Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt K 1/91
Trybunał Konstytucyjny
Data orzeczenia: 1991-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Policja
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 67 ust. 2
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 90
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz. 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 77
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz. 180
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa.
article: art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 2 października 1987 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.
article: art. 19
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz. 98
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym.
Teza: Art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa w części odnoszącej się do dalszego bezterminowego dysponowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną, a zwolnionymi przez osoby, które decyzje o przydziale tych lokali uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych - z uwzględnieniem wyjątku przewidzianego w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ są niezgodne z art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.

TEZY

Art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o Urzędzie Ochrony Państwa w części odnoszącej się do dalszego bezterminowego dysponowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną, a zwolnionymi przez osoby, które decyzje o przydziale tych lokali uzyskały z jednostek podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych - z uwzględnieniem wyjątku przewidzianego w art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ są niezgodne z art. 7 i art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.


UZASADNIENIE

Jako podmioty legitymowane do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania dotyczącego obronności i bezpieczeństwa Państwa art. 19 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wymienia jedynie: Prezydium Sejmu, Radę Ministrów oraz Komitet Obrony Kraju. Równocześnie przepis art. 19 ust. 3 zamyka drogę do podjęcia w tych sprawach z inicjatywy własnej Trybunału Konstytucyjnego. Rozważając tą kwestię Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę, iż przepisy art. 19 ust. 2 i 3 noszą znamię czasu, w którym doszła do skutku ustawa o Trybunale Konstytucyjnym. Przepisy te były z jednej strony wyrazem przywiązywania szczególnego znaczenia do spraw objętych tym przepisem, z drugiej zaś - dążenia do ograniczenia prawnej kontroli tych spraw, w tym także kontroli legalności i konstytucyjności aktów normatywnych w tych sprawach. W tym ostatnim wypadku - poprzez selektywny dobór podmiotów uprawnionych do wnioskowania o podjęcie w tych sprawach postępowania przez Trybunał Konstytucyjny.

a) Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, jak trafnie to zauważyła Rzecznik Praw Obywatelskich, ma przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, iż: "Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia oraz poręcza całkowitą ochronę własności osobistej. Wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Został on wprowadzony do ustawy zasadniczej łącznie z innymi przepisami formułującymi zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej, /art. 1 Konstytucji RP/, gwarantującego m.in. swobodę działalności gospodarczej bez względu na formę własności, której ograniczenie dopuszczalne jest jedynie w drodze ustawodawczej /art. 6 Konstytucji RP/.

Przepis art. 7 Konstytucji RP ma przede wszystkim istotne znaczenie dla ustalenia treści oraz zakresu ochrony prawa własności. Znaczenie tego przepisu dla ustalenia treści oraz zakresu ochrony prawa własności wynika nie tylko co zostało w nim wypowiedziane expressis verbis, lecz także z zakresu i treści zmian, jakie w wyniku jego wejścia w życie nastąpiły w sferze konstytucyjnej regulacji problemów własności oraz jej ochrony. Przepis ten zastąpił przede wszystkim postanowienia Konstytucji PRL różnicujące własność wedle typów i form własności oraz preferujące zarazem własność społeczną, w tym w pierwszej kolejności własność państwową, jako własność ogólnonarodową.

W miejsce tych rozwiązań art. 7 Konstytucji RP ustanawia zasadę jednolitego traktowania wszystkich form własności, wyróżniając jedynie własność osobistą. Umacnia zarazem ochronę prawa własności. Znalazło to m.in. swój wyraz we włączeniu do tego przepisu postanowienia dotyczącego wywłaszczenia. Instytucję wywłaszczenia traktuje się w Konstytucji RP jako wyjątkową, szczególną formą ingerencji w sferę własności, dopuszczalną w wypadkach, gdy w grę wchodzi cel publiczny. Może dojść do skutku wyłącznie za słusznym odszkodowaniem. Umieszczenie w art. 7 postanowienia dotyczącego wywłaszczenia jako normy konstytucyjnej nadaje temu postanowieniu nadrzędną moc prawną w stosunku do wszystkich innych norm prawnych usytuowanych poniżej Konstytucji, w tym w szczególności dotyczących treści i zakresu ochrony prawa własności. W konsekwencji tego co zostało powiedziane wyżej wynika niewątpliwie, iż przepis art. 7 realizuje zamysł ustrojodawcy umocnienia prawa własności i zapewnienia mu pełniejszej, niż dotychczas ochrony.

b) z dążenia ustrojodawcy do umocnienia prawa własności i ochrony tego prawa nie można wyprowadzać wniosku, iż chodzi tu o chęć przekształcenia tego prawa w prawo absolutne /ius infinitum/. Pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy mogłoby obrócić się bowiem w wielu wypadkach przeciwko samym właścicielom, jako że korzystanie z rzeczy w sposób nieograniczony prowadziłoby do naruszania interesów innych właścicieli, a w konsekwencji do niedających się pogodzić konfliktów.

Takie pojmowanie własności mogłoby stać się podstawą wybujałego indywidualizmu i egoizmu, a w konsekwencji samozniszczenia instytucji własności. Chociaż zatem prawo własności jest traktowane jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy, to zarazem nie jest rozumiane jako prawo niczym nieograniczone. Należy przy tym mieć na uwadze, iż własność zawsze była traktowana jako prawo odzwierciedlające stan stosunków społeczno-gospodarczych. W konsekwencji tego treść /granice/ i zakres ochrony tego prawo ulegają zmianom, korespondującym ze stanem rozwoju tych stosunków. Tak też należy odczytywać treść art. 7 Konstytucji RP. Przyjmując z jednej strony za niewątpliwe, iż u jego podstaw legło prawo właściciela do korzystania z rzeczy własnej, w tym do pobierania z niej pożytków oraz do rozporządzania rzeczą własną, to zarazem treść prawa własności oraz zakres ochrony tego prawa zamykają się w określonych przez prawo granicach mających swoją podstawę w przepisach ustawy zasadniczej, w szczególności w zasadzie dobra ogółu /interesu ogólnego/, korespondujących ze stanem stosunków społeczno-gospodarczych. W miarę zmian tych stosunków ulegają zmianom także treść i zakres ochrony prawa własności.

c) Przepis art. 7, aczkolwiek mający podstawowe znaczenie w sprawach treści i zakresu ochrony prawa własności, nie jest zatem jedynym przepisem w Konstytucji RP przesądzającym o treści prawa własności /granicach tego prawa/ oraz o zakresie jego ochrony. Powinien być on odczytywany ponadto w powiązaniu z innymi przepisami ustawy zasadniczej, w szczególności z jej art. 1, proklamującym Rzeczpospolitą Polską demokratycznym państwem prawnym, realizującym zasady sprawiedliwości społecznej. Chodzi tu przede wszystkim, w swojej treści niewątpliwie bardzo szeroką, zasadę sprawiedliwości społecznej. Mieści bowiem ona w sobie m.in. interesującą nas zasadę dobra ogółu /interesu ogólnego/. Istotne znaczenie dla granic prawa własności i zakresu ochrony tego prawa ma też zasada demokratycznego państwa prawnego. Obydwie te zasady powinny być brane pod uwagę przy ustalaniu treści i zakresu ochrony prawa własności.

d) częścią składową treści prawa własności oraz zakresu ochrony tego prawa są (...) granice swobody w korzystaniu z rzeczy własnej oraz zakres ochrony tego prawa. Znajdują one swój wyraz w przepisach prawa konstytucyjnego oraz w przepisach ustaw zwykłych /w tym wyjątkowo w aktach wykonawczych do ustaw, wydawanych na podstawie szczegółowego upoważnienia tych ustaw/. Granice swobody korzystania z rzeczy własnej oraz zakres ochrony prawa własności stanowią swoiste ograniczenia właściciela w wykonaniu tego prawa. Wynikają one z przepisów ustawy zasadniczej oraz w mających swoje oparcie w tej ustawie ustawach zwykłych. Z tej też przyczyny określane są czasem mianem "ograniczeń ustawowych". Ograniczenia te nie mogą być utożsamiane z ograniczeniami w ścisłym tego słowa znaczeniu, z ograniczeniami rzeczywistymi, ustanawianymi na rzecz osób trzecich, takimi jak służebności, użytkowanie, najem, dzierżawa. Ograniczają one bowiem właściciela rzeczy w sposób rzeczywisty w wykonaniu jego uprawnień płynących z prawa własności. W przeciwieństwie do ograniczeń rzeczywistych, ograniczenia określające treść /granice/ i zakres ochrony prawa własności nie pozbawiają właściciela możliwości korzystania z rzeczy własnej i pobierania z niej pożytków oraz możliwości rozporządzania rzeczą własną.

Ich sensem i celem jest ustalenie jedynie treści /granic/ i zakresu ochrony prawa własności, w interesie ogólnym, w tym w interesie samych właścicieli. Przykładowo, ograniczając możliwość wznoszenia na danym terenie określonego rodzaju budowli, bądź możliwość sprzedaży określonych dóbr kultury narodowej za granicę, przepisy te nie wyłączają możliwości w zagospodarowaniu danego terenu w każdy innych sposób, jak też zrobienia każdego innego użytku w stosunku do określonych dóbr kultury, np. sprzedaży ich muzeum krajowemu bądź określonej instytucji lub osobie krajowej. Ustalenie przez prawo ograniczeń wyznaczających treść i zakres ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowaniu prawa własności jako prawa absolutnego, niczym nie ograniczonego. Ustanowienie tego rodzaju ograniczeń wymaga ustanowienia wielu szczegółowych norm prawnych. Konstytucja, jako ustawa zasadnicza, nie musi szczegółowo normować tych spraw. Treść i zakres ochrony prawa własności określają więc w konsekwencji z reguły; w sposób ogólny - przepisy konstytucji, zaś w sposób szczegółowy - ustawy zwykłe. Przykładowo można tu wymienić przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnianie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, Prawa górniczego, o ochronie dóbr kultury i inne.

Przepisy tego rodzaju ustalające treść i zakres ochrony prawa własności są na gruncie art. 7 Konstytucji RP nie tylko dopuszczalne, lecz gdy wymaga tego interes ogólny - koniecznym składnikiem porządku prawnego. Ustanawianie niezbędnych przepisów ustawowych w tym zakresie można uznać nawet jako obowiązek realizacji konstytucyjnej zasady ochrony dobra ogółu obywateli /interesu ogólnego/, ciążący na organie ustawodawczym. Ze względu na swoją istotę, cel i sens społeczny ograniczenia tego rodzaju nie zawsze wymagają kompensacji i w rzeczywistości nie zawsze są kompensowane w postaci odszkodowania na rzecz właścicieli rzeczy dotkniętych tymi ograniczeniami.

(...) nie można podzielić stanowiska, iż przepis art. 7 Konstytucji RP wyłącza możliwość wprowadzania, w drodze ustaw zwykłych, jakichkolwiek ograniczeń w sferze własności bez "słusznego odszkodowania". W stanowisku takim uwidacznia się brak rozróżnienia między przepisami ustalającymi treść /granice/ i zakres ochrony prawa własności, a ograniczeniami rzeczywistymi w ścisłym znaczeniu tego słowa, ustanawianymi na rzecz osób trzecich, dotykającymi istoty samego prawa własności.

Treść przepisu art. 7 Konstytucji RP nie dostarcza jakichkolwiek przesłanek przemawiających za wyłączeniem możliwości wprowadzania w ustawach zwykłych, w interesie ogólnym, wspomnianych ograniczeń. Potwierdzenia takiego pojmowania treści art. 7 Konstytucji RP dostarcza praktyka ustawodawcza. Nowelizując już dwukrotnie, po wejściu w życie art. 7 Konstytucji RP, kodeks cywilny, ustawodawca utrzymał w całości w pierwotnym brzmieniu przepis art. 140 tego kodeksu, określający treść tego prawa własności.

e) Rozważając wyżej sprawę ograniczeń ustalających treść i zakres ochrony prawa własności wyłączyliśmy z palety przepisów dotyczących tej materii przewidziane w przepisach prawa wypadki odjęcia w całości, bez jakiejkolwiek rekompensaty, prawa własności, np. na gruncie prawa cywilnego wypadki przewidziane w art. 172, 174, 182, 187, 412, 527, zaś na gruncie prawa karnego - przepisy o konfiskacie mienia i przepadku rzeczy /art. 38 pkt 5 i 6/.

W ocenie TK jest to osobna, szczególna kategoria przepisów wkraczających w sferę własności, dotykających wprost istoty tego prawa, jednocześnie mających na celu zniesienie prawa podmiotowego do rzeczy jej dotychczasowego właściciela i to bez żadnego odszkodowania. Nie wdając się w szczegółową ocenę tych przepisów, wspomnianych tu jedynie marginalnie dla pełności wywodu, należy stwierdzić, iż ic ratio legis znajduje swoje oparcie nie w art. 7 lecz w innych przepisach Konstytucji RP, mianowicie w proklamowanych w art. 1: zasadzie państwa prawnego i zasadzie sprawiedliwości społecznej. W odniesieniu do niektórych z tych przepisów chodzi, w interesie ogólnym, o doprowadzenie do zgodności stanu faktycznego ze stanem prawnym /np. zasiedzenie/, pewność obrotu /np. skarga pauliońska/, karanie sprawców i prewencję ogólną /konfiskata i przepadek mienia/.

f) w ocenie TK, do ograniczeń ustalających treść i zakres ochrony prawa własności, ustanawianych w drodze ustaw zwykłych, nie ma też zastosowania ujęte w art. 7 Konstytucji RP postanowienie dotyczące wywłaszczenia, w brzmieniu "wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Przede wszystkim w wypadkach ograniczeń, o których była mowa wyżej oraz w wypadkach wywłaszczeń, o których mówi się we wspomnianym postanowieniu, mamy do czynienia z zupełnie innymi pod względem prawnym sytuacjami.

W pierwszym wypadku chodzi o ograniczenia dochodzące do skutku w drodze ogólnego aktu normatywnego /ustawy/, pochodzącego od organu przedstawicielskiego, ustanawiane w interesie ogólnym. W drugim z tych wypadków chodzi natomiast o ograniczenie lub odjęcie w całości na cele publiczne prawa własności konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu /Skarbu Państwa lub konkretnej gminy/ dokonywane w drodze aktu indywidualnego, mianowicie w drodze decyzji administracyjnej. Instytucja wywłaszczenia znana jest prawu polskiemu od dawna i zawsze łączyła się z ograniczeniem bądź odjęciem w całości prawa własności w drodze aktu indywidualnego, dotyczącego konkretnej nieruchomości, na rzecz konkretnego podmiotu. Wiązała się zawsze ze sferą prawa rzeczowego. Tak ma się też sprawa wywłaszczenia obecnie, co potwierdza art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wedle którego wywłaszczenie polega na ograniczeniu lub odjęciu prawa własności do nieruchomości.

g) wszystkie te okoliczności potwierdzają przedstawione wcześniej stanowisko, iż przepis art. 7 Konstytucji RP nie wiąże w żadnym stopniu ustanawiania, w drodze ustawodawczej ograniczeń ustalających treść i zakres ochrony prawa własności ze "słusznym odszkodowaniem", jako, że wspomniane ograniczenia i wywłaszczenie, pod względem prawnym, dotyczą dwóch zupełnie odrębnych sytuacji.

Zgodzić się natomiast należy z RPO, iż przepisy: art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 77 ustawy z tej samej daty o UOP, w części dotyczącej lokali przeznaczonych na mieszkania dla funkcjonariuszy tych organów, gdy lokale te znajdują się w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, ustanawiają istotne, trwałe ograniczenia uprawnień właścicieli, wypływających z prawa własności. Ograniczenia te dotyczą zarówno sfery korzystania, jak i sfery rozporządzania tymi lokalami. Włączenie bowiem takiego lokalu do zasobu mieszkaniowego MSW na podstawie wspomnianych wyżej przepisów wyłącza je z gestii właściciela, jak trafnie to określa RPO, aż do tzw. "śmierci technicznej budynku", a więc na trwałe. Stawia to właścicieli tych lokali w o wiele gorszej sytuacji, niż właścicieli lokali objętych szczególnym trybem najmu, mianowicie najmu na podstawie decyzji administracyjnych.

Wprawdzie szczególny tryb najmu lokali utrzymany został także po wejściu w życie art. 7 Konstytucji RP, to jednak Prawo lokalowe /art. 33/ przywraca stopniowo właścicielom tych lokali pełnię praw wypływających z prawa własności w stosunku do lokali zwalnianych przez dotychczasowych najemców, jeżeli właściciel zwolnionego lokalu złoży w terminie trzech miesięcy, oświadczenie o chęci przejęcia takiego lokalu w zagospodarowanie /art. 33 ust. 3 i 4 - Prawa lokalowego/. Zapoczątkowany został w ten sposób proces, chociaż jeszcze nader powolny, przywracania właścicielom prywatnych domów wielomieszkaniowych praw płynących z prawa własności. Należy przyjąć, iż w miarę rozwiązywania istniejącej trudnej sytuacji mieszkaniowej będzie rozszerzany. W tym sensie istniejącą sytuację w odniesieniu do domów wielomieszkaniowych objętych szczególnym trybem najmu uznać można za przejściową. Inna jest natomiast pod tym względem, o czym była mowa wcześniej, sytuacja właścicieli lokali w prywatnych domach wielomieszkaniowych włączonych do zasobu mieszkaniowego MSW.

W tym wypadku przepisy: art. 90 ustawy o Policji art. 77 ustawy o UOP, mimo uchwalenia ich już pod rządami art. 7 Konstytucji RP, utrzymują na trwałe w stosunku do właścicieli tych lokali ograniczenia w korzystaniu i rozporządzaniu nimi. Przepisy te dotykają określonej grupy podmiotów, zaś wynikające z nich ograniczenia uprawnień płynących z prawa własności ustanowione zostały na trwałe, na rzecz konkretnie oznaczonych organów państwowych. Nie chodzi tu zatem o ograniczenia ustalające treść i zakres ochrony prawa własności, o których była mowa wcześniej, lecz o ograniczenia prawa własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, a przy tym bez żadnej rekompensaty. Ograniczenia te nie znajdują żadnego oparcia w przepisach Konstytucji RP, a w szczególności w wynikającej z treści jej art. 1 zasadzie sprawiedliwości społecznej.

Osobną kwestią jest stosunek przepisów: art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o UOP do art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Ocenę zgodności tych przepisów z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP Trybunał Konstytucyjny podjął w toku rozprawy. Dokonując oceny w tym aspekcie wspomnianych przepisów TK miał przede wszystkim na względzie, co zresztą wyraził już kilkakrotnie w swoim wcześniejszym orzecznictwie, że wynikająca z art. 67 ust. 2 zasada równości wobec prawa ma charakter zasady podstawowej i powinna być realizowana nie tylko ze względu na cechy wymienione expressis verbis w tym przepisie, lecz także we wszystkich innych wypadkach, gdy chodzi o prawa obywateli należących do tej samej kategorii /klasy/ podmiotów. Z treści wniosku RPO, jak też z wcześniejszych rozważań w niniejszym uzasadnieniu wynika, iż mamy tu do czynienia z oczywistym zróżnicowaniem uprawnień w sferze korzystania i rozporządzania lokalami na niekorzyść właścicieli lokali mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną, wchodzących do zasobu mieszkaniowego MSW, w stosunku do właścicieli takich lokali objętych szczególnym trybem najmu lokali. W obydwu wypadkach chodzi o tę samą kategorię /klasę/ podmiotów, mianowicie o właścicieli lokali mieszkalnych w domach wielomieszkaniowych stanowiących własność prywatną.

W konsekwencji tego sytuacja prawna właścicieli lokali mieszkalnych włączonych do zasobu mieszkaniowego MSW nie daje się pogodzić z postanowieniami art. 67 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy art. 90 ustawy o Policji oraz art. 77 ustawy o UOP przesądzające o tej sytuacji wspomnianych właścicieli lokali pozostają w sprzeczności z art. 67 ust. 2 Konstytucji RP.