Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2513/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędzia WSA Joanna Skiba po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. K. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, obciążonej hipoteką, oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna [...], obręb [...][...], arkusz mapy [...], jako działka nr [...], arkusz mapy [...], jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zapisanej w KW [...].

Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 17a ust. 3, art. 18 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność opisanej wyżej nieruchomości.

S. K. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

S. K. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozpoznając ponownie sprawę stwierdził, że ww. postanowieniu w sposób prawidłowy wyjaśniono, że wnioskodawca – S. K. nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa.

Organ nadzoru zaznaczył, że wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić - zgodnie z treścią art. 157 § 2 kpa - na żądanie strony, bądź z urzędu. Przymiot strony postępowania ustala się w oparciu o art. 28 kpa zgodnie, z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Minister podkreślił, że stroną postępowania według wskazanego przepisu jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa.

Organ wyjaśnił pojęcie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i zaznaczył, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, są Skarb Państwa jako właściciel mienia i właściwa gmina, która mienie to przejmuje. Stroną tego postępowania może być również podmiot, który wykaże, że ma tytuł prawny do objętej postępowaniem komunalizacyjnym nieruchomości, wykluczający jej komunalizację. Tylko taki podmiot będzie obok Skarbu Państwa i gminy stroną postępowania administracyjnego, które służy ewentualnej zmianie decyzji komunalizacyjnej.

Minister zaznaczył, że wnioskując o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wnioskodawca winien przedstawić tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości, z którego wynikałoby, że to on w dacie [...] maja 1990 r. był jej właścicielem, ponieważ organ nadzoru w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej nie jest uprawniony do rozstrzygania o własności mienia objętego komunalizacją. S. K. nie wykazał, ani też nie powołał się na żadne dokumenty świadczące, że przysługiwało mu w dniu [...] maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia.

Minister wskazał, że w sprawie ustalone zostało, iż Wojewoda [...] orzeczeniem z [...] kwietnia 1948 r., stwierdził, że nieruchomości ziemskie zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] na rzecz M. F.: [...] tom I [...] o ogólnym obszarze [...] ha oraz [...] tom I [...] o ogólnej powierzchni [...] ha podpadają pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z [...] czerwca 1992 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r. uznającą, że nieruchomość [...]-[...] o pow. [...] ha należąca do M. F. nie podlega przejęciu na własność Skarbu Państwa w trybie przepisów ww. dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] maja 2002 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] czerwca 2002 r. stwierdził nieważność ww. decyzji z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1991 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 maja 2003 r. sygn. akt IV SA 3166/02 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r.

Kolejnymi decyzjami z [...] października 2011 r. oraz [...] stycznia 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyeliminował z obrotu prawnego decyzję Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie Wojewody [...] z [...] kwietnia 1948 r. w sprawie podpadania nieruchomości ziemskiej [...] - [...] pod działania dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzjami tymi stwierdzono nieważność ww. orzeczeń w zakresie, w jakim orzekały o części majątku [...]-[...] przeznaczonej na parcelację, tj. [...] ha [...] a [...] m² z nieruchomości [...] tom I wykaz [...] oraz całej nieruchomości [...] tom 1 wykaz [...] o obszarze [...] ha [...] a [...] m² (łącznie [...] ha [...] a [...] m²). Odmówiono natomiast stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałej części, tj. dotyczącej obszaru [...] ha [...] a [...] m² z nieruchomości [...] tom I wykaz [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 492/12, uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] stycznia 2012 r. oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji z [...] października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 września 2013 r. sygn. akt I OSK 2895/12 uchylił ww. wyrok z 25 czerwca 2012 r. i oddalił skargi.

Organ zaznaczył ponadto, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją z [...] września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji z [...] czerwca 2002 r. oraz decyzji z [...] maja 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3233/14 oddalił skargi na powyższą decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 539/16 oddalił zaś skargi kasacyjne od powyższego wyroku.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że w sprawie ustalone zostało, że M. K. działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M. K. oraz S. K.(wnioskodawcy) na mocy aktu notarialnego z [...] sierpnia 1998 r. rep. [...] nr [...] sprzedał całe przysługujące ww. osobom udziały w nieruchomościach wskazanych w KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...], w tym objętej ww. decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r.

Jednocześnie ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w drodze oświadczenia P. R. oraz [...] S.A. z siedzibą we [...] [...] kwietnia 2004 r. odstąpili od ww. umowy z [...] sierpnia 1998 r. rep. A nr [...] . Aktem notarialnym z [...] października 2006 r. rep. A nr [...] zawarto porozumienie do umowy notarialnej z [...] sierpnia 1998 r., na mocy którego te same strony oświadczyły, że cofają oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od ww. umowy.

Minister zaznaczył, że cofnięcie oświadczenia o odstąpieniu od umowy, nawet jeśli ma miejsce za zgodą adresatów odstąpienia, nie może być uznane za skuteczne, gdyż dotyczy oświadczenia woli niweczącego z mocą wsteczną (ex tunc) skutki pierwotnej czynności prawnej. Prawo odstąpienia od umowy jest uprawnieniem prawokształtującym, w ramach którego uprawniony może jednostronnie ukształtować sytuację prawną obu stron poprzez złożenie oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy.

Organ nadzoru podkreślił, że według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy, stosownie do art. 560 § 2 k.c., w przypadku odstąpienia od umowy przez kupującego z powodu wady rzeczy sprzedanej, strony powinny sobie nawzajem zwrócić otrzymane świadczenia według przepisów o odstąpieniu od umowy wzajemnej. Zatem kupujący realizował ustawowe prawo odstąpienia według konstrukcji uregulowanej w art. 491-496 k.c.

Organ wskazał, że oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy zostało złożone na podstawie art. 560 k.c. z uwagi na wadę prawną nieruchomości polegającą na jej zbyciu przez osobę nieuprawnioną, w związku z wyrokiem NSA z dnia 8 maja 2003 r., oddalającym skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r., utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2002 r., stwierdzającą nieważność decyzji z [...] czerwca 1992 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] listopada 1991 r. stanowiącej podstawę wpisu w księdze wieczystej m.in. udziału w prawie własności nieruchomości na rzecz wnioskodawcy.

Minister zaznaczył, że zgodnie z dominującym w doktrynie poglądem skutki wykonania ustawowego prawa odstąpienia od umowy są analogiczne jak w przypadku realizacji umownego prawa odstąpienia, tj. w razie wykonania tego prawa umowa uważana jest za niezawartą (art. 395 § 2 k.c.). W konsekwencji tego odstąpienie od umowy następuje ze skutkiem ex tunc, a jedynie w przypadku zobowiązań ciągłych przyjmuje się skuteczność odstąpienia ex nunc.

Z kolei odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości nie powoduje automatycznego powrotu własności nieruchomości do sprzedającego, lecz jedynie powstanie zobowiązania do zwrotnego przeniesienia własności przez odrębną czynność prawną. Wobec tego w razie odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości prawo własności tej nieruchomości pozostaje przy kupującym do czasu zawarcia przez strony umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, przenoszącej własność tej nieruchomości z powrotem na sprzedającego.

Odnosząc się do podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacji dotyczącej braku możliwości zawarcia umowy o charakterze rozporządzającym, organ wskazał, że argumentacja ta potwierdza jedynie obiektywną okoliczność, że udziały w nieruchomościach określonych w KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...], w tym objętej decyzją komuanalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r. pozostawały przy będącej ich nabywcą stronie umowy zawartej aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. Zdaniem Ministra już sam ten fakt przesądza, że skarżący nie posiada legitymacji do skutecznego wszczęcia postępowania nadzorczego.

Organ nadzoru zaznaczył ponadto, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. wskazano na możliwe działania skarżącego, reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, jakie mógł (może) podjąć dla osiągnięcia skutków zbliżonych do skutecznego odstąpienia od umowy, a w efekcie - nabycia własności, co pozwoliłoby na uznanie za stronę postępowania nieważnościowego. Działań tych nie może podjąć w imieniu i na rzecz skarżącego organ nadzoru. Minister wskazał, że termin na złożenie oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy, w świetle uregulowań obowiązujących w chwili złożenia oświadczenia, tj. [...] kwietnia 2004 r., wynosił jeden rok od chwili, kiedy kupujący dowiedział się o istnieniu wady - stosownie do art. 576 § 1 k.c., określającego termin wygaśnięcia uprawnień z tytułu rękojmi za wady prawne. Postawą złożenia oświadczenia o odstąpieniu od umowy była bowiem wada prawna w postaci braku tytułu prawnego sprzedających do spornej nieruchomości, a tym samym do rozporządzania tą nieruchomością, która to wada miała powstać na skutek wyeliminowania z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji administracyjnych stanowiących podstawę wpisu prawa własności sprzedających do księgi wieczystej. Skutek ten nastąpił zatem wraz z wejściem do obrotu prawnego ostatecznej decyzji w tym przedmiocie, tj. decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r., nie zaś dopiero po jej skontrolowaniu przez sąd administracyjny, jak to wskazuje pełnomocnik skarżącego. Decyzja ta była ostateczna i nie była wstrzymana jej wykonalność. Zatem datą, w jakiej kupujący dowiedzieli się o istnieniu wady prawnej jest data, w której nabywcy dowiedzieli się o wejściu do obrotu prawnego ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2002 r., nie zaś wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r. Tym samym zdaniem organu oświadczenie z [...]kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy zostało złożone po upływie terminu zawitego wynikającego z art. 576 § 1 k.c., a więc jest bezskuteczne.

W świetle powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że wobec uznania oświadczenia z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy za bezskuteczne, skarżący nadal nie udokumentował posiadania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanej nieruchomości, dającego legitymację prawną do skutecznego wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania nadzorczego w stosunku do decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r.

S. K. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1. art. 576 § 1 k.c. w brzmieniu od 1 stycznia 1965 r. do 23 stycznia 2014 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że termin do złożenia oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. należy liczyć od dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r., w konsekwencji czego organ uznał, że oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od ww. umowy sprzedaży należy traktować jako bezskuteczne, podczas gdy należy przyjąć, że termin do złożenia oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. należy liczyć nie od dnia wejścia do obrotu prawnego ostatecznej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r., a dopiero od dnia [...] maja 2003 r., czyli od dnia wydania wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt IV SA 3166/02, który ostatecznie i prawomocnie oddalił skargi na decyzję z [...] czerwca 2002 r. - które to założenie powoduje, że oświadczenie o odstąpieniu od umowy zostało złożone z zachowaniem terminu wynikającego z art. 576 § 1 k.c.

2. art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez sporządzenie przez organ wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, w którym:

1) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie uzasadnił, dlaczego odstąpił od wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r.,

2) Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w ogóle nie odniósł się do podnoszonej przez skarżącego argumentacji, że na przestrzeni wielu lat, w trakcie prowadzonych postępowań przed sądami powszechnymi, organami administracyjnymi oraz sądami administracyjnymi, dopiero po raz pierwszy - właśnie w przedmiotowym postępowaniu - zakwestionowano status skarżącego jako strony w postępowaniu dotyczącym nieruchomości [...], które to naruszenie w ocenie skarżącego utrudnia, a wręcz uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego postanowienia z [...] września 2019 r.

3. art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ dowodu z:

1) decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2018 r. nr [...],

2) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 257/18,

3) postanowienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] sierpnia 2018 r. nr [...],

które to dowody bezpośrednio wskazują na okoliczność, że organy administracyjne oraz sądy administracyjne dotychczas nigdy nie kwestionowały statusu skarżącego jako strony w postępowaniach dotyczących nieruchomości [...].

4. w konsekwencji naruszeń wskazanych w pkt 1-3

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez utrzymanie przez organ w mocy postanowienia z [...] kwietnia 2019 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. wobec uznania przez organ, że skarżący nie wykazał interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu, a tym samym nie posiada legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie 156 kpa.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia z [...] kwietnia 2019 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone z uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. nie naruszają prawa.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 61a kpa i art. 157 § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. stwierdzającej nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, obciążonej hipoteką, oznaczonej w ewidencji gruntów jednostka ewidencyjna [...], obręb [...], arkusz mapy [...], jako działka nr [...], arkusz mapy [...], jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...], zapisanej w KW [...] uznając, że skarżącemu nie przysługuje status strony postępowania w rozumieniu art. 28 kpa i nie może on skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe.

Zgodnie z treścią art. 61a § 1 kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji (o ile nie są one wszczynane z urzędu) w związku z treścią art. 157 § 2 kpa, który przewiduje możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony.

W myśl art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji jest każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki prawne stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Postępowanie nieważnościowe, którego wszczęcia żąda skarżący dotyczy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r., mocą której organ działając na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Miasto [...] z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości szczegółowo opisanej w decyzji.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stronami postępowania komunalizacyjnego co do zasady jest Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel skomunalizowanego mienia oraz jednostka samorządu terytorialnego, na rzecz której następuje przeniesienie jego własności. Inny podmiot może być stroną tego postępowania tylko wówczas, gdy wykaże, że skomunalizowane mienie na dzień [...] maja 1990 r. stanowiło jego własność, a zatem nie powinno być skomunalizowane. Istotne przy tym jest, że to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Prawa takiego nie można domniemywać.

Zdaniem Sądu organy rozpoznające przedmiotową sprawę słusznie uznały, że skarżący na dzień [...] maja 1990 r., jak i na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej, nie był właścicielem nieruchomości, objętej decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r. i nie przysługiwał mu jakikolwiek inny tytuł prawnorzeczowy do komunalizowanego mienia.

Zauważyć trzeba, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była przedmiotem orzekania organów administracji publicznej, sądów administracyjnych jak i sądów powszechnych. Jak wynika z akt sprawy podstawą wydania decyzji komunalizacyjnej z [...] kwietnia 2011 r. był prawomocny wyrok Sądu Apelacyjnego Wydział I Cywilny w [...] z [...] września 2010 r. sygn. akt I ACa [...], w oparciu o który wpisano w dziale II KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...] w [...], Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku wskazano, że sporna nieruchomość przejęta została na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13). Podstawą ustaleń Sądu Apelacyjnego było pozostawanie w obrocie prawnym orzeczenia Wojewody [...] z [...] kwietnia 1948 r., stwierdzającego, że nieruchomości ziemskie zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w [...] na rzecz M. F.: [...] tom I [...] o ogólnym obszarze [...] ha oraz [...] tom I [...] o ogólnej powierzchni [...] ha podpadają pod działanie art. 2 pkt 1 lit. e) dekretu z 6 września 1944 r.

Skarżący wywodzi swój przymiot strony z faktu, że na skutek wydanych decyzji organów administracji publicznej i orzeczeń sądów administracyjnych (szczegółowo opisanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), które wyeliminowały z obrotu prawnego orzeczenie z 1948 r., przesadzone zostało, że sporna nieruchomość nie została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a tym samym następcy prawni dawnego właściciela nieruchomości, w tym skarżący, nigdy nie utracili prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem skarżącego ponadto w związku ze złożeniem oświadczenia z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. stał się on ponownie właścicielem spornej nieruchomości, co oznacza, że przysługuje mu status strony w rozumieniu art. 28 kpa i może on skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Zauważyć zatem trzeba, że z analizy akt wynika, że aktem notarialnym z [...] sierpnia 1998 r. Rep. A nr [...] M. K. działając w imieniu własnym oraz w imieniu i na rzecz M.K. oraz S. K. sprzedał całe przysługujące ww. osobom udziały w nieruchomościach wskazanych w KW nr [...], KW nr [...] i KW nr [...], w tym objętych decyzją komunalizacyjną z [...] kwietnia 2011 r., na rzecz P. R. oraz [...] S.A. z siedzibą we [...].

Następnie P. R. oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą we [...] (następca prawny [...] S.A.) oświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. odstąpili od ww. umowy z [...] sierpnia 1998 r. - powodu wady prawnej rzeczy, tj. sprzedaży nieruchomości przez osoby nieuprawnione. Z kolei aktem notarialnym z [...] października 2006 r. Rep. A nr [...] zawarto porozumienie do umowy notarialnej z [...] sierpnia 1998 r., na mocy którego strony potwierdziły, że wiąże je umowa notarialna z [...] sierpnia 1998 r. Dodatkowo P. R. i [...] Sp. z o.o. potwierdzili, że cofają oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od ww. umowy.

Organy rozpoznające niniejszą sprawę uznały, że oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od umowy sprzedaży nieruchomości jest bezskuteczne, bowiem nie została zawarta umowa notarialna o charakterze rozporządzającym przenosząca zwrotnie własność nieruchomości m.in. na skarżącego.

Zdaniem Sądu stanowisko organów jest prawidłowe.

Zgodzić się co prawda trzeba z twierdzeniami skarżącego, że termin do złożenia oświadczenia woli o odstąpieniu od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. należy liczyć od dnia [...] maja 2003 r., tj. od dnia wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku w sprawie sygn. akt IV SA 3166/02, który prawomocnie oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] maja 2002 r., stwierdzającą nieważność decyzji stanowiących podstawę wpisu w księdze wieczystej m.in. udziału w prawie własności nieruchomości, nie zaś – jak wskazały organy od dnia wejścia do obrotu prawnego przedmiotowej decyzji z [...] czerwca 2002 r. Oświadczenie to zostało złożone na podstawie art. 560 k.c. z uwagi na wadę prawną nieruchomości polegającą na jej zbyciu przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie zaś z treścią art. 576 § 1 k.c. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 1965 r. do 23 stycznia 2014 r.) uprawnienia z tytułu rękojmi za wady prawne rzeczy sprzedanej wygasają z upływem roku od chwili, kiedy kupujący dowiedział się o istnieniu wady. Jeżeli kupujący dowiedział się o istnieniu wady prawnej dopiero na skutek powództwa osoby trzeciej, termin ten biegnie od dnia, w którym orzeczenie wydane w sporze z osobą trzecią stało się prawomocne.

Jak słusznie podniósł skarżący w złożonej skardze w przypadku uprawnień z tytułu rękojmi za wady prawne miarodajna jest zatem chwila dowiedzenia się o istnieniu wady, a jeżeli kupujący dowiedział się o istnieniu wady dopiero na skutek powództwa osoby trzeciej - dzień, w którym orzeczenie wydane w sporze z osobą trzecią stało się prawomocne. Powołany przepis art. 576 § 1 k.c. dotyczący postępowania cywilnego w zakresie potwierdzenia istnienia wady prawnej rzeczy sprzedanej ma odpowiednie zastosowanie odpowiednio do postępowania administracyjnego (wydania wyroku) w zakresie potwierdzenia istnienia wady prawnej rzeczy sprzedanej.

Oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. o odstąpieniu od ww. umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. złożone zatem zostało z zachowaniem terminu wynikającego z art. 576 § 1 k.c., liczonego od [...] maja 2003 r., tj. od wydania ww. wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.

Okoliczność powyższa - w ocenie Sądu - nie ma jednak wpływu na ocenę prawidłowości wydanych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć organów administracji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przedmiotowe oświadczenie z [...] kwietnia 2004 r. nie może być uznane za skuteczne. W orzecznictwie i doktrynie przyjęte bowiem zostało stanowisko, że prawo własności nieruchomości nie może zostać przeniesione przez jednostronne oświadczenie woli, a takim jest odstąpienie od umowy. Dlatego też odstąpienie stwarza jedynie skutek zobowiązujący do przeniesienia własności rzeczy z powrotem na zbywcę, nie prowadzi natomiast do przejścia własności ex lege (tak Sąd Najwyższy m.in. w uchwale składu 7 sędziów z 30 listopada 1994 r. sygn. III CZP 130/94). Innymi słowy odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości wywiera skutek obligacyjny, nie powodując automatycznego przejęcia własności z powrotem na zbywcę (podobnie uchwała składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 7 stycznia 1967 r. III CZP 32/66).

Oznacza to, jak słusznie wskazał organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że odstąpienie od umowy przenoszącej własność nieruchomości nie powoduje automatycznego powrotu własności nieruchomości do sprzedającego, lecz jedynie powstanie zobowiązania do zwrotnego przeniesienia własności przez odrębną czynność prawną. W razie zatem odstąpienia od umowy sprzedaży nieruchomości prawo własności tej nieruchomości pozostaje przy kupującym do czasu zawarcia przez strony umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym, przenoszącej własność tej nieruchomości z powrotem na sprzedającego.

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że oświadczeniem z [...] kwietnia 2004 r. odstąpiono od umowy sprzedaży z [...] sierpnia 1998 r. Strony nie zawarły jednakże stosownej umowy notarialnej o charakterze rozporządzającym przenoszącej prawo własności nieruchomości z powrotem na rzecz skarżącego. Słusznie zatem organy orzekające uznały, że skarżący nie wykazał posiadania tytułu prawnorzeczowego do skomunalizowanego mienia, a tym samym nie może on skutecznie wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów kpa, co uzasadniałoby ewentualne uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zdaniem Sądu postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z zasadami określonymi w kodeksie. Organ nadzoru rozpoznając sprawę w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy oraz w należyty sposób uzasadnił zajęte stanowisko. Przy czym zaznaczyć trzeba, że w ocenie Sądu w sprawie zgromadzono i dopuszczono jako dowód wszystko, co mogło przyczynić się do jej wyjaśnienia. Powoływane przez skarżącego decyzje organów administracji i wyrok WSA z 24 sierpnia 2018 r. wydane zostały w innych sprawach i nie miały wpływu na ocenę posiadania przez skarżącego legitymacji do zainicjowania postępowania w trybie art. 156 kpa.

Odnosząc się dodatkowo do podnoszonych twierdzeń wskazujących na obowiązek wszczęcia przez organ nadzoru z urzędu postępowania nieważnościowego, zauważyć należy, że wszczęcie postępowania z urzędu nie stanowi bezwzględnego obowiązku organu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że brak wszczęcia postępowania z urzędu nie może sam w sobie stanowić podstawy do zakwestionowania prawidłowości postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego wydanego na podstawie art. 61a § 1 kpa.

W świetle powyższego stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienia odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej z uwagi na nieposiadanie przez skarżącego przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, są zgodne z prawem. Wniesiona skarga jest więc bezzasadna i brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 tej ustawy.