Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1199/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 11, art. 16, art. 24 par. 1 pkt 5, art. 77 par. 1, art. 104, art. 106, art. 107 par. 1, art. 156 par. 1, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 202 ust. 4, art. 204
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 3 pkt 1, art. 27, art. 28, art. 181 ust. 1 pkt 1-4
journal: Dz.U. 2010 nr 185 poz 1243
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2011 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej M. S.A. z siedzibą w N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z [...] maja 2011 r. - zaskarżoną skargą przez M. S.A. z siedzibą w N. (zwaną dalej: skarżącą) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy decyzję własną z [...] marca 2011r. Decyzją tą stwierdzono z urzędu nieważność decyzji:

- Wojewody [...] z [...] lipca 2007r, którą udzielono firmie M. pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji zlokalizowanych w W. przy ul. [...], tj. składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne o zdolności przyjmowania powyżej 10 Mg na dobę z wydzieloną kwaterą do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest i Zakładu Recyklingu Odpadów - instalacji do odzysku odpadów niebezpiecznych o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę, (zwanej dalej: decyzją Wojewody),

- Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010r., którą zmieniono w części ww decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2007r. (zwanej dalej: decyzją Marszałka).

W zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż pismem z 14 grudnia 2010 r. zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody. Następnie w piśmie z 7 lutego 2011 r. wskazał skarżącej podstawę prawną wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody, tj. art. 202 ust. 4 oraz art. 204 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Z kolei decyzją z [...] marca 2011 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody, uznając iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Przedstawione stanowisko Minister podtrzymał w decyzji z [...] maja 2011 r. Przytaczając treść art. 202 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 3 ust. 3 pkt 1 ustawy o odpadach, wskazał iż skarżącej wydano pozwolenie zintegrowane na eksploatację dwóch różnych instalacji w gospodarce odpadami, tj. instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania, z wyjątkiem składowania, odpadów niebezpiecznych, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę oraz instalacji do składowania odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych, o zdolności przyjmowania ponad 10 ton na dobę lub o całkowitej pojemności ponad 25 000 ton. Oznacza to, iż na zasadach decyzji Wojewody skarżąca prowadziła działalność w zakresie wytwarzania odpadów oraz gospodarowania odpadami. Stosownie do powyższego decyzja - pozwolenie zintegrowane - wydane na wniosek prowadzącego ww instalacje z zakresu gospodarowania odpadami powinna określać warunki prowadzenia procesów wytwarzania odpadów oraz gospodarowania odpadami zgodnie z wymaganiami wynikającymi m. in. z art. 184 i art. 188 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz z art. 27 i art. 28 ustawy o odpadach. Minister nie interpretuje zatem rozszerzająco przepisów prawa w kwestii obowiązku ustalenia dla każdej z instalacji warunków prowadzenia procesów gospodarowania odpadami. Obie eksploatowane przez skarżącą instalacje, w których prowadzone są procesy gospodarowania odpadami, są oddzielnymi, niezależnymi instalacjami, nie tylko o odmiennych charakterystykach lecz także różnym przeznaczeniu.

Dalej organ zauważył, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 9 ustawy o odpadach przez odzysk należy rozumieć wszelkie działania, które nie stwarzają zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub w części, określone w załączniku nr 5 do ustawy. Załącznik nr 5 tejże ustawy określa 15 procesów odzysku oznaczonych symbolami R1 — R15. Proces odzysku R15, zgodnie z tymże załącznikiem, stanowi przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku w tym do recyklingu. Nie można więc zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącej, że wytwarzanie granulatu o nazwie handlowej "B." i/lub paliwa alternatywnego, tj. dwóch rodzajów odpadów oznaczonych odpowiednio kodem 19 12 10 lub 19 12 11 stanowi proces wytwarzania odpadów nie zaś ich odzysku, albowiem stosownie do przytoczonego powyżej opisu procesu odzysku R15 — rozumianego jako przetwarzanie odpadów, w celu ich przygotowania do odzysku lub do recyklingu, bezsprzecznym pozostaje fakt, że odpady, o kodach 19 12 10 lub 19 12 11, powstające w procesie przetwarzania innych rodzajów odpadów, będą wykorzystane przez inne podmioty w procesie odzysku Rl. Dla tak prowadzonego procesu odzysku niezbędne jest zatem określenie warunków prowadzenia tego procesu zgodnie z normą wskazaną treścią art. 27 ustawy o odpadach, a zatem m. in. określenie ilości odpadów poszczególnych rodzajów poddawanych odzyskowi w okresie roku, szczegółowe opisanie stosowanych metod odzysku, w tym wskazanie procesu odzysku zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy wraz z opisem procesu technologicznego, czy też określenia dodatkowych warunków prowadzenia odzysku odpadów, jeżeli wymaga tego specyfika odpadów w szczególności niebezpiecznych. Pozwolenie określa także rodzaj i parametry instalacji istotne z punktu widzenia przeciwdziałania zanieczyszczeniom. Mając na uwadze, że w procesie odzysku R15 w instalacji przetwarzane są odpady, w tym także odpady niebezpieczne, pozwolenie powinno określać rodzaj i ilość wykorzystywanej energii, materiałów, surowców (w przedmiotowym przypadku odpadów) biorąc pod uwagę wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik. W obliczu przedstawionych informacji podkreślić należy, że decyzja Wojewody została wydana bez uwzględnienia powyższych uwarunkowań wynikających z mocy prawa, a tym samym została wydana z jego naruszeniem. W obowiązującym stanie prawnym procesy odzysku określone są w załączniku nr 5 do ustawy o odpadach i oznaczone są symbolami R1 - R15, zatem określenie procesów odzysku R14 i R15 mianem "przejściowego wynalazku" stanowi jedynie twierdzenie skarżącej.

W myśl art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska instalacje wymagające pozwolenia zintegrowanego powinny spełniać wymagania ochrony środowiska wynikające z najlepszych dostępnych technik, a w szczególności, z zastrzeżeniem art. 207 ust. 2, nie mogą powodować przekroczenia granicznych wielkości emisyjnych. Tymczasem zapisy decyzji Wojewody są niezgodne ze wskazanym powyżej przepisem prawa. Dla instalacji określonej w decyzji Wojewody wymagania dotyczące najlepszych dostępnych technik określone są, jak wskazano w decyzji z [...] marca 2011r., treścią czterech aktów wykonawczych, tj.: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 marca 2003 roku w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących lokalizacji, budowy, eksploatacji i zamknięcia, jakim powinny odpowiadać poszczególne typy składowisk odpadów (Dz. U. z 2003 r., Nr 61, poz. 549, ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2002 roku w sprawie zakresu, czasu, sposobu oraz warunków prowadzenia monitoringu składowisk odpadów (Dz. U. z 2002 r., Nr 220, poz. 1858, ze zm.), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. z 2002 r., Nr 191, poz. 1595), rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 7 września 2005 r. w sprawie kryteriów oraz procedur dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku danego typu (Dz. U. z 2005 r., Nr 186, poz. 1553, ze zm.). W decyzji z [...] marca 2011 r. także wyraźnie wskazano, iż decyzję Wojewody wydano z naruszeniem § 1 ust. 2 ww rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002r., którego treść stanowi, że w sposób nieselektywny mogą być składowane wyłącznie: odpady inne niż niebezpieczne w ramach poszczególnych grup; odpady z grupy 20 z odpadami innymi niż niebezpieczne z grup 02, 03, 04, 15, 16,17, albo odpady z grupy 20 z odpadami innymi niż niebezpieczne z podgrup 19 05, 19 06, 19 08, 19 09,19 12, albo [...]. Tymczasem skarżąca nie składuje odpadów z grupy 20, zatem zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt. 1 powyższego rozporządzenia może w sposób nieselektywny składować wyłącznie odpady inne niż niebezpieczne w ramach poszczególnych grup. Mając na uwadze, że strona składuje 15 grup odpadów na powierzchni 3 kwater i na terenie tychże kwater prowadzi ręczną segregację odpadów, Minister zauważył, że sposób prowadzenia procesu unieszkodliwiania odpadów metodą D5 jest niezgodny z wymaganiami wynikającymi z najlepszych dostępnych technik.

Na zakończenie organ podkreślił, iż wydanie decyzji wbrew przepisom prawa, które są interpretowane w sposób jednoznaczny i w sposób jednoznaczny nakładają prawa i obowiązki stanowi rażące naruszenie prawa w myśl art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W decyzji z [...] marca 2011 r. wskazane zostały przepisy prawa materialnego, wbrew którym wydana została decyzja Wojewody, a tym samym wystąpiła pozytywna przesłanka do stwierdzenia jej nieważności.

M. S.A. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym, na decyzję Ministra Środowiska z [...] maja 2011 r. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] marca 2011 r. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 127 § 3 K.p.a. przez brak rozpatrzenia całości sprawy dwukrotnie przez organ administracyjny;

2) art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przez udział tego samego pracownika w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji oraz wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

3) art. 158 § 1 w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności dwóch decyzji w jednej decyzji administracyjnej;

4) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne jego zastosowanie;

5) art. 105 K.p.a. przez jego niezastosowanie w odniesieniu do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody;

6) art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. przez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie;

7) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11 K.p.a. przez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji oraz brak wskazania stanowiska służbowego osoby upoważnionej do podpisania decyzji.

Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Ministra Środowiska w zaskarżonej decyzji i uzasadniając przedstawione wyżej zarzuty podniosła, iż:

1) w przypadku postępowania wszczętego na skutek wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ administracji publicznej zobowiązany jest do pełnego rozpatrzenia sprawy, bowiem postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Tymczasem Minister nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy. Treść uzasadnienia decyzji Ministra z [...] marca 2011 r. i decyzji Ministra z [...] maja 2011 r. nie różnią się od siebie w stopniu znaczącym, powołują się na te same okoliczności i przepisy prawa. Oczywiście istotnym jest charakter prowadzonego postępowania w zakresie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, nie zmienia to jednak faktu, iż każdorazowo organ administracji publicznej zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego sprawy i wydania na jego podstawie rozstrzygnięcia. Treść zaskarżonej decyzji stanowi oczywisty dowód braku przeprowadzenia jakiejkolwiek weryfikacji decyzji z [...] marca 2011 r. Zatem organ nie rozpatrując dwukrotnie całości sprawy dopuścił się rażącego naruszenia prawa, pozbawiając skarżącą możliwości skorzystania z konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności. Minister nie ustosunkował się także do żadnego z podnoszonych przez skarżącą zarzutów we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy;

2) istnieje szereg znamion wskazujących, iż przedmiotowa sprawa prowadzona była przez tego samego pracownika Ministerstwa Środowiska, który powinien być wyłączony przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Świadczyć o tym może sam fakt nadania sprawie stosownej sygnatury. Obie decyzje w sygnaturze sprawy zawierają inicjały, tj. skrót imienia i nazwiska tego samego pracownika - są to litery MT. Nawet jeśli osoba ta nie podpisała decyzji, to jej zadaniem było przygotowanie projektu decyzji i przedłożenie jej do podpisu Ministrowi. Za zarzutem naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. przemawia również niemal identyczność uzasadnień decyzji, co potwierdza przygotowanie ich przez tę samą osobę;

3) Minister w drodze jednej decyzji administracyjnej rozstrzygnął o stwierdzeniu nieważności dwóch niezależnych decyzji administracyjnych funkcjonujących odrębnie, a to decyzji Wojewody i decyzji Marszałka. Oczywistym jest, iż decyzje te miały podobne podstawy ich wydania, jednak nie były identyczne, zaś uprawnione organy przeprowadziły w tym zakresie odrębne postępowania administracyjne. Zważywszy na powyższe, koniecznym było przeprowadzenie dwóch niezależnych postępowań w zakresie stwierdzenia ich nieważności i zakończenie ich dwiema odrębnymi decyzjami administracyjnymi;

4) w postępowaniu nieważnościowym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Podstawą stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji może być wyłącznie rażące naruszenie przepisów praw, tj. oczywista i niebudząca wątpliwości sprzeczność z normą prawną. Organ błędnie ustalił, iż decyzja Wojewody i decyzja Marszałka spełnia przesłanki rażącego naruszenia prawa, w tym m. in. art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przy stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnej koniecznym jest uwzględnienie upływu czasu od dnia jej wydania. Powyższe ma niezwykle ważkie znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż pierwotne pozwolenie zintegrowane zostało wydane w roku 2007, od tego czasu możliwym jest wystąpienie istotnych zmian w metodach i technikach gospodarowania odpadami. Okoliczności tych nie uwzględnił w żaden sposób Minister rozpatrując sprawę, poprzestał on wyłącznie na wykazaniu, że instalacje naruszają art. 204 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, poprzez niezastosowanie najlepszych dostępnych technik gospodarowania odpadami. Przytoczenie wyłącznie rozporządzeń w zakresie określenia obowiązujących norm dotyczących najlepszych dostępnych technik, bez dookreślania czy powołanie konkretnych norm, jakoby naruszonych przez instalacje, należy poczytać za brak wykazania rażącego naruszenia prawa. Idąc dalej, kolejnym zarzutem Ministra było nieokreślenie w pozwoleniu zintegrowanym warunków korzystania i emisji z każdej instalacji odrębnie zgodnie z art. 202 prawa ochrony środowiska, w tym warunki wytwarzania i sposobu zagospodarowania wytwarzanych odpadów w oparciu o art. 181 ust 1 pkt 1-4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (zwana dalej ustawą o odpadach). Podkreślić należy, iż wprost z ustawy o odpadach, jak i z ustawy prawo ochrony środowiska, nie wynika, że nie można objąć jednym pozwoleniem wytwarzania odpadów w kilku instalacjach, czy też wydać jednego pozwolenia obejmującego kilka instalacji. Skoro zatem przepisy prawa nie przewidują zakazu wydania takiego pozwolenia, tym bardziej chybiony jest zarzut jego rażącego naruszenia. Wykładnia nie może być zaś podstawą do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a tym samym zaistnienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2

K.p.a. Również Minister nie wykazał w żaden sposób na czym polegać miałoby rażące naruszenie prawa w przypadku decyzji Marszałka. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jakichkolwiek odniesień do tej decyzji;

5) wobec decyzji Wojewody organ winien zastosować art. 105 K.p.a., gdyż w chwili orzekania decyzja ta nie istniała w obrocie prawnym. Decyzja ta została wydana na rzecz przedsiębiorcy, działającego pod firmą M. Następnie wydana została decyzja administracyjna w trybie art. 190 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, którą to decyzją, decyzja z 2007 r. została przeniesiona na spółkę M. spółkę komandytową, która następnie przekształciła się w M. spółkę akcyjną. Aktualnie w obrocie prawnym pozostaje decyzja - pozwolenie zintegrowane - uprawniająca do działania skarżącą z 2008r. Konstrukcja decyzji o przeniesieniu jest zatem taka, iż pomimo lapidarnej treści w swej istocie zawiera ona całość rozstrzygnięć merytorycznych zawartych w decyzji wydanej na rzecz poprzednika prawnego. Wskutek wydania decyzji przenoszącej całość praw i obowiązków wynikających z innej decyzji administracyjnej, ta ostatnia traci byt prawny, a źródłem uprawnienia adresata jest jedynie decyzja o przeniesieniu, inkorporująca w swej treści wszystkie dotychczasowe warunki. Skoro decyzja Wojewody została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z 2008r., to nie można było stwierdzać jej nieważności, jako decyzji nieistniejącej, a postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w tej części winno zostać umorzone;

6) w wydanych decyzjach nie ustalono podstawowych przesłanek wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, a to czy ewentualne naruszenie prawa ma charakter rażący, jaki charakter ma przepis prawa, który mógł zostać naruszony, jakie skutki gospodarcze, społeczne i ekonomiczne miało wydanie pozwolenia zintegrowanego oraz jaka zachodzi relacja pomiędzy bytem prawnym pozwolenia a zasadą demokratycznego praworządnego państwa prawa. Tym samym Minister uchybił art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.;

7) w związku z uchybieniem wskazanym w punkcie powyższym, niemożliwe było wypełnienie przez organ administracji publicznej normy prawnej określonej w art. 11 K.p.a. Obowiązek rzetelnego i wyczerpującego sporządzenia uzasadnienia decyzji, szczególnie istotny jest w przypadku stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, w związku z rażącym naruszeniem prawa. W omawianym przypadku nie odniesiono się w żaden sposób do zarzutów przedłożonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz w innych pismach przesyłanych przez nią w toku postępowania;

8) wątpliwości budzi również podpis zamieszczony pod decyzją Ministra z [...] maja 2011 r., gdyż nieopatrzony jest on imieniem i nazwiskiem, jak również brak jest wskazania stanowiska służbowego osoby, która go złożyła. Tymczasem okoliczność ta jest niezwykle istotna dla omawianej sprawy, gdyż obecnie nie ma żadnej możliwości weryfikacji, czy osoba składająca podpis pod decyzją była do tego uprawniona. Decyzja zatem nie spełnia wymogów formalnych określonych w art. 107 § 1 K.p.a.

Minister Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Ministra Środowiska z [...] maja 2011 r. i decyzja z [...] marca 2011 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Szczególnego podkreślenia wymaga, iż kontrolowane w sprawie decyzje zostały wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego było przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanych w postępowaniu zwykłym, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2007r. (pozwolenia zintegrowanego) i decyzji ją zmieniającej, czyli decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] czerwca 2010r., korzystających z przymiotu ostateczności.

Dalej należy również podkreślić, iż stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją szczególną, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego (por. orzeczenie SN z 7.03.1996r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNP 1996/18/258). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, iż "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Przesłanką stwierdzenia nieważności szczególnie rozważaną na gruncie przedmiotowej sprawy było wydanie aktu z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 lipca 2010r. (sygn. akt I OSK 170/10, publ. Lex nr 672887) o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Z zasady musi to być wada tkwiąca w samej decyzji. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001r., sygn. akt II SA 1726/00, publ. Lex 51233). Dlatego też, w tezie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 1988r. (sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988, z. 2, poz. 96) wyraźnie stwierdzono, że "naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa".

Reasumując powyższe organ administracji publicznej, rozważając stwierdzenie nieważność danego aktu administracyjnego, w tym wydania go z rażącym naruszeniem prawa, winien pamiętać, iż:

1) zaistnienie przesłanki nieważnościowej ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu;

2) postępowanie nieważnościowe nie może być traktowane jak postępowanie dotyczące ponownego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, którą rozstrzygnięto o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno - prawnego;

3) zastosowania sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenie stanu faktycznego. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (wyrok NSA z 12.01.2011 r., sygn. akt I OSK 363/10, publ. Lex nr 745223);

4) nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność aktu, ale tylko przypadki ciężkiego, oczywistego naruszenia prawa. Zatem nawet naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności aktu;

5) naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (wyrok NSA z 2.03.2011 r, sygn. akt II OSK 2226/10, publ. Lex nr 824448);

6) przez rażące naruszenie prawa rozumie się naruszenie niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego czy prawa procesowego.

7) norma art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie pozwala na stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego bez wskazania treści normy prawnej, która została naruszona i bez podania powodów, dla których to naruszenie należy zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa (wyrok NSA z 11.01.2011 r., sygn. akt II GSK 766/10, publ. Lex nr 746137).

Mając na względzie przytoczoną regulację prawną, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy należało stwierdzić, iż decyzje, które zapadły po przeprowadzeniu postępowania nieważnościowego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W decyzji z [...] marca 2011 r. Minister Środowiska zacytował art. 201 ust. 1, art. 202 ust. 1 i ust. 4, art. 203 ust. 1, art. 188 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska i wskazał co powinno zwierać pozwolenie, odwołując się w tym zakresie również do art. 27, art. 28 i art. 18 ust. 2 ustawy o odpadach. Następnie podał, iż z treści decyzji Wojewody wynika, że udzielone pozwolenie zintegrowane dotyczy dwóch instalacji i jego analiza wskazuje, iż narusza ono treść art. 18 ust. 2, gdyż w odniesieniu do wytwarzanych odpadów zawiera łącznie ustalenia dla składowiska odpadów i Zakładu Recyklingu Odpadów. Dodatkowo w tabeli 2 zawarto ustalenia sprzeczne z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach oraz pkt III.1.3, III.1.3.3 i III.1.2.2 naruszają w kolejności § 1 pkt 2 ppkt 1-4 i 9 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny i art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o odpadach. Dalej wskazał, iż wymagania dotyczące spełniania przez składowisko odpadów wymogów najlepszej dostępnej techniki (BAT) dla składowisk odpadów obejmują spełnienie wymagań wynikających z rozporządzeń, które wymienił i zauważył, iż normy w nich zawarte zostały naruszone. Nadto podał, iż treść tabeli 4 jest sprzeczna z treścią określoną w pkt III. 1.2.2. i nie ustalono zarówno warunków odzysku granulatu "B." prowadzącego do wytworzenia określonego produktu jako R 14, jak i prowadzenia procesu R 15, tj. wytwarzania dwóch rodzajów paliw alternatywnych.

Podsumowując Minister stwierdził, iż powyższe fakty wskazują, że decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa.

Z kolei w decyzji z [...] maja 2011r. zaskarżonej skargą, Minister zauważył, iż w sytuacji występowania w obrocie prawnym decyzji Wojewody wydanej z rażącym naruszeniem prawa zobligowany był do stwierdzenia jej nieważności, co znalazło odzwierciedlenie w decyzji z [...] marca 2011 r. Minister podkreślił, iż w decyzji tej wyraźnie wskazano przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania pozwolenia zintegrowanego i ich naruszenie, jednocześnie powielił jej fragmenty. Nadto przeprowadził krótką polemikę z twierdzeniami skarżącej zawartymi we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z powyższego wynika, iż w obu wydanych w postępowaniu nieważnościowym decyzjach w przeważającej ich części organ zacytował przepisy prawa materialnego, wskazując naprzemiennie, iż wydane pozwolenie zintegrowane, czyli decyzja Wojewody, albo je narusza, albo jest z nimi sprzeczna. Poprzestał także na przytoczeniu ogólnikowym rozporządzeń, wskazując na ich naruszenie, bez precyzyjnego podania, które z ich uregulowań zostały naruszone przy wydaniu decyzji Wojewody (w jej poszczególnych postanowieniach). Zaś przede wszystkim nie wykazał, iż przy wydaniu decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa. Nadto w zaskarżonej decyzji organ w ogóle nie odniósł się do decyzji Marszałka. Z treści kontrolowanych decyzji można również wysnuć wniosek, iż pewne ustalenia organ czynił w oparciu o stan teraźniejszy, co jest niedopuszczalne z racji tego, że zaistnienie przesłanki nieważnościowej ocenia się według stanu faktycznego (i prawnego) sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu. Przykładowo organ wskazał, iż skarżąca nie składa odpadów z grupy 20, o której mowa w § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002r. w sprawie rodzaju odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny; składuje 15 grup odpadów na powierzchni 3 kwater i na terenie tychże kwater prowadzi ręczną segregację odpadów, co oznacza, iż sposób prowadzenia procesu unieszkodliwiania jest niezgodny z wymaganiami wynikającymi z najlepszych dostępnych technik. W świetle powyższego stosownym będzie odparcie zarzutu skarżącej, jakoby przy stwierdzaniu nieważności decyzji administracyjnej należało uwzględnić czas jaki upłynął od jej wydania. Powyższe zdaniem skarżącej ma niezwykle ważkie znaczenie dla przedmiotowej sprawy, gdyż pierwotne pozwolenie zintegrowane zostało wydane w roku 2007, a od tego czasu możliwym jest wystąpienie istotnych zmian w metodach i technikach gospodarowania odpadami.

Zatem w świetle poczynionych wyżej wywodów, należy stwierdzić, iż zaprezentowane stanowisko organu, który wszczął przedmiotowe postępowanie nieważnościowe z urzędu, jest niewystraczające do wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu ostateczności, chronionej zasadą trwałości unormowaną w art. 16 K.p.a. W ocenie Sądu Minister trzymając się ściśle wskazówek zawartych w pkt 1 do 7 powyższej treści wyroku, aby móc stwierdzić nieważność decyzji Wojewody, która pociąga za sobą stwierdzenie nieważność decyzji zmieniającej, jako że decyzją tą dokonano zmiany decyzji dotkniętej wadą kwalifikowaną, winien bezwzględnie ustalić jakie konkretnie normy prawne zostały naruszone. Następnie wykazać, że naruszenie tych norm nie jest tylko naruszeniem mającym wpływ na wynik sprawy, ale naruszeniem oczywistym, kwalifikowanym, wynikającym z bezpośredniego rozumienia przepisu, a nie z jego wykładni, wskazującym na jawną sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, czyli noszącym cechy rażącego naruszenia prawa. Pamiętając przy tym, iż dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki, które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Wszystko to organ winien uczynić z odniesieniem się do konkretnych treści decyzji Wojewody.

Z racji tego, iż wymóg ten nie został spełniony w kontrolowanych przez Sąd decyzjach, należało je wyeliminować z obrotu prawnego przez uchylenie. Jednocześnie należy podkreślić, iż przedstawionym działaniem uniemożliwiono Sądowi dokonanie merytorycznej oceny w kontekście wydawaniu decyzji Wojewody z rażącym naruszeniem prawa. Sprawa zatem wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania nieważnościowego. Niniejszym orzeczeniem nie przesądzono wyniku tego postępowania. Dopóki organ nie wykaże w sposób jasny, klarowny i przekonywujący, że decyzja Wojewody z 2007r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, do tej pory nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji i decyzji zmieniającej.

W kontekście treści skargi należy jeszcze wskazać, iż:

- po pierwsze, w świetle zaprezentowanej treści zaskarżonej decyzji, przyznać trzeba rację skarżącej, iż organ uchybił obowiązkowi dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym wyczerpującego odniesienia się do zarzutów skarżącej sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia. Obowiązek ten spoczywał na organie na skutek wniesienia przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i obowiązek ten wynika z zasady dwuinstancyjności unormowanej w art. 15 K.p.a. W tej sytuacji doszło do naruszenia art. 15 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- po drugie zasadny jest także zarzut wydania decyzji w postępowaniu nieważnościowym z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ jak bowiem wynika z powyższej części uzasadnienia nie wyjaśnił sprawy w sposób wnikliwy, wszechstronny i wyczerpujący, w szczególności nie wykazał, ażeby decyzja Wojewody została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co z kolei przełożyło się negatywnie na uzasadnienia podjętych rozstrzygnięć;

- po trzecie wątpliwość skarżącej wzbudził podpis zamieszczony pod zaskarżoną decyzją z [...] maja 2011r., co skarżąca wiąże z naruszeniem art. 107 § 1 K.p.a. W ocenie Sądu wątpliwość ta jest jak najbardziej słuszna. Zgodnie z przywołaną normą decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Tymczasem pod treścią zaskarżonej decyzji widnieje podpis, z którego nie można wyczytać imienia i nazwiska osoby, którą upoważniono do wydania decyzji, a nadto i brak wskazania stanowiska służbowego tej osoby. Dopiero z porównania tego podpisu z podpisem widniejącym pod odpowiedzią na skargę wiadomym jest, że zaskarżoną decyzję podpisała - z upoważnienia Ministra - podsekretarz stanu B. B. Podpis pod decyzją odpowiadający wymogom z art. 107 § 1 K.p.a. pozwala na ustalenie, że decyzja stanowi objaw woli uprawnionego pracownika, czy też została podpisana przez osobę nieupoważnioną. Zwracanie uwagi na złożenie prawidłowego podpisu znajduje również uzasadnienie w treści art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., który stanowi, iż pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowo złożony podpis pozwala skutecznie odeprzeć potencjalny zarzut wydania decyzji przez pracownika organu, który podlegał wyłączeniu, będącej podstawą wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.;

- po czwarte odeprzeć należy zarzut skargi, polegający na naruszeniu zacytowanego już wyżej art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. z racji udziału tego samego pracownika (o inicjałach "MT") w rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji oraz wskutek złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Sądu wyłączeniu w oparciu o wskazaną podstawę prawną podlega pracownik organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Zaś pracownikiem, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji jest osoba upoważniona do wydania decyzji, czyli ta która podpisała decyzję;

- po piąte niezasadnym jest także zarzut naruszenia art. 158 § 1 w zw z art. 104 § 2 K.p.a. przez stwierdzenie nieważności dwóch decyzji w jednej decyzji administracyjnej. Sąd w okolicznościach niniejszej sprawy nie widzi bowiem przeciwskazań co do oceny w jednym postępowaniu nieważnościowym decyzji stanowiącej pozwolenie zintegrowane i decyzji je zmieniającej, a to z tego względu, że decyzje te w zasadzie stanowią integralną całość. Decyzja zmieniająca nie stanowi samodzielnego bytu, nie może funkcjonować w obrocie prawnym bez decyzji będącej pozwoleniem zintegrowanym. Nie do zaakceptowania byłoby gdyby w sprawie doszło do stwierdzenia nieważności pozwolenia zintegrowanego, a pozostawiono by w obrocie prawnym decyzję, która w części zmieniła pozwolenie dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa. Decyzja z [...] czerwca 2010r. winna zatem również podlegać ocenie w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym;

- po szóste nie można zgodzić się ze skarżącą, iż organ naruszył art. 105 K.p.a. przez jego niezastosowanie, jako że w ocenie skarżącej zachodziła podstawa do umorzenia postępowania nieważnościowego w zakresie dotyczącym decyzji Wojewody wobec istnienia w obrocie prawnym decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2008r. Decyzją z [...] marca 2008r. przeniesiono prawa i obowiązki wynikające z decyzji Wojewody udzielającej przedsiębiorcy, tj. firmie M. pozwolenia zintegrowanego na M. Spółkę komandytową (która to następnie przekształciła się w M.Sp. akcyjną). I z tego faktu skarżąca wyprowadza tezę, iż w chwili orzekania w postępowaniu nadzwyczajnym nie istniała w obrocie prawnym decyzja Wojewody. Tymczasem w ocenie Sądu ww decyzja przeniosła jedynie uprawnienia i obowiązki o charakterze administracyjnym z dotychczasowego podmiotu na nowy podmiot, przedmiotem postępowania była cała instalacja funkcjonująca w dotychczasowym kształcie i wnioskodawca wstąpił we wszystkie prawa i obowiązki dotychczasowego posiadacza instalacji. Oznacza to, iż decyzja Wojewody nadal pozostała w obrocie prawnym, tylko prawa i obowiązki z niej wynikające, które dotychczas przysługiwały przedsiębiorcy funkcjonującemu pod nazwą M. przeszły na spółkę o tej samej nazwie. Z zaistniałej sytuacji nie można w żadnym razie wywodzić - jak to czyni skarżąca - iż decyzja Wojewody utraciła swój byt prawny, została wyeliminowana z obrotu prawnego. Podmioty gospodarcze niejednokrotnie korzystają z możliwości takiego przeniesienia w sytuacji, gdy tylko przepisy prawa taką możliwość przewidują. Przeniesienie takie jest bowiem pod wieloma względami dla nich bardzo korzystne, np. przejmują instalację funkcjonującą w oparciu o liberalniejsze standardy, czy nie muszą opracowywać całej dokumentacji niezbędnej do wydania pozwolenia.

Minister Środowiska - ponownie rozpoznając sprawę w jej całokształcie - winien mieć na względzie ocenę prawną i wytyczne zawarte w niniejszym orzeczeniu, pamiętając iż stwierdzenie przesłanki nieważnościowej ocenia się według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu jej wydania.

Sąd mając na względzie przytoczone regulacje prawne, poczynione wywody i przedstawiony stan sprawy - na mocy art, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. - orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku. Postanowienie o kosztach - zawarte w pkt III - oparto o treść art. 200 w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a.