Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 561/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 37 ust 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński ( spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 12 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 776/13 w sprawie ze skargi J. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 776/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. T. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z [...] lipca 2013 r. znak: [...] o odmowie uchylenia, na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako k.p.a., decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki trzech budynków (mieszkalnego, gospodarczego i warsztatu blacharskiego) znajdujących się na działce przy ul. W. [...] w S.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Prezydent Miasta S. decyzją z [...] marca 1991 r. działając na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), nakazał T. i B. R. rozebrać opisane budynki, ponieważ stwierdził, że zostały wybudowane na terenie przeznaczonym w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego S. pod węzeł komunikacyjny. Natomiast decyzją z dnia [...] maja 1991 r. wydaną na podstawie art. 39 powołanej ustawy, organ I instancji orzekł o odroczeniu terminu wykonania przymusowej rozbiórki i zezwolił inwestorom na użytkowanie budynku mieszkalnego, gospodarczego i warsztatu blacharskiego do czasu zagospodarowania terenu działki zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta S.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. J. T. – następczyni prawna T. R. i B. R. - zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z wnioskiem o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] marca 1991 r. z uwagi na utratę mocy obowiązującej planu zagospodarowania przestrzennego miasta S., na podstawie art. 155 k.p.a.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił uchylenia na podstawie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] marca 1991 r., podając, że nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki budynku w tym trybie.

W odwołaniu od tej decyzji J. T. zarzuciła organowi wydanie decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie słusznego interesu strony. Strona podkreśliła, że w jej interesie leży dokonanie legalizacji spornych budynków, gdyż nieruchomość na której są posadowione jest obarczona obecnie wadą prawną, co znacząco obniża jej wartość i utrudnia zbycie, uniemożliwiając uzyskanie środków na leczenie.

Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po rozpoznaniu odwołania J. T. od tej decyzji, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do tego, że decyzja nakazująca rozbiórkę budynku nie może być przez organ zmieniana ani uchylana w trybie art. 155 k.p.a. Organ podkreślił, że zmianie lub uchyleniu w tym trybie może podlegać jedynie taka decyzja, która może być wydana w warunkach uznania administracyjnego. Decyzja nakazująca rozbiórkę w oparciu o przepis art. 37 Prawa budowalnego takiego waloru nie posiada. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. powołał orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tego, że w sprawach dotyczących rozbiórki obiektu budowlanego nie ma miejsca na uznanie administracyjne i dlatego tryb przewidziany w art. 155 k.p.a. nie może służyć zmianie lub uchyleniu takiej decyzji.

Od powyższej decyzji skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony, przemawiającego za wydaniem pozwolenia na użytkowanie spornych budynków, które od kilkunastu lat są przez nią eksploatowane.

Zdaniem skarżącej organ był zobowiązany z urzędu rozpoznać sprawę na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., biorąc pod uwagę, że podstawą wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynków był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który już nie obowiązuje. Zdaniem strony organ powinien wznowić postępowanie także z tego powodu, że ówcześni właściciele legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1968 r. dla wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego murowanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że prawidłowe jest stanowisko organu, iż w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw prawnych do zastosowania art. 155 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo (nabycie praw może nastąpić również w decyzji nakładającej obowiązek np. nakaz rozbiórki) może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził – powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne - że na podstawie art. 155 k.p.a. nie można wzruszyć decyzji które usuwają stan niezgodności z prawem, w tym decyzji o nakazie rozbiórki. Wzruszenie decyzji rozbiórkowych w tym trybie wyklucza przepis art. 37 ustawy Prawo budowalne, który zobowiązuje organ budowany do wydania orzeczenia o rozbiórce jeżeli zostaną spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Sąd dodał, że w oparciu o art. 155 k.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane tylko decyzje konstytutywne, tj. tworzące nowe prawa lub obowiązki, a nie deklaratoryjne (decyzja o nakazie rozbiórki do takich nie należy), natomiast art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie jedynie w stosunku do decyzji uznaniowych. Wskazał, że decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją związaną. W tej sytuacji nie jest dopuszczalne, wbrew oczekiwaniom skarżącej, uchylenie lub zmiana decyzji wyłącznie dlatego, że przemawia za tym jej słuszny interes. Nie można więc oczekiwać, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego po latach, kiedy już podlega egzekucji, może być uchylona lub zmieniona wyłącznie z tego powodu, że przemawia za tym słuszny interes strony, która przez lata nie wykonała obowiązku wynikającego z decyzji o nakazie rozbiórki. Taka wykładnia przepisu art. 154 k.p.a., czy też art. 155 k.p.a., stanowiłaby dla strony naruszającej prawo, odmawiającej wykonania obowiązku nieuzasadnioną nagrodę, gratyfikację w postaci uzyskania uchylenia lub zmiany decyzji o nakazie rozbiórki. Strona będąca adresatem decyzji nakładającej na nią obowiązek zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem i przez wiele lat uchylająca się od wykonania tego obowiązku, nie może dzięki przepisom art. 154 lub 155 k.p.a. być w lepszej, uprzywilejowanej sytuacji, niż inne podmioty, na które nałożono podobne obowiązki i które wykonały je dobrowolnie bądź w drodze egzekucji.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podkreślił, że względu na zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych środków prawnych, nie jest dopuszczalne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ostatecznej na podstawie art. 162 k.p.a. w sytuacji, gdy właściwy organ wszczął postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, w sprawie stwierdzenia nieważności takiej decyzji albo wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 961). To samo należy odnieść do wskazywanego przez skarżącą wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd podkreślił, że z uwagi na zakreślone przez stronę we wniosku z 28 lutego 2013 r. ramy prawne prowadzonego postępowania (art. 155 k.p.a.), dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miał znaczenia fakt utraty mocy obowiązującej przez plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta S. – z którym pierwotnie kolidowały budynki na działce skarżącej. Dopuszczalność stosowania trybu określonego w tym przepisie jest bowiem warunkowana spełnieniem szeregu przesłanek, które nie zachodzą w niniejszej sprawie.

J. T. zaskarżyła wyrok WSA w Kielcach z dnia 13 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 776/13 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła organowi administracji:

1. naruszenie art. 7 k.p.a., mającego wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyrażające się w tym, że organy administracji publicznej, w tym zwłaszcza organ II instancji nie uwzględniły wszystkich podstaw uzasadniających wygaśnięcie decyzji z dnia [...] marca 1991 r., w szczególności nie wzięły pod uwagę także z urzędu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.,

b) nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej przemawiającego za wydaniem pozwolenia na użytkowanie spornych budynków, które od kilkunastu lat są eksploatowane;

2. naruszenie art. 8 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) nieuwzględnienie okoliczności faktycznych uzasadniających stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] marca 1991 roku,

b) wywołanie po stronie skarżącej przekonania o realnej szansie na pozytywne zakończenie sprawy;

3. naruszenie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie, że decyzja z dnia [...] marca 1991 r. stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia leży w interesie strony;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie tego, że podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 1991 r. był miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w chwili obecnej pozostaje nieaktualny, która to przesłanka w pełni uzasadnia wznowienie postępowania w sprawie; należy wznowić postępowanie także z tego powodu, że organ decyzją z dnia [...] marca 1991 r. nakazał właścicielom nieruchomości rozebrać budynki mieszkalny, gospodarczy oraz warsztat blacharski, w sytuacji, gdy ówcześni właściciele legitymowali się decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 1968 r. dla budynku gospodarczego, murowanego, parterowego, wolnostojącego;

5. naruszenie art. 155 k.p.a. oraz art. 154 § 1 k.p.a. mających istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ich intepretowanie i w konsekwencji niezastosowanie wbrew orzecznictwu NSA, w szczególności wbrew orzeczeniu NSA z dnia 21 marca 1995 r. SA/Po 2119/94, na mocy którego Sąd ten stwierdził, że nie jest wykluczona możliwość zmiany lub uchylenia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji ostatecznych nakazujących adresatowi całkowitą rozbiórkę obiektu budowalnego oraz orzeczenia NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II OSK 337/2009, na mocy którego Sąd uznał, że jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowalnego w trybie art. 155 k.p.a.;

6. naruszenie art. 77 k.p.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się w tym, iż organy administracji publicznej nie rozpatrzyły w wyczerpujący sposób materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności nie ustaliły, czy obecnie jest dopuszczalna legalizacja samowoli budowalnej;

7. naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niedokonanie legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych w granicach sprawy, a jedynie w granicach zastosowania art. 155 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca rozwinęła powyższe zarzuty i podkreśliła, że decyzja o nakazie rozbiórki trzech budynków jest obecnie bezprzedmiotowa, ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego w trakcie obowiązywania którego decyzja o rozbiórce została wydana już nie obowiązuje. Zdaniem skarżącej organy administracji nie rozpoznały istoty sprawy, czego nie zauważył Sąd I instancji. Nie wzięły bowiem pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy i nie rozważyły wszystkich przewidzianych prawem podstaw prawnych do wzruszenia ostatecznej decyzji o nakazie rozbiórki (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., art. 162 § 1 k.p.a.), lecz bezzasadnie ograniczyły się do rozpoznania sprawy jedynie na podstawie art. 155 k.p.a.

Organ administracji nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.

Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji orzekającej o odmowie uchylenia decyzji orzekającej o nakazie rozbiórki trzech budynków (mieszkalnego, gospodarczego i warsztatu blacharskiego) znajdujących się na działce skarżącej. Zdaniem organów oraz Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw prawnych do zastosowania art. 155 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skarżąca podniosła zarzuty pod adresem postępowania administracyjnego, wskazując naruszone w tym postępowaniu przepisy k.p.a. Zarzuty te nie zostały jednak prawidłowo powiązane z zarzutami naruszenia prawa przez Sąd I instancji. Niemniej jednak w rozpatrywanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny jest w stanie samodzielnie zidentyfikować zarzuty naruszenia prawa przez Sąd I instancji (uchwała NSA z 26 października 2009r. I OPS 10/09) i przyjąć, że wnosząca skargę kasacyjną zarzuca Sądowi, że ten wymienionych uchybień procesowych organów nie dostrzegł, a więc nie skontrolował należycie zaskarżonych decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty te nie są uzasadnione.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. ostateczna decyzja, na mocy której strona nabyła prawo może być, za zgodą stron uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji lub jej uchylenie może nastąpić tylko w razie spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie.

Jak stwierdził Sąd I instancji podstawową przesłanką uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest to, aby przepisy szczególne nie sprzeciwiały się takiemu rozstrzygnięciu. Zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może bowiem naruszać innych przepisów, ani też nie może stanowić swoistej gratyfikacji za łamanie prawa, czym w sprawie niniejszej byłoby akceptowanie niewykonania od lat prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanych przez ówczesnych właścicieli nieruchomości budynków: mieszkalnego, gospodarczego i warsztatu blacharskiego. Dopiero po ustaleniu, że uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej nie sprzeciwiają się przepisy szczególne, można przystąpić do badania kwestii interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przy czym słuszny interes strony nie może stać w kolizji z interesem społecznym (wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. II OSK 756/12).

W rozpoznawanej sprawie przeciwko uwzględnieniu wniosku wnoszącej skargę kasacyjną o uchylenie decyzji przemawia przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że przepis ten jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a. Stanowisko to, Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela (por. wyroki NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05, z dnia 11 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 292/09, z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt II OSK 301/11, z dnia 13 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1539/97, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, z dnia 19 października 2012 r. sygn. akt 1153/11, z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1685/10, z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2130/11).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało wyjaśnione, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ korzysta z pewnego marginesu swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może samodzielnie oceniać istnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji. Ta stanowcza regulacja prawna nie pozwala na jej korygowanie elementami natury słusznościowej, czy celowościowej, z powoływaniem się na interes społeczny lub uzasadniony interes strony. Zasadnie podał Sąd I instancji, że inna wykładnia przepisu art. 155 k.p.a. prowadziłaby do wniosku, że organ w każdym przypadku, niezależnie od treści przepisów, zobowiązany byłby do uwzględniania wniosków stron o uchylenie lub zmianę decyzji, jeśli tylko uzasadniałby to słuszny interes strony. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. Wbrew temu, co stwierdzono w skardze kasacyjnej, zmiana przepisów prawa, zmiana postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc przepisów prawa miejscowego nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, gdyż taka przesłanka nie mieści się w art. 155 k.p.a. (ani art. 154 k.p.a.). Nie powoduje również, że postępowanie dotyczące rozbiórki jest bezprzedmiotowe.

Sąd I instancji prawidłowo zatem przyjął, że organ nie naruszył art. 7 k.p.a. przez nieuwzględnienie interesu społecznego i interesu skarżącej. W rozpoznawanej sprawie z uwagi na przepis art. 37 prawa budowlanego organy nie miały podstaw prawnych do zmiany decyzji o nakazie rozbiórki, w związku z tym nie były obowiązane do czynienia ustaleń i rozważań dotyczących spełnienia pozostałych przesłanek wydania decyzji na podstawie art. 155 k.p.a, w tym słusznego interesu strony. Trzeba również podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a. są decyzjami uznaniowymi.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących nierozważenia przez organ pozostałych podstaw prawnych służących do usunięcia z obrotu prawnego ostatecznej decyzji o rozbiórce, trzeba zauważyć, że organ prawidłowo zakwalifikował wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2013 r. jako wniosek o zmianę decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Skarżąca uważa, że organ administracji (i następnie Sąd pierwszej instancji) nie zakreślił prawidłowo granic sprawy, co spowodowało pominięcie kwestii istotnych dla jej rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej organ (i następnie Sąd) ocenił tylko "część sprawy", ponieważ nie zbadał sprawy pod kątem innych podstaw wzruszenia decyzji o nakazie rozbiórki.

Według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd jest jednakże związany granicami sprawy administracyjnej. Przedmiot rozpoznania sądu administracyjnego wyznacza sprawa administracyjna, w której podjęto zaskarżoną decyzję administracyjną. Przyjmuje się na ogół, że o tożsamości sprawy administracyjnej decyduje tożsamość jej elementów podmiotowych i przedmiotowych, w tym identyczność podstawy prawnej uprawnienia lub obowiązku skonkretyzowanego decyzją administracyjną. Rozstrzygnięcie kwestii, czy Sąd I instancji wypełnił swoje zadania wynikające z art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga zatem rozważenia, co było przedmiotem sprawy administracyjnej, rozstrzygniętej w postępowaniu administracyjnym i kontrolowanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Z akt sprawy wynika, że wnosząca skargę kasacyjna sformułowała swoje żądanie jednoznacznie tj. wniosła o uchylenie na podstawie art. 155 k.p.a. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta S. o nakazie rozbiórki i o wydanie pozwolenia na użytkowanie tych budynków. Kierując się treścią tego pisma, w ramach tak zakreślonych granic sprawy Sąd I instancji nie miał podstaw do badania sprawy w trybie art. 162 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie można zatem zasadnie zarzucić organom administracji (i następnie Sądowi I instancji), że nie rozpatrzyły sprawy w całym zakresie, i w ten sposób naruszyły art. 162 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 5. Tym samym nie są również uzasadnione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej przez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i nieuwzględnienie faktu, że skarżąca domagała się również rozstrzygnięcia sprawy na podstawie art. 162 § 1 i art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę za nieuzasadnioną. Dlatego też na podstawie art. 184 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.