Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 623/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6j ust. 3c
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Alicja Polańska (sprawozdawca), Protokolant Bernadetta Pręgowska, po rozpoznaniu w dniu 12 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 258/16 w sprawie ze skargi J.G., J.S., E.H., J.K., W.S., W.Z. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od Gminy L. na rzecz J.G. 210 (słownie: dwieście dziesięć) złotych oraz zasądza od Gminy L. na rzecz J.S. kwotę 124 (słownie: sto dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 258/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę J.G., J.S., E.H., J.K., W.S. oraz W.Z. i stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pkt 1) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania od Rady Gminy L. na rzecz skarżących (pkt 2 i pkt 3). Podstawą prawną orzeczenia były przepisy art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.); zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia: Rada Gminy L. uchwałą z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w § 1 ust. 1 ustaliła ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe w wysokości:

1) 352 zł za rok, jeżeli odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny;

2) 428 zł za rok, jeżeli odpady nie są zbierane i odbierane w sposób selektywny.

W § 1 ust. 2 uchwały postanowiono, że roczna ryczałtowa stawka opłaty stanowi iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach na obszarze Gminy L., wyrażonej w liczbie pojemników oraz opłaty za pojemnik. W § 1 ust. 3 podano, że średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1, ustala się na 3 pojemniki o pojemności 110 l.

Uchwałą tego samego organu z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...]

w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia 30 września 2015 r. w § 1 postanowiono, że w uchwale nr [...] Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r. § 1 ust. 3 otrzymuje nowe, następujące brzmienie: "Średnią roczną ilość odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 1 pkt 1 ustala się na 16 pojemników o pojemności 110 l i 16 pojemników o pojemności 60 l oraz w ust. 1 pkt 2 na 24 pojemniki o pojemności 110 l.".

W § 2 obu ww. uchwał jej wykonanie powierzono wójtowi. W § 3 wskazano termin jej wejścia w życie, tj. po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z mocą obowiązującą od 1 stycznia

2016 r. Uchwały zostały podjęte na podstawie art. 6j ust. 3b i ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.); zwanej dalej: "u.c.p.g.", w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca

1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.); zwanej dalej: "u.s.g.".

Obie ww. uchwały były przedmiotem badania przez Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej, które w uchwałach: Nr [...] z dnia 26 listopada 2015 r.

(w sprawie uchwały Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r.) oraz Nr [...] z dnia 30 grudnia 2015 r. (w sprawie uchwały Rady Gminy L. z 27 listopada 2015 r.) stwierdziło naruszenie prawa w § 3 obu ww. uchwał polegające na zawarciu w nich dwóch wzajemnie wykluczających się norm prawnych dotyczących wejścia w życie uchwał, co uznano za nieistotne naruszenie prawa.

J.G. i J.S. (jak również trzy inne osoby) wystapiły do organu pismem z 9 grudnia 2015 r., nazwanym "Petycja" (data wpływu do organu: 14 grudnia 2015 r.), w którym - powołując uchwałę Nr [...] z dnia 30 września 2015 r. - wyrazili zdecydowany sprzeciw wobec tej arbitralnej (jednostronnej) uchwale narzucającej "drakońskie" stawki za wywóz śmieci. Podnieśli, że nie uchylają się od uiszczania tych opłat, lecz winny one być ustalane ze zdrowym rozsądkiem, sprawiedliwością społeczną i bez naruszania równości obywateli wobec prawa. Domagali się konsultacji i ustanowienia nowych sprawiedliwych składek.

Organ, odpowiadając na ww. pismo (w piśmie z 22 grudnia 2015 r.), powołał nowelizację u.c.p.g., która zobligowała gminy do wprowadzenia rocznej opłaty ryczałtowej. Dodał, że zobowiązuje to właściciela do złożenia deklaracji, której brak skutkować będzie wszczęciem postępowania administracyjnego.

Skarżący J.G. i J.S., powołując art. 101 ust. 1 u.s.g., wnieśli skargę na wydaną przez Radę Gminy L. uchwałę z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] oraz uchwałę z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie zmiany ww. uchwały. Zaskarżonym uchwałom zarzucili naruszenie art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. poprzez arbitralne ustalenie ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego oraz poprzez nieustalenie:

– średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa

w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników, a tym samym nakazowe ustalenie liczby pojemników dla ww. nieruchomości bez przeprowadzenia stosowanych badań w tym zakresie;

– opłaty za pojemnik, do której odwołują się zaskarżone uchwały.

Skarżący domagali się stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonych uchwał oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu, skarżący nie wezwali organu do usunięcia naruszenia prawa.

Natomiast, skarżący: E.H., J.K., W.S. oraz W.Z. (reprezentowani przez radcę prawnego) w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 18 marca 2016 r. (wpływ do organu: 15 kwietnia 2016 r.) wnieśli o uchylenie uchwał z dnia 30 września 2015 r.:

– Nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości;

– Nr [...] w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.

W uzasadnieniu wezwania skarżący podnieśli, że Rada Gminy wprowadziła nieznany ustawowo podział nieruchomości na nieruchomości zamieszkałe stale i czasowo. Odwołując się do brzmienia art. 6c ust. 1 oraz 6k ust. 2 pkt 4 i art. 6q ust. 1 u.c.p.g. i do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt I SA/Gl 983/13, a także do uchwały RIO w W. z dnia 16 lipca 2013 r. Nr [...], pełnomocnik wskazał na konieczność realizacji konstytucyjnych zasad równości, co dodatkowo uzasadnił orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego.

W dniu 28 kwietnia 2016 r. Rada Gminy L. podjęła uchwałę Nr [...]

w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa i uchylenia uchwały Nr [...] oraz uchwały Nr [...]. W uzasadnieniu uchwały Rada wskazała - w zakresie uchwały Nr [...] - że została podjęta na podstawie art. 6n ust. 1 u.c.p.g. i ma ona zapewnić prawidłowe obliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast, w zakresie uchwały Nr [...] - odwołując się do znowelizowanego przepisu art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. - Rada podniosła, że ustawodawca wprowadził roczną, ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami dla nieruchomości letniskowych wykorzystywanych sezonowo. Opłata ta płatna jest raz w roku ryczałtem i nie jest zależna od rzeczywistej ilości odpadów gromadzonych na danej nieruchomości ani od liczby osób przebywających w różnym czasie na nieruchomości, ani od czasu tego przebywania. Obliczana jest w stosunku do średniej ilości odpadów powstających na takich nieruchomościach na terenie gminy. Zatem, nie można jej porównywać z opłatami dla nieruchomości zamieszkałych stale.

Dalej, Rada wskazała, że ustaliła, iż średniomiesięcznie z budynków letniskowych oraz rekreacyjno-wypoczynkowych odebranych zostało około 478 pojemników o pojemności 110 I oraz worków o pojemności 60 I. Z danych za okres od stycznia 2014 r. do listopada 2015 r. wynika, że corocznie odbieranych jest średnio 5.745 pojemników odpadów z ww. nieruchomości, zatem średnia ilość odpadów w przeliczeniu na jeden budynek letniskowy oraz rekreacyjno-wypoczynkowy wynosi około 1,33 pojemnika (odpady zmieszane) miesięcznie. Na cenę nie mają wpływu odebrane odpady selektywne, lecz mają wpływ na cenę usługi ze względu na koszty transportu. Kwota ryczałtu została ustalona przy uwzględnieniu, że z danej nieruchomości odbieranych jest 16 pojemników o pojemności 110 l (koszt gospodarowania każdym z pojemników to 17,76 zł) oraz 16 pojemników/worków (koszt gospodarowania każdym z pojemników to 4,20 zł). W konsekwencji, ryczałtowa stawka gospodarowania odpadami wynosi 352 zł rocznie w przypadku odpadów zbieranych selektywnie, a w przypadku odpadów zbieranych nieselektywnie - 428 zł (odbierane są 24 pojemniki z odpadami z nieruchomości). Dodatkowo, przy kalkulacji uwzględniono coroczny 20% wzrost ilości odpadów odbieranych na terenie gminy, który uwzględniany jest również w specyfikacjach istotnych warunków zamówień przygotowywanych w ramach przetargów organizowanych w związku z gospodarowaniem odpadami na terenie gminy. Ponadto, Rada wskazała, że odebrane odpady selektywne nie mają wpływu na cenę odpadu, ale wpływają na cenę całej usługi ze względu na koszty transportu odpadów. Uzasadnienie tej uchwały Rada podsumowała stwierdzeniem, że oparła się na kalkulacjach dotyczących średniej ilości odpadów powstających na ww. nieruchomościach na terenie gminy.

W skardze wniesionej przez E.H., J.K., W.S. oraz W.Z. na wydane przez Radę Gminy L. uchwały z dnia 30 września 2015 r.:

– Nr [...] w sprawie wzoru deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właściciela nieruchomości’

– Nr [...] w sprawie rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe,

powołując się na art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Uchwałom zarzucili naruszenie art. 6k ust. 2 u.c.p.g. W uzasadnieniu wskazali, że spełniają wymogi przewidziane w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Organ, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie.

Skarga J.G. i J.S. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany uchwały dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi została rozdzielona i wpisana pod sygn. akt I SA/Gl 259/16. Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2016 r. sąd skargę odrzucił.

Skarga wniesiona przez E.H. i innych na uchwałę Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] w sprawie wzoru deklaracji została rozdzielona i wpisana pod sygn. akt I SA/Gl 845/16. Sąd skargę odrzucił postanowieniem z dnia

5 września 2016 r.

W zakresie uchwały Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, sprawa o sygn. akt I SA/Gl 846/16 ze skargi E.H., J.K., W.S. oraz W.Z. została połączona do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J.G. i J.S. i prowadzona dalej pod sygn. akt I SA/Gl 258/16.

Na rozprawie pełnomocnik organu wnosiła i wywodziła jak w odpowiedziach

na skargi oraz złożyła wniosek o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się wyroku z dnia 16 listopada 2016 r. o sygn. akt I SA/Gl 575/16.

Sąd, w wydanym na rozprawie postanowieniu, nie uwzględnił wniosku organu

o zawieszenie postępowania sądowego.

Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały ww. wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwach wskazał, że poza sporem jest, iż skarżący byli właścicielami domków letniskowych położonych na obszarze gminy objętym zaskarżoną uchwałą. Zatem, byli adresatami praw i obowiązków wymienionych w rozdziale 3a u.c.p.g., a więc byli zobowiązani opłacać ryczałtową opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, według przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale. Posiadali zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały.

Sąd z urzędu stwierdził, że 16 listopada 2016 r. wydany został wyrok w sprawie

o sygn. akt I SA/Gl 575/16, w której stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia 30 września 2015 r. dotyczącej rocznej ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej jedynie przez część roku na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Według sądu, chociaż sprawa o sygn. akt I SA/Gl 575/16 oraz niniejsza rozpoznawane były w odrębnych postępowaniach, to jednak pozostają w ścisłym związku, zatem w badanej sprawie została powtórzona zasadnicza jej argumentacja.

Sąd, po przytoczeniu brzmienia przepisów, na podstawie których została wydana zaskarżona uchwała, tj. art. 6j ust. 3b i 3c u.c.p.g. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g., wskazał, że nie podzielił zarzutu skarżących, iż dokonana przez organ kalkulacja stawki jest zawyżona, zakłada bowiem, że w domach letniskowych gromadzonych jest więcej śmieci niż w domach zamieszkałych całorocznie. Stawka opłaty ryczałtowej określona zaskarżoną uchwałą jest ustalana, po pierwsze - za cały rok, a po drugie - od domku letniskowego lub innej nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowej. Jej wysokość nie zależy zatem ani od liczby osób przebywających w różnym czasie na takiej nieruchomości, ani od czasu tego przebywania. Ma być ona uśredniona dla wszystkich nieruchomości rekreacyjno-wypoczynkowych na terenie gminy. Sąd zauważył, że nie oznacza to jednak, że w domkach letniskowych, a więc wykorzystywanych jedynie sezonowo, opłata roczna może zostać ustalona przez organ z pominięciem kryteriów (parametrów), według których ustala się jej ryczałtową stawkę. Ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3c u.c.p.g. ustalił ją wprost, jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy, wyrażonej w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Organ wyjaśnił, że, do wyliczenia stawek przyjęto wywóz 16 pojemników o pojemności 110 l miesięcznie, do tego jednak doliczono wywóz 16 pojemników (worków) o pojemności 60 l, które uwzględniono jako koszty transportu ponoszone w związku z wywozem odpadów oraz coroczny 20% wzrost ilości odpadów.

Według sądu, ustawodawca w przepisie art. 6j ust. 3c u.c.p.g. nie przewidział możliwości kształtowania wysokości opłaty ryczałtowej, uwzględniając zarówno koszty transportu jak również prognozowany przyrost odpadów. Ponadto, zauważył, że w cenie wywozu danego pojemnika zawarta jest cena transportu. Przepis art. 6r ust. 1 u.c.p.g. przesądza, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Intencja ustawodawcy jest taka, że gmina nie może zarabiać na systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty są bowiem przeznaczane wyłącznie na pokrywanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przy czym art. 6r wskazuje, jakie elementy składają się na te koszty.

Nadto, ustawodawca w art. 6j ust. 3c u.c.p.g. użył sformułowania "odpadów powstających na nieruchomości", a więc powstałych i ciągle powstających. Zastosowana w przepisie forma gramatyczna "powstających" nie pozwala organowi na uwzględnienie w przyjętej kalkulacji opłaty rocznej takich czynników cenotwórczych, które zaistnieją w przyszłości, tj. zwiększonych kosztów transportu i prognozowanego przyrostu odpadów. Organ może więc dokonać kalkulacji opłaty jedynie w odniesieniu do średniej ilości odpadów wyrażonej w liczbie pojemników, które już powstały lub powstają. Przyjęcie zaś sposobu zastosowanego przez organ w sprawie powoduje,

że różnicuje on pod względem wysokości opłat mieszkańców gminy, lecz

w innej przestrzeni, niż postrzegają to skarżący. W przyjętej przez organ metodzie ustalania opłaty ryczałtowej, właściciel domu letniskowego musiałby dodatkowo uiścić opłatę zawierającą koszty transportu wraz z prognozowanym (20%) wzrostem ilości odpadów, zaś właściciel zamieszkujący całorocznie, wymienione koszty ma "wkalkulowane" w koszt wywozu danego pojemnika.

Sąd stwierdził również, że kontrolowana uchwała została podjęta bez przedstawienia kalkulacji uzasadniającej przyjętą stawkę opłaty ryczałtowej. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek szacunków wysokości tej opłaty. Organ nie odwołał się do żadnych konkretnych danych stanowiących podstawę ustalenia wysokość opłaty. Nawet na potrzeby postępowania sądowego organ nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałaby rzeczywista liczba odebranych pojemników z odpadami z posesji, na których usytuowane są domy letniskowe. Dane te wynikają jedynie z liczb wskazanych przez organ w uchwale z dnia 28 kwietnia 2016 r. oraz w odpowiedzi na skargę. Sąd podkreślił także, że organ nie przedstawił uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co dodatkowo spowodowało brak możliwości dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają wskazanym wyżej przepisom prawa.

W ocenie sądu, brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W sprawie zostały bowiem naruszone przepisy art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ, dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości. Powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

Odnosząc się także do skargi wniesionej przez E.H. i innych, sąd wskazał, że ją uwzględnił, lecz nie podzielił przedstawionej tam argumentacji prawnej. Jej kluczowe założenia dotyczą bowiem stanu prawnego istniejącego przed dokonaniem 15 lutego 2015 r. zmiany u.c.p.g., polegającej na wprowadzeniu przepisu art. 6j ust. 3b i 3c.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia wniosku pełnomocnika organu

o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej pod sygn. akt I SA/Gl 575/16.

W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku sądu pierwszej instancji, Gmina L. - reprezentowana przez radcę prawnego - wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6j ust. 3 c u.c.p.g., a tym samym niezastosowanie art. 151 p.p.s.a, co doprowadziło do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, a co stanowiło konsekwencję uznania przez sąd pierwszej instancji, że organ zaniechał dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym, podczas gdy

w uzasadnieniu do uchwały przedstawiono szczegółowe wyliczenie wysokości ww. stawki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący organu wyjaśnił, że dokonał dokładnej analizy, opierając się na danych wynikających z zestawień i sprawozdań przekazanych przez podmiot odbierający odpady na terenie gminy, natomiast podane koszty gospodarowania pojemnikami i workami wynikają z uchwały [...] z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie ustalenia stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi i stawki opłaty za pojemniki o określonej pojemności. Rada Gminy oparła się na kalkulacjach dotyczących średniej ilość odpadów powstających na ww. nieruchomościach na terenie gminy. Tym samym, wbrew ustaleniom sądu pierwszej instancji, Rada Gminy nie ukształtowała stawek w sposób dowolny, natomiast oparła się w tym zakresie na przepisach u.c.p.g. oraz rzeczywistych danych posiadanych przez gminę. W ten sposób ustalona została ilość pojemników wykazana w zaskarżonej uchwale.

Według organu, z uzasadnienia wyroku wynika jednoznacznie, że sąd pierwszej instancji nie odniósł się do obliczeń organu, co winno być przedmiotem sprawy.

J.G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie, o przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię

lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przed przystąpieniem do rozpoznawania zarzutów skargi kasacyjnej, sąd stwierdził, że nie zaistniała przesłanka nieważności postępowania określona w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Istota sporu sprowadza się do oceny zgodności z prawem uchwały rady gminy

w zakresie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Według sądu pierwszej instancji, organ przekroczył delegację ustawową określoną w art. 6j ust. 3c w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., gdyż ustalając wysokość opłaty ryczałtowej, uwzględnił zarówno koszty transportu jak również prognozowany przyrost odpadów, czego ustawodawca nie przewidział w ww. przepisach prawnych.

Na wstępie stwierdzić należy, że nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 u.s.g. Stosownie do brzmienia art. 1, art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3, art. 6c ust. 1 i art. 6h u.c.p.g., do obowiązkowych zadań własnych gminy należy utrzymanie czystości

i porządku w gminie, a wykonując to zadanie gmina obejmuje wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

W związku z tym, gmina zobowiązana jest m.in. do organizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, natomiast właściciele nieruchomości zobowiązani są ponosić na rzecz gminy opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 6j ust. 3b u.c.p.g., w przypadku nieruchomości, na których

znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Na podstawie art. 6j ust. 3c u.c.p.g., ryczałtowa stawka opłaty jest ustalana jako iloczyn średniej ilości odpadów powstających

na nieruchomościach, o których mowa w ust. 3b, na obszarze gminy wyrażonej

w liczbie pojemników oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi,

o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Na mocy art. 6k ust. 1 pkt 2 rada gminy w drodze uchwały ustala stawkę opłaty za pojemnik o określonej pojemności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, za prawidłowe należy uznać stanowisko sądu pierwszej instancji zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że ustawodawca w art. 6j ust. 3c u.c.p.g. użył sformułowania "odpadów powstających na nieruchomości", a więc powstałych i ciągle powstających. Słusznie sąd pierwszej instancji zauważył, że zastosowana w przepisie forma gramatyczna "powstających" nie pozwala organowi na uwzględnienie w przyjętej kalkulacji opłaty rocznej takich czynników cenotwórczych, które zaistnieją w przyszłości, tj. zwiększonych kosztów transportu i prognozowanego przyrostu odpadów. Organ może dokonać kalkulacji omawianej opłaty jedynie w odniesieniu do średniej ilości odpadów wyrażonej w liczbie pojemników, które już powstały lub powstają.

Przyjęcie sposobu zastosowanego przez organ powoduje, że różnicuje on pod względem wysokości opłat mieszkańców gminy. W przyjętej przez organ metodzie ustalania opłaty ryczałtowej, właściciel domu letniskowego musiałby dodatkowo uiścić opłatę zawierającą koszty transportu wraz z prognozowanym (20%) wzrostem ilości odpadów, zaś właściciel zamieszkujący całorocznie wymienione koszty ma "wkalkulowane" w koszt wywozu danego pojemnika.

Należy także podzielić prezentowany w orzecznictwie pogląd, na który powołał się także sąd pierwszej instancji, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej

i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu (por.: wyrok WSA

w Białymstoku z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Bk 127/13; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2016 r. sygn. akt II FSK 1072/17).

W doktrynie podkreśla się, że w art. 6r ust. 1 u.c.p.g. ustawodawca określił przeznaczenie opłat, przesądzając, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi dochód gminy. Intencja ustawodawcy jest taka, że gmina nie może zarabiać na systemie gospodarowania odpadami komunalnymi. Opłaty

są bowiem przeznaczane wyłącznie na pokrywanie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, przy czym art. 6r wskazuje, jakie elementy składają się na te koszty; są nimi koszty: odbierania, transportu, zbierania, odzysku

i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, obsługi administracyjnej tego systemu, edukacji ekologicznej w zakresie prawidłowego postępowania z odpadami komunalnymi. Założeniem jest, że koszty usług wymienionych w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. pokrywa w całości opłata wnoszona przez właściciela nieruchomości, a zatem gmina nie może żądać ani pobierać za to żadnych dodatkowych opłat (vide: W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, 5. Wydanie, Warszawa 2016, s. 285).

Należy zgodzić się także z sądem pierwszej instancji, że w przepisie

art. 6j ust. 3c u.c.p.g. ustawodawca nie obliguje organu do "udowadniania" sposobu wyliczenia opłaty ryczałtowej, jednak użycie przez ustawodawcę sformułowania "średniej ilości odpadów powstających na nieruchomościach" nakazuje przynajmniej uprawdopodobnienie poczynionych ustaleń. Jak bowiem słusznie zauważył sąd pierwszej instancji, organ nawet na potrzeby niniejszego postępowania nie przedstawił jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałaby rzeczywista liczba odebranych pojemników z odpadami z posesji, na których usytuowane są domy letniskowe. Dane te wynikają jedynie z liczb wskazanych przez organ w uchwale z dnia 28 kwietnia 2016 r. oraz z odpowiedzi na skargę. Prawidłowo zatem sąd uznał, że ostatecznie przyjęte przez Radę Gminy stawki opłat nie były w istocie wynikiem rzetelnej kalkulacji uwzględniającej, w szczególności zebrane dane szacunkowe oraz koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami, jak również nie przedstawił uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co dodatkowo powoduje brak możliwości dokonania oceny, czy postanowienia uchwały w zakresie przyjętych stawek opłat odpowiadają wskazanym przepisom prawa, który to obowiązek wynika z § 143 w zw. z § 131 ust. 1 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908 ze zm.).

Należy również zauważyć, że - przeprowadzając wykładnię przepisów mających zastosowanie w sprawie - sąd pierwszej instancji podał prawidłowe znaczenie terminu domku letniskowego oraz nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wyjaśnił także co należy rozumieć przez opłatę ryczałtową. Za uprawnione należy także uznać twierdzenie sądu pierwszej instancji, że w przypadku objęcia przez gminę zorganizowanym przez nią systemem odbierania odpadów komunalnych nieruchomości z domkami letniskowymi i innych wykorzystywanych

na cele rekreacyjno-wypoczynkowe przez część roku, na gminie ciąży obowiązek podjęcia uchwały określającej ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Mając na uwadze powyższe rozważania, za prawidłowe należy również uznać stwierdzenie sądu pierwszej instancji, że brak rzetelnych danych, na podstawie których ustalono opłatę, stanowi istotne naruszenie prawa nakazujące stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał zatem na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 6j ust. 3c u.c.p.g.

Zauważyć także należy, że jakkolwiek brzmienie art. 147 § 1 p.p.s.a. jest jednoznaczne, to - ze względu na brzmienie art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.s.g. oraz wypracowane na tle przywołanych wyżej przepisów stanowisko doktryny i sądów administracyjnych - przyjąć należy, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały (aktu) organu gminy. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być akceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Zalicza się do nich m.in. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (A. Kabat (w:) B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2016, s. 643, wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OSS 1998/3/79; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 648/13 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Go 269/11).

Reasumując, wskazać należy, że sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał,

iż w sprawie został naruszony art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. poprzez zaniechanie dokonania przez organ rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki pozwalającej na prawidłowe ustalenie rocznej opłaty ryczałtowej związanej z zagospodarowaniem odpadów z nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe oraz inne o charakterze rekreacyjno-wypoczynkowym zamieszkałe czasowo. Organ, dokonując obliczenia ryczałtowej opłaty rocznej, przekroczył bowiem upoważnienie ustawowe w zakresie uwzględnienia parametrów pozwalających na ustalenie jej ostatecznej wysokości.

W konsekwencji, nieuprawniony jest również zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu procesowego, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., gdyż stwierdzone przez sąd pierwszej instancji naruszenie uchwałą art. 6j ust. 3b i ust. 3c u.c.p.g. obligowało sąd do stwierdzenia nieważności uchwały.

Nadto, w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do uwzględnienia wniosku organu o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia sprawy, w której organ wniósł także skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gliwicach z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt I SA/Gl 575/16 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...] w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy L. z dnia 30 września 2015 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Na podstawie bowiem art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W przytoczonym przepisie ustawodawca wprowadził fakultatywne zawieszenie postępowania przez sąd z urzędu w związku z prowadzeniem innego postępowania mogącego mieć wpływ na rozstrzygnięcie w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzone w sprawie uchybienia, tożsame z ustalonymi w sprawie dotyczącej uchwały Rady Gminy L. z dnia 27 listopada 2015 r. Nr [...], zezwoliły jedynie na rozpoznanie skarg kasacyjnych w tym samym składzie i w tym samym dniu, co było wystarczające do zapobieżenia powstaniu rozbieżności w orzecznictwie.

Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz art. 205 § 1 i § 3 p.p.s.a.