Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 952/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2013 poz 595
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 7 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 14 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2013 poz 596
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jednolity.
article: art. 1, 51 ust. 50
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 12 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 169/12 w sprawie ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa K. w O. Spółki Akcyjnej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie; 2. zasądza od Przedsiębiorstwa K. w O. Spółki Akcyjnej na rzecz A. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 169/12 oddalił skargę A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa K. w Olsztynie S.A. w udzieleniu informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2012 r. A. K., powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił do Przedsiębiorstwa K. w Olsztynie S.A. o udostępnienie informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez adresata wniosku. W tym informacji, jaka liczba osób jest upoważniona do kontroli biletów (pkt 1) oraz czy prowadzeniem kontroli biletów w autobusach zajmują się kontrolerzy zatrudnieni bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też dokonuje tego firma zewnętrzna, jaka jest jej nazwa, adres, okres na jaki zawarto umowę i jakie są zasady wynagradzania za usługi kontroli biletów (pkt 2). Domagał się również przesłania wzoru identyfikatora upoważniającego do kontroli biletów (pkt 3).

W odpowiedzi, pismem z dnia 13 listopada 2012 r. Prezes Zarządu spółki odmówił udzielenia żądanej informacji, uzasadniając, iż Przedsiębiorstwo nie jest zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W dniu 6 grudnia 2012 r. A. K. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na bezczynność P. w Olsztynie S.A., wnosząc o zobowiązanie tego podmiotu do udostępnienia żądanej informacji. Podniósł, że P. w Olsztynie S.A. jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej na zasadzie art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2) lit. c) i f) ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jest bowiem podmiotem wykonującym zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego oraz dysponuje majątkiem publicznym.

W odpowiedzi na skargę, reprezentujący spółkę radca prawny, wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podkreślił, że skarżącemu została udzielona pisemna odpowiedź, którą należy uznać za decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Niezależnie od tego w ocenie spółki, nie jest ona podmiotem określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1-4 powołanej ustawy, nie spełnia również kryteriów określonych w art. 4 ust. 1 pkt 5 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że w rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku skarżący uczynił Przedsiębiorstwo K. w Olsztynie S.A., domagając się udostępnienia informacji dotyczących organizacji kontroli biletów w autobusach tej spółki. Prezes zarządu udzielił odpowiedzi na wniosek strony skarżącej, wyjaśniając, iż nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Rozważając zasadność tego stanowiska w oparciu o akta sprawy oraz powoływane przez spółkę ustawy, na podstawie których między innymi realizuje swoją działalność przewozową, jak również analizując pod tym kątem przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, Sąd doszedł do przekonania, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma zastosowania do P. w Olsztynie S.A., a tym samym w sprawie nie może mieć zastosowania powoływany w skardze art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f tej ustawy. Wnioskowane przez stronę skarżącą dane, dotyczące przeprowadzanych kontroli biletów w autobusach i zasad wynagradzania podmiotu kontrolującego, nie stanowią informacji publicznej, przez co skarżący nie może dochodzić udostępnienia ich treści w trybie wskazanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji, rozpatrując żądanie zawarte we wniosku skarżącego, organ spółki mógł poprzestać na stwierdzeniu niezasadności wniosku, co uzasadniało oddalenie skargi.

Sąd zaznaczył, że informacją publiczną są wiadomości dotyczące faktów zarówno wytworzonych przez władzę publiczną lub inny podmiot wykonujący funkcje publiczne, jak i jedynie odnoszone (skierowane) do tych podmiotów, ale znajdujące się w posiadaniu podmiotów wykonujących zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 omawianej ustawy. Zatem rozstrzygające jest tutaj, wobec żądania skarżącego dotyczącego danych z zakresu działalności spółki akcyjnej realizującej ogólnie dostępne usługi przewozowe, czy wezwany podmiot mieści się w kręgu podmiotów zobowiązanych z mocy art. 4 ust. 1. Przepis ten zawiera przykładowy katalog podmiotów, wymienionych punktach od 1 do 5, których istota ma polegać na wykonywaniu zadań publicznych. W szczególności, w myśl punktu 5 obowiązane do udzielania informacji publicznej zostały podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W orzecznictwie zauważa się, iż użyte w treści powyższego przepisu sformułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej", bowiem pomija element podmiotowy, co w konsekwencji sprowadza się do interpretacji o wykonywaniu zadań publicznych przez różne podmioty, niebędące jednakże organami władzy. Tak rozumiane "zadania publiczne" cechują się powszechnością i użytecznością dla ogółu, co sprzyja osiąganiu celów zarówno konstytucyjnych, jak i ustawowych (tak: WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SAB/Ol 3/13, WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 83/12).

W ocenie Sądu fakt, iż P. w Olsztynie S.A. zaspokaja zbiorowe potrzeby w zakresie lokalnego transportu, jak to zaznaczał skarżący, nie może przesądzać o zobowiązaniu tego podmiotu do udzielania informacji dotyczących jego działalności, w tym współpracy z innymi podmiotami w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd stanął na stanowisku, że prócz powszechności świadczonych usług, o realizacji zadań publicznych, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decydować powinno działanie na zasadzie władztwa administracyjnego. Poza tym, ewentualne zlecenie spółce realizacji zadań publicznych jako administratorowi, musiałoby się wiązać z zapewnieniem na ten cel stosownego budżetu ze środków publicznych. W niniejszej sprawie okoliczności takie nie występują.

Reasumując Sąd stwierdził, że P. w Olsztynie S.A. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, gdyż nie jest władzą publiczną ani innym podmiotem wykonującym zadania publiczne, wskazanym w art. 4 ust.1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tych okolicznościach wystąpienie skarżącego prawidłowo uznano za niezasadne. Z tego też powodu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku A. K. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - zwanej dalej jako: "u.d.i.p.", poprzez błędne przyjęcie, że organ - Przedsiębiorstwo K. w Olsztynie S.A. - nie wykonuje zadań publicznych i nie dysponuje publicznym majątkiem, a tym samym, że na gruncie u.d.i.p. podmiot ten nie jest obowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie (zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.), ewentualnie o:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z żądaniami skarżącego ujętymi w skardze na bezczynność organu (zgodnie z art. 188 p.p.s.a.),

3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że wywody Sądu, jakkolwiek trafne i znajdujące odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzecznictwa sądów administracyjnych, prowadzą jednak do całkowicie błędnej konkluzji, że oto P. w Olsztynie S.A. nie stanowi podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznych, ze względu na dysponowanie publicznym majątkiem lub wykonywanie zadań publicznych. Zgodnie z orzecznictwem, bezspornie, jako zadanie publiczne, należy traktować zaspokajanie zbiorowych potrzeb w zakresie lokalnego transportu. Należy to do zadań własnych gminy. Wykonujące takie zadania przedsiębiorstwo należy bezsprzecznie do podmiotów realizujących zadania publiczne, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (vide: wyrok NSA, I OSK 851/10, wyrok WSA w Gliwicach, IV SAB/Gl 70/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., II SAB/Go 1/13) Również pogląd dotyczący dysponowania publicznym majątkiem poprzez otrzymywanie z budżetu państwa dopłat do biletów ulgowych, znalazł aprobatę w orzecznictwie (wyrok WSA w Warszawie, II SAB/Wa 312/12). Bez wątpienia również wnioskowana przez skarżącego informacja ma walor informacji publicznej, co wynika wprost z treści art. 1 i art. 6 u.d.i.p. Reasumując, WSA w Olsztynie, wydając zaskarżone orzeczenie, wprawdzie prawidłowo ustalił stan faktyczny, jednak na tej podstawie błędnie (z naruszeniem prawa materialnego) przyjął, że strona przeciwna nie jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie była kwestia dotycząca ustalenia, czy Przedsiębiorstwo K. w Olsztynie S.A. popadło w bezczynność w rozpoznaniu wniosku A. K. z dnia 8 listopada 2012 r. o udostępnienie informacji dotyczących kontroli biletów prowadzonej w komunikacji autobusowej realizowanej przez adresata wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając skargę stwierdził, że P. w Olsztynie nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, a ponadto żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – A. K. oparł skargę kasacyjną na podstawie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, że P. w Olsztynie S.A. nie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego, przedmiotem analizy w rozpoznawanej sprawie należało uczynić sporną kwestię, czy P. w Olsztynie S.A. jest, czy też nie jest, podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., a w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie, czy żądane przez A. K. informacje stanowią informację publiczną.

Jak wskazano w literaturze, do ustalenia, czy określony podmiot może być zobowiązany do udzielenia informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, konieczne jest zbadanie, po pierwsze, czy jest to podmiot wykonujący zadania publiczne, a po drugie, czy w ramach wykonywania powierzonych mu zadań publicznych może wytwarzać lub pozyskiwać informację publiczną (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Warszawa 2012, s. 63).

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.: "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności (pkt 5): podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów." Uwagę zwraca objęcie unormowaniem ustawy podmiotów nie będących organami władzy (jak m.in. przewoźnik działający w formie prywatnej spółki), a "jedynie" wykonujących zadania publiczne lub dysponujących majątkiem publicznym. Przy czym, na podkreślenie zasługuje alternatywne ujęcie kryterium kwalifikującego podmiot jako adresata ustawy, tj. wskazujące na przedmiot działania podmiotu, który to przedmiot ma się mieścić w materii zadań publicznych, lub na dysponowanie przez ten podmiot majątkiem publicznym. Warto jednak dodać, że akceptowane tu orzecznictwo sądowoadministracyjne zmierza do uchwycenia "dysponowania majątkiem publicznym" w zakresie wykonywania określonego "zadania władzy publicznej" (zgodnie z "preambułą" do art. 4 ust. 1 u.d.i.p.; zob. M. Bernaczyk, "Pojęcie podmiotu zobowiązanego do udzielania informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej", [w:] Obowiązek bezwnioskowego udostępniania informacji publicznej. Oficyna 2008, Lex/el.). Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, wykonywanie zadań publicznych nie musi też być oparte na zasadzie władztwa administracyjnego. Współcześnie występuje tendencja do powierzania zadań publicznych – zadań administracyjnych podmiotom prawa prywatnego, określana jako zjawisko tzw. "prywatyzacji" zadań publicznych. Przy czym, wykonywanie tych zadań przybiera formy typowe dla prawa prywatnego, tak organizacyjne, jak i co do stosowanych środków, czyli, co do zasady, niewładczych (zob. m. in. S. Biernat, "Prywatyzacja zadań publicznych. Problematyka prawna", PWN. Warszawa-Kraków 1994).

Należy w tym miejscu wskazać na dorobek Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten kontrolował już bowiem wyroki w sprawach ze skarg na bezczynność przewoźnika zewnętrznego w regularnych przewozach osób w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie organizacji kontroli biletów w pojazdach. W wyrokach: z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2917/12 oraz z 17 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1390/13 (CBOSA) NSA stanął na stanowisku, że przewoźnik (PKS) wykonujący regularne przewozy w ramach transportu publicznego jest podmiotem obowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o udostępnieniu informacji publicznej, a informacje dotyczące kontroli biletów – co do zasady – są informacją publiczną. Orzekający w niniejszej sprawie NSA podziela poglądy wyrażone w obu kwestiach.

To, czy przewóz regularny w ramach publicznego transportu zbiorowego stanowi zadanie publiczne wynika z ustaw ustrojowych dotyczących jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) zadania własne gminy obejmują m.in. sprawy lokalnego transportu zbiorowego. Podobnie transport zbiorowy stanowi zadanie ponadgminne w myśl art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.). W myśl natomiast art. 14 ust. 1 pkt 10 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 596 ze zm.) transport zbiorowy i drogi publiczne mieszczą się w zakresie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim. W niniejszych rozważaniach ważne jest przy tym konstatacja, iż to, że dane zadanie wykonują inne podmioty, aniżeli podmiot władzy wskazany w przepisie ustawowym, nie zmienia kwalifikacji tego zadania: ono pozostaje zadaniem publicznym, realizowanym przez podmiot wybrany (z reguły wg ściśle określonych zasad i w sformalizowanym trybie). Za realizację tego zadania i tak ostatecznie odpowiedzialny jest podmiot władzy. Dodać można, na co trafnie zwrócił uwagę także Sąd I instancji, że w doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się różnice między użytym w Konstytucji RP zwrotem "zadanie władzy publicznej" a użytym w u.d.i.p. pojęciem "zadanie publiczne", wskazując, że "zadanie publiczne" w ujęciu u.d.i.p. mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy; tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub w ustawie (zob. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10).

Mając dotychczasowe rozważania na uwadze można stwierdzić, że P. w Olsztynie S.A. jest podmiotem działającym w sferze zadań publicznych, świadcząc usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego. Potwierdza to pośrednio sam adresat wniosku w odpowiedzi na skargę A. K., wskazując że wykonuje zadania publiczne z zakresu transportu zbiorowego, a w szczególności świadczy usługi dowożenia dzieci do szkół ze środków jednostek samorządu terytorialnego oraz otrzymuje dopłaty do biletów od Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Na te same okoliczności wskazywał również wnioskodawca w swojej skardze do sądu administracyjnego na bezczynność P. w Olsztynie S.A.

Jeśli chodzi o kryterium dysponowania majątkiem publicznym, to orzekający NSA podziela stanowisko wyrażane w doktrynie, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby tylko niewielką częścią publicznego mienia, ma obowiązek udostępniać informacje na jego temat. Można powiedzieć, iż prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (zob. S. Pietras, "Podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", w: Ius Novum 2011/4/108-119 oraz P. Szustakiewicz, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej w pracy radcy prawnego", w: Radca Prawny 2004/5/8).

W związku z powyższym, należy wskazać, że ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13 ze zm.) normuje finansowanie regularnego przewozu osób w publicznym transporcie zbiorowym, w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, realizowanego na terenie RP (art. 1 ust. 2), m. in. w transporcie drogowym (art. 1 ust. 1). Przepis art. 51 ust. 1 w/w ustawy wskazuje, że źródłem finansowania przewozów o charakterze użyteczności publicznej mogą być w szczególności środki własne jednostki samorządu terytorialnego będącej organizatorem oraz środki z budżetu państwa. Zgodnie z art. 50 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, finansowanie przewozów o charakterze użyteczności publicznej może polegać m.in. na przekazaniu operatorowi "rekompensaty" z tytułu poniesionych kosztów w związku ze świadczeniem przez operatora usług w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 2 c) lub udostępnianiu operatorowi przez organizatora środków transportu na realizację przewozów w zakresie publicznego transportu zbiorowego (pkt 3). Przyjmuje się, że operator, w tym przedsiębiorca zewnętrzny, nie podjąłby się bez rekompensaty tych usług w takim zakresie lub na takich zasadach, biorąc pod uwagę swój interes gospodarczy, a podjęcie tychże usług jest konieczne z punktu widzenia organów władzy publicznej ze względu na interes publiczny (zob. Wytyczne w zakresie dofinansowania z programów operacyjnych podmiotów realizujących obowiązek świadczenia usług publicznych w transporcie zbiorowym. Dokument Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z dnia 12 lipca 2010 r.).

Powyższe ustalenia natury ogólnej, dotyczące korzystania przez przewoźników w zbiorowym transporcie ze środków publicznych, znajdują odzwierciedlenie w dotyczących P. w Olsztynie S.A. informacjach przytoczonych przez A. K. w skardze i potwierdzonych pośrednio przez P. w Olsztynie S.A. w odpowiedzi na tę skargę. Można zatem stwierdzić, pomijając szczegóły, że P. w Olsztynie S.A., świadcząc na terenie RP usługi o charakterze użyteczności publicznej w zakresie publicznego transportu zbiorowego – drogowego, w tym dowozu dzieci do szkół, korzysta ze środków publicznych.

Przechodząc do kwestii przedmiotowej, tj. czy żądane w niniejszej sprawie informacje dotyczące organizacji kontroli biletów w pojazdach wykonujących regularne przewozy w ramach publicznego transportu zbiorowego, stanowią informację publiczną, przypomnieć należy, że w tym zakresie orzecznictwo NSA wypowiedziało się, co do zasady, pozytywnie odnośnie takiej kwalifikacji. To jednak, czy sprecyzowana co do przedmiotu informacja w w/w zakresie, powinna być uznana za informację publiczną, zależy od ustalenia, czy dotyczy ona publicznej sfery działania podmiotu, czy dotyczy interesów gospodarczych spółki, lub dokumentów wewnętrznych (zob. uzasadnienie wyroku NSA z 18 sierpień 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, CBOSA). Inną kwestią jest ustalenie, czy żądana informacja publiczna nie podlega ustawowym ograniczeniom (art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p.), a także ustalenie, czy nie jest to w istocie informacja przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ).

Przenosząc powyższe uwagi, dotyczące kwalifikacji informacji, na grunt niniejszej sprawy, orzekający NSA jest zdania, że żądana przez A. K. informacja w zakresie pkt 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Co do zasady, informacja dotycząca liczby osób posiadających uprawnienia do kontroli biletów w autobusach uruchamianych przez P. w Olsztynie S.A., dotyczy publicznej sfery działania podmiotu. To samo należy odnieść do wzoru identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Stanowisko powyższe nie oznacza jednak, że żądana informacja w pkt 1 wniosku musi być udostępniona w pełnym zakresie (czy z uwzględnieniem ustawowych ograniczeń), a także, że udostępnienie wnioskowanej informacji nie będzie wymagać jej przetworzenia. W obu przypadkach, należy rozważyć okoliczności, przemawiające za konkretną kwalifikacją, ewentualnie wzywając wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w przypadku informacji publicznej, która może być udostępniona jako przetworzona (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ). Natomiast, odnośnie pkt 2 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r., to o ile można uznać za informację publiczną kwestię, czy uprawnieni do kontroli biletów są zatrudnieni w P. w Olsztynie S.A. czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny, to w przypadku pozostałych szczegółowych informacji dotyczących tego ewentualnego zewnętrznego podmiotu, rozważenia wymagałoby, czy informacje w tym zakresie mieszczą się w publicznej sferze działania adresata wniosku, czy raczej w sferze wewnętrznej i dotyczą bardziej interesów gospodarczych P. w Olsztynie S.A. lub współpracujących z nim podmiotów, na co wskazywał P. w Olsztynie S.A. w odpowiedzi na skargę. Jak już bowiem wyżej wskazano, u.d.i.p. w art. 5 ust. 1 i 2 przewiduje pewne ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu m.in. na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Powyższe okoliczności będzie musiał wziąć pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie.

Podsumowując stwierdzić należy, że P. w Olsztynie S.A. jako jednostka wykonująca zadanie publiczne – świadcząc usługi w zakresie przewozów o charakterze użyteczności publicznej, tj. w transporcie drogowym oraz korzystająca ze środków publicznych – jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Bez wątpienia także, żądane informacje objęte pkt 1 i 3 wniosku z dnia 8 listopada 2012 r. mają charakter informacji publicznych. Podniesiony w skardze kasacyjnej przez A. K. zarzut naruszenia powołanego wyżej przepisu był więc zasadny.

Z powyższych względów na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.