Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1072/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy P. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły podstawowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę P. postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. (nr [...]) Minister Edukacji Narodowej utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] lutego 2020 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w S.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy P. w dniu [...] grudnia 2019 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506) oraz art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r., poz. 996 ze zm.) podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie zamiaru likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w S., z dniem 31 sierpnia 2020 r. Zgodnie z tą uchwałą, uczniom zlikwidowanej szkoły zamieszkałych w S., zostanie zapewniona możliwość kontynuowania nauki w Zespole Szkolno-Przedszkolnym im. [...] w M., a uczniom zamieszkałym w miejscowości [...] - w Szkole Podstawowej im. [...] w P.

Wójt Gminy P. w piśmie z 8 stycznia 2020 r. zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty o wyrażenie pozytywnej opinii o zamiarze likwidacji przez skarżącą szkoły.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] lutego 2020 r. negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w S., a organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Minister Edukacji Narodowej w uzasadnieniu postanowienia podał, że Szkoła Podstawowa w S. dysponuje dobrymi warunkami lokalowymi (m. in. 10 salami dydaktycznymi, biblioteką, stołówką, salą gimnastyczną) oraz dydaktycznymi. Zajęcia odbywają się na jedną zmianę, a plan zajęć uwzględnia równomierne obciążenie uczniów zajęciami w poszczególnych dniach. Szkoła jest bezpieczna (prace remontowe są przeprowadzone zgodnie z potrzebami i systematycznie). W roku szkolnym 2019/2020 uczy się w niej 86 uczniów klas I-VIII oraz 20 dzieci w oddziale przedszkolnym (68 uczniów zamieszkuje w granicach obwodu szkoły tj. w miejscowościach S. i S., natomiast pozostałych 18 uczniów, mieszka poza obwodem (w miejscowościach S., P., P., M., M., K., J.) i na zajęcia lekcyjne po przyjeździe autobusu oczekują od 30 do 50 minut, natomiast po zakończeniu lekcji czekają na transport od 5 do 90 minut (w świetlicy szkolnej).

Szkoła Podstawowa im. [...] w P., do której mieliby uczęszczać uczniowie zamieszkali w S., to nowa szkoła (budynek oddany do użytkowania w 2018r.), w której uczy się (w 13 oddziałach) 245 uczniów klas I-VIII (na jedną zmianę). Uczniowie mają do dyspozycji 14 sal lekcyjnych, halę, szatnie sportowe, sale do zajęć indywidualnych, gabinety pielęgniarki i logopedy, kompleks boisk oraz dwa place zabaw. Budynek jest dostosowany do korzystania przez uczniów niepełnosprawnych. Większość uczniów (180) mieszka w obwodzie szkoły (P., B., M., P.). W szkole funkcjonuje sześć oddziałów przedszkolnych, do których uczęszcza 124 dzieci.

Z kolei do Szkoły Podstawowej w M. (należącej do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego im. [...] w M.), do której mieliby uczęszczać uczniowie zlikwidowanej szkoły zamieszkali w S., w roku szkolnym 2019/2020 uczęszcza 90 uczniów (w każdej klasie zorganizowano po jednym oddziale szkolnym), przy czym 75 mieszka w obwodzie szkoły. Przedszkole jest zorganizowane dla 59 dzieci, które uczęszczają do 4 oddziałów.

Minister stwierdził, że szkoły podstawowe w M. i P. są obecnie lepiej wyposażone w sprzęt dydaktyczny, niż szkoła przeznaczona do likwidacji, co oznacza, że organ prowadzący szkoły "nie rozkłada wsparcia finansowego dla procesu dydaktycznego we wszystkich podstawowych szkołach gminnych równomiernie". Niemniej jednak, zdaniem organu, wyposażenie jakim dysponuje Szkoła Podstawowa w S. pozwala na realizację podstawy programowej w pełnym zakresie.

Zdaniem Ministra, warunki techniczne Szkoły Podstawowej w S. również nie przemawiają za wyrażeniem zgody na jej likwidację. W trakcie okresowej kontroli przewodów kominowych, przeglądu instalacji i urządzeń elektrycznych oraz sprzętu ppoż (wszystkie kontrole odbyły się w 2019 r.), nie stwierdzono żadnych usterek. W 2020 r. organ nadzoru budowlanego nałożył na organ prowadzący szkołę obowiązek wyposażenia budynku szkoły w hydranty wewnętrzne, niemniej jednak żadne dokumenty nie wskazują na zagrożenie życia lub zdrowia osób przebywających w budynku szkoły.

Organ podał, że w szkole przeznaczonej do likwidacji uczy się 6 uczniów posiadających orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, mimo że nie jest dostosowana do ich potrzeb. Organ prowadzący szkołę nie przedstawił natomiast żadnych dowodów na to, że rodzice co najmniej jednego ucznia zamieszkałego w obwodzie tej szkoły i posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego, zapisali swoje dziecko do innej szkoły. Prowadzi to do wniosku, zdaniem Ministra, że niedostosowanie szkoły do potrzeb takich osób nie może przemawiać za wydaniem pozytywnej opinii o zamiarze jej likwidacji.

W uzasadnieniu postanowienia Minister podniósł, że wydając negatywną opinię o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w S. miał na uwadze również to, że uczą się w niej wychowankowie Domu Dziecka w P., dla których rozdzielenie grupy szkolnej, funkcjonującej razem kilka lat jest szczególnie trudne.

Minister nie zgodził się z Gminą, że prognozy demograficzne dla obwodu Szkoły Podstawowej w S. "nie są zadawalające". W latach 2010-2014 r. wystąpił przyrost demograficzny w Gminie, co ma odzwierciedlenie we wzroście liczby dzieci "szkolnych" (w wieku 7-14), który jest notowany od roku 2017 r. W roku szkolnym 2017/2018 w klasie I rozpoczęło naukę 10 uczniów, w roku 2018/2019 - 8, w 2019/2020 - 13. Z prognoz demagogicznych wynika, że w kolejnym roku szkolnym (2020/2021) mogłoby w szkole rozpocząć naukę 17 uczniów, a roku 2021/2022 - 8 uczniów, a w kolejnych latach odpowiednio 20, 19 oraz 14, a więc będzie możliwość utworzenia jednego oddziału klasy pierwszej. Dodatkowo, w kontekście demograficznym należy uwzględnić, że od roku szkolnego 2017/2018 nastąpiła zmiana struktury szkół podstawowych z 6-letnich na szkoły 8-letnie. W tej sytuacji okoliczność, że obecnie demografia Gminy P., jak w przypadku wielu gmin w kraju w ostatnich latach, ma tendencję spadkową (ogólna liczba ludności tej Gminy nieznacznie spada od roku 2015 r.) nie może przesądzać o likwidacji szkoły. Jej likwidacja, ze względów demograficznych, "jest zdecydowanie przedwczesna".

Zdaniem organu II instancji, łączenie oddziałów na niektórych przedmiotach (wychowanie fizyczne, muzyka, plastyka, technika) ze względu na liczbę uczniów, jest dopuszczalne na zasadach określonych w rozporządzeniu MEN z dnia 17 marca 2017 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2017 r. poz. 649 ze zm.) i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. W ocenie Ministra, nauczanie w klasach łączonych w Szkole Podstawowej w S., o ile niezbędne będzie zastosowanie takiego rozwiązania z uwagi na elementy demograficzne, i tak jest korzystniejsze dla uczniów niż likwidacja szkoły.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że Gmina planując, że ze zlikwidowanego oddziału przedszkolnego w S. będą uczęszczały do odpowiednich placówek wychowania przedszkolnego, analogicznie jak uczniowie klas I-VIII , nie przedstawiła planu dowozu dzieci objętych wychowaniem przedszkolnym do nowych placówek.

Odległości pomiędzy Szkołą Podstawową w S. a Przedszkolem w M. (3,7 km) oraz między miejscowością S., a Szkołą Podstawową w P. (8,3 km) mogą stanowić realną przeszkodę dla rodziców tych dzieci w zorganizowaniu dowożenia do placówki wychowania przedszkolnego. Zdaniem Ministra lepszym rozwiązaniem dla dzieci w wieku przedszkolnym jest pozostawienie oddziału przedszkolnego w S., w niedalekiej odległości od domu rodzinnego i zapewnienie przysługującego dzieciom możliwości korzystania z wychowania przedszkolnego (do oddziału przedszkolnego w tym roku szkolnym uczęszcza 4 dzieci 6-letnich)

Minister Edukacji Narodowej dodał, że zakładanie i powadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy, a więc argumenty natury ekonomicznej nie mogą stanowić "zasadniczej przesłanki" powzięcia zamiaru likwidacji szkoły. Głównym argumentem organizowania i utrzymywania sieci szkół podstawowych na danym ternie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności, wyrażająca się m. in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci, a nie jak w tym przypadku, obniżenie kosztów utrzymania tych szkół poprzez ich likwidacje. To, że koszty utrzymania jednego ucznia w różnych szkołach różnią się jest oczywiste. Uwarunkowane jest to przede wszystkim liczną uczniów w oddziałach danej szkoły i stałymi kosztami jej utrzymania. Wyższe koszty wydatkowane na kształcenie jednego ucznia małej szkoły, przy uwzględnieniu innych aspektów omówionych wyżej, nie stanowią "podstawowej przesłanki" do jej likwidacji.

Minister podniósł, że wstępna subwencja oświatowa na rok 2020 dla Gminy P. wynosi 6, 1 mln zł. i wzrosła w stosunku do ostatecznej subwencji w roku 2019 o ok. 1,2 mld zł, natomiast wydatki oświatowe gminy zmniejszyły się w stosunku do wydatków ogółem. Ponadto z budżetu państwa do takich gmin jak skarżąca są przekazywane większe środki na funkcjonowanie małych szkół wiejskich, na podstawie rozporządzenia MEN z 12 grudnia 2019 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla j.s.t. w roku 2020.

Na zakończenie Minister Edukacji Narodowej stwierdził, że Kurator Oświaty jest odpowiedzialny za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze województwa (art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe). Jako organ nadzoru pedagogicznego, ma zapewnić uczniom bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki (art. 55 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy). Kurator oświaty w trybie art. 89 ustawy- Prawo oświatowe, wydaje opinię jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu tej opinii zobligowany jest więc do uwzględnienia nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy - Prawo oświatowe, jak termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze likwidacji szkoły, ale również te wszystkie aspekty związane z likwidacją szkoły, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Kurator powinien ocenić także propozycję zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Wydając opinię kurator musi odnosić się do przepisów prawa nakładających na organ prowadzący szkołę określone obowiązki, zaś ocena zwłaszcza w zakresie obejmującym aspekty związane z nadzorem pedagogicznym, nie sprowadza się tylko do wskazania konkretnych działań, o których mowa w art. 89 ust. 1 czy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe, ale właśnie do oceny skutków likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki. W tym też przejawia się uznaniowość opinii. W związku z tym, jeżeli nawet gmina spełniałaby wszystkie wymogi określone w art. 89 i art. 39 ustawy - Prawo oświatowe, to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, bowiem kurator opiniuje przede wszystkim zamiar likwidacji szkoły, a nie spełnienie tylko wymogów określonych w powołanych przepisach.

Gmina P. w skardze do Sądu na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z [...] kwietnia 2020 r. zarzuciła organowi przede wszystkim naruszenie art. 89 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 ustawy Prawo oświatowe przez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie spełniła określonych w nim wymagań (przesłanek) likwidacji szkoły publicznej.

Skarżąca stwierdziła, że spełniła wszystkie wymagania o których mowa w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, w tym w szczególności zapewniła uczniom możliwość kontynuowania nauki w innej szkole publicznej (w P. lub M.), zaś opinia kuratora (a następnie Ministra) jest arbitralna i "oderwana od okoliczności sprawy". Gmina podniosła, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (Dz.U.2002/66/612), wydając opinię kurator oświaty nie działa arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi przepisami ustawy oświatowej i negatywna opinia musi zawsze wskazywać ustawowe podstawy prezentowanego stanowiska, natomiast brak wskazania takich podstaw stanowi rażące naruszenie prawa.

Gmina zarzuciła ponadto, że organy w niniejszym postępowaniu dopuściły się naruszenia przepisów prawa procesowego, dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy mających znaczenie dla rozstrzygnięcia, tj. art. 7 w związku z art. 77 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że Kurator Oświaty a w ślad za nim Minister Edukacji Narodowej "zignorowały" stan techniczny budynku Szkoły Podstawowej w S., w tym także budynku w którym znajduje się oddział przedszkolny, mimo że liczba tych nieprawidłowości jest "przytłaczająca" oraz nie odniosły tego stanu do wymagań określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jak wynika z tego rozporządzenia, w budynkach szkolnych zabrania się stosowania łatwopalnych materiałów do wykończenia wnętrz (np. drewna), a materiały wykończenia wnętrz nie powinny intensywnie dymić. Tymczasem pierwsza klatka schodowa ma konstrukcję drewnianą (jest więc wykonana z materiału palnego). brak jest wymaganej klasy odporności ogniowej stropów o konstrukcji drewnianej, szkoła nie posiada odpowiednich (zgodnych z rozporządzeniem) warunków ewakuacji (m. in. odpowiednio szerokich wyjść ewakuacyjnych). Zdaniem skarżącej, odwołanie się tylko do protokołów z bieżącej kontroli przeprowadzonej przez Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w J. (które zresztą również wykazały szereg usterek) nie było uzasadnione. Oczywistym jest, że usunięcie tych nieprawidłowości ciąży na organie prowadzącym szkołę, niemniej nie można tracić z pola widzenia, że eliminacja istniejących uchybień wymaga nakładów finansowych (zwłaszcza że przeprowadzenie koniecznych robót i prac dalece ingerowałoby w konstrukcję przedwojennego budynku), zaś środki jaki dysponuje Gmina, są znacząco ograniczone. Gmina stwierdziła, że "trudno (...) zgodzić się" z Ministrem Edukacji Narodowej, że warunki panujące w szkole nie stanowią zagrożenia dla życia czy zdrowia osób w niej przebywających. Brak właściwych warunków ewakuacji w budynku szkoły, czy wykorzystane materiały budowlane w budynku, stanowiące zaprzeczenie wszelkich wymogów określonych w przepisach prawa, z całą pewnością nie dowodzą o tym, że szkoła jest bezpieczna.

Zdaniem skarżącej, "nielogiczne i krzywdzące" jest zapatrywanie Ministra, że skoro rodzice uczniów niepełnosprawnych zapisali swoje dzieci do Szkoły Podstawowej w S., to jej niedostosowanie dla potrzeb osób niepełnosprawnych, nie może przemawiać za jej likwidacją. Istotne jest to, że placówka nie spełnia żadnych warunków określonych w przepisach dotyczących dostosowania budynków dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Spełnienie "oczekiwań" organu (wyposażenie szkoły w windę i inne udogodnia dla uczniów z orzeczeniami) w przypadku szkoły znajdującej się w starym budynku jest wręcz niemożliwe z uwagi chociażby na ograniczenia techniczne czy nadmierną ingerencję w konstrukcję budynku.

Skarżąca podkreśliła, że ograniczeń takich nie posiada natomiast Szkoła Podstawowa w P., w której to zastosowano szereg udogodnień dla osób niepełnosprawnych, a także (wbrew stanowisku organu) druga ze szkół, tj. w M., której część budynku jest dostosowana do potrzeb niepełnosprawnych (dla ich potrzeb została dostosowana sala dydaktyczna, do której dotarcie umożliwia wybudowany podjazd).

Gmina podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Minister przyznał, że gdy szkoły w P. i w M. dysponują lepszym zapleczem edukacyjnym. Jest więc oczywiste, że szkoły te zapewnią uczniom lepszy dostęp do wartościowych, spełniających najwyższe standardy pomocy edukacyjnych. Z tego względu nie jest przekonujące twierdzenie organu, że posiadanie przez szkolę przeznaczoną do likwidacji zaplecza dydaktycznego, które pozwala jedynie na realizację podstawy programowej nie może być argumentem za jej likwidacją. Z całą pewnością większy ośrodek szkolny jakim jest Szkoła Podstawowa w P. zapewni wszystkim szerszy dostęp do zaplecza edukacyjnego i infrastruktury edukacyjnej oraz umożliwi egalitaryzację nauczania na poziomie gminnym. Przede wszystkim jednak umożliwi dzieciom ze Szkoły Podstawowej w S. prawidłowy rozwój np. przez współzawodnictwo i rywalizację z licznymi rówieśnikami, czego realnie są pozbawione, a co wpłynie nieuchronnie na podnoszenie poziomu wiedzy i kształtowanie pożądanych postaw. Okoliczność ta została jednakże całkowicie zbagatelizowana przez organ, który to nie dokonał analizy problemu w sposób całościowy i kompleksowy.

Skarżąca nie zgodziła się również z analizą demograficzną dokonaną przez organ i wyciągniętymi z niej wnioskami. Jedynie niewielka liczba dzieci urodzonych i zamieszkałych w S. uczęszcza do szkoły w S. Większość bowiem dojeżdża do szkół w J. lub do P. Z uwagi na to dokonując takich wyliczeń demograficznych należało uwzględnić liczbę dzieci pochodzących z S.

Zdaniem Gminy, zmiana struktury szkół podstawowych ze szkół 6-letnich na szkoły 8-letnie od roku szkolnego 2017-2018 nie ma jakiegokolwiek wpływu na polepszenie sytuacji demograficznej. Gmina wyjaśniła, że dokonała gruntownej analizy tak liczny urodzeń dzieci w obwodzie szkoły w S. jak i obecnej liczby uczniów poszczególnych klas. Obecnie do oddziału "0" tej szkoły uczęszcza 4 dzieci w wieku 6 lat. Kolejno zaś dzieci w wieku 5 lat uczęszcza 4, dzieci w wieku 4 lat - 5, dzieci w wieku 3 lat - 5. Logicznym wnioskiem jest więc, że jeżeli sytuacja ta nie ulegnie zmianie, klasa I szkoły w S. będzie liczyć 4 uczniów, co przełoży się także na kolejne lata. Mała liczebność klas w znacznym stopniu utrudnia wprowadzanie metod aktywizujących, często wyklucza pracę w grupach. Nie ma zatem odpowiednich warunków do uczniowskiej współpracy i rywalizacji, a w konsekwencji do kształtowania właściwych postaw. W perspektywie kontynuowania przez uczniów nauki w szkołach liczniejszych, rodzi problemy z dalszą integracją społeczną. Okoliczności te nie zostały wzięte pod uwagę tak przez Kuratora Oświaty jak i przez Ministra Edukacji Narodowej.

Skarżąca stwierdziła, że nie neguje, że prowadzenie zajęć w systemie klas łączonych jest dopuszczalne pod określonymi warunkami, niemniej jednak rozwiązanie takie stosowane nie wyjątkowo, a notorycznie nie służą realizacji procesu dydaktycznego oraz nie gwarantują optymalnego poziomu nauczania. Gmina podkreśliła, że w zażaleniu wskazywała na skutki, jakie niesie za sobą prowadzenie zajęć w systemie klas łączonych, niemniej Minister się do tego nie ustosunkował. Co więcej, nauczyciele pracujący w Szkole Podstawowej w S. nie osiągają w związku z zastosowaniem powyższego rozwiązania swojego pensum, bowiem nie są zatrudnieni na całe etaty. W ten sposób sytuacja ta wpływa negatywnie nie tylko na dzieci, ale również na pracowników szkoły, czego organ zdaje się całkowicie nie zauważać.

Minister Edukacji Narodowej dokonał pobieżnej analizy sytuacji dzieci korzystających z wychowania przedszkolnego w oddziale przedszkolnym w Szkole Podstawowej w S. Zbagatelizował stan techniczny budynku w którym mieści się ta placówka (budynek przedszkola mieści się w zupełnie innym budynku niż reszta szkoły). Nie wziął pod uwagę, że nie ma możliwości przeniesienia oddziału przedszkolnego do budynku szkoły z uwagi na przepisy rozporządzenia MEN w sprawie ochrony przeciwpożarowej jakie musi spełniać lokal przeznaczony na oddziały przedszkolne lub przedszkole. Nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że lepszym rozwiązaniem dla dzieci, pomimo negatywnych warunków technicznych budynku przedszkola, jest ich pozostawienie w S. Gmina dodała, że w pobliżu S. znajduje się przedszkole w M. oraz w P., które mogą zaoferować lepsze oraz bezpieczne i zgodne z przepisami prawa warunki dla przebywających tam dzieci.

Gmina podkreśliła, że w rzeczywistości wstępna subwencja oświatowa dla Gminy P., ujęta na podstawie otrzymanej informacji z MEN do budżetu na 2020 r. wynosiła 6.080.461 zł. Natomiast ostateczna subwencja oświatowa na rok 2020 wynosi 5.965.072 zł, czyli o 115.389 zł mniej niż wynikało to z subwencji wstępnej. Zatem dotychczasowa subwencja na uczniów Szkoły Podstawowej w S., także ze zwiększeniami, o których wspominał Minister Edukacji Narodowej w postanowieniu, nie jest wystarczająca i Gmina jest zmuszona do pokrycia kosztów funkcjonowania szkoły z własnych środków. Likwidacja Szkoły w S. i kontynuacja nauki przez uczniów w Szkole Podstawowej w P. czy M. pozwoliłoby zracjonalizować wydatki, a zaoszczędzone środki przeznaczyć na dalsze polepszanie bazy dydaktycznej i oferty programowej tych szkół.

Skarżąca dodała, że według art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego kurator oświaty sprawuje, w imieniu wojewody, przede wszystkim nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa (ust. 1 pkt 1), m.in. realizuje także politykę oświatową państwa, współdziała z organami samorządu terytorialnego w tworzeniu i realizowaniu odpowiednio regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnych z polityką oświatową państwa (ust. 1 pkt 5). W związku z tym w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły lub placówki powinien uwzględnić m.in, takie okoliczności jak: termin likwidacji szkoły, zapewnienie możliwości kontynuowania nauki, dokonanie stosownych zawiadomień o zamiarze zmiany siedziby szkoły, zapewnienie dzieciom określonego transportu do szkoły. Powinien również ocenić skutki przekształcenia szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki, uwzględnić regionalną i lokalną politykę oświatową, dostępność edukacji w poszczególnych rejonach gminnych. Wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może jednakże naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty, (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., II SA/Rz 692/17). Gmina dodała, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00 (Dz.U.2002/66/612), podkreślił, że w aktualnym porządku konstytucyjnym niedopuszczalna jest jakakolwiek forma nadzoru kuratora nad jednostką samorządu terytorialnego. Raczej jest to współdziałanie organów samorządu terytorialnego z innymi organami państwa.

Zakładanie i prowadzenie m.in. publicznych przedszkoli i szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy (art. 8 pkt 15 ustawy Prawo oświatowe). Gmina jako organ prowadzący szkołę lub placówkę samodzielnie odpowiada za ich działalność. Ta odpowiedzialność obejmuje zapewnienie niezbędnych warunków działania szkoły lub placówki. Wobec powyższego to do organu prowadzącego szkołę lub placówkę należy kompetencja zlikwidowania szkoły lub placówki, co wynika wprost z art. 89 ust. 1 ustawy.

Gmina dodała, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1303/18, ustawa nie określa materialnych przesłanek likwidacji szkoły lub placówki. Określenie więc sytuacji uzasadniającej podjęcie takiej decyzji należy do organu prowadzącego. Podlega jednak nadzorowi ze strony kuratora oświaty, ponieważ szkoła lub placówka może być zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii tego organu (art. 89 ust. 3 ustawy).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/00 (Dz.U.2002/66/612), podkreślił, że wydając opinię kurator oświaty nie działa arbitralnie, lecz jest związany konkretnymi normami prawnymi, wynikającymi m.in. z art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i negatywna opinia musi zawsze wskazywać ustawowe podstawy prezentowanego stanowiska, natomiast brak wskazania takich podstaw stanowi rażące naruszenie prawa.

W sprawie dotyczącej likwidacji szkoły doszło do nadmiernej ingerencji w kompetencje i zadania organu ją prowadzącego, a tym samym do podważenia jego "wiarygodności" oraz samodzielność w wykonywaniu zadań własnych gminy. Opinia wydana przez Kuratora nie mieści się w granicach uznaniowości i daleko wykracza poza granice administracyjnego uznania. Zarówno Kurator Oświaty jak i Minister Edukacji Narodowej wypowiadając się negatywnie w sprawie likwidacji szkoły w S. nie rozważyli w sposób dostateczny i nie odnieśli się kompleksowo do możliwości wywiązania się przez gminę z jej wspomnianych już ustawowych obowiązków w zakresie zapewnienia uczniom warunków prawidłowego funkcjonowania. Nie wyjaśniły dostatecznie, jakie racje ekonomiczne i pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły, do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, w sytuacji gdy w Gminie znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia zadań szkoły likwidowanej. W ten sposób naruszyły. art. 89 ust 1 ustawy Prawo oświatowe.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest nieuzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy P., w uchwale podjętej na podstawie tego przepisu, wyraziła zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej im. [...] w S. z końcem roku szkolnego 2019/2020 tj. z dniem 31 sierpnia 2020 r. (§ 1), w § 2 i § 3 postanowiła, że uczniom likwidowanej szkoły zamieszkałym w miejscowości S. zapewni się możliwość kontynuowania nauki w Zespole Szkolno-Przedszkolnym w M., natomiast uczniom zamieszkałym w miejscowości S. - w Szkole Podstawowej im. [...] w P.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w dwóch innych szkołach. Gmina podkreśliła, że szkoły te dysponują lepszymi warunkami dydaktycznymi i stwierdziła, że za likwidacją szkoły w S. przemawia również jej stan techniczny oraz względy ekonomiczne.

Z przepisu art. 39 ust. 2 Prawa oświatowego wynika, że droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych; oraz 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych. Jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Z ust. 4 powołanego przepisu wynika natomiast, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie uczniom niepełnosprawnym, o których mowa w powołanym przepisie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższej szkoły podstawowej.

Należy dodać, że stosownie do art. 32 ust. 3 i ust. 5 ustawy, jeżeli droga dziecka o którym mowa w art. 31 ust. 4 (a więc 6 - letniego, spełniającego obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego np. w oddziale przedszkolnym w szkole podstawowej) i dziecka pięcioletniego z domu do publicznego przedszkola (oddziału przedszkolnego w publicznej szkole podstawowej) przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Ponadto stosownie do art. 32 ust. 6, obowiązkiem gminy jest zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 31 ust. 2 bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka rewalidacyjno-wychowawczego.

W opiniowanej przez Kuratora, a następnie Ministra Edukacji Narodowej uchwale z [...] grudnia 2019 r. w sprawie zamiaru likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej im. [...] w S., z dniem 31 sierpnia 2020 r. Rada Gminy P. podała, że uczniom zlikwidowanej szkoły zapewniona zostanie możliwość kontynuowania nauki w dwóch innych szkołach prowadzonych przez Gminę (Zespole Szkolno-Przedszkolnym im. [...] w M. oraz w Szkole Podstawowej im. [...] w P.). Z opiniowanej uchwały nie wynika jednak, aby skarżąca Gmina miała zapewnić uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym bezpłatny transport zgodnie z powołanymi wyżej przepisami Prawa oświatowego, które określają wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły (oddziału przedszkolnego). To zaś prowadzi do wniosku, że organ prowadzący szkołę (skarżąca Gmina) nie spełniała ustawowego warunku likwidacji szkoły.

Jednocześnie Sąd stwierdza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyroki NSA z dnia 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06 i z dnia 2 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1128/05). Stanowisko Sądu w tej sprawie znajduje również uzasadnienie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r. sygn. K 29/2000 (publ. OTK ZU 2002/3A poz.30). W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał stwierdził m. in. że kurator oświaty jest organem odpowiedzialnym za jakość oświaty oraz posiadającym w stosunku do szkól publicznych i niepublicznych szereg ściśle określonych w przepisach prawa uprawnień kontrolnych. W granicach wyznaczonych konkretnymi normami prawnymi, kurator oświaty wydaje także opinie w sprawie zamiaru likwidacji szkoły. W sprawach tych - co Trybunał również podkreślił - kurator oświaty nie może działać arbitralnie. Niewydanie pozytywnej opinii o likwidacji szkoły samorządowej może mieć miejsce tylko w razie niedochowania wymogów określonych w przepisach prawa regulujących przesłanki likwidacji szkoły. Każda negatywna opinia kuratora oświaty w tym przedmiocie powinna znajdować uzasadnienie w racjach i przesłankach zawartych w prawie materialnym. Musi zatem wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich uprawnień, które wynikają z konkretnych norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub innych ustawach. Dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego wskazanego w ustawie obowiązku, może prowadzić, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, do odmowy wydania pozytywnej opinii.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań.

Negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta w części na argumentacji pozaprawnej, celowościowej, na polityce oświatowej państwa, a więc wykraczającej poza granice ingerencji w samodzielność gminy. Skoro jednak w opiniowanej uchwale Gmina nie zapewniła uczniom oraz dzieciom w wieku przedszkolnym bezpłatnego transportu zgodnie z powołanymi przepisami Prawa oświatowego, które określają wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły, to okoliczność ta nie mogła prowadzić do uwzględniania skargi.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji.