Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 199/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 1, art. 59 ust, 1, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art, 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant St. sekretarz sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) nr (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę (...),- zł (...) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) kwietnia 2013 r., nr (...), Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku J. T., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową na terenie działki nr (...), położonej w B. przy ul. (...).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie podniesiono, że wnioskiem z dnia (...) marca 2012 r. J. T. zwrócił się do organu o ustalenie warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową. Po przeprowadzeniu analizy funkcji i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrz, decyzją z dnia (...) września 2012 r., ustalił warunki zabudowy dla planowanej rozbudowy. Decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) grudnia 2012 r. z uwagi na stwierdzony brak uzasadniania faktycznego decyzji organu I instancji oraz brak załącznika do decyzji, w postaci części opisowej i graficznej przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W ramach ponownie prowadzonego postępowania sporządzono, w dniu (...) marca 2013 r., kolejną analizę funkcji i cechy zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przeprowadzono w dniu (...) marca 2013 r. wizję w terenie. Na ich podstawie ustalono, że inwestor przewiduje rozbudowę budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową. W obszarze analizowanym, wzdłuż ul. (...)j, usytuowane są tereny rozproszonej zabudowy mieszkaniowej (działka nr (...), (...), (...), (...), (...)), zabudowy mieszkaniowo – usługowej (działki nr (...), (...), (...)), usługowej (działki nr (...), (...), (...), (...)) i aktywizacji gospodarczej (działki nr (...), (...), (...), (...)). Na południe od terenów zabudowanych znajduje się linia kolejowa P. – G. Na działce objętej wnioskiem zlokalizowany jest budynek usługowy (hotel). Tym samym, w ocenie Burmistrza, inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie funkcji usługowej – w obszarze analizowanym występują budynki o podobnych parametrach, jak wnioskowana inwestycja. Również projektowana forma budynku będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy.

Zdaniem organu I instancji nie znajdywały uzasadnienia zgłaszane w toku postępowania przez stronę postępowania – P. M. – zastrzeżenia, dotyczące uciążliwego sąsiedztwa i niezgodnego z prawem wykorzystywania działek nr (...), (...) i (...), stanowiących własność inwestora. Jak wyjaśniono, zastrzeżenia powyższe wskazują na istniejący zatarg sąsiedzki, lecz nie mają wpływu na fakt, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W toku postępowania stwierdzono, iż inwestor przewiduje rozbudowę obiektu bez zmiany jego funkcji. Istniejący sposób użytkowania terenów wzdłuż ul. (...), planowane przeznaczenie terenu w studium oraz opracowywanym obecnie planie miejscowym uwzględniają uciążliwości wynikające z bezpośredniego sąsiedztwa drogi krajowej – przeznaczenie terenu pod zabudowę usługową i tereny aktywizacji gospodarczej. Pozostała przy ul. (...) rozproszona zabudowa mieszkaniowa jest narażona na wzmożony ruch pojazdów, i związany z tym hałas, i realizacja inwestycji tego stanu nie zmieni. Co więcej, planowana rozbudowa pomoże uporządkować zabudowę na działce objętej wnioskiem, i osłoni część działki strony. Działka strony usytuowana będzie niejako "na tyłach" otworów okiennych i drzwiowych, tak więc obsługa projektowanego budynku i wszelkie związane z nią uciążliwości będą odsunięte (i oddzielone budynkiem) od działki strony Jednocześnie wysokość rozbudowywanego budynku (jedna kondygnacja) nie wpłynie negatywnie na nasłonecznienie budynku mieszkalnego.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy wnioskodawca nie ma obowiązku przedstawienia opinii sanitarno – epidemiologicznych wynikających z charakteru planowanej działalności. Zgodność planowanego zamierzenia inwestycyjnego z odpowiednimi przepisami sanitarnymi następuje na późniejszym etapie realizacji inwestycji. Podkreślono również, że w odniesieniu do złożonego wniosku o zawieszenie postępowania Burmistrz Miasta i Gminy S. w dniu (...) kwietnia 2013 r. wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Jak wyjaśniono, prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. W związku z powyższym uznano, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., reprezentowany przez radcę prawnego P. T., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 40 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak doręczenia wydanej w sprawie korespondencji pełnomocnikowi skarżącego; naruszenie art. 10 K.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w sprawie; naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 w zw. z art. 78 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia zeznań świadka – K. M. na okoliczność szczególnej uciążliwości sąsiedztwa budynku gastronomiczno – hotelowego oraz jego niezgodności z istniejącym ładem przestrzennym, jak również zaniechania przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem stron; naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu zakończenia postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu budowlanego, a toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego; naruszenie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na wydaniu decyzji na podstawie lakonicznej i niepełnej charakterystyki przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzje oparł się na prawidłowo sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak podkreślono, planowana inwestycja jest zgodna z istniejącym ładem przestrzennym, gdyż jej parametry są odzwierciedlone w przeprowadzonej analizie. Wyjaśniono, że planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących pogorszyć stan środowiska oraz zgodzono się z argumentacją organu I instancji, że prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie nie ma wpływu na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz inwestora. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących pogorszenia warunków zamieszkania podniesiono, że nie mogły one mieć znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia, gdyż dotyczyły one zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu P. M., reprezentowany przez radcę prawnego P. T., wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miast i Gminy w S.. Zaskarżonej decyzji zarzucono: naruszenie art. 7 i 8 w zw. z art. 10 w zw. z art. 77 K.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu przez organ wszystkich niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego; naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji do argumentacji strony, nie wskazanie przez organ dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; naruszenie normy art. 80 i 81 w zw. z art. 10 K.p.a. poprzez uznanie za udowodnione okoliczności faktycznych, co do których skarżący nie miał możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji; naruszenie normy art. 40 § 2 w zw. z art. 32 K.p.a. poprzez brak skutecznego doręczenia wszelkich pism kierowanych do skarżącego; naruszenie art. 39 w zw. z art. 78 oraz art. 123 K.p.a. poprzez brak wydania i doręczenia postanowień o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia dowodów; naruszenie § 12 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dopuszczenie do usytuowania budynku na granicy, a więc brak zachowania wymaganej przytoczonym przepisem odległości 3 metrów od granicy oraz akceptację budowy w granicy działki pomimo braku uzasadnienia dla tak daleko idącego naruszenia interesu skarżącego; naruszenie § 13 ust. 1 powołanego powyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez dopuszczenie do usytuowania budynku w odległości uniemożliwiającej naturalne oświetlenie pomieszczeń skarżącego.

W uzasadnieniu skargi opisano w sposób szczegółowy poszczególne naruszenia, jakich miał dopuścić się organy administracji, podkreślając w szczególności, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych możliwość dopuszczenia lokalizacji planowanego przedsięwzięcia w granicy była uzależniona od wyników przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Jak podkreślono, wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości (w zbliżeniu granicy) może być wydane wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, gdy istnieją do tego szczególnie uzasadnione przyczyny, przy równoczesnym rozważeniu interesu prawnego wszystkich stron postępowania. W ocenie skarżącego dopuszczenie możliwości realizacji inwestycji w granicy z działką sąsiadującą musi każdorazowo wynikać z realizacji ustawowego wymogu zachowani ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno – architektonicznej na danym obszarze, i musi być pod tym kątem w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową na terenie działki nr (...), położonej w (...) przy ul. (...).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Równocześnie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od istnienia, co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej oraz zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Przepis ten wprowadza do polskiego systemu prawnego zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, str. 491).

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje, iż ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Baza NSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA).

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi "ładu przestrzennego", musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym inwestycja jest planowana. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z § 3 ust. 1 powyższego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie, zgodnie z § 3 ust. 2 powyższego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nakazuje wyznaczenie obszaru analizowanego ze wszystkich stron działki budowlanej objętej wnioskiem (por. wyrok NSA z 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07), przy czym granica wyznaczonego terenu z każdej strony działki nie może być mniejsza niż 50 metrów.

Sąd wskazuje, że na sporządzonej w dniu (...) marca 2013 r. na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, określono w sposób prawidłowy teren analizowany, który został zakreślony na aktualnej i przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego kopii mapy zasadniczej, spełniając tym samym wymogi wskazanego § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Jak wyjaśniono w części tekstowej analizy, w obszarze analizowanym, wzdłuż ul. (...), usytuowane są tereny rozproszonej zabudowy mieszkaniowej (działka nr (...), (...), (...), (...), (...)), zabudowy mieszkaniowo – usługowej (działki nr (...), (...), (...)), usługowej (działki nr (...), (...), (...), (...)) i aktywizacji gospodarczej (działki nr (...), (...), (...), (...))., przy czym na działce objętej wnioskiem zlokalizowany jest budynek usługowy (hotel). W powyższym świetle podzielić należało stanowisko organów administracji, że inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie funkcji usługowej. W obszarze analizowanym występują bowiem budynki o podobnych funkcjach.

Wątpliwości Sądu budzi natomiast przyjęcie, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejące zabudowy w zakresie cech zagospodarowania terenu analizowanego, a dotyczącego możliwości rozbudowania istniejącego obiektu budowlanego w granicy z nieruchomością sąsiadującą, zabudowaną budynkiem mieszkalnym. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych organy administracji, wydające decyzje w przedmiocie warunków zabudowy nie są uprawnione do swobodnego modyfikowania ogólnych reguł ogólnych usytuowania budynków względem granicy działki określonych w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Dopuszczenie możliwości lokalizacja inwestycji bezpośrednio przy granicy musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i służyć zapewnieniu ładu przestrzennego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 maja 2011 r., sygn. II SA/Po 71/11, Baza NSA).

Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy należy zauważyć, że w sporządzonej analizie nie wskazano, aby na obszarze analizowanym występowała zabudowa posadowiona w granicy z nieruchomościami sąsiadującymi, a jeżeli tak, to aby jej wielkości i cechy charakterystyczne, takie jak bezpośrednie sąsiedztwo z nieruchomością przeznaczoną pod cele mieszkalne oraz zabudowa wzdłuż całej granicy z nieruchomością przeznaczoną umożliwiały wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zgodnej z wnioskiem inwestora. Konieczność zachowania ładu przestrzennego, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sprowadza się bowiem do zachowania istniejącej zabudowy sąsiedzkiej. A więc planowana inwestycja musi być dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem architektonicznym i urbanistycznym. Jak bowiem wyjaśniono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 899/12, Baza NSA, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. W ocenie Sądu sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza nie daje jasnej odpowiedzi, czy warunki panujące na obszarze analizowanym umożliwiają posadowienie tak dużego obiektu budowlanego, obejmującego zarówno budynek już istniejący, jak i budynek, dla którego inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji, bezpośrednio w granicy z nieruchomością skarżącego. Sporządzona analiza jest więc analizą wadliwą, która jest pozbawiona podstawowych informacji na temat cech budynków występujących na terenie nią objętym.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi, wskazać należy, że nie znajdują one uzasadnienia.

I tak, za nietrafne uznać należało zarzuty dotyczące braku wydania postanowienia o rozpoznaniu wniosku dowodowego złożonego w dniu (...) sierpnia 2012 r., a dotyczącego przesłuchania K. M. na okoliczność naruszenia ładu przestrzennego przez planowaną inwestycję (k. 77 akt administracyjnych organu I instancji). Analiza przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazuje, że niewątpliwie podstawową formą prawną działań organów administracji publicznej w postępowaniu wyjaśniającym jest postanowienie. Postanowienia rozstrzygają kwestie środków dowodowych oraz toku i form postępowania wyjaśniającego, do których zalicza się również postanowienie rozstrzygające kwestię przeprowadzenia dowodu (art. 77 § 2 K.p.a.). Zauważyć jednak należy, że powyższe postanowienie stanowi rozstrzygnięcie, na które nie przysługuje zażalenie, co powoduje, że nie wymaga ono uzasadnienia, a strona może je zakwestionować w odwołaniu od decyzji administracyjnej. Stąd też w uzasadnieniu decyzji należy przedstawić motywy rozstrzygnięcia, w przedmiocie przeprowadzenia dowodu. Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie uzasadnienia powyższego zabrakło. Mając jednak pod uwagę fakt, że w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy podstawowe znaczenie, rozstrzygające kwestię zachowania ładu przestrzennego przyznaje się analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak uzasadnienia odmowy przeprowadzenia dowodu nie stanowił, w ocenie Sądu, naruszenia przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przechodząc do zarzutu braku doręczenia korespondencji pełnomocnikowi strony podnieść należy, że w aktach sprawy organu I instancji nie ma pełnomocnictwa udzielonego przez skarżącego profesjonalnemu pełnomocnikowi. Jedynym pełnomocnictwem zawartym w aktach sprawy jest pełnomocnictwo do reprezentowania skarżącego w postępowaniu odwoławczym od decyzji z dnia (...) kwietnia 2013 r. (k. 28 akt organu II instancji), natomiast z pisma Kolegium z dnia (...) listopada 2013 r. (k. 24 akt organu II instancji) wynika, że wcześniejsze pełnomocnictwo również obejmowało działanie pełnomocnika przed organem odwoławczym. W powyższym świetle uznać należało, że nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących doręczeń, gdyż w postępowaniu przed organem I instancji skarżący działał osobiście. Niezależnie od tego wskazać należy, że skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu, co przesądza, że spełnione zostały wymogi określone w art. 10 K.p.a., dotyczące standardów udziału stron w postępowaniu.

Sąd zauważa, że na etapie postępowania odwoławczego zakwestionowano również brak zawieszenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie legalizacyjne dotyczące samowolnie posadowionego obiektu. Okoliczność powyższa, jak zasadnie wskazał organ I instancji, nie uniemożliwia jednak prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podobnie w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową nie było konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, o co w toku postępowania wnioskował skarżący.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały oparte na niepełnej analizie urbanistycznej, która uniemożliwiała jednoznaczne ustalenie, czy planowana inwestycja polegająca na rozbudowie budynku gastronomiczno – hotelowego o część gospodarczą oraz salę bankietową spełnia wymóg dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji istniejących cech zabudowy, występujących na terenie analizowanym. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia (...) kwietnia 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są do uzupełnienia zgromadzonego materiału dowodowego i jednoznaczne ustalenie, czy w świetle analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.