Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2010/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek, Asesor WSA Sylwester Golec, Asesor WSA Maciej Kurasz (sprawozdawca), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej - "Prezes ZUS") na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa.), w związku z art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 1998 r. Nr 137, poz. 887 ze zm.) - powoływanej dalej jako u.s.u.s, utrzymał w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2006 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy M. P. (dalej jako "Skarżąca") umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych w łącznej wysokości 31.403,91 zł.

W rozpatrywanej sprawie Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2006 r. działając na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1 oraz art. 32 u.s.u.s. po rozpoznaniu wniosku Skarżącej o umorzenie należności składkowych odmówił umorzenia zaległych składek ubezpieczeniowych wraz z odsetkami. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności wymienione w art. 28 u.s.u.s., z uwagi, iż zadłużenie Skarżącej objęte jest postępowaniem egzekucyjnym, ponadto należności z tytułu składek zostały zabezpieczone przez wpis do hipoteki przymusowej. Ponadto stwierdził, iż dochód z prowadzonej przez męża Skarżącej działalności pozarolniczej w 2005 r. wzrósł, względem roku poprzedniego. Podniósł także, iż Skarżąca nie posiada żadnych zobowiązań w bankach, instytucjach oraz u osób fizycznych. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podsumowując uzasadnienie wydanej decyzji wskazał, że nie znalazł podstaw do umorzenia zaległości pomimo braku ich całkowitej nieściągalności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżąca podniosła, że dochód netto męża z prowadzonej działalności za 2005 r. wyniósł 1.361,20 zł. Wskazała ponadto, iż mąż zaciągnął kredyt na rozpoczęcie prowadzonej działalności, którego raty wynoszą 343 zł, a spłata przedmiotowego kredytu zostanie zakończona w październiku 2006 r. Skarżąca ponadto oświadczyła, iż nie jest w stanie spłacać przedmiotowego zadłużenia wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS).

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezes ZUS w wyniku ponownego rozpoznania sprawy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W rozwinięciu uzasadnienia powtórzył argumentację zaprezentowaną w decyzji organu pierwszej instancji oraz wskazał, iż Skarżąca posiada konto osobiste w banku, co wskazuje na istnienie dochodu, którego nie ujawniła w oświadczeniu o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych. Prezes ZUS podniósł także, iż Skarżąca nie posiada innych zobowiązań poza zaległościami w ZUS. Wyjaśnił, że przedsiębiorcy samodzielnie muszą ponosić ciężar prowadzenia działalności gospodarczej i opłacać należności z tytułu składek, niezależnie od przyczyn uniemożliwiających spełnienie takiego obowiązku, zatem trudności finansowe Skarżącej nie mogą stanowić generalnie przesłanki obligującej organ do umorzenia zaległości względem ZUS. Zarzucił Skarżącej, iż prowadząc działalność gospodarczą generowała zadłużenie wobec ZUS, doprowadzając do swojej niewypłacalności. Podkreślił ponadto, iż osoba decydująca się na rozpoczęcie działalności gospodarczej musi być przygotowana na ponoszenie ryzyka, bowiem system ubezpieczeń społecznych nie przewiduje możliwości nie opłacania składek w przypadku nie osiągania dochodów z działalności gospodarczej. Podsumowując uzasadnienie wskazał, iż w przypadku gdy prowadzona działalność gospodarcza nie przynosiła dochodów, należało zmienić jej profil lub doprowadzić do jej likwidacji. Stwierdził tym samym, iż trudna sytuacja finansowa Skarżącej nie jest przyczyną zasługującą na uwzględnienie, z uwagi na jej powszechny i skutkowy charakter.

Na powyższą decyzję M. P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę. Skarżąca podniosła, iż organ rentowy nie zastosował w sprawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) - dalej jako rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Wyjaśniła, iż szczegółowo przedstawiła sytuację materialną swojej rodziny i w jej ocenie, jej obecna sytuacja finansowa spełnia przesłanki uzasadniające umorzenie zaległości składkowych. Wyjaśniła, iż posiadane konto osobiste służy tylko do odbierania comiesięcznej pomocy finansowej z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, na utrzymanie podopiecznego D. O., dla którego stanowi ona rodzinę zastępczą. Ponadto, oświadczyła iż trudna sytuacja finansowa oraz brak dochodów w chwili obecnej nie jest chwilowa, a utrzymuje się od kilku lat. Podkreśliła, iż w regionie w którym zamieszkuje, trudno znaleźć zatrudnienie, a prywatne przedsiębiorstwa "balansują" na granicy opłacalności. Zarzuciła również organom rentowym dowolność interpretacji przepisów dotyczących umorzenia należności składkowych.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS podtrzymał stanowisko zaprezentowane w skarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu nie zastosowania rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. wskazał, iż przy rozpatrywaniu wniosku skarżącej o umorzenie należności z tytułu zaległych składek zostały uwzględnione przesłanki wynikające z ww. rozporządzenia.

W dniu [...] listopada 2006 r. Skarżąca przesłała do Sądu wniosek o odroczenie wyznaczonej rozprawy. W uzasadnieniu wniosku podniosła, że nagle musiała poddać się operacji kręgosłupa. Z tego też względu nie może wziąć udziału w procesie. Na dowód powyższej okoliczności nie przedstawiła jednakże żadnych dokumentów potwierdzających jej zły stan zdrowia, w szczególności dokumentów z których wynikałoby, iż przeszła operację neurochirurgiczną.

Sąd na rozprawie postanowił nie uwzględnić wniosku Skarżącej ze względu na niedostarczenie dokumentów potwierdzających podnoszone przez nią okoliczności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

skarga zasługuje na uwzględnienie.

I. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - określanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem, z uwzględnieniem stanu prawnego, który miał zastosowanie w chwili orzekania w sprawie.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) - c) p.p.s.a., lub stwierdzenia nieważności jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w art. 247 ustawy Ordynacja podatkowa (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd zwraca również uwagę, iż stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

II. Na podkreślenie zasługuje to, iż o uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji, co oznacza, że Sąd administracyjny nie posiada uprawnień do zmiany zaskarżonej decyzji, umorzenia przedmiotowej należności, czy też zobowiązania organu do umorzenia zaległości z tytułu niezapłaconych składek. Nie może tego uczynić nawet w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nastąpiło. Sąd bada bowiem wyłącznie legalność zaskarżonego aktu - w tej sprawie decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków.

III. Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie była sprawa dotycząca umorzenia zaległych należności z tytułu składek wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 u.s.u.s. jako "należności z tytułu składek" należy rozumieć: składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. wymienione wyżej należności mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności w oparciu o ten przepis określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r.

Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane przez Zakład na podstawie art. 28 u.s.u.s oraz przepisu § 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Oznacza to, iż prawo wyboru rozstrzygnięcia przysługuje organowi administracyjnemu orzekającemu w sprawie. Może on, ale nie musi umorzyć należności, przy czym nawet stwierdzenie istnienia w sprawie przewidzianych przepisami przesłanek nie obliguje organu do zastosowania ulgi, jaką jest umorzenie należności.

Jak już wyżej wskazano, sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o udzieleniu lub odmowie udzielenia wnioskowanej ulgi. Postępowanie poprzedzające wydanie przez Zakład decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o czym stanowi art. 180 § 1 Kpa. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa ZUS (art. 83 ust. 4 u.s.u.s.).

Warunkiem wydania poprawnej decyzji jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 Kpa stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu

i rozstrzygnięciu sprawy przez każdy organ prowadzący postępowanie administracyjne, przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i prawa procesowego.

Biorąc powyższe kryteria pod uwagę, Sąd dopatrzył się w niniejszej sprawie naruszeń prawa procesowego, skutkujących taką wadliwością zaskarżonej decyzji, która wymagała wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie Sądu naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej organy orzekające przyjęły, iż przesłanki umorzenia, zarówno wymienione w art. 28 u.s.u.s., jak i w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. - nie występują. Stanowiska swojego jednakże nie uzasadniły w sposób należyty. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 Kpa. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie Sądu uzasadnienie decyzji organu odwoławczego nie spełnia wymogów określonych tym przepisem, w szczególności zaś nie może być uznane za prawidłowe. Nie może być uznane za spełniające powyższe wymogi, a w szczególności za wyczerpujące uzasadnienie, w którym nie odniesiono się w żaden sposób do indywidualnej sytuacji Skarżącej, opisanej przez nią w składanych wnioskach. Na podkreślenie zasługuje to, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lakoniczne, argumenty prezentowane przez organ w zaskarżonej decyzji są nieprzekonywujące i ogólnikowe. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, iż Prezes ZUS nie dokonał weryfikacji jej twierdzeń oraz przedstawionych przez nią dowodów, nie zbadał także aktualnej sytuacji finansowej i życiowej Skarżącej pod kątem istnienia przesłanek uprawniających do umorzenia zaległych należności stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r. Sąd zgodził się także z zarzutem Skarżącej, iż fakt posiadania przez nią rachunku bankowego nie świadczy o osiąganych przez nią nieujawnionych źródłach przychodów. W ocenie Sądu argumentacja organów w tym przedmiocie jest nielogiczna i wykracza poza zakres swobodnej oceny dowodów.

Warto wskazać, iż w przypadku decyzji podejmowanych w ramach uznania administracyjnego, do jakich należą decyzje dotyczące umarzania należności z tytułu składek, uzasadnienie spełnia szczególnie istotną rolę. Pozwala ono na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności, czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowość uzasadnienia decyzji należy oceniać również w kontekście wyrażonej w art. 11 Kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

Sąd uznał, iż uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia jest dowolne i nie uwzględnia całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 Kpa zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena ta wymaga przy tym wykazania faktycznych podstaw rozumowania, którego jest rezultatem. Zgodnie zaś z art. 77 § 1 Kpa organy mają obowiązek nie tylko zebrać materiał dowodowy, ale też w sposób wyczerpujący cały ten materiał dowodowy rozpatrzyć.

Dopiero ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla podjęcia rozstrzygnięcia i wyczerpująca ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, uwzględniająca całokształt tego materiału, pozwoli Prezesowi ZUS na stwierdzenie, czy w niniejszej sprawie wykazane zostało istnienie przesłanek umorzenia należności obciążających Skarżącą. Ocena ta winna przy tym znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji.

Zważywszy powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.

Zakres w jakim uchylona decyzja nie podlega wykonaniu określono w oparciu

o przepis art. 152 p.p.s.a.

Skarżąca była zwolniona z kosztów sądowych na podstawie art. 239 pkt 1 lit. e p.p.s.a., a o zasądzenie innych kosztów postępowania nie wnosiła. Brak było zatem podstaw do orzekania w tym przedmiocie.