Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 227/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. w Gdańsku w na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 11 marca 2020 r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: § 29 pkt 14 oraz § 30.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Gminy nr VI/35/2019 z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Wniesiono przy tym o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach poprzez wykroczenie poza zakres upoważnienia ustawowego i wskazanie w regulaminie w dziale VII § 29 pkt 14 zasad utrzymywania pszczół, natomiast w dziale VIII § 30 - nałożenia obowiązku deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 29 pkt 14 uchwały. W pierwszej kolejności wskazano, że Prokurator Rejonowy nie wskazał w sposób jednoznaczny, czy wnosi o uchylenie przedmiotowej uchwały w całości, czy w części odnoszącej się do kwestionowanych przepisów, tj. § 29 pkt 14 oraz § 30 uchwały. Podstawą do wprowadzenia zapisów § 29 pkt 24 Regulaminu był art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zobowiązujący radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku oraz wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ocenie organu, ustawodawca celowo dał uprawnienie radom gmin do uszczegółowienia obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta gospodarskie na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wbrew twierdzeniom skarżącego w § 30 Rada Gminy prawidłowo określiła terminy i miejsca przeprowadzania deratyzacji, zgodnie z treścią art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Dodatkowo, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Z kolei, w myśl art. 8 § 1, art. 52 § 1 oraz art. 53 § 2a w zw. z § 3 p.p.s.a. prokurator może w każdym czasie wnieść skargę na akt prawa miejscowego.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 zd. 2 u.s.g. Natomiast stosownie do art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie wyżej wskazanego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy i w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z inicjatywy Prokuratora kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała nr VI/35/2019 Rady Gminy z dnia 10 kwietnia 2019 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, która została wydana na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. 2018, poz. 1454 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Podkreślić należy, że organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, którą w okolicznościach niniejszej sprawy stanowi art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g., co oznacza, że nie może domniemywać swej kompetencji i dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnienia wymaga, że Prokurator zaskarżył § 29 pkt 14 oraz § 30 załącznika do uchwały. Zgodnie z zaskarżonym § 29 pkt 14 regulaminu pszczoły winny być trzymane w pniach (ulach) ustawionych w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości, w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiadujących z terenem hodowli. Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W ocenie sądu, nakaz by pszczoły trzymać w pniach (ulach) zasadniczo mieści się w powołanej powyżej delegacji ustawowej, jednakże powinność określonego ustawiania uli w odpowiedniej odległości od granic nieruchomości stanowi, zdaniem sądu, ingerencję w stosunki sąsiednie, uregulowane zasadniczo przepisami Kodeksu cywilnego. Zakłócenia powodowane przez pszczoły mogą zostać zakwalifikowane jako immisje, a te z kolei podlegają regulacjom prawa prywatnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 lipca 2020 r., sygn. IV SA/Wa 1217/20, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ponadto, jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań w zakresie wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, podobnie jak odesłanie do ochrony innych osób zamieszkałych na nieruchomości lub nieruchomościach sąsiednich nie stanowi określenia wymagań. Przyjęcie takiej metody regulacji czyni otwartym przedmiot regulacji (wyrok z 7 października 2020 r., sygn. II OSK 1610/18, dostępny na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wobec powyższego, za prawidłowe uznać należy stanowisko Prokurator odnośnie do naruszenia delegacji ustawowej w § 29 pkt 14 załącznika do zaskarżonej uchwały, co skutkuje uwzględnieniem jego wniosku o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały w tym zakresie.

Z kolei, zaskarżony § 30 załącznika do uchwały nakazuje przeprowadzenie deratyzacji miejsc oraz pomieszczeń nieruchomości, wymieniając przykłady takich miejsc (ust. 1). Następnie, nakazuje się stosowanie przy deratyzacji preparatów (trutek) "ogólnodostępnych, zatwierdzonych przez Ministerstwo Zdrowia, o wysokiej skuteczności i relatywnie małej toksyczności dla środowiska naturalnego" (ust. 2). Ust. 3 zaskarżonego przepisu wymienia terminy deratyzacji, wskazując dwa okresy w ciągu roku. Z kolei ust. 4 § 30 nakazuje przeprowadzenie deratyzacji według potrzeb, zgodnie z harmonogramem w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. regulamin wyznacza obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzania. Zdaniem sądu, wyżej opisany sposób sformułowania powyższego obowiązku deratyzacji narusza cytowaną delegację ustawową w ust. 1, ponieważ rada gminy nałożyła obowiązek deratyzacji na właścicieli nieruchomości. Jak podnosi się w orzecznictwie, lokalny prawodawca winien kazuistycznie wskazać obszary na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Zatem, jak wynika z brzmienia art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., kompetencją rady gminy jest wyznaczenie obszaru deratyzacji, co nie obejmuje aspektu podmiotowego. Z uwagi na nałożenie obowiązku na właścicieli nieruchomości przepis ten należało uznać za istotnie naruszający art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Podobnie, w ust. 2 § 30 regulaminu uchwałodawca lokalny również przekroczył delegację ustawową, poprzez nakazanie używania do deratyzacji określonych (konkretnych) preparatów zatwierdzonych przez Ministerstwo Zdrowia. Nałożenie tego rodzaju obowiązku nie ma podstawy prawnej we wskazanym art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., z którego wynika konieczność określenia obszarów i terminów deratyzacji w danej gminie, a nie środków, przy pomocy których deratyzacja ta nastąpi. Tym samym i w tym zakresie należało orzec nieważność wskazanego przepisu wobec braku kompetencji do jego wydania.

W kontekście przeprowadzenia deratyzacji po uzgodnieniu z organem sanitarnym (ust. 4), sąd zauważa, że rada gminy jest wyłącznie uprawniona do wyznaczenia obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Delegowanie tego obowiązku na inny podmiot stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2012 r., sygn. II SA/Gd 120/12, dostępny na stronie:// orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei, zawarta w ust. 3 regulacja dotycząca obowiązku dwukrotnego wykładania trutek w ciągu roku co do zasady jest prawidłowa, jednakże wobec stwierdzenia nieważności ust. 1, 2 i 4 § 30 przepis ten nie mógł się ostać, ponieważ stanowiłby niekompletną regulację kwestii deratyzacji przekazanej do ustanowienia radzie gminy na mocy art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Wobec powyższego, podzielając zarzuty skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 147 p.p.s.a., stwierdzając nieważność uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 29 pkt 4 oraz § 30 załącznika do zaskarżonej uchwały, uznając, że doszło w tym przypadku do istotnego naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie tych postanowień z obrotu prawnego.

W niniejszej sprawie sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym w związku z intensyfikacją rozwoju epidemii i wprowadzeniem dodatkowych ograniczeń, nakazów i zakazów związanych z objęciem miasta G. obszarem czerwonym, o którym mowa w § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1758 ze zm.), a także na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) i § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2, uznając że w takich okolicznościach rozpoznanie sprawy na rozprawie wiązałoby się z istotnym zagrożeniem zdrowia skarżącego Prokuratora i przedstawicieli organu, a zarazem sprawa – ze względu na zebrany materiał dowodowy i ustalony na jego podstawie stan faktyczny – może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym bez uszczuplenia praw procesowych ww. podmiotów, zgodnie z zasadą szybkości postępowania. Jednocześnie, brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy przy użyciu środków bezpośredniego komunikowania na odległość.