Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 387/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1-3, art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1 pkt 1 i 3, art. 149 par. 2, art.  154 par. 6, art. a88, art. 184, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 206
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 października 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 539/19 w sprawie ze skargi I. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt V zaskarżonego wyroku i zasądza na rzec skarżącej I. T. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, 2. w pozostałej części skargę kasacyjną oddala, 3. zasądza od Wojewody D. na rzecz I. T. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 539/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu skargi I. T. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy:

I. stwierdził, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa;

II. zobowiązał Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy;

III. wymierzył Wojewodzie Dolnośląskiemu grzywnę w wysokości 1.000 (tysiąc) złotych;

IV. oddalił dalej idącą skargę;

V. zasądził od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 307 (trzysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

I. T. (dalej jako strona lub skarżąca) wniosła w dniu 16 maja 2019 r. skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego (dalej jako Wojewoda lub organ), w sprawie jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, złożonego w dniu 12 czerwca 2017 r. Przedmiotową skargę strona wniosła za pośrednictwem ustanowionego profesjonalnego pełnomocnika. W skardze zarzucono naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Strona wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania skutkującego niezałatwieniem w terminie sprawy z wniosku strony skarżącej,

2. stwierdzenie przez Sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku,

4. na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł,

5. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym,

6. zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.

Strona podniosła, że od momentu złożenia wniosku przez cudzoziemca minęły niemal 2 lata. Organ nie powziął żadnych czynności w sprawie, w tym przede wszystkim nie poinformował strony o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie.

Wojewoda, w odpowiedzi na skargę, wniósł w pierwszej kolejności o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie przysługujących stronie środków zaskarżenia, gdyż ponaglenie złożyła w tym samym dniu co skargę. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ wniósł o oddalenie skargi twierdząc, że w niniejszym stanie faktycznym brak podstaw do uznania, iż miała miejsce przewlekłość prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Organ wskazywał, że sposób prowadzenia spraw przez jego pracowników, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 K.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Organ stwierdził także, iż w jego ocenie wniosek o przyznanie skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 20.000 zł jest nieuzasadniony i powinien być oddalony, gdyż zasądzenie sumy pieniężnej winno być zastrzeżone jedynie dla wyjątkowych indywidualnych przypadków, uzasadnionych szczególnymi, drastycznymi i ewidentnie zawinionymi uchybieniami zasad efektywnego i terminowego działania organu w załatwianiu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 30 października 2020 r., sygn. akt III SAB/Wr 539/19 częściowo uwzględnił ww. skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. W judykaturze podkreśla się, że strona nie musi nawet oczekiwać na rozpatrzenie ponaglenia przez właściwy organ. O dopuszczalności skargi w świetle art. 53 § 2b P.p.s.a. rozstrzyga samo "wniesienie" ponaglenia (zob. wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 1659/18). W orzecznictwie wyrażano też wielokrotnie stanowisko, że wniesienie ponaglenia jednocześnie ze skargą spełnia wymóg formalny z art. 53 § 2b P.p.s.a. (zob. np. wyroki WSA we Wrocławiu: z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt III SAB 48/18; z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 226/18; i z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SAB/Wr 271/18). Zdaniem Sądu warunek formalny określony art. 53 § 2b P.p.s.a. został w tej sprawie spełniony.

Sąd wskazał, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż to jest niezbędne do załatwienia sprawy"). Zdaniem Sądu, nadto należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślonych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 K.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że w myśl art. 12 K.p.a. – organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia lub pozornych. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Sąd zauważył, że w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samej strony skarżącej i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 34/13, stwierdził, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne, nieskuteczne działanie w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Sąd stwierdził, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postepowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

W ocenie Sądu, nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i § 2 K.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Art. 35 § 1-3 K.p.a. stanowi rozwinięcie tej zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że – zgodnie z powołanym przepisem – niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 K.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 K.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że strona skierowała do Wojewody wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę w dniu 12 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu). W piśmie z dnia 17 lipca 2017 r. organ poinformował stronę o toczącym się postępowaniu w sprawie oraz przewidywanym terminie zakończenia postępowania, który wyznaczono na 12 października 2017 r. Jednocześnie w piśmie tym strona została wezwana do uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Wojewoda w piśmie z dnia 17 lipca 2019 r. wystąpił do odpowiedniego Komendanta Wojewódzkiego Policji, Szefa Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Komendanta Oddziału Straży Granicznej o przekazanie informacji czy wjazd i pobyt cudzoziemki stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub bezpieczeństwa i porządku publicznego. Strona skarżąca w dniu 31 lipca 2017 r. częściowo uzupełniła wniosek (brak było nadal umowy o pracę oraz potwierdzenia posiadania ubezpieczenia zdrowotnego), zaś w dniu 27 listopada 2018 r. do akt administracyjnych wpłynęło zaświadczenie o złożeniu przez skarżącą w dniu 28 sierpnia 2018 r. dokumentów do zaocznej szkoły policealnej we W.. W dniu 16 maja 2019 r. wpłynęło ponaglenie z dnia 14 maja 2019 r., które w piśmie z dnia 17 czerwca 2019 r. zostało przekazane przez organ do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. organ poinformował stronę o przedłużeniu postępowania w sprawie i wyznaczonym nowym terminie jego zakończenia na dzień 31 lipca 2019 r., jednocześnie wzywając do uzupełnienia dokumentów w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy poprzez dostarczenie dokumentów potwierdzających i uzasadniających główny cel pobytu skarżącej na terytorium RP powyżej 3 miesięcy.

Zdaniem Sądu, powyżej przedstawiony stan faktyczny wskazuje bezsprzecznie, że Wojewoda prowadził sprawę z wniosku strony przewlekle, gdyż przez okres znacząco przekraczający, określony w art. 35 K.p.a., czas na załatwienie sprawy nie podejmował praktycznie żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Analiza akt postępowania administracyjnego daje podstawy do stwierdzenia, że co prawda początkowe czynności zmierzające do załatwienia wniosku (pierwsze wezwania do uzupełnienia braków wniosku wraz z informacją o planowanym zakończeniu postępowania do 12 października 2017 r. oraz wystąpienie do stosowanych służb) Wojewoda podjął po miesiącu od wpływu wniosku, jednakże następnie przez okres dwudziestu trzech miesięcy powstrzymywał się od jakichkolwiek działań. Organ nie zareagował na fakt wielomiesięcznego nieuzupełnienia braków wniosku (wbrew bowiem wezwaniu strona nie przedstawiła umowy o pracę ani też nie potwierdziła posiadania wymaganego ubezpieczenia zdrowotnego), jak też nie zażądał od strony niezwłocznego wyjaśnienia przyczyn złożenia zaświadczenia z dnia 28 sierpnia 2018 r. dotyczącego zaocznej szkoły policealnej. Znamienne w tej sprawie jest to, iż organ dopiero po złożeniu przez stronę ponaglenia i skargi, w piśmie z dnia 14 czerwca 2019 r. wezwał ją do uzupełnienia brakujących dokumentów informując, że postępowanie zostaje przedłużone w związku z koniecznością dostarczenia brakujących dokumentów, bez podania jakichkolwiek powodów tak długiego procedowania.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji po dokonaniu wstępnej oceny formalnej wniosku i wezwaniu do uzupełnienia braków nie egzekwuje nałożonego rygoru, nie reaguje następnie na zmianę stanu faktycznego, a kolejne czynności, w istocie przymuszony skargą do sądu i ponagleniem do organu wyższego stopnia, podejmuje po upływie prawie 2 lat.

Ponadto Wojewoda nie wykonywał – poza pismem z dnia 14 czerwca 2019 r. – w prowadzonym postępowaniu dyspozycji art. 36 K.p.a. (nie informował strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i nie wskazywał nowego terminu załatwienia sprawy). Z akt wynika również, że złożone przez stronę skarżącą ponaglenie zostało przekazane Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców z uchybieniem terminu wskazanym w art 37 § 4 K.p.a.

W tej sytuacji Sąd uznał za uzasadnione przyjęcie, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 12, art. 35 i art. 36 K.p.a., a w konsekwencji art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Sytuacja, w której skarżąca czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu w rozpoznawanej sprawie w sposób rażący podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sąd uznał, że usprawiedliwienia postawy organu nie stanowią – powtarzane od wielu miesięcy – tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt II sentencji wyroku), przyjmując ten termin jako odpowiedni ze względów praktycznych, a tym samym nieuwzględniając w tym zakresie wniosku strony o skrócenie tego okresu do 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny zawarte w pkt III sentencji wyroku zostało oparte na przepisie art. 149 § 2 P.p.s.a. Zdaniem Sądu grzywna, o jakiej mowa w powołanym przepisie ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego – charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności (przewlekłości postępowania), a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istniała potrzeba zdyscyplinowania organu, który dopuścił się przewlekłości postępowania. Prewencyjny charakter grzywny, jak i podane wyżej okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu, za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi grzywny w wysokości 1000 zł. Także wysokość wymierzonej grzywny była zdaniem Sądu wystarczająca do zdyscyplinowania organu.

Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznanie na rzecz strony skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji skarżącej, zawartej w skardze wynika bowiem, że poprzez przyznanie jej sumy pieniężnej strona skarżąca oczekuje w istocie rekompensaty za trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. Wobec powyższego Sąd – na podstawie art. 151 P.p.s.a – oddalił skargę w zakresie wniosku o przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej (pkt IV sentencji wyroku).

Sąd stwierdził, że o kosztach orzeczono w pkt V sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 206 P.p.s.a., kierując się zasadą ich miarkowania z uwagi na uwzględnienie tylko części żądania, w ten sposób, iż przyznano połowę uiszczonego wpisu od skargi (50 zł), połowę wynagrodzenia należnego profesjonalnemu pełnomocnikowi (240 zł) oraz opłatę skarbową od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną wniosła I. T. zaskarżając go w części, to jest w pkt. IV i V i podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i wadliwe uznanie, że suma pieniężna z art. 149 § 2 P.p.s.a. nie może realizować funkcji kompensacyjnej wobec strony skarżącej podczas gdy instytucja przyznania sumy pieniężnej ma charakter represyjny i dyscyplinujący wobec organu, jak również charakter kompensacyjny wobec postępowania prowadzonego w sposób przewlekły

2) art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 206 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych poprzez nieuzasadnione zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów procesu w połowie, podczas gdy strona wygrała sprawę w całości, gdyż Sąd I instancji uznał, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Na podstawie tak postawionych zarzutów Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 P.p.s.a.) oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. może realizować funkcję kompensacyjną wobec strony wskazując na poparcie swojego stanowiska liczne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W ocenie skarżącej kasacyjnie odchodzenie od tej linii orzeczniczej nie jest uzasadnione. Dopiero ujmowane globalnie znaczące "odszkodowania" wypłacane, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., setkom cudzoziemców, będą w stanie zmobilizować wojewodę Dolnośląskiego do skutecznej reformy urzędu. Wielomiesięczne ignorowanie strony przez organ doprowadziło niewątpliwie do stresu i frustracji, gdyż strona przez wiele miesięcy nie wiedziała, czy organ w ogóle proceduje jej wniosek oraz czy został on złożony prawidłowo i czy do zakończenia postępowanie niezbędne są jeszcze jakieś dokumenty.

Skarżąca kasacyjnie stwierdziła też, że ostatecznie sprawę wygrała w całości nawet jeśli Sąd I instancji nie uwzględnił jej wniosku o przyznanie sumy pieniężnej. Od wniosku o przyznanie sumy pieniężnej nie zależy wysokość opłaty sądowej, a strona wygrywa sprawę ze skargi na przewlekłość niezależnie od tego, czy Sąd I instancji uznałby, że doszło do przewlekłości o charakterze rażącym, czy też "zwykłej" przewlekłości jak również niezależnie od tego, czy Sąd I instancji przyznałby sumę pieniężną czy też nie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpoznawał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym bowiem skarżąca kasacyjnie wnioskowała o rozpoznanie tego środka odwoławczego w takim trybie, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a..

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez I. T. częściowo ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasady uznać należy zarzut naruszenia art. 206 P.p.s.a. W ocenie NSA, brak było podstaw do zasądzania na rzecz skarżącej jedynie częściowo zwrotu kosztów postępowania. Istotą rozstrzygnięcia skargi zarówno na przewlekłość jak i bezczynności organu administracji jest stwierdzenie przez sąd administracyjny czy:

– bezczynność lub przewlekłość postępowania organów administracji miała miejsce,

– czy bezczynność lub przewlekłość postępowania organów administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

– zobowiązanie organu do załatwienia sprawy.

Ww. rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są rozstrzygnięciami obligatoryjnymi. Inne rozstrzygnięcia, które mogą zapaść w związku z wniesieniem skargi na przewlekłość takiego charakteru nie mają.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ prowadził postępowanie przewlekle, przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zobowiązał organ do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W tej sytuacji, zdaniem NSA, uznać należy, że skarga na przewlekłość postępowania została uwzględniona w całości. Podstawą zasądzenia tylko części kosztów postępowania nie może być więc argument, że skarga została uwzględniona jedynie w części. W ocenie NSA, nie wystąpiły też inne okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania tylko w części.

Za niezasadny uznać natomiast należy zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Abstrahując od zasadności wyrażonego przez Sąd I instancji poglądu, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., może pełnić funkcję kompensacyjną, stwierdzić należy, że możliwość zasądzenia tej sumy jest uprawnieniem sądu administracyjnego nie zaś obowiązkiem. Z przepisu tego wynika, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłość sąd może z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Skoro przepis stanowi, że "sąd może" przyznać sumę pieniężną, a nie, że "sąd przyznaje" sumę pieniężną, to nieprzyznanie przez Sąd I instancji na rzecz skarżącej takiej sumy nie może być uznane za naruszenie art. 149 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a. oraz art. 184 P.p.s.a. i art. 203 pkt 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.