Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SAB/Ke 1/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono przewlekłość prowadzenia postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 8, art. 50 par 1, art. 91 par 3, art. 134, art. 149 par 1 pkt 1 i 3, art. 149 par 1a i par 2, art. 183 par 1, art. 185 par 1, art. 190 art. 200, art. 205 par 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Surma (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Artur Adamiec, Sędzia WSA Danuta Kuchta, Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi H.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. I. zobowiązuje Dyrektora (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. do rozpoznania wniosku z dnia (...) o wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. przyznaje od Dyrektora (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz skarżącej H.S. sumę pieniężną w kwocie 3000 (trzy tysiące) złotych; IV. oddala skargę w pozostałej części; V. zasądza od Dyrektora (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na rzecz skarżącej H. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z (...) J. M. i H. S. zwróciły się do Dyrektora Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. (dalej "Dyrektor", "organ") z wnioskiem o zaprojektowanie i wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na przyległą do niej nieruchomość położoną w K. przy ul. L., oznaczoną nr ewidencyjnym 2696/2 oraz wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w sposób zapewniający dostęp do drogi publicznej nieruchomościom położonym w K. w obrębie ul. K., oznaczonym nr ewidencyjnymi 2697/3 i 2694/2.

1.1 W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w razie niewykonania podczas przebudowy drogi nr (...) zjazdu na działkę nr ewid. 2696, nieruchomość zostanie całkowicie pozbawiona możliwości obsługi komunikacyjnej. Podobnie w przypadku działek nr ewid. 2697/3 i 2694/2 pierwotnie nieruchomości te posiadały dostęp do drogi publicznej istniejącą drogą wewnętrzną stanowiącą własność Skarbu Państwa. W udzielonej pismem z (...) odpowiedzi na powyższy wniosek organ poinformował, że nie pozbawia przedmiotowych działek dostępu do drogi publicznej, zaś zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie pisma - tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.) budowa nowego zjazdu należy do obowiązków właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, która zostanie wydana po wystąpieniu z wnioskiem o jej wydanie, do którego strona złoży stosowne załączniki. Organ wskazał, że zjazd z drogi wojewódzkiej na drogę wewnętrzną prowadzącą do działek nr ewid. 2697/3 i 2694/2 został wykonany. Natomiast nie jest w kompetencji organu wykonanie drogi dojazdowej do ww. działek położonych ok. 100 m od drogi wojewódzkiej, gdyż organ ten realizuje projekty na gruntach będących w jego zarządzie, zaś działki, na których leży ww. droga wewnętrzna, należą do Gminy.

1.2 W kolejnych pismach wnioskodawczynie domagały się wykonania zjazdu na działkę nr 2696/2 lub wydania decyzji administracyjnej w sprawie przedmiotowego zjazdu. Organ zaś, pisemnie odpowiadając na te wnioski, podtrzymywał swoje stanowisko o konieczności złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie zjazdu i braku podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

2. H.S. 8 sierpnia 2019 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Dyrektora Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. w sprawie znak: (...) dotyczącej zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) w K., którą poprzedziła ponagleniem wywiedzionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. w piśmie z 30 października 2018 r.

2.1 W uzasadnieniu skargi wskazała, że od dnia złożenia opisanego na wstępie wniosku, tj. (...) nie została w sprawie wydana decyzja, a tym samym uniemożliwiono stronie złożenie odwołania do organu drugiej instancji w sytuacji, gdyby jej wniosek został załatwiony negatywnie. Skarżąca podniosła, że wielokrotnie wzywała organ do niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji bądź dokonania czynności w sprawie.

Zarzuciła, że organ nie podjął żadnych istotnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a w szczególności nie wskazał na zaistnienie przesłanek uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy w terminach przewidzianych w art. 35 k.p.a. Zgodnie z art. 9 i art. 10 k.p.a. organ zobowiązany był na bieżąco informować stronę o przebiegu postępowania, wyznaczać jego etapy i informować stronę o działaniach podejmowanych w celu zadośćuczynienia wnioskowi.

2.2 W ocenie skarżącej, o rażącym charakterze naruszenia prawa w przedmiotowej sprawie świadczy przede wszystkim okres czasu między złożeniem przez stronę wniosku (...) a złożeniem niniejszej skargi, który wynosi ponad 4 lata, biorąc pod uwagę, że organ w tym czasie nawet nie poinformował strony o niedochowaniu terminów wskazanych w art. 35 k.p.a., do czego był zobowiązany zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. oraz nie wskazał usprawiedliwionych podstaw takiego postępowania. Postępowanie administracyjne w sprawie ciągnące się przez ponad 4 lata - wobec braku obiektywnych powodów dla takich opóźnień - jest porównywalne z lekceważeniem wniosku strony.

2.3 W sprawie zostało złożone ponaglenie w trybie art. 37 k.p.a., w wyniku którego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 14 stycznia 2019 r. znak: (...) uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy oraz niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i wyznaczyło organowi dodatkowy termin do rozpatrzenia sprawy - do 18 lutego 2019 r. oraz zarządziło wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Kolegium stwierdziło, że przewlekłe prowadzenie postępowania oraz niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Następnie postanowieniem z 6 lutego 2019 r. Dyrektor Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich odmówił wszczęcia postępowania. W wyniku rozpoznania zażalenia strony na powyższe postanowienie Kolegium - postanowieniem z 24 kwietnia 2019 r. znak: (...) uchyliło zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała, że od czasu wydania ww. postanowienia Kolegium upłynęło ponad trzy miesiące, a organ nadal nie wydał w sprawie żadnego merytorycznego rozstrzygnięcia.

2.4 Zdaniem skarżącej, ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadzi postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy. Za taką oceną przemawiają następujące okoliczności: po pierwsze - bezsporna bezczynność organu w okresie od złożenia wniosku do dnia wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie, której wydanie było następstwem realizacji obowiązku wynikającego z postanowienia organu wyższego stopnia uwzględniającego zażalenie strony na bezczynność; przyczyny braku działania organu nie były wyjaśniane stronom postępowania, co stanowiło oczywistą obrazę art. 36 k.p.a., po drugie - niedopuszczalne wystosowanie do strony wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku na etapie jego merytorycznej oceny; po trzecie - podejmowanie aktów sprzecznych z wcześniejszym stanem sprawy, świadczących niewątpliwie o pozorowaniu czynności organu oraz w całym toku postępowania ignorowanie przez organ wynikającego z art. 36 k.p.a. bezwzględnego obowiązku powiadamiania stron postępowania o każdym przypadku niemożności załatwienia sprawy w określonym terminie.

2.5 W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie prowadzenia postępowania w sprawie w sposób przewlekły z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu do rozstrzygnięcia sprawy w określonym przez sąd terminie, przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 10.000 zł oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z 5 maja 2015 r. wyjaśnił, że przed przebudową drogi wojewódzkiej nr (...) nie istniał zjazd na działkę numerze ewidencyjnym 2696/2, wobec tego zjazd ten nie może zostać odtworzony, natomiast w przypadku złożenia przez właścicielkę działki wniosku o wydanie zezwolenia na wykonanie przez nią zjazdu, zostanie wydana decyzja pozytywna.

3.1 Organ podniósł, że w sprawie do 14 lutego 2017 r. prowadzono korespondencję między J.M. i H.S. które konsekwentnie żądały wykonania przez organ na jego koszt zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr ewid. 2696/2, zaś organ odpowiadał na wszystkie otrzymane w tej sprawie pisma i odmawiał wykonania na swój koszt ww. zjazdu jako czynności, do której nie miał prawa z uwagi na brak zjazdu przed przebudową drogi wojewódzkiej. Ponadto skarżąca brała udział w spotkaniach w siedzibie organu, podczas których wyjaśniono bezzasadność żądania wykonania zjazdu przez organ.

3.2 W dniu 30 października 2018 r. skarżąca wniosła do organu odwoławczego ponaglenie, które Kolegium uznało za uzasadnione i wyznaczyło dodatkowy termin rozpoznania sprawy do dnia 18 lutego 2019 r. Postanowieniem z dnia 6 lutego 2019 r. organ odmówił zatem wszczęcia postępowania w sprawie, stojąc na stanowisku, że nie ma podstaw prawnych do prowadzenia w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uchyliło ww. postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia skarżonemu organowi, wskazując, że odmowa odtworzenia zjazdu w sytuacji gdyby dotychczas istniał ten zjazd i doszło do przebudowy drogi wymaga załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Gdyby zaś ustalono, że doszło do budowy lub przebudowy drogi, a zjazd, którego odtworzenia domaga się skarżąca dotychczas nie istniał, to postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegałoby umorzeniu oraz zaleciło zbadanie, czy skarżąca jest stroną postępowania.

3.3 Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że mając na uwadze wytyczne Kolegium zwrócił się do H.S. i J.M. o udokumentowanie prawa własności do przedmiotowych działek. J.M. w piśmie z 24 maja 2019 r. wyjaśniła, że jest właścicielką ww. nieruchomości i załączyła pełnomocnictwo dla H.S. do reprezentowania jej w sprawie urządzenia zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na tę działkę. Natomiast H.S. nie odpowiedziała na skierowane do niej wezwanie. Zdaniem organu, w tej sytuacji stroną postępowania w sprawie jest J.M.

Uwzględniając powyższe, organ stwierdził, że skarga została złożona przez H.S., która nie jest stroną postępowania. Niezależnie od udzielonego skarżącej upoważnienia do udzielania dalszych pełnomocnictw organ uznał, że jest ona pełnomocnikiem, a nie stroną postępowania i nie może występować w postępowaniu we własnym imieniu. Podniósł, że twierdzenie skarżącej o uprzednim urządzeniu zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr ewid. 2696/2 jest sprzeczne z posiadaną przez organ dokumentacją, o czym zainteresowane były wielokrotnie informowane.

Zdaniem organu, o bezzasadności zarzutu bezczynności organu świadczy prowadzona w sprawie korespondencja i reagowanie przez ten organ na każde pismo wnioskodawczyń, zaś odmowa wszczęcia postępowania wynika z przekonania organu o braku podstaw do prowadzenia w tej sprawie postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ wyjaśnił, że po doręczeniu mu postanowienia Kolegium z 24 kwietnia 2019 r. w dalszym ciągu prowadzi w niniejszej sprawie postępowanie.

4. Wyrokiem z 30 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kiecach sygn. akt II SAB/Ke 38/19, po rozpoznaniu skargi H.S. na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi publicznej, w pkt I zobowiązał Dyrektora Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. do rozpoznania wniosku skarżącej z (...) w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi; w pkt II stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 3.000 zł (pkt III) oraz oddalił skargę w pozostałej części (pkt IV).

5. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku organ zarzucił naruszenie:

1) art. 32 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że prawo do wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w przedmiocie wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na nieruchomość - działkę nr 2596/2 w m. K. przysługuje H.S. mimo braku dostatecznych podstaw do uznania, że jest ona stroną postępowania;

2) art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ wnoszący skargę kasacyjną dopuścił do przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) art. 149 § 2 p.p.s.a. przez przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej 3.000 zł.

6. Wyrokiem z 9 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt I OSK 539/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach do ponownego rozpoznania.

6.1 W uzasadnieniu rozstrzygnięcia NSA powołał się na treść art. 50 § 1 p.p.s.a. i wskazał, że stroną w rozumieniu przytoczonego przepisu są podmioty, o których mowa w art. 32 i art. 33 p.p.s.a., tj. skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, a także uczestnik na prawach strony. Legitymację do wniesienia skargi mają podmioty, które mają interes prawny w jej wniesieniu, we własnej sprawie administracyjnej. Interes prawny, o którym mowa, stanowi nową kategorię interesu prawnego w prawie administracyjnym. Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu, czynności organu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Interes prawny wyraża się zatem w żądaniu dokonania przez sąd oceny zgodności przedmiotu zaskarżenia z obiektywnym porządkiem prawnym. Skarga może przy tym dotyczyć jedynie własnej sprawy administracyjnej skarżącego, zatem interes prawny, o którym mowa, ma charakter materialnoprawny w tym znaczeniu, że musi być oparty – w przeważającej większości spraw – na normach administracyjnego prawa materialnego. Interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, natomiast status strony postępowania sądowoadministracyjnego nie może w żadnym razie wynikać tylko z faktycznego traktowania jakiegokolwiek podmiotu jako strony. Interes prawny musi być interesem własnym, indywidualnym i wynikającym z konkretnego przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której podmiot nie może poprzeć swojego zainteresowania sprawą przepisami prawa materialnego.

6.2 Oceniając w tych kategoriach uprawnienie H.S. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, NSA powziął wątpliwości co do istnienia podstaw uzasadniających jej legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Wyjaśnił, że z treści sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika skargi wynika, że została ona wniesiona w imieniu H.S., a dołączone do skargi pełnomocnictwo wskazuje, że zostało udzielone przez wnoszącą skargę do reprezentowania jej w sprawie administracyjnej dotyczącej przewlekłości postępowania prowadzonego przez Ś. Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Na powyższe okoliczności zwracał również uwagę organ w odpowiedzi na skargę, podkreślając że w toku postępowania H. S. występowała jako pełnomocnik J. M., a zatem nie może występować w tym postępowaniu w imieniu własnym.

6.3 Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status H. S. jako strony postępowania, rozpatrując merytorycznie skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., w uzasadnieniu postanowienia z 24 kwietnia 2019 r. uchylającego postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania, zauważyło że akta administracyjne w żaden sposób nie dokumentują kto jest właścicielem działki nr 2696/2 podczas gdy kwestia ta jest kluczowa w sprawie, ponieważ wyznacza katalog stron postępowania. Stosując się do ww. zaleceń Ś. Zarząd Dróg W. w Kielcach wezwał H. S. i J. M. do udokumentowania swojego prawa własności do wskazanej działki. Odpowiedź na powyższe wezwanie udzieliła jedynie J. M. przedstawiając wypis z rejestru gruntów, z którego wynika że jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości. H. S. nie przedstawiła żadnych motywów uzasadniających jej legitymację skargową, wskazując wyłącznie w uzasadnieniu skargi, że wnioskodawczyni od czasu przebudowy drogi wojewódzkiej nr (...) pozbawiona jest dostępu do swojej nieruchomości. Sąd pierwszej instancji rozpoznawał skargę wniesioną przez H. S. w imieniu własnym, a nie jako pełnomocnik J. M., pomijając zupełnie zbadanie, czy wnoszącej skargę H. S. przysługuje legitymacja do wniesienia skargi.

6.4 Zdaniem NSA w świetle powyższego zasadna jest wątpliwość co do legitymowania się przez H.S. interesem prawnym w niniejszej sprawie, dlatego należy wyjaśnić, czy budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr 2696/2 położoną w K. oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej jako właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego.

6.5 Sąd kasacyjny podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach dokona oceny legitymacji skargowej H. S., uwzględniając zawartą w uzasadnieniu NSA ocenę prawną dotyczącą interesu prawnego jako przesłanki legitymującej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Winien ustalić, czy skarżąca posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., domagając się podjęcia przez organ działań dotyczących wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na przyległą do niej nieruchomość położoną w K. przy ul. L., oznaczoną nr ewidencyjnym 2696/2.

7. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zobowiązał pełnomocnika skarżącej do złożenia w terminie 7 dni pisma procesowego wyjaśniającego jej interes prawny stosownie do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA w sprawie sygn. akt I OSK 539/20.

7.1 W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie pełnomocnik w piśmie z (...). wyjaśnił, że pojęcie strony określa art. 28 k.p.a. W niniejszej sprawie postępowanie toczy się w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro budowa lub przebudowa zjazdu należy, do właściciela bądź użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, to zarówno właściciel, jak i użytkownik nieruchomości może domagać się od zarządcy drogi budowy, bądź przebudowy istniejącego zjazdu w sytuacji budowy, bądź przebudowy drogi. Niejednokrotnie wyraz użytkowanie pojawia się w innych niż Kodeks cywilny aktach prawnych ale nie odnosi się do użytkowania, o jakim mowa w Kodeksie cywilnym. Nie można utożsamiać użytkowania rzeczy w rozumieniu Kodeksu cywilnego z użytkowaniem obiektów budowlanych.

Na poparcie swego stanowiska powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1914/09, w którym wyrażono pogląd, że instytucja użytkowania, jako ograniczonego prawa rzeczowego, rozumiana jako obciążenie rzeczy prawem do jej używania i do pobierania z niej pożytków, a więc prawo do korzystania z rzeczy cudzej, nie jest tożsame z pojęciem użytkowania obiektu budowlanego, jakim posługują się przepisy ustawy Prawo budowlane. Nadto powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 16 lipca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 321/19 wyjaśnił, że wobec braku legalnego zdefiniowania w art. 29 ustawy o drogach publicznych pojęcia "użytkownika", brak podstaw do przyjęcia, że jest nim tylko osoba, której przysługuje prawo użytkowania nieruchomości w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego (czyli uprawnienie do używania i pobierania pożytków z rzeczy). Użytkownikiem, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest każdy podmiot posiadający tytuł prawny do korzystania z rzeczy.

Skarżąca zawarła z J.M. ustną umowę użyczenia przedmiotowej nieruchomości, tylko ona z niej korzysta i na podstawie udzielonych pełnomocnictw zajmuje się wszystkimi sprawami związanymi z tą nieruchomością. Zawarcie umowy użyczenia nie wymaga formy pisemnej.

Ustalenie, że określonemu podmiotowi nie będzie przysługiwał status strony zobowiązuje organ do poinformowania tej osoby o wskazanej okoliczności. Sprawa toczy się z wniosku H. S., przez cały czas trwania postępowania administracyjnego traktowana ona była jako strona postępowania przez organ. Dla powiadomienia określonego podmiotu, że nie będzie przysługiwał mu status strony w postępowaniu administracyjnym przepisy nie wymagają żadnej formy, może być to zwykła forma pisemna, jednakże strona powinna zostać o tym powiadomiona. Uzasadnienie z jakich przyczyn podmiot został pozbawiony statusu strony powinno zostać ujęte w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji administracyjnej. Zgodnie z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku NSA z 2 kwietnia 1998 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1643/97 może to nastąpić również w formie niezaskarżalnego postanowienia. Strona powinna być jednakże o tym fakcie powiadomiona, a w toku toczącego się postępowania administracyjnego organ nie powiadomił w żadnej formie, by H. S. została pozbawiona statusu strony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w toku rozpoznawania ponaglenia również uznawało H. S. za stronę postępowania.

7.2 W dniu (...) pełnomocnik skarżącej wniósł o odroczenie rozprawy. Powołując się na zły stan zdrowia skarżącej i potwierdzające ten stan dokumenty wskazał, że skarżąca nie będzie w stanie stawić się na rozprawie, a chciałaby przedstawić osobiście sądowi swe stanowisko.

7.3 Na rozprawie w dniu 17 czerwca 2021 r. sąd odmówił uwzględnienia wniosku o jej odroczenie.

Pełnomocnik organu wskazał, że od momentu przekazania akt sądowi żadne czynności w sprawie nie zostały wykonane i pewnie zostaną podjęte po ich zwrocie. Do dnia rozprawy nie pojawiły się żadne nowe argumenty, które upoważniałyby skarżącą do złożenia skargi. H. S. jest użytkownikiem przedmiotowej nieruchomości, ale to za mało, żeby uznać że posiada prawo do złożenia skargi. Podał, że uważa tak jak NSA, że jeśli nie może być ona stroną w postępowaniu dotyczącym przewlekłości i składać skargi do sądu, to również nie jest stroną postępowania o wykonanie zjazdu na nieruchomość której jest użytkownikiem.

Wnosząc o oddalenie skargi pełnomocnik organu oświadczył, że podtrzymuje argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, w skardze kasacyjnej i dodatkowo wyjaśnił, że brak aktywności strony, która przez dwa lata nie domagała się działania organu mogła wskazywać, że sprawa dla organu została zamknięta. Organ mimo że nie działał w sposób sformalizowany to odpowiadał na wszelkie pisma wnioskodawczyń. Ponadto szybko zareagował na uwzględnione przez SKO ponaglenie i wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zdaniem pełnomocnika organu, do czasu uwzględnienia tego ponaglenia sprawa się nie toczyła, co mogło wynikać z błędnego przekonania organu o braku podstaw do podejmowania formalnych działań.

8. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

8.1 W pierwszej kolejności należało wskazać, że sąd pierwszej instancji nie znalazł przesłanek do odroczenia rozprawy przeprowadzonej w dniu 17 czerwca 2021 r. Argumentów na ich zaistnienie nie dostarczył również pełnomocnik skarżącej po którego stronie nie istniały żadne przeszkody do reprezentowania skarżącej na rozprawie i składania oświadczeń w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa ogólnego. W realiach niniejszej sprawy sąd nie działał też w warunkach art. 91 § 3 p.p.s.a., tj. nie dokonano zarządzenia stawienie się stron lub jednej z nich osobiście albo przez pełnomocnika.

8.2 Dla oceny zasadności skargi zasadnicze znaczenie ma fakt, że sprawa była przedmiotem rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w zakresie zarzutu naruszenia przepisu prawa procesowego, uznał zasadność skargi kasacyjnej, uchylając wyrok na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Działając więc w konwencji procesowej związania postanowieniami wyroku NSA, w zakresie dokonanej przez tenże sąd wykładni prawa oraz w warunkach ustawowego wzorca kontroli określonego w art. 3 § 2 pkt 8 oraz art.149 p.p.s.a. sąd stwierdził, że skarga zasadniczo zasługiwała na uwzględnienie.

8.3 Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 539/20 uchylił na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wyrok tutejszego sądu i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W świetle art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania odnosi się do zakresu kontroli tego sądu. Po pierwsze, implikuje to stan związania wykładnią prawa w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, co oznacza, że nie można formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz należy podporządkować się mu w pełnym zakresie. Po drugie, modyfikacji ulegają granice sprawy sądowoadministracyjnej, których nie wyznaczają już jedynie art. 134 p.p.s.a., ale również art. 183 § 1 p.p.s.a.

8.4 Działając w powyższych warunkach procesowych, sąd nie mógł orzekać z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku z 9 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 539/20, NSA wskazał, że oceniając uprawnienie H. S. do wniesienia skargi w niniejszej sprawie, powziął wątpliwości co do istnienia podstaw uzasadniających jej legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status H. S. jako strony postępowania, rozpatrując merytorycznie skargę. Zasadna jest wątpliwość co do legitymowania się przez H.S. interesem prawnym w niniejszej sprawie, dlatego należy wyjaśnić, czy budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr 2696/2 położoną w K. oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej jako właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jej udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego. Tym samym sąd pierwszej instancji winien ustalić, czy skarżąca posiada interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., domagając się podjęcia przez organ działań dotyczących wykonania zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na przyległą do niej nieruchomość położoną w K. przy ul. L., oznaczoną nr ewidencyjnym 2696/2.

8.5 Ponownie rozpoznając sprawę sąd dokonał ustaleń w zakresie źródła interesu prawnego H. S., a tym samym jej legitymacji procesowej (skargowej) do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym. Otóż budowa zjazdu z drogi wojewódzkiej nr (...) na działkę nr 2696/2 położoną w K. oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącej jako użytkownika nieruchomości przyległych do drogi w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Status użytkownika tej nieruchomości wynikał już z wniosku skarżącej z (...), w którym wskazano, że H. S. korzysta z tej nieruchomości. Fakt bycia posiadaczem i korzystającym z tej nieruchomości wynika również jednoznacznie z pisma skarżącej z (...), z (...) r., z (...), z (...) i z (...). Kwestie użytkowania przedmiotowej nieruchomości eksponowała również H. S. w skardze z 1 sierpnia 2019 r. oraz na rozprawie 30 października 2019 r. (fakt ten odnotował również WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SAB/Ke 38/19 – str.12). W ponowionym postępowaniu przed sądem pierwszej instancji na status H. S. jako użytkownika przedmiotowej nieruchomości jednoznacznie wskazał jej pełnomocnik (zob. pkt 7.1. niniejszego uzasadnienia); nie miał również wątpliwości w tym względzie pełnomocnik organu (zob. pkt 7.3. niniejszego uzasadnienia), błędnie jednocześnie uznając, rzekomo za NSA, że użytkownik nie ma interesu prawnego, a tym samym legitymacji skargowej.

Wobec powyższego sąd nie dopatrzył się przeszkód procesowych dla rozpoznania skargi H. S.

8.6 Analiza akt sprawy, która potwierdza wieloletnie starania skarżącej oraz właścicielki nieruchomości wyrażone w licznych pismach, monitach i ponagleniach, o uzyskanie rozstrzygnięcia przez organ administracji kwestii budowy zjazdu z użytkowanej przez nią nieruchomości na drogę krajową i z drugiej strony niczym nieusprawiedliwiona opieszałość organu administracji w podjęciu czynności procesowych nie pozostawia zdaniem sądu żadnych wątpliwości co do zasadności skargi i konieczności podjęcia środków dyscyplinujących. Sąd nie znalazł żadnego usprawiedliwienia dla takiego postępowania organu, a które stanowi jaskrawy przykład złamania zasady szybkości postępowania i zasady zaufania do działania organów administracji i w konsekwencji pozbawienia strony prawa do załatwiania jej sprawy w rozsądnym terminie. Mało tego, organ administracji w sposób rażący przekroczył terminy wskazane przez przepisy art. 35 k.p.a. dla załatwienia sprawy wywołanej wnioskiem z (...), nie załatwił jej też w dodatkowym terminie wyznaczonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem 14 stycznia 2018 r., a z oświadczenia pełnomocnika organu złożonego na rozprawie (zob. pkt 7.3. niniejszego uzasadnienia) wynika, że nadal sprawa nie została załatwiona. W żadnym razie usprawiedliwienia dla takiej sytuacji procesowej nie może stanowić wskazane przez pełnomocnika organu na rozprawie błędne przekonanie organu o braku podstaw do podejmowania formalnych działań.

Pojęcie "przewlekłość postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12 – dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). Przewlekłość postępowania może również polegać na tym, że organ prowadzący postępowanie nie dąży do koncentracji czynności dowodowych, ale przeprowadza je sukcesywnie pomimo tego, że mogłyby one zostać przeprowadzone równolegle. Pojęcie przewlekłości postępowania należy więc wiązać z opieszałością, niesprawnym i nieskutecznym działaniem organu w sytuacji, kiedy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym.

Uwzględniając przedstawione poglądy, które sąd w niniejszym składzie w całości podziela, nie można mieć wątpliwości, że w niniejszej sprawie miało miejsce przewlekłe prowadzenie przez organ administracji (Dyrektora Ś. Zarządu Dróg Wojewódzkich w K.) postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o wykonanie zjazdu z drogi wojewódzkiej, przy czym przewlekłość ta miała charakter rażącej.

8.7 Sąd zobowiązał organ do załatwienia przedmiotowego wniosku w punkcie I wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wyznaczając termin 30 od dnia doręczenia akt organowi. Jest to bowiem w ocenie sądu realny termin na rozpatrzenie wniosku o wykonanie zjazdu z drogi i wydanie stosownego merytorycznego bądź procesowego rozstrzygnięcia w tej kwestii.

Sąd nie dopatrzył się powodów usprawiedliwiających przewlekłe prowadzenie w tej sprawie postępowania i na zasadzie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości, uznając, że przewlekłość ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a). O takiej kwalifikacji postępowania organu administracji publicznej w tej sprawie zadecydowało przede wszystkim rażące przekroczenie ustawowych terminów na załatwienie sprawy.

Wobec powyższego sąd uwzględnił w części wniosek strony o zasądzenie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., uznając, że w okolicznościach sprawy kwota w wysokości 3000 zł będzie stanowić odpowiednią rekompensatę dla skarżącej w związku ze stwierdzoną przewlekłością organu w załatwieniu jej wniosku. Sąd nie zasądził sumy pieniężnej w żądanej w skardze wysokości i oddalił skargę w części na podstawie art. 151 w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a. Strona nie uzasadniła bowiem, dlaczego taka, a nie inna wysokość żądania w skardze odnośnie zasądzenia jej sumy pieniężnej będzie właściwa, a sąd nie stwierdził w oparciu o akta sprawy takiego szczególnego uszczerbku czy uciążliwości związanych z przewlekłym procedowaniem w sprawie, które mogłyby przemawiać za przyznaniem sumy pieniężnej w żądanej wysokości.

Z tych wszystkich powodów sąd orzekł jak w wyroku w punktach I-IV. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w punkcie V wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.