Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1029/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151, art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 24 ust. 2, art. 27 ust. 5, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 565/20 w sprawie ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie o przyznaniu tego świadczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od J. F. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 9 marca 2021 r., IV SA/Wr 565/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie o przyznaniu tego świadczenia w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia początkowej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a w punkcie II. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

We wniosku z 16 stycznia 2020 r. J. F. (dalej: skarżąca), reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika, wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem wskazując, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". Do wniosku dołączono oświadczenie z 14 stycznia 2020 r. o rezygnacji z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznanego decyzją z [...] listopada 2019 r.

Decyzją z [...] maja 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 i 107 § 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020, poz. 256, dalej: k.p.a.), art. 2 pkt 2, art. 17 oraz art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1, ust. 2a i ust. 4, art. 26 ust. 1 i ust. 2, art. 32. ust. 1d i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.; dalej: u.ś.r.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, świadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz.U. poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz zasiłku dla opiekuna (Dz.U. poz. 1497) w zw. z art. 6 ust. 2a, art. 16 ust. 6b, art. 18 ust. 5a, art. 22 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2019 r., poz. 300 z późn. zm.), działający z upoważnienia Burmistrza O., Zastępca Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: organ I instancji) odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt. K 38/13, organ I instancji stwierdził że kwestionowany art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, pomimo swej niezgodności z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nadal obowiązuje. Organ I instancji wskazał, że małżonek skarżącej, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z 19 lipca 2017 r., jest całkowicie niezdolny do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, jednak jego niepełnosprawność powstała po ukończeniu przez niego 25 roku życia. Organ podał również, że skarżąca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża i do momentu wydania decyzji nie złożyła oświadczenia o rezygnacji z jego pobierania, wobec czego decyzja przyznająca świadczenie jest nadal w obiegu prawnym, a zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: Kolegium) decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kolegium wyjaśniło, że skutkiem wyroku TK z 21 października 2014 r. jest konieczność uznania, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją RP i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Zatem w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Kolegium wskazało, w obecnej sytuacji prawnej nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., której niekonstytucyjność stwierdził TK. Kolegium uznało zatem, że okoliczność powstania niepełnosprawności męża strony po ukończeniu przez niego 25 roku życia, nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stronie. Odnosząc się zaś do zaistnienia w sprawie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Kolegium podzieliło pogląd, zgodnie z którym powyższy przepis należy wykładać w ten sposób, że wprawdzie istotnie wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Dodatkowo, aby ten wybór zagwarantować stronie nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego otrzymania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W ocenie Kolegium konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie jest możliwe wyeliminowanie tej decyzji przez Kolegium, a stoi ona na przeszkodzie w ustaleniu stronie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Decyzją z [...] sierpnia 2020 r., nr [...], organ I instancji ponownie odmówił skarżącej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wskazując na brak rezygnacji strony z pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz na moment powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki w kontekście nieusunięcia niekonstytucyjnego przepisu przez ustawodawcę.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącej od powyższej decyzji Kolegium decyzją z [...] września 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy, przyznało skarżącej świadczenie pielęgnacyjne na okres od 1 września 2020 r. do 31 lipca 2022 r., tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia o niepełnosprawności małżonka strony, w wysokości 1830 zł miesięcznie. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że specjalny zasiłek opiekuńczy był przyznany stronie do 31 sierpnia 2020 r. Tym samym od września 2020 r. wynikająca z art. 27 ust. 5 u.ś.r. przeszkoda w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego przestała istnieć.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r., ewentualnie przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zarzucając naruszenie przepisów:

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. przez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, że wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego;

- art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skoro Kolegium wskazało, że zachodzi przesłanka umożliwiająca przyznanie skarżącej praw do świadczenia pielęgnacyjnego, to świadczenie to powinno być przyznane od daty wskazanej we wniosku, tj. 1 stycznia 2020 r. Tym bardziej, że razem z wnioskiem wniosła o uchylenie decyzji przyznającej jej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji przyznania świadczenia wnioskowanego. Skoro zatem dokonała wyboru świadczenia zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie może zostać pozbawiona prawa do tego świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku do dnia wygaśnięcia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy. Zdaniem skarżącej nie do przyjęcia jest sytuacja, w której otrzymuje ona świadczenie mniej korzystne pomimo wyraźnego oświadczenia, że wybiera świadczenie korzystniejsze.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że nie można było przyznać skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego dopóki nie zrezygnowała ona z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Taka rezygnacja skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy i umożliwia tym samym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium skarżąca nie zrezygnowała ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, a więc w jej sprawie warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione dopiero w momencie wygaśnięcia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem świadczenie pielęgnacyjne mogło być przyznane od 1 września 2020 r. Skoro decyzja przyznająca specjalny zasiłek opiekuńczy została zrealizowana, a przyznane na jej podstawie świadczenie zostało pobrane, to zdaniem Kolegium nie ma podstaw prawnych do tego, by za okres, w którym następowała wypłata specjalnego zasiłku opiekuńczego przyznać jeszcze świadczenie pielęgnacyjne.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. A zatem to wniosek jest czynnikiem, który uruchamia postępowanie w sprawie świadczenia rodzinnego, przy czym świadczenie to może być przyznane najwcześniej od miesiąca złożenia wniosku w organie. Poza jedynym wyjątkiem, o którym mowa w art. 24 ust. 2a u.ś.r. dotyczącym możliwości wcześniejszego ustalenia prawa do świadczenia niż data złożenia wniosku, żaden z przepisów u.ś.r. nie przewiduje wyjątków od ogólnej zasady, wynikającej z art. 24 ust. 2 u.ś.r. Wprawdzie powołany w tym zakresie przez organ I instancji przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli opiekun osoby niepełnosprawnej ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, niemniej jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od treści art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedno z tych świadczeń, wybrane przez osobę uprawnioną. Niewątpliwie celem tych regulacji jest uniemożliwienie osobom uprawnionym równoczesnego pobierania tych świadczeń, co nie wyklucza jednak możliwości przyznania innego świadczenia (zmiany) w przypadku spełniania warunkujących go przesłanek. Oznacza to prawo wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, co uzależnione jest od wcześniejszej rezygnacji z dotychczas pobieranego. Trafnie zatem Kolegium w decyzji kasacyjnej z [...] lipca 2020 r. wyjaśniło, że nie jest niemożliwe dokonanie wyboru świadczenia korzystniejszego także w sytuacji, gdy świadczenie mniej korzystne zostało już przyznane wcześniejszą decyzją.

Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca składając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie złożyła również oświadczenie, z którego jednoznacznie wynika, że rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z chwilą przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Fakt złożenia takiego oświadczenia skarżąca wyraźnie akcentowała w każdym swoim piśmie, podkreślając świadomość niemożliwości pobierania dwóch świadczeń. W ocenie Sądu I instancji takie oświadczenie powinno skutkować wszczęciem postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a następnie – w razie spełnienia przesłanek – wydaniem decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem organ I instancji zupełnie pominął treść powyższego oświadczenia, podczas gdy istniała już podstawa do procedowania w zakresie uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, a tym samym takiego zakończenia sprawy, aby strona nie została pokrzywdzona.

Sąd I instancji wyjaśnił, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże winien być on wykładany w ten sposób, że równolegle nie uniemożliwia on wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Aby wybór ustawowo zagwarantowany stronie, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., mógł zostać skutecznie dokonany, nie może zachodzić konieczność rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Oczekiwanie i wymaganie organu, by strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem przez organ, czy spełnia ona pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawiałoby ją w trudnej sytuacji, wprowadzało stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego i czy w konsekwencji nie pozbawi się któregokolwiek ze świadczeń, co mogłoby niejednokrotnie rodzić problemy finansowe rodziny.

W ocenie Sądu I instancji, organ kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7-9 k.p.a. powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować stronę, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro bowiem przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać.

W odniesieniu do powstałego w sprawie zbiegu prawa do świadczeń opiekuńczych Sąd I instancji podał, że można wskazać na różne rozwiązania proceduralne, włącznie z rozważeniem jednoczesnego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenia decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Ostatnie rozwiązanie zasadza się na przyjęciu, że kwestia przedmiotowego wyboru, a tym samym i rezygnacji opiekuna ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi element faktyczny sprawy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, co wskazuje na możliwość odpowiedniego załatwienia rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego w decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego. Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego. Innymi słowy, po stronie organu leży podjęcie takich działań, aby osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.

Sąd I instancji podkreślił, że organy uprawnione są do podejmowania z urzędu odpowiednich działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji. Ustawodawca w art. 32 u.ś.r. przewidział, że organ właściwy do przyznania świadczenia może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Tym bardziej za zgodą strony organ jest zobowiązany podjąć z urzędu takie działania, które będą zmierzały do tego, aby dokonany przez stronę wybór świadczenia został urzeczywistniony z datą przez nią oczekiwaną, w tym przypadku datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Organ winien uwzględnić przy tym, że w świetle tego wyboru fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego nie mógł być przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Skoro skarżąca składając wniosek dokonała jednocześnie wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., to nie powinna zostać pozbawiona prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku, wyłącznie na skutek nieprawidłowych działań organu. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, strona mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W ocenie Sądu I instancji w przypadku zbiegu uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego celem działań organu może być wyeliminowanie z obiegu prawnego rozstrzygnięcia przyznającego na ten sam okres specjalnego zasiłku opiekuńczego (np. przez wygaszenie decyzji wydanej w tym przedmiocie), a następnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad mężem zgodnie ze złożonym wnioskiem. Organ powinien bowiem zwrócić uwagę na treść przepisu art. 24 ust. 2 u.ś.r., wskazującego na to, od kiedy ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Przy czym zaakceptować również należy możliwość wyrównania różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystniejszym dla strony przyznanym zgodnie z jej wyborem. W konsekwencji też może rozważyć przyznanie skarżącej za okres od daty złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego świadczenia odpowiadającego różnicy pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością specjalnego zasiłku opiekuńczego, który otrzymywała za ten sam okres.

Sąd I instancji stwierdził zatem, że fakt uzyskiwania przez skarżącą specjalnego zasiłku opiekuńczego, w świetle treści jej oświadczenia z 14 stycznia 2020 r. o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, złożonego w momencie zainicjowania postępowania o przyznanie tego świadczenia, nie mógł stanowić przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął przedmiotowy wniosek, a niespójne i niekonsekwentne działania organów obu instancji spowodowały, że naruszone zostało prawo skarżącej do przyznania korzystniejszego świadczenia, począwszy od miesiąca złożenia wniosku o to świadczenie.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że w kwestii niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. W tym zakresie Kolegium trafnie zauważyło, że w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. Jednak fakt dokonania nieprawidłowej oceny nie może stanowić uzasadnienia dla będących jej konsekwencją kolejnych, nieprawidłowych działań organu odwoławczego, naruszających przepisy prawa, próbującego swoją decyzją uporządkować sytuację skarżącej w kontekście wydanych decyzji. Skarżąca miała prawo oczekiwać od organów, że podejmą działania zmierzające do rozważenia przyznania jej drugiego korzystniejszego świadczenia, począwszy od daty złożenia wniosku w tym przedmiocie. Wskazany powyżej tryb procedowania organów obu instancji narusza zatem zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.), zasadę zaufania do władzy publicznej oraz bezstronności organu (art. 8 § 1 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego zostało skarżącej odebrane od daty złożenia wniosku o to świadczenia na rzecz prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego na skutek niewłaściwego zastosowania regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r. i braku uwzględnienia jej oświadczenia, złożonego wraz z tym wnioskiem. W ocenie Sądu I instancji ze wskazanego oświadczenia wynika zamiar zachowania przez skarżącą ciągłości pobierania świadczeń i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Oświadczenie skarżącej wskazuje na jej pełną świadomość co do konieczności zaprzestania pobierania świadczenia dotychczasowego.

W skardze kasacyjnej Kolegium zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz zrzekło się przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na:

- uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz w konsekwencji na:

- uznaniu, że stosując przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy przyjąć, iż gwarantuje on stronie wybór pomiędzy pozostającymi w zbiegu świadczeniami, bez konieczności uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. przez błędną interpretację tych przepisów prowadzącą do pominięcia jednoznacznej normy wynikającej z przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

3. art. 24 ust. 2 u.ś.r. przez jego błędną interpretację i zastosowanie, polegające na uznaniu, że przepis ten może być rozpatrywany bez badania przesłanek uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym bez uwzględnienia przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz w konsekwencji na uznaniu, że stosując przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. należy przyjąć, iż gwarantuje on zawsze prawo do m.in. świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku, bez względu na to, czy w dacie złożenia wniosku spełniono warunki materialnoprawne przysługiwania prawa do tego świadczenia, w tym czy nie występują przesłanki negatywne;

II. przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 32 u.ś.r. przez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że przepis ten może stanowić podstawę prawną uchylenia ostatecznej niewadliwej decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne i warunkowej rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego;

2. art. 155 k.p.a. przez jego pominięcie i nieuwzględnienie, że przepis ten stanowi jedyną możliwą podstawę prawną uchylenia niewadliwej decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego, pod warunkiem jednak złożenia oświadczenia o bezwarunkowej zgodzie strony na uchylenie takiej decyzji;

3. art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie, kiedy to skarga jako nieuzasadniona powinna zostać oddalona.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie zbiegu uprawnień dotyczy sytuacji potencjalnej, jeszcze przed ukształtowaniem sytuacji prawnej jednostki, tj. sytuacji, w której potencjalnie dana osoba mogłaby, ze względu na spełnianie warunków określonych w przepisach (przesłanki pozytywne i brak przesłanek negatywnych), ubiegać się o więcej niż jedno ze świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. Przepis ten ma zapobiegać kumulowaniu prawa do świadczeń rodzinnych i opiekuńczych z dwóch różnych tytułów lub z tego samego tytułu. Ustalając znaczenie pojęcia "zbieg uprawnień" należy zwrócić uwagę na istotę instytucji zbiegu uprawnień występującej w regulacjach prawa zabezpieczenia społecznego. Uzasadnienie dla unormowania zagadnienia zbiegu prawa do świadczeń z systemu zabezpieczenia społecznego oraz zasad jego rozstrzygania odwołuje się do faktu, że niekiedy – z uwagi na sformułowanie przesłanek nabycia prawa do poszczególnych świadczeń, a także na możliwą kumulację w przypadku jednej osoby (ubezpieczonej czy zainteresowanej) różnych zdarzeń otwierających dostęp do tych świadczeń (np. osiągnięcie wieku emerytalnego, częściowa niezdolność do pracy z powodu wypadku przy pracy, śmierć żywiciela, itp.) – może nastąpić nabycie prawa do dwóch świadczeń realizujących ten sam lub podobny cel (np. emerytury i renty). Art. 27 ust. 5 u.ś.r. nie pełni więc funkcji ochronnej czy gwarancyjnej, tylko przeciwnie – zapobiega łączeniu uprawnień. Dlatego, przepis ten nie gwarantuje osobie dokonującej wyboru pomiędzy możliwymi w danej sytuacji świadczeniami, że składając wniosek o wybrane świadczenie, uzyska prawo do tego świadczenia. Przy czym osoba ta nie może złożyć obu wniosków jednocześnie, np. o świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy. Zgodnie z ww. przepisem musi dokonać wyboru jeszcze przed złożeniem wniosku. Ratio legis ww. przepisu dotyczy przyznania osobie, w przypadku której wystąpiły okoliczności potencjalnie uprawniające do dwóch świadczeń rodzinnych lub opiekuńczych, możliwości wyboru jednego z nich. W związku z ukształtowaniem się w judykaturze linii orzeczniczej, wedle której skutkiem wyroku TK z 21 października 2014 r. (K 38/13) jest pozbawienie mocy obowiązującej całego fragmentu aktu normatywnego, zawartego w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., można wyjątkowo uznać, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. ustanawia regułę wyboru także w przypadku zbiegu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji sprawowania opieki nad tą samą osobą. Zastosowanie tego przepisu i wynikającej z niego dyspozycji wyboru nie może jednak nastąpić z pominięciem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Jeśli zatem zgodzić się z poglądem, że osoby, które uzyskały najpierw prawo do np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, mogą nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, to nie można pominąć przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zatem ewentualne uznanie prawa do wyboru świadczenia w takiej sytuacji musi wiązać się z jednoczesnym zastosowaniem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. oraz art. 27 ust. 5 u.ś.r. Dopiero wyeliminowanie decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego i tym samym brak przesłanki negatywnej, określonej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, otwiera możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. Przepis art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie może być rozpatrywany w oderwaniu od zasadniczych, materialnoprawnych przesłanek (pozytywnych i negatywnych) przysługiwania prawa m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie prawa do tego świadczenia może nastąpić od miesiąca złożenia o nie wniosku, jednak pod warunkiem, że w danym miesiącu spełniono wszystkie wymagane przesłanki uzyskania prawa do tego świadczenia (art. 17 ust. 1 u.ś.r.) oraz nie wystąpiły zarazem przesłanki negatywne, określone w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jeśli zaś takie przesłanki wystąpiłyby, to dopiero ich eliminacja przez np. uchylenie decyzji o przyznaniu np. specjalnego zasiłku opiekuńczego sprawia, że odpadają negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podniosło również, że art. 32 u.ś.r. stanowi podstawę zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji w sprawie świadczeń rodzinnych, która jest albo decyzją niewadliwą albo decyzją wadliwą, tj. stanowiącą podstawę nienależnego pobrania świadczenia rodzinnego, w okolicznościach określonych w art. 30 ust. 2 pkt 2 u.ś.r. Przedmiotem postępowania zmierzającego do ewentualnego uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze złożeniem oświadczenia o rezygnacji z prawa do tego świadczenia, wraz z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne, byłaby niewadliwa ostateczna decyzja administracyjna. Niemniej jednak takiej sytuacji nie można by potraktować jako spełniającej znamiona przesłanek ustanowionych w zakresie zastosowania art. 32 u.ś.r. Przepis ten daje podstawę do zmiany – na wniosek lub z urzędu – decyzji o przyznaniu świadczeń rodzinnych, ale tylko w sytuacji zaistnienia zmiany dotyczącej warunków nabycia prawa do danego świadczenia, tj. wobec zmiany sytuacji rodzinnej mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych lub zmiany sytuacji dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych albo w wobec nabycia przez członka rodziny prawa do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pojęcie "zmiana sytuacji rodzinnej" jest szersze znaczeniowo od zwrotu "zmiana w liczbie członków rodziny". W zakres pojęcia "zmiana sytuacji rodzinnej" wchodzą okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych należące np. do sfery zdolności do egzystencji (niepełnosprawności) członka rodziny, a także różnego typu okoliczności, od których zależy jej skład i położenie poszczególnych jej członków w sferze zawodowej, edukacyjnej i społecznej (np. zatrudnienie w ramach stosunku pracy i prawo do urlopu wychowawczego, umieszczenie w instytucji zapewniającej całodobowe utrzymanie, zawarcie małżeństwa przez dziecko, skreślenie w trakcie roku szkolnego z listy uczniów szkoły przez dyrektora szkoły, decyzja o ustaleniu prawa do dodatku pielęgnacyjnego z tytułu ukończenia 75. roku życia). Zmiana sytuacji dochodowej mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych oznacza uzyskanie lub utratę dochodu. Złożenie rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz wniosku o świadczenie pielęgnacyjne nie stanowi o zmianie sytuacji dotyczącej świadczeniobiorcy, mającej – w świetle przepisów o warunkach nabycia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego – wpływ na prawo do tego świadczenia. Podobnie art. 162 § 1 k.p.a. nie mógłby znaleźć zastosowania w opisanej wyżej sytuacji, prowadząc do wygaśnięcia decyzji, na mocy której skarżąca nabyła prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednym z warunków wygaśnięcia decyzji jest jej bezprzedmiotowość. Nie sposób zatem uznać, że warunek ten ziści się, gdy osoba uprawniona do świadczenia na podstawie takiej decyzji ze świadczenia tego korzystała. Szukając podstaw prawnych uchylenia decyzji o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, można zwrócić uwagę jedynie na art. 155 k.p.a. Jak jednak zauważono w doktrynie i orzecznictwie, istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem. W żadnym razie nie można w tym trybie rozszerzać zakresu sprawy administracyjnej. Organ nie może, nie dysponując oświadczeniem osoby pobierającej specjalny zasiłek opiekuńczy i zarazem wnioskującej o świadczenie pielęgnacyjne o bezwarunkowej rezygnacji z prawa do tego zasiłku, wydać decyzji, na mocy której zostałoby przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia o nie wniosku. Przeszkodą jest wówczas przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. z jednej strony. Z drugiej strony oświadczenie wnioskodawcy/świadczeniobiorcy o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, pod warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego sprawia, że organ administrujący nie może wszcząć i zakończyć postępowania na podstawie art. 155 k.p.a. i wydać decyzji o uchyleniu decyzji ostatecznej, na mocy której przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Nie spełniono bowiem jednej z przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., tj. nie było zgody strony. Zgoda skarżącej, dla swego zaktualizowania się, wymagała spełnienia warunku, tj. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Warunek ten z kolei nie mógł zostać spełniony przed uchyleniem decyzji o prawie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z wykładni gramatycznej art. 155 k.p.a. wynika bowiem, że organ może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony. Ochrona praw nabytych jest zapewniana przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody strony na wzruszenie decyzji. Respektowanie tego wymagania jest bezwzględnym obowiązkiem organu, a brak tej zgody stanowi rażące naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem NSA (wyrok z 4 grudnia 1981 r., I SA 2408/81, ONSA 1981/2, poz. 121), uchylenie przez organ decyzji ostatecznej bez zgody strony, która na mocy tej decyzji nabyła prawo, a zatem wbrew zasadzie art. 155, stanowi rażące naruszenie prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2. Nie stanowi zatem zgody strony, w rozumieniu art. 155 k.p.a., oświadczenie skarżącej wyrażające zgodę warunkową, uzależnioną od zapewnienia przyznania świadczenia pielęgnacyjnego czy wręcz uprzedniego przyznania prawa do tego świadczenia. Dopóki bowiem nie ziściłby się ów "warunek", organ nie mógł przyjąć, że dysponuje zgodą strony na uchylenie ostatecznej decyzji, na mocy której nabyła ona prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w sytuacji, gdyby organ, dążąc do zaktualizowania się zgody strony, przez ziszczenie się warunku w postaci nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, rozpatrywałby najpierw wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, na przeszkodzie do jego przyznania stałby przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., który wyraźnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kierując się wykładnią przyjętą przez Sąd należałoby uznać, że organ może wydać decyzję o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, spełniając warunek określony w oświadczeniach skarżącej i tym samym aktualizując jej zgodę na uchylenie decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego obowiązywania przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 pkt. b) u.ś.r. Tymczasem norma prawna odkodowana z tego unormowania, przy wskazanym wyżej zakresie zastosowania, określa jednoznaczną dyspozycję, tj. przewiduje, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, po prostu, nie przysługuje. Przy czym przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia analizowanych przepisów może prowadzić też do wniosku, że dysponując zarówno wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjnego strony oraz jej warunkową zgodą na uchylenie decyzji ostatecznej o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, organ może pominąć przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. Tymczasem, w świetle ustaleń prawoznawstwa nie można zaakceptować takiej wykładni przepisów prawnych, która prowadziłaby do pomijania fragmentów aktów normatywnych, mających w danej sprawie zastosowanie. Podzielając reprezentowany w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla uniknięcia zbiegu omawianych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji ustalającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już specjalnego zasiłku opiekuńczego, uznać należy jednak, że osoba uprawniona do np. specjalnego zasiłku opiekuńczego, składając wniosek o świadczenie pielęgnacyjne, winna – stosownie do przepisów art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. b) u.ś.r., w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. – złożyć oświadczenie o uprzedniej, bezwarunkowej rezygnacji z przyznanego jej na mocy ostatecznej decyzji prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wtedy bowiem dopiero wystąpiłyby wszystkie przesłanki określone w przepisie art. 155 k.p.a., umożliwiające organowi wydanie decyzji o uchyleniu za zgodą strony decyzji przyznającej jej uprawnienie. Następnie, organ – rozpatrując wniosek o świadczenie pielęgnacyjne – nie byłby ograniczony dyspozycją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., w postaci występowania przesłanki negatywnej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jaką jest uzyskane uprzednio prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z powyższego wynika, że dopiero od momentu uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i, w konsekwencji, wstrzymania wypłaty tego świadczenia, możliwe staje się przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do tego momentu przeszkodą w przyznaniu tego prawa jest uprawnienie do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu I instancji, że dopuszczalne jest przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia wniosku. Mając na uwadze w szczególności konstytucyjną zasadzę podziału władz Kolegium wskazało, że nie jest zadaniem ani sądu administracyjnego, ani tym bardziej organów "wypełnianie" zawartych w ustawie przepisów prawa treściami nieznajdującymi w nich odzwierciedlenia i to wbrew jasno wyrażonej woli prawodawcy. Brakuje bowiem przepisu, na podstawie którego można by dokonać potrącenia specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od miesiąca założenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do momentu uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do tego zasiłku. Ponadto, wypłacony w takich okolicznościach specjalny zasiłek opiekuńczy, tj. od miesiąca złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne do momentu uchylenia decyzji o przyznaniu prawa do tego zasiłku, byłby świadczeniem należnym. Nie wystąpiłyby bowiem w takiej sytuacji przesłanki określone w art. 30 ust. 2 u.ś.r., pozwalające na uznanie, że świadczenie to podlega zwrotowi. Reasumując, w obu przypadkach (uchylenia decyzji ex nunc lub ex tunc) nie można by dochodzić zwrotu kwot wypłaconego i de iure należnie pobranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od momentu złożenia o to świadczenie wniosku. Ponadto, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe wyeliminowanie decyzji, na mocy której skarżąca była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż okres, na jaki została wydana ta decyzja, minął 31 sierpnia 2020 r. Decyzja ta zatem nie pozostaje już w obrocie prawnym i nie wywołuje jakichkolwiek skutków prawnych. Była ona natomiast podstawą prawną do wypłaty i pobrania specjalnego zasiłku opiekuńczego za okres od dnia 1 września 2019 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. Ewentualne zatem przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od miesiąca złożenia o nie wniosku, tj. od dnia 1 stycznia 2020 r., skutkowałoby pobraniem przez skarżącą dwóch świadczeń na ten sam cel, w tym samym okresie. Jednocześnie przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 stycznia 2020 r. nie mieści się w zakresie jakiejkolwiek przesłanki pozwalającej na zakwalifikowanie pobranego za okres od dnia 1 stycznia 2020 r. do dnia 31 sierpnia 2020 r. specjalnego zasiłku opiekuńczego jako nienależnie pobranego, na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zasadny jest, niezależnie od szczegółowej argumentacji uzasadnienia, zarzut naruszenia przepisów postępowania art. 32 u.ś.r. Sąd I instancji kontrolował decyzję organu II instancji wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., którą uchylono w całości decyzję odmowną organu I instancji i orzeczono o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 września 2020 r. do 31 lipca 2022 r. Organ II instancji stwierdził istnienie przesłanek do wydania decyzji merytorycznej, albowiem upłynął okres, na jaki skarżącej przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. Organem, który przyznał ten zasiłek był Burmistrz O., czyli organ I instancji. Zgodnie z art. 32 ust. 1 u.ś.r., zmiany decyzji w trybie tego przepisu może dokonać organ właściwy. Zgodnie z definicją z art. 3 pkt 11 u.ś.r., ilekroć w ustawie jest mowa o organie właściwym – oznacza to wójta, burmistrza lub prezydenta miasta właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie rodzinne lub otrzymującej świadczenie rodzinne. Kolegium nie może być zatem uznane za organ właściwy w rozumieniu ustawy, uprawniony do zastosowania art. 32 u.ś.r. W okolicznościach sprawy ten tryb uchylenia decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie może zatem znaleźć zastosowania. Uchylając wobec tego decyzję Kolegium jedynie w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ze wskazaniem na konieczność podjęcia przez organ działań w celu usunięcia z obrotu prawnego decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy m. in. w trybie art. 32 u.ś.r., Sąd I instancji naruszył ten przepis uznając, że może znaleźć zastosowanie w postępowaniu przed Kolegium.

Z analogicznych względów nie jest przy tym zasadny zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. przez jego nieuwzględnienie jako jedynej podstawy uchylenia decyzji przyznającej zasiłek pobierany do tej pory. Również bowiem przepis art. 155 k.p.a. przewiduje, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał. Także w tym przypadku organ, który nie wydał decyzji, nie może zastosować tego przepisu.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w szczególności w wyroku NSA z 17 listopada 2021 r., I OSK 739/21, że nie jest możliwe uchylenie decyzji tylko co do terminu początkowego przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Termin początkowy przyznania świadczenia nie może być uznany za orzeczenie częściowe, bowiem wyeliminowanie tylko daty początkowej powoduje, że nie jest możliwe określenie okresu w jakim świadczenie pielęgnacyjne wnioskodawcy przysługuje, a tym samym, w jakim zakresie zaskarżona decyzja podlega wykonaniu. Nadto katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, wskazany w art. 138 k.p.a., ma charakter zamknięty. Oznacza to, że organ nie może wydać innego rozstrzygnięcia niż przewidziane w tym przepisie, a wydanie decyzji o innej treści stanowi rażące naruszenie prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, w oparciu o którą podstawę prawną z art. 138 k.p.a. organ mógłby wydać decyzję ograniczającą się jedynie do korekty daty początkowej przyznanego świadczenia i jaką treść mogłaby mieć taka decyzja. Istotne jest, że skoro pozostałe elementy decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zostały już rozstrzygnięte, a ponownemu rozpatrzeniu miałaby podlegać tylko data początkowa decyzji, to organ odwoławczy nie może wydać decyzji na podstawie art. 138 k.p.a. Zauważyć zwłaszcza trzeba, że orzeczenie wydane na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części i orzeczenia o istocie sprawy, a więc organ odwoławczy nie może zmienić jedynie daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. jest jednak okoliczność, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo m. in. do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zgodnie z tym przepisem nie można w tym samym czasie korzystać z prawa do obu wymienionych świadczeń. Przepisem, który umożliwia osobie uprawnionej wybór świadczenia, jest art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do wymienionych w nim świadczeń, przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną.

Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni przytoczonych przepisów przyjmując, że skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, powinien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać, organ obowiązany jest poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia. Poszukiwanie owych rozwiązań musi się jednak odbywać w granicach obowiązujących norm prawa (tak wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 210/21). Warunkiem jest również, aby nie doszło do kumulatywnego pobierania konkurencyjnych świadczeń.

Przeciwko stanowisku Sądu I instancji, że fakt pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w świetle złożonego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia, nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia korzystniejszego i wybranego, sprzeciwiają się okoliczności faktyczne sprawy i treść oświadczenia strony.

Skarżąca była reprezentowana przez kwalifikowanego pełnomocnika, który w jej imieniu we wniosku oświadczył, że "w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, z dniem jej wydania wnosi o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego". Również sama skarżąca osobiście w oświadczeniu z 14 stycznia 2020 r. oświadczyła, że na podstawie art. 27 ust. 5 u.ś.r. z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W okolicznościach faktycznych sprawy nie doszło jednak do wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne przez upływem okresu, na jaki przyznano specjalny zasiłek opiekuńczy. W konsekwencji właściwy organ nie uchylił również decyzji przyznającej ten zasiłek, skoro okres jego pobierania upłynął przed wydaniem decyzji, z datą wydania której skarżąca zrezygnowała z dotychczasowego świadczenia. W tych okolicznościach organ odwoławczy ani nie był właściwy do uchylania decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego, ani nie miał podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od daty złożenia wniosku, albowiem w tym okresie pozostawała w mocy decyzja przyznająca świadczenie konkurencyjne, do której uchylenia nie był właściwy.

Skoro zatem w dacie orzekania przez organ odwoławczy, w okresie od złożenia wniosku do 31 sierpnia 2020 r. skarżąca miała uprawnienie do konkurencyjnego świadczenia i je faktycznie pobierała, to zaistniała w tym okresie przesłanka negatywna do przyznania żądanego świadczenia, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. za okres od 1 stycznia 2020 r. do 31 sierpnia 2020 r. Uwzględnienie wniosku było możliwe dopiero po utracie uprawnienie do świadczenia konkurencyjnego.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu o możliwości kompensowania świadczeń i wypłaty wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy zbiegającymi się uprawnieniami. Zgodzić się należy bowiem z poglądem wyrażonym w wyrokach m.in. z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19 i z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20, według którego wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Analogicznie należy przyjąć w przypadku zbiegu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z przysługującym stronie specjalnym zasiłkiem opiekuńczym.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, uznając że obciążanie kosztami sądowymi strony ubiegającej się o świadczenie z zakresu zabezpieczenia społecznego nie jest uzasadnione, a zatem odstąpienie od zasądzenia kosztów w tego rodzaju sprawie mieści się w pojęciu przypadku szczególnie uzasadnionego. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.