Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 27/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6162 Scalanie i wymiana gruntów
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust. 1, art 8
journal: Dz.U. 1982 nr 11 poz 80
law: Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów.
article: art 7, art 77 § 1, art 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 4 stycznia 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 972/17 w sprawie ze skarg A. C. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu scalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 972/17, oddalił skargi A. C. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta Dębicki decyzją z [...] marca 2015 r. nr GN.6017-2/2010.D-B – na podstawie art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 10, art. 27 ust. 1, 3 i 4, art. 28 ust. 1 i 2 oraz art. 29 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2013 r., poz. 1157, dalej: u.s.w.g.) zatwierdził projekt scalenia gruntów części wsi B. na obszarze 161,1625 ha. a to w związku z pogorszeniem ukształtowania rozłogów gruntów na terenie wsi B. wskutek budowy autostrady A-4.

Odwołania od tej decyzji złożyli J. K. (zastępowana przez pełnomocnika D. K.), E. J., A. C., M. T. oraz Z. S., podnosząc, że postępowanie prowadzone było w sposób nieprawidłowy, a przydzielanie działek nastąpiło w sposób arbitralny i dowolny, bez uwzględnienia zgłaszanych zastrzeżeń. Wyżej wymienieni wyrazili niezadowolenie z przyznanych w wyniku scalenia gruntów oraz z dokonanych rozliczeń i ustalonych dopłat:

- A. C. nie wyraziła zgody na wydzielony ekwiwalent w działkach nr [...] i [...], żądając pozostawienia jej działki nr [...] o pow. 0,8 ha (wskazała, że nowe działki są znacznie mniej warte, niż doinwestowana działka dotychczasowa),

- Z. S. nie wyraziła zgody na wydzielony ekwiwalent w działce nr [...] z uwagi na jego położenie w mało atrakcyjnym miejscu po południowej stronie autostrady (nie rokującym możliwości wykorzystania na cele budowlane) i zwiększenie odległości z 4 do ok. 6 km od miejsca zamieszkania,

- M. T. zarzuciła wydzielenie ekwiwalentu w działce nr [...] stanowiącej nieużytek i wymagającej dużych nakładów na rekultywację,

- D. K. zarzucił, że zmiana konfiguracji działki nr [...] zmniejsza powierzchnię gospodarstwa rolnego,

- E. J. zakwestionował przydzielenie w zamian za działkę użytkowaną rolniczo ekwiwalentu w terenie stanowiącym w części nieużytek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części zatwierdzającej projekt scalenia w zakresie, w jakim dotyczył gruntów należących do E. J., A. C., M. T. i J. P., D. K. oraz Z. S., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium wskazało na konieczność odniesienia się do żądań uczestników scalenia, rozważenia możliwości uwzględnienia ich uwag i ewentualnej zmiany w zakresie przydzielanych działek oraz właściwego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu 29 października 2015 r. i 12 lutego 2016 r. odbyły się zebrania członków komisji pełniącej funkcje doradcze podczas scalenia gruntów wsi B. z odwołującymi się osobami. Ustalono, że do rozdysponowania pozostają działki nr [...]. Informując, że możliwa jest jedynie zmiana konfiguracji działek pomiędzy odwołującymi, przedstawiono w tym zakresie stosowne propozycje, które co do zasady nie zyskały akceptacji (z wyjątkiem E. J., który jako jedyny wyraził zgodę na zaproponowane rozwiązanie).

Starosta Dębicki – stosownie do art. 2 ust. 4, art. 3 ust. 1 i 4, art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 10, art. 27 ust. 1, 3, 4 , art. 28 ust. 1 i 2 i art. 29 u.s.w.g. oraz art. 104 K.p.a. - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] zatwierdził projekt scalenia gruntów części obrębu B. gm. D. o ogólnej powierzchni 3,7092 ha, obejmujących działki nr [...], poprzez przydzielenie:

- A. C. działki nr [...] o pow. 0,4685 ha i działki nr [...] o pow. 0,2763 ha o łącznej wartości szacunkowej 74,47 pkt (w zamian za działkę nr [...] o pow. 0,8 ha i wartości szacunkowej 75,07 pkt);

- Z. S. działki nr [...] o pow. 0,3980 ha i działki nr [...] ha o pow. 0,5802 ha

o łącznej wartości szacunkowej 87,13 pkt (w zamian za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,94 ha i łącznej wartości szacunkowej 85,75 pkt);

- M. T. działki nr [...] o pow. 0,2403 ha i wartości szacunkowej 22,52 pkt (w zamian za działki nr [...] o pow. 0,19 ha i [...] o pow. 0,06 ha o ogólnej wartości szacunkowej 24,50 pkt) z jednoczesną dopłatą w wysokości 186 zł z uwagi na wydzielony grunt o niższej wartości szacunkowej oraz pełną rekultywacją przed objęciem działek w posiadanie;

- J. K. działki nr [...] o pow. 0,6108 ha i działki nr [...] o pow. 0,5145 ha o łącznej wartości szacunkowej 81,20 pkt (w zamian za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1,20 ha i łącznej wartości szacunkowej 76,73 pkt) z jednoczesnym zobowiązaniem do wniesienia dopłaty w wysokości 525,50 zł z uwagi na wydzielony grunt o wyższej wartości szacunkowej;

- E. J. działki nr [...] o pow. 0,6206 ha i wartości szacunkowej 59,25 pkt (w zamian za działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 0,64 ha i łącznej wartości szacunkowej 61,01 pkt) z jednoczesną rekultywacją przed objęciem działki w posiadanie.

W uzasadnieniu decyzji Starosta odnosząc się szczegółowo do każdego uregulowanego w decyzji przydziału nieruchomości wskazał, że przydzielenie dotychczasowych ekwiwalentów jest najbardziej właściwe pod względem racjonalności.

Odwołania od powyżej decyzji złożyli J. K., Z. S., A. C. oraz M.T. (reprezentowana przez pełnomocnika W. T.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] czerwca 2016 r. o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów części obrębu B., gm. D. o obszarze 3,7092 ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, opisując w uzasadnieniu przebieg postępowania wyjaśniło, że scalenie gruntów stanowi zabieg zbiorowy, podejmowany w ramach uznania administracyjnego i nawet naruszenie indywidualnego interesu uczestnika nie podważa legalności decyzji scaleniowej, jeżeli została zachowana podstawowa zasada wydzielenia gruntów określona w art. 8 ust. 1 u.s.w.g. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśniło, że postępowanie scaleniowe, w którym uczestniczy wiele podmiotów oraz które obejmuje zwykle rozległy obszar, z definicji nie pozwala na uwzględnienie każdego interesu indywidualnego oraz stanowi naturalną przesłankę do oceny każdego takiego interesu w świetle interesu ogólnego, spełniającego podstawowy cel scalenia. Scalenie w swej istocie polega na dokonywaniu wielu czynności w zakresie kształtowania powierzchni gruntów. Jego istotą jest zachowanie klas i powierzchni gruntów jaką uczestnicy posiadali, jednakże niekiedy konieczne są "przesunięcia" gruntów, zmiany areałów, położenia, ukształtowania. Zgoda uczestników na konkretne kształtowanie powierzchni gruntów nie jest do tego niezbędna.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Z. S. wyjaśniło:

przed scaleniem odwołująca posiadała działki nr [...] o łącznej powierzchni 0,94 ha o użytkach RV-0,24 ha, ŁIII-0,52 ha, ŁIV-0,17 ha, Wł-0,01 ha i wartości szacunkowej 85,75 pkt (po potrąceniu pod drogi). W wyniku scalenia otrzymała działki nr [...] oraz [...] o łącznej powierzchni 0,9782 ha sklasyfikowane jako RIIIb-0,0011 ha, RIVa-0,3427 ha, RIVb-0,2364 ha, RV-0,1140ha i ŁIV-0,2640 ha o łącznej wartości punktowej 87,13 (różnica wynosi 1,38 pkt a dopuszczalne 3% to 2,57 pkt, stąd brak dopłat). Konfiguracja przyznanych działek jest dostosowana do ukształtowania działek przyległych o regularnych kształtach i dostępie do dróg dojazdowych. Zarzuty i żądania dotyczące nieprzyznania działek, które otrzymał inny uczestnik scalenia na tym etapie postępowania nie mogą zostać uwzględnione z uwagi na ostateczność decyzji scaleniowej w części dotyczącej tego uczestnika postępowania (aktualnie strony mogą dokonywać ewentualnych zamian w przydzielonych gruntach bądź w drodze umów cywilno-prawnych, bądź poprzez zmianę decyzji ostatecznej w zakresie uzgodnionym między poszczególnymi uczestnikami scalenia).

W ocenie Kolegium kwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa, zaś poprzedzające ją postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Nie naruszono zasad postępowania scaleniowego i procedury tego postępowania (określonych w art. 1, 8 i 14 u.s.w.g.), a także zasad przyznawania ekwiwalentów. Organ I instancji uwzględnił w swoich rozstrzygnięciach w równym stopniu przepisy ustawy (legalizm), jak i cel scalenia (względy celowościowe), tj. stworzenie optymalnych warunków gospodarowania na nowo utworzonych działkach. Jako bezzasadne Kolegium oceniło zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych, w tym zarzut dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia, niewyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem całego materiału dowodowego, nieinformowania stron o poszczególnych etapach procedury scaleniowej oraz niewyjaśnienia zasadności podjętych rozstrzygnięć.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą decyzję Kolegium złożyły Z. S. i A. C.

Z. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy, w tym brak uwzględnienia interesu społecznego i interesu obywatela.

Zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 u.s.w.g. poprzez rażącą niezgodność ocen dotyczących uwzględnienia interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia oraz brak rzetelnego zbadania argumentów stron przy jednoczesnym błędnym przyjęciu, że cel ustawy został osiągnięty.

Wskazała także na naruszenie art. 21 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności i zasady równości obywateli wobec prawa.

Zawnioskowała o uchylenie decyzji organów obu instancji wywodząc, że w wyniku przeprowadzonego postępowania zaproponowano jej nieruchomość położoną po południowej stronie autostrady (dotychczasowa nieruchomość umiejscowiona była po jej północnej stronie), wobec czego dojazd do nieruchomości wydłużył się z 4 do 6 km. W jej ocenie proces scalania przeprowadzony został w sposób niedbały, z pominięciem udziału komisji scaleniowej. Na przedstawione przez nią propozycje w zakresie zamiany działek uzyskiwała odmowne odpowiedzi, bez żadnego uzasadnienia. Rozdysponowanie działek nastąpiło w sposób nieprzemyślany i dowolny, co budzi wątpliwości co do rzetelności organu.

Sąd I instancji uznał skargę za bezzasadną i oddalił ją. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że wobec dużego obszaru scaleniowego (160 ha), nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich potrzeb właścicieli nieruchomości, poprzez przekazanie ekwiwalentów o podobnej wartości. Zdaniem Sądu I instancji sytuację taką normuje sama u.s.w.g., która w art. 27 ust. 1 przewiduje możliwość zatwierdzenia projektu scalenia gruntów, jeżeli po jego okazaniu większość uczestników scalenia nie zgłosi do niego zastrzeżeń; wobec 28 podmiotów, którzy takie zastrzeżenia w sprawie zgłosili, warunek ten był spełniony (w stosunku do 19 podmiotów, w tym m.in. A. C., zastrzeżenia te zostały przy tym wzięte pod uwagę i w znacznej części uwzględnione). Koniecznym warunkiem dokonania czynności o jakiej mowa w art. 27 ust. 1 jest jednak to, aby każdy z uczestników scalenia – zgodnie z art. 8 u.s.w.g. - otrzymał w jego wyniku w zamian za grunty dotychczas posiadane grunty o równej wartości szacunkowej (z zastrzeżeniem dopuszczalnej różnicy nieprzekraczającej 3% tej wartości), z uwzględnieniem możliwości zastosowania dopłat pieniężnych oraz by – stosownie do art. 14 ust. 2 u.s.w.g. – przy zachowaniu wartości gruntów sprzed scalenia, bez zgody danego uczestnika, różnica powierzchni wydzielonych mu gruntów w stosunku do powierzchni gruntów objętych scaleniem nie przekraczała (co do zasady) 20% powierzchni gruntów objętych scaleniem.

Sąd I instancji zauważył, że jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2016 r. i co odzwierciedla protokół z dnia [...] października 2015 r., na zebraniu członków Komisji pełniącej podczas scalenia funkcje doradcze odwołującym zaproponowano ekwiwalenty przyznane pierwotną decyzją z dnia [...] marca 2015 r., uznając że stanowiło to najbardziej racjonalne rozwiązanie. Wobec ponownego braku akceptacji tych propozycji, w toku kolejnego zebrania 12 lutego 2016 r. dokonano ich modyfikacji względem A. C. i Z. S., uwzględniając w części grunty przydzielone na wcześniejszym etapie postępowania J. K. i J. K., za ich zgodą.

Niezależnie od zachowania zasady ekwiwalentności, Sąd w pełni podzielił argumentację organu I i II instancji co do pozostałych motywów wydanych rozstrzygnięć.

W odniesieniu do skarżącej Z. S. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska co do pogorszenia warunków gospodarowania działki nr [...] otrzymanej przez nią w zamian za działkę nr [...], wywodzonego z samego zwiększenia odległości od miejsca zamieszkania (wg jej twierdzeń, z 4 do 6 km); wg stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Starosty z dnia[...] marca 2015 r. "Rejestru gruntów po scaleniu", działka nr [...] znajduje się w tej samej jednostce rejestrowej nr [...] co wcześniej działka nr [...], obydwie mają też porównywalną powierzchnię – z niewielką przewagą na korzyść "nowej" działki (0,5802 ha względem 0,53 ha). Z uwagi na rolny charakter działki dotychczas posiadanej i przyznanej, bez znaczenia pozostają argumenty wskazujące na potencjalnie lepsze perspektywy wykorzystania (na cele budowlane) działki nr [...].

Jako spóźnione, według Sądu I instancji, należy uznać argumenty kwestionujące zasadność przyznania tej działki na rzecz innych uczestników scalenia (L. K.). O ile teoretycznie nawet mogłyby one zostać uwzględnione (czego Sąd absolutnie w tym miejscu nie przesądza), sądowa kontrola w tym zakresie jest wyłączona z uwagi na ostateczność i prawomocność odnoszących się do tego rozstrzygnięć.

Sąd Wojewódzki stwierdził ponadto, że zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z pełnym poszanowaniem przepisów u.s.w.g. oraz w granicach przysługującego im uznania administracyjnego, któremu nie można przypisać cech dowolności. Przyjęte rozwiązania – mimo jednostkowej nieakceptowalności - jawią się jako optymalne z punktu widzenia realizacji celów scalenia, w należyty sposób wyważając interes społeczny i poszczególnych uczestników scalenia. Sąd przyznał, że z uwagi na znaczny obszar scalenia i ilość jego uczestników, realizacja celów scalenia określonych w art. 1 ust. 1 u.s.w.g. nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki, gdyż niemożliwe jest uwzględnienie wszystkich zgłaszanych przez strony postulatów. Osiągnięcie celu tego postępowania w postaci stworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania nieuchronnie wiąże się w przypadku większości uczestników z koniecznością zmiany położenia należących do nich gruntów, co do czego ich zgoda – jakkolwiek pożądana – nie jest jednak niezbędna. W tym zakresie organy w zakreślonych ustawowo granicach – które w niniejszej sprawie nie zostały przekroczone – korzystają z przysługującego władztwa administracyjnego, pozwalającego im w sposób wiążący na nowo ukształtować przedmiot własności uczestników postępowania scaleniowego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Z. S. zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w szczególności w tym art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy i w konsekwencji błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego a wcześniej decyzja Starosty nie została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a.;

b) art. 107 k.p.a. polegające na braku wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości podstaw, dla których nie uznano żądań Z. S. co do pozostawienia działek wchodzących w skład jej gospodarstwa rolnego bez zmian za przyznanie działki uniemożliwiającej użytkowanie gospodarcze z uwagi na znaczną odległość, wskutek czego skarżąca została pozbawiona możliwości pełnego ustosunkowania się do treści zapadłego rozstrzygnięcia.

c) art. 7 i 77 k.p.a. polegające na ocenie stanu faktycznego i prawnego w sposób oderwany od zasad wiedzy i logicznego rozumowania oraz zasad doświadczenia życiowego poprzez brak wyczerpującego zbadania interesów i skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości działek podlegających scaleniu w zakresie m. in.:

- braku możliwości zagospodarowania rolniczo przez Z. S. nowo przydzielonej działki po stronie południowej autostrady w sposób, w jaki wykorzystywane były poprzednio posiadane nieruchomości (wypas bydła mlecznego) po stronie północnej autostrady;

- zasadności przydzielenia działki nr [...] L. K mieszczącej się po stronie północnej autostrady blisko zabudowań skarżącej w sytuacji, gdy L. K. otrzymał w wyniku scalenia działkę po południowej stronie autostrady sąsiadującą z nową działką skarżącej co nie znajduje uzasadnienia prawnego ani faktycznego;

2. przepisów prawa materialnego, w szczególności:

a) art. 1 u.s.g. poprzez przeprowadzenie postępowania scaleniowego w odniesieniu do działek własności Z. S. bez uwzględnienia uzasadnionych argumentów uczestniczki scalenia oraz brak rzetelnego zbadania podnoszonych przez uczestniczkę zarzutów w kontekście przydzielenia jej działki [...] po stronie północnej autostrady, na której mieszczą się zabudowania gospodarcze skarżącej;

b) obrazę art. 31 Konstytucji RP oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa własności uczestniczki postępowania scaleniowego bez szczegółowej analizy i przekonywującego uzasadnienia, że jest to rozstrzygnięcie jedyne i optymalne dla zabezpieczenia interesów uczestników postępowania scaleniowego, jak również naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa.

Powołując się na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki - określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.- w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Za niezasadne należy uznać zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.

Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas zatem, gdyby Sąd I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd I instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zgodnie z powołanym art. 133 § 1 p.p.s.a. wydając orzeczenie oparł się na aktach sprawy, dokonując osądu, że organy orzekające w sprawie wyczerpująco zebrały materiał dowodowy, który został poddany wszechstronnej ocenie i nie wyszedł poza materiał dowodowy.

Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. wynika, że sąd administracyjny uwzględnia skargę w sytuacji stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Z kolei z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

W tym zakresie stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie wskazując, że organ ten nie ograniczył się tylko do oceny decyzji organu I instancji, ale ponownie merytorycznie rozstrzygnął sprawę odnosząc się również do podniesionych przez stronę zarzutów. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę, że w przypadku zarzutów skierowanych wobec naruszenia przepisów postępowania strona wnosząca skargę kasacyjną oprócz wskazania, w jaki sposób doszło do naruszenia konkretnych przepisów, ma obowiązek wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Innymi słowy, strona skarżąca powinna wykazać, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji (por. wyroki NSA z dnia: 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13, LEX nr 1634783; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13, LEX nr 1588222).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag, stwierdzić należy, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów postępowania, nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez jej autora.

W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Z. S. wskazywała, że Sąd I instancji nie ocenił całości materiału dowodowego w sprawie, a kierował się formalizmem prawnym i oceną oderwaną od stanu faktycznego sprawy, pomijając argumenty merytoryczne skarżącej i jej zarzuty, co rzutowało na wydane w sprawie orzeczenie. Wbrew jednak temu, co twierdzi skarżąca Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał analizy rozstrzygnięcia organu administracji i zasadnie przyjął, że organ wyjaśnił przyczyny dla których nie uwzględnił zastrzeżeń skarżącej w toku prowadzonego postępowania scaleniowego. Podkreślić bowiem należy, że samo scalenie gruntów cechują rozwiązania mające charakter techniczny, a przy jego opracowywaniu organy administracyjne korzystają z pewnej swobody. Jest ona niezbędna dla wybrania optymalnego w danych warunkach rozwiązania, przy jednoczesnym uwzględnieniu - w miarę możliwości - interesów i wniosków wszystkich uczestników scalenia. Rozstrzygnięcie organów w tym zakresie ma niewątpliwie charakter uznaniowy, co powoduje, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, że jego kontrola ograniczać się może jedynie do oceny, czy nie posiada ono cech dowolności. W szczególności, czy należycie zostały wyważone interesy społeczne i uzasadnione interesy poszczególnych osób uczestniczących w procesie scalenia gruntów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Sądu I instancji zaskarżonej decyzji była w tym zakresie prawidłowa.

Należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez podniesione w skardze kasacyjnej a uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k. p. a. zasady prawdy obiektywnej, oficjalności, ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dokonana w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, iż organy administracyjne prawidłowo ustaliły stan faktyczny, zebrały rzetelnie materiał dowodowy i prawidłowo go oceniły wyważając nie tylko interes publiczny ale przede wszystkim nie zawsze zbieżne interesy indywidualne wymagające wzajemnych ustępstw i kompromisów, była prawidłowa.

Nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej argumenty dotyczące "zasadności przydzielenia działki nr [...] L. K., mieszczącej się po stronie północnej autostrady blisko zabudowań skarżącej w sytuacji, gdy L. K. otrzymał w wyniku scalenia działkę po południowej stronie autostrady sąsiadującą z nową działką skarżącej" a to z tego względu, że w odniesieniu do gruntów przydzielonych L. K. orzeczono już ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] sierpnia 2015 r. Jak wynika z akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. uchyliło decyzję Starosty Dębickiego z dnia [...] marca 2015 r. tylko względem gruntów przydzielonych dla E. J., A. C., M. T. i J. P., D. K. oraz Z. S. o ogólnej powierzchni 3,7092 ha. Decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2015 r. nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a to oznacza, że decyzja Starosty Dębickiego z dnia [...] marca 2015 r., jako utrzymana w mocy w pozostałej części, stała się decyzją ostateczną i prawomocną. W związku z tym Starosta ponownie rozpatrując sprawę prawidłowo uznał, że następuje to w części objętej uchyleniem i tylko w tym zakresie możliwe są ewentualne zmiany co do przydziału działek i ich rozliczenie względem pierwotnej koncepcji przyjętej w decyzji z dnia [...] marca 2015r. To powoduje, że nie mogą być uwzględnione zarzuty i przytoczone na ich poparcie argumenty dotyczące zasadności przydziału określonych działek na rzecz L. K.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z powołanym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przede wszystkim nieprecyzyjnie postawiony został zarzut naruszenia art.1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Przepis ten składa się z dwóch ustępów, zaś ustęp drugi z 10 punktów. Ponadto naruszenie prawa materialnego może przybrać postać błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Stawiając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, oraz podać, jak w ocenie skarżącego kasacyjnie przepis ów powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie lub mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Natomiast w niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie nie tylko nie określiła, jaką postać ma naruszenie prawa materialnego, lecz wskazała na " brak rzetelnego zbadania podnoszonych przez uczestniczkę zarzutów w kontekście przydzielenia jej działki [...] po stronie północnej autostrady", co nie mieści się ani w błędnej wykładni art.1 ustawy scaleniowej, ani w niewłaściwym zastosowaniu przepisu. Można się jedynie domyślać, że autorowi skargi kasacyjnej chodziło o naruszenie art.1 ust.1 ustawy scaleniowej, lecz biorąc pod uwagę treść tego przepisu w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono na czym w istocie polega jego naruszenie. Sformułowanie w taki sposób zarzutu naruszenia prawa materialnego jest oczywiście wadliwe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano na pominięcie indywidualnego interesu skarżącej poprzez niepozostawienie jej działki nr [...].

Wskazać należy, że realizacja celów scalenia, nie może dotyczyć każdej pojedynczej działki i sytuacji, gdyż jest to niemożliwe. Niekiedy kosztem pojedynczych działek, czy interesów uczestników scalenia, następuje istotna poprawa warunków gospodarowania na innych działkach, uzasadniająca w łącznym rozrachunku przyjęte rozwiązanie. Istotne jest, aby każdy z uczestników scalenia otrzymał w jego wyniku pełny ekwiwalent swego gospodarstwa pod względem wartościowym i ilościowym. Nawet rzeczywiście zaistniałe w jednostkowych przypadkach naruszenie indywidualnego interesu uczestników scalenia nie podważa legalności decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, gdy zachowano podstawową zasadę wydzielenia gruntów określoną w art. 8 ust. 1 u.s.g.w. Przepis ten przewiduje, że uczestnik scalenia, z zastrzeżeniem ust. 2-3 a oraz art. 17 ust. 2, otrzymuje grunty o równej wartości szacunkowej, w zamian za grunty dotychczas posiadane. Należy przy tym podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 grudnia 2007 r., sygn. II OSK 1672/06, że eliminacja z obrotu prawnego całej decyzji zatwierdzającej projekt scalenia, nawet gdyby była uzasadniona fragmentaryczną trafnością poszczególnych zarzutów wniesionych przez pojedynczych uczestników scalenia, pozostawałaby w sprzeczności z celami scalenia i utrwalała stan niepewności prawnej dla bardzo wielu podmiotów.

Za słuszne można uznać argumenty Sądu I instancji, że skarżąca kasacyjnie otrzymała działkę nr [...] znajdującą się w tej samej jednostce rejestrowej nr [...] co wcześniej działka nr [...], obydwie mają też porównywalną powierzchnię – z niewielką przewagą na korzyść "nowej" działki (0,5802 ha względem 0,53 ha). Z uwagi na rolny charakter działki dotychczas posiadanej i przyznanej, bez znaczenia pozostają argumenty wskazujące na potencjalnie lepsze perspektywy wykorzystania (na cele budowlane) działki nr [...].

Odnosząc się do zarzutu obrazy art. 21 Konstytucji RP należy zauważyć, że niewątpliwie prawo własności jest chronione przez Konstytucję RP w wymienionym wyżej artykule. Prawo to jednak nie jest prawem chronionym bezwzględnie, gdyż art. 64 ust. 1 Konstytucji RP dopuszcza możliwość ograniczenia tego prawa, gdy następuje ono w ustawie i w zakresie, w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności. Ustawa o scalaniu i wymianie gruntów służy realizacji celu publicznego w postaci poprawy, tworzenia korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie poprzez poprawę struktury obszarowej gospodarstw rolnych, lasów i gruntów leśnych, racjonalne ukształtowanie rozłogów gruntów, dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu. Jednocześnie skutki z tym związane są rekompensowane zgodnie z art. 8 ust. 1 u.s.w.g., który zakłada, że otrzymuje się grunty o równej wartości szacunkowej w zamian za grunty dotychczas posiadane. Zatem, pomimo odjęcia własności, dochodzi do równoważenia strat i szkód związanych z prowadzonym postępowaniem.

Odnosząc się do obrazy art. 32 Konstytucji RP, Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymuję tezę, że zgodnie z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych, albo wolności i praw innych osób. Podkreślić należy, że ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności (mogą one być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi). Dlatego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia niniejszego przepisu, bowiem skarżąca zgodnie z przepisami ustawy dostała ekwiwalent o podobnej wartości.

Wskazane w końcowej części skargi kasacyjnej uwagi dotyczące przewlekłości postępowania przed organami administracji nie miały znaczenia dla oceny skargi kasacyjnej. Zwalczaniu bezczynności i przewlekłości postępowania służą instrumenty prawne przewidziane w k.p.a., z których strona mogła skorzystać.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz.U. poz. 374 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.