Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1561/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 17, 19, i 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : NSA Jan Zimmermann (spr.) WSA Ewa Rynczak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 8 września 2010 r. nr CVIII/1457/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka-Tischnera" stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: 1. część graficzną planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem: U.3 ,U.9 ,U.15, KD/D (na odcinku pomiędzy terenami U.12 i U.11); 2. część tekstową planu w zakresie: § 27 ust.1 (w zakresie oznaczeń symboli U.3, U.9 i U.15), § 27 ust.6, § 27 ust.12 i § 27 ust.15.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1561/11

UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa w dniu 8 września 2010 r. podjęła uchwałę Nr CVIII/1457/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wadowicka - Tischnera" (cyt. dalej jako plan)

W dniu 3 grudnia 2010 r. Wojewoda Małopolski złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą uchwalę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie:

1) części graficznej planu w zakresie terenów oznaczonych na rysunku planu miejscowego symbolem: U.3, U.9, U.15, KD/D (na odcinku pomiędzy terenami U.12 i U.11),

2) części tekstowej planu w zakresie:

- § 27 ust. 1 w zakresie oznaczeń symboli: U.3, U.9 i U. 15,

- § 27 ust. 6,

-§27 ust. 12, .

-§27 ust. 15.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie wszystkie obligatoryjne czynności proceduralne zostały przeprowadzone w należyty sposób, a ponadto - nie wszystkie czynności zostały udokumentowane w sposób odpowiadający wymogom § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (cyt. dalej jako rozporządzenie).

Podano, że projekt planu był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 30 marca do 28 kwietnia 2010 r. Wskutek uwzględnienia uwag w projekcie planu zostały wprowadzone następujące zmiany w stosunku do wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu:

1) w § 27 ust. 6 zmieniono parametry i wskaźniki dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem U.3 - tereny zabudowy usługowej: wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej ustalono na 15%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na 55% oraz maksymalną wysokość zabudowy 17m (w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w § 27 ust. 5 wskaźniki te wynosiły odpowiednio: 20%, 50% i 15m),

2) w przepisie § 27 ust. 12 zmieniono parametr maksymalnej wysokości zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.9 - tereny zabudowy usługowej i określono go na poziomie 20m (w projekcie wyłożonym do publicznego wglądu w § 27 ust. 11 parametr ten określony był na poziomie 15m),

3) zmieniono przeznaczenie działki nr 46 położonej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami); w planie uchwalonym z terenu działki nr 46 utworzono nowy teren oznaczony symbolem U. 15 - tereny zabudowy usługowej i ustalono dlań odmienne niż w projekcie planu wskaźniki i parametry, mianowicie w § 27 ust. 15 minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej określono na poziomie 15%, maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy na poziomie 55% oraz maksymalną wysokość zabudowy na poziomie 15m (w § 24 ust. 4 projektu planu wyłożonym do publicznego wglądu parametry dla terenu działki nr 46 położonej w obszarze MW/U.1 określono odpowiednio na poziomie 50%, 40% i 12m); ponadto wskutek zmiany przeznaczenia terenu działki nr 46 na teren oznaczony symbolem U. 15 zmianie uległ przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w tym obszarze w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu planu (nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego aniżeli miało to miejsce w projekcie planu),

4) zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 w stosunku do projektowanego przebiegu tej drogi w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu.

Wojewoda wskazał, iż powyżej opisane działania Prezydenta Miasta Krakowa skutkować winny ponowieniem czynności planistycznych, określonych w przepisie art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, póz. 717 z późn. zm. cyt. dalej jako u.p.z.p.). Prezydent, uwzględniając złożone do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu uwagi, skutkujące zmianą przeznaczenia części terenu MN/U.1 na teren U. 15, jak również skutkujące zmianą parametrów i wskaźników intensywności zabudowy ustalonych dla terenów U.3 i oraz zmianą przebiegu drogi KD/D, dokonał istotnej zmiany postanowień wyłożonego projektu i nie ponowił procedury planistycznej, a zatem uniemożliwił wszystkim tym podmiotom, które akceptowały pierwotne rozwiązania planistyczne odniesienie się do rozwiązań zmienionych. Część adresatów planu nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zmienionych ustaleń planistycznych i skorzystania tym samym z przysługujących jej uprawnień.

Wojewoda wyjaśnił, że przepis art. 17 pkt 13 u.p.z.p. należy rozumieć szerzej, niż wynika to z jego literalnego brzmienia. W myśl tego przepisu w sytuacji uwzględnienia przez organ planistyczny wniesionych do projektu planu uwag winno się powtórzyć nie tylko uzgodnienia, ale również i etap wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Gdyby Prezydent Miasta Krakowa po uwzględnieniu uwag i dokonaniu wskutek tego istotnych zmian postanowień planu ponownie wyłożył do publicznego wglądu zmieniony projekt (oczywiście wyłożył jedynie w zakresie owych zmian), to tym samym wszystkie zainteresowane podmioty zyskałyby możliwość skorzystania z przyznanych ustawowo uprawnień do złożenia uwag do zmienionego projektu. W sytuacji zaniechania przez organ wykonawczy gminy ponowienia czynności planistycznych część adresatów planu pozostała w ogóle nieświadoma faktu zmiany treści planu zagospodarowania przestrzennego, zaś wiedzę o powyższym zyskała nie wcześniej niż w dacie uchwalenia planu.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o jej oddalenie.

Organ podniósł, że wszystkie wymagane czynności zostały przeprowadzone i

udokumentowane w dokumentacji planistycznej. Wskazano, iż do planu wyłożonego do publicznego wglądu złożono uwagi, które zostały rozpatrzone. Zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 28 maja 2010 r. Prezydent uwzględnił część uwag i wprowadził stosowne zmiany. Wprowadzone zmiany wynikające z uwzględnienia uwag złożonych do planu zostały poddane ponownemu uzgodnieniu. Zakres ponownego uzgodnienia objął zmianę przebiegu drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej miedzy terenami U.11 i U.12. Przesunięcie w kierunku zachodnim planowanej drogi dojazdowej - na wniosek właściciela działki i w obrębie tylko jego własności - korzystnie wpływa na planowane zagospodarowania działki, nie ograniczając możliwości korzystania z drogi.

Dalej organ wywodził, iż analizy wykazały, że nie jest konieczne ponowne wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu.

Wskazano, iż uwzględnienie uwagi, dotyczącej terenu U.3, spowodowało następujące zmiany: wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie zmniejszono z 20 % na 15 %, wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększono z 50 % na 55 %, wysokość zabudowy podniesiono z15mna17m. Zdaniem Rady wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją. Niewielkie zmiany wskaźników (o 5%) oraz podniesienie wysokości zabudowy o 2 m nie wpływa niekorzystnie na tereny sąsiednie.

Uwzględnienie uwagi dotyczącej terenu U.9, spowodowało następującą zmianę w § 27 ust. 12: wysokość zabudowy podniesiono z 15m na 20m. Wprowadzona zmiana nie ogranicza prawa do korzystania z terenu. Korzystna dla inwestorów i właścicieli zmiana jest zgodna z ich intencją. Dla terenu U.9 podniesienie wysokości zabudowy o 5m nie wpływa niekorzystnie na tereny sąsiednie, gdyż parametr dla nich wynosi również 20m. Od terenów, dla których ten parametr jest niższy, oddzielony jest drogą lokalną, z wyznaczoną nieprzekraczalną linią zabudowy. Teren MW, gdzie określono wysokość na poziomie 15m, już w edycji wyłożonej do publicznego wglądu miał w sąsiedztwie wyższą zabudowę i nie było to przedmiotem zastrzeżeń, a od wskazanego w skardze terenu U.9 oddziela go nieprzekraczalna linia zabudowy. Natomiast dla terenu U.1, zainwestowanego obiektami usługowymi, częściowo sąsiadującego w wskazanym terenem U.9, możliwość lokalizacji wyższych obiektów od tzw. "zaplecza" nie wpłynie negatywnie na dotychczasowe i planowane zainwestowanie.

Dalej wskazano, iż uwzględnienie uwagi dotyczącej działki nr 46, spowodowało następujące zmiany na Rysunku Planu: z terenu MW/U.1 wydzielono teren U. 15, przesunięto linię zabudowy w kierunku północnym w wyniku tego dla działki nr 46 zmieniły się następujące parametry i wskaźniki w § 27 ust. 15: wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie zmniejszono z 50 % na 15%, wskaźnik powierzchni zabudowy zwiększono z 40% na 50 %, wysokość zabudowy podniesiono z 12m na 15m. Wprowadzone uwzględnioną uwagą zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją. Zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy (o 10%) oraz podniesienie wysokości zabudowy o 3m nie wpływa niekorzystnie na teren sąsiedni MW/U.1. Natomiast zmniejszenie wskaźnika powierzchni czynnej biologicznie (o 35%) wynika z dostosowania do istniejącego zainwestowania. Zmieniając ustalenia dla działki nr 46 wzięto pod uwagę, że ma ona zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony południowej oraz że w dotychczasowych zapisach planu utrudnione było jej racjonalne zainwestowanie.

Uwzględnienie uwagi, dotyczącej drogi dojazdowej między terenami U. 11 i U.12, spowodowało przesunięcie drogi dojazdowej KD/D w kierunku zachodnim. Wprowadzone uwzględnionymi uwagami zmiany nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Korzystne dla inwestorów i właścicieli zmiany były zgodne z ich intencją. Przesunięcie drogi dojazdowej nastąpiło w całości w obrębie własności składających uwagę, a zatem nie wpływa niekorzystnie na teren sąsiedni. W zakresie tej uwagi przeprowadzone zostało ponowne uzgodnienie z zarządcą drogi.

Organ wskazał, iż wprowadzone zmiany nie godzą w interes prawny adresatów planu i zostały one wprowadzone na wniosek stron zainteresowanych.

Rada podniosła, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych został poddany szczegółowej analizie dla każdej z wprowadzonych zmian odrębnie. Wprowadzone zmiany nie objęły zmiany przeznaczenia terenu, lecz jedynie wskaźniki i parametry.

Organ wskazał, iż nie każda zmiana projektu planu wynikająca z uwzględnienia uwagi złożonej do projektu, pociąga za sobą konieczność ponowienia uzgodnień i powtórnego wyłożenia projektu do publicznego wglądu. Ponadto konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie uzgodnień nie oznacza konieczności realizacji kolejnych etapów procedury sporządzania projektu. Zgodnie z art. 17 pkt. 13 ustawy po wprowadzeniu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, ponawia się w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnienia.

Zdaniem organu- zarzut podniesiony w skardze nie jest zasadny również z porównania norm art. 17 pkt 13 ustawy z art. 19 ust.1 in fine u.p.z.p. W art. 17 pkt 13 wskazano na konieczność ponowienia w niezbędnym zakresie jedynie uzgodnień, podczas gdy w art. 19 jest mowa o ponowieniu w zakresie niezbędnym czynności, o których mowa w art. 17. Ustawodawca wprowadza w sposób jednoznaczny rozróżnienie, co do zakresu ponowienia czynności wskutek dokonania zmian wynikających z uwzględnienia uwag lub wprowadzenia zmian do projektu przez radę gminy i przewiduje węższy zakres ponowienia koniecznych czynności w odniesieniu do zmian wynikających z uwzględnienia uwag przez organ wykonawczy niż w przypadku wprowadzenia zmian do projektu przez radnych. Poszerzanie w drodze wykładni zakresu czynności, których ponowienie w świetle art. 17 pkt 13 u.p.z.p. jest konieczne, pozostaje w sprzeczności z wykładnią literalną, systemową oraz celowościową.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2011 r. (II SA/Kr 17/11) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu tego wyroku napisano, że kontroli sądowej podlegała cała uchwała. Napisano dalej, że do publicznego wglądu wyłożony został projekt planu, którego ustalenia we wskazanym w skardze zakresie odbiegają od ustaleń zawartych w tekście zaskarżonej uchwały. Wskazany w skardze zakres zmian znajduje potwierdzenie w dokumentacji planistycznej, zwłaszcza wynika z porównania części tekstowej i graficznej projektu planu z częścią tekstową i graficzną planu uchwalonego. Zakres dokonanych zmian nie jest również kwestionowany przez organ planistyczny. Istotna w przedmiotowej sprawie jest ocena, czy dokonane zmiany mogą być zakwalifikowane jako takie, które wymagały ponownego wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu, a w konsekwencji czy brak wyłożenia zmienionego projektu planu do publicznego wglądu miał w niniejszej sprawie charakter istotnego naruszenia trybu postępowania.

Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że w wyniku uwzględnienia uwag złożonych do projektu planu w projekcie tym dokonano zmian w zakresie obligatoryjnych elementów planu tj. zmieniono parametry i wskaźniki dla terenu oznaczonego w projekcie planu symbolem U.3 - tereny zabudowy usługowej poprzez zmniejszenie wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej do 15%, zwiększenie maksymalnego wskaźnika powierzchni zabudowy do 55% oraz zwiększenie maksymalnej wysokości zabudowy do 17 m, a także zwiększgno maksymalną wysokość zabudowy dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U.9 - tereny zabudowy usługowej do 20 m. Dalej, zmieniono przeznaczenie działki nr 46 położonej w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 w ten sposób, że z terenu działki nr 46 utworzono nowy teren oznaczony symbolem U. 15 - tereny zabudowy usługowej i ustalono dla tego terenu wskaźniki i parametry odmiennie od dotychczasowych, zmniejszając minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej z 50% na 15%, zwiększając maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy z 40% do 55% oraz zwiększając maksymalną wysokość zabudowy z 12m do 15m. W nowoutworzonym obszarze U. 15 zmianie uległ również przebieg wyznaczony na rysunku planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu w ten sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego. W konsekwencji w terenach, w których przed zmianą projektu planu przewidziana była zabudowa wielorodzinna oraz zabudowa usługowa jako obiekty wolnostojące lub lokale usługowe w parterach budynków mieszkalnych z możliwością lokalizacji garaży, zrezygnowano z przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, a przeznaczenie pod usługi zmodyfikowano w ten sposób, że przewidziano zabudowę usługową z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej z możliwością lokalizacji wielostanowiskowych garaży. Wreszcie zmieniono przebieg drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 w stosunku do projektowanego przebiegu tej drogi w wersji planu wyłożonej do publicznego wglądu. Tym samym część terenów objętych dotychczas ustaleniami dla obszaru KD/D uzyskała nowe przeznaczenie U. 11, a część terenów dotychczas objętych ustaleniami dla obszaru U.12 objęto ustaleniami dla obszaru KD/D.

W ocenie organu planistycznego opisane wyżej zmiany w projekcie planu w zakresie zmiany wskaźników i parametrów są niewielkie, nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu, są zgodne z zawartymi w uwagach intencjami inwestorów i właścicieli, nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie. Ponadto w ocenie organu wprowadzone zmiany nie objęły zmiany przeznaczenia terenu, lecz jedynie wskaźniki i parametry. Miało to miejsce nawet w przypadku wydzielenia terenu U. 15, gdzie wydzielenie dla działki nr 46 odrębnego terenu U. 15 podtrzymuje możliwość realizacji zabudowy usługowej. Rezygnacja z lokalizacji budynków mieszkalnych pozwoliła na przesunięcie linii zabudowy w kierunku północnym i tym samym uzyskano możliwość zabudowania jej obiektem usługowym. Wprowadzone zmiany są wynikiem dostosowania ustaleń planu do istniejącego zainwestowania.

W ocenie Sądu szereg przedstawionych przez organ planistycznych argumentów wskazuje w istocie na motywy dokonanych zmian, co jednak nie zmienia faktu, że ustalenia uchwalonego planu są odmienne do ustaleń projektu w zakresie obligatoryjnych elementów planu określonych w art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. i nie są to zmiany niewielkie skoro w ich wyniku zmieniono przeznaczenie niektórych terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, jak to miało miejsce w przypadku terenu objętego działką nr 46 położoną w projekcie planu wyłożonym do publicznego wglądu w obszarze oznaczonym symbolem MW/U.1 a w uchwalonym planie w nowo utworzonym terenie oznaczonym symbolem U. 15 - tereny zabudowy usługowej. W sytuacji, w której całkowicie zrezygnowano z przeznaczenia pod zabudowę wielorodzinną, a przeznaczenie pod usługi zmodyfikowano w ten sposób, że przewidziano zabudowę usługową z wyłączeniem obiektów podlegających ochronie akustycznej z możliwością lokalizacji wielostanowiskowych garaży, nie można mówić o niewielkich zmianach, zwłaszcza gdy w nowoutworzonym obszarze U. 15 zmianie uległ również przebieg wyznaczony na rysunku

planu nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do wyłożonego do publicznego wglądu rysunku projektu przedmiotowego planu miejscowego w ten sposób, że nieprzekraczalna linia zabudowy została przesunięta znacznie bliżej drogi KD/Z ul. Kamieńskiego. Również zmiana przebiegu drogi oznaczonej symbolem KD/D zlokalizowanej pomiędzy terenami oznaczonymi symbolem U.11 i U.12 nawet jeżeli następuje w obrębie działek należących do tego samego podmiotu prowadzi o sytuacji, gdzie część terenów objętych dotychczas ustaleniami dla obszaru KD/D uzyskuje nowe przeznaczenie U.11, a część terenów dotychczas objętych ustaleniami dla obszaru U. 12 jest objęta ustaleniami dla obszaru KD/D. Należy zaznaczyć, że takie elementy planu, jak określone w nim: przeznaczenie terenu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, wskaźniki zagospodarowania terenu, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalna wysokość zabudowy, linie zabudowy i gabaryty obiektów niewątpliwie należą do istotnych ustaleń planu miejscowego determinujących treść aktów indywidualnych wydawanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwłaszcza treść pozwoleń na budowę. Zmiana tych parametrów wpływa na sposób wykonywania prawa własności kształtując to prawo, a zatem nie jest uprawnione generalne twierdzenie, że zmiany te nie ograniczają prawa do korzystania z terenu w odniesieniu do edycji projektu planu wyłożonej do publicznego wglądu. Zmniejszanie wskaźników minimalnej powierzchni biologicznie czynnej, zwiększanie maksymalnych wskaźników powierzchni zabudowy, zwiększanie maksymalnej wysokości zabudowy oraz zmiana linii zabudowy terenu może okazać się w perspektywie elementem ograniczającym sposób korzystania z nieruchomości zarówno objętych zmianami, jak i nieruchomości sąsiednich. Argumentacja, że dokonane zmiany są zgodne z zawartymi w uwagach intencjami inwestorów i właścicieli, a tym samym nie godzą w interes prawny adresatów planu oraz nie wpływają niekorzystnie na tereny sąsiednie jest w ocenie sądu błędna. Prowadziłaby bowiem do konkluzji, że dokonywanie zmian w projekcie planu w kierunku wskazywanym w uwagach inwestorów i właścicieli kształtuje zasadniczo treść planu w sposób prawidłowy, w tym również z punktu widzenia adresatów planu. Tymczasem plan miejscowy jest aktem normatywnym, a jego adresaci to nie tylko podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości objętych ustaleniami planu, a wszystkie podmioty, do których adresowane są akty prawa powszechnie obowiązującego. Zmiana - która w ocenie Sądu nie jest wbrew stanowisku organu niewielka - w treści aktu normatywnego, wpływa na treść praw i obowiązków wszystkich podmiotów, wobec których akt ten będzie stosowany i przedwczesne jest twierdzenie, że zmiany w zakresie obligatoryjnych elementów planu dotykających istoty tego aktu planistycznego nie są zdolne godzić w interes prawny adresatów planu. Również przedwczesne jest twierdzenie, że dokonane zmiany nie wpływają niekorzystnie na prawa właścicielskie osób mających tytuł prawny do nieruchomości. Twierdzenie to jest wyłącznie stanowiskiem organu planistycznego, gdyż osoby mające tytuł prawny do nieruchomości objętych planem, w tym nieruchomości sąsiednich w stosunku do terenów objętych zmianami - zostały pozbawione możliwości zajęcia stanowiska w tej kwestii poprzez zapoznanie się ze zmienionym projektem planu.

Nie ulega wątpliwości, że merytoryczna zmiana treści projektu planu miejscowego została dokonana po wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Opisany wyżej charakter dokonanych zmian nie uzasadnia twierdzenia, że treść uchwalonego planu byłaby taka sama, gdyby zmieniony projekt planu ponownie wyłożono do publicznego wglądu.

Konieczne jest w związku z tym ustalenie, czy niewyłożenie przez organ planistyczny zmienionego w wyżej opisany sposób projektu planu do publicznego wglądu stanowiło naruszenie - zwłaszcza istotne - trybu postępowania. Rozważenia wymaga zatem kwestia skutków stwierdzenia konieczności dokonania zmian w przygotowywanym do uchwalenia projekcie planu miejscowego w kontekście potrzeby ponowienia określonych czynności planistycznych.

Stwierdzono, że zmiany dokonane w projekcie planu nastąpiły wprawdzie w wyniku uwzględnienia niektórych uwag złożonych do projektu planu, jednakże zmiany te w istotny sposób zmodyfikowały treść projektu determinując regulacje uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności przedmiotowych działek. W konsekwencji należy stwierdzić, że wprowadzenie do miejscowego planu zmian polegających na zmianie przeznaczenia poszczególnych działek wymagało, jak słusznie zauważył Wojewoda Małopolski, powtórzenia procedury w odpowiednim zakresie czyli wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po dokonaniu opisanych zmian. Zaniechanie tego obowiązku wywołało daleko idące skutki dla właścicieli przedmiotowych działek, gdyż w istocie postępowanie organu planistycznego uniemożliwiło im obronę swych praw, w tym prawa zgłoszenia uwag co do proponowanych zmian, którymi mogliby być żywotnie zainteresowani.

Treść zaskarżonej uchwały jest wynikiem zmiany projektu planu. Jest to zmiana merytoryczna dotycząca obligatoryjnych elementów planu, tj. przeznaczenia terenów. Zaskarżona uchwała odbiega przy tym w znaczący sposób od projektu, który był przedmiotem przeprowadzonego postępowania. Wprowadzenie na ostatnim etapie procedury planistycznej istotnej modyfikacji w możliwości korzystania z nieruchomości stanowi znaczną zmianę treści projektu uchwały w stosunku do projektu wyłożonego do publicznego wglądu. W ten sposób cele sformalizowanej procedury planistycznej nie zostały zrealizowane, a w konsekwencji należy stwierdzić, że w sytuacji wprowadzania tego rodzaju istotnych merytorycznych zmian w uchwalanym planie - brak ponowienia czynności planistycznych ma znamiona istotnego naruszenia trybu postępowania.

W efekcie skargi kasacyjnej wniesionej w stosunku do powyższego wyroku przez Radę Miasta Krakowa Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2011 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu NSA napisał, że Sąd l instancji prawidłowo zinterpretował art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Jednakże rzeczywiste znaczenie tego przepisu jest inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Interpretując ten przepis trzeba mieć na uwadze charakter prawny uwag wnoszonych do projektu planu. W szczególności gdy są to uwagi o charakterze indywidualnym, wnoszone w odniesieniu do poszczególnych działek, mogą być uwzględniane bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Obowiązek ponowienia czynności planistycznych nie istnieje generalnie. Musi być on analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem osobno czynnika niezbędności.

Zdaniem NSA nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu. Zmian planu wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można uznać za niewielkie, ponieważ w ich wyniku zmieniono przeznaczenie niektórych terenów oraz zmieniono nieprzekraczalna linię zabudowy, jak również zmniejszono wskaźniki minimalnej powierzchni zabudowy, zwiększono maksymalne wskaźniki powierzchni zabudowy i zwiększono maksymalną wysokość zabudowy. Wszystkie te zmiany następnie zostały wprowadzone do planu bez wcześniejszego ponowienia uzgodnień i powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 u.p.z.p. NSA uznał, że brak ponownego wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu był w tym wypadku istotnym naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu.

Jednakże NSA uznał, że w opisanej sytuacji stwierdzeniem nieważności powinna być objęta jedynie część zaskarżonej uchwały. Ma to być ta część, w której wprowadzono szereg zmian, będących następstwem uwzględnienia wniesionych uwag.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, toteż ani Wojewódzki Są Administracyjny ani strony nie mogą z nią polemizować.

W analizowanej tu sprawie chodzi o wykładnię art. 17 pkt 13 u.p.z.p., a także wykładnię całego art. 17 tejże ustawy w zw. z jej art. 19 oraz art. 28. NSA stwierdził, że wprawdzie zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu, to jednak stwierdzeniem nieważności powinna być objęta tylko ta jej

część, "w której wprowadzono szereg zmian, będących następstwem uwzględnienia

wniesionych uwag". Stanowisko to nie jest tylko niewiążącą oceną stanu faktycznego, jak sugerował na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej, ale jest właśnie wykładnią, która wiąże Wojewódzki Sąd Administracyjny. Nie ma bowiem wykładni abstrakcyjnej a każda wykładnia jest dokonywana w konkretnej sprawie, czyli właśnie na tle konkretnego stanu faktycznego.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny był zobowiązany do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, co zresztą strony będące na rozprawie wspólnie zaakceptowały. Ponieważ analiza zaskarżonej uchwały wykazała, że rzeczywiście zmiany będące naruszeniem zasad i trybu sporządzania planu dotyczyły zakresu wskazanego w skardze przez Wojewodę Małopolskiego, Sąd właśnie w tym zakresie stwierdził jej nieważność, czyniąc to na podstawie art. 147 § 1 cyt. ustawy -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.