Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1668/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], orzekającej o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [...] z obrębu [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i stwierdziło nieważności decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...].

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Zarząd [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. znak: [...], orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] oraz o ustaleniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako część działek nr [...] i [...] z obrębu [...].

Wnioskiem z dnia [...] października 2014 roku [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] wystąpiła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji zarzucając jej rażące naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...].

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...].

Rozpatrując powyższą sprawę Kolegium stwierdziło, że w świetle utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § . 2 Kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru, w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (por. wyrok NSA z dnia 27.10.1995r. sygn. akt III SA 829/95, niepubl.; wyrok SN z dnia 7.03.1996r. sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258).

Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 Kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Decyzja [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "p.z.p."

Z treści art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 poz. 647) wynika, iż opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się w razie łącznego wystąpienia dwu przesłanek, a mianowicie:

1) wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany,

2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Stosownie zaś do art. 37 ust. 11 tej ustawy w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Z przytoczonych przepisów wynika, że wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Ustalając wzrost wartości nieruchomości organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia wynikającą z zapisów uchwalonego planu. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny, czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek. Istota obowiązku uregulowanego w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustanawiającego tzw. opłatę planistyczną, sprowadza się do poniesienia opłaty przez właściciela w razie łącznego wystąpienia przesłanek: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany, 3) zgłoszenia przez organ roszczenia przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonania w nim zmiany.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], [...], [...] i [...] oznaczona jako działki nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...] z obrębu [...]. Sprzedaż nieruchomości nastąpiła aktem notarialnym w dniu [...] maja 2011 r., za Rep. A Nr [...].

W sprawie bezspornym jest fakt, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] - część II, zatwierdzonym uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 roku (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), przedmiotowa nieruchomość znajduje się w obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem 19.1 U - zabudowa usługowa, 19.2 MW-U - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna o niskiej intensywności, 20.1 MW - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz tereny komunikacji: 20 a KD-D - ul. [...], 13b KD-D - ul. [...], 27 KD-PJ, 2 KD-L, 19 KD-D - ul. [...].

Uprzednio na ww. terenie obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). zgodnie z którym ww. nieruchomość położona była na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem MU-29 - tereny zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 roku, natomiast od 1 stycznia 2004 roku do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 roku w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku.

W ocenie Kolegium w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy istniała konieczność ustalenia relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. Z akt sprawy, wynika bowiem, że faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania terenu był inny niż przeznaczenie tej nieruchomości określone w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 1992 r.

We wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wnioskodawca wskazał, że w okresie, w którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego nieruchomość zabudowana była budynkami usługowo-magazynowymi, a zatem taki był sposób jej faktycznego wykorzystania. Powyższe oznacza konieczność określenia relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu.

Ponadto w ocenie wnioskodawcy wartość nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...] w rejonie ul. [...] - część II, zatwierdzonego uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 roku, zmalała. Wnioskodawca podniósł, że w ww. planie znaczna część nieruchomości pozbawiona została możliwości zabudowy mieszkaniowej na rzecz zabudowy usługowej, a ponadto część nieruchomości przeznaczonej uprzednio pod zabudowę mieszkaniowo- usługową, przeznaczona została w nowym planie pod tereny komunikacji.

Z akt sprawy wynika, że na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia renty planistycznej, na zlecenie organu pierwszej instancji, sporządzone zostały przez rzeczoznawcę majątkowego R. M. w dniu [...] grudnia 2012 r. operaty szacunkowe, których aktualność potwierdzona została na dzień [...] marca 2014 r.

W operacie określającym wartość części nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] biegła wskazała: "z uwagi na cel wyceny oraz ustalenia planu o przeznaczeniu części działki pod tereny komunikacyjne - 19 KD-D, 13b KD-D i ustalenia stawki opłaty planistycznej na poziomie 0%, określenie wartości obejmuje wyłącznie część działek ew. [...] i [...] o po w. 916 m2, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o niskiej intensywności i usługi." (str. 4 operatu). W pkt 1.2. - zakres wyceny, biegła wskazała, że: "sposób użytkowania w okresie braku planu nie uległ zmianie w stosunku do sposobu użytkowania w okresie obowiązywania starego planu.". Ponadto w pkt 6.3 - wybór podejścia i metody biegła wskazała: "w analizowanym przypadku wartość zabudowań w starym i nowym planie zagospodarowania przestrzennego jest taka sama. Stąd jej pominięcie."

Niezależnie od powyższych założeń z tabeli zamieszczonej na str. 15 i str. 18 operatu wynika, że biegła przyjęła do porównań transakcje nieruchomościami, które zawarte zostały po dacie sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, przy czym datą, na którą określono wartość nieruchomości, jest dzień sprzedaży, tj. dzień [...] maja 2011 r. Takie same założenia biegła przyjęła do wyceny nieruchomości części działek nr nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...].

W ocenie Kolegium powyższe założenia biegłej, które legły u podstaw oszacowania wartości przedmiotowej nieruchomości są całkowicie błędne i stoją w sprzeczności z przytoczonymi na wstępie przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności brak jest jakichkolwiek podstaw do objęcia procesem wyceny nieruchomość jedynie jej części podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że cała nieruchomość została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ponadto pomięcie w procesie wyceny części nieruchomości przeznaczonej uprzednio pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, która aktualnie przeznaczona jest pod tereny komunikacji ma bezpośredni wpływ na ustaloną wysokość opłaty planistycznej. W ocenie SKO przyjęta stawka procentowa dla ustalenia opłaty z tytułu przeznaczenia nieruchomości pod tereny komunikacyjne nie ma żadnego wpływu na wartość nieruchomości, która winna w całości zostać oszacowana w trzech stanach, jak to wynika z art. 87 ust. 3a ustawy.

Tymczasem w niniejszej sprawie biegła, mimo powołania ww. przepisu w operacie szacunkowym nie ustalenia relacji wartości nieruchomości określonej przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 roku i wartość nieruchomości określonej przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu.

Kolegium uznało również, że przyjęcie przez rzeczoznawcę rynku nieruchomości niezabudowanych dla potrzeb wyceny przedmiotowej nieruchomości jest błędne. Z opisu nieruchomości wynika bowiem, że jest ona zabudowana.

Biegła wskazała, że wartość zabudowań w poprzednim planie zagospodarowania przestrzennego i aktualnie obowiązującym jest taka sama, a zatem zabudowa na przedmiotowej nieruchomości nie została uwzględniona w wycenie.

W tym miejscu podnieść należy, że uszło uwadze biegłej, że przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, został uchylony z dniem 26 sierpnia 2011 r., a to właśnie ten przepis stanowił o nie uwzględnianiu w procesie wyceny na potrzeby opłat planistycznych części składowych nieruchomości. W aktualnym stanie prawnym brak przepisu ograniczającego zakres wyceny wyłącznie do samego gruntu. Przedmiotem wyceny jest zatem nieruchomość.

W podejściu porównawczym rzeczoznawca powinien porównać wycenianą nieruchomość z nieruchomościami podobnymi. Za nieruchomość podobną zgodnie z art. 4 pkt. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami można uznać nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Nieruchomość zabudowana w oczywisty sposób nie jest podobna do nieruchomości gruntowej niezabudowanej. Rzeczoznawca powinien wycenić nieruchomość zabudowaną w odniesieniu do rynku nieruchomości zabudowanych z rynku lokalnego, a w razie braku wystarczającej bazy transakcji rynek rozszerzyć o sąsiednie dzielnice miasta.

Odnosząc się do przyjętych przez biegła do porównań transakcji podkreślono, że z operatu wynika, iż w myśl art. 152 ustawy rzeczoznawca przyjął, dla potrzeb określenia wartości rynkowej nieruchomości, podejście porównawcze. Zgodnie zaś z art. 153 ust. 1 ustawy podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Z treści przepisów wynika, że wartość rynkowa to najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania w konkretnej dacie, a zatem w niniejszej sprawie w dacie sprzedaży. Ceny kształtowane są w obrocie rynkowym przez uczestników rynku, w odniesieniu do cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Skoro wartość rynkowa to najbardziej prawdopodobna cena możliwa do uzyskania na dzień sprzedaży, to ustalenie wartości nieruchomości powinno nastąpić w odniesieniu do realiów rynkowych i cen jakie uzyskano za nieruchomości podobne, znane uczestnikom rynku na tę datę. Stąd wartość rynkowa nie może być określona w odniesieniu do cen transakcyjnych, które wystąpiły po dacie zbycia, gdyż nie mogły być one znane potencjalnym stronom umowy i nie mogły wpłynąć na realia rynkowe w dniu zawarcia transakcji.

Ponadto dokonując oszacowania wartości nieruchomości przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegła przyjęła do porównań 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym. Natomiast dokonując oszacowania wartości nieruchomości po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego biegła przyjęła do porównań 11 transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu mieszkaniowo- usługowym, przy czym zupełnie niezrozumiałym jest przyjęcie do porównań wyłącznie jednej transakcji nieruchomością przeznaczoną na cele mieszkaniowo-usługowe (tabela na str. 16 - lp. 2) oraz przyjęcie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (tabela str. 16, lp. 9 i 10), przy przeznaczeniu szacowanej nieruchomości pod usługi z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i budynków zamieszkania zbiorowego.

Niezależnie od powyższego biegła w ogóle nie dokonała oceny faktycznych możliwości zagospodarowania działki nr [...] wynikających z zapisów planu przestrzennego.

Ustalenie i wysokość opłaty planistycznej zależy od wzrostu wartości nieruchomości, a ustalenie opłaty następuje po uwzględnieniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinię biegły wyraża, sporządzając operat szacunkowy. Dokument ten jest w istocie jedynym dowodem, określającym wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, a co za tym idzie wzrost wartości nieruchomości. Operat jako dowód w sprawie musi być oceniany przez organ ustalający opłatę tak, jak ocenia się każdy inny dowód w postępowaniu. Ocena operatu nie może ograniczać się tylko do kwestii formalnych, ale dokonana być także pod względem merytorycznym. Organ musi mieć pewność czy operat odpowiada wymogom przepisów, które regulują zasady jego sporządzania. W orzecznictwie mówi się, iż na operat składają się wiadomości specjalistyczne z wiedzy biegłego i tych organ badać nie może. Jednak nawet to nie uwalnia organu z obowiązku oceny operatu, a w razie wątpliwości uzyskania wyjaśnień od biegłego. Nie jest wystarczającym odniesienie się do operatu tylko poprzez ocenienie go przez organ pod względem formalnym. Taka ocena operatu musi być dokonana zarówno w postępowaniu zwykłym, kończącym się decyzją o ustaleniu opłaty planistycznej, jak i w postępowaniach nadzwyczajnych, dotyczących takiej decyzji.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z powyższego wynika, że podstawową kwestią w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu.

W związku z powyższym sporządzony na potrzeby postępowania operat szacunkowy obarczony był wadami dyskwalifikującymi możliwość jego wykorzystania dla potrzeb ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem operat ten nie uwzględniał zapisów art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji powyższego tą samą wadą obarczona jest decyzja wydana w oparciu o tak sporządzony operat szacunkowy.

W świetle powyższego zadaniem organu w postępowaniu nadzorczym jest dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 Kpa nie zależy zatem od uznania organu administracyjnego lecz stanowi jego obowiązek. Jeżeli występuje jedna z przyczyn nieważności określonych w art. 156 § 1 Kpa, istnieje obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji." (wyrok NSA z dnia 15.06.1992r. sygn. akt IV SA 218/92, opubl. OSP 1994/9 poz. 162).

Przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stanowi, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisem a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Przepis ten ma służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć nie tylko z powodu, że naruszają one w sposób oczywisty regulacje w przepisie powołanym jako podstawa prawna tych rozstrzygnięć, lecz dlatego, że nie dają się pogodzić z systemem obowiązujących norm (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2007 roku, w sprawie II OSK 1032/06, teza I).

Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż decyzja Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., znak: [...], wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie przepisu art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wywiódł Prokurator Okręgowy w [...].

Zaskarżył decyzję zarzucając jej naruszenie w stopniu rażącym art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a.oraz art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które polegało na błędnym uznaniu, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej może być odmienna ocena przeprowadzonego prawidłowo dowodu oraz, że organ administracji uprawniony jest do samodzielnego kwestionowania wyceny wartości nieruchomości dokonanej przez rzeczoznawcę.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 §. 1 pkt 2 kpa wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prokurator wskazał na utrwalone już orzecznictwo i stanowisko doktryny co do znaczenia ustawowego określenia "rażące naruszenie prawa", które wyklucza możliwość weryfikacji w postępowaniu nadzorczym oceny dowodów przeprowadzonej we właściwym postępowaniu rozpoznawczym. Wadliwe postępowanie dowodowe może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy postępowania dowodowego w ogóle nie przeprowadzono, albo gdy ustalenia co do faktów zawarte w kwestionowanej decyzji są rozbieżne z treścią dowodów, na które organ powołuje się w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Nie sposób też pominąć okoliczności, że ustawodawca wyraźnie wykluczył możliwość kwestionowania wyceny rzeczoznawcy majątkowego bezpośrednio przez organ administracji, o czym traktuje art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uprawnienie takie zostało zarezerwowane wyłącznie dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Oznacza to, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydane zostało z oczywistym naruszeniem wskazanych wyżej norm prawnych, zaś jego doniosłość społeczna nakazuje potraktować owo naruszenie jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji i wskazując na wyrok NSA z 19 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 972/14 jako dający podstawę do oceny legalności decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 K.p.a. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze -skutki, które wywołuje decyzja (m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy rażącej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Z uwagi na fakt, że rażące naruszenie prawa odnoszone jest jedynie do przypadków wyraźnego i niedwuznacznego przekroczenia treści przepisu, nie zaś do jego błędnej wykładni, podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi naruszenie przepisu, który budzi wątpliwości interpretacyjne, tzn. może być interpretowany na kilka sposobów, z których żaden nie może być uznany za oczywiście błędny.

W tak ukształtowanym stanie prawnym i przy takiej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa Sąd nie podziela powoływanego w wyroku NSA z 19 stycznia 2016r., sygn. akt I OSK 972/14, poglądu że w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym jak to będące przedmiotem oceny organów i sądu, jest obowiązek ponownej oceny sporządzonego w toku postępowania zwykłego operatu szacunkowego. Oczywiście należy zgodzić się z NSA, że w postępowaniu o ustaleniu opłaty adiacenckiej (jak i niniejszym) jest to koronny dowód na podstawie którego ustala się czy rzeczywiście doszło w związku z ustaleniami planu miejscowego do wzrostu wartości nieruchomości. Wątpliwości co do treści operatu, który ma obowiązek wyjaśnić organ w postępowaniu zwykłym nie mogą być jednak, zdaniem Sądu rozpoznającego tę sprawę, ponownie badane w postępowaniu nadzorczym. Tym bardziej, że nawet w postępowaniu zwykłym organ ma kompetencję do badania operatu pod względem wyłącznie formalnym gdyż nie posiada wiadomości specjalnych, które są konieczne do oceny zasadności przyjętych w operacie metod czy wyliczeń. Za tak wąskim zakresem badania operatu opowiada się dominujące orzecznictwo NSA. W wyroku z 13 grudnia 2016 ., sygn. akt I GSK 1333/15, LEX nr 2205629, NSA stwierdził, że "W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wadliwej oceny dowodów i na tej podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia, mogą być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego jest sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Nie mniej, wadliwości, dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym". W podobnym tonie wypowiedział się NSA w wyrokach z: 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2372/16, LEX nr 2190752, 22 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 398/15, LEX nr 2228052, z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 2872/14, LEX nr 2106610, 7 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1033/15, LEX nr 2106645, 17 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2222/14, lex nr 2113079, z 5 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2513/15, z 8 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2542/15, z 27 sierpnia 2014., sygn. akt II OSK 2429/14 w CBOSA). Sąd w pełni podziela poglądy orzecznicze zaprezentowane w ww. wyrokach z których wynika, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej orzeczeniem objętym wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Stwierdzenie nieważności ostatecznego orzeczenia jest bowiem wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a. i może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy orzeczenie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 k.p.a.

Przenosząc te wywody na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że ocena dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym w trybie zwykłym nie może być przeprowadzona w postępowaniu nadzwyczajnym gdyż prowadziłoby to do obejścia przepisów dotyczących odwołań od decyzji.

Nie mogą być w tego rodzaju postępowaniu podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana na skutek wadliwej oceny dowodów (tu: operatu) i dokonanych na jego podstawie wadliwych ustaleń faktycznych.

Inaczej natomiast rzecz by się miała w sytuacji gdyby organ a za nim sąd stwierdziły, że w sprawie w ogóle nie została wywołana opinia biegłego rzeczoznawcy a obowiązek przeprowadzenia tego dowodu wynikałby z art. w zw. z art. 37 ust. 1 p.z.p. który w zakresie ustalania wysokości odszkodowania odsyła do ustawy o gospodarce nieruchomościami a więc m.in. do art. 154 ust. 1 tej ustawy. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w tym postępowaniu. Ocena operatu, jakiej dokonał organ II instancji powinna być przeprowadzona na etapie postępowania zwyczajnego.

Organy w toku postępowania nadzwyczajnego dysponowały jedynie znajdującym się w aktach operatem szacunkowym (tak jak i później sąd). Nawet przy przyjęciu, że operat zawiera wady, to ich stwierdzenie wymaga kompleksowej oceny dowodu jakim jest operat a nie wyłącznie zestawienia z normą prawną. Posłużenie się w toku postępowania nawet wadliwym dowodem nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ponieważ rażące naruszenie prawa nie odnosi się do dowodu ale decyzji. Strona nie może żądać od organu, w sytuacji gdy nie skorzystała z uprawnienia do kwestionowania operatu w postępowaniu zwyczajnym w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami aby ten jeszcze raz w postępowaniu nadzwyczajnym ten dowód ocenił i ustalił na jego podstawie czy rzeczywiście doszło do wzrostu wartości nieruchomości czy też nie. Stanowi to o nadużyciu prawa przez podmiot zainteresowany.

W związku z tym Sąd podziela wywody organu I instancji o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.