Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 374/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1, 6, 53
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Żak Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2009 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1220/08 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1220/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę

w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej jako: SKO) z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu WSA wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] Prezydent Miasta Stołecznego (dalej jako: m. st.) Warszawy - na wniosek Miasta Stołecznego Warszawy (Dzielnicy Ursynów) - ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, na dz. nr ew. [...]cz. w obrębie [...], na dz. nr ew. [...]cz., 85cz., 87cz., 90/5cz., 86, 84/2cz., 82/5, 84/1cz. i 82/4 w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w Warszawie.

Od wskazanej decyzji odwołał się R. P. podnosząc, że poprowadzenie planowanego odcinka drogi z wykorzystaniem sąsiednich nieruchomości komunalnych, pozwoliłoby Miastu wykorzystać na tę inwestycję grunty będące jego własnością, zatem nie wymagające wydatkowania środków publicznych na zakup gruntu lub skorzystania z procedury wywłaszczeniowej. Wskazał ponadto, że nie zwrócono się do niego o wykup gruntów.

SKO decyzją z dnia [...] lipca 2006 r., znak: [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...] maja 2006 r. wydana została z naruszeniem art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami - dalej jako: upzp) w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prezydent m. st. Warszawy nie dokonał bowiem uzgodnień z wojewodą i marszałkiem województwa w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium wskazało, że w przypadku ustalenia przez organ I instancji, iż nie ma obowiązku uzgodnienia decyzji z wymienionymi organami, należy to wyraźnie stwierdzić w uzasadnieniu decyzji. Nadto, organ odwoławczy zobowiązał Prezydenta m. st. Warszawy do odniesienia się do podniesionych w odwołaniu R. P. okoliczności, dotyczących poprowadzenia planowanego odcinka drogi przez nieruchomości komunalne.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent m. st. Warszawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] z sieciami infrastruktury technicznej, oświetleniem, ścieżką rowerową, na dz. nr ew. [...] cz. w obrębie [...], na dz. nr ew. [...]cz., 85cz., 87cz., 90/5cz., 86, 84/2cz., 82/5, 84/1cz. i 82/4 w obrębie [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 upzp, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy z 1992 r., który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., nie przewidywał w rejonie inwestycji zadań rządowych ani samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, to w przedmiotowej sprawie nie zachodzi konieczność uzgadniania decyzji w zakresie zadań rządowych albo samorządowych.

Prezydent m. st. Warszawy wskazał też, że z racji, iż zarządcą drogi gminnej - ul. [...] - jest inwestor, na rzecz którego wydawano przedmiotową decyzję, odstąpiono od uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi.

R. P. odwołał się od ww. decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r., zarzucając wytyczenie drogi częściowo przez należące do niego działki, zamiast wykorzystania na ten cel leżących nieopodal gruntów komunalnych oraz wskazując, że miasto nie zwróciło się do niego o wykup należących do niego gruntów, przez które przebiegać ma inwestycja, a także gruntów bezpośrednio z tą inwestycją sąsiadujących.

Zaskarżoną do WSA decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. SKO utrzymało w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że podstawowe parametry projektowanej inwestycji określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wiążą projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub zatwierdzający projekt budowlany. Poza tym, stosownie do treści art. 56 upzp, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a zatem, jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami upzp i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym. Spełnienie wskazanych warunków rodzi po stronie organu właściwego w sprawie powinność wydania decyzji pozytywnej. SKO podzieliło też stanowisko Prezydenta m. st. Warszawy w zakresie obowiązku dokonania uzgodnień z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą. Zdaniem SKO, zgodnie z art. 52 ust. 3 upzp, nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jeżeli zatem zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z właściwymi przepisami, organ zobowiązany jest do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze do WSA R. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm. - dalej jako: Konstytucja) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp, poprzez nieuwzględnienie, iż nieruchomość skarżącego jest zbędna na inwestycję celu publicznego z uwagi na cel wydania decyzji o lokalizacji celu publicznego, biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycję celu publicznego inwestor może zrealizować na działce o numerze 83/6, która stanowi mienie komunalne, 2) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: kpa) poprzez nieuwzględnienie, iż organ I instancji w przedmiotowej sprawie nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, dotyczącego wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie a także 3) art. 8 kpa poprzez nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny.

Na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 53 ust. 3 pkt 2 i 3 upzp oraz art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, wskazując argumentację mającą uzasadnić zgłoszone zarzuty. Wniesiono również o uchylenie decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 23 października 2008 r., sygnatura akt IV SA/Wa 1220/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił ww. skargę R. P.. Sąd I instancji wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Oznacza to, iż Prezydent m. st. Warszawy, rozpatrując wniosek inwestora - Miasta Stołecznego Warszawy (Dzielnicy [...]) - o ustalenie lokalizacji inwestycji nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi bowiem wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa, a takiej niezgodności, zarówno Prezydent m. st. Warszawy jako organ I instancji, jak i SKO jako organ II instancji, nie wykazały, co obligowało do ustalenia wnioskowanej lokalizacji dla projektowanej inwestycji polegającej na budowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Również WSA nie dostrzegł takiej niezgodności, która obligowałaby do uchylenia zaskarżonych decyzji. Odnosząc się do zarzutów postawionych w skardze, WSA wskazał, że R. P. niezasadnie twierdził, iż organ nie rozstrzygnął wątpliwości na korzyść obywatela, bowiem związany charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 50 ust. 1 upzp oznacza, iż w razie ustalenia zgodności lokalizacji z przepisami odrębnymi, organ zobowiązany jest rozstrzygnąć zgodnie z żądaniem inwestora. Tym samym, wobec prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego i należycie wykonanej analizy zagospodarowania obszaru, która doprowadziła do ustalenia, iż planowana lokalizacja nie pozostaje w sprzeczności z przepisami odrębnymi, w postępowaniu wszczętym wnioskiem Miasta Stołecznego Warszawy brak było miejsca na interpretację jakichkolwiek wątpliwości na korzyść obywatela i "ważenie" interesu społecznego z interesem indywidualnym. WSA wskazał również, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy, a więc organ ustalający lokalizację ul. [...] nie miał podstaw prawnych dla dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji na działce będącej własnością inwestora. WSA nadmienił także, iż prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednakże właścicielowi pełni władzy nad rzeczą - nie ma charakteru ius infinitum. Zdaniem WSA, analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, iż organ należycie ustalił kwestię własności wskazanych działek. Podsumowując powyższe, Sąd I instancji wskazał, że ocena legalności zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Brak jest podstaw do uznania, iż w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie jest wystarczające.

Wnosząc skargę kasacyjną R. P., w oparciu o treść art. 173 § 1 związku z art. 176 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako: ppsa), zaskarżył ww. wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 64 ust. 1, 2 i 3 w związku z art. 21 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 Konstytucji, poprzez nieuwzględnienie, iż a) decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi przesłankę do wywłaszczenia nieruchomości, a w takim przypadku poza zakresem rozważań organu administracji, właściwego w zakresie wywłaszczenia nieruchomości, pozostaje kwestia konieczności realizacji inwestycji w określonej lokalizacji, oraz celowości, a w związku z tym czy ingerencja w prawo własności jest zasadna, b) w wyniku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego dochodzi do ingerencji w prawo własności, czego skutkiem prawnym jest możliwość uruchomienia procedury wywłaszczeniowej przeciwko właścicielowi nieruchomości, bez dalszego rozważania celowości wywłaszczenia co stawia właściciela nieruchomości w niekorzystnej, "gorszej" sytuacji niż właścicieli względem których decyzji takich nie wydano, c) skoro wywłaszczenie nieruchomości jest możliwe wyłącznie na cele publiczne to niedopuszczalne jest wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzącej bezpośrednio do wywłaszczenia nieruchomości, bez wnikliwego rozważenia, czy cel publiczny rzeczywiście uzasadnia ingerencję w prawo własności, d) przedmiotowa nieruchomość skarżącego jest zbędna na inwestycję celu publicznego, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycję celu publicznego inwestor może zrealizować na terenie będącym w jego władaniu, który stanowi mienie komunalne, pozostawiając poza lokalizacją inwestycji działki będące własnością skarżącego, e) konstytucyjna zasada ochrony własności dopuszcza ingerencję w prawo własności wyłącznie w uzasadnionym przypadku, który nie miał miejsca w przedmiotowym postępowaniu, 2) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 50 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 i 3 upzp w związku z art. 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ocenia tylko legalność lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie ma w związku z tym kompetencji do oceny celowości inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie postępowania stanowi własność prywatną, pomimo, że organy administracji nie tylko powinny, ale wręcz miały obowiązek zbadania zasadności ingerencji w prawo własności w następstwie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, 3) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy, pomimo, że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego organ winien uwzględnić prawo własności oraz dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na którym przewiduje się realizację inwestycji, 4) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł oceniać słuszności realizacji inwestycji na nieruchomości skarżącego, pomimo, że organy w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny uwzględnić prawo własności, zwłaszcza, że w granicach określonych przez ustawę każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego, 5) naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w związku z art. 64 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem rozważenia, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzi do wywłaszczenia nieruchomości, a w związku z tym czy cel publiczny rzeczywiście uzasadnia ingerencję w prawo własności skarżącego, 6) naruszenie art. 52 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 50 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, pomimo, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została na wniosek podmiotu, na rzecz którego może nastąpić wywłaszczenie, a to z kolei bezsprzecznie wymaga również rozważenia niezbędność wkroczenia w prawo własności, 7) naruszenie art. 52 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 50 ust. 1 upzp w związku z art. 112 ust. 1 i 3 w związku z art. 113 ust. 1 w związku z art. 116 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zmianami - dalej jako: ugn) w związku z art. 64 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem rozważenia, iż w bezpośrednim następstwie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpi ingerencja w prawo własności, zwłaszcza, że przedmiotowa decyzja została wydana na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, która korzysta z przywileju uzyskania praw do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, a poza zakresem rozważań organu administracji właściwego do spraw wywłaszczenia pozostaje ocena czy realizacja inwestycji we wskazanej lokalizacji jest celowa i w związku z tym czy ograniczenie praw właściciela nieruchomości było zasadne, 8) naruszenie art. 52 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 upzp w związku z art. 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora i nie może go modyfikować, ani zmieniać, pomimo, że związanie wnioskiem inwestora nie oznacza konieczności wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, gdy decyzja pozostaje w sprzeczności z pozostałymi wymaganiami ustawowymi oraz konstytucyjnymi i wreszcie 9) naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ nie miał podstaw prawnych do dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji na działce będącej własnością inwestora, pomimo, że wydanie decyzji powinna poprzedzać analiza stanu faktycznego i prawnego. Ponadto z ostrożności, zarzucono również WSA naruszenie art. 141 § 4 ppsa, skutkujące brakiem ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego podniesionych na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 ppsa strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie 2) w przypadku uznania przez Sąd, iż naruszenie przepisu postępowania nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, na podstawie art. 176 w związku z art. 188 ppsa uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uwzględnienie w całości skargi R. P. poprzez uchylenie ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. a także 3) o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2006 r. doszło do kolizji między zamierzeniami planistycznymi a prawem własności, które jest konstytucyjnie chronione. Wprawdzie w art. 64 ust. 3 Konstytucji stwierdza się, że własność może być ograniczona, ale ograniczenie to może nastąpić tylko w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w trakcie postępowania administracyjnego nie przeprowadzono niezbędnej analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na którym planowana jest inwestycja, co nie znalazło również odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji oraz wyroku WSA z dnia 23 października 2008 r., pomimo podniesienia takowego zarzutu przez skarżącego. Podkreślono również, że uznanie argumentacji, jaką prezentuje Sąd w niniejszej sprawie, prowadziłoby do konstatacji, iż kwestia zasadności ingerencji w prawa własności w następstwie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego pozostaje poza kontrolą organów administracji, jak i sądów administracyjnych, badających legalność orzeczeń administracyjnych (wskazane związanie warunkami decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego z procedurą wywłaszczenia nieruchomości). Taka wykładnia przepisów naruszałaby fundamentalne zasady państwa praworządnego i pozostawałaby w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 64 Konstytucji, co zdaniem skarżącego ma miejsce w niniejszym postępowaniu. Zdaniem skarżącego, organy administracji nie tylko powinny, ale wręcz mają obowiązek zbadania zasadności ingerencji w prawo własności w następstwie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a przeciwna interpretacja narusza wprost przepisy upzp (art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 53 ust. 3 pkt 2) oraz normy rangi konstytucyjnej. Strona skarżąca zauważyła również, że WSA naruszył art. 64 Konstytucji poprzez nieuwzględnienie, iż nieruchomość skarżącego jest zbędna na inwestycję celu publicznego, zwłaszcza biorąc pod uwagę fakt, iż inwestycję celu publicznego inwestor może zrealizować na terenie będącym w jego władaniu, który stanowi mienie komunalne, pozostawiając poza lokalizacją inwestycji nieruchomość skarżącego. Skarżący podkreślił również, że WSA naruszył art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp poprzez brak dokonania analizy warunków zabudowy terenu oraz stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, pomimo że przeprowadzenie prawidłowej analizy winno doprowadzić do wniosku, iż inwestycje można przeprowadzić na terenie należącym do inwestora.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy. Zakres rozpatrywania spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony, bowiem art. 183 § 1 ppsa nakazuje Sądowi rozpatrywać sprawę - poza wypadkami nieważności postępowania sądowego - tylko w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego orzeczenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów wyraźnie w skardze kasacyjnej powołanych. Poza kontrolą Sądu pozostaje z kolei zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc z własnej inicjatywy podjąć żadnych badań w celu ustalenia innych - poza przedstawionymi w skardze kasacyjnej - wad zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego lub postępowania przed tym Sądem i musi skoncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego (por. w tym zakresie np.: J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004 r., str. 259). Z powyższego wynika, iż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego jest tylko pewien fragment sprawy rozpatrywanej w I instancji. Nleży też wyraźnie wskazać, iż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się nieważności postępowania określonej w art. 183 § 2 ppsa, co oznacza, iż zakres rozpoznania niniejszej sprawy został wyznaczony przez stronę skarżącą przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wnioski (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania). Zgodnie z art. 174 ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Autor skargi powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżanym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji jego błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120).

Odnośnie rozpatrywanej skargi kasacyjnej należy wskazać, że zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego ograniczają się do naruszenie art. 141 § 4 ppsa, skutkującego brakiem ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącego podniesionych na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie podkreślić, że nie każde naruszenie przepisów postępowania sądowego może stanowić podstawę kasacyjną. Podstawę tę stanowić może wyłącznie takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. B. Gruszczyński, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Kraków 2006 r., komentarz do art. 174 ppsa). Z tego wynika więc, że strona wnosząca skargę kasacyjną musi wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny. Odnosząc te rozważania do rozpatrywanej skargi kasacyjnej Sąd nie dostrzegł wskazanego naruszenia po stronie WSA. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten wziął pod uwagę zarzuty skarżącego podniesione na rozprawie, chociaż nie uznał ich za uzasadnione. WSA odniósł się przecież tak do kwestii uwzględniania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp), jak i do problemu analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się lokalizację inwestycji przez właściwy organ (art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp). Świadczą o tym obszerne rozważania Sądu I instancji o ochronie i możliwościach naruszania prawa własności, jak również stwierdzenie, że organy administracji prawidłowo zgromadziły materiał dowodowy i należycie wykonały analizę zagospodarowania spornego obszaru. Na marginesie, Sąd pragnie zwrócić uwagę, że w upzp nie ma art. 53 ust. 3 pkt 3, którego naruszenie było również przedmiotem skargi (por. Protokół Rozprawy z dnia 23 października 2008 r. - k. 171 akt Sądu I instancji).

Głównymi zarzutami podniesionymi przez skarżącego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej są przede wszystkim zarzuty odnoszące się do błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego - wymienionych w skardze przepisów Konstytucji oraz przepisów upzp. Skarżący w tym zakresie zarzuca Sądowi I instancji, że część wymienionych przepisów została przez Sąd I instancji błędnie zinterpretowana a część niezastosowana przy rozpoznawaniu skargi, co skutkowało tym, iż Sąd właściwie nie rozważył, jakie względy przemawiały za ograniczeniem prawa własności skarżącego do nieruchomości, na (części) której zaplanowana została budowa drogi.

Przechodząc do oceny zarzutów (dotyczących naruszenia prawa materialnego), Naczelny Sąd Administracyjny za nietrafne w pierwszym rzędzie uznał zarzuty naruszenia przepisów konstytucyjnych (art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji). Przypomnieć należy, że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, jak również art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na mocy przepisów upzp gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Wnoszący skargę kasacyjną wskazując w tym miejscu, między innymi, na art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp, który stanowi, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnieniu podlega prawo własności, nie zauważa jednak, co trafnie podkreślał Sąd I instancji, iż regulacja ta nie oznacza jeszcze, że ochrona przyznawana istniejącym stosunkom własnościowym ma charakter bezwzględny. Przepis art. 1 ust. 2 upzp wymienia szereg przesłanek, które winny być wzięte pod rozwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uszeregowując je w dziewięciu równorzędnych punktach. Nie można więc prawu własności w tej sytuacji nadawać cechy zdecydowanego prymatu nad innymi wartościami wymienionymi przez ustawodawcę (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1487/06, niepublikowany). Należy więc jeszcze raz podkreślić, że - w ocenie Sądu - zaskarżony wyrok nie naruszył przytoczonych zasad konstytucyjnych. W szczególnej mierze brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni treści przepisu art. 64 oraz ściśle związanego z nim art. 31 Konstytucji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe na gruncie regulacji zawartej w upzp, w tym jej art. 6, jest stanowisko Sądu I instancji, że organ gminy, w granicach przysługującej mu kompetencji wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, ma prawo do wprowadzania w treści decyzji ustalającej warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie ul. [...] na odcinku ul. [...] - ul. [...] zapisów kształtujących sposób wykonywania przez stronę skarżącą prawa własności. Sąd I instancji - wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej - w sposób prawidłowy dokonał wykładni, jak i ocenił zastosowanie w sprawie przepisów upzp przyjmując, że wydanie zaskarżonej decyzji w konkretnym jej kształcie uwzględniało zapewnienie wystąpienia możliwie najmniejszego konfliktu pomiędzy interesem publicznym a interesem jednostki, której przebieg planowanej drogi dotyczył. Brak jest podstaw by uznać, że ingerencja w prawo własności skarżącego wynikająca z planowanej poprawy warunków ruchu drogowego w spornym rejonie była nierzeczywista lub też nieproporcjonalna do użytych środków, za które skarżący w tej sprawie uważa planowanie części inwestycji na jego działkach.

Analizując zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że w wyniku wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz jednostki samorządu terytorialnego dochodzi do ingerencji w prawo własności, czego skutkiem prawnym jest możliwość uruchomienia procedury wywłaszczeniowej przeciwko właścicielowi nieruchomości, bez dalszego rozważania celowości wywłaszczenia co stawia właściciela nieruchomości w niekorzystnej, "gorszej" sytuacji niż właścicieli względem których decyzji takich nie wydano należy wskazać, że NSA w pełni akceptuje jednoznaczne stanowisko orzecznictwa zaprezentowane m. in. w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2008 r., sygnatura akt II FSK 662/07 (www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazujące, iż naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię nastąpić może w sytuacji, gdy Sąd I instancji zaakceptuje i uzna za prawidłowe mylne rozumienie przepisu przez organy administracji, a stawiając taki zarzut w skardze kasacyjnej strona winna wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, a także wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez Sąd jest niewłaściwa. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że analizowany zarzut podniesiony przez stronę skarżącą był mało precyzyjny (tak zarzut, jak i jego uzasadnienie) i tym samym nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustosunkowanie się do niego.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 50 ust. 1 w związku z art. 52 ust. 1 i 3 upzp w związku z art. 64 Konstytucji poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ocenia tylko legalność lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie ma w związku z tym kompetencji do oceny celowości inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie postępowania stanowi własność prywatną, pomimo, że organy administracji nie tylko powinny, ale wręcz miały obowiązek zbadania zasadności ingerencji w prawo własności w następstwie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje wykładnię ww. przepisów dokonaną przez Sąd I instancji. Nie ulega wątpliwości, że, jak słusznie podkreślił WSA, dla dopuszczalności wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego obojętne jest, czy wnioskodawca legitymuje się prawem do nieruchomości, w tym i prawem własności, a ustalenie, czy inwestor posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ustala właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego sporządzona na zasadach i w trybie określonym w upzp oraz w zgodzie z powszechnie obowiązującymi przepisami nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności, przewidzianej w art. 21 Konstytucji.

Jeśli chodzi o zarzut naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy, pomimo że w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego organ winien uwzględnić prawo własności oraz dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości, na której przewiduje się realizację inwestycji, jest on również niemożliwy do skontrolowania przez NSA. Jak wskazano powyżej, strona winna wskazać, jak dany przepis prawa winien być odczytywany, a także wyjaśnić, dlaczego interpretacja przepisu zaakceptowana przez Sąd jest niewłaściwa. Przekładając powyższe rozważania na okoliczności rozpatrywanej sprawy należy uznać, że także ten analizowany zarzut podniesiony przez stronę skarżącą był mało precyzyjny (tak zarzut, jak i jego uzasadnienie) i tym samym nie pozwalał Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na ustosunkowanie się do niego.

Również zarzut naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ w procesie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł oceniać słuszności realizacji inwestycji na nieruchomości skarżącego, pomimo, że organy w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego winny uwzględnić prawo własności, zwłaszcza, że w granicach określonych przez ustawę każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego - był bezzasadny. W przedmiotowej sprawie nie miało miejsca naruszenie powołanych w skardze przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp. Obowiązek uwzględniania wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 wskazanego aktu normatywnego nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną, o czym świadczy treść art. 6 tejże ustawy. Sąd I instancji w sposób prawidłowy wskazał, że prawo własności, choć stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, nie daje jednakże właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru ius infinitum. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Prawo własności jest więc konstrukcją prawa cywilnego, ale granice jego treści w sposób istotny kształtują również przepisy prawa administracyjnego - między innymi powołane przepisy ugn.

Odnośnie zarzutu naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w związku z art. 64 Konstytucji poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem rozważenia, iż wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzi do wywłaszczenia nieruchomości, a w związku z tym czy cel publiczny rzeczywiście uzasadnia ingerencję w prawo własności skarżącego, Skład orzekający nie podziela poglądu, że Sąd I instancji nie zastosował ww. przepisów. Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji, mając powyższy problem na uwadze, rozważył go dogłębnie i trafnie wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Owe granice określają między innymi powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem, choć ustalenie lokalizacji ulicy [...] narusza interes prawny skarżącego jako właściciela działki znajdującej się na terenie planowanej inwestycji, dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem. Organ ustalający działał bowiem w granicach przyznanych mu uprawnień i uprawnień tych nie nadużył.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również kolejny z zarzutów strony skarżącej - dotyczący naruszenie art. 52 ust. 3 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 4 ust. 2 w związku z art. 50 ust. 1 oraz art. 52 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków, pomimo że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została na wniosek podmiotu, na rzecz którego może nastąpić wywłaszczenie, a to z kolei bezsprzecznie wymaga również rozważenia niezbędność wkroczenia w prawo własności. Zdaniem Sądu, to właśnie strona skarżąca, a nie Sąd I instancji, dokonała błędnej wykładni wskazanych powyżej przepisów upzp. NSA w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji wskazujące, że organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego związany jest wnioskiem inwestora i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Nie może też uzależniać wydania decyzji od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków (art. 52 ust. 3 upzp). Jak dalej trafnie podkreśla WSA, "aby odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Ocenia zatem legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu i nie ma kompetencji do oceny celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego na nieruchomości, która na tym etapie procesu inwestycyjnego stanowi własność prywatną. Organ ustalający lokalizację ul. [...] nie miał zatem również podstaw prawnych dla dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji na działce będącej własnością inwestora".

Również kolejny zarzut wskazujący na naruszenie art. 52 ust. 1 oraz art. 53 ust. 3 pkt 1 i 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 50 ust. 1 upzp w związku z art. 112 ust. 1 i 3 w związku z art. 113 ust. 1 w związku z art. 116 ust. 2 pkt 2 ugn w związku z art. 64 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie skutkujące brakiem rozważenia, iż w bezpośrednim następstwie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nastąpi ingerencja w prawo własności, zwłaszcza, że przedmiotowa decyzja została wydana na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, która korzysta z przywileju uzyskania praw do nieruchomości w wyniku wywłaszczenia, a poza zakresem rozważań organu administracji właściwego do spraw wywłaszczenia pozostaje ocena czy realizacja inwestycji we wskazanej lokalizacji jest celowa i w związku z tym, czy ograniczenie praw właściciela nieruchomości było zasadne, należy podkreślić, że założenie w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przebiegu drogi ul. [...] będzie stanowiło wzmożenie bezpieczeństwa mieszkańców poprzez z jednej strony poprawienie warunków ruchu mieszkańców, a z drugiej strony m. in. zagwarantuje swobodny i bezpieczny dojazd pojazdom pogotowia, straży pożarnej, policji czy służb komunalnych. Odnosząc się do wskazanych kwestii, należy utożsamić je z dążeniem organu miasta do zapewnienia porządku publicznego. Przy czym dążenie to, stanowiąc zadanie własne miasta, jest skutkiem dostosowania stanu faktycznego do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. Tym samym, zdaniem Sądu, została spełniona przewidziana w Konstytucji przesłanka ograniczenia korzystania z prawa własności. Należy także podkreślić, że ustalenia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności wyznaczają granice korzystania z rzeczy, stanowiąc jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w przepisie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., nr 16, poz. 93 ze zm. - dalej jako: kc) swobody w wykonywaniu prawa własności (por. wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia [...] sierpnia 1999 r., II SA/Ka 1842/97, OwSS z 2000 r.1, s. 4). Powołany wyżej art. 140 kc, opisujący istotę prawa własności i wymieniający atrybuty właścicielskie, świadczy o tym, iż trafna była ocena dokonana przez Sąd I instancji, wskazująca, że wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Prezydenta m. st. Warszawy mieści się w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Sąd w pełni akceptuje także poglądy wyrażone w zaskarżonym wyroku przez Sąd I instancji, wskazujące, że choć własność jako podstawowa wartość państwa prawnego podlega szczególnej ochronie, gwarantowanej w ustawie zasadniczej, to jednak ochrona ta ustępuje niekiedy wartościom wyżej cenionym przez ustawodawcę.

W przedmiotowej sprawie, w trafnej ocenie Sądu I instancji, wyżej cenioną wartością jest potrzeba interesu publicznego.

Nie można także zaakceptować twierdzeń strony skarżącej dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji art. 52 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ ustalający lokalizację inwestycji celu publicznego jest związany wnioskiem inwestora i nie może go modyfikować, ani zmieniać, pomimo, że związanie wnioskiem inwestora nie oznacza konieczności wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora, gdy decyzja pozostaje w sprzeczności z pozostałymi wymaganiami ustawowymi oraz konstytucyjnymi. Należy podkreślić, że "decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną, [a] zatem jeśli wniosek o ustalenie dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami upzp i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych oraz czyni zadość warunkom formalnym, organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną" (tak np.: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Kraków 2004 r., komentarz do art. 56 upzp). Organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzeń wnioskodawcy z przepisami odrębnymi bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane w upzp, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 1998 r., II SA/Gd 375/97, LEX nr 44227). Skoro organ nie wykazał powyższego, jego decyzja w okolicznościach rozpatrywanej sprawy musiała być pozytywna, a jej ocena dokonana przez Sąd I instancji była prawidłowa.

Sąd nie podziela również zarzutu dotyczącego naruszenie art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp poprzez błędną wykładnię skutkującą uznaniem, iż organ nie miał podstaw prawnych do dokonania oceny możliwości realizacji inwestycji na działce będącej własnością inwestora, pomimo, że wydanie decyzji powinna poprzedzać analiza stanu faktycznego i prawnego. Sąd wskazuje, że WSA prawidłowo zinterpretował ww. przepisy upzp i słusznie uznał, że postępowanie organów administracji było z powyższymi przepisami zgodne. Jak wynika z akt rozpatrywanej sprawy organy administracji dokonały analizy stanu faktycznego i prawnego nieruchomości a w szczególności organ należycie ustalił kwestię własności wskazanych działek, czego dowodem są m. in. znajdujące się w aktach sprawy informacje z rejestru gruntów dotyczące spornych nieruchomości. Jak wynika z powyższego, żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie okazał się zasadny. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji.