Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 148/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi B. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki zbiornika na ścieki 1) oddala skargę; 2) przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat P. K. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania B. P., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...] z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem C. G. z dnia 24 lipca 1999 roku, w którym wniosła o wydanie nakazu likwidacji szamba, wybudowanego na jej działce w K. przy ul. A, bez wymaganego prawem zezwolenia i bez jej zgody, jak również o zajęcie stanowiska wobec legalności wybudowania szamba przez B. P. na sąsiedniej działce, będącej własnością A. P., bez zachowania przewidzianej prawem odległości od granicy.

W dniu 14 stycznia 2000 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...] przeprowadził oględziny w sprawie lokalizacji zbiorników na ścieki bytowe położonej w K. przy ul. A stwierdzając, że na terenie działki nr ewid. 22/1 B. P. wykonał bez pozwolenia na budowę, ok. 1983 roku dwa zbiorniki na ścieki bytowe z przyłączem do budynku. B.P. korzysta ze zbiornika na ścieki, usytuowanego na terenie sąsiedniej działki nr ewid. 261, wykonanego ok. 1982 roku, bez pozwolenia na budowę. Ze szkicu sytuacyjnego wynika, że zbiornik, położony na działce nr ewid. 261, znajduje się w odległości 940 cm od istniejącego budynku mieszkalnego oraz 1,75 m od granicy działki.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...] nakazał A. P. rozbiórkę przyłącza kanalizacyjnego usytuowanego na zewnętrznej stronie ściany budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 22/1 (błędnie podano numer zamiast 261), pomiędzy I piętrem, a poziomem terenu oraz wykonanie przyłącza kanalizacyjnego do istniejącej miejskiej sieci kanalizacyjnej z lokalu mieszkalnego nr I piętrze, w terminie do dnia 31 maja 2000 roku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, wyrokiem z dnia 4 czerwca 2003 roku, sygn. akt II SA/Łd 883-884/00, stwierdził nieważność decyzji obu instancji uznawszy, że decyzje te zostały skierowane do osoby, nie będącej stroną w sprawie, a którą jest matka zainteresowanego, A. P. i do niej winna być kierowana decyzja, bowiem A. P. jest współwłaścicielem w tej części nieruchomości.

W dniu 18 listopada 2004 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny ustalając, że działka nr ewid. 261 stanowi współwłasność E. K., A. P., B. P. i K. P.. Na terenie tej działki B. P., wybudował w 1983 roku bez pozwolenia na budowę szambo na ścieki bytowe oraz przyłącze kanalizacyjne do budynku (oznaczone na szkicu sytuacyjnym nr 1 oraz 1a), które przebiega po ścianie na I piętro. Piętro budynku, położonego na działkach nr ewid. 261 oraz 22/1 jest użytkowane przez A. P., B. P. oraz A. P., w parter przez C. G., która stwierdziła, że wybudowane szamba są nieszczelne, rzadko wybierane i przelewają się, zagrażając środowisku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] nakazał B. P. w celu stwierdzenia możliwości doprowadzenia wybudowanego szamba wraz z przyłączem kanalizacyjnym do stanu zgodnego z prawem, w terminie 3 miesięcy, wykonanie przez osoby uprawnione i przedłożenia inwentaryzacji budowlanej wraz z orzeczeniem o stanie technicznymi szamba wraz z przyłączem kanalizacyjnym i jego zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ze wskazaniem wykonania ewentualnych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej.

W dniu 28 lipca 2005 roku organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny stwierdzając, że A. P. zdemontował przyłącze kanalizacyjne do swojej części budynku, z szamba nie korzysta. Wobec niewywiązywania się inwestora z nałożonego obowiązku, organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...], zobowiązał A. P. do wpłacenia kwoty 4.000 zł tytułem zaliczki na koszty postępowania administracyjnego, obejmującego wykonanie zastępcze nałożonego obowiązku na koszt zobowiązanego.

A ponieważ B. P. nadal zwlekał z wykonaniem obowiązku oraz z wpłaceniem kwoty zaliczki, organ wszczął postępowanie egzekucyjne wystosowując w dniu 23 marca 2007 roku upomnienie wzywające do wykonania obowiązku w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia z zagrożeniem skierowania sprawę na drogę postępowania egzekucyjnego, które zostało doręczone w dniu 2 kwietnia 2007 roku. Następnie wobec niewykonania nałożonego obowiązku, wierzyciel w dniu [...] wystawił tytuł wykonawczy Nr [...].

E. P. i B. P. pismem z dnia 3 marca 2015 roku wystąpili z wnioskiem o umorzenie postępowania.

Powiatowy Inspektor ponownie przeprowadził w dniu 27 marca 2015 roku oględziny na nieruchomości stwierdzając, iż sporne szambo nadal istnieje, a w chwili obecnej wykorzystywane jest jako zbiornik na wody opadowe. W tej sytuacji organ powiatowy, decyzją z dnia [...] odmówił umorzenia postępowania w sprawie stanu technicznego samowolnie wykonanego przyłącza kanalizacyjnego na działce nr ewid. 261 w K. przy ul. A 23. A postanowieniem z dnia [...] odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...].

W tak ustalonym stanie faktycznym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nakazał B. P. rozbiórkę wybudowanego zbiornika na ścieki na działce o nr ewid. 261 w K. przy ul. A 23. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 290 ze zm.).

Kwestionując powyższą decyzję B. P. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia i umorzenia w całości postępowania, ponieważ rażąco narusza ona prawo.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., po rozpoznaniu odwołania, przywołaną na wstępie decyzją, uchylił decyzję pierszoinstancyjną i sprawę przekazał organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż pomimo długoletniego prowadzenia postępowania organ powiatowy nie wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej celem ustalenia czy inwestycja została zrealizowana legalnie. Organ tymczasem uznał, że skoro w toku oględzin nie okazano żadnego dokumentu dotyczącego budowy, obiekt stanowi samowolę budowlaną.

W toku oględzin z dnia 28 lipca 2005 roku organ pierwszej instancji ustalił, że dokonano dobrowolnej rozbiórki instalacji pomiędzy zbiornikiem na ścieki, a częścią budynku mieszkalnego, którą obsługiwał. Natomiast w toku oględzin z dnia 27 marca 2015 roku C. G. oświadczyła, iż część budynku Państwa P. nie jest podłączona do sieci kanalizacyjnej, lecz do szamba. Organ pierwszej instancji nie poczynił w tym zakresie własnych ustaleń, a załączony szkic sytuacyjny nie jest czytelny i jasny, zatem – zdaniem organu odwoławczego – ustalenia wymaga, co obecnie jest przedmiotem postępowania.

Niespornym jest, że inwestycję zrealizowano w latach 80-tych. W sytuacji, gdy obiekt budowlany został wzniesiony samowolnie przed 1 stycznia 1995 roku, stosownie do art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 roku, nie stosuje się przepisu art. 48, a przepisy dotychczasowe. W ocenie organu, ta regulacja ma zastosowanie w sprawie, bowiem zarówno rozebrane już przyłącze kanalizacji sanitarnej, a obecnie jedynie sam bezodpływowy zbiornik na ścieki stanowi urządzenie integralnie związane z budynkiem.

Jak dostrzegł organ, nadal w toku jest postępowanie egzekucyjne zmierzające do pozyskania istotnego dowodu w sprawie. Tym niemniej skoro ocena techniczna podlega analizie organu nadzoru, nie ma przeszkód, aby ten organ poczynił własne ustalenia, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 1422, dalej jako: "rozporządzenie"). W szczególności analizie winien podlegać § 34 rozporządzenia, zgodnie z którym zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi.

Jak dostrzegł organ w aktach sprawy, brak jest również aktualnych danych poświadczających status stron postępowania, w tym adresata nałożonego obowiązku. Nie sposób zatem ustalić czy obecnie inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, organ powiatowy naruszył przepisy proceduralne poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności, mających wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Z uwagi na fakt, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik sprawy, organ – na mocy art. 138 § 2 w zw. z art. 136 K.p.a. – uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W sprawie organ powiatowy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że ich merytoryczna ocena na tym etapie postępowania jest przedwczesna.

Skargę do sądu administracyjnego wniósł B. P. domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierszoinstancyjnej i podnosząc, iż dla niego, jako osoby nie będącej stroną postępowania, istotne są wady tkwiące w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, które eliminują ten akt z obrotu prawnego. Z uzasadnienia owej decyzji nie jest wiadomo, czy uchylona decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego jako niezgodna z prawem jest dotknięta wadą zwykłą czy kwalifikowaną, a jeśli tak to jaką. Organy nadzoru budowlanego nie prowadziły i nie prowadzą z udziałem skarżącego, jako strony, żadnej sprawy administracyjnej, której przedmiotem byłaby rozbiórka zbiorników na ścieki bytowe w K. przy ul. A nr 23. W związku z tym skarżący nie jest stroną postępowania toczącego się od 1999 roku w przedmiocie likwidacji dwóch zbiorników na ścieki bytowe. Stroną tego postępowania jest C. ., której organ powiatowy nakazał likwidację dwóch zbiorników na ścieki bytowe usytuowanych na działce nr ewid. 22/1. W toku kontroli instancyjnej, decyzja ta została uchylona przez organ drugiej instancji, a w wyniku skargi złożonej przez C. G. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi, tenże wyrokiem z dnia 4 czerwca 2003 roku, sygn. akt II SA/Łd 883-884/00 oddalił jej skargę. W przypadku wyroku oddalającego skargę, powagą rzeczy osądzonej objęte jest ustalenie, że decyzja jest zgodna z prawem, nie zawiera takich wad prawnych, które wymagałyby wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Takie prawomocne orzeczenie wiąże stronę, sąd, który je wydał i organ administracyjny, a zakres związania prawomocnym wyrokiem sądu i powaga rzeczy osądzonej odnoszą się do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Zatem, zamiast podjąć następne czynności w sprawie skierowane do strony postępowania, czyli C. G. w zakresie likwidacji zbiorników na ścieki bytowe, organ powiatowy wydał w dniu [...] postanowienie zobowiązujące skarżącego do wykonania określonych czynności celem doprowadzenia zbiornika na ścieki bytowe do stanu zgodnego z prawem. Przy czym skarżący wskazuje, iż powyższe rozstrzygnięcie zostało nieprawidłowo podjęte w formie postanowienia. Zdaniem skarżącego, w obrocie prawnym pozostaje akt administracyjny będący w istocie decyzją, bowiem organ w podstawie prawnej tego aktu wskazał art. 104 K.p.a. To na C. G. został nałożony obowiązek likwidacji zbiorników na ścieki bytowe i organy nadzoru budowlanego były zobligowane obowiązek ten wyegzekwować. Dlatego akt wydany przez organ powiatowy jest dotknięty wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 K.p.a. i jako taki powinien być wyeliminowany z obrotu prawnego.

Kolejnym aktem skierowanym do skarżącego, tym razem przez organ powiatowy było wydane w dniu [...] postanowienie, które – w jego ocenie – jest wydane bez podstawy prawnej co oznacza, iż brak jest przepisu uprawniającego aparat wykonawczy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie będący organem, czyli Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego do rozstrzygnięcia sprawy w drodze postanowienia. Aparat wykonawczy organu nadzoru budowlanego nie może bowiem wydawać postanowienia kształtującego obowiązki strony, a w przypadku skarżącego – osoby nawet nie będącej stroną w sprawie.

Ponadto, w podstawie prawnej owego postanowienia wskazane są przepisy dotyczące kosztów postępowania orzeczniczego, zaś postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego właściwy organ wydaje na określonym wzorze na podstawie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wbrew stwierdzeniu na owym postanowieniu, że "na postanowienie stronom nie przysługuje zażalenie" to – zdaniem skarżącego – na postanowienie o kosztach postępowania orzeczniczego, jak i na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego, przysługuje prawo do wniesienia zażalenia. Ten fikcyjny akt został przesłany do Naczelnika Urzędu Skarbowego Ł.-W. jako organu egzekucyjnego w celu wymuszenia od skarżącego wyimaginowanej kwoty 4.000 zł tytułem zaliczki na koszty postępowania administracyjnego obejmujące wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia 9 stycznia 2005 roku.

Skarżący podkreślił, że obowiązki związane z likwidacją zbiorników na ścieki, w tym doprowadzenie tych zbiorników do zgodności z przepisami prawa oraz ewentualne zastosowanie wykonania zastępczego na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy nadzoru budowlanego winny kierować do strony postępowania, czyli C. G..

Organ drugiej instancji w uzasadnieniu decyzji pominął wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi oddalający skargę na decyzję tego organu i jego skutki prawne dla sprawy oraz to, że organ powiatowy, który wydał decyzję pierwszej instancji nie jest organem w rozumieniu przepisów prawa i nie ma uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Oznacza to, że decyzja pierwszej instancji nie została wydana na podstawie obowiązującego przepisu prawa materialnego, czyli została wydana bez podstawy prawnej.

Nadto, decyzja drugiej instancji została wydana w oderwaniu od realiów sprawy administracyjnej, w której kierunek działań organów nadzoru budowlanego wyznaczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 czerwca 2003 roku. Wobec tego – zdaniem autora skargi – decyzje obu instancji dotknięte są wadami kwalifikowanymi określonymi w art. 156 § 1 K.p.a. i podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Gdyby ww. orzeczenie było wolne od uchybień o charakterze kwalifikowanym, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Nie można zatem zaakceptować tego rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym, co do zasady, związany granicami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stwierdzenie, że zaskarżony akt (decyzja lub postanowienie) został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia tego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie tak nakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylająca decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...][...] nakazującą B. P. rozbiórkę wybudowanego zbiornika na ścieki na działce nr ewid. 261 w K. przy ul. A 23 i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W oparciu o treść tego przepisu należy stwierdzić, że Kodeks postępowania administracyjnego wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Jednocześnie należy zauważyć że użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Zacytowane stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Oznacza to zatem, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytorycznym rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Poczynić należy także zastrzeżenie, iż decyzja kasacyjna może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Niewątpliwie konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym, jak już podkreślono, sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, Sąd jest władny uwzględnić skargę.

Sytuacja taka jednak nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Trudno bowiem nie przyznać racji [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Ł., który po analizie akt sprawy i uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, potraktował sytuację strony skarżącej, jako nie wyjaśnioną należycie.

Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy, w której zapadła kontrolowana decyzja, mimo wyjątkowo długiego toku postępowania, wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zasadniczej części. Jednocześnie czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy, przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie – stosownie do art. 136 K.p.a. – leży w kompetencjach organu odwoławczego.

Przedmiotem rozpoznania w sprawie jest ocena legalności wykonanych przez stronę skarżącą robót budowlanych związanych z wybudowaniem zbiornika na ścieki zlokalizowanego w K. na działce nr ewid. 261 przy ul. A 23.

W ocenie organu odwoławczego, w toku ponownie prowadzonego postępowania organ powiatowy powinien ustalić legalność wybudowania inwestycji, czyli wystąpić do organu administracji architektoniczno – budowlanej ze stosowanym zapytaniem w tym zakresie. Oceniając wskazaną okoliczność Sąd podziela pogląd organu drugiej instancji zauważając, że istotnie organ pierwszej instancji w swoich rozstrzygnięciach wskazywał, że inwestycja została zrealizowana samowolnie, a w tym zakresie organ opierał się na oświadczeniu strony postępowania. Jednocześnie organ samodzielnie nie zweryfikował tej okoliczności występując ze stosownym zapytaniem do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Uchybienie w tym zakresie powinno być uzupełnione w toku ponownie prowadzonego postępowania.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy ponadto podkreślił, że niezbędnym jest ustalenie przedmiotu postępowania, bowiem inwestycja w okresie o wszczęciu postępowania, aż do wydania rozstrzygnięcia w sprawie ulegała zmianom. Konieczne jest ustalenie lokalizacji szamb na działkach. W tym miejscu niezbędnym jest poczynienie stosowych ustaleń w kontekście treści przywoływanego przez skarżącego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2003 roku, sygn. II SA/Łd 883-884/00.

Organ odwoławczy zwrócił organowi powiatowemu uwagę na konieczność poczynienia własnych ustaleń w zakresie legalności inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ocena w tym przedmiocie może wykluczać możliwość legalizacji inwestycji, co kontestuje konieczność zobowiązania skarżącego do złożenia – w zakreślonym terminie – inwentaryzacji budowlanej. Niewątpliwie organ pierwszej instancji nie dokonał oceny realizacji inwestycji w kontekście przepisów rozporządzenia, zatem uwaga organu odwoławczego w tym zakresie zyskuje uzasadnienie.

Końcowo należy dostrzec, że organ odwoławczy w motywach kontrolowanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia zwrócił uwagę na konieczność ustalenia komu przysługuje przymiot strony postępowania. Niewątpliwie ilość osób uznanych przez organ pierwszej instancji za strony postępowania na początkowym jego etapie jest różna niż ilość stron, którym organ powiatowy doręczył rozstrzygnięcie z dnia [...]. Jednocześnie do akt administracyjnych organ nie załączył żadnego dokumentu wskazującego właściciela nieruchomości objętej prowadzonym postępowaniem, w szczególności brak jest wypisu z ewidencji gruntów, czy odpisu księgi wieczystej. Odnotować także należy, iż w aktach administracyjnych nie ma żadnego dokumentu potwierdzającego zmiany uzasadniające modyfikacje w zakresie uznania konkretnych osób za strony postępowania.

Na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego wyłoniły się zatem cztery podstawowe zagadnienia wymagające głębszej analizy i wyjaśnienia. W pierwszej kolejności – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – niezbędnym jest ustalenie czy inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej, po drugie – ustalenia wymaga co jest obecnie przedmiotem postępowania, po trzecie – konieczna jest ocena legalności wykonanych prac i po czwarte – niezbędne jest ustalenie kręgu stron postępowania. Wszystkie te okoliczności wymagają wyjaśniania, a ich zakres wykracza poza uzupełniające postępowanie dowodowe prowadzone przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a.

W tym miejscu wyjaśnić także wypada, iż obszar powyższych ustaleń wykraczał poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które uprawniony i zobligowany był przeprowadzić organ odwoławczy stosownie do regulacji art. 136 K.p.a. Uwadze nie może także umknąć zasada dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), do której zachowania zobligowany jest organ odwoławczy. Poczynienie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego znaczących ustaleń istotnych okoliczności i modyfikacja treści rozstrzygnięcia mogłaby bowiem pozbawić strony postępowania prawa do jednej instancji, czyli prawa do odwołania. W szczególności bowiem organ drugiej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP), co znajduje swoje potwierdzenie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2011 roku, I OSK 613/10 oraz wyroki WSA: w Kielcach z dnia 15 maja 2014 roku, II SA/Ke 272/14; w Olsztynie z dnia 23 kwietnia 2009 roku, II SA/Ol 64/09 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe uwagi potwierdzają trafność rozstrzygnięcia organu drugiej instancji.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi wyjaśnić wypada, iż przedmiotem ustaleń organu pierwszej instancji w toku ponownie prowadzonego postepowania – zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego – będzie m.in. kwestia ustalenia stron postepowania, zatem także oceny czy nakazy w postępowaniu administracyjnym słusznie były kierowane do osoby skarżącego. Uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji odpowiada prawu zawierając wszystkie niezbędne elementy wynikające z treści art. 107 § 3 K.p.a. Jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, decyzja organu powiatowego została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a zatem zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. zyskiwało uzasadnienie. Ponadto, treść przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 4 czerwca 2003 roku niewątpliwie musi być uwzględniana przez organy nadzoru budowlanego w toku ponownie prowadzonego postępowania, ale analizując przedmiot tego wyroku – wbrew ewentualnym wnioskom skarżącego – postepowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe. Decyzja pierwszej instancji – wbrew twierdzeniom skarżącego – została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, bowiem o fakcie kto wydał decyzję decyduje pieczątka pod tą decyzją, a nie wyłącznie pieczęć nagłówkowa. Istotnie jednak organem jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego. Ponadto, wszelkie pozostałe argumenty skargi dotyczące meritum rozstrzygnięcia organu w toku postępowania sądowego nie mają wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem organ nadzoru budowlanego ponownie prowadząc postępowanie wszystkie te kwestie będzie musiał rozstrzygnąć i ocenić.

Konkludując powyższe rozważania Sąd uznał działanie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd – w punkcie pierwszym wyroku – orzekł o oddaleniu skargi.

O przyznaniu wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi w osobie adwokata orzeczono, jak w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 250 P.p.s.a. oraz § 3, § 4 ust. 3 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 roku w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 roku, poz. 1714).

JK