Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 494/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1b, art. 17b
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 77 par. 1, art. 80 i art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 120 i art. 119 pkt 2, art. 153, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2014 r. nr [...]. /-/ T. Świstak


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 678/13 uchylił zaskarżoną przez K. M. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2013 r. nr [...], którą odmówiono K. M. przyznania dodatku w wysokości 100 zł miesięcznie na okres od 1 lutego do 30 czerwca 2013 r. do świadczenia pielęgnacyjnego na G. M. Organy uznały, że wnioskodawczyni jako osoba podlegająca ubezpieczeniu społecznemu rolników i będąca rolnikiem nie może nabyć prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), a w konsekwencji do dodatku, o którym mowa w art. 12 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548).

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 2548), osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy przepisów dotychczasowych, które spełniają warunki określone w nowych przepisach, przysługuje dodatek do tego świadczenia. Ponadto zaznaczył, że zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy obejmuje jedynie: wniosek skarżącej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z dnia 6 marca 2013 r.; orzeczenie [...] z dnia [...] lutego 2013 r. znak [...], uznające [dziecko] skarżącej za osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz stwierdzające m.in. konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji; oświadczenie skarżącej z dnia 10 września 2012 r. o niekorzystaniu z zasiłku chorobowego Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej "KRUS") i podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rolników; decyzja nr [...] z dnia [...] 2011 r. ustalająca wobec M. M. wymiar łącznego zobowiązania pieniężnego za 2011 r. z tytułu podatku rolnego. Dalej Sąd wyjaśnił, że na podstawie tego materiału dowodowego organy administracji publicznej uznały, że skarżąca posiada status rolnika, a ponadto powołały się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, zgodnie z którą prowadzenie gospodarstwa rolnego przez rolnika stanowi negatywną przesłankę przyznania tej osobie świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 powołanej ustawy o świadczeniach rodzinnych. Sąd nie zgodził się z przedstawioną przez organy argumentacją, że tym samym skarżąca, jako osoba będąca rolnikiem, nie mogła uzyskać przedmiotowego świadczenia.

Odnosząc te uwagi do rozpatrywanej sprawy, Sąd uznał, że przypisanie skarżącej statusu rolnika okazało się przedwczesne, bowiem materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych pozwala jedynie stwierdzić, że właścicielem gospodarstwa rolnego jest mąż skarżącej, a organy nie przedstawiły jakiegokolwiek dowodu na okoliczność, że K. M. posiada gospodarstwo rolne oraz prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie. Wykazanie takiego faktu było tymczasem, w ocenie Sądu, niezbędne do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Przy czym Sąd zauważył, że nie ulega wątpliwości, iż na prowadzenie gospodarstwa rolnego mogą składać się różne czynności, lecz nie zwalnia to organów administracji publicznej od uzasadnienia w tym zakresie swojego stanowiska; tym bardziej, że skarżąca w odwołaniu z dnia 12 marca 2013 r. i w skardze z dnia 14 maja 2013 r. podnosiła, że gospodarstwem rolnym zajmuje się wyłącznie jej mąż, a ona sama zajmuje się tylko sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym [dzieckiem]. Odwołując się do brzmienia przepisów art. 6 ust. 2a i ust. 2b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. nr 205, poz. 1585, z późn. zm.), Sąd stwierdził, że fakt, iż skarżąca, jak wskazała w oświadczeniu z dnia 10 września 2012 r., podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia.

W konsekwencji Sąd uznał, że organy wadliwie ustaliły status skarżącej z perspektywy przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zaznaczył również, że w myśl art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników jej przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się także do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Ustawodawca rozróżnia zatem wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym. Sąd wyjaśnił, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć zatem swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że skarga z dnia 14 maja 2013 r. i odwołanie z dnia 12 marca 2013 r. zdają się wskazywać, że K. M. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników właśnie ze względu na zajmowanie się gospodarstwem domowym, a nie gospodarstwem rolnym, w którym pracuje jej mąż.

Poza tym Sąd podkreślił, że organy nie poczyniły żadnych ustaleń w kwestii niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej przez skarżącą, a nie można z góry wykluczyć przypadku, gdy określona osoba zamieszkuje jedynie na terenie gospodarstwa rolnego i nie bierze czynnego udziału w pracach w tym gospodarstwie, gdyż w rzeczywistości zatrudniona jest poza rolnictwem. Trudno byłoby wtedy wykluczyć automatycznie możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, skoro w istocie mogło dojść do niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w znaczeniu odpowiadającym art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych; okoliczność ta nie była w ogóle poddana analizie w rozpatrywanej sprawie, bowiem organy nie ustaliły bowiem, czy skarżąca pracowała poza rolnictwem, a jeśli tak, to kiedy zrezygnowała z tego zatrudnienia i z jakiej przyczyny.

Przy tak sformułowanych poglądach i rozważaniach Sąd stwierdził po stronie organów naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), skoro materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy okazał się niewystarczający do wydania rozstrzygnięcia. W wytycznych Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny ustalić, czy skarżąca faktycznie posiada status rolnika, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi negatywnej organy administracji publicznej powinny zbadać, czy skarżąca nie podjęła lub zrezygnowała z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu opieki nad niepełnosprawnym [dzieckiem].

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Burmistrz Miasta P. na podstawie art. 12 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012 r., poz. 1548) i art. 17 i art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, z późn. zm.), art. 10 § 1, art. 104 i art. 107 k.p.a., z urzędu odmówił K. M. przyznania dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego świadczenia pielęgnacyjnego na [dziecko] G. M. w wysokości 100 zł miesięcznie na okres od 1 lutego do 30 czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2013 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, która nałożyła na organ I instancji obowiązek ustalenia z urzędu prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Podniósł, że przyznanie dodatku uwarunkowane jest spełnieniem przesłanek z art. 17 ust. 1 a i ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych i przywołał treść tych przepisów oraz przepisu art. 3 pkt 22.

W odniesieniu do materiału procesowego i poczynionych ustaleń faktycznych organ stwierdził, że poza wcześniej zgromadzonymi w sprawie dokumentami, w toku ponownie prowadzonego postępowania uzyskał odpowiedź Urzędu Miasta i Gminy P. o wielkości gospodarstwa rolnego małżonków M., z którego wynika, że M. M. [który jest właścicielem gospodarstwa rolnego] figuruje w ewidencji podatków i opłat lokalnych, powierzchnia gospodarstwa rolnego wynosi [...] ha fizycznego, z tego 9,[...] ha przeliczeniowego, [...] ha nieużytków i [...] ha lasu, a K. M. nie figuruje w ewidencji podatków i opłat lokalnych. Ponadto stwierdził, że z informacji uzyskanej z KRUS w K. wynika, że wnioskodawczyni podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy, od dnia [...] 1995 r. jako małżonka rolnika. Na podstawie oświadczenia wnioskodawczyni z dnia 20 stycznia 2014 r. organ ustalił, że sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym [dzieckiem] G. [niepełnosprawność ta powstała przed 16 rokiem życia], nigdy nie pracowała zawodowo, nie prowadzi gospodarstwa rolnego, w którym pracuje jej mąż; gospodarstwo rolne zostało przekazane mężowi przez jego rodziców w trakcie trwania małżeństwa, nastawione jest na hodowlę zwierząt i uprawę roślin, jest zmechanizowane. Powołując się na rozmowę telefoniczną z pracownikiem KRUS w K., organ wyjaśnił, że wnioskodawczyni od 1995 r., zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami została objęta z urzędu ubezpieczeniem społecznym rolników jako małżonka rolnika posiadającego gospodarstwo rolne, a ubiegając się o przedmiotowe świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawczyni może wyrejestrować się z ubezpieczenia w KRUS.

W rozważaniach prawnych organ odwołał się do treści art. 6 pkt 1 i art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i stwierdził, że gospodarstwo rolne M. M. jest bezpośrednio związane z gospodarstwem domowym, które wspólnie prowadzi z K. M. Wobec tego organ ustalił, że wnioskodawczyni faktycznie nie podejmuje pracy, sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym [dzieckiem] i nie jest właścicielką gospodarstwa rolnego, ale podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy jako małżonka rolnika, bowiem prowadzi wspólnie z mężem gospodarstwo domowe związane bezpośrednio z gospodarstwem rolnym. Z tych powodów organ odmówił stronie przyznania przedmiotowego dodatku.

W odwołaniu się od decyzji z dnia [...] 2014 r., K. M. podniosła, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące, gdyż nie posiada gospodarstwa rolnego, nie pracuje zawodowo i nie zajmuje się żadnymi pracami w gospodarstwie rolnym, gdyż faktycznie sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym [dzieckiem]. Ponadto oświadczyła, że ubezpieczeniu w KRUS podlega z mocy ustawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 3 pkt 22 art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5, art. 23, art. 24 ust. 4 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta P..

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił w pełni stanowisko organu I instancji, powołując się na materiał procesowy zgromadzony przez Burmistrza. W części historycznej organ odwoławczy wskazał na uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (sprawa o sygn. akt II SA/Po 679/13) orzeczeń organów obydwu instancji wydanych w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednak nie wskazał na uchylenie przez tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 678/13 orzeczeń wydanych przez te organy w przedmiocie domowy prawa do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium przywołało obowiązujące od dnia 1 stycznia 2013 r. przepisy, w tym znowelizowane przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Odwołując się również do wcześniej obowiązujących przepisów rozporządzeń wykonawczych wydanych na podstawie art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362, z późn. zm.), Kolegium stwierdziło, że cyt. "stronie, mającej ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ciotką nie przysługiwała dodatkowa pomoc finansowa w wysokości 100,00 zł [...]". Następnie Kolegium przywołało przepisy art. 17 ust. 1-5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a także przepisy art. 11 ust. 1 i 3 oraz art. 12 ust. 1ust. 1-3 i 5 ustawy zmieniającej z dnia 7 grudnia 2012 r.

Rozważania prawne dotyczące rozpatrywanej sprawy Kolegium rozpoczęło od stwierdzenia, że organ I instancji odmówił stronie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przedmiotem niemniejszej sprawy jest ocena uprawnienie strony do dodatkowej pomocy finansowej wysokości 100 zł. W tym zakresie Kolegium zaznaczyło, że na podstawie przepisów obowiązujących do grudnia 2012 r. - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 czerwca 2012 r. w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu wspierania niektórych osób pobierających świadczenie pielęgnacyjne (Dz.U. z 2012 r., poz. 732) stronie nie przysługiwało prawo do przedmiotowego dodatku; natomiast aktualnie w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 grudnia 2012 r., z uwagi na brzmienie którego od dnia 1 stycznia 2013 r. prawo do dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego należy rozpatrywać w kontekście całego art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym jej w wyniku nowelizacji.

Kolegium w ślad za organem I instancji uznało, że strona wnosząca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie spełnia warunku rezygnacji z aktywności zawodowej. Organ II instancji odwołał się do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 oraz orzecznictwa dotyczącego możliwości uzyskania przez rolnika świadczenia pielęgnacyjnego i stwierdził, że z materiału dowodowego wynika, że mąż strony jest właścicielem gospodarstwa rolnego, natomiast sama wnioskodawczyni podlega z tego tytułu obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu rolników jako małżonka, z mocy ustawy i w pełnym zakresie, a zatem podlega temu ubezpieczeniu zgodne z powołanym art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, który odsyła i nakazuje stosować do strony przepisy tej ustawy dotyczące rolnika. Kolegium stwierdziło, że wnioskodawczyni prowadzi wspólnie z mężem gospodarstwo domowe związane bezpośrednio z gospodarstwem rolnym. Organ, odwołując się do treści art. 6 ust. 1 tej ustawy, stwierdził, że wnioskodawczyni pracuje w gospodarstwie rolnika lub w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym, ponieważ w razie przeciwnej deklaracji, nie mogłaby zostać objęta zgodnie z art. 5 powołanej ustawy ubezpieczeniem społecznym rolników. To zaś, zdaniem organu, stanowi negatywną przesłankę do przyznania stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na moc wiążącą uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego i posiłkując uzasadnieniem uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., Kolegium podniosło, że ma świadomość, iż prowadzenie działalności rolniczej ze względu na szereg odrębnych i specyficznych uwarunkowań nie stanowi żadnej z form zarobkowania określonych w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, dlatego też nie zostało ujęte literalnie w treści tego przepisu, jednakże ze względu na wskazane przez organ rodzaje wykładni należy zgodzić się ze stanowiskiem judykatury. Organ stwierdził, że przede wszystkim obiektywnie uzasadniony jest nakaz równego traktowania wszystkich potencjalnych beneficjentów tej formy świadczeń opiekuńczych, uznający za konieczną rezygnacje z form aktywności zawodowej i zarobkowej, a na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych brak jest podstaw prawnych do faworyzowania określonych grup zawodowych czy różnych rodzajów i form działalności zarobkowej.

K. M. zaskarżyła powyższą decyzję Kolegium z dnia [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zawarcie w uzasadnieniu wyroku wiążących organ wskazań prawnych co do dalszego postępowania, a ponadto o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organy orzekające w sprawie, wydając swoje rozstrzygnięcia, oparły się wyłącznie na uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12,, a nie posiłkowały się przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której nie ma żadnej wzmianki, że rolnikowi się nie należy świadczenie pielęgnacyjne, a fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS nie ma wpływu na przyznanie prawa do tego świadczenia. Podniosła, że nie jest właścicielem ani współwłaścicielem gospodarstwa rolnego, ani też nie zajmuje się jego prowadzeniem, podlega tylko ubezpieczeniu społecznemu rolników jako żona rolnika, nie pracuje w gospodarstwie rolnym ani nie podejmuje żadnego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym [dzieckiem]. Zdaniem strony fakt podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników ani bezpośrednie związanie gospodarstwa rolnego z gospodarstwem domowym nie powinno przekreślać możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Stwierdziła też, że uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. dotyczy rolników, którzy sprawują opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, matką babcią czy dziadkiem, którzy posiadają orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności ustalone po 18 roku życia, a nie dotyczy matki dziecka niepełnosprawnego w stopniu znacznym, którego niepełnosprawność powstałą przed 16 rokiem życia, matki, która jest ubezpieczona w KRUS jako małżonka rolnika, która nie pracuje w gospodarstwie rolnym ani nie podejmuje innego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad chorym dzieckiem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że co do zasady sąd administracyjny wydaje wyrok po przeprowadzeniu rozprawy, jak o tym stanowi art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm., dalej p.p.s.a.), niemniej jednak zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, o czym stanowi art. 120 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarżąca zawarła w skardze wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, natomiast organ nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, w związku z czym Sąd, na zasadzie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., rozpoznał kontrolowaną sprawę w trybie uproszczonym, wydając wyrok na posiedzeniu niejawnym.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest odmowa przyznania skarżącej dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym [dzieckiem] G..

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji przez organ II instancji ([...] marca 2014 r.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. nowelizującej przedmiotową ustawę. Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 tej ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje m.in. matce albo ojcu, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobę legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei w art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca precyzuje co należy rozumieć przez zatrudnienie lub inną pracę zarobkową. Natomiast zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 2548), osobom uprawnionym do świadczenia pielęgnacyjnego na mocy przepisów dotychczasowych, które spełniają warunki określone w nowych przepisach, przysługuje dodatek do tego świadczenia.

Dalsze rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że w rozpatrywanej sprawie orzekał już tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 678/13 uchylił wcześniej wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji w przedmiocie dodatku do świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. sąd rozpoznający niniejszą sprawę związany jest oceną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 września 2013 r. W sprawie nie zaistniały żadne przesłanki, które uzasadniałyby ustanie tego związania. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie; może ona dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami co do dalszego postępowania powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Zatem tak Sąd, jak i organy, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Tylko w razie zmiany przepisów prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a także w razie wzruszenia orzeczenia zawierającego ocenę prawną traci ona charakter wiążący (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 1790/11, Lex nr 1336324, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1990 r. sygn. SA/Wr 137/90, ONSA 1990/2-3/51). Podkreślić przy tym należy, że nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. W tym też zakresie odmienna ocena materiału dowodowego, nawet gdyby został on prawidłowo zgromadzony, stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego.

W tym miejscu trzeba również wspomnieć, że po wydaniu wyroku z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 678/13 – którego, nawiasem mówiąc, Kolegium nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (odnotowało jedynie wydanie wyroku w sprawie II SA/Po 679/13 w sprawie samego świadczenia pielęgnacyjnego) – wprawdzie doszło do zmiany przepisów samej ustawy o świadczeniach rodzinnych, o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia, jednak zmiana ta nastąpiła już po wydaniu przez Kolegium zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. Wobec tego przedmiotowa zmiana ustawy nie mogła mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jakkolwiek może być pomocna przy interpretacji zastosowanych przez organy w niniejszej sprawie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Organy orzekające w sprawie, pomimo uzupełnienia materiału dowodowego, nie odniosły do ustalonych okoliczności faktycznych poglądu prawnego zaprezentowanego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 września 2013 r. Przeciwnie, pomimo ustalenia szeregu okoliczności dotyczących skarżącej, która nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego ani też nie zajmuje się jego prowadzeniem i nie pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, a ubezpieczeniu społecznemu rolników podlega jako żona rolnika, przy tym nie podejmuje żadnego zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad [dzieckiem] niepełnosprawnym w stopniu znacznym którego niepełnosprawność powstała przed 16 rokiem życia – nie ustosunkowały się do wytycznych tutejszego Sądu, lecz ponownie odwołały się do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 (Kolegium odwołało się również do szerszego orzecznictwa dotyczącego uprawnienia rolnika do świadczenia pielęgnacyjnego) i w istocie ustalenia faktyczne dostosowały do przedmiotowej uchwały, zamiast ustalone okoliczności poddać ocenie prawnej zgodnie z wiążącymi organy wytycznymi tutejszego Sądu. Wskazania te są co do zasady zbieżne z twierdzeniami i zarzutami strony skarżącej, a sprowadzają się do stwierdzenia, że przypisanie skarżącej statusu rolnika było przedwczesne, gdyż brak jest dowodu na to, ze strona posiada gospodarstwo rolne oraz prowadzi je osobiście i na własny rachunek w ramach działalności rolniczej w tym gospodarstwie, co byłoby niezbędne do zakwalifikowania skarżącej jako rolnika w myśl art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Sąd jednoznacznie też stwierdził, powołując się na brzmienie przepisów art. 6 ust. 2a i ust. 2b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia, gdyż jest to okoliczność niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Zadaniem organów było zatem najpierw zgromadzenie materiału dowodowego, a następnie ustalenie, czy skarżąca może być objęta definicją rolnika (art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników), czy też, w razie ustalenia, że skarżąca stale pracuje w gospodarstwie rolnym swojego męża, za domownika art. 6 pkt 2 powołanej ustawy.

Pomimo ustalenia okoliczności, które jednoznacznie wskazują, że skarżąca nie jest właścicielem (posiadaczem) gospodarstwa rolnego i go nie prowadzi, a ponadto dysponując materiałem dowodowym, który wskazuje na to, że skarżąca nie pracuje w tym gospodarstwie rolnym, organy utożsamiły prowadzenie gospodarstwa domowego z pracą w gospodarstwie rolnym, powołując się na bezpośrednie powiązanie gospodarstwa domowego z gospodarstwem rolnym. Należy jeszcze raz wobec tego odwołać się do przepisu art. 5 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, zgodnie z którym przepisy dotyczące ubezpieczenia rolnika i świadczeń przysługujących rolnikowi stosuje się do małżonka rolnika, chyba że ten małżonek nie pracuje w gospodarstwie rolnika ani w gospodarstwie domowym bezpośrednio związanym z tym gospodarstwem rolnym. Przy czym tutejszy Sąd wprost zauważył, że ustawodawca rozróżnia wyraźnie pracę w gospodarstwie rolnym i pracę w gospodarstwie domowym, a podleganie ubezpieczeniu społecznemu może mieć swoje źródło w wykonywaniu pracy w każdym z tych gospodarstw, lecz tylko praca w gospodarstwie rolnym może prowadzić do nabycia statusu rolnika, wyłączając tym samym możliwość uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, zajmowanie się prowadzeniem gospodarstwa domowego (praca w takim gospodarstwie), niezależnie od tego, że wywołuje skutek w postaci objęcia małżonka rolnika obowiązkowym ubezpieczeniem społecznym rolników, nie powoduje objęcia takiego małżonka statusem rolnika i w żadnej mierze nie wyłącza małżonka rolnika w tym zakresie od możliwości uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalenia i wnioski prawne organów obydwu instancji są w omawianym zakresie całkowicie sprzeczne z jasno sformułowanymi wytycznymi tutejszego Sądu, przy czym organy zignorowały podstawowy wniosek Sądu, że podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników nie przesądza o konieczności negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Należy przy tym również wspomnieć, że organy nie przedstawiły klarownego opisu ustalonego stanu faktycznego w zakresie zajmowania się przez skarżącą prowadzeniem gospodarstwa domowego, jakkolwiek z jej oświadczenia z dnia 21 stycznia 2014 r. można wywnioskować taki stan rzeczy (pomimo uzyskania kwalifikacji zawodowych w zakresie gastronomii skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo, zajmuje się wychowaniem dzieci, a od 2008 r. sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym [dzieckiem] G.). Jak to wynika z wiążącego organy poglądu tutejszego Sądu, podleganie ubezpieczeniu społecznemu rolników przez małżonka rolnika, a nawet bezpośrednie powiązanie gospodarstwa domowego z gospodarstwem rolnym, nie może stanowić samodzielnej przeszkody do przyznania małżonkowi rolnika świadczenia pielęgnacyjnego (nie powinno przekreślać możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego).

Powyższej stwierdzone uchybienia organów obydwu instancji prowadzą do wniosku, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. powiązanego z błędną interpretacją art. 17 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które miało wpływy na wynik sprawy, a także istotnego uchybienia art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto zauważyć należy, że Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia [...] marca 2014 r. zawarło zapisy, które uprawniają do wniosku, że niedostatecznie wnikliwie i starannie rozważyło okoliczności sprawy i uzasadniło swoje rozstrzygnięcie. Przede wszystkim organ odwoławczy, odwołując się do stanu prawnego obowiązującego do 31 grudnia 2012 r. stwierdził, że "stronie, mającej ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad ciotką nie przysługiwała dodatkowa pomoc finansowa w wysokości 100,00 zł [...]". To zaś dodatkowo budzi poważne wątpliwości, czy Kolegium należycie rozpatrzyło sprawę skarżącej, która domaga się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym dzieckiem. Również przywołanych przepisów (obowiązujących do grudnia 2012 r.) organ odwoławczy nie powiązał w logicznym ciągu rozważań prawnych ze stanem prawnym, który miał zastosowanie w sprawie. W ten sposób dodatkowo wzmacnia wniosek, że w sprawie doszło do naruszenia wyżej przywołanych przepisów postępowania.

Co więcej, w rozważaniach prawnych Kolegium ograniczyło się do przytoczenia treści art. 17 i art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz odwołania się do uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 i zacytowania obszernych jej fragmentów, a także fragmentów innego orzecznictwa, natomiast samo przedstawienie własnej wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia przez organ II instancji było lakoniczne i pomijało całkowicie odniesienie się do wytycznych (oceny prawnej) tutejszego Sądu. Tym samym organ odwoławczy nie usunął też braków uzasadnienia organu I instancji, który rozważania prawne przedstawił w sposób nader lakoniczny. W tym też zakresie zaskarżoną decyzję uznać należy za wydaną z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., skoro uzasadnienie prawne decyzji powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, którego nie można utożsamiać z samym przytoczeniem przepisów i poglądów orzecznictwa, tym bardziej w sytuacji, gdy organ orzeka w warunkach związania wcześniejszym konkretnym wyrokiem sądu administracyjnego, którego poglądy prawne w gruncie rzeczy pomija. Wyjaśnienie podstawy prawnej polega na przedstawieniu przyjętej przez organ wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i nie może skutecznie zastąpić go samo odwołanie się do orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach.

W tym miejscu również trzeba wspomnieć, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródła prawa i nie wiążą bezpośrednio organów administracji orzekających w podobnych sprawach. Powyższe oznacza, że organy administracji nie mogą uzasadniać swojego rozstrzygnięcia jedynie poprzez wskazanie, iż jest ono zgodne z określoną uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego, lecz muszą każdorazowo dokonywać samodzielnej wykładni obowiązujących przepisów, w toku którego to procesu posiłkować mogą się dorobkiem orzeczniczym sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże nie poprzez proste ich przywołanie bądź zacytowanie, a jedynie poprzez samodzielne zastosowanie przyjętych w nich metod wykładni. Inaczej rzecz ujmując, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego oddziaływać mogą na orzecznictwo organów administracji jedynie siłą zawartych w nich argumentów (imperio rationis).

Odwołanie się do szeroko rozumianego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych nie może być przy tym bezrefleksyjne i każdorazowo wiązać się musi z dokonaniem przez orzekający w sprawie organ administracji oceny, czy poglądy wyrażane w orzecznictwie sądowym zachowują aktualność ze względu na zmiany stanu prawnego oraz, czy, a jeśli tak to w jakim zakresie, znajdą zastosowanie w stanie faktycznym konkretnej sprawy. Wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sprostało. Uchybienie to mogło mieć przy tym istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ administracji nie rozważył, czy i jaki wpływ na aktualność poglądu prawnego wyrażonego w uchwale NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12 mogły mieć zmiany stanu prawnego zaistniałe po dniu jej podjęcia, w tym w szczególności wprowadzone przepisami wyżej przywołanej ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie nie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2013 r. Nie bez znaczenia pozostaje przy tym, że przedmiotowa uchwała wydana została w ramach postępowania ze skargi na decyzję ostateczną z lipca 2011 r. i co za tym idzie - odnosi się do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Trzeba również mieć na uwadze, że ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. wprowadzone zostały do ustawy o świadczeniach rodzinnych bardzo istotne zmiany, powodujące między innymi wyodrębnienie z kręgu osób, którym do 31 grudnia 2012 r. przysługiwało uprawnienie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osób, które w dalszym ciągu uprawnione są do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego oraz osób, które po 1 stycznia 2013 r. ubiegać się mogą o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasadniczą przesłanką rozgraniczającą te dwa rodzaje świadczeń rodzinnych, jest – jak wynika z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych – data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje bowiem, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Powyższe oznacza, że w przypadku gdy niepełnosprawność powstała później osobom, które rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności przysługiwać może wyłącznie specjalny zasiłek opiekuńczy. Wprowadzając w miejsce świadczenia pielęgnacyjnego (istniejącego do 31 grudnia 2012 r.) dwie różne instytucje, ustawodawca nie tylko odmiennie je nazwał i zróżnicował ich wysokość, lecz nadto w różny sposób określił w art. 16a i art. 17 znowelizowanej ustawy, kryteria ich przyznawania i przesłanki negatywne skutkujące niemożnością ich uzyskania.

Na gruncie niniejszej sprawy szczególnego znaczenia nabierają różnice pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym, a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów. Wyłączenia takiego (to jest odwołującego się do podleganiu przez osobę sprawującą opiekę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów) nie zawiera natomiast art. 17 ustawy oświadczeniach rodzinnych (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy).

Biorąc pod uwagę zasadę racjonalności prawodawcy powyższe prowadzi do wniosku, iż w stanie prawnym obowiązującym po dniu 1 stycznia 2013 r. podleganie przez osobę sprawującą opiekę obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu stało się odnośnie ustalania jej uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego okolicznością pozbawioną znaczenia prawnego. Skoro racjonalny prawodawca w art. 16a ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy zamieszcza tego rodzaju przesłankę negatywną, a jednocześnie pomija ją w kolejnym artykule, to wyraźnie daje wyraz temu, że okoliczność ta nie jest istotna na gruncie ustalania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W tym też zakresie, w ocenie Sądu, niewątpliwie utraciły aktualność te rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt I OPS 5/12, które odnosiły się do opłacania ze środków publicznych składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe jako uzasadnionego kryterium dyferencjacji statusu ubezpieczonych w zakresie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Trzeba zauważyć, że jakkolwiek pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się, zgodnie z art. 6 ust. 2a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, z objęciem ubezpieczeniem społecznym, to jednak wedle art. 6 ust. 2b tej ustawy właściwy organ nie opłaca składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe za osobę pobierającą świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli podlega ono obowiązkowi ubezpieczenia społecznego z innego tytułu na podstawie ustawy lub na podstawie odrębnych przepisów. Tym samym fakt, że skarżąca, jak sama wskazała i na co wskazują również informacje z KRUS, podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników, nie przekreśla jeszcze możliwości uzyskania przedmiotowego świadczenia. Okoliczność ta jest zatem niewystarczająca niewystarczająca do negatywnego załatwienia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na co jednoznacznie zwrócił uwagę tutejszy Sąd w wyroku z dnia 27 września 2013 r. Co więcej, przywołana przez organy uchwała zapadła w odniesieniu do osoby, która niewątpliwie legitymowała się statusem rolnika, spełniała kryteria zdefiniowane w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. W sprawie, w której doszło do podjęcia uchwały o świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad matką ubiegała się córka, która do fizycznego wykonywania prac w posiadanym gospodarstwie rolnym zatrudniła pracownika. Realizowała zatem czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, co – jak trafnie wskazano w uchwale z 11 grudnia 2012 r. – wyraża się co najmniej w tym, że do prowadzącego gospodarstwo zwykle należy podejmowanie decyzji dotyczących prowadzonego gospodarstwa, a działalność ta nie musi mieć charakteru pracy fizycznej i może np. na zarządzaniu gospodarstwem. W takim przypadku zarządzanie gospodarstwem powinno mieć charakter zawodowej, stałej, osobistej i realizującej interesy danej osoby (posiadacza gospodarstwa) działalności rolniczej, mającej charakter pracy lub innych czynności wiążących się z prowadzeniem gospodarstwa. Innymi słowy, stan faktyczny, który legł podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały, dotyczył opieki córki nad zniedołężniałą matką; odpowiadał zatem sytuacji, dla której w aktualnym stanie prawnym ustawodawca przewidział instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego, a nie świadczenia pielęgnacyjnego. Wobec tego uznanie przez organy, że do niniejszej sprawy znajdowała wprost zastosowanie przywołana uchwała NSA z dnia 11 grudnia 2012 r. uznać należy za nieuprawnione i nienależycie uzasadnione, gdyż niepoparte wyczerpującą analizą zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Warto także wspomnieć, że w dniu 15 maja 2014 r. weszła w życie ustawa z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567), która zamieniła ustawę o świadczeniach rodzinnych m.in. poprzez dodanie art. 17b, który w ust. 1 stanowi, że w przypadku, gdy o świadczenia, o których mowa w art. 16a i art. 17 ubiegają się rolnicy, małżonkowie rolników bądź domownicy, świadczenia te przysługują odpowiednio: rolnikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego (pkt 1); małżonkom rolników lub domownikom w przypadku zaprzestania prowadzenia przez nich gospodarstwa rolnego albo wykonywania przez nich pracy w gospodarstwie rolnym (pkt 2). Zaprzestanie prowadzenia gospodarstwa rolnego lub zaprzestanie wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym, o których mowa w ust. 1, potwierdza się stosownym oświadczeniem złożonym pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań (ust. 2). W przywołanym przepisie art. 17b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie został w ogóle wymieniony małżonek rolnika, który prowadziłby lub zajmowałby się pracą w gospodarstwie domowym. Wobec tego, odwołując się wzorem wcześniej przedstawionego rozumowania do założenia racjonalnego ustawodawcy, należy uznać, że skoro aktualnie ustawa umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego przez rolnika lub osoby prowadzące gospodarstwo rolne lub też pracujące w takim gospodarstwie, a całkowicie pomija wymienienie osoby (małżonka rolnika), która zajmuje się prowadzeniem gospodarstwa domowego, to wyraźnie uznaje, że zajmowanie się gospodarstwem domowym (praca w gospodarstwie domowym rolnika) przez małżonka rolnika nie było i nie jest negatywną przesłanką do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W konsekwencji nie może być także przeszkodą do przyznania dodatku do takiego świadczenia.

W tej sytuacji należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2014 r.

Uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej skargą, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji uzasadnione jest potrzebą przeprowadzenia przy ponownym rozpoznaniu sprawy postępowania co do istoty sprawy, co uniemożliwia konwalidowanie braków postępowania organu I instancji przez organ odwoławczy bez faktycznego naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone tak w niniejszym wyroku, jak i w szczególności w wyroku z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II SA/Po 678/13 (art. 153 p.p.s.a.) oraz przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające co do wszystkich przesłanek, od których ustawodawca uzależnił przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie wyczerpująco uzasadnić poczynione ustalenia faktyczne, jak i rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności organ powinien ustalić, czy w sprawie zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, a w razie uzyskania w tej mierze odpowiedzi pozytywnej wydać rozstrzygnięcie zgodne z żądaniem wnioskodawczyni. Oceniając, czy w stosunku do skarżącej zachodzą przesłanki przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, organy nie mogą samodzielnych rozważań w tym zakresie zastępować odwoływaniem się do orzeczeń sądowych zapadłych w innych sprawach. Powinny jednak w pełni kierować się wiążącymi je wytycznymi zawartymi w wydanych w niniejszej sprawie orzeczeniach tutejszego Sądu.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany. W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis przywołanego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony. W niniejszej sprawie Sąd uchylił decyzje organów obu instancji odmawiające przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Z uwagi zatem na charakter prawny uchylonego aktu, który nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku bądź przyznaniem uprawnienia, uznać należy, że jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Stąd też Sąd nie znalazł podstaw do orzekania w przedmiocie jego wykonania, w trybie art.152 p.p.s.a.

W ocenie Sądu sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 p.p.s.a. wyraźnie wskazuje, że obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność, oceny dopuszczalności ich wykonania. Przepis ten nie przesądza jednakże w żaden sposób o treści rozstrzygnięcia, bowiem gdyby racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu, to użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, że orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.

/-/ T. Świstak