Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1073/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 2a, art. 134, art. 139, art. 146, art. 147, art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. przy udziale - sprawy ze skargi B. K. na decyzję Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Katowicach (dalej jako Dyrektor ŚlOW NFZ), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B.K. dot. decyzji z [...] r. nr [...] w przedmiocie oddalenia odwołania Strony od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, kod postępowania: [...] – utrzymał w mocy swoją decyzję pierwszoinstancyjną.

W podstawie prawnej powołano art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. 2016 r., poz. 1793 ze zm.; dalej jako ustawa), art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 1257; dalej jako K.p.a.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił stan faktyczny sprawy i regulacje prawne w przedmiotowym zakresie. Wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2017 r. Dyrektor Śląskiego OW NFZ na podstawie art. 139 ust. 2 ustawy ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne na obszarze obejmującym gminę K.; kod postępowania: [...] ; wartość zamówienia określono na nie więcej [...] zł; okres obowiązywania umowy wskazano od dnia 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. Ogłoszenie o konkursie zawierało wszystkie wymagane prawem elementy, w tym wskazanie aktów prawnych stanowiących podstawę przeprowadzenia i rozstrzygnięcia postępowań konkursowych, które zawierały m.in. wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w odniesieniu do oferentów przystępujących do postępowania, a także szczegółowe kryteria wyboru ofert.

W postępowaniu złożono 8 ofert obejmujących 9 miejsc udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. W części jawnej Komisja Konkursowa dokonała oceny formalno-prawnej złożonych ofert, w wyniku której wezwała 2 oferentów do uzupełnienia braków formalnych; po przeprowadzeniu części jawnej postępowania wszystkie oferty, jako spełniające wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia, zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania.

Organ podkreślił, że fakt zakwalifikowania oferty do części niejawnej postępowania oznacza jedynie, że oferta nie podlega odrzuceniu na podstawie art. 149 ust. 1 pkt ustawy, a fakt spełnienia wymaganych warunków określonych przepisami prawa nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, a jedynie pozwala na dokonanie oceny ofert, na podstawie art. 148 ustawy według kryteriów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej - kryteria te oraz zasady oceny mają charakter obiektywny, są znane wszystkim oferentom w chwili wszczęcia postępowania konkursowego, nie ulegają zmianie aż do zakończenia postępowania.

Nadto podkreślono, że działania komisji konkursowej nie mają prowadzić do zawarcia umów ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu, gdyż jej zadaniem, stosownie do art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy, jest wybór oferty lub ofert najkorzystniejszych.

Zaznaczono, że w części niejawnej konkursu ofert Komisja Konkursowa przeprowadziła z oferentami negocjacje. W myśl art. 142 ust. 6 ustawy negocjacje można przeprowadzić w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Po tych negocjacjach nastąpiło automatyczne wygenerowanie przez system informatyczny rankingu końcowego, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Wybór oferentów następował według kolejności wynikającej z rankingu końcowego. Ostatecznie ocena oferty była generowana przez system informatyczny wspomagający pracę Komisji Konkursowej, co gwarantowało zachowanie obiektywizmu w stosunku do wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu.

W efekcie 30 czerwca 2017 r. Komisja Konkursowa ogłosiła rozstrzygnięcie postępowania, dokonując wyboru 3 ofert obejmujących 4 miejsca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta Wnioskodawcy nie znalazła się w rozstrzygnięciu konkursu, gdyż liczba punktów oceny, jaką uzyskała była niższa w stosunku do ocen ofert, które wybrano w ramach prowadzonego postępowania konkursowego, co wynikało z nieprzyznania punktów za kryterium ciągłości.

Na to rozstrzygnięcie Strona złożyła odwołanie, które pierwszoinstancyjną decyzją Dyrektora ŚlOW NFZ [...] r. zostało oddalone.

Od powyższej decyzji Wnioskodawca złożyłwniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł zarzuty:

1. rażącego naruszenie przepisów postępowania, a to:

a) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie Wnioskodawcy czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się w sprawie polegające na wydaniu przez Dyrektora Śląskiego O W NFZ decyzji nr [...], pomimo iż Wnioskodawca podnosił w odwołaniu, że zastrzega sobie prawo do uzupełnienia twierdzeń i zarzutów odwołania niezwłocznie po otrzymaniu uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2017 r., II GSK 2328/15, co spowodowało uniemożliwienie Wnioskodawcy wszechstronnego odniesienia się do okoliczności sprawy, wydając decyzję odwoławczą przed doręczeniem przez stronę uzupełnienia odwołania;

b) art. 7 k.p.a. i 7b k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i załatwienie sprawy bez podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak współdziałania przez organy administracji publicznej (w tym przypadku w odniesieniu do pracowników jednego organu) w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego spraw)', a to poprzez pominięcie w treści uzasadnienia decyzji nr [...] - rozstrzygnięcia i argumentacji wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści uzasadnienia wyroku z dnia 25 maja 2017 r" II GSK 2328/15;

2. rażącego naruszenie przepisów - art. 134 ust. 1 i 2 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji, polegającej na:

a) nieprzyznaniu Wnioskodawcy punktów za ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej w ostatnich 3 latach —z uwagi na brak umowy pomiędzy wnioskodawcą jako oferentem, a NFZ w ostatnim 3-letnim okresie kontraktowym, co wynikało z naruszenia przez Komisję przepisów prawa w trakcie konkursu ofert w roku 2014 na 3-letni okres kontraktowy - a więc okres za który nie przyznano punktów w ramach konkursu ofert nr [...], w wyniku czego nie przyznano również punktów za ciągłość udzielonych świadczeń opieki zdrowotnej w ostatnich 10 latach, co doprowadziło do:

- pominięcia Wnioskodawcy na etapie negocjacji z uwagi na zbyt małą liczbę punktów - różnica punktów pomiędzy Wnioskodawcą a ostatnim z wybranych oferentów równa była liczbie punktów nieprzyznanych za ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej - w sytuacji kiedy brak punktów za ciągłość udzielanych świadczeń jest wynikiem uchybień Komisji w trakcie poprzedniego postępowania konkursu ofert w 2014 r.,

- niewybrania oferty w postępowaniu konkursowym, pomimo iż oferta zapewniła kompleksowość udzielanych świadczeń, dostępność oraz przedstawiała najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, a brak ciągłości udzielanych świadczeń wynikał jedynie z naruszenia praw Wnioskodawcy w poprzednim postępowaniu konkursowym;

b) wyboru ofert podmiotów, których przeprowadzona ocena była niepełna, nierzetelna i nieprawidłowa w kontekście zasad jej przeprowadzania określonych Zarządzeniem 3/2014/DSOZ, co skutkowało przyznaniem zwiększonej ilości punktów za spełnienie kryteriów, których oceniane oferty nie przedstawiały.

Zaskarżoną decyzją, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ nie podzielił zarzutów Strony i utrzymał w mocy swe rozstrzygnięcie pierwszo- instancyjne. Wyjaśnił, że w ramach procedury uruchamianej wskutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy obowiązkiem organu jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania; nie prowadzi się więc ponownie postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznaje sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności.

Analizując sprawę w wyżej zakreślonym zakresie organ nie uznał zasadności zarzutów odwołania odnosząc się kolejno do podnoszonych przez Stronę argumentów. Odnośnie postępowania konkursowego przeprowadzonego w 2014 r. wyjaśnił, że w dniu 6 marca 2014 r. Dyrektor ŚlOW NFZ ogłosił prowadzone w trybie konkursu ofert postępowanie w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne dla gminy K., kod postępowania: [...] ; wartość zamówienia określono na nie więcej niż [...] zł na okres rozliczeniowy od dnia I lipca 2014 r. do dnia 31 grudnia 2014 r. W postępowaniu złożono 9 ofert na 10 miejsc wykonywania świadczeń. Po przeprowadzeniu części jawnej postępowania 9 ofert, jako spełniających wymagane warunki niezbędne dla realizacji wyżej wymienionego świadczenia, zostało zakwalifikowanych do części niejawnej postępowania. W części niejawnej postępowania po przeprowadzonych negocjacjach, działając na podstawie art. 148 ustawy oraz Zarządzenia Nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Komisja Konkursowa dokonała ostatecznej oceny ofert, w wyniku której oferta Wnioskodawcy nie została wybrana. O wyborze decydowała łączna liczba uzyskanych punktów. Oferta Wnioskodawcy uzyskała łączną ocenę 36,071 punktów, w tym 26,071 punktów za kryteria niecenowe zajmując 9 pozycję w rankingu końcowym. Określona w ogłoszeniu wartość zamówienia pozwoliła na wybór ofert od pozycji 1 do 8. Ostatnia wybrana oferta uzyskała łącznie 44,482 punktów rankingowych. Zatem decyzją z [...] r. nr [...] Dyrektor ŚlOW NFZ działając jako organ I instancji oddalił odwołanie B.K. dotyczące tego rozstrzygnięcia, a decyzją nr [...] z [...] r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. Na tą decyzję ostateczną Wnioskodawca wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, która wyrokiem z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/GI 1406/14 została oddalona. Następnie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 2328/15, uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r., a także decyzje obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 139 ust. 4 i 5 ustawy polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że jest podstawa do powoływania z grona członków komisji, dwuosobowych zespołów doprowadzenia negocjacji w części niejawnej postępowania konkursowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że negocjacje prowadzone przez dwuosobowe zespoły zostały przeprowadzone przez organ wyłącznie do tego uprawniony, tj. przez komisję konkursową bowiem ustawodawca w art. 142 ust. 6 ustawy wyraźnie stanowi, że komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Z tego przepisu jasno wynika, że negocjacje powinna prowadzić komisja konkursowa, a zatem te czynności postępowania konkursowego są przypisane do kompetencji komisji. Natomiast brak w ustawie o świadczeniach przepisu określającego możliwość prowadzenia negocjacji z oferentami przez zespół powołany przez przewodniczącego oznacza, że wyłącznie komisja konkursowa jest ustawowo umocowana do reprezentowania NFZ w negocjacjach z oferentami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowa wykładnia przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej. Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, gdzie niektóre etapy postępowania prowadzą dwuosobowe zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ.

Dalej wyjaśniono, że ponownie rozpatrując sprawę dot. postępowania konkursowego z 2014r. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Dyrektor ŚlOW NFZ działając jako organ I instancji ponownie oddalił odwołanie B.K. dotyczące rozstrzygnięcia tego postępowania a przenosząc rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęte w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 maja 2017 r. na grunt tej sprawy organ wskazał, że wbrew twierdzeniem Wnioskodawcy powyższe nie prowadzi jeszcze do wniosku, że oferta Wnioskodawcy nie została bezprawnie wybrana w toku postępowania konkursowego w 2014 r. W myśl bowiem art. 142 ust. 6 ustawy komisja konkursowa w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za świadczenia opieki zdrowotnej. W postępowaniu konkursowym w 2014 r. Wnioskodawca został zaproszony na negocjacje w celu ustalenia ostatecznego stanowiska stron co do ceny i liczby świadczeń, które odbyły się w dniu 6 maja 2014 r. i 7 maja 2014 r. Przedstawiona przez Śląski Oddział NFZ propozycja stanowiła punkt wyjściowy do uzgodnienia zbieżnych stanowisk w procesie negocjacji, które miały na celu osiągniecie kompromisu umożliwiającego oferentowi realizację świadczeń. Dokonano analizy oferowanej ceny i liczby świadczeń w kontekście potencjału oferenta i wymagań jakościowych. Komisja wzięła pod uwagę strukturę i zasoby oferenta w kontekście zdolności do wykonywania oferowanej liczby świadczeń. W protokole z negocjacji z dnia 6 maja 2014 r. Wnioskodawca oświadczył, że cena punktu rozliczeniowego podana podczas spotkania, jest ceną ostateczną i nie ulegnie zmianie w trakcie dalszych negocjacji. Natomiast w protokole końcowym z negocjacji z dnia 7 maja 2014 r. Wnioskodawca podpisując protokół potwierdził, iż zawiera on ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny oraz, że zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Z powyższego wynika, iż Wnioskodawca podpisując protokół końcowy z negocjacji poświadczył jednocześnie przyjęcie do wiadomości treści wspomnianej klauzuli i wyraził tym samym zgodę na jej stosowanie. Podkreślono, że strona miała możliwość odmowy podpisania protokołu, co w konsekwencji skutkowałoby sporządzeniem protokołu rozbieżności. Wnioskodawca mógł także zgodnie z art. 153 ustawy złożyć do Komisji umotywowany protest. Wnioskodawca nie zdecydował się na wybór żadnej z tych możliwości, podpisując protokół końcowy z negocjacji. Wybór strategii negocjacyjnej należał do strony. Oferent w czasie negocjacji ma prawo przedstawić Komisji inna cenę niż określoną w złożonej ofercie. Decyzja o zmianie ceny a tym samym wartości realizowanych świadczeń należy wyłącznie do oferenta z uwagi na fakt, iż wynika ona z analizy kosztowej udzielanych świadczeń. Komisja Konkursowa w trakcie negocjacji nie może sugerować oferentom zmiany oferty. Takie postępowanie stanowiłoby zaprzeczenie idei konkursu i negocjacji. Wnioskodawca w trakcie negocjacji podtrzyma! cenę zaproponowaną w ofercie. Komisja Konkursowa nie mogła sugerować obniżenia ceny, gdyż mogłoby to ją narazić na zarzut "wymuszania" na oferentach obniżenia ceny. Organ podkreślił, że inicjatywa i wybór strategii negocjacyjnej oraz decyzja w tym zakresie należy wyłącznie do Oferenta. Zatem w tej decyzji z dnia [...] r. Dyrektor ŚlOW NFZ rozważył czy wskazane przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszenie przez Komisję Konkursową zasad postępowania, poprzez przeprowadzenie negocjacji przez. 2 osobowy zespół, a nie całą Komisję Konkursową miało wpływ na ocenę oferty Wnioskodawcy, a tym na samym możliwość zawarcia umowy i stanął na stanowisku, że liczba członków Komisji Konkursowej uczestniczących w negocjacjach nie miała żadnego wpływu na wynik negocjacji. Członkowie Komisji którzy uczestniczyli w negocjacjach reprezentowali całą Komisję w negocjacjach. Większa liczba osób uczestnicząca w negocjacjach (cały skład osobowy Komisji) nie spowodowałaby odmiennej oceny samej oferty, jak i nie miałaby wpływu na pozycję Wnioskodawcy w rankingu końcowym. Wybór strategii negocjacyjnej należał do strony, a więc liczba członków Komisji Konkursowej obecna przy negocjacjach nie miała żadnego wpływu na działania Wnioskodawcy w tym zakresie.

W konsekwencji przedstawionych okoliczności w zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji organ skonkludował, że naruszenie przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania konkursowego wskazanych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, sygn. akt II GSK 2328/15 nie skutkowało naruszeniem interesu prawnego Wnioskodawcy; nie sposób przyjąć, iż w sytuacji gdyby negocjacje były prowadzone przez całą Komisję Konkursową, stanowisko negocjacyjne Wnioskodawcy uległoby zmianie. Zatem za chybiony uznał zarzut naruszenia art. 134 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniobiorców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji. Podkreslono, iż zasady, według których prowadzone było przedmiotowe postępowanie określone są wprost w ustawie oraz wskazanych wcześniej aktach wykonawczych Ministra Zdrowia i zarządzeniach Prezesa NFZ. Zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu.

Kwestionując prawidłowość powyższej decyzji ostatecznej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa:

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pozbawienie skarżącego czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji;

- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez postępowanie Dyrektora Oddziału sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego i nieuwzględnienie tym samym prawa skarżącego do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, czego skutkiem jest brak zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego;

- art. 134 ust. 1 i 2 ustawy poprzez przeprowadzenie postępowania z pominięciem zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz z pominięciem zasad uczciwej konkurencji – powielając argumenty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony zawnioskował o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia skargi na decyzję dot. postępowania konkursowego z 2014 r. W pozostałym zakresie podtrzymał zarzuty skargi akcentując, że nie uzyskanie 11 pkt za kontynuację świadczeń przesadziło o negatywnym rozstrzygnięciu konkursu w 2017 r., a są to konsekwencje wadliwych negocjacji w 2014r., skutkiem których nie stał się beneficjentem.

W odpowiedzi pełnomocnik organu wniósł o oddalenie wniosku. Wskazał, że pozytywne rozstrzygnięcie konkursu z 2014r. nie będzie w tej sprawie miało znaczenia. Podkreślił, że skoro Strona nie wykonywała kontraktu w ramach poprzedniego postępowania konkursowego bo nie znalazła się na liście beneficjentów to nie może wykonać go wstecz i nie może uzyskać punktów za ciągłość w obecnym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa.

Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zasadnie strona skarżąca została pozbawiona punktów za brak ciągłości świadczenia usług w ramach umów z NFZ w spornym postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie stomatologiczne, w zakresie: świadczenia ogólnostomatologiczne, kod postępowania: [...] na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2022 r.

Strona wskazuje na wadliwość postępowania komisji konkursowej w 2014 r. i opiera się na wyroku NSA z 25 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2328/15, którym uchylił wyrok WSA w Gliwicach z 29 stycznia 2015 r. oraz decyzje obu instancji rozstrzygające postępowanie konkursowe dot. świadczeń opieki zdrowotnej – leczenie stomatologiczne w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r.

Organ z kolei powołując się na podstawy prawne prowadzenia i rozstrzygania postępowań konkursowych i wymagania określone przez Ministra Zdrowia i Prezesa NFZ wskazał na rozpatrywanie sprawy w ramach nowego zamówienia i nieświadczenie przez skarżącego usług medycznych w ramach poprzedniego konkursu, a tym samym niemożność przyznania z tego tytułu punktów za ciągłość.

Zauważyć przede wszystkim należy, że postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, unormowane w dziale VI ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi swoistą, znaną tylko tej ustawie, procedurę zawarcia umowy w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Postępowanie to jest sformalizowane, a ustawodawca stworzył obligatoryjnie stosowane szczególne wymagania dotyczące trybu przeprowadzenia tego postępowania. Szczegółowo tryb postępowania regulują przepisy art. 132 - 161 ustawy oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. z 2014 r., poz.1980), rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także zarządzeń wykonawczych Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 18 i 23/2017/DSOZ z dnia 14 i 24 marca 2017 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów świadczeń opieki zdrowotnej.

Art. 139 ustawy reguluje tryby zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotne – m.in. ust. 1 pkt 1 stanowi, że zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej następuje po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Prezes NFZ, stosownie do art. 146 ustawy, określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane dla świadczeniodawców. Kryteria te są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania (art. 147). W myśl art. 134 ustawy NFZ jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej komisja konkursowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert, otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2 oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach). W części niejawnej konkursu ofert komisja może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, nie dokonać wyboru żadnej oferty, może też przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej i ich ceny (art. 142 ust. 5 i ust. 6 ustawy o świadczeniach). W sytuacji, gdy oferent lub oferta nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa wówczas komisja konkursowa odrzuca ofertę (art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach). Odrzuca się również ofertę zawierającą nieprawdziwe informacje (art. 149 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach).

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w drodze konkursu ofert, jeśli żaden z uczestników konkursu nie skorzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, co do zasady kończy to postępowanie. Jednakże w przypadku gdy którykolwiek z uczestników postępowania złoży odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu, rozpoczyna się faza postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. II GSK 186/06, publ. W ONSAiWSA 2007/4/101). Należy więc przyjąć, że odwołanie składane w trybie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy K.p.a., w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Jak stanowi art. 152 ustawy o świadczeniach, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej, wymienione są w art. 153, te zaś, z których można skorzystać w postępowaniu administracyjnym w art. 154.

Celem procedury uruchamianej na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach, jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej, nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zatem zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Przy czym zauważyć należy, że zasady postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są określone w przepisach ustawy o świadczeniach oraz w dokumentach Prezesa Funduszu, wydanych na podstawie art. 146 tej ustawy.

Uszczerbek w interesie prawnym w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może zostać wywołany, gdy naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, którego zadaniem jest zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu i ocena czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku ( zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.01.2015 r., sygn. III SA/Lu 940/14, orzeczenia.nsa.gov.pl/doc ). Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem wyrażonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, zasady równego traktowania świadczeniodawców w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Chodzi tu zatem nie tylko o kontrolę postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, że Dyrektor ŚlOW NFZ przeprowadził postępowanie konkursowe w oparciu o przepisy ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz wskazane na wstępie szczególne przepisy wykonawcze, a Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury przeprowadzenia przedmiotowego konkursu. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy podając jego podstawą prawną i faktyczną; szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania.

Zasadniczy zarzut podnoszony w skardze dotyczy działania komisji konkursowej w toku poprzedniego postępowania konkursowego na lata 2014 – 2017, które doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącego w stosunku do innych oferentów, a w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia jego oferty i niepodpisania umowy o świadczenie usług medycznych w ramach tamtego konkursu, co z kolei skutkuje nieprzyznaniem punktów za ciągłość w aktualnie spornym postępowaniu konkursowym na lata 2017-2022.

Zauważyć należy, że w powoływanym przez Stronę wyroku NSA z dnia 25 maja 2017 r. o sygn. akt II GSK 2328/15, którym uchylono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz decyzje Dyrektora ŚlOW NFZ wydane w toku obu instancji, a rozstrzygające postępowanie konkursowe na lata 2014-2017, stwierdzono, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 139 ust. 4 i ust. 5 ustawy prowadzi do wniosku, że nie stanowią one podstawy do przeprowadzania negocjacji przez dwuosobowe zespoły, które realizują zadania komisji konkursowej. Zatem w zakresie czynności przypisanych komisji konkursowej nie mogą działać inne podmioty, a w konsekwencji nie można akceptować sytuacji, gdzie niektóre etapy postępowania prowadzą dwuosobowe zespoły wyodrębnione z komisji na podstawie przepisów wewnętrznych tworzonych przez organy NFZ.

Powyższy wyrok dotyczył, jak wyżej wskazano, konkursu z 2014 r.; tym samym wiąże strony i organy w postępowaniu obejmującym swym przedmiotem tamten okres.

Obecnie natomiast badana jest legalność decyzji rozstrzygających postępowanie konkursowe z 2017r. i jego prawidłowość oraz dochowanie przez organ wymogów i warunków determinujących zawarcie umów o świadczenia opieki zdrowotnej na lata 2017-2022. W tym zaś zakresie – bezspornym jest – że jednym z kryteriów ocen i przyznawania punktów była ciągłość świadczonych usług w ramach umów z NFZ – możliwe było uzyskanie 11 pkt, których Stronę pozbawiono bowiem tych świadczeń w okresie 2014-2017 nie realizowała.

Jak wynika z ustawowej definicji zawartej w art. 5 pkt 2a za ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej – rozumie się organizację udzielania świadczeń opieki zdrowotnej zapewniającą kontynuację procesu diagnostycznego lub terapeutycznego, w szczególności ograniczającą ryzyko przerwania procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń opieki zdrowotnej realizowanego na podstawie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w dniu złożenia oferty w postępowaniu w sprawie zawarcia umów.

Powyższa norma zatem jednoznacznie przesądza co należy rozumieć pod pojęciem ciągłości świadczeń. Zatem skoro Skarżący nie realizował usług medycznych w minionym okresie, gdyż nie został beneficjentem umowy z NFZ w ramach konkursu z 2014 r. to tym samym nie spełnił w/w ustawowego wymogu umożliwiającego uzyskanie spornych punktów dodatkowych w ramach badania ofert w niniejszym postępowaniu.

Zaakcentować także należy, że umowy o świadczenie usług opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości stosowania uznania administracyjnego, dowolności oceny czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych.

W ocenie Sądu zatem organ orzekający prawidłowo wyjaśnił zasadność poczynionych ustaleń i uzasadnił swoje rozstrzygnięcie obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych; również szczegółowo ustosunkował się do zarzutów Skarżącego. W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów postępowania, Konstytucji oraz prawa materialnego.

Wobec powyższego Sąd skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalił.