Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2831/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Piotr Broda /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 293/15 w sprawie ze skargi E. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Gd 293/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015r. w przedmiocie warunków zabudowy. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2013 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53, art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. ) - dalej w skrócie jako "u.p.z.p.", Wójt Gminy [...] odmówił E. i A. B. wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z wjazdem na teren nieruchomości dla działek nr [...] i [...], położonych w obrębie [...] w gminie [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że nie zostały spełnione wymagania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., albowiem sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej - ul. [...], w analizowanym obszarze są niezabudowane (grunty orne). W sąsiedztwie działki występują nieliczne budynki rekreacji indywidualnej stanowiące samowole budowlane na działkach rolnych. W związku powyższym zabudowa ta nie stanowi "dobrego sąsiedztwa" w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zlokalizowana w analizowanym obszarze zabudowa - obiekty wzniesione nielegalnie, bez wymaganych pozwoleń i zatwierdzonego projektu budowlanego - nie mogą posłużyć za podstawę ustalania wymagań dla nowej zabudowy. Z uwagi na brak zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym, nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na przedmiotowych działkach.

W odwołaniu od powyższej decyzji E. i A. B. zarzucili naruszenie art. 6 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa oraz zaniechanie prawidłowego oznaczenia na załączniku graficznym decyzji granic obszaru analizowanego, jak i poprzez zaniechanie dokładnego wskazania numerów działek będących przedmiotem analizy porównawczej obszaru. Nadto naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, poprzez prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w zakresie istniejącej zabudowy na terenie analizowanym oraz zaniechanie prawidłowego odniesienia się do zasad dobrego sąsiedztwa, art. 8 k.p.a. przez spowodowanie poważnych wątpliwości w zakresie rzetelności postępowania, a więc ograniczenie zaufania dla władzy publicznej, która nie może kreować sytuacji, w których decyzja zdaje się być sporządzona z określoną tezą, art. 9 k.p.a. przez zaniechanie należytego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie prawa strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego, art. 11 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia przesłanek przyjęcia takiej a nie innej wielkości obszaru analizowanego oraz prawidłowego ustosunkowania się w przedmiotowym zakresie w uzasadnieniu decyzji, art. 12 k.p.a. przez zaniechanie wnikliwego i szybkiego działania w sprawie.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 53 ust. 3, art. 60 ust. 4 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588) - dalej jako "rozporządzenie", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stwierdzone uchybienie, polegające na braku uzasadnienia przez organ pierwszej instancji twierdzenia, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy nie został spełniony, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. W ocenie Kolegium ustalenia organu pierwszej instancji w zakresie braku spełnienia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy należy uznać za prawidłowe. Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie wyznaczono obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość zachodniego frontu działek nr [...] i [...] z uwagi na wskazywany we wniosku planowany wjazd na teren inwestycji i spełnia on wymagania § 3 ust. 2 rozporządzenia. W granice obszaru analizowanego włączono w całości te nieruchomości, które znajdowały się przynajmniej w części w minimalnym obszarze analizowanym. Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym brak jest legalnie postawionej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc takiej, jakie jest zamierzenie inwestycyjne. Samowola budowlana nie może stanowić podstawy dla uznania, że występuje kontynuacja istniejącej zabudowy dla planowanej inwestycji w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że nie został naruszony § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji w analizie uzasadnił, dlaczego na mapce brakuje części wyznaczonej granicy obszaru analizowanego. Stwierdził, że teren znajdujący się w obszarze analizowanym poza zakresem mapy nie jest zabudowany. Istotnie analiza terenu nie wskazuje sposobu zagospodarowania każdej odrębnie określonej nieruchomości położonej w obszarze analizowanym. Jednakże wskazano, jakie działki stanowią drogi wewnętrzne oraz drogi gminne, oraz że działka nr [...] posiada budynek letniskowy, dla którego nie wydano pozwolenia na budowę, zaś pozostałe działki są niezabudowane (użytki rolne) lub zabudowane substandardowymi budynkami letniskowymi (samowole budowlane). Taki opis istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy pozwala na ustalenie, czy spełnienie warunku "dobrego sąsiedztwa" miało miejsce, czy też nie. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że skarżący nie negują ustalenia braku na obszarze analizowanym istnienia legalnej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyznaczony przez organ pierwszej instancji obszar analizowany obejmuje teren oznaczony w ewidencji gruntów jako łąki i pastwiska. Jako nieuzasadnione Kolegium uznało twierdzenia skarżących, wywodzących prawo ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy ze strategii gminy, określonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] albowiem Studium to nie może stanowić podstawy dla ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję E. i A. B. zarzucili:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie brak było zabudowanej nieruchomości sąsiedniej, wobec czego nie było możliwe wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo że w świetle tego przepisu oraz jego wykładni doktrynalnej należało stwierdzić, iż w sąsiedztwie występują działki zabudowane umożliwiające analizę pod kątem zasady kontynuacji oraz dobrego sąsiedztwa;

2. błędną wykładnię § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie, że zaniechanie prawidłowego oznaczenia na załączniku graficznym decyzji granic obszaru analizowanego nie stanowi naruszenia przepisów, pomimo iż z treści przepisu wynika, że jest to obowiązek organu;

3. naruszenie art. 7 oraz 77 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz dla prawidłowego merytorycznego załatwienia sprawy;

4. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nierzetelne przeprowadzenie postępowania odwoławczego z pominięciem odniesienia się do pięciu z sześciu zarzutów odwołania, co narusza zasadę zaufania obywateli do władzy publicznej;

5. naruszenie art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie wnikliwego i szybkiego działania w sprawie.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu skargi podnieśli, że wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przeprowadzona przez organ stoi w całkowitej opozycji do ugruntowanej w doktrynie wykładni przepisu nakazującej jego wykładnię szeroką oraz wskazującą na przyczyny konieczności właściwego stosowania przepisu. Pojęcie sąsiedztwa należy rozważać jako obszar tworzący urbanistyczną całość i powinna być rozumiana szeroko, bowiem brak precyzyjnego dookreślenia zasad ustalania obszaru analizowanego jest celowym działaniem ustawodawcy, mającym umożliwić organowi pewien luz interpretacyjny oraz uwolnić go od wielu wątpliwości, związanych z zastosowaniem sąsiedztwa w znaczeniu wąskim. Zdaniem skarżących organ stosujący normy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinien brać pod uwagę także normę o charakterze zasady prawa, tj. wolność zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Każdy ma prawo do zagospodarowania terenu w sposób dowolny, o ile nie narusza obowiązującego prawa. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować w sposób nienaruszający istoty prawa własności. Wszelkie zatem niejasności w procesie stosowania przepisu art. 61 należy rozstrzygać na korzyść uprawnień właścicielskich. Przede wszystkim - zdaniem skarżących - organ pierwszej instancji powinien był dobrać obszar analizowany w taki sposób, aby mając na uwadze ważny interes publiczny (wyrażony m. in. w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]) oraz prawo własności skarżących wydać prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie. Zwrócili również uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, traktując je swobodnie i wybiórczo.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że nie można się zgodzić z prezentowanym w skardze poglądem o konieczności jak najszerszego rozumienia zasady "dobrego sąsiedztwa" wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Gdyby tak było to przepisy prawa regulujące tę kwestię nie odnosiłyby się do ładu przestrzennego, kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, a w końcu do zasad wyznaczania obszaru analizowanego. Nie można bowiem - tak jak podnoszą skarżący - dobrać obszar analizowany w taki sposób, aby wydać prawidłowe rozstrzygnięcie. Takie działania organów byłyby działaniami dowolnymi wykraczającymi poza treść przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego. To że zapisy studium ustalają dla przedmiotowego obszaru rozwój osadnictwa mieszkalnego, to taki zapis nie może stanowić prawnego uzasadnienia dla ustalenia wnioskowanych warunków.

Pismem z dnia [...] 2015 r. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. szkicu polowego oraz protokołu okazania nowych granic do ewidencji Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] 2015 r, pod numerem [...] - na okoliczność wykazania, że w przedmiotowej sprawie występowała zabudowana nieruchomość sąsiednia, wobec czego możliwe było wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zarzuty skargi za nieuzasadnione, jednocześnie wyjaśnił, że stanowisko organów obu instancji przedstawione w kontrolowanych decyzjach jest zgodne z przywołanymi przez Sąd w uzasadnieniu przepisami i uwzględnia wymogi w nich przewidziane. Przede wszystkim organy trafnie stwierdziły, że do analizy porównawczej nie może być przyjęta zabudowa nielegalna, znajdująca się w obszarze analizowanym. Organy zatem słusznie pominęły w swej analizie istniejące w sąsiedztwie nieruchomości skarżących działki zabudowane w warunkach samowoli budowlanej, a więc nielegalnie, dlatego przy dokonywaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przyjąć należało, że są to działki niezabudowane. Zdaniem Sądu, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazała, że planowana inwestycja stoi w sprzeczności z cechami zagospodarowania występującego w obszarze podlegającym analizie. Na obszarze tym, który został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, tj. w odległości stanowiącej trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem, nie występuje zabudowa mieszkaniowa, a nieliczna zabudowa gospodarcza i letniskowa została usytuowana nielegalnie. Z pisma skarżących nadesłanego w dniu [...] 2015 r. wynika jedynie, że na działkach objętych wnioskiem skarżących, istnieją pozostałości po istniejącym wcześniej budynku gospodarczym. Jak wynika z akt sprawy na działce tej pozostały fundamenty po budynku gospodarczym, co nie może stanowić odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy dla planowanej przez skarżących inwestycji. W sprawie zdaniem Sądu nie zaistniały okoliczności uzasadniające wyznaczenie obszaru analizowanego większego niż wskazane minimum. Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi, Sąd wskazał, że przedstawione poglądy doktryny prawa dotyczące zasady "dobrego sąsiedztwa" oraz interpretacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, co do zasady słuszne, nie uzasadniają ustalenia warunków zabudowy z pominięciem przepisów prawa. Szeroko rozumiana zasada dobrego sąsiedztwa nie może być argumentem dla poszukiwania na danym terenie zabudowy, która pozwoliłaby na realizację planowanej przez inwestorów inwestycji, również poza granicami prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Wolność zagospodarowania terenu, na którą powołują się skarżący, nie jest absolutna, albowiem doznaje ograniczeń w przepisach obowiązującego prawa, do których należą m.in. przepisy z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te przewidują konieczność wyważenia prawem chronionych wartości wynikających z wolności zabudowy oraz z wymagań zachowania ładu przestrzennego. Instrumentem służącym pogodzeniu, nierzadko sprzecznych interesów wynikających z tych wartości jest konieczność przeprowadzenia - na terenie pozbawionym planu miejscowego - analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. To w toku tej analizy ustala się rodzaj istniejącej zabudowy i wykazuje się, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia ze stanem istniejącym. Wbrew twierdzeniom skarżących przy ocenie tej nie bierze się pod uwagę zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Skoro teren objęty granicami obszaru analizowanego nie jest zabudowany, to realizacja planowanej przez skarżących inwestycji będzie możliwa na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak takiego planu, oceniany przez skarżących negatywnie, nie może stanowić podstawy do wydania warunków zabudowy. Przystąpienie gminy do sporządzenia planu miejscowego co do zasady nie jest jej obowiązkiem, lecz jest elementem przysługującego jej władztwa planistycznego. Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego że błędne przyjęcie przez organ pierwszej instancji, iż nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy (co innego wynikało z analizy), nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Ponadto Sąd uznał ustalenia analizy, które stały się ustaleniami decyzji organów obu instancji, za prawidłowe, mimo zarzutu skarżących, iż mapa załączona do analizy nie obejmowała całego obszaru analizowanego. Wskazał bowiem, że działki, które częściowo nie są widoczne na mapie zostały opisane jako niezabudowane, a zatem nawet, gdyby zostały w całości uwidocznione na mapie, nie mogłyby być podstawą do wydania innego rozstrzygnięcia. W analizie ponadto opisano działki objęte granicami obszaru analizowanego oraz sposób ich zagospodarowania. Ewentualna zabudowa na działce nr [...] mogła nie zostać uwzględniona, skoro na obszarze analizowanym nie występuje zabudowa legalna. Działka objęta zabudową nielegalną powinna być traktowana jako działka niezabudowana przy wydawaniu decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ponieważ ustalenia organów, wbrew twierdzeniom skargi, znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym Sąd uznał, że nie można było skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro decyzje wydane w sprawie oparte były na dokładnie i wyczerpująco ustalonym - w drodze analizy urbanistycznej oraz na podstawie informacji właściwych organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego - stanie faktycznym. W takim działaniu organu, nie stwierdził również naruszenia art. 8 k.p.a. Z kolei brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do części zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących, wobec bezzasadności tych zarzutów, Sąd uznał za uchybienie przepisom postępowania, które nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną zaskarżającą powyższy wyrok w całości wnieśli E. B. i A. B. zarzucając, że został wydany z naruszeniem przepisów prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2013 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu w oparciu wyłącznie o metodę językową, że organ administracji publicznej w procesie ustalania granic obszaru analizowanego czyni prawu zadość, poprzez przyjęcie minimalnych granic określonych w przepisie, podczas gdy wynikiem prawidłowego przeprowadzenia wykładni językowej, systemowej oraz celowościowej powinna być konstatacja, iż treść normy prawnej wypływającej z przytoczonych przepisów nie pozwala na poprzestanie na dokonaniu takiego działania, lecz wymaga od organu kompleksowego zbadania okoliczności danej sprawy, zaś określenie granicy minimalnej ma wyznaczać wyłącznie minimalny próg akceptowalnego działania, nie zaś jego standard - ten bowiem powinien być zindywidualizowany na potrzeby konkretnego przypadku.

Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku celem ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego stwierdzić należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1119/13, LEX nr 1664430).

Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. określa warunki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W niniejszej sprawie wątpliwości budzi spełnienie przesłanki określonej w pkt 1 - nakazującej, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak przyjęto w § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ust. 2 wskazano natomiast, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z przytoczonej regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zostały w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego, co nie stoi na przeszkodzie ustalenia w konkretnym przypadku obszaru analizowanego w większych granicach. W piśmiennictwie i orzecznictwie wskazuje się jednak, że uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Oznacza to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie może dowolnie wyznaczać granic obszaru analizowanego, czyli bez ograniczenia. Niedopuszczalne jest w szczególności takie rozszerzenie granic obszaru analizowanego, aby w dowolnym wskazanym przez inwestora miejscu odnaleźć zabudowę o cechach odpowiadających planowanej inwestycji. Przyjęcie granic obszaru analizowanego w wymiarze większym niż normy minimalne wymaga stosowanego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby ich zastosowania okolicznościami architektoniczno - urbanistycznymi danej jednostki terenowej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. M. Wierzbowski, A. Plucińska - Filipowicz, Wydanie 2, Wolters Kluwer, Warszawa 2016, str. 640 - 641 i powołane tam orzeczenia sądów administracyjnych).

Argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia dla odmowy udzielenia warunków zabudowy, brak jakiejkolwiek zabudowy na minimalnym obszarze analizowanym. W takiej bowiem sytuacji, zdaniem strony skarżącej, organ winien był rozważyć powiększenie obszaru analizowanego ponad wymagane minimum. Z powyższym stwierdzeniem, co do zasady należy się zgodzić. Wskazać jednak trzeba tutaj na stanowisko, jakie w odniesieniu do problemu ustalenia granic obszaru analizowanego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 984/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazano w nim, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w poszukiwaniu wzorca rozwiązań architektoniczno-urbanistycznych dla planowanego zamierzenia organ zobowiązany będzie niejednokrotnie znacznie poszerzyć analizowany obszar określony jedynie minimalną wartością, ale pod warunkiem, że poszerzony obszar objęty analizą tworzy pewną całość urbanistyczną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, co nie stanowi przedmiotu sporu na obszarze minimalnym nie istniała zabudowa, która pozwalała na spełnienie przesłanki "dobrego sąsiedztwa", z uwagi na brak jakichkolwiek zabudowań. Jednocześnie organ wskazał, że analizą objęto w rzeczywistości obszar znacznie większy od minimalnego, bowiem biorąc pod uwagę szerokość frontów działek objętych wnioskiem, obszar analizowany został wyznaczony w odległości 144m od granicy terenu inwestycji, obejmując jednocześnie analizą w całości działki, których tylko fragmenty znalazły się w obszarze analizowanym, co faktycznie spowodowało poszerzenie wyznaczonego obszaru. Pomimo tego zabiegu w dalszym ciągu brak było zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Powołanie się przez skarżących na fakt, iż w bliżej nieokreślonej odległości od terenu planowanej inwestycji znajduje się zabudowa pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, bez jednoczesnego wskazania konkretnej działki, nie uzasadnia jeszcze konieczności znacznego zwiększenia analizowanego obszaru, wyznaczonego w zgodzie z wartościami określonymi w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Na żadnej z map znajdujących się w aktach sprawy taka zabudowa nie jest widoczna. W tej sytuacji, przyjęcie do analizy obszaru zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia uznać należało za uzasadnione.

Znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, będące efektem niejako "poszukiwania" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, prowadziłoby w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni wprowadzając możliwość zabudowy rozproszonej. Należy bowiem zauważyć, że sąsiednie działki stanowią działki niezabudowane (użytki rolne) oraz działki przeznaczone pod drogi wewnętrzne i drogi gminne. W tej sytuacji na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lokalizowanie zabudowy nie jest dopuszczalne, biorąc pod uwagę, że jednocześnie nie spełnione zostały warunki określone w art. 61 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2009r. sygn. akt II OSK 1344/08, LEX nr 597207).

Należy również wyjaśnić, że przyjęcie postulowanej przez skarżących koncepcji szerokiego rozumienia pojęcia działki sąsiedniej, nie może prowadzić do dowolności w kształtowaniu przestrzeni, która w założeniu powinna tworzyć harmonijną całość oraz uwzględniać wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie ochrona ładu przestrzennego dodatkowo wiązać się musiała z uwzględnieniem specyfiki terenów planowanej inwestycji położonych na obszarze podlegającym ochronie w granicach [...] Parku Krajobrazowego oraz w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu w sąsiedztwie obszaru [...] "[...]".

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że rozstrzygnięcie organu zostało wydane przy spełnieniu wszelkich wymogów procedury administracyjnej, w tym określonych przepisami art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. Organ w sposób wyczerpujący bowiem zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy postępując zgodnie z zasadą uwzględnienia z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, realizując przy tym zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.