Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1769/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 6, art. 3 ust. 1 pkt 19, art. 27
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. i W.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 9/18 w sprawie ze skargi A.K. i W.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nielegalnie składowanych odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzje Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A.K. i M.K. solidarnie kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 9/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę A.K.. i W.K. (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nielegalnie składowanych odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania A.K. i W.K. od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zastępcę Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2017 r. znak: [...]

nakazującej A.K. i W.K., jako posiadaczom odpadów nielegalnie składowanych na działce nr [...], obręb [...], położonej w [...], przy ul. [...], usunięcie zgromadzonych na działce, w formie hałd, odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 81, 17 05 04 zgodnie z przepisami obowiązującego prawa w tym zakresie, w sposób następujący: odpady należy zebrać z terenu działki specjalistycznym sprzętem, załadować na środki transportu, a następnie przetransportować do miejsca przeznaczonego do ich składowania;

ustalającej termin ostatecznego wykonania, o którym mowa w pkt 1, do dnia 31 grudnia 2017 r.,

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ przypomniał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z pismem W.K. z [...] października 2016 r., w którym zawiadomił on o nielegalnym zaśmiecaniu odpadami budowlanymi przedmiotowej działki przez P., której właścicielem jest P.Z., załączając wyrok nakazowy z dnia [...] września 2016 r., w którym Sąd Rejonowy w [...] uznał P.Z. winnym zaśmiecania omawianej działki.

Organ ustalił następnie, że na działce składowane są odpady budowlane w postaci ziemi i gruzu, co sprzeczne jest z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] oraz że na działce odpady w postaci ziemi były składowane przez pracowników firmy P. w okresie od maja 2015 do maja 2016 r., nie gromadzili oni jednak na terenie tej działki odpadów gruzu, nie prowadzili na jej terenie prac związanych z wydobyciem torfu, zaś odpady miały być składowane za zgodą i wiedzą W.K., który temu zaprzeczył. Nadto organ ustalił, że odpady miały być również przywożone na teren działki przez różne podmioty przez dłuższy czas.

Następnie organ stwierdził, że wobec sprzeczności zeznań stron postępowania, uwzględniając możliwość niekontrolowanego wjeżdżania na teren działki samochodów z odpadami i takie też wjazdy przez długi czas przed majem 2015 i tym samym braku możliwości jednoznacznego wskazania właścicieli odpadów zgromadzonych na działce, uznał za posiadaczy odpadów skarżących na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1987 ze zm.).

Decyzją znak [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]uchyliło skarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uzyskał od zakładu Z. Sp. z o.o. informację, że kamery monitoringu zakładu nie zarejestrowały samochodów wjeżdżających na teren działki przy ul. [...], podobnie pracownicy zakładu nie posiadają wiedzy dotyczącej zarówno tego kto przywoził odpady, ani od kiedy taki proces mógł trwać. [...] lipca 2017 r. przeprowadził wizję w terenie, podczas której stwierdzono m.in. hałdy ziemi, których nie było podczas wizji terenu w roku 2016, co potwierdził także obecny w czasie wizji przedstawiciel Straży Miejskiej. Z uwagi na porośnięcie terenu roślinnością organ nie mógł określić ilości ziemi nawiezionej na teren działki. Organ I instancji uznał, że brak było podstaw do powołania biegłego, skoro nie pozostawiono wątpliwości, że zgromadzone na działce masy ziemi są odpadami z budowy i remontów, jednocześnie stwierdził, że na podstawie ustaleń poczynionych w toku postępowania nie można jednoznacznie stwierdzić, kto jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce, zatem zdecydował o zastosowaniu domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 3 ustawy.

Odwołanie od decyzji złożyli skarżący. Organ II instancji rozpoznając odwołanie wskazał na treść art. 26 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach i wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie kwestią sporną pozostaje, kto jest posiadaczem odpadów, jak też, na kogo należy nałożyć sankcję określoną tym przepisie. Przywołano również treść art. 3 pkt 19 ustawy i wyjaśnił, że należało podzielić stanowisko organu I instancji, że to właściciele przedmiotowej nieruchomości powinni zostać zobowiązani do usunięcia z działki odpadów, bowiem domniemanie, że odwołujący nie są posiadaczami odpadów, nie zostało skutecznie obalone.

W ocenie organu za takim przyjęciem przesądził zgromadzony materiał dowodowy, bowiem nie ulega wątpliwości, że Sąd Rejonowy w [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] września 2016 r. uznał P.Z. - prowadzącego firmę P., za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu polegającego na poleceniu swoim pracownikom, w okresie od maja 2015 do maja 2016 wywozić odpady w postaci ziemi i gruzu pochodzące z placów budów realizowanych przez tego przedsiębiorcę na grunt rolny należący do skarżących, jednak odpady nie były wywożone tylko w okresie wskazanym przez Sąd, jak też nie tylko przez obwinionego. Ponadto zwróciło uwagę na treść wyroku z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt [...], w którym Sąd Rejonowy w [...] uznał W.K. za winnego zarzucanego mu czynu polegającego na tym, że będąc właścicielem nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] w [...], nie wywiązał się z obowiązku utrzymania czystości i porządku na jej terenie, co zostało stwierdzone w wyniku rekontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy Straży Miejskiej w [...] w dniu [...] lutego 2017 r.

Kolegium stanęło na stanowisku, iż co prawda pracownicy firmy P. w określonym przedziale czasowym, wywozili na nieruchomość skarżących odpady, jednak nie był to jedyny podmiot, któremu można przypisać, że jest posiadaczem odpadów., skoro zaś nie sposób określić jaką dokładnie ilość odpadków nawieźli pracownicy firmy P., to nie można dokładnie wskazać odpadów, które właściciel tej firmy miałby usunąć z nieruchomości, zaś ewentualne roszczenia właściciela omawianej nieruchomości z powyższego tytułu nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zarzucili mu naruszenie art. 7 w zw. z art 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 26 ust. 1, 2, 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, art. 22 ustawy o odpadach, art. 24 ustawy o odpadach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, iż pod pojęciem władającego należy także rozumieć podmioty, które władają nieruchomością (powierzchnią ziemi) w oparciu również np. umowy cywilnoprawne tj. najem, dzierżawa, zatem niespornym jest, że władającym powierzchnią ziemi są skarżący. Zwrócił uwagę, że nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie spełnione zostały dwie pierwsze przesłanki wskazane w treści art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, jeśli chodzi zaś o trzecią z wymienionych przesłanek, to zdaniem Sądu ustalenia organów w tym zakresie są prawidłowe.

W ocenie Sądu I instancji należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że skarżący - właściciele nieruchomości, a w szczególności W.K. - nie obalili wskazanego domniemania, za czym przemawiają m.in. powoływane przez organ zeznania świadka A.G., a także P.Z. wskazujących, że odpady były składowane przez firmę P.Z. na nieruchomości w okresie od maja 2015 r. do maja 2016 r., ale działo się to za wiedzą i zgodą W.K., jej właściciela. Zwrócił także uwagę, iż organ ustalił również, że odpady były składowane na nieruchomości zarówno przed, jak i po wskazanym okresie przez niezidentyfikowane podmioty, a także, iż nieruchomość była niezabezpieczona, co stwarzało możliwość nieograniczonego do niej dostępu., a tym samym zanieczyszczania nieruchomości. W jego ocenie okoliczności te mają istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia opartego na art. 26 ustawy, bowiem wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był wytwórcą odpadów, zaś władający gruntem muszą bowiem mieć świadomość dbałości o stan swoich nieruchomości i odpowiedzialność na zasadzie ryzyka za działania osób trzecich prowadzące do zanieczyszczenia ich nieruchomości.

Odnosząc się zaś do wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2016 r. sygn. akt [...], Sąd wskazał, iż jest związany ustaleniami zawartymi wyłącznie w prawomocnym wyroku skazującym wydanym w postępowaniu karnym. Natomiast nie wiążą sądu administracyjnego orzeczenia stwierdzające popełnienie czynu, który przestępstwem nie jest, a mianowicie wykroczenia czy przewinienia dyscyplinarnego.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, polegające na niewskazaniu jaki stan faktyczny Sąd przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, niedokonaniu pełnej oceny jurysdykcyjnej zaskarżonego rozstrzygnięcia organu II instancji pod kątem zarzucanych naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, lakonicznym i zdawkowym odniesieniu się do zarzutów podniesionych w skardze, sprowadzającego się do przytoczenia treści przepisów prawa materialnego oraz fragmentów orzeczeń sądów i publikacji prawnych, co w konsekwencji prowadzi do uniemożliwienia przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji pomimo wadliwości uzasadnienia decyzji organu II instancji, polegającego na niewskazaniu przez organ faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności, co skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi w sytuacji gdy takie sformułowanie uzasadnienia decyzji nie dawało możliwości przeprowadzenia prawidłowej kontroli instancyjnej rozstrzygnięcia organu II instancji;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy organy I i II instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie zarówno na wniosek skarżących jak i z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia rzeczywistej i konkretnej ilości odpadów znajdujących się na działce należącej do skarżących oraz dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność rzeczywistego składu tychże odpadów, w sytuacji gdy dokonanie powyższych ustaleń wymagało wiadomości specjalnych, co w konsekwencji skutkowało niepodjęciem przez organy wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniem całego materiału dowodowego w sprawie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organy I i Ii instancji naruszyły art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K.B. w sytuacji gdy przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a w szczególności przebieg - zatrzymania pojazdów ciężarowych P.Z. wwożących odpady na działkę skarżących w maju 2016 r., przeprowadzonych przez nią oględzin nieruchomości oraz zgromadzonej dokumentacji fotograficznej;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy organy I i II instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia przepisów art. 7 oraz art. 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie z urzędu dowodu z oględzin dokumentacji związanej z gospodarowaniem odpadami przez P.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P., w sytuacji gdy dokumentacja ta miała istotne znaczenie dla okoliczności niniejszej sprawy i pozwoliłaby na ustalenie wytwórcy odpadów oraz posiadacza odpadów, co w konsekwencji skutkowało niepodjęciem przez organy wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebraniem całego materiału dowodowego w sprawie i powinno prowadzić do uwzględnienia skargi;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego powinna prowadzić organ II instancji oraz organ I instancji do ustalenia, że udowodnionym jest, że posiadaczem odpadów zgromadzonych na działce przy ul. [...] nie są skarżący, a P.Z. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą P.;

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji naruszenia przez organ II instancji zasady dwuinstancyjności poprzez bezkrytyczne przyjęcie przez organ II instancji ustaleń organu I instancji jako własnych, niedokonanie jakiejkolwiek suwerennej oceny zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego oraz niepodjęcie żadnych czynności wykraczających poza analizę akt sprawy i jedynie następcze zaakceptowanie ustaleń i oceny prawnej wyrażonej przez organ pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ II instancji powinien był przeprowadzić całkowitą i rzetelną ocenę prawidłowości wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia;

na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 ust. 1 pkt 19 w zw. z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy polegające na uznaniu skarżących za posiadaczy odpadów w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że doszło do obalenia domniemania prawnego, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości;

b) art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach poprzez jego niezastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy, w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że nie doszło do przejścia odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami z osoby P.Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. na skarżących, a zatem P.Z. powinien zostać uznany za posiadacza odpadów składowanych na działce przy ul. [...] w [...].

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazali, że Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, skrótowe i wręcz schematyczne uzasadnienie stanowiska w zakresie zarzutów przedstawionych przez skarżących w skardze, zwłaszcza że w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mają kluczowe znaczenie, jako że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego wynika bezpośrednio z dokonania przez organ II instancji błędnych ustaleń faktycznych, które skutkowały bezzasadnym uznaniem, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Podnieśli, że Sąd nie poddał stanowiska skarżących dotyczącego podniesionych zarzutów naruszenia procedury analizie i nie przeprowadził żadnego wywodu prawnego w tym zakresie, który pozwalałby stronie na precyzyjne skonfrontowanie swojego stanowiska względem stanowiska Sądu w skardze kasacyjnej. W ich ocenie Sąd powinien był skontrolować czy organ prawidłowo oparł się na treści wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt [...]) uznającego P.Z. winnego zaśmiecania przedmiotowej działki, a nie dywagować na temat kwestii związania sądu administracyjnego treścią tego orzeczenia. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że sąd administracyjny nie jest związany ustaleniami wynikającymi z takiego orzeczenia, przy czym winien był uznać, że istotnie organ powinien był oprzeć się na tych ustaleniach, mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia tego czy doszło do obalenia domniemania w zakresie osoby posiadacza odpadów wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, mają zeznania osób bezpośrednio zainteresowanych w sprawie tj.: W.K. oraz P.Z., zatem organ powinien był w precyzyjny sposób określić, które zeznania zasługują na wiarę i mogą być podstawą do dokonywania ustaleń faktycznych.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazali, że Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, skrótowe i wręcz schematyczne uzasadnienie stanowiska w zakresie zarzutów przedstawionych przez skarżących w skardze, zwłaszcza że w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mają kluczowe znaczenie, jako że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego wynika bezpośrednio z dokonania przez organ II instancji błędnych ustaleń faktycznych, które skutkowały bezzasadnym uznaniem, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Podnieśli, że Sąd nie poddał stanowiska skarżących dotyczącego podniesionych zarzutów naruszenia procedury analizie i nie przeprowadził żadnego wywodu prawnego w tym zakresie, który pozwalałby stronie na precyzyjne skonfrontowanie swojego stanowiska względem stanowiska Sądu w skardze kasacyjnej. W ich ocenie Sąd powinien był skontrolować czy organ prawidłowo oparł się na treści wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt [...]) uznającego P.Z. winnego zaśmiecania przedmiotowej działki, a nie dywagować na temat kwestii związania sądu administracyjnego treścią tego orzeczenia. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że sąd administracyjny nie jest związany ustaleniami wynikającymi z takiego orzeczenia, przy czym winien był uznać, że istotnie organ powinien był oprzeć się na tych ustaleniach, mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia tego czy doszło do obalenia domniemania w zakresie osoby posiadacza odpadów wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, mają zeznania osób bezpośrednio zainteresowanych w sprawie tj.: W.K. oraz P.Z., zatem organ powinien był w precyzyjny sposób określić, które zeznania zasługują na wiarę i mogą być podstawą do dokonywania ustaleń faktycznych.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz w oparciu o treść art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. o uchylenie decyzji organów pierwszej i drugiej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wnoszę o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu wskazali, że Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez lakoniczne, skrótowe i wręcz schematyczne uzasadnienie stanowiska w zakresie zarzutów przedstawionych przez skarżących w skardze, zwłaszcza że w przedmiotowej sprawie zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego mają kluczowe znaczenie, jako że niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego wynika bezpośrednio z dokonania przez organ II instancji błędnych ustaleń faktycznych, które skutkowały bezzasadnym uznaniem, że skarżący są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Podnieśli, że Sąd nie poddał stanowiska skarżących dotyczącego podniesionych zarzutów naruszenia procedury analizie i nie przeprowadził żadnego wywodu prawnego w tym zakresie, który pozwalałby stronie na precyzyjne skonfrontowanie swojego stanowiska względem stanowiska Sądu w skardze kasacyjnej. W ich ocenie Sąd powinien był skontrolować czy organ prawidłowo oparł się na treści wyroku nakazowego Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] września 2016 r. (sygn. akt [...]) uznającego P.Z. winnego zaśmiecania przedmiotowej działki, a nie dywagować na temat kwestii związania sądu administracyjnego treścią tego orzeczenia. Zdaniem skarżących oczywistym jest, że sąd administracyjny nie jest związany ustaleniami wynikającymi z takiego orzeczenia, przy czym winien był uznać, że istotnie organ powinien był oprzeć się na tych ustaleniach, mając na uwadze treść art. 75 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i ustalenia tego czy doszło do obalenia domniemania w zakresie osoby posiadacza odpadów wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, mają zeznania osób bezpośrednio zainteresowanych w sprawie tj.: W.K. oraz P.Z., zatem organ powinien był w precyzyjny sposób określić, które zeznania zasługują na wiarę i mogą być podstawą do dokonywania ustaleń faktycznych.

Ponadto zauważyli, iż Sąd nie odniósł się w żaden sposób w treści uzasadnienia wyroku do podniesionego przez skarżących zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, zaś w realiach niniejszej sprawy organ był zobowiązany do dopuszczenia dowodu z opinii biegłych jako, że dokonanie ustaleń w zakresie rodzaju i ilości odpadów wymaga wiadomości specjalnych, a zatem organ nie był władny we własnym zakresie stwierdzić jakie odpady są składowane na działce.

W ocenie skarżących Sąd powinien był także uwzględnić skargę i uchylić zaskarżoną decyzję, z uwagi na naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadną odmowę przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K.B., w sytuacji gdy przedmiotem dowodu były okoliczności mające znaczenie dla sprawy, a w szczególności przebieg zatrzymania pojazdów ciężarowych P.Z. wwożących odpady na działkę skarżących w maju 2016 r., przeprowadzonych przez nią oględzin nieruchomości oraz zgromadzonej dokumentacji fotograficznej oraz oświadczeń kierowców samochodów.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazali, w ich opinii zaakceptowanie przez sąd administracyjny możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności za składowane odpady przez podmiot wskazany przez władającego powierzchnią ziemi, poprzez złożenie oświadczenia o otrzymaniu ustnej zgody na takie działanie całkowicie wypacza sens regulacji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 19 oraz art. 26 ustawy o odpadach. Podnieśli, że w niniejszej sprawie powinien był znaleźć zastosowanie art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, co powinno było skutkować uznaniem, że nie doszło do przejścia odpowiedzialności za odpady na rzecz skarżących.

Pismem z [...] lipca 2020 r. P.Z. oświadczył, że wyraża zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, jednocześnie wnosząc o jej oddalenie, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pismem z [...] sierpnia 2020 r. A.K. poinformowała o śmierci W.K., jednocześnie załączając akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym i wskazując, że spadkobierców (A.K. i M.K.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

W art. 141 § 4 p.p.s.a. ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia, do których należą zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie cytowanego przepisu może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), lub gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z dwóch wskazanych przesłanek. Niewątpliwie uzasadnienie Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy przewidziane w tym przepisie, bowiem Sąd przedstawił opis postępowania administracyjnego, które toczyło się przez organami administracji publicznej jak również stan faktyczny stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Wskazał również przyczyny, z powodu których skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zatem umożliwił przeprowadzenie kontroli instancyjnej. Zarzut skargi kasacyjnej w tym zakresie nie jest usprawiedliwiony.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. W odniesieniu do powyższego zarzutu zauważyć należy, że celem postępowania prowadzonego przez wojewódzki sąd administracyjny jest ocena legalności zaskarżonej decyzji. Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że organ odwoławczy nie wskazał w zaskarżonej decyzji faktów, które uznała za udowodnione i dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Przede wszystkim organ II instancji nie uznała za udowodnione faktu przełamania domniemania z art. 3 pkt 19 u.o., czemu dał wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powołał przy tym dowody i okoliczności z nich wynikające, które w jego ocenie wskazują na konieczność przyjęcia takiego stanowiska. Szczegółowe rozważania w zakresie oceny dowodów zostały zawarte na przedostatniej stronie zaskarżonej decyzji. Inną kwestią zaś pozostaje merytoryczna ocena tego stanowiska.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 84 § 1 i 75 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie zarówno na wniosek jak i z urzędu dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia rzeczywistej i konkretnej ilości odpadów znajdujących się na działce należącej do skarżących kasacyjnie oraz dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu gospodarki odpadami na okoliczność rzeczywistego składu tych odpadów.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 26 ust. 6 u.o. w decyzji o usunięciu odpadów określa się: termin usunięcia odpadów, rodzaj odpadów, sposób usunięcia odpadów. W decyzji tej organ administracji nie ma więc obowiązku umieszczenia informacji o ilości odpadów. W związku z powyższym jako całkowicie nieuzasadniony i zbędny dla rozstrzygnięcia sprawy należało uznać wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność ustalenia rzeczywistej i konkretnej ilości odpadów znajdujących się na działce skarżących kasacyjnie.

Odnosząc się zaś do wniosku dotyczącego dopuszczenia dowodu z opinii biegłego specjalisty z zakresu gospodarki odpadami, w pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie nie kwestionują, że w sprawie został ustalony w sposób nieprawidłowy rodzaj odpadów. Wywody skargi kasacyjnej zmierzają zaś do wykazania, że organ administracji nie posiadał wiedzy niezbędnej do ustalenia rodzajów odpadów. Rodzaj odpadów został ustalony w drodze oględzin, przy czym z uwagi na charakter tych odpadów organ stwierdził, że ich identyfikacja nie wymagała specjalistycznych badań. W związku z powyższym nie zachodziła konieczność przeprowadzenia tego rodzaju dowodu, gdyż nie był on niezbędny dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. w związku z odmową dotyczącą przeprowadzenia dowodu z przesłuchania K.B.. Jak podkreślono to w skardze kasacyjnej organ I instancji wyjaśnił przyczyny nieuwzględnienia tego wniosku dowodowego. Prezydent Miasta [...] wskazała, że st. asp. KPP w [...] sporządziła dokumentację fotograficzną oraz protokoły przesłuchań W.K. i P.Z. w związku z zatrzymaniem przez Policję w dniu [...] maja 2016 r. pracowników P. na terenie działki W.K. Protokoły oraz dokumentacja fotograficzna była w posiadaniu organu, a co za tym idzie nie zachodziła konieczność przesłuchiwania osoby, która je sporządziła. Powyższą argumentację należy podzielić.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy dokonał bowiem własnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i analizy przepisów prawa. Przy czym nie oznacza to, że ocena materiału dowodowego i analiza przepisów prawa materialnego dokonana była w sposób prawidłowy i zasługujący na akceptację.

Brak uwzględnia powyższych zarzutów nie przesądzał jednak o niezasadności skargi kasacyjnej.

Jako zasadny bowiem należało uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, 77 § 1, 78 § 1, 85 § 1 i 2 oraz art. 75 § 1 k.p.a. Zarzutów naruszenia powyższych przepisu nie sposób omówić bez ustosunkowania się do zarzutów naruszenia prawa materialnego dotyczących naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. w zw. z art. 26 ust. 2 u.o. oraz art. 27 ust. 3 u.o.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. przez posiadacza odpadów - rozumie się wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie całość zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że wytwórcą odpadów, a przynajmniej ich części był P.Z.. P.Z. powyższej okoliczności nie zaprzecza, a jedynie twierdzi, że składował odpady na nieruchomości skarżącego za jego zgodą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował zaś stanowisko organów, że zgoda ta ma znaczenie w sprawie oraz wywiódł, że odpady były składowane na tej nieruchomości także przez inne podmioty. Przy czym organy administracji nie zakwestionowały, że P.Z. był wytwórcą odpadów, ani też nie uznały, że był on choćby okresowo władającym nieruchomością. Zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i organy administracji dokonując analizy przepisów prawa materialnego pominęły jednak treść art. 27 ust. 1 i 3 u.o. Zgodnie z art. 27 ust. 1 u.o. wytwórca odpadów jest obowiązany do gospodarowania wytworzonymi przez siebie odpadami. Obowiązek gospodarowania odpadami wytwórca może zlecić jedynie podmiotom, które posiadają zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów, lub koncesję na podziemne składowanie odpadów, pozwolenie zintegrowane, decyzję zatwierdzającą program gospodarowania odpadami wydobywczymi, zezwolenie na prowadzenie obiektu unieszkodliwiania odpadów wydobywczych lub wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - na podstawie odrębnych przepisów, lub wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 (art. 27 ust. 2 u.o.).

W myśl zaś art. 27 ust. 3 u.o. "Jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów".

W rozpoznanej sprawie nie ustalono więc, czy skarżący kasacyjnie należą do grupy podmiotów, o których mowa w art. 27 ust. 3 u.o., a co za tym idzie czy wyrażenie przez nich zgody na składowanie odpadów zwalniało P.Z. od obowiązku gospodarowania odpadami i skutkowało okolicznością, że podmiot ten jako wytwórca odpadów przestał być ich posiadaczem. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla interpretacji art. 3 ust. 1 pkt 19 u.o. i prawidłowe ustalenie, kto jest posiadaczem odpadów.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji będą miały na względzie przedstawione wyżej zapatrywanie i dokonają oceny sprawy z uwzględnieniem treści art. 27 u.o.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a p.ps.a. uchylono zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ja decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2017 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.