Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1035/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 40 ust. 2  pkt 4, ust. 3, ust. 4 oraz ust. 12
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: Art. 6-9, art. 7, art. 77, art. 107  par. 1  i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. nakazuje ściągnąć od skarżącego J. H. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem nieuiszczonego wpisu od skargi, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. H. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r., nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku J. H. (dalej: "skarżący") o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...], orzekającej w pkt I o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 199.200 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi gminnej ul. N, poprzez umieszczenie na nim elementów wygradzających, tj. słupków, prętów metalowych, taśm ostrzegawczych w okresie od dnia 17 marca 2014 r. do dnia 15 maja 2014 r. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w pkt 2 o nakazaniu skarżącemu przywrócenia pasa drogowego drogi gminnej ul. N do stanu poprzedniego poprzez usunięcie wszelkich elementów wygradzających, tj. słupków, prętów metalowych, taśm ostrzegawczych ustawionych bez wymaganego zezwolenia zarządcy drogi, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna - działając na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 4 oraz ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440), § 4 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w S z dnia 4 listopada 2011 r. w sprawie: ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, których zarządcą jest Gmina (Dz. Urz. Wojew. z 2011 r. Nr 581 poz. 6548 ze zm.) oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Burmistrz Miasta wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 199.200 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi gminnej ul. N w S w okresie od dnia 17 marca 2014 r. do dnia 15 maja 2014 r. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna oraz nakazał skarżącemu przywrócenie pasa drogowego ww. drogi do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w dniu 17 marca 2014 r. przeprowadzona została wizja lokalna na okoliczność kontroli dróg gminnych znajdujących się na terenie miasta S. Podczas wizji stwierdzono, że pas drogi gminnej — ul. N o powierzchni 166 m2 został bez zgody zarządcy drogi zajęty poprzez ustawienie na nim elementów wygradzających, tj. słupków, prętów metalowych, taśm ostrzegawczych. Ustalono, że elementy te zlokalizował w pasie drogi gminnej były właściciel gruntów - skarżący. W związku z powyższym organ I instancji wszczął przedmiotowe postępowanie administracyjne zawiadamiając o tym skarżącego. Zawiadomienie wysłano na adres przebywania skarżącego (ul. N), gdzie skarżący odmówił przyjęcia korespondencji oraz na adres jego zameldowania (przesyłki nie podjęto w terminie). Następnie organ wskazał, że ul. N jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S z dnia 30 grudnia 2008 r. została zaliczona do kategorii dróg gminnych.

Pismem z dnia 1 grudnia 2016 r., skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1, art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przez brak ich uwzględnienia oraz art. 36, art. 40 ust. 4 i art. 40 ust. 12, poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem skarżącego powyższe naruszenia mają charakter rażący. Nadto skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przez brak dbałości o zgromadzenie i prawidłowe

rozpoznanie całego materiału dowodowego, w tym okoliczności związanych z

wykonaniem decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] 2013 r., a w

szczególności wydania przez Wojewodę w dniu [...] 2014r.

postanowienia o wstrzymaniu egzekucji tej decyzji,

- art. 6 i art. 7 K.p.a., przez zignorowanie rozstrzygnięć legalnych organów

administracji publicznej,

- art. 10 § 1 K.p.a., przez niedopuszczenie skarżącego do udziału w

postępowaniu,

- art. 109 § 1 K.p.a., poprzez niedoręczenie wydanej decyzji.

W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, iż grunty znajdujące się w jego posiadaniu, stanowiące części działek ewidencyjnych [...] i [...] nie wchodzą jeszcze w skład pasa drogowego ul. N. Podniósł, iż jest nieprzerwanie posiadaczem wymienionych działek odpowiednio od 2001 r. i 2006 r. po odzyskaniu własności tych gruntów w wyniku stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej. Skarżący wskazał też, że Wojewoda postanowieniem z dnia [...] 2014 r. wstrzymał wykonanie decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] 2013 r., nr [...], a Starosta postanowieniem z dnia [...] 2016 r. znak. [...] umorzył postepowanie egzekucyjne zmierzające do wykonania decyzji Starosty nr [...] z dnia [...] 2013 r.

Zaskarżoną decyzją z dnia 23 czerwca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności odniesiono się do się do prawidłowości doręczenia decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...] 2014 r. nr [...] dla weryfikacji czy decyzja ta w ogóle weszła do obrotu prawnego. Organ ostatecznie uznał, że ww. decyzja została skutecznie doręczona skarżącemu na podstawie art. 47 § 2 K.p.a. Następnie SKO przedstawiło przepisy prawa oraz specyfikę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. W dalszej części uzasadnienia przywołano przepisy art. 40 ustawy o drogach publicznych twierdząc, że na zajęcie pasa drogowego konieczne jest zezwolenie zarządcy drogi w formie decyzji administracyjnej, a w przypadku zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-kromości opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. W ocenie SKO kluczową dla sprawy kwestią było rozstrzygnięcie, czy organ I instancji w sposób rażący naruszył przepisy ustalając, iż działki nr [...] i [...] stanowią własność gminną i czy w związku z tym wchodzą w zakres pasa drogowego drogi gminnej, czy też drogi prywatnej (wewnętrznej), do której nie mają zastosowania przepisy ustawy o drogach publicznych.

Organ doszedł do przekonania, że skoro decyzja Starosty z dnia [...] 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została przekazana organowi I instancji jako decyzja ostateczna, to organ ten miał prawo na jej podstawie czynić ustalenia co do własności spornych działek. Nadmieniono też, że WSA w Warszawie wyrokiem (nieprawomocnym) z dnia 20 lipca 2016 r. oddalił skargę skarżącego na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] 2016 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody z dnia [...] 2014 r. znak: [...], stwierdzającą, że ostateczna decyzja Starosty z dnia [...] 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N) w S, wydana została z naruszeniem prawa. Organ w konsekwencji wskazał, że ww. decyzja Starosty z dnia [...] 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – jakkolwiek stwierdzono, że została wydana z naruszeniem prawa – to jednak "nie została wyeliminowana z obrotu prawnego i wywołuje skutki prawne" (str. 12 zaskarżonej decyzji). Nadto z treści księgi wieczystej nr [...], działu II wynika, że działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy S. Zatem SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił obraz zajęcia pasa jezdni i prawidłowo wyliczył stawkę kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zarzuciła przedmiotowemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3, ust. 4 oraz ust. 12 ustawy o drogach publicznych - przez błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, art. 12 ust. 1 , ust.3 i ust.4, art. 16 ust. 2 i 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - przez brak ich zastosowania na skutek błędnej oceny okoliczności sprawy, art. 20 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz § 44 - 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie prowadzenia ewidencji gruntów i budynków - poprzez brak uwzględnienia tych przepisów oraz art. 2 i art. 31 Konstytucji RP - przez ukształtowanie ujemnych dla strony skutków prawnych, niezawinionych przez J. H. i niezależnych od jego prawidłowego i normatywnego zachowania. Nadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

- art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 159 i art. 123 k.p.a. oraz w zw. z art. 59 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez całkowite zignorowanie skutków prawnych postanowienia Wojewody z dnia [...] 2014 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Starosty nr [...] z [...] 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz postanowienia Starosty z dnia [...] 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego, zmierzającego do wyegzekwowania wykonania decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r.,

- art. 7 i art. 77 K.p.a. - przez pominięcie znaczenia istotnych przesłanek,

pozwalających na właściwe ustalenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych sprawy,

- art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - przez brak w uzasadnieniu postanowienia stanowiska organu wobec ważnych argumentów strony,

- art. 6 - 9 K.p.a. przez niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu,

dokonywanie powiadomień o dokonywanych czynnościach i podjętej decyzji w sposób doręczenia, odmienny niż w pozostałych przypadkach innych postępowań, w celu wytworzenia takich warunków oceny skutecznego doręczenia, aby ocena taka była uznaniowa i niekorzystna dla strony.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził też, że skarga jest niedopuszczalna albowiem skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Orzekanie - w myśl art. 135 ustawy - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu organu o niedopuszczalności skargi. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący wniósł skargę na przedmiotową decyzję do sądu administracyjnego oraz złożył do organu wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935), którą wprowadzono szereg istotnych zmian w procedurze sądowoadministracyjnej uregulowanej w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na mocy art. 9 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. nowe brzmienie otrzymał m.in. art. 52 § 2 i § 3 P.p.s.a.

Stosownie do treści art. 52 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 1 czerwca 2017 r., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka (§ 1). Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (§ 2). Jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (§ 3).

Przepisy ustawy P.p.s.a. nie regulują wprost sytuacji gdy strona jednocześnie skorzysta z obydwu trybów zaskarżenia decyzji. Orzekającemu w niniejszej sprawie Sądowi znane jest kształtujące się orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące, że w przypadku jednoczesnego skorzystania przez stronę z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy i wniesienia skargi do sądu administracyjnego – skarga jest odrzucana jako niedopuszczalna. Nie przesądzając czy skarga w ww. przypadku jest w ogóle dopuszczalna Sąd zwraca uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący złożył jednocześnie skargę do sądu administracyjnego i wniosek do organu o ponowne rozpoznanie sprawy, niemniej jednak wniosek ten jako spóźniony nie wywołał skutków. A zatem wobec bezskuteczności wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd nie miał wątpliwości, że złożona do sądu skarga podlega rozpoznaniu.

Sąd podkreśla, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym. Wyrażona w art. 16 K.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych oznacza, że decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jedną z form wzruszenia takich decyzji jest stwierdzenie ich nieważności, jeżeli zostały ona dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem zmierzającym do ustalenia, czy nastąpiło m. in. rażące naruszenie prawa, czy też naruszenie zwykłe. Z powyższymi pojęciami ustawa wiąże bowiem różne skutki prawne. Oznacza to, że granice sprawy w rozumieniu art. 135 p.p.s.a wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego, w tym wypadku postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej i nie obejmuje on postępowania w sprawie decyzji, co do której ważności powinny wypowiedzieć się organy administracyjne, a nie bezpośrednio sąd administracyjny. Z tego, że postępowanie administracyjne jest nowym i odrębnym postępowaniem wynika także i to, że w tym postępowaniu powinny być przeprowadzone i ocenione z zachowaniem wszelkich reguł dotyczących zasady prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) stosowne dowody, na których strony opierają swoje twierdzenia i zarzuty pod adresem decyzji podlegającej postępowaniu w trybie nadzwyczajnym, na podstawie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć kwalifikowane naruszenie prawa, a zatem oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie naruszałoby zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1997 r., III SA 422-427/96). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który zasadniczo nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to takie, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005r. sygn. akt OSK 1134/04, publ. http;//orzeczenia.nsa.gov.pl).W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 156 k.p.a. rolą organu orzekającego jest ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta określonymi wadami oraz uchybieniami, istniejącymi w dacie jej wydania. Oznacza to, że punktem wyjścia dla oceny legalności decyzji w trybie art. 156-158 k.p.a., jest stan rzeczy w chwili jej wydania.

Zaskarżoną decyzją SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S z dnia [...] 2014 r., nr [...], orzekającej min. o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w wysokości 199.200 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi gminnej. Organ doszedł do przekonania, że ww. decyzja została wydana bez rażącego naruszenia prawa. Stwierdzono, że Burmistrz Miasta S prawidłowo ustalił, że skarżący zajął bez zezwolenia zarządcy drogi pas drogi publicznej, prawidłowo określił powierzchnię zajętego pasa drogi oraz należną karę.

W szczególności SKO uznało, że Burmistrz Miasta S nie naruszył w sposób rażący przepisów ustalając, że działki nr [...] i [...] stanowią własność gminną, a w związku z tym wchodzą w zakres pasa drogowego drogi gminnej. Stwierdzono, że skoro decyzja Starosty z dnia [...] 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (na podstawie której pozbawiono skarżącego własności ww. działek) została przekazana organowi I instancji jako decyzja ostateczna, to organ ten miał prawo na jej podstawie czynić ustalenia co do własności spornych działek i w konsekwencji wymierzyć karę pieniężną.

Z takim poglądem i oceną SKO nie można się zgodzić. Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawą do wymierzenia kary pieniężnej stanowi art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy Prawo o drogach publicznych. Zgodnie z jego treścią za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. A zatem warunki jakie muszą być spełnione dla wymierzenia kary pieniężnej to zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi publicznej (w tym przypadku gminnej).

Za ugruntowany należy uznać stanowisko judykatury, które wskazuje, że z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że uchwała o zaliczeniu drogi do drogi publicznej (gminnej) powinna być poprzedzona czynnościami zmierzającymi do przejęcia własności drogi przez podmiot publicznoprawny, a nie odwrotnie (por. np. wyrok NSA z 28 maja 2009 r.; sygn. akt: I OSK 148/09, 29 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2441/10, 3 lipca 2015 r.; sygn. akt I OSK 796/15). Droga, która nie jest własnością gminy nie może być zaliczona do dróg gminnych. Podjęcie przez radę gminy uchwały o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych wymaga uprzedniego legitymowania się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 179/16).

Ulica N w S znajduje się m.in. na działkach nr [...] i [...]. Właścicielem ww. działek był skarżący. Na mocy decyzji wydanej w trybie specustawy drogowej, przez Starostę w dniu [...] 2013 r., nr [...], zezwolono na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D – ul. T. N" oraz zatwierdzono projekt podziału w wyniku którego Gmina S stała się właścicielem działek zajętych pod drogę: nr ew. [...] i [...].

Jak już wcześniej wspomniano SKO w zaskarżonej decyzji wyraziło stanowisko, że z uwagi na fakt, że ww. decyzja była ostateczna kontrolowana w toku instancji nie została wyeliminowana z obrotu prawnego Burmistrz Miasta miał prawo na jej podstawie czynić ustalenia co do własności spornych działek. Niestety SKO całkowicie pominęło podnoszoną we wniosku o wznowienie postępowania okoliczność, że postanowieniem z dnia [...] 2014 r., znak [...]. Wojewoda wstrzymał wykonanie ww. decyzji Starosty z dniu [...] 2013 r., nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Wstrzymanie wykonania aktu powoduje, że dany akt nie wywołuje skutków prawnych. A zatem wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r., nr [...], spowodowało, że nie nastąpił skutek prawny w postaci przejścia własności działek nr ew. [...] i [...] na Gminę S. Jednocześnie wskazać należy, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji wiąże nie dłużej niż do dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności. Jak wynika z akt sprawy, Wojewoda pismem z dnia 15 stycznia 2014 r., znak: [...], Wojewoda zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Starosty, a następnie w dniu [...] 2014 r. wydał decyzję znak: [...], w której stwierdzono, że ostateczna decyzja Starosty z dnia [...] 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: Rozbudowa i przebudowa drogi gminnej klasy D (ul. N) w S, wydana została z naruszeniem prawa. Decyzja ta była weryfikowana w dalszym toku instancji.

Z powyższego wynika zatem, że wstrzymanie wykonania decyzji Starosty z dnia [...] 2013 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obowiązywało od dnia 29 stycznia 2014 r. – co najmniej do dnia 10 lipca 2014 r. W tym okresie decyzja ta nie wywoływała skutków prawnych. Natomiast jak wskazuje stan faktyczny przyjęty za podstawę wydania decyzji Burmistrza Miasta S z dnia [...] 204 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 199 200 zł, za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogi gminnej, okres zajęcia trwał od dnia 17 marca 2014 r. do dnia 15 maja 2014 r., a zatem w czasie kiedy decyzja pozbawiająca skarżącego prawa własności ww. działek nie wywoływała skutków prawnych.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu Burmistrz Miasta wymierzając skarżącemu karę pieniężną w wysokości 199 200 zł za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi gminnej w sposób rażący naruszył art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nałożono bowiem karę pieniężna za zajęcie pasa drogi, w okresie kiedy decyzja, na podstawie której gmina uzyskała własność działek, na których znajduje się droga podlegała wstrzymaniu i nie wywoływała skutków prawnych. Wobec tego działania skarżącego polegające na umieszczenia na ul. N elementów wygradzających nie mogły być traktowane jako zajęcie pasa drogi publicznej.

W ocenie Sądu o naruszeniu ww. normy w sposób rażący świadczy chociażby rozmiar skutków społecznych i gospodarczych jakie wywołuje decyzja Burmistrza Miasta o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, nakładając na niego obowiązek zapłaty bardzo wysokiej kwoty w wysokości 199 200 zł. Zdaniem Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest możliwe zaakceptowanie tej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

Niezależnie od powyższego należy nadmienić, że aby nałożyć omawianą karę pieniężną musi dojść do zajęcia pasa drogi publicznej (w tym przypadku gminnej) bez zezwolenia zarządy. Droga uzyskuje status drogi gminnej w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Tymczasem w toku kontrolowanego postępowania nie wyjaśniono, czy ul. N w zakresie działek [...] i [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych w ww. trybie.

Powyższe wskazuje zatem, że kontrolowana decyzja S.K.O., na mocy której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S z dnia [...] 2014 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a przez to podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko zawarte w niniejszym wyroku.