Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 127/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Zarząd Powiatu w Oświęcimiu podjął w dniu 26 marca 2019 r. uchwałę Nr 40/68/2019 w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji). Przedmiotowa uchwała została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu. W § 1 uchwały Zarząd Powiatu w Oświęcimiu powołał Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w składzie imiennie wskazanym w treści tego przepisu w liczbie 15 osób, natomiast w § 2 uchwały Zarząd Powiatu Oświęcimiu zawarł postanowienie o uchyleniu uchwały Nr 215/909/2018 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 listopada 2018 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji).

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez Wojewodę Małopolskiego, który wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 917 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o muzeach) oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także przepisów Statutu Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), tj. § 9 ust. 3 Statutu Muzeum.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że treść uchwały została przekazana organowi nadzoru – Wojewodzie Małopolskiemu przez Starostę Oświęcimskiego w dniu 25 czerwca 2019 r. wraz z odpowiedzią na pismo o zajęcie stanowiska do zarzutów podniesionych w interwencji osoby trzeciej złożonej do tej uchwały. W tym zakresie podano, że interwencję złożył radny Rady Powiatu w Oświęcimiu J. J., który pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. wniósł o podjęcie przez Wojewodę Małopolskiego czynności mających na celu kontrolę legalności uchwały Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. Wyjaśniono przy tym, że zdaniem interweniującego, uchwała ta jest rozstrzygnięciem arbitralnym, nie poprzedzonym "czynnościami, które zmierzałyby do przedstawienia i wyjaśnienia przyczyn i trybu jej podjęcia". Podniesiono bowiem, że przedmiotową uchwałą uchylono uchwałę Nr 215/909/2018 z dnia 20 listopada 2018 r., mocą której Zarząd Powiatu w Oświęcimiu powołał już Radę tego Muzeum. Zaznaczono przy tym, że jak wynikało z interwencji, powołani uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. członkowie Rady nie zostali poinformowani o zamiarze uchylenia uchwały i podjęcia nowej przed upływem kadencji poprzednio powołanej Rady.

Strona skarżąca wskazała również, że w sprawie zajął stanowisko Starosta Oświęcimski, który w skierowanym do organu nadzoru piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. (znak: [...]) stwierdził, iż uchwała została podjęta wskutek zaistniałej konieczności uregulowania i dostosowania do obowiązujących przepisów prawa składu Rady powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Podkreślono także, że jak wynikało z treści wyjaśnień Starosty Oświęcimskiego, Rada powołana uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. liczyła tylko 10 członków, co stało w sprzeczności z przepisami Statutu Muzeum w związku z przepisami ustawy o muzeach. Jednocześnie zwrócono uwagę, że jak wskazał w swoim piśmie Starosta Oświęcimski, członkowie powołanej wówczas Rady nie zostali w sposób bezpośredni poinformowani o fakcie ich wyboru do rady, a jedynie uchwała ich powołująca (tj. uchwała z dnia 20 listopada 2018 r.) została opublikowana w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w Oświęcimiu.

W dalszej kolejności strona skarżąca przytoczyła treść przepisów prawnych, mających znaczenie dla podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. art. 2, art. 8, art. 9 i art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1983 z późn. zm.), a także art. 5, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 11 ust. 1, 3, 4, 5 i 6 ustawy o muzeach. Mając na uwadze ww. regulacje prawne, strona skarżąca wskazała, że uchwałą Nr XXXIII/329/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 r. w sprawie utworzenia muzeum – samorządowej instytucji kultury pod nazwą: Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadania statutu Muzeum Rada Powiatu w Oświęcimiu utworzyła z dniem 1 września 2017 r. samorządową instytucję kultury Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała Muzeum statut. Podano przy tym, że uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2017 r. pod poz. 5269 i zgodnie z treścią jej § 4 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Następnie wskazano, że uchwałą Nr XLVII/428/2018 z dnia 14 czerwca 2018 r. Rada Powiatu w Oświęcimiu dokonała zmiany uchwały Nr XXXIII/329/2017 z dnia 8 sierpnia 2017 r. i zgodnie z treścią § 1 pkt 2 uchwały zmieniającej, zmianie uległ Statut Muzeum, który otrzymał brzmienie jak w Załączniku do uchwały zmieniającej. Wyjaśniono zarazem, że uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. pod poz. 4372 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. W tym zakresie strona skarżąca podniosła, że zgodnie ze zmienionym Statutem Muzeum, zawartym w Załączniku do uchwały Nr XLVII/428/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 14 czerwca 2018 r., Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) jest instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego i Powiatu Oświęcimskiego (§ 1 ust. 1 Statutu). Podano także, że kompetencje organizatora wykonuje Rada Powiatu, chyba że z treści Statutu wynika inaczej (§ 2 ust. 3 Statutu), zaś zgodnie z treścią § 9 Statutu, przy Muzeum działa Rada Muzeum, licząca piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie (ust. 1 i 2). Podkreślono również, że kadencja Rady Muzeum trwa cztery lata (ust. 3). Strona skarżąca zaznaczyła także, że w dniu 14 czerwca 2018 r. w Oświęcimiu zawarta została pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Powiatem Oświęcimskim umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), w treści której w § 1 ust. 4 zawarto ustalenie, iż Powiat sprawuje bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem Muzeum oraz wykonuje kompetencje organizatora, z uwzględnieniem uprawnień Ministra wynikających z umowy, zaś w § 4 ust. 5 zawarto ustalenie, iż Rada Muzeum zostanie powołana przez Powiat niezwłocznie po wejściu w życie umowy, z tym zastrzeżeniem, że w skład Rady Muzeum zostanie powołanych trzech kandydatów wskazanych przez Powiat oraz dwóch kandydatów wskazanych przez Ministra, w trybie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach. W nawiązaniu do powyższego wskazano, że pismem z dnia 13 listopada 2018 r. (znak: [...]), skierowanym do Starosty Oświęcimskiego, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał dwóch kandydatów do Rady Muzeum jako kandydatów wskazanych przez Ministra, tj. B. S. (Wiceprezesa Rady Ministrów, Przewodniczącą Komitetu Społecznego Rady Ministrów) oraz P. H. (Archiwum Państwowe w K.). Jednocześnie podano, że w dniu 20 listopada 2018 r. Zarząd Powiatu w Oświęcimiu podjął uchwałę Nr 215/909/2018, mocą której powołał Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie 10 osób, a wśród powołanych do Rady było dwoje kandydatów wskazanych powyżej, zgłoszonych imiennie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz trzy osoby zgłoszone przez Powiat Oświęcimski, tj. J. J., A. G.-B. oraz A. B., natomiast pozostali członkowie Rady zostali wskazani przez podmioty określone w art. 11 ust. 5 pkt 2-7 ustawy o muzeach (5 osób). W dalszej kolejności strona skarżąca wskazała, że ww. uchwała została uchylona uchwałą Zarządu Powiatu w Oświęcimiu Nr [...] z dnia 26 marca 2019 r., którą to uchwałą powołano zarazem nową Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie 15 członków. Zaznaczono przy tym, że do Rady powołano dwoje wyżej wskazanych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kandydatów (B. S. i P. H.) oraz trzy osoby wskazane przez Powiat Oświęcimski (T. J., H. Ś. oraz L. S.), zaś pozostałych 10 członków nowo powołanej Rady zostało desygnowanych przez podmioty zewnętrzne wskazane w ustawie, przy czym trzy spośród tych 10 osób to osoby powołane do Rady także w dniu 20 listopada 2018 r., tj. dwie osoby wskazane przez Dyrektora Muzeum (J. S. oraz P. F.) i jedna osoba wskazana przez Biskupa Ordynariusza (ks. T. C.), natomiast pozostałe 7 osób to nowi członkowie Rady.

Mając na uwadze powyższe, po dokonaniu analizy nadzorczej zaskarżonej uchwały strona skarżąca wskazała, iż w jej ocenie przedmiotowa uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny w zakresie, w jakim dokonuje ona powołania nowego składu Rady Muzeum przed upływem kadencji poprzednio powołanej Rady w sytuacji braku uzasadnionych przesłanek do podjęcia takiego działania. Podkreślono przy tym, że dopuszczalność podjęcia przedmiotowej uchwały i powołanie nowej Rady Muzeum budziło także wątpliwości w kontekście braku podjęcia jakichkolwiek działań w celu odwołania członków Rady Muzeum powołanej w dniu 20 listopada 2018 r. przed upływem kadencji Rady. W tym natomiast zakresie strona skarżąca zwróciła uwagę, że jak wynika z ww. przepisów obowiązującego porządku prawnego, rada muzeum jest organem obligatoryjnie powoływanym w muzeach na kadencję wynoszącą 4 lata. Wyjaśniono przy tym, że przepisy obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisy ustawy o muzeach, nie zawierają szczegółowych regulacji dotyczących zasad powoływania i odwoływania członków rady muzeum, natomiast w treści art. 6 ust. 2 ww. ustawy zawarto ustalenie, iż statut muzeum powinien zawierać w szczególności m.in. uregulowania dotyczące organu zarządzającego i nadzorującego oraz organów doradczych i sposobu ich powoływania (pkt 4). Jednocześnie jednak zaznaczono, że ustawa w treści art. 11 ust. 5 statuuje obowiązek powołania rady muzeum spośród kandydatów wskazanych przez podmioty wymienione w pkt. od 1 do 7 tego przepisu, których to członków rady muzeum, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy, powołuje i odwołuje właściwy podmiot, tj. organ administracji rządowej w przypadku muzeów państwowych oraz jednostka samorządu terytorialnego w przypadku muzeów samorządowych. Tym samym strona skarżąca wskazała, że przepisy te nie precyzują, kiedy i w jakich sytuacjach może zostać odwołany członek rady muzeum. Podkreślono również, że nie precyzują tego także przepisy Statutu Muzeum w wersji nadanej uchwałą Nr XLVII/428/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 18 czerwca 2018 r., który w § 9 ust. 2 stanowi, iż Rada Muzeum liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie. Dodano przy tym, że z treści § 4 ust. 5 umowy wynika, iż w skład rady Muzeum zostanie powołanych trzech kandydatów wskazanych przez Powiat oraz dwóch kandydatów wskazanych przez Ministra, i nastąpi to w trybie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że wątpliwości organu nadzoru wzbudziło takie działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu, w wyniku którego powołana uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Rada Muzeum została w praktyce odwołana przed upływem kadencji w związku z podjęciem przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu uchwały z dnia 26 marca 2019 r. uchylającej uchwałę z dnia 20 listopada 2018 r. i powołującej nową Radę Muzeum. Zaznaczono jednak, że w praktyce twierdzenie powyższe odnosi się do tych członków Rady Muzeum powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r., którzy nie zostali ujęci w składzie nowo powołanej w dniu 26 marca 2019 r. Rady. Wyjaśniono przy tym, że wątpliwości budzi przede wszystkim powołanie Rady w nowym składzie po upływie zaledwie 4 miesięcy od powołania poprzedniej Rady, a zatem na długo przed upływem kadencji poprzedniej Rady, w sytuacji, kiedy nie zostały wskazane żadne szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie członków poprzedniej Rady i powołanie nowej. W ocenie strony skarżącej, tak bowiem należy traktować uchylenie uchwały Nr 215/909/2018 z dnia 20 listopada 2018 r. jako odwołanie przed upływem kadencji powołanej tą ostatnią uchwałą Rady. Zdaniem strony skarżącej, nie znajdują w tym względzie uzasadnienia wyjaśnienia złożone przez Starostę Oświęcimskiego, w myśl których powołanie nowej Rady Muzeum uzasadnione było koniecznością powołania Rady w pełnym składzie, zgodnie z wymogami ustawy i Statutu Muzeum. W tym zakresie zwrócono bowiem uwagę, że jak wynika z treści art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach, rada muzeum liczy od 5 do 15 członków, natomiast Statut Muzeum w sposób sztywny określa liczbę członków Rady stanowiąc, iż Rada Muzeum liczy piętnastu członków. Tymczasem podano, że Starosta wskazał, iż ze względu na takie ujęcie liczbowego składu Rady wątpliwości budziła skuteczność funkcjonowania Rady Muzeum powołanej w dniu 20 listopada 2018 r., ponieważ powołano ją w niepełnym (odbiegającym od uregulowań statutowych) składzie, a nadto, w przypadku 10-osobowej Rady wobec faktu powołania 5 jej członków spośród kandydatów wskazanych przez Powiat (3 członków) i przez Ministra (2 członków) naruszony został art. 11 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym członkowie rady muzeum wskazani przez organizatorów stanowią nie więcej niż 1/3 składu rady muzeum. W ocenie strony skarżącej, powyższe w żaden sposób nie uzasadnia jednak konieczności odwołania całej Rady Muzeum przed upływem jej kadencji, a co najwyżej ta okoliczność mogłaby uzasadniać podjęcie przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu działań mających na celu uzupełnienie składu Rady w taki sposób, aby jej skład odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów, w tym także przepisów statutowych. Podniesiono bowiem, że wówczas możliwe byłoby podjęcie uchwały powołującej dodatkowe 5 osób do składu Rady Muzeum. Jednocześnie zdaniem strony skarżącej, w tej sytuacji mogłoby być możliwe i takie działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu, które skutkowałoby powołaniem nowej Rady Muzeum, ale tylko i wyłącznie w sytuacji, gdyby uchwałą z dnia 26 marca 2019 r. powołującą nową Radę powołano w skład Rady wszystkie te osoby, które zostały powołane do Rady poprzednią uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Wyjaśniono bowiem, że w takiej sytuacji można byłoby traktować uchwałę powołującą nową Radę jako konieczną, wynikającą z faktu uprzedniego powołania Rady w niepełnym składzie, uniemożliwiającym w istocie jej funkcjonowanie. Tym samym podkreślono, że powołanie nowej Rady, w skład której wchodziłyby osoby powołane do Rady poprzednio uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. (10 osób) oraz dodatkowe 5 osób, można byłoby traktować w istocie jako uzupełnienie składu Rady, co jak się wydaje nie budziłoby wątpliwości w aspekcie legalności tej uchwały.

Tymczasem strona skarżąca wskazała, że w przedmiotowej sprawie powołana w dniu 26 marca 2019 r. Rada Muzeum została powołana tylko w części spośród osób uprzednio będących jej członkami, a w odniesieniu do kilku osób, w tym także do 3 członków Rady wskazanych przez Powiat, powołanie do nowej Rady innych osób (w tym osób wskazanych przez Powiat Oświęcimski) oznacza w istocie odwołanie tych osób przez organ powołujący, które to odwołanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy – zdaniem strony skarżącej – nie znajduje uzasadnienia. Strona skarżąca podkreśliła również, iż nie budzi jej wątpliwości samo uprawnienie organu powołującego Radę do odwołania jej członków, na co wprost wskazuje redakcja przepisu art. 11 ust. 4 zdanie drugie ustawy o muzeach, niemniej jednak podniosła, że realizacja tego uprawnienia powinna następować jedynie w okolicznościach uzasadniających takie działanie organu, w wyniku którego osoba powołana w skład Rady będzie mogła zostać odwołana przed upływem kadencji tej Rady. Zdaniem strony skarżącej, nie znajduje natomiast uzasadnienia odwołanie członka rady przed upływem kadencji rady bez oparcia takiego działania o szczególne okoliczności, których zaistnienie bądź uzasadniałoby takie odwołanie, bądź wręcz oznaczałoby konieczność odwołania. Tymczasem zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie, brak jest po stronie organu nadzoru – Wojewody Małopolskiego wiedzy na temat okoliczności wymuszających odwołanie nie tylko poszczególnych członków Rady, ale całej Rady, przed upływem jej kadencji, i powołanie nowej w innym częściowo składzie. Wyjaśniono przy tym, że z uzyskanych przez stronę skarżącą informacji wynika, iż członkowie Rady Muzeum powołanej uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. nie zostali formalnie odwołani z funkcji, nie dostarczono im żadnego dokumentu odwołującego, w którym wyjaśnione zostałyby powody podjęcia decyzji o odwołaniu z funkcji członków Rady Muzeum, zaś z treści interwencji J. J., powołanego do Rady jako kandydat Powiatu Oświęcimskiego uchwałą Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 20 listopada 2019 r. wynika, iż członkowie Rady (poprzedniej) nie zostali poinformowani o zamiarze podjęcia uchwały powołującej nową Radę i uchylającej uchwałę powołującą poprzednio powołaną Radę, tj. uchwałę z dnia 20 listopada 2018 r., ani też o przyczynach takiego działania Zarządu Powiatu w Oświęcimiu.

Strona skarżąca wskazała również, że niewątpliwie odwołanie członka Rady Muzeum leży w kompetencjach podmiotu, który jest uprawniony do jego powołania, w tym przypadku w kompetencjach Zarządu Powiatu w Oświęcimiu. Ponadto zdaniem strony skarżącej, brak określenia w przepisach ustawy o muzeach oraz w Statucie Muzeum okoliczności uzasadniających odwołanie członka Rady przed upływem kadencji Rady nie oznacza jednoczesnego braku możliwości odwołania członka Rady przed upływem kadencji tej Rady. W nawiązaniu do powyższego podkreślono jednak, że w takiej sytuacji owo odwołanie powinno wynikać z okoliczności determinujących potrzebę bądź konieczność takiego działania, a tym samym dopiero zaistnienie konkretnych okoliczności może stanowić uzasadnienie dla podjęcia decyzji o odwołaniu członka Rady Muzeum przed upływem kadencji Rady. Zwrócono bowiem uwagę, że dopiero wówczas uzasadnienie takiej decyzji o odwołaniu pozbawione będzie przymiotu arbitralności, a odwołanie członka Rady Muzeum przed upływem kadencji tej Rady tylko wówczas będzie mieścić się granicach dopuszczalnego uznania administracyjnego. Jednocześnie strona skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że prawo do podjęcia uchwały o odwołaniu członka rady muzeum nie oznacza, iż taka uchwała może być podjęta dowolnie, a zatem bez wystąpienia przyczyn uzasadniających jej podjęcie. Podniesiono bowiem, że w odniesieniu do tych przypadków, kiedy rozstrzygnięcie zapada w ramach swobodnego uznania, określanego również jako uznanie administracyjne, przyjmuje się, iż konieczne jest jeszcze bardziej wnikliwe rozważenie sprawy i stwierdzenie, że określone rozstrzygnięcie uzasadniają szczegółowo rozważone wszelkie niezbędne okoliczności, gdyż w przeciwnym razie, gdy brak okoliczności usprawiedliwiających określone rozstrzygnięcie, mamy do czynienia z rozstrzygnięciem dowolnym, a nie opartym na swobodnym uznaniu. Mając na uwadze powyższe, zdaniem strony skarżącej, w przedmiotowej sprawie, wskutek podjęcia uchwały powołującej nową Radę Muzeum i uchylającej uchwałę powołującą poprzednią radę, bez jednoczesnego wskazania przyczyn takiego działania, których zaistnienie determinowałoby konieczność uchylenia poprzedniej uchwały, a tym samym w istocie wskazania przyczyn odwołania Rady przed upływem jej kadencji, organ Powiatu Oświęcimskiego w sposób istotny naruszył art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz § 9 ust. 3 Statutu Muzeum. Dodatkowo także w ocenie strony skarżącej, wskutek podjęcia powyższych działań organ Powiatu naruszył też art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Podniesiono bowiem, że zgodnie z treścią art. 11 ust. 3 ustawy o muzeach kadencja rady muzeum trwa cztery lata, natomiast w treści art. 11 ust. 4 ww. ustawy, ani też w żadnym innym przepisie tej ustawy, nie zostały określone żadne okoliczności uzasadniające podjęcie przez podmiot powołujący Radę decyzji o odwołaniu członków tej Rady, czy też całej Rady. Ponadto zwrócono uwagę, że także Statut Muzeum nie zawiera żadnych uregulowań wskazujących na możliwość odwołania członków Rady Muzeum przed upływem kadencji tej Rady, a tym samym w ocenie strony skarżącej, skorzystanie przez podmiot z przysługującego mu uprawnienia do odwołania członków Rady przed upływem jej kadencji powinno być poprzedzone wnikliwą analizą wszystkich okoliczności faktycznych determinujących takie działanie, a wyniki tej analizy powinny zostać szczegółowo przedstawione. Zdaniem strony skarżącej, dopiero bowiem w taki sposób umotywowane działania będą mogły znaleźć oparcie w obowiązujących przepisach prawa. W tym natomiast zakresie, strona skarżąca zaznaczyła, że w jej ocenie, nie stanowią wystarczających powodów do odwołania całej Rady Muzeum wątpliwości, czy Rada powołana w niepełnym składzie może skutecznie funkcjonować jako organ wskazany w przepisach ustawy, a tym samym wykonywać nałożone na nią obowiązki. Podobnie też w sytuacji, kiedy – jak wskazał w wyjaśnieniach Starosta Oświęcimski – osoby powołane do Rady uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. nie zostały w sposób bezpośredni poinformowane o ich wyborze, a jedynie uchwała ich powołująca została zamieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej, nie można zdaniem strony skarżącej skutecznie odwołać wszystkich członków Rady przed upływem kadencji Rady, bez jednoznacznego określenia przyczyn takiego działania. Podkreślono przy tym, że działanie takie jak podjęte przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, bez wskazania tychże przyczyn, należy traktować jako podjęte z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Ponadto strona skarżąca wskazała, że dodatkową argumentację dla przyjęcia powyższego toku rozumowania stanowią regulacje zawarte w art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach, w myśl którego statut muzeum powinien określać w szczególności m.in. organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania. W tym zakresie zwrócono natomiast uwagę, że jeżeli ustawa nie tylko nie zawiera wskazań co do okoliczności pozwalających na odwołanie członka Rady przed upływem kadencji tej Rady, a wręcz wskazuje, iż statut muzeum powinien określić organy muzeum i sposób ich powoływania, nie zaś odwołania, to tym bardziej działanie skutkujące odwołaniem członka Rady powinno być działaniem podjętym w wyniku zaistnienia okoliczności uzasadniających takie zachowanie, w szczególności także w odniesieniu do zachowania skutkującego odwołaniem w istocie całego organu przed upływem jego kadencji.

Ponadto w ocenie strony skarżącej, działanie Zarządu Powiatu w Oświęcimiu stanowi także naruszenie art. 2 Konstytucji RP, gdyż takie działanie jak będące przedmiotem skargi narusza konstytucyjną zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa. Dodano również, że powyższe naruszenia skutkują też naruszeniem zasady legalizmu, w oparciu o którą organy państwa, w tym także samorządu terytorialnego, zobowiązane są do działania na podstawie i w granicach prawa.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w Oświęcimiu wniósł o jej oddalenie w całości z uwagi na bezzasadność podnoszonych w niej zarzutów. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ w pierwszej kolejności zaznaczył, że zmiana w składzie osobowym wynikająca z porównania zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia 20 listopada 2018 r. dotyczy osób, które zostały desygnowane przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu jako osoby reprezentujące Powiat Oświęcimski na podstawie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach i § 4 ust. 5 umowy w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w zw. z § 9 ust. 2 Statutu Muzeum. Podkreślono przy tym, że powodem uzasadniającym zmianę ww. osób był fakt, iż nastąpiła zmiana władz Powiatu Oświęcimskiego wskutek upływu kadencji Rady Powiatu w Oświęcimiu w dniu 16 listopada 2018 r., a zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 511 z późn. zm.) zarząd powiatu działał do dnia wyboru nowego zarządu, tj. do dnia 23 listopada 2018 r. Tym samym zwrócono uwagę, że przedstawiciele Powiatu Oświęcimskiego delegowani do składu Rady Muzeum uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. byli reprezentantami władz powiatu, które trzy dni później przestały działać wskutek wyboru nowych władz. Jednocześnie zaznaczono, że mając na uwadze zasadę kontynuacji władzy, nie sposób jednak zauważyć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o muzeach rada muzeum jest organem nadzorczym muzeum, a w związku z tym w jej składzie zawsze powinni być przedstawiciele aktualnych władz podmiotów tworzących. Zdaniem organu, jest to także konieczne ze względu na fakt, iż Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na mocy § 5 ust. 1 i 2 Statutu Muzeum sprawuje nadzór w zakresie realizacji prawidłowej gospodarki finansowej Muzeum, gdyż pozbawienie nowych władz Powiatu Oświęcimskiego możliwości oddelegowania swoich przedstawicieli do organów nadzorczych instytucji, realizujących zadania Powiatu Oświęcimskiego wypaczałoby sens art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach i pozbawiałoby realnej możliwości sprawowania nadzoru nad podległą mu instytucją kultury. Z powyższego względu wskazano, że Zarząd Powiatu w Oświęcimiu wychodzi z założenia, iż zmiana władz powiatowych stanowi uzasadnioną przesłankę do zmiany tych członków rady muzeum, którzy byli delegowani przez poprzednie władze. Podkreślono również, że o powyższym powodzie strona skarżąca była informowana w ostatnim akapicie pisma Starosty Oświęcimskiego z dnia 25 czerwca 2019 r. (znak: [...]), które stanowiło odpowiedź na "interwencję" J. J., a którą to okoliczność strona skarżąca całkowicie pominęła w swej skardze.

Podobnie też w ocenie organu, wątpliwości strony skarżącej co do faktu, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do osobnej uchwały odwołującej poszczególnych członków Rady Muzeum także nie zasługują na uwzględnienie. W tym zakresie podniesiono bowiem, że nikt z osób wskazanych w uchwale z dnia 20 listopada 2018 r. nie został imiennie poinformowany o fakcie wydania ww. uchwały, a zatem – zdaniem organu – ww. uchwała nie została wykonana z uwagi na fakt zmiany władz powiatowych, a także na niekompletność składu Rady Muzeum. Według organu nie ulega bowiem wątpliwości, że dziesięcioosobowa Rada Muzeum nie byłaby w stanie się ukonstytuować i podejmować jakiekolwiek decyzje, skoro zgodnie z § 9 ust. 2 Statutu Muzeum powinna liczyć piętnastu członków. Jednocześnie w ocenie organu, trudno wymagać, aby nowy Zarząd Powiatu informował kogokolwiek o odwołaniu w sytuacji, w której osoba ta nie została imiennie poinformowana o swoim wyborze, co zdaniem organu, miało potwierdzać pismo z dnia 5 lutego 2019 r. Prezes Zarządu Stowarzyszenia Auschwitz Memento P. W., w którym wycofano kandydaturę J. N. na członka Rady Muzeum. Podniesiono także, że brak wiedzy o podjęciu uchwały z dnia 20 listopada 2018 r. dotyczy wszystkich członków Rady Muzeum powołanej tą uchwałą z wyjątkiem J. J., który brał udział w głosowaniu nad uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r. Niemniej jednak zaznaczono, że J. J. na skutek interpelacji radnego z dnia 22 lutego 2019 r. oraz 30 maja 2019 r. posiadał wiedzę na temat przewidywanego terminu wydania zaskarżonej uchwały, jej treści i powodów, które zostały przedstawione w opisie do karty sprawy z dnia 26 marca 2019 r. zaskarżonej uchwały. Jednocześnie podano, że informacje o powodach wydania zaskarżonej uchwały zostały J. J. doręczone pismem Starosty [...] z dnia 13 czerwca 2019 r., natomiast co do pozostałych przedstawicieli Powiatu powołanych do Rady Muzeum uchwałą z dnia 20 listopada 2018 r., tj. A. B. oraz A. G.-B., zdaniem organu, należało stwierdzić, że w aktach brak było nawet dokumentu stwierdzającego wyrażenie zgody na pełnienie społecznej funkcji członka Rady Muzeum. Tym samym w ocenie organu, podstawą uzasadniającą wydanie zaskarżonej uchwały była zmiana władz Powiatu Oświęcimskiego, którego Zarząd ma prawo desygnować swoich przedstawicieli do Rady Muzeum, a także fakt wycofania swej kandydatury na członka Rady Muzeum przez przedstawiciela Stowarzyszenia Auschwitz Memento J. N.. Podkreślono również, że brak poinformowania części osób wskazanych w uchwale z dnia 20 listopada 2018 r. o ich odwołaniu, wynikał z faktu, iż osoby te nie zostały poinformowane o swym wyborze, tym bardziej, że w stosunku do dwóch przedstawicieli Powiatu Oświęcimskiego brak jest udokumentowanej zgody na powołanie do Rady Muzeum. Zaznaczono przy tym, że jedyną osobą powołaną w uchwale z dnia 20 listopada 2018 r., która miała wiedzę na temat swojego wyboru był J. J., który brał udział w podejmowaniu ww. uchwały, a który o powodach wydania zaskarżonej uchwały został poinformowany pismem z dnia 13 czerwca 2019 r. Ponadto podniesiono, że powołanie wszystkich członków Rady Muzeum w zaskarżonej uchwale oznacza jednolity moment rozpoczęcia kadencji Rady Muzeum zgodnie z § 9 ust. 3 obowiązującego Statutu Muzeum i umożliwia ukonstytuowanie się Rady Muzeum celem podjęcia swoich obowiązków, co nie jest bez znaczenia w kontekście rozpatrywania przedmiotowej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.).Ponadto zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego, inne niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (zob. art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "upsa").

Stosownie natomiast do art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

W tym miejscu wymaga jednak podkreślenia, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (zob. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04, LEX nr 173127).

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr 40/68/2019 Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji). – przy czym skarżący Wojewoda Małopolski zakwestionował tę uchwałę w całości.

Podstawą prawną do wniesienia przedmiotowej skargi na ww. uchwałę stanowiącą akt z zakresu administracji publicznej, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej, przez Wojewodę Małopolskiego jest treść art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, Dz.U.2019.511 t.j. dalej u.s.p., regulującego instytucję skargi organu nadzoru na uchwałę organu powiatu.

Trzeba w tym miejscu wyjaśnić, że zgodnie z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz.U.2019.511 t.j.: "1. Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. 2. Organ nadzoru, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub w toku tego postępowania, może wstrzymać wykonanie uchwały. 2a. Przepisu ust. 2 nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. 3. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. 4. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. 5. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio".

Z kolei zgodnie z art. 80 u.s.p. "1. Po upływie terminu, o którym mowa w art. 79 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu powiatu. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. 2. W przypadku, o którym mowa w ust. 1, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały należy do sądu".

Artykuł 82 u.s.p. adresowany m.in. do sądów administracyjnych stanowi, że: " Nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego. 2. Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio".

Z powyższego wynika, że Wojewoda Małopolski spełnił warunki skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę zarządu powiatu, gdyż w tym przypadku działa jako organ nadzoru i nie stosują się do niego wymagania, o których stanowi art. 87 u.s.g. w myśl, którego: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Organ ten - jako organ nadzoru - nie musi bowiem wykazywać, że zakwestionowana uchwała naruszyła jego interes prawny lub uprawnienie.

Zarazem kontrolowana uchwała mieści się w zakresie uchwał organów powiatu z zakresu administracji publicznej podlegających kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 4 u.s.p. określającym zadania powiatów:"1. Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie: (.....) 7) kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;"

Z kolei w myśl art. 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach, wypowiadającego się w przedmiocie organizatorów muzeów: "1. Muzea mogą być tworzone przez ministrów i kierowników urzędów centralnych, jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. 2. Muzeami państwowymi są muzea utworzone przez organy administracji rządowej. 3. Muzeami samorządowymi są muzea utworzone albo przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego. 4. Podmioty, o których mowa w ust. 1, tworzące muzea są obowiązane:1) zapewnić środki potrzebne do utrzymania i rozwoju muzeum; 2) zapewnić bezpieczeństwo zgromadzonym zbiorom; 3) sprawować nadzór nad muzeum.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na treść art. 11 ustawy o muzeach, kreujący organ o nazwie "rada muzeum", zgodnie z którym: "1. Przy muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, której członków powołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. ( a zatem jednostka samorządu terytorialnego działająca za pośrednictwem swoich organów - uwaga Sądu) 2. Rada muzeum: 1) sprawuje nadzór nad wypełnianiem przez muzeum jego powinności wobec zbiorów i społeczeństwa, w szczególności nad realizacją celów określonych w art. 1; 2) ocenia, na podstawie przedłożonego przez dyrektora muzeum sprawozdania rocznego z działalności, działalność muzeum oraz opiniuje przedłożony przez dyrektora roczny plan działalności. 3. Kadencja członków rady muzeum trwa cztery lata, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1. 4. Rada muzeum liczy od 5 do 15 członków. Członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. Rada muzeum wybiera ze swojego grona przewodniczącego. 5. W skład rady muzeum powoływane są osoby spośród kandydatów wskazanych przez: 1) właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3; 2) właściwe ze względu na siedzibę muzeum organy jednostek samorządu terytorialnego, z wyjątkiem jednostki samorządu terytorialnego, o której mowa w art. 5 ust. 3; 3) stowarzyszenia naukowe i twórcze; 4) fundacje i inne instytucje wspierające działalność muzeum; 5) ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego w muzeach walk i martyrologii; 6) dyrektora muzeum; 7) samą radę muzeum. 6. Członkowie rady muzeum wskazani przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3, stanowią nie więcej niż 1/3 składu rady muzeum. 7. Dyrektor muzeum i sekretarz rady muzeum uczestniczą w jej zebraniach; sekretariat rady zapewnia muzeum".

W ocenie Sądu "rada muzeum" jest ustawowym organem nadzoru i powoływanie tego organu przez właściwy organ samorządu powiatowego - niezależnie od tego, że jest to zarazem z mocy ustawy jednocześnie "samo przez się" związane z powołaniem członków rady - jest powiązane z wykonywaniem zadań publicznych przez samorząd powiatu, do których bezsprzecznie należy zaliczyć organizowanie muzeum przez samorząd powiatu, do którego współprzyczynia się byt prawny rady muzeum. Z treści art. 5 ust. 4 pkt 3 ustawy o muzeach jasno i bezsprzecznie wynika, że podmioty tworzące muzea są obowiązane: sprawować nadzór nad muzeum. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach wynika, że członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. Powoływanie rady muzeum przez właściwy organ samorządu powiatu mieści się zatem w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p. - związku z czym zakwestionowana uchwała zarządu powiatu stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej podlegającą kognicji sądu administracyjnego. Wniosek Sądu jest zbieżny z innymi orzeczeniami sądów administracyjnych, które nie kwestionowały swojej kognicji w tego typu uchwałach (zob. np. Wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05; postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wr 733/05). Dla określenia właściwego organu do powołania rady muzeum istotne znaczenie mają także poniższe przepisy. Zgodnie z art. 8 u.s.p.: "1. Mieszkańcy powiatu podejmują rozstrzygnięcia w głosowaniu powszechnym - poprzez wybory i referendum powiatowe - lub za pośrednictwem organów powiatu.2. Organami powiatu są: 1) rada powiatu; 2) zarząd powiatu. Artykuł 9 ust. 1 u.s.p. stanowi, że "1. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym". W myśl art. 12 u.s.p. Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: "pkt 8 lit. i) tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek,(....) 11) podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.p. "1. Zarząd powiatu jest organem wykonawczym powiatu". W myśl art. 32 u.s.p. 1. Zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa.2. Do zadań zarządu powiatu należy w szczególności: 1) przygotowywanie projektów uchwał rady; 2) wykonywanie uchwał rady;2a) opracowywanie programów rozwoju w trybie określonym w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju; 3) gospodarowanie mieniem powiatu; 4) wykonywanie budżetu powiatu; 5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu; 6) uchwalanie regulaminu organizacyjnego starostwa powiatowego. 3. W realizacji zadań zarząd powiatu podlega wyłącznie radzie powiatu. 4. Organizację wewnętrzną oraz tryb pracy zarządu określa statut powiatu".

Skarga okazała się skuteczna aczkolwiek Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały z innych przyczyn niż to wskazał organ nadzoru w argumentacji swojej skargi. W ocenie Sądu z treści art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o muzeach w zw. z art. 9, art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym wynika bezsprzecznie prima facie właściwość rady powiatu jako organu właściwego w sprawie powołania rady muzeum a zatem Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości w związku z podjęciem jej przez niewłaściwy organ i rażące naruszenie wskazane podstawy prawnej. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach wynika, że członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. W ocenie Sądu wskazane kompetencje należą do kompetencji stanowiących i kontrolnych pomocniczych w zakresie tworzenia muzeum.

W ocenie Sądu właściwość rady powiatu wynika z wykładni systemowej przepisów art. 9, art. 12 pkt 8 lit. "i" ustawy o samorządzie powiatu w związku z treścią art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o muzeach. Pogląd o właściwości organu stanowiącego w przypadku powoływaniu rady muzeum jest w tym przypadku odpowiednio zbieżny z poglądem NSA zawartym w z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, w myśl którego "zasadą wynikającą z art. 11 ustawy o muzeach jest, iż przy każdym muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, składająca się z członków powoływanych uchwałą właściwego sejmiku samorządowego na okres kadencji trwającej cztery lata. Z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że o odwołaniu członka rady muzeum w czasie trwania kadencji decyduje organ właściwy do powołania, a więc sejmik województwa jako organ samorządu województwa. Prawo do podjęcia przez sejmik województwa uchwały o odwołaniu członka rady muzeum w ramach samodzielnego decydowania w tej kwestii nie oznacza jednak, że uchwała ta może być podjęta dowolnie, a więc bez wystąpienia przyczyn uzasadniających podjęcie takiej uchwały".

Trzeba w tym miejscu powiedzieć, że ustawa o muzeach nie rozstrzyga wprost jaki organ samorządu powiatowego jest właściwy w sprawie powołania rady muzeum. Zarazem Sąd zauważa, że przy ustalaniu organu właściwego do powołania rady muzeum nie znajduje zastosowania art. 6 ustawy o muzeach dotyczący statutu muzeum zgodnie z którym: 1. Muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, z zastrzeżeniem ust. 5. 2. Statut określa w szczególności: 1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum; 2) zakres działania; 3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów; 4) organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania; 5) źródła finansowania działalności muzeum; 6) zasady dokonywania zmian w statucie; 7) zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić. 3. Pierwszy statut nadany muzeum, statut muzeum w organizacji, zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia. Za dzień zakończenia organizowania muzeum przyjmuje się dzień otwarcia wystawy stałej".

Zdaniem Sądu wskazane i przytoczone powyżej upoważnienie ustawowe do uchwalenia statutu posiadającego walor aktu prawa miejscowego nie uprawnia organu stanowiącego i kontrolnego jednostki samorządu terytorialnego do wskazywania w statucie - jak to ma miejsce w przypadku kontrolowanej uchwały - kto powołuje radę muzeum, gdyż ta kwestia jest uregulowana w ustawie o muzeach i w ustawie o samorządzie powiatowym i wynika z wykładni ww. ustaw. Zdaniem Sądu ranga rady muzeum jako organu ustawowego i kadencyjnego a także jej zadania i funkcje nadzorcze predestynują radę powiatu będącą ustawowym organem stanowiącym i kontrolnym powiatu jako organ właściwy do powoływania rady muzeum. W tym miejscu przy wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach trzeba kierować się ustaleniem, że w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca nie sformułował domniemania kompetencji w sprawach nie przyporządkowanych w ustawach szczególnych na rzecz rady powiatu, czy też zarządu powiatu. Organy te działają na podstawie przepisów prawa do nich adresowanych, czyli działają jeżeli ustawa tak stanowi. A zatem w takiej sytuacji należy rozważyć w myśl przepisów prawa ustrojowego, materialnego i proceduralnego jaki organ samorządu powiatowego jest tu bardziej predystynowany z uwagi na charakter swojej zasadniczej ustrojowej funkcji i zadań publicznych w samorządzie powiatowym. Ponieważ rada powiatu w zakresie administrowania sprawami publicznymi o charakterze ponadlokalnym (powiatowym) jest organem stanowiącym i kontrolnym i jednocześnie odpowiednio zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. "i" u.s.p. "Do wyłącznej właściwości rady powiatu należy: pkt 8 lit. tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek" a nadto rada powiatu ma nadzorować muzeum - to w ocenie Sądu w wyniku analizy powyżej wskazanych przepisów należy wyprowadzić uzasadniony wniosek, że rada powiatu jest właściwa do powołania tego kolegialnego kadencyjnego organu nadzoru jakim jest rada muzeum. Ustawowa ranga rady muzeum jako organu ustawowego i charakter jej zadań i funkcji publicznych jako swoistego organu nadzoru nie kwalifikują jej do powoływania przez zarząd powiatu. Powyższa ocena Sądu jest spójna z okolicznościami prawnymi i faktycznymi polegającymi na tym, że w dniu 14 czerwca 2018 r. w Oświęcimiu zawarta została pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Powiatem Oświęcimskim umowa w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), w treści której w § 1 ust. 4 zawarto ustalenie, iż Powiat sprawuje bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem Muzeum oraz wykonuje kompetencje organizatora, z uwzględnieniem uprawnień Ministra wynikających z umowy, zaś w § 4 ust. 5 zawarto ustalenie, iż Rada Muzeum zostanie powołana przez Powiat niezwłocznie po wejściu w życie umowy, z tym zastrzeżeniem, że w skład Rady Muzeum zostanie powołanych trzech kandydatów wskazanych przez Powiat oraz dwóch kandydatów wskazanych przez Ministra, w trybie art. 11 ust. 5 pkt 1 ustawy o muzeach. Z treści tej umowy wynika, że strony umowy posługiwały się w niej pojęciami ogólniejszymi nawiązującymi do podmiotu prawa jakim jest powiat w postaci związku publicznoprawnego kompatybilnymi/spójnymi z ustawą o muzeach i o samorządzie powiatowym.

Na ocenę Sądu nie wpływają z kolei postanowienia § 9 ust. 2, zmienionego uchwałą nr XLVII/428/2018 Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 14 czerwca 2018 r., Statutu Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), które nie mogą w ocenie Sądu przenosić ustawowej kompetencji rady powiatu na zarząd powiatu. Sąd jako działający na podstawie Konstytucji RP i ustaw (art. 178 Konstytucji RP) nie jest związany w tym przypadku postanowieniami statutu muzeum, i może je w kontrolowanej sprawie pominąć, gdyż właściwość rady powiatu w przedmiocie powołania rady powiatu wynika z ustawy i normy statutu nie powinny jej zdaniem Sądu zmieniać. Sąd jest nie związany zarzutami skargi a dostrzeżona istotna wada kontrolowanej uchwały stanowiąca rażące naruszenie prawa, polegająca na tym, że kontrolowaną uchwałę podjął organ oczywiście niewłaściwy - stała się przyczyną, z powodu której Sąd stwierdził jej nieważność w całości. W tym wypadku orzeczenie o nieważności uchwały zarządu powiatu zapadło wobec ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa.

W tej sytuacji poza zakresem rozważań znalazły się - jako bezprzedmiotowe – wskutek powyższej konstatacji Sądu zarzuty organu nadzoru.

Na marginesie Sąd wyjaśnia w nawiązaniu do wniosku pełnomocnika Zarządu Powiatu w Oświęcimiu o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, że zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w sprawie zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego: "W razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw". Z kolei z takim wnioskiem nie wystąpił pełnomocnik skarżącego. W myśl art. 205 § 1 p.p.s.a.:" § 1. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie".

Mając na uwadze powyższe ustalenia i oceny prawne Sąd działając na podstawie art. 147§ 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.