Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2679/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22a ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: par. 10,  par. 13,  par. 18
journal: Dz.U. 2009 nr 89 poz 730
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania  przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Jacek Fronczyk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wydawnictwa [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do używania podręcznika szkolnego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku Wydawnictwa [...] z dnia 2 lutego 2010 r. odmówił dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika [...] .

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że pismem z dnia 2 lutego 2010 r. Wydawnictwo [...], złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o dopuszczenie do użytku szkolnego podręcznika [...] . Podręcznik miał być przeznaczony do edukacji wczesnoszkolnej w szkole podstawowej.

Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia 16 lutego 2010 r., na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), wskazał rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, tj. dr E. A. i dr hab. E. S. oraz do sporządzenia opinii językowej dr M. K.

W dniu 3 marca 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników, negatywna opinia merytoryczno-dydaktyczna dr E. A., zaś w dniu 15 marca 2010 r. negatywna opinia w dr hab. E. S., natomiast w dniu 25 marca 2010 r. warunkowa opinia językowa dr M. K.

Następnie w dniu 11 maja 2010 r. wpłynęła do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników sporządzona przez dr M. K., negatywna końcowa opinia językowa.

Pismem z dnia 19 maja 2010 r. Wydawnictwo złożyło do Departamentu Programów Nauczania i Podręczników wyjaśnienia i przedstawiło swoje stanowisko w sprawie negatywnych recenzji rzeczoznawców oraz szczegółowo odniosło się do zarzutów podniesionych w sporządzonych przez rzeczoznawców opiniach.

W odniesieniu do negatywnej recenzji dr hab. E. S. Wydawnictwo stwierdziło, iż sporządzona opinia jest nierzetelna, ponieważ ocena językowa, w tym literacka nie wchodzi w zakres oceny merytoryczno-dydaktycznej; opinia nie zawiera szczegółowej oceny poprawności merytoryczno-dydaktycznej, rzeczoznawca nie wskazał żadnych zalet podręcznika, a wskazane błędy i niedociągnięcia są w większości subiektywną oceną, własną interpretacją, a także nadinterpretacją faktów, w wielu przypadkach niezgodną z tym, co zawiera podręcznik. Rzeczoznawca w swojej opinii pomija istotne fakty, nie argumentuje zarzutów, stawia ogólniki.

W odniesieniu do opinii dr E. A. Wydawnictwo stwierdziło, iż rzeczoznawca zdyskwalifikował podręcznik na podstawie jednego niedociągnięcia, pominął istotne fakty, stawiał ogólniki, zagadnienia interpretował na własny, korzystny dla siebie sposób po to, aby postawić zarzuty. W ocenie Wydawnictwa dla rzeczoznawcy nie jest ważna wartość merytoryczna podręcznika, a najważniejszą przesłanką negatywnej oceny okazały się "wymyślone znaczki", na podstawie których zdyskwalifikował podręcznik. Jednocześnie Wydawnictwo stwierdziło, że opinia językowa dr M. K. jest niezrozumiała i krzywdząca.

W związku z negatywnymi opiniami rzeczoznawców Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że zgodnie z art. 22a ust. 3 i ust. 4 ustawy o systemie oświaty, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do użytku szkolnego podręczniki. Podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego w drodze decyzji administracyjnej, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania, spośród rzeczoznawców wpisanych na listę rzeczoznawców prowadzoną przez tego ministra.

Następnie wskazał, że stosownie do postanowień § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730) warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie trzech pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców, o których mowa w § 18 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, w tym:

1. dwóch opinii merytoryczno-dydaktycznych, zawierających szczegółową ocenę poprawności pod względem merytorycznym i szczegółową ocenę przydatności dydaktycznej, w tym ocenę materiału ilustracyjnego,

2. jednej opinii językowej, zawierającej szczegółową ocenę poprawności pod względem językowym, w tym ocenę tekstów zamieszczonych w materiale ilustracyjnym oraz ocenę komunikatywności tekstu podręcznika.

Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 i ust. 4 ww. rozporządzenia podręcznik przeznaczony do kształcenia ogólnego zawiera usystematyzowaną prezentację wszystkich lub wybranych treści nauczania z zakresu danych zajęć edukacyjnych na danym etapie edukacyjnym, ujętych w podstawie programowej kształcenia ogólnego oraz:

1. jest poprawny pod względem merytorycznym, dydaktycznym, wychowawczym i językowym, w szczególności:

a) uwzględnia aktualny stan wiedzy naukowej, w tym metodycznej,

b) jest przystosowany do danego poziomu kształcenia, zwłaszcza pod względem stopnia trudności, formy przekazu, właściwego doboru pojęć, nazw, terminów i sposobu ich wyjaśniania,

c) zawiera materiał rzeczowy i materiał ilustracyjny, odpowiedni do przedstawianych treści nauczania,

d) ma logiczną i spójną konstrukcję;

2. zawiera zakres materiału rzeczowego i materiału ilustracyjnego odpowiedni do liczby godzin przewidzianych w ramowym planie nauczania na kształcenie zintegrowane (edukację wczesnoszkolną) lub nauczanie danego przedmiotu;

3. zawiera formy aktywizujące i motywujące uczniów;

4. umożliwia uczniom ze zróżnicowanymi możliwościami nabycie umiejętności określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego;

5. w przypadku podręczników przeznaczonych dla szkół ponadgimnazjalnych - określa zakres kształcenia: podstawowy lub rozszerzony;

6. zawiera treści zgodne z przepisami prawa, w tym ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi;

7. ma estetyczną szatę graficzną;

8. nie zawiera materiałów reklamowych innych niż informacje o publikacjach edukacyjnych.

W związku z powyższym, Minister Edukacji Narodowej podzielił stanowisko wyrażone w opiniach rzeczoznawców, że podręcznik [...] nie jest poprawny pod względem merytorycznym i dydaktycznym. Zdaniem organu, podstawowe zastrzeżenia dotyczą sposobu prowadzenia w podręczniku nauki czytania i w konsekwencji pisania. Wadliwie został dobrany materiał do analizy i syntezy wzrokowo- słuchowej wyrazów, w tym wyrazów podstawowych. Zbyt mało jest ćwiczeń z zakresu analizy i syntezy słuchowej, co jest konieczne zarówno przed wprowadzeniem pierwszej litery, jak i w całym procesie propedeutyki czytania. Ponadto, zdaniem organu, zastrzeżenia budzi wartość merytoryczna i poziom literacki tekstów w czytance i ich przydatność w procesie dydaktyczno - wychowawczym. Organ podniósł, że zakres materiału ćwiczeniowego nie jest odpowiedni do liczby godzin określonych w ramowym planie nauczania. Występuje przerost materiału rzeczowego i ilustracyjnego. Nie oznaczono żadnych ćwiczeń do wyboru. Ponadto większość zadań i poleceń wymaga pracy stolikowej, co jest niezgodne z zalecanymi warunkami i sposobem realizacji, określonymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), dotyczącymi proporcji wykorzystania czasu przeznaczonego na tego rodzaju aktywność.

Organ podniósł, że podręcznik nie został przystosowany do danego poziomu kształcenia pod względem stopnia trudności, formy przekazu, właściwego doboru pojęć, nazw, terminów i sposobu ich wyjaśniania, a język podręcznika nie jest komunikatywny. Używane w poleceniach sformułowania są niejednoznaczne i nieścisłe oraz nieporadne językowo, o czym świadczy duża ilość błędów i usterek stylistycznych. Różnorodność stosowanych rodzajów czcionek i kolorów oraz nagromadzenie ilustracji sprawia wrażenie chaosu i utrudnia koncentrację uwagi.

Jednocześnie organ nie zgodził się z twierdzeniem Wydawnictwa wyrażonym w piśmie z dnia 19 maja 2010 r., że podręcznik zawiera jedynie pojedyncze błędy, gdyż w świetle treści opinii rzeczoznawców nie jest to zgodne z prawdą. Organ zwrócił uwagę, że rzeczoznawca ocenia całość podręcznika biorąc pod uwagę aktualną wiedzę naukową, w tym również dydaktyczną oraz wytyczne podstawy programowej.

Reasumując, Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że podręcznik [...] nie uwzględnia aktualnego stanu wiedzy naukowej, w tym metodycznej. Zakres materiału rzeczowego i materiału ilustracyjnego nie jest odpowiedni do liczby godzin przewidzianych w ramowym planie nauczania na edukację wczesnoszkolną, nie umożliwia uczniom ze zróżnicowanymi możliwościami nabycia umiejętności określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego, ponadto nie jest komunikatywny oraz nie jest odpowiednio przystosowany do poziomu kształcenia pod względem stopnia trudności, formy przekazu, właściwego doboru pojęć, nazw, terminów i sposobu ich wyjaśniania. Nie spełnia zatem określonych w rozporządzeniu wymogów, stawianych podręcznikom szkolnym przeznaczonym do kształcenia ogólnego i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego.

Pismem z dnia 19 lipca 2010 r. Wydawnictwo [...] złożyło do Ministra Edukacji Narodowej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że nie zgadza się z wydaną decyzją, gdyż organ prowadzący odniósł się w sposób lakoniczny do wyjaśnień złożonych przez Wydawnictwo w piśmie z dnia 19 maja 2010 r., wskazując na brak odniesienia się do sprawy przez rzeczoznawców. Jednocześnie Wydawnictwo, w nawiązaniu do uzasadnienia decyzji, odniosło się do uwag rzeczoznawców wyrażonych w opiniach.

Pismem z dnia 29 lipca 2010 r. organ zwrócił się do wyznaczonych wcześniej w sprawie rzeczoznawców: tj. do dr E. A., dr hab. E. S. i dr M. K., o zajęcie stanowiska odnośnie uwag zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Pismem z dnia 9 sierpnia 2010 r. dr E. A. podtrzymała swoją negatywną opinię odnośnie wskazanego wyżej podręcznika, uznając, że wymaga on gruntownej przebudowy całości materiału, zarówno w znaczeniu ilościowym, jak i jakościowym, w tym tekstów do czytania.

Następnie pismem z dnia 16 sierpnia 2010 r. dr M. K. potwierdziła swoją wcześniejszą opinię, że podręcznik nie spełnia stawianych mu wymagań. Pismem z tej samej daty również dr E. S. podtrzymała swoją negatywną opinię na temat podręcznika.

Minister Edukacji Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] lipca 2010 r.

W jej uzasadnieniu organ przedstawił stan faktyczny oraz prawny i po zbadaniu materiału dowodowego stwierdził, że nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2010 r.

W ocenie organu II instancji, odpowiedzi rzeczoznawców i ich odniesienie się do uwag Wydawnictwa, są w pełni zgodne ze stanowiskiem Ministra wyrażonym w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., tj. że z uwagi na liczne błędy, wymagające gruntownych zmian, które nie mogą być skutecznie usunięte poprzez korektę wybranych części podręcznika, podręcznik nie spełnia wymogów stawianych podręcznikom szkolnym przeznaczonym do kształcenia ogólnego, określonych w rozporządzeniu i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Wydawnictwa [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 84 § 1 kpa, poprzez zaniechanie dokonania oceny treści opinii biegłych i bezkrytyczne oparcie się na wnioskach opinii rzeczoznawców, bez weryfikacji zarzutów skarżącego;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 i § 3 kpa, poprzez zaniechanie analizy zebranych dowodów i ograniczenie uzasadnienia faktycznego i prawnego tylko do jednego zdania;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to do odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców będącego odpowiedzią na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 15 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, poprzez przekazanie treści zarzutów skarżącego dopiero po wydaniu decyzji w pierwszej instancji.

W związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że uzasadnienie merytoryczne stanowiska Ministra zawarte zostało w jednym zdaniu, gdyż pozostała część uzasadnienia decyzji obejmowała opis dotychczasowego przebiegu postępowania.

Ponadto skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie jest zgodne z wymogiem art. 107 § 1 i 3 kpa, bowiem w zaskarżonej decyzji wskutek zgłoszonych zarzutów do treści opinii, Minister ograniczył się jedynie do powołania treści odpowiedzi rzeczoznawców na te zarzuty, stwierdzając, że rzeczoznawcy zgadzają się ze stanowiskiem Ministra. Jednakże odwołanie do stanowiska rzeczoznawców nastąpiło w sposób bezkrytyczny, bez weryfikacji zarzutów skarżącego oraz odpowiedzi rzeczoznawców. Minister wyłącznie powołał wnioski rzeczoznawców, z zaniechaniem analizy zarzutów skarżącego oraz treści odpowiedzi rzeczoznawców. Dalej skarżący podniósł, że Minister nie stwierdza, że zgadza się z określonych przyczyn z wnioskami rzeczoznawców, lecz odwrotnie stwierdza, że to rzeczoznawcy zgadzają się ze stanowiskiem Ministra. Stanowi to odwrócenie kolejności i zasad rozpatrywania sprawy. Zgodnie z przepisami kpa i ustawy o systemie oświaty podręcznik do użytku szkolnego dopuszcza Minister po zasięgnięciu opinii rzeczoznawców, a zatem treść opinii winna stanowić punkt wyjścia dla analizy podręcznika przez Ministra, a nie, że opinie te odnoszą się do wcześniejszego stanowiska Ministra. To Minister winien analizować opinie rzeczoznawców, a nie rzeczoznawcy oceniać słuszność stanowiska Ministra rozpatrującego sprawę.

Dodatkowo skarżący podniósł, że Minister nie umożliwił mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że uzupełniające stanowisko rzeczoznawców, będące odpowiedzią na zarzuty skarżącego, ma charakter materiału dowodowego, co do którego skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się. Minister treść zarzutów skarżącego przekazał rzeczoznawcom w celu ustosunkowania się dopiero po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, a stanowisko rzeczoznawców zostało wyrażone dopiero w toku ponownego rozpoznawania sprawy. W istocie zatem czynności weryfikacyjne, które powinny zostać przeprowadzone w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, Minister wykonał dopiero w wyniku ponownego rozpoznawania sprawy, co de facto pozbawiło skarżącego możliwości realizacji zasady dwuinstancyjności, jako że w odniesieniu do stanowisk wyrażonych przez rzeczoznawców po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca

2010 r. nie może zgłaszać zarzutów w toku administracyjnym, lecz już na drodze skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 64/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję, bowiem w rozpoznawanej sprawie Minister Edukacji Narodowej dopuścił się naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa, bowiem autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy była działająca z upoważnienia organu Sekretarz Stanu K. S., nie zaś sam piastun funkcji, czyli Minister Edukacji Narodowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1370/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA podniósł, że uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż jej przedmiotem było tylko i wyłącznie rozstrzygnięcie w zakresie możliwości zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa do osoby piastującej funkcję ministra, a nie pracowników upoważnionych przez ministra do podpisywania decyzji wydawanych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Sąd zauważył przy tym, że w stanie prawnym obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r. podpisanie decyzji kończącej postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 kpa) przez tę samą osobę, która podpisała decyzję wydaną po raz pierwszy w sprawie nie jest równoznaczne z wydaniem zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji w niższej instancji (art. 24 § 1 pkt 5 kpa w brzmieniu z dnia 2 września 2010 r.), ponieważ od decyzji wydanej przez ministra nie służy odwołanie, a co za tym idzie nie można w niniejszej sprawie mówić o rozpoznawaniu jej w niższej lub wyższej instancji. Konieczność znowelizowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa dowodzi, że przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie stanowił podstawy do wyłączenia pracownika monokratycznego organu administracji publicznej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Reasumując NSA stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej oceny prawnej, przyjmując, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowiący, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji ma zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 kpa, tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga Wydawnictwa [...] , nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 22a ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), zgodnie z którym minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, a w przypadku podręczników do szkół artystycznych minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze decyzji administracyjnej, dopuszcza do użytku szkolnego odpowiednio podręczniki i podręczniki do szkół artystycznych (ust. 3). W ust. zaś 4 tego przepisu podręcznik może być dopuszczony do użytku szkolnego, jeżeli uzyskał pozytywne opinie rzeczoznawców wskazanych odpowiednio przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania lub ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego spośród rzeczoznawców wpisanych na listę rzeczoznawców prowadzoną przez tych ministrów.

Zgodnie z § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. w sprawie dopuszczania do użytku w szkole programów wychowania przedszkolnego i programów nauczania oraz dopuszczania do użytku szkolnego podręczników (Dz. U. Nr 89, poz. 730), minister właściwy do spraw oświaty i wychowania wskazuje rzeczoznawców właściwych do sporządzenia opinii, o których mowa odpowiednio w § 10 oraz informuje o tym wnioskodawcę.

Stosownie zaś do § 10 ust. 1 powyższego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 czerwca 2009 r. warunkiem dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzyskanie trzech pozytywnych opinii, sporządzonych przez rzeczoznawców, o których mowa w § 18 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, w tym:

1. dwóch opinii merytoryczno-dydaktycznych, zawierających szczegółową ocenę poprawności pod względem merytorycznym i szczegółową ocenę przydatności dydaktycznej, w tym ocenę materiału ilustracyjnego,

2. jednej opinii językowej, zawierającej szczegółową ocenę poprawności pod względem językowym, w tym ocenę tekstów zamieszczonych w materiale ilustracyjnym oraz ocenę komunikatywności tekstu podręcznika.

Zgodnie zaś z § 18 ust. 1 opinie dotyczące podręczników przeznaczonych do kształcenia ogólnego i podręczników pomocniczych sporządzają rzeczoznawcy wpisani na prowadzoną przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania listę rzeczoznawców do spraw podręczników, w tym podręczników przeznaczonych do kształcenia ogólnego.

Z powołanych wyżej przepisów wynika zatem, że organ decyduje o dopuszczeniu do użytku szkolnego podręcznika, w drodze decyzji administracyjnej, która to decyzja ma charakter uznania administracyjnego. Ponadto niezbędnym warunkiem do dopuszczenia tego podręcznika do użytku szkolnego, przez właściwego ministra, jest uzyskanie pozytywnych opinii na jego temat przez wskazanych przez organ rzeczoznawców. Oznacza to, że decyzja organu w sprawie dopuszczenia do użytku szkolnego podręcznika jest uzależniona od opinii rzeczoznawców, bowiem w sytuacji nieuzyskania przez podręcznik pozytywnych opinii, nie jest możliwe dopuszczenie przez organ tego podręcznika do użytku szkolnego.

W badanej sprawie Minister Edukacji Narodowej pismem z dnia 16 lutego 2010 r. niewątpliwie prawidłowo wskazał trzech rzeczoznawców do sporządzenia opinii merytoryczno-dydaktycznych o podręczniku, z listy podawanej do publicznej wiadomości na stronie internetowej urzędu (§ 13 ust. 1 pow. rozporządzenia), tj. dr E. A. i dr hab. E. S. oraz do sporządzenia opinii językowej dr M. K. Osoby te, w terminie o jakim mowa w § 13 ust. 6 rozporządzenia wyraziły obszerne opinie o tym podręczniku, wskazując szczegółowo na uchybienia, jakie on zawiera i konieczne do wprowadzenia poprawki. Podkreślić należy, że wszystkie te opinie były opiniami negatywnymi. Opinie te zostały sporządzone w wyznaczonym rzeczoznawcom zakresie i zawierały szczegółową ocenę poprawności podręcznika.

Minister Edukacji Narodowej, wydając decyzję odmawiającą dopuszczenia podręcznika do użytku szkolonego, w jej obszernym uzasadnieniu, podzielił stanowisko wyrażone w opiniach rzeczoznawców i dokonał jednocześnie analizy poprawności tego podręcznika. Podkreślić należy, że istotnie "opinia osób posiadających wiedzę specjalistyczną nie może być sama w sobie źródłem materiału faktycznego sprawy ani tym bardziej stanowić podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny" (wyrok SN z dnia 11 lipca 1969 r., sygn. akt I CR 140/69, OSNCP 1070, Nr 5, poz. 85), co nie oznacza, że w sytuacji, w której organ może wydać decyzję o dopuszczeniu podręcznika do użytku szkolnego, jedynie po uzyskaniu pozytywnej opinii rzeczoznawców, powoływanie się na te opinie jest błędem organu i może stanowić o wadliwości tej decyzji. Podkreślić należy, że zarówno organ, jak i Sąd badający sprawę nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawców wyznaczonych przez organ zgodnie z przepisami prawa.

Sąd nie podziela zatem zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 84 § 1 kpa, bowiem Minister Edukacji Narodowej w swojej decyzji wnikliwie przeanalizował wady wskazanego wyżej podręcznika, uznając, że podręcznik ten nie uwzględnia aktualnego stanu wiedzy naukowej, w tym metodycznej. Uznał też, że zakres materiału rzeczowego i materiału ilustracyjnego nie jest odpowiedni do liczby godzin przewidzianych w ramowym planie nauczania na edukację wczesnoszkolną, nie umożliwia uczniom ze zróżnicowanymi możliwościami nabycia umiejętności określonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego, ponadto nie jest komunikatywny oraz nie jest odpowiednio przystosowany do poziomu kształcenia pod względem stopnia trudności, formy przekazu, właściwego doboru pojęć, nazw, terminów i sposobu ich wyjaśniania. Uznał zatem, że nie spełnia on, określonych w rozporządzeniu, wymogów stawianych podręcznikom szkolnym, przeznaczonym do kształcenia ogólnego i nie może być dopuszczony do użytku szkolnego.

Ponadto wskazać należy, że uznanie administracyjne (a taki charakter ma właśnie zaskarżona decyzja) stwarza organowi administracji publicznej możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia udzielonego przez ustawodawcę. Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza wprawdzie samo przez się jej sądowej kontroli, ale oznacza, iż kontrola ta sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej, zarówno przepisów szczegółowych, jak i zasad ogólnych określonych w rozdziale drugim Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności.

Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny zaskarżonej decyzji w omówionym wyżej zakresie, nie stwierdził aby naruszała ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wzruszenie. Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego.

Sąd nie podzielił ponadto zarzutu strony skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 10 § 1 kpa w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w postępowaniu toczącym się z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a to do odniesienia się do stanowiska rzeczoznawców, będącego odpowiedzią na zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazać bowiem należy, że organ po zamknięciu postępowania dowodowego, pismem z dnia 12 maja 2010 r. poinformował stronę, zgodnie z art. 10 § 1 kpa o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do materiału zebranego w sprawie i strona z prawa tego skorzystała. Nie wynika natomiast z żadnego przepisu prawa, ażeby organ na każdym etapie postępowania miał obowiązek ponownie wzywać stronę do zapoznawania się z materiałem i wypowiadania się co do zebranych dowodów, szczególnie w sytuacji, gdy rzeczoznawcy wyznaczeni w sprawie podtrzymali swoje stanowiska, wyrażone już przed wydaniem decyzji o odmowie dopuszczenia do użytku szkolnego wskazanego wyżej podręcznika. Zwrócenie się zaś przez organ do tych rzeczoznawców, którzy sporządzali o nim opinię na etapie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, świadczy niewątpliwie o tym, że organ brał pod uwagę i rozważał zarzuty strony skarżącej na tym etapie postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu strony skarżącej odnośnie naruszenia przez organ przepisów art. 15 kpa w związku z art. 127 § 3 kpa, poprzez przekazanie treści zarzutów strony rzeczoznawcom dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. to zgodzić się należy z organem, że przepisy ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia nakładają na rzeczoznawców wyłącznie obowiązek sporządzenia na zlecenie Ministra Edukacji Narodowej opinii o podręczniku w odpowiednim zakresie i o odpowiednim standardzie, nie nakładają zaś na rzeczoznawców obowiązku prowadzenia polemiki z wydawcą bądź autorem podręcznika.

Sąd nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi, uznając, że zaskarżona decyzja jest decyzją prawidłową. Skoro zatem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, skargę jako nieuzasadnioną należało oddalić.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.