Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 5/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
Hasła tematyczne: Właściwość sądu
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).

TEZY

Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Maria Wiśniewska (sprawozdawca) Barbara Adamiak (współsprawozdawca) Ewa Dzbeńska Wojciech Mazur Joanna Runge-Lissowska Marek Stojanowski Protokolant st. asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2015 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej w sprawie ze skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 761/13 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę Komisji Konkursowej powołanej przez Burmistrza Miasta S. z dnia 19 czerwca 2013 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego, zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2014 r., sygn. akt I OSK 400/14: "Czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz.U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) stanowi inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).


UZASADNIENIE

I OPS 5/14

UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 26 września 2014 r., I OSK 400/14, działając na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. - zwanej dalej "ppsa"), przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA budzące poważne wątpliwości zagadnienie prawne: Czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) stanowi inny niż określony w pkt 1 - 3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.)?

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z rozpoznawaniem skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2013 r., IV SA/Po 761/13 w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę z dnia 19 czerwca 2013 r. komisji konkursowej, powołanej przez Burmistrza, w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego. Wyrokiem tym uchylono zaskarżoną uchwałę komisji w przedmiocie odmowy dopuszczenia K.P. do postępowania konkursowego w części dotyczącej § 2 punktu 5 i 6 (pkt 1); stwierdzono, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana (pkt 2) oraz zasądzono od Burmistrza na rzecz skarżącej K.P. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych (pkt 3).

Okoliczności sprawy, w której został wydany wyrok są następujące:

Burmistrz ogłosił konkurs na stanowisko m. in. Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L., podając, jakie wymagania powinna spełniać osoba przystępująca do konkursu oraz co powinny zawierać oferty kandydatów,

a także miejsce i termin składania ofert. Następnie zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2013 r., nr [...] powołał komisję w celu przeprowadzenia konkursu. Komisja

na posiedzeniu w dniu 19 czerwca 2013 r. uznała, że K.P., która złożyła ofertę w konkursie, nie spełnia wymogów formalnych, ponieważ w oświadczeniu

o złożeniu oświadczenia lustracyjnego brak jest informacji, do kogo zostało złożone

i w jakim terminie. Ponadto stwierdzono, że przedstawione kserokopie dokumentów

nie zostały przez K.P. poświadczone własnoręcznym podpisem, a jedynie potwierdzone przez inspektora Urzędu Miejskiego w S. z upoważnienia burmistrza. Z powyższych względów komisja w głosowaniu jawnym podjęła uchwałę

o niedopuszczeniu K.P. do dalszego postępowania konkursowego.

K.P. wnioskiem z dnia 21 czerwca 2013 r. wystąpiła

do przewodniczącego komisji o podanie przyczyn odmowy dopuszczenia jej

do postępowania konkursowego przeprowadzanego w celu wyłonienia kandydata

na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L.

Przewodniczący komisji w piśmie z dnia 26 czerwca 2013 r. poinformował K.P. o przyczynach odmowy dopuszczenia jej do postępowania konkursowego.

K.P. w piśmie z dnia 3 lipca 2013 r. wezwała Burmistrza

do usunięcia naruszenia prawa, polegającego na niedopuszczeniu jej do konkursu

na stanowisko dyrektora szkoły oraz ponownego przeprowadzenia czynności konkursowych z jej udziałem.

Burmistrz w odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia 5 lipca 2013 r.,

nr SOO.2111.2.2013 stwierdził, że w związku z brakiem wyłonienia kandydata

na stanowisko dyrektora przez powołaną komisję i odmową dopuszczenia

przez komisję wszystkich trzech kandydatów do postępowania konkursowego, wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest bezzasadne.

K.P. przedmiotem skargi do WSA uczyniła zarówno czynności Burmistrza w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego,

jak i uchwałę komisji z dnia 19 czerwca 2013 r. o odmowie dopuszczenia

do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L. Skarga na czynności Burmistrz została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 760/13, a skarga na uchwałę komisji została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Po 761/13.

WSA, postanowieniem z dnia 22 października 2013 r., IV SA/Po 760/13 odrzucił skargę K.P. na czynności Burmistrza w przedmiocie odmowy dopuszczenia

do postępowania konkursowego. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ppsa. W uzasadnieniu postanowienia stwierdził, że kontroli sądu podlega tylko uchwała komisji o odmowie dopuszczenia kandydata do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły. Taki akt uznać należy

za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ppsa, gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków kandydata, wynikających

z przepisów prawa. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji przedmiotem kontroli pod względem legalności uczynił przedmiotową uchwałę komisji.

W skardze na tę uchwałę komisji konkursowej K.P. zarzuciła naruszenie § 4 ust. 1 i ust. 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem"), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Wskazując na powołane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również o przeprowadzenie dowodu z zeznań strony, świadków i wskazanych dokumentów.

Burmistrz w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie

o jej oddalenie, wskazując, że brak jest formalnych jak i merytorycznych przesłanek

do jej uwzględnienia. W uzasadnieniu podał, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przyjmująca postać uchwały, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa.

WSA uznał, że skarga K.P. na uchwałę komisji z dnia 19 czerwca 2013 r. o odmowie dopuszczenia do konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L. jest dopuszczalna i powołanym na wstępie wyrokiem, na podstawie art. 146 § 1 ppsa, uchylił zaskarżoną uchwałę w części dotyczącej § 2 punktu 5 i 6, a w oparciu o art. 152 ppsa orzekł, że nie może być ona wykonana.

Burmistrz w skardze kasacyjnej wniesionej do NSA zaskarżył wyrok WSA

w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I) naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 58 § 1 pkt 4 ppsa poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi K.P. w sytuacji, gdy sprawa ze skargi K.P. w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego, pomiędzy tymi samymi stronami (K.P. i burmistrzem) była w toku i pod inną sygnaturą akt (IV SA/Po 760/13) została już osądzona w dniu 4 grudnia 2013 r., natomiast obecnie już prawomocnym postanowieniem WSA z dnia 22 października 2013 r., IV SA/Po 760/13, odrzucającym skargę K.P. na czynności burmistrza;

2) art. 58 § 1 pkt 4 ppsa w związku z okolicznością, że zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r., IV SA/Po 761/13 WSA orzekł "w przedmiocie odmowy dopuszczenia skarżącej do postępowania konkursowego", podczas gdy pomiędzy tymi samymi stronami również "w przedmiocie odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego" wydane już zostało postanowienie WSA z dnia 22 października 2013 r., IV SA/Po 760/13, zatem postępowanie w niniejszej sprawie jest - wobec tożsamości podmiotowej stron i tożsamości przedmiotowej - obarczone wadą skutkującą jego nieważnością na podstawie art. 183 § 2 pkt 3 ppsa, a także

na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 ppsa; 3) art. 200 ppsa poprzez obciążenie Burmistrza kosztami postępowania na rzecz skarżącej poprzez zasądzenie tych kosztów od organu, który nie wydał aktu - uchwały, zaskarżonej w niniejszej sprawie; 4) art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 52 § 1 i § 3 ppsa poprzez nieodrzucenie skargi K.P. na uchwałę "Komisji Konkursowej", przy uznaniu przez Sąd, że uchwała podjęta

przez komisję ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa

i pomimo wystąpienia następujących okoliczności: a) komisja, której akt (uchwałę) zaskarżyła K.P., nie została przez skarżącą wezwana do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi do Sądu; b) w skardze na uchwałę komisji skarżąca nie wskazała komisji konkursowej jako organu lub strony postępowania, przeciwko której wnosi skargę; 5) w nawiązaniu do wyżej podniesionych zarzutów,

wraz z ich uzasadnieniem, art. 32 ppsa (a także art. 28 i art. 58 § 1 pkt 5 ppsa),

poprzez błędne przyjęcie, że stroną postępowania w sprawie ze skargi K.P. na uchwałę komisji jest burmistrz; 6) art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, uznając, że uchwała komisji

o odmowie dopuszczenia kandydata (skarżącej) do konkursu na stanowisko dyrektora szkoły podlega kontroli sądu administracyjnego i że akt taki, jak uchwała komisji uznać należy za czynność (ale przecież nie czynność burmistrza), o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa; 7) art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 ppsa poprzez brak ich zastosowania i nieodrzucenie (postanowieniem) skargi w niniejszej sprawie; a także: II) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e\ rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię polegającą w szczególności na błędnej wykładni użytego w tym przepisie zwrotu: "oryginałów lub poświadczonych przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów"; 2) § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b\, d\, k\, l\ rozporządzenia poprzez brak

ich uwzględnienia i brak ich zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy,

tj. w sytuacji gdy oferta złożona przez skarżącą nie zawierała również wymaganych przez przepisy § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b\, d\, k\, l\ "oryginałów lub poświadczonych

przez kandydata za zgodność z oryginałem kopii dokumentów", bowiem złożone

przez skarżącą kopie dokumentów, o których mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b\, d\, k\, l\ rozporządzenia, również nie zostały poświadczone przez skarżącą

za zgodność z oryginałem; 3) § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia poprzez brak

jego zastosowania w okolicznościach tej sprawy, gdy oferta skarżącej nie zawierała wszystkich dokumentów w formie wskazanej w ogłoszeniu konkursu (w związku

z błędną wykładnią § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e\; 4) § 4 ust. 2 pkt 3 oraz § 1 ust. 2 pkt 4 lit. e\ rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię i błędną ocenę dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, że komisja dopuściła się naruszenia tych przepisów

przez to, że dokładnie - dosłownie, literalnie i zgodnie z logiczną wykładnią (wskazaną w skardze kasacyjnej) - stosowała przepisy rozporządzenia i wskazane w ogłoszeniu burmistrza postanowienia (cytujące wprost zapisy rozporządzenia) dotyczące obowiązkowej formy dokumentów wymaganych w postępowaniu konkursowym.

Autor skargi kasacyjnej, wskazując na powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

K.P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

NSA na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. zwrócił się do Burmistrza o udzielenie informacji, czy w trybie § 8 ust. 2 rozporządzenia wydał on zarządzenie zatwierdzające

lub unieważniające konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L. oraz czy w związku z niewyłonieniem kandydata w konkursie

z dnia 19 czerwca 2013 r. zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu

na to stanowisko.

W odpowiedzi Burmistrz podał, że w dniu 5 sierpnia 2013 r. wydał zarządzenie zatwierdzające konkurs na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L. oraz że w związku z brakiem wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora w drodze konkursu, na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572,

ze zm. - zwanej dalej "uso"), powierzył pełnienie obowiązków dyrektora

tego Zespołu wicedyrektorowi do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie

z ust. 2 lub 4 tego artykułu, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Ponadto burmistrz wyjaśnił, że zarządził ponowne przeprowadzenie konkursu na to stanowisko, zgodnie zaś z § 1 powołanego rozporządzenia, informacja o ogłoszeniu konkursu

jest zamieszczona na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w S. oraz w miejscach ogólnodostępnych w siedzibie organu

od dnia 9 maja 2014 r. wraz z informacją o sposobie i terminie składania ofert.

NSA, przedstawiając do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zwrócił uwagę

w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 2014 r., że zagadnienie wyłaniania kandydata na stanowisko dyrektora szkoły w drodze konkursu i powierzania

tego stanowiska zostało uregulowane w art. 36a uso oraz w rozporządzeniu. Z art. 36a ust. 1 uso wynika, że stanowisko dyrektora szkoły powierza organ prowadzący szkołę. Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły wyłania się w drodze konkursu. Kandydatowi nie można odmówić powierzenia stanowiska dyrektora (art. 36a ust. 2 uso). Zgodnie z art. 36a ust. 6 pkt 1 - 3 i ust. 7 - 11 uso w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę powołuje komisję konkursową w określonym składzie. Regulamin konkursu na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki

oraz tryb pracy komisji konkursowej, uwzględniający w szczególności sposób ogłaszania konkursu oraz sposób nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego przez organ prowadzący szkołę lub placówkę, określa wydane

na podstawie art. 36a ust. 12 uso rozporządzenie. Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs na stanowisko dyrektora przedszkola, szkoły i wyznacza przewodniczącego komisji, który kieruje jej pracami. Komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego. Uchwała zapada zwykłą większością głosów w głosowaniu jawnym. Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia, komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych

w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia stanowi,

że czynności komisji, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia, odbywają się

bez udziału kandydatów. Po ich zakończeniu przewodniczący komisji informuje ustnie kandydatów o dopuszczeniu albo odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego. Kandydat, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego może, w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, wystąpić z pisemnym wnioskiem

o podanie przyczyn odmowy. Przewodniczący komisji informuje kandydata na piśmie

o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Następnie komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów dopuszczonych do postępowania konkursowego, dokonuje ich merytorycznej oceny.

Z § 6 ust. 1 rozporządzenia wynika, że komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia z posiedzenia komisji sporządza się protokół, który podpisują obecni na posiedzeniu członkowie komisji. Z § 7 ust. 2 rozporządzenia, określającego elementy, które zawiera protokół, wynika, że są nimi m. in.: uchwała

o dopuszczeniu lub niedopuszczeniu kandydatów do dalszego postępowania konkursowego wraz z podaniem przyczyn odrzucenia ofert, informacje o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informacje o udzielonych odpowiedziach, a także informacje

o liczbie głosów uzyskanych przez poszczególnych kandydatów w kolejnych głosowaniach oraz informacje o wyniku postępowania konkursowego. Po zakończeniu obrad komisji jej przewodniczący niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczną szkołę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). NSA wskazał dalej, że z § 8 ust. 2 rozporządzenia wynika, że organ prowadzący publiczną

szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne

jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości,

które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Zdaniem NSA analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że postępowanie konkursowe przeprowadza komisja konkursowa. Faza wstępna tego postępowania, odbywająca się bez udziału kandydatów, ogranicza się do podjęcia zamieszczonej w protokole uchwały

o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, ustnego poinformowania kandydatów przez przewodniczącego komisji o jej treści

oraz o możliwości wystąpienia w terminie 3 dni od otrzymania ustnej informacji

o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego z pisemnym wnioskiem

o podanie przyczyn odmowy. Przewodniczący komisji informuje kandydata na piśmie

o przyczynach odmowy dopuszczenia do postępowania konkursowego w terminie 7 dni od dnia złożenia wniosku. Przyczyny, z powodu których komisja podejmuje uchwałę

o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego określa § 4 ust. 2 pkt 1 - 3 rozporządzenia. Następną fazą postępowania konkursowego jest sprawdzenie

przez organ prowadzący szkołę prawidłowości jego przeprowadzenia, w tym także zasadności niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego

poprzez zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego jego przeprowadzenia (§ 8 ust. 2 rozporządzenia).

NSA zauważył, że przepisy zarówno uso jak i rozporządzenia bezpośrednio

nie przewidują możliwości zaskarżenia przez kandydata uchwały komisji o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego, bądź zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu, czy też aktu o powierzeniu osobie, która konkurs wygrała, stanowiska dyrektora szkoły do sądu administracyjnego. Dotyczy to również zarządzenia

o unieważnieniu konkursu i ponownego jego przeprowadzenia. NSA wskazał dalej,

że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się istotne rozbieżności

w przedmiocie określenia, który akt bądź czynność dotyczące postępowania konkursowego, podlegają kognicji sądu administracyjnego. Prezentowanych jest kilka stanowisk, przy czym w kwestii możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, prezentowane są dwa stanowiska. Odnośnie możliwości wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę komisji konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego prezentowany jest pogląd, że jej wniesienie jest niedopuszczalne (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa) - postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2007 r., II SA/Sz 1153/07, LEX nr 970647 ( na tle poprzedniego stanu prawnego) oraz postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2010 r., IV SA/Gl 767/10, LEX nr 778725. Przedstawiona w uzasadnieniu ostatnio powołanego postanowienia argumentacja sprowadza się do stwierdzenia, że komisji nie można przypisać cechy organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2013 r. poz. 267 ze zm. - zwanej dalej "kpa"). Podejmowane przez nią czynności zmierzające do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły w wyniku przeprowadzonego postępowania konkursowego są dokonywane w oparciu o regulamin konkursu określony w rozporządzeniu. O prawidłowości przeprowadzenia konkursu,

w tym także o zasadności niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego w sposób wiążący decyduje organ prowadzący szkołę, poprzez zatwierdzenie konkursu bądź jego unieważnienie, co oznacza, że poszczególne czynności podejmowane

przez komisję konkursową, w tym czynność polegająca na odrzuceniu oferty,

która przyjmuje formę uchwały, nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych w art. 3 § 2 ppsa. Dopiero działania organu prowadzącego szkołę

w postaci zatwierdzenia bądź unieważnienia konkursu, mają charakter administracyjnoprawny i podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Tożsame stanowisko zaprezentował również WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2011 r., III SA/Kr 965/11, LEX nr 1101369, odrzucając skargę na uchwałę komisji konkursowej w przedmiocie odmowy dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego (art. 58 § 1 pkt 1 ppsa), które jednak postanowieniem NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., I OSK 857/12, LEX nr 1145133, zostało uchylone i przekazano sprawę WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Podzielając pogląd przedstawiony w wyroku NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., I OSK 141/09, LEX nr 563276, NSA stwierdził, że czynność polegająca na odrzuceniu oferty w postępowaniu konkursowym

na stanowisko dyrektora szkoły ma charakter czynności, o której mowa w art. 3 § 2

pkt 4 ppsa, gdyż jest czynnością z zakresu administracji publicznej i dotyczy sfery praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Odrzucenie oferty konkursowej przybiera bowiem postać oświadczenia wiedzy organu, co nie pozostaje bez wpływu

na sytuację osoby zainteresowanej, która - w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie

- ofertę tę złożyła. Zdaniem NSA, czynności podejmowane w toku konkursu,

na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej i powołaną przez ten organ komisję konkursową mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący

swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Ogłoszenie konkursu i zgłoszenie

w nim udziału przez określoną osobę nie jest źródłem powstania zobowiązaniowego stosunku prawnego pomiędzy uczestnikiem konkursu a organem administracji publicznej lub komisją. Powstałe w związku z prowadzeniem konkursu stosunki prawne między uczestnikami konkursu a organem administracji publicznej i komisją nie są oparte na równości (równorzędności) podmiotów. Sytuacja prawna uczestników konkursu jest kształtowana w drodze jednostronnych władczych rozstrzygnięć podejmowanych przez komisję i organ administracji publicznej sprawujący nadzór. Rozstrzygnięcia dotyczące zatem m. in. dopuszczenia określonej osoby do konkursu

są aktami stosowania prawa przez organ administracji publicznej, które kształtują sytuację prawną uczestników konkursu. Konsekwencją powołanego stanowiska NSA jest zaprezentowanie poglądu w kwestii właściwości sądu administracyjnego w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora szkoły, poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest skarga na czynność organu prowadzącego szkołę w przedmiocie odrzucenia oferty w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, przybierająca postać uchwały komisji (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., I OSK 786/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, które dopuszcza możliwość wniesienia skargi na akt (czynność) organu prowadzącego szkołę, stanowiącego zazwyczaj odpowiedź na pisemny wniosek kandydata, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego (wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2009 r., I OSK 141/09 i postanowienie NSA z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 184/10, LEX nr 591260). W orzecznictwie przyjmuje się również możliwość wniesienia skargi wyłącznie na zarządzenie organu prowadzącego szkołę zatwierdzające konkurs, a nie na poszczególne akty lub czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym (wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., I OSK 680/12). Dopuszczono także możliwość wniesienia przez kandydata niedopuszczonego do postępowania konkursowego skargi na akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły osobie, która konkurs wygrała (wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 331/14).

Analiza powołanych orzeczeń prowadzi do wniosku, że sądy administracyjne, dopuszczając skargę na poszczególne akty bądź czynności podejmowane

w postępowaniu konkursowym na stanowisko dyrektora szkoły, przyjmują, że mają one charakter odrębny i samodzielny. Skutkuje to koniecznością prowadzenia w ramach jednego postępowania konkursowego kilku spraw dotyczących tych samych podmiotów i w istocie tożsamości przedmiotu, którym najczęściej jest odmowa dopuszczenia kandydata na stanowisko dyrektora do postępowania konkursowego. W konsekwencji oznacza to, że w zależności od przyjętej koncepcji sposób rozstrzygnięcia sprawy kandydata niedopuszczonego do postępowania konkursowego jest różny. Następuje bowiem uchylenie zaskarżonej uchwały komisji konkursowej bądź stwierdzenie bezskuteczności czynności organu prowadzącego szkołę. Zauważyć należy, że z reguły w tych w sprawach nie uwzględnia się faktu pozostawania nadal w obrocie prawnym zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu. Wyjątek stanowiła sprawa rozpatrywana

przez WSA w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r., II SA/Rz 924/13 stwierdził bezskuteczność czynności polegającej na odrzuceniu oferty skarżącego

przez komisję oraz z urzędu stwierdził nieważność zarządzenia zatwierdzającego konkurs na stanowisko dyrektora, a NSA wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r.,

I OSK 486/14 skargę kasacyjną wójta oddalił. Są także sprawy, gdy skarżący przedmiotem zaskarżenia czyni zarówno uchwałę komisji o odmowie dopuszczenia

do postępowania konkursowego, jak i zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu. NSA wyrokami z dnia 4 marca 2014 r., I OSK 2818/13 i I OSK 2819/13 skargi kasacyjne w tego rodzaju sprawach oddalił. Jednocześnie wskazać należy, że sądy administracyjne przy rozpoznawaniu sprawy nie rozważają kwestii skutku wyroku uwzględniającego skargę kandydata, któremu odmówiono dopuszczenia do postępowania konkursowego na sytuację prawną osoby, której w następstwie wygrania konkursu określonym aktem powierzono stanowisko dyrektora szkoły. Nie jest oceniana celowość zawiadomienia tej osoby o toczącym się postępowaniu i to nawet w przypadku, gdy przedmiotem skargi do sądu jest akt powierzenia jej stanowiska dyrektora szkoły.

Sądy administracyjne dopuszczają również odmienne stanowisko, opierające się na stwierdzeniu, że poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, które dokonują się w toku postępowania w sprawie konkursu

na stanowisko dyrektora szkoły publicznej, a etapem kończącym to postępowanie

jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę o zatwierdzeniu konkursu

albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu. Oznacza to, że dopiero te akty podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

NSA wskazał, że w rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia do postępowania konkursowego stanowi prawną formę działania administracji publicznej i mieści się w katalogu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, czy też nie może być do niego zaliczona. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy, przy uwzględnieniu przedstawionego stanu faktycznego i prawnego, a także prezentowanego w nauce poglądu, że na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w zakresie dopuszczalności skargi doniosłą rolę odgrywają względy celowościowe oraz ekonomia procesowa, stwierdzić należy, iż poważne wątpliwości nasuwa możliwość zakwalifikowania uchwały komisji z dnia 19 czerwca 2013 r. o odmowie dopuszczenia K.P. do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w L. jako innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, w sytuacji, gdy komisja nie jest organem administracji publicznej, a w świetle § 8 ust. 2 rozporządzenia, ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego przez komisję, w tym zasadność niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, należy do organu prowadzącego szkołę, w tym przypadku Burmistrza Miasta S. Zdaniem NSA możliwe jest zatem również zaprezentowanie poglądu, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlega dopiero zarządzenie o zatwierdzeniu konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego inny niż określony w art. 3 § 2 pkt 5 ppsa, podejmowany w sprawie z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 2 pkt 6 ppsa.

Podsumowując powyższe rozważania NSA wskazał, że zaprezentowane rozbieżności co do określenia, który akt dotyczący postępowania konkursowego może być zaskarżony do sądu administracyjnego, wskazują na występowanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości. Sygnalizowany problem ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia zasadności złożonej skargi kasacyjnej. Dlatego uzasadnione jest przedstawienie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA o treści wskazanej w sentencji postanowienia, w oparciu

o art. 187 § 1 ppsa.

Prokurator Generalny w piśmie z dnia 20 stycznia 2015 r. wniósł o podjęcie uchwały o następującej treści: "Uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta

na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej

z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) nie stanowi innego niż określony w pkt 1 - 3 aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.)".

Udział w postępowaniu zgłosił Rzecznik Praw Obywatelskich i przedstawił stanowisko, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej

z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, pozostaje poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Wyjaśniając przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne należy przede wszystkim podkreślić, że zaprezentowane rozbieżności co do określenia, który akt dotyczący postępowania konkursowego może być zaskarżony do sądu administracyjnego, rzeczywiście wskazują na występowanie zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Odnosząc się do przedstawionego zagadania prawnego zważyć należy

co następuje:

Rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego wymaga spojrzenia na problem kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych nie tylko przez pryzmat dotyczących analizowanego zagadnienia przepisów prawnych, a więc art. 3 § 2 ppsa, art. 36a uso i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (bo te nie rozstrzygają sprawy jednoznacznie), ale również należy mieć na uwadze tak dobro jednostki i przysługujące jej prawo do sądu, jak również sprawność postępowania sądowego, aby nie zniweczyć sensu sądowej kontroli, bo przecież "sprawiedliwość spóźniona jest zaprzeczeniem sprawiedliwości" (A. Robertson, Human Rights in Europe, Manchester 1973 r., s. 61; podobnie: L. Balcerowicz, Polski wymiar sprawiedliwości z punktu widzenia ekonomii instytucjonalnej, wykład wygłoszony na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu

im. Adama Mickiewicza w Poznaniu w dniu 16 października 2012 r.).

Biorąc zatem pod uwagę obowiązujące przepisy ustawy o systemie oświaty i rozporządzenia należy przyjąć, że wskazana przez ustawodawcę procedura konkursowa na stanowisko dyrektora szkoły publicznej lub placówki stanowi zamknięty ciąg czynności - zgodnie z art. 36a ust. 6 uso - organu prowadzącego szkołę publiczną lub placówkę i komisji jako organu pomocniczego, które to czynności kończą się wraz z wydaniem przez organ prowadzący szkołę rozstrzygnięcia w postaci zarządzenia o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu przeprowadzenia ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), po wcześniejszym przedstawieniu mu przez przewodniczącego komisji wyników konkursu wraz z dokumentacją postępowania konkursowego (§ 8 ust. 1 rozporządzenia).

Analiza przepisów ustawy o systemie oświaty i powołanego rozporządzenia wskazuje, że ustawodawca nie przewidział dla rozstrzygnięcia organu prowadzącego szkołę publiczną formy decyzji administracyjnej czy też postanowienia, co powoduje, że należało zakwalifikować to rozstrzygnięcie jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa), odnośnie co do którego w literaturze przedmiotu wskazuje się,

że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują działania z wyłączeniem

tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak,

J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa

2007 r., s. 380). A. Kabat doprecyzowuje powyższe, wskazując, że "zaskarżeniu

do sądu administracyjnego podlegać będą m. in. uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym zawierające regulaminy, wytyczne (dyrektywy) skierowane

do podległych organów i innych jednostek, akty budżetowe, a także akty o charakterze indywidualnym, np. dotyczące likwidacji szkoły." (A. Kabat [w:] A. Kabat, B. Dauter,

B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013 r., kom. do art. 3, uw. 31).

Zatem poszczególne akty i czynności podejmowane w toku postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej nie mają charakteru samodzielnego i odrębnego, ponieważ stanowią pewien ciąg zdarzeń, a etapem kończącym to postępowanie jest dopiero zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu (§ 8 ust. 2 rozporządzenia), a następnie akt organu prowadzącego szkołę w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki

(art. 36a ust. 1 uso). Oznacza to, że dwa rozstrzygnięcia podlegają zaskarżeniu do sądu, po pierwsze zarządzenie organu prowadzącego szkołę publiczną

o zatwierdzeniu konkursu albo o jego unieważnieniu i zarządzeniu ponownego konkursu jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowany w sprawach z zakresu administracji publicznej - do sądu administracyjnego, po drugie akt organu prowadzącego szkołę publiczną w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły

lub placówki, jako należący do drogi sądowej w postępowaniu cywilnym - do sądu pracy (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 kwietnia 2009 r., I PK 212/08, OSNP z 2010 r., nr 23 - 24, poz. 286). Taka właśnie wykładnia przepisów uso, rozporządzenia oraz ppsa jest prawidłowa, z uwagi na uregulowane w art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zmianami) prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd, a także określone w art. 45 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) prawo do sądu, a więc prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, jak również zasadę ekonomii procesowej (art. 7 ppsa), statuującą obowiązek podejmowania przez sąd administracyjny czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy.

Uzasadniając powyższe stanowisko należy dodatkowo wskazać, że komisji konkursowej nie można przypisać cech organu administracji publicznej określonych w art. 5 § 2 pkt 3 kpa, bowiem nie sposób wskazać przepisów, które nadawałyby komisji taki atrybut. W art. 5 § 2 pkt 3 kpa zawarta jest legalna definicja nadająca swoiste znaczenie pojęciu organu administracji publicznej, która ma znaczenie w postępowaniu sądowym, mimo że ppsa takiej definicji nie zawiera. Do tej kategorii organów zaliczone mogą być tylko niektóre spośród jednostek organizacyjnych, spełniających określone kryteria i cechy. Komisję konkursową powołuje organ prowadzący szkołę publiczną, którym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu przeprowadzenia konkursu (art. 36a ust. 6 w związku z art. 5c pkt 2 uso), z czego trudno wysnuć tezę o posiadaniu przez komisję charakteru organu administracji publicznej, czy to w znaczeniu ustrojowym, czy to w znaczeniu funkcjonalnym, chociaż jest to podmiot wykonujący ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej. Wymaga podkreślenia, że jest to jednak podmiot powoływany doraźnie, w celu wykonania określonej czynności a zatem nie można też mówić o jego zdolności sądowej. Jeżeli byt prawny komisji jest czasowy, to przyznanie zdolności sądowej wymagałoby wyraźnej regulacji w przepisach prawa, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne, oparte bezwzględnie na zasadzie kontradyktoryjności, nie może być skutecznie prowadzone, gdy brak jest podmiotu, którego działanie lub bezczynność jest przedmiotem zaskarżenia. Skoro więc komisja wykonuje jedynie ad hoc czynności na rzecz administracji publicznej, a żadne przepisy szczególne nie przyznają jej zdolności sądowej, to nie ma ona zdolności występowania przed sądem administracyjnym jako strona, bo taką mogą posiadać jedynie podmioty istniejące w momencie wszczęcia postępowania sądowego.

Należy także mieć na uwadze, że z przepisów ustawy i rozporządzenia wynika, iż w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora publicznej szkoły, stanowisko to powierza organ prowadzący szkołę, a konkurs jest tylko elementem tego postępowania. Organ prowadzący szkołę ogłasza konkurs, określa jego warunki i powołuje komisję konkursową, która w jego imieniu prowadzi część postępowania. Po otrzymaniu dokumentacji konkursu organ prowadzący szkołę wykonuje przysługujące mu uprawnienia w zakresie kontroli prawidłowego przebiegu konkursu, które obejmują zatwierdzenie konkursu albo unieważnienie konkursu i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia, wśród których na pierwszym miejscu wymieniono nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do postępowania konkursowego. Oznacza to, że ostatecznie o tym, czy miało miejsce nieuzasadnione niedopuszczenie kandydata do konkursu rozstrzyga organ prowadzący szkołę. Z przepisów tych wynika więc, że wszystkie czynności podejmowane w procesie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, zmierzają do realizacji ustawowego obowiązku nałożonego na organ prowadzący szkołę. Muszą być więc traktowane jako czynności tego organu, choć na pewnym etapie wykonywane z upoważnienia organu przez komisję konkursową. Czynności komisji konkursowej mają charakter pomocniczy i wewnętrzny, ponieważ to organ prowadzący szkołę w sposób wiążący decyduje o kwestii prawidłowości przeprowadzenia konkursu, w tym co do zasadności odrzucenia oferty kandydata, poprzez zatwierdzenie konkursu albo jego unieważnienie. Przedmiotem badania przez organ prowadzący szkołę może być skierowana do kandydata przez przewodniczącego komisji konkursowej informacja o przyczynach odmowy dopuszczona do postępowania konkursowego. Pozycję komisji konkursowej wyznaczają jej zadania, które sprowadzają się do funkcji pomocniczej dla organu administracji publicznej przy wyborze określonego kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

Analogiczny pogląd w odniesieniu do komisji konkursowej powołanej na podstawie rozporządzenia Ministra Nauki z dnia 10 września 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad postępowania konkursowego przy wyłanianiu kandydatów na funkcję dyrektora jednostki badawczo – rozwojowej (Dz.U. Nr 101, poz. 1101) został przyjęty w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006r., I OPS 4/06 (ONSA i wsa z 2007 r., z. 2, poz.28).

Należy zatem uznać, że poszczególne czynności podejmowane w postępowaniu konkursowym przez komisję, w tym czynność polegająca na odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, która przyjmuje formę uchwały zamieszczonej w protokole po przeprowadzeniu tego postępowania (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), nie mieszczą się w kategoriach aktów oraz czynności wymienionych

w art. 3 § 2 ppsa. Podejmowane przez komisję czynności nie są ani rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji administracyjnej lub postanowienia,

ani też nie są aktem prawa miejscowego lub też "innym aktem podjętym w sprawie

z zakresu administracji publicznej". Rozstrzygnięcie komisji nie może też być kwalifikowane jako "inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa". Czynności komisji konkursowej pozostają zatem poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ( postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2007 r., II SA/Sz 1153/07, postanowienie WSA

w Gliwicach z 13 grudnia 2010 r., IV SA/GL 767/10).

Należy wskazać, że uznanie uchwały komisji konkursowej

za inny niż określony w pkt 1 - 3 § 2 art. 3 ppsa akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających

z przepisów prawa stanowi chybiony zabieg interpretacyjny, biorąc bowiem

pod uwagę postulat racjonalności ustawodawcy, kwestionowanie wyników wykładni gramatycznej bez ważnych powodów natury aksjologicznej jest niezgodne z literą prawa. Zatem chociaż dla zwolenników zaklasyfikowania uchwały komisji jako aktu,

o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa, główny argument stanowi brak akceptacji

dla zamykania kandydatowi drogi sądowej, to trzeba zauważyć, że o tym nie może być mowy, gdyż będące aktem z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa zarządzenie organu prowadzącego szkołę, wydawane na podstawie § 8 ust. 2 rozporządzenia, jest wynikiem dokonanej

przez ten organ obligatoryjnej oceny konkursu (a więc i wydanej uchwały komisji), także

pod względem nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jak również innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Kontrolą sądową nie mogą być zatem objęte wszystkie kolejne czynności czy akty wydane na poszczególnych etapach postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły publicznej. Kontrola ta nie musi obejmować rozstrzygnięć wstępnych, pod warunkiem, że ostateczne rozstrzygnięcie podlega kontroli sądowej.

Tym samym brak możliwości zaskarżenia uchwały komisji konkursowej jako niespełniającej definicji aktu z art. 3 § 2 pkt 4 ppsa w żaden sposób nie zamyka kandydatowi możliwości kwestionowania wyniku konkursu przed sądem administracyjnym, a jedynie prawo do obrony zostaje przesunięte w czasie. Co więcej, właśnie odwrotna sytuacja, a więc możliwość kwestionowania zarówno uchwały komisji konkursowej z § 4 rozporządzenia, jak i zarządzenia wydanego na podstawie § 8 rozporządzenia w odrębnych postępowaniach mogłaby prowadzić do podważenia racjonalności postępowania konkursowego i wykluczających się ocen.

Podsumowując powyższe i jednocześnie odpowiadając na postawione

w postanowieniu NSA z dnia 26 września 2014 r., I OSK 400/14 pytanie należy stwierdzić, że uchwała komisji konkursowej o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły podjęta na podstawie § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373, ze zm.) nie jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ppsa, podjął uchwałę jak w sentencji.