Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 241/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną czynność
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i 2, art. 60, art. 67
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 115 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: par. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 137 poz 1310
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 5 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Z. M. na czynność Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. nr[...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżoną czynność Prezydenta Miasta L.; II. zasądza od organu na rzecz Z. M. kwotę 277 (dwieście siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z. M. wystąpił do Gminy L. z wnioskiem o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania od Gminy zwrotu kwoty 425 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu nr: [...]. Skarżący domagał się zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, podnosząc, że przepisy, które stanowiły podstawę pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu są niezgodne z Konstytucją i prawem wspólnotowym, co zostało potwierdzone wyrokami Trybunału Konstytucyjnego i Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta L. odmówił zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki [...], o nr rej. [...]. Organ stwierdził, że opłatę za kartę pojazdu pobrano dnia [...] stycznia 2004 r. prawidłowo. Organ wyjaśnił, że Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku, w którym stwierdził niekonstytucyjność przepisów stanowiących podstawę pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu; Dz. U. Nr 137, poz. 1310), jednocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej wadliwych przepisów. Zdaniem organu oznaczało to, że organy rejestrujące pojazdy miały obowiązek pobierać opłaty w dotychczasowej wysokości do czasu wejścia w życie nowych przepisów lub upływu terminu, na jaki odroczono utratę mocy obowiązującej przepisów niekonstytucyjnych.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżący wezwał Gminę L. do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie jego uprawnienia do otrzymania części opłaty w kwocie 425 zł.

W odpowiedzi na wezwanie, udzielonej pismem z dnia [...] lutego 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta L. odmówił stwierdzenia uprawnienia Z. M. do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, na to, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240, z późn. zm.), dalej: u.f.p., która w jego ocenie zasadniczo rzutuje na sprawy zwrotu opłat za karty pojazdu. Zdaniem organu, nowa ustawa każe traktować opłaty jako niepodatkowe należności budżetowe i stosować do nich przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), dalej: Ordynacja podatkowa. W konsekwencji wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu należy potraktować jako wszczynający postępowanie administracyjne, które zostanie zakończone wydaniem stosownej decyzji.

Decyzja z dnia [...] marca 2012 r., znak [...], Prezydent Miasta L. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych żądanie strony należało potraktować jako wniosek o zwrot nadpłaty i zastosować przepisy Działu III Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu, prawo strony do zwrotu nadpłaconej kwoty wygasło, gdyż wniosek w tej kwestii został złożony po upływie 5-letniego okresu przedawnienia wynikającego z art. 70 § 1 i art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej. Skoro po upływie przedawnienia strona nie może złożyć wniosku o zwrot nadpłaty, to znaczy że nie może być wszczęte ani nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie i tym samym postępowanie w sprawie zwrotu opłaty uiszczonej w 2004 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Organ zwrócił również uwagę, ze strona uiściła opłatę za kartę pojazdu

[...] stycznia 2004 r., tj. przed wejściem Polski do Unii Europejskiej, wobec powyższego nie ma zastosowania powołany przez stronę art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską.

Wskutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w świetle którego odmowa zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu nie jest sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. W związku z tym wniosek strony powinien być załatwiony pozytywnie poprzez zwrot nadpłaconej kwoty albo negatywnie – w formie czynności materialno-technicznej (pisma).

Pismem z [...] marca 2012 r. Z. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. w sprawie odmowy zwrotu nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz stwierdzenie obowiązku Prezydenta Miasta l. do zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. oraz art. 61 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, że wniosek o stwierdzenie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania zwrotu kwoty 425 zł był wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zarzucono również naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, niezastosowanie przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) oraz zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego.

Odnosząc się do kwestii formy, w jakiej powinno być rozpatrzone żądanie skarżącego, w skardze powołano się na orzecznictwo, z którego wynika, że tego typu żądanie nie stanowi wniosku o zwrot nadpłaty w rozumieniu przepisów Ordynacji podatkowej, lecz powinno być rozpatrzone poprzez wydanie aktu lub czynności, na które przysługuje skarga na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: p.p.s.a. W ocenie skarżącego, przywoływane przez organ przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć w sprawie zastosowania, gdyż dotyczą tylko spraw wszczętych i niezakończonych. Ponadto zastosowanie nowej ustawy do zdarzenia, które miało miejsce przed jej wejściem w życie naruszałoby zakaz działania prawa wstecz.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zagadnieniem wstępnym w przedmiocie kontroli jest rozważenie dopuszczalności skierowania żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu na drogę administracyjną.

W badanej sprawie przedmiotem skargi jest czynność (pismo) Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r., którą odmówiono skarżącemu zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej przy jego rejestracji w 2004 r. Chodzi zatem o inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Należy przypomnieć, że jednym z warunków dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na tego typu czynność jest uprzednie wezwanie na piśmie właściwego organu - terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 p.p.s.a.).

W badanej sprawie skarżący, choć był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nieprawidłowo skierował wniosek o zwrot części opłaty, a później wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Gminy L. Właściwym adresatem tych pism był Prezydent Miasta L., jako organ właściwy w kwestiach rejestracji pojazdu (pełniący w tym przypadku funkcje starosty). W ocenie Sądu, błąd ten nie miał jednak istotnego znaczenia i nie rzutuje na kwestię dopuszczalności skargi. Zdaniem Sądu, formalne warunki wniesienia skargi zostały zatem spełnione, co umożliwia merytoryczną jej ocenę.

Przechodząc do merytorycznej oceny rozpoznawanej sprawy należy przypomnieć, że przepisy stanowiące podstawę pobierania opłaty za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez organ rejestrujący w wysokości 500 zł (§ 1 ust. 1 rozporządzenia z 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu) zostały uznane za niezgodne z Konstytucją oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt U 6/04; OTK ZU z 2006 r., Nr 1A, poz. 3). Ponadto sprzeczność tych regulacji z przepisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) potwierdził Trybunał Sprawiedliwości UE (wówczas: Europejski Trybunał Sprawiedliwości) wydanym w trybie prejudycjalnym wyrokiem z dnia 10 grudnia 2007 r. (sprawa C 134/07, Piotr Kowala v. Gmina Miasta Jaworzna).

W ocenie Sądu, w badanej sprawie kluczową kwestią jest jednak w pierwszej kolejności nie tyle zasadność roszczeń o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu, ile ustalenie formy, w jakiej powinien organ odpowiedzieć na skierowane doń żądanie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, ugruntowany uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. (sygn. akt: I OPS 3/07), zgodnie z którym skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając powyższe stanowisko NSA zaznaczył, iż taka kwalifikacja sprawy jest spowodowana tym, iż do zwrotu opłaty za kartę pojazdu nie mogą mieć zastosowania przepisy ordynacji podatkowej o zwrocie podatku, a jednocześnie nie ma podstaw, by wniosek załatwić w drodze decyzji administracyjnej w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Uchwała stała się podstawą utrwalenia linii orzeczniczej, reprezentowanej również przez tutejszy sąd, w której sądy administracyjne na podstawie art. 146 p.p.s.a. uwzględniając skargi na czynność polegającą na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylały tą czynność i stwierdzały uprawnienie skarżących do zwrotu części opłaty w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy pobieraną kwotą 500 zł, a obecnie obowiązującą kwotą – 75 zł.

Utrwaloną linią orzeczniczą zachwiało wejście w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy o finansach publicznych. Ustawa dokonała m.in. uporządkowania zagadnień związanych z pojęciem środków publicznych. Między innymi w art. 60 zawarto katalog (niezamknięty) środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, do których zaliczono wymienione w tym katalogu dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, w tym dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw (pkt 7).

W ocenie orzecznictwa i doktryny do tej kategorii należy zaliczyć m.in. właśnie opłaty za wydanie karty pojazdu pobierane przez starostów na pokrycie kosztów druku i dystrybucji zamówionych i wydawanych właścicielom pojazdów kart (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., IV SA/Po 980/11; zob. też interpretacje doktrynalne pojęcia "niepodatkowych należności budżetowych": M. Ušák, Niepodatkowe należności budżetowe w nowej ustawie o finansach publicznych, Finanse Komunalne nr 4/2010, s. 5 i n., R. Suwaj, Wpływ ustawy z 27/08/2009 r. o finansach publicznych na zakres administracyjnego postępowania egzekucyjnego, FK nr 3/2011, s. 8).

Pogląd ten znajduje oparcie w treści ustawowej definicji środków publicznych (art. 5 u.f.p.). Do środków publicznych ustawa zalicza m.in. dochody publiczne (art. 5 ust. 1 pkt 1), wśród tych zaś wymienia m.in. daniny publiczne oraz inne dochody budżetu państwa, jednostek samorządu terytorialnego oraz innych jednostek sektora finansów publicznych należne na podstawie odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych (art. 5 ust. 2 pkt 1 i 2). Do danin publicznych ustawa zalicza m.in. opłaty których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, państwowych funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw (art. 5 ust. 2 pkt 1).

Co szczególnie istotne dla dalszych rozważań, art. 67 u.f.p. nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych ustawą o finansach publicznych, stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Dział III Ordynacji, zatytułowany: "Zobowiązania podatkowe", reguluje m.in. zagadnienia nadpłaty (rozdział 9).

Odesłanie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz odpowiednio stosowanych przepisów dotyczących nadpłaty podatku oznacza, że w przypadku złożenia wniosku o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty, stanowiącej niepodatkową należność opłaty za kartę budżetową o charakterze publiczno-prawnym w rozumieniu art. 60 u.f.p., właściwy organ powinien rozpoznać wniosek poprzez wydanie decyzji administracyjnej.

Skoro, jak ustalono wyżej, opłaty za kartę pojazdu mieszczą się w pojęciu niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym, żądanie zwrotu kwoty w wysokości przekraczającej należną opłatę, powinno być rozpatrzone w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Ordynacji podatkowej, dotyczących zwrotu nadpłaty podatku, co wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Takie stanowisko nie budzi wątpliwości w przypadku opłat pobranych po 1 stycznia 2010 r., a więc po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych. Należy jednak zauważyć, że opłaty za wydanie karty pojazdu w wadliwej wysokości były pobierane w okresie znacznie poprzedzającym wejście w życie tej ustawy. W badanej sprawie opłatę pobrano w styczniu 2004 r.

W związku z powyższym rozstrzygnięcia wymaga zagadnienie intertemporalne – jakie przepisy są właściwe do spraw, w których nienależna opłata za wydanie karty pojazdu została pobrana przed 1 stycznia 2010 r., a wniosek o zwrot tej "nadpłaconej" kwoty został złożony już po tym dniu.

W tej kwestii w orzecznictwie zarysowały się rozbieżne stanowiska. Po pierwsze można wskazać na orzecznictwo podążające dotychczasową linią orzeczniczą i nadal przyjmujące, że wnioski o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu powinny być rozstrzygane w formie czynności materialno-technicznej (np. wyroki WSA w Białymstoku z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 149/12; WSA w Gliwicach z 26 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 22/12; WSA w Łodzi z 8 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 1139/11; WSA w Olsztynie z 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 219/12; WSA w Rzeszowie z 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 114/12; WSA w Szczecinie z 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 180/12; WSA w Warszawie z 22 marca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1165/11; WSA we Wrocławiu z 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 592/11).

Według drugiego nurtu orzeczniczego kwestie zwrotu kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinny być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy u.f.p., a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy (np. WSA w Opolu w wyrokach z 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 663/11; sygn. akt II SA/Op 670/11; sygn. akt II SA/Op 677/11; WSA w Szczecinie w wyroku z 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 71/12).

Wreszcie według trzeciej z linii orzeczniczych do wniosków o zwrot nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy stosować tryb postępowania oparty na przepisach k.p.a. oraz działu III Ordynacji podatkowej, co oznacza konieczność decyzyjnego rozstrzygania tych wniosków (tak w szczególności WSA w Poznaniu – np. wyrok z 15 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 980/11; podobnie WSA w Bydgoszczy – wyrok z 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 83/12 oraz WSA w Łodzi – wyrok z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 69/12).

Rozstrzygając przedstawione wyżej zagadnienie należy zwrócić uwagę na następujące kwestie.

Po pierwsze zgodnie z art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1241, z późn. zm.), do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, o których mowa w art. 60 ustawy wymienionej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można mówić, że mamy do czynienia ze sprawą wszczętą i niezakończoną, co sugerowałoby zastosowanie przepisów dotychczasowych. Pobranie opłaty w – jak się okazało w wyniku orzeczeń TK i TS UE – zawyżonej wysokości było czynnością związaną z rejestracją pojazdu, która następuje w drodze decyzji administracyjnej. Pobranie opłaty nie miało więc charakteru czynności niezależnej, rozstrzyganej w odrębnym postępowaniu i tworzącym odrębną sprawę. Czynność ta miała charakter jednorazowy i zamknęła się wraz rejestracją pojazdu, rozstrzygniętą ostateczną decyzją. Wniosek o zwrot kwoty stanowiącej nadpłatę pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu jest zatem już nową sprawę, którą na gruncie obecnie obowiązujących przepisów prawa należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Art. 115 ust. 1 Przepisów wprowadzających u.f.p. nie ma zatem zastosowania do wniosków o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, które zostały złożone po dniu 1 stycznia 2010 r.

Po drugie przepisy, które wskazują formę rozstrzygnięcia sprawy przez organ mają charakter procesowy – ustanawiają kompetencję procesową do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej, względnie kompetencję do rozstrzygnięcia w innej formie. Niekwestionowaną zasadą prawa intertemporalnego jest bezpośrednie zastosowanie nowych regulacji procesowych, nawet do spraw będących już w toku, chyba że co innego wynika z wyraźnych postanowień ustawowych. W badanej sprawie, jak wyżej wyjaśniono, nie mamy do czynienia z "kontynuacją" sprawy opłaty pobranej w 2004 r. Wniosek o zwrot złożony z dnia [...] stycznia 2012 r. ([...] stycznia 2012 r. – data wpływu do organu) otwiera nową sprawę, którą na mocy obowiązujących w dacie złożenia tego wniosku przepisów należy rozstrzygać w drodze decyzji administracyjnej. Skoro w dacie składania wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty obowiązywały już nowe przepisy proceduralne, nie ma podstaw do przyjmowania, że wnioski powinny być nadal rozstrzygane przez podjęcie czynności materialno-technicznej.

Pogląd wyrażony w cytowanej uchwale NSA z 4 lutego 2008 r. i opartej na niej konsekwentnej linii orzeczniczej pozostaje aktualny tylko w odniesieniu do wniosków o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożonych przed dniem 1 stycznia 2010 r. W przypadku wniosków złożonych po tej dacie, w kwestii formy prawnej rozstrzygania należy stosować już przepisy nowe. To zaś oznacza, że wniosek o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu złożony po dniu 31 grudnia 2009 r. powinien być rozpatrzony w formie decyzji administracyjnej.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt badanej sprawy należy stwierdzić, że niezgodne z prawem było zastosowanie przez Prezydenta Miasta L. formy czynności materialno-technicznej w odpowiedzi na wniosek o zwrot nadpłaty za wydanie karty pojazdu złożony w dniu [...] stycznia 2012 r. Właściwą formą rozpoznania tej sprawy powinna być decyzja administracyjna.

W związku z powyższym należy uchylić zaskarżoną czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r., mocą której odmówiono zwrotu nadpłaconej części opłaty za wydanie karty pojazdu. Czynność ta jest niezgodna z prawem, bowiem odpowiedź na zgłoszone żądanie powinna przybrać formę decyzji administracyjnej.

Sąd nie ma natomiast możliwości skorzystania z kompetencji określonej w art. 146 § 2 p.p.s.a., czyli uznać w wyroku uprawnienie wynikające z przepisów prawa. Byłoby to możliwe tylko w przypadku, gdyby właściwą formą działania organu była czynność materialno-techniczna.

Powyższej oceny nie zmienia fakt, że Prezydent Miasta L. wydał w dniu [...] marca 2012 r. decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] maja 2012 r. (znak: [...]).

Po pierwsze – Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta, a postępowanie pierwszej instancji zostało umorzone, zatem roszczenie o zwrot części opłaty nie zostało rozpoznane we właściwej formie decyzji administracyjnej.

Po drugie – stanowisko Kolegium, zawarte w uzasadnieniu decyzji uchylającej z dnia [...] maja 2012 r., nie jest wiążące dla sądu administracyjnego rozpatrującego skargę na czynność materialno-techniczną Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2012 r. Wręcz odwrotnie: zgodnie z art. 170 p.p.s.a orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Ponadto ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 p.p.s.a.). Prezydenta Miasta L., ponownie rozpoznając sprawę ma zatem obowiązek stosowania się do oceny prawnej i wskazań sądu administracyjnego, a nie organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a.

Po trzecie, choć nie wpływa to bezpośrednio na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej w niniejszym postępowaniu czynności materialno-technicznej, należy zwrócić uwagę, że błędne jest stanowisko Prezydenta Miasta L., ze postępowanie w sprawie należy umorzyć z uwagi na przedawnienie roszczeń o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty. Abstrahując od oceny, czy rzeczywiście w sprawie nastąpiło przedawnienie, należy zwrócić uwagę, że organ myli pojęcia bezprzedmiotowości postępowania, stanowiącej podstawę jego umorzenia oraz bezzasadności roszczeń, która skutkuje wydaniem decyzji merytorycznej, acz odmownej. Jeżeli roszczenie rzeczywiście się przedawniło – nie ma możliwości jego uwzględnienia, w związku z czym należy wydać decyzję odmowna, a nie umarzać postępowanie.

Uchylenie zaskarżonej czynności materialno-technicznej powoduje, że Prezydent Miasta L. powinien ponownie rozpoznać wniosek skarżącego z dnia [...] stycznia 2012 r., tym razem we właściwej formie decyzji administracyjnej. Organ powinien przy tym uwzględnić wyżej przedstawioną ocenę Sądu co do różnic pomiędzy bezprzedmiotowością postępowania a bezzasadnością żądania strony.

Z uwagi na to, że ani w zaskarżonej czynności, ani w skardze, ani w odpowiedzi na skargę nie był podnoszony wątek przedawnienia roszczeń o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, sąd nie może odnieść się bezpośrednio do tej kwestii, gdyż nie jest to związane bezpośrednio z przedmiotem zaskarżenia, jaką jest czynność materialno-techniczna.

Tym niemniej jednak, ponieważ kwestia ta była w sprawie roszczeń skarżącego podejmowana – w decyzji z dnia [...] marca 2012 r., nie objętej kontrolą w niniejszym postępowaniu, sąd uznaje za celowe zwrócenie uwagi stron sporu, w szczególności organowi na aktualne poglądy orzecznictwa w tej mierze, które powinny ukierunkować ocenę organu w późniejszym postępowaniu, zmierzającym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie.

Jak wskazano wyżej, aktualnie obowiązujące regulacje prawne nakazują stosowanie do opłat za wydanie karty pojazdu przepisów k.p.a. oraz (odpowiednio) działu III Ordynacji podatkowej (art. 60 pkt 7 w zw. z art. 67 u.f.p.). Dział III Ordynacji podatkowej, a ściślej przepisy dotyczące nadpłaty przewidują przedawnienie prawa do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty (art. 79 § 2 Ordynacji podatkowej) oraz przedawnienie prawa do nadpłaty (art. 80).

W konsekwencji pojawił się problem, czy i jak stosować powyższe przepisy do wniosków o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu. W szczególności problematyczna jest ocena początku biegu terminu przedawnienia.

W tej mierze znów można wskazać na kilka rozbieżnych nurtów w orzecznictwie. Po pierwsze – można wskazać na przywoływane na wstępie poglądy, w świetle których nawet gdy wniosek o zwrot został złożony pod dniu 1 stycznia 2010 r., należy stosować poprzednio obowiązujący stan prawny, skoro opłatę pobrano przed wejściem w życie u.f.p. (przykładowo WSA w Opolu w przytaczanych wyżej wyrokach z 3 kwietnia 2012 r.).

Wedle drugiego nurtu orzeczniczego, w stosunku do wniosków o zwrot części opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. należy z mocy art. 60 i art. 67 u.f.p. stosować nie tylko decyzyjną formę rozstrzygania wniosków, ale również i przepisy dotyczące przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty (w szczególności art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej). Według tej grupy poglądów próba pominięcia uregulowań dotyczących przedawnienia prawa do zwrotu, względnie ich modyfikacji co do określenia początkowego terminu biegu przedawnienia byłaby nie tyle interpretacją ile zastępowaniem ustawodawcy, a zatem przejawem niedopuszczalnego prawotwórstwa sądowego (np. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 980/11).

Trzeci wreszcie kierunek wykładni prezentowany w orzecznictwie, choć wychodzi od tezy, zgodnie z którą do wniosków o zwrot opłaty złożonych po dniu 1 stycznia 2010 r. mają zastosowanie nowe regulacje, wskazuje na konieczność modyfikacji przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia roszczeń – w kontekście obliczania terminu początkowego. Ten kierunek interpretacji najlepiej obrazuje następujący fragment wyroku WSA w Poznaniu z 1 grudnia 2012 r.:

"Wejście w życie art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych spowodowało, że sprawy dotyczące niepodatkowych należności budżetowych wszczęte po 1 stycznia 2010 r., odnoszące się do należności uiszczonych albo należnych już wcześniej, podlegają rozpoznaniu w nowym trybie. Wprowadzenie, a ściślej ujmując – nakazanie stosowania określonych uniwersalnych regulacji proceduralnych (K.p.a., O.p.) samo przez się nie powoduje automatycznie skutków materialnoprawnych niekorzystnych dla adresatów, a zwłaszcza nie narusza zasady niedziałania prawa wstecz. Należy jednak zauważyć, że odwołanie się przez ustawodawcę w art. 67 ustawy o finansach publicznych do "przepisów działu III Ordynacji podatkowej" otwiera drogę do zastosowania zawartych tam regulacji prawa materialnego, które mogą prowadzić do naruszenia zasady lex retro non agit. Z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie.

Zdaniem Sądu charakter art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych, a zwłaszcza to, że miały one mieć w założeniu charakter jedynie porządkujący zagadnienia niepodatkowych należności budżetowych od strony proceduralnej, nie uzasadnia wyprowadzania z nich skutków retroaktywnych w odniesieniu do przedawnienia. Dlatego Sąd stoi na stanowisku, że stosując – mocą art. 67 ustawy o finansach publicznych - przepisy działu III Ordynacji podatkowej w sprawach opłat za karty pojazdu uiszczonych przed 2010 rokiem, termin przedawnienia do złożenia wniosku o zwrot opłaty należy liczyć najwcześniej od dnia wejścia w życie ustawy o finansach publicznych." (podobnie WSA w Bydgoszczy, m.in. w wyroku z 27 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Bd 83/12; WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 15 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Go 914/11 oraz WSA w Łodzi m.in. w wyroku z 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt III SA/Łd 69/12).

Dodatkowo należy przypomnieć, że w sprawach dotyczących roszczeń o zwrot nienależnie pobranej części opłaty za wydanie karty pojazdu dopuszczono również drogę postępowania przed sądami powszechnymi (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 16 maja 2007 r.; III CZP 35/07; OSNC 2008/7-8/72). Odnosząc się do zagadnienia przedawnienia roszczeń trzeba zwrócić uwagę na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 r. (III CZP 37/10; OSNC 2011, nr 1, poz. 2), zgodnie z którą bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia z 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia. Uchwała odnosi się oczywiście do sytuacji, gdy podstawą roszczeń o zwrot części opłaty są przepisy Kodeksu cywilnego, tym niemniej rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu mogą być pomocne przy interpretacji problemu przedawnienia analogicznych roszczeń, w przypadku gdy rozstrzyga się o nich na drodze administracyjnej. Kierunek interpretacji przyjęty w powołanej uchwale może bowiem zamknąć możliwość dochodzenia roszczeń przed sądami powszechnymi, z uwagi na znaczny upływ czasu pomiędzy datą uiszczenia opłaty a zgłoszeniem żądań o zwrot jej części.

Jak wynika z przedstawionych poglądów orzecznictwa, przyjęcie w badanej sprawie, że w kwestii procesowej (formy rozstrzygnięcia wniosku o zwrot nadpłaconej części opłaty) należy stosować nowe przepisy (ergo: wydawać decyzję administracyjną), nie oznacza, że taki sam zabieg należy stosować do uregulowań o charakterze materialnoprawnym, jakimi są normy dotyczące przedawnienia. Art. 67 u.f.p. nakazuje odpowiednie stosowanie działu III Ordynacji podatkowej do spornych opłat za wydanie karty pojazdu. Odpowiednie stosowanie winno również uwzględniać kontekst systemowy i aksjologiczny przepisów oraz standardy ochrony jednostki wyznaczane normami konstytucyjnymi.

Jak wspomniano wyżej – z uwagi na brak bezpośrednich związków pomiędzy zagadnieniem ewentualnego przedawnienia roszczeń a badaną w niniejszej sprawie czynnością materialno-techniczną, sąd nie może bezpośrednio wskazać organowi właściwego kierunku zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej do roszczeń o zwrot opłaty za kartę pojazdu. Organ musi w tym względzie dokonać samodzielnej, oceny, uwzględniającej aktualne stanowisko orzecznictwa, przy ponownym rozpatrywaniu wniosku skarżącego o zwrot części opłaty, tym razem w formie decyzji administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną czynność z dnia

[...] lutego 2012 r., na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.).