Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1852/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 3 § 1 i 2, art 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1273/18 w sprawie ze skargi A. A. i B. B. na uchwałę Rady Miejskiej w A. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości położonej w B. gmina A. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 1273/18, po rozpoznaniu skargi A. A. i B. B., w punkcie pierwszym stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w A. z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości położonej w B. gmina A., a w punkcie drugim zasądził od Rady Miejskiej w A. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Rada Miejska w A. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyraziła zgodę na sprzedaż nieruchomości niezabudowanej (zabytkowego parku), stanowiącej działki nr [1] i nr [2] o łącznej powierzchni 3,6852 ha, położonej w miejscowości B., gm. Połczyn- Zdrój na rzecz C. C. - właściciela nieruchomości zabudowanej (dworu) oznaczonej numerem geodezyjnym [3]. Jak wskazano w treści uchwały, została ona podjęta po otrzymaniu pozwolenia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie na zbycie zabytkowego parku na rzecz jego dzierżawcy i właściciela dworu.

Rada Miejska w A. w odpowiedzi na skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wskazała, że nieruchomość będąca przedmiotem uchwały, obejmująca działki gruntu nr [1] oraz nr [2], obejmuje również park wpisany do rejestru zabytków woj. Zachodniopomorskiego pod nr rej. [4]. W dniu 23 marca 2013 r. nieruchomość została wydzierżawiona na 30 lat na rzecz właściciela dworu zlokalizowanego na działce nr [3]. Podpisanie umowy nastąpiło po uprzednim uzyskaniu opinii Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie, który ustalił program prac, jakie dzierżawca zabytkowego parku powinien wykonać.

W dniu 29 stycznia 2018 r. dzierżawca złożył wniosek o zakup nieruchomości stanowiącej park wpisany do rejestru zabytków. W dniu 22 lutego 2018 r. Gmina wystąpiła do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Delegatury w D. o wyrażenie zgody za sprzedaż zabytkowego parku, gdyż do tego obliguje art. 13 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.". W odpowiedzi na wniosek Gminy, Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie wydał decyzję z 12 lipca 2018 r., w której wyraził zgodę Gminie A. na zbycie parku w miejscowości B., działki nr [1] i nr [2], wpisanego do rejestru zabytków województwa zachodniopomorskiego pod numerem [4] na rzecz dzierżawcy parku. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna. Wojewódzki Konserwator Zabytków w Szczecinie stwierdził, że sprzedaż parku C. C. właścicielowi dworu w B. pozwoli na urzeczywistnienie nadrzędnej zasady utrzymania integralności zespołów dworsko-pałacowych. Powiązanie granic wpisanego do rejestru zabytku parku w B. z podziałami geodezyjnymi zawiera się w dokumentacji pt. "Ewidencja parku w B.", gdzie park w B. zlokalizowany na działkach nr [1] i nr [2] oraz część działki nr [3] (własność C. C.) stanowią jeden zabytek. Podstawą decyzji Konserwatora z 12 lipca 2018 r. był program użytkowy nieruchomości zabytkowej przedłożony przez dzierżawcę C. C.

W tej sytuacji, zdaniem Rady Miejskiej w A., zastosowanie miał art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., gdyż zgodnie z wymaganą zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Szczecinie na zbycie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, będącej przedmiotem uchwały, nieruchomość z parkiem w B. wpisanym do rejestru zabytków powinna być zagospodarowana wraz z przyległą nieruchomością, tj. działką nr [3], jako zespół dworsko-parkowy.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stwierdził, że spór między stronami dotyczy wykładni art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", i sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy kompetencja rady gminy do uregulowania zasad obrotu nieruchomościami w uchwale – jako akcie o charakterze generalnym – obejmować może określenie na czyją rzecz i na jakich warunkach nieruchomość zostanie zbyta. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego, jak podkreślił Sąd, przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej, czy też komunalnej. Rada gminy jest władna określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Z kolei art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stanowi, że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast, nie posiada kompetencji do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. Tymczasem, Rada Miejska w A. uchwałą z dnia [...] sierpnia 2018 r. wyraziła zgodę na zbycie nieruchomości wskazanemu konkretnie podmiotowi, to jest właścicielowi nieruchomości zabudowanej (dworu) nr [3].

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, a jednocześnie zbywana nieruchomość lub jej części nie mogą być zagospodarowane jako nieruchomości odrębne. Ponadto, jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości.

W ocenie Sądu I instancji, nabycie przez skarżących działki nr [1] mogłoby znacząco wpłynąć na poprawę zagospodarowania ich nieruchomości, do której z uwagi na jej położenie, utrudniony jest obecnie dojazd. Ponadto, każda z tych nieruchomości ("to jest nieruchomość oznaczona jako nr [1] i dz. nr [2]") stanowi nieruchomość odrębną. W konsekwencji, Sąd I instancji uznał, że Rada Miejska, wskazując w zaskarżonej uchwale konkretnego nabywcę określonej nieruchomości gruntowej, podjęła rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, naruszając tym samym art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również powołany wyżej przepis ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miejska w A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", przez niezrealizowanie przez Sąd I instancji obowiązku wyczerpującego i wszechstronnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co pozbawiło stronę wyczerpującej informacji o jego przesłankach;

2. naruszenie przepisu prawa materialnego, to jest art. 101 u.s.g. przez wadliwe uznanie, że zaskarżoną uchwałą został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżących w sytuacji, gdy z okoliczności sprawy wynika, że skarżący nie mają interesu prawnego ani uprawnienia, które byłoby naruszone przedmiotową uchwałą, mając ewentualnie interes faktyczny;

3. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie i wadliwe przyjęcie, że zaskarżona uchwała pozostaje w sprzeczności z tymi przepisami, podczas gdy podjęcie tej uchwały znajduje podstawę prawną w pozostałych przepisach ze względu na następujące okoliczności:

1. Rada Gminy A. nie uchwaliła zasad zbywania nieruchomości w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., wobec tego w tym konkretnym przypadku zasadne było podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości w indywidualnej sprawie; do czasu określenia zasad, burmistrz może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy;

2. uzasadnione było zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i zostały spełnione przesłanki jego zastosowania, ponieważ przedmiotem zbycia jest nieruchomość, obejmująca zabytkowy park, która może poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność osoby, która zamierza tę nieruchomość nabyć, z pozytywnym skutkiem dla zachowania istoty i substancji zabytkowego parku, potwierdzeniem czego jest wyraźne stanowisko Konserwatora Zabytków, udzielającego akceptacji na dokonanie tej czynności;

3. uzasadnione jest podjęcie uchwały dotyczącej zastosowania trybu bezprzetargowego na rzecz wskazanej osoby, przy czym na gruncie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. niezbędne jest wskazanie konkretnego nabywcy, którym, jak stanowi przepis, jest właściciel nieruchomości przyległej.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ewentualnie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów wpisu wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje. Złożono również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Ponadto, wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, to jest pisma Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 28 maja 2019 r. ([...]) na okoliczność zasadności zbycia przedmiotowych nieruchomości i okoliczności z tym związanych (jako dowód pozyskany po wydaniu zaskarżonego wyroku).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że Sąd I instancji niezasadnie uznał legitymację skarżących do wniesienia skargi. Skarżący powoływali się na okoliczności faktyczne związane z możliwością dojazdu do ich nieruchomości. Jednakże działki będące przedmiotem uchwały są zagospodarowane jako park o charakterze zabytkowym, stanowiącym pewną całość wraz z zabudowaniami. Nie jest więc uprawnione wskazywanie na potrzebę nabycia działki będącej parkiem z przeznaczeniem na dojazd do innej nieruchomości. Powoływane okoliczności mogą co najwyżej wskazywać na istnienie interesu faktycznego, który jednak nie daje podstaw do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Dalej, wnosząca skargę kasacyjną zaznaczyła, że brak jest uchwały Rady Gminy w A. w przedmiocie ustalenia zasad zbywania nieruchomości. Oznacza to, że w przypadku zamiaru zbycia nieruchomości gminnej, do zbycia konieczna jest uprzednia zgoda rady gminy, która właśnie przedmiotową uchwałą i na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. została podjęta. Czym innym jest więc akt prawa miejscowego dotyczący zasad zbywania nieruchomości, a czym innym uchwała wydana w konkretnym przypadku przez radę gminy w indywidualnej sprawie, którą można podjąć w sytuacji, w której nie uchwalono zasad zbywania nieruchomości gminy. W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, Sąd I instancji nie dokonał rozróżnienia pomiędzy tymi dwoma rodzajami uchwał.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w sprawie wykazane zostały przesłanki zastosowania tego przepisu, wprowadzającego tryb bezprzetargowy. Rezultatem zbycia przedmiotowych nieruchomości będzie zachowanie substancji zabytkowego parku wraz z dworkiem jako jednej, spójnej i funkcjonalnie jednolitej całości, za którą odpowiedzialność w pełni przyjmie jeden właściciel. Znajduje to potwierdzenie w treści zgody Konserwatora Zabytków uzyskanej w trybie art. 13 ust. 4 u.g.n. oraz w treści pisma z 28 maja 2019 r., stanowiącego dodatkowe wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej udzielonej wcześniej zgody na zbycie tej nieruchomości. W piśmie tym Konserwator wskazał, że "w przypadku założeń dworsko-parkowo-folwarcznych naczelną zasadą przy ich zbyciu winno być zachowanie ich integralności (...) jedyną osobą, która spełnia kryteria był właściciel dworu w B."

Wnosząca skargę kasacyjną nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu I instancji, że nie posiada kompetencji do wskazywania, z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. Z treści art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika, że nieruchomość bez przetargu może zostać zbyta na rzecz skonkretyzowanego podmiotu, to jest właściciela albo użytkownika wieczystego nieruchomości przyległej, który zamierza tę nieruchomość nabyć. Zasady zbycia nie zostały w treści uchwały wskazane, ale zasada zbycia bezprzetargowego wynika z dyspozycji tego przepisu.

Na koniec podkreślono, że Konserwator Zabytków nie wstąpił w prawa i obowiązki burmistrza w ramach decyzji o zgodzie na zbycie nieruchomości. Decyzja Konserwatora o akceptacji zbycia konkretnych nieruchomości objętych nadzorem tego organu jest uprawniona z uwagi na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. g, art. 7 pkt 1 i art. 91 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.o.z." oraz art. 13 ust. 4 u.g.n.

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

W piśmie z 7 czerwca 2019 r. Rada Miejska w A. wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: map zasadniczej obr. [...], a także informacji urzędowej z rejestru gruntów dotyczącej działki [5], stanowiącej drogę publiczną, z której bezpośredni dojazd do swojej działki nr [6] posiadają skarżący – na okoliczność dostępu skarżących do działki bezpośrednio z drogi publicznej, co ma wykazać brak po ich stronie interesu w nabyciu działek objętych zaskarżoną uchwałą.

Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej zarządzeniem z 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1852/19 poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony wyrażą na to zgodę. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne. Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Nie wszyscy uczestnicy postępowania zajęli stanowisko w tej sprawie.

Zarządzeniem z 27 czerwca 2022 r. sygn. akt I OSK 1852/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. W powołanym przepisie ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie przyjmuje w swym orzecznictwie, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną między innymi w przypadku gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasadniczo dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, w szczególności gdy elementy wskazane w art. 141 § 4 P.p.s.a. zostały pominięte lub zostały sformułowane sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny.

W niniejszej sprawie z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W kwestii zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. (niezależnie od braku poprawnego sformułowania zarzutu w odniesieniu do art. 3 § 2 P.p.s.a., który składa się z wielu mniejszych jednostek redakcyjnych), wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tych przepisów mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Kolejno odniesienia wymagał zarzut dotyczący legitymacji skarżących do wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości położonej w B. gmina A., tj. naruszenia prawa materialnego 101 u.s.g. Merytoryczna kontrola zaskarżonego, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., rozpocząć się bowiem może dopiero po rozstrzygnięciu czy podmiot, który wnosi tę skargę, wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia.

Użyty w przepisach regulujących ustrój samorządów terytorialnych zaimek "każdy" nie oznacza uprawnienia każdego obywatela do działania, jako kontrolera prawa stanowionego przez organy administracji. Legitymacja do zaskarżenia uchwał organów samorządów terytorialnych oparta na ochronie interesu publicznego przyznana została tylko organom nadzoru. Przepisy art. 101 ust. 1 u.s.g., art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a także art. 90 § 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie wojewódzkim, określają podmioty uprawnione do skierowania skargi na akt organu samorządu terytorialnego, jako "każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy (powiatu, województwa) w sprawie z zakresu administracji publicznej. W żadnym ze wskazanych aktów ustrojowych nie zamieszczono jednak definicji legalnej określenia "interes prawny". Definicja taka wytworzona została natomiast w drodze stosowania prawa, zarówno przez doktrynę, jak i orzecznictwo. W orzecznictwie zaś przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Szczególną cechą interesu prawnego w prawie administracyjnym i w postępowaniu administracyjnym jest zatem bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Ten interes prawny musi być "własny", czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. wyroki NSA z: 20 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 2019/06, 1 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1437/2004, 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13, 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11 i 4 marca 2009 r., I OSK 1157/08, jeżeli nie zaznaczono inaczej, wszystkie orzeczenia sądów administracyjnych cytowane w tym wyroku są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że legitymacja procesowa wynikająca ze wskazanych powyżej przepisów ustrojowych, w tym z art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter kwalifikowany. Wymaga bowiem nie tylko wskazania normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę - najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego, ale nadto wykazania, że zaskarżony akt oddziałuje na posiadany interes prawny, który w ten sposób zostaje naruszony.

Reasumując należy uznać, że skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowi środek ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym (a nie hipotetycznym) nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej, a do wniesienia takiej skargi nie legitymuje jedynie stan zagrożenia naruszeniem ani też sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje bowiem legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. akt II SA 2503/01 i z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1503/18, jak też Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367).

W przywołanych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. normy nie sposób wywieść roszczenia o zbycie przedmiotowej nieruchomości. Niemniej, osoba, która zamierza nabyć nieruchomość gminną lub jej części ma interes prawny na podstawie przepisów art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. i art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Interesem tej osoby jest bowiem to, aby wniosek złożony przez nią w odpowiednim czasie, został wzięty pod uwagę przez procedujące organy na równych zasadach jak wnioski pochodzące od innych podmiotów oraz aby działanie organów w tej kwestii odpowiadało przepisom prawa. Odmienne zapatrywanie nie pozwalałoby osobom w sposób aktualny i rzeczywisty zainteresowanym nabyciem nieruchomości od gminy na eliminowanie naruszeń prawa dostrzeżonych przy zbywaniu lub wydzierżawianiu przez podmiot publiczny działki objętej ich zainteresowaniem. Przyjęte zatem stanowisko wzmacnia i chroni praworządność działania administracji (art. 7 Konstytucji RP).

Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za słuszne w tożsamy sposób ocenić sytuację prawną właściciela nieruchomości, który składa wniosek o sprzedaż na jego rzecz nieruchomości stanowiącej własność jednostek samorządu terytorialnego, uzasadniając go rzeczywistą wolą poprawienia warunków zagospodarowania swojej nieruchomości przyległej - o ile wniosek ten złoży przed podjęciem uzewnętrznionych działań przez podmiot publiczny w celu sprzedaży tej nieruchomości. Taki podmiot posiada interes prawny oparty na uprawnieniach właścicielskich (art. 140 Kodeksu cywilnego), a pozostający w związku z art. 32 Konstytucji, ukierunkowany na to, by postępowanie związane ze sprzedażą objętej jego zainteresowaniem nieruchomości sąsiedniej zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, z poszanowaniem prawa wnioskodawcy do wzięcia pod uwagę jego wniosku (interesu) na zasadach analogicznych do innych wnioskodawców - właścicieli działek położonych przy nieruchomości, które zgodnie z uchwałą gminy mają zostać sprzedane w trybie bezprzetargowym.

Konieczne jest także wskazanie, że w świetle przepisów u.g.n. zsadą jest, że nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu (art. 37 ust. 1). Tryb bezprzetargowy natomiast dopuszczalny jest w przypadkach enumeratywnie określonych w art. 37 ust. 2 tej ustawy. Taka możliwość zachodzi m.in. wówczas, gdy przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd zaprezentowany w wyroku Sądu Najwyższego z 5 lipca 2006 r. (sygn. akt IV CSK 98/06, publ. LEX nr 459229), że bezprzetargowa sprzedaż na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wchodzi w rachubę jedynie wtedy, gdy tylko jedna osoba może być zainteresowana kupnem. Wtedy organizowanie przetargu nie miałoby sensu. Jeśli jednak zainteresowanych może być więcej i sprzedawana nieruchomość lub część nieruchomości może mieć związek funkcjonalny z więcej niż jedną nieruchomością przyległą, to wówczas taki tryb sprzedaży jest niedopuszczalny. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone również w późniejszym orzeczeniu Sądu Najwyższego z 6 marca 2009 r. (sygn. akt II CSK 589/08, LEX nr 530697) w którym Sąd Najwyższy wskazał, że określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. tryb nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Gdy więc możliwość poprawienia warunków odnosi się do większej liczby nieruchomości musi być przeprowadzony przetarg.

Z niezakwestionowanych skutecznie ustaleń w przedmiotowej sprawie wynika, że zainteresowanych kupnem działek nr [1] i nr [2] może być więcej podmiotów niż właściciel działki nr [3], a co za tym idzie, że przedmiotowa nieruchomość powinna zostać sprzedana w drodze przetargu. W sprawie niesporne jest, że skarżący wyrazili zainteresowanie sprzedażą na ich rzecz nieruchomości będącej przedmiotem kwestionowanej uchwały (pismo skarżących z 21 marca 2013 r.). Źródłem interesu prawnego skarżących jest zatem art. 140 Kodeksu cywilnego przyznający im - jako właścicielom działki bezpośrednio sąsiadującej z jedną ze sprzedawanych bezprzetargowo działek, a także jako podmiotom, którzy zgłosili wolę nabycia nieruchomości - legitymację do zaskarżenia kontrolowanej uchwały. Zasadnie Sąd I instancji uznał więc, że skarżący, jako właściciele działki położonej przy nieruchomości, która zgodnie z uchwałą gminy ma zostać sprzedana w trybie bezprzetargowym i jednocześnie wnioskodawcy domagający się sprzedaży na ich rzecz gruntu stanowiącego przedmiot uchwały, mogą tę uchwałę zaskarżyć. Jednocześnie należy podkreślić, że na etapie badania interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały o bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości nie ma znaczenia badanie zasadności zbycia tej nieruchomości na poprawę zagospodarowania nieruchomości skarżących wedle wskazanego przez nich celu, który sprowadza się do ułatwienia dojazdu. Z punktu widzenia interesu prawnego skarżących nie ma wątpliwości, że nabycie przez nich działki nr [1] mogłoby znacząco wpłynąć na poprawę zagospodarowania ich nieruchomości, do której z uwagi na jej położenie utrudniony jest obecnie dojazd, co trafnie wskazał Sąd I instancji. Rację ma więc Sąd I instancji twierdząc, że z tego powodu do sprzedawanych działek nie mógł znaleźć zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

W rezultacie nie mogły mieć znaczenia w sprawie wnioskowane przez skarżący kasacyjnie organ dowody wskazane w piśmie z 7 czerwca 2019 r. na okoliczność posiadania przez skarżących dostępu do działki bezpośrednio z drogi publicznej, co ma wykazać brak po ich stronie interesu w nabyciu działek objętych zaskarżoną uchwałą.

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że w niniejszej sprawie tryb przewidziany w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie mógł być zastosowany z tego powodu, że nie zostało wykazane, że brak jest możliwości zagospodarowania nieruchomości zbywanej i nieruchomości przyległej jako odrębnych nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 6 in fine u.g.n.). Przypomnieć należy, że w myśl tego przepisu nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, która nie tylko poprawi warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, ale także wystąpi sytuacja braku możliwości zagospodarowania odrębnie tych nieruchomości. W sprawie nie wykazano zatem ustawowej przesłanki niezbędnej do zastosowania trybu bezprzetargowego jako właściwego trybu zbycia nieruchomości. Kwestia ta pozostała poza zakresem oceny Sądu I instancji, a także nie została w jakikolwiek sposób wzięta pod uwagę przez organ uchwałodawczy. Natomiast w zasadniczy sposób eliminuje ona możliwość zastosowania art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Z tego choćby powodu zaskarżona do Sądu I instancji uchwała rażąco naruszała prawo. Tym samym eksponowana przez skarżący kasacyjnie organ okoliczność zachowania integralności zespołu dworsko-parkowego nie mogła mieć wpływu na zastosowanie trybu bezprzetargowego przy sprzedaży działek nr [1] i nr [2] wpisanych do rejestru zabytków jako zabytkowy park na rzecz właściciela działki zabudowanej dworem.

Nie był wreszcie trafny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 2 lit. a u.s.g. i art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. przez niewłaściwe zastosowanie. Skarga kasacyjna w ramach tego zarzutu podnosi trzy kwestie, przy czym zagadnienia poruszone w punktach 3.1 i 3.3 tej skargi dotyczą problematyki zbieżnej, a mianowicie charakteru uchwały podejmowanej w przedmiocie zbycia nieruchomości, natomiast argumentacja powołana na uzasadnienie tego zarzutu zawarta w pkt 3.2 eksponuje cel zbycia nieruchomości, a mianowicie zachowanie istoty i substancji zabytkowego parku, co może nastąpić tylko wtedy, gdy nieruchomość zostanie zbyta na rzecz właściciela działki, na której posadowiony jest dwór. W tym zakresie skarga powołuje się na decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W odniesieniu do pierwszych dwóch kwestii należy przypomnieć, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Wyłączna kompetencja rady gminy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., obejmuje zatem między innymi wszelkie sytuacje zbycia nieruchomości. O ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, to do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent) może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowania mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Taka zgoda dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach i bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś akt kształtujący konkretną czynność prawną. Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak i przepisy u.g.n., przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych, rada gminy ma kompetencje jedynie w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami, natomiast nie posiada uprawnień - kompetencji do wskazywania z kim dana umowa i na jakich zasadach ma zostać zawarta. W tym bowiem zakresie uprawnienia posiada wyłącznie organ wykonawczy gminy na podstawie wskazanych wyżej przepisów u.g.n. (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2614/12, wyroki WSA we Wrocławiu z 27 lutego 2007 r. sygn. akt II SA/Wr 468/06 i 11 października 2007 r. sygn. akt II SA/ Wr 35/07).

W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy za Sądem I instancji, że Rada Gminy, wskazując w zaskarżonej uchwale konkretnego najemcę określonej nieruchomości gruntowej, podjęła tym samym rozstrzygnięcie w indywidualnej sprawie, naruszając przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również przepisy u.g.n.

W odniesieniu natomiast do kwestii konieczności zbycia nieruchomości na rzecz właściciela działki, na której posadowiony jest dwór, w celu zachowania istoty i substancji zabytkowego parku, należy wskazać, że w istocie trudno nie zauważyć tego, że żaden podmiot, poza właścicielem działki ew. nr [3], nie jest w stanie spełnić wymogu utrzymania integralności zespołu dworsko-parkowego, jeśli weźmie się pod uwagę stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zawarte w decyzji z 12 lipca 2018 r. Nie zwalnia to jednak Rady Miejskiej w A., przy stosowaniu art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., z obowiązku wykazania spełnienia przesłanek wynikających z tego przepisu, czyli wykazania poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność osoby, która zamierza nieruchomość stanowiącą własność gminy nabyć oraz braku możliwości zagospodarowania tych nieruchomości jako odrębnych nieruchomości. Stanowisko Wojewódzkiego Konstruktora Zabytków wyrażone w trybie art. 13 ust. 4 u.g.n. nie może być traktowane przez organ uchwałodawczy jako usprawiedliwienie dla zastosowania trybu bezprzetargowego z pominięciem wykazania wszystkich przesłanek wynikających z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Wojewódzki Konserwator Zabytków wypowiada się bowiem wyłącznie w zakresie zadań jakie realizuje na gruncie ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także mając na uwadze cele wynikające z tej ustawy. Dostrzec też należy, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Konserwator Zabytków wypowiedział się co do projektu uchwały w przedstawionej mu wersji, czyli ze wskazaniem konkretnego nabywcy i trybu sprzedaży nieruchomości parkowej. Nie można jednak traktować jego stanowiska jako zgody na wskazany w projekcie uchwały tryb sprzedaży nieruchomości, ponieważ wybór trybu sprzedaży należy już do organów gminy z zachowaniem wymogów wynikających z art. 37 u.g.n.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.