Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2827/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Rada Adwokacka
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. art. 14 ust. 2, 16 ust. 1, 17 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. art. 35 par. 3, 138 par. 1 pkt 2 in fine,  156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi M.U. na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na rzecz skarżącego M.U. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2019 roku Pan M.U (skarżący, wnioskodawca) zwrócił się do Okręgowej Rady Adwokackiej w P. (dalej ORA) z wnioskiem w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie

do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.d.i.p.") o przekazanie w terminie 14 dni następujących informacji:

1. "przekazania skanów orzeczeń dyscyplinarnych adwokatów dotyczących spraw nie osiągnięcia wymaganej ilości 12 punktów za obecność na szkoleniach powodującą przyjęcie nie wykonania obowiązku szkolenia za lata 2014-2016,

2. wskazanie, w ilu sprawach ogólnie wszczęto z tego powodu postępowania dyscyplinarne, w ilu sprawach zostały postępowania po ich wszczęciu umorzone, w ilu sprawach skierowano wnioski do Sądu Dyscyplinarnego przy Okręgowej Radzie Adwokackiej w P. o ukaranie

3. jakiego rodzaju orzeczenia i w ilu sprawach zapadły przed Sądem Dyscyplinarnym ORA w P.,

4. ile orzeczeń uprawomocniło się przed sądem dyscyplinarnym I instancji,

a w ilu wniesiono odwołania do Wyższego Sądu Dyscyplinarnego przy Naczelnej Radzie Adwokackiej w W.,

5. w jakich wysokościach opłaty zasądzono od obwinionych w sprawach zakończonych orzeczeniem skazującym".

Pismem z dnia [...] lutego 2019 roku wnioskodawca został wezwany przez ORA do wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego, gdyż zdaniem Rady żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p..

W odpowiedzi na wezwanie pismem z dnia [...] lutego 2019 roku wnioskodawca wskazał, że w jego ocenie żądane informacje nie mają charakteru informacji przetworzonej. Skarżacy podkreślił, że w jego ocenie niedopuszczalne jest przeniesienie ciężaru dowodowego wykazania szczególnej istotności żądanej informacji dla interesu publicznego na wnioskodawcę. Wskazał, że informacje,

o które wnioskował miały służyć "zbadaniu prawidłowości wszczynania oraz prowadzenia postępowań dyscyplinarnych przeciwko adwokatom z błahego powodu, nie wywiązywania się z formalnego obowiązku odbycia szkoleń zaliczeniowych /osiągnięcia 12 punktów w roku/ i obciążania ich niezasadnymi, nieracjonalnymi kosztami tych postępowań, w skali Wielkopolskiej Izby Adwokackiej oraz Adwokatury w skali całego kraju."

Uchwałą z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Okręgowa Rada Adwokacka

w P. odmówiła skarżącemu udzielenia informacji publicznej. W uzasadnieniu Uchwały wskazano powołując się na orzecznictwo, że w ocenie ORA żądane informacje stanowią informację przetworzoną. Odnosząc się do wskazanego przez skarżącego interesu publicznego o charakterze istotnym, który miałby rzekomo przemawiać za uwzględnieniem wniosku, ORA powołała się na ugruntowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że działanie wnioskodawcy nie tylko w interesie indywidualnym, lecz w interesie "ponad indywidualnym" nie jest samoistnie wystarczające dla przyjęcia "szczególnej istotności dla interesu publicznego" takiego działania (por. NSA I OSK 1068/15). Tym samym w ocenie ORA wskazany przez wnioskodawcę interes prawny nie może być uznany za szczególnie istotny dla interesu publicznego. Ponadto ORA pouczyła skarżącego

o przysługującym prawie odwołania od tej uchwały do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. (dalej w skrócie "Prezydium NRA").

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r., które wpłynęło do ORA w dniu [...] maja 2019 r., pan M.U. wystąpił z ponownym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Skarżący oparł ponowny wniosek o udzielenie informacji publicznej na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy

o dostępie do informacji publicznej. Skarżący stanął na stanowisku, że uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia [...] marca 2019 r. nie zawierała wskazania podstawy prawnej oraz zawierała błędne pouczenie o możliwości jej zaskarżenia. Skarżący wskazał, że w jego ocenie od uchwały Okręgowej Rady Adwokackiej

w P. nie przysługuje odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy do ORA.

Pismo pana M.U. z dnia [...] kwietnia 2019 r. - ponowny wniosek o udzielenie informacji publicznej - ORA potraktowała jako odwołanie

od uchwały z dnia [...] marca 2019 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. ORA przekazała pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Prezydium NRA wskazując, że pismo powyższe potraktowała jako odwołanie.

Pismem z [...] czerwca 2019 r. M.U. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. skargę na bezczynność Okręgowej Rady Adwokackiej w P. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SAB 189/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką

w P. do załatwienia "ponownego wniosku" M.U.

o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku; stwierdził, że Okręgowa Rada Adwokacka w P. dopuściła się bezczynności w załatwieniu ww. wniosku; stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zasądził od Okręgowej Rady Adwokackiej w P. na rzecz skarżącego M.U. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Uchwałą z dnia [...] października 2019 roku Prezydium NRA utrzymało w mocy uchwałę ORA w P. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...].

Jak wskazał organ w uzasadnieniu, prawidłowe jest stanowisko ORA - na potwierdzenie którego przywołano szczegółowo orzeczenia sądowoadministracyjne - iż żądane przez skarżącego informacje są informacją przetworzoną w rozumieniu przepisu art. 3 ust. 3 pkt 1 a ustawy o dostępie do informacji publicznej (u.d.i.p.). Wobec powyższego skarżący winien wykazać szczególny interes publiczny

w żądaniu ww. informacji. Ww. obowiązkowi skarżący nie podołał.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 roku skarżący wniósł skargę na uchwałę Prezydium NRA z dnia [...] października 2019 roku zaskarżając ją w całości i zarzucając jej:

1) naruszenie art. 127 § 1 Kpa. w zw. z art. 28 i 29 Kpa. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały pomimo braku odwołania skarżącego jako strony od uchwały ORA w P.;

2) nieważność uchwały Prezydium NRA z dnia [...] października 2019 roku - podjętej z rażącym naruszeniem prawa, tj. brakiem podstawy prawnej z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa.;

3) nieuprawnione przyjęcie, iż skarżący jest adwokatem oraz iż wniósł odwołanie od uchwały ORA w P.;

4) podjęcie zaskarżonej uchwały przy udziale członka Prezydium NRA pełniącego uprzednio funkcje w organach [...] Izby Adwokackiej oraz wykonującego aktualnie zawód adwokata w P.

Skarżący domagał się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały

w całości.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że oczywiście bezzasadne jest przyjęcie, że wniósł odwołanie od uchwały ORA z dnia [...] marca 2019 r. Skarżący nie wniósł odwołania od ww. uchwały ORA, uznając pouczenie o tym uprawnieniu za błędne

i wybrał przysługujące mu uprawnienie wynikające z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z treści ponownego wniosku

o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] kwietnia 2019 r. wniesionego

w ustawowo przewidzianym terminie oraz treści pisma skarżącego nr [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. Trafność stanowiska skarżącego wynika z Komentarza do Ustawy o dostępie do informacji publicznej pod red. M.B. "Wniosek o ponowne rozpoznanie w przypadku wydania decyzji przez podmiot niebędący organem władzy publicznej". Przepis art. 17 ust. 2 u.d.i.p. ma charakter proceduralny. Wskazuje, że od decyzji wydanej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, ale posiadający informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, przysługuje nie odwołanie, ale wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy statuowany przez przepis art. 127 § 3 Kpa., z modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego. Wniesienie tego środka nie powoduje skutku w postaci przesunięcia kompetencji do rozpoznania lub rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia, lecz powierzają ponownie temu samemu organowi [...] - wyrok WSA G. z dnia 10-08-2017/. Zasadność wyboru uprawnienia wynikającego z art. 17 ust. 2 powołanej ustawy potwierdził w wyroku z dnia 12 września 2019 r. w sprawie IV SAB/Po 189/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny

w P. zobowiązując Okręgową Radę Adwokacką w P. do załatwienia "ponownego wniosku" z dnia [...] kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Zdaniem skarżacego Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. podjęła zaskarżoną uchwałę z rażącym naruszeniem prawa - przepisów art. 127 § 1 Kpa. w związku z art. 28 i 29 Kpa. oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. W postępowaniu administracyjnym uregulowanym Kodeksem postępowania administracyjnego obowiązuje zasada skargowości, na etapie odwoławczym konieczność wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Wynika to wprost z art. 127 § 1 Kpa.

Od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, a stronę określają przepisy art. 28 i 29 Kpa. W postępowaniu przed Okręgową Radą Adwokacką stroną był skarżący, który nie wniósł odwołania od uchwały ORA z dnia [...] marca 2019 r.

Podkreślił, że od uchwały ORA nie wniesiono żadnego odwołania. Zdaniem skarżącego nie można uznać za "odwołanie" w rozumieniu art. 127 § 1 Kpa. pisma

z dnia [...] maja 2019 roku [...] skierowanego do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W., albowiem nie pochodzi ono od strony, a nawet

od organu, który podjął uchwałę w dniu [...].03.2019 r. Organ mający obowiązek udzielenia informacji publicznej nie jest uprawniony do zastępowania strony, a tym samym bezzasadne jest uznanie ponownego wniosku skarżącego, jako odwołania, przyjęte na str. 3 in fine tego pisma.

Skarżący podkreślił, że w składzie Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej podejmującej zaskarżoną uchwałę brał udział członek Prezydium NRA adw. T.J, pełniący wcześniej funkcje w organach Wielkopolskiej Izby Adwokackiej oraz wykonujący aktualnie zawód adwokata w P. Orzekał niejako w sprawie organu, z którym był związany i mógł nie być bezstronny. W gremium Prezydium NRA są jeszcze inne osoby mogące wypełnić skład orzekający bez jego udziału.

W odpowiedzi na skargę NRA wniosła o jej oddalenie, wskazując, że zarzut nieważności i podjęcia uchwały przez Prezydium NRA z rażącym naruszeniem prawa, tj. brakiem podstawy prawnej z art. 138 § 1 pkt 1 Kpa. oraz rażącym naruszeniem przepisów art. 127 § 1 Kpa. w zw. z art. 28 i 29 Kpa. jest bezzasadny. Przede wszystkim błędne jest stanowisko skarżącego, iż od uchwały nie wniesiono żadnego odwołania. W dalszej części NRA przedstawiła swoje stanowisko w sprawie, wykazując dlaczego od uchwały ORA służy odwołanie. Podkreślono, że członek Prezydium NRA adw. TJ. - nie brał udziału w wydaniu uchwały ORA w P. (co wynika z jej treści). Tylko taką sytuację należałoby uznać za powodującą naruszenie przepisów mającą wpływ na wynik sprawy, bowiem wymagającą wyłączenia ww. członka od orzekania, stosownie do przepisu art. 27 § 1 Kpa. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 Kpa..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej: "p.p.s.a.", w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sad kontroluje zaskarżony akt także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w niniejszej sprawie jest zasadna albowiem zaskarżona uchwała

z dnia [...] października 2019 roku Prezydium NRA narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że zarówno Prezydium NRA jak i ORA jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych.

W kontrolowanej sprawie nie jest przedmiotem sporu pomiędzy stronami – i nie budzi także wątpliwości Sądu w niniejszym składzie – że żądane przez skarżącego informacje o orzeczeniach dyscyplinarnych dotyczących członków korporacji adwokackiej stanowią, co do zasady, informację publiczną (por. np. wyroki NSA z 24.01.2018 r., I OSK 394/16; z 09.08.2018 r., I OSK 1984/16 –CBOSA). Godzi się przy tym zauważyć, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych same tego rodzaju orzeczenia maja status dokumentów urzędowych, o których mowa

w art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 08.12.2017 r., I OSK 247/16, CBOSA);

Spór między stronami sprowadza się do tego, czy skarżący z uwagi na uznanie powyższych informacji za informacje przetworzone wykazał, że uzyskanie powyższych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jak wyżej wskazano w toku niniejszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt IV SAB 189/19 zobowiązał Okręgową Radę Adwokacką w P. do załatwienia "ponownego wniosku" M.U. o udostępnienie informacji publicznej

z dnia [...] kwietnia 2019 r., w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku. Wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest ponownym wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, złożonym na podstawie art. 17 ust. 2 u.d.i.p..

Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w tej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia

1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej

w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376). Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie

w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz

w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując, stwierdzić należy, zgodnie z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 21 marca 2014 r.,sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: (1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; (2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko

w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję

o odmowie udostępnienia informacji (art. 16 ust. 2 u.d.i.p.).

Z kolei w myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p. wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania.

W kontrolowanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę NRA wydaną na skutek wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy udostępnienia informacji publicznej z [...] kwietnia 2019 r. (pt.: "Ponowny wniosek

o udostępnienie informacji publicznej"), złożonego w trybie art.17 ust. 2 u.d.i.p. Ów wniosek został potraktowany przez ORA jako odwołanie od ww. uchwały i na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze

(Dz. U. z 2018 r. poz. 1184, z późn. zm.; w skrócie "pr.adw.") – który to przepis stanowi, że od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji

w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej – przekazany Prezydium NRA (przy piśmie ORA

z [...] maja 2019 r.; k. 44– 46 akt sądowych). Tak więc przed przystąpieniem do oceny, czy skarżący wykazał, że żądane przez niego informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego, należy rozważyć powyższą kwestię proceduralną, gdyż ewentualnie błędne przyjęcie, że pismo skarżącego z [...] kwietnia

2019 r. stanowi odwołanie, może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały NRA o czym poniżej.

W wyroku z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt IV SAB 189/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. dokonał pogłębionej analizy art. 17 ust. 2 u.d.i.p., którego właściwa interpretacja legła u podłoża niniejszego rozstrzygnięcia, gdyż istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący złożył odwołanie, jak twierdzą organy samorządu adwokackiego, czy też wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Sąd

w składzie tu orzekającym w pełni akceptuje i przyjmuje za własne rozważania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. dotyczące właściwej interpretacji art. 17 ust. 2 u.d.i.p..

W kontrolowanej sprawie przedmiotem skargi uczyniono uchwałę Prezydium NRA wydaną jako rozstrzygnięcie, w rozumieniu art. 17 u.d.i.p., w odniesieniu do wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2019 r o ponowne rozpatrzenie sprawy o udostępnienie informacji publicznej (pt.: "Ponowny wniosek o udostępnienie informacji publicznej"), załatwionej przez ORA odmownym rozstrzygnięciem - uchwałą z [...] marca 2019 r. Ów wniosek został potraktowany przez ORA jako odwołanie od ww. uchwały i na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze – który to przepis stanowi, że od uchwały okręgowej rady adwokackiej, podjętej w pierwszej instancji w sprawach indywidualnych, służy zainteresowanemu odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej – przekazany Prezydium NRA (przy piśmie ORA z [...] maja 2019 r.).

W ocenie Sądu nieprawidłowe jest stanowisko organów adwokatury

w zakresie potraktowania wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. jako odwołanie.

Dokonując oceny charakteru pisma skarżącego z dnia [...] kwietnia 2019 r. należy w powołać się na stanowisko WSA w P., które to stanowisko Sąd orzekający w tej sprawie w pełni akceptuje. Z uzasadnienia wyroku z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SAB 189/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. wynika ,że za potraktowaniem pisma skarżącego [...] kwietnia 2019 r. jako wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przemawia w pierwszej kolejności wykładnia językowa art. 17 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy służy od rozstrzygnięć podmiotów, o których mowa w ust. 1, czyli "podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej". To ostatnie określenie musi być zaś niewątpliwie wykładane w kontekście art. 4 ust. 1 u.d.i.p., który stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Cytowany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, wzmiankowane w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d.i.p. "organy samorządów zawodowych" – do których, bezspornie zaliczają się okręgowe rady adwokackie – nie stanowią "organów władzy publicznej" (które zostały wszak wyszczególnione przez ustawodawcę odrębnie w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). W konsekwencji wykładnia językowa art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy właśnie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jest to środek zaskarżenia o charakterze niedewolutywnym, tj. podlegający rozpoznaniu przez ten sam podmiot, który wydał poprzednie ("pierwszoinstancyjne") rozstrzygnięcie. W związku z tym jest jasne, że zawarte w zdaniu drugim art. 17 ust. 2 u.d.i.p. odesłanie do odpowiedniego stosowania w odniesieniu do takiego wniosku przepisów dotyczących odwołania nie obejmuje przepisów przewidujących rozpoznawanie odwołania w administracyjnym toku instancji przez organ wyższego stopnia. Innymi słowy, omawiane odesłanie nie może czynić z wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy udostępnienia informacji publicznej w żadnym razie środka

o charakterze dewolutywnym. Potwierdza to utrwalona wykładnia, zawierającego analogiczne odesłanie, przepisu art. 127 § 3 Kpa., na kanwie którego podkreśla się, że do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań, które są związane z cechą dewolutywności postępowania (por.: WSA z 24.04.2007 r., VI SA/Wa 126/07, CBOSA; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2019, uw. 14 do art. 127).

W świetle powyższych uwag, już wykładnia językowa art. 17 ust. 2 u.d.i.p. prowadzi do wniosku, że przepis ten, jako unormowanie o charakterze lex specialis, wyłącza w zakresie nim objętym stosowanie art. 46 ust. 1 pr.adw..

Taki wniosek znajduje również oparcie w argumentach o charakterze celowościowym.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że jednym z istotnych aspektów postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, któremu ustawodawca poświęcił wiele uwagi, jest szybkość tego postępowania. Dowodzą tego zwłaszcza unormowania u.d.i.p. skracające terminy:

– udostępnienia informacji publicznej – do 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.) – w stosunku do "ogólnych" terminów załatwiania spraw administracyjnych ustalonych w art. 35 § 3 k.p.a.;

– rozpoznania odwołania od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej albo umarzającej postępowanie w tej sprawie – do 14 dni (art. 16 ust. 2 pkt 1 u.d.i.p.) – w porównaniu z ogólnym, jednomiesięcznym terminem zakreślonym dla postępowań odwoławczych (art. 35 § 3 k.p.a.);

– przekazania przez organ skargi do sądu wojewódzkiego – do 15 dni (art. 21 pkt 1 u.d.i.p.) – w porównaniu z ogólnym, trzydziestodniowym terminem z art. 54 § 2 p.p.s.a. na dokonanie tej czynności;

– rozpoznania skargi przez sąd – do 30 dni (art. 21 pkt 2 p.p.s.a.) – w porównaniu z li tylko ogólnikową dyrektywą z art. 7 p.p.s.a. w myśl której sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

Na tle przywołanych unormowań zasadnym jawi się twierdzenie, że względy wykładni celowościowej przemawiają za taką interpretacją przepisów dotyczących weryfikacji rozstrzygnięć w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oraz preferowaniem takich wyników wykładni, które w większym stopniu gwarantować będą szybkość załatwiania takich spraw.

Nie ulega zaś wątpliwości, że do takich właśnie skutków prowadzi uznanie, iż od rozstrzygnięć okręgowej rady adwokackiej o odmowie udostępnienia informacji publicznej służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do Prezydium NRA.

Po pierwsze, jeśli organ odwoławczy dojdzie do przekonania o wadliwości (np. niezasadności) pierwszoinstancyjnej odmowy udostępnienia żądanej informacji, to nie może wydać decyzji reformatoryjnej – ponieważ nie ma podstawy prawnej upoważniającej do dokonywania czynności materialno-technicznej (jaka jest udzielenie informacji) decyzją administracyjną – lecz musi wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Co więcej, konieczność zastosowania tego przepisu zachodzi w każdym przypadku, gdy decyzja o odmowie udzielenia informacji nie odpowiada prawu, a więc nawet wówczas, gdy organ drugiej instancji nie stwierdzi konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części (por.: wyrok NSA z 20.06.2002 r., II SA/Lu 507/02, LEX nr 738915; I Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 3 do art. 16, s. 318). Tymczasem jeśli to organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dojdzie do przekonania

o wadliwości (niezasadności) swej pierwotnej odmowy udostępnienia informacji publicznej, będzie mógł niezwłocznie udzielić żądanej informacji (z jednoczesnym uchyleniem swego rozstrzygnięcia i umorzeniem postępowania w sprawie – por. art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kpa.).

Po drugie, jeśli w danym przypadku wnioskodawcy służy odwołanie od decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, to przed wniesieniem skargi na taką odmowę do sądu administracyjnego musi on bezwzględnie z tego środka skorzystać – czyniąc zadość wymaganiu uprzedniego "wyczerpania środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Natomiast jeśli stronie służy "tylko" wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zgodnie z art. 52 § 3 zdanie pierwsze p.p.s.a. może on wnieść skargę na decyzję odmowną bez skorzystania z tego prawa.

Niezależnie od powyższego wypada wyrazić istotną wątpliwość, czy sprawa udostępnienia informacji publicznej ma w ogóle charakter "sprawy indywidualnej"

w rozumieniu art. 46 ust. 1 pr.adw. oraz art. 1 pkt 1 Kpa. Istotną cechą takiej sprawy jest bowiem jej ścisły związek ze sferą prawną (interesem prawnym lub obowiązkiem) indywidualnego podmiotu – strony (art. 28 Kpa.). Tymczasem

w świetle art. 2 u.d.i.p. sprawa udostępnienia informacji publicznej może zasadniczo nie wykazywać żadnego związku nie tylko z interesem prawnym, ale nawet faktycznym wnioskodawcy.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że od rozstrzygnięcia okręgowej rady adwokackiej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej nie służy stronie odwołanie, o jakim mowa w art. 46 ust. 1 pr.adw., lecz wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z art. 17 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze WSA w W. stanął na stanowisku, że

w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez NRA art.156 § 1 pkt 1 Kpa., gdyż

w sprawie orzekał niewłaściwy organ.

Z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały omawianie pozostałych zarzutów skargi należy uznać co najmniej za przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a.

-----------------------

4