Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 56/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 4, art. 6, art. 13
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia P. z siedzibą we W. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy W. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy W. do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia P. z siedzibą we W. z dnia [...] stycznia 2022 roku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdza, że Burmistrza Miasta i Gminy W. dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, iż bezczynność opisana w pkt 2 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Gminy W. na rzecz Stowarzyszenia P. z siedzibą we W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 56/22

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...].01.2022 r. Stowarzyszenie P. (dalej: jako "Stowarzyszenie") zwróciło się do organu administracji publicznej - Burmistrza Miasta i Gminy o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: czy w ciągu ostatnich 12 miesięcy na oficjalnym profilu Facebook-owym gminy W. o nazwie "W. - M. ", prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy zablokowani byli jacyś użytkownicy? Jeśli tak, ilu ich było?

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia [...].01.2022 r., znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy poinformował o braku możliwości udostępnienia informacji, ponieważ w ocenie organu nie dotyczy ona "spraw publicznych", a w konsekwencji nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Stowarzyszenie P. pismem z dnia [...].03.2022 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w sprawie rozpoznania wniosku z dnia [...].01.2022 r. o udostępnienie następującej informacji publicznej: czy w ciągu ostatnich 12 miesięcy na oficjalnym profilu Facebook-owym gminy W. o nazwie "W. - M. ", prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy zablokowani byli jacyś użytkownicy? Jeśli tak, ilu ich było? (znak sprawy: [...]).

W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP,

2. naruszenie art. 1 ust. 1 u.i.d.p.,

3. naruszenie art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 u.i.d.p.,

poprzez ich błędne zastosowanie i nieudostępnienie wnioskowanej informacji przez Burmistrza Miasta i Gminy z uwagi na nieposiadanie przez wnioskowaną informację waloru "spraw publicznych", a w konsekwencji niestanowienie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, podczas gdy profil na portalu społecznościowym Facebook p.t. "W. - M. " prowadzony jest przez Burmistrza Miasta i Gminy za pośrednictwem pracowników urzędu Gminy W. w ramach ich obowiązków pracowniczych, a prezentowane na profilu treści wypełniają przesłanki zadań gminy określonych w art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 ustawy o samorządzie gminnym (zwanej dalej skrótowo "u.s.g.").

Stowarzyszenie wniosło o:

1. zobowiązanie Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku z dnia [...].01.2022 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez zobowiązanie organu do udostępnienia informacji: "czy w ciągu ostatnich 12 miesięcy na oficjalnym profilu Facebook-owym gminy W. o nazwie "W. - M. ", prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy zablokowani byli jacyś użytkownicy? Jeśli tak, ilu ich było?" w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2. zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że w życiu codziennym Rzeczypospolitej Polskiej powszechnym jest prowadzenie oficjalnych profili przez osoby publiczne na portalach społecznościowych. Praktykę taką coraz częściej stosują również organy władzy publicznej prowadząc zarówno profile piastunów organów władzy publicznej, jak i oficjalne profile jednostek samorządu terytorialnego czy aparatu pomocniczego poszczególnych organów władzy publicznej.

Stowarzyszenie podkreśliło, że zapytanie skierowane we wniosku z dnia [...].01.2022 r. niewątpliwie stanowi informację publiczną. Wskazano, ze profil na portalu Facebook p.t. "W. - M. " prowadzony jest od kilku lat, a publikowane jest na nim co najmniej kilka postów dziennie. Posty zawierają zazwyczaj bogatą ilustrację fotograficzną, a dotyczą one najważniejszych wydarzeń w Gminie W.. Na fotografiach publikowanych na portalu znajdują się piastuni organów władzy gminy, w tym m.in. Burmistrz Miasta i Gminy T. K. czy wiceburmistrzowie K. N. i A. M.. Na profilu publikowane są również plany inwestycyjne samorządu gminnego, a inny użytkownicy portalu mogą zapoznać się z wizualizacją projektowanych inwestycji i ich parametrami. Do polubienia profilu zachęca się w biuletynie informacyjnym Urzędu Miasta i Gminy W. "[...]".

W związku z powyższym za pośrednictwem portalu organ gminy wypełnia zadania własne gminy, w tym przede wszystkim te dotyczące promocji gminy uregulowane w art. 7 ust. 1 pkt 18 u.s.g. oraz związane z wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej, o której stanowi art, 7 ust. 1 pkt 17 u.s.g.

Pod każdym postem publikowanym na profilu p.t. "W. - M. " mieszkańcy mają możliwość wzięcia udziału w dyskusji za pomocą publikacji tzw. komentarzy. Zauważono, że komentarze negatywne i zawierające konstruktywną krytykę działalności organów władzy Gminy spotykają się z konfrontacyjnymi, a wręcz niezbyt kulturalnymi odpowiedziami ze strony osób prowadzących profil.

Profile będące tzw. fanpage, do których należy "W. - M. " prowadzone są przez administratorów, t.j. upoważnione do tego osoby. Skarżący posiada wiedzę, że administratorami profilu są pracownicy Urzędu Miasta i Gminy W., posiadający hasło dostępu do profilu. Oddelegowani pracownicy aparatu pomocniczego Burmistrza Miasta i Gminy odpowiadają za publikowane treści oraz odpowiadają na komentarze mieszkańców umieszczane pod postami. Okoliczność taką można domniemywać z samej treści publikowanych informacji, często bowiem dysponentem takich wiadomości jest wyłącznie Urząd Miasta i Gminy W.. Należy wobec tego mieć na uwadze, ze profil p.t. "W. - M. " prowadzony jest w ramach obowiązków służbowych pracowników administracji publicznej samorządowej, nałożonych przez piastuna organu władzy publicznej - Burmistrza Miasta i Gminy, za które to pracownicy Urzędu pobierają wynagrodzenie ze środków publicznych.

Skarżący od pewnego czasu otrzymuje sygnały, ze administratorzy profilu p.t. "W. - M. w C. Z." blokują poszczególnych użytkowników portalu społecznościowego Facebook, uniemożliwiając tym samym dużej liczbie mieszkańców Gminy, tworzących z mocy prawa wspólnotę lokalną i będących jej władzami w rozumieniu art, 11 ust 1 u.s.g., komentowanie, wyrażanie swojej opinii, a nawet zapoznanie się z treścią publikowanych treści. Znacząco ogranicza to zablokowanej grupie obywateli możliwość wzięcia udziału w debacie publicznej jaka toczy się na oficjalnych mediach społecznościowych Gminy W., a w konsekwencji pozbawia członków lokalnej wspólnoty samorządowej konstytucyjnego prawa wolności słowa i wyrażania poglądów.

W związku z powyższym informacja czy na oficjalnym profilu Gminy W. na portalu społecznościowym Facebook blokowani są użytkownicy portalu, a w przypadku odpowiedzi pozytywnej jaka jest to liczba, niewątpliwie stanowi informację publiczną. Co ważne skarżący nie wnioskuje o udostępnienie informacji zawierających dane wrażliwe, w tym tożsamość zablokowanych profilów, ale o podanie ogólnej informacji czy, a jeśli tak to ilu użytkowników portalu społecznościowego zostało zablokowanych.

Na marginesie skarżący wskazał, że wedle posiadanych przez niego informacji jednym z administratorów profilu jest piastun organu władzy publicznej - Burmistrz Miasta i Gminy Tomasz Kałużny, który osobiście publikuje posty i odpowiada na komentarze innych użytkowników portalu. Co więcej na oficjalnym profilu Gminy W. promowana jest działalność ugrupowania burmistrzowskiego, t.j. [...], co daje temu ugrupowaniu bezprawną promocję oraz uprzywilejowaną pozycję w przypadku prowadzenia kampanii wyborczej przed wyborami samorządowymi. Nie można tracić z pola widzenia, ze profil prowadzony jest przez pracowników Urzędu Miasta i Gminy W., a więc promocja ugrupowania [...] odbywa się w oparciu o finansowe środki publiczne.

Burmistrz Miasta i Gminy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Burmistrz wyjaśnił, że wnioskiem z dnia [...] stycznia 2022 r. skarżący zwrócił się do organu o udzielenie informacji publicznej dotyczącej liczby zablokowanych użytkowników na oficjalnym profilu Facebook Gminy W. o nazwie "W. - M. ", prowadzonym przez Burmistrza Miasta i Gminy, w ciągu ostatnich 12 miesięcy.

Udzielając odpowiedzi pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. organ poinformował skarżącego, że w jego ocenie informacja taka nie ma charakteru informacji publicznej; zatem nie podlega przepisom ustawy dostępie do informacji publicznej.

skarżący zakwestionował takie stanowisko organu i wniósł skargę na bezczynność organu.

Niewątpliwie organ udzielił odpowiedzi na wniosek skarżącego i to w terminie 7 dni od dnia jego doręczenia, nie uchybił więc ustawowemu terminowi "reakcji" na złożony wniosek. W takiej sytuacji nie można zarzucać organowi pozostawania w stanie bezczynności.

W niniejszej sprawie kwestią sporną jest kwalifikacja przedmiotowa żądanej informacji (poza sporem jest, że organ jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej). Organ stał na stanowisku, że żądana informacja co do okoliczności "blokowania" użytkowników oficjalnego profilu gminy W. na Facebook-u i ich liczba nie stanowi informacji publicznej - nie odnosi się do osób pełniących funkcję publiczne, a wręcz przeciwnie - istota takiej informacji odnosi się do osób indywidualnych korzystających z Facebook-a. Informacja ta nie dotyczy "spraw publicznych" i jako taka nie stanowi informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 2176; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

W analizowanej sprawie skarżące Stowarzyszenie domagało się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd wskazuje, że udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno – techniczną dokonywaną pismem. Również pismem informuje się wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił informacji publicznej i której się ona domagała, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że podmiot ten pozostaje w bezczynności.

Bezczynność na gruncie omawianej ustawy o dostępie do informacji polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia informacji nie podejmuje tej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej bądź o umorzeniu postępowania. Jedynie w przypadkach, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, bądź nie znajduje się w posiadaniu organu, czy też jej udostępnienie regulują przepisy szczególne, załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Podjęcie ww. przewidzianych prawem działań w wyznaczonym terminie, co do zasady, pozwala adresatowi wniosku uwolnić się od zarzutu bezczynności.

Dla stwierdzenia bezczynności podmiotu zobowiązanego na gruncie u.d.i.p. konieczne jest spełnienie kumulatywnie dwóch przesłanek. Po pierwsze, wniosek o udostępnienie takiej informacji jest skierowany do podmiotu, który w świetle u.d.i.p. jest zobowiązany do jej udzielenia. Po drugie, wnioskowana informacja musi zaliczać się do kręgu informacji publicznych w rozumieniu u.d.i.p. Wniesienie skargi na bezczynność jest natomiast uzasadnione nie tylko w razie niedotrzymania terminu załatwienia wniosku, ale także w przypadku poinformowania w terminie wnioskodawcy, że żądana informacja nie jest informacją, jeżeli w tym zakresie organ jest w błędzie.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że przedmiotowy wniosek Stowarzyszenia wpłynął do Urzędu Miasta i Gminy W. w dniu [...] stycznia 2022 r., natomiast organ w dniu [...] stycznia 2022 r. wystosował do Stowarzyszenia pismo informacyjne, w którym wskazał, że wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej.

Oceniając pod względem podmiotowym złożony przez Stowarzyszenie wniosek wskazać należy, że Burmistrz Miasta i Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2."

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie odpowiedzi na wniosek z [...].01.2022 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczący wskazania liczby zablokowanych użytkowników na oficjalnym profilu w portalu facebook Gminy W. o nazwie: "W. – M. ", w ciągu ostatnich 12 miesięcy.

Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest, czy informacja dotycząca wskazania liczby zablokowanych użytkowników na oficjalnym profilu w portalu facebook Gminy W. o nazwie: "W. – M. " ma charakter informacji publicznej.

W ocenie Sądu informacja ta ma taki charakter, a stanowisko organu jest nieprawidłowe.

O tym czym jest informacja publiczna traktuje art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w u.d.i.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1-3 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskiwania informacji publicznej, w tym uzyskiwania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, wglądu do dokumentów urzędowych oraz dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów. Prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do niezwłocznego uzyskania informacji publicznej zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 2 u.d.i.p.).

Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera natomiast art. 6 u.d.i.p., przy czym użycie słów "w szczególności" w treści przedmiotowego przepisu wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym m.in. o jego przedmiocie działalności i kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c). Przepis ten jest więc wskazówką interpretacyjną dla wykładni pojęcia "spraw publicznych", przy ze względu na otwarty charakter ww. katalogu należy mieć na względzie, że istotnym kryterium informacji o sprawach publicznych jest kryterium interesu ogólnego.

W konsekwencji należy uznać, że "sprawą publiczną" jest szeroko rozumiana działalność organów władzy, zarówno ta wynikająca wprost z przepisów prawa, jak również ta, którą organy podejmują z własnej inicjatywy, pod warunkiem, że służy ona i jest podejmowania w interesie społecznym. Mając zaś na uwadze wagę obowiązku informacyjnego organów wobec obywateli należy stwierdzić, że działania mające na celu zwiększanie jawności i dostępności podawanych przez organy informacji służy interesom ogólnym, a więc jest sprawą publiczną. Informacja o takiej inicjatywie i aktywności organu oraz o sposobie i zasadach jej realizacji, niezależnie od formy w jakiej organ działa w tym zakresie, jest informacją publiczną.

W kontekście rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że w ostatnich latach intensywnego rozwoju technologicznego zwiększyły się potrzeby informacyjne ludzi, a także zmianie uległ sposób poszukiwania i prezentowania wszelkiego rodzaju informacji. Zmiany te dotyczą w szczególności mediów społecznościowych, które dla wielu stają się podstawowym narzędziem pozyskiwania wiadomości o otaczającym ich świecie. Ma to wpływ także na organy władzy publicznej, bowiem łatwy dostęp do Internetu i zamieszczanych tam informacji praktycznie w każdym czasie i miejscu powoduje, że obywatele chcą mieć równie łatwy dostęp do informacji o działalności tych organów i sprawach publicznych – zarówno na poziomie krajowym, jak i lokalnym. W konsekwencji organy dostosowały swój sposób komunikacji z obywatelami, korzystając w tym celu z mediów takich jak Facebook, Twitter czy Instagram.

Wprawdzie w świetle konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), w państwie demokratycznym, to normy prawne muszą określać kompetencje, zadania i tryb postępowania organów władzy, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Oznacza to, że w zakresie zadań, wykonywanych przez organy administracji publicznej, tzw. spraw urzędowych, organy te mogą wykorzystywać instrumenty prawne, których stosowanie przewidują przepisy prawa powszechnie obowiązującego (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 419/14, dostępny w COSA). Takim instrumentem jest Biuletyn Informacji Publicznej (dalej jako "BIP"), który służy do publikowania informacji publicznej. Korzystanie z tego środka komunikacji jest zatem obligatoryjne, zaś organ nie ma obowiązku udostępniania informacji publicznych poprzez strony, które nie są BIP-em. Uwzględniając jednak ów rozwój komunikacji elektronicznej i społeczne potrzeby wymiany informacji z organami, a także między mieszkańcami za pośrednictwem organu, trudno nie zaakceptować tego, że organy administracji publicznej korzystają też, dobrowolnie, z mediów społecznościowych, czy to w celach informacyjnych, czy promocyjnych, komunikując się w ten sposób z członkami wspólnoty samorządowej i nie tylko.

Praktykę taką trzeba więc uznać za działanie w ramach wykonywania władzy publicznej. Jak już bowiem wskazano, organy świadomie i dobrowolnie podejmują aktywność w mediach społecznościowych i koncentruje się ona na informowaniu społeczeństwa o efektach i realizacji przez nie zadań własnych lub zleconych, a także do promocji samych organów czy regionu. W mediach tych często porusza się także problemy lokalnej społeczności, co nie tylko pozwala na ich ujawnianie, ale też rozwiązanie, również dzięki samopomocy społecznej. Taki sposób komunikacji zapewnić może większą skuteczność działań informacyjnych czy promocyjnych, gdyż dla wielu osób skorzystanie z medium społecznościowego stanowi najprostszy sposób docierania do informacji – często bowiem sam portal proponuje określone strony czy artykuły z polubionych stron, co ułatwia dostęp do nich. Dodatkowo, co w niniejszej sprawie potwierdził sam organ pismem z dnia 24 listopada 2020 r., konta na portalach społecznościowych organów prowadzą pracownicy tych organów, w ramach ich obowiązków służbowych, co daje gwarancję wiarygodności prezentowanych informacji, a z drugiej strony zapewnia, że sygnały ze strony obywateli dotrą do organu.

Jednocześnie taka forma komunikacji powoduje, że nie przebiega ona jednostronnie, jak ma to miejsce w przypadku umieszczania informacji w BIP-ie, lecz dwukierunkowo. Każda bowiem publikowana przez organ informacja może zostać skomentowana przez innych użytkowników portalu. W konsekwencji często portal taki staje się forum publicznej debaty na temat kwestii, o których organ poinformował na swoim profilu. Debata ta toczy się zarówno między obywatelami, jak również z udziałem samego organu, który przedstawia swoje stanowisko w omawianej sprawie czy wyjaśnia powstałe wątpliwości. W związku z tym korzystanie z mediów społecznościowych przez organy władzy publicznej służy wspieraniu aktywności obywatelskiej, chociażby bowiem ze względu na przystępność i szybkość takiej formy dystrybucji informacji z pewnością więcej osób może skorzystać z przysługujących im praw do wypowiedzi w sprawach publicznych, niż w wypadku tradycyjnej formy – dyskusji publicznych w siedzibie organu w określonym dniu i czasie, a więc kiedy konieczne jest osobiste stawiennictwo. Komunikacja za pośrednictwem mediów społecznościowych, zarówno w sensie uzyskiwania informacji, jak i udziału w debacie, nie wymaga bowiem podejmowania przez obywatela dodatkowych działań, może to robić w dowolnej chwili i miejscu, niejako przy okazji innych czynności (por. wyrok WSA w Gdańsku z 13.01.2021 r., sygn. akt II SAB/Gd 91/20).

Należy wskazać, że istnienie medium społecznościowego prowadzonego przez organ władzy publicznej, w niniejszym wypadku Miasta i samorządowej instytucji kultury, której organizatorem jest Gmina, świadczy o prowadzeniu przez ww. podmioty szeroko rozumianej działalności publicznej, w tym realizacji zadania własnego jakim jest promocja gminy (miasta) oraz pobudzanie aktywności obywatelskiej (por. art. 7 ust. 1 pkt 17 i 18 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jaki u.s.g.). Profil Miasta i Gminy W. na portalu Facebook prowadzony jest przy tym z wykorzystaniem zasobów pracowniczych Urzędu w ramach obowiązków służbowych wyznaczonych pracowników (nie zostało to przez organ zakwestionowane), co prowadzi do konstatacji, że wykonując te zadania pracownicy nie działają w imieniu własnym, lecz na rzecz organu, a specjalne oddelegowanie ich do tego rodzaju działalności nie miało na celu używania portalu do publikowania jakichkolwiek informacji, lecz takich, które mają walor informacji publicznych (o działaniach organów w ramach ich ustawowych, władczych kompetencji) i promocyjny. W przeciwnym wypadku należałoby stwierdzić, że specjalnie oddelegowani pracownicy organu samorządowego w godzinach pracy podejmują działania niezwiązane z działalnością, do jakiej ów organ został powołany.

Istotne jest też, że konto, którego dotyczy zapytanie Stowarzyszenia ma status "publiczny", tj. skierowany i dostępny dla nieograniczonej liczby użytkowników, a ponadto odnośniki do niego znajdują się na m.in. w biuletynie informacyjnym Urzędu Miasta i Gminy we W. "[...]", co wprost wskazuje na powiązanie tego konta z wykonywaną przez te organy władzą publiczną.

Skoro taka forma komunikacji jest działaniem dobrowolnym organu, oznacza to, że organ władzy, jak każdy użytkownik medium społecznościowego, godzi się z zasadami i sposobem jego funkcjonowania. Główną możliwością oferowaną przez portal Facebook, obok publikowania postów, jest wspomniana już opcja komentowania publikacji innych użytkowników. Nie może budzić wątpliwości, że reakcje społeczeństwa na posty organu mogą być zarówno pozytywne, jak i negatywne, z czym organ jako właściciel konta musi się liczyć. Założeniem mediów społecznościowych jest bowiem swoboda wypowiedzi, w granicach nienaruszających obyczajności, przepisów prawa, czy dóbr osobistych innych osób i podmiotów.

Założenie to według sądu koresponduje z konstytucyjną zasadą wolności wypowiedzi, gwarantowaną w art. 54 ustawy zasadniczej. Konstytucja każdemu obywatelowi zapewnia wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji, zaś cenzura prewencyjna środków społecznego przekazu oraz koncesjonowanie prasy są zakazane. Nie jest przy tym ograniczona forma wyrażania tych poglądów, tj. wypowiedzi ustne na forum, pisemne, czy też z wykorzystaniem zdobyczy technologii za pośrednictwem mediów społecznościowych. Każda z tych form podlega takiej samej ochronie. Przy czym, jak już zaznaczono, owa swoboda nie jest ograniczona li tylko do wypowiedzi i myśli, które mają wydźwięk pozytywny dla jego odbiorcy – wskazanego ogólnie jako uczestnik forum publicznego, na którym poglądy te są wyrażane, czy też konkretnie jako dana osoba lub podmiot, także władzy publicznej. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że swoboda wypowiedzi jest jednym z fundamentów społeczeństwa demokratycznego, warunkiem jego rozwoju i samorealizacji jednostek. Swoboda ta nie może ograniczać się do informacji i poglądów, które są odbierane przychylnie albo postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne (zob. wyrok z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, publ. OTK-A 2006/3/32).

Wolność słowa i swoboda wypowiadania się obywateli na temat działań podejmowanych przez organy władzy i osoby pełniące funkcje publiczne stanowi podstawowy element porządku prawnego, jest bowiem filarem demokratycznego państwa prawnego i znajduje ochronę zarówno w przywołanym już art. 54 Konstytucji RP, jak i w art. 10 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (EKPCZ). W tej kwestii wypowiedział się także Europejski Trybunał Praw Człowieka, który stwierdził, że wolność wypowiedzi, chroniona w art. 10 ust. 1 Konwencji, stanowi jeden z podstawowych fundamentów społeczeństwa demokratycznego i jeden z podstawowych warunków jego postępu i samorealizacji jednostki. Z zastrzeżeniem ust. 2 tego przepisu Konwencji wolność wypowiedzi znajduje zastosowanie nie tylko do "informacji" i "poglądów", które są dobrze przyjmowane lub postrzegane jako nieszkodliwe lub obojętne, lecz także do tych wypowiedzi, które są obraźliwe, szokują lub przeszkadzają. Takie są wymogi pluralizmu, tolerancji i otwartości, bez których nie ma "społeczeństwa demokratycznego". Przy czym Trybunał zauważył, że granice komentarza krytycznego są szersze w przypadku osoby publicznej, gdyż osoba taka nieuchronnie i świadomie wystawia się na kontrolę publiczną, a zatem musi wykazywać się szczególnie wysokim stopniem tolerancji. Mimo, iż wolność wypowiedzi może podlegać wyjątkom, wyjątki te muszą być interpretowane wąsko, a konieczność ograniczeń musi zostać w sposób przekonujący ustalona. Na podstawie art. 10 ust. 2 Konwencji istnieje niewiele miejsca na wprowadzanie ograniczeń wypowiedzi politycznych lub debaty dotyczącej kwestii zainteresowania publicznego (zob. m.in. wyroki z dnia 7 grudnia 1976 r. w sprawie ze skargi nr 5493/72 Handyside v. Wielka Brytania, LEX nr 80798; z dnia 24 lutego 2009 r. w sprawie ze skargi nr [...] Długołęcki v. Polska, LEX nr LEX nr 479594).

Tak więc w ocenie sądu media społecznościowe prowadzone przez organy władzy publicznej, jako przestrzeń do informowania obywateli i forum rozmów o sprawach publicznych, podlega ochronie wolności wyrażania opinii, zagwarantowanej w Konstytucji, a także w EKPCZ. Natomiast krytyka obywatelska jest działaniem społecznie pożytecznym i pożądanym, jeśli jest podjęta w interesie społecznym. Dlatego też jeżeli organ wybiera taką drogę komunikacji z obywatelami, to winien jest przestrzegać praw określonych w Konstytucji, ta zaś dopuszcza zarówno wypowiedzi aprobujące, jak i krytyczne. Wobec tego organ powinien znosić krytykę ze strony obywateli formułowaną za pośrednictwem portali społecznościowych organu, a jej wyrażanie nie powinno wiązać się z ograniczaniem dostępu do publikowanych na tym portalu informacji i możliwością wyrażania opinii w sprawach publicznych na profilu organu. Takie działanie stanowi bowiem zarówno naruszenie art. 54, jak i art. 61 Konstytucji RP, a ponadto działa jako pewien rodzaj cenzury, ograniczający wybranym obywatelom jawność działalności organu, który też może zniechęcać ich do tego rodzaju aktywności w przyszłości.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że informacja o tym, ile jest zablokowanych użytkowników na oficjalnym profilu w portalu facebook Gminy W. o nazwie: "W. – M. ", stanowi informację publiczną.

Odnosi się ona bowiem do działań publicznych organu władzy publicznej związanych ze sprawowaniem tej władzy w zakresie informacyjnym i promocyjnym, a jej pozyskanie służy kontroli przestrzegania przez organ zasady jawności i respektowania konstytucyjnych praw obywateli do swobody wypowiedzi i wolności myśli w sprawach publicznych. Nadmierne blokowanie kont użytkowników może ograniczać debatę publiczną i stanowiącą jej element prawnie dopuszczalną krytykę, która niewątpliwie posiada walor impulsu dla organów pozwalający im na rozwój i poprawę swojej działalności oraz pozwala zwracać uwagę na obszary życia społecznego, które wymagają interwencji tego organu. Ochrona realizowanej za pośrednictwem mediów społecznościowych wolności wypowiedzi w stosunku do informacji publikowanych przez organy na swoich kontach w tych mediach służy więc interesom społeczeństwa, a informacja o zapewnianiu tej ochrony stanowi informację publiczną.

W rozpoznawanej sprawie nie sposób więc zaakceptować stanowiska skarżonego organu co do tego, że żądane informacje nie odnoszą się do spraw publicznych. Poczynienie powyższych ustaleń doprowadziło sąd do wniosku, że Burmistrz Miasta i Gminy był zobowiązany do kompleksowego załatwienia złożonego przez Stowarzyszenie w sposób przewidziany w u.d.i.p. Przy czym, ze względu na wykazany publiczny charakter wnioskowanych informacji, za prawnie skuteczne działanie nie można uznać wystosowania do strony pisma informacyjnego z dnia 11 stycznia 2022 r. W konsekwencji, zaniechanie podjęcia odpowiednich do okoliczności sprawy czynności na gruncie u.d.i.p., na skutek błędnej kwalifikacji charakteru żądanych informacji oznacza, że organ pozostaje w bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku), co czyni skargę uzasadnioną.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy do rozpoznania wniosku Stowarzyszenie P. z dnia [...] stycznia 2022 r., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku.

W świetle powyższego w pkt 2 sentencji wyroku stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności.

Jednocześnie, w wykonaniu obowiązku wynikającego z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji), albowiem takiej kwalifikacji naruszenia prawa nie uzasadniały w niniejszej sprawie żadne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Naruszenie wymogów ustawowych w tym zakresie musi być znaczne i niezaprzeczalne, i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności czy oczywistego lekceważenia przepisów. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż bezczynność organu wynikała wyłącznie z błędnej oceny prawnej charakteru zgłoszonego żądania, nie zaś z celowego działania, mającego uniemożliwić uzyskanie wnioskowanej informacji. W tym kontekście nie było potrzeby, zdaniem sądu, rozważać z urzędu o środkach dyscyplinujących organ, t.j. o grzywnie lub sumie pieniężnej, natomiast wniosków w tym przedmiocie w skardze nie zawarto.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.