Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1006/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia del. NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 712/09 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ke 712/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2009 r., .Nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Opisując stan faktyczny sprawy wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie kpa, stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od nazwanego "decyzją" pisma Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], o odmowie przyznania refundacji wydatków poniesionych na usunięcie wyrobów zawierających azbest z budynku mieszkalnego położonego w Ł. nr [...]. Organ odwoławczy ustalił, iż w dniu 25 maja 2009 r. skarżący złożył w Urzędzie Miejskim w J. wniosek o zakwalifikowanie do udziału w programie usuwania i unieszkodliwiania wyrobów zawierających azbest. Pismem z dnia 9 czerwca 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. poinformował skarżącego, iż jego wniosek rozpatrzony został negatywnie. Organ odwoławczy wskazał, iż uchwałą z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rada Miejska w J. przyjęła "Program usuwania wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy J. na lata 2008-2032". Z kolei zarządzeniem z dnia [...] maja 2009 r. Burmistrz Miasta i Gminy J. przyjął "Regulamin dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie miasta i gminy J.". Zgodnie z § 1 pkt 6 tego Regulaminu, wnioskodawca zostanie poinformowany pisemnie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku. W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że w żadnym z podanych aktów nie wskazano przepisu prawa materialnego dającego podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Wskazano jedynie przepisy o charakterze kompetencyjnym. Wyjaśnił jednocześnie, że zawarte w art. 104 kpa stwierdzenie, iż załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie prawnej. Nie ma przy tym znaczenia, czy przepis będący podstawą prawną decyzji należy wyłącznie do systemu prawa administracyjnego. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego – wyroki z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 361/05, i z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. II SA/Gd 2869/00, oraz postanowienie z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. II SA 84/91. Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że rozpatrzenie wniosku skarżącego przez organ I instancji nie daje podstaw do załatwienia go w formie decyzji administracyjnej.

W skardze na postanowienie organu odwoławczego, skarżący wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że w jego ocenie rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. jest decyzją administracyjną. Powołując się na poglądy doktryny wskazał, że decyzję administracyjną należy wydać wówczas, gdy przepisy prawa upoważniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy administracyjnej, lecz nie określają formy rozstrzygnięcia w tej sprawie, mając na względzie przede wszystkim ochronę interesów strony. Koniecznym warunkiem przyjęcia takiego domniemania jest ustalenie, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. Aby wykazać, że rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy J. jest decyzją administracyjną, skarżący przywołał poglądy doktryny odnośnie kwestii, czym jest decyzja administracyjna. Stwierdził, że o tym, czy dany akt jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Akt nie nazwany decyzją jest nią bowiem w istocie, jeżeli zawiera niezbędne elementy charakterystyczne dla decyzji, tj. oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy skarżący wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 6 Regulaminu dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie Miasta i Gminy J., organ informuje o pozytywnym lub negatywnym "rozpatrzeniu" wniosku. Chodzi tu zatem o rozstrzygnięcie, tzn. podjęcie decyzji, chociaż w treści aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienie refundacji wydatków poniesionych na wymianę pokrycia dachu nie pada słowo "decyzja". Wskazane wyżej "rozpatrzenie" nosi wszelkie cechy decyzji, albowiem jest aktem stosowania prawa o charakterze zewnętrznym, władczym, skierowanym do konkretnego adresata i rozstrzygającym o jego konkretnym uprawnieniu.

Skarżący zauważył dodatkowo, że orzeczenia przywołane przez organ odwoławczy wydane zostały w innym stanie faktycznym niż zaistniały w niniejszej sprawie. Powołał się również na art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, wskazał, iż podstawę procesową rozstrzygnięcia stanowił w niniejszej sprawie art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania w drodze postanowienia. Zauważył, iż niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Dlatego też odwołanie nie służy od decyzji (postanowień), które nie weszły do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną lub postanowieniem, a stanowi np. czynność materialno-techniczną (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 8, s. 596). Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje także taką sytuację, gdy odwołanie zostało wniesione w sprawie, która nie może podlegać załatwieniu przez wydanie decyzji administracyjnej, a stanowi jedynie informację udzieloną przez organ I instancji (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1167/2004, LEX nr 165930).

Sąd I instancji przypomniał, iż w myśl art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r., organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W oparciu o tę zasadę orzecznictwo wypracowało definicję decyzji administracyjnej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 3 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CKN 582/98 (LEX nr 50843), jest to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administrujących w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, indywidualnie określonej osoby fizycznej lub prawnej, w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Decyzja jest aktem władczym, wydanym przez organ do tego upoważniony, który stanowi ingerencję w prawa, bądź obowiązki wskazanego w niej podmiotu, skierowanym na wywołanie określonych skutków prawnych.

W świetle powyższego, Sąd I instancji stwierdził, że skoro decyzja stanowi konkretyzację prawa materialnego, w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnie oznaczonej sprawie, to podstawę do jej wydania należy wyprowadzać z obowiązujących przepisów prawa materialnego. W konsekwencji, aby można na dany podmiot nałożyć obowiązki, bądź przyznać, cofnąć lub odebrać przyznane uprawnienia istotnym jest, po pierwsze: żeby obowiązywał przepis prawa materialnego, pozwalający na taką ingerencję w prawa obywatela i po drugie: żeby istniał właściwy organ administracji, wyposażony przez ustawodawcę w prawo regulacji danej materii, w drodze indywidualnych aktów (decyzji). Podstawą prawną decyzji administracyjnej jest zatem przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie sprawy w tej formie. Nie jest natomiast istotne, w jakim akcie, w jakiej dziedzinie prawa, dana norma prawa materialnego została przez ustawodawcę umieszczona. Ponadto, aby wydać decyzję administracyjną organ musi dysponować wyraźną podstawą prawną, która powinna niewątpliwie wynikać bezpośrednio z ustawy, a nie być wyinterpretowana w drodze wykładni. Sąd zauważył, iż powyższe stanowisko znalazło wyraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 361/05 (LEX nr 196288), oraz w postanowieniu tego Sądu z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA 84/91 (ONSA 1992, nr 3-4, poz. 56).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że podstawą prawną udzielenia przez Burmistrza Miasta i Gminy J. informacji o negatywnym rozpatrzeniu wniosku skarżącego była uchwała Rady Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], którą przyjęto "Program usuwania wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy J. na lata 2008-2032" oraz wydane w jej wykonaniu zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...], Regulamin dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie Miasta i Gminy J.. Z treści § 1 pkt 6 tego Regulaminu wynika, iż wnioskodawca ma zostać poinformowany na piśmie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku. Żaden z podanych wyżej aktów nie zawiera jednak normy prawa materialnego dającej podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Sąd I instancji nie stwierdził również z urzędu, aby w obowiązującym ustawodawstwie istniał przepis prawa, powierzający organowi administracji publicznej, załatwienie wniosku skarżącego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Jedyną podstawą prawną do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawy był zatem przepis § 1 pkt 6 tego Regulaminu. Sąd I instancji podkreślił jednocześnie, że organ odwoławczy nie kwestionował podniesionej przez skarżącego kwestii, iż sprawy indywidualne z zakresu administracji publicznej, uregulowane przepisami prawa materialnego, powinny być załatwiane w formie procesowej. Wskazywał jedynie, że słowo "rozpatrzenie" użyte w § 1 pkt 6 tego Regulaminu nie może sugerować obowiązku wydania decyzji. W świetle podanych wyżej wywodów, Sąd uznał, że stanowisko organu odwoławczego, iż przedmiotowe rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy J. nie jest władczym aktem wynikającym z zastosowania normy prawa materialnego rozstrzygającym o konkretnym uprawnieniu adresata, zasługuje na aprobatę. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie nie można wskazać wyraźnej podstawy prawnej w niewątpliwy sposób wynikającej z przepisów prawa materialnego, organ odwoławczy słusznie uznał zatem, że nie było podstawy do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia procesowego w formie decyzji.

Wobec powyższego, skoro będące przedmiotem odwołania pismo organu I instancji nie może zostać uznane za decyzję, to nie przysługuje od niego odwołanie. Sąd zauważył jednocześnie, że przepis art. 134 kpa ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej, co z kolei oznacza, że organ odwoławczy, w omówionym przypadku nie ma innej możliwości jak tylko stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

Na marginesie, Sąd I instancji dodał natomiast, że skarżący mógł poddać pismo Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 r. kontroli sądowoadministracyjnej w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa. W tym celu jednak należało, w myśl art. 52 § 3 ppsa, w terminie 14 dni od chwili kiedy skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu, wezwać na piśmie organ do usunięcia naruszenia prawa. Wówczas skarżący mógłby wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi organu na to wezwanie, a w razie nieudzielenia przez organ odpowiedzi – w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 ppsa).

Od przedmiotowego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę kasacyjną złożył skarżący, powołując się w podstawie kasacyjnej na naruszenie przepisów postępowania poprzez błędną wykładnię przepisów uchwały Rady Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2009 r. o przyjęciu "Programu usuwania wyrobów zawierających azbest dla Miasta Gminy J. na lata 2008-2032" oraz przepisu § 1 pkt 6 Regulaminu z dnia [...] maja 2009 r., wydanego przez Burmistrza Miasta J. na podstawie tej uchwały, i przepisu art. 104 kpa, a w konsekwencji błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że akt administracyjny z dnia [...] czerwca 2009 r., którym rozstrzygnięto o nieprzyznaniu dofinansowania, nie jest decyzją administracyjną.

W oparciu o przytoczoną podstawę kasacyjną skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia organu odwoławczego z dnia [...] września 2009 r., a ponadto o zasądzenie kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazał, iż odwołanie, którego niedopuszczalność stwierdził organ odwoławczy przedmiotowym postanowieniem, złożył po uzyskaniu informacji od organu I instancji, że pismo z dnia [...] czerwca 2009 r. stanowi decyzję administracyjną, od której przysługuje odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.. Wskazał, iż rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie nastąpiło w oparciu o zbiór norm prawa miejscowego zawartych w uchwale Rady Miejskiej w J. z dnia [...]kwietnia 2009 r., której wykonanie powierzono Burmistrzowi Miasta J. i który w dniu [...] maja 2009 r. wydał Zarządzenie "Regulamin dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie miasta i gminy J.". § 1 pkt 6 tego Regulaminu stanowi, iż "organ administracji informuje o pozytywnym bądź negatywnym rozpatrzeniu wniosku".

W świetle powyższego, zauważył, iż w warunkach niniejszej sprawy mamy do czynienia ze sprawą administracyjną. Wystąpił bowiem do organu administracyjnego z żądaniem przyznania mu określonego uprawnienia, powołując się przy tym na obowiązujące na terenie Gminy J. przepisy prawa miejscowego, które Gmina ustanowiła w oparciu o przepisy ustawy o samorządzie gminnym, a konkretnie jej art. 7 ust. 1 pkt 1, który powierza wykonanie zadań z zakresu ochrony środowiska właśnie gminie. Skarżący zauważył, iż o tym, czy rozstrzygnięcie danej sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji, czy też w innej formie, przesądza nie nazwa nadana rozstrzygnięciu w danym akcie prawa materialnego, ale cechy rozstrzygnięcia. Zatem, zdaniem skarżącego, nie można przyjąć wprost za treścią § 1 pkt 6 Regulaminu, że organ I instancji załatwił sprawę administracyjną w formie "rozpatrzenia". W jego ocenie, z uwagi na cechy owego "rozpatrzenia", tj. ze względu na jego zewnętrzny charakter, władczość oraz konkretność adresata i konkretność rozstrzyganej sprawy, mamy do czynienia z decyzją administracyjną. Tak właśnie nakazuje interpretować ten akt organu administracyjnego, wynikające z art. 104 kpa, domniemanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Skarżący zauważył jednocześnie, iż podobne stanowisko powszechnie przyjęte jest przez komentatorów kpa (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX 2009, wyd. III., Rozdział I, Teza 10), a przywołane w tym fragmencie komentarza orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzają główną tezę skargi. Dodał ponadto, iż podtrzymuje argumentację zawartą w skardze, a odnoszącą się do pojęć "sprawy administracyjnej", "decyzji administracyjnej" i "domniemania wynikającego z art. 104 kpa".

Skarżący zwrócił również uwagę na, w jego ocenie, podobną faktycznie i prawnie sprawę, która dotyczyła przyznania pomocy na dofinansowanie działania "Ułatwianie startu młodym rolnikom" w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06). Wskazał, iż w sprawie tej Naczelny Sąd Administracyjny kilkakrotnie odwoływał się do podobnej co on argumentacji. Fakt nie nazwania "decyzją" danego aktu władczego organu administracji publicznej, rozstrzygającego konkretną sprawę, konkretnej osoby w oparciu o obowiązujące w danej dziedzinie przepisy prawa administracyjnego materialnego, nie oznacza, że w konkretnej sprawie nie mamy z taką decyzją do czynienia. Badać należy cechy sprawy i aktu organu administracyjnego i te kryteria decydują, czy dany akt jest decyzją, czy też nią nie jest. Skarżący stwierdził, iż przyznanie możliwości wniesienia odwołania nie powinno być uzależnione od zdolności (niezdolności) prawotwórczych osób zatrudnionych w danym urzędzie gminy. Taki czy inny sposób nazwania aktu podejmowanego przez organ administracyjny nie pozbawia go bowiem jego cech konstrukcyjnych, które pozwalają na nazwanie go decyzją administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawę, na której oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawie uznać należy za nieusprawiedliwioną. Wbrew stanowisku skarżącego, pismo Burmistrza Miasta i Gminy J. z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...], nie może być bowiem uznane za decyzję administracyjną. W konsekwencji, Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę skarżącego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., stwierdzające niedopuszczalność jego odwołania na przedmiotowe pismo.

Wskazać należy, iż uchwałą Nr [...]z dnia [...] kwietnia 2009 r. Rada Miejska w J., realizując zadania wynikające z "Planu Gospodarki Odpadami Miasta i Gminy J.", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w J. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2004 r., przyjęła "Program usuwania wyrobów zawierających azbest dla Miasta i Gminy J. na lata 2008-2032". W wykonaniu przedmiotowej uchwały, Burmistrz Miasta J., zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r., przyjął "Regulamin dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie miasta i gminy J.". Zgodnie z postanowieniami tego Regulaminu, o dofinansowanie może ubiegać się osoba fizyczna, która posiada tytuł prawny do obiektu budowlanego zlokalizowanego na terenie gminy J. i poniosła koszty związane z usuwaniem, transportem i unieszkodliwieniem elementów i materiałów zawierających azbest (§ 1 pkt 3). Wysokość dofinansowania wynosi 80% kosztów usunięcia wyrobu zawierającego azbest (§ 2 pkt 2 zd. 1). Osoba ubiegająca się o dotację obowiązana jest złożyć wypełniony pisemny wniosek (według wzoru), dokument potwierdzający tytuł prawny do nieruchomości, której demontaż materiałów azbestowych dotyczy oraz kosztorys określający całkowity koszt usunięcia i utylizacji azbestu (§ 3). Wnioski, po stwierdzeniu ich kompletności rozpatrywane będą przez Burmistrza J. według kolejności ich złożenia, aż do wyczerpania środków na dany rok budżetowy. Wnioski niezrealizowane z powodu braku środków finansowych będą realizowane w pierwszej kolejności w roku następnym (§ 4 pkt 2 i 3). Zgodnie z przywołanym w podstawie kasacyjnej § 1 pkt 6 tego Regulaminu, wnioskodawca zostanie poinformowany pisemnie o pozytywnym lub negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

W oparciu o przytoczony przepis, Burmistrz Miasta i Gminy J. pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. poinformował skarżącego, że złożony przez niego wniosek o dofinansowanie do poniesionych kosztów związanych z usunięciem wyrobów zawierających azbest został rozpatrzony negatywnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który popiera stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie, przedmiotowe pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną. Wbrew bowiem stanowisku skarżącego, zgodnie z utrwalonymi już poglądami doktryny, zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i z zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej "na podstawie przepisów prawa", ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 kpa, gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (zob.: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 6, Warszawa 2004, s. 455). W warunkach niniejszej sprawy, brak jest natomiast przepisów prawa, które dawałyby podstawę do wyprowadzania tezy o konieczności rozstrzygania w sprawie odmowy przyznania dotacji na usuwanie wyrobów zawierających azbest w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślić należy, iż z analizowanych w niniejszej sprawie przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma prawna właściwa dla załatwienia wniosku o przedmiotową dotację. Wprawdzie brak przesądzenia o formie prawnej załatwienia sprawy nie wyklucza trybu decyzyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną przyjmuje się bowiem możliwość wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost takiej formy załatwienia sprawy, ale wówczas wydanie decyzji wynikać musi z przepisów prawa pośrednio, np. przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej ("przyznaje", "przydziela", "zezwala"). Do takiej też sytuacji odnosił się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 63/06, na który powołał się skarżący w skardze kasacyjnej. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie.

Zauważyć należy, że decyzja administracyjna jest tylko jedną z form działania administracji publicznej w sprawach indywidualnych. Organy administracji publicznej podejmować mogą bowiem także inne niż decyzje akty lub czynności z zakresu administracji publicznej. Są to z reguły, wywołujące określone skutki prawne, działania materialno-techniczne, które mogą mieć wprawdzie charakter władczy, ale nie są rozstrzygnięciami władczymi, gdyż wówczas mielibyśmy do czynienia z decyzjami administracyjnymi. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, działania Burmistrza Miasta i Gminy J. związane z przydziałem dotacji na usuwanie wyrobów zawierających azbest nie mają takiego charakteru. Pismem, wydawanym na podstawie § 1 pkt 6 Regulaminu dofinansowania dla osób fizycznych poniesionych kosztów usuwania azbestu i wyrobów zawierających azbest na terenie miasta i gminy J., organ ten potwierdza bowiem jedynie uprawnienie wnioskodawcy do dotacji przyznawanej, po spełnieniu wymogów formalnych określonych w tym Regulaminie, i z uwagi na w istocie automatyzm ich przyznawania nie wymaga sformalizowania w formie decyzji administracyjnej, szczególnie, że przepisy prawa stanowiące podstawę udzielenia przedmiotowych dotacji nie przewidują wprost tej formy prawnej załatwienia sprawy. W warunkach niniejszej sprawy mamy tym samym do czynienia nie z decyzją administracyjną, lecz innym aktem administracyjnym dotyczącym uprawnienia skarżącego, którego właściwy tryb zaskarżenia wskazany został przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

W świetle powyższego, uznając podstawę skargi kasacyjnej za nieuzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.