Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 537/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.54 par 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez A. W. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., uchylająca decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [....] oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 znak: [...] w całości i przekazujaca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 5 lutego 1998 r. A. W. wystąpiła do organu stopnia wojewódzkiego o "wydanie w trybie § rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. (Dz. U. nr 10, poz. 51 ze zm.) decyzji stwierdzającej, że przejęcie na własność Państwa majątku Z., gmina S, województwo [...]. nastąpiło z naruszeniem dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.), bowiem majątek nie podpadał pod działanie tego dekretu w części dotyczącej zespołu dworsko - pałacowego".

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Wojewoda [...] uznał, że nieruchomość ziemska o powierzchni 666 ha położona w miejscowości Z., gm. S, wpisana do księgi hipotecznej nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z", nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z.", nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z vel M.", nr [...] założonej dla nieruchomości pod nazwą "Z. część majątku" - zapisana na nazwisko T. O.- podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W., decyzją z dnia [...] września 2000 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...]

Na skutek skargi A. W. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 października 2002 r. sygn. akt. IV SA 2448/00, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2000 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I. instancji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż we wniosku złożonym w dniu 5 lutego 1998 r. A, W. jednoznacznie określiła przedmiot postępowania wskazując, iż wnosi o wydanie decyzji stwierdzającej, że dwór z przylegającym do niego parkiem jako - z istoty swej nienadający się do realizacji któregokolwiek z celów wymienionych w dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r. - nie podlegał działaniu tego dekretu. Tymczasem organy obu instancji - wychodząc poza żądanie wniosku - orzekły w przedmiocie nie objętym tym żądaniem stwierdzając, że dom mieszkalny z parkiem był funkcjonalnie związany z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

Następnie, podzielając stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w uchwale z dnia 19 września 1990 r., sygn. TK W3/89 (OTK 1990/1/26), uznano za szczególnie istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stwierdzenie, że na cele reformy rolnej dekret przeznaczał nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej. Stwierdzenie to uzasadnia przyjęcie, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym, a więc i nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. Zarówno we wniosku wszczynającym postępowania, jak i w dalszych pismach i dokumentach wskazywano, że żądanie dotyczy wyłącznie domu i parku, który to dom - z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania - nie miał związku z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, nie mógł być więc uznany za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym i nie mógł służyć realizacji celu określonego w art. 1 dekretu o reformie rolnej. Organy orzekające w sprawie na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. nie dokonały żadnych ustaleń i ocen dotyczących tak sprecyzowanego przedmiotu sprawy.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, iż zespół dworsko - parkowy usytuowany na działkach oznaczonych obecnie nr [...], [...] i [...], położony we wsi Z. gmina S, wchodzący w skład majątku ziemskiego "Z." o powierzchni 666 ha, stanowiącego byłą własność T. O., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. Instancji.

W uzasadnieniu Minister wskazał, iż badanie związku funkcjonalnego pomiędzy - stanowiącą część przejmowanej nieruchomości - siedzibą właściciela a resztą gospodarstwa polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym. W niniejszej sprawie Wojewoda ograniczył się wyłącznie do zbadania powiązań terytorialnych przedmiotowego majątku i zespołu dworsko - parkowego wskazując aktualne numery ewidencyjne działek odpowiadające temu kompleksowi oraz fakt jego oddzielenia ogrodzeniem i drogą dojazdową od reszty nieruchomości ziemskiej. Organ I. instancji nie odniósł się w ogóle do istnienia łączności bądź rozdzielności organizacyjnej i finansowej między obiektem a całością przejętego majątku. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda winien wnikliwie zbadać istnienie związku funkcjonalnego pomiędzy częścią rezydencjalną a resztą przejętego majątku pn. "Z"

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek A. W. o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko - parkowy usytuowany na działkach oznaczonych obecnie nr [...], [...] i [...], położony we wsi Z. gmina S., wchodzący w skład majątku ziemskiego "Z." o powierzchni 666 ha stanowiącego byłą własność T. O., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Na skutek złożenia odwołania przez A. W., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż Wojewoda [...] prawidłowo umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne z uwagi na brak przepisu materialnego., który upoważniałby do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uzasadniając zajęte stanowisko organ I. instancji powołał się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał wyraźnie stwierdził, iż przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. nr 17, poz. 71). Nieuprawnione jest zatem przyznawanie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. szerszego zakresu zastosowania niż przeprowadzenie reformy rolnej i wywodzenie stąd obecnie mocy obowiązującej tego przepisu. Ponadto, jak podniósł Trybunał w ww. orzeczeniu, w aktualnym stanie prawnym do orzekania o prawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości w ramach reformy rolnej właściwe są sądy powszechne zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. nr 43, poz. 296 ze zm.).

Skargę na ww. decyzję ostateczną wniosła A. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ I. instancji.

W motywach skargi skarżąca zakwestionowała zasadność umorzenia postępowania administracyjnego powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, w której stwierdzono, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. może być podstawą do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość bądź jej część podlega pod przepisy dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.")] w zw. z art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [(Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a."], uwzględniając w całości skargę A. W. na decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r., w pkt. (1) uchylił zaskarżoną decyzję w całości, w pkt (2) uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. znak: [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie wniosek złożony przez stronę dotyczy stwierdzenia, że zespół dworsko - parkowy położony we wsi Z., gm. S nie podlegał działaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Zarówno organ I. jak i II. instancji wydając decyzje o umorzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie uznały że przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. utracił moc prawną wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71). Przy wydawaniu decyzji wzięto pod uwagę postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r. podjął uchwałę (sygn. akt I OPS 3/10), w której wyraził jednak stanowisko, że § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazał przy tym jednoznacznie, że ww. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego nie posiada mocy powszechnie obowiązującej.

Następnie Minister zauważył, iż z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczy nie tylko danej sprawy, ale również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. W związku z tym w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej są związane wykładnią prawa dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r.

Z powyższych względów, zdaniem Ministra, należało uchylić decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewoda [...] - jako organ I. instancji - właściwy jest obecnie do rozpatrzenia zasadności wniosku A. W. w przedmiocie stwierdzenia czy zespół dworsko - parkowy położony we wsi Z., gmina S podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę, organ wojewódzki winien wziąć pod uwagę ocenę prawną wyrażoną w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ I. instancji powinien zbadać, czy dwór wraz z otaczającym go parkiem podlegał przejęciu na cele reformy rolnej, a więc czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko - parkowym, a pozostałą częścią majątku o charakterze rolniczym. Badanie związku funkcjonalnego polega na ustaleniu istnienia bądź nieistnienia powiązań o charakterze terytorialnym, organizacyjnym i finansowym pomiędzy zespołem dworsko - parkowym a pozostałą częścią majątku. O istnieniu związku funkcjonalnego można mówić wówczas, gdy bez zespołu dworsko - parkowego gospodarstwo rolne nie mogłoby prawidłowo funkcjonować i odwrotnie. Organ I. instancji powinien także ustalić, czy istniała odrębna administracja w zakresie zarządzania gospodarstwem rolnym i dworem, tj. czy dwór spełniał jedynie funkcje mieszkalne czy też stanowił centrum zarządzania gospodarstwem rolnym. Badając kryterium finansowe winien natomiast ustalić, czy dwór był utrzymywany z dochodów pochodzących z produkcji rolnej prowadzonej w majątku, czy też był wyodrębniony prawnie i odrębnie opodatkowany.

W skardze na powyższą decyzję A. W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. w części stanowiącej wskazanie okoliczności, które organ I. instancji winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W uzasadnieniu skargi zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania poprzez zalecenie wzięcia pod uwagę przez organ I. instancji okoliczności nie relewantnych w sprawie, przy jednoczesnym pominięciu okoliczności istotnych. W ocenie skarżącej, organ I. instancji, mający rozstrzygnąć niniejszą sprawę zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i według obowiązującej konstytucyjnej ochrony własności, musi zbadać, czy zespół pałacowo - parkowy był lub mógł być wykorzystywany na cele produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej i czy został przeznaczony na wymienione w dekrecie cele reformy rolnej. W żaden sposób nie wpływa na produkcyjny charakter dworu lub parku korzystanie przez jego mieszkańców z dochodów z majątku, brak lub istnienie wydzielenia fiskalnego i prawnego, bliskość terytorialna. Nie są to cechy relewantne wobec przepisów dekretu o reformie rolnej rozumianych zgodnie z ówczesnymi normami konstytucyjnymi.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2011 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skardze, a nadto podniósł, iż w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. wskazuje się podstawowe założenia Konstytucji RP z dnia 17 marca 1921 r. jako fundament porządku prawnego, w jakim działały władze Rzeczypospolitej Polskiej w latach 1944 - 45. Na fundamencie Konstytucji Marcowej, mimo zarzutów pozakonstytucyjności PKWN można bronić dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej z dnia 6 września 1944 r. (uchwała TK z dnia 16 kwietnia 1966 r., W 15/95). Szukanie motywów tej legalności raczej w Konstytucji Marcowej (jak proponuje NSA), jest wyrazem postawy legał ¡stycznej. Takie podejście determinuje stosowanie zasad konstytucyjnych do interpretacji dekretu PKWN zamiast kontynuowania polityki faktów dokonanych.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister wykroczył poza zakres rozstrzygnięcia udzielając wskazówek dotyczących materii przez siebie nierozpatrywanej. Wskazówki do prawidłowego rozpatrzenia sprawy powinny płynąć z obowiązujących interpretacji zawartych w uchwałach NSA podjętych w związku z dekretem o reformie rolnej, a nie z dowolnie przyjętych założeń aparatu Ministerstwa Rolnictwa forsujących utrzymanie stanu rzeczy stworzonego w minionych ramach przewagi polityki nad prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy nie będąc jednak związany – stosownie do art 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. nie narusza prawa.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 54 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania tejże decyzji, zgodnie z którym organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Przepis ten reguluje instytucję autokontroli. Ratio legis powyższego unormowania jest umożliwienie organowi administracji publicznej ponownej weryfikacji własnego działania lub braku działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę ich zgodności z prawem (v. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 156). Autokontrola prowadzi zatem do szybszego załatwienia sprawy i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a.

Treść art. 54 § 3 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że warunkiem jego zastosowania i skorzystania z mechanizmu autokontroli jest zadośćuczynienie skardze, a więc uwzględnienie jej w całości, czemu musi towarzyszyć uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Przez "uwzględnienie skargi w całości" należy rozumieć uwzględnienie skargi co do istoty, chyba że z treści skargi wynika, iż skarżącemu chodzi o inne rozstrzygnięcie. W związku z tym należy uznać, że uwzględnienie skargi w całości może jedynie polegać na wydaniu rozstrzygnięcia wskazanego w skardze (v. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn akt I OSK 581/07; LEX nr 355665).

W literaturze przyjmuje się, że uwzględnienie w ramach autokontroli skargi na decyzję nie może ograniczyć się do uchylenia tego aktu. Organ ma bowiem obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej bądź przez jej rozstrzygnięcie co do istoty (uchylając w razie potrzeby decyzję wydaną w I. instancji), bądź przez umorzenie postępowania. W ramach autokontroli organ może również uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I. Instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I. instancji, jeżeli takie żądanie zawarto w skardze (v. J.P. Tamo, Postępowanie przed sądami administracyjnymi..., s. 106).

Przenosząc powyższe uwagi na stan niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2011 r. spełnia warunki wynikające z art. 54 § 3 p.p.s.a. Do takiej konstatacji prowadzą, zdaniem Sądu, następujące argumenty.

Wydając zaskarżoną decyzję Minister uwzględnił w całości skargę z dnia 31 stycznia 2011 r., z treści której jednoznacznie wynika, że skarżąca żądała uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. umarzającej, w trybie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne o wydanie decyzji stwierdzającej, czy zespół pałacowo - parkowy usytuowany na działkach oznaczonych obecnie nr [...], [...] i [...], położonywe wsi Z. gmina S, wchodzący w skład majątku ziemskiego "Z.." o powierzchni 666 ha, stanowiącego byłą własność T. O., podlegał przejęciu na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13zezm.).

Nadto, mając na względzie motywy skargi z dnia 31 stycznia 2011 r., wydając decyzję w trybie autokontroli Minister prawidłowo powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 10 stycznia 2011 r. (sygn. akt I OPS 3/10), w której stwierdzono, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie Minister zauważył, iż w ww. uchwale wskazano, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 marca 2010 r. (sygn. akt P 107/08) nie prowadzi do konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie to nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Nadto, jak wskazano w ww. uchwale,

Trybunał Konstytucyjny nie posiadał kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r.

Stosownie do art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów jest wiążąca w danej sprawie. Z kolei w myśl art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z powyższego wynika, że moc wiążąca uchwał NSA dotyczy nie tylko danej sprawy, lecz również spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym. Jakkolwiek wykładnia zawarta w uchwałach NSA ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych, to formalnie nie wiąże ona organów administracji publicznej, stron i uczestników postępowania. Nie może jednak budzić wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna. Powyższy stan powoduje, że strony oraz inni uczestnicy postępowania są pośrednio związani mocą prawną uchwał, która polega na tym, iż podmioty te nie są w stanie swoją interpretacją przełamać wykładni przyjętej w uchwale. W świetle powyższego podzielić należy pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organy administracji publicznej również pośrednio związane są wykładnią prawa dokonaną w uchwale składu siedmiu sędziów NSA. Brak akceptacji wykładni przyjętej w uchwale NSA mógłby skutkować zakwestionowaniem w postępowaniu sądowoadministracyjnym rozstrzygnięcia organu opartego na wykładni sprzecznej ze stanowiskiem uchwały.

W świetle powyższego, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 54 § 3 p.p.s.a., Minister prawidłowo uchylił decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2010 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia wojewódzkiego (art. 138 § 2 k.p.a.). Zasadnie bowiem uznał, że w sprawie niniejszej postępowanie przed organem I. instancji nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, gdyż naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał również okoliczności, jakie organ I. winien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, przy czym - wbrew zarzutom podniesionym w skardze oraz w późniejszym piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2011 r. - brak jest podstaw do uznania, że Minister wykroczył poza zakres uprawnienia wynikającego z art. 54 § 3 k.p.a.

Zauważyć należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie okoliczności faktycznych, jakie organ I. instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy stanowi powtórzenie uzasadnienia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2008 r., wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., w następstwie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2002 r., sygn. akt IV SA 2448/00. Z akt sprawy nie wynika, by ww. decyzja była kwestionowana przez skarżącą.

Nadto, podkreślania wymaga, że w uzasadnieniu ww. wyroku Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie wskazał na zasadność zbadania przez organy orzekające związku funkcjonalnego między przedmiotowym zespołem dworsko - parkowym a nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym stwierdzając, że przy orzekaniu na podstawie § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. powinna być oceniona możliwość wyłączenia spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej tej części nieruchomości, która nie jest funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym, a więc nie mogła być przeznaczona na cele dekretu. NSA zauważył przy tym, że organy orzekające nie dokonały w powyższym zakresie żadnych ustaleń.

W świetle powyższego - zdaniem Sądu - stwierdzić należy, że poczynione przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uwagi co do okoliczności, które winny być przedmiotem postępowania przed organem I. instancji nie wykraczają poza ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z dnia 8 października 2002 r., która wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia [(art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.)]. Uwagi te sprowadzają się bowiem do obowiązku ustalenia przez organ I. instancji "czy istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko - parkowym a pozostałą częścią majątku o charakterze rolniczym". Odnoszą się zatem do zobowiązania wynikającego z wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 8 października 2002 r..

Końcowo Sąd zauważa, że również w aktualnym orzecznictwie NSA (po podjęciu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt OPS 2/06, opubl. ONSAiWSA 2006/5, poz. 123) podkreśla się znaczenie tzw. "związku funkcjonalnego" z gospodarstwem rolnym jako niezbędnej przesłanki dla uznania, ze rezydencja właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa w myśl dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Analogiczne stanowisko zajął NSA w uzasadnieniu uchwały z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10.

Pojęcie "związku funkcjonalnego" jako warunku objęcia rezydencji przepisami dekretu PKWN nie jest normatywnie definiowane. W judykaturze, gdy wiąże się z tym pojęciem określone skutki, wyrażany jest pogląd, iż "związek funkcjonalny" zachodzi, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjaInej i odwrotnie. Wobec tak ogólnie sformułowanej definicji "związku funkcjonalnego" ustalenie co do występowania takiej zależności, w kontekście rozpatrzenia określonej sprawy, możliwe jest jedynie poprzez odwołanie do bardziej szczegółowych tez ukształtowanych w orzecznictwie sądowym. Należy mieć przy tym na uwadze, iż orzecznictwo to uległo w przeciągu kilku lat znaczącej ewolucji, wobec czego istotne znaczenie z punktu widzenia poszukiwania właściwej wykładni tego normatywnie nie definiowanego pojęcia, może odgrywać wyłącznie analiza aktualnej praktyki orzeczniczej, której winien dokonać - przy ponownym orzekaniu w sprawie - organ stopnia wojewódzkiego.

Mając na względzie wszystko powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.