Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 41/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Henryk Ożóg (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Wanda Wiatkowska-Ilków, Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant : Katarzyna Leśniowska, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "D. R." na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. do załatwienia wniosku Stowarzyszenia "D. R." w Dz. z dnia 20 sierpnia 2011 r. w terminie czternastu dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy: II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. na rzecz Stowarzyszenia "D. R." kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego; III. nie stwierdza w bezczynności organu wymienionego w pkt I wyroku rażącego naruszenia prawa: IV. odstępuje od wymierzenia organowi wymienionemu w pkt I wyroku grzywny.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 20 sierpnia 2011 r. Stowarzyszenie "D. R." w Dz. (Stowarzyszenie) zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. (PINB) o udostępnienie informacji publicznej w postaci akt wszystkich postępowań administracyjnych prowadzonych przez PINB w Dz., w których pełnomocnikiem strony/stron był J.B. lub W. B. Prosiło o udostępnienie akt wraz z ewentualną możliwością ich skopiowania.

W odpowiedzi na to żądanie PINB, pismem z dnia 1 września 2011 r., nr [...] stwierdził, iż nie posiada i nie prowadzi rejestrów akt spraw, w których w imieniu strony postępowania występują ich pełnomocnicy. Nie prowadzi się też rejestru pełnomocników. Prośba o udostępnienie akt postępowań, o których mowa we wniosku pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego, w świetle złożonego wniosku, w ocenie organu, żądana informacja nie jest informacją publiczną i przekracza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym wnioskiem, co powoduje, że w tym zakresie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie poinformował, że złożony wniosek odnosi się do postępowań w sprawach indywidualnych, co także powoduje, że nie ma on charakteru informacji publicznej.

W skardze na bezczynność PINB Stowarzyszenie wniosło o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji publicznej, o jaką wystąpiło wnioskiem z dnia 20 sierpnia 2011 r. Po rozważaniach na temat zbędności wezwania do usunięcia naruszenia prawa przed wniesieniem skargi na bezczynność stwierdziło, że decydującą okolicznością w sprawie jest ustalenie, czy akta postępowania administracyjnego, jako zbiór generalny, mogą być traktowane jako informacja publiczna. Dostęp osób trzecich niebędących stroną w danym postępowaniu, będzie bowiem zasługiwał na uwagę jako dopuszczalna forma dostępu do informacji publicznej pod warunkiem, iż akta postępowania administracyjnego uznamy za informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 uodip. Kolejnym, decydującym dla sprawy zagadnieniem, jest ustalenie, czy, jeżeli z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej, obejmującym wgląd do akt postępowania, występuje osoba niebędąca stroną w danym postępowaniu (stosownie do art. 28 kpa) mają zastosowanie przepisy art. 73 i 74 kpa jako regulacje wyłączne, czy też ma zastosowanie uodip z wszystkimi tego konsekwencjami.

Skoro zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) dalej: ustawa, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, jest nią także ta, która została przez ten organ wytworzona. Oznacza to, że akta postępowania administracyjnego mają charakter informacji publicznych, gdyż zostały przez konkretny organ wytworzone. W tym zakresie pojawiły się dwa wyroki sądowe odrębne w swej treści. W wyroku z 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż dane objęte tajemnicą prawnie chronioną znajdujące się w aktach postępowania, można "zabiałkować", co uniemożliwi ich poznanie przez osoby nieupoważnione, jednocześnie nie utajni całości akt, które są informacjami publicznymi (wyrok z dnia 30 października 2002 r.; II SA 181/2002, zobacz również "Rzeczpospolita", z dnia 31 października 2002 r., artykuł J. Kowalskiego Informacje publiczne w aktach postępowania administracyjnego). Widać więc, że w orzeczeniu z 2002 r. sąd sformułował zasadę generalnego ujawniania wszelkich akt postępowania administracyjnego, pod warunkiem zapewnienia należytej ochrony tych danych, które korzystają z ochrony przewidzianej w przepisach szczególnych.

Wydaje się, iż w świetle obowiązujących norm prawnych i orzecznictwa w tym zakresie, należy przyjąć interpretację, zgodnie z którą akta postępowań administracyjnych nie są wyłączone z dostępności, jeżeli postępowanie pozostaje w związku z zadaniami lub funkcjami osób pełniących funkcje publiczne. Ewentualne ich częściowe utajnienie, poprzez zaproponowane ich "zabiałkowanie", nie uniemożliwia dostępu do wytworzonych przez dany organ akt. Stąd też selekcyjne podejście do udostępnianych treści akt postępowania przed ich udostępnieniem, ma zapewnić osobom, których akta dotyczą, możliwie najpełniejszą ochronę przed nieuzasadnionym udostępnieniem danych osobowych (i tylko takich) w nich zawartych. Takie postępowanie z jednej strony nie stoi w sprzeczności z zasadą jawności wszelkich działań podejmowanych przez organy administracji publicznej, zaś jednocześnie zapewnia należytą ochronę osobom, których dane znajdują się w aktach postępowania wytworzonych przez dany organ.

Generalna odmowa dostępu do informacji publicznej znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego, nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Tym samym akta postępowania administracyjnego, jako zbiór różnych dokumentów oświadczeń, nie może być generalnie wyłączony z zakresu przedmiotowego definicji informacji publicznej.

Odnosząc się do kwestii właściwości stosowania regulacji art. 73 i 74 kpa w przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż istnieją w uodip różne ograniczenia w zakresie dostępu do informacji publicznej. W art. 1 ust. 2 ustawodawca skonstruował zasadę poszanowania już istniejących regulacji dotyczących zasad i trybu dostępu do informacji publicznej, zawartych w ustawach szczególnych. Jeżeli w innym akcie prawnym rangi ustawowej, zostały określone odmiennie zasady i tryb dostępu do informacji tam określonych, pierwszeństwo w stosowaniu ma ustawa szczególna. Takie skonstruowanie wzajemnej relacji pomiędzy ustawą o dostępie do informacji publicznej, a innymi regulacjami ustawowymi powoduje, iż wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji, będącej "informacją publiczną", uregulowane są inaczej w ustawie szczególnej aniżeli w ustawie o dostępie do informacji publicznej, pierwszeństwo w zastosowaniu będą miały przepisy ustawy szczególnej. Należy więc stwierdzić, iż w sytuacji, gdy wnioskodawca jest stroną w postępowaniu, jego prawo do informacji, zakres i formy jego realizacji, regulują przepisy art. 73 i 74 kpa. Regulacje zawarte w art. 73 i 74 są "przepisami innych ustaw", o jakich mowa w art. 1 ust. 2, i mają mieć zastosowanie jedynie wobec osób będących stronami w danym postępowaniu. W prawie do przeglądania akt mieści się zapoznanie się z treścią wszystkich dokumentów, przejrzenie map, planów, notatek urzędowych, jak również utrwalenie na własny użytek wiadomości zawartych w aktach przez ich notowanie lub wykonywanie odpisów. W tym zakresie nie ma żadnych ograniczeń w przepisie art. 73 § 1.

Tym samym uznać należy, iż jeżeli wnioskujący nie jest stroną danego postępowania, wobec faktu, iż informacje znajdujące się w aktach postępowania są informacjami publicznymi, dostęp do nich uregulowany jest ustawą o dostępie do informacji publicznej. Co za tym idzie, również art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie miał zastosowanie. Zgodnie z jego treścią, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach określających inne przepisy ustawowo chronione. Ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 uodip, z punktu widzenia normatywnego jest ograniczeniem ex lege niepoddanym żadnej uznaniowości osoby stosującej przepisy, lecz zależy od treści stosowanych przepisów.

Reasumując, generalne ograniczenie dostępu do informacji publicznych tylko wobec stron, ze względu na fakt znajdowania się owych informacji w aktach postępowania administracyjnego, nie jest założeniem właściwym. Taka sytuacja mogłaby spowodować, iż zbyt szeroka sfera działalności administracji publicznej zostałaby w sposób generalny, bez indywidualnego rozstrzygania składanych wniosków, wyłączona spod kontroli społecznej. Tylko takie interpretowanie dostępu do informacji publicznej, zapewni każdemu dostęp do żądanej informacji, z zachowaniem jednocześnie prawa do ochrony szczególnych tajemnic zawartych w ustawach.

Tym samym, wgląd do akt postępowania administracyjnego dla stron uregulowany jest w art. 73 i 74 kpa, zaś podmioty niebędące stronami postępowania swoje prawo wglądu do akt mogą wywodzić z treści uodip, z zastrzeżeniem wynikającym z art. 5 ust. 1 uodip. Ów przepis nakazuje zapewnienie ochrony informacjom znajdującym się w aktach, jeżeli taka ochrona wynika z przepisów szczególnych. W tym zakresie pojawia się potrzeba owego "wybiałkowania" o jakim mówił sąd w wyroku zaprezentowanym powyżej.

W odpowiedzi na skargę podmiot zobowiązany wniósł o jej oddalenie. PINB podtrzymał okoliczności wskazane w swym piśmie z dnia 1 września 2011 r. dodając, iż Stowarzyszenie zwróciło się faktycznie o udzielenie informacji, która nie jest informacją publiczną, ponieważ organ nie gromadzi informacji, które umożliwiałyby określenie, w których sprawach występują jako pełnomocnicy strony/stron wymienione osoby i które ewentualnie mogłyby stanowić informację publiczną. Udzielenie odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia wymagałoby od organu podjęcia dodatkowych szczegółowych czynności badawczych wszystkich posiadanych od 1999 r. akt, w każdej sprawie indywidualnie i przeglądnięcia wszystkich dokumentów, aby stwierdzić, czy ewentualnie któraś z wymienionych osób jest pełnomocnikiem danej strony lub innych stron postępowania w danej sprawie. Żądanie wnioskodawcy prowadziłoby więc do wytworzenia informacji jakościowo nowej, polegającej na określeniu w których aktach spraw wymienieni byli pełnomocnikami stron. Takiej informacji organ nie posiada.

Należy w tym miejscu wspomnieć, że Prezes Zarządu Stowarzyszenia jako osoba prywatna w 2010 r., występował na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, z wnioskiem o: "...udostępnienie do wglądu i skopiowania wszystkich akt postępowań administracyjnych toczących się przed PINB, w których występował J. B. lub W. B. jako pełnomocnik inwestora lub strony postępowania". W piśmie z dnia 2 listopada 2010 r., będącym odpowiedzią na złożony wniosek organ poinformował, że: "PINB nie posiada żadnych rejestrów osób występujących jako pełnomocnicy inwestora lub strony postępowania. Także w rejestrach spraw prowadzonych przez organ nie odnotowuje się czy w danej sprawie występuje pełnomocnik inwestora lub strony postępowania. Wobec powyższego, w świetle złożonego wniosku, w ocenie organu, żądanie wyrażone we wniosku przekracza zakres prawa do domagania się udzielenia informacji publicznej w zakresie określonym wnioskiem, co powoduje, że w tym zakresie nie ma zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie informuje, że wniosek odnosi się do postępowań w sprawach indywidualnych, co także powoduje, że nie ma on charakteru informacji publicznej". W związku z tym pismem, w dniu 10 listopada 2010 r. skarżący wniósł odwołanie. Odwołanie to zostało przesłane wraz z aktami sprawy do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., który postanowieniem nr [...] z dnia [...] 2010 r., nr [...], stwierdził niedopuszczalność zażalenia. W postanowieniu tym organ II instancji stwierdził m.in., że: "PINB prawidłowo ustalił, że sprawa będąca przedmiotem wniosku z dnia 24 września 2010 r. nie ma charakteru informacji publicznej, o czym poinformował wnioskodawcę pismem z dnia 2 listopada 2010 r., będącym przedmiotem zaskarżenia. Pismo z dnia 2 listopada 2010 r. nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie informacją, że żądanie udostępnienia akt postępowań administracyjnych nie dotyczy informacji publicznej. Przedmiotowego pisma nie można zatem traktować jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo to nie zawiera także jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisach prawa, dla którego właściwa jest forma decyzji administracyjnej". Na rozstrzygnięcie DWINB we W. M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 32/11 ją oddalił.

Na poparcie stanowiska przyjętego przez organ nadzoru budowlanego w piśmie z dnia 1 września 2011 r. w odpowiedzi na wniosek skarżącego z dnia 20 sierpnia 2011 r. przytoczono stanowiska przyjęte przez odpowiednie sądy administracyjne, dotyczące podobnej problematyki.

W wyroku z dnia 30 października 2008 r., sygn. akt I OSK 951/08, w którym Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, że: "Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych, itp.), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca".

W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. żądanie Stowarzyszenia dotyczyło żądania udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną, dlatego też nie wydano w przedmiotowej sprawie decyzji administracyjnej. Podobny pogląd zawarty został w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. (II SA/Wa 162/07) LEX nr 322803, w którym sąd stwierdził, że: "Z treści art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wyraźnie wynika, w jakim zakresie może być wydana decyzja odmawiająca dostępu do informacji publicznej, natomiast samo wyjaśnienie organu, dotyczące pozostawania żądanej przez wnioskodawcę informacji poza kręgiem informacji publicznej, nie spełnia zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy. W takiej sytuacji organ nie ma podstaw do wydania decyzji w sprawie, lecz powinien wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, bądź dotyczy takiej informacji, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu". W wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2010 r. (II SAB/Wa 275/10) LEX 756223, sąd stwierdził, że: "Jeżeli żądane przez wnioskodawcę informacje nie są informacjami publicznymi, to organ nie jest zobowiązany do wydania na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy decyzji o odmowie ich udostępnienia".

Natomiast WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II SAB/Bk 14/08 (LEX nr 514795), orzekł, że: "...w sytuacji, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z tego powodu, że nie posiada żądanych informacji, wówczas forma decyzji administracyjnej przewidziana dla odmowy udzielenia informacji nie jest wymagana. Organ odmawiając udzielenia informacji publicznej skarżącemu ze wskazaniem, że nie posiada żądanej przez niego dokumentacji nie musiał wydawać decyzji administracyjnej, a mógł to uczynić w dowolnej formie, dopuszczalną i wystarczającą formą było udzielenie pisemnej odpowiedzi. Zaznaczyć przy tym należy, że w sytuacji, w której organ administracji odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji bo ich nie ma, odpowiedź organu należy traktować jako udzielenie informacji, a nie jako bezczynność organu".

W odpowiedzi organ poinformował Stowarzyszenie, że złożony wniosek odnosi się do postępowań w sprawach indywidualnych, co także powoduje, że nie ma on charakteru informacji publicznej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 lutego 2007 r. (VII SA/Wa 566/06 LEX nr 325361), z którego wynika, że: "Nie można zgodzić się z wnioskiem, iż ustawa może mieć zastosowanie w sprawie wniosku o wydanie kserokopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego ... Wnioski w sprawie indywidualnej nie mają charakteru informacji publicznej". oraz wyroku NSA w Warszawie z dnia 28 października 2009 r. (I OSK 714/09), w którym sąd stwierdził, że: "Akta jako zbiór różnego rodzaju informacji, tj. takich, które są informacją publiczną i takich, które jej nie stanowią, nie są w całości informacją publiczną i nie powinny być co do zasady w całości udostępniane. Nie ma podstaw do twierdzenia jakoby "prawo dostępu do akt sprawy" wynikało z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do akt spraw prowadzonych przed organami państwa pozostaje poza regulacją ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym znaczeniu akta zakończonego postępowania karnego nie są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy.

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że organ nie pozostał w bezczynności wobec złożonego przez skarżącego wniosku, bowiem wnoszącemu udzielona została odpowiedź na złożony wniosek, w terminie przewidzianym stosownymi przepisami. Pogląd ten znalazł również potwierdzenie w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 maja 2010 r. (II SAB/Kr 34/10) LEX 674698, w którym sąd stwierdził: "(...) Pozostawanie w bezczynności przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej oznacza niepodjęcie przez ten podmiot we wskazanym w art. 13 u.d.i.p. terminie stosownych czynności. Informacja ma tylko wtedy charakter informacji publicznej, jeżeli jest to informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, od którego wnioskodawca żąda jej udostępnienia." oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2010 r. (II SAB/Wa 9/10) LEX 643859, w którym sąd stwierdził: "Bezczynność organu na gruncie u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji."

Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że twierdzenie skarżącego o bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Dz. jest zarzutem bezpodstawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

1. W odpowiedzi na skargę PINB wprost nawiązał do wcześniejszej sprawy sądowoadministracyjnej wszczętej przez Stowarzyszenie i zakończonej oddaleniem skargi przez Sąd, w której wyrażone zostało stanowisko Inspektora odnośnie publicznego charakteru informacji o jaką chodzi. Jednakże w sprawie tej kontrola Sądu wcale tego nie obejmowała. Sąd bowiem oceniał legalność postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2010 r., nr [...] stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia na pismo PINB z dnia 2 listopada 2010 r. Uznano bowiem, że pismo to nie jest decyzją administracyjną, lecz jedynie informacją, że żądanie udostępnienia akt postępowań administracyjnych nie dotyczy informacji publicznej. Pisma tego nie można zatem traktować jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydanej na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Pismo to nie zawiera także jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia przewidzianego w przepisach prawa, dla którego właściwa jest forma decyzji administracyjnej. W związku z tym, mając na uwadze, że odwołanie zostało złożone od pisma, które nie ma cech decyzji administracyjnej należało stwierdzić niedopuszczalność wniesienia odwołania na podstawie art. 134 kpa (akta sprawy IV SA/Wr 32/11).

2. W związku z żądaniem skarżącego wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, czy informacja o jaką zwraca się Stowarzyszenie do podmiotu zobowiązanego stanowi informację publiczną, a jeśli tak, czy jest to informacja publiczna prosta, czy przetworzona.

Odpowiadając na tę kwestię należy stwierdzić, że art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy przez informację publiczną rozumie każdą informację o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6. Stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania tej informacji, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Informacje publiczne mogą być zatem informacjami prostymi, czyli dokumentami dostępnymi bez wykazywania zasadności uzyskania takiej informacji ze względu na szczególną istotność dla interesu publicznego lub informacjami przetworzonymi, gdzie już tego rodzaju dodatkowymi argumentami trzeba się wykazać. Ustawa nie określa pojęcia definicji informacji przetworzonej, jednak zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, informacją taką jest informacja, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej, nawet o prostym charakterze może wiązać się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią te informacje, informacjami przetworzonymi, których udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Poglądy judykatury podziela literatura. Za informację przetworzoną należy uważać taką informację, do której wytworzenia konieczne było intelektualne zaangażowanie podmiotu, jego pracowników przygotowujących informację, a nie ma możliwości dokonania przez żądającego samodzielnej interpretacji oraz oceny. Dlatego też za przetworzenie należy uznać takie działania, które nie przybierają postaci wyłącznie technicznego przeniesienia danych. A contrario, słuszne jest przyjęcie, że jako przetworzenie należy rozumieć odpowiednie zestawienie konkretnych danych z określonego okresu, przybierające postać różnego rodzaju porównań, ostatecznych wyliczeń, odniesień do innych okresów itp. (M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Wrocław 2002, s. 33). Przedstawioną tezę doprecyzowuje H. Izdebski. Jego zdaniem "...przetworzenie informacji jest jednoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny" [H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, [w:] H. Izdebski (red.), Dostęp do informacji publicznej - wdrażanie ustawy, Warszawa 2001, s. 31]. W sytuacji gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie dysponuje w dniu złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności, polegających np. na sięgnięciu do dokumentacji źródłowej, wtedy wytworzenie dokumentu wskazywać będzie na proces jej przetworzenia. Wówczas żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej, tj. takiej, która co do zasady wymaga dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień, statystycznych połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1048/07, z dnia 27 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 112/07, z dnia 17 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 481/05). W konsekwencji uznać należy, że "(...) informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego" - wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1870/10).

W świetle powyższego, żądana przez skarżącego informacja ma charakter informacji przetworzonej. Należy bowiem zgodzić się z organem, że aby zadośćuczynić żądaniu skarżącego należałoby przeprowadzić szczegółową analizę poszczególnych dokumentów źródłowych we wszystkich komórkach organizacyjnych urzędu, a następnie sporządzić stosowną odpowiedź.

Uzyskanie informacji przetworzonej możliwe jest zaś w zakresie, w jakim jest to szczególnie uzasadnione ze względu na interes publiczny. Powinność wykazania interesu publicznego, jako podstawy żądania udzielenia informacji przetworzonej, spoczywa - co do zasady - na wnioskodawcy, zgodnie z regułą koniecznego współdziałania organu i podmiotu ubiegającego się o załatwienie sprawy w określony sposób. Co więcej "nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego. Ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie czy dany wnioskodawca ma prawo jej uzyskania" (powołany już wyżej wyrok NSA z 27 stycznia 2011 r.). Zauważyć należy, że przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy ma w istocie przeciwdziałać wnioskom zmierzającym do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organów skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznych. Dlatego wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej celem wykazania, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, powinien wyjaśnić, w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania administracji publicznej.

Można przyjąć, że interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych podmiotów publicznych jako prawnej całości, zwłaszcza, jeżeli związane jest ono z gospodarowaniem mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej, dla jej uzyskania powinien zatem wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania danych dla poprawy funkcjonowania np. (jak w tej sprawie) organu administracji publicznej, a przez to poprawy ochrony interesu publicznego. Charakter lub pozycja podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realna możliwość wykorzystania uzyskanej informacji mają wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego.

Skuteczne działanie w granicach interesu publicznego wiąże się z możliwością realnego wpływania na funkcjonowanie określonych instytucji państwa w szerokim tego słowa znaczeniu (wyżej powołany wyrok NSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r.).

Podsumowując: dla oceny, czy istnieje szczególny interes publiczny, ma znaczenie nie tylko intencja wnioskodawcy i wskazany przez niego cel, lecz także istota i charakter żądanej informacji. W przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy chodzi o to, czy uzyskanie - udostępnienie określonej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, tj. może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w określonej dziedzinie życia społecznego, może wpływać na poprawę, usprawnianie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Zasady i tryb udzielania informacji publicznej określa powołana ustawa.

Zgodnie z art. 1 tej ustawy każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną.

Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Z kolei przepis art. 6 ust. 1 tej ustawy określa przykładowy katalog informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Obejmuje on m. in. informacje o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, sposobach przyjmowania i załatwiania spraw, stanie przyjmowanych spraw, kolejności ich załatwiania lub rozstrzygania, prowadzonych rejestrach, ewidencjach, archiwach oraz sposobach i zasadach udostępniania danych w nich zawartych, o danych publicznych, w tym treści aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, stanowiskach w sprawach publicznych zajętych przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej.

3. Biorąc to pod uwagę należy przyjąć, że informacja o sprawach, w których występowali wymienieni pracownicy organu jest bez wątpliwości informacją publiczną. Chodzi bowiem jedynie o ilość spraw prowadzonych przez PINB, w których pełnomocnikami podmiotów występujących w postępowaniu były wskazane osoby. Ale ściśle z tym łączy się kolejna kwestia, czy informacja ta nie stanowi informacji przetworzonej. Na taki charakter może wskazywać to, co organ nadzoru budowlanego już stwierdził w kwestii konieczności podjęcia szeregu czynności niezbędnych do wytworzenia tej informacji. Jeżeli uznać, że ma ona taki charakter (informacji przetworzonej) nieodzowne się staje żądanie od skarżącego wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ocena motywów przedstawionych przez stronę skarżącą w tym względzie powinna doprowadzić podmiot zobowiązany albo do udzielenia takiej informacji, albo do jej odmowy spowodowanej brakiem przekonania po stronie tego podmiotu, że przesłanki udzielenia informacji publicznej przetworzonej brak. Odmowa ze względów wynikających z przepisu art. 16 ustawy powinna mieć wówczas formę decyzji administracyjnej. Udzielanie zaś takiej informacji wywołać powinno kolejne rozstrzygnięcie w postaci udostępniania akt sprawy administracyjnej. Zobowiązywać to będzie PINB do oceny czy akta postępowania administracyjnego stanowią informację publiczną i w jakim ewentualnie zakresie i w zależności od przyjętego stanowiska w tej mierze do jej udzielenia (ewentualnie ze stosownymi ograniczeniami) lub odmowy udzielenia zaskarżalną decyzją administracyjną.

4. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w sentencji wyroku kierując się treścią art. 149 § 1 zd. I ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Jednocześnie w świetle ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, w których podmiot zobowiązany podejmował określone czynności w odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia, Sąd nie stwierdził by bezczynność PINB miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w następstwie tego nie orzekł o wymierzeniu PINB grzywny (art. 149 § 1 zd. II oraz art. 149 § 2 tej ustawy).

O kosztach postępowania Sąd zaś orzekł na podstawie art. 200 cytowanego Prawa.

Nadto Sąd wskazuje, na zasadzie jego art. 141 § 4, że powyższe rozważania, odnoszące się do istoty informacji publicznej (prostej i przetworzonej), istotnego interesu publicznego a także kolejności ocen, jakie powinny być przez PINB poczynione, stanowią jednocześnie wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

H.B. 22.10.2012r.