Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 832/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 kpa
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1par. 1 i par. 2 P.p.s.a.,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 3 par. 2 pkt 7 P.p.s.a., art. 151 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 września 2016 r. sprawy ze skargi Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 1 czerwca 2016 r. nr NK-3.4131.122.2016.EM w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 kwietnia 2016 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę Nr XI/235/16 w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W § 1 ust. 1 ww. aktu organ stanowiący samorządu województwa postanowił przyjąć stanowisko w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, przedstawione w jego załączniku, wskazując w nim, że przy podejmowaniu uchwał będzie kierować się orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, także tymi, które nie będą publikowane przez zobowiązane do tego organy w Dzienniku Urzędowym R P.

Sejmik Województwa wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji R P orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Żaden organ państwa polskiego nie ma prawa oceniać, czy orzeczenie wydane przez Trybunał Konstytucyjny ma moc wiążącą. Zwrócił się do Zarządu Województwa oraz wszystkich instytucji mu podległych, aby w swojej działalności, przede wszystkim przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniały orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, także te nie opublikowane.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 1 czerwca 2016 r. nr NK-3.4131.122.2016.EM Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr XI/235/16 Sejmiku Województwa z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że w ustawie o samorządzie województwa przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów przez organy samorządu województwa. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 82 ustawy). Ustawodawca nie definiuje jednak kategorii obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał .

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 cyt. ustawy).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt uchwały Nr XI/235/16 wskazać należy, że jako materialnoprawną podstawę jej podjęcia Sejmik przywołał przepis § 15 ust. 2 Statutu Województwa , który stanowi, że Sejmik może, w drodze uchwał, zajmować stanowiska, wyrażać opinie i podejmować apele. Z kolei, w myśl § 53 Statutu Sejmik uzgadnia, zawiera porozumienia lub wyraża stanowisko w następujących sprawach Województwa:

1. ustrojowo-organizacyjnych, w szczególności:

a) statutu Województwa,

b) zmiany granic Województwa,

c) siedziby, liczby członków kolegium i trybu postępowania regionalnej izby obrachunkowej;

2. mienia i majątku, w szczególności:

a) dokonania przez Zarząd darowizny nieruchomości,

b) zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym,

c) bonifikat od cen sprzedaży nieruchomości,

d) bonifikat od opłat z tytułu użytkowania wieczystego,

e) podwyższania opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego,

f) umownych stawek oprocentowania należności od sprzedanych nieruchomości;

3. gospodarczych, w szczególności:

a) programów rządowych dotyczących realizacji ponadlokalnych celów publicznych,

b) informacji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin;

4. promocji i ochrony zdrowia, w szczególności:

a) projektów rozporządzeń lub uchwał dotyczących likwidacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej,

b) informacji Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii o stanie bezpieczeństwa weterynaryjno-sanitarnego;

5. ochrony środowiska i gospodarki wodnej;

6. dróg publicznych i transportu, w szczególności:

a) koordynacji rozkładów jazdy przewoźników wykonujących zarobkowy przewóz osób pojazdami samochodowymi w regularnym transporcie zbiorowym,

b) projektów aktów normatywnych dotyczących przebiegu dróg krajowych,

c) decyzji Rady PKP w sprawie likwidacji linii kolejowych.

Rozpatrując kwestię kompetencji sejmiku województwa do podejmowania określonych działań, zdaniem Wojewody, trzeba mieć na uwadze treść przepisów ustawy o samorządzie województwa, tj. art. 2, który stanowi, że organy samorządu województwa działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy (ust. 1). Do zakresu działania samorządu województwa należy wykonywanie zadań publicznych o charakterze wojewódzkim, niezastrzeżonych ustawami na rzecz organów administracji rządowej (ust. 2), a także art. 14 cyt. ustawy, w którym prawodawca wymienił zadania wykonywane przez samorząd województwa oraz art. 18 tejże ustawy zawierający katalog spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości sejmiku województwa, stanowiący m.in. w pkt 20, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa.

W rozpatrywanej sprawie, wskazać trzeba art. 7 Konstytucji R P stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Normę zawartą w tym przepisie należy odczytywać jako zakaz domniemywania kompetencji organu, a więc nakaz, dyrektywę "...interpretacji przepisów kompetencyjnych w sposób ścisły i z odrzuceniem w odniesieniu do organów władzy publicznej zasady: co nie jest zakazane, jest dozwolone". Innymi słowy organ administracji publicznej chcąc skorzystać z danych uprawnień musi znaleźć normę kompetencyjną, wyraźnie zezwalającą na takie działanie. Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej zawiera bowiem normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie prawnej. Wyrażona w tym unormowaniu zasada legalizmu w powiązaniu z ideą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej) wymaga, aby określone formy działań organów administracji publicznej były jasne i czytelne oraz nie budziły wątpliwości odnośnie przesłanek, którymi organy kierują się przy załatwianiu określonej kategorii spraw z zakresu administracji publicznej. W państwie demokratycznym, w którym rządzi prawo, organy władzy publicznej mogą powstać tylko na podstawie prawa, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania, wyznaczając tym samym granice ich aktywności. Organy te mogą działać tylko w tych granicach. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia, przy czym obywatel może zawsze domagać się podania podstawy prawnej, na jakiej organ podjął konkretną działalność. Jest to zgodne z wymogami wynikającymi z zasady demokratycznego państwa prawnego.

Analiza przywołanych unormowań prowadzi do wniosku, że brak jest w nich regulacji, która upoważniałaby Sejmik Województwa do podejmowania uchwał dotyczących kwestii stosowania norm prawnych powszechnie obowiązujących, czy też dokonywania wykładni prawnej w procesie stanowienia prawa przez organy samorządu województwa.

Nadto, uchwała Nr XI/235/16 Sejmiku Województwa z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w istocie stanowi zapowiedź stosowania przez Sejmik nieopublikowanych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego oraz wzywa do takiego zachowania Zarząd Województwa oraz wszystkie instytucji mu podległe, co zważywszy na relacje między tymi organami należy traktować jako zobowiązanie. Tymczasem, organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego nie został upoważniony przez ustawodawcę do udzielania wytycznych organowi wykonawczemu tej jednostki dotyczących działalności urzędów gmin, starostw, urzędów marszałkowskich oraz komunalnych jednostek organizacyjnych, w tym wytycznych dotyczących wydawania decyzji administracyjnych. Kierując się regułą wnioskowania prawniczego a minori ad maius, wskazać należy, że jeżeli Sejmik Województwa nie posiada upoważnienia do udzielania wytycznych Zarządowi Województwa co do sposobu wykonywania przez niego obowiązków wynikających z przepisów prawa, to tym bardziej nie może rozstrzygać, jakie przepisy powszechnie obowiązują, a jakie nie. Analizując charakter prawny załącznika do uchwały Nr XI/235/16, należy odmówić mu waloru jedynie niewiążącego stanowiska. Stanowisko z definicji wyraża zapatrywanie lub określony stosunek - ale zawsze jedynie tego podmiotu, który je formułuje. W sytuacji natomiast w której adresatem oświadczenia Sejmiku są - jak w sprawie niniejszej - inne organy stosujące prawo (Zarząd Województwa i instytucje mu podległe), nie sposób mówić o zajęciu w tym zakresie przez Sejmik niewiążącego stanowiska. Jest to w istocie ewidentne wywarcie nacisku na "zależne" jednostki i udzielanie im wytycznych co do określonego sposobu postępowania.

Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu niniejszego rozstrzygnięcia, Wojewoda stwierdził, że uchwala Nr XI/235/16 Sejmiku Województwa z dnia 26 kwietnia 2016r. w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w sposób istotny narusza obowiązujące prawo, w konsekwencji stwierdzenie jej nieważności jest konieczne i w pełni uzasadnione. Pozostawienie w obrocie prawnym takiej uchwały byłoby sprzeczne z podstawowymi zasadami prawa administracyjnego, tj. zasadą praworządności (art. 6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) bowiem mogłoby wywoływać w mieszkańcach województwa przeświadczenie, że Sejmik Województwa może rozstrzygać wiążąco o źródłach prawa w Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 29 czerwca 2016 r. Sejmik Województwa wniósł skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody .

W uzasadnieniu skargi zakwestionowana została słuszność stanowiska Wojewody , zgodnie z którym uchwała Nr XI/235/16 Sejmiku Województwa z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie stosowania orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego narusza obowiązujący porządek prawny w sposób uzasadniający skorzystanie z uprawnienia przewidzianego w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, tj. wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność.

W ocenie skarżącego ww. rozstrzygnięcie nadzorcze narusza:

- § 15 ust. 2 Statutu Województwa w zw. z art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa poprzez błędne przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika uprawnienie (kompetencja) Sejmiku Województwa do podjęcia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego,

- art. 2 ust. 1 i 2, art. 14, art. 18 pkt 20 ustawy o samorządzie województwa oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, iż przepisy te nie zawierają regulacji, która upoważniałaby Sejmik Województwa do podejmowania uchwał dotyczących kwestii stosowania norm prawnych powszechnie obowiązujących, czy też dokonywania wykładni prawnej w procesie stanowienia prawa przez organy samorządu województwa, w konsekwencji czego, Sejmik Województwa nie posiada również kompetencji do podjęcia uchwały będącej przedmiotem zaskarżonego niniejszą skargą rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru oświadczył, iż podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym i nadal uznaje przedmiotową uchwałę za istotnie naruszającą obowiązujące prawo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) kontrola sądowa obejmuje orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna.

Przed ustaleniem czy Sejmik miał uprawnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały, Sąd za właściwe uważa przypomnienie kilku istotnych zasad dotyczących funkcjonowania organów administracji publicznej w Rzeczypospolitej.

Jak wynika z art. 7 Konstytucji R P, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Zgodnie zaś z art. 5 § 2 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej rozumiemy też organy jednostek samorządu terytorialnego.

W myśl art. 5 § 2 pkt 6 kodeksu postępowania administracyjnego sejmik województwa jest organem jednostki samorządu terytorialnego.

Przytoczone definicje z k.p.a. nie są też kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych.

Z przytoczonego wyżej art. 7 Konstytucji R wynika zasada legalizmu zgodnie, z którą działalność każdego organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawnym.

Kompetencji organu nie można domniemywać.

Wymienione tu zasady należy mieć na względzie przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy.

Sąd analizując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody musi też dokonać kontroli prawidłowości podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa .

W myśl art. 7 Konstytucji RP i wyrażonej w nim zasady legalizmu organy władzy publicznej działają na podstawie prawa, a to z kolei wymaga aby rozstrzygnięcia, w tym uchwały, miały podstawę prawną.

W ocenie Sądu stanowisko przyjęte w uchwale Sejmiku z dnia 26 kwietnia 2016 r. nie ma podstawy prawnej w obowiązującym porządku prawnym.

Takiej podstawy nie stanowił też § 15 ust. 2 Statutu Województwa .

Zgodnie z jego treścią Sejmik może w drodze uchwał zajmować stanowiska, wyrażać opinie i podejmować apele.

Zakres przedmiotowy powyższego przepisu został ustalony w § 53 Statutu Sejmiku Województwa i nawiązuje on do zadań samorządu województwa.

Trafnie zauważa Wojewoda , że brak jest w wyżej przywołanych unormowaniach takiego przepisu, który byłby podstawą do podejmowania uchwał dotyczących kwestii stosowania norm prawnych.

W ocenie Sądu takiego przepisu być nie może, gdyż byłoby to wkroczenie w obszar kompetencji władzy sądowniczej.

Sąd nie podziela też poglądu, że podjęta uchwała jest jedynie apelem i nie zawiera wiążącego stanowiska.

Analiza uchwały z 26 kwietnia 2016 r. podjętej przez Sejmik Województwa prowadzi do wniosku, że przedstawione w niej stanowisko składa się z dwóch części.

W pierwszej części Sejmik oznajmia, że przy podejmowaniu uchwał będzie kierował się orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, także tymi które nie będą publikowane przez zobowiązane do tego organy w Dzienniku Urzędowym R P.

Można przyjąć, że jest to oświadczenie woli Sejmiku odnoszące się do jego postępowania.

Jednak w drugiej części stanowiska Sejmik zwraca się do Zarządu Województwa oraz instytucji mu podległych, aby w swojej działalności przy wydawaniu decyzji administracyjnych, uwzględniały orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, także te nie opublikowane.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego, że przedstawione w drugiej części uchwały stanowisko, jest wyłącznie apelem.

Apelu nie kierujemy do jednostek podległych.

Organ ma zawsze określone instrumenty prawne i pozaprawne, aby wymóc określone stanowisko od organów podległych.

Tak więc w sytuacji, gdy adresatem stanowiska są inne organy stosujące prawo, to trudno mówić jedynie o zajęciu przez Sejmik niewiążącego stanowiska – apelu.

Zajęcie przez Sejmik stanowiska dotyczącego stosowania norm prawnych nie znajduje żadnego oparcia w obowiązującym porządku prawnym.

Samorządy, a w szczególności ich organy uchwałodawcze mogą podejmować działanie o charakterze intencyjnym, ale w granicach zadań samorządowych.

Mogą apelować o przyznanie dodatkowych środków na realizację zadań czy też o przekazanie im nowych zadań.

Jednak te zabiegi nie mogą wkraczać w kompetencje innych organów bez względu na motywy jakie by temu przyświecały.

Mając na względzie to, że Sejmik Województwa uzurpował sobie prawo do wykonywania kompetencji zastrzeżonych dla władzy sądowniczej lub ustawodawczej Wojewoda prawidłowo uznał w rozstrzygnięciu nadzorczym, że brak było podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę: