Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 531/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2013-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 8, 9, 11, 107 par. 1 i 3,  art. 15,  art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152,  art. 200,  art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 26 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 17 poz 127
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego.
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 1  zał. II w rordziale V i IX  pkt 1, 2
law: Rozporządzenie (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 139 poz 55  art. 5 ust. 1 pkt b
law: Rozporządzenie (WE) NR 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczególne przepisy dotyczące  higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 września 2013 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii, nałożył na Spółkę A.karę pieniężną w wysokości [...] zł za niespełnienie wymagań załącznika II w rozdziale V i IX pkt 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz art. 5 ust. 1 pkt b rozporządzenia (WE) nr 853/2004 w związku z załącznikiem II sekcja I i sekcja IV rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny

w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego w zakresie wprowadzenia na teren zakładu nieidentyfikowanego surowca, niewłaściwego przechowywania produktów umożliwiających krzyżowanie się dróg przemieszczania towaru w zakładzie oraz uchybień w odniesieniu do sterylizacji sprzętu używanego przy produkcji. Decyzji z mocy art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W podstawie prawnej decyzji powołano art. 3 ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 3, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2010 r. Nr 112, poz. 744 ze zm.), art. 6 ust. 1, art. 26 ust. 1 lit. a, art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z: art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. h oraz ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z dnia 30 kwietnia 2004 r. str. 1), załącznikiem II rozdział V i IX pkt. 1,2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z dnia 30 kwietnia 2004 r. str. 1 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt b w związku z załącznikiem II sekcja I i sekcja IV rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny

w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. UE. L. z 2004 r. Nr 139, poz. 55 ze zm.), § 1 pkt 7 i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów

o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93 poz. 600).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] w zakładzie A., stwierdzono w mroźni surowca oraz produktu obecność czterech kartonowych opakowań zbiorczych opisanych jako [...] - bez właściwych zabezpieczeń oraz prawidłowych oznakowań jak również obecność bloków ryb opakowanych w szarą, nieprzezroczystą folię oraz znajdujących się w ośmiu kartonach - bez żadnych oznaczeń pozwalających na ich zidentyfikowanie. Poza tym w zakresie dotyczącym operowania środkiem spożywczym w zakładzie, ujawniono wiele nieprawidłowości, począwszy od przechowywania surowców w mroźni produktu a produktów w mroźni surowca co powoduje krzyżowanie się dróg przemieszczania się towaru w zakładzie; poprzez prowadzenie produkcji przy niewłączonym sterylizatorze do noży oraz przy otwartych drzwiach do magazynu podręcznego opakowań jednostkowych oraz zbiorczych. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami wydano w dniu [...] decyzję o uznaniu opisanych produktów rybołówstwa za niezdatne do spożycia, zakazującą wprowadzenia ich do obrotu i nałożeniu odpowiednich procedur sanitarnych niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa żywności. Powiatowy Lekarz Weterynarii przytoczył treść obszernego rozstrzygnięcia tej decyzji (osiem punktów wraz z podpunktami) wskazując, że została ona utrzymana w mocy przez Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii decyzją z dnia [...]. Następnie organ I instancji po przytoczeniu rozległego fragmentu powyższej decyzji organu odwoławczego odnoszącym się do identyfikalności produktu wywiódł, że skoro strona jest przedsiębiorcą, a więc profesjonalistą, od którego wymagane jest posiadanie pełnej wiedzy w zakresie swojej działalności i odpowiedzialności, zatem należy domniemywać, iż jej działania miały charakter świadomy i celowy. Mając na uwadze powyższe, jak również zakres i wagę wykazanych uchybień, będących bezpośrednim zagrożeniem dla bezpieczeństwa zdrowia publicznego, Powiatowy Lekarz Weterynarii postanowił jak w sentencji.

Od powyższej decyzji Spółka A. złożyła odwołanie zarzucając naruszenie art. 6 K.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieistniejącym przepisie prawa

(tj. sekcji IV załącznika II rozporządzenia (WE) nr 853/2004), art. 107 § 3, art. 8, art. 9 K.p.a. poprzez niewskazanie dokładnej podstawy wyliczenia kary, zasadności wysokości przedmiotowej kary, szczegółowej podstawy prawnej w tym samym zakresie, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyciągnięcie błędnych wniosków z poczynionych ustaleń.

Wojewódzki Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] nr [...] w oparciu o art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ust. 1 pkt 2 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz art. 27 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego, art. 45 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), art. 5 ust. 1 pkt b, zał. II sekcja I i sekcja IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiegoi Rady (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego, art. 54 ust. 1, ust. 2 lit. a, b i h oraz ust. 3, art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt, zał. II rozdział V i IX pkt 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych, § 1 pkt 7 i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że brak jakiegokolwiek oznakowania produktu znajdującego się w pomieszczeniach produkcyjnych zakładu, stanowi zagrożenie bezpieczeństwa żywności produkowanej w tym zakładzie. Zagrożenie to powinno zostać przez odpowiedzialnego producenta zidentyfikowane na etapie przyjmowania do zakładu towaru bez oznakowania. Tymczasem ujęty

w procedurze zakładu sposób identyfikowalności dostaw surowców, jedynie na podstawie dokumentów towarzyszących w przypadku mrożonych bloków rybnych, jest niezgodny z zasadami zawartymi w sekcji I załącznika II rozporządzenia 853/2004,a także zapisem ust. 2 sekcji IV załącznika II rozporządzenia 853/2004. Przedłożone przez podmiot dokumenty, które rzekomo miały wskazywać na pochodzenie zabezpieczonego towaru, ze względu na brak oznakowania samego towaru nie umożliwiły jego identyfikacji. W tej sytuacji jedynym możliwym działaniem, zapewniającym bezpieczeństwo żywności było uznanie tej niezidentyfikowanej partii, stanowiącej zagrożenie dla bezpieczeństwa żywności, za materiał kategorii 3

i nałożenie nakazu na stronę zastosowania się do przepisów, dotyczących postępowania z produktami ubocznymi pochodzenia zwierzęcego. Identyfikowalność polega na śledzeniu losu produktu w całym łańcuchu żywnościowym począwszy od produkcji, poprzez dystrybucję aż do sprzedaży, co pozwala określić jego pochodzenie, jakość oraz pochodzenie surowców, z których został wytworzony. Samo etykietowanie nie jest identyfikowalnością, jednakże stanowi jej ważny element umożliwiający fizyczne monitorowanie produktu i może być stosowane jako efektywny środek odróżniania produktów i kreowania marki. Stwierdzony podczas dokonanej kontroli brak danych dotyczących daty zamrożenia, daty połowu ryb, obszaru tego połowu, numeru identyfikacyjnego partii, umożliwia producentowi dokonywanie manipulacji tym produktem i stosowanie praktyk fałszowania żywności poprzez jej oznakowanie na potrzeby chwili, niezgodnie ze stanem faktycznym, a co za tym idzie jej ponowne wprowadzenie do obrotu ze zmienionym oznakowaniem.

Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów odwołania podniósł, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów art. 6, art. 107 § 1 i 3, art. 8 i 9 , art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Powiatowy Lekarz Weterynarii w Szczecinku bowiem z urzędu podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwił sprawę mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ponadto w sposób wyczerpujący zebrał oraz rozpatrzył cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego uznał, że strona dopuściła się naruszenia wskazanych wyżej przepisów weterynaryjnych oraz podjął przewidziane prawem, działania mające na celu wyeliminowanie tych naruszeń. Poza tym w sposób należyty i wyczerpujący informował stronę o wszystkich okolicznościach, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków oraz wystosował odpowiednie zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz jego zakończeniu, pouczając o możliwości przeglądania akt, sporządzania odpisów, składania wniosków

i wyjaśnień, zaś w decyzji zawarł wszystkie istotne elementy określone w art. 107 K.p.a.

Ustosunkowując się kolejnego zarzutu organ II instancji wyjaśnił, że powołany

w podstawie prawnej decyzji akt prawny został zmieniony rozporządzeniem Komisji (UE) nr 16/2012 z dnia 11 stycznia 2012 r. zmieniającym załącznik II do rozporządzenia (WE) nr 853/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady w odniesieniu do wymogów dotyczących żywności mrożonej pochodzenia zwierzęcego przeznaczonej do spożycia przez ludzi i zgodnie z art. 2 tego rozporządzenia "niniejsze rozporządzenie stosuje się od dnia 1 lipca 2012 r. Niniejsze rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich".

Następnie Wojewódzki Lekarz Weterynarii podkreślił, że rozpatrując odwołanie wziął pod uwagę obligatoryjny obowiązek nałożenia kary pieniężnej na podmiot za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu

nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI; a także za nieoznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi, o którym mowa

w rozporządzeniu nr 853/2004 w załączniku II w sekcji I.

Powołując się na ocenę własną jak i organu I instancji wywiódł, że ustalenie wysokości kary znajduje odzwierciedlenie w podstawie prawnej decyzji, zaś nałożenie kary o mniejszym wymiarze nie wywarłoby należytego skutku i nie skłoniłoby strony do większej staranności w prowadzeniu przedsiębiorstwa zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego. Nałożenie tak dotkliwej kary pieniężnej na stronę uzasadnione jest również tym, że niebezpieczny proceder stosowania do produkcji ryby niewiadomego pochodzenia nie miał jednorazowego charakteru, skoro ujawniono go także podczas kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 7 marca 2013 r.

Organ II instancji przyznał rację Spółce, że wprawdzie w zaskarżonej decyzji powinno zostać doprecyzowane za jakie konkretne naruszenia przepisów ustalono poszczególne kary, jednakże biorąc pod uwagę przyjętą przez organ I instancji maksymalną wysokość nałożonej kary za poszczególne naruszenia przepisów

o produktach pochodzenia zwierzęcego, w wysokości ustalonej na podstawie § 1 pkt 7i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego uznał, że sposób wykazania wysokości poszczególnych kar nie powinien nastręczać stronie trudności. Nie mniej jednak nadmienił, że kara pieniężna nałożona na stronę w łącznej kwocie [...] zł złożona jest z kwoty [...][...] zł - za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI; oraz [...] zł - za nieoznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi, o którym mowa w rozporządzeniu nr 853/2004 w załączniku II w sekcji I.

W końcowej części uzasadnienia, organ odwoławczy zaznaczył, że decyzja

o nałożeniu kary pieniężnej na podmiot jest jedynie konsekwencją uprawomocnienia się decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...], utrzymanej w mocy przez organ II instancji.

Rozstrzygnięcie z dnia [...] zostało zaskarżone przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów w postaci deklaracji podatkowych na okoliczność rażącej niewspółmierności kary w odniesieniu do sytuacji finansowej podmiotu. W skardze strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonego rozstrzygnięcia organu I instancji przy jednoczesnym wskazaniu odmiennej podstawy prawnej decyzji, art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 8 i 9 K.p.a. poprzez niewskazanie dokładnej podstawy wyliczenia kary, zasadności wysokości przedmiotowej kary oraz szczegółowej podstawy prawnej w tym samym zakresie, art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 8 K.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim ogólnikowych stwierdzeń oderwanych całkowicie od postawionych w odwołaniu zarzutów, art. 9 i 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania zaskarżonej decyzji organu I instancji w mocy oraz dowolność w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, a także przytaczanie w uzasadnieniu decyzji okoliczności w żaden sposób nieuzasadniających wydania zaskarżonej decyzji zamiast okoliczności istotnych dla sprawy, a także ustalenie przyczyn wymierzenia przez organ kary w takiej, a nie innej wysokości, art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, wyciągnięcie błędnych wniosków z poczynionych ustaleń,

art. 10 § 1 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez oparcie się na dowodach, okolicznościach

i ustaleniach zebranych po wydaniu decyzji w sprawie. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia powyższych zarzutów, strona dodatkowo powołała się na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotnych wpływ na wynik sprawy, tj. § 1 pkt 7 i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i uznanie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż kara w wysokości [...] zł jest zasadna i adekwatna do stwierdzonych naruszeń.

Argumentując zasadność żądania zgłoszonego w skardze, Spółka w pierwszej kolejności podniosła, że jako podstawę wydania decyzji organ II instancji,

w przeciwieństwie do organu I instancji, wskazał na art. 26 ust. 1 pkt 2 oraz art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności oraz art. 54 ust. 2 lit a i b a także art. 55 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady. Ponadto organ I instancji wymieniając w podstawie prawnej na § 1 pkt 7 i 13 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, nie podał jaką karę wymierzył i za jakie naruszenie z powołaniem się na konkretny punkt tego rozporządzenia, a ograniczył się do wskazania sumy kar. Poza tym wymierzając karę za niespełnienie wymagań określonych w załączniku II w rozdziale V, IX pkt 1 i 2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 organ ten nie określił, której literze przepisu naruszenie odpowiada. Taki sposób określenia kar jest wadliwy, gdyż pozbawia stronę wiedzy na temat wysokości kar za poszczególne naruszenia. Tymczasem decyzja organu winna być przejrzysta, precyzyjna i należycie uzasadniona, zaś podstawa prawna dopasowana do nałożonych kar. Rolą strony nie jest bowiem domniemywanie za jakie naruszenia jaką karę nałożył organ. Niewątpliwie obok wskazania konkretnych przepisów, niezbędnym elementem decyzji jest wyjaśnienie podstawy prawnej poprzez dokonanie wykładni przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia, a czego zabrakło w orzeczeniu organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji nie ma także ani słowa w przedmiocie tego, jak organ faktycznie określił wysokość wymierzonej kary oraz jakimi przesłankami kierował się w przedmiotowym zakresie. Jedyną próbę wytłumaczenia przyjętej wysokości kary organ I instancji podjął w piśmie będącym odpowiedzią na odwołanie strony, w którym powołał się na wysokość kapitału zakładowego, co w ocenie spółki nie ma żadnego znaczenia dla określenia aktualnej jej sytuacji finansowej, a tym samym stwierdzenia, jaka kara będzie dotkliwa. Powyższe uwagi, w ocenie strony skarżącej, uzasadniają twierdzenie, że organ I instancji w ogóle nie wskazał za co wymierzył podmiotowi karę i dlaczego w takiej właśnie wysokości.

Z kolei powołana przez organ II instancji okoliczność związana z kontrolą przeprowadzoną przez pracowników PIW w dniu [...], nie może stanowić uzasadnienia dla wymierzenia kary, skoro miała miejsce po dniu wydaniu decyzji przez organ I instancji.

Nadto strona podniosła, że organy powołując się na sekcje IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 853/2004 powinny były jednocześnie przywołać rozporządzenie Komisji (UE) nr 16/2012 z dnia 11 stycznia 2012 r., które dodaje przedmiotową sekcję, skoro rozporządzenie Parlamentu i Rady nie zostało ujednolicone.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Dokonując kontroli według określonego ww. przepisach kryterium zgodności

z prawem, Sąd uznał wniesioną skargę za zasadną, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzją, zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania

w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Obligatoryjnym elementem każdej decyzji jest rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne, co wynika wprost z treści przepisu art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a."

Z rozstrzygnięcia decyzji strona dowiaduje się o przyznaniu jej uprawnień lub nałożeniu na nią obowiązków, dlatego też istotne jest, aby ta część decyzji była sformułowana w sposób jasny, konkretny i precyzyjny. Z kolei celem uzasadnienia decyzji jest wykazanie zasadności podjętego rozstrzygnięcia poprzez przedstawienie toku rozumowania organu, który doprowadził do takiego, a nie innego załatwienia sprawy. Tak więc poprzez uzasadnienie organ ma dostarczyć argumentów przemawiających za rozstrzygnięciem, przy czym pomiędzy tymi dwoma omawianymi elementami decyzji musi istnieć spójność.

Jak wynika z akt sprawy w sentencji decyzji z dnia [...], Powiatowy Lekarz Weterynarii orzekł o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej w kwocie [...] zł za niespełnienie wymagań - załącznika II w rozdziale V i IX pkt 1,2 rozporządzenia (WE) nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych oraz art. 5 ust. 1 pkt b rozporządzenia (WE) nr 853/2004 w związku z załącznikiem II sekcja I i sekcja IV rozporządzenia (WE) nr 853/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczególne przepisy dotyczące higieny w odniesieniu do żywności pochodzenia zwierzęcego - w zakresie wprowadzenia na teren zakładu nieidentyfikowanego surowca, niewłaściwego przechowywania produktów umożliwiających krzyżowanie się dróg przemieszczania towaru w zakładzie oraz uchybień w odniesieniu do sterylizacji sprzętu używanego przy produkcji.

Z powyższego wynika, że kara nie została orzeczona za jedno naruszenie, ale kilka, tak więc wskazana kwota [...] zł stanowi de facto sumę kar. Zauważyć należy, że rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010 r.

w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600 – zwane dalej "rozporządzeniem"), wyszczególniając kolejne naruszenia przepisów żywnościowych przewiduje za nie odrębne kary. Tak więc karę zgodnie z tym rozporządzeniem nakłada się za każde konkretne naruszenie przepisów. Takie ujęcie kary wymaga zatem potraktowania z osobna każdego uchybienia wraz z odpowiadającą za nie sankcją.

Z tego też względu podzielić należy pogląd wyrażony w skardze, że rozstrzygnięcie organu I instancji powinno określać jakie konkretnie kary nałożono za poszczególne naruszenia stwierdzone podczas kontroli, skoro w istocie kara za każde ze stwierdzonych przez organ uchybień mogłaby stanowić przedmiot odrębnego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dna 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2162/11, wyrok dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazanie sumy kar w sentencji decyzji nie stanowi samo w sobie o naruszeniu prawa, o ile występuje obok podanych kar jednostkowych. Tymczasem

w przedmiotowej sprawie organ I instancji nie wyszczególnił kar za wskazane poszczególne naruszenia przepisów, ani z rozstrzygnięciu, ani chociażby

w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wprawdzie organ II instancji rozpoznając odwołanie uznał, że w decyzji organu I instancji powinno być doprecyzowane za jakie konkretne naruszenia przepisów ustalono poszczególne kary, jednakże dalsze rozważania w tym względzie doprowadziły go do nieuprawnionych wniosków, a w konsekwencji do niezasadnego utrzymania w mocy wadliwej decyzji organu I instancji z dnia [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii stwierdził bowiem, że z uwagi na przyjętą przez organ I instancji maksymalną wysokość nałożonej kary za poszczególne naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego, sposób wykazania wysokości tych kar nie powinien nastręczać stronie trudności. Argumentacja ta nie może stanowić uzasadnienia przemawiającego za zasadnością rozstrzygnięcia nakładającego karę na stronę z dwóch powodów. Po pierwsze zaznaczyć należy, że to na organie administracji publicznej ciąży obowiązek wskazania jakie konkretnie kary zostały nałożone za poszczególne naruszenia przepisów prawa, a zatem ustalenia organu w tym zakresie nie mogą pozostawać w sferze domyśleń strony. Po drugie, wbrew twierdzeniu organu II instancji, z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten w ogóle zajął jakiekolwiek stanowiska co do wysokości przyjętych kar za stwierdzone naruszenia przepisów prawa.

Pominięcie przez organ I instancji określenia kar jednostkowych zarówno

w sentencji decyzji jak i w jej uzasadnieniu nie mogło być konwalidowane przez organ II instancji. Oczywistym jest, że organ odwoławczy nie może wchodzić w rolę organu I instancji załatwiającego sprawę strony, a tym samym w sytuacji milczenia organu I instancji nie może wskazywać, nie jako za niego, w uzasadnieniu swojej decyzji tych elementów, które winny znaleźć się w rozstrzygnięciu decyzji nakładającej obowiązki. Przyjęcie przeciwnego stanowiska prowadziłoby do naruszenia prawa strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięcia organu niższego stopnia, wynikającej w zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 K.p.a. W tym miejscu podkreślić należy za wyrokiem NSA z dnia 29 listopada 2011 r. sygn. akt I OSK 2086/10, że skoro "postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji" (wyrok dostępny w lex nr 1149301).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wskazując, że orzeczona przez organ

I instancji kara w kwocie [...] zł złożona jest z kwoty: [...] zł - za niespełnienie wymagań określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 w załączniku II w rozdziale I, II, V, IX lub XI oraz [...] zł - za nieoznakowanie produktów pochodzenia zwierzęcego wbrew obowiązkowi, o którym mowa w rozporządzeniu nr 853/2004 w załączniku II

w sekcji I, dokonał tym samym niedopuszczalnego naprawienia wadliwości decyzji organu I instancji. Przy czym zauważyć należy, że wskazanie przepisów prawa wspólnotowego, których naruszenia - według oceny organu odwoławczego - dopuściła się strona, nie odpowiada podstawom prawnym powołanym w decyzjach organu I instancji jak i decyzji organu II instancji, w których to nie przywołano rozdziału I, II i XI załącznika II do rozporządzenia nr 852/2004.

Jak już wyżej zaznaczono uzasadnienie faktyczne i prawne stanowi integralną część decyzji. Stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Lektura uzasadnienia decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że organ opisując przebieg postępowania, wskazał wyniki kontroli. Nadto podał rozbudowaną sentencję decyzji z dnia [...] wydaną w przedmiocie uznania opisanych produktów rybołówstwa za niezdatne do spożycia, zakazania wprowadzenia ich do obrotu i nałożenia odpowiednich procedur sanitarnych niezbędnych do zapewnienia bezpieczeństwa żywności oraz przepisał fragment uzasadnienia decyzji z dnia [...] utrzymującej tą decyzję w mocy. O ile wyniki kontroli stanowią w sprawie istotną okoliczność, o tyle niczym nieuzasadnione było przytaczanie szczegółowe postanowień decyzji z dnia [...] (w szczególności w jej części określającej sposób postępowania z produktami uznanymi za niezdatnymi do spożycia) jak i obszernej części rozważań co do identyfikalności produktu zawartej w decyzji z dnia [...]. Z kolei meritum uzasadnienia stanowią zaledwie dwa zdania, z których wynika, że za nałożeniem kary na stronę przemawia świadomość i celowość naruszenia przepisów jak i waga oraz zakres tych naruszeń. Takie lakoniczne stwierdzenia nie sposób uznać za wymagane prawem przedstawienie procesu myślowego organu. Naruszenie to jest tym bardziej wyraźne, że decyzja

o nałożeniu kary finansowej ma charakter szczególny, a zatem jej rozstrzygnięcie powinno być dokładnie umotywowane. Tymczasem w uzasadnieniu omawianego rozstrzygnięcia, zabrakło zarówno powołania treści zastosowanych przepisów, wyjaśnienia ich znaczenia oraz umotywowanej oceny stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z uzasadnienie tego nie wynika dlaczego, według organu I instancji, nałożenie kary na stronę skarżącą było w zaistniałych okolicznościach faktycznych uzasadnione. Organ w tym względzie zaniechał nie tylko powiązania każdego z uchybień zakładu ujawnionych podczas kontroli z konkretnymi przepisami prawa wspólnotowego, o których mowa w rozporządzeniu, ale również nie przytoczył treści przepisów prawa krajowego, z którego wynikała dla nich sankcja oraz nie wyjaśnił w jakich względów nałożono za każde naruszenie taką a nie inną karę.

Podkreślenia wymaga, że również uzasadnienie rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a., skoro nie wyjaśnia zasadności nałożenia kary, dokonuje błędnej i powierzchownej oceny stanowiska organu I instancji w kontekście zgłoszonych zarzutów jak również odwołuje się do okoliczności, które nie miały w sprawie znaczenia.

Zauważyć należy, że kary w rozporządzeniu zostały określone poprzez wskazanie ich minimalnej i maksymalnej granicy, co oznacza, że to organ zobligowany jest do dokonania wyboru właściwej wysokości sankcji. Organ zatem wymierza karę w ramach uznania administracyjnego, co nie oznacza jednakże dowolności, skoro zobligowany jest do przekonywującego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Z tych też względów, aby ustrzec się przed zarzutem dowolności, organ powinien podać jakie okoliczności brał pod uwagę przy miarkowaniu każdej z kar oraz czy i z jakich powodów zbliżona jest ona do górnej lub dolnej granicy kar przewidzianej w rozporządzeniu.

W przepisach rozporządzenia ustawodawca nie wskazał kryterium jakim mają posiłkować się organy przy orzekaniu o wysokości kary, jednakże jak trafnie zaznaczył organ odwoławczy, niewątpliwie kara pieniężna nakładana za poszczególne przewinienia musi być dostosowana indywidualnie do danego stanu faktycznego. W ocenie Sądu przy określeniu wysokości środka represyjnego, organ powinien kierować się w szczególności zasadami określonymi w ustawie z dnia 16 grudnia 2006 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r. Nr 17, poz. 127 ze zm.) oraz przepisach prawa wspólnotowego. W art. 26 ust. 2 powołanej ustawy, który zawiera delegację do wydania rozporządzenia wskazano, że kary powinny być zróżnicowane w zależności od rodzaju naruszeń, społecznej szkodliwości czynu i stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa produktów pochodzenia zwierzęcego. Przepis ten został wprawdzie skierowany do ministra właściwego do spraw rolnictwa, nie mniej jednak wyznacza pewien kierunek w kwestii tego, co powinno być uwzględniane przy określeniu wysokości kary. Z kolei w art. 55 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt przewidziano, że sankcje w przypadku naruszeń prawa żywnościowego muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Organ rozważając wysokość kary powinien, przy dokonywaniu oceny konkretnego przypadku, odnieść się w szczególności do powyższych wskazań prawnych. Z tego względu przy określeniu wymiaru kary nie sposób kierować się, jak to uczynił organ I instancji (aczkolwiek w zwykłym piśmie a nie

w decyzji) niemiarodajnym kryterium wysokości kapitału zakładowego kontrolowanego podmiotu. Również za błędny uznać należy pogląd organu odwoławczego, że ujawnione podczas kontroli w dniu [...] ponowne uchybienie w zakresie braku możliwości identyfikacji produktu, przesądza o zasadności nałożenia najwyższej dopuszczalnej kary. Wyjaśnić trzeba, że powołanie się na fakt powtarzającego się naruszenia, może stanowić uzasadnienie dla wymierzenia dotkliwszej kary aniżeli w minimalnej wysokości, ale tyko w sytuacji, gdy stwierdzone naruszenia miałyby miejsce przed kontrolą, której wyniki stanowiły podstawę wydania decyzji o nałożeniu kary. Wszelkie uchybienia stwierdzone podczas kontroli przeprowadzonych po wydaniu decyzji, nie mogą stanowić okoliczności wpływających na rozmiar kary nakładanej za wcześniejsze naruszenia.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o dopuszczenie dowodów z zeznań podatkowych z uwagi na to, że z uzasadnień decyzji nie wynika, aby wysokość nałożonej kary została oparta o okoliczność kondycji finansowej spółki.

Chybiony jest także pogląd zawarty w skardze, że powołanie się przez organy na sekcje IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 853/2004 obligowało do przywołania rozporządzenia Komisji (UE) nr 16/2012 z dnia 11 stycznia 2012 r., które dodało przedmiotową sekcję. Podkreślić należy, że organy I i II instancji w podstawach prawnych swoich decyzji wskazując na przepisy powyższego rozporządzenia podały, że należy uwzględnić wszelkie jego zmiany zaistniałe od daty jego publikacji, skoro przy określeniu miejsca publikacji zawarto dopisek "ze zm.", "z późn. zmianami". Brak tekstu jednolitego rozporządzenia nie powoduje w żadnym razie konieczności wymienienia przez organ, czy to w podstawie prawnej czy w uzasadnieniu, poszczególnych aktów prawnych, które dokonały zmian przepisów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że większość zarzutów skargi okazała się zasadna. Decyzję organu I instancji jak i II instancji wydano bowiem

z naruszeniem art. 8, 9, 11, 107 § 1 i 3 K.p.a., zaś rozstrzygnięcie organu II instancji, jako niedostrzegające błędów organu I instancji, dodatkowo z naruszeniem art. 15

i 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Powyższe istotne naruszenia prawa procesowego zadecydowały o konieczności uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. W tej sytuacji stwierdzone naruszenia czynią przedwczesnym ustosunkowanie się przez Sąd do zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Reasumując należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, rzeczą organu I instancji będzie sformułowanie w sposób właściwy rozstrzygnięcia w sprawie poprzez wskazanie za jakie konkretne naruszenia przepisów prawa ustalono poszczególne kary oraz sporządzenie uzasadnienia zgodnie z wymogami K.p.a., mając na uwadze, że uzasadnienie powinno zawierać wyczerpujące wyjaśnienie podstaw prawnych nałożonego obowiązku oraz przyjętej wysokości kary.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie I. Rozstrzygnięcie w punkcie II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 152 powołanej ustawy, zaś w punkcie III -stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 tejże ustawy.