Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 52/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi A. K. i A. K. na przewlekłość Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, 2. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 6 września 2018 r. - pismo nr [...], w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności, 3. stwierdza, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu na rzecz skarżących A. K. i A. K. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. K. i A. K.wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "PINB") w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Skarga została wniesiona w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 19 lipca 2018 r. A. K. i A. K. zwrócili się do PINB jako organu o podjęcie działań w trybie nadzoru w stosunku do J. B. i M. B. jako właścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w G. przy ul. P., w związku z powtarzającymi się hałasami na nieruchomości, związanym z prowadzeniem działalności gospodarczej przez J. B. Skarżący wyrazili obawy, że obiekt budowlany jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku lub jest w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu art. 66 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), dalej jako Prawo budowlane.

Pismem z dnia 6 września 2018 r. organ zawiadomił o wszczęciu na wniosek postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w G. przy ul. P., z funkcji mieszkalnej na funkcję produkcyjną i usługową.

W związku z brakiem działań ze strony organu, kolejnym wnioskiem złożonym do organu w dniu 16 stycznia 2019 r., skarżący zwrócili się o wstrzymanie użytkowania objętego postępowaniem budynku wskazując na uzasadnione przypuszczenie co do prowadzenia w nim działalności produkcyjnej z zaniechaniem sprawdzenia i weryfikacji stanu budynku pod kątem przepisów przeciwpożarowych i opisując niepokojące ich okoliczności świadczące o wykorzystywaniu obiektu niezgodnie z przeznaczeniem.

Pismem z dnia 24 maja 2019 r. organ nadzoru budowlanego ponownie zawiadomił strony postępowania, że wszczął na wniosek postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego w G.przy ul. P., z funkcji mieszkalnej na funkcję produkcyjną i usługową.

Wobec braku działania organu nadzoru skarżący wystosowali ponaglenie - pismem z dnia 21 sierpnia 2019 r. skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "WINB"). Organ ten pismem z dnia 10 września 2019 r. zobowiązał PINB do wyjaśnienia sprawy.

Zawiadomieniem z dnia 13 września 2019 r. organ pierwszej instancji kolejny raz zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości, które jednak się nie odbyły z powodu nieobecności właścicieli nieruchomości.

Postanowieniami z dnia 16 października 2019 r. organ nałożył na J.B. i M. B. grzywny w kwocie po 50 zł za niestawiennictwo na wezwanie organu nadzoru w celu przeprowadzenia wizji lokalnej budynku,

WINB w postanowieniu z dnia 19 listopada 2019 r. stwierdził, że organ pierwszej instancji dopuścił się przewlekłości postępowania i wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 28 lutego 2020 r. Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. skarżący wystosowali do organu pierwszej instancji ponaglenie.

Zawiadomieniem z dnia 8 czerwca 2020 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz poinformował o terminie oględzin przedmiotowej nieruchomości wyznaczonym na dzień 3 lipca 2020 r. Termin oględzin w związku z pismem M. B.i J. B.został zmieniony na 28 lipca 2020 r.

A. i A.K. w dniu 9 czerwca 2020 r. wnieśli skargę na bezczynność i przewlekłość postępowania PINB w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązania organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, ustalenia osób winnych naruszenia terminu załatwienia sprawy oraz podjęcie kroków mających na celu zapobiegnięcie naruszeniom prawa w przyszłości oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący wskazali, że organowi w praktyce nie udało się podjąć żadnych działań w sprawie od momentu wszczęcia postępowania w lipcu 2018 r. oraz, że przez cały okres prowadzenia postępowania zaniechał informowania skarżących o nieterminowym załatwieniu sprawy, przyczynach i wskazaniu nowego terminu załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (pkt 8) oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw (pkt 9).

W niniejszej sprawie skarżący zwalczają bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB w sprawie ich wniosku z dnia 19 lipca 2018 r. o podjęcie działań nadzorczych w stosunku do budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego w G. przy ul. P.

Rozpatrując skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sąd w pierwszej kolejności bada spełnienie wymogów formalnych takiej skargi. W niniejszej sprawie zostały one spełnione, bowiem skarżący przed wniesieniem skargi, wyczerpali przysługujące im środki zaskarżenia, zgodnie

z art. 52 § 1 p.p.s.a. Wniesienie do wojewódzkiego sądu administracyjnego skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania dopuszczalne jest bowiem po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jeżeli sprawy nie załatwiono w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność), albo postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), stronie przysługuje prawo do wniesienia ponaglenia do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie bądź też do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia. W rozważanym wypadku skarżący pismem z dnia 11 lutego 2020 r. po raz kolejny wnieśli ponaglenie do organu wyższego stopnia, co należy uznać za spełnienie ww. przesłanki formalnej dopuszczalności skargi na bezczynność i przewlekłość.

Oceniając zasadność skargi trzeba zauważyć, że bezczynność organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. ma miejsce wówczas, gdy organ w ustawowym terminie nie podjął żadnych czynności w sprawie lub postępowanie takie wprawdzie prowadził, ale nie zakończył go - mimo istnienia ustawowego obowiązku - wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął też stosownej czynności. Natomiast przewlekłość przepisy k.p.a. definiują w art. 37 § 1 pkt 2 jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

W orzecznictwie wskazuje się, że dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, pojęcie "bezczynności" należy rozumieć jako niewydanie w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne na stronie https://orzecznia.nsa.gov.pl). Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017 r., s. 414).

Podzielając przedstawiony pogląd przyjąć trzeba, że za postępowanie prowadzone przewlekle uznaje się postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Podkreślić wypada, że organy administracji zobowiązane są do przestrzegania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (art. 12 § 1 k.p.a). Realizacji tej zasady służy m.in. przepis art. 35 § 1 k.p.a., według którego organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy, wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Oceniając wynikający z akt sprawy tok czynności kontrolowanego organu sąd uznał, że PINB pozostaje bezczynny w rozpoznaniu sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 6 września 2018 r., bowiem niesporne jest, że nie została ona rozstrzygnięta w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. Przy czym nie wystąpiły okoliczności określone w art. 35 § 5 k.p.a., jak również w terminie tym organ nie poinformował stron o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie, nie wypełniając tym samym obowiązku wynikającego z art. 36 § 1 k.p.a. Co więcej, skarżony organ nie załatwił też sprawy w terminie wyznaczonym przez organ wyższego stopnia, tj. do dnia 28 lutego 2020 r., ani po wniesieniu skargi do sądu. Działanie takie świadczy niezbicie, żew sprawie wszczętej w dniu 6 września 2018 r. organ administracji pozostaje bezczynny.

Jednocześnie sąd uznał, że PINB prowadził postępowanie w sposób przewlekły.

Na wstępie wskazać należy, że impulsem do wszczęcia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego w G. przy ul. P. było pismo skarżących z dnia 19 lipca 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego (art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a czynności zmierzających do realizacji tego celu organy te podejmują z urzędu, bowiem mogą one prowadzić do nałożenia na daną jednostkę określonych obowiązków. Jednocześnie, prowadzeniu postępowania z urzędu nie przeczy jednak okoliczność, że informację o potrzebie ich podjęcia organy mogą powziąć na podstawie pisma od określonej osoby czy instytucji, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Wprawdzie więc przedmiotowe postępowanie formalnie zostało wszczęte w dniu 6 września 2018 r., jednakże ocena sądu działań organu nie może abstrahować od faktu, że informacja o konieczności podjęcia działań nadzorczych wpłynęła do organu w dniu 19 lipca 2018 r. Od tego jednak momentu PINB nie podejmował żadnych działań umożliwiających mu ocenę, czy konieczna jest interwencja organu nadzoru budowlanego, w szczególności nie przeprowadził czynności kontrolnych.

Także chronologia podejmowanych czynności procesowych we wszczętym postępowaniu bezspornie wskazuje, że podejmowane były one w bardzo dużych odstępach czasu, na co brak było uzasadnienia, a organ nie wykorzystał wszelkich przysługujących mu instrumentów prawnych, aby sprawę rozstrzygnąć w terminach nakazanych prawem.

Jak to już zaznaczono, postępowanie zostało wszczęte w dniu 6 września 2018 r., o czym strony zostały zawiadomione wraz z informacją o możliwości składania wyjaśnień, uwag, zastrzeżeń i dokumentów w przedmiotowej sprawie. Przy czym zawiadomienie kierowane do właścicieli budynku, w stosunku do którego wszczęto postępowanie były doręczane w trybie zastępczym, tj. poprzez uznanie za doręczone przesyłek dwukrotnie awizowanych. Doręczenie to było skuteczne, jednakże w wyznaczonym terminie 14 dni żadna ze stron postępowania nie przedstawiła organowi swojego stanowiska. Fakt ten nie zwalniał jednak organu od podejmowania z urzędu działań zmierzających do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Tymczasem PINB oprócz ww. zawiadomienia nie podejmował żadnych działań procesowych ani z urzędu, ani z inicjatywy skarżących. Strona bowiem kilkukrotnie kierowała do organu nadzoru pisma, w których domagała się wyznaczenia terminu wizji lokalnej (pismo z dnia 10 października 2018 r.) i wstrzymania użytkowania budynku (pismo z dnia 15 stycznia 2019 r.), wskazując na zagrożenia ze strony przedmiotowego budynku. Pisma te pozostały bez odpowiedzi ze strony organu i dopiero złożenie w dniu 8 maja 2019 r. ponaglenia do organu wyższej instancji, za pośrednictwem PINB, spowodowało w dniu 24 maja 2019 r. ponowne przesłanie do małżonków B. zawiadomienia o wszczęciu postępowania z informacją o możliwości wyrażenia swojego stanowiska w sprawie. Również jednak te zawiadomienia doręczono w trybie zastępczym awizo, co spowodowało, że organ nadal nie podejmował żadnych działań procesowych.

Próba taka była podjęta w dniu 13 września 2019 r., kiedy to strony zostały zawiadomione o wyznaczeniu na dzień 11 października 2019 r. oględzin, które się nie odbyły z uwagi na niestawiennictwo właścicieli budynku i nieudostępnienie obiektu do kontroli, co stwierdzono notatką z dnia 11 października 2019 r. W konsekwencji powyższego PINB wprawdzie postanowieniami z dnia 16 października 2019 r. nałożył na właścicieli budynku grzywny w wysokości 50 zł, lecz – mimo zapewnień zawartych w piśmie z dnia 24 października 2019 r. skierowanym do pełnomocnika skarżących – nie podjął dalszych czynności procesowych. Stanu tego nie zmieniło także wyznaczenie terminu rozpoznania sprawy przez WINB do dnia 28 lutego 2020 r., co nastąpiło postanowieniem z dnia 19 listopada 2019 r. Przez cały wyznaczony organowi czas nie podjął on żadnych działań, jedynie już po upływie tego terminu, w dniu 8 czerwca 2020 r. poinformował o wizji lokalnej, która miała odbyć się w dniu 3 lipca 2020 r. Wprawdzie w tym wypadku właściciele spornego budynku osobiście odebrali zawiadomienia, jednakże w odpowiedzi na to zawiadomienie małżonkowie B. zwrócili się o przesunięcie terminu oględzin ze względu na wyjazd wakacyjny, do czego przychylił się PINB. Nowy termin wyznaczono na dzień 28 lipca 2020 r.

Analiza tak prowadzonego postępowania prowadzi do wniosku, że PINB podejmował kolejne działania w znacznych odstępach czasu, przy czym najczęściej impulsem do tego była nie własna inicjatywa organu, lecz wnioski skarżących lub wyznaczenie terminu załatwienia sprawy przez organ wyższego stopnia. Jednakże działania te w rzeczywistości nie prowadziły do załatwienia sprawy, zatem należy uznać je za działania pozorne. W szczególności brak jest uzasadnienia dla wysyłania kolejnych zawiadomień do właścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego, którzy notorycznie nie podejmowali przesyłek, a którą to okoliczność PINB poczytywał za niezależną od niego przeszkodę do przeprowadzenia czynności w terenie. Stanowiska tego nie można zaakceptować. Wprawdzie bowiem fakt niepodejmowania przesyłek przez właścicieli budynku skutkował tym, że niemożliwe było przeprowadzenie dowodu z oględzin, który pozwoliłby na dokonanie istotnych dla sprawy ustaleń, jednakże okoliczność ta nie może skutkować zupełnym zaniechaniem działań procesowych przez organ. Mając na uwadze informacje przekazywane przez skarżących, a wskazujące na istnienie zagrożeń, których źródłem ma być zmiana sposobu użytkowania spornego budynku, należy stwierdzić, że PINB posiadał instrumenty prawne, dzięki którym mógłby osiągnąć cel procesowy w postaci dokonania oględzin.

Mianowicie, zgodnie z art. 69 Prawa budowlanego w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, lub ingerencji lub naruszeń, o których mowa w art. 66 ust. 1a, organ nadzoru budowlanego zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, środków przewidzianych w ust. 1 są upoważnione również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. O podjętych działaniach organy te powinny niezwłocznie zawiadomić organ nadzoru budowlanego. Ponadto, art. 91 ustawy stanowi, że grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do roku podlega ten, kto udaremnia określone ustawą czynności organów administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego. Oznacza to, że w sytuacji utrudniania przez właściciela budynku przeprowadzenia przez organ nadzoru czynności kontrolnych, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie, jest możliwość zwrócenia się o pomoc służby mundurowe i przeprowadzenie wizji w asyście policji. Z możliwości tej PINB jednak nie skorzystał, ograniczając się do wysyłania kolejnych zawiadomień, które nie były podejmowane przez małżonków B.

Również nałożenie grzywny na ww. osoby w trybie art. 88 k.p.a. nie może zwalania organu z zarzutu przewlekłości, albowiem także czynność ta była nieskuteczna. Ponownie bowiem przesyłki te zostały pozostawione w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia, co oznacza, że mimo skuteczności takiego doręczenia ich adresaci fizycznie nie zapoznali się z treścią postanowienia, a więc nie wykonali nałożonego obowiązku zapłaty. Mimo tego PINB nie skierował sprawy do egzekucji, po raz kolejny rezygnując z zastosowania dostępnych środków, których zastosowanie mogłoby spowodować zmianę postawy właścicieli budynku i udostępnienie go dla czynności kontrolnych organu nadzoru.

W konsekwencji należy stwierdzić, że postępowanie było prowadzone przewlekle, gdyż po stornie organu brak było niezbędnej aktywności, a podejmowane działania pozbawione były tak koncentracji, mimo wielokrotnego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, jak i skuteczności. W szczególności należy zauważyć, że mimo złożonego przez stronę żądania przeprowadzenia wizji w terenie PINB w żaden sposób nie odniósł się do tego pisma, a o terminie oględzin zawiadomił dopiero w dniu 13 września 2019 r, tj. 4 miesiące po wniosku strony. To wskazuje, że organ nie tylko sam nie podejmował niezbędnych działań w celu załatwienia sprawy, ale również ignorował żądania strony. Natomiast działania, które organ w końcu podejmował nie miały na celu załatwienia sprawy, gdyż trudno za takie uznać kolejne zawiadomienia do stron, które według wiedzy organu notorycznie nie podejmowały przesyłek, a więc zawiadomienia takie miały tylko pozorować aktywność procesową. Podobnie należy ocenić nałożenie na właścicieli grzywny za niestawiennictwo na oględziny w dniu 11 października 2019 r., gdyż mimo nieuiszczenia tej kary organ nie podjął kroków w celu wyegzekwowania należności, co sugeruje, iż celem zastosowania tego środka nie było doprowadzenie do przeprowadzenia oględzin, lecz wykazanie, że organ podejmuje w sprawie jakiekolwiek działania. Samo nałożenie kary pieniężnej, choć stanowi środek, którym organ dysponował w celu zdyscyplinowania właścicieli budynku, to jednak dla swojej skuteczności musi być wyegzekwowany, czego w niniejszej sprawie zabrakło i tym samym nie skłoniło właścicieli do współpracy z organem nadzoru.

Zdaniem sądu PINB niewątpliwie mógł działać szybciej i sprawniej, dopełniając nałożonych na niego obowiązków oraz zabezpieczając prawa strony do uzyskania merytorycznego rozpoznania jej sprawy, zaś długi czas procedowania nie wynikał ze skomplikowanego charakteru sprawy, ani czynników niezależnych od organu, których nie mógł on przezwyciężyć przy użyciu dostępnych dla niego środków.

Biorąc powyższe pod uwagę sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stwierdził, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a ze względu na fakt, iż do dnia wydania wyroku sprawa nie została rozstrzygnięta, zobowiązał organ do załatwienia sprawy wszczętej zawiadomieniem z dnia 6 września 2018 r. - pismo nr [..], w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zdaniem sądu tak wyznaczony termin jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w kontekście faktu, że na dzień 28 lipca 2020 r. organ wyznaczył termin oględzin, zgodnie z wnioskiem właścicieli budynku.

Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. sąd stwierdził w punkcie 3 sentencji wyroku, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie przez PINB postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny sąd uwzględnił, że kwalifikując, czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, dostępne w CBOSA).

PINB nie tylko nie załatwił sprawy w terminie wynikającym z treści art. 35 § 3 k.p.a., ale również w terminie tym nie podjął czynności w sprawie.

Organ nie wywiązał się także z obowiązku wynikającego z treści art. 36 § 1 k.p.a., a żądania skarżących o podjęcie dalszych działań w sprawie ignorował. Przy tym, jak wskazano, mimo postawy właścicieli budynku polegającej na notorycznym niepodejmowaniu przesyłek i niestawiennictwie na termin oględzin, które należy ocenić jako naganne, PINB nie wykorzystał przysługujących mu środków prawnych, dzięki którym możliwe byłoby przeprowadzenie oględzin, jako dowodu niezbędnego dla poczynienia ustaleń faktycznych. Nie do zaakceptowania też są długie okresy oczekiwania między kolejnymi czynnościami tym bardziej, że sprowadzały się one wyłącznie do kierowania kolejnych wezwań do właścicieli budynku mającego podlegać kontroli, które to pisma pozbawione były skuteczności ze względu na ich niepodejmowanie, o czym organ od początku miał wiedzę. O rażącym naruszeniu świadczy także fakt, że organ nie egzekwował nakładanych na strony kar, co jak wskazano, sugeruje pozorność tych działań i taktowanie postawy właścicieli spornego budynku jako pretekstu do przedłużania postępowania. Wszystkie te uwagi należy także odnieść do okoliczności, które doprowadziły do wszczęcia postępowania, a mianowicie zawiadomienia skarżących, którzy wskazywali na zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co jakiego miało dojść na skutek zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P. w G. W takiej zaś sytuacji organy nadzoru powinny działać nie tylko wnikliwie, ale i sprawnie, aby zapobiec możliwym negatywnym skutkom naruszeń przepisów budowlanych.

Mimo tej oceny sąd nie wymierzył organowi grzywny, ani nie przyznał od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Wniosku w tej sprawie nie zawiera skarga, natomiast przepis stanowiący podstawę do wydania takiego orzeczenia stanowi, że sąd takie środki "może" zastosować, co oznacza, że zastosowanie ww. środków jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, z którego ten może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Omawiane środki mają charakter dyscyplinująco-represyjny i powinny znajdować zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. W niniejszej sprawie, w ocenie sądu, z taką sytuacją nie mamy do czynienia. Mimo bowiem rażącego charakteru stwierdzonej bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, naruszenie to nie było wynikiem celowego unikania przez organ wydania rozstrzygnięcia w sprawie i nierespektowania swoich ustawowych obowiązków, lecz nienależytym rozpoznaniu i zastosowaniu przysługujących PINB środków prawnych umożliwiających mu przełamanie impasu związanego z brakiem współpracy ze strony właścicieli budynku. Brak jest zatem zdaniem sądu, jak również okoliczności takich nie wskazano w skardze, podstaw do stwierdzenia krzywdy, jaką skarżący ponieśli na skutek wadliwych działań organu administracji publicznej, co uzasadniałoby przyznanie sumy pieniężnej. Wskazana przyczyna rażącej bezczynności i przewlekłości ze strony PINB uzasadnia też stwierdzenie, że w sprawie brak było potrzeby orzeczenia środka mającego działać dyscyplinująco i prewencyjnie (grzywny).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), zasądzając od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 614 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 100 zł., składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictw (34 zł).

W niniejszej sprawie sąd orzekł w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.