Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1925/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 29 listopada 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 127/21 w sprawie ze skargi W. P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 17 listopada 2020 r. znak: DOA-ZPPOHI.612.46.2020.KW w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W. P. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 maja 2021 r., VII SA/Wa 127/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi W.P. (inwestor) na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (GDOŚ) z 17 listopada 2020 r., znak: DOA-ZPPOHI.612.46.2020.KW, w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy; w pkt 1. uchylił zaskarżone postanowienie, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta P. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ, organ I instancji) o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej służącego do racjonalnej gospodarki rolnej w celu przechowywania maszyn i narzędzi rolniczych przeznaczonych do obsługi oddalonej od nieruchomości wchodzącej w skład tego [...] rolniczego, na działkach nr [...] i [...], obr. [...], gmina P.. Na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy zaznaczono linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalne linie zabudowy od drogi oraz od jeziora [...].

Wyrokując w sprawie VII SA/Wa 127/21 kolejno wskazano, że postanowieniem z 15 kwietnia 2020 r., znak WOPN.612.38.54.2020.ASZ.1, RDOŚ na podstawie art. 106 § 5 i art. 124 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020, poz. 256, K.p.a.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2020 r., poz. 293, Upzp), art. 23 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2020, poz. 55, Uop) oraz zgodnie z uchwałą nr XX/470/16 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 27 września 2016 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz., poz. 4171, dalej: uS), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla ww. inwestycji.

W wyroku przywołano zasadnicze motywy powyższego postanowienia.

Organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja narusza zakaz określony w § 5 ust. 1 pkt 8 uS, tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (uPw) – z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. RDOŚ rozważył zastosowanie odstępstwa wymienionego w samym zakazie oraz odstępstw wymienionych w § 5 ust. 7 pkt 1-10 ww. uS, stwierdzając, że inwestycja nie spełnia określonych w nich przesłanek. Ponadto RDOŚ stwierdził na podstawie analizy ogólnodostępnych map i zdjęć lotniczych, że wnioskowane nieruchomości są częściowo zadrzewione. Tymczasem na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązuje zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych (§ 5 ust. 1 pkt 3 uS). Wyjaśnił ponadto, że odstąpiono od analizy zgodności planowanej inwestycji z tym przepisem, gdyż i tak narusza ona zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 uS. RDOŚ zauważył również, że w obrębie nieruchomości inwestora oznaczono występowanie rowów, a z analizy ogólnodostępnych map topograficznych wynika, że w granicach działek występują tereny podmokłe. Rozpatrywany projekt umożliwia budowę budynku na rowach i w obrębie wspomnianych obszarów wodno-błotnych, gdyż wskazuje na to sposób, w jaki został wyznaczony teren inwestycji na załączniku graficznym do projektu decyzji o warunkach zabudowy. Posadowienie obiektu na rowie może doprowadzić do jego zniszczenia. W konsekwencji wykonania tych prac może dojść do zaburzenia stosunków wodnych w obrębie działek, na których zlokalizowany jest rów, jak i na działkach sąsiednich, co może przyczynić się do okresowego zalewania zarówno obszaru opracowania, jak i terenów sąsiednich. Tym samym planowana inwestycja może kolidować również z § 5 ust. 1 pkt 7 i 6 uS, w myśl których na terenie przedmiotowej formy ochrony przyrody obowiązują zakazy likwidowania obszarów wodno-błotnych i dokonywania zmian stosunków wodnych.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w zażaleniu na powyższe postanowienie inwestor podniósł, że jest ono niezgodne z uS w zakresie naruszenia jego:

- § 5 ust. 7 pkt 6, gdyż działki nr [...] i [...] są wpisane w tej samej księdze wieczystej i należy je traktować jako jedną nieruchomość, z której składa się rozpatrywane siedlisko rolne (uchwała nie określa, w której części [...] można budować budynki jako uzupełnienie tego [...]);

- § 5 ust. 7 pkt 5a, gdyż działki nr [...] i [...] są wpisane w tej samej księdze wieczystej i należy je traktować jako jedną nieruchomość i odległość na tej nieruchomości od jeziora wynosi ok. 2 m, co nie stoi w sprzeczności z zabudową budynkiem gospodarczym w odległości 30 m;

- § 5 ust. 7 pkt 4, gdyż nawet zabudowa samej działki nr [...] nie stoi w sprzeczności z uS, ponieważ przylega do zabudowanej działki nr [...].

Dalej w wyroku VII SA/Wa 127/21 przywołano, że GDOŚ zlecił organowi I instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, by jednoznacznie ustalić, czy na przedmiotowym terenie znajdują się zadrzewienia śródpolne, rowy melioracyjne oraz obszar wodno-błotny. Oględziny przeprowadzono w dniu 14 sierpnia 2020 r. ustalając, że na obszarze dopuszczonym do zabudowy (poniżej podjazdu, w kierunku południowym, wzdłuż wschodniej granicy działki) znajduje się duży obszar z podmokłym podłożem, w obrębie którego stwierdzono m. in. krwawnicę pospolitą, skrzyp błotny, wiązówkę błotną, tojeść pospolitą, ostrożeń błotny, turzyce, zakrzewienia wierzbą szarą i olszą szarą, psiankę słodkogórz, pokrzywę zwyczajną. W środkowej części działki nr [...] (poniżej rowu oznaczonego na załączniku graficznym do projektu decyzji jako "W") oraz w południowej części tej działki oznaczonej jako "ZL" stwierdzono zadrzewienia z gatunku olsza szara, a wśród roślinności zielonej głównie niecierpka drobnokwiatowego i jeżyny. Na brzeżu od strony działki nr [...] stwierdzono pojedyncze brzozy brodawkowe. Stwierdzono również, że na działce nr [...] na terenie oznaczonym jako "ŁV", na zachód od rowu "W", znajdują się zadrzewienia, głównie olsza czarna, a wśród roślinności zielonej głównie niecierpek drobnokwiatowy i jeżyny, natomiast na wschód od rowu "W", na terenie oznaczonym jako "ŁV", stwierdzono przesuszony teren z dominacją tojeści pospolitej i krwawnicy pospolitej. Na tej działce (w jej północnej części) w miejscu oznaczonym na załączniku graficznym jako "W" stwierdzono obniżenie terenu - rów pozbawiony wody i roślinności zielonej. Podobna obserwacja miała miejsce z obszarem oznaczonym na załączniku graficznym jako "W", znajdującym się w północno-zachodniej części działki nr [...].

Opisanym na wstępie postanowieniem z 17 listopada 2020 r. GDOŚ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z 15 kwietnia 2020 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wskazał, że działki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy znajdują się na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, na którym obowiązują przepisy uS. Obszar inwestycji obejmuje całą działkę nr [...] i fragment działki nr [...]. Wyznaczony obszar dopuszczający zabudowę tego terenu znajduje się w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora [...]. Pas określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy obejmuje zadrzewienia śródpolne oraz obszar wodno-błotny, co potwierdziła przeprowadzona w dniu 14 sierpnia 2020 r. "wizja terenowa". Przywołując zasadnicze motywy stanowiska organu I instancji odnośnie dopuszczalnego odstępstwa od uregulowania zawartego w § 5 ust. 1 pkt 8 uS, w ocenie GDOŚ, inwestycja nie służy prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, gdyż ta obejmuje zorganizowane, charakteryzujące się pewnym stopniem zaawansowania technicznego lub ekonomicznego, powtarzalne działania służące działalności wytwórczej o charakterze rolniczym, zakładające planowanie tej działalności pod kątem uzyskiwania wymiernych korzyści (racjonalne). Analizując możliwość zastosowania odstępstw wymienionych w § 5 ust. 7 pkt 1-10 uS organ II instancji stwierdził, że nie było możliwe ich zastosowanie.

W wyroku wskazano, że w dalszej kolejności GDOŚ zauważył, iż projekt decyzji o warunkach zabudowy w takim kształcie, w jakim został przedłożony do uzgodnienia, dopuszcza naruszenie zakazu w § 5 ust. 1 pkt 3 uS, tj. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. W wyniku przeanalizowania możliwości zastosowania odstępstw wymienionych w samym zakazie oraz w § 5 ust. 5 pkt 1- 3 uS, GDOŚ wyjaśnił, że nie można zastosować odstępstwa wymienionego w samym zakazie, ponieważ realizacja planowanej inwestycji nie wynika z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Nie można również zastosować odstępstw wymienionych w § 5 ust. 5 pkt 1 i 2 uS, ponieważ na analizowanym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również możliwe zastosowanie odstępstwa wskazanego w § 5 ust. 5 pkt 3 uS, ponieważ planowana inwestycja nie została uzgodniona z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i nie wydano dla niej decyzji o warunkach zabudowy, która stała się ostateczna przed wejściem w życie uS.

Odnosząc się do zakazu wymienionego w § 5 ust. 1 pkt 7 uS, tj. zakazu likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych organ II instancji wyjaśnił, że na obszarze objętym terenem inwestycji, rozgraniczonym nieprzekraczalnymi liniami zabudowy znajduje się obszar wodno-błotny, zatem dopuszczenie przez projekt decyzji realizacji inwestycji na tym obszarze narusza powyższy zakaz. Jednocześnie stwierdził, że nie jest możliwe zastosowanie żadnego z odstępstw od zakazu określonych w art. 24 ust. 2 Uop, stanowiących odpowiednio, że zakazy w obszarach chronionego krajobrazu nie dotyczą: wykonywania zadań na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym, realizacji inwestycji celu publicznego, wykonywania zadań wynikających z planu ochrony, zadań ochronnych lub planu zadań ochronnych, co wynika wprost z samego już charakteru planowanej do realizacji inwestycji.

Jak dalej wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, W.P. wniósł skargę na powyższe postanowienie GDOŚ domagając się jego uchylenia w całości i zarzucił naruszenie art. 8 § 1 K.p.a. Podniósł, że władza publiczna powinna kierować się zasadami bezstronności i równego traktowania. Do skargi załączył kserokopie dziewięciu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla innych działek, w tym ustalonych dla terenów zlokalizowanych w innych miejscowościach, podnosząc, że w takich samych sprawach zapadają różne rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że w obszarze powstania planowanego budynku nie ma obszaru wodno-błotnego, zakrzewień oraz zadrzewień. Zakwestionował również podnoszone przez organ odwoławczy znaczenie racjonalnej gospodarki rolnej, ponieważ planowana inwestycja to w rzeczywistości niewielki budynek gospodarczy, niezbędny do dalszego funkcjonowania gospodarstwa skarżącego, w tym niewielkiej agroturystyki.

W odpowiedzi na skargę, GDOŚ wniósł o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie skargę uwzględnił uchylając zaskarżone postanowienie.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że GDOŚ dokonał wadliwej wykładni § 5 ust. 7 pkt 4 uS wskazując, że nie jest wystarczające, aby tylko jedna działka bezpośrednio granicząca z działką nr [...] była zabudowana. Zdaniem tegoż sądu, wedle takiego stanu faktycznego niniejszej sprawy, skoro zabudowania na działce nr [...] są zlokalizowane w odległości ok. 2 m od jeziora, to planowana zabudowa budynkiem gospodarczym w odległości 30 m od brzegu tego jeziora spełnia warunek, o którym mowa w przepisie § 5 ust. 7 pkt 5a uS.

Wątpliwości sądu wojewódzkiego budziło również stanowisko organu II instancji, jakoby planowana inwestycja naruszała zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 3 uS, tj. likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 7 uS, tj. zakaz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. Biorąc bowiem pod uwagę, że do akt sprawy nie załączono żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz, że pas terenu nadający się pod zabudowę wyznaczony pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, biegnący przez obie działki inwestycyjne jest stosunkowo długi, zaś planowany budynek gospodarczy niewielki (maksymalna powierzchnia zabudowy 50 m²), zdaniem sądu pierwszej instancji, trudno ustalić na jakiej podstawie organ za niewątpliwe uznał, że inwestycja narusza zakaz wymieniony w § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uS.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł GDOŚ – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości.

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) § 5 ust. 1 pkt 3 uS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że planowany budynek może powstać na przestrzeni wolnej od (potwierdzonych podczas przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2020 r. na tym terenie "wizji terenowej") zadrzewień śródpolnych, chociaż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie pas wyznaczony pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, biegnący przez obie działki inwestycyjne, obejmujący zadrzewienia śródpolne, a zatem należało przyjąć, że budynek może powstać w każdym miejscu na tym wyznaczonym terenie, również w miejscu występujących zadrzewień;

2) § 5 ust. 1 pkt 7 uS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na arbitralnym przyjęciu, że planowany budynek może powstać na przestrzeni wolnej od (potwierdzonego podczas przeprowadzonej w dniu 14 sierpnia 2020 r na tym terenie "wizji terenowej") obszaru wodno-błotnego, chociaż przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera żadnej koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a jedynie pas wyznaczony pomiędzy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, biegnący przez obie działki inwestycyjne, obejmujący obszar wodno-błotny, a zatem należało przyjąć, że budynek może powstać w każdym miejscu na tym wyznaczonym terenie, również w miejscu występowania obszaru wodno-błotnego;

3) § 5 ust. 7 pkt 4 uS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na dowolnej interpretacji przesłanek wymienionych w ww. odstępstwie, tj.:

a. przyjęciu, że w niniejszej sprawie występuje możliwość uzupełnienia zabudowy rozumianej zarówno jako uzupełnienie istniejącej zabudowy wśród już zabudowanego terenu (tzw. zabudowa plombowa), jak również dopełnieniu już istniejącej zabudowy na zasadzie jej powiększenia (uzupełnianie zabudowy na kolejnej działce w stosunku do działek zabudowanych z jednej strony tej działki), podczas, gdy planowana inwestycja dotyczy kontynuacji zabudowy,

b. odejściu od literalnej wykładni ww. przepisu, który wprost wskazuje, że odstępstwo wskazuje na zabudowę występującą na przylegających działkach budowlanych, a zatem zgodnie z przyjętym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka - przynajmniej dwie z nich muszą być zainwestowane poprzez zabudowę, aby istniała możliwość uzupełnienia;

4) § 5 ust 7 pkt 5 uS poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że możliwe jest zastosowanie odstępstwa wymienionego w § 5 ust. 7 pkt 5 lit. a uS wskazującego, że uzupełnienie zabudowy jest możliwe, o ile nie dojdzie do zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód - w tym przypadku chodzi o jezioro [...] - w odniesieniu do zabudowy występującej na działce nr [...], przy czym pominięte zostało przez sąd pierwszej instancji, że projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmuje obie działki, tj. zabudowaną działkę o nr ewid. [...] i niezabudowaną działkę nr ewid. [...], a zatem odstępstwo musi być interpretowane w odniesieniu do obu nieruchomości jednocześnie;

2. na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa zarzucono sądowi pierwszej instancji również naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. polegające na przyjęciu przez sąd, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, w sytuacji gdy w rzeczywistości postępowanie administracyjne było prowadzone prawidłowo i organ lI instancji swoim postanowieniem nie naruszył tych przepisów, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia;

2) art. 135 Ppsa poprzez zastosowanie środków przewidzianych w Ppsa w celu usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji gdy w rzeczywistości naruszenie prawa nie miało miejsca;

3) art. 133 § 1 Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędną ocenę i wskutek tego nieprawidłowe przyjęcie przez sąd, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na uznanie, że nie ma jednoznacznych dowodów na naruszenie zakazów określonych w § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uS, chociaż projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazują, że uzgodnienie ww. projektu decyzji w takim kształcie, w jakim został przedłożony, jest niemożliwe bez kolizji z obowiązującymi na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego zakazami.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie, ewentualnie 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Warszawie.

Ponadto, wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie, stosownie do art. 176 § 2 Ppsa, oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy, oraz złożono oświadczenie że GDOŚ nie podlega wpisowi do ewidencji i rejestrów mowa w art. 46 § 2 Ppsa.

W skardze kasacyjnej dokonano rekapitulacji rozstrzygnięć podjętych w postępowaniu administracyjnym oraz zasadniczych wywodów zawartych w zaskarżonym wyroku. W ocenie organu centralnego rozwijającego podstawy kasacyjne materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala przyjąć, że planowana inwestycja koliduje z zakazami obowiązującymi na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego, a sąd wojewódzki dokonał błędnej wykładni wskazanych w środku odwoławczym przepisów uS. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie potwierdza brak możliwości zastosowania odstępstw wymienionych § 5 ust. 7 pkt 4 i 5a uS oraz naruszenia zakazów określonych w § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uS.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

A. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegający na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że zebrany materiał dowodowy nie był wystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy przez GDOŚ. Sąd pierwszej instancji wytykając naruszenie przywołanych przepisów Kodeksu uznał, że ocena organu centralnego zawarta w zaskarżonym postanowieniu odnośnie naruszenia przez planowaną inwestycję § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uS jest dowolną i nie znajdującą oparcia w świetle zebranego materiału dowodowego. W ocenie sądu a quo ocena ta była przedwczesna wobec "niezebrania pełnego materiału dowodowego". Sąd Naczelny nie podziela tego stanowiska sądu pierwszej instancji.

B. Zaskarżone postanowienie zapadło w ramach instancyjnej kontroli postanowienia RDOŚ odmawiającego uzgodnienia konkretnego projektu decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działkach nr [...] i [...] w P.iu. Obejmowanie działek wskazanych we wniosku inwestora oraz w projekcie decyzji o warunkach zabudowy ochroną obszarową wprowadzoną na podstawie przepisów Uop i obowiązywanie na tym terenie przepisów uS, wymagało – stosownie do przepisów art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Upzp – uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska. Niesporne jest, że dokonanie takiego uzgodnienia przez Burmistrza P. następowało w trybie art. 106 K.p.a. W myśl art. 106 § 4 K.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. RDOŚ uzasadniając swe stanowisko odmawiające uzgodnienia powoływał się na dowody – ogólnodostępne mapy udostępnione na stronie internetowej w ramach projektu realizowanego przez Główny Urząd Geodezji i Kartografii oraz zdjęcia lotnicze. Natomiast w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w myśl art. 136 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a., RDOŚ na zlecenie organu II instancji przeprowadził oględziny działek inwestora objętych projektem decyzji o warunkach zabudowy. Z oględzin tych sporządzono protokół oraz materiał zdjęciowy, celem ustalenia, czy na działkach inwestora znajdują się zadrzewienia śródpolne, rowy melioracyjne oraz obszar wodno-błotny. Takich ustaleń w wyniku powyższych oględzin dokonano (vide: s. 3 zaskarżonego wyroku). Sąd pierwszej instancji stosując przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa i uznając za trafny zarzut naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. nie wskazał, odnośnie których faktów sprawa podjęcia postanowienia przez organ ochrony przyrody w ramach współdziałania z organem rozpoznającym wniosek o wydanie warunków zabudowy pozostała niewyjaśniona w stopniu dostatecznie pozwalającym na wydanie postanowienia przez GDOŚ i jakich to dowodów miałoby zabraknąć w postępowaniu zmierzającym do podjęcia tego aktu współdziałania. Zwrócić wypadnie uwagę, że sąd pierwszej instancji dokonał odmiennej wykładni przepisów prawa materialnego (uS), niż uczyniły to organy ochrony przyrody (vide: s. 10 i n. uzasadnienia zaskarżonego wyroku), zatem per facta concludentia uznać należy, że sąd wojewódzki dopuścił możliwość dokonania takiej wykładni na podstawie zebranego materiału w aktach sprawy. Tym samym nietrafne jest stwierdzenie przypisujące zaskarżonemu organowi dokonanie ocen materialnoprawnych przedwcześnie i na podstawie niepełnego materiału dowodowego, skoro sąd pierwszej instancji – nie podzielając tych ocen, sformułował w tym zakresie własne. W konsekwencji trafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

C. Trafny jest zarzut błędnej wykładni § 5 ust. 7 pkt 4 uS. Z treści cyt. przepisu wynika, że zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 (m. in. budowanie nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów jezior), nie dotyczy "uzupełnień zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występujących na przylegających działkach budowlanych". Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż GDOŚ dokonał wadliwej wykładni cyt. przepisu uznając, że nie jest wystarczające, aby tylko jedna działka bezpośrednio granicząca z działką nr [...] była zabudowana. Trafnie jednak skarżący kasacyjnie organ podkreśla, że projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmował nie jedną działkę nr [...], ale dwie działki – [...] i [...]. W ocenie sądu pierwszej instancji ustalenie, że tylko jedna z działek sąsiadujących – działka nr [...] – z działkami objętymi zamiarem inwestycyjnymi, jest zabudowana, pozwalało przyjąć, że zachodzi przesłanka z § 5 ust. 7 pkt 4 uS, pozwalająca ominąć zakaz budowy nowego obiektu budowlanego w pasie 100 m od linii jeziora. Stanowisko sądu pierwszej instancji nie jest prawidłowe.

W § 5 ust. 7 pkt 4 uS posłużono się przy konstruowaniu warunku sformułowaniem odwołującym się do "zabudowy występującej na przylegających działkach budowlanych". Słusznie strona skarżąca kasacyjnie eksponuje ten zwrot, trzeba wszak dostrzec, że w innych przepisach uS przy konstruowaniu także innych wymogów pozwalających na przyjęciu, że dopuszczalne są odstępstwa od wyrażonych w tym akcie prawa miejscowego zakazów, lokalny prawodawca posługuje się zwrotem "działka". Skoro jednak w roztrząsanym § 5 ust. 7 pkt 4 uS użyto zwrotu w liczbie mnogiej – "działkach" – to wykładnia literalna tego przepisu, do której odwołuje się strona skarżąca kasacyjnie, jest prawidłowa. Takie zresztą stanowisko odnośnie rozumienia cyt. przepisu zostało wyrażone w judykaturze (por. motywy wyroku NSA z 14 stycznia 2020 r., II OSK 467/18, LEX nr 2798738). Innymi słowy, dla działek nr [...] i [...] brak jest spełnienia warunku z § 5 ust. 7 pkt 4 uS.

D. Trafny jest zarzut naruszenia przepisów § 5 ust. 1 pkt 3 i 4 uS, przy czym argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej wskazuje, że stronie skarżącej kasacyjnie w istocie chodzi nie o zarzut błędnej wykładni, ile wadliwe zastosowanie tych przepisów. Z cyt. przepisów wynika, że na obszarze chronionego krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego wprowadzono zakazy likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych oraz likwidowania naturalnych zbiorników wodnych, starorzeczy i obszarów wodno-błotnych. W wyroku wskazano, że działki objęte projektem decyzji o warunkach zabudowy stanowią w części obszary, na których nie występują zadrzewienia śródpolne, przydrożne czy nadwodne, jak również obszary wodno-błotne, nadto do akt sprawy nie dołączono koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, a uwzględniając, że pas terenu potencjalnie przeznaczony pod zabudowę, a wyznaczony nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, jest stosunkowo długi w porównaniu do powierzchni planowanego budynku eksponował, że skarżący wywodził podczas oględzin iż pracownicy organu I instancji "byli zorientowani, w którym miejscu ma powstać planowany budynek". W tym kontekście sąd wojewódzki uznał, że trudno mu było uznać z jakich względów inwestycja naruszać ma zakazy wymienione w § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uS.

Trafnie wszak skarżący kasacyjnie GDOŚ podkreśla, że przedmiotem uzgodnienia był konkretny projekt decyzji o warunkach zabudowy, w projekcie tym brak było stosownych gwarancji (ustaleń) nakazujących inwestorowi umiejscowienie budynku w taki sposób, aby nie naruszyć – niewątpliwie istniejących w obszarze wyznaczonym w tym projekcie jako przeznaczonym pod potencjalną zabudowę – zadrzewień i obszaru wodno-błotnego, jako chronionych dyspozycją § 5 ust. 1 pkt 3 i 7 uS. Co się tyczy braku dołączenia do akt sprawy koncepcji zabudowy i zagospodarowania terenu, to uwzględnić wypadnie, że to nie organ uzgadniający projekt decyzji o warunkach zabudowy jest właściwy do sporządzania ewentualnie takiej koncepcji, nie jest ona ponadto składnikiem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. To także nie na tym etapie, jakim jest postępowanie wyjaśniające organu współdziałającego z organem mającym wydać decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, ma nastąpić ustalenie co do konkretnego umiejscowienia planowanego budynku, skoro dopiero projekt zagospodarowania terenu sporządzany przez organ właściwy do wydania kolejnej decyzji w trybie przepisów Prawa budowlanego będzie podlegał zatwierdzeniu przez właściwy organ architektoniczno-budowlany. Tym samym wskazywania przez inwestora podczas oględzin przeprowadzonych przez pracowników RDOŚ miejsca, w którym miałby powstać planowany budynek, wobec oznaczonych elementów decyzji o warunkach zabudowy, nie mogły wpłynąć na – przyjętą przez sąd wojewódzki – wątpliwość co do zastosowania tych przepisów przez organy ochrony przyrody, a w konsekwencji z tych względów uwzględnienie skargi.

E. Uzasadniony jest zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji § 5 ust. 7 pkt 5 lit. a uS (w zaskarżonym wyroku posłużono się nieprecyzyjnym określeniem tej jednostki redakcyjnej uS jako "§ 5 ust. 7 pkt 5a" – uwaga Sądu), przy czym uzasadnienie tego zarzutu kasacyjnego wskazuje nie tyle na błędną wykładnię cyt. przepisu, ile niewłaściwe jego zastosowanie. Cyt. przepis wprowadza jako jeden z przypadków pozwalających na budowę m. in. nowego obiektu budowlanego – obiektu służącego racjonalnej gospodarce rolnej – w pasie szerokości 100 m od linii brzegu jeziora w obszarze chronionego krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego. Rzecz jednak w tym, że sąd pierwszej instancji skoncentrował swoje wywody wyłącznie na zabudowanej już działce budowlanej inwestora – działce nr [...], podczas gdy projekt decyzji o warunkach zabudowy obejmował także możliwość zlokalizowania zamierzonej inwestycji także na pozbawionej zabudowy działce nr [...]. Okoliczność, że działka nr [...] jest już zabudowana, a lokalizacja projektowanego budynku (poprzez wyznaczenie przez burmistrza dwóch nieprzekraczalnych linii zabudowy) nie doprowadzi do zmniejszenia dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód w odniesieniu do zabudowy istniejącej na tej działce, nie zmienia tej zasadniczej i podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności, że projekt decyzji o warunkach zabudowy przedłożony do uzgodnienia, obejmuje obszar nie tylko działki nr [...], ale i działki nr [...]. Na drugiej z tych działek brak jest zabudowy, zatem wyznaczenie na niej pasa terenu ustalonymi przez burmistrza w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, jako obszaru możliwej zabudowy, narusza § 5 ust. 7 pkt 5 lit. a uS.

F. Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 135 Ppsa, przepis ten pozwala sądowi uwzględniającemu skargę zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Ta kompetencja sądu administracyjnego określana jest zwyczajowo możliwością orzekania "w głąb" sprawy administracyjnej. Zaskarżonym wyrokiem uchylono wyłącznie zaskarżone postanowienie GDOŚ, mieściło się ono "w granicach sprawy".

G. Z powyższych względów uznać należało, że skarga kasacyjna oparta była na usprawiedliwionych podstawach. Ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznając wniesioną skargę – działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 Ppsa – należało ją oddalić, przyczyny takiego orzeczenia wynikają z wyłożonych powyżej przyczyn.

H. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.