Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 36/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Zatrudnienie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 53 par 2b, art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 115a
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi P. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie w sprawie o wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy 1) zobowiązuje Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie do rozpoznania wniosku P. S. z dnia 12 listopada 2018 r., w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest skarga P. S. na bezczynność Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie w postępowaniu w sprawie wypłacenia mu brakującej części ekwiwalentu za niewykorzystane urlopy: wypoczynkowy i dodatkowy.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 12 listopada 2018 r. P. S. (zwany dalej "skarżącym") wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie (zwanego dalej także "organem pierwszej instancji") o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, skarżący wskazał, że na podstawie art. 115a ustawy o Policji otrzymał ekwiwalent za każdy dzień niewykorzystanych urlopów, ustalony w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym przez siebie stanowisku służbowym. Stosownie do tego wniósł o ponowne, prawidłowe naliczenie świadczenia w postaci ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie ze wskazanym wyrokiem TK i obowiązującymi normami prawa oraz o zarządzenie wypłaty różnicy pomiędzy kwotą należną, a faktycznie wypłaconą z uwzględnieniem należnych odsetek.

Organ pierwszej instancji w dniu 4 grudnia 2018 r. przekazał powyższy wniosek do Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w Opolu – celem nadania mu dalszego biegu. Pismem z dnia 7 grudnia 2018 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki Policji w Opolu poinformował skarżącego, że wobec braku unormowań prawnych w zakresie ustalenia konkretnego czynnika (mnożnika) dla celu naliczania ekwiwalentów urlopowych funkcjonariuszy Policji, rozpatrzenie jego wniosku może nastąpić dopiero po zmianie przepisów w tym zakresie.

W dniu 19 lutego 2020 r. skarżący wniósł do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a., w związku z niezałatwieniem w terminie sprawy o wypłatę wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany w służbie czynnej urlop.

Postanowieniem z dnia 19 marca 2020 r., nr [...], organ odwoławczy stwierdził, że ponaglenie jest niedopuszczalne. W uzasadnieniu powołał się na obowiązującą zasadę legalizmu, w myśl której każde działanie organu władzy publicznej oparte winno być na ustawowym upoważnieniu. Podniósł, że w obecnym stanie prawnym, po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, na który powołał się skarżący, brak jest normy prawnej wprowadzającej ustawowy mechanizm naliczania ekwiwalentu urlopowego funkcjonariuszy Policji, co uniemożliwia dokonanie czynności polegającej na ponownym przeliczeniu wypłaconego skarżącemu ekwiwalentu.

W skardze z dnia 30 marca 2020 r. skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji bezczynność w sprawie rozpoznania jego wniosku z dnia 19 listopada 2018 r. Wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia powyższego wniosku, o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, a także o przyznanie na jego rzecz od organu sumy pieniężnej. Zarzucił naruszenie art. 66 ust. 2 i 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (obecnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.), dalej przywoływanej jako "ustawa o Policji", na skutek uchylania się organu od rozpoznania sprawy i nierealizowania konstytucyjnie gwarantowanego mu prawa do urlopu wypoczynkowego i ekwiwalentu za ten urlop.

W uzasadnieniu podniósł, że odchodząc na emeryturę policyjną miał niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w wymiarze łącznym 62 dni, za który wypłacono mu ekwiwalent w wymiarze 1/30 miesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień urlopu. Ten sposób liczenia ekwiwalentu został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyżej wyroku o sygn. akt K 7/15, skutkiem czego wystąpił o wypłatę wyrównania ekwiwalentu. Pomimo kierowanych do organu pierwszej instancji i organu wojewódzkiego pism i ponaglenia sprawa nie została rozstrzygnięta decyzją, co powoduje, że po stronie Komendanta Powiatowego Policji w Namysłowie powstał stan bezczynności. Skarżący podniósł, że roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnej, a bezczynność organów w tym zakresie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych wywodził, że obowiązkiem organu było wydanie odpowiedniej decyzji, a nie działanie na zwłokę przez pozostawienie sprawy niezałatwionej. Dalej, odnosząc się do treści przywoływanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przedstawił możliwość wyliczenia ekwiwalentu z pominięciem przepisu, który uznany został za niekonstytucyjny i wskazał na możliwość wyliczenia spornego ekwiwalentu jako wynagrodzenia za jeden dzień roboczy. W tym względzie przywołał szereg wyroków sądów administracyjnych, które wskazywały na możliwość wyliczenia ekwiwalentu za urlop funkcjonariusza Policji również w aktualnym stanie prawnym.

W odpowiedzi na skargę Komendant Powiatowy Policji w Namysłowie wniósł o odrzucenie skargi lub alternatywnie o jej oddalenie. Wywodził, że aktualnie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia i wypłaty ekwiwalentu urlopowego na rzecz skarżącego, pismo organu z dnia 4 grudnia 2018 r. miało wyłącznie charakter informacyjny i nie ma cech decyzji administracyjnej. Tym samym nie ma podstaw do przypisywania organowi stanu bezczynności, gdyż możliwe by to było wyłącznie w przypadkach, gdy organy zobowiązane są do wydania decyzji lub postanowień, bądź do dokonania określonej czynności. Wskazując na wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wyjaśnił, że zakwestionowaną tym wyrokiem normę prawną z art. 115a ustawy o Policji wyeliminowano z obiegu prawnego, a wobec zaniechania przez ustawodawcę wprowadzenia do porządku prawnego innej normy dotyczącej kwestii sposobu wyliczania ekwiwalentu urlopowego funkcjonariuszy Policji, nie ma podstawy prawnej do działania organu w tym zakresie. Organy władzy publicznej mogą bowiem działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, zaś brak odpowiedniej normy upoważniającej do działania powoduje, że ewentualna decyzja wydana w tym przedmiocie naruszałaby wynikającą z art. 6 K.p.a. zasadę praworządności.

Końcowo zwrócił uwagę na to, że z mocy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem Covid-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) termin do przekazania skargi wraz z aktami sprawy przez organ administracyjny nie rozpoczął biegu po jej wniesieniu w dniu 2 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm. - dalej jako: "P.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Tak też się stało w niniejszej sprawie.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania - jak przewiduje art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm. - dalej zwanej: "K.p.a.") - stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia jeżeli:

1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność);

2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość), które - stosownie do art. 37 § 3 K.p.a. - wnosi się:

1) do organu wyższego stopnia za pośrednictwem organu prowadzącego postępowanie;

2) do organu prowadzącego postępowanie - jeżeli nie ma organu wyższego stopnia.

Poza sporem było, że skarżący poprzedził wniesienie skargi wniesieniem ponaglenia (pismo z dnia 19 lutego 2020 r.). Trzeba w tym miejscu podnieść, że przepisy nie określają terminu w jakim można złożyć skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Wobec czego należy uznać, że formalne przesłanki do wniesienia skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zostały spełnione.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Sądy administracyjne rozpoznają skargi na bezczynność organów administracji publicznej, gdy organ w przewidzianym przepisami terminie, nie wyda któregokolwiek z wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a P.p.s.a. aktów administracyjnych. Jeżeli bowiem organ administracji zobowiązany do załatwienia sprawy z różnych względów nie wydaje rozstrzygnięcia w przewidzianym przepisami terminie, a zwłoka w rozpatrzeniu sprawy jest nieuzasadniona, wówczas występuje bezczynność organu. Inaczej mówiąc, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 K.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu aktu. Celem skargi na bezczynność jest zatem doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę na bezczynność bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy uczyniono to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne opóźnienie jest usprawiedliwione (zob. przykładowo wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1296/17, dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - htpp://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej w skrócie CBOSA).

Oceniając dopuszczalność skargi w dalszej kolejności Sąd stwierdził, że wbrew twierdzeniu organu przedmiot zaskarżenia mieści się w kognicji sądu administracyjnego, gdyż jest objęty zakresem regulacji art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jako że – na co wskazuje się trafnie w skardze – roszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służbowym stanowią materię prawa administracyjnego a nie cywilnego i wymagają rozstrzygnięcia przez organ w postępowaniu administracyjnym, a w dalszej kolejności w kontrolnym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Niezrozumiale jest przy tym stanowisko organu, że w sprawie nie toczy się żadne postępowanie administracyjne. Z akt sprawy nadesłanych przez organ wynika jednoznacznie, że pismem z dnia 19 listopada 2018 r. skarżący wystąpił do organu z żądaniem wypłaty wyrównania wypłaty ekwiwalentu urlopowego. Pismo to wszczęło postępowanie administracyjne w tym przedmiocie. Wyrażony w odpowiedzi na skargę pogląd, że brak odpowiedniej normy prawnej pozwalającej na realizację żądania strony uniemożliwiał wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie objętym żądaniem jest błędny. W piśmiennictwie przyjmuje się, że uprawnienie strony (a taką bezspornie jest skarżący, z którym organ łączył stosunek służbowy, na tle którego powstały jego roszczenia) do wszczęcia postępowania administracyjnego jest szersze w stosunku do uprawnienia organu do wszczęcia postępowania z urzędu i niezależnie od brzmienia normy prawa materialnego strona posiada możliwość skutecznego złożenia żądania wszczęcia postępowania, jeśli powołuje się na istnienie własnego indywidualnego interesu prawnego (zob. R. Stankiewicz [w:] "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" pod red. R. Hausera i m. Wierzbowskiego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 279 – 280).

W świetle powyższego obowiązkiem organu było załatwienie wniosku strony w sposób procesowy, zgodny z procedurą przyjętą w K.p.a. W przypadku wątpliwości co do właściwej woli wnoszącego podanie i co do rzeczywistej treści wniosku obowiązkiem organu było wyjaśnienie woli strony. W przypadku, gdy treść żądania jest jasna, wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego stanowi dowód określonego prawa, czyli wystąpienia do organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania administracyjnego i o podjęcie określonej decyzji (zob. R. Stankiewicz [w:] op. cit. str. 282).

Odnosząc się do stanowiska organu, że wypłata ekwiwalentu urlopowego na rzecz skarżącego nastąpiła w drodze czynności materialno-technicznej i w związku z tym wyłączony jest w sprawie tryb decyzyjny, wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że odmowa dokonania czynności materialno-technicznej winna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie w sprawie administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Taka forma załatwienia, umożliwiająca instancyjną i pozainstancyjną kontrolę zgodności rozstrzygnięcia z prawem, w najlepszy sposób chroni zarówno interes społeczny, jak i interes indywidualny strony (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 87/16 i powołane tam orzecznictwo, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 93/18, wszystkie zamieszczone w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, wskazać należy, że organ pierwszej instancji nie podejmował żadnych czynności procesowych we własnym zakresie, nie odpowiedział na wniosek skarżącego z dnia 12 listopada 2018 r., działając prawdopodobnie w błędnym przekonaniu, że pisemna informacja organu wojewódzkiego z dnia 4 grudnia 2018 r. załatwiła sprawę w odpowiedniej formie. Jednocześnie odesłał wniosek skarżącego do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu (do Wydziału Finansów KWP), który prowadził dalszą korespondencję ze skarżącym.

Dla oceny zachowania organu w aspekcie bezczynności oraz zajętego w odpowiedzi na skargę stanowiska, konieczne jest zatem omówienie przywołanego przez skarżącego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. Trybunał Konstytucyjny uznał w nim, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W uzasadnieniu wyroku Trybunał wyjaśnił, że na mocy art. 66 ust. 2 Konstytucji pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy. Prawo do corocznego płatnego urlopu poręczone w art. 66 ust. 2 Konstytucji nie może być arbitralnie ograniczone również w odniesieniu do rekompensaty pieniężnej za urlop niewykorzystany lub za czas wolny od pracy (w przypadku zaś policjantów - służby). Jest ona koniecznym substytutem otrzymywanym zamiast niewykorzystanego urlopu, swego rodzaju rozwiązaniem opcjonalnym, gdy prawo do urlopu nie zostało zrealizowane w swej postaci podstawowej (w naturze). Przy czym Trybunał Konstytucyjny dostrzegł, że nie znaczy to, iż sam art. 66 ust. 2 Konstytucji i zawarte w nim gwarancje praw podmiotowych do urlopu są absolutne i nie podlegają ustawowemu miarkowaniu. Wskazał, że zgodnie z art. 81 Konstytucji, praw określonych w art. 66 można dochodzić w granicach określonych w ustawie. Trybunał Konstytucyjny uznał, że właściwym wzorcem kontroli regulacji prawnej dotyczącej praw wyrażonych w art. 66 ust. 2 Konstytucji jest art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Dla ustawodawcy oznacza to, że regulacja ustawowa nie może zejść poniżej pewnego minimum ochrony i doprowadzić do sytuacji, gdy dane prawo zostanie wydrążone z rzeczywistej treści. Trybunał Konstytucyjny skonstatował, że art. 115a dodany ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy - Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji, przed zmianą wprowadzoną powyższą ustawą, policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została zatem odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Tym samym określony w art. 115a ustawy o Policji sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego powoduje, iż policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują tylko około 73% dziennego uposażenia, a więc nie jest to pełna rekompensata poniesionej straty. Trybunał Konstytucyjny akcentował, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Innymi słowy, po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem. Użycie przez ustawodawcę słowa "ekwiwalent" na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe nie ma charakteru uznaniowego. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze. Prawo do ekwiwalentu wynika z ustawy o Policji i jego realizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. poprzez wypłatę ekwiwalentu, natomiast odmowa jego wypłacenia - w drodze decyzji administracyjnej.

Na skutek przedmiotowego wyroku art. 115a ustawy o Policji utracił moc w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia z dniem 6 listopada 2018 r., tj. z dniem ogłoszenia wyroku TK, stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to wyrok zakresowy, a więc art. 115a ustawy o Policji obowiązuje w dalszym ciągu i może stanowić podstawę rozstrzygania o ekwiwalencie pieniężnym za niewykorzystany urlop, przy czym jego stosowanie musi uwzględniać przedstawione stanowisko Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Sądu, oznacza to, że organ administracji publicznej orzekający na podstawie art. 115a ustawy o Policji powinien zrekonstruować jego treść zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nie może powstrzymywać się z rozpoznaniem sprawy zawisłej na tle tego unormowania do czasu podjęcia przez ustawodawcę odpowiedniej inicjatywy legislacyjnej. Pogląd powyższy podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2844/19 (zamieszczony w CBOSA).

Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Zdaniem Sądu, orzekającego w niniejszej sprawie, należało zgodzić się zatem ze skarżącym, że w przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do oczekiwania na interwencję ustawodawcy (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 18 lipca 2019 r. sygn. akt II SAB/Op 22/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 218/19, wszystkie zam. w CBOSA).

Ewentualne trudności faktyczne w prawidłowym wyliczeniu ekwiwalentu nie powinny stanowić przeszkody do załatwienia sprawy i wydania odpowiedniego aktu, gdyż pojęcie ekwiwalentu urlopowego od wielu lat funkcjonuje nie tylko na gruncie przepisów o wynagrodzeniu policjantów ale i na gruncie prawa pracy, co może być pomocne przy ustaleniu prawidłowego mnożnika służącego jego naliczaniu. Tym samym – w przypadku uznania zasadności żądania skarżącego – obowiązkiem organu policyjnego jest dokonanie wyliczenia i wypłaty należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji, interpretowanego w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Przepisy te stanowią bowiem wystarczającą podstawę prawną do rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując powyższe rozważania Sąd uznał, że organ pozostaje w bezczynności w załatwieniu wniosku skarżącego. Z tych też przyczyn Sąd, uwzględniając treść art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w Opolu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku).

Nie stanowiła przeszkody do rozpoznania sprawy i do stwierdzenia bezczynności organu okoliczność wniesienia skargi po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), która dodała art. 15zzs ust. 11 w brzmieniu "Zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki". Zarzucona bezczynność miała bowiem miejsce jeszcze przed wejściem w życie tego przepisu (dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy z art. 35 § 3 K.p.a. minął w dniu 12 stycznia 2019 r.), a ponaglenie z dnia 19 lutego 2020 r. wniesione zostało również przed wejściem w życie tego przepisu tj. przed 31 marca 2020 r. Przepis ten miał charakter epizodyczny i został uchylony z dniem 16 maja 2020 r. przez art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. (Dz.U.2020 r., poz. 875), zmieniającej przywołaną ustawę.

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązany jest również stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Każda bezczynność jest naruszeniem prawa, jednak nie w przypadku każdej bezczynności mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. Ocena charakteru naruszenia prawa powinna być dokonywana zawsze w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie. W realiach niniejszej sprawy uznać należało, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjął, że działania organu nie wynikały ze złej woli, a jedynie błędnej interpretacji przepisów, czego wyrazem była treść kierowanej do skarżącego korespondencji w sprawie. Nie zaistniały więc podstawy do przypisania jego zachowaniu (bezczynności) cech rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a. (pkt 2 wyroku).

Sąd, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, nie znalazł też podstaw do przyznania skarżącemu odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a. i w tym zakresie skargę oddalił (pkt. 3 wyroku).