Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2258/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 2-5
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 2, art. 40
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie Ewy Baran skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 207/14 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na § 1 ust. 1 pkt 4 w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2, w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego" uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r. nr LII/696/12 w przedmiocie zmiany uchwały Nr XXI/229/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 6 lipca 2011r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Krakowa na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 207/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r., Nr LII/696/12 w części odnoszącej się do § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały, stwierdził nieważność wspomnianego przepisu w części nadającej nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2, w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego".

Powyższy wyrok został wydany w następujących ustaleniach faktycznych i prawnych, poczynionych przez Sąd I instancji:

W dniu 6 lipca 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XXI/229/11 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3, 4 i 6 oraz art. 13f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm. – obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.). Z kolei w dniu 11 lipca 2012 r. Rada Miasta Krakowa podjęła wskazaną na wstępie uchwałę Nr LII/696/12 w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/229/11. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ustawy o drogach publicznych.

Pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 11 lipca 2012 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, tj. § 1 ust. 1 pkt 4 w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie pkt 3.2.1 lit. d Załącznika Nr 2 do uchwały Nr XXI/229/11 w zakresie słów "zawartej w formie aktu notarialnego". Organ nadzoru wskazał, iż zgodnie z przyjętym brzmieniem zaskarżonej uchwały, podstawą do nabycia abonamentu postojowego na parkowanie pojazdów samochodowych w strefie jest spełnienie warunków przewidzianych dla określonego typu abonamentu oraz posiadanie pojazdu samochodowego z tytułu m.in. innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Wprowadzenie wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nastąpiło z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa, w tym w szczególności przepisów normujących ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych. Forma aktu notarialnego zastała przewidziana wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Natomiast tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym może pochodzić z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu formy aktu notarialnego. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, uprzywilejowanie formy aktu notarialnego jako jedynej dopuszczalnej formy umowy cywilnoprawnej do wykazania tytułu prawnego władania pojazdem nie znajduje oparcia w obowiązującym systemie prawnym. Sporny przepis został uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowieniu aktu prawa miejscowego, co narusza art. 94 Konstytucji RP i art. 2 Konstytucji RP, wedle którego organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Prezydent Miasta Krakowa wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż w związku z rozszerzeniem strefy płatnego parkowania zarząd dróg przyjmował relatywnie liczne skargi na brak możliwości zaparkowania pojazdów w strefie, co przypisywano zbyt liberalnym przesłankom nabycia ulgowego abonamentu, a tym samym zbyt szerokiemu kształtowaniu grona osób, na rzecz których zastrzeżono odstępstwo od zasady pełnej odpłatności za parkowanie. Powyższe czynniki przesądziły o sformułowaniu, przy nabywaniu ulgowego abonamentu na rzecz osób zameldowanych w strefie, wymogu dysponowania pojazdem na podstawie tytułu własności, umowy leasingu, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie w przypadku umowy kredytu na zakup samochodu lub innej umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego. Rezygnacja z kryterium aktu notarialnego prowadziłaby do wydawania abonamentu osobom dysponującym pojazdem na podstawie krótkotrwałych, epizodycznych stosunków prawnych, jakie zawierane byłyby z reguły wyłącznie celem wykupienia abonamentu. Tym samym nie istniałaby możliwość skutecznej realizacji celów ustalenia strefy płatnego parkowania, wymienionych w art. 13b ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Prokurator Prokuratury Okręgowej w Krakowie pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r. poparł w całości skargę Wojewody Małopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do przekonania, że we wskazanej w wyroku części, została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podzielił argumenty skarżącego Wojewody Małopolskiego, że wprowadzenie zaskarżoną uchwałą wymogu zawarcia umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego nie znajduje podstawy prawnej, wykraczając poza granice upoważnienia ustawowego do ustalenia strefy płatnego parkowania zawartego w art. 13b ust. 2-5 ustawy o drogach publicznych. W upoważnieniu tym ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do ustalenia strefy płatnego parkowania. Jak wynika z wyjaśnień organu zawartych w odpowiedzi na skargę, celem wprowadzenia wymogu formy aktu notarialnego było przeciwdziałanie "fikcyjnym umowom użyczenia". Zestawienie powyższego celu wprowadzonej prawem miejscowym regulacji z zakresem upoważnienia ustawowego prowadzi do wniosku, że ustanowienie w zaskarżonej uchwale wymogu co do formy notarialnej zawarcia umowy zawierającej tytuł prawny do pojazdu, nie znajduje oparcia w przepisach upoważnienia. Ewentualne utrudnienia dowodowe w wykazaniu, że zawarta umowa użyczenia pojazdu była fikcyjna, nie stanowią wystarczającej podstawy prawnej dla wprowadzenia spornego wymogu. Przepisy Kodeksu cywilnego regulują ogólne zasady i formy zawierania umów cywilnych, przy czym forma aktu notarialnego zastała zastrzeżona wyłącznie dla określonych czynności prawnych. Tytuł prawny, na mocy którego dana osoba dysponuje pojazdem samochodowym, może być wywodzony z różnego rodzaju umów cywilnoprawnych, dla których obowiązujące przepisy prawa nie wprowadzają wymogu formy aktu notarialnego. Tym samym zaskarżony przepis § 1 ust. 1 pkt 4 uchwały został podjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do stanowieniu aktu prawa miejscowego, co narusza art. 94 Konstytucji RP oraz art. 2 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Taka regulacja stanowi także naruszenie zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji), która nakazuje równe traktowanie równych i podobne traktowanie podobnych oraz dopuszcza wprowadzenie zróżnicowania, ale tylko gdy jest ono uzasadnione. Zakwestionowany przepis w sposób nieuzasadniony pozbawia bowiem uprawnień do nabycia abonamentu postojowego niektórych posiadaczy pojazdów, na przykład posiadaczy pojazdu na podstawie pisemnej umowy użyczenia, podczas gdy forma pisemna jest wystarczająca dla ważności tej umowy i ważności tytułu prawnego do dysponowania pojazdem.

W skardze kasacyjnej Rady Miasta Krakowa zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270 ze zm. – dalej: P.p.s.a.) w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ustalenie, że uchwała Nr XXIV/318/11 Rady Miasta Krakowa jest sprzeczna z prawem, a w konsekwencji została uznana za nieważną i jako akt prawa miejscowego, nieważność ta została uznana w szerszym zakresie, niż istniały ku temu podstawy, jakie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, to jest:

- art. 13b ust. 2 -5 ustawy o drogach publicznych w związku z art. 2, 32 Konstytucji poprzez przyjęcie, że wprowadzenie do zaskarżonej uchwały LII/696/12 zapisów dotyczących dokumentowania zawarcia innej umowy cywilnoprawnej w formie aktu notarialnego stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowego, co narusza art. 32 i art. 94 Konstytucji,

W uzasadnieniu podniesiono, że w wyroku dokonano wybiórczego wykreślenia niektórych wyrażeń, co doprowadziło w istocie do ukształtowania grupy podmiotów mających możliwość skorzystania z odstępstwa od zasady pełnej odpłatności za parkowanie zupełnie odmiennie od intencji Rady Miasta Krakowa, a tym samym wkroczenie w kompetencje legislacyjne powołanego gminnego organu uchwałodawczego. Podkreślono, że omawiane zapisy należą do grupy postanowień fakultatywnych, które jedynie mogą zostać zamieszczone w uchwale regulującej funkcjonowanie strefy płatnego parkowania. Dokonano wykreślenia zapisu w zakresie konieczności przedłożenia, w związku z ubieganiem się o możliwość wniesienia opłaty za parkowanie w formie abonamentu postojowego miesięcznego typu PI, P2, P3, przez podmiot nie legitymujący się prawem własności, umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Rada Miasta dążyła do właściwego ukształtowania grupy uprawnionych do wniesienia opłaty za parkowanie w obniżonej wysokości, a zatem odstąpienie od zasady pełnej odpłatności miało mieć charakter wyjątku i wszelkie unormowania w tym zakresie powinny sprzyjać jak najściślejszemu określeniu grupy uprawnionych i możliwie maksymalnej weryfikacji tegoż uprawnienia. Przedłożenie umowy zawartej w formie aktu notarialnego daje wymierne gwarancje co do jej legalności. W rezultacie, dokonano rozróżnienia odpłatnych umów o używanie rzeczy zawartych w formie pisemnej oraz umowy użyczenia zawartej w formie aktu notarialnego (a więc z wyłączeniem umów zawartych w jakiejkolwiek innej formie). Dokonanie takiego rozróżnienia pozwala na wyodrębnienie stosunków prawnych charakteryzujących się porównywalnym znamieniem trwałości. Ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie narusza to konstytucyjnej zasady równości i na tę okoliczność przywołano poglądy wyrażane w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Dopuszczalność kształtowania sytuacji prawnej podmiotów objętych sporną regulacją znajduje wsparcie w wyrażonej w art. 84 Konstytucji zasadzie, iż każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Bezspornie, opłata za parkowanie na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania jest rodzajem daniny publicznej. Podkreślono, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się przyjęcie regulacji o charakterze prewencyjnym, opartych na logice i doświadczeniu życiowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Rada gminy na wniosek prezydenta miasta, zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Zatem przesłanka formalna pozostaje w tym przypadku spełniona, ponieważ samo upoważnienie do ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych znajduje się w akcie o randze ustawy. Przedmiotowa uchwała spełnia wszystkie wymogi zawarte w delegacji. Pozostałe przesłanki dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw konstytucyjnych mają charakter materialny. Zaliczają się do nich: konieczność wprowadzonych ograniczeń, charakter ochronny ograniczenia wobec wartości takich jak: bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Wymóg konieczności pozostaje spełniony w sytuacji, gdy zastosowany środek jest niezbędny do osiągnięcia zakładanego celu. Celami w tym przypadku pozostają: zmniejszenie liczby samochodów znajdujących się w centrum miasta, ochrona środowiska oraz zapewnienie sprawnego poruszania się służb ratunkowych, czyli ochrona bezpieczeństwa publicznego. Strefa płatnego parkowania stanowi sposób organizacji ruchu mający na celu ochronę określonych dóbr. Pierwszym z nich jest środowisko naturalne. Istotnym aspektem wprowadzenia strefy płatnego parkowania jest likwidacja zjawiska związanego z powstawaniem zatorów drogowych między innymi w wąskich uliczkach starego miasta, co często uniemożliwiało przeprowadzenie sprawnej interwencji służb ratowniczych. Jedną z funkcji strefy płatnego parkowania jest zmniejszenie zakresu zjawiska pozostawiania samochodów w centrum miasta przez osoby mieszkające poza nim. Przyjęte rozwiązania nie godzą w zasadę równości i w związku z tym nawet w przypadku uznania, iż postanowienia dotyczące strefy płatnego parkowania wprowadzają ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, wówczas i tak pozostają one zgodne z wymogami wskazanymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewoda Małopolski wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, podkreślając trafność stanowiska zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz kwestionując pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, jakoby na skutek wydania wyroku doszło do ukształtowania nowej grupy podmiotów uprawnionych do nabycia abonamentu postojowego po preferencyjnej cenie. Zauważył, że grupa użytkowników parkingu pozostaje w dalszym ciągu taka sama, zwolniono jedynie te osoby z obowiązku legitymowania się aktem notarialnym.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w Krakowie wnosił o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska prawnego, wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – powoływanej nadal jako P.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Rozpoznając zatem sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie dotyczący stwierdzenia nieważności uchwały, będącej aktem prawa miejscowego.

Podstawowym zarzutem natury ogólnej pod adresem skarżonego wyroku, był oparty na naruszeniu przepisów art. 3 § 2 pkt 5 i art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 usg, zarzut wkroczenia Sądu w kompetencje legislacyjne organu uchwałodawczego gminy, na skutek wybiórczego usunięcia niektórych fragmentów przepisów, co w konsekwencji miało doprowadzić do ukształtowania na nowo uchwalonych unormowań.

W tym kontekście stwierdzić należało, że chociaż, zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji RP, samorząd terytorialny przysługującą mu istotną część zadań publicznych wykonuje we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to nie oznacza to pełnej niezależności, gdyż chociażby zasada praworządności (art. 2 Konstytucji RP) wymaga jednolitego stosowania prawa w całym państwie. To z kolei legitymizuje nadzór m. in. nad działalnością uchwałodawczą gmin. Regulacja przewidziana w art. 91 ust. 1 usg przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przepis ten wprowadza zatem sankcję o charakterze korekcyjnym oraz przesłanki jej stosowania, bez uszczegółowienia zakresu ingerencji w sensie technicznym. Niewątpliwie, podobnie jak Trybunał Konstytucyjny w stosunku do ustaw i innych poddanych jego kontroli aktów, sąd administracyjny pełni wyłącznie rolę "negatywnego uchwałodawcy", czyli orzeka o niezgodności uchwał z prawem bez możliwości zastępowania uchwał wadliwych własnymi regulacjami. Tak jednak jak na gruncie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ukształtowała się praktyka wydawania orzeczeń zakresowych, będących w istocie zanegowaniem tylko fragmentu lub nawet określonego rozumienia przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej, tak na gruncie sądowoadministracyjnej kontroli aktów prawa miejscowego należy opowiedzieć się za dopuszczalnością zakresowej (cząstkowej) ingerencji w zawarte w nich regulacje prawne. Warunkiem tej ingerencji jest jednak poszanowanie zasady samodzielności gmin w zakresie stanowienia przepisów prawa miejscowego i – co się z tym wiąże – możliwość stwierdzania nieważności takich przepisów lub nawet fragmentów przepisów uchwały, jeżeli nie zniekształca to jej rzeczywistej funkcji czy celu, jakiemu zgodnie z wolą organu stanowiącego miała ona służyć.

W świetle wyżej powiedzianego należało stwierdzić, że Sąd I instancji usuwając sporne fragmenty zakwestionowanych w skardze przepisów uchwały zmieniającej z dnia 14 września 2011 r., nie zmienił ani zapisów uchwały źródłowej (zmienianej) z dnia 6 lipca 2011 r., ani nie podważył woli zmiany tej uchwały przez Radę Miasta Krakowa w zakresie w jakim wola tej zmiany była zgodna z prawem (o czym poniżej). Doszło przy tym jedynie do eliminacji tego rodzaju zapisów, które w ocenie Sądu I instancji naruszały prawo, nie przekreślając możliwości dalszego stosowania uchwały do zamierzonej funkcji, czyli do regulacji zasad korzystania ze strefy płatnego parkowania przez osoby będące jej mieszkańcami.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący wadliwego zakwestionowania przez Sąd Wojewódzki zapisu ustanawiającego wymóg legitymowania się przez osoby nie będące właścicielami pojazdów, inną umową cywilnoprawną, zawartą w formie aktu notarialnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej wprowadzenia tego rodzaju regulacji nie zakazują przepisy art. 13b ust. 2 – 5 ustawy o drogach publicznych, stanowiące dla rady gminy ustawową normę delegacyjną dla utworzenia strefy płatnego parkowania. Zgodnie z powyższą regulacją, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały:

"2. Strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

3. Rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania.

4. Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania:

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, z tym że opłata za pierwszą godzinę parkowania pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1.

5. Stawki opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, mogą być zróżnicowane w zależności od miejsca parkowania. Przy ustalaniu stawek uwzględnia się progresywne narastanie opłaty przez pierwsze trzy godziny parkowania, przy czym progresja nie może przekraczać powiększenia stawki opłaty o 20% za kolejne godziny w stosunku do stawki za poprzednią godzinę parkowania. Stawka opłaty za czwartą godzinę i za kolejne godziny parkowania nie może przekraczać stawki opłaty za pierwszą godzinę parkowania.

6. Organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi:

1) wyznacza w strefie płatnego parkowania miejsca przeznaczone na parkowanie, w tym miejsca przeznaczone na parkowanie oznakowanych pojazdów konstrukcyjnie przeznaczonych do przewozu osób niepełnosprawnych o obniżonej sprawności ruchowej lub pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową;

2) może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo".

Trzeba w tym względzie zwrócić uwagę na trzy aspekty:

- po pierwsze przepis ten nie upoważnia wprost do wydawania przepisów modyfikujących powszechnie obowiązujące zasady obrotu prawnego, a w szczególności zasad legitymowania się ważną umową cywilnoprawną dla wywołania skutków w sferze uprawnień do nabycia prawa do korzystania ze strefy płatnego parkowania;

- po drugie zastosowanie wymogu legitymowania się umową cywilnoprawną uzasadnione było przez organ celem w postaci konieczności wyeliminowania fikcyjnych umów użyczenia pojazdów. Wybrana droga w żadnym wypadku nie może jednak być uznana za w istocie zmierzającą do jego osiągnięcia, gdyż żaden przepis prawa nie nakłada na notariusza obowiązku weryfikacji zawieranych przez niego umów pod kątem ich pozorności. O wadach czynności prawnych orzekają sądy powszechne w postępowaniu cywilnym. W istocie omawiana regulacja nie może prowadzić do osiągnięcia zamierzonego celu, a w dodatku nakłada na ogół osób zamieszkujących w strefie i korzystających ze strefy niezwykle uciążliwy i kosztowny obowiązek, nieproporcjonalny do ewentualnych efektów w postaci zmniejszenia ilości wyłudzonych abonamentów.

- po trzecie, jak już wspomniano na wstępie niniejszych rozważań, konstytucyjna zasad praworządności wymaga jednolitości stosowania prawa. Skoro Kodeks cywilny, czyli akt prawny regulujący m. in. formę czynności prawnych, tylko dla niektórych z tych czynności zastrzegł formę aktu notarialnego dla ich ważności (art. 73 K.c.) oraz formę pisemną dla celów dowodowych (art. 74 K.c.), to akt niższego rzędu jakim jest uchwała rady gminy (miasta) nie może naruszać powyższych zasad (przepis art. 76 K.c., dopuszczający zastrzeżenie szczególnej formy czynności prawnej, nie wchodzi w rachubę, gdyż dotyczy tylko stosunków umownych). Przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące różnych form władania rzeczą ruchomą nie przewidują dla ich skuteczności formy aktu notarialnego i są to przepisy obowiązujące erga omnes, a wobec tego również obowiązane są je uwzględniać organy stanowiące prawo miejscowe. Organ stanowiący akt prawa miejscowego obowiązany jest przestrzegać nie tylko zakresu upoważnienia udzielonego mu przez ustawodawcę, ale też w swoich działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną w odrębnych, powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. Ł. Złakowski [w:] "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz". pod red. R. Hausera i Z Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 432). W rozpoznawanej sprawie organ wkroczył w taką materię i trafnie dostrzegł to Sąd I instancji.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, z braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji, oddalając skargę kasacyjną.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia przepis art. 204 pkt 2 P.p.s.a.