Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2408/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 80 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 838/15 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Wr 838/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...] września 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia polegającego na ulepszeniu istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, oddalił skargę w całości.

W skardze kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. A. F. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów procesowych, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1) art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na akceptacji dowolnych ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd i wadliwym uzasadnieniem wyroku, nieuwzględniającym związku instalacji Skarżącego ze szpitalem w M., podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy powinna skutkować uchyleniem decyzji i wyrażeniem przez Sąd oceny prawnej, że planowana inwestycja jest związana ze szpitalem w M. i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

2) art. 1, art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej jako: u.p.u.s.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się tym, że kontrola zaskarżonej decyzji była pozorna i oparta na dowolnych ocennych kryteriach, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta wyłącznie na kryterium legalności i powinna była spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na wykroczeniu w rozstrzygnięciu poza granice danej sprawy - to jest wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odnoszący się do remontu istniejącej kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń nad urządzeniami oraz myjki do mycia kontenerów;

4) art. 151, art. 141 § 4, art. 133 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się tym, że uzasadnienie wyroku jest wewnętrznie sprzeczne i zawiera ocenę, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona przez organy administracji publicznej, co jest niezgodne z aktami sprawy i zasadą prawdy materialnej oraz poprzez dokonanie błędnej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne w zakresie charakteru instalacji skarżącego i jej powiązań ze szpitalem w M. Skutkowało to oddaleniem skargi, a w konsekwencji uniemożliwieniem wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przeprowadzeniem dostępnych dowodów z dokumentów. Tymczasem Sąd powinien był uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać w uzasadnieniu, żeby organ dokładnie wyjaśnił stan faktyczny, wyczerpująco zebrał i wszechstronnie rozpatrzył cały dostępny materiał dowodowy oraz umożliwił inicjatywę dowodową stron, na okoliczność dotychczasowych i planowanych powiązań inwestycji ze szpitalem w M.

5) art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 77 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na podnoszone w skardze zarzuty dotyczące przepisów prawa materialnego i postępowania co do braku podstaw odmowy wydania decyzji środowiskowej na rzecz skarżącej Spółki.

II. Naruszenie prawa materialnego, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie:

1) art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353, ze zm., dalej: u.u.i.ś.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, skutkujące oddaleniem skargi na decyzję odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia, podczas gdy Sąd powinien był ocenić, że zasadne jest wydanie przez organ decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ponieważ lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar miasta [...] i [...] pod [...] ze zmianami (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z [...] maja 2003r.), poprzez jego błędną wykładnię co do podjednostki A1 UZ, wskutek czego Sąd pominął aktualny związek między obiektem spalarni odpadów, a przeznaczeniem działki ustalonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Poprawna wykładnia § 13 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] doprowadziłaby Sąd do uwzględnienia skargi i wyrażenia oceny prawnej, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza takie inwestycje na działce, które są nieodzowne dla nieprzerwanego świadczenia usług medycznych przez Szpital Powiatowy w M. niezależnie od tego czy mogą służyć także innym placówkom;

3) rozporządzenia Rady Ministrów z 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (Dz. U. Nr 207 poz.1293), oraz ustawy z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie;

4) art. 3 pkt 1 i 33 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. 1999 Nr 15 poz. 139 ze zm. dalej: u.z.p.) w brzmieniu obowiązującym w dacie uchwalenia ww. planu miejscowego - poprzez ich niezastosowanie;

5) art. 20 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 ustawy o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 poz. 21 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie;

6) w powiązaniu z powyżej wskazanymi przepisami prawa materialnego - art. 2, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało oddaleniem skargi na decyzję pomijającą zasady ochrony praw nabytych, swobody działalności gospodarczej, proporcjonalności ograniczeń i ochrony mienia. Tymczasem prawidłowe zastosowanie wskazanych norm prawnych powinno skutkować uchyleniem decyzji przez Sąd ze wskazaniem dla organów, aby uwzględniły, że skarżącej przysługują prawa nabyte do użytkowania spalarni odpadów medycznych i weterynaryjnych oraz że plan zagospodarowania przestrzennego wywołał uzasadnione oczekiwanie skarżącego co do możliwości kontynuacji takiej działalności niezależnie od tego, że działalność ta nie jest już prowadzona przez sam Szpital Powiatowy w M., tylko przez podmiot prywatny na rzecz tegoż Szpitala.

Wskazując na powyższe wniesiono:

- na podstawie art. 188 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z [...] września 2015 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy [...] z [...] lutego 2015 r., znak: [...].

- ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia ww. wniosku, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 185 § 1 p.p.s.a. - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,

- na podstawie art. 181 § 1 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie,

- na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. - wniesiono o dopuszczenie dowodu z dokumentu w postaci:

- pisma Urzędu Wojewódzkiego we [...] Wydział Zdrowia z [...].06.1997 r., znak: [...] - w zakresie stwierdzenia "zawartego na str. 3"

- zestawienia zawartych umów na unieszkodliwianie odpadów, rozwiązanych przez ZPZOZ wg stanu na sierpień 2009 r. na okoliczność, że spalarnia przyszpitalna od początku realizowała potrzeby szpitala w M. i szpitali ościennych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji pominął istotną w sprawie okoliczność, podnoszoną przez skarżącego oraz wynikającą z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że od początku działalności przedmiotowa instalacja do spalania odpadów była funkcjonalnie związana ze szpitalem. Jest bowiem jedynym miejscem odzysku lub unieszkodliwiania odpadów z tego szpitala jak również jedynym dostarczycielem ciepła do szpitala. Wyodrębnienie organizacyjne, polegające na sprzedaży wydzielonej nieruchomości, na której znajduje się instalacja, skarżącą Spółka, nie ma żadnego wpływu na takie powiązanie funkcjonalne.

Skarżący kasacyjnie podnosi, że konsekwentnie wskazywał, że funkcjonowanie spalarni jest nierozerwalnie związane z prawidłowym funkcjonowaniem szpitala w M.. Dokonane zmiany własnościowo-organizacyjne dotyczyły zarówno spalarni, jak i samego budynku szpitala, w którym stricte medyczne usługi wykonuje obecnie prywatny podmiot - [...] Centrum Medyczne [...] Odbiór odpadów od innych podmiotów, jak również wyłączenie spalarni ze składników majątkowych szpitala nie ma żadnego wpływu na zerwanie funkcjonalnego związku pomiędzy obiektem szpitala w M. i obiektem spalarni, która stanowi niezbędną infrastrukturę towarzyszącą (obiekt pomocniczy) tegoż szpitala. Ostatecznym dowodem w tym zakresie jest fakt, że również szpital powiatowy w M. przed przeniesieniem własności spalarni na skarżącego miał zawarte umowy na odbiór odpadów od zewnętrznych podmiotów.

Przed zmianami instalacja cechowała się ogromną awaryjnością. Około 20 % czasu pracy instalacji, powodowało przestoje z powodu awarii. Dokonywanie kolejnych napraw w takich warunkach było przede wszystkim niebezpieczne dla zatrudnionych pracowników, jak i nieekonomiczne i nieefektywne. Powyższe rozwiązania technologiczne instalacji do unieszkodliwiania odpadów medycznych w M. doprowadziły do podjęcia szeregu działań zmierzających do jej ulepszenia, w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, poszanowaniem zdrowia i życia pracowników i mieszkańców oraz zasadami ochrony środowiska.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w tej sytuacji całkowicie sprzeczne z celem i sensem przepisów z zakresu ochrony środowiska, w tym przede wszystkim zasady przezorności i prewencji, byłoby wyinterpretowywanie niekorzystnych skutków dla podmiotu wykazującego się najwyższą starannością w dbałości o standardy środowiskowe i uznanie, że dokonane niezbędne modernizacje zmieniły funkcję, zakres, czy też charakter użytkowanej instalacji.

Dopiero przejęcie spalarni przez E. i spowodowanie, że proces termicznego unieszkodliwiania stał się procesem ciągłym, pozwolił na stabilizację warunków unieszkodliwiania oraz spowodował, że zaczęło się to odbywać zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem i w sposób bezpieczny dla środowiska naturalnego (dotrzymywane normy czystości, oczyszczanie gazów z pyłów i gazów, odzysk ciepła z termicznego procesu unieszkodliwiania). W instalacji ulepszonej następuje minimalizacja powstawania odpadów oraz jeżeli jest to możliwe nie powoduje się powstawania nowych odpadów zwłaszcza odpadów niebezpiecznych.

Podstawowym zadaniem tej ulepszonej instalacji jest dostarczanie ciepłej wody oraz ciepła do pobliskiego szpitala i to był warunek sprzedaży tego obiektu spółce E. Dzięki takiemu rozwiązaniu, szpital może się skupić na swoim podstawowych zadaniach, a sprawy obsługi pozostawić w rękach firmy przygotowanej zawodowo i mającej doświadczenie w tej branży. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę na fakt, że cała instalacja szpitala powiatowego wraz ze "starą" instalacją do spalania odpadów powstawała dla potrzeb powiatowego ZOZ czyli nie tylko samego szpitala przy [...]. Do tej spalarni od samego początku jej funkcjonowania trafiały odpady nie tylko z tego szpitala, ale także z przychodni i gabinetów miasta M. oraz co najmniej powiatu [...] - i taki jest sens funkcjonowania tego rodzaju instalacji.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, kontrola zaskarżonej decyzji była pozorna i oparta na dowolnych ocennych kryteriach, co skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy prawidłowa kontrola zaskarżonej decyzji powinna być oparta wyłącznie na kryterium legalności i powinna była spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący kasacyjnie uważa, że Sąd I Instancji zastosował nieprzejrzyste kryteria oceny, dokonał pozornej kontroli decyzji i aprobował naruszenie przez organy zasady zaufania do władzy publicznej. Sąd nie wskazał źródeł, z których zaczerpnął kryteria oceny decyzji; popadł w sprzeczności stosując -własne kryteria oraz aprobował zmianę stanowiska i antycypowanie rozstrzygnięcia przez organy, dlatego nie ujawnił czytelnej racji decyzyjnej i nie dokonał realnej kontroli, a decyzja narusza zasadę zaufania do władzy publicznej, przekonywania i informowania stron.

W piśmie procesowym z 7 grudnia 2017 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego prokurator Prokuratury Regionalnej we [...] [...] w związku ze zgłoszonym udziałem w postępowaniu zawisłym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie ze skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w B. od wyroku WSA we Wrocławiu z 20 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Wr 838/15 wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej E. [...] jako bezzasadnej.

W piśmie procesowym z 19 marca 2018 r. skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący kasacyjnie reprezentowany przez r. pr. A. F. "wniósł o zawieszenie postępowania ze skargi kasacyjnej" E. spółka z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wydanego dnia 20 kwietnia 2016 r. (sygn. akt II SA/Wr 838/15).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano dwie podstawy kasacyjne unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I skargi kasacyjnej.

Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., zawiera bowiem przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej szczegółowe wyjaśnienie. Wskazany przepis nie daje natomiast możliwości polemiki z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrolowany wyrok nie narusza treści art. 133 § 1 p.p.s.a. Zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie tego przepisu jest oczywiście nietrafny. Art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zatem naruszenie tego przepisu mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdy strona wykazałaby, że wyrok został ogłoszony, pomimo że rozprawa nie została zamknięta albo wskazałaby, że wyrok został ogłoszony, ale Sąd I instancji nie dysponował aktami sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie takich twierdzeń nie stawia, natomiast podnosi, że WSA zaakceptował dowolne ustalenia dokonane przez organy administracji publicznej, co skutkowało oddaleniem skargi przez Sąd i wadliwym uzasadnieniem wyroku, nieuwzględniającym związku instalacji skarżącego ze szpitalem w M., podczas gdy prawidłowa analiza akt sprawy powinna skutkować uchyleniem decyzji i wyrażeniem przez Sąd oceny prawnej, że planowana inwestycja jest związana ze szpitalem w M. i jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji prawidłowo ocenił postępowanie przed organem i dał temu wyraz w uzasadnieniu, przyjmując, że ocena akt sprawy odpowiada prawu. Akceptacja poglądu wyrażonego przez organ nie może być w ogóle łączona z treścią art. 133 § 1 p.p.s.a., podobnie jak nie ma nic wspólnego z przekroczeniem granic sprawy. Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał rozpoznawany zarzut za nietrafny.

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt I ppkt 2 skargi kasacyjnej. Przepis art. 1 p.p.s.a. ma charakter ogólnoustrojowy i w żaden sposób nie jest związany z postępowaniem dowodowym. Z natury rzeczy powyższa norma nie może być ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi np. gdy sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu.

Przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. W przypadku oddalenia skargi na decyzję lub postanowienie organu administracji, można zarzucić sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy sąd ten uwzględnił skargę, a mimo to oddalił skargę.

Zarzucając naruszenie art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. skarżący kasacyjnie nie wskazał konkretnego przepisu prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Pozbawiony podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt I ppkt 6 skargi kasacyjnej. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zawiera normę wynikową i regulującego sposób rozstrzygnięcia. Bez stwierdzenia naruszenia innych przepisów, w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca), zarzut naruszenie wskazanej normy nie jest trafny. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, a zatem niestanowiącym samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przepis ten powołuje się w podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z naruszonymi przepisami prawa materialnego. Uchybienie przez organy normie zawartej w przepisie art. 77 k.p.a. ma miejsce jedynie wówczas, gdy wbrew obowiązkowi należytego wyjaśnienia sprawy nie ustalają one faktów, czy zdarzeń, które mają znaczenie dla załatwienia sprawy, czyli mają znaczenie dla zastosowania określonej normy prawa materialnego - przyznającej stronie konkretne uprawnienie lub przewidującej jej obowiązek publicznoprawny. Warunkiem uwzględnienia w niniejszej sprawie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., byłoby ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący przedmiotową sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc gdyby nie było stwierdzonego naruszenia przepisów prawa, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Oznacza to, że można zarzucić sądowi naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko, gdyby sąd ten stwierdził takie naruszenie prawa, a mimo to nie spełnił dyspozycji powołanej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonego orzeczenia. Natomiast w rozpatrywanej sprawie przedstawione przez Sąd I instancji przesłanki oddalenia skargi nie pozwalały na zastosowanie w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie stwierdził takich naruszeń prawa, które mogły mieć wpływ na sposób jej rozpatrzenia przez organ. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie dokonał wnikliwej oceny zaskarżonej decyzji SKO we [...] z [...] września 2015 r.

Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących prawa materialnego wskazać należy, że zostały one błędnie sformułowane.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczają zakres kontroli sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną, do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z przepisami p.p.s.a. W tym miejscu przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego. Jednak tak sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Przechodząc do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji dotyczącej zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II skargi kasacyjnej.

Istotą w niniejszej sprawie jest ustalenie czy wyodrębnienie organizacyjne polegające na sprzedaży wydzielonej nieruchomości, na której znajduje się instalacja skarżącego, nie ma żadnego wpływu na powiązanie funkcjonalne tej instalacji ze szpitalem.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, odbiór odpadów od innych podmiotów, jak również wyłączenie spalarni ze składników majątkowych szpitala nie ma żadnego wpływu na zerwanie funkcjonalnego związku pomiędzy obiektem szpitala w M. i obiektem spalarni, która stanowi niezbędną infrastrukturę towarzyszącą (obiekt pomocniczy) tegoż szpitala. Skarżący kasacyjnie uważa, że ostatecznym dowodem w tym zakresie jest fakt, że również szpital powiatowy w M. przed przeniesieniem własności spalarni na skarżącego miał zawarte umowy na odbiór odpadów od zewnętrznych podmiotów. W konsekwencji skarżący kasacyjnie wywodzi w skardze kasacyjnej, że działalność spalarni odpadów była i jest bezwzględnie konieczna dla prawidłowego funkcjonowania szpitala. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, wykazanie tego związku funkcjonalnego musi prowadzić do wniosku, że obiekt spalarni, jako konieczny warunek prawidłowego funkcjonowania szpitala mieści się w określonym dla jednostki A1 UZ przeznaczeniu podstawowym: tereny usług zdrowia - szpital powiatowy. Dokonywanie argumentacji a contrario, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że "obiekt ten nie należy do składników majątkowych szpitala jako przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego" (s. 20 uzasadnienia) czy też, że przyjmuje również odpady medyczne i weterynaryjne od innych podmiotów (s. 21) nie może zaprzeczyć, że nadal jest to obiekt funkcjonalnie powiązany i niezbędny dla prawidłowego funkcjonowania szpitala w M..

Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów prawa materialnego.

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Ma rację Sąd I instancji, który podzielił stanowisko Kolegium, że instalacja będąca przedmiotem wniosku powinna być kwalifikowana jako składowa samodzielnego przedsięwzięcia z zakresu gospodarki odpadami, którego funkcjonowania w jednostce planistycznej A1 ZU nie przewidziano. Tym samym lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p. W takiej sytuacji przepis art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) obligował organ do wydania decyzji odmownej.

Definicja ustawowa pojęcia "instalacja" znajduje się w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm. dalej: p.o.ś.). Zgodnie z treścią art. 3 pkt 6 p.o.ś. przez instalację - rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisji.

Art. 3 pkt 6 lit. c p.o.ś. został zmieniony przez ustawę z 3 października 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. Nr 190 poz.1865). W wyniku nowelizacji p.o.ś., art. 3 pkt 6 lit. c otrzymał brzmienie: "c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami".

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że przedmiotowa spalarnia odpadów medycznych i weterynaryjnych jest instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. c p.o.ś. Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie argument, że instalacja jest częścią funkcjonalną szpitala nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Z treści karty informacyjnej przedsięwzięcia o nazwie "Ulepszenie istniejącej instalacji termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w zakresie remontu istniejącej sieci kanalizacji deszczowej, wykonania zadaszeń na urządzeniami spalarni oraz wykonania stanowiska myjki do mycia kontenerów" [...] nie wynika, że przedmiotowa instalacja jest częścią funkcjonalną szpitala. Karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi załącznik do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] marca 2014 r. Na str. 3 przedmiotowej karty informacyjnej przedsięwzięcia znajduje się informacja, że wnioskodawca tj. "«E.» Sp. z o.o. z B., prowadząc działalność polegającą na termicznym przekształcaniu odpadów medycznych i weterynaryjnych w M., dysponuje prawem władania terenem oraz prawem władania instalacją, budynkami, budowlami i infrastrukturą, zlokalizowanymi na terenie działki oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...]". Z treści karty informacyjnej wynika także, że wnioskodawca i właściciel "E." Sp. z o.o. posiada i eksploatuje obecnie budynki i budowle wraz z istniejącą infrastrukturą towarzyszącą. Na str. 4 karty informacyjnej przedsięwzięcia opisując rodzaj technologii wskazano, że wnioskodawca posiadając i eksploatując istniejącą instalację do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych w M. przy ul. [...] prowadzi w niej proces unieszkodliwiania mieszczący się w przetwarzaniu odpadów i oznaczony w załączniku nr do ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r. jako D10.

Powyższe informacje przedstawione przez wnioskodawcę w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie potwierdzają jakiegokolwiek powiązania funkcjonalnego przedmiotowej instalacji ze szpitalem. Nawet gdyby takie powiązanie istniało, to jest to okoliczność, która nie ma znaczenia w niniejszej sprawie z uwagi na treść art. 3 pkt 6 lit. b p.o.ś. Warunkami uznania zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie za instalację są: 1) dysponowanie przez ten sam podmiot tytułem prawnym i 2) położenie ich na terenie jednego zakładu. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący dysponował tytułem prawnym do szpitala. Ponadto instalacja do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych położona jest na terenie innego zakładu niż szpital. Zgodnie z art. 3 pkt 48 p.o.ś. przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący dysponował tytułem prawnym do terenu, na którym znajduje się szpital. Przez tytuł prawny rozumie się prawo własności, użytkowanie wieczyste, trwały zarząd, ograniczone prawo rzeczowe albo stosunek zobowiązaniowy (art. 3 pkt 41 p.o.ś.). W piśmiennictwie wskazano, że "Dla ustalenia spełnienia warunku uznania wszystkich urządzeń znajdujących się na terenie danego zakładu za jedną instalację dany podmiot musi posiadać tytuł prawny do wszystkich tych urządzeń, chociaż nie musi to być taki sam tytuł prawny. Posiadanie tytułu jest jednak warunkiem niezbędnym, wobec czego jego utrata (zniesienie, przeniesienie) w odniesieniu chociażby do jednego z urządzeń wyłącza je z zespołu, co wymagać będzie nowego uregulowania sytuacji prawnej zespołu, w szczególności w kontekście wydanych dla instalacji (jako zespołu urządzeń technicznych) pozwoleń emisyjnych" (zob. M. Bar, M. Górski, J. Jendrośka, J. Jerzmański, M. Pchałek, [w:] Prawo ochrony środowiska Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2014, s. 46). Istotnym elementem uznania zespołu stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie za instalację jest również jedność przestrzenna polegająca na położeniu wszystkich stacjonarnych urządzeń technicznych współtworzących instalację na terenie jednego zakładu. Prowadzący instalację musi mieć tytuł prawny do terenu, na którym znajdują się instalacje. Aby można było uznać, że mamy do z zakładem muszą wystąpić warunki wskazane w art. 3 pkt 48 p.o.ś. Prowadzący instalację musi mieć również tytuł prawny do terenu.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające w świetle wyżej wymienionych przepisów na uznanie, że skarżący kasacyjnie prowadzi instalację do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, która jest położona na terenie tego samego zakładu co szpital lub instalacja do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych jest częścią szpitala. Opisywane przez skarżącego kasacyjnie powiązanie funkcjonalne szpitala oraz instalacji do termicznego przekształcania odpadów medycznych i weterynaryjnych, choć nie wykazane na podstawie akt sprawy nie są przesłanką pozwalającą traktować szpital i przedmiotową instalację jako zakład w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś.

Z ustaleń przedmiotowego planu wynika bowiem, że działka, na której planowana jest przedmiotowa budowa, znajduje się w jednostce A1 UZ. Według § 13 uchwały, dla tego terenu ustalono następujące zasady zagospodarowania: przeznaczenie podstawowe: tereny usług zdrowia – szpital powiatowy; dopuszcza się lokalizację lądowiska dla helikopterów pod warunkiem spełnienia wymogów określonych przepisami szczególnymi dla tego rodzaju inwestycji. Jednocześnie w § 5 uchwały wyjaśniono, że przeznaczenie podstawowe to takie przeznaczenie, które powinno dominować na danym terenie wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Według rysunku planu, teren A1 UZ obejmuje nie tylko działkę [...], ale także inne działki. Przeznaczenie dopuszczalne to rodzaj przeznaczenia inny niż podstawowy, który nie koliduje z przeznaczeniem podstawowym. Dla omawianego terenu, plan nie przewiduje natomiast przeznaczenia uzupełniającego (rodzaje przeznaczeń inne niż podstawowe i dopuszczalne, które uzupełniają i wzbogacają przeznaczenie podstawowe).

Z przedstawionych regulacji wynika, że na omawianym obszarze (teren A1 UZ) w zagospodarowaniu terenu powinny przeważać – obiekty budowlane i związane z nimi urządzenia usług zdrowia - szpitala powiatowego. Lokalny prawodawca nie zdefiniował jednak w zapisach planu co rozumie pod pojęciem usługi zdrowia – szpital. Pojęcie to Sąd I instancji prawidłowo wyinterpretował na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów. Częściowa trafność argumentacji podniesionej w ramach zarzutu przedstawionego w pkt II ppkt 3 skargi kasacyjnej nie mogła jednak skutkować jej uwzględnieniem. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd I instancji dokonując wykładni przedmiotowego planu miejscowego zastosował przy tym niedopuszczalny sposób rozporządzenie Rady Ministrów z 29 października 2008 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług oraz ustawę z 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej. Sąd wskazując na te akty prawne bez powołania konkretnego przepisu zawartego w ww. aktach prawnych nie przeprowadzał wykładni treści planu, lecz powołał je jako przykłady aktów prawnych dotyczących usług zdrowia i działalności szpitali wskazując na funkcje tych regulacji prawnych. Na stronie 19 uzasadnienia wyroku Sąd I instancji wyraźnie stwierdził, że wzorcem tak określonej kontroli były postanowienia uchwały Rady Miejskiej [...] z [...] stycznia 2003 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w [...] i w [...] w części obejmującej obszar Miasta [...] i [...] pod [...]. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w niniejszym składzie, że "Przy wykładni treści planu co do przeznaczenia terenu konieczne jest tym samym sięgnięcie do dyrektyw wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania, ale również od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych, takich jak funkcje ocenianej regulacji prawnej" (zob. wyrok NSA z 11 lipca 2018 r., sygn. II OSK 2011/16, LEX nr 2527216).

W kontekście wywodów przedstawionych w uzasadnieniu wyroku należy zgodzić się z Sądem I instancji, który podzielił pogląd organu, że spalarnia znajdująca się na terenie A1 UZ nie jest obiektem wykorzystywanym do świadczenia usług zdrowotnych w zakresie świadczeń szpitalnych, czy innego rodzaju świadczeń zdrowotnych. Zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że obiekt ten nie należy także do składników majątkowych szpitala jako przedsiębiorstwa podmiotu leczniczego. Spalarnia należy natomiast do kategorii instalacji do termicznego przekształcania odpadów z odzyskiem lub bez odzysku wytwarzanej energii cieplnej - zgodnie ze swoim przeznaczeniem. Jest więc instalacją gospodarki odpadami, a nie instalacją szpitala, czy innych usług zdrowia. Trafnie ocenił Sąd I instancji, że na przedmiotowym terenie nie jest możliwa rozbudowa spalarni w zakresie wskazanym przez inwestora, gdyż prowadzi to do wyodrębnienia funkcji odzyskiwania odpadów, a plan nie przewiduje na tym terenie instalacji do odzysku i unieszkodliwiania odpadów jako samodzielnego przedsięwzięcia. Lokalizacja objętego wnioskiem przedsięwzięcia nie jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p.

W takiej sytuacji przepis art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. obligował organ do wydania decyzji odmownej.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.