Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1981/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.66 ust.1 pkt7 i art.77 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.24 par.1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 listopada 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] im. [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 292/11 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] im. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r. o sygn. akt II SA/Ol 292/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] im. [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Wójt Gminy Elbląg, stosując art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 71 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), określił na rzecz inwestorów P. S. i P. A. środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia "Instalacja siłowni wiatrowej w miejscowości Janowo, działki nr [...], gmina Elbląg". W decyzji tej organ określił warunki, jakie zobligowani są spełnić inwestorzy w celu zrealizowania zaplanowanej instalacji jednej siłowni wiatrowej o maksymalnej mocy do 2,5 MW, o wysokości 109m, długości śmigła maksymalnie do 50m i o trzech śmigłach o maksymalnej mocy akustycznej do 106,5 dB. Określił również warunki wykorzystania terenu działek nr [...] i [...], położonych w obrębie Janowo w Gminie Elbląg – w fazie realizacji i eksploatacji urządzenia, wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, obowiązki dotyczące zapobiegania, ograniczenia oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zawarł także stanowisko w sprawie konieczności ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko. W obszernym uzasadnieniu decyzji organ ocenił zebrane w sprawie dowody oraz zajął stanowisko w kwestii wniosków dowodowych zgłoszonych przez działające na prawach strony Stowarzyszenie [...] im. [...] w W., a także omówił tok postępowania z udziałem społeczeństwa oraz stopień uwzględnienia uwag i wniosków zgłoszonych w toku tego postępowania. Decyzja (poza podaniem jej do publicznej wiadomości w drodze obwieszczenia na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w Elblągu, tablicy ogłoszeń w Janowie oraz na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej) doręczona została określonym podmiotom, w tym – w dniu 23 grudnia 2010r. – Stowarzyszeniu [...] im. [...] w W..

W dniu 5 stycznia 2011 r. ww. Stowarzyszenie złożyło odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a to art. 10, art. 77 § 1, art. 75 § 1, art. 78 § 1 i art. 107 § 1 kpa oraz przepisów prawa materialnego, a to art. 77 ust. 1 pkt 1, art. 91 ust. 2 pkt 1, art. 66 ust. 1 pkt 7 i art. 83 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak również art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 71 ust. 1, art. 82 i art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki niezbędne dla udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś informacja o toku postępowania zawierała wszystkie niezbędne elementy, wymienione w art. 33 ust. 1 powołanej ustawy. Wynikające z przepisu prawa wymogi spełniały też kolejne – podawane do publicznej wiadomości – informacje, w tym informacja o opracowaniu uzupełnienia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko – nr 1 w zakresie awifauny, nietoperzy, roślinności z marca 2010 r. i nr 2 w zakresie awifauny z lipca 2010 r. Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania co do wadliwości ręcznie sporządzonego protokołu z rozprawy oraz jego wartości dowodowej, ponieważ przepisy kpa nie narzucają sposobu, w jaki sporządzony ma być protokół z czynności postępowania, określają tylko rodzaj czynności, które takiego protokołu wymagają.

Organ wskazał również, że zaskarżona decyzja poprzedzona została wymaganym prawem uzgodnieniem zawartym w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zawartą w postanowieniu z dnia 14 grudnia 2009 r. Podkreślił, że na każdym etapie postępowania zapewniono udział zarówno stronom postępowania, jak też społeczeństwu, poprzez informowanie w sposób zwyczajowo przyjęty, a także na stronach BIP, prowadzonego dla Gminy Elbląg, o poszczególnych etapach postępowania. Organ I instancji w sposób wyczerpujący ustosunkował się także do zgłoszonych przez Stowarzyszenie wniosków dowodowych oraz wskazał na powody ich nieuwzględnienia.

W ocenie organu odwoławczego, potwierdzenia w niniejszej sprawie nie znajdują też zarzuty podniesione pod adresem sporządzonego w toku postępowania raportu oddziaływania inwestycji na środowisko. Wbrew bowiem stanowisku Stowarzyszenia, dokument ten odpowiada wymogom prawa. Wątpliwości zaś dotyczące opisywanego raportu w zakresie ochrony awifauny i nietoperzy oraz roślinności sprecyzowane zostały w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2010 r. oraz w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. i usunięte, poprzez sporządzenie uzupełnienia i wyjaśnienia z marca 2010 r. oraz z lipca 2010 r. Pierwszy z opracowanych dodatkowo raportów zawiera uzupełnienia i wyjaśnienia w zakresie awifauny, nietoperzy i roślinności, drugi zaś – uzupełnienie w zakresie awifauny. Analiza raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie siłowni wiatrowej w Janowie nie wskazuje na to, że dokument ten opracowany został w sposób niezgodny z prawem, przez co nie mógłby stanowić dowodu w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań lokalizacji inwestycji. Zarzutu takiego nie można również postawić uzgodnieniu dokonanemu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie w postanowieniu z dnia [...] września 2010 r. Analiza treści postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie – z upoważnienia którego działał Regionalny Konserwator Przyrody (pierwszy zastępca RDOŚ) – nie potwierdza, aby postanowienie to naruszało wskazany przez stronę art. 91 ust. 2 pkt 1 ustawy, tym bardziej, że dotyczy on postępowania w sprawie ponownego przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą decyzję Stowarzyszenie [...] im. [...] w W. zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 24 § 1 pkt 1 kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu i doprowadzenie do sytuacji, że w niniejszym postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia w sprawie tej brał udział pracownik Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie (I Wydział Spraw Terenowych w Elblągu) J. M., który powinien podlegać wyłączeniu z mocy prawa, ponieważ pozostaje on z jedną ze stron – wnioskodawcą (inwestorem) w stosunku prawnym, polegającym na tym, iż J. M. (pracownik RDOŚ) sporządził na rzecz inwestora raport oddziaływania na środowisko, który był następnie opiniowany przez RDOŚ i stanowi materiał dowodowy przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

b) art. 77 § 1 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz nieodniesienie się do wszystkich podnoszonych przez stronę w odwołaniu zarzutów;

c) naruszenie art. 107 § 1 kpa, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, bowiem osnowa decyzji została sformułowana w sposób budzący wątpliwości, w szczególności nie wynika z rozstrzygnięcia, jakie uprawnienia zostały przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę (inwestora) nałożone;

d) art. 79 ust. 1 i art. 80 ust 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niezapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu i niezaproszenie na rozprawę ok. 30 osób, które złożyły list sprzeciwu wobec planowanej inwestycji;

e) art. 78 kpa, poprzez bezpodstawną odmowę dopuszczenia wniosków dowodowych Stowarzyszenia, podczas gdy dopuszczenie tych wniosków zmierzało do wykazania okoliczności mających znaczenie dla sprawy, które nie zostały stwierdzone innymi dowodami;

f) art. 10, art. 68 § 1 i art. 71 kpa, poprzez uniemożliwienie stronom (podmiotom na prawach strony) czynnego udziału w postępowaniu, polegające na tym, że Stowarzyszenie bądź inne osoby obecne na rozprawie, chcąc odnieść się do treści protokołu rozprawy, nie mogą tego uczynić, ponieważ odczytanie w późniejszym czasie całej treści protokołu jest niemożliwe z uwagi na jego nieczytelne sporządzenie;

g) art. 75 § 1, art. 68 § 1 i art. 71 kpa, polegające na tym, iż organ przeprowadził rozprawę, dopuszczając tym samym – jako dowód w sprawie – protokół z tej rozprawy, który został sporządzony niezgodnie z przepisami prawa;

h) art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez rozstrzygnięcie niezgodne z uzgodnieniem dokonanym w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. w zakresie dopuszczalnych upraw na terenach okołoinwestycyjnych;

i) art. 91 ust. 2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez wydanie postanowienia niezgodnie z zasadami wynikającymi z tego przepisu, przez nieuwzględnienie informacji o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w postępowaniu w związku z udziałem społeczeństwa;

j) art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez rozstrzygnięcie na podstawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który został sporządzony niezgodnie z cyt. przepisem, co narusza także przepis art. 75 § 1 kpa, ponieważ organ dopuszcza dowód, który został sporządzony niezgodnie z prawem;

k) art. 83 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez niewprowadzenie w analizie porealizacyjnej badań odnośnie poziomu hałasu i nieustalenie minimalnego dopuszczalnego poziomu hałasu;

l) art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez jego niezastosowanie w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację, jaką przedstawiło w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, rozpoznając sprawę, uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 71 tej ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (w tym drugim wypadku, jeśli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania został stwierdzony) jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na tę realizację. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa wyłącznie wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wymagania, jakie powinny być spełnione, by zminimalizować skutki negatywnego wpływu na środowisko czynników dla niego szkodliwych. Mimo tego rodzaju funkcji decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, poprzedzająca jej wydanie ocena oddziaływania na środowisko musi mieć charakter kompleksowy, pozwalający organowi na zdobycie pełnej wiedzy odnośnie skutków środowiskowych przedmiotowego przedsięwzięcia, właśnie z uwagi na związanie nią innego organu.

Zdaniem Sądu I instancji, przy wydaniu zaskarżonej decyzji dochowano wszelkich wymogów procedury, uzyskano wymagane opinie, raport i uzgodnienia, zaś sama decyzja zawiera wszystkie konieczne elementy. Spełnione też zostały niezbędne warunki dla udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś informacje o toku postępowania spełniały przesłanki wymienione w art. 33 ust. 1 powołanej ustawy. Wynikające z przepisów prawa wymogi spełniały również kolejne podawane do publicznej wiadomości informacje.

WSA w Olsztynie zgodził się z organem, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie narzucają sposobu, w jaki sporządzony ma być protokół z czynności postępowania, określają tylko rodzaj czynności, które takiego protokołu wymagają. W związku z tym, zarzuty skarżącego Stowarzyszenia są w tym zakresie bezzasadne. Wprawdzie estetyka przedmiotowego protokołu może budzić zastrzeżenia, jednakże – w ocenie Sądu I instancji – nie stracił on waloru czytelności. Poza tym, drobne uchybienia dotyczące protokołu nie mogłyby stanowić samoistnej podstawy wzruszenia decyzji.

Ponadto, jak wynika z akt sprawy, rzeczona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzona została wymaganym prawem uzgodnieniem, zawartym w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r. oraz opinią Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, zawartą w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2009 r. Sąd I instancji za bezzasadny uznał zarzut, iż J. M. – pracownik Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie powinien podlegać wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa. Podkreślił, że wspomniane postanowienie uzgodnieniowe jest wydawane przez organ, jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, a nie przez pracownika tego organu. Ponadto, w niniejszej sprawie postanowienie to zostało wydane na mocy stosownego upoważnienia przez Regionalnego Konserwatora Przyrody – M. M.. Strona zaś nie wykazała jakiegokolwiek związku współautora raportu z wydaniem ww. postanowienia.

WSA w Olsztynie wskazał również, że wnioski dowodowe Stowarzyszenia zostały rozpatrzone, a organ odniósł się do nich w piśmie z dnia 25 listopada 2010 r., w którym w sposób obszerny uzasadnił odmowę ich przeprowadzenia. Analiza akt sprawy prowadzi zaś do wniosku, że organ mógł dokonać oceny okoliczności, będących przedmiotem wnioskowanych dowodów, na podstawie już zgromadzonych materiałów, tj. bez przeprowadzenia dodatkowych środków dowodowych. Dokumentem, który przesądził o wydaniu pozytywnego dla wnioskodawców rozstrzygnięcia, a wcześniej – o uzgodnieniu warunków realizacji inwestycji przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, był raport dotyczący oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony przez osoby posiadające niezbędną w tym zakresie wiedzę. Z raportu tego wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i warunków życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera szczegółowy opis urządzenia oraz jego umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz znajdujących się w projektowanym rejonie prawnych form ochrony przyrody. Omawia on też wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji. Dotyczące zaś opisywanego raportu wątpliwości w zakresie ochrony awifauny i nietoperzy oraz roślinności sprecyzowane zostały w piśmie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia 11 stycznia 2010 r. oraz w piśmie z dnia 15 czerwca 2010 r. i usunięte, poprzez sporządzenie uzupełnienia i wyjaśnienia raportu z marca 2010 r. oraz z lipca 2010 r.

WSA w Olsztynie podkreślił, że strona skarżąca musi mieć na uwadze fakt, że decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia ma charakter decyzji ramowej, w której określa się niejako "warunki brzegowe" planowanego przedsięwzięcia i poza zakresem takiego postępowania jest badanie wartości działek sąsiadujących z planowaną inwestycją, co jest kwestią z zakresu prawa cywilnego, która mogłaby być potencjalnie podnoszona na dalszym etapie przed sądem powszechnym w zakresie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej. Decyzja taka nie stanowi jednak aktu, który dawałby podstawę do rozpoczęcia robót i realizacji inwestycji, a tym samym nie narusza na tym etapie inwestycyjnym żadnych praw osób trzecich (w tym skarżących) i bezpośrednio nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków. Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie wpływa zatem na sposób i zakres wykonywania prawa własności właścicieli sąsiednich – wobec planowanego przedsięwzięcia – działek. W niniejszej sprawie, zarówno w postanowieniu uzgodnieniowym, jak i w decyzji organu, sformułowano więc w zakresie przewidywanych upraw na terenach w pobliżu turbiny wiatrowej pewne warunki ramowe, które będą dopiero uszczegółowione w późniejszej fazie inwestycyjnej. Dodatkowo, warunki te zostały sformułowane w sposób postulatywny, a nie bezwzględnie wiążący.

W ocenie WSA w Olsztynie, podjęte w sprawie decyzje są prawidłowe, zaś podniesione w skardze zarzuty nieuzasadnione. Sąd I instancji nie dopatrzył się w działaniach organów uchybień, zarówno przy ustaleniu stanu faktycznego sprawy, jak i jego ocenie w świetle prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyło Stowarzyszenie [...] im. [...] w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 i art. 107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie, a w konsekwencji – nieuchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz niewłaściwie sformułowano osnowę kwestionowanej decyzji, a także bezzasadnie oddalono składane wnioski dowodowe;

b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie, a w konsekwencji nieuchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, pomimo iż zostały one podjęte z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika, które powinny być przez organ zastosowane, a mianowicie w niniejszej sprawie brał udział pracownik Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie (I Wydział Spraw Terenowych w Elblągu) J. M., który powinien podlegać wyłączeniu z mocy prawa, ponieważ pozostaje on z jedną ze stron – wnioskodawcą niniejszego postępowania (inwestorem) w stosunku prawnym, polegającym na tym, iż J. M. (pracownik RDOŚ) sporządził na rzecz inwestora raport oddziaływania na środowisko, który jest następnie w powyższym postępowaniu opiniowany przez RDOŚ i stanowi materiał dowodowy przy wydaniu zaskarżonej decyzji;

c) art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez rozstrzygnięcie na podstawie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, który został sporządzony niezgodnie z cyt. przepisem.

W piśmie procesowym z dnia 22 listopada 2011 r. Stowarzyszenie [...] im. [...] w W., powołując się na treść art. 125 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosło o zawieszenie niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, z uwagi na złożenie w dniu 22 listopada 2011 r. przez Stowarzyszenie do Prokuratury Rejonowej w Elblągu zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa przez Z. T., tj. osobę, która w imieniu Wójta Gminy Elbląg wydała decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] .

Ponadto, w związku z ujawnieniem powyższej okoliczności, Stowarzyszenie zgłosiło zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, polegający na tym, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] , pomimo wydanego postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r., określającego warunki realizacji inwestycji, zawarł w decyzji warunki nieuzgodnione z RDOŚ (zmiana zapisu zawartego w postanowieniu "oddziaływanie" na "realizacja").

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko w przypadku prawidłowo przeprowadzonego postępowania przez Sąd I instancji, możliwe było wydanie zaskarżonego wyroku.

Pierwszy z podniesionych w tym zakresie zarzutów dotyczy naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 78 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zdaniem autora skargi kasacyjnej, uchybienie przez Sąd I instancji tym przepisom miało polegać na nieuwzględnieniu skargi, pomimo iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego oraz niewłaściwie sformułowano osnowę kwestionowanej decyzji, a także bezzasadnie oddalono składane wnioski dowodowe.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy wyjaśnić, że naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na skarżącym ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samej podstawie tego zarzutu, ani w jego uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przedstawia ocenę prawną, a jej zakres obejmuje kwestie, które oddają wynik badania legalności decyzji, co czyni zadość ustrojowej roli sądu administracyjnego. Z faktu, że Sąd nie podzielił stanowiska strony, nie można wyprowadzać wniosku o istnieniu podstaw do uwzględnienia jej zarzutów, jeśli ze sprawy wynika, iż prezentowane przez nią tezy nie znajdują potwierdzenia w obowiązujących przepisach.

Przedmiotem oceny WSA w Olsztynie była decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci instalacji siłowni wiatrowej. Dokonując analizy akt sprawy, należy dojść do wniosku, że organ mógł dokonać oceny okoliczności, będących przedmiotem wnioskowanych dowodów, na podstawie już zgromadzonych materiałów, bez konieczności czynienia dodatkowych ustaleń. Dokumentem, który miał podstawowe znaczenie w sprawie, jest raport dotyczący oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, sporządzony przez osoby posiadające w tym zakresie niezbędną wiedzę. Z jego treści wynika, że projektowana inwestycja nie będzie stwarzać znacznych zagrożeń dla środowiska, w tym dla zdrowia i życia ludzi, pod warunkiem prawidłowej eksploatacji oraz zastosowania zalecanych w raporcie rozwiązań technicznych i określonych postanowieniem uzgadniającym warunków realizacji przedsięwzięcia. Raport zawiera szczegółowy opis urządzenia oraz jego umiejscowienie, opis środowiska przyrodniczego w otoczeniu planowanej inwestycji z uwzględnieniem fauny, flory oraz znajdujących się w projektowanym rejonie prawnych form ochrony przyrody. Omawia również wpływ zamierzenia inwestycyjnego na wymienione elementy przyrody, a także na otoczenie ludzi w fazie budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, co czyni zadość roli, jaką spełnia w takim postępowaniu tego rodzaju dokument.

W tym kontekście analizowany zarzut procesowy należy odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wszak chodzi tu także o kwestię prawidłowości raportu. Jednak za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, ze wskazaniem jego oddziaływania na środowisko, w szczególności na:

a) ludzi, rośliny, zwierzęta, grzyby i siedliska przyrodnicze, wodę i powietrze,

b) powierzchnię ziemi, z uwzględnieniem ruchów masowych ziemi, klimat i krajobraz,

c) dobra materialne,

d) zabytki i krajobraz kulturowy, objęte istniejącą dokumentacją, w szczególności rejestrem lub ewidencją zabytków,

e) wzajemne oddziaływanie między elementami, o których mowa w lit. a-d.

Z punktu widzenia celu decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia sporządzony w sprawie raport odzwierciedla wpływ zamierzenia inwestycyjnego zarówno na elementy przyrody, jak i na otoczenie ludzi, uwzględniając fazę budowy inwestycji, jej eksploatacji oraz likwidacji, przy czym – co warto podkreślić – decyzja ta nie jest decyzją lokalizacyjną, a jedynie rozstrzygnięciem, które stwierdza, w jaki sposób i przy zachowaniu jakich warunków realizacja inwestycji jest możliwa bez negatywnego wpływu na środowisko. Oznacza to, że także zarzut naruszenia art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko nie jest trafny. Nie można bowiem przyjąć, że organ wydający decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], pomimo wydanego postanowienia Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] września 2010 r., określającego warunki realizacji inwestycji, zawarł w decyzji warunki nieuzgodnione z RDOŚ (zmiana zapisu zawartego w postanowieniu "oddziaływanie" na "realizacja"). Istotny jest bowiem przedmiot decyzji, ten zaś dotyczy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Natomiast treść powyższego przepisu stanowi, że jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do wydania tej decyzji uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego. Dla oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko uzgadnia się więc warunki jego realizacji.

Siłownie wiatrowe są najmniej uciążliwymi i szkodliwymi dla środowiska przyrodniczego i ludzi generatorami energii. Przez to, nie bez powodu, nazywane są one ekologicznymi źródłami energii. Dostrzega to również skarżące Stowarzyszenie, dla którego wspieranie rozwoju przydomowych elektrowni wiatrowych stanowi jeden z celów jego statutowej działalności. Widoczna jest zatem niekonsekwencja Stowarzyszenia w zakresie wytyczonych celów statutowych względem planowanych przez inwestorów siłowni wiatrowych. Wprawdzie w niniejszej sprawie rzecz dotyczy nieprzydomowej siłowni wiatrowej, ale ta okoliczność w żaden sposób nie odbiera takiej siłowni jej ekologicznego charakteru, co jest z pewnością najistotniejsze w wymiarze oddziaływania inwestycji na środowisko, a przecież to jest sednem tej sprawy.

Drugi z zarzutów procesowych dotyczy natomiast naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 24 § 1 pkt 1 kpa, poprzez oddalenie skargi, zamiast jej uwzględnienie, a w konsekwencji nieuchylenie obu wydanych w sprawie decyzji, pomimo iż zostały one podjęte z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika, które powinny być przez organ zastosowane, gdyż w sprawie brał udział pracownik Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie (I Wydział Spraw Terenowych w Elblągu) J. M., który powinien podlegać wyłączeniu z mocy prawa, ponieważ sporządził na rzecz inwestora raport oddziaływania na środowisko, który stanowił materiał dowodowy przy podejmowaniu decyzji. Z zarzutem tym nie można jednak się zgodzić. Dla uznania trafności postawionego zarzutu ww. pracownik musiałby być pracownikiem tego organu, który wydał decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wszak zgodnie z art. 24 § 1 pkt 1 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki. W przepisie tym chodzi zatem o pracownika tego organu, przed którym sprawa się toczy, i który podejmuje w tej sprawie decyzję. Tymczasem J. M. sporządził na rzecz inwestora raport oddziaływania na środowisko, pozostając przy tym pracownikiem Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Olsztynie (I Wydział Spraw Terenowych w Elblągu), a zatem nie będąc pracownikiem organu wydającego decyzję określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Jakkolwiek tego rodzaju sytuację należy ocenić negatywnie w wymiarze etycznym, to jednak w sensie prawnym nie doszło tu do naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia także, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania w tej sprawie, o co wnosiło skarżące Stowarzyszenie. Zgodnie bowiem z art. 125 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli ujawni się czyn, którego ustalenie w drodze karnej lub dyscyplinarnej mogłoby wywrzeć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej. Uzasadnieniem dla takiej decyzji Sądu jest przede wszystkim fakultatywność zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w cyt. przepisie, łączona z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 2 kpa, w myśl którego w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została w wyniku przestępstwa. Gdyby zatem okazało się, że decyzja Wójta Gminy Elbląg z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] została wydana w wyniku przestępstwa, zaistnieje wobec tego podstawa do wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie (z udziałem Stowarzyszenia [...] im. [...] w W.).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.