 21 kwietnia 2016 r. ze stwierdzeniem jego prawomocności zostały zwrócone do ZUS 7 marca 2017 r.

Pismem z [...] marca 2017 r., ZUS wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów umożliwiających ocenę spełnienia warunków przy ubieganiu się o umorzenie należności z tytułu składek, w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma.

W odpowiedzi skarżący [...] kwietnia 2017 r. złożył "Oświadczenie o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej".

Pismem z [...] kwietnia 2017 r., ZUS poinformował skarżącego, że zgodnie z art. 36 § 1 w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.), jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność umożliwienia wnioskodawcy wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego. Organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2017 r.

Pismem z [...] maja 2017 r., skarżący zwrócił ZUS uwagę na niedochowanie ww. terminu i niewydanie rozstrzygnięcia w sprawie.

ZUS pismem z [...] czerwca 2017 r., poinformował skarżącego, że z uwagi na konieczność szczegółowej analizy dokumentów zaewidencjonowanych na koncie płatnika, z uwzględnieniem prowadzonych postępowań egzekucyjnych oraz konieczność umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do [...] czerwca 2017 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Wydział Rozliczeń Kont Płatników Składek - 3 przekazał do Wydziału Realizacji Dochodów informację, że należności za okres 01/2003-06/2003, 08/2003-12/2005, 02/2006-04/2010, uwzględniające prowadzone postępowanie egzekucyjne i wydaną decyzję określającą wysokość należności z tytułu nieopłaconych składek i postępowanie abolicyjne, nie uległy przedawnieniu, podobnie jak i należności z tytułu nieopłaconych składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, Fundusz Pracy i FGŚP.

ZUS pismem z [...] czerwca 2017 r., wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2017 r. Pismem z [...] czerwca 2017 r. udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego z [...] czerwca 2017 r., wyjaśniając, że przedłużenie postępowania wynikało z konieczności prawidłowego rozliczenia konta skarżącego, w oparciu o ujawnione okoliczności przedawnienia w zestawieniu z dokumentacja rozliczeniową oraz dokonywanymi czynnościami egzekucyjnymi przez właściwy organ egzekucyjny.

Pismem z [...] czerwca 2017 r., złożonym w tej samej dacie bezpośrednio w WSA, skarżący wniósł skargę, która zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 27 lipca 2017 r. została zakwalifikowana jako skarga na przewlekłość organu.

W złożonej skardze skarżący wskazał, że [...] lutego 2017 r. otrzymał wyrok NSA z 8 grudnia 2016 r. W związku z tym wyrok WSA z 21 kwietnia 2016 r. podlegał wykonaniu w ciągu 30 dni od daty otrzymania, o czym skarżący został poinformowany w tutejszym Sądzie. Wykonanie wyroku przez organ polega zaś na ustaleniu w decyzji, które należności są przeterminowane a które nie. Skarżący nie otrzymał takiej decyzji, pomimo tego, że dwukrotnie się o nią upominał. Stale natomiast otrzymuje odpowiedź, że "mam prawo do zapoznania się z dokumentami w ZUS w ciągu 7 dni" i za każdym razem organ przedłuża termin wydania decyzji o kolejny miesiąc (tym razem do [...] lipca 2017 r.)

W odpowiedzi na skargę ZUS wskazał, że [...] lipca 2017 r. wydał decyzję o odmowie umorzenia skarżącemu należności z tytułu składek.

WSA zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że skarżący wyczerpał tok instancyjny, gdyż pismem z [...] maja 2017 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, wskazując organowi na niedotrzymanie terminu do wydania decyzji w sprawie zainicjowanej wnioskiem o umorzenie należności z tytułu składek. Złożone zaś przez skarżącego do WSA pismo z [...] czerwca 2017 r. należało zakwalifikować jako skargę na przewlekłość prowadzonego przez organ postępowania, z uwagi na podniesione w skardze zarzuty i tok postępowania przed organem.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie zaś z ogólną wytyczną zawartą w art. 35 § 1 k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. Zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (np. danych z ewidencji, rejestrów). Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia.

WSA wskazał także, że zgodnie z art. 36 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

WSA wskazał, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują terminu "przewlekłe prowadzenie postępowania". W świetle orzecznictwa o przewlekłości postępowania można mówić, gdy postępowanie jest prowadzone opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

W ocenie WSA, w realiach rozpoznawanej sprawy tak rozumiana przewlekłość w prowadzeniu postępowania nie wystąpiła. Fakt, że na dzień wniesienia skargi ZUS nie rozpoznał wniosku skarżącego, a postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało zakończone dopiero po wniesieniu skargi, nie może być odczytywane jako następstwo opieszałego i przewlekłego działania organu. Przeczy temu ciąg zdarzeń, jakie miały miejsce w sprawie.

Mianowicie, z analizy akt sprawy wynika, że wniosek skarżącego z [...] czerwca 2015 r., został rozpoznany decyzjami z [...] września i [...] listopada 2015 r., które zostały uchylone wyrokiem WSA z 21 kwietnia 2016 r. Prawidłowość tego wyroku została zaś oceniona przez NSA, który wyrokiem z 8 grudnia 2016 r. oddalił skargę kasacyjną organu. Akta sprawy – wraz z odpisem wyroku WSA z 21 kwietnia 2016 r. ze stwierdzeniem prawomocności – zostały zwrócone do organu 7 marca 2017 r.

Po otrzymaniu akt sprawy, mając na uwadze treść wyroku z 21 kwietnia 2016 r., organ podjął czynności, mające na celu zrealizowanie wytycznych sądu co do ustalenia terminów przedawnienia składek oraz aktualnej sytuacji skarżącego niezbędnej do rozpoznania jego wniosku o umorzenie należności z tytułu składek.

Pismem z [...] marca 2017 r., ZUS wezwał skarżącego do przedłożenia dokumentów umożliwiających ocenę spełnienia warunków przy ubieganiu się o umorzenie należności z tytułu składek. Odpowiedź na to wezwanie ZUS uzyskał [...] kwietnia 2017 r. Ponadto ZUS prowadził wewnętrzne postępowanie, w celu ustalenia terminów przedawnienia składek, uzyskując opracowaną dokumentację w tym przedmiocie [...] czerwca 2017 r.

W zaistniałej sytuacji ZUS trzykrotnie informował skarżącego o niedotrzymaniu ustawowego terminu rozpoznania sprawy, wskazując na przyczyny zwłoki oraz wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy, tj. pismami z: [...] kwietnia, [...] czerwca i z [...] czerwca 2017 r., ostatecznie wyznaczając ten termin do [...] lipca 2017 r., z uwagi na konieczność umożliwienia wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego.

ZUS decyzją z [...] lipca 2017 r. odmówił skarżącemu wnioskowanego umorzenia należności z tytułu składek.

W ocenie WSA organ bez zbędnej zwłoki, po otrzymaniu akt sprawy z WSA, podjął działania, mające na celu zebranie wszystkich materiałów dowodowych koniecznych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Działania te niewątpliwie wpływały na długość prowadzonego postępowania, jednakże nie miały charakteru pozornych i były niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz realizacji podstawowej zasady postępowania administracyjnego, określonej w art. 10 § 1 k.p.a. Przy czym, zgodnie z wymogiem płynącym z art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie ZUS zawiadamiał skarżącego. Ponadto, odpowiadając na pisma skarżącego z [...] maja i [...] czerwca 2017 r., ZUS udzielał skarżącemu wyjaśnień odnośnie stanu sprawy i przyczyn niedochowania wyznaczonego terminu.

W świetle przedstawionych okoliczności, WSA stwierdził, że ZUS nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący – reprezentowany przez adwokata z urzędu – zaskarżył wyrok WSA w całości skargą kasacyjną.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez:

a) oddalenie skargi pomimo niekompletności akt postępowania administracyjnego w szczególności zaś braku dokumentacji wskazującej, kiedy organ rozpoczął działania zmierzające do ustalenia tego, czy zaległości skarżącego w opłaceniu składek uległy przedawnieniu, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bez ustalenia dokładnie jaki był przebieg postępowania i w jakiej odległości czasowej od otrzymania przez ZUS akt sprawy organ podjął działania zmierzające do wykonania wcześniejszych zaleceń Sądu nie sposób prawidłowo ocenić, czy postępowanie prowadzone było w sposób skuteczny i efektywny;

b) pominięcie istotnej części akt postępowania tj. prezentaty ZUS naniesionej na znajdujący się w aktach sprawy wyrok WSA z 8 grudnia 2016 r. oraz pisma ZUS z [...] czerwca 2017 r., z których treści wynika, że akta postępowania zostały zwrócone ZUS przez WSA 7 lutego 2017 r., a nie jak przyjął WSA 10 marca 2017 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało, że WSA w ogóle nie dokonał kontroli działań ZUS pod kątem przewlekłości w okresie od 7 lutego do 10 marca 2017 r., a brak w aktach sprawy dowodów na to, aby w tym czasie organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wydania merytorycznej decyzji;

c) oparcie orzeczenia na własnych ustaleniach nieznajdujących uzasadnienia w aktach sprawy w zakresie tego, że organ bez zbędnej zwłoki po otrzymaniu akt sprawy podjął działania mające na celu zebranie wszystkich materiałów koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy oraz że prowadził długotrwałe postępowania wyjaśniające kwestię tego, czy zadłużenie skarżącego uległo przedawnieniu, podczas gdy w aktach sprawy nie ma żadnych dokumentów wskazujących na to, aby organ podjął jakiekolwiek działania przed [...] marca 2017 r., kiedy to wysłał wezwanie do strony oraz w okresie od [...] marca do [...] czerwca 2017 r., kiedy to powstała dokumentacja w zakresie przedawnienia zadłużenia skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokonanie tych ustaleń doprowadziło WSA do przekonania, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia przewlekłości postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) przedstawienie przebiegu postępowania administracyjnego będącego przedmiotem oceny WSA pod kątem przewlekłości niezgodnie z jego rzeczywistym przebiegiem poprzez przyjęcie, że akta sprawy zostały zwrócone do ZUS z Sądu 10 marca 2017 r. oraz że do dnia wydania decyzji w sprawie tj. 7 lipca 2017 r. organ cały czas prowadził czynności zmierzające do ustalenia, czy zaległości skarżącego z tytułu składek uległy przedawnieniu, mimo że nie znajduje to oparcia w treści akt postepowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wskazuje, że WSA w ogóle nie dokonał kontroli działań ZUS pod kątem przewlekłości w okresie od 7 lutego do 10 marca 2017 r., a brak w aktach sprawy dowodów na to, aby w tym okresie czasu organ podjął jakiekolwiek czynności zmierzające do wydania merytorycznej decyzji, a bez ustalenia dokładnie jaki był przebieg postępowania i w jakiej odległości czasowej od otrzymania przez ZUS akt sprawy organ podjął działania zmierzające do wykonania zaleceń Sądu nie sposób prawidłowo ocenić, czy postępowanie prowadzone było w sposób skuteczny i efektywny;

b) niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący rozumowania WSA stojącego za uznaniem, że postępowania prowadzone przez ZUS nie nosi znamion przewlekłości wobec braku rozważań Sądu w zakresie tego, czy postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób efektywny i skuteczny, co prowadzi do tego, że zarówno strona jak i WSA nie są w stanie skontrolować, czy rozumowanie WSA w tym zakresie nie było błędne;

3) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 2 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustalenie, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły, mimo że prawidłowa analiza przebiegu tego postępowania oparta na treści akt postępowania wskazuje, że postępowania było prowadzone w sposób przewlekły, przez prowadzenie czynności nieefektywnie i nieskutecznie, co miało wpływ na wynik.

W oparciu w wskazane zarzutu skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto zasądzenie od ZUS na rzecz skarżącego ewentualnych kosztów postępowania kasacyjnego i przyznanie pełnomocnikowi kosztów pomocy prawnej z urzędu.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącego na rzecz ZUS kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczą trzech rodzajów naruszeń popełnionych przez WSA.

Pierwsze z nich dotyczą naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez orzekanie na podstawie niekompletnych akt administracyjnych sprawy i błędnego ustalenia daty zwrócenia akt administracyjnych sprawy przez WSA do ZUS (7 lutego 2017 r., a nie 10 marca 2017 r. jak wskazał WSA). Druga grupa zarzutów dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przebiegu postępowania administracyjnego niezgodnie z jego przebiegiem poprzez przyjęcie, że akta sprawy zostały zwrócone do ZUS 10 marca 2017 r. i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący rozumowania WSA stojącego za uznaniem, że postępowania prowadzone przez ZUS nie nosi znamion przewlekłości. Trzecia grupa zarzutów dotycząca naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 2 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. dąży do wykazania, że ZUS, wbrew ocenie WSA, prowadził postępowanie przewlekle.

Odnosząc się do oceny tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się z zarzutem naruszenia jakoby Sąd I instancji orzekał na podstawie niekompletnych akt administracyjnych sprawy i nieprawidłowo przyjętego stanu faktycznego sprawy.

Przede wszystkim myli się kasator co do daty zwrotu przez WSA do ZUS akt administracyjnych sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem WSA z 21 kwietnia 2016 r. twierdząc, że zwrot ten nastąpił już 7 lutego 2017 r. Wskazać należy, że WSA prawidłowo przyjął, że zwrot tych akt nastąpił 7 marca 2017 r. (a nie jak omyłkowo wskazuje kasator 10 marca 2017 r.) wynika to z prezentaty znajdującej się na pierwszej stronie przesłanego wraz z aktami wyroku WSA z 21 kwietnia 2016 r. (k. 115 akt adm.). Wskazywana zaś data 7 lutego 2017 r. to dzień w którym wpłynął do ZUS odpis wyroku NSA z 8 grudnia 2016 r. Oznacza to, że chwilą od którego ZUS miał możliwość i obowiązek działania w sprawie, a tym samym wykonania wytycznych sądowych był 7 marca 2017 r., a nie nieprawidłowo podawany przez kasatora 7 lutego 2017 r.

W konsekwencji powyższego za bezpodstawne należy uznać zarzuty kasacyjne, które wskazują, że WSA nie wyjaśnił co ZUS robił w okresie od 7 lutego do 10 marca 2017 r.

Nie można także się zgodzić z kasatorem, że akta sprawy administracyjnej były niekompletne. Wszystkie bowiem dokumenty, pisma na które powołuje się organ i WSA znajdują się aktach administracyjnych sprawy.

Powyższe oznacza, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (...).

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Zgodnie z tym przepisem – uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (...).

Zarzut ten także nie jest trafny. Jak już wyżej wskazano, WSA nie popełnił błędu co do właściwego przedstawienia przebiegu postępowania administracyjnego. Zarzut ten nie jest również usprawiedliwiony w temacie niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący rozumowania WSA co do uznania, że postępowania prowadzone przez ZUS nie nosi znamion przewlekłości. Sąd I instancji dokonał bowiem oceny wszystkich okoliczności i aspektów sprawy. Wskazał, kiedy i jakich czynności dokonał organ w toku postępowania, w tym obejmując również kwestię powiadamiania skarżącego o przedłużeniach terminu zakończenia sprawy. Przy czym – co ważne – nie można zarzutem niewłaściwego uzasadnienia podważać samej merytorycznej treści orzeczenia, gdyż niepodobna nim kwestionować dokonanych ustaleń faktycznych i zastosowanej normy prawnej. W orzecznictwie jednolity jest pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymaganych art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności ustaleń faktycznych czy rozważań prawnych, pozwalających na ocenę instancyjną, czyni ten zarzut zasadnym, bo wówczas wyrok uchyla się spod kontroli kasacyjnej. W tej sprawie tak się nie stało, ponieważ WSA dał wyraz przyjętym ustaleniom, jak też ujawnił tok rozumowania, w tym prezentując kryteria oceny charakteru przewlekłości na tym gruncie. Zarzut uchybienia temu przepisowi jest więc nietrafny.

Usprawiedliwiony natomiast okazał się ostatni z zarzutów koncentrujący się na podważeniu konkluzji WSA o braku przewlekłości postępowania ZUS.

Przypomnieć należy, że pod pojęciem przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 2011, s. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przewlekłe prowadzenie postępowania jest stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy. Ze stanowiskiem tym koresponduje pogląd, z którego wynika, że przewlekłość postępowania wiąże się z sytuacją, gdy organy formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwianiu spraw, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także, gdy podejmują działania pozorowane bądź też działają opieszale. O istocie przewlekłości oraz jej wystąpieniu decyduje więc "element obiektywny" wyrażający się w upływie kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałości w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do skonkretyzowania przedmiotu postępowania oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mnożeniu czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy i konieczności ustalenia faktów mających znaczenie prawotwórcze.

Wbrew stanowisku WSA taka właśnie sytuacja zachodziła w okolicznościach niniejszej sprawy, a zatem skargę kasacyjną należało uznać za opartą na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisów art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Poza sporem pozostaje – jak zresztą prawidłowo to wskazał WSA – że w myśl art. 12 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a., sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Długość terminu załatwienia danej sprawy zależy od jej charakteru. W myśl art. 35 § 2 k.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Sprawy wymagające postępowania wyjaśniającego, a więc sprawy, których załatwienie wiąże się z koniecznością zgromadzenia dowodów, wyjaśnień i informacji, powinny być załatwiane przez organ pierwszej instancji nie później niż w ciągu miesiąca od dnia wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast sprawa ma charakter szczególnie skomplikowany, organ powinien załatwić taką sprawę nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia jej wszczęcia (art. 35 § 3 k.p.a.).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że o braku przewlekłości w czteromiesięcznym postępowaniu trwającym od 7 marca do [...] lipca 2017 r. miało świadczyć to, że ZUS wezwał skarżącego [...] marca 2017 r. do przedłożenia dokumentacji dotyczącej jego aktualnej sytuacji, bliżej niesprecyzowane ustalenia co do terminów przedawnienia składek oraz konieczność realizacji podstawowej zasady postępowania administracyjnego z art. 10 § 1 k.p.a., a więc poinformowania strony o prawie zapoznania się z aktami sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione argumenty nie usprawiedliwiają oceny, że postępowanie nie było prowadzone w sposób przewlekły.

Wskazać należy, że wezwanie ZUS z [...] marca 2017 r. zostało wykonane przez skarżącego w terminie i już [...] kwietnia 2017 r. organ dysponował oświadczeniem wnioskodawcy o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej osoby fizycznej nieprowadzącej działalności gospodarczej.

Jeżeli chodzi o ustalenia w zakresie terminów przedawnienia składek, to wskazać należy, że pierwszy i jedyny dokument w tym zakresie (znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy) został wytworzony [...] czerwca 2017 r. Jest to wydruk z programu komputerowego "Kalkulator do wyliczania terminów przedawnienia i odsetek od zadłużenia – ver. 4.7". Jak trafnie zauważa kasator zgodnie z treścią tych druków, do otrzymania informacji w zakresie przedawnienia zadłużenia wystarczy wypełnić odpowiednie pola datami zdarzeń zawieszających bieg przedawnienia poszczególnych składek. Tak więc czynność polegająca na wprowadzeniu kilkudziesięciu dat, w którym nastąpiła przerwa biegu przedawnienia nie powinna zajmować kilku miesięcy. Tym bardziej, że jest to program (rejestr danych), który jest w dyspozycji ZUS a więc organu, który rozstrzyga sprawę.

Zupełnym zaś nieporozumieniem było wystosowywanie przez ZUS do skarżącego takich pism jak to z [...] kwietnia 2017 r., w którym organ informuje stronę, że jego wniosek nie zostanie rozpatrzony w ustawowym terminie, z uwagi na konieczność umożliwienia mu wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego i wyznacza nowy termin załatwienia sprawy do [...] maja 2017 r. Wyłączną tajemnicą ZUS jest to, dlaczego przedłuża postępowanie o ponad dwa tygodnie, zamiast poinformować stronę o możliwości zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, skoro jedynym tego powodem było skorzystania z tego prawa przez stronę.

Także pozostałe informacje ZUS z [...] i [...] czerwca 2017 r. kierowane do skarżącego o przedłużeniach prowadzenia postępowania, choć zawierały już wzmiankę o prowadzonych analizach, w żaden sposób nie uzasadniają prowadzenia tak długiego postępowania w rozpoznawanej w sprawie.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie istotnie doszło do przewlekłości postępowania. Przy czym stwierdzić należy, że przewlekłość nie miała ona charakteru rażącego. Nie było także podstaw do wymierzenia grzywny organowi administracji. Przemawia za taką oceną zwłaszcza niezbyt długi okres trwania stanu przewlekłości.

Wobec powyższego uznać należało, że skarga kasacyjna opierała się na usprawiedliwionej podstawie, zaś istota sprawy została wyjaśniona, a zatem Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 188 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 182 § 2 jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia w zakresie ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż należne od Skarbu Państwa wynagrodzenie (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., na jego wniosek, po złożeniu stosownego oświadczenia.