Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3377/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 5
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 21 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 35
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary (spr.) Sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych B. Z. i S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 697/14 w sprawie ze skarg B. Z.i S.Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 697/14, oddalił skargę B. Z. i S. Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. znak [...] zatwierdzającej plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220kV – wprowadzenie do stacji P. (wcięcie do linii 220kV K.-M.) i udzielającej pozwolenia na budowę ww. linii – w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...]. Wobec tego, że weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja została wydana w dacie obowiązania ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. 1974 nr 38 poz. 229 ze zm.) organ podkreślił, iż zgodnie z art. 29 ust. 5 ww. ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Stosownie natomiast do treści § 21 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm., wg stanu na dzień [...] października 1977 r.), do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć odpis dokumentu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Mając na uwadze powyższe unormowania stwierdził, że inwestor winien do wniosku o pozwolenie na budowę dołączyć dowód świadczący o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z treści decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. wynika, że przebieg linii napowietrznej miał być zgodny z wykazem nieruchomości załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się wykaz gruntów nad którymi przebiega sporna linia elektroenergetyczna obejmująca m.in. działkę o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącą w dacie wydania badanej decyzji własność L. i A. L.. Analiza wyrysu z ewidencji gruntów, na którym został zaznaczony przebieg linii elektroenergetycznej oraz aktualnej dokumentacji graficznej wykazała, że działka o numerze ewidencyjnym [...] obecnie posiada numer ewidencyjny [...] i stanowi współwłasność skarżących – B. Z. i S. Z. (księga wieczysta nr [...]).

Organ zwrócił uwagę na okoliczność, że w aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego, że inwestor – Z., w dacie wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę (tj. [...] października 1977 r.) posiadał prawo do dysponowania działką inwestycyjną o numerze ewidencyjnym [...] (obecnie [...]), położoną we wsi W., gmina L., na cele budowlane. Oznacza to, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki o numerze ewidencyjnym [...] została wydana z naruszeniem art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z §21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Tym niemniej, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, powyższe naruszenie nie wypełnia znamion rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż wskazać należy, że decyzją Urzędu Gminy w L. z dnia [...] listopada 1977, znak: L.dz.83/07/77, wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) zezwolono inwestorowi – Z. na realizację spornej inwestycji (budowy linii energetycznej napowietrznej 220kV na terenie gminy L.). Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa mogą za zezwoleniem naczelnika gminy, a w miastach – prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomości, zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Prawo do dysponowania nieruchomością w rozumieniu art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego można wywodzić nie tylko z prawa własności, umowy najmu lub dzierżawy czy też innych stosunków zobowiązaniowych, z których wynika prawo użycia nieruchomości na cele budowlane. Warunek ten może być również uznany za spełniony jeżeli – tak jak to ma miejsce w analizowanej sprawie – wydane zostało zezwolenie o jakim mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

W ocenie organu nie budzi wątpliwości (zarówno w judykaturze jak i literaturze przedmiotu), że wskazana wyżej regulacja statuuje szczególną formę wywłaszczenia nieruchomości, polegającą na ograniczeniu prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenie to polega na obowiązku znoszenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego przedsięwzięć podejmowanych na jego nieruchomości oraz polegających na realizacji przewodów i innych urządzeń określonych w omawianym przepisie, w tym urządzeń przesyłowych. Wskazana wyżej decyzja Urzędu Gminy w L. z [...] listopada 1977 r. uprawniała inwestora do dysponowania działkami inwestycyjnymi, w tym działką obecnie oznaczoną numerem ew. [...], na cele realizacji przedmiotowej decyzji. Jednocześnie organ zauważył, że na podstawie powyższej decyzji wywłaszczeniowej inwestor był uprawniony do realizacji przedsięwzięcia niezależnie od zgody właściciela lub użytkownika wieczystego danej nieruchomości, bowiem zezwolenie na budowę linii energetycznej, wydane w oparciu o art. 35 ust. 1 ww. ustawy w sposób trwały ogranicza prawo własności i stanowi tytuł prawny umożliwiający realizację inwestycji budowlanej na cudzym gruncie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezapewnienia ówczesnym właścicielom działki nr ewid. [...] (L. L. i A. L.) czynnego udziału w postępowaniu zakończoną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r., organ wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się natomiast na podstawy wznowienia postępowania.

W ocenie organu decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ewid. [...], nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych art. 156 § 1 k.p.a.

Skargą B. Z. i S. Z. zaskarżyli powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że pomimo wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] października 1977 w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w K. L., Gmina L. – z naruszeniem przepisów prawa to jest – art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 5 rozporządzenia Ministra Gospodarki terenowej i Ochrony środowiska z dnia 20 lutego 1975 r., że nie jest to rażące naruszenie uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało utrzymaniem zaskarżonej decyzji w mocy; art. 7 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie przez organ administracji, że co prawda decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można mówić o rażącym naruszeniu w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą trzy przesłanki umożliwiające unieważnienie decyzji: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja; art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ rozpoznania zaskarżonej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] pod względem zgłoszonego rażącego naruszenia prawa w zakresie: a) art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego, który wprost nakazywał odmowę wydania decyzji "jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5", b) art. 21 ust. 4 Prawa budowlanego, który stanowi: "Ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę"; art. 6 k.p.a. poprzez niewłaściwe i błędne zastosowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. zapisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczeń oraz posługiwanie się w argumentacji decyzją Naczelnika Gminy L. z [...] listopada 1977 r. wydaną w trybie art. 35 ust. 1 ww. ustawy; art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co skutkowało postępowaniem organów administracji publicznej w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państw i kształtowania świadomości i kultury prawnej, w efekcie czego nie uwzględniono słusznego skarżącego; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego wybiórczą, jednostronną, nierzetelną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie przez organ administracji słusznego interesu strony skarżącej w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], w sytuacji, gdy był to interes słuszny, czyli wymagający rozważenia i uwzględnienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że organy rozpoznające wnioski skarżących prawidłowo odmówiły, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 1977 r.

Sąd podkreślił, że decyzja objęta wnioskiem została wydana na podstawie art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i spełnienie tego warunku było niezbędne do wydania przez organ architektoniczno-budowlany decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. Bezspornym jest, że w dacie wydania objętej wnioskiem decyzji tj. w dniu [...] października 1977 r. inwestor nie dysponował takim prawem odnośnie do działki skarżących o nr. [...]. Tak więc bezspornym jest, że organ architektoniczno-budowlany, tj. Prezydent W. wydając decyzję w przedmiocie pozwolenia na budowę linii napowietrznej 220 kV na ww. działce naruszył ww. przepis prawa materialnego. Z tym jednak, że dla stwierdzenia nieważności decyzji, a więc wyeliminowania jej z obrotu prawnego od dnia jej wydania nie wystarcza jedynie stwierdzenie bezspornego naruszenia przepisu prawa ani nawet ustalenie wagi naruszonego przepisu, lecz koniecznym jest również wskazanie, że naruszenie to powoduje skutki społeczne niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Przy czym należy zaznaczyć, że inwestor w dniu [...] listopada 1977 r. uzyskał decyzją Wójta Gminy L. wydaną na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zezwolenie na realizację spornej inwestycji na terenie ww. gminy. W orzecznictwie i popierającej go doktrynie podnosi się, że ograniczenie własności na podstawie art. 35 mieści się w granicach szeroko rozumianego wywłaszczenia, co wiąże się z trwałością stanu, jaki decyzja stwarza, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji.

W tej sytuacji Sąd podzielił w pełni stanowisko organu, iż mimo bezspornego naruszenia przy wydaniu decyzji objętej wnioskiem przez Prezydenta W. art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie można uznać, wobec istnienia w obrocie ww. decyzji z dnia [...] listopada 1977 r., że objęta wnioskiem decyzja wywołała skutki tego uchybienia niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa prawa, biorąc także pod uwagę charakter inwestycji realizację której zezwolono tj. zadania inwestycji użyteczności publicznej. Nie bez znaczenia dla dokonania wyżej opisanej oceny ma również zdaniem Sądu fakt, że przedmiotową działkę skarżący nabył w 2006r. mając pełną świadomość ograniczeń wynikających ze zrealizowania na działce elektrycznej linii napowietrznej.

Skargą kasacyjną B. Z. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na uznaniu przez Sąd, że pomimo nieposiadania prawa do terenu przez inwestora oraz naruszenia przepisów art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego przy wydaniu przez Prezydenta W. decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] położonej w K. L., gmina L., w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, które uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji, co skutkowało oddaleniem skargi w całości;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] chociaż wydana z naruszeniem prawa, to zdaniem Sądu nie jest to rażące naruszenie prawa, podczas gdy w przedmiotowej sprawie bezsprzecznie zachodzą trzy przesłanki umożliwiające unieważnienie decyzji to jest: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja;

3) art. 80 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie przez Sąd, że wydana później w stosunku do ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977r. decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., wydana w trybie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwalająca na realizację inwestycji na terenie gminy L. - uzasadnia utrzymanie w mocy wcześniej wydanej z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę w stosunku do nieruchomości [...] oraz w konsekwencji przyjęcie przez Sąd, że ww. decyzja Prezydenta nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na tym, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. zatwierdzającej plan realizacyjny i udzielającej pozwolenia na budowę, wydanej na podstawie przepisów ustawy prawo budowlane z 1974r i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego - niewłaściwie dokonano rozpatrzenia sprawy w oparciu o zapisy ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Gdyż wydana później w stosunku do zaskarżonego pozwolenia na budowę - decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r., na którą powołuje się Sąd w wyroku - wydana w trybie art. 35 ust. 1 ww. ustawy, nie miała zastosowania na całym etapie postępowania zaskarżonej decyzji o zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydania pozwolenia na budowę [...] opatrzonego zapisem ostateczności z dniem wydania tj. [...] października 1977 r. Decyzja Naczelnika Gminy L. z dnia [...] listopada 1977 r. w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - winna zostać wydana przed wystąpieniem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę i załączona przez inwestora do wniosku o pozwolenie na budowę. Niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i błędna wykładnia art. 35 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. w świetle wydanej na jej podstawie decyzji Naczelnika Gminy L. dnia [...] listopada 1977 r. spowodowało, że w wyroku WSA przyjęto argumentację, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

2) błędną wykładnię przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20.02.1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a poprzez:

a) pominięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977 r. - nie zastosowania przez organ architektoniczny art. 54 ust. 5 Prawa budowlanego, który wprost nakazywał organowi odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5 tj. posiadanie prawa do terenu przez inwestora;

b) pominięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977 r. - nie zastosowania przez organ architektoniczny § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego zobowiązującego inwestora do załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu stwierdzającego prawo do

terenu;

c) pominięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzieleniu pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977 r. - art. 21 ust. 4. Prawa budowlanego z 1974 r. który stanowi, że ustalenie miejsca i warunków realizacji inwestycji oraz zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę, co oznacza, że złożenie wniosku o pozwolenie na budowę bez prawa do terenu powoduje utratę ważności planu realizacyjnego;

d) pominięcie jako mającego znaczenie dla sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i udzielenie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1977 r. - nie zastosowania przez organ architektoniczny i pominięcie jako strony właścicieli nieruchomości [...], co stanowi naruszenia art. 5 i art. 54 ust. 2 Prawa budowlanego, które nakładały obowiązek na organ zapewnienia udziału stronom na każdym etapie postępowania o zatwierdzenie planu realizacyjnego i wydanie pozwolenia na budowę,

e) naruszenie art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie rozważanie przez Sąd słusznego interesu strony skarżącej w stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r. w części dotyczącej działki nr ew. [...], w sytuacji, gdy był to interes słuszny, czyli wymagający rozważenia i uwzględnienia. Oznacza to, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę wydana inwestorowi nie legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością rażąco narusza art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego, winna być wycofana z obrotu prawnego. Za taką oceną kontrolowanej decyzji przemawiają także skutki nią wywołane, powodujące bardzo duże ograniczenia zabudowy działki i wysoce ingerujące w prawo własności nieruchomości nr ew. [...], które w świetle wskazanych naruszeń prawa są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządnego państwa;

f) naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dowolną, jednostronną i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego i wiedzy historycznej minionej epoki ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

g) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] października r. w części dotyczącej działki nr ew. [...] - co jest sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i kształtowania świadomości, kultury prawnej, w efekcie czego nie uwzględniono słusznego interesu skarżącego.

Powyższe naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - spowodowały w konsekwencji w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przyjęcie że decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r., chociaż została wydana z naruszeniem prawa, to nie jest to rażące naruszenie prawa powodujące jej unieważnienie w części dotyczącej działki nr ew. [...].

Z uwagi na powyższe wniesiono o stwierdzenie nieważności decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego i pozwoleniu na budowę wydanej w dniu [...] października 1977 r. przez Prezydenta W.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. S.A. z siedzibą w K. wniosła o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem, przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podniesione w obu skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym decyzja Prezydenta W. z dnia [...] października 1977 r., zatwierdzająca plan realizacyjny przebiegu linii napowietrznej 220kV - wprowadzenie do stacji P. (wcięcie do linii 220kV K.-M.) i udzielająca pozwolenia na budowę ww. linii - w części dotyczącej działki o nr ewid. [...], pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów nakładających na inwestora obowiązek posiadania - w dniu składania wniosku o udzielne pozwolenia na budowę - prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie jest dotknięta unormowaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wadą nieważności.

Przechodząc do rozważań w pierwszej kolejności podnieść należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyjątek od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej (art. 16 k.p.a.). W postępowaniu tym, mającym charakter samodzielny i odrębny w stosunku do postępowania zwykłego, organ nadzoru nie rozpatruje sprawy tak, jak w postępowaniu zwykłym, ale w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Skarżący powinien zatem wykazać, że badana w trybie nadzoru ostateczna decyzja dotknięta była wadą kwalifikowaną określoną w tym przepisie.

W związku z tym, że skarżący podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji upatrują w art. 156 § 1 pkt 2, tj. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, wskazać należy, że zarówno w orzecznictwie jak i piśmiennictwie przyjmuje się, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2928/14; wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r. VSA 535/94). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Z taką sytuacją mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z treścią art. 29 ust. 5 ustawy Prawo budowlane z dnia 1974 r., stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykazała się prawem do dysponowania nieruchomością. Obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję przewidywał ponadto § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. Nr 8, poz. 48).

Przedmiotowe pozwolenie na budowę linii napowietrznej zostało wydane w dniu [...] października 1977 r. Bezsporne jest w sprawie, że w dniu wydania tej decyzji inwestor - Z., nie posiadał prawa do dysponowania sporną działką inwestycyjną. Prawo takie uzyskał bowiem dopiero w dniu [...] listopada 1977 r., kiedy to wydano mu, w trybie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zezwolenie na budowę przedmiotowej linii. Słusznie zatem ustalono w sprawie, że przy wydaniu przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] października 1977 r. doszło do naruszenia przepisów normujących obowiązek posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Naruszenie to, wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie, nie miało jednak charakteru rażącego w rozumieniu art. 156 pkt 2 k.p.a., uzasadniającego stwierdzenie nieważności. Aktualne badanie wydanej w 1977 r. decyzji Prezydenta W. zezwalającej na budowę linii napowietrznej 220kV nie pozwala na stwierdzenie wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy inwestor wprawdzie później, ale uzyskał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Stwierdzić należy, mając na względzie powyższą okoliczność, że w wyniku opisanego powyżej naruszenia nie doszło do powstania skutków niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie doszło więc w niniejszej sprawie do spełnienia się jednego z warunków uznania naruszenia prawa za rażące. Zarzuty zmierzające do podważenia wyrażonego zarówno przez organy jak i Sąd I instancji stanowiska co do wagi stwierdzonego naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji z dnia [...] października 1977 r., nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku.

Odnośnie natomiast zarzutów dotyczących pominięcia w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji właścicieli nieruchomości o nr [...] podnieść należy, że pominięcie strony w postępowaniu przejawiające się w niezapewnieniu jej udziału w czynnościach postępowania, niedoręczeniu jej pism oraz decyzji wydanych w sprawie, nie jest kwalifikowane jako wada decyzji lecz wada postępowania administracyjnego, która może być weryfikowana w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skarg kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.