Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 184/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b, art. 135, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1, art. 119 pkt 1, art. 120
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 145a par. 1, art. 10 par. 1, art. 40 par. 1 i 2, art. 43, art. 109 par. 1, art. 77 par. 1, art. 143
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1, art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 4, art. 30, art. 3 pkt 1, 2, 3, 4, 6, 7, art. 48
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 190, art. 2, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 16 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2009 roku, na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 grudnia 2007 roku, nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 maja 2007 roku, nr [...] oraz punkt drugi postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2007 roku, nr [...]; 2. określa, iż orzeczenia uchylone w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 9 stycznia 2001 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego skierował do T. i A. J. zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie legalności zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr [...] w K., gmina K., stanowiącej ich własność. Odbiór zawiadomienia pokwitowała T. J.

Postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2007 roku, nr [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm. – dalej jako: ustawa – Prawo budowlane), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - w punkcie 1. postanowienia - wstrzymał roboty budowlane przy budowie obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem, obitego sidingiem, pełniącego funkcję gospodarczo-letniskową, obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję schowka na narzędzia oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K. oraz nałożył na T. i A. J. (w punkcie 2. postanowienia) obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 15 maja 2007 roku:

a) zaświadczenia od Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

b) czterech egzemplarzy projektu budowlanego przedmiotowego obiektu wraz z niezbędnymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, wykonanego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie,

c) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ stwierdził, że T. i A. J., bez wymaganego pozwolenia na budowę, pobudowali w 1995 roku przedmiotowe obiekty budowlane. Wskazując na treść przepisów art. 28, art. 29 i art. 30 ustawy – Prawo budowlane organ uznał, że wykonanie przedmiotowych obiektów budowlanych wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. Organ wskazał następnie na treść art. 48 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane i wyjaśnił, że jeżeli inwestorzy wykonają nałożone obowiązki, organ ustali wysokość opłaty legalizacyjnej, gdy zaś obowiązków tych nie wykonają - zostanie orzeczony nakaz rozbiórki przedmiotowych obiektów. W postanowieniu organ zawarł również pouczenie, iż wykonanie projektu budowlanego wraz z załącznikami jest celowe jedynie w przypadku uzyskania pozytywnego zaświadczenia od Wójta Gminy o zgodności przedmiotowych obiektów budowlanych z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Przesyłka zawierająca powyższe postanowienie, zaadresowana do T. i A. J., została odebrana przez T. J.

W toku postępowania toczącego się przed organem I instancji inwestorzy T. i A. J. domagali się jego zawieszenia do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia 17 maja 2007 roku - odmówił inwestorom zawieszenia postępowania.

Następnie - decyzją z dnia 18 maja 2007 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, organ I instancji nakazał T. i A. J. rozbiórkę obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem obitego sidingiem pełniącego funkcję gospodarczo-letniskową, obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem o konstrukcji drewnianej pełniącego funkcję schowka na narzędzia oraz obiektu budowlanego nietrwale związanego z gruntem pełniącego funkcję sanitariatu, wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr [...] położonej w K., gmina K.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowe obiekty T. i A. J. wspólnie pobudowali w 1995 roku, przy czym dokonali tego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ stwierdził również, iż inwestorzy nie wykonali obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2007 roku, w związku z czym zostały spełnione przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki określone w art. 48 ust. 1 i 4 ustawy – Prawo budowlane.

Również przesyłka zawierająca tę decyzję, zaadresowana do T. i A. J., została odebrana przez T. J.

W odwołaniu od powyższej decyzji T. J. wniosła o jej uchylenie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

a) art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.) polegające na wydaniu decyzji w oparciu o oględziny przeprowadzone ponad sześć lat przed wydaniem decyzji i z naruszeniem

art. 79 § 1 k.p.a.,

b) art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

c) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie było ostateczne,

d) art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez wyznaczenie stronom zbyt krótkiego terminu do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy,

e) art. 3 pkt 4 lit. c ustawy – Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym nie zaliczeniu dwóch znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości obiektów do obiektów małej architektury.

W uzasadnieniu odwołania T. J. stwierdziła, iż wyznaczając termin do złożenia zaświadczenia organ I instancji winien mieć na uwadze okoliczność, że dla przedmiotowej nieruchomości brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wydanie zaświadczenia w takich warunkach musi być poprzedzone wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Wskazała także, iż zarówno funkcja ustępu, jaki i funkcja magazynku na narzędzia, a nadto rozmiary tych obiektów, dają podstawę do uznania ich za obiekty podobne do wymienionych przykładowo

w art. 3 pkt 4 lit. c ustawy – Prawo budowlane.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 18 grudnia 2007 roku, [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 i 4 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie, wobec niewykonania przez stronę nałożonych obowiązków, było prawnie uzasadnione. Przywołując treść art. 3 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził nadto, że zarówno ustęp, jak i obiekt gospodarczy, nie spełniają zawartych w tym przepisie kryteriów uznania obiektu za obiekt małej architektury. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że strony nie podnosiły argumentu, iż stan zabudowy uległ zmianie od daty oględzin przeprowadzonych z ich udziałem w dniu 25 stycznia 2001 roku.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane organ odwoławczy, uznając go za niezasadny, stwierdził że skoro na terenie, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to strona winna przedłożyć - zgodnie z zapisem art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane, decyzję o warunkach zabudowy "ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania". Brak wymaganych dokumentów uniemożliwia legalizację wybudowanych obiektów.

W skardze na powyższą decyzję A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w sprawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) art. 10 § 1 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania bez udziału skarżącego,

b) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na wydaniu decyzji w oparciu o oględziny przeprowadzone ponad sześć lat przed wydaniem decyzji i z naruszeniem

art. 79 § 1 k.p.a.,

c) art. 81 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronom wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego,

d) art. 16 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie było ostateczne,

e) art. 3 pkt 4 lit. c ustawy - Prawo budowlane polegające na bezpodstawnym nie zaliczeniu dwóch znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości obiektów do obiektów małej architektury.

Skarżący zarzucił nadto, iż organy wydały w niniejszej sprawie decyzje na podstawie przepisu prawa, który został uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z Konstytucją RP.

W uzasadnieniu skargi A. J. stwierdził, że pierwszym pismem jakie otrzymał w niniejszej sprawie była decyzja organu odwoławczego. Jak wyjaśnił bowiem skarżący, organ pierwszej instancji nie zawiadomił go o terminie przeprowadzenia oględzin, o wszczęciu postępowania, jak również nie doręczył mu wydanej w I instancji decyzji. Skarżący podniósł nadto, że jego sytuacja odpowiada sytuacji stanowiącej podstawę wyroku Trybunału Konstytucyjnego dotyczącego art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. A. J. podzielił także pogląd zawarty w odwołaniu T. J., iż część obiektów stanowiących przedmiot niniejszej sprawy jest obiektami małej architektury.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej uwzględnienie z uwagi na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2007 roku, sygn. akt P 37/06, w którym orzeczono o utracie mocy przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie bezspornym pozostawało, iż skarżący wznieśli przedmiotowe obiekty budowlane w 1995 roku, zatem dla oceny czy na budowę tychże obiektów skarżący byli obowiązani uzyskać pozwolenie na budowę niezbędnym było przeanalizowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1995 roku. Należało się zatem oprzeć na tekście pierwotnym tejże ustawy, albowiem weszła ona w życie w dniu 1 stycznia 1995 roku, a pierwsza jej nowelizacja, dokonana ustawą z dnia 24 listopada 1995 roku o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych

(Dz. U. nr 141, poz. 692 ze zm.), zaczęła obowiązywać w dniu 1 stycznia 1996 roku i nie dotyczyła przepisów określających obiekty budowlane, których budowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie przyjęły, że wykonanie przez inwestorów opisanych w wydanych w niniejszej sprawie decyzjach obiektów budowlanych wymagało, w dacie ich wybudowania, uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowych obiektów budowlanych, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przez roboty budowlane należało rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane). Z kolei przez budowę ustawa rozumiała wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę, przebudowę oraz modernizację obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane).

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że pojęcie obiektu budowlanego ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia zakresu stosowania ustawy – Prawo budowlane. Przedmiot regulacji tej ustawy został bowiem określony w art. 1 jako działalność obejmująca sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych.

Definicję obiektu budowlanego zawierał art. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowił, że ilekroć w ustawie jest mowa o obiekcie budowlanym należy przez to rozumieć:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury.

Ustawa zawierała również definicje każdej z ww. kategorii obiektów budowlanych. Przez budynek należało rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane). Budowlą z kolei był każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z art. 3 pkt 4 cytowanej ustawy przez obiekt małej architektury należało rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności:

a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury,

b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej,

c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.

Cecha trwałego związania z gruntem stanowi jeden z istotnych elementów wyróżniających budynki spośród pozostałych kategorii obiektów budowlanych. Obiekty budowlane, które nie są trwale związane z gruntem, stanowią zatem obiekty budowlane nie będące budynkami, co stanowi element wyróżnienia budowli spośród obiektów budowlanych. Przyjęta konstrukcja definicji budowli, łączącej definicję negatywną i wyliczenie przykładowe, świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych. Cechy budynków zostały bowiem określone w sposób wyczerpujący, zaś obiekty małej architektury zostały zdefiniowane przez wyliczenie przykładowe, natomiast z definicji budowli wypływa domniemanie, że jeżeli nie możemy zaliczyć określonego obiektu budowlanego do kategorii budynków lub obiektów małej architektury, to stanowią one budowle (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, str. 46 i 47).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że żaden z obiektów wzniesionych przez inwestorów nie stanowi budynku, albowiem, co jest w sprawie bezsporne, żaden z tych obiektów nie jest trwale związany z gruntem. W związku z powyższym należało rozważyć czy przedmiotowe obiekty można zaliczyć do obiektów małej architektury. Definicja obiektów małej architektury określa jedną cechę wspólną tej kategorii obiektów budowlanych, poprzez użycie w stosunku do nich pojęcia "niewielkie obiekty". Jest to pojęcie nieostre, jednakże przykładowe wyliczenie w tejże definicji obiektów budowlanych będących obiektami małej architektury wraz z określeniem ich funkcji, pozwala ocenić w konkretnym stanie faktycznym charakter obiektu budowlanego. Wśród obiektów małej architektury wyróżnia się niewielkie obiekty w następujących kategoriach: obiekty kultu religijnego, obiekty architektury ogrodowej oraz obiekty użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku.

W ocenie Sądu żaden z obiektów wzniesionych przez inwestorów nie może zostać zaliczony do obiektów małej architektury. Inwestorzy wznieśli bowiem obiekt budowlany obity sidingiem pełniący funkcję gospodarczo-letniskową, obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej pełniący funkcję schowka na narzędzia oraz obiekt budowlany pełniący funkcję sanitariatu. Obiekt budowlany pełniący funkcję gospodarczo-letniskową jest to w istocie domek letniskowy pełniący funkcję rekreacji indywidualnej. Jego rozmiary nie pozwalają na zaliczenie go do obiektów niewielkich, bowiem definicja obiektów użytkowych służących rekreacji codziennej wskazuje jako przykłady obiekty o znacznie mniejszych gabarytach (piaskownice, huśtawki, drabinki). Wyliczenie to wskazuje ponadto na cel jakiemu ma służyć użytkowanie tego typu obiektów, jakim jest rekreacja codzienna. Celem tego typu obiektów nie jest natomiast użytkowanie w ramach rekreacji indywidualnej letniskowej, polegającej na sezonowym użytkowaniu obiektu przystosowanego do zamieszkiwania ludzi.

Powyższe uwagi odnieść należy także do oceny charakteru pozostałych obiektów wzniesionych przez inwestorów na przedmiotowej działce, to jest schowka na narzędzia oraz sanitariatu. Rozmiary oraz funkcje również tych obiektów wyłączają je z zakresu pojęcia obiektów małej architektury. Nie można bowiem uznać, że schowek na narzędzia, czy też sanitariat, odpowiadają swymi gabarytami takim obiektom jak piaskownica, huśtawka, czy drabinka. Ponadto pełnią one funkcję towarzyszącą wobec funkcji obiektu głównego, to jest funkcji rekreacji indywidualnej polegającej na sezonowym zamieszkiwaniu obiektu przez ludzi. Nie można także schowka na narzędzia oraz sanitariatu uznać za obiekty służące rekreacji codziennej lub utrzymaniu porządku, albowiem nie odpowiadają swymi funkcjami takim obiektom jak piaskownice, huśtawki lub śmietniki. Za uznaniem sanitariatu za obiekt objęty dyspozycją przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego przemawia nadto jego podobieństwo konstrukcyjno-architektoniczne i funkcjonalne do zbiornika i składowiska odpadów, a więc obiektów wymienionych w art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane.

Z tych też względów za nietrafne należało uznać twierdzenia skarżącego, iż schowek na narzędzia oraz sanitariat są obiektami małej architektury i wszystkie wzniesione przez inwestorów obiekty zakwalifikować do kategorii budowli.

Sąd miał przy tym także na uwadze, iż w chwili wykonywania przez skarżących ww. budowli, zamknięty katalog obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę zawierał przepis art. 29 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że przedmiotowe obiekty budowlane nie odpowiadają żadnemu z obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W szczególności, jak to już wyżej wykazano, żaden z przedmiotowych obiektów nie stanowi obiektu małej architektury, którego budowa zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie budowy, nie wymagała pozwolenia na budowę.

Również wśród inwestycji wymienionych w art. 30 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, który określa zamknięty katalog inwestycji objętych obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracji, nie zostało wymienione wykonywanie obiektów budowlanych odpowiadających obiektom wzniesionym przez inwestorów.

Zasadnie zatem przedmiotowe budowle uznane zostały przez organy obu instancji za obiekty budowlane, na zbudowanie których wymagane było pozwolenie na budowę.

Inwestycja, na której przeprowadzenie wymagane jest posiadanie pozwolenia na budowę, przeprowadzona przez inwestora bez spełnienia tych wymogów, stanowi samowolę budowlaną, spotykającą się z sankcją przewidzianą w art. 48 ustawy - Prawo budowlanego.

W dacie wydawania zaskarżonej decyzji art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 ze zm.) miał następujące brzmienie:

"Art. 48. 1. Właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

2. Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

3. W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

4. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1.

5. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona."

Trybunał Konstytucyjny - wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 roku, wydanym w sprawie o sygn. P 37/06, orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b

i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118, ze zm. w Dz. U. z 2006 r., nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r., nr 88, poz. 587, nr 99, poz. 665 i nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższy wyrok ogłoszony został w Dzienniku Ustaw z dnia 29 grudnia 2007 r. Nr 247, poz. 1844.

Zgodnie z art. 190 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą, podlegają ogłoszeniu, jeżeli dotyczą ustaw, w Dzienniku Ustaw i wchodzą w życie, o ile sam Trybunał nie postanowi inaczej, z dniem ogłoszenia. Zatem przepis art. 48 w zakresie wskazanym przez Trybunał i w części dotyczącej wskazanego w nim sformułowania "w dniu wszczęcia postępowania", na skutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, utracił moc z dniem 29 grudnia 2007 roku.

Powyższy wyrok Trybunału oznacza, że w odniesieniu do samowoli budowlanych dokonanych na terenach, dla których nie ma obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodność samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego z tzw. porządkiem planistycznym może być stwierdzona również ostateczną decyzją o warunkach zabudowy uzyskaną przez inwestora także po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

W niniejszej sprawie organ I instancji - wydając postanowienie, o którym mowa w ustępie 2 i 3 art. 48 Prawa budowlanego i nakładając na inwestorów w trybie tego przepisu obowiązek przedłożenia dokumentów warunkujących legalizację samowoli, nie ustalił - naruszając w tym zakresie art. 7 k.p.a. - czy przedmiotowa działka znajduje się na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też na terenie dla którego nie ma planu. Ustalenie to było konieczne dla precyzyjnego wskazania inwestorom rodzaju dokumentu stwierdzającego w ich przypadku zgodność budowy z porządkiem planistycznym. Jeżeli bowiem wybudowane obiekty znajdowały się na terenie, na którym nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, dla prawidłowego wykonania obowiązku zawartego w postanowieniu inwestorzy winni byli, stosownie do treści obowiązującego wówczas ustępu trzeciego artykułu 48, legitymować się decyzją o warunkach zabudowy spełniającą warunek ostateczności w dacie wszczęcia postępowania rozbiórkowego.

Z powyższego wynika, że wyrok Trybunału ma zastosowanie do sytuacji skarżącego. Na skutek tego wyroku bowiem, w sytuacji gdy organ ustali, że na terenie, na którym znajdują się przedmiotowe obiekty, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, legalizacja samowoli dokonanej przez inwestorów może nastąpić także w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy uzyskaną już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

W odniesieniu do sytuacji skarżącego zatem - wydane postanowienie nakładające obowiązki oraz będące konsekwencją jego niewykonania decyzje w przedmiocie rozbiórki obiektów budowlanych zostały oparte na przepisie prawa, który został uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny. Okoliczność ta ma istotne dla niniejszej sprawy skutki prawne, ponieważ - zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania.

Art. 145a § 1 k.p.a. stanowi zaś, że można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Ponieważ, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, to należy przyjąć zasadę, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi występowanie w sprawie przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wynikającej z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawie niekonstytucyjności podstawy prawnej decyzji (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 2 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1360/97, nie publ. oraz z dnia 25 października 1999 r., sygn. akt II SA 1294/99, nie publ.). Przyjmuje się przy tym, że podstawa wznowienia postępowania określona w art. 145a k.p.a. jest podstawą uchylenia decyzji administracyjnej przez sąd administracyjny także wtedy, gdy wyrok Trybunału zapadł po podjęciu zaskarżonej decyzji ( tak J. Zimmermann w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, opublikowanej w OSP zeszyt nr 1 z 2000 r., poz. 16). Teza powyższa zachowuje aktualność w obowiązującym stanie prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył nadto, iż rozpoznawana skarga zasługiwała na uwzględnienie także z uwagi na naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania administracyjnego dotyczących zapewnienia stronom czynnego udziału w sprawie, również dające podstawę do wznowienia postępowania.

W art. 10 § 1 k.p.a. ustanowiono zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Na zasadę tę składa się zarówno prawo do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jak i prawo do wypowiadania się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Czynny udział od momentu wszczęcia postępowania do momentu wydania decyzji przejawia się w prawie inicjowania tego postępowania, prawie wypowiadania się co do treści żądania, a w trakcie postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego wydanie decyzji co do istoty sprawy, we wpływie na ustalenie stanu faktycznego, a przez to we wpływie na stosowanie normy prawa materialnego jak i procesowego. Postępowanie dowodowe bowiem jest warunkiem sine qua non (koniecznym) oceny prawnej. Ocena prawna sprawy jest oceną faktycznego materiału ze stanowiska prawa, gdyż nie można traktować ustalenia danego stanu faktycznego i oceny tego stanu faktycznego ze stanowiska prawa jako czynności dających się wyodrębnić w czasie i następujących po sobie. Czynności obu rodzajów odbywają się jednocześnie. Postępowanie dowodowe to zatem ustalenie faktów, do których prawo przywiązuje pewne skutki prawne. Udział strony w ustalaniu faktów prawotwórczych determinuje zatem wynik sprawy.

W przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, w ocenie Sądu, od momentu jego wszczęcia, organ pierwszej instancji kierował korespondencję do stron w sposób nieprawidłowy.

Z postanowień art. 40 k.p.a. wynika, że pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. W myśl § 2 tego artykułu, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi.

Z powyższych przepisów wynika zatem obowiązek po stronie organu administracji prowadzącego daną sprawę doręczenia stronie wszystkich pism dotyczących sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie legalności zabudowy na działce inwestorów z dnia 18 stycznia 2001 roku oraz o kontynuowaniu tego postępowania z dnia 20 lutego 2007 roku, podobnie jak i wydane akty administracyjne – postanowienie z dnia 5 kwietnia 2007 roku oraz decyzję co do istoty sprawy - skierował do obojga małżonków: T. i A. J., wysyłając jedną przesyłkę.

W ocenie Sądu, pisma kierowane do strony powinny być imienne, to jest, wymieniające stronę jako indywidualnie określonego adresata, wobec którego - jako podmiotu - dokonywana jest czynność doręczenia, zatem doręczenie pism oraz decyzji współmałżonkom uznać należy za nieprawidłowe. W pełni zgodzić się należy z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, wyrażonym w wyroku z dnia 2 lutego 2000 roku (sygn. akt II SA/Kr 298/00,

publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że: "pogląd jakoby doręczenie decyzji jednemu ze współmałżonków, wywierało taki sam skutek jakby doręczono go obojgu, uznać należy za błędny, bo nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa." W szczególności podstawy dokonania doręczenia w taki sposób nie może stanowić art. 43 k.p.a., zgodnie z którym w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, jeżeli osoba ta podjęła się oddania pisma adresatowi. W sytuacji gdy w jednej kopercie przesyłany jest dwóm adresatom jeden egzemplarz decyzji, brak jest podstaw do stwierdzenia, że domownik odebrał przesyłkę kierowaną do drugiego adresata, przesyłka ta jest bowiem tylko jedna i zostaje doręczona tylko jednej osobie kwitującej jej przyjęcie. Osoba ta nie ma więc możliwości przekazania przesyłki drugiemu adresatowi, skoro przesyłka jest jedna. Może ona wprawdzie umożliwić drugiemu adresatowi zapoznanie się z jej treścią, lecz nie jest to w żaden sposób równoznaczne z doręczeniem przesyłki, szczególnie gdy zawiera ona decyzję organu. Zgodnie bowiem z treścią art. 109 § 1 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie. Skutki materialne i procesowe decyzji związane są z faktem jej doręczenia, a nie zapoznania się z treścią doręczanej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 590/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że skarżący A. J. - bez swej winy, nie brał czynnego udziału w istotnej części toczącego się w niniejszej sprawie postępowania. Organ pierwszej instancji nie dał mu możliwości wypowiedzenia się w sprawie i zgłoszenia żądań, zaś organ odwoławczy - pomimo powyższych uchybień - utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania.

Odnosząc się do zawartego w skardze zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na wydaniu decyzji w oparciu o oględziny przeprowadzone ponad sześć lat przed wydaniem decyzji Sąd uznał, że bezzasadne jest twierdzenie skarżącego o naruszeniu w tym zakresie przedmiotowych przepisów postępowania, albowiem - jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, stan faktyczny, a w szczególności sposób zabudowy przedmiotowej działki gruntu, pomimo znacznego upływu czasu, nie uległ zmianie uzasadniającej ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości.

Również zarzut wydania decyzji, pomimo wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, które to postanowienie nie stało się ostateczne, nie był zasadny, albowiem - jak to wynika z art. 143 k.p.a., wniesienie zażalenia nie wstrzymuje wykonania postanowienia, jednakże organ administracji publicznej, który wydał postanowienie, może wstrzymać jego wykonanie, gdy uzna to za uzasadnione. Oznacza to, że wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego nie wstrzymuje jego wykonania, zatem postępowanie może się toczyć nawet wówczas gdy postanowienie o odmowie jego zawieszenia nie jest ostateczne. Organ pierwszej instancji był zatem uprawniony do wydanie decyzji co do istoty sprawy pomimo zaskarżenia przez stronę postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał,

iż w niniejszej sprawie zaistniały dwie podstawy wznowienia postępowania administracyjnego obligujące sąd administracyjny do uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzję z dnia 18 maja 2007 roku, a także nałożonych na inwestorów postanowieniem z dnia 5 kwietnia 2007 roku obowiązków.

Wobec wydania przez Trybunał wyżej opisanego wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. zaistniała bowiem w niniejszej sprawie podstawa wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym stanowi natomiast podstawę wznowienia postępowania wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Z tych też względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a także punkt drugi wydanego w granicach niniejszej sprawy postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 kwietnia 2007 roku.

O wstrzymaniu wykonania uchylonych orzeczeń Sąd orzekł stosownie do treści art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania Sąd oparł na art. 200

w zw. z art. 205 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec tego, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, jak również punkt drugi postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 5 kwietnia 2007 roku, zostały wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, Sąd - na mocy art. 119 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, czyli stosownie do treści art. 120 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego.

Ponownie rozstrzygając niniejszą sprawę organ nadzoru budowlanego uwzględni stan prawny ukształtowany opisanym powyżej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przyjmując, że legalizacja samowoli budowlanej na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, może nastąpić także na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanej przez inwestorów już po wszczęciu postępowania rozbiórkowego.

Organ zbada czy dla terenu przedmiotowej działki obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie to jest konieczne dla prawidłowego określenia obowiązków inwestorów wynikających z art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. W zależności od dokonanego ustalenia organ zobowiąże inwestorów albo do przedłożenia zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami planu albo do przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w określonym terminie, a także do złożenia pozostałej dokumentacji wskazanej w przepisie

art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Wyznaczony przez organ termin powinien uwzględniać konieczność przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto organ zapewni stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu poprzez doręczanie pism i aktów administracyjnych wydanych w sprawie każdemu z inwestorów pozostających w związku małżeńskim osobno.