Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1813/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. M. i B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/14 w sprawie ze skargi E. M. i B. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1548/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. M. i B. S. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku gospodarczego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. M. decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 52 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a nakazał współwłaścicielom E. M. i B. S. dokonanie całkowitej rozbiórki budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarze rzutu 5,05 x 18,53 m znajdującego się na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości O., gmina H..

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.M. podał, że w dniu 22 listopada 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolne w wyniku których ustalono, że na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości O., gmina H. znajdują się trzy budynki mieszkalne, w tym jeden parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny o wymiarze rzutu 5,05 m x 18,53 m z dachem jednospadowym krytym blachą. Budynek usytuowany jest w zmiennej odległości wynoszącej od ok. 3,85 m do ok. 4,37 m od ogrodzenia od strony południowo - wschodniej. Budynek podłączony jest do zbiornika na nieczystości ciekłe. Podczas oględzin E. M. oświadczyła, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany ok. 1998 r. przez nieżyjącą już siostrę T. W., która prawdopodobnie nie uzyskała pozwolenia na budowę.

Organ powiatowy w toku postępowania wyjaśniającego ustalił także, że pierwszym budynkiem powstałym na działce był budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się w północno - wschodniej części działki, który powstał około 1971 r. na co wskazuje dokumentacja projektowa przedstawiona organowi.

Organ powiatowy podkreślił, że materiał dowodowy zebrany w sprawie wskazuje, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy H. uchwalonego przez Radę Miejską w H. uchwałą Nr XXXVII.324.2013 z dnia 27 czerwca 2013r., działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w miejscowości O., gmina H. położona jest na terenie o przeznaczeniu: "15.KDD, 7.MNU, ZN tzn. droga o planowanej szerokości 10.0m w liniach rozgraniczających, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, tereny zieleni niskiej". W § 22 uchwały dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenów realizacji zabudowy mieszkaniowej wprowadzony jest zakaz realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. M. uznał, że do przedmiotowego obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona około 1998r. zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powołał przepis art. 28 ust. 1 i 48 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że w razie stwierdzenia niezgodności budowy np. z przepisami technicznymi lub z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego organ nadzoru budowlanego nie może wszcząć postępowania legalizacyjnego, lecz jest zobowiązany nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej. Nie jest zatem dopuszczalne uruchamianie procedury legalizacyjnej, jeśli budowa nie spełnia łącznie tych warunków.

Reasumując organ powiatowy wskazał, że podjął rozstrzygnięcie na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nakazując współwłaścicielom rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego z uwagi na fakt, iż przedmiotowy budynek mieszkalny narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennej w kwestii przekroczenia liczby budynków mieszkalnych znajdujących się na przedmiotowej działce budowlanej.

Po rozpatrzeniu odwołania B. S. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. M. dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego omawianej sprawy.

Podkreślił, że w niniejszej sprawie budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce o nr ew. [...] w O., gm. H., został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem jego wybudowanie należy uznać za samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że działka o nr ew. [...] w m. O., gm. H. usytuowana jest w obszarze objętym zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy H. uchwalonego przez Radę Miejską w H. uchwałą Nr XXXVII.324.2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. Mając na uwadze ustalony stan faktyczny w sprawie, organ odwoławczy uznał, iż brak jest możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku mieszkalnego, ponieważ jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wnieśli B. S. i E. M. wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającymi je orzeczeniami organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

- art. 48 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż brak jest możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego obiektu budowlanego ze względu na postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy plan ten został zaskarżony przez uprawniony organ oraz w sytuacji gdy postanowienia tego planu nie wykluczają prowadzenia takiego postępowania,

- art. 97 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ,

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niezebranie oraz nieuwzględnienie całości materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia w sprawie,

-art. 28 k.p.a. poprzez nieustalenie kręgu stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wydając decyzję organ stopnia podstawowego oraz organ odwoławczy nie poczyniły wyczerpujących ustaleń oraz nie zebrały materiału dowodowego w stopniu umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia czym naruszony został art. 7 i 77 k.p.a. Skarżący wskazali, że organy przyjęły, iż przedmiotowy budynek zlokalizowany został na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w H. uchwałą nr XXXVII.324.2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. Zaznaczyli jednak, iż uchwała ta również w części dotyczącej budynku będącego przedmiotem postępowania została zaskarżona przez Wojewodę Mazowieckiego skargą z dnia 18 lutego 2014 r. Zdaniem skarżących organy obu instancji nie poczyniły żadnych własnych ustaleń, ani co do faktu zaskarżenia ww. planu miejscowego, ani co do faktu wpływu takiej skargi na kwestię obowiązywania zaskarżonego planu. W ocenie skarżących toczące się postępowanie administracyjne odnośnie ww. planu stanowi co najmniej zagadnienie wstępne, bowiem od rozstrzygnięcia odnośnie zaskarżonego planu zależało wydanie rozstrzygnięć przez organy nadzoru zatem w niniejszej sprawie zgodnie z art. 97 k.p.a. organy były zobligowane do wydania postanowienia o zawieszeniu niniejszego postępowania.

Nadto skarżący podnieśli, że wbrew twierdzeniom organów postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w H. uchwałą nr XXXVII.324.2013 z dnia 27 czerwca 2013r. nie wykluczają prowadzenia postępowania legalizacyjnego. Wskazali, iż w momencie uchwalania planu wszystkie budynki były na działce zrealizowane, przyjęte do właściwych zasobów oraz opłacane były stosowne podatki zaś dokonując wykładni wskazanego zapisu planu należy przyjąć, iż nie przewiduje on wyłącznie realizacji nowych budynków niezgodnie z tym zapisem. Odnośnie zabudowy istniejącej brak jest w planie jakichkolwiek wskazań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2015 r. oddalił skargę.

Sąd I instancji zauważyć, że bezspornym jest iż przedmiotowy budynek został wybudowany około 1998 r. przez T. W. oraz, że na jego budowę konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, którego inwestorka nie posiadała. Natomiast istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy w procedurze legalizacyjnej wszczętej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, bada się zgodność samowolnie wybudowanego budynku z obowiązującym (w dacie orzekania przez organ) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w sytuacji jego braku z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Okolicznością niekwestionowaną w sprawie jest, iż budynek mieszkalny jednorodzinny usytuowany na działce o nr ew. [...] w O., gm. H., został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem jego wybudowanie należy uznać za samowolę budowlaną, do której zastosowanie znajduje przepis art. 48 Prawa budowlanego.

Przepis art. 48 ust 2 Prawa budowlanego stanowi, że - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem -właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych i nakłada obowiązki określone w ust. 3. Warunki legalizacji w powyższych przepisach zostały zredagowane w czasie teraźniejszym, a nie w czasie przeszłym, z czego wynika, że należy brać pod uwagę przepisy obowiązujące w dacie orzekania, a nie budowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że nakaz rozbiórki nie jest orzekany bezwzględnie, w tym znaczeniu że stwierdzenie przez organ faktu zaistnienia samowoli budowlanej nie implikuje wprost nałożenia na stronę obowiązku rozbiórki danego obiektu budowlanego. Przed orzeczeniem rozbiórki organ nadzoru budowlanego ma obowiązek zbadania, czy w myśl obowiązujących przepisów prawa, legalizacja danego obiektu budowlanego jest dopuszczalna. W pierwszej kolejności organ administracyjny winien ustalić czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albo ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego). W wypadku pozytywnych ustaleń w powyższym zakresie organ administracyjny przystępuje do czynności składających się na tryb legalizacyjny. Natomiast w wypadku ustalenia, że dany obiekt narusza przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podejmowanie dalszych czynności przewidzianych w procedurze legalizacyjnej jest niedopuszczalne, a wówczas zakończenie postępowania administracyjnego następuje poprzez wydanie decyzji o nakazie rozbiórki. Przy czym, zgodność z prawem danego obiektu należy oceniać według przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktualnych na datę wydania orzeczenia w tym przedmiocie. W przepisie art. 48 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego ustawodawca wyraźnie wskazał, iż samowolnie wzniesiony obiekt budowlany winien odpowiadać aktualnie obowiązującym przepisom o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji wywodził, że z akt postępowania administracyjnego wynika, iż obowiązujący w dacie orzekania przez organy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przez Radę Miejską w H. uchwałą nr XXXVII.324.2013 z dnia 27 czerwca 2013 r. przewiduje, iż działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] położona w miejscowości O., gmina H. położona jest na terenie o przeznaczeniu: "15.KDD, 7.MNU, ZN tzn. droga o planowanej szerokości 10.0 m w liniach rozgraniczających, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa usługowa, tereny zieleni niskiej". W § 22 uchwały dotyczącym zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla terenów realizacji zabudowy mieszkaniowej wprowadzony jest zakaz realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego niemożność wykazania zgodności wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na legalizację takiego obiektu.

Sąd I instancji podkreślił, że jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego, nie kwestionowanych przez skarżących, na działce nr ew. [...] usytułowane są trzy budynki, przy czy pierwszy budynek mieszkalny jednorodzinny powstał w oparciu o dokumentację projektową w 1971 r. Słusznie więc organy przyjęły, iż przedmiotowy budynek powstał później, bo w 1998 r. w warunkach samowoli budowlanej i jego posadowienie jest sprzeczne z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia obowiązującego planu wykluczają prowadzenie procedury legalizacyjnej.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sens nowelizacji Prawa budowlanego, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) łagodzącej surowość art. 48 Prawa budowlanego polegał na umożliwieniu zalegalizowania samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych - o ile można stwierdzić, że nie naruszały one porządku prawnego określonego przepisami materialnoprawnymi (z zakresu prawa budowlanego, zagospodarowania przestrzennego, ochrony zabytków, ochrony środowiska itd.). Innymi słowy możliwość legalizacji dotyczy co do zasady takich obiektów, co do których inwestor uzyskałby pozwolenie na budowę, gdyby o nie wystąpił i dochował wszelkich wymogów formalnych. W warunkach sprawy niniejszej nie ulega wątpliwości, iż inwestorzy nie uzyskaliby w świetle obowiązujących zapisów planu pozwolenia budowlanego obejmującego kolejny budynek mieszkalny.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 97 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, Sąd I instancji wskazał, że jest to zarzut nieuzasadniony. Uchwała Nr XXXVII.324.2013 Rady Miejskiej w . z dnia 27 czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości O., gmina H. została opublikowana w Dzienniku Województwa Mazowieckiego z dnia 26 sierpnia 2013 r., poz. 9360, a więc jest aktem prawa miejscowego, który obowiązywał w dacie wydania zaskarżonej decyzji i wiązał w swej treści organy prowadzące niniejsze postępowanie ( art. 29 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. 2012. 647)

Ewentualna skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotycząca zapisu planu nie stanowi zagadnienia prejudycjalnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Przy czym okoliczność ta nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy, nie została także wykazana przez stronę skarżącą, która ograniczyła się do enigmatycznego stwierdzenia, iż skarga została złożona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ewentualne wszczęcie procedury planistycznej w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi kwestii prejudycjalnej, uniemożliwiającej rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w postępowaniu legalizacyjnym.

W ocenie Sądu I instancji bez znaczenia dla prawidłowości rozstrzygnięcia organów jest także zarzut naruszenia w toku postępowania art. 28 k.p.a. poprzez niepełne określenie kręgu stron niniejszego postępowania poprzez nieuwzględnienie udziału wszystkich bezpośrednich sąsiadów przedmiotowej nieruchomości, bowiem jeśli zostały naruszone czyjekolwiek prawa wynikające z posiadania przymiotu strony mogą być one sanowane przez złożenie przez te podmioty wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją organu II instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W żaden jednak sposób sytuacja ta nie narusza interesu prawnego skarżących , co uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E. M. i B. S. zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

- błędną wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane polegające na bezzasadnym uznaniu, że występują negatywne przesłanki do dokonania legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego w sytuacji, gdy dokonanie samowoli budowlanej nastąpiło w 1998 r. w czasie, gdy przepisy prawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązujące w chwili popełnienia samowoli budowlanej umożliwiały legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego,

- błędną wykładnię art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie za zasadny nakaz rozbiórki budynku bez przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz sprawdzenia przesłanek legalizacyjnych w przypadku, gdy możliwym jest zalegalizowanie budynku zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego w innej niż mieszkalna funkcji,

- błędne zastosowanie art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż nie ustalenie bądź niepełne ustalenie kręgu stron postępowania jest bez znaczenia dla prawidłowości prowadzenia postępowania w sprawie,

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich wskazanych zarzutów skargi, w szczególności brak odniesienia się w uzasadnieniu do zarzutu dotyczącego zmiany funkcji obiektu z mieszkalnego na gospodarcze, co skutkowałoby doprowadzeniem do legalizacji zgodnie z obowiązującymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że w sprawie występują negatywne przesłanki przemawiające przeciwko legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego, albowiem przepisy obowiązujące w dacie realizacji samowoli budowlanej pozwalały na jej legalizację. Skarżący kasacyjnie powołali się na treść uchwały Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. dopuszczającej możliwość prowadzenia legalizacji samowoli budowlanej z uwzględnieniem przeznaczenia terenu od daty popełnienia samowoli.

Podkreślono, że Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów skargi dotyczących zamiany funkcji budynku objętego przedmiotem postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej również jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Postawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 48 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, którego wykładnia została zakwestionowany w zarzutach sformułowanych w skardze kasacyjnej. Zgodnie z ust. 1 powołanego przepisu organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo,

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

W myśl zaś art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego "jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych."

W ocenie organów administracji, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego obecnie na terenie, na którym zlokalizowany jest budynek, co do którego toczy się postępowanie dotyczące rozbiórki w powiązaniu z treścią art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie pozwalają na przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Organy administracji uznały bowiem, że postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską w H. w dniu 27 czerwca 2013 r. zakazują realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej (§ 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nakazanie rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] było, co najmniej przedwczesne.

W toku postępowania organy administracji nie uwzględniły okoliczności, że działka nr ew. [...] jest działką zabudowaną, a zabudowa ta istniała już przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy H. w dniu 27 czerwca 2013 r. W związku z powyższym dokonując merytorycznego rozpatrzenia sprawy, należało uwzględnić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż dla oceny zgodności z planem w odniesieniu do działek zabudowanych należało nawiązać także do okresów, kiedy zabudowa na tych działkach była realizowana. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organów administracji, że przepisami o planowaniu przestrzennym, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, jednakże w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy (por uchwałę NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSP 2/13).

Tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 21 ust. 2 rozróżnia pojęcie zabudowy nowej (przyszłej) od zabudowy istniejącej. W rozdziale 5 i 8 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera postanowienia odnoszące się do działek zabudowanych i niezabudowanych, wskazując wyraźnie na rozróżnienie pomiędzy tymi działkami. Działka oznaczone nr ew. [...], na której znajduje się budynek będący przedmiotem postępowania jest działką zabudowaną, a co za tym idzie w stosunku do niej powinny mieć zastosowanie jedynie ustalenia planu miejscowego odnoszące się do tego rodzaju działek.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności organy administracji dokonają szczegółowej analizy postanowień całego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Gminy H. w dniu 27 czerwca 2013 r., a nie jedynie, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie oprą swoje rozstrzygniecie w tylko na postanowieniu § 2 ust. 20 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy czym zauważyć należy, że powołany przepis planu wprowadza dla terenów realizacji zabudowy mieszkaniowej – zakaz realizacji więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej. Organy administracji oceniły powyższe postanowienie jako zakaz istnienia więcej niż jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej, nie rozważając, czy to postanowienie planu ma zastosowanie do zabudowy przyszłej oraz istniejącej, czy odnosi się jedynie do zabudowy przyszłej. Rozpoznając sprawę merytorycznie organy administracji przy ocenie zgodności z planem budowy będącej przedmiotem postępowania uwzględnią także jakie było przeznaczenie działki nr ew. [...], w okresie kiedy budowa ta była realizowana.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest natomiast zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 28 k.p.a, a dotyczący braku ustalenia przez organ wszystkich stron postępowania. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wywiódł, że skutecznie na tą okoliczność może powołać się jedynie strona, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

Pozbawiony słuszności jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządził uzasadnienie wyroku w sposób odpowiadający wymaganiom zakreślonym w tym przepisie.

Mając na względzie powyższe w oparciu o art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości mając na względzie niewielki nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej kasacyjnie pozwalający na wyjaśnienie niniejszej sprawy.