Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1395/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Mienie zabużańskie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 i 2, art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2042
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami  Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Tamara Dziełakowska po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1330/19 w sprawie ze sprzeciwu D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. oddala skargę kasacyjną, 2. oddala wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 4 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw D. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] maja 2019 r. w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2013 r. Wojewoda Świętokrzyski potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. Z. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości [...] na rzecz D. B., M. Z., A. Z., J. Z. oraz L. Z. Wysokość rekompensaty określono na podstawie przedłożonego operatu szacunkowego na kwotę 119.130,52 zł.

Decyzją z [...] września 2013 r. Minister Skarbu Państwa uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na brak dowodów na dokonanie darowizny. Zdaniem organu odwoławczego, majątek [...] pozostawał własnością W. W., w związku z czym organ I instancji powinien był ocenić spełnienie przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty również przez tę osobę. Błędne określenie właściciela tego majątku lub brak możliwości wykazania, że nastąpiła zmiana jego właściciela nie oznacza, że wniosek stron w tym zakresie nie może być rozpatrzony.

Wyrokiem z 30 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2856/13) oddalił skargę na decyzję z [...] września 2013 r.

W toku ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego akta sprawy zostały uzupełnione m. in. o:

– postanowienie Sądu Rejonowego w B. z [...] lutego 2015 r. (sygn. akt [...]), sprostowanego postanowieniem tego Sądu z 2 kwietnia 2015 r., z którego wynika, że spadek po W. W. nabyły córki: J. Z. oraz H. S., po 1/2 części każda z nich,

– postanowienie Sądu Rejonowego w O. z [...] lutego 2015 r. (sygn. akt [...]) stwierdzające, że spadek po H. S. nabył J. S. w całości, natomiast spadek po J. S. nabyli żona I. S. oraz syn L. S., po 1/2 części każde z nich,

– zaświadczenie z [...] Centralnego Archiwum Państwowego [...] z 18 listopada 2015 r., z którego wynika, że właścicielką nieruchomości położonej w [...] o powierzchni 253 ha ziemi była W. W.

Decyzją z [...] lipca 2018 r. Wojewoda Świętokrzyski potwierdził D. B., M. Z., A. Z., J. Z. oraz L. G. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. majątku [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. B.

31 sierpnia 2018 r. do Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wpłynęły oświadczenia L. S. i I. S. z 27 sierpnia 2018 r. o cofnięciu dokonanego przez nich wskazania D. B., jako osoby uprawnionej do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez W. W. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, położonej w miejscowości [...].

Decyzją z [...] września 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił powyższą decyzję z [...] lipca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wyrokiem z 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt I SA/Wa 2304/18) uchylił powyższą decyzję z [...] września 2018 r., wskazując, że argumentacja organu nie pozwala uznać, że została ona podjęta po rozważeniu wszystkich przesłanek uprawniających do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Sądu, uchylenie decyzji Wojewody w stanie faktycznym sprawy uzasadniałoby jednoznaczne stwierdzenie organu, że oświadczenia woli L. S. i I. S. o cofnięciu wskazania skarżącej jako osoby uprawnionej są skuteczne i mają wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji na zmianę po jego stronie podmiotowej.

Decyzją z [...] maja 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2097) ponownie uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lipca 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi. W ocenie organu odwoławczego, oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty zostały skutecznie odwołane przez L. S. i I. S. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty przez złożenie oświadczenia jest kategorią prawa administracyjnego, stąd jego ocena jest dokonywana przez pryzmat przepisów prawa administracyjnego - zarówno procesowego jak i materialnego. Zdaniem organu odwoławczego podobnie przez analogię, należy oceniać oświadczenie o cofnięciu wskazania. Skoro więc ważność oświadczenia o wskazaniu zależy od spełnienia wymogów, o których mowa w art. 3 tzw. ustawy zabużańskiej, to tym samym oświadczenie o cofnięciu wskazania należy badać przez pryzmat spełnienia wymogów, o których mowa w tym przepisie. Znajduje to potwierdzenie w orzecznictwie, zgodnie z którym to prawo administracyjne wprowadza instytucję wskazania przez oświadczenie, stawiając temu oświadczeniu wyraźnie i enumeratywnie wyliczone wymogi i nie poddając go reżimowi prawa cywilnego. Złożone w sprawie oświadczenie o cofnięciu oświadczenia o wskazaniu D. B. jako osoby uprawnionej do rekompensaty zostało złożone skutecznie, z podpisami notarialnie poświadczonymi i przed ostatecznym zakończeniem postępowania, co umożliwia jego uwzględnienie w ostatecznym orzeczeniu rozstrzygającym niniejszą sprawę co do istoty.

Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w odwołaniu Minister wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski prawidłowo ustalił, że właścicielką majątku [...] była W. W. Dowodami potwierdzającymi powyższą okoliczność były:

– zbiór dokumentów księgi wieczystej dóbr ziemskich [...] wraz z księgą hipoteczną nr hip [...] dóbr ziemskich [...],

– dowody ubezpieczeniowe Powszechnego Zakładu Ubezpieczeń Wzajemnych: nr 1 z 4 listopada 1935 r. oraz z 6 listopada 1935 r., pochodzące z akt Państwowego Banku Rolnego Oddział w [...], w którym wymienione są zabudowania majątku [...], zaświadczenie Strefowego Archiwum Państwowego w M. z 30 stycznia 2012 r., z którego wynika, że w roku 1929 r. W. W. w majątku [...] posiadała 316 ha ziemi, z czego w użytkowaniu rolnym 235 ha (z zaświadczenia tego wynika również, że W. W. była właścicielką majątku [...], także w 1938 r.),

– wyciąg z wykazu hipotecznego Nr Hip. [...] dóbr ziemskich [...] z 13 października 1933 r., z którego wynika, że W. W. była właścicielem nieruchomości o powierzchni 316 ha 8250 m2, położonej w [...],

– zaświadczenie o nieruchomości W. W. z 18 listopada 2015 r., nr [...], zgodnie z którym W. W., wg akt z lat 1928-1939 r. posiadała 253 ha ziemi, w tym 153 ha użytków rolnych i 100 ha lasu,

– dokumenty z Księgi Hipotecznej Nr [...], tj. wpis w dziale II z 6 maja 1927 r., wpis w dziale III z dnia 12 lutego 1937 r. oraz wpis w dziale IV także z 12 lutego 1937 r.,

– wnioski Wydziału Kredytu Długoterminowego Oddziału Państwowego Banku Rolnego w [...] z 17 lutego 1937 r. i z 19 listopada 1937 r.,

– zaświadczenie Państwowego Banku Rolnego Oddział w [...] z 28 lutego 1939 r.,

– wykaz istotnych warunków do układu oraz dane, dotyczące dłużnika (W. W.) i zabezpieczeń, wg stanu na dzień 13 listopada 1935 r.

Zdaniem Ministra w przypadku dysponowania przez organ wojewódzki dokumentami urzędowymi określającymi osobę właściciela brak jest podstaw do uwzględnienia przedłożonych przez stronę oświadczeń świadków. Takie oświadczenia mogłyby stanowić dowód w sprawie tylko i wyłącznie w sytuacji braku dokumentów urzędowych dotyczących pozostawionej nieruchomości.

Podkreślono ponadto, że w wyroku z 30 stycznia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że uchylenie decyzji wojewody w stanie faktycznym sprawy uzasadniałoby jednoznaczne stwierdzenie organu, że oświadczenia woli L. S. i I. S. o cofnięciu wskazania skarżącej jako osoby uprawnionej są skuteczne i mają wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji na zmianę po jego stronie podmiotowej.

W związku z powyższym Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zobowiązał Wojewodę Świętokrzyskiego w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy do prawidłowego określenia stron postępowania z uwagi na skuteczność oświadczeń złożonych przez L. S. i I. S. W ocenie Ministra organ I instancji winien również przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu oceny spełnienia przez L. S. i I. S. przesłanek wskazanych w dyspozycji art. 2 i art. 3 ustawy z 8 lipca 2005 r.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyła D. B., zarzucając jej naruszenie art. 12 w związku z 138 § 2 K.p.a., art. 15 w związku z 139 K.p.a. oraz art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie w całości.

Rozpoznając powyższy sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie i na podstawie art. 151a § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił go.

Analizując przepisy art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 64a P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji podkreślił, że przedmiotem rozpoznania sprzeciwu jest jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (art. 64d § 1 i 64 e P.p.s.a.). Oznacza to, że co do zasady Sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym. Ocenia jedynie, w kontekście istotnych dla wyniku sprawy przepisów prawa materialnego, zasadność zastosowania decyzji kasatoryjnej w określonym stanie faktycznym sprawy. Sąd pierwszej instancji, podkreślił także, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 30 stycznia 2019 r. (sygn. akt I SA/Wa 2304/18) wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadzała się do zaistnienia na etapie postępowania drugoinstancyjnego oświadczeń woli dwojga spadkobierców o cofnięciu wskazania skarżącej jako osoby uprawnionej w ich miejsce do uzyskania prawa do rekompensaty, a uchylenie decyzji wojewody uzasadniałoby jednoznaczne stwierdzenie organu, że oświadczenia woli L. S. i I. S. są skuteczne i mają wpływ na wynik postępowania, a w konsekwencji na zmianę po jego stronie podmiotowej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w przedmiotowej sprawie organ II instancji w sposób prawidłowy dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Zarzuty sprzeciwu są natomiast nieuzasadnione, bowiem organ zastosował się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku z 30 stycznia 2019 r., a postępowanie to prowadzone było według przepisów ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jak podkreślił Sąd, oświadczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 – wskazania przez współwłaścicieli, czy spadkobierców właściciela – ust. 2 mogły być skutecznie złożone do ostatecznego zakończenia sprawy. Termin 31 grudnia 2008 r. wskazany w art. 5 ust. 1 ustawy jest istotny tylko dla złożenia wniosku o potwierdzenie prawa. Potwierdzenie prawa zależy od spełnienia różnych przesłanek przewidzianych w tej ustawie i dowody na zaistnienie tych przesłanek powinny być dołączone do wniosku. Do wniosku tego także powinno być dołączone oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej. Jednak nieprzedłożenie dokumentacji tak wykazującej zaistnienie przesłanek rekompensaty, jak i oświadczeń o wskazaniu nie dyskwalifikuje wniosku. Wymogiem jest, aby wniosek został złożony w terminie, natomiast w postępowaniu jest gromadzona pozostała dokumentacja. Zarówno zatem dowody na zaistnienie przesłanek potwierdzenia prawa, jak i oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do otrzymania rekompensaty mogą być składane aż do zakończenia postępowania, tj. wydania decyzji ostatecznej co do istoty sprawy. Innymi słowy za słuszne uznał Sąd stanowisko co do daty złożenia oświadczeń w sprawie wskazania osoby uprawnionej, wyrażające pogląd, że mogą być one złożone aż do zakończenia postępowania, zatem albo do wydania decyzji przez organ I instancji, jeżeli stanie się ostateczna, albo do zakończenia postępowania odwoławczego, jeżeli takie zostanie wszczęte. Dotyczy to zarówno złożenia oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty, jak i odwołania takiego oświadczenia. Odwołać oświadczenie o wskazaniu można aż do zakończenia ostatecznego sprawy co do jej istoty.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty rządzi się takimi samymi prawami jak wszystkie postępowania administracyjne, a naczelną zasadą jest zasada prawdy obiektywnej, sprowadzająca się do tego, że należy wszelkimi dostępnymi środkami wyjaśnić stan sprawy, aby można ją było rozstrzygnąć co do jej istoty. Istotą postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest jej przyznanie osobie uprawnionej, a takie rozstrzygnięcie może nastąpić po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności, w tym w przypadku współwłaścicieli czy wielości spadkobierców, kto jest uprawniony do otrzymania rekompensaty. Wyjaśnienie tej kwestii trwa przez całe postępowanie w obu instancjach. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty przez złożenie oświadczenia jest kategorią prawa administracyjnego i musi być oceniane przez organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie rekompensaty w świetle przepisów tego prawa – materialnych i procesowych. Prawo do rekompensaty jest uzależnione od spełnienia przesłanek określonych w ustawie, a oceny tego spełnienia dokonuje organ prowadzący postępowanie. Jego zatem zadaniem jest ocena, czy oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej jest zgodne z przepisami. Zgodnie z art. 3 ustawy wskazane w nim oświadczenie musi być złożone z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej. Od spełnienia tych warunków zależy ważność oświadczenia o wskazaniu osoby upoważnionej, jak i jego cofnięcia. Nie ma żadnego powodu, aby kierować strony na drogę postępowania przed sądem powszechnym, skoro to prawo administracyjne wprowadza instytucję wskazania przez oświadczenie, stawiając temu oświadczeniu wyraźnie i enumeratywnie wyliczone wymogi i nie poddając go reżimowi prawa cywilnego. Prawidłowo zatem Minister dokonał oceny oświadczeń o cofnięciu wskazania i słusznie uznał je za skuteczne i nie podlegające prawu cywilnemu (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1479/15).

Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo zastosował art. 138 § 2 K.p.a., bowiem słusznie ocenił, że okoliczność cofnięcia złożonych oświadczeń, która pojawiła się w sprawie ma znaczenie dla jej końcowego wyniku i prowadzi w konsekwencji do zmiany po jego stronie podmiotowej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła D. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego, a to art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej – poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nastąpiło skuteczne cofnięcie wskazania osoby uprawionej do rekompensaty pomimo faktu, że:

• ustawa ta nie przedstawia możliwości odwołania złożonego wskazania, a zatem dla oceny oświadczenia woli w tym zakresie winny znaleźć zastosowanie przepisy prawa cywilnego,

• przyjęcia dopuszczalności oceny skuteczności cofnięcia złożonego uprzednio oświadczenia woli w toku postępowania administracyjnego pomimo braku oceny pod kątem wad oświadczeń woli oraz w braku normy kompetencyjnej dla złożenia takiego oświadczenia.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że rozstrzygnięcie organu II Instancji było prawidłowe, a w sprawie zachodziła podstawa uchylenia decyzji Wojewody Świętokrzyskiego - w sytuacji, gdy naruszało przepisów postępowania, a to art. 15 w związku z 139 K.p.a. Organ II instancji, wydając przedmiotowe rozstrzygnięcie, co do zasady orzekł bowiem na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że brak jest normy kompetencyjnej do przyjęcia dopuszczalności w toku postępowania administracyjnego możliwości złożenia oświadczenia o cofnięciu oświadczenia o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty. Ponadto zdaniem skarżącej nawet przy założeniu, że organ administracyjny mógłby dokonać oceny wykładni wad woli takiego oświadczenia i na tym gruncie rozważać skuteczność odwołania, nie czekając na rozstrzygnięcie sądu powszechnego, to w sprawie nie wystąpiły przesłanki normatywne dla złożenia oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli na podstawie przepisów K.c. Wreszcie zdaniem skarżącej jedyną stroną, która złożyła odwołanie była skarżąca, a w takiej sytuacji jakakolwiek zmiana treści decyzji, która byłaby dla niej niekorzystna wyłączona jest z uwagi na ustawową gwarancję procesową zawartą w art. 139 K.p.a.

Pismem z 17 kwietnia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.): "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej". Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a P.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie stanowiło wątpliwości, że podstawowe zagadnienie ujawnione na obecnym etapie postępowania stanowiła ocena skuteczności złożonego przez I. S. i L. S. w dniu 27 sierpnia 2018 r. oświadczenia o cofnięciu wskazania D. B. jako osoby uprawnionej do rekompensaty. Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej "(w) przypadku śmierci właściciela nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, prawo do rekompensaty przysługuje wszystkim spadkobiercom albo niektórym z nich, wskazanym przez pozostałych spadkobierców, jeżeli spełniają wymóg określony w art. 2 pkt 2. Wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty następuje przez złożenie oświadczenia z podpisem poświadczonym notarialnie lub przed organem administracji publicznej albo przez złożenie oświadczenia w polskiej placówce konsularnej".

Podkreślić należy, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej nie ma cech podmiotowego prawa o charakterze cywilnoprawnym, ale publicznoprawnym. Charakter taki wynika z całokształtu przepisów ww. ustawy, jej genezy w postaci zobowiązań publicznoprawnych z zakresu prawa międzynarodowego, ale także regulacji art. 4 tej ustawy. Wskazanie jednego uprawnionego nie jest zbyciem w rozumieniu cywilnoprawnym, a następstwo prawne, jako skutek spadkobrania, jest ograniczone do okoliczności wskazanych w art. 3 ust. 2 ustawy. Z punktu widzenia przedmiotowego, prawo do rekompensaty stanowi jedno uprawnienie, z jednego tytułu faktycznoprawnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z 9 października 2017 r. sygn akt I OPS 3/17, ONSAiWSA z 2018 r., nr 1, poz. 2, wyrok NSA z 24 września 2019 r. sygn. akt I OSK 2808/17 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2002 r. sygn. akt K 33/0 OTK-A 2002/7/972). Współwłaściciele pozostawionej nieruchomości albo spadkobiercy takiego właściciela nie pozostają wobec siebie w relacji podmiotów mających cywilnoprawne udziały w prawie do rekompensaty. Jest to zatem sytuacja, w której w tej samej sprawie administracyjnej, której przedmiotem jest jedno uprawnienie, występuje więcej niż jeden uprawniony. Szczegółowy status prawny wielu uprawnionych oraz ich pozycja procesowa w postępowaniu o potwierdzenie prawa do rekompensaty wynikają z przepisów ustawy o realizacji prawa do rekompensaty i mają charakter zróżnicowany w zależności od etapu tego postępowania. Wszczęcie postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, do którego dochodzi na skutek wniosku jednego ze współwłaścicieli albo spadkobierców, nie oznacza, że decyzja o potwierdzeniu obejmie z urzędu osoby inne niż wnioskodawca. W każdym przypadku osoba uprawniona powinna wyrazić indywidualną wolę potwierdzenia w drodze decyzji prawa do rekompensaty. Złożenie takiego oświadczenia jest możliwe po wszczęciu postępowania, a obowiązkiem organu jest zawiadomienie osób mających interes prawny, innych niż wnioskodawca, o wszczęciu postępowania.

Jak zwracano uwagę w doktrynie, ustawodawca nie precyzuje, jaką motywacją ma się kierować składający oświadczenie, o którym mowa w art. 3 ustawy, ale skoro wywoła ono skutki w postaci powiększenia zakresu prawa majątkowego, na przyznanie którego może liczyć inna osoba uprawniona do jego nabycia, to należy się spodziewać, że współwłaściciele nieruchomości zabużańskiej albo spadkobiercy takich osób będą upoważniać niektórych spośród siebie do nabycia prawa do rekompensaty causa donandi albo po uzgodnieniu rozliczeń wynikających ze zdarzeń przeszłych lub jakich dokonają w przyszłości. Osoby, którym przysługują prawa majątkowe lub choćby ich ekspektatywy, zabiegają o ich ustalenie, zachowanie i wykonanie w celu zaspokojenia własnych interesów ekonomicznych. Nie ma powodu, żeby inaczej postrzegać działania podejmowane w związku z prawem do rekompensaty za mienie zabużańskie. Osobie, która skorzystała z możliwości wskazania uprawnionego do rekompensaty należy zatem zapewnić możliwość udziału w postępowaniu, w którym prawo do rekompensaty będzie stwierdzane choćby w tym celu, aby mogła zweryfikować, czy właściwy w sprawie organ prawidłowo zrealizował jej wolę wyrażoną w upoważnieniu. Taka osoba powinna być traktowana jako jego strona w rozumieniu art. 28 K.p.a. (M. Romańska. Glosa do uchwały NSA z 9 października 2017 r. I OPS 3/17, OSP 2018 r., nr 4, poz. 41). Ponadto zwrócić należy uwagę, że poprzez wskazanie osoby, na rzecz której uprawnienie będzie realizowane, nie następuje utrata uprawnienia. Świadczy o tym charakter tego uprawnienia, które jest niezbywalne (art. 4 ustawy zabużańskiej). Skutkiem wskazania nie jest zatem zbycie uprawnienia po stronie osoby wskazującej, lecz wybór jednego lub kilku spośród pozostałych uprawnionych, na rzecz których nastąpić ma realizacja posiadanego przez osobę wskazującą uprawnienia (por. wyrok NSA z 24 września 2019 r. I OSK 2808/17 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przyczyn powyżej wskazanych nie można podzielić twierdzeń skargi kasacyjnej o braku możliwości odwołania takiego oświadczenia i ewentualnej konieczności poddania ich rygorom prawa cywilnego. Argumenty te należy wykluczyć z uwagi na administracyjnoprawny charakter prawa do rekompensaty jak i cel postępowania toczącego się w tym przedmiocie. Wymogiem wszczęcia tego postępowania jest jedynie, aby wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty został złożony przez co najmniej jedną osobę uprawnioną w terminie określonym art. 5 ust. 1 ustawy z 8 lipca 2005 r. Natomiast przedłożenie dokumentacji tak wykazującej zaistnienie przesłanek rekompensaty, jak i oświadczeń o wskazaniu osoby uprawnionej do otrzymania rekompensaty może nastąpić w toku postępowania aż do jego zakończenia postępowania, w ramach którego dojdzie do konkretyzacji uprawnienia. Istotą postępowania o potwierdzenie prawa do rekompensaty jest jej przyznanie osobie uprawnionej, a takie rozstrzygnięcie może nastąpić po rozpatrzeniu wszystkich okoliczności, w tym w przypadku współwłaścicieli czy wielości spadkobierców, kto jest uprawniony do otrzymania rekompensaty. Wyjaśnienie tej kwestii trwa przez całe postępowanie w obu instancjach (wyrok NSA z 20 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 1479/15). Nie ma zatem przeszkód, aby w toku tego postępowania, a więc aż do jego ostatecznego zakończenia, odwołać (cofnąć) oświadczenie o wskazaniu osoby uprawnionej do rekompensaty, szczególnie uwzględniając niezbywalny charakter tego prawa (art. 4 ustawy). Brak regulacji ustawowej wyrażający się w literalnym uregulowaniu sposobu cofnięcia tego oświadczenia nie świadczy, jak chce tego skarżąca, o braku "normy kompetencyjnej", ale o tym, jak słusznie przyjął Sąd pierwszej instancji, że winno odbyć się ono w ten sam sposób co złożenie oświadczenia, a więc z zachowaniem stosownej formy prawnej. Należy je traktować bowiem jako kolejne oświadczenie złożone przez osoby uprawnione. Ponieważ wskazanie takiej osoby jest prawem właściciela nieruchomości pozostawionej poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej lub jego spadkobierców, niewymagającym spełnienia żadnych przesłanek, poza formą jego złożenia, składanym z różnych powodów, w tym poza prawnych, nie ma również podstaw, aby stosować do niego przepisy Kodeksu cywilnego o wadach oświadczenia woli. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 ustawy z 8 lipca 2005 r. (opisany w punkcie 1 skargi kasacyjnej).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również drugi zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 15 w związku z 139 K.p.a. (opisany w punkcie 2 skargi kasacyjnej). Zauważyć przede wszystkim należy, że decyzja organu I instancji nie posiada przymiotu ostateczności, nie jest trwała. Na jej podstawie nie można więc nabyć praw w sposób trwały. Nie może także być ona wykonywana. Uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet jeśli przyznała stronie uprawnienia, nie może być dla strony niekorzystne, nie zamyka jej drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w jej sferze prawnej (np. wyroki NSA z 13 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 1828/14, 14 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 1895/16 i sygn. akt II OSK 1878/16, 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 209/16, 7 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 2297/12, 26 czerwca 2008 r. sygn. akt II GSK 175/08). Zakaz wynikający z art. 139 K.p.a. nie ma wpływu na zakres rozpoznania sprawy ani też nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 3301/14). Reguła określona w art. 139 K.p.a. znajduje zastosowanie jedynie do decyzji administracyjnych organu odwoławczego, przy pomocy której organ ten uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy – art. 138 § 1 pkt 2 in principio K.p.a. (wyrok NSA z 19 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2169/14). Zakaz z art. 139 K.p.a. nie odnosi się natomiast do decyzji o charakterze kasacyjnym (wyrok NSA z 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 392/14 i 21 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2709/16). Ponadto podkreślić trzeba, że obowiązek oceny oświadczenia woli o cofnięciu wskazania skarżącej jako osoby uprawnionej do rekompensaty wynikał z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 30 stycznia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 2304/18, do którego organ odwoławczy na zasadzie art. 153 P.p.s.a. miał obowiązek się zastosować.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Wniosek Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oddalono, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną wpłynęła po upływie terminu przewidzianego w art. 179 zdanie pierwsze P.p.s.a.

-----------------------

($