Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2588/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 i 5, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 53 ust. 3 i ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Uniwersytetu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1024/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olszynie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 7 lipca 2020 r., II SA/Ol 1024/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Olsztynie w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] (Stowarzyszenie) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w Olsztynie z 23 października 2019 r., nr SKO.73.269.2019, w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z 10 kwietnia 2019 r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającą na realizacji [...] - przebudowa Stacji Terenowej Wydziału [...] w U., na fragmencie działki nr [...], obręb [...], gmina [...], dla której inwestorem jest Uniwersytet [...] (decyzja lokalizacyjna). Organ ten ustalił, że w ramach inwestycji zostaną zrealizowane następujące obiekty: budynek seminaryjny (budowa nowego budynku w miejsce istniejącego) oraz budynek centrum edukacji (budowa nowego budynku), wszystkie obiekty budowlane zostaną zlokalizowane w odległości większej niż 100 m od linii brzegowej jeziora [...], maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu inwestycji to 0,16, w ramach inwestycji należy przewidzieć minimum 20 miejsc postojowych. Organ gminy podał maksymalną wysokość budynku seminaryjnego i budynku centrum edukacji oraz maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w/w budynków. Wskazał przy tym szerokość elewacji frontowej budynku seminaryjnego i budynku centrum edukacji oraz geometrię dachów w/w budynków. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ gminy przedstawił tok postępowania w sprawie i wskazał, że przedmiotowa inwestycja kwalifikuje się jako inwestycja celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Dodał, że inwestycja - z uwagi na planowane działania edukacyjne w zakresie ochrony przyrody i bioróżnorodności - stanowi istotny element dla realizacji celów strategicznych o znaczeniu regionalnym i krajowym, z uwagi na jej znaczenie dla funkcjonowania planowanego do powołania Rezerwatu Biosfery UNESCO oraz Strategii Wielkie Jeziora Mazurskie 2020, jako element porozumienia z 29 października 2015 r. pomiędzy Stowarzyszeniem [...], a Marszałkiem Województwa Warmińsko-Mazurskiego, z którym projekt decyzji został uzgodniony. Ponadto organ gminy nadmienił, że dla przedmiotowego zamierzenia została wydana decyzja z 19 sierpnia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, w której stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji nie obejmuje użytku Ls IV, co potwierdziła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w piśmie z 30 sierpnia 2016 r. również stwierdzającym brak podstaw do uzgodnienia projektu decyzji w tym zakresie. Dalej organ ten wskazał, że inwestycja mieści się na terenie Parku Krajobrazowego, do którego mają zastosowanie przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenie Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zaznaczył przy tym, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z 19 sierpnia 2016 r. uzgodnił projekt decyzji. Ponadto argumentowano, że wcześniejsze uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie (RDOŚ), z Regionalnym Dyrektorem Lasów Państwowych i z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Olsztynie (WKZ) pozostają w mocy, ponieważ nie doszło do modyfikacji przedmiotu wniosku ani ustalonych warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrokując w sprawie II SA/Ol 1024/19 sąd wojewódzki kolejno wskazał, że Stowarzyszenie w odwołaniu od w/w decyzji wniosło o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, zaś powołaną na wstępie decyzją z 23 października 2019 r. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Stowarzyszenie – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...].

Sąd pierwszej instancji przywołał motywy w/w decyzji Kolegium. Organ II instancji wskazał, że projekt decyzji lokalizacyjnej został poddany uzgodnieniom z WKZ, który nie zajął stanowiska w terminie wskazanym w art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp). Natomiast fakt, że milcząco uzgodniona pierwotna decyzja z 23 września 2016 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia, została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny – zdaniem SKO w Olsztynie – pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z 10 kwietnia 2019 r. Uchylenie pierwotnej decyzji organu I instancji z 23 września 2016 r. nie mogło mieć bowiem – w ocenie Kolegium – wpływu na treść uzgodnienia WKZ. Eksponowano, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2018 r., II OSK 2812/17, zakwestionował jedynie postanowienie uzgadniające marszałka województwa. Podkreślono, że milczące uzgodnienie miało miejsce w tożsamej sprawie objętej wnioskiem z 25 września 2015 r. Przedmiot uzgodnienia się nie zmienił, zatem i jego treść w stosunku do planowanej inwestycji nie uległa zmianie. Dalej Kolegium argumentowało, że teren objęty wnioskiem i decyzją lokalizacyjną nie obejmuje gruntów leśnych, odnośnie zaś gruntów rolnych nie wymagają one uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, gdyż są one oznaczone jako PS IV, R V i R VI. Tym samym – zdaniem organu odwoławczego – realizacja planowanego przedsięwzięcia w żaden sposób nie narusza przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z uwagi na fakt, że inwestycja jest zlokalizowana na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na terenie Specjalnego Obszaru Ochrony Ptaków Natura 2000 Jezioro [...] projekt decyzji uzgodniono z RDOŚ.

Zdaniem Kolegium istotną dla rozpoznania sprawy była ocena prawna, czy w jej stanie faktycznym zastosowanie ma § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20 z 2006 r., poz. 506), który przewiduje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W ocenie Kolegium w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy oczywistym jest, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, w realiach przedmiotowej sprawy oznaczało to, że odstępstwo od w/w zakazu jest dozwolone. Odnosząc się natomiast do postanowienia uzgodnieniowego Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego z 1 lutego 2019 r. Kolegium wskazało, że przedmiotowe postanowienie zostało utrzymane w mocy przezeń postanowieniem z 30 sierpnia 2019 r. Tym samym zarzut odwołania wskazujący na brak w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia marszałka województwa uzgadniającego treść decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego SKO w Olsztynie uznało za całkowicie chybiony. Reasumując, Kolegium wskazało, że odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i nie było podstaw do odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego zamierzenia.

Skargę na w/w decyzję Kolegium wywiodło Stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie materiału dowodowego niezbędnego do wyjaśnienia okoliczności, iż planowana inwestycja znajduje się na obszarze (tj. w granicach) rezerwatu przyrody "Jezioro [...]" ustanowionego rozporządzeniem nr 18 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 września 2004 r. w sprawie uznania za rezerwat przyrody "Jezioro [...]" ("rozp. nr 18");

- art. 53 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945, Upzp) w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2018, poz. 1614, Uop) polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji analizy warunków i zasad zagospodarowania i zabudowy terenu, na którym miałaby powstać przedmiotowa inwestycja, obowiązujących na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro [...]", w granicach którego miałaby powstać przedmiotowa inwestycja, w sytuacji obowiązywania na tym obszarze ustawowego zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom rezerwatu przyrody, lub za wyjątkiem zezwolenia na odstępstwo od takiego zakazu wyrażone w decyzji RDOŚ;

- art. 56 Upzp w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1 Uop poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo jej sprzeczności z "przepisami odrębnymi", tj. w szczególności art. 15 ust. 1 pkt 1 Uop;

- art. 53 ust. 4 pkt 2 i 8 Upzp przez zaniechanie uzgodnienia decyzji z WKZ i RDOŚ;

- art. 56 Upzp w zw. z art. 33 i art. 34 Uop poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o lokalizacji inwestycji celu publicznego planowanej na obszarze Natura 2000 PLB280003 "Jezioro [...]", mimo nie przeprowadzenia postępowania wykluczającego, iż rzeczona inwestycja może znacząco, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 w tym w szczególności w sposób ściśle zdefiniowany w otwartym ustawowym katalogu przykładów takiego negatywnego znaczącego oddziaływania w art. 33 ust. 1 pkt 1-3 Uop;

- art. 96 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2018, poz. 2081, Uioś) przez jego niezastosowanie, co mogło doprowadzić do braku rzetelnego zbadania, czy inwestycja jest objęta zakazem z art. 33 ust. 1 Uop lub ewentualnie naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., przez zaniechanie w uzasadnieniu prawnym wyjaśnienia przesłanek niezastosowania art. 96 ust. 3 Uioś.

Wskazując na powyższe Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz uchylenie postanowienia RDOŚ z 19 sierpnia 2016 r., któremu zarzucono naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upzp przez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego niestwierdzenia przez RDOŚ, iż uzgadniana decyzja nie jest z sprzeczna z art. 15 ust. 1 pkt 1 oraz art. 33 ust. 1 Uop, w tym m. in. brak przytoczenia faktów uzasadniających stwierdzenie jakoby planowana inwestycja miała negatywnie nie wypływać na obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Olsztynie uwzględnił skargę, choć z innych przyczyn, aniżeli w niej zawartych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że uchylenie decyzji obu instancji nastąpiło w konsekwencji stwierdzenia na etapie postępowania sądowego sprzecznych informacji w kwestii położenia części planowanej inwestycji na obszarze rezerwatu przyrody. Otóż, na rozprawie pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia podniósł, że organom umknęła okoliczność, że przedmiotowa działka znajduje się na terenie rezerwatu przyrody "Jezioro [...]". Na tę okoliczność przedłożył wydruk wersji elektronicznej pisma Regionalnego Konserwatora Przyrody z 19 lutego 2020 r. zaświadczającego, że z załączonej do niego mapy wynika, że obszar działki nr [...] jest w 40-45% położony w granicach wskazanego rezerwatu. Z kolei pełnomocnik uczestnika postępowania – inwestora – w piśmie z 14 maja 2020 r. wskazał, że treści w/w dokumentu zaprzeczają dostarczone przez Kolegium, wobec nałożonego nań przez sąd zobowiązania, pisma RDOŚ z 18 i 21 lutego 2020 r.. Nadto przedstawiony przez skarżącą stronę dokument nie został opatrzony podpisem. W tej ostatniej kwestii jego autor wyjaśnił (pismo z 6 lipca 2020 r.), że wersję wydrukowaną i podpisaną przekazał do wysyłki na adres pełnomocnika skarżącego 20 lutego 2020 r.

Zdaniem sądu pierwszej instancji wyjaśnianie zaistniałej rozbieżności nie jest rolą sądu administracyjnego. Sąd ten stwierdził, że zadaniem organu będzie ustalenie ponad wszelką wątpliwość, czy część nieruchomości objętej wnioskiem leży na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro [...]" (dwukrotnie na s. 11 uzasadnienia wyroku użyto błędnej nazwy – [...]", co należy potraktować jako oczywistą omyłkę sądu pierwszej instancji – uwaga Sądu). Od tego zależeć ma, czy decyzja w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego będzie musiała być wydana po dokonaniu uzgodnienia z RDOŚ w odniesieniu do tej kategorii obszaru objętego ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody (art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 Uop).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Uniwersytet W. – zastępowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa) oraz art. 133 Ppsa polegające na przyjęciu za podstawę orzekania materiałów wykraczających poza akta sprawy administracyjnej oraz przeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, mimo braku istotnych wątpliwości, których wyjaśnieniu miałyby służyć;

2) art. 106 § 3 i 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 K.p.c., polegające na zaniechaniu poddania ocenie dowodów uzupełniających z dokumentów, zgodnie z zasadami kodeksu postępowania cywilnego, według kryterium wiarygodności i mocy dowodowej na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa, polegające na uchyleniu decyzji organów obydwu instancji pomimo braku naruszenia przez te organy przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy;

4) art. 141 § 4 Ppsa oraz art. 153 Ppsa poprzez sformułowanie w uzasadnieniu wyroku wytycznych co do dalszego postępowania, które wykraczają poza kompetencje organu wydającego decyzję, wynikające z art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp poprzez jego wadliwe zastosowanie i pominięcie okoliczności, że organ prowadzący postępowanie główne był związany postanowieniem RDOŚ w przedmiocie uzgodnienia decyzji, co do jej zgodności z wymogami dotyczącymi obszarów podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie przyrody.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi zgodnie z art. 188 Ppsa;

ewentualnie

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie zgodnie z art. 185 Ppsa, oraz

2) zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

3) jednocześnie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono w pierwszej kolejności, że uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku w sposób nader lakoniczny odnosi się do okoliczności, które zaważyły o uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji. Znaczna część uzasadnienia wyjaśnia przyczyny, dla których sąd nie uwzględnił podnoszonych przez skarżące Stowarzyszenie zarzutów, kwestionujących prawidłowość dokonanych uzgodnień z organami wyspecjalizowanymi. Konstatacja sądu dotycząca podstaw uchylenia decyzji ogranicza się do przytoczenia pism z lutego 2020 r., powodujących rozbieżności i stwierdzenia, że ich wyjaśnienie nie jest rolą sądu administracyjnego, jako że nie może on czynić ustaleń służących merytorycznemu rozpoznaniu sprawy załatwionej decyzją administracyjną.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie zgromadzony w sprawie administracyjnej materiał dowodowy potwierdza, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja nie znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody "Jezioro [...]". Wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego zostało poprzedzone uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która znajduje się w aktach postępowania administracyjnego. Decyzja ta jest ostateczna, a w toku postępowania prowadzącego do jej wydania przedmiotem analizy organu były środowiskowe aspekty planowanej inwestycji, wśród nich lokalizacja terenu inwestycji w odniesieniu do obszarów podlegających formalnej ochronie. Strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że gdyby istniały przeszkody do realizacji przedsięwzięcia z uwagi na jego lokalizację na obszarze rezerwatu, znalazłyby one odzwierciedlenie w decyzji środowiskowej.

W odpowiedzi skarżącego Stowarzyszenia na skargę kasacyjną wniesiono o:

1. jej oddalenie,

2. zasądzenie od Uniwersytetu W. na rzecz skarżącego wynikającej z norm przepisanych kwoty, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego skarżącego w postępowaniu wywołanym skargą kasacyjną,

3. dopuszczenie dowodu z fotokopii strony 32 i 36 projektu budowlanego, jaki skarżący kasacyjnie złożył w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę Mazurskiego Centrum Bioróżnorodności i Edukacji Przyrodniczej w Starostwie Powiatowym w M., na okoliczność, że Uniwersytet W. w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę sam wskazuje, iż przedmiotowa inwestycja leży na terenie rezerwatu [...],

4. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Za chybione uznał skarżący twierdzenia skarżącego kasacyjnie podnoszone w niniejszym postępowaniu, że planowana inwestycja nie leży na terenie rezerwatu przyrody [...], w sytuacji gdy ten sam Uniwersytet W. po uzyskaniu już decyzji o lokalizacji inwestycji celu budowlanego w projekcie budowlanym stanowiącym załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę Mazurskiego Centrum Bioróżnorodności i Edukacji Przyrodniczej wskazuje, już bez ukrywania tego faktu (gdyż nie jest on przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę), że inwestycja leży na terenie rezerwatu [...]. Za swego rodzaju przekroczenie granic rzetelnej argumentacji należy uznać twierdzenia, iż okoliczność, że inwestycja leży poza obszarem rezerwatu przyrody Jezioro [...] jest tak oczywista, że nie powinna budzić wątpliwości.

Na rozprawie prowadzonej w trybie tzw. odmiejscowionym (on-line) strony działające przez fachowym pełnomocników podtrzymały prezentowane uprzednio w pismach procesowych stanowiska i tam zawarte wnioski.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna posiada częściowo usprawiedliwione podstawy.

A. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w aspekcie norm dopełnienia z art. 1 i art. 134 § 1 Ppsa nie poddaje się kontroli, skoro autor skargi kasacyjnej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa – go nie uzasadnił. Art. 1 Ppsa określa wyłącznie zakres unormowania tej ustawy określając go jako zastosowanie do spraw sądowoadministracyjnych. Z kolei z art. 134 § 1 Ppsa wynika – co do reguły – brak związania sądu administracyjnego zarzutami skargi i powołaną podstawą, przy jednoczesnym nakazie orzekania w granicach sprawy, tu w rozumieniu "sprawy sądowoadministracyjnej". W motywach skargi kasacyjnej brak j argumentacji, która uzasadniałaby tak skonstruowaną podstawę kasacyjną, nie jest zaś rzeczą Sądu domyślanie się intencji strony skarżącej kasacyjnie w tym względzie.

B. Podobnie, nie poddaje się kontroli zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 133 Ppsa, mający polegać na przyjęciu za podstawę orzekania materiałów wykraczających poza akta sprawy administracyjnej. Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że art. 133 Ppsa ma rozbudowaną konstrukcję, dzieli się na kilka paragrafów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl). W skardze kasacyjnej nie wskazano którego z przepisów art. 133 Ppsa dotyczy zarzut. Dodatkowo wziąć należy pod uwagę, że "aktami sprawy" w rozumieniu art. 133 § 1 Ppsa są nie tylko przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne, ale i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (por. motywy wyroku NSA z 26 kwietnia 2021 r., I OSK 3727/18, LEX nr 3169110).

C. Uzasadniony z kolei jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów stanowi jedną z podstaw uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, co polega na jej uchyleniu przez sąd w całości lub w części, jeśli sąd ten stwierdzi inne – niż dające podstawę do wznowienia postępowania – "inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Przepis art. 141 § 4 Ppsa określa zaś wymogi, jakim winno odpowiadać uzasadnienie wyroku, jednym z nich jest wskazanie "podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie". Skoro sąd pierwszej instancji powołał się na podstawę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, to w motywach swego wyroku winien – jak trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie – jednoznacznie wskazać, jakie przepisy postępowania naruszyć miały organy obu instancji, które nie stanowiąc podstaw wznowieniowych, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymogu tego nie czyni ograniczenie się przez sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku do wskazania, że na etapie postępowania sądowego doszło do rozbieżności w kwestii ustalenia tego, czy część planowanej inwestycji objętej decyzją lokalizacyjną, znajduje się na obszarze rezerwatu przyrody. Ubocznie wypadnie zauważyć, że sąd pierwszej instancji uchylając decyzję zaskarżoną, jak i decyzję organu I instancji, w praktyce stosował normę art. 135 Ppsa, której jednak nie wskazał w podstawie swego rozstrzygnięcia, nadto nie wyjaśnił – stosownie do wymogu z art. 141 § 4 Ppsa – zastosowania cyt. przepisu jako podstawy swego rozstrzygnięcia w pkt 1 zaskarżonego wyroku.

D. Uzasadniony jest także zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 Ppsa w zw. z art. 233 § 1 K.p.c. Sąd pierwszej instancji w następstwie podniesienia zarzutu przez stronę skarżącą, że część działki nr [...] w U. położona jest na terenie rezerwatu przyrody i przedstawienia podczas rozprawy przez pełnomocnika strony skarżącej wydruku elektronicznego pisma Regionalnego Konserwatora Przyrody mającego potwierdzać tę okoliczność, zobowiązał skarżony organ do przedstawienia z kolei stanowiska RDOŚ w tej kwestii. SKO w Olsztynie wywiązało się z tego zobowiązania doręczając sądowi wojewódzkiemu stosowną odpowiedź RDOŚ, z treści którego wynikać ma jednoznacznie, że działka nr [...] w U., objęta zamierzoną inwestycją i decyzją lokalizacyjną, nie jest położona na terenie rezerwatu przyrody "Jezioro [...]". W tych okolicznościach stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji, iż wobec pojawiających się rozbieżności ich wyjaśnienie nie należy do sądu administracyjnego, jest w istocie zignorowaniem własnego działania z urzędu, podjętego na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. w trybie art. 106 § 3 Ppsa. Sąd pierwszej instancji nie mógł zatem uchylić się, mając świadomość nakazu stosowania reguł określonych w art. 233 § 1 K.p.c. w związku z odesłaniem z art. 106 § 5 Ppsa, od oceny treści dopuszczonych przez ten sąd dokumentów, nawet w sytuacji konstatacji, iż "zaistniała rozbieżność". Dokonując takiego stwierdzenie i uchylając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję, sąd pierwszej instancji w istocie uchylił się od spełnienia swego obowiązku, uznając iż stwierdzenie rozbieżności między treścią wersji elektronicznej pisma Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, a pismem RDOŚ przedłożonym do akt sądowych na żądanie sądu a quo, daje podstawę do "przerzucenia" na organ gminy obowiązku przeprowadzenia w oznaczonym zakresie postępowania dowodowego.

E. Wątpliwości odnośnie tego, czy część działki przewidzianej pod planowane przedsięwzięcie objęte decyzją organu I instancji znajduje się na obszarze określonym jako rezerwat przyrody "Jezioro [...]" rozporządzeniem nr 18 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z 3 września 2004 r. to w istocie kwestia związana z treścią aktu prawa miejscowego (rozp. nr 18) i jego ewentualną wykładnią. Dowodzeniu w postępowaniu administracyjnym podlegają fakty, na co wskazuje treść licznych przepisów K.p.a. (art. 75 § 2, art. 77 § 4, art. 81, art. 86, art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 1), nie zaś prawo. Tymczasem w istocie sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji wobec stwierdzenia przeciwstawności twierdzeń zawartych w pismach RDOŚ przedłożonych przez skarżony organ na żądanie sądu wojewódzkiego oraz treści pisma Regionalnego Konserwatora Przyrody, której wydruk elektroniczny złożył na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej. Iura novit curia – sąd zna prawo, ta paremia wskazuje na rolę sądu w procesie stosowania prawa, sąd winien prawo znać, skoro ma obowiązek jego stosowania, to do sądu należy dokonanie wykładni przepisów rozp. nr 18, nie zaś przerzucanie na organ (w treści wyroku nie wskazano zresztą jednoznacznie który z organów, I czy II instancji, miałby prowadzić owo postępowanie dowodowe – uwaga Sądu) obowiązku ustalania treści aktu prawa miejscowego w drodze uzupełniającego postępowania dowodowego. Okoliczność tę przyznaje zresztą w treści odpowiedzi na skargę kasacyjną strona skarżąca.

F. W tej sytuacji przedwczesna jest ocena zarzutu naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 Upzp, jak i art. 141 § 4 w zw. z art. 153 Ppsa, w takim zakresie, w jakim zostały one sformułowane w skardze kasacyjnej.

G. WSA w Olsztynie raz jeszcze rozpozna wniesioną skargę Stowarzyszenia, dokonując przy tym samodzielnie wykładni przepisów rozp. nr 18.

H. Z tych względów i działając na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

I. Uznając, że zachodziła sytuacja ujęta dyspozycją art. 207 § 2 Ppsa, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.