Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 487/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 240 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Piotr Popek Sędziowie WSA Grzegorz Panek WSA Jarosław Szaro / spr./ Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie decyzji uchylającej decyzję własną i określającej wysokość zobowiązania podatkowego – w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego - Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO lub Kolegium) z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydana w wyniku wznowienia postępowania w sprawie podatku od nieruchomości za 2016 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], Wójt Gminy L. określił Nadleśnictwu S. wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. w kwocie 156.463,00 zł, która była wynikiem nie uwzględnienia złożonej korekty deklaracji na podatek od nieruchomości za 2016 r.

Postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy L. wznowił z urzędu postępowanie w sprawie określenia zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2016 r., zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] maja 2016 r. Podstawą prawną wznowienia postępowania były przesłanki wynikające z art. 240 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej z uwagi na fakt, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji ([...] maja 2016 r.), nieznane organowi dotyczące zmian klasyfikacji gruntów.

W wyniku wznowionego postępowania Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] - uchylił w całości własną decyzję z dnia [...] maja 2016 r. i określił wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za ww. okres w kwocie 98.178,00 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Nadleśnictwa S. - SKO decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] - uchyliło ww. decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] - uchylił w całości decyzję własną z dnia [...] maja 2016 r. i określił wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za ww. okres w kwocie 85.472,00 zł. W uzasadnieniu organ podał, że wystąpiły przesłanki do wznowienia postępowania, gdyż wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi, tj. przesłanka z art. 240 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r., poz. 201 ze zm.; zwanej dalej O.p.). Okolicznością tą był fakt, że w dniu 17 maja 2016 r. (a więc po wydaniu decyzji) wpłynęły do organu podatkowego zawiadomienia o zmianach w ewidencji gruntów i budynków, z których wynika, że z dniem 29 kwietnia 2016 r. (czyli przed wydaniem decyzji) zmieniona została klasyfikacja gruntów przejętych od Starostwa Powiatowego w U. D. na podstawie umowy darowizny z dnia [...] sierpnia 2015 r. (akt notarialny Rep. A nr [...]) o łącznej powierzchni 30,4246 ha z drogi "dr" na las "Ls".

Od powyższej decyzji Nadleśnictwo S. złożyło odwołanie wnosząc o jej zmianę przez określenie zobowiązania podatkowego za 2016 r. w kwocie 49.977,00 zł, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów:

- art. 122 O.p. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, brak wyjaśnienia stanu faktycznego co do charakteru drogi relacji S. – T.,

- art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, zwanej u.p.o.l.), przez nie zwolnienie z podatku od nieruchomości drogi leśnej mającej charakter drogi publicznej,

- art. 1, art. 2 i art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460) w zw. z art. 3, art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.) poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie do przedmiotu opodatkowania drogi relacji S. - T.

SKO decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, że z uwagi na brak uznania zasadności złożonej dnia 12 kwietnia 2016 r. (data wpływu 13 kwietnia 2016 r.) korekty deklaracji na podatek od nieruchomości za 2016 r., polegającej na wyłączeniu z opodatkowania gruntów sklasyfikowanych jako "dr" o łącznej powierzchni 30,4246 ha, wydana została decyzja z dnia [...] maja 2016 r. określająca wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości za 2016 r. w której opodatkowano również grunty stanowiące sporną drogę o pow. 30,4246 ha. Ww. decyzja doręczona została podatnikowi w dniu 13 maja 2016 r. i nie została zaskarżona, dlatego stała się decyzją ostateczną. W dniu 17 maja 2016 r., (a więc po doręczeniu stronie decyzji) do Urzędu Gminy w L. wpłynęły zawiadomienia od Starostwa Powiatowego w U. o zmianach w danych ewidencji gruntów i budynków wprowadzonych do ewidencji w dniu 29 kwietnia 2016 r. Zmiana ta dotyczyła przekwalifikowania gruntów z "dr" na "Ls" stanowiących nieruchomości nabyte przez Nadleśnictwo S. w drodze darowizny od Starostwa Powiatowego w U. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2015 r. repertorium A nr [...]. W świetle powyższego stanu faktycznego sprawy SKO stwierdziło, że nie budzi wątpliwości, że organ podatkowy w dniu wydania decyzji określającej podatek od nieruchomości za 2016 r. (decyzja z dnia [...] maja 2016 r., w której opodatkowano nabytą drogę) - nie dysponował informacją, iż grunty opodatkowane tą decyzją jako doga (dr) od dnia 29 kwietnia 2017 r. stanowią według ewidencji las (Ls).

W rozpatrywanym przypadku podstawą do wznowienia postępowania jest fakt, że organ podatkowy w dniu wydania decyzji nie miał wiedzy, że nabyta od Starostwa Powiatowego w U. nieruchomość sklasyfikowana jako "dr", objęta opodatkowaniem podatkiem od nieruchomości zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.o.l., z dniem 29 kwietnia 2016 r. przekwalifikowana została na las "Ls" i tym samym, w myśl art. 1a ust. 3 pkt 2, art. 2 ust. 2 i art. 6 ust. 4 u.p.o.l., od miesiąca maja 2016 r. nie powinna podlegać opodatkowaniu tym podatkiem. Z ww. przepisów wynika bowiem, że opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają lasy (art. 2 ust. 2 u.p.o.l.), zaś lasem jest grunt sklasyfikowany w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków (art. 1a ust. 3 pkt 2 u.p.o.l.). Według natomiast art. 6 ust. 4 obowiązek podatkowy wygasa z upływem miesiąca, w którym ustały okoliczności uzasadniające ten obowiązek.

Skoro więc organ wydając pierwotną decyzję z dnia [...] maja 2017 r., stosownie do dyspozycji art. 21 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, opierał się przy jej wydaniu na dostępnych mu danych z ewidencji gruntów, według których cała przedmiotowa droga była sklasyfikowana jako grunty oznaczone symbolem "dr", (stanowiące tereny komunikacyjne według § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.), a dopiero po jej wydaniu uzyskał informację o zmianie klasyfikacji tych gruntów na lasy (Ls - według § 68 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia), to w ocenie SKO zasadne jest przyjęcie, że organ nie miał wiedzy o okoliczności dotyczącej zmiany klasyfikacji gruntów, która to okoliczność istniała już w dacie wydania weryfikowanej decyzji (tj. od [...] kwietnia 2017 r. bo wtedy nastąpiła zmiana danych ewidencyjnych) i jest istotna dla rozstrzygnięcia sprawy. Kolegium podniosło, że lasy nie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej (a taką nie jest działalność leśna wykonywana przez Nadleśnictwo - art. 1a ust. 2 pkt 1 u.p.o.l.) nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości i z tego względu od miesiąca maja 2016 r. nie mogły stanowić podstawy opodatkowania tym podatkiem (w myśl art. 6 ust. 4 u.p.o.l. wygasł w stosunku do nich obowiązek podatkowy w podatku od nieruchomości).

Zdaniem SKO zasadne w tej sytuacji jest uchylenie, w wyniku wznowienia postępowania, ostatecznej decyzji organu I instancji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ale z uwzględnieniem tylko tych okoliczności, które stanowiły podstawę wznowienia (tj. okoliczności dotyczących zmiany klasyfikacji gruntów w ewidencji z dr na Ls). Organ słusznie więc, w oparciu o art. 245 § 1 pkt 1 w związku z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. uchylił własną ostateczną decyzję i rozstrzygając sprawę co do istoty określił wymiar podatku od nieruchomości za 2016 r. pomniejszając dotychczasowy wymiar zobowiązania z kwoty 156.463,00 zł do kwoty 85.472,00 zł, uwzględniającej zmniejszoną od maja 2016 r. podstawę opodatkowania tylko o grunty o pow. łącznej 30,4246 m2, które w dniu 29 kwietnia 2016 r. zostały sklasyfikowane w ewidencji jako lasy (zmieniły oznaczenia z dr na Ls).

Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie podatnik już przed wydaniem decyzji podnosił, że przedmiotowe grunty stanowią las, co mogłoby sugerować, że organ posiadał wiedzę o innym niż przyjęty za podstawę ustaleń w decyzji z [...] maja 2016 r. charakterze spornych gruntów, jednak nie można uznać, że informacje podatnika o innym charakterze gruntów wykluczają obecnie stwierdzenie występowania przesłanki wznowienia postępowania, o której mowa w art. 240 § 1 pkt 5 O.p., związanej z inną niż przyjmował organ klasyfikacją tych gruntów w ewidencji. Organ wydając pierwotną decyzję był bowiem związany zapisami ewidencji i do czasu jej zmiany nie mógł ustalić podatku na podstawie samych jedynie twierdzeń podatnika. Zmiany klasyfikacji gruntów, co do zasady skutkują bowiem zmianą wymiaru podatku dopiero od chwili wprowadzenia tych zmian do ewidencji gruntów i budynków. Dopóki zatem organ nie miał wiedzy, że w ewidencji zaistniały stosowne zmiany klasyfikacyjne, to nie mógł przyjmować innej podstawy opodatkowania niż ta, jaka wynikała z zapisów ewidencji. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że dopiero po uzyskaniu wiedzy o zmianie klasyfikacji gruntów organ miał prawo dokonać innego niż dotychczas wymiaru podatku, uwzględniając fakt, że dopiero od dnia 29 kwietnia 2016 r., sporne grunty nie stanowią już terenów komunikacyjnych (dr) tylko są lasem (Ls).

Państwowe Gospodarstwo Leśne - Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. reprezentowane przez radcę prawnego skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję SKO z dnia [...] czerwca 2017 r., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

I. naruszenie prawa procesowego tj.;

art. 120, art. 121 ustawy 29 sierpnia 1997 r. O.p., przez działanie nie budzące zaufania do organów podatkowych, przez nie zastosowania właściwej podstawy prawnej rozstrzygnięcia (np. art. 245 § 1 pkt 1, art. 240 § 1 pkt 5 O.p.) lub pominięcie przepisów które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia,

art. 124 O.p. przez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ podatkowy przy nie uznaniu zarzutów w zakresie przepisów o drogach publicznych, poprzez niewłaściwe zakwalifikowanie do przedmiotu opodatkowania drogi relacji S. – T., poprzez nie rozstrzygnięcie istoty sprawy, nie odniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu, ograniczenie postępowania do dowolnej oceny przepisów O.p. i u.p.o.l.,

art. 122, art. 187 O.p. przez nie podjęcie wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przez nie zebranie i nie przeprowadzenia dowodów w sposób wyczerpujący, poprzez niewłaściwą ocenę dowodów w szczególności zupełne pominięcie treści umowy darowizny sporządzonej w formie aktu darowizny drogi relacji S. – T., treści poprzedzającej umowę darowizny uchwały Rady Powiatu, treści znajdującej się w ewidencji gruntów i budynków działki oraz poprzez znaczne ograniczenie zebranego rodzaju materiałów dowodowych, co skutkowało wydaniem nieprawidłowej decyzji, poprzez ograniczenia postępowania dowodowego do oceny przesłanek wznowienia postępowania,

art. 187 O.p. przez nie zebranie i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przez nie wyjaśnienie właściwie stanu faktycznego co do charakteru drogi relacji S. – T., podczas gdy prawidłowe ustalenie charakteru drogi skutkowałoby zwolnieniem skarżącego z obowiązku podatkowego,

II. rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

* art. 6 ust. 3 u.p.o.l. przez nie uwzględnienie, że w trakcie roku podatkowego zaistniało zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania i w tym kierunku sprawa powinna być rozpoznawana, a nie tylko do oceny przesłanek do wznowienia postępowania,

* art. 2 ust. 3 pkt. 4 u.p.o.l. przez nie zwolnienia z podatku od nieruchomości drogi leśnej mającej charakter drogi publicznej, podczas gdy jak wynika z zebranego materiału dowodowego droga ma charakter drogi publicznej,

* art. 1 i 2, art. 8 ustawy o drogach publicznych, w zw. z art. 3, art. 29 ust. 1 ustawy o lasach przez niewłaściwe zakwalifikowanie do przedmiotu opodatkowania drogi relacji S. - T.

W uzasadnieniu rozszerzono powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny miał na uwadze, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności sąd odniesie się do wniosku pełnomocnika skarżącej o odroczenie rozprawy z powodu niemożności dojazdu na nią spowodowanej podnoszoną awarią samochodu.

Przepis art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), regulujący kwestie odroczenia rozprawy wskazuje, że jest to dopuszczalne w sytuacji, gdy nieobecność pełnomocnika lub strony wywołana jest nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną przyczyną, której nie można przezwyciężyć.

Odstępstwo od zasady dążenia do zakończenia sprawy na pierwszej rozprawie może mieć więc miejsce tylko i wyłącznie w sytuacjach nadzwyczajnych, gdy zaistnieją okoliczności tak dalece uniemożliwiające stawiennictwo strony lub pełnomocnika na rozprawie, że nie można ich przezwyciężyć. Pomimo podjęcia wszelkich możliwych środków nie są one w stanie stawić się na rozprawie.

Wskazywana we wniosku o odroczenie rozprawy zgłoszonym telefonicznie przyczyna w postaci awarii samochodu do takich przyczyn nie należy. Przy aktualnym poziomie nasycenia środkami transportu zorganizowanie dojazdu zastępczego do sądu, nawet w przypadku awarii samochodu nie jawi się jako przyczyna niemożliwa do przezwyciężenia (samochód zastępczy, przewóz grzecznościowy, taxi). Posiadany przez pełnomocnika samochód, nie jest jedynym, który może umożliwić mu dotarcie do sądu.

W tych okolicznościach nie zaistniała przesłanka z art. 109 P.p.s.a., a więc brak było podstaw do odroczenia rozprawy.

Po omówieniu tego zagadnienia procesowego należy odnieść się do zarzutów zawartych w skardze.

Nie są one zasadne, zarówno w tej części, w której odnoszą się rodzaju postępowania jakie się toczyło i jego przesłanek, jak i w zakresie prawa materialnego co do pojęcia droga publiczna.

Należy wskazać, co nie jest kwestionowane, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie wznowieniowym, uregulowanym w ordynacji podatkowej w przepisach art. 240 i następne. Jest to szczególny tryb postępowania, służący do wzruszania ostatecznych decyzji administracyjnych i jak każda tego typu instytucja posiadający ściśle określone przesłanki jego stosowania, zakres kognicji organu w takim postępowaniu i możliwe do wydania rozstrzygnięcia.

W postępowaniu wznowieniowym nie podlegają badaniu wszelkie uchybienia jakie mogły zaistnieć w postępowaniu rozpoznawczym, ale tylko uchybienia kwalifikowane wymienione w art. 240 § 1 O.p., których znaczenie jest tak duże ,że zawsze ich zaistnienie ma taki wpływ na wydane ostateczne orzeczenie, że nie jest możliwe jego tolerowanie w obrocie prawnym.

W przedmiotowej sprawie jako podstawę wznowienia postępowania a następnie wydania decyzji uchylającej decyzję ostateczną i określającej na nowo wysokość podatku od nieruchomości był przepis art. 240 § 1 pkt 5 O.p. stanowiący, że wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw nowe istotne dowody lub okoliczności istniejące w dniu wydania decyzji nieznane organowi.

W przesłance tej chodzi więc o to, że postępowanie zostało przeprowadzone wadliwe, co polegało na tym, że nie przeprowadzono wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów, które w chwili wydawania decyzji istniały i powinny być uwzględnione. Chodzi przy tym o dowody lub okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc mające wpływ na treść rozstrzygnięcia. Nie budzi wątpliwości, że chodzi tutaj o takie dowody lub okoliczności, których ujawnienie powoduje konieczność wydania decyzji o odmiennej treści niż dotychczas wydana.

Nie ujawnienie tych dowodów w postępowaniu rozpoznawczym skutkowało więc naruszeniem zasady prawdy materialnej. Nie ustalono prawidłowo stanu faktycznego. Jest przy tym obojętne czy nastąpiło to na skutek niedbałego procedowania przez organ, czy na skutek okoliczności obiektywnych, za które organ nie ponosi odpowiedzialności (tak jak w sprawie niniejszej).

Nie może jednak budzić wątpliwości, że w sprawie zaistniała taka przesłanka. Jak ujawniły to organy w chwili wydawania decyzji organ podatkowy I instancji nie posiadał wiedzy (co było usprawiedliwione) o dokonanych zmianach w ewidencji gruntów i budynków, które polegały na przekwalifikowaniu części działek podlegających opodatkowaniu z użytku droga " dr" na użytek las " ls", co z kolei miało wpływ na wysokość podatku, a w szczególności na zastosowanie ulgi w podatku od nieruchomości od tych działek.

Nie była więc znana organowi ta okoliczność (wydał decyzje [...] maja 2016 r., a dowiedział się o tej okoliczności 17 maja 2016). Okoliczność ta istniała w chwili wydania decyzji (wpis dokonany 29.04.2016 r.).

Zaistnienie przesłanek z art. 240 § 1 pkt 5 O.p. nie budzi wątpliwości.

Należy przy tym wskazać, że w trybie wznowieniowym organ, jak to słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, nie może dokonywać kompleksowej korekty decyzji objętej wznowieniem ale może ją zmieniać czy też uchylać tylko w zakresie przesłanek opisanych w art. 240 § 1 O.p.

Inne przesłanki zawarte w tym przepisie natomiast nie występują.

Argument podnoszony przez skarżącą w skardze, a wcześniej na etapie postępowania odwoławczego odnosi się bowiem do interpretacji prawa, w tym prawa o drogach publicznych, a w szczególności definicji drogi publicznej w aspekcie zwolnienia tego typu użytku gruntowego od podatku od nieruchomości.

Błędna interpretacja przepisów prawa, jak to słusznie stwierdziło SKO nie może być podstawa do wznowienia postępowania. Błędna interpretacja przez stronę z niej niezadowolona musi być zwalczana w trybie postępowania odwoławczego, względnie gdy interpretacja taka może stanowić o rażącym naruszeniu prawa - w trybie nadzwyczajnego postępowania uregulowanego w art. 247 i następne O.p.

Powyższe rozważania są zasadniczo wystarczające do rozstrzygnięcia w przedmiocie braku zasadności skargi. Nie było dopuszczalnie prawnie uwzględnienie zarzutu błędnej interpretacji przepisu prawa w trybie postępowania wznowieniowego. Stwierdzenia organów są w tym zakresie prawidłowe.

Ponieważ jednak strona w skardze szeroko podnosi argumentację związaną z definicją drogi publicznej, to tylko odnosząc się do tej części skargi należy wskazać, że rozważania te są nieprawidłowe. Organy podatkowe nie naruszyły prawa dokonując wykładni tego pojęcia a następnie stosując ją w niniejszej sprawie.

Definicja drogi publicznej zawarta została w przepisie art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440), który stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

Definicja ta składa się więc z dwóch elementów. Elementu materialnego dotyczącego takiej cechy drogi jak jej ogólnodostępność i elementu formalnego czyli zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg. Oba te elementy muszą występować łącznie aby droga mogła być zaliczona do dróg publicznych (por. R. Strachowska. Ustawa o drogach publicznych. Komentarz. Tezy do art. 1, Wyd. ABC 2012, czy też W. Maciejko, P. Zaborniak Ustawa o drogach publicznych. Komentarz tezy do art. 1 wyd. Lexis Nexis 2010 - oba komentarze dostępne SIP Lex ).

Z kolei kategorie dróg zostały wskazane w art. 2 ust.1 pkt 1 - 4 ustawy o drogach publicznych. Są to drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Zestawienie to w połączeniu z definicja z art. 1 ustawy pozwala na wysnucie poglądu, że droga ogólnodostępna, nie będąca jednak drogą żadnej z tych kategorii, nie spełnia kryterium drogi publicznej. Nie będą one drogami publicznymi nawet w sytuacji, gdy z woli ich właściciela będą one drogami ogólnodostępnymi, czyli każdy będzie mógł z nich skorzystać. Spełnienie przesłanki ogólnodostępności nie jest wystarczające do uznania drogi za drogę publiczną.

Drogi takie będą miały charakter dróg wewnętrznych (art. 8 ustawy o drogach publicznych).

Dodać też należy, że z mocy art. 2a ustawy o drogach publicznych drogi te musza stanowić własność Skarbu Państwa (drogi krajowe) lub samorządu województwa, powiatu lub gminy. Przepis nie dopuszcza by właścicielem drogi publicznej był podmiot prywatny. Drogi publiczne nie mogą być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, co zapewne było przyczyna pozbawienia przedmiotowej drogi tej cechy uchwałą Rady Powiatu B.

Wskazać bowiem należy, że droga, o którą toczy się spór miała charakter drogi publicznej, gdyż była zaliczona do kategorii dróg powiatowych. Jak jednak wynika z Uchwały nr [...] Rady Powiatu B. z dnia [...] maja 2015 r. została ona pozbawiona cechy drogi powiatowej. Jednocześnie została wyłączona z użytkowania.

Na mocy tej uchwały utraciła ona więc status drogi publicznej co umożliwiło dokonanie darowizny na rzecz skarżącej.

Z twierdzeniem tym nie stoją w sprzeczności zapisy w akcie darowizny pomiędzy Powiatem B. a skarżącą, w których zobowiązała się ona do zapewnienia ogólnodostępnego charakteru tej drogi. Zapisy te maja jedynie znaczenie cywilnoprawne i powodują powstanie zobowiązania po jej stronie do spełnienia tego polecenia zawartego w darowiźnie pod rygorem ewentualnego odwołania darowizny. Nie mają te zapisy znaczenia dla powstania bądź wygaśnięcia zobowiązań publicznoprawnych.

Stąd też również w tym zakresie rozważania SKO należało uznać za prawidłowe.

Z tych względów sąd skargę oddalił w myśl art. 151 P.p.s.a.