Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 303/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi S. S., zwany dalej skarżący, jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., znak: [...], zwaną dalej "decyzją Ministra".

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Minister Inwestycji i Rozwoju, uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odc. ul. R. - granica miasta".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że wnioskiem z 23 listopada 2016 r., skorygowanym w trakcie prowadzonego postępowania, Prezydent [...], zwany dalej "inwestorem", reprezentowany przez A. P., Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w W., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odc. ul. R. - granica miasta". Inwestor wniósł także o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, uzasadniając konieczność jego nadania ważnym interesem gospodarczym i społecznym.

Po przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...], znak: [...], zezwolił na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odc. ul. R. - granica miasta" i nadał jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody [...] odwołania do Ministra Infrastruktury i Budownictwa, wnieśli w terminie: S. S., D. W.-M., Wspólnota Mieszkaniowa "[...]" w W., M. T., B. S., K. S., B. Oddział w P., B. D., P. O., D. M. oraz P. T.

Skarżący S. S. w odwołaniu, uzupełnionym kolejnymi pismami, wskazał na:

- nieprawidłowości związane z podziałem "archiwalnej" działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], na której części przewidziano budowę ulicy Ł.,

- nowy operat geodezyjny dla działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...], o którym mowa w piśmie Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] czerwca 2017 r., znak: [...], na których części przewidziana została budowa ulicy Ł.

W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że działka o archiwalnym numerze [...], z obrębu [...], dzielnica [...], położona przy ul. Ł., opisana w księdze wieczystej nr [...], została podzielona na mocy decyzji z [...] grudnia 1999 r. nr [...], znak: [...], wydanej przez Burmistrza Gminy [...], zatwierdzającej podział tej nieruchomości na 9 działek o numerach [...] i łącznej powierzchni 30272 m2, z czego działki nr: [...] - została zajęta pod ul. Ł., nr [...] - pod ul. U., zaś działka nr [...] - pod ul. K.

Skarżący stwierdził, że ww. decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...], została wydana w wyniku przestępstwa podrobienia przez inną osobę jego podpisu na oświadczeniu z 7 grudnia 1999 r. o rezygnacji z prawa wniesienia odwołania od tej decyzji i prośby o uprawomocnieniu się tej decyzji, oraz na zwrotnym potwierdzenia odbioru tej decyzji z [...] października 1998 r., a także jego podpisu na dokumencie ugody zawartej [...] grudnia 1999 r. dotyczącej zrzeczenia się przez niego prawa do odszkodowania. W odwołaniu skarżący szczegółowo opisał występujące w jego ocenie nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków dotyczące podziału, powierzchni i stanu własnościowego działek wyodrębnianych z ww. działki nr [...] w 1999 r., które obecnie przeznaczone są pod realizację ww. inwestycji drogowej.

Przy pismach z 15 stycznia 2018 r. i z 24 lutego 2018 r. skarżący przedłożył m.in. dowód w postaci postanowienia Prokuratura Prokuratury Rejonowej [...] z [...] grudnia 2017 r., sygn. akt [...], wydanego w sprawie przekroczenia uprawnień przez pracowników Urzędu Gminy [...] w celu osiągnięcia korzyści majątkowej przy podziale nieruchomości nr [...] oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...], które zostało umorzone wobec przedawnienia karalności. Zdaniem skarżącego mienie w postaci działek nr [...],[...] i [...], z obrębu [...] w W. przejęte na drodze przestępstw popełnionych przez pracowników Wydziału Geodezji nie może stanowić własności [...] lub Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego, wpis do księgi wieczystej został uzyskany przez pracowników Gminy T. przy pomocy sfałszowanych, poświadczających nieprawdę dokumentów. Skarżący w ww. pismach szczegółowo przedstawił przebieg dokonanego podziału ww. działki nr [...], opisując występujące wówczas - w jego ocenie - nieprawidłowości i błędy. W ocenie skarżącego, ww. działka nr [...] należy do niego i C. W., a nie do [...], które - w jego ocenie - weszło w jej posiadanie w wyniku ww. przestępstwa.

Skarżący zakwestionował prawidłowość wykonania przez geodetę uprawnionego dokumentacji geodezyjnej przyjętej w dniu [...] listopada 1999 r. pod numerem [...] do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, dotyczącej podziału ww. działki nr [...], z obrębu [...], ponieważ - w jego ocenie - zawiera ona błędnie określone granice działek wyodrębnionych w wyniku podziału tej działki. Skarżący dodatkowo stwierdził, że niesunięcie nieprawidłowości w tym operacie powoduje, że każdy kolejny operat opracowany dla tej nieruchomości jest obarczony wadami. Ponadto, zdaniem skarżącego, ww. błędy doprowadziły w konsekwencji do licznych nieprawidłowości występujących obecnie w ewidencji gruntów i budynków.

Skarżący podniósł, że 25 października 2017 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] operat geodezyjny sporządzony przez geodetę uprawnioną K. K., weryfikujący nomenklaturę prawną ujawnioną w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...], nr [...] i nr [...] pod numerem [...]. Skarżący podniósł, że powyższe opracowanie miało na celu wydzielenie gruntów o jednorodnych stanach prawnych, tj. objętych w księgach wieczystych nr [...],[...] i [...] oraz oznaczenie pozostałej nieruchomości w działkach ewidencyjnych nr [...],[...] i [...], z obrębu [...]. Skarżący podniósł, że w operacie tym uprawniony geodeta zaproponował m.in. zmiany w wykazie zmian danych ewidencyjnych, dotyczące tego, że w miejsce działki nr [...] należy wskazać działki nr [...], nr [...] i nr [...], w miejsce działki nr [...] należy wskazać działki nr [...], nr [...] i nr [...], natomiast w miejsce działki nr [...] powinny zostać wskazane działki nr [...] i nr [...]. Zdaniem skarżącego przedmiotowe opracowanie zostało wykonane przez Biuro Geodezji i Katastru Urzędu [...] z licznymi błędami.

W konsekwencji skarżący wniósł o wyjaśnienie skali nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków, która została ujawniona w sprawozdaniu technicznym dla pracy geodezyjnej zgłoszonej pod numerem [...].

W piśmie z 7 września 2018 r. skarżący wskazał, że obecnie z jego wniosku i wniosku C. W. (będących - jak wyjaśnił skarżący - spadkobiercami po M. Z. i E. W.) toczy się przed Sądem Rejonowym dla [...] w W. VI Wydział Cywilny postępowanie o zwrot działki nr [...], z obrębu [...], od [...] i nastąpiło wezwanie do ugodowego załatwienia sprawy.

Wobec powyższego, skarżący jednoznacznie stwierdził, że istnieją wątpliwości w zakresie granic i stanu prawnego działek mieszczących się w strefie inwestycji drogowej tj. nr [...] i nr [...], z obrębu [...], które w ewidencji gruntów i budynków są wpisane jako własność [...] pomimo tego, że inwestor nie dysponuje żadnym tytułem prawnym w postaci decyzji administracyjnej, czy aktu notarialnego do tych działek, a które stanowią jego własność i C. W.

Skarżący w pismach złożonych w okresie od września do października 2018 r., stanowiących uzupełnienie odwołania, wniósł liczne zastrzeżenia dotyczące dokumentacji mapowej i podziałowej przedłożonej przez inwestora przy piśmie z 6 września 2018 r., znak: [...], zarzucając przede wszystkim, że nie uwzględnia ona aktualnego stanu prawnego działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...].

Skarżący wniósł również o wprowadzenie do przedmiotowego opracowania [...] brakujących działek nr [...] i [...], z obrębu [...], w tym wykazu synchronizacyjnego tych działek zawierających imiona i nazwiska właścicieli. Skarżący stwierdził, że ww. działki zostały usunięte w wyniku złożenia przez niego w dniu 13 sierpnia 2018 r. w formie pisemnej do protokołów zastrzeżeń, co do prawidłowości oznaczenia granic i własności działek w strefie inwestycji drogowej. Skarżący zarzucił ponadto, iż "mapa działki nr [...] (...) jest niedokończona", tzn. nie ma przedstawionej części zachodniej tej działki.

W pismach z 23 i 28 października oraz z 2 i 18 listopada 2018 r. skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie, kwestionując przede wszystkim prawidłowość map z projektami podziału działek, które to dokumenty zostały przedłożone przez inwestora w trakcie niniejszego postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego przedłożone mapy z projektem podziału zostały wykonane niezgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), zwanym dalej "rozporządzeniem w sprawie sposobu i podziału nieruchomości".

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.), zwanej dalej "kpa" oraz art. 11g ust. 1 pkt 2 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), zwanej dalej "specustawą drogową", po rozpatrzeniu ww. odwołań od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r nr [...], znak: [...]:

W punkcie I. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji:

- znajdujący się na stronie 1, w wierszu 1, licząc od dołu strony, zapis: "[...] ([...],[...])",

- znajdujące się na stronie 2, w wierszach od 2 do 3, licząc od góry strony zapisy: "[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),

- znajdujący się na stronie 2, w wierszu 25, licząc od góry strony, zapis: "[...] ([...],[...])",

- znajdujące się na stronie 2, w wierszach od 27 do 28, licząc od góry strony, zapisy: "[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...])",

- znajdujący się na stronie 2, w wierszu 3, licząc od dołu strony, zapis: "obręb: [...], działki nr ewid.:"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, w miejscu uchylenia:

- na stronie 1, w wierszu 1, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "[...] ([...],[...])",

- na stronie 2, w wierszach od 2 do 3, licząc od góry strony, nowych zapisów:

"[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...])",

- na stronie 2, w wierszu 25, licząc od górny strony, nowego zapis [...] ([...],[...])",

- na stronie 2, w wierszach od 27 do 28, licząc od góry strony, nowych zapisów:

"[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...]),[...] ([...],[...])",

- na stronie 2, w wierszu 3, licząc od dołu strony, nowego zapisu: "obręb: [...], działki nr ewid.: [...],[...]",

W punkcie II. uchylił w rozstrzygnięciu decyzji organu I instancji:

- znajdujący się na się na stronie 6, w wierszach od 1 do 2, licząc od góry strony, zapis:

"Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik nr 2 stanowią integralną część niniejszej decyzji.".

- tabelę znajdująca się na stronach od 4 do 5, dotyczącą zatwierdzenia podziału nieruchomości, w zakresie: pozycji 7 (strona 4) - dotyczącej działki nr [...], z obrębu [...], pozycji 17 (strona 4) - dotyczącej działki nr [...] (strona 4), z obrębu [...], i pozycji 18 (strona 4)

- dotyczącej działki nr [...]z obrębu [...],

- zbiorczą mapę z projektami podziałów nieruchomości z obrębu [...], stanowiącą część załącznika nr 2 do zaskarżonej decyzji, w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...],

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie w rozstrzygnięciu decyzji, miejsce uchylenia, na stronie na stronie 6, w wierszach od 1 do 2, licząc od góry strony, nowego zapisu:

"Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości jako załącznik stanowią integralną cześć decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej".

- ustalenie, w miejsce uchylenia, nowych zapisów w tabeli dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości:

- na stronie 4:

|7. |[...] |[...] |[...] |[...] |

|- na stronie 4: |

|17 |[...] |[...] |[...] |[...] |

|17a |[...] |[...] |[...] |[...] |

|18 |[...] |[...] |[...] |[...] |

|18a |[...] |[...] |[...] |[...] |

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, mapy z projektami podziału działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], która stanowi załącznik nr 3 do niniejszej decyzji.

W punkcie III. uchylił w rozstrzygnięciu organu I instancji:

- znajdujący się na stronie 1, w wierszach od 21 do 22, licząc od dołu strony, zapis:

"zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, oznaczony jako załącznik nr 1 do niniejszej decyzji",

- w rozstrzygnięciu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na stronie 14, w wierszach od 10 do 11, licząc od dołu strony zapis:

"Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego niniejszą decyzją projektu budowlanego.",

stronę nr 1 Tomu 1/1 projektu zagospodarowania terenu, stanowiącą wykaz działek zajętych pod inwestycję, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji,

- rysunki nr 02.01, nr 03.01 i nr 04.01 Tomu 1/1 projektu zagospodarowania terenu, będącego częścią projektu budowlanego, stanowiącego integralną część zaskarżonej decyzji,

i orzekł w tym zakresie poprzez:

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie na stronie 1, w wierszach od 21 do 22, licząc od dołu strony, nowego zapisu:

"zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany, stanowiący integralną część decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej",

- ustalenie, w miejsce uchylenia, na stronie 14, w wierszach od 10 do 11, licząc od dołu strony, nowego zapisu:

"Przedmiotowa mapa stanowi część graficzną projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej projektu budowlanego",

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennej strony nr 1 Tomu 1/1 projektu zagospodarowania terenu, stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji,

- zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, zamiennych rysunków nr 02.01, nr 03.01 i nr 04.01 Tomu 1/1 projektu zagospodarowania terenu, stanowiących załączniki nr od 2.1-2.3 do niniejszej decyzji,

W punkcie IV. W pozostałej część utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu I instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Zgodnie z ogólnie przyjętą zasadą organy administracyjne powinny działać wnikliwie, prowadząc wyczerpujące postępowanie dowodowe w celu uzyskania prawdy obiektywnej, a fakty istotne dla podjęcia rozstrzygnięcia powinny zostać w miarę możliwości bezsprzecznie ustalone. Obowiązek ten wynika z art. 7 i 77 kpa. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska. Wydając decyzję, organ zobowiązany jest do przestrzegania przepisów kpa, a przede wszystkim do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrzył ponownie wniosek inwestora o wydanie przedmiotowej decyzji, przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony przez Wojewodę [...], w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność wydanej przez niego decyzji Wojewody [...], jak również rozpoznał podniesione zarzuty.

Organ II instancji podał, że zgodnie z art. 11 a ust. 1 specustawy drogowej, z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej wystąpił do Wojewody [...] Prezydent [...], reprezentowany przez A. P., Dyrektora Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w W.

Przed złożeniem wniosku, zgodnie z art. 11 b ust. 1 specustawy drogowej, inwestor uzyskał opinie:

- Zarządu Województwa [...] z 12 października 2016 r., znak: [...],

- Prezydenta [...] z 17 października 2016 r., znak: [...].

Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że brak opinii właściwego miejscowo zarządu powiatu wynika z faktu, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie [...], które zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju [...] (tekst jednolity Dz. U. z [...] r. poz. [...]), jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Stosownie zaś do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r. poz. 1868), w miastach na prawach powiatu funkcje zarządu powiatu wykonuje prezydent.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, do wniosku załączono mapę w skali 1:500, na której przedstawiono proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu. Ponadto, dołączono analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości oraz określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej, do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył projekt budowlany wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami oraz dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi. Projekt został wykonany i sprawdzony przez osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 4 tej ustawy, do projektu dołączono oświadczenia projektantów i sprawdzających o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju, przedmiotowy projekt budowlany jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po dokonaniu analizy przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego, organ odwoławczy stwierdził, że spełnia on wymagania określone w art. 34 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462, ze zm.).

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej, inwestor załączył do wniosku także opinie:

- [...] Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2016 r., znak: [...],

- P. S.A. z siedziba w W. Zakład Linii Kolejowych w W. z [...] października 2016 r., znak: [...].

Co do pozostałych opinii wskazanych w art. 11 d ust. 1 pkt 8 specustawy drogowej podał, że inwestor nie miał obowiązku ich przedkładania, gdyż w obszarze projektowanej inwestycji nie znajdują się tereny, z których istnieniem ustawodawca wiąże skutek uzyskania stosownych uzgodnień. Do wniosku inwestor dołączył również wymaganą przepisami odrębnymi decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach.

Analizując złożony przez inwestora wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej organ odwoławczy uznał, że zawiera on elementy wskazane w art. 11b oraz art. 11 d ust. 1 specustawy drogowej.

Następnie organ odwoławczy poddał kontroli przeprowadzone przez Wojewodę [...] postępowanie w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację ww. przedsięwzięcia i stwierdził, że organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji, wysyłając zawiadomienia na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o jego wszczęciu w drodze obwieszczeń.

Kontrolowana decyzja Wojewody [...] (z zastrzeżeniem uchybień, o których mowa poniżej), czyni zadość wymogom przedstawionym w art. 11 f ust. 1 specustawy drogowej.

Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] określa również termin wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. Pozytywnie także ocenił określenie przez Wojewodę [...] - biorąc pod uwagę art. 16 ust. 2 specustawy drogowej - terminu wydania nieruchomości, opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń na 120 dzień od dnia uzyskania waloru ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (najkrótszy dopuszczalny termin). Organ zobowiązany był bowiem tak uczynić wobec uzasadnionego wystąpienia przez inwestora o nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym organ II instancji stwierdził, że wydana decyzja wymaga dokonania korekty merytoryczno-reformacyjnej. Zauważył, że przepisy art. 138 § 1 pkt 2 kpa umożliwiają organowi odwoławczemu korektę decyzji organu I instancji przez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy.

Mając na uwadze powyższe, Minister Inwestycji i Rozwoju podał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego skarżący poinformował organ odwoławczy, że zgodnie z pismem Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] z 6 grudnia 2017 r., znak: [...], w dniu 25 października 2017 r. został przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] operat geodezyjny weryfikujący nomenklaturę prawną ujawnioną w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Z treści ww. pisma wynikało, że w miejsce działki nr [...] wykazano działki nr [...], nr [...] i nr [...], w miejsce działki nr [...] wykazano działki nr [...], nr [...] i nr [...], zaś w miejsce działki nr [...] wykazano działki nr [...] i nr [...].

W piśmie z 15 maja 2018 r., znak: [...], inwestor wyjaśnił (na wezwanie organu odwoławczego), że zgodnie z informacjami uzyskanymi z Biura Geodezji i Katastru Urzędu Miasta [...] (pismo z 11 maja 2018 r., znak: [...]), w operacie ewidencji gruntów w miejsce działek ewidencyjnych:

- nr [...], z obrębu [...] ujawniono działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],

- nr [...], z obrębu [...] ujawniono działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],

- nr [...], z obrębu [...] ujawniono działki ewidencyjne nr: [...],[...].

W załączeniu do ww. pisma inwestor przesłał również żądane dokumenty dotyczące ww. działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...].

Wobec powyższego, Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że w aktualnym stanie prawnym działki nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...] (objęte zakresem decyzji Wojewody [...] i ulegające podziałowi w tej decyzji), nie istnieją, natomiast w ich miejsce powstały działki odpowiednio nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Z uwagi na powyższe, w pismach Ministra z 23 maja 2018 r., znak: [...], oraz z 21 czerwca 2018 r., znak: [...], inwestor został wezwany do przedłożenia, w odpowiedniej ilości egzemplarzy, dokumentacji mapowej i projektowej, uwzględniającej aktualny stan prawny odnośnie ww. działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...]. Przy piśmie z 6 września 2018 r., znak: [...], inwestor przesłał żądane dokumenty.

Konsekwencją przedstawionego powyżej stanowiska oraz wskazanych działań są - dokonane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa - zmiany, szczegółowo określone w punktach I - III rozstrzygnięcia niniejszej decyzji.

Dokonane przez Ministra Inwestycji i Rozwoju zmiany decyzji Wojewody [...] uwzględniają konieczność zatwierdzenia podziału działek nr: [...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...], zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających teren dla projektowanej inwestycji, wydzielonych z ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], i objęcie w całości zakresem inwestycji działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...]. Konsekwencją ww. korekt musiała być również zmiana niektórych załączników do decyzji Wojewody [...], co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych tej decyzji.

Organ odwoławczy dokonując powyższych rozstrzygnięć uznał, że nie naruszają one zasady dwuinstancyjności postępowania, o której mowa w art. 15 kpa. Badając zgodność z prawem pozostałej części zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że czyni ona zadość innym wymogom specustawy drogowej oraz że brak było podstaw do zakwestionowania decyzji poza częścią uchyloną i ustaloną w punktach I-III niniejszej decyzji.

Minister Inwestycji i Rozwoju w pierwszej kolejności podkreślił, że zarówno wojewoda orzekający w sprawie jako organ I instancji, jak i Minister, działający jako organ odwoławczy, pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, to inwestor we wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej decyduje o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno wojewoda jak i organ odwoławczy mogą działać tylko w granicach tego wniosku i nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji, a więc i w przebieg linii podziału nieruchomości, zaproponowany przez wnioskodawcę. Ocenie dokonanej przez organy pierwszej i drugiej instancji może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do przepisu art. 11e specustawy drogowej nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 432/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Minister Inwestycji i Rozwoju wyjaśnił, że zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w specustawie drogowej stosuje się odpowiednio przepisy ustawy Prawo budowlane. Jak wynika natomiast z treści art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (w niniejszej sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Tym samym, decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego i w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w przepisach prawa budowlanego organ architektoniczno-budowlany jest zobligowany zezwolić na realizację inwestycji drogowej (stosownie do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1955/10, Lex nr 954404).

Wobec powyższego, organ odwoławczy wezwał inwestora do wypowiedzenia się w sprawie zagadnień dotyczących lokalizacji przedmiotowej inwestycji, podniesionych w odwołaniach i pismach je uzupełniających. Inwestor odniósł się do uwag stron skarżących wskazując, że w jego ocenie nie zasługują one na uwzględnienie. Powyższe stanowisko inwestora organ odwoławczy, działając w oparciu o art. 9 kpa, przesłał odwołującym, zawiadamiając jednocześnie, stosownie do art. 10 kpa, o prawie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz o możliwości przeglądania akt sprawy.

Minister Inwestycji i Rozwoju, odnosząc się do zarzutów S. S., stwierdził, że szeroko opisywane przez skarżącego zarzuty koncentrują się wokół kwestii nieprawidłowości związanych z podziałem działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...], dokonanym ww. decyzją z [...] grudnia 1999 r. nr [...], wydaną przez Burmistrza Gminy [...], w oparciu o operat geodezyjny przyjęty do zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...], i następczymi wpisami w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych wynikłymi z ww. decyzji.

Ponadto, zarzuty skarżącego dotyczą również występujących w jego przekonaniu nieprawidłowości w przedłożonej przez inwestora w toku przedmiotowego postępowania odwoławczego zamiennej dokumentacji podziałowej dotyczącej ww. działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...] i przyjętego 25 października 2017 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem ewidencyjnym [...] operatu geodezyjnego weryfikującego nomenklaturę prawną ujawnioną w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów i budynków dla ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju, treść zarzutów skarżącego, jak i również kopie przedłożonych przez niego dokumentów wskazują na to, że skarżący błędnie utożsamia istotę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postępowaniami prowadzonymi przez właściwe służby geodezyjno-kartograficzne w sprawach wyjaśnienia i ewentualnie usunięcia niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych w zakresie dotyczącym, np. powierzchni nieruchomości i stanu własnościowego.

Specustawa drogowa, która zawiera również regulacje ograniczające okres jej stosowania, ma na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy dróg publicznych. Z natury rzeczy wiąże się to z ograniczeniem praw i uprawnień osób trzecich, wynikających z tytułu prawnego do nieruchomości, które mają być zajęte pod budowę takich dróg. Celem więc specustawy drogowej jest uproszczenie i przyśpieszenie wydawania orzeczeń, warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej. Służy temu połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzanie podziału nieruchomości, przejmowanie nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzanie projektu budowlanego stanowiące pozwolenie na budowę.

Z dyspozycji art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej wynika, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami. Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Projekt takiego podziału, wykonywany w celu ustalenia przebiegu drogi i oznaczenia co do tożsamości nieruchomości (lub ich części) podlegających przejęciu na cel publiczny, tworzy wyłącznie te granice, które powstają w wyniku podziału gruntu i wyłącznie dla określenia przebiegu drogi. Granice już na gruncie istniejące i niezmieniane w wyniku podziału podlegają wyłącznie mechanicznemu odzwierciedleniu na mapie - inwestor nie ma ani prawa, ani obowiązku odmiennego od ujawnionego w krajowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustalania przebiegu takich granic.

Nie jest rolą organu orzekającego w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonywanie oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych, w szczególności organ nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. powierzchni nieruchomości i stanu własnościowego. Wynika to z prostego faktu, że projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego - za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek - zgodnie z założeniami takiej- mapy projektowej - ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2563/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Takie stanowisko jest zgodne z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/13, oraz z 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że mapy z projektem podziałów nieruchomości zatwierdzone w decyzji Wojewody [...], jak również zatwierdzone niniejszą decyzją organu odwoławczego (powody dokonania korekty reformatoryjnej decyzji organu I instancji zostały szczegółowo wyjaśnione w niniejszej decyzji) zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta [...]. Mapy z projektami podziału ww. nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekał Wojewoda [...], jak i Minister Inwestycji i Rozwoju.

Skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące dla Wojewody [...] i Ministra podstawę do zatwierdzenia projektu podziału zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy ku temu organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, a rezultat opracowania zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - to Minister Inwestycji i Rozwoju nie miał nie tylko podstaw, ale również i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału.

Z powyższych względów organ II instancji uznał, że podział działek dla potrzeb przedmiotowej inwestycji został przeprowadzony zgodnie z prawem.

Organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i zatwierdzając podziału nieruchomości nie jest władny do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie przepisów specustawy drogowej, która przedmiotowe kwestie reguluje. Skoro natomiast przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do wskazanego działania, nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie z projektem podziału nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

Postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 11, 13, 32 i 39 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie są częścią postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji

W konsekwencji, organ odwoławczy uznał, że nie mógł uchylić decyzji Wojewody [...] i odmówić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, w części żądanej przez skarżącego.

Ponadto podkreślił, że skutek prawny nabycia nieruchomości pod drogi ograniczony jest przedmiotowo w art. 12 ust. 2 specustawy drogowej, zgodnie z którym, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowią linie podziału nieruchomości. W artykule tym mowa jest więc nie tylko o tym, że linie rozgraniczają drogę (pas drogowy) w celu ustalenia jej przebiegu w decyzji, ale również o tym, że podział nieruchomości dokonywany jest wyłącznie w celu określenia gruntu, przejmowanego na drogę. I tylko taki podział jest zatwierdzany decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 1 specustawy drogowej). Nowy przebieg granicy dotyczy tylko wydzielenia granic gruntu przejmowanego, a nie granic działek pozostających przy właścicielu (por. ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

Organ odwoławczy wskazał, że skutek prawny w postaci uzyskania przez podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości, na których realizowana jest przedmiotowa inwestycja następuje z mocy samego prawa, zgodnie z dyspozycją ww. art. 12 ust. 4 specustawy drogowej. Oznacza to, że wskazane w ww. przepisie podmioty publicznoprawne uzyskują własność nieruchomości lub ich części w granicach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi danej inwestycji drogowej. Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, że nabycie przez odpowiedni podmiot publicznoprawny prawa własności nieruchomości wymienionych w decyzji Wojewody [...], nie jest zależne od woli organów orzekających w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Specustawa drogowa przyjęła bardzo szybki i "bezdyskusyjny" tryb postępowania wywłaszczeniowego. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, radykalne skrócenie i uproszczenie procedury wywłaszczeniowej jest niezbędne, gdyż konieczność działania organów według innych reguł "paraliżowałaby prowadzenie inwestycji drogowych".

Oczywiste jest, że skutkiem powstania prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w przypadku nieruchomości o ustalonym właścicielu, jest odebranie tego prawa dotychczasowemu podmiotowi i nadanie go przez ustawodawcę podmiotowi publicznoprawnemu. Sformułowanie "stają się z mocy prawa własnością" określa zatem sposób odebrania własności, który uniemożliwia organowi orzekającemu wyłączenie w swoim rozstrzygnięciu prawnego skutku decyzji wobec nieruchomości ujętych w wyznaczonym tą decyzją obszarze pasa drogowego drogi publicznej. Nie zmienia to zaś faktu, że podnoszona przez skarżącego kwestia ewentualnej zmiany tytułu prawnego do działek objętych inwestycją będzie miała znaczenie w odrębnym od omawianego postępowaniu, tj. w postępowaniu w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomości przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej.

Kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią zatem istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestia wykazania praw własnościowych w kontekście ustalenia podmiotu, któremu będzie przysługiwać odszkodowanie za przejętą działkę będzie miała znaczenie dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego za grunty przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Sprawy związane z ustaleniem wysokości i wypłatą odszkodowań, mimo że w pewnym stopniu są związane z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowią oddzielne byty, podlegające odrębnym trybom zaskarżenia.

Zdaniem Ministra Inwestycji i Rozwoju, w rozpatrywanej sprawie nie ma zatem podstaw, aby zakwestionować dopuszczalność i prawidłowość podziału działek będących przedmiotem odwołania skarżącego, mimo istniejących sporów co do przebiegu granic i powierzchni działek, na których realizowana jest ww. inwestycja drogowa. Szeroko opisane przez skarżącego "zaszłości", co do granic działek i stanu własnościowego nie mogą blokować inwestycji drogowej.

Podsumowując powyższe rozważania Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że przejęcie własności nieruchomości w postępowaniu toczącym się na podstawie specustawy drogowej nie jest przedmiotem orzekania, lecz skutkiem prawnym decyzji, przypisanym bezpośrednio przez ustawodawcę. Decyzja w tym zakresie ma charakter deklaratoryjny. Elementem konstytutywnym jest określenie obszaru pasa drogowego poprzez wyznaczenie linii rozgraniczających ten pas.

Z powyższych względów, nie mogą zostać również uwzględnione liczne żądania podniesione przez skarżącego dotyczące oceny przez Ministra Inwestycji i Rozwoju nieprawidłowości w ewidencji gruntów i budynków oraz błędów występujących w dokumentacji dotyczącej jej założenia, w zakresie dotyczącym działek nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), nr [...], nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), oraz nr [...] i nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], a także pierwotnej działki nr [...]. Właściwymi w tej kwestii są bowiem organy nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, co wynika z art. 6a ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne.

Mając na uwadze powyższe, Minister Inwestycji i Rozwoju uznał za niezasadne przeprowadzenie zgłaszanych przez skarżącego licznych wniosków dowodowych na okoliczność występujących - w ocenie skarżącego - błędów w ewidencji gruntów i budynków. Organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśniania sprawy, nie zaś wszystkie czynności, których przeprowadzenie postuluje strona postępowania. To, czy dany dowód zostanie przeprowadzony, zależy od przydatności tego dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy, co do których organ miał wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia kończącego postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody [...] i nie wymaga uzupełnienia.

Odnosząc się zaś do licznych zastrzeżeń skarżącego dotyczących poświadczenia nieprawdy w przedłożonej dokumentacji mapowej i podziałowej przez pracowników Biura Geodezji i Katastru [...] i pracowników Zarządu Miejskich Inwestycji Drogowych w W., które mogą nosić znamiona czynów zabronionych, organ odwoławczy wskazał, że nie mogą one podlegać ocenie przez organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz świadczyć o jakiekolwiek wadliwości wydanej decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej.

W ocenie Ministra Inwestycji i Rozwoju, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut podniesiony przez skarżącego dotyczący naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu i podziału nieruchomości.

Organ odwoławczy podał, że czym innym jest decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, przewidująca podział nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości (art. 95 pkt 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a czym innym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej), zatwierdzająca podział nieruchomości.

W tym pierwszym wypadku powołane przez skarżącego rozporządzenie ma zastosowanie, a to z uwagi na zakres regulowany ww. rozporządzeniem wynikający z § 1. Należy zwrócić uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie reguluje postępowań rozstrzyganych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej; postanowienia tej ustawy mogą więc mieć zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy specustawa drogowa tak wskazuje - np. w art. 11 ust 9, 11 ust. 2, 13 ust. 5 lub w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 23 specustawy drogowej).

Dyspozycja art. 23 specustawy drogowej ma charakter normy kolizyjnej i wyraźnie stanowi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się jedynie w zakresie nieuregulowanym w rozdziale 3 specustawy drogowej. Nie ulega wątpliwości, że specustawa drogowa stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też M. Wolanin "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", C. H. Beck 2009, s.286). Ustawa o gospodarce nieruchomościami ma więc zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi tylko wówczas, gdy dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej.

Kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej (w zakresie istotnym dla niniejszej sprawy) została jednak unormowana w tej ustawie. Art. 12 ust. 1 specustawy drogowej, zamieszczony w Rozdziale 3 "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Jak wynika z art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawa ta nie narusza innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności specustawy drogowej - art. 2 pkt 11 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z powyższego wynika, że jeśli specustawa drogowa ma własny przedmiot regulacji w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi i sposobu procedowania, to ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może mieć zastosowania w materii objętej specustawą drogową.

Z powyższych względów powołane przez skarżącego rozporządzenie w sprawie sposobu i podziału nieruchomości, nie ma w sprawie zastosowania, jako wydane zgodnie z delegacją art. 100 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dotyczące podziałów, o których wyraźnie mowa w stosownych przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami, tzn. w: art. 97 ust. 1a pkt 4 i 8 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 3 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia), art. 96 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 10 ww. rozporządzenia), art. 96 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 11 ww. rozporządzenia) i art. 98b ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 12 ww. rozporządzenia). Żaden z ww. przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dotyczy realizacji inwestycji drogowej w trybie specustawy drogowej (por. ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

Podsumowując, organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji. Stwierdził także, że zarówno wniosek inwestora, postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji, jak i decyzja Wojewody [...] - poza częścią uchyloną w pkt I-III niniejszej decyzji - nie naruszają prawa, a zarzuty skarżących stron nie zasługują na uwzględnienie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., znak: [...], wniósł S. S., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, 6, 10, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, przez pominięcie faktu, że skarżący oraz C. W. są właścicielami działki nr [...], z obrębu [...], leżącej w strefie inwestycji drogowej, która stanowi 17% całej długości inwestycji drogowej,

- art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie i nieodniesienie się do wszystkich zarzutów dotyczących pominięcia skarżącego i C. W. jako właścicieli działki nr [...], z obrębu [...],

- art. 107 § 3 kpa poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do treści wszystkich pism i dowodów przedłożonych przez skarżącego dotyczących tego, że to skarżący i C. W. są właścicielami działki nr [...], z obrębu [...],

- niezastosowanie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, do faktycznych właścicieli działki nr [...], tj. skarżącego i C. W. pomimo tego, że działka ta leży w pasie inwestycji drogowej, czym naruszono - w ocenie skarżącego - konstytucyjne prawo własności ww. działki oraz przepisy ww. ustawy nakazujące ją stosować w stosunku do właścicieli działki, czym wyrządzono szkodę skarżącemu poprzez nieustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość,

- bezprawność poprzez nieujęcie działki nr [...], z obrębu [...] jako działki przeznaczonej pod wywłaszczenie, a przez to świadome pominięcie właścicieli tej działki tj. skarżącego oraz C. W. w procedurze wywłaszczeniowej i odszkodowawczej wynikającej z ujęcia działki nr [...] w pasie inwestycji drogowej rozbudowy ul. Ł. w W,

- dopuszczenie do legalizacji samowoli budowlanej na działce nr [...], z obrębu [...] poprzez niedochowanie procedur zastosowania specustawy drogowej do faktycznych właścicieli działki nr [...], z obrębu [...] pomimo wiedzy o tym, że decyzja Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r. nr [...], wydana w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, została wydana bez wniosku jednego z współwłaścicieli, co - zdaniem skarżącego - potwierdziła Prokuratura Rejonowa [...] w W. oraz pomimo wiedzy, że decyzja ta jest nieostateczna,

- pominięcia faktu, że w postanowieniu z [...] grudnia 2017 r. wydanym w sprawie [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w W. stwierdził przekroczenie uprawnień przez pracowników Urzędu Gminy [...] w W. w celu osiągnięcia korzyści majątkowej w okresie od 28 października 1999 r. do 15 marca 2000 r. w W. przy podziale nieruchomości o nr [...] oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...] położonej w W. przy ulicy Ł.;

- nieujęcie skarżącego oraz C. W. w dokumentacji związanej z rozbudową ulicy Ł. jako właścicieli działki nr [...], co doprowadziło do braku wypłaty odszkodowania na rzecz ww. osób,

- niewzięcia pod uwagę tego, że wpis w księdze wieczystej nie przesądza o tym, czy jest spełniona przesłanka z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

- przedwczesność wydania decyzji Ministra wynikająca z odmowy zawieszenia postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w związku z brakiem wstrzymania się przez organ odwoławczy z wydaniem ww. decyzji do czasu:

a) wydania rozstrzygnięcia przez Prezydenta [...] (inwestora) w przedmiocie wniosku skarżącego z 16 maja 2018 r. o wydanie działki nr [...],

b) wydania rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sprawie wniosku Prezydenta [...] (sygn. akt [...]) w przedmiocie uchylenia ww. decyzji Burmistrza Gminy T. z [...] grudnia 1999 r. w zakresie m.in. wydzielenia działki nr [...] pod ulicę Ł.,

c) wydania rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., sygn. akt [...], w sprawie odwołania skarżącego i uchylenia ww. decyzji Burmistrza Gminy T. z dnia [...] grudnia 1999 r. w przedmiocie wydzielenia m.in. działki nr [...] pod ulicę Ł.

- bezprawną zmianę decyzji Wojewody [...] poprzez wprowadzenie decyzją reformatoryjną nowopowstałych działek nieistniejących w pierwotnym projekcie, przy czym nie poinformowano wszystkich stron niniejszego postępowania, w związku z czym naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania oraz naruszono prawo stron do udziału w postępowaniu. W tym zakresie skarżący podkreślił, że nie wszyscy zainteresowani mogli zapoznać się z "nową mapą inwestycji drogowej", co do której rzetelności Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego wszczął postępowanie wyjaśniające; skarżący zarzucił, że na ww. mapie "nie narysowano wszystkich działek", co doprowadziło do sytuacji, w której organ odwoławczy zatwierdził mapę wadliwą "i nieprzygotowaną", z którą wszyscy uczestnicy postępowania nie mogli się zapoznać,

- nieokazanie nowej mapy inwestycji drogowej wszystkim uczestnikom postępowania,

- przyjęcie przez Ministra "niedokończonej" mapy inwestycji drogowej z sierpnia 2018 r. w zakresie styku działek nr [...], nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), nr [...], z obrębu [...] w W.;

- przyjęcie przez Ministra mapy z kolizją działek nr [...] i nr [...] (z podziału działki nr [...]), z obrębu [...], bez wykonania nowego operatu i wyjaśnienia powyższego - co będzie - według skarżącego skutkowało nieprawidłowo wypłaconym odszkodowanie za działkę nr [...] przejmowaną pod inwestycję drogową;

- przedwczesność wydania decyzji Ministra w związku podjęciem przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w W. czynności wyjaśniająco-kontrolnych w stosunku do mapy [...] z 13 sierpnia 2018 r. wykonanej - na żądanie Ministra - dla działek powstałych po podziale działek nr [...], nr [...] i nr [...];

- zatwierdzenie decyzji Ministra pomimo niewywiązania się przez inwestora z nałożonego przez Ministra obowiązku dostarczenia dokumentów odnośnie aktualnego stanu prawnego dla działek nr [...], nr [...], nr [...], z obrębu [...] w W.;

- naruszenie art. 11 d ust. 1 pkt 3 specustawy drogowej poprzez załączenie do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej mapy zawierające projekty podziału nieruchomości sporządzone niezgodnie z odrębnymi przepisami, tj. rozporządzeniem Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), a w szczególności z naruszeniem § 9 ust. 1 ww. rozporządzenia, poprzez zatwierdzenie decyzją Ministra mapy podziału nieruchomości, na której:

• brak jest w całości "narysowanej" działki [...], z obrębu [...],

• brak jest zaznaczonych działek nr [...] i nr [...], z obrębu [...],

• a także dane podmiotowe działek zostały wprowadzone nieprawidłowo, oraz operat techniczny nie zawiera takich elementów zagospodarowania terenu, jak ogrodzenia, budynki, obiekty małej architektury, studnie, szamba, drzewa, przyłącza, czy też elementów sieci uzbrojenia terenu przebiegających przez nieruchomość podlegającą podziałowi;

- oparcie mapy inwestycji drogowej w obrębie [...] na nieprawidłowej mapie [...], której nieprawidłowości stwierdził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego w sprawozdaniu z kontroli z 12 września 2018 r., znak: [...];.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., znak: [...], utrzymująca w mocy - w zasadniczej części – decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r nr [...], znak: [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla inwestycji pn.: "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odc. ul. R. - granica miasta". Korekta decyzji organu I instancji, dokonana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, dotyczyła uwzględnienia zatwierdzenia podziału działek nr: [...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...], zgodnie z przebiegiem linii rozgraniczających teren dla projektowanej inwestycji, wydzielonych z ww. działek nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], i objęcie w całości zakresem inwestycji działek nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), z obrębu [...]. Konsekwencją ww. korekt musiała być również zmiana niektórych załączników do decyzji Wojewody [...], co wiązało się ze zmianą zapisów w odpowiednich jednostkach redakcyjnych tej decyzji.

Badając ww. decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] listopada 2018 r., znak: [...], Sąd uznał, że odpowiada ona prawu.

Zdaniem Sądu, stosownie do obowiązku wyjaśniania zasadności rozstrzygnięcia, organ odwoławczy przedstawił w zaskarżonej decyzji proces ustalania stanu faktycznego i zastosowania do niego przepisu prawa, dowodząc, że rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami. W treści uzasadnienia decyzji, Minister Inwestycji i Rozwoju szczegółowo odniósł się do wątpliwości skarżącego dotyczących prawidłowości wydania przez organ I instancji decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odniósł się przy tym do wszystkich kwestii spornych, podniesionych w toku postępowania przez skarżącego, a przy tym: zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy; ocena ta jest logiczna, przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych, wskazał prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Okoliczność, że skarżący nie został przekonany do przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie oznacza naruszenia zasady przekonywania.

Rozwijając tę ocenę i mając na uwadze treść skargi, zarzuty sformułowane w niej przez skarżącego, Sąd zauważa, że badana decyzja dotyczy inwestycji polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] w ciągu ul. Ł. na odc. ul. R. - granica miasta. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącego dotyczą głównie nieprawidłowości związanych z podziałem działki nr [...] i następczymi wpisami w ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych; oraz nieprawidłowości w przedłożonej przez inwestora w toku przedmiotowego postępowania odwoławczego zamiennej dokumentacji podziałowej dotyczącej ww. działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...]. Sąd zauważa jednocześnie, że kwestia ta była już analizowana w postępowaniu odwoławczym (z uwagi na jej podniesienie przez skarżącego już na tym etapie). Znalazło to wyraz zarówno w aktach sprawy (i załączonych do nich wyjaśnieniach inwestora), jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd analizując sprawę w tej materii, a przy tym mając na uwadze stan prawny znajdujący w sprawie zastosowanie, nie znalazł podstaw do podzielenia zastrzeżeń skarżącego.

Nie powielając wszystkich ustaleń organu, szczegółowo wymienionych w zaskarżonej decyzji, a które Sąd uznaje za prawidłowe, należy zwrócić uwagę, że art. 11e specustawy drogowej stanowi, że nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Obowiązujące przepisy, w tym w szczególności przepisy specustawy drogowej, nie przewidują dla organu wydającego decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej kompetencji do korygowania proponowanego przez zarządcę drogi przebiegu drogi i infrastruktury zagospodarowania terenu – elementy te są przedmiotem opiniowania przez organy wskazane w art. 11b specustawy drogowej przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji. Do kompetencji zarządcy drogi należy określenie następnie we wniosku proponowanego przebiegu drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych (art. 11d ust. 1 pkt 1), projektów podziału nieruchomości (art. 11d ust. 1 pkt 3) oraz nieruchomości lub ich części, które planowane są do przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. (art. 11d ust. 1 pkt 3a). W przypadku gdy wniosek kompletny i zawiera wszystkie wymagane prawem opinie, a projekt budowlany spełnia wymogi określone Prawem budowlanym, organ nie może odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja i decyzja organu pierwszej instancji o pozwoleniu na realizację inwestycji zawierają wszystkie obligatoryjne elementy określone w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej oraz w art. 107 § 1 i 3 kpa. Organy obu instancji dokonały też wszystkich wymaganych prawem sprawdzeń, w tym w szczególności w zakresie kompletności wniosku pod kątem wymogów określonych w art. 11d specustawy drogowej oraz sprawdzeń, o których mowa w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, tj. zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami technicznobudowlanymi oraz spełnienie wymogów formalnych przez projekt architektonicznobudowlany.

Zgodnie z przepisami specustawy drogowej, wojewoda jako organ architektoniczno-budowlany w procesie budowy drogi publicznej jest uprawniony wyłącznie do orzekania w przedmiocie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. Przepisy ustawy nie upoważniają go do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku inwestora, ani też do zmiany przebiegu inwestycji. Dlatego za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju przedstawione w sprawie, że nie miał on podstaw prawnych do zakwestionowania przestrzennego zakresu terenu niezbędnego do realizacji przedmiotowej inwestycji drogowej. To wnioskodawca samodzielnie dokonuje wyboru najbardziej korzystnych rozwiązań lokalizacyjnych oraz techniczno-wykonawczych inwestycji, mając na uwadze spowodowanie jak najmniejszych uciążliwości dla właścicieli nieruchomości. Zatem, i zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, stosując przepisy tej ustawy organ wydający pozwolenie na budowę nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych rozwiązań. Postępowanie w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest prowadzone z wniosku zarządcy drogi i do niego należy ustalenie przebiegu/sposobu budowy drogi. Jednocześnie inwestycje drogowe mogą być lokalizowane w tym szczególnym trybie wtedy, gdy służą celom określonym w ustawie o drogach publicznych i są z uwagi na te cele konieczne. Tylko stwierdzenie przez organ, że przebieg tej inwestycji drogowej w wersji przedstawionej we wniosku narusza normę wynikającą z określonych przepisów prawa, uprawniałoby organ do odmowy wydania zezwolenia na jej realizację.

Legalności kwestionowanej decyzji nie podważają zarzuty podniesione w skardze.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stan faktyczny sprawy został należycie wyjaśniony, a postępowanie przeprowadzone przez organ odwoławczy nie narusza w sposób rażący przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 6, art. 10, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 i art. 77 § 1, a także art. 107 § 3 kpa. Wbrew twierdzeniu skarżącego wszystkie będące podstawą do dokonania istotnych ustaleń faktycznych dowody zostały szczegółowo przez organ odwoławczy rozważone. Zatem uznać należy, że zarzuty skarżącego dotyczące nieprawidłowości w zatwierdzonej decyzją Ministra zamiennej dokumentacji podziałowej dotyczącej działek nr [...], nr [...] oraz nr [...], z obrębu [...], i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 4 września 2018 r. pod numerem [...], są niezasadne.

Należy zgodzić się z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że skarżący błędnie utożsamia istotę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z postępowaniami prowadzonymi przez właściwe służby geodezyjno-kartograficzne w sprawach wyjaśnienia i ewentualnie usunięcia niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych w zakresie dotyczącym, np. powierzchni nieruchomości i stanu własnościowego. Wskazać należy, że organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie mogą dokonywać oceny ewentualnych niezgodności treści istniejących urzędowych dokumentów geodezyjnych, w szczególności organ nie ma ani prawa, ani obowiązku prostowania niezgodności w tej dokumentacji dotyczącej np. powierzchni nieruchomości i stanu własnościowego. Wynika to z prostego faktu, że projekt podziału nieruchomości w celu wydzielania gruntów pod drogę w żaden sposób nie ingeruje w istniejące linie rozgraniczenia geodezyjnego - za wyjątkiem granic zaprojektowanych dla przejmowanych działek - zgodnie z założeniami takiej- mapy projektowej - ani nie ustala na nowo powierzchni istniejących działek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 2563/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

Dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do opracowania materiałów graficznych, w tym projektów podziałów nieruchomości opatrzona stosownymi klauzulami ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej, które stanowią potwierdzenie dokonania ich oceny przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne nie może być w takiej sytuacji kwestionowana przez organ orzekający w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (por. wyroki z 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 2334/15, z 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1593/13, oraz z 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 208/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Klauzula przyjęcia map podziałowych do zasobów właściwego ośrodka geodezji i kartografii stanowi wystarczający dowód, że ww. mapy podziału zostały sporządzone z zachowaniem przepisów odrębnych. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że mapy z projektem podziałów nieruchomości zatwierdzone w decyzji Wojewody [...], jak również zatwierdzone niniejszą decyzją organu odwoławczego zostały wykonane przez uprawnionego geodetę i przyjęte wraz z wykazem zmian gruntowych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Prezydenta [...]. Mapy z projektami podziału ww. nieruchomości zostały opatrzone stosowną klauzulą. W oparciu o takie materiały orzekał Wojewoda [...], jak i Minister Inwestycji i Rozwoju.

Sąd podziela stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, że skoro więc mapy projektowanych podziałów działek, stanowiące dla Wojewody [...] i organu II instancji podstawę do zatwierdzenia projektu podziału zostały w sposób oficjalny zatwierdzony przez właściwy organ, z potwierdzeniem dokonania oceny projektu podziału przez wyspecjalizowane do tego rodzaju czynności służby geodezyjno-kartograficzne, a rezultat opracowania zawiera operat techniczny wpisany do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - to Minister Inwestycji i Rozwoju nie miał nie tylko podstaw, ale również i prawa do zakwestionowania takiego dokumentu i odmowy zatwierdzenia podziału. Organ wydając decyzję o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i zatwierdzając podział nieruchomości nie jest władny do kwestionowania zmian danych ewidencyjnych, które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 3a ustawy z 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r. poz. 2101 ze zm.), nadzór nad prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego należy do Głównego Geodety Kraju, a w zakresie zasobów powiatowych i wojewódzkich także do wojewódzkich inspektorów nadzoru geodezyjnego i kartograficznego. Prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzający podział nieruchomości, zobowiązany jest działać na podstawie przepisów specustawy drogowej. Skoro przepisy specustawy drogowej nie uprawniają organu do wskazanego działania, nie mógł on poddawać pod wątpliwość zapisów określonych na mapie z projektem podziału nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/17).

Zasadnie Minister Inwestycji i Rozwoju uznał, że postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie obejmuje rozgraniczenia wyodrębnionych nieruchomości w terenie (por. wyrok Naczelnego Sąd Administracyjnego z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 158/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ewidencyjnego wyodrębnienia linii rozgraniczających teren inwestycji nie należy utożsamiać z rozgraniczeniem nieruchomości w terenie, które ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Czynności podejmowane w związku z wykonywaniem prac geodezyjnych, o których mowa w art. 11, 13, 32 i 39 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, nie są częścią postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji.

Należy zgodzić się z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że kwestie własnościowe, związane z ustaleniem komu przysługują prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze projektowanej inwestycji drogowej, nie stanowią istoty rozstrzygnięcia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Kwestia wykazania praw własnościowych w kontekście ustalenia podmiotu, któremu będzie przysługiwać odszkodowanie za przejętą działkę będzie miała znaczenie dopiero na etapie postępowania odszkodowawczego za grunty przejęte pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Sprawy związane z ustaleniem wysokości i wypłatą odszkodowań, mimo że w pewnym stopniu są związane z decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowią oddzielne byty, podlegające odrębnym trybom zaskarżenia. W niniejszej sprawie brak jest zatem podstaw, aby zakwestionować dopuszczalność i prawidłowość podziału działek będących przedmiotem zarzutów skarżącego, mimo istniejących sporów co do przebiegu granic i powierzchni działek, na których realizowana jest ww. inwestycja drogowa. Szeroko opisane przez skarżącego "zaszłości", co do granic działek i stanu własnościowego nie mogą blokować inwestycji drogowej.

Nie można zatem zarzucać inwestorowi oraz organom orzekającym w sprawie, naruszenia praw właścicieli określonych nieruchomości poprzez wytyczenie przebiegu drogi z pominięciem konkretnych rozbieżności.

W świetle zarzutów skargi wskazać należy, że działki nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) i nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]), zostały w całości objęte liniami rozgraniczającymi teren ww. inwestycji drogowej, co zostało również przedstawione na zatwierdzonej decyzją Ministra mapie podziału nieruchomości działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...]. Z uwagi zaś na to, że ww. działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...] nie zostały podzielone zaskarżoną decyzją, nie można uznać twierdzeń skarżącego za zasadne, że nie zostały one uwidocznione w wykazanie zmian gruntowych i wykazie synchronizacyjnym mapy podziału nieruchomości oznaczonych jako ww. działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji Ministra.

Niezasadny jest również zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzut ten w istocie zmierza do zakwestionowania przez skarżącego wydzielenia pod ul. Ł. działki nr [...], z obrębu [...], dokonaną - wbrew wnioskowi skarżącego - ww. decyzją z [...] grudnia 1999 r. wydaną przez Burmistrza Gminy [...]. Tymczasem w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra organ odwoławczy nie dokonywał ustaleń w przedmiocie zgodności lub niezgodności z prawem ww. decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] grudnia 1999 r.

Zauważenia również wymaga, że do postępowań w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi i sposobu procedowania, nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie Sądu, skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutów we własnej skardze w imieniu C. W. dotyczących decyzji Wojewody [...], skoro nie działa w niniejszej sprawie jako jego pełnomocnik. Podkreślić trzeba, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza sama strona tego postępowania. Inne zaś podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać, jeżeli nie zostały do tego upoważnione na podstawie obowiązujących przepisów prawa.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego, co do pozbawienia niektórych osób prawa do udziału w postępowaniu odwoławczym, w związku z dostarczeniem nowej dokumentacji mapowej i projektowej, a w szczególności nie mogą one doprowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra. Stwierdzić bowiem trzeba, że tylko osoby pominięte w postępowaniu administracyjnym mogą skutecznie takie zarzuty podnieść.

Niezasadna jest także argumentacja skarżącego, że brak zawieszenia niniejszego postępowania odwoławczego z uwagi na niezakończone postępowania prowadzone z wniosku skarżącego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. w sprawach znak: [...] oraz znak: [...], a także przed Prezydentem [...] w sprawie o wydanie działki nr [...], z obrębu [...], miały wpływ na wynik postępowania zakończonego decyzją Ministra.

W ocenie Sądu, powołane zarówno w odwołaniu, jak i w skardze okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego, uniemożliwiające zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji o zezwoleniu na realizację ww. inwestycji drogowej. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej jest wydawana po ustaleniu, czy zostały spełnione wymogi określone w art. 11 d specustawy drogowej, co oznacza, że nie jest możliwym uzależnienie wydania decyzji w tym trybie od spełnienia warunków w niej nie przewidzianych. Ponadto, samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania (innej procedury) może mieć wpływ na losy sprawy administracyjnej - nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji; co nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie.

W konsekwencji Sąd stwierdza, że Minister Inwestycji i Rozwoju w zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący odniósł się do wszystkich istotnych dla rozpatrzenia sprawy zagadnień, w tym także do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, oraz podniesionych przez niego w licznych pismach zgłoszonych w toku postępowania instancyjnego, wyczerpując tym samym dyspozycję art. 15 kpa. W ocenie Sądu, należy zgodzić się z Ministrem Inwestycji i Rozwoju, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Organ zasadnie uznał racje przemawiające za ustaloną lokalizacją, które przedstawił inwestor w załączonej do wniosku dokumentacji.

W tym stanie rzeczy, skoro zarzuty podniesione w skardze nie znajdują oparcia w przepisach prawa i nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) oddalił skargę.