Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1215/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust.4, arty. 37 ust.1, 3, 4, 6, 11, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Krakowie Grażyny Mosoń-Wąsik sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej E. B. kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy Skawina decyzją z dnia [...].05.2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1,3,6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2017 r. poz. 1073), art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 poz. 1875), art. 104 art. 104 Ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. z 2017r. poz. 1257), oraz uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego, z 2014 r. poz. 266) po ponownym rozpatrzeniu sprawy, ustalił dla skarżącej - E. B. jako zbywcy 36/360 udziałów prawa własności nieruchomości położonej w Skawinie, obejmującej działkę oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,5273 ha, jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, w wysokości 514,00zł.

W uzasadnieniu decyzji podano, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Skawina, zatwierdzonym uchwałą Nr 31/89 Rady Narodowej Miasta i Gminy Skawina w dniu 16 maja 1989 roku (Dz. U. M. K. Nr 13 poz. 127 z dnia 6 czerwca 1989 r.) oraz uchwałą Nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. (DZ.U.W.K. Nr 21 poz. 89 z dnia 12 grudnia 1994r.), obowiązującym do dnia 31.12.2003 r. - działka objęta niniejszym postępowaniem leżała w terenach o następującym przeznaczeniu: tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o Symbolu Planu: R/UC oraz tereny leśne o Symbolu planu: RL.

Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc prawną w/w plan ogólny. Od dnia 1 stycznia 2004 r. miasto Skawina nie posiadało miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uchwałą Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. ( Dz. Urz. Woj. Małopolskiego Nr 389. poz. 2479 ) oraz uchwałą Nr II/18/10 z dnia 29 grudnia 2010 (Dz.Urz.Woj.Mał. Nr 44 z dnia 1 lutego 2011 r. - poz. 361 ) zatwierdzony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ( + zmiana punktowa), w których przedmiotowa działka ujęta została w tereny o następującym przeznaczeniu: tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów o Symbolu Planu: - A1P i P3.

Na mocy wyroków WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1599/12 z dnia 4 lutego 2013r. oraz NSA w Warszawie, sygn. akt OSK 1208/13 z dnia 11 lutego 2014r. stwierdzono nieważność MPZP zatwierdzonego Uchwała Nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r., a co za tym idzie - wszystkich zmian punktowych do tego planu.

Uchwałą Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. (Dz. Urz. Woj. Mał. Z dnia 16 stycznia 2014 r. poz. 266) zatwierdzony został nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w którym przedmiotowa działka ujęta została w tereny o następującym przeznaczeniu: tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o Symbolu Planu: - A30PU, tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze o Symbolu Planu: KDZ.

W dalszej części uzasadnienia organ I Instancji podał, że - w myśl art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel sprzedaje ta nieruchomość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustalona w tym planie, która nie może być większa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Taka też wysokość stawki procentowej została zapisana w § 52 cyt. uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r.

Dokonując porównania przeznaczenia terenów w poprzednio obowiązującym MPZP oraz w aktualnie obowiązującym MPZP miasta Skawina stwierdzono, że nie są one tożsame.

Podano, iż wartość rynkowa prawa własności przedmiotowej nieruchomości pod rządami aktualnego planu miejscowego została wyliczona w operacie szacunkowym na poziomie 246 302,00 zł, zaś przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania - 229 165,00 zł. Do uzyskanego wzrostu wartości nieruchomości w stosunku do posiadanego udziału (36/360) zastosowano następnie stawkę opłaty planistycznej (30%), co dało wysokość opłaty na poziomie 514,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania E. B. decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...]

na podstawie:

- art. 36 ust. 4, art. 37 ust.1, 3, 4 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073),

- Uchwały Nr XIIN/456/13 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 12 grudnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 266);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017 poz.1257);

utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, że materialnoprawną podstawą pobierania tzw. renty planistycznej jest przywołany w podstawie prawnej omawianej decyzji art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wedle normy ujętej przywołanym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei, stosownie do treści art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że E. B. zbyła udział 36/360 części nieruchomości obejmującej działkę nr [...] o pow. 0,5273 ha położoną w Skawinie aktem notarialnym z dnia [...] marca 2017 r. Rep. A Nr [...].

Nastąpiło to więc po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Skawinie nr XII N/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. i równocześnie przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan ten stał się obowiązujący (obowiązuje od dnia 16 lutego 2014 r.).

Ustawodawca w przepisach art. 36 ust.4 i art. 37 ust. 1 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarł umocowanie dla organu administracji by w sytuacji gdy właściciel nieruchomości zbywa ją, zaś uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowała zwiększenie wartości nieruchomości naliczył opłatę jednorazową tzw. rentę planistyczną określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa, niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że ustawa jednoznacznie przesądza o istnieniu obowiązku po stronie organu administracji pobrania opłaty w wyżej opisanych okolicznościach. Ma on nie tylko obowiązek ustalenia i pobrania opłaty, ale także musi dochodzić roszczeń w odpowiednim terminie - 5 lat. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza m.in. dochodzenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Termin ten ma charakter terminu zawitego i jako taki nie podlega przywróceniu. Kolejnym warunkiem niezbędnym pobrania opłaty planistycznej jest ustalenie, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił w związku z uchwaleniem/zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Bezspornym jest, iż nieruchomość ozn. jako działka nr [...] o pow. 0,5273 ha Skawina została zbyta w okresie 5 - ciu lat od dnia wejścia w życie w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - akt notarialny sprzedaż Rep. A [...] z dnia [...] marca 2017r.

Organ wskazał, że miarodajne w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej przepisy art. 37 ust. 1 upzp, oraz art. 87 ust.3a upzp stanowią co następuje: Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie, oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Z kolei przepis art. 87 ust. 3 a upzp stanowi, że jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Zgodnie z podaną regulacją, oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. P.58/2008 w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej, przy stwierdzeniu, iż jej przeznaczenie w obydwu porównywanych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego (planie sprzed stycznia 1995 r., który utracił moc w związku z upływem terminu, o którym mowa w art.87 ust.3 upzp oraz aktualnie obowiązującym) nie jest tożsame to wówczas oszacowanie ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanego z nowym planem powinno wynikać z: a) porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej wartości w wygasłym planie, oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości albo: b) porównania wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania w okresie luki planistycznej, oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym w dniu zbycia nieruchomości. W zależności od stwierdzenia, która z wartości szacowanych jest większa dokonuje się porównania tej wartości z wartością oszacowaną wedle aktualnego miejscowego planu. Tylko wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu stanowi przesłankę do pobierania opłaty planistycznej.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego przez Radę Miejską w Skawinie w dniu 12 grudnia 2013 r. uchwałą nr XIIN/456/13 przedmiotowa działka znalazła się w terenie zabudowy produkcyjno - usługowej o symbolu A 30PU, tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze KDZ. Uchwała została ogłoszona w dniu 14 stycznia 2014r. w Dzienniku Urzędowym Woj. Małopolskiego nr 266 z 2014 r., a weszła w życie 16 lutego 2014 r.

Wcześniej sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości jako tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych - symbol R/UC i tereny leśne : RL określały:

1. uchwała nr 31/89 Rady Narodowej MiG Skawina z dnia 16 maja 1989 r. oraz uchwała nr VI/41/94 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 30 listopada 1994 r. Obydwie uchwały obowiązywały zgodnie z art. 87 ust.3 a upzp do 31 grudnia 2003r.

2. uchwała nr IXN/310/06 Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Skawina, która została ogłoszona w Dz. Urz. Woj. Małopolskiego nr 389 z 2016 r., weszła w życie 11 sierpnia 2006r. Zgodnie z zapisem tego planu nieruchomość znajdowała się w terenach obiektów produkcyjnych, składów i magazynów - symbol A 1P i P3.

Co do wymienionej uchwały, wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013r. sygn. akt SA/Kr 1599/12 została stwierdzona jej nieważność, zaś wyrokiem NSA z dnia 11 lutego 2014r II OSK 1208/13 oddalona została skarga kasacyjna Gminy Skawina.

Kolegium omówiło operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. D. B., datowany na dzień [...] marca 2018 r.

Odpowiadając na podniesione w odwołaniu zarzuty Kolegium podzieliło stanowisko, iż skutek prawny stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Skawinie z dnia 15 maja 2006 r. powoduje stan prawny taki jakby ten akt nigdy nie został uchwalony (ex tunc). Jest on znany Kolegium, tym niemniej ustawodawca regulując przepisem art.37 ust. 1 zd.2 upzp sposób ustalania wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie dokonanej przez gminę zmiany planistycznej wyraźnie stanowi o znaczeniu możliwości zagospodarowania /atrakcyjności/ nieruchomości jakie otrzymuje właściciel nieruchomości po uchwaleniu planu miejscowego i jakie posiadał przed uchwaleniem. Powołane w podstawie prawnej decyzji przepisy zobowiązują organy administracji do wszczęcia i prowadzenia postępowania w kierunku ustalenia wzrostu wartości nieruchomości objętej takim planem i wydania rozstrzygnięcia w przypadku ustalenia takiego wzrostu przez powołaną do takiego ustalenia osobę rzeczoznawcy majątkowego.

Przeprowadzając analizę czasową stanu prawnego - stanów planistycznych dotyczących przedmiotowej nieruchomości. W dacie uchwalenia uchwały nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013r. obowiązywał mpzp z 15 maja 2006 r. określający przeznaczenie działek w terenie obiektów produkcyjnych, składów i magazynów. Prawomocne stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Skawina z dnia 15 maja 2006r. w sprawie mpzp nastąpiło w dniu 11 lutego 2014 r.

Organ wskazał, że obecnie stan prawny jest taki, iż obowiązuje uchwała nr XIIN/456/13 z dnia 12 grudnia 2013 r. Rady Miejskiej w Skawinie, która dla analizowanej działki przyjmuje inne, poszerzone w stosunku do poprzedniego planu przeznaczenie - tereny zabudowy produkcyjno - usługowej symbol A 30 PU. Przeprowadzona prawidłowo wycena wartości nieruchomości wedle tego przeznaczenia wykazała wzrost tej wartości, co uzasadniło ustalenie opłaty planistycznej.

W ocenie Kolegium, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ I instancji z poszanowaniem zasady czynnego udziału strony, a zaskarżona decyzja spełnia wszelkie wymogi prawidłowego uzasadnienia określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E. B. zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na nieuchyleniu decyzji organu I instancji mimo naruszenia przez ten organ art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony w sprawie przez rzeczoznawcę majątkowego może stanowić podstawę wyceny przedmiotowej nieruchomości,

2. art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. w związku z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijającym skutki faktyczne w zakresie zmian cen nieruchomości jakie wywołała unieważniona wyrokiem WSA w Krakowie uchwała wprowadzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i nieuwzględnienie w decyzji tych skutków faktycznych.

Skarżąca wskazała, iż sprzeczne z zasadami logiki i racjonalnego podejścia a także art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. jest uznanie, że między 11 lutego 2014 r. a 16 lutego 2014 r. tj. między datą wydania wyroku NSA i datą wejście w życie uchwały w sprawie zmiany planu wartość nieruchomości uległa zmianie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018 poz. 1302 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zbyciem udziału we własności tej nieruchomości. W ocenie organów obu instancji, nałożenie opłaty było ich obowiązkiem, a wzrost wartości nieruchomości wynikał z faktu, że w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie rolne bez prawa do zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o Symbolu Planu: R/UC oraz tereny leśne o Symbolu planu: RL, w planie zaś uchwalonym w dniu 12 grudnia 2013 r., jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o Symbolu Planu: - A30PU, tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze o Symbolu Planu: KDZ.

Zdaniem organów okoliczność, że w poprzednio uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r. i jego zmianie dokonanej 23 lutego 2011 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów jest bez znaczenia, gdyż wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r. oraz po rozpoznaniu skargi kasacyjnej NSA z dnia 11 lutego 2014 r. stwierdzona została nieważność uchwały, która ten plan wprowadziła. W ocenie Sądu stanowisko to jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Z kolei art. 37 ust 3 ustawy o planowaniu przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Kluczową kwestią, od istnienia której uzależnione jest prawidłowe – legalne ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jest uchwalenie, rozumiane jako wejście w życie, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawiązany z tym faktem wzrost wartości nieruchomości będący skutkiem zmiany przeznaczenia gruntu w planie uchwalonym w stosunku do przeznaczenia dotychczasowego wynikającego czy to z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego poprzednio czy też przeznaczenia faktycznego - wynikającego ze sposobu użytkowania z nieruchomości, jeżeli nie był on zapisami planu miejscowego objęty.

W ocenie Sądu użyty w art. 36 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwrot "w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą" wskazuje, że zwiększenie wartości nieruchomości musi być wyłącznie następstwem uchwalenia planu, i ustalenia w nim przeznaczenia terenu korzystniejszego niż przeznaczenie dotychczasowe. Wzrost wartości nieruchomości musi zaistnieć w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany. Jeżeli fakt taki nie zaistniał tj. pomimo uchwalenia planu miejscowego wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, brak podstaw by organ administracji (wójt, burmistrz, prezydent miasta) ustalał opłatę, o której mowa w art. 36 ust 4 ustawy i żądał jej uiszczenia.

Sytuacja taka będzie miała miejsce, kiedy przeznaczenie nieruchomości dotychczasowe i wynikające z zapisów planu obowiązującego do czasu uchwalenia planu nowego lub jego zmiany jest tożsame z przeznaczeniem w nowo uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Pierwotnie przedmiotowa nieruchomość miała przeznaczenie tereny rolne bez prawa zabudowy rezerwowane dla docelowego programu usług komercyjnych o Symbolu Planu: R/UC oraz tereny leśne o Symbolu planu: RL.

Przeznaczenie to wynikało z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą w dacie 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy).

W uchwalonym w dniu 15 maja 2006 r. planie zagospodarowania przestrzennego i jego zmianie dokonanej 29 grudnia 2010 r. nieruchomość ta miała przeznaczenie – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów (A1P i P3).

Natomiast w planie zagospodarowania przestrzennego z daty 12 grudnia 2013 r. nieruchomość ta oznaczona została, jako tereny zabudowy produkcyjno-usługowej o Symbolu Planu: - A30PU, tereny dróg publicznych - drogi zbiorcze o Symbolu Planu: KDZ.

Porównując przeznaczenie wynikające z planu miejscowego z 15 maja 2006 r. w związku z jego zmianą dokonaną 29 grudnia 2010 r. z przeznaczeniem w planie uchwalonym 12 grudnia 2013 r. należy stwierdzić, że nie można się dopatrzeć większych różnic w przeznaczeniu przedmiotowej nieruchomości.

Tak w planie z 15 maja 2006 r. jak i z 12 grudnia 2013r. podstawowe przeznaczenie tego terenu to przeznaczenie pod obiekty i urządzenia produkcyjne składowe i magazynowe.

W ocenie Sądu przeznaczenie terenu przedmiotowej nieruchomości obu tych planach nie jest identyczne, ale bardzo zbliżone tj. przeznaczenie podstawowe jak i dopuszczalne zakładają w obu tych planach zagospodarowanie terenu pod obiekty produkcyjne, składowe, magazynowe, stacje paliw płynnych, obiekty oświatowe, publiczne i administracji. W niewielkim zakresie działka znajduje się obecnie nadto w terenach KDZ. Wątpliwe jest zatem twierdzenie o jakimkolwiek wzroście wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego w dniu 12 grudnia 2013 r., gdyż w planie obowiązującym dla tego obszaru dotychczas, przeznaczenie terenu było niemalże tożsame z przeznaczeniem w planie nowo uchwalonym.

Niezbędna jest w tym miejscu analiza konsekwencji prawnych w aspekcie możliwości a w zasadzie braku możliwości nałożenia opłaty planistycznej w związku z eliminacją z obrotu prawnego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 15 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność aktu (uchwały), która ten plan uchwaliła wyrokiem z dnia 4 lutego 2013 r. - tak więc przed uchwaleniem aktualnie obowiązującego planu, co nastąpiło w dniu 12 grudnia 2013 r. Wyrok ten jednakże na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Gminę Skawina w dacie uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego w dniu 12 grudnia 2013 r. nie był prawomocny. Prawomocność uzyskał po rozpoznaniu skargi kasacyjnej przez NSA w dacie 11 lutego 2014 r.

Uchwała o planie z 12 grudnia 2013 r. nr XIIN/456/13 została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Woj. Małop. Nr 266 z 2014r., a weszła w życie 16 lutego 2014r., a zatem 4 dni po w/w wyroku NSA skutkującym nieważnością uchwały planu miejscowego z dnia 15 maja 2006 r.

W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie do przyjęcia jest wykładnia, że wobec stwierdzenia, iż między 11 lutego 2014r. a 16 lutego 2014r. tj. między datą wydania wyroku przez NSA i datą wejścia w życie uchwały w sprawie nowego planu miejscowego, wartość spornej nieruchomości uległa zmianie – wskutek zmiany jej przeznaczenia tj. przyjęcia innego jej przeznaczenia niż w nieważnej uchwale z 15 maja 2006 r.

Zachodzi wobec tego konieczność zastosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów w oparciu o pogląd TK z wyroku z dnia 9 lutego 2010r. sygn. P 58/08. W wyroku, szeroko odnosząc się do zasad konstytucyjnych, wskazano na konieczność respektowania zasady ciągłości planowania przestrzennego – obowiązek dbałości o trwałość tych procesów, prowadzący w praktyce do oceny czy właściciel odnosi rzeczywistą korzyść ze zmiany planu miejscowego ale w aspekcie badania, czy gmina z tych obowiązków ciągłości planowania się wywiązała oraz czy uwzględniła ten aspekt w ocenie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego. W szczególności wskazano, iż badając zgodność kontrolowanego przepisu z zasadą równości (art. 32 Konstytucji), w zakresie obciążenia obowiązkiem opłatowym, za wspólną cechę istotną należy uznać potencjalną korzyść, jaką przynosi ustabilizowanie sytuacji właścicieli i użytkowników wieczystych w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Z tego faktu wynika też konieczność, w wypadku sprzedaży nieruchomości, poniesienia kosztów na rzecz gminy, która miejscowy plan uchwala. Istotna jest aktywność gminy w tym zakresie. Prawo gminy do pobrania opłaty wiąże się z odniesieniem rzeczywistej korzyści wynikającej z uchwalenia miejscowego planu. Sytuacja właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie na podstawie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nowe plany miejscowe uchwalono po wygaśnięciu starych, różni się od sytuacji innych właścicieli nieruchomości położonych tam, gdzie, zgodnie z ustawą, nowe plany zastąpiły stare w trakcie ich obowiązywania. Dochodzi tu do zróżnicowania sytuacji właścicieli nieruchomości pod względem zaistnienia związku między uchwaleniem planu a wzrostem wartości zbywanej nieruchomości i w efekcie pobraniem przez gminę opłaty. Celem, który można uznać za właściwy, przewidywanym przez ustawodawcę, jest powiązanie uchwalenia miejscowego planu ze wzrostem wartości nieruchomości i, w założeniu również, ceny jej zbycia. Uzasadnione wtedy jest osiągnięcie korzyści zarówno przez sprzedającego, jak i przez gminę, która do wzrostu wartości się przyczyniła. Brak aktywności gminy w uchwalaniu lub zmianie miejscowego planu przy jednoczesnym pobraniu opłaty w sytuacji, gdy nowo uchwalony plan nie zmienił w istocie przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania w stosunku do poprzednio obowiązującego, wygasłego planu, prowadzi do zróżnicowania, które nie jest w żaden sposób uzasadnione. Trybunał podkreślił, że ustawodawca nie wskazał jakichkolwiek wartości, przemawiających za takim sposobem działania organów gminy, różnicującym sytuację prawną właścicieli i użytkowników wieczystych – zbywców nieruchomości w gminie.

Zaprezentowany pogląd TK prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie zbywcy i nabywcy nieruchomości w okresie 2006-2014 kierowali się ustaleniami planu z 2006r., a nadto zmiana planu z 2014r. w wyniku jego uchwalenia wprowadzała prawie tożsame przeznaczenie nieruchomości spornej.

Zatem pomijając te okoliczności tj. wyłączając z oceny plan z 2006 r. rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił możliwości inwestycyjnych spornej nieruchomości. Skoro przeznaczenie z 2006 i 2013r. było prawie tożsame to nie można brać po uwagę 4 dniowej przerwy w obowiązywaniu planu. Nie zostało zatem wykazane, iż zmiana wartości nieruchomości wynika ze zmiany planu.

Wskazać też należy tą okoliczność, iż osoba zbywająca swoją nieruchomość nie musi mieć wiedzy, że toczy się proces o stwierdzenie nieważności planu miejscowego poprzednio obowiązującego, który określał przeznaczenie jej nieruchomości identycznie jak plan miejscowy nowo uchwalony a zatem, że zbycie nieruchomości może mieć tą konsekwencję, że organ nałoży na nią opłatę planistyczną w wysokości max 30% wyliczonej przez ten organ wartości nieruchomości (zatem nawet nie ceny transakcyjnej) w razie stwierdzenia przez sąd nieważności tej uchwały. W praktyce sytuacje takie mogą się zdarzać nawet po upływie znacznego czasu od daty zbycia nieruchomości. Akceptując taki pogląd należało by dopuścić, że osoby zbywające nieruchomość i działające w zaufaniu do obowiązującego aktualnie, ale też uprzednio prawa miejscowego, byłyby zmuszone ponosić znaczne ciężary finansowe związane z dokonaną sprzedażą nieruchomości, wyłącznie poprzez wadliwe działanie prawodawcy lokalnego, który dopuścił się uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obarczonego wadliwością w takiej skali, że sąd czy organ nadzorczy obowiązany był stwierdzić nieważność tego planu w całości. Na skutek takiego działania organ wykonawczy rady gminy uchwalającej wadliwy plan (wójt, burmistrz, prezydent miasta), uzyskuje korzyść majątkową kosztem osób zbywających swe nieruchomości i działające w zaufaniu do stanowionego prawa. Źródłem obowiązku uiszczenia opłaty dla obywatela byłoby zatem wadliwe jeżeli nie nielegalne działanie organów gminy stanowiących prawo miejscowe.

Przyjmuje się, że orzeczenie stwierdzające nieważność danego aktu ma moc wsteczną. Jest to fikcja prawna, która jednakże po pierwsze obowiązuje od daty nawet nie wydania, ale uprawomocnienia się orzeczenia, które nieważność tę stwierdziło – w tym znaczeniu do daty uprawomocnienia się orzeczenia fikcja nie obowiązuje a akt który następnie "unieważniono" wywołuje pełne skutki prawne. Po drugie (choć dla niniejszej sprawy nie ma to znaczenia) fikcja ta nie jest bezwzględna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do którego orzeczono nieważność, pośrednio w obrocie prawnym istnienie zachowuje. Zachowują bowiem moc prawną decyzje o pozwoleniu na budowę, które zostały wydane w oparciu o akt "nieistniejący". Z kolei organ nadzoru budowlanego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, bada prawidłowość tej decyzji także w aspekcie jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który w oparciu o fikcję prawną już nie istnieje (art. 35 ust 1 ustawy Prawo budowlane).

Zdaniem Sądu samo stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, kiedy oba te plany przewidywały tożsame przeznaczenie danego terenu, nie uzasadnia automatycznie nałożenia opłaty planistycznej w razie zbycia tej nieruchomości przed upływem 5 lat od uchwalenia nowego planu.

W ponownym postępowaniu organ zleci wykonanie nowego lub uzupełni istniejący operat, który uwzględniał będzie przedstawione powyżej poglądy prawne.

Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Skawina z dnia [...] maja 2018 r. - mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.