Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2307/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184, art. 204 pkt 1, art. 156 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 25b ust. 1-3, art. 85a ust. 3, art. 85 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1868
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych M. B. i Powiatu Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 368/17 w sprawie ze skarg M. B. i Powiatu Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1. oddala skargi kasacyjne, 2. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że w miejsce słów: "Rady Powiatu Z." wpisuje słowa: "Powiatu Z.", 3. zasądza od M. B. i Powiatu Z. na rzecz Wojewody [...] kwotę po 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 368/17, oddalił skargi M. B. i Powiatu Z. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego Rady Powiatu Z. M. B. Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następujących istotnych okolicznościach sprawy.

Wojewoda [...] zarządzeniem zastępczym z [...] lutego 2017 r., powołując się na art. 85a ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu Z. skarżącego M. B. z powodu naruszenia zakazu określonego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Organ administracji ustalił, że skarżący jest radnym Rady Powiatu Z. i w związku z tym złożył ślubowanie 28 listopada 2014 r. Ponadto ustalił, że skarżący od 28 maja 2015 r. do 24 marca 2016 r. był członkiem zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z., przy czym został odwołany przez Radę Nadzorczą 29 lutego 2016 r., zaś wykreślenie odpowiedniego wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym nastąpiło [...] marca 2016 r. Przedsiębiorstwo to zawarło z Powiatem Z. umowę w zakresie usuwania odpadów komunalnych z budynków będących własnością Powiatu, umowę dotyczą utrzymywania w zimie dróg powiatowych na terenie Z. oraz umowy dotyczące budowy chodników na drogach powiatowych. W szczególności w dniu 28 sierpnia 2015 r. została zwarta umowa na przebudowę drogi powiatowej nr [...], którą w imieniu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. podpisał m.in. skarżący, pełniący funkcje członka zarządu i zastępcy dyrektora, zaś w dniach 15 października 1999 r. i 2 stycznia 2003 r. zawarto na czas nieokreślony umowy na wywóz odpadów komunalnych z dwóch nieruchomości będących własnością Powiatu Z. W tych okolicznościach Wojewoda uznał, że doszło do naruszenia zakazu określonego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż skarżący zrządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, przy czym przyjął, że tym mieniem było wynagrodzenie Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. otrzymywane od Powiatu Z. z tytułu wykonania zawartych umów.

Skargi od tego zarządzenia zastępczego wnieśli skarżący M. B. oraz Powiat Z.

Powiat Z. twierdził, że uzyskiwanie od powiatu wynagrodzenia z tytułu wykonania umów zlecenia nie jest korzystaniem z mienia powiatu. Ponadto podniósł, że zakazu określonego w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie można wykładać w sposób rozszerzający. Wywodził też, że w okolicznościach faktycznych sprawy nie mógł mieć zastosowania art. 383 § 5 i 6 Kodeksu wyborczego, gdyż skarżący nie był członkiem zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. w chwili złożenia ślubowania.

Skarżący w skardze twierdził, że naruszono przez niezastosowanie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne. W związku z tym twierdził, że Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. jest jednoosobową spółką gminy Z., która zgłosiła go do zarządu tej spółki. Ponadto podnosił, że umowy z 15 października 1999 r. i 2 stycznia 2003 r. na wywóz odpadów komunalnych z dwóch nieruchomości będących własnością Powiatu Z. zawarto w czasie, gdy nie był członkiem zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z., zaś umowa z 28 sierpnia 2015 r. na przebudowę drogi powiatowej nr [...] została zawarta w trybie przetargu publicznego. W końcu twierdził, że nie uwzględniono, iż nie mógł samodzielnie reprezentować Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z.

Sąd pierwszej instancji uznał zaskarżone zarządzenie zastępcze za zgodne z prawem. Zaakceptował stanowisko Wojewody [...], według którego Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. prowadziło działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia Powiatu Z., gdyż zawarło z tym powiatem umowy dotyczące usuwania odpadów komunalnych z budynków będących własnością Powiatu Z., utrzymywania w zimie dróg powiatowych na terenie Z. oraz inwestycji na drogach powiatowych, zaś skarżący M. B. zarządzał tą działalnością. W związku z tym, w ocenie Sądu pierwszej instancji, Wojewoda trafnie przyjął, że doszło do naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i w konsekwencji tego do wygaśnięcia na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego mandatu skarżącego, jako radnego powiatu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że wobec tego, iż Rada Powiatu Z. nie podjęła w terminie jednego miesiąca od zaistnienia podstawy do wygaśnięcia mandatu uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, Wojewoda pismem z 7 lipca 2016 r. wezwał Radę Powiatu Z. do podjęcia takiej uchwały. Dalej Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro Rada Powiatu Z. mimo wezwania nie podjęła uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu skarżącego M. B., Wojewoda prawidłowo zastosował art. 85a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie powiatowym, wydając zarządzenie zastępcze.

Skarżący M. B. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie:

- art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że zarządzanie przez radnego działalnością gospodarczą prowadzoną przez inny podmiot, w którym radny nie ma udziałów i z którym radny nie prowadzi działalności wspólnie, jest objęte zakazem wynikającym z powołanego przepisu,

- art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej "przez ich niezastosowanie do oceny sprawy w sytuacji gdy przedmiotem wykładni są pojęciai, które nie są inaczej zdefiniowane w ustawie o samorządzie powiatowym",

- art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez zastosowanie tych przepisów, mimo że nie doszło do wystąpienia okoliczności w nich wskazanych.

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania albo uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi przez jej uwzględnienie. W obu przypadkach zażądano także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Powiat Z. w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie jedynie art. 25 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym:

- po pierwsze, na skutek błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na "zastosowaniu wykładni rozszerzającej zakazu w nim określonego poprzez przyjęcie, że zakaz ten ma charakter bezwzględny i dotyczy radnych powiatowych będących członkiem zarządu gminnej spółki prawa handlowego, podczas gdy przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. literalnie odnosi się do prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzania taką działalnością, czyli do prowadzenia działalności, jako osoba fizyczna na podstawie ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej",

- po drugie, na skutek błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na zastosowaniu wykładni rozszerzającej zakazu "wykorzystania mienia powiatu" oraz "przyjęciu, że zapłata na rzecz gminnej spółki MPGK Sp. z o.o. za wykonanie działalności objętej zleceniem udzielonym w trybie przetargu nieograniczonego utrzymania zimowego dróg powiatowych, remontu drogi powiatowej oraz za usuwanie odpadów komunalnych z nieruchomości Starostwa Powiatowego w Z. jest korzystaniem z mienia powiatu",

- po trzecie, na skutek błędnej wykładni określonego w tym przepisie pojęcia mienia powiatu, niezgodnej z definicją mienia w prawie cywilnym (art. 44 k.c.) i uznaniu, że "czynność zapłaty wynagrodzenia na rzecz spółki gminnej za wykonywanie usług jest wykorzystaniem przez radnego powiatu będącego członkiem zarządu spółki gminnej, mienia powiatu".

We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonego zarządzenia zastępczego albo uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Wojewoda [...] w odpowiedziach na każdą ze skarg kasacyjnych wniósł o ich oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Rozpoznając skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Obie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Zawarty w skardze kasacyjnej skarżącego M. B. zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1868) jest niezasadny, gdyż pomija pełną treść tego przepisu. W przepisie tym stanowi się, że "(r)adni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Dotyczy on więc kilku sytuacji. Po pierwsze, gdy radny prowadzi na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami działalność z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, po drugie, gdy radny zarządza działalnością prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, po trzecie, gdy radny jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu działalności gospodarczej prowadzonej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Nie chodzi w nim więc tylko i wyłącznie o prowadzenie przez radnego działalności z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, ale także o taką sytuację, gdy to inny podmiot prowadzi taką działalność, a radny nią zarządza albo jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w jej prowadzeniu. W rozpoznawanej sprawie uznano, że skarżący M. B. zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat. Ustalenie to jest trafne skoro był on w okresie sprawowania mandatu członkiem zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z., które to przedsiębiorstwo w ramach prowadzonej działalności zawierało z Powiatem Z. umowy o świadczenie na rzecz tego powiatu różnych usług. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 201 § 1 k.h., w którym się stanowi, że zarząd spółki z ograniczoną odpowiedzialnością prowadzi jej sprawy i reprezentuje spółkę, członek zarządu, bez względu na to, czy jest uprawniony do samodzielnego działania w imieniu spółki, czy wraz z innymi osobami, zrządza działalnością prowadzoną przez spółkę. Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie jest więc zasadna.

Zarzut skargi kasacyjnej skarżącego M. B. naruszenia art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1829 ze zm.) nie jest zrozumiały. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżącemu chodzi o to, iż zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą we własnym imieniu i taką działalność gospodarczą prowadziło Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. Nie ma w związku z tym – zdaniem skarżącego - podstaw do przyjęcia, że to on prowadził działalność gospodarczą, w ramach której ewentualnie wykorzystano mienie powiatu. Problem jednak w tym, że skarżący nie naruszył art. 85b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym dlatego, że to on prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat radnego, ale dlatego, że zarządzał taką działalnością gospodarczą, co – jak już wyjaśniono – też jest zakazane w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Nie sposób zgodzić się też z dalszymi wywodami zawartymi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mającymi – jak się wydaje – uzasadnić omawiany zarzut. Nikt nie twierdził, że skarżący prowadził działalność gospodarczą we własnym imieniu lub wspólnie z innymi osobami przez to, że pełnił funkcję członka zarządu w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. Nie ulega natomiast wątpliwości – co już zostało wyjaśnione poprzez odwołanie się do art. 201 § 1 k.h. - że pełnienie takiej funkcji oznacza zarządzanie działalnością tego podmiotu, co zasadnie stanowiło podstawę do przyjęcia, że skarżący naruszył zakaz sformułowany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W świetle tego z jakiego powodu uznano, że skarżący naruszył wskazany zakaz jest bez znaczenia też to, co podnosi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mianowicie, że nie miał on udziałów w Miejskim Przedsiębiorstwie Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z.

Podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 2 i art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie jest więc zasadna.

W końcu nie jest też zasadny zarzut skargi kasacyjnej skarżącego M. B. naruszenia art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego przez zastosowanie tych przepisów, mimo że nie doszło do wystąpienia okoliczności w nich wskazanych. Zarzut ten wynika z nieporozumienia, gdyż art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym nie był w ogóle w rozpoznawanej sprawie stosowany. Być może jest on też wynikiem oczywistej omyłki i skarżącemu chodzi w istocie o art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, aczkolwiek zauważyć należy, że także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej został powołany art. 25b ust. 2 tej ustawy. Wyjaśnić w związku z tym trzeba, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja, która jest opisana w art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten reguluje bowiem sytuację polegającą na tym, że radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność opisaną w ustępie pierwszym tego artykułu. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie stan sprzeczny z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym powstał, gdy skarżący już był radnym – ślubowanie złożył w dniu 28 listopada 2014 r., zaś członkiem zarządu Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. został 28 maja 2015 r.

W związku z tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na wyrok Sądu Najwyższego z 10 stycznia 2003 r., sygn. akt I PK 107/02, w którym sformułowano stanowisko, według którego brak podstaw do wyprowadzania wniosku, iż radny powiatu nie może być członkiem zarządu spółki utworzonej przez gminę, NSA wyjaśnia, że wyrok ten dotyczył zupełnie innej instytucji prawnej, mianowicie wynikającego z art. 25b ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym zakazu piastowania przez radnych powiatu funkcji członków władz zarządzających spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych. Sąd Najwyższy w powołanym wyroku przyjął, że z tego przepisu nie wynika, aby radny powiatu nie mógł być członkiem władz zarządzających spółki utworzonej przez gminę. Skarżący zatem mógł być członkiem zarządu spółki gminnej, ale w tym czasie, kiedy skarżący pełnił tę funkcję ta spółka gminna nie mogła prowadzić działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym skarżący uzyskał mandat radnego. W związku z tym jeszcze raz należy podkreślić, że skarżący utracił mandat radnego dlatego, że zarządzał działalnością gospodarczą, która była prowadzona z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym skarżący sprawował mandat radnego, co słusznie zostało uznane za naruszenie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Jeżeli chodzi o skargę kasacyjną Powiatu Z. to pierwszy z zarzutów naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika z błędnego odczytania jego treści. Z samego sformułowania tego zarzutu oraz jego uzasadnienia wynika, że skarżący kasacyjnie Powiat Z. uznaje, iż druga część art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym odnosi się do wspomnianej w pierwszej części tego przepisu "działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego na własny rachunek". Jednakże takie odczytanie przepisu jest nielogiczne. Zwrot o "zarządzaniu taką działalnością" dotyczy działalności gospodarczej prowadzonej przez inny podmiot niż radny. Przepis, w którym miałoby chodzić o zarządzanie przez radnego działalnością gospodarczą, którą sam lub z innymi osobami prowadzi, nie miałby sensu. Jeżeli bowiem ktoś prowadzi działalność gospodarczą, to także nią zarządza. Nie jest też uprawnione odczytanie art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w ten sposób, że nie odnosi się on do spółek kapitałowych. Wbrew temu, co pisze się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej takie stanowisko nie wynika z literalnego brzmienia powołanego przepisu. Działalność gospodarcza, co wynika z art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, może być prowadzona także przez osobę prawną, a więc także spółki kapitałowe. Natomiast z drugiej części art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że radny nie może zarządzać działalnością gospodarczą, jeżeli jest ona prowadzona z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. Nie może on więc zarządzać także działalnością gospodarczą osoby prawnej, w tym spółki kapitałowej, jeżeli jest ona prowadzona z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat. W świetle takiego brzmienia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma znaczenia, czy radny jest udziałowcem tej osoby prawnej.

Nietrafne są też dalsze wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, dotyczące tego samego zarzutu, w szczególności odwołanie się do art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. W odróżnieniu od skargi kasacyjnej skarżącego M. B. w tym przypadku nie ma wątpliwości, że powołanie tego przepisu nie jest wynikiem błędu pisarskiego, gdyż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyraźnie nawiązuje się do faktu, że radny nie był członkiem zarządu spółki, w chwili złożenia ślubowania. Ale właśnie ten fakt sprawia, że powołany przepis w sprawie nie miał zastosowania i zresztą stosowany nie był, co powoduje, że oparcie na nim jednej z podstaw kasacyjnych nie jest trafne.

Zauważyć także należy, że zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Powiatu Z. argumentacja opiera się miejscami na oczywiście nieprawdziwych okolicznościach. Nie jest w szczególności prawdą, że Wojewoda [...] oraz Sąd pierwszej instancji uznały, że skarżący M. B. prowadził działalność gospodarczą na własny rachunek lub z innymi osobami. Motywem zarządzenia zastępczego Wojewody, zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji, było to, że skarżący zarządzał działalnością gospodarczą prowadzoną przez inny podmiot, mianowicie przez Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Sp. z o.o. w Z. W związku z tym zauważyć należy, że nie są trafne te wywody skargi kasacyjnej, w tym sprowadzające się do powołania orzecznictwa sądów administracyjnych, w których skarżący powiat zakłada niejako, że przyjęto, iż to skarżący M. B. prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym uzyskał mandat radnego.

Nie jest też trafny argument, według którego celem art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym było zapobieżeniu "ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia [mienia komunalnego], czyli korzystania z niego na uprzywilejowanych zasadach". W ocenie NSA jednym z ratio legis tego przepisu jest to, aby radny pozostawał niezależny od organu wykonawczego powiatu. Jedną z istotnych funkcji rady powiatu jest bowiem kontrola działalność zarządu oraz powiatowych jednostek organizacyjnych (art. 16 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). W celu rzetelnego wykonywania tej funkcji radny musi być od tych podmiotów niezależny. Jeżeli zaś radny zarządza działalnością gospodarczą prowadzoną z wykorzystaniem mienia powiatu, którym przecież zarządza zarząd powiatu (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), to ta niezależność może być poddawana w wątpliwość.

Drugi i trzeci z zarzutów naruszenia art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym sprowadzają się do tezy, że otrzymywanie wynagrodzenia z tytułu wykonania umów zawartych z powiatem nie stanowi prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu. Są one niezasadne, gdyż w ocenie NSA rozpoznającego sprawę środki pieniężne, którymi może dysponować powiat, są składnikiem mienia powiatu. Pomijając prawno - teoretyczne aspekty pieniądza i rachunku bankowego jest oczywiste, że możliwość dysponowania środkami pieniężnymi jest prawem majątkowym i w związku z tym jest mieniem zarówno w myśl art. 44 k.c., jak i art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, w którym wskazuje się, że mieniem są prawa majątkowe. Brak podstaw do ograniczania wykorzystania mienia powiatu do jakiegoś faktycznego korzystania związanego jedynie z posiadaniem nieruchomości, ruchomości lub pieniędzy w znaczeniu banknotów i bilonu, jak sugeruje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, gdy twierdzi się, że "(o) samym wykorzystaniu mienia w postaci pieniędzy można w sposób uprawniony mówić właściwie jedynie przy działalności bankowej lub w przypadku uzyskania dotacji, czy świadczeniu czynności inkasa, gdzie mamy do czynienia z rzeczywistym wykorzystaniem pieniędzy jednostki samorządu terytorialnego".

Z tych wszystkich względów NSA uznał, że obie skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) oddalił je.

Wobec oddalenia skarg kasacyjnych od wyroku sądu pierwszej instancji, którym oddalono skargę, NSA na mocy art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od każdego ze skarżących kasacyjnie zwrot kosztów postępowania kasacyjnego (wynagrodzenie pełnomocnika) poniesionych przez organ administracji.

Ponadto na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a. NSA sprostował oczywistą omyłkę w zaskarżonym wyroku. Zgodnie z art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym do zarządzenia zastępczego stosuje się odpowiednio art. 85 tej ustawy, co oznacza, że co do zasady uprawnionym do wniesienia skargi na takie zarządzenie zastępcze jest powiat, a nie rada powiatu (art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym). Taki też podmiot wniósł skargę w rozpoznawanej sprawie. Co prawda w skardze i w skardze kasacyjnej jako skarżącego wskazano Radę Powiatu Z., ale skargę podpisał Starosta Z., zaś skargę kasacyjną pełnomocnik umocowany przez Starostę Z. W związku z powyższym należało uznać, że skarżącym jest Powiat Z., a nie Rada Powiatu Z. i tak też należało określić skarżącego w wyroku.