Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 905/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Koszty postępowania
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c i b
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek-Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi M. B. na akt Prezydenta Miasta z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu kosztów poniesionych przez kuratora osoby nieznanej z miejsca pobytu P. M. uchyla zaskarżony akt.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi adw. M. B. jest akt z zakresu administracji publicznej Prezydenta Miasta z [...] lipca 2020 r., nr [...] w sprawie przyznania zwrotu kosztów poniesionych przez kuratora wyznaczonego dla osoby nieznanej z miejsca pobytu.

W podstawie prawnej organ wskazał § 1 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476 ze zm. – zwane dalej "rozporządzeniem z 13.11.2013 r.") w zw. z § 2 ust. 1 i ust. 3, § 5, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieodpłatnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm. – zwana dalej "rozporządzeniem z 28.09.2002 r.") oraz w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r., poz. 536 – zwane dalej: "rozporządzeniem z 9.03.2018 r.).

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 4 czerwca 2020 r. (data wpływu do organu) adwokat M. B. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przyznanie wynagrodzenia za pełnienie obowiązków kuratora. Podał, że postanowieniem Sądu Rejonowego z 3 sierpnia 2015 r., sygn. [....] został ustanowiony kuratorem dla nieobecnego P. H. R. M. celem reprezentowania ww. w toczącym się postępowaniu administracyjnym o zwrot należności z tytułu wypłaconych na rzecz osoby uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zwrócił się o przyznanie wynagrodzenia za reprezentowanie dłużnika alimentacyjnego w postępowaniu przez Prezydentem Miasta, zakończonym decyzją SKO z [...] października 2015 r., [...]. Oświadczył jednocześnie, że wynagrodzenie nie zostało zapłacone w całości ani w części. W jego ocenie wynagrodzenie winno zostać przyznane na podstawie § 1 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 13.11.2013 r. oraz § 2 ust. 1 i 3, § 5, § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia z 28.09.2002 r.

Pismem z dnia 8 czerwca 2020 r. Prezydent Miasta wezwał wnioskodawcę o wskazanie czynności podjętych w ramach pełnionej funkcji oraz określenie wysokości poniesionych wydatków w związku z wykonywanymi czynnościami.

Po otrzymaniu odpowiedzi Prezydent Miasta aktem z [...] lipca 2020 r. przyznał adwokatowi M. B. wynagrodzenie w łącznej wysokości 360,40 zł tytułem zwrotu kosztów poniesionych jako kurator osoby nieznanej z miejsca pobytu na które złożyły się:

- kwota wynagrodzenia w wysokości 295,20 zł (obejmująca kwotę wynagrodzenia 240,00 zł powiększoną o podatek od towarów i usług w wysokości 23% VAT tj. 55,20 zł);

- zwrot wydatków za 6 przesyłek poleconych – 25,20 zł (6 x 4,20 zł).

Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie adw. M. B., domagając się jego uchylenia w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 28.09.2002 r. poprzez jego nieprawidłowe niezastosowanie i brak przyznania oddzielnego wynagrodzenia za reprezentowanie nieobecnej strony w postępowaniu w każdej instancji.

Skarżący wywiódł, że przyznane wynagrodzenie zostało ustalone w sposób nieprawidłowy. Odpowiada bowiem ono stawce minimalnej za reprezentowanie strony w I instancji przed sądem administracyjnym. Tymczasem wynagrodzenie przysługuje także za pomoc prawną udzieloną z urzędu w postępowaniu w II instancji (§ 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 28.08.2002 r.). Wobec tego, że czynności kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu były przez niego wykonywane w więcej niż jednej instancji, zatem za każdą z nich winno mu zostać przyznane wynagrodzenie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podał, że adwokat M. B. reprezentował dłużnika alimentacyjnego jedynie przed Prezydentem Miasta i SKO, zatem w sprawie nie ma zastosowania powoływany przez Skarżącego § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 28.09.2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Na podstawie art. 15 zzs4 ust 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych ( Dz. U. z 2020 r., poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Poza brakiem udziału stron w tym postępowaniu, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw w trybie zwykłym. W ramach tej kontroli, tak jak w każdym przypadku sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 146 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z kolei z ostatnio powołanym przepisem sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

Dokonując kontroli w wyżej zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżony akt narusza prawo w sposób uzasadniający jego uchylnie.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano akt ustalający wysokość wynagrodzenia ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym kuratorowi dla osoby nieobecnej. Spór sprowadzał się w istocie do odmowy ustalenia przez organ wynagrodzenia za postępowaniem przed organem II instancji.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu i nie była w sprawie kwestionowana forma rozstrzygnięcia. W orzecznictwie przeważa pogląd, zgodnie, z którym ustalenie wynagrodzenia dla kuratora ustanowionego w postępowaniu administracyjnym dla nieznanej z miejsca pobytu osoby następuje, jak w niniejszej sprawie, w formie aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2748/12 ( to i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że podstawy prawnej nie może stanowić art. 264 § 1 k.p.a., który służy określeniu łącznej wysokości kosztów postępowania i osoby zobowiązanej do ich zapłaty na rzecz organu, a nie do należności przysługującej jakiekolwiek osobie od organu administracji publicznej. Ponadto, na co również zwrócił uwagę Sąd, relacja pomiędzy organem, a kuratorem nie pozostaje w bezpośrednim związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Ma ona charakter uboczny. Sprawa wynagrodzenia kuratora uwidacznia się bowiem po jego zakończeniu, w którym kurator został ustanowiony. Przepisy k.p.a. nie przewidują przy tym terminu prekluzyjnego do złożenia wniosku o przyznanie wynagrodzenia kuratorowi. Uznać zatem należy, że przyznanie wynagrodzenia kuratorowi, ustanowionemu w trybie art. 34 § 1 k.p.a., stanowi akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczący uprawnień wynikających z przepisów prawa, inny niż decyzja lub postanowienie. Istnieje bowiem związek pomiędzy przepisem prawa, który określa uprawnienia lub obowiązki, powszechnie obowiązujący, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku, nie wymagającego konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej ani postanowienia oraz jest on skierowany do konkretnego, indywidualnego podmiotu, którego akt ten dotyczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 38/16, wyrok WSA w Krakowie z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 578/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/19, wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt I SAB/Wa 312/10).

Skarga została również prawidłowo zainicjowana. Stosownie do art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Akt został skarżącemu doręczony w dniu 10 lipca 2020 r., skarga została złożona w dniu 10 sierpnia 2020 r. ( 9 sierpnia przypadał na dzień wolny od pracy). Zatem kwestia zachowania terminu nie budzi wątpliwości.

W sprawie nie jest kwestionowana zasadność przyznania wynagrodzenia kuratorowi ustanowionemu w postępowaniu administracyjnym dla osoby nieznanej z miejsca pobytu, a także zasądzenie na jego rzecz niezbędnych wydatków. Kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego przysługuje z tytułu pełnionej przez niego funkcji wynagrodzenie; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2748/12 i uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r. sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 Kodeku rodzinnego i opiekuńczego zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 K.r.i.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego. Jest on kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym.

Stwierdzić jednak należy, że w obowiązujących przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, jak też przepisach szczególnych brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania.

Sąd przyznaje rację organowi, który przyjął, że ustalenie wynagrodzenia kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu osoby powinno nastąpić w oparciu o przepisy określające wynagrodzenie za czynności adwokackie, stosowane w sprawach administracyjnych odpowiednio, tak jak i odsyłające do nich przepisy o wynagrodzeniu i zwrocie wydatków kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej.

Nie można bowiem przyjąć, by w demokratycznym państwie prawnym jednostka ponosiła konsekwencje ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy. Koniecznym jest w takiej sytuacji odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez ustawodawcę. Lukę tę w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii.

Wobec powyższego zastosowanie miały prawidłowo powołane przez organ przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. ( podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 578/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2261/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 442/20, wyrok NSA z dnia 22 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 488/20). Zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2018 r. poz. 536): "W sprawach cywilnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, do wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony przed tym dniem, do czasu zakończenia postępowania w danej instancji, stosuje się przepisy dotychczasowe ". W niniejszej sprawie, jak wnika z akt sprawy, postępowanie zostało zakończone decyzją z dnia [...] października 2015 r. Skoro kurator zakończył czynności przed wejściem w życie wyżej powołanego rozporządzenia, podstawy prawnej wynagrodzenia poszukiwać należało w obowiązujących do tej pory regulacjach prawnych tj. właśnie z dnia 13 listopada 2013 r.

Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 13 listopada 2013 r. wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego dla strony w sprawie cywilnej, zwanego dalej "kuratorem", nie może przekraczać stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych. Z kolei § 1 ust. 2. ww. rozporządzenia stanowi, że wysokość stawek minimalnych w sprawach nieokreślonych w przepisach, o których mowa w ust. 1, ustala się, przyjmując za podstawę stawkę w sprawach o najbardziej zbliżonym rodzaju.

Opłaty za czynności adwokackie określa z kolei obowiązujące w czasie pełnienia przez skarżącego funkcji kuratora rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U. 2013 r., poz. 461). Prawidłowo organ zastosował przy tym § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c wspomnianego rozporządzenia, tj. wynagrodzenie w tzw. "sprawach innych", a nie w sprawach dotyczących świadczeń pieniężnych. Również skarżący w swoim wniosku powołał się na powyższy przepis. Zastosowanie tego przepisu potwierdza orzecznictwo ( por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 909/18, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1266/18, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/15, postanowienie z dnia 13 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1148/14, postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Po 820/18 ).

Również kwestia wydatków nie była sporna i Sąd akceptuje ustalenia w tym zakresie.

Spór, jak wyżej zaznaczono dotyczył nieuwzględnienia przez organ przy ustalaniu wysokości wynagrodzenia udziału kuratora w postępowaniu przed organem II instancji. Jako podstawę wniosku skarżący powołał się na §18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. wskazując, że przewiduje on również wynagrodzenie za udział w postępowaniu przed organem II instancji. W opozycji, organ stwierdził, że przepis ten w sprawie nie znajdzie zastosowania ponieważ skarżący reprezentował nieobecnego jedynie przed Prezydentem i Kolegium.

Z tym stanowiskiem organu nie można się już zgodzić. Wobec przesądzenia kwestii zasadności wynagrodzenia kuratora należy konsekwentnie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej nakładowi jego pracy. Zajęcie przeciwnego stanowiska stanowiłoby zaprzeczenie zaprezentowanej wykładni i niczym nieuzasadnione wybiórcze stosowanie powołanych przepisów.

Tymczasem jasno z nich wynika, że wysokość wynagrodzenia powinna uwzględniać nakład pracy i poniesione wydatki. Z przedstawionego przez skarżącego spisu czynności, w których brał udział wynikało niezbicie, że reprezentował nieobecnego także w postępowaniu odwoławczym. Słusznie zatem skarżący zarzuca nieuwzględnienie wynagrodzenia należnego za postępowanie przed organem II instancji. Skoro nie ma aktualnie wątpliwości co do zasadności żądania zasądzenia wynagrodzenia na rzecz kuratora a także stosowania w tym zakresie w drodze analogii najbardziej zbliżonych przepisów, to nie ma również podstaw do przyjęcia, że w sprawie wynagrodzenia znajdą zastosowanie wyłącznie przepisy dotyczące postępowania przed organem I instancji, zwłaszcza że w sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący występował w postępowaniu przed organem II instancji, a jego udział wiązał się z reprezentowaniem interesów nieobecnego.

Całkowicie chybione jest stanowisko organu, że przepis art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. nie znajdzie zastosowania ponieważ skarżący reprezentował nieobecnego jedynie przed Prezydentem i Kolegium. Ustalenie wynagrodzenia kuratora za reprezentowanie osoby nieobecnej w postępowania administracyjnym przed organem I instancji odbywa się na podstawie odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zastępstwa w postępowaniu przed Sądem I instancji. W związku z powyższym nie ma przeszkód by ustalanie wynagrodzenia za zastępstwo przed organem II instancji dokonywane było, na zasadzie analogi, przez odesłanie do przepisów dotyczących zastępstwa przed Sądem II instancji, tj. na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b wspomnianego rozporządzenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.