Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 934/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 557/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 557/17, oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w D., doprowadzenie budynku do właściwego stanu technicznego, w terminie 7 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

W piśmie z dnia 19 stycznia 2017 r. P. sp. z o.o., działając jako zarządca budynku, wystąpiła o wszczęcie postępowania w trybie art. 155 k.p.a. w sprawie przesunięcia wyznaczonego w opisanej wyżej decyzji terminu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym budynku. W uzasadnieniu wniosku podano, że wykonano część z obowiązków nałożonych ww. decyzją (budynek został poddany częściowemu remontowi w zakresie dotyczącym dachu i kominów który ukończono w 2011 r.). Wykonanie natomiast całości prac wymienionych w decyzji w terminie wskazanym przez organ przekracza skromne możliwości finansowe Wspólnoty. Z uwagi na ograniczone możliwości członków Wspólnoty konieczne było pozyskanie środków finansowych z innych źródeł - aplikowano o uzyskanie dotacji ze środków unijnych oraz podpisano umowę kredytową z bankiem.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 155 k.p.a., odmówił zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że ocena zasadności zmiany ostatecznej decyzji pozostawiona jest uznaniu organu administracji. Wyjaśnił, że słuszny interes strony wskazany jako jedna z przesłanek zmiany decyzji, to w świetle orzecznictwa nie każdy interes strony, ale interes zgodny z prawem i zasadami współżycia społecznego. Interes ten ma być obiektywnie słuszny i akceptowany w świetle obowiązującego porządku prawnego, a także z punktu widzenia interesu społecznego, a nie tylko interesu strony. W rozpatrywanej sprawie interes społeczny przemawia za tym, aby doprowadzenie obiektu do stanu technicznego zgodnego z prawem zostało zakończone jak najszybciej, gdyż w interesie społecznym leży jak najszybsze wyeliminowanie zagrożenia związanego ze złym stanem technicznym przedmiotowego obiektu. Częściowe wykonanie obowiązków nie powoduje wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem. Niewykonane obowiązki mogą powodować zagrożenie życia i zdrowia mieszkańców i przechodniów. Poza tym, w ocenie PINB, pierwotnie wyznaczony termin do wykonania nakazu (7 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna) był wystarczający, aby wszystkie obowiązki mogły być wykonane, termin ten był realny, a wskazane w decyzji roboty powinny być w tym terminie wykonane. Wspólnota od co najmniej 2009 r. miała wiedzę, że budynek znajduje się w złym stanie technicznym. Od tego okresu minęło ponad 7 lat. Z tych względów wydłużenie aż do 31 sierpnia 2018r. pierwotnego terminu wykonania obowiązków jest niemożliwe. Organ zwrócił także uwagę na zapis § 22 ust. 1 pkt 10 załączonej do wniosku umowy kredytu inwestorskiego,, zawartej w dniu 21 grudnia 2016r. w którym Wspólnota zobowiązała się do zakończenia remontu do dnia 30 września 2019 r. Z powyższego wynika, że po pierwsze działania podjęte przez Wspólnotę Mieszkaniową mające na celu zgromadzenie środków finansowych na wykonanie robót budowlanych wskazanych w decyzji są spóźnione (zawarcie umowy kredytowej prawie 6 lat po terminie, do którego Wspólnota zobowiązana była wykonać wskazane roboty budowlane), po drugie zaś, ustalony umową kredytową termin, do którego nastąpić winno zakończenie remontu nie jest spójny z terminem wskazanym we wniosku. Organ podkreślił także, że argumentacja związana z sytuacją finansową nie może być wzięta pod uwagę, bowiem działania podejmowane w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego uzależnione są wyłącznie od stanu technicznego obiektu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w D., po rozpoznaniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w D. w skardze na powyższą decyzję wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 155 k.p.a. polegające: na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem: - że zmiana terminu wykonania decyzji PINB z dnia [...] września 2010r. jest niedopuszczalna ze względu na brak możliwości pogodzenia z interesem społecznym, podczas gdy wykonanie decyzji w terminie tam wyznaczonym jest obiektywnie niemożliwe; - że stan nieruchomości powoduje zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców i przechodniów, podczas gdy w świetle ustaleń prawnych i faktycznych dotychczasowe prace remontowe dokonywane przez stronę wyeliminowały potencjalną możliwość zagrożenia życia lub zdrowia osób trzecich; art. 7, art. 77 k.p.a. polegające na niewyjaśnieniu i nieuwzględnieniu przez organ I i II instancji okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na załatwienie sprawy - to jest przeprowadzeniu przez Wspólnotę znacznego zakresu prac objętych nakazem nr 2458/2010 oraz podejmowania aktywnych działań celem rozpoczęcia kolejnych remontów objawiających się chociażby w zakwalifikowaniu przedmiotowego budynku do Lokalnego Programu Rewitalizacji finansowanego ze środków Unii Europejskiej; art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie wskazania i wyjaśnienia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie oraz zaniechanie szczegółowego ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę okoliczności faktycznych zawartych w odwołaniu, czym organ ten naruszył także art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż organy obu instancji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że jednym z podstawowych warunków zastosowania art. 155 k.p.a. jest brak sprzeczności w uchyleniu lub zmianie decyzji z przepisami szczególnymi. Przepisem szczególnym w niniejszej sprawie jest art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006, Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd podniósł, że co do zasady, decyzja wydana na podstawie art. 66 ust.1 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. Konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego wskazuje, że decyzje podejmowane na jego podstawie mają charakter związany. O ile jednak sama decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma charakter związany, to termin określony w tej decyzji ustalany jest przez organ na zasadzie uznania. To pozwala przyjąć, że zmiana w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej nakładającej obowiązki w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej tych obowiązków jest niedopuszczalna, jednak istnieje możliwość zmiany tej decyzji w części dotyczącej terminu ich wykonania. Nie oznacza to jednak, że zmiana terminu wykonania obowiązków dopuszczalna jest w każdym przypadku. W ocenie Sądu zmiana ostatecznej decyzji w zakresie wyznaczonego terminu jest możliwa, o ile termin ten jeszcze nie upłynął. Nie ma natomiast podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji, gdy wcześniej wyznaczony termin już wyekspirował. Sąd wskazał, że skarżąca Wspólnota wniosek o zmianę decyzji w złożyła po upływie około 5 lat od upływu terminu do wykonania obowiązków. W tych okolicznościach zmiana terminu wykonania obowiązków, prowadząca do jego przedłużenia, spowodowałoby – jak słusznie podnoszą organy – niezgodne z prawem przedłużanie i sankcjonowanie stanu pozostawania budynku w złym stanie technicznym przez osiem lat od daty nałożenia obowiązku usunięcia takiego stanu. To z kolei pozostawałoby w sprzeczności z istotą decyzji nakładającej obowiązek przywrócenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego, a jednocześnie z regulującymi tę materię przepisami ustawy - Prawo budowlane. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organy nadzoru budowlanego odmawiając zmiany decyzji PINB z 2010 r. w zakresie ustalonego w niej terminu wykonania obowiązków, prawidłowo zastosowały przepisy prawa.

Skargą kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w D. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 155 k.p.a. objawiające się uznaniem, iż nie istnieje możliwość zmiany decyzji ostatecznej w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków - w zakresie art. 66 Prawa budowlanego jako przepisu szczególnego mającego zastosowanie w sprawie - w sytuacji jeżeli termin ten wyekspirował, podczas gdy określony okres na wykonanie nałożonych obowiązków w zakresie art. 66 Prawa budowlanego jako element decyzji mający charakter uznaniowy może podlegać zmianie, nawet pomimo jego upływu na realizację nałożonych obowiązków;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a objawiające się zupełnym pominięciem i nieodniesieniem się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do podnoszonych przez skarżącą w skardze zarzutów, podczas gdy brak szczegółowego ustosunkowania się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi czyni uzasadnienie wyroku wadliwym w stopniu istotnym tzn. uniemożliwiającym przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia przez sąd drugiej instancji.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że na gruncie dogmatycznoprawnym istnieje możliwość zmiany decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, albowiem zawiera ona w sobie elementy związania i tzw. "luzu decyzyjnego". Skarżąca pierwotnie wnioskowała zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Przedmiotowa decyzja ma charakter związany, jednak w zakresie terminu w niej określonego organ ustala go na zasadzie pełnego uznania. Bez wątpienia istnieje możliwość zmiany decyzji w przedmiotowym zakresie w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Podnoszony przez Sąd brak możliwości zastosowania art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji wydanej w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego po upływie okresu zakreślonego w decyzji nie ma swojego uzasadnienia na gruncie przedmiotowych przepisów. W ocenie skarżącej, jeżeli wniosek o zmianę decyzji ostatecznej kierowany jest w zakresie elementu objętego "luzem decyzyjnym", to jego rozstrzygnięcie nie jest objęte związaniem administracyjnym i może podlegać zmianie lub uchyleniu.

W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2020 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w D. podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i dodatkowo, rozszerzając zarzuty skargi kasacyjnej zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że zarządca nieruchomości wspólnej ustanowiony w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali może być pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym oraz jest umocowany do złożenia w jej imieniu odwołania od decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztu 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa. W uzasadnieniu powyższego pisma podniesiono, że decyzja organu I instancji została skierowana do P. sp. z o.o. jako zarządcy Wspólnoty. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła spółka zarządzająca nieruchomością wspólną przy ul. [...] w D., co w świetle art. 33 § 1 k.p.a. uznać należy za niedopuszczalne. Ponadto ww. naruszenie skutkuje wystąpieniem nieważności postępowania z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. (alternatywnie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej umocowany był do występowania w sprawie przez P. sp. z o.o., a nie przez Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] w D..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż po upływie terminu ustanowionego w art. 177 § 1 p.p.s.a. do wniesienia skargi kasacyjnej - termin trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem – nie jest możliwe postawienie nowych zarzutów kasacyjnych. Strona ma prawo do przytaczania nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, a więc nowej argumentacji zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Artykuł 183 § 1 p.p.s.a. nie uprawnia natomiast do późniejszego po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej rozszerzenia podstaw kasacyjnych. Strona skarżąca nie jest uprawniona do powołania - po upływie terminu określonego w art. 177 § 1 p.p.s.a. - innych niż w skardze kasacyjnej przepisów prawa, które jej zdanie zostały naruszone. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem. Możliwość, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a. in fine dotyczy jedynie przedstawienia nowej argumentacji dla uzasadnienia wskazanych już w kasacji naruszeń konkretnych przepisów prawa.

Z powyższych względów zarzut dotyczący naruszenia art. 33 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że zarządca nieruchomości wspólnej ustanowiony w trybie art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali może być pełnomocnikiem Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym oraz jest umocowany do złożenia w jej imieniu odwołania od decyzji organu I instancji - podniesiony w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2020 r., po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, nie może odnieść zamierzonego skutku. Rozszerzenie podstawy wniesionej kasacji po upływie terminu do jej wniesienia, należy uznać za pozbawione skutków prawnych. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych i oceny, czy przed Sądem pierwszej instancji zaistniała nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – w tym nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. - i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowoadministracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony.

W niniejszej sprawie nie można zgodzić się z wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2020r. stanowiskiem, że reprezentujący Wspólnotę Mieszkaniową w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym pełnomocnik nie był właściwie umocowany.

W świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. z 2019 r. poz. 737 ze zm.), dalej: u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.

W orzecznictwie sądowym podkreśla, iż w braku odmiennego zastrzeżenia osoba, której właściciele lokali w umowie lub w uchwale powierzyli zarząd nieruchomością wspólną, jest w granicach tego zarządu umocowana do reprezentowania wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniach sądowych. Zgodnie z art. 33 u.w.l., w razie powierzenia zarządu osobie fizycznej lub prawnej w trybie przewidzianym w art. 18 ust. 1, tj. na podstawie umowy - stosownie do art. 18 ust. 1 - lub na podstawie uchwały - stosownie do art. 18 ust. 2a - w braku odmiennych postanowień umowy lub uchwały, choć o tym w art. 33 nie ma wyraźnej wzmianki, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 4 ustawy. Skoro zarząd w zakresie spraw wspólnoty, które prowadzi lub którymi kieruje, jest umocowany do reprezentowania wspólnoty na określonych w tych przepisach zasadach także przed sądami, to w konsekwencji również zarządca w zakresie spraw wspólnoty, które prowadzi w ramach powierzonego mu zarządu, jest umocowany, choćby postanowienia umowy lub uchwały w przedmiocie powierzenia zarządu tego nie przewidywały, do reprezentowania wspólnoty przed sądami na zasadach określonych w przepisach art. 21 i 22 u.w.l., stosowanych na podstawie odesłania zawartego w art. 33 u.w.l. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 lutego 2017 r., sygn. III CZP 106/16 – LEX nr 2204479, OSNC 2017/12/135).

Jak wynika z akt sprawy, Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w D. oraz zarządca - P. sp. z o.o. z siedzibą w D. zawarli w dniu [...]marca 2016 r. umowę powierzenia zarządu nieruchomością wspólną przy ul. [...] w D. - zgodnie z uchwałą właścicieli lokali zaprotokołowaną przez notariusza – akt notarialny Rep [...]z dnia [...]października 2001r. W § 3 umowy zawarto zapisy, że do obowiązków zarządu nieruchomością wspólną należy m.in.: reprezentacja Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawach jej dotyczących przed sądami i organami administracji rządowej i samorządowej, dla których przepisy nie wymagają uzyskania zgody Wspólnoty Mieszkaniowej wyrażonej w formie uchwały (pkt 2); reprezentowanie Wspólnoty Mieszkaniowej przed organami administracji państwowej oraz samorządowej w sprawach związanych z zarządzeniem nieruchomością wspólną (pkt 36); ustanawianie pełnomocników do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawach określonych w niniejszej umowie oraz innych przepisach i zawieranie z nimi stosownych umów (pkt 37).

W świetle przedstawionych powyżej zapisów umowy z dnia [...] marca 2016 r. należy zatem uznać, że sprawujący zarząd nieruchomością wspólną przy ul. [...] w D., tj. P. sp. z o.o. w D. był umocowany do reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przed sądami administracyjnymi, w tym do udzielania pełnomocnictw w jej imieniu. Przy czym należy podzielić wyrażony w orzecznictwie pogląd, że czynności polegające na reprezentowaniu wspólnoty mieszkaniowej przed organami administracyjnymi i sądami, zmierzające do ochrony rzeczy wspólnej, są czynnościami zachowawczymi, a co za tym idzie są czynnościami zwykłego zarządu niewymagającymi podejmowania przez Wspólnotę uchwał wyrażających zgodę na ich dokonanie (por. wyroki: NSA z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2489/13; z dnia 6 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 654/11; postanowienie NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II OZ 1298/18 – publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie Prezes zarządu P. sp. z o.o. w D. – M. D. (uprawniona do jednoosobowego działania – KRS, wypis z rejestru przedsiębiorców) udzieliła adwokatowi R.. B. pełnomocnictwa do zastępowania i reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przed [...] Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w D. i sądami administracyjnymi (pełnomocnictwa: z dnia 27 marca 2017r. i z dnia 18 lipca 2017r. - do zastępowania i reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w niniejszej sprawie). To zaś oznacza, że adwokat R. B. był należycie umocowany do reprezentowana Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu. W tym stanie rzeczy przed Sądem pierwszej instancji nie zachodzi nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nie zachodzi także przed Sądem pierwszej instancji nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Nieważność postępowania, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podobnie jak Kodeks postępowania cywilnego, nie precyzuje bliżej pojęcia "pozbawienia możności obrony swych praw". Doktryna i judykatura wykształciły pewne kryteria, według których należy oceniać ów stan. Przyjmuje się, że pozbawienie strony możliwości obrony należy oceniać przez pryzmat konkretnych okoliczności sprawy. Pozbawienie strony możności obrony swych praw wystąpi, gdy zaistniałe uchybienie procesowe sądu godzić będzie bezpośrednio w istotę procesu. Do pozbawienia strony możliwości obrony jej praw dochodzi wówczas, gdy z powodu naruszenia przez Sąd lub stronę przeciwną określonych przepisów lub zasad procedury, strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na następnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2006 roku, II GSK 378/05, LEX nr 193342, z dnia 13 października 2005 roku, FSK 2356/04, LEX nr 175406, wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 10 maja 1974 r. II CR 155/74, OSP 1975/3/66, z dnia 13 marca 1998 r., I CKN 561/97- niepubl., z dnia 13 lutego 2004 roku, IV CK 61/03, LEX nr 151638 ).

Oceniając sprawę w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu nie jest dotknięte wadą nieważności z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pełnomocnik strony skarżącej - adwokat R. B. był należycie umocowany do reprezentowana Wspólnoty Mieszkaniowej przed Sądem pierwszej instancji i podejmowane przez niego czynności procesowe były skuteczne.

Zważywszy, iż w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki nieważności postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i pkt 5 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Postawione w niniejszej sprawie zarzuty kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw.

Strona skarżąca stawiając zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. określa go jako zarzut naruszenia przepisów postępowania, tymczasem przepis art. 155 k.p.a. traktuje się w orzecznictwie sadowym i w doktrynie jako przepis prawa materialnego. Niezależnie jednak od sposobu sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy - Prawo budowlane jest chybiony. Zasadne jest bowiem, wyrażone w uzasadnieniu decyzji organów obu instancji i uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowisko, że w okolicznościach tej sprawy nie zaistniały przesłanki do zmiany ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010r. nakazującej Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] w D. usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu.

Zgodnie z art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Rozważając możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. organ ocenia, czy postępowanie dotyczy rozstrzygnięć, w których organ ma możliwość swobody w kształtowaniu treści decyzji, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Tryb z art. 155 k.p.a. nie może bowiem służyć zmianie rozstrzygnięcia na takie, które w wyniku związania organu bezwzględnie obowiązującą normą prawną, tj. terminem prawa materialnego, byłoby niedopuszczalne (por. wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1088/17; z 19 grudnia 2018r., sygn. akt II OSK 254/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA). Z kolei "słuszny interes strony" nie oznacza samej woli (chęci) strony do uchylenia decyzji. Wyrażenie to należy rozumieć wyłącznie jako interes prawny, a nie faktyczny. Co więcej, słuszny interes strony nie może być sprzeczny z interesem społecznym, którym jest zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, jak i zasada legalności działania zawarta w art. 6 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1809/17 – publik. CBOSA).

W niniejszej sprawie wnioskiem o zmianę decyzji w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków, objęto wydaną w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane, dalej: ustawa - Prawo budowlane, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r. nakazującą Wspólnocie Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w D. doprowadzenie ww. obiektu budowlanego do właściwego stanu technicznego w elewacji frontowej i od strony podwórza oraz właściwego stanu technicznego konstrukcji dachu, a także w zakresie instalacji elektrycznej w budynku.

Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane należą do kategorii tzw. decyzji związanych, gdyż w sytuacji wystąpienia chociażby jednej z określonych w tym przepisie przesłanek, organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Termin wykonania nakładanego w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku ustalany jest natomiast przez organ na zasadzie uznania. Zmiana w oparciu o dyspozycję art. 155 k.p.a. decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 tej ustawy jest zatem możliwa jedynie w zakresie wyznaczonego terminu wykonania nałożonego obowiązku.

W niniejszej sprawie istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy jest kwestia temporalnego zastosowania art. 155 k.p.a., a w szczególności zastosowanie tego trybu po upływie terminu wykonania decyzji. Z treści przepisu art. 155 k.p.a. wynika, że weryfikacja decyzji w tym trybie może nastąpić "w każdym czasie". Generalnie rzecz ujmując, termin początkowy to dzień, w którym decyzja stała się ostateczna, a termin końcowy, to dzień wyeliminowania decyzji z obrotu prawego w innym trybie lub z mocy prawa. Dla temporalnego aspektu możliwości weryfikacji decyzji w trybie art. 155 k.p.a. znaczenie ma to, czy na mocy danej decyzji jej adresat nabywa prawo w ścisłym rozumieniu czy też nakładany jest na niego obowiązek. W przypadku decyzji przyznających jakieś uprawnienie ograniczonych terminem wskazuje się, że wraz z upływem terminu tracą one moc obowiązującą, nie podlegają egzekucji administracyjnej i nie mogą wówczas być już uchylane lub zmieniane w trybie art. 155 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 12 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3351/17; z dnia 17 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1406/08, publik. CBOSA). Natomiast w przypadku decyzji nakładających obowiązek upływ terminu nie ma wpływu na obowiązywanie danej decyzji, lecz powstaje możliwość wszczęcia postępowania egzekucyjnego mającego na celu doprowadzenie do wykonania nałożonego obowiązku. Decyzje nakładające obowiązki, w których został wskazany termin ich wykonania mogą być weryfikowane w trybie art. 155 k.p.a. również po upływie tego terminu. Upływ terminu może stanowić jednak przesłankę negatywną do zmiany lub uchylenia decyzji w tym trybie, rozpatrywaną w kontekście interesu społecznego i słusznego interesu strony ( por. wyroki NSA: z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3071/18, II OSK 3088/18 i II OSK 3134/18; z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2944/18; z dnia 18 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2863/17 – publik. CBODSA).

A zatem, zmiana tego rodzaju decyzji w trybie art. 155 k.p.a. w zakresie wyznaczonego terminu jest dopuszczalna, lecz sam fakt upływu tego terminu oraz długość terminu do dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji może stanowić negatywną przesłankę do odmowy zmiany decyzji w okolicznościach konkretnej sprawy. W takim stanie rzeczy zbadaniu obok przesłanek pozytywnych i negatywnych wymienionych w art. 155 k.p.a. podlega także ocena możliwości zmiany decyzji związana z upływem terminu wykonania obowiązku określonego w ostatecznej decyzji.

Okoliczność jednak, że możliwa jest zmiana decyzji wydanej na podstawie art. art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane także po upływie określonego w niej terminu nie uzasadnia jednak uchylenia zaskarżonego wyroku, gdyż wyrok ten odpowiada prawu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zmiana decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2010 r. w zakresie terminu wykonania nałożonych w niej obowiązków - z uwagi na upływ tego terminu oraz długość okresu od jego upływu do dnia złożenia wniosku o zmianę decyzji (ponad 6 lat – wniosek z dnia 23 stycznia 2017r.), a także z uwagi na okoliczności tej sprawy - nie byłaby zasadna. Taka zmiana byłaby sprzeczna z interesem społecznym, zgodność z którym stanowi warunek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Skoro w objętej wnioskiem Wspólnoty Mieszkaniowej decyzji z dnia [...] września 2010 r. stwierdzono nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...] w D. i uznano za konieczne ich wyeliminowanie w określonym terminie, to nie można uznać, aby przedłużanie istnienia nienależytego stanu technicznego tego budynku do 31 sierpnia 2018r. (zgodnie z wnioskiem strony) było zgodne z interesem społecznym. Interes społeczny, o którym mowa, przejawia się nie tylko w bezpieczeństwie samych użytkowników przedmiotowego obiektu budowlanego, ale także osób znajdujących się w jego otoczeniu. Zbyt długie utrzymywanie budynku w nieodpowiednim stanie technicznym nie realizuje tak pojętego interesu społecznego. W konsekwencji nie można stwierdzić, aby w niniejszej sprawie spełniły się wszystkie określone w art. 155 k.p.a. przesłanki umożliwiające zmianę ww. decyzji.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy - Prawo budowlane nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych, albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Zaznaczyć przy tym należy, iż brak w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniesienia się do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy - na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdyż zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Nadto, jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Sąd wskazał podstawę prawną wyroku i wskazał przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnił, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonej decyzji i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.