Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 315/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 200 w zw.z art. 205 par. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 124, art. 6 pkt 2, art. 191, art. 128 ust. 4,
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 49 par. 1, art. 47 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. K. i B. K. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty C. z dnia [...] r. znak [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżących E. K. i B. K. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Wnioskiem z [..] Spółka A. (dalej przywoływana także jako: "Inwestor"), wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji administracyjnej, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] ha, [...], nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] ha – [...], obręb , gmina , stanowiących własność E.K. oraz B. K. (dalej przywoływani jako: "Skarżący"), poprzez zezwolenie [...] na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej linii napowietrznej 110 kV relacji [...] w postaci:

na działce nr [...] - stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości [..] m i pow. zajęcia nieprzekraczającej [..] m2 oraz przewodów roboczych i odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do m w przedziale wysokości ich zawieszenia od [...] m nad gruntem, na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia [...] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [...] od osi linii);

na działce nr [..] - stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej [..] przewodów roboczych i odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od m do m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [..] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [...] m od osi linii);

na działce nr [...] - stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej [..] m2, przewodów roboczych i odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do 9 m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [..] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [..] od osi linii);

na działce nr [..] – [..] przewodów roboczych i [..] odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do [..] m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [..] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [..] od osi linii).

We wniosku wskazano, że głównym celem przebudowy ww. linii napowietrznej jest poprawa warunków równowagi i pewności zasilania województwa, [..] na trasie linii oraz zapewnienie trwałego i zrównoważonego rozwoju gospodarczego poprzez poprawę bezpieczeństwa energetycznego oraz zwiększenie niezawodności i efektywności funkcjonowania krajowego i regionalnego systemu dystrybucyjnego i przesyłowego.

Ponadto wyjaśniono, że planowana inwestycja ma na celu niwelację zagrożenia przerwaniem dostaw energii elektrycznej dla odbiorców na znacznym obszarze, w tym wielu instytucji celu publicznego, gospodarstw domowych oraz zakładów przemysłowych, zlokalizowanych na tych terenach. Wystąpiła zgodność planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a jej przebieg jest odzwierciedleniem analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właścicieli nieruchomości.

Zdaniem inwestora, w należyty sposób zostały przeprowadzone rokowania z właścicielem nieruchomości, co zostało potwierdzone dołączoną do wniosku dokumentacją.

2. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej przywoływana jako: "u.g.n."), Starosta ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonych jako działki: nr [...] o pow. [..] ha, [..] o pow. [..], nr [...] o pow. [..] ha oraz nr [..] o pow. [..], obręb , gmina , stanowiących własność Skarżących poprzez zezwolenie Spółka A. na zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej (linii napowietrznej 110 kV relacji) w postaci:

na działce nr [...] - stanowiska słupowego wraz z fundamentami o wysokości [..] m i pow. zajęcia nieprzekraczającej [..] przewodów roboczych i [..] odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do [..]m w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m nad gruntem, na części działki o całkowitej powierzchni zajęcia [..] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [..] m od osi linii);

na działce nr [..] - stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej [..] przewodów roboczych [..] odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do [..] m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [..]m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [..] m od osi linii);

na działce nr [...] - 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami i pow. zajęcia nieprzekraczającej [..] przewodów roboczych i [..] odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do [..] m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [..] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [..] m od osi linii);

na działce nr [..] przewodów roboczych i [..] odgromowych o szerokości pomiędzy skrajnymi przewodami do [..] m, w przedziale wysokości ich zawieszenia od [..] m do [..] m nad gruntem, na całkowitej powierzchni części działki o całkowitej powierzchni [..] m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości [..] m od osi linii).

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Organ I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie zostały przeprowadzone rokowania w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n. Zdaniem Starosty, bezspornie w toku rokowań inwestor przedstawił właścicielom planowany zakres ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, a także oczekiwany sposób załatwienia sprawy tj. propozycję zawarcia umowy ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu.

Organ I instancji wyjaśnił podstawę prawną wydanej decyzji, a także stwierdził, że omawiany zakres prac, będący przedmiotem sprawy, stanowi inwestycję celu publicznego w oparciu o art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Starosty, w wyniku przeprowadzenia robót nie ulegnie zmianie trasa linii elektroenergetycznej oraz jej napięcia znamionowe, pozostając na poziomie 110 kV. W konsekwencji realizacja inwestycji nie spowoduje ograniczeń nieruchomości ponad te, które wynikają z faktu istnienia linii w obecnym kształcie, a wskazana przez inwestora powierzchnia zajęcia nie zakłóci wykorzystywania nieruchomości w sposób dotychczasowy.

Organ I instancji podzielił pogląd Inwestora w kwestii konieczności przeprowadzenia ww. inwestycji w kontekście bezpieczeństwa energetycznego regionu oraz zwiększenia niezawodności i efektywności zasilania obecnych i przyszłych odbiorców energii elektrycznej.

Odnosząc się do potrzeby wskazania konkretnego terminu zajęcia nieruchomości organ wyjaśnił, że art. 124 u.g.n. nie przewiduje takiego obowiązku, bowiem celem ustawodawcy było uszczegółowienie obszaru zajęcia i wykazanie się interesem publicznym.

Następnie Starosta zobowiązał inwestora do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu przedmiotowej inwestycji, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo spowodowałoby nadmierne trudności lub koszty wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania.

3. Kwestionując wskazaną decyzję Skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyli od niej odwołanie. Jednocześnie wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez odmowę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, ewentualnie umorzenie postępowania w sprawie, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odwołujący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 124 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy brak było podstaw do jej wydania. Zaznaczyli, że jako współwłaściciele nieruchomości nie byli przeciwni realizacji inwestycji, a w toku rokowań podkreślali jedynie różnice pomiędzy administracyjnym charakterem czynności a służebnością przesyłu, proponowaną przez inwestora.

Zdaniem odwołujących, pomimo wyrażonej przez nich zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, inwestor bezpodstawnie złożył wniosek o wydanie decyzji administracyjnej.

4. Rozpoznając odwołanie, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej przywoływana jako: "K.p.a.") w zw. z art. 124 ust. 1 u.g.n., Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Organ II instancji przytoczył treść art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na treść art. 124 ust. 3 u.g.n. wskazał, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jednocześnie Wojewoda podniósł, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie definiują pojęcia rokowania.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, na etapie zarówno przed złożeniem wniosku, jak również po uprzednim wezwaniu Organu I instancji do jego uzupełnienia, strony postępowania prowadziły rokowania, udokumentowane w aktach sprawy. Wskazał, że pismem z 28 października 2015 r. (data doręczenia 30 października 2015 r.), Inwestor zwrócił się do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do dystrybucji energii elektrycznej - ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu.

Inwestor dołączył do ww. pisma projekt umowy cywilnoprawnej – służebności przesyłu wraz z załącznikiem graficznym obrazującym sposób rozmieszczenia na nieruchomościach projektowanych przewodów i urządzeń, a także oświadczenie uprawnionego geodety z [...] r., z którego wynika, że określony przez Inwestora sposób założenia wszystkich urządzeń jest zgodny z zapisami m.p.z.p. Ponadto zaproponował kwotę wynagrodzenia w wysokości [..] zł, a także zwrócił się z prośbą o ustosunkowanie się do propozycji zawarcia porozumienia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma.

Następnie, w braku zajęcia stanowiska przez współwłaścicieli nieruchomości pismem z [..] r. Inwestor ponowił próbę uzyskania zgody i zawarcia porozumienia w kwestii cywilnego uregulowania sprawy wyznaczając siedmiodniowy termin na zajęcie stanowiska.

W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia [...] r. współwłaściciele nieruchomości poinformowali, że wyrażają zgodę na przeprowadzenie określonych prac, a także są gotowi zawrzeć stosowne porozumienie i złożyć odpowiednie oświadczenie.

Ponadto wskazali, że na działkach na których planowane jest przeprowadzenie określonych robót jest prowadzona plantacja topoli energetycznej, w związku z czym została zlecona wycena szkód powstałych w wyniku przeprowadzenia inwestycji, a operat szacunkowy w tej kwestii zostanie wykonany do [...] r.

Ustosunkowując się do powyższego stanowiska, pismem z 1 lipca 2016 r. Inwestor poinformował właścicieli nieruchomości o fakcie dołączenia do pisma projektu porozumienia, a także oświadczył, że w kwestii odszkodowania za szkody powstałe na etapie prowadzonych robót inwestor zobowiązuje się do ich pokrycia w wymiarze wskazanym w treści porozumienia. Dodatkowo wyjaśnił, że charakter planowanych prac nie wprowadza żadnych innych ograniczeń poza tymi, które wynikają już z istnienia na nieruchomościach przewodów i urządzeń linii.

W dalszej części uzasadnienia Wojewoda wskazał, że pismem z dnia [..] r. współwłaściciele oświadczyli, że w dalszym ciągu podtrzymują swoje stanowisko co do udzielenia zgody na przeprowadzenie określonych robót, a ponadto dołączyli "Protokół z przyjęcia oświadczenia" zawarty w formie aktu notarialnego z [...], w którym wyrazili zgodę na udostępnienie nieruchomości.

Pismem informacyjnym z [...] r. Inwestor poinformował współwłaścicieli nieruchomości o zamiarze złożenia wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., z uwagi na brak zawarcia zgodnych oświadczeń woli w postaci dwustronnej umowy cywilnoprawnej (służebności przesyłu), co w konsekwencji skutkowało wniesieniem do Starosty ego wniosku o wydanie decyzji.

Wobec powyższego zdaniem Wojewody, spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań w rozumieniu art. 124 ust. 3 u.g.n., bowiem Inwestor w sposób wyczerpujący zgromadził dokumentację z ich przebiegu.

W oparciu o treść prowadzonej korespondencji Organ II instancji ustalił, że inwestor w sposób precyzyjny określił przedmiot robót budowlanych, wskazał zakres i przebieg prac, zaproponował wysokość wynagrodzenia, oraz wskazał formę prawną uregulowania planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego. Poza tym, umożliwił właścicielom nieruchomości ustosunkowanie się do zaproponowanych warunków, a także wyznaczał w tym zakresie dodatkowe terminy.

Zdaniem Organu odwoławczego, sposób przeprowadzenia rokowań dowodzi, że intencją inwestora było załatwienie sprawy w sposób cywilny, co potwierdza także moment złożenia wniosku o wydanie decyzji administracyjnej.

Z kolei realizacja inwestycji znajduje potwierdzenie w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego uchwałą Nr VI/27/15 Rady Gminy z 29 kwietnia 2015 r., ponieważ działki nr [...], [...], [..] znajdują się w miejscu projektowanych przewodów i urządzeń na terenach oznaczonych na rysunku planu jako [...] tj. tereny infrastruktury elektroenergetycznej - napowietrzna linia elektroenergetyczna wysokiego napięcia 110 kV.

W dalszej części uzasadnienia, Organ odwoławczy ustosunkowując się do twierdzeń odwołujących, w zakresie naruszenia art. 124 u.g.n. odnośnie rokowań, poprzez jednostronne dążenie inwestora do zawarcia umowy cywilnoprawnej służebności przesyłu, wyjaśnił że Inwestor nie jest związany nie tylko regułami dotyczącymi przeprowadzenia samych rokowań, ale także formą ich zakończenia.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że konkretna treść służebności zawiera

w istocie zakres prac realizowany w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Kwestionując powyższą decyzję Skarżący złożyli na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości stanowiących ich własność, a także naruszenie art. 7, 76 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się całkowitym pominięciem pism skarżących, w których wyrażono zgodę na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów.

Ponadto Skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie umożliwiające ograniczenie przez organ sposobu korzystania z nieruchomości, z uwagi na fakt, iż Skarżący wyrażali zgodę na przeprowadzenie przez inwestora robót budowlanych na należących do nich nieruchomościach.

Uzasadniając swoje stanowisko Skarżący podnieśli, że w związku z potrzebą przebudowy napowietrznej linii energetycznej wnioskodawca powinien podjąć rokowania z właścicielami nieruchomości w celu uzyskania zgody na przeprowadzenie określonych robót budowlanych.

Skarżący podkreślili, że w trakcie prowadzonych pomiędzy stronami rokowań właściciele od początku wyrażali zgodę na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, wyrażając tym samym zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane najpierw w formie ustnej a następnie zostało to przez nich określone w piśmie z dnia [...] r. oraz potwierdzone w formie aktu notarialnego z dnia [...] r. W piśmie tym oraz akcie notarialnym jasno zostało określone stanowisko, iż Skarżący wyrażają zgodę na przeprowadzanie prac oraz na dysponowanie przez Spółkę A. nieruchomością na cele budowlane poprzez zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Skarżący zwrócili uwagę, że wnioskodawca w prowadzonych rokowaniach żądał od skarżących wyłącznie zawarcia umowy w zakresie służebności przesyłu.

Powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Skarżący podnieśli, że ustawodawca nie wskazał formy, w jakiej powinno być zawarte porozumienie między stronami, w tym konieczności ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości jako zgody na zakładanie i przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis mówi stricte o zgodzie nie o jej formie. Tymczasem w trakcie rokowań wnioskodawca dążył do podpisania umowy cywilnoprawnej dotyczącej służebności przesyłu. Wielokrotnie podczas prowadzonego postępowania właściciele podkreślali różnice pomiędzy administracyjnym charakterem czynności a służebnością przesyłu.

Skarżący podnieśli, że okolicznością bezsporną jest, iż wyrażali zgodę administracyjną co do nieruchomości, nie wyrażali jednak zgody na podpisanie cywilnoprawnej umowy w zakresie służebności przesyłu.

Zdaniem Skarżących, Inwestor występując na drogę administracyjną mimo zgody właścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane dopuścił się nadużycia prawa, zmierzając do jego obejścia, bowiem mając zgodę właściciela zamierzał pozyskać trwały dostęp do terenu powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W tej sytuacji zdaniem Skarżących wyrażona w trakcie prowadzonych rokowań zgoda na wykonanie wnioskowanych przez inwestora prac uzasadnia brak możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 124 ust. 1 u.g.n.

5. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz utrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

6. W piśmie z dnia [...] r. Inwestor – Spółka A. podniósł, że wbrew stanowisku Skarżących, jednostronne oświadczenie woli właściciela nieruchomości nie może stanowić zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.. Z uwagi na charakter prowadzonych rokowań ewentualne porozumienie przybrać powinno formę dwustronnej umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Inwestora, niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W ocenie Inwestora, powołującego na stanowisko wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do zawarcia umowy, to tym samym uznać należy, że brak jest zgody, o której mowa w powołanym przepisie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny , zważył co następuje:

7. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem zgodności z prawem, doprowadziła Sąd do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

8. Decyzja będąca przedmiotem sądowej kontroli została wydana na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), zwana dalej także: "ustawą", zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl

art. 6 pkt 2 tej ustawy, celami publicznymi są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Należy zauważyć, iż uprawnienie organu administracji do ograniczenia prawa właściciela na podstawie art. 124 ww. ustawy ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora (wnioskodawcy) na daną nieruchomość. Decyzje wydawane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ze swej istoty naruszają interes właściciela nieruchomości, ograniczając sposób korzystania z nieruchomości. Są to decyzje ograniczające prawo własności, których wydawanie ustawodawca dopuścił w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizację inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi. Przepis art. 124 ustawy musi być zatem interpretowany dosłownie. Nie może być interpretowany rozszerzająco w zakresie możliwości jego zastosowania.

Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest nie tylko ustalenie lokalizacji inwestycji strukturalnej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji lokalizacyjnej, ale także brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego gruntu na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie na jej powierzchni stosownych urządzeń infrastruktury technicznej.

Przedmiotem rokowań poprzedzających wystąpienie z wnioskiem do starosty o wydanie decyzji powinno być uzyskanie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości i na pozostawienie na niej wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej wraz

z warunkami uzyskania takiej zgody, szczególnie w zakresie rozliczenia ewentualnych szkód i uciążliwości wynikających z pozostawienia urządzeń na nieruchomości. Strony mogą określić w umowie prawną formę korzystania z nieruchomości przez inwestora także po wybudowaniu urządzenia infrastrukturalnego. Nie jest to jednak konieczne dla takich przypadków jak dokonywanie konserwacji lub usuwanie awarii, skoro w razie braku uzgodnienia prawnej formy korzystania przez inwestora z nieruchomości, dopuszczalność czasowego zajęcia w przyszłości tej nieruchomości wynika z art. 124 ust. 6 omawianej ustawy. Właściciel nieruchomości jest na podstawie tego przepisu zobowiązany z mocy prawa do każdorazowego udostępniania swojej nieruchomości w celu konserwacji urządzeń i usunięcia ich awarii, który to obowiązek podlega egzekucji administracyjnej.

9. W tej sytuacji podkreślenia wymaga, że gdyby inwestorowi musiał przysługiwać prawny tytuł do nieruchomości, np. w postaci użytkowania czy służebności przesyłu, traciłby na znaczeniu art. 124 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, ponieważ zajęcie wtedy nieruchomości w celu dokonania konserwacji lub usunięcia awarii następowałoby w ramach przysługującego tytułu prawnego i dlatego nie byłyby potrzebne szczegółowe podstawy prawne zobowiązujące właściciela gruntu do jego udostępnienia w celu dokonania określonych czynności przy urządzeniach istniejących na tej nieruchomości. Istnienie art. 124 ust. 6 ustawy wynika właśnie z możliwości nieprzysługiwania inwestorowi jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu, po wybudowaniu na nim urządzenia infrastruktury technicznej, i dlatego dla wykonania czynności konserwacyjnych lub usunięcia awarii, a więc w szczególnych przypadkach, ustawodawca przyznał inwestorowi, jako właścicielowi urządzeń niestanowiących części składowej gruntu, przywilej legalnego naruszania prawa własności gruntu. Przywilej ten jednak przysługuje tylko w celu dokonania czynności zachowawczych, służących utrzymaniu ruchu lub funkcjonowania urządzenia w sposób technologicznie sprawny. Do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestorowi musi przysługiwać czasowy tytuł prawny do jego zajęcia na czas budowy urządzenia, ale po wybudowaniu urządzenia, w uznaniu ustawodawcy, inwestor traci prawo do dalszego czasowego zajmowania gruntu, a pozostaje mu jedynie roszczenie do każdorazowego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mającej służyć utrzymaniu istnienia urządzenia i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym.

10. Wyjaśnienia wymaga, że art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego wyłącza zasadę określoną w art. 47 § 1 i w art. 191 tej ustawy, zgodnie z którą część składowa gruntu nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych, zaś własność gruntu rozciąga się na rzecz ruchomą, która została z nim połączona w taki sposób, że stała się jego częścią składową. Właśnie to wyłączenie służy istnieniu na nieruchomości urządzenia infrastruktury technicznej bez konieczności zapewnienia temu urządzeniu odrębnego tytułu prawnego do nieruchomości, skoro istnienie tego urządzenia na nieruchomości nie zostało prawnie powiązane z nieruchomością, lecz z przedsiębiorstwem eksploatującym to urządzenie. Czasowe zajęcie nieruchomości w celu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej może zatem nastąpić po wyrażeniu przez właściciela gruntu zgody bez szczegółowego uregulowania kwestii dotyczących samego zajęcia, jak i ewentualnych roszczeń związanych ze skutkami wybudowania urządzenia. Podstawą zajęcia nieruchomości może być zwykłe oświadczenie woli jej właściciela. Istotą zajęcia nieruchomości przez inwestora jest uzyskanie do gruntu czasowego tytułu dla wybudowania urządzenia, a skutkiem wybudowania urządzenia jest jego istnienie w określonym miejscu na nieruchomości, nie będąc jej częścią składową, lecz wchodząc w skład przedsiębiorstwa dla zapewnienia przesyłu energii do odbiorców (art. 49 § 1 k.c.). W przypadku braku szczegółowego określenia w umowie roszczeń właściciela nieruchomości w związku z wybudowaniem na niej urządzenia infrastruktury technicznej w wyniku czasowego jej zajęcia na podstawie umowy, należy uznać, że właścicielowi przysługuje katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 oraz w art. 128 ust. 4 ustawy.

11. Podkreślenia wymaga, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości jest wyjątkowym sposobem przyznania uprawnienia do czasowego zajęcia nieruchomości, skutkującego administracyjnym przymusem jej wykonania. Skoro jej wydanie uzależnione zostało od braku zgody właściciela gruntu na jego udostępnienie w drodze umowy, i przy braku takiej zgody ustawodawca przyznał właścicielowi katalog roszczeń określonych w art. 124 ust. 4 i 5 u.g.n., gdy zajęcie to nastąpiło na podstawie decyzji, to udostępnienie gruntu na podstawie umowy nie może skutkować brakiem przysługiwania właścicielowi roszczeń ustawowo określonych. Podejmowanie przez inwestora rokowań z właścicielem gruntu wynika z nakazu ustawodawcy, dlatego wyrażenie przez właściciela gruntu zgody na jego zajęcie wyłącza zasadność wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości, z zastosowaniem wobec właściciela środka przymusu administracyjnego.

12. W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że inwestycja, której wniosek dotyczył, jest zgodna z obowiązującym planem miejscowym i ma charakter inwestycji celu publicznego. Kwestią sporną jest natomiast to, czy właściciele nieruchomości wyrazili zgodę na czasowe zajęcie nieruchomości celem przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji i czy inwestor przeprowadził z nimi rokowania mające na celu uzgodnienie warunków czasowego zajęcia działki nr [...], [...], [..] oraz [..] położonych w obrębie, gmina, w celu wykonania przedmiotowych robót budowalnych.

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 124 ust. 3 u.g.n., udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 może mieć miejsce jeżeli, po pierwsze - właściciel lub użytkownik nie wyraża zgody na wykonanie prac, o których mowa w tym przepisie, a po drugie -powinno być poprzedzone rokowaniami z tymże właścicielem lub użytkownikiem o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac.

Tymczasem w sprawie Skarżący wyrazili zgodę na wykonanie na ich nieruchomości inwestycji infrastrukturalnej, o którą wnosił Inwestor pismem z dnia [..] r. Wynika to wprost z pisma z dnia [..] r., w którym oświadczyli, że wyrażają zgodę na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, także innych podziemnych i naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń na ww. nieruchomościach.

Dodatkowo zgodę na dysponowanie nieruchomościami na cele budowalne E. i B. K. wyrazili w formie oświadczenia potwierdzonego aktem notarialnym z dnia [..]).

13. W tym miejscu wyjaśnić należy, że ze względu na wskazany wyżej zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 ustawy wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielom przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu stanowi wypełnienie warunku, o którym mowa w tym przepisie. Mimo bowiem podobnej funkcji uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącym inwestor.

Oczywiście zgoda stron w tym zakresie może także polegać na umownym uzgodnieniu warunków służebności przesyłu, ale nie jest uzasadniony pogląd Inwestora, a także Organów orzekających w sprawie, że brak zgody właściciela

w zakresie warunków ustanowienia służebności przesyłu uprawnia do stwierdzenia,

że spełniony został warunek, o którym mowa w art. 124 ust.3 u.g.n., tj. brak zgody właściciela na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1 tego przepisu. Z tego względu powołanie się przez Inwestora w piśmie procesowym z dnia [..] r. na wybrane orzeczenia sądów administracyjnych należy uznać za nieadekwatne w realiach niniejszej sprawy.

14. W tej sprawie do ustalenia szczegółowych warunków udostępnienia terenu na wykonanie prac wymienionych w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie doszło, ponieważ Inwestor był zainteresowany wyłącznie uzyskaniem ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości Skarżących w postaci służebności przesyłu i tylko w tym zakresie prowadził z nimi rokowania. Nie przedstawił Skarżącym żadnych innych propozycji.

Wobec powyższego, brak jest podstaw do twierdzenia, że jeżeli właściciel nieruchomości nie zgodzi się na zaproponowane przez Inwestora warunki ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości, której jest właścicielem (służebności przesyłu), zachodzi przesłanka do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Celem wydania takiej decyzji jest udzielenie inwestorowi zezwolenia na czasowe zajęcie cudzej nieruchomości wyłączenie dla potrzeb wykonania robót budowalnych. W tej sytuacji organy administracji wydając decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, mimo zgody właścicieli na przeprowadzenie robót budowalnych i braku rokowań co do samych warunków wykonania prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy naruszyły art. 124 ust. 3 u.g.n. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

15. Ponownie rozpoznając wniosek Inwestora z dnia 11 sierpnia 2016 r. Organ uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisu art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

16. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku, wydano na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.