Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 707/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6r ust. 2a, ust. 3, ust. 3b i ust. 3c
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Dąbiu z dnia 30 marca 2016 r., nr XVI/134/2016 w przedmiocie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Dąbiu dnia 30 marca 2016 r., nr XVI/134/2016 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Dąbie i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi


UZASADNIENIE

IV SA/Po 707/16

Uzasadnienie

Wojewoda Wielkopolski zaskarżył w całości uchwałę nr XVI/134/2016 Rady Miejskiej w Dąbiu z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Dąbie i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (dalej zaskarżona uchwała) wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że w dniu 30 marca 2016 r. Rada Miejska w Dąbiu podjęła uchwałę nr XVI/134/2016 w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Dąbie i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uchwała wpłynęła do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 8 kwietnia 2016 r. Jako podstawę prawną uchwały powołano: art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej u.s.g.) oraz art. 6r ust. 2a, ust. 3, ust. 3b i ust. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, dalej u.c.p.g.).

Skarżący zarzucił, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g. z uwagi na brak uregulowań dotyczących sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych, czego wymaga przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ponadto, ustalony w przedłożonej uchwale zakres świadczenia usług w zamian za opłatę nie zapewnia, wbrew obowiązkowi zapisanemu w art. 6r ust. 2d u.c.p.g., właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, tj. odpadów zielonych.

W związku ze stwierdzonymi uchybieniami, skarżący pismem z dnia 22 kwietnia 2016 r. zawiadomił stronę przeciwną o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, wskazując na omawiane uchybienia. Pismo zostało przekazane również do wiadomości Burmistrza Miasta Dąbie.

Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Burmistrz Miasta Dąbie wyjaśnił, iż Gmina Dąbie prowadzi mobilne punkty zbierania odpadów komunalnych, których sposób świadczenia usług, w tym rodzaj odbieranych odpadów komunalnych i harmonogram podawany jest do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na stronie internetowej gminy oraz w formie okólników i ogłoszeń dla mieszkańców. Punkty te działają w każdej miejscowości 2 razy w roku, a za ich pośrednictwem odbierane są wszystkie te odpady, które nie są odbierane bezpośrednio z nieruchomości tj. chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, odpady wielkogabarytowe, zużyte opony. Zdaniem Burmistrza, powyższe zostało wskazane w § 2 przedmiotowej uchwały. Burmistrz zaakcentował ponadto, że mobilne zbiórki pełnią rolę punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbie.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów, Burmistrz wyjaśnił, że Gmina Dąbie odbiera od mieszkańców wszystkie rodzaje odpadów komunalnych, przy czym odpady zielone odbierane są z nieruchomości łącznie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi. Powodem takiego rozwiązania jest niewielka ilość odpadów zielonych, gdyż z uwagi na charakter gminy (miejsko-wiejska) odpady te w dużej mierze zagospodarowywane są przez mieszkańców w kompostownikach. Oddzielny odbiór odpadów zielonych generowałby dodatkowe koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi.

W ocenie skarżącego powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Przytoczony w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g uprawnia radę gminy do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Użycie zwrotu "w szczególności" niewątpliwie wskazuje na wolę ustawodawcy, iż uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. winna obowiązkowo zawierać dwa wyszczególnione w tym przepisie elementy, tj.: częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości oraz sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Niezamieszczenie regulacji w powyższym zakresie oznacza nieprawidłowe wypełnienie przez prawodawcę miejscowego upoważnienia ustawowego, skutkujące istotnym naruszeniem prawa.

Uchwała podejmowana na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g., jak wprost wskazuje ustawodawca, stanowi akt prawa miejscowego. Oznacza to, że organ stanowiący musi ściśle dostosować podejmowane regulacje do zakresu upoważnienia ustawowego. Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 w związku z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 2058/11). Jeśli natomiast ustawodawca zastrzega, że w akcie prawa miejscowego powinny znaleźć się określone regulacje, to ich brak oznacza niewypełnienie przez przedmiotową uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym, co również skutkuje istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie zawiera unormowań, które określałyby sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. O wypełnieniu upoważnienia ustawowego w tym zakresie, wbrew stanowisku Burmistrza Miasta Dąbie, nie mogą świadczyć przepisy § 2 (a ściślej: § 2 ust. 2) uchwały, które wskazują jedynie na częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości wymienionych rodzajów odpadów (dwa razy do roku, według harmonogramu, który zostanie podany do publicznej wiadomości).

W ocenie skarżącego takie regulacje nie są wystarczające do przyjęcia, iż określają one sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Ustawodawca w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. wyraźnie rozdziela wymóg określenia częstotliwości odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości od sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Z literalnego brzmienia § 2 ust. 2 uchwały (nie wskazano w tym przepisie, że chodzi o mobilne punkty) wynika, iż regulacja ta spełnia jedynie pierwszy z obligatoryjnych ustawowych wymogów dla przedmiotowej uchwały, tj. częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Z wyjaśnień Burmistrza wynika, iż sposób świadczenia usług przez mobilne punkty zbierania odpadów komunalnych, w tym rodzaj odbieranych odpadów i harmonogram, podawany jest do publicznej wiadomości poprzez zamieszczenie na stronie internetowej gminy oraz w formie okólników i ogłoszeń dla mieszkańców. Takie rozwiązanie w praktyce pozwala na określanie sposobu świadczenia usług przez omawiane punkty z pominięciem drogi prawnie dopuszczalnej, tj. z pominięciem obowiązku podjęcia stosownego aktu prawa miejscowego na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g.

Gminy, na mocy art. 3 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., zobowiązane są do tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Ustawowym obowiązkiem jest utworzenie przez gminę (samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami) co najmniej jednego stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych (art. 3 ust. 2b u.c.p.g.), z którego to obowiązku Gmina Dąbie się nie wywiązała.

Skarżący powołał się na art. 6r ust. 2d u.c.p.g., zgodnie z którym gmina, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zobowiązana jest do zapewnienia właścicielom nieruchomości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Zapisy ustawowe obligują gminy do takiego zorganizowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, który pozwoli na przyjmowanie od właścicieli nieruchomości, poza zmieszanymi odpadami komunalnymi, co najmniej takich odpadów jak: papier, metal, tworzywo sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe, odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady opakowaniowe ulegające biodegradacji (w ramach selektywnego zbierania odpadów - art. 3 ust. 2 pkt 5 u.c.p.g.), jak również: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpady komunalne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 4a (odpady przyjmowanie przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych - art. 3 ust. 2 pkt 6 ww. u.c.p.g.).

W ocenie skarżącego powyższe zapisy ustawowe należą do tych regulacji, które wyznaczają obowiązkowy zakres uchwały podejmowanej na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Przedmiotem tej uchwały jest bowiem jedynie uszczegółowienie sposobu i zakresu świadczenia usług w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a prawodawca miejscowy zobowiązany jest realizować tę kompetencję respektując regulacje ustawowe.

Ustawodawca w sposób wyraźny przyznał radzie gminy kompetencję ograniczenia ilości odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości w ramach opłaty za gospodarowania odpadami komunalnymi, wskazując jednocześnie, jakiego rodzaju odpadów komunalnych to ograniczenie może dotyczyć. Stanowi o tym przepis art. 6r ust. 3a u.c.p.g., w myśl którego w uchwale, o której mowa w ust. 3, dopuszcza się ograniczenie ilości odpadów zielonych, zużytych opon, odpadów wielkogabarytowych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne odbieranych lub przyjmowanych przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z treści powołanych przepisów wynika także a contrario, że nie jest dopuszczalne ograniczenie ilości pozostałych rodzajowo odbieranych odpadów komunalnych. Ponadto kompetencja prawodawcy miejscowego do "ograniczenia" ilości odpadów odbieranych lub przyjmowanych nie może oznaczać kompetencji do "ograniczania do zera" i wprowadzenia takich regulacji, na mocy których gmina nie będzie odbierała w ogóle wskazanych rodzajów odpadów komunalnych.

Z unormowań ocenianej uchwały wynika, że jej zakresem nie zostały objęte odpady zielone. Wbrew zatem ustawowemu obowiązkowi, Rada nie zapewniła właścicielom nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Co prawda z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Miasta Dąbie wynika, że Gmina Dąbie odbiera od mieszkańców odpady zielone łącznie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w przepisach kwestionowanej uchwały.

Mając na względzie powyższe, w ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6r ust. 3 oraz art. 6r ust. 2d u.c.p.g., co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego, w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm., zwanej u.s.g.), organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. wnosi o to do Sądu.

Gmina Dąbie wniosła o oddalenie skargi oraz o zasądzenie na jej rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący, jako organ nadzoru, nie skorzystał z możliwości uchylenia uchwały w trybie nadzorczym.

Wskazano, iż na terenie Gminy Dąbie nie funkcjonuje wyodrębniony

selektywny punkt odbioru odpadów. Zgodnie z § 2 zaskarżonej uchwały funkcję punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych pełnią, na terenie Gminy Dąbie, mobilne zbiórki odpadów. Rozwiązanie takie jest zgodne z unormowaniem art. 4 ust. 2 u.c.p.g., przewidującym, iż dopuszczalne jest, by Gmina, w szczególności - wykonując ustawowe kompetencje - przyjęła regulamin określający szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe/, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 a. (...)

Wykładnia literalna art. 4 ust. 2 u.c.p.g. prowadzi do wniosku, iż dopuszczalne jest przyjęcie przez Gminę następujących rozwiązań:

a) utworzenia punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych; lub

b) zapewnienie przyjmowania w inny sposób wyszczególnionych frakcji odpadów.

W konsekwencji możliwe jest zarówno utworzenie punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych, jak i zapewnienie przyjmowania w inny sposób wyszczególnionych frakcji odpadów, albo przyjęcie obydwu tych rozwiązań. Determinuje to użycie spójnika "lub", który ma określone znaczenie logiczne i językowe, zamiast spójnika "i" (koniunkcji), który oznaczałby obowiązek Gminy zapewnienia obydwu rozwiązań przewidzianych w ustawie.

Na prawidłowość takiej wykładni wskazuje zarazem art. 6 ust. 2 d u.c.p.g, zgodnie z którym w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa wart. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Dopiero zatem brak określenia w regulaminie zasad dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów zielonych oraz odpadów budowlanych i rozbiórkowych stanowiących odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4 a stanowiłby istotne naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.

W konsekwencji, prawidłowe zdekodowanie normy art. 6 r u.c.p.g. powinno sprowadzać się do wykładni, iż sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych powinien być przedmiotem odrębnej regulacji uchwały, wyłącznie w przypadku, w którym punkt taki zostanie utworzony. Wskazano, iż skoro regulacja § 2 uchwały określa "zapewnienie przyjmowania w inny sposób" co najmniej takich odpadów komunalnych jak przeterminowane leki i inne odpady wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g, to taki sposób regulacji można uznać za przedmiotowo wyczerpujący regulację sposobu przyjmowania w inny sposób wyszczególnionych odpadów komunalnych.

Chociaż brzmienie przepisu ust. 2b w art. 3 u.c.p.g. zdawałoby się przesądzać, iż Gmina ma obowiązek utworzenia co najmniej jednego punktu stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów, to biorąc pod uwagę, iż art. 4 ust. 2 u.c.p.g. - z uwagi na usytuowanie - powinien być potraktowany jako lex specialis względem art. 3 ust 2 b u.c.p.g. mobilne formy zbierania odpadów mogą być potraktowane jako wypełnienie obowiązku utworzenia stacjonarnego punktu selektywnego zbierania odpadów komunalnych przez gminę. W konsekwencji wprowadzonych zmian oparcie gminnego systemu gospodarki odpadami wyłącznie na mobilnych punktach selektywnej zbiórki stanowi wypełnienie ustawowego obowiązku w tym zakresie

W myśl zasady racjonalnego prawodawcy nieracjonalnym byłoby, gdyby Rada Gminy - nie tworząc punktów selektywnej zbiórki odpadów - regulowała sposób świadczenia przez nie usług. Zaskarżona uchwała reguluje (bez przywołania nazwy, co nie jest wymagane) sposób działania tzw. mobilnych punktów odbioru odpadów, tj. zapewnienie przyjmowania odpadów (§ 2 uchwały). Nie zasługuje na podzielenie zarzut, iż wskazany w uchwale sposób odbierania odpadów, poprzez dookreślenie sposobu informowania mieszkańców za pomocą harmonogramu, nie wykracza poza zakres ustawowej delegacji.

Skarżący sformułował w skardze zarzut naruszenia przez przedmiotową uchwałę art. 6 r ust 2 d u.c.p.g. poprzez brak zapewnienia mieszkańcom odbioru odpadów zielonych.Zgodnie z tym przepisem, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Zwrócono uwagę na kategoryczne brzmienie przepisu: "gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich odpadów". Brzmienie tego przepisu nie pozostawia żadnej swobody gminie. "Zapewnienie odbioru" jest obowiązkiem ustawowym, a zatem - zawarcie, czy też nie, zapisu o zapewnieniu odbioru odpadów, czy też ich poszczególnych rodzajów, nie skutkuje wyłączeniem obowiązku Gminy w tym zakresie.

W ocenie Gminy, nie jest wyłączona sytuacja, w której odbiór odpadów zielonych, także z uwagi na uwarunkowania lokalne, odbywać się będzie w ramach odbioru odpadów zmieszanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art.134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art.101 ust.1 ustawy z dnia 08 marca 1990r o samorządzie gminnym (j.t.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Należy jednak zauważyć, że skarga została złożona przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 i 2 u.s.g. Ustawa ta – mająca charakter regulacji szczególnej w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadzając obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia w przypadku składania skarg na uchwały lub zarządzenia organu gminy (art. 101 ust. 1), nie przewiduje takiego obowiązku w przypadku skarg składanych w trybie art. 93 ust. 1 przez organ nadzoru na uchwały lub zarządzenia organu gminy. Wniesienie skargi w tym trybie nie jest też ograniczone żadnym terminem (tak NSA w wyroku z dnia 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, publ.: ONSAiWSA z 2006 r., nr 1, poz. 7).

Przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. Organ nadzoru w kontrolowanej sprawie w ustawowym terminie nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Dlatego ze względu na upływ terminu wskazanego, w art. 91 ust. 1 u.s.g. Wojewoda, jako organ nadzoru, nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały i - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. – zmuszony był wnieść niniejszą skargę do Sądu.

Jak słusznie wskazał WSA w Krakowie w swym wyroku z dnia 10.09.2013r. o sygn. III SA/Kr 343/13 ( publ. CBOSA) przepis art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowi, że o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia. W przepisie tym ustawodawca nie zamieścił słów "w sprawie z zakresu administracji publicznej", co oznacza, że intencją ustawodawcy było poddanie wszystkich uchwał i wszystkich zarządzeń organów gminy nadzorowi przy umożliwieniu jednostkom samorządu terytorialnego zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego. Organ nadzoru może zatem zakwestionować każdą uchwałę lub zarządzenie organu gminy, niezależnie od ich przedmiotu. Każdy tego rodzaju akt, podjęty przez organ gminy, czy to należący do zakresu administracji publicznej, czy też nie - może być zaskarżony w trybie nadzoru (wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r., II SA/Wr 854/03, publ.: OwSS 2004/2/43, postanowienie NSA z dnia 11 lutego 2005 r., OSK 1138/04, publ.: LEX nr 175318, wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt 9/02, wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2005 r., OSK 790/04, publ.: OwSS 2006/1/10).

W świetle brzmienia art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. - zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne - podstawą stwierdzenia nieważności tych aktów jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem.

Przypomnieć należy, że przedmiotem niniejszej sprawy jest wniosek o stwierdzenie nieważności w całości uchwały nr XVI/134/2016 Rady Miejskiej w Dąbiu z dnia 30 marca 2016 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy Dąbie i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właścicieli nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zaskarżona uchwała niewątpliwie jest aktem prawa miejscowego, gdyż ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są wszystkie podmioty (właściciele nieruchomości z terenu Gminy Dąbie) korzystające z usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych w zamian za opłatę uiszczoną przez właścicieli nieruchomości, którym uchwała nakazała określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia określonej opłaty. Jej adresaci zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto dyspozycja uchwały miała zastosowanie do wielu powtarzalnych czynności.

Ponadto ustawodawca wprost w art.6r ust.3 u.c.p.g. wskazał, że rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Nie ma więc wątpliwości, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Z tego względu zaskarżona uchwała należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie zaś do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Tym samym ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

W myśl art.3 ust.2 pkt 6 u.c.p.g. gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie i tworzą warunki niezbędne do ich utrzymania, a w szczególności tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a;

Zgodnie z art.3 ust.2b u.c.p.g. gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami.

Według art.4 ust.1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego.

Regulamin, zgodnie z art.4 ust.2 pkt 1 lit.a określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

W myśl art.6r ust.2 d u.c.p.g. w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina zapewnia właścicielom nieruchomości pozbywanie się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych, przy czym rozumie się przez to odbieranie odpadów z terenu nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 1 i 2, przyjmowanie odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz zapewnianie przyjmowania tych odpadów przez gminę w inny sposób.

Jak już wspomniano zgodnie z art.3 ust.2b u.c.p.g. gmina jest obowiązana utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami. Niewątpliwie obowiązku tego organ w kontrolowanym przypadku nie wypełnił.

Zgodnie zaś z art.6r ust.3 u.c.p.g. rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Mając na uwadze powyższe normy Sąd orzekający zasadniczo podziela stanowisko strony skarżącej. Wskazać należy, że zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 określa tylko częstotliwość odbierania od właścicieli nieruchomości wymienionych rodzajów odpadów (dwa razy do roku). Zaskarżona uchwała nie określa natomiast sposobu świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Brak takiego uregulowania w uchwale oznacza niewypełnienie przez uchwałę zakresu regulacji określonej w upoważnieniu ustawowym, a konkretnie w art.6r ust.3 u.c.p.g., co stanowi istotne naruszenie prawa.

Burmistrz Gminy wprawdzie wskazał, że w gminie Dąbie funkcjonują mobilne punkty zbierania odpadów komunalnych, których sposób świadczenia usług podawany jest do publicznej wiadomości poprzez stronę internetową gminy oraz w formie okólników i ogłoszeń dla mieszkańców. Według organu mobilne punkty zbiórki pełnią rolę punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych na terenie Gminy Dąbie. Jednak nawet jeżeli faktycznie jest tak jak wskazuje to Burmistrz, że mobilne punkty zbiórki pełnią rolę punktów selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, to nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w zaskarżonej uchwale.

Tymczasem w celu wypełnienia obowiązku ustawowego unormowanego w art.6r ust.3 u.c.p.g. sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych również powinien zostać określony w zaskarżonej uchwale, a nie tylko na stronie internetowej gminy i w formie ogłoszeń. Skarżący ma rację, że art. 3 ust. 2b u.c.p.g. zobowiązuje gminę by utworzyć co najmniej jeden stacjonarny punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych, samodzielnie lub wspólnie z inną gminą lub gminami, jednak brak takiego punktu nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Organ słusznie wskazał, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. określa, że ustawodawca przewidział możliwość przyjmowania odpadów przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. W związku z powyższym jest możliwe prowadzenie mobilnego punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, jednak aby uchwała podjęta na podstawie art. 6r ust. 3 u.c.p.g. była ważna, musi określać sposób odbierania odpadów przez te mobilne punkty. Tego jednak w zaskarżonej uchwale nie uczyniono.

Odnosząc się do drugiego zarzutu z unormowań ocenianej uchwały istotnie wynika, że jej zakresem nie zostały objęte odpady zielone. Wydawałoby się zatem, że wbrew ustawowemu obowiązkowi, Rada nie zapewniła więc właścicielom nieruchomości, w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, możliwości pozbywania się wszystkich rodzajów odpadów komunalnych. Co prawda z wyjaśnień złożonych przez Burmistrza Miasta Dąbie wynika, że Gmina Dąbie odbiera od mieszkańców odpady zielone łącznie ze zmieszanymi odpadami komunalnymi, jednak nie znajduje to żadnego odzwierciedlenia w przepisach kwestionowanej uchwały, gdyż faktycznie w uchwale literalnie nie określono, że obejmuje ona odpady zielone. Jednak można przyjąć, że odpad zielony jest odpadem komunalnym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (j.t. Dz.U. z 2016r., 1987). Odpady zielone są to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zieleni oraz targowisk, z wyjątkiem odpadów pochodzących z czyszczenia ulic i placów (art. 3 ust. 3 pkt 8b u.o.o). Nie ulega jednakże wątpliwości, że w odpady zielone zaliczają się do grupy odpadów komunalnych. Z wyjaśnień burmistrza wynika, że odpady zielone są odbierane wraz z odpadami komunalnymi.

Z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.