Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 481/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2010-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 par.1, art.77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant : st. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 marca 2010 r. sprawy ze skargi M. M. i L. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia budowy budynku gospodarczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Namysłowskiego z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz M. M. i L. M. solidarnie kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Namysłowski decyzją z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, ze zm.- zwanej dalej Prawo budowlane) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071, ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu zgłoszenia L. i M. M. dotyczącego budowy budynku gospodarczego w N., na działce nr A. – wniósł sprzeciw do zgłoszenia powyższej budowy.

W uzasadnieniu wskazał, że L. i M. M. w dniu 2 czerwca 2009 r. złożyli zgłoszenie budowy budynku gospodarczego w N., określając w nim termin rozpoczęcia robót na dzień 2 lipca 2009 r. W zgłoszeniu opisano parametry budynku, jednocześnie wskazując, że prace wykonywane będą w systemie gospodarczym. Do zgłoszenia dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rysunek rzutu i przekroju, rysunek wyglądu budynku i widoki elewacji oraz mapkę z usytuowaniem budynku (bez zwymiarowania). W zgłoszeniu wskazano także, że budynek będzie miał powierzchnię zabudowy 19,60m² i posadowiony będzie na działce nr A. o powierzchni 1,9 ha. Uznając, na podstawie art. 29 ust.1 pkt 2 oraz art.29 ust. 1 pkt 1a Prawa budowlanego, formę zgłoszenia za prawidłową dla planowanej inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego, organ I instancji wniósł sprzeciw z powodu niezgodności opisanej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów. Stwierdził, że działka nr A. położona jest na obszarze oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów (uchwała nr XXIII/336/01 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16.01.2001r. - Dziennik Urzędowy Województwa Opolskiego z 2001r. nr 22 poz. 111) symbolem "RZ". Ustalenia zaś planu dla tych terenów wskazują, że ich przeznaczenie podstawowe to tereny użytków rolnych, tereny trwałych użytków zielonych dla których ustalono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (mieszkalnych, usługowych- niezwiązanych z produkcja rolną). Zdaniem organu I instancji, z przytoczonego zapisu planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że na terenie działki nr A. można budować tylko budynki mieszkalne i usługowe związane z produkcją rolną. Budowa natomiast innych budynków jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto Starosta Namysłowski stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów dla terenu oznaczonego symbolem "RL", również nie przeznaczonego pod zabudowę (tereny lasów i zadrzewień — istniejące i przewidywane do zalesienia), ustala zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych i gospodarczych). Stąd, opierając się na treści art 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego wniósł sprzeciw, z powodu naruszenia zakazów planu przez zgłoszoną budowę budynku gospodarczego.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. i L. M. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. Zaznaczyli, że decyzja Starosty Namysłowskiego, jest nieważna z mocy ustawy, ponieważ posiada identyczny numer jak wydana w dniu [...]. Następnie podnieśli, że w dniu 2 czerwca 2009 r. złożyli w Starostwie Namysłowskim zgłoszenie budowy budynku gospodarczego w N., tymczasem decyzję organu wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia powyższej budowy otrzymali w dniu 6 lipca 2009 r., przez co doszło do naruszenia terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, albowiem trzydziestodniowy termin do wyrażenia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno - budowlanej odnośnie zgłoszenia budowlanego jest terminem doręczenia sprzeciwu inwestorowi. Ustanowiony w powołanym przepisie termin ma charakter materialnoprawny, a jego upływ powoduje nabycie prawa do realizacji inwestycji objętej zgłoszeniem. Odwołujący zauważyli, że sprzeciw ma formę decyzji administracyjnej, a decyzję doręcza się na piśmie w świetle art. 109 § 1 K.p.a. i organ jest nią związany co do zasady od chwili doręczenia lub ogłoszenia po myśli art. 110 K.p.a., oraz że brak jest przepisów szczególnych przewidujących inne niż opisane wyżej zasady wprowadzania do obrotu decyzji administracyjnej w formie sprzeciwu, dlatego zakomunikowanie inwestorowi sprzeciwu w formie doręczenia jest warunkiem bytu prawnego sprzeciwu.

Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...], nr [...] opartą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. i L. M. od decyzji Starosty Namysłowskiego z 7 września 2009 r., utrzymał ją w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił część ustaleń organu pierwszej instancji. W jego ocenie, na obszarze oznaczonym w planie symbolem "RZ" niewątpliwie ustalono zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych (mieszkalnych, usługowych - niezwiązanych z produkcją rolną), jednakże wziął pod uwagę, że inwestor jest rolnikiem i planuje na tym terenie prowadzenie gospodarstwa rolnego. Wobec tego planowana inwestycja nie narusza ww. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów. Jednak po przeanalizowaniu zapisu § 7 ust. 8 planu zagospodarowania przestrzennego, który nakazał "dolinę rzeki [...] traktować jako chronioną bez możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi.", jak i położenia działki nr A. przyjął, iż powyższy zakaz odnosi się do niej, gdyż graniczy ona bezpośrednio z rzeką [...]. W ocenie organu odwoławczego celem wprowadzenia powyższego zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było poddanie ochronie doliny rzeki [...] oraz niedopuszczenie do jej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, dotyczącego niedochowania przez organ I instancji trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu dostrzegł, że termin załatwienia przedmiotowego zgłoszenia w ponownie prowadzonym postępowaniu (tj. zgłoszenia z 1 czerwca 2009 r.) należy liczyć od dnia, w którym Starosta Namysłowski otrzymał decyzję Wojewody Opolskiego z [...], tj. od 20 sierpnia 2009 r. Skoro sprzeciw organ pierwszej instancji wydał [...] i wyekspediował z urzędu w dniu 31 sierpnia 2009 r., to nie przekroczył ustawowego terminu przewidzianego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Na koniec organ odwoławczy zaakcentował, że w postępowaniu prowadzonym przed nim, nie zostały zebrane żadne nowe dowody, mające wpływ na rozstrzygnięcie, z którymi strony mogłyby zapoznać się przed wydaniem decyzji, dlatego nie zawiadomiono ich o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 K.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu M. i L. M. zarzucili decyzji Wojewody Opolskiego:

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez przyjęcie przez organ II instancji, iż organ I instancji nie przekroczył ustawowego 30 dniowego terminu przewidzianego ww. przepisem do wniesienia sprzeciwu podczas, gdy termin ten został przekroczony;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie przez organ II instancji, iż wnioskowana inwestycja jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 ust. 8 uchwały o Nr XXIII/336/2001 Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów (Dz. Urz. Woj. Op. Nr 22, poz. lll) przez uznanie, iż powyższy przepis wyłącza możliwość zabudowy spornej działki;

- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach przez organ II instancji na tle tego samego stanu faktycznego.

Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego tj art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. ewentualnie o jej uchylenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący opisali stan faktyczny sprawy. Następnie ponownie wskazali, że w ich ocenie organ utracił kompetencję do merytorycznego wypowiadania się w sprawie, gdyż uchybił 30 - dniowemu terminowi do wniesienia sprzeciwu. Zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nastąpiło bowiem 2 czerwca 2009 r, a sprzeciw organu I instancji został doręczony skarżącym w dniu 6 lipca 2009 r. Na poparcie swojego stanowiska skarżący powołali się na uchwałę 7 Sędziów NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08. Poza tym podkreślili, że wprawdzie w uchwale Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłów w § 7 ust. 8 Rada Miejska Namysłowa przyjęła, iż "ustala się dolinę [...] traktować jako chronioną bez możliwości zabudowy obiektami kubaturowymi", jednak nie zakreślono doliny [...] na załączniku graficznym do ww. uchwały, ani nie wymieniono działek, które położone są w tej dolinie. Autor planu, nie precyzując pojęcia "dolina" spowodował, że kwestię tę pozostawiono uznaniu organu administracji publicznej. Zdaniem skarżących, takie działanie organu stanowiącego prawo jest nieuprawnione, gdyż nie można stanowić norm prawnych, które ustalają zakazy bez określenia granic tych zakazów. Zakaz zabudowy jest wyjątkowo silną ingerencją organu w prawo własności. Zakaz powinien wynikać wprost z przepisów prawa. Zgodnie z art. 14 ust 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, miejscowy plan jest aktem prawa miejscowego. To oznacza, że do wykładni tego planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych i niedopuszczalnym jest stosowanie przez organ, swobodnych interpretacji zapisów planu. Organ ma obowiązek orzekania w postępowaniu administracyjnym jednocześnie na podstawie tekstu i rysunku planu. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści tekstowej i graficznej. Wszelka rozszerzająca wykładnia ustaleń planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości jest sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenie ustaleń tego planu. Dodatkowo podnieśli, że organ I instancji od 2003 r. wydawał pozwolenia na budowę na obiekty położone wzdłuż rzeki [....], stosując się do wytycznych zawartych w piśmie nr [...] z dnia 3 lutego 2003 r., w którym stwierdzono, że zapis zakazujący zabudowę obiektami kubaturowymi dolinę [...] jest "zapisem martwym".

Odpowiadając na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie natomiast art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej P.p.s.a, uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, nie odpowiadają przepisom prawa i podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na decyzję stwierdzającą zaistnienie przesłanki do wniesienia, przez właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej, sprzeciwu od zgłoszenia budowy. Materialną podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosownie do przepisów tej ustawy wskazać należy, iż zgłoszenie robót budowlanych stanowi odstępstwo od wynikającego z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Procedura dotycząca zgłoszenia robót budowlanych oraz wniesienia do niego przez właściwy organ sprzeciwu unormowana została w art. 30 Prawa budowlanego. W przepisie art. 30 ust. 5 cyt. ustawy określono, że zgłoszenia, którego zakres przedmiotowy ustalono w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można natomiast przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Oznacza to, że roboty budowlane można rozpocząć po upływie 30 dni od doręczenia organowi zgłoszenia, jednakże tylko wtedy, gdy w terminie tym organ nie wyda decyzji o sprzeciwie. Sprzeciw wyrażony przez organ w drodze decyzji oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzenia budowlanego. W art. 30 ust. 6 wskazano przypadki, w których organ obowiązany jest do wydania takiej decyzji. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 2 sytuacja taka zaistnieje m.in. wtedy, gdy budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem naruszać będzie ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Dla realizacji obowiązku zgłoszenia sprzeciwu w sytuacji uznania, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, koniecznym jest jednak wykazanie przez organ kolizji planowanych robót budowlanych z normami prawnymi, poprzez dokonanie wykładni przepisów aktu prawa miejscowego – jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, na gruncie okoliczności faktycznych związanych z realizacją inwestycji. Ocena w tym zakresie nie może być bowiem dowolna i winna zostać uzasadniona stosowną argumentacją, znajdującą oparcie w regulacjach prawnych. Organ winien tym samym podjąć wszelkie działania zmierzające do ustalenia istotnych okoliczności, jak i wyjaśnienia motywów oceny w zakresie niezgodności planowanego zamierzenia z przepisami prawa. W tym celu, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia, zgodnie z art. 30 ust. 2 zd. drugie Prawa budowlanego organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia brakujących dokumentów w określonym terminie. Dokonując oceny obowiązany jest przy tym również przestrzegać ogólnych zasad regulujących postępowanie wyjaśniające przed organami administracji publicznej. O ile bowiem procedura zgłoszenia robót budowlanych i wniesienia sprzeciwu od zgłoszenia przez organ objęta jest szczególną regulacją przepisów Prawa budowlanego, w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o sprzeciwie organ zobligowany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, w zakresie koniecznym dla dokonania oceny co do zgodności inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do zasady wyrażonej w art. 7 K.p.a. zobowiązany jest zatem do podjęcia wszelkich działań niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego związanego z planowanym zamierzeniem inwestycyjnym. Realizację tej zasady przewiduje przede wszystkim art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W myśl art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy przy tym dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Realizując ten obowiązek organ może m.in. wystąpić do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji, bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Zgodnie zaś z art. 80 K.p.a. ocena, czy dana okoliczność została udowodniona winna być dokonana na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Określone w powołanych przepisach zasady odnoszą się do postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i organem odwoławczym, który w myśl art. 136 K.p.a. może przeprowadzić dodatkowe postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bądź zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi pierwszej instancji.

Naruszenie przepisów art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi zarówno w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, jak i wówczas gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie na podstawie niekompletnego materiału dowodowego. Zaznaczyć przy tym należy, że uzasadnienie decyzji, jako jej integralna część, winno wyjaśniać podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. organ obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu swoje stanowisko w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy i podać jego motywy, wyjaśnić podstawę prawną decyzji oraz dokonać oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle konkretnych przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia oraz wskazanie toku rozumowania organu.

Uwzględniając powołane regulacje wskazać należy, iż dla oceny legalności decyzji w przedmiocie sprzeciwu organu od zgłoszenia budowy, w pierwszej kolejności zasadnicze znaczenie ma rozważenie kwestii zachowania terminu do jego wniesienia. Uchybienie temu terminowi skutkuje bowiem wadliwością decyzji, bez względu na prawidłowość jej merytorycznego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie dokonane przez skarżących zgłoszenie budowy budynku gospodarczego, doręczone zostało organowi pierwszej instancji w dniu 2 czerwca 2009 r., a decyzja o sprzeciwie wydana została w dniu [...] i nadana w tym samym dniu w placówce pocztowej. Stosownie do art. 30 ust. 5 Praw budowlanego, zdaniem składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie można było zatem uznać, tak jak wywiedziono w skardze, że sprzeciw został wniesiony po upływie 30–dniowego terminu, który w tym przypadku upływał z dniem 2 lipca 2009 r. W opinii Sądu bez znaczenia dla dokonanej oceny pozostaje fakt, iż decyzja o sprzeciwie została doręczona skarżącym dopiero w dniu 6 lipca 2009 r., jak również okoliczność uchylenia jej przez organ odwoławczy i następnie wydania kolejnej decyzji o sprzeciwie z dnia [...], utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie za prawidłową uznać bowiem należy interpretację treści art. art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą wymóg wniesienia w drodze decyzji sprzeciwu w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia dotyczy wydania decyzji w tym terminie, a nie jej doręczenia. Przyjąć ponadto trzeba, że w sytuacji gdy uchylona decyzja wydana została w terminie, na jego uchybienie nie ma wpływu okoliczność uchylenia decyzji o sprzeciwie w toku instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W takim przypadku uznać należy, że wydajając decyzję o sprzeciwie po ponownym rozpoznaniu sprawy organ zachował termin do wniesienia sprzeciwu. Instytucja zgłoszenia robót budowlanych wprowadzona natomiast została jedynie w celu uproszczenia postępowania w zakresie uzyskania zgody właściwego organu na realizację planowanej inwestycji i nie można jej regulacji interpretować w sposób ograniczający kontrolę zgodności inwestycji z obowiązującym prawem, przez właściwe organy. Uznać tym samym należy, że ponowne rozpoznanie sprawy, w wyniku uchylenia sprzeciwu, w żaden sposób nie narusza 30 dniowego terminu. W skutkach materialnoprawnych prowadzone postępowanie należy bowiem uznać za niebyłe. Organ I instancji zobowiązany jest ponownie do oceny złożonego zgłoszenia. Odmienne stanowisko sprowadzałoby się w konsekwencji do błędnego przyjęcia, że całe postępowanie administracyjne, aż do wydania decyzji ostatecznej, musi zostać przeprowadzone w ciągu 30 dni, a do takiego wniosku nie uprawnia konstrukcja przepisu art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, który w tej kwestii zawiera tylko uregulowanie materialnoprawne, nie uwzględniając przepisów postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., Sygn. akt II OSK 398/08 CBOiS).

W odniesieniu do przyjętego poglądu wskazać przyjdzie, iż w ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przyjmowana w orzecznictwie i powołana przez skarżących interpretacja treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą 30 – dniowy termin na wniesienie sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem decyzja została stronie doręczona, prowadzi do skutków sprzecznych z zamierzeniem ustawodawcy. Strony dokonujące zgłoszenia mogą bowiem przez swoje działania w zakresie odbioru korespondencji uniemożliwić wniesienie sprzeciwu. Dlatego też, w przypadku regulacji art. 30 ust.5 Prawa budowlanego, posługującej się pojęciem "wniesienia sprzeciwu", a nie jego "doręczenia", przy ocenie czy organ zachował termin do wniesienia sprzeciwu, celowe jest nawiązanie do treści art. 57 § 5 pkt 2 K.p.a. i na tej podstawie uznanie, że termin zostanie zachowany jeżeli przed jego upływem przesyłka zawierająca decyzję zostanie nadana w placówce pocztowej operatora publicznego. Z jednej strony zobliguje to organ do terminowego podejmowania czynności, a z drugiej będzie niezależne od strony, która może podejmować starania, aby na przykład nie odbierać korespondencji, czy też czynić to ze zwłoką, która będzie z kolei skutkowała uchybieniem tegoż terminu przez organ. Jednocześnie taki sposób obliczania 30 - dniowego terminu pozwoli na zachowanie dla organu stosownego czasu dla podjęcia określonej decyzji, a inwestorowi nie przedłuży to ponad dopuszczalną miarę okresu oczekiwania dla ewentualnego wniesienia sprzeciwu przez organ. Tym samym, nie wpłynie na przedłużenie procesu inwestycyjnego, co jest podstawowym celem, dla którego wprowadzono możliwość dokonywania zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06 CBOiS, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 574/08 CBOiS). Dostrzec ponadto przyjdzie, iż w przepisie art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego ustawodawca posłużył się zwrotem "wniesienie sprzeciwu" i "doręczenie zgłoszenia". W sposób widoczny wskazuje to na rozróżnienie pojęć "wniesienia" i "doręczenia".

Zdaniem Sądu, na przeszkodzie przyjętej interpretacji nie stoi brzmienie art. 110 K.p.a., zgodnie z którym organ wydający decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z treści tego przepisu nie wynika, aby ustawodawca utożsamiał wydanie decyzji z jej doręczeniem stronie. Przeciwnie jego brzmienie wyraźnie rozróżnia wydanie decyzji i związanie organu wydaną już decyzją, które następuje z momentem wprowadzenia jej do obrotu poprzez doręczenie lub ogłoszenie. Jeżeli zatem wydana w określonej dacie decyzja zostanie wprowadzona do obrotu, za datę jej wydania należy uznać datę, w której została ona przez organ podpisana. Podkreślić przy tym należy, że to właśnie data wydania decyzji ma wiążące znaczenie dla oceny prawidłowości działania organu. Przyjęcie, iż datą wydania decyzji jest data jej doręczenia, musiałoby bowiem prowadzić do uznania za wadliwe decyzji wydanych w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie jej podpisania, które następnie na etapie doręczenia decyzji uległy zmianie. Uzależnienie możliwości wniesienia sprzeciwu od jego doręczenia, mogłoby bowiem uniemożliwić organowi wydanie decyzji pomimo zachowania przez niego należytej staranności w tym zakresie.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd przyjął, że w niniejszej sprawie sprzeciw od zgłoszenia budowy, dokonanego przez skarżących, wniesiony został z zachowaniem terminu określonego w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Zaskarżona decyzja nie narusza tym samym wskazanej regulacji.

W zakresie dokonanej oceny legalności Sąd uznał jednak, że tak zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja pierwszoinstancyjna, wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 §1, art. 107 §3 K.p.a.

Jak już wcześniej wskazano, ocena niezgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami planu miejscowego, dokonana przez organ na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego winna odnosić się do okoliczności faktycznych i prawnych, a organ winien poprzeć swoje stanowisko stosowną argumentacją opartą o ustalenia dokonane na podstawie materiału dowodowego.

W niniejszej sprawie organy obydwu instancji wniosły sprzeciw do zgłoszenia budowy na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że planowana przez skarżących budowa narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swej decyzji organ pierwszej instancji jedynie wskazał, iż z zapisu § 4 ust. 15 planu zagospodarowania przestrzennego miasta Namysłowa, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Namysłowie z dnia 16 stycznia 2001 r. wynika, że na terenie na którym ma być realizowana inwestycja objęta zgłoszeniem mogą być budowane tylko budynki mieszkalne i usługowe związane z produkcją rolną, do których to nie należy budynek objęty zgłoszeniem. Tymczasem w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów, iż ta okoliczność została ustalona. Natomiast w motywach decyzji odwoławczej, utrzymującej w mocy orzeczenie pierwszoinstancyjne, organ odwoławczy stwierdził , że skoro inwestor jest rolnikiem i planuje na terenie objętym inwestycją prowadzenie gospodarstwa rolnego, zgłoszona budowa nie narusza zapisu planu powołanego przez organ pierwszej instancji. Uznał jednak, że fakt graniczenia działki z rzeką [...], przesądza o zakazie jej zabudowy, wynikającym z zapisu § 7 ust. 8 planu.

Stosownie do tego dostrzec należy, że powołując się na zapisy planu organy w sposób bardzo ogólny stwierdziły, że zgłoszona budowa naruszać będzie zapisy tego aktu, wprowadzające na terenie objętym inwestycją zakaz zabudowy obiektami kubaturowymi. Stanowisko to nie zostało poparte odpowiednią argumentacją prawną, jak też jakimkolwiek materiałem dowodowym. Organ pierwszej instancji w żaden sposób nie wykazał, że budynek gospodarczy objęty zgłoszeniem jest obiektem, którego dotyczy zakaz (nierolniczy). W tym zakresie nie powołał się na żadne okoliczności faktyczne oraz materiał dowodowy. Organ odwoławczy zaś nie wskazał, na jakiej podstawie ustalono, że działka przewidziana pod realizację inwestycji należy do obszaru objętego powołanymi zapisami planu. We wskazanym zakresie organ nie podjął żadnego postępowania, ani też nie dokonał analizy stosownych dokumentów, nie dokonał interpretacji postanowień uchwały, w tym w szczególności części graficznej planu zagospodarowania przestrzennego. Zauważyć należy, że z zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy przyjął, iż działka na której ma być realizowana budowa, położona jest w dolinie rzeki [...]. Posługując się nieprecyzyjnym i niedookreślonym pojęciem "dolina" organ nie podał przy tym w jaki sposób określono jej zakres. Lakoniczne stwierdzenie, że działka skarżących leży nad rzeką Widawą, jest niewystarczające. Opierając się na zapisach planu zagospodarowania przestrzennego należało zatem na gruncie niniejszej sprawy dokonać oceny zgodności planowanej budowy, przy uwzględnieniu zarówno części tekstowej jak i graficznej planu. Zgodnie też z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. obowiązany był uzasadnić podjętą decyzję.

W tym miejscu przyjdzie zauważyć, że w przypadku braku korelacji części opisowej planu z graficzną, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, organy publiczne zobligowane są dokonać interpretacji przepisów prawnych planu, który jest aktem prawa miejscowego. Aby jej dokonać mogą zarówno zwrócić się o opinię do autora planu, sięgnąć do opracowań ekofizjograficznych, jak też do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dokumenty te oczywiście nie mają charakteru normującego, takiego jak zapisy planu miejscowego, lecz mogą pomóc w zinterpretowaniu nieprecyzyjnych zapisów planu, w tym w ustaleniu na mapie (załączniku graficznym) zasięgu doliny rzeki [...]. Dopiero zatem zdefiniowanie pojęcia krajobrazowo-przyrodniczego "dolina" i wyznaczenie jej obszaru umożliwi organowi prawidłowe załatwienie niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącymi, którzy w ślad za Kolegium uważają, że w sytuacji niewyznaczenia granic doliny rzeki [...], nie ma możliwości zastosowania normy zakazującej jej zabudowę.

W konsekwencji powyższych ustaleń, w ocenie Sądu stwierdzić należało, że w niniejszej sprawie organy zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. To z kolei prowadzi do wniosku, że brak było dostatecznych podstaw do wydania w sprawie decyzji o sprzeciwie. Uchybienia te dają podstawę do stwierdzenia, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Brak należytego uzasadnienia decyzji skutkował ponadto naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a.

Wskazane naruszenia proceduralne uniemożliwiły właściwą kontrolę ze strony Sądu co do zaistnienia w niniejszej sprawie przesłanki do wniesienia sprzeciwu, określonej w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Jako, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy należało też uchylić zaskarżoną decyzję, jak i utrzymaną nią w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Z tego też powodu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o niewykonywaniu z pkt 2 oparto o art. 152 P.p.s.a., a o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań i sprowadzają się do tego, że badając wystąpienie przesłanki do wniesienia sprzeciwu, o której mowa w art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego organ winien ustalić wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, w tym związane z wyznaczeniem obszaru doliny rzeki [...] i dokonać oceny zgłoszonej budowy na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz przedstawić swoje stanowisko za pomocą przekonywującej i wyczerpującej argumentacji.

-----------------------

12