Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 722/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., T. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., E. T., I. D., A. D., M. D., A. D. na decyzję Wojewody z dnia 19 lutego 2020 r., znak [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., T. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., i E. T., I. D., A. D., M. D. i A. D. w piśmie z dnia 21 maja 2018 r. domagali się podjęcia postępowania o ustalenie oraz wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. We wniosku wskazano, że na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia 14 listopada 1959 r. część parceli katastralnej l. kat. [...] gm. kat. [...] została wywłaszczona. Komisja Odwoławcza do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z 30 sierpnia 1960 r. nr [...] orzekła o zatwierdzeniu zaskarżonej decyzji z dnia 14 listopada 1959 r. i stwierdziła, że "wniosek dotyczący odszkodowania zostanie rozpatrzony przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. w toku odrębnego postępowania". W ocenie wnioskodawców ich legitymacja wynika z faktu, że są następcami prawnymi wywłaszczonych właścicieli nieruchomości: P. D., M. D., J. D., J. D., A. D., S. D. i W. D..

Decyzją z 30 września 2019 r., znak: [...] Prezydent Miasta K., na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem. W tej sytuacji wszczęte postępowanie na wniosek nieuprawnionego podmiotu musi podlegać umorzeniu.

Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wnieśli: K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., T. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., i E. T., I. D., A. D., M. D. i A. D.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 76, art. 77, art. 79, art. 80, art. 76 § 1 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego;

2) art. 105 § 1 k.p.a. art. 128 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z bezpodstawną odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

3) art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania nie jest spadkobierca osoby wywłaszczonej;

4) art. 922 k.c. w związku z art. 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu;

5) art. 118 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega przedawnieniu, w sytuacji gdy przepisy prawa administracyjnego nie określają takiego terminu;

6) art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z pozbawieniem skarżących prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda decyzją z dnia 19 lutego 2020 r., znak: WSVI. [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 30 września 2019 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda podał, że aktualnie instytucja odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości uregulowana jest w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.). Zgodnie z przepisem art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie własności nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw. W wyrokach z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 352/17, z 11 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4191/18, z 28 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 993/19 oraz z 29 maja 2019 r. sygn. akt I OSK 740/19 Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, że roszczenie o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości jest roszczeniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu i nie przechodzi na następców prawnych pod jakimkolwiek tytułem.

Wojewoda podzielił ten pogląd i stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują uprawnienia następców prawnych osób wywłaszczonych do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Dlatego też wnioskodawcy nie są uprawnieni do ubiegania się o ustalenie odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej współwłasność P. D., M. D., J. D., J. D., A. D., S. D. i W. D.. W związku z tym postępowanie z ich wniosku było bezprzedmiotowe i jako takie podlegać musiało umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. W sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego, to organ powinien zastosować art. 105 § 1 k.p.a. i umorzyć postępowanie administracyjne.

K. D., K. D., B. D., B. D., A. D., T. D., A. L., L. D., J. D., R. D., H. D., i E. T., I. D., A. D., M. D. i A. D. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 28, art. 76, art. 77, art. 79, art. 80, art. 76 § 1 k.p.a. w związku z rażącym naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego;

2. art. 105 § 1 k.p.a. art. 128 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w związku z bezpodstawną odmową ustalenia i wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

3. art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania nie jest spadkobierca osoby wywłaszczonej;

4. art. 922 kc w związku z art. 1 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość nie wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie kodeksowych przepisów o dziedziczeniu;

5. art. 118 k.c. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega przedawnieniu, w sytuacji gdy przepisy prawa administracyjnego nie określają takiego terminu;

6. art. 21 ust 2 Konstytucji RP w związku z pozbawieniem skarżących prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

7. art. 9a w związku z art. 142 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 105 § 1 k.p.a., na skutek bezpodstawnego utrzymania zaskarżonej decyzji w mocy i uznania, że skarżącym nie przysługuje legitymacja do występowania w przedmiotowej sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie decyzji oby instancji i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucili, że organy nie dostrzegły, że skarżący podtrzymują wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, złożony już przez ich poprzedników prawnych. Wskazali także, że skoro z art. 33 w zw. z art. 26 ust.3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wynikało, że z wnioskiem o odszkodowanie mogli wystąpić także posiadacze nieruchomości roszczący sobie prawo własności, to tym bardziej ustalenia i wypłaty odszkodowania mogą dochodzić spadkobiercy wywłaszczonego właściciela.

Skarżący, powołując się na przepis art.133 pkt 2 u.g.n. oraz 113 ust. 7 u.g.n. podnieśli, że skoro na gruncie tych przepisów w sytuacji, gdy w momencie wypłaty odszkodowania nie ustalono jeszcze spadkobierców, odszkodowanie i tak podlega wypłacie (choć do depozytu sądowego), to tym bardziej nie ma przeszkód, by wypłacić odszkodowanie bezpośrednio spadkobiercom, jeśli zostali już ustaleni.

Nadto, wskazując na przepis art. 132 ust. 3a u.g.n., stanowiący, że jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu, podnieśli, że skoro osoba, która nie była wymieniona w decyzji jako podmiot wywłaszczany może zostać obciążona obowiązkiem zwrotu otrzymanego przez jej poprzednika prawnego odszkodowania, może je również uzyskać.

W uzasadnieniu skargi powołali się na szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażono pogląd, że żądanie ustalenia i wypłaty odszkodowania w związku z wywłaszczeniem, czy tez ograniczeniem praw do nieruchomości przysługuje następcom prawnym wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej (I OSK 1735/17, I OSK 972/17, I OSK 793/17, I OSK 2164/18, I OSK 1840/19, II SA/Po 262/19).

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo podniósł, że z akt nie wynika, aby poprzednicy prawni skarżących złożyli wniosek o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość i aby toczyło się postępowanie o odszkodowanie, co spowodowało, że organy administracji potraktowały wniosek spadkobierców w sprawie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość jako złożony po raz pierwszy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że z mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W tej sytuacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 października 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga okazała się bezzasadna.

Analizę merytoryczną kontrolowanej decyzji poprzedzić należy wstępem dotyczącym istotnej sprawy kwestii skutków upływu czasu dla dochodzenia roszczeń odszkodowawczych za wywłaszczenie nieruchomości. Przepisy wywłaszczeniowe okresu międzywojennego, do dnia 1 lipca 1934 r., to jest do dnia wejścia w życie prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, stanowiły, że skutki upływu czasu dla roszczenia o odszkodowanie zostały uregulowane przy użyciu konstrukcji ówcześnie traktowanych jako wyłącznie cywilistyczne: prekluzji, gdy w przepisie wskazano termin sądowego dochodzenia roszczenia, i przedawnienia, kiedy powyższy termin nie został określony. W ujednolicającym procedurę wywłaszczeniową prawie o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. wyraźniej niż dotychczas wyodrębniono dwa etapy ustalania odszkodowania: administracyjny i sądowy. Zainicjowanie każdego z nich wiązało się z inicjatywą stron, bowiem zasadą było orzekanie o odszkodowaniu na wniosek (E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX 2014).

Pierwszym powojennym aktem prawnym dotyczącym wywłaszczeń był "dekret Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939–1945 (Dz.U.1948.20.138). W art.4 dekretu zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września z 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz. U. R. P. Nr 86, poz. 776) w brzmieniu ustawy z dnia 30 marca 1939 r. (Dz. U. R. P. Nr 31, poz. 205) z wymieniem wprowadzonych w nim zmian. W myśl art. 3 § 1 dekretu o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzekał wojewoda. Jednakże, jeżeli strona nie zgadzała się na odszkodowanie ustalone orzeczeniem wojewody, mogła żądać ustalenia odszkodowania przez właściwy sąd (art. 40 § 2), co wydaje się świadczyć o cywilnoprawnym charakterze stosunku odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia. "W literaturze wskazywano, że orzeczenia ustalające, tak administracyjne, jak i sądowe, nie stanowią tytułów egzekucyjnych, dlatego przymuszenie wywłaszczającego do zapłaty odszkodowania, gdy to nie następowało w terminie ustawowym, tj. niezwłocznie, uprawniało do wytoczenia powództwa. Wobec braku odmiennych regulacji przyjąć należy, że dla tego powództwa obowiązywał, według zasad ogólnych, podstawowy, dwudziestoletni termin przedawnienia (art. 281 kodeksu zobowiązań)" (E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX 2014). To samo należy odnieść należy do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1949.27.197 z dnia 1949.05.04) w jego pierwotnym brzmieniu.

Stan prawny uległ zmianie z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 grudnia 1951 r. zmieniającej dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.1952.4.25 z dnia 1952.01.31.) Przepisem art.1 pkt 32) ustawy nowelizującej dodany został art. 38 w brzmieniu: "Roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W przypadkach istnienia sporu, przewidzianego w art. 26 b ust. 3. przedawnienie nie biegnie w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia, o którym mowa w ust. 1. Przedawnienie następuje w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, o którym mowa w ust. 1."

"W okresie obowiązywania przedmiotowego dekretu (do dnia 5 kwietnia 1958 r.) podstawowy termin przedawnienia roszczeń majątkowych, wynikający z przepisów cywilnych, wynosił dwadzieścia lat – początkowo na podstawie art. 281 kodeksu zobowiązań, a dziesięć lat od dnia 1 października 1950 r. na podstawie art. 105 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego 117 i art. III ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy wprowadzające przepisy ogólne prawa cywilnego 118 . Wymienione terminy miały zastosowanie: "jeżeli ustawa inaczej nie stanowiła" (art. 281), "z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych" (art. 105), "ilekroć obowiązujące przepisy nie określały szczególnego terminu przedawnienia" (art. III). Akceptowane w pierwszych latach po II wojnie światowej poglądy o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odszkodowanie, uprawniające do tezy o jego przedawnieniu, uzyskały zatem potwierdzenie w przepisach znowelizowanego dekretu z 1949 r., skoro w art. 9 wskazanej wyżej ustawy nowelizującej była mowa o przedawnieniu "według przepisów dotychczasowych" oraz skoro on sam takie przedawnienie wprowadzał. Zauważyć natomiast należy, że dekret należało traktować jak przepisy szczególne, które "stanowiły inaczej". Wprowadził bowiem krótszy termin przedawnienia w stosunku do terminu podstawowego wynikającego z ogólnych przepisów cywilnych" (E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczaniem nieruchomości, LEX 2014).

W kontrolowanej sprawie wywłaszczenie nastąpiło na podstawie art. 1, art. 10 i art. 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu po dniu wejścia w życie wspomnianej nowelizacji (Dz.U. Nr 4, poz.31 z 1952 r.) oraz art. 47 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 17, poz. 70). W myśl art. 39 dekretu roszczenia odszkodowawcze przedawniały się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji. W przypadkach istnienia sporu co do tytułu własności wywłaszczanej nieruchomości, przedawnienie nie biegło w czasie od wniesienia pozwu do prawomocnego zakończenia sporu, jeżeli pozew wniesiony został w terminie jednego roku od dnia zgłoszenia prawa własności przez osobę, nie wpisana jako właściciel do księgi wieczystej. Przedawnienie następowało w każdym razie po upływie sześciu lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji.

Przepisy kolejnych ustaw wywłaszczeniowych (z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) nie przewidywały już przedawnienia roszczenia o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość.

Jednakże, zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, która weszła w życie 5 kwietnia 1958 r., postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy jeszcze nie zakończone będzie prowadzone nadal według dotychczasowych przepisów z odpowiednim zastosowaniem przepisów niniejszej ustawy dotyczących właściwości organów orzekających. Czynności dokonane w dotychczasowym postępowaniu pozostają w mocy, a odszkodowanie ustala się według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania; w pozostałych przypadkach odszkodowanie ustala się według przepisów dotychczasowych. W kontrolowanej sprawie postępowanie zostało wszczęte w dniu 22 sierpnia 1955 r., a więc przed terminem wskazanym w cytowanym art.47 ust. 1 ustawy. Oznacza to, że w sprawie miały zastosowanie przepisu dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych w brzmieniu po przedstawionej wyżej nowelizacji, w tym cytowane wyżej przepisy o przedawnieniu.

Skarżący podkreślali w skardze, że podtrzymują wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, złożony już przez ich poprzedników prawnych w toku postępowania wywłaszczeniowego. Żadnych dowodów potwierdzających to twierdzenie jednakże nie przedstawili. Z przedłożonych akt administracyjnych wynika, że w orzeczeniu Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 14 listopada 1959 r. zawarto informację, że "ustalenie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości nastąpi na wniosek przynajmniej jednej ze stron w oddzielnych orzeczeniach" (k.97). W orzeczeniu Komisji Odwoławczej z dnia 30 sierpnia 1960 r. podano zaś: "wniosek dotyczący odszkodowania zostanie rozpatrzony przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w m. K. w toku odrębnego postępowania odszkodowawczego" (k. 96).

Jednakże z kwerendy przeprowadzonej przez organ i zgromadzonych dowodów nie wynika, aby wniosek o odszkodowanie został przez poprzedników prawnych skarżących złożony. Wskazać również należy, że z przedłożonych akt administracyjnych (k.92) wynika, że w odwołaniu właściciele wywłaszczonej nieruchomości powoływali się m.in. na brak przeprowadzenia pertraktacji celem dobrowolnego zawarcia umowy zamiany lub sprzedaży nieruchomości, jak również powoływali się na prawo do nieruchomości zamiennej. Stosownie do art. 30 ust. 1 i 4 dekretu jeżeli wywłaszczona nieruchomość stanowiła gospodarstwo rolne, wywłaszczający obowiązany jest zaofiarować tytułem odszkodowania nieruchomość zamienną, a w jej braku obowiązek dostarczenia nieruchomości zamiennych przechodził na Skarb Państwa. Gdy wywłaszczony odmówił przyjęcia nieruchomości zamiennej, wypłata odszkodowania w pieniądzach mogła nastąpić tylko na wniosek wywłaszczonego (art. 30 ust. 3). Wydaje się zatem, że sformułowanie użyte w decyzji organu odwoławczego: "wniosek dotyczący odszkodowania zostanie rozpatrzony przez Urząd Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w K. w toku odrębnego postępowania" należy traktować jako pouczenie.

Sąd ocenił, że postępowanie zostało przeprowadzone bez naruszenia art.7 i 77 k.p.a. Nie dysponując, pomimo starań, żadnym materiałem dowodowym potwierdzającym sugestie skarżących, organy były uprawnione do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie był pierwszym wnioskiem złożonym w sprawie.

Uznać zatem należy, że w dacie złożenia wniosku "o podjęcie postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości" (7 czerwca 2018 r.) roszczenie o odszkodowanie, stosownie do art. 39 ust.1 dekretu, było już przedawnione.

W aktualnym stanie prawnym, stosownie do art.129 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.), odszkodowanie za wywłaszczenie ustala starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (art.129 ust.1 u.g.n.). O kompetencji sądów powszechnych albo władz administracyjnych do rozpoznawania określonego rodzaju spraw rozstrzyga charakter stosunku prawnego, na którym opiera się przedmiot sporu. Do sądów powszechnych należy rozpoznawanie spraw wynikających ze stosunków cywilnych, a do organów administracyjnych - spraw dotyczących stosunków administracyjnoprawnych. Charakter prawny, cywilny lub administracyjny, nadaje stosunkom prawnym ustawa, na mocy której ten stosunek powstaje. Ustawodawca przesądził zatem, że ustalenie odszkodowania następuje w trybie administracyjnym. Skoro o wywłaszczeniu i ustaleniu przysługującego z tego tytułu odszkodowania orzeka wyłącznie organ w trybie i na zasadach określonych w ustawie wywłaszczeniowej, a nie na zasadach przewidzianych w kodeksie cywilnym, to sprawy dotyczące ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości należy zakwalifikować jako sprawy administracyjne. Kwalifikacja ta wyłącza stosowanie instytucji prawa cywilnego w postępowaniu administracyjnym (por. postanowienie SN z dnia 12 lipca 1972 r., I CZ 79/72, w którym stwierdził, że odsetki za opóźnienie w wypłacie odszkodowania nie mogą być dochodzone w drodze procesu cywilnego, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 7 kwietnia 1993 r. III AZP 3/93, OSNC, 1993/10/174, w której Sąd Najwyższy uznał, że spór o odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego).

Wyjątki od zasady jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i przypadającym z tego tytułu odszkodowaniu określone zostały w art.129 ust.3 ustawy. Stanowi on, że odrębną decyzję o odszkodowaniu wydaje się: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Dlatego też przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny.

Jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, czyli do wszystkich stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Przepis art.129 ust. 5 pkt 3) ustawy ma charakter blankietowy, gdyż nie stanowi samoistnej podstawy do ustalenia odszkodowania. Musi ona wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Tak więc przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach, kiedy przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie, nie zostało ustalone, a nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Nie dotyczy to jednak sytuacji, w których roszczenie odszkodowawcze na skutek przedawnienia, nie może być skutecznie egzekwowane. W postępowaniu administracyjnym przedawnienie roszczenia odszkodowawczego z tytułu wywłaszczenia na podstawie dekretu z 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych musi być brane pod uwagę z urzędu.

Należało również odpowiedzieć na pytanie, czy skarżącym jako spadkobiercom wywłaszczonych poprzedników prawnych przysługuje legitymacja w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach pogląd, że odszkodowanie z art. 129 ust. 5 pkt 3) u.g.n., jako nie mające charakteru cywilnoprawnego, nie wchodzi w skład spadku i przysługuje tylko temu podmiotowi, który był właścicielem nieruchomości w dacie wywłaszczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. I OSK 740/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2019 r., sygn. I OSK 993/19; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 4191/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 366/20; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 września 2020 r., sygn. II SA/Kr 271/20, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2020 r., sygn. II SA/Kr 738/20 - wszystkie przywołane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w bazie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Warto zacytować w tym miejscu stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2018 r.: "Proces kreowania wierzytelności z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości jest domeną prawa administracyjnego, a w konsekwencji kompetencje oraz uprawnienia i obowiązki z nim związane są co do zasady niezbywalne, nie podlegają dziedziczeniu ani przedawnieniu". W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi istnieć podstawa prawna przejścia tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., I OSK 4191/18). W orzecznictwie, jako szczególne przepisy przewidujące przejście uprawnień administracyjnoprawnych na inne podmioty wymienia się art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. (możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przez spadkobierców byłego właściciela) lub prawo do potwierdzenia rekompensaty wynikające z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2097). Skoro w przypadku odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości przepisu takiego nie ma, to należy przyjąć, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu.

W tych okolicznościach sprawy zasadnie organ orzekł na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przedmiotem postępowania jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ umarza postępowanie. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi także wówczas, gdy toczy się ono z wniosku podmiotu, któremu nie przysługuje uprawnienie do jego wszczęcia. Uprawnienie do wszczęcia postępowania administracyjnego musi wynikać z dysponowania interesem prawnym lub obowiązkiem, znajdującym umocowanie w materialnym prawie administracyjnym.

W świetle powyższych rozważań wnioskujący, jako spadkobiercy wywłaszczonych, nie mieli legitymacji materialnoprawnej w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie tej nieruchomości od ich poprzednika prawnego.

Powyższe rozważania ustosunkowują się do zarzutów skargi.

Dodać jedynie należy, że nie jest zasadny zarzut skargi, że skoro z art. 33 w zw. z art. 26 ust. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych wynikało, że z wnioskiem o odszkodowanie mogli wystąpić także posiadacze nieruchomości roszczący sobie prawo własności, to tym bardziej ustalenia i wypłaty odszkodowania mogą dochodzić spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Stosownie do art. 26 ust.1 - 3 dekretu, jeżeli w toku postępowania wywłaszczeniowego prawo własności wywłaszczanej nieruchomości zgłosiła prawo własności osoba, nie wpisana jako właściciel do księgi wieczystej nieruchomości i przedstawiła odpowiednie zaświadczenie prezydium gminnej rady narodowej organ wzywał osobę ujawnioną w księdze wieczystej nieruchomości wywłaszczanej do złożenia wyjaśnienia. Jeżeli osoba ujawniona jako właściciel przyzna zgłoszone prawo własności albo przyzna, że prawo, ujawnione na jej rzecz w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, przeszło na rzecz innych osób - stroną w postępowaniu staje się osoba, która zgłosiła prawo własności. Jednakże w razie sporu co do tytułu własności nieruchomości, powinnością organu było odesłanie stron na drogę postępowania sądowego. Z zacytowanych przepisów wynika wszakże, że chodzi o osoby roszczące i zgłaszające organowi prawo własności wywłaszczonej nieruchomości, a nie jej posiadacze.

Nie jest również trafny zarzut, że skoro na gruncie przepisów art. 133 pkt 2 u.g.n. oraz 113 ust. 7 u.g.n. w sytuacji, gdy w momencie wypłaty odszkodowania nie ustalono jeszcze spadkobierców, odszkodowanie i tak podlega wypłacie (choć do depozytu sądowego), to tym bardziej nie ma przeszkód, by wypłacić odszkodowanie bezpośrednio spadkobiercom, jeśli zostali już ustaleni. Zgodnie z art.133 u.g.n. odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. W myśl art. 113 ust. 6 i 7 przepisy dotyczące nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym stosuje się również, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyje i nie przeprowadzono lub nie zostało zakończone postępowanie spadkowe. Należy jednakże zauważyć, że w takiej sytuacji odszkodowanie nie jest "za wywłaszczenie", bo nie pozbawiono prawa żadnej konkretnej osoby, ale z tego tytułu, że została wydana decyzja o nabyciu prawa do nieruchomości przez podmiot publicznoprawny, o której mowa w art. 118a ust. 1 u.g.n. (a więc tylko potencjalnie mogło dojść do pozbawienia jakichś osób prawa do nieruchomości; z tego względu odszkodowanie składane do depozytu sądowego jest traktowane jak odszkodowanie za wywłaszczenie) (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", LEX/el. 2020).

Nie można podzielić również zarzutu, że skoro osoba, której wypłacono odszkodowanie lub jej spadkobierca, w razie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, może zostać obciążona obowiązkiem zwrotu otrzymanego przez jej poprzednika prawnego odszkodowania (art.132 ust.3a u.g.n.), to może je również uzyskać. Różnica między tymi dwoma stanami jest taka, że w pierwszym z nich obowiązek zwrotu odszkodowania został nałożony z mocy samego prawa na spadkobierców. W drugiej sytuacji nie istnieje podstawa prawna, na mocy której spadkobierca osoby wywłaszczonej mógłby domagać się odszkodowania o charakterze publicznoprawnym.

Na marginesie zauważyć należy pewną niekonsekwencję w formułowaniu zarzutów skargi. Z jednej bowiem strony skarżący powołują się na przepis art. 922 k.c., z czego płynie wniosek, że ich zdaniem sprawa o odszkodowanie jest sprawą cywilną. Z drugiej zaś strony, skoro zarzucają organom naruszenie art.118 k.c. przez przyjęcie, że ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość podlega przedawnieniu, gdy przepisy prawa administracyjnego nie określają takiego terminu, to w istocie przyjmują, że sprawa o odszkodowanie jest sprawą administracyjną.

Dlatego też, uznając, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z prawem, skargę, na podstawie art.151 p.p.s.a., należało oddalić.