Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 640/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 , art. 16a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] (znak [...]) ał


UZASADNIENIE

II SA/Łd 640/20

UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. (znak [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z [...] r. (znak [...]) odmawiająca J.L. ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką M.S.

Przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w wyniku wniesienia odwołania przez stronę skarżącą od decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] stycznia 2020 r. Kolegium decyzją z [...] marca 2020 r. uchyliło wówczas wyżej wymienioną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na brak ustaleń dotyczących istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia lub jego niepodejmowaniem przez wnioskodawcę a koniecznością sprawowania osobistej opieki nad niepełnosprawną matką.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Prezydent T. decyzją z [...] r. odmówił ponownie przyznania J.L. wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że dochód rodziny za 2018 r. wyniósł 15.114,52 zł, miesięczny dochód wyniósł 1.259,54 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowiło 629,77 zł i nie przekraczało wymaganego kryterium dochodowego, tj. kwoty 764,00 zł. Organ I instancji ustalił, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w T. z [...] maja 2018 r. zaliczono M.L. do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, ze wskazaniem, że wymaga konieczności stałej opieki osoby drugiej w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z orzeczenia wynika, iż nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 maja 2018 r. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 24 października 2019 r. oraz rozmowy telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej dniu 17 kwietnia 2020 r. (ze względu na stan zagrożenia COVID-19) wynikało, że M.L. dotychczas mieszkała sama (do około początku marca 2020 r.), po mieszkaniu porusza się samodzielnie, jak również samodzielnie zaspakaja swoje podstawowe potrzeby życiowe, tj. jedzenie czy toaleta. Pomoc syna - J.L. sprowadza się do robienia zakupów, przygotowywania posiłków, podawania posiłków oraz leków, załatwiania spraw urzędowych, umawiania na wizyty lekarskie. Ze względu na ogłoszony w kraju stan epidemii na początku marca br. J.L. przeprowadził się do matki. Jak stwierdził nie ze względu na jej stan zdrowia, lecz stan epidemii. Organ I instancji wskazał, że trudno uznać za wiarygodne, że M.L. może zostać w domu tylko przez około godzinę skoro wcześniej mieszkała sama. Ma podawane leki trzy razy dziennie ze względu głównie na problemy z ciśnieniem. Niepodejmowanie pracy przez wnioskodawcę, zdaniem organu, miało natomiast charakter długotrwały, co wynikało z danych uzyskanych elektronicznie z Powiatowego Urzędu Pracy. Z danych tych wynikało, że od maja 2015 r. do marca 2016 r. zainteresowany miał status osoby bezrobotnej bez prawa do zasiłku. Następnie od 1 marca 2016 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej, którą jeszcze w tym samym roku we wrześniu zawiesił i ponownie zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotny bez prawa do zasiłku. J.L. jest rozwiedziony. M.L. jest wdową, ma jeszcze jednego syna mieszkającego poza T., z którym utrzymuje kontakt telefoniczny. Zdaniem organu I instancji, sprawowany przez J.L. zakres opieki nad niepełnosprawną matką nie wymaga całkowitej konieczności rezygnacji z aktywności zawodowej. M.L. nie jest bowiem osobą leżącą, jest sprawna umysłowo, częściowo porusza się po mieszkaniu przy pomocy kuli, samodzielnie spożywa posiłki, korzysta z toalety. J.L. podaje leki, które mogą w ocenie organu, być umieszczane w odpowiednim pudełku z separatorami, co pozwala na ich spożycie o odpowiednich porach i dawkach. Ponadto zdaniem organu, skoki ciśnienia są dolegliwością większości społeczeństwa i fakt ten nie może stanowić podstawy do przyznania żądanego świadczenia. Nie sposób zatem uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną matką zajmowały wnioskodawcy taką ilość czasu w ciągu dnia, aby przy należytej organizacji tej opieki, nie mógł podjąć zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Czynności wykonywane przez J.L. sprowadzają się do prowadzenia gospodarstwa domowego, a takie zadania są wykonywane w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Nie została więc spełniona podstawowa przesłanka uprawniająca do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, dotycząca rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowaniem pracy) spowodowana koniecznością sprawowania stałej osobistej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności.

Od ww. decyzji J.L. wniósł odwołanie. W jego treści kwestionował ustalenia wywiadu środowiskowego, który to wywiad – jego zdaniem – był nieobiektywny, sam skarżący stwierdził, że miał on "formę teleturnieju", gdyż pracownik zadał mu trzy pytania dotyczące: częstotliwości podawania mamie leków, na jak długo mama może pozostać sama w domu oraz czy wnioskodawca ma rodzeństwo i dzieci. Rozmowa trwała zaledwie 7 minut i 18 sekund. Wskazywał, że pominięto bardzo wiele kluczowych dla sprawy rzeczywistych faktów między innymi choroby mamy. Podnosił, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano jedynie na nadciśnienie, nic nie pisząc, że mama jest po dwóch udarach mózgu, z którego jeden zakończył się bezwładem prawej ręki i naruszoną sprawnością prawej strony organizmu. Zapomniano, także o cukrzycy, jaskrze, chorobach serca, problemach wydolnościowych, gdzie w dokumentacji medycznej napisano, iż dzienny wysiłek fizyczny nie może być dłuższy niż 30 minut. Skarżący zarzucał także, że pracownicy socjalni nie czytają załączonej dokumentacji medycznej, treści podań oraz podważają załączoną dokumentację medyczną. Ponadto skarżący wskazywał, iż mieszka z mamą od śmierci taty, tj. od 2019 r. Nieprawdą jest także, że mama porusza się samodzielnie i jest w stanie zaspokoić swoje podstawowe potrzeby życiowe takie jak jedzenie czy toaleta, masaż ciała, czyli nacieranie i oklepywanie pleców, ubieranie, mycie, itp. ponieważ wszystkie te czynności wykonuje z jego pomocą. Zdaniem skarżącego spełnia on wszystkie kryteria medyczne oraz prawne uprawniające do pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, tym bardziej, że wcześniej przedmiotowy zasiłek miał przyznany.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że J.L. sprawuje opiekę nad matką M.L., która ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności na stałe (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] maja 2018 r.). Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 10 maja 2018 r. Spełnione zostało kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż dochód rodziny i osoby wymagającej opieki wynosi 629,77 zł na osobę.

Jak wskazało Kolegium, odmowę przyznania J.L. specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad matką organ I instancji oparł na przepisie art. 16a ust. 1 ustawy. W analizowanej sprawie organ I instancji ustalił, że nie ma bezpośredniego związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez J.L., a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Z informacji uzyskanej z Powiatowego Urzędu Pracy wynika, że w przypadku skarżącego niepodejmowanie zatrudnienia miało charakter długotrwały, na długo przed faktem kiedy M.L. miała orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, bowiem od 22 czerwca 1990 r. z nielicznymi przerwami był zarejestrowany jako osoba bezrobotna (od 1 maja 1993 r. do 30 listopada 1993 r. podjął pracę oraz od 1 marca 2016 r. rozpoczął prowadzenia działalności gospodarczej, którą zawiesił od 29 września 2016 r. i ponownie zarejestrował się jako osoba bezrobotna). Natomiast niepełnosprawność M.L.w stopniu znacznym istnieje od 10 maja 2018 r. Zatem nie została spełniona podstawowa przesłanka jaką musi spełniać osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (niepodejmowanie pracy) spowodowane koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Brak zatrudnienia nie był więc związany ze stanem zdrowia matki.

Ponadto jak dalej wskazał organ odwoławczy, z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 24 października 2019 r. wynika, że J.L. nie mieszkał z matką, przebywał u niej w ciągu dnia (fakt ten został także potwierdzony przez skarżącego w oświadczeniu złożonym w dniu 24 października 2019 r.). Zatem kwestionowanie przez skarżącego tej okoliczności w odwołaniu jest bezpodstawne. Z rozmowy telefonicznej przeprowadzonej 17 kwietnia 2020 r. przez pracownika socjalnego z J. L. wynika, że od półtora miesiąca mieszka z niepełnosprawną matką, z uwagi na epidemię koronawirusa (na stałe mieszka pod innym adresem - ul. A 14A m [...], T.- gdzie pozostaje konkubina i dziecko w wieku 6 lat). Decyzja o zamieszkaniu u mamy podyktowana była obawą przeniesienia wirusa od 6 letniego dziecka.

Organ odwoławczy wskazał, że M.L. przeszła dwa udary, ma prawostronny paraliż, ponadto choruje na schorzenia kardiologiczne, cukrzycę oraz nadciśnienie tętnicze. Po mieszkaniu porusza się przy pomocy kuli. Z mieszkania nie wychodzi w ogóle, jedynie w obecności syna. Skarżący sprawuje opiekę nad matką: robi zakupy, przygotowuje posiłki, pomaga przy myciu, ubieraniu się, sprząta, wykupuje leki. Z ustaleń poczynionych w sprawie -zdaniem organu odwoławczego - wynika, że zakres sprawowanej opieki pozwala (przy odpowiedniej jej organizacji) na podjęcie zatrudnienia przez skarżącego choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Nie sposób uznać, aby czynności opiekuńcze nad niepełnosprawną mamą zajmowały taką ilości czasu w ciągu dnia, aby wnioskodawca przy należytej organizacji tej opieki nie mógł podjąć pracy zarobkowej. Zakres opieki skarżącego nad matką w zasadzie sprowadza się do prowadzenia gospodarstwa domowego (przygotowanie posiłków, pranie, robienie zakupów, wizyt lekarskich) - takie czynności wykonują również osoby pracujące. W ocenie Kolegium obiektywnie jest zatem możliwe takie zorganizowanie tej opieki, aby skarżący dalej ją sprawując, mógł podjąć zatrudnienie, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Brak jest więc bezpośredniego i ścisłego związku między niepodejmowaniem zatrudnia przez skarżącego, a sprawowaną przez niego opieką nad matką.

Zdaniem organu, na gruncie art. 16a ust. 1 ustawy, podstawową przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy jest niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania permanentnej opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Celem ustawodawcy nie było i nie jest traktowanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jako źródła dochodu osoby, która nie odnajdowała się i nie odnajduje w realiach rynku pracy z różnych przyczyn, lecz zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej niejakiego ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na cel sprawowanej opieki nad niepełnosprawną osobą.

W ocenie organu, rezygnacja z aktywności zawodowej musi być wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. W sytuacji więc, gdy sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. brak pracy czy swój stan zdrowia, świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Przepis art. 16a ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej i osobistej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł J.L. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności braku szczegółowego wyjaśnienia jakich czynności opiekuńczych wymaga matka skarżącego M.L. w okresie lepszego samopoczucia i w razie pogorszenia stanu zdrowia, co doprowadziło do błędnego wnioskowania w przedmiocie tego czy sprawowany przez skarżącego zakres opieki nad matką uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia lub pracy zarobkowej w innej formie,

art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności polegające na:

dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom dowodowym wynikającym wprost ze wskazanych przepisów, co skutkowało nieuzasadnionym ustaleniem, iż długotrwałe niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącego, na długo przed faktem kiedy wobec jego matki orzeczono znaczny stopień niepełnosprawności, świadczy o braku związku między stanem zdrowia matki a brakiem zatrudnienia skarżącego,

dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom dowodowym wynikającym wprost ze wskazanych przepisów, co skutkowało nieuzasadnionym ustaleniem, iż zakres opieki skarżącego nad matką sprowadza się do prowadzenia w zasadzie gospodarstwa domowego, tj. przygotowania posiłków, prania, robienia zakupów oraz wizyt lekarskich, co powinno pozwolić skarżącemu na takie zorganizowanie opieki nad matką, aby dalej ją sprawując, mógł podjąć się zatrudnienia,

niewszechstronnym rozpatrzeniu materiału dowodowego, w tym przede wszystkim stanowiska skarżącego w zakresie w jakim dokonał on wskazania rzeczywistego zakresu wymaganych przez jego matkę czynności opiekuńczych oraz z jakiego powodu nie podjął się zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej poczynając od marca 2019 r. do chwili obecnej,

przyznania waloru wiarygodności rozmowie telefonicznej przeprowadzonej przez pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej ze skarżącym w dniu 17.04.2020 r. w ramach czynności wywiadu środowiskowego aktualizującego ustalenia faktyczne w sprawie, podczas gdy tego rodzaju rozmowa nie pozwala na obiektywną weryfikację okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy takich jak stan zdrowia osoby wymagającej opieki, jej warunków bytowych, jak i zakresu sprawowanej pomocy oraz oczekiwań wobec osoby, która ubiega się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego,

nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentacji medycznej M.L., pomimo, iż organ miał możliwość dopuszczenia i przeprowadzenia takiego dowodu z urzędu, w sytuacji gdy w sprawie pozostały niewyjaśnione wątpliwości istotne dla jej wyniku tj. co do rzeczywistego stanu zdrowia M.L. i jego wpływu na zakres niezbędnych w jej przypadku czynności opiekuńczych, która to okoliczność nie została w sposób wiarygodny rozstrzygnięta i jako taka doprowadziła do błędnego wniosku organu, że opieka w stanie zdrowia M.L. sprowadza się do prowadzenia w zasadzie gospodarstwa domowego;

c) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych, a mianowicie odmowy przyznania skarżącemu w ramach zaskarżonej decyzji specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę M.L. na okres od 01.11.2019 r. do 31.10.2020 r. w sytuacji przyznania przedmiotowego świadczenia skarżącemu na okres od 01.03.2019 r. do 31.10.2019 r. w świetle tych samych okoliczności dotyczących statusu skarżącego jako osoby bezrobotnej oraz stanu zdrowia jego matki skutkującym zaliczeniem jej do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2. ponadto, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie:

art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię w zakresie pojęcia "stała opieka nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności'' polegające na przyjęciu, że oznacza ona konieczność sprawowania całodobowej i nieprzerwanej opieki, podczas gdy "sprawowanie stałej opieki" nie uniemożliwia osobie pozostającej pod opieką dokonywania określonych czynności dnia codziennego, jeżeli tylko taka możliwość istnieje z uwagi na jej stan zdrowia, co wyklucza obowiązek sprawowania nad nią nieprzerwanej opieki, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu a priori, iż w przypadku osoby długotrwale bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia (niepodejmowania zatrudnienia), podczas gdy za właściwe należy uznać dokonywanie oceny na podstawie okoliczności danej sprawy, czy osoba w chwili ubiegania się o świadczenie może wykonywać pracę zarobkową i gotowa do jej podjęcia z możliwości tej rezygnuje wobec konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu;

art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną jego wykładnię polegającą na eliminacji przy jej dokonywaniu głównego celu przedmiotowego uregulowania, a więc przyznania rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się w danym momencie opieki nad najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji rezygnują z własnej aktywności zawodowej i przejmują na siebie konstytucyjny obowiązek Państwa opieki nad swoim niepełnosprawnym obywatelem.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi. Ponadto wniósł o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępne należy wyjaśnić, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu Łódź, będące siedzibą tutejszego Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie ma również zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. § 3 tego rozporządzenia).

Reasumując powyższe, z dniem 17 października 2020 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Łodzi odwołuje się rozprawy, kontynuując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych, zaś sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie kieruje się do załatwienia na posiedzeniu niejawnym, co też uczyniono w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja (postanowienie) może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.].

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.

Badając zaskarżoną decyzję w tak określonej kognicji sądu administracyjnego należało uznać, że skarga jest uzasadniona.

Materialnoprawną podstawę wydanych decyzji stanowił art. 16a ust. 1 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) [dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych]. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami - konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji). Natomiast w myśl art. 16a ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty kryterium dochodowego, o której mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Poza sporem jest, że w stanie faktycznym sprawy została spełniona przesłanka kryterium dochodowego. Ponadto skarżący jest osobą, której przedmiotowe świadczenie może przysługiwać, bowiem jest on obciążony powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego względem M.L.– jego matki. Sporna natomiast jest kwestia spełnienia ustawowej przesłanki rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Organy jako jedną z zasadniczych przyczyn odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wskazały, że nie zaistniał bezpośredni związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem pracy przez skarżącego a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie organy podniosły, że w przypadku skarżącego niepodejmowanie zatrudnienia miało charakter długotrwały i zaistniało istotnie wcześniej niż orzeczenie wobec matki skarżącego znacznego stopnia niepełnosprawności.

Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych co do tego, że wymagany dla spełnienia się przesłanki rezygnacji z zatrudnienia związek przyczynowy wymaga określonego związku czasowego pomiędzy decyzjami podejmowanymi przez sprawującego opiekę. Natomiast aspekt czasowy, w tym wypadku, sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał już stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 9 września 2014 r., IV SA/Gl 1219/13, wyrok WSA w Rzeszowie z 9 stycznia 2014 r., II SA/Rz 1136/13). Zatem aby można było przyznać stronie skarżącej specjalny zasiłek opiekuńczy, organy administracyjne musiałyby stwierdzić, że zachodzi wyraźny i bezpośredni związek czasowy i przyczynowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a sprawowaniem opieki nad matką legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie oznacza to jednak, by odmowa przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego wynikać mogła z tylko z faktu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w okresie późniejszym, niż ustalenie stopnia niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Przesłanka rezygnacji z zatrudnienia czy innej pracy zarobkowej ujęta w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie została bowiem obwarowana limitem czasu, w jakim miałaby się spełnić w stosunku do uzyskania przez osobę wymagającą opieki orzeczenia o niepełnosprawności. Istotne jest jedynie czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z aktywności zawodowej opiekuna a sprawowaniem opieki. Natomiast aspekt czasowy w tym wypadku sprowadza się do stwierdzenia, że rezygnacja z zatrudnienia miała miejsce w okresie, gdy po stronie osoby wymagającej opieki istniał stan niepełnosprawności, o którym mowa w przepisie art. 16a ust. 1 powołanej ustawy, co w praktyce odnosi się do dowolnego momentu w okresie od daty powstania ustalonego stopnia niepełnosprawności do dnia złożenia wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy. Wystąpienie o przyznanie świadczenia pieniężnego z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną nie jest bowiem obowiązkiem osoby sprawującej opiekę nad taką osobą. Opiekun może decyzję taką podjąć w czasie właściwym ze swojego punktu widzenia. Może decyzji takiej nie podejmować w ogóle, godząc swoje obowiązki zawodowe ze sprawowaniem opieki, względnie sprawować ją bez udziału środków z budżetu państwa. Wszak chodzi o uprawnienie, z którego strona może ale nie musi korzystać.

Organ odwoławczy zaprzeczając spełnieniu się w sprawie przesłanki w postaci rezygnacji z zatrudnienia opiekuna osoby niepełnosprawnej wyprowadził zatem swoje twierdzenie z nieistniejącego w ustawie warunku. Uznał bowiem, że pomiędzy uprzednim zaprzestaniem wykonywania przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej skarżącego i niepodejmowaniem w późniejszym okresie zatrudnienia, a powstaniem ustalonego stopnia niepełnosprawności jego matki nie zachodzi żaden związek przyczynowy. Na skutek błędnej wykładni art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ w rzeczywistości nie zbadał, czy obecnie niepodejmowanie przez skarżącego pracy pozostaje w związku przyczynowym ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką.

Należy ponadto zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako rekompensatą Państwa w stosunku do osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to właśnie Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 marca 2015 r., I OSK 482/14). Skoro tak, to sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowanym koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących - bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - podjęcia przez te osoby pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna.

Nie można wobec tego uznać, tak jak uczyniły to organy obu instancji, że w przypadku osoby długotrwale bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o jakiej mowa w powołanym przepisie. Ustawodawca w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych łączy okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia (por. m.in. wyrok WSA w Łodzi z 14 sierpnia 2013 r., II SA/Łd 599/13).

Ponadto, jako kolejny argument za odmową przyznania świadczenia organy wskazały, że ustalony stan zdrowia matki skarżącego potwierdza, że wymagana opieka nie jest tego rodzaju, aby powodowała konieczność niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia. Z zaprezentowanym przez organy orzekające stanowiskiem nie sposób się zgodzić w świetle stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje jednoznacznych podstaw do takiego stwierdzenia. Stanowisko organów uznać należy za nieuzasadnione i przedwczesne.

Ze znajdującego się w aktach orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że M.L. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Okoliczności ustalone w toku postępowania administracyjnego jak i wynikające ze składanych oświadczeń skarżącego przemawiają w ocenie Sądu za uznaniem, że nie podejmuje on zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z uwagi na sprawowanie stałej opieki nad niepełnosprawną matką. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest zaś istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku (który ma zastosowanie w niniejszej sprawie) istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

W rozpatrywanej sprawie, wbrew argumentacji przyjętej przez organy orzekające i wyrażonej w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć, uznać należy, że taki związek nie wynika tylko i wyłącznie z subiektywnych oświadczeń skarżącego lecz występuje obiektywnie. Należy mieć w tym miejscu na uwadze, że określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "sprawowanie stałej opieki" nie uniemożliwia osobie pozostającej pod opieką dokonywania określonych czynności dnia codziennego jeżeli tylko taka możliwość istnieje w świetle stanu jej zdrowia. Zaaprobowanie stanowiska organów (podkreślających w kontekście odmowy przyznania żądanego świadczenia określonego stopnia samodzielność matki skarżącego w wykonywaniu pewnych czynności) oznaczałoby uznanie, że tylko w skrajnych przypadkach zdrowotnych dotyczących osoby wymagającej opieki osoba wnioskująca o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mogłaby liczyć na przyznanie żądanego świadczenia.

W toku postępowania skarżący wskazywał, że z racji wieku i postępujących chorób stan zdrowia matki się pogarsza. Skarżący wskazywał, że nie może podjąć pracy nawet na część etatu, gdyż nie jest w stanie określić w jakim momencie dnia matka będzie potrzebowała pomocy, czy będzie w stanie samodzielnie się ubrać, umyć, czy we właściwym czasie i prawidłowo zaordynować sobie leki. Z ustaleń zawartych w aktach administracyjnych wynika, że M.L. przebyła dwa udary, w tym jeden z nich spowodował bezwład prawej części ciała (ręki i nogi). Choruje ponadto na cukrzycę, jaskrę, choroby kardiologiczne. Po mieszkaniu porusza się przy pomocy kuli, a z mieszkania wychodzi jedynie w obecności syna. Z wyjaśnień skarżącego wynika, że udziela on pomocy matce w bieżących czynnościach dnia codziennego, jak przygotowywanie i spożywanie posiłków, mycie, ubieranie się, przygotowywanie i zaordynowanie leków (matka skarżącego przyjmuje ich dużą ilość). Należy przy tym podkreślić, że skarżący jest konsekwentny w swoich twierdzeniach, gdyż powyższe okoliczności przedstawiał na całym etapie postępowania.

W ocenie Sądu, powołane wyżej okoliczności stanu faktycznego mogą mieć istotne znaczenie dla ustalenia celu niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia, a tym samym ustalenia czy została spełniona przesłanka określona w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Jednakże powołane wyżej okoliczności nie zostały rozpatrzone przez organy obu instancji. Jak już zaś wskazano powyżej, jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest ustalenie, czy rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie tego zatrudnienia przez osobę wnioskującą o przyznanie świadczenia wynika z konieczności sprawowania stałej opieki nad osobą, o której mowa w art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną ma bowiem przesądzające znaczenie dla możliwości przyznania ww. zasiłku. Jeżeli taka okoliczność jest choćby jedną z licznych przyczyn niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia, wspomniane świadczenie powinno zostać przyznane po spełnieniu pozostałych kryteriów ustawowych.

Ponadto, z zaskarżonej decyzji wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze zakwestionowało sprawowanie przez skarżącego stałej opieki nad matką. Organ wskazał, iż z ustaleń wywiadu środowiskowego z 24 października 2019 r. wynika, że skarżący nie mieszkał z matką, przebywał z nią tylko w ciągu dnia. Z kolejnego wywiadu środowiskowego przeprowadzonego przez telefon (w związku z obostrzeniami związanymi z COVID-19) w dniu 17 kwietnia 2020 r. wynika, iż skarżący dopiero od półtora miesiąca mieszka z matką, a decyzją o bezpośrednim zamieszkaniu podyktowana była obawami przed przeniesieniem koronawirusa od dziecka, z którym na co dzień mieszkał skarżący.

Odnosząc się do powyższego zauważyć należy, iż ustawa o świadczeniach rodzinnych nie definiuje w sposób bezpośredni pojęcia stałej opieki. Z powyższych ustaleń przedłożonych w wywiadach środowiskowych wynika, że skarżący nie zamieszkiwał w sposób stały, całodobowo z matką. Nie mniej jednak z tego samego wywiadu środowiskowego wynika bezspornie, że matka skarżącego wymaga stałej pomocy, nie jest w stanie samodzielnie się ubrać, umyć, czy zaordynować sobie leki. Nie jest też sporne, że matka skarżącego przebyła dwa udary, w tym jeden z nich spowodował bezwład prawej ręki i nogi. Choruje na cukrzycę, jaskrę, choroby kardiologiczne. Po mieszkaniu porusza się przy pomocy kuli, a z mieszkania wychodzi jedynie w obecności syna. W ocenie Sądu, w opisanych okolicznościach stanu faktycznego, sama okoliczność braku stałego zamieszkiwania przez skarżącego z matką nie wykluczała sprawowania stałej opieki nad matką (obecnie mieszka z matką), a spełnienie przesłanki stałej opieki wymaga głębszej analizy ze strony organów. W szczególności organ nie odniósł się do twierdzeń skarżącego o pogarszającym się stanie zdrowia matki, która wymaga jego stałej opieki, oraz że taką opiekę obecnie faktycznie sprawuje.

Podnieść ponadto należy, że znaczny stopień niepełnosprawności wymaga - co do zasady - stałej, długotrwałej, opieki i pomocy innej osoby. Sam fakt przyznania danej osobie znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem w orzeczeniu, że osoba taka wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji nie może być kwestionowane przez organy pomocy społecznej. Natomiast określone w art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych "sprawowanie stałej opieki" nie uniemożliwia osobie pozostającej pod opieką dokonywania określonych czynności dnia codziennego, jeżeli tylko taka możliwość istnieje z uwagi na jej stan zdrowia. Zatem fakt ewentualnego pozostawania matki skarżącego samodzielnie na noc (co obecnie też nie ma już miejsca) nie może z samego założenia stanowić negatywnej przesłanki do uznania spełnienia warunków do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zaaprobowanie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że tylko w skrajnych przypadkach zdrowotnych dotyczących osoby wymagającej opieki (obłożna choroba powodująca stałe przebywanie w łóżku, niepełnosprawność uniemożliwiająca poruszanie się, opuszczanie domu, itp.) osoba wnioskująca o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego mogłaby liczyć na przyznanie żądanego świadczenia. Wobec tego "samodzielne chodzenie o kuli" (na co wskazywano podczas wywiadu) nie oznacza, że dana osoba nie pozostaje pod opieką stałą lub, że takiej opieki nie wymaga.

Stała opieka to nie tylko nieustające, ciągłe przebywanie z podopiecznym (nieodstępowanie go) i wyręczanie we wszystkich codziennych czynnościach, tym bardziej, że podopieczna może się samodzielnie poruszać i wykonywać pewne czynności. Pod pojęciem opieki stałej należy także rozumieć stałą pieczę nad osobą wymagającą opieki, stałą gotowość i możliwość udzielenia pomocy w sytuacji gdy taka potrzeba w danym momencie zaistnieje.

Skarżący w odwołaniu przedstawił stan zdrowia matki, opisał jej dolegliwości, wskazał na czym polega opieka. Podał także, że prowadzi obecnie z matką wspólne gospodarstwo domowe. Do odwołania załączył dokumentację lekarską i orzeczenie o niepełnosprawności matki. Tymczasem organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu i przedłożonym uzasadnieniu nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów odwołania, ograniczając się w zasadzie do podzielenia ustaleń organu I instancji.

Reasumując zgodzić się zatem należy ze skarżącym, iż przesłanka warunkująca uzyskanie specjalnego zasiłku opiekuńczego zostanie spełniona, jeżeli opiekun pozostaje w ciągłej dyspozycji wobec osoby wymagającej opieki, przez co należy rozumieć także sytuację, w której oprócz wykonywania różnego rodzaju czynności za i przy osobie niepełnoprawnej, wykazuje także gotowość niesienia pomocy zarówno w dzień, jak i w nocy. Opieka stałą lub długoterminową, to nie tylko opieka rozumiana jako wykonywanie czynności opiekuńczych bez przerwy przez 24 godziny na dobę (por. m.in. wyrok WSA w Rzeszowie z 6 listopada 2019 r., II SA/Rz 919/19). Chybione jest zatem twierdzenie, iż matka skarżącego nie wymaga "w chwili obecnej" stałej opieki. Jak wskazano wyżej, M.L. legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, które wskazuje na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W świetle powyższych uwag brak jest po stronie organów pomocowych kompetencji do weryfikowania ww. orzeczenia.

Chybione są także twierdzenia, iż skarżący nie wykonuje stałej opieki nad matką, a świadczona przez niego pomoc nie uniemożliwia mu podjęcia pracy zarobkowej. Zauważyć trzeba, iż a art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika konieczność, aby osoba sprawująca opiekę zamieszkiwała z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, chociaż nie można wykluczyć takiej sytuacji. Przepis ten nie wymaga zatem wspólnego zamieszkiwania, stałego przebywania z podopiecznym. Przesłanką, jaką musi spełnić osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne, jest rezygnacja (lub powstrzymanie się) z pracy zarobkowej spowodowana koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej (permanentnej) opieki nad osobą bliską o określonym stopniu niepełnosprawności. Wymóg ten nie jest jednak związany z żadnym zakresem etatowym (godzinowym) sprawowanej opieki, jaki i możliwości podjęcia pracy (zarobkowania). Jeżeli skarżący całkowicie oddaje się do dyspozycji osoby wymagającej opieki, pozostaje gotowy do jej świadczenia w każdym momencie i to niezależnie od miejsca jej zamieszkiwania, to niewątpliwie spełniony jest powyższy wymóg do przyznania wnioskowanego specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie Sądu taka sytuacja mam miejsce w odniesieniu do skarżącego. Z akt sprawy wynika, iż opieka sprawowana nad matką ma charakter stały, regularny i długotrwały. Jest ona adekwatna do potrzeb i możliwości niepełnosprawnej matki i niewątpliwe na tyle czasochłonna, iż uniemożliwia podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W ocenie Sądu, obok faktycznie realizowanej i wykonywanej opieki i pomocy wskazanej w przeprowadzonych wywiadach środowiskowych, istotna pozostaje stała gotowość skarżącego do udzielania pomocy matce w zależności od jej aktualnych potrzeb oraz stanu zdrowia. Niewątpliwie permanentny stan takiej gotowości, którą deklaruje skarżący wobec niepełnosprawnej matki, uniemożliwia podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Zauważyć ponadto należy, a co jest niewątpliwie istotne w sprawie i przy tym całkowicie pomijane przez organy, że uprzednio matką skarżącego - wobec jej trudnej sytuacji zdrowotnej - zajmował się na co dzień jej mąż. Po jego śmierci opiekę przejął skarżący i w związku z powyższym wystąpił do organów o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Zasiłek taki skarżący otrzymał na okres od 01.03.2019 r. do 31.10.2019 r. Zatem uprzednio organy uznały, iż spełnione zostały przesłanki do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie znalazły przeszkód do przyznania tego świadczenia mimo, iż w praktyce orzekały na bazie istotnie zbliżonego stanu faktycznego. Znany im był fakt niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia, pozostawania długotrwale bezrobotnym, zakres wykonywanych w stosunku do matki czynności opiekuńczych. W tym czasie nie stanowiło to dla organów jednakże powodów do odmowy przyznania świadczenia. Stwierdzić zatem należy, że jeżeli w kolejnym okresie zasiłkowym organ podejmuje całkowicie odmienne stanowisko w sprawie i uznaje, że nie zostały spełnione przesłanki do przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku opiekuńczego, to takowe stanowisko winny organy w sposób szczególnie precyzyjny wyjaśnić i uzasadnić. Wskazać bardzo precyzyjnie w jakim zakresie zmianie uległy ustalenia stanu faktycznego, co zmieniło się w sytuacji skarżącego i jego matki, co w konsekwencji spowodowało zajęcie całkowicie odmiennego stanowiska przez organy administracji. Niezbędne jest to chociażby z punktu widzenia zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), czy z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do organów państwa, władzy publicznej (art. 8 k.p.a.).

Zauważyć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażą się pogląd, z którym to poglądem skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się zgadza, iż zmienność rozstrzygnięć podejmowanych przez organy administracji państwowej obu instancji w tej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym - od pozytywnego do negatywnego rozstrzygnięcia dla skarżącego - narusza wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębić zaufanie do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną Obywateli.

W przedmiotowej sprawie nie mogło zyskać aprobaty Sądu postępowanie organów, które pomimo dokonania zasadniczej zmiany zajmowanego uprzednio stanowiska w sprawach dotyczących tej samej strony, w istotnie zbliżonym stanie faktycznym, nie uzasadniły w żaden sposób motywów, jakimi kierowały się, dokonując obecnie odmiennej oceny spornej kwestii przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Działanie to w istocie naruszyło zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Co prawda w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zasada zaufania nie może być rozumiana jako bezwzględna konieczność wydawania rozstrzygnięć sprzecznych z prawem i powielających poprzednie decyzje organu, jednakże odwołując się przykładowo do wyroku NSA z 8 kwietnia 1998 r., I SA/Łd 652/97, zgodzić się należy ze stwierdzeniem, iż naruszenie omawianej zasady ma miejsce jedynie, gdy dokonano w sprawie odmiennej oceny prawnej w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej, bez bliższego uzasadnienia takiej różnicy. Decydując się zatem na zmianę zajętego uprzednio stanowiska co do kwestii spornej pomiędzy stroną postępowania a organami, organy winny były przedstawić stronie przyczyny, dla których dokonują tej zmiany. Stwierdzone w tym zakresie braki w uzasadnieniu zaskarżonych rozstrzygnięć stanowiły nie tylko o naruszeniu art. 8 k.p.a., ale również art. 107 § 3 k.p.a. Niedopełnienie przez organy obowiązku dołożenia szczególnych starań w zakresie przedstawienia stronie postępowania prezentowanego aktualnie stanowiska, w sytuacji, gdy znała ona poprzednie stanowisko, w oparciu o które mogła słusznie wywodzić o pozytywnym dla niej rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, nie tylko naraża na uszczerbek autorytet organu administracji, ale czyni również zasadnym zarzut dowolności zaskarżonych decyzji.

Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 (OTK 1999, Nr 3, poz. 40), stwierdził, iż: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone przez sądy, (...) albo znajduje wyraz w jednolicie ustabilizowanym stanowisku judykatury". Pogląd ten można w pełni transponować na grunt działalności administracji publicznej, która dostrzegając potrzebę zmiany zajętego wcześniej stanowiska w odniesieniu do tej samej strony postępowania, decyzję taką powinna podejmować ze szczególną rozwagą, jedynie w sytuacjach niewątpliwych i niewynikających wyłącznie z możliwości dokonywania różnorakiej wykładni niejasnych przepisów prawa. Ponadto zasada zaufania powinna się przejawiać nie tylko w bezstronności rozstrzygnięć i dbałości o wyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy, lecz także w działaniu na korzyść strony, przeciwko naruszaniu jej interesów. Działania organów administracji powinny bowiem prowadzić stronę do przekonania, iż odpowiadają one prawu.

W świetle powyższego, nie do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej jest sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskutek błędnej interpretacji art. 16 a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości materiału sprawy i nie poddał go należytej ocenie.

Mając powyższe na uwadze, a także uznając, iż organy dokonały niewłaściwej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu, organ będzie miał na uwadze stanowisko Sądu zaprezentowane w powyżej przedstawionych rozważaniach.

dc