Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 689/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 2 ust. 2 lit. b
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 34
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 653/21 w sprawie ze skargi K. J. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia 29 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z obowiązku odbywania kwarantanny oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Pismem z 29 stycznia 2021 r. nr [...] (stanowiącym w istocie decyzję administracyjną), Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. odmówił K. J. zwolnienia z obowiązku odbycia kwarantanny po przekroczeniu w dniu 20 stycznia 2021 r. granicy Rzeczypospolitej Polskiej.

Po rozpatrzeniu odwołania K. J., Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach decyzją z 29 marca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

II.

Wyrokiem z 27 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 653/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę K. J. i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS w T. orzekając jednocześnie o kosztach postępowania.

Jak wyjaśnił, w sprawie bezsporne jest przekroczenie przez skarżącego wraz z małoletnią córką granicy państwowej w dniu 20 stycznia 2021 r. w związku z powrotem do Polski z pobytu turystycznego oraz fakt nałożenia obowiązkowej kwarantanny od dnia 21 stycznia 2021 r. do 30 stycznia 2021 r.

Sąd przywołał treść § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 ze zm. - dalej jako rozporządzenie RM), podkreślając jednocześnie, że kwarantanna, o której mowa w § 2 ust. 2 lit. b tego rozporządzenia nie jest tożsama z kwarantanną, o której mowa w art. 34 ust. 2 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. - dalej jako ustawa).

WSA, przedstawiając szeroką argumentację prawną, wyjaśnił różnice pomiędzy kwarantanną z art. 34 ust. 2 ustawy, a kwarantanną nakładaną w drodze rozporządzenia RM.

W kontekście tego podkreślił, że delegacja ustawowa do wydania rozporządzenie RM, jak również przyjęta technika legislacyjna przy nowelizacji ustawy z 5 grudnia 2008 r., ustawą z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2000 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona na wyposażeniu wprost Rady Ministrów w kompetencję do wprowadzania takich ograniczeń.

Działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został nigdy wprowadzony. Jest to zatem działanie niezgodne z Konstytucją RP, gdyż wprowadzanie ograniczeń takich jak w rozporządzeniu RM możliwe jest tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Zawierający upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepis art. 46b ustawy nie zawiera jakichkolwiek wytycznych, stąd nie można było wydać na tej podstawie rozporządzenia.

W konsekwencji Sąd uznał, że ani art. 34 ust. 2, ani art. 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej.

Podsumowując, rozporządzenie RM wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy reguluje materię ustawową, co jest w ocenie WSA niedopuszczalne.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Śląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Katowicach kwestionując go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) poprzez błędną wykładnię art. 46a i 46b ustawy w zw. z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM oraz art. 92 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie wymienione rozporządzenie, wydane na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 34 ust. 2 ustawy poprzez przyjęcie, że obowiązek wynikający z § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM nie jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z art. 34 ust. 2 ustawy, a takim mógłby być wyłącznie w stanie nadzwyczajnym;

3. prawa procesowego, tj. art. 145 § 3 w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że w niniejszym postępowaniu należy jedynie uchylić decyzje obu instancji bez umorzenia postępowania w sprawie;

4. prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez nie zawieszenie postępowania i nie zadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w sytuacji, w której WSA powziął uzasadnioną wątpliwość co do zgodności art. 46a oraz art. 46b ustawy z art. 92 ust. 1 Konstytucji, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. Wniosła także o orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

IV.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi podstawami zaskarżenia.

Z uwagi na fakt, że w rozpatrywanej skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące obu podstaw kasacyjnych, a sposób ich sformułowania oraz część argumentacyjna uzasadnienia środka odwoławczego wzajemnie się przenikają, daje w ocenie NSA podstawę do łącznego rozpoznania zarzutów, w istocie kwestionujących podstawę prawną stosowaną w sprawie restrykcji COVIDowych.

Zasadniczy spór w rozpatrywanej sprawie dotyczy tak naprawdę tego, czy w ogóle istniała podstawa prawna do wprowadzenia kolejnego rodzaju kwarantanny, będącej oczywistym przejawem ograniczenia praw i wolności obywatelskich. W tym zakresie kwestionowane jest przez Sąd pierwszej instancji uregulowanie owego środka w drodze rozporządzenia, z naruszeniem standardów konstytucyjnych, gdyż całości regulacji ograniczającej możliwość poruszania się (kwarantanna jest takim właśnie ograniczeniem) wprowadzona została w rozporządzeniu na podstawie upoważnienia blankietowego, a nie w ustawie.

W ocenie NSA zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły skutecznie stanowiska zaprezentowanego w wyroku Sądu pierwszej instancji. WSA zasadnie bowiem ocenił, że nie można było skutecznie nałożyć kwarantanny w związku z przekroczeniem granicy państwowej.

W orzecznictwie oraz w doktrynie prawa jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Zasadnicze znaczenie zasady legalizmu sprowadza się do wyeliminowania dowolności i samowoli z relacji między organami władzy publicznej a obywatelami, w szczególności w sprawach odnoszących się do życiowych potrzeb oraz interesów tych ostatnich (vide: Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016).

Zasada ta musi być zatem, bez względu na okoliczności, widziana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Z kolei z zasady demokratycznego państwa prawnego wywodzone są inne zasady, w tym zasada prawidłowej (przyzwoitej) legislacji, które nakazują, aby przepisy formułowane były w sposób poprawny, jasny i precyzyjny, zwłaszcza wówczas, gdy dotyczą praw i wolności jednostki (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 stycznia 2000 r. sygn. akt K 7/99; z 21 marca 2001 r. sygn. akt K 24/00).

Przepis niejasny i nieprecyzyjny rodzi u jego adresatów niepewność co do zakresu ich praw i obowiązków, a organom, które go stosują, daje zbyt dużą swobodę i możliwość zastępowania prawodawcy w zakresie przesądzania tych kwestii, które uregulował on w sposób niejasny i nieprecyzyjny. Ustawodawca nie może poprzez niejasne formułowanie tekstu przepisów pozostawiać organom, które mają je stosować, nadmiernej swobody przy ustalaniu zakresu ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie założenie to określane jest mianem zasady określoności ustawowej ingerencji w sferę konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych może stanowić samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z zasadą państwa prawnego (por. Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 maja 2002 r. sygn. akt K 6/02).

Z powołanego komentarza, przywołującego orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, wynika, że dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (por. Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r. sygn. akt K 33/00).

W niniejszej sprawie organy orzekły o odmowie zwolnienia z kwarantanny działając na podstawie regulacji prawnych zawartych w § 3 ust. 2 pkt 5 i § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM.

Poza sporem pozostaje zdaniem NSA okoliczność, że możliwość wydania rozporządzenia uwarunkowana jest istnieniem tzw. upoważnienia ustawowego (kompetencji prawotwórczej). Pod pojęciem tym rozumie się przepis ustawy zwykłej, który upoważnia indywidualnie określony podmiot do wydania przepisów normujących konkretnie określone zagadnienie pozostające w bezpośrednim związku z przedmiotem regulacji tej ustawy, w której upoważnienie zostało zamieszczone (vide: W. Ryms, Wybrane problemy formułowania upoważnień ustawowych, [w:] A. Gwiżdż (red.), Upoważnienie ustawowe do wydania aktu wykonawczego, Warszawa 1986, s. 6).

Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według tego przepisu rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika jednoznacznie, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Uzależnienie dopuszczalności ograniczeń wolności i praw od ich ustanowienia "tylko w ustawie" jest czymś więcej, niż jedynie przypomnieniem ogólnej zasady wyłączności ustawy dla unormowania sytuacji prawnej jednostek, stanowiącej klasyczny element idei państwa prawnego. Jest to także sformułowanie wymogu odpowiedniej szczegółowości unormowania ustawowego. Skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, to oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (vide: Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z: 19 maja 2009 r. sygn. akt K 47/07; 19 lutego 2002 r. sygn. akt U 3/01).

Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Ponadto, na gruncie Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98, 24 marca 1998 r. sygn. akt K 40/97).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wyraźnie trzeba podkreślić, że nie można negować, że celem przepisów rozporządzenia RM, wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i 46b ustawy była niewątpliwie ochrona zdrowia obywateli. Podzielić jednak należy stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (tak wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r. sygn. akt II KK 255/21). Jest to tym bardziej jaskrawe, jeżeli porówna się to z działaniami ustawodawcy, który w zasadzie w ciągu doby był w stanie wprowadzić przepisy rangi ustawowej, czyniąc z nich obowiązujące prawo.

Z rozporządzenia RM wynika, że ustawowe upoważnienie do jego wydania zawarte zostało w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy.

W art. 46a ustawy prawodawca wskazał, że Rada Ministrów może w drodze rozporządzenia określić rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b. Z kolei z art. 46b ustawy wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić między innymi obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

W myśl natomiast § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM w okresie, o którym mowa w ust. 1, osoba przekraczająca granicę Rzeczypospolitej Polskiej, o której mowa w ust. 1, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana odbyć, po przekroczeniu granicy państwowej, obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, trwającą 10 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy.

Wprowadzenie w drodze wskazanego rozporządzenia obowiązku poddania się kwarantannie (z uwagi na fakt przekroczenia granicy państwowej) stanowi wprowadzenie do porządku prawnego (poza upoważnieniem ustawowym) jednej z form ograniczenia chronionej konstytucyjnie wolności poruszania się obywateli, o której mowa w art. 52 Konstytucji RP.

W związku z powyższym w ocenie NSA należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że rozporządzenie RM wykracza wyraźnie poza zakres ustawowego upoważnienia, bowiem nie mieściło się w ramach podmiotowych i przedmiotach delegacji ustawowej, która nie zawierała jakichkolwiek wytycznych. Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z art. 92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Podkreślenia także wymaga, że z redakcji art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika wprost, że "wytyczne dotyczące treści aktu" stanowią jeden z czterech elementów konstrukcyjnych przepisu upoważniającego, co przemawia za bezwzględną koniecznością umieszczenia ich w treści tego przepisu i wskazuje, że wytyczne muszą mieć treść materialnoprawną. Sformułowanie "dotyczące treści aktu" oznacza, że muszą dotyczyć materialnego kształtu regulacji, która ma być zawarta w rozporządzeniu.

W tym stanie rzeczy omawiane rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie w ogóle nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Pamiętać bowiem należy, że stosownie do treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Tak więc warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją ograniczenia praw obywateli jest ustanowienie ich wyłącznie w ustawie. Oznacza to, że niedopuszczalne prawnie (z uwagi także na wskazane wyżej zasady prawidłowej legislacji) jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą.

Zauważyć także należy, że § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM wskazuje, że chodzi w nim o obowiązkową kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy. Stwierdzić natomiast należy, że przepisy powołanej wyżej ustawy przewidują obowiązek kwarantanny, ale dla zupełnie innej sytuacji niż ta, która była przedmiotem oceny w niniejszej sprawie (tzw. kwarantanna graniczna). Z treści art. 34 ust. 2 ustawy wynika jednoznacznie, że stanowi on o obowiązku kwarantanny dla osób zdrowych, które pozostawały w styczności z osobami chorymi na choroby zakaźne, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od ostatniego dnia styczności. Na podstawie art. 34 ust. 5 ustawy Minister Zdrowia wydał rozporządzenie w sprawie wykazu chorób powodujących powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego oraz okresu obowiązkowej kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Minister Zdrowia wymienił COVID-19 wśród chorób powodujących powstanie obowiązku czternastodniowej kwarantanny.

Powyższe oznacza, że przepisy art. 34 ust. 2 oraz art. 34 ust. 5 ustawy nie dotyczyły obowiązkowej kwarantanny dla osób przekraczających granicę państwową w określonym czasie bez względu na styczność z osobami chorymi na choroby zakaźne bądź brak takiej styczności i bez postanowienia organu inspekcji sanitarnej. Ustawodawca, mówiąc o czasowych ograniczeniach określonego sposobu przemieszczania się (art. 46 ust. 4 pkt 1, art. 46b pkt 1 ustawy), nie objął tym pojęciem obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy państwowej (art. 46b pkt 5 i 6 ustawy), skoro wyraźnie każdą z tych sytuacji opisał odrębnie jako różne rozwiązania.

Z tych względów uznać należało, że konstrukcja § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM, ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności, narusza art. 52 Konstytucji RP. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. Oznacza to, że nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikał zakaz przemieszczania się po przekroczeniu granicy państwowej. Skoro nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia wolności poruszania się i przemieszczania się, to niezgodne z art. 52 Konstytucji RP ograniczenie takiej wolności w akcie podustawowym nie mogło być skuteczną i wystarczającą podstawą prawną, odmowy zwolnienia z kwarantanny.

W konsekwencji niezasadne są zarzuty nr 1-2 skargi kasacyjnej, gdyż nie istniał jakikolwiek przepis ustawowy, na mocy którego można było nałożyć kwarantannę w związku z przekroczeniem granicy państwa. Co równie istotne, NSA w całości podziela argumentację Sądu pierwszej instancji, który zwraca uwagę na możliwość regulowania pewnych kwestii w drodze rozporządzenia jedynie w konstytucyjnie przewidzianych stanach nadzwyczajnych. Ta oczywista konstatacja WSA nie wymaga szerszego komentarza już z uwagi na to, że żaden tego rodzaju stan nie został w kraju wprowadzony w związku z pandemią.

Chybiony jest także zarzut nr 4 skargi kasacyjnej. Nieusprawiedliwione jest bowiem naruszenie art. 193 Konstytucji i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. WSA w Gliwicach, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, dokonał prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w tym zakresu zawartego w jej art. 46a i art. 46b upoważnienia do wydania rozporządzenia w związku z przedmiotem regulacji tej ustawy i w celu jej wykonania. Wykładnia ta nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zwrócił uwagę na przysługujące mu prawo do odmowy zastosowania rozporządzenia. Nie ma przy tym podstaw, by kierować jakiekolwiek pytanie do Trybunału Konstytucyjnego. Sąd może bowiem odmówić zastosowania przepisów rozporządzenia, bez inicjowania jego kontroli generalnej.

Częściowo zasadny okazał się natomiast zarzut nr 3 skargi kasacyjnej, wskazujący w istocie na brak umorzenia postępowania administracyjnego wywołanego wnioskiem o zwolnienie z kwarantanny, w sytuacji uchylenia zaskarżonych decyzji. Skoro wniosek o zwolnienie z kwarantanny wszczął postępowanie administracyjne, to w istocie uznanie przez WSA, że nie było podstaw do nałożenia kwarantanny, jak i upływ terminu wadliwie nałożonej kwarantanny, uzasadniały oprócz eliminacji obu decyzji z obrotu prawnego także umorzenie wszczętego postępowania przez Sąd pierwszej instancji, do czego upoważnienie daje art. 145 § 3 p.p.s.a.

Niemniej jednak skuteczność zarzutów naruszenia prawa procesowego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. warunkowana jest tym, aby uchybienie procesowe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie, jakkolwiek WSA miał wszelkie podstawy by wraz z uchyleniem obu decyzji także umorzyć postępowanie wywołane wnioskiem strony, nie ma jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.