Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 37/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 1, art. 34
journal: Dz.U. 1997 nr 28 poz 152
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 30
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi małoletniej K.S. reprezentowanej przez matkę A.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję działającego z upoważnienia Wójta Gminy inspektora ds. świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. przyznaje ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na rzecz adwokata P.M. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o kwotę należnego podatku od towarów i usług tytułem pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2014 r., złożonym w dniu 15 września 2014 r. K.S., urodzona [...] kwietnia 1998 r., wystąpiła do Ośrodka Pomocy Społecznej o przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia w dniu [...] lipca 2014 r. dziecka A.S.. Do wniosku dołączyła odpis zupełny aktu urodzenia córki nr [...] oraz zaświadczenie lekarskie z dnia [...] maja 2014 r. stwierdzające pozostawanie pod opieką lekarską od 20 tygodnia ciąży do dnia porodu.

Decyzją z dnia [...] września 2014r. nr [...], wydaną z upoważnienia Wójta Gminy, organ ten odmówił K.S. prawa do dodatku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Organ I instancji w uzasadnieniu odmowy przyznania świadczenia powołał się na treść art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się żywego dziecka przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu.

W odwołaniu od decyzji K.S. wniosła o jej uchylenie i przyznanie wnioskowanego dodatku. Wyjaśniała, że niepozostawanie pod opieką medyczną od 10 tygodnia ciąży wynikało z jej niewiedzy spowodowanej młodym wiekiem. Wskazywała, iż urodziła dziecko mając 16 lat. Pozostawała w przekonaniu, iż bóle brzucha spowodowane są zapaleniem wyrostka robaczkowego. Kiedy w dniu [...] lutego 2014 r. zgłosiła się do szpitala z objawami, które według niej wskazywały na zapalenie wyrostka robaczkowego, otrzymała informację że jest w 17 tygodniu ciąży i w zasadzie od tego czasu była pod opieką lekarza. Przed 17 tygodniem nie podejrzewała tego stanu, gdyż regularnie miesiączkowała i nie miała żadnych objawów, które mogłyby świadczyć o ciąży. Wskazywała, iż podnoszone okoliczności znajdują potwierdzenie w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia [...] lutego 2014 r.

Jej zdaniem, nie można przyjąć, że każde zgłoszenie się do lekarza po upływie 10 tygodnia ciąży wyłącza możliwość uzyskania wnioskowanego dodatku. Zarzuciła,

że organ nie zbadał wszechstronnie i nie przeanalizował stanu faktycznego sprawy,

w konsekwencji nie uwzględniając jej indywidualnej sytuacji jako strony, a tym samym przy procedowaniu naruszył przepisy prawa powołane w podstawie zaskarżonej decyzji. Podnosiła, że organ naruszył przepisy powołane w zaskarżonej decyzji oraz naruszył art. 32 i 71 Konstytucji RP.

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia wskazało, iż wprawdzie strona spełniła określone ustawą o świadczeniach rodzinnych wymogi co do terminu złożenia wniosku,

to niezbędnym warunkiem uzyskania wnioskowanego świadczenia jest przedłożenie zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, że matka dziecka pozostawała pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży

do porodu, przy czym stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaświadczenie potwierdzające pozostawanie kobiety pod opieką medyczną od

10 tygodnia ciąży do porodu, musi odpowiadać wymogom wynikającym z wydanego na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy, rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką z dnia

14 września 2010 r. (Dz. U. Nr 183, poz. 1234). Tymczasem z treści znajdującego się

w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] maja 2014 r. wynika, iż K.S. pozostawała pod opieką medyczną od dwudziestego tygodnia ciąży do porodu. Strona zatem nie spełniła jednej z ustawowych przesłanek, warunkujących przyznanie świadczenia rodzinnego przewidzianego w art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie pozostawała bowiem pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży, do porodu. SKO podkreśliło, że decyzja w przedmiocie świadczenia w formie zapomogi

z tytułu urodzenia się dziecka ma charakter związany, nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego. Przesłanki przyznania tego świadczenia są ściśle określone w art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Niespełnienie łącznie wszystkich

tych przesłanek przez stronę, skutkuje odmową przyznania wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo SKO wskazało, iż na mocy art. 3 ustawy z dnia 5 marca 2010 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 50, poz. 301), który wszedł w życie z dniem 31 marca 2010 r., dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka, o której mowa w art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, do dnia 31 grudnia 2011 r. przysługiwał po przedstawieniu zaświadczenia lekarskiego lub zaświadczenia wystawionego przez położną, potwierdzającego co najmniej jedno badanie kobiety w okresie ciąży przez lekarza ginekologa lub położną. Tym samym od 31 marca 2010r. do 31 grudnia 2011r. ustawodawca zawiesił warunek udokumentowania pozostawania matki dziecka pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do dnia porodu. Jednakże od 1 stycznia 2012 r. osoba ubiegająca się o jednorazową zapomogę z tytułu urodzenia się dziecka musi przedłożyć zaświadczenie lekarskie lub zaświadczenie wystawione przez położną potwierdzające, że pozostawała pod opieką medyczną co najmniej od 10 tygodnia ciąży do porodu, odpowiadające wymogom wynikającym z wydanego na podstawie art. 9 ust. 8 ustawy

z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, wskazanego rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. W konsekwencji SKO uznało, że organ

I instancji prawidłowo odmówił przyznania stronie dodatku do zasiłku rodzinnego zapomogi z tytułu urodzenia dziecka.

W skardze na tę decyzję małoletnia K.S., reprezentowana przez przedstawiciela ustawowego matkę A.S., wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie przepisu art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 Kpa poprzez niedokonanie ustaleń dotyczących dochowania przez skarżącą, należytej staranności w zakresie dotrzymania terminu poddania się opiece medycznej w trakcie ciąży.

W motywach skargi strona wywodziła, iż z uwagi na swój młody wiek nie zdawała sobie sprawy, że jest w ciąży. Podkreślała, iż o ciąży dowiedziała się podczas badań lekarskich przeprowadzonych w 17 tygodniu ciąży, mających ustalić przyczyny bólu brzucha. Lekarz badający skarżącą podejrzewał wyrostek robaczkowy. Podkreślała,

że kiedy dowiedziała się, iż znajduje się w ciąży w następnym dniu skontaktowała się

z lekarzem i od tego momentu przebywała pod opieką lekarską.

Skarżąca podzieliła powszechnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że co prawda uregulowania prawne wprowadzają ścisłą cezurę czasową poddania się kobiety ciężarnej opiece medycznej, jednakże dokonując wykładni tych przepisów nie można tracić z pola uwagi rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej (opiece lekarskiej) w całym okresie ciąży. Posiłkując się zatem wykładnią historyczną należałoby uznać za decydującą, przy stosowaniu przepisu art. 9 ustawy

o świadczeniach rodzinnych i ustalaniu na jego podstawie prawa do jednorazowej zapomogi, konieczność dokonania przez organy ustaleń zarówno w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawania w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez kobietę należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego w art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych terminu poddania się opiece medycznej (np.

w przypadku braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych

10 tygodni z uwagi na uwarunkowania osobnicze, fizjologiczne, zdrowotne). Koniecznym jest przeprowadzenie takiej wykładni omawianych przepisów, która gwarantowałaby możliwość korzystania z tej formy pomocy także kobietom, które

z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, a które w późniejszym okresie były objęte systematyczną (w każdym trymestrze ciąży) opieką medyczną. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawiają, w ocenie strony skarżącej także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32 w związku z art. 71 Konstytucji RP. Należy bowiem przyjąć,

że odwołanie się wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 9 ustawy

o świadczeniach rodzinnych może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży ze względu na stan zdrowia lub indywidualne uwarunkowania fizjologiczne. Ze względu na określone problemy zdrowotne kobieta może być bowiem poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Sytuacja taka, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są

w ciąży byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących

w ciąży - które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia lub fizjologią nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych (obiektywnych, niezależnych od woli) nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tej sytuacji wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny

i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Wywodziła, iż prokonstytucyjna wykładnia przepisu art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęta została w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13, z dnia

18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 21/14, WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13, WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013r., sygn. akt

IV SA/Po 580/13 i z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 966/13, z dnia

20 listopada 2013 r., sygn. akt IVSA/Po 757/13 z dnia 14 marca 2014 r., sygn. akt

IV SA/Po 1022/13, WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13, WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt IISA/Ke 74/14, WSA

w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 603/13).

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2015 r. profesjonalny pełnomocnik skarżącej ustanowiony w ramach przyznanego prawa pomocy podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz zgodność przeprowadzenia postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z obowiązującą procedurą. Przy ocenie legalności działań administracji publicznej nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Zakres kontroli sądowej wyznacza przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; powoływanej jako: ppsa) stosownie do którego sąd dokonuje jej w granicach sprawy administracyjnej nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Z mocy art. 145 § 1 pkt 1 ppsa uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

2. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie pozostawała decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka tj. świadczenia, o jakim mowa w art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1456 ze zm.)

Dokonana przez Sąd w oparciu o przywołane powyżej kryteria analiza wykazała,

iż skarga okazała się uzasadniona, przy czym również z przyczyn innych niż w niej podniesione, a które zostały uwzględnione z urzędu.

Kontrola sprawowana w odniesieniu do aktu organu odwoławczego nakazuje

w pierwszej kolejności wskazać, iż z uwagi na charakter postępowania odwoławczego, ukształtowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu II instancji jest ponowne rozpoznanie merytoryczne tej samej sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ I instancji, jak też odniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu. Zaniechanie obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy

( tj. treść decyzji administracyjnej).

Analiza zaskarżonej skargą decyzji SKO w kontekście treści odwołania K.S. od decyzji organu I instancji, prowadzi do wniosku, iż organ odwoławczy całkowicie uchylił się od realizacji ciążącego na nim obowiązku odniesienia się do zarzutów strony jak i zaoferowanego przez nią na etapie postępowania odwoławczego nowego dowodu w postaci karty informacyjnej leczenia szpitalnego. Tymczasem zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczyły dokonania przez organ I instancji wadliwej wykładni przepisu art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, stanowiącego materialnoprawną podstawę decyzji negatywnej dla skarżącej. Dotyczyły one również naruszeń prawa procesowego tj. niepoczynienia wymaganych ustaleń faktycznych, jako konsekwencji błędnej wykładni normy prawnej, wyznaczającej przecież zakres niezbędnego postępowania wyjaśniającego, nakierowanego na okoliczności faktyczne istotne z punku widzenia jej rzeczywistej treści. Zarzuty te, ponowione w skardze, uznać należało za uzasadnione.

3. Podstawę materialnoprawną kontrolowanych przez Sąd decyzji stanowiły przepisy art. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, regulujące warunki przyznawania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia dziecka. Z przepisów art. 9 tej ustawy wynika, że dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu urodzenia się żywego dziecka w wysokości 1000 zł przysługuje matce lub ojcu dziecka, opiekunowi prawnemu albo opiekunowi faktycznemu dziecka Przepis art. 9 ust. 6 ustawy dodatkowo stanowi, że powyższa zapomoga przysługuje, jeżeli kobieta pozostawała pod opieką medyczną nie później niż od 10 tygodnia ciąży do porodu, przy czym w myśl art. 9 ust. 7 ustawy pozostawanie pod opieką medyczną potwierdzić należy zaświadczeniem lekarskim lub zaświadczeniem wystawionym przez położną, wystawionym wg ustalonego rozporządzeniem powołanym przez SKO wzoru.

4. W niniejszej sprawie organy uznały, że spór jaki powstał na gruncie tej sprawy ogniskował się wokół warunku określonego w art. 9 ust. 6 ustawy. Co do tej przesłanki organy zgodnie uznały, że nie została spełniona przez skarżącą i z tego powodu odmówiły przyznania wnioskowanego świadczenia.

Co do zasady zgodzić się należy z organem odwoławczym, że przepisy art. 9 ustawy mają charakter bezwzględnie obowiązujący, a tym samym wydanie pozytywnej decyzji nie zależy od uznania organu. Mając jednak na uwadze ratio legis, a więc motyw ustawodawczy oraz zasady wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej,

a także to, że interpretacja przepisów ustawowych musi być zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykładni ustawy w zgodzie z Konstytucją RP, nie można

w procesie wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy poprzestać, tak jak uczyniły to organy w niniejszej sprawie, wyłącznie na literalnym ich brzmieniu.

W przekonaniu Sądu, podzielić należy ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, że co prawda uregulowanie zawarte w przepisie art. 9 ust. 6 ustawy wprowadza ścisłą cezurę czasową poddania się przez kobietę w ciąży opiece medycznej, jednak dokonując jego wykładni nie można tracić z pola widzenia rzeczywistej intencji ustawodawcy, którego wolą było zmobilizowanie kobiet w ciąży do szczególnej dbałości o zdrowie, przejawiającej się w poddaniu ich systematycznej kontroli medycznej w całym okresie ciąży. Zauważyć też trzeba, że niezaprzeczalnym celem ustawy jest realizacja polityki społecznej, uwzględniającej dobro rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji. Zasadniczą intencją wprowadzenia wymogu z art. 9 ust. 6 ustawy była chęć zmotywowania kobiet zachodzących w ciążę do jak najwcześniejszego zgłoszenia się do lekarza lub położnej, a w następnej kolejności – systematycznego zgłaszania się na kolejne badania kontrolne, a więc do właściwej troski i dbałości o przebieg ciąży. W uzasadnieniu do projektu tej regulacji wskazano bowiem, że jej intencją jest "zwiększenie rzeczywistego zakresu objęcia kobiet w ciąży opieką lekarską w trakcie ciąży, co może przyczynić się do ograniczenia wysokiego poziomu śmiertelności oraz zmniejszenia odsetka niemowląt posiadających niską masę urodzeniową" (vide: druki nr 630 i nr 885 Sejmu VI kadencji; dostępne na stronie http://orka.sejm.gov.pl). Niewątpliwie, pozostawanie pod systematyczną opieką medyczną pozwala na kontrolę przebiegu ciąży i tym samym umożliwia zapobieganie powikłaniom, a w każdym razie zmniejsza ryzyko ich powstania. Wypełnienie obowiązku badania przyszłej matki i dziecka nie może być jednak oceniane

z pominięciem obiektywnych możliwości jego realizacji przez kobietę w terminie wskazanym przez ustawodawcę. Koniecznym wydaje się przeprowadzenie takiej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy, która gwarantowałaby możliwość korzystania

z tej formy pomocy także kobietom, które z niezawinionych przez siebie przyczyn nie były w stanie znaleźć się pod opieką medyczną przed upływem 10 tygodnia ciąży, ale

w późniejszym okresie były już objęte systematyczną (w każdym trymestrze) opieką medyczną. Nie można bowiem wykluczyć, że z przyczyn niezależnych od woli i wiedzy kobiety nie będzie ona w stanie dochować określonego przepisem art. 9 ust. 6 ustawy terminu poddania się opiece medycznej. Przyczyn niezależnych od woli kobiety należy przy tym upatrywać w szczególności w braku możliwości rozeznania przez kobietę ciąży w ciągu pierwszych 10 tygodni z uwagi na uwarunkowania zdrowotne i fizjologiczne, ale również np. ze względu na młody wiek i spowodowany nim brak dostatecznego rozeznania w fizjologii kobiety. Za takim kierunkiem wykładni przepisów uprawniających do otrzymania omawianych świadczeń rodzinnych przemawia nie tylko ratio legis omawianego przepisu, ale także zasady (normy) konstytucyjne wywiedzione z art. 32

w związku z art. 71 Konstytucji RP. Odwoływanie się bowiem wyłącznie do literalnej wykładni przepisu art. 15b ust. 5 ustawy może w istocie prowadzić do zróżnicowania sytuacji prawnej kobiety w ciąży z uwagi na stan zdrowia czy inne niezależne od niej okoliczności. Ze względu na określone problemy zdrowotne kobieta może być poddana określonemu leczeniu, które z kolei może uniemożliwiać bądź istotnie utrudniać rozpoznanie przez nią - na tak wczesnym etapie - że jest w ciąży. Mogą też zaistnieć inne sytuacje obiektywnie uniemożliwiające kobiecie dochowanie wymogu pozostawania pod opieką lekarską już od 10 tygodnia ciąży. Sytuacja taka, w ocenie Sądu, stanowiłaby naruszenie zasady równości (art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP) oznaczającej, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. W opisanej sytuacji kobiety nie cierpiące na jakiekolwiek dolegliwości uniemożliwiające spostrzeżenie w sposób naturalny, że są

w ciąży, byłyby faworyzowane w stosunku do tych kobiet - tak samo jak one będących w ciąży – które jednak z uwagi na określone okoliczności związane z ich stanem zdrowia nie mogłyby w taki sam sposób rozeznać tego, że są w ciąży. Prowadziłoby to w istocie do nierównego traktowania kobiet będących w ciąży, dyskryminując te spośród nich, które z powodów zdrowotnych jak i innych obiektywnych, niezależnych od ich woli nie mogłyby stać się beneficjentami pomocy dla rodziny przewidzianej przez ustawodawcę w art. 9 ustawy. Dlatego właśnie, aby zagwarantować wszystkim kobietom w ciąży równe traktowanie, wykładni omawianych przepisów należałoby dokonywać w świetle przywołanej zasady równości w związku z konstytucyjną zasadą uwzględniania dobra rodziny i wynikającym z niej nakazem udzielania szczególnej pomocy ze strony władz publicznych rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej oraz kobietom zarówno w ciąży, jak i po urodzeniu dziecka (art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Ponadto przyjąć też należy, że strona nie może ponosić negatywnych skutków związanych np. z nierozpoznaniem ciąży przez lekarzy, podobnie, jak z terminami oczekiwania na wizytę lekarską w ramach bezpłatnej, publicznej opieki zdrowotnej czy niemożnością samodzielnego zdecydowania

o poddaniu się opiece lekarskiej i konsekwencji uzyskania wymaganego zaświadczenia lekarskiego. Znajduje to uzasadnienie w obowiązku nałożonym na władze publiczne przez art. 68 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej kobietom ciężarnym. Taki pogląd wyrażany jest w dominującym orzecznictwie sądowadministracyjnym (vide: WSA w Szczecinie z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 143/13; WSA w Łodzi z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 325/14; WSA w Gdańsku z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 223/13; WSA w Poznaniu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 580/13, z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt IISA/Po 944/14; WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 801/13, z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 829/14; WSA w Krakowie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 156/13, z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 1563/14, z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt 2033/14; WSA w Olsztynie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 21/14; WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 73/14; WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 843/14, z dnia 31 marca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 186/15; WSA w Gliwicach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt IV SA/GL 868/13, WSA w Lublinie z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 690/13, WSA w Opolu z dnia 16 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 354/14 – baza orzeczeń nsa. gov.pl).

Przyjęcie wskazanej wykładni oznacza, że każdorazowo w sytuacji niedochowania przez ciężarną przesłanki z art. 9 ust. 6 ustawy organ powinien dążyć do wyjaśnienia przyczyny tego zaniechania, jak też poczynienia ustaleń w zakresie dbałości kobiety o zdrowie w czasie ciąży (pozostawanie w tym okresie pod opieką lekarską), jak również dołożenia przez nią należytej staranności w zakresie dochowania terminu poddania się tej opiece.

5. W kontekście poczynionych rozważań, podzielając przywołaną linię orzeczniczą, zauważyć należy, że rozstrzygając w niniejszej sprawie organy pominęły akceptowaną w judykaturze wykładnię dokonaną na gruncie art. 9 ust. 6 ustawy, przypisując decydujące znaczenie wyłącznie faktowi pozostawania przez skarżącą pod specjalistyczną opieką medyczną dopiero od 20 tygodnia ciąży. Nie wzięły natomiast pod uwagę żadnych innych okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej i jego ewentualnego wpływu na niemożność czy też utrudnienie

w rozpoznaniu przez nią ciąży przed upływem 10 tygodnia, zważywszy dodatkowo na wiek skarżącej.

Zaakcentować bowiem należy, iż skarżąca jest nadal osobą niepełnoletnią, bowiem urodziła się w dniu [...] kwietnia 1998 r., dziecko urodziła zaś w dniu [...] lipca 2014 r. Z racji bardzo młodego wieku i, co się z tym wiąże, stopnia rozwoju psychofizycznego, jak też braku dostatecznej znajomości fizjologii kobiety i wiedzy

w zakresie objawów wczesnego okresu ciąży, mogła nie mieć świadomości swego stanu. Nadto zważyć należy, że poddanie się opiece lekarskiej ze względu na stan ciąży wiąże się z koniecznością poddania się badaniom, w tym badaniu ginekologicznemu. Porównanie wskazanych dat z treścią karty informacyjnej leczenia szpitalnego wskazuje, iż na dzień jej wystawienia ([...] lutego 2014 r.) skarżąca pozostawała w 17 tygodniu ciąży. Zatem dziesiąty tydzień ciąży, przed upływem którego powinna poddać się opiece lekarskiej ze względu na zaistniały stan, minął przed ukończeniem przez nią 16 roku życia. Zważyć w związku z tym należy,

iż skarżąca nawet gdyby miała świadomość czy jedynie podejrzenie stanu ciąży nie mogła w ogóle decydować samodzielnie czy współdecydować o możliwości poddania się przed upływem 10-tego tygodnia ciąży opiece medycznej ( badaniu lekarskiemu ).

6. Wskazać należy, że przepisy prawa ustalają ogólne zasady przeprowadzania badań lekarskich u osób małoletnich. Zawarte są one w ustawie z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i zawodzie lekarza dentysty (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. ,

Nr 277 poz. 1634 ze zm.). Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy lekarz może przeprowadzić badanie lub udzielić innych świadczeń zdrowotnych, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, po wyrażeniu zgody przez pacjenta. Jeżeli jednak pacjent jest małoletni lub niezdolny do świadomego wyrażenia zgody, wymagana jest zgoda jego przedstawiciela ustawowego, a gdy pacjent nie ma przedstawiciela ustawowego lub porozumienie się z nim jest niemożliwe - zezwolenie sądu opiekuńczego ( ust. 2 ). W sytuacji gdy zachodzi potrzeba przeprowadzenia badania osoby, o której mowa w ust. 2, zgodę na przeprowadzenie badania może wyrazić także opiekun faktyczny. Stosownie zaś do ust. 5 jeżeli pacjent ukończył 16 lat, wymagana jest także jego zgoda. Podobnie uregulowana jest kwestia możliwości przeprowadzenia diagnostyki stwarzającej podwyższone ryzyko dla pacjenta. W myśl art. 34 ust. 1 ustawy jej przeprowadzenie przez lekarza możliwe jest po uzyskaniu pisemnej zgody pacjenta. Lekarz może zastosować metodę, o której mowa w ust. 1, wobec pacjenta małoletniego, ubezwłasnowolnionego bądź niezdolnego do świadomego wyrażenia pisemnej zgody, po uzyskaniu zgody jego przedstawiciela ustawowego, a gdy pacjent nie ma przedstawiciela lub gdy porozumienie się z nim jest niemożliwe - po uzyskaniu zezwolenia sądu opiekuńczego. Jeżeli pacjent ukończył 16 lat, wymagana jest także jego pisemna zgoda (ust. 4 art. 34 powołanej ustawy). Wobec braku szczególnych regulacji dotyczących zasad przeprowadzania badania ginekologicznego u osoby małoletniej, mają do nich zastosowanie przepisy ustalające ogólne zasady przeprowadzania badań lekarskich u takich osób.

7. Poczynione wywody prowadzą do wniosku, iż skarżąca w okresie w którym powinna poddać się opiece lekarskiej (badaniom lekarskim) była pozbawiona także prawnej możliwości samodzielnego podjęcia decyzji w tym przedmiocie nawet, przy założeniu, że miałaby świadomość stanu ciąży. Wskazana okoliczność, uniemożliwiająca skarżącej samodzielnie decydowanie w kwestii poddania się opiece medycznej, musi być również oceniana w ramach prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Omówiony aspekt został również całkowicie pominięty przez organy obu instancji.

8. W odniesieniu do kwestii wymogu pozostawania pod opieką medyczną wskazać należy, że stosownie do § 1 pkt 1 powołanego przez SKO rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 września 2010 r. w sprawie formy opieki medycznej nad kobietą w ciąży, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka oraz wzoru zaświadczenia potwierdzającego pozostawanie pod tą opieką, formę opieki medycznej sprawowanej nad kobietą nie później niż od 10. tygodnia ciąży do porodu, uprawniającej do dodatku z tytułu urodzenia dziecka są ( vide: § 2 ) świadczenia zdrowotne udzielane w związku z ciążą w ramach podstawowej opieki zdrowotnej, ambulatoryjnych świadczeń specjalistycznych jak też leczenia szpitalnego. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego wynika, iż skarżąca przebywała na oddziale ginekologicznym, gdzie – w związku z wykluczeniem zapalenia wyrostka robaczkowego i stwierdzeniem stanu ciąży - wykonano odpowiednią diagnostykę medyczną ( badanie USG macicy ciężarnej, badania mikroskopowe pęcherza płodowego – posiew, antybiogram i in. ). Tym samym należy uznać, że w istocie strona pod opieką medyczną pozostawała od 17 tygodnia ciąży.

9. Nawiązując do przywołanej daty urodzenia skarżącej wskazać należy,

iż zarówno w momencie wszczęcia postępowania, wnioskiem strony złożonym w dniu 15 września 2014 r., jak i w dacie rozstrzygania przez organy i nadal do [...] kwietnia 2016 r. K.S. pozostaje osobą małoletnią. Rodzi to konieczność odpowiedzi na pytanie o zdolność procesową skarżącej w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Stosownie do art. 30 § 1 Kpa zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych stron ocenia się według przepisów prawa cywilnego. W myśl § 2 art. 30 Kpa osoby fizyczne nieposiadające zdolności do czynności prawnych działają przez swych ustawowych przedstawicieli. Przywołane regulacje oznaczają, iż Kodeks postępowania administracyjnego nie wypowiada się w kwestii dokonywania czynności prawnych przez osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych. Zważywszy jednak na regulację § 2 uznać należy, iż kwestia ta podlega ocenie w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Należy przy tym wskazać, iż zdolność procesowa jest pochodną zdolności do czynności prawnych. Zdolność procesową stronie postępowania administracyjnego daje zatem zdolność do czynności prawnych oceniana według przepisów prawa cywilnego. Zdolność procesowa (także administracyjnoprocesowa) stanowi przymiot, dzięki któremu osoba fizyczna posiadająca status strony postępowania może uczestniczyć w czynnościach procesowych czynnie i biernie tj. może dokonywać samodzielnie czynności procesowych (np. złożyć podanie wszczynające postępowanie, złożyć odwołanie od decyzji) lub też wobec niej mogą być dokonywane czynności procesowe przez inne podmioty ( np. wszczęcie z urzędu postępowania przez organ administracji publicznej ).

10. Uwzględniając regulacje art. 30 Kpa bez wątpienia K.S. posiada zdolność prawną (art. 8 Kodeksu cywilnego), a konsekwencji i w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka, ze względu na przepis art. 9 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych jako matka dziecka, posiada status strony postępowania. Jednakże z racji wieku tj. mając ukończone lat 13, ale nie mając ukończonych lat 18 (art. 10 § 1, art. 11 Kodeksu cywilnego) jako osoba małoletnia, stosownie do przepisu art. 15 Kodeksu cywilnego jest osobą posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych.

Istotą ograniczonej zdolności procesowej osób małoletnich, które ukończyły lat 13 i osób ubezwłasnowolnionych częściowo jest to, że pełnia zdolności procesowej przysługuje im wyłącznie w sprawach, które wynikają z tych czynności, które - w myśl prawa materialnego – mogą być dokonywane samodzielnie przez osoby wyposażone w tę ograniczoną zdolność do czynności prawnych (vide: postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 30 września 1977 r. III CRN 132/77, OSNP 1978 r., nr 11, poz. 204). Analiza przepisów Kodeksu cywilnego wskazuje, że chodzi tu o zawieranie umów w drobnych bieżących sprawach życia codziennego ( art. 20 Kc ), rozporządzanie zarobkiem (art. 21 Kc), rozporządzanie przedmiotami majątkowymi, które przedstawiciel ustawowy oddał do swobodnego użytku takiej osoby(art. 22 Kc) czy też zawarcie umowy o pracę (art. 22 § 2 i 3 Kodeksu pracy). Osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych mogą zatem działać samodzielnie (tj. samodzielnie podejmować czynności procesowe ) we wszystkich tych postępowaniach, które toczą się na skutek podejmowania przez nie czynności prawnych, które mogą podejmować samodzielnie. W odniesieniu do innych czynności procesowych za osobę ograniczoną w zdolności do czynności prawnych – dla ich skuteczności - podejmuje je przedstawiciel ustawowy.

Zauważyć należy, że materialne prawo administracyjne jedynie wyjątkowo przewiduje możliwość samodzielnego działania osób nieposiadających pełnej zdolności do czynności prawnych (np. art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 17 października 2008 r.

o zmianie imienia i nazwiska – Dz.U. z 2008 r., Nr 220 , poz. 1414 ze zm. przewidujący wyrażenie przez dziecko z chwilą ukończenia 13 lat zgody na zmianę nazwiska).

Takiej możliwości nie przewiduje ustawa o świadczeniach rodzinnych. Zatem na gruncie tej ustawy do działania ( dochodzenia świadczeń w niej przewidzianych ) za stronę, będącą osobą ograniczoną w zdolności do czynności prawnych, uprawniony jest jej przedstawiciel ustawowy. W przypadku małoletniego, stosownie do przepisu art. 98 Kc jego przedstawicielem ustawowym są rodzice (każdy z rodziców samodzielnie). Przedstawicielstwo to obejmuje zatem dokonywanie czynności procesowych strony

(małoletniego) w postępowaniu administracyjnym dotyczącym świadczenia w postaci jednorazowej zapomogi z tytułu urodzenia dziecka. W postępowaniu tym to przedstawicielowi ustawowemu powinny być także doręczane pisma i decyzja rozstrzygająca sprawę, aczkolwiek jej adresatem pozostawać powinien małoletni jako strona postępowania.

W okolicznościach sprawy organ zignorował fakt legitymowania się przez K.S. jedynie ograniczoną zdolnością do czynności prawnych i okoliczność, iż skuteczne złożenie wniosku o świadczenie rodzinne w postaci zapomogi z tytułu urodzenia dziecka przez niepełnoletnią matkę możliwe jest przez jej przedstawiciela ustawowego. Taka czynność procesowa zdziałana przez stronę osobiście jest bezskuteczna.

11. W rezultacie poczynionych rozważań uznać należało, iż organy nie rozpoznały sprawy w jej całokształcie, czym w sposób istotny naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, 107 § 3 Kpa, a w konsekwencji tego przedwcześnie podjęły merytoryczne rozstrzygnięcie. Przepis art. 7 Kpa nakłada na organy obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, natomiast art. 77 § 1 Kpa wskazuje na konieczność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, który zgodnie z art. 80 Kpa w całości powinien być podstawą dokonywanej oceny.

W niniejszej sprawie organy nie rozpoznały sprawy w sposób wyczerpujący

i całościowy. Wskazane wadliwości mogły przy tym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem prawidłowego zastosowania prawa materialnego jest ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego i dokonanie jego prawidłowej subsumcji. W niniejszej sprawie brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych związany był z tym,

że stosując przepisy prawa materialnego organy dokonały ich błędnej wykładni. Dostrzec trzeba, że dopiero dokładne ustalenie stanu faktycznego może wykazać, czy wadliwa wykładnia miała wpływ na wynik sprawy, co wyłączało uchylenie kontrolowanych decyzji także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa.

Z powołanych przyczyn orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (art. 135 ppsa).

12. W przedmiocie kosztów niepłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej

z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 ppsa w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 461 ).

13. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w pierwszym rzędzie, mając na uwadze poczynione rozważania i przepis art. 9 Kpa, podejmie działania zmierzające do zapewnienia właściwej reprezentacji małoletniej K.S. jako strony postępowania, przy czym także w zakresie skutecznego złożenia wniosku

o przyznanie zapomogi. Powinien mieć przy tym na uwadze, iż termin do skutecznego dokonania tej czynności mija z upływem 12 miesięcy od urodzenia dziecka (co miało miejsce [...] lipca 2014 r.). Nie ma przy tym żadnych przeszkód by przedstawiciel ustawowy małoletniej K.S. wniosek taki złożył przez upływem wskazanego terminu złożył bez oczekiwania na powiadomienie organu.

Następnie, pozostając związany dokonaną przez Sąd wykładnią przepisu art. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w oparciu o zebrany materiał dowodowy

( przedstawiony przez stronę np. karta informacyjna leczenia szpitalnego oraz uzyskany z urzędu ) ustali przyczyny poddania się opiece medycznej przez stronę po upływie

10 tygodnia ciąży. W tym celu organ powinien zwrócić się do szpitala, w którym przebywała skarżąca i lekarza-ginekologa sprawującego opiekę nad nią w czasie ciąży o udzielenie stosownych informacji i udostępnienie (kopii) dokumentacji medycznej –

w razie potrzeby przy niezbędnym udziale i za zgodą skarżącej. Dopiero w oparciu

o uzyskane informacje i dokumenty, jak też zważywszy okoliczności związane

z wiekiem skarżącej w odniesieniu do zasad odbywania badań lekarskich, organ dokona oceny, czy poddanie się przez skarżącą opiece medycznej z przekroczeniem ustawowej cezury czasowej było spowodowane okolicznościami utrudniającymi lub uniemożliwiającymi jej w sposób naturalny rozeznanie, że jest w ciąży, czy też takie okoliczności nie wystąpiły.