Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1839/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 767/15 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Ekologicznego "[...]" w S. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 767/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] w S. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Świdnicy z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku pisma Stowarzyszenia [...] w S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...], zlokalizowanej na budynku przy pI. [...] w S. Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr 278/14, na podstawie art. 31 § 2 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy dopuścił Stowarzyszenie [...] z siedzibą w S. do udziału w postępowaniu na prawach strony. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy na podstawie art. 78 § 2 i art. 123 k.p.a. odmówił uwzględnienia żądania przeprowadzenia "opinii biegłego dla uwiarygodnienia formalnego i eksperckiego opracowania Stowarzyszenia [...] nr [...] z dnia [...].04.2014r. i [...] z dnia [...].09.2014r.".

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy stacji telefonii komórkowej siedci [...] nr [...], zlokalizowanej przy pl. [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Świdnicy wskazał, że w toku postępowania do akt sprawy zostały przedłożone przez pełnomocnika inwestora następujące dokumenty dotyczące przedmiotowej stacji bazowej: 1) analiza środowiskowa z lipca 2011 r., 2) kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z lipca 2011 r., 3) projekt budowlany nr [...] z lipca 2011 r., 4) projekt budowlany instalacji elektrycznej nr [...] z lipca 2011 r., 5) projekt technologiczny z lipca 2011 r., 6) oświadczenie właściciela z 2 lutego 2012 r. Nadto w dniu 27 sierpnia 2014 r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowej stacji bazowej, podczas którego stwierdzono, że stacja składa się z dwóch części. Na dwuspadowym dachu wyższej części budynku od strony pI. Św. Małgorzaty jest zainstalowana konstrukcja wsporcza dla anten. Podczas oględzin stwierdzono, że konstrukcja ta jest wykonana zgodnie z przedłożoną do akt sprawy dokumentacją techniczną. Podczas oględzin dokonano pomiaru konstrukcji, na której zamontowane zostały dwie anteny. Wysokość konstrukcji wynosiła mniej niż 3 m. W dalszej części oględzin zmierzono pozostałe elementy składające się na stację bazową i stwierdzono, że w części budynku z dachem płaskim (od strony podwórza) zlokalizowana jest szafa (2 szt.) telekomunikacyjna wraz z konstrukcją wsporczą, na której umieszczona jest 1 sztuka anteny sektorowej (typ 7780.00) oraz 1 sztuka anteny radioliniowej o średnicy 30 cm. Anteny sektorowe (wszystkie 3 sztuki) mają wysokość ok. 1,5 m. Żadna z konstrukcji stacji bazowej, ani też żadna z anten zamontowanych na tych konstrukcjach nie ma wysokości większej niż 3 m. Podczas oględzin ustalono również, że stacja ta w całości została wykonana w 2011 r. i nie była to rozbudowa istniejącej stacji, tylko wykonanie nowej instalacji. Ponadto stwierdzono, że całość została wykonana zgodnie z opracowaną do tego celu dokumentacją projektową (która została przekazana do akt sprawy). Podczas oględzin stwierdzono ponadto, że teren stacji bazowej jest zabezpieczony przed dostępem osób nieupoważnionych. Wejście na dach możliwe jest jedynie z budynku nr 1-2 i jest zamykane przez właściciela obiektu. Zdaniem organu w niniejszej sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi w wyniku których nie powstał nowy obiekt, gdyż przedmiotowa stacja bazowa nie cechuje się samodzielnością w postaci jakiejś formy związanej z gruntem, ani tez nie zwiększyła parametrów technicznych istniejącego budynku (wysokość, kubatura, powierzchnia zabudowy, użytkowa). Wykonano zatem roboty budowlane inne niż budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, które nie wymagają pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Takie przedsięwzięcie wymagałoby pozwolenia na budowę jedynie wtedy gdyby wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w myśl art. 59 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Natomiast gdyby przedsięwzięcie to obejmowało instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m to zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego konieczne byłoby dokonanie zgłoszenia. Przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym skoro nie doszło do naruszenia przepisów Prawa budowlanego to dalsze prowadzenie postępowania w tym trybie stało się bezprzedmiotowe.

Po analizie całości akt sprawy PINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej.

Odwołanie do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od decyzji PINB w Świdnicy z dnia [...] czerwca 2015 r. wniosło Stowarzyszenie [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a utrzymał w mocy decyzję PINB w Świdnicy z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy w dużej części powtórzył argumentacje organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że urządzenia omawianej stacji bazowej nie mają wysokości powyżej 3 m, także sama antenowa konstrukcja wsporcza nie ma wysokości większej niż 3 m. Z analizy środowiskowej wynika, że planowane przedsięwzięcie nie wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który to raport sporządzany jest w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jako część postępowania w sprawie wydania decyzji. Czyli nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Organ odwoławczy podkreślił również, że według analizy dokonanej z "Klasyfikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko" opracowanej w lipcu 2011 r. wynika, że dla przedsięwzięcia polegającego na montażu urządzeń przedmiotowej stacji bazowej nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, ponieważ odległość pionowa pomiędzy osiami głównymi wiązek promieniowania a miejscami dostępnymi dla ludzi dla wszystkich rozpatrywanych oddzielnie pojedynczych anten sektorowych wynosi co najmniej 3,2 m. Ponadto w odległości do 70 m wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania anten na wysokości do 2 metrów pod wektorem nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Skoro przedmiotowe roboty budowlane (instalacja urządzeń na istniejącym obiekcie) nie wymagały ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie mogło dojść do naruszenia Prawa budowlanego polegającego na samowoli budowlanej dającej organowi nadzoru budowlanego podstawę do wydania w stosunku do nich decyzji, o których mowa zarówno w art. 48 jak i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290). W tej sytuacji dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało jej umorzyć.

Skargę na powyższą decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosło Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 767/15 na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w Świdnicy z dnia [...] czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że ani w decyzji PINB, ani w decyzji organu odwoławczego nie wykazano należycie, iż prowadzone postępowanie administracyjne stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Sąd podkreślił, że sporna stacja bazowa została przez organy zakwalifikowana do instalacji, dla których nie jest wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a także jest to instalacja nieprzewyższająca 3 metrów, a więc nie było wymagane do jej wykonania ani zgłoszenie, ani pozwolenie. Jednak zdaniem Sądu organy obu instancji nie rozważyły zebranego w sprawie materiału dowodowego w wyczerpujący sposób pozwalający stwierdzić, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania. Organy obu instancji nie odniosły się do zagadnienia, czy przy skumulowaniu mocy anten sporna stacja bazowa nadal mogłaby być uznana za zainstalowaną zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Według § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) dalej "rozporządzenie" ustalając równoważną moc promieniowaną izotropowo bierze się pod uwagę i wyznacza dla pojedynczej anteny, także w przypadku gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja tego samego rodzaju. Jest to podstawowa zasada przy kwalifikowaniu przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ustala się moc każdej anteny oddzielnie jako elementu instalacji po to aby możliwe było zakwalifikowanie każdej z nich pod kątem owej mocy ze względu na kolejne punkty § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

Zatem wystarczy, że jedna z anten przekroczy dopuszczalną moc w powiązaniu z odległością miejsca dostępnego dla ludności, a całe przedsięwzięcie zostanie zakwalifikowane jako mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Oznacza to konieczność dokładnego badania każdej anteny skierowanej z reguły na inny azymut nie tylko pod kątem mocy, ale przede wszystkim, czy w podanych odległościach występują miejsca dostępne dla ludności. Nie ma przy tym znaczenia dla wyznaczenia mocy anteny i dostępności dla ludności taka okoliczność jak występowanie zrealizowanej lub realizowanej innej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia ma charakter statuującego zasady stosowania tych parametrów, które decydują o kwalifikacji danego przedsięwzięcia i mają charakter ogólny. Otóż instruują, w jaki sposób kwalifikować tego rodzaju przedsięwzięcia, jeśli chodzi o te dwa kryteria ustanowione przepisem prawa: równoważną moc promieniowaną izotropowo i odległość od miejsc dostępnych dla ludności.

Sąd podniósł również, że § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia ma charakter przepisu uzupełniającego do omawianej normy. Stanowi on, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przede wszystkim odnosi się on do tego samego zakładu lub obiektu i reguluje sytuację, w której w ramach jednego powiązanego terenu istnieje lub będzie realizowana inwestycja tego samego rodzaju. Gdyby oddzielnie oceniać te przedsięwzięcia wedle kryteriów określonych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, żadne z nich nie kwalifikowałoby się jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza, że nie byłoby możliwości przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem przepis § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia w takiej sytuacji tj. w ramach tego samego zakładu lub obiektu nakazuje sumowanie tych przedsięwzięć. Może być bowiem przykładowo sytuacja, w której pierwsza instalacja na terenie tego zakładu wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a druga instalacja oceniana oddzielnie nie wymagałaby takiej oceny, bowiem nie spełniałaby kryteriów podanych w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Wówczas dojdzie do stosowania ów § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, nakazujący jednak sumowanie obydwu przedsięwzięć (w istocie ocenę nakładania się mocy promieniowania poszczególnych anten), co w konsekwencji doprowadzi do sytuacji, że w przypadku tej drugiej anteny będzie jednak konieczność wydania decyzji środowiskowej.

W ocenie Sądu, zamierzeniem inwestora opisanym w projekcie budowlanym była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Stacja taka składa się wsporników antenowych, szafy antenowej i systemu antenowego. Na konstrukcjach wsporników zostały zainstalowane anteny sektorowe i antena radiolinii. Uznać zatem należy, że stacja bazowa stanowi zespół urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot, w niniejszym wypadku spółka będąca inwestorem. Tak rozumiana instalacja, żeby być zakładem musi znajdować się na terenie, do którego prowadzący instalację posiada tytuł prawny. Oznacza to, że możliwe jest istnienie kliku stacji bazowych na jednym terenie, ale do wszystkich tych stacji tytuł prawny musi posiadać ten sam podmiot, a po wtóre musi także tenże podmiot posiadać tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się te stacje bazowe. Wówczas możliwe jest skumulowanie tych inwestycji, o czym stanowi § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że organy obu instancji poprzestając de facto na dokumentacji przedstawionej przez inwestora oraz na dowodzie z oględzin nieruchomości, nie wyjaśniły należycie istoty sprawy. Z zaskarżonej decyzji jasno wynika, że organy nie czyniły rozważań w zakresie możliwej kumulacji mocy anten, ani nie dokonały samodzielnych i przekonujących ustaleń w zakresie tego, czy rzeczywiście sporna stacja bazowa została zainstalowana w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Organy nie wykazały, że przeprowadzone przez nie postępowanie dowiodło, że dla inwestycji nie było wymagane przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym nie zostało wykazane, że sporny obiekt zainstalowano w zgodzie z przepisami Prawa budowlanego. Organy w tym zakresie oparły się wyłącznie na analizie oddziaływania na środowisko sporządzonej na zlecenie inwestora, mimo że skarżące stowarzyszenie wieloma argumentami podważało wiarygodność dokonanych w owej analizie ocen. Organy nie ustosunkowały się należycie do materiału dowodowego znajdującego się w aktach postępowania, a jedynie PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. odmówił uwzględnienia żądania dowodowego stowarzyszenia w zakresie opinii biegłego. W konsekwencji równie znaczącą kwestią, która nie została przez organy obu instancji należycie rozważona jest zagadnienie, czy powstanie spornej stacji bazowej istotnie nie wymagało nawet zgłoszenia robót budowlanych właściwemu organowi. Sąd nie kwestionuje ustalenia organów, że zamontowana antenowa konstrukcja wsporcza ma wysokość nie większą niż 3 metry. Jednak stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi pewną całość techniczno-użytkową. Gdyby postępowanie dotyczyło wyłącznie antenowej konstrukcji wsporczej, być może można byłoby poprzestać na zmierzeniu jej wysokości. Jednak zakres niniejszej sprawy jest szerszy i wymagałoby pogłębionej oceny dokonanej przez organ, czy sporna stacja bazowa jako całość winna być oceniana w kontekście przepisów art. 28-30 Prawa budowlanego wyłącznie przez pryzmat tego, że jeden z jej elementów jest niższy niż 3 metry. Innymi słowy organy powinny rozważyć, czy posadowienie stacji bazowej telefonii komórkowej może być zaliczone do "instalowania urządzeń", o jakim mowa w art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego. Dopiero dokonanie samodzielnych ustaleń przez organy administracji publicznej umożliwi dokonanie oceny, czy istotnie kontrolowane postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe.

W ocenie Sądu dotychczasowe działania organów polegające na oparciu się wyłącznie na twierdzeniach inwestora nie przyniosło przekonujących i wiarygodnych argumentów na poparcie wniosków wywiedzionych przez organy obu instancji. W szczególności organy winny wykazać, że sporna stacja bazowa nie jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Dlatego też zdaniem Sądu organy administracyjne naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zasadny był także zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ niedostatki postępowania dowodowego sprawiają, że nie można powiedzieć, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest wyczerpujące. Organy nie podjęły bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz nie zebrały i nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy – zdaniem Sądu – organy administracji publicznej nie były w stanie należycie ocenić na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, czy istotne w sprawie okoliczności zostały w sensie procesowym udowodnione. Organ przy ocenie zebranych w sprawie dowodów powinien m.in. kierować się prawidłami logiki, zgodnością oceny z prawami nauki i doświadczenia życiowego, traktowania zebranych dowodów jako zjawisk obiektywnych, oceniania dowodów wyłącznie z punktu widzenia ich znaczenia i wartości dla toczącej się sprawy. W ocenie Sądu doszło do co najmniej przedwczesnego umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie, a więc naruszony został art. 105 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016 r. wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w W. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięcia mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy [...] S.A. przedstawiła dokument z którego wynika, iż planowana inwestycja nie jest inwestycją o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organy obu instancji nie przeprowadziły dostatecznie wszechstronnego postępowania dowodowego, podczas gdy [...] S.A. przedstawiła w toku postępowania Kwalifikację przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, analizę środowiskową oraz projekty techniczne i budowlane, na podstawie których organy ustaliły charakterystyczne parametry inwestycji (z uwzględnieniem § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia).

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. należy podkreślić, iż nie jest on uzasadniony. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy wyjaśnił dlaczego uznał, że zgromadzony materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy wskazując, że organy nie dokonały dokładnych ustaleń co do ustalenia stanu faktycznego. W szczególności nie ustaliły w sposób jednoznaczny, przyjmując bez żadnej analizy, że doszło do instalacji urządzeń w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, podczas gdy roboty budowlane mogły stanowić budowę lub rozbudowę stacji bazowej. Naczelny Sąd Administracyjny tę ocenę Sądu pierwszej instancji w pełni podziela. Ponadto wskazać należy, że obowiązkiem organów jest dokonanie jednoznacznej oceny czy wykonane roboty budowlane można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. 2016 poz. 353) w związku z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. 2016 poz. 71). Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 Prawa budowlanego takie przedsięwzięcia wymagają pozwolenia na budowę. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Należy przy tym wskazać, że dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne jej elementy) wpłynie na środowisko (por. wyroki NSA z 19 stycznia 2016r., II OSK 1162/14, Lex nr 2033968 i z 29 września 2015 r., II OSK 139/14, Lex nr 1987019).

Jeżeli chodzi o dotychczasowe ustalenia organów w tym zakresie, to opierały się one wyłącznie na złożonym do akt sprawy przez inwestora piśmie z lipca 2011 r. "Kwalifikacja przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko". W piśmie tym w ogóle pominięto kwestię badania poziomu równoważnej mocy promieniowania izotropowego, które to badania jak wskazano wyżej powinny obejmować całą instalację. Dopiero prawidłowe wyjaśnienie powyższych kwestii, a więc ustalenie przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jakich robót budowlanych dokonano faktycznie na przedmiotowym obiekcie budowlanym i czy w związku z tym inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, umożliwi zastosowanie właściwych przepisów Prawa budowlanego co do wymagań w zakresie uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego Sąd pierwszej instancji nie dokonał błędnej wykładni § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia albowiem wobec wskazanych wyżej braków w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych, nie mogło dojść do zakwalifikowania inwestycji jako mogącej potencjalnie oddziaływać na środowisko. Sąd I instancji nie przesądził o tym wskazując jedynie na konieczność przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego. Dlatego należy uznać ten zarzut skargi kasacyjnej jako przedwczesny.

Należy też zwrócić uwagę, że postępowanie administracyjne w tej sprawie trwało ponad rok, licząc od daty zawiadomienia przez Stowarzyszenie [...] do daty wydania zaskarżonej decyzji. Okres ten więc znacząco odbiega od terminów wyznaczonych ustawowo w art. 35 k.p.a. Pomimo tak długo trwającego postępowania organy nie potrafiły w pełni wyjaśnić sprawy i prawidłowo dokonać kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia, co trafnie podnosi Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organy w zasadzie przy wyjaśnianiu tej sprawy oparły się wyłącznie na materiale dowodowym przedstawionym przez inwestora, całkowicie nie biorąc pod uwagę wniosków, pism i żądań Stowarzyszenia. Również ocena zgromadzonego materiału w związku z powyższym, nie mogła być wyczerpująca i obiektywna przy braku zachowania równości stron postępowania i całkowitym braku oceny krytycznej ze strony organów, w stosunku do przedstawionych przez inwestora materiałów. Poza tym organy nadzoru budowlanego oceniając zgromadzony materiał dowodowy skupiły się prawie wyłącznie na parametrach czysto budowlanych takich jak wysokość, powierzchnia, kubatura, co doprowadziło je do wniosku, że wskazane roboty budowlane nie wymagały zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę, ani raportu oddziaływania na środowisko, ani też przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, gdyż przedmiotowa "stacja bazowa nie cechuje się samodzielnością w postaci jakiejś formy związanej z gruntem". Kwalifikacja prawna tego przedsięwzięcia odwołująca się do art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego razi wręcz brakiem wyobraźni, czy brakiem wiedzy fachowej ze strony organów nadzoru budowlanego. Tymczasem stacja bazowa telefonii komórkowej, nie jest typowym obiektem budowlanym, który należ oceniać tak jak np. budynek, gdyż istota działania tego typu urządzeń, polega głownie na wytwarzaniu i emitowaniu fal elektromagnetycznych, które mogą znacząco oddziaływać na środowisko z uwagi na określone (dopuszczalne) parametry techniczne, wynikające z innych przepisów, niż przepisy prawa budowlanego. Jak wynika z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego przepisy tego artykułu i art. 51 Prawa budowlanego powinny mieć zastosowanie "w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego". Błędny jest więc pogląd organów, że w tym przypadku dalsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, bowiem przeprowadzone postępowanie nie wykazało, że przedmiotowa stacja bazowa nie działa w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). W przypadku zaś występowania takich zagrożeń powinny mieć zastosowanie środki prawne przewidziane w przepisach art. 51 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.