Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 952/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy [...], działając na podstawie art. 17 ust. 20 ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 111) oraz art. 104 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), orzekł o odmowie przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką, J. K..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji opisując stan faktyczny i prawny wskazał, że przyczyną negatywnego rozstrzygnięcia jest brak spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1b oraz braku konieczności rezygnacji z zatrudnienia w związku z zakresem sprawowanej opieki. Organ podniósł, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała w okresie wskazanym w ww. przepisie. Natomiast odnosząc się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 dotyczącego art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych organ wywiódł, iż skutkiem tego wyroku nie jest ani uchylenie przepisu, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Organ zaznaczył, iż wobec wydanego wyroku TK, poprawienie stanu prawnego należy do ustawodawcy, co nie nastąpiło do dnia wydania decyzji.

Organ I instancji podniósł, iż organy administracji publicznej zgodnie z treścią art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa i nie mogą odmówić stosowania obowiązujących przepisów prawa nawet wówczas, gdy dostrzegają ich niezgodność z ustawą lub konstytucją.

Ponadto w ocenie organu, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego brak jest związku przyczynowego między ustaniem zatrudnienia - rezygnacją z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością opieki, zatem nie można uznać, iż spełniona jest przesłanka rezygnacji z zatrudnienia po to, by podjąć opiekę nad niepełnosprawną matką zwłaszcza, że drugi syn wyrażał gotowość podjęcia opieki nad matką, a także możliwość pomocy w opiece poprzez usługi opiekuńcze.

W odwołaniu od powyższej decyzji D. K. zarzucił jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1 b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Ponadto odwołujący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, art. 7 w zw. art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i przyjęcie, że sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez syna dorosłej osoby wymagającej opieki skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i bezpośrednie przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego Odwołującemu.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia, opisując stan faktyczny i prawny, Odwołujący powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38 /13 wskazał, iż przepis art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych został uznany za niekonstytucyjny. Zastosowanie tej normy prawnej (art. 17 ust. 1 b ustawy) stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust. 1 Konstytucji i stanowi to zasadniczy zarzut dotyczący skarżonej decyzji. Biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek realizowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium powstania niepełnosprawności uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Stanowisko to znajduje uzasadnienie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Z ostrożności procesowej Odwołujący przytaczając treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych i orzecznictwo sądowo-administracyjne w tym zakresie wywiódł, iż zakres sprawowanej przez niego opieki jest stały, permanentny.

Zdaniem Odwołującego, mając na względzie treści art. art. 7, 77 § 1, 80 oraz art. 8 k.p.a., działania organu administracji w sprawie objętej odwołaniem były sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy administracji publicznej mają obowiązek wcielać w życie. Według Skarżącego, organ przy rozpoznawaniu sprawy winien podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi, bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa. Podniesiono, iż prawidłowe odczytanie treści art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych przy uwzględnieniu niepodważalnego faktu zobowiązania syna do alimentacji na rzecz matki prowadzi do wniosku, że Odwołujący opiekujący się niepełnosprawną w stopniu znacznym matką jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W tych okolicznościach, zaskarżona decyzja z uwagi na wydanie jej w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego oraz z naruszeniem przepisów postępowania, winna być uchylona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2021 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu reprezentowanego przez sądy stanowiska, z którego jednoznacznie wynika, że orzekając w kwestii przyznania Odwołującemu świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną matkę, nie uwzględnia się przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Tym samym argument organu I instancji pomijający opisaną wyżej utratę konstytucyjności przepisu, jest wadliwy i nie może uzasadniać odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Okoliczność ta jednak pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Kolegium przeprowadzając postępowanie wyjaśniające ustaliło:

• osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i z uwagi na stan zdrowia wymaga także opieki,

• z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. wynika, iż pomoc syna ogranicza się do robienia zakupów, podania herbaty i kanapek,

• mimo nie radzenia sobie z zapewnieniem opieki, wnioskodawca zrezygnował z usług opiekuńczych,

• osoba wymagająca opieki ma oprócz wnioskodawcy syna, który jest zobowiązany do alimentacji, przy czym wyrażał on wcześniej pomoc w zaopiekowaniu się matką,

• wnioskodawca nie przyjmuje pomocy w zakresie opieki zarówno ze strony brata jak i usług opiekuńczych.

Kolegium wskazało, że świadczenie pielęgnacyjne przyznawane jest z powodu niemożności wykonywania pracy zarobkowej w związku z koniecznością zapewnienia stałej opieki niepełnosprawnemu członkowi rodziny, a nie jedynie z tytułu sprawowania tej opieki. Jednym z niezbędnych warunków przyznania tego świadczenia jest konieczność zapewnienia opieki w takim zakresie, aby uniemożliwiało to wykonywanie osobie sprawującej opiekę pracy zawodowej.

Podkreślenia zdaniem Kolegium wymaga, iż czynności życia codziennego (zrobienie zakupów, przygotowanie posiłków, wizyty u lekarza, czy też czynności higieniczne), nie stanowią czynności zajmujących cały dzień przez siedem lub większość dni w tygodniu – (por. wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. akt II SA/Bd 762/19, sygn. akt II SA/Ol 849/19 - system Lex). Organ podkreślił, że sposób sprawowania opieki nie został w ustawie o świadczeniach rodzinnych określony i dlatego należy go rozpatrywać przez pryzmat celu tej regulacji, z której wynika, że musi mieć ona charakter stały bądź długotrwały i odnosić się do wszystkich niezbędnych potrzeb życiowych osoby pozostającej pod opieką, których z uwagi na niepełnosprawność nie jest w stanie sama sobie zapewnić (według NSA "określenia stała lub długoterminowa wskazują, że nie może to być świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie" - zob. wyrok z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15, LEX nr 2240790).

W ocenie Kolegium, z dokumentacji sprawy wynika, iż podawana rezygnacja z zatrudnienia czy też z pracy w gospodarstwie rolnym, nie wiązała się z koniecznością sprawowania opieki. W sytuacji wnioskodawcy wobec zakresu wykonywanej opieki, a w zasadzie jej braku, możliwości pomocy brata w sprawowaniu tej opieki, możliwość zapewnienia opieki poprzez usługi opiekuńcze, nie zachodzi konieczność zaprzestania prowadzenia gospodarstwa rolnego. Ponadto praca w gospodarstwie rolnym o pow. 1,08 ha w sytuacji sprawowania nawet stałej opieki, nie wymusza obiektywnie konieczności rezygnacji z tej pracy w tym gospodarstwie. Strona nie zakwestionowała ustaleń wynikających z wywiadu środowiskowego co do zakresu sprawowanej opieki, poza ogólnymi stwierdzeniami co do przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia ze wskazaniem na konieczność spełnienia wymogu zapewnienia stałej opieki, by móc oczekiwać przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Podkreślenia zdaniem Kolegium wymaga, iż celem omawianego świadczenia jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji osobie niepełnosprawnej. W odróżnieniu od innych świadczeń opiekuńczych świadczenie pielęgnacyjne, jako tego rodzaju forma wsparcia rodziny, nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym (a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują) zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala im na podjęcie innej pracy. Przy czym, przez rezygnację z zatrudnienia, w znaczeniu art. 17 ust. 1 należy rozumieć faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż brat wnioskodawcy wyrażał gotowość zapewnienia opieki matce, a także istnieje możliwość udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych. Stanowi to, iż przy odpowiedniej organizacji w zapewnieniu opieki, której de facto wymagają oboje rodzice, wnioskodawca nie pozostaje zmuszony do zaprzestania pracy w gospodarstwie rolnym w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Natomiast samo niesienie pomocy i wspieranie niepełnosprawnego członka rodziny, nie jest wystarczającą przesłanką do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt OSK 1097/18).

Podkreślenia zdaniem Kolegium wymaga, że istotą świadczeń opiekuńczych jest występowanie związku pomiędzy osobą wymagającą opieki jak i osobą sprawującą taką opiekę. Osoba wnosząca o przyznanie któregoś ze świadczeń opiekuńczych obowiązana jest wskazać, kto i nad kim taką opiekę sprawuje. Sprawowanie nad kimś opieki to inaczej troszczenie się, dbanie o kogoś, pilnowanie kogoś, sprawowanie pieczy. Z założenia świadczenie pielęgnacyjne ma charakter rekompensaty za niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnację z aktywności zawodowej na rzecz sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, stąd bezsporne jest, że winien istnieć związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudniania lub rezygnacją z zatrudnienia, a podjęciem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W omawianej sprawie, w ocenie Kolegium nie można stwierdzić, iż konieczność i zakres sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką przez wnioskodawcę ma charakter stały i ciągły, który uniemożliwia podjęcie pracy, czy konieczność rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym .

Na marginesie wskazano, iż to osoba niepełnosprawna, wymagająca opieki, jest beneficjentem usług opiekuńczych na podstawie art. 50 ustawy o pomocy społecznej, przy czym świadczenia z pomocy społecznej udzielane są na wniosek lub z urzędu - art. 102 ustawy o pomocy społecznej. Zatem organ w sytuacji konieczności zapewnienia opieki, winien z urzędu podjąć działania w celu zabezpieczenia opieki, w tym w postaci usług opiekuńczych, mając na względzie ochronę osoby niepełnosprawnej. Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka - art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze do Sądu D. K. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez dokonanie błędnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu, osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki Skarżącego nad matką, co skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

• uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jak również o uchylenie decyzji organu I instancji,

• zobowiązanie Organów I i II instancji do przyjęcia oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Sądu wydanym w niniejszej sprawie,

• zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych,

• rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zdaniem Skarżącego, fakt niepodejmowania zatrudnienia - który na równi z rezygnacją z zatrudnienia uprawnia na mocy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne, był spowodowany koniecznością opieki nad matką, lecz organ I i II instancji pobieżnie i w oderwaniu od stanu faktycznego sprawy oceniły zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie sprawowanej przez niego opieki nad matką, a ponadto organy nie wzięły pod uwagę, iż skarżący całodobowo jest w pełnej gotowości pomocy matce. Organ II instancji nie zakwestionował opieki nad matką, jednakże lakonicznie podniósł, że zakres jej nie uprawnia do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Tym samym, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, wbrew temu co twierdzi Organ II instancji, związek bezpośredni (czasowy i co do motywów) między niepodejmowaniem zatrudnienia celem sprawowania osobistej opieki – w ocenie skarżącego zachodzi, a z uwagi na zły stan zdrowia matki, skarżący nie ma możliwości aktywności zawodowej.

Warunku "stałej" i "ciągłej" opieki jako wykonywanie, w ocenie skarżącego nie należy jednak rozumieć jako wykonywanej "bez przerwy" i przez 24 godziny na dobę, lecz ma być stała, w sensie trwałości, a ciągła w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest jej niepełnosprawnością, a więc koniecznością wykonywania takich, a nie innych czynności, warunkujących jej egzystowanie w warunkach godności człowieka. Organ pomijając celowościową wykładnię ww. przepisu uznał, że zakres opieki świadczony przez Skarżącego nie wypełnia dyspozycji ww. normy prawnej, co stoi jego zdaniem w sprzeczności z niekwestionowanym orzecznictwem w tym zakresie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7.11.2019 r., sygn. akt III SA/Gd 561/19, LEX nr 2750437).

Skarżący zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji ustalił, czego Organ II instancji nie zakwestionował, że to on pełni opiekę nad osobą niepełnosprawną i nie chce korzystać z pomocy brata oraz z usług opiekuńczych. Zakres opieki wymieniony w uzasadnieniu decyzji w ocenie Skarżącego i zgodnie ze stanem faktycznym niniejszej sprawy jest stały, długotrwały. Wskazał, że "punkt ciężkości" w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 22 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 637/19).

Skarżący podkreślił, że Sądy uznają, iż nie jest wymagane stałe zamieszkiwanie z osobą wymagającą opieki, tym samym istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale przede wszystkim zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich, nie jest w stanie sobie sama zapewnić. Nie oznacza to jednak zawsze i w każdej sytuacji konieczności całodobowego przebywania z taką osobą. Przedstawione wyżej stanowisko sądów i doktryny, zdaniem skarżącego organ I i II instancji całkowicie pominął, a z okoliczności przedmiotowej sprawy wynika, iż zakres opieki Skarżącego jest stały i permanentny. Organ sam wymienia szeroki zakres opieki, jednakże jego zdaniem - co pozostaje w sprzeczności z zasadami logiki i doświadczeniem życiowym, ww. czynności są niewystarczające.

Ponadto skarżący wskazał, iż określona w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - warunkująca nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - przesłanka sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym (jednak niebędącą niezdolną do samodzielnej egzystencji), nie jest powiązania w sposób konieczny z warunkiem stałego zamieszkiwania osoby sprawującej opiekę z osobą niepełnosprawną. Osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Warunek całodobowej opieki jest bowiem związany w sposób konieczny z osobami niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, a więc z takimi osobami, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, wyrok WSA Rzeszów z dnia 15.10.2019 r., sygn. akt. II SA/Rz 753/19).

Zdaniem skarżącego, zastosowanie przez Organ rozstrzygający w niniejszej sprawie wyłącznie wykładni gramatycznej doprowadziło do rozstrzygnięcia, które w świetle powszechnie akceptowanych wartości jest rażąco niesłuszne, niesprawiedliwe, nieracjonalne i niweczące ratio legis ustawy o świadczeniach rodzinnych. W sytuacjach, gdy ściśle literalne interpretowanie zapisu ustawowego prowadzi do zniekształcenia albo wypaczenia jego treści, obowiązkiem organu stosującego prawo jest sięgnięcie do innych sposobów wykładni. Organ winien był zatem podjąć próbę zinterpretowania przepisu ustawy, odwołując się do aksjologicznej racjonalności ustawodawcy oraz kierując się systemowymi, celowościowymi, bądź funkcjonalnymi regułami wykładni prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18.10.2001 r., sygn. akt I KZP 22/01, a także A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński, Zarys teorii państwa i prawa, Warszawa 1992, s.203 i nast.; L. Morawski, Wstęp do prawoznawstwa, Toruń 1997, s.151; J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s.123 i nast.).

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2021 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., znak: [...] o odmowie przyznania D. K. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawną matką J. K.. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego przez organ I instancji był fakt, że niepełnosprawność wymagającej opieki J. K., nie powstała przed 18 rokiem życia lub przed 25 rokiem życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, co zakwestionowane zostało jednak przez SKO. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał bowiem, że argumentacja organu I instancji, pomijająca okoliczność utraty konstytucyjności części art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest wadliwa i nie może stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej, organ odwoławczy wskazał jednocześnie na inną przyczynę odmowy świadczenia i podniósł, że w niniejszej sprawie nie ma możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu z uwagi na to, że wykazany zakres opieki sprawowanej nad matką nie uzasadnia konieczności rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia.

Przechodząc zatem do oceny zasadności wydanych w sprawie rozstrzygnięć, w pierwszej kolejności za prawidłowe Sąd uznał stanowisko Kolegium w zakresie dotyczącym braku możliwości odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na to, że niepełnosprawność matki skarżącej istnieje od dnia 18 stycznia 2021 r. Należy bowiem wyjaśnić, że w związku z wydanym dnia 21 października 2014 r. wyrokiem TK o sygn. akt K 38/13, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przy ocenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związanego z opieką nad dorosłą osobą niepełnosprawną należy pominąć kryterium daty powstania niepełnosprawności. Wniosek taki wyprowadza się zaś z brzmienia art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP, z którego wynika, że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, wchodząc w życie z dniem ogłoszenia, o ile Trybunał nie określi innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego - co w przypadku istotnej w sprawie regulacji nie miało miejsca. Jeżeli więc Trybunał Konstytucyjny uznał art. 17 ust. 1b u.ś.r. za niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, to znaczy, że od dnia 23 października 2014 r., w którym weszło w życie przedmiotowe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, powołany art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści zakwestionowanej przez Trybunał Konstytucyjny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2017r., I OSK 1079/17, z 11 lipca 2017r. I OSK 1600/16 – dostępne na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). W związku z tym, za wadliwą uznać należało podstawę odmowy wnioskowanego świadczenia, na której oparł się Wójt Gminy Włocławek, a tym samym również wydane przez niego rozstrzygnięcie.

Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 17 u.ś.r. szczegółowo określono przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest pozytywne rozpatrzenie wniosku opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia mającego w określonym stopniu rekompensować brak możliwości świadczenia pracy w związku z opieką, jaką sprawuje nad osobą niepełnosprawną. Wskazane przez ustawę przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce lub ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom na których zgodnie z przepisami ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne w związku z rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje, jeżeli osoba uprawniona rezygnuje lub nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Podstawowym wymogiem do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub powodującej konieczność zrezygnowania z pracy. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki". Z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie.

Ponadto należy wskazać, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1148/20, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Ustawodawca wymaga, aby brak podejmowania zatrudnienia lub rezygnacja z zatrudnienia przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. pozostawały w bezpośrednim związku przyczynowo - skutkowym z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Aby spełnione były przesłanki określone w art. 17 ust. 1 u.ś.r., opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Związek zatem między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2020 r.; sygn. akt I OSK 516/19; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). W każdej sprawie właściwy organ musi zatem dokonać dogłębnej oceny, czy w okolicznościach konkretnej sprawy istotnie osoba sprawująca opiekę nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia lub zmuszona jest zrezygnować z zatrudnienia (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2015 r.; sygn. akt I OSK 2820/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ocenie poddać w tej sytuacji należało zatem negatywne ustalenie organu drugiej instancji, a konkretnie, czy w sprawie wystąpił związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaną przez skarżącego opieką.

Z materiału dowodowego sprawy w żaden sposób nie wynika, aby opieka nad niepełnosprawną matką, sprawowana przez skarżącego, wykluczała całkowicie podjęcie przez niego jakiegokolwiek zatrudnienia lub pracy zarobkowej. W postępowaniu ustalono bezsprzecznie, że osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, przy czym małżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i z uwagi na stan zdrowia wymaga także opieki, natomiast z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego w dniu [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. wynika, iż pomoc syna ogranicza się do robienia zakupów, podania herbaty i kanapek. Ponadto mimo nie radzenia sobie z zapewnieniem opieki, wnioskodawca zrezygnował z usług opiekuńczych, przy czym osoba wymagająca opieki ma oprócz wnioskodawcy - syna, który jest zobowiązany do alimentacji i wyrażał on wcześniej pomoc w zaopiekowaniu się matką, jednak wnioskodawca nie przyjmuje pomocy w zakresie opieki zarówno ze strony brata jak i usług opiekuńczych.

Z poczynionych ustaleń wynika bezsprzecznie, że w okolicznościach faktycznych sprawy istnieje obiektywna możliwość zorganizowania opieki w sposób pozwalający na wykonywanie przez skarżącego zatrudnienia czy pracy w gospodarstwie. Skarżący z oferowanej pomocy nie korzysta. Niezależnie od tego, jak ustalił organ, opieka nad matką jest w istocie sporadyczna i zajmuje skarżącemu co najwyżej kilka godzin dziennie. Czynności skarżącego związane z opieką nad matką rozpatrywane kompleksowo nie są zatem, jak zasadnie uznał organ odwoławczy, czynnościami oznaczającymi stałą lub długotrwałą opiekę innej osoby w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., uniemożliwiającą podjęcie przez skarżącego jakiejkolwiek pracy. Należy mieć przy tym na uwadze, że czynności składające się na szeroko rozumiane prowadzenie gospodarstwa domowego to zbiór czynności, które nie mogą być uznane za czynności wymagające całodobowej dyspozycyjności skarżącego, gdyż są to typowe czynności dnia codziennego, które są wykonywane przez osoby, które na co dzień pracują zawodowo i wykonują je przed rozpoczęciem pracy i po jej zakończeniu.

Z ustaleń poczynionych w sprawie bezspornie wynika, że zakres oraz rozmiar czasowy opieki sprawowanej przez skarżącego nad niepełnosprawną matką, w świetle zasad doświadczenia życiowego, jest do pogodzenia z równoczesnym podjęciem pracy, choćby w niepełnym wymiarze czasowym, a tym bardziej zorganizowania pracy w gospodarstwie. Nie kwestionując złego stanu zdrowia matki skarżącego i konieczności jego wsparcia (do czego skarżący jest zobowiązany zgodnie z regulacjami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1359), należy podkreślić za organem odwoławczym, że sama konieczność sprawowania opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 u.ś.r. samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy był w pełni wystarczający dla stwierdzenia, że skarżący z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się matką, ma możliwość podjęcia pracy czy wykonywania jej w gospodarstwie. Zdaniem Sądu, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, który pozwolił na wyczerpujące ustalenie istotnych okoliczności sprawy, to jest zakresu i rozmiaru sprawowanej przez skarżącego opieki nad matką, jak i kwestii związanych z jej stanem zdrowia oraz możliwością samodzielnego funkcjonowania w określonych sferach życia.

W ocenie Sądu, nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania w tym zakresie. Kolegium zgodnie z prawem odmówiło przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie naruszyło tym samym zasady legalności (art. 6 k.p.a.). Stan faktyczny został ustalony prawidłowo, nie doszło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), a także zasady informowania stron (art. 9 k.p.a.). Równie bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady ochrony zaufania (art. 8 k.p.a.). Nie sposób uznać bowiem, że decyzja zgodna z prawem, choć niezgodna z oczekiwaniami strony postępowania, narusza zaufanie tej strony do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił wszystkie przesłanki faktyczne i prawne leżące u podstaw wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Reasumując stwierdzić należy, że Kolegium zasadnie uznało, że skarżący nie spełnił warunku z art. 17b ust. 1 pkt 1 u.ś.r., tym samym prawidłowo odmówiło skarżącemu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzą przesłanki uzasadniające jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd nie dopatrzył się zatem w niniejszej sprawie uchybień, ani tych wywiedzionych w skardze, ani też innych – branych pod rozwagę z urzędu, które mogłyby powodować konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.