Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1184/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1 i 2, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 10 ust. 1 i 2, 15 ust. 1, 16 ust. 1, 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 174
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia WSA del. Małgorzata Masternak-Kubiak Protokolant: asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 531/09 w sprawie ze skargi K. i J. G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z dnia 28 marca 2007 r. nr VI /128/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 lutego 2010 r., II SA/Gd 531/09 oddalił skargi K. i J. G. na uchwałę Rady Miasta Gdyni z 28 marca 2007 r., nr VI/128/07 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd stwierdził, że kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) trzeba dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Wskazano przy tym, że w 16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie SK 76/07 orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego interpretacja, że prawo do zaskarżania uchwał lub zarządzeń organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego – gwarantuje prawo do sądu wynikające z Konstytucji.

Nadto stosownie do art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten przesądził, że nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżących postanowieniem nowego planu, w sytuacji, kiedy przeznaczenie terenu nie zostało zmienione.

W pierwszej kolejności zatem należało dokonać ustaleń dotyczących przeznaczenia przedmiotowego terenu w poprzednio obowiązującym planie miejscowym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący są właścicielami działek o numerach [...],[...],[...] i [...] położonych w granicach obszaru objętego planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą nr VI/128/07 z dnia 28 marca 2007r. W planie tym przewidziano następujące przeznaczenie działek skarżących:

- działka nr [...] pod domy jednorodzinne wolnostojące;

- działka nr [...] znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 01 MN2, który przeznaczony jest pod domy jednorodzinne lub dwurodzinne wolnostojące lub bliźniacze;

- działka nr [...] przeznaczona jest częściowo pod zieleń parkową (04 ZP), a części pod ulicę dojazdową (05 KD), niewielkim skrawkiem od strony wschodniej pod domy jednorodzinne wolnostojące (02 MN1), które od drogi miały być oddzielone pasem zieleni izolacyjnej (04ZP); w obrębie tej działki biegnie Potok Marszewski, który wedle założeń planu winien zostać skanalizowany i jego bieg zmieniony;

- działka nr [...] znajduje się w jednostce 01 MN2 przewidzianej pod domy jedno lub dwurodzinne, wolnostojące lub bliźniacze.

Bezsporne jest, że w poprzednim miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki stanowiące własność skarżących były przeznaczone pod zieleń urządzoną C14 ZP.

Ustalenia w planie dotyczące nieruchomości skarżących, a zwłaszcza ustalenia ograniczające możliwość zabudowy poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy, a także przeznaczenie częściowo działek skarżących pod ulicę dojazdową i pod zieleń parkową w ocenie Sądu naruszają ich interes prawny wynikający z przysługującego skarżącym prawa własności, co daje im legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w zakresie dotyczącym działek skarżących oznaczonych numerami [...],[...],[...] i [...]. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm przepisów prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym).

W myśl art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym. Stanowiące podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym przewidują, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonuje się w ramach określonej procedury unormowanej w tej ustawie. Z art. 27 ust. 1 tej ustawy wynika, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zatem zachowanie wymogów tej procedury podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Zgodnie z art. art. 18 ust. 2 pkt 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Mając na uwadze powyższe przepisy, jak również treść wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd dokonał ustaleń dotyczących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. I tak Rada Miasta Gdyni uchwałą z 24 listopada 1999 r., nr XIII/483/99 uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdyni. W dniu 26 października 2005r. Rada Miasta Gdyni podjęła uchwałę nr XXXV/847/05 w sprawie aktualności studium i planów miejscowych w Gdyni. Jako podstawę prawną tej uchwały wskazano art. 32 ust. 2 i 3 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W § 1 tej uchwały Rada Miasta Gdyni biorąc pod uwagę w szczególności zgodność z obowiązującymi przepisami z zakresu planowania przestrzennego uznała, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdyni zatwierdzone uchwałą nr XIII/483/99 Rady Miasta Gdyni z dnia 24 listopada 1999 r. jest częściowo nieaktualne.

W dniu 27 lutego 2008 r. została natomiast podjęta przez Radę Miasta Gdyni uchwała nr XVII/400/08 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni. W § 3 tej uchwały postanowiono, że traci moc uchwała Rady Miasta Gdyni z 24 listopada 1999 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdyni.

Uchwała Rady Miasta Gdyni 26 października 2005r. dotyczyła wyłącznie aktualności studium z punktu widzenia przepisów ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zresztą wynika wprost z jej treści. Uchwała ta nie spowodowała utraty mocy tego Studium. Przedmiotowe Studium utraciło moc dopiero na skutek podjęcia uchwały nr XVII/400/08, tj. z dniem 27 lutego 2008r.

Sąd uznał zatem, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Gdyni uchwalone przez Radę Miasta Gdyni 24 listopada 1999r. uchwałą nr XIII/483/99. Zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony po stwierdzeniu spójności przyjętych w nim rozwiązań ze studium, a tym samym wbrew zarzutowi skargi nie doszło do naruszenia trybu postępowania w tym zakresie.

Z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Stosownie natomiast do treści art. 1 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, podstawą planowania przestrzennego jest zrównoważony rozwój. Z kolei w art. 1 ust. 2 tej ustawy przykładowo wskazano okoliczności, które powinny być uwzględniane przy planowaniu przestrzennym. Ustawodawca nie zakłada więc w procesie planowania przestrzennego pierwszeństwa interesu publicznego przed prywatnym lub odwrotnie. Na równi kładzie nacisk zarówno na prawo własności, jak i inne elementy uwzględniane przy planowaniu przestrzennym.

Sąd nie może ingerować we władztwo planistyczne gminy, w sytuacji, gdy zachowane zostały wszystkie przepisy związane z procedurą uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd administracyjny nie kontroluje celowości konkretnych zamierzeń planistycznych, gdyż wkraczałoby w takim przypadku w kompetencje rady gminy. Jego funkcją jest natomiast badanie, czy podczas tworzenia planu nie naruszono przewidzianej w ustawie procedery planistycznej oraz czy nie nadużyto władztwa planistycznego.

W niniejszej sprawie Rada Miasta Gdyni w sposób wyczerpujący wskazała, że ustalony w projekcie planu przebieg ulicy dojazdowej 05 KD wynika z potrzeb istniejącego układu komunikacyjnego oraz elementów układu planowanego. Wskazała przy tym na konieczność zachowania wymaganych przepisami prawa parametrów technicznych projektowanych rozwiązań komunikacyjnych. Wyjaśniła także, z jakich przyczyn nie ma możliwości przyjęcia innego wariantu. Inny wariant przebiegu tej drogi rozważany w toku procedury nie został pozytywnie zaakceptowany przez Zarząd Trójmiejskiego Parku Krajobrazowy i Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. W tej sytuacji uznano, że organ planistyczny miał na uwadze potrzebę pogodzenia interesu publicznego i interesu prywatnego. Realizacja obu tych interesów okazała się jednak niemożliwa, co wynika z analizy istniejącego stanu faktycznego i wykluczenia możliwości zaplanowania drogi w inny sposób. Z wykazu uzgodnień do projektu planu jednoznacznie wynika, iż Rada Miasta Gdyni, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, uzyskała wszystkie niezbędne uzgodnienia, opinie oraz stanowiska innych organów administracji. Również nie narusza przepisów ustawy ani też przysługującego Radzie władztwa planistycznego przeznaczenie terenu 04 na zieleń parkową. W szczególności zaś nie stanowi przeszkody do wyznaczenia takiego terenu fakt, że w jego sąsiedztwie znajduje się Trójmiejski Park Krajobrazowy. Nadto wbrew zarzutom skarżących brak jest podstaw do przyjęcia, że teren ten zastanowić zaporę dla nielegalnie istniejącej lakierni na terenie zobaczonym symbolem 03 PS.

To samo dotyczy przebiegu Potoku Marszewskiego. Z wyjaśnień pełnomocnika Rady złożonych na rozprawie w dniu 9 lutego 2010 r. wynika, że Potok Marszewski stanowi kanalizację deszczową. Potwierdza to treść zaskarżonej uchwały oraz rysunek planu. Nadto analizując treść planu w zakresie dotyczącym tego Potoku stwierdzić należy, że plan nie nakłada na skarżących obowiązku jego przełożenia, a jedynie stanowi, że zagospodarowanie terenu 02 MN 1, tj. jego zabudowa będzie możliwa po przeniesieniu Potoku na tereny 04 ZP. Wydzielenie drogi 05 KD i wydzielenie terenu 04 ZP wraz z nowym przebiegiem potoku będą to inwestycje celu publicznego realizowane przez Gminę.

Rada Miasta Gdyni uzasadniła również ustalenia nieprzekraczalnych linii zabudowy na nieruchomościach skarżących w odległości 30 metrów od granic Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego. W szczególności zaś pełnomocnik Rady wskazał, iż Rada w momencie sporządzania projektu planu, jego uzasadniania i wykładania kierowała się treścią rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 r., ze zmianą wynikającą z rozporządzenia nr 11/98 z 3 września 1998 r., w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu i określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących zakazów i ograniczeń, natomiast w momencie uchwalania zaskarżanego planu, mimo że formalnie to rozporządzenie nie obowiązywało to przesłanki zawarte w rozporządzeniu Rada uznała za aktualne. Przyjęcie odległości 30 metrów wynika z potrzeb ochrony Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego na dotychczasowych zasadach.

Bezsporne jest, że rozporządzenie z 1994 r. nie obowiązywało już w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały. Zastąpiło je bowiem rozporządzenie Wojewody Pomorskiego nr 57/6 z 15 maja 2006 r. w sprawie Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Pom. nr 58, poz. 1194). W treści zaskarżonej uchwały przywoływane jest już tylko rozporządzenie z 2006 r. ( w poszczególnych kartach terenu w pkt 12 inne zapisy litera b).

Pomimo nieobowiązywania rozporządzenia Wojewody Gdańskiego nr 5/94 z 8 listopada 1994 r. oraz nr 11/98 z 3 września 1998 r. w sprawie wyznaczania obszarów chronionego krajobrazu, określania granic parków krajobrazowych i wyznaczania wokół nich otulin oraz wprowadzenia obowiązujących w nich zakazów i ograniczeń Rada Miasta Gdyni miała, w ocenie Sądu, uprawnienie do ustalenia linii zabudowy w odległości 30 metrów od granicy Trójmiejskiego Parku Krajobrazowego celem ochrony tegoż Parku.

W ocenie Sądu skarżący nie wykazali, aby ustalenia dotyczące sąsiadującego z ich działką terenu oznaczonego symbolem 03 PS naruszały ich interes prawny lub uprawnienie. To samo dotyczy uchwalonej w planie 30% stawki opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak jest przy tym podstaw do uznania, że uchwalenie tej stawki narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości przez K. i J. G. poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż uchwalenie przedmiotowego planu naruszyło interes prawny skarżących (uprawnienia właścicielskie), ale doszło do tego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługujących gminie;

- art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie, iż w dacie podjęcia uchwały przez Radę Miasta w dniu 28 marca 2007 r. obowiązywało aktualne studium, a co za tym idzie brak stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności ww. uchwały.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że plan zagospodarowania przestrzennego powinien uwzględniać szereg czynników wymienionych w art. 1 ust 2 wyżej wymienionej ustawy. Wnikliwa analiza tych czynników jest istotna, ponieważ ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Do takich innych przepisów należy m.in. art. 140 k.c. stanowiący, że "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Jak również, a może przede wszystkim art. 21 ust 1 Konstytucji, który wprowadza jako zasadę konstytucyjną ochronę własności. Jako właściciele skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu uchwały w takim zakresie, w jakim wpływa ona na realizację prawa własności. Nie można też negować, że w pewnych sytuacjach interes społeczny zyskuje pierwszeństwo przed interesem indywidualnym. Niemniej jednak zasadą jest ochrona prawa własności, do momentu kiedy daje się to pogodzić z realizacją uprawnień innych podmiotów.

W szczególności skarżący podnoszą i wskazują, że kwestia uznawania przez Radę Miasta Gdynia za aktualne i obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gdyni z roku 1999 jest dowolną i nieuzasadnioną interpretacją stanu faktycznego sprawy. Skarżący wskazują., iż uchwała Rady Miasta Gdynia XXXV/847/05 z 26.10.2005 r. zawiera w § 1 zapis, iż Studium uwarunkowań, o którym mowa powyżej "jest częściowo nieaktualne". Takie brzmienie uchwały w żadnym wypadku nie daje podstaw do uznania, że tym samym uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odbyło się z zachowaniem zasad postępowania. W niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie, czy studium było aktualne w zakresie, w jakim dotyczyło nieruchomości skarżących,, gdyż postanowienia planu zagospodarowania naruszają interes skarżących. Kwestia ta jest niewyjaśniona, gdyż wskazana uchwała nr XXXV/847/05 jedynie ogólnie stwierdza - częściową nieaktualnóść studium bez zakreślenia jakichkolwiek granic tej "nieaktualności", a z załączonych do sprawy dokumentów przekazanych przez organ skarżony, również nie można powyższej kwestii ustalić.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 w związku z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazano, że wyrokiem z 22 maja 2009 r. (II OSK 1719/08) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Gdańsku z 16 czerwca 2008 r. (II SA/Gd 668/07) uznając zarzut skarżących sprowadzający się do pominięcia przez Sąd okoliczności braku w dacie podjęcia skarżonej uchwały ważnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Sądowi I instancji zbadać tę okoliczność jednocześnie wskazując, że w art. 6 ustawy z o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca nałożył na gminę obowiązek sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, określającego jej politykę przestrzenną. Co prawda w uzasadnieniu skarżonego wyroku Sąd I instancji rozważył powyższą okoliczność, jednakże ocenie skarżących zrobił to w sposób nieprawidłowy, gdyż błędnie przyjął, że w dacie podjęcia uchwały przez Radę Miasta w dniu 28 marca 2007 r. obowiązywało aktualne studium.

Argumentem przemawiającym, za koniecznością uchylenia zaskarżonego orzeczenia jest to, że uchwałą nr XXXV/847/05 Rada Miasta Gdyni uznała za częściowo nieaktualne Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gdyni XII/483/99, które ostatecznie utraciło moc w związku uchwałą nr XVII/400/08 z 27 lutego 2008 r. Skoro skarżona uchwała nr VI/128/07 została podjęta 28 marca 2007 roku nr VI/128/07, a zgodnie z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" należy stwierdzić, iż zaskarżona uchwała została podjęta bez wcześniejszego wymaganego prawem obowiązującego Studium. Ponadto zwrócono uwagę na przepisy art. 33 oraz art. 27 cyt. ustawy. Pierwszy z przepisów nakazuje właściwym organom administracji dokonanie stosownych zmian w Studium wynikających ze zmian ustaw, przy czym dotyczy to czynności w art. 11 ustawy w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Istotne jest to, że art. 27 jednoznacznie nakazuje przeprowadzenie zmian w trybie, w jakim Studium jest uchwalane. Sąd błędnie przyjął, że studium w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywało, pomimo faktu, że sama Rada Miasta Gminy w uchwale nr XIII/483/99 z 24 listopada 1999 r. stwierdziła, iż jest ono częściowo nieaktualne. Przepisy cyt. ustawy nie wskazują o "częściowo aktualnym" studium. Tak więc skoro nie było aktualnego studium, to zaskarżona uchwała winna być uznana za nieważną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie są trafne.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 5 oraz art. 3 pkt 1 i 2 i art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. oraz art. 21 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż uchwalenie przedmiotowego planu naruszyło interes prawny skarżących (uprawnienia właścicielskie), ale doszło do tego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługujących gminie nie mieści się w granicach podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego jest podstawą kasacyjną tylko w przypadku, gdy doszło do niego w wyniku błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania. Skoro przepis ten stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć tylko na podstawach w nim wymienionych, to zarzutu naruszenia wskazanych przez skarżącego przepisów "poprzez bezpodstawne przyjęcie", (gdy również w uzasadnieniu nie wyjaśniono, na czym miałaby polegać ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie), nie można uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 32 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Rada Miasta podejmując uchwałę w sprawie aktualności studium ma w szczególności wziąć pod uwagę zgodność tego studium z wymogami wynikającymi z art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 i art. 16 ust. 1 tej ustawy. Pierwszy z tych przepisów stanowi: "Art. 10. ust. 1. W studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności z: 1) dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu; 2) stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony; 3) stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) stanu dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) warunków i jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; 6) zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia; 7) potrzeb i możliwości rozwoju gminy; 8) stanu prawnego gruntów; 9) występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych; 10) występowania obszarów naturalnych zagrożeń geologicznych; 11) występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych; 12) występowania terenów górniczych wyznaczonych na podstawie przepisów odrębnych; 13) stanu systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopnia uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej oraz gospodarki odpadami; 14) zadań służących realizacji ponadlokalnych celów publicznych; 15) wymagań dotyczących ochrony przeciwpowodziowej. Ust. 2. W studium określa się w szczególności: 1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów; 2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy; 3) obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk; 4) obszary i zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 6) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 7) obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego województwa i ustaleniami programów, o których mowa w art. 48 ust. 1; 8) obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej; 9) obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; 10) kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej; 11) obszary narażone na niebezpieczeństwo powodzi i osuwania się mas ziemnych; 12) obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny; 13) obszary pomników zagłady i ich stref ochronnych oraz obowiązujące na nich ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 oraz z 2002 r. Nr 113, poz. 984 i Nr 153, poz. 1271); 14) obszary wymagające przekształceń, rehabilitacji lub rekultywacji; 15) granice terenów zamkniętych i ich stref ochronnych; 16) inne obszary problemowe, w zależności od uwarunkowań i potrzeb zagospodarowania występujących w gminie".

Z kolei art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza, że "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem", nakazując w ust. 2, że "W planie miejscowym określa się obowiązkowo: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego; 3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego; 4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych; 6) zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów; 7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych; 8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym; 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; 10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej; 11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów; 12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. W planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb: 1) granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości; 2) granice obszarów rehabilitacji istniejącej zabudowy i infrastruktury technicznej; 3) granice obszarów wymagających przekształceń lub rekultywacji; 3a) granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko; 4) granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8; 4a) granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym; 4b) granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012; 5) granice terenów rekreacyjno-wypoczynkowych oraz terenów służących organizacji imprez masowych; 6) granice pomników zagłady oraz ich stref ochronnych, a także ograniczenia dotyczące prowadzenia na ich terenie działalności gospodarczej, określone w ustawie z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady; 7) granice terenów zamkniętych, i granice stref ochronnych terenów zamkniętych; 8) sposób usytuowania obiektów budowlanych w stosunku do dróg i innych terenów publicznie dostępnych oraz do granic przyległych nieruchomości, kolorystykę obiektów budowlanych oraz pokrycie dachów; 9) zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane; 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych" (ust. 3).

Wreszcie art. 16 ust. 1 tej ustawy nakazuje, że: "Plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000".

Uregulowanie zawarte w art. 32 ust. 3 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z przytoczonymi przepisami oznacza, że rada gminy (miasta) ma obowiązek dokonania weryfikacji istniejącego studium z kryteriami wymienionymi w art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 i art. 16 ust. 1 tej ustawy. W kontekście tego uregulowania postanowienie zawarte § 1 uchwały Rady Miasta Gdyni z 26 października nr XXXV/847/05, że Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gdyni XII/483/99 z 24 listopada 1999 r. jest częściowo nieaktualne oznacza tylko i wyłącznie, że przestają wiązać te fragmenty Studium, które są sprzeczne z przywołanymi przepisami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast nie można z tego uregulowania w żadnym razie wyciągać wniosku, że Studium to przestało być aktualne dla jakiegokolwiek obszaru miasta Gdyni, bo w art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 i art. 16 ust. 1 tej ustawy nie ma takiego kryterium, które uzasadniałoby powyższy wniosek. W konsekwencji i drugi z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów należało uznać za nie znajdujący uzasadnienia w obowiązującym prawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.