Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1151/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, art. 15 ust 2 pkt 1,9 i 10, art. 15 ust 3 pkt 4a, art. 20 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 1 i 9, par. 8 ust 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 182 par 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 stycznia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 3 stycznia 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta i Gminy Prochowice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 809/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Prochowice z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w obrębie wsi M. w gminie P. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Rady Miasta i Gminy Prochowice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 809/15, po rozpoznaniu skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Prochowice z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w obrębie wsi M. w gminie P., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2015 r. Rada Miasta i Gminy Prochowice podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm. – dalej jako u.s.g.) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r. poz. 199, dalej jako u.p.z.p.), uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w obrębie wsi M. w gminie P.

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną powyżej uchwałę, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 oraz art. 27 u.p.z.p. w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587, dalej jako rozporządzenie) poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego określonych ww. przepisami. Organ zauważył, że zapisy § 10 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b", pkt 5 lit. "a" i pkt 7 lit. "b" i "c" uchwały nie zawierają unormowań, które określają szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) a także unormowań wyznaczających zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.). Zdaniem Wojewody, wskazane regulacje uchwały poza dopuszczeniem możliwości realizacji na objętych planem terenach systemów infrastruktury technicznej (w szczególności elektroenergetycznej, gazowej i telekomunikacyjnej) nie ustanawiają faktycznie warunków, w oparciu o które planowane do realizacji nowe sieci miałyby być modernizowane, przebudowywane i rozbudowywane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci. Brak jest równocześnie określenia na załącznikach graficznych do uchwały przebiegów istniejących i planowanych do realizacji, przebudowy i rozbudowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i odcinków sieci gazowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym zakazu zabudowy również z tym związanego. Wskutek braku wrysowania na załącznikach graficznych linii istniejących, nowotworzonych oraz przeznaczonych do modernizacji i rozbudowy wspomniane strefy w ogóle nie są możliwe do ustalenia. Dopuszczenie przebudowy i rozbudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, w tym linii elektroenergetycznych i tetekomunikacyjnych, skutkuje możliwością przesuwania nieokreślonych stref ochronnych od linii istniejących oraz planowanych.

W kontekście istnienia na obszarze objętym planem systemów infrastruktury technicznej (sieci elektroenergetyczna, gazowa, telekomunikacyjna), dopuszczenia budowy nowych systemów oraz przebudowy i rozbudowy istniejących, Wojewoda wskazał, że Rada nie wprowadziła w planie także żadnych postanowień dotyczących ograniczeń w użytkowaniu terenu, w tym zakazu zabudowy. Brak jest takich regulacji w każdym z wymienionych przypadków. Z uwagi na fakt, że wspomniane ograniczenia, wobec brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., mają wynikać z planu miejscowego, to niewystarczającym jest odesłanie w tym zakresie do przepisów odrębnych, jak to uczyniono w § 9 uchwały ("W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 2) odległość obiektów budowlanych od istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych SN zgodnie z przepisami odrębnymi."). Taki zapis uchwały nakłada na inwestorów obowiązek uwzględniania stref technologicznych, które nie zostały jednakże określone oraz nie ustalono przebiegu linii, wzdłuż których strefy wraz z ustalonymi w nich ograniczeniami mają obowiązywać.

Dalej wskazano, że Rada w tekście uchwały postanowiła jedynie o możliwości realizacji nowych oraz przebudowie i rozbudowie istniejących linii elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych bez wyznaczenia stref ochronnych od tych linii, od linii istniejących oraz od odcinków sieci gazowej. Regulacja dopuszczająca realizację i istnienie takiej infrastruktury technicznej nie ma jednak powiązania z rysunkami planu do czego zobowiązuje § 8 ust. 2 rozporządzenia. Co istotne, omawiane strefy ochronne także nie zostały naniesione na załączniki graficzne. Zdaniem organu nadzoru, w tekście i na rysunku uchwały należało wskazać: 1) przebieg linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i sieci gazowej wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniem w zabudowie i użytkowaniu terenu, oraz 2) ustalić jakie ograniczenia w zagospodarowaniu będą występowały na tym terenie. Tymczasem brak jest wskazania w treści uchwały oraz na rysunku planu przebiegu linii i pasów technologicznych oraz zakazów związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Brak takiej regulacji skutkuje konsekwencjami dla inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem znany przebieg linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i sieci gazowej oraz ich stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Nie określono jednocześnie ograniczeń w użytkowaniu tych terenów, w tym zakazów zabudowy. Za niewystarczające organ uznał odesłanie do przepisów odrębnych, jak postąpiono w § 9 uchwały.

Rada dopuściła możliwość swobodnego kształtowania przebiegu nowych, przebudowywanych i rozbudowywanych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej wraz z ich strefami ochronnymi ograniczając prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązują ograniczenia w użytkowaniu terenu, w tym zakaz zabudowy, nie jest możliwa. Zdaniem Wojewody, może się zatem okazać, że fakt obowiązywania na danym obszarze zakazu zabudowy będzie następował z mocy prawa - przepisów niniejszej uchwały - po zrealizowaniu bądź rozbudowie przedmiotowych sieci infrastruktury technicznej. Mając to na uwadze organ wyraził dezaprobatę dla swobody gospodarowania przez gminę przestrzenią poprzez posługiwanie się nieprecyzyjnymi i lakonicznymi przepisami czy decydowanie o uzupełnieniu obowiązujących ustaleń planu (jak przebieg elementów infrastruktury technicznej czy obowiązywanie zakazu zabudowy) bądź nawet o ich ostatecznym obowiązywaniu w drodze innych niż plan miejscowy aktów lub działań faktycznych.

Działając w ramach posiadanych kompetencji i przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gmina nie może jednak dowolnie określać zasad postępowania przy uchwalaniu miejscowego planu, jak i wprowadzaniu do niego zmian. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje radzie gminy kompetencji ani możliwości decydowania o tym, czy przeprowadzanie procedury planistycznej jest w danym przypadku konieczne, zasadne i celowe, czy też nie, a możliwość dowolnego ustalania przebiegu linii elektroenergetycznych i innych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej i wraz z nimi ustalonego w planie zakazu zabudowy pewnych obszarów umożliwi dokonywanie zmian w planie bez przeprowadzenia ich w trybie art. 17 w związku z art. 27 u.p.z.p. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1980/10).

Ponadto Wojewoda Dolnośląski zarzucił naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia przez § 15 i § 17 uchwały oraz jej załącznik graficzny nr 1 w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu MN1, MN2 i jej załącznik graficzny nr 2 - w zakresie ustalenia przeznaczenia terenów MN/U1.

Wojewoda wskazał, że mocą § 15 ust. 1 pkt 1 zaskarżonej uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami MN1 i MN2 jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Załącznik graficzny nr 1 do uchwały, określając przeznaczenie terenów MN (w tym MN1 i MN2) przewiduje dla nich wyłącznie przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika z legendy rysunku planu. Z kolei w § 17 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego jako MN/U1 przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną b) zabudowę mieszkaniowo-usługową c) zabudowę usługową. Natomiast w załączniku graficznym nr 2 do uchwały dla tego terenu określono przeznaczenie jedynie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zachodzi zatem istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną w zakresie podstawowych przeznaczeń terenów MN1, MN2 i MN/U1, a taka sprzeczność stanowi istotne naruszenie prawa, tj. wyrażone w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu. Ustalenia zawarte w tekście uchwały, w szczególności dotyczące wiążącego przeznaczenia terenów, przez to wpływające na sposób kształtowania prawa własności nieruchomości, powinny mieć pełne odzwierciedlenie na rysunku planu, stanowiącym integralną część tego aktu prawnego. Wskazując na art. 20 ust. 1 zd. drugie u.p.z.p., § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia organ stwierdził, że rysunek planu stanowi uzupełnienie tekstu, a będąc załącznikiem graficznym nie może zawierać ustaleń innych niż treść uchwały. Rozbieżność między częścią tekstową a graficzną oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia tego terenu. Część graficzna planu jest "uszczegółowieniem" części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej.

Organ zaznaczył, że dopuszczalnym było ustanowienie przeznaczenia mieszanego: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, jednakże część tekstowa planu przewidująca takie mieszane przeznaczenie podstawowe powinna zostać odzwierciedlona na rysunku planu. Według organu nadzoru, realizacja procedury planistycznej, bez uwzględnienia na rysunku planu ustaleń zawartych w tekście planu bądź bez odzwierciedlenia w tekście planu ustaleń wynikających z załącznika graficznego, narusza prawo w sposób istotny. Załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst uchwały. Skoro w uchwale wyraźnie wskazano, że plan na wskazanych wyżej terenach przewiduje określone przeznaczenie, to zdaniem organu nadzoru, element ten powinien być odzwierciedlony w sposób identyczny na rysunku planu. Brak takiej identyczności powoduje, że przeznaczenie określonych terenów ustalone jest w sposób niejednoznaczny.

W opinii Wojewody, wskazaną sprzeczność tekstu uchwały z jej załącznikami graficznymi pogłębia również niedopuszczalne powiązanie w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały dwóch różnych przeznaczeń podstawowych z określeniem symbolem literowym zarówno w tekście, jak i na rysunku planu, odnoszącym się tylko do jednego z tych przeznaczeń: przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; b) zabudowa zagrodowa, przy zastosowaniu symbolu terenu MN. Identycznym symbolem MN w § 16 ust. 1 zostały określone tereny przewidujące jako jedyne przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Załącznik graficzny nr 1 dla terenów MN1-MN2 ustala ponadto identyczne barwne oznaczenie jak dla pozostałych terenów przewidujących wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tj. terenów MN3-MN5 wyznaczonych na załącznikach graficznych nr 1 i 3.

Symbol terenu MN określa tylko i wyłącznie jako przeznaczenie podstawowe teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wynika to przede wszystkim z załącznika nr 1 do rozporządzenia, określającego barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące oznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego. W pkt 1.1 tabeli, zamieszczonej w tym załączniku, jako przedmiot oznaczenia wskazano - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczone literowo - MN wraz z kolorem oznaczenia, zaś w pkt 3.3 tabeli jako przedmiot oznaczenia wskazano - tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych oznaczone literowo RM wraz z kolorem oznaczenia odmiennym od terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zamieszczenie zatem w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały jako przeznaczenia podstawowego terenu oznaczonego symbolem MN - zabudowy zagrodowej jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także załącznikiem nr 1 wymienionego wyżej rozporządzenia oraz przepisami § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 tego rozporządzenia.

Wojewoda powołując się na orzecznictwo sądów podkreślił, że miejscowy plan kształtuje sposób wykonywania prawa własności zatem jego treść musi być wyrażona w sposób maksymalnie precyzyjny, albowiem jest rozwiązaniem wyjątkowym w stosunku do zasady ochrony prawa własności.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniesiono o stwierdzenie nieważności w całości wyżej wymienionej uchwały oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Rada Miasta i Gminy Prochowice wniosła o jej oddalenie bowiem, w jej ocenie, nie doszło do naruszenia wskazanych przez Skarżącego przepisów. Na potwierdzenie tego przedstawiła stosowną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 809/15, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd stwierdził, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw.

Mając na uwadze treść art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. Sąd I instancji stwierdził, że z przepisów tych wynika, iż ograniczenia w użytkowaniu określonego terenu, w tym zakazy zabudowy, a także zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej, powinny być ustalone jednoznacznie w planie miejscowym w obrębie jego opracowania.

Sąd I instancji przytoczył § 10 zaskarżonej uchwały i zestawiając go z art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 u.p.z.p. podzielił pogląd organu nadzoru, że § 10 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b", pkt 5 lit. "a" i pkt 7 lit. "b" i "c" zaskarżonej uchwały w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p., gdyż skutkiem powyższych regulacji zawartych w przedmiotowej uchwale jest brak - poza dopuszczeniem możliwości realizacji na objętych planem terenach systemów infrastruktury technicznej - określenia faktycznie warunków, w oparciu o które planowane do realizacji nowe sieci miałyby być modernizowane, przebudowywane i rozbudowywane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załącznikach graficznych do uchwały przebiegów istniejących i planowanych do realizacji, przebudowy i rozbudowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i odcinków sieci gazowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym zakazu zabudowy również z tym związanego.

Sąd uznał za słuszne twierdzenie Wojewody, że brak wyrysowania na załącznikach graficznych linii istniejących, nowotworzonych oraz przeznaczonych do modernizacji i rozbudowy, skutkować będzie tym, że wspomniane strefy w ogóle nie są możliwe do ustalenia, a ponadto dopuszczenie przebudowy i rozbudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu, w tym linii elektroenergetycznych i telekomunikacyjnych, skutkuje możliwością przesuwania nieokreślonych stref ochronnych od linii istniejących oraz planowanych.

Sąd za organem przyjął, że w tekście i na rysunku uchwały należało wskazać: 1) przebieg linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i sieci gazowej wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniem w zabudowie i użytkowaniu terenu, oraz 2) ustalić jakie ograniczenia w zagospodarowaniu będą występowały na tym terenie.

Sąd uznał za słuszne twierdzenia organu, że brak takiej regulacji skutkuje konsekwencjami dla inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem znany przebieg pasów technologicznych od linii elektroenergetycznych (§ 10 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały), sieci gazowej (§ 10 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały), sieci telekomunikacyjnej (§ 10 ust. 2 pkt 7 lit. b uchwały), a równocześnie dopuszczone są rozbudowa i budowa nowych linii elektroenergetycznych (§ 10 ust. 2 pkt 4 lit. b uchwały), przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych (§ 10 ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały). Nie określono jednocześnie ograniczeń w użytkowaniu tych terenów, w tym zakazu zabudowy. Rada dopuściła możliwość swobodnego kształtowania przebiegu stref ochronnych od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ograniczając prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz zabudowy, nie jest możliwa.

Sąd podzielił także pogląd organu nadzoru, że pozostawienie powyższych regulacji zaskarżonej uchwały oznaczałoby akceptację dla sytuacji, w której o tym, gdzie będą zlokalizowane korytarze napowietrznych linii elektroenergetycznych i strefy ochronne innych sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz o istnieniu w związku z tym zakazu zabudowy danego obszaru decydowałby inny organ, podczas gdy określanie tych obligatoryjnych elementów planu należy do wyłącznej właściwości rady gminy uchwalającej plan miejscowy (tak też w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 629/15).

Sąd zwrócił uwagę na prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że jeżeli plan miejscowy dopuszcza jakąkolwiek lokalizację inwestycji celu publicznego – a taką stanowi budowa (obejmująca także rozbudowę) linii służących do przesyłu energii elektrycznej (również o znaczeniu lokalnym) gazu, czy linii telekomunikacyjnych – to zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym musi być uszczegółowione jej rozmieszczenie. Wymóg ten konkretyzuje przepis art. 15 ust. 3 pkt 4a i 4b, który nakazuje – w zależności od potrzeb – określenie w planie miejscowym terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego lokalnych i ponadlokalnych. Sąd wskazał, że jeżeli rada gminy nie określiła w sposób jednoznaczny lokalizacji i przebiegu sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, gazowej, telekomunikacyjnej oraz elektroenergetycznej, mimo że dopuszczono ich rozbudowę, to zapisy te powodują, że wymienione sieci infrastruktury mogą być poprowadzone w sposób dowolny, określony wyłącznie przez inwestora, a zatem z pominięciem procedury uchwalania planu miejscowego. W ocenie Sądu takiego działania nie można pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa i działania organów administracji publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Zgodnie bowiem z art. 3 u.p.z.p. to do zadań własnych gminy, a nie do inwestora, należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 maja 2015 r., II SA/Ol 26/15, z dnia 19 lutego 2015 r., II SA/Ol 1201/14CBOSA, nsa.gov.pl). Sąd przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który uznał, że treść przepisu art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzania nie pozostawia wątpliwości co do tego, że postanowienia planistyczne w zakresie modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej muszą przybierać formę konkretną, ustalając bezpośrednio na przyjętym do opracowania terenie konkretne parametry. Nie sposób zatem przyjąć, by możliwym było zamieszczenie w planie miejscowym jedynie informacji, niewiążących sugestii, czy też zaleceń adresowanych do potencjalnego inwestora lub użytkownika przestrzeni. Brak jednoznacznego określenia lokalizacji i przebiegu sieci infrastruktury sprawia, że owe kwestie pozostawione zostają inwestorom, a więc podmiotom nieuprawnionym do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (tak w wyroku z dnia 6 października 2015 r. II OSK 1042/15, CBOSA, nsa.gov.pl).

Sąd stwierdził, że na skutek powyższych naruszeń prawa uzasadniony był wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, ze względu na brak prawidłowej realizacji normy kompetencyjnej z art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p.

Sąd podzielił również zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia przez § 15 uchwały oraz jej załącznik graficzny nr 1 w zakresie ustalenia przeznaczenia terenu MN1, MN2 i jej załącznik graficzny nr 2 zakresie ustalenia przeznaczenia terenu MN/U1 ze względu na sprzeczność ustaleń zawartych w części tekstowej planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami z części graficznej tego aktu.

Mając na uwadze treść przepisów powołanych w powyższym zarzucie Sąd stwierdził że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej i graficznej. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że tekst planu stanowi treść uchwały rady gminy, a jego redakcja przybiera postać przepisów prawnych. Rysunek planu stanowi natomiast załącznik graficzny i obowiązuje w takim zakresie, w jakim tekst planu odsyła do ustaleń wyrażonych graficznie na rysunku (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 150).

Sąd zwrócił uwagę, że w zaskarżonym planie mocą § 15 ust. 1 pkt 1 ustalono przeznaczenie podstawowe terenów oznaczonych symbolami MN1 i MN2 jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej. Załącznik graficzny nr 1 do uchwały, określając przeznaczenie terenów MN ( w tym terenów MN1 i MN2), przewiduje dla nich wyłącznie przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei w § 17 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego jako MN/U1 przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną b) zabudowę mieszkaniowo-usługową c) zabudowę usługową. Natomiast w załączniku graficznym nr 2 do uchwały dla tego terenu określono przeznaczenie jedynie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd uznał, że w wyniku powyższego zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną w zakresie podstawowych przeznaczeń terenów MN1, MN2 i MN/U1, a taka sprzeczność stanowi istotne naruszenie prawa, tj. wyrażone w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu.

Sąd mając na uwadze poglądy orzecznictwa co do konieczności konkretnego jednoznacznego, niebudzącego wątpliwości określenia przeznaczenia danego terenu w planie miejscowym już z chwilą wejścia planu w życie stwierdził, że rozbieżności pomiędzy częścią tekstową w zakresie przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych symbolami MN1, MN2, MN/U1 (§ 15 ust. 1 pkt 1 oraz § 17) a legendą rysunku planu stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obligującego organ do wprowadzenia norm precyzujących przeznaczenie terenów, w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie Sądu, rozbieżność między częścią tekstową, a graficzną niniejszego planu oznacza, że brak jest w istocie jednoznacznego określenia przeznaczenia wyżej wymienionych terenów. W tym kontekście Sąd wskazał, że możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich specyfiki, bowiem art. 15 ust. 2 pkt 1 powyższej ustawy nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08). Mieszane przeznaczenie danych terenów musi jednak być tak samo określone w części tekstowej, jak i graficznej planu.

Sąd zauważył, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, zatem postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Tym samym oczywistym jest, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Nie sposób zaakceptować rozwiązań, w których zapis części graficznej nie znajduje potwierdzenia w części tekstowej. Uchybienie to należy w istocie pojmować jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, przez które należy rozumieć wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ, które dotykają problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Sąd nie podzielił stanowiska strony przeciwnej, że ustalenia zaskarżonej uchwały są jednoznaczne. Zauważył, że Rada określiła bowiem identycznym symbolem MN tereny o różnym przeznaczeniu, to jest w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały jako przeznaczenie podstawowe wskazano zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, zaś w § 17 ust. 1 - jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa mieszkaniowo-usługowa i zabudowa usługowa. Ponadto, załączniki graficzne nr 1 i 2 dla terenów MN-1-4 ustalają identyczne barwne oznaczenie jak dla terenów przewidujących zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniowo-usługową i usługową, wyznaczonych na załącznikach graficznych. Tym samym zaskarżony plan nie spełnia wymogu z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. W niniejszej sprawie ten sam symbol określa różne przeznaczenia, łącząc ponadto w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały dwa różne przeznaczenia podstawowe: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN i tereny zabudowy zagrodowej. Zamieszczenie zatem w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały jako przeznaczenia podstawowego dla terenu oznaczonego symbolem MN - zabudowy zagrodowej jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także jest sprzeczne z załącznikiem nr 1 oraz z przepisami § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Miasta i Gminy Prochowice, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego to jest:

1) art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015r. poz. 199, z późn. zm) przez błędną ich wykładnię poprzez przyjęcie, że norma kompetencyjna wynikająca z przywołanych przepisów nie została odpowiednio zrealizowana;

2) art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust 1 i art. 28 ust. 1 ustawy u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) zwanego dalej "rozporządzeniem", przez niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową skarżonej uchwały, a jej częścią graficzną w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie orzeczenia w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi. Wystąpiono także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Miasta i Gminy Prochowice podnosi, że Sąd dokonał błędnej wykładni powołanych w zarzucie 1) przepisów u.p.z.p., gdyż ustawodawca ani w pkt 9 ani w pkt 10 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, jak również nie wprowadził wymogu precyzyjnego ustalenia szczegółowego przebiegu sieci infrastruktury technicznej. ¡Błędne jest zatem przyjęcie przez Sąd I instancji, że treść planu zagospodarowania przestrzennego ma przesądzać jednoznacznie o ograniczeniach w użytkowaniu określonego terenu, a także, że zasady budowy, rozbudowy systemów infrastruktury technicznej powinny być w planie jednoznacznie ustalone. O błędnej wykładni odnośnych przepisów przesądza w pierwszym rzędzie to, iż rada jako organ stanowiący gminy związana jest obowiązującymi przepisami prawa, poza które nie może wykraczać, a więc określanie ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych nie jest dopuszczalne (co zresztą podkreślił Sąd I instancji na str. 15 uzasadnienia wyroku). Tak więc organ stanowiący nie był upoważniony do precyzyjnego określania zasad modernizacji, przebudowy i rozbudowy sieci, ponieważ nie jest właścicielem ani zarządcą takich sieci. Operator czy też zarządca sieci ma prawo określić techniczne warunki modernizacji, przebudowy lub rozbudowy w oparciu o stosowane przez niego standardy i normy techniczne, jak również możliwości techniczne wykonania modernizacji, przebudowy lub rozbudowy sieci. Rada gminy w uchwale dotyczącej planu miejscowego wskazuje jedynie na możliwość lokalizowania na terenach wskazywanych pod zabudowę podstawowej infrastruktury technicznej stanowiącej uzbrojenie tych terenów.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, zarzut Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dotyczący braku wyrysowania istniejących linii (sieci) elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i gazowych jest nieuzasadniony, ponieważ sama mapa zasadnicza w swojej treści (art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, z późn. zm.)) posiada informacje dotyczące przebiegu sieci uzbrojenia terenu przez którą zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r. poz. 1774, z późn. zm.) rozumie się, wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Zatem wskazane na mapach zasadniczych istniejące sieci uzbrojenia terenu nie wymagają ponownego wrysowania na rysunku stanowiącym załącznik graficzny do uchwały, ponieważ ich przebieg został określony przez uprawnione do tego służby geodezyjne. Informacje o rodzaju i przebiegu istniejących sieci stanowią treść mapy zasadniczej pochodzącej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Opracowując rysunek planu miejscowego nie można jej treści aktualizować i poprawiać poprzez, jak to określił Sąd I instancji "wyrysowanie na załączniku graficznym linii istniejących, nowotworzonych oraz przeznaczonych do modernizacji i rozbudowy", ponieważ nie jest to kompetencją organu stanowiącego. Obligatoryjnie wykorzystywana mapa zasadnicza poprzez swoją treść stanowi uzupełnienie ustaleń planu miejscowego poprzez elementy informacyjne zawarte w treści mapy, w tym przebieg uzbrojenia terenu.

Wskazywanie przez organ stanowiący gminy lokalizacji modernizowanych, przebudowywanych i rozbudowywanych sieci elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i gazowych na etapie planu miejscowego, jest nieuprawnione.

Biorąc pod uwagę regulację prawną lokalizacji modernizowanych, przebudowywanych i rozbudowywanych sieci elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i gazowych, organ stanowiący nie jest organem właściwym do wydawania pozwoleń na budowę oraz rozpatrywania zgłoszeń. Właściwym organem w tej kwestii jest Starosta. Tylko na podstawie prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę oraz przy braku sprzeciwu organu do zgłoszenia budowy, rozbudowy oraz określonych robót, można realizować sieci elektroenergetyczne, telekomunikacyjne oraz gazowe. Wykonana infrastruktura techniczna po zakończeniu inwestycji jest inwentaryzowana geodezyjnie i uwidaczniana na mapy zasadniczej. Wskazywanie lokalizacji ww. sieci uzbrojenia terenu przez organ stanowiący na etapie uchwalania planu miejscowego jest zatem niemożliwe. Dopuszczenie w planie miejscowym lokalizacji uzbrojenia terenu w infrastrukturę techniczną, jest jedynie początkiem procesu inwestycyjnego, którego końcowym etapem jest wykonanie sieci w terenie. Uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę lub brak sprzeciwu do zgłoszenia, nie skutkuje zawsze realizacją obiektu zgodnie z projektowaną trasą. Zmiana pozwolenia na budowę obiektów liniowych jest sytuacją bardzo częstą, dlatego też uwzględnianie w planach miejscowych projektowanych przebiegów sieci uzbrojenia terenu często nie odzwierciedlałoby późniejszego stanu faktycznego.

W zakresie zarzutu dotyczącego braku wyznaczenia pasów i stref technologicznych od sieci uzbrojenia terenu i związanego z tym braku ograniczeń w użytkowaniu terenów, w tym zakazów zabudowy skarżąca kasacyjnie wskazała, że w obecnie obowiązujących aktach prawnych nie ma pojęcia (definicji) pasa lub strefy technologicznej w odniesieniu o ww. infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm), jeżeli z postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, z analizy porealizacyjnej albo z przeglądu ekologicznego wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, to dla oczyszczalni ścieków, składowiska odpadów komunalnych, kompostowni, trasy komunikacyjnej, lotniska, linii i stacji elektroenergetycznej oraz instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej i radiolokacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania. Zgodnie z art. 135 ust 2 i 3 ustawy Prawo ochrony środowiska obszar ograniczonego użytkowania tworzy sejmik województwa lub rada powiatu. Zatem ustawodawca nie przewiduje, aby rada gminy w planach miejscowych ustanawiała obszary ograniczonego użytkowania, ponieważ jest to kompetencją sejmiku województwa lub rady powiatu.

Dalej wskazano na regulacje (przepisy rozporządzeń), które odnoszą się do zasad sytuowania określonego rodzaju sieci i urządzeń infrastruktury technicznej w szczególności ze względu na ochronę zdrowia ludzi i mienia przed ewentualnymi awariami sieci. Mając na uwadze przywołane przepisy odrębne skarżąca kasacyjnie podnosi, że wskazywanie w planie miejscowym regulacji dotyczących stref i pasów obszar technologicznych oraz pasów ochronnych dla sieci elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i gazowych jest nie dopuszczalne, ponieważ zgodnie z § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016 r. poz. 283) w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Wskazywanie w planie miejscowym konkretnych regulacji ustalonych w przepisach odrębnych np. w rozporządzeniach, przy zmianie tych przepisów, skutkowałoby niezgodnością planu miejscowego z obowiązującym prawem.

Następnie wskazano, że pasy i strefy technologiczne można utożsamiać z obszarem wzdłuż sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej lub gazowej, który ma służyć zapewnieniu operatorowi sieci prawidłową obsługę, konserwację lub naprawy tej sieci. W tym kontekście zwrócono uwagę na możliwość ustanowienia w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego na nieruchomości służebności przesyłu w drodze przewidzianej prawem umowy pomiędzy właścicielem nieruchomości oraz operatorem sieci (przedsiębiorcą). Wobec powyższego stwierdzono, że Rada Miasta i Gminy nie jest uprawniona do ustalania w planie miejscowym pasów i stref technologicznych, które są tożsame ze służebnością przesyłu.

Niezasadnym jest również zaprezentowany w wyroku pogląd, iż rada poprzez możliwość swobodnego kształtowania przebiegu stref ochronnych od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej ograniczyła prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że zarówno uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę jak i zgłoszenie właściwemu organowi budowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i gazowej, może nastąpić zgodnie z art. 30 ust. 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego po przedstawieniu oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przebieg sieci elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i gazowej musi być ustalony w uzgodnieniu z właścicielami nieruchomości, przez które będą biegły. Brak zgody właściciela nieruchomości na lokalizację ww. uzbrojenia terenu będzie skutkowało zmianą lokalizacji, a tym samym inwestor (właściciel nieruchomości) posiada możliwość decydowania o sposobie przebiegu sieci uzbrojenia terenu przez nieruchomość, której jest właścicielem. Samo dopuszczenie w planie miejscowym realizacji inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, nie skutkuje wykonaniem tego przedsięwzięcia w sposób niekontrolowany i dowolny. Bez uzyskania oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, od właściciela nieruchomości przez teren, której miałyby przebiegać sieci uzbrojenia terenu, inwestor nie uzyska zgody właściwego organu na realizację inwestycji. Zatem dopuszczenie realizacji infrastruktury technicznej w granicach opracowania planu miejscowego jest jedynie wskazaniem możliwości realizacji, a nie obligatoryjnym nakazem wykonania sieci uzbrojenia terenu, które będzie możliwe dopiero po uzyskaniu zgody właściciela nieruchomości, na której będzie zlokalizowana.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Rady, Sąd I instancji błędnie uznał, że zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność między częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną. "Orzekanie" na tle zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego musi się odbywać poprzez interpretację tekstu planu miejscowego oraz załącznika graficznego do tekstu planu. Nie ma możliwości rozstrzygania w zakresie planów miejscowych jedynie na podstawie tekstu planu lub rysunku chociażby dlatego, że zgodnie z art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. w planie określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, które można jedynie przedstawić na rysunku planu. Zgodnie z tym obligatoryjnym wymogiem funkcjonowanie samego tekstu planu lub rysunku jest niemożliwe. Mając to na uwadze skarżąca kasacyjnie uważa, że zarzuty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu są nieuzasadnione, a ustalenia zawarte w § 15 uchwały nie naruszają przepisów art. 15 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1587 z późn. zm).

Rada Miejska podnosi, że ustalenia przeznaczenia w planie miejscowym dla terenów MN1-MN2 wynikają ze stanu faktycznego istniejącej zabudowy wsi w liniach rozgraniczających ww. tereny. Są to obszary w chwili obecnej już zainwestowane, gdzie zlokalizowana jest zarówno zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jak również zabudowa zagrodowa. Skoro tekst i rysunek planu miejscowego muszą być rozpatrywane łącznie, dlatego też ustalenia uchwały dla terenów MN1-MN2 są jednoznaczne, a łączenie funkcji w zakresie planowania przestrzennego jest naturalne i stosowane w zapisach planistycznych, tym bardziej, że uzasadnia to stan faktyczny zabudowy wsi.

Nie uzasadniony jest zarzut, że w planie miejscowym w sposób dowolny określono przeznaczenie przedmiotowych terenów. W liniach rozgraniczających tereny MN1-MN2 znajduje się istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zagrodowa, dlatego też taki zakres przeznaczenia podstawowego dopuszczono na ww. terenach określonych liniami rozgraniczającymi. Na pozostałych terenach przeznaczonych pod zabudowę tj. na terenach MN3-MN5, jako przeznaczenie podstawowe ustalono jedynie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast na terenie MN/U1 dodatkowo dopuszczono zabudowę usługową zgodnie z przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Prochowice. Zatem ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów nie było dowolne i przypadkowe, a poprzedzone rzetelnymi analizami urbanistycznymi, uwzględniającymi faktyczne przeznaczenie terenów.

Zawarte w załączniku nr 1 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznaczenia literowe i graficzne mają na celu ujednolicenie stosowanych symboli w planach miejscowych, ale nie wyczerpują wszystkich możliwych do stosowania symboli. Ustawodawca nie określił symboli, które należy stosować na rysunku planu miejscowego na terenach, gdzie występują, bądź są planowane funkcje mieszane. Symbol oznaczający przeznaczenie terenu wraz z oznaczeniem liczbowym ma pozwolić jednoznacznie powiązać teren oznaczony na rysunku planu z zapisami planu miejscowego zawartymi w treści uchwały. Nie zachodzi, więc przesłanka, że tereny MN1 i MN2 w sposób niejednoznaczny zostały zdefiniowane i oznaczone niespójnie z symbolami użytymi na rysunku planu. Treść uchwały jednoznacznie określa funkcję terenów MN1-MN2, które powiązane są z rysunkiem planu, gdzie zostały wyznaczone liniami rozgraniczającymi. Dopuszczalne jest przeznaczenie w planie miejscowym terenów na funkcje mieszane pod warunkiem, że funkcje te się wzajemnie nie wykluczają. Wydzielone liniami rozgraniczającymi ww. tereny położone są na obszarze istniejącego zainwestowania wiejskiego, na którym występuje łącznie zabudowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w odróżnieniu od terenów od MN3-MN5, na których planowana jest wyłącznie nowa zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz terenu MN/U1, dla którego oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej dopuszczono przeznaczenie pod zabudowę usługową. Łączenie funkcji w planie miejscowym jest jak najbardziej naturalnym zjawiskiem i nie przesądza o tym stosowany symbol lub oznaczenie w legendzie, a ustalenia zawarte łącznie w treści uchwały oraz powiązane z zapisami tereny. Wydzielone liniami rozgraniczającymi tereny MN1-MN2 jednoznacznie można powiązać z zapisami w treści uchwały, a tym samym ustalenie funkcji w/w terenów nie budzi żadnych wątpliwości, pomimo użycia tego samego symbolu dla terenów MN3-MN5, dla których w treści planu miejscowego ustalono inne przeznaczenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie z uwagi na bezzasadność podniesionych tam zarzutów i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 P.p.s.a. bowiem skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy a strona przeciwna w terminie 14 dni od otrzymania skargi kasacyjnej nie wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zasadniczy sposób wiąże się ze stwierdzeniem, że Sąd I instancji niesłusznie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały bowiem, w ocenie skarżącej kasacyjnie Rady Miasta i Gminy Prochowice, zawarte tam zapisy lub ich brak nie świadczą o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego i przekroczeniu granic władztwa planistycznego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. "naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części". Wskazany przepis ustanawia, zatem dwie podstawowe przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - przesłankę materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 1778/08 [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem NSA rozpoznającego sprawę, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarga wniesiona przez Wojewodę Dolnośląskiego jest zasadna a nieprawidłowości dotyczące zasad sporządzenia planu tj. uchwały Rady Miasta i Gminy Prochowice z dnia [...] lutego 2015 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów w obrębie wsi M. w gminie P. należało zakwalifikować jako przesłanki stwierdzenia nieważności.

Jedną z głównych funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przesądzenie, o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy, w planie miejscowym, musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości, sposób jego zagospodarowania. Zmiana przeznaczenia terenu może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości, położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu, nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu. Powyższe stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2012 r., Sygn. akt II OSK 1334/12, [w:] http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem.

Z postanowień art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia, terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.

W art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wskazuje się na konieczność uwzględnienia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym zakazów zabudowy. Natomiast w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. mowa jest o określeniu w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej.

Mając na uwadze treść § 10 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b", pkt 5 lit. "a" i pkt 7 lit. "b" i "c" zaskarżonej uchwały należy uznać, że postanowienia tam zawarte w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p.

W § 10 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały poza dopuszczeniem możliwości realizacji na objętych planem terenach systemów infrastruktury technicznej (sieci uzbrojenia terenu) w istocie brak jest określenia warunków, w oparciu o które planowane do realizacji nowe sieci miałyby być modernizowane, przebudowywane i rozbudowywane, w tym ograniczeń w użytkowaniu terenu w strefach położonych wzdłuż planowanych do realizacji i modernizacji sieci, jak również określenia na załącznikach graficznych do uchwały przebiegów istniejących i planowanych do realizacji, przebudowy i rozbudowy linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i odcinków sieci gazowej oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, w tym powiązanego z tym zakazu zabudowy. Zatem uznać należy, że postanowienia planu nie spełniają wymogów ustawowych określonych w art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p.

Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazującym standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano, że ustalenia te powinny zawierać:

a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych,

b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym,

c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Także w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. mowa jest, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Z powyższych uregulowań wynika, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i 1777 oraz z 2016 r. poz. 65) zalicza się inwestycje polegające na budowie sieci elektroenergetycznej, gazowej czy telekomunikacyjnej. Także tam wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Tekst projektu planu miejscowego powinien opisywać układ istniejącej sieci infrastruktury technicznej, jej parametry i warunki powiązania jej z układem zewnętrznym, a także inne wskaźniki dla tej sieci. Samo wskazanie, że dopuszcza się budowę, przebudowę i modernizację sieci uzbrojenia terenu i odwołanie się w zakresie szczegółowych warunków realizacji takiego rodzaju inwestycji do przepisów odrębnych stanowi pominięcie zasadniczej i obligatoryjnej części zapisów planu. Stanowi także o dorozumianym przekazaniu kompetencji w zakresie określenia zasad zagospodarowania terenu, oznaczenia wymogów realizacji takich inwestycji inwestorowi, który będzie związany jedynie wymogami przepisów odrębnych. Gmina pozbywa się wpływu na realizację takich inwestycji, czekając aż inwestor w ramach projektu budowlanego wskaże co i gdzie zamierza budować.

Jak już podniesiono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem, luzu interpretacyjnego. Powinien on zawierać normy konkretne i indywidualne (zamknięte), tak aby w sposób czytelny określić sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie jego obowiązywania. Samo określenie w planie dopuszczalności realizacji sieci uzbrojenia terenu na warunkach określonych odrębnymi przepisami, bez jednoznacznego określenia ich lokalizacji na rysunku planu, bez wyznaczenia pasów technologicznych ich szerokości oraz sposobu ich pomiaru, jest daleko niewystarczające, w szczególności wobec faktu, że w postanowieniach zawartych w § 10 unormowania takie zostały pominięte.

Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne w granicach których, wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej i brak wyznaczenia pasów technologicznych powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem. Plan nie przewiduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenów w tym zakresie. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Gminy i Miasta Prochowice zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie.

Sformułowania użyte w § 10 uchwały powodują, że nie zostały w niej określone żadne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z istniejącą czy planowaną siecią infrastruktury technicznej.. Taki brak nie powinien mieć miejsca w planie miejscowym. Plan ma wskazywać zasady zagospodarowania terenu. Przeniesienie tych kompetencji na inwestora jest niedopuszczalne bowiem Rada Gminy pozbywa się swych kompetencji ustawowych wskazanych w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Zaznaczyć należy, że skoro linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają, w związku z ww. infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Niezrozumiała jest zatem argumentacja skarżącej kasacyjnie, zmierzająca do wykazania że dokładny przebieg sieci uzbrojenia terenu zostanie określony dopiero w projekcie budowlanym. Jest to sprzeczne z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym to projekt budowlany musi być zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a nie odwrotnie.

Należy zauważyć, że część graficzna uchwały - rysunek projektu planu będący załącznikiem do uchwały powinien odzwierciedlać treść tekstową planu i stanowić jej uszczegółowienie. Analizując treść normatywną uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wziąć pod uwagę łącznie zapisy części tekstowej planu oraz rysunek tego planu. Rysunek ma stanowić odzwierciedlenie części tekstowej i odwrotnie.

Zgodnie z § 7 pkt 7-8 rozporządzenia rysunek planu zawiera: linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz ich oznaczenia (pkt 7); linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu (pkt 8). Tym samym rysunek planu powinien wskazywać przebieg istniejących sieci uzbrojenia terenu jako terenów o odmiennym zagospodarowaniu jak również przebieg planowanych w przyszłości sieci, przewidzianych do rozbudowy i modernizacji.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że rysunki do planu stanowiące załącznik nr 1, załącznik nr 2 i załącznik nr 3 powielają błąd części tekstowej planu w zakresie braku wskazania przebiegu wszystkich rodzajów sieci istniejącej infrastruktury technicznej, braku wskazania przebiegu planowanej do modernizacji i rozbudowy sieci technicznej. Rysunki te nie wskazują także na istnienie pasów stref ochronnych, w których obowiązuje zakaz zabudowy spowodowany istnieniem lub projektowanym przebiegiem danej sieci infrastruktury technicznej.

Słusznie zauważył Sąd I instancji, że w tekście i na rysunku uchwały należało wskazać przebieg linii elektroenergetycznych, telekomunikacyjnych i sieci gazowej wraz ze strefami ochronnymi związanymi z ograniczeniem w zabudowie i użytkowaniu terenu, oraz ustalić jakie ograniczenia w zagospodarowaniu będą występowały na tym terenie.

Naruszenie ustaleniami § 10 ust. 1 pkt 1 i 3, ust. 2 pkt 4 lit. "a" i "b", pkt 5 lit. "a" i pkt 7 lit. "b" i "c" zaskarżonej uchwały art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 u.p.z.p. ma charakter istotny bowiem narusza zasady sporządzania miejscowego planu. Ponieważ stwierdzona wada dotyczy unormowań podstawowych z punktu wiedzenia zasad prawidłowego sporządzania planu, to należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w tym zakresie stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponieważ wada ta miała wpływ na odczytanie zaskarżonej uchwały jako całości należało stwierdzić nieważność całej uchwały.

Zdaniem NSA, słusznie zauważył organ a za nim Sąd I instancji, że w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów technologicznych od linii elektroenergetycznych (§ 10 ust. 2 pkt 4 lit. a uchwały), sieci gazowej (§ 10 ust. 2 pkt 5 lit. a uchwały), sieci telekomunikacyjnej (§ 10 ust. 2 pkt 7 lit. b uchwały), a równocześnie dopuszczone są rozbudowa i budowa nowych linii elektroenergetycznych (§ 10 ust. 2 pkt 4 lit. b uchwały), przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych (§ 10 ust. 2 pkt 7 lit. c uchwały), to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej lub tej która może powstać w przyszłości. Nie określono żadnych ograniczeń w użytkowaniu tych terenów, w tym zakazu zabudowy. Dopuszczenie przez Radę możliwości swobodnego kształtowania przebiegu stref ochronnych od sieci i urządzeń infrastruktury technicznej, ogranicza prawo własności nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem, bowiem lokalizacja korytarzy, na których obowiązuje zakaz zabudowy, nie jest możliwa.

Sporządzenie rysunku planu na kopii mapy zasadniczej, która zawiera oznaczenia istniejącej sieci uzbrojenia terenu nie uzasadnia przyjęcia, że rysunek planu zawiera uregulowania dotyczące przebiegu istniejących sieci uzbrojenia terenu. Rysunek powinien jednoznacznie wskazywać tereny o odmiennym przeznaczeniu (sieć techniczna) i ich położenie (przebieg), wyznaczać strefy ochronne aby można było na tej podstawie uwzględnić zapisy tekstu planu np. dotyczące zakazu zabudowy. Analizowany rysunek planu w załączniku nr 1, 2 i 3 zaskarżonej uchwały w ogóle pomija ww. kwestie.

Zdaniem NSA, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1, art. 20 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową zaskarżonej uchwały (§ 15 i § 17), a jej częścią graficzną w zakresie podstawowego przeznaczenia terenu.

W zaskarżonym planie mocą § 15 ust. 1 pkt 1 ustalono dla terenów oznaczonych symbolami od MN1 do MN2 jako przeznaczenie podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, b) zabudowa zagrodowa, zaś załącznik graficzny nr 1 do uchwały, określił przeznaczenie terenów MN1 – MN2, przewidując dla nich wyłącznie przeznaczenie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co wynika to z legendy rysunku planu.

Z kolei w § 17 ust. 1 uchwały dla terenu oznaczonego jako MN/U1 przewidziano jako przeznaczenie podstawowe: a) zabudowę mieszkaniową jednorodzinną b) zabudowę mieszkaniowo-usługową c) zabudowę usługową. Natomiast w załączniku graficznym nr 2 do uchwały dla tego terenu określono przeznaczenie jedynie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem NSA, Sąd I instancji właściwie przyjął, że poprzez zestawienie treści § 15 ust. 1 pkt 1 z ustaleniami załącznika nr 1 do uchwały oraz § 17 uchwały z ustaleniami załącznika nr 2 zachodzi istotna i ewidentna sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały a jej częścią graficzną w zakresie podstawowych przeznaczeń terenów MN1-MN2 oraz terenu MN/U1. Także uznanie, że sprzeczność taka stanowi istotne naruszenie prawa z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uznać należy za prawidłowe.

Zgodnie z postanowieniami u.p.z.p. uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powinna w sposób jednoznaczny, nie budzący jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, rozstrzygać o sposobie zagospodarowania terenów nią objętych.

Wskazana powyżej rozbieżność pomiędzy częścią tekstową w zakresie przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych symbolami MN1, MN2 (§ 15 ust. 1 pkt 1) oraz terenu MN/U1 (§ 17 ust. 1) a legendą rysunku planu (załącznik nr 1 i 2) stanowią istotne naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., obligującego organ do wprowadzenia norm precyzujących przeznaczenie terenów, w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że rozbieżność między częścią tekstową, a graficzną niniejszego planu oznacza, iż w istocie brak jest jednoznacznego określenia przeznaczenia wyżej wymienionych terenów.

Oczywiście możliwe jest ustanowienie w planie miejscowym mieszanego przeznaczenia konkretnych terenów w zależności od ich charakteru. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nie wprowadza żadnych ograniczeń co do określenia rodzaju przeznaczenia terenu, a jedynie nakazuje określić linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II OSK 567/08).

Słusznie jednak zauważa Sąd I instancji, że mieszane przeznaczenie danych terenów musi jednak być tak samo określone w części tekstowej, jak i graficznej planu. Postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Wobec tego nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Rada Miasta i Gminy Prochowice dowodzi w skardze kasacyjnej, że stwierdzone wyżej uchybienie nie powoduje, że zapisy jej są niejednoznaczne bowiem tereny oznaczone MN1, MN2 wskazują na istniejące na tym terenie przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zabudowa zagrodowa, tereny oznaczone MN3-MN5 wskazują na wyłączne przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną a na terenie MN/U1 dodatkowo dopuszczono zabudowę usługową zgodnie ze studium. Łączne odczytywanie tekstu planu i rysunku nie prowadzi do niejednoznaczności bowiem łączenie funkcji w zakresie planowania przestrzennego jest naturalne i stosowane w zapisach planistycznych, tym bardziej , że uzasadnia to stan faktyczny zabudowy wsi.

NSA nie podziela powyższego stanowiska. Jak wynika z treści planu Rada określiła identycznym symbolem MN tereny o różnym przeznaczeniu, to jest w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały jako przeznaczenie podstawowe dla terenu MN 1 do MN2 wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową. W § 16 ust. 1 stwierdza się, że dla terenu od MN3 do MN5 dopuszczalna jest jako przeznaczenie podstawowe jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Załącznik graficzny nr 1 dla terenów od MN1 do MN2 ustala identyczne barwne oznaczenie jak dla pozostałych terenów przewidujących wyłącznie zabudowę mieszkaniową jednorodzinną od MN3 do MN5 (załącznik 1 i 3).

W § 17 ust. 1 uchwały wskazuje się na przeznaczenie podstawowe terenu oznaczonego MN/U1 pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniowo-usługową, zabudowę usługową. Natomiast w załączniku graficznym nr 2 do uchwały dla tego terenu określono przeznaczenie jedynie w postaci zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że skoro ten sam symbol MN określa dwa różne przeznaczenia podstawowe, łącząc w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały dwa różne przeznaczenia: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - MN i tereny zabudowy zagrodowej, to zamieszczenie w § 15 ust. 1 pkt 1 uchwały jako przeznaczenia podstawowego dla terenu oznaczonego symbolem MN - zabudowy zagrodowej jest sprzeczne z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., a także jest sprzeczne z załącznikiem nr 1 oraz z przepisami § 4 pkt 1 i § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Mając na uwadze zapis § 17 ust. 1 uchwały wskazujący na przeznaczenie terenu MN/U1 na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zabudowę mieszkaniowo - usługową i zabudowę usługową uznać należy, że regulacja ta nie odpowiada rysunkowi planu - załącznik nr 2, gdzie w legendzie oznaczenie MN/U1 wyjaśnia się wyłącznie jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, nie wspominając o pozostałych formach zagospodarowania wynikających choćby z zastosowanego symbolu. Nie sposób zatem uznać, że rysunek planu (załącznik nr 2) oddaje w pełni treść tekstu planu (§ 17 ust. 1) i nie pozostawia wątpliwości co do przeznaczenia terenu.

Oczywiście dopuszczalne jest łączenie terenów o różnych zasadach zagospodarowania ale połączenie takie powinno znaleźć odzwierciedlenie w przyjętej dla danego terenu oznaczeniu symbolami literowymi i liczbami. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia wskazującym podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego w tabeli poz. 1.1.1 dla terenów zabudowy mieszkaniowej przewiduje się oznaczenie symbolem MN i kolorem jasnobrązowym. Natomiast dla terenów zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych pod poz. 3.3.3 w tabeli wskazuje się oznaczenie symbolem RM i kolor - kreskowanie żółto-jasnobrązowe. Mając to na uwadze uznać należy, że samo oznaczenie MN dla terenów o mieszanym zagospodarowaniu wskazanym w tekście zaskarżonej uchwały w § 15 ust. 1 pkt 1 lit. a i b nie spełnia wymogu § 4 pkt 1 oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia.

Biorąc pod uwagę fakt, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.), oznaczać to może, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych. Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej. W tym przypadku rysunek planu w legendzie nie wyjaśnia i nie wskazuje na dopuszczalność zabudowy zagrodowej na terenie MN co wynika z zapisów treści planu.

Zastosowane oznaczenie literowe MN po pierwsze nie wskazuje na teren o połączonych dwóch różnych podstawowych przeznaczeniach - MN sugeruje przeznaczenie podstawowe zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Oznacza to, że przeznaczenie w postaci zabudowy zagrodowej możliwe na terenie MN nie znalazło odzwierciedlenia w rysunku planu. Po drugie zastosowano identyczne pod względem kolorystycznym i literowym oznaczenie z terenem do którego odnosi się § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały o podstawowym przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem zabudowa zagrodowa i jednorodzinna uzyskały takie samo oznaczenie symbolem MN i kolorem - jasnobrązowym a jedynie oznaczenie cyfrą pozwala ustalić rzeczywiste przeznaczenie terenu i odróżnić MN1 - MN2 od MN3 do MN5. W ocenie NSA rozróżnienie tylko za pomocą cyfry przy symbolu bez wskazania symbolu właściwego dla terenów zabudowy zagrodowej może prowadzić do wadliwej interpretacji zapisów planu. Pożądanym z uwagi na przejrzystość zapisów tekstu planu i odpowiadających im oznaczeń graficznych na rysunku planu byłoby użycie takiego symbolu, który wskazywałby na mieszane przeznaczenie terenu od MN1 do MN2. Wówczas nie byłoby rozbieżności pomiędzy zapisami treści planu a jego rysunkiem - załącznik nr 1.

W ocenie NSA, trudno mówić o jednoznaczności ustaleń zaskarżonej uchwały skoro rysunek planu (załącznik nr 1 i 2) nie odpowiada części tekstowej planu i każe interpretować wskazane tam przeznaczenie jako wyłącznie przeznaczenie do zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej - legenda rysunku.

W konsekwencji uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).