Wyrok NSA, sygn. akt OSK 180/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6140 Nadanie stopnia i tytułu naukowego oraz potwierdzenie równoznaczności dyplomów, świadectw i tytułów
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji Narodowej i Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. I ust. 2
journal: Dz.U. 1975 nr 5 poz 28
law: Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r.
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz, Zbigniew Rausz (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2003 r. sygn. akt I SA 1880/02 w sprawie ze skargi Roberta J. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Roberta J., uchylił postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 11 lipca 2002 r., (...) i poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia 18 czerwca 2002 r. (...) wydane w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych.

Jak podano w uzasadnieniu wyroku z postanowienia z dnia 18 czerwca 2002 r. wynika, że Robert J. studia odbywał w Polsce, w jednostce o nazwie Warszawskie Regionalne Centrum Naukowo-Konsultacyjne Otwartego Kształcenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie, natomiast dyplom ukończenia tych studiów i uzyskanie tytułu magistra wystawiła uczelnia w Kijowie. Działalność W. Regionalnego Centrum, mieszczącego się przy ul. K. 29/31 w W., polegająca na prowadzeniu uzupełniających studiów magisterskich, zdaniem organu, narusza przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, a w szczególności art. 66 ust. 9 w myśl którego zagraniczne uczelnie, od dnia wejścia w życie wymienionego przepisu tj. od 5 stycznia 2002 r. mogą tworzyć swoje jednostki organizacyjne na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyłącznie po uzyskaniu zgody Ministra Edukacji Narodowej i Sportu. Międzyregionalna Akademia Zarządzania Personelem w Kijowie nigdy nie ubiegała się o zgodę MENiS na otwarcie zamiejscowej jednostki organizacyjnej z siedzibą na terytorium Polski. Zatem jej działalność została podjęta z naruszeniem przepisów i jest nielegalna.

W zakresie uznawalności wykształcenia w stosunkach Polski i Ukrainy obowiązuje Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzona w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28 i 29/ zgodnie z którą uznawane są dyplomy o wzorze państwowym stwierdzające ukończenie studiów w akredytowanych uczelniach jednego z państw, o ile uprawniają ich posiadaczy w państwie wydania do ubiegania się o stopień naukowy. Przedstawiony dyplom jest zgodny z wzorem państwowym, obowiązującym uczelnie ukraińskie, jednak jego treść w świetle ustaleń faktycznych budzi istotne wątpliwości. Wnioskodawca nie odbył studiów w uczelni w Kijowie, ale uczestniczył w kształceniu zorganizowanym nielegalnie w Polsce i na tej podstawie uzyskał dyplom uczelni w Kijowie.

Utrzymując w mocy postanowienie z dnia 18 czerwca 2002 r. Minister oprócz powołanej wyżej Konwencji powołał się na protokół między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r.

Dyplomy ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie są dokumentami o ukraińskim wzorze państwowym poświadczającymi ukończenie studiów wyższych w tej uczelni, która posiada od 20 lipca 2000 r. IV stopień akredytacji. Osoby posiadające takie dyplomy mają na Ukrainie prawo ubiegania się o stopień naukowy. Zatem z formalnego punktu widzenia spełniają one warunki stawiane w umowach obowiązujących w stosunkach Polski i Ukrainy. Postępowanie wyjaśniające okazało się konieczne w powyższej sprawie nie tylko ze względu na niejasny status ośrodka uczelni ukraińskiej w Polsce, ale także z powodu niezgodności merytorycznych i formalnych przedstawionych dokumentów. Z ustaleń dokonanych przez organ administracji wynika, że wnioskodawca całość zajęć przewidzianych planem studiów, łącznie z egzaminem dyplomowym, odbywał w Polsce w wymienionej powyżej i działającej nielegalnie jednostce w W. Rola Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie sprowadzała się do wystawienia dyplomu i przesłaniu go do Polski. Skoro zatem wnioskodawca ukończył kształcenie w nielegalnie funkcjonującej jednostce nie mającej statusu szkoły wyższej, ani zgodnego z prawem polskim statusu filii uczelni zagranicznej to organ uznał, że kształcenia tego nie można uznać za studia w rozumieniu ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Z powyższych względów organ administracji uznał, że nie może wydać zaświadczenia, o które występował wnioskodawca, gdyż stanowiłoby to usankcjonowanie działalności prowadzonej na obszarze Polski z naruszeniem przepisów ustawowych.

Skargę na powyższe postanowienie z dnia 11 lipca 2002 r. wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Robert J. zarzucając, że wydanie postanowienia nastąpiło bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa materialnego - art. 150 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w zw. z art. 1 pkt 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół..., sporządzonej w Pradze 7 czerwca 1972 r. oraz Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych z dnia 18 maja 1992 r. w zw. z art. 9 i 87 Konstytucji RP, a także naruszenie art. 76, 77, 6 i 8 Kpa oraz art. 12 i 35 Kpa.

Zdaniem skarżącego ustalenia organu na temat rzekomej, nielegalnej działalności w Polsce Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem z Kijowa nie znajdują oparcia w rzeczywistym stanie faktycznym, gdyż skarżący odbył studia w trybie zaocznym w systemie tzw. kształcenia na odległość, przyjętym na całym świecie. Skarżący przedstawiając obowiązujące uregulowania prawne wywodzi, iż uznanie dyplomu za równoważny następuje od momentu jego wydania. Przepisy nie przewidują dodatkowego potwierdzania równoważności dokumentów o wykształceniu w Ministerstwie Edukacji Narodowej. Żaden przepis prawa nie upoważniał Ministra do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego dotyczącego tego w jaki sposób prowadzone było kształcenie studentów polskich przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem. Działanie Ministra, zgodnie z odpowiednimi postanowieniami Konwencji, powinno polegać na stwierdzeniu, czy wydany dyplom może być uznany za równorzędny z polskim dyplomem ukończenia wyższych studiów. Skoro odpowiednie czynności wykazały, że dyplomy wydawane przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie spełniają wszystkie warunki stawiane w umowach obowiązujących w stosunkach pomiędzy Polską i Ukrainą, Minister Edukacji Narodowej i Sportu nie miał prawa odmówić uznania równorzędności tego dyplomu z dyplomem polskim. Metody sprawdzania ważności tych dokumentów przypominają proces nostryfikacji, którego mogą dokonywać rady szkół wyższych a nie jednostki Ministerstwa.

Skarżący nie zgodził się także z poglądem, iż odbył studia w działającej rzekomo nielegalnie w Polsce jednostce o nazwie Centrum Kształcenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie a nie w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem. Warszawskie Centrum Naukowo-Konsultacyjne Otwartego Kształcenia MAZP nie jest jednostką organizacyjną tej uczelni w myśl przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym. Zgodnie bowiem z art. 64 ww. ustawy jednostkami organizacyjnymi uczelni są: Wydziały, Instytuty, Katedry, Biblioteki oraz jednostki międzywydziałowe i pozawydziałowe. Poza tym współpraca Fundacji Innowacja z Międzyregionalną Akademią Zarządzania Personelem, która doprowadziła do utworzenia W. Centrum Naukowo-Konsultacyjnego Otwartego Kształcenia MAZP, rozpoczęła się jeszcze przed wejściem w życie art. 64 ust. 9 ustawy o szkolnictwie wyższym. I pomimo tego, że nie ma podstawy do ustaleń organu, iż w Polsce działają jednostki organizacyjne Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem, należy podnieść, iż wyżej wskazany przepis obowiązuje od 15 stycznia 2001 r., podczas gdy skarżący rozpoczął studia w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem dużo wcześniej, a prawo nie działa wstecz. Ponadto, jak dotychczas Ministerstwo Edukacji Narodowej i Sportu nie znalazło podstaw do zakazania działalności Centrum Konsultacyjnego MAZP.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r. uwzględnił skargę, nie podzielił jednakże wszystkich zarzutów skargi uznając za niezasadny zarzut wydania zaskarżonego postanowienia bez podstawy prawnej, gdyż regulacje zawarte w kodeksie postępowania administracyjnego wskazują w sposób ewidentny podstawę prawną do wydania postanowienia. Sąd uznał jednakże, że wydając postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku psychologia Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył prawo materialne, a także normy prawa procesowego.

Przepis art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w kwestiach uznawania dyplomów i tytułów zawodowych uzyskanych za granicą za równorzędne z dyplomami i tytułami zawodowymi nadawanymi w kraju odsyła do umów międzynarodowych. Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich..., sporządzona w Pradze 7 czerwca 1972 r. i ratyfikowana przez Polskę, w art. I ust. 2 nakazuje uznawać za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw wszystkie wydawane na terytorium każdego z nich dokumenty o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu. Powyższa konwencja na podstawie Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy, sporządzonego 18 maja 1992 r. w Warszawie ma zastosowanie do czasu zawarcia umowy między tymi krajami w kwestiach uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych. Przepisy prawa materialnego, art. I ust. 2 Konwencji regulując tę kwestię jednocześnie zakreślają ramy postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 par. 2 Kpa. W doktrynie i orzecznictwie sądowym uważa się, iż postępowanie to powinno zmierzać w kierunku ustalenia stanu faktycznego i prawnego wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem.

Jeśli więc uwzględnić regulację materialnoprawną oraz wymagania z art. 218 par. 2 Kpa. Minister mógł prowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia autentyczności przedstawionego dyplomu ukończenia szkoły, typu szkoły lub wydziału w aspekcie uprawnień posiadacza dyplomu ukończenia Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie do ubiegania się o stopień naukowy. W wyniku tego postępowania organ ocenił, iż przedstawiony dyplom jest zgodny z wzorem państwowym obowiązującym uczelnie ukraińskie, zaś sama uczelnia posiada wymagany w tym kraju najwyższy - czwarty stopień akredytacji, dający prawo do wydawania dyplomów specjalisty i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy. Spełniają zatem warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra. Konwencja jako źródło powszechnie obowiązującego prawa przesądza o obowiązku uznawania tych dokumentów za równorzędne na terytoriach umawiających się państw. Przepisy Konwencji nie uprawniają jednakże żadnej ze stron do badania zgodności wydawanych dokumentów o ukończeniu szkoły wyższej za granicą z przepisami prawa polskiego.

Minister Edukacji Narodowej i Sportu odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego równoważność dyplomu ukończenia szkoły wyższej w Kijowie z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych na kierunku psychologia z tego właśnie powodu, iż wydany przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie dyplom poddał badaniu w aspekcie zgodności z przepisami ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym i ocenił, iż przyjęty przez tę uczelnię system kształcenia nie jest zgodny z przepisami powołanej ustawy. Postępowanie to narusza zarówno przepisy Konwencji Praskiej z 7 czerwca 1972 r. jak i ramy zakreślone postępowaniem wyjaśniającym, o którym mowa w art. 218 par. 2 Kpa, zaś naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na powyższy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 stycznia 2003 r. skargę kasacyjną wniosło Ministerstwo Sprawiedliwości - Prokuratura Krajowa. Prokurator działający w imieniu tego organu zaskarżył wyrok w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. I ust. 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich..., sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. w związku z art. 150 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym - przez niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania - art. 218 par. 2 Kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 8, art. 173 par. 2 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem prokuratora nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 8 Konstytucji - jej przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami nawet ratyfikowanych umów międzynarodowych i stosuje się je bezpośrednio, jeżeli Konstytucja nie stanowi inaczej. Biorąc pod uwagę te przepisy należy zauważyć, że organ władzy publicznej, który w toku postępowania powziął wiadomość o uzyskaniu uprawnienia z naruszeniem prawa, nie może uznać, że takie naruszenie nie ma wpływu na wynik postępowania. Nie ulega także wątpliwości, że obywatel polski, który uzyskałby dyplom ukończenia polskiej wyższej uczelni, która w myśl przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym nie byłaby taką uczelnią lub nie posiadałaby uprawnień do wydawania dyplomów danego rodzaju - nie miałaby uprawnienia do posługiwania się takim dyplomem. Inne stanowisko w kwestii uznawania za równoważne dyplomów uzyskanych w uczelniach zagranicznych, objętych postanowieniami Konwencji Praskiej, powodowałoby nieuzasadnione różnicowanie obywateli - a tym samym naruszenie zasady równości wobec prawa i prawa do równego traktowania przez władze publiczne wyrażonej w art. 32 Konstytucji. Nie może bowiem zasługiwać na aprobatę zachowanie naruszające prawo lub mające w oczywisty sposób na celu obejście obowiązującego prawa.

Prokurator nie zgadza się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, że Minister Edukacji Narodowej i Sportu naruszył przepisy postępowania, w szczególności art. 218 par. 2 Kpa co miałoby istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonywanie ustaleń odnośnie trybu studiów i sposobu otrzymania przedmiotowego dyplomu. Nie można także podzielić poglądu Sądu co do interpretacji powołanej Konwencji, sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r.

Ustawa z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./ w art. 2 pkt 3 jednoznacznie stanowi, że związanie umową międzynarodową obejmuje wszelkie czynności przewidziane w prawie międzynarodowym, a w szczególności w Konwencji Wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w Wiedniu dnia 23 maja 1969 r. /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/ w wyniku których Rzeczpospolita Polska stała się stroną tej umowy. Konwencja wiedeńska w części III zatytułowanej "Przestrzeganie, stosowanie i interpretacja traktatów" w art. 31-33 wskazuje zasady interpretacyjne, według których traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu /art. 31 ust. 1/, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu lub okolicznościami jego zawarcia /art. 32/. Nie można zatem interpretować umowy międzynarodowej w oderwaniu od okresu w jakim została zawarta i ratyfikowana, a tym samym od uwarunkowań prawnych do jakich jej postanowienia się odnoszą.

W dacie zawierania umowy /1972 r./, jak i jej ratyfikacji /1975 r./, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 listopada 1958 r. o szkolnictwie wyższym /t.j. Dz.U. 1969 nr 4 poz. 31 ze zm., a w dacie ratyfikacji - t.j. Dz.U. 1973 nr 32 poz. 191/ oraz zgodnie z treścią przepisów ustawy z dnia 4 maja 1982 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. 1985 nr 42 poz. 201 ze zm./ jak też ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./, z daty sporządzenia Protokołu z 18 maja 1992 r. w Warszawie między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy, dotyczącego stosowania Konwencji z 1972 r., tak w Polsce, jak i w pozostałych krajach sygnatariuszy Konwencji sporządzonej w Pradze, nie przewidywano tworzenia na terytorium danego państwa uczelni innych państw, czy też możliwości tworzenia jednostek uczelni takich państw. Nie ulega więc wątpliwości, że żadne z umawiających się państwa sygnatariuszy Konwencji, ustalającej jej tekst, nie brało pod uwagę, iż może zaistnieć taka sytuacja, że kształcenie studentów danego państw a będzie odbywało się w całości, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, w innym państwie a tym samym, że dojdzie do wydania dyplomu uczelni, mimo faktycznego odbycia studiów poza nią.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uchylając przedmiotowe postanowienie w ogóle nie wskazał na konieczność przedstawienia przyjętych przez Ministra Edukacji Narodowej i Sportu reguł interpretacyjnych przepisów Konwencji i ich udokumentowania, przyjmując arbitralnie i wiążąco dla organu mającego rozpoznać ponownie sprawę, iż przedmiotowe dyplomy wydane przez Międzyregionalną Akademię Zarządzania Personelem w Kijowie, uzyskane w trybie wskazanym w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia - "spełniają zatem warunki do uznawania ich w Polsce za równoważne z dyplomem magistra".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, pełnomocnik Roberta J. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 oraz art. 179 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem pełnomocnika zarzuty postawione zaskarżonemu w skardze wyrokowi Naczelnego Sądu Administracyjnego nie znajdują potwierdzenia w analizie przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował postanowienia Konwencji sporządzonej w Pradze w 1972 r. oraz Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej Polskiej a Rządem Ukrainy z dnia 18 maja 1992 r.

Powoływanie się przez skarżącego na naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne jako uzasadniające odmowne decyzje Ministra Edukacji Narodowej i Sportu jest bezprzedmiotowe w niniejszej sprawie. Robert J. odbył studia magisterskie w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem prowadzone metodą kształcenia na odległość. Taka forma kształcenia na terytorium Polski nie jest zabroniona przez prawo. Nie ma również zakazu studiowania w uczelniach zagranicznych właśnie w formie kształcenia na odległość. Nie może więc być mowy o tym, aby Robert J. swoim postępowaniem naruszył jakikolwiek przepisy prawa, nie mówiąc już o uzyskaniu przez niego uprawnienia z naruszeniem prawa.

Twierdzenie Prokuratury Krajowej, że państwa zawierając Konwencję, nie przewidywały możliwości, "że kształcenie studentów danego państwa będzie odbywało się w całości w innym państwie a tym samym, że dojdzie do wydania dyplomu uczelni, mimo faktycznego odbycia studiów poza nią" jest całkowicie nieuzasadnione. Przepisów prawa nie tworzy się zasadzie kazuistyki, uregulowania wszystkich możliwych sytuacji w sposób wyczerpujący. Przepisy prawa tworzone są po to ogólnie, bez wchodzenia w analizę konkretnych stanów faktycznych, aby objąć swym zakresem jak najwięcej sytuacji. Nie ma żadnych podstaw uzasadniających twierdzenie, że Konwencję należy interpretować w taki sposób, że nie ma zastosowania do nowych form kształcenia wypracowanych przez uczelnie wyższe, nie istniejących w dacie podpisania i ratyfikowania Konwencji. Konwencja ustala ogólne zasady postępowania państw w zakresie nią objętym, niezależnie od tego, jakie formy wykształcenia obowiązują w danym państwie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Oceniając zasadność wniesionej przez Prokuratora Krajowego skargi kasacyjnej od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 stycznia 2003 r. stwierdzić należy, że skarga ta ma usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił zarzuty skargi kasacyjnej co do naruszenia w postępowaniu zakończonym zaskarżonym wyrokiem przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Sąd w zaskarżonym wyroku z góry założył, że dyplom jaki uzyskał Robert J. w Międzyregionalnej Akademii Zarządzania Personelem w Kijowie jest dokumentem, do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, średnich szkół zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów, o nadaniu stopnia i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r. ratyfikowanej m.in. przez Polskę /Dz.U. 1975 nr 5 poz. 28/.

Z redakcji art. I ust. 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw mogą być uznawane dokumenty /dyplomy/ o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu - uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego - lub wydziałów uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy.

Zatem zobowiązanie wynikające z art. I ust. 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach umawiających się Państw wszystkich dokumentów /dyplomów/ o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w tym sensie, że chodzi o te wszystkie dokumenty - dyplomy, które odpowiadają wymogom Konwencji. To zaś oznacza obowiązek oceny czy uzyskany za granicą dyplom jest dyplomem /dokumentem/ wydanym na terytorium jednego z umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wtedy, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Takiej oceny w tej sprawie nie dokonano.

Sąd orzekając legalność zaskarżonego postanowienia nie z wrócił uwagi na to, że Minister Edukacji Narodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające w trybie przepisów art. 218 par. 2 Kpa nie ustalił podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności, a mianowicie czy uzyskany przez Roberta J. dyplom jest dyplomem /dokumentem/ w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej, a co za tym idzie, czy Konwencja ta znajduje zastosowanie w sprawie.

W tym celu - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało ustalić - w ramach postępowania wyjaśniającego opartego na art. 218 par. 2 Kpa - rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić czy do tego rodzaju studiów mają zastosowanie przepisy Konwencji praskiej. Jeżeli jak utrzymuje zainteresowany, były to studia w systemie kształcenia na odległość, a z dokumentacji sprawy nie wynika, aby ta istotna dla rozstrzygnięcia okoliczność została wyjaśniona, to wówczas powstaje pytanie czy umawiające się Państwa sporządzając Konwencję, miały na uwadze ten rodzaj studiów.

W dacie sporządzenia Konwencji praskiej studia na odległość nie były studiami powszechnie występującymi, a już z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość przekraczającego granice państw. Ma więc rację Prokurator Krajowy podnosząc w skardze kasacyjnej, iż nie bez znaczenia dla uznania dyplomu uczelni zagranicznej wydanego przez państwo - stronę Konwencji, pozostają uwarunkowania, w jakich następowało jej sporządzenie. To, że Konwencja, o której mowa została sporządzona w 1972 r., a więc przed ponad trzydziestu laty w innych warunkach polityczno-ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego w państwach jej sygnatariuszy, nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw-sygnatariuszy Konwencji.

W konsekwencji zamieszkiwanie na obszarze jednego państwa, a studiowanie /pobieranie nauki/ na obszarze innego, było co do zasady utrudnione, wręcz niemożliwe. Tak samo jak studiowanie na odległość, wobec ówczesnych prostych środków łączności. Nie można zatem jednoznacznie zakładać, że sygnatariusze Konwencji - w tym i władze PRL - wyrażali wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia m.in. szkoły wyższej na terytorium państwa - sygnatariusza Konwencji.

W ustaleniach Konwencji brak jest odniesień do przyszłych, spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Także analiza zachowanych materiałów przygotowawczych do Konwencji znajdujących się w materiałach sprawy, nie daje jednoznacznych podstaw do twierdzenia, aby zamiarem umawiających się Państw było wzajemne uznanie za równorzędne na ich terytoriach dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uzyskanych na podstawie spodziewanych nowych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość przekraczającego granice państw.

Pogląd ten znajduje potwierdzenie w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów, sporządzonej w dniu 23 maja 1969 r. /Dz.U. 1990 nr 74 poz. 439/ oraz przepisach ustawy z 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych /Dz.U. nr 39 poz. 443 ze zm./. I mimo, że zarówno ta ustawa jak i Konwencja wiedeńska weszły do porządku prawnego RP już po ratyfikowaniu przez Polskę Konwencji praskiej, to ustalenia Konwencji wiedeńskiej, do której odsyła ustawa z 14.04.2000 r., zawierają w tej mierze uniwersalne zasady interpretacji umów międzynarodowych i jako takie mogą i powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej przez Sąd sprawie.

Stosownie do art. 31-33 Konwencji wiedeńskiej, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście oraz w świetle jego przedmiotu i celu /art. 31 ust. 1/, a nadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z pracami przygotowawczymi do traktatu oraz okolicznościami jego zawarcia /art. 32/.

Naczelny Sąd Administracyjny po stwierdzeniu, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania i naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a także narusza prawo materialne - a to art. I ust. 2 Konwencji praskiej - przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 par. 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.