Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 421/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 54, 59, art. 61, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7 w zw. z art. 77, art. 8, art. 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 lit c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Iwona Niżnik- Dobosz (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 19 stycznia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego K.D. kwotę 997 ( dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt [...] po rozpatrzeniu odwołania M. S. i skarżącego – K. D. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 26 października 2015 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku N. B.- K. dla zamierzenia inwestycyjnego, pn. "Przebudowa i rozbudowa oficyny południowo-wschodniej, wraz z nadbudową poprzez rozbudowę pomieszczenia technicznego wraz z klatką schodową w poziomie IV piętra, przy ul. [...], [...] w K. na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], a także zmianą funkcji budynku frontowego (część kondygnacji III piętra) i oficyny (kondygnacje od I do IV piętra) na cele mieszkalne oraz zmianę części piwnic na cele usługowe",

- działając na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015, 199 t.j.);

- § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588);

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.;

utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Opisaną na wstępie decyzją Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku N. B.-K. dla zamierzenia inwestycyjnego, pn. "Przebudowa i rozbudowa oficyny południowo - wschodniej, wraz z nadbudową poprzez rozbudowę pomieszczenia technicznego wraz z klatką schodową w poziomie IV piętra przy ul. [...], [...] w K. na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], a także zmianą funkcji budynku frontowego (część kondygnacji III piętra) i oficyny (kondygnacje od I do IV piętra) na cele mieszkalne ora zmianę części piwnic usługowe".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono, że spełnione są przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiając argumenty przemawiające za zasadnością przyjęcia stosownych rozwiązań. Wydana decyzja określa stosowne warunki zabudowy oraz dołączono do niej wymagane prawem załączniki. W toku postępowania uzyskano niezbędne opinie i uzgodnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożył skarżący, wnosząc o jej uchylenie w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji, ewentualnie na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. z uwagi na brak wystarczającego uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia oraz nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego - w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej prawem analizy architektoniczne - urbanistycznej i w związku z tym niewykazanie istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z oknami w ścianie szczytowej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działką sąsiednią pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zarzucono naruszenie art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Zarzucono także naruszenie art. 54 pkt 2c w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez ustalenie niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz brak określenia wymaganej ilości miejsc postojowych; art. 54 pkt 2d w związku z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt l i 2ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony prawem interes odwołującego do zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem i brak ustalenia w tym zakresie warunków chroniących uzasadniony interes prawny odwołującego.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie złożyła również M. S. wnosząc o jej uchylenie zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało, iż poza sporem pozostaje, iż wobec nieobowiązywania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. Ustawy, i że postępowanie prowadzone było przez organ właściwy.

Organ odwoławczy wskazał, iż dla wydania decyzji w.z., konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust 1 ustawy. Jednym z nich jest występowanie, na obszarze analizowanym, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art.61 ust. 1 pkt 1 ustawy). Z uwagi na użycie przez Ustawodawcę słowa "łącznie" w komentowanym przepisie, należy stwierdzić, że przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe, jak też niemożliwe jest wydanie decyzji, przy braku spełnienia któregokolwiek z pozostałych punktów tego przepisu.

Organ powołał treść § 3 rozporządzenia.

Organ podkreślił, iż zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ powołał także zasadę dobrego sąsiedztwa, o której mowa powyżej na grunt prawa polskiego wprowadza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależniający zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

W ocenie Kolegium, sporządzona w niniejszej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna odpowiada wymogom formalnym, o których mowa w przedmiotowym rozporządzeniu. Sporządzenie tego rodzaju analizy jest bezwzględnym wymogiem formalnym postępowania przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Kolegium podkreśliło, iż ustosunkowując się do jednego z zarzutów odwołania, że analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu przeprowadza się na potrzeby postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tymczasem analiza architektoniczna - urbanistyczna została w niniejszej sprawie sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego i stanowi wystarczający dowód pozwalający ustalić warunki zabudowy.

Organ podkreślił, iż obszar analizowany określono w sposób zgodny z § 3 rozporządzenia. W obszarze analizowanym niewątpliwie istnieją działki sąsiednie, pozwalające na kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. działki nr 33, 35. W świetle materiału dowodowego bezspornym jest, że w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

W ramach zamierzenia przewiduje się: nadbudowę, przebudowę i rozbudowę (o nadwieszenia) oficyny południowej - wschodniej na cele mieszkalne; zmianę sposobu użytkowania oficyny południowo - wschodniej (od I do III piętra) na cele mieszkalne; zmianę sposobu użytkowania części budynku frontowego (część III piętra - w granicy z działki nr [...]) na cele mieszkalne; zmianę sposobu użytkowania części piwnic w budynku oficyny wschodniej na cele usługowe (biura wraz z zapleczem).

Z uwagi na charakter i zakres planowanego zamierzenia inwestycyjnego - linia zabudowy nie uległa zmianie, jak również wskaźnik szerokości elewacji frontowej nie ulegnie zmianie. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w związku z zakresem planowanej inwestycji wyznaczono od 0,8% do 1,5 %. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono jako wysokość 19,90m, tj. o 0,5m niższą aniżeli wysokość kalenicy głównej budynku frontowego

Organ zauważył, że niniejsze zamierzenie posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...], a zamierzenie spełnia wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podkreślił, że inwestorowi zalecono, aby poza pasami dróg publicznych zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji, zgodnie z przyjętym Uchwałą Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr LIII/723/12 określającym liczbę miejsc postojowych i wskaźników liczby miejsc postojowych.

Organ wskazał, że konstrukcja prawna regulacji z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego nie pozwala orzekającemu w sprawie organowi administracji publicznej na odmowę ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi. Po stronie potencjalnego inwestora istnieje prawo podmiotowe do domagania się wydania takiej decyzji, jeżeli planowane zamierzenie spełnia wymogi prawne. Sporządzona ponownie w toku postępowania przed Organem I instancji analiza architektoniczne - urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Projekt decyzji został uzgodniony przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowieniem z dnia 17 września 2015 r. oraz uzyskano tzw. milczącą zgodę innego organu uzgadniającego, tj. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Warunki określone przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostały wprowadzone do decyzji.

Organ podkreślił ustosunkowując się do zarzutów, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem, na mocy którego rozstrzygane są zagadnienia związane z dysponowaniem nieruchomością, w tym również nieruchomością sąsiednią. Decyzja ta ponadto z samej swojej istoty nie narusza praw osób trzecich. Ponadto w ocenie Kolegium zakres zamierzenia uzgodnionego przez odpowiednie organy współdziałające nie zablokuje możliwości zagospodarowania przestrzeni przylegającej do przedmiotowej elewacji podlegającej przebudowie. Szczegółowa weryfikacja spełnienia wymogów techniczno-budo wlanych pozostaje poza zakresem tego postępowania.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławcze zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Decyzja ta nie narusza w ocenie Kolegium Odwoławczego interesów osób trzecich. Organ I instancji zweryfikował wszelkie istotne okoliczności sprawy mając na względzie wymogi art. 7 w związku z art. 77 K.p.a. Zaskarżona decyzja Organu I instancji została w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 k.p.a.), a z ustaleń Organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów wykonawczych, o czym zresztą była mowa powyżej.

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga na powyższą decyzję złożona przez skarżącego K. D.

Zarzucił on zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

przepisów prawa procesowego w szczególności

- art. 7, 77 w zw. z art. 107 § 3 w zw. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez nienależyte zgromadzenie i rozpatrzenie materiału dowodowego wyrażające się w braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do okoliczności mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia, co rzutowało na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak również brak uzasadnienia faktycznego podjętego rozstrzygnięcia, a w związku z tym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia kasatoryjnego;

- art. 10 § 1, art. 9 i art. 8 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zgromadzeniu całego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji i uniemożliwienie stron wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz brak należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w związku z tym naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do podnoszonych przez strony okoliczności istotnych dla sprawy oraz zarzutów strony podnoszonych w toku postępowania, a w szczególności w odwołaniu od decyzji;

przepisów prawa materialnego - w szczególności - art. 54 pkt. 2 c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.) i w zw. § 2 pkt. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy oraz z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez ustalenie niewykonalnych w dniu wydania decyzji warunków w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz brak określenia wymaganej ilości miejsc postojowych;

art. 54 pkt. 2 d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji naruszającej chroniony prawem interes odwołującego się do zabudowania własnej nieruchomości w sposób zgodny z prawem i brak ustalenia w tym zakresie warunków chroniących uzasadniony interes prawny odwołującego;

art. 55 u.p.z.p. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania i trwale niewykonalnej na etapie postępowania pozwolenie na budowę;

art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej i opracowanie jej wyników przez nieznany ustawie i rozporządzeniu "Zespół Urbanistyczny" zamiast przez organ właściwy (Prezydenta Miasta) lub osobę działającą z jego upoważnienia;

art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej i w zw. z tym niewykazanie istnienia co najmniej jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z oknami w ścianie szczytowej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działką sąsiednią pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieprzeprowadzenie wymaganej

analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na

którym przewiduje się realizację inwestycji.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, względnie o stwierdzenie jej nieważności.

Zdaniem skarżącego iż wydana w sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowiąca nowe, merytoryczne rozstrzygniecie w sprawie wydana została - jak decyzja Prezydenta Miasta z naruszeniem powołanych na wsi przepisów prawa procesowego i materialnego.

Skarżący powołał liczne orzecznictwo na poparcie swoich twierdzeń.

W stanowiącej przedmiot niniejszej skargi decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ogóle nie odniosło się do jakiegokolwiek zarzutu składanego przez skarżącego się w złożonym od decyzji organu I instancji odwołaniu, pomimo iż ten sformułował obszernie umotywowane zarzuty co do naruszenia przez Prezydenta Miasta podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 8, 9, 10 k.p.a.), co do braku wymaganej analizy urbanistyczno-architektonicznej, pozwalającej na zbadanie czy w obszarze analizowanym istnieje jakikolwiek obiekt z oknami w granicy z sąsiednią działką budowlaną (naruszenie art. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co do wydania decyzji niewykonalnej w dniu jej wydania (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.), co do braku określenia w decyzji wymagań dotyczących zapewnienia wymaganej ilości miejsc postojowych (art. 54 pkt. 2c w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), co do braku określenia wymagań dotyczących ochrony interesów stron postępowania (art. 54 pkt. 2d w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt. l i 2 u.p.z.p.), jak również co do udziału w postępowaniu i formułowanie wiążących rozstrzygnięć przez nieznane ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ciało kolegialne tzw. "Zespół Urbanistyczny" pomimo braku stosownego upoważnienia dla działania w imieniu organu. Skala powyższych naruszeń wskazuje na ewidentny brak uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z 107 § 3 k.p.a.).

Skarżący podniósł, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w ślad za rozstrzygnięciem organu I instancji, nie określa niezbędnych wymagań w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji w odniesieniu do wymaganej ilości miejsc postojowych ze względu na rodzaj inwestycji i jej planowaną funkcje.

W ocenie skarżącego sformułowany "warunek", iż inwestor winien (zgodnie z życzliwym zaleceniem organu I instancji i bezkrytycznie przyjętym z naruszeniem art. 7 i 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez organ II instancji) we własnym zakresie, poza siecią dróg publicznych w K., a być może i w [...] zapewnić miejsca postojowe dla prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji, nie spełnia w żadnej mierze wymogu rzeczywistego zapewnienia miejsc postojowych, mają się one wedle wyobrażenia, a nawet pobożnego życzenia organów obydwóch instancji znajdować na bliżej nieokreślonym terenie w bliżej nieokreślonym związku z terenem i przedmiotem, w tym funkcją planowanej inwestycji.

Skarżący podniósł, iż decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt. 3 u.p.z.p.), co wyraźnie wskazuje, iż nie jest dopuszczalne określenie warunków lokalizacyjnych nowej inwestycji w odniesieniu do terenu nieobjętego jej liniami rozgraniczającymi = poza tymi liniami (terenu inwestycji).

W ocenie skarżącego, nie jest więc możliwe dostosowanie w projekcie budowlanym ilości miejsc postojowych do wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji gdy decyzja ta miejsca postojowe sytuować nakazuje poza terenem będącym przedmiotem jej rozstrzygnięcia, a więc również poza terenem objętym przyszłym projektem zagospodarowania terenu.

Zdaniem skarżącego, gołosłowne a zatem i wadliwe z punktu widzenia związanego charakteru decyzji lokalizacyjnej oraz jej wiążącego na etapie postępowania o pozwolenie na budowę charakteru, jest przywołanie przez Prezydenta Miasta i zyskującego aprobatę organu odwoławczego w treści analizowanego "warunku" Uchwały Nr LIII/723/12 Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta K." ze wskazaniem "konkretnych" wskaźników, skoro ich zachowanie jest niemożliwe do wyegzekwowania, niemożliwe do określenia poza terenem inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (organ nie może orzekać o czymś na co nie ma wpływu i co nie stanowi przedmiotu wniosku), wreszcie niemożliwe do zweryfikowania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, na tym bowiem etapie w tym zakresie decyzja o warunkach zabudowy nie będzie wiązać organu wydającego pozwolenie na budowę, § 18 bowiem rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie każe dostosować projekt zagospodarowania działki lub terenu (a więc teren objęty wnioskiem) w zakresie wymaganej ilości miejsc postojowych do ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy (w zakresie terenu w liniach rozgraniczających teren inwestycji). Stanowiąca przedmiot niniejszej skargi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, podobnie jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, w tym zakresie niczego nie ustala, ani bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ani Prezydent Miasta nie określiły w ogóle wymagań co do koniecznej - mając na uwadze przedmiot zamierzenia inwestycyjnego, a więc budynki o funkcji mieszkaniowej i usługowej ilości miejsc postojowych na terenie inwestycji, poprzestając na lapidarnym zawarciu w załączniku nr l pkt. II. Lit. 4 D decyzji zaleceniu, oraz powołując niewiążące zalecenia uchwały Rady Miasta z dnia 29.08.2012 r. Nr LIII/723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta K.", tym bardziej niewiążące, że nie mające - wobec braku ustaleń co do terenu inwestycji, jakiegokolwiek sensu. Tak jednak sformułowany "warunek", niezależnie że wbrew intencjom orzekających w sprawie organów nie posiadający żadnej treści nakładającej na inwestora jakikolwiek obowiązek, pomimo wymogu jego nałożenia (zwłaszcza w obszarze funkcjonalnego śródmieścia), czyni przedmiotową decyzję niewykonalną w tym zakresie już w dniu jej wydania, i nie jest możliwe jej wykonanie w przyszłości w tym zakresie, gdyż stan zainwestowania zarówno działki podlegającej przekształceniu jak i działki zabudowanej budynkiem frontowym i oficynowym wyklucza jakakolwiek realizację miejsc postojowych, a więc spełnienie w przyszłości, na etapie postępowania o pozwolenie na budowę wymagań określonych w § 18 ust. 1 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - a trudno sobie wyobrazić budynek o takiej funkcji mieszkalnej wielorodzinnej i usługowej nie dysponujący stałymi miejscami postojowymi, co powinno być jednak zbadane przez organ prowadzący postępowanie, w szczególności w I instancji i znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.

Skarżący wskazał, iż nie spełnia obligatoryjnego wymogu zapewnienia już w decyzji lokalizacyjnej wymaganej ilości miejsc postojowych ewentualna możliwość korzystania z komercyjnych parkingów w sąsiedztwie, istnienie takiego nie tylko bowiem nie sanuje wadliwości decyzji w postaci braku określenia wymaganej ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, ale biorąc pod uwagę atrakcyjną lokalizacje planowanej inwestycji przekładającą się na ceny mieszkań, czy czynsz za ich wynajem, trudno przypuszczać, aby kilkudziesięciu nabywców (najemców) lokali mieszkalnych jak i usługowych (w tym ich potencjalnych klientów) pozostawiało swoje pojazdy w oddalonym o kilkaset metrów parkingu komercyjnym, który również ze względu na wysoką opłatę za parkowanie (i zerowe niemal w związku z tym zainteresowanie), w zasadzie wyklucza korzystanie z niego w sposób polegający na permanentnym parkowaniu mieszkańców okolicznych budynków.

W ocenie skarżącego formułowany przez organ I instancji nakaz lokalizacji planowanej inwestycji (z nielegalnie wykonanymi otworami okiennymi) w granicy z działkami sąsiednimi (Załącznik nr I pkt. II. lit. F) stanowi ewidentne naruszenie prawa osób trzecich, tj. współwłaścicieli działek nr [...], [...], [...] i [...] obr. [...][...] do zagospodarowania ich nieruchomości w sposób prawnie dopuszczalny, co realizuje kolejną wadliwość skarżonej decyzji.

Skarżący powołał treść art. 6 u.p.z.p. Jego zdaniem w sytuacji gdy decyzja o warunkach zabudowy ogranicza, czy wręcz jak w niniejszej sprawie uniemożliwia zgodne z przepisami zagospodarowanie nieruchomości sąsiednich, tj. działek należących do odwołującego się - niemożliwe jest na nich zrealizowanie zgodnie z przepisami jakiegokolwiek obiektu, gdy w granicy znajduje się obiekt z oknami w ścianie oddzielenia pożarowego zwróconymi w stronę działek [...] i [...] - organ administracji (do czego wprost odnosi się art. 6 u.p.z.p.) już na tym etapie był zobowiązany do wnikliwej analizy takiej możliwości, przed podjęciem rozstrzygnięcia w sprawie, działa bowiem w myśl art. 7 ust. l Konstytucji RP i art. 6 kpa na podstawie przepisów prawa.

Podkreślił, iż prawidłowo zatem sformułowany warunek w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (bo wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego) w przypadku dopiero planowanego wzniesienia obiektu budowlanego w granicy winien przybrać co najmniej postać zakazu lokalizowania (pozostawienia) okien w ścianie szczytowej w granicy z działką sąsiednią o ile nie odmowy ustalenia warunków zabudowy w ogóle. Do kwestii tej odniósł się uzgadniający projekt decyzji Wojewódzki Konserwator Zabytków, który w postanowieniu o uzgodnieniu projektu decyzji wskazał na konieczność przywrócenia wszystkim elewacjom przebudowywanych oficyn: bocznych, tylnych oraz elewacji od strony podwórka kamienicy przy ul. [...] tradycyjnego wystroju elewacji, nawiązującej do historycznej formy charakterystycznej dla [...] podwórek, a który dodatkowo w piśmie precyzującym zapis o konieczności przywrócenia wszystkim elewacjom oficyn tradycyjnego wystroju, jednoznacznie zalecił przywrócenie ściany z nielegalnymi otworami okiennymi tradycyjnej (a zgodnie z tym co wyżej podniesiono - zgodnej z prawem) do pierwotnej postaci, tj. poprzez zamurowanie nielegalnych otworów okiennych. W ścianie bocznej oficyny. Powyższe, w zakresie obowiązku ustalenia wymagań uzasadnionych interesów osób trzecich winno przybrać postać kategorycznego nakazu - oczywiście w odrębnym postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego - w postaci zamurowania, zgodnie z postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków okien w ścianie szczytowej oficyny wschodniej w granicy z działkami [...] i [...] obr. [...], tak aby projekt budowlany sporządzony w zgodzie z warunkami decyzji lokalizacyjnej nie powodował (nie dopuszczał) ograniczenia właścicieli sąsiednich nieruchomości w możliwości ich zgodnej z prawem zabudowy.

Skarżący podniósł, iż organom obydwóch instancji znany był fakt, iż przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie o doprowadzenie objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy budynków, w szczególności budynku oficynowego do stanu zgodnego z prawem, poprzez nakaz zamurowania nielegalnie wykonanych otworów okiennych w ścianie oddzielenia pożarowego w granicy z działkami należącymi do skarżącego, tj. dz. nr [...] oraz [...] obr. [...], które zakończyło się decyzją PINB Nr [...] z dnia 9 grudnia 2015 r., [...], nakładającą na właścicieli lokali mieszkalnych i użytkowych obowiązek doprowadzenia nielegalnie wykonanych robót budowlanych w budynku położonym przy ul. [...] i [...] w K., na działce nr [...] [...] obr. [...] do stanu zgodnego z prawem poprzez zamurowanie nielegalnie wykonanych otworów okiennych.

W wypadku natomiast rezygnacji inwestora z próby doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem - decyzją z dnia 09.12.2015 r., [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał zamurowanie wszystkich nielegalnie wykonanych okien w ścianie budynku oficynowego w granicy z działkami nr [...] oraz [...] obr. [...], abstrahując iż niedopuszczalne jest w takiej sytuacji w ogóle wydanie decyzji o warunkach zabudowy, organ winien w analizie i jej wynikach wykazać, iż w obszarze analizowanym istnieje co najmniej jeden obiekt z wykonanymi oknami w ścianie szczytowej w granicy z sąsiednimi działkami budowlanymi, chodzi wszakże o zachowanie ładu przestrzennego i to pod warunkiem pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji przez organ ochrony konserwatorskiej, co w sprawie - wobec nakazu przywrócenia tradycyjnego wyglądu wszystkich elewacji, nie miało miejsca.

Zdaniem skarżącego, z racji istniejącego już zainwestowania działki na której zlokalizowane są objęte decyzją lokalizacyjną trwałej niewykonalności decyzji z powodu braku możliwości zrealizowania miejsc postojowych (art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. w zw. z art. 54 pkt. 2c u.p.z.p.), przedmiotowa decyzja jest niewykonalna z uwagi na ustalenie w niej dopuszczalności, a ściślej konieczności z uwagi na istnienie już obiektów budowlanych, lokalizacji zamierzenia inwestycyjnego bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi, tj. działkami należącymi do skarżącego. Zgodnie z § 12 ust. 2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w aktualnie obowiązującym brzmieniu "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 (budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu". Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie Inwestor winien uzyskać informację, iż nie jest możliwa realizacja przedmiotowego zamierzenia w takim kształcie jaki nadał mu wnioskodawca, a w ślad za nim organ administracji, na przedmiotowym terenie.

Składający skargę podniósł, iż w ścianie szczytowej oficyny wschodniej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działkami [...] i [...] znajdują się wykonane samowolnie, nielegalne i niemożliwe w świetle obowiązujących przepisów do zalegalizowania otwory okienne, co do których przed organem nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie w przedmiocie doprowadzenia obiektów oficynowych do stanu zgodnego z prawem poprzez ich zamurowanie, i postępowanie to zakończyło się nakazem ich zamurowania. Nie jest zatem nie tylko możliwe sporządzenie zgodnego z decyzją o warunkach zabudowy projektu budowlanego dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z oknami w granicy, która co oczywiste nie może być pozbawiona jedynych okien (a te właśnie zlokalizowane są w granicy z działkami sąsiednimi), a przedmiotowa decyzja w zakresie obowiązku realizacji zamierzenia bezpośrednio w granicy z działkami sąsiednimi wiąże po myśli art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji architektoniczno-budowlanej jak i projektanta, ale nie jest także w ogóle możliwa realizacja otworów okiennych w granicy z działką sąsiednią ani w związku z tym legalizacja przedmiotowych okien, co powoduje, iż nakaz lokalizacji inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi z oknami w tej granicy, czyni niemożliwym zaprojektowanie zgodnego z przepisami obiektu mieszkalnego wielorodzinnego, jak również udzielenie pozwolenia na budowę dla takiej inwestycji. Okoliczności te z kolei wskazują na trwałą niewykonalność skarżonej decyzji (i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji) i niewykonalność, która ma miejsce już w dniu jej wydania, co stanowi przesłankę nieważnościową określoną w art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a.

Skarżący podniósł również, iż przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne poddane zostało opiniowaniu przez Zespół Urbanistyczny. Dla skarżącego nie jest zrozumiałe, na jakiej podstawie w niniejszej sprawie brał udział, bliżej niesprecyzowany i nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ta bowiem w ramach ciał kolegialnych przewiduje wyłącznie powołanie miejskiej komisji urbanistyczno-architektonicznej) Zespół Urbanistyczny, jaka jest w istocie - dla kształtowania zarówno wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej jak i treści rozstrzygnięcia, jego rola, na jakiej podstawie przedmiotowa inwestycja została zakwalifikowana do mogącej mieć znaczący wpływ na kształtowanie przestrzeni urbanistycznej, ani dlaczego opinia ta winna być uwzględniona przy sporządzaniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, w zakresie oceny wpływu projektowanego zamierzenia na kształtowanie, bądź zaburzenie ładu przestrzennego, skoro przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób wyczerpujący regulują procedurę sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, określając wyraźnie kto sporządza analizę (właściwy organ, a nie bliżej niesprecyzowany i działający bez stosownych upoważnień zespół osobowy) i wskazują jakie elementy winny być, dla oceny zachowania ładu przestrzennego planowanej inwestycji brane pod uwagę, wreszcie kto brał udział w posiedzeniu tegoż Zespołu, jakie posiadał kwalifikacje, w jakim stopniu wpłynął na wyniki analizy inne niż wynikające z ustaleń podmiotu uprawnionego do jej sporządzenia, i czy nie została naruszona ochrona danych osobowych poprzez dostęp do akt sprawy osób nieuprawnionych - z naruszeniem art. 73 k.p.a. Jak już zaznaczono, przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym regulują tryb powoływania oraz zakres kompetencji komisji urbanistyczno-architektonicznych (art. 8 ust. 3), której zadaniem jest przedstawienie organom administracji profesjonalnych, rzetelnych i obiektywnych informacji na temat projektów aktów planowania przestrzennego oraz poglądu zawierającego ocenę analizowanych projektów rozwiązań planistycznych (art. 11 pkt. 5, art. 17 pkt. 6, art. 32 ust. 2, art. 41 ust. 1 pkt. 5). Żaden natomiast przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje obowiązku ani nawet konieczności powoływania jakiegokolwiek kolegialnego ciała uprawnionego do wyrażania opinii czy współdecydowania o inwestycjach co do których prowadzone jest postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, a więc w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w szczególności do akceptacji lub formułowania wiążących zaleceń i uwag do opracowywanych analiz urbanistyczno - architektonicznych i formułowania ostatecznego kształtu projektu decyzji w oparciu o nieznane stronom postępowania kryteria.

Skarżący podniósł, iż nie miały możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji w sprawie, z dokumentami w niej zgromadzonymi, organ bowiem I instancji nie powiadomił ich o zgromadzeniu całego materiału dowodowego i przed wydaniem decyzji uniemożliwił złożenie stosownych wniosków, zwłaszcza kwestionujących rozstrzygnięcia jakichś, działających niejawnie (bez udziału stron) anonimowych quasi organów, które to rozstrzygnięcia zapadają bez udziału stron postępowania, pomimo, że mają wpływ na ich prawa i obowiązki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga jest zasadna w zakresie wskazanym poniżej i jako taka została uwzględniona. Skład rozpoznający podziela stanowisko strony skarżącej, że w kontrolowanej sprawie zostały naruszone wskazane przez nią przepisy postępowania administracyjnego i wynikające z nich zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Celem postępowania administracyjnego jest weryfikacja stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej po to, aby na podstawie stanu faktycznego ustalonego zgodnie z ww. zasadą prawdy materialnej i swobodną oceną materiału dowodowego stwierdzić bezsprzecznie i w sposób optymalnie zobiektywizowany, czy do tego stanu faktycznego znajduje zastosowanie określona norma materialnego prawa administracyjnego. Z powyższego wynika, że dla każdej indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej wiodące znaczenie posiadają, zgodne z prawem proceduralnym, ustalenia właściwego organu co do istniejącego stanu faktycznego, gdyż od tych ustaleń zależy, czy do tego stanu znajdują zastosowanie w ogóle przepisy materialnego prawa administracyjnego, a jeżeli tak to jakie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z powszechnie obowiązującym prawem rozstrzygnięcia ww. właściwych organów o ustaleniu warunków zabudowy z wniosku N. B.-K.dla zamierzenia inwestycyjnego, pn. "Przebudowa i rozbudowa oficyny południowo-wschodniej, wraz z nadbudową przez rozbudowę pomieszczenia technicznego wraz z klatką schodową w poziomie IV piętra, przy ul. [...], [...] w K. na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...], a także zmianą funkcji budynku frontowego (część kondygnacji III piętra) i oficyny (kondygnacje od I do IV piętra) na cele mieszkalne oraz zmianę części piwnic na cele usługowe".

Z treści kontrolowanych decyzji, a także z akt sprawy wynika, że decyzja o warunkach zabudowy dotyczy m.in. przebudowy i rozbudowy oficyny południowo-wschodniej, wraz z nadbudową przez rozbudowę pomieszczenia technicznego wraz z klatką schodową w poziomie IV piętra, przy ul. [...], [...] w K. na działkach nr [...] oraz [...] obręb [...] - przy czym przedmiotowa oficyna usytuowana jest w granicy z działkami sąsiednimi a jej ściana szczytowa, oddzielenia pożarowego w granicy z działkami sąsiednimi, posiada okna. W ścianie szczytowej oficyny wschodniej (oddzielenia pożarowego) w granicy z działkami [...] i [...] znajdują się otwory okienne.

Sąd rozpoznający sprawę, uchylił decyzję organu II instancji, co oznacza, że sprawa powróci ponownie do rozstrzygania przez ten organ. W tym miejscu Sąd zauważa, że decyzja o warunkach zabudowy realizuje w swej treści wartości, o których jest mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mając na uwadze z zarówno interes publiczny, wyrażający się w idei ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju; prawo/wolność właściciela do zabudowy nieruchomości; ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich.

Porównanie treści decyzji SKO z treścią zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu, oraz treścią akt sprawy wskazuje, że organ ten nie ustosunkował się należycie i rzetelnie do argumentów zawartych w odwołaniu, przez co decyzja ta uzyskała wymiar decyzji arbitralnej, ponadto w wyniku uchybienia przepisom art. 7 w zw. z art. 77, art. 80, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, organ II instancji pominął w swoich ustaleniach właśnie ochronę interesów osób trzecich. Gdyby SKO powiadomiło skarżącego o jego uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., skarżący miałby jeszcze możliwość ponowienia i uzupełnienia swojej argumentacji, która została już później została skierowana w obszernej skardze do WSA, i która została częściowo uwzględniona. Zdaniem Sądu, można rozważyć możliwość uzdrowienia tych błędów przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ II instancji, i ew. odpowiednim uzupełnieniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, stąd została uchylona jedynie decyzja drugoinstancyjna.

Argumenty i żądania strony skarżącej idą bardzo daleko, skarżący wnioskuje o stwierdzenie nieważności kontrolowanych decyzji, z uwagi na brak ich wykonalności istniejący w dniu wydania, powołując się na treść art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. W przekonaniu Sądu, mając na uwadze specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, w zestawieniu z treścią art. 156 § 1 pkt. 5 k.p.a. ten wniosek nie jest uzasadniony. Zdaniem Sądu, właściwe w sprawie organy pominęły odpowiednie wyważenie i ochronę interesów inwestora i przede wszystkim osób trzecich, co jednak nie oznacza, że decyzje kwalifikują się do stwierdzenia nieważności. W przypadku decyzji o warunkach zabudowy nie mamy do czynienia z wykonalnością decyzji polegającą na tym, że z decyzji tej wynikają prawa lub obowiązki podmiotu administrowanego, które kwalifikują się do wykonania w drodze egzekucji. Decyzja ta posiada charakter promesy, wskazuje uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia wynikające z wartości, którym służy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co nie oznacza, że jednoznacznie w sposób zamknięty determinuje otrzymanie pozwolenia na budowę. A więc ta niewykonalność tej decyzji, o której pisze skarżący, że jego zdaniem w realiach kontrolowanej sprawy, przy jej obecnym stanie faktycznym nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na budowę, nie kwalifikuje z tego tytułu przedmiotowej decyzji do stwierdzenia jej nieważności. Tak samo, tym argumentem nie są niewykonalne, w przekonaniu skarżącego, postanowienia kontrolowanej decyzji odnoszące się do miejsc parkingowych, o czym będzie mowa odpowiednio poniżej.

Trzeba w tym miejscu zauważyć, że stan faktyczny sprawy jest nietypowy i tę okoliczność pominęły w swych ustaleniach zarówno organ I jak i II instancji.

Organ I instancji stwierdza w załączniku do swojej decyzji Nr 1 pkt II lit. f: "Z punktu widzenia ładu przestrzennego ustala się usytuowanie planowanej nadbudowy w granicy z działkami [...], [...], [...], z zastrzeżeniem, że zabudowa w granicy winna być realizowana z jednoczesnym zachowaniem innych przepisów (poza przepisami w zakresie odległości usytuowania zabudowy od granic działki) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690), co będzie badane na następnym etapie procesu inwestycyjnego tj. podczas postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zabudowa w granicy winna być realizowana z uwzględnieniem zabudowy już istniejącej na działkach sąsiednich i poszanowaniem interesów osób trzecich".

To stanowisko organu I instancji jest błędne i naruszające interesy osób trzecich, a tego nie dostrzegło SKO na etapie kontroli instancyjnej przy rozpatrywaniu odwołania. Na tym właśnie zasadniczo polega podnoszone przez Sąd niedopatrzenie w zakresie ochrony interesów osób trzecich mające znaczenie dla wyniku sprawy w zakresie wypowiedzi organu o ochronie interesów osób trzecich (właścicieli działek sąsiednich). Z tego powodu jest też uzasadnione kwestionowane przez skarżącego treści decyzji SKO i organu I instancji, chociaż jak to już Sąd stwierdził, nie są to wady determinujące stwierdzenie nieważności przedmiotowych decyzji.

Trzeba bowiem odnieść się szerzej do tego omawianego przytoczonego fragmentu kontrolowanej decyzji/załącznika organu I instancji i stwierdzić, że wypowiadając się w decyzji o warunkach zabudowy w granicy, organ wypowiada się o tych warunkach z punktu widzenia zagospodarowania przestrzennego, analizując, czy na terenie objętym analizą urbanistyczno-architektoniczna istnieje zabudowa w granicy pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 u.p.z.p.) W żadnym wypadku organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może wyłączać przez swoje stwierdzenia stosowania w sprawie pozwolenia na budowę przepisów w zakresie odległości usytuowania zabudowy od granic działki. Co więcej, powinien podkreślić w decyzji o warunkach zabudowy na etapie uzasadniania usytuowania przebudowy i rozbudowy w granicy, że skoro sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690), dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - to przedmiotowy budynek, którego decyzja o warunkach zabudowy w granicy dotyczy jest potencjalnie, "warunkowo" budynkiem zwróconym ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. A zatem w sytuacji, kiedy budynek w granicy wnioskowany do przebudowy i rozbudowy posiada w ścianie zabudowy w granicy otwory okienne, z punktu widzenia Prawa budowlanego i jego wartości, będą stosowane do niego przepisy o zabudowie w granicy, w tym m.in. stanowiące, że "Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, (przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy) dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu"( § 12 ust. 2 w. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zestawieniu z pozostałymi normami zawartymi w tym akcie).

Kwestia ta powinna być jasno przedstawiona w treści kontrolowanych decyzji i w swej istocie w specyficznych ww. realiach stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy stanowi swoisty i dopuszczalny prawem warunek wydawanej decyzji o warunkach zabudowy w granicy. To ustalenie Sądu nawiązuje w pewnym sensie do względnie analogicznego warunku, który zasadnie został sformułowany, chociaż nie wprost, w przytoczonym w załączniku ww. decyzji nr 1 pkt II lit. d w zakresie Warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej: uzgodnieniu projektu decyzji dokonanym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 17 września 2015 (k. [...] administracyjnych akt sprawy), a także piśmie wyjaśniającym tego organu z dnia 14.10.2015 (k. [...] administracyjnych akt sprawy).

Na marginesie Sąd stwierdza w nawiązaniu do tezy skarżącego o rozważaniu odmowy ustalenia przedmiotowych warunków, że mając na uwadze wolność budowlaną, warunkowy charakter decyzji o warunkach zabudowy, zdaniem Sądu uzasadnione jest wydanie takiej decyzji w realiach kontrolowanej sprawy przy wyraźnym wskazaniu warunku/przesłanki jak wyżej. W ten sposób z jednej strony zainteresowany inwestor uzyskuje potencjalne, ale i jasne warunki zabudowy, a z drugiej strony osoby trzecie poosiadają wyraźnie zabezpieczone interesy prawne. Takim zabezpieczeniem nie jest, z uwagi na swoją ogólnikowość i blankietowość, sformułowanie zawarte w decyzji SKO, podnoszące, że ustalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustaleniu warunków zabudowy terenu w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę, a także dalsze stwierdzenia zawarte na s. [...] uzasadnienia tej decyzji zawarte poniżej przytoczonego zdania.

W konsekwencji, w świetle przywołanego przepisu, decyzja o warunkach zabudowy nie powinna wypowiadać się w przedmiocie uwarunkowań wynikających z wartości chronionych przez ustawę o warunkach zabudowy, w tym konkretnie o przebudowie i rozbudowie oficyny południowo--wschodniej, wraz z nadbudową poprzez rozbudowę pomieszczenia technicznego wraz z klatką schodową w poziomie IV piętra - jeżeli budynek/oficyna, który ma być przedmiotem rozbudowy i nadbudowy znajduje się w granicy i posiada w ścianie szczytowej oddzielenia przeciwpożarowego okna - bez wyraźnego stwierdzenia już na tym etapie postępowania, że budynek, którego decyzja o warunkach zabudowy w granicy dotyczy - jest potencjalnie, "warunkowo" budynkiem zwróconym ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Inaczej mówiąc, organ może skutecznie badać, czy w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną istnieją obiekty zabudowane w granicy, warunkujące, kwalifikujące ustalenie warunków przebudowy i zabudowy dla budynków posadowionych w granicy, jeżeli mamy do czynienia z warunkami zabudowy potencjalnej przebudowy i rozbudowy budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, jeżeli warunkiem zabudowy w granicy wyrażonym w decyzji będzie okoliczność nie posiadania przez ścianę zabudowy w granicy otworów okiennych.

Dla powyższego stwierdzenia, wiodące znaczenie posiada treść § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (Dz. U. z 2002, Nr 75, poz. 690), który stanowi, że

"1. Jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z powyższego wynika, przy uwzględnieniu wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, a więc w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. A zatem te atrybuty budynku są "uwarunkowaniami" decyzji o warunkach zabudowy.

W tym miejscu Sąd zauważa, że poza zakresem bezpośredniej kontroli Sądu znajduje się kwestia legalności usytuowania przedmiotowych okien w ścianie szczytowej przedmiotowej oficyny, jednak organy powinny mieć na uwadze, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja o warunkach zabudowy nie powinna służyć do legalizacji samowoli budowlanej, albo opierać swych skutków prawnych na samowoli budowalnej. Kwestie te stanowią element stanu faktycznego, który nie został ustalony przez właściwe organy, a który dla jasności stanu faktycznego sprawy także powinien być jednoznacznie sprecyzowany, aby wyeliminować hipotetyczne zjawisko legalizacji samowoli, o którym była mowa wyżej. Oznacza to, że organy powinny ustalić także, czy w obiegu prawnym istnieją ostateczne decyzje administracyjne wypowiadające się o nakazie usunięcia tychże okien w ścianach szczytowych posadowionych w granicy, gdyż te kwestie są zarazem w kontrolowanej sprawie przesłankami jej stanu faktycznego i prawnego i ewentualnie rozważyć sformułowanie adekwatnych warunków w wydanej decyzji.

Kolejnym spornym zagadnieniem w kontrolowanej sprawie, mającym prawne wymierne znaczenie zarówno dla warunków zabudowy, przebudowy, zmiany sposobu użytkowania odpowiednio oficyny jak i budynku frontowego, jest liczba miejsc postojowych oraz kwestia podstawy prawnej do wypowiadania się o nich przez organ w decyzji o warunkach zabudowy. Skład rozpoznający zdając sobie sprawę z rozrzutu prawnych argumentów w tym względzie, przyjmuje, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie podstawowe parametry w zakresie zmiany zagospodarowania terenu, nie przesądza o szczegółowych rozwiązaniach projektowych. Szczegółowe ustalenia w zakresie planowanej inwestycji określane są dopiero na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, a zatem w odrębnym postępowaniu. Realizacja planowanej inwestycji przebiega bowiem w dwóch etapach, które toczą się przed dwoma różnymi organami.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że brak jest wyraźnych ustawowych podstaw prawnych do stwierdzenia, że organ wydając decyzję o warunkach zabudowy, powinien precyzyjnie określić liczbę miejsc parkingowych. Przepis art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. nie precyzuje sposobu określenia ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Z treści ww. przepisu u.p.z.p. wynika jedynie wymóg określenia w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, i skład rozpoznający podziela ten pogląd, brak konieczności badania jaka ilość miejsc parkingowych jest wystarczająca dla danej inwestycji, wynika także z faktu, że często brak jest możliwości ustalenia ostatecznego sposobu użytkowania obiektu i jego powierzchni na etapie postępowania w zakresie określenia warunków zabudowy. Z tego powodu za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na cele mieszkaniowe i usługi. Ponadto zwrócić należy uwagę, że zgodnie z orzecznictwem sądowym, nie ma w obowiązującym systemie prawnym żadnego przepisu szczególnego, który nakazywałby określenie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej liczby miejsc postojowych w zależności od planowanego sposobu zagospodarowania terenu. Przepisem takim nie jest z pewnością § 18 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który będzie mieć zastosowanie dopiero na etapie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 128/13, z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 2435/13). Takim przepisem szczególnym nie jest także § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

Wskazać należy, że zgodnie z treścią § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. rozporządzenie to ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Wedle natomiast treści § 2 ww. rozporządzenia jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2.

W kontrolowanej sprawie, zaskarżona decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też przy jej wydawaniu organ nie mógł brać w odniesieniu do miejsc postojowych pod uwagę przepisów ww. rozporządzenia, albowiem przepisy te rozstrzygają sprawy związane z "projektowaniem, budową i przebudową oraz zmianą sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków". Odnosząc się natomiast do ww. § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. zauważyć należy, że przepis ten zawiera ustalenia w zakresie sposobu zapisywania ustaleń decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zgodnie. W przepisie tym wskazano, że powyższe ustalenia zapisuje się w szczególności przez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a także określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Mając zatem na uwadze treść § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy, że stanowi on wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji m.in. w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych, nie wynika z niego natomiast, że organ ustalający warunki zabudowy ma dokonywać analizy jaka konkretna ilość miejsc parkingowych będzie wystarczająca dla planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że istotą decyzji o warunkach zabudowy jest wskazanie czy dana inwestycja o określonych parametrach może powstać na danym terenie. (Tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 października 2015 r., II OSK 346/14)

To zaś oznacza, że w przypadku uznania, że na wskazanym terenie może być realizowana zabudowa określonego rodzaju i o określonych parametrach wystarczające jest określenie minimalnej ilości miejsc parkingowych na podstawie powierzchni mieszkalnej i użytkowej. To także oznacza, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę nie może przewidywać mniejszej ilości miejsc parkingowych, niż minimalna ilość określona w decyzji o warunkach zabudowy. Określenie konkretnej ilości miejsc parkingowych przez dokonanie analizy, jaka ilość miejsc postojowych jest wystarczająca dla danego zamierzenia budowlanego, należy do kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej. Organ lokalizacyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego w powyższym zakresie.

Podsumowując powyższe rozważania, Sąd jest zdania, że organ powinien określić w decyzji o warunkach zabudowy ilość miejsc parkingowych stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na cele mieszkaniowe i usługi. Dopuszczalne jest przy tym, w myśl przedstawionej powyżej wykładni, określenie w decyzji o warunkach zabudowy minimalnej ilości miejsc parkingowych na podstawie powierzchni mieszkalnej i użytkowej. Te ustalenia powinny być, zgodnie z wymogiem art. 107 par. 3 k.p.a., odpowiednio uzasadnione i wyjaśnione w nawiązaniu do realiów istniejącego stanu faktycznego.

Na tle powyższych ustaleń Sąd stwierdza, że właściwe organy: Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a także Prezydent Miasta; określiły w sposób zuniwersalizowany wymagania co do warunków zabudowy w przedmiocie warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na cele mieszkaniowe i usługowe jak w przywołanym powyżej Programie, pomijając jakiekolwiek dodatkowe ustalenia co do jednak skonkretyzowanego przedmiotu zamierzenia inwestycyjnego, a więc określonych budynków, co do których planowana jest zmiana powierzchni mieszkaniowej i usługowej. Z tego omawianego sformułowania organu, adresaci decyzji i strony postępowania nie wiedzą jakie są skonkretyzowane, nawet warunkowo, zasady obsługi komunikacji i jak wygląda w związku z tym realna ochrona ich interesów prawnych. W kontrolowanej sprawie można domyślać się, że obsługa komunikacji będzie zasadniczo miała miejsce poza terenem inwestycji. Organy poprzestały na zawarciu w załączniku nr 1 pkt. II. lit. 4d decyzji organu I instancji zasadniczej i istotnej dla sprawy w jej realiach faktycznych, wypowiedzi w brzmieniu "zaleca się, aby Inwestor we własnym zakresie, poza pasami dróg publicznych, zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji. Dalej jednak organ I instancji ogólnikowo stwierdza, że zgodnie z art. 54 pkt 2c, w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - na podstawie uchwały Rady Miasta z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr LIII/723/12 "Program obsługi parkingowej dla miasta K.", określającej politykę przestrzenną Gminy w tym zakresie, ustala się następujące wskaźniki liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia: od 0,5 do 1 miejsca postojowego na 1 mieszkanie; 30 miejsc postojowych na 1000 m kw. pow. użytkowej biur, 10 miejsc postojowych dla rowerów na 1000 m.kw. pow. użytkowej biur; nie mniej niż jedno miejsce postojowe na dany rodzaj obiektu". Warunki te nie zostały przez organ wyjaśnione na tle okoliczności faktycznych sprawy.

Jak to już było podnoszone z treści art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wynika jedynie wymóg określenia, w decyzji o warunkach zabudowy, warunków obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji. Warunki te powinny jednak, zdaniem Sądu, posiadać pewien sposób precyzji, nie powinny być blankietowe i powinny korespondować i być dostosowane do realiów planowanego przedsięwzięcia. Jak to już było sygnalizowane, wykładnia art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., stwierdza, że dla wypełnienia postanowień omawianej normy za dopuszczalne uznać należy określenie w decyzji o warunkach zabudowy ilości miejsc parkingowych stosunkowo do powierzchni przeznaczonej na cele mieszkaniowe i usługi. Ten wymóg został zrealizowany, przez przywołanie postanowień ww. Programu. Z treści analizowanego fragmentu decyzji organu I instancji nie wynika jednak, nawet w sposób przybliżony, powierzchnia przeznaczona w ramach planowanych zmian inwestycyjnych na cele mieszkaniowe i usługi. Organ nie rozważa, czy teren inwestycji zabezpieczy funkcje komunikacji. Stąd decyzja nie tyle określa warunki obsługi w zakresie infrastruktury i komunikacji, co względnie biernie przytacza treść ww. Programu i posiada w związku z tym charakter blankietowy. Pewien stopień powinnej, wymaganej prawem szczegółowości rozważanych ustaleń organu wynika także z treści § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., który stanowi, że "liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne", odsyłając tym samym do postanowień decyzji o warunkach zabudowy.

Z tego też względu, mając także na uwadze naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. co do możliwości prawidłowego zastosowania art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p., co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy w tym zakresie, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd jednak nie podziela stanowiska skarżącego, z przyczyn wskazanych powyżej, że decyzja o warunkach zabudowy powinna wskazywać konkretną liczbę miejsc postojowych wiążącą dla pozwolenia na budowę.

Skarżący zauważa, że w stanie faktycznym, którego dotyczy kontrolowana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, brak jest możliwości przebudowy, rozbudowy tego budynku w taki sposób, aby zapewnić miejsca postojowe "na terenie inwestycji". Zarazem ZIKIT w piśmie z dnia 18.05.2015 opiniując pozytywnie zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem stwierdza: "zaleca się, aby inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych, zapewnił miejsca postojowe w celu prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji" (k. [...] administracyjnych akt sprawy). Rację ma skarżący, że w pierwszej kolejności, to teren planowanej inwestycji (sposób jego wykorzystana, zagospodarowania) powinien umożliwiać na swoim obszarze zapewnienie adekwatnej liczby miejsc postojowe dla planowanej inwestycji. Tak określona ogólna zasada może doznawać jednak pewnych odstępstw. Należy bowiem wyjaśnić, że w takich właśnie sytuacjach zbyt rygorystyczne stosowanie ww. zasady może doprowadzić do naruszenia wskazywanych wolności zabudowy i praw podmiotowych właściciela terenu. Stąd dopuszczalne jest rozwiązanie, warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zapewnieniem miejsc postojowych poza terenem inwestycji i poza terenem pasa dróg publicznych, w ramach możliwości własnych inwestora. Ta teza jest spójna z orzecznictwem sadów dot. ustalania miejsc postojowych już na etapie pozwolenia na budowę (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1165/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Aprobata ww. zarzutu strony skarżącej mogła by bowiem prowadzić do sytuacji, w której inwestor nie mógłby zrealizować żadnej inwestycji na nieruchomości, do której nawet posiada prawo dysponowania na cele budowlane, a której istniejące faktyczne zagospodarowanie działki uniemożliwia usytuowanie miejsc postojowych. Trzeba także mieć na uwadze, czy w kontrolowanej sprawie inwestycja zrealizowana w obecnym kształcie posiada miejsca parkingowe na terenie własnej działki. W konsekwencji nie można przyjąć zatem zasady, że każda ingerencja w obiekt wymagająca warunków zabudowy i następnie pozwolenia na budowę wymaga obligatoryjnego uwarunkowania w decyzji o warunkach zabudowy zapewnienia miejsc postojowych tylko i wyłącznie na terenie działki potencjalnego inwestora, gdyżprowadziłoby do nadmiernego ograniczenia prawa własności i wolności budowlanej. Obowiązkiem zatem organu ustalającego warunki zabudowy jest rozważenie, czy dotychczasowy sposób wykorzystania, zagospodarowania terenu pozwala na zrealizowanie miejsc postojowych na terenie planowanej działki inwestycyjnej, tym bardziej, że planowana inwestycja wkracza w zastaną sytuację faktyczną.

Konkludując, zdaniem Sądu wykładnia art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. poczyniona pod kątem/refleksem (pro futuro) znajdującego zastosowanie na etapie pozwolenia na budowę § 18 ust. 1 warunków technicznych (który odsyła do wymogów decyzji o warunkach zabudowy) - pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna. Jeśli zatem zabudowa terenu objętego wnioskiem żadną miarą nie pozwala na takie zagospodarowanie działki, które umożliwi realizację miejsc postojowych, to dopuszczalne jest warunkowanie ich usytuowania na innej nieruchomości. Warunkiem spełnienia tego obowiązku, ale na etapie pozwolenia na budowę, jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, jest aby miejsca te miały charakter trwały(wyrok NSA z dnia 10 marca 2016 r. II OSK 1736/14). Zdaniem Sądu, nie jest bezwzględnie konieczne precyzowanie tego planowanego terenu posadowienia/zapewnienia miejsc postojowych na etapie warunków zabudowy, a teren ten nie musi być objęty granicą zamierzonej inwestycji, gdyż ta kwestia miejsc postojowych poza terenem inwestycji jest warunkiem decyzji o warunkach zabudowy danego terenu, który nie jest w stanie zapewnić na swoim obszarze miejsc postojowych. Warunek ten będzie wiążący właściwe organy na etapie pozwolenia na budowę.

W następnej kolejności skarżący podnosi zarzut naruszenia przez kwestionowane decyzje art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez sporządzenie analizy urbanistyczno - architektonicznej i opracowanie jej wyników przez nieznany ustawie i rozporządzeniu "Zespół Urbanistyczny" zamiast przez organ właściwy (Prezydenta Miasta) lub osobę działającą z jego upoważnienia. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, Sąd stwierdza, że prawo dopuszcza tworzenie organów pomocniczych w systemie jednostek samorządu terytorialnego, których działanie jest tak długo legalne i dopuszczalne w ramach prawa, do kiedy nie przejmują władczych kompetencji organów administracyjnych lub odpowiednio podmiotów administrujących. Z Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 16.12.2014 r. wydanego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, wynika, że Zespół został powołany w celu przygotowania merytorycznych rozstrzygnięć z zakresu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w Wydziale Architektury i Urbanistyki. Do zakresu działania Zespołu Urbanistycznego należy akceptacja lub formułowanie zaleceń i uwag do opracowanych w Wydziale Architektury i Urbanistyki analiz urbanistyczno-architektonicznych w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z § 3 Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Urbanistycznego, który jest załącznikiem do Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 16.12.2014 r., w skład 12 osobowego zespołu wchodzą osoby spełniające warunki, o których mowa w art. 50 ust. 4 oraz art. 60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z § 5 ust. 5 ww. Regulaminu Organizacyjnego Zespołu Urbanistycznego, wynika, że stanowisko Zespołu stanowić będzie podstawę do dokonania ewentualnych zmian i uzupełnień w sporządzonej w sprawie analizie urbanistyczno-architektonicznej oraz jej wynikach. Z kolei § 6 Regulaminu stanowi, że w oparciu o ww. analizę przygotowany zostanie przez uprawnioną osobę, o której mowa w art. 50 ust. 4, art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt decyzji.

Z przytoczonych powyżej postanowień wynika, że zakres działania Zespołu nie narusza zakresu władczych uprawnień organu właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zakres działania nie narusza także zdolności podmiotu, o którym jest mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. do sporządzenia analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zakres działania Zespołu jest związany z merytorycznymi i technicznymi kwestiami wewnątrzurzędowego podziału pracy i "odbioru" projektu analizy urbanistyczno-architektonicznej przygotowywanej dla potrzeb projektu decyzji, wskutek jej kontroli przez osoby posiadające stosowne uprawnienia. Ewentualne, co trzeba podkreślić, zmiany i uzupełnienia "następcze" sporządza jedna osoba właściwa do sporządzenia projektu decyzji i analizy urbanistyczno-architektonicznej, która ponosi za całość tych dokumentów odpowiedzialność zawodową. Z analizy akt sprawy wynika, że skontrolowana dla potrzeb sprawy działalność Zespołu Urbanistycznego nie naruszyła zakresu kompetencji organu właściwego do wydania decyzji (61 ust. 1 u.p.z.p) ani zdolności osób o których mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. do sporządzenia projektu decyzji. Z powyższych ustaleń oraz z analizy treści decyzji o warunkach zabudowy wydanych przez organ I instancji i poprzedzającej tę decyzje dokumentacji wymaganej prawem nie wynika, aby przedmiotowy Zespół zastąpił kompetencje właściwego w sprawie organu i osób, o których jest mowa w art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Podsumowując całość, zaprezentowana odpowiednio powyżej argumentacja Sądu co do uchylenia kontrolowanych decyzji z przyczyn proceduralnych, wykazuje, że przytoczone przepisy zostały naruszone a ich naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozstrzyganiu sprawy organ II instancji powinien mieć na uwadze, zgodnie z art. 153 p.p.s.a ocenę prawną Sądu zawartą w uzasadnieniu wyroku.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie l sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a.