Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 508/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 27 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: §2, §4 ust. 2 pkt 5, §33 ust. 3, § 34a
journal: Dz.U. 2015 poz 415
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014- 2020
article: art. 7 w zw. z art. 8 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 107 §3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art. 28 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Brzuzy (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. D. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz M. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z "[...]", nr "[...]" Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "organ I instancji", "organ", "Kierownik BP"), na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 217, ze zm., dalej jako: "ustawa PROW 2014-2020"), §2, §33 ust. 3, §34a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Działanie rolno-środowiskowo-klimatyczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 415, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie rolno-środowiskowo-klimatyczne") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej jako: "K.p.a.") przyznał M. D. (dalej jako: "wnioskodawca", "skarżący", "strona") płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną na rok 2019 z tytułu Pakietu 5 (Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000), Wariantu 5.5 (Półnaturalne łąki świeże), w łącznej wysokości 5.170,92 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 14.279,76 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia. Jednocześnie organ nałożył sankcję w wysokości 45.040,96 zł, potrącaną w ciągu kolejnych trzech lat kalendarzowych. Przedmiotową decyzją organ ustalił także obszar gruntów objęty zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym na powierzchni 18,41 ha.

Powyższa decyzja została wydana w wyniku przeprowadzenia powtórnego postępowania administracyjnego, w związku z uchyleniem decyzją z "[...]", nr "[...]" przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako: "Dyrektor OR", "organ odwoławczy", "organ II instancji") rozstrzygnięcia organu I instancji z "[...]", nr "[...]" i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 2 maja 2019 r. wpłynął wniosek skarżącego o przyznanie na rok 2019 płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w Wariancie 5.5 (Półnaturalne łąki świeże) do powierzchni 18,41 ha, dla działek rolnych oznaczonych identyfikatorami: A1, B2, C1, D2 i E1. Z Raportu z czynności kontrolnych z 2 grudnia 2019 r. (nr dokumentu: "[...]", dalej jako: "pierwotny Raport z czynności kontrolnych") wynika, że przeprowadzona w dniach od 16 do 23 listopada 2019 r. kontrola wykazała między innymi naruszenia wymogów:

- R_5_5_14 - Pozostawienie nieskoszonej niewłaściwej części działki rolnej (dotyczy działki C1),

- R_5_5_16 - Nieprzestrzeganie dopuszczonego poziomu obsady (dotyczy działki E1),

- R_6_o - niekompletność Planu działalności rolnośrodowiskowej (stwierdzono, że w planie nie oznaczono powierzchni niekoszenia w poszczególnych latach realizacji zobowiązania).

Mając powyższe na uwadze Kierownik BP "[...]" wydał decyzję, w której przyznał wnioskodawcy płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną w wysokości 10.605,28 zł oraz nałożył sankcję w wysokości 24.234,21 zł (potrącaną w ciągu kolejnych trzech lat). Na skutek postępowania odwoławczego, poddano weryfikacji ustalenia zawarte w pierwotnym Raporcie z czynności kontrolnych, a następnie 3 sierpnia 2020 r. dokonano jego korekty (nr dokumentu "[...]", dalej jako: "skorygowany Raport z czynności kontrolnych"). Dyrektor OR "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Dokonana przez organ I instancji ponowna analiza ustaleń zawartych w pierwotnym Raporcie z czynności kontrolnych oraz dokumentacji przedstawionej przez stronę w trakcie kontroli, tj. Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej, Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej oraz zapisów Rejestru działalności rolnośrodowiskowej, jak również zarzutów zawartych w odwołaniu doprowadziła do stwierdzenia, że wymóg R_5_5_16 (Nieprzestrzeganie dopuszczonego poziomu obsady dla działki rolnej E1) - został spełniony. Odstąpiono również od stwierdzenia naruszenia w przypadku działki C1 wymogu R_5_5_14 (Rolnik pozostawił nieskoszoną niewłaściwą część działki rolnej), która została zaznaczona na materiale graficznym.

Kierownik BP podkreślił, że powtórna analiza pierwotnego Raportu z czynności kontrolnych oraz przedstawionej przez skarżącego dokumentacji, doprowadziła do stwierdzenia niezachowania następujących wymogów (na działkach rolnych o identyfikatorach: B2, C1, D2):

- R_5_5_5 - Rolnik wykonał koszenie w odpowiednim terminie (użytkowanie kośno-pastwiskowe),

- R_5_5_6 - Rolnik przestrzega częstotliwości koszenia (użytkowanie kośno-pastwiskowe),

oraz wymogu R_6_o - posiadany przez rolnika Plan działalności rolnośrodowiskowej - nie jest kompletny.

Jeżeli chodzi o powierzchnię deklarowaną, zakwalifikowaną we wniosku o przyznanie płatności w ramach Wariantu 5.5 (Półnaturalne łąki świeże) organ ustalił, że wynosi ona 18,41 ha. Natomiast powierzchnia stwierdzona w jego ramach wynosi 17,96 ha i taką właśnie powierzchnię zakwalifikowano do płatności, według stawki 1.083,00 zł.

Organ I instancji stwierdził również, że ujawnione w toku realizacji zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego ww. uchybienia w przestrzeganiu przez wnioskodawcę wymogów w Wariancie 5.5 (Półnaturalne łąki świeże) spowodowały konieczność zwrotu wypłaconych płatności, zgodnie z art. 35 ust. 4 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014r. str. 48 oraz Dz. Urz. UE L 225 z 19.08.2016r., str. 41), dalej jako: "rozporządzeniem nr 640/2014". Po dokonaniu stosownych obliczeń w tym zakresie Kierownik BP określił kwotę do zwrotu w wysokości 45.040,96 zł.

W odwołaniu z 9 marca 2021 r. od decyzji organu I instancji skarżący wniósł o jej uchylenie w części i umorzenie postępowania w zakresie:

- pomniejszenia płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej o kwotę 14.279,76 zł,

- nałożenia sankcji w wysokości 45.050,96 zł, które spowodowały pogorszenie jego sytuacji finansowej.

Strona wniosła ponadto, o pozostawienie bez zmian rozstrzygnięć w zakresie nieprawidłowości określonych w decyzji z "[...]" po jej ponownym rozpatrzeniu, w wyniku których uznano przyczyny mające wpływ na zmniejszenie dopłat za 2019 r. o kwotę 8.845,40 zł oraz zastosowanej sankcji w kwocie 24.234,21 zł.

Skarżący zwrócił również uwagę, że rozpoznając ponownie sprawę Kierownik BP przyjął ustalenia, niebędące przedmiotem stwierdzonych nieprawidłowości oraz zarzutów odwołania. Natomiast określając płatność na 2019 r. organ ten przyjął nowe nieprawidłowości, nieznane mu "[...]" Skarżący nie zgodził się z przyjętym stanowiskiem, odnośnie wystąpienia wskazanych w decyzji uchybień, będących podstawą określenia płatności na 2019 r. Zarzucił również organowi I instancji nieprawidłowe i dowolne zastosowanie odrębnie 50% iloczynu współczynnika dotkliwości i trwałości do każdego z uchybień, tj. R_5_5_5 i R_5_5_6, określonego w pkt 74 załącznika nr 8 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Podniósł również, że błędnie zastosowano ww. współczynnik dla użytków kośnych, gdy faktycznie działki B1, C1, D1 użytkowane były jako kośno-pastwiskowe.

Skarżący nie zgodził się także z nałożeniem sankcji, zaznaczając, że wkład pracy, jaki włożył w realizację programu ochrony środowiska spowodował obciążenie go dopłatami należnymi za 3 lata, pomimo nieudowodnienia, iż w poprzednich latach popełnił tego samego rodzaju nieprawidłowości. Uchybienia, które wykazali kontrolujący, o ile takowe wystąpiły, powstały w wyniku nieumyślnego działania, które to nie wywarło ujemnych skutków, ani zagrożenia dla środowiska. Skarżący podkreślił też, że nigdy nie działał celowo, lecz starał się wykonywać szereg zaleceń i wymogów wynikających z programu, nie naruszając w tym zakresie obowiązujących przepisów.

Strona podkreśliła także, że w wyniku odwołania od decyzji organu, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy tych samych dowodach w sprawie, przyjęto odmienne ustalenia, niż będące przedmiotem odwołania i wydano decyzję bardziej krzywdzącą, wyliczając kwotę obciążenia w wysokości 59.320,72 zł (14.279,76 zł plus 45.040,96 zł). W jego ocenie taki sposób działania instytucji przeczy idei programu, w ramach którego została przyznana dotacja. Ponadto wyraził obawę, że na skutek decyzji organu będzie musiał dopłacać do projektu nie otrzymując żadnych dopłat.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor OR decyzją z "[...]" nr "[...]" utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji uznając je za prawidłowe.

W pierwszej kolejności wskazał, że warunki do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 określone zostały w przepisach rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego (m. in. §2 ust. 1, §4 ust. 1 pkt 5 lit. e), §4 ust. 2 pkt 5, §15 ust. 3, §33 ust. 3, §34a ust. 3 §5 ust. 1 pkt 1 lit., a także część IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 do tegoż rozporządzenia).

Regulacje dotyczące tej płatności zawarte są również w prawie unijnym (art. 18 ust. 6 akapit pierwszy, art. 19 ust. 1, art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014, art. 59 ust. 1, art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1) (Dz. U. UE. L z 2013r. nr 347, s. 549 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1306/2013").

W wyniku ponownej analizy pierwotnego Raportu z czynności kontrolnych organ odwoławczy stwierdził, że naruszenia wymogów oznaczonych kodami pokontrolnymi R_5_5_16 oraz R_5_5_14 nie wystąpiły, a więc uznano ich spełnienie przez skarżącego i w konsekwencji zdjęto wskazane kody pokontrolne. Zauważone zostały natomiast inne nieprawidłowości, które poskutkowały nałożeniem dwóch kodów pokontrolnych R_5_5_5 i R_5_5_6. W kontekście naruszenia wymogu związanego z kodem pokontrolnym R_5_5_6, zgodnie z zapisami poczynionymi przez stronę w Rejestrze działalności rolnośrodowiskowej stwierdzono, że producent na działkach rolnych B2, C1 oraz D2 wykonał w 2019 r. dwa pokosy, przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym. Natomiast należy w tym miejscu wyjaśnić, iż w Planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz w Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej wyraźnie przewidziano dla wskazanych działek rolnych jeden pokos w roku. Dodatkowo w ww. Planie określono brak drugiego pokosu. Jak wynika zaś z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej strona w dniach 10 i 20 października 2019 r. wykonała drugi pokos w postaci koszenia niedojadów po wypasie zwierząt. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego koszenie powinno być wykonane w terminie pomiędzy 15 czerwca a 30 września. Jednakże, według zaleceń wyrażonych w treści Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej, koszenie powinno mieć miejsce w okresie od 15 czerwca do 31 lipca. W związku z wykonaniem przez stronę drugiego, niezalecanego pokosu w październiku nałożono kod pokontrolny R_5_5_5.

Ponadto, na skarżącego został nałożony także kod pokontrolny R_6_o oznaczający, iż w przedstawionym przez stronę Planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej stwierdzono brak zaznaczenia na szkicu części działki rolnej, która powinna zostać nieskoszona w poszczególnych latach zobowiązania. Organ jednocześnie podkreślił, że niespełnienie tego wymogu nie skutkuje zmniejszeniem płatności, ale rodzi wobec wnioskodawcy obowiązek jego poprawy w zakresie stwierdzonych w ramach tego wymogu nieprawidłowości.

Podczas kontroli administracyjnej, dokonanej w niniejszej sprawie stwierdzono też, że powierzchnia uprawniona do płatności w ramach ww. pakietu/wariantu jest mniejsza (17.96 ha) niż zadeklarowana (18,41 ha) we wniosku na rok 2019. Odnośnie obliczeń procentowej różnicy pomiędzy powierzchnią działek deklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną Dyrektor OR wskazał, że wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działki rolnej, a powierzchnią stwierdzoną w toku prowadzonego postępowania wynosi 2,51%, co stanowi 0,45 ha. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 6 rozporządzenia nr 640/2014, w przypadku gdy obszar zgłoszony przekracza obszar zatwierdzony dla danej grupy upraw, pomoc oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego dla tej grupy upraw. Stawka płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej do 1 ha na 2019 r. wynosi 1.083,00 zł.

Wobec czego, do tak ustalonego stanu faktycznego, organ I instancji prawidłowo zastosował przepis określony w §33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, przy czym ustalono, że:

- współczynnik dotkliwości i trwałości dla niespełnienia wymogu R_5_5_5, określony w załączniku nr 8 do rozporządzenia wynosi - 50%,

- wysokość płatności, jaka przysługiwałaby w ramach danego pakietu, gdyby rolnik lub zarządca przestrzegał tych wymogów wynosi - 19.450,68 zł.

Wobec powyższego Dyrektor OR uznał, że organ I instancji prawidłowo wyliczył kwoty zmniejszenia płatności z tytułu niezachowania wymogu określonego w części IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego. Współczynnik dotkliwości i trwałości dla niespełnienia wymogu R_5_5_6, określony w załączniku nr 8 do rozporządzenia wynosi - 50%. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo wyliczył kwoty zmniejszenia płatności z tytułu niezachowania wymogu określonego ww. części IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 tego aktu.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo pomniejszono płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaną w 2019 r. w ramach Pakietu 5 (Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000), Wariantu 5.5 (Półnaturalne łąki świeże) o łączną kwotę wynoszącą 14.279,76 zł.

Ponadto organ II instancji uznał za prawidłowe także ustalenie przez organ, że nieprzestrzeganie wymogów określonych dla poszczególnych pakietów działania rolno-środowiskowo-klimatycznego niesie za sobą konieczność zastosowania art. 35 ust. 2-4 rozporządzenia nr 640/2014 i tym samym nałożył na skarżącego sankcję wieloletnią w łącznej wysokości 45.040, 96zł.

Odnośnie do zarzutu skarżącego w zakresie uchybień oznaczonych kodami R_5_5_5 i R_5_5_6 organ II instancji podkreślił, że wymogi obowiązkowe przy zaleconym użytkowaniu kośno-pastwiskowym w Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej, zawarte w kartach opisu działek "[...]" nr "[...]" (B1), "[...]" (C1) i "[...]" (D1) w kolumnie 1 zwanej jako Wymogi obowiązujące rolnika lub zarządcę - uszczegółowione wymogi rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, nie przewidują wykoszenia niedojadów w terminie od 15 lipca do 31 października. Wskazane zalecenie w postaci wykoszenia niedojadów ww. terminie jest faktycznie wymienione jako jedno z wielu wymogów obowiązkowych, w przypadku zaleconego użytkowania pastwiskowego, które ww. działek rolnych nie dotyczy. Organ odwoławczy wskazał, że w wymogach obowiązujących w żadnym z ww. dokumentów powstałych w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego nie zalecono wykoszenia niedojadów raz w roku, w terminie od 15 lipca do 31 października przy zaleconym użytkowaniu kośno-pastwiskowym. Ponadto, dokonanie przez skarżącego pokosów w terminach 10 i 20 października 2019r., w postaci koszenia niedojadów po wypasie zwierząt skutkowało nałożeniem kodu pokontrolnego R_5_5_5, ze względu na wykonanie koszenia w nieodpowiednim terminie.

Jeżeli chodzi o zarzut odwołania dotyczący odrębnego zastosowania 50% iloczynu współczynnika dotkliwości i trwałości do każdego z uchybień, tj. R_5_5_5 i R_5 5 6, organ II instancji zwrócił uwagę, że jest on bezzasadny, bowiem w przypadku naruszenia więcej niż jednego wymogu, pomniejszenie płatności wyliczane jest w stosunku do każdego uchybienia. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 9 września 2008 r., sygn. akt III CZP 31/08 Dyrektor OR wyjaśnił, że spójnik "lub" oznacza alternatywę łączną (nierozłączną) i stanowi przeciwieństwo wyrazu "albo", właściwego dla alternatywy rozłącznej. Takie samo stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 17 marca 2006 r., sygn.. akt I CSK 8 I/OS, a w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z 29 września 2006 r., sygn. akt II UZP 10/06 stwierdzono, że "lub" wyraża "alternatywę łączną, czyli dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie łączone tym spójnikiem". Zatem w ocenie organu II instancji możliwe jest spełnienie warunków- wynikających z jednego lub kilku, a także ze wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub". A To z kolei stanowi o tym, że pomniejszenie płatności za każde z ww. naruszeń jest prawidłowe.

Organ odwoławczy podtrzymał także ustalenia Kierownika BP dotyczące nałożenia sankcji, podnosząc, że organ ten przywołał dokładną podstawę prawną oraz wyliczenia matematyczne w tym zakresie. Dodatkowo organ ten podkreślił, że strona, zatwierdzając wniosek o przyznanie płatności, w aplikacji eWniosekPlus potwierdziła prawidłowość zawartych w nim danych oraz oświadczyła, że znane są jej zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem. Nie po raz pierwszy ubiegała się o przyznanie płatności rolno-środowisko-klimatycznej, więc musiała być zorientowana w przepisach regulujących przyznawanie tej pomocy finansowej, m.in. dotyczących konieczności stosowania praktyk dodatkowych w ramach Pakietu 5 (Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000), Wariantu 5.5 (Półnaturalne łąki świeże), zwanych części IV ust. 6 pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia rolno- środowiskowo-klimatycznego.

Organ odwoławczy zauważył także, że przystąpienie do programu rolno-środowiskowo- klimatycznego ma charakter dobrowolny, a płatności przyznawane są na wniosek beneficjenta składane każdego roku. Deklarując przystąpienie do niniejszego programu producent rolny przyjmuje na siebie zobowiązania do spełnienia wszystkich prawnych wymogów otrzymania płatności, w tym przede wszystkim tych wymogów, które zostały zadeklarowane w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego oraz wniosku o przyznanie płatności. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Dyrektor OR wskazał również, że w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowania art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, stanowiący o wyjątkach od stosowania kar administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, organ odwoławczy nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji. Uznał, że ustalenia, w oparciu o które podjęto rozstrzygniecie w niniejszej sprawie znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i decyzji będącej przedmiotem odwołania.

W piśmie z 16 czerwca 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona zaskarżyła w całości decyzję Dyrektora OR, wnosząc o uchylenie w całości rozstrzygnięć organów obu instancji. Zaskarżonej zaś decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 8 i art 11 K.p.a., poprzez zaniechanie prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również niewyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję, polegające na bezkrytycznym przyjęciu okoliczności ustalonych przez organ pierwszej instancji, w tym przyjęcia za prawidłowe działań zmierzających do ukarania skarżącego,

- art. 7, 77 §1, 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy tj. wybiórczej oceny dowodów, nieuwzględnienie okoliczności, ze w przygotowanej przez eksperta przyrodniczego dokumentacji znajdują się informacje mogące co najmniej sugerować, że prawidłowe jest wykonanie dwóch pokosów w roku na działkach B2, C1, D2, niepodjęcie z urzędu działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyjaśnienia sprawy,

- art. 7, 77 §1 i art 107 §3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, niewyjaśnieniu przesłanek, którymi organ się kierował wydając decyzję, przytoczeniu treści przepisów prawa, na które powoływał się organ bez merytorycznej analizy w odniesieniu do danej sytuacji,

- art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., polegające na bezpodstawnym utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

- §4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że doszło do naruszenia wymogów obowiązkowych przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym w postaci częstotliwości koszenia, pomimo ustalenia liczby pokosów przez eksperta przyrodniczego na 2 rocznie,

- §33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy nie doszło do wystąpienia nieprawidłowości w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów i wariantów wymienionych w §4 ust. 2 pkt 2-6 tego rozporządzenia,

- §33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie że: prawidłowe jest naliczenie podwójnej sankcji wynikającej z zarzucanych skarżącemu nieprawidłowości - nieprzestrzeganiu częstotliwości koszenia, niewykonaniu koszenia w odpowiednim terminie, utożsamianie pojęcia "powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie" z powierzchnią działki, na której rzekomo doszło do uchybień,

- §34a. rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego w zw. z art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014 w zw. z §33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo- klimatycznego, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi za cały okres pomimo braku wystąpienia przesłanki powtarzalności,

- art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący dowiódł, że jeżeli do naruszenia doszło, nie ponosi on winy za niewypełnienie obowiązków.

W ocenie skarżącego Dyrektor OR nie podjął starań, aby w sposób wszechstronny i wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy. Przede wszystkim, po powzięciu informacji o działaniach eksperta przyrodniczego z załączonych przez stronę dokumentów oraz sposobie ich interpretacji przez rolnika wnioskującego o płatność, nie podjął żadnych działań które mogłyby przyczynić się do wyjaśnienia, jakie były faktyczne ustalenia eksperta przyrodniczego. Organ odwoławczy przez wskazane zaniechanie w sposób wadliwy ustalił stan faktyczny przyjmując, że skarżący dopuścił się uchybień poprzez wykonanie nieprawidłowej ilości pokosów oraz wykonanie ich w niewłaściwym czasie. W ocenie skarżącego sposób przygotowania dokumentacji przyrodniczej i działania eksperta przyrodniczego mogły co najmniej sugerować konieczność i termin wykonania dwóch pokosów.

Zdaniem strony organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia §33 ust. 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, ponieważ wobec braku naruszeń w przestrzeganiu zobowiązań dla poszczególnych pakietów, co zostałoby wykazane, przy prawidłowo i rzetelnie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, nie powinno mieć miejsca zastosowanie tego przepisu oraz pomniejszenie płatności rolno- środowiskowej, a w dalszej kolejności nałożenie sankcji.

Nieprawidłowo, w ocenie skarżącego, organ utożsamia też pojęcia "powierzchni obszaru, na którym stwierdzono to uchybienie" z powierzchnią działki na której rzekomo doszło do uchybień. W przedmiotowej sprawie do wyliczenia pomniejszonej kwoty przyznanej płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz kwoty sankcji nieprawidłowo przyjęto całą powierzchnię działki C1, podczas gdy część jej powierzchni, zgodnie z wymogami dla Wariantu 5.5 Półnaturalne łąki świeże pozostała nieskoszona. Tym samym organ powinien był określić obszar, na którym doszło do uchybień z uwzględnieniem tej okoliczności.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie doszło także do naruszenia §34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego poprzez jego nieprawidłową wykładnię i uznanie, że płatność ta podlega zwrotowi za cały okres pomimo braku wystąpienia przesłanki powtarzalności.

Pismem z 30 lipca 2021 r. organ odwoławczy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. Natomiast, pismem z 2 sierpnia 2021 r. skarżący wniósł analogiczny wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 §2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Uchylenie zaskarżonego aktu następuje w szczególności w przypadku, gdy narusza on przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I z 9 sierpnia 2021 r. (k. 27), sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

W ocenie Sądu płaszczyzna i istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy w tak ustalonym stanie faktycznym i w oparciu o art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2, art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz art. 32 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 oraz §2, §33 ust. 3 i §34a. rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, organ odwoławczy, a wcześniej Kierownik BP miały prawo do przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 w łącznej wysokości 5.170,92 zł i jednocześnie nałożenia sankcji w wysokości 45.040,96 zł.

Jak stanowi §2 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczną przyznaje się rolnikowi lub zarządcy, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm., dalej jako: "rozporządzenie nr 1305/2013), jeżeli::

- realizuje 5-letnie zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne, o którym mowa w art. 28 ust. 3 rozporządzenia nr 1305/2013 lub art. 7 ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 807/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i wprowadzającego przepisy przejściowe (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 1), w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem rolno-środowiskowo-klimatycznym";

- spełnia warunki przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie §4 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, rolnik lub zarządca realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne przestrzega innych wymogów, które są określone dla poszczególnych pakietów lub ich wariantów w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Według załącznika nr 2 Wymogi dla poszczególnych pakietów (IV. Pakiet 4. Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000) ust. 6 pkt 1-3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, wymogi dla Wariantów 4.5. i 5.5. Półnaturalne łąki świeże (użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe, pastwiskowe albo naprzemienne):

1) wymogi obowiązkowe dla wszystkich typów użytkowania:

a) dopuszczalne jest ograniczone nawożenie do 60 kg N/ha/rok, z wyłączeniem obszarów nawożonych przez namuły rzeczne,

b) zakaz mechanicznego niszczenia struktury gleby, w tym bronowania i przeorywania,

c) wapnowanie jest dopuszczalne po wykonaniu niezbędnych w tym zakresie analiz, jeżeli ekspert przyrodniczy dopuści taką możliwość;

2) wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu kośnym i kośno-pastwiskowym:

a) częstotliwość koszenia przy użytkowaniu kośnym: jeden lub dwa pokosy w roku; liczba pokosów określona przez eksperta przyrodniczego,

b) koszenie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 czerwca i kończy się nie później niż w dniu 30 września,

c) zebranie i usunięcie skoszonej biomasy (w tym zakaz pozostawiania rozdrobnionej biomasy); w terminie do 2 tygodni po pokosie biomasa powinna zostać usunięta z działki rolnej lub ułożona w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi; w przypadku ułożenia biomasy w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi, powinna ona zostać usunięta z działki rolnej nie później niż do dnia 1 marca kolejnego roku,

d) pozostawienie nieskoszonego fragmentu działki rolnej o powierzchni wynoszącej 15-20% powierzchni tej działki; w przypadku stosowania dwóch pokosów w ciągu roku należy pozostawić te same fragmenty działki rolnej nieskoszone, a w dwóch kolejnych latach należy pozostawić inne fragmenty nieskoszone,

e) dla działek rolnych nieprzekraczających powierzchni 1 ha jest dopuszczalne zrezygnowanie z pozostawiania powierzchni nieskoszonych i koszenie co roku całej działki rolnej lub pozostawienie nieskoszonego fragmentu działki rolnej o powierzchni 15-20% powierzchni tej działki, jeżeli ekspert przyrodniczy dopuści taką możliwość,

f) przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym - jeden pokos i wypas po pokosie w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten kończy się nie później niż w dniu 15 października, przy obsadzie zwierząt do 1 DJP/ha gruntów objętych wsparciem w ramach wariantu;

3) wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu pastwiskowym:

a) wypas w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 1 maja i kończy się nie później niż w dniu 15 października, przy obsadzie zwierząt od 0,5 DJP do 1,0 DJP/ha gruntów objętych wsparciem w ramach wariantu,

b) dopuszczalne jest wypasanie przez cały rok koników polskich i koni huculskich, przy obsadzie zwierząt do 1 DJP/ha gruntów objętych wsparciem w ramach wariantu, jeżeli ekspert przyrodniczy dopuści taką możliwość,

c) coroczne wykoszenie niedojadów (raz w roku) w terminie określonym przez eksperta przyrodniczego, przy czym termin ten rozpoczyna się nie wcześniej niż w dniu 15 lipca i kończy się nie później niż w dniu 31 października,

d) w przypadku niedojadów: zebranie i usunięcie skoszonej biomasy (w tym zakaz pozostawiania rozdrobnionej biomasy); w terminie do 2 tygodni po pokosie biomasa powinna zostać usunięta z działki rolnej lub ułożona w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi; w przypadku ułożenia biomasy w pryzmy, w tym pryzmy balotowe, stogi lub brogi, powinna ona zostać usunięta z działki rolnej nie później niż do 1 marca kolejnego roku.

W myśl §34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, w przypadku stwierdzenia uchybienia w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach zobowiązania rolno-środowiskowo-klimatycznego, w celu zastosowania art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014, płatność rolno-środowiskowo-klimatyczna podlega zwrotowi, a do ustalenia wysokości tego zwrotu § 33 ust. 1-9b oraz 9d-13 stosuje się odpowiednio

Jak stanowi art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznych udziela się rolnikom, grupom rolników lub grupom rolników i innych zarządców gruntów, którzy dobrowolnie podejmują się przeprowadzenia operacji obejmujących jedno lub większą liczbę zobowiązań rolno-środowiskowo-klimatycznych dotyczących gruntów rolnych, które mają zostać określone przez państwa członkowskie, w tym dotyczących, ale nie tylko, użytków rolnych określonych w art. 2 niniejszego rozporządzenia. W należycie uzasadnionych przypadkach, aby osiągnąć cele środowiskowe płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne mogą być udzielane innym zarządcom gruntów lub grupom takich osób.

Przepis art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 §1 K.p.a., art. 77 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. mówi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Jednocześnie art. 107 §3 K.p.a. stwierdza, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Jak mówi art. 138 §1 pkt 1 K.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję.

Według art. 27 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020, w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z art. 54 §2 P.p.s.a., organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Sąd badając przedstawione do kontroli akta administracyjne sprawy (dalej jako: "akta sprawy", "akta administracyjne") stwierdził, iż skarżący 2 maja 2019 r. złożył wniosek o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne na rok 2019 (k. 1/7 – 1/9 akt administracyjnych). Do wniosku dołączył dwa oświadczenia o zwierzętach zadeklarowanych do płatności O-6/01 (k. 1/1 akt administracyjnych) oraz mapy (k.1/2 – 1/6 akt administracyjnych). W wyniku przeprowadzonej kontroli w okresie od 16 listopada 2019 r. do 23 listopada 2019 r. Kierownik BP stwierdził następujące nieprawidłowości:

- naruszenie wymogu R_4_o – Posiadany przez rolnika/zarządcę Plan działalności rolnośrodowiskowej jest kompletny / zgodny z informacjami przekazanym we wniosku i załącznikami w zakresie działek rolnych zlokalizowanych na określonych działkach ewidencyjnych i realizowanych na nich określonych wariantów i pakietów,

- naruszenie wymogu R_4_1_w - Posiadany przez rolnika plan działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej jest kompletny/zgodny z informacjami przekazanym we wniosku i załącznikami w zakresie nazewnictwa działek rolnych, na których realizowane są pakiety lub warianty,

- naruszenie wymogu R_6_o - Posiadany przez rolnika/zarządcę Plan działalności rolnośrodowiskowej jest kompletny/zgodny z informacjami przekazanym we wniosku i załącznikami w zakresie szkicu gospodarstwa rolnego:

a) z naniesionymi oznaczeniami:

- poszczególnych działek rolnych, na których mają być realizowane pakiety lub warianty, oraz

- elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo tworzących ostoje przyrody, występujących na obszarze gospodarstwa,

b) z zaznaczeniem miejsc na działce rolnej, w których są zasadzone poszczególne drzewa odmian wymienionych w Załączniku nr 4 do rozporządzenia lub odmian tradycyjnych uprawianych na terytorium RP przed 1950 r. - w przypadku pakietu 3,

c) z zaznaczoną częścią działki rolnej, która ma pozostać nieskoszona w poszczególnych latach w przypadku pakietu 4 i 5,

- naruszenie wymogu R_9_o - Posiadany przez rolnika/zarządcę Plan działalności rolnośrodowiskowej jest kompletny/zgodny z informacjami przekazanymi we wniosku i załącznikami w zakresie wykazu pakietów lub wariantów, w ramach których rolnik lub zarządca realizuje zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne,

- naruszenie wymogu R_5_5_16 - Rolnik przestrzega dopuszczalnego poziomu obsady (użytkowanie pastwiskowe) – (pierwotny Raport z czynności kontrolnych – k. 4/5 i k. 4/12 akt administracyjnych).

Decyzją z "[...]" Kierownik BP, po rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2019 przyznał skarżącemu 10.605,28 zł i jednocześnie nałożył z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości sankcję wysokości 24.234,28 zł (k. 10/1 akt administracyjnych).

W wyniku wniesionego odwołania Raport z czynności kontrolnych został zweryfikowany (k. 20/1-20/19 akt administracyjnych). Na podstawie tej weryfikacji stwierdzone zostały następujące nieprawidłowości, dla trzech działek rolnych o nr B2, C1 i D2:

- naruszenie wymogu R_5_5_5 – Rolnik wykonał koszenie w odpowiednim terminie (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) – (k. 20/10 akt administracyjnych),

- naruszenie wymogu R_5_5_6 – Rolnik przestrzega częstotliwości koszenia (użytkowanie kośne i kośno-pastwiskowe) – (k. 20/10 akt administracyjnych).

W przypadku naruszenia wymogu R_4_1_w (szczegółowo opisanego w pierwotnym raporcie) organ wskazał, że rolnik nie ma obowiązku dokonać poprawy planu w zakresie wskazanym w ramach tego wymogu (k. 20/5 akt administracyjnych – pkt 13 Uwagi Raportu z czynności kontrolnych). W odniesieniu zaś do naruszenia wymogu R_6_o (szczegółowo opisanego w pierwotnym raporcie) organ wskazał, iż rolnik ma obowiązek dokonać poprawy planu w zakresie wskazanym w ramach niniejszego wymogu.

Decyzją z "[...]" Dyrektor OR uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że u podstaw przyjętego rozstrzygnięcia Kierownika BP legło to, że wyniki pierwotnego Raportu z czynności kontrolnych zostały skorygowane.

Decyzją z "[...]" organ I instancji przyznał skarżącemu skorygowaną płatność rolno-środowisko-klimatyczną w wysokości 5.170,92 zł i jednocześnie nałożył sankcję, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości w wysokości 45.040,96 zł (k. 28/1 akt administracyjnych). Obniżając ww. płatność w ramach wariantu 5.5 (Półnaturalne łąki świeże) o kwotę 14.279,76 zł. W uzasadnieniu organ podniósł, że powtórna analiza Raportu z czynności kontrolnych oraz dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w trakcie kontroli, tj. Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej, Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej oraz Rejestru działalności rolnośrodowiskowej doprowadziła do stwierdzenia:

- niezachowania wymogu R_5_5 5 - Rolnik wykonał koszenie w odpowiednim terminie,

- niezachowania wymogu R_5_5_6 - Rolnik przestrzega częstotliwości koszenia,

na działkach rolnych o identyfikatorach: B2, Cl, D2.

Na podstawie zapisów w Wykazie działań agrotechnicznych stwierdzono, że na wskazanych wyżej działkach rolnych rolnik wykonał dwa pokosy. Pierwszy w terminie zgodnym z przepisami prawa i zaleceniami eksperta, dla działek C1 i D2 20 czerwca 2019 r. (k. 23/8-23/9 akt administracyjnych). Przedmiotowy wykaz nie obejmuje działki B2. Drugi zaś, polegający na wykoszeniu niedojadów, występujących w runi łąkowej wykonano w terminie przekraczającym 30 września, tj. w dniu 10 października 2019 r. dla działki D2 (k. 23/9 akt administracyjnych), zaś dla działki C1 20 października 2019 r. (k. 23/8 akt administracyjnych).

Pismem z 9 marca 2021 r. skarżący odwołał się od decyzji Kierownika BP z "[...]"

Decyzją z "[...]" Dyrektor OR utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w aktach sprawy przedstawionych Sądowi brakuje podstawowych dokumentów, na które powołują się organy obu instancji w przyjętych rozstrzygnięciach. Odnosi się to do ustalonych podczas weryfikacji pierwotnego Raportu z czynności kontrolnych nieprawidłowości. W odniesieniu do naruszenia wymogu określonego kodem pokontrolnym R_5_5_6 (Rolnik przestrzega częstotliwości koszenia, na działkach rolnych o identyfikatorach: B2, Cl, D2) organ odwoławczy wskazał na zapisy, dokonane przez stronę w Rejestrze działalności rolnośrodowiskowej, z których wynika, że skarżący na ww. działkach rolnych wykonał w 2019 r. dwa pokosy, przy użytkowaniu kośno-pastwiskowym. Natomiast w Planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz w Dokumentacji przyrodniczo-siedliskowej wyraźnie przewidziano dla tych działek tylko jeden pokos w roku. Dodatkowo ww. Planie określono brak drugiego pokosu. Jednocześnie, jak wynika z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej strona w dniach 10 i 20 października 2019 r. wykonała drugi pokos w postaci koszenia niedojadów po wypasie zwierząt. Organ II instancji zaznaczył również, iż zgodnie z przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego koszenie powinno być wykonane w terminie pomiędzy 15 czerwca a 30 września. Jednakże, według zaleceń wyrażonych w treści ww. Planu koszenie to powinno mieć miejsce w okresie od 15 czerwca do 31 lipca. W związku z wykonaniem przez stronę drugiego, niezalecanego pokosu w październiku stwierdzono naruszenie wymogu określonego kodem pokontrolnym R_5_5_5 (Rolnik wykonał koszenie w odpowiednim terminie). W wyniku analizy akt administracyjnych Sąd stwierdził, iż następujące dokumenty, na które powołuje się w decyzji Dyrektor OR, w odniesieniu do spornych działek B2, C1, D2: Rejestr działalności rolnośrodowiskowej, Plan działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej, Dokumentacja przyrodniczo-siedliskowa nie zostały do akt dołączone. Jedynie dla działki C1 akta te zawierają, bliżej nieoznaczone oraz niepodpisane przez nikogo dokumenty (k. 23/18-23/19, k. 23/25-23/26 oraz 23/33-23/36 akt administracyjnych).

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że na podstawie art. 54 §2 P.p.s.a. organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Tym samym, ma on obowiązek przekazania kompletnych akt, co obejmuje wszystkie dowody, w tym dokumenty, które zostały wygenerowane w toku postępowania, i które stały się podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Pozwalając, tym samym Sądowi na dokonanie ich kontroli, a co za tym idzie pełną ocenę zgodności z prawem dokonanego rozstrzygnięcia, (por. wyrok WSA w Krakowie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Kr 790/19). Trzeba też pamiętać, że kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd nie ogranicza się jedynie do kontroli tego aktu, lecz bada, czy okoliczności w nim przedstawione znajdują odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w nadesłanych aktach sprawy. Jak słusznie zauważył w wyroku WSA w Kielcach 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ke 412/19: "Akta administracyjne, o których mowa w art. 54 §2 ustawy p.p.s.a., przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać komplety dokumentów ułożonych chronologicznie, złączonych i ponumerowanych, wyposażonych w kartę przeglądową.". Z akt sprawy wynika bowiem zakres i rodzaj czynności procesowych organu i stron, co pozwala na ustalenie, w jakim zakresie realizowano zasady ogólne i uprawnienia płynące z poszczególnych przepisów procesowych, czy doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym przy wydawaniu rozstrzygnięcia i jaki miały one wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.). Z tego obowiązku w niniejszej sprawie organ odwoławczy się nie wywiązał. Powyższe uchybienia stały się przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. Charakter zaś i waga stwierdzonych uchybień uniemożliwiły Sądowi dokonanie oceny zasadności podjętego rozstrzygnięcia, czyli przyznania wnioskodawcy obniżonej płatności rolno-środowisko-klimatyczną w ramach wariantu 5.5 (Półnaturalne łąki świeże) i jednocześnie nałożenia sankcji, z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia. O tyle jest to istotne, że podstawę wyrokowania stanowi właśnie materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku przeprowadzonego postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05). Trzeba też pamiętać, że to z treści dokumentów i materiałów zawartych w aktach sprawy można w wielu przypadkach ustalić, jakimi przesłankami kierował się organ, dokonując takiego a nie innego rozstrzygnięcia.

Należy też dodać, że sam stan przedkładanych Sądowi akt, ich kompletność i stopień uporządkowania wskazują na stosunek do sprawy, do stron i innych uczestników postępowania oraz na skrupulatność dokumentacji i jakość sprawowania administracji w danej jednostce organizacyjnej. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, co szczególnie ważne w niniejszym postępowaniu, że przesłane przez organ odwoławczy przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do tut. Sądu (por. wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Bez kompletnych akt sprawy oraz dowodów, na podstawie których organy obu instancji poczyniły ustalenia faktyczne, nie jest też możliwe stwierdzenie, czy zaskarżony akt administracyjny został wydany przy dochowaniu wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy PROW. 2014-2020. Okoliczności bowiem wynikające z dokumentów znajdujących się poza aktami sprawy (jak ma to miejsce w tej sprawie), co do zasady nie mogą być uznane za udowodnione, o ile nie chodzi o fakty powszechnie znane, bądź znane organowi z urzędu (art. 77 §4 K.p.a.). Odnosząc powyższe konstatacje do okoliczności rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, iż przedłożone Sądowi akta są niekompletne i pozbawione szeregu dokumentów. Co istotne też i o czym już wcześniej wspomniano, na wiele z nich powołuje się organ II instancji w wydanym rozstrzygnięciu. Sąd nie ma zatem możliwości poznania materiałów źródłowych w sprawie, a co za tym idzie dokonać ich oceny w kontekście zaskarżonego aktu i stawianych mu zarzutów przez skarżącego.

Przy tak zgromadzonym materiale dowodowym, organ II instancji w odniesieniu do spornej działki rolnej C1 stwierdził m.in., że skarżący wykonał w 2019 r. dwa pokosy, przy użytkowaniu kośno- pastwiskowym, na co wskazuje Rejestr działalności rolnośrodowiskowej. Zgodnie zaś z Planem działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej oraz Dokumentacją przyrodniczo-siedliskową przewidziano tylko jeden pokos w roku. Ponadto, z Rejestru działalności rolnośrodowiskowej wynika, że strona w dniach 10 i 20 października 2019 r. wykonała drugi pokos w postaci koszenia niedojadów po wypasie zwierząt. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego koszenie powinno być wykonane w terminie pomiędzy 15 czerwca a 30 września. Jednakże, według zaleceń eksperta przyrodniczego wyrażonych w treści Planu działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej, koszenie powinno mieć miejsce w okresie od 15 czerwca do 31 lipca. Skarżący wykonał drugi, niezalecany pokos w październiku. Mając na uwadze przedmiotowe stwierdzenia Dyrektora OR oraz bliżej nieoznaczone i nie podpisane przez skarżącego oraz eksperta przyrodniczego dokumenty, odnoszące się do spornej działki C1 (k. 23/36-23/39 akt administracyjnych) - należy stwierdzić, że działka ta, zgodnie z ww. dokumentacją, tzn. rubryką zat. "Wymogi obowiązujące rolnika lub zarządcę - uszczegółowione wymogi rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego":

- podrubryką "Wymogi obowiązkowe dla wszystkich typów użytkowania", miała w roku 2019 - została przyporządkowana do typu użytkowania kośno-pastwiskowy,

- podrubryką "Wymogi obowiązkowe przy użytkowaniu kośnym i kośno-pastwiskowym", wpisano dla niej w roku 2019 - jeden pokos w terminie od 15 czerwca do 15 lipca.

Należy jednak zauważyć, że w podrubryce wymogi obowiązkowe, przy użytkowaniu pastwiskowym wskazano obowiązek corocznego wykoszenia niedojadów (raz w roku). Ponadto, w innym dokumencie (k. 23/18-23-19 akt administracyjnych), prawdopodobnie wypełnianym przez eksperta przyrodniczego, w podrubryce "Wymogi dodatkowe obowiązujące przy użytkowaniu pastwiskowym", w odniesieniu do wykoszenia niedojadów raz w roku, w terminie od 15 lipca do 31 października (co skarżący zrobił) nie ma zapisu - "Nie dotyczy", jak ma to miejsce w tej samej podrubryce, w odniesieniu do wypasu przy obsadzie zwierząt od 0,5 DJP do 1,0 DJP/ha gruntów objętych wsparciem w ramach wariantu, w sezonie od 1 maja do 15 października, gdzie wyraźnie zaznaczono "Nie dotyczy". Dokument ten nie zawiera również całościowego wyłączenia tej podrubryki przez eksperta przyrodniczego. To wyraźnie pokazuje, że dokumenty te mogą rodzić wątpliwości natury interpretacyjnej. Szczególnie u osoby, która nie jest ekspertem. Podkreślenia wymaga również to, że na dole tego dokumentu czytamy, że: "ekspert przyrodniczy wpisuje dokładne wytyczne, co do koszenia, zgodnie z dokumentacją przyrodniczą. (...).". Przy takim zapisie powinny być one w taki sposób zapisane aby nie rodziły żadnych wątpliwości u ich odbiorcy.

Nie jest też jasne, bo tego w uzasadnieniu przyjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nie wyjaśnił, zważywszy na treść Załącznika nr 2 (Wymogi dla poszczególnych pakietów), pkt IV, Pakiet 4. (Cenne siedliska i zagrożone gatunki ptaków na obszarach Natura 2000 i Pakiet 5. Cenne siedliska poza obszarami Natura 2000), ust. 6 [Wymogi dla Wariantów 4.5. i 5.5. Półnaturalne łąki świeże (użytkowanie kośne, kośno-pastwiskowe, pastwiskowe albo naprzemienne)] pkt 2 i pkt 3 rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, czy z faktu, że działka oznaczona C1 jest typem użytkowania kośno-pastwiskowego, czyli łączącym dwa typy użytkowania – (kośny i pastwiskowy) to wymóg obowiązkowy, wskazany w pkt 3 lit. c (odnoszący się do typu użytkowania pastwiskowego) nie ma w tym przypadku zastosowania. A przynajmniej, ekspert przyrodniczy powinien to w stosownej dokumentacji precyzyjnie wskazać, tak aby skarżący nie miał żadnych wątpliwości jak ma w przypadku typu użytkowania łączonego postąpić. Tym bardziej, że jeden z tych dokumentów (rubryka druga) wskazuje, że wymogi w nim określone stanowią uszczegółowienie wymogów rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznej (k. 23/39 akt administracyjnych). Rolą więc tych dokumentów powinno być uszczegółowienie wymogów wynikających z ww. aktu prawnego.

W tym miejscu wymaga też podkreślenia, iż zastosowanie przepisu, szczególnie jeśli skutkuje zmniejszeniem płatności i nałożeniem sankcji wymaga od organu pewności, że zinterpretował go w sposób prawidłowy i nie budzący żadnych wątpliwości. Pamiętając przy tym, że wykładnia prawa jest zespołem czynności, zmierzających do zrekonstruowania z obowiązujących przepisów prawnych norm postępowania i ustalenia ich znaczenia. Samo odtworzenie normy z przepisów nie wyczerpuje operacji wykładni. Najważniejszym krokiem jest takie ustalenie jej treści, aby w jednoznaczny (nie budzący wątpliwości) sposób charakteryzowała adresata, okoliczności i wyznaczony w nich wzór zachowania. Wymaga też, aby zostało to jasno przedstawione w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia nie wynika także, aby w tym zakresie organ zasięgnął opinii własnych służb prawnych, czy też rozważył możliwość zwrócenia się do gospodarza aktu, którym w tym przypadku jest Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Nie bez znaczenia jest także to, że według §4 ust. 2 pkt 2, ust. 2 pkt 4a ww. rozporządzenia plan działalności rolnośrodowiskowej, który sporządza rolnik dokonuje tego przy udziale eksperta przyrodniczego. Ponadto, ekspert ten sporządza dla rolnika dokumentację przyrodniczą. Ważne jest też to, że rolnik, realizujący zobowiązanie rolno-środowiskowo-klimatyczne ma obowiązek przestrzegania ww. dokumentacji (§4 ust. 3 pkt 2 tego aktu). Należy również podkreślić, że z akt sprawy nie wynika, czy skarżącemu zostały te dokumenty faktycznie doręczone, a co za tym idzie, czy zapoznał się on z ich treścią i wynikającymi z nich zaleceniami eksperta przyrodniczego. Żaden z tych dokumentów nie zawiera też podpisu osoby, która go wytworzyła (wypełniła) oraz podpisu strony. W ocenie Sądu jest to kwestia niezmiernie istotna, zważywszy na możliwość zastosowania i wysokość zastosowanej sankcji.

W tym miejscu na uwagę zasługuje art. 28 ust. 4 w zw. z art. 66 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1305/2013, które wyraźnie stanowią, że państwa członkowskie dążą do zapewnienia, aby osoby podejmujące się przeprowadzenia operacji w ramach tego działania były wyposażone w wiedzę i informacje wymagane do realizacji takich operacji. Mogą tego dokonać między innymi poprzez doradztwo eksperckie, dotyczące określonych zobowiązań lub uzależnienie otrzymania wsparcia w ramach tego działania od odpowiedniego szkolenia. Instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programem i za wdrażanie go w efektywny, skuteczny i prawidłowy sposób, a w szczególności za zapewnienie, aby beneficjenci oraz inne podmioty zaangażowane w realizację operacji byli poinformowani o swoich obowiązkach, wynikających z udzielonej pomocy oraz prowadzili oddzielny system rachunkowości albo korzystali z odpowiedniego kodu rachunkowego dla wszystkich transakcji związanych z operacją oraz byli świadomi wymogów dotyczących przekazywania danych instytucji zarządzającej oraz zapisywania danych dotyczących produktów i rezultatów.

Trzeba też pamiętać, że tego typu sankcje winny być stosowane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, o której jest mowa w pkt 19 rozporządzenia nr 640/2014. Ponadto, winny być stopniowane w zależności od wagi niezgodności. Powinny też uwzględniać szczególny charakter różnych systemów pomocy.

Dyrektor OR, jako organ odwoławczy nie wywiązał się także i z tej roli, poprzestając na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ I instancji. W aktach sprawy Sąd nie znalazł bowiem żadnej aktywności organu II instancji, choć, zważywszy na treść odwołania oraz opisane wcześniej braki w materiale dowodowym, była ona pożądana. Jak zaś stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VI SA/Wa 2169/19: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Funkcją odwołania jest doprowadzenie do kontroli decyzji organu I instancji, poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy (...).". Trzeba również pamiętać, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. Decyzja organu II instancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna, nie tylko z zakresem odwołania i odnosić się do jego przedmiotu ale również odnosić się do całości sprawy objętej decyzją organu I instancji, (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 20 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 649/17). Temu wymogowi nie odpowiada zaskarżona decyzja, chociażby w odniesieniu do dowodów, które stały się podstawą rozstrzygnięcia, a których w aktach sprawy nie ma (dokumentacji odnoszącej się do spornych działek B2, C1 i D2, na które powołują się organy obu instancji). Tym samy organ ten naruszył, jak słusznie podniósł skarżący również art. 138 §1 K.p.a.

Podkreślić również należy, że sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę organów administracji publicznej, co w tej sprawie zostało znacząco utrudnione, a zadaniem Sądu nie jest domyślanie się, czy w aktach sprawy znajdowały się dowody (dokumenty), na które powołują się organy obu instancji w swoich rozstrzygnięciach, potwierdzając dokonane w sprawie ustalenia. Rolą Sądu jest wyłącznie poddanie kontroli legalności tych ustaleń, wyprowadzonych z nich wniosków i zastosowanych przepisów prawa. Sąd zasadniczo nie prowadzi też postępowania dowodowego (art. 106 §3 P.p.s.a.), zaś wyrok wydaje na podstawie akt sprawy (art. 133 §1 P.p.s.a.).

Reasumując, analiza akt sprawy, w kontekście zarzutów skargi skutkuje stwierdzeniem, że przedstawione do kontroli Sądowi akta nie pozwalają na jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Nie pozwalają również na stwierdzenie, czy zasadne są zarzuty podniesione w skardze. Brak jest bowiem w tym stanie rzeczy możliwości zbadania dokumentów źródłowych, na które powołuje się organ odwoławczy. Co istotne, rozstrzygając daną sprawę, Sąd nie może opierać się jedynie na opisie poczynionych ustaleń, nie dysponując w tym zakresie wszystkimi dowodami, których w aktach sprawy nie ma. Tylko bowiem w pełni udokumentowany stan faktyczny może być podstawą oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, a co za tym idzie i rozstrzygnięcia dokonanego zgodnie z prawem. Tym samym, w ocenie Sądu Dyrektor OR naruszył też art. 54 §2 P.p.s.a. Ponadto, skompletowanie akt sprawy przez organy rozpoznające sprawę jest niezbędne dla należytego wywiązania się z obowiązków określonych w art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy PROW 2014-2020 oraz art. 80 K.p.a. To powoduje, że organ odwoławczy naruszył również i te przepisy. Takie postępowanie nie buduje również zaufania do organów państwa, co powoduje naruszenie art. 8 K.p.a.

W ocenie Sądu powyższe nieprawidłowości oraz związane z tym naruszenia prawa procesowego uniemożliwiły również Sądowi jednoznaczne odniesienie się do zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego (§4 ust. 2 pkt 2, §33 ust. 3, §34a rozporządzenia rolno-środowiskowo-klimatycznego, art. 35 ust. 4 rozporządzenia nr 640/2014).

Nie uznał natomiast Sąd zasadności zarzutów skargi dot. naruszenia art. 7 K.p.a. oraz art. 77 §1 K.p.a. i niepodjęcia wszelkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy PROW 2014-2020 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Z treści przepisu wynika, że w tym postepowaniu organ ma jedynie obowiązek rozpatrzyć materiał dowodowy, nie jest jednak zobligowany do jego gromadzenia. Inicjatywa dowodowa obciąża zatem stronę postępowania (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 lipca 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 384/21). Podkreślić bowiem należy, że postępowanie przed organami ARiMR cechuje odrębność proceduralna, ponieważ niektóre z zasad postępowania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, w przypadku postępowań dotyczących przyznania płatności uległy znacznemu ograniczeniu. W postępowaniu w sprawie płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej przepisy tego aktu znajdują zastosowanie chyba, że ustawa stanowi inaczej. Zgodnie, bowiem z art. 4 ustawy PROW 2014-2020, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1 (przepisów UE), do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba, że przepisy ustawy stanowią inaczej. Porównanie ww. regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących m.in. płatności rolno-środowisko-klimatycznej. W przeciwieństwie, bowiem do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania, gdyż drugi z wymienionych przepisów został w całości zastąpiony przez art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy zawierający odmienną niż kodeksowa regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego, z wyłączeniem jego zbierania z urzędu (por. wyrok NSA z 8 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 192/10).

Sąd nie podziela również zarzutu naruszenia art. 107 §3 K.p.a., polegającego na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych twierdzeń, niewyjaśnieniu przesłanek, którymi organ się kierował wydając decyzję, przytoczeniu treści przepisów prawa, na które powoływał się organ bez merytorycznej analizy w odniesieniu do danej sytuacji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zarzut jest z byt ogólnikowy. Ponadto to, że skarżący nie zgadza się z oceną wyrażoną przez organ odwoławczy nie oznacza, że ten dopuścił się zarzucanego w skardze naruszenia tego przepisu. Z tych samych względów Sąd nie znalazł podstaw do uznania za zasadny zarzutu naruszenia art. 8 i art. 11 K.p.a.

Równocześnie Sąd nie odniósł się do zarzutu skarżącego naruszenia art. 64 par. 2 rozporządzenia 1305/2013, poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący dowiódł, że jeżeli do naruszenia doszło nie ponosi on winy za niewypełnienie obowiązków - z uwagi na to, że ww. akt prawa unijnego takiego przepis nie zawiera.

Z tych względów Sąd ocenił kontrolowaną decyzję za wadliwą, wydaną przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania wymienionych powyżej, zaś ich naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor OR, stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, w szczególności dotyczące uzupełnienia materiału dowodowego o istotne dla sprawy dokumenty i jego prezentacji w uzasadnieniu decyzji, dokonując jednocześnie odpowiedniego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dotyczy to również uwzględnienia zarzutów podniesionych w skardze.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego, Sąd orzekł na podstawie przepisów art. 200 P.p.s.a., art. 205 §1 P.p.s.a. oraz art. 209 P.p.s.a.