Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 347/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 6, art. 5 ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 216 poz 1584
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Masternak-Kubiak del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 624/16 w sprawie ze skarg K. D. i Rady Powiatu K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska starosty I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od K. D. na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 240 zł. (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 października 2016r. sygn. akt III SA / Łd 624 /16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. D. i Rady Powiatu K. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z [...] maja 2016r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska starosty, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy.

Wojewoda Łódzki zarządzeniem zastępczym z dnia [...] maja 2016 r. [...], działając na podstawie art. 85a ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1445) odwołał K. M. D. ze stanowiska Starosty K.

W uzasadnieniu zarządzenia wyjaśnił, że w dniu 4 lutego 2016 r. do organu nadzoru wpłynął wniosek o odwołanie ze stanowiska Starosty K. K. D. z uwagi na naruszenie zakazu wynikającego z art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U. z 2006 r. poz. 1584 ze zm.). Z informacji zawartych we wniosku wynikało, że K. D. po wybraniu na stanowisko Starosty i upływie trzech miesięcy od dnia wyboru nie dopełnił obowiązku zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej, którą prowadził pod nazwą [...] K. D. Działalność ta została zawieszona z dniem 1 stycznia 2015 r. a jej ostateczne zakończenie nastąpiło dopiero w dniu 4 grudnia 2015 r.

Organ nadzoru pismem z dnia 25 lutego 2016 r. zwrócił się do Rady Powiatu w K. o udzielenie wyjaśnienia, czy podejmowała działania wynikające z art. 5 ust. 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne i czy ewentualnie zamierza takie działania podjąć.

Rada Powiatu w K. w piśmie z dnia 26 lutego 2016 r. stwierdziła, że posiada opinię prawną, zgodnie z którą zawieszenie działalności gospodarczej oznacza zaprzestanie jej prowadzenia w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W związku z tym Rada nie nadała sprawie dalszego biegu.

Organ nadzoru nie podzielił stanowiska Rady Powiatu w K. uznając, iż doszło do naruszenia przez K. D. zakazu zawartego w art. 4 pkt 6 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne i do naruszenia art. 5 ust. 4 ww. ustawy poprzez niewypełnienie przez niego obowiązku wynikającego z tego przepisu.

Pismem z dnia 17 marca 2016 r. Wojewoda wezwał Radę Powiatu w K. do podjęcia uchwały o odwołaniu Starosty K. w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego pisma. W odpowiedzi na wezwanie Przewodniczący Rady Powiatu w K. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. poinformował, że na sesji w dniu 13 kwietnia 2016 r. Rada nie podjęła uchwały w sprawie odwołania Starosty K.

Organ nadzoru wskazał, że uchwałą Rady Powiatu w K. Nr [...] z dnia 28 listopada 2014 r. K. D. został wybrany na Starostę K. i w tym samym dniu złożył ślubowanie. Z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wynika, że prowadził on działalność gospodarczą od dnia 1 czerwca 2003 r., a z dniem 4 grudnia 2015 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, która ostatecznie została wykreślona z rejestru CEIDG w dniu 5 grudnia 2015 r. Z informacji K. D. zawartych w pismach z dnia 8 i 13 stycznia 2016 r. wynika, że z dniem 1 stycznia 2015 r. działalność gospodarcza została zawieszona i nie przyjmował on należności, nie regulował zobowiązań, nie zbywał własnych środków trwałych i wyposażenia, nie uczestniczył w postępowaniach sądowych związanych z działalnością jak również nie osiągał żadnych przychodów finansowych. Zdaniem organu nadzoru w tym stanie faktycznym i prawnym ma zastosowanie przepis art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać' taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z kolei przepis art 5 ust. 4 ustawy stanowi, że jeżeli członek zarządu województwa lub powiatu przed dniem wyboru pełnił funkcję, prowadził działalność gospodarczą albo posiadał akcje lub udziały, o których mowa wart. 4, obowiązany jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji, zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej albo zbyć udziały lub akcje.

Zdaniem organu nadzoru fakt zawieszenia z dniem 1 stycznia 2015 r. działalności gospodarczej przez K. D. nie oznacza wypełnienia nakazu zawartego w art. 5 ust. 4 ww. ustawy. Powołany art. 5 ust. 4 ustawy stanowi o konieczności "zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej". Zawieszenie działalności nie jest tożsame z jej zaprzestaniem. Ustawa o samorządzie powiatowym oraz ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zawiera definicji pojęcia działalności gospodarczej. Pojęcie działalności gospodarczej zawarte jest w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. (Dz.U. z 2015, poz. 584 z późno zm.) swobodzie działalności gospodarczej i oznacza zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Ciągłość jako cecha działalności oznacza, że działalność gospodarcza nastawiona jest na z góry nieokreślony czas (wyrok SN z dnia 4 stycznia 2008 r. sygn. akt I UK 208/07). Ciągłość musi być elementem zamiaru podmiotu podejmującego działalność gospodarczą, przy czym cechy ciągłości działalności nie dyskwalifikują przerwy w jej prowadzeniu (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 333/11). Zatem ta cecha działalności gospodarczej nie wyklucza możliwości jej zawieszenia co oznacza, że nie można mówić o zaprzestaniu działalności gospodarczej w rozumieniu art. 2 ww. ustawy. Instytucja zawieszenia działalności gospodarczej uregulowana jest w art. 14a ustawy z dnia 2 lipca 2004 o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2015, poz. 584 z późn.zm). Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest czasowym jej zaprzestaniem, ale jej ograniczeniem. Z przepisu tego nie można wyprowadzić wniosku, że ograniczenie czynności - do dozwolonych w okresie zawieszenia - oznacza zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej. Zgodnie, bowiem z art. 14a ust. 4 ww. ustawy przedsiębiorca może wykonywać czynności niezbędne do zachowania lub zabezpieczenia źródła przychodów, przyjmować należności i regulować zobowiązania powstałe przed datą zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej, zbywać własne środki trwałe i wyposażenie, uczestniczyć w postępowaniach sądowych, podatkowych i administracyjnych związanych z działalnością gospodarczą wykonywaną przed zawieszeniem działalności gospodarczej. Wykonywanie czynności, o których mowa w art.14a ust. 4 ustawy jest nadal wykonywaniem podjętej działalności, choć w ograniczonym zakresie. Są one przejawem "zorganizowania i ciągłości" działalności gospodarczej. Za traktowaniem okresu zawieszenia działalności gospodarczej jako okresu jego ograniczenia, a nie zaprzestania przemawia także możliwość dobrowolnego ubezpieczenia. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt II UK 377/2010 na tle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, jednakże zdaniem organu nadzoru ma on również przełożenie do stanu faktycznego i prawnego w niniejszej sprawie.

K. D. w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 oświadczył, że nie przyjmował należności, nie regulował zobowiązań, nie zbywał własnych środków trwałych i wyposażenia, nie uczestniczył w postępowaniach sądowych związanych z działalnością jak również nie osiągał żadnych przychodów finansowych, ponadto w piśmie z dnia 8 stycznia 2016 r. podniósł, że nie prowadził działalności gospodarczej, przedłożył także dokument potwierdzający likwidację rachunku bankowego w dniu 9 lutego 2015 r. Powyższe okoliczności mają stanowić dowód na wykonanie obowiązku zawartego w art. 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zdaniem organu nadzoru zawieszenie działalności gospodarczej i niewykonywanie w tym czasie czynności, o których mowa w art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie oznacza zaprzestania działalności w rozumieniu art. 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ustawodawca przyznał przedsiębiorcy w czasie zawieszenia działalności prawo podejmowania określonych czynności, które stanowi ogólną zasadę, ale rezygnacja z tego prawa nie oznacza zaprzestania tej działalności, bowiem każdy przedsiębiorca, a więc i K. D. w każdej chwili ma możliwość wykonywania takich działań i prowadzenia działalności w dalszym ciągu. W tym stanie faktycznym i prawnym organ stwierdził, że K. D. wbrew nakazowi zawartemu w art. 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru. Niewypełnienie tego obowiązku powoduje, iż spełniona została przesłanka określona w art. 5 ust. 5 wyżej wymienionej ustawy.

Rozpoznając sprawę Sąd wskazał, że w myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 814) w skład zarządu powiatu wchodzi starosta jako jego przewodniczący.

Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy osoby wymienione w art. 2 ustawy (w tym członkowie zarządu powiatu) nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem albo pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, nie dotyczy to działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, w formie i zakresie gospodarstwa rodzinnego.

Jeżeli członek zarządu powiatu przed dniem wyboru prowadził działalność gospodarczą albo posiadał akcje lub udziały, o których mowa w art. 4, obowiązany jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zrzec się funkcji, zaprzestać działalności gospodarczej albo zbyć udziały lub akcje – art. 5 ust. 4 ustawy.

Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5 ustawy w przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 4, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje ją najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu terminu, o którym mowa w ust. 4.

W przypadku nie wykonania obowiązku przewidzianego w art. 5 ust. 5 ustawy wojewoda, na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po uprzednim powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze ( art. 85a ust. 2).

W rozpatrywanej sprawie pozostaje bezsporne, że K. D. wybrany został na Starostę K. w dniu 28 listopada 2014 r.

Jak wynika z wpisów zamieszczonych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej ( dokument wygenerowany w dniu 20 grudnia 2015 r.), K. D. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej w dniu 1 czerwca 2003 r. ( firma [...] K. D.), zaś zaprzestał tej działalności w dniu 4 grudnia 2015 r. Jako datę wykreślenia wpisu o prowadzeniu działalności gospodarczej wskazano w ewidencji 5 grudnia 2015 r.

K. D. złożył w dniu 8 stycznia 2016 r. oświadczenie, że w związku z pełnieniem funkcji starosty złożył wniosek do Centralnej Ewidencji i Informacji o zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 2015 r., zaprzestając wówczas działalności gospodarczej.

W załączonym do akt administracyjnych wypisie z ewidencji brak jest adnotacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej przez K. D.

Wojewoda Łódzki po przeprowadzeniu postępowania przyjął, że zawieszenie działalności gospodarczej przez skarżącego nastąpiło faktycznie w dniu wskazanym w ww. oświadczeniu. Uznał jednak, iż zawieszenie działalności gospodarczej nie może być traktowane jako zaprzestanie tej działalności, lecz jedynie jej czasowe ograniczenie.

Wobec nieodwołania przez Radę Powiatu w K. K. D. z funkcji starosty, Wojewoda Łódzki wydał zaskarżone obecnie zarządzenie zastępcze.

W ocenie Sądu organ nadzoru, w oparciu o prawidłowo zgromadzony materiał dowodowy, zobowiązany był odwołać skarżącego ze stanowiska Starosty K.

Zdaniem Sądu wykonywanie zadań w służbie publicznej wiąże się z obowiązkiem bezstronnego działania oraz dbania w pierwszej kolejności o interes publiczny. Prowadzenie działalności przez członka zarządu powiatu może narazić go na zarzuty, iż w swojej działalności nie kieruje się przede wszystkim interesem publicznym, lecz osobistym.

Ustawodawca przewidział, że funkcję członka zarządu powiatu może objąć osoba prowadząca działalność gospodarczą. Dlatego w art. 5 ust. 4 ustawy określił trzymiesięczny okres, liczony od dnia wyboru, na zaprzestanie prowadzenia takiej działalności. Jest to okres wystarczający na zrealizowanie wszystkich czynności zmierzających do faktycznego zaprzestania działalności gospodarczej i uregulowania formalności z tym związanych, w szczególności dokonania w ewidencji wpisu o zaprzestaniu działalności.

Sąd podkreślił, że ustawowe ograniczenia dotyczące prowadzenia działalności mają charakter bezwzględny i nie można ich poddawać rozszerzającej wykładni. Poprawność wykonania ustawowego obowiązku nie powinna budzić wątpliwości skutkujących koniecznością prowadzenia rozbudowanego postępowania dowodowego przez radę powiatu lub organ nadzoru, zmierzającego do ustalenia czy osoba pełniąca funkcję w organach samorządowych nie naruszyła prawa, nie zaprzestając prowadzenia działalności gospodarczej. Pozostawanie na stanowisku starosty osoby, wobec której zachodzi podejrzenie niezgodnego z prawem działania podważa autorytet władz samorządowych niezbędny do wykonywania określonych ustawami zadań publicznych.

Od osoby piastującej funkcję starosty wymagane są nie tylko umiejętności sprawnego kierowania sprawami powiatu oraz reprezentowania powiatu na zewnątrz, ale także ogólna znajomość przepisów prawa i procedur administracyjnych.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Sąd uznał, że K. D. jest osobą posiadającą ww. kompetencje. Wniosek ten uzasadnia doświadczenie nabyte przez skarżącego w czasie prowadzenia działalności gospodarczej oraz pełnienie przez okres prawie dwóch lat odpowiedzialnej funkcji w organach samorządowych. Dlatego też nie może budzić wątpliwości, iż Starosta składając oświadczenie dotyczące zawieszenia działalności gospodarczej miał pełną świadomość jego skutków oraz orientował się, że zawieszenie i zaprzestanie działalności to dwa różne pojęcia powszechnie stosowane w prawie administracyjnym.

Starosta oświadczył, że w okresie 3 miesięcy od daty wyboru nie występował z wnioskiem o dokonanie w ewidencji wpisu o zaprzestaniu prowadzonej działalności. Ograniczył się bowiem do złożenia wniosku o jej zawieszenie.

Zdaniem Sądu organ nadzoru prawidłowo przyjął, że zawieszenie działalności gospodarczej nie jest tożsame z zaprzestaniem tej działalności.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów. Także w słownikach języka polskiego wyjaśniono, że "zaprzestać", to: zupełnie przestać, przestać coś robić, zaniechać działalności jakiejś organizacji; natomiast "zawiesić", to: czasowo wstrzymać, odroczyć, przerwać na pewien czas ( v. internetowy Słownik języka polskiego PWN, Mały słownik języka polskiego PWN pod redakcją Stanisława Skorupki – Warszawa 1968).

Skoro Starosta wnioskował o zawieszenie działalności, to nie budzi zastrzeżeń ustalenie dokonane przez organ nadzoru, iż zamiarem wnioskodawcy było czasowe ograniczenie prowadzonej działalności z możliwością jej kontynuacji w późniejszym okresie.

Sąd przyjął zasadność zawartego w skardze twierdzenia, iż wpis do ewidencji działalności gospodarczej ma charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktycznego jej prowadzenia.

Wobec powyższego to na skarżących a nie na organie nadzoru spoczywał ciężar obalenia, wynikającego z wpisu do ewidencji, domniemania faktycznego prowadzenia działalności.

Skarżący nie przedstawili dowodów potwierdzających okoliczność ostatecznego zaniechania działalności gospodarczej przez Starostę, pomimo zamieszczonego w ewidencji wpisu o prowadzeniu jej w dalszym ciągu.

W ocenie Sądu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego nie dowodzi pismo Banku [...] z dnia 11 stycznia 2016 r., dotyczące likwidacji w dniu 9 lutego 2015 r. rachunku firmy [...] K. D., a także pismo skarżącego z dnia 13 stycznia 2016 r. zawierające informację o zawieszeniu z dniem 1 stycznia 2015 r. prowadzenia działalności gospodarczej.

Podmiot gospodarczy może posiadać kilka rachunków bankowych, a nawet w przypadku likwidacji jedynego rachunku istnieje możliwość założenia rachunku w tym samym lub innym banku i prowadzenia dalszych rozliczeń z kontrahentami.

Z kolei z pisma z dnia 13 stycznia 2016 r. wynika wprost, że Starosta jedynie zawiesił z dniem 1 stycznia 2015 r. prowadzenie działalności gospodarczej, a więc ją ograniczył. Nie podjął natomiast decyzji o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej i nie żądał wykreślenia wpisu o prowadzeniu działalności, choć nie istniały żadne przeszkody uniemożliwiające dokonanie tej czynności.

Wojewoda Łódzki, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zasadnie przyjął jako dowód w sprawie treść znajdującego się w ewidencji wpisu o zaprzestaniu przez skarżącego wykonywania działalności gospodarczej w dniu 4 grudnia 2015 r., to jest po upływie 3 miesięcy od wyboru na stanowisko starosty.

Poczynione ustalenia obligowały organ nadzoru do wydania, na podstawie art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym, zarządzenia zastępczego w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska starosty.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.718), skargi oddalił.

K. M. D. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa), zarzucił :

- naruszenie prawa materialnego wyrażonego w art. 4 pkt 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz. U. tj. 2006, Nr 216, poz. 1584 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem , iż zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest tożsame z jej zaprzestaniem w rozumieniu tegoż przepisu, w sytuacji gdy do naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne dochodzi wtedy, gdy osoba ta w sposób zorganizowany i ciągły w celu zarobkowym podejmuje faktyczne działania zmierzające do osiągnięcia celu gospodarczego i zakaz dotyczy sytuacji rzeczywistego wykonywania działalności, a nie jej potencjalnej możliwości, wynikającej z deklaratoryjnego charakteru wpisu działalności do ewidencji, bowiem celem wprowadzenia przedmiotowego zakazu jest zapobieżenie niekorzystnemu dla interesu publicznego wykorzystywaniu przez osobę pełniącą funkcję publiczną stanowiska do własnej działalności, która może być prowadzona w sposób zorganizowany i ciągły, także w przypadku braku odpowiedniego wpisu w ewidencji.

Na podstawie art. 174 pkt.2 ppsa wyrokowi temu zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na treść zaskarżonego wyroku , wyrażonych:

1) w art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 85 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. 2016.814 j.t. ze zm.) w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez błędne przeprowadzenie kontroli zarządzania zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska Starosty K. pod względem jego zgodności z prawem i oddalenie skargi w sytuacji gdy zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem prawa, które miało wpływ na treść tego zarządzenia poprzez uznanie, iż na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, iż po upływie 3 miesięcy od dnia wyboru na stanowisko Starosty zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w sytuacji gdy obowiązek wykazania, iż działalność ta jest nadal faktycznie prowadzona spoczywa na Wojewodzie Łódzkim, który jako organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa, co oznacza iż spoczywa na nim obowiązek prawidłowego i rzetelnego ustalenia stanu faktycznego i wydanie na jego podstawie rozstrzygnięcia.

2) w art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 85 a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( Dz. U. 2016.814 j.t. ze zm.) poprzez błędne przeprowadzenie kontroli zarządzenia zastępczego Wojewody Łódzkiego z dnia [...] maja 2016r., Nr [...] w przedmiocie odwołania skarżącego ze stanowiska Starosty K. pod względem jego zgodności z prawem i oddalenie skargi z pominięciem znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia K. D. z dnia 8 stycznia 2016r. o złożeniu do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej oraz brak przeprowadzenia z urzędu wszelkich dowodów pozwalających na ustalenie czy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą czy też jej zaprzestał w konsekwencji złożenia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 2015 roku ( jak wynika z dokumentu – Potwierdzenia przyjęcia wniosku – złożonego w Urzędzie Miasta K. w dniu 30 grudnia 2014r), a także poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 85 a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, polegającego na wydaniu zarządzenia zastępczego w sytuacji nieustalenia w sposób pełny stanu faktycznego tj. bez ustalenia, że skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą po upływie okresu, o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 21.08.1997 roku o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( tj. Dz. U. z 2006r., Nr. 216 poz. 1584 ze zm.).

Na podstawie art. 185 § 1 ppsa wnosił o uwzględnienie skargi i uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2016r. sygn. akt III SA/Łd 624/16 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu temu Sądowi.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 ppsa w związku z art. 193 ppsa wnosił o przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu z dokumentu w postaci wypisu z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej oraz dokumentu – Potwierdzenia przyjęcia wniosku o wpis informacji o zawieszeniu działalności gospodarczej z 30 grudnia 2014r. – na okoliczność zawieszenia przez K. D. działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 2015r i jej nieprowadzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego wobec norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, zarówno co do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ( tj. Dz. U. z 2006rr. Nr 216, poz. 1584). Zakaz ustanowiony w art. 4 pkt 6 tej ustawy oraz konsekwencje prawne jego naruszenia unormowane w art. 5 ust. 4 tej ustawy maja pełne umocowanie w ustanowionych konstytucyjnie standardach działania władz publicznych, w tym i władzy sprawowanej przez organy samorządu terytorialnego : działania rzetelnego. Nie jest zatem zasadny zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 4 pkt 6 i art. 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zgodnie z art. 4 pkt 6 w związku z art. 2 pkt 6a tej ustawy , członek zarządu ( starosta) w okresie zajmowania stanowiska nie może prowadzić działalności gospodarczej. Artykuł 5 ust. 4 tej ustawy ustanawia nakaz, stanowiąc , że jeżeli członek zarządu powiatu przed dniem wyboru prowadził działalność gospodarczą, obowiązany jest w ciągu 3 miesięcy od dnia wyboru zaprzestać działalności gospodarczej. Sankcję za naruszenie tego obowiązku ustanawia art. 5 ust. 5 tej ustawy, stanowiąc " W przypadku niewypełnienia obowiązku przez osobę, o której mowa w ust. 4, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odwołuje ją najpóźniej w ciągu miesiąca od upływu terminu, o którym mowa w ust. 4". Artykuł 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne ustanawia ustawowy termin dla zaprzestania działalności gospodarczej przez członka zarządu, który przed dniem wyboru prowadził działalność gospodarczą, ale tylko co do terminu, natomiast w pozostałym zakresie mają w pełni zastosowanie konsekwencje naruszenia tego nakazu i niewypełnienia obowiązku przez nie wyprowadzenie konsekwencji prawnych wobec członka zarządu odwołania przez radę powiatu. Następstwa prawne nie wykonania obowiązku, o którym stanowi art. 85 a ust. 1 ustawy z 8 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (tj. Dz. u. z 2015r. poz. 1445) reguluje art. 85 a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiąc " W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze".

W sprawie w pełni prawidłowo Sąd przeprowadził wykładnię art. 5 ust. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne. Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej nie jest zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej. Zaprzestanie prowadzenia nie obejmuje zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej, co wynika wprost z regulacji instytucji zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej w art. 14 a ustawy z 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. u. z 2015r. poz. 584), skoro w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej jest dopuszczalne podejmowanie pewnych czynności dotyczących działalności gospodarczej. Wyklucza to przyjęcie, że zawieszenie działalności gospodarczej jest równoznaczne z zaprzestaniem działalności gospodarczej.

Nie są zasadne zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony co do zawieszenia przez K. M. D. działalności gospodarczej nie jest kwestionowany. Nie ma przy tym znaczenia prawnego czy faktycznie w okresie zawieszenia wykonywał czynności prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ma w tym zakresie podstaw do uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu na okoliczność zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej , skoro ten fakt jest uznany w sprawie przez organ nadzoru i Sąd rozpoznający sprawę.

Nie są zatem zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 133 § 1 i art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisów prawa materialnego nie dała podstaw do stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy przy tym wskazać na wadliwe określenie podstawy a to z tego względu, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c nie ma zastosowania do stosowania przez Sąd środka prawnego wobec rozstrzygnięcia nadzorczego , do którego zalicza się zarządzenie zastępcze.

Tym samym nie został naruszony art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego.