Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1356/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 5, art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 7, art. 12 ust. 5, art. 15 ust. 2, ust. 4, art. 19 ust. 1, ust. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1437
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lubaczowie na uchwałę Rady Gminy Horyniec Zdrój z dnia 29 listopada 2018 r. nr II.10.2018 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność: § 4 pkt 12, § 5 pkt 1, § 7, § 13 ust. 1 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Sądu Prokurator Rejonowy w Lubaczowie ( dalej: "Prokurator") domaga się stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy Horyniec Zdrój z dnia 29 listopada 2018 roku Nr 11.10.2018 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Horyniec Zdrój opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego z dnia 8 stycznia 2019 r. pod poz. 168, w zakresie przez siebie wskazanym.

Na podstawie art. 8 §1, art. 50 §1 i art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, a to art. 7, art. 12 ust. 5. art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. 2019 r., poz.1437 t.j.; dalej: "u.z.z.w.") oraz art. 29a i 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz.U.2019 r., poz.1186 t.j., dalej: "P.b.") wskutek podjęcia uchwały w sposób sprzeczny z prawem oraz z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego poprzez :

1. nałożenie w § 4 pkt 12 regulaminu na przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne obowiązku informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia, podczas gdy ustawodawca zobowiązał do tego wójta (burmistrza, prezydenta miasta), co istotnie narusza art. 12 ust. 5 i art. 19 ust. 5 u.z.z.w.,

2. zmodyfikowanie w § 5 pkt 1 regulaminu warunków wstępu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego odbiorcy usług poprzez pominięcie ustawowo określonego obowiązku okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, co istotnie narusza art. 7 u.z.z.w.,

3. nałożenie w § 7 regulaminu na odbiorcę usług szeregu obowiązków wykraczających poza zakres spraw wymienionych w art. 19 ust. 5 u.z.z.w., a to:

- korzystania z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, a w szczególności eliminowania możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywania urządzenia będącego w posiadaniu odbiorcy w należytym stanie,

- korzystania z instalacji kanalizacyjnej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci oraz niewprowadzania do urządzeń kanalizacyjnych odpadów i substancji wskazanych w art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy, a w przypadku dostarczania ścieków przemysłowych spełniania warunków wskazanych w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie art. 11 ustawy,

- umożliwienia realizacji uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o których mowa w art. 7 ustawy,

- prawidłowego utrzymywania i zabezpieczenia wodomierza głównego (łącznie z pomieszczeniami przewidzianymi do lokalizacji wodomierza głównego), pozostałych wodomierzy oraz urządzeń pomiarowych, a także zapewnienie łatwego dostępu do tych przyrządów,

- niezwłocznego zawiadamiania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o uszkodzeniu i zaborze wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, w tym o uszkodzeniu i zaborze plomb,

- zawiadamiania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o planowanych zmianach technicznych instalacji wewnętrznej, które mogą mieć wpływ na działanie sieci oraz ilość pobieranej wody i odprowadzanych ścieków, a także przeznaczenie wody pobranej z sieci przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego,

- powstrzymywania się od dokonywania jakichkolwiek czynności mogących mieć wpływ na zmianę stanu technicznego urządzeń i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowokanalizacyjnego, bez uzgodnienia tego z tym przedsiębiorstwem, w tym nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie trenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna,

- zawiadamiania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o posiadanych własnych ujęciach wody w celu umożliwienia prawidłowego naliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków,

- pokrywania kosztów wykonania na podstawie pisemnego wniosku odbiorcy usługi, ekspertyzy wodomierza głównego w przypadku, gdy wykonana ekspertyza potwierdziła jego prawidłowe działanie, co istotnie narusza wskazany art. 19 ust. 5 u.z.z.w.,

4. wskazanie w §13 pkt 1 i 6 regulaminu, że przedsiębiorstwo dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi warunkami przyłączenia oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną, podczas gdy brak jest w przepisach upoważnienia do wiążącego zobowiązania do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej oraz nałożenie bez upoważnienia ustawowego obowiązku dołączania do protokołu końcowego odbioru szeregu dodatkowych dokumentów: atestów, deklaracji zgodności, aprobat technicznych, dokumentacji projektowej, geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, co istotnie narusza art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 5 pkt 4 i 6 u.z.z.w. oraz art. 29a i 30 P.b.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności: § 4 pkt 12, § 5 pkt 1, §7, §13 pkt 1 i 6 zaskarżonej uchwały jako sprzecznych z prawem.

Odnosząc się w uzasadnieniu do poszczególnych zarzutów wskazał, że zapis § 4 pkt 12 regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej tj. art. 12 ust. 5 u.z.z.w. ponieważ nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy, podczas, gdy wskazany przepis u.z.z.w. taki obowiązek nakłada na wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

Odnosząc się kolei do § 7 regulaminu nakładającego na odbiorców usług szereg wymienionych obowiązków wskazał, że szczegółowe kwestie dotyczące praw i obowiązków przedsiębiorstwa i odbiorców nieobjęte normą upoważniającą powinny zostać uregulowane w zawartej pomiędzy tymi podmiotami umowie, co wynika z treści art. 6 ust. 1 i 3 u.z.z.w.

Podważając zapis § 7 pkt 3 regulaminu zobowiązujący odbiorcę usług do umożliwienia realizacji uprawnień przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, o których mowa w art. 7 u.z.z.w. oraz zapis § 5 pkt 1 regulaminu uprawniający przedsiębiorstwo do wstępu na teren nieruchomości lub do obiektu budowlanego odbiorcy w celach określonych w art. 7 ustawy, zarzucił istotną modyfikację przepisu ustawy polegającą na pominięciu ustawowo określonego obowiązku okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia, jako warunku wstępu na teren nieruchomości należących do innych osób, powołując się przy tym na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 października 2018 r., II SA/OI 607/18 ). Z kolei zapis § 7 pkt 7 regulaminu nakładający na odbiorcę usług obowiązek powstrzymywania się bez uzgodnienia tego z przedsiębiorstwem od nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna, godzi jego zdaniem w wyrażoną w art. 64 ust. 3 Konstytucji zasadę ochrony prawa własności i ogranicza swobodę w korzystaniu z nieruchomości, a także w przepisy regulujące obowiązki inwestora w procesie budowlanym. Podkreślił, że żaden z przepisów prawa, które określają te obowiązki, tj. np. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też ustawa P.b. nie zobowiązują inwestora do uzgadniania zagospodarowania nieruchomości z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym.

Podobnie ocenił zapisy uchwały zawarte w § 13 pkt 1 i 6 regulaminu, stanowiące, że przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi warunkami przyłączenia oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną w formie odbioru technicznego oraz że załącznikami do protokołu końcowego są atesty, deklaracje zgodności, aprobaty techniczne materiałów wykorzystywanych do budowy przyłącza, dokumentacja projektowa oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza. Również w tym przypadku Prokurator stwierdził brak podstaw prawnych do zobowiązania odbiorcy usług do uzyskania uzgodnienia dokumentacji technicznej. Wskazał, że na podstawie art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłącza do sieci, studni wodomierzowej oraz pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. W myśl art. 19 ust. 5 pkt 6 u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo odbioru wykonanego przyłącza. Czynności techniczno-kontrolne zostały jednak przesunięte na etap samego odbioru przyłącza. Zatem twierdzi, że w regulaminie, w tym zakresie, powinien być uregulowany jedynie sam sposób technicznego odbioru, a nie warunki techniczne przyłączenia do sieci ( powołuje wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 03.12.2019 roku, sygn. akt II SA/Rz 1134/19 ). Jak podkreślił budowa przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego może zostać wykonana w trybie art. 30 § 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 20 P.b. Skoro ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc przedłożenia projektu budowlanego, a wśród dokumentów wymaganych do zgłoszenia pominął projekt przyłącza, to zdaniem Prokuratora wskazanie w zaskarżonym regulaminie, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości ma obowiązek uzgadniania dokumentacji z przedsiębiorstwem i dołączania m.in. dokumentacji projektowej, która następnie stanowi podstawę do odbioru końcowego przyłącza, narusza wskazane powyżej przepisy. Podobne uwagi sformułował w stosunku do zapisów, które nakładają na osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci obowiązku dołączania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej wykonanego przyłącza.

Rodzaj i charakter wskazanych naruszeń, świadczy w ocenie Prokuratora o tym, że są to naruszenia istotne.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W pierwszej kolejności wskazał, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem kontroli organu nadzoru. Wojewoda Podkarpacki nie dostrzegł uchybień w zaskarżonym przez Prokuratora zakresie, nie stwierdził nieważności uchwały w całości lub w zaskarżonej części. W związku z tym uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia publikacji. Ponadto uznał wniosek o stwierdzenie nieważności za bezzasadny, wskazując, że wytknięte naruszenia nie są naruszeniami istotnymi, jeśli w ogóle można uznać je za naruszenia.

Wskazał, że wprawdzie przepis art. 12 ust. 5 u.z.z.w. zobowiązuje wójta do informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, ale w § 4 pkt 12 regulaminu nie zobowiązano przedsiębiorstwa do informowania mieszkańców, a ponadto nie zdjęto tego obowiązku z wójta. Zobowiązanie przedsiębiorstwa nie zastępuje konieczności informowania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia. W regulaminie nie zawarto regulacji o obowiązku wójta do zawiadamiania mieszkańców o jakości wody przeznaczonej do spożycia, ponieważ doszłoby do [pic] niedopuszczalnego powtarzania w uchwale przepisu ustawy.[pic]

W ocenie organu również zarzut nieprawidłowego zredagowania § 5 regulaminu nie powinien zasługiwać na aprobatę Sądu. Organ nie zamieścił zobowiązania do okazania legitymacji służbowej i pisemnego upoważnienia przez przedstawiciela przedsiębiorstwa wodociągowo — kanalizacyjnego wkraczającego na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego odbiorcy usług, ponieważ i w tym przypadku doszłoby do nieprawidłowego powtórzenia w akcie rangi podustawowej treści ustawy.

Przechodząc do zapisów § 7 pkt 1-4 regulaminu wskazał, że regulują one zobowiązania stron, a dodatkowo czynią to w sposób nienaruszający ustawy. Wszystkie zobowiązania odbiorcy usług umieszczone w § 7 pkt 1-4 wynikają wprost z ustawy.

Odbiorca usług powinien bowiem korzystać z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, a w szczególności eliminować możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, w tym wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywać urządzenia będące w jego posiadaniu w należytym stanie (§ 7 pkt 1 regulaminu), nie wprowadzać do sieci kanalizacyjnej odpadów i substancji wskazanych w art. 9 ust. 2 ustawy (§ 7 pkt 2 regulaminu), umożliwić realizację uprawnień przedsiębiorstwa, o których mowa w art. 7 ustawy (§ 7 pkt 3 regulaminu), prawidłowo utrzymywać wodomierz, urządzenia pomiarowe, a także zapewnić łatwy dostęp do tych przyrządów (§ 7 pkt 4 regulaminu). Wszystkie te zapisy miały w związku z tym prawo znaleźć się w regulaminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd administracyjny pozostając związany kryterium legalności oraz nie będąc związany granicami skargi, w tym podniesionymi w niej zarzutami, jest upoważniony w toku kontroli przedmiotu zaskarżenia do uwzględnienia z urzędu wszelkich stwierdzonych naruszeń prawa oraz do ich sankcjonowania w granicach wyznaczonych w art. 145-150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") lub w przepisach szczególnych. Uwzględnienie skargi na akt prawa miejscowego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego polega zasadniczo na stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu w całości albo w części, chyba że przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności (art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności – w odniesieniu do gminnych aktów prawa miejscowego – wynika przede wszystkim z art. 91 ust. 4 w zw. z art. 93 ust. 1 p.p.s.a. Powyższe przepisy stanowią, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W takich wypadkach sąd administracyjny uwzględnia skargę poprzez stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa w całości albo w części.

W niniejszej sprawie skarga Prokuratora została oparta o usprawiedliwione podstawy, co skutkowało stwierdzeniem nieważności § 4 pkt 12, § 5 pkt 1, § 7, §13 ust 1 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały (regulaminu).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu organu, że przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli organu nadzoru oraz, że Wojewoda Podkarpacki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 stycznia 2019 r. stwierdził nieważność § 12 i 13 ust. 5 uchwały, wskazać należy, że wydawanie rozstrzygnięć nadzorczych, jak i zaskarżanie aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego jest środkiem sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego. Oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g."). Niezakwestionowanie postanowień uchwały przez Wojewodę w trakcie nadzoru i kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku, iż tym samym organ nadzoru uznał, że uchwała w zakresie, w którym nie została zakwestionowana jest zgodna z prawem. Nie wyklucza to więc wniesienia przez Prokuratora skargi na uchwałę i wniesienie o stwierdzenie jej nieważności w zakresie, w jakim organ nadzoru nie zakwestionował jej zgodności z prawem. ( wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Go 880/16, to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl). Z oczywistych względów niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1070/19).

Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że jej materialnoprawną podstawę stanowił art. 19 ust. 1 u.z.z.w., zgodnie z którym – w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały – Rada gminy, na podstawie projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, przygotowuje projekt regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz przekazuje go do zaopiniowania organowi regulacyjnemu, zawiadamiając o tym przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. W ust. 5 cytowanego artykułu ustawodawca zawarł katalog zagadnień podlegających uregulowaniu, stanowiąc, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) warunki techniczne określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, w tym sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Zawarte w przywołanym wyżej przepisie upoważnienie określa materię, którą pozostawiono szczegółowemu uregulowaniu w drodze aktu prawa miejscowego, nie dając przy tym radzie gminy podstaw do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących materie inne niż w nim wymienione. Posłużenie się w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. zwrotem "w tym" należy rozumieć w ten sposób, że w uchwalanym przez radę gminy regulaminie obligatoryjnie zamieszczone muszą zostać postanowienia odnoszące się do wszystkich kwestii wymienionych w tym przepisie. Wprowadzenie do regulaminu kwestii niewskazanych w przepisie art. 19 ust. 5 u.z.z.w. albo pominięcie niektórych z nich, a także wprowadzenie zapisów niezgodnych z regulacjami prawa powszechnie obowiązującego, stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności regulaminu (wyroki NSA z 14 grudnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 292/00; z dnia 16 marca 2001 r., sygn. akt IV SA 385/99; z dnia 28 lutego 2003 r., sygn. akt I SA/Lu 882/02; wyrok WSA w Krakowie z 19 lipca 2005 r., sygn. akt III SA/Kr 318/05 ).

Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. ( wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 915/19).

Oznacza to nakaz regulacji w zakresie ściśle wyznaczonym przez ustawę, zakaz regulacji kwestii uregulowanych w ustawie, tak w zakresie powtarzania postanowień ustawowych, jak i ich jakiejkolwiek modyfikacji.

Należy bowiem liczyć się z tym, że powtórzony lub zmodyfikowany w uchwale przepis będzie interpretowany w kontekście tej uchwały, w której go wprowadzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy.

Dokonując kontroli Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza wyżej opisane zasady.

I tak, rację ma Prokurator zarzucając naruszenie art. 12 ust. 5 u.z.z.w. przez § 4 pkt 12 załącznika uchwały nakładającego na przedsiębiorstwo wodociągowo -kanalizacyjne, w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązek informowania o jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi w formie i trybie określonym przepisami ustawy.

Przepis ten został zamieszczony w Rozdziale nr 2 regulującym minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków w Oddziale 1 dotyczącym praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Upoważnienie do regulacji w tym zakresie wynika wprost z art. 19 ust. 5 pkt 1 u.z.z.w. Jak prawidłowo podnosi Prokurator w art. 12 ust. 5 u.z.z.w. obowiązek tożsamej treści nałożono na wójta ( burmistrza lub prezydenta miasta). Wobec powyższego zapis regulaminu nakładający ten obowiązek na przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne pozostaje w sprzeczności z treścią ustawy. Powyższej oceny nie zmienia podnoszony w skardze brak adresata informacji i podjęta w związku z tym próba wykazania modyfikacji treści zapisów ustawy, względem bezwzględnego zakazu powtarzania w treści uchwały przepisów ustawy. Z samego faktu, że przepis nie stanowi powtórzenia treści ustawy nie można wywodzić jego legalności. Wprowadzony uchwałą ogólny obowiązek informacyjny dla przedsiębiorstwa wodnokanalizacyjnego nie znajduje umocowania w ustawie. W sposób ewidentny zostały przekroczone normy kompetencyjne co stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Prawidłowo Prokurator zaskarżył również § 5 pkt 1 regulaminu jako naruszający art. 7 u.z.z.w. Zgodnie z zapisem aktu prawa miejscowego: w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma prawo wstępu na teren nieruchomości lub obiektu budowlanego odbiorcy usług w celach określonych w art. 7 ustawy, podczas gdy norma wzorcowa art. 7 u.z.z.w. uzależnia prawo wstępu na teren nieruchomości od okazania legitymacji służbowej. Sąd zgadza się ze stanowiskiem Prokuratora, że zakwestionowany przepis stanowi niedopuszczalną modyfikację postanowień ustawy i jednocześnie przekroczenie norm kompetencyjnych.

Bezzasadne jest twierdzenie organu, że zamieszczenie zapisu dotyczącego wymogu legitymacji służbowej stanowiłoby niedopuszczalne powtórzenie w akcie rangi podstawowej treści ustawy. Skoro kwestia ta została w sposób wyczerpujący, a tak należy przyjąć, uregulowana w ustawie to brak było w ogóle podstaw do jej regulacji w regulaminie.

Ustawa, z której wynika norma kompetencyjna, poza sferą pozostawioną regulaminowi, określa również sferę pozostawioną regulacji umownej.

Zgodnie z art. 6 u.z.z.w. dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą usług. W art. 6 ust 2 – 8 u.z.z.w. ustawodawca określił warunki zawarcia umowy oraz niezbędne elementy umowy o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków. Nie może budzić wątpliwości, że określenie elementów umowy przez radę gminy stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący gminy nie jest upoważniony. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny - rada gminy - nie ma podstaw prawnych, aby na treść takiej umowy wpływać (por. wyrok WSA w Poznaniu z 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13 i wyrok WSA w Gliwicach z 3 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 150/13). Intencją ustawodawcy było pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad ustawy. Oznacza to więc, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego.

Skoro ustawodawca określił w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej ( art. 6 ust. 1 ), to brak jest podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii pozostawionych do uregulowania w umowie.

Tymczasem opisane w § 7 pkt 1 i 2 regulaminu obowiązki odbiorcy w zakresie korzystania z instalacji wodociągowej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, w tym eliminowanie możliwości wystąpienia skażenia wody w sieci, wskutek cofnięcia się wody z instalacji wodociągowej lub powrotu ciepłej wody z instalacji centralnego ogrzewania, jak również utrzymywanie urządzeń w należytym stanie, korzystanie z instalacji kanalizacyjnej w sposób uniemożliwiający występowanie zakłóceń w funkcjonowaniu sieci, zakaz prowadzania odpadów i substancji, ścieków przemysłowych mieszczą się właśnie w pojęciu praw i obowiązków pozostawionych do regulacji w formie umowy. Z kolei § 7 punkt 3 kwestionowanego regulaminu zawiera zapis, który podobnie jak wcześniej kwestionowany zapis § 5 pkt 1 regulaminu w sposób niedopuszczalny modyfikuje zapisy ustawy a to art. 7 poprzez umożliwienie realizacji uprawnień przedsiębiorstwa bez konieczności wylegitymowania. Podobnie zapis §7 pkt 4-6 wkraczają w materię opisaną w art. 6 ust. 3 pkt 3a i 4 u.z.z.w. tj. warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług; procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, w tym obowiązku prawidłowego utrzymywania i zabezpieczania wodomierza głównego, pozostałych wodomierzy, urządzenia pomiarowego, pozostawienie dostępu do przyrządów, niezwłocznego zawiadamianie o uszkodzeniach i zaborze urządzeń, informowania o planowanych zmianach technicznych, które mogą mieć wpływ na działanie sieci, których regulację ustawodawca pozostawił sferze umownej. Podobnie nie ma podstawy prawnej do nakładania na odbiorcę usług obowiązku pokrywania kosztów ekspertyzy wodomierza głównego wykonanej na jego zlecenie, jeżeli potwierdziła prawidłowe działanie urządzenia, który to zapis znalazł się w § 7 pkt 9 regulaminu. Także w tym zakresie stosowne uregulowania mogą się znaleźć wyłącznie w umowie pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Ponadto takim zapisem Rada Gminy naruszyła § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 472), który stanowi, że w przypadku gdy sprawdzenie prawidłowości działania wodomierza nie potwierdza zgłoszonych przez odbiorcę usług zastrzeżeń, pokrywa on koszty sprawdzenia. Również zapis § 7 pkt 8 regulaminu wprowadzający obowiązek zawiadamiania przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego o posiadanych własnych ujęciach wody w celu umożliwienia prawidłowego obliczenia należności z tytułu odprowadzania ścieków należy do sfery postanowień umownych – postanowień dotyczących ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych oraz warunków ich świadczenia. Z kolei zapis § 7 pkt 7 regulaminu godzi, jak prawidłowo wskazuje Prokurator, w zasadę ochrony prawa własności wyrażoną wart 64 ust. 3 Konstytucji, poprzez wprowadzenie zakazu z nasadzeń drzew i krzewów oraz zabudowy w pasie terenu, w którym zlokalizowana jest sieć wodociągowa lub kanalizacyjna. Kwestie usytuowania budynków reguluje Prawo budowlane i rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), w związku z czym nie można tych kwestii regulować w drodze aktu prawa miejscowego.

Odnosząc się do stawianych przez organ zarzutów dotyczących nałożenia na odbiorcę usług obowiązków wynikających z ustawy, wskazać należy, że ani Prokurator ani Sąd nie kwestionują ich zasadności lecz formę w jakiej tego dokonano, której uchybienie rażąco narusza postanowienia ustawy. Fakt, że określona sfera praw i obowiązków z woli ustawodawcy została pozostawiona swobodnej woli dwóch stron umowy oznacza, że nie można tych praw i obowiązków regulować w sposób odgórny, narzucony w formie regulaminu.

Prawidłowo zostały również zakwestionowane przez Prokuratora zapisy § 13 pkt 1 i 6 regulaminu. Z przepisów tych wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne dokonuje sprawdzenia zgodności wykonanych prac z wydanymi warunkami przyłączenia oraz uzgodnioną dokumentacją techniczną w formie odbioru technicznego ( pkt 1). Po skompletowaniu zaś przez odbiorcę usług, dokumentacji przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne dokonuje odbioru końcowego, który jest udokumentowany w postaci protokołu odbioru końcowego. Załącznikami do protokołu odbioru mają być atesty, deklaracje zgodności bądź aprobaty techniczne materiałów wykorzystywanych do budowy przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego, dokumentacja projektowa oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza wykonanego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego ( pkt 6). Przepisy te nie znajdują umocowania w delegacji ustawowej. Norma kompetencyjna nie daje właściwej radzie gminy kompetencji do upoważnienia przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego w uprawnienia do prowadzenia kontroli w zakresie zgodności z warunkami przyłączenia do sieci, ani też prawa domagania się przedstawienia dokumentów stwierdzających wykonanie robót zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Na podstawie art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Ustawodawca nie wprowadził zatem jakichkolwiek innych obowiązków obarczających podmiot ubiegający się o przyłączenie do sieci wodociągowej czy też kanalizacyjnej, w tym obowiązku uzgadniania dokumentacji technicznej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 marca 2019 r., II SA/Wr 820/18). Zgodnie z kolei z art. 15 ust. 2 u.z.z.w. realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci. Odpowiedzialność za budowę przyłącza do sieci ponosi wyłączenie osoba ubiegająca się o to przyłączenie. Zgodnie z art. 19 ust. 5 pkt 6) u.z.z.w. regulamin powinien określić sposób dokonywania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne odbioru wykonanego przyłącza. Czynności techniczno-kontrolne zostały zatem przesunięte na etap samego odbioru przyłącza i dotyczą – co należy podkreślić – jedynie sposobu technicznego odbioru wykonanego przyłącza, a nie warunków technicznych samego przyłączenia do sieci lub świadczenia usług sieciowych (zob. art. 19 ust. 5 pkt. 4 i 5 u.z.z.w.). ( wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1134/19).

Podsumowując stwierdzić należy, że ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków reguluje kwestie z tym zawiązane, a częściowo wprowadza upoważnienie do regulacji dla rady gminy, częściowo zaś pozastawia regulacje swobodzie umów, w zakresach ściśle w ustawie określonych. Niedopuszczalne jest krzyżowanie wskazanych kompetencji w sposób naruszający przepisy ustawy. Kwestionując poszczególne zapisy regulaminu Sąd nie oceniał celowości, słuszności czy racjonalności ich wprowadzenia, a kierował się oceną prawidłowości przebiegu procesu uchwałodawczego.

Mając na względzie wskazane wyżej argumenty i przesłanki, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.