Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 419/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 5  w zw. z art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1393
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 30 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Ciechanowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1735/17 w sprawie ze skargi W. M. na uchwałę Zarządu Powiatu Ciechanowskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Ciechanowie 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W. M. na rzecz Zarządu Powiatu Ciechanowskiego kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1735/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. M., stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Zarządu Powiatu Ciechanowskiego z [...] sierpnia 2017 r., w przedmiocie odwołania W. M. ze stanowiska dyrektora Poradni w C..

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2017 r., wydaną podstawie art. 4 pkt 5 w zw. z art. 5 ust 2 i art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (Dz.U z 2017 r., poz. 1393; zwanej dalej "ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności") oraz art. 32 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U z 2016 r., poz. 814 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o samorządzie powiatowym"), Zarząd Powiatu Ciechanowskiego odwołał W. M. ze stanowiska dyrektora Poradni [...] w C.

W uzasadnieniu uchwały przytoczył przepisy art. 4 i art. 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Wskazał, że przepisy te znajdują zastosowanie do kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, a Poradnia Psychologiczno- Pedagogiczna w C. jest jednostką organizacyjną Powiatu Ciechanowskiego, więc ustawowe ograniczenia dotyczą również jej dyrektora. Ustalił, że W. M. - dyrektor powiatowej jednostki organizacyjnej - Poradni w C. posiada w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej 90% udziałów w spółce prawa handlowego S. spółka z.o.o z siedzibą w C., tj. posiada udziały przedstawiające więcej niż dopuszczone ustawowo (art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności przez osoby pełniące funkcje publiczne) 10% kapitału zakładowego. Powyższe uzasadnia jej odwołanie ze stanowiska dyrektora Poradni w C..

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniosła W. M., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. W uzasadnieniu podała, że 18 sierpnia 2013 r. jej mąż wraz z synem zawiązali powyższą spółkę, w której mąż M. M. objął 90 udziałów, stanowiących 90 % kapitału zakładowego. Wraz z mężem posiada wspólność majątkową małżeńską, co było wykazywane w oświadczeniach majątkowych od 2014 r., w których podawała, że udziały te objęte są wspólnością ustawową małżeńską. Podkreśliła, że sama nigdy nie była właścicielką ani też posiadaczką rzeczonych udziałów i nie widniała również w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zgodnie z art. 153 Kodeksu spółek handlowych udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością są równe i niepodzielne, co oznacza, że ich właścicielem może być jedna osoba.

Podniosła także, że żaden przepis prawa nie nakazuje informowania kogokolwiek o objęciu przez małżonka udziałów w spółce handlowej w inny sposób niż poprzez wykazanie udziałów objętych wspólnością ustawową małżeńską. W ocenie skarżącej, w niniejszej sprawie jedynym celem wydania zaskarżonej uchwały jest skierowanie szykan pod jej adresem, a także natychmiastowe pozbawienie jej pełnionej funkcji z uwagi na jej konflikt z organem prowadzącym. Faktyczną przyczyną odwołania ze stanowiska dyrektora była odmowa realizacji przez Dyrektora i Poradnię [...] w C. projektu pn. "[...]", który miał zostać narzucony Poradni wbrew wiedzy i zgody Dyrektora. Nie mając innych elementów nacisku Zarząd Powiatu stwierdził, że najprostszym rozwiązaniem będzie odwołanie Dyrektora w trybie natychmiastowym na podstawie pozornego powodu.

Skarżąca podniosła, że Zarząd Powiatu Ciechanowskiego nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, w żaden sposób nie zwrócił się do niej z pytaniem o udziały, lecz podjął uchwałę w sprzeczności z przepisami obowiązującego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przesłanki nieważności aktu organu powiatu określone zostały w art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W świetle art. 79 ust. 4 tej ustawy jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd ten podkreślił również, że nie w każdej sytuacji, mimo zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały, będzie możliwe takie stwierdzenie. W myśl bowiem art. 82 ust.1 ustawy o samorządzie powiatowym, nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu, po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie określonym w art. 78 ust.1 lub jeżeli jest ona aktem prawa miejscowego.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na obecnym etapie postępowania jego istota sprowadzała się do wykładni przepisu art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. Niespornym jest, że wspomniany akt prawny znajduje zastosowanie do dyrektora Poradni w C., czyli kierownika jednostki organizacyjnej Powiatu, którą jest ww. Poradnia. Zgodnie z powyższą regulacją, osoby wymienione w art. 1 i 2 w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji, lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego – w każdej z tych spółek.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sytuacji, gdy dany akt prawny, który poddawany jest odkodowywaniu, zawiera regulacje o charakterze wyjątkowym, to jego wykładni należy dokonywać w sposób ścisły. Biorąc pod uwagę to, że ustawa o ograniczeniu prowadzenia działalności przewiduje daleko idące odstępstwo od zasady powszechności i swobody prowadzenia działalności gospodarczej, Sąd dokonał jej wykładni w sposób wyjątkowo ścisły.

Przechodząc do odkodowywania art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, Sąd ten wskazał, że należało udzielić odpowiedzi na pytanie, czy wykładnia ta wina być dokonana w sposób stricte cywilistyczny – powiązany ściśle z problematyką majątkowych stosunków małżeńskich, czy w sposób nawiązujący do uprawnień korporacyjnych wynikających z faktu posiadania udziałów czy akcji.

Sąd rozpatrujący sprawę przychylił się do drugiej z ww. koncepcji. Za takim przyjęciem przemawia w jego ocenie użyte przez ustawodawcę sformułowanie odwołujące się do faktu "posiadania" udziałów. Pojęcie posiadania dotyczy zaś stanu faktycznego, a nie kwestii natury właścicielskiej (czy szerzej – majątkowej). Gdyby celem ustawodawcy było nawiązanie do problematyki finansów, to cel ten wyraziłby wprost stwierdzając, że wyłączona jest możliwość zajmowania określonych stanowisk lub pełnienia danych funkcji przez osoby, które są właścicielami ponad 10% udziałów czy akcji spółek prawa handlowego. Skoro jednak prawodawca nie doniósł się do materii własności, to w ocenie Sądu zabieg ten odczytywać należy jako nawiązanie do uprawnień korporacyjnych powiązanych z faktem posiadania udziałów lub akcji spółek.

Powyższe konstatacje pozostają w zgodzie z regulacjami Kodeksu spółek handlowych dotyczącymi np. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Zgodnie bowiem z art. 153 k.s.h. udziały w spółce z o.o. są równe i niepodzielne. Oznacza to, że uprawnienia korporacyjne powiązane są z materią faktów, tj. z okolicznością posiadania udziałów (objęcia udziałów) przez konkretną osobę. Tylko bowiem okoliczność objęcia udziałów w spółce legitymuje osobę obejmującą udziały do wykonywania szeregu czynności w danej spółce, jak choćby np. prawa do uczestnictwa w walnym zgromadzeniu wspólników i wyborze władz spółki, zmianie profilu działalności spółki w drodze zmiany jej statutu, czy zatwierdzania sprawozdań finansowych z działalności gospodarczej spółki. Powyższe uprawnienia przynależą wyłącznie posiadaczowi udziałów w spółce i to niezależnie od tego, czy osoba wspólnika ma małżonka, i czy łączy ją z tym małżonkiem wspólność ustawowa.

Sąd pierwszej instancji dodał, że jest świadom istnienia orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego problematyki wspólności ustawowej. W ocenie tego Sądu, przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy brak jednak było możliwości odwoływania się do tego orzecznictwa, gdyż rozstrzygnięcia Sądu Najwyższego dotyczyły przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ich materia dotyczyła wyłącznie problematyki majątkowej (składu majątku wspólnego małżonków), a nie problematyki powiązanej z uprawnieniami korporacyjnymi wynikającymi z faktu posiadania udziałów w spółce prawa handlowego przez jednego z małżonków.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa, skoro zapadła w wyniku błędnej wykładni art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności. W ocenie tego Sadu, wbrew twierdzeniom organu, ww. norma prawna nie wyłącza możliwości piastowania stanowisk lub funkcji publicznych przez takie osoby, których współmałżonek posiada określoną ilość udziałów w spółce prawa handlowego, i to niezależnie od łączących małżonków stosunków majątkowych. Omawiany przepis wyłącza jedynie możliwość udziału w życiu publicznym takich osób, które osobiście posiadają określoną ilość udziałów i którym w związku z tym, przysługują osobiste uprawnienia korporacyjne w danym podmiocie obrotu gospodarczego.

Skoro więc, co w niniejszej sprawie jest okolicznością niesporną, skarżąca nie posiada ponad 10% udziałów w firmie S. spółce z o.o., to nie znajduje do niej zastosowania norma art. 5 ust. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej. Tym samym brak było podstawy do odwołania skarżącej z pełnionej przez nią funkcji dyrektora Poradni w C..

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Zarząd Powiatu Ciechanowskiego reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (j.t.: Dz. U z 2017 r., poz. 1393) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w stosunku do zakazu posiadania więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, należy stosować zawężającą wykładnię, nawiązującą do uprawnień korporacyjnych wynikających z faktu posiadania udziałów czy akcji, a nie właściwą stricte cywilistyczną powiązaną ściśle z problematyką majątkowych stosunków małżeńskich.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ rozwinął powyższy zarzut. W szczególności wskazał, że z punktu widzenia celu ustawodawcy, tj. zamiaru zapobiegania nieakceptowanym zarówno przed porządek prawny, jak i elementarne zasady współżycia społecznego zjawiskom korupcji i wykorzystywania pełnionych funkcji publicznych do celów niedających się pogodzić z rolą państwa i jego organów, należy stosować cywilistyczną wykładnię przepisu art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności.

Zdaniem Zarządu Powiatu nie można uznać, ze użyte w analizowanym przepisie pojęcie "posiadania" udziałów dotyczy wyłącznie stanu faktycznego, w oderwaniu od stosunków własnościowych. Ograniczenia w sferze wolności gospodarczej wprowadzone ustawą mają bowiem zmierzać do zapobiegania angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność lub uczciwość, ale także podważać autorytet organów władzy publicznej i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwala TK z 13 czerwca 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21 z glosą P. Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 1994, Nr 3).

Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego, który zdaniem skarżącego kasacyjnie jest istotny przy wykładni przepisu art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności, jeżeli wkład wniesiony do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością należy do majtku wspólnego wspólnika i jego małżonka, również udział w spółce objęty przez wspólnika wchodzi w skład tego majątku (por. uchwała Sądu Najwyższego, sygn. akt III CZP 32/16 z 7 lipca 2016 r.). Zgodnie z powołaną uchwałą, udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nabyte ze środków pochodzących z majątku wspólnego małżonków wchodzą w skład ich majtku wspólnego również w sytuacji, gdy objęcie tych udziałów nastąpiło tylko przez jednego z małżonków i tylko on ujawniony jest w Rejestrze Przedsiębiorców jako jej udziałowiec. Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku odwołanej ze stanowiska dyrektora Poradni w C. W. M., która pomimo, ze w ramach wspólności małżeńskiej posiadała 90% udziałów w spółce prawa handlowego, nie była ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z 8 lipca 2021 r. Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t.: Dz. U. z 2020, poz. 1842) skierował sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe, o czym strony zostały zawiadomione i pouczone o prawie złożenia w terminie 7 dni od daty otrzymania niniejszego zarządzenia pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

W dodatkowym piśmie procesowym z 27 lipca 2021 r. W. M. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów procesu.

Skarżący kasacyjnie organ nie przedstawił dodatkowego stanowiska w sprawie.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, w związku z czym należało sprzyjać jako bezsporne ustalone w sprawie okoliczności faktyczne stanowiące podstawę zastosowania wskazanej w skardze kasacyjnej normy prawnej.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że skarżąca W. M. jest dyrektorem Poradni w C., która jest jednostką organizacyjną powiatu. W dniu 18 sierpnia 2013 r. mąż skarżącej oraz jej syn zawiązali spółkę prawa handlowego – S. spółka z o.o. z siedzibą w C., w której mąż skarżącej objął 90 udziałów stanowiących 90 % kapitału zakładowego. Niespornym także jest, że skarżącą posiada z mężem wspólność majątkową (wspólność ustawową) oraz, że udziały w ww. spółce zostały nabyte z majątku wspólnego małżonków, a udziałowcem ww. spółki jest wyłącznie mąż skarżącej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny czy w świetle art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne (j.t.: Dz.U z 2017 r., poz. 1393; zwanej dalej "ustawą o ograniczeniu prowadzenia działalności") fakt ten stanowi przeszkodę w piastowaniu przez skarżącą stanowiska dyrektora Poradni w C.. Zatem spór w niniejszej sprawie sprowadza się do właściwej wykładni art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności.

Zgodnie z art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej, osoby wymienione w art. 1 i 2, w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji, o których mowa w tych przepisach, nie mogą posiadać w spółkach prawa handlowego więcej niż 10% akcji lub udziały przedstawiające więcej niż 10% kapitału zakładowego - w każdej z tych spółek.

Według art. 2 pkt 6a tej ustawy, ustawa określa także ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez członków zarządów powiatów, skarbników powiatów, sekretarzy powiatów, kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, osoby zarządzające i członków organów zarządzających powiatowymi osobami prawnymi oraz inne osoby wydające decyzje administracyjne w imieniu starosty.

W myśl zaś art. 5 ust. 2 omawianej ustawy, jeżeli zakazy, o których mowa w art. 4, narusza osoba, o której mowa w art. 2 pkt 6-6c, z wyłączeniem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 3 - 5, odwołuje ją albo rozwiązuje z nią umowę o pracę, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia, w którym uzyskał informację o przyczynie odwołania albo rozwiązania umowy o pracę.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powołana jako podstawa odwołania skarżącej norma prawna nie wyłącza możliwości piastowania stanowisk lub funkcji publicznych przez osobę, która wraz z małżonkiem jest właścicielem w ramach ustawowej wspólności majątkowej udziałów przedstawiających 90 % kapitału zakładowego spółki prawa handlowego. Zdaniem tego Sądu przepis art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej wyłącza jedynie możliwość udziału w życiu publicznym takich osób, które osobiście posiadają określoną ilość udziałów i którym w związku z tym przysługują osobiste uprawnienia korporacyjne w danym podmiocie obrotu gospodarczego. Sąd ten uznał, że użyte przez ustawodawcę sformułowanie "posiadania" udziałów dotyczy jedynie stanu faktycznego, a nie kwestii natury właścicielskiej. Wskazał też, że gdyby celem ustawodawcy było nawiązanie do problematyki finansów, to cel ten wyraziłby wprost, stwierdzając, że wyłączona jest możliwość zajmowania określonych stanowisk lub pełnienia danych funkcji przez osoby, które są właścicielami ponad 10 % udziałów czy akcji spółek prawa handlowego.

Strona skarżąca kasacyjnie wyraża natomiast pogląd, zgodnie z którym przy wykładni art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej należy mieć na względzie nie tylko wykładnię językową owego przepisu prawa, ale także cel ustawodawcy, to jest zamiar zapobiegania nieakceptowanym zarówno przez porządek prawny, jak i elementarne zasady współżycia społecznego, zjawiskom korupcji i wykorzystywania pełnionych funkcji publicznych do celów nie dających się pogodzić z rolą państwa i jego organów, w związku z czym należy zastosować cywilistyczną wykładnię art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 omawianej ustawy i powiązać ją z problematyką majątkowych stosunków małżeńskich uregulowanych w Kodeksie rodzinnym. Nie można zdaniem skarżącego kasacyjnie organu użytego w art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej "posiadania" odnieść wyłącznie do stanu faktycznego w oderwaniu od stosunków własnościowych. Z powyższego organ wywiódł, że posiadanie przez skarżącą będącą dyrektorem Poradni w C. (jednostki organizacyjnej powiatu) w ramach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej 90 % udziałów w spółce prawa handlowego stoi w sprzeczności z ww. przepisem prawa.

Odnosząc się do sposobu argumentowania przez strony postępowania przedstawionego zagadnienia prawnego wskazać należy, że proces wykładni przepisów prawa dokonywany przez organy stosujące prawo i sądy jest procesem refleksyjnym zmierzający do odkodowania z przepisu normy prawnej wraz z jej percepcją. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela poglądu upatrującego szczególnego i rozstrzygającego znaczenia wykładni językowej, ani stanowiska, według którego próba dokonania wykładni, która byłaby sprzeczna z językowym znaczeniem przepisu prawa, stanowi naruszenie zasady praworządności. Otóż należy podkreślić, że proces wykładni z oczywistych względów musi rozpocząć się od wykładni językowej, skoro przepisy prawne, w których zakodowane są normy prawne, napisane są w określonym języku. Chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia jednak – nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej i funkcjonalnej. Dopiero wykorzystywanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności. Takie kompleksowe działanie nie jest jednoznaczne z prawotwórstwem organów czy sądów. Postulat tzw. pełnej wykładni, zgodnie z którym proces interpretacyjny należy prowadzić równolegle za pomocą wszystkich typów dyrektyw (tj. dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych) bez zakładania z góry pierwszeństwa i szczególnego znaczenia wykładni językowej w stosunku do pozostałych metod wykładni, znajduje podstawy w poglądach nauki (por. E. Smoktunowicz: Clara non sunt interpretanda w prawie administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 303-309; M. Zieliński: Podstawowe zasady współczesnej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 120; A. Mączyński: O tak zwanych wyrokach interpretacyjnych Trybunału Konstytucyjnego w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 167, E. Łętowska: O nauczaniu opisowej wykładni prawa, w: P. Winczorek (red.): Teoria i praktyka wykładni prawa, Warszawa 2005, s. 245), wskazujących na charakter systemu prawa administracyjnego (rozbudowanego, zróżnicowanego, mającego wielu twórców, częstokroć uwikłanych w ścisłe zależności polityczne i działających bez fachowych komisji doradczych), który sprawia, że istnienie tzw. "cienia semantycznego" można w tym prawie traktować jako regułę, a poprawność rezultatów wykładni językowej powinna być weryfikowana, a także na wielość i różnorodność źródeł prawa administracyjnego determinujących szczególną rolę, jaką w działaniach organu administracji powinna odgrywać wykładnia systemowa, czy wreszcie na zadania, jakie stoją przed organami administracji publicznej i prawem administracyjnym, tj. okoliczność, że na organach stosujących prawo administracyjne spoczywa w jednakowym stopniu obowiązek stosowania określonej normy prawnej determinującej kształt sprawy administracyjnej, jak i obowiązek zrealizowania interesu publicznego poprzez zastosowanie tej normy, co uwypukla z kolei znaczenie metody wykładni celowościowej w prawie administracyjnym.

Również w nowszych opracowaniach i orzecznictwie przyjmuje się, że: "jedynym kryterium w zakresie wyboru metody wykładni powinna być poprawność efektów tej wykładni, a nie założenie o swoistej wyższości jednego rodzaju wykładni nad innymi" (zob. M. Zirk-Sadowski, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.): System prawa administracyjnego, Tom 4: L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2015, s. 225) podkreślając, że: "wykładnia prawa jest procesem kompleksowym, wymagającym równoczesnego stosowania wszystkich trzech (językowej, systemowej, funkcjonalnej) rodzajów wykładni. Rezultaty wykładni językowej są więc nie tyle poddawane weryfikacji, co dalszemu uściśleniu i rozwinięciu poprzez stosowanie wykładni systemowej i funkcjonalnej. Poszczególnych rodzajów wykładni nie można zatem traktować jak luźno ze sobą powiązanych etapów procesu interpretacji prawa, lecz jako części składowe tego procesu tworzące razem pewną całość (zob. wyroki NSA z dnia: 25 czerwca 2010 r., II FSK 445/09; 8 lutego 2013 r., II FSK 147111, 23 sierpnia 2016 r., II FSK 2120/14; 13 września 2016 r., II FSK 2411/14).

Na tym tle Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko organu skarżącego kasacyjnie o dokonaniu przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne.

Zgodnie z art. 153 Kodeksu spółek handlowych udziały w spółce z o.o. są równe i niepodzielne. Trafnie zauważa Sad pierwszej instancji, że powyższe oznacza, że uprawnienia korporacyjne powiązane są z materią faktów, tj. z okolicznością posiadania udziałów (objęcia udziałów) przez konkretną osobę. Tylko bowiem okoliczność objęcia udziałów spółce legitymuje osobę obejmującą udziały do wykonywania szeregu czynności w danej spółce jak choćby np. do uczestnictwa w walnym zgromadzeniu wspólników i wyborze władz spółki, zmianie profilu działalności spółki w drodze zmiany jej statutu, czy zatwierdzania sprawozdań finansowych z działalności gospodarczej spółki. Powyższe uprawnienia przynależą wyłącznie posiadaczowi udziałów w spółce i to niezależnie od tego, czy osoba wspólnika ma małżonka, i czy łączy ją z tym małżonkiem wspólność ustawowa.

Trafnie zauważa autor skargi kasacyjnej, że bezsporna jest kwestia swoistego rozdwojenia uprawnień właścicielskich w spółkach kapitałowych. Prawo do udziału czy akcji jest bowiem prawem funkcjonujących w dwóch w zasadzie niezależnych od siebie sferach, tj. w relacjach z osobami trzecimi oraz w relacjach z samą spółką. Posiadanie prawa do udziałów czy akcji oznacza w stosunku do osób trzecich, że uprawniony traktowany jest wobec wszelkich podmiotów trzecich jako ich właściciel. Skutkiem tego jest możliwość skutecznego rozporządzania posiadanymi przez siebie udziałami czy akcjami. Prawa udziałowe w zakresie stosunków z osobami trzecimi są więc wykonywane przez właścicieli w sytuacjach wyjątkowych, ograniczających się głównie do sprzedaży takich praw lub ich obciążania. Z drugiej strony, to w stosunkach z osobami trzecimi uwidacznia się realna, majątkowa wartość praw udziałowych jako przedmiotu obrotu gospodarczego.

Drugą sferą, w której funkcjonują prawa udziałowe, są stosunki pomiędzy udziałowcem a spółką, tj. wszelkie uprawnienia i obowiązki uprawnionego z udziału lub akcji w stosunku do samej spółki. Na prawo do udziału lub akcji w aspekcie wewnętrznym składają się przede wszystkim takie prawa, jak: prawo do udziału w zgromadzeniach wspólników/walnych zgromadzeniach akcjonariuszy, prawo do dywidendy, prawo do informacji w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością oraz prawo pierwszeństwa objęcia udziałów/akcji w podwyższonym kapitale zakładowym. Uprawnienia wewnętrzne udziałowca umożliwiają mu bieżące kształtowanie i kontrolowanie działalności spółki i udział w jej zysku.

Dokonując wykładni art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne należy mieć na względzie ratio legis zakazu ustanowionego w art. 4, którym jest: "przeciwdziałanie sytuacjom i uwikłaniom, które mogą stwarzać pokusę nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego. Chodzi tu zwłaszcza o sytuację tzw. konfliktu interesów, poddawane restryktywnej regulacji w wielu państwach zachodnich, zwłaszcza w Stanach Zjednoczonych. Fakt materialnego zainteresowania wynikami gospodarczymi spółki może taki konflikt wywołać, nawet jeśli dana osoba nie posiada w tej spółce własnych udziałów czy akcji. Wynagradzanie osób pełniących funkcje w organach spółki nie pozostaje bowiem bez związku z zyskami osiąganymi przez tę spółkę. Z kolei na osiąganie zysków przez spółkę wpływają warunki jej funkcjonowania nie tylko w gminie, gdzie ma ona siedzibę, ale także na wszystkich tych terenach, gdzie spółka ta prowadzi działalność gospodarczą, a więc które obejmuje rzeczywistym zakresem swego działania. Na wszystkich tych terenach organom samorządu lokalnego przysługują rozległe kompetencje, a sposób wykonywania tych kompetencji może ułatwiać bądź utrudniać działalność poszczególnym spółkom." "Treść art. 4 jest jednoznaczna. Wprowadzony katalog zakazów z art. 4 ustawy należy rozumieć jako ograniczenie wolności gospodarczej ze względu na ważny interes społeczny. Z tych względów wprowadzenie przy interpretacji tego przepisu kryteriów ocennych oznaczałoby w praktyce, że wysocy funkcjonariusze publiczni zawsze mieliby możliwość powołania się na to, iż wyjątki od zasady (wolności gospodarczej) muszą być interpretowane restryktywnie." (Agnieszka Rzepecka-Gil: Komentarz do art. 4 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, pkt I.1.; Lex).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem strony skarżącej kasacyjnie, że zamiarem ustawodawcy było zapobieganie nieakceptowanym zarówno przez porządek prawny, jak i elementarne zasady współżycia społecznego, zjawiskom korupcji i wykorzystywania pełnionych funkcji publicznych do celów nie dających się pogodzić z rolą państwa i jego organów, w związku z czym należy zastosować cywilistyczną wykładnię art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 omawianej ustawy i powiązać ją z problematyką majątkowych stosunków małżeńskich uregulowanych w Kodeksie rodzinnym.

Nie można zatem uznać, że użyte w art. 4 pkt 5 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej pojęcie "posiadania" udziałów odnieść należy wyłącznie do stanu faktycznego w oderwaniu od stosunków własnościowych.

W uchwale z 13 czerwca 1994 r., sygn. W 2/94, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ograniczenia w sferze wolności gospodarczej wprowadzone ustawą mają zmierzać do zapobiegania angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność lub uczciwość, ale także podważać autorytet organów władzy publicznej i osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (por. uchwala TK z 13 czerwca 1994 r., W 2/94, OTK 1994, nr 1, poz. 21 z glosą P. Sarneckiego, Przegląd Sejmowy 1994, Nr 3). Wprowadzenie zakazów ustawowych jest odpowiedzią na ważny interes społeczny, który uzasadniał wprowadzenie jasnych i bezwzględnych zakazów, niedopuszczających "luzów interpretacyjnych".

Zgodnie z poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale tego Sądu z 7 lipca 2016 r. sygn. akt III CZP 32/16 (OSNC 2017/5/57, Lex nr 2067026): "Jeżeli wkład wniesiony do spółki z ograniczoną odpowiedzialnością należy do majątku wspólnego wspólnika i jego małżonka, również udział w spółce objęty przez wspólnika wchodzi w skład tego majątku." Zgodnie z powyższą uchwałą udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nabyte ze środków pochodzących z majątku wspólnego małżonków wchodzą w skład ich majątku wspólnego, również w sytuacji, gdy objęcie tych udziałów nastąpiło tylko przez jednego z małżonków i tylko on jest ujawniony w Rejestrze Przedsiębiorców jako udziałowiec.

Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku skarżącej – odwołanej ze stanowiska dyrektora Poradni w C., która pomimo, że w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej była współwłaścicielem 90% udziałów w spółce prawa handlowego, nie była ujawniona w Krajowym Rejestrze Sądowym.

W uzasadnieniu ww. uchwały Sąd Najwyższy wskazał, że do majątku osobistego małżonków mogą należeć jedynie te przedmioty, które zostały wyraźnie wymienione w art. 33 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zaś pozostałe składniki majątkowe wchodzą w skład majątku wspólnego. Z uwagi na to, że udziały w spółce z ograniczoną odpowiedzialnością nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 33 K.r.o., należy uznać, że wchodzą do majątku wspólnego. W stosunkach wewnętrznych między małżonkami konsekwencją przynależności udziałów do majątku wspólnego jest to, że zarówno dochody z udziałów, w szczególności wypłacana przez spółkę dywidend, jak i środki uzyskane z tytułu zbycia udziałów wchodzą do majątku wspólnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tylko przyjęcie właściwej wykładni cywilistycznej powiązanej z problematyką majątkowych stosunków małżeńskich art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 pkt 6a ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne w stosunku do zakazu posiadania więcej niż 10% akcji lub udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego przez osoby pełniące funkcje publiczne, w tym kierowników jednostek organizacyjnych powiatu, daje gwarancje, że cel ustawodawcy związany z przyjęciem ustawy będzie realizowany.

Przyjęcie wyłącznie wykładni ww. przepisów nawiązującej do uprawnień korporacyjnych tworzy sytuację, która nie powinna być akceptowana w demokratycznym państwie prawa, gdzie osoba objęta ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie posiadania udziałów przedstawiających więcej niż 10% kapitału zakładowego, w ramach wspólności majątkowej małżeńskiej jest właścicielem udziałów przedstawiających 90 % kapitału zakładowego. Wykładnia taka prowadziłaby do akceptacji obejścia przez osoby pełniące funkcje publiczne zakazu wynikającego z art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. Ratio legis zakazu ustanowionego w art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 omawianej ustawy ma na celu wyeliminowania osób pełniących funkcje publiczne z procesów decyzyjnych w obrocie gospodarczym do tego stopnia, by w ogóle pozbawić możliwości wykorzystania stanowiska publicznego do celów prywatnych.

W tej sytuacji zarzut dokonania błędnej wykładni art. 4 pkt 5 w zw. z art. 2 ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne uzasadniany pominięciem celu ustawy oraz wykładni systemowej owego przepisu należy uznać za uzasadniony. Podkreślić należy raz jeszcze, że o ile punktem wyjścia dla wykładni prawa jest zastosowanie wykładni językowej, to prawidłowo przeprowadzony proces wykładni nie powinien ograniczać się do lektury przepisów. Przepis prawa nie może być bowiem interpretowany w sposób sprzeczny z normami prawa danego systemu i celami tych norm. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 8/09 zwracał uwagę, że zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet w sytuacjach, gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.