Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1592/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Inspektora Transportu Drogowego w [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 4 pkt 22 lit. a), lit. h) i lit. s), art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.), art. 32 ust. 1, 2 i 3, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1), art. 4 lit. d), lit. g), lit. j) i lit. k), art. 6, art. 7, art. 8 ust. 1-5 i 8, art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04.2006), pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz.U.UE.L.2010.168.16), art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych z 29 lipca 2005 r. (Dz. U. Nr 180, poz. 1494 ze zm.), § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. Nr 159 poz. 1128 ze zm.) oraz lp. 5.1.1, lp. 5.2.1, lp. 5.2.2, lp. 5.3.1, lp. 5.3.2, lp. 6.3.11, lp. 6.3.12 i lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2016 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] maja 2016 r. na drodze gminnej T. – S. przeprowadzono kontrolę drogową zespołu pojazdów składającego się z ciągnika samochodowego marki Renault o nr rej. [...] wraz z naczepą marki Krone o nr rej. [...], którym kierował R. D. Kierowca wykonywał międzynarodowy transport drogowy w imieniu K. M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: Usługi Transportowo - Asenizacyjne K. M. z siedzibą w m. L. Podczas kontroli ustalono, że ingerował w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa. Kierowca przekroczył maksymalny dzienny czas prowadzenia pojazdu i przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniu [...] maja 2016 r. oraz skrócił dzienny czas odpoczynku w dniach [...] maja 2016 r. Ponadto podczas kontroli stwierdzono, że ostatniego wczytania danych z karty kierowcy K. M. dokonano w dniu [...] lutego 2016 r., a ostatniego wczytania danych z tachografu zainstalowanego w pojeździe dokonano [...] grudnia 2015 r. Przebieg i wyniki kontroli zostały utrwalone w protokole nr [...] z [...] maja 2016 r.

W toku postępowania w piśmie z [...] czerwca 2016 r. strona złożyła wyjaśnienia podnosząc, że postępowanie powinno zostać umorzone, ponieważ za naruszenia stwierdzone podczas kontroli już została nałożona kara na kierowcę wykonującego transport drogowy. Przepis art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 zabrania nakładania więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania.

Postępowanie zakończyło się wydaniem przez L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nakładającej na strony karę pieniężną w wysokości [...] zł. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły naruszenia polegające na: skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę, naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd, samowolnej ingerencji w dane zapisane w cyfrowym urządzeniu rejestrującym, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa.

Strona od ww. decyzji złożyła odwołanie, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Wydanej decyzji zarzuciła: -naruszenie art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006 poprzez nałożenie dwóch kar za to samo naruszenie wynikające z tego samego stanu faktycznego, -błędne zastosowanie przepisu z lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym do sytuacji nieobjętej jego dyspozycją, -naruszenie art. 7, 8, 11, 15 i 107 § 3 k.p.a. poprzez rozpatrzenie sprawy z pominięciem argumentów strony zawartych w wyjaśnieniach złożonych przed organem I instancji oraz -naruszenie pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010 poprzez niezastosowanie go w sprawie.

Skarżący podniósł, że za samowolną ingerencję w pracę urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego zainstalowanego w pojeździe i za jednoczesne używanie kilku wykresówek lub kart kierowców albo cudzej wykresówki lub karty kierowca R. D. został ukarany nałożonymi na niego mandatami karnymi i za ten sam stan faktyczny została nałożona na niego kara administracyjna w wysokości [...] zł. Zdaniem strony takie rozstrzygnięcie jest sprzeczne z art. 19 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, bowiem za jedno naruszenie przepisów rozporządzenia nr 165/2014 zostały wszczęte dwa postępowania i nałożone dwie kary. Skarżący wskazał również, że ww. kierowca został także ukarany za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerw i za przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu w dniu [...] maja 2016 r. oraz za skrócenie dziennego czasu odpoczynku w dniach [...] maja 2016 r. Zdaniem strony organ I instancji błędnie zastosował przepis lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bowiem naruszenie określone w tym przepisie miałoby miejsce w sytuacji, gdyby doszło do ingerencji we wcześniej zapisane dane cyfrowe. Natomiast w niniejszej sprawie stwierdzono fałszowanie danych, aktualnie zapisywanych w tachografie. Takie postępowanie organu narusza przepisy proceduralne. Skarżący nie zgadza się z rozstrzygnięciem w części dotyczącej naruszeń określonych w lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, bowiem organ pominął pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010. W ocenie strony, organ nałożył karę za naruszenie, które nie miało miejsca, ponieważ termin pobrania danych obliczony zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 581/2010 został zachowany.

Organ odwoławczy, decyzją z dnia [...] października 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał jemu sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku oraz zaświadczenie albo oświadczenie o niekierowaniu pojazdem, o których mowa w art. 31 ustawy o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując transport drogowy - wypis z zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego albo wypis z licencji. Zgodnie zaś z art. 92a ust. 1 ustawy, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 10.000 złotych za każde naruszenie. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na podstawę prawną i sposób ustalenia wysokości nałożonej kary pieniężnej powołując brzmienie przepisów załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Dalej organ powołując art. 4 lit. k), d), j), g) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 wyjaśnił znaczenie pojęć "dzienny czas prowadzenia pojazdu", "przerwa", "czas prowadzenia pojazdu", "dzienny okres odpoczynku".

Wskazał, że stosownie do art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorstwa transportowe używające pojazdów objętych zakresem niniejszego rozporządzenia i wyposażonych w urządzenia rejestrujące zgodne z załącznikiem IB do rozporządzenia (EWG) nr 3821/85: zapewniają wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie oraz wczytywanie odpowiednich danych częściej tak, aby zapewnić wczytanie danych dotyczących wszystkich działań podejmowanych przez to przedsiębiorstwo lub dla niego; zapewniają, aby wszystkie dane wczytane zarówno z jednostki pojazdowej jak i z karty kierowcy, były przechowywane przez co najmniej dwanaście miesięcy po ich zarejestrowaniu oraz, na żądanie funkcjonariusza służb kontrolnych, były dostępne, bezpośrednio albo na odległość, na terenie tego przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 10 ust. 5 lit. c) rozporządzenia, Komisja może, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 24 ust. 2, określić maksymalny okres, w którym zgodnie z lit. a) ppkt i) należy wczytać odpowiednie dane. Według treści pkt 3 preambuły rozporządzenia nr 581/2010, określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ wyjaśnił, że stosownie do art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych, minister właściwy do spraw transportu określi, w drodze rozporządzenia, częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunki ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe. Zgodnie z § 4 rozporządzenia dane z karty kierowcy podmiot pobiera: co najmniej raz na 28 dni.

Stosownie zaś do treści § 3 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera: co najmniej raz na 90 dni; natychmiast: przed trwałym bądź okresowym przekazaniem pojazdu innemu podmiotowi, w sytuacji wadliwego funkcjonowania bądź uszkodzenia tachografu cyfrowego, umożliwiających jednakże pobranie zarejestrowanych w nim danych, w przypadku wycofania pojazdu z tachografem cyfrowym z użytkowania; w oznaczonym terminie - w przypadku żądania przez uprawnione organy administracji publicznej lub uprawnione podmioty.

Ponadto, organ podał, że zgodnie z art. 32 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 165/2014, przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy zapewniają poprawne działanie i właściwe użytkowanie tachografów i kart kierowcy. Przedsiębiorstwa transportowe oraz kierowcy stosujący tachografy analogowe zapewniają ich poprawne działanie i prawidłowe stosowanie wykresówek. Organ wyjaśnił, że tachografy cyfrowe nie mogą być ustawione w sposób powodujący automatyczne przełączanie się na konkretną kategorię czynności po wyłączeniu silnika lub zapłonu pojazdu, chyba że kierowca ma w dalszym ciągu możliwość ręcznego wyboru odpowiedniej kategorii czynności.

Organ, biorąc pod uwagę materiał dowodowy zgromadzony w sprawie uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał jemu do ponownego rozpatrzenia. Organ wyjaśnił, że stwierdzone naruszenie musi być poparte dowodami, które świadczyć będą o tym, że strona swoim zachowaniem wypełniła znamiona stwierdzonego naruszenia. Przede wszystkim organ wskazał, że przepis lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym sankcjonuje naruszenie polegające na samowolnym ingerowaniu w dane cyfrowe zapisane w tachografie, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa. Natomiast ingerencja kierowcy nie dotyczyła zapisanych danych cyfrowych, bowiem podczas kontroli przeprowadzonej [...] maja 2016 r. stwierdzono używanie przez kierowcę R. D. karty kierowcy należącej do przedsiębiorcy K. M., a także używanie magnesu. Zatem organ I instancji rozpatrując sprawę nie rozstrzygnął sprawy w części dotyczącej faktycznie dokonanych naruszeń, tj. posługiwanie się kartą innego kierowcy i nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Natomiast nałożył karę za naruszenie z lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, które w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Ponadto przy ustalaniu obowiązku wczytywania danych z tachografów cyfrowych i z kart kierowców organ zobowiązany był uwzględniać okresy zarejestrowanej aktywności pojazdu lub kierowcy stosownie do treści punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, bowiem dopiero ustalenie tej okoliczności pozwala stwierdzić czy przedsiębiorca naruszył obowiązek wczytywania danych z tachografu lub karty kierowcy. Organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się także do wyjaśnień i zarzutów zawartych w piśmie strony z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez zmianę kwalifikacji naruszenia przez organ II instancji, bowiem nałożenie na stronę kary pieniężnej za inne naruszenie niż wskazane w decyzji I instancji stanowiłoby naruszenie art. 15 k.p.a. Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien przeanalizować stan faktyczny sprawy także pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego złożył K. M., dalej jako skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy nie był uprawniony do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. bowiem nie zostały spełnione przesłanki zawarte w tym przepisie. Skarżący podkreślił, że zostały naruszone przez organ przepisy prawa materialnego, a nie przepisy proceduralne. Skarżący wskazał również, że organ odwoławczy winien przede wszystkim podjąć wszelkie możliwe kroki do załatwienia sprawy na gruncie regulacji zawartej w art. 138 § 1 k.p.a., a nie uwalniać się od tego obowiązku przez przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne (pkt 1). Na mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego decyzja z dnia [...] października 2016 r. uchylająca w całości decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2016r. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym i przekazująca tę sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Podstawę prawną wydania takiego rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - zwanej dalej "k.p.a." – zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślenia wymaga, że wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Decyzja ta jest wydawana, gdy orzekający organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania związane z obowiązkiem dokładnego wyjaśnienia sprawy. W szczególności - jak wynika z brzemienia tego przepisu - uchylenie przez organ odwoławczy decyzji z tego powodu możliwe jest w sytuacji, gdy organ niższej instancji nie ustalił poprawnie stanu faktycznego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt sprawy przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, które skutkowało przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, było naruszenie przepisów postępowania.

Uzasadniając motywy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że przepis lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy transporcie drogowym sankcjonuje naruszenie polegające na samowolnym ingerowaniu w dane cyfrowe zapisane w tachografie, na karcie kierowcy lub na karcie przedsiębiorstwa. Natomiast ingerencja skontrolowanego kierowcy nie dotyczyła zapisanych danych cyfrowych, bowiem podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] maja 2016 r. stwierdzono używanie przez kierowcę R. D. karty kierowcy należącej do przedsiębiorcy K. M., a także używanie magnesu. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji rozpatrując sprawę nie rozstrzygnął sprawy w części dotyczącej faktycznie dokonanych naruszeń, tj. posługiwanie się kartą innego kierowcy i nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Natomiast nałożył karę za naruszenie z lp. 6.3.14 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowy, które w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Ponadto przy ustalaniu obowiązku wczytywania danych z tachografów cyfrowych i z kart kierowców organ zobowiązany był uwzględniać okresy zarejestrowanej aktywności pojazdu lub kierowcy stosownie do treści punktu 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, bowiem dopiero ustalenie tej okoliczności pozwala stwierdzić czy przedsiębiorca naruszył obowiązek wczytywania danych z tachografu lub karty kierowcy. Organ I instancji nie dokonał ustaleń w tym zakresie. Ponadto uzasadnienie decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ I instancji nie wskazał dowodów, na których oparł swoje rozstrzygnięcie ani nie wskazał przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ I instancji w swoim rozstrzygnięciu nie odniósł się także do wyjaśnień zarzutów zawartych w piśmie strony z dnia [...] czerwca 2016 r. Sąd w całości akceptuje stanowisko organu odwoławczego w świetle stanu faktycznego, który miał miejsce w przedmiotowej sprawie.

W myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Tylko w taki sposób przeprowadzone postępowanie administracyjne, zgodne z zasadą prawdy obiektywnej, może być podstawą do wydania decyzji administracyjnej, którą strona zostaje zobowiązana do określonego działania, w niniejszej sprawie - do uiszczenia nałożonej na nią kary pieniężnej. Stwierdzone naruszenie musi być poparte dowodami, które jednoznacznie świadczyć będą o tym, że strona swoim zachowaniem wypełniła znamiona stwierdzonego w postępowaniu administracyjnym naruszenia.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że zatrzymany przez inspektorów transportu drogowego kierowca R. D. w dniu [...] maja 2016 r. naruszył ww. przepisy w trakcie wykonywania transportu drogowego na podstawie licencji nr [...] ważnej do dnia [...] października 2018 r., która uprawnia zgodnie z wpisem K. M. - Usługi Transportowo- Asenizacyjne K. M., ul. [...] , [...] L. Kierowca w dniu kontroli do protokołu z przesłuchania świadka pouczony o treści art. 233 § 1, art. 83 § 1 i 2 zeznał, że pracuje w firmie skarżącego. W dniu kontroli o godz. 11:40 wyjął swoją kartę kierowcy z tachografu pojazdu, którym jechał i w tym samym dniu o godz. 11:51 włożył do tego samego tachografu kartę K. M. Sam skarżący był nieobecny w pojeździe. Kierowca oświadczył, że jechał na karcie skarżącego do godz. 19:53, po czym zatrzymał pojazd i założył na impulsorze skrzyni biegów magnes, w celu wykazania odpoczynku. Następnie dalej kontynuował jazdę do czasu zatrzymania go do kontroli przez inspekcję o godz. 20:00. Oświadczył również, że kartę szefa dowiózł jemu w dniu poprzednim syn skarżącego.

Również całkowicie jest nieuzasadniony zarzut zastosowania przez organ nieobowiązujących przepisów. Ma rację strona skarżąca, że w zakresie przepisów o transporcie drogowym weszły w życie nowe przepisy. Uchylone zostało rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego. W jego miejsce weszło w życie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz.U.UE.L.2014.60.1). Wyraźne uchylenie rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 zawarte zostało w art. 47 nowego aktu. W zdaniu drugim określono jednak, że odesłania do uchylonego rozporządzenia uznaje się za odesłania do niniejszego rozporządzenia. Poza tym w art. 46 uchylającego rozporządzenia zawarte zostały przepisy przejściowe, stanowiące, że: "W zakresie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu, które nie zostały przyjęte i nie mogą być stosowane od daty rozpoczęcia stosowania niniejszego rozporządzenia, nadal obowiązują przejściowo - do daty wejścia w życie aktów wykonawczych wspomnianych w niniejszym rozporządzeniu - przepisy rozporządzenia (EWG) nr 3821/85, w tym przepisy załącznika IB do tego rozporządzenia". Nieuzasadnione zatem jest stanowisko strony skarżącej co do tego, że zmiana ww. przepisów miała wpływ na wynik sprawy.

Nie wystąpiły również przesłanki do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. Ujawnione nieprawidłowości w trakcie kontroli, zwłaszcza posłużenie się przez kierowcę nieswoją kartą jest sankcjonowane na podstawie przepisów o transporcie drogowym. Powyższe naruszenie jest całkowicie niewyjaśnione przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie. Skarżący powinien w tej sprawie również zostać przesłuchany pod odpowiedzialnością karną, ponieważ mógł dopuścić się czynu udostępnienia swojej karty zatrudnionemu kierowcy. Już z tego chociażby powodu należało postępowanie przed organem I instancji powtórzyć.

Ma rację organ II instancji wywodząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 22 października 2009 r. sygn. II OSK 1626/08). Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w tezie do wyroku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 272/14 wskazał, że: "W sytuacji, kiedy organ odwoławczy uznaje, że zaskarżona decyzja pierwszej instancji została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego, lub też wskazuje, że uzasadnione byłoby rozważenie zastosowania innych przepisów prawa materialnego, powinien na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić tę decyzję, jednocześnie wskazując właściwy przepis, w oparciu o który powinno być prowadzone postępowanie. Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ I instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP)." Sąd podziela zatem stanowisko organu odwoławczego, że uchybienie to nie mogło być konwalidowane przez organ II instancji w drodze uzupełnienia materiału dowodowego na etapie postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu takie działanie organu mogłoby naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż skarżący w istocie zostałby pozbawiony jednej instancji rozpoznającej i oceniającej zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziłoby do wydania ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie "z pominięciem jednej instancji".

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydając w niniejszej sprawie decyzję kasacyjną z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący wniósł do organu I instancji o umorzenie postępowania. Wskazać należy, że przesłanki umorzenia postępowania zawarte zostały w ustawie o transporcie drogowym w art. 92c. Przepis ten stanowi, że: ust. 1 "Nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:

1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub

2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub

3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.

2. Przepisy ust. 1 pkt 2 stosuje się odpowiednio w przypadku nałożenia kary przez uprawniony zagraniczny organ.

W przedmiotowej sprawie tej szczególnej regulacji umorzenia postępowania organ odwoławczy nie mógł zastosować bez uprzedniego ocenienia w sprawie wpływu skarżącego na naruszenia, których dopuścił się sam skarżący. Nie znajduje tu zatem zastosowania art. 105 k.p.a. dotyczący umorzenia postępowania administracyjnego, ponieważ przepisy ustawy o transporcie drogowym stanowią lex specialis w stosunku do k.p.a.

Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 19 ust. 1 zdanie trzecie rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r., iż jakiekolwiek naruszenie niniejszego rozporządzenia i rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 nie może powodować nałożenia więcej niż jednej kary lub prowadzenia więcej niż jednego postępowania oraz rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy nr R1/(91), zakazującą karania za ten sam czyn na podstawie przepisów umieszczonych w różnych aktach prawnych.

W ocenie Sądu za trafne należy uznać stanowisko organów co do tego, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie zaistniały przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy reguluje bowiem sytuacje, w których doszło do naruszenia przepisów, jednakże nastąpiło ono wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot realizujący przewóz nie mógł przewidzieć ani nie miał na nie wpływu.

W wyroku z 25 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1027/13, Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 stycznia 2012 r. zwrócił uwagę, że przesłanki wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia przepisów ustawy przez osoby wykonujące transport na rzecz i w imieniu tego przedsiębiorcy były uregulowane w art. 92a ust. 4 i 5 oraz w art. 93 ust. 7 u.t.d. Zgodnie z treścią art. 92a ust. 4 przedsiębiorca nie odpowiadał za stwierdzone w trakcie kontroli drogowej naruszenia określone w art. 92a ust. 1 (dotyczące posiadania wymaganych dokumentów, czasu pracy kierowców używania urządzeń rejestrujących), jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazywały, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Natomiast przepis art. 93 ust. 7 określał ogólną klauzulę wyłączającą odpowiedzialność administracyjną przedsiębiorcy lub innego podmiotu wykonującego przewóz drogowy, w razie spełnienia przesłanki braku możliwości przewidzenia przez ten podmiot zdarzeń lub okoliczności powodujących naruszenie przepisu. Odnosząc się zaś do obecnego stanu prawnego NSA stwierdził, że artykuł 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d stanowi pochodną tych dwóch regulacji. Wywiódł, że w dotychczasowym orzecznictwie NSA, na gruncie art. 93 ust. 7 u.t.d., w brzmieniu przed 1 stycznia 2012 r., wypracowany został pogląd, że przepis ten odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy jest zawarcie takich umów i takich rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do trudnych do zaaprobowania skutków, tzn. przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej, w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców (wyrok NSA z 17 listopada 2010 r. sygn. akt II GSK 967/09 oraz powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie SK 75/06 opubl. OTK-A 2008/2/30). Również w sprawie dotyczącej podłączenia niedozwolonego urządzenia do tachografu, w której kierowca zeznał, że uczynił to samodzielnie, bez wiedzy pracodawcy, NSA stwierdził, że przedsiębiorca powinien tak kształtować swoje relacje z pracownikami wykonującymi na jego rzecz transport drogowy, aby – przy użyciu odpowiednich środków kontroli i nadzoru – nie dochodziło do łamania przepisów znajdujących w tym zakresie zastosowanie. NSA w wyroku z 25 września 2014 r., odnosząc się już do obowiązującego aktualnie stanu prawnego podkreślił, że analiza art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. – w obecnym brzmieniu – prowadzi do wniosku, iż przedstawiona wyżej argumentacja jest zasadniczo nadal aktualna. Zauważył jednocześnie, że obecnie uwolnienie się przez przedsiębiorcę transportowego od odpowiedzialności za skutki działań na gruncie tego przepisu jest jeszcze trudniejsze, niż miało to miejsce przed nowelizacją u.t.d., dokonaną z dniem 1 stycznia 2012 r. Aktualnie bowiem warunkiem zwolnienia się z odpowiedzialności administracyjnej jest nie tylko brak możliwości przewidzenia zdarzeń i okoliczności, powodujących naruszenie, ale ponadto występujący jednocześnie brak wpływu na powstanie naruszenia. W konsekwencji więc, wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym się on posługuje przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest skutkiem nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności i na które nie ma on wpływu, nie może mieć miejsca, albowiem prowadziłoby, to w istocie do możliwości każdorazowego uniknięcia sankcji przez ten podmiot za błędy w szkoleniu, nadzorze i doborze pracowników. Przyjęcie zatem za prawidłową wykładni art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., która uznaje, że dotyczy on okoliczności wyjątkowych i nadzwyczajnych oraz niezależnych od przedsiębiorcy, prowadzi do wniosku, że przedsiębiorca wykonujący przewóz drogowy nie jest zwolniony z odpowiedzialności, gdy wyłączna wina za powstanie naruszenia spoczywa na kierowcy. Podzielając przytoczoną argumentację przyjąć należy, że to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, czy kierowcy, którymi się on posługuje przy wykonywaniu przewozu (niezależnie od formy prawnej takiej relacji – umowa o pracę czy tzw. samozatrudnienie) dopuszczają się naruszeń i to jego obciążają negatywne konsekwencje zaniedbań, zaniechań lub świadomych działań tych osób, skutkiem których jest poniesienie odpowiedzialności finansowej. Wpływ przedsiębiorcy na pracę, realizujących przewóz w jego imieniu i na jego rzecz, kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach czy odbieraniu od nich oświadczeń o zobowiązaniu do przestrzegania przepisów itp., lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło. Przesłanki z art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnoszą się do okoliczności o charakterze obiektywnym, a więc takich, których przy najdalej idących staraniach przedsiębiorca nie mógł i nie był w stanie przewidzieć. Nie można więc skutecznie powoływać się na treść tego przepisu w sytuacji, gdy to działający w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy kierowca, działający w ramach powierzonych mu zadań dopuszcza się działań, za które ustawa przewiduje nałożenie kary. Przypomnieć trzeba, że stosownie do art. 13 rozporządzenia 3821/85 (w zw. z art. 47 rozporządzenia (UE) 165/2014) to pracodawca i kierowca odpowiadają za prawidłowe funkcjonowanie i właściwe użytkowanie urządzeń kontrolnych (rejestrujących). Oznacza to, że obowiązek nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem przez kierowcę zasad używania urządzeń rejestrujących nie jest ograniczony do tych przypadków, kiedy możliwe jest sprawowanie bezpośredniej kontroli nad kierowcą. Takie rozumienie wspomnianego obowiązku w istocie powodowałoby, że podmiot wykonujący przewozy mógłby powołać się na okoliczność "braku wpływu", czy "okoliczności których nie mógł przewidzieć" w każdej sytuacji naruszenia przepisów przez kierowcę. To zaś czyniłoby całą regulację dotyczącą odpowiedzialności przedsiębiorcy martwą. Mając na uwadze obiektywną odpowiedzialność przewoźnika za naruszenie sankcjonowanych karą pieniężną przepisów u.t.d., jak również jego odpowiedzialność za naruszenia przepisów, których dopuszcza się kierowca (art. 13), wbrew wywodom strony skarżącej należy uznać, że przedsiębiorca ma wpływ na to, czy zatrudniani przez niego kierowcy dopuszczają się naruszeń, nawet jeśli są one przez nich umyślnie zawinione. Wpływ przedsiębiorcy na pracę, realizujących przewóz drogowy kierowców polega bowiem nie tylko na prowadzonych szkoleniach "w zakresie konieczności rejestracji za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi", lecz przede wszystkim na doborze kadry w taki sposób, aby do naruszeń nie dochodziło.

Strona skarżąca nie wykazała również wystąpienia okoliczności ujętych tych przepisem – nadzwyczajnych, niespodziewanych, które miałyby bezpośredni wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, a których doświadczony i profesjonalny podmiot organizując przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. W analizowanym przepisie chodzi bowiem w istocie o okoliczności o charakterze wyjątkowym i nadzwyczajnym, a więc o sytuacje powstałe w warunkach niezależnych od przedsiębiorcy, np. klęski żywiołowe, katastrofy czy wprowadzenie na danym obszarze stanów nadzwyczajnych. Skoro więc wystąpienia tego rodzaju zdarzeń nie wykazano w niniejszej sprawie, stąd też na stronie skarżącej spoczywają konsekwencje materialnoprawne zaistniałego z winy kierowcy naruszenia. Odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków wykonywanego przewozu drogowego ponosi przedsiębiorca.

Podsumowując należy stwierdzić, że ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie dostarczyła podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organy poczyniły w sprawie prawidłowe ustalenia faktyczne, wywiodły z nich prawidłowe wnioski, przytoczyły przepisy prawa znajdujące zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego i omówiły ich treść. W toku przeprowadzonego przez organy postępowania administracyjnego Sąd nie dopatrzył się również naruszeń procedury, które miałyby istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W szczególności nie było podstaw do przyjęcia, aby organy gromadziły i rozpatrywały materiał dowodowy w sposób stronniczy, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów, czy też prowadziły postępowanie mając na celu wydanie orzeczenia o ustalonej z góry treści. W sprawie został zastosowany prawidłowo przepis art. 138 § 2 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi wynikające z art. 107 § 3 K.p.a.

Z uwagi na brak po stronie orzekających w sprawie organów administracyjnych naruszeń prawa materialnego lub przepisów postępowania, skutkujących koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.