Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2323/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 208 par. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 613
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. P. Spółki z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 12 września 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 557/13 w sprawie ze skargi B. P. Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. P. Spółki z o.o. w C. na rzecz Dyrektora Izby Celnej w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 września 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 557/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę B. P. Spółki z o.o. w C. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] września 2012 r. B. P. Spółka z o.o. w C. wystąpiła o zmianę lokalizacji punktu gier na automatach o niskich wygranych ujętego pod poz. [...] załącznika Nr 1 do decyzji Dyrektora Izby Skarbowej zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, powołując się na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z 19 lipca 2012 r., sygn. akt C-213/11, a dotyczący między innymi art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej u.g.h.).

Postępowanie zostało umorzone decyzją z [...] grudnia 2012 r. jako bezprzedmiotowe.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Dyrektor Izby Celnej w K. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ ustalił, że decyzją z [...] października 2011 r. Dyrektor Izby Celnej stwierdził wygaśnięcie w części zezwolenia wydanego przez Dyrektora Izby Skarbowej z [...] września 2007 r. poprzez wykreślenie z tego zezwolenia między innymi punktu gier ujętego w poz. [...] załącznika Nr 1, to jest punku gier na automatach o niskich wygranych: [...] w P.. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją z [...] lutego 2012 r., a skarga na tę ostatnią decyzję została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w K. z 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 279/12. Zdaniem organu w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 208 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.; dalej O.p.) wynikająca z faktu, że punkt gier, wymieniony pod poz. [...] załącznika, którego zmiany domaga się skarżąca, został wykreślony na skutek ostatecznej decyzji wygaszającej zezwolenie w tej części, co powoduje, że brak jest przedmiotu postępowania. Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że stosownie do art. 212 O.p. jest związany swoją decyzją, wygaszającą zezwolenie w części dot. między innymi punktu gier wymienionego pod poz. [...] załącznika do zezwolenia i że decyzją z [...] lutego 2012 r., w postępowaniu wszczętym na wniosek Spółki, odmówiono uchylenia decyzji wygaszającej zezwolenie między innymi w części dot. punktu gry wymienionego pod poz. [...] załącznika do decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności.

Odnosząc się do wyroku Trybunału Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2012 r. oraz zarzutu naruszenia przepisów dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L Nr 204, poz. 37 ze zm.; dalej dyrektywa), Dyrektor Izby Celnej wskazał, że automaty do gier o niskich wygranych dają się w sensie technicznym przeprogramować, czy też tak zaprogramować, aby stały się automatami do gier o wyższych wygranych. W ocenie organu, skoro pod rządami przepisów ustawy o grach hazardowych z 2009 r. automaty do gier o niskich wygranych mogą być nadal skutecznie komercjalizowane w Polsce, to tym samym nie można powiedzieć, aby doszło w ten sposób do istotnego wpływu na obrót. Na zakończenie organ podkreślił, że kwestia ta zostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił skargę na powyższą decyzję.

Sąd stwierdził, że organ trafnie uznał, że w sytuacji gdy ostateczną decyzją wygaszono skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w punkcie gier położonym w P., wymienionym pod poz. [...] załącznika do decyzji z 2007 r., to dokonywanie zmiany tej decyzji - jej załącznika pod poz. [...], poprzez określenie innej nazwy właściciela, położenia i nazwy lokalu tego samego punktu, jest bezprzedmiotowe stosownie do art. 208 § 1 O.p., brak jest bowiem przedmiotu – tej części decyzji – której zmiany domaga się skarżąca.

WSA stwierdził, że zarzuty skargi w zasadzie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości decyzji wygaszającej zezwolenie na prowadzenie działalności. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) nie jest możliwe w niniejszej sprawie, która dotyczy skargi na decyzję umarzającą postępowanie w sprawie zmiany zezwolenia z powodu jego bezprzedmiotowości, stosowanie jakichkolwiek środków, a co za tym badanie zgodności z prawem decyzji wygaszającej zezwolenie. Są to bowiem dwie odrębne sprawy, podlegające odrębnemu zaskarżeniu, a dodatkowo decyzja wygaszająca w części zezwolenie była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Dlatego też wszelkie, zawarte w skardze zarzuty dotyczące tego, czy prawidłowo decyzja zezwalająca na prowadzenie działalności została wygaszona, a także, czy przepisy u.g.h. są przepisami technicznymi i czy w związku z tym powinny podlegać notyfikacji, w niniejszej sprawie nie mogą być skutecznie podnoszone. Przepisy te bowiem nie stanowiły podstawy prawnej zaskarżonej w tej sprawie decyzji ani też nie mogły takiej podstawy stanowić. Co za tym idzie nie ma podstaw do tego, aby w tej sprawie Sąd dokonywał oceny przepisów ustawy o grach hazardowych pod kątem przewidzianego przepisami dyrektywy nr 98/34 obowiązku notyfikacji. Również nie może być uznany za uzasadniony zarzut naruszenia przepisów art. 117 ust. 1 w zw. z art. 121 w zw. z art. 129 u.g.h., w związku z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych, ponieważ żaden z nich nie miał zastosowania przy wydawaniu decyzji będącej przedmiotem tej sprawy, a więc umarzającej postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie oraz przekazanie sprawy WSA w K. do ponownego rozpoznania albo jego uchylenie i uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności poprzez:

a) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy poprzez błędną wykładnię przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów dyrektywy, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporne przepisy mają "techniczny" charakter niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego ("obejmującego m.in. porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących automatów do gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym, ustalenie możności zaprogramowania albo przeprogramowania automatów do gier o niskich wygranych, ustalenie wpływu gier na automatach na uzależnienie graczy, także w kontekście zwiększania wygranych na automatach według nowych uregulowań") oraz błędne uznanie, że dopiero te ustalenia pozwolą na orzeczenie czy sporne przepisy u.g.h. mają charakter "techniczny", podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy (w tym dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11) wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie (ww. ustalenia faktyczne są zbędne), gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył Organ a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej gdy zważyć, że z istoty dyrektywy wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie przez Sąd wynikającej z ww. przepisów dyrektywy oraz orzecznictwa TSUE sankcji bezskuteczności względem art. 135 ust. 2 u.g.h.;

b) art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z § 2 ust. 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz. U. z 2003 r. Nr 65, poz. 597 ze zm.; dalej: rozporządzenie) oraz §§ 3-5 rozporządzenia, poprzez błędną wykładnię przepisu art. 135 ust. 2 u.g.h. oraz ww. przepisów rozporządzenia, wyrażającą się mylnym założeniem, że do oceny czy sporny przepis ma "techniczny" charakter, niezbędne jest poczynienie szeregu ustaleń faktycznych w drodze postępowania dowodowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 135 ust. 2 u.g.h. w kontekście wykładni ww. przepisów rozporządzenia, które implementowało dyrektywę, wskazuje, że ocena i stwierdzenie "technicznego" charakteru art. 135 ust. 2 u.g.h. nie wymaga postępowania dowodowego w żadnym zakresie, gdyż kategoria "przepisu technicznego" zgodnie z prawidłową wykładnią rzeczonych przepisów rozporządzenia jest kategorią prawną, a do uznania konkretnej regulacji za "techniczną" wystarczające jest przeprowadzenie logicznego wnioskowania prawniczego zgodnego z zasadami prawidłowego rozumowania, wskazaniami wiedzy i doświadczenia życiowego, jest to zatem problem jurydyczny, a nie - jak błędnie założył Organ a quo - problem faktyczny, zaś do jego rozstrzygnięcia zbędne jest postępowanie dowodowe, tym bardziej gdy zważyć, że z istoty dyrektywy wynika prewencyjna (a nie następcza, co wyklucza empirię) kontrola projektów regulacji prawnych; z powyższym błędem wiąże się zaś błędne niezastosowanie wynikającej z implementowanych ww. rozporządzeniem przepisów dyrektywy i orzecznictwa sankcji bezskuteczności wobec art. 135 ust. 2 u.g.h.;

c) art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zw. z art. 1 pkt 4 i 11 dyrektywy w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h., poprzez niezastosowanie przez Sąd wiążącej wykładni dokonanej przez TSUE wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11 FORTUNA i in. odnoszącej się również do przepisu z art. 135 ust. 2 u.g.h., która to wykładnia prawnie wiążąco określiła kryteria, którymi powinien kierować się Sąd krajowy przy rozstrzyganiu o "technicznym" charakterze spornych przepisów u.g.h., a których prawidłowe zastosowanie jest wystarczające dla Sądu krajowego dla celów rozstrzygnięcia rzeczonego problemu i nie tylko nie wymaga poczynienia dalszych ustaleń faktycznych czy też jakiegokolwiek postępowania dowodowego, ale wręcz się temu sprzeciwia, wyposażając Sąd krajowy w użyteczne instrumentarium pozwalające rozstrzygnąć kwestię "technicznego" charakteru spornych przepisów, jak również wskazujące na Sąd krajowy jako na organ, który jest w obowiązku takiego rozstrzygnięcia dokonać, bez cedowania go na organy celne, który to obowiązek oraz wytyczne Sąd zaskarżonym wyrokiem niewątpliwie naruszył;

d) art. 118 u.g.h. w zw. z art. 144 u.g.h. w zw. z art. 135 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 4 oraz 11 dyrektywy poprzez niedokonanie należytej wykładni rzeczonych przepisów jako tworzących w zakresie przedmiotu sprawy spójną regulację prawną uniemożliwiającą zmianę posiadanego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, podczas gdy poprawna wykładania tych przepisów powinna uwzględnić ich "techniczny" charakter, skutkujący ich bezskutecznością, a w konsekwencji koniecznością stosowania przepisów ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych do wniosków o wydanie zezwolenia złożonych pod rządami tej ustawy.

W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów:

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż powołane w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o grach hazardowych nie były i nie mogły być stosowane przez Sąd I instancji, gdyż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie nie była merytoryczna decyzja organu dotycząca cofnięcia zezwolenia na prowadzenie działalności na automatach o niskich wygranych. Dał temu wyraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przy czym argumentacja ta jest przekonywująca i nie ma potrzeby jej powtarzania.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wystąpiła z wnioskiem o zmianę decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w K. z dnia [...] września 2007 r., w sytuacji gdy już ostateczną decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. stwierdzono wygaśnięcie tej decyzji, a skarga na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w K. z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Ke 279/12.

Nie ulega zatem wątpliwości, iż decyzja objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2012 r. o jej zmianę w chwili złożenia tego wniosku już nie istniała. Jest zaś rzeczą dość oczywistą, iż nie można zmieniać czegoś, co już nie istnieje.

W tej sytuacji Sąd I instancji trafnie ocenił, iż organ administracyjny miał pełne podstawy do umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, w szczególności w razie przedawnienia zobowiązania podatkowego, organ podatkowy wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.