Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5303/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 31 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1133
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
article: art. 7a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 194
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tj

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 76/21 w sprawie ze skargi Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne I. uchyla zaskarżony wyrok i skargę oddala, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 76/21, po rozpoznaniu skargi Miasta [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarga Miasta [...] zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego zostało wydane z naruszeniem art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) dalej w skrócie u.s.g. Organ błędnie przyjął, że uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 20202 r. nr [...] w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. [...] ([...]) zwana dalej uchwałą, narusza art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz.U z 2020 r. poz. 1133) zwanej dalej w skrócie ustawą o sporcie oraz art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2020 r. poz. 194) zwanej dalej w skrócie u.o.p.d.k.

Podkreślono, że nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustanowienie w ww. uchwale jednorazowej nagrody sportowej bez określenia warunków jej pozbawiania. Organ stanowiący gminy ma prawo zdecydować, czy w ogóle ustanowić w gminie nagrodę sportową (art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie), a kiedy się na to zdecyduje, ma prawo określić szczegółowe zasady jej przyznawania i pozbawiania. W zakresie swobody decydowania o zasadach przyznawania nagrody i jej pozbawiania leży również decyzja o tym, że nie przewiduje się jej pozbawiania, co ma oczywisty sens w przypadku nagród jednorazowych, wypłacanych po osiągnięciu sukcesu sportowego w minionym roku. W ocenie Sądu nie można traktować normy z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie jako zawierającej kategoryczne zalecenie dla rady gminy, by jej uchwała zawierała wszystkie wymienione w niej elementy i że tylko wówczas będzie miała miejsce jej kompleksowa realizacja.

Sąd nie podzielił również zarzutu, że z uchwały nie wynika w jakiej wysokości lub na podstawie jakich kryteriów będzie ustalana wysokość nagród sportowych. Przepisy ustawy o sporcie nie zawierają żadnych wskazań co do wysokości nagrody sportowej ani sposobu jej ustalania, a jeśli tak, to jest to pozostawione uznaniu organu stanowiącego gminy. Określenie, jak to ma miejsce w zakwestionowanej uchwale, że za wskazane sukcesy sportowe może być przyznana nagroda w wysokości od najniższej do najwyższej kwoty nie stanowi naruszenia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. Zaakcentowano, że nagroda nie ma charakteru roszczeniowego, może być przyznana jako uznanie za wybitne osiągnięcie sportowe (§ 4 ust. 1 uchwały), ale nie musi być przyznawana. Pozostawienie organowi przyznającemu nagrodę swobody w ocenie sukcesu sportowego i wysokości gratyfikacji jest uzasadnione w przypadku decyzji, której istota polega na nagradzaniu za wybitne osiągnięcia. Twierdzenie, że uprawniony powinien wiedzieć "ile i za co otrzyma" jest błędne.

Za niezasadny uznano zarzut naruszenia art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej w skrócie K.p.a. poprzez przyznanie podmiotom wskazanym w § 8 uchwały prawa złożenia wniosku o przyznanie nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe lub artystyczne (dyrektorowi placówki oświatowej lub dziekanowi wyższej uczelni, dyrektorowi placówki kultury, prezesowi klubu sportowego lub stowarzyszenia sportowego). To, że osoby te mają prawo złożenia wniosku o przyznanie nagrody nie oznacza, że będą stroną przyszłego postępowania administracyjnego. W zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa należy zachować pewien sens zapewniający im realizację zadań dla jakich zostały ustanowione. To Rada Miasta decyduje, czy o nagrody powinni wnioskować wychowawcy (jak w największym uproszczeniu należy określić podmioty z § 8 uchwały) młodzieży, i czy powinni wnioskować o te nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne. Jest to zrozumiałe i w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zawężenia kręgu podmiotów uprawnionych do nagród sportowych i artystycznych do uczniów i studentów, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wskazanie w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, że nagrodę można ustanowić dla osób fizycznych oznacza tyle, że ustanawia się ją dla tej kategorii podmiotów, ale już nie osób prawnych czy innych jednostek organizacyjnych. Konsekwentne wskazanie w art. 7a ust. 2 u.o.p.d.k., że nagrody można ustanowić dla osób fizycznych, prawnych i innych podmiotów oznacza, że nagrody te można ustanowić dla podmiotów z tej grupy, a już nie tylko dla osób fizycznych. Wnioskowanie, że w przepisach tych chodzi o każdą osobę fizyczną w gminie, która osiągnie sukces sportowy oraz o każdą osobę fizyczną, która wykaże się osiągnięciami artystycznymi i kulturalnymi jest nieuprawnione. Skoro ww. przepisy nie stawiają warunku, by nagrody te były ustanawiane dla wszystkich osób fizycznych spełniających określone kryteria, to dobór konkretnych kryteriów uszczegółowiających warunki przyznania nagród jest prawem gminy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Śląski, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

1) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie (wadliwie wskazując art. 3 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie) poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała nie narusza tych przepisów mimo niewypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia warunków pozbawiania nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe, określenia jej wysokości od najniższej do najwyższej kwoty bez określenia kryteriów przyznawania, wreszcie mimo przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez modyfikację zakresu podmiotowego osób uprawnionych do nagrody oraz kryteriów jej przyznawania, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały;

2) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7a ust. 1 i 3 u.o.p.d.k. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że uchwała nie narusza tych przepisów, mimo niewypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia nagrody za wybitne osiągnięcia artystyczne w wysokości od najniższej do najwyższej kwoty bez określenia kryteriów przyznawania, a także mimo przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez modyfikację zakresu podmiotowego osób uprawnionych do nagrody oraz kryteriów jej przyznawania, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały;

3) art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 i art. 61 § 1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe lub artystyczne nie narusza ww. przepisów ustawowych, a w konsekwencji uznania przez Sąd, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Pierwszy z zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Powołanie się na błędną wykładnię art. 3 ust. 1 i 3 ww. ustawy należy uznać za oczywistą omyłkę, co potwierdza uzasadnienie samej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 ww. ustawy jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Wbrew stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni ww. przepisu. Wojewódzki Sąd Administracyjny trafnie uznał, że organy stanowiące gmin mogą w drodze uchwał ustanawiać i finansować nagrody, wyróżnienia i okresowe stypendia dla osób fizycznych za osiągniecia sportowe. Przedmiotem uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] było ustanowienie nagród m.in. za wybitne osiągnięcia sportowe.

Stosownie do art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Powołany przepis zawiera delegację ustawową do określenia w drodze aktu prawa miejscowego zasad, trybu, rodzajów i wysokości m.in. nagród za osiągnięty wynik sportowy.

Jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wykładnia tego przepisu stanowi istotę sporu w tej sprawie miedzy stronami. Nie ulega przy tym wątpliwości, że zakres ustawowego upoważnienia do wydania aktu wykonawczego do ustawy podlega wykładni zawężającej. Nie ma możliwości uregulowania w akcie prawa miejscowego takiej materii, która nie wynikałaby wprost z ustawowego upoważnienia. Jak trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, prawidłowa wykładnia art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nakazuje, aby w uchwale określającej nagrody za osiągnięty wynik finansowy była ustalona wysokość takich nagród. Wysokość ta może być uzależniona od znaczenia danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętego wyniku sportowego. To ostatnie kryterium pozwala na zróżnicowane wysokości nagród od miejsca osiągniętego przez zawodnika na zawodach sportowych lub także rangi tych zawodów.

Jak wynika z § 7 uchwały wysokość nagród w każdym przypadku została określona w przedziale od minimalnej kwoty do kwoty maksymalnej. Takie tzw. "widełkowe" uregulowanie wysokości nagród nie stanowi ich określenia. Dopiero organ wykonawczy będzie mógł precyzyjnie wskazać wysokość nagrody, mimo że ustawodawca zobowiązał organ stanowiący do ich określenia. Tym samym nakaz określenia w akcie prawa miejscowego (uchwały organu stanowiącego) wysokości nagród nie został w tej sprawie spełniony.

Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega niejednolitość stanowiska sądów administracyjnych w kwestii dopuszczalności ustalania wysokości stypendiów sportowych lub nagród w formie tzw. widełek (tzn. od określonej kwoty do określonej kwoty). Przykładowo NSA w wyrokach z 22 listopada 2019 r. sygn. akt II GSK 1405/17, opubl. w Lex nr 2772165 i z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17, opubl. w Lex nr 2699310 dopuścił możliwość takiego właśnie ustalania wysokości ww. świadczeń podnosząc, że ścisłe określenie wysokości stypendiów sportowych lub nagród byłoby nie do pogodzenia z zasadami stanowienia prawa i z zasadami racjonalnego działania, ponieważ ograniczałaby możliwość różnicowania tych świadczeń przez organy wykonawcze ze względu na odmienne okoliczności, które mogą dotyczyć każdego indywidualnego przypadku.

Odmienne stanowisko zajęto m.in. w wyroku NSA z 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4424/16, opubl. w Lex nr 2612257; wyroku NSA z 24 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1720 /21; prawomocnym wyroku WSA w Białymstoku z 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Bk 526/17, opubl. w Lex nr 2391582; prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z 16 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 90/17, opubl. w Lex nr 2267412; prawomocnym wyroku WSA w Łodzi z 11 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 375/19 wskazując, że ustawowy wymóg wynikający z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie określenia w uchwale m.in. wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień nie może polegać na tym, że wysokość tą ustali organ wykonawczy w sposób dowolny bez konieczności kierowania się jakimikolwiek przesłankami. Wówczas wysokość stypendium sportowego lub nagrody nie będzie wynikała z uchwały, ale z aktu przyznającego takie świadczenie wydanego na podstawie tejże uchwały przez organ wykonawczy. Tym samym prawidłowe uregulowanie wysokości stypendiów sportowych, nagród lub wyróżnień polega na tym, że zostaną w uchwale wskazane konkretne wysokości tych świadczeń, przy dopuszczalności precyzyjnego określenia w samej uchwale kryteriów umożliwiających indywidualizację ww. świadczeń.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie przychyla się do drugiego z ww. poglądów. Skoro nie budzi wątpliwości, że uchwała podejmowana przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie stanowi akt prawa miejscowego, przyznający określone świadczenia pieniężne mieszkańcom danych jednostek samorządu, to upoważnienie ustawowe do jej podjęcia podlega wykładni zawężającej. Innymi słowy rada gminy (rada powiatu, sejmik województwa) może tylko to określić w uchwale podejmowanej na podstawie ww. przepisu, na ile pozwala ustawodawca. Tym samym skoro zakres upoważnienia ustawowego obejmuje określenie m.in. rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień przy uwzględnieniu znaczenia danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy, to prawidłowo podjęta uchwała powinna zawierać precyzyjne określenie wysokości tych świadczeń zróżnicowanych ze względu na uzyskane konkretne wyniki sportowe (np. konkretne miejsca w rywalizacji sportowej na imprezach sportowych) oraz przy uwzględnieniu znaczenia danej dyscypliny sportu dla konkretnej wspólnoty samorządowej, co z kolei pozwoliłoby na określanie różnej wysokości ww. świadczeń w zależności od danej dyscypliny.

Przyjęcie za zasadny pogląd dopuszczający ustalanie wysokości tych świadczeń nie przez organ stanowiący, ale przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, który mógłby w sposób w znacznej mierze uznaniowy ustalać wysokość np. nagrody za osiągniecia sportowe nie tylko nie znajdowałoby uzasadnienia w wyraźnej treści delegacji ustawowej obligującej organ stanowiący do ustalania wysokości takich nagród, ale przede wszystkim mógłby prowadzić do różnicowania praw mieszkańców przez organy wykonujące akt prawa miejscowego. Pozwoliłby bowiem na dowolne uznanie, w jakiej wysokości dane świadczenie za osiągnięty wynik sportowy będzie przysługiwało konkretnej osobie. Taki wniosek wynika z treści § 7 przedmiotowej uchwały z którego wynika, że za osiągnięcie tego samego wyniku sportowej rywalizacji (np. wygranie eliminacji w wojewódzkich zawodach - § 7 pkt 2 uchwały) nagroda może wynosić od 200 złotych do 1000 złotych, bez wskazania na jakiekolwiek kryteria różnicowania takiej nagrody.

Ustawodawca regulując w art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie wykonywanie zadania publicznego poprzez ustanawianie i finansowanie okresowych stypendiów sportowych oraz nagród i wyróżnień dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe określił pewien zakres samodzielności samorządu wskazując, że samo podjęcie uchwały w takim zakresie jest fakultatywne, organy stanowiące mogą określić, co rozumieją przez "osiągnięty wynik sportowy", a ponadto ustalenie wysokości tych świadczeń nie jest niczym ograniczone. Jest to istotny zakres samodzielności, który pozwala na dostosowanie tego zadania do lokalnych potrzeb i możliwości. Tym niemniej ustawodawca przyznając kompetencję tylko organowi stanowiącemu nie uznał, aby określenie wysokości ww. świadczeń stanowiło wspólne uprawnienie organu stanowiącego i organu wykonującego uchwałę. Organ wykonawczy nie został upoważniony ustawowo do ustalania wysokości takich świadczeń.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zasadnym jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie poprzez przyjęcie zgodności z delegacją ustawową ustalenia w uchwale tylko granicznych wysokości nagród za osiągniecia sportowe, pozostawiając ustalenie wysokości tych świadczeń organowi wykonawczemu bez wskazania na jakiekolwiek przesłanki, jakimi taki organ miałby kierować się przy ich ustalaniu. Jest to istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie w tym zakresie, w jakim miałoby nastąpić przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez modyfikację zakresu podmiotowego osób uprawnionych do nagrody. Jak bowiem wynika z uzasadnienia tego zarzutu wadliwości rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji strona skarżąca kasacyjnie upatruje go w tym, że zakres podmiotów uprawnionych do składania wniosków w przedmiocie przyznania nagrody (a nie uprawnionych do samej nagrody) przekracza delegację ustawową, która miałaby ograniczać się jedynie do rodzica lub opiekuna niepełnoletniego ucznia, zainteresowanego pełnoletniego ucznia lub studenta.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie określa katalogu podmiotów uprawnionych do wnioskowania o przyznanie nagrody dla ucznia lub studenta. Zgodnie z ww. przepisem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma obowiązek określenia w uchwale szczegółowych zasad oraz trybu przyznawania takich świadczeń jak np. nagrody za osiągnięte wyniki sportowe. Regulacja trybu przyznawania świadczeń dopuszcza określenie także możliwości wnioskowania o ich przyznawanie przez np. dyrektora placówki oświatowej, prezesa klubu sportowego lub prezesa stowarzyszenia sportowego. Tym samym skoro ustawodawca zobowiązał do uregulowania trybu ich przyznawania, to w tym zakresie mieści się dopuszczalność określenia także wnioskodawców. Jest to tym bardziej uzasadnione, że osoby kierujące klubami sportowymi czy stowarzyszeniami sportowymi powinny posiadać wiedzę o ewentualnych osiągnięciach sportowych swoich podopiecznych. § 8 uchwały nie wyłącza wpośród wnioskodawców samych zawodników (uczniów, studentów) lub w przypadku niepełnoletnich zawodników ich rodziców bądź opiekunów. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie żaden przepis uchwały nie określa, aby osobą uprawnioną do nagrody za osiągnięte wyniki sportowe miał być także dyrektor placówki oświatowej, dziekan uczelni wyżej, dyrektor placówki kultury, prezes klubu sportowego lub prezes stowarzyszenia sportowego.

W tym zakresie nie można uznać za trafny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 28 i art. 61 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że rozszerzenie objęte w § 8 uchwały kręgu podmiotów mających prawo wnioskowania o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie przyznania nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe lub artystyczne narusza ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że rozstrzyganie spraw administracyjnych w drodze decyzji administracyjnych dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy organ administracji publicznej stosując normę prawa materialnego posiada kompetencję do załatwienia sprawy w takiej formie w oparciu w przepisach prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 14 października 2014 r. sygn. akt II GSK 343/13, opubl. w Lex nr 1548188; wyrok NSA z 3 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2210/12, opubl. w Lex nr 1429055; wyrok NSA z 28 listopada 2012 r. sygn. akt II GSK 1801/12, opubl. w Lex nr 1240612). Żaden przepis ustawy o sporcie nie przyznanie organowi administracji publicznej prawa do rozstrzygania w przedmiocie przyznawania lub odmowy przyznawania nagród za osiągniecia sportowe określane na podstawie uchwały wydawanej na podstawie art. 31 ust. 3 ww. ustawy w drodze decyzji administracyjnej.

Takie również stanowisko zajął NSA w wyroku z 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1222/17, opubl. w Lex nr 2699310 wprost stwierdzając, że o ile minister właściwy do spraw sportu posiada na podstawie art. 32 ust. 5 ustawy o sporcie kompetencję do wydania decyzji w przedmiocie stypendium sportowego, to przyznawanie stypendium, nagrody lub wyróżnienia wynikającego z art. 31 ww. ustawy nie przybiera postaci decyzji administracyjnej. Ustawa o sporcie nie przewiduje stosowania przepisów K.p.a. w tym zakresie. Tym samym do postępowania w sprawie przyznania nagrody za osiągniecia sportowe, określone na podstawie uchwały wydanej na podstawie art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, nie stosuje się art. 28 K.p.a. ani też art. 61 § 1 K.p.a.

Z tych samych względów także przyznawanie nagród za osiągnięcia artystyczne objęte zakresem uchwały wydanej na podstawie art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. nie następuje w drodze decyzji administracyjnej. Taki pogląd wyraził także WSA w Gliwicach w prawomocnym wyroku z 30 sierpnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 671/18, opubl. w Lex nr 2541610.

Częściowo nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7a ust. 1 i 3 u.o.p.d.k. poprzez dokonanie ich błędnej wykładni polegającej na uznaniu, że uchwała nie narusza tych przepisów, mimo niewypełnienia delegacji ustawowej w zakresie określenia nagrody za wybitne osiągnięcia artystyczne w wysokości od najniższej do najwyższej kwoty, bez określenia kryteriów przyznawania, a także mimo przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez modyfikację zakresu podmiotowego osób uprawnionych do nagrody oraz kryteriów jej przyznawania, a w konsekwencji uznaniu przez Sąd, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały.

Zgodnie z art. 7a ust. 1 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Stosownie zaś do art. 7a ust. 3 ww. ustawy organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego w drodze uchwały określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania ww. nagród biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. Zakres delegacji ustawowej zawarty w powołanym art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. jest – w odniesieniu do przedmiotu tej sprawy – zasadniczo odmienny od zakresu wynikającego z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie. O ile w powoływanym już art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie ustawodawca zobowiązał organ stanowiący do ustalenia nie tylko szczegółowych zasad i trybu przyznawania oraz pozbawiania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, ale także do określenia ich rodzajów i wysokości; o tyle delegacja ustawowa do wydania aktu prawa miejscowego objęta art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. zobowiązuje organ stanowiący do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Delegacja ustawowa objęta powołanym art. 7a ust. 3 ww. ustawy nie zawiera zobowiązania do określenia wysokości tych nagród. Ponadto wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Rada Miasta [...] wskazała na kryteria przyznawania nagród za osiągniecia artystyczne obejmujące zdobycie co najmniej trzeciego miejsca w międzynarodowym, ogólnopolskim lub wojewódzkim konkursie, przeglądzie lub festiwalu albo odniesienia sukcesu artystycznego rangi ogólnopolskiej § 7 pkt 4 uchwały).

Tym niemniej należy stwierdzić, że o ile w zakresie nagród za osiągniecia artystyczne ustawodawca nie nałożył na organ stanowiący określenia ich wysokości, to jednak zobowiązał do uregulowania szczegółowych warunków i trybu ich przyznawania. Szczegółowe warunki powinny obejmować na tyle precyzyjne określenie przesłanek warunkujących przyznanie nagrody w danej wysokości, aby organ ją przyznający mógł oprzeć się o określone kryteria a zarazem podmiot uprawniony miał możliwość oceny, w jakiej wysokości może być przyznana nagroda za dane osiągniecia. Takich warunków nie zawiera ani § 7 pkt 4 uchwały, ani jakikolwiek inny przepis tejże uchwały. Tym samym przedmiotowa uchwała upoważniająca Prezydenta Miasta [...] do przyznawania nagród za osiągniecia artystyczne bez wskazania na jakiekolwiek przesłanki pozwalające na ustalanie ich wysokości nie spełnia ustawowego wymogu określenia szczegółowych warunków przyznawania nagród za osiągniecia artystyczne. W tym zakresie zarzut dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. jest zasadny.

Nie jest natomiast uzasadniona argumentacja strony skarżącej kasacyjnie, zgodnie z którą także w przypadku przyznawania nagród za osiągniecia artystyczne niedopuszczalnym było określenie, kto – poza zainteresowanymi otrzymaniem takich nagród podmiotami – mógłby wnioskować o ich przyznawanie. Skoro art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. nakazuje ustalenie w uchwale trybu przyznawania nagród za osiągniecia artystyczne, to pojęcie to obejmuje także wskazanie na podmioty mogące inicjować postępowanie w przedmiocie przyznania takiej nagrody.

Należy podzielić argumentację strony skarżącej kasacyjnie, która zasadnie zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną wykładnię art. 91 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie oraz art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. poprzez uznanie jako jednego z kryterium dopuszczalności przyznania nagrody za osiągnięcia sportowe lub artystyczne posiadanie tylko przez uczniów co najmniej bardzo dobrej oceny z zachowania (§ 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 uchwały). Ustawodawca w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie wprost wskazał, że określając w drodze uchwały szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, należy brać pod uwagę dwa kryteria: po pierwsze znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego, po drugie - osiągnięty wynik sportowy. Wśród tych kryteriów nie ma przesłanki oceny z zachowania. Nie wiadomo przy tym, dlaczego w przedmiotowej uchwale uznano co najmniej bardzo dobre zachowanie jako warunek w ogóle przyznania jakiejkolwiek nagrody. Ponadto taka przesłanka wyraźnie dyskryminuje uczniów w stosunku do studentów, którym również takie nagrody mogły przysługiwać na podstawie przedmiotowej uchwały, ale wobec których nie wskazano żadnego podobnego do oceny z zachowania kryterium.

Analogicznie należy stwierdzić, że także ustawodawca w art. 7a ust. 3 u.o.p.d.k. wskazał, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego określające w drodze uchwały szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury biorą pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej bądź rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. Także w tym zakresie nie wskazano przesłanki oceny z zachowania ucznia jako warunku dopuszczającego przyznanie jakiejkolwiek nagrody.

Należy także stwierdzić, że zasadnym jest także i ta argumentacja strony skarżącej kasacyjnie w której podnosi się, że zobowiązanie do przedkładania we wniosku o przyznanie nagrody informacji dotyczących numeru telefonu wnioskodawcy i jego adresu e-mailowego jako danych obligatoryjnych nie jest konieczna do rozpoznania takiego wniosku. Dane te mogłyby mieć co najwyżej charakter dobrowolny, a nie obligatoryjny, ponieważ nie są one konieczne do identyfikacji samego wnioskodawcy.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nagrody za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne. Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna i zasadnym było stwierdzenie przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa w unieważnionej uchwale Rady Miasta [...] z dnia [...] października 20202 r. nr [...] w sprawie nagród za wybitne osiągnięcia sportowe i artystyczne im. [...]. Istotne naruszenie prawa, skutkujące na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. stwierdzeniem nieważności uchwały polegało na jedynie częściowym wykonaniu delegacji ustawowej przez Radę Miasta [...] w zakresie braku określenia wysokości nagród za osiągnięcia sportowe oraz braku wskazania przesłanek ich przyznawania przez Prezydenta Miasta [...].

Ponadto w sposób przekraczający zakres upoważnienia ustawowego Rada Miasta [...] wprowadziła dodatkowe przesłanki dotyczące ocen z zachowania jako warunku przyznania nagród. Wadliwym było umocowanie bez podstawy ustawowej organu wykonawczego do rozstrzygania w przedmiocie przyznawania ww. nagród w drodze decyzji administracyjnej. Wskazane podstawowe uchybienia uzasadniały stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, a tym samym skarga Miasta [...] nie zasługiwała na uwzględnienie i została na podstawie art. 151 w związku z art. 193 P.p.s.a. oddalona.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, stronie która wniosła tę skargę należą się niezbędne koszty postępowania od strony wnoszącej skargę przed sądem pierwszej instancji. W tej sprawie należało od Miasta [...] na rzecz Wojewody Śląskiego zasądzić kwotę 360 złotych stanowiącą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. Koszty te obejmują wynagrodzenie radcy prawnego będącego pełnomocnikiem strony skarżącej kasacyjnie w wysokości 360 złotych obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).