Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1336/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2022 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów Usług Komunalnych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2021r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i projektu achitektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej [...] Zakładów Usług Komunalnych Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w B. kwotę 500 zł ( pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 29 września 2021r. znak sprawy: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst - Dz.U.2021.735 ze zmianami) - zwanej dalej kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (jednolity tekst - Dz.U.2020.1333 ze zmianami) - zwanej dalej Pb, po rozpatrzeniu odwołania Bocheńskich Zakładów Usług Komunalnych Sp. z o.o. reprezentowanych przez Prezesa Zarządu Pana S. K. od decyzji Starosty Bocheńskiego z dnia 1 lipca 2021 r., znak: AB.6740.1.264.2021 odmawiającej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego: budowę PUNKTU SELEKTYWNEJ ZBIÓRKI ODPADÓW KOMUNALNYCH: rampy wyładowczej, wagi najazdowej, budynku magazynowego, dwóch budynków garażowych, kontenerów: (administracyjnego, warsztatowego, magazynowego, edukacyjnego), boksu na odpady zielone, małej architektury, na działce nr ew. 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni, w obrębie ewidencyjnym Bochnia-1, [Nr 0001], jednostce ewidencyjnej 120101_1, Bochnia-miasto, - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Projektowana inwestycja polega na budowie PUNKTU SELEKTYWNEJ ZBIÓRKI ODPADÓW KOMUNALNYCH: rampy wyładowczej, wagi najazdowej, budynku magazynowego, dwóch budynków garażowych, kontenerów: (administracyjnego, warsztatowego, magazynowego, edukacyjnego), boksu na odpady zielone, małej architektury, na działce nr ew. 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni, w obrębie ewidencyjnym Bochnia-1, [Nr 0001], jednostce ewidencyjnej 120101_1, Bochnia-miasto. Organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z 26 maja 2021 r. znak: AB.6740.1.264.2021 nałożył na Inwestora obowiązek uzupełniania dokumentacji projektowej o elementy szczegółowo w nim wymienione m.in., cyt.: 1. W celu dokonania przez organ oceny czy projektowane zamierzenie budowlane obejmujące (...) jest zgodne z obowiązującymi zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – należy wykazać zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami cyt. wyżej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującymi dla terenu inwestycji – szczególnie określonymi w: - § 10 ust. 1, ust. 2 z uwagi na lokalizację w terenach zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczonych na rysunku planu symbolem 3U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 , uwzględnieniem zapisów: - § 3 pkt 11 (...), - § 5 ust. 6 (...), - § 7 ust. 1 (...). W dniu 11 czerwca 2021 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo pełnomocnika Inwestora, stanowiące odpowiedź na ww. postanowienie. Po przeanalizowaniu powyższego, Starosta Bocheński wydał w dniu 1 lipca 2021 r. decyzję ( decyzją organu I instancji). Rozstrzygnięcie w niej zawarte było konsekwencją nieskutecznego, zdaniem organu pierwszej instancji, uzupełnienia przez inwestora projektu budowlanego o elementy wymienione w powyższym postanowieniu. W jej uzasadnieniu, organ I instancji stanął na stanowisku, że projektowana inwestycja nie odpowiada przeznaczeniu podstawowemu (tj. § 10 ust. 1 mpzp) i dopuszczalnemu (tj. §10 ust. 2 mpzp) określonego w zapisach planu oraz że przedłożona przez projektanta analiza zawarta w punkcie 5 opisu do projektu zagospodarowania działki, uniemożliwiła dokonania oceny w kwestii braku uciążliwości dla otoczenia prowadzonego programu usługowego o którym mowa w § 3 pkt 1 planu. 3 Organ wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sporządzany na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi podstawę planowania przestrzennego w gminie, ustanawia przepisy powszechnie obowiązujące na danym terenie, będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Organ odwoławczy podkreślił także, że mpzp jest aktem prawa miejscowego, którego ustalenia wiążą w sposób bezwzględny. Moc wiążąca planu wynika z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Plan wiąże zatem właścicieli (użytkowników wieczystych), nieruchomości gruntowych, położonych na jego obszarze, a także organy gminy oraz organy państwa, we właściwości których znajdują się sprawy dotyczące kształtowania praw i obowiązków podmiotów objętych ustaleniami tego planu. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Ustalenie przeznaczenia terenów w mpzp należy do wyłącznej kompetencji rady gminy i nie ma podstaw prawnych do uznania, że przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego terenu w sposób odbiegający od oczekiwań właściciela gruntu, stanowi naruszenie przepisów prawa. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Organ odwoławczy dokonał kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa i stwierdził, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenu "Gołczakowskich" w Bochni przyjętym Uchwałą Nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia z dnia 29 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 2010.303.2064 z dnia 2010.06.14) Zgodnie z jego ustaleniami działka inwestycyjna tj. 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni, w obrębie ewidencyjnym Bochnia-1, [Nr 0001], jednostce ewidencyjnej 120101_1, Bochnia miasto, znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 3U tj. w terenach zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym z podstawowym przeznaczeniem pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (§ 10 ust. 1 planu). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że w zapisach planu brak jest definicji usług o charakterze komercyjnym. Zgodnie z definicją słownikową zawartą na stronie https://sjp.pwn.pl/slowniki/komercja.html "komercja" to: «działalność nastawiona jedynie na osiągnięcie zysku; też: produkty takiej działalności». Zatem usługi komercyjne będą to takie usługi, które są nastawione głównie na zysk. Powyżej wskazane tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym zgodnie z zapisem § 10 zostały ograniczone wyłącznie do określonej kategorii obiektów. Wymienione w tym przepisie obiekty stanowią katalog zamknięty. W związku z tym, stwierdzenia wymaga fakt, że w terenach od 1U do 8U nie jest możliwa lokalizacja usług komercyjnych o nieograniczonym charakterze. Dopuszczono wyłącznie taki ich rodzaj, które będą realizowane w jednym z wymienionych w tym zapisie obiektów. W przeciwnym razie przeznaczenie tego terenu powinno zostać ogólnie określone jako "usługi komercyjne". Analizując inne zapisy planu jako przykład można wskazać tereny oznaczone symbolami 1MN do 16MN gdzie w przeznaczeniu dopuszczalnym wskazano, cyt.: usług o charakterze komercyjnym oraz usług o charakterze publicznym realizowanych jako obiekty wolnostojące lub wbudowanych w budynku (§ 8 ust. 2 planu). Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów objętych tym planem. Ustawa nie mówi jak szczegółowe musi być ustalenie przeznaczenia danych terenów. Decydują o tym organy gminy uchwalające miejscowy plan. 4 Zdaniem organu odwoławczego budowa Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych nie wpisuje się w żadną funkcję obiektów określonych w § 10, bowiem nie są to obiekty o charakterze usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 . Odnosząc się z kolei do kwestii komercyjnego charakteru działalności PSZOKU w opinii tut. Organu nie można uznać, że świadczone w nim usługi mają charakter komercyjny. Na wstępie należy wskazać na treść art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2021.1372 tekst jednolity), który stanowi, cyt.: Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 18 tej ustawy, cyt.: Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Z kolei w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U.2021.888 tekst jednolity ze zmianami) wskazano, że cyt.: Utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. Wskazany w powyższym przepisie obowiązek gmina realizuje m.in. poprzez tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w pkt 5, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży (art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy). Wyjaśnia się, że zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, zostały określone w ww. ustawie. Gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego (art. 2). Według art. 1 ust. 2 ustawy, gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Z brzmienia tego ostatniego przepisu wynika, że zadania o charakterze użyteczności publicznej odznaczają się następującymi cechami: 1) należą do zadań własnych danej jednostki samorządu terytorialnego, tzn., służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej; 2) ich celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności, tzn. dotyczą wszystkich albo większości lub znaczącej części członków danej wspólnoty (np. ochrona zdrowia, transport publiczny, opieka społeczna, edukacja); 3) zaspokajanie w/w potrzeb odbywa się w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wśród tych usług wymienia się m.in. usługi w zakresie: gospodarki nieruchomościami, utrzymania gminnych dróg, wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz, a także usługi lokalnego transportu zbiorowego, targowisk i hal targowych, cmentarzy gminnych, czy wreszcie promocji gminy. Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych realizuje usługi użyteczności publicznej, co więcej jest to miejsce, do którego właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym jego działalnością w ramach wnoszonej opłaty za zagospodarowanie 5 odpadami mogą bezpłatnie dostarczyć wybrane frakcje odpadów komunalnych. Ww. opłata zgodnie z art. 9 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi dochód gminy. W analizowanej sprawie Bocheńskie Zakłady Usług Komunalnych Sp. z o.o. stanowi przedsiębiorstwo komunalne – zwany dalej BZUK, którego założycielem jest Gmina Miasta Bochnia. Realizacja PSZOKU przez BZUK, to nic innego jak wykonywanie zadań własnych gminy. Głównym celem PSZOKU jest właśnie realizacja zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami, które określone zostały w ustawie. Nie można więc uznać, że jest to usługa nastawiona na zysk - a więc komercja, tylko – co jeszcze raz należy podkreślić – wykonanie zadań własnych, które gmina obligatoryjnie musi realizować zgodnie z zapisami obowiązujących ją w poszczególnych materiach ustaw. W tym miejscu organ odwoławczy pragnie dodać, że to gminie przysługuje władztwo planistyczne i w sytuacji, gdy uzna ustalenia dotyczące określonego obszaru za nieaktualne, ma możliwość dostosowania przyjętych rozwiązań do bieżących potrzeb, poprzez zmianę planu. Natomiast w zakresie § 3 pkt 11 oraz § 5 ust. 6 planu, które kolejno stanowią, cyt.: § 3 pkt 11 – Ilekroć w dalszych przepisach jest mowa o: braku uciążliwości prowadzonego programu usługowego – należy przez to rozumieć taki rodzaj działalności usługowej, która nie wywołuje uciążliwości dla otoczenia to jest nie powoduje przekraczania standardów jakości ustalonych dla środowiska, określonych w przepisach odrębnych, a zwłaszcza hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza w tym substancji zapachowych; § 5 ust. 6, cyt.: Zgodnie z przepisami odrębnymi, ewentualna uciążliwość wynikająca z prowadzonej działalności musi ograniczać się do granic terenu, do którego użytkownik posiada tytuł prawny; wyjaśnia się co następuje. Organ I instancji uznał, że w przedłożonej analizie zawartej w pkt 5 opisu do projektu zagospodarowania działki, projektant nie wykazał jakiego rodzaju uciążliwości poddano analizie w celu oceny czy spełniają standardy środowiskowe, co uniemożliwiło sprawdzenie zgodności inwestycji w powyższymi zapisami planu. Na tą okoliczność Inwestor do odwołania załączył rozstrzygnięcia innych organów, które wskazują, że zamierzenie nie wywołuje uciążliwości dla terenów sąsiednich. W tym miejscu wyjaśnić należy, że akty te (tj. decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 26.04.2013 r., znak: AGKI.6220.3.2013, postanowienie MWIOŚ z dnia 20.08.2020 r. znak: TI.7040.6.50.2020.TN, opinia RDOŚ z dnia 06.03.2013 r., znak: ST-I.4240.1.28.2013.JT, decyzja Starosty Bocheńskiego z dnia 01.08.2013 r., znak: GG-ROŚ.6233.7.2013) dotyczą szerszego przeznaczonego pod przedsięwzięcia terenu inwestycji aniżeli, mamy do czynienia w analizowanej sprawie. Obszar wskazany dla przedsięwzięcia jest większy, obejmuje kilka działek tj. nr 2252/3, 2252/2, 2252/1 przy ul. 20-go Stycznia w Bochni oraz cz. dz. nr 2247/5 przy ul. Wygoda, natomiast w przedmiotowym przypadku inwestycja ma być realizowana wyłącznie na części jednej z nich. Co więcej z ww. aktów np. z opinii MWIOŚ wynika, że na tych działkach prowadzona jest już działalność określona na str. jej 2 opisana jako, cyt.: "punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, w tym zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego (działki nr 2252/3, 2252/2, 2252/1 przy ul. 20-Stycznia oraz na części działki nr 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni"). Niezależnie od powyższego rację ma organ I instancji, wskazując że w projekcie budowlanym, kwestia uciążliwości została wyjaśniona w sposób lakoniczny, uniemożliwiający sprawdzenie zgodności inwestycji z zapisami planu w tej materii. Powyższe orzeczenia nie zwalniały i nie zwalniają projektanta z obowiązku wykazania zgodności planowanej inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 14 pkt 5 lit. a Rozporządzenia Ministra Rozwoju w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 11 września 2020 r., (Dz.U.2020.1609), cyt.: Część opisowa projektu zagospodarowania działki lub terenu zawiera: 5) informacje i dane: a) o rodzaju ograniczeń lub zakazów w zabudowie i zagospodarowaniu tego terenu wynikających z aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli są wymagane. Zdaniem tut. Organu informacje zawarte w projekcie budowlanym są na tyle ogólne, że uniemożliwiają sprawdzenie zgodności tej inwestycji z zacytowanymi powyżej zapisami planu. 6 Na marginesie tylko tut. Organ zwraca uwagę, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 26.04.2013 r. wskazano, że działki na których prowadzona będzie inwestycja znajdują się na terenach oznaczonych symbolem U - tereny koncentracji zabudowy usługowej. Analizując zapisy planu od momentu jego ogłoszenia, wskazać należy, że tereny te od samego początku oznaczone są jako, cyt.: tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolami od 1U do 8U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2. Zatem zarzuty, w których strona skarżąca powołuje się na stawisko innych organów dotyczące zgodności inwestycji z zapisami planu nie mogą znaleźć potwierdzenia w tej sprawie. Co więcej w opinii Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 20.08.2020 r., znak: TI.7040.6.50.2020.TN nie ma stwierdzenia, że inwestycja jest zgodna z zapisami planu, co podkreśla skarżący. Powyższa analiza potwierdza fakt iż planowana inwestycja jest niezgodna z przeznaczeniem terenu 3U określonym w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do załączonego do treści odwołania pisma Referatu Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Bochnia z dnia 5 lipca 2021 r., znak: AiPP.6724.307.2021, którego treść zawiera pozytywną dla Inwestora interpretację zapisów planu, wyjaśnia się, że stanowisko to nie może być wiążące dla organów architektonicznobudowlanych wydających pozwolenie na budowę. Bowiem zakres kontroli projektu budowlanego przez organy architektoniczno-budowlane został określony w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Co więcej należy dodać, "iż w żadnych przepisach prawa ustawodawca nie upoważnia wójta lub burmistrza do interpretacji uchwalonych i obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie wynikają takie uprawnienia z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...) ani z ustawy Prawo budowlane" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 maja 2011 r., o sygn. akt II SA/Bd 167/11). Zatem mając powyższe na uwadze tut. Organ uznał, że projektowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co z kolei wyklucza możliwość udzielenia pozwolenia na budowę. Potwierdza to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego siedziba w Gdańsku z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 463/18, cyt.: Przed wydaniem decyzji właściwy organ zobowiązany jest do oceny zgodności przedstawionego projektu budowlanego m.in. z ustaleniami planu miejscowego stanowiącego obowiązujące prawo miejscowe. Negatywny wynik ustaleń odnośnie zgodności z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Oznacza to, że projekt budowlany musi pozostawać w zgodzie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki został uchwalony dla terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja, gdyż jest to akt określający przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania i warunki jej zabudowy, jak również Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 604/17, cyt.: Ustanowiona w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane przesłanka "zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest warunkiem, który musi być spełniony bezwzględnie. Przy ustaleniu znaczenia pojęcia "zgodności" nie ma podstaw do odejścia od wykładni językowej, a zatem zgodny to jednakowy, nie różniący się. Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. 7 Odnosząc się do kwestii zarzutu pominięcia przez Organ I instancji dowodu z własnego rozstrzygnięcia jakim jest decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów Organ II instancji wyjaśnił, że postepowanie dot. zbierania odpadów, a postepowanie dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę są dwoma niezależnymi postępowaniami. Organ architektonicznobudowlany w procedurze udzielania pozwolenia na budowę ma ściśle określone tą ustawą kompetencje, zawarte w art. 35. Wśród nich znajduje się obowiązek sprawdzenia zgodności danej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co Starosta Bocheński jako organ architektoniczno-budowlany uczynił, w opinii organu odwoławczego prawidłowo. Z kolei w kwestii przywołanego w treści odwołania wyroku NSA z dnia 19 listopada 2015 sygn. akt IFSK/1260/14 należy wyjaśnić, że dotyczy on odmiennego stanu faktycznego aniżeli mamy do czynienia w analizowanej sprawie, co więcej ostatnie zdanie, które zostało zacytowane o brzmieniu "Czynią to w imieniu gminy, która prowadząc PSZOK jest przedsiębiorcą" w ogóle nie znajduje się w treści tego orzeczenia. Mając na uwadze powyższą analizę, Wojewoda Małopolski działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji – tj. Starosty Bocheńskiego z dnia 1 lipca 2021 r., znak: AB.6740.1.264.2021.

Z powyższą decyzją nie zgodziły się Bocheńskie Zakłady Usług Komunalnych sp. z o.o. w Bochni, które w ustawowym terminie złożyły skargę na w/w decyzję Wojewody Małopolskiego, którą zaskarżono w całości. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością - działką nr 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni na cele wyposażenia Punktu Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych (dalej PSZOK) w budowle, co jest zagwarantowane Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego w obszarze pn. " teren Goczałkowskich " tj. Uchwałą Nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia z dnia 29 kwietnia 2010 r. (Dz.Urz.Woj. Małop. 2010.303.2064 z dnia 2010.06.14), a wiec obrazę art. 35 ust.4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. póz. 1333 z poza., zm. Dz.U. z 2020 r. póz. 471) i odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę pomimo, że przywołany przepis nakazuje jej wydanie.

Strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi, i uchylenie w całości decyzji, oraz decyzji pierwszej instancji oraz o zasądzeni zwrotu kosztów postępowania w/g norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Skarżący - Bocheńskie Zakłady Usług Komunalnych sp. z o.o., powołana przez Gminę Miasta Bochnia do wykonywania w jej imieniu usług dla mieszkańców z zakresu gospodarki odpadami, prowadzi w Bochni m.in. na działce nr 2247/5 przy ul. Wygoda, Punkt Selektywnego Zbierania Odpadów Komunalnych zwany również od pierwszych liter "PSZOK". Na prowadzenie takiego punktu ( PSZOK ) Skarżący uzyskał pozytywną decyzję Burmistrza Bochni o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 26.04.2013 r., wydaną po uzyskaniu pozytywnej opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia 06.03.2013 r. oraz posiada pozytywną decyzję Starosty Bocheńskiego z dnia 01.08. 2013 r., w której w punkcie IV postanowiono, że odpady będą magazynowane na terenie działek przy ul. 20 stycznia oraz działki przy ul. Wygoda nr 2247/5. Opinię pozytywną w tej sprawie wydała również Państwowa Inspekcja Ochrony Środowiska ( PIOŚ) po przeprowadzeniu kontroli na miejscu w terenie ostatnio Postanowieniem z dnia 20.08.2020 r. Tak decyzja środowiskowa, opinia do niej, jak i decyzja zezwalająca na selektywne gromadzenie odpadów z opinią PIOŚ mogła być pozytywna po stwierdzenie przez wydające i opiniujące ją organy, zgodności wskazanego terenu pod tą działalność z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego czyli z uchwałą Nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia z dnia 29 kwietnia 2010 r.

Strona skarżąca podkreśliła, iż tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym zgodnie z zapisem § 10 zostały ograniczone wyłącznie do określonej kategorii obiektów. Wymienione w tym przepisie obiekty stanowią katalog zamknięty. W związku z tym, stwierdzenia wymaga fakt, że w terenach od 1U do 8U nie jest możliwa lokalizacja usług komercyjnych o nieograniczonym charakterze Dopuszczono wyłącznie taki ich rodzaj , które będą realizowane w jednym z wymienionych w tym zapisie obiektów . W przeciwnym razie przeznaczenie tego terenu powinno zostać ogólnie określone jako "usługi komercyjne".

Organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na przykład z innych zapisów tego Planu, i wskazał tereny oznaczone symbolami 1MN do 16MN gdzie w przeznaczeniu dopuszczalnym wskazano, cyt: usług o charakterze komercyjnym oraz usług o charakterze publicznym realizowanych jako obiekty wolnostojące lub wbudowanych w budynku (§ 8 ust. 2 planu). Takie stwierdzenie nie potwierdza jednak tezy wcześniej wyprowadzonej przez organ. Przede wszystkim opisuje funkcję dopuszczalną na terenach zabudowy mieszkaniowej i usług. Nie można z faktu, że w treści planu oddzielono dwa rodzaje usług ; publiczne i komercyjne wywodzić, że prowadzenie PSZOK jest usługą wyłącznie publiczną i nie mieści się ona w katalogu usług komercyjnych. Zapytać by należało więc jakie usługi administracji mają charakter bardziej komercyjny, bo w pełni odpłatny i wolnorynkowy niż gospodarka odpadami. To, który przedsiębiorca będzie świadczył te usługi i za jaką kwotę decydują prawa wolego rynku - przetarg nieograniczony. Oczywistym jest -zdaniem strony skarżącej - że możemy mieć do czynienia z komercyjnymi usługami administracji, z usługami komercyjnymi prowadzonymi przez dowolny podmiot i z usługami o charakterze publicznym, których przymiotowość nie wyklucza również ich komercyjnego celu, a wiec odpłatnej działalności również tworzącej zysk, skierowanej do mieszkańców otaczającej go przestrzeni publicznej. Np. wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej, cieplnej itp. gdzie lokalizowanie takich obiektów w przypadku braku MPZP musiałoby być nazwane inwestycją celu publicznego. Przez zysk musimy tutaj rozumieć istotny składnik kosztu gwarantujący rentowność działalności. Taka jest istota zysku jako jednego ze składowych wynagrodzenia. Tak więc mieszkańcy gminy muszą za prowadzenie PSZOK zapłacić wynagrodzenie z zyskiem. Dla mieszkańca gminy jest to zapewne działalność komercyjna, w przeciwnym razie gmina zapłaciła by za te usługi z ogólnych podatków czy szerzej z dochodów lub z subwencji. Wojewoda Małopolski, zapis w obowiązującym MPZP dopuszczający usługi o charakterze komercyjnym określił definicją ze słownika języka polskiego, cytując znaczenie słowa "komercja" jako działalności nastawionej jedynie na osiągniecie zysku. W kolejnym zdaniu wyjaśnił jednak, że rozumie tą definicję już łagodniej, a mianowicie, że usługi komercyjne to takie, które nastawione są głównie na zysk.

Uświadomić sobie trzeba na wstępie dwie kwestie z tym argumentem organu II instancji związane. Po pierwsze, czy charakteru komercyjności usług zbierania odpadów poszukiwać musimy w słowniku pisanym w latach 1958-1969? Z tej samej strony internetowej, którą wskazuje organ II instancji możemy przeczytać że jest to wydawnictwo : "Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego (pierwodruk 1958-1969). Przedruk elektroniczny 1997 ". Czy w latach redagowania słownika komercja miała takie znaczenie jak swoboda działalności gospodarczej dzisiaj ? Chyba nie, a jeśli nie, to należało sięgnąć do źródła, istoty charakteru wykonywanych przez administrację - usług zbierania i zagospodarowania odpadów.

Wykładnią tutaj dla skarżącego się jest wywód Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie w uzasadnieniu wyroku II SA/Kr 445/16 z dnia 2016-07-08 w którym czytamy:

Wykładnia językowa winna być podstawowym, ale nie wyłącznym narzędziem interpretacji przepisów prawa. Orzecznictwo wskazuje, że tej metody używać należy w pierwszej kolejności. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego w państwie prawnym interpretator musi zawsze w pierwszym rzędzie brać pod uwagę językowe znacznie tekstu prawnego. Jeżeli językowe znaczenie tematu jest jasne, wówczas - zgodnie z zasadą clara non sunt interpretanda - nie ma potrzeby sięgania po inne, pozajęzykowe metody wykładni (wyrok z 8 czerwca 1999 r., SK 12/98, OTK 1999, nr 5, póz. 96). W przypadku, gdy mamy do czynienia z przepisem którego treść jest jasna, brak jest potrzeby stosowania wykładni pozajęzykowej (systemowej lub funkcjonalnej). W powyższego świetle należy przyjąć, iż trzeba opierać się na rezultatach wykładni językowej i dopiero, gdy ta prowadzi do nie dających się usunąć wątpliwości, korzystać z wykładni systemowej. Jeśli natomiast, również wykładnia systemowa nie doprowadza do wyeliminowania wątpliwości interpretacyjnych, należy posłużyć się wykładnią funkcjonalną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2007 r., l OSK 60/07, Lex Omega nr 230279).

Trzeba jednak zauważyć, że sytuacje, w których gramatyczna wykładnia pojedynczego przepisu przyniesie rezultat zadowalający są stosunkowo rzadkie w praktyce, stąd też w nauce prawa postuluje się trafnie zastąpienie zasady clara non sunt interpretanda zasadą omnia sunt interpretanda (zob, W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, 3.1.3., Kantor Wydawniczy Zakamycze, 2006). Wskazuje się przy tym, że dla ustalenia prawidłowej treści przepisu zawsze będzie konieczne posłużenie się różnymi metodami wykładni, natomiast znaczenia metody językowej nie powinno się przeceniać, a poprawność jej rezultatów należy dodatkowo weryfikować (tak W. Jakimowicz, Wykładnia..., 3.1.1.1). Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej (tak B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, 4.2. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011). Kwestia ta została również dostrzeżona przez orzecznictwo, które wskazuje m. in., że wykładnia gramatyczno-słownikowa jest tylko jednym z przyjmowanych powszechnie w rozumowaniu prawniczym sposobów wykładni, a wnioski z niej płynące mogą być również często mylące i prowadzić do merytorycznie błędnych, niezgodnych z rzeczywistymi intencjami ustawodawcy, a w końcu również do niesprawiedliwych i krzywdzących stronę procesu rezultatów. Dlatego też musi być ona uzupełniona wnioskami płynącymi z zastosowania innych rodzajów wykładni: historycznej, systemowej, funkcjonalnej, logicznej, a wreszcie jeżeli nie przede wszystkim - celowościowej, która w odniesieniu do indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych uznawana jest za najodpowiedniejszą i najlepiej prowadzącą do rozszyfrowania intencji i celów ustawodawcy (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 marca 1995 r., sygn. akt III AZP 2/95, OSNP 1995/15/182). Założenie wskazujące na swoisty prymat wykładni językowej przepisów nie może prowadzić do całkowitej negacji możliwości wykładni systemowej czy celowościowej tych przepisów. Innymi słowy, jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni (...) powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie dogmatyczne założenie swoistej "wyższości" jednego rodzaju wykładni nad innymi. W doktrynie prawa ugruntowane jest stanowisko, że dokonując wykładni przepisów prawa nie należy się ograniczać do jednego tylko jej rodzaju (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r, sygn. akt III SA/Po 613/10, Lex Omega nr 757303). Oczywiście, wszystkie wykorzystane metody wykładni winny prowadzić do jednoznacznego, spójnego rezultatu. Należy zgodzić się ze stwierdzeniem, że odwoływanie się do innych, aniżeli wykładnia gramatyczna, sposobów interpretacji przepisów prawa jest zaś niedopuszczalna, jeśli wykładnia ta prowadzi do ustalenia hipotezy normy prawnej sprzecznej z literalnym brzmieniem wykładanego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Po 657/10, Lex Omega nr 1606916). Należy rozumieć to w ten sposób, że wykładnia celowościowa czy systemowa nie mogą prowadzić do rezultatów wyraźnie sprzecznych z rezultatem wykładni językowej danego pojęcia, użytego w przepisie. Mogą natomiast skutkować rozszerzeniem albo zawężeniem rozumienia tego pojęcia w odniesieniu do czysto językowego jego znaczenia.

W tym samym wyroku WSA w Krakowie odnosi się wprost do orzekanej materii wskazuje : ...stwierdzić należy, że zgodnie z językiem potocznym pojęcie "usługi publiczne" oznacza zwykle działalność służącą do zaspokajania potrzeb ludzkich, dotyczących ogółu ludzi, służących ogółowi, dostępnych dla wszystkich. Przymiotnik "publiczny" jest związany często z jakimś urzędem, z jakąś instytucją i znaczy również - powszechny, społeczny nieprywatny. Z kolei przymiotnik "komercyjny" oznacza przynoszący dochód, obliczony na zysk, uzależniający działanie od ekwiwalentu pieniężnego, (podkr. skarżącego się ) towarowego, handlowy, kupiecki. Zatem usługi komercyjne charakteryzują takie właśnie cechy.

Z takim właśnie ekwiwalentem pieniężnym mamy do czynienia w regulacjach dotyczących gospodarki odpadami i taki ekwiwalent pieniężny pobiera Skarżący się za prowadzenie tej działalności. Dlatego WSA w przywołanym rozstrzygnięciu w konsekwencji nie wyklucza, że usługi publiczne w jakiejś ich części mogą być odpłatne, a więc komercyjne. Taki też zapis znajdziemy w analizowanym MPZP gdzie uchwałodawca dopuścił realizację usług komercyjnych wykonywanych m.in. przez administrację. Przedmiotowy plan w §10 stanowi: Wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolami od 1U do 8U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2

Tak też Rada Miejska w Bochni w uchwale wskazała na komercyjny charakter usług wykonywany w obiektach usług administracji. Nie zawęziła pojęcia administracji do jakiejś konkretnej, a wiec wskazała, że każdej administracji. Dlatego teren ten może również służyć na powstanie obiektów administracji samorządowej, które mają charakter komercyjny. Podkreślić też należy, że skoro w uchwale dopuszczono zabudowę usług komercyjnych administracji to takie usługi dostrzeżono w katalogu usług świadczonych przez administrację. Błędnie zatem odmawiając prawa realizacji na tym terenie obiektów stwierdził Wojewoda Małopolski, że ... "to nie są usługi administracji ". PSZOK jest elementem składowym prowadzonej przez gminę działalności usługowej. Świadczenie usług przez gminę na rzecz jej mieszkańców jest w gospodarce odpadami odpłatne. Kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. Kto może spowodować zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty zapobiegania temu zanieczyszczeniu. Wynika to z podstawowej zasady prawnej prawa ochrony środowiska : " zanieczyszczający płaci ", czyli koszty zbiorki i utylizacji wytwarzanych odpadów pokrywają mieszkańcy gminy. A w uzasadnieniu organu II instancji czytamy, że : Punkt Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych realizuje usługi użyteczności publicznej, co więcej jest to miejsce do którego właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym jego działalnością w ramach wnoszonej opłaty za zagospodarowanie odpadami mogą bezpłatnie dostarczyć wybrane frakcje odpadów komunalnych. Ww. opłata zgodnie z art. 9 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, stanowi dochód gminy. Tak więc Organ II instancji uważa, że mieszkańcy mogą dostarczać bezpłatnie coś za co wcześniej zapłacą, co w ocenie skarżącego jest absurdem. Zasada odpłatności za zbiórkę odpadów jest powszechna i obowiązkowa dla każdego. Co więcej całość usługi w zorganizowaniu systemu gospodarki odpadami przez gminę muszą pokrywać właśnie te opłaty. One stanowią dochód gminy, ale ustawowo nie mogą być przeznaczane na inny cel, co sugeruje organ II instancji pisząc o ich budżetowym ich przeznaczeniu. Opłaty te różnią się zasadniczo od podatków. Nie mogą być zatem nadmierne. Musza być adekwatne do kosztów. A koszty stanowią dla spółki komunalnej, której powierzono realizacje usług : właściwe kwoty netto wraz z zyskiem, w tym przypadku "rozsądnym" zyskiem na co skarżący się wskazuje w dalszej części uzasadnienia. Gmina zbiera pieniądze i wybiera wykonawcę. Podstawową zasadą jest tutaj obowiązek powierzenia tych usług w drodze przetargu nieograniczonego. Kalkulacja oferowanej i wybranej ceny zawiera dowolnie kreowany zbiór kosztów wykonawcy bo podstawą wyłonienia jest przetarg nieograniczony, publiczny. Składową kalkulacji jest oczywiście zysk. Czasem ze względów marketingowych nie jest w ogóle przez przedsiębiorców pokazywany. Tak więc wykonawca wybrany w drodze przetargu do prowadzenia PSZOK-u, przedstawia koszt jego prowadzenia. Zamawiająca gmina nie wie zatem ile kalkuluje zysku, czy w ogóle go nie uwzględnia. Przyjmijmy, że taki wykonawca został wybrany w Bochni i jemu gmina przekazała działkę nr 2247/5. Wykonawca ten zaprojektował budowle na PSZOK-u i złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę. Idąc za wykładnią organów obu instancji urzędnik musi go zapytać czy jest nastawiony na zysk - głównie. Jeśli jest to udzieli mu pozwolenia na budowę na tym terenie. A jeśli nie jest, to obiektów PSZOK -u tam nie pobuduje, bo zdaniem urzędu usługi które tam będzie świadczył muszą być nastawione głownie na zysk. Czy przedsiębiorca musi zawsze być nastawiony na zysk. Chyba nie, przecież może chcieć wykonać dla" swojej" gminy coś bez zysku, tylko po kosztach netto. Jak to ustalić skoro organ II instancji od tego uzależnia udzielenie pozwolenia na budowę ? Droga myślenia autorów tych rozstrzygnięć doprowadziła by do absurdalnej i dyskryminacyjnej konstrukcji tworzenia MPZP. Jeśli podmiot jest nastawiony na zysk to może budować PSZOK, a jeśli nie jest to PSZOK-u tam nie może budować.

Oczywiście w przypadku rozpatrywanym mamy do czynienia nie z wynikiem przetargu a z powierzeniem zadania przez Gminę Miasta Bochnia utworzonej w tym celu spółce komunalnej. Ponieważ spółka ta świadczy głównie usługi dla swojego założyciela ( ponad 90 % swoich przychodów) Prawo Zamówień Publicznych dopuściło skierowanie do takiego podmiotu powierzenia wykonywania takiej usługi po ogłoszeniu zamiaru, ale bez konieczności wyłaniania w drodze przetargu. Za wykonywanie takiej usługi spółce wyznaczona zostaje " rekompensata " zawierająca właśnie składnik zysku. Z umowy wykonawczej Nr 1/01/2019 o świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym z dnia 18.01.2019r wynika, iż gmina Miasta Bochnia powierzyła skarżącemu się budowę PSZOK-u i usługi jego prowadzenia. Z umowy tej też wynika, iż w związku z realizacją przedmiotu niniejszej umowy Operator tj. wykonawca usługi otrzymuje rekompensatę całkowitą w rozumieniu Decyzji KE 2012/21/UK :

1) rekompensatę eksploatacyjną [wynagrodzenie) miesięcznie 30 270,82 zł ( słownie: trzydzieści tysięcy dwieście siedemdziesiąt złotych 82/100 ) netto plus 8 % podatku VAT, wypłacaną przez Gminę Miasta Bochnia;

2) dotację w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2014-2020 w wysokości 2.031.777,10 PLN;

3) korzyść wynikająca z preferencyjnie oprocentowanej pożyczki ze środków własnych NFOŚiGW, tj. kwotę stanowiącą różnicę pomiędzy oprocentowaniem rynkowym a oprocentowaniem preferencyjnym.

Zgodnie z art. 5 Decyzji KE 2012/21/UE wysokość rekompensaty całkowite;

nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wynikających

z wywiązania się ze zobowiązań niniejszej umowy przy uwzględnieniu w związku ze świadczeniem usług objętych niniejszą umową, w całym okresie jej trwania. Dopuszczalna wartość rozsądnego zysku wynosi 3,91%. Weryfikacja rekompensaty całkowitej odbywa się na zasadach określonych w załączniku nr 2 -"Kalkulacja rekompensaty całkowitej".

Tymczasem w decyzji organu II instancji możemy natomiast przeczytać : W analizowanej sprawie Bocheńskie Zakłady Usług Komunalnych Sp. z o.o. stanowi przedsiębiorstwo komunalne - zwany dalej BZUK, którego założycielem jest Gmina Miasta Bochnia. Realizacja PSZOKU przez BZUK to nic innego jak wykonywanie zadań własnych gminy. Głównym celem PSZOKU jest właśnie realizacja zadań własnych gminy w zakresie gospodarki odpadami, które określone zostały w ustawie. Nie można więc uznać, że test to usługa nastawiona na zysk - a więc komercja, tylko - co jeszcze raz należy podkreślić -wykonanie zadań własnych, które gmina obligatoryjnie musi realizować zgodnie z zapisami obowiązujących ją w poszczególnych materiach ustaw. W ocenie strony skarżącej Organ II instancji całkowicie myli tutaj pojęcia i konsekwencje z nich wynikające. W przypadku bowiem kiedy mamy do czynienia z powierzeniem zadania w gospodarce odpadami komunalnymi, podmiot któremu wykonywanie tych usług powierzono otrzymuje wynagrodzenie zwane rekompensatą. Jest to pomoc publiczna. Spółka otrzymuje więc pomoc na warunkach określonych w decyzji Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2011 roku w sprawie stosowania art. 106 ust 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do pomocy państwa w formie rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych przyznawanej przedsiębiorstwom zobowiązanych do wykonywania usług publicznych świadczonych w ogólnym interesie gospodarczym (Dz.Urz. UE 2012 L 7/3). Pomoc zostanie uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 106 ust. 2 Traktatu, jedynie jeśli właściwy organ przy powierzaniu świadczenia usługi odnośnemu przedsiębiorstwu przestrzegał lub zobowiązał się przestrzegać odpowiednich unijnych przepisów w dziedzinie zamówień publicznych. Dotyczy to wymogów przejrzystości, równego traktowania i niedyskryminacji, wynikających bezpośrednio z Traktatu oraz - w stosownych przypadkach - z prawa wtórnego Unii. Pomoc niezgodna z tymi przepisami i wymogami jest uznawana za wywierającą wpływ na rozwój wymiany handlowej w stopniu sprzecznym z interesem Unii w rozumieniu art. 106 ust. 2 Traktatu. Kwota rekompensaty nie może przekraczać kwoty niezbędnej do pokrycia kosztów netto wywiązywania się ze zobowiązań z tytułu świadczenia usług wraz z rozsądnym zyskiem. Rozsądny zysk należy rozumieć jako stopę zwrotu z kapitału, której zażądałoby typowe przedsiębiorstwo rozważające, czy podjąć się wykonywania danej usługi świadczonej w ogólnym interesie gospodarczym w całym okresie powierzenia, przy uwzględnieniu poziomu ryzyka. Poziom ryzyka zależy od odnośnego sektora, rodzaju usługi i charakterystyki mechanizmu rekompensaty. Tak więc prawo unijne implementowane w całości w tym zakresie do prawa polskiego jako składnik wynagrodzenia wskazuje wypłatę rozsądnego zysku. Skoro zatem powierzona usługa prowadzenia PSZOK Skarżącemu się, jest wynagradzana wraz z zyskiem nie można jej odmówić charakteru komercyjnego. Błędne też - zdaniem skarżącego pozostaje twierdzenie organu II instancji o nienastawieniu się spółki komunalnej na generowanie zysku bo zadania, które jej powierzono należą do katalogu zadań obowiązkowych gminy. Czyli jeśli gmina powierzyła realizacje tych usług własnej spółce komunalnej to ta PSZOK-u w wyznaczonym miejscu w MPZP nie może wybudować, a jeśliby po przetargu publicznym usługę tą świadczył podmiot niepowiązany z gminą to będzie to usługa o charakterze komercyjnym i wtedy może ten podmiot PSZOK pobudować w zgodzie z zapisami MPZP. Takie wyróżnienie nie może być językiem Planu bo dyskryminuje podmioty ze względu na status. Spółka komunalna tak jak inne podmioty prawa handlowego musi być rentowna. A jeśli musi być rentowna to musi generować zysk. To właśnie dostrzegł ustawodawca i uwzględnił przy kosztach powierzenia usług realizowanych w ogólnym interesie publicznym i gospodarczym również zysk tak aby zależne podmioty od gminy nie były traktowane gorzej niż inne działające na wolnym rynku. Nie ma zatem znaczenia " nastawienie się na zysk ", które w przytoczonym znaczeniu słownikowym ma znaczenie wyłącznie językowe. Nie ma znaczenia kto się na co "nastawia ". Tutaj organ II instancji powinien dostrzec realne, mierzalne skutki prowadzenia tego typu usług i w tym kontekście zbadać czy ten rodzaj usług dopuścił uchwałodawca do realizacji na terenie oznaczonym symbolem 3U MPZP " Goczałkowskich w Bochni, a wiec organ II instancji jak to skonkludował WSA w Krakowie w przywoływanym wyżej wyroku powinien...." skorzystać z wykładni systemowej".

Jeżeli zamierzenie inwestycyjne służy wykonywaniu usług administracji i ma charakter komercyjny czyli odpłatny, to właśnie tam powinno być realizowane po spełnieniu oczywiście innych uwarunkowań, jak choćby środowiskowych co opisano na wstępie uzasadnienia. Z uwarunkowaniami środowiskowymi wiąże się nierozerwalnie analiza otoczenia projektowanej inwestycji. Są to tereny rozległej bazy komunalnej, punktów skupu złomu i miejsc przeładowywania odpadów również przez podmioty niezależne od Gminy Miasta Bochni a samo miejsce, na którym usługa PSZOK jest prowadzona to teren dawnego wysypiska śmieci. W MPZP prezentowanym poniżej, są to tereny zakolorowane na czerwono. Teren 3U to właśnie teren zamierzenia, na którym obecnie prowadzony jest PSZOK a teren 4U to miejsce bazy komunalnej, na którym również obecnie prowadzony jest PSZOK tyle, że bez stosownego wyposażenia, którego tak potrzebują mieszkańcu tego blisko 30 - sto tysięcznego miasta. Skarżący rozumie, że gdyby poszukiwał" na siłę" miejsca budowy PSZOK-u tam gdzie usługi mają służyć mieszkańcom w innych dziedzinach ich życia to nie byłoby to uzasadnione ale skarżący odnosi wrażenie, że to orzekające organy " na silę " poszukiwały w swoich rozstrzygnięciach argumentów zaprzeczających dalsze prowadzenie PSZOKU-U na tych terenach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie decyzjami administracyjnymi organów I i II instancji odmówiono Stronie skarżącej zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zamierzenia budowlanego obejmującego: budowę PUNKTU SELEKTYWNEJ ZBIÓRKI ODPADÓW KOMUNALNYCH: rampy wyładowczej, wagi najazdowej, budynku magazynowego, dwóch budynków garażowych, kontenerów: (administracyjnego, warsztatowego, magazynowego, edukacyjnego), boksu na odpady zielone, małej architektury, na działce nr ew. 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni, w obrębie ewidencyjnym Bochnia 1, [Nr 0001], jednostce ewidencyjnej 120101_1, Bochnia-miasto. Uzasadnieniem odmowy była niezgodność zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego. Istota więc sprawy sprowadza się do zbadania, czy w rzeczywistości zachodzi sprzeczność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z zapisami planu miejscowego. Dla terenu objętego inwestycją obowiązuje ( i obowiązywał w dacie wydawania skarżonych decyzji ) Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Gołczakowskich" w Bochni przyjęty Uchwałą Nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia z dnia 29 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 2010.303.2064 z dnia 2010.06.14) Zgodnie z jego ustaleniami działka inwestycyjna tj. 2247/5 przy ul. Wygoda w Bochni, znajduje się w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem 3U.

W zapisach w/w planu miejscowego czytamy:

§ 10. 1. Wyznacza się tereny zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym oznaczone na rysunku planu symbolami od 1U do 8U z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod obiekty usług administracji, oświaty, łączności, bankowości, kultury, zdrowia, turystyki (hotele), gastronomii, rzemiosła i obsługi komunikacji (z wykluczeniem stacji paliw), handlu z wykluczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000m2

2. Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, w granicach działki ustala się możliwość lokalizacji:

1)sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;(...)

5)obiektów magazynowych związanych z obsługą zlokalizowanych w tych terenach obiektów usługowych,(...)

4. W terenach zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem U:

1)istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe, gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji i zmiany przeznaczenia z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy, określone w §5, § 6, §7;

Z powyższego zapisu wynika, iż koniecznym dla rozstrzygnięcia jest ustalenie czy inwestycja w postaci budowy PUNKTU SELEKTYWNEJ ZBIÓRKI ODPADÓW KOMUNALNYCH ( dalej PSZOK) mieści się w zakresie pojęcia "zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym pod obiekty usług administracji".

W pierwszej kolejności wyjaśnienia i ustalenia wymaga, czy odbiór i selekcja odpadów mieszczą się w kategorii usług administracyjnych. Sam plan miejscowy nie definiuje powyższych pojęć. Brak również ustawowej definicji legalnej tegoż. W przedmiocie powyższego pojęcia wypowiadał się już tut. Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II SA/Kr 445/16, który w uzasadnieniu wyroku z 8.07.2016r. wyjaśnił, iż ...stwierdzić należy, że zgodnie z językiem potocznym pojęcie "usługi publiczne" oznacza zwykle działalność służącą do zaspokajania potrzeb ludzkich, dotyczących ogółu ludzi, służących ogółowi, dostępnych dla wszystkich. Przymiotnik "publiczny" jest związany często z jakimś urzędem, z jakąś instytucją i znaczy również - powszechny, społeczny nieprywatny. Powyższe stanowisko podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10. 2018r. II OSK 2667/16. Podziela je również tut. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę, z tym jednak zaznaczeniem, iż z uwagi na zapis planu "usługi administracyjne" wymaga rozwinięcia, wyjaśnienia i rozstrzygnięcia czy "usługa publiczna" mieści się w pojęciu "usługi administracyjnej"? W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest twierdząca. Usługa administracyjna jest pojęciem odnoszącym się do tego co "świadczą" organy administracji. Częścią tych "świadczeń " są usługi publiczne. Zgodnie z powszechnie uznawanymi definicjami usługi publiczne – to usługi świadczone przez administrację publiczną obywatelom bezpośrednio (w ramach sektora publicznego) lub poprzez finansowanie podmiotów prywatnych zapewniających daną usługę. Termin ten wiąże się z pojęciem, wyrażanej w demokratycznych wyborach zgody społecznej, która przewiduje, że pewne usługi przysługują wszystkim. Obszar usług publicznych obejmuje szeroki zakres aktywności ze strony jednostek samorządu terytorialnego, przybierając różnorodne formy organizacyjne. Usługi świadczone są m.in. przez jednostki budżetowe (np. urzędy), samorządowe zakłady budżetowe, gospodarstwa pomocnicze, spółki prawa handlowego. Skoro zatem są to usługi świadczone przez administrację publiczną to można nazwać je również usługami administracyjnymi. Do podstawowych przykładów usług administracyjnych - publicznych w nowoczesnych krajach rozwiniętych zalicza się zapewnienie następujących usług:

. radiodyfuzja

. oświata

. straż pożarna

. zaopatrzenie w energię (elektroenergetyka, gazownictwo, ciepłownictwo)

. służba zdrowia

. wojsko

. policja

. transport miejski

. budownictwo socjalne

. telekomunikacja

. planowanie przestrzenne

. gospodarka odpadami oraz utrzymanie porządku i czystości

Skoro gospodarka odpadami oraz utrzymanie porządku i czystości mieści się w kategorii usług administracyjnych, to tym samym obiekty związane z możliwością realizacji tych usług zaliczyć należy do obiektów (zabudowy) o charakterze usług administracyjnych.

Pamiętając o powyższym rozważyć z kolei należy dalszy wymóg planu miejscowego, który stanowi , iż na przedmiotowym terenie możliwa jest realizacja obiektów zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym. Zatem odpowiedzieć należy na pytanie usługa polegająca na odbieraniu i segregowaniu śmieci realizowana w ramach gospodarki odpadami i utrzymania porządku i czystości ma w rozpatrywanej sprawie charakter usługi komercyjnej. W ocenie Sądu odpowiedź na to pytanie jest w przedmiotowej sprawie twierdząca. Niezależnie od tego, iż gospodarka odpadami to zadanie własne gminy, to nie wyklucza to faktu, że może być ono realizowane na zasadach komercyjnych, przy czym zdaniem Sądu "komercyjny" oznacza przynoszący dochód, obliczony na zysk ale też - uzależniający działanie od ekwiwalentu pieniężnego" ( por. wyrok Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8.07.2016r w sprawie sygn. akt II SA/Kr 445/16, podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30.10. 2018r. II OSK 2667/16). Fakt , iż mieszkańcy gminy obowiązani są do ponoszenia kosztów świadczenia usługi publicznej w postaci wywozu, odbierania i zagospodarowania śmieci i odpadów oznacza, iż jest to usługa uzależniająca działanie od ekwiwalentu pieniężnego – zatem komercyjnego. Fakt, iż wnoszone z tego tytułu przez mieszkańców opłaty nie muszą generować zysku po stronie podmiotu świadczącego usługi nie oznacza , iż nie jest to usługa komercyjna, skoro trzeba za nią płacić. Co więcej w przedmiotowej sprawie usługa ta jest świadczona przez Stronę Skarżącą na podstawie umowy z Gminą Miasta Bochnia (umowa wykonawcza Nr 1/01/2019 o świadczenie usług w ogólnym interesie gospodarczym z dnia 18.01.2019r ), w której jasno określono zasady finansowe wykonywania usługi, potwierdzono jej odpłatny charakter a także dopuszczono i jasno określono wartość rozsądnego zysku na poziomie 3,91%. A skoro tak to świadczenie objętych powyższą umową usług przez Stronę Skarżącą odbywa się na zasadach ekwiwalentności świadczeń, za zapłatą za wykonywaną usługę z możliwością wygenerowania zysku przez podmiot świadczący usługę a zatem na zasadach komercyjnych.

Wynika zatem z powyższej analizy, iż wbrew temu co ustaliły organy - usługi związane z gospodarką odpadami oraz utrzymaniem porządku i czystości mogą mieć (i przedmiotowej sprawie mają) charakter usługi administracyjnej komercyjnej, a skoro tak to obiekty związane z tego rodzajami usług są zgodne z zapisami § 10 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Gołczakowskich" w Bochni przyjętego. Uchwałą Nr XLIV/404/10 Rady Miasta Bochnia z dnia 29 kwietnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Małop. 2010.303.2064 z dnia 2010.06.14).

Co więcej wskazać należy również, iż godnie z przeznaczeniem dopuszczalnym dla tegoż terenu wynikającym z § 10 ust 2 "Jako przeznaczenie dopuszczalne w terenach zabudowy usługowej o charakterze komercyjnym, w granicach działki ustala się możliwość lokalizacji:

1)sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;(...)

5)obiektów magazynowych związanych z obsługą zlokalizowanych w tych terenach obiektów usługowych,(...) .

Ponadto zgodnie z zapisem § 10 ust 4 cyt. planu " W terenach zabudowy usługowej oznaczonych na rysunku planu symbolem U:

1)istniejące obiekty mieszkaniowe, usługowe, gospodarcze, pozostawia się do utrzymania z możliwością rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji i zmiany przeznaczenia z zachowaniem rygorów jakie obowiązują dla zabudowy, określone w §5, § 6, §7(...)

Powyższe zapisy w ocenie Sądu z uwzględnieniem z jednej strony władczych uprawnień prawodawcy miejscowego , zaś z drugiej strony z założeniem jego racjonalizmu i logiki jaką winien się kierować przy stanowieniu prawa, świadczą o tym, iż intencją organu uchwalającego plan miejscowy było pozostawienie w obszarach oznaczonych symbolem "U" istniejących obiektów usługowych z możliwością ich rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji. Skoro wysypisko śmieci na terenie objętym inwestycją istniało już w dacie uchwalania w/w planu miejscowego, to prawodawcy miejscowemu znany był ten fakt, a cytowane wyżej zapisy planu traktujące o pozostawieniu w obszarach oznaczonych symbolem "U" istniejących obiektów usługowych z możliwością ich rozbudowy, przebudowy, remontu lub wymiany istniejącej substancji bez wątpienia odnoszą się również do tego wysypiska, i są również bez wątpienia wyrazem woli prawodawcy miejscowego, rozumianej w ten sposób, iż na przedmiotowym terenie owo wysypisko ma pozostać, i możliwym jest w granicach terenu wysypiska jego modernizacja, rozbudowa , przebudowa, remont lub wymiana istniejącej substancji. W ocenie Sądu budowa PSZOK-u na terenie istniejącego wysypiska śmieci jest właśnie realizacją powyższych zapisów planu miejscowego.

Oczywiście taka interpretacja zacytowanych powyżej zapisów Planu miejscowego terenu "Gołczakowskich" w Bochni nie zwalnia z obowiązku zachowania wszystkich innych wymogów stawianych przez ten Plan, czego zbadanie z uwzględnieniem poczynionych powyżej uwag będzie należało do organów przy ponownym zbadaniu sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt I wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a