Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1064/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 czerwca 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 26.04.2016r., Nr [....] , po rozpatrzeniu wniosku M.K. działającego za pośrednictwem pełnomocnika S.K. , odmówił ustalenia warunków dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa wolnostojącego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z garażem, wewnętrznymi instalacjami: prądu, wody, kanalizacji, gazu, c.o., wentylacji i klimatyzacji oraz oświetleniem, zbiornikiem na wody opadowe, studnią dostarczającą wodę na cele bytowe, drogą wewnętrzną, chodnikami, na działce nr [....] obr. [....] oraz budową drogi na części działek nr [....] [....] , i działkach [....] , [....] , oraz części działki nr [....] obr. [....] i wjazdu z działki nr [....] obr. [....] przy ul. [....] w K.

W uzasadnieniu wskazano, że teren objęty wnioskiem znajduje się w przeważającej mierze w terenach otwartych, wolnych od zabudowy, stanowiących kompleks obszarów zielonych oraz działek rolniczych. Najbliższą zabudowę stanowi budynek na działce nr [....] obr. [....] położony po południowej stronie ul. [....] w odległości ok. 90 m od działki nr [....] . Budynki po stronie północnej ul. [....] usytuowane są bezpośrednio przy ulicy (dz. [....][....] ). Występują też budynki usytuowane w tzw. drugiej linii zabudowy, jednak budynki te należą do układu zwartej zabudowy zlokalizowanej w obszarze analizowanym.

W ocenie organu I instancji brak jest możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem.

Działki stanowiące bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji jak i położone w bliskim sąsiedztwie są niezabudowane. Kontynuacja wyznaczenia którejkolwiek linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejące budynki nie przebiega przez teren inwestycji. W związku z tym organ I instancji ocenił, iż brak jest kontynuowania obowiązującej linii zabudowy na terenie inwestycji, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich zgodnie z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia.

Nadto, Prezydent Miasta K. wskazał, że wyznaczenie linii zabudowy według § 4 ust. 4 rozporządzenia - czyli inne wyznaczenie linii zabudowy, jest możliwe o ile wynika to z analizy. Jakkolwiek dopuszczenie stosowania wyjątków nie zostało poparte podaniem przesłanek umożliwiających ich zastosowane, to jednak elementem umożliwiającym ich zastosowanie jest, by wynikało to z analizy. Tak wiec również ta możliwość odmiennego wyznaczenia linii nie może być dowolna. Dopuszczenie wyjątku, jak podkreśla organ, musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora, co poparł organ przywołaniem wyroku WSA w Krakowie z dnia 15.01.2010r. sygn. II SA/Kr 1525/09.

Tymczasem, co również zostało podkreślone przez organ I instancji, przeprowadzona analiza urbanistyczno - architektoniczna wykazała, iż położenie działki nr [....] w znacznym oddaleniu od działek zabudowanych jak i w oddaleniu od ul. [....] i dróg publicznych, wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Teren planowanej inwestycji zlokalizowany jest poza zakresem istniejącej zabudowy związanej z przebiegiem ul. [....] . Realizacja nowej zabudowy na terenie znacznie oddalonym od tej ulicy, jak i zresztą od innych ulic w tym obszarze, nie będzie stanowiła uzupełnienia istniejącego układu urbanistycznego tworząc z istniejącą zabudową harmonijny krajobraz, lecz spowoduje powstanie zabudowy o charakterze rozproszonym, na terenie otwartym, powodując naruszenie ładu przestrzennego i walorów krajobrazu terenu.

W konkluzji tych wywodów organ stwierdził, że możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego planem, uzależniona jest od spełnienia przesłanek zawartych art. 61 ust. 1 upzp.

Istnienie działki zabudowanej w sąsiedztwie, która tworzy harmonijną całość ocenianą z punktu widzenia urbanistyki, oraz dostęp tej działki z tej samej drogi publicznej, stanowią warunek konieczny dla uzyskania decyzji wz, ale nie warunek wystarczający.

Zabudowa nie pozwalająca ustalić tych wymogów nie jest traktowana jako spełniająca warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1, którego celem, jak podaje organ, jest dostosowanie zamiarów inwestycyjnych do istniejących w danym miejscu standardów.

W tej sytuacji, mając na uwadze powyższe, jak i stan faktyczny sprawy, dotyczący lokalizacji działki wskazanej w niniejszej sprawie do zainwestowania, organ I Instancji stwierdził, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia kumulatywnie przesłanek przewidzianych w art. 61 pkt 1 ust. 1 ww. ustawy. Niezależnie od powyższego, planowana inwestycja jak podano, stoi w sprzeczności z wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania terenu zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz art. 2 pkt 1 omawianej ustawy.

Odwołanie od ww. decyzji, wniósł inwestor M.K. , zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii zabudowy;

- art. 8 k.p.a. poprzez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów Państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 30 czerwca 2016r., nr [....] , działając na podstawie art. 59 ust.1, art.56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. 08.2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że dla wydania decyzji w.z., konieczne jest łączne spełnienie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 -5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium podkreśliło przy tym, że jeśli nie zostanie spełniony choćby jeden z wymienionych warunków, nie można wydać pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium znane są liczne wykładnie zasady "dobrego sąsiedztwa" działki sąsiedniej, dalszego i bliższego sąsiedztwa.

Zdaniem SKO, odwołujący się w sposób li tylko literalny powołuje się w swym odwołaniu na wykładnię zasady dobrego sąsiedztwa zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co pozwala mu wnioskować, iż jeśli w obszarze analizowanym występuje choć jedna działka sąsiednia, położona przy tej samej drodze, to jest już całkiem wystarczającym, by można było na jej podstawie dokonać ustalenia warunków zabudowy dla przyszłej zabudowy objętej wnioskiem.

Natomiast przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposoby zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej.

Zdaniem organu odwoławczego, celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu ar. 61 ust. 1 pkt 1 upzp - rozumienie jako całości urbanistycznej. (tak uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27.04.2016r sygn II OSK 1774/14 - centr. baza orzeczeń nsa).

Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa", jak dalej komentuje NSA w cyt. wyroku, winien być realizowany przy zachowaniu podstawowej zasady planowania przestrzennego - zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu jego definicji legalnej zawartej w art. 2 pkt 1 upzp. Zatem wyznaczenie obszaru celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji wz winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego.

Organ II instancji podniósł, że w wyznaczonym na potrzeby sprawy, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, obszarze analizowanym, znajdują się działki zabudowane, zlokalizowane wzdłuż ul. [....] . To właśnie zdarzenie stało się podstawą protestu inwestora, który, jak to Kolegium wyżej omawiało, oparł się na wykładni językowej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W ocenie organu odwoławczego, interpretacja ww. przepisu powinna przebiegać zgodnie z wykładnią celowościową i systemową.

W związku z tym organ odwoławczy wskazał, że teren inwestycji położony jest centralnie w licznej grupie działek niezabudowanych, stanowiących istotnie teren otwarty, usytuowany po południowej stronie ul. [....] . Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się na działce nr [....] i oddalony jest od terenu inwestycji o ok. 90 m. Pozostałe działki zabudowane leżą wzdłuż ul. [....] .

Jakkolwiek znajdująca się w obszarze zabudowa mogłaby stanowić podstawy do wyznaczenia poszczególnych parametrów i wskaźników, to jednak wykonana analiza zagospodarowania terenu, zdaniem SKO wykazała, że działka nr [....] znajdująca się w tak znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy położonej wzdłuż ul. [....] , wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy wg zasady "dobrego sąsiedztwa". Realizacja nowej zabudowy na terenach znacznie oddalonych od ulicy, tak jak to wywodzi Analiza, nie będzie stanowić uzupełnienia układu urbanistycznego, lecz spowoduje powstanie zabudowy o charakterze rozproszonym na terenach otwartych, naruszając wówczas ład przestrzenny i walory krajobrazowe terenu.

Kolegium uznało wiec za trafną wydaną w sprawie decyzję organu I instancji, odmawiającą ustalenia dla projektowanej inwestycji na wskazanym terenie warunków zabudowy.

Skargę na powyższe rozstrzygniecie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł M.K. , reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. S.K. , domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa administracyjnego:

- 61 ust.1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowana inwestycja nie jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa;

- § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest możliwości wyznaczenia linii nowej zabudowy;

- art. 7 i 77 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak dokładnego wyjaśnienia tanu faktycznego sprawy;

- art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego przez niewłaściwą realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;

- art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu decyzji;

- art. 107 § 3 k.p.a poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując wcześniej zajmowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja SKO w K. z dnia 30 czerwca 2016r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016r., poz.778) dalej w skrócie - "u.p.z.p.", a w szczególności art. 61 tej ustawy.

Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej.

Ustalenia w zakresie tzw. zasady "dobre sąsiedztwa" mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

W judykaturze przyjmuje się jednomyślnie, że celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, jako takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Zatem wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być realizowany z poszanowaniem naczelnej wartości jaką jest poszanowanie ładu przestrzennego.

Skoro zatem celem normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Zasadniczą, sporną w niniejszej sprawie kwestią było uznanie przez organy administracji publicznej I i II instancji, że budowa wnioskowanego budynku mieszkalnego na działce nr [....] obr. [....] w K. , nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a w szczególności warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa".

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 787/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej, a także z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana na działce nr [....] obr. [....] w K. , budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Autor analizy wskazał bowiem m.in., że "położenie działki nr [....] w znacznym oddaleniu od działek zabudowanych jak i w oddaleniu od ul. [....] i dróg publicznych, wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Przy ul. [....] nie występuje działka zabudowana w sposób pozwalający na kontynuacje istniejącej linii zabudowy na działce nr [....] obr. [....] . Brak zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [....] obr. [....] uniemożliwia również zabudowę jakiejkolwiek części tej działki jako sąsiadującej z działkami zabudowanymi (np., jako budynku kształtującego tzw. druga linię zabudowy)".

W wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy obszarze analizowanym wyodrębniają się dwa układy urbanistyczne. Jeden z nich znajdujący się w części południowo wschodniej zagospodarowany jest zabudową mieszkaniową jednorodzinną i skupiony jest wzdłuż ul. [....] , drugi zaś rozciągający się od wskazanych zabudowań w stronę zachodnią i południowo-zachodnią, to bardzo duży obszar terenów niezabudowanych, wolnych i porośniętych zielenią. Po stronie północnej obszaru znajduje się co prawda też kilka zabudowań, ale zlokalizowane są one w części, która położona jest wzdłuż innej drogi publicznej - ul. [....] .

Z uwagi na fakt znacznego oddalenia działki nr [....] od istniejącej wzdłuż ul. [....] zabudowy, słusznie uznano, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa skorelowaną z wymogami zachowania ładu przestrzennego na analizowanym terenie. Sam fakt występowania zabudowy w obszarze analizowanym (przy czym najbliższą zabudowę w obszarze stanowi budynek mieszkalny na dz. nr [....] obr. [....] , usytuowany po stronie południowej ul. [....] , w odległości ok. 90 m od terenu działki nr [....] ) nie jest wystarczający, dla ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zatem rację ma organ odwoławczy twierdząc, że realizacja przedmiotowej inwestycji, nawet o parametrach odwzorowanych z zabudowy położonej w innym układzie, spowodowałaby zaburzenie istniejącego porządku panującego w terenach otwartych, jak też nie stanowiłaby odzwierciedlenia panującego tam ładu przestrzennego.

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji słusznie uznały, że niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Organy w sposób prawidłowy ustaliły, że wykluczona została możliwość zachowania ciągłość cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy

Kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już gdziekolwiek funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze.

Nadto Sąd ocenił, że w postępowaniu administracyjnym - wbrew zarzutom skarżącego - nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 11, art. 8 oraz art.107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz dokonały prawidłowej oceny zebranego materiału. Uzasadnieniom organów obu instancji nie można zarzucić naruszenia art. 107 k.p.a. Oczywiście zawsze można wysuwać postulat wobec uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracyjnego, że powinno ono być bardziej rozbudowane czy głębiej omówić pewne kwestie. Niemniej nie można doprowadzić do sytuacji, w której będzie ono tak rozbudowane, że utraci cechę zrozumiałości. Uzasadnienie decyzji winno zawierać omówienie stanu faktycznego i prawnego sprawy w zakresie, jaki jest istotny dla rozstrzygnięcia i takie cechy ma uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Dlatego też Sąd uznał, że zarzuty skarżącego są nieuzasadnione. Organ II instancji rozpatrzył sprawę w warunkach postępowania odwoławczego, a swoje ustalenia prawidłowo ujął w formę uzasadnienia postanowienia. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a.

W prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym niewątpliwie brak jest co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Ustosunkowując się do zarzutu skargi, wyjaśnić również należy, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co do zasady obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ustępu 4 tego paragrafu wynika, że dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, jednak w niniejszej sprawie takich wniosków analiza nie zawiera. Z analizy wynika bowiem, że działka nr [....] znajduje się w dużej odległości od działek zabudowanych oraz dróg publicznych. Jest ona działką niezabudowaną i znajduję się w głębi obszaru, który nie jest zabudowany. Zatem byłoby to wprowadzanie nowej zabudowy na tym obszarze. Linie zabudowy utworzone przez budynki objęte obszarem analizowanym przebiegają w dużej odległości od ww. działki. Kontynuacja każdej z istniejących linii zabudowy nie przebiega przez teren objęty wnioskiem. Z kolei w zalegającej w aktach sprawy opinii urbanistycznej (k.535 a.a.) wskazano, że dla przedmiotowego zamierzenia wyznaczenie obowiązujących linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia.

Organy administracyjne mają obowiązek przestrzegać zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz chronić wskazane tam wartości, zarówno w procedurach planistycznych, jak i w ramach ustalania warunków zabudowy. Taka podstawową zasadą mającą zastosowanie przy ustalaniu warunków zabudowy jest zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art.61 u.p.z.p. Jej realizacja służy także ochronie wartości jaką jest zapewnienie ładu przestrzennego. "Gdy mowa jest o ładzie przestrzennym, należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne." – wyrok NSA z 13.02.2014r., sygn. II OSK 2213/12 Zachowanie ładu przestrzennego, stanowiącym ratio legis art. 61 u.p.z.p., a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, jest więc nadrzędnym celem decyzji o warunkach zabudowy i wymaga stwierdzenia kontynuacji funkcji, sposobu zagospodarowania oraz szczegółowej analizy parametrów zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym.

Podsumowując, Sąd doszedł do przekonania, że kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Z tych powodów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.