Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 565/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2022 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. w M. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działka nr [...]) oddala skargę


UZASADNIENIE

Skargą z 19 lipca 2022r. E. Sp. z o.o. w M. zaskarżyła uchwałę Nr [...]Rady Gminy Z. z [...] maja 2022r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działki nr [...]).

Zaskarżonej uchwale skarżąca spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnioną i bezpodstawną ingerencję organu w prawo własności nieruchomości;

2) art. 22 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne ograniczenie wolności działalności gospodarczej;

3) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieproporcjonalną ingerencję organu w prawo własności oraz prawo wolności gospodarczej;

4) art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez nieuwzględnienie, że podjęcie zaskarżonej uchwały spowoduje istotne i bezpodstawne ograniczenie prawa własności inwestorów nieruchomości;

5) art. 14 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy.

Do skargi skarżąca spółka dołączyła dokumenty wskazujące na zaawansowany proces przygotowawczy realizacji przez spółkę na terenie objętym uchwałą intencyjną, zamiaru inwestycyjnego w postaci budowy kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budynku socjalnego, wnosząc o przeprowadzenie dowodów z tych dokumentów.

W uzasadnieniu zarzutów skargi spółka podniosła, że działka nr [...] położona w C.B. stanowi własność Prezesa Zarządu skarżącej spółki a spółka E. jest od sierpnia 2020r. dzierżawcą nieruchomości. Zgodnie z wypisem i wyrysem z rejestru gruntów Starostwa Powiatowego w Z. nieruchomość znajduje się na zabudowanych terenach po warsztatach byłej jednostki wojskowej i jest oznaczona jako "teren inny B.". Przed wydzierżawieniem nieruchomości jej właściciel dokonał roboczych uzgodnień z Wójtem Gminy Z. co do możliwości dalszego gospodarczego wykorzystania nieruchomości, w przeszłości wykorzystywanej jako baza remontowa sprzętu wojskowego. Właściciel nieruchomości został zapewniony o braku przeciwwskazań do prowadzenia na nieruchomości kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne, co skutkowało podjęciem decyzji o wydzierżawieniu nieruchomości oraz przystąpieniu do procesu inwestycyjnego związanego z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Spółka z o.o. E. uzyskała prawomocną decyzję Wójta Gminy Z. z [...] czerwca 2021r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację wymienionego przedsięwzięcia a 23 listopada 2021r. wystąpiła do Wójta Gminy Z. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na budowę kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budowie budynku socjalnego.

Podejmowane przez Wójta w postępowaniu o warunki zabudowy działania skarżąca spółka określiła jako noszące znamiona uchylania się od wydania decyzji. Wskazała na wydanie [...] maja 2022r. postanowienia o zawieszeniu postępowania z uwagi na podjęcie uchwały intencyjnej w sprawie przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które zostało uchylone przez SKO w Ł. postanowieniem z [...] czerwca 2022r. oraz na fakt wydania przez Wójta w dniu [...] czerwca 2022r. kolejnego postanowienia o zawieszeniu postępowania o ustalenie warunków zabudowy wbrew ocenie i zaleceniom organu odwoławczego. Spółka wskazała także na okoliczność uwzględnienia przez SKO w Ł. ponaglenia spółki w sprawie przewlekłości postępowania o warunki zabudowy. Skarżąca wskazała na potwierdzony w orzecznictwie fakt, że również uchwała organu gminy nie będąca aktem prawa miejscowego ma zdolność naruszenia czyjegoś interesu prawnego lub uprawnienia oraz zaakcentowała okoliczność objęcia planem wyłącznie jednej działki a także przesądzenia o kierunku jej zagospodarowania w sposób nieuwzględniający jej dotychczasowego przeznaczenia. Stwierdziła, że przy podejmowaniu inicjatywy planistycznej organ planistyczny musi brać pod uwagę to, by nie doprowadzić do sytuacji, w której doszłoby do ponad ustawowego i nieuzasadnionego racjami społecznymi ograniczenia prawa własności. W szerokim zakresie odniosła się do nadużycia władztwa planistycznego, podkreślając, że na sesji rady gminy przy omawianiu projektu uchwały intencyjnej zostało ustnie wskazane planowane jako tereny leśne przeznaczenie obszaru działki dzierżawionej przez spółkę. Stwierdzając powyższe spółka podniosła, że w literaturze ugruntowany jest pogląd, że na etapie uchwały intencyjnej nie jest dopuszczalne formułowanie ściśle określonych propozycji co do przeznaczenia terenów, gdyż wskazany kierunek przeznaczenia zwiąże organy gminy przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca spółka wskazała także na nieformalne uzgadnianie przeznaczenia obszaru na tereny leśne na roboczym spotkaniu przewodniczącej rady gminy, niektórych radnych oraz sołtysów, które miało miejsce 16 maja 2022r., o którym to spotkaniu nie był powiadomiony właściciel ani dzierżawca działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Z. wniosła o jej oddalenie jako oczywiście niezasadnej. W swoim stanowisku wskazała na przeprowadzenie przed podjęciem uchwały intencyjnej analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działki nr [...]), która wykazała potrzebę przystąpienia do uchwalenia planu, który przyczyni się znacząco od uporządkowania i polepszenia zagospodarowania terenu. Rozprzestrzenienie się zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego na podstawie decyzji o warunkach zabudowy ma niekorzystny wpływ na strukturę przestrzenno – gospodarczą i ekonomiczną gminy. Organ nadmienił, że przytoczone w skardze określenie przez zastępcę Wójta na sesji Rady Gminy Z. przeznaczenia terenu w projektowanym planie wynika z określenia przeznaczenia tego terenu w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Wskazał też, że zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy miało oparcie w przepisie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego treść ma na celu ochronę interesu publicznego poprzez zabezpieczenie organowi planistycznemu możliwości kompleksowej regulacji wykorzystania przestrzeni za pomocą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Nr [...] Rady Gminy Z. z [...] maja 2022r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działki nr [...]). Uchwala powyższa została wydana w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołany w podstawie prawnej uchwały przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na wyłączną kompetencję rady gminy do uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z powołanych natomiast w podstawie prawnej uchwały przepisów prawa materialnego wynika, że:

- rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz do określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

- integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym);

-uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 14 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika nadto, że przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przestąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych.

Skarga została wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 1332). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Warunkiem wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest wykazanie naruszenia indywidualnego interesu prawnego regulacjami kwestionowanej uchwały. Zakres naruszenia interesu prawnego wyznacza granice, w jakich sąd może wyeliminować uchwałę z obrotu prawnego, chyba że naruszenia są tego rodzaju, że mają wpływ na treść uchwały jako całości. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego powiązane z niedozwolonym nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest bowiem stanowisko, że naruszenie interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, to naruszenie subiektywnie pojmowanego interesu prawnego, które jest powiązane z nieprzestrzeganiem norm prawa powszechnie obowiązującego.

Na tle skarg wnoszonych na uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ukształtowały się dwa stanowiska prezentujące przeciwstawne poglądy co do samej możliwości wystąpienia stanu naruszenia interesu prawnego podjęciem uchwały intencyjnej. Są one następstwem charakteru uchwały intencyjnej, która swoją treścią nie przesądza o przeznaczeniu terenu w przyszłym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego a jedynie zapoczątkowuje procedurę planistyczną wskazując granice obszaru objętego przyszłym planem. W zależności od oceny skarga zostaje albo odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z powołaniem się na niemożność naruszenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę albo zostaje poddana merytorycznej ocenie poprzez pryzmat zgodności podjęcia uchwały z obiektywnym porządkiem prawnym.

Skład orzekający w sprawie niniejszej uznał, że zaskarżona uchwała naruszyła interes prawny podmiotu skarżącego z uwagi na jej podjęcie w trakcie zaawansowanego toku postępowania administracyjnego z wniosku podmiotu skarżącego o ustalenie warunków zabudowy na obszarze objętym granicami uchwały intencyjnej dla inwestycji w postaci kompostowni odpadów innych niż niebezpieczne i budowy budynku socjalnego w zabudowie produkcyjno – usługowej. Z urzędu sądowi jest wiadomo (z racji rozpatrywania sprawy o sygn. II SA/Bk 573/22 ), że z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy skarżąca spółka wystąpiła 22 listopada 2021r. a odmowna decyzja Wójta Gminy Z. z [...] marca 2022r. została uchylona w trybie odwoławczym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] marca 2022r. Sprawa wróciła do organu I instancji do ponownego rozpoznania. W dniu 30 maja 2022r. Rada Gminy Z. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z., dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B., mianowicie działki nr[...] . Postanowieniem z tej samej daty, co data podjęcia uchwały intencyjnej (z dnia 30 maja 2022r. ) Wójt Gminy Z. zawiesił na podstawie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stwierdzając w uzasadnieniu, że wstępne założenia planu miejscowego, do którego uchwalenia gmina przystąpiła, mogą być odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Postanowienie powyższe zostało uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w wyniku uwzględnienia zażalenia wnioskodawcy postanowieniem z dnia [...] czerwca 2022r. Jednocześnie Kolegium postanowieniem z [...] czerwca 2022r. uwzględniło ponaglenie wnioskodawcy na przewlekłość postępowania o ustalenie warunków zabudowy zobowiązując Wójta Gminy Z. do wydania decyzji do [...] lipca 2022r. Tymczasem Wójt Gminy Z. postanowieniem z [...] czerwca 2022r. z powołaniem się na art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponownie zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy do dnia 5 stycznia 2023r. Wnioskodawca E. Spółka z o.o. w M. wywiodła zażalenie na powyższe postanowienie, które ponownie zostało uwzględnione. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło w całości postanowienie organu I instancji z [...] czerwca 2022r. o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji stwierdził, że organ I instancji błędnie przyjął, że 9 – miesięczny okres zawieszenia postępowania, o jakim mowa w art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w kontrolowanej sprawie rozpoczął bieg dopiero [...] kwietnia 2022r. Kolegium wskazało, że wniosek o warunki zabudowy wpłynął w dniu 23 listopada 2021r. a zatem 9 – cio miesięczny okres możliwego zawieszenia postępowania upływa [...] sierpnia 2022r. Kolegium wskazało na fakultatywność postanowienia o zawieszeniu postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy z uwagi na podjęcie uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia planu. Uznało wstrzymanie toku prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy za niedopuszczalne, niecelowe i naruszające granice uznania administracyjnego.

Nie ulega więc, zdaniem sądu, wątpliwości, że uchwała intencyjna w sposób bezpośredni i realny wpłynęła na sytuację prawną podmiotu skarżącego poprzez wstrzymanie toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy a zatem podjęciem uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego. Tym niemniej, zdaniem sądu, dostrzeżone przez sąd naruszenie interesu prawnego strony odbyło się w zgodzie z obiektywnym porządkiem prawnym.

Gminie przysługuje władztwo planistyczne. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Władztwo planistyczne jest wyrazem samodzielności gminy w rozwiązywaniu lokalnych problemów odnoszących się do zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej. Plany zagospodarowania przestrzennego mają charakter porządkujący przestrzeń.

Jak wynika z dokumentacji nadesłanej przez organ przy odpowiedzi na skargę uchwala intencyjna została podjęta na wniosek Wójta Gminy Z. po przeprowadzeniu analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Z. dotyczącego części obszaru geodezyjnego C. B. (działki nr [...]) i analizy stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. Zgodnie z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Z. z [...] listopada 2016r. nr [...] obszar działki nr [...] w C. B. przeznaczony jest pod tereny lasów i zadrzewień z wyłączeniem nowej zabudowy. Studium jest aktem określającym kierunek polityki przestrzennej gminy, jego ustalenia określają ogólne postanowienia tej polityki, które podlegają doprecyzowaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z treści analizy impulsem do jej przeprowadzenia stał się z jednej strony wniosek właściciela działki nr [...] skierowany do Wójta Gminy Z. o przystąpienie do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. w zakresie umożliwienia realizacji na tym obszarze inwestycji o charakterze produkcyjnym a z drugiej strony liczne protesty mieszkańców miejscowości C. B. i B. M. przeciwko zamiarowi skarżącej spółki zlokalizowania na działce [...] kompostowni odpadów. Interes inwestora i mieszkańców gminy pozostawał w konflikcie. Lokalna społeczność domagała się od Wójta podjęcia działań prowadzących do uporządkowania przestrzeni w sposób uwzględniający kierunek polityki przestrzennej określony w Studium. Środkiem proceduralnym prawidłowego ważenia interesów są wnioski i uwagi do projektu planu składane w toku procedury planistycznej.

Zaskarżona uchwała, wbrew zarzutowi skarżącej spółki, nie zawiera w swej treści określenia przeznaczenia terenu objętego granicami planu. Wyrażone ustnie na sesji rady gminy przez przedstawiciela organu wykonawczego gminy stanowisko wskazujące na planowane przeznaczenie działki [...], było opisaniem uwarunkowań prawnych, uzasadniających potrzebę podjęcia uchwały intencyjnej, na pewno przy tym znanych skarżącej spółce. Z zakresu prac przygotowawczych przed przystąpieniem do sporządzenia projektu planu wynika, że już na tym etapie organy gminy muszą mieć orientację co do przewidywanych rozwiązań przyszłego planu. Uchwala intencyjna stanowi jedynie (w § 2), że integralną jej częścią jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała, jak wynika z nadesłanej przez organ dokumentacji, była objęta kontrolą organu nadzoru, który nie dopatrzył się w niej naruszenia prawa. Również skład orzekający nie dostrzega naruszenia prawa w treści uchwały.

Zarzuty podniesione w skardze, w których skarżąca spółka kwestionuje zgodność uchwały z Konstytucją są nietrafne. Tak postawionymi zarzutami spółka podważa samodzielność gminy w kształtowaniu polityki przestrzennej, będącym zadaniem własnym gminy, zastrzeżonym dla wyłącznej kompetencji rady gminy. Własność jest konstytucyjnie chroniona ale z mocy Konstytucji może być ograniczona w drodze ustawy w zakresie nienaruszającym istoty prawa własności. Wszczęcie procedury planistycznej z racji charakteru uchwały intencyjnej ani nie narusza istoty prawa własności ani nie ogranicza wolności działalności gospodarczej skarżącej spółki, przy czym z mocy art. 22 Konstytucji RP, także wolność działalności gospodarczej może być ustawowo ograniczona ze względu na ważny interes publiczny. Proporcjonalność ingerencji w prawo własności może być oceniana dopiero na etapie kontroli legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie uchwały intencyjnej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani nie narzuca terminów dla podejmowania uchwał wszczynających procedurę planistyczną ani nie nakłada obowiązku opracowywania i uchwalania planów dla całego obszaru gminy. Ograniczenie terenu objętego uchwałą intencyjną do obszaru jednej działki nie stanowi zatem naruszenia prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jest zgodna z obwiązującym porządkiem prawnym a skarga podlega oddaleniu (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).