Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 668/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2001 nr 327 poz 11 art. 49 ust. 1, 3, 4 i 5
law: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych syystemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska - Urbaniak, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant specjalista - Izabela Wrembel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2011 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2004 rok. 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z 25 lutego 2011 r. (data nadania) wniesionej przez W. S. jest decyzja Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] stycznia 2011 r. nr [...].

Decyzją tą, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634) – dalej "ustawa o ARiMR, Prezes ARiMR utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2004 rok.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu [...] maja 2004 r. W. S. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w L. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2004.

W dniu [...] marca 2005 r. Kierownik BP ARiMR w S. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu wnioskodawcy płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 2770,57 zł, w tym: 2770,57 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i 0,00 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. Przedmiotowa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru w dniu 30 marca 2005 r.

Po rozpoznaniu złożonego przez wnioskodawcę odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W dniu [...] października 2005 r. Kierownik BP ARiMR wydał decyzję nr [...] o przyznaniu producentowi rolnemu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w łącznej wysokości 12625,63 zł, w tym: 5610,62 zł z tytułu Jednolitej Płatności Obszarowej i 7015,01 zł z tytułu Uzupełniającej Płatności Obszarowej. W związku z tym, że w dniu 14 kwietnia 2005 r. na rachunek bankowy wskazany przez wnioskodawcę przekazano kwotę 2770,57 zł, w dniu 2 grudnia 2005 r. została przekazana pozostała kwota przyznanych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w wysokości 9855,06 zł.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. Kierownik BP ARiMR wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania W. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004, zakończonej ww. decyzją z dnia [...] października 2005 r. Jako powód wznowienia postępowania wskazano wyniki kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2006 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy. W toku tej kontroli stwierdzono między innymi, że grunty położone na działkach ewidencyjnych o nr: 1069/1, 1214/9 i 381/12 w obrębie L. Obręb 1 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Kierownik BP ARiMR uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] października 2005 r. oraz przyznał W. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości w kwocie 10622,46 zł, w tym 4772,72 zł z tytułu JPO i 5849,74 zł z tytułu UPO.

Zawiadomieniem z dnia 10 września 2010 r. W. S. został poinformowany przez Prezesa ARiMR o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych na mocy decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2005 r.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Prezes ARiMR ustalił wnioskodawcy kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2004 w wysokości 2003,17 zł, powiększonej o odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, naliczone od dnia doręczenia decyzji do dnia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy producent rolny podniósł, że działki nr 1069/1, 1214/9 oraz 381/12 były kontrolowane w ramach kontroli na miejscu w 2004, 2005 i 2006 r. Płatności za 2004 i 2005 r. do tych działek były przyznawane po ich pomiarach na miejscu w każdym kolejnym roku, a ARiMR dysponuje dokumentacją w tym zakresie. Przeprowadzone kontrole nie podważyły deklarowanych powierzchni ani upraw. W ich wyniku wydano prawomocne decyzje. Kontrola na miejscu w 2006 r. podważyła kontrole z 2004 i 2005 r. i ujawniła nieprawidłowość polegającą na tzw. niewykoszeniu traw i ugorów w części powyższych działek wobec czego zmniejszono dopłaty. Beneficjent dodał, że w 2006 r. pierwszy pokos traw miał miejsce w czerwcu natomiast później, tj. ok. połowy sierpnia wystąpiła długotrwała susza, która zmieniła obraz upraw i wypaczyła terminy następnych zabiegów. Wnioskodawca podkreślił, że powyższe działki deklarował do dopłat w dobrej wierze oraz zwrócił uwagę na przedawnienie żądania zwrotu dopłat.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634) Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Środki publiczne za 2004 rok wypłacone nienależnie W. S. z tytułu JPO pochodzą z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu UPO - z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy.

Organ wskazał, że dla oceny zasadności ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2004 decydujące znaczenie ma ustalenie, czy uzyskane przez stronę płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za ten rok są "nienależne". W związku z tym Prezes ARiMR przypomniał, że decyzja Kierownika BP ARiMR z dnia [...] października 2005 r., na mocy której stronie przyznano płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w wysokości 12625,63 zł została następnie uchylona i decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. orzeczono o przyznaniu stronie płatności w pomniejszonej wysokości w kwocie 10622,46 zł. W tym stanie rzeczy, przekazane na rachunek bankowy strony środki finansowe z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 stały się częściowo nienależne, skoro organ przyznał stronie płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 w pomniejszonej wysokości w trybie postępowania wznowieniowego. Zatem środki, które w rzeczywistości zasiliły rachunek bankowy beneficjenta z powyższego tytułu podlegają częściowemu zwrotowi, jako płatność nienależna.

Następnie Prezes ARiMR przedstawił sposób wyliczenia płatności nienależnie pobranych przez stronę.

Odnosząc się do okoliczności podniesionych przez beneficjenta we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ARiMR wskazał w szczególności, że zwrot płatności uznanej za nienależną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe organy o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze (art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawianego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.Urz. WE L 327 z 12.12.2001, Polskie wydanie specjalne Rozdział 3 Tom 34 P. 308 – 329) – dalej "rozporządzenie Komisji (WE) nr 2419/2001". W ocenie organu strona nie działała w dobrej wierze w związku z czym czteroletni termin przedawnienia nie ma zastosowania. Prezes ARiMR podkreślił, że wnioskodawca zdawał sobie sprawę z obowiązujących przepisów prawa tj. przede wszystkim, że płatności bezpośrednie do gruntów rolnych przysługują do powierzchni faktycznie użytkowanych działek, utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. W konsekwencji zastosowanie w przedmiotowej sprawie mógłby znaleźć ww. dziesięcioletni termin przedawnienia. Obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2004 byłby zatem wykluczony, jeżeli pierwsze powiadomienie przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze tej płatności zostałoby doręczone stronie po upływie dziesięciu lat od daty ich płatności. W rozpatrywanej sprawie zawiadomieniem Prezesa ARiMR z dnia [...] września 2010 r., strona została poinformowana o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych za rok 2004, które zakończyło się wydaniem przez Prezesa ARiMR zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2010 r. (doręczonej w dniu 11 października 2010 r.). Zatem należało uznać, że strona została zawiadomiona o nieuzasadnionym charakterze ww. płatności przed upływem dziesięciu lat od daty płatności.

Organ wyjaśnił również, że zgodnie z art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 "Obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności."

Zatem zgodnie z powyższą regulacją, obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Ponadto w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W ocenie Prezesa ARiMR płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 przekazane na rachunek bankowy wskazany przez W. S. we wniosku o wpis do ewidencji producentów nie wynikały z pomyłki ARiMR. Płatność w tej wysokości strona uzyskała na podstawie decyzji Kierownika BP ARiMR w S. z dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] października 2005 r., które to decyzje nie mogły uwzględnić wyników kontroli na miejscu przeprowadzonej w jej gospodarstwie rolnym w dniu [...] sierpnia 2006 r. Z akt sprawy nie wynika również, aby organ ten wydając ww. decyzje z dnia [...] marca 2005 r. oraz z dnia [...] października 2005 r., dysponował informacją, że wnioskodawca zadeklarował do płatności grunty, które nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Zatem w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu przez beneficjenta nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2004, określone w art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na W. S. wniósł o uchylenie ww. decyzji Prezesa ARiMR. W uzasadnieniu skargi podniósł argumenty zbieżne z tymi, które stanowiły podstawę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zwrócił więc w szczególności uwagę, że składając wnioski o przyznanie dopłat za lata 2004 i 2005 działał w dobrej wierze. Zgodność rzeczywistego stanu działek nr 1069/1, 1214/9 oraz 381/12 z deklaracją była potwierdzona dwiema różnymi kontrolami z dnia [...] sierpnia 2004 r. i [...] sierpnia 2005 r. Dopiero kontrola na miejscu w 2006 r. podważyła kontrole z 2004 i 2005 r. i ujawniła nieprawidłowość polegającą na niewykoszeniu traw i ugorów w części powyższych działek wobec czego zmniejszono dopłaty. W tym zakresie skarżący wyjaśnił, że "w naszych warunkach klimatycznych trawy koszone są w miesiącu czerwcu". W 2006 r. od początku czerwca do pierwszych dni sierpnia na terenie województwa kujawsko-pomorskiego, gdzie położone są ww. działki, panowała susza, która doprowadziła do uschnięcia traw. Zachowały się jedynie chwasty o długim systemie korzeniowym. Z tych przyczyn, na dzień kontroli w 2006 r. nie było warunków do dokonania drugiego pokosu traw. Pokos ten został wykonany dopiero pod koniec sierpnia lub w początkach września 2006 r.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Funkcją sądownictwa administracyjnego jest więc sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. Wymaga to oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

W powyższym kontekście wskazać należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed przystąpieniem do wskazania popełnionych przez organ uchybień, które doprowadziły do uchylenia zaskarżonej decyzji przypomnieć jednak należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, Prezes ARiMR ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej.

Środki publiczne za 2004 rok wypłacone skarżącemu z tytułu JPO pochodziły z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej, a z tytułu UPO - z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy.

W kontrolowanym postępowaniu organy ARiMR uznały, że środki z tytułu powyższych dopłat zostały przez skarżącego pobrane w części nienależnie. Wobec tego zastosowano art. 49 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 stosownie do którego oraz w związku z art. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2199/2003 z dnia 16 grudnia 2003 r. ustanawiającego środki dla stosowania w odniesieniu do 2004 roku rozporządzenia Rady (WE) nr 1259/1999 w zakresie systemu Jednolitej Płatności Obszarowej dla Republiki Czeskiej, Estonii, Cypru, Łotwy, Litwy, Węgier, Malty, Polski, Słowenii i Słowacji (Dz. Urz. UE L 328 z 17.12.2003) mających zastosowanie do zwrotu nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2004, w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. W myśl ust. 3 tego artykułu odsetki obliczane są za okres między powiadomieniem rolnika o obowiązku zwrotu oraz zwrotem lub potrąceniem. Stosowana stopa odsetek jest obliczana zgodnie z przepisami prawa krajowego, lecz nie jest ona niższa niż stopa procentowa stosowana w przepisach krajowych w odniesieniu do przypadku zwrotu kwot pieniężnych.

W myśl art. 29 ust. 2 ustawy ARiMR do kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, z późn. zm.), z wyłączeniem przepisów dotyczących umarzania należności, odraczania płatności, rozkładania płatności na raty oraz zaokrąglania należności.

Zgodnie z art. art. 49 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie znajduje zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

- błąd ten nie mógł zostać wykryty przez rolnika.

Ponadto w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstanie wyłącznie wówczas, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

W zakresie możliwości zastosowania tego przepisu – słusznie zdaniem sądu organ ocenił , że nie ma on zastosowania, albowiem płatność nie wynikała z pomyłki organu.

Stosownie natomiast do treści art. 49 ust. 5 ww. rozporządzenia, zwrot płatności uznanej za nienależną lub nadmierną ulega przedawnieniu, jeżeli okres między datą płatności pomocy a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze.

W ocenie Prezesa ARiMR w przedmiotowym przypadku zastosowanie mógł mieć jedynie 10-letni okres przedawnienia, ponieważ brak jest podstaw do uznania, że skarżący działał w dobrej wierze. Skarżący kwestionuje zaś takie stanowisko organu twierdząc, że nie można mu odmówić dobrej wiary przy deklarowaniu spornych działek do przyznania płatności.

Celem rozstrzygnięcia zaistniałego pomiędzy stronami sporu w powyższej kwestii należy w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie istnieje definicja ustawowa dobrej wiary. W piśmiennictwie cywilistycznym wyrażana jest często wątpliwość, czy pojęcie to należy rozumieć tak samo na gruncie całego prawa cywilnego czy chodzi zawsze o tę samą dobrą wiarę. A. Szpunar wyrażał przekonanie, że kryteria oceny są płynne, a tezy o jednolitości pojęcia dobrej wiary w polskim prawie rzeczowym nie da się utrzymać (A. Szpunar, Dobra wiara jako przesłanka nabycia własności nieruchomości od nieuprawnionego, PiP 1997, z. 7, s. 4; A. Szpunar, Nabycie własności ruchomości od nieuprawnionego, Kraków 1999, s. 92-97). Większość autorów podkreśla jednak konieczność nadawania temu samemu pojęciu prawnemu (w tym przypadku - pojęciu dobrej wiary) tego samego znaczenia, przynajmniej w ramach jednego aktu prawnego (K. Przybyłowski, Dobra wiara w polskim prawie cywilnym..., s. 17; S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego, t. I, s. 278; J. Gajda, Pojęcie..., s. 49 i n.).

Jednak wspomniane różnice nie zaprzeczają istnieniu wspólnego pnia pojęcia dobrej wiary; o jego istnieniu świadczy duża zbieżność zapatrywań co do istoty tego pojęcia ( por. komentarz do art. 7 k.c. w : B. Giesen, W.J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009).

Według najprostszego określenia, dobra wiara oznacza stan psychiczny określonej osoby polegający na błędnym, ale usprawiedliwionym w danych okolicznościach mniemaniu o istnieniu jakiegoś prawa podmiotowego lub stosunku prawnego (A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys..., s. 357). Rozbudowując definicję, można powiedzieć, że w dobrej wierze jest ten, kto "powołując się na pewne prawo lub stosunek prawny mniema, że owo prawo lub stosunek prawny istnieje, chociażby nawet mniemanie to było błędne, jeżeli tylko błędność mniemania należy w danych okolicznościach uznać za usprawiedliwioną" (S. Grzybowski (w:) System prawa cywilnego, t. I, s. 275; J. Gajda, Pojęcie..., s. 39, 40).

Wprawdzie, jak wyżej powiedziano, samo ustalenie dobrej wiary jest kwestią faktu, a nie oceny zachowania podmiotu, jednak nie sposób zaprzeczyć, że stwierdzenie działania w złej wierze wiąże się - co do zasady - z krytyczną oceną zachowania podmiotu. W tym ujęciu następuje pewne zbliżenie dobrej wiary w sensie subiektywnym i obiektywnym. Wprowadzenie do niektórych stanów faktycznych elementu dobrej wiary w sensie subiektywnym służy zróżnicowaniu sytuacji prawnej osób będących w dobrej i złej wierze.

Nie ulega jednak wątpliwości, że zasadniczym celem ustawodawcy wiążącego określone skutki prawne z dobrą wiarą, a inne ze złą wiarą podmiotu, nie jest piętnowanie złej wiary, lecz ochrona dobrej wiary w obrocie ( tak komentarz do art. 7 k.c. w : B. Giesen, W.J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009).

Dobra wiara w sensie subiektywnym to pewien stan zachodzący w świadomości ludzkiej. Ustalenie jej wystąpienia, czy też przypisanie jej określonemu podmiotowi, zawsze wymaga spełnienia tych samych trzech elementów. Są nimi: 1) przeświadczenie o istnieniu (albo nieistnieniu) prawa lub stosunku prawnego, 2) błędność tego przeświadczenia i 3) możliwość usprawiedliwienia błędu w danych okolicznościach (por. J. Gajda, Pojęcie..., s. 40; P. Machnikowski (w:) Kodeks cywilny..., red. E. Gniewek, t. I, s. 40).

Na ogół przyjmuje się, że dobrą wiarę uchyla już brak staranności, bowiem "w złej wierze jest ten, kto zna rzeczywisty stan prawny albo nawet wprawdzie go nie zna, ale mógł się o nim przy dołożeniu należytych starań dowiedzieć" (A. Wolter, J. Ignatowicz, K. Stefaniuk, Prawo cywilne. Zarys..., s. 358). Jako zasadę stosowaną w przypadku braku odmiennej woli ustawodawcy należy jednak przyjąć, że już zwykłe niedbalstwo, czyli brak należytej staranności, wyklucza dobrą wiarę. Generalnie w obrocie prawnym nie można bowiem usprawiedliwiać niedbalstwa (komentarz do art. 7 k.c. w : B. Giesen, W.J. Katner, P. Księżak, B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, R. Majda, E. Michniewicz-Broda, T. Pajor, U. Promińska, M. Pyziak-Szafnicka, W. Robaczyński, M. Serwach, Z. Świderski, M. Wojewoda, Kodeks cywilny. Część ogólna. Komentarz, LEX, 2009).

Wszystkie powyższe uwagi dotyczą pojęcia dobrej wiary w prawie prywatnym. Część dorobku piśmiennictwa jest oczywiście aktualna także na gruncie prawa publicznego, a taki właśnie publicznoprawny charakter mają płatności do gruntów rolnych. Z pewnością nie można zastosować domniemania dobrej wiary z art. 7 k.c., gdyż reguła ta odnosi się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych. Interpretując pojęcie dobrej wiary na gruncie prawa administracyjnego należy także nie tracić z oczu kolejnej odmienności – jak wyżej wspomniano dobra wiara w prawie cywilnym ma na celu ochronę bezpieczeństwa obrotu. W przypadku zwrotu płatności ten cel jest całkowicie odmienny – ma wyłącznie chronić usprawiedliwiony interes beneficjenta pomocy. Przyczyny dla których pozostawał w błędzie dot. jakiegokolwiek z istotnych elementów stanu faktycznego mogą być więc badane z zastosowaniem bardziej surowych kryteriów, gdyż nie mamy tu do czynienia z osobami trzecimi.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że niesporne jest, że od daty pierwszej płatności, tj. od 14 kwietnia 2005 r.( i potem uzupełnienia płatności – 2.12.2005r.) do dnia doręczenia decyzji Prezesa ARiMR o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z [...].10.2010r. , co miało miejsce 11.10.2010r., nie upłynęło 10 lat, a zatem ten termin przedawnienia nie mógł mieć w sprawie zastosowania. W ocenie Sądu co najmniej przedwczesne było jednak stanowisko Prezesa ARiMR, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy o uzależnionym od dobrej wiary beneficjenta czteroletnim terminie przedawnienia wynikającym z treści art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001. Organ był zobowiązany ustosunkować się do twierdzeń skarżącego o jego dobrej wierze, co wiązało się z kolei z rozważeniem możliwości zastosowania tego krótszego okresu przedawnienia. Tymczasem stanowisko organu w tej mierze sprowadza się do nader ogólnikowego stwierdzenia, że "brak jest podstaw do uznania, że strona działała w dobrej wierze". Jedynym argumentem organu mającym uzasadniać tezę jakoby skarżący deklarując sporne działki do płatności nie pozostawał w dobrej wierze było zaś stwierdzenie, że we wniosku o przyznanie płatności wnioskodawca złożył podpis pod oświadczeniem, że znane mu są zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz podpisał zobowiązanie do niezwłocznego informowania ARiMR o każdym fakcie, który miał wpływ na nienależne przyznanie płatności. Takie uzasadnienie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej czteroletniego terminu przedawnienia nie może jednak zostać uznane za wystarczające.

Podkreślenia bowiem wymaga, że skarżący w toku całego postępowania akcentował swoje działanie w dobrej wierze powołując się na kontrole spornych działek przeprowadzone w roku 2004 i 2005, które nie wykazały żadnych nieprawidłowości. Jednocześnie jest w sprawie istotne, iż decyzja z [...].04.2010r. uchylająca decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w L. z dnia [...].10. 2005r.i przyznająca płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004r. w pomniejszonej wysokości została wydana na tej podstawie, że dopiero w wyniku kontroli na miejscu przeprowadzonej [...].08.2006r. w gospodarstwie wnioskodawcy stwierdzono, iż działki ewidencyjne nr. 1069/1, 1214/9 oraz 381/12 nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, iż ze znajdującego się w aktach administracyjnych pisma – Stanowiska Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dn. 19 listopada 2010r. ( k 306 akt admin. ) wynika, że wyjaśnienia Departamentu Baz Referencyjnych z 17.11.2010r. świadczą, że dla działek 2010/2 i 381/12 usunięto kod błędu DR 10 ( oznaczający, że działki nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r.).

Rozważenia zatem wymaga, czy skarżący deklarując działki do dopłat w maju 2004r. i potem, otrzymując płatności z tytułu tych dopłat, mógł pozostawać w przekonaniu, które było usprawiedliwione okolicznościami, że do działek tych należą się dopłaty i że były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r., skoro nieprawidłowości nie stwierdziły nawet przeprowadzone przez Agencję dwukrotne kontrole – w 2004 i 2005r., a wreszcie kod błędu co najmniej w stosunku do jednej z działek objętych wnioskiem o dopłaty za rok 2004, został usunięty. Należy jeszcze raz podkreślić, że dobra wiara odnosi się z natury rzeczy do błędnego przekonania o pewnym stanie faktycznym, który ma istotne znaczenie przy ustaleniu prawa lub obowiązku o charakterze prawnym. Chodzi tylko o to, czy to błędne przekonanie w danych warunkach jest usprawiedliwione, czy też nie. Rozważenie tej okoliczności jest zatem kluczowe, dla stwierdzenia, czy można zastosować w niniejszej sprawie skrócony okres przedawnienia, o którym mowa w art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001.

Postępowanie toczące się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a.( art. 1 pkt. 2 k.p.a.), dlatego stwierdzić trzeba, że organ obowiązany jest respektować obowiązki i zasady właściwe dla postępowania administracyjnego, w tym przypadku – obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego i prawidłowego uzasadnienia decyzji administracyjnej stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., czego w sprawie – w odniesieniu do istotnej kwestii - zabrakło. Zdaniem sądu uchybienia te mogły wpłynąć na wynik postępowania, gdyż ewentualne stwierdzenie istnienia dobrej wiary po stronie skarżącego powodowałoby konieczność odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Rozpoznając ponownie sprawę organ, mając na względzie powyższe uwagi, dokona oceny czy skarżący działał w dobrej wierze, a swoje stanowisko przedstawi w taki sposób, aby objaśniło tok rozumowania prowadzący do zastosowania bądź też odmowy zastosowania w sprawie przepisu art. 49 ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2419/2001 w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje czteroletni okres przedawnienia dla beneficjenta działającego w dobrej wierze.

Z powyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 152 p.p.s.a.