Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 56/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 37 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Rafał Wolnik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Z.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie samowoli budowlanej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie dnia 15 maja 2020 r. zatytułowanym "Zawiadomienie o samowoli budowlanej" Z. K. (dalej również: zainteresowany, skarżący), wysłanym elektroniczny adres PINB dla Miasta C. wnosił o pilne wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w budynku wielorodzinnym z wielkiej płyty w lokalu nr. [...] przy [...] w C. Informował, że we wskazanym lokalu prowadzone są roboty budowlane, na które właściciel lokalu nie posiada wymaganych zezwoleń, a zakres wykonywanych robót wskazuje na konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Pismo wpłynęło na adres e-mail PINB w dniu 15 maja 2020 r.

W związku ze wskazanym pismem, zawiadomieniem z dnia [...] r. PINB poinformował o terminie przeprowadzenia kontroli robót budowlanych realizowanych w lokalu mieszkalnym nr [...] w budynku wielorodzinnym położonym przy [...] w C. Wniósł o udział w kontroli osobiście lub za pośrednictwem osoby upoważnionej. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że również zainteresowany odebrał zawiadomienie osobiście w dniu 4 czerwca 2020 r. W dniu [...] r. PINB przeprowadził kontrolę przedmiotowego lokalu i sporządził protokół. Ponadto w piśmie z dnia [...] r., przesłanym według rozdzielnika, PINB poinformował, o dokonanych w trakcie kontroli ustaleniach, a także przedstawionych przez administratora budynku dokumentach. PINB wyjaśnił, że zobowiązano administratora po zakończeniu wszystkich robót remontowych do przedłożenia stosownych protokołów.

W ponagleniu z dnia 14 lipca 2020 r. adresowanym do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (SWINB) zainteresowany wniósł o zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności; stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; pociągnięcie do odpowiedzialności osoby z winy której sprawa nie została załatwiona w ustawowym terminie oraz obowiązanie organu i wyznaczenie siedmiodniowego terminu do załatwienia sprawy.

SWINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] r. uznał wniesione ponaglenie za nieuzasadnione. W uzasadnieniu podniósł, w odniesieniu do czynionego przez skarżącego zarzutu bezczynności polegającej na nie zakończeniu przedmiotowej sprawy kwalifikowanym aktem administracyjnym, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Wyjaśnił, że zainteresowany wyraził w podaniu z dnia 15 maja 2020 r. żądanie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie drogą e-mailową. Ponieważ pismo to nie zostało opatrzone ani własnoręcznym, ani elektronicznym kwalifikowanym podpisem, PINB nie miał obowiązku zakończenia przedmiotowej sprawy kwalifikowanym aktem administracyjnym.

W takich okolicznościach faktycznych podanie skarżącego z dnia 15 maja 2020 r. powodowało obok konieczności podjęcia przez organ powiatowy działań interwencyjno-wyjaśniających w zakresie merytorycznym sprawy, udzielenie skarżącemu odpowiedzi o sposobie załatwienia sprawy, co też PINB uczynił pismem z dnia [...] r.

Niezależnie od powyższego SWINB w piśmie z dnia [...] r. zawiadomił skarżącego o sposobie załatwienia skargi na działanie PINB z dnia 10 sierpnia 2020 r.

W skardze z 14 września 2020 r. na bezczynność wniesionej za pośrednictwem PINB skarżący zarzucił organowi naruszenie art.6 K.p.a., art. 7 K.p.a,, art.8 K.p.a., art. 10 K.p.a, art.15 K.p.a , art. 28 K.p.a, Art. 35 § 1, art. 35 § 1, art. 36 § 1, art. 37 §.4 K.p.a., art. .61 § 1 K.p.a. oraz art. 61a § 1 K.p.a. wnosząc o:

1. zobowiązanie PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w sprawie wyżej wymienionej samowoli budowlanej w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi.

2. stwierdzenie, że PINB dopuścił się bezczynności i to z rażącym naruszeniem prawa, także w przypadku gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania aktu administracyjnego, wynikające z faktu, że taki akt administracyjny zostanie wydany przez organ w dniu otrzymania skargi lub w innych dniach przed rozprawą.

3. zobowiązanie PINB do ukarania pracownika winnego bezczynności.

4. wymierzenie PINB grzywny

5. zasądzenie od PINB na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postepowania i stwierdził po stronie organu naruszenie art. 35 § 1 i art. 12 K.p.a. "polegające na bezczynności organu". Podniósł w tym względzie, że organ nie załatwił sprawy w żaden sposób, a w szczególności nie wydał na podstawie art. 61 art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania, ani skutecznie nie odmówił wszczęcia postępowania. Zdaniem skarżącego działanie organu od samego początku było ukierunkowane nie na zapewnienie przestrzeganie prawa budowlanego lecz na chronienie samowoli budowlanej i jej usankcjonowanie. Dalej przedstawił argumenty na potwierdzenie swojego stanowiska. Zaakcentował, że na wykonywanie robót budowlanych w ścianach nośnych, należy uzyskiwać pozwolenie na budowę i to niezależnie od zakresu tych robót. Stwierdził, że roboty budowlane w ścianie nośnej były wykonywane przez ponad dwa tygodnie i to przy użyciu sprzętu udarowego, a więc musiało nastąpić jej uszkodzenie skutkujące zmniejszeniem wytrzymałości i nośności ściany. Wyraził opinię, że naruszona została konstrukcja lokalu i budynku.

W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że zakres wykonanych robót remontowych w przedmiotowym lokalu nie wymaga wszczęcia postępowania administracyjnego, z uwagi na brak naruszenia przepisów ustawy prawo budowlane. O braku konieczności podjęcia działań poinformowano wnoszącego skargę pismem z dnia [...] r. Wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] r. SWINB stwierdził, że PINB nie pozostaje w bezczynności ani, że nie prowadzi sprawy w sposób przewlekły. Odnosząc się do treści skargi PINB podniósł, że podjął niezbędne czynności wyjaśniające określone w art. 81 ust 4 P.b. a w wyniku stwierdzenia, że nie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego, zakończył je nie wszczynając postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie rozważań prawnych należy wyjaśnić, że instytucja skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej "p.p.s.a.") służy ochronie strony postępowania przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie lub też służy zapobieżeniu nieuzasadnionemu przedłużaniu prowadzenia postępowania. Stosownie bowiem do art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 (albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), a także stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Z kolei art. 149 § 1b powołanej ustawy przewiduje, że w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na samym wstępie wypada także wyjaśnić, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym do rozpoznania w trybie uproszczonym może być skierowana sprawa, której przedmiotem skargi jest jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Aktualnie obowiązujący art. 53 § 2b p.p.s.a. stanowi, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie, po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Wyczerpanie przysługującego stronie środka zaskarżenia w trybie przewidzianym w art. 37 § 1 K.p.a. przez jego wniesienie (do właściwego organu), stanowi warunek dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a). Warunek ten będzie spełniony niezależnie od stanowiska zajętego przez właściwy organ, do którego skierowano ponaglenie. Wobec tego nie ma żadnego znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy złożeniem ponaglenia a wniesieniem skargi do sądu administracyjnego, gdyż w odniesieniu do tych skarg takiego wymogu nie przewidują przepisy normujące postępowanie sądowoadministracyjne. Jak już wspomniano, warunkiem tym jest samo wniesienie środka zaskarżenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. (por. postanowienie NSA z dnia 8 listopada 2013 r. sygn. akt II OSK 2655/13, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, tego rodzaju skarga może być wniesiona do sądu w każdym czasie, po uprzednim wniesieniu ponaglenia do organu wyższego stopnia (por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2367/15, dostępnym jw.).

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie skarga została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, o których mowa w art. 52 § 1 i 2 oraz art. 53 § 2b p.p.s.a., skoro strona skarżąca przed wniesieniem skargi w niniejszej sprawie skierowała do SWINB ponaglenie z dnia `14 lipca 2020 r. na bezczynność PINB w załatwieniu sprawy administracyjnej t.j. samowoli budowlanej w lokalu nr [...] w budynku wielorodzinnym przy [...] w C. – polegającej na przeprowadzeniu kontroli i wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności budowy. Sposób załatwienia tego ponaglenia przez SWINB nie miał doniosłości prawnej, jakkolwiek warto zauważyć, że tutejszy Sąd w pełni podzielił stanowisko tego organu, wyrażone w postanowieniu z dnia [...] r nr [...], co do całkowitej bezzasadności wniesionego środka prawnego.

Przechodząc zaś do merytorycznych rozważań, Sąd wyjaśnia, że aktualnie w Kodeksie postępowania administracyjnego poczyniono ustawowe rozróżnienie pojęć bezczynności (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.) i przewlekłości (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Obecnie zatem dla prawidłowego zastosowania przez Sąd przepisów zawartych w art. 149 p.p.s.a. niezbędne jest rozstrzygnięcie o postaci zawinionej zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Zwłoka ta może wystąpić w dwóch wskazanych w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. postaciach (bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania), co z uwagi na systemową spójność prawa nie powinno być rozumiane inaczej niż wynika to z art. 37 § 1 k.p.a. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. stanowi zaś, że stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Konsekwentnie zatem z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ (podmiot zobowiązany) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Jest to stan obiektywny, bowiem wynika z samego faktu przekroczenia terminów załatwienia sprawy, niezależnie od przyczyny przekroczenia terminu oraz niezależnie do tego, czy jest to termin ustawowy czy wyznaczony przez organ (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 25 listopada 2013 r. sygn. akt I OPS 12/13). Przy tym bezczynnością jest nie tylko przypadek, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem aktu administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia: 20 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1987/18 i 9 października 2018 r. sygn. akt I GSK 27/19).

W niniejszej sprawie nie można było przypisać PINB bezczynności w załatwieniu sprawy opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia. W skardze, zainteresowany zarzucił organowi nadzoru budowlanego bezczynność w załatwieniu sprawy dotyczącej rozpoznania zawiadomienia skarżącego z dnia 15 maja 2020 r. (wpływ maila do organu 15 maja 2020 r.) – i wszczęcia postępowania administracyjnego, bądź też odmowy wszczęcia postepowania w przedmiocie legalności robót budowanych w lokalu nr [...], sąsiadującym z lokalem skarżącego. Swój interes prawny skarżący wywodził z faktu, że zamieszkuje w lokalu sąsiadującym z tym, w którym dokonywane były roboty budowlane.

Z miejsca zatem należy podkreślić, że pismo z dnia 15 maja 2020 r. zatytułowane "Zawiadomienie o samowoli budowlanej" zostało wysłane na elektroniczny adres PINB dla Miasta C. i nie było podpisane kwalifikowanym podpisem. Z jego treści jasno wynikało, że skarżący wnosił o pilne wszczęcie postępowania w sprawie samowoli budowlanej w budynku wielorodzinnym z wielkiej płyty w lokalu nr. [...] przy [...] w C.

Organ nadzoru budowlanego zareagował na pismo skarżącego i podjął czynności kontrolne na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.- dalej "P.b."). Podanie skarżącego, jako wniosek, o którym mowa w art. 241 K.p.a., nie wszczęło postępowania w sprawie indywidualnej. Z kolei prowadzenie czynności kontrolnych przez organ samo w sobie nie oznaczało, że prowadzi on jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, które każdorazowo powinno zmierzać do wydania decyzji kończącej to postępowanie. Prowadzone przez organ nadzoru budowlanego postępowanie kontrolne nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego i jedynie, w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego.

Pismo skarżącego z dnia 15 maja 2020 r. ma w istocie charakter interwencyjny (skargi i wnioski) i zawiera informację o zasadności podjęcia czynności kontrolnych (sprawdzających), zmierzających do zbadania zasadności skargi. Przeprowadzenie takich czynności nie świadczy jeszcze o konieczności prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. W przypadku czynności kontrolnych organu nadzoru budowlanego, podjętych wskutek pisemnej skargi lub wniosku obywatela, przepisy art. 48, art. 50-51 P.b. mają zastosowanie jedynie wtedy, gdy w wyniku tych czynności, organ stwierdza nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego. Sytuacja wygląda analogicznie, gdy organ nadzoru budowlanego czynności kontrolne podjął z własnej inicjatywy, a te nie wykazały istnienia naruszeń prawa. W sytuacji zatem, gdy w wyniku czynności kontrolnych organ nadzoru budowlanego nie stwierdza naruszeń prawa budowlanego, a czynności te podjął w wyniku skargi (wniosku) obywatela, powinien w tym względzie stosować przepisy Działu VIII ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. Niezadowolenie z działania organu podejmowanego w tym trybie może być z kolei podstawą skargi powszechnej, o której mowa w art. 227 K.p.a., którą wnosi się do organu właściwego, ustalanego według zasad określonych w art. 229 K.p.a. Trzeba również zauważyć, że działania podejmowane przez organ w trybie postępowania w sprawie skarg i wniosków, normowane przepisami działu VIII Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają formy aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wnioskodawcy niezadowolonemu ze sposobu załatwienia wniosku służy prawo wniesienia skargi, o której mowa w art. 246 § 1 K.p.a. Podejmowane w omawianym trybie zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi (art. 237 § 3 K.p.a.) lub zawiadomienie o sposobie załatwieniu wniosku (art. 244 § 2 K.p.a.) nie przybiera żadnej z prawnych form działania organu administracji publicznej podlegających kontroli sądu administracyjnego, a wskazanych w art. 3 § 2 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia 5 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 2132/10, 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 318/13 i 25 października 2013 r. sygn. akt II OSK 2622/13 – dostępne jw.). Konsekwentnie też, w razie nierozpatrzenia skargi wniesionej na podstawie art. 227 K.p.a. albo wniosku wniesionego na podstawie art. 241 k.p.a. stronie nie służy skarga na bezczynność organu. Skarga na tego rodzaju bezczynność byłaby zatem niedopuszczalna i podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Idąc dalej, należy zaznaczyć, że w niniejszej sprawie zainteresowany zarzucił PINB nie tyle bezczynność w załatwieniu postępowania w trybie skarg i wniosków, co bezczynność w postępowaniu jurysdykcyjnym, bowiem organ nie wydał na podstawie art. 61 art. 61a § 1 K.p.a. postanowienia o wszczęciu postępowania, ani skutecznie nie odmówił wszczęcia postępowania, co w ocenie skarżącego jest działaniem nieprawidłowym, które świadczy o bezczynności organu.

Odnosząc się do tak dookreślonego przedmiotu skargi, tutejszy Sąd wyjaśnia, że przepis art. 61 § 1 K.p.a. stanowi, iż postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Dodać trzeba, że to na organie spoczywa obowiązek ustalenia, czy podmiot żądający wszczęcia postępowania ma w tym interes prawny, jak również ustalenie kręgu stron uprawnionych do udziału w tym postępowaniu. Niewątpliwie też sposób wszczęcia postępowania, tj. na żądanie (wniosek) strony lub z urzędu ma chociażby wpływ na takie kwestie, jak data wszczęcia postępowania, możliwość zawieszenia postępowania, czy też zakończenie postępowania poprzez cofnięcie żądania przez stronę. Ponadto, jeżeli organ administracji uznaje, że w sposób oczywisty żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od strony lub z innych przyczyn postępowanie nie może zostać wszczęte, powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Natomiast jeśli organ uznaje, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu, to nie ma obowiązku wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia (patrz: wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2487/14, dostępny jw.).

Ponadto należy mieć na względzie specyfikę Prawa budowlanego i pamiętać, że zgodnie z art. 81 ust. 4 P.B. organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami tej ustawy mogą dokonywać czynności kontrolnych, a protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, powołany przepis stanowi lex specialis wobec regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego w takim zakresie, że dopuszcza na wstępnym etapie, jeszcze przed formalnym wszczęciem postępowania administracyjnego, na dokonanie kontroli w zakresie objętym Prawem budowlanym (tak też NSA w wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 1231/16, dostępnym jw.). Powołany art. 81 ust. 4 P.b. pozwala na dokonywanie czynności wstępnych i zakres tych czynności wstępnych powinien zmierzać do ustalenia istnienia podstaw do ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie. Tego rodzaju czynności wstępne, nazwane czynnościami kontrolnymi, obejmują wstęp na teren inwestycji (art. 81a ust. 1 P.b.), przeprowadzanie kontroli w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika (art. 81a ust. 2 P.b.) oraz domagania się informacji lub udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem lub wykonaniem danych robót (art. 81c ust. 1 pkt 1 P.b.). Przy czym, jak wynika z przywołanego art. 81 ust. 4 P.b. – dopiero ustalenia dokonane w czasie takich czynności kontrolnych mogą być podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego regulowanego w jednym z trybów (postepowania naprawcze) objętych Prawem budowlanym. Innymi słowy, trzeba mieć na uwadze, że na gruncie przepisów Prawa budowlanego nie każde zawiadomienie informujące o nieprawidłowościach przy prowadzonych robotach budowlanych, nawet pochodzące od strony, wprost prowadzi do wszczęcia postępowania administracyjnego (por. stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 2582/18, dostępnym jw.). Skoro zatem zwykle dopiero wyniki przeprowadzonych kontroli obiektu budowlanego mogą wskazywać na konieczność uruchomienia postępowania legalizacyjnego (naprawczego), to same czynności kontrolne nie wchodzą zasadniczo w skład postępowania jurysdykcyjnego, a zatem datą wszczęcia postępowania nie powinien być ani dzień ich przeprowadzenia, ani też dzień wniesienia podania o przeprowadzenie kontroli obiektu. To z kolei może mieć znaczenie również przy ustalaniu stanu prawnego sprawy, tj. brzmienia przepisów, jakie powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Idąc dalej, trzeba w tym miejscu podkreślić, że jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to ze względu na zasadę wyrażoną w art. 61 § 1 K.p.a. nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Brak jest zatem w takiej sytuacji uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony, poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (a zatem i pozostawienie organowi uznania, czy zaistniały warunki do wszczęcia postępowania z urzędu). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przepisy Prawa budowlanego regulujące tryby postępowań nadzorczych organów nadzoru budowlanego w sprawach związanych z kontrolą legalności wykonywanych robót budowlanych (art. 48-51 P.b) nie zawierają postanowień w zakresie wszczęcia postępowania w tego rodzaju sprawach. Stanowisko dopuszczające wszczęcie postępowania w zakresie objętym przepisami art. 48-51 P.b. (regulującym tzw. postępowanie legalizacyjne lub naprawcze) nie tylko z urzędu, ale i na wniosek strony postępowania jest szeroko akceptowane w orzecznictwie sądowym (patrz np. wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1573/11 i 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13, postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1815/13 czy nowsze orzecznictwo, jak wyroki NSA z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 2364/17 i 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 45/18, dostępne jw.).

Z kolei krąg stron prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego i legalizacyjnego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a. W tych postępowaniach poza inwestorem może występować każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a w szczególności taką osobą może być właściciel nieruchomości graniczącej z nieruchomością inwestora, jeżeli roboty budowlane naruszają jego interes prawny (najczęściej chodzi o ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości w zakresie jej zagospodarowania i zabudowy). Jeżeli zatem w takich sprawach poza inwestorem mogą występować inne strony postępowania, tym bardziej nie do zaakceptowania byłby wniosek, że postępowania które należą do właściwości organu nadzoru budowlanego mogą być wszczynane tylko z urzędu (tak NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II OSK 1939/16, dostępnym jw.).

W niniejszej sprawie, jak to już zostało wcześniej podkreślone, pismo skarżącego z dnia 15 maja 2020 r. jednoznacznie wskazywało, że domaga się on pilnego przeprowadzenia kontroli w remontowanym lokalu. Zawiadomienie nie stanowiło podania zawierającego wniosek o wszczęcia postępowania na żądanie strony, ani też podania strony zawierającego żądanie podjęcia działań z urzędu Ponadto wskazane zawiadomienie nie było podpisane. Dopiero w skardze wskazywał na okoliczności, które zdaniem skarżącego świadczą o tym, że ma on interes prawny w sprawie robót budowlanych prowadzonych w sąsiednim lokalu.

W przekonaniu Sądu, w niniejszej sprawie treść pisma (zawiadomienia) zainteresowanego z dnia 15 maja 2020 r. jednoznacznie wskazywała na to, że sygnalizuje on potrzebę wszczęcia i przeprowadzenia kontroli w lokalu, w którym prowadzone były roboty budowlane. Co więcej – tak treść tego zawiadomienia, jak i późniejsza postawa procesowa zainteresowanego jednoznacznie wskazywały na to, że nie występuje w tej sprawie jako strona postępowania, która swoje uprawnienia procesowe wywodzi z konkretnego, indywidualnego interesu prawnego. Skarżący nie przedstawił organowi w tym względzie nawet najmniejszych poszlak. Wobec tego, skoro PINB na podstawie przeprowadzonych czynności kontrolnych i wyjaśniających uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego z urzędu nie był zobowiązany do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, bądź też do wszczęcia takiego postępowania, a następnie jego umorzenia. W konsekwencji, nie można było przypisać PINB bezczynności w załatwieniu sprawy obejmującej wniosek o przeprowadzenie kontroli w remontowanym lokalu. W aktualnym stanie prawnym nie ma możliwości, aby za pomocą skargi na bezczynność organu "wymusić" na organie właściwym wszczęcie postępowania z urzędu (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2162/17, dostępny jw.). Zainteresowany ma w tym względzie do dyspozycji środki prawne, określone w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

W takiej sytuacji skarga podlegała w całości oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.