Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2837/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 i 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
article: art. 20
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w części oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] Wojewoda [...] udzielił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad reprezentowanemu przez Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 11i ust. 1, art. 17 ust. 1 i 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r., Nr 193, poz. 1194 z późniejszymi zmianami), art. 92, art. 93 i art. 95 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami), po rozpatrzeniu wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] lipca 2010 r. zmienianego w dniach: 20 września 2010 r., 31 stycznia 2011 r. i 25 marca 2011 r.

Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej dotyczyło budowy drogi ekspresowej [...] na odcinku węzeł W. - węzeł W. ([...]) od km [...] do km [...], w zakresie odcinka [...] (węzeł Ł. z węzłem - węzeł R. z węzłem) od km [...], 00 do km [...], odcinka [...]- łącznik [...] (węzeł D. - węzeł R.) od km [...] do km [...], odcinka [...] (węzeł R. - węzeł W.) od km [...] do km [...], odcinka [...] (węzeł W.) od km [...] do km [...] wraz z infrastrukturą. Ww. decyzją Wojewoda [...] dla potrzeb realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zatwierdził również projekt budowlany dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę na odcinkach wymienionych w decyzji., określił linie rozgraniczające teren inwestycji i zatwierdził podział nieruchomości oznaczonych w decyzji numerami ewidencyjnymi

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] Wojewoda [...] odmówił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad wygaszenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. udzielającej Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad ww. zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na oznaczonych odcinkach, - w części obejmującej realizację inwestycji na terenie działek: nr [...] (o pow. 0,0027 ha), powstałej z podziału działki nr [...], nr [...] (o pow. 0,0017 ha), powstałej z podziału działki nr [...] i nr [...] (o pow. 0,0136 ha), powstałej z podziału działki nr [...], położonych w obrębie B., gm. D.

Jak wynika z uzasadnienia ww. decyzji, w dniu [...] kwietnia 2014 r. inwestor wystąpił do Wojewody [...] o stwierdzenie wygaśnięcia w/w decyzji Wojewody [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych nr ewid. działki: [...] powstałej z podziału działki nr [...], [...] powstałej z podziału działki nr [...] i [...] powstałej podziału działki nr, [...] (za które nie zostały ustalone i wypłacone odszkodowania), położonych w obrębie B., gm. D., gdyż na etapie realizacji inwestycji okazało się, że jej zakres nie powoduje konieczności wykorzystania działek nr: [...], [...] i [...] w obrębie B., gm. D. W związku z powyższym inwestor powołując się na art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. wniósł wniosek o wygaszenie przedmiotowej decyzji.

Uzasadniając decyzje odmowną Wojewoda [...] wskazał, że w sprawie zastosowanie normy pierwszej, określonej art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie może mieć miejsca, gdyż brak jest przepisów szczególnych nakazujących, w określonych sytuacjach, wygaszanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Należy zatem rozważyć, czy zachodzi możliwość zastosowania normy drugiej, a więc czy w sprawie spełnione są równocześnie przesłanki warunkujące wygaszenie decyzji tj. bezprzedmiotowość decyzji oraz interes społeczny lub interes strony, wynikający z jej wygaszenia. Wykonaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w zakresie zatwierdzenia podziału nieruchomości jest ujawnienie skutków prawnych i ewidencyjnych tej decyzji w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów i budynków. Z informacji, jakie powziął organ wynikało, że decyzja Wojewody [...] Nr [...] będąca przedmiotem postępowania, jest w trakcie wykonywania. Na etapie realizacji inwestycji okazało się, że jej zakres nie powoduje konieczności wykorzystania działek nr: [...], [...] i [...] w obrębie B., gm. D., w związku z czym inwestor zrezygnował z przysługujących mu w tym zakresie uprawnień. Rezygnacja z uprawnień przez stronę stanowi jedną z akceptowanych przez orzecznictwo form bezprzedmiotowości decyzji.

W ocenie Wojewody należało zatem rozważyć, czy spełniona jest równocześnie druga przesłanka, tj. czy wygaszenie decyzji w przedmiotowej części leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Do wniosku nie załączono zgody byłych współwłaścicieli nieruchomości na wygaszenie w/w decyzji w przedmiotowej części. W związku z powyższym, w dniu 6 maja 2014 r. organ administracji architektoniczno - budowlanej, działając na podstawie art. 50 § 1 k.p.a. wezwał dotychczasowych właścicieli przedmiotowych działek, będących stronami postępowania, do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Jednocześnie organ pouczył strony postępowania, że brak pisemnej odpowiedzi na wezwanie, będzie potraktowany jako brak zgody dotychczasowych właścicieli na wygaszenie w/w decyzji. Strony postępowania nie zajęły stanowiska, tym samym nie wyraziły zgody na wygaszenie decyzji w w/w zakresie. Wojewoda uznał więc, że w przedmiotowej sprawie zaistniała tylko jedna przesłanka wynikająca z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., warunkująca wydanie decyzji o stwierdzeniu wygaszenia w części decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., którą jest bezprzedmiotowość decyzji wobec działek: nr [...], powstałej z podziału działki nr [...], nr [...], powstałej z podziału działki nr [...] i nr [...] powstałej z podziału działki nr [...] z uwagi na rezygnację wnioskodawcy z uprawnień wynikających z w/w decyzji w tej części, natomiast nie zaistniała przesłanka interesu pozostałych stron - dotychczasowych właścicieli w/w nieruchomości, którzy nie wyrazili zgody na wygaszenie decyzji w części dotyczącej podziałów powyższych działek.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł do Ministra Infrastruktury i Budownictwa w dniu 22 lipca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "GDDKiA"). Zarzucił decyzji naruszenie art.162 § 1 pkt. 1 k.p.a. w sposób mający decydujący wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i wnosił o uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] w całości i wygaszenie decyzji Wojewody [...] nr [...] w części dotyczącej działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w obrębie B., gminie D., powiecie pabianickim, a w wypadku nieuwzględnienia powyższego wnioskuję o: uwzględnienie niniejszego odwołania i uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewodzie [...].

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że wtoku procedowanego przez Wojewodę [...] postępowania w sprawie wydania decyzji ZRID, jeden ze współwłaścicieli nieruchomości, J. K., składał wnioski a następnie złożył odwołanie od decyzji Wojewody a później skargi do WSA i NSA w Warszawie, kwestionując przejęcie przez Skarb Państwa pod budowę drogi ekspresowej [...] części jego nieruchomości. Z powyższego powodu nie wyraził również zgody na wejście w dniu 4 lipca 2011 r. na nieruchomości celem zinwentaryzowania jej stanu na dzień wydania decyzji (inwentaryzację przeprowadzono dopiero w dniu 21 listopada 2012 r.). Przeznaczone pod budowę [...] części nieruchomości zostały wydane przez byłego współwłaściciela J. K. w dniu 14 lutego 2013 r., ale nadal nie były dostępne z powodu nierozebrania przez współwłaściciela ogrodzenia nieruchomości posadowionego na sąsiedniej działce nr [...]. Ponadto w trakcie obejmowania nieruchomości strona przejmująca zobowiązała się do opracowania zmiany zagospodarowania przejętych działek w tym nr [...] z czynnym szambem.

W ramach nadzoru autorskiego zmienione zostało przewidziane do przebudowy zagospodarowanie odcinka drogi gminnej (na działce nr [...]) w sposób niepowodujący zajęcia przejętych na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...], [...] i nr [...]. Zakończone w dniu 11 lipca 2014 r. roboty budowlane na odcinku [...] drogi ekspresowej [...] nie były prowadzone na działkach nr [...], [...] i nr [...] i nie spowodowały stałego bądź czasowego ich zajęcia.

GDDKiA wskazała, że w uzasadnieniu decyzji organ przywołał przepis art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. i stwierdził, że w postępowaniu interes społeczny jest jednoznacznie wykazany. Z tytułu przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa współwłaścicielom przysługuje odszkodowanie odpowiadające wartości przejętych części nieruchomości. Z uwagi na uniemożliwianie przez współwłaściciela nieruchomości objęcia przez GDDKiA przejętych na rzecz Skarbu Państwa działek nr [...], [...] i nr [...] i przebudowanie odcinka drogi gminnej wg projektu zamiennego, niepowodującego ich zajęcia, ustalenie i wypłacanie odszkodowania za części nieruchomości, którymi nadal dysponują współwłaściciele (nie rozebrano ogrodzenia, nie usunięto żadnych nasadzeń roślinnych, nadal współwłaściciele pozostałych części korzystają z szamba na działce nr [...]), byłoby niegospodarnością w wydatkowaniu środków publicznych. Ponadto pozostawianie w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa działek nr [...], nr [...] i nr [...] jest bezprzedmiotowe. Również, przy braku na tych działkach jakiejkolwiek infrastruktury drogowej, bezprzedmiotowym jest utrzymywanie, nabytego z mocy prawa przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, prawa trwałego zarządu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. uchylił ww. decyzję Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...] i orzekł w tym zakresie poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r." znak: [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0027 ha (powstałej z podział działki nr [...]), działki nr [...] o pow. 0,0017 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,0136 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), położonych w obrębie B., gm. D.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w dniu 3 grudnia 2014 r., a więc w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...], do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło pismo J. K. z dnia 1 grudnia 2014 r., w którym podniesiono, iż ww. działki w wyniku realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej zostały zanieczyszczone błotem, namułem oraz innymi substancjami szkodliwymi dla środowiska i ludzi. J. K. wskazał, iż zwrotu ww. działek nie może przyjąć, gdyż inwestor przejął od niego działki "czyste ekologicznie", a chce zwrócić zanieczyszczone. Powyższe zanieczyszczenia, w opinii J.K., wykazał wynik pobranych próbek z tych działek. Do przedmiotowego pisma skarżący załączył dokumentację filmową z zalania płynnym błotem przez wykonawcę ww. inwestycji drogowej obszaru Natura 2000 G. i jego działek. Na powyższe pismo J. K. z dnia [...] grudnia 2014 r. Minister Infrastruktury i Rozwoju odpowiedział odrębnym pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., znak: [...]. W dniu 22 lipca 2015 r. do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju wpłynęło pismo J. K. z dnia 21 lipca 2015 r., w którym to piśmie skarżący podniósł, iż decyzja ZRID Wojewody [...] pozbawiła go własności terenu, jak również jego posiadania. Z tego też względu skarżący wskazał, iż nie ma prawa wejść na nie swój grunt i usunąć nie swój płot. Według skarżącego, z chwilą gdy decyzja o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej została wydana i nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, zarówno grunt jak i urządzenia na gruncie stały się własnością Skarbu Państwa, mimo że do chwili obecnej skarżący nie dostał żadnego odszkodowania za zabrane mienie. Z tego też względu skarżący wskazał, iż nie ma żadnego prawa rozbierać nie swój płot, a tym bardziej zabronić nowemu właścicielowi wejść na jego teren. W piśmie tym J. K. nie wyraził zgody na zmianę decyzji ZRID Wojewody [...] w zakresie dotyczącym ww. działek, a tym samym - w jego ocenie - nie może mieć zastosowania art. 155 k.p.a.

W piśmie z dnia 8 września 2015 r. J. K. stwierdził, iż przebudowa drogi gminnej na odcinku sąsiadującym z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] została dokonana bez zatwierdzonego projektu zamiennego i wskazał, iż dopiero po przebudowie tej drogi został wykonany i zatwierdzony projekt zamienny, bowiem taką wiedzę otrzymał od pracowników wykonujących rzeczoną przebudowę, gdy poprosił ich o wgląd w dokumentację projektową. Podniósł też, iż pracownicy wykonujący przebudowę drogi gminnej poinformowali go, iż nie mają żadnych zatwierdzonych planów, a takie praktyki są częste, ponieważ muszą wykonać inwestycje w określonym czasie, by nie płacić kar umownych. Podobnie było - jak wskazał J.K. - z położeniem kabla telefonicznego na sąsiedniej działce nr [...] powstałej z podziału działki nr [...]. Według J. K. powyższe informacje łatwo sprawdzić, porównując daty zatwierdzenia planów zamiennych i daty wydania "zleceń" na przebudowę drogi gminnej oraz daty wydania poszczególnych materiałów niezbędnych do przebudowy tej drogi gminnej.

J. K. wskazał, iż inwestor i wykonawcy robót budowlanych wchodzili na ww. działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] kiedy tylko chcieli, mimo że nie zdemontowali ogrodzeń i wycięli w wyniku częstych zmian koncepcji budowy drogi dwa kilkusetletnie drzewa na działce nr [...]. Podniósł również, iż ww. działki oraz inne działki należące do niego i jego rodziny zostały zalane płynnym błotem skażonym benzyną. Ponadto wyjaśnił, iż podwykonawcy inwestora pobrali próbki ziemi do badań z jego działek zalanych błotem z rozszczelnionej kanalizacji burzowo-deszczowej, lecz ich wyników nie chcieli mu przekazać, bo mogło to zaszkodzić ich interesom. J. K. wskazał, iż nie pomogły również jego interwencje w Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w [...], gdyż otrzymał podobną odpowiedź, że przekazanie mu wyników pobranych próbek z zalanych błotem działek może zaszkodzić wykonawcy drogi, a dodatkowo, iż inwestor zabrał mu czyste i nieskażone działki leżące w Obszarze Natura 2000 G. i jego "obrzeżach", a teraz chce mu oddać działki "zdegradowane biologicznie".

Uwzględniając fakt, iż obecnie właściwym w przedmiotowej sprawie - stosownie do treści rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra Infrastruktury i Budownictwa (Dz. U z 2015 r., poz. 1907, ze zm.) - jest Minister Infrastruktury i Budownictwa, Minister stwierdził, co następuje.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Infrastruktury i Budownictwa przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji, w tym zbadał prawidłowość przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania oraz wydanej decyzji Wojewody [...], jak również rozpatrzył zarzuty zawarte w odwołaniu. W wyniku przeprowadzonej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, jak i przebiegu postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę [...], a także po dokonaniu weryfikacji decyzji Wojewody [...], organ odwoławczy stwierdził, iż narusza ona art. 162 §1 k.p.a.

Po zapoznaniu się z zgromadzonym materiałem dowodowym organ odwoławczy ustalił, że zachodzą przesłanki przemawiające za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji ZRID Wojewody [...] w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0027 ha (powstałej z podział działki nr [...]), działki nr [...] o pow. 0,0017 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,0136 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), położonych w obrębie B., gm. D.

Wskazał, iż decyzji ZRID Wojewody [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który zgodnie z art. 17 ust. 3 pkt. 2 i 3 specustawy drogowej, zobowiązywał do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, oraz uprawniał do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez właściwego zarządcę drogi. Zgodnie zaś z art. 17 ust. 5 specustawy drogowej, do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji której został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Egzekucję obowiązku wynikającego z tej decyzji przeprowadza się w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku właściwego zarządcy drogi. Wobec powyższego, w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy wezwał inwestora do wskazania działań podejmowanych przez niego w celu uzyskania posiadania ww. działek oraz przedstawienia dowodów potwierdzających podjęcie owych działań (jeśli miały miejsce).

W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...], inwestor wskazał, iż w ramach przygotowania dokumentacji do wniosku o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej dla drogi ekspresowej [...], Miejskie Przedsiębiorstwo Geodezyjne w [...] wykonywało inwentaryzację naniesień na działkach przeznaczonych pod budowę drogi. Zawiadomienie o oględzinach działek m.in. nr [...], nr [...] i nr [...] w dniu 4 lipca 2011 r. zostało przesłane J. K. w dniu 15 czerwca 2011 r. Inwestor wyjaśnił, iż w dniu 22 czerwca 2011 r. pracownik Miejskiego Przedsiębiorstwa Geodezyjnego w [...] sporządził notatkę z rozmowy telefonicznej z właścicielem nieruchomości, który poinformował, że nie wyraża zgody na wejście na nieruchomości, ponieważ złożył odwołanie od decyzji ZRID Wojewody [...].

Dalej inwestor wyjaśnił, iż w listopadzie wykonawca przystąpił do przebudowy odcinka ww. drogi gminnej, zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją ZRID Wojewody [...], co wiązało się z prowadzeniem robót na wymienionych działkach. Wykonawca polecił wykonanie wytyczenia punktów granicznych oraz inwentaryzacji stanu zagospodarowania, z której wyniknęło, że na działce nr [...] znajduje się biologiczna oczyszczalnia ścieków odprowadzanych z dwóch budynków mieszkalnych. Jak wskazał inwestor, usytuowanie oczyszczalni ścieków nie było przedstawione na mapie do celów projektowych służącej do opracowania projektu. Oczyszczalnia nie została również spisana podczas przeprowadzanej, bez udziału właściciela, inwentaryzacji naniesień na działce nr [...].

Z uwagi na kolizję z oczyszczalnią, której zmiana położenia z uwagi na usytuowanie u podnóża parometrowej skarpy byłaby bardzo kłopotliwa, inwestor wskazał, iż zdecydowano o rewizji przebudowy drogi gminnej w sposób nieskutkujący zajęciem ww. działek. Jak wyjaśnił inwestor ww. droga gminna na odcinku sąsiadującym z działkami nr [...], nr [...] i nr [...] została przebudowana według projektu zamiennego w sposób niepowodujący zajęcia przedmiotowych działek. W aktach sprawy brak było jednak zarówno tego projektu zamiennego, jak i stosownej decyzji właściwego organu, zmieniającej decyzję ZRID Wojewody [...] w zakresie przebudowy ww. drogi gminnej.

Wobec powyższego, w piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak[...], organ odwoławczy wezwał inwestora do dostarczenia projektu zamiennego, na podstawie którego dokonano przebudowy drogi gminnej na odcinku sąsiadującym z działkami nr [...], [...] i [...].

Przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], inwestor dostarczył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię fragmentu dokumentu określonego przez inwestora jako "projekt zamienny" w zakresie przebudowy drogi gminnej na odcinku sąsiadującym z ww. działkami.

Jednakże przy ww. piśmie z dnia 28 sierpnia 2015 r. inwestor nie przedstawił stosownej decyzji właściwego organu zmieniającej decyzję ZRID Wojewody [...] i zatwierdzającej ww. projekt zamienny. Wobec powyższego, w piśmie z dnia [...] września 2015 r., znak: [...], organ odwoławczy wezwał inwestora do dostarczenia stosownej decyzji właściwego organu, wraz z ewentualnymi załącznikami do niej, zmieniającej decyzję ZRID Wojewody [...] w zakresie przebudowy drogi gminnej na odcinku sąsiadującym z ww. działkami nr [...], [...] i [...].

W piśmie z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], inwestor wskazał, iż nie jest w posiadaniu decyzji zmieniającej decyzję ZRID Wojewody [...]. W piśmie tym inwestor wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, iż zmiana projektu budowlanego ograniczała się tylko do zmiany usytuowanego odcinka korpusu drogi gminnej, projektant w ramach nadzoru autorskiego stwierdził, że można ją zakwalifikować, zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą Prawo budowlane", jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Na tę okoliczność inwestor przy ww. piśmie z dnia 14 października 2015 r. przesłał kopię karty nadzoru autorskiego z rewizją drogi gminnej w km [...].

W ocenie organu odwoławczego treść ww. odpowiedzi inwestora wskazuje na inne źródła zmiany projektu przebudowy ww. drogi gminnej i rezygnacji z działek J. K., niż do tej pory powoływane okoliczności, iż właściciel ww. działek nie chciał ich wydać pod realizację przedmiotowej inwestycji. Nie podejmował on działań w celu uzyskania posiadania ww. działek (nie zostało zainicjowane postępowanie egzekucyjne w administracji). Główną przyczyną zmiany projektu przebudowy ww. drogi gminnej i rezygnacji z działek J. K. była okoliczność, iż w trakcie przeprowadzenia inwentaryzacji i wyznaczania punktów granicznych wyniknęło, iż na działce nr [...] znajduje się biologiczna oczyszczalnia ścieków odprowadzonych z dwóch budynków mieszkalnych, której usytuowanie nie było przedstawione na mapie do celów projektowych służącej do opracowania projektu. I to właśnie z uwagi na kolizję z tą oczyszczalnią, której zmiana położenia, z uwagi na usytuowanie u podnóża skarpy, byłaby kłopotliwa, inwestor zdecydował o rewizji przebudowy drogi gminnej w sposób nieskutkujący zajęciem ww. działek.

Powyższą zmianę projektant, biorący odpowiedzialność w rozumieniu ustawy Prawo budowlane za projekt budowlany zatwierdzony dla przedmiotowej inwestycji, zakwalifikował zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Według organu odwoławczego nie zmieniało to jednak faktu, iż została spełniona podstawowa przesłanka bezprzedmiotowości decyzji, tj. rezygnacja z uprawnień przez stronę (inwestora), natomiast to, z jakiej przyczyny zrezygnował on ze swoich uprawnień (w tym przypadku zmienił projekt, nie ingerując w działki których współwłaścicielem jest J. K.) pozostaje bez wpływu na sprawę.

Zatem niewątpliwie organ I instancji prawidłowo uznał, że inwestor ma prawo odstąpienia od planowanej inwestycji w odniesieniu do jej części lub całości i może uznać, że dany grunt jest mu już zbędny dla jego realizacji. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] organ I instancji prawidłowo wskazał, iż rezygnacja z uprawnień przez stronę (w tym przypadku rezygnacja z prac do realizacji na ww. działkach) stanowi o bezprzedmiotowości decyzji w tym zakresie.

Wojewoda [...] błędnie natomiast zinterpretował zapis art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. w części dotyczącej "interesu strony lub interesu społecznego", co doprowadziło do nieuprawnionego wezwania K. K. i J. K. do zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Konsekwencją powyższego było błędne utożsamienie braku zgody dotychczasowych właścicieli ww. działek na wygaszenie decyzji ZRID Wojewody [...] w tym zakresie (tak został potraktowany brak odpowiedzi na wezwanie) z interesem strony lub interesem społecznym. Podnieść bowiem należy, iż Wojewoda [...]nie miał podstaw, by występować o zgody stron (byłych właścicieli ww. działek), czy też żądać od inwestora ich uzyskania, gdyż takiego warunku art. 162 k.p.a. nie przewiduje. Czym innym jest zgoda strony (oświadczenie woli jednostki), a czym innym interes strony, czy też interes społeczny, o których mowa w art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., stanowiące jedną z przesłanek wygaszenia decyzji. Należy również zauważyć, iż jedynym trybem nadzwyczajnego wzruszania decyzji administracyjnych, w którym ustawodawca przewidział wymóg pozyskania przez organ orzekający zgody strony, która daną decyzją nabyła określone prawa, jest tryb uregulowany w art. 155 k.p.a., dotyczący uchylenia lub zmiany decyzji. W żadnym wypadku nie można uznać za prawidłowe wzywanie przez organ właściwy w sprawie wygaszenia decyzji byłego właściciela nieruchomości mającej stanowić przedmiot wygaszenia. W omawianej sprawie Wojewoda [...] dopuścił się rażącego naruszenia art. 162 k.p.a., uzależniając swoje rozstrzygnięcie w przedmiocie wygaszenia decyzji od przesłanek w ogóle nieprzewidzianych w ww. przepisie. Takie działanie organu stoi w oczywistej sprzeczności z art. 6 k.p.a. statuującym zasadę działania organu w oparciu o przepisy prawa mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym.

Jak uznał Minister, na podstawie wskazanego powyżej przepisu nie można w niniejszej sprawie dokonać takiego rozgraniczenia, jak uczynił to Wojewoda [...] przyjmując, iż interes inwestora stoi w sprzeczności z interesem społecznym (interesem byłych właścicieli ww. działek). W tym przypadku interes inwestora pokrywa się z interesem społecznym, bo swymi działaniami inwestor realizuje interes społeczny.

Zauważyć również należało, iż prawidłowe jest stanowisko inwestora zaprezentowane w odwołaniu, iż z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., w którym połączono części zdania spójnikiem "lub" a nie "i", wynika, iż nie muszą być spełnione łącznie: interes społeczny i interes strony, a wystarczy spełnienie jednego z nich.

W przypadku inwestora nie można mówić, aby podmiot ten posiadał własny interes, odrębny od interesu społecznego. Nie można bowiem zapominać o tym, że inwestor w oparciu o specustawę drogową przygotowuje do realizacji inwestycje celu publicznego, które są istotne i ważne dla kraju, dla wspólnot samorządowych (gmina, powiat, województwo). Z mocy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r., poz. 460, z późn. zm.) oraz specustawy drogowej te ściśle określone uprawnienia, bardzo istotne, przysługują m.in. Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad. Ale to nie oznacza, iż w tym zakresie działa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad autonomicznie, w oderwaniu od interesu kraju i wspólnot samorządowych i realizując zadania ustawowe ma na uwadze swój własny, partykularny interes. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działa w interesie państwa i w interesie społecznym. Podmiot ten nie działa w interesie własnym, bo własnego interesu nie posiada. Podmiot ten, realizując inwestycje celu publicznego, reprezentuje interes społeczny. Zgodnie zaś z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji są celami publicznymi w rozumieniu tej ustawy. Działania takie, w tym wydzielanie gruntów pod drogę publiczną i budowę takiej drogi, należy uznać za inwestycję celu publicznego. Celu zaś publicznego nie można wiązać z określonym inwestorem i uznawać, że realizacja tego celu leży w interesie indywidualnym/własnym tegoż inwestora. Realizacja inwestycji celu publicznego leży w interesie społecznym (kraju, województwa, powiatu, gminy), a tym samym nie może tu być mowy o interesie. Mając powyższe na względzie, należało więc uznać, iż Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działa w interesie społecznym zarówno budując drogi, jak i rezygnując w określonym zakresie z budowy drogi (zmieniając jej przebieg) i występując w związku z tym o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji inwestycyjnej w owym zakresie.

Organ odwoławczy, po przeanalizowaniu przesłanych przez inwestora przy piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], map inwentaryzacji geodezyjnych powykonawczych, stanowiących załączniki do wniosków inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. inwestycji, a także samych decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], o pozwoleniu na użytkowanie dla przedmiotowej inwestycji drogowej, stwierdził, iż na spornych działkach nie zostały wykonane żadne prace na podstawie decyzji ZRID Wojewody [...].

Tym samym to inwestor zrezygnował z realizacji przysługujących mu uprawnień, a zatem mamy tu do czynienia z bezprzedmiotowością przedmiotową.

Ponadto, z uwagi na fakt, iż prace związane z inwestycją realizowaną na podstawie decyzji ZRID Wojewody [...] zostały zakończone, co potwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając ww. decyzje nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., stwierdzić należy, iż ww. działki nie były konieczne dla prawidłowego wykonania zamierzenia inwestycyjnego określonego w decyzji ZRID Wojewody [...].

W ocenie organu odwoławczego bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie nastąpiła po wydaniu decyzji ZRID Wojewody [...]. Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) oraz działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jako niezbędne dla realizacji inwestycji. Dopiero na etapie realizacji inwestycji, a zatem już po wydaniu decyzji ZRID Wojewody [...], okazało się, iż przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana bez tych działek.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID Wojewody [...], która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej ww. działek, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, która nie została wykonana.

Minister wskazał, że decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może i dlatego z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest zawsze niezbędne. Wymaga tego również postulat pewności prawnej będący jednym z elementów doktryny państwa prawnego. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, gdyż może stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia J. K., iż przebudowa drogi gminnej w obrębie jego działek odbyła się bez zatwierdzenia projektu zamiennego, organ wskazał, co następuje. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzjami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], pozwolił na użytkowanie przedmiotowej inwestycji drogowej. Oznacza to, że właściwy organ nadzoru budowlanego uznał, iż zmianę usytuowania odcinka korpusu przebudowywanej drogi gminnej, w sposób niepowodujący zajęcia działek J. K., można zakwalifikować jako nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, niewymagające zmiany decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odnosząc się do braku zgody J. K. na zmianę decyzji ZRID Wojewody [...], a tym samym braku możliwości zastosowania przepisu art. 155 k.p.a., Minister podkreślił, iż przedmiotowa sprawa dotyczy postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji, prowadzonego na podstawie art. 162 § 1 k.p.a., a nie postępowania w sprawie zmiany decyzji, o którym mowa w art. 155 k.p.a. Zatem w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania. Natomiast - jak już to zostało wskazane powyżej - mający w sprawie zastosowanie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie przewiduje uzyskania zgód dotychczasowych właścicieli działek na wygaszenie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w części ich dotyczącej.

Co zaś się tyczy zarzutów J. K. dotyczących tego, iż wykonawcy robót budowlanych zniszczyli należące do niego działki, zauważyć należy, iż na etapie postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ architektoniczno - budowlany nie zajmuje się oceną prac budowlanych związanych z realizacją budowy drogi pod kątem ich zgodności zarówno ze sztuką budowlaną, jak również poszanowania prawa własności podmiotów trzecich.

J. K., pismem z dnia 15 marca 2016 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. zaskarżając ją w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 162 §1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 11f ust. 7 w zw. z art. 11f ust. 3-5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zarzuty wskazujące na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, jak też na brak możliwości zrealizowania tego celu ze względu na przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pozostają bez znaczenia prawnego dla oceny przesłanek bezprzedmiotowości decyzji wywłaszczeniowej. Kwestie niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie mogą być rozstrzygane przy zastosowaniu procesowej instytucji wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej zawartej w przepisie art. 162 k.p.a., skoro szczegółowe uregulowania w tej kwestii zawierają normy prawa materialnego.

W ocenie skarżącego, organ nie powołał się również w sentencji decyzji ani bezpośrednio w uzasadnieniu na przepis art. 105 §1 k.p.a. - nie wiadomo więc dlaczego zastosował przepis art. 162 k.p.a., którego zresztą też nie przywołał w sentencji decyzji. Gdyby uznać stanowisko organu II instancji za słuszne doszłoby do całkowitego wywrócenia procedury administracyjnej, skoro do zwrotu nieruchomości stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23 ustawy ZRID). Decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].05.2011 r. znak [...] stała się ostateczna - spowodowała więc podział nieruchomości i przejście własności nieruchomości na Skarb Państwa. Tym samym strona – J. K.- mógł wystąpić o odszkodowanie. Gdyby dopuścić wygaszanie tego typu decyzji, po co ustawodawca odwoływałby się do ustawy o gospodarce nieruchomościami. W jaki też sposób należałoby rozliczyć okres kiedy właścicielem nieruchomości był Skarb Państwa a były właściciele nie mógł korzystać z nieruchomości. Po to jest odwołanie do ustawy o gospodarce nieruchomościami aby na podstawie tamtych przepisów, były właściciel, jeżeli tego chce, mógł wystąpić o zwrot nieruchomości. Kolejny problem, przy założeniu słuszności organu II instancji – to co zrobić z wypłaconym odszkodowaniem.

Zgodnie z art. 11 f ust. 7 ustawy ZRID, do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej. W niniejszej sprawie nic takiego nie miało miejsca. Naruszono tym samym w sposób istotny zasady postępowania uniemożliwiając wypowiedzenie się stron co do wygaśnięcia decyzji.

W uzupełnieniu skargi na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2013 r. skarżący podniósł, że zaskarżona decyzja poprzez zastosowanie przepisu art. 162 §1 k.p.a. do decyzji wydanej na podstawie przepisu art. 12 ust. 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej ZRID) stanowi naruszenie przepisu art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji. Konstytucyjne pojęcie wywłaszczenia nie może być ograniczane jedynie do formalnego pozbawienia własności aktem indywidualnym. Obejmuje ustawowe ekspropriacje oraz szczególne ograniczenia praw majątkowych. Zakaz materialnego (faktycznego) wywłaszczenia bez odszkodowania jest uznawany za trwały element europejskiej dogmatyki praw podstawowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego istotą obowiązku odszkodowawczego wynikającego z faktu wywłaszczenia jest zaspokojenie uszczerbku powstałego w prawnie chronionych dobrach poszkodowanego.

W kolejnym piśmie "uzupełnieniu skargi" z 18 maja 2016 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z pisma z dnia 4 maja 2016 r. Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na okoliczność zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji a także uchylenia i umorzenia postępowania dotyczącego zaskarżonej decyzji i podniósł, że przed Sądem Rejonowym dla [...] zawisła sprawa o odszkodowanie wytoczona przez J. K., P. K. i K. K. – C. przeciwko Skarbowi Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Sprawa ta dotyczy odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości objęte decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] a należące do powodów. Sprawa toczy się pod sygn. akt [...]. Pismem z dnia 4.05.2016 r. Skarb Państwa - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad podniosła, iż wskutek wygaszenia decyzji ZRID (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0027 ha -powstałej z podziału działki nr [...] działki nr [...] o pow. 0,0017 ha -powstałej z podziału działki nr [...] oraz działki nr [...]o pow. 0,0136 ha - powstałej z podziału działki nr [...] położonych w obrębie B., gm. D.

W odpowiedzi na skargę, Minister Infrastruktury i Budownictwa pismem z dnia 2 kwietnia 2016 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Minister podkreślił, że za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a..

Według Ministra błędne jest stanowisko J. K. - poparte jednostkowym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu - dotyczące tego, iż nie jest możliwe stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w zakresie, w jakim stwierdza o przejściu z mocy prawa własność nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Przytoczone w zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, orzeczenia sądów administracyjnych miały na celu przekonanie strony postępowania, iż sposób interpretacji przedmiotowych przepisów nie jest jedynie efektem przemyśleń organu odwoławczego, lecz znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Orzecznictwo sądowe nie ma w polskim systemie prawnym charakteru precedensowego, jednakże w zakresie wykładni przepisów prawa ma szczególne znaczenie. Orzecznictwo sądowo administracyjne powinno być uwzględniane przez organy orzekające, zatem powinno mieć wpływ na treść wydawanych rozstrzygnięć, zwłaszcza gdy stanowisko sądów jest ugruntowane. W odniesieniu do konkretnych przepisów jego nieuzasadnione pomijanie naruszałoby zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów.

Jak zostało to wyjaśniane na 6 - 10 decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa, bezprzedmiotowość w niniejszej sprawie nastąpiła po wydaniu decyzji ZRID Wojewody [...]. Działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) oraz działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej jako niezbędne dla realizacji inwestycji. Dopiero na etapie realizacji inwestycji, a zatem już po wydaniu decyzji ZRID Wojewody [...], okazało się, iż przedmiotowa inwestycja może zostać zrealizowana bez tych działek. Tym samym, mając na uwadze powyższe, według organu odwoławczego, decyzja ZRID Wojewody [...] w części dotyczącej ww. działek stała się bezprzedmiotowa.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Podstawą wydania zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa był art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Organ odwoławczy zreformował decyzję organu I instancji i opierając się na art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. orzekł co do istoty sprawy. Minister uchylił bowiem decyzję Wojewody [...] i orzekł w tym zakresie poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID Wojewody [...] w części dotyczącej ww. działek. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Minister w niniejszej sprawie nie działał w trybie art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie umarzał postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] w całości albo w części. Minister w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż rezygnacja z uprawnień przez stronę (w tym przypadku rezygnacja z prac do realizacji na ww. działkach) stanowi o bezprzedmiotowości decyzji w tym zakresie, wyjaśniając przy tym szczegółowo, na czym owa bezprzedmiotowość polegała. Rozważania organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczyły bezprzedmiotowości decyzji ZRID Wojewody [...] w części ww. działek skarżącego, a nie bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej tych działek.

Wobec powyższego, wbrew błędnemu stanowisku J.K., Minister nie musiał zarówno w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, jak i w jej uzasadnieniu powoływać się na art. 105 § 1 k.p.a., gdyż nie orzekał na podstawie tego przepisu.

Organ odwoławczy - wbrew stanowisku J. K. - nie musiał w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji przytaczać również art. 162 k.p.a. Wystarczające było powołanie się jedynie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a., który stanowił podstawę orzekania przez Ministra.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 11 f ust. 7 w zw. z art. 11f ust. 3-5 specustawy drogowej. W dniu 27 października 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 sierpnia 2015 r. o zmianie specustawy drogowej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1590). Jedną ze zmian, jakie wprowadziła ww. regulacja jest dodanie ust. 7 w art. 11f specustawy drogowej. Zgodnie z treścią tego przepisu do zawiadamiania stron o wszczęciu postępowania oraz doręczeń decyzji oraz postanowień w sprawie uchylenia, zmiany, wznowienia lub stwierdzenia nieważności lub wygaśnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, od których służy stronom zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozpatrzenie lub skarga do sądu administracyjnego, wydawanych w toku postępowania przez organ pierwszej i drugiej instancji, stosuje się przepisy ust. 3-5, z wyłączeniem obowiązku zawiadamiania w drodze obwieszczenia w prasie lokalnej.

Pismo Wojewody [...] z dnia 29 lipca 2014 r. przekazujące odwołanie od decyzji Wojewody [...] wpłynęło do organu odwoławczego w dniu 4 sierpnia 2014 r., a więc przed wejściem w życie ww. art. 11 f ust. 7 specustawy drogowej. Wobec powyższego, ww. art. 11f ust. 7 specustawy drogowej, nie miał w niniejszej sprawie zastosowania.

Za chybiony należy uznać zarzut J. K., iż uniemożliwiono stronom "wypowiedzenie się co do wygaśnięcia decyzji". W sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej (najczęściej w sferze postępowania dowodowego), a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Skarżący natomiast, poza prostym wskazaniem, iż uniemożliwiono stronom czynny udział w postępowaniu nie podjął nawet próby wskazania, jakich czynności procesowych nie mógł z tego powodu dokonać. Za takie wskazanie nie można z pewnością uznać stwierdzenia skarżącego, iż uniemożliwiono "stronom wypowiedzenie się co do wygaśnięcia decyzji". Zauważyć należy, iż J.K. aktywnie uczestniczył w prowadzonym postępowaniu odwoławczym w sprawie decyzji Wojewody [...], składając uwagi i wyjaśnienia, co do których organ odwoławczy ustosunkował się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Za niezasadny, zdaniem Ministra, należy uznać zarzut podniesiony w ww. piśmie procesowym z dnia 15 marca 2016 r. sprowadzający się do naruszenia art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez brak wypłaty skarżącemu odszkodowania z tytułu wywłaszczonych nieruchomości. Wbrew błędnemu stanowisku J. K., Minister w zaskarżonej decyzji nie stwierdził, iż okoliczność braku wypłaty skarżącemu odszkodowania jest "prawnie dopuszczalna", bowiem Minister w zaskarżonej decyzji nie wypowiadał się odnośnie kwestii odszkodowawczych.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wygasiła w części decyzję ZRID Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a co za tym idzie, dotyczy ona jedynie samego zezwolenia na realizację inwestycji. Kwestie związane z ustaleniem wysokości i wypłatą odszkodowań, mimo iż w pewnym stopniu są związane z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowią oddzielne byty, podlegające odrębnym trybom zaskarżenia.

Wobec powyższego, zarzut J. K. dotyczący braku wypłaty odszkodowania za jego działki nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa.

Odnosząc się zaś do stwierdzenia skarżącego, iż nie otrzymał żadnego odszkodowania za działki, które stały się własnością Skarbu Państwa, Minister wskazał, iż jak wyjaśniono powyżej, kwestia odszkodowania za nieruchomości zajęte pod realizację inwestycji drogowej stanowi przedmiot odrębnego postępowania, w którym przysługują skarżącemu środki dyscyplinujące organ, tj. art. 37 § 1 k.p.a. Skarżącemu zatem - w przypadku niezadowolenia z tempa prowadzonego przez organ I instancji postępowania odszkodowawczego - przysługiwało prawo skierowania zażalenia do organu wyższego stopnia. Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 17 czerwca 2016 r. VII SA/Wa 782/16 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lutego 2016 r. W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.. W myśl art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. organ administracyjny, który wydał decyzję w I instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Z przepisu tego jasno wynika, że to bezprzedmiotowość decyzji daje podstawę do stwierdzenia jej wygaśnięcia albo z mocy odrębnego przepisu prawa albo też po ustaleniu przez organ administracyjny, że leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Przepis art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe.

W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się, że bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialno-prawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, czy to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy przepis prawa przewiduje taki skutek (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2009, s. 631).

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się z kolei, że bezprzedmiotowość zachodzi wówczas, gdy nierealne okaże się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana, wskutek tego, że przestanie istnieć bądź przedmiot rozstrzygnięcia (prawo lub obowiązek strony), bądź podmiot, którego to rozstrzygnięcie dotyczyło (przestał istnieć lub utracił kwalifikację) (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 4/07 publ. LEX nr 466044; wyrok WSA w Kielcach z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ke 383/08 publ. LEX nr 519040).

Ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny jest bezsporny, a kluczową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia jest dokonanie oceny bezprzedmiotowości decyzji w aspekcie podnoszonej przez inwestora rezygnacji z realizacji inwestycji na wywłaszczonych działkach.

W ocenie Sądu nie można było stwierdzić że decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. nierealne stało się osiągnięcie celu, ze względu na który decyzja została wydana.

W dalszym ciągu bowiem istnieje przedmiot rozstrzygnięcia czyli decyzja Wojewody, którą zatwierdzono projekt budowlany i zezwolono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej. Decyzją tą zatwierdzono także podział nieruchomości, które na mocy decyzji stały się własnością Skarbu Państwa za odszkodowaniem, które miało zostać ustalone w odrębnej decyzji. Skarżący wystąpił na drogę sądową domagając się zasądzenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego organ mu nie wypłacił i nie chce wypłacić.

W ocenie Sądu decyzja zaskarżona Wojewody o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wywołała już daleko idące skutki i trudno jest w tym kontekście podzielić stanowisko Ministra, że decyzja ta w części stała się bezprzedmiotowa. Przyjęcie, że zaniechanie rozpoczęcia realizacji planowanej na podstawie specustawy inwestycji samo w sobie jest podstawą do uznania bezprzedmiotowości określonej decyzji administracyjnej lub jej części godziłoby wprost w zasadę trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 k.p.a. i pozbawiałoby przyznanych uprawnień chociażby te podmioty, które oczekują wypłaty odszkodowań za nieruchomości nabyte pod realizację inwestycji drogowej.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r., II OSK 1913/16 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wyjaśnił, że nietrafne jest stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja Wojewody z 2011 r. nie stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej działek skarżącego, ponieważ wywołała już daleko idące skutki. Przede wszystkim art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. nie wiąże możliwości stwierdzenia wygaśnięcia decyzji od skutków jakie decyzja ta wywołała. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo leży to w interesie społecznym lub interesie strony. Przewiduje zatem dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby mogło nastąpić stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, nie normuje natomiast kwestii skutków jakie decyzja wywołała. Przeciwne stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowi naruszenie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w literaturze przedmiotu, decyzja stwierdzająca wygaśnięcie innej decyzji dokonuje w istocie jej uchylenia w zakresie skutków materialno prawnych i procesowych (por. H.Knysiak-Molczyk, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2015, s. 1122). Poza zakresem sprawy pozostają również roszczenia skarżącego o wypłatę odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, czy też roszczenia o wykup, które są przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym, dlatego podnoszona przez skarżących kasacyjnie i skarżącego argumentacja w tym zakresie nie była brana pod uwagę przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych.

Pogląd Sądu I instancji o braku bezprzedmiotowości decyzji Wojewody z maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego nie zasługuje na aprobatę. Należy wskazać, że przesłanką konieczną istnienia w czasie decyzji musi być istnienie takiego samego stosunku prawnego, jaki został w tej decyzji skonkretyzowany. Decyzja administracyjna wiąże tak długo, jak długo mamy do czynienia z elementami decydującymi o istnieniu danego, skonkretyzowanego w decyzji stosunku prawnego. Powstanie po wydaniu decyzji sytuacji czy układu stosunków społecznych odbiegających od czynników indywidualizujących dany stosunek prawny, ukształtowany lub ustalony w decyzji, kładzie kres istnieniu tego stosunku i musi oddziaływać na obowiązywanie decyzji, która jest wyrazem tych stosunków. Stan taki można uznać za bezprzedmiotowość decyzji .

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że przedmiotem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest przede wszystkim wykreowanie uprawnienia inwestora do realizacji inwestycji na określonym terenie. Jeżeli inwestor rezygnuje ze swojego uprawnienia i jest oczywiste, że decyzja w tym zakresie nie zostanie wykonana (inwestycja została zrealizowana z pominięciem działek skarżącego), to nie ulega wątpliwości, że decyzja ta w tym zakresie utraciła swój przedmiot. Bezprzedmiotowość decyzji Wojewody z maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego nastąpiła po jej wydaniu. Działki te zostały wskazane przez inwestora we wniosku o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jako niezbędne do realizacji inwestycji. Na etapie realizacji inwestycji okazało się, że budowa drogi może zostać zrealizowana bez tych działek, dlatego inwestor zrezygnował z wykonania swojego uprawnienia względem tych działek. Należy więc stwierdzić, że, wbrew odmiennemu stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, zaistniała bezprzedmiotowość decyzji Wojewody - w części w rozumieniu art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie drugiej normy z art. 162 §1 pkt. 1 k.p.a. konieczne jest, obok bezprzedmiotowości decyzji, by leżało to interesie społecznym lub interesie strony. Sąd I instancji nie dokonał w ogóle kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem przesłanki wskazanych w tym przepisie interesów - w kontekście argumentów podnoszonych przez inwestora (którego interes utożsamiany jest z interesem społecznym), ale również przez skarżącego - w postępowaniu administracyjnym, w skardze na decyzję i dalszych pismach. Pominięcie wskazanych kwestii oznacza, że Sąd I instancji uchylił się w istocie od kontroli przedstawionej sprawy w kontekście podstaw stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. W tym też zakresie wyrok Sądu I instancji nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie zawiera wskazań dla organu co do dalszego postępowania.

Przedstawione wyżej wadliwości zaskarżonego wyroku uzasadniały w ocenie NSA zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd I instancji przedwcześnie zastosował art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c. p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak przyjmuje się w doktrynie, związanie wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie przez NSA oznacza, że sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę nie może nie dostosować się do zapatrywania prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wystarczy, że sąd odwoławczy w pisemnych motywach rozstrzygnięcia powoła się na wskazany przepis i nie ma wówczas potrzeby analizy trafności argumentacji autora skargi kasacyjnej. Z zakresu związania wykładnią można wykluczyć jedynie oceny i poglądy wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (zob. wyrok NSA z 12.8.2015 r., sygn. akt II FSK 1223/15, Legalis) – tak komentarz do art. 190 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 4, Warszawa 2017.

Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną sądu kasacyjnego, co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. m.in. wyroki NSA 29.9.2011 r., I OSK 1130/11, Legalis; WSA w Warszawie z 14.12.2005 r., II OSK 342/05, Legalis; NSA z 12.8.2015 r., II FSK 1223/15, Legalis) – ibidem.

W wyroku Naczelnego Sądy Administracyjnego z dnia 9 listopada 2016 r. II OSK 1913/16 przesądzona została kwestia bezprzedmiotowości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. w części dotyczącej działek skarżącego. Przesądza to o zaistnieniu jednej z przesłanek dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej w trybie art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a.

W ww. zakresie, przesądzonym przez NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 20 września 2012 r. II OSK 2025/12, że "art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe. W doktrynie przyjmuje się, że stać tak się może z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku, gdy powoduje ona taki skutek (zob. J. Borkowski (w) J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 746)".

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że w zakresie zmierzającym do ustalenia, czy stwierdzenie wygaśnięcia przedmiotowej decyzji jest w interesie społecznym lub interesie strony należy przede wszystkim wyjaśnić, na czym polega interes społeczny lub interes partykularny. Pojęcie "interes społeczny lub interes strony" nie jest bowiem ustawowo zdefiniowane. Ustawodawca odsyła więc w tym zakresie nie tylko do poglądów, wyrażonych w orzecznictwie i literaturze, ale również pozostawia sądowi i organom orzekającym swobodę oceny ad casum, uznając, że każdy stan faktyczny wymaga dokonania odrębnej oceny, przy uwzględnieniu skutków, jakie spowoduje stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej.

Pojęcie "interes społeczny" i "interes strony" nawiązuje do określonej w art. 7 k.p.a. zasady uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Są to typowe klauzule generalne, które mają charakter nieostry i tym bardziej jako przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji administracyjnej, wymagają skonkretyzowania w każdym przypadku i wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu (tak np. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 lutego 2010 r., VII SA/Wa 1142/09). Jak wskazuje się w doktrynie (komentarz do art. 7 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016) ojęcie interesu społecznego jest pojęciem niekreślonym, któremu – zgodnie z poglądem literatury (op. cit.) – treść nadaje organ orzekający.

Interes indywidualny nie zawsze jest tożsamy z interesem społecznym. W literaturze (wymienionej powyżej) rozróżnia się trzy rodzaje relacji pomiędzy tymi interesami: 1) mogą się one pokrywać; 2) interes indywidualny może być społecznie obojętny; 3) interesy te są sprzeczne (I. Wajnes, Ochrona praw i interesów jednostki w postępowaniu administracyjnym, Wilno 1939, s. 17–18). Wynika stąd, że k.p.a. nie akceptuje stanowiska, iż w toku postępowania administracyjnego (i w ogóle działalności administracji) przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli. Dyrektywę ustawodawcy można więc określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych momentów - interesu społecznego i interesu jednostki" (S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, PiP 1961, z. 12, s. 891 i 893; zob. też Borkowski, Komentarz, s. 63).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2014 r., I OSK 2111/13 wyjaśnił, że "pojęcie interesu publicznego jest pojęciem szerokim i nieostrym, nie ulega jednak wątpliwości, że obejmuje ono interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne. Warto zwrócić uwagę, że w doktrynie przyjmuje się, że "jest w interesie indywidualnym" bądź "jest w interesie ogółu" oznacza, że wyprowadzona z danego stanu obiektywnego określona korzyść przypada jednostce względnie całemu społeczeństwu. O ile zatem interes indywidualny jest relacją pomiędzy jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść jednostce, to interes ogółu oznacza relację między jakimś stanem obiektywnym a oceną tego stanu z punktu widzenia korzyści, jaką on przynosi lub może przynieść ogółowi (zob. J. Lang: Struktura prawna skargi w prawie administracyjnym, Wrocław 1972, s. 98-100). Każde działanie w interesie ogółu jako określonej wspólnoty publicznoprawnej jest zatem działaniem w interesie publicznym, a wobec tego działanie "szczególnie istotne" musi charakteryzować się dodatkową kwalifikacją z punktu widzenia interesu ogółu. (...) Działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponadindywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania. Zasadniczo obowiązek realizowania interesu publicznego charakteryzuje kompetencje szeroko rozumianych organów państwa.".

Taki też pogląd Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela, wskazując zarazem, że należy brać pod uwagę, iż interes społeczny nie ma prymatu nad interesem indywidualnym. Jak wynika z wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994, Nr 9, poz. 181) "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności". W przygotowywanych projektach regulacji ustawowych proponuje się wprowadzenie instytucji prawnych, które nadałyby realizacji ochrony interesu indywidualnego w relacji z interesem społecznym oraz interesem publicznym silniejszą moc prawną. Przykładem takich proponowanych rozwiązań prawnych były projekty zmiany brzmienia art. 7 przez przestawienie kolejności interesów podlegających ochronie, wysuwając na pierwsze miejsce ochronę interesu indywidualnego. Do takich proponowanych regulacji należy zaliczyć przygotowany projekt ustawy – Przepisy ogólne prawa administracyjnego, przyjmując w art. 23: "Przepisy prawa nie mogą być przez organy administracji publicznej interpretowane i stosowane w sposób powodujący ograniczenie praw jednostki lub zwiększający jej obowiązki niezgodnie z celami regulacji prawnej oraz bez wyważenia racji interesu publicznego i jednostkowego". W zakresie norm uznaniowych w projekcie proponuje się rozwiązanie w art. 18 ust. 2: "Jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej, jak też możliwości faktycznego wykonywania żądanego uprawnienia".

Jak więc wynika z poglądów obowiązujących w doktrynie i utrwalonego orzecznictwa, interes społeczny i interes indywidualny są sobie równoważne. W związku z użytym przez ustawodawcę w art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a. spójniku we fragmencie: "w interesie społecznym lub w interesie strony" należy podkreślić, że ów spójnik nie tylko przeciwstawia to, co komunikują łączone nim wyrażenia, lecz także dopuszcza możliwość współwystępowania tego, do czego się odnoszą człony przeciwstawienia. Oznacza to, że ustawodawca nie wykluczył pokrywania się interesu społecznego i interesu indywidualnego, a jednocześnie dopuścił możliwość konfliktu pomiędzy tymi interesami lub obojętność jednego z nich dla bytu drugiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wskazuje, iż wpływ na uznanie zgodności stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] z interesem społecznym ma niewątpliwie przesądzony przez Naczelny Sąd Administracyjny fakt, że decyzja pierwotna Wojewody stała się w części dotyczącej działek J. K. bezprzedmiotowa.

Sąd uznane słuszność twierdzeń Ministra Infrastruktury i Budownictwa, że decyzja administracyjna nie jest celem samym w sobie, lecz jednym z narzędzi realizowania zadań nałożonych przez prawo na organy administracyjne. Decyzja w części, w której stała się bezprzedmiotowa takiego narzędzia stanowić nie może i dlatego z punktu widzenia interesu społecznego stwierdzenie jej wygaśnięcia jest pożądane z uwagi na konieczność zapewnienia pewności prawnej w zakresie istniejącego stanu tak prawnego, jak i faktycznego, wywołanego tą decyzją. Słusznie zauważa Minister, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji w jej części bezprzedmiotowej pozostaje w kolizji z interesem społecznym, gdyż może stwarzać pozory istnienia określonych uprawnień czy obowiązków, godząc w ten sposób w pewność obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., stwierdzenie wygaśnięcia decyzji ZRID Wojewody [...], która niewątpliwie stała się bezprzedmiotowa w części dotyczącej ww. działek, leży w szeroko pojętym interesie społecznym. Porządkuje bowiem sytuację prawną poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego tej części decyzji, która nie została wykonana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnia ponadto, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach dróg krajowych. Oznacza to, że wypełniając zadania inwestorskie lub zarządcze, wynikające z ww. ustawy nie działa w imieniu i w interesie własnym, ale w szeroko pojętym interesie społecznym.

Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 2031) dotyczy niewątpliwie umożliwienia sprawnej realizacji przez państwo inwestycji o znaczeniu ogólnospołecznym w zakresie budowy dróg publicznych. Zgodnie z art. 20 tej ustawy Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotycząca tych nieruchomości stała się ostateczna. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad albo właściwy zarząd drogi otrzymują ponadto z mocy prawa, nieodpłatnie, w trwały zarząd odpowiednio nieruchomości nabyte na własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego na cele budowy dróg, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Istotą trwałego zarządu jest administrowanie nabywanymi nieruchomościami nie w interesie i na rzecz organu, jakim jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, ale w wykonaniu obowiązków działania w interesie ogólnonarodowym, nałożonych na tego Dyrektora w ustawie o drogach publicznych.

Nie ulega wątpliwości Sądu, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad działa w interesie państwa i w interesie społecznym. Podmiot ten nie działa w interesie własnym, bo – jak słusznie zauważa Minister Infrastruktury i Transportu - własnego interesu nie posiada.

Poza jakimkolwiek sporem jest, że zgodnie z art. 6 pkt. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147), takie czynności, jak wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji są realizacją celów publicznych w rozumieniu tej ustawy. Działania takie, w tym wydzielanie gruntów pod drogę publiczną i budowę takiej drogi, należy więc uznać za inwestycję celu publicznego. Realizacja inwestycji celu publicznego leży w interesie społecznym obywateli i państwa.

Z powyższych względów, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, leży w interesie społecznym, aby w trwałym zarządzie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie pozostawały zbędne grunty, niewykorzystywane w takim celu, w jakim zostały przejęte w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Sprzeczne z interesem społecznym byłoby bowiem ponoszenie przez państwo kosztów w zakresie niezbędnego utrzymania takich nieruchomości, które stały się zbędne na cele realizacji inwestycji drogowej. Co więcej, w interesie społecznym jest także, aby pozbawienie przez państwo obywatela prawa własności (w tym wypadku nieruchomości) stanowiło wyjątek i mogło być dokonywane na podstawie ważnej przyczyny prawnej (causa), jaką jest przepis rangi ustawowej. Skoro więc zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt. 2 ww. ustawy obywatel może być pozbawiony własności nieruchomości wyłącznie jeżeli jest ona (lub są one) niezbędna dla realizacji inwestycji drogowej zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i treścią decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej, jak również jest w tej decyzji ujęta, to w wypadku zmiany projektu lub nieistotnego od niego odstępstwa, z którego wynika, że nieruchomość ta nie będzie wykorzystana pod inwestycję drogową ustaje przyczyna prawna odjęcia prawa własności. Zgodnie zaś z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i ust. 2 art. 21 Konstytucji RP pozbawienie przez państwo obywatela własności nie na cel publiczny byłaby niezgodne z prawem.

W takim stanie faktycznym i prawnym uznaje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że uchylenie przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. i orzeczenie merytoryczne w tym zakresie poprzez stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., w części dotyczącej działki nr [...] o pow. 0,0027 ha (powstałej z podział działki nr [...]), działki nr [...] o pow. 0,0017 ha (powstałej z podziału działki nr [...]) oraz działki nr [...] o pow. 0,0136 ha (powstałej z podziału działki nr [...]), położonych w obrębie B., gm. D. było zgodne z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., gdyż decyzja Wojewody [...] Nr [...] w ww. części stała się bezprzedmiotowa, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji w tej części leżało w interesie społecznym

Dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.