Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 565/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Cisek –spr. Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Kremis Protokolant Malwina Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 grudnia 2009r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 22 lipca 2009r. Nr XXV/184/09 w przedmiocie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy Krośnice I. stwierdza nieważność § 5 ust. 3, § 12, § 16, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 pkt 1, § 22 zaskarżonej uchwały; II. stwierdza, że wymienione w pkt I przepisy zaskarżonej uchwały nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Skargę na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 22 lipca 2009r. (Nr XXV/184/09) w sprawie określenia zasad gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości Gminy Krośnice złożył Wojewoda Dolnośląski, wnosząc o stwierdzenie nieważności szeregu jej postanowień, a to przepisów: § 5 ust. 3 zdanie 2 w brzmieniu "w szczególnych przypadkach uzasadnionych interesem Gminy cena nabycia nieruchomości może być ustalona w drodze negocjacji stron"; § 8 ust. 3; § 10 ust. 1; § 12; § 16; § 19 ust. 1; § 20 ust. 1 pkt 1 we fragmencie " a także pod budownictwo mieszkaniowe" i § 22.

W uzasadnieniu wskazano, że na sesji w dniu 22 lipca 2009r., Rada Gminy Krośnice podejmując opisaną powyżej uchwałę wykorzystała upoważnienie przyznane jej przez ustawodawcę mocą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Powyższa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 29 lipca 2009r. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, z uwagi na fakt, iż upłynął termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, a poszczególne regulacje niniejszej uchwały zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa, zasadnym było wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W ocenie organu nadzoru, § 5 ust. 3 zdanie 2 w brzmieniu "w szczególnych przypadkach uzasadnionych interesem Gminy cena nabycia nieruchomości może być ustalona w drodze negocjacji stron" stanowi istotne naruszenie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 353¹ Kodeksu cywilnego.

Zdaniem Wojewody zasadnym jest również wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 3 niniejszej uchwały, określającego warunki zwolnienia z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości zabudowanych, z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wskazał organ nadzoru ustawodawca w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako zasadę w zakresie zbywania nieruchomości – przyjął procedury przetargowe. Tylko w enumeratywnie wskazanych w przepisach art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dopuszczono możliwość bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Nadto wskazano, że w regulacjach aktów normatywnych wyższego rzędu ustawodawca nie ustanowił dla rady gminy kompetencji do określania dodatkowych przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości (za wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 3 powoływanego przepisu). Zdaniem więc organu nadzoru samo określenie przez radę gminy przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz określenie ich w sposób odmienny od tego, przewidzianego przez ustawodawcę, stanowiło działanie naruszające w sposób istotny art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Dolnośląski zakwestionował także przepis § 10 ust. 1 przedmiotowej uchwały stanowiącej, iż pierwszeństwo w nabywaniu lokali mieszkalnych, przeznaczonych do sprzedaży, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 przysługuje tym najemcom lokali, z którymi umowy najmu zawarte zostały na czas oznaczony pod warunkiem, że łączny czas najmu trwa, co najmniej 3 lata. Tymczasem – jak wskazał organ nadzoru - kwestia pierwszeństwa nabywania lokali mieszkalnych została określona przez ustawodawcę w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono więc w uzasadnieniu skargi, że ustanowienie przez ustawodawcę zasad pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych i wskazanie przez niego sytuacji, w jakich najemca lokalu może z owego pierwszeństwa skorzystać oznacza, że rada gminy nie jest władna do ponownego regulowania tych kwestii.

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego również koniecznym jest stwierdzenie nieważności przepisów § 12 i § 16 opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy. W kwestionowanym przepisie § 12 rada gminy wskazała, że na poczet ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego dokonywanej w trybie bezprzetargowym, przed udzieleniem bonifikaty określonej w § 11, zalicza się nakłady poniesione przez najemcę, na rzecz którego następuje sprzedaż, dokonane i przeprowadzone zgodnie z prawem budowlanym, w tym na podstawie pozwolenia na budowę, remont kapitalny tego lokalu, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku, w tym na adaptację strychu lub innego pomieszczenia niemieszkalnego, jeżeli w wyniku tego nastąpiło wyodrębnienie lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot umowy najmu lub powiększenie powierzchni użytkowej tego lokalu. W § 16 uchwały postanowiono zaś, że na poczet ceny nabycia lokalu użytkowego stanowiącego przedmiot sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców i dzierżawców wymienionych w § 15, którzy za zgodą Gminy dokonali z zachowaniem przepisów prawa budowlanego przebudowy lub rozbudowy budynku, w którym w wyniku tego nastąpiło wyodrębnienie lokalu stanowiącego przedmiot sprzedaży lub zwiększenie powierzchni użytkowej tego lokalu, zalicza się nakłady poniesione na jego przebudowę lub rozbudowę. Tymczasem - jak wskazał organ nadzoru - kwestia zaliczenia na poczet ceny wartości nakładów poniesionych na przebudowę lub rozbudowę została uregulowana przez ustawodawcę w art. 218 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca, zdaniem organu nadzoru, nie upoważnił jednak rady do stanowienia odnośnie tej kwestii, pozostawiając ją regulacji umownej pomiędzy najemcą lub dzierżawcą a właścicielem lokalu, co też, stanowi istotne naruszenie art. 218 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe postanowienie, w przekonaniu Wojewody Dolnośląskiego oznacza, że zamieszczając w przedmiotowej uchwale regulację § 12 i § 16 rada naruszyła również zawartą w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadę swobody umów.

Postanowieniom § 19 ust. 1 przedmiotowej uchwały zarzucono z kolei istotne naruszenie art. 43 ust. 6 oraz art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowany przepis stanowi, że w przypadku przekazywania nieruchomości jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w trwały zarząd warunki korzystania z nieruchomości ustala Wójt w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Tymczasem – jak wskazano w skardze - ustawodawca zamieszczając w rozdziale 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapisy dotyczące oddawania nieruchomości w trwały zarząd w art. 43 ust. 6 postanowił, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Organ nadzoru podniósł, iż regulacja art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza zatem, że kompetencja do ustalenia warunków korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd należy do rady gminy. Nie jest ona zatem władna upoważnić wójta do stanowienia w tym zakresie. Ponadto wskazano, iż elementy, jakie zawiera decyzja ustanawiająca trwały zarząd zostały określone w art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie znajduje się wśród nich zapis zobowiązujący wójta do określenia warunków korzystania z nieruchomości.

W ocenie organu nadzoru przepis § 20 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały we fragmencie "a także pod budownictwo mieszkaniowe" stanowi istotne naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w § 20 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały rada postanowiła, że wójt może udzielić bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu obniżając je, nie więcej jednak niż o 95% ceny, gdy nieruchomość oddawana jest w trwały zarząd na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz realizację innych celów publicznych, a także pod budownictwo mieszkaniowe. Dalej podniesiono, że wprawdzie z art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika - uprawnienie dla wójta do udzielania, za zgodą rady, bonifikaty od opłat rocznych nieruchomości oddanych w trwały zarząd, ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2, jednakże jeżeli nieruchomość ta jest oddana m.in. na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Krośnice wyrażając zgodę na udzielanie przez wójta bonifikaty od opłat rocznych i wskazując cel oddania nieruchomości w trwały zarząd uzasadniający udzielenie bonifikaty, modyfikując jednocześnie przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszyła tą regulację w sposób istotny.

Wojewoda Dolnośląski zakwestionował również przepis § 22 niniejszej uchwały, wskazujący przypadki, w których wójt, przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem może odstąpić od przetargu. Argumentując powyższe wskazano, iż dla oceny legalności powyższego przepisu istotne znacznie ma art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą regulacją przepis art. 37 ust. 1 powyższej ustawy stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja oznacza, że zasadą jest dzierżawa lub najem nieruchomości stanowiących własność Gminy w drodze przetargu. Organ nadzoru podniósł, iż rada przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie mogła pominąć zdania pierwszego regulacji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłającego do odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 1 tej ustawy przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Tym samym organ nadzoru zauważył, powołując się na poglądy judykatury, że rada może odstąpić od zasady przetargowego wydzierżawiania nieruchomości tylko w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wskazuje na to zdanie pierwsze art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Krośnice wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że Rada Gminy podjęła przedmiotową uchwałę na podstawie upoważnienia zawartego w wymienionych w tej uchwale przepisów ustaw o samorządzie gminnym oraz w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem organu zakwestionowana treść § 5 ust. 3 uchwały nie narusza wskazanych przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisów ustawy o samorządzie gminnym jak i ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami. Zaskarżony przepis uchwały, w żaden bowiem sposób nie ogranicza ustawowych kompetencji zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy jakim jest wójt. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Wskazano nadto, że art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stwierdzenie zawarte w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie narusza więc – zdaniem organu - kompetencji rady gminy w zakresie gospodarowania zasobem gminnym. Wskazano nadto, iż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, dotyczących określenia jedynie zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata; do czasu określenia tych zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Jak dalej podniesiono pojęcie gospodarowania zasobem nieruchomości nie zostało w ustawie zdefiniowane, jednak w art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano przykładowo, jakie czynności faktyczne i prawne obejmują pojęcie gospodarowania, a art. 25 ust. 2 tej ustawy rozszerzył zakres czynności mieszczących się pod tym pojęciem o uprawnienia wójta do przygotowania m.in. opracowań geodezyjno - prawnych i projektowych. Zatem, wyjaśniono, iż Rada Gminy w zakwestionowanej treści uchwały, zlecając jedynie określony sposób gospodarowania mieniem w zakresie ustalenia ceny nabycia własności lub prawa użytkowania wieczystego gminy, nie naruszyła kompetencji wójta w zakresie nabywania i zbywania nieruchomości.

W dalszej części złożonej odpowiedzi na skargę podniesiono, iż zakwestionowana przez organ nadzoru treść § 8 ust. 3 uchwały jest zgodna z treścią przepisu art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przyznaje radzie gminy kompetencje - w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, do podjęcia uchwały, mocą której można zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę.

Odnosząc się zaś do zarzutu podjęcia § 10 ust. 1 przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, że rada w zakwestionowanym postanowieniu przyznała pierwszeństwo w nabyciu lokalu mieszkalnego najemcom wynajmującym lokal co najmniej 3 lata, a powyższe uprawnienie wynika z treści art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podkreślono więc, że ustawodawca przewiduje w powyższym przepisie możliwość wprowadzenia pierwszeństwa w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (w odniesieniu do lokali stanowiących własność takiej jednostki) lub w drodze zarządzenia wojewody - w odniesieniu do lokali stanowiących własność Skarbu Państwa. Podniesiono także, iż ustawodawca wprowadza w omawianym zakresie jedynie kompetencję dla wskazanych wyżej organów do przyznania pierwszeństwa w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, nienakładając na nie obowiązków w tym zakresie. Ta kompetencja przyznania pierwszeństwa jest zaś niezależną od przyznanego pierwszeństwa na mocy art. 34 ust. 1 w/w ustawy. Rozstrzygnięcie więc kwestii, czy wspomniane pierwszeństwo (art. 34 ust. 6) będzie przyznane, czy też nie oraz sprecyzowanie warunków na jakich z ewentualnie przyznanego pierwszeństwa mogą skorzystać wskazane wyżej podmioty, pozostawione zostało uznaniu stosownych organów, dlatego też, ten rodzaj pierwszeństwa zwykło określać się mianem "pierwszeństwa uznaniowego". W dalszej części wyjaśniono, że jeżeli wskazany przez ustawodawcę organ samorządu terytorialnego (w przypadku gmin -będzie nim rada gminy) postanowi skorzystać z przysługującego temu organowi uprawnienia do przyznania pierwszeństwa do nabycia lokali, to może on w dowolny sposób wskazać określony krąg najemców lub dzierżawców, którzy mogą z takiego pierwszeństwa skorzystać. Organ ten może bowiem według własnego uznania przyznać to pierwszeństwo np. najemcom lokali mieszkalnych, jeżeli zawarli oni umowę najmu na czas określony i nie korzystają z pierwszeństwa ustawowego określonego w art. 34 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Może również uznać, iż ze wspomnianego pierwszeństwa mogą skorzystać najemcy lub dzierżawcy lokali niemieszkalnych, którzy nie korzystają z opisanego wyżej pierwszeństwa ustawowego. Jeżeli owo pierwszeństwo uznaniowe zostanie przyznane określonej kategorii najemców lub dzierżawców lokali, osoby te korzystają ze wspomnianego pierwszeństwa, jeżeli złożą oświadczenie, że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie.

Rada Gminy Krośnice nie podzieliła również zarzutu dotyczącego wadliwości § 12 i § 16 niniejszej uchwały. W jej ocenie zakwestionowane postanowienia są zgodne z dyspozycją zawartą w art. 218 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomości jak i wskazanym art. 353 kodeksu cywilnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu podjęcia § 19 ust. 1 przedmiotowej uchwały z istotnym naruszeniem art. 43 ust. 6 oraz art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazano, iż rada nie uchwaliła w sposób niedopuszczalny zasad ustanawiania trwałego zarządu. Jeśli nawet zarzuciłoby się radzie powtórzenie niektórych zapisów ustawowych w tym zakresie, to nie można zarzucić przedmiotowej treści § 19 ust. 1 uchwały istotnego naruszenia prawa.

Dalej wskazano, że przewidziana w § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały bonifikata opłat rocznych w odniesieniu do nieruchomości oddawanej w trwały zarząd m.in. pod budownictwo mieszkaniowe - w ocenie rady- nie narusza w sposób istotny przepisu art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazano bowiem, iż wprawdzie w przepisie tym jest mowa o nieruchomości oddawanej na cele mieszkaniowe ( a nie pod budownictwo mieszkaniowe jak to uchwaliła rada), nie mniej jednak wprowadzony przez radę zapis nie zmienia celu i istoty treści art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gruntami.

Ustosunkowując się do zarzutu stwierdzenia nieważności § 22 niniejszej uchwały, podniesiono, że rada skorzystała z uprawnienia wynikającego z art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w sposób zgodny z postanowieniami powyższej ustawy podjęła uchwałę wyrażającą zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu i dzierżawy, nadmieniając przy tym, iż znana jest jej uchwała składu Siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r. ( sygn. akt I OPS 1/09).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Na mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Po myśli zaś art. 147 § 1 powyższej ustawy Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Należy zważyć nadto, iż zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm). uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z takim właśnie przypadkiem mieliśmy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Przedmiotowa uchwała Rady Gminy Krośnice została wydania na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Charakter prawny uchwały rady gminy, podjętej na podstawie wskazanej wyżej podstawy normatywnej nie jest jednoznaczny. Można w niej dopatrywać się przejawów woli podmiotu mienia komunalnego (gminy – jako osoby prawnej), ale również zawierać ona może (i to jest jej podstawowy składnik treściowy) zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (burmistrza). Uchwała taka ma więc charakter generalny, aczkolwiek trudno byłby ją uznać za akt prawa miejscowego, gdyż jej adresatem – co do zasady – jest organ wykonawczy gminy lub podporządkowane mu struktury organizacyjne (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 13 grudnia 2007r., II SA/Sz 591/07). Oznacza to, że uchwała taka, swym charakterem jest zbliżona do kategorii tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego. Z drugiej wszakże strony należy wyraźnie podkreślić, iż postanowienia uchwały rady gminy w żadnej mierze nie mogą być traktowane jako oferta – w rozumieniu prawa cywilnego – nawet jeśli tworzą one hipotetycznie korzystne sytuacje dla określonych kategorii podmiotów (przyznając im. np. tzw. pierwszeństwo uznaniowe, przewidziane w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zwraca na to również uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w powoływanym wyżej orzeczeniu z 13 grudnia 2007r. wskazując, że z faktu, że określona osoba spełnia warunki mieszczące się w zasadach określonych w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie wynika prawo żądania od gminy, jako właściciela mienia komunalnego, zbycia nieruchomości na warunkach określonych w tej uchwale.

Należy zwrócić również uwagę, iż w powoływanym przepisie ustawy o samorządzie gminnym uregulowano skutki prawne zaniechania podjęcia przez radę gminy uchwały określającej zasady obrotu nieruchomościami, należącymi do gminy. Otóż w takim przypadku - do czasu określenia zasad - wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Owa zgoda gminy ma w istocie charakter oświadczenia woli osoby prawnej – jaką zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy samorządowej – jest gmina. Za takim stanowiskiem zdaje się przemawiać pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z którym uchwała rady gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym, o wyrażeniu zgody na sprzedaż lub oddanie w użytkowanie wieczyste w trybie bezprzetargowym konkretnie oznaczonej nieruchomości nie zawiera przepisów powszechnie obowiązujących i nie ma charakteru normatywnego. Uchwała taka dotyczy sprawy majątkowej gminy, która w granicach przysługujących jej uprawnień właścicielskich wyraża zgodę na zadysponowanie konkretną nieruchomością w drodze czynności cywilnoprawnej (por. wyrok z dnia 9 stycznia 1996r., I SA 1289/95, Wspólnota 1996, nr 26).

Należy przy tym zwrócić uwagę na dość powszechną praktykę, iż we wspomnianych uchwałach rad gminy znajdują się postanowienia dotyczące obrotu nieruchomościami, które rady gminy władne są podejmować ale na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2004r., nr 261, poz. 2603 ze zm. – zwana dalej także "UGN") ). Praktykę tę można uznać za dopuszczalną – pod jednym wszakże warunkiem – a mianowicie, że owe postanowienia mają również charakter generalny i że do stanowienia takich reguł generalnych upoważnia radę gminy wspomniana ustawa o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też trudno się zgodzić ze skrajnym jednak poglądem (wyrażonym co prawda na tle obowiązującej poprzednio ustawy gruntowej), że w sprawach uregulowanych w ustawie z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) nie ma zastosowania przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 1996r., SA/Rz 1075/94, Wspólnota 1997, nr 13).

Należy mieć wszakże na względzie, iż niekiedy ustawa o gospodarce nieruchomościami uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w zakresie gospodarki nieruchomościami, ale owe uchwały nie mają charakteru generalnego (ogólnego) ale charakter jednostkowy, sprowadzający się do przyznania określonych uprawnień ściśle wskazanym, zindywidualizowanym adresatom (np. uchwała o zastosowaniu bonifikaty przy zbywaniu nieruchomości). Przykładowo można wskazać w tym zakresie na niepublikowany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim (z 11 października 2007r., II SA/Go 571/07) podkreślający, że rada gminy nie ma uprawnień do ustanawiania norm w sposób generalny regulujących udzielenie nabywcom lokali mieszkalnych bonifikat od cen tych lokali. Rada gminy ma jedynie uprawnienie do wyrażania bądź odmowy wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanej nieruchomości dla indywidualnie określonego nabywcy.

Przechodząc do konkretnych zarzutów, które znalazły się w rozpatrywanej skardze Wojewody Dolnośląskiego na, opisaną na wstępie, uchwałę Rady Gminy w Krośnicach – Sąd po części podzielił zasadność wskazanych wyżej zarzutów, ale również niektóre z zarzutów uznał za nienadające się do uwzględnienia.

I tak zasadny jest zarzut Wojewody odnośnie poprawności przepisu § 5 ust. 3 zdanie 2 uchwały Rady Gminy w brzmieniu "w szczególnych przypadkach uzasadnionych interesem Gminy cena nabycia nieruchomości może być ustalona w drodze negocjacji stron". Słusznie organ nadzoru wskazuje, iż taki zapis stanowi istotne naruszenie przepisów art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, art. 25 ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – natomiast co do zarzutu naruszenia art. 353¹ Kodeksu cywilnego – można w tym zakresie mieć wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym. Podobnie ustawodawca postanowił w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym wskazał, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Powyższe uregulowania normatywne wskazują więc, że to do kompetencji organu wykonawczego gminy należy decydowanie o sposobie gospodarowania nieruchomościami. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą skargę podziela w pełni stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zawarte w wyroku z 31 stycznia 2008r. (II SA/Wr 554/07, opublikowanym w Dzienniku Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z 2008r., nr 183, poz. 2067), zgodnie, z którym rada gminy nie może podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. Rada gminy nie mogła uregulować w uchwale w przedmiocie ustalenia zasad gospodarowania mieniem miasta tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji burmistrza jako organu wykonawczego. Rada gminy określająca zasady gospodarowania mieniem powinna opracować zbiór podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego we wspomnianym zakresie, z pominięciem jednakże szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (burmistrza).

Należałoby wszakże wyraźnie podkreślić, iż owa dopuszczalność prowadzenia negocjacji ceny w przypadku zbywania nieruchomości jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami zezwala na zbywanie nieruchomości w trybie bezprzetargowym (czyli w przypadkach określonych w przepisach art. 37 ust. 2 i 3) i nie wprowadza w tym zakresie ograniczeń w swobodzie kształtowania cen (por. np. art. 67 ust. 3a UGN). Dlatego też nie do końca należy się zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, że w przypadku negocjacji należy stosować zasadę swobody umów, wyrażoną w przepisie art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Trzeba bowiem wyraźnie podkreślić, że zasada swobody umów obowiązuje przede wszystkim w stosunkach prawnych o charakterze obligacyjnym; tam zaś gdzie wchodzą relacje prawnorzeczowe – jej walor jest bardzo ograniczony, czy niekiedy wręcz wyłączony. Ograniczona możliwość stosowania tej zasady ulega dalszemu spotęgowaniu w przypadkach regulacji szczególnych, wprowadzających dodatkowe obostrzenia w swobodzie kształtowania stosunków prawnych – a do takich regulacji zaliczyć należy ustawę o gospodarce nieruchomościami. Ustawa ta bowiem wprowadza istotne ograniczenia w zakresie swobodnego kształtowania stosunków prawnych w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w przypadku wyzbywania się owych nieruchomości (por. np. ograniczenia w dopuszczalności darowizn takich nieruchomości – art. 13 ust. 2 i 2a UGN) lub ich obciążania prawami rzeczowymi.

Zdaniem Wojewody zasadnym jest również wniosek o stwierdzenie nieważności § 8 ust. 3 niniejszej uchwały, określającego warunki zwolnienia z obowiązku sprzedaży w drodze przetargu nieruchomości zabudowanych, z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak bowiem wskazał organ nadzoru ustawodawca w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jako zasadę w zakresie zbywania nieruchomości – przyjął procedury przetargowe. Tylko w enumeratywnie wskazanych w przepisach art. 37 ust. 2 i ust. 3 UGN dopuszczono możliwość bezprzetargowego zbycia nieruchomości. Nadto wskazano, że w regulacjach aktów normatywnych wyższego rzędu ustawodawca nie ustanowił dla rady gminy kompetencji do określania dodatkowych przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości (za wyjątkiem przypadków wskazanych w ust. 3 powoływanego przepisu). Zdaniem więc organu nadzoru samo określenie przez radę gminy przesłanek bezprzetargowego zbycia nieruchomości oraz określenie ich w sposób odmienny od tego, przewidzianego przez ustawodawcę, stanowiło działanie naruszające w sposób istotny art. 37 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Powyższy pogląd organu nadzoru nie zasługuje na aprobatę. Należy bowiem zważyć, iż ogólną regułą w zakresie zbywania nieruchomości jest zasada, iż sprzedaż lub oddane nieruchomości w użytkowanie wieczyste powinno być poprzedzone przetargiem (zasada obligatoryjności przetargu). Od owej zasady ustawodawca przewiduje dwie grupy wyjątków. Otóż w ustępie 2 powoływanego przepisu zawarto zamknięty katalog wyjątków, przy zaistnieniu których, w ogóle nie przeprowadza się przetargów (wyłączenia ex lege). Natomiast w przepisie art. 37 ust. 3 UGN ustawodawca zawarł swoistą normę kompetencyjną dla rady gminy zezwalającą na wyłączenie spod przetargu określonych przypadków zbycia nieruchomości. Owo wyłączenie ma charakter mieszany. Zważyć bowiem należy, iż katalog przypadków, w których owo zwolnienie spod przetargu może nastąpić ma charakter zamknięty (ustawowy). Ale o tym, czy owo zwolnienie w konkretnym przypadku nastąpi – decyduje rada gminy (fakultatywnie). Podkreślić wszakże należy wyraźnie, iż owo fakultatywne zwolnienie może mieć zastosowanie wyłącznie do tych przypadków, które zostały przez ustawodawcę wyraźnie wskazane w przywoływanym przepisie. Przy czym to wola rady gminy decyduje, czy wspomniane zwolnienie spod przetargu odnosić się będzie do wszystkich tych przypadków, czy tylko niektórych z nich.

W kontekście zaskarżonego przez Wojewodę postanowienia uchwały Rady Gminy Krośnice powstaje zagadnienie, czy rada gminy – w przypadku fakultatywnego wyłączenia procedur przetargowych – może doprecyzowywać przesłanki takiego zwolnienia. Należy w tym zakresie podzielić pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zgodnie z którym samo wprowadzenie możliwości wyrażania przez radę zgody na odstępowanie od ustawowej zasady przetargowego trybu oddawania nieruchomości w użytkowanie, najem lub ich wydzierżawiania, ustawodawca uznał za wyjątek. Każdy wyjątek powinien być interpretowany ścieśniająco i jeżeli rada już taki wyjątek wprowadza, to tym lepiej, jeżeli uzależni jego konkretne stosowanie od dalszych warunków. Wprowadzenie takich warunków jeszcze bardziej zacieśni ową możliwość, wprowadzi dla jej realizacji dodatkowe zabezpieczenie, będzie więc z pewnością zgodne z intencją ustawodawcy. A maiori ad minus: jeżeli zgodnie z prawem rada może wprowadzić dany wyjątek w całości, to przecież może go również zgodnie z prawem ograniczyć z pożytkiem dla samej zasady. Nie ma tu modyfikowania ustawy, skoro sama ta ustawa pozwala na znacznie więcej i decyzję o wprowadzeniu wyjątku pozostawia radzie (por. niepubl. wyrok z dnia 15 maja 2009r., II SA/Kr 442/09).

Tak więc swoiste "zaostrzenie" warunków korzystania z możliwości bezprzetargowego nabywania nieruchomości jest zgodne z intencją ustawodawcy, który możliwość wprowadzania bezprzetargowego zbywania nieruchomości pozostawił uznaniu rady gminy. Skoro więc rada gminy może w ogóle nie wprowadzać możliwości zbywania w trybie bezprzetargowym nieruchomości (w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 UGN) - to tym bardziej może wprowadzić taką możliwość, ale przy spełnieniu dodatkowych warunków przez potencjalnego nabywcę.

Wojewoda Dolnośląski zakwestionował także przepis § 10 ust. 1 przedmiotowej uchwały stanowiącej, iż pierwszeństwo w nabywaniu lokali mieszkalnych, przeznaczonych do sprzedaży, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 przysługuje tym najemcom lokali, z którymi umowy najmu zawarte zostały na czas oznaczony pod warunkiem, że łączny czas najmu trwa, co najmniej 3 lata. Tymczasem – jak wskazał organ nadzoru - kwestia pierwszeństwa nabywania lokali mieszkalnych została określona przez ustawodawcę w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w tejże regulacji postanowił, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków, tj. jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że ustanowienie przez ustawodawcę zasad pierwszeństwa w nabywaniu lokali mieszkalnych i wskazanie przez niego sytuacji, w jakich najemca lokalu może z owego pierwszeństwa skorzystać oznacza, że rada gminy nie jest władna do ponownego regulowania tych kwestii. Tym bardziej rada gminy nie może modyfikować regulacji ustawowych, co miało miejsce w przypadku przedmiotowej uchwały. Zdaniem organu nadzoru rada gminy przyznając pierwszeństwo najmu lokali osobom, które wynajmują lokal co najmniej 3 lata, nie tylko stanowiła w kwestii uregulowanej przez ustawodawcę, ale także dokonała modyfikacji zapisu art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który pierwszeństwo to przyznaje, ale osobom, z którymi najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Także to stanowisko Wojewody Dolnośląskiego nie może być zaaprobowane. Zważyć bowiem należy, iż ustawodawca wprowadzając w przepisie art. 34 UGN instytucję pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, dokonał rozróżnienia go na tzw. pierwszeństwo ustawowe oraz pierwszeństwo uznaniowe. Pierwszeństwo ustawowe zostało uregulowane w przepisie art. 34 ust. 1 UGN. Wskazuje się tam na trzy przypadki, w których osoby, wskazane przez ustawodawcę, mogą skorzystać z pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości, o ile właściciel (tu – gmina) przeznaczy daną nieruchomość do sprzedaży a potencjalny nabywca zaakceptuje warunki, na jakich nieruchomość ma zostać zbyta. W przypadku pierwszeństwa ustawowego rada gminy zasad owego pierwszeństwa modyfikować nie może, gdyż to jest regulacja ustawowa o charakterze bezwzględnie obowiązującym. Należy tu jednocześnie podkreślić, iż wspomniane pierwszeństwo ustawowe (podobnie zresztą jak i uznaniowe) nie może być źródłem roszczenia po stronie uprawnionego do zbycia mu nieruchomości, o ile właściciel (gmina) nie będzie miała zamiaru zbywać określonej nieruchomości (por. M.Nazar, Sprzedaż lokali z gminnego zasobu nieruchomości, Rejent 1998, nr 12, s. 122 i n.). Nie może ono być również utożsamiane z prawem pierwokupu, gdyż takie prawo aktualizuje się w momencie dokonania sprzedaży na rzecz dowolnego podmiotu (aczkolwiek skutek rzeczowy takiej umowy, czyli kwestia przeniesienia własności jest zawieszony i umowa sprzedaży ma charakter jedynie obligacyjny) i wtedy uprawniony z tytułu prawa pierwokupu może wstąpić w miejsce nabywcy , na warunkach określonych pomiędzy sprzedawcą a kupującym. Wspomniana instytucja pierwszeństwa nie ma charakteru jednolitego i w świetle uregulowań ustawy o gospodarce nieruchomościami jawi się nam jako stworzona przez prawodawcę, korzystna prawnie sytuacja uprawnionego, polegająca na możliwości nabycia na zasadach pierwszeństwa nieruchomości przeznaczonych przez właściciela do zbycia. W takim przypadku, zanim właściciel będzie mógł zbyć nieruchomość na zasadach ogólnych określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami – winien najpierw zaproponować jej nabycie uprawnionemu. Jeśli ten wyrazi zgodę na nabycie nieruchomości na zasadach określonych przez nabywcę – zostanie zawarta z nim umowa w trybie bezprzetargowym (por. art. 37 ust. 2 pkt. 1 UGN). Jeśli potencjalny nabywca, któremu służy pierwszeństwo, nie wyrazi zainteresowania takim nabycie nieruchomości (lub bezskutecznie upłynie termin do podjęcia decyzji w tym zakresie, określony w przepisie art. 34 ust. 4 UGN) – nieruchomość może zostać zbyta na zasadach ogólnych określonych w ustawie (czyli generalnie – przy zachowaniu procedur przetargowych). Pominięcie uprawnionego z tytułu pierwszeństwa ustawowego rodzi odpowiedzialność zbywcy (gminy) na zasadach ogólnych (art. 36 UGN). Określenie to zdaje się przemawiać za tezą, iż jedyną sankcją za naruszenie wspomnianego pierwszeństwa ustawowego jest jedynie odpowiedzialność odszkodowawcza, a nie bezwzględna nieważność takiej umowy (por. E.Gniewek, O skutkach naruszenia zasad pierwszeństwa nabycia nieruchomości skarbowych i samorządowych – krótka polemika, PS 2002, nr 10, s. 105 i n.)

Poza omówionym wyżej pierwszeństwem ustawowym ustawodawca dopuszcza, zgodnie z przepisem art. 34 ust.6 UGN, tzw. pierwszeństwo uznaniowe. Regulacja ta nawiązuje do pierwszeństwa ustawowego przewidzianego w art. 34 ust. 1 pkt 3 UGN, który to przepis stanowi, że w przypadku zbywania nieruchomości osobom fizycznym i prawnym pierwszeństwo w ich nabyciu, z zastrzeżeniem art. 216a, przysługuje osobie, która spełnia jeden z następujących warunków: jest najemcą lokalu mieszkalnego, a najem został nawiązany na czas nieoznaczony. Z tak uregulowanego pierwszeństwa ustawowego może skorzystać tylko najemca lokalu mieszkalnego, jeżeli stosunek najmu został nawiązany na czas nieoznaczony. Obojętne jest przy tym źródło owego stosunku najmu (decyzja, umowa) – istotne jest aby z punktu obowiązującego porządku prawnego byłby to stosunek prawny, bez zakreślenia terminu końcowego. Tak więc przewidziane przytaczanym przepisem prawnym pierwszeństwo ma ograniczony charakter. Jego przedmiotem może być jedynie lokal mieszkalny (w rozumieniu art. 2ust. 1 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001r., o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego – tj. Dz.U. z 2005r., 31, poz. 266 ze zm.) , a nie lokal o innym przeznaczeniu (np. tzw. lokal użytkowy, czy garaż). Z pierwszeństwa powyższego mogą korzystać tylko najemcy, a nie inni uprawnieni do korzystania z lokalu na podstawie innego tytułu prawnego, takiego jak np. użyczenie, służebność lokalu czy jego użytkowanie. Trzecim ograniczeniem jest wspomniany nieoznaczony czas trwania stosunku najmu.

Jak wspomniano wyżej przewidziane w art. 34 ust. 6 ustawy pierwszeństwo uznaniowe jest swoistym dopełnieniem ustawowego pierwszeństwa służącego najemcy lokalu mieszkaniowego. Zgodnie bowiem z przepisem art. 34 ust. 6 UGN wojewoda w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, a odpowiednia rada lub sejmik w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego, mogą przyznać, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z wyłączeniem nieruchomości, o których mowa w art. 57 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 60a ust. 1.

Uregulowane przytaczanym przepisem pierwszeństwo uznaniowe może zmienić (o ile taka będzie wola rady gminy) zakres podmiotowy i przedmiotowy pierwszeństwa ustawowego, w odniesieniu do lokali. Możliwe bowiem będzie przyznanie pierwszeństwa uznaniowego tym najemcom lokali, którym nie przysługuje pierwszeństwo ustawowe. Chodzi tu o najemców lokali mieszkalnych, których stosunek prawny został zawarty na czas oznaczony. W tym zakresie rada gminy może (jak to uczyniono w kwestionowanej uchwale Rady Gminy Krośnice) uzależnić przyznanie owego pierwszeństwa najemcom lokali mieszalnych, których najem został zawarty na czas oznaczony – właśnie od czasu trwania owego najmu. Wspomniane pierwszeństwo uznaniowe może być również rozciągnięte na najemców lokali o innym przeznaczeniu aniżeli mieszkalne. Także pierwszeństwo to może mieć zastosowanie do dzierżawców lokali. Biorąc pod uwagę, iż dzierżawca jest uprawniony nie tylko do używania lokali ale również pobierania z nich pożytków – z dzierżawą będziemy mogli mieć hipotetycznie do czynienia tylko w przypadku lokali o charakterze niemieszkalnym. Także przyznając owo pierwszeństwo najemcom i dzierżawcom lokali niemieszkalnych rada gmina może je uzależnić od rodzaju stosunku prawnego, z którego wynika uprawnienie do korzystania z takiego lokalu (czas nieoznaczony, bądź oznaczony). Natomiast wspomniane pierwszeństwo uznaniowe nie może być rozciągnięte na inne stosunki prawne, z których wynika uprawnienie do korzystania z lokalu.

W konkluzji należy uznać, iż Rada Gminy Krośnice mogła ukształtować pierwszeństwo uznaniowe w odniesieniu do lokali mieszkalny w sposób określony w kwestionowanym przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisie.

Niemniej jednak może powstać wątpliwość, czy przesądzanie o kwestiach stosowania pierwszeństwa uznaniowego, powinno znaleźć się w uchwale o charakterze generalnym, wydawanej na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. W orzecznictwie wyrażane jest bowiem stanowisko, że uchwały podejmowane na podstawie art. 34 ust. 6 UGN. nie mogą mieć charakteru generalnego. Przepis ten ma charakter uprawniający, właściwy organ może prawo pierwszeństwa przyznać. Skoro rozstrzygnięcie ma dotyczyć nadania uprawnień o charakterze podmiotowym, to adresaci takiego aktu winni być zindywidualizowani, daje to bowiem możliwość dokonania radzie, koniecznego przy przepisach uprawniających, wyważenia argumentów i oceny zasadności przyznania takiego uprawnienia (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 grudnia 2008r., II SA/GL 956/08).

Niemniej jednak kwestia ta jest kontrowersyjna i wobec tego trudno uznać, iż postanowienie uchwały Rady Gminy w Krośnicach regulujące to zagadnienie istotnie narusza prawo. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego przez sąd następuje wyłącznie w sytuacji istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jeśli natomiast uchwała została powzięta z nieistotnym naruszeniem prawa, rola organu nadzoru sprowadza się do wskazania, że daną uchwałę (lub zarządzenie) wydano z naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 20 marca 2009r., II OSK 1527/08, Wspólnota 2009,nr 14, s. 29).

W ocenie Wojewody Dolnośląskiego również koniecznym jest stwierdzenie nieważności przepisów § 12 i § 16 opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy. W kwestionowanym przepisie § 12 Rada Gminy wskazała, że na poczet ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego dokonywanej w trybie bezprzetargowym, przed udzieleniem bonifikaty określonej w § 11, zalicza się nakłady poniesione przez najemcę, na rzecz, którego następuje sprzedaż, dokonane i przeprowadzone zgodnie z prawem budowlanym, w tym na podstawie pozwolenia na budowę, remont kapitalny tego lokalu, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku, w tym na adaptację strychu lub innego pomieszczenia niemieszkalnego, jeżeli w wyniku tego nastąpiło wyodrębnienie lokalu mieszkalnego stanowiącego przedmiot umowy najmu lub powiększenie powierzchni użytkowej tego lokalu. W § 16 uchwały postanowiono zaś, że na poczet ceny nabycia lokalu użytkowego stanowiącego przedmiot sprzedaży w trybie bezprzetargowym na rzecz najemców i dzierżawców wymienionych w § 15, którzy za zgodą Gminy dokonali z zachowaniem przepisów prawa budowlanego przebudowy lub rozbudowy budynku, w którym w wyniku tego nastąpiło wyodrębnienie lokalu stanowiącego przedmiot sprzedaży lub zwiększenie powierzchni użytkowej tego lokalu, zalicza się nakłady poniesione na jego przebudowę lub rozbudowę. Tymczasem - jak wskazał organ nadzoru - kwestia zaliczenia na poczet ceny wartości nakładów poniesionych na przebudowę lub rozbudowę została uregulowana przez ustawodawcę w art. 218 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca postanowił bowiem, że osobie, która dokonała - za zgodą właściciela - przebudowy lub rozbudowy budynku stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, w wyniku czego nastąpiło wyodrębnienie lokalu w razie nabycia tego lokalu na poczet ceny nabycia zalicza się wartość nakładów poniesionych na jego przebudowę lub rozbudowę. Ponadto w art. 218 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca postanowił, że przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli umowa najmu lub dzierżawy lokalu stanowi inaczej. Mając powyższe na względzie Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że ustawodawca zezwolił na odmienne uregulowanie zaliczenia wartości poniesionych nakładów w przypadku zawarcia umowy najmu albo dzierżawy. Ustawodawca, zdaniem organu nadzoru, nie upoważnił jednak Rady do stanowienia odnośnie tej kwestii, pozostawiając ją regulacji umownej pomiędzy najemcą lub dzierżawcą a właścicielem lokalu, co też, stanowi istotne naruszenie art. 218 ust. 1 w związku z art. 218 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe postanowienie, w przekonaniu Wojewody Dolnośląskiego oznacza, że zamieszczając w przedmiotowej uchwale regulację § 12 i § 16 Rada naruszyła również zawartą w art. 3531 Kodeksu cywilnego zasadę swobody umów.

Oceniając kwestionowane przez organ nadzoru przepisy § 12 i § 16 opisanej na wstępie uchwały Rady Gminy Krośnice, Sąd podziela - co zasady - stanowisko Wojewody. Kwestia zaliczenia nakładów dokonanych przez najemcę lokalu na remont kapitalny tego lokalu, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę budynku na poczet ceny sprzedaży (o ile taki najemca następnie nabywa taki lokal) powinna być przede wszystkim uregulowana w umowie pomiędzy najemcą lokalu, który ma zamiar dokonania takich nakładów a właścicielem budynku, w którym znajduje się ów lokal. Dopiero w przypadku braku takich uregulowań umownych znaleźć mogą zastosowanie określone reguły normatywne, ale wynikające z przepisów powszechnie obowiązujących. Takim przepisem w omawianym zakresie jest art. 218 ust. 1 UGN, który stanowi, że osobie, która dokonała - za zgodą właściciela - przebudowy lub rozbudowy budynku stanowiącego własność Skarbu Państwa lub własność jednostki samorządu terytorialnego, w wyniku czego nastąpiło wyodrębnienie lokalu, w razie nabycia tego lokalu na poczet ceny nabycia zalicza się wartość nakładów poniesionych na jego przebudowę lub rozbudowę. W ustępie 2 powoływanego przepisu zawarto wszakże wyraźnie regułę pierwszeństwa postanowień umownych w tym zakresie, stanowiąc przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli umowa najmu lub dzierżawy lokalu stanowi inaczej. Oczywiście wspomniane porozumienie, co do zasad rozliczania nakładów dokonywanych przez najemcę na wynajmowany przezeń lokal, może być zawarte nie tylko przy zawieraniu umowy najmu (dzierżawy) ale również później, np. przed przystąpieniem do remontu, czy przebudowy lokalu, jak również w trakcie negocjacji dotyczących zbycia lokalu. Należy wszakże wyraźnie podkreślić, iż wszelkie ustalenia w tym zakresie władny jest poczynić (wspólnie z przyszłym nabywcą) jedynie organ wykonawczy gminy, gdyż jest to sfera szeroko rozumianych rozstrzygnięć umownych i tym zakresie uprawnionym do podejmowania wszelkich decyzji (przybierających postać oświadczenia woli) jest wójt – jako organ wykonawczy gminy, który z jednej strony ma kompetencje do dokonywania czynności prawnych w imieniu gminy (art. 46 ustawy o samorządzie gminnym) i któremu – z drugiej strony - powierzono gospodarowanie zasobem nieruchomości gminy (art. 25 UGN). W tym zakresie Sąd w składzie rozpatrującym powyższą skargę podziela, przytaczany już wyżej pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, zgodnie z którym wskazywanie burmistrzowi, w jaki sposób ma realizować zadania wynikające z art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi przekroczenie ustawowej delegacji wynikającej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. Rada upoważniona jest bowiem wyłącznie do opracowania zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy (por. wyrok z 3 grudnia 2008r., II SA/Wr 335/08).

Oznacza to, że w kwestionowanych przepisach Rada Gminy Krośnice przekroczyła ustawowe kompetencje w zakresie stanowienia zasad gospodarowania nieruchomościami komunalnymi, wkraczając w wyłączne kompetencje wójta i sferę uregulowań umownych, pozostających w jego gestii.

Postanowieniom § 19 ust. 1 przedmiotowej uchwały zarzucono z kolei istotne naruszenie art. 43 ust. 6 oraz art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowany przepis stanowi, że w przypadku przekazywania nieruchomości jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w trwały zarząd warunki korzystania z nieruchomości ustala wójt - w decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Tymczasem – jak wskazano w skardze organu nadzoru - ustawodawca zamieszczając w rozdziale 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapisy dotyczące oddawania nieruchomości w trwały zarząd w art. 43 ust. 6 UGN postanowił, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Organ nadzoru podniósł, iż regulacja art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza zatem, że kompetencja do ustalenia warunków korzystania z nieruchomości oddanych w trwały zarząd należy do rady gminy. Nie jest ona zatem władna upoważnić wójta do stanowienia w tym zakresie. Ponadto wskazano, iż elementy, jakie zawiera decyzja ustanawiająca trwały zarząd zostały określone w art. 45 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie znajduje się wśród nich zapis zobowiązujący wójta do określenia warunków korzystania z nieruchomości.

Powyższe stanowisko Wojewody Dolnośląskiego zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. art. 43 ust. 6 UGN stanowi, że wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą ustalić, odpowiednio w drodze zarządzenia lub uchwały, szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Oznacza to, że treść trwałego zarządu, poza przepisami ustawy, może być kształtowana również przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie - przez radę gminy). Jest to wyłączna kompetencja organów stanowiących, przypisana im ustawowo i w żadnej mierze nie może być przez te organy delegowana na rzecz organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zgodnie z którym stanowiąc uchwały dotyczące gospodarowania mieniem komunalnym rada gminy działa w wykonaniu swoich ustawowych kompetencji o charakterze publicznoprawnym i jest uprawniona z tego tytułu do oddziaływania na treść czynności cywilnoprawnych podejmowanych przez wójta, chyba że przepisy ustaw zastrzegają wyłączną właściwość wójta w tym zakresie. Organ upoważniony do wydania uchwały wykonawczej względem ustawy nie może przekazać swoich kompetencji innemu organowi, naruszałoby to konstytucyjny zakaz subdelegacji kompetencji (por. niepubl. wyrok z 6 listopada 2008r., III SA/Kr 574/08).

Z kolei w ocenie organu nadzoru przepis § 20 ust. 1 pkt 1 kwestionowanej uchwały we fragmencie "a także pod budownictwo mieszkaniowe" stanowi istotne naruszenie art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda Dolnośląski wskazał, że w przepisie § 20 ust. 1 pkt 1 przedmiotowej uchwały Rada postanowiła, że wójt może udzielić bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu obniżając je, nie więcej jednak niż o 95% ceny, gdy nieruchomość oddawana jest w trwały zarząd na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz realizację innych celów publicznych, a także pod budownictwo mieszkaniowe. Dalej podniesiono, że wprawdzie z art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika - uprawnienie dla wójta do udzielania, za zgodą rady, bonifikaty od opłat rocznych nieruchomości oddanych w trwały zarząd, ustalonych zgodnie z przepisem art. 83 ust. 2 UGN, jednakże jeżeli nieruchomość ta jest oddana m.in. na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych. Zdaniem organu nadzoru Rada Gminy Krośnice wyrażając zgodę na udzielanie przez wójta bonifikaty od opłat rocznych i wskazując cel oddania nieruchomości w trwały zarząd uzasadniający udzielenie bonifikaty, modyfikując jednocześnie przesłanki określone przez ustawodawcę w art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, naruszyła tą regulację w sposób istotny. Podkreślono jednakże, że organ nadzoru nie kwestionuje uprawnienia Rady do wyrażenia zgody na udzielanie bonifikaty. Organ nadzoru kwestionuje natomiast modyfikowanie przez Radę przesłanki określonej w art. 84 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśniono bowiem, iż wolą ustawodawcy było przeznaczenie wskazanej nieruchomości na cele mieszkaniowe. Natomiast Rada Gminy zmodyfikowała ten zapis wskazując, że bonifikata może zostać udzielona jeśli nieruchomość będzie oddana pod budownictwo mieszkaniowe. W przekonaniu organu nadzoru oddanie nieruchomości na cele mieszkaniowe nie jest tożsame z oddaniem nieruchomości pod budownictwo mieszkaniowe. Tym samym zdaniem Wojewody Dolnośląskiego modyfikacja regulacji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa i uzasadnia stwierdzenie nieważności zmodyfikowanego zapisu.

Powyższe zastrzeżenia organu nadzoru nie mogą zostać w całości podzielone przez Sąd. Należy bowiem zważyć, iż w świetle ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że podstawą ustalania wszelkich opłat (w tym także z tytułu użytkowania wieczystego i trwałego zarządu) związanych z korzystaniem z nieruchomości samorządowych i skarbowych jest cena nieruchomości, ustalana bądź w drodze przetargu (zasada) bądź wyjątkowo - w trybie bezprzetargowym. Zarówno przy ustalaniu ceny w trybie przetargowym jak i bezprzetargowym punktem wyjścia dla określenia owej ceny jest wartość rynkowa nieruchomości, określana przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, stosownie do zasad wskazanych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109, ze zm). Przy czym przy ustalaniu ceny nieruchomości w trybie przetargowym, cena rynkowa określona przez rzeczoznawcę majątkowego jest minimalną ceną wywoławczą, albowiem ostateczna cena zostanie ustalana po zakończeniu procedur przetargowych (jako skutek rozstrzygnięcia przetargu). Z kolei przy ustalaniu ceny w trybie bezprzetargowym, nie może ona być niższa aniżeli jej wartość, określona przez rzeczoznawcę majątkowego (za wyjątkiem sytuacji opisanej w art. 67 ust. 3a UGN – gdy cena ma charakter ceny sztywnej i jest równa wartości nieruchomości).

Ustalona w sposób opisany wyżej cena jest podstawą naliczenia określonych opłat związanych z korzystaniem z nieruchomości (opłaty te stanowią odpowiedni procent owej ceny). Niemniej jednak ustawodawca przewiduje możliwość stosowania bonifikat, od tak ustalonych cen, co oczywiście w ostatecznym rezultacie rzutuje na kwotę należnych opłat (np. z tytułu zarządu). Można generalnie wyróżnić dwa rodzaje bonifikat – obligatoryjną (ustawową) oraz fakultatywną. Przykładowo względnie obligatoryjną bonifikatę (obniżkę) o 50% w opłacie z tytułu trwałego zarządu stosuje się, jeżeli nieruchomość lub jej część składowa zostały wpisane do rejestru zabytków. Wspomniana obniżka ma co prawda charakter obligatoryjny (ex lege), ale może być modyfikowana przez organ stanowiący jednostek samorządu terytorialnego lub wojewodę (w rozpatrywanej sprawie - przez radę gminy). Zgodnie bowiem z przepisem art. 84 ust. 4 zd. 2 UGN właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Oznacza to, że sama bonifikata ma w tym przypadku charakter ustawowy (obligatoryjny) ale jej zakres może zostać zmodyfikowany przez radę gminy. Jeżeli takiej modyfikacji stawki rada gminy nie dokona – jej wysokość wynosić 50% należnej opłaty.

Z kolei w przepisie art. 84 ust. 3 UGN wskazano możliwość udzielenia bonifikaty fakultatywnej. Ustawodawca wskazał na konkretne przypadki, w których owa bonifikata może być zastosowana, ale o tym czy w danym, konkretnym przypadku będzie ona zastosowana decyduje każdorazowo wójt, ale po uzyskaniu – również każdorazowo – zgody rady gminy. Tak więc na zastosowanie bonifikaty w opłacie z tytułu trwałego zarządu organ wykonawczy każdorazowo musi uzyskać zgodę organu stanowiącego. O zastosowaniu bonifikaty decyduje więc uznanie organów – przesądzają one bowiem, czy w ogóle zastosować bonifikatę w danym przypadku i w jakiej wysokości. Skoro tak – to nie ma przeszkód ażeby organ wyrażający zgodę na zastosowanie bonifikaty wprowadził dodatkowe wymogi, "zaostrzające" kryteria udzielenia bonifikaty, w stosunku do tych, które zostały sformułowane przez ustawodawcę. W tym zakresie znajdują odpowiednie zastosowanie uwagi Sądu poczynione odnośnie § 8 ust. 3 uchwały Rady Gminy Krośnice.

Tak więc zawarty w kwestionowanej uchwale zapis wskazujący, że bonifikata może zostać udzielona jeśli nieruchomość będzie oddana "pod budownictwo mieszkaniowe", a nie jak stanowi ustawa "na cele mieszkaniowe" niewątpliwie zawęża zakres możliwości udzielania bonifikat, ale takie ograniczenie należy uznać za zgodne z intencjami ustawodawcy, który chciał ograniczyć przecież dopuszczalność stosowania bonifikat fakultatywnych (uznaniowych)..

Natomiast zastrzeżenia Sądu budzi sposób sformułowania powyższego przepisu uchwały Rady Gminy Krośnice, który stwarza wrażenie, iż o udzieleniu bonifikaty decyduje wójt. Dopiero z dalszej części treści kwestionowanego przepisu wynika, iż kompetencja wójta nie ma charakteru samodzielnego, albowiem konieczna jest zgoda rady gminy. Niemniej to nie jest zasadnicza przyczyna stwierdzenia nieważności powyższego przepisu uchwały Rady Gminy Krośnice. Zdaniem Sądu powyższy zapis nie powinien się znaleźć w uchwale rady gminy wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy o samorządzie gminnym, która upoważnia do określenia zasad gospodarowania nieruchomościami gminnymi. Należy podzielić pogląd, zgodnie z którym uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym powinna przykładowo zawierać granice, w jakich muszą się mieścić dokonywane przez wójta (burmistrza, prezydenta) czynności. Zatem, rada gminy określając "zasady gospodarowania nieruchomościami" opracowuje w tym zakresie zbiór reguł postępowania organu wykonawczego, przy czym zasady uchwalane przez radę nie mogą wkraczać ani modyfikować ustawowej materii, stanowiąc co najwyżej jej dopełnienie lub uzupełnienie (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 14 stycznia 2009r., II SA/Gd 191/08).

Jak już wskazano na wstępie ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera niekiedy kompetencje dla organów stanowiących (tu – dla rady gminy) do podejmowania uchwał odnoszących się nie do kwestii o charakterze generalnym, ale jednostkowym. Taki charakter ma w rozpatrywanej sprawie kwestia wyrażenia zgody na zastosowanie bonifikat o charakterze fakultatywnym, w przypadku opłat z tytułu trwałego zarządu. Bonifikaty takiej może udzielić wójt – ale tylko za zgodą rady gminy. Istotne jest, iż owa zgoda ma charakter zindywidualizowany i udzielona musi być w konkretnym przypadku i w odniesieniu do konkretnego "podmiotu" (gminnej jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej) na rzecz, którego ów trwały zarząd jest ustanawiany. Tak więc uchwała rady gminy ma w tym przypadku charakter jednostkowy i zindywidualizowany, zbliżonym do rozstrzygnięcia administracyjnego (decyzji administracyjnej), aczkolwiek niebędącym orzeczeniem administracyjnym. Dlatego też należy podzielić stanowisko, wyrażane w orzecznictwie sądowym, że do wyrażenia przez radę gminy zgody na udzielenie bonifikaty od opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu (art. 84 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie ma zastosowania tryb współdziałania organów, o którym mowa w art. 106 KPA. Wyrażenie zgody przez radę gminy następuje w formie uchwały (por. wyrok. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 października 2007r., II SA/GL 653/07).

Skoro więc tak w pojęciu "zasad gospodarowania nieruchomościami" (...), o których stanowi przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie może się znaleźć rozstrzygnięcie, które musi być podejmowane w odniesieniu do konkretnej sprawy, związanej z ustanowieniem trwałego zarządu na konkretnej nieruchomości. Zwraca na to uwagę m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wskazując, że uprawnienie do udzielania bonifikaty zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 7 UGN przysługuje organowi wykonawczemu. Udzielenie bonifikaty ma charakter indywidualny - odnosi się do konkretnej osoby i konkretny - stanowi o udzieleniu określonej obniżki od konkretnej ceny. Na udzielenie tak zindywidualizowanej bonifikaty rada może udzielić zgody, kontrolując tym samym zasadność jej udzielenia i wysokość. Nie jest możliwe ustalenie przez radę sztywnych i stałych stawek bonifikaty w drodze przepisu prawa miejscowego, nie pozwalających organowi wykonawczemu na samodzielność w decydowaniu o wysokości obniżki (por. niepubl. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 18 grudnia 2008r., II SA/GL 956/08).

Wojewoda Dolnośląski zakwestionował również przepis § 22 uchwały Rady Gminy Krośnice, wskazujący przypadki, w których wójt, przy oddawaniu nieruchomości w użytkowanie, dzierżawę lub najem może odstąpić od przetargu. Argumentując powyższe wskazano, iż dla oceny legalności powyższego przepisu istotne znacznie ma art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tą regulacją przepis art. 37 ust. 1 powyższej ustawy stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów.

W ocenie organu nadzoru powyższa regulacja oznacza, że zasadą jest dzierżawa lub najem nieruchomości stanowiących własność Gminy w drodze przetargu. Organ nadzoru podniósł, iż rada przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały nie mogła pominąć zdania pierwszego regulacji art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odsyłającego do odpowiedniego stosowania art. 37 ust. 1 tej ustawy przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Tym samym organ nadzoru zauważył, powołując się na poglądy judykatury, że rada może odstąpić od zasady przetargowego wydzierżawiania nieruchomości tylko w przypadku, gdy zostaną spełnione przesłanki określone w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wskazuje na to zdanie pierwsze art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Konkludując, Wojewoda Dolnośląski wskazał, że analiza treści przesłanek w § 22 wskazuje, że nie są one tożsame z przesłankami określonymi przez ustawodawcę w art. 37 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem ustawodawca dopuszczając możliwość bezprzetargowego zbycia nieruchomości, w tym także ich bezprzetargowej dzierżawy, najmu i użyczenia, określił w art. 37 ust. 2 i 3 sytuacje, w których mogą nastąpić wskazane formy gospodarowania nieruchomościami z pominięciem trybu przetargowego. Określony zaś katalog przesłanek bezprzetargowego gospodarowania nieruchomościami stanowi katalog zamknięty. Ponadto Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż w regulacji aktów normatywnych wyższego rzędu ustawodawca nie ustanowił dla rady kompetencji do określania dodatkowych przesłankę bezprzetargowego użytkowania, najmu czy dzierżawy. Zdaniem organu nadzoru określenie przez Radę przesłanek bezprzetargowego gospodarowania nieruchomościami odmiennych od tych, przewidzianych przez ustawodawcę, stanowiło działanie naruszające w sposób istotny art. 37 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także normę upoważniającą do tego działania, czyli art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Oceniając stanowisko Wojewody Dolnośląskiego w kwestii legalności przytoczonego zapisu uchwały Rady Gminy Krośnice Sąd zauważa, iż jest ono zgodne ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym w uchwale z dnia 27 lipca 2009r., (I OPS 1/09). W uchwale tej wyrażono pogląd, że rada gminy, na podstawie art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony nieruchomości stanowiącej własność gminy tylko w przypadkach określonych w art. 37 ust. 3 tej ustawy.

Dokonując analizy przepisu art. 37 UGN Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do następujących wniosków. Po pierwsze, obowiązek zawierania w drodze przetargu umów dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony przepis art. 37 ust. 4 ustawy określa w ten sposób, że stosuje się odpowiednio ust. 1 art. 37 ustawy, który stanowi o obowiązku przeprowadzenia przetargu przy zawieraniu umów sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność gminy lub oddawania takiej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Po drugie, skoro przepis art. 37 ust. 1 ustawy wprowadza obowiązek zawierania w drodze przetargu umów sprzedaży nieruchomości lub oddawania ich w użytkowanie wieczyste z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 art. 37, to odpowiednie stosowanie przepisów ust. 1, o którym mowa w ust. 4 art. 37, oznacza, że się stosuje odpowiednio także ust. 2 i 3 art. 37, ale tylko w zakresie, który może mieć zastosowanie do umów, o których mowa w ust. 4 art. 37.

Po trzecie, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2, oznacza, że w niektórych przypadkach, o których mowa w ust. 2 art. 37, nieruchomość może być wydzierżawiona w drodze bezprzetargowej (np. w przypadku dzierżawy nieruchomości na rzecz innej jednostki samorządu terytorialnego - art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy).

Po czwarte, odpowiednie stosowanie przepisu ust. 1 art. 37 ustawy obejmuje odpowiednie stosowanie także ust. 3 art. 37.

Zdaniem Sądu za takim stanowiskiem organu podejmującego przedmiotową uchwałę, przemawiają następujące argumenty. Skoro zamiarem ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku zawierania umów dzierżawy w drodze przetargu, to przyjęcie wykładni, że rada gminy w każdym przypadku może wyrazić zgodę na odstąpienie od przetargu, prowadziłoby w istocie rzeczy do pozbawienia tego obowiązku realnego znaczenia. Byłaby to bowiem regulacja, która z jednej strony wprowadzałaby określony nakaz, ale z drugiej strony pozwalała nakazu tego nie stosować. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić obowiązek zawierania umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, w drodze przetargu i jednocześnie dać radzie gminy prawo wyrażania zgody na odstąpienie od tego obowiązku w każdym przypadku (bez jakichkolwiek ograniczeń), to całkowicie zbędne byłoby odsyłanie do ust. 1 art. 37, który stosuje się z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, gdyż wystarczyło w zdaniu pierwszym ust. 4 art. 37 ustalić, że przy zawieraniu tych umów stosuje się przetarg.

Przepis ust. 3 art. 37 ustawy szeroko określa cele, których realizacja z wykorzystaniem mienia komunalnego może uzasadniać odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37. Brak jest argumentów, które przemawiałyby za tym, aby także inne cele, o charakterze czysto komercyjnym, mogły przemawiać za odstąpieniem od obowiązku przeprowadzenia przetargu. Ponadto w ust. 3 art. 37 w zdaniu trzecim została przyjęta ważna zasada, że możliwości odstąpienia od przetargu nie stosuje się w przypadku, gdy o nabycie nieruchomości ubiega się więcej niż jeden podmiot. Wyłączenie stosowania tego przepisu przy zawieraniu umów, o których mowa w ust. 4 art. 37 ustawy, prowadziłoby do takiego rezultatu, że w przypadku ubiegania się o zawarcie umowy przez kilka podmiotów, wyboru podmiotu, z którym zostanie zawarta umowa, dokonywałby organ gminy bez stosowania jakichkolwiek kryteriów ustawowych. Umowa mogłaby być zawarta nie z tym podmiotem, który proponuje najkorzystniejsze dla gminy warunki, ale z podmiotem, który zostanie wyłoniony w sposób arbitralny. Nie ma więc wystarczających racji, aby przyjąć, że przepisu art. 37 ust. 3 ustawy nie stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4 tej ustawy.

Argumentem przeciwko takiemu stanowisku nie może być wyłącznie to, że w drodze wykładni art. 37 ust. 3 ustawy możliwe jest ustalenie, iż zgodę na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umów, o których mowa w art. 37 ust. 4, wyraża określony organ, a wobec tego przyjęcie, że przepis ust. 3 art. 37 ustawy ma odpowiednie zastosowanie przy zawieraniu takich umów, oznaczałoby, iż zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy jest zbędne. Należy bowiem zwrócić uwagę, że ustawodawca stosuje powtórzenie przepisów, co często ma racjonalne uzasadnienie. W tym przypadku chodzi o określenie kompetencji organów właściwych do wyrażenia zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Kompetencje organów powinny być określone wprost i jednoznacznie, a nie przez odesłanie do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Taką funkcję pełni zdanie drugie w ust. 4 art. 37 ustawy, które określa, jakie organy są właściwe w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargu.

Powyższa uchwała została podjęta w trybie art. 187 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. Zgodnie z § 2 tegoż przepisu uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Mimo, że formalnie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w omawianym trybie wiąże tylko w danej sprawie to w orzecznictwie wskazuje się na idący dalej charakter tych uchwał. Podkreśla się, że moc ogólnie wiążącą posiadają zarówno uchwały abstrakcyjne jak i tzw. uchwały konkretne, indywidualne. Stanowisko zajęte przez NSA w formie uchwały wiąże, więc pośrednio wszystkie składy sądów administracyjnych do momentu zmiany wykładni określonego przepisu przez inną uchwałę. Uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wydana na skutek pytania prawnego zadanego w konkretnej sprawie jest w danej sprawie wiążąca. Oznacza to, że tego typu uchwała ma moc bezpośrednio wiążącą w tej jednej konkretnej sprawie. Sąd jest wówczas bezwzględnie związany poglądem w niej wyrażanym. Odnośnie do innych postępowań, taka uchwała ma moc pośrednio wiążącą. Sąd może nie zgodzić się z wykładnią norm prawnych zawartą w uchwale, ale wówczas musi przedstawić zagadnienie prawne odpowiedniemu poszerzonemu składowi NSA (art. 269 § 1 p.p.s.a. – por. niepubl. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2008r., I OSK 254/07)).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie, podzielając co do zasady stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w powoływanej uchwale, zwraca uwagę, iż została ona wydana w innym stanie faktycznym, aniżeli ten, który jest przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie. Punktem odniesienia Naczelnego Sądu Administracyjnego była uchwała rady miejskiej, mocą której wyrażono zgodę na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości stanowiącej własność gminy. Jako podstawę normatywną tej uchwały rada miejska wskazała na przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz przepisy art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika jednak, że podstawą normatywną do wydania uchwały przez radę miejską stanowił w istocie przepis art. 37 ust. 4 UGN albowiem na jej podstawie udzielono zgody na odstąpienie od przetargu przy zawieraniu umowy dzierżawy, w odniesieniu do konkretnej nieruchomości.

Z kolei uchwała Rady Gminy w Krośnicach, będąca przedmiotem rozstrzygania w niniejszej sprawie, została wydana na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym i jak już wielokrotnie podkreślano w niniejszym uzasadnieniu – ma ona charakter generalny, a nie jednostkowy. Wobec powyższego nadanie postanowieniom - regulującym możliwość odstąpienia od przetargu w wypadku zawierania umów dzierżawy - charakteru generalnego jest wadliwe i wobec powyższego kwestionowany zapis musiał zostać wyeliminowany z obrotu prawnego. W tym zakresie aktualne są uwagi poczynione w niniejszym uzasadnieniu odnoszące się do przepisu § 20 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Gminy Krośnice.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - na podstawie przepisu art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – stwierdził nieważność wskazanych w sentencji postanowień zaskarżonej uchwały Rady Gminy Krośnice. Z kolei na podstawie art. 152 powołanej wyżej ustawy procesowej sąd orzekł, że postanowienia przedmiotowej uchwały, których stwierdzono nieważność – nie mogą być wykonane.