Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1412/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie sędzia NSA Tadeusz Geremek sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 29 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1878/07 w sprawie ze skargi Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1878/07, oddalił skargę Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 19 września 2007 r., nr 1842/07, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do zabudowanego gruntu o powierzchni 3399 m2 położonego w Warszawie przy ul. [...], oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego częścią dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dz. 1, [...], na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że Prezydent m.st. Warszawy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 5 kwietnia 1948 r. o przyznaniu prawa własności czasowej do ww. nieruchomości, decyzją z dnia [...]maja 2007 r. nr [...]orzekł o ustanowieniu co do działki nr [...]prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych dawnego właściciela, o ustaleniu czynszu symbolicznego z tytułu przyznanego użytkowania wieczystego oraz wskazał, że postępowanie w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego co do działek nr [...] i [...] z obrębu [...] zostanie zakończone odrębną decyzją.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła do Wojewody Mazowieckiego Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie podnosząc, iż postępowanie administracyjne przeprowadzono bez jej udziału, pomimo, że jako podmiot władający i zarządzający przedmiotową nieruchomością od 1945 r. ma ona przymiot strony postępowania.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...]września 2007 r., nr [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279). Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r. L.dz [...] stanowiła w całości własność M. M.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. dotychczasowi właściciele gruntu lub ich następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Z akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości wynika, że M. M. złożył wniosek w dniu 5 kwietnia 1948 r. a zatem przed terminem określonym w art. 7 ww. dekretu. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie, termin do złożenia wniosku jest zachowany także wówczas, gdy wniosek został złożony przed objęciem gruntu w posiadanie przez gminę. Zatem wniosek M. M. podlega rozpatrzeniu jako wniosek złożony w terminie.

Na postawie prawomocnych postanowień sądowych znajdujących się w aktach sprawy ustalono, że do kręgu spadkobierców dawnego właściciela M. M. należą: M. G.-H., S. M., I. C., H. B., S. B., J. M., W. M. i W. M.

W ocenie organu odwoławczego Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego nie może być uznana za stronę niniejszego postępowania. Z akt sprawy wynika, że SGGW była władającym nieruchomością. Jednakże postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2005 r. Nr Dz. Kw [...], oddalono jej wniosek o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...] z obrębu [...] i wpisanie prawa użytkowania wieczystego. Ponadto z akt sprawy wynika, że SGGW została wykreślona z ewidencji gruntów i budynków jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej przy ul. [...] i obecnie figuruje w niej jedynie jako władający. Zdaniem Wojewody Mazowieckiego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym nieruchomości znajdujących się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r., uczestnikami postępowania mogą być jedynie osoby fizyczne bądź prawne będące właścicielami nieruchomości, bądź takie którym przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Do kręgu tych podmiotów SGGW jako władający nieruchomością nie należy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniosła, że zarządza nieruchomością przy ul. [...] od 1945 roku na podstawie decyzji przydziałowej Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Dokonała na niej znacznych nakładów odbudowując budynki ze zniszczeń wojennych bądź stawiając nowe zabudowania.

Ponadto wskazała, że zgodnie z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, z dniem wejścia w życie tej ustawy grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stawały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, zaś budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stawały się jej własnością. Dla powstania prawa użytkowania wieczystego na rzecz uczelni nie jest wymagane dokonanie wpisu do księgi wieczystej. Użytkowanie wieczyste powstało z mocy prawa, a wpis ma charakter wyłącznie deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny. Dodatkowo podała, że w świetle art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (która zastąpiła ustawę o szkolnictwie wyższym z 1990 r.), z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. od dnia 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stały się jej własnością.

Zdaniem skarżącej skoro z dniem 25 września 1990 r. skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, a z dniem 1 września 2005 r. stała się jej właścicielem to ma ona w przedmiotowej sprawie legitymację do wniesienia odwołania.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zwarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do przepisu art. 28 K.p.a. stroną postępowania administracyjnego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony, a więc czy ma on interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, przesądzają przepisy prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Możliwość ta istnieć powinna aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym, nie wynikającym wprost z decyzji będącej przedmiotem odwołania.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, takie uprawnienia nie przysługują podmiotowi nie legitymującemu się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, mimo że nią władał i dokonał na niej nakładów. W dacie wydawania zaskarżonej decyzji istniała taka sytuacja, że Sąd Rejonowy dla [...][...] Wydział Ksiąg Wieczystych postanowieniem z dnia [...] lipca 2005 r. oddalił wniosek Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...] i wpisanie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. Aktualnie skarżąca widnieje w ewidencji gruntów i budynków jedynie jako władająca nieruchomością. Oznacza to, że skarżąca, nie mająca żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego, legitymuje się interesem faktycznym, a nie prawnym do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu administracyjnym.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że interesu prawnego po stronie skarżącej nie można również wywieść z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, który stanowił, że grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stawały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, zaś budynki i urządzenia znajdujące się na tych gruntach stawały się jej własnością. Nabycie prawa użytkowania wieczystego na podstawie tego przepisu miało miejsce jednak wtedy, gdy uczelnia dysponowała decyzją lub umową, mocą której przejęła prawo zarządu nieruchomością od swego poprzednika. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżąca nie legitymuje się powyższymi dokumentami uprawniającymi do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu na podstawie art. 182 cyt. ustawy z dnia 12 września 1990 r. Za taki dokument nie można bowiem uznać pisma Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Wydziału Kwaterunkowego z dnia [...] października 1945 r. skierowanego do Sekcji Mieszkaniowej przy Komitecie Obywatelskim o przydzieleniu Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego domu przy ul. [...]. Ponadto ust. 2 art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z dnia 12 września 1990 r. określał, że skuteczne przekształcenie z mocy prawa praw wymienionych w treści art. 182 ust. 1 powołanej ustawy nie mogło nastąpić z naruszeniem praw osób trzecich. Natomiast w dacie wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym, tj. 27 września 1990 r. wniosek M. M. o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nadal był nierozpoznany. Ta okoliczność również wskazuje na to, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot niemający interesu prawnego, a zatem niebędący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie i zaskarżając go w całości podniosła zarzut:

1) naruszenia przepisów postępowania, tj. naruszenie art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niezbadanie całości stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do odmowy przyznania Szkole Głównej Gospodarstwa Wiejskiego przymiotu strony postępowania;

2) naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie lakonicznego i ogólnikowego uzasadnienia wyroku, nieuwzględniającego całości stanu faktycznego i oceny prawnej sprawy, co wskazuje na fakt, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął błędny stan faktyczny, ustalony w postępowaniu administracyjnym z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.);

3) naruszenia art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym poprzez nieuwzględnienie wynikającego z tego przepisu interesu prawnego w żądaniu uchylenia kwestionowanej przez SGGW decyzji, co z kolei przesądziło o odmowie przyznania SGGW uprawnień strony przedmiotowego postępowania;

4) naruszenia przepisu art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 125 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło w konsekwencji do odmowy przyznania skarżącej przymiotu strony postępowania;

5) naruszenia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ten sposób, iż Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, pomimo tego iż w przedmiotowej sprawie winien to uczynić w celu wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, a w szczególności winien rozważyć, czy skarżąca nie nabyła przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie, a zatem, czy jej interes prawny nie wynika z przepisów prawa cywilnego, tj. art. 172 i nast. K.c.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania, dopuszczenie dowodów wskazanych w uzasadnieniu skargi, rozpoznanie sprawy również pod jej nieobecność oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że sąd administracyjny ma obowiązek zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Obowiązek ten wynika z art. 1 i 2 ustawy o – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie sąd administracyjny przyjął niezupełny stan faktyczny, ustalony przez organ administracji publicznej z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a tym samym naruszył art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Błędna interpretacja stanu faktycznego sprawy doprowadziła do oceny, że skarżąca nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2007 r.

W skardze kasacyjnej podniosła także, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił dlaczego w jego ocenie decyzja przydziałowa Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, Wydział Kwaterunkowy, z dnia [...] października 1945 r., na podstawie której Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego zarządza nieruchomością położoną w Warszawie przy ul. [...] od 1945 roku, nie może stanowić dokumentu uprawniającego do nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, co z kolei doprowadziło do odmowy przyznania jej uprawnień strony niniejszego postępowania.

Ponadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie były uprawnione do decydowania o kwestii nabycia przez skarżącą prawa wieczystego użytkowania, a w konsekwencji prawa własności. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca powołała uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 września 1994 r., sygn. akt III CZP 102/94 i uchwały Sądu Najwyższego z dnia 18 sierpnia 1982 r. sygn. akt III CZP 100/92 i III CZP 103/92 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2000 r., sygn. akt I SA 603/99.

Zdaniem skarżącej skoro wywodzi ona swoje uprawnienie do bycia stroną postępowania administracyjnego z przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym, zaś Sąd pierwszej instancji stanowiska tego nie podziela, to powinien zawiesić postępowanie oraz wyznaczyć jej odpowiedni termin na wykazanie się wymaganymi uprawnieniami. Natomiast nie jest on władny w zakresie swojej kognicji samodzielnie orzec o przysługiwaniu jej uprawnień, z których wywodzi ona swój interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Skarżąca uważa, że jej uprawnienie do kwestionowania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy dotyczącej przedmiotowej nieruchomości, wywieść można z przepisu art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Przepis ten stanowił, że nabycie przez uczelnię prawa użytkowania wieczystego zarządzanych nieruchomości następowało z mocy prawa. Ustanawiał on wyjątek od zasady, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości powstaje z momentem wpisu tego prawa do księgi wieczystej (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2005 r. I OSK 4/05). A zatem skarżąca uważa, że z dniem 25 września 1990 r. stała się z mocy prawa użytkownikiem wieczystym nieruchomości położonej przy ulicy [...]. Faktu tego nie zmieniała okoliczność, że nabycie użytkowania wieczystego nie zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Następnie na podstawie art. 256 ustawy dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, która zastąpiła ustawę o szkolnictwie wyższym z 1990 r., z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa, pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej, stały się jej własnością (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1064/06).

W konsekwencji skarżąca stwierdziła, że skoro z dniem 25 września 1990 r. skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, a z dniem 1 października 2005 r. stała się jej właścicielem to posiada ona w postępowaniu administracyjnym przymiot strony (art. 28 K.p.a. ).

Autor skargi kasacyjnej powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał także, iż stroną postępowania administracyjnego dotyczącego nabycia nieruchomości jest również podmiot ubiegający się aktualnie o tę nieruchomość w innym postępowaniu, jak również podmiot, któremu w świetle obowiązującego prawa przysługuje do niej roszczenie. Interes prawny tego podmiotu polega na tym, iż w razie rozstrzygnięcia sprawy na jego niekorzyść, i to bez możliwości obrony jego praw, postępowanie dotyczące jego żądania stawałoby się bezprzedmiotowe.

Ponadto, zdaniem kasatora, interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej decyzji wywieść można również z przepisów prawa cywilnego dotyczących kwestii nabycia własności nieruchomości, względnie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, przez zasiedzenie, tj. z przepisów art. 172 i nast. Kodeksu cywilnego, że skoro przez okres ponad sześćdziesięciu lat nieprzerwanie władała przedmiotową nieruchomością, to nabyła jej własność przez zasiedzenie. Ewentualnie rozważać można kwestię nabycia przez nią przez zasiedzenie użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Skoro zatem skarżąca nabyła własność, względnie nabyła użytkowanie wieczyste tej nieruchomości, to posiada ona interes prawny w występowaniu w postępowaniach dotyczących tej nieruchomości w charakterze strony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sad Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego wyroku z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząc skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Dokonując oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Szkołę Główną Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1878/07, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie powołał art. 174 P.p.s.a. oraz nie wskazał dokładnie jej podstaw, to jednak z jej uzasadnienia wynika, że jest ona oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w powołanym przepisie.

Wobec przedstawienia w skardze kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu opartego na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że skarżąca nie miała legitymacji do wniesienia odwołania w tej sprawie należy uznać za niezasadny.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że oddalenie przez Sąd pierwszej instancji skargi nastąpiło dlatego, iż nie dopatrzył się on naruszenia prawa. Zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że w przedmiotowej sprawie Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie nie ma interesu prawnego w zakresie możliwości złożenia odwołania, gdyż nie posiada statusu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażano pogląd, że artykuł 28 K.p.a. nie stanowi samoistnej normy prawnej, a to z tego względu, że ustalenie interesu prawnego lub obowiązku prawnego może nastąpić tylko w związku z normą prawa materialnego (przykładowo wyrok z dnia 29 maja 2005 r., sygn. akt I OSK 826/07 – niepubl.). Stroną postępowania administracyjnego, zgodnie z normą art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu, ale tylko i wyłącznie ze względu na swój interes prawny. Tylko zatem przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści – stanowiąc podstawę interesu prawnego – stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W rzeczy samej, pojecie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a. może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego i nie może być mylony z interesem faktycznym. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 r., sygn. II SA 1104/98 (Lex nr 41301) trafnie wywiedziono, że pojęcie "strony" może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Z kolei w wyroku naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2002 r., sygn. IV SA 1132/00 (Lex nr 81670) zwrócono uwagę na to, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że jeżeli sprawa dotyczy dwóch lub więcej podmiotów, to interes prawny mają tylko te z nich, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Druga szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowi, że pisemne motywy wyroku powinny zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie powyższe elementy. Został w nim bowiem przedstawiony stan faktyczny sprawy wraz ze stanowiskiem zajmowanym przez strony oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Wyjasniono motywy podjętego rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń strony skarżącej oraz odnosząc się do kwestii istotnych dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącą skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym.

Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie powinna sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z omawianej podstawy prawnej.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. wskazać należy, iż przepis ten wyznacza granice rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji, nakładając na ten Sąd obowiązek rozstrzygnięcia w przedmiocie skargi w granicach sprawy administracyjnej. Granice sprawy wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenie prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Zauważyć jednak należy, że o naruszeniu art. 134 § 1 P.p.s.a. można mówić wtedy, gdyby Sąd wykroczył poza grancie sprawy, w której wniesiona została skarga.

Rozpoznawana sprawa dotyczy oceny legitymacji procesowej skarżącej do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2007 r. wydanej po rozpatrzeniu wniosku M. M. z dnia 5 kwietnia 1948 r. o przyznanie prawa własności czasowej do zabudowanego gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...] ustanawiającej na rzecz następców prawnych dawnego właściciela m.in. prawo użytkowania wieczystego. Zaskarżona w sprawie decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2007 r. została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), a jej przedmiotem jest umorzenie postępowania odwoławczego. Ustalono bowiem, że wnosząca odwołanie Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Sądowa kontrola legalności tej decyzji polegała zatem na sprawdzeniu zgodności z prawem tej decyzji, tj. zgodności z prawem umorzonego postępowania odwoławczego z powodu stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione przez podmiot niespełniający przesłanek określonych w art. 28 K.p.a.

Uzasadnienie w skardze kasacyjnej treści zarzutu naruszenia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że strona skarżąca uważa, iż w tej sprawie Sąd pierwszej instancji zobowiązany był rozważyć, czy nie nabyła ona przedmiotowej nieruchomości przez zasiedzenie, a więc czy jej interes prawny nie wynika z art. 172 Kodeksu cywilnego.

Takie rozumowanie zasadza się na mylnym rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a. Sprawa zasiedzenia nieruchomości jest sprawą cywilną rozpoznawaną przez sąd powszechny. Zatem w rozpoznawanej sprawie, której przedmiotem było umorzenie postępowania odwoławczego, Sąd pierwszej instancji – sąd administracyjny nie mógł wyjść poza jej granice i uczynić przedmiotem rozważań kwestie należące do właściwości sądu powszechnego.

Z powyższych względów zarzut naruszenia analizowanego przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należało za niezasadny.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 125 § 1 pkt 1 w związku z art. 125 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie.

Przepis art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stanowi, że sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.

Jest to podstawa fakultatywnego zawieszenia postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe, które pozostawione są uznaniu sądu. W danym przypadku, sąd powinien zatem rozważyć, czy z uwagi na opisane okoliczności, celowe jest wstrzymywanie biegu sprawy.

Rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania, jeżeli orzeczenie, które zapadnie w tym samym postępowaniu, będzie stanowić podstawę rozstrzygnięcia w zawieszonym postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W tej sprawie hipoteza art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. nie została spełniona, gdyż w chwili rozpoznawania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie toczyło się postępowanie, o którym mowa w tym przepisie, którego wynik miałby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Z kolei z treści art. 125 § 2 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, jeżeli postępowanie karne lub administracyjne nie jest jeszcze rozpoczęte, a jego rozpoczęcie zależy od wniosku strony, sąd wyznaczy termin do wszczęcia postępowania, w innych przypadkach może zwrócić się do właściwego organu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji tego przepisu z tego powodu, że skarżąca na dzień wydawania zaskarżonej decyzji nie była w stanie wykazać przesłanek z art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania administracyjnego. Był on zatem uprawniony do dokonania samodzielnych ustaleń dotyczących legitymacji skarżącej potrzebnych do rozstrzygnięcia sprawy.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 154, poz. 1269 ze zm.). Zgodnie z art. 1 § 1 tej ustawy, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Natomiast w myśl art. 1 § 2 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Naruszenie art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego i nie mieści się w zakresie podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Jako niezrozumiały uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który określa, że sądami administracyjnymi jest Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzkie Sądy Administracyjne.

Przechodząc do oceny zasadności naruszenia prawa materialnego – art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał formy naruszenia, a więc czy nastąpiło ono przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Przypomnieć należy, iż podstawą materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji jest m.in. przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że w postępowaniu z wniosku dekretowego o przyznanie prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy) stroną jest dotychczasowy właściciel gruntu lub jego następcy prawni, zaś gmina jako właściciel gruntu rozstrzyga o losach tego wniosku. Inne podmioty mogły być stronami tylko wtedy, gdyby wykazały się tytułem prawnorzeczowym do gruntu będącego przedmiotem wniosku byłego właściciela

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego nie legitymuje się jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości będącej przedmiotem decyzji ustanawiającej na rzecz następców prawnych danego właściciela prawo użytkowania wieczystego. Nie stanowi go bowiem pismo z dnia [...] października 1945 r. Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy Wydziału Kwaterunkowego skierowane do Sekcji Mieszkaniowej przy Komitecie Obywatelskim o przydzieleniu jej nieruchomości w Warszawie przy ul. [...]. Natomiast w dniu wydania zaskarżonej decyzji w aktach sprawy znajdowało się postanowienie Sądu Rejonowego dla [...][...] Wydziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lipca 2000 r. oddalające wniosek SGGW o założenie księgi wieczystej dla działki nr [...] i wpisanie na jej rzecz prawa użytkowania wieczystego. Wprawdzie skarżąca jako władająca tą nieruchomością posiada interes faktyczny to jednak nie oznacza, że ma ona interes prawny w tej sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, interesu prawnego skarżącej nie można również wywieść z art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) – obowiązującego do dnia 1 września 2005 r. Zgodnie z tym przepisem, z dniem wejścia w życie ustawy o szkolnictwie wyższym 27 września 1990 r.

1) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stawały się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni,

2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej, stawały się jej własnością,

3) pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stawały się jej własnością. Jednocześnie przepis art. 183 ust. 2 stanowił, że przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko to jest prawidłowe. Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie nie nabyła z mocy prawa na podstawie art. 182 ust. 1 cyt. ustawy o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu, gdyż stały temu na przeszkodzie uprawnienia osób trzecich, o których stanowi art. 182 ust. 2 tej ustawy, a mianowicie od dnia 5 kwietnia 1948 r. pozostawał nierozpoznany wniosek M. M. o przyznanie mu prawa własności czasowej do tego gruntu. Roszczenie to istniało przed 27 września 1990 r., a więc przed dniem wejścia w życie cytowanej ustawy o szkolnictwie wyższym (art. 210 tej ustawy). A zatem stosownie do treści art. 182 ust. 2 cyt. ustawy o szkolnictwie wyższym uprawnienie to (roszczenie) zniwelowało regulację określoną w art. 182 ust. 1 tej ustawy. Oznaczało to, że nieruchomość, która wprawdzie w dniu 27 września 1990 r. pozostawała we władaniu Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie nie mogła stać się dla niej ex lege przedmiotem użytkowania wieczystego, gdyż przed tą datą występowały przesłanki do przyznania dotychczasowemu właścicielowi lub jego następcom prawnym prawa wieczystej dzierżawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.