Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 43/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania M. Ś. od decyzji Wójta Gminy P. z [...] lipca 2021 r. ustalającej, że M. Ś. nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, M. S. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 17, art. 24 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.; dalej w skrócie "u.ś.r.") orzekło:

1. uchylić w całości ww. decyzję Wójta Gminy P.,

2. odmówić M. Ś. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawną matką – M. S. w okresie od [...] czerwca 2021 r. do [...] września 2021 r.

3. przyznać M. Ś. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką M. S., od dnia [...] października 2021 r. na czas nieokreślony, w wysokości [...] zł miesięcznie.

Zaskarżona decyzja SKO zapadła, jak wynika z jej uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2021 r. M. Ś. (dalej też jako "wnioskodawczyni" lub "skarżąca") wystąpiła do Wójta Gminy P. (zwanego dalej "Wójtem" lub "organem I instancji") o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, M. S..

Przywołaną wyżej decyzją z [...] lipca 2021 r. organ I instancji odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego świadczenia, z powodu niespełnienia warunku określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz wystąpienia przesłanek negatywnych wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r.

Od powyższej decyzji wnioskodawczyni, reprezentowana przez ad Ż., złożyła odwołanie. Zarzuciwszy:

– naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie tej decyzji, przez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

– błędne zastosowanie wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.. przez przyjęcie, że okoliczność pobierania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego;

– naruszenie art. 27 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez nieuwzględnienie, iż w razie zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego osoba uprawniona ma prawo do wyboru jednego ze świadczeń;

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Uchylając decyzję Wójta z [...] lipca 2021 r. i orzekając co do istoty sprawy – przywołaną na wstępie decyzją z [...] listopada 2021 r. – SKO wyjaśniło w uzasadnieniu, że z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, iż matka wnioskodawczyni orzeczeniem Powiatowego Zespołu Do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. nr [...] z [...] marca 2012 r. zaliczona została na stałe do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności; ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] stycznia 2012 r. Ponadto matka wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z akt sprawy wynika też, że faktyczną opiekę nad chorą matką sprawuje wnioskodawczyni, która w związku z obowiązkami opiekuńczymi nie podejmuje zatrudnienia. Z tego tytułu była ona uprawniona – mocą decyzji Wójta nr [...] z dnia [...] września 2020 r. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W dniu [...] czerwca 2021 r. złożyła wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką sprawowaną nad matką i jednocześnie oświadczyła, że w przypadku przyznania jej wnioskowanego świadczenia rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Działając na ww. wniosek i zlecenie SKO, Wójt, decyzją nr [...] z [...] października 2021 r., uchylił wnioskodawczyni ww. świadczenie od [...] października 2021 r. Decyzja ta jest ostateczna.

Dalej SKO – uznawszy za nieprawidłowe, jako oparte na błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r., stanowisko organu I instancji, że wnioskodawczyni nie może być uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie jest spełniony warunek określony w ww. przepisie – stwierdziło, że skarżąca spełnia wszystkie pozytywne przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką sprawowaną nad matką. Od [...] października 2021 r. strona nie pobiera już specjalnego zasiłku opiekuńczego, wobec czego w sprawie nie zachodzą przesłanki negatywne, o których mowa w art. 17 ust. 5 u.ś.r. (uchylenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego). Dlatego SKO orzekło o przyznaniu skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, M. S., od [...] października 2021 r. na czas nieokreślony w wysokości [...] zł miesięcznie z uwzględnieniem zmian wysokości tego świadczenia spowodowanych jego waloryzacją. Datę początkową ustalono, biorąc pod uwagę datę uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy.

Tę decyzję SKO, M. Ś., reprezentowana przez dotychczasowego pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – w części, w jakiej organ nie ustalił na rzecz skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w okresie począwszy od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie do dnia [...] września 2021 r., tj. w zakresie ustalenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzuciwszy naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy przez:

a. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. przez nieprawidłową jego wykładnię, polegająca na uznaniu, iż wyklucza ona możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego

b. błędną wykładnię art. 27 ust. 5 u.ś.r., polegającą na przyjęciu, że nie może zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osobie która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

Pełnomocnik skarżącej wniósł o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonym zakresie; (2) orzeczenie co do istoty sprawy; (3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych; (4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.").

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] listopada 2021 r. (nr [...]) przyznająca skarżącej świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką, M. S. – zaskarżona wyłącznie w zakresie terminu początkowego, od którego to świadczenie zostało przyznane. Albowiem spór co do podjętego rozstrzygnięcia dotyczył jedynie tego, czy świadczenie pielęgnacyjne należało przyznać od dnia, od którego uchylono skarżącej przyznane wcześniej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. od [...] października 2021 r. – jak orzekło SKO w pkt 3 zaskarżonej decyzji – czy już począwszy od miesiąca, w którym skarżąca złożyła wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i o jednoczesne uchylenie specjalnego zasiłku opiekuńczego, tj. od [...] czerwca 2021 r. – jak twierdzi strona skarżąca.

Dokonując, w tak zakreślonych granicach, kontroli zaskarżonej decyzji SKO – której materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; w skrócie "u.ś.r.") – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu tej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa. W szczególności organ II instancji w wymaganym zakresie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy niezbędny do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą faktyczną dalszych rozważań.

Jest to tym bardziej uzasadnione, że analiza stanowisk procesowych stron pokazuje, że istotne okoliczności faktyczne sprawy nie są pomiędzy stronami sporne. Przedmiotem sporu pozostaje jedynie prawidłowe określenie prawnych konsekwencji tych okoliczności, a dokładniej – tego, czy i ewentualnie jaki wpływ na wynik rozpoznawanej sprawy wywiera wydanie, na wniosek skarżącej, ostatecznej decyzji Wójta Gminy P. z [...] października 2021 r. nr [...] uchylającej, z mocą od [...] października 2021 r., przyznany uprzednio skarżącej (decyzją tego organu z [...] września 2020 r. nr [...]) specjalny zasiłek opiekuńczy.

Przystępując do rozstrzygnięcia tej kwestii, należy wyjaśnić, że Sąd w niniejszym składzie co do zasady podziela przywołane w skardze poglądy judykatury na sposób rozstrzygania możliwej kolizji pomiędzy ustalonym prawem do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a wnioskowanym prawem do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności za co do zasady trafny uznaje Sąd pogląd, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. – w świetle którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., zgodnie z którym w przypadku zbiegu uprawnień do kilku świadczeń rodzinnych, przysługuje jedno, wybrane przez osobę uprawnioną, oraz od treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. wprowadzającego zasadę ustalania prawa do świadczeń rodzinnych począwszy od miesiąca wpływu wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednakże należy zauważyć, że u podstaw tego ostatniego poglądu oraz pozostałych cytowanych w skardze wypowiedzi orzecznictwa leży założenie – nie zawsze wyrażane expressis verbis, ale zawsze przyjmowane, co najmniej w sposób dorozumiany – że w danym przypadku istnieje prawna możliwość uchylenia decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie taka możliwość już nie istnieje, z przyczyn wyłożonych przez SKO w odpowiedzi na skargę, tj. z uwagi na ostateczne załatwienie ("skonsumowanie") wniosku skarżącej o uchylenie, w trybie art. 155 k.p.a., decyzji ustalającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, ww. decyzją Wójta z [...] października 2021 r. W świetle przedłożonych Sądowi akt administracyjnych sprawy oraz twierdzeń stron jest bowiem poza sporem, że:

– decyzją Wójta z [...] września 2021 r. nr [...] (zwaną też dalej "decyzją zasiłkową") przyznany został skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, M. S. (k. 49 akt adm. I inst.);

– w inicjującym kontrolowane tu postępowanie administracyjne piśmie z [...] czerwca 2021 r. (data wpływu do MOPS w P. : [...] czerwca 2021 r.) skarżąca – reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, ad Ż. – obok wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zawarła także wniosek o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne (k. 57 akt adm. I inst.);

– Wójt decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] (k. 68 akt adm. I inst.) ustalił, że wnioskodawczyni nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad matką, M. S. – a to w szczególności z uwagi na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.;

– skierowanym do Wójta pismem z [...] sierpnia 2021 r. SKO zwróciło się do Wójta o wyjaśnienie w trybie art. 136 § 1 k.p.a. okoliczności zrzeczenia się przez Skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego jej decyzją Wójta Gminy P. z dnia [...].09.2020 r. Jednocześnie wyjaśniło, że skarżąca spełnia wszystkie przesłanki do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od [...] czerwca 2020 r., tj. od pierwszego dnia miesiąca złożenia wniosku, a jedyną przesłanką negatywną jest jej uprawnienie w tym okresie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W związku z tym SKO zaznaczyło, że organem właściwym do uchylenia decyzji zasiłkowej jest Burmistrz, co uzasadnia przekazanie mu według właściwości ww. wniosku (k. 79 akt adm. II inst.);

– decyzją z [...] października 2021 r. nr [...] (zwaną też dalej "decyzją uchylającą") Wójt uchylił decyzję zasiłkową w części ustalającej skarżącej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia [...] września 2020 r. do dnia [...] września 2021 r. (k. 87 akt adm. I inst.). Decyzja uchylająca stała się ostateczna.

Jak z powyższego wynika, choć skarżąca na żadnym etapie postępowania nie cofnęła wniosku z [...] czerwca 2021 r. o uchylenie decyzji zasiłkowej, to jednak ów wniosek został już ostatecznie załatwiony ("skonsumowany") ww. decyzją uchylającą (decyzją Wójta z [...] października 2021 r.). A ponieważ decyzja ta nie została zaskarżona, to stała się ostateczna (art. 16 § 1 k.p.a.) i w konsekwencji też prawomocna (art. 16 § 3 k.p.a.). Nie ulega zaś wątpliwości, że w przypadku rozstrzygnięcia danej sprawy decyzją ostateczną, organ administracji publicznej – zgodnie z tzw. zakazem ne bis in idem, wynikającym ze stanu powagi rzeczy osądzonej (res iudicata) – nie może ponownie rozpoznawać tej samej sprawy co do meritum (por. R.A. Rychter, Res iudicata w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2014, ss. 206-207).

W rezultacie rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji uchylającej wiązało SKO przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Organ ten, nie mogąc ingerować w treść decyzji uchylającej, był zarazem zobligowany uwzględnić wynikające z niej ostatecznie ustalenia co do okresu, za który skarżąca miała ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego – w kontekście regulacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Wobec tego nie był władny określić wcześniejszej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, aniżeli orzeczony dzień [...] października 2021 r. Jest bowiem jasne, że zasada z art. 24 ust. 2 u.ś.r. znajduje zastosowanie pod warunkiem, że już w odniesieniu do miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, wnioskodawca spełnia wszystkie przesłanki pozytywne uprawniające do ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia, a zarazem nie występują żadne przesłanki negatywne takie ustalenie wykluczające. W kontrolowanej sprawie tego rodzaju przypadek nie zachodził, właśnie z uwagi na treść ostatecznej decyzji uchylającej.

Z tych względów Sąd nie dopatrzył się zarzucanych w skardze naruszeń prawa materialnego.

Należy jeszcze zaznaczyć, że wspomniana decyzja uchylająca (tj. decyzja Wójta z dnia [...] października 2021 r.), jako decyzja, która łącznie:

– zapadła w innej sprawie administracyjnej w znaczeniu materialnym – w sprawie, najogólniej rzecz ujmując, specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mówiąc ściśle: w sprawie uchylenia prawa do tego zasiłku;

– została wydana w odrębnym postępowaniu administracyjnym, przeprowadzonym w całości z inicjatywy i z czynnym udziałem pełnomocnika zawodowego zainteresowanej strony (skarżącej);

– nie została przez pełnomocnika zawodowego zainteresowanej strony zaskarżona, a więc – jak należy uznać – zgodnie z wolą tej strony stała się ostateczna i prawomocna, kreując stan powagi rzeczy osądzonej (res iudicata),

wymykała się kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, jako niemieszcząca się w granicach sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.