Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1850/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2012 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a) oraz art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (D.U. z 2001 r.. Nr. 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (D.U. z 2001 r., Nr. 142, poz. 1591 ze zm.), po rozpoznaniu odwołania od decyzji nr [...] Burmistrza Miasta Z. z [...] sierpnia 2011 r. o umorzeniu wznowionego postępowania zakończonego decyzją nr [...] Burmistrza Miasta Z. z 1 grudnia 2008 r. określającą środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu segregacji odpadów komunalnych pochodzących ze zbiórki selektywnej wraz z urządzeniami służącymi do wstępnej obróbki wysegregowanych odpadów, przygotowywaniu do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji i produkcji ziemi próchniczej i podłoży rekultywacyjnych na terenie działek o nr. ewidencyjnych [...], [...], [...],[...], [...], 9[...] z obrębu [...] w Z., SKO na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

Decyzją z [...] grudnia 2008 r. nr. [...] na wniosek P. spółki z.o.o. z siedzibą w W. Burmistrz Miasta Z. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu segregacji odpadów komunalnych pochodzących ze zbiórki selektywnej wraz z urządzeniami służącymi do wstępnej obróbki wysegregowanych odpadów, przygotowywaniu do kompostowania odpadów ulegających biodegradacji i produkcji ziemi próchniczej i podłoży rekultywacyjnych na terenie działek o nr. ewidencyjnych [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] w Z. Stroną tego postępowania nie była Gmina H.

Wnioskiem z 3 czerwca 2009 r. Burmistrz H. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. tj. z powodu niebrania przez Gminę H., bez jej winy udziału w postępowaniu. Jak wywodzono we wniosku inwestycja, której dotyczy decyzji ma

zostać zlokalizowana tuż za północną granicą Gminy H. w bezpośrednim sąsiedztwie miejscowości M. Inwestycja pogorszy standard życia mieszkańców tej miejscowości ze względu na drgania, emisję płynów i zanieczyszczenia powietrza. Poza tym droga przez którą będzie komunikowana inwestycja nie jest przeznaczona do ruchu pojazdów ciężarowych w takim rozmiarze jak planowany i spowoduje jej zniszczenie. Wydana decyzja będzie miała bezpośredni wpływ na zakres i konkretyzację obowiązków Gminy H. określonych w art. 7 ust. 1 pkt. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), gdyż do zadań własnych Gminy należą sprawy ładu przestrzennego oraz sprawy związane z utrzymaniem dróg gminnych.

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r. nr. [...] Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania uznając, że Gmina H. nie jest stroną postępowania.

Decyzją z [...] lutego 2010 r. znak: [...] SKO, na skutek odwołania Gminy H., uchyliło tę decyzję do ponownego rozpoznania.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, Burmistrz Miasta Z. odmówił wznowienia postępowania jako że wniosek Gminy został złożony z niedochowaniem terminu wskazanego w art. 148 § 2 k.p.a.

Decyzją z [...] czerwca 2010 r. znak: [...] SKO, po rozpoznaniu odwołania Gminy H. utrzymało w mocy decyzję z [...] marca 2010 r.

Na skutek skargi Gminy H. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA) wyrokiem z 20 grudnia 2010 r. sygn. akt. IV SA/WA 1417/10 uchylił decyzję SKO w Warszawie znak: [...] oraz poprzedzającą decyzję Burmistrza Miasta Z. nr [...] jako wydane z naruszeniem art. 148 § 2 k.p.a. Sąd nakazał wyjaśnić czy Burmistrzowi H. przysługuje status strony postępowania.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. wznowił postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji nr. [...]. Postanowienie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez organ postępowania co do przyczyn wznowienia.

Decyzją nr. [...] z [...] sierpnia 2011 r. znak: [...] Burmistrz Miasta Z. umorzył wznowione postępowanie uznając, że Gminie H. nie przysługuje przymiot strony.

Na powyższe postanowienie Burmistrz Gminy H. wniósł odwołanie w którym poparł argumenty przedstawione we wniosku o wznowienie wskazując nadto na to, że na skutek planowanej inwestycji Gmina H. będzie musiała ponosić koszty związane z modernizacją drogi w sołectwie M. w celu przygotowania jej do wzmożonego ruchu pojazdów ciężarowych.

Następnie SKO rozpoznając odwołanie Gminy H. utrzymało w mocy postanowienie nr [...], uznając że brak jest podstaw do przyznania Gminie H. statusu strony ponieważ:

1. Gmina H. nie jest właścicielem działek sąsiednich ani tych co do których możnaby przyjąć, iż inwestycja będzie na nie oddziaływać, choćby potencjalnie.

2. Brak jest podstaw do stwierdzenia na postawie raportu oddziaływania, aby istniały obawy że inwestor nie dotrzyma standardów jakości środowiska poza terenem, do którego posiada tytuł prawny i że inwestycja będzie wykraczać w zakresie swego oddziaływania poza obszar działki na której zrealizowana będzie inwestycja w związku z czym stronami postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań prawidłowo wskazano jedynie właścicieli gruntów oznaczonych jako działki ewidencyjne nr. nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], właścicieli gruntów sąsiadujących z tymi gruntami oraz gruntów na które oddziaływać będzie planowana inwestycja.

3. Nie mogą być źródłem interesu prawnego powoływane przez Gminę przepisy ustawy o samorządzie gminnym gdyż zakres działań własnych gminy (w tym utrzymanie dróg) jest obowiązkiem ustawowym gminy i nie może być źródłem interesu prawnego Gminy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym środowiskowych uwarunkowań.

4. Bez związku dla toczącego się postępowania są argumenty związane z nadmierną eksploatacją dróg ponieważ ochrona dróg rozumiana zgodnie z ustawą z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (D.U. 2007., Nr 19, poz.115 ze zm) a polegająca na podejmowaniu działań mających na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi pozostaje bez związku z przedmiotem postępowania jakim jest określenie parametrów inwestycji związanych z ochroną środowiska.

5. Nie mogą być źródłem interesu prawnego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skargą na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Gmina H. wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji i zarzucając naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Gmina nie ma przymiotu strony.

W uzasadnieniu wskazano na następujące okoliczności.

1. przedsięwzięcie ma być zlokalizowane na terenie gminy Zielonka na gruncie bezpośrednio graniczącym z gruntami gminy H. i miejscowości M.;

2. inwestycja ograniczy jakość życia mieszkańców Gminy, którzy protestują przeciwko temu przedsięwzięciu, doprowadzi do zwiększonej emisji spalin, zanieczyszczenia, odgrodzenia miejsc zamieszkania od lasów, obniżenia wartość posiadanych przez mieszkańców nieruchomości, zwiększenia hałasu, pogorszenia stanu środowiska;

3. inwestycja doprowadzi do pogorszenia stanu drogi gminnej po której będzie przebiegała komunikacja inwestycji, co z kolei zwiększy nakłady gminy na modernizację i remont drogi;

4 interes Gminy przejawia się w tym że treść decyzji wpłynie na zakres i konkretyzację obowiązków Gminy H. określonych w przepisach dotyczących zachowaniu ładu przestrzennego tj. art. 7 ust 1 ustawy o samorządzie gminnym (zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnoty gminnej należące do zdań własnych gminy), art. 3 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obowiązek kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy) art. 10 ust. 1 pkt 3,5,7 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, wymogów ochrony środowiska, warunków i jakości życia mieszkańców, obszary wymagające rekultywacji);

5. inwestycja spowoduje degradację obszaru wsi M. co ma istotne znaczenie ponieważ w opracowywanym planie gmina ma obowiązek określić obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji bądź rekultywacji a także tereny wyłączone spod zabudowy;

6. budowa spowoduje konieczność wykorzystania budżetu gminy na budowę lub modernizację drogi - jako wykonywanie zadań własnych gminy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Oceniając trafność a tym samym zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie narusza ona prawa. Sąd w pełni podziela zaprezentowane przez organ ustalenia i argumentację prawniczą.

Postępowanie wywołane wnioskiem o wznowienie jest postępowaniem nadzwyczajnym umożliwiającym stronie, po spełnieniu określonych w przepisach art. 145 i następne k.p.a. przesłanek, ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wcześniej ostateczną decyzją czy postanowieniem.

Postępowanie składa się z 2 faz w których w pierwszej organ rozstrzyga czy zostały spełnione formalne przesłanki do wznowienia postępowania - organ wydaje w tym przypadku postanowienie o wznowieniu - zgodnie z dyspozycją art. 149 § 1 k.p.a. W drugiej natomiast organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn (podstaw) wznowienia oraz co do istoty sprawy. Ma to oczywiście miejsce wtedy gdy organ- zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a wznowi postępowanie administracyjne.

Przyczyny wznowienia zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 k.p.a. Ta wskazana przez skarżącą Gminę określona została w § 1 pkt. 4. W ocenie skarżącego Gmina H. bez jej winy nie brała udziału w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach. Argumenty Gminy sprowadzają się do stwierdzenia, że powinna brać udział w tym postępowaniu ponieważ grunty tej Gminy znajdują się w granicach z planowaną inwestycją, w szczególności grunty wsi M., inwestycja swym zasiągiem oddziaływania będzie na nie wpływać a skutki tego przedsięwzięcia będą negatywne nie tylko dla mieszkańców M. ale i Gminy poprzez zwiększone immisje, zmniejszenie wartości działek i wreszcie konieczność modernizacji dróg nie przystosowanych do takiego rodzaju transportu samochodami ciężarowymi.

Ponieważ ani przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (D.U. z 2008 r, Nr. 25, poz. 150) ani późniejsze przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (D.U. Nr. 199, poz. 1227 ze zm) nie wskazują komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dlatego przy ocenie czy rzeczywiście strona nie brała udział w postępowaniu bez swej winy należało odnieść się do przepisu art. 28 k.p.a. regulującego status strony w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z jego brzmieniem stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowania czy też ten kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny jest konkretnym interesem indywidualnym którego istnienie musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych konkretnej sprawy i w określonych przepisach prawa materialnego.(por. II OSK 2035/11 wyrok NSA W-wa 2012-01- 12, LEX nr 1121192). Za stronę, najogólniej, będzie uważana osoba fizyczna czy prawna która na podstawie obowiązującego prawa może uzyskać określone korzyści lub może być zobowiązany do określonego zachowania, które wyznacza konkretna decyzja administracyjna wydana przez organ administracji publicznej.

Przymiot strony w postępowaniu o środowiskowych uwarunkowaniach mają podmioty które posiadają tytuł prawny do nieruchomości, które położone są w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji a inne o tyle o ile będą znajdowały się w zasięgu oddziaływania tego przedsięwzięcia oczywiście w aspekcie związanym z jego wpływem na środowisko przyrodnicze (np. wyrok WSA w Krakowie z 20 marca 2012 r I SA/Kr 1932/11, Lex 1138582).

W ustalonym stanie faktycznym w ocenie W.S.A. zarówno organ I jak i II instancji prawidłowo ustalił, że Gmina H. nie powinna być stroną tego postępowania. Jej nieruchomości nie graniczą bezpośrednio z planowaną inwestycją.

Przedsięwzięcie ma być prowadzone na działkach nr. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i nie przylegają do nich działki stanowiące własność gminy H. Wskazywana przez skarżącego okoliczność iż mieszkańcy położonej w granicy z inwestycją wsi M. protestują przeciwko planowanemu przedsięwzięciu nie jest wystarczającym argumentem do uznania Gminy H. za stronę tego postępowania administracyjnego. Jak to już zostało wskazane wyżej interes prawny jest indywidualnym, aktualnym i sprawdzalnym obiektywnie interesem podmiotu a więc nie wystarczy w tym wypadku ogólny interes Gminy reprezentującej interesy społeczności gminnej czy nawet interes mniejszej grupy społecznej jakim są mieszkańcy wsi M.

Planowana inwestycja, zgodnie z raportem oddziaływania nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko w zakresie emisji hałasu, nie będzie źródłem zanieczyszczenia terenu, zagrożenia dla wód podziemnych i powierzchniowych, nie wpłynie na krajobraz ponieważ na tym terenie znajdują się już infrastruktura techniczna w postaci budynków magazynowo-warsztatowych oraz utwardzone drogi i place. Planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W strefie bezpośredniego oddziaływania nie ma budynków przeznaczonych na pobyt stały ludzi a tym samym inwestycja nie będzie oddziaływać na ludzi. Inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących jedynie potencjalnie oddziaływać na środowisko a nie mogących znacząco oddziaływać na środowisko co znaczy tyle, że oddziaływanie na środowisko jest jedynie potencjalnie możliwe w przyszłości. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym.

Nie daje także tego rodzaju uprawnień twierdzenie Gminy H. o tym, że przedsięwzięcie zwiększy zakres i konkretyzację obowiązków Gminy w zakresie zapewnienia ładu przestrzennego i obowiązku utrzymania dróg. Obowiązki te, nałożone na Gminę przez ustawodawcę są niezależne od rodzaju przedsięwzięć realizowanych przez podmioty prawa na terenie Gminy. Co najwyżej hipotetycznie mogą spowodować zwiększenie zakresu wykonywania tych obowiązków przez Gminę. Jest to jednak zdarzenie przyszłe i niepewne i nie może decydować o istnieniu po stronie Gminy interesu prawnego. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z raportem oddziaływania dla komunikacji związanej z tym przedsięwzięciem przewidziane są trzy możliwe rozwiązania. Transport może odbywać się od M. drogami utwardzonymi albo od miejscowości K. drogą leśną a następnie utwardzoną. Preferowana jest droga przez M., którą trzeba utwardzić. Planowana jest naprawa przez inwestora drogi dojazdowej na odcinku do drogi krajowej nr [...] poprzez wybudowanie drogi o szerokości 6 m z jezdnią betonową przeznaczoną dla ruchu pojazdów ciężkich. W wariancie najmniej optymistycznym (tzw max) ruch dla mieszkańców M. wzrośnie o 1,3%. Parametry te wskazują na niewielki wzrost ruchu pojazdów i to tylko w wariancie maksymalnym oraz na polepszenie warunków komunikacyjnych działaniem samego inwestora. Jak słusznie wskazał Burmistrz Miasta Z., zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (D.U. z 2007 r. Nr 19, poz.115 ze zm) przebudowa drogi publicznej spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia. Poza tym wszystkie te okoliczności związane z potencjalnym pogorszeniem stanu drogi pozostają bez związku z prowadzonym postępowaniu jakim było określenie parametrów związanych z ochroną środowiska.

Ponadto, skarżący, na poparcie swych tez o wpływie przedsięwzięcia na środowisko (zanieczyszczenia, wpływ na ludzi, krajobraz, degradacja wsi M., zmniejszenie komfortu ich życia) nie podważył sporządzonego raportu środowiskowego. Raport złożony przez skarżącego w toku rozprawy nie może być wiarygodnym dowodem na te okoliczności. Sąd bowiem ocenia trafność rozstrzygnięcia organu w dacie orzekania przez ten organ i skoro raport ten nie był znany organowi w tamtej dacie nie może Sąd wywodzić z niego skutków rzutujących na treść i trafność rozstrzygnięcia organu.

Jak się wydaje Gmina H. powołując się na swe ustawowe obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego (zapewnienie ładu przestrzennego, utrzymanie dróg) próbuje wywodzić iż prowadzone postępowanie miało związek z jej obowiązkami wynikającymi z powołanych przez nią w skardze ustaw (art. 28 - "stroną jest każdy,(...)czyjego obowiązku dotyczy postępowanie".). Pojęcie obowiązku występuje w stosunkach cywilnoprawnych, stanowi podstawowy element treści tego stosunku prawnego i jest stanowiony, tak jak i interes prawny, przepisem prawa materialnego (obowiązek określonego zachowania się wynikającego z nakazu czy zakazu). Obowiązek ten, podobnie jak i interes prawny musi być skonkretyzowany, obiektywny, indywidualny, obiektywnie sprawdzalny wsparty okolicznościami faktycznymi będącymi przesłankami stosowania prawa materialnego a orzekać o nim trzeba w postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji administracyjnej (zob. Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz B. Adamiak, J Borkowski Wyd. Beck Warszawa 1996 str. 195). Obowiązki na jakie powołuje się Gmina H. nie mieszczą się w tych kryteriach gdyż mają one charakter obowiązków publicznoprawnych. Na skutek wydanej decyzji nie dojdzie bowiem do nałożenia na Gminę, mocą wydanej decyzji środowiskowej, powinności określonego zachowania się gdyż działania te są od tej decyzji niezależne i wynikają nie z wydanej decyzji środowiskowej ale z zakresu zadań własnych gminy ustanowionych powołanymi przez skarżącą przepisami prawa.

Na marginesie wskazać można, że teren inwestycji to teren ogrodzony, przeznaczony poprzednio na centralne składowisko odpadów [...] z wybudowaną częściowo infrastrukturę która będzie wykorzystana na potrzeby nowej inwestycji. Planowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego miasta a teren ten od 1995 r. przeznaczony był jako teren który miał być wykorzystany na przedsięwzięcia związane z utylizacją odpadów. Tym samym obecne przeznaczenie tego terenu nie odbiega od jego poprzedniego przeznaczenia na cele związane z utylizacją odpadów.

Tym samym SKO prawidłowo utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy Z. umarzającą postępowanie wznowieniowe z powodu nie wykazania przez Gminę H. przymiotu strony.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. D.U. z 2012, poz. 270 skargę oddalił.