Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1832/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant Ref. staż. Marcin Sieradzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi PKP [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakaz rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] S. A. z siedzibą w W. – Zakład Linii Kolejowych w S. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...].

Decyzją tą organ, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Spółki od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], znak: [...], nakazującej [...] S. A. - Zakład Linii Kolejowych w S. rozbiórkę przęsła oraz osadzonych w gruncie drewnianych podkładów pełniących funkcję podpór, samowolnie przebudowanego mostu kolejowego w G. nad potokiem R. w km [...] linii kolejowej nr [...], usytuowanego na działce terenu zamkniętego nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] stycznia 2014 r. inspektorzy Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. przeprowadzili kontrolę mostu kolejowego w G. nad potokiem R., w km [...] linii kolejowej nr [...], usytuowanego na działce terenu zamkniętego nr [...], w związku z przekazanym przy piśmie Urzędu Transportu Kolejowego Oddział Terenowy w K. z dnia 30 grudnia 2013 r. elektronicznym zawiadomieniem o nieodpowiednim stanie technicznym tego mostu. W toku kontroli ustalono, że most jest stalowy, jednoprzęsłowy, blachownica wykonana z dźwigarów dwuteowych podwójnych, tor jest przytwierdzony bezpośrednio do konstrukcji dźwigarów, podparcie na klatkach z podkładów. Obecny podczas ww. kontroli przedstawiciel [...] S. A. - Zakład Linii Kolejowych w S., dalej strona skarżąca, przedłożył protokół kontroli okresowej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] oraz protokół kontroli okresowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...]. W protokołach tych wskazano, iż obiekt wymaga przebudowy. W karcie ewidencyjnej z grudnia 2012 r., przedłożonej także podczas ww. kontroli, most kolejowy został określony jako: "tymczasowy stalowy (konstrukcja prowizoryczna), jednoprzęsłowy, dźwigary bliźniacze z jazdą wgłębioną, przytwierdzenie bezpośrednie, podparcie na klatkach z podkładów zabudowanych na podtorzu za przyczółkami, kąt skrzyżowania 90°, tor w prostej.".

Pismami z dnia 21 lutego i 7 kwietnia 2014 r. strona skarżąca poinformowała organ I instancji, iż: "konstrukcję tymczasową zabudowano w 2000 r. oraz wykonano zagrodzenia wejścia na oba przyczółki mostu", a inwestorem tych robót było przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakład Infrastruktury Kolejowej w K..

Pismem z dnia 9 maja 2014 r. Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. poinformował, iż w posiadanych rejestrach nie znaleziono wniosku o pozwolenie na budowę, ani skutecznie doręczonego zgłoszenia złożonych przez przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakład Infrastruktury Kolejowej w K., a dotyczących wykonania przebudowy w 2000 r. mostu kolejowego w G. nad potokiem R. w km [...] linii kolejowej nr [...].

Pismem z dnia 14 maja 2014 r. organ I instancji zawiadomił stronę skarżącą oraz [...] S. A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie przebudowy - bez prawem wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia - mostu kolejowego w G. nad potokiem R., w km [...] linii kolejowej nr [...], usytuowanego na działce nr [...] objętej decyzją nr [...] Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2014 r. (Dz. Urz. M.I. z [...], poz. [...]) w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych.

Następnie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wielokrotnie zmienianym w zakresie terminu wykonania, zobowiązał stronę skarżącą do przedłożenia oceny technicznej przedmiotowego mostu kolejowego, pod kątem możliwości zalegalizowania samowolnie wykonanej przebudowy i dalszego użytkowania obiektu, ze szczególnym uwzględnieniem oceny bezpieczeństwa konstrukcji i dalszego użytkowania obiektu, w tym bezpieczeństwa dla ruchu kolejowego oraz potoku R. oraz ewentualnych robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego, niewymagających projektu budowlanego.

W piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. strona skarżąca wyjaśniła, iż: "na skutek wystąpienia wysokiej wody w marcu 2000 podjęto decyzję o zabezpieczeniu uszkodzonego mostu w trybie awaryjnym. (...) Z uwagi na likwidację wszystkich w/w podmiotów gospodarczych nie posiadamy potwierdzenia (dokumentu) o zgłoszeniu robót budowlanych na moście".

Strona skarżąca, w załączeniu do pisma z dnia 28 listopada 2014 r., przedłożyła ocenę stanu technicznego przedmiotowego mostu sporządzoną w listopadzie 2014 r. przez mgr inż. M. S. (uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności mostowej) pn. "Wykonanie oceny technicznej mostu kolejowego na linii nr [...] G. w km [...] nad rzeką R. w G. pod kątem możliwości dalszego użytkowania obiektu". W tej ocenie stanu technicznego jej autor stwierdził, że:

most został wybudowany w 1928 r., posiadał konstrukcję wolnopodpartą z kamiennymi przyczółkami, jednoprzęsłową o konstrukcji nośnej stalowej blachownicowej; w 2000 r. zdemontowano dotychczasowe przęsło stalowe, zastosowano tymczasowe przyczółki z podkładów drewnianych osadzonych w gruncie w celu odciążenia istniejących przyczółków kamiennych, na tymczasowych podkładach oparto nowe przęsło mostowe,

2) istniejące pierwotne kamienne przyczółki nie nadają się do dalszej eksploatacji,

3) "ze względu na zły stan podpór oraz dla zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym obiekcie, należy przebudować obiekt w istniejącej lokalizacji w oparciu o odrębną dokumentację techniczną",

4) "obiekt może być eksploatowany do dnia 31.12.2016 r. na obciążenia odpowiadające liniom magistralnym i pierwszorzędnym pod warunkiem ograniczenia prędkości na obiekcie do 30 km/h oraz pod warunkiem regularnej kontroli (zgodnie z odrębnymi przepisami) i rejestracji uszkodzeń konstrukcji mostu.".

Podczas rozprawy administracyjnej w dniu 10 lutego 2015 r. mgr inż. M. S. (autor ww. oceny stanu technicznego) wskazał, iż ocenę stanu technicznego przedmiotowego mostu wykonał bez wiedzy o popełnionej samowoli budowlanej. Po otrzymaniu tej informacji autor oceny stwierdził, że: "obiekt w części wykonanej samowolnie - przęsło i nowe podpory - należy rozebrać".

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wyjątki od tej zasady zostały ustanowione w art. 29 - 31 Prawa budowlanego, jednakże przebudowa istniejącego mostu kolejowego nie została objęta takim zwolnieniem - zarówno obecnie, jak również w dacie wykonania przedmiotowych samowolnych robót budowlanych, tj. w 2000 r. Dodatkowo podał, iż w 2000 r. zgodnie z definicją wyrażoną w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, przebudowa była traktowana przez ustawodawcę jak budowa (ilekroć w ustawie jest mowa o budowie - należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego). Mając jednak na uwadze obecną ustawową definicję budowy, a także treść art. 48 oraz 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ I instancji uznał za zasadne prowadzenie postępowania administracyjnego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego, ponieważ zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (obowiązującym od dnia 26 września 2005 r.) przebudową jest wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Dalej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakład Infrastruktury Kolejowej w K., którego następcą prawnym jest strona skarżąca, wykonało w 2000 r. roboty nazwane przebudową istniejącego mostu kolejowego, ponieważ zmianie uległy parametry użytkowe i techniczne mostu (wymiana przęsła, ułożenie luźnych drewnianych podkładów pełniących funkcję podpór skrajnych w celu odciążenia istniejących przyczółków kamiennych). Przedmiotowy prowizoryczny most kolejowy w G. nad potokiem R., w km [...] linii kolejowej nr [...], usytuowany na działce nr [...], został wykonany w warunkach samowoli budowlanej, na co wskazuje pismo Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 9 maja 2014 r. oraz pismo strony skarżącej z dnia 26 czerwca 2014 r.

W ocenie organu I instancji, z uwagi na wykonanie przez inwestora samowolnej "prowizorki" mostu kolejowego, nazwanej przebudową, zastosowanie znajduje art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, który stanowi, iż przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 2, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Ze względu na zakończenie samowolnej przebudowy mostu kolejowego art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego stosuje się bezpośrednio, tj. bez konieczności wstrzymywania prowadzenia robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając:

1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (pkt 1 cytowanego przepisu);

2) możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego (pkt 3).

Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, iż budowa prowizorycznego mostu kolejowego w G. nad potokiem R. wykonana została w 2000 r. niezgodnie ze sztuką budowlaną. Oparcie nowego przęsła na ułożonych drewnianych podkładach pełniących funkcję podpór mogłyby być wykonane tylko na czas budowy na terenie budowy lub jako czasowo ograniczone (właściwościami użytkowymi materiału) odciążenie istniejących zniszczonych przyczółków kamiennych. Jednakże powyższy stan trwa około 15 lat, a drewniane podkłady już dawno uległy degradacji. Dalej, organ I instancji podał, że data samowolnej prowizorycznej przebudowy przedmiotowego mostu kolejowego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ drewniane podkłady wsparte bezpośrednio na gruncie posiadają ograniczony czas ich bezpiecznego użytkowania (drewniane podkłady nie będące elementami konstrukcyjnymi pełnią funkcję podpór i są użytkowane już około 15 lat). Czynnikami obniżającymi ich właściwości użytkowe są: warunki atmosferyczne i zawilgocenie gruntu. W przedłożonej ocenie stanu technicznego mostu sporządzonej w listopadzie 2014 r. mgr inż. M. S. wskazał, iż: "analiza statyczno-wytrzymałościowa wykazała duże siły odrywające na podporach skrajnych przy obciążeniu taborem kolejowym (reakcje ujemne)". Istotne są także stwierdzone lokalne uszkodzenia mechaniczne poprzecznic, tj. wgniecenia. Istniejące obniżenie właściwości użytkowych przebudowanego mostu (ograniczenie prędkości przejazdu do 30 km/h) zostało stwierdzone już w protokole kontroli okresowej nr [...] przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 10 lutego 2015 r. mgr inż. M. S. (autor przedłożonej oceny stanu technicznego) wskazał, iż: "obiekt w części wykonanej samowolnie - przęsło i nowe podpory - należy rozebrać.".

Mając na uwadze powyższe organ I instancji uznał, że nie mógł zastosować w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ czynności lub roboty budowlane doprowadzające wykonaną samowolną przebudowę mostu do stanu zgodnego z prawem wymagałyby budowy nowego mostu kolejowego, tj. nowych podpór i przęsła (kamienne przyczółki nie nadają się do naprawy zgodnie z przedłożoną oceną stanu technicznego sporządzoną przez mgr inż. M. S.). Zdaniem organu I instancji tak określone roboty wypaczyłyby sens art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ponieważ w przypadku wydania decyzji stwierdzającej wykonanie takiego obowiązku nałożonego decyzją (art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego), organ nie zalegalizowałby w istocie żadnego elementu samowolnie wykonanej prowizorycznej przebudowy mostu. Ze względu, iż samowolna przebudowa przedmiotowego mostu została wykonana w trybie awaryjnym (pismo strony skarżącej z dnia 26 czerwca 2014 r.), a kamienne przyczółki nie nadają się do eksploatacji i naprawy, organ I instancji uznał, że nie miał prawnej i technicznej możliwości zobowiązania strony skarżącej do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bowiem to naruszyłoby art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], znak: [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał stronie skarżącej rozbiórkę przęsła oraz osadzonych w gruncie drewnianych podkładów pełniących funkcję podpór, samowolnie przebudowanego mostu kolejowego w G. nad potokiem R. w km [...] linii kolejowej nr [...], usytuowanego na działce terenu zamkniętego nr [...]. Ze względu na likwidację podmiotu będącego inwestorem przedmiotowej samowoli budowlanej, tj. przedsiębiorstwa państwowego [...] Zakład Infrastruktury Kolejowej w K., powyższa decyzja została skierowana do [...] ZLK w S. jako aktualnego zarządcy mostu kolejowego w G. nad potokiem R.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] S. A. - Zakład Linii Kolejowych w S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że strona skarżąca nie udokumentowała, że most został przebudowany w 2000 r. na most tymczasowy w trybie udzielonego pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia robót budowlanych. Również postępowanie wyjaśniające, prowadzone przez organ I instancji, nie doprowadziło do ustalenia legalności zrealizowanych robót budowlanych (pismo organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], oraz pismo Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno- Budowlanej [...] Urzędu Wojewódzkiego z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...]). Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił stanowisko organu I instancji, że roboty budowlane, polegające na przebudowie mostu na obiekt tymczasowy, zostały wykonane w ramach samowoli budowlanej.

Dalej, organ odwoławczy podał, że art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, dotyczy przypadku prowadzenia postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych, których nie można zalegalizować. Jeżeli w trakcie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez właściwy organ okaże się, że nastąpiło naruszenie prawa niedające się usunąć, wówczas organ jest zobowiązany zastosować art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i wydać decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1877/11, LEX nr 1358441).

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w ustawie - Prawo budowlane nie ma instytucji pozwalającej organowi nadzoru budowlanego nakazać przebudowę obiektu budowlanego. Dodał, że z treści oceny technicznej z listopada 2014 r. wynika, że ze wzglądu na zły stan podpór oraz dla zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym obiekcie, należy przebudować obiekt w istniejącej lokalizacji.

Odnosząc się do odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że argument, iż nowy most zostanie przebudowany w istniejącej lokalizacji w 2016 r. nie może być uwzględniony, ponieważ organy nadzoru budowlanego nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia na deklarowanych zdarzeniach przyszłych, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny.

W konsekwencji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, kończąc postępowanie prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, mógł jedynie nakazać rozbiórkę tymczasowego mostu przebudowanego w 2000 r. w trybie samowoli budowlanej.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], strona skarżąca - [...] S. A. z siedzibą w W. – Zakład Linii Kolejowych w S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane przez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu naprawczym poprzez uznanie, iż przy tymczasowej przebudowie przedmiotowego mostu kolejowego w G. nad potokiem R., usytuowanego na działce terenu zamkniętego, w 2000 r. miała miejsce samowola budowlana, a w konsekwencji orzeczenie o nakazie rozbiórki jego części, tj. przęsła mostu oraz osadzonych w gruncie drewnianych podkładów, i że nie ma technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia przebudowanego prowizorycznie mostu do stanu zgodnego z prawem;

2) art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przez przyjęcie, iż przebudowa mostu tymczasowego dokonana w 2000 r. została wykonana z naruszeniem sztuki budowlanej, podczas gdy ekspertyza techniczna stanu technicznego mostu sporządzona w listopadzie 2014 r. przez mgr inż. M. S. tego stwierdzenia nie potwierdza, wręcz przeciwnie wskazuje, iż most może być pod określonymi warunkami nadal eksploatowany do dnia 31 grudnia 2016 r.

II. przepisów postępowania administracyjnego:

1) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez organ podczas rozpatrywania sprawy wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) faktu udowodnienia wystąpienia samowoli budowlanej podczas tymczasowej przebudowy mostu kolejowego w G. w 2000 r. prowadzonej przez poprzednika prawnego strony skarżącej - przedsiębiorstwo państwowe [...] podczas gdy okoliczność ta nie została przez organ udowodniona, a pismo Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 9 maja 2014 r. oraz pismo strony skarżącej z dnia 26 czerwca 2014 r., na które powołuje się organ, są domniemaniami i nie stanowią dowodu wystąpienia samowoli budowlanej;

b) modyfikacji stanowiska autora ekspertyzy technicznej – M. S., który w pisemnej ocenie stanu technicznego pod kątem możliwości dalszego użytkowania mostu nie stwierdził konieczności rozebrania przęsła i podkładów objętych treścią decyzji organu I instancji, a stwierdził tak dopiero gdy dowiedział się o podejrzeniu wykonania tymczasowej przebudowy mostu w 2000 r. w ramach samowoli budowlanej i stanowiska tego technicznymi argumentami nie uzasadnił;

c) możliwości eksploatowania obiektu do dnia 31 grudnia 2016 r. na obciążenia odpowiadające liniom magistralnym i pierwszorzędnym pod warunkiem ograniczenia prędkości na obiekcie do 30 km/h oraz pod warunkiem regularnej kontroli (zgodnie z odrębnymi przepisami) i rejestracji uszkodzeń konstrukcji mostu oraz okoliczności, iż strona skarżąca prowadzi zaawansowane uzgodnienia formalno-prawne przed właściwymi organami obejmujące przedmiotowe części obiektu, a dotyczące inwestycji "Projektu rozbiórki tymczasowego mostu kolejowego w km [...] linii nr [...] G. nad rzeką R. i projektu budowy nowego mostu kolejowego w istniejącej lokalizacji z wykorzystaniem zaadaptowanej konstrukcji przęsła", (co do której ostateczne pozwolenie na budowę zostanie uzyskane w październiku 2015 r.). Powyższe okoliczności, zdaniem strony skarżącej, wskazują, iż istnieją techniczne i prawne możliwości doprowadzenia obiektu tymczasowej przebudowy mostu do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że organ prowadząc postępowanie naprawcze, wszczęte w sprawie przebudowy bez prawem wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia ww. mostu kolejowego, błędnie uznał, iż doszło do samowoli budowlanej oraz, że występuje niedająca się usunąć niezgodność z prawem skutkująca wydaniem nakazu rozbiórki części obiektu. Strona skarżąca podniosła, że pismo Wydziału Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. z dnia 9 maja 2014 r. oraz pismo strony skarżącej z dnia 26 czerwca 2014 r. nie stanowią jednoznacznego dowodu wystąpienia samowoli budowlanej. Wobec braku dostępu do dokumentacji archiwalnej Okręgowego Inspektoratu Kolejnictwa przez stronę skarżącą, jak i twierdzenia Kierownika Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej I instancji, iż skutecznie doręczonego zgłoszenia robót prowadzonych przez poprzednika prawnego w posiadanych rejestrach nie znaleziono (nie podano od jakiego roku rejestr zgłoszeń jest prowadzony i zachowany), organ nie musiał orzekać rozbiórki części mostu, bowiem nie jest to jedyny sposób na doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Strona skarżąca podniosła, iż niezasadnym jest twierdzenie organów orzekających w sprawie, iż dokonana w 2000 r. tymczasowa przebudowa była dokonana niezgodnie ze sztuką budowlaną, a wydanie decyzji doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego naruszyłoby art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem strony skarżącej, tymczasowa przebudowa mostu w momencie jej wykonywania w 2000 r. była przeprowadzona zgodnie ze sztuką budowlaną, zastosowane rozwiązania techniczne i użyte wówczas materiały budowlane były właściwe do charakteru przebudowy, traktowanej wówczas jako tymczasowa, mającej na celu zabezpieczenie mostu przed wysoką wodą.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2015 r. nakazującą rozbiórkę przęsła oraz osadzonych w gruncie drewnianych podkładów pełniących funkcję podpór, samowolnie przebudowanego mostu kolejowego w G. nad potokiem R., w km [...] linii kolejowej nr [...], usytuowanego na działce terenu zamkniętego nr [...]. Wskazane orzeczenia wydane zostały w oparciu art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w sprawie dotyczącej robót budowlanych polegających na przebudowie mostu kolejowego.

W ocenie Sądu, orzeczenia te są zgodne z prawem, wydane w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny - znajdujący odzwierciedlenie w aktach sprawy, nadto - w oparciu o prawidłowe przepisy prawa materialnego i właściwą ich wykładnię. Zdaniem Sądu, zarzuty i argumenty skargi nie uzasadniają podważenia tych orzeczeń, i skierowania ponownie sprawy do postępowania administracyjnego.

Postępowanie w sprawie dotyczyło robót budowlanych wykonanych w 2000 r., a polegających na przebudowie ww. mostu kolejowego, pochodzącego (co najmniej) z 1928 r. Wykonano wówczas konstrukcję tymczasową – prowizoryczną, zmieniając dotychczasowe przęsło stalowe. Pierwotne przyczółki były kamienne, lecz po przebudowie zastosowano przyczółki z podkładów drewnianych osadzonych w gruncie. Okoliczności dotyczące przedmiotowych robót ustalono -w toku postępowania- w oparciu o protokół kontroli z dnia [...] stycznia 2014 r., przedstawione wówczas przez skarżącą Spółkę protokoły kontroli okresowej obiektu, nadto - informacje udzielone przez skarżącą Spółkę w pismach z dnia 21 lutego 2014 r. oraz z dnia 7 kwietnia 2014 r. W tym ostatnim skarżąca wskazała, że inwestorem robót był jej poprzednik prawny – przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakład Infrastruktury Kolejowej w K. W piśmie z dnia 26 czerwca 2014 r. skarżąca podała, że (z uwagi na likwidację podmiotów tj. inwestora i wykonawcy) nie posiada dokumentów potwierdzających realizację ww. prac w oparciu o zgłoszenie robót budowlanych. Co istotne, w piśmie z dnia 9 maja 2014 r. Kierownik Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej [...] Urzędu Wojewódzkiego w K., na zapytanie organu I instancji w niniejszej sprawie, wskazał, że w posiadanych rejestrach nie znaleziono wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowych robót ani skutecznie doręczonego zgłoszenia dotyczącego tychże prac, których inwestorem było przedsiębiorstwo państwowe [...] Zakład Gospodarowania Infrastruktury Kolejowej w K.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że roboty budowlane, które to miały miejsce w 2000 r., a polegały na przebudowie wskazanego mostu kolejowego, wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Następca prawny inwestora nie wykazał bowiem, aby realizacja tych prac miała miejsce na podstawie choćby skutecznie dokonanego zgłoszenia. Dokumentacja wskazująca na legalność ww. robót, nie została także odnaleziona w rejestrach właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60, oraz opracowania projektowe i dokumenty techniczne robót budowlanych wykonywanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Wprawdzie obowiązek uregulowany w ww. przepisie, został wprowadzony dopiero ustawą z 1994 r. i wobec tego - nie znajduje zastosowania do obiektów wybudowanych wcześniej, a sprawa w tym przypadku dotyczy mostu z 1928 r. Niemniej nie można przyjąć, aby nie znajdował on zastosowania do robót wykonywanych przy tym obiekcie już pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, a takich właśnie robót dotyczy niniejsza sprawa. Zatem, skarżąca Spółka winna być w posiadaniu dokumentów, w oparciu o które przedmiotowe roboty wykonano. Ich brak w tym przypadku obciąża skarżącą (będącą zarządcą obiektu), albowiem postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ w tym zakresie nie wykazało, aby takie dokumenty istniały (tj. pozwolenie na budowę bądź skutecznie dokonane zgłoszenie). Przy czym, brak posiadania ww. dokumentacji przez obecnego zarządcę obiektu, jeszcze nie świadczy o samowoli budowlanej. Jednakże, stwierdzenie przez organ architektoniczno-budowlany, iż brak jest tej dokumentacji we właściwych rejestrach, już na samowolę budowlaną wskazuje. Dodać przy tym należy, że skarżąca kwestionując ustalenia organów w ww. zakresie, nie przedstawiła żadnego dowodu w postaci dokumentu (czy jego kopii), choćby pośrednio wskazującego na wadliwe wnioski organów w tej kwestii.

Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, iż prace jakie wykonano w 2000 r., polegające na przebudowie mostu, wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Nie były objęte zwolnieniem uregulowanym w tych ostatnich przepisach, a zatem przed ich realizacją konieczne było uzyskanie stosownej decyzji. Postępowanie wykazało, że taka nie została wydana. Nadto, dokonując kwalifikacji wykonanych prac i biorąc pod uwagę definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, prawidłowo przyjęto, iż dla legalizacji wykonanych robót budowlanych właściwy jest tryb uregulowany w art. 50-51 Prawa budowlanego. Sąd w pełni podziela bowiem rozważania organu dotyczące tego aspektu sprawy, przedstawione w decyzji I instancji, uwzględniające zarówno przepisy prawa obowiązujące w dacie wykonania ww. prac, jak i w dacie orzekania przez organ, a przy tym – przyjmujące dla dokonania kwalifikacji robót, korzystniejszy dla skarżącej stan prawny (co zdaniem Sądu choć nie powinno mieć miejsca, to nie stanowi o kwalifikowanym naruszeniu prawa). W 2000 r., zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przebudowa była bowiem traktowana jako budowa, natomiast już w dacie orzekania przez organy w niniejszej sprawie, stosownie do art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego – jako roboty budowlane. Stąd też, zdaniem Sądu, organy orzekające mogły przyjąć, iż sprawa dotyczy robót budowlanych, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, a wobec tego - wymaga załatwienia z uwzględnieniem art. 51 ust. 7 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W efekcie obowiązane były dokonać oceny, czy wykonane prace z uwagi na ich stan techniczny i obowiązujące przepisy prawa, nadają się do zalegalizowania, w trybie art. 51 ust. 1 ww. ustawy.

W tym też zakresie przeprowadzono dalej postępowanie w sprawie, żądając od zarządcy obiektu -w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego- odpowiedniej oceny technicznej. Taka też do akt sprawy została złożona, a biorąc pod uwagę wnioski w niej zawarte, organy orzekające miały podstawę, by przyjąć, iż konieczne jest dokonanie rozbiórki części mostu, tj. tych, objętych przebudową.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że z ww. oceny stanu technicznego, wykonanej w listopadzie 2014 r. przez mgr inż. M. S. posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania w specjalności mostowej, wynika przede wszystkim, iż roboty zrealizowane w 2000 r. miały charakter prowizoryczny. Zrealizowana wówczas przebudowa mostu polegała bowiem na zastosowaniu tymczasowych przyczółków z podkładów drewnianych osadzonych w gruncie. Ze wskazanej opinii wynika dalej, że istniejące kamienne przyczółki mostu nie nadają się do dalszej eksploatacji i nie nadają się również do naprawy. "Ze względu na zły stan podpór oraz dla zwiększenia bezpieczeństwa ruchu na przedmiotowym obiekcie, należy przebudować obiekt w istniejącej lokalizacji w oparciu o odrębną dokumentację techniczną". Biorąc pod uwagę choćby powyższe stwierdzenia zawarte w -złożonej przez skarżącą i wykonanej na jej zlecenie (w związku z orzeczeniem organu wydanym w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego)- ocenie stanu technicznego obiektu, organy orzekające mogły przyjąć, iż przebudowa czynnego mostu kolejowego wykonana w 2000 r., została zrealizowana niezgodnie ze sztuką budowlaną. Organ I instancji słusznie wskazał w tym kontekście na przepisy art. 5 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, z których wynika obowiązek projektowania i budowania obiektu wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących choćby bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego czy bezpieczeństwa użytkowania oraz możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego. Podobnej treści obowiązek uregulowany był w stanie prawnym obowiązującym w dacie realizacji przedmiotowej przebudowy. Biorąc pod uwagę prowizoryczny charakter tej przebudowy, nie sposób uznać, aby do naruszenia ww. przepisów prawa nie doszło w sytuacji, gdy zastosowane rozwiązanie (jak pokazał czas) nie miało charakteru tymczasowego (tj. na przykład - do czasu wykonania/naprawy zniszczonych przyczółków), tylko służyło kilkanaście lat doprowadzając do pogorszenia stanu technicznego obiektu. Na powyższe zasadnie zwrócono uwagę na etapie I instancji, dostrzegając, iż wykonując przebudowę zastosowano podkłady drewniane mające pełnić funkcję podpór, które dawno uległy degradacji.

W tej sytuacji, tj. wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, prawidłowo nałożono na zarządcę obiektu (stosownie do art. 52 Prawa budowlanego), obowiązek rozbiórki części mostu, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Na podstawie tego przepisu, właściwy organ w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Jak zaznacza się zgodnie w orzecznictwie sądów administracyjnych, decyzje, o których mowa w ww. art. 51 ust. 1 pkt 1, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego w sytuacjach, gdy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonywanych bądź już wykonanych robót budowlanych, o czym mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51; innymi słowy, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 Prawa budowlanego. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja wystąpiła, albowiem brak było możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, ze względu na ich zły stan techniczny będący wynikiem realizacji niezgodnej ze sztuką budowlaną (nieuwzgledniającej w szczególności czasu użytkowania obiektu po przebudowie). Przebudowa mostu, jak przyznała sama skarżąca w toku postępowania, miała miejsce w trybie awaryjnym, a (jak wynika z ww. oceny technicznej) pierwotne, kamienne przyczółki mostu nie nadają się do naprawy (zaś eksploatacja mostu - choć możliwa to została ograniczona w czasie i uzależniona od spełnienia dodatkowych warunków). Doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem, wymagałoby zaś wykonania nowego mostu – nowych podpór i przęsła, a tak zakreślony obowiązek nie mieściłby się w dyspozycji art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bo przewidywałby wykonanie nowej inwestycji, a nie legalizację robót już wykonanych.

Zaznaczyć przy tym należy, iż argumentacja skarżącej wskazująca na to, iż zarządca obiektu prowadzi zaawansowane uzgodnienia formalno-prawne przed właściwymi organami obejmujące przedmiotowe części obiektu a dotyczące inwestycji mającej polegać na rozbiórce mostu i budowie w tej samej lokalizacji nowego, w żaden sposób nie mogła wpłynąć na ocenę sprawy. Jak słusznie wskazał bowiem organ odwoławczy, organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie i wydając decyzje nie mogą opierać swojego rozstrzygnięcia na deklarowanych przez stronę zdarzeniach przyszłych, lecz obowiązane są uwzględniać wyłącznie obiektywnie ustalony stan prawny i faktyczny. Wskazać też wypada, iż kwestia złego stanu technicznego przedmiotowego w sprawie mostu kolejowego nie jest sprawą "nową" dla skarżącej. Już podczas kontroli okresowej obiektu w 2011 r. w protokole z tej kontroli nr [...] zapisano, że obiekt wymaga przebudowy na płytę żelbetową z dostosowaniem przyczółków, natomiast w zakresie dalszej możliwości jego eksploatacji i przydatności do użytkowania – wskazano na konieczność zachowania ograniczonej prędkości przejazdu 30 km/h. Podobne wskazania zawarto w protokole kontroli rocznej obiektu z dnia [...] maja 2013 r., wskazując, iż obiekt wymaga przebudowy, a jego eksploatacja jest możliwa przy zachowaniu określonych ograniczeń. Stąd też, zdaniem Sądu, zarządca obiektu miał sporo czasu, aby na sytuację związaną z funkcjonowaniem przedmiotowego mostu odpowiednio zareagować i usunąć występujące nieprawidłowości, nadto – zapewnić bezpieczeństwo przejazdu. Podnoszenie zaś na tym etapie, tj. w związku z przeprowadzonym postępowaniem naprawczym przez organy nadzoru budowlanego, zamiaru wykonania rozbiórki tego obiektu i w jego miejsce – wybudowania nowego, nie może odnieść zamierzonego skutku. Można jedynie dostrzec, iż wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, nie uniemożliwi skarżącej realizacji jej zamierzeń inwestycyjnych, dotyczących wskazanego obiektu mostowego.

Zatem, uznając decyzje wydane w sprawie za prawidłowe, a zarzuty skargi – za stanowiące jedynie polemikę z ustaleniami organów poczynionymi w sprawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.