Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2397/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Wywiadu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 6 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 261/09 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K. M. na rzecz Szefa Agencji Wywiadu kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 261/09, po rozpatrzeniu skargi sprawy K. M. na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 kpa stwierdził nieważność decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale K. M. lokalu mieszkalnego nr [...] w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ nadzoru wyjaśnił, że K. M. wnioskiem z dnia [...] września 2007 r. zwrócił się do Szefa Agencji Wywiadu o przydział lokalu mieszkalnego nie podając jakichkolwiek okoliczności uzasadniających jego prośbę. We wniosku zainteresowany poinformował o otrzymaniu w 1995 r. z Urzędu Ochrony Państwa pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Na mocy decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r. K. M. został przydzielony wyżej wspomniany lokal mieszkalny, o powierzchni użytkowej 20,1 m2, w tym powierzchni mieszkalnej 13,4 m2. Powołując się na art. 107 § 4 kpa odstąpiono od uzasadnienia decyzji, gdyż zdaniem organu wydającego decyzję zostało w niej uwzględnione w całości żądanie strony. Zainteresowany potwierdził odbiór decyzji, jednakże brak jest daty, kiedy to uczynił.

Po przeanalizowaniu stanu faktycznego sprawy oraz dokonaniu oceny materiału dowodowego zgromadzonego w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym organ działając w trybie nadzoru stwierdził, że decyzja Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale K. M. przedmiotowego lokalu mieszkalnego w sposób rażący narusza art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, ze zm.), a także przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa. Organ wskazał, że w zakresie objętym przedmiotową decyzją obowiązywał niewątpliwy stan prawny, unormowany następującymi aktami prawnymi: ustawą z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2007 r. Nr 215, poz. 1820), rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 2003 r. w sprawie pomocy finansowej udzielanej funkcjonariuszom Agencji Wywiadu na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu (Dz. U. Nr 160, poz. 1556), a także przy ocenie okoliczności niniejszej sprawy organ powinien był uwzględniać również przepisy zarządzenia nr 5 Szefa Agencji Wywiadu w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu przeniesionemu z urzędu do służby w innej miejscowości (niepublikowane), w zakresie dotyczącym trybu zwrotu udzielonej funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego oraz zwolnienia zajmowanego przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu nadzoru podmiot prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie przydziału K. M. lokalu mieszkalnego stosował wybiórczo przepisy wymienionych aktów prawnych. Powołując jako podstawę decyzji przepis art. 102 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, w myśl którego każdemu funkcjonariuszowi Agencji Wywiadu przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni on służbę, nie uwzględniono treści art. 109 pkt 1 powołanej ustawy. Tymczasem przepis ten stanowi, iż funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego w razie skorzystania z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie ustawodawca w art. 110 ust. 2 wskazanej ustawy ustanawia wyjątek od zasady określonej w art. 109 pkt 1 i przewiduje możliwość przydzielenia na podstawie decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy, jednakże może to nastąpić, jeżeli funkcjonariusz zwolnił zajmowany lokal lub dom oraz zwrócił pomoc finansową. Tak więc w momencie dokonywania oceny stanu faktycznego w sprawie organ administracji był ustawowo zobligowany do badania okoliczności, które mają wpływ na treść i uzasadnienie ewentualnej decyzji administracyjnej o przydziale lokalu, jednakże w konkretnej sprawie powinności tych nie wypełnił. W decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale K. M. lokalu mieszkalnego: po pierwsze wskazano niepełną podstawę podjętego rozstrzygnięcia, powołując się tylko na art. 102 ust. 1 ww. ustawy, przez co naruszono art. 109 pkt 1 ustawy; po drugie nie rozstrzygnięto, wymaganej przepisem art. 110 ust. 2 ustawy kwestii dotyczącej zwrotu otrzymanej przez funkcjonariusza pomocy finansowej, choć podmiot prowadzący postępowanie administracyjne wiedział w dniu wydawania decyzji, iż taką pomoc K. M. otrzymał. Pomimo że we wniosku o przydział lokalu mieszkalnego została zawarta informacja o fakcie skorzystania przez wnioskodawcę w 1995 r. z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, okoliczność ta nie była przedmiotem jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w sprawie o przydział lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu stwierdzającego nieważność decyzji, fakt skorzystania przez K. M. z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe powinien być przedmiotem analizy w postępowaniu administracyjnym, gdyż okoliczność ta miała decydujący wpływ na treść ewentualnego rozstrzygnięcia o przydziale mu lokalu mieszkalnego. Dalsze czynności podejmowane przez organ administracji, po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale stronie lokalu mieszkalnego, a więc dokonywanie ustaleń w zakresie otrzymanej przez stronę pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe, świadczą o tym, że organ ten miał świadomość wadliwości wydanej decyzji w świetle obowiązującego prawa i post factum starał się naprawić tę wadliwość. Ponadto przydzielony lokal mieszkalny nie spełniał w odniesieniu do K. M. wymagań określonych w § 3, § 4 ust. 1 i § 5 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu. Organ wydając decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. nie wskazał w jej uzasadnieniu na okoliczność, że powierzchnia mieszkalna przydzielonego lokalu jest mniejsza o 26 m2 od przysługującej wnioskodawcy zgodnie z normami zaludnienia, a także nie uzasadnił, czym kierował się przydzielając jednak stronie ten lokal. Zdaniem Szefa Agencji Wywiadu decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. jest klasycznym przykładem naruszenia art. 6 i 8 kpa. Odstąpienie od uzasadnienia decyzji w trybie art. 107 § 4 kpa, w przypadku, gdy o przydział lokalu mieszkalnego ubiegało się kilku funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, a jedną z nich była osoba piastująca w Agencji Wywiadu wysokie stanowisko służbowe, było niezgodne z prawem. W tej bowiem sytuacji dokonany przez organ wybór powinien być bezwzględnie uzasadniony. Ponadto akta sprawy administracyjnej dotyczącej przydziału K. M. lokalu mieszkalnego nie zawierały oświadczenia K. M. o wyrażeniu przez niego zgody na przydział lokalu mieszkalnego o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. Kserokopia tego oświadczenia została włączona do akt niniejszej sprawy już w trakcie wewnętrznego postępowania wyjaśniającego w zakresie zasadności przydziału lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi. Na dokumencie tym nie ma żadnej daty, na podstawie której można by ustalić, kiedy K. M. złożył przedmiotowe oświadczenie, a także komu zostało ono złożone. Szef Agencji Wywiadu przyjmując, że dokument ten został sporządzony najpóźniej w dacie wydania decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, stwierdził, że ta istotna dla sprawy okoliczność nie została odnotowana w uzasadnieniu tej decyzji. Odnosząc się do kwestii dokonania przez K. M. wpłaty kwoty na poczet ewentualnego zwrotu pomocy finansowej otrzymanej na budownictwo mieszkaniowe, Szef Agencji Wywiadu stwierdził, iż wymieniony, wpłacając z własnej inicjatywy na konto Agencji Wywiadu kwotę [...] zł, nie był do tego prawnie zobowiązany, ani zwrot nie wynikał z przepisów ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Szef Agencji Wywiadu nie uwzględnił wniosku funkcjonariusza dotyczącego zawieszenia z mocy prawa w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uznając, że w niniejszej sprawie brak jest związku przyczynowego pomiędzy zagadnieniem wstępnym w rozumieniu strony, jakim była skarga na bezczynność Szefa Agencji Wywiadu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie pomocy finansowej, a postępowaniem administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.

Rozpatrując wnioski dowodowe zgłoszone w piśmie z dnia [...] października 2008 r. Szef Agencji Wywiadu uznał, że dowody, o których przeprowadzenie strona wnosi, nie mają znaczenia merytorycznego dla rozstrzygnięcia w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego. W ocenie organu selektywne stosowanie przepisów prawa materialnego i procesowego, jakie miało miejsce przy wydawaniu decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, pozwala na sformułowanie wniosku, iż decyzja ta była wydana z rażącym naruszeniem prawa, a jej obowiązywanie godzi w istniejący porządek prawny. Przedmiotowa decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa materialnego, a więc art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, a także przepisy procedury administracyjnej - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 107 kpa.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Szef Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lutego 2008 r. uznając, że argumenty przedstawione przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę na decyzję Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył K. M. Strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 109 i art. 110 ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu przez błędną ich wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności art. 6, 7, 24 § 1 pkt 7, art. 35 § 3, art. 36 § 1, art. 75, 77, 78 § 1, art. 80, 97 § 1 pkt 4, art. 140 w zw. z art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, a następnie wydanie w oparciu o tak ustalony stan faktyczny zaskarżonych decyzji oraz niedopuszczalne przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia zmienionych interpretacji przy niezmienionym stanie faktycznym, a w konsekwencji wydanie zaskarżonych decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wskazano, że błędne ustalenie stanu faktycznego wynika z przyjęcia, że pomoc finansowa została uzyskana na podstawie art. 108 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu, podczas gdy Agencja Wywiadu jest inną służbą niż Urząd Ochrony Państwa i dlatego brak jest uzasadnienia stwierdzenia, aby pomoc na cele mieszkaniowe otrzymana w okresie służby w Urzędzie Ochrony Państwa mieściła się w katalogu wyszczególnionym w art. 109 powołanej ustawy. Zdaniem skarżącego zastosowanie w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. przepisu art. 102 ust. 1 ustawy pragmatycznej całkowicie wyczerpywało wymóg powołania w decyzji podstawy prawnej. Nadto zarzut nieważności tej decyzji opiera się w istocie na różnicy w wykładni prawa, co samo w sobie nie może stanowić przyczyny do stwierdzenia nieważności, zwłaszcza że pomoc w celach mieszkaniowych była udzielona pod rządami innej ustawy i w czasie pełnienia służby w innym organie. W ocenie skarżącego przeprowadzone przez organ postępowanie nie spełnia żadnego z kryteriów postępowania nieważnościowego. Podniesiono, że z akt sprawy nie wynika, dlaczego przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte. Zarzucono, że żadna z decyzji wydanych w sprawie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających wszczęcie takiego postępowania. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych decyzji Szefa Agencji Wywiadu na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zasądzenie kosztów postępowania lub o uchylenie w całości obu zaskarżonych decyzji Szefa Agencji Wywiadu, jeżeli Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie podnosząc, że argumenty strony mające ją uzasadnić zawierają indywidualną i subiektywną ocenę przepisów prawa i tym samym nie zasługują na uwzględnienie. Organ podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 261/09 uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu I instancji wydana w dniu [...] lutego 2008 r. decyzja Szefa Agencji Wywiadu o przydziale K. M. lokalu mieszkalnego zawiera wady skutkujące jej nieważnością i dlatego objęte niniejszą skargą decyzje Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] stycznia 2009 r. są prawidłowe. Fakt uprzedniego przyznania skarżącemu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe był w niniejszej sprawie znany organowi i oczywisty (funkcjonariusz wskazał okoliczność udzielenia tej pomocy we wniosku o przydział lokalu), organ miał zatem obowiązek zastosowania przepisu art. 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Niepowołanie tej normy w kwestionowanej decyzji i niezastosowanie się organu do wynikającego z niej zakazu przydziału lokalu funkcjonariuszowi, który uprzednio skorzystał z pomocy finansowej na cele mieszkalne, stanowi obejście prawa, będące rażącym naruszeniem prawa i jako takie wypełnia dyspozycje art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie tego Sądu wbrew twierdzeniom skargi powyżej wspomniana wada decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. nie polega na różnicy w wykładni prawa, ale wprost na pominięciu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy przepisu. W niniejszej sprawie w ogóle nie można mówić o różnicy wykładni prawa, albowiem aby prezentować określony sposób rozumienia danej normy należy najpierw ją powołać. Decyzja z dnia [...] lutego 2008 r. w ogóle od norm art. 109 pkt 1 i art. 110 ust. 1 ustawy pragmatycznej abstrahuje. Jest to zatem obejście prawa poprzez niedostrzeganie niekorzystnego dla określonego wyniku sprawy przepisu prawa. Powyższa wada decyzji jest najistotniejszą przyczyną skutkującą nieważnością decyzji o przydziale lokalu. Wada ta została dostrzeżona i trafnie zinterpretowana przez Szefa Agencji Wywiadu w uzasadnieniu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. Organ rozpatrując sprawę o przydział lokalu, posiadając bezsprzecznie wiedzę o uprzednim udzieleniu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, powinien także rozważyć sprawę w aspekcie art. 110 ust. 2 ustawy pragmatycznej. Brak tego elementu sprawy stanowi niejako dalszą konsekwencję abstrahowania organu od normy art. 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz świadczy o wadliwym rozpatrzeniu sprawy, uzasadniającym zastosowanie wobec takiego rozstrzygnięcia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pominięcie przepisu art. 109 pkt 1 jest tu także, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, obejściem prawa stanowiącym jego rażące naruszenie. Zdaniem Sądu I instancji poważną wątpliwość budzi brak uzasadnienia decyzji o przydziale lokalu. Decyzje tego typu, z uwagi na swój reglamentacyjny charakter, budzą zazwyczaj różnego rodzaju sprzeczne oceny innych funkcjonariuszy i już choćby z tej racji rezygnacja organu z uzasadnienia decyzji budzi wątpliwości. Nie wiadomo, dlaczego organ naruszył normy metrażowe (§ 3-5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Agencji Wywiadu przydzielając przedmiotowy lokal K. M. Kwestia ta również wymagała wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., ustosunkowania się do oświadczenia funkcjonariusza w tym przedmiocie (§ 6 rozporządzenia), czego w sprawie zabrakło. Dlatego też odstąpienie od uzasadnienia decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie znajduje uzasadnienia w przepisie art. 107 § 1 kpa. Gdy wszystkie wskazane wady decyzji o przydziale lokalu zestawi się z takimi okolicznościami jak fakt zarejestrowania wniosku o przydział lokalu (opatrzonego przez funkcjonariusza datą [...] września 2007 r.) dopiero w dniu [...] lutego 2008 r. pod poz. [...], wraz z decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. lub z brakiem daty sporządzenia i złożenia przez funkcjonariusza oświadczenia w przedmiocie zgody na mniejszy metraż lokalu oraz brakiem w tym oświadczeniu adresata, organu do którego jest ono skierowane, to postawiony na wstępie zarzut rażącego naruszenia prawa, polegający na jego wybiórczym stosowaniu, skutkujący stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. znajduje, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, także swoje uzasadnienie w niespotykanej kumulacji różnego rodzaju wad, jakie wystąpiły przy rozpatrzeniu sprawy przydziału lokalu i które miały bezpośredni wpływ na treść podjętej w tej sprawie decyzji. W ocenie Sądu zostało to trafnie dostrzeżone i ocenione w aspekcie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w decyzjach z dnia [...] listopada 2008 r. oraz z dnia [...] stycznia 2009 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie argumenty podniesione w skardze są chybione. Równocześnie Sąd ten wyjaśnił, że Agencja Wywiadu jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa, skarżący funkcjonariusz korzysta z zasady ciągłości służby, a zatem pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy musi mieć wpływ na ocenę jego uprawnień do przydziału lokalu pod rządami obecnej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zasadę tę potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02. W punkcie 5 uzasadnienia wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdza między innymi, że ustawowe zadania organów Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu odpowiadają ustawowym zadaniom Urzędu Ochrony Państwa; ustawa z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu nie wprowadziła zmian w stosunku do ustawy o Urzędzie Ochrony Państwa i (co jest w niniejszej sprawie szczególnie istotne) zachowano ważność rozstrzygnięć wydanych przez Urząd Ochrony Państwa i zachowano ciągłość służby (art. 225 i art. 228 ustawy z dnia 24 maja 2002 r.). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego zniesienie Urzędu Ochrony Państwa i utworzenie w jego miejsce dwóch Agencji miało charakter zmiany organizacyjnej, a nie strukturalnych reform w funkcjonowaniu służb specjalnych. Zatem nieuprawnione jest twierdzenie skargi o wadliwym ustaleniu przez organ stanu faktycznego sprawy i braku związku pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, udzielonej K. M. przez Urząd Ochrony Państwa, z przepisem art. 109 pkt 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Powyższe argumenty wskazują na mijający się ze stanem rzeczywistym zarzut skargi o zmianie przepisów prawa w kontekście zasad stwierdzania nieważności decyzji. Zdaniem Sądu porównanie odpowiednich zapisów obu ustaw (ustawy o UOP i ustawy o ABW i AW) wprost przeczy takiemu twierdzeniu.

Za niezasadne Sąd uznał wnioski dowodowe funkcjonariusza w zakresie przywołania opinii byłego Dyrektora Biura Prawnego MSW, zaliczenia do materiału dowodowego zastrzeżeń Szefa Agencji Wywiadu do protokołu pokontrolnego, czy notatki służbowej z rozmowy z dnia [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ewentualnego zwrotu pomocy finansowej. Przedmiot niniejszej sprawy zarówno w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji o przydziale lokalu, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie może mieć żadnego związku z opiniami wewnętrznymi funkcjonariusza danego organu, czy wynikami kontroli, albo rozmowami w przedmiocie ewentualnego zwrotu pomocy finansowej udzielonej na cele mieszkaniowe, po fakcie przyznania przedmiotowego lokalu. Sąd przypomniał, że istotą sprawy jest pominięcie w decyzji o przydziale lokalu istotnych dla wyniku sprawy norm. W kwestii złożonego w trakcie postępowania wniosku skarżącego o wyłączenie od udziału w sprawie dyrektora Biura "E" Agencji Wywiadu Sąd I instancji uznał, że sam fakt ustosunkowania się organu do wniosku o wyłączenie przy jednoczesnej ustawowej rezygnacji z wymogu uzasadniania takiego rozstrzygnięcia (art. 124 § 2 kpa) nie daje podstaw do zarzucenia organowi naruszenia prawa. Jednocześnie brak wskazania przedmiotu postępowania prokuratorskiego, zarówno przez skarżącego, jak i przez jego profesjonalnego pełnomocnika oraz brak szerszej argumentacji tego zarzutu w skardze, czyni zarzut nieuzasadnionym. Nadto Sąd orzekający wyjaśnił, że osobą prowadzącą postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu był Szef Agencji Wywiadu, zarówno w postępowaniu zakończonym decyzją poprzedzającą, jak i w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Także zarzut niezapoznania skarżącego z aktami postępowania administracyjnego przed wydaniem decyzji ostatecznej Sąd uznał za nieskuteczny, ponieważ na tym etapie postępowania materiał dowodowy nie został w żaden sposób rozszerzony i organ wypracował decyzję ostateczną na tym samym materiale dowodowym sprawy, który został zebrany w postępowaniu zakończonym decyzją poprzedzającą. Nadto skarżący nie wykazał, aby podczas postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ, pomimo żądania strony, odmówił zapoznania z aktami sprawy.

Z tych wszystkich przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał złożoną skargę za nieuzasadnioną.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł K. M. W złożonej skardze skarżący zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów, czyli:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, poprzez błędne uznanie, że do ustalonego stanu faktycznego dotyczącego skarżącego K. M. stosuje się art. 109 w związku z art. 228 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,

II. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy organ błędnie uznał, że do ustalonego przez organ stanu faktycznego dotyczącego skarżącego stosuje się art. 109 w związku z art. 228 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami i administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez uznanie, że niezastosowanie art. 109, 110 i nast. ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu stanowi rażące naruszenie prawa,

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy został naruszony art. 24 § 1 pkt 5 kpa, w ten sposób, że ten sam pracownik, piastujący stanowisko Szefa Agencji Wywiadu podejmował decyzję zarówno w I instancji, jak i na skutek wniesienia środka odwoławczego przez skarżącego w trybie art. 127 § 3 kpa ponownie rozpatrywał jego sprawę.

- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzekał na podstawie akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał na podstawie niekompletnego zbioru akt administracyjnych w rozumieniu art. 54 § 2 (oraz art. 133 § 1) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w wyroku do zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 kpa, podniesionego przez skarżącego.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie, na podstawie art. 185 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie, na podstawie art. 203 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał bowiem właściwej i prawidłowej wykładni przepisów prawa powołanych w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia oraz nie naruszył powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z tym w pierwszej kolejności wymagają oceny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

Odnosząc się zatem do zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzuty naruszenia art. 3 § 1 w powiązaniu z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. odpowiednio a, b i c ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie mogły odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że artykuł 3 wskazanej ustawy jest przepisem prawa o charakterze ustrojowym, który statuuje i wyjaśnia zasadę sądowej kontroli administracji publicznej, dlatego też nie można tego przepisu traktować (nawet w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c tej ustawy), jako przepisu określającego tok postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd mógłby naruszyć wskazany przepis odmawiając rozpoznania skargi, mimo jej wniesienia z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy jej kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła. Zgodnie natomiast z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c powołanej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi kasacyjnej na podstawie tego przepisu jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów prawa materialnego lub postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne, ewentualnie ustalenie przez Sąd I instancji, że w rozpatrywanej sprawie nastąpiło naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b lub c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ odwoławczy ani nie stwierdził naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji zarówno w kontekście zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i zasadnie uznał, że nie zostały one naruszone. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie wydane w oparciu o treść art. 151 powołanej ustawy jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. Zważyć należy, że samo wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Analiza skargi kasacyjnej w zakresie uzasadnienia tego zarzutu wskazuje zaś, że w istocie sprowadza się ono jedynie do polemiki z ustaleniami stanu faktycznego i jego oceną dokonaną przez organy orzekające w sprawie, którą Sąd I instancji zaaprobował.

Za nietrafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie przez Sąd Wojewódzki art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej zebrany w sprawie materiał dowodowy był niekompletny, ponieważ brak było w nim dokumentów zawierających zastrzeżenia złożone przez Szefa Agencji Wywiadu do zaleceń pokontrolnych wydanych przez kontrolerów Departamentu Kontroli i Nadzoru Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, gdzie organ ten stwierdza, że decyzje o przydzieleniu lokalu mieszkalnego m.in. skarżącemu są zgodne z przepisami ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu. Taki zarzut nie może być skutecznie podnoszony w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza część cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia przez Sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. Omawiany przepis zostałby więc naruszony, gdyby Sąd przesłuchał świadków albo strony. Innym przykładem naruszenia tego przepisu mogłoby być przyjęcie jakiegoś faktu nieznajdującego żadnego odzwierciedlenia w aktach sprawy. Oznacza to, że co do zasady wzięcie przez Sąd pod uwagę tylko części akt sprawy nie jest naruszeniem art. 133 § 1 powołanej ustawy. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli więc autor skargi kasacyjnej zamierzał wykazać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął stan faktyczny ustalony przez organy niezgodnie z obowiązującą je procedurą zawartą w Kodeksie postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, art. 80), a w szczególności pominął część materiałów dowodowych, to powinien postawić zarzut naruszenia art. 141 § 4 powołanej ustawy, który polegałby na przedstawieniu stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością. Tak sformułowanego zarzutu nie zawiera złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna. Przypomnieć jedynie należy, że zgodnie z treścią art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że co do zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Lex, 2011, wyd. IV). Ponadto z przepisu art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Zatem gdyby taki dowód był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jego nieprzeprowadzenie przez sąd i uchylenie decyzji nie mogłoby być oceniane jako naruszenie prawa procesowego, i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy. Dyspozycja art. 106 § 3 powołanej ustawy nie daje bowiem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych, których strona nie podniosła w toku postępowania przed organem administracji. Przepis ten nie jest również instrumentem służącym do zwalczenia ustaleń faktycznych, z którymi strona skarżąca się nie zgadza (por. NSA z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04, wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II FSK 615/08, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II FSK 1306/08, pub. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Za chybiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 54 § 2 tej ustawy. Naruszenia tych przepisów skarżący kasacyjnie upatruje w fakcie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując złożoną skargę posiadał jedynie kopię a nie oryginał akt administracyjnych sprawy. Wobec powyższego wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią powołanego art. 54 § 2 organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Celem tej regulacji jest zdyscyplinowanie organów administracji do terminowego wykonania powierzonego im obowiązku, jakim jest przekazanie do sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę i stanowi swego rodzaju sankcję za jego niedopełnienie lub nieterminowe dopełnienie. Za niedopełnienie wymaganego prawem obowiązku organ może być bowiem ukarany przez Sąd karą grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak wynika z akt sprawy organ nadesłał akta wraz z odpowiedzią na skargę. Brak jest zatem podstaw do uznania zasadności postawionego zarzutu naruszenia art. 54 § 2 powołanej ustawy. Wyjaśnić przy tym należy, że przyjęcie w art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady, że sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, oznacza, że co do zasady podstawą orzekania przez Sąd jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed organami administracji publicznej. Z tego przepisu nie można wywieść, ze przesyłane do Sądu akta sprawy muszą zawierać oryginały zebranych dokumentów, a nadesłanie ich kopii potwierdzonej przez organ niweczy ich wartość dowodową w sytuacji braku zastrzeżeń co do wiarogodności poszczególnych dokumentów. Rygorystyczne przyjęcie zasady, że zebrany przez organ materiał dowodowy musi być bezwzględnie, niezależnie od okoliczności, które występują w każdej indywidualnej sprawie, w całości nadsyłany Sądowi wyłącznie w oryginale, nie znajduje w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienia w treści art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Istotna jest możliwość dokonania przez Sąd orzekający oceny całości zgromadzonego w sprawie przez organy administracji materiału dowodowego. Jest to możliwe jedynie wówczas, gdy sąd będzie dysponował kompletnymi aktami sprawy zawierającymi cały zebrany materiał dowodowy. Sąd nie może wyrokować na podstawie wybiórczej dokumentacji przedstawionej mu przez organ, którego decyzja jest przedmiotem skargi. Tylko bowiem pełne akta administracyjne dają sądowi możliwość wszechstronnego i dogłębnego zbadania sprawy we wszystkich jej aspektach, a następnie podjęcia obiektywnego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia. Niedopuszczalne jest zatem, aby sąd orzekał nie dysponując wszystkimi zebranymi w sprawie przez organy dokumentami, a w konsekwencji nie zapoznawszy się z nimi. Natomiast to, czy dany dokument jest przedstawiony Sądowi w postaci oryginału, czy potwierdzonej przez organ za zgodność kopii tego dokumentu może mieć znaczenie wyłącznie w sytuacji, jeśli Sąd (sam lub na wniosek strony postępowania sądowego) poweźmie wątpliwości co do zgodności kopii nadesłanego dokumentu z jego oryginałem lub autentyczności przedstawionego dokumentu. Jeśli sąd uzna za konieczne zapoznanie się z oryginałem dokumentu, może wystąpić o jego dostarczenie przez organ lub stronę. Takie rozumienie zasad postępowania z dokumentami znajduje potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz. U. Nr 216, poz. 1676), której celem, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, jest odformalizowanie postępowań, w tym sądowoadministracyjnego, poprzez racjonalizację istniejącego obowiązku dołączania do akt sądowych dokumentów oryginalnych lub ich odpisów notarialnych.

Niezasadny okazał się również zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w wyroku do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zarzut ten jest chybiony, ponieważ z akt sprawy wynika, że w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze skarżący nie zawarł zarzutu naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa. W złożonej skardze skarżący podniósł jedynie zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 7 kpa i to bez jakiegokolwiek uzasadnienia tego zarzutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł się zatem w wydanym orzeczeniu ustosunkować do zarzutu, którego w złożonej do tego Sądu skardze w ogóle nie było. Kwestię zaś zgodności z Konstytucją art. 24 § 1 pkt 5 kpa jednoznacznie rozstrzygnął Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 6 grudnia 2011 r. sygn. akt SK 3/11. W wyroku tym Trybunał stanął na stanowisku, że art. 127 § 3 w związku z art. 24 § 1 pkt 5 kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza osoby piastującej funkcję monokratycznego organu centralnej administracji rządowej od udziału w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy osoba ta wydała zaskarżoną decyzję, jest zgodny z art. 78 w związku z art. 2 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skoro zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione, należy przejść do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego.

W skardze kasacyjnej zawarto zarzut błędnego zastosowania w niniejszej sprawie art. 109 w związku z art. 228 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu.

Przedmiotem oceny Sądu I instancji była wydana w nadzwyczajnym trybie weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) decyzja Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymująca w mocy wydaną przez ten organ decyzję z dnia [...] listopada 2008 r., stwierdzająca nieważność decyzji Szefa Agencji Wywiadu z dnia [...] lutego 2008 r. o przydziale skarżącemu lokalu mieszkalnego.

Przypomnieć należy, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, a zatem także ostatecznej decyzji administracyjnej, chronionej przez zasadę wyrażoną w art. 16 § kpa, w ściśle określonych przypadkach, a mianowicie w razie wydania takiej decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi ten drugi przypadek. Zasadą postępowania nadzorczego jest, że organ nadzoru dokonuje oceny legalności decyzji na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania kontrolowanej decyzji i w przypadku stwierdzenia sprzeczności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem ma obowiązek stwierdzenia jej nieważności.

Zgodnie z treścią art. 102 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, ze zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje, z uwzględnieniem członków rodziny, prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej. Jednakże art. 109 pkt 1 tej ustawy stanowi, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi w razie skorzystania przez funkcjonariusza z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1 tej ustawy, czyli pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Przy czym zgodnie z treścią art. 110 ust. 2 powołanej ustawy funkcjonariuszowi, który skorzystał z pomocy finansowej, o której mowa w art. 108 ust. 1, może być przydzielony lokal mieszkalny na podstawie decyzji administracyjnej, jeżeli zwolni zajmowany lokal lub dom, o którym mowa w tym przepisie, oraz zwróci pomoc finansową na zasadach określonych w tym przepisie.

Treść powołanych przepisów jest zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego całkowicie jasna i przejrzysta i nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych. Przeprowadzone postępowanie jest natomiast konsekwencją wadliwej i nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach prawa praktyki organów orzekających w zakresie przydzielania lokali mieszkalnych funkcjonariuszom.

W rozpatrywanej sprawie jest kwestią niesporną, że skarżący w 1995 r. będąc wówczas funkcjonariuszem Urzędu Ochrony Państwa, uzyskał na mocy wówczas obowiązujących przepisów prawa pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Przywołane zaś powyżej przepisy ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu jednoznacznie stanowią, że pomoc funkcjonariuszowi w uzyskaniu lokalu mieszkalnego może przybrać jedną z dwóch form: albo formę przydzielenia mu lokalu mieszkalnego na mocy decyzji administracyjnej albo przyznanie funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie takiego lokalu. Uzyskanie jednej z form pomocy co do zasady wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi (poza przypadkami określonymi w ustawie) drugiego rodzaju tej pomocy. Oznacza to, że przydzielenie skarżącemu przez Szefa Agencji Wywiadu decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. lokalu mieszkalnego w Warszawie, w sytuacji uzyskania już w 1995 r. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, której to pomocy do czasu wydania zakwestionowanej w trybie nadzoru decyzji skarżący nie zwrócił, bezspornie pozostaje w sprzeczności z treścią 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, czyli decyzja Szefa Agencji Wywiadu dnia [...] lutego 2008 r. zawiera wadę skutkującą jej nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Prawidłowo zatem Sąd Wojewódzki uznał, że wydane w niniejszej sprawie decyzje organu nadzoru z dnia [...] listopada 2008 r. i z dnia [...] stycznia 2009 r. są prawidłowe.

Za całkowicie nieprawidłowe i nieznajdujące oparcia w przepisach prawa uznać należy twierdzenie skarżącego, że art. 109 pkt 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu nie może mieć zastosowania do pomocy finansowej uzyskanej przez skarżącego podczas wcześniejszej służby w innej formacji, ze względu na fakt, że z upływem dnia 30 sierpnia 2007 r. wygasł stosunek służbowy łączący skarżącego z Agencją Bezpieczeństwa Wewnętrznego i w dniu 31 sierpnia 2007 r. nastąpiło nowe nawiązanie stosunku służbowego skarżącego z Agencją Wywiadu. Ani fakt zmiany przepisów prawa regulujących dana materię, ani też fakt przerwy w służbie skarżącego nie oznacza, jak błędnie to przyjmuje skarżący, że następuje swoiste "wygaśnięcie" wszystkich skutków prawnych wywołanych przez obowiązujące do tej pory przepisy prawa. W szczególności zgodnie z treścią art. 228 stanowiącego przepis przejściowy ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu ustawodawca zachował ciągłość niniejszej regulacji prawnej. Agencja Wywiadu jest następcą prawnym Urzędu Ochrony Państwa, a zatem pomoc finansowa udzielona funkcjonariuszowi pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa musi mieć wpływ na ocenę uprawnień skarżącego do przydziału lokalu pod rządami obecnej ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego i Agencji Wywiadu. Zasadę tę, jak słusznie podniósł Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02. Nie ma w tej sytuacji znaczenia, kiedy została udzielona skarżącemu pomoc finansowe na uzyskanie lokalu mieszkalnego, ani w jakim czasie skarżący wygasił i ponownie nawiązał stosunek służby. Ważny jest fakt, że w dacie wydania przez Szefa Agencji Wywiadu decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. przydzielającej skarżącemu lokal mieszkalny w Warszawie skarżący wcześniej już raz skorzystał z pomocy finansowej przeznaczonej na cele mieszkaniowe.

Podkreślić należy, że przyjęcie koncepcji skarżącego byłoby równoznaczne z uznaniem, że w sytuacji zamiany obowiązujących przepisów prawa lub rozwiązania i ponownego nawiązania stosunku służby "odżywają" wszystkie zrealizowane pod rządami wcześniejszych przepisów prawa uprawnienia funkcjonariuszy, w tym konkretnym przypadku prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, co w konsekwencji pozwoliłoby na wielokrotne skorzystanie przez funkcjonariusza z przyznanych mu przywilejów. Takie rozumienie przepisów prawa stoi, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w całkowitej sprzeczności z ich treścią oraz funkcją, którą w tej sprawie miały pełnić, sprowadzającą się do możliwości jednorazowego uzyskania finansowej pomocy Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza. Z przedstawionych powodów postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego należało uznać za nieuzasadniony.

Przedstawiona argumentacja prowadzi do wniosku, że niniejsza sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji nadzorczych w pełni odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.