Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1739/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1, art. 4 ust.1, art. 10 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 147 § 1, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Szymańska Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Protokolant spec. Iwona Hoga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A.S. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...] w zakresie objętym obszarami oznaczonymi symbolami U4 i Mj19; 2. stwierdza nieważność § 46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarami oznaczonymi symbolami U4 i Mj19 odnośnie działek o numerach ewidencyjnych [...] z obrębu [...]; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Miasta [...] na rzecz A.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była uchwała Rady Gminy W. z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Osiedli [...] i [...] (dalej zwana "uchwałą" lub "planem"), wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 13, poz. 74 ze zm.) – dalej zwanej "u.s.g." oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej "u.z.p.".

Skargę na powyższą uchwałę złożył A. S. (zwany dalej "skarżącym") wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu w zakresie ustaleń:

§ 47 pkt 2 treści planu w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" dla działek skarżącego;

§ 46 pkt 1 tiret 1 i 2 oraz ust. 2 ww. uchwały dotyczących zasad zaopatrzenia w wodę z wodociągu miejskiego terenu U4 i Mj19 w zakresie działek będących własnością skarżącego;

§ 47 pkt 1 tiret 5 – w zakresie działek obsługujących działki skarżącego pośrednio i bezpośrednio tj.:

˗ 2KUL (ul. P.), 3KUL (ul. P.), 4KUL (ul. R.), 5KUL, 6KUL, 7KUL, 8KUL (D.), 9KUL, 10KUL, 11 KUL, 12KUL, 13KUL (ul. Z.), 14KUL, 15KUL, 16KUL (ul. Z.);

˗ ulice dojazdowe, oznaczone symbolami: 17KUD, 18KUD, 19KUD, 20KUD, 22KUD, 23KUD, 24KUD, 26KUD, 28KUD, 30KUD, 32KUD (ul. W.), 36KUD (ul. K.), 38KUD, 39KUD, 42KUD, 43KUD, 44KUD, 45KUD, 46KUD, 47KUD, 48KUD;

˗ ulice pieszo-jezdne, oznaczone symbolami: 49KPJ, 50KPJ, 51KPJ, 52KPJ, 53KPJ, 54KPJ, 55KPJ, 56KPJ, 57KPJ, 58KPJ, 59KPJ, 60KPJ, 61KPJ, 62KPJ, 63KPJ, 64KPJ;

4) § 47 pkt 1 tiret 6 w stosunku do działek skarżącego.

oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przedmiotem złożonej skargi są zapisy zaskarżonej uchwały dotyczące zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków, a także ustalenia w zakresie odwodnienia dróg uniemożliwiające od ponad 18-u lat zabudowę należących do niego działek tj. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obr. [...] położonych przy ul. P. i D. w W., mimo iż zgodnie ze skarżonym planem są to działki inwestycyjne. Wobec powyższego stwierdził, że przedmiotem skargi są ustalenia planu naruszające jego interes prawny.

Skarżący argumentował, że z tekstu ustaleń planu zawartych w § 47 pkt 2 wynika, że w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych plan dopuszcza odprowadzenie ścieków do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji kanalizacji sanitarnej. Plan nie dopuścił takiego ustalenia dla obszaru U4 (obejmującego również jego działki). Natomiast ustalenia co do innych parametrów dla terenów U1 i U2 są analogiczne jak dla terenu U4. W ocenie skarżącego położenie terenu U4 również nie uzasadnia innych ustaleń niż dla pozostałych terenów. Jednocześnie skarżący stwierdził, że brak takiego dopuszczenia (tj. odprowadzenia ścieków do zbiorników bezodpływowych - szamb) jest niezgodny z prawem, bo stanowi o nadużyciu władztwa planistycznego wprowadzającego ograniczenie możliwości realizacji inwestycji na terenie U4, na którym położone są działki skarżącego, do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej, która - mimo upływu 18 lat od dnia uchwalenia planu - nadal nie została wybudowana. Zdaniem skarżącego niedopuszczalne jest przeznaczenie w planie działek pod zabudowę usługową, a równocześnie ustalenie zasad gospodarowania ściekami sanitarnymi z planowanych obiektów w sposób de facto uniemożliwiający ich powstanie (do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej na danym obszarze), zwłaszcza że przepisy prawa dopuszczają do realizacji zabudowy w przypadku braku kanalizacji sanitarnej w oparciu o bezodpływowe zbiorniki lub oczyszczalnie lokalne (§ 26 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). W ocenie skarżącego organ dopuścił się zatem przekroczenia władztwa planistycznego uzależniając realizację zabudowy od wykonania kanalizacji sanitarnej. Tym bardziej, że organ planistyczny nie uzasadnił, dlaczego wprowadził takie ograniczenie na terenach U3 i U4, a w szczególności na terenie U4 będącym przedmiotem skargi. Jednocześnie zauważył, że ograniczenia takiego nie posiadają inne tereny o funkcjach Mj, M/U, Mj/U oraz U1, który posiada tę samą funkcję co teren U4.

Analogiczną argumentację w kontekście ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury skarżący zaprezentował w kwestii wymogu planu w zakresie zaopatrzenia w wodę planowanych inwestycji na terenie planu, a w szczególności terenów U4 i Mj19, jedynie z wodociągu, o czym stanowi § 46 treści planu, co oznacza zakaz użycia źródeł indywidualnych dopuszczalnych ww. rozporządzeniem. Zdaniem skarżącego jest to ustalenie bezprawne (bezzasadne). Ponadto skarżący wskazał, że wodociąg, o którym mowa w planie, nie ma na terenie planu w rejonie terenów U4 i Mj19, ani w ich sąsiedztwie. Powyższe oznacza brak możliwości realizacji inwestycji przez ponad 18 lat mimo, iż przepisy wyższej rangi, niż skarżony akt prawa miejscowego, przewidują możliwość rozwiązań równorzędnych.

Kolejna kwestią podnoszą przez skarżącego jest przekroczenie przez organ władztwa planistycznego w związku z zawarciem w uchwale bezprawnego (i bezzasadnego) wymogu określonego w § 47 pkt 1 tiret 5 w zakresie odprowadzania do miejskiej kanalizacji deszczowej wód opadowych wyłącznie z powierzchni komunikacyjnych w sytuacji braku takiej kanalizacji deszczowej na terenie objętym planem. Skarżący zwrócił uwagę, że przepisy prawa zezwalają na odprowadzanie wód opadowych, w tym z terenów komunikacji miejskiej, do rowów chłonnych lub studzienek chłonnych lub powierzchniowo na przyległy do drogi pas terenu w granicach pasa drogowego, co wynika z przepisów ustawy Prawo wodne oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie z dnia 2 marca 1999 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Nadto podkreślił, że obszar planu nie znajduje się na terenie chronionym przepisami szczególnymi, które mogłyby wymagać zastosowania rozwiązań szczególnych, co do sposobu odprowadzania wód opadowych z terenów komunikacji, o których mowa w § 107 ww. rozporządzenia. Tym bardziej, że powyższe przepisy zezwalają na terenach chronionych na odprowadzanie wód do ziemi z powierzchni komunikacji przy zastosowaniu stosownych rozwiązań typu studnie, drenaż itp. Dalej skarżący wskazał, że plan nakazuje odprowadzanie wód deszczowych do kanalizacji deszczowej jedynie z powierzchni komunikacyjnych (dróg), jak stanowi § 47 pkt 1 tiret 5, co oznacza dopuszczenie odprowadzania wód do ziemi (powierzchniowo do rowów chłonnych, studzienek chłonnych, itp.) z pozostałych terenów określonych w planie, w tym utwardzonych, a nawet zaleca się odprowadzanie powierzchniowe wód deszczowych do ziemi na terenach ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej (zgodnie z § 47 pkt 3 planu).

Skarżący wskazał, że złożona przez niego skarga, dotycząca ustaleń planu w zakresie odprowadzania wód deszczowych, obejmuje ustalenie generalne dotyczące wszystkich planowanych dróg w uchwale, ponieważ wszystkie drogi pośrednio lub bezpośrednio służą obsłudze komunikacyjnej jego nieruchomości na terenie U4 i Mj19. W szczególności są to drogi 8KUL, 5KUL, 45KUD, 44KUD, 6KUL, 48KUD, 43KUD, 45KUL, 7KUL, 51KPJ stanowiące zasadniczy dojazd do jego nieruchomości.

Odnośnie zapisów zawartych w § 47 tiret 6 uchwały skarżący wskazał, że jego wyeliminowanie umożliwi mu odprowadzanie wody z terenów jego działek do ziemi, w tym ewentualnie przez indywidualne osadniki. Powyższe zgodne jest z przepisami obowiązującymi w dniu uchwalania planu jak i obecnie. Skarżący zauważył jednocześnie, że na złączniku graficznym nr 1 planu nie istnieje oznaczenie R-1 i na ma żadnych ustaleń dla takiej funkcji w treści planu, zatem nie ma możliwości odprowadzania oczyszczonych wód z osadnika oznaczonego na rysunku planu. Wobec tego odprowadzanie wód w sposób przewidziany w planie jest niewykonalne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ uznał za niezrozumiałe zarzuty skargi dotyczące zaopatrzenia w wodę z wodociągów centralnego i lokalnego wskazując, że powyższe było uzgadniane z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i [...] Urzędem Wojewódzkim w W. Wydział Ochrony Środowiska, a istniejące wodociągi mają możliwość podłączenia kolejnej nowej zabudowy.

Nadto organ wyjaśnił, że zgodnie z pismem Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. następuje sukcesywna budowa przewodów wodociągowych i kanalizacji ściekowej na terenie osiedli [...] i [...]. Budowa sieci wodociągowej na tych terenie osiedli będzie odbywała się zgodnie z założeniami Wieloletniego Planu Rozwoju i Modernizacji Urządzeń Wodociągowych i Kanalizacyjnych według kolejności zgłoszonych zadań dokonanych przez Urząd Dzielnicy W. za pośrednictwem Biura Infrastruktury Urzędu [...]. Tereny objęte skargą znajdują się w planach inwestycyjnych: pn. zadanie Nr [...] - Budowa przewodu wodociągowego w drodze dojazdowej do ul. D. [...], L ca [...] m oraz zadanie Nr [...] Budowa kanalizacji ściekowej w drodze dojazdowej do ul. D. [...], L ca [...] m, zgodnie z załącznikiem graficznym do ww. pisma.

W ocenie organu zapis, który przewiduje dopuszczenie szamb na terenach Mj, M/U, Mj/U, Ul i U2 nie dotyczy sytuacji prawnej skarżącego w takim zakresie, w jakim może on skorzystać z przepisów odrębnych, które działają niezależnie od planu miejscowego Zapisy planu bowiem nie mogą wyłączyć ich stosowania, a nadto w planie nie zawarto wprost zakazu budowy szamb na U3, gdzie położona jest działka skarżącego. Ponadto w momencie uchwalania planu analiza wodna i urbanistyczna wskazywała, iż tylko na terenach ówcześnie zurbanizowanych należy wprost dopuścić szamba, jednak taka możliwości istnieje również na ternie U3 na podstawie ww. rozporządzenia.

Organ podkreślił również, iż w aglomeracji jaką jest [...] nie może dojść do sytuacji, w której sieć kanalizacji nigdy nie powstanie, a tym samym nie będzie możliwe do niej podłączenie choćby z powodu braku możliwości technicznych i ekonomicznych.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących dróg organ stwierdził, że skarżący nie ma interesu prawnego w ich zaskarżeniu, albowiem w żaden sposób zapisy te nie wpływają na jego sytuację prawną, ani nie uniemożliwiają jej realizacji zagospodarowania terenu.

Natomiast odnosząc się do zarzutu dotyczącego odprowadzania wód opadowych do rowu R1 organ wskazał, że na załączniku graficznym została oznaczona oczyszczalnia wód [...] symbolem Nd, natomiast rów R1 jest rowem istniejącym, a nie projektowanym, więc nie istniała potrzeba ustalania jego przebiegu. Nadto adresatem zapisów dotyczących organizacji odprowadzania wód jest gmina i to na niej ciąży obowiązek realizacji takiej sieci za sobą połączonej, by wypełnić zadania własne zapisane w obowiązujących przepisach prawa.

Na rozprawie w dniu 17 stycznia 2019 r. skarżący złożył załącznik do protokołu z rozprawy, w którym podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko wskazując, iż organ nie odniósł się w odpowiedzi na skargę do wszystkich zarzutów skargi tj. punktu 3) i 4) skargi. Natomiast pełnomocnik organu przedłożył wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Osiedli [...] i [...] z zaznaczeniem działek stanowiących własność skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej zwanej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z kolei stosownie do art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Rozpoznając skargę Sąd stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie w części, co skutkowało stwierdzeniem nieważności w tej części zaskarżonego planu tj. części tekstowej w zakresie § 47 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej" odnośnie działek skarżącego o nr ew. 31/3, 31/5, 33/1, 33/3, 37/3, 38/2, 38/4, 109 z obr. 1-06-57 w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U4 oraz w zakresie § 46 pkt 1 tiret 1 i § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarem oznaczonym symbolem U4 i Mj19 odnośnie działek skarżącego o nr ew. 31/3, 31/5, 33/1, 33/3, 37/3, 38/2, 38/4, 109 z obr. 1-06-57.

Skarga w niniejszej sprawie została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć w dacie wniesienia skargi.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 i 2a u.s.g., warunkiem skutecznego wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie, jest wykazanie przez skarżącego, że dana uchwała naruszyła jego interes prawny. Mając na uwadze treść tego przepisu stwierdzić należy, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi.

Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu.

Niewątpliwym jest, że skarżący jako właściciel działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obr. [...] położonych przy ul. P. i D. w W. na terenie objętym zaskarżonym planem, posiada interes prawny do kwestionowania ustaleń zawartych w zaskarżonej uchwale, wynikający z prawa własności nieruchomości.

Wskazać należy, że przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpatrywanej sprawie skarżący upatruje ograniczenia swojego prawa własności w nałożeniu na niego przepisami planu szeregu obowiązków dotyczących zaopatrzenia nowej zabudowy jego nieruchomości w wodę oraz odprowadzania ścieków sanitarnych. Wobec tego w ocenie Sądu skarżący wykazał naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego.

W takiej sytuacji materialnoprocesowej możliwe było przystąpienie do oceny zasadności złożonej skargi. Kwestionowany plan został uchwalony w 2000 r., co oznacza konieczność jego oceny w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) – dalej zwanej "u.z.p.".

Zgodnie z art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.z.p., gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy, określane w doktrynie jako władztwo planistyczne, oznacza, że gmina samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania na swoim terenie. Nie może jednak ono nosić cech dowolności działania. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musiało być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, bowiem miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi ustawami kształtuje sposób wykonywania m.in. prawa własności i definiuje jego treść w zakresie wykorzystywania nieruchomości (art. 33 ustawy). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej uprawniającej gminę do takiego działania. Należy też podkreślić, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od legalności jest oceniane także pod kątem ewentualnego przekroczenia tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień władczych.

W tym kontekście należy wskazać, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba również zwrócić uwagę na przepisy ustawowe przewidujące ochronę prawa własności, zwłaszcza na art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem są prawnie dopuszczalne. Ustalenia planu mogą i często ograniczają własność, ale takie normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan, nie mogą być uznane za sprzeczne z generalnymi postanowieniami Konstytucji oraz art. 140 k.c. przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem tego jest jednak, aby pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (zob. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13).

W niniejszej sprawie, jakkolwiek ograniczenia dotyczące zaopatrzenia w wodę (§ 46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2 uchwały) i odprowadzania ścieków (§ 47 pkt 2 uchwały) wynikają z zastosowania przepisu rangi ustawowej, tj. art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p., to jednak nie są one zgodne z obowiązującymi w tej mierze przepisami rozporządzenia, a nadto nie spełniają w ocenie Sądu wymogu proporcjonalności.

Przypomnieć bowiem należy, że plan w zakresie zaopatrzenia w wodę, stanowi:

˗ w § 46 pkt 1 tiret 1, iż w zakresie zaopatrzenia w wodę plan ustala zasilanie obszaru planu w wodę z Wodociągów Układu Centralnego "[...]" poprzez magistralę w ul. R.;

˗ w § 46 pkt 2 plan dopuszcza zaopatrzenie w wodę z lokalnego wodociągu (ujęcia wody) w ulicy P.:

– istniejącej zabudowy;

– nowej zabudowy, pod warunkiem uzgodnienia przyłączenia z dysponentem lokalnego wodociągu, z uwzględnieniem ustaleń par. 145 rozdz. 16.

Zacytowane wyżej ustalenia planu, kwestionowane przez skarżącego, dotyczą całego obszaru planu, a zatem w szczególności również obszarów oznaczonych symbolami U4 oraz Mj19, na których położone są działki skarżącego. Wynika z nich znaczące ograniczenie lokalizowania inwestycji, a wręcz uniemożliwiające eksploatację inwestycji powstałych przed uchwaleniem planu, wobec wprowadzenia zacytowanych wymogów dotyczących zasilania i zaopatrzenia w wodę, w sytuacji gdy wskazane źródła zaopatrzenia w wodę nie zostały zrealizowane.

Taka sytuacja, w ocenie Sądu, szczególnie wobec braku nie tylko racjonalnego, ale jakiegokolwiek uzasadnienia dla wprowadzanych obostrzeń w planie, świadczy o nadużyciu przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Niemniej podkreślenia wymaga, że owo nadużycie w rozpoznanej sprawie idzie dalej, stanowi bowiem o niezgodności zapisów planu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego wyższej rangi. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym (art. 7 u.z.p.), to jako taki jest częścią systemu prawnego państwa. Ustawodawca nie przyznał organom gminy kompetencji do stanowienia wszelkich norm prawnych, lecz jedynie kompetencję do precyzowania rozwiązań zawartych w ustawach. Tym samym organy gminy nie mogą zmieniać lub uchylać przepisów zawartych w źródłach prawa powszechnie obowiązującego, o jakich mowa w art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, w tym także w rozporządzeniach. Wyjście poza katalog spraw określonych w przepisie kompetencyjnym oznacza wydanie aktu normatywnego z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia i powoduje, że taki plan dotknięty jest w tej części wadą nieważności, o której mowa w art. 27 u.z.p.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że obowiązujące w dniu uchwalenia planu rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. (Dz. U z 1999 r., Nr 15, poz. 140) – dalej zwane "rozporządzeniem", stanowiło, że działka budowlana, przewidziana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, powinna mieć zapewnioną możliwość przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do zewnętrznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i elektroenergetycznej oraz scentralizowanego zaopatrzenia w ciepło bądź korzystania z indywidualnych źródeł ciepła (§ 26 ust. 1). W razie braku warunków przyłączenia do zewnętrznej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, działka, o której mowa w ust. 1, może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, urządzenia do oczyszczania ścieków w sposób określony w odrębnych przepisach lub szczelnego zbiornika do czasowego gromadzenia nieczystości ciekłych, jeżeli ich ilość nie przekracza 2 m3 na dobę. Jeżeli ilość nieczystości ciekłych odprowadzanych do zbiornika przekracza 2 m3 na dobę, niezbędna jest pozytywna opinia właściwego terenowo państwowego inspektora sanitarnego (§ 26 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Z przywołanych przepisów wynika jednoznacznie, że w razie braku możliwości przyłączenia do sieci zewnętrznej zaopatrzenia wodę, istnieje prawa możliwość zabudowy nieruchomości pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Omawiane przepisy planu w brzmieniu uchwalonym (i obowiązującym w dniu złożenia skargi) taką możliwość wyłączyły. Stąd jako niezgodne z aktem prawa wyższego rzędu, musiały zostać wyeliminowane. Tym bardziej, że ustalenie to ma ten skutek, że do czasu wybudowania sieci wodociągowej nie jest możliwe (zgodnie z zapisami planu) korzystanie z prywatnego ujęcia wody. Argumentacja zawarta w odpowiedzi na skargę, dotycząca braku możliwości wyłączenia zapisami planu uregulowań zawartych w przepisach odrębnych (czyt. rozporządzenia), nie może zostać uwzględniona. Plan nie zawiera w tym zakresie stosownych zastrzeżeń, a obowiązkiem organów przy wydawaniu pozwolenia na budowę jest ustalenie treści zapisów planu.

W konsekwencji należało stwierdzić nieważność § 46 pkt 1 tiret 1 oraz § 46 pkt 2 zaskarżonej uchwały w zakresie objętym obszarami oznaczonymi symbolami U4 i Mj19 w odniesieniu do ww. działek skarżącego.

Tożsame rozważania dotyczą ustaleń w zakresie odprowadzania ścieków sanitarnych zawartych w § 47 pkt 2 uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego w planie symbolem U4. Wynika to stąd, że w omawianym przepisie plan dopuszcza odprowadzenie ścieków sanitarnych do zbiorników bezodpływowych (szamb) dla zabudowy istniejącej i projektowanej jedynie na terenach kwartałów oznaczonych symbolem: Mj, M/U, Mj/U, U1, U2 do czasu realizacji sieci kanalizacyjnej. Powyższe oznacza zatem, że jedynie na terenach ww. wymienionych dopuszcza się lokalizację szamb. Wobec tego konieczne było uwzględnienie skargi odnośnie terenu oznaczonego symbolem U4 i Mj19. Zapis ten nie tylko jest sprzeczny z przepisami rozporządzenia, ale dodatkowo wobec braku uzasadnienia dla wprowadzenia zezwoleń dla wybranych terenów, narusza omówioną wyżej zasadę proporcjonalności.

W zakresie terenu oznaczonego symbolem Mj19 Sąd stwierdził, że zawarcie w § 47 pkt 2 zezwolenia dla terenu Mj, bez wyszczególnienia numerów, dotyczy całego obszaru oznaczonego tym symbolem, a zatem również symbolem Mj19, gdzie leżą nieruchomości skarżącego.

W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił przyjmując, że ustalenie planu zawarte w § 46 pkt 1 tiret 2 oraz § 47 pkt 1 tiret 5 i 6 dotyczą obowiązków gminy, zatem nie stanowią naruszenia interesu skarżącego. Gdyby natomiast przyjąć, że wobec ustalenia na nieruchomościach skarżącego terenów komunikacji (5KUL, 8KUL, 6KUL, 44KUL) obowiązki te dotycząc również skarżącego, to na dzień orzekania ewentualny interes skarżącego jest przyszły (działki nie zostały wydzielone geodezyjnie ani ich użytkowanie faktyczne nie odpowiada terenom komunikacyjnym). Tymczasem dla objęcia zapisów planu kognicją Sądu, należy wykazać naruszenie zapisami planu aktualnego interesu skarżącego. Niemniej w ocenie Sądu, wobec wyraźnego wskazania w planie (rozdział 16), że drogi oznaczone symbolami 5KUL, 6 KUL, 8KUL oraz 44KUL są drogami publicznymi, założenie że ustalenie zawarte w § 47 pkt 1 tiret 5 planu dotyczy interesu skarżącego jest niczym nieuzasadnione. Również ustalenia planu w zakresie wskazanym w § 46 pkt 1 tiret 2 i § 47 pkt 1 tiret 6 - w przedmiocie lokalizacji projektowanych magistrali zasilających i odprowadzania wód opadowych do rowu R1 dotyczą obowiązków nałożonych na gminę związanych z budową magistrali jak i urządzeń melioracyjnych oraz wodnych na terenie objętym planem. Rów R1 i projektowany osadnik nie znajdują się na nieruchomościach skarżącego, ani w ich sąsiedztwie. Ponadto, obwiązujące przepisy ww. rozporządzenia wykonawczego dopuszczają, w przypadku budynków niskich lub budynków, dla których nie ma możliwości przyłączenia do sieci kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, odprowadzenie wód opadowych na własny teren nieutwardzony, do dołów chłonnych lub do zbiorników retencyjnych (§ 28 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.).

Zważywszy na powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie 1. i 2. sentencji. W punkcie 3. wyroku Sąd oddalił skargę o stwierdzenie nieważności uchwały w odniesieniu do wskazanych terenów, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 4. wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a., na które składał się uiszczony wpis sądowy od skargi w kwocie 300 zł.