Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 143/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1,1a,  art. 200 w zw. z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 13, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 711
law: Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 29 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi K. P. na bezczynność Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w [...] do rozpoznania wniosku K. P. z dnia 5 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że Kierownik Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w [...] dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Kierownika Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Gminnego Ośrodka Zdrowia w [...] na rzecz skarżącego K. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 23 września 2021 r., skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, K. P. zaskarżył bezczynność Kierownika [...] (dalej też jako "S.") w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie:

a) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę do uzyskiwania informacji publicznej – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

b) art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p.") w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku – poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej, podczas gdy w sprawie nie została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej,

c) art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. w zakresie, w jakim odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji – poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem wydania decyzji administracyjnej w przypadku ograniczenia prawa do informacji publicznej.

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie, że doszło do bezczynności,

2) zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 5 sierpnia 2021 roku,

3) zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając swe stanowisko skarżący wyjaśnił, że w dniu 6 sierpnia 2021 roku złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 5 sierpnia 2021 r. zawierający następujące pytania:

"1. Czy osoba obecnie pełniąca funkcję pielęgniarki koordynującej w S. w [...] posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowanego stanowiska?

Proszę o odpowiedź TAK lub NIE.

2. W przypadku odpowiedzi TAK na pyt. 1, proszę o wskazanie, które wymagania kwalifikacyjne spośród alternatywnych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami posiada pielęgniarka koordynująca? (...)".

Jako sposób i formę udostępnienia wnioskowanych informacji skarżący wskazał udostępnienie informacji drogą elektroniczną, a w przypadku odmowy udostępnienia informacji we wnioskowanym zakresie wniósł o wydanie decyzji administracyjnej.

Organ w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 roku poinformował skarżącego, że informacja publiczna, o udostępnienie której się zwrócił, nie może być udostępniona ze względu na ograniczenie wynikające z art. 5 u.d.i.p., tj. prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa. Wskazał jednocześnie, że osoba określona we wniosku nie pełni funkcji publicznej i nie wyraziła zgody na udostępnienie informacji we wnioskowanym zakresie, a tym samym nie została spełniona przesłanka stanowiąca podstawę do udostępnienia informacji w sprawie publicznej. Jednocześnie organ nadmienił, że stanowisko pielęgniarki koordynującej, której kwalifikacji zawodowych dotyczył wniosek, obsadzone zostało na podstawie rozstrzygniętego konkursu przy udziale Izby Pielęgniarek i Położnych w [...], zaś w stosunku do osób biorących udział w konkursie zweryfikowane zostały wymogi formalne.

Zdaniem skarżącego organ nie udostępnił informacji publicznej, nie wydał także decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wobec powyższego w dniu 25 sierpnia 2021 roku za pośrednictwem poczty elektronicznej wezwał adresata wniosku do wydania decyzji administracyjnej zawierającej odmowę udzielenia informacji, wskazując, że odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na jedną z przesłanek ograniczających jawność zawartych w art. 5 u.d.i.p. wymaga zastosowania formy decyzji, do której stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Na wezwanie to pismem z dnia 7 września 2021 roku organ odpowiedział, że w przedmiotowej sprawie nie została wytworzona informacja publiczna, ponawiając jednocześnie stwierdzenie, że stanowisko pielęgniarki koordynującej obsadzone zostało w drodze konkursu przy udziale i przewodnictwie Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] oraz że w stosunku do osób biorących udział w konkursie zostały zweryfikowane wymogi formalne. Organ wskazał także, że pismo z 19 sierpnia 2021 roku nie stanowi odmowy dostępu do informacji publicznej, a jedynie informację o braku zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji o jej kwalifikacjach zawodowych.

Skarżący wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem orzecznictwa bezczynność zachodzi również wtedy, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej błędnie informuje wnioskodawcę o tym, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej oraz że nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Do takiej sytuacji doszło na gruncie niniejszej sprawy. Nie udostępniając informacji publicznej Kierownik S. w [...] naruszył art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a tym samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Nie wydając decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej ze względu na jedną z przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej, wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., organ naruszył także art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1, w zw. z art. 5 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego nie ulega wątpliwości, że pielęgniarka koordynująca w S. w [...] jest osobą pełniącą funkcję publiczną, a organ dwukrotnie zaprzecza sam sobie bowiem podnoszona w pismach z dnia 19 sierpnia 2021 roku i z dnia 7 września 2021 roku kwestia obsadzenia stanowiska pielęgniarki koordynującej w drodze konkursu przy udziale (i przewodnictwie) Izby Pielęgniarek i Położnych w [...] oraz weryfikacji wymogów formalnych w stosunku do osób biorących udział w konkursie potwierdza fakt wytworzenia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie, czemu organ jednocześnie zaprzecza w piśmie z dnia 7 września 2021 roku. Drugim przykładem jest przywołanie w piśmie z dnia 19 sierpnia 2021 roku ograniczenia wynikającego z art. 5 u.d.i.p. jako podstawy odmowy udostępnienia informacji, a następnie - po wezwaniu do wydania decyzji - zaprzeczenie temu w piśmie z dnia 7 września 2021 roku i twierdzenie, jakoby poprzednie pismo miało jedynie charakter informujący o braku zgody osoby zainteresowanej na udostępnienie informacji o jej kwalifikacjach zawodowych.

Wykazując naruszenie art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. skarżący wskazał, że w niniejszej sprawie organ nie udostępnił informacji publicznej z powodu uznania, że jej udostępnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej. Zgodnie z ww. przepisami odmowa udostępnienia informacji publicznej ze względu na jedną z przesłanek ograniczających prawo do takiej informacji, wynikającą z art. 5 u.d.i.p., następuje w drodze decyzji, do której stosuje się przepisy k.p.a. (wraz z uzasadnieniem faktycznym i prawnym). Tymczasem Kierownik S. w [...], pomimo faktycznej odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wydał decyzji, do wydania której w zaistniałej sytuacji był zobowiązany. Skarżący nadmienił, że w odpowiedzi na podobne pytanie dotyczące osoby poprzednio zatrudnionej na tym stanowisku organ wydal stosowną decyzję (jest ona przedmiotem skargi w tutejszym Sądzie w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 548/21). Zastanawiająca jest więc niekonsekwencja organu w dwóch identycznych sytuacjach.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko stanowczo zaprzeczył jakoby pozostawał w bezczynności, albowiem wniosek złożony w dniu 6 sierpnia 2021 r. został załatwiony pismem z dnia 19 sierpnia 2021 r., w którym Kierownik jednoznacznie wskazał, iż osoba określona we wniosku (funkcjonalnie - pielęgniarka koordynująca) nie pełni funkcji publicznej. Jest to samodzielny i wystarczający argument do załatwienia sprawy poprzez przesłanie wnioskującemu pisma. Nie jest tak jak twierdzi skarżący, że załatwienie przedmiotowego wniosku musi odbyć się poprzez udostępnienie informacji bądź wydanie decyzji. Po zweryfikowaniu stanu faktycznego ustalono, iż pielęgniarka koordynująca w zakresie realizacji swoich zadań (jako koordynator) nie pełni funkcji publicznej. Mimo to organ de facto udzielił odpowiedzi na zadane pytanie nr 1. Nie użył wprawdzie sformułowania "narzucanego" przez wnioskodawcę "TAK", jednakże w sposób oczywisty przedstawił informację o spełnianiu - przez osobę wybraną na przedmiotowe stanowisko w drodze konkursu - wymogów formalnych poprzez ich zweryfikowanie przy udziale m.in. kompetentnych przedstawicieli samorządu zawodowego Pielęgniarek i Położnych. Zgodnie bowiem z przepisami ustawy o działalności leczniczej i przepisów wykonawczych, oceny kandydatur, spełniania wymogów formalnych (a co za tym idzie kwalifikacji zawodowych wymaganych na danym stanowisku) i ich wyboru dokonuje komisja konkursowa. Kierownik natomiast zawarł umowę z osobą wyłonioną w drodze konkursu i wskazaną przez komisję konkursową. Pomijając zaś kwestię rozważań w przedmiocie weryfikacji pełnienia bądź nie funkcji publicznej, organ wskazał, iż sam wnioskodawca ograniczył możliwość udzielenia odpowiedzi na pytanie 2. jedynie w przypadku udzielenia odpowiedzi w wybranej przez niego formule, czyli w przypadku udzielania odpowiedzi "TAK".

W dalszej części uzasadnienia odpowiedzi na skargę organ, powołując się na rozumienie pojęcia "koordynacji", a także stanowisko doktryny, orzecznictwa oraz określony treścią regulaminu organizacyjnego zakres zadań pielęgniarki koordynującej, wyjaśnił, że rola osoby pełniącej tę funkcję może być określona jako wspierająca, pomocnicza w realizacji zadań związanych z ochroną zdrowia, a przede wszystkim ma ona wyjątkowo wewnętrzny charakter i nie posiada przymiotu władczego. W związku z tym nie można uznać pielęgniarki koordynującej za osobę pełniącą funkcję publiczną. Obowiązkiem organu jest zaś udzielenie informacji dotyczącej każdego – ale i tylko tego, kto pełni funkcje publiczne w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niepełniących funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza udostępnienie informacji. Dla organu oczywistym jest, że informacje o szczególnych kwalifikacjach zawodowych pielęgniarki koordynującej należą do jej sfery prywatności. W niniejszej sprawie zwrócono się do osoby zainteresowanej o wyrażenie zgody na ujawnienie wnioskowanych danych. Zgody takiej nie wyraziła, a ponadto, jak ustalono, nie pełni funkcji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności trzeba wyjaśnić, że zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "Ppsa", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Stan taki miał miejsce w rozpoznawanej sprawie i stąd orzeczenie zapadło na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym (art. 120 Ppsa).

Stosownie do art. 3 § 1 Ppsa sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty i czynności wskazane w art. 3 § 2 pkt 1-7 i § 3 Ppsa, a także, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W przypadku skargi na bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej nie jest przy tym konieczne uprzednie wzywanie do usunięcia naruszenia prawa lub obecnie ponaglenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, czy innego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu, ani stopień przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Te okoliczności będą miały jedynie znaczenie przy ocenie charakteru stanu zwłoki, a więc czy przybrała ona postać rażącego naruszenia prawa.

Z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.", wynika, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust. 1) a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Wniosek o udzielenie informacji publicznej powinien być załatwiony albo przez udzielenie żądanych informacji (w formie czynności materialno-technicznej) albo przez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. albo przez zawiadomienie wnioskodawcy, że żądana informacja nie może być udzielona w trybie ustawy albo przez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. i per analogiam w sytuacji określonej w art. 15 ust. 2 ustawy, gdy wnioskujący wycofa uprzednio złożony wniosek. Art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ma przy tym zastosowanie tylko wówczas, gdy konieczna jest odmowa udzielenia informacji lub umorzenie postępowania i spełniony jest warunek przedmiotowy (informacja ma charakter informacji publicznej) i podmiotowy (podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej). Jeżeli zaś wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą lub że jej przepisy nie znajdują zastosowania ze względu na odmienne tryby dostępu (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka–Ostrowska, "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz", Wolters Kluwer 2016).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jak wynika z powyższych wywodów, w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ma pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 711 z późn. zm.), samodzielne zakłady opieki zdrowotnej, jako podmioty lecznicze niebędące przedsiębiorcą, wykonują działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, rozumianą jako udzielanie świadczeń zdrowotnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/99 (opubl. OTK 2000 r. Nr 5, poz. 140) stwierdził, że poprzez określenie zakładów opieki zdrowotnej mianem "publiczny" ustawodawca uznał, że ich znaczenie jest doniosłe z punktu widzenia interesu publicznego. Na tyle ważne, aby uznać konieczność ich podporządkowania rządowym lub samorządowym organom państwa, chociaż przez nadanie im osobowości prawnej uzyskały one duży stopień samodzielności oraz niezależną od Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego podmiotowość prawną (w sferze stosunków majątkowych). Okoliczność, iż w odniesieniu do publicznych, samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej organami tworzącymi są organy administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, stwarza gwarancję i zabezpieczenie, że zakłady te będą mogły realizować cele, dla których je utworzono. Wiąże się z tym - w określonych ustawowo sytuacjach - zobowiązanie do ponoszenia konsekwencji majątkowych związanych z ich działalnością. Ani organ administracji rządowej, ani jednostka samorządu terytorialnego nie może uwolnić się od tego rodzaju obowiązków bez stosownego ustawowego przyzwolenia. W ten sposób zabezpiecza się możliwość realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia, o których mowa w art. 68 Konstytucji. Na podstawie powyższej argumentacji Trybunału, w piśmiennictwie wyrażono trafny pogląd, że SPZOZ-y są nadal jednostkami sektora finansów publicznych i jednocześnie jednostkami organizacyjnymi działających jako organy tworzące organów władzy publicznej. Ze względu na takie właśnie usytuowanie w systemie administracji publicznej, mają one obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych (por. wyrok WSA w Opolu z 27 czerwca 2019 r., sygn. II SAB/Op 37/19).

W świetle powyższych rozważań nie ulega wątpliwości, że S. w [...] wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, Kierownik zaś tego Zakładu jest organem go reprezentującym, a zatem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji stanowiących informację publiczną.

W ocenie Sądu nie jest uzasadnione stanowisko organu co do tego, że żądana przez skarżącego informacja nie stanowi informacji publicznej. Zapytanie dotyczyło tego, czy osoba pełniąca funkcję pielęgniarki koordynującej w S. w [...] posiada kwalifikacje zawodowe wymagane do zajmowanego stanowiska, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej – wskazania tego, które wymagania kwalifikacyjne spośród alternatywnych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami posiada pielęgniarka koordynująca.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Warunkiem prawidłowego zatrudnienia określonych osób na odpowiedzialnych stanowiskach związanych z realizacją (w pewnym zakresie) nałożonych na podmiot dysponujący majątkiem publicznym zadań publicznych niewątpliwie jest posiadanie przez nie odpowiedniego wykształcenia czy kwalifikacji – w tym przypadku określonych wprost na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz.U. Nr 151 poz. 896). Jednym z celów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest społeczna kontrola procesu naboru na takie stanowiska i transparentność działania podmiotów realizujących zadania publiczne (wyrok WSA w Krakowie z 4 października 2020 r., sygn. II SAB/Kr 110/20).

Dominujące orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych. Przyjmuje się generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 125/11; postanowienie SN z 25 czerwca 2004 r., sygn. akt V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną. Można zatem założyć, że ustawodawca pojęcie funkcji publicznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) wiąże z pojęciem "sprawy publicznej" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), gdyż w tym kontekście funkcja publiczna oznacza oddziaływanie na sprawy publiczne. Nie oznacza to wszak utożsamienia tych pojęć, lecz ich komplementarną interpretację. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14). Godzi się bowiem zauważyć, że ograniczenie dostępności informacji publicznej jest wyjątkiem od zasady (por. art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP), a zatem ewentualne wątpliwości w tej mierze należało przesądzać na rzecz zasady jawności (zasadę tę potwierdza wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 951/14; por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z 13 maja 2021 r., sygn. II SAB/Ke 18/21).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 (publ. OTK - A 2006/3/30) stwierdził m.in., że analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. Osobą pełniącą funkcje publiczne w rozumieniu cytowanego przepisu są nie tylko osoby działające w sferze imperium, ale również te, które wywierają wpływ na podejmowanie rozstrzygnięć o charakterze władczym, a więc osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej TK wykluczył takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Tut. Sąd w wyroku z dnia 21 września 2021 r., sygn. II SA/Ke 548/21, dotyczącej również kwestii udzielenia informacji publicznej w kontekście tego samego podmiotu, tj. S. w [...], wprost stwierdził, a Sąd orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko podziela, że osoba zatrudniona w publicznym ośrodku zdrowia na stanowisku pielęgniarki koordynującej jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Sąd odwołał się w tym zakresie do Regulaminu organizacyjnego S. a w [...], z którego wprost wynikają zadania kierownicze (kompetencje decyzyjne) na stanowisku pielęgniarki koordynującej, a nadto do pisma organu skierowanego do skarżącego w odpowiedzi na jego wniosek z dnia 22 grudnia 2020 r., w którym poinformował m.in., że jednym ze stanowisk kierowniczych w Ośrodku jest stanowisko pielęgniarki koordynującej. Z całą pewnością nie można twierdzić, w szczególności biorąc pod uwagę treść § 18 Regulaminu, że chodzi tu o stanowisko mające wyłącznie charakter techniczny lub usługowy.

Wobec powyższego za niezasadne należy uznać stanowisko organu co do tego, że żądana w niniejszym przypadku przez skarżącego w jego wniosku informacja nie stanowi informacji publicznej. Skoro tak, to nie można uznać za właściwy sposób załatwienia sprawy wystosowanych do skarżącego pism z 19 sierpnia 2021 r. i 7 września 2021 r. Brak jest także podstaw do przyjęcia, że żądana informacja została udzielona poprzez stwierdzenie, że stanowisko pielęgniarki koordynującej, której kwalifikacji zawodowych dotyczył wniosek, obsadzone zostało na podstawie rozstrzygniętego konkursu przy udziale Izby Pielęgniarek i Położnych w [...], zaś w stosunku do osób biorących udział w konkursie zweryfikowane zostały wymogi formalne.

Jeśli chodzi o odwołanie się przez organ do ochrony danych osobowych, trzeba zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Przede wszystkim zaś okoliczność, że określone informacje podlegają ewentualnej ochronie na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie oznacza, że tracą one przez to charakter informacji publicznej. W takiej sytuacji organ może odmówić udostępnienia informacji, ale stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. zobligowany jest wydać stosową decyzję w tym przedmiocie (por. m.in. wyrok NSA z 15 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 2098/19).

Sąd uznał więc, że organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego, a w konsekwencji w punkcie I wyroku zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 5 sierpnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej – w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Sąd stwierdził jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, organ zareagował na wniosek skarżącego i zajął wobec niego określone stanowisko. Stwierdzona bezczynność wynika zaś z odmiennej oceny prawnej tego wniosku. Nie można uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą, bądź przypisać organowi lekceważący stosunek do norm prawa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III wyroku. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 100 zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi.