Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 778/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 30, art. 50, art. 51
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skarg Prokuratora Rejonowego P.-G., P. K. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych; I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. K. kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej WWINB) postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] działając na podstawie art. 123 i art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Zarządu Zieleni Miejskiej reprezentowanej przez dyrektora T. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej PINB) nr [...] (znak: [...]) z dnia [...] marca 2018r. którym organ wstrzymał M. P., działającemu przez Zarząd Zieleni Miejskiej w P. prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie, w rejonie ulic [...] w P. (działki nr [...], [...], [...]; arkusz 13, obręb K.) obiektu budowlanego, składającego się z: dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku oraz nałożył obowiązek dostarczenia w terminie 60 dni od dnia doręczenia zaskarżonego postanowienia następujących dokumentów: 1.)czterech egzemplarzy projektu wymienionego wyżej obiektu budowlanego, opracowanego przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane i wykazującą się przynależnością do właściwego samorządu zawodowego, sprawdzonego zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wraz z ważnym w dniu sporządzenia projektu zaświadczeniem potwierdzającym przynależność autora projektu do właściwej izby samorządu zawodowego, 2.) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493), 3.) zaświadczenia Prezydenta Miasta P. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 5 maja 2017 r. P. K. (dalej strona lub skarżący) zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie legalności kompleksu rekreacyjnego budowanego w rejonie ulic: [...] w P. budowanego na podstawie zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Skarżący wskazywał, że przedmiotowa inwestycja nie jest obiektem małej architektury, w związku z czym nie jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto inwestycja realizowana jest z naruszeniem przepisów techniczno-budowlanych, co zdaniem skarżącego, wyklucza zastosowanie procedury legalizacyjnej i powoduje konieczność wydania nakazu jej rozbiórki.

W trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych dnia 30 maja 2017 r. stwierdzono prowadzenie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia złożonego w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. w dniu 5 sierpnia 2016 r. przez Zarząd Zieleni Miejskiej w P.. Z pisma Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. z dnia 16 sierpnia 2016 r. ([...]) wynika, że wymienione wyżej zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu, jako zgłoszenie budowy obiektów małej architektury w miejscach publicznych. W piśmie tym inwestycja została określona jako budowa "pumptracku" czyli toru dojazdy grawitacyjnej wraz z sąsiednim zagospodarowaniem - budowa placu do wypoczynku, placu zabaw, strefy aktywnego wypoczynku dla seniorów". Inwestor przedstawił również uchwałę zarządu O. K.- S. (nr [...] z dnia 29 czerwca 2016r.) w sprawie zaopiniowania projektu zagospodarowania terenu rekreacyjno-sportowego przy ul. [...].

Wobec powyższych ustaleń, pismem z dnia 3 lipca 2017r., PINB poinformował skarżącego o wynikach kontroli oraz o braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w związku z posiadaniem przez inwestora dokumentów potwierdzających legalność prowadzonych robót. Pismo o takiej treści wysłano również do pana K. K., który pismem z dnia 12 kwietnia 2017 r. zwrócił się o interwencję, wskazując na niewłaściwy sposób prowadzenia robót.

Dnia 26 lipca 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na wymienione wyżej pismo PINB z dnia 3 lipca 2017 r., które potraktował jako postanowienie.

27 października 2017 r. WWINB wydał postanowienie ([...]), którym uchylił wymienione wyżej postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w trybie art. 61a § 1 k.p.a., z naruszeniem tego przepisu. Naruszenie to polegało na merytorycznym rozpatrzeniu sprawy, podczas gdy powołany wyżej przepis przewiduje odmowę wszczęcia postępowania, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn.

Dnia 9 października 2017 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] (dalej: Prokurator), działając na podstawie art. 182 k.p.a., złożył wniosek "o wszczęcie postępowania administracyjnego w P. w przedmiocie wydania ewentualnej decyzji o rozbiórce" opisanego wyżej obiektu budowlanego i "doręczenie decyzji wydanej w niniejszej sprawie". Jednocześnie we wniosku tym Prokurator wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie powinno być prowadzone w oparciu o przepisy art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1995 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 j.t. z późn. zm., dalej pr. bud.). W uzasadnieniu wniosku Prokurator podniósł, że ze względu na rozmiary poszczególnych elementów wchodzących w skład opisanego wyżej obiektu, nie może on być traktowany jako grupa obiektów małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Prokurator wskazał, że inwestor nie uzyskał wymaganej decyzji o warunkach zabudowy. Prokurator wskazał także na konieczność zbadania ewentualnego naruszenia przepisu § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 j.t. z późn. zm., dalej "rozporządzenie") w zakresie zachowania odległości co najmniej 10 m pomiędzy urządzeniami wchodzącymi w skład obiektu od krawędzi pasa drogowego ulic: [...].

W celu dokonania szczegółowych ustaleń w zakresie usytuowania obiektu pod względem zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi w dniu 14 grudnia 2017r. przeprowadzono dodatkowe czynności kontrolne. Kontrola wykazała naruszenie przepisu § 40 ust. 3 wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niezachowanie wymaganej tym przepisem odległości placów i urządzeń (10 m) od linii rozgraniczających ulicę (dotyczy ulic: [...]). Ustalono, że odległość jednego z torów (większy tor do jazdy grawitacyjnej) od krawędzi jezdni ulic wynosi: 7,60 m do krawędzi jezdni ul. [...], 3,40 do krawędzi jezdni ul. [...], 8,00 m do krawędzi jezdni ul. [...]. Wyniki pomiarów naniesiono na przedstawionej przez inwestora geodezyjnej inwentaryzacji zagospodarowania działki. Ponadto zarówno z tej inwentaryzacji jak i z projektu budowlanego dołączonego do zgłoszenia wynika, że nie została zachowana wymagana wskazanym wyżej przepisem odległość terenu rekreacyjnego objętego tym projektem (w liniach określających zakres opracowania) od linii rozgraniczających sąsiednie ulice.

Opisanym we wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] PINB wstrzymał M. P. prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek dostarczenia dokumentów.

Organ wskazał, że obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania (składający się z dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku) nie może być traktowany jako obiekt małej architektury albo grupa obiektów małej architektury. W tej mierze organ zgodził się ze stanowiskiem skarżącego i Prokuratura. Biorąc pod uwagę okoliczność, że w skład obiektu wchodzi szereg urządzeń rekreacyjnych rozmieszczonych na terenie o powierzchni 3606 m2 (dane z dokumentacji projektowej dołączonej do zgłoszenia) nie może on być traktowany jako obiekt rekreacji codziennej. Organ zwrócił uwagę, że w art. 3 pkt 4c pr. bud. mowa jest o obiektach małej architektury jako pojedynczych, wymienionych przykładowo, piaskownicach, huśtawkach i drabinkach. W sprawie zaś mamy do czynienia z grupą urządzeń służących rekreacji rozmieszczonych na znacznym obszarze, co wyklucza zakwalifikowanie tego obiektu jako obiektu malej architektury.

W ocenie organu przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem ani obiektem małej architektury, zatem zgodnie z art. 3 pk 3 pr. bud. należy go traktować jako budowlę ze względu na posiadanie cech podobnych, jak wymienione w tym przepisie przykładowe budowle (w tym wypadku budowle sportowe) oraz ze względu na okoliczność, że obiekt ten stanowi jednolitą pod względem użytkowym całość.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Powołane wyżej przepisy art. 29-31 Prawa budowlanego nie przewidują zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budowy obiektów rekreacyjnych i sportowych.

W przypadku budowy obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mają przepisy art. 48 pr. bud. Zgodnie z tym przepisem jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczo-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i na podstawie at. 48 ust. 3 nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, określonych dokumentów.

Organ zauważył również, że teren, na którym znajduje się obiekt budowlany będący przedmiotem niniejszego postępowania nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co wyklucza wydanie na podstawie art. 48 ust. 1 pr. bud. nakazu rozbiórki tego obiektu ze względu na niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie tej kwestii może nastąpić w drodze ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a możliwość uzyskania przez inwestora takiej decyzji w tracie postępowania legalizacyjnego przewiduje wskazany wyżej przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W ocenie organu należało także wykluczyć wydanie decyzji o nakazie rozbiórki obiektu w związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów techniczno-budowlanych określających usytuowanie miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulice. Wydanie takiej decyzji byłoby możliwe jedynie w przypadku braku możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z przepisami, co w niniejszy przypadku nie występuje. Możliwe jest bowiem przemieszczenie urządzeń rekreacyjnych wchodzących w skład obiektu lub usunięcie niektórych z nich, a także ich przeróbka lub częściowa rozbiórka.

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł Zarząd Zieleni Miejskiej, w którym wskazał, że zgłoszenie z 5 sierpnia 2016 r. dotyczyło zmiany urządzenia terenu i po części wykonania robót budowlanych na obszarze miejskich działek nr [...], [...] i [...] z akr. 13 mapy obrębu K. w P. gdzie dotąd były urządzone na gruncie dwa boiska do siatkówki oraz jedno utwardzone asfaltem o pow. ok 200 m2 do koszykówki. Teren tworzy wraz z działką nr [...] zielony niezbaudowany skwer położony w kwartale ulic [...] na terenie S. , otoczony zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tworząc plac publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 9 c u.g.n.o pow. 0,5 ha. Objęta zgłoszeniem zmiana urządzenia terenu nie zmieniała jego dotychczasowej dominującej funkcji rekreacyjnej i nie zmieniała sposobu jego zagospodarowania w rozumieniu art. 59 u.p.z.p. zatem nie było konieczne uzyskanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Opisany w zgłoszeniu zakres robót nie dotyczył wznoszenia budowli sportowych bo nie są nimi place zabaw dla dzieci czy plac wypoczynku seniorów, ale montażu urządzeń technicznych oraz użytkowych na placach zabawa dla dzieci i urządzeń rekreacyjnych do ćwiczeń dla seniorów. Zarząd dodał, że projekt przewidywał również utwardzenie terenu asfaltem pod place zabaw dla dzieci i młodzieży tworzące tory rowerowo- rolkowe, co w świetle przepisów prawa budowlanego nie wymagało nawet zgłoszenia. W związku z tym niewłaściwa jest konkluzja PINB, że w projektowanym obszarze powstaną budowle, a nie zgrupowanie obiektów małej architektury.

Następnie postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. nr [...] WWINB uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że przedmiot niniejszej sprawy jest zespołem obiektów małej architektury służących codziennej rekreacji w miejscu publicznym wymagający zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 4 pr.bud. W świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych "niewielkie urządzenia tj. huśtawka, zjeżdżalnia i piaskownica są pojedynczymi obiektami małej architektury, o których mowa w art. 3 pkt 4 lit. c Prawa budowlanego. Wprawdzie zespól tych trzech obiektów tworzy plac zabaw, lecz jest on niewielki i nie stanowi na tyle urządzonej całości, aby cały ten plac zabaw można było zakwalifikować do kategorii budowli. Sąd I instancji zasadnie zatem przyjął, że budowa tych trzech obiektów małej architektury nie wymagała u s .kania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę" (wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. II OSK 2472/11; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ powołał się również na wyrok WSA w Rzeszowie, wedle którego obiektem małej architektury nie jest "plac zabaw", lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość. Plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Jest to konkluzja o tyle istotna, że wyznacza metodologię określania granic placu zabaw, które służą z kolei, do sparametryzowania zachowania wymogów odległościowych, zadekretowanych w § 19 ust. 1 pkt 1 i § 40 ust. 3 rozporządzenia.

WWINB wskazał, że inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem z dnia 5 sierpnia 2018 r. na realizację "pumptracku" czyli toru do jazdy grawitacyjnej wraz z sąsiednim zagospodarowaniem - budowa placu do wypoczynku, placu zabaw, strefy aktywnego wypoczynku dla seniorów" na przedmiotowym terenie. W załączonej do zgłoszenia dokumentacji nie zostały oznaczone odległości od granic, w jakich mają zostać wykonane urządzenia, W zgłoszeniu, co do którego Prezydent Miasta P. nie zgłosił sprzeciwu, nie zostało jednoznacznie określone położenie poszczególnych urządzeń.

Podstawną wydania zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 prawa budowlanego. Organ I instancji przyjął, że przedmiotowy obiekt rekreacyjny jest obiektem sportowym w skład którego wchodzą dwa tory do jazdy grawitacyjnej, plac do wypoczynku, plac zabaw dla dzieci i strefa aktywnego wypoczynku. W ocenie WWINB ustalenia organu I instancji są nieprawidłowe.

WWINB wskazał, iż pojęcie obiektu sportowego nie zostało zdefiniowane w przepisach Prawa budowlanego. W Słowniku Języka Polskiego słowo sportowy oznacza związany ze sportem, odnoszący się do sportu lub sportowca. Natomiast zgodnie z wikipedią obiektami sportowymi są np. stadiony, hale sportowe, sale gimnastyczne, baseny pływackie, korty tenisowe, lodowiska, tory łyżwiarskie, hipodromy, tory wyścigowe, skocznie narciarskie, pola golfowe. Obiekty sportu i rekreacji uznane zostały zgodnie z załącznikiem do ustawy Prawa budowlanego (kategoria V) tj.: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. Natomiast w załączniku do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30.12.1999r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) jako obiekty sportowe wskazano: niemieszkalne budynki kultury fizycznej przeznaczone dla imprez sportowych w halach (boiska do koszykówki, korty tenisowe, kryte baseny, hale gimnastyczne, sztuczne lodowiska itp.) wyposażone w stanowiska, tarasy itp. przeznaczone dla widzów oraz w prysznice, szatnie itp. dla uczestników. Zadaszone trybuny do oglądania sportów na świeżym powietrzu. Natomiast plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci. Przyjmując, iż plac zabaw stanowi pewną funkcjonalną całość, składającą się z elementów, z których każdy stanowi obiekt małej architektury, w celu ustalenia jego granic, należy rozstrzygnąć i określić, jakie konkretnie moduły (elementy) wchodzą w jego skład, ile ich jest, jak są rozlokowane w przestrzeni i czy możną przypisać im związek z uwagi na przeznaczenie, zatem stwierdzić należy, iż przedmiot niniejszego postępowania to obiekt małej architektury służący jako plac rekreacyjno-zabawowy wykorzystywany w celach sportowych.

W związku z powyższym PINB dla Miasta P. nieprawidłowo uznał, iż w niniejszym przypadku do czynienia z obiektem sportowym i zastosowanie mają przepisy art. 48 Prawa budowlanego w związku z naruszeniem przepisów warunków technicznych. Nawet gdyby przyjąć, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, to nie można pominąć faktu, inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem zatem zachodziłby przypadek określony w art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Na w/w działkach powstał obiekt rekreacyjny składający się z dwóch torów do jazdy grawitacyjnej, placu do wypoczynku, placu zabaw dla dzieci i strefy aktywnego wypoczynku - odpowiadający opisowi zawartemu w zgłoszeniu z dnia 5.08.2016r. WWINB podkreślił, iż zastrzeżenia organu powiatowego budzą jedynie 2 elementy przedmiotowego obiektu rekreacyjnego a mianowicie 2 tory do jazdy grawitacyjnej. Mając na uwadze, że dokonane zgłoszenie nie zawierało dokładnych wymiarów poszczególnych elementów ani odległości tychże elementów od granic działki, organ doszedł do wniosku, iż nie można stwierdzić, że przedmiotowy obiekt rekreacyjny został wykonany niezgodnie z dokonanym wcześniej zgłoszeniem. Niemniej nawet powyższe nie zwalnia organu od przeprowadzenia postępowania wobec stwierdzonych nieprawidłowości z warunkami technicznymi (palrz. wyrok NSA z dnia 28.09.2016r. sygn. II OSK 3183/14, czy leż wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21.10.2015r. sygn. II SA/G1 530/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Skoro organ I instancji twierdził, iż przyjęte zgłoszenie narusza r.w.t. to i tak właściwym było prowadzenie postępowania w trybie art. 50-51 a nie 48 Prawa budowlanego.

WWINB uznał, że podniesione w zażaleniu zarzuty w pełni zasługują na uwzględnienie. Na obszarze działek miejskich [...], [...] i [...] wcześniej istniały zniszczone już boiska do siatkówki utwardzone asfaltem stanowiące tereny rekreacyjne, zatem inwestor nie zmienił przeznaczenia terenu, wobec powyższego nie była potrzebna decyzja o lokalizacji inwestycji publicznego, bo taki charakter miało to miejsce oraz faktu, iż inwestor legitymuje się skutecznym zgłoszeniem na wykonanie przedmiotowego obiektu rekreacyjnego.

W skardze do WSA P. K. zaskarżył postanowienie WWINB w całości, wniósł o jego uchylenie i zarzucił naruszenie art. 3 pkt 4 c pr. bud. poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiot inwestycji stanowią obiekty małej architektury, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 30 ust. 1 pkt 4 i art. 50-51 pr. bud.

Do sądu wpłynęła także skarga Prokuratora, w której zaskarżył on postanowienie WWINB w całości, wniósł o jego uchylenie i zarzucił naruszenie:

- art. 3 pkt 4 lit c pr. bud, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, ze specjalny tor do jazdy grawitacyjnej będącej formą terenowej jazdy na rowerze może być obiektem małej architektury w sytuacji gdy takim obiektem być nie może, albowiem nie jest obiektem służącym do rekreacji codziennej;

- art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego polegające na pominięciu podczas dokonywania oceny przedmiotowego obiektu budowlanego łącznej powierzchni zajmowanej przez dwa tory rowerowe typu "pumptruck", placu do wypoczynku, placu zabaw i strefy dla seniora;

- pominięciu podczas dokonywanej oceny charakteru, gabarytów, elementów konstrukcyjnych i wielkości zajmowanej przestrzeni przez dwa tory rowerowe do jazdy grawitacyjnej "pumptruck"

które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do błędnego uznania, że oceniany obiekt budowlany w skład którego wchodzą dwa tory rowerowe jest obiektem małej architektury, w sytuacji gdy prawidłowa ocena zgromadzonego materiału dowodowego powinna prowadzić do ustalenia okoliczności wskazujących, że oceniany obiekt nie może zostać uznany za obiekt małej architektury.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem tut. Sądu z dnia 20 września 2018 r. połączono sprawy z ww. skarg do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargi należało uwzględnić. Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie PINB z 14 marca 2018r. zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności

administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; zwanej w dalszej części również: "p.p.s.a."), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202, przywoływane jako pr. bud.).

Stosownie do art. 28 pr. bud. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 - 31 Prawa budowlanego wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Artykuł 29 pr. bud. określa w ust. 1, jakiego rodzaju obiekty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast w ust. 2 wymienia roboty, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że ponieważ art. 29 pr. bud. określa wyjątki od ogólnej zasady prawa budowlanego, wynikającej z art. 28, polegającej na obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jeszcze przed rozpoczęciem prac budowlanych, nie może w żadnym przypadku być interpretowany rozszerzająco.

Instytucja zgłoszenia stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, choć jeżeli chodzi o ścisłość, to należałoby stwierdzić, że zgłoszenie jest odpowiednikiem wniosku o pozwolenie na budowę. Innymi słowy zgłoszenie jest to w zasadzie wniosek o milczącą akceptację organu względem zgłaszanego zamierzenia budowlanego. W tej sytuacji milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu (który to sprzeciw przybiera postać decyzji administracyjnej), uprawnia do podjęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenie, ma możliwość oceny przedsięwzięcia z punktu widzenia jego zgodności z przepisami prawa, w szczególności w aspekcie ochrony interesu publicznego. Korelatem tego uprawnienia jest również sankcja, jaka może wystąpić, gdy roboty budowlane są prowadzone bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por. komentarz do art. 30 pr. bud. pod red. Z. Niewiadomskiego, Legalis). Art. 30 pr. bud. enumeratywnie określa, które z budów czy robót budowlanych wymagają zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 pr. bud. obiekt budowlany to budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych;

Za budowlę ustawodawca przyjmuje (art. 3 pkt 3 pr. bud.) każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Obiektem małej architektury są niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki;

Treść powołanego przepisu pozwala zaliczyć do tej kategorii niewielkie obiekty użytkowe, służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki. W orzecznictwie wskazuje się, że wobec tak ukształtowanej wypowiedzi prawodawcy należy stanąć na stanowisku, że obiektem małej architektury nie jest "plac zabaw", lecz poszczególne jego elementy, składające się na funkcjonalną całość. Plac zabaw to pewien wyodrębniony funkcjonalnie zespół obiektów małej architektury, służący codziennej rekreacji dzieci (por. wyrok WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 1183/17, CBOSA).

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie była ocena czy inwestycja winna być traktowana jako zespół obiektów małej architektury, jak uznał organ II instancji czy jako obiekt budowlany taki jak budowla sportowa, co twierdził organ I instancji. Powyższe warunkuje zaś, czy dla planowanej inwestycji wystarczające było zgłoszenie czy też uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę i w konsekwencji jaki winien być tryb postępowania.

Inwestycja dotyczy znajdującego się w miejscu publicznym placu rekreacyjno- zabawowego wykorzystywanego w celach sportowych na terenie o powierzchni 3606 m2. Plac składa się z toru do jazdy grawitacyjnej "Pumptrack" dla młodzieży o powierzchni 734,95 m2 (20,38 % powierzchni terenu), toru do jazdy grawitacyjnej "Pumptrack" dla dzieci o powierzchni 183 m2 (5% powierzchni terenu), placu do wypoczynku o powierzchni 40,73 m2 (1,13 % powierzchni terenu), placu zabaw [urządzenia zabaw dla dzieci, ogrodzenie, tablica regulaminowa] o powierzchni 612,38 m2 (17% powierzchni terenu), strefy dla seniora [urządzenia do ćwiczeń, stół do tenisa stołowego, stół rekreacyjny, ławka z oparciem, kosz na śmieci, stojaki na rowery, słupki wygrodzeniowe] o powierzchni 303, 43 m2 (8,41 % powierzchni terenu), trawy rosnącej na powierzchni 2034 m2 (56,41 % powierzchni) oraz zieleni miejskiej na 21 m2 (0,58% powierzchni terenu).

Poprzednio na tym terenie znajdowały się: nawierzchnia asfaltowa o pow. 208m2, dwa boiska do siatkówki z piasku o pow. 750m2, elementy małej architektury – 4 słupki z fundamentowaniem, 9 drzew w złym stanie technicznym lub kolidujących z inwestycją – do wycięcia. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu podlegało likwidacji i na przedmiotowym terenie powstała opisana wyżej inwestycja.

Nie budzi wątpliwości to, że inwestycja stanowi jedną zorganizowaną całość użytkową. Nie zmieniła się rekreacyjno – sportowa funkcja zagospodarowania terenu. Z uwagi jednak na elementy składowe wyposażenia tego placu odbiega on znacząco charakterem od dotychczasowego. Powstały dwa tory do jazdy grawitacyjnej, plac zabaw dla dzieci, strefa wypoczynku, strefa dla seniora. Na placu tym znajdują się obiekty małej architektury jak urządzenia zabaw dla dzieci, ławki, kosze na śmieci, etc. Obiekty te choć mogą być samodzielnie wykorzystywane do określonego celu stanowią w niniejszej sprawie elementy zorganizowanej całości.

Ustawodawca w pr. bud.. nie uregulował wprost kwestii placów rekreacyjno – sportowych, czy obiektów stanowiących całość użytkową.. W cytowanym wyżej art. 3 pkt 1 pr. bud. wyjaśnił, że obiekt budowlany (podlegający regulacjom ustawy) to budynek, budowla lub obiekt małej architektury wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. W pkt 5 ust. 1 wskazał na obiekt budowlany oraz jego poszczególne części wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi. Z uwagi na niemożność kazuistycznego wymienienia wszystkich możliwych obiektów przy interpretacji przepisów prawa budowlanego w zakresie kwalifikacji danego obiektu należy brać pod uwagę podobieństwo do wskazanych w ustawie obiektów z uwzględnieniem specyfiki analizowanej inwestycji. W przypadku obiektów małej architektury i budowli ustawodawca podał bowiem przykładowe obiekty spełniające warunki do takiej ich kwalifikacji posługując się słowami "w szczególności", czy "jak".

Definiowanie placów zabaw pod kątem przepisów prawa budowlanego miało miejsce w orzecznictwie. Organ II instancji powołał np. wyrok NSA z 12.04.2013r. ( sygn.. II OSK [...]), w którym sąd wskazał, że niewielkie urządzenia takie jak huśtawka, zjeżdżalnia i piaskownica są pojedynczymi obiektami małej architektury jednak ten konkretny plac zabaw jest niewielki i nie stanowi na tyle urządzonej całości aby cały ten plac można zakwalifikować do budowli. W tym wyroku, na co nie wskazał organ II instancji, NSA powołując się na stanowisko doktryny i sądu w Gliwicach podał, że nie jest obiektem małej architektury plac zabaw składający się z zespołu szeregu urządzeń rekreacyjnych, ścieżek, ławek, które zostały usytuowane na jednej nieruchomości. Wykonanie takiego placu zabaw powinni być traktowane jako zrealizowanie budowli (art. 3 pkt 3 pr. bud.) wymagającej pozwolenia na budowę. Poglądy tego NSA w cytowanym wyroku nie zakwestionował. Uznał jedynie, że w kontrolowanej sprawie tak niewielki plac jak składający się tylko z trzech niewielkich urządzeń nie może być kwalifikowany jako budowla.

W niniejszej sprawie jak zauważył organ II instancji dwa pumptraki budzą wątpliwości. Zdaniem Sądu ich gabaryty nie pozwalają na uznanie ich za obiekty małej architektury. Art. 3 pkt 4 pr. bud. wyraźnie stanowi, że obiektami małej architektury są niewielkie obiekty. Należy wskazać, że pumptrack to specjalnie przygotowany tor umożliwiający jazdę jednośladem (zwykle rowerem, ale i na deskorolce, hulajnodze) i wszechstronny trening, czyli obiekt o charakterze sportowym. Zbudowany jest on z szybkich zakrętów asfaltowych lub innej nawierzchni. Tor ma kształt zamkniętej pętli z zagłębieniami urozmaicającymi jazdę. Służy on rekreacji codziennej, sportowej. Jak wskazano w projekcie "stwarza on możliwość obycia z rowerem, rozwija koordynację ruchową oraz zmysł równowagi przy maksymalnym bezpieczeństwie. Prosty i przyjemny sposób na aktywność sportową bez względu na wiek." Samo przeznaczenie pumptracków – do rekreacji codziennej nie może przemawiać za uznaniem ich za obiekty małej architektury. W definicji tych obiektów ważna jest bowiem również ich wielkość.

Przedmiotowe tory "Pumptrack" mają powierzchnię 734 m2 (dla młodzieży) i 183 m2 (dla dzieci). Tory pokryte są powierzchnią asfaltową- betonem asfaltowym na nasypie o podbudowie z kruszywa łamanego, z garbami, muldami, przeszkodami złożonymi o szerokości warstwy jezdnej toru 170 dla młodzieży, 150 cm dla dzieci. Wysokość zakrętów i band wynosi 130/90 cm i odpowiednio 80/50cm. Długość toru w rzucie- dla młodzieży 157 m, dla dzieci 42 m. Już same gabaryty tych budowli stanowią o tym, że nie można ich zakwalifikować jako obiektów małej architektury. Świadczy o tym również sposób ich wykonania. Słusznie więc organ I instancji uznał, że do budowy tych obiektów wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Stanowią one bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 pr. bud. Z uwagi na fakt, że stanowią one część składową (25% powierzchni terenu) jednej inwestycji jaką jest plac rekreacyjno – sportowy podlegają rozpoznaniu jako jedna inwestycja, wymagająca pozwolenia na budowę. I słusznie organ I instancji wskazał, że jest to budowla o podobnym charakterze jak budowla sportowa. To, że projektowane są również elementy małej architektury takie jak ławeczki, urządzenia zabawowe dla dzieci, kosze na śmieci nie oznacza, że całość przedsięwzięcia może być uznana jako obiekt małej architektury i w konsekwencji zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zespół wszystkich planowanych obiektów, w tym dwóch pumptraków jest na tyle duży i urządzony, że należy go zakwalifikować do kategorii budowli. Z tych względów – błędnej kwalifikacji inwestycji organ II instancji naruszył dyspozycję art. 3 pkt 3 pr. bud. w zw. z art. 28 pr. bud. co powodowało konieczność uchylenia decyzji WWINB. Błędna kwalifikacja była też wynikiem naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów k.p.a. związanych z niewyczerpującym rozpatrzeniem materiału dowodowego dotyczącym zakresu przedmiotowej inwestycji, jej rozmiarów. Nie było bowiem możliwe w ocenie Sądu realizowanie inwestycji na podstawie zgłoszenia. Sąd nie kwestionuje możliwości realizacji placów zabaw na podstawie zgłoszenia, jednakże gabaryty obiektów wchodzących w skład przedmiotowego przedsięwzięcia wykraczają poza definicję obiektu małej architektury.

Decyzja organu I instancji- mimo prawidłowej kwalifikacji obiektu nie była jednak wolna od wad. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie należało prowadzić postępowanie naprawcze w trybie określonym w art. 50 i 51 pr. bud. a nie jak błędnie przyjął organ I instancji z art. 48 pr. bud. Powyższe spowodowało konieczność uchylenia również decyzji organu I instancji. Inwestor dysponował bowiem skutecznym zgłoszeniem, zachodził zatem przypadek wskazany w art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego.

Wyjaśnienia wymaga, że procedura naprawcza uregulowana przepisami art. 50-51 pr.bud. znajduje zastosowanie do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. (bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia) oraz tych wszystkich robót budowlanych, które wykonywane są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie dla środowiska, albo prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub przepisach prawa, bądź wykonywane są na podstawie nieprawidłowo dokonanego zgłoszenia (z naruszeniem art. 30 ust. 1 pr.bud.). Zważyć należy, że nie ma podstaw do tego, aby przyjąć, że nieprawidłowe zgłoszenie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b., tj. takie, którego istotnych wad nie dostrzegł organ administracji architektoniczno-budowlanej i nie zgłosił sprzeciwu, uniemożliwia w każdym przypadku organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych. Także prawidłowo dokonane zgłoszenie przez inwestora nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania, jeżeli prowadzone roboty budowlane są niezgodne z zakresem robót budowlanych objętych dokonanym zgłoszeniem, a w konsekwencji są prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 p.b. W art. 30 ust. 1 p.b. określono rodzaje obiektów i robót budowlach podlegających obowiązkowi zgłoszenia. Należy przyjąć, że obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 3 p.b. objęto przypadki prowadzenia robót budowlanych na podstawie dokonanego zgłoszenia, ale rodzajowo niezgodnych z obiektem albo robotami budowlanymi określonymi w art. 30 ust. 1. Przy czym niezgodność ta może wynikać zarówno z faktu niezgłoszenia sprzeciwu pomimo dokonania przez inwestora nieprawidłowego zgłoszenia, jak również z faktu wykonywania tych robót w sposób odmienny niż ustalono w prawidłowo dokonanym zgłoszeniu (za: Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2016, źródło: Legalis, wyrok NSA z 5 maja 2016r., II OSK 1944/14).

Mimo licznych wątpliwości co do tego, jakich przypadków dotyczy art. 50 ust. 1 pkt 3, w orzecznictwie przyjęto pogląd, który sąd w niniejszej sprawie podziela, że zgłoszenie wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających stosowanie art. 48 (w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.), chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2004 r., OSK 108/04, ONSA WSA 2004, nr 1, poz. 26). W niniejszej sprawie zamiaru inwestora związanego z obejściem przepisów nie ma. Kwestia kwalifikacji inwestycji budziła wątpliwości nawet organów specjalizujących się w tej dziedzinie. Inwestor zgłosił jedno zamierzenie budowlane i też jako takie, zgodnie z wnioskiem winno być uznane.

W związku z tym w rozpoznawanej sprawie prowadzenie postępowania naprawczego winno być dokonane na podstawie art. 50 i 51 pr. bud. Jak wynika już z wcześniej poczynionych ustaleń realizacja inwestycji obejmującej dwa tory pumptruck wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Słusznie więc organ II instancji wskazał, że koniecznym jest zastosowanie trybu z art. 50 i 51 pr. bud.).

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę [...]zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Obowiązkiem organu I i II instancji będzie przy ponownym rozpatrywaniu sprawy uwzględnienie uwag i zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przedstawionych w uzasadnieniu wyroku.