Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4102/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 639/17 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. we W. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od R. Sp. z o.o. we W. na rzecz Zarządu Województwa Dolnośląskiego 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji lub WSA) wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 639/17 oddalił skargę R. Sp. z o.o. we W. (dalej: spółka lub wnioskodawca) na czynność Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny merytorycznej projektu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że spółka złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu nr [...], pn. "Modernizacja energetyczna budynku Spółki "R." Sp. z o.o. przy ul. P. [...]-[...] we W.".

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. poinformowano wnioskodawcę o negatywnej ocenie merytorycznej. Wskazano, że projekt uzyskał 13 pkt, z tego w ramach kryteriów merytorycznych 8 pkt oraz w ramach kryteriów specyficznych 5 pkt, jednak nie spełnił kryterium "Poprawność doboru wskaźników" oraz kryterium "Efektywność kosztowa".

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. spółka wniosła protest zaś pismem z dnia [...] lipca 2017 r. złożyła do niego uzupełnienia.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zarządu Województwa Dolnośląskiego nie uwzględnił protestu spółki. Organ wyjaśnił, że przyczyna nierozpoznania pisma z [...] lipca 2017 r. było przekroczenie maksymalnego terminu złożenia uzupełnień do protestu. IZ RPO uzasadniając rozpoznanie protestu wskazała na oceny ekspertów w ramach zakwestionowanych kryteriów tj. "Poprawność doboru wskaźników" oraz "Efektywność kosztowa". Podkreślono, że wnioskodawca został wezwany do złożenia wyjaśnień, które przedstawił w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Uwzględniając te wyjaśnienia obaj eksperci uznali, że wnioskodawca nie spełnił wskazanych kryteriów. W zakresie kryterium "Poprawność doboru wskaźników" oceniono, że wskaźnik "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów" został wyliczony prawidłowo. Jednakże przedstawionych wyliczeń do wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej" nie można uznać za poprawne. Do wyliczenia ww. wskaźnika wnioskodawca przyjął sumę rocznego zapotrzebowania na energię końcową do ogrzewania oraz rocznego zapotrzebowania na energię końcową do c.w.u. po modernizacji. Tymczasem wskaźnik powinien odzwierciedlać ilość zaoszczędzonej energii cieplnej, tj. różnicę zapotrzebowania na ogrzewanie i c.w.u. przed modernizacją do stanu po modernizacji. Organ uznał, że wyliczona wartość przedmiotowego wskaźnika w piśmie (oraz wskazana we wniosku o dofinansowanie projektu) pozostaje nieprawidłowa z uwagi na zastosowanie niewłaściwej metodologii. Ponadto Instytucja Zarządzająca nie podzieliła stanowiska skarżącej, że "zdanie określające zaoszczędzonej energii cieplnej ("Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej: 2244,06 GJ/rok") zawierało oczywistą omyłkę pisarską, przedstawiając w tym zakresie stosowną argumentację. Zdaniem organu spółka we wniosku wskazała błędną wartość docelową wskaźnika "Ilość zaoszczędzonej energii cielnej", która została potwierdzona przez nią w piśmie wyjaśniającym złożonym podczas oceny merytorycznej projektu wraz ze wskazaniem (błędnego) sposobu wyliczenia wartości docelowej ww. wskaźnika.

W zakresie kryterium "Efektywność kosztowa" IZ RPO WD - powołując się na oceny ekspertów oraz pismo wyjaśniające spółki - uznała, że wnioskodawca nie przeprowadził właściwej oceny potrzeb i metod osiągnięcia oszczędności energii w sposób opłacalny, tak aby czynnikiem decydującym o wyborze takich inwestycji był najlepszy stosunek wykorzystania zasobów do osiągniętych rezultatów. Zgodnie z Kryteriami wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego 2014 - 2020, przedmiotowe kryterium weryfikowane było na podstawie wskaźnika dynamicznego kosztu jednostkowego (DGC). Brak przedstawienia przez wnioskodawcę opisu we wniosku potwierdzonego wyliczeniami odnoszącego się do ww. wskaźnika, uniemożliwia uznanie kryterium za spełnione. Podkreślono, że na etapie oceny merytorycznej wezwano wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień w zakresie ustalenia metodologii wyliczenia DGC. W odpowiedzi przedsiębiorca wskazał, że przedstawione wyniki zostały wyliczone na podstawie SPBT, a nie DGC. W związku z powyższym uznano, że oceniający słusznie uznali brak metodologii wyliczenia DGC potwierdzonej wyliczeniami. Skarżąca posługując się wskaźnikiem SPBT nie wypełniła tym samym jednoznacznych wymogów wskazanego kryterium.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji oddalając skargę jako bezzasadną na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz. U. 2016, poz. 217 – dalej: ustawa wdrożeniowa) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie stwierdził, że spór dotyczył merytorycznej oceny projektu z punktu widzenia kryteriów merytorycznych: "Poprawność doboru wskaźników" i "Efektywność kosztowa".

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena wniosku przeprowadzona została w sposób nienaruszający prawo a ocena kryteriów merytorycznych nie narusza zasad przejrzystości, rzetelności, bezstronności wyboru projektów oraz równości.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, że popełniony błąd w zakresie Kryterium "Poprawność doboru wskaźników" jest oczywistą omyłką pisarską. WSA podkreślił, że wartość docelowa wskaźnika "ilość zaoszczędzonej energii cieplnej" wskazana we wniosku o dofinansowanie w sekcji M. - Wskaźniki osiągnięcia celów projektu została potwierdzona przez skarżącą pismem z dnia [...].05.2017 r.

WSA podniósł również, że jeżeli skarżąca - aplikująca o dofinansowanie - miała jakiekolwiek wątpliwości w kwestiach dotyczących konkursu oraz pomocy w interpretacji postanowień Regulaminu Konkursu to zgodnie z zapisami pkt 21 regulaminu, DIP udzielała indywidualnie odpowiedzi na pytania wnioskodawców.

Zdaniem Sądu I instancji jako prawidłową należy uznać także ocenę kryterium "Efektywność kosztowa". Spółka w ramach oceny została poproszona o złożenie wyjaśnień w zakresie wskaźnika DGC, a także o wyjaśnienie metodologii wyliczenia DGC potwierdzonej wyliczeniami, lecz tego nie uczyniła. W wyjaśnieniu wskazała, że wyniki przedstawione w pkt 7.4 i 7.5 audytu zostały wyliczone na podstawie wskaźnika SPTB (...). Zatem w pkt 7 wniosku "Efektywność kosztowa" prawidłowo powinna być mowa o wskaźniku SPBT w miejsce DGC, chociaż sama pierwotnie we wniosku wskazała, że "do projektu przeprowadzono właściwą analizę potrzeb i metod osiągnięcia oszczędności. W tym celu posłużono się metodą Dynamicznego Kosztu Jednostkowego (DGC). Uzyskane wyniki zostały przedstawione w audycie energetycznym pkt 7.4..."

WSA nie podzielił stanowiska skarżącej, że każdy z wnioskodawców mógł ustalić sobie dowolnie metodę obliczania wskaźnika DGC. Sąd podkreślił, że skarżąca nie zwróciła uwagi na zapisy zawarte w instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie. W tej instrukcji został podany wzór na wyliczenie wskaźnika DGC (strona 72), natomiast metodologia została wskazana na stronie 71 tej instrukcji. Tak więc informacje dotyczące wskaźnika DGC zostały zawarte w dokumentacji konkursowej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że to na wnioskodawcy ubiegającym się o dofinansowanie w ramach danego konkursu spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku.

Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i domagając się jego uchylenia oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania tj. art. 37 ust. 2 w zw. z art. 58 ust.1 pkt 1 ustawy wdrozeniowej co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy, co wyrażało się w:

Uznaniu, że spółka nie wypełniła kryterium konkursowego "Poprawność doboru wskaźników", w sytuacji gdy spółka prawidłowo dobrała wskaźniki i wynikały one z treści załączonego do wniosku o dofinansowanie audytu, który miał być oceniony przez komisję konkursową, a ciężar wyjaśniania poprawności doboru wskaźników powinien być dokonywany przez właściwą jednostkę konkursową, a nie przez samą stronę tak jak sugeruje to WSA we Wrocławiu;

Uznaniu, że spółka nie wypełniła kryterium konkursowego "Efektywność kosztowa", w sytuacji, gdy zaprezentowane przez spółkę dane wynikały bezpośrednio z przepisów prawa, natomiast kryterium stosowane przez komisję konkursową w postaci wskaźnika DGC nie posiada umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących, nie zostało zdefiniowane w regulaminie konkursu, a przy tym naruszać może ono art. 125 ust. 3 lit a) ppkt II Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE Nr 1303/2013 z dnia 7 grudnia 2013 roku ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L 2013.347.320 z dnia 20 grudnia 2013 – dalej: rozporządzenie wykonawcze) tj. wskaźnik ten może zostać uznany za nieprzejrzysty;

Uznaniu, że spółka nie wypełniła kryterium konkursowego "Efektywność kosztowa" w zakresie nie podania wskaźnika DGC, w sytuacji gdy z regulaminu konkursu wynikało, że do określenia wielkości wskaźnika DGC zobowiązana była komisja konkursowa, a nie uczestnik konkursu, a przy tym przyjęcie przez Sąd I instancji, że to nie na komisji ciąży ten obowiązek weryfikacji, a wyłączenie na podmiocie stawającym do konkursu.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej zawarto wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zrzeczenia się rozprawy oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Powołane w skardze zarzuty kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej postawiono jeden zarzut ze wskazaniem trzech sposobów naruszenia wskazanych w tej podstawie kasacyjnej przepisów. Skarżący kasacyjnie powołał jako naruszone dwa przepisy ustawy wdrożeniowej, a mianowicie: art. 37 ust. 2 i art. 58 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W myśl art. 37 ust. 2 projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów. Z kolei art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy wdrożeniowej stanowi, że właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem.

Za znamienne w zakresie postawionego zarzutu obejmującego trzy sposoby naruszenia tych regulacji należy uznać to, że skarżący kasacyjnie w ogóle nie wskazuje jako naruszonych zasad, w oparciu o które konkursy dotyczące dofinansowań unijnych są przeprowadzane, w tym stosowanych również podczas dokonywania oceny projektów. Zasady te zostały zawarte przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, który to przepis wprost stanowi o przeprowadzaniu wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, z zapewnieniem wnioskodawcom równego dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Zatem, co do zasady, zarzut nawiązujący do błędnej oceny wyboru projektów winien nawiązywać do tych reguł. Podnieść należy, że Spółka w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wprawdzie przywołuje te zasady ogólne, wskazując ich znaczenie dla rozstrzygania konkursów i zestawia je z zasadami ogólnymi wynikającymi z procedury administracyjnej (Kodeksu postępowania administracyjnego), jednak nie czyni z nich użytku poprzez zarzucenie, że zostały one podczas oceny jej projektu naruszone. Ma to szczególne znaczenie, jeśli chodzi o sposób naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów w zakresie kryterium "Poprawność doboru wskaźników", które w przeprowadzonym postępowaniu przed organami budziło najwięcej wątpliwości. Wobec jednoznacznego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 151/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 1925,17, LEX nr 2355582), ocena kasacyjna ograniczona jest do zarzutu naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów według ich treści i sposobów naruszenia bez uwzględnienia powołanych wyżej zasad.

W pierwszym ze sposobów, który dotyczy kryterium "Poprawność doboru wskaźników" Spółka podnosi, że prawidłowo dobrała wskaźniki i wynikały one z treści załączonego audytu, który miał być oceniony przez komisję konkursową, zaś ciężar wyjaśnienia poprawności doboru wskaźników spoczywał na jednostce konkursowej, a nie na stronie jak sugerował to Sąd I instancji.

W ramach kryterium "Poprawność doboru wskaźników", kryterium merytorycznego ogólnego, obligatoryjnego, którego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania, zaś jego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku, dokonuje się oceny, czy wybrane przez wnioskodawcę wskaźniki produktu i rezultatu odzwierciedlają zakres rzeczowy projektu, a założone do osiągnięcia wartości są realne do osiągnięcia (nie zostały sztucznie zawyżone lub zaniżone). Z powołanego zapisu jednoznacznie wynika, że w zakresie tego kryterium istotne są założone wartości produktu i rezultatu, muszą one być realne do osiągnięcia, nie mogą być wielkościami nieprawdziwymi. Te wartości, które nota bene decydują o praktycznej skuteczności projektu i w konsekwencji także o jego ocenie przez instytucję konkursową, muszą być wskazane przez wnioskodawcę. Dlatego też w okolicznościach faktycznych sprawy w związku z wątpliwościami powstałymi na etapie oceny merytorycznej projektu Spółka została wezwana w dniu 9 maja 2017 r. do złożenia wyjaśnień. Z treści wezwania wprost wynika co stanowiło przedmiot wątpliwości. Sekcja M – wskaźniki "Ilość zaoszczędzonej energii cieplnej" oraz "Zmniejszenie zużycia energii końcowej w wyniku realizacji projektów" – należy wyjaśnić sposób wyliczenia wartości docelowych zawartych we wniosku o dofinansowanie w zestawieniu z konkretnymi zapisami audytu energetycznego w powyższym zakresie. Zatem wnioskodawca został wezwany do przedstawianie metodologii wyliczeń tych wskaźników, czyli okazania sposobu dojścia do wartości końcowych, jak to już wyżej zauważono, wartości decydujących o rzeczywistej skuteczności projektu. Wielkość i sposób wyliczenia przedstawionych przez stronę wskaźników muszą być jasne, jest to niezbędne w celu dokonania przejrzystej, rzetelnej, bezstronnej, jak i równej dla wszystkich potencjalnych beneficjentów dofinansowania unijnego oceny projektu. Zatem wielkość tych wskaźników nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości. Dodać do tego należy, że jednostka konkursowa nie jest uprawniona do zastępowania wnioskodawcy w przedstawianiu wielkości wartości bazowych (wyniku w zakresie zaoszczędzonej energii cieplnej), w celu umożliwienia własnej oceny projektu.

Nie można zatem wobec przedstawionej argumentacji, w ocenie NSA, usprawiedliwić zarzutu opartego wyłącznie na wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisach ustawy wdrożeniowej i twierdzeniu, że to komisja konkursowa winna dokonać oceny audytu, a ciężar wyjaśnienia doboru wskaźników spoczywał na jednostce konkursowej, w sytuacji gdy prawidłowej wielkości istotnej dla oceny projektu wskaźnika (zaoszczędzenia energii cieplnej), w tym istotnej dla oceny audytu i doboru wskaźników, stanowiącego o skuteczności modernizacji energetycznej budynku, Spółka nie przedstawiła.

Wnioskodawca przystępując do konkursu winien zapoznać się z wymogami obowiązującymi w ramach ogłoszonego naboru. Wnioskodawca powinien dochować należytej staranności i przygotować niezbędne dokumenty wymagane w ramach ogłoszonego konkursu (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 896/17, LEX nr 2321570). To na wnioskodawcy spoczywa obowiązek rzetelnego i wyczerpującego przygotowania wniosku z uwzględnieniem znanych mu kryteriów oceny wszystkich zgłoszonych do konkursu projektów (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II GSK 60/17, LEX nr 2232354). Podmiot, który zamierza skorzystać z dofinansowania winien dostosować się do zasad udzielania pomocy i wypełnić wszystkie wymogi wynikające z dokumentacji konkursowej. Wnioskodawca wyraża bowiem zgodę na stosowanie w procedurze konkursowej nie tylko przepisów prawa ale i zasad wynikających z dokumentacji konkursowej, składając w tym zakresie stosowne oświadczenie. To po jego stronie leży obowiązek dochowania należytej staranności i dostosowania się do jawnych i identycznych dla wszystkich wnioskodawców wymogów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 55/17, LEX nr 2316591).

W zakresie pozostałych dwóch sposobów naruszenia wskazanych w podstawie kasacyjnej przepisów ustawy wdrożeniowej odnoszących się do kryterium "Efektywność kosztowa", gdzie podniesiono, iż do naruszenia doszło w wyniku uznania, że Spółka nie wypełniła tego kryterium, a zaprezentowane przez stronę dane wynikały bezpośrednio z przepisów prawa, natomiast kryterium stosowane przez komisję konkursową w postaci wskaźnika DGC nie posiada umocowania w przepisach powszechnie obowiązujących, nie zostało zdefiniowane w regulaminie konkursu, a przy tym naruszać może ono art. 125 ust. 3 lit. a ppkt II rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskich Funduszy, przy stwierdzeniu, że wskaźnik ten może być uznany za nieprzejrzysty oraz uznaniu niewypełnienia tego kryterium ze względu na niepodanie wskaźnika DGC, w sytuacji, że do określenia wskaźnika DGC zobowiązana była komisja konkursowa i to na niej spoczywał też obowiązek weryfikacji, stwierdzić należy, że są one nieusprawiedliwione.

W ramach kryterium "Efektywność kosztowa", kryterium merytorycznego specyficznego, obligatoryjnego, którego spełnienie jest niezbędne dla możliwości otrzymania dofinansowania, zaś jego niespełnienie oznacza odrzucenie wniosku, dokonuje się oceny, czy dla projektu przeprowadzono właściwą ocenę potrzeb i metod osiągnięcia oszczędności energii w sposób opłacalny, tak aby czynnikiem decydującym o wyborze takich inwestycji był najlepszy stosunek wykorzystania zasobów do osiągniętych rezultatów. Kryterium weryfikowane na podstawie wskaźnika dynamicznego kosztu jednostkowego (DGC) umożliwiającego m.in. porównywanie alternatywnych rozwiązań osiągnięcia danych rezultatów i wybór wariantu zapewniającego najlepszy stosunek wykorzystania zasobów do osiągniętych rezultatów. Weryfikowane będzie czy wybór wariantu realizacji projektu jest najkorzystniejszy wśród innych realizowanych wariantów alternatywnych.

W zakresie tego kryterium podnieść należy, że we wniosku zabrakło informacji o wartościach DGC dla poszczególnych wariantów. Spółka została wezwana pismem z dnia 9 maja 2017 r. do przedstawienia wyjaśnień w tym zakresie. Udzielając odpowiedzi na skierowane pismo stwierdziła, że wyniki przedstawione w pkt. 7.4 oraz 7.5 audytu zostały wyliczone na podstawie metodologii wskaźnika SPBT wg rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 3 września 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowego zakresu i form audytu energetycznego oraz części audytu remontowego, wzorów kart audytów, a także algorytmu oceny opłacalności przedsięwzięcia termomodernizacyjnego. Zatem w pkt 7 wniosku "Efektywność kosztowa" prawidłowo powinna być mowa o wskaźniku SPBT w miejsce DGC.

Zauważyć dalej wypada, że zgodnie z zapisami regulaminu konkursu wnioskodawca wniosek o dofinansowanie winien sporządzić zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku dostępną na stronie internetowej Dolnośląskiej Instytucji Pośredniczącej. Przestępując do konkursu wnioskodawca zaakceptował tym samym jego warunki uczestnictwa, w tym reguły określone we wzorze wniosku o dofinansowanie, m.in. wskaźnik DGC. W tej Instrukcji bowiem został podany wzór i metodologia wyliczenia wskaźnika DGC, na co słusznie zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji. Zasadnie też WSA stwierdził, że informacje dotyczące wskaźnika DGC zostały zawarte w dokumentacji konkursowej i trudno zgodzić się ze Spółką, że komisja winna dokonać weryfikacji podanych kryteriów w oparciu o własny wskaźnik DGC. Dodatkowo zauważyć należy, że jeżeli skarżąca kasacyjnie Spółka miała jakiekolwiek wątpliwości, w kwestiach dotyczących konkursu, w szczególności dotyczące omawianego wskaźnika, w tym jego elementów, to miała możliwość wystąpienia na podstawie pkt 21 Regulaminu do Instytucji Pośredniczącej o udzielenie indywidualnej odpowiedzi w tym zakresie. Posłużenie się przez wnioskodawcę wskaźnikiem SPBT nie wypełniło tym samym jednoznacznych wymogów kryterium "Efektywność kosztowa". Spółka reflektując się w zaistniałej sytuacji, zadeklarowała w ostatniej części protestu, dostarczenie oceny efektywności kosztowej w oparciu o wskaźnik DGC. Rozwiązanie takie nie było jednak możliwe ze względu na to, że zgodnie z procedurami konkursowymi obowiązującymi wnioskodawców ich obowiązkiem było umieszczenie we wniosku wszystkich możliwych informacji. Wnioskodawca niezbędne dane winien był dołączyć do wniosku najpóźniej na etapie uzupełnień formalnych, ponieważ na etapie oceny merytorycznej wnioskodawca może jedynie wyjaśniać zapisy zamieszczone we wniosku o dofinansowanie. Tym bardziej, w ramach procedury odwoławczej nie było też możliwości przedstawienia nowych danych w postaci efektywności kosztowej w oparciu o wskaźnik dynamicznego kosztu jednostkowego DGC, umożliwiającego m.in. porównanie alternatywnych rozwiązań osiągnięcia danych rezultatów i wybór wariantu zapewniającego najlepszy stosunek wykorzystania zasobów do osiągniętych rezultatów. Procedura odwoławcza nie służy bowiem umożliwieniu poprawienia wniosku, a jedynie ponownej weryfikacji prawidłowości oceny dokumentacji aplikacyjnej w zakresie zgodności z obowiązującymi procedurami wyboru projektów. Podkreślić należy, że uzupełnienie lub skorygowanie wniosku na etapie odwoławczym prowadziłoby do nierównego traktowania innych podmiotów konkurujących w zakresie przedmiotowego dofinansowania.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela poglądy, że strona, przystępując do konkursu, winna znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie, a taki wniosek musi zostać odrzucony (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2017 r., sygn. akt I SA/Gd 61/17, LEX nr 2260552 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3214/16, LEX nr 2316628). Istotą postępowania konkursowego jest wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Jeżeli określony wniosek tych treści nie zawiera bądź czyni to w sposób niejednoznaczny, to zawsze będzie to wpływało na wynik oceny projektu. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny. Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 3346/16, LEX nr 2324337).

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie 204 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2015, poz. 1804 ze zm.).