Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 523/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 czerwca 2021 r. uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 20 listopada 2017 r. i nakładającą na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) na skarżącego obowiązek rozbiórki samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX wieku, na terenie działki nr [..] (na części oznaczonej literą A na załączniku graficznym do niniejszej decyzji) w miejscowości Ż. (wieś), gm. Ż., budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej i powierzchni zabudowy wynoszącej 33,35m2 wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Pismem z 8 września 2015 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zabudowy zlokalizowanej na terenie działki nr [..] w miejscowości Ż. (w), gm. Ż. oraz o terminie wyznaczonych oględziny na terenie w/w działki. W dniu 14 października 2015 r. organ I instancji przeprowadził planowane oględziny na terenie działki nr [..] (ozn. na koncepcji podziału nieruchomości literą "A"), podczas których ustalił, że:

na działce usytuowany jest obiekt rekreacji indywidualnej z przyziemiem o konstrukcji murowanej z parterem i poddaszem konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 33,35m2 wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne,

obiekt jest trwale związany z gruntem,

do obiektu nie doprowadzono przyłącza elektrycznego,

- do budynku podłączony został zbiornik na ścieki wykonany z kręgów betonowych,

według oświadczenia K. S. (ojciec A. S., która w dniu oględzin była właścicielką części działki A) budynek powstał w latach 70-tych XX w.

Decyzją z 14 kwietnia 2016 r. PINB nakazał A. S. rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX wieku, na terenie działki nr [..] (ozn. literą A) w miejscowości Ż. (w), gm. Ż., budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej i powierzchni zabudowy wynoszącej 33,35m2 wraz z zbiornikiem na ścieki sanitarne.

Organ odwoławczy w związku z wniesieniem przez M. P. odwołania od w/w decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego decyzją z 22 marca 2017 r. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Następnie organ I instancji decyzją z 20 listopada 2017 r., nakazał na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane skarżącemu rozbiórkę samowolnie posadowionego w latach 70-tych XX wieku, na terenie działki nr [..] (ozn. literą A) w miejscowości Ż. (Wieś), gm. Ż., budynku rekreacji indywidualnej o konstrukcji murowanej i powierzchni zabudowy wynoszącej 33,35m2 wraz z zbiornikiem na ścieki sanitarne.

Wobec ponownego wniesienia odwołania przez skarżącego organ odwoławczy wydał decyzje opisaną na wstępie. Wskazał w jej uzasadnieniu, że z akt sprawy wynika, że terenie działki nr [..] w Ż. o powierzchni 0,8190 ha pobudowano kilka obiektów budowlanych pełniących funkcję rekreacji indywidualnej. W/w działka stanowi obecnie współwłasność 28 osób. W zawartych aktach notarialnych został określony sposób jej użytkowania z podziałem na części oznaczone literowo od A - U. Natomiast w latach 70 - tych działka ta stanowiła własność F. S.

Niniejsze postępowanie dotyczy budynku rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne wybudowanego w latach 70 - tych XX wieku zlokalizowanego na części działki nr [..] w Ż. oznaczonej jako A. Jest to parterowy budynek rekreacji indywidualnej z przyziemiem o konstrukcji murowanej i poddaszem konstrukcji drewnianej o powierzchni zabudowy wynoszącej 33,35m2. Do budynku jest podłączony zbiornik na ścieki sanitarne wykonany z kręgów betonowych. Do budynku nie doprowadzono przyłącza elektrycznego.

Obecnie właścicielem budynku jest M. P. Zgodnie z aktem notarialnym rep. A nr [..] r. z dnia 15.01.2016 r. A. S. dokonała sprzedaży udziału wynoszącego 141/1000 części nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], z której w ramach współwłasności korzystała z części działki oznaczonej jako "A" M. i A. P. Następnie zgodnie z aktem notarialnym rep. A nr [..] r. z 19 sierpnia 2016 r. A. P. darowała swoje udziały w w/w nieruchomości mężowi. Na budowę przedmiotowego budynku oraz zbiornika na ścieki M. P. nie posiada pozwolenia na budowę.

W toku postępowania odwoławczego skarżący przedłożył "Inwentaryzację Domku Letniskowego we wsi B., gmina Ż., wł. K. K.", opatrzoną na okładce opisem "Załącznik do pisma –[.] dnia 28V79" i pieczątką Urząd Gminy, [..] z nieczytelnym podpisem. Orzekające w sprawie organy ustaliły, że w Urzędzie Gminy, jak i w Starostwie Powiatowym brak jest informacji na temat wydanego w latach 70-tych XX wieku pozwolenia na budowę dla inwestorów E. i K. K. Brak również jest w archiwum zakładowym dokumentacji sprawy o sygnaturze [..] z dnia 28.05.1979 r.

W świetle zebranych dowodów data budowy przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej została ustalona przez organ I instancji na lata 70-te poprzedniego stulecia. Zatem legalność tego obiektu - stricte, co do istnienia (bądź nie) obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na jego budowę - winna zostać oceniona w oparciu o przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 7 poz. 46 ze zm.) i przepisy rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz.U. Nr 38 poz. 197 ze zm.).

Zgodnie z art.1 ust. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. obiekty budowlane to zarówno stałe, jak i tymczasowe, budynki (czyli wszelkie budowle posiadające ściany lub filary bądź słupy i pokrycie), urządzenia budowlane związane z budynkami, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne, instalacje przemysłowe, pomniki, posągi, wodotryski itp. obiekty architektury ogrodowej oraz kapliczki i inne podobne obiekty kultu religijnego. Przez tymczasowe obiekty budowlane należy przy tym rozumieć obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytku, które po upływie okresu, oznaczonego w pozwoleniu na budowę, ulegają rozbiórce lub przeniesieniu, oraz obiekty niepołączone trwale z gruntem i przeznaczone do częstej rozbiórki i składania, jak np.: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, cyrki wędrowne, urządzenia rozrywkowe, trybuny na wolnym powietrzu itp.

Zgodnie z treścią obowiązującego w dacie budowy przepisu art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r. inwestor przed przystąpieniem do wykonania obiektu budowlanego musiał uzyskać pozwolenie na budowę.

Jedyne obiekty budowlane, których budowa nie wymagała w latach 70 - tych uzyskania pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, zostały wskazane w w/wym. rozporządzeniu Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa. Jednakże wyłączenia te nie odnoszą się do obiektów budowlanych pełniących funkcję letniskową (rekreacji indywidualnej).

Zdaniem orzekających organów w świetle przepisów obowiązujących w okresie budowy tzn. przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, na budowę obiektu o funkcji letniskowej inwestorzy, czyli E. i K. K., musieli uzyskać stosowne pozwolenie na budowę, którego nie posiadali.

Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), przepisu art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku, do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy art. 37 bądź 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.).

Podkreślił organ, że w świetle w/w przepisu procedura określona w nim ma zastosowanie zarówno w stosunku do budynków powstałych bez pozwolenia na budowę w latach 50-tych, 60-tych, jak i 70-tych, 80-tych, 90-tych do dnia 1 stycznia 1995 r. W świetle zacytowanego przepisu art. 103 ust. 2 prawa budowlanego do powyższego budynku rekreacji indywidualnej mają zastosowanie przepisy przed 1 stycznia 1995 r., czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane.

Zgodnie z przepisem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1.

Z brzmienia przepisu powołanego art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.

Pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy zaznaczył, iż badając sprawę w oparciu o przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności ocenia przesłankę wynikającą z ust. 1 pkt 1, tak jak zostało to wskazane powyżej, czyli ocenia zgodność wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym. Dopiero stwierdzenie, że ta przesłanka nie zachodzi uprawnia do analizy w oparciu o pozostałe przepisy, czyli art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Rozważając, zatem pierwszą przesłankę zawartą w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, której zaistnienie warunkowałoby wszczęcie procedury w trybie w/w artykułu ustawy Prawo budowlane z 1974 r., należy stwierdzić, iż została ona spełniona, ponieważ ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany - budynek rekreacji indywidulanej został wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem z naruszeniem art. 36 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r.

Oceniając drugą z przesłanek dotyczącą zgodności przedmiotowego obiektu z aktualnie obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, części wsi B. i Ż., obszaru sąsiadującego z Jez. G. i K., rejon ulic K. i N., gmina Ż., zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej Nr XV/250/2008 Rady Miejskiej z dnia 15 lutego 2008 r. (Dz. U. Woj.. Nr 42 poz. 1239 z dnia 26.06.2008 r.), określa, że w/w działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem ZL - zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu i terenie przewidzianym do przekształceń. Ponadto z treści planu wynika, że na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, a istniejąca zabudowa na trenie lasów oznaczonych na rysunku, jako tereny do przekształceń podlegające likwidacji do 10 lat od wejścia w życie niniejszej uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę.

W świetle powyższego organ uznał, że wybudowany budynek rekreacji indywidualnej wraz ze zbiornikiem na ścieki narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Cytując uchwałę z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodał organ, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji z tym, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. Oznacza to, że organ nadzoru budowlanego badając sprawę, winien mieć na uwadze zgodność budowy obiektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie orzekania, a w razie braku planu z ostateczną decyzją zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również z planami obowiązującymi od momentu budowy.

Analizując kwestię zgodności budowy przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym od momentu jego budowy organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1961 r., obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na dany cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. O tym, w jaki sposób dany teren był przeznaczany na cel budowlany "zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym" stanowiły w 1970 roku przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 7, poz. 47) oraz przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (tekst jednolity: Dz. U. z 1969 roku, nr 27, poz. 216 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że na początku lat siedemdziesiątych nie obowiązywał dla przedmiotowej działki miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Natomiast z art.1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi wynikało, że budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarach wsi może być realizowane wyłącznie na terenach wyznaczonych na ten cel zwanych w dalszym ciągu ustawy "terenami budowlanymi". Ustawodawca, w art. 2 tejże ustawy, dał pierwszeństwo regulacjom zawartym w planach zagospodarowania przestrzennego (art.2.ust.1). Dopiero w braku zatwierdzonych planów zagospodarowania przestrzennego tereny budowlane wyznaczane były na podstawie przepisów art. 3 -6 w/wym. ustawy uchwałą podawaną do powszechnej wiadomości (art.2.ust. 3 , art. 4 ust. 4 i 6).

Wyjątki od procedury wyznaczania terenów budowlanych zawierały przepisy art. 7 i art. 19 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 7 w wyjątkowych, gospodarczo uzasadnionych przypadkach organ właściwy do spraw planowania przestrzennego prezydium powiatowej rady narodowej mógł wyrazić zgodę na realizację budownictwa poza terenami budowlanymi. Art. 19 stanowił zaś, że do czasu wyznaczenia, przejęcia na własność Państwa i podziału terenów budowlanych, organ miejscowego planowania przestrzennego prezydium powiatowej rady narodowej, na wniosek osoby zainteresowanej, mógł wyrazić zgodę na przeznaczenie jej działki pod zabudowę. Z obu ww. przepisów wynikało, że trzeba było posiadać pozytywną decyzję dotyczącą przeznaczenia terenu pod zabudowę, aby można było rozpocząć proces inwestycyjny na terenie nieprzeznaczonym pod budownictwo w planie miejscowym lub uchwale zatwierdzającej projekt wyznaczenia terenów budowlanych.

Reasumując należy wskazać, że zgodnie z przepisami wskazanych powyżej ustaw, realizacja obiektu budowlanego dopuszczalna była wyłącznie na terenie do tego wyraźnie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w uchwale o zatwierdzeniu projektu wyznaczenia terenów budowlanych. Jeżeli dla danego terenu nie uchwalono planu miejscowego i nie podjęto przedmiotowej uchwały, a strona nie dysponowała decyzją zezwalającą jej na budowę poza terenem budowlanym, budowa była sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym, ponieważ realizowana była na terenie nieprzeznaczonym pod zabudowę zgodnie z tymi przepisami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 65/10).

Wobec ustalenia, że w momencie budowy przedmiotowego budynku nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ odwoławczy pismami z 4 marca 2021 r. wystąpił do Burmistrza Gminy, jak i do Starosty o udzielenie następującej informacji:

1) czy w stosunku do działek nr [..] i [..] (obecna numeracja po podziale pierwotnej działki) wyrażono ówczesnemu właścicielowi działek zgodę na podstawie art. 7 lub art. 19 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, przeznaczając obszar przedmiotowych działek pod budownictwo mieszkaniowe lub na inny cel (zabudowa letniskowa),

2) w przypadku pozytywnej odpowiedzi należało przesłać dokumenty potwierdzające ten fakt.

W odpowiedzi Starosta, jak i Burmistrz Gminy poinformowali o braku w swoich archiwach dokumentów wyrażających zgodę na podstawie art. 7 lub art. 19 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, na przeznaczenie obszaru przedmiotowej działki pod budownictwo mieszkaniowe lub na inny cel (zabudowa letniskowa).

Również art. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane wskazywał, że obiekty budowlane mogły być wznoszone wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Przedmiotowa działka została objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w roku 1978. Był to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zespołu jednostek osadniczych na obszarze Gminy, zatwierdzony uchwałą nr 11/10/78 Gminnej Rady Narodowej z dnia 29 marca 1978 r. (Dz. Urz. Woj. R. N. Nr 5, poz. 25 z 1978 r.). Zgodnie z powyższym planem działka nr [...] jest oznaczona symbolem RL - tereny lasów. Ponadto zgodnie z:

- rozdz. I pkt 7 pt. "Zasady rozwoju turystyki i wypoczynku" - na obszarze gminy Ż.w zasadzie nie przewiduje się rozwoju funkcji turystyki i wypoczynku, głównie ze względu na występujące ograniczenia możliwości inwestowania w rejonach predysponowanych dla rozwoju tych funkcji (w rejonie B. -rezerwa terenu dla przebiegu autostrady; w rejonie jeziora T. - strefa ochrony pośredniej "A" ujęcia wody),

- rozdz. I pkt 9 ppkt 9.1. pt. "Zasady kształtowania i ochrony środowiska naturalnego i kultury" na obszarze objętym planem zakłada się ochronę użytków rolnych i leśnych głównie poprzez ustalenie podstawowej funkcji gminy, jako funkcji rolniczej,

- rozdz. I pkt 9 ppkt 9.2. w/w, nie przewiduje się zmniejszenia obszarów leśnych, poza niezbędnymi potrzebami dla układu drogowego, odnośnie użytków rolnych, konieczne zmniejszenie areałów dotyczą głównie przeznaczenia terenów dla:

- lokalizacji zabudowy mieszkaniowej i usługowej dla potrzeb mieszkańców gminy,

- lokalizacji obiektów usługi rolnictwa,

- rozbudowy i modernizacji układu drogowego i kolejowego.

W dniu 19 grudnia 1991 r. uchwalono miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzony uchwałą nr XVIII/99/91 Rady Gminy (Dz. Urz. Woj.. Nr 2, poz. 6 z 1992 r.), który obowiązywał do 31.12.2003 r. Zgodnie z powyższym planem przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym, jako ZL - tereny lasów. Również zgodnie z miejscowym planem szczegółowym zagospodarowania przestrzennego gminy zatwierdzonym uchwałą nr XXlll/121/92 Rady Gminy (Dz. Urz. Woj.. Nr 26, poz. 137 z dn. 27.12.1993 r.), który obowiązywał do 31.12.2002 r., przedmiotowa działka leży na terenie oznaczonym jako ZL - tereny lasów.

Ponadto Burmistrz Gminy poinformował, że dla przedmiotowego obszaru uchwałą Nr Xll/105/2015 Rady Miejskiej z 30 czerwca 2015 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...]. Prace nad w/w planem zostały wstrzymane ze względu na prowadzenie przez Urząd Marszałkowski prac nad zmianą przebiegu granic Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Podsumowując powyższe organ odwoławczy stwierdził, że omawiany budynek rekreacji indywidualnej (wraz ze zbiornikiem na ścieki) w latach 70 -tych został zrealizowany na terenie nieprzeznaczonym na cele letniskowe. Zarówno pierwszy uchwalony w 1978 roku plan zagospodarowania przestrzennego, jak i kolejne teren przedmiotowej działki określały, jako teren lasów z zakazem zabudowy. Skutkiem występowania w/w przesłanek zgodnie z treścią przepisu art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jest obligatoryjny nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej wydany w drodze decyzji organu nadzoru budowlanego.

Natomiast odnosząc się do przedłożonej w toku postępowania odwoławczego Inwentaryzacji opatrzonej na okładce opisem "Załącznik do pisma [..] z dnia 28V79" i pieczątką Urząd Gminy, [..] z nieczytelnym podpisem bez samego pisma z 28 V 79 organ wojewódzki uznał, że z tego opisu nie wynika, kto jest autorem pisma, kto je sporządził, jaka jest treść i kiedy zostało sporządzone, i czy przez osobę uprawnioną. Powyższy opis stanowi jedynie potwierdzenie, że przedłożona Inwentaryzacja jest załącznikiem do pisma o wskazanej sygnaturze. W/w pisma skarżący nie posiada, o czym poinformował w piśmie z 18 czerwca 2021 r. (data wpływu). Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że w dacie sporządzenia tego pisma obowiązywał już cytowany powyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z roku 1978, który teren omawianej działki określał symbolem RL - tereny lasów. Zatem budynek rekreacji indywidualnej naruszał ustalenia tego planu. Dlatego powyższe pismo w ocenie orzekającego organu nie mogło legalizować niezgodnej z planem zabudowy. Natomiast gdyby samowolnie wybudowany budynek rekreacji był zgodny z ustaleniami planu, to wówczas winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie (nie pismo).

Po analizie zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji, jako podstawę prawną nakazu rozbiórki przywołał art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zamiast art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponadto określenie położenia budynku na działce nr [..] wymagało doprecyzowania, co uzasadniało wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przytoczonej na początku niniejszego uzasadnienia.

Skarżący we wniesionej skardze zarzucił naruszenie:

- art. 7 art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez organ II instancji, że organy nadzoru budowlanego zebrały w pełni materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w sprawie występuje przesłanka do zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., tj. nakazanie rozbiórki budynku, pomimo że materiał dowodowy jednoznacznie nie dowodzi takiego stanowiska,

- art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie co do występowania przesłanek uprawniających do nakazania rozbiórki, pomimo że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie nie dowodził, że w sprawie powinny mieć zastosowanie ww. przepisy,

- art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię tj. przyjęcie, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy jest niezbędne tylko dla inwestycji przyszłej, a nie już istniejącej od 1994 r., w sytuacji nieobowiązywania na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 28 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stron postępowania administracyjnego w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku,

- powołanie się na nieistniejące w okresie powstania budynku przepisy ustawy Prawo budowlane z 1961 r..

W uzasadnieniu skargi podniósł jej autor, że nie została w sprawie ustalona dokładna data powstania przedmiotowego budynku, a jedynie wskazano lata 70-te XX wieku.

Tylko z pisma ( projektu budowlanego ) z dnia 28.V.1979 r. sporządzonego przez projektanta W. R. mającego na celu uzyskanie pozwolenia na budowę wynika, że budynek został wybudowany w 1979 r. Tym samym do skarżącego nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 31 stycznia 1961 r. skoro nowelizacja prawa budowlanego została dokonana w 1974 r. a więc 5 lat przed powstaniem spornego budynku. Od tego dnia obowiązywała ustawa z dnia 24 października 1974-prawo budowlane.

W następnym rzędzie podniósł skarżący zarzut naruszenia przez organ II instancji art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stron postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku. Podał, że niewłaściwie uznano go za adresata zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę, bowiem przyjęte przez organ ustalenia wskazywały, iż sporny budynek murowany o funkcji letniskowej został wybudowany przez osobę trzecią. Kwestię określenia podmiotu, na który powinien zostać nałożony obowiązek dokonania rozbiórki, reguluje w sposób bezpośredni art. 38 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., stwierdzający, że dokonać rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części albo urządzenia, objętego nakazem przymusowej rozbiórki na swój koszt jest obowiązany inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Organ nie dostrzegł, że zaskarżona decyzja wadliwie została skierowana do skarżącego jako osoby zobowiązanej do rozbiórki spornego obiektu.

W ocenie skarżącego dokonując oceny zgodności budowy przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym organy winny dostrzec, że w sytuacji nieobowiązywania obecnie na tym terenie żadnego planu to określenie zgodności winno nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Nie nieznanych względów organy nie wzięły tej okoliczności pod budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje;

Kontrolując zaskarżoną w sprawie decyzję oraz decyzję organu I instancji sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie, a tym samym skarga M. P. nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie niesporne jest, że w latach 70 - tych XX wybudowano na działce nr [..] w miejscowości Ż. (w), gmina Ż. obiekt rekreacji indywidualnej z przyziemiem o konstrukcji murowanej z parterem i poddaszem konstrukcji drewnianej i powierzchni zabudowy wynoszącej 33,35m2 wraz ze zbiornikiem na ścieki sanitarne, do obiektu nie doprowadzono przyłącza elektrycznego, do budynku podłączony został zbiornik na ścieki wykonany z kręgów betonowych.

Z uwagi na to, że przedmiotowe obiekty wybudowane zostały przed 1 stycznia 1995 r., a sprawa samowoli nie została wszczęta i zakończona decyzją ostateczną przed tą datą, orzekające w sprawie organy nadzoru budowlanego trafnie przyjęły, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, którymi są przepisy art. 37 – 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. I tu jako chybiony ocenić należy zarzut skarżącego, że stosowanie w sprawie ustawy z 1974 r. nie może mieć miejsca. Cytowany powyżej przepis wprost wskazuje, że do wszystkich obiektów wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r., o ile postepowanie ich dotyczące nie zostało wszczęte i zakończone przed tą datą zastosowanie mają przepisy ustawy z 1974 r.

Będący w niniejszej sprawie podstawą prawną wydanego rozstrzygnięcia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. stanowi, że obiekty budowlane lub ich części będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Z brzmienia powołanego art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że przesłanką zobowiązującą właściwy organ administracji do nałożenia obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego jest wybudowanie go niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz znajdowanie się tego obiektu w miejscu, które zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczone pod zabudowę albo jest przeznaczone pod innego rodzaju zabudowę.

Należy przy tym wskazać, że pierwsza przesłanka, którą stanowi wybudowanie obiektu bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę badana jest według stanu prawnego z daty budowy, natomiast drugą przesłankę, dotyczącą zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego, ustala się według stanu prawnego z daty wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1648/08, LEX nr 1217983).

Zagadnienie dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym do obiektów samowolnie wybudowanych pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. zostało bezpośrednio poruszone w uchwale Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13 (opublikowano: ONSAiWSA 2014/6/89). W orzeczeniu tym wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zarazem, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Rozważając zatem przesłankę zawartą w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., jaką jest budowa obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w czasie budowy, co oznacza budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, należy wskazać, że na gruncie przepisów obowiązujących w okresie budowy przedmiotowych obiektów budowlanych (w latach 70-tych XX wieku), zgodnie z treścią art. 28 ust 1 Prawa budowlanego z 1974 r., roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek można było rozpocząć jedynie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Przepis art. 2 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wskazuje, że przez roboty budowlane rozumie się roboty polegające na budowie, montażu, remoncie albo rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części oraz urządzeń reklamowych, dzieł plastycznych i innych urządzeń wpływających na wygląd obiektu budowlanego. Z kolei w art. 28 ust. 4 stwierdza się, że Minister Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska określi w drodze rozporządzenia zakres, warunki i tryb uzyskiwania pozwoleń na budowę, rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę oraz rodzaje rozbiórek zwolnione od obowiązku zgłoszenia. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48), które przewidywało w § 44 ust.1 obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania i rozbudowy stałych i tymczasowych budynków. Natomiast z § 44 ust. 2 tego rozporządzenia wynika, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych oraz pomników, posągów, kapliczek i innych podobnych obiektów kultu religijnego – na terenach cmentarzy oraz na terenach przykościelnych, związanych z wykonywaniem kultu religijnego.

Przytoczona wyżej regulacja przemawia za trafnością oceny dokonanej przez organy, co do tego, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym, co uzasadnia prawidłowość przyjęcia konieczności posiadania pozwolenia na ich budowę. Niespornie jest, że o pozwolenie na budowę opisanych obiektów budowlanych nie ubiegał się skarżący, ani poprzedni właściciel. Organy zatem zasadnie przyjęły, że w sprawie zachodzi określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przesłanka niezgodności z przepisami obowiązującymi w dacie budowy.

Ponadto, jak słusznie zauważyły organy obu instancji, wybudowane obiekty budowlane naruszają przepisy obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. I w tym miejscu wyjaśnić skarżącemu należy, że nie wydaje się decyzji o warunkach zabudowy dla terenu dla którego uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jak w rozpoznawanym przypadku.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu i wyrysu obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [..], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Ż. z dnia 15 lutego 2008 r. nr XV/250/2008 wynika, że działka nr [..] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem ZL – zieleń i zalesienia, ponadto znajduje się w strefie lasów wodochronnych oraz w Obszarze Chronionego Krajobrazu i terenie przewidzianym do przekształceń. Ponadto z treści planu wynika, że na terenach ZL ustala się zakaz zabudowy, i istniejąca zabudowa na trenie lasów oznaczonych na rysunku, jako tereny do przekształceń podlegające likwidacji do 10 lat od wejścia w życie niniejszej uchwały, z wyłączeniem budynków posiadających pozwolenie na budowę lub posiadających inny dokument prawny dopuszczający zabudowę.

Orzekające organy analizując kwestię zgodności budowy przedmiotowego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym od momentu jego budowy do daty orzekania prawidłowo oceniły, że w żadnym czasie obowiązujące przepisy o planowaniu przestrzennym nie zezwalały na realizacje zabudowy, jaka jest własnością skarżącego. Organy przeanalizowały szczegółowo obowiązujące akty planistyczne ogólne i szczegółowe. Zwróciły się również do Burmistrza Gminy, jak i do Starosty o udzielenie informacji czy posiadają dokumenty, które mogłoby potwierdzić legalność przedmiotowej zabudowy, uzyskały odpowiedź negatywną.

Ponadto Burmistrz Gminy poinformował, że dla przedmiotowego obszaru uchwałą Nr Xll/105/2015 Rady Miejskiej z dnia 30.06.2015 r. przystąpiono do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [..]. Prace nad w/w planem zostały wstrzymane ze względu na prowadzenie przez Urząd Marszałkowski prac nad zmianą przebiegu granic Obszaru Chronionego Krajobrazu.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w sprawie zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., czyli zrealizowanie obiektu na terenie, który zgodnie z zapisami obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę (bowiem znajduje się na terenie, gdzie przewidziano likwidacje samowolnie wybudowanych budynków). To z kolei oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem, w sytuacji wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Powyższy przepis ma więc zastosowanie do sytuacji, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę, jednakże nie narusza on przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W przedmiotowej sprawie z uwagi na niezgodność zabudowy z przepisami planu miejscowego obowiązującego obecnie, jak i w chwili wybudowania budynku, organ zobligowany był do orzeczenia rozbiórki budynku.

Z tych wszystkich przyczyn sąd uznał, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, a postępowanie zostało prowadzone zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Podnoszone w skardze pozostałe okoliczności, takie jak niezastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., czy naruszenie przez organ art. 10 i 81 k.p.a. - nie mają natomiast znaczenia dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy przedstawione przez skarżącego pismo z 28 maja 1979 r. zezwalające na użytkowanie przedmiotowego obiektu (na podstawie art. 39 ustawy z 1974 r.) do momentu jego zużycia zawierało także informację, że obiekt zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego podlega rozbiórce. Wskazać także należy, że co do zasady możliwe jest zastosowanie art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. Na możliwość taką wprost wskazano w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/01 (LEX nr 51510). W uchwale tej przesądzono, że do obiektu budowlanego, którego budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. i którego przymusową rozbiórkę nakazano decyzją administracyjną wydaną po dniu 1 stycznia 1995 r. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., może mieć zastosowanie przepis art. 39 tej ustawy. Zaznaczyć należy, że z istoty art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że znajduje on zastosowanie tylko w wyjątkowych sytuacjach, zasługujących na szczególne uwzględnienie, za czym przemawiają przesłanki odroczenia wykonania rozbiórki, odwołujące się do kwestii natury społecznej czy gospodarczej.

Tymczasem skarżący nie wskazał na żadne przesłanki określone w tym przepisie, a które miałyby zastosowanie w jego sytuacji, ograniczając się tylko do powołania jego treści. Należy wyjaśnić skarżącemu, że w instytucji odroczenie przymusowej rozbiórki nie można upatrywać sposobu na długotrwałe unikanie orzeczonego nakazu rozbiórki. Możliwość określona w art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r. ma bowiem na celu jedynie umożliwienie właścicielowi obiektu jego dalsze użytkowanie przez czas i sposób wyraźnie w decyzji określony, nie może jednak unicestwiać samych skutków ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) skargę jako niezasadną oddalił.