Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1620/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 137 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 142
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 216
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 24
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1419
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych
article: art. 7
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi Gminy Miasta T. na decyzję Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody K. – P. na rzecz Gminy Miasta T. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z kwietnia 1973 r. nr [...] (znak [...]) Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T., na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 10 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach – orzekło o dokonaniu zamiany działek położonych w T., stanowiących własność W. W. i działki przy ul. B. 92b, stanowiącą własność Skarbu Państwa. W decyzji ustalono warunki zamiany i wskazano, że rozstrzygnięcie o zamianie nastąpiło, ponieważ nieruchomość położona w T. przy ul. Ś. nr 13/15 przeznaczona jest na cel budowy osiedla mieszkaniowego "H. S.", a właściciele jej, jako warunek dobrowolnego odstąpienia przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Polskiego wystąpili z żądaniem otrzymania nieruchomości zamiennej.

W dniu [...] maja 1973 r., z powołaniem się m.in. na ww. decyzję nr [...], została zawarta w formie aktu notarialnego umowa zamiany nieruchomości pomiędzy W. W., a Skarbem Państwa, w wyniku której W. W. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa własność nieruchomości o pow. 1,6320 ha zabudowanej budynkami i budowlami gospodarstwa ogrodniczego oraz niezabudowanej nieruchomości o pow. 1,8720 ha (łącznie 3,5040 ha), położonych przy ul. Ś. 13/15, w zamian za co Skarb Państwa oddał jej w użytkowanie wieczyste niezabudowaną nieruchomość o pow. 0,7597 ha, położoną w T. przy ul. B. 92b. Ze względu na fakt, że zamieniane nieruchomości miały nierówną wartość, Skarb Państwa dopłacił W. W. kwotę różnicy w gotówce, płatnej w ratach przez okres 3 lat.

Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2002r. J. R., K. W., J. W. – spadkobiercy W. W., wystąpili do Prezydenta Miasta T. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w T. przy ul. Ś. 13/15.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002r., nr [...] Prezydent Miasta T. odmówił zwrotu gruntów, jednakże decyzja ta została uchylona przez Wojewodę K. – P. decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. (decyzja nr [...]), który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta T. decyzją z [...] maja 2003 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie na rzecz J. R., K. W. i J. W. gruntów o łącznej powierzchni 6722 m2, położonych w T. przy ul. M. S. 9b, stanowiących działki geodezyjne nr [...], nr [...] i nr [...], a w pozostałym zakresie odmówił zwrotu działek: nr 5, nr 6, nr 7, nr 157/2, nr 8/2, nr 8/1, nr 351/3, nr 351/1, nr 350, nr 33 i nr 327/12. Prezydent orzekł jednocześnie o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gminy Miasta T. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za nabytą, a obecnie zwracaną nieruchomość w wysokości 12.437,00 zł.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. wystąpił Polski Związek Działkowców Okręgowy Zarząd T.-W. w T. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003 r., jednakże Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2005r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Ku.-P. z [...] listopada 2004r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 787/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. W. i J.R. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2005 r.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku Polskiego Związku Działkowców Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. (nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] maja 2003r.

W związku z wyłączeniem od udziału w sprawie Prezydenta Miasta T. (postanowienie Wojewody z dnia [...] marca 2007 r., nr [...]) dalsze postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości prowadził Starosta T. Organ ten decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. (nr [...]) orzekł o zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...] na rzecz J. R. w 1/3 części i K. W. w 2/3 części.

Od tego rozstrzygnięcia odwołanie wniosło Miasto T. oraz Polski Związek Działkowców. Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] października 2007r. (nr [...]) utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2007r., jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt. II SA/Bd 3/08 uchylił decyzję Wojewody z dnia 24 października 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...] sierpnia 2007r.

Zdaniem Sądu organy nie orzekły o całości żądania. Starosta T. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2007r. orzekł o zwrocie przez Gminę Miasto T. niezagospodarowanych działek nr [...] i nr [...] oraz działki nr [...] użytkowanej jako ogród działkowy. W decyzji brak jest natomiast jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w przedmiocie pozostałych gruntów. Zdaniem Sądu nie podjęto wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż okoliczność, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wykupionej nieruchomości mimo upływu 10 lat od dnia sporządzenia umowy notarialnej, wymagała poczynienia ustaleń, czy spełnione zostały warunki zbędności działek nr [...],[...] i [...], a zarazem warunki dla ich zwrotu spadkobiercom W. W., określone w art. 137 ust. 2 u.g.n. Tymczasem, mimo że orzeczono o zwrocie tychże działek, z akt administracyjnych nie wynika, by wydanie decyzji było poprzedzone odpowiednimi czynnościami wyjaśniającymi pod tym kątem. Sąd wskazał także na inne wady postępowania.

Starosta T. po uzupełnieniu postępowania dowodowego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] orzekł o:

1. zwrocie gruntów oznaczonych geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...] na rzecz: J. R. w 1/3 części i K. W. w 1/3 części i J. W. w 1/3 części,

2. prawie wyżej wymienionych osób do odszkodowania w kwocie po 451.000 zł lub nieruchomości zamiennej stanowiącej równowartość tej kwoty, za działkę nr [...] stanowiącą ogrody działkowe,

3. umorzeniu postępowania w zakresie żądania zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/3, 350, 327/12, położonych w T. przy ulicy S., Ł. i Ś..

Starosta wskazał, że pełnomocnik wnioskodawców pismem z dnia [...] lutego 2009 r. ograniczył żądanie zwrotu nieruchomości do działek nr [...], nr [...] i nr [...], wobec tego należało umorzyć postępowania w przedmiocie zwrotu pozostałej części nieruchomości. Organ ustalił, że działka nr [...] obejmuje teren kilkudziesięciu zagospodarowanych działek ogrodniczych, a działki nr [...] i nr [...] stanowią niezagospodarowany pas gruntu, częściowo zasypany zwałami ziemi, gruzu i odpadów. W części (od ul. G.) teren jest zadrzewiony i porośnięty krzewami. Starosta, powołując się na art. 137 ust. 2 u.g.n. wskazał, że na części wywłaszczonej nieruchomości zrealizowano budowę osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą. Jednakże część nieruchomości (tj. działki nr [...] i [...]) nigdy na ten cel nie była wykorzystana, nie zrealizowano na niej celu wywłaszczenia. Z dokonanych ustaleń wynika, że na gruncie tym nie zrealizowano żadnej innej inwestycji. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] lipca 1999 r. działki nr [...], nr [...] i częściowo działka nr [...] znajdują się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] o ustaleniach: "przeznaczenie podstawowe – usługi ogólnomiejskie oraz nieuciążliwa działalność gospodarcza". Pozostała część działki nr [...] znajduje się w granicach obszaru oznaczonego symbolem [...] o ustaleniach "przeznaczenie podstawowe – droga główna "trasa średnicowa". W ocenie Starosty oznacza to, że spełnione są przesłanki zwrotu działek nr [...] i nr [...].

W odniesieniu zaś do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Starosta podkreślił, iż pracowniczy ogród działkowy "[...] " urządzony pierwotnie jako czasowy, z mocy prawa, tj. art. 33 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych po 10 latach stał się w rozumieniu tej ustawy ogrodem stałym. W myśl art. 41 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych uzyskał status ogrodu rodzinnego. Art. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, iż przepisy tejże ustawy nie naruszają innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami. Takim szczególnym przepisem jest art. 24 rodzinnych ogrodach działkowych, który przewiduje, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej pod rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W tej sytuacji należało zatem orzec o odszkodowaniu lub prawie do nieruchomości zamiennej.

Wartość będącej przedmiotem zwrotu nieruchomości o łącznej pow. 6722 m² ustalono wg operatu szacunkowego na kwotę 1 830 000 zł, z czego wynika, iż m² zwracanej nieruchomości jest warty 272,03 zł. Zatem w razie braku nieruchomości zamiennej za działkę nr 351/4 o pow. 0,4973 m2, wnioskodawcom przysługuje odszkodowanie w kwocie 1 353 000 zł - po 451 000 zł dla każdego. Natomiast wysokość odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz Gminy Miasto T. określono proporcjonalnie do obszaru zwracanej nieruchomości i po waloryzacji za okres 1974-2008 oraz za styczeń i luty 2009 r. wynosi ona 12 168,09 zł.

Od powyższej decyzji odwołało się Miasto T., wnosząc o jej uchylenie oraz orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowych działek. W ocenie Gminy Miasta T. nabycie objętych wnioskiem o zwrot działek nastąpiło nie w drodze wywłaszczenia, lecz cywilnej umowy sprzedaży. Na poparcie tej tezy Gmina Miasta T. powołała się na odnaleziony w kwietniu 2009 r. dowód w sprawie, w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. Rawickiej. w T., wykonanego w październiku 1969 r. Wskazała, że z tego dokumentu wynika, iż nieruchomości objęte postępowaniem o zwrot znajdowały się poza lokalizacją projektowanego osiedla H. S. Odwołująca się Gmina podniosła, że akt notarialny, na podstawie którego dokonano wywłaszczenia ww. nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia, gdyż przedmiotowa transakcja odbyła się na wniosek poprzedniej właścicielki i za jej aprobatą.

Gmina Miasto T. wskazała również na fakt, iż pkt 2 decyzji Starosty T., w którym orzeczono o prawie do odszkodowania lub nieruchomości zamiennej został wydany bez stosownej podstawy prawnej. Przepis art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, jako szczególny, w odniesieniu do ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określa administracyjnego trybu postępowania w tego typu sprawach, ani też odpowiedniego stosowania regulacji zawartych w tej ustawie, w konsekwencji czego roszczenia te winny być zaspokajane wyłącznie na drodze sądowej.

Wojewoda K.-P., decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił powyższą decyzję Starosty T. w całości i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz spadkobierców W. W.: J. R. w 1/3 części, K. W. w 1/3 części, J. W. w 1/3 części,

2. o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta spadkobierców., kwoty 3.226,64 zł tj. zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości,

3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5,6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12, położonych w T. przy ul. S., Ł. i Ś. zgodnie z wnioskiem stron,

a także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której znajdują się rodzinne ogródki działkowe.

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na skutek skarg Gminy Miasta T. oraz J. R., K. W. i J. W.o uchylił pkt 3 ww. decyzji Wojewody oraz oddalił skargę Gminy Miasta T. w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Wojewoda prawidłowo ocenił, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Sądu cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłączenie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973 r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela. Odnośnie pkt 3 decyzji, w której Wojewoda orzekł o umorzeniu postępowania, Sąd podzielił pogląd skarżących, że w przedmiotowej sprawie rozstrzyganie w zakresie, o jakim mowa w art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych należy do postępowania administracyjnego, a nie cywilnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miasta T. od powyższego wyroku. W ocenie NSA prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że choć ustawa z 12 marca 1958r. nie definiowała sposobu określania celu wywłaszczenia to jednak w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy ustawodawca wymienia wśród załączników, które wnoszący o wywłaszczenie zobowiązany był dołączyć plan realizacyjny osiedla, który powinien być zatwierdzony decyzją o realizacji inwestycji. Plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla nie może być uznawana za zatwierdzony plan realizacyjny osiedla o którym mówi art. 15 ust.3 pkt.1 ustawy z 12 marca 1958r. z uwagi na braku adnotacji zatwierdzającej ten plan jako plan realizacyjny osiedla. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach.

Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w powyższego. z kwietnia 1973r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co znalazło wyraz w treści tego aktu a oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. NSA wskazał również, że Wojewoda K.P. weźmie pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012r. sygn. K 8/10. Wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że art.24 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP.

Wojewoda K. – P., ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]., na podstawie art. 2, art. 9a, art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 140 ust. 1 , 2, 3, art. 141 ust. 2, art. 142, art. 216, art. 227 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 169, poz. 1419 ze zm.) oraz art. 105 i art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: 5, 6, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. S., Ł. i Ś. oraz działki nr [...] o pow. 0,4973ha, na której znajdują się rodzinne ogrody działkowe i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie działki nr 351/4 o pow. 0,4973ha, 351/4, na rzecz spadkobierców W. W. tj. K. W., J. W. oraz spadkobierców J. R. – B. O., J. R., P. R. i A. R.. Ze względu na dyspozycję art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych i brak możliwości zwrotu przedmiotowej działki w naturze orzekł o prawie spadkobierców W. W. tj. K. W., J. W., oraz spadkobierców J. R. – B. O., J. R., P. R. i A. R., do odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha, [...], której obecna wartość zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013r. sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych Z. W. i T. N. wynosi 1.360.000,00zł lub prawie do nieruchomości zamiennej od Gminy Miasto T., zgodnie z wolą spadkobierców. Wnioskodawcy posiadają rożny udział w spadku po W. W., w związku z czym należna każdemu część odszkodowania lub wartość prawa do nieruchomości zamiennej wynosi odpowiednio: dla K. W., J. W. po 453.333,34zł, dla B. O., J. R., P. R. i A. R. po 113.333,33zł

2. o zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gminy Miasta T.,

łącznej kwoty -10.259.61 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha, [...], proporcjonalnie do posiadanego udziału w spadku, a więc odpowiednio: od K. W. i J. W. po 3.419,87zł, od B. O., J. R., P. R. i A. R. – po 854,97zł.

3. o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. S., Ł. i Ś., zgodnie z wnioskiem stron.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz skutki prawne wynikające z faktu, że decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r. w punkcie 1 i 2, dotyczących orzeczenia o zwrocie na rzecz spadkobierców W. W. gruntów położonych w T. stanowiących działki oznaczone w ewidencji nr [...] i [...] oraz zwrocie przez tych spadkobierców waloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do udziału w nieruchomości, stała się decyzją ostateczną i prawomocną. Do ponownego rozpatrzenia pozostała zatem kwestia zwrotu działek, o których rozstrzygnął uprzednio Wojewoda w pkt 3 decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., ponieważ w tym zakresie został ona uchylona wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 771/09, od którego skargę kasacyjną oddalił NSA wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012r.

Organ wyjaśnił, że aktualny pozostał wniosek stron z dnia [...] lutego 2009 r. o umorzenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w zakresie dotyczącym działek nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12. Powołując się na związanie ww. wyrokami przy rozpoznaniu niniejszej sprawy odnośnie przesłanek zwrotu działki nr 351/4 organ wskazał, że zaistniały przesłanki do zwrotu tej nieruchomości na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Zdaniem organu na przeszkodzie zwrotu nieruchomości w naturze stoi jednak norma art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, bowiem mimo orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny jej niekonstytucyjności, w związku z odroczeniem utraty mocy obowiązującej, na dzień wydania decyzji przepis ten nadal jest częścią obowiązującego porządku prawnego i należy go stosować. Organy władzy publicznej muszą stosować przepisy prawa obowiązujące w dniu wydania danego rozstrzygnięcia co wynika z art. 7 Konstytucji RP. Wobec tego koniecznym było rozważenie możliwości ustalenia odszkodowania lub przyznania prawa do nieruchomości zamiennej. Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. zobowiązał Starostę T. na podstawie art. 136 K.p.a. do dostarczenia aktualnego operatu szacunkowego określającego wartość działki nr [...]. Do sporządzonego operatu Gmina Miasta T. wniosła uwagi. Do uwag tych pismem z dnia [...] października 2013 r. odnieśli się rzeczoznawcy majątkowi przygotowujący operat szacunkowy. Wojewoda powołując się na wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009 r. oraz NSA z 7 grudnia 2012 r. wskazał, że skoro w decyzji z kwietnia 1973 r. wskazano, że nieruchomości położone przy ul. Świętopełka 13 15 w Toruniu jako niezbędne do realizacji inwestycji budowlanej to oznacza, że działki te zostały wywłaszczone pod tą inwestycje na podstawie aktu notarialnego zawartego w maju 1973 r. Zdaniem organu zgłaszane przez Gminę Miasta T. środki dowodowe nie mogą zmienić oceny tego aspektu sprawy, którą to ocenę zawarły w swoich wyrokach WSA i NSA. Wobec powyższego w ocenie Wojewody działka nr [...] została wywłaszczona pod określony cel i mimo upływu 10 lat nie została na ten cel wykorzystana. Działka ta jest zbędna w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże z uwagi na treść art. 24 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych niemożliwym jest zwrot tej nieruchomości, wobec tego na orzeczono o ustaleniu odszkodowania, a jego wysokość określono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 12013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Gmina Miasta T.wniosła o uchylenie pkt 1 i 2 decyzji Wojewody w części w jakiej orzeka o zwrocie działki [...], a z uwagi na brak możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości, orzekającej o prawie spadkobierców do odszkodowania lub prawie do nieruchomości zamiennej oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej gminy Wojewoda naruszył art. 7, 10, 75, 77, 78, 107 K.p.a. Nie ma podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, bowiem z przedłożonej wraz z odwołaniem planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. Rawickiej. w T. wynika, że działki te znajdowały się poza zasięgiem planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącej, akt notarialny dotyczący przeniesienia własności przedmiotowej nieruchomości, oparty był na wolnej woli stron i nie stanowił jednej z faz wywłaszczenia. Na poparcie tej tezy skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] marca 1966 r., który dla większości działki nr [...] przewidywał przeznaczenie pod funkcje drogowe.

Zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania skarżąca wyjaśniła, że Wojewoda pominął przeprowadzenie prawie wszystkich nowych dowodów w sprawie przyjmując jako nadrzędne stanowisko WSA z wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. i NSA z wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r. Zdaniem skarżącej celem rzetelnego wyjaśnienia sprawy i dojścia do prawdy obiektywnej Wojewoda winien przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto termin wyznaczony przez organ na zapoznanie się z materiałem dowodowym oraz zajęcie stanowiska w sprawie praktycznie uniemożliwił skarżącej skorzystanie z prawa gwarantowanego przepisem art. 10 K.p.a.

Gmina Miasta T. podniosła również, że decyzja wydana została praktycznie w przededniu wygaśnięcia przepisów ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w tym art. 24, który uprawniał do orzeczenia odszkodowania za nieruchomość zajętą przez ogród. Skarżąca zgłosiła również szereg zastrzeżeń do przyjętego w sprawie jako podstawa ustalenia wysokości odszkodowania operatu szacunkowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K.-P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie z punktu widzenia powyższych zasad, skargę należało uwzględnić, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody K.-P. z dnia [...] listopada 2013r., którą organ ten uchylił decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2009r. nr [...], w części w jakiej rozstrzygała sprawę zwrotu działek nr: 5, 6, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, przy ul. S., Ł. i Ś. oraz działki nr [...], i w tym zakresie orzekł:

1. o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,4973ha, [...], na rzecz spadkobierców W. W. Ze względu na dyspozycję art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, brak jest możliwości zwrotu przedmiotowej działki w naturze, orzekł zatem o prawie spadkobierców W. W. do odszkodowania za ww. działkę której wartość ustalił na kwotę 1.360.000,00zł lub prawie do nieruchomości zamiennej od Gminy Miasto T.,

2. zwrocie przez spadkobierców W. W. na rzecz Gminy Miasta T.,

łącznej kwoty 10.259.61 zł tj. kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha,

3. umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr: 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 położonych w T., w obrębie 39, zgodnie z wnioskiem stron.

Na wstępie dalszych rozważań podkreślić należy, iż przedmiotowa sprawa była już rozstrzygana przez sądy administracyjne. Oznacza to, że organy rozpatrujące sprawę związane były oceną prawną oraz wskazaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12, oraz wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 3/08 i z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt. II SA/Bd 771/09. Stosownie do dyspozycji art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Z dokonaną oceną prawną związane są zawarte w wyroku wskazania co do dalszego postępowania. Stanowią one konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracji i rezultatu tego postępowania w postaci materiału dowodowego zebranego w danej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, określając sposób jego postępowania w przyszłości. Zmierzają do uniknięcia błędów już popełnionych oraz wskazują kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości. Wobec powyższego sądowa kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej kolejności sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po jego wydaniu, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Natomiast te kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą (wyroki NSA z dnia 25 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1377/05, z dnia 25 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1501/10).

Na podstawie dostępnego na dzień orzekania uprzednio przez WSA i NSA materiału dowodowego przesądzone zostało w niniejszej sprawie, że umowa zamiany nieruchomości z dnia [...] maja 1973r. pomiędzy W. W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. z kwietnia 1973r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co znalazło wyraz w treści tego aktu i oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. Przesądzone zostało również, że cel publiczny na jaki wywłaszczono pierwotnie nieruchomość został zrealizowany tylko na jej części (nieobejmującej działek nr [...],[...] i [...]) oraz, że działka o nr 351/4 zajmowana była przez rodziny ogród działkowy.

Ponadto, co prawidłowo wskazał Wojewoda, zakres rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją wobec sprawy objętej pierwotnie wnioskiem spadkobierców W. W., jest ograniczony z uwagi na uzyskanie przymiotu ostateczności i prawomocności uprzedniej decyzji Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] w części obejmującej orzeczenie o zwrocie gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...] na rzecz spadkobierców W. W. i o zwrocie przez spadkobierców poprzedniej właścicielki na rzecz Gminy Miasta T., zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za zwracany grunt proporcjonalnie do wielkości udziału w nieruchomości. Decyzja ta wydana została w trybie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."), zatem organ odwoławczy uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji (tj. decyzję Starosty T. z dnia [...] marca 2009r.) i orzekł co do istoty sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r. uchylił powyższą decyzję Wojewody wyłącznie w części obejmującej pkt 3, jednocześnie oddalając skargę Gminy Miasta T. w pozostałej części (czyli dotyczącej pkt 1 i 2). W konsekwencji przedmiot ponownie prowadzonego przez Wojewodę K.-P. postępowania administracyjnego ograniczony został do rozstrzygnięcia w zakresie żądania zwrotu działek oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki 5, 6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 372/12 oraz działki [...] położonych w T., w obrębie 39 przy ul. S., Ł. i Ś. Nadto również w zakresie proceduralnym organ odwoławczy, z uwagi na treść przepisów art. 138 K.p.a., w tym stosowanego pierwotnie art. 138 § 1 pkt 2, zobligowany był do samodzielnego ponownego orzekania co do istoty sprawy, z uwzględnieniem dyspozycji art. 136 K.p.a. Podkreślenia bowiem wymaga, że w okolicznościach niniejszej sprawy, niezależnie od zakresu koniecznych do wyjaśnienia jej okoliczności, nie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej (art. 138 § 2 K.p.a.) i przekazania sprawy "w części" do ponownego rozstrzygnięcia organowi pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2005 r. Nr 169 poz. 1419 ze zm., dalej jako "r.o.d.").

Spadkobiercy W. W. (na etapie ponownie prowadzonego postępowania K. W., J. W., B. O., J. R., P. R. i A. R.) domagali się zwrotu wywłaszczonej w 1973r. na realizację celu publicznego nieruchomości położonej w T. przy ul. Ś. 13/15 stanowiącej własność Gminy Miasto T.

W okolicznościach niniejszej sprawy bezspornym między stronami pozostaje, że przedmiotowe żądanie w części dotyczącej działek o aktualnych nr ewid. [...] i [...] zostało prawomocnie rozstrzygnięte ostateczną decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2009r., która pozostaje w obrocie prawnym. Bezsporne również jest to, że wnioskodawcy w 2009 r. cofnęli swój wniosek w części dotyczącej zwrotu nieruchomości oznaczonych jako działki nr: 5,6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12, położone w T. przy ul. S., Ł. i Ś. i wnieśli o umorzenie postępowania w tym zakresie.

Wobec powyższego, merytorycznego rozstrzygnięcia w świetle obowiązujących przepisów prawa, wymagała ponownie zasadność żądania zwrotu nieruchomości w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] o pow. 0,4973 ha położonej w T., wobec której koncentruje się w istocie spór w niniejszej sprawie. Skarżąca Gmina Miasta T. bowiem nadal kwestionuje fakt, że doszło do wywłaszczenia od W. W. spornej części nieruchomości w celu realizacji określonego w decyzji i umowie celu publicznego.

Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej nieruchomości. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych.

Art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W ust. 3 art. 136 u.g.n. wskazano, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W art. 137 ust. 1 wskazano, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z art. 137 ust. 2 u.g.n. wynika, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Z przepisów powyższych wynika zasada zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jeżeli nieruchomość ta nie została użyta na cel publiczny, który był przesłanką wywłaszczenia. Jeżeli cel publiczny na jaki wywłaszczono nieruchomość nie jest realizowany, albo wywłaszczona nieruchomość nie jest konieczna na ten cel publiczny, wówczas nie tylko nie ma podstaw by ingerować we własność prywatną. ale również nie ma również podstaw do nabycia własności przez podmiot publiczny. W myśl powyżej przywołanych przepisów możliwy więc jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości na której nie zrealizowano celu, albo cel ten zrealizowano zbyt późno, tj. z przekroczeniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., jeżeli natomiast cel ten został zrealizowany nie ma podstaw do zwrotu takiej nieruchomości.

Jak już wskazano, zarówno organy jak i sąd orzekający w niniejszej sprawie związane są (art. 153 i art. 170 P.p.s.a.) oceną prawną i wykładnią wyrażoną w prawomocnych wyrokach sądowoadministracyjnych, które zapadły w niniejszej sprawie w zakresie, w jakim nie nastąpiła zmiana stanu prawnego lub istotna zmiana okoliczności faktycznych. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w dacie ponownego orzekania przez Wojewodę K.-P. nie nastąpiła istotna dla rozstrzygnięcia sprawy zmiana stanu faktycznego, która uchylałaby związanie tego organu wykładnią prawa i wskazaniami zawartymi w wyrokach WSA w Bydgoszczy oraz wyroku NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12. Nie nastąpiła również zmiana stanu prawnego w zakresie przepisów u.g.n. regulujących kwestie ewentualnego żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie [m.in.] art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982 r., Nr 11, poz. 79) i ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r., Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r., Nr 27, poz. 192). Stosownie zaś do art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości "ubiegający się o wywłaszczenie" obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości".

Ze względu na treść cytowanych przepisów istotne jest rozstrzygnięcie, czy umowa zamiany nieruchomości z dnia 2 maja 1973 r. pomiędzy W. W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Sądu Wojewoda w zgodzie z przepisami prawa ocenił, że mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją. W części wstępnej umowy wskazano bowiem, że strony zawarły ją stosownie do dyspozycji ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a ponadto powołano się na treść decyzji z kwietnia 1973 r., której podstawą prawną również był art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Powołując się na treść uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09 wskazać należy, że Wojewoda stwierdził, iż o uznaniu umowy z 2 maja 1973 r. (w zakresie odnoszącym się do gruntu obecnie stanowiącego działki nr 348,349 i 351/4) za umowę będącą wyrazem wolnej woli W. W. nie może przesądzić dowód w postaci planszy planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego H. S.. Aczkolwiek bowiem w treści decyzji nr [...] z kwietnia 1973 r. wskazano, że nieruchomość położona w Toruniu przy ul. Świętopełka 13/15 przeznaczona jest na cel realizacji budowy osiedla mieszkaniowego "H. S.", to jednak jednocześnie nie wskazano na żaden dokument, w tym w postaci planu, który by określał w jakich granicach przestrzennych założony cel wywłaszczenia (osiedle mieszkaniowe) ma być realizowany.

Sąd zauważył przy tym, że ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie przewidywała, w jaki sposób ma być określony cel wywłaszczenia w przypadku zawierania umowy stosownie do art. 6 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy do wniosku o wywłaszczenie ubiegający się o wywłaszczenie, w przypadku opisanym art. 3 ust. 2 ustawy (wywłaszczenie na obszarze miasta lub osiedla nieruchomości lub kompleksu nieruchomości niezbędnego do planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego), powinien dołączyć "kopię planu urbanistycznego i odpis decyzji zatwierdzającej ten plan". Ustawa jednakże nie wskazywała, o jaki "plan urbanistyczny" chodzi, a zwłaszcza, czy takowym planem jest przedstawiony przez Gminę Miasta T. "ogólny plan zagospodarowania inwestycji".

Obowiązująca w momencie podpisania umowy z 1973 r. ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 7, poz. 47) nie używa pojęcia "plan urbanistyczny" ani "ogólny plan zagospodarowania inwestycji" (czyli taki, jaki przestawiła skarżąca Gmina), przewidywała natomiast kilka rodzajów dokumentów planistycznych: plany regionalne (art. 6) oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego: ogólne plany zagospodarowania przestrzennego jednostek osadniczych ("plany ogólne" - art. 13 pkt 1) i szczegółowe plany zagospodarowania przestrzennego części jednostek osadniczych ("plany szczegółowe" – art. 13 pkt 2 ustawy). O dokumencie z zakresu planowania przestrzennego pod nazwą "ogólny plan zagospodarowania terenu inwestycji" mowa natomiast w zarządzeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 28 października 1969 r. (Dz.U. z 1969 r., nr 48, poz. 373), jako o jednym z rodzajów planów realizacyjnych. O planach realizacyjnych traktowały przepisy Rozdział V ustawy o planowaniu przestrzennym z 1961 r. (przepisy tego rozdziału zostały skreślone przez art. 68 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38. poz. 229) z dniem 1 marca 1975 r.). Przedstawiony przez Miasto dokument nie jest opatrzony żadną czytelną adnotacją, wskazującą, że jest to zatwierdzony w odpowiednim trybie plan realizacyjny. Dowód ten nie może być tym samym podstawą rozgraniczania, czy i w jakim zakresie umowa z [...] maja 1973 r. była umową o nabycie własności w ramach procedury wywłaszczania, a w jakim była wyrazem wolnej woli stron.

W prowadzonym ponownie postępowaniu przeprowadzone zasadniczo na wniosek Miasta T. dowody nie doprowadziły do podważenia powyższych ustaleń. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty i zeznania świadków, nie pozwolił na przyjęcie za udowodnione twierdzeń Miasta T. w zakresie dualistycznego charakteru umowy w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. Osoby biorące udział w kreowaniu sposobu zagospodarowania planowanego osiedla mieszkaniowego nie uczestniczyły w wydaniu decyzji ani nie posiadają wiedzy co do woli stron umowy z [...] maja 1973r.

Podkreślić przyjdzie, iż brak jakichkolwiek dowodów, że powoływany dokument (plan) był punktem odniesienia dla określenia celu wywłaszczenia określonego w przedmiotowej umowie z dnia [...] maja 1973 r. oraz w poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z kwietnia 1973 r. Nie można na podstawie zgromadzonych dowodów i innych planowanych do realizacji celów publicznych wykluczyć, iż zamiarem organu i strony było wywłaszczenie spornej nieruchomości z zamiarem realizacji także szerszego zamierzenia niż tylko budowa osiedla mieszkaniowego (np. dróg publicznych). Tym samym cel wywłaszczenia, jak też obszar nieruchomości potrzebny do realizacji tego celu może być określony wyłączenie w oparciu o treść umowy i poprzedzającej ją decyzji. W decyzji z kwietnia 1973 r. czy też umowie z [...] maja 1973r. nie ma mowy o tym, że na cele wywłaszczenia (tj. budowy osiedla H. S.) przeznaczona jest tylko część nieruchomości W. W., a pozostała część została objęta wywłaszczeniem ze względu na żądanie właściciela.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 grudnia 2012r. sygn. akt I OSK 2408/12 w niniejszej sprawie stwierdził, że plansza planu ogólnego zagospodarowania terenu osiedla nie może być uznawana za zatwierdzony plan realizacyjny osiedla o którym mówi art. 15 ust.3 pkt.1 ustawy z 12 marca 1958r. z uwagi na brak adnotacji zatwierdzającej ten plan jako plan realizacyjny osiedla. Wobec braku dokumentu określającego obszar wywłaszczenia należy ustalenia w tym zakresie oprzeć na znajdujących się w aktach dokumentach. (...) Skoro w decyzji z kwietnia 1973 r. wskazano na nieruchomości położone przy ul. Ś. 13/15 w T. jako niezbędne do realizacji inwestycji budowlanej to oznacza, że działki te zostały wywłaszczone pod tą inwestycję na podstawie aktu notarialnego zawartego w dniu [...] maja 1973r.

Stwierdzić przyjdzie, iż w toku postępowania administracyjnego organ dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy, uwzględniając treść zgromadzonych i przedłożonych przez strony dokumentów, które nie podważyły ustalenia, że całą nieruchomość położona w T. przy ul. Ś. 13/15 została przez właściwy organ Państwa przejęta (wywłaszczona), w tym część obejmując działkę nr [...] w związku z realizacją celu publicznego określonego w decyzji oraz umowie z [...] maja 1973r. Nie znajduje przede wszystkim potwierdzenia w materiale dowodowym twierdzenie Miasta Gminy T., iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa z inicjatywy W. W., czyli nie w trybie wskazanych w umowie zamiany przepisów prawa.

Jak ustalono w toku postępowania administracyjnego na działce nr [...] nie zrealizowano żadnej inwestycji dlatego, co do zasady, zwrot tej działki następcom prawnym wywłaszczonej W. W. jest uzasadniony.

Bezsporne w okolicznościach sprawy pozostaje, iż działka nr [...] w T. jest zajęta pod rodzinny ogród działkowy (co potwierdził WSA w Bydgoszczy w wyrokach z dnia 28 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 3/08 i z dnia 21 grudnia 2009r. sygn. akt II SA/Bd 771/09).

W ww. wyroku z dnia 21 grudnia 2009 r. Sąd stwierdził, że Wojewoda na skutek błędnej wykładni uznał, że rozstrzyganie w sprawie zwrotu nieruchomości zajętej pod rodzinne ogrody działkowe, na mocy art. 24 ustawy o rodzinnych ogródkach działkowych, nie należy do postępowania administracyjnego. Sąd wskazał, że powyższy przepis nie precyzuje ani kryteriów, według których roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy mają być uznawane za "zasadne", ani procedury, w jakiej owa "zasadność" ma być orzekana. Wobec tego, o ile roszczenia osoby trzeciej do takiej nieruchomości wynikają z żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – powinny być rozstrzygane według kryteriów, procedury i przez organ właściwy dla tego typu żądań – tj. według przepisów Rozdziału 6 Działu III u.g.n., w tym art. 142 u.g.n., który nakazuje staroście orzekanie w przedmiocie rozliczeń z tytułu zwrotu, do których należy kwalifikować żądanie wypłaty odszkodowania lub zapewnienia nieruchomości zamiennej, o których mowa w art. 24 ust. 1 r.o.d.

W tym zakresie oddalając skargę kasacyjną Gminy Miasta T. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2012r. I OSK 2408/12 wskazał, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda K.- P. weźmie pod uwagę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012r. sygn. K 8/10. NSA podkreślił, że wyrokiem tym Trybunał stwierdził, że art. 24 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał podniósł: że wyrażenie "nieruchomość zajęta przez rodzinny ogród działkowy", użyte przez ustawodawcę w art. 24 r.o.d., oznacza stan faktyczny, polegający na władaniu nieruchomością przez PZD, bez względu na posiadanie przez ten podmiot tytułu prawnego oraz sposób zawładnięcia nieruchomością (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1052/09, Lex nr 594858). Tak więc wobec "władania" gruntem przez PZD ustąpić musi nawet właściciel bezprawnie wywłaszczony, a ogólne zasady zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawartych w przepisach rozdziału 6 w Dziale III u.g.n. nie znajdują zastosowania.

Trybunał stwierdza, że odmowa zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi byłaby uzasadniona, gdyby PZD dysponował tytułem prawnym, w szczególności gdyby na podstawie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych nabył użytkowanie wieczyste nieruchomości. W takiej sytuacji dochodziłoby do konkurencji dwóch praw konstytucyjnie chronionych, przysługujących osobie wywłaszczonej i PZD. Konkurencja taka nie występuje jednak, gdy PZD nie dysponuje tytułem prawnym. Ochrona stanu faktycznego, tj. władania nieruchomością przez PZD, kosztem "zasadnych roszczeń osób trzecich" nie znajduje żadnego uzasadnienia"

Przepis art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w dacie orzekania przez Wojewodę, stanowił przepis szczególny wobec regulacji art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowił on, że zasadne roszczenia osoby trzeciej do nieruchomości zajętej przez rodzinny ogród działkowy podlegają zaspokojeniu wyłącznie poprzez wypłatę odszkodowania lub zapewnienie nieruchomości zamiennej. W sytuacji więc faktycznego zajęcia wywłaszczonej nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy, nie istniała możliwość zwrotu takiej nieruchomości w naturze mimo, iż jest ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w myśl art. 137 u.g.n. W takich okolicznościach, gdy roszczenie było zasadne organ mógł orzec o wypłacie odszkodowania lub zapewnieniu nieruchomości zamiennej.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie może budzić wątpliwości, że rozpoznając ponownie sprawę, w tym dokonując wykładni przepisów prawa materialnego organ zobowiązany został do uwzględnienia konsekwencji i skutków prawnych wynikających z tego, że wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, niezgodność z Konstytucją RP szeregu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych, w szczególności stwierdził, że art. 24 tej ustawy jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2013r. Wojewoda K.-P. uznając, że sporna działka o nr [...] zajmowana jest przez rodzinny ogród działkowy, w pkt 1 rozstrzygnięcia orzekł: "o zwrocie działki nr [...] o pow. 0,4973ha, [...], na rzecz spadkobierców W. W. (...). Ze względu na dyspozycję art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o rodzinnych ogrodach działkowych i brak możliwości zwrotu przedmiotowej działki w naturze orzekł o prawie spadkobierców W. W. (...), do odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,4973ha, [...], której obecna wartość zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] sierpnia 2013r. wynosi 1.360.000,00zł lub prawie do nieruchomości zamiennej od Gminy Miasto T., zgodnie z wolą spadkobierców (...)."

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że powyższe rozstrzygnięcie organu administracji publicznej jest niejednoznaczne, wewnętrznie sprzeczne, a nadto budzi wątpliwości co do rzeczywistej podstawy materialnoprawnej i intencji organu.

Wojewoda bowiem orzekł "o zwrocie działki nr 154/3 na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela" (pkt 1 zdanie 1), a w zdaniu drugim, ze względu na dyspozycję art. 24 r.o.d. i brak możliwości zwrotu działki w naturze, "o prawie spadkobierców do odszkodowania lub prawie do nieruchomości zamiennej". Takie sformułowanie rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest niedopuszczalne i nie znajduje podstawy w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ, w tym w przepisach przywołanych w podstawie prawnej decyzji. O ile bowiem organ uznał, że zostały spełnione wszystkie przesłanki do zwrotu spornej części wywłaszczonej od W. W. nieruchomości określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, winien orzec o zwrocie nieruchomości na rzecz jej spadkobierców. Z kolei zastosowanie w sprawie dyspozycji art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005r. (abstrahując od oceny konstytucyjności tego rozwiązania) obligowałoby do orzeczenia przez organ administracyjny wyłącznie o wypłacie stosownego odszkodowania lub prawie do nieruchomości zamiennej, a nie o jej zwrocie na rzecz spadkobierców.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że z analizy treści pkt 1 rozstrzygnięcia oraz uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, iż organ uznając zaistnienie przesłanek zwrotu spornej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia, stwierdził, iż przeszkodę w orzeczeniu o jej zwrocie na rzecz spadkobierców poprzedniej właścicielki stanowiła dyspozycja art. 24 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, który mimo stwierdzenia niekonstytucyjności nadal obowiązywał w dacie wydania skarżonej decyzji.

Co niezmiernie istotne w rozpatrywanej sprawie i na co zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12 Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10 (Dz.U. z 2012 r. poz. 837) stwierdził, m.in. że art. 24 r.o.d. jest niezgodny z art. 2 i art. 64 Konstytucji RP. Jednocześnie ww. wyroku TK stwierdził, że przepis art. 24 r.o.d. traci moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Urzędowy Rzeczypospolitej Polskiej, a więc z dniem 20 stycznia 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono m.in., że art. 24 r.o.d. godzi w wyrażoną w art. 64 ust. 2 Konstytucji zasadę równej dla wszystkich ochrony prawa własności i innych praw majątkowych, gdyż poprzez wyłączenie możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ze względu na fakt, że zajęta ona została pod rodzinny ogród działkowy, stawia byłych właścicieli takich nieruchomości oraz ich spadkobierców w sytuacji gorszej niż byłych właścicieli i ich spadkobierców innych wywłaszczonych nieruchomości, które nie zostały wykorzystane na cel publiczny. Kryterium zróżnicowania, jakim jest fakt zajęcia nieruchomości pod rodzinny ogród działkowy, nie ma przy tym charakteru relewantnego z punktu widzenia przesłanek zwrotu nieruchomości. Przepis ten zdaniem TK narusza także wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że zastosował art. 24 r.o.d., bowiem w związku z klauzulą odraczającą zawartą w wyroku TK przepis ten dalej funkcjonuje w systemie prawnym i należy go stosować. Zdaniem Wojewody organy administracji muszą stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania rozstrzygnięcia co wynika z art. 7 K.p.a.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowało się stanowisko, że analizowana sytuacja (wyrok TK z klauzulą odroczenia) stawia przed sądem możliwość wyboru takiego środka i kierunku działania, który uwzględniając przedmiot niekonstytucyjnej regulacji, charakter jej niezgodności z konkretnym wzorcem konstytucyjnym (zasadami, wartościami), motywy, z powodu których Trybunał skorzystał z klauzuli odroczenia, a także okoliczności konkretnej sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania niekonstytucyjnego przepisu, najpełniej umożliwi osiągnięcie rezultatu najbliższego wykładni i stosowaniu prawa zgodnie z Konstytucją - R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, str. 67 i nast. Innymi słowy utratę mocy obowiązującej przepisu należy odróżnić od sfery stosowania przepisu, który został uznany za niezgodny z Konstytucją.

W związku z obaleniem domniemania zgodności z Konstytucją art. 24 u.r.o.d., konieczne jest ustalenie czy zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie da się pogodzić z ochroną wartości konstytucyjnie chronionych, W tym kontekście zasadnicze znaczenie ma to, że instytucja zwrotu nieruchomości wywłaszczonej stanowi realizację konstytucyjnej zasady wyrażonej w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, iż grunt może być przejęty tylko na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Prawo do zwrotu nieruchomości w przypadku niezrealizowania celu wskazanego w decyzji wywłaszczeniowej, ma właśnie stanowić gwarancję, że nieruchomość wywłaszczona nie zostanie wykorzystana na inny cel. W związku z tym zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 24 u.r.o.d. doprowadziłoby do wydania orzeczenia naruszającego w sposób oczywisty konstytucyjną gwarancję ochrony prawa własności - art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz normę prawa międzynarodowego art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36 poz. 175) poprzez ochronę władztwa faktycznego kosztem ochrony prawa własności (wyrok NSA z dnia 25 października 2012r. sygn. akt I OSK 789/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podzielając to stanowisko Sąd uznał, że niezgodny z Konstytucją RP art. 24 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie pomimo, że utrata mocy obowiązującej przez ten przepis została odroczona przez TK.

Stosownie do art. 194 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Zgodnie z przepisem art. 145a § K.p.a., stwierdzenie niezgodności z Konstytucja przepisu, który stanowił podstawę wydania decyzji administracyjnej jest podstawą wznowienia postępowania administracyjnego. Natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niewątpliwie więc stwierdzenie przez TK niekonstytucyjności przepisu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego, a zatem może stanowić podstawę do uchylenia decyzji przez sąd administracyjny. Na takim stanowisku stanął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (wyrok z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 827/12, wyroki WSA w Krakowie z 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 750/12 oraz z dnia 7 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1265/12 ).

Ponadto wskazać przyjdzie, że zasadnie okazały się zarzuty skarżącej w stosunku do braku dostatecznej oceny przez organ administracyjny dowodu w postaci wykorzystanego w sprawie operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Winien on podlegać ocenie jak dowód z opinii biegłego.

W operacie tym wskazano, że teren działki nr [...] objęty jest obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Wskazano również, że 1/3 części działki przeznaczona została w planie miejscowym na usługi (uchwał nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia 1 lipca 1999 r.), natomiast pozostała część obejmuje obszar przeznaczony pod budowę trasy średnicowej (uchwała nr [...] Rady Miasta T. z dnia 9 grudnia 2004 r.). Uzasadniając wybór podejścia i metody wyceny autorzy operatu wyjaśnili, że przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość m.in. cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Dokonując natomiast analizy charakterystyki rynku nieruchomości autorzy operatu wyjaśnili, że dokonano analizy rynku prawa własności gruntów niezabudowanych przeznaczonych na cele budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, usługowe oraz usługowo – produkcyjne.

W przedmiotowym operacie dla wyceny nieruchomości zastosowane zostało podejście porównawcze. Stosownie do art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei jakie nieruchomości należy uważać za podobne wyjaśniono w art. 4 pkt 16 u.g.n. Stosownie do powyższego przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Już powyższe pozwala stwierdzić, że analizy i wypowiedzi organu orzekającego w sprawie wymagała zasadność zarzutu skarżącej dotyczącego ograniczenia dokonanej analizy do nieruchomości przeznaczonych na cele budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, usługowe oraz usługowo – produkcyjne. Autorzy operatu dokonując analizy i porównania cen nieruchomości uznanych za podobne całkowicie pominęli fakt, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego większa część działki nr [...] przeznaczona została pod budowę trasy średnicowej. Fakt ten całkowicie został również pominięty przez organ. Pamiętać należy, że operat szacunkowy mimo, że przygotowywany jest przez uprawnionego rzeczoznawcę, to jednak tak jak każdy inny dowód podlega ocenie. Wprawdzie ocena merytoryczna operatu powinna być dokonywana z dużą ostrożnością, bowiem to rzeczoznawca posiada wiedzę specjalistyczną w zakresie wyceny nieruchomości, to na organie administracji ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla określenia wartości nieruchomości. W szczególności organ badać winien przydatność operatu dla rozstrzygnięcia sprawy, sposób formułowania przez rzeczoznawców zawartych w nich tez i dochodzenia do zawartych w nim wniosków.

Analiza wykorzystanego w sprawie operatu jednoznacznie wskazuje, że przygotowujący go rzeczoznawcy przy doborze nieruchomości podobnych całkowicie pominęli kwestię przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wobec stawianych przez Gminę zarzutów winni oni jednoznacznie wyjaśnić sposób wyboru nieruchomości podobnych przyjętych dla porównania. Powyższe zagadnienie zostało pominięte w wyjaśnieniach autorów operatu szacunkowego stanowiących odpowiedź na zastrzeżenia Miasta (pismo z dnia [...] października 2013r.), jak również przez Wojewodę. Bez wątpienia przyjęcie do porównania nieruchomości o innym przeznaczeniu niż większa część wycenianej nieruchomości może mieć istotny wpływ na jej wycenę i kwestia ta podlegać powinna ocenia organu administracji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle związania uprzednimi prawomocnymi wyrokami sadów administracyjnych (art. 153 i 170 P.p.s.a.), jak również uzupełnionego materiału dowodowego, niezasadny okazał się natomiast zarzut skarżącej dotyczący braku podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W sprawie zostało już przesądzone w wyrokach NSA z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2408/12, oraz WSA w Bydgoszcz z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 771/09, że umowa zamiany nieruchomości z dnia 2 maja 1973 r. pomiędzy W.W. a Państwem Polskim jest umową zawartą w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w T. z kwietnia 1973r. stanowiła podstawę do zawarcia aktu notarialnego, co znalazło wyraz w treści tego aktu i oznacza, że doszło do wywłaszczenia, o którym mowa w art. 6 ust.1 ustawy. Wprawdzie istotna zmiana stanu faktycznego sprawy uzasadniałaby odstąpienie od związania sądowym wyrokiem, jednak dowody przedkładane przez skarżącą pozostają jedynie w sferze domysłów i przypuszczeń i nie pozwalają na podważenie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Podnoszony przez skarżącą fakt, że z planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Nr [...] z dnia [...] marca 1966 r. wynika przeznaczenie nieruchomości na funkcje drogowe nie pozwala przesądzić, że w takim przypadku nie doszło do wywłaszczenia.

Nie znajduje również akceptacji argument strony skarżącej, że Wojewoda winien z uwagi na przedłożenie nowych dowodów przekazać sprawę do rozpoznania organowi pierwszej instancji, co zdaniem skarżącej dałoby gwarancję bardziej wnikliwej analizy sprawy i dojścia do prawdy obiektywnej. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. stanowiący o przekazaniu sprawy sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji dopuszcza taką możliwość tylko i wyłącznie w przypadku uchylenia decyzji organu pierwszej instancji w całości, a takie rozstrzygnięcie nie byłoby dopuszczalne w niniejszej sprawie. Należy mieć bowiem na uwadze, że decyzja Starosty T. z dnia 31 marca 2009 r. została w całości uchylona decyzją Wojewody K.-P. z dnia [...] czerwca 2009 r. Następnie WSA w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody jedynie w zakresie pkt 3 tej decyzji, w pozostałej części oddalając skargę. Następnie NSA oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA. W zakresie nieobjętym pkt 3 decyzja Wojewody stała się więc prawomocna. Wojewoda ponownie prowadząc postępowanie nie mógł więc zastosować przepisu art. 138 § 2 K.p.a. i uchylić w całości decyzji organu pierwszej instancji, bowiem decyzja ta została już wyeliminowana z obrotu prawnego w zakresie w jakim nie dotyczyła działek 5,6, 7, 8/1, 8/2, 33, 157/1, 157/2, 351/1, 351/3, 350, 327/12 i 351/4, a więc ujętych w pkt 3 decyzji Wojewody z dnia 29 czerwca 2009 r. Wojewoda nie mógłby więc w niniejszej sprawie zastosować art. 138 § 2 K.p.a., bowiem orzeczenie to dotyczyłoby sprawy rozstrzygniętej już prawomocną decyzją organu administracji.

Mając powyższe na uwadze Sąd, z uwagi na stwierdzenie podstaw do uchylenia skarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2013r. w części obejmującej pkt 1 rozstrzygnięcia i powiązany z nim nierozerwalnie pkt 2 (dotyczące działki nr 351/4), stwierdził jednocześnie konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości, co znajduje oparcie w dyspozycji art. 134 i 135 P.p.s.a. Wprawdzie stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania, w części określonej w pkt 3 skarżonej decyzji, jest w sprawie uzasadnione i bezsporne, jednakże pozostawienie w obrocie tej części decyzji (wobec uchylenia decyzji w pkt 1 i 2) skutkowałoby w konsekwencji tym, że jedna sprawa administracyjna dotycząca żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości byłaby rozstrzygana 3 odrębnymi decyzjami administracyjnymi.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda uwzględni powyższe wskazania i ocenę prawną, mając na uwadze także zmiany stanu prawnego, które nastąpiły na skutek wskazanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. W kwestii wykonalności decyzji sąd orzekł na podstawie art. 152 powołanej ustawy, natomiast o kosztach (pkt 3) rozstrzygnął na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 490), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu oraz minimalnej stawki wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.