Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1055/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Kosewska Sędziowie WSA Beata Sokołowska As. sąd. Szymon Widłak ( spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2007r. przy udziale sprawy ze skargi Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] roku Starosty T. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/Sz. Widłak /-/M. Kosewska /-/B. Sokołowska


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856, zm. Dz. U. z 2001 r. Nr 154, poz.1799, z 2002 r. Nr 153, poz.1271, z 2005 r. Nr 33, poz.288, Nr 122, poz. 1020) i § 1 pkt 15 lit. b) rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz.1925) oraz art.6 ust.1 i art.8 ust.2 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28, poz. 169, ze zm.) art.138 § 1 w związku z art.154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Starosty T. Nr [...] z dnia [...] roku, w sprawie odmowy zmiany decyzji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] roku w przedmiocie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie.

W uzasadnieniu decyzji organ II – ej instancji wskazał, iż zarząd Wspólnoty Gruntowej w D., występując w imieniu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w mieście D., wystąpił do Starosty T. o zmianę w trybie art.154 kpa ostatecznej decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] roku w sprawie ustalenia wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, w związku z istotną zmianą stanu faktycznego, wymagającą ustalenia aktualnego wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Do wniosku załączono uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Wspólnoty ustalającą nową listę osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że przez wiele lat w składzie osobowym uprawnionych do udziału we wspólnocie zachodziły zmiany związane z dziedziczeniem lub zbywaniem udziałów lub ich części przez członków i osoby trzecie. Zmiany te nie znajdowały odzwierciedlenia w żadnych urzędowych dokumentach, a w ewidencji gruntów nawet nie są wpisani członkowie figurujący w decyzji z 1964 roku. Ponadto, osoby wnoszące nieprecyzyjne "oświadczenia o przynależności do wspólnoty" nie uprawiają w mieście D. lub gminie sąsiedniej gruntów rolnych, w związku z czym z samej definicji wspólnoty gruntowej nie mają interesu prawnego w udziale w tej wspólnocie. Grunty wspólnoty stanowią przedmiot współwłasności właścicieli gospodarstw rolnych danej wsi lub okolicy. Również ustawowe ograniczenia zbywania i dziedziczenia udziału we wspólnocie wskazują, że nie może on przejść na osobę, która nie ma gospodarstwa rolnego w danej gminie (lub sąsiedniej) albo nie posiada już wcześniej udziału we wspólnocie. Na aktualnej liście, ustalonej uchwałą Ogólnego Zebrania Członków, osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie Gruntowej w D. znajdują się osoby zamieszkujące na terenie gminy i prowadzące tam gospodarstwo rolne, a co za tym idzie w sposób uzasadniony zainteresowane wspólnym użytkowaniem dla celów rolniczych gruntów wspólnoty.

Starosta T. decyzją z dnia [...] roku Nr [...] odmówił zmiany decyzji [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] roku w sprawie zatwierdzenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz przysługujących im udziałów we wspólnocie położonej w mieście D. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że w trybie art.154 kpa organ wydaje nową decyzję w miejsce dotychczasowej, ale w oparciu o taki sam stan faktyczny. W przypadku natomiast, gdy stan faktyczny uległ zmianie, nie można stosować tego trybu. Spółka zwróciła się o zmianę decyzji z dnia [...] roku w zakresie dotyczącym ustaleń faktycznych, na podstawie których decyzja ta została wydana. Zmiana zatem samej decyzji mogłaby nastąpić tylko i wyłącznie przy jednoczesnej zmianie ustaleń co do stanu faktycznego, a więc nie może to nastąpić w trybie art.154 kpa. Ustalenie innych osób uprawnionych niż te, które zostały wymienione w decyzji z 4 lipca 1964 roku pociągnęłoby za sobą dokonanie zupełnie odmiennych ustaleń niż te, które stanowiły podstawę wydania tej decyzji. Do zmiany wykazu osób uprawnionych należy stosować przepisy zawarte w ustawie o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (art.27-art.29), przy czym należy uwzględnić zmiany w przepisach Kodeksu cywilnego dotyczące dziedziczenia gospodarstw rolnych, przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnyc,, postanowień ustawy komunalizacyjnej a także ustawy z 11 kwietnia 2003 roku o kształtowaniu ustroju rolnego - jak to wskazał WSA w Warszawie w wyroku w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 708/04.

Podkreślono, że w przypadku zmiany wydanej już decyzji w trybie art.154 kpa, doszłoby do naruszenia uprawnień spadkobierców osób wymienionych w decyzji jako uprawnione do udziału we wspólnocie.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż nie jest możliwa zmiana decyzji ostatecznej w trybie art.154 kpa w sytuacji, gdy zmianie uległ stan faktyczny, na podstawie którego wydana została przedmiotowa decyzja. Według spółki zmiana stanu faktycznego nie wyklucza możliwości zmiany decyzji wydanej w oparciu o wcześniejszy stan faktyczny. Zarzucono organowi I instancji, że wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do kwestii osobowości prawnej spółki do zagospodarowania wspólnoty gruntowej. Ma to istotne znaczenie, gdyż z tzw. "teorią organów" spółka działając poprzez swoje statutowe organy może sama decydować o swoich prawach i podejmować istotne rozstrzygnięcia dotyczące sfery jej praw i obowiązków, a nawet samego istnienia wspólnoty. W niniejszej sprawie Spółka, jako osoba prawna, działając poprzez swoje statutowe organy, ustaliła uchwałą Ogólnego Zebrania Członków nową listę osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Starosta T. odmawiając zmiany decyzji w sprawie ustalenia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, nie wykazał, że ustalenie przez Spółkę aktualnej listy osób uprawnionych do udziału we wspólnocie jest wadliwe. W odwołaniu stwierdzono także, iż pomimo, że Starosta T. wyraził pogląd, że w przypadku zmiany wydanej już decyzji w trybie art.154 kpa, doszłoby do naruszenia uprawnień spadkobierców wymienionych w tej decyzji członków wspólnoty, to nie wskazał podstaw, na których opiera swoje twierdzenia.

Organ II- ej instancji w zaskarżonej decyzji podzielił stanowisko wyrażone przez Starostę T.. Stwierdził, iż przepis art.154 Kpa, który został powołany we wniosku Spółki i w decyzji pierwszoinstancyjnej nie pozwala na zmianę decyzji której dotyczy wniosek, albowiem zdaniem organu ustanawiała ona określone prawa dla określonych w niej podmiotów. Niezależnie od tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż z treści powołanych przepisów ustawy z dnia 29 czerwca 1963 roku o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wynika, że decyzja ustalająca wykaz uprawnionych do udziału we wspólnocie oraz wielkości przysługujących im udziałów powiązana jest ze zdarzeniem jakim jest ustalenie przez starostę, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową. Natomiast ustawa ustalenia co do charakteru prawnego nieruchomości i co do osób uprawnionych odnosi do stanu przed dniem wejścia jej w życie. Nie ma więc podstaw, by na podstawie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych powoływać obecnie nowe wspólnoty gruntowe. Również za bezpodstawne organ uznał żądanie, by ustalić nowe wykazy uprawnionych do udziału we wspólnocie w drodze zmiany decyzji, którą ustalono wykaz według stanu przez dniem wejścia w życie ustawy. Organ zwrócił uwagę, iż żaden przepis ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie upoważnia Spółki do spraw zagospodarowania wspólnoty do ustalenia w drodze uchwały "listy uprawnionych do udziału we wspólnocie" według stanu aktualnego i żądania, by starosta wykaz ten zaakceptował decyzją, o której mowa w art.8 ust.2 ustawy, jeżeli to uczynił wcześniej w oparciu o stan, o którym mowa w art..6 ust.1 ustawy.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego aktualizacja i uporządkowanie wykazu osób uprawnionych dla potrzeb ustalenia członków Spółki winno odbywać się na podstawie art.26-29 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych gdzie określone zostały zasady obrotu udziałami we wspólnocie gruntowej.

W skardze na powyższą decyzję pełnomocnik spółki zarzucił:

1) naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 154 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie iż w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zmianę decyzji ostatecznej na mocy której żadna ze stron nie nabyła praw ze względu na słuszny interes strony,

2) naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie zmiany decyzji mimo iż wnioskowała o to jedyna zainteresowana strona - Spółka dla zagospodarowania Wspólnoty Gruntowej w D.,

3) naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji niezastosowanie zasady uwzględnienia słusznego interesu strony w niniejszej sprawie,

4) naruszenie przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji działanie nie uwzględniające zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i powodujące wśród członków wspólnoty przekonanie, iż organy państwa nie są w stanie zapewnić im należytej ochrony słusznie nabytych przez nich praw oraz umożliwić uregulowania ich sytuacji prawnej w oparciu o obowiązujące prawo,

5) naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 8 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, a w konsekwencji uznanie iż nie jest możliwa zmiana na wniosek lub z urzędu decyzji ustalającej wykaz członków wspólnoty gruntowej w nowym stanie faktycznym.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki polemizował ze stanowiskiem organu co do braku możliwości zmiany decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] roku w przedmiocie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, podnosząc także argument, iż uznawszy nawet, iż na podst. art. 154 Kpa nie można było zmienić decyzji z [...] r. w związku z tym iż trudno stwierdzić czy na jej podstawie strona tej decyzji nabyła prawa, to na pewno można było tej zmiany dokonać na podstawie art. 155 Kpa. W dalszej części uzasadnienia skarżący wskazywał na słuszny interes spółki w zmianie przedmiotowej decyzji oraz na specyfikę i charakter działania spółki. W konkluzji skargi argumentował także, iż w obecnej chwili Wspólnota Gruntowa w D. znajduje się w sytuacji całkowitej niepewności co do swej sytuacji prawnej, albowiem nie może w żaden sposób zaktualizować wykazu osób uprawnionych. Przy tym stan prawny, ukształtowany na podstawie decyzji z 1964 r. w żaden sposób nie koresponduje z aktualnym stanem faktycznym. Stanowisko organów I i II instancji, iż nie można zmienić przedmiotowej decyzji w związku ze zmianą objętego nią stanu faktycznego zdaniem skarżącego wydaje się nie do pogodzenia z powinnością organów administracji chronienia słusznie nabytych uprawnień obywateli oraz zapewnienia pewności obrotu, w szczególności w odniesieniu do nieruchomości. Takie działanie organów administracji publicznej narusza zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

Przede wszystkim należy wskazać, iż powinnością organów administracji jest przeprowadzenie postępowania w sposób zgodny z zasadami ogólnymi wyrażonymi w Rozdziale drugim Kodeksu Postępowania administracyjnego.

Wskazać zatem należy, iż zgodnie z treścią art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji winien dążyć w toku postępowania do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego a w konsekwencji do załatwienia sprawy. W tym celu zobowiązany jest wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 kpa). Ustalenie prawdy obiektywnej jest zasadą postępowania administracyjnego, która nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisów prawa (art.6 Kpa), mając na względzie także obowiązek działania na podstawie przepisów prawa oraz prowadzenia działania w sposób, który wzmacnia zaufanie do organów Państwa (art.8 Kpa). Oczywiste jest zatem, iż organ administracji nie jest związany powołanymi przepisami zawartymi we wniosku, a jego treścią i rzeczywistym żądaniem z niego wynikającym.

W niniejszej sprawie żądanie Spółki dla zagospodarowania wspólnoty gruntowej w mieście D. zmierzało do zmiany decyzji Nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia [...] roku w przedmiocie wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie. Możliwość realizacji tego celu pełnomocnik spółki upatrywał w zastosowaniu przepisu art. 154 §1 KPA. Należy jednak podkreślić, iż żądanie wnioskodawcy uruchamia jedynie postępowanie administracyjne, a jego dalszy byt i zakres zależą od treści prawa materialnego. Ciężar procesowy właściwej kwalifikacji prawnej wniosku wszczynającego postępowanie, a także wykazanie, że dokonana kwalifikacja jest zgodna z intencjami strony spoczywa na organach prowadzących postępowanie (art. 7 Kodeksu Postępowania Administracyjnego). Usprawiedliwienia dla odstępstwa od tej zasady nie może stanowić nawet okoliczność, iż strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika.

Wobec jednoznacznych oświadczeń strony co do podstaw faktycznych zgłoszonego wniosku, dokonana przez organy jego ocena jako wniosku o zastosowanie jedynie art.154§1 KPA do zmiany wskazanej decyzji była de facto niezgodna z intencjami strony i naruszała zasady praworządności i kształtowania zaufania do organów państwa (art. 6 i 8 KPA).

Powinnością organów orzekających w tej sprawie było wszechstronne rozpatrzenie wniosku zgodnie z jego rzeczywistym żądaniem i z uwzględnieniem tych okoliczności, które mogą mieć wpływ na jego prawidłową kwalifikację prawną. Tymczasem organy zarówno pierwszej jak i drugiej instancji bezzasadnie ograniczyły się w rozpoznaniu wniosku jedynie do art. 154§ 1 KPA kładąc przy tym w uzasadnieniu znaczny nacisk na okoliczność, iż decyzją z 04 lipca 1964r. członkowie spółdzielni nabyli określone prawa, co uniemożliwia zastosowanie do jej zmiany art. 154§1 KPA. Natomiast zarówno organ I – ej jak i II – ej instancji w ogóle nie odniósł się do możliwości zmiany tej decyzji z zastosowaniem art. 155 KPA.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organy administracji rozpoznają wniosek strony ważąc te podstawy prawne, których zastosowanie odnosi się do faktycznego celu i żądania wnioskodawcy.

Wobec stwierdzenia zatem naruszenia w toku postępowania wskazanych wyżej przepisów Kodeksu Postępowania Administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 §1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T.

O kosztach postanowiono zgodnie z art. 200 cyt. Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono z mocy art. 152 cytowanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ Sz. Widłak /-/ M. Kosewska /-/ B. Sokołowska

D.W.d