Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 235/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Rowiński Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędzia SO del. Aleksandra Westra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu podania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku, znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (kubatura) w obrębie [...] i częściach działek nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] [...]y, działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzyło postępowanie odwoławcze.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie sprawy.

W dniu 13 marca 2017 roku [...] sp. z o.o. zwróciła się do Prezydenta [...]o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalami usługowo-handlowymi w parterze, garażem podziemnym i infrastrukturą towarzyszącą na działkach oznaczonych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] (kubatura) w obrębie [...] i częściach działek nr [...] w obrębie [...], nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] [...] na terenie Dzielnicy [...] [...].

Prezydent [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] marca 2018 roku, ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] [...], wskazując na brak uwzględnienia wymagań ochrony przeciwpożarowej, jak również brak wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności mogących mieć wypływ na rozstrzygnięcie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 roku, znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2019 roku, znak: [...], ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W dniu 6 lipca 2019 roku Wspólnota Mieszkaniowa [...] nadała na poczcie skierowane do organu I instancji podanie z dnia 1 lipca 2019 r. dotyczące planowanej budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] i decyzji Prezydenta z [...] maja 2019 r. W przedmiotowym piśmie Wspólnota zgłosiła zastrzeżenia w zakresie bardzo niekorzystnego oddziaływania planowanej inwestycji na budynki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie. Powołano kwestie związane z warunkami gruntowymi, posadowieniem płyty fundamentowej, obniżeniem poziomu wód gruntowych, z prośbą o wprowadzenie do formalnej dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę nowego budynku obowiązku monitorowania tych zagrożeń. Jako załącznik pisma została złożona opinia techniczna określająca wpływ realizacji inwestycji na budynki sąsiednie z lipca 2015 r. i opinia geotechniczna dla budynku [...].

Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. organ I instancji poinformował Wspólnotę, że zgłoszone zastrzeżenia dotyczą postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie mogą być rozpoznane w procedurze wydawania decyzji o warunkach zabudowy, a tylko w procedurze pozwolenia na budowę. Wskazano, że w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy Wspólnota nie posiada przymiotu strony. Organ zwrócił się z prośbą o wyjaśnienie w terminie 14 dni czy pismo Wspólnoty stanowi odwołanie od decyzji z dnia 24 maja 2019 r. z informacją, że w przypadku braku odpowiedzi organ prześle zastrzeżenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego celem rozpatrzenia.

W dniu 22 sierpnia 2019 r. przez pracownika organu I instancji została sporządzona notatka służbowa z rozmowy telefonicznej z zarządcą Wspólnoty, który poprosił o przekazanie kopii pisma z dnia 1 lipca 2019 r. do wiadomości Wydziału Architektoniczno-Budowlanego oraz poinformował, że pismo to nie stanowi odwołania od decyzji z dnia [...] maja 2019 r.

Pismem z dnia 24 września 2019 r. organ I instancji przekazał kopię pisma z dnia 1 lipca 2019 r. do Wydziału Architektoniczno-Budowlanego. W tym samym dniu organ I instancji przekazał do SKO akta sprawy z informacją, że przesłanie akt następuje w związku z brakiem udzielenia pisemnej odpowiedzi na pismo organu z dnia 23 lipca 2019 r., w celu rozpatrzenia zgodnie z kompetencjami.

Po rozpoznaniu sprawy Kolegium wydało powołaną na wstępie zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, powołując przepis art. 28 k.p.a., że stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Organ odwoławczy zauważył, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że źródłem interesu prawnego określonego podmiotu do udziału w postępowaniu administracyjnym jest przepis prawa materialnego, kształtujący sytuację prawną tego podmiotu w zakresie stosunku prawnego regulowanego tym przepisem i że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Organ wskazał również na potrzebę rozróżnienia od tak pojmowanego interesu prawnego interesu faktycznego, to jest stanu, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Powołano, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny oraz jego realność, tj. interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Kolegium stwierdziło, że stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot składający wniosek. Stroną jest też właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem, który został złożony przez podmiot nie mający tytułu prawnego do nieruchomości. Powołano również, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie dopuszczono możliwość uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym właścicieli

sąsiednich nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy zauważył, że we wniesionym podaniu Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie wskazała, że wnosi odwołanie, a ponadto z notatki służbowej z dnia 22 sierpnia 2019 roku wynika, że podanie to nie stanowi odwołania. SKO oceniło ponadto, analizując akta sprawy, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania. Kolegium uznało, że stwierdzenie, że wnosząca podanie nie wnosi odwołania oraz nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...], reprezentowana przez r.pr. Z. B., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7a § 1, art. 28, art. 64 § 2 w zw. z art.140, a także art.128 k.p.a.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ II instancji co najmniej przedwcześnie dokonał oceny charakteru prawnego pisma wniesionego przez skarżącego w dniu 6 lipca 2019 roku, albowiem zgodnie z dyspozycją art.128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Powołano, że z pisma z dnia 6 lipca 2019 r. jednoznacznie wynika, że skarżąca nie jest zadowolona z treści decyzji Prezydenta [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oraz wskazuje szereg uzasadniających to okoliczności. Strona stwierdziła, że w sytuacji, gdy organ uznał, że treść podania nie zawiera wszystkich elementów pozwalających jednoznacznie ustalić treść żądania, to winien w trybie art.64 § 2 k.p.a. wezwać skarżącą do uzupełnienia braków w wyznaczonym terminie pod rygorem pozostawienia podania (odwołania) bez rozpoznania, nie zaś bez wyczerpania powyższego trybu orzekać o umorzeniu postępowania, jak uczyniło to w przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skarżąca oceniła, że całkowicie nieuprawnione było powołanie się przez organ II instancji na bliżej niesprecyzowaną "notatkę służbową", z której wynikać miało, że podanie nie stanowi odwołania. Stwierdzono, że o charakterze pisma przesądzić mogła bowiem dopiero decyzja organu II instancji, wydana po wyczerpaniu środków przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. Powołano również, że wątpliwości co do charakteru pisma nie miał organ I instancji, który potraktował je jako odwołanie i przekazał wraz z aktami sprawy organowi II instancji.

W dalszej części skarżąca zarzuciła, że organ II instancji dopuścił się także naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. przy interpretacji treści pisma z 6 lipca 2019 roku. Powołano, że mimo powziętych przez organ II instancji wątpliwości skarżąca winna zachować prawo do merytorycznej oceny swoich twierdzeń przez organ odwoławczy. W ocenie skarżącej obowiązkiem organu II instancji było również w takim wypadku wezwanie jej w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do wskazania interesu prawnego w sprawie, czego jednak organ II instancji zaniechał. Powołano, że umorzenie postępowania mogłoby natomiast mieć miejsce jedynie w wypadku, gdyby skarżąca w zakreślonym terminie nie wskazała interesu prawnego co do udziału w postępowaniu. W zakresie powyższej kwestii zarzucono również, że organ nie uzasadnił szczegółowo odmowy przyznania podmiotowi statusu strony w postępowaniu, natomiast z całości uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynikają wręcz wnioski wskazujące na to, że niejako z zasady istnieje możliwość uzyskania takiego przymiotu przez właścicieli sąsiadujących nieruchomości. Oceniono, że obowiązkiem organu II instancji było zatem wezwanie skarżącej w trybie art. 64 § 2 w zw. z art. 140 k.p.a. także do sprecyzowania interesu prawnego, o ile organ ten powziął ku temu wątpliwości. Powołano również, że wątpliwości tych nie miał organ I instancji, co wynika chociażby z nadania przezeń biegu pismu skarżącej z dnia 6 lipca 2019 roku. Skarżąca wskazała, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, co wynika z art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powołano, że skarżącej służy przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy z uwagi na zakres i sposób oddziaływania planowanej zabudowy na nieruchomość skarżącej, co wynika z treści pisma z 6 lipca 2019 roku wraz z załącznikami. W ocenie strony podniesione tam twierdzenia dają podstawę do powstania po stronie skarżącej szeregu uprawnień wynikłych z szerokiego zakresu oddziaływania na jej nieruchomość. Wymieniono roszczenia wynikające z art. 144, a zwłaszcza art. 147 Kodeksu cywilnego, ewentualnie uprawnienia wynikające z art. 47 oraz 50 ust. 1 Ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z poźn. zm.). Powołano, że planowana zabudowa sąsiadującej nieruchomości, wobec podniesionych przez skarżącą w piśmie-odwołaniu z dnia 6 lipca 2019 roku okoliczności, w szczególności warunków geologicznych oraz przebiegu i poziomu wód gruntowych niesie ze sobą realne zagrożenie naruszenia stabilności budynku skarżącej aż do możliwości wystąpienia katastrofy budowlanej włącznie. Powyższe przesądza w ocenie skarżącej o istnieniu po jej stronie interesu prawnego uzasadniającego udział w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując, że SKO nie miało wątpliwości co do treści dokumentu z dnia 1 lipca 2019 roku. Kolegium zauważyło, że po pierwsze z treści samego pisma nie wynika, że stanowi ono odwołanie, po drugie, nie zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem organu I instancji, po trzecie, treść pisma wyraźnie wskazuje brak zastrzeżeń do decyzji o warunkach zabudowy ale dotyczy decyzji o pozwoleniu na budowę, które to postępowanie jest następstwem decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano również, że nie istnieją podstawy do twierdzenia, że organ I instancji nie miał wątpliwości co do treści złożonego pisma. Powołano, że z treści pisma Urzędu [...] z dnia [...] września 2019 roku nie wynika aby w trybie art. 132 i 133 k.p.a. przekazane zostało do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie skarżącej. Natomiast w kwestii uznania skarżącej za stronę postępowania to podkreślono, że nie wykazała ona interesu prawnego w tym postępowaniu i stanowiło to dodatkową przesłankę umorzenia postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła o oddalenie skargi. Zdaniem uczestnika przymiotu strony w niniejszym postępowaniu nie powinna mieć skarżąca, tak z racji usytuowania jej działki względem terenu inwestycji, jak i braku interesu prawnego (brak oddziaływania na nią planowanej inwestycji). Uczestnik wskazał, że przepisy prawa materialnego wskazują, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określony z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. W każdej sprawie tego rodzaju organ, wydając decyzję i ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać zasięg oddziaływania planowanej inwestycji oraz jego charakter. Powołano, że stroną tego postępowania może być zatem właściciel działki sąsiedniej, ale tylko pod warunkiem, że wykaże swój interes prawny. Wskazano, że sąsiedztwo fizyczne samo w sobie nie przesądza o przymiocie strony w postępowaniu o warunki zabudowy, ale tylko takie sąsiedztwo, które skutkuje włączeniem w obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony przepisami prawa. Sąsiedztwo - nawet bezpośrednie - nieruchomości nie musi oznaczać więc automatycznie wejścia w prawa strony postępowania w przedmiocie warunków zabudowy (WSA w Szczecinie, wyrok z dnia 30 października 2013 r. II SA/Sz 952/13 LEX nr 1395595). Uczestnik podał, powołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, że interes prawny podmiotu w postępowaniu o ustalenia warunków zabudowy mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących ) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości planowanej inwestycji na ich grunty. Tym samym w przypadku nieruchomości nie przylegających w sposób bezpośredni do nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy pomimo pozostawania nieruchomości w granicach tzw. "sąsiedztwa", możliwość ewentualnego bycia stroną tego postępowania jest w sposób ścisły uzależniona od wykazania się interesem prawnym, czyli wykazania popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie.

Na gruncie niniejszej sprawy uczestnik zauważył, że skarżąca nie jest właścicielem gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, a co więcej nigdy nie został wykazany jej interes prawny w udziale w niniejszym postępowaniu. Powołano, że pomiędzy działką należącą do skarżącą a działką objętą zaskarżoną decyzją WZ znajduje się jeszcze działka miejska nr [...], która w sąsiedztwie inwestycji stanowi drogę wewnętrzną. W rezultacie, pomiędzy działką objętą WZ a działką należącą do Wspólnoty nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo.

W dalszej kolejności uczestnik zauważył, że nawet gdyby w/w działka miejska została bezzasadnie uznana za działkę przynależną do nieruchomości skarżącej, to i tak nie ma podstaw aby twierdzić, że planowana inwestycja w jakichkolwiek sposób może oddziaływać na działkę należącą do Wspólnoty. Powołano, że linia zabudowy na działce objętej decyzją WZ została wyznaczona w odległości 17,5 metrów od jej granicy z działką miejską, w związku z czym powstał tam szeroki pas terenu zielonego, oznaczony w decyzji WZ jako obszar wyłączony od zabudowy. W związku z tym nie można uznać, że planowana inwestycja ma jakikolwiek, a tym bardziej szkodliwy, wpływ na nieruchomość Wspólnoty, zwłaszcza, że brak jest pomiędzy nimi bezpośredniego sąsiedztwa. Uczestnik, powołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1048/15 wskazał, że "nawet wskazanie hipotetycznych utrudnień związanych z możliwością wystąpienia uciążliwości np. w ruchu drogowym i zwiększenia intensywności tego ruchu, zwiększeniem hałasu, możliwością zacienienia, czy też spadkiem subiektywnie odczuwanego bezpieczeństwa, nie wywiedzione z jakiejkolwiek normy prawa materialnego, co ściśle związane jest z wystąpieniem interesu prawnego zmierzającego do uznania podmiotu za stronę postępowania, nie jest wykazaniem interesu prawnego warunkującego posiadanie przymiotu strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Ewentualne zarzuty związane z takimi kwestiami jak naruszenie warunków gruntowych, obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia nie mogą być skuteczne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zarzuty przeciwników inwestycji mogą być badane dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę".

W odniesieniu do zarzutów skargi związanych z działaniem organu I instancji, który nadał bieg pismu skarżącego z dnia 6 lipca 2019 r. wywodząc z tego posiadanie przymiotu strony przez Wspólnotę Mieszkaniową w niniejszym postępowaniu, to stwierdzono, że działanie organu I instancji pozostaje bez znaczenie dla oceny przez SKO czy Wspólnota posiada przymiot strony czy nie. Nawet gdyby organ I instancji faktycznie uznał Wspólnotę za stronę, nie wyklucza to obowiązku kontroli jej legitymacji przez organ odwoławczy. Wskazano, że jeśli weryfikacja przebiegnie dla strony niepomyślnie, organ zobowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. Uczestnik ocenił więc, że organ II instancji słusznie uznał, że pismo skarżącej z dnia 6 lipca 2019 r. nie stanowi odwołania, bowiem nie została w nim wyrażona wola odwołującego do zaskarżenia przedmiotowej decyzji. Podano, że w związku z wątpliwościami co do charakteru wniesionego pisma, organ II instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia braków formalnych w tym zakresie, a ponieważ skarżąca nie uzupełniła braków, postępowanie zostało umorzone ze względu na jego bezprzedmiotowość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019. 2167 tj.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym wymaga, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019.2325 tj.), dalej "p.p.s.a", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Tym samym nie stwierdzono przywołanego w zarzutach skargi naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia prawa, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze po rozpoznaniu podania Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 1 lipca 2019 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika jednoznacznie, że SKO uznało w oparciu o treść podania Wspólnoty i treść notatki służbowej, że podanie Wspólnoty nie stanowi odwołania. Kolegium również uznało na podstawie analizy akt sprawy, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania.

W ocenie Sądu organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń i oceny sprawy.

Procesową podstawą podjętej przez organ odwoławczy decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 k.p.a., określający rodzaje decyzji wydanych w wyniku postępowania odwoławczego, a konkretnie pkt 3 tego przepisu, przewidujący możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 czerwca 2020 roku w sprawie VIII SA/Wa 819/19 (CBOSA), kodeks postępowania administracyjnego nie określa przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego a w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec tego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 k.p.a. (por.: A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, komentarz LEX/el. 2016, stan prawny na 5 grudnia 2016 r.).

W orzecznictwie sądowoadministracynym ugruntowany jest pogląd, że umorzenie postępowania odwoławczego następuje gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (wyrok WSA w Gliwicach w sprawie II SA/Gl 1/20 z 1 lipca 2020 r. LEX nr 3039294).

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienia, czy obowiązki muszą wynikać z przepisów prawa materialnego, w przeciwnym razie, podmiotowi nie przysługuje przymiot strony w świetle art. 28 k.p.a., i nie posiada on legitymacji umożliwiającej kwestionowanie zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, albo inwestycji celu publicznego, stroną postępowania są obok właściciela i użytkownika wieczystego gruntu objętego zainwestowaniem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana planowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy nieruchomości położonych w dalszej odległości, jeżeli znajdują się one w obszarze oddziaływania tej inwestycji (tak np. wyrok NSA II OSK 2198/13 z dnia 17 kwietnia 2015 r. CBOSA).

Podkreślić należy, że pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Uznaje się, że interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Natomiast podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć. Zauważyć również należy, jak to wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku IV SA/Wa 17/13 z 13 maja 2013 r. (CBOSA), że interes prawny musi być uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają. Natomiast nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości. Szczególną cechą interesu prawnego jest bowiem realność. Jednocześnie od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że skarżąca w tej konkretnej sprawie i w jej okolicznościach nie wykazała istnienia przesłanek z art. 28 k.p.a., to jest wpływu wyniku tego postępowania na jej interes prawny lub obowiązek, co było niezbędne dla uznania skarżącej za legitymowaną do wniesienia odwołania od decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu (tak też NSA w wyroku z dnia 28 września 2006 r. II OSK 726/06, CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, skarżąca nie jest właścicielem gruntów położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji. Pomiędzy działką należącą do skarżącą a działką, na której planowana jest przedmiotowa inwestycja znajduje się jeszcze działka miejska nr [...], która w sąsiedztwie inwestycji stanowi drogę wewnętrzną. Tak więc pomiędzy działką, dla której została wydane decyzja w przedmiocie zabudowy i zagospodarowania terenu a działką należącą do Wspólnoty przy ul. [...] w [...] nie występuje bezpośrednie sąsiedztwo. Ponadto, z akt sprawy wynika, że brak jest podstaw do twierdzenia, że planowana inwestycja w jakichkolwiek sposób może oddziaływać na działkę należącą do Wspólnoty. Wskazać należy, że do korekty wniosku inwestor dołączył mapę z zaznaczonymi granicami obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Z dokumentu tego wynika, że granice obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji pokrywają się z granicami nieruchomości inwestora, jak również części ulicy, która nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości [...]. Ponadto, jak wynika z załącznika mapowego do decyzji o warunkach zabudowy, linia zabudowy na działce objętej decyzją o warunkach zabudowy została wyznaczona w odległości 17,5 metrów od jej granicy z działką miejską nr [...], w związku z czym powstał tam szeroki pas terenu zielonego, oznaczony w decyzji o warunkach zabudowy jako obszar wyłączony od zabudowy. Zwrócić również należy uwagę, że we wniesionym podaniu z dnia 1 lipca 2019 r. Wspólnota nie zakwestionowała żadnego z warunków ustalonych w wydanej decyzji o warunkach zabudowy przez organ I instancji a dotyczących paramentów przyszłej inwestycji i ustalonych tam warunków zagospodarowania terenu i nie wskazała, że jakikolwiek ustalony tą decyzją warunek może wpływać na jej prawa bądź obowiązki i kształtować jej sferę prawną. Podkreślić należy, że każdy właściciel nieruchomości ma prawo do jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem i obowiązującymi przepisami prawa a samo odmienne stanowisko osób trzecich, nawet bezpośrednich sąsiadów co do zamierzeń inwestycyjnych, nie może uniemożliwiać wykonywania prawa własności. Analiza podania Wspólnoty z dnia 1 lipca 2019 r. wskazuje jednoznacznie, że Wspólnota zgłosiła zastrzeżenia nie co do samych ustalonych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a co do przyszłego, planowanego prowadzenia procesu budowlanego i ewentualnych niekorzystnych oddziaływań związanych z prowadzeniem prac gruntowych i posadowieniem nowego budynku i wypływu nowej zabudowy na stan techniczny budynku znajdującego się na nieruchomości Wspólnoty. Niewątpliwie stwierdzić należy, że oddziaływać na prawa i obowiązki skarżącej może przyszła budowa prowadzona przez inwestora ale zaskarżona decyzja nie dotyczy jednak tej budowy. Kwestia samej budowy będzie przedmiotem odrębnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia budowlanego, w którym krąg podmiotów uznanych za strony zostanie ustalony odpowiednio do zakresu tego postępowania (NSA II OSK 61/11 wyrok z 13 grudnia 2011 r., CBOSA).

Z tych względów prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że skarżąca nie jest stroną postępowania legitymowaną do wniesienia odwołania z uwagi na brak interesu prawnego. Co prawda uzasadnienie stanowiska Kolegium w tym zakresie jest bardzo skąpe, nie mniej jednak uchybienie w postaci braku wyczerpującego uzasadnienia oceny Kolegium nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, które jest prawidłowe i tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nie można również podzielić zarzutów skarżącej, jakoby organ odwoławczy zobowiązany był do wezwania skarżącej do wykazania jej interesu prawnego w razie powzięcia wątpliwości. Jak powołało SKO w odpowiedzi na skargę, nie było w tej sprawie żadnych wątpliwości uzasadniających kierowanie do strony wezwania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Materiał zgormadzony w sprawie był wystarczający do wydania decyzji, do podania z dnia 1 lipca 2019 r. zostały załączone dokumenty stwierdzające tożsame okoliczności, na które powołuje się w skardze pełnomocnik skarżącej. Analiza tych dokumentów nie potwierdza w żaden sposób, że Wspólnota wykazała istnienie po swojej stronie interesu prawnego do brania udziału w prowadzonym postępowaniu w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji.

Dodatkowo wskazać należy, że z treści samego podania Wspólnoty nie wynika, że stanowi ono odwołanie. Podanie to nie zostało wniesione do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] za pośrednictwem organu I instancji, zostało skierowane tylko do organu I instancji. Kolejno zauważyć należy, że w treści przedmiotowego pisma nie sformułowano żadnych zastrzeżeń co do treści decyzji o warunkach zabudowy, w szczególności warunków zabudowy planowanej inwestycji i zagospodarowania terenu. Analiza treści podania wskazuje, że w piśmie zgłoszono zastrzeżenia co do ewentualnego procesu budowlanego i zagrożeń z tym związanych w aspekcie ewentualnych negatywnych oddziaływań na nieruchomość i budynek Wspólnoty [...] co do warunków gruntowych, posadowienia budynku, poziomu wód podziemnych. Oczywistym jest, że powoływane kwestie będą przedmiotem badania w toku kolejnego postępowania w procesie inwestycyjnym. Zauważyć należy, że pomimo skierowanego wezwania do Wspólnoty przez organ I instancji o wyjaśnienie, czy rzeczone podanie stanowi odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy, Wspólnota nie udzieliła pisemnej odpowiedzi w wyznaczonym terminie. Z tych względów organ I instancji przesłał przedmiotowe podanie wraz z aktami sprawy do organu odwoławczego. Wbrew twierdzeniom skargi podanie Wspólnoty nie zostało potraktowane przez organ I instancji jako odwołanie, albowiem nie zostało ono przekazane do SKO w trybie art. 133 k.p.a. a organ I instancji nie badał również sprawy w trybie art. 132 k.p.a, na co jednoznacznie wskazuje treść pisma organu I instancji do organu II instancji z dnia 24 września 2019 r. Tak więc ani organ I instancji ani organ odwoławczy nie miały wątpliwości, że przedmiotowe podanie nie stanowi odwołania. Również nie przedstawiono w skardze żadnych argumentów mogących podważyć prawdziwość treści zawartych w notatce służbowej z dnia 22 sierpnia 2019 r. Oczywiście treść samej notatki nie może przesądzać o fakcie, że podanie nie stanowi w istocie odwołania, ale treść notatki niewątpliwie koresponduje z treścią samego podania z dnia 1 lipca 2019 r. i w sposób jednoznaczny wskazuje na intencje strony. Niewątpliwie intencją nie było zaskarżenie wydanej decyzji o warunkach zabudowy a zgłoszenie uwag i zastrzeżeń w przewidywanym procesie budowlanym.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, uznając za nieusprawiedliwione zarzuty skargi.