Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 462/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 627
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2015 poz 364
law: Rozporzadzenie ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: art. 37 ust. 6 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 27 sierpnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Referent stażysta – Ewa Górska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2020 roku sprawy ze skargi K.J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 462/20

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r. Kierownik Biura Powiatu [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w B. odmówił K.J. przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2018 r. Organ wskazał, że płatności ONW nie przysługują dla powierzchni mniejszej niż 1 ha. Tymczasem w wyniku kontroli na miejscu dokonanej w dniu 23 sierpnia 2018 r. ustalono, że zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności powierzchnia działek rolnych (1,02 ha) jest mniejsza od rzeczywistej powierzchni kwalifikowanej (0,91 ha). Powodem takiego stanu rzeczy jest wykluczenie działki B o zadeklarowanej powierzchni 0,11 ha z uwagi na fakt, że jest ona użytkowana rolniczo jedynie na części o powierzchni 0,05 ha, a działka o powierzchni wykorzystywanej rolniczo mniejszej niż 0,10 ha nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej.

W odwołaniu od ww. decyzji K.J. zakwestionowała prawidłowość sporządzenia sprawozdania z kontroli administracyjnej. Wskazała, że w decyzji błędnie ustalono powierzchnię kwalifikującą się do dopłat oraz że raport z przeprowadzonej kontroli nie powinien być uznany jako dowód w sprawie. Zarzuciła również, że organ wydając decyzję nie dotrzymał terminów materialnych związanych ze sprawą.

Decyzją z dnia [...] r. Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podstawą wydania decyzji były przepisy ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2018 r. poz. 627 ze zm.), dalej ustawa, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 364 ze zm.), dalej rozporządzenie ONW, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), dalej rozporządzenie Nr 1306/2013, rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014, str. 48 ze zm.), dalej rozporządzenie nr 640/2014, rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227.69 z 31 lipca 2014 r. ze zm.), dalej rozporządzenie Nr 809/2014.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347z 20.12.2013, str. 608, ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f) rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

W myśl zaś § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną".

Organ odwoławczy wskazał, że strona zadeklarowała do dopłat trzy działki rolne o łącznej powierzchni 1,02 ha: działkę rolną A o powierzchni 0,10 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 463/17, działkę rolną B o powierzchni 0,11 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 464/6 oraz działkę rolną C o powierzchni 0,81 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 463/21. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działek rolnych jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności i wynosi 0,91 ha.

W odwołaniu strona zakwestionowała ustaloną podczas kontroli na miejscu powierzchnię działki rolnej B położonej na działce ewidencyjnej 464/6, znajdującej się w województwie [...], powiat [...], gmina [...], obręb K. Organ w związku z tym wskazał, że art. 67 ust 4 lit. a) rozporządzenia Nr 1306/2013 stanowi, że za działkę rolną należy uznać zwarty obszar gruntu rolnego, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw, zatem do płatności nie uwzględnia się obszarów, na których nie prowadzi się uprawy: dróg dojazdowych, działek rekreacyjnych, zwartych zadrzewień, a także zakrzaczeń. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 sierpnia 2018 r., w gospodarstwie strony, przeprowadzona została kontrola zasadnicza metodą FOTO, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia całkowita działki rolnej B zgłoszona przez stronę we wniosku wynosiła 0,11 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli wynosiła 0,05 ha. Zatem z dopłat wykluczony został obszar działki o powierzchni 0,06 ha, co przedstawia szkic pomiaru działki B. W załączonym do akt sprawy raporcie kontroli działki rolnej B wskazano kod błędu DR52 (powiększenie zasięgu pola zagospodarowania) oraz DR53 (pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania). Powyższe jest powodem zastosowania kodu błędu DR 13+, co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Błędy te obrazuje szkic wykonany dla działki B/Bl oraz fotografie o numerach od 45-499 do 45-504, na których widać pole zagospodarowania, które uległo zmniejszeniu z powodu rozrastających się zakrzaczeń i zadrzewień. Zatem działki rolnej B nie można uwzględnić do płatności, ponieważ nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej, której wielkość zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia ONW wynosi 0,10 ha. W tej sytuacji łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów to 0,11 ha, wobec czego powierzchnia działek zatwierdzona do płatności wynosi 0,91 ha.

Odnosząc się z kolei do zastrzeżeń strony odnośnie do terminu sporządzenia raportu z kontroli na miejscu, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola na miejscu jest rozłożona w czasie, ponieważ składa się z kilku etapów, m.in. z wizytacji terenowej. Jako datę rozpoczęcia oraz zakończenia wizytacji terenowej wskazano dzień 23 sierpnia 2018 r. i taką datę podano w decyzji. Natomiast jako datę zakończenia kontroli wskazano dzień 15 października 2018r. i również taką datę podano w piśmie przewodnim przekazanym do strony wraz z raportem kontroli. W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona została przez upoważnionego wykonawcę zewnętrznego, co wymaga przeprowadzenia dodatkowych czynności związanych z weryfikacją formalną raportu sporządzonego przez wykonawcę kontroli. Ponadto w przesłanym do strony piśmie zawierającym odpowiedź na zastrzeżenia do raportu z kontroli, Kierownik Biura Kontroli na Miejscu wyjaśnił, że ze względu na duże ilości corocznie przeprowadzanych kontroli, jest problem z wykonaniem wszystkich czynności prowadzących do powstania wersji papierowej w terminach określonych w przepisach. Terminy te są różne w zależności od metod kontroli i wdrażanych programów pomocowych. Ważną sprawą jest, aby przeprowadzić czynności kontrolne w terenie w odpowiednim terminie zapewniającym możliwość zweryfikowania upraw zgłoszonych do płatności. Samo techniczne opracowanie wyników nie wpływa na ich merytoryczną jakość, która jest celem nadrzędnym i nie budzi wątpliwości, że deklaracja jest niezgodna ze stanem rzeczywistym zastanym w terenie.

Organ odwoławczy odniósł się również do zastrzeżeń strony, decyzja została wydana w nieuprawnionym terminie, ponieważ w dniu 27 lutego 2019 r. odebrała ona raport z kontroli, w związku z czym do 13 marca 2019 r. miała możliwość złożenia zastrzeżeń do przesłanego raportu, natomiast organ I instancji w dniu [...] r., opierając się na ww. raporcie kontroli, wydał decyzję o odmowie przyznania płatności. Organ odwoławczy zgodził się z zarzutem naruszenia w ten sposób procedury administracyjnej, poprzez wydanie decyzji w terminie, w którym strona miała możliwość wniesienia zastrzeżeń do raportu z kontroli (co też uczyniła, przy czym zastrzeżenia te nie zostały uwzględnione z powodu braku ich zasadności). Jednakże nie miało to wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła K.J., zarzucając jej naruszenie:

I. Przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1/ art. 107 § 3 w zw. z art. 140, art. 104 i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania, w szczególności zarzutu z pkt 2a odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa procesowego i stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, podczas gdy prawidłowe było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, z uwagi na wydanie decyzji przez organ I instancji w terminie z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2018 r. poz. 1312 ze zm.) do zajęcia przez stronę stanowiska co do raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, co pozbawiło skarżącą możliwości zajęcia stanowiska co do treści raportu, a w konsekwencji:

a) pozbawiło organ I instancji możliwości rozpatrzenia tych zastrzeżeń, co narusza zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a.,

b) naruszyło zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i wysłuchania stron z art. 10 k.p.a.,

c) naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa i kultury prawnej z art. 8 k.p.a.;

3/ art. 7, art. 77, art. 80 i art.107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz błędne i dowolne uznanie, że dowód, na którym oparto wydanie decyzji w przedmiotowej sprawie - raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni - jest obiektywny, prawidłowy i adekwatny, podczas gdy kontrola na miejscu oraz kontrola foto nastąpiły po ponad 5,5 miesiącach od złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie dopłat na rok 2018, tj. w dniu 23 sierpnia 2018 r., a sporządzenie raportu z tej kontroli po ponad 7 miesiącach od złożenia wniosku, tj. w dniu 15 października 2018 r., co mogło spowodować zmiany w stanie faktycznym nieruchomości zgłoszonych we wniosku, czego organ nie wziął pod uwagę, a co ma wpływ na treść decyzji. Ponadto raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz posiada błędy formalne:

- błędnie wpisane dane w pkt IV. Adres zamieszkania/siedziby rolnika - wpisano adres, pod którym mieszczą się zgłaszane do dopłat działki rolne (miejscowość K. w gminie [...]), a nie adres zamieszkania/siedziby rolnika (ul. A. 106/29, [...] Ł.), pomimo znajomości tego adresu przez organ,

- błędnie wpisane dane w pkt V. Adres korespondencyjny rolnika (wypełnić, jeśli inny niż adres zamieszkania) - wypełniono tylko "miejscowość" i "kod", puste pozostały "ulica", "nr domu" i "nr lokalu", pomimo wskazania w pkt IV raportu innego adresu niż adres korespondencyjny (zamieszkania) rolnika,

- nieprawidłowe wypełnienie pkt "IX. Przeprowadzenie kontroli" w ust. 7 "osoby realizujące kontrolę", tj. w podpunktach 1-4 znajdują się dane personalne pięciu osób dokonujących kontroli (wypełnione wiersze 1-5), natomiast w podpunkcie 5 pn. "Podpis" figuruje parafka ("BF.") tylko jednej z wymienionych osób. Rubryki 5 "Podpis" dla wierszy 2-5 (pozostałe 4 osoby) są bez podpisu,

- brak podpisów osób z wierszy 2-4 występuje na str. 3 i str. 4 raportu w pkt 6 "Podpis osób realizujących kontrolę",

b) błędne uznanie, że to na stronie ciąży ciężar dowodu i obowiązek przedstawienia pełnego stanu faktycznego organowi, a organ jest zwolniony z tego obowiązku, co narusza zasady prawdy obiektywnej i oficjalności postępowania dowodowego oraz słusznego interesu obywatela,

c) błędne uznanie, że zastrzeżenia skarżącej w zakresie raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni były niezasadne, pomimo braku wyjaśnienia przez organ II instancji przyczyn takiego uznania,

4/ art. 136 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego i wyeliminowanie raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, pomimo że jak sam organ stwierdza na str. 6-7 decyzji, raport ten został sporządzony z naruszeniem prawa;

5/ art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wyjaśniania przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń skarżącej do raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, co ma istotny wpływ na wynik sprawy i co podważyło zasadę przekonywania z art. 11 k.p.a.;

6/ art. 24 ust. 5 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 12 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie przez organ II instancji odwołania skarżącej w terminie 2 miesięcy od dnia jego otrzymania, co naruszyło zasadę szybkości postępowania;

II. Przepisów prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

2/ art. 37 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 72 ust. 3 i 4 rozporządzenia Nr 809/2014, poprzez ich błędne zastosowanie i sporządzenie raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni z naruszeniem terminów przewidzianych w tych przepisach.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ewentualnie o uchylenie decyzji organów obydwu instancji w całości, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347z 20.12.2013, str. 608, ze. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1307/2013", którego gospodarstwo rolne jest położone na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zwanemu dalej "rolnikiem", jeżeli łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f) rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c) rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha.

W myśl zaś § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a) rozporządzenia ONW płatność ONW jest przyznawana do użytków rolnych, na których jest położona działka rolna w rozumieniu art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia nr 1306/2013 o powierzchni co najmniej 0,1 ha, zwana dalej "działką rolną".

W niniejszej sprawie niesporne jest, że strona zadeklarowała do dopłat trzy działki rolne o łącznej powierzchni 1,02 ha: działkę rolną A o powierzchni 0,10 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 463/17, działkę rolną B o powierzchni 0,11 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 464/6 oraz działkę rolną C o powierzchni 0,81 ha, położoną na działce ewidencyjnej nr 463/21.

Powodem odmowy przyznania płatności ONW była okoliczność, że wyniku kontroli na miejscu organ I instancji stwierdził, że powierzchnia działek rolnych jest mniejsza od zadeklarowanej we wniosku o przyznanie płatności i wynosi 0,91 ha. Jest to okoliczność determinująca wynik sprawy.

Przepis art. 67 ust. 4 lit. a) rozporządzenia Nr 1306/2013 stanowi, że za działkę rolną należy uznać zwarty obszar gruntu rolnego, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw. Zatem do płatności nie uwzględnia się obszarów, na których nie prowadzi się uprawy, np. zwartych zadrzewień czy zakrzaczeń. Z akt sprawy wynika, że w dniu 23 sierpnia 2018 r., w gospodarstwie strony przeprowadzona została kontrola zasadnicza metodą FOTO, w wyniku której stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej B, zgłoszona przez stronę we wniosku, wynosiła 0,11 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonej kontroli wynosiła 0,05 ha, a w konsekwencji z dopłat wykluczony został obszar działki o powierzchni 0,06 ha. W aktach sprawy znajduje się szkic pomiaru działki B. W załączonym do akt sprawy raporcie kontroli działki rolnej B wskazano kod błędu DR52 co oznacza powiększenie zasięgu pola zagospodarowania oraz DR53 pomniejszenie zasięgu pola zagospodarowania. Okoliczności te były powodem zastosowania kodu błędu DR 13+, co oznacza, że zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni stwierdzonej. Błędy te obrazuje szkic wykonany dla działki B oraz fotografie o numerach od 45-499 do 45-504 na których widać pole zagospodarowania, które uległo zmniejszeniu z powodu rozrastających się zakrzaczeń i zadrzewień.

Ustaleń dokonanych przez organ w trakcie kontroli na miejscu strona nie zdołała skutecznie podważyć. Wprawdzie w piśmie z dnia 11 marca 2019 r. (str. 14-15 akt adm.), będącego ustosunkowaniem się do raportu z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, strona odniosła się do wskazanych w raporcie pomiarów, ale jej argumenty nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Skarżąca stwierdziła mianowicie, że powierzchnia wyłączona z kwalifikowanej powierzchni działki B powinna wynosić 0,03 ha, zamiast zmierzonych przez organ 0,06 ha (pkt 2 uwag zawartych w piśmie, str. 14 akt adm.).

Ustosunkowując się do tych argumentów stwierdzić zatem należy, że nawet gdyby przyjąć obliczenia strony za zgodne z rzeczywistością, to odejmując wyłączoną powierzchnię 0,03 ha od zadeklarowanej powierzchni rolnej działki B – czyli od 0,11 ha, pozostaje użytkowana rolniczo powierzchnia 0,08 ha, co oznacza, że działka B wciąż nie ma minimalnej powierzchni 0,1 ha, by uznać ją za działkę rolną.

Po drugie zaś obliczenia strony nie zostały w żaden sposób udokumentowane, w przeciwieństwie do obliczeń dokonanych przez organ. Tymczasem ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( tekst jedn. Dz. U. 2020 poz. 217 ze zm.) w art. 27 ust. 2 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, zaś ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tyle przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2007 r., IV SA/Wa 1014/07). W takich okolicznościach nie można więc założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyrok NSA z 20 maja 1998 r., I SA/Ka 1605/96). Należy zgodzić się z organem odwoławczym, że skoro skarżąca kwestionowała ustalenia dokonane przez organ co do użytkowanej rolniczo powierzchni działki B, to powinna ona, jako ubiegająca się o przyznanie płatności, wykazać, że wykluczona powierzchnia kwalifikowała się do płatności.

Sąd przyjął zatem, że ustalenia organu I instancji, udokumentowane w postaci protokołu z kontroli na miejscu oraz dokumentacji fotograficznej, nie zostały podważone przez skarżącą innym dowodem, a zatem nie można postawić im zarzutu dowolności.

Oznacza to, że działki rolnej B nie można uwzględnić do płatności, ponieważ nie spełnia wymogu minimalnej powierzchni działki rolnej, której wielkość, zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy, wynosi 0,10 ha. Zatem łączna powierzchnia wykluczonych z płatności gruntów to 0,11 ha, wobec czego powierzchnia działek zatwierdzona do płatności wynosi 0,91 ha i nie spełnia wymagań wskazanych w art. 7 ust. 1 ustawy. Zauważyć przy tym również należy, że nie można utożsamiać pojęcia działki ewidencyjnej (powierzchnia ewidencyjna działki nr 464/6, na której znajduje się działka rolna B, to 0,15 ha) z pojęciem działki rolnej. Zasadnie podkreślił organ w odpowiedzi na skargę, że powierzchnia działek ewidencyjnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i powierzchnia działek rolnych znajdujących się na tych działkach ewidencyjnych nie oznacza tego samego. Ilość działek rolnych, sposób ich wykorzystania, a także powierzchnia działek rolnych może się zmieniać w czasie, przy niezmienionych danych zawartych w rejestrze gruntów co do działek ewidencyjnych, ich powierzchni, rodzaju użytków rolnych na tych działkach i co do sposobu użytkowania działek rolnych. Dla ustalenia prawa do otrzymania płatności podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego, na którym jest prowadzona określona uprawa (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2007 r., II GSK 259/07).

Skarżąca, kierując do Sądu skargę na decyzję o odmowie przyznania płatności, w gruncie rzeczy zrezygnowała z kwestionowania prawidłowości dokonanych przez organ obliczeń powierzchni rolnej działki B, a skoncentrowała się na próbach wykazania wadliwości formalnej raportu z kontroli. Skarżąca konsekwentnie twierdzi, że uchybienia te dyskwalifikują raport z kontroli jako dowód w sprawie, a tym samym nie ma podstaw do przyjęcia, że działka rolna B nie posiada wystarczającej powierzchni – 0,1 ha.

Nie ulega wątpliwości, że do części tych naruszeń rzeczywiście doszło. Stosownie do art. 37 ust. 6 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (wprawdzie niniejsza sprawa dotyczy płatności ONW, ale kontrola prowadzona była także w ramach postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich i sporządzony został jeden raport z kontroli) z czynności kontrolnych sporządza się sprawozdanie, o którym mowa w art. 59 ust. 3 rozporządzenia nr 1306/2013, zwane dalej "raportem", zgodnie z art. 41, art. 43 i art. 72 ust. 1 i 4 rozporządzenia nr 809/2014, który w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności zawiera również informację, o której mowa w art. 72 ust. 3 akapit drugi rozporządzenia nr 809/2014, oraz termin usunięcia tej niezgodności, ustalony zgodnie z art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 640/2014. W myśl zaś art. 37 ust. 7 w przypadku gdy rolnik nie zgadza się z ustaleniami zawartymi w raporcie, może zgłosić umotywowane zastrzeżenia na piśmie co do ustaleń w nim zawartych dyrektorowi oddziału regionalnego Agencji, w terminie 14 dni od dnia doręczenia raportu, chyba że bezpośrednio po zakończeniu kontroli rolnik, który był obecny podczas kontroli, zgłosił umotywowane zastrzeżenia co do ustaleń zawartych w raporcie osobie, która go sporządziła.

W niniejszej sprawie raport z kontroli skarżąca odebrała w dniu 27 lutego 2019 r., a zatem do 13 marca 2019 r. miała możliwość złożenia zastrzeżeń do przesłanego raportu. Tymczasem organ I instancji już w dniu [...] r. wydał decyzję odmowną, opierając swoje rozstrzygnięcie na tym właśnie raporcie. Jest to oczywiście uchybienie, które jednak w niniejszej sprawie nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżąca zastrzeżenia takie wniosła i organ odwoławczy, rozpatrujący sprawę przecież merytorycznie w jej całokształcie, wziął je pod uwagę, choć ich nie uwzględnił. Uchybienie organu I instancji zostało zatem niejako konwalidowane przez organ odwoławczy.

Skarżąca zarzuciła także przekroczenie terminów ujętych w art. 72 ust. 3 i 4 rozporządzenia Nr 809/2014. W myśl pierwszego z tych przepisów beneficjent otrzymuje informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu. Jeżeli kontrole w formie monitorowania prowadzone są zgodnie z art. 70a, beneficjent otrzymuje informacje o wszelkich stwierdzonych niezgodnościach w terminie trzech miesięcy od upływu terminu przyznanego beneficjentowi na naprawę sytuacji lub inne skorygowanie jej zgodnie z art. 70a ust. 1 lit. d) (...). Ustęp 4 zaś stanowi, że bez uszczerbku dla jakichkolwiek przepisów szczególnych zawartych w prawodawstwie mającym zastosowanie do wymogów i norm sprawozdanie z kontroli zostaje ukończone w ciągu jednego miesiąca od daty kontroli na miejscu. Jeżeli kontrole w formie monitorowania prowadzone są zgodnie z art. 70a, sprawozdanie z kontroli zostaje ukończone w ciągu jednego miesiąca od upływu terminu przyznanego beneficjentowi na naprawę sytuacji lub inne skorygowanie jej zgodnie z art. 70a ust. 1 lit. d). Okres ten można jednak przedłużyć do trzech miesięcy w należycie uzasadnionych przypadkach, w szczególności jeżeli wymaga tego analiza chemiczna lub fizyczna (...).

W ocenie Sądu zasługują na aprobatę wyjaśnienia organu odwoławczego, że kontrola na miejscu składa się z kilku etapów, m.in. z wizytacji terenowej. Jako datę rozpoczęcia oraz zakończenia wizytacji terenowej wskazano 23 sierpnia 2018 r. i taką datę podano w decyzji. Natomiast jako datę zakończenia kontroli wskazano 15 października 2018 r. i również taką datę podano w piśmie przewodnim przekazanym do strony wraz z raportem kontroli. W niniejszej sprawie kontrola przeprowadzona została przez upoważnionego wykonawcę zewnętrznego, co wymaga od agencji płatniczej przeprowadzenia dodatkowych czynności związanych z weryfikacją formalną raportu sporządzonego przez wykonawcę kontroli. Oczywiście od organów należy wymagać takiej organizacji pracy, by postępowanie kontrolne, a zatem i całe postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem o przyznanie płatności zakończyło się w terminie. Stąd okoliczności przedstawione przez Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, zawarte w piśmie zawierającym odpowiedź na zastrzeżenia do raportu z kontroli, że ze względu na duże ilości corocznie przeprowadzanych kontroli, organ ma problem z wykonaniem wszystkich czynności prowadzących do powstania wersji papierowej w terminach określonych w przepisach, nie powinny być dla organów usprawiedliwieniem dla wydłużania czynności kontrolnych. Tym niemniej niedochowanie tych terminów nie jest w przepisach sankcjonowane uznaniem, że czynności kontrolne były nieskuteczne, a raport z kontroli nie ma mocy dowodowej. Świadczy o tym choćby treść preambuły do rozporządzenia Nr 809/14. W jej pkt 77 stwierdzono, że kontrole na miejscu powinny być przeprowadzane w roku kalendarzowym, w którym złożono odpowiednie wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność. W odniesieniu do wnioskodawców ubiegających się o środki z systemów wsparcia w sektorze wina na podstawie art. 46 i 47 rozporządzenia (UE) nr 1308/2013, kontrole takie powinny zostać przeprowadzone w dowolnym momencie w trakcie trwania okresu, o którym mowa w art. 97 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia (UE) nr 1306/2013. W niniejszej sprawie kontrole przeprowadzono w roku kalendarzowym, w którym skarżąca złożyła wniosek o płatność – w 2018 r. Argument skargi, że skoro od kontroli w sierpniu 2018 r. do daty zakończenia kontroli – październik 2018 r. – upłynęło tyle czasu, że mogła dojść do zmian na działce B nie mają znaczenia – w dacie dokonania wizytacji w terenie działka ta była użytkowana rolniczo jedynie na powierzchni 0,05 ha i organ musiał wziąć pod uwagę stan faktyczny z dnia kontroli. Z kolei pkt 81 preambuły stanowi, że beneficjenci powinni być informowani o wszelkich niezgodnościach stwierdzonych w wyniku kontroli na miejscu. Należy ustalić termin, w którym beneficjenci powinni otrzymywać te informacje. Jednakże nie powinno być możliwe, by beneficjenci unikali konsekwencji jakichkolwiek stwierdzonych niezgodności w wyniku przekroczenia tego terminu. Oznacza to, że choć przepisy regulują tok czynności kontrolnych poprzez wskazywanie terminów, w jakich kontrola powinna zostać przeprowadzona i zakończona, to jednak mimo ich przekroczenia przez organ dokonujący kontroli, nie powinno dojść do sytuacji, w której płatności zostałyby przyznane mimo niespełniania warunków do ich wypłacenia.

Innymi słowy najważniejszą okolicznością jest, by przeprowadzić czynności kontrolne w terenie w odpowiednim terminie zapewniającym możliwość zweryfikowania upraw zgłoszonych do płatności, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Samo techniczne opracowanie wyników nie wpływa na ich merytoryczną jakość, która jest celem nadrzędnym i nie budzi wątpliwości, że deklaracja jest niezgodna ze stanem rzeczywistym zastanym w terenie.

Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu także naruszenie art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy (wskazując wprawdzie w skardze błędnie na art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który w postępowaniu o przyznanie płatności ONW nie ma zastosowania, ale ma tożsamą treść z art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy), który nakazuje, by odwołanie od decyzji administracyjnej w sprawie o przyznanie pomocy rozpatrzyć w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odwołania. W niniejszej sprawie od wydanie decyzji przez organ I instancji do decyzji organu odwoławczego upłynęło ponad 12 miesięcy. Jednakże skarżąca kilkukrotnie informowana była przez organ, że ze względu na skomplikowany charakter sprawy jej odwołanie zostanie rozpatrzone w późniejszym terminie Ponadto strona podejmowała środki prawne, by ten stan przewlekłości zlikwidować, w wyniku czego Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, postanowieniem z dnia 4 listopada 2019 r., uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za nieuzasadnione, za uzasadnione natomiast uznał zażalenie na przewlekle prowadzenie postępowania. W uzasadnieniu ww. postanowienie organ wyjaśnił motywy takiego rozstrzygnięcia. Jedną z tych przyczyn było wydanie postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, które to postanowienie ostatecznie zostało usunięte z obrotu prawnego, a dowołanie uznane zostało za złożone w terminie, na skutek złożonej przez skarżącą skargi do sądu administracyjnego. Po umorzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, postanowieniem z dnia 30 grudnia 2019 r., III SA/Łd 1041/19, postępowania sądowoadministracyjnego (wskutek uwzględnienia przez organ skargi w całości) i przekazaniu organowi akt (co nastąpiło w dniu 24 lutego 2020 r.), organ odwoławczy niezwłocznie wydał decyzję, która była przedmiotem niniejszego postępowania. Ustawa przy tym nie przewiduje innych konsekwencji naruszenia terminu ujętego w art. 27 ust. 3 pkt 1 ustawy, niż posłużenie się przez stronę instrumentami prawnymi dotyczącymi ewentualnej bezczynności organu, czy przewlekłości postępowania, z których to instrumentów skarżąca przecież korzystała.

Podsumowując należy stwierdzić, że mimo zaistniałych uchybień dotyczących głównie długości postępowania kontrolnego i długości samego postępowania administracyjnego, stwierdzona okoliczność, że skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności do użytkowanej rolniczo powierzchni mniejszych niż 1 ha, dawał organom podstawę do wydania decyzji odmowej. Aby uchybienia przepisom postępowania, bądź naruszenia przepisów prawa materialnego mogły stanowić podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny kontrolowanej decyzji, muszą mieć one wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że gdyby do takich naruszeń nie doszło, rozstrzygnięcie organu byłoby inne – czyli skarżąca otrzymałaby wnioskowaną płatność. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Mimo bardzo długiego postępowania (co samo w sobie zasługuje na naganę) – wizytacja w terenie odbyła się 23 sierpnia 2018 r., kontrolę zakończono 15 października 2018 r., a raport z kontroli przekazano stronie dopiero 20 lutego 2019 r. – skarżąca nie zdołała skutecznie zakwestionować stwierdzonego faktu, że wskazana we wniosku o płatność działka B użytkowana jest rolniczo jedynie na powierzchni 0,05 ha. W tej sytuacji przewlekłość postępowania, czy też podanie w raporcie z kontroli niewłaściwego adresu zamieszkania rolnika (poprzez wpisanie adresu, gdzie położona jest kontrolowana nieruchomość), bądź inne drobne uchybienia formalne samego raportu, nie mogły spowodować skutku w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji, a tym bardziej stwierdzenia jej nieważności.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

bg