Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 55/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Hanna Tarnawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi K. Domu Kultury im. J. W. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 17 października 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 września 2013 r. Dyrektor [...] Domu Kultury im. Józefa Wybickiego w K. zwrócił się do Rady Gminy z wnioskiem o wyrażenie w trybie art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym A. M. zajmującym ww. jednostce stanowisko specjalisty ds. sportu. Jako przyczynę zamierzonego rozwiązania umowy o pracę pracodawca wskazał uchybienia w wykonywaniu powierzonych obowiązków pracowniczych.

Uzasadniając złożony wniosek pracodawca wskazał, że do obowiązków ww. zgodnie z wykazem jego obowiązków należała m.in. organizacja halowych rozgrywek piłki nożnej w oparciu o [...] Halową Ligę Piłki Nożnej Old-boyów oraz Powiatową Halową Ligę Piłki Nożnej.

W dniach 10 maja – 6 czerwca 2013 r. na podstawie zarządzenia Burmistrza Miasta nr [...] u pracodawcy radnego została przeprowadzona kontrola w zakresie prawidłowości funkcjonowania i finansowana Powiatowej Halowej Ligi Piłki Nożnej w sezonie 2012/2013 oraz pewnych elementów Ligi w sezonie 2011/2012.

Powyższa kontrola wykazała, że spośród 32 zespołów, obowiązkowe wpłaty za uczestnictwo w lidze (w wysokości od 700 zł do 1.100 zł w zależności od uczestnictwa w danej lidze) uiściło tylko 6 zespołów. Pozostałe wpłaty były pobierane przez A. M. w niepełnych kwotach i różnych terminach. Część wpłat została dokonana dopiero w czerwcu 2013 r. w wyniku presji związanej z toczącą się kontrolą. Podobna sytuacja wystąpiła również w poprzednim sezonie.

Z oczywistych względów taki stan rzeczy negatywnie rzutował na kondycję finansową jednostki i utrudniał zbilansowanie zawodów. Osobą, która była odpowiedzialna za organizację, pobór i rozliczenia finansowe był A.M. W tej sytuacji pracodawca podjął decyzję o wypowiedzeniu ww. umowy o pracę. Osoba ta, wobec wskazanych uchybień i braku sumienności w wykonywaniu powierzonych zadań nie daje bowiem rękojmi należytego wykonywania obowiązków pracowniczych w przyszłości.

Pismem z dnia 8 października 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy zwrócił się do Dyrektora [...] Domu Kultury w K. z żądaniem przedstawienia dowodów (ewentualnych regulaminów, zakresu czynności) wskazujących na obowiązek poboru przez ww. radnego wpisowego i rozliczeń finansowych halowych rozgrywek piłki nożnej oraz dowodów potwierdzających wysokość oraz termin dokonywania wpłat przez poszczególne drużyny.

W dniu 14 października 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęły:

- regulamin Powiatowej Halowej Ligi Piłki Nożnej o Puchar Starosty [...], Burmistrza [...] i Wójta Gminy;

- zestawienie zespołów uczestniczących w ww. lidze w sezonie 2012/2013 oraz dowody wpłat;

- zakres obowiązków służbowych, uprawnień i odpowiedzialności radnego A. M.

Uchwałą Nr [...] z dnia 17 października 2013 r. Rada Gminy działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) odmówiła wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A.M.

W uzasadnieniu podjętej uchwały Rada Gminy wskazała, że w świetle § 5 ust. 9 przedstawionego regulaminu ligi powiatowej wpisowe miało postać "darowizny na rozgrywki piłki halowej". Z uwagi na zapisy regulaminu dotyczące darowizn jak i zakres obowiązków pracowniczych ww. radnego, nie sposób uznać, że był on odpowiedzialny za egzekwowanie od poszczególnych drużyn obowiązku wpłaty wpisowego. Ponadto termin wpłaty ww. kwot nie został w sposób precyzyjny określony w regulaminie.

W tym świetle ww. radny nie był odpowiedzialny za dokonywanie i pobór wpisowego. Do jego zadań należała bowiem "organizacja rozgrywek". Sama wpłata za udział w rozgrywkach była elementem dobrowolnym – darowizną, zaś termin wpłaty nie został przez organizatora określony.

Radny nie może w związku z tym ponosić odpowiedzialności za brak stosownych ustaleń bądź ich nieprecyzyjną treść. W uchwale podkreślono, że [...] Dom Kultury posiadał i posiada stosowne służby finansowe, które zajmują się sprawami finansowymi i dokonują stosownych rozliczeń.

Z kolei w świetle twierdzeń samego radnego informował on kierownictwo domu kultury o problemach z wpłatami ww. wpisowego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano ponadto, że wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę może pochodzić od podmiotu nieuprawnionego.

W uzasadnieniu wcześniejszej uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia 12 kwietnia 2013 r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M. wskazano bowiem, że w istocie doszło do przejścia części zakładu pracy na nowego pracodawcę, to jest na [...] Ośrodek Sportu i Rekreacji w K.

Pismem z dnia 31 października 2013 r. [...] Dom Kultury wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie ponownej uchwały wyrażającej zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z ww. radnym.

Następnie w dniu 23 grudnia 2013 r. do Urzędu Gminy wpłynęła skarga na ww. uchwałę Nr [...].

W skardze wniesiono o uchylenie podjętej uchwały oraz uznanie uprawnienia [...] Domu Kultury do rozwiązania z ww. radnym umowy o pracę oraz stwierdzenie obowiązku wyrażenia przez Radę Gminy zgody na to rozwiązanie.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że podjęta uchwała nie czyni zadość wymaganiom co do rzetelności i zasadności sporządzonego uzasadnienia.

Wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym był bowiem w pełni zasadny. Pracodawca przedstawił w nim uzasadnione i udokumentowane zastrzeżenia co do pracy merytorycznej ww. osoby. Co ważne, były to zarzuty w żaden sposób nie związane z wykonywaniem mandatu radnego przez A. M..

W ocenie skarżącego opłaty za udział w lidze wbrew temu co wywnioskowała z regulaminu Rada Gminy miały charakter obligatoryjny i nie stanowiły darowizny w rozumieniu regulacji zawartych w ustawie – Kodeks cywilny.

Z oczywistych zaś względów osoba odpowiedzialna za "organizację rozgrywek" nie powinna dopuścić do udziału w zawodach drużyny, która stosownej opłaty nie wniosła. Nadto A. M. nigdy nie zgłaszał wątpliwości co do charakteru pobieranej przez niego opłaty ani nie wyrażał wątpliwości co do obowiązkowego charakteru wpisowego.

Nie do zaakceptowania jest również twierdzenie, że stosowny regulamin rozgrywek nie określał terminu wpłaty wpisowego. Ostatecznym terminem wpłaty było bowiem samo rozpoczęcie rozgrywek. Tymczasem część opłat za uczestnictwo w rozgrywkach została pobrana w odległych terminach i to już po zakończeniu rozgrywek. W takiej sytuacji trudno mówić o należytym wykonywaniu obowiązków przez ww. pracownika.

W tym świetle podjęta uchwała narusza prawo, względnie interes prawny [...] Domu Kultury, gdyż uniemożliwia dokonanie wypowiedzenia umowy o pracę w trybie art. 32 § 1 pkt 3 ustawy – Kodeks pracy. Wypowiedzenie ma być zaś dokonane względem osoby, z której pracy pracodawca nie jest zadowolony i co do której istnieją konkretne zarzuty w zakresie wykonywania obowiązków pracowniczych.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola ta, z mocy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) obejmuje również akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kontrola zaskarżonej uchwały Rady Gminy w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym dokonana w oparciu o ww. kryterium prowadzi do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że poddając skargę wstępnemu badaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do jej wniesienia.

Złożenie skargi poprzedzone zostało bowiem wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżący – [...] Dom Kultury skierował do Rady Gminy w dniu 31 października 2013 r. Następnie w dniu 23 grudnia 2013 r. [...] Dom Kultury za pośrednictwem Rady Gminy złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) który stanowi, iż rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. W zdaniu drugim przepis ten wskazuje, że rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Należy wskazać, że art. 25 ust. 2 powołanej ustawy wprowadza dodatkową gwarancję trwałości stosunku pracy, w którym pozostaje radny, niezależnie od ochrony prawnej na zasadach ogólnych, określonych w przepisach prawa pracy. Gwarancja ta ma zaś zastosowanie do każdego rodzaju stosunku pracy, bez względu na sposób jego nawiązania (umowa o pracę, powołanie, wybór, mianowanie) oraz niezależnie od sposobu jego rozwiązania.

Z treści powołanego przepisu wynika ponadto, że wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym lub odmowa takiej zgody pozostawione są uznaniu rady gminy, natomiast w sytuacji gdy rada ta uzna, że podstawą rozwiązania stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu, zobowiązana jest odmówić wyrażenia zgody (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie podkreśla się, że ani art. 25 ust. 2 ani żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym nie określają warunków czy kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada gminy przy podejmowaniu uchwały o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy. Motywy zajętego stanowiska rady muszą natomiast wynikać z treści uzasadnienia uchwały. Formalnie obowiązek sporządzenia uzasadnienia uchwały nie został przez ustawodawcę wprost ustanowiony, ale można go wyprowadzić w drodze wykładni systemowej i celowościowej (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 410/06 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 7 października 2008 r., sygn. akt III SA/Lu 247/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Motywy pracodawcy, zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym, muszą być badane przez radę gminy, ponieważ od tych ustaleń zależy, czy organ gminy zobowiązany będzie odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym (zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu), czy też odmówi wyrażenia zgody z innego powodu kierując się okolicznościami konkretnego przypadku. Uchwały w ww. przedmiocie nie można więc podjąć w sposób arbitralny, abstrahując od motywów podanych przez pracodawcę.

Przenosząc powyższe uwagi w realia rozpatrywanej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała jest zgodna z prawem.

Zaskarżona uchwała podjęta została w ramach przysługujących Radzie Gminy kompetencji i - wbrew zarzutom skargi - nie jest ona wadliwa w zakresie rzetelności i zasadności sporządzonego uzasadnienia. Zaskarżona uchwała w uzasadnieniu powołuje bowiem argumenty, którymi kierowała się Rada odmawiając zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym A. M.. W sprawie nie budziło również wątpliwości, że zarzuty pracodawcy wobec radnego nie były związane z wykonywaniem przez niego mandatu radnego.

W uzasadnieniu uchwały dokonano analizy podanych przez pracodawcę powodów zamierzonego wypowiedzenia stosunku pracy z radnym, uznając je za niewystarczające do wyrażenia zgody na rozwiązanie z nim stosunku pracy. Wśród motywów, którymi kierowali się radni podejmując zaskarżoną uchwałę, odwołano się w szczególności do braku związku pomiędzy transparentnie określonymi obowiązkami radnego jako pracownika (wynikającymi z przedłożonego zakresu obowiązków) a zapisami dokumentów, w oparciu o które prowadzono określone rozgrywki.

Z powołaniem na poszczególne zapisy regulaminu rozgrywek (w tym § 1 ust. 2 in extenso oraz § 5 ust. 9) stwierdzono mianowicie, że ww. radny nie może ponosić odpowiedzialności za kwestie, które w regulaminie określono w sposób nieprecyzyjny, względnie nie określono ich w ogóle. W opozycji do zarzutów skarżącego stwierdzić bowiem trzeba, że z żadnego dokumentu nie wynika, że za rozliczenie finansowe rozgrywek odpowiedzialny jest A. M. A przy sprzeczności zapisu regulaminu w § 1 pkt2 i § 5 pkt 9 nie sposób przyjąć, że podstawę takiego obowiązku wyprowadzić można z tego aktu.

Rada odniosła się także do tego, że pracodawca nie może przerzucać na danego pracownika odpowiedzialności za weryfikację wpływających należności pieniężnych w sytuacji gdy jako jednostka organizacyjna posiada określone służby finansowo - księgowe. Z żadnego z przedłożonych do akt dokumentów nie wynika bowiem aby radny przyjmując nałożony na niego zakres obowiązków wyrażał zgodę na kompleksową obsługę płatności związanych z uczestnictwem w rozgrywkach, w których organizacji miałby uczestniczyć. Nieprecyzyjne a czasem wykluczające się regulacje zawarte w treści regulaminu ustanowionego przez pracodawcę dotyczące wpłat wpisowego a także brak nadzoru i koordynacji wewnątrz jednostki stanowi o uznaniu przez Sąd motywacji Rady zawartej w zaskarżonej uchwale jako zgodnej z prawem.

Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała zawiera należyte uzasadnienie i nie może być uznana za akt dowolny. Została ona wydana zgodnie z prawem materialnym, to jest regulacją zawartą w art. 25ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym a podejmująca ją Rada Gminy działała w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji nie naruszając granic uznania wytyczonych przez ww. przepis.

Kontrolując legalność zaskarżonej uchwały Sąd doszedł również do przekonania, że przy jej podjęciu zachowane zostały wszystkie wymogi proceduralne.

Zaskarżona uchwała została podjęta na Sesji Zwyczajnej Rady Gminy w dniu 17 października 2013 r.

Z protokołu sesji Rady Gminy wynika, że w posiedzeniu w chwili podejmowania uchwały uczestniczyli wszyscy radni. Quorum zostało tym samym zachowane.

Za podjęciem zaskarżonej uchwały oddano 11 głosów. Przeciw nie głosował nikt. Natomiast radny A. M. wstrzymał się od głosowania. Uchwała została zatem podjęta, uzyskując wymaganą przepisami prawa zwykłą większość głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady(vide: art. 14 ustawy o samorządzie gminnym).

W tym świetle podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Nie znajdując zaś podstaw do stwierdzenia z urzędu, że ww. akt wydany został z naruszeniem przepisów prawa (vide: art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 ww. ustawy, o czym orzeczono w sentencji wyroku.