Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 644/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Jarosław Wiśniewski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 1 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za luty 2021 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: PZUS, organ) decyzją z dnia 7 kwietnia 2021 r. znak [...] odmówił A. sp. z o.o. w K. (dalej: Strona, Spółka, Skarżąca) prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

Jako przyczynę odmowy w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że "zgodnie z danymi w rejestrze REGON, jako rodzaj przeważającej działalności na dzień 30.11.2020 r. wskazujecie Państwo działalność oznaczoną numerem PKD 77.11.Z. W związku z powyższym, nie przysługuje Państwu prawo do zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytułu składek (...)".

We wniosku o ponowne rozpoznanie Strona podniosła, że "W dniu 04.11.2020 Zarząd A. Sp. z o.o. podjął uchwałę o zmianie głównego PKD na 82.30.Z. Taka zmiana jest zmianą deklaracyjną i jest skuteczna z momentem jej dokonania czyli podjęcia uchwały przez zarząd Spółki. Tym samym od dnia 04.11.2020 główne PKD A. Sp. z o.o. to 82.30.Z, który kwalifikuje Spółkę do ubiegania się o dotację dla mikro lub małego przedsiębiorcy".

PZUS decyzją z dnia 1 kwietnia 2022 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 31zq ust. 8 w związku z art. 31zy ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, dalej: ustawa o COVID-19) i § 10 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie wsparcia uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19 (Dz.U. z 2021 r., poz. 371; dalej: rozporządzenie w sprawie wsparcia), utrzymał w mocy decyzję z dnia 7 kwietnia 2021 r. [...] odmawiającą prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek należnych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 15 marca 2022 r. poinformował Stronę o prawie do czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, wglądu do akt sprawy, zgłaszania dowodów i wypowiadania się co do zebranego materiału dowodowego, zgodnie z art. 10 § 1 i art. 81 K.p.a. Z przedmiotowego prawa Strona nie skorzystała.

Dalej organ stwierdził, że "Rozpatrując Państwa sprawę oparliśmy się na analizie danych z rejestru urzędowego REGON oraz Krajowego Rejestru Sądowego na dzień złożenia wniosku, z których wynika, że na dzień 30 listopada 2020 r. prowadzili Państwo działalność oznaczoną przeważającym kodem PKD 77.11.Z. Zgłoszenie przez Państwa zmiany kodu PKD przeważającej działalności z 77.11.Z na 82.30.Z nastąpiło 10 grudnia 2020 r.".

Dalej organ przytoczył treść § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia i wskazał, że zwolnienie będzie przysługiwało, jeśli płatnik spełni następujące warunki:

- był zgłoszony do ZUS jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r.,

- na dzień 30 listopada 2020 r. zgodnie z REGON prowadzi przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD wykazanym w § 10 ust. 2 rozporządzenia,

- przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r.,

- deklaracje rozliczeniowe i imienne raporty miesięczne za luty 2021 r. zostaną złożone najpóźniej do 31 marca 2021 r. (chyba że płatnik jest zwolniony z obowiązku jej składania),

- złożył wniosek RDZ-B7 o zwolnienie z opłacania należnych składek nie później niż do 30 kwietnia 2021 r.

Podsumowując organ wskazał, że:

- Spółka była zgłoszona do ZUS jako płatnik składek przed 1 listopada 2020 r.,

- według rejestrów urzędowych na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 77.11.Z, który nie uprawnia do otrzymania zwolnienia z obowiązku opłacania należności z tytuł składek za miesiąc luty 2021 r.,

- wniosek o zwolnienie złożyła dnia 31 marca 2021 r.

"Uwzględniając powyższe zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji z 7 kwietnia 2021 r. [...] ".

Na powyższą decyzję Skarżącą złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając naruszenie przepisów prawa procesowego, a konkretnie:

a. art. 75 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez błędne uwzględnienie w postępowaniu dowodu z dokumentu - uchwały nr [...] Zgromadzenia Wspólników Spółki A. sp. z o.o. z dnia 4/11/2020 r. w sprawie zmiany przeważającego PKD Spółki - i uznanie, że przedmiotowa uchwała wymaga konstytutywnego wpisu do rejestru KRS - naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego rozstrzygnięcia sprawy,

b. naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. polegające na nie wyczerpującym rozpoznaniu przedstawionego materiału dowodowego, nieprzeprowadzeniu w sposób należyty postępowania dowodowego i ograniczeniu się literalnie do weryfikacji rejestru REGON w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi na fakty nimi wywodzone, uchylenie wskazanej decyzji w całości i zmianę decyzji uwzględniając wniosek Skarżącej o zwolnienie z obowiązku opłacania składek (zgodnie z wnioskiem), ewentualnie, jeżeli Sąd uzna za zasadne, uchylenie wskazanej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca podniosła, że uchwała zgromadzenia wspólników Spółki z dnia 4 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zmiany przeważającego PKD Spółki weszła w życie z dniem jej podjęcia, a nie z chwilą ujawnienia w Rejestrze KRS. Wpis w Rejestrze ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny.

O przedmiotowej uchwale organ został poinformowany wraz ze złożonym wnioskiem. W oparciu o treść art. 75 ust. 1 K.p.a. załączenie przez Skarżącą treści uchwały stanowiło dowód w postępowaniu administracyjnym. Z sobie tylko wiadomych przyczyn organ nie uwzględnił przedmiotowej uchwały w swoim rozstrzygnięciu. Wymogiem jest jednak, aby organ orzekł w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i dokonał jego swobodnej oceny w myśl art 80 K.p.a. Organ winien ocenić, czy okoliczność spełnienia przesłanek z rozporządzenia została spełniona. Dowód z uchwały, gdzie wprost wskazano PKD oraz datę wejścia w życie stanowi dowód tego, co w niej zostało wskazane oraz nie daje organowi możliwości do innej interpretacji aniżeli tej, która wynikała z jej literalnego brzmienia.

W ocenie Skarżącej organ naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie przeprowadził w sposób należyty postępowania dowodowego i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy. Powyższe znajduje swoje uzasadnienie m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 23 listopada sygn. akt I SA/Bd 661/21, gdzie sąd stwierdził: "Rolą organu w przedmiotowej sprawie było ustalenie faktycznie wykonywanej przez Skarżącego działalności gospodarczej, a nie jedynie oparcie się przy ocenie zasadności przyznania zwolnienia na danych zamieszczonych w rejestrze. W związku z tym doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązku organu co do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie".

Organy powinny zatem dążyć do udzielania pomocy wszystkim przedsiębiorcom, którzy rzeczywiście, a nie tylko formalnie spełniają kryteria do uzyskania pomocy. Pozbawienie tego wsparcia jedynie z uwagi na fakt, że przedsiębiorca nie uaktualnił na wymagany dzień w odpowiedniej rubryce KRS-u kodu działalności gospodarczej, którą prowadzi faktycznie jako działalność przeważającą, kłóci się z konstytucyjnymi wartościami demokratycznego państwa prawnego, równości i niedyskryminacji.

W trakcie prowadzenia działalności gospodarczej można dokonywać modyfikacji kodów PKD zarówno pod względem ich dodawania i usuwania, jak i pod względem identyfikacji tzw. działalności przeważającej. Niemniej jednak notyfikacja kodu PKD stanowiącego działalność przeważającą jest jedynie czynnością informacyjną. Konstytutywnie nie zmienia ona (a przynajmniej nie powinna) sytuacji przedsiębiorcy. Oczywistym jest, że faktycznie działalnością przeważającą Skarżącej była i jest PKD 82.30.Z - Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy o COVID-19 – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżąca ma siedzibę na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżąca nie odpowiedziała na informację Sądu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej. Z kolei organ pismem procesowym z dnia 9 czerwca 2022 r. wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 22 czerwca 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 23 czerwca 2022 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie, a zarzuty skargi są uzasadnione.

Kontroli Sądu została poddana decyzja PZUS z dnia 21 września 2021 r., w której PZUS zajął negatywne stanowisko w sprawie odmowy zobowiązanej zwolnienia z opłacania składek na: ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r., stwierdzając, że w rejestrze REGON jako rodzaj przeważającej działalności Skarżąca wskazała działalność oznaczoną numerem PKD 77.11.Z.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał m.in. § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia, w brzmieniu obowiązującym przed zmianą z dnia 4 maja 2021 r., co jest prawidłowe, ponieważ Skarżąca złożyła wniosek w dniu 31 marca 2021 r.

Zgodnie z tym przepisem zwalnia się z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych za okres od dnia 1 lutego 2021 r. do dnia 28 lutego 2021 r. wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten okres, na zasadach określonych w art. 31zo-31zx ustawy o COVID-19, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału, płatnika składek prowadzącego, na dzień 30 listopada 2020 r., działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności, kodami: 49.32.Z, 49.39.Z, 52.23.Z, 55.10.Z, 55.20.Z, 55.30.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 59.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.11.A, 79.12.Z, 79.90.A, 79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90.02.Z, 90.04.Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, którego przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w jednym z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w miesiącu poprzednim lub w analogicznym miesiącu roku poprzedniego lub we wrześniu 2020 r., jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek przed dniem 1 listopada 2020 r.

W myśl § 10 ust. 3 ww. rozporządzenia, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w § 10 ust. 1 i 2, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007 dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 listopada 2020 r.

Skarżąca podniosła natomiast, że w dniu 4 listopada 2020 r. zarząd Spółki podjął uchwałę o zmianie głównego PKD na 82.30.Z, a oczywistym jest, że faktycznie działalnością przeważającą Skarżącej była i jest PKD 82.30.Z - Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów.

W okolicznościach niniejszej sprawy organ nie kwestionował faktu, że Skarżąca na dzień 30 listopada 2020 r. prowadziła przeważającą działalność oznaczoną kodem PKD 82.30.Z, który w świetle § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, uprawniał do zwolnienia.

Zdaniem organu uzasadnieniem odmowy była analiza danych z rejestru urzędowego REGON oraz Krajowego Rejestru Sądowego na dzień złożenia wniosku, z których wynika, że na dzień 30 listopada 2020 r. Skarżąca prowadziła działalność oznaczoną przeważającym kodem PKD 77.11.Z.

Z takim stanowiskiem nie sposób się jednak zgodzić, ponieważ choć przepis § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia, określając kategorię podmiotów uprawnionych do uzyskania zwolnienia ze składek, rzeczywiście odnosi się do wpisu kodów prowadzonej działalności w rejestrze REGON (jakkolwiek domniemanie w tym zakresie wynikające z rejestru może być obalone na podstawie innych dowodów), to w żaden sposób z tych regulacji nie da się wyinterpretować tego, że przez pryzmat zapisów w rejestrze REGON oceniać należy także rodzaj prowadzonej, jako przeważającej, działalności we wrześniu 2020 r.

Przesłanką zwolnienia ze składek wg ww. przepisu jest tożsamość prowadzonej działalności w odniesieniu do dwóch okresów: jednego z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku oraz okresu porównawczego:

- miesiąca poprzedzającego jeden z dwóch miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku,

- analogicznego miesiąca roku poprzedniego, lub

- września 2020 r.

Ustalenie tego rodzaju okoliczności winno odbywać się jednak na zasadach ogólnych, tj. w ramach postępowania wyjaśniającego, prowadzonego zgodnie z wymogami K.p.a.

W niniejszej sprawie tymczasem organ nie tylko, wbrew spoczywającemu na nim obowiązkowi, nie poczynił jakichkolwiek ustaleń, co do rzeczywistego rodzaju prowadzonej przez Skarżącą działalności, ale w sposób nieuprawniony stwierdził, że w tym zakresie decydujący jest zapis w rejestrze REGON, jaki widniał dnia 30 listopada 2020 r. Takiej zależności nie sposób jednak wywieść z treści § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia, wobec czego odwoływanie się w tym wypadku do tego pozanormatywnego warunku, uznać należy za naruszenie wskazanego wyżej przepisu, które bez wątpienia miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W sprawie niniejszej kluczowe jest, na gruncie zaistniałego sporu, wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności".

Nie można przy tym zapominać, jaki jest cel omawianej regulacji - wsparcie uczestników obrotu gospodarczego poszkodowanych wskutek pandemii COVID-19, a więc m.in. łagodzenie skutków społeczno–gospodarczych, przez udzielanie przedsiębiorcom pomocy materialnej, mającej na celu zapobieżenie upadłości lub likwidacji działalności gospodarczej i miejsc pracy. Uwzględniając powyższe uregulowania prawne i cel zarówno ustawy, jak i rozporządzenia, Sąd stanął na stanowisku, że pomoc przewidziana w rozporządzeniu w sprawie wsparcia, powinna trafić do podmiotów, które faktycznie prowadziły jako przeważającą działalność objętą kodami w nim wskazanymi, zaś przychód z tej działalności był niższy co najmniej o 40% w odniesieniu do okresu porównawczego

Klasyfikacja PKD unormowana jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. nr 251, poz. 1885 ze zm.; dalej: rozporządzenie PKD). Rozporządzenie wydane jest na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 443, ze zm.; dalej: u.o.s.p.). W ww. akcie odnośnie przeważającej działalności, w załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7, wyjaśniono jedynie, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

W ustawie o statystyce publicznej, ustawodawca w przepisie art. 42 ust. 3 pkt 4 wskazał, że wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu.

W samej ustawie o statystyce nie ma definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej", ale w art. 46 u.o.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

Sposób kodowania wykonywanej działalności, w tym rodzaju przeważającej działalności, określa § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze zm.; dalej: rozporządzenie o metodologii).

Przepis § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowi, że wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Następnie § 9 ust. 2 pkt 1 stanowi, że rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń, organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W świetle przywołanych przepisów - jedynym możliwym sposobem odkodowania pojęcia "przeważającej działalności" jest przyjęcie go w znaczeniu wynikającym z ww. przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę.

Zatem należy stwierdzić, że podmiot uprawniony do otrzymania ulgi to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Podkreślić należy, że ustawa o COVID-19 łącznie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569) wchodzi w skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1.0, przyjętego przez Sejm RP dnia 28 marca 2020 r.

Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez Radę Ministrów, który ma ochronić polskie państwo i obywateli przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa. Opiera się on na pięciu filarach: ochronie miejsc pracy i bezpieczeństwu pracowników, finansowaniu przedsiębiorców, ochronie zdrowia, wzmocnieniu systemu finansowego i inwestycjach publicznych. Tarcza ma na celu ustabilizowanie polskiej gospodarki, a także danie jej impulsu inwestycyjnego (https://www.gov.pl/web/tarczaantykryzysowa).

Właściwe zdefiniowanie pojęcia "przeważającej działalności" oraz dokonanie wykładni art. 31zo ust. 8 ustawy o COVID-19 (a także przepisów rozporządzenia w sprawie wsparcia) ma zatem doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Jak wynika z przepisów, cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne - rzeczywiste wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii - COVID-19 faktycznie ponoszą (np. poprzez wprowadzone ograniczenia w prowadzeniu działalności). Chodzi zatem o to, aby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 162), podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., VI SA/Wa 2215/05, LEX nr 257125; wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., II GSK 1010/13, LEX nr 1572566).

W zakresie charakteru prawnego wniosku przedsiębiorcy o wpisanie czy aktualizację danych do rejestru REGON, przywołać należy orzecznictwo Sądu Najwyższego. W wyroku z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa, jest zatem kwestią dowodową. SN stwierdził, że: "Sąd Apelacyjny odmawiając uwzględnienia wniosków dowodowych odnośnie do rodzaju faktycznie prowadzonej w spornym okresie działalności pozbawił go (stronę - przypisek Sądu) możliwości wykazania, że nie doszło do zaniżenia stopy procentowej składki na ubezpieczenia społeczne (...)".

Powołane wyroki zapadły na gruncie ustawy o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych z dnia 30 października 2002 r. t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1205), która w art. 2 pkt 10 definiuje "rodzaj działalności według PKD" jako rodzaj przeważającej działalności zakodowanej według Polskiej Klasyfikacji Działalności w rejestrze REGON. Wyroki dotyczą skutków prawnych podania w formularzu ZUS IWA rzeczywistego rodzaju działalności według PKD - niepokrywającego się z rejestrem REGON. SN wskazując na charakter wpisu do rejestru i wniosku o zmianę stwierdził, że "skoro kategoria ryzyka jest instytucją związaną ze stopniem zagrożeń zawodowych, to kreuje ją rzeczywisty stan rzeczy. W takim też kontekście należy interpretować art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej. Przepis ten określa sposób ustalania przynależności płatnika do określonej grupy działalności według PKD oparty również na oświadczeniu wiedzy płatnika, tyle tylko że złożonym dla potrzeb statystycznych. Wskazana na wstępie i wynikająca z ustawy funkcja, jaką pełni zróżnicowanie stóp procentowych składek na ubezpieczenie wypadkowe, nakazuje uwzględniać rzeczywiste ryzyko zagrożeń zawodowych występujące u danego płatnika. Dlatego też z treści art. 29 ust. 1 ustawy wypadkowej nie można wywieść wniosku, że dane w zakresie PKD ujęte w rejestrze REGON w każdym przypadku są danymi prawidłowymi, a w konsekwencji, że zawsze podanie innego rodzaju działalności według PKD niż wynikający z rejestru REGON będzie podaniem nieprawdziwej informacji w rozumieniu art. 34 ust. 1 ustawy wypadkowej".

Jednocześnie wskazać należy, że organ ewidencyjny, ani później inny organ administracji publicznej, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności podmiot gospodarczy zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

Powyższe obszerne odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania § 10 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wsparcia.

Niezależnie od tego, jak to już wcześniej zaznaczono, organ uchybił również swoim obowiązkom procesowym, w zakresie ustalenia okoliczności faktycznych sprawy, wynikających z obowiązującej w tym zakresie zasady prawdy obiektywnej. Jest to zaś o tyle doniosłe, że w trakcie postępowania Skarżąca podnosiła, że przedmiotem jej działalności była działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów - PKD 82.30.Z.

Do postępowania prowadzonego przez ZUS w przedmiocie zwolnienia z opłacania składek, na podstawie art. 180 K.p.a. oraz art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 423, ze zm.) mają zastosowanie przepisy K.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 K.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 K.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 K.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 K.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie. Organ winien przed wydaniem decyzji, zwrócić się do Skarżącego o złożenie stosownych wyjaśnień oraz przedłożenie odpowiednich dowodów na poparcie Jego twierdzeń na podstawie art. 79a K.p.a.

Zgodnie z art. 79a § 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepisy art. 10 § 2 i 3 stosuje się.

W terminie wyznaczonym na wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, strona może przedłożyć dodatkowe dowody celem wykazania spełnienia przesłanek, o których mowa w § 1 (art. 79a § 2 K.p.a.).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy o COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności, jak również w efekcie prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Jak już Sąd wskazywał wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne/faktyczne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią.

Zastosowany przez organ, jako jedyny sposób (dowód) spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - wpis rejestrze REGON - nie znajduje uzasadnienia ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych, ani jako uproszczenie procedur.

Wpis w rejestrach tych, jak już powiedziano, nie ma charakteru pewnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Zwłaszcza, że istnieje inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Ponadto, jak wskazano wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie jak oświadczenie we wniosku.

Zdaniem Sądu, wpisy w tych rejestrach, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełniają również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Nie ulega wątpliwości, że uproszczenie procedur ma ułatwić skorzystanie ze wsparcia (w tym skrócenie procedury), do czego jednak ww. sposób weryfikacji w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym).

W tym miejscu przypomnieć należy, że rozporządzenie PKD mówi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca. Czyli wręcz wymaga się od przedsiębiorcy, by odczekał dwa lata zanim dokona zmiany w zakresie działalności przeważającej.

Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Uproszczenie procedur nie może powodować, że wnioskodawcy nie będą mieli jednakowej możliwości skorzystania ze wsparcia.

W ocenie Sądu, oceny w zakresie równego prawa do wsparcia (bo o takie prawo chodzi), należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.

Co więcej, zarząd Spółki dnia 4 listopada 2020 r. podjął uchwałę o zmianie głównego PKD na 82.30.Z, która zdaniem organu skutkowała zgłoszenia zmiany kodu PKD przeważającej działalności z 77.11.Z na 82.30.Z dnia 10 grudnia 2020 r.

PZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się w żaden sposób do kwestii rzeczywiście prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej Skarżącej, ograniczając się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do porównania kodów PKD w rejestrze REGON i KRS.

Tym samym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy w tym kontekście wyjaśnić, że mając na uwadze powyższe wyjaśnienia w przedmiocie charakteru wpisu do rejestru w przedmiocie zmiany przeważającego PKD i daty jego skuteczności, nie ma decydującego znaczenia będąca przedmiotem polemiki pomiędzy Skarżącą a organem kwestia uchwały zarządu Spółki w tym przedmiocie.

Wszystkie opisane wyżej naruszenia przesądzają, że zaskarżona decyzja, jako dotknięta wskazanymi powyżej istotnymi wadami, powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę PZUS działając jako organ II instancji przeprowadzi prawidłowe rozpoznanie sprawy i tym razem ustali jaki był rzeczywisty przedmiot prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej. Na podstawie przepisu art. 153 P.p.s.a., zobowiązany będzie uwzględnić wyrażone w niniejszym uzasadnieniu stanowisko Sądu, i przeprowadzi przy współudziale Skarżącej postępowanie na okoliczność, czy w istocie wartość przychodu z działalności gospodarczej oznaczonej kodem PKD 82.30.Z (Działalność związana z organizacją targów, wystaw i kongresów) stanowi przeważającą większość w przychodzie Skarżącej uzyskanym w odpowiednich miesiącach 2020 r., czy też 2020 i 2019 r.

W tym celu przeprowadzi zatem pełne postępowanie wyjaśniające, czyniąc niezbędne ustalenia w tym zakresie, na podstawie dostępnych i możliwych do przeprowadzenia dowodów. Następnie organ zbada skalę spadku przychodów, pod kątem tego, czy jej wskaźnik uprawnia do uzyskania wnioskowanej ulgi.

Stanowisko organu wyrażone w ponownie wydanej decyzji powinno być w sposób jasny i rzeczowy uzasadnione, stosownie do wymagań wskazanych w art. 107 K.p.a., a w szczególności organ powinien odnieść się do podnoszonych przez Skarżącą argumentów i przedłożonych dowodów.

Końcowo Sąd wskazuje, odnosząc się do wniosku zawartego w skardze dotyczącego uwzględnienia wniosku o zwolnienie z opłacania należności za luty 2021 r., Sąd wyjaśnia, że wniosek ten w istocie sprowadza się do oceny warunków spełnienia wszystkich warunków zwolnienia przez Skarżącą, a tego jak Sąd wskazał powyżej, organ nie uczynił. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, tj. nie może co do zasady zastępować organu administracji publicznej i wydawać końcowego rozstrzygnięcia w tej sprawie (por. np. J. Drachal, J. Jagielski, P. Gołaszewski, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, 3 wyd., Warszawa 2015, s. 17). Sąd administracyjny dokonuje oceny legalności działania administracji publicznej na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając wniosek Skarżącej, Sąd musiałby samodzielnie dokonać oceny spełnienia warunków, a to oznaczałoby w realiach rozpatrywanej sprawy niedopuszczalne zastępowanie organu w rozpoznaniu wniosku Skarżącego.

Sąd odstąpił od orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że Skarżąca, po pierwsze była zwolniona z obowiązku uiszczania kosztów sądowych z mocy art. 239 pkt 1 lit. e P.p.s.a., który stanowi, że nie ma obowiązku uiszczania kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, po drugie Skarżąca w sprawie występowała osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika.