Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 739/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant: Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. przy udziale - sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...].

Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] przyznał S. S. zasiłek celowy wysokości 176,47 zł na opłacenie energii elektrycznej oraz niedopłaty wynikającej z rocznego rozliczenia za wodę i centralne ogrzewanie.

W odwołaniu od tej decyzji S. S. wyraził swoje niezadowolenie z uwagi na fakt, że organ nie uwzględnił wszystkich istniejących i potencjalnych potrzeb strony zasygnalizowanych we wniosku z dnia 20 marca 2015 r.

Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 3 i 4 art. 7 pkt 4, 5, 6, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ na podstawie wywiadu środowiskowego ustalił, iż dochód S. S. prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi 334,79 zł. Kolegium zauważyło, iż w przedmiotowym okresie skarżący otrzymał oprócz kwoty ustalonej dla niego przedmiotową decyzją (176,47 zł) również 80 zł w marcu 2015 r. w ramach programu [...], nadto otrzymał decyzją zasiłek celowy na dożywianie po 100 złotych miesięcznie w okresie kwiecień-maj 2015 r. oraz 200 złotych na opłacenie energii elektrycznej, ma także ustalone prawo do zasiłku okresowego w wysokości po 162,56 złotych miesięcznie. Powyższe obrazuje – zdaniem SKO - jak wysokie jest zaangażowanie środków asygnowanych ze środków pomocy publicznej na rzecz skarżącego. W ocenie Kolegium wydana decyzja i przyznana pomoc jest wystarczająca, w odniesieniu do sytuacji życiowej strony, jak też jest zgodna z możliwościami finansowymi organu pomocy społecznej. Kolegium stanęło na stanowisku, iż sprzeczne z ustawą o pomocy społecznej byłoby, aby organ gminy przejął utrzymanie dorosłej, sprawnej osoby w wieku produkcyjnym i spełniał każde żądanie strony. Nadto organ zauważył, że osoby korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, zaś przyznanie świadczenia jest jedynie pomocą gminy a nie przejęciem odpowiedzialności za finansowanie wszystkich potrzeb bytowych skarżącego.

Kolegium uznało, że organ objął stronę szerokim zakresem pomocy, gdyż uwzględnił wniosek strony z dnia 20 marca 2015 r., w którym skarżący domagał się od organu pokrycia niedopłaty wynikającej z rocznego rozliczenia za wodę i centralne ogrzewanie, środków na bieżące uzupełnienia potrzebnych środków medycznych oraz zwrotu kosztów związanych z leczeniem, rehabilitacją i aktywnymi działaniami zmierzającymi do możliwie samodzielnego rozwiązywania trudności w uczestniczeniu w życiu publicznym i społecznym, a w szczególności związanych z aktywizacją zawodową. Organ decyzją przyznał stronie zasiłek celowy w wysokości 176,47 zł z przeznaczeniem na opłacenie energii elektrycznej oraz niedopłaty wynikającej z rocznego rozliczenia za wodę i centralne ogrzewanie. Co do przyznania środków na uzupełnienie bieżących środków medycznych strona wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, decyzją z [...] otrzymała 80 złotych na zakup leków w ramach programu [...]. Organ ponadto wskazał, że strona nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających konieczność ponoszenia kosztów związanych z zakupem leków czy leczeniem w placówkach służby zdrowia.

W ocenie Kolegium pamiętać należy, że zasiłek celowy jest świadczeniem o charakterze fakultatywnym, a nie obowiązkowym, przyznawanym w ramach "uznania administracyjnego" (ze względu na użycie zwrotu "może być przyznany") przez organ administracji w miarę jego możliwości finansowych i posiadanych środków. W związku z faktem, że decyzja nie ma charakteru związanego, lecz ma charakter uznaniowy, organ administracji ją podejmujący winien zbadać zasadność przesłanek przemawiających zarówno za przyznaniem zasiłku celowego jak i jego odmową. Dopiero w oparciu o te kryteria organ dokonuje wyboru konsekwencji prawnych ("może być przyznany"). Organ I instancji wziął pod uwagę deklarowaną sytuację materialną wnioskodawcy, jak i własne możliwości finansowe.

Kolegium oceniło ogólnikowe twierdzenia skarżącego jako gołosłowne, albowiem strona od wielu lat w zakresie aktywizacji zawodowej nie podejmuje żadnych działań. Z całą stanowczością można powiedzieć, że gdyby takie konkretne działania były przez stronę podejmowane, strona nie omieszkałaby upomnieć się o ich refundacje. Póki co, aktywność strony przejawia się we wnioskowaniu o wszystkie możliwe formy i typy pomocy wynikające z ustawy o pomocy społecznej i świadczeniach rodzinnych i we wnoszeniu wszystkich możliwych środków zaskarżenia. Faktyczna aktywność strony w ostatnich latach to 187 spraw zgłoszonych przez skarżącego do Kolegium.

Organ odwoławczy zauważył, że S. S. jest osobą w wieku w pełni produkcyjnym, zdolną do pracy, zarejestrowaną w urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy, nieposiadającą orzeczenia o jakiejkolwiek niepełnosprawności. W ocenie Kolegium czyni go to osobą zdolną do zaspokajania swoich podstawowych potrzeb życiowych bez ustawicznej i nieograniczonej potrzeby korzystania z pomocy organów państwowych. W tym więc aspekcie organ I instancji prawidłowo przyznał zasiłek celowy tylko na skonkretyzowane cele w postaci opłaty energii elektrycznej i niedopłaty za wodę i centralne ogrzewanie, a nie przyznał na cele, które są tylko deklarowanymi zamiarami określonych zachowań strony i nie są poparte żadnymi usprawiedliwionymi dowodami w zakresie faktycznych wydatków na leczenie, rehabilitację i łączność. Reasumując, w sytuacji gdy organ przyznał stronie określone świadczenia w ramach złożonego w dniu 20 marca 2015 r. wniosku, organ odwoławczy stwierdził, że nie mógł już decyzji je przyznającej uchylić stosownie do art. 139 K.p.a. Stąd też organ odwoławczy zdecydował o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Powyższą decyzję S. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zdaniem skarżącego decyzja rażąco narusza prawo, zaś członkowie składu orzekającego powinni zostać wyłączeni od orzekania z powodu wyjątkowej szkodliwości społecznej swych działań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. skarżący poparł skargę i złożył pismo uzupełniające skargę, w którym podniósł zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Jego zdaniem organy I jak i II instancji dopuściły się rażącego naruszenia granic uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd oceniając we wskazanym wyżej zakresie legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o przyznaniu S. S. pomocy w formie zasiłku celowego w miesiącu marcu 2015 r. z przeznaczeniem na opłacanie energii elektrycznej oraz niedopłaty za wodę i centralne ogrzewanie stwierdził, iż odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego, w szczególności zaś brak jest przesłanek uzasadniających stwierdzenie jej nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa.

Problematyka przyznania zasiłku celowego unormowana została w przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.). W myśl art. 39 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy (ust. 1). Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu (ust. 2).

Z treści przywołanego unormowania wynika, że zasiłek celowy nie jest świadczeniem obligatoryjnym, które organ administracji publicznej musi przyznać, gdy wnioskodawca spełnia określone ustawą kryteria, lecz ma charakter fakultatywny. Jest to bowiem świadczenie, które może lecz nie musi zostać przyznane przez organ administracyjny, nawet wówczas gdy wnioskodawca spełnia kryteria ustawowe. Ustawodawca w konstrukcji art. 39 u.p.s. posłużył się bowiem pojęciem "może", co oznacza, że przyznanie zasiłku celowego oparte jest na uznaniu organu administracji publicznej. Uznanie administracyjne obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, czyli inaczej mówiąc ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość rodzin i osób samotnie gospodarujących ubiegających się o przedmiotową pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają zostać przeznaczone. Co istotne, zarówno przyznanie jak i odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po zebraniu kompletnego materiału dowodowego, starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, podjęta zaś decyzja winna zostać przez organ wyczerpująco uzasadniona, poprzez wskazanie dlaczego organ wydał takie, a nie inne rozstrzygnięcie.

W ocenie sądu decyzja Kolegium będąca przedmiotem skargi S. S. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają wskazanym wyżej wymogom, wobec czego nie sposób postawić organom zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego. Organy administracyjne obu instancji prawidłowo – w przekonaniu sądu - ustaliły i oceniły sytuację finansową, rodzinną i zdrowotną wnioskodawcy. Skarżący jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy, która samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe. Dochód skarżącego wynosi 334,79 zł i jak prawidłowo ustaliły organy orzekające nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823) wynoszącego 542 zł. Składają się nań zasiłek okresowy w wysokości 207,21 zł, dodatek do czynszu w kwocie 116,22 zł i dodatek energetyczny w wysokości 11,36 zł. Strona jest wieku produkcyjnym, zdolną do pracy, nie posiada orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, co jak trafnie oceniło Kolegium czyni ją zdolną do zaspokajania potrzeb życiowych we własnym zakresie bez potrzeby korzystania z pomocy organów państwowych. Ponadto skarżący jest stałym beneficjentem świadczeń pomocowych. Umiejętnie korzysta z wszelakich form i typów pomocy regulowanych przepisami ustawy o pomocy społecznej i świadczeniach rodzinnych, składając w tym zakresie stosowne wnioski. Mianowicie, jak wynika z motywów zaskarżonej decyzji oraz informacji posiadanych przez sąd z urzędu w związku ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 738/15 (skarga S. S. dotycząca przyznania zasiłku celowego na zakup żywności) oprócz zasiłku na opłacenie energii elektrycznej i niedopłaty wynikającej z rocznego rozliczenia za wodę i centralne ogrzewanie w wysokości 176,47 zł, skarżący miał przyznany i otrzymał: zasiłek celowy na dożywianie w wysokości 100 zł miesięcznie w okresie kwiecień-maj 2015 r., zasiłek okresowy od 1 kwietnia 2015 r. do 31 maja 2015 r. w wysokości 162,56 zł miesięcznie, w miesiącu marcu 2015 r. zasiłek celowy na zakup leków w ramach programu [...] w wysokości 80 zł, w marcu 2015 r. dotację do czynszu w wysokości 116,22 zł i dodatek energetyczny w kwocie 11,36 zł, z kolei w kwietniu 2015 r. otrzymał dodatek do czynszu w wysokości 205,53 zł i dodatek energetyczny 11,36 zł. Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że potrzeby skarżącego nie są lekceważone przez organy pomocowe, które nie pozostawiają go bez pomocy, a przyznana pomoc - jak argumentowało Kolegium - jest adekwatna do możliwości finansowych organów pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] organ I instancji zwrócił uwagę, że na rok 2015 został określony plan finansowy dla Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, II Wydziału Pracy Środowiskowej na kwotę 1.157,841 zł. Po zabezpieczeniu środków na zadanie obligatoryjne (zakup posiłków dla dzieci, sprawienie pogrzebów), kwota na zasiłki celowe wynosi 549.951 zł, co daje 45.829 zł na miesiąc. Do MOPS zgłasza się miesięcznie średnio 400 osób uprawnionych do pomocy celowej. W związku z tym zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie najpilniejszych potrzeb bytowych osób wnioskujących o tę formę pomocy.

Nie budzi wobec tego wątpliwości, że organ pomocowy dysponuje ograniczonymi możliwościami finansowymi i musi brać pod uwagę potrzeby także innych osób wnioskujących o pomoc. Fakt, że organ przyznał przedmiotowy zasiłek celowy w wysokości 176 zł, która ewidentnie nie satysfakcjonuje skarżącego, nie może rzutować sam w sobie na ocenę legalności podjętego rozstrzygnięcia. W motywach zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił rzeczowo i logicznie, dlaczego przyznał zasiłek celowy w takiej a nie innej wysokości.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który zresztą skład orzekający w tej sprawie w pełni podziela, iż przyznanie stronie pomocy uzależnione jest nie tylko od sytuacji materialnej strony i jej żądań, lecz rozpatrując wniosek o przyznanie zasiłku organ musi także kierować się ogólnymi zasadami wyrażonymi w art. 3 ust. 3 i ust. 4 u.p.s., to znaczy koniecznością dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Przepis art. 3 u.p.s. nie może w żadnym razie prowadzić do wniosku o dopuszczalności uczynienia z pomocy społecznej stałego źródła dochodów. Interpretacja taka byłaby niedopuszczalna jako całkowicie sprzeczna z intencją ustawodawcy, który pomocy społecznej wyznaczył jedynie funkcję wspierania tych wysiłków, a nie ich zastępowania. Zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej, co oznacza, że w odróżnieniu od form obowiązkowych, właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 39 ust. 1 u.p.s. Uznanie takie uzależnione jest od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1795/11 - Lex nr 1145072, 24 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1742/11 - LEX nr 1122879).

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podnosił, że pomocy społecznej (świadczonej w drodze zasiłku celowego) nie można traktować jako źródła dochodu. Subiektywne przekonanie skarżącej, że taki zasiłek stanowić ma jedyne źródło utrzymania nie stanowi ustawowej przesłanki do przyznania pomocy społecznej, tym samym w związku z takim kryterium nie może zostać przyznany zasiłek celowy we wnioskowanym zakresie (vide: wyrok z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1847/13 – Lex nr 1656187). Wystąpienie o przyznanie zasiłku celowego nie oznacza, że uzasadnione jest uwzględnienie każdego wniosku skarżącej, a więc zaspokojenie w całości jej potrzeb ze środków publicznych. Organ administracyjny w tym zakresie nie jest powołany do świadczenia pomocy społecznej tylko wybranym jednostkom, lecz wszystkim potrzebującym osobom. Muszą zatem być wzięte pod uwagę możliwości finansowe organu, a w związku z tym, że nie w każdym przypadku będzie możliwe uwzględnienie w całości wniosków skarżącej, pomimo tego, że osoba ta spełnia dochodowe kryteria do przyznania zasiłku. Istotnym elementem działalności organu jest w tym zakresie dokonanie wyważenia różnych grup interesów pomiędzy samymi potrzebującymi obywatelami z uwzględnieniem celów, zadań i funkcji, jakie ma do zrealizowania organ powołany do świadczenia pomocy społecznej. Organ powinien świadczyć pomoc jak najszerszej grupie osób potrzebujących, a w takim przypadku zawsze będzie posiadał zbyt ograniczone środki finansowe, by w każdym przypadku odpowiedzieć pozytywnie na zapotrzebowanie wymagających pomocy obywateli (vide:

wyrok z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1846/13 - Lex nr 1655902).

Reasumując sąd doszedł do przekonania, że organy administracyjne wnikliwie i spójnie oceniły całokształt materiału dowodowego, nie naruszając tym samym reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a., ani norm prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ rzeczowo, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. wyjaśnił przyczyny i okoliczności, które zadecydowały o wydaniu zaskarżonej decyzji. Fakt, iż organ nie uwzględnił całokształtu żądań wnioskodawcy nie oznacza sam w sobie, że naruszył granice uznania administracyjnego. Dodać w tym miejscu trzeba, że skarżący dotychczas nie przedstawił organom pomocowym dokumentów potwierdzających konieczność ponoszenia kosztów związanych z zakupem leków czy leczeniem w placówkach służby zdrowia, zaś jego wniosek o uzupełnienie bieżących środków medycznych został pozytywnie rozstrzygnięty decyzją z dnia [...] przyznającą zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 80 zł w ramach programu [...]. Organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, a posiadane fundusze muszą rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbą osób wymagających wsparcia. Podkreślić przy tym trzeba, że zasiłek celowy nie jest przyznawany na pokrycie pełnych comiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny, sprecyzowany cel bytowy. Zdaniem sądu, skarżący powinien podejmować wszelkie wysiłki w celu przezwyciężenia sytuacji w jakiej się znajduje i podjęcia zatrudnienia. Nadto, co nie bez znaczenia skarżący regularnie korzysta z różnorakich form pomocy, zatem nie może oczekiwać, że pomoc społeczna będzie zaspokajała wyłącznie jego potrzeby, nie licząc się z potrzebami innych podmiotów potrzebujących pomocy. Już tylko na marginesie wspomnieć wypada, że w ostatnich latach skarżący zainicjował przed organem odwoławczym 187 spraw.

Mając powyższe na względzie, sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

m.m.