Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 238/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 185; art. 29 ust. 5  Ustawa z dnia 24 października 1974 r (Dz.U. 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm. ) Prawo budowlane;
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz [...] Sp. z o.o. Oddział [...] C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 971/10 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. oddala skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Oddział [...] C., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15.10.2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 971/10, po rozpoznaniu skargi S. B., uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010r., którą to decyzją uchylono decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...].09.2006r oraz odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z 7.09.1981r. odnośnie działki oznaczonej obecnie numerem ew. [...] położonej we wsi K. , a w pozostałym zakresie umorzono postępowanie organu I instancji.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek W. i S. B. z dnia [...] września 2003r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...].09.2006r, stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...].09.1981r., Nr [...] powalającej na budowę gazociągu wysokiego ciśnienia do Nowego Dworu Mazowieckiego oraz rozbudowę istniejącej stacji I-go stopnia przy ul. [...]. Organ wskazał, że W. i S. B. właściciele nieruchomości nr ew. [...] (obecnie [...]) we wsi K., gmina W., przez którą przebiega przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia, we wniosku o stwierdzenie nieważności podnieśli, iż prace wykonano w sposób niezgodny z ww. decyzją, ponieważ dotyczyła ona gazociągu o średnicy 100 mm, a wybudowany gazociąg posiada średnicę 150 mm, ponadto podnieśli , iż inwestor nie uzyskał zgody do dysponowania ich nieruchomością nr ew. [...] (obecnie [...]) na cele budowlane.

Wojewoda wskazał, że z treści decyzji jednoznacznie wynika, że pozwolenie na budowę zostało udzielone przed uzyskaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ zawarto w niej stwierdzenie, że udziela się pozwolenia z zachowaniem warunku -"uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością".

Wojewoda stwierdził, że inwestor nie spełnił wymogu z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 Nr 38, poz. 229), stosownie, do którego pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie spełnił tego obowiązku w dacie składania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, jak również w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto organ stwierdził, że z uwagi na trudności w skompletowaniu całości akt w trakcie prowadzonego postępowania - niedopuszczalne jest aby właściciel obiektu nie był w posiadaniu dokumentacji projektowej, w tym również wydanych pozwoleń.

Obowiązek przechowywania dokumentacji spoczywa na właścicielu obiektu (gazociągu) przez okres istnienia, jak i użytkowania przedmiotowego obiektu.

Wobec powyższego Wojewoda orzekł, że decyzja Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...].09.1981r. zezwalająca na budowę w/w gazociągu wysokiego ciśnienia do Nowego Dworu Mazowieckiego oraz rozbudowę istniejącej stacji I-go stopnia, została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z 1974r., co skutkuje zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniem jej nieważności.

Po rozpatrzeniu odwołania Operatora [...] Sp. z o.o. Oddział w R., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) decyzją z dnia 11 grudnia 2006r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ponieważ zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na merytoryczną ocenę badanej decyzji. W szczególności należało uzyskać oryginał decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...].09.198lr, znak: [...]. Ponadto, zdaniem GINB, należy ustalić czy Wioletta B. posiada przymiot strony w tym postępowaniu.

Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem wydanym 18 października 2007r. w sprawie o sygn. VII SA/Wa 546/07 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu wyroku uznał, że decyzja GINB-u została podjęta z naruszeniem art. 7,77,80 i 107 § 3 kpa. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę Akcyjną Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo w Warszawie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem wydanym 24 marca 2009r. w sprawie II OSK 397/08 oddalił skargę.

W związku z treścią w/w wyroków Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po ponownym rozpatrzeniu odwołania Operatora [...] Sp. z o.o. oddział w R. decyzją z dnia [...] marca 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. uchylił w całości decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...].09.2006r oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...].09.1981r. odnośnie działki, oznaczonej obecnie numerem ew. [...], a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że będąc związany wyrokami Sądów podjął czynności, w wyniku których pozyskano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię kontrolowanej decyzji o pozwoleniu na budowę gazociągu. Organ uznał że W. B. nie udokumentowała swojego prawa do nieruchomości nr.ew. [...], a więc nie może być uznana za stronę postępowania nieważnościowego. S. B. jako właściciel działki o nr [...] ma zaś interes prawmy do wszczęcia postępowania nieważnościowego tylko w części dotyczącej tej działki, nie zaś wszystkich nieruchomości objętych decyzją. W związku z tym organ uznał, że należało dokonać merytorycznej oceny decyzji organu I instancji jedynie w odniesieniu do wniosku S. B. i odnośnie działki będącej jego własnością.

Zdaniem organu odwoławczego kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 29 ust 5 Prawa budowlanego z 1974r. i § 21 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20. 02. 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, ponieważ inwestor w dacie jej wydania nie posiadał uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane , lecz w ocenie organu nie można tego naruszenia uznać za rażące naruszenie prawa wywołujące skutki społeczno - ekonomiczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Organ podkreślił, że inwestor uzyskał to uprawnienie później, ponieważ decyzją z dnia [...] września 1981r. wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości Naczelnik Gminy w Skrzeszewie zezwolił na czasowe zajęcie terenu objętego inwestycją w tym działki nr [...], która to decyzja uprawniała inwestora do realizacji przedsięwzięcia niezależnie od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. B.. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił organowi niezasadne przyjęcie, że decyzja pozwalająca na czasowe zajęcie nieruchomości może być uznana za przyznającą prawo dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Podniósł, że nie była wydana decyzja wywłaszczeniowa a powołana decyzja Urzędu Gminy zezwalała na zajęcie nieruchomości na czas nie dłuższy niż 2 lata.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, powołanym na wstępie wyrokiem, uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, że organ w prowadzonym postępowaniu uznał, że kontrolowana decyzja Prezydenta Warszawy z [...].09.1981r. została wydana z naruszeniem art. 29 ust 5 ustawy z 24.10.1974 r. z treści którego wynikało, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydane wyłącznie temu kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i z naruszeniem § 21 ust 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.02.1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego zgodnie z którym, do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję.

Brak rażącego charakteru w/w naruszeń prawa organ uzasadnił uzyskaniem w dniu [...].09.1981 r decyzji Naczelnika Gminy Skrzeszew zezwalającej inwestorowi - na podstawie art. 35 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - na czasowe zajęcie terenu objętego inwestycją - która zdaniem organu spowodowała nabycie przez inwestora prawa do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane.

Organ pomija fakt, iż przepis art. 29 Prawa budowlanego i art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości dotyczą dwóch zupełnie różnych etapów procesu inwestycyjnego .

Pozwolenie na budowę uprawnia inwestora do rozpoczęcia i wykonywania robót budowlanych, a więc aby móc wybudować określoną inwestycję na terenie nieruchomości stanowiących własność prywatną, inwestor musiał uzyskać prawo do dysponowania tą nieruchomością, co wynika z treści art. 29 ust 5 Prawa budowlanego z 1974r. Stałe korzystanie zaś z tych instalacji, polegające na prowadzeniu prac o charakterze konserwacyjnym, czy też dokonywaniu napraw w razie awarii, zakłada konieczność zapewnienia swobodnego dostępu do tych urządzeń. Wiąże się zatem z ograniczeniem własności do nieruchomości i pociąga za sobą konieczność stałego uregulowania tego stanu faktycznego w postaci chociażby ustanowienia określonego ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz właściciela urządzeń. Materia ta unormowana jest przepisami należącymi do prawa cywilnego, zawartymi w Kodeksie cywilnym i ustawie wywłaszczeniowej, obowiązującej w dacie budowy urządzeń, nie zaś w Prawie budowlanym. W sytuacji braku zgody właściciela jedynie ostateczna decyzja administracyjna wydana w trybie art.35 ustawy wywłaszczeniowej uprawniała przedsiębiorstwo do prowadzenia prac opisanych w tym przepisie na terenie cudzych nieruchomości. Decyzja naczelnika Gminy Skrzeszew z [...] 09.1981 r. wydana została w związku z decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny z [...]. 07. 1981 r. zezwalała inwestorowi na czasowe zajęcie terenu planowanej inwestycji i przyznawała upoważnionym przez inwestora osobom prawo dostępu do inwestycji celem wykonania czynności związanych z jej konserwacją. Nie przesądzając o treści rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu organ uznając, iż wydanie kontrolowanej decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa, winien przeprowadzić bardzo szczegółową analizę wagi tego naruszenia również pod kątem zarzutów wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nadzorczego z uwzględnieniem dokumentów jakie wnioskujący dołączył do wniosku.

Dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wypełni wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków WSA z 18.10.2007r. i NSA z 24.03.2009r. i pozwoli sądowi na skontrolowanie prawidłowości rozstrzygnięcia organu. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153,poz. 1270 , ze zm.) – dalej p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB ) oraz Mazowiecka [...] Sp. z o.o. Oddział Zakład [...] w C.

Zaskarżonemu wyrokowi Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zarzucił :

1. naruszenie przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 153 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez błędne uznanie, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wypełnił wytycznych zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 546/07 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009 r. sygn akt II OSK 397/08 i w konsekwencji na uchyleniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pomimo, że nie została ona wydana z naruszeniem przepisów mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak wskazania przepisów prawa naruszonych przy wydawaniu decyzji uzasadniających zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a , nieskonkretyzowanie, które z wytycznych zawartych w wyrokach WSA sygn. akt VII SA/Wa 546/07 i NSA sygn akt II OSK 397/08 nie zostały przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonane oraz na braku jednoznacznych i precyzyjnych wskazań dla organu co do dalszego postępowania;

2. naruszenie prawa materialnego - art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu uprawniała inwestora wyłącznie do dostępu do inwestycji w celu wykonywania czynności związanych z jej konserwacją, podczas gdy decyzja wydana na podstawie tego przepisu upoważniała inwestora także do przeprowadzenia na nieruchomości przewodów służących do przesyłania gazów, a więc stanowiła tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazując na powyższe podstawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że organ dokonując oceny skutków wywołanych wadliwą decyzją, uwzględnił fakt, że inwestor, po upływie 7 dni od daty wydania pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji, uzyskał decyzję Naczelnika Gminy Skrzeszew z dnia 14 września 1981 r., wydaną na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości zezwalającą inwestorowi na czasowe zajęcie terenu, co świadczy o uzyskaniu prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Okoliczności te przesadzają, że naruszenie prawa przy wydaniu kontrolowanej decyzji nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylając zaskarżoną decyzję, odnosząc się do stanowiska Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zaprezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazał jedynie, że organ pominął fakt, że przepis art. 29 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane i art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dotyczą zupełnie różnych etapów procesu inwestycyjnego. Ponadto Sąd wbrew treści art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie wskazał przepisów postępowania naruszonych przez organ, które uzasadniałyby wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 145 § 1pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Jedynie interpretując treść uzasadnienia można na podstawie przytoczonego wyżej fragmentu wywnioskować, że Sąd uznał, że organ naruszył art. 153 w/w ustawy.

Z taką oceną skarżący GINB się nie zgodził, podkreślając, że ponownie rozpatrując sprawę wskazania zawarte w wyroku WSA w Warszawie i NSA uwzględnił w całości. W toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego organ podjął bowiem szereg czynności, w wyniku których uzyskano potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] września 1981 r., ustalając datę wydania pozwolenia na budowę. W oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonano ustaleń faktycznych, a następnie dokonano ich oceny wskazując w uzasadnieniu decyzji motywy, które przesądziły o uznaniu, że kontrolowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zatem GINB nie naruszył art. 153 p.p.s.a. W związku z tym niezasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Ponadto lakoniczność i ogólnikowość również tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu, która zawiera wskazania, co do kierunku dalszego postępowania nie pozwala organowi administracji na ustalenie, jakie jeszcze czynności winien był podjąć, a których ewentualnie w dotychczasowym postępowaniu nie dopełnił. Na gruncie przedmiotowego postępowania nieważnościowego zarówno zarzuty podnoszone przez S. B., jak również przedłożona przez wnioskodawcę dokumentacja, sprowadzała się w istocie do dwóch kwestii - braku prawa do dysponowania przez inwestora nieruchomością należącą do wnioskodawcy oraz niezgodnym z dokumentacją projektową wykonawstwem przedmiotowego gazociągu. Do obu tych kwestii Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustosunkował się w treści swojej decyzji.

Sąd wbrew treści art.141 § 4 p.p.s.a nie wyjaśnił jakimi motywami kierował się uznając, że decyzja Naczelnika Gminy w Skrzeszewie z dnia [...] września 1981 r., upoważniała inwestora jedynie do "czasowego zajęcia terenu", nie uprawniała zaś do realizacji prac w zakresie, o którym stanowi art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego twierdzenie to wynika z dokonania przez Sąd błędnej wykładni art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Nie budzi wątpliwości, że unormowanie zawarte art. 35 ustawy statuuje szczególną formę wywłaszczenia nieruchomości, polegającą właśnie na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenie to polega na obowiązku znoszenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości, polegających na realizacji przewodów i innych urządzeń określonych w omawianym przepisie, w tym urządzeń przesyłowych (por. wyr. Sądu Najwyższego z dnia 21 lutego 2009 r., sygn. akt II CSK 394/08, wyr. Sądu Najwyższego z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV CSK 410/07, wyr. WSA w Warszawie z dnia 01 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1714/06, wyr. WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008, sygn. akt I SA/Wa 359/08). Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu uprawniały więc wskazane w nich podmioty nie tylko do podejmowania prac konserwacyjnych, ale przede wszystkim do zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach przewodów służących do przesyłania m.in. gazów, oraz urządzeń technicznych łączności i sygnalizacji, a także innych podziemnych lub nadziemnych urządzeń technicznych niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzja Naczelnika Gminy Skrzeszew z dnia [...] września 1981 r., nr [...], z całą pewnością jest decyzją, o której mowa w przepisie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wskazuje na to nie tylko przywołanie tego przepisu, jako podstawy prawnej wydania tej decyzji, ale również treść rozstrzygnięcia. GINB podkreślił, że decyzja Naczelnika Gminy Skrzeszew z dnia 14 września 1981 r., jako wydana na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jest decyzją "bezterminową", w przeciwieństwie do tzw. "decyzji zezwalających na czasowe zajęcie terenu" wydawanych na podstawie art. 42 ustawy wywłaszczeniowej. Powyższa uwaga jest zdaniem skarżącego konieczna z uwagi na stwierdzenie Sądu , który w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje, iż uprawnienia wynikające dla inwestora z decyzji Naczelnika Gminy Skrzeszew z dnia 14 września 1981 r., nie mają trwałego charakteru, a są jedynie "czasowe". Tymczasem tzw. "decyzje zezwalające na czasowe zajęcie terenu", do których nawiązuje zarówno Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i strona wnioskująca o wszczęcie postępowania nieważnościowego, wydawane były na podstawie przepisu art. 42 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zezwalały na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż dwa lata, jeżeli zajęcie było niezbędne dla czasowego tylko czynienia z niej określonego użytku, którego osiągnięcie nie wymagało wywłaszczenia ani wzniesienia na niej trwałych urządzeń.

Mazowiecka [...] Sp. z o.o. Oddział [...] w C. w skardze kasacyjnej powołanemu na wstępie wyrokowi zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe przepisu art. 29 ust.5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w związku z § 21 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego przez błędne przyjęcie, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję;

2. naruszenie przepisu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędne przyjęcie, że stałe korzystanie z instalacji zakłada konieczność zapewnienia swobodnego dostępu do tych urządzeń, wiąże się z ograniczeniem własności do nieruchomości i pociąga konieczność stałego regulowania tego stanu faktycznego w postaci chociażby ustanowienia określonego ograniczonego prawa rzeczowego na rzecz właściciela urządzeń;

3.naruszenie przepisu art. 156 §2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że doszło jedynie do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy decyzja o pozwoleniu na budowę gazociągu wywołała nieodwracalne skutki prawne, co powinno skutkować oddaleniem skargi S. B., a to na podstawie art. 156 § 2 kpa.

4. pominięcie przy wyrokowaniu treści prawomocnych wyroków sądowych, wydanych w sprawie z powództwa S. B. p-ko PGN i G S.A. w Warszawie - o zapłatę odszkodowania i wynagrodzenia za posadowienie przedmiotowego gazociągu, tj. wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia 14 listopada 2008 r. Sygn. Akt I.C 2112/97, uchwały Sądu Najwyższego z dnia 20 stycznia 2010 r. Sygn. Akt III.CZP 116/09, podjętej w niniejszej sprawie oraz wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 9 czerwca 2010 r. Sygn. Akt I.ACa 167/09 i dokonanie odmiennej oceny prawnej skarżonych decyzji w stosunku do uprzedniej oceny tych decyzji, dokonanej m.in. przez Sąd Najwyższy.

Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z art.35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika prawo dostępu do przewodów i urządzeń w celu wykonywania czynności związanych z ich konserwacją. W sprawie cywilnej o zapłatę odszkodowania i wynagrodzenia za gazociąg z powództwa S. B. , Sąd Najwyższy podjął uchwałę - Sygn. Akt III. CZP 116/09, w której stwierdził, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest tytułem prawnym dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości. A skoro istnieje decyzja będąca tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości, to wynagrodzenie za bezumowne korzystanie z nieruchomości jej właścicielowi nie przysługuje - wyrok z dnia 9 marca 2007 r. Sygn. ll.CSK 457/06.

Skoro inwestor uzyskał prawo do terenu i odpowiednio dysponowania nieruchomością, przed rozpoczęciem budowy gazociągu, to obecnie nie zachodzą podstawy dla stwierdzenia, iż doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt.2 kpa. jak uznał WSA w Warszawie, uchylając decyzję GINB. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę, że decyzja o pozwoleniu na budowę gazociągu wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ gazociąg ten został posadowiony na nieruchomości w 1982 r. i zgodnie z art. 156 §2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą naruszenia prawa wymienione w § 2 art.183 p.p.s.a., które mogłyby wskazywać na nieważność postępowania. Skargi podlegały zatem rozpoznaniu zgodnie z zarzutami stron.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zawiera usprawiedliwione podstawy, choć jeden z jej zarzutów okazał się nietrafny.

Podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy było ustalenie, czy inwestor legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością S. B. oznaczonej obecnie w ewidencji nr [...] położonej we wsi K., w celu wybudowania na tej nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust.5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane(Dz.U. z 1974r.,nr 38, poz. 229, ze zm.) dalej Prawo budowlane - decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a w myśl § 21 ust.1 pkt.2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego(Dz.U. z 1975r., nr 8, poz,48 ze zm.) do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego uchylił ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji nie wskazał przy tym w uzasadnieniu wyroku, jakie naruszenie prawa przez organ administracji publicznej było powodem uchylenia zaskarżonej decyzji.

W szczególności nie dokonał oceny analizy decyzji z dnia [...] września 1981r. wydanej przez Naczelnika Gminy w Skrzyszewie nr [...],dokonanej przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania powołując się przy tym na orzecznictwo Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych) , że decyzja ta wydana na podstawie art.35 ustawy z dnia 12 marca 1985r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., nr 10, poz.64) dawała inwestorowi prawo do dysponowania nieruchomością w celu realizacji planowanej inwestycji. Skarżący – GINB słusznie zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że decyzja z dnia 14 września 1981r. upoważniała inwestora jedynie do czasowego zajęcia terenu, a nie uprawniała do realizacji prac w trybie art.35 w/w ustawy.

Podnieść należy, że jeśli Sąd pierwszej instancji miał wątpliwości w tym zakresie, to w aktach administracyjnych znajdował się materiał dowodowy pozwalający na ocenę czy decyzja ta uprawniała inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dokonując właściwej kontroli sądowej należało ten materiał poddać ocenie. Ograniczenie się wyłącznie do stwierdzenia, że organ winien przeprowadzić szczegółową analizę "wagi tego naruszenia" bez wskazania o jakie naruszenie prawa chodzi stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a w konsekwencji wobec uchylenia kontrolowanej decyzji, także z tego powodu jest naruszeniem art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że na podstawie fragmentu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym zawarto stwierdzenie, że "dopiero tak przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wypełni wytyczne zawarte w uzasadnieniach wyroków WSA z 18.10.2007r. i NSA z 24.03.2009r., można wywnioskować, iż Sądowi pierwszej instancji chodzi o naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie można jednak domniemywać. Uzasadnienie wyroku musi wskazywać podstawę prawną oraz jej wyjaśnienie Nie spełnienie tych przesłanek, jak to ma miejsce w tej sprawie, jest istotnym naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 p.p.s.a. Ponadto Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał na konieczność przeprowadzenia "szczegółowej analizy wagi naruszenia pod kątem zarzutów wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania nadzorczego z uwzględnieniem dokumentów, jakie wnioskujący dołączył do wniosku". Tymczasem jak słusznie wskazał to w skardze kasacyjnej GINB, zarzuty podnoszone przez S. B. w toku postępowania nieważnościowego sprowadzały się do kwestii nieposiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością, stanowiącą własność wnioskodawcy, na cele budowlane i niezgodnym z dokumentacją projektową wykonaniem przedmiotowego gazociągu. Do obu tych kwestii Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2010r.

Tak więc fakt naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 p.p.s.a. znajduje dodatkowe uzasadnienie w wadliwym ujęciu wskazań, co do dalszego postępowania, które de facto nie pozwala organowi na ustalenie jakie jeszcze czynności powinien podjąć, a których nie podjął w dotychczasowym postępowaniu. Wskazania co do dalszego postępowania powinny być konkretne i jednoznacznie sformułowane, tak aby w ponownym postępowaniu organ administracji miał możliwość usunięcia wszystkich uchybień prawa, z powodu których decyzja została uchylona. Uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę, niespełniające tych wymogów narusza w sposób oczywisty art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2005r.FSK 2033/04).

W związku z powyższym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. jest uzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu uprawniała inwestora wyłącznie do dostępu do inwestycji w celu wykonania czynności związanych z jej konserwacją, podczas gdy decyzja ta stanowiła tytuł dla inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zarzut ten jest chybiony dlatego, że Sąd I instancji nie stwierdził, iż decyzja wydana na podstawie tego przepisu daje inwestorowi wyłącznie prawo dostępu do nieruchomości celem wykonania czynności związanych z konserwacją inwestycji. Sąd I instancji przyjął, nie uzasadniając swojego stanowiska, że decyzja z dnia 14 września 1981r. zezwalała inwestorowi na czasowe zajęcie terenu planowanej inwestycji i prawo dostępu do inwestycji celem wykonania czynności związanych z jej konserwacją. Przy czym jak wyżej to podniesiono, Sąd nie odniósł się do stanowiska reprezentowanego przez organ w zaskarżonej decyzji, w której wyraźnie podkreślono, iż decyzja z dnia 14 września 1981r., jest decyzją wydaną w oparciu o przepis art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1985r o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w związku z czym uprawniała inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a więc do realizacji przedmiotowej inwestycji, a na podstawie tej decyzji inwestor był także uprawniony do realizacji przedsięwzięcia niezależnie od zgody właściciela danej nieruchomości. Gdyby Sąd pierwszej instancji dokonał oceny tego stanowiska organu nadzoru budowlanego doszedłby do przekonania, że jest ono słuszne.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Przepis ten został umieszczony w rozdziale 7 ustawy noszącym tytuł "Szczególny tryb wywłaszczenia", a zatem przewidywał ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu uprawniały wskazane w nich podmioty do zakładania i przeprowadzania na nieruchomościach przewodów służących do przesyłania m.in. gazu wraz z niezbędną infrastrukturą.

Decyzja Naczelnika Gminy Skrzeszew z dnia [...] września 1981r. jest decyzją, o której mowa w art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Przepis ten został wskazany w podstawie prawnej decyzji, co oczywiście o niczym by jeszcze nie przesądzało, jednak w jej uzasadnieniu wyjaśniono, że przez nieruchomość ma być przeprowadzony gazociąg wysokiego ciśnienia , podjęcie zaś decyzji tej treści konieczne jest ze względu na pilną potrzebę rozpoczęcia prac i ważny interes społeczny dla wykonania zadań zatwierdzonych w planach gospodarczych. Ponadto na inwestora został nałożony obowiązek doprowadzenia terenu do stanu pierwotnego niezwłocznie po zakończeniu budowy. Użycie w decyzji Naczelnika Gminy Skrzeszew z dnia 14 września 1981r. sformułowania "zezwalam na czasowe zajęcie terenu" nie może uzasadniać poglądu, jakoby decyzja ta w istocie uprawniała jedynie do czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją inwestycji. Ustawa z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przewidywała w art. 42 instytucję zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 2 lata, jeżeli zajęcie to było niezbędne dla czasowego tylko uczynienia z nieruchomości określonego użytku. Decyzja wydana na podstawie art. 35 ww. ustawy uprawnia natomiast do wznoszenia trwałych urządzeń (ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności). W przypadku analizowanej decyzji mowa jest o przeprowadzeniu gazociągu, a zatem urządzenia, którego nie można uznać za czasowe. Ponadto do wydania decyzji w trybie art.35 w/w ustawy właściwy był inny organ, niż do wydania decyzji na podstawie art. 42 tej ustawy.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty skargi kasacyjnej Mazowieckiej [...] Sp. z o.o. Oddział [...].

Odnośnie pierwszego zarzutu naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego wskazać należy, iż nie można mówić o błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę może być wydana wyłącznie temu, kto wykaże się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor obowiązany jest dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję, skoro właśnie taka jest treść ww. przepisów.

Niezrozumiały jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez błędne przyjęcie, że stałe korzystanie z instalacji zakłada konieczność zapewnienia swobodnego dostępu do tych urządzeń, wiąże się z ograniczeniem własności nieruchomości i pociąga za sobą konieczność stałego regulowania tego stanu faktycznego w postaci choćby ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego, ponieważ Sąd pierwszej instancji jak wynika z treści uzasadnienia wyroku, takiej wykładni przepisu w/w art.35 nie dokonywał.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 156 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że doszło do rażącego naruszenia prawa, również nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny takiego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wyraził. Ponadto wbrew twierdzeniem skarżącej Spółki, zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny.

Postawiony Sądowi pierwszej instancji w skardze kasacyjnej zarzut pominięcia przy orzekaniu treści prawomocnych wyroków wydanych w sprawie z powództwa S. B. o zapłatę, czy też orzeczeń Sądu Najwyższego nie opiera się natomiast w ogóle na podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W myśl tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Zarzut powyższy nie opiera się zaś na żadnej z ww. podstaw kasacyjnych, dlatego nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając dwie skargi kasacyjne, za uzasadnioną uznał skargę kasacyjną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i z tych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Mazowieckiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy Ciechanów.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów kasacyjnych od S. B. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. z uwagi na szczególne okoliczności tej sprawy