Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1657/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a) pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 253/21 w sprawie ze skargi K.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. O. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r. (sygn. akt II SA/Go 253/21), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim – orzekając na skutek skargi K. O. i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W w/w wyroku Sąd Wojewódzki wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], wydaną na wniosek K. O. z dnia 19 listopada 2020 r., Wójt Gminy [...] odmówił wnioskodawczyni przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką – G. R.

W motywach decyzji organ powołał się na treść art. 17 ust. 1 oraz ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej: " u.ś.r.") i odnosząc powyższe unormowania do stanu sprawy stwierdził, że nie zostały w tym przypadku spełnione wszystkie przesłanki wymagane w/w przepisami, ponieważ niepełnosprawność G. R. powstała w wieku 70 lat. Wójt Gminy [...] wskazał przy tym na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt 38/13), a w którym Trybunał stwierdził wprawdzie, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. - w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad dorosłą osobą niepełnosprawną ze względu na moment powstania niepełnosprawności - jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, ale – jak podkreślił – skoro wyrok ten nie uchylił jednak art. 17 ust. 1b u.ś.r., to przepis ten nadal pozostawał w obrocie prawnym.

Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]., decyzją z dnia [...]stycznia 2021 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Kolegium nie podzieliło wprawdzie interpretacji w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, dokonanej przez Wójta Gminy [...], gdyż - zdaniem organu odwoławczego - zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych – nawet w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności, tym niemniej Kolegium uznało, że wnioskodawczyni nie spełniała w tym przypadku również innych przesłanek, określonych w w/w przepisach.

Z ustaleń faktycznych, dokonanych przez Wójta Gminy [...] wynikało bowiem, że wprawdzie K. O. opiekowała się G.R., zajmując z nią część domu jednorodzinnego i prowadząc wspólne gospodarstwo domowe, ale ta ostatnia miała czworo własnych dzieci, z których jedno zajmowało (wraz ze swoją rodziną) pozostałą część wspomnianego domu. Zatem mimo, że K. O. była zstępną (wnuczką) niepełnosprawnej w stopniu znacznym G. R., to ponieważ osoba wymagająca opieki miała własne dzieci, które pracowały zawodowo (nie były niepełnosprawne), to nie można było uznać, że w takiej sytuacji odwołująca się mogła otrzymać wnioskowane świadczenie.

Organ odwoławczy powołał się w tym miejscu na treść art. 128 i art. 132 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1359 ze zm., dalej: k.r.o.) podkreślajac, że zestawienie przepisów u.ś.r. z przepisami ustawy k.r.o. wskazuje katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji - według kolejności tego zobowiązania. W związku z tym, zobowiązany do alimentacji w dalszej kolejności może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, ale jeżeli: zobowiązany do alimentacji w pierwszej kolejności są małoletni, nie ma osób spokrewnionych w bliższym stopniu, nie ma opiekuna faktycznego lub osoby będącej rodziną zastępczą spokrewnioną albo legitymują się one orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r.).

Zdaniem Kolegium, skoro więc było rzeczą bezsporną, że dzieci G. R. żyły i nie legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to fakt ten uzasadniał odmowę przyznania K. O. (wnuczce) świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babką.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. K. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 190 w zw. z art. 2 i art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r., wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2020 r. – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uznał, że skarga okazała się skuteczna.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, sam fakt zatrudnienia osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu nie może automatycznie przesądzać w każdej sprawie o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego a organy nie dokonały jakichkolwiek ustaleń odnośnie rzeczywistych możliwości podołania przez dzieci G. R. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu. Wprawdzie, jak podkreślił Sąd, cyt.): "Nie może budzić wątpliwości, że obowiązek alimentacyjny nie musi polegać na świadczeniu pomocy w postaci osobistych starań, ale może polegać na opłacenie kosztów opieki sprawowanej przez inną osobę". Tym niemniej, w jego ocenie (cyt.): " Stanowisko, że osoby obciążone obowiązkiem alimentacyjnym mogą opłacić osobę trzecią dla zapewnienia opieki nad niepełnosprawną matką, mimo że co do zasady – słuszne, powinno jednak zostać poparte dowodami pozwalającymi je zweryfikować".

Poza tym Sąd Wojewódzkiego podniósł również, że ponieważ skarżąca w okresie od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 października 2020 r. pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu opieki nad G. R., to organy winny w przedmiotowej sprawie odnieść się także do tej kwestii. Zaniechanie tego obowiązku stanowiło zaś – jak twierdził Sąd – naruszenie art. 7, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., gdyż - zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. - organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W konkluzji Sąd Wojewódzki uznał, że organy dokonały w rozpoznawanej sprawie zbyt formalistycznej i nieuwzględniającej konstytucyjnych wartości wykładni przepisu art. 17 ust. 1a pkt 2 i 3 u.ś.r. a ponadto naruszyły przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.), w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na jej wynik. W związku z tym Sąd Wojewódzki polecił by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy - stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. - uwzględniły ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. naruszenie:

I. prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a) pkt 2 i 3 u.ś.r.- polegające na przyjęciu, że zastosowanie wyłącznie językowej wykładni tych przepisów narusza konstytucyjne zasady: równości i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), zasadę ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, a co za tym idzie - uznanie przez WSA w Gorzowie Wlkp. konieczności zbadania okoliczności, dotyczących możliwości sprawowania opieki przez dzieci niepełnosprawnej (w sytuacji, gdy czworo z tych dzieci nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności),

2) art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w zw. z art. 17 ust. 1a) pkt 2 i 3 u.ś.r.. - przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, że skarżąca jest osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego, co w konsekwencji spowodowało nadużycie przez WSA w Gorzowie Wlkp. dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) a mianowicie:

1)art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. -gdyż w okolicznościach analizowanej sprawy organy administracji dokonały właściwej subsumcji przepisów relewantnych z punktu widzenia załatwienia przedmiotowej sprawy, wyjaśniając wpierw stan faktyczny sprawy, a następnie wnikliwie rozpatrując zebrany materiał dowodowy i dokonując jego prawidłowej oceny,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. - poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji,

3) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. - poprzez niezastosowanie normy art. 151 p.p.s.a.. w sytuacji, gdy skarga K. O. na zaskarżoną decyzję Kolegium z dnia [...].01.2021 r. nr [...], jako nieuzasadniona, powinna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. – wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które okazały się uzasadnione.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu przepisów postępowania oraz na obrazie prawa materialnego. Ze względu zaś na istotę sporu, zasadnym jest odniesienie się w pierwszej kolejności do kwestii materialnoprawnych. Kwestią zasadniczą, wymagającą rozstrzygnięcia w tej sprawie jest bowiem ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy K. O. - jako osoba niespokrewniona w stopniu pierwszym z osobą wymagającą opieki (G. R. - babką) spełniała przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazaną w art. 17 ust. 1a w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.).

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1a w/w ustawy, osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W rozpoznawanej sprawie wnioskująca o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego – K. O. spełnia przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., tj. nie jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności i może ciążyć na niej obowiązek alimentacyjny, albowiem jest zstępną osoby legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jako jej wnuczka, nie jest jednak spokrewniona z osobą wymagającą opieki w pierwszym stopniu, ma zatem do niej zastosowanie przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. Z jego treści wynika zaś, że osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, ale pod warunkiem łącznego spełnienia dodatkowych warunków. Podkreślić w tym miejscu trzeba, że warunki te, jakkolwiek nie powtarzają regulacji przepisów k.r.o. dotyczących kolejności obowiązku alimentacyjnego, pozostają jednak z tą regulacją w ścisłym związku. Na gruncie przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, zgodnie z art. 129 § 1 k.r.o., jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych, obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi. W myśl zaś art. 132 k.r.o., obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi. Warunki wprowadzone w art. 17 ust. 1a u.ś.r. również uzależniają zaś prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy istnieją inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, mogące sprawować opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, jako zobowiązane na gruncie k.r.o. do alimentacji w pierwszej kolejności, wyprzedzają przy tym w prawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego osoby spokrewnione w stopniu dalszym, chyba że są one małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przedstawiona wyżej regulacja prawna nie budzi przy tym wątpliwości interpretacyjnych pod względem językowym a niewątpliwie wykładnia językowa jest punktem wyjścia w procesie interpretacji przepisów prawa. Wynik wykładni językowej powinien być wprawdzie zweryfikowany dyrektywami wykładni systemowej i funkcjonalnej, jednakże nieprzekraczalną granicą wykładni przy użyciu obu tych dyrektyw stanowi dopuszczalne znaczenie językowe normy.

Ponadto w orzecznictwie sądowoadministracyjnym niejednokrotnie podkreśla się, iż omawiana regulacja prawna nie budzi także wątpliwości ze względów systemowych, bowiem pozostaje w korelacji z zasadami określającymi pierwszeństwo obowiązku alimentacyjnego, przyjętymi w k.r.o. Podobnie, jak w przypadku art. 132 k.r.o., osoby zobowiązane do alimentacji w dalszej kolejności, mają prawo do świadczenia, gdy nie ma osób spokrewnionych w pierwszym stopniu. Również w przypadku drugiej przesłanki z art. 132 k.r.o. istnieje zbieżność pomiędzy przepisami omawianej ustawy a przepisami kodeksu. Oba akty przewidują bowiem powstanie prawa do świadczenia i obowiązku alimentacyjnego, gdy osoba zobowiązana w bliższej kolejności nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi.

Zwraca się poza tym uwagę na odmienność pomiędzy obowiązkiem alimentacyjnym, a sprawowaniem osobistej opieki, wskazując, iż w art. 128 k.r.o. ustawodawca definiuje obowiązek alimentacyjny jako obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania. Co do zasady obowiązek alimentacyjny ma zatem wymiar finansowy i materialny. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje zaś osobom podejmującym faktyczną i osobistą opiekę, wobec czego w tym przypadku ustawodawca uzależnił prawo do tego rodzaju świadczenia dla osób spokrewnionych w dalszym stopniu od tego, czy osoby spokrewnione w pierwszym stopniu legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Niepełnosprawność jest bowiem niewątpliwie okolicznością mogącą wyłączać możliwość sprawowania opieki nad inną osobą niepełnosprawną, co czyni tę przesłankę zbieżną z przesłanką z art. 132 k.r.o., dotyczącą sytuacji, gdy osoba zobowiązana nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi w postaci dostarczania środków utrzymania (zob. np. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 dostępny na https://cbois.nsa.gov.pl).

W pełni więc podzielając powyższą ocenę prawną, skład orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że skoro osoby spokrewnione z G. R. w pierwszym stopniu nie legitymują się orzeczeniem o niepełnosprawności ( córki: H. O., W.P. i R. B. prowadzą gospodarstwa rolne i hodowlę zwierząt a rolne a syn – R. R. pracuje zawodowo) a jednocześnie uczestniczka postępowania nie wylegitymowała się orzeczeniem sądu powszechnego zobowiązującym ją do świadczeń alimentacyjnych na rzecz babki, to zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie organem, iż nie było w tym przypadku podstaw, aby w postępowaniu administracyjnym przesądzać, że skonkretyzował się obowiązek alimentacyjny K. O. względem jej babki - rozumieniu k.r.o., a tym samym, iż była ona uprawniona do otrzymania objętego wnioskiem świadczenia na podstawie omawianych przepisów u.ś.r.

Zwrócić także należy uwagę, iż regulując kryteria przyznawania świadczenia pieniężnego ze środków publicznych w trybie administracyjnym, ustawodawca był uprawniony do takiego skonstruowania przesłanek, które zapewniają ich konkretność

i ograniczają sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości

i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych. Stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na osoby spokrewnionej w stopniu dalszym, stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związany jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Ograniczenie dostępu do świadczenia w oparciu o kryteria zobiektywizowane nie może zaś zostać uznane za naruszenie zasady równości, demokratycznego państwa prawnego czy sprawiedliwości społecznej. Zapewnia ono bowiem dostęp do świadczenia wszystkim osobom, będącym w takiej samej sytuacji faktycznej i jako taki nie ma także charakteru dyskryminującego. Nie jest też rzeczą pożądaną by udzielanie świadczenia pielęgnacyjnego było oparte o uznanie organu.

Pokreślić także trzeba, że przepisy art. 18 oraz art. 71 ust. 1 Konstytucji RP odnoszą się do obowiązków Państwa wobec rodziny, w tym obowiązku szczególnej pomocy rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Świadczenie pielęgnacyjne jest zaś wprawdzie niewątpliwie instrumentem wspierania rodzin, będących w takiej sytuacji ze względu na konieczność opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, tym niemniej obowiązek wsparcia rodziny jako wspólnoty nie oznacza jednak obowiązku wspierania każdego z jej członków w taki sam sposób. Dla charakteru uprawnień, wynikających z art. 71 Konstytucji RP, nie bez znaczenia jest bowiem, że - zgodnie z art. 81 Konstytucji RP - praw określonych w tym przepisie można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Ponadto również prawo podmiotowe rodzin, znajdujących się w trudnej sytuacji do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych, o jakim mowa w art. 71 ust. 1 zd. drugie Konstytucji RP, może być dochodzone tylko w granicach określonych w ustawie. Nie można zatem zgodzić się z Sądem I instancji, że wykluczenie wnuczki z kręgu osób upoważnionych do świadczenia, gdy członkowie rodziny spokrewnieni w pierwszym stopniu nie mogą wykonywać opieki z innych powodów niż stwierdzona orzeczeniem niepełnosprawność w stopniu znacznym, narusza standardy Konstytucji RP. Co do zasady wnuczka osoby niepełnosprawnej nie została bowiem wykluczona, natomiast ustawowo wprowadzono kryteria, warunkujące uzyskanie świadczenia, odnoszące się przy tym nie personalnie do osoby spokrewnionej w dalszej linii, lecz do stanu rodziny jako całości, a co dodatkowo przemawia za tezą, że nie można w sposób oczywisty przypisać omawianej regulacji ustawowej naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. To właśnie bowiem sytuacja rodziny jako całości, związana z jej wielkością lub stanem zdrowia kolejnych jej członków, uzasadnia udzielanie pomocy (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I OSK 910/21, z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2392/20 i z dnia 17 czerwca 2021 r., sygn. akt I OSK 371/21 dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe prowadzi więc do konkluzji, że także zastosowane w tym przypadku dyrektywy systemowe i celowościowe potwierdzają rezultat wykładni językowej, sprowadzający się do przyjęcia, iż osobom, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagająca opieki, nie może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli są inne osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, chyba, że osoby te legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z tych też przyczyn zarzuty kasacyjne oparte na błędnej wykładni art. 17 ust. pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r. były trafne.

Odnosząc się do kwestii procesowych, wyjaśnić należy, że zarzuty dotyczące istotnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., o tyle nie miały doniosłości prawnej, ponieważ przepisy te miały charakter jedynie wynikowy a przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. był przepisem tylko ustrojowym.

Skuteczne natomiast okazały się zarzuty procesowe, dotyczące istotnego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7. art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że zakres postępowania dowodowego w danej sprawie wyznaczają przesłanki prawa materialnego. Mając zaś na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, że dokonane w tym postępowaniu ustalenia faktyczne były wystarczające do wydania decyzji merytorycznej. Z ustaleń tych wynikało bowiem, że osoba wymagająca opieki miała czworo dzieci, które – w dacie orzekania - nie legitymowały się orzeczeniami o niepełnosprawności. Trzy córki prowadziły gospodarstwa rolne z hodowlą zwierząt a syn - pracował zawodowo. Jedno z dzieci (wraz ze swoją rodziną) zamieszkiwało przy tym również w tym samym domu(choć w innej jego części), w którym mieszkała uczestniczka postępowania i G. R. Z tej przyczyny dokonane w postępowaniu administracyjnym ustalenia faktyczne były wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia a tym samym zbędne było prowadzenie jeszcze dalszego postępowania dowodowego na okoliczność zbadania (cyt.): "rzeczywistych możliwości podołania przez dzieci G.R. ciążącemu na nich obowiązkowi alimentacyjnemu". Jeśli bowiem żadne z dzieci G. R. nie chciało rezygnować z w/w wykonywanych przez nie obowiązków, to nic nie stało na przeszkodzie by, obciążający w pierwszej kolejności dzieci podopiecznej obowiązek alimentacyjny mogły one wykonywać poprzez czynienie świadczeń pieniężnych na rzecz osoby opiekuna matki. całokształtu sytuacji rodzinnej, bytowej i zdrowotnej osób zobowiązanych w pierwszym stopniu do alimentacji.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, nie można było również zarzucić organom administracji, iż w niniejszej sprawie nie wzięły pod uwagę okoliczności związanych w wcześniejszym przyznaniem K. O. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad G.R. Przede wszystkim, zwrócić należy bowiem uwagę, iż to ostatnie świadczenie było przyznane uczestniczce postępowania na okres od dnia 1 listopada 2017 r. do dnia 30 października 2020 r. Wniosek K. O. o przyznanie jej przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego został zaś wniesiony w dniu 19 listopada 2020 r. a zatem po upływie terminu, na jaki w/w miała przyznany wspomniany zasiłek. W takiej sytuacji więc, pomijając już nawet kwestię, że analizowana sprawa dotyczyła innego świadczenia niż poprzednio było przyznane, to ponieważ nie występowała w tym przypadku żadna zależność pomiędzy tymi świadczeniami (w rozumieniu zbiegu prawa do obu świadczeń), odnoszenie się przez organy w aktualnie prowadzonej sprawie do przyczyn leżących u podstaw rozstrzygnięcia wydanego w sprawie poprzednio pobieranego, innego świadczenia, nie mogło być w żaden sposób traktowane jako uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem upłynął okres, na jaki K. O. miała przyznany specjalny zasiłek pielęgnacyjny to tym samym decyzja wydana w przedmiocie tego zasiłku nie istniała już w obrocie prawnym. W związku zaś z wnioskiem uczestniczki postępowania z dnia 19 listopada 2020 r. organy oceniały w niniejszym postępowaniu zasadność tylko tego wniosku a nie w połączeniu np. o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji przyznającej uczestniczce postępowania w/w zasiłku. Dodać też trzeba, że decyzja w przedmiocie przyznania zasiłku pielęgnacyjnego nie jest ani decyzją uznaniową, ani też wydawaną w oparciu o tzw. zasady współżycia społecznego, lecz jest decyzją ściśle uzależnioną od konkretnej regulacji prawnomaterialnej W związku z tym, okoliczność, ze K. O. dawniej pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu sprawowania opieki nad babką nie mogła przesądzać o tym, iż organy były prawnie zobligowane do uwzględnienia jej aktualnego wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Innymi słowy, fakt ten nie mógł "zastąpić" w niniejszej sprawie przesłanki spełniania przez K. O. wymogów formalnych, warunkujących przyznanie tego rodzaju świadczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została

w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.- orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.