Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 496/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 9 , ar. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skarg D.F., M. F., M. G., M.G., J. K., W.K., P. K., A.K., G.S., J.S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. odrzuca skargi M.G. oraz J.K. i W. K.; 3. zasądza od Wojewody [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania: a) na rzecz skarżących D. F. i M.F. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych; b) na rzecz skarżącego M. G. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych; c) na rzecz skarżących P.K. i A. K. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych; d) na rzecz skarżących G. S. i J. S. solidarnie kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 496/21

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga D.F., M.F., M. G., M[...], znak: [...]) umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania skarżących.

Z akt sprawy wynika, że Starosta [...] [...] wydał decyzję Nr [...], znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestora A Sp. z o.o. z siedzibą w W., obejmującą budowę stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B nr [...] - wieży typu BOT-E/60, płyty fundamentowej pod wieżę oraz wlz energii elektrycznej, do realizacji na terenie działek o nr ew. 50/10 i 50/16 w obrębie [...], gmina O.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik: D. F., M.F., M. G., M. G., J. K., W. K., P. K., A. K., G. S., J. S., zarzucając wydanej decyzji:

a) nieprawidłową kwalifikację przedsięwzięcia, polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci B wraz z wewnętrzną linią zasilenia energetycznego na nieruchomości o nr ewid. 50/10 i 50/16 w miejscowości S., gm. O. czego skutkiem była błędna ocena organu, cyt. "... iż w realiach sprawy przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na grunty sąsiednie w tym grunty skarżących";

b) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 z późn. zm.) poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niesłuszne uznanie, że przewidywany rozkład pól elektromagnetycznych dotyczący inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej B będzie występował w znacznej odległości pionowej od istniejących zabudowań podczas gdy miejsca dostępne dla ludności to miejsca, gdzie choćby potencjalnie, ale też realnie może powstać zabudowa zgodna z obowiązującymi przepisami, co na kanwie niniejszej sprawy dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie realizacji nowych siedlisk zagrodowych lub uciążliwych ośrodków produkcji rolnej na najsłabszych glebach w rejonie zainteresowania inwestora z dojazdem do drogi gminnej;

c) naruszenie przepisów art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia pomimo zgłoszenia chęci zapoznania się przez stronę skarżącą D. F. - w dniu [...] - ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie;

d) zaniechanie odniesienia się w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia organu do kwalifikacji przedsięwzięcia i ocenę kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o opracowanie graficzne załączone do wniosku o pozwolenie na budowę pt. "Graficzne prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych" i opracowanie "Kwalifikacja instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej A pod względem oddziaływania na środowisko" które przewiduje promieniowania dla pojedynczej anteny, podczas gdy oddziaływanie pola elektromagnetycznego należy odnieść do sumarycznego promieniowa dla poszczególnych anten;

e) błąd w ustaleniach faktycznych i niesłusznym przyjęciu przez organ co do promieniowania określonego tylko dla pojedynczej anteny, podczas gdy oddziaływanie pola elektromagnetycznego należy odnieść do sumarycznego promieniowa dla poszczególnych anten.

Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze, zaś w uzasadnieniu wskazał, że w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) [dalej: ustawa – Prawo budowlane], który jako przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., ogranicza krąg stron do następujących podmiotów: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Następnie organ wskazał, że:

- D. F. i M. F. są właścicielami działki nr ewid. 31 i 33/3 w obrębie [...] – adres S. 12, [...] S., co potwierdza informacja z rejestru gruntów sporządzona na dzień [...];

- M. G. jest właścicielem działki nr ewid. 55 i 97 w obrębie [...] –adres S. 97, [...] S., co potwierdza informacja z rejestru gruntów sporządzona;

- M. G. jest właścicielem działki nr ewid. 26/1 w obrębie [...] –adres S. 10, [...] S., co potwierdza uproszczona informacja z rejestru gruntów sporządzona;

- J.K. i W. K. są właścicielami działki nr ewid. 23 w obrębie [...] –adres S. 6, [...]S., co potwierdza uproszczona informacja z rejestru gruntów;

- P. K., A. K., są właścicielami działki nr ewid. 98/1 w obrębie [...] – adres S. 14, [...] S., co potwierdza uproszczona informacja z rejestru gruntów sporządzona;

- G. S. i J. S. są właścicielami działki nr ewid. 33/2 w obrębie [...] – adres S. 15, [...] S., co potwierdza uproszczona informacja z rejestru gruntów.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że obiekt będący przedmiotem wniosku inwestora stanowi telekomunikacyjny obiekt budowlany, stosownie do treści § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.), w którym za taki obiekt uważa się linię kablową podziemną, linię kablową nadziemną, kanalizację kablową, kontenery telekomunikacyjne, szafy kablowe oraz wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe. Telekomunikacyjne obiekty budowlane stanowią również budowle w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane zaliczane są do obiektów budowlanych w myśl art. 3 pkt 1 tej ustawy i muszą spełniać wszystkie wymogi przewidziane w przepisach dla tego rodzaju obiektów.

Przepisami właściwymi do ustalenia granic obszaru oddziaływania obiektu jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 o warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), wymienione wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448).

W ocenie Wojewody z przepisów tych wynika, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest przede wszystkim ustalenie obszaru, dla którego wystąpią ponadnormatywne natężenia pola elektromagnetycznego oraz że obszar ten powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz z uwzględnieniem miejsc, które są i mogą być zabudowane, zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zdaniem organu powyższe wynika także z § 314 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który wskazuje na zakaz wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych.

Dalej Wojewoda podniósł, że sporna inwestycja zlokalizowana jest na działce nr ewid. 50/10 w obrębie [...], gm. O. i obejmuje budowę wieży stalowej kratowej typu BOT-E3/60 o łącznej wysokości wynoszącej 61,95 m n.p.t., na której zostanie zamontowanych w sumie dwanaście anten sektorowych: 8 x typu HW ADU4518R8v06 i 4 x typu HW A704517R0v06 skierowanych wzdłuż azymutów: 355º, 265º, 175º i 85º, czyli po 2 anteny sektorowe typu HW ADU4518R8v06 oraz 1 antena sektorowa typu HW A704517R0v06 na każdym z czterech azymutów. Wysokość zawieszenia środka anten wynosi 59,0 m n.p.t. Z projektu budowlanego wynika, że zastosowane zostaną maksymalne pochylenia wiązki głównej anten sektorowych, tzw. tilty elektryczne wynoszące 10º. Równoważna moc promieniowana izotropowego (EIRP) wyniesienie na każdym z czterech azymutów 2 x 929,97 W oraz 1 x 1519,46 W, czyli w sumie 3379,40 W. Planowana stacja bazowa obejmuje również dwie anteny radiolinii. W zakres inwestycji wchodzi również budowa fundamentu pod wieżę, wewnętrzna linia zasilająca i przyłącze teletechniczne.

Obszar oddziaływania inwestycji, określony na podstawie przewidywanego obszaru rozkładu pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych, został przedstawiony w opracowaniu "Graficzna prezentacja poziomu pól elektromagnetycznych instalacji radiokomunikacyjnej – instalacja telefonii komórkowej A ZGI 4490 C S. obręb [...] jedn. ewid. 102006_2 woj. [...]" wykonanym w [...] przez mgr inż. U. K.

Podstawą prawną do wyznaczenia tego obszaru było cyt. rozporządzenie Ministra Zdrowia w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku, które określa dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku zróżnicowane dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz miejsc dostępnych dla ludności. Według art. 124 ustawy - Prawo ochrony środowiska, przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości.

W załączniku do rozporządzenia określono zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. I tak dla zakresu częstotliwości źródeł pól elektromagnetycznych od 400 MHz do 2000 MHz określono dopuszczalną gęstość mocy S (W/m2) dla miejsc dostępnych wynoszącą f/200 W/m2, gdzie f - to wartość częstotliwości pola elektromagnetycznego z tego samego wiersza kolumny "Zakres częstotliwości pola elektromagnetycznego". Projektowane anteny pracować będą na częstotliwości 800 MHz i 900 MHz. Zgodnie z ww. tabelą 2 dopuszczalna gęstość mocy wynosi f/200 W/m2, czyli dla częstotliwości 800MHz/200=4,0W/m2, a dla częstotliwości 900MHz/200=4,5W/m2. Oczywistym jest, iż gęstość mocy pól elektromagnetycznych zmniejsza się wraz oddaleniem od źródła tj. anteny (im dalej od wieży, tym gęstość pola mniejsza). Z ww. opracowań wynika, że obliczenia i rysunki w nich przedstawione uwzględniają zjawisko sumowania pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie planowane anteny stacji bazowej i obliczenia obejmują sumę EIRP. Zasięgi występowania pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych w otoczeniu zespołu anten są wynikiem kumulacji poziomów pól elektromagnetycznych emitowanych przez wszystkie anteny stacji bazowej. Obszary te przedstawiono na mapie przedstawiającej widok w płaszczyźnie poziomej oraz na przekrojach pionowych dla każdego kierunku promieniowania anten, zawartych w ww. opracowaniu. Z tabeli nr 1 zestawiającej wyniki obliczeń oraz rysunków przedstawionych w ww. opracowaniu wynika, że sumaryczny zasięg obszaru pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla wszystkich systemów (LTE 800 MHz i UMTS 900 MHz):

dla maksymalnego tiltu 10( na azymucie 355((wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny;

dla maksymalnego tiltu 10( na azymucie 295( wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny.

dla maksymalnego tiltu 10( na azymucie 175( wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny.

dla maksymalnego tiltu 10( na azymucie 85( wystąpi na wysokości powyżej 57,5 m w zasięgu do 8,00 m od miejsca zawieszenia anteny.

Wojewoda stwierdził, że z powyższej analizy przebiegu oraz zasięgu osi głównych wiązek promieniowania oraz przewidywanych obszarów występowania pól elektromagnetycznych o wartościach ponadnormatywnych wynika, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji związanej z promieniowaniem elektromagnetycznym mieści się w całości w granicach działki inwestycyjnej nr ewid. 50/10, zaś będące własnością skarżących kolejno nieruchomości nr ewid. 31, 33/3, 55, 97, 26/1, 23, 98/1 i 33/2 w obrębie [...], zlokalizowane w odległości ok. 50-200 m od źródła promieniowania, znajdują się poza zasięgiem ww. obszarów.

Wyznaczając obszar oddziaływania dla spornej inwestycji w oparciu o § 13 ust 1 pkt. 1 lit. b) ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m (wysokości wieży wynosi 61,95 m) Wojewoda przyjął obszar wokół obiektu o promieniu 35 m. Tak wyznaczony obszar oddziaływania projektowanej stacji bazowej wykracza poza granice działki inwestycyjnej, tj. 50/10 i obejmuje swym zasięgiem działkę nr ewid. 51/1. Jak wynika z uproszczonej informacji z rejestru gruntów, według stanu na dzień [...] działka ta jest własnością Skarbu Państwa. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy O., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy O. z [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...], Nr [...], poz. [...]) [dalej: plan miejscowy], działka ta oznaczona na rysunku planu symbolem 03 KK- "Tereny kolejowe" z podstawowym przeznaczeniem pod tory szlakowe i bocznicę (§ 9 i § 44 ust. 2 planu miejscowego).

Następnie organ wskazał, że działka o nr ew. 50/10, na której usytuowano projektowaną stację bazową, znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem C3U/MN - tereny zabudowy usługowej z budynkiem mieszkalnym. Zgodnie z § 13 ust. 6 plan dopuszcza możliwość realizacji masztów telefonii komórkowej na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolami m.in. C3U/MN, nie wprowadzając żadnych szczególnych ograniczeń z tego tytułu.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Wojewoda [...] stwierdził, że nieruchomości stanowiące własność poszczególnych skarżących znajdują się poza strefą obszaru oddziaływania spornej inwestycji i w rezultacie uznał, że skarżący: D. F., M. F., M. G., M. G., J. K., W. K., P.K., A. K., G. S. oraz J. S. nie posiadają przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, gdyż projektowana inwestycja, w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej, w żaden sposób nie ogranicza zabudowy nieruchomości, do których tytuł prawny posiadają ww. skarżący. Brak przymiotu strony odwołujących wypełnia przesłankę bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego wskazaną w art. 105 k.p.a. W związku z powyższym organ II instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.

W skardze do sądu D. F., M. F., M. G., M. G., J.K., W. K., P. K., A. K., G. S. oraz J. S. zarzucili organowi następujące naruszenia prawa:

a) obrazę przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię na kanwie niniejszej sprawy i ich niezastosowanie poprzez bezpodstawne pominięcie jako strony niniejszego postępowania właścicieli nieruchomości o nr ewid. 31, 33/3, 55,97, 26/1 m23, 98/1 i 33/2 w obrębie [...] gm. O. i niezapewnienie im udziału w postępowaniu przed organem II instancji podczas gdy przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania obiektu;

b) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt. 8 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tj. Dz.U. z 2016, poz. 71) poprzez nieprawidłową kwalifikację spornego przedsięwzięcia, czego skutkiem było naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zakresie swobodnej oceny dowodów i w efekcie spowodowało, iż organ odwoławczy błędnie ocenił, iż w realiach sprawy przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na grunty sąsiednie w tym grunty skarżących oraz nie przystąpienia przez organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy

c) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 2 ustawy -Prawo ochrony środowiska poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niesłuszne uznanie, wyrażającą się tym, że:

- dla analizy obszaru oddziaływania obiektu dla spornej inwestycji należy przyjąć obszar wokół obiektu o promieniu 35 m a punktem odniesienia dla tego promienia jest wieża o wysokości 61,95 m;

- dla analizy obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości przyjęto równoważną moc promieniowania izotopowego (EIRP) na każdym z czterech azymutów czyli w sumie 3379.40 W podczas gdy zsumowano moc promieniowania izotopowo jedynie z 3 anten (strona 7 uzasadnienia akapit I);

d) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 3 pkt. 20 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy wyrażającej się w niesłusznym przyjęciu przez organ odwoławczy, że sporna inwestycja realizowana na działce o nr ewid. 50/10 w obrębie [...], gm. O. nie znajduje się w sferze oddziaływania działek o nr ewid. 31, 33/3,55,97, 26/1 m23, 98/1 i 33/2 w obrębie [...] gm. O., stanowiących współwłasność skarżących, podczas gdy z treści powyższego przepisu wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu;

e) obrazę przepisów prawa materialnego, a mianowicie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i niesłuszne uznanie, że przedmiotowa inwestycja nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego określonego w odrębnych przepisach dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych podczas gdy, gdy organ meriti zaniechał dokonania ustaleń w zakresie kwalifikacji przedsięwzięcia z punktu widzenia § 3 ust. 1 pkt. 8 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

f) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 7, 8, 9 i art. 10 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niezastosowanie w okolicznościach przedmiotowej sprawy i uznanie, że skarżący nie mają przymiotu stron postępowania podczas gdy nieruchomości stanowiące ich własność znajdują się w sferze oddziaływania spornego obiektu;

g) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak prawno-relewantnej argumentacji organu II instancji w zakresie kwalifikacji spornej inwestycji i nie odniesienia się do oddziaływania pól elektromagnetycznych sumy poszczególnych anten na poszczególne nieruchomości stanowiące współwłasność skarżących;

h) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonej decyzji, a mianowicie art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w realiach tej sprawy i nieustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu strony skarżącej w zakresie tego, że przedmiotowa inwestycja po zsumowaniu parametrów poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia stanowić będzie naruszenie granic nieruchomości skarżących;

i) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 15 k.p.a., mającego istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego poprzez brak dwukrotnego przeprowadzenia przez dwa niezależne od siebie organy wnikliwego i rzetelnego postępowania w sprawie oraz uchylenie się przez organ II instancji od przeprowadzenia rzetelnej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji;

j) obrazę przepisów prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie stronom skarżącym zapoznanie się z dokumentami zawartymi w aktach niniejszej sprawy i zgłoszenia merytorycznych uwag do prowadzonego postępowania, pomimo zgłoszenia chęci zapoznania się, przez stronę skarżąca D. F. [...] ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie, czego skutkiem było naruszenie przepisów prawa procesowego, a mianowicie art. 6 i 7 k.p.a. w zakresie zaniechania podjęcia przez organ meriti wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...].

W uzasadnieniu skargi strony podniosły, że rozważania organu odwoławczego są chybione i pozbawione podstaw prawnych. Dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. niezbędne jest dokładne określenie parametrów, zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Istotne znaczenie może mieć bowiem w tym względzie wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne parametrów instalacji.

W ocenie skarżących wbrew twierdzeniom organu odwoławczego zasięg obszaru pól elektromagnetycznych jest obliczany na kanwie niniejszej sprawy dla poszczególnej anteny. Pomimo, że zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych od dopuszczalnych dla wszystkich systemów jest wskazany dla poszczególnych anten to organ analizując obszar oddziaływania dla spornej inwestycji przyjął jako punkt odniesienia wysokość wieży 61,95 m odnosząc ją do treści § 13 ust. 1 pkt. 1 lit b rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i finalnie dla obiektów przysłaniających o wysokości ponad 35 m, przyjął obszar wokół obiektu o promieniu 35 m, uznając, że tak wyznaczony obszar wykracza jedynie poza obszar działki inwestycyjnej i obejmuje swym zasięgiem działkę 51/1, która stanowi własność Skarbu Państwa.

Poza tym dla analizy obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości przyjęto równoważną moc promieniowania izotopowo (EIRP) na każdym z czterech azymutów czyli w sumie 3379,40 W podczas gdy zsumowano moc promieniowania izotopowo jedynie z 3 anten (strona 7 uzasadnienia akapit I).

Zdaniem skarżących zatem doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zakresie swobodnej oceny dowodów co w efekcie spowodowało, iż organ odwoławczy błędnie ocenił, iż w realiach sprawy przedmiotowa inwestycja nie będzie oddziaływała na grunty sąsiednie w tym grunty skarżących.

Dodatkowo w okolicznościach przedmiotowej sprawy, doszło do obrazy przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niesłuszne uznanie, że dla analizy obszaru oddziaływania obiektu dla spornej inwestycji należy przyjąć obszar wokół obiektu o promieniu 35 m podczas gdy tenże promień jest punktem odniesienia dla wieży o wysokości 61,95 m. Powyższa kwestia nie odnosi się do zagadnień "związanych z oddziaływaniem pola elektromagnetycznego dla wszystkich anten i tym samym nie jest wyznacznikiem do określenia obszaru oddziaływania obiektu, który należy rozumieć jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.

Brak ustalenia powyższej kwestii skutkował tym, że organ błędnie odmówił skarżącym przyznania przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, chociaż działki skarżących w istocie znajdują się w odległości mniejszej niż 35 metrów od przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżących stanowisko organu meriti nie zostało uzasadnione w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

W dalszej kolejności skarżący podnieśli, że skarżący D. F. w dniu [...] za pośrednictwem korespondencji mailowej złożył wniosek o wyznaczenie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym dotyczącym budowy masztu antenowego w S., gm. O. Do dnia złożenia skargi nie otrzymał z Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w Z. terminu w którym mógłby zapoznać się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w niniejszej sprawie i zająć stanowisko w sprawie. Tymczasem organ meriti wydał decyzję w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy organ naruszył przepis art. 10 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez zapoznania się skarżących ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zajęcia stanowiska merytorycznego w sprawie.

W piśmie z [...] skarżący uzupełnili zarzuty skargi wskazując na naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię na kanwie niniejszej sprawy i ich niezastosowanie poprzez bezpodstawne pominięcie jako strony niniejszego postępowania właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid. 55, położonej w m. S., gm. O. M. G. i nie zapewnienie powyższemu właścicielowi udziału w postępowaniu przed organem II instancji, którego nieruchomość oznaczona nr 55 bezpośrednio graniczy z działkami 50/10 i 50/16 na których jest realizowana powyższa inwestycja podczas gdy przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania obiektu.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci wypisu z rejestru gruntów dla działki 55 w obrębie [...], gm. O. wraz z mapą, której wynika, że działka nr 55 graniczy bezpośrednio z działką 50/10 i 50/16 na okoliczność niepotraktowania M. G. za stronę postępowania.

W piśmie z [...] skarżący ponownie uzupełnili zarzuty skargi wskazując tym razem na obrazę przepisu prawa materialnego, a mianowicie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane poprzez ich nieprawidłową wykładnię na kanwie niniejszej sprawy i ich niezastosowanie poprzez bezpodstawne pominięcie jako strony niniejszego postępowania właściciela nieruchomości oznaczonej nr ewid. 47/4, położonej w m. S., gm. O., tj. B. G. i nie zapewnienie powyższemu właścicielowi udziału w postępowaniu przed organem II instancji, którego nieruchomość oznaczona nr 47/4 bezpośrednio graniczy z działkami 50/10 i 50/16 na których jest realizowana powyższa inwestycja podczas gdy przepis art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że stronami postępowania w przedmiocie pozwolenia są inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w zakresie oddziaływania obiektu.

Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci wydruku mapy z systemu WebEwid dla działki 50/10 i 47/4 w obrębie [...], gm. O. wraz z mapą której wynika, że działka nr 47/4 graniczy bezpośrednio z działką 50/10 i 50/16 na okoliczność niepotraktowania B. G. za stronę postępowania. Inwestycja jest realizowana na działce 50/10 w m. S. Z tą działką graniczy bezpośrednio działka 47/4 stanowiąca własność B. G., która nie została potraktowana jako strona oraz graniczy działka 55 stanowiąca własność M. G.

W odpowiedzi organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) [dalej: ustawa covidowa]. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej, jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że nie wszystkie strony postępowania potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).

W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a., podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd stwierdził, że skarga D. F., M. F., M. G., P. K., A. K., G. S. i J. S. na decyzję Wojewody umarzającą postępowanie odwoławcze wszczęte z odwołania zasługuje na uwzględnienie.

Kluczowe znaczenie dla określenia przymiotu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie pozwolenia na budowę, mają dwie kwestie, tj. obszar oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie na budowę oraz tytuł prawny do nieruchomości, znajdujących się w obszarze oddziaływania tej inwestycji.

W ocenie pełnomocnika skarżących, wykazali oni tytuł prawny do nieruchomości, co potwierdza również organ w zaskarżonej decyzji. Zatem kwestią sporną jest przede wszystkim kwestia ustalenia obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działek o nr ew. 50/10 i 50/16 w obrębie [...], gmina O.

W kontrolowanym postępowaniu zastosowanie ma art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) [dalej: ustawa – Prawo budowlane]. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu (art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego, z którego następnie wywodzi się przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z 9 maja 2013 r., II GSK 330/12).

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich orzeczeniach wielokrotnie podkreślał, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, bądź stwarzają możliwość ograniczenia w zagospodarowaniu i wykorzystaniu działek sąsiednich zgodnie z ich przeznaczeniem, to właściciele takich nieruchomości mają status strony i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem (zob.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 12 kwietnia 2011 r., II OSK 644/10; z 1 marca 2012 r., II OSK 282/12; z 17 kwietnia 2013 r., II OSK 2508/11, z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13).

Do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu m.in. ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności (zob.: wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r., II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r., II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r., II OSK 1613/11; z 15 lutego 2013 r., II OSK 2171/11; z 20 grudnia 2013 r., II OSK 841/13; z 21 sierpnia 2014 r., II OSK 449/13; z 8 września 2016 r., II OSK 3035/14, 26 stycznia 2021 r., II OSK 1985/19). Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. pole elektromagnetyczne, hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby, bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, czy dopływu światła słonecznego, jak również możliwość zalewania wodami opadowymi, czy gruntowymi w związku ze zmianą ukształtowania terenu (zob.: wyrok NSA z 16 października 2020 r., II OSK 2300/19).

Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest bowiem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć czy tego rodzaju inwestycja będzie w inny sposób negatywnie oddziaływać na nieruchomość sąsiednią. Sam tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji nie oznacza więc jeszcze, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Podmioty te muszą bowiem zostać ograniczone w zakresie realizacji prawa do nieruchomości, do której mają tytuł prawny, w wyniku przyjętych w pozwoleniu na budowę lub projekcie budowlanym wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Szczególnego zaakcentowania wymaga, iż właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja nie ograniczy jego prawa do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością bądź korzystania z prawa własności. Innymi słowy, właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zapewnieniem wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane, wedle którego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Powyższe stanowisko znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który m.in. w wyroku z 18 listopada 2014 r., II OSK 1045/13 i II OZ 345/13, wskazał, że "przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie, czy interes taki osobie przysługuje. Jeżeli zatem możliwe jest spowodowanie negatywnego oddziaływania projektowanego obiektu na teren sąsiednich nieruchomości, uwzględniając wyniki analizy wyznaczonego obszaru oddziaływania, właściciele nieruchomości położonych na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oddzielnym natomiast zagadnieniem jest to, czy podnoszone przez te osoby zarzuty w stosunku do projektowanej inwestycji są uzasadnione z punktu widzenia obowiązujących przepisów. (...) organ administracji analizując obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm. To czy wykonanie określonych robót naruszy interes właściciela sąsiedniej nieruchomości, w tym także z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, w którym podlega to wyjaśnieniu i rozstrzygnięciu, a więc nie można z góry zakładać, że właściciel sąsiedniej nieruchomości nie jest stroną, bowiem planowane roboty budowlane nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przypadku przede wszystkim dotyczących dopuszczalnego poziomu pól elektromagnetycznych jaki może występować w środowisku."

W kontekście powyższych rozważań należy dostrzec, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda doszedł do wniosku, że nieruchomości wszystkich skarżących znajdują się w strefie, gdzie oddziaływanie spornej stacji bazowej telefonii komórkowej nie będzie przekraczać norm oddziaływania polem elektromagnetycznym określonych rozporządzeniem (str. 8 zaskarżonej decyzji). Ponadto Wojewoda podjął się oceny, czy sporny maszt będzie przesłaniać działki skarżących i doszedł do wniosku, że przesłanianie nie wykroczy poza granice działek 50/10 oraz 51/1, co do których skarżący nie roszczą praw.

Skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdził zatem, że organ odwoławczy wyszedł z błędnego założenia, że przymiot strony przysługuje wyłącznie właścicielowi nieruchomości objętej ponadnormatywnymi oddziaływaniem inwestycji. Z tego powodu organ nie podjął się trudu ustalenia dokładnie stanu faktycznego: czy na poszczególne nieruchomości poszczególnych osób składających odwołanie sporna inwestycja oddziałuje w jakikolwiek sposób. Ustaleń w tym zakresie ewidentnie zabrakło, co świadczy o wydaniu zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów prawa procesowego - art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Tymczasem analizując graficzną prezentację poziomu pól elektromagnetycznych spornej instalacji (katy 89-95 projektu budowlanego) nie można nie dostrzec, że ten dokument nie zawiera wszystkich danych koniecznych do oceny przymiotu stron w kontrolowanym postępowaniu. Skoro owa analiza ogranicza się do zaprezentowania wyłącznie ponadnormatywnego zasięgu oddziaływania pola elektromagnetycznego spornej inwestycji to nie sposób uznać jej za wiarygodną i przydatną do celów niniejszego postępowania. Trudno w takiej sytuacji odmówić a priori właścicielom działek w otoczeniu spornej inwestycji istnienia po ich stronie interesu prawnego skoro na tym etapie brak w aktach sprawy graficznej prezentacji (wytyczenia) osi promieniowania w związku z funkcjonowaniem spornej inwestycji i wskazania ponad którymi nieruchomościami się znajduje. Raz jeszcze pokreślić należy, że nawet wystąpienie nieponadnormatywnego oddziaływania może mieć wpływ na sposób wykonywania prawa własności na sąsiedniej nieruchomości, ale przy uwzględnieniu konkretnych parametrów planowanej inwestycji. W system ochrony praw właścicielskich wpisuje się bowiem wyrażona w ustawie – Prawo budowlane zasada wolności budowlanej (art. 4), zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie ustawy – Prawo budowlane nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

W innym wypadku istnienie interesu prawnego wymagałoby wykazania ponadnormatywnego oddziaływania, co świadczyłoby o konieczności wykazania takich wad, które w zasadzie wskazywałyby na nielegalność wydanego pozwolenia na budowę. Kto inny jak nie strona postępowania powinna móc takie wady wywodzić aby chronić swój interes prawny. Należy mieć na względzie, że już u źródła postępowania o wydanie pozwolenia na budowę należy uwzględnić istnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Pominięcie tego aspektu postępowania w zasadzie wykluczałoby możliwość ochrony tego interesu przez osoby trzecie, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości, gdzie konkretna inwestycja powoduje oddziaływanie, choć niekoniecznie ponadnormatywne. Dlatego ustawa - Prawo budowlane nie utożsamia obszaru oddziaływania inwestycji z ponadnormatywnym oddziaływaniem inwestycji. Właściciel nieruchomości powinien mieć prawo do poddania kontroli legalności inwestycji, która oddziałuje na jego działkę, właśnie w zakresie ewentualnego ponadnormatywnego oddziaływania. Co do tego organ administracyjny powinien z kolei dokonać oceny, która związana jest już z merytorycznym rozpoznaniem sprawy, tj. czy inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. W innym wypadku mogłyby dojść do naruszenia innych podstawowych zasad postępowania m.in. praworządności i budowania zaufania obywateli do organów państwa, umożliwiając ochronę interesu prawnego osobom trzecim niejako post factum wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dla przykładu, podstawowe kwestie związane z budową obiektów budowlanych jakimi są zacienianie sąsiedniej nieruchomości i zachowanie odległości względem granicy sąsiedniej działki stanowią źródło interesu prawego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Taki właściciel może bowiem tylko wtedy ocenić, czy planowana inwestycja nie naruszenia jego interesu prawnego. Stąd też w ugruntowanym orzecznictwie właścicielowi sąsiedniej nieruchomości przyznawano interes prawny, ponieważ obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa (por. wyroki NSA: z 6 czerwca 2013 r., II OSK 332/12; z 12 marca 2015 r., II OSK 2089/13; z 22 stycznia 2015 r., II OSK 1504/13). Okoliczność ewentualnego naruszenia interesu prawnego właściciela nieruchomości w związku z wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę musi być zweryfikowana przy zapewnieniu każdej stronie udziału w postępowaniu. Nie jest zatem możliwe uznanie, że określona osoba nie jest stroną postępowania w sytuacji, gdy z uwagi na zarzuty przez nią podnoszone, wymaga wyjaśnienia i rozstrzygnięcia właśnie to, czy interes prawny tej osoby nie został naruszony w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 7 listopada 2014 r., II OSK 978/13).

Dodatkowo należy zauważyć, że wszystkie osoby, które złożyły odwołanie były wcześniej zaliczane przez organ I instancji do kręgu stron postępowania i doręczono im decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Powyższe oczywiście nie oznacza, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do samodzielnej oceny przymiotu strony odnośnie osób składających odwołanie. Jednak sytuacja taka nakłada na organ odwoławczy tym większy ciężar prawidłowego uzasadnienia swego rozstrzygnięcia. Konsekwencją bowiem wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania jest ciążący na organie obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując to rozstrzygnięcie. Prawidłowe uzasadnienie powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd.

Zdaniem skarżących błędnie organ przyjął do rozważań kumulację oddziaływania tylko dla pojedynczych anten w miejsce skumulowanego promieniowania dla całego przedsięwzięcia (wszystkich anten). W ocenie sądu, stanowisko przyjęte przez organ w tym zakresie nie jest prawidłowe, bowiem dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne jest uwzględnienie kumulacji mocy anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia na poszczególnych azymutach. Innymi słowy, oceny takiej należy dokonać przy zsumowaniu parametrów i oddziaływań anten promieniujących w tych samych lub istotnie zbliżonych kierunkach (azymutach). Niemniej jednak zabrakło w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważań czy dojdzie do kumulacji oddziaływania z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, które w otoczeniu inwestycji już funkcjonują (przykładowo pobliska linia kolejowa). Analizy takiej w niniejszej sprawie nie przeprowadzono, co też może wywołać wątpliwość w prawidłowość dokonanej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia.

Niezasadny za to okazał się zarzut nieprawidłowego wytyczenia obszaru oddziaływania wokół spornego masztu w promieniu 35 m. W tym zakresie – czego zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca – organ oceniał tylko oddziaływanie w zakresie zacieniania, a więc innego rodzaju oddziaływanie niż promieniowanie elektromagnetyczne. Ta konkluzja organu znajduje oparcie w treści § 13 ust 1 pkt. 1 lit. b) ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dla obiektów przesłaniających o wysokości ponad 35 m (wszak wysokość spornej wieży wynosi 61,95 m) należy przyjąć obszar wokół obiektu o promieniu 35 m.

Natomiast podnoszony zarzut nieprawidłowego zakwalifikowania spornej inwestycji na gruncie rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397) jest przedwczesny na obecnym etapie, skoro jeszcze waży się czy odwołanie skarżących może odnieść oczekiwany skutek.

Prowadząc ponowne postępowanie organ odwoławczy uwzględni, iż obszar oddziaływania oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich lub sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestycji nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania obiektu, które stanowi naruszenie określonych norm oraz w tym kontekście ustali, czy osoby składające odwołanie posiadają bądź nie przymiot strony w sprawie pozwolenia na budowę i w rezultacie na wydanie rozstrzygnięcia odpowiadającego przepisom obowiązującego prawa.

Wobec stwierdzonych uchybień Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Uzasadniając punkt 2 wyroku Sąd wskazuje, że cofnięcie skargi w stosunku do skarżących M. G., J. K. i W. K. nie jest skuteczne. Wynika to z faktu, iż wskazane osoby nie usunęły braków fiskalnych skargi. Warunkiem dopuszczalności skargi jest uiszczenie przez stronę stosownego wpisu, bowiem sąd nie podejmuje żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie uiszczono należnej opłaty (art. 220 § 1 ustawy p.p.s.a.). Skarżący M. G., J. K. i W. K. w wyznaczonym terminie nie usunęli braków fiskalnych skarg. Należało zatem uznać, że skargi wymienionych osób - jako dotknięte brakiem fiskalnym - nie zostały skutecznie wniesione i podlegają odrzuceniu na zasadzie art. 220 § 3 ustawy p.p.s.a.

O kosztach postępowania należnych stronie skarżącej od organu orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powoływanej ustawy p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyły się kwoty wpisów od skarg (500 zł) oraz kwota wynagrodzenia radcy prawnego w wysokości 480 zł ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

/a.tp.