Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1906/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 8 i 8a
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ż. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 233/13 w sprawie ze skargi Ż. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 233/13, po rozpatrzeniu skargi Ż. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia rodzinnego, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wójt Gminy Lisewo decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił skarżącej Ż. B. przyznania świadczeń rodzinnych wnioskowanych na dzieci skarżącej, w formie zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego zasiłku wskazując, że powodem odmowy jest przekroczenie kryterium dochodowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. z 2006 r. Dz. U. Nr 139, poz. 992, ze zm.) zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty 539 zł. Stosownie do przedstawionych z wnioskiem zaświadczeń Urzędu Skarbowego w 2011 r. rodzina wnioskodawczyni osiągnęła dochody opodatkowane podatkiem od osób fizycznych na zasadach ogólnych w łącznej kwocie 41.264,64 zł. W oświadczeniach o dochodach niepodlegających opodatkowaniu członkowie rodziny oświadczyli, że w roku kalendarzowym 2011 uzyskali dochód w wysokości 0,00 zł, jednocześnie jednakże wpisując "gospodarstwo rolne – w dzierżawie". W aktach sprawy znajduje się umowa dzierżawy gruntów rolnych z dnia 23 lutego 2011 r. oraz nakazy płatnicze określające wielkość gospodarstwa w hektarach. Wójt wyjaśnił, że stosownie do art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Wskazując na treść art. 28 ust. 4 pkt 3 lit. a-d ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników organ stwierdził, że na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych, aby nie uwzględnić w dochodach członka rodziny wnioskodawcy dochodu z gospodarstwa rolnego, wydzierżawiającym gospodarstwo rolne może być wyłącznie emeryt lub rencista w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W rozpatrywanej sprawie została zawarta umowa dzierżawy na okres dziesięcioletni i została ona zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, jednakże osoba wydzierżawiająca nie jest emerytem lub rencistą w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W tej sytuacji organ obliczając dochód w rodzinie wnioskodawczyni uwzględnił także dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,6630 ha w kwocie 12650,53 zł (226,08 zł miesięcznie z 1 ha). W konsekwencji dochód na osobę w rodzinie organ obliczył na kwotę 641,85 zł, tj. ponad kwotę 539 zł ustaloną przez art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium dochodowe.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem wnioskodawczyni złożyła odwołanie. W jego uzasadnieniu podniosła, że organ błędnie swoją decyzję oparł na treści art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stanął na stanowisku, że nie może ono być uwzględnione. W uzasadnieniu przywołał treść 3 pkt 1 lit. c oraz art. 5 ust. 8 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyjaśnił, że w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W 2011 r. dochód ten wynosił 226,08 zł. Kolegium wyjaśniło, że ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę, z wyjątkiem oddanej w dzierżawę na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego. Opisane w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291, ze zm.) wydzierżawienie gruntów rolnych odnosi się tylko do sytuacji zaprzestania prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz niepozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1). Zdaniem Kolegium stosownie do powyższych przepisów ustawodawca w ustawie o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód, niezależnie od tego, czy się na nim pracuje, czy się je wydzierżawia. Wyjątek stanowi sytuacja, gdy gospodarstwo rolne zostało wydzierżawione przez osobę będącą emerytem lub rencistą, co wiąże się z zaprzestaniem prowadzenia działalności rolniczej i utratą potencjalnego dochodu z gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na skutek zawartej w dniu 23 lutego 2011 r. umowy dzierżawy gruntów rolnych (działek nr 130/11 i 125) ani mąż strony, ani ona sama nie stali się emerytami czy rencistami rolniczymi, którym przysługuje pełne prawo do emerytury lub renty. Co prawda umowa została zawarta na okres 10 lat lecz nie w trybie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. Oznacza to, że nie została zachowana przesłanka podmiotowa zawarcia umowy dzierżawy. W konsekwencji organ stwierdził, że siedmioosobowa rodzina wnioskodawczyni w roku 2011 osiągnęła dochód z gospodarstwa rolnego w łącznej kwocie 12.650,53 zł (4,6630 ha x 226,08 zł x 12 miesięcy). Sumując ten dochód z dochodem wykazanym przez urząd skarbowy w zaświadczeniu w kwocie 5.636,46 zł oraz 35.628,18 zł (po potrąceniu podatku oraz składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne) łączny dochód osiągnięty przez rodzinę w roku 2011 wyniósł 53.915,17 zł, co stanowi 4.492,93 zł miesięcznie i 641,85 zł na jedną osobę w rodzinie. Kolegium stwierdziło, że powyższe przekroczenie kryterium ustawowego o 102,85 zł jest wyższe od najniższego zasiłku rodzinnego, zatem prawo do zasiłków rodzinnych oraz dodatków na dzieci odwołującej nie przysługuje.

Skargę na decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Ż. B.. Zarzuciła, że organ bezpodstawnie uwzględnił przy obliczaniu jej dochodu dochód uzyskiwany z gospodarstwa rolnego. Oddanie gospodarstwa rolnego w dzierżawę na okres co najmniej 10 lat umową pisemną, z potwierdzeniem tego faktu w ewidencji gruntów uniemożliwia bowiem takie doliczenie, co potwierdza załączony dokument z Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej – Departamentu Polityki Rodzinnej z dnia 29 listopada 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 233/13 uznał, że skarga jest niezasadna i wyjaśnił, że istotą sporu w rozpatrywanej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy przedstawiona przez wnioskodawczynię umowa dzierżawy części gospodarstwa rolnego z dnia 23 lutego 2011 r. jest tego typu umową, o której mowa w art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. umową której skutkiem jest obowiązek pominięcia przy obliczaniu dochodu rodziny skarżącej dochodu uzyskiwanego z części gospodarstwa rolnego objętej umową. Sąd przywołał treść 5 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593; ze zm.) oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 października 2006 r. (sygn. akt K 30/05, pub. w OTK-A Nr 9, poz. 119) i wyjaśnił, że dopuszczalna konstytucyjnie jest przyjęta w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych metoda ryczałtowego obliczania dochodu rolnika.

Sąd I instancji stwierdził również, że ubezpieczenie społeczne rolników indywidualnych i członków ich rodzin reguluje ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. O umowie dzierżawy mówi art. 28 ust. 4 tej ustawy wskazując, że uznaje się, że emeryt lub rencista zaprzestał prowadzenia działalności rolniczej, jeżeli ani on, ani jego małżonek nie jest właścicielem (współwłaścicielem) lub posiadaczem gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów o podatku rolnym i nie prowadzi działu specjalnego, nie uwzględniając:

1) gruntów wydzierżawionych, na podstawie umowy pisemnej zawartej co najmniej na 10 lat i zgłoszonej do ewidencji gruntów i budynków, osobie nie będącej:

a) małżonkiem emeryta lub rencisty,

b) jego zstępnym lub pasierbem,

c) osobą pozostającą z emerytem lub rencistą we wspólnym gospodarstwie domowym,

d) małżonkiem osoby, o której mowa w lit. b lub c.

Zdaniem Sądu analiza powyższego przepisu prowadzi do wniosku, że opisana w ustawie umowa dzierżawy jest zawierana w formie pisemnej na okres co najmniej 10 lat, została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, przy czym wydzierżawiającym gospodarstwo rolne jest zawsze emeryt lub rencista. Zatem w świetle art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 28 ust. 4 pkt 1 lit. a-d ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników możliwość niezaliczenia dochodu uzyskanego z gospodarstwa rolnego do dochodu przyjętego do ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych zachodzi w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 4 pkt 1 lit. a-d przywołanej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Na poparcie swojego stanowiska Sąd powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1930/07 i I OSK 1929/07, 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1290/08, 3 września 2009 r., sygn. akt I OSK 3/9 oraz 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1922/10. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą w sprawie umowa dzierżawy z dnia 23 lutego 2011 r. nie spełnia powyższego warunku. Jest to bowiem umowa zawarta na okres 10 lat i została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, jednakże wydzierżawiającym nie jest emeryt lub rencista.

W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, że ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego co do konieczności uwzględnienia w dochodach dochodu z wymienionego gospodarstwa rolnego jest prawidłowa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Ż. B..

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie

1. prawa materialnego, czyli:

- art. 5 ust. 8a pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez błędną jego wykładnię, w wyniku czego błędnie przyjęto, że dochód z wydzierżawionego gospodarstwa rolnego wlicza się do dochodu, na podstawie którego ustala się prawo do zasiłku rodzinnego, gdyż przedstawiona umowa dzierżawy nie spełnia warunków dzierżawy określonej w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników,

- art. 28 ust. 4 pkt. 1 lit. a-d ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że przedstawiona umowa dzierżawy nie spełnia warunków dzierżawy zawartej stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników,

- art. 32 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i poprzez to nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych oraz poprzez pozbawienie rodziny wielodzietnej szczególnej pomocy ze strony władz publicznych,

2. przepisów procesowych, czyli art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni art. 32 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niezastosowanie i poprzez to nierówne traktowanie obywateli w tożsamych stanach faktycznych i prawnych oraz pozbawienie rodziny wielodzietnej szczególnej pomocy ze strony władz publicznych.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy akceptując ustalenia organów Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy doliczył do dochodu skarżącej, warunkującego uzyskanie zasiłku rodzinnego, dochód uzyskiwany przez nią z dzierżawy jej gruntów rolnych (gospodarstwa rolnego).

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z przepisem art. 5 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w przypadku ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 1/12 dochodu ogłaszanego corocznie w drodze obwieszczenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1381 oraz z 2014 r. poz. 40). Z brzmienia powyższego przepisu należy wyprowadzić wniosek, że ustawodawca w przepisach o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód niezależnie od tego, czy się w tym gospodarstwie pracuje, czy też zostało ono oddane w posiadanie zależne innej osobie. W rozumieniu ustawy "utrzymuje się" z gospodarstwa rolnego zatem także ten, kto włada nim na podstawie tytułu prawnego pozwalającego na oddanie tego gospodarstwa w posiadanie zależne, tj. w dzierżawę lub w użytkowanie. Przepis art. 5 ust. 8 nie mówi o dochodzie faktycznie osiąganym z działalności rolniczej lecz zawiera założenie, że kwota wynikająca z przewidzianego w nim wyliczenia jest dochodem miesięcznym przyjętym do ustalenia prawa do zasiłku rodzinnego. Pogląd, że ustawodawca w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął domniemanie, że z gospodarstwa rolnego uzyskuje się dochód Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wielu orzeczeniach, m.in. w wyrokach z dnia: 14 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 321/07, 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 50/08 oraz 23 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1290/08.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem m.in. oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego.

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników uznaje się zaprzestanie prowadzenia działalności rolniczej przez emeryta lub rencistę w sytuacji, gdy wydzierżawi on swoje gospodarstwo rolne osobie niebędącej jego małżonkiem, zstępnym lub pasierbem oraz niepozostającej wraz z nim we wspólnym gospodarstwie domowym na okres co najmniej 10 lat i przedmiotowa umowa dzierżawy zostanie zawarta w formie pisemnej, a także zostanie zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków (art. 28 ust. 4 pkt 1 tej ustawy).

W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie zawarła umowę dzierżawy na okres dziesięcioletni, która została zgłoszona do ewidencji gruntów i budynków, jednakże osoba wydzierżawiająca nie jest emerytem lub rencistą w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sytuacji zaś, gdy osoba ubiegająca się o przyznanie zasiłku rodzinnego wydzierżawiła gospodarstwo, należy w pierwszej kolejności zbadać, czy umowa dzierżawy spełnia wymogi określone w art. 28 ust. 4 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, a z brzmienia i celu tego przepisu, interpretowanego w związku z art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że jest ona zawierana wyłącznie pomiędzy podmiotami wymienionymi w tych przepisach, w świetle których wydzierżawiającym zawsze pozostaje emeryt lub rencista. Oznacza to, że organy rozpatrujące oraz Sąd I instancji prawidłowo przyjęły, że obliczając dochód w rodzinie wnioskodawczyni uwzględniony musi być także dochód z gospodarstwa rolnego o powierzchni 4,6630 ha w kwocie 12650,53 zł (226,08 zł miesięcznie z 1 ha), co spowodowało, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wyniósł 641,85 zł, a więc przekraczał kwotę 539 zł ustaloną przez art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako kryterium dochodowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zatem pogląd zawarty w przywołanych przez Sąd I instancji wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1425/09 i z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1712/10, zgodnie z którym stosownie do przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie znajduje uzasadnienia prawnego przekonanie, że dla potrzeb ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych wydzierżawiającym może być każdy, kto ma gospodarstwo rolne, nie zaś wyłącznie emeryt lub rencista rolniczy.

Oznacza to, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 5 ust. 8a pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać należy za całkowicie nieuzasadniony.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów Konstytucji wyjaśnić należy, że z powołanych przepisów wynika, że rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych (art. 71 ust. 1 Konstytucji). Jednakże w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane przez autora skargi przepisy zawierają taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu l instancji oddalający skargę na decyzję podjętą w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w przedmiocie ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych narusza czy to zasadę równości, czy też dobro rodziny. Przepisy Konstytucji są bowiem źródłem gwarancji a nie praw, a więc spełniają raczej rolę wzorca konstytucyjnego, który materializuje się w uchwalanych ustawach, czyli w rozpatrywanej sprawie obowiązek pomocy rodzinie realizuje ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania, ustalania, przyznawania i wypłacania prawa do świadczeń rodzinnych (art. 1 tej ustawy). Sąd nie podziela również stanowiska autora skargi kasacyjnej, że w niniejszej sprawie naruszono zasadę równości i zakaz dyskryminacji wynikający z art. 32 Konstytucji, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zarówno Sąd Najwyższy, jak i Trybunał Konstytucyjny przyjęły, że art. 32 Konstytucji nie może być samoistnym źródłem roszczeń, o ile strona nie spełnia ustawowych przesłanek przyznania świadczenia (wyrok SN z 14 marca 2002 r., sygn. akt IIIRN 141/01, publ. OSNP 2002/24/584, wyrok TK z 21 lipca 2004 r., sygn. akt K-16/03, OTK-A 2004/7/68). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej, m.in. ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie można mówić o naruszeniu zasady równości, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych przewiduje dla wszystkich osób spełniających określone w niej warunki te same uprawnienia do uzyskania tożsamej rodzajowo pomocy państwa. Wymagania ustawy dla wszystkich jej adresatów znajdujących się w podobnej sytuacji życiowej są zatem identyczne. Fakt, że ustawa nakłada pewne ograniczenia w udzielaniu pomocy, ze względu na sytuację rodzinną czy majątkową osób ubiegających się o pomoc, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości, która polega na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej. Ocena przestrzegania zasady równości wymaga uwzględnienia założenia znacznego stopnia swobody ustawodawcy we wprowadzaniu regulacji prawnych odpowiadających stosunkom społecznym. Przy czym podkreślić należy, że sam fakt wydania przez organ decyzji, z treścią której skarżąca się nie zgadza, a następnie oddalenie jej skargi przez sąd, nie może być przecież kwalifikowane wprost jako naruszenie art. 32 Konstytucji, jeżeli skarżąca nie wykazała, na czym polegało przekroczenie prawa przez Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić również należy, że nawet zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (orzeczenie TK z 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Trybunał Konstytucyjny dopuszczał wielokrotnie w swym orzecznictwie tzw. dyskryminację pozytywną polegającą na aktywnym preferowaniu pewnych grup, gdy jest to konieczne dla doprowadzenia do faktycznej równości (np. przyznanie określonych preferencji w zakresie ubezpieczenia społecznego, w tym świadczeń emerytalno-rentowych - B. Banaszak, "Prawo konstytucyjne", s. 456-457, Jerzy Oniszczuk, "Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w." Zakamycze 2004, s. 585-586 i cyt. tam orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 25 lutego 1997 r. K. 21/95). Jak z powyższego wynika, nawet samo odstępstwo od zasady równości, jeśliby rzeczywiście nastąpiło, nie jest automatycznie tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna dla rozstrzygnięcia tej kwestii jest bowiem ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998, nr 3, poz. 34).

Z analogicznych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do uznania zasadności naruszenia 71 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten stanowi, że Państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Konstytucja, nakazując władzom publicznym uwzględnianie interesów (dobra) rodziny określa zatem normę, którą należy uwzględniać przy ustalaniu treści aktów rangi ustawowej, którym w rozpatrywanej sprawie jest ustawa o świadczeniach rodzinnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo zatem Sąd I instancji oddalił złożoną w rozpatrywanej sprawie skargę. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Sąd I instancji nie mógł zatem w sytuacji, w której organ orzekający w sprawie działał na podstawie i w granicach określonych przez przepisy prawa rangi ustawowej, których konstytucyjność nie została podważona w prawem określonym trybie, zasadnie i skutecznie kwestionować takiego rozstrzygnięcia. Również Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów Konstytucji, z tego jedynie powodu, że orzekał na podstawie i w granicach zakreślonych przez obowiązujące przepisy prawa.

W konsekwencji za nieuzasadniony uznać należy także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni art. 32 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.