Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Ka 25/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2004-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący - sędzia NSA Leszek Kiermaszek ( spr. ) Sędziowie sędzia NSA Ewa Krawczyk asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekretarz sądowy Elwira Karasek po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2004 r. sprawy ze skargi "[...]" Spółki z o.o. w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej Spółki kwotę [...]([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] Wójt Gminy C. zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie muszli koncertowej na działce nr [...] w M. ([...]), wskazując, iż projektowany obiekt o znaczeniu lokalnym przeznaczony będzie do wykorzystania w sezonie letnim. Ponadto we wniosku podał, że inwestycja ta jest w budowie od [...] i wykonano już scenę z częściowym zadaszeniem, zaplecze w stanie surowym zamkniętym oraz zagospodarowano teren wokół muszli.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z dnia [...] nr[ ...], Wójt Gminy Ł. (wyznaczony do załatwienia tej sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B.) ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji w postaci muszli koncertowej wraz z zapleczem sanitarnym i miejscami dla widowni, na działce nr [...] w M.([...]), zgodnie z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji przedstawionymi w załączniku do decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 104 i 107 kpa oraz art. 1, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 43 oraz art. 46 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.).

W uzasadnieniu wydanej decyzji wyjaśniono, iż planowana inwestycja nie koliduje z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto wskazano, że budowa obiektu rozpoczęta została w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia[...]., nr [...], wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ż., która wszakże z "powodów formalno-prawnych" uchylona została decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]. Organ I instancji uznał zatem, iż wniosek inwestora należy uwzględnić.

W odwołaniu od tej decyzji "[...]" Spółka z o.o. w M., właściciel sąsiedniej nieruchomości, nie zgodziła się z lokalizacją planowanej muszli koncertowej. Odwołująca się podniosła, że w dniu [...] poinformowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. o zaistniałej samowoli budowlanej, jaką była budowa muszli koncertowej. Otwarcie bowiem muszli koncertowej nastąpiło w dniu [...], a tymczasem decyzję zezwalającą na jej budowę wydano dopiero w dniu [...].W związku z tym, zdaniem odwołującej się, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydana została w oparciu o fakty niezgodne z rzeczywistością. W odwołaniu tym wskazano również na uciążliwości związane z usytuowaniem muszli koncertowej w pobliżu zabudowań mieszkalnych, w szczególności zaś w postaci przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] nr [...], na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i z powołaniem się na przepisy art. 40 ust. 1, art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał bowiem, iż wobec zapisu planu miejscowego bezsporna jest zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami tego planu, gdyż teren ten objęty jest jednostką strukturalną A 80 AUC, dla której przewiduje się "usługi centrotwórcze; centralny wielofunkcyjny zespół usługowy dla obsługi mieszkańców gminy, jak i ludności sezonowej ....". Organ ten podkreślił, iż na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu badaniu podlega wyłącznie zgodność planowanego zamierzenia z warunkami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast kwestia warunków technicznych dotyczących inwestycji, rozważana będzie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Ponadto stwierdzono, że dopuszczalne jest ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu przez wiele podmiotów i to bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu. Odnosząc się natomiast do wskazanej w odwołaniu samowoli budowlanej Kolegium wskazało, iż nie jest organem właściwym do prowadzenia w tym przedmiocie postępowania.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego "[...]" Spółka z o.o. w M. zarzuciła, iż organy obu instancji naruszyły prawo poprzez ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która wybudowana została bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazała zwłaszcza, iż nie można tego rodzaju inwestycji sytuować przed budynkiem mieszkalnym. Ponadto załączając mapę spornego terenu z daty [...] podniosła, iż w tym czasie inwestycja w postaci budowy muszli koncertowej nie była nawet uwidoczniona na mapie. Skarżąca ponowiła także zarzuty dotyczące konieczności znoszenia uciążliwości związanych z istnieniem muszli koncertowej. W konsekwencji wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i argumentację, wnosząc o jej oddalenie jako bezzasadnej. Organ ten wyjaśnił ponadto, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter promesy, uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę, a jej celem jest stwierdzenie czy zamierzona inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

W ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego przedmiotem kontroli mogły być wyłącznie decyzje organów administracyjnych wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Zatem zarzuty skargi co do popełnienia przez Gminę C. (inwestora) samowoli budowlanej i skutków naruszenia przepisów w tym zakresie, nie podlegały rozpatrzeniu w toku niniejszej sprawy. Kwestia ta winna stanowić przedmiot zainteresowania organów powołanych do sprawowania nadzoru budowlanego. Z urzędu wypadnie zauważyć, że przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie w tym zakresie, wydane zostały decyzje, w tym ostatnia podjęta przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] nakazującą Gminie C. dokonania rozbiórki muszli koncertowej wraz z zapleczem gospodarczym, położonych na działce nr [...] w M.. Decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego stanowią przedmiot kontroli w odrębnym postępowaniu sądowym (sygn. akt II SA/Ka 2124/02).

Przechodząc do kontroli legalności decyzji w niniejszej sprawie stwierdzić należy na wstępie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest pierwszym rozstrzygnięciem w ramach przygotowywania procesu inwestycyjnego związanego ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu. W myśl bowiem art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.) zmiana zagospodarowania terenu polegająca w szczególności na wykonaniu, odbudowie, rozbudowie i nadbudowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W konsekwencji zatem, podjęcie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu – poprzedzającej i warunkującej udzielenie pozwolenia na budowę – jest dopuszczalne jedynie przed zrealizowaniem obiektu budowlanego w całości, czy też w części. (vide : wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 września 1996 r., sygn. SA/Po 159/96, nie publ; Z. Leoński, M. Szewczyk, Zasady Prawa budowlanego i zagospodarowania przestrzennego, Bydgoszcz-Poznań 2002, str. 162). Tak samo jak nie można wydać decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do inwestycji zrealizowanej, tak samo nie można ustalać dla takiej inwestycji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Postępowanie administracyjne w takim zakresie winno ulec umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Orzekające w niniejszej sprawie organy administracji ustaliły jednak warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już zrealizowanej. Bezspornym jest bowiem fakt, iż inwestycja w postaci muszli koncertowej znajdowała się w budowie już od [...] i w dacie orzekania przez organy wybudowana została scena wraz z zapleczem, a także zagospodarowano znajdujący się wokół teren. Co więcej, okoliczności te potwierdzone zostały przez Wójta Gminy C. we wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Mając na uwadze stanowiska stron, w tym także prezentowane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego, nie może budzić wątpliwości, że inwestycja co do której wystąpiono w niniejszej sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest tożsamą z inwestycją już zrealizowaną.

Stwierdzić należy wobec tego, iż z uwagi na powyższe nie można było ustalić warunków zabudowy i zagospodarowania terenu co do inwestycji objętej wnioskiem. Ponadto za niezasadne i nie znajdujące oparcia w obowiązujących przepisach uznać należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., nie poparte rzeczową argumentacją, że dopuszczalnym jest ubieganie się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu bez względu na dotychczasowy stan zagospodarowania terenu.

Zatem już w oparciu o wskazaną okoliczność wydane w niniejszej sprawie decyzje podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1272 ze zm.).

Dokonując kontroli działalności administracji publicznej w granicach skargi orzekającym w niniejszej sprawie organom, oprócz wskazanego wyżej uchybienia, wytknąć przyjdzie również brak należytego rozważenia istoty sprawy oraz szczegółowego odniesienia się do zgłoszonych w tym postępowaniu zarzutów. W szczególności uznać należy, iż organy te nie rozważyły w sposób właściwy kwestii ochrony interesów osób trzecich. W myśl bowiem art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winna określać m. in. wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Wskazania wymaga przy tym, iż w orzecznictwie ukształtowany został pogląd, zgodnie z którym osobą trzecią w procesie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest podmiot władający nieruchomością sąsiadującą z nieruchomością, w odniesieniu do której wnioskodawcy mają zostać ustalone warunki zabudowy terenu. (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154). Organ I instancji ograniczył się w wydanej decyzji o warunkach zabudowy jedynie do wskazania, że należy spełnić warunki określone w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Stwierdzić jednak należy, że powołany przepis określa zaledwie minimum tego, co należy traktować jako uzasadnione interesy osób trzecich, gdyż poza tym przepisem obowiązujące prawo przewiduje wiele innych unormowań dotyczących ochrony interesów indywidualnych. Jednocześnie organy orzekające w sprawie popadają w niekonsekwencję, albowiem wskazany art. 5 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, iż ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje również ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas. W niniejszej sprawie nie można przy tym mieć wątpliwości, iż objęta postępowaniem inwestycja oraz jej bliskie usytuowanie od zabudowań mieszkalnych skarżącej Spółki może wiązać się z uciążliwościami zwłaszcza tego rodzaju. Tymczasem organ II instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdza, iż kwestia warunków technicznych dotyczących inwestycji, w tym zachowania wymogów w zakresie ochrony przed hałasem, stanowić będzie przedmiot rozważań na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Za błędny zatem uznać należy pogląd organu II instancji, że decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga w istocie wyłącznie o zgodności z planem, mając charakter promesy, a pozostałe kwestie szczegółowe winny być rozstrzygnięte w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Istotnym jest bowiem, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wytycza ogólne podstawowe kierunki projektowanej inwestycji budowlanej, podlegające dalszym szczegółowym ustaleniom, przewidzianym w prawie budowlanym i przepisach o warunkach technicznych, w tym w zakresie usytuowania budowli w stosunku do innych obiektów i sąsiednich działek, a wymagań tych nie można pomijać w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zakładając że należą one do organu wydającego pozwolenie na budowę. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 1998 r., sygn. II SA/Ka 1559/96, OSA 1998/4/108; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 września 1997 r., sygn. III RN 35/97, OSNAP 1998/4/107).

Mając powyższe na uwadze decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Koszty te sprowadzają się do uiszczonego przez skarżącą Spółkę wpisu od skargi, w wysokości określonej w § 3 ust. 1 pkt 1a, obowiązującego w dacie wniesienia skargi, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skarg na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej (Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.).