Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 445/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gry losowe
Odrzucenie skargi
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art.32 ust.1 pkt.15
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 19 grudnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o grach i zakładach wzajemnych
article: art.18 ust.2 pkt.15, art.101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art.3 par.2 pkt.2,4,6, art.50 par.1, art.58 par.1 pkt.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Uchwała rady gminy w przedmiocie opinii na lokalizację salonu gier, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) nie podlega właściwości sądu administracyjnego

TEZY

Uchwała rady gminy w przedmiocie opinii na lokalizację salonu gier, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 4, poz. 27 ze zm.) nie podlega właściwości sądu administracyjnego


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Kazimierz Brzeziński Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "F." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 422/08 w sprawie ze skargi "F." Spółki z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok; 2. odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 422/08, wydanym w sprawie ze skargi "F." Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Rady Miejskiej w L. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan sprawy:

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. "F." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., zwana dalej "skarżącą", złożyła wniosek do Rady Miejskiej w L. w przedmiocie wydania pozytywnej opinii o lokalizacji salonu gier na automatach w L. przy ul. [...], w obiekcie handlowym G.D. na poziomie -1.

Rada Miejska w L. uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. w sprawie wyrażenia opinii o lokalizacji salonu gier na automatach przy ul. [...] w L. wyraziła negatywną w tej mierze opinię. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.). W myśl art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier cylindrycznych, gier w karty, gier w kości, gry bingo pieniężne, zakładów wzajemnych, gier na automatach oraz gier na automatach o niskich wygranych powinien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier.

Podejmując negatywną uchwałę w sprawie lokalizacji wspomnianego salonu gier Rada Miejska wzięła pod uwagę protesty mieszkańców miasta, a ponadto, iż:

• ul. [...] jest reprezentacyjną ulicą miasta, jej wizytówką i miejscem często odwiedzanym przez mieszkańców L., gości oraz turystów, tak więc zlokalizowanie w tym miejscu takiej placówki zakłóciłoby jej charakter i miałoby negatywny wpływ na wizerunek miasta,

• w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, w którym ma być zlokalizowany salon, znajdują się budynki mieszkalne, a zatem działalność salonu w godzinach wieczornych i nocnych może być zagrożeniem bezpieczeństwa dla okolicznych mieszkańców,

• salon ma być zlokalizowany w obiekcie nienależącym do gminy, toteż prowadzenie omawianej działalności w tym budynku nie łączy się ze znaczącymi korzyściami dla budżetu gminy.

Skarżąca pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wezwała Radę Miejską w E. do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej wywołanego podjęciem powołanej wyżej uchwały. Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w L. nie uwzględniono wezwania skarżącej do usunięcia naruszeń jej interesu prawnego. Podtrzymano dotychczasowe stanowisko. Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 101a w związku z art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 101a. ust. 1 powołanej ustawy, przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 3 ustawy w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Rozpoznając skargę na powyższą uchwałę, wniesioną przez skarżącą, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia 19 lutego 2009 r. sygn. akt III SA/Gd 422/08, jak to już wskazano na wstępie, skargę tę oddalono.

Sąd pierwszej instancji wskazał na przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego, jak to już wskazano, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji skarżąca nie posiada interesu prawnego, o którym wyżej mowa. Opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier - bez określenia, że musi to być opinia pozytywna - stanowi jedynie jeden z niezbędnych załączników do wniosku, jakie składa osoba zainteresowana do Ministra Finansów, ubiegając się o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności określonej w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. To Minister Finansów decyduje, czy należy udzielić zezwolenia, m.in. na podstawie opinii rady.

Od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, skarżąca złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj.:

I. Naruszenie art. 52 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", w zw. z art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zakwestionowanie legitymacji czynnej skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na tej podstawie, iż zdaniem sądu nie wykazano naruszenia jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przez Radę Miejską w L., podczas gdy w świetle art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie ma obowiązku wyrażania opinii o lokalizacji ośrodka gier w formie uchwały, a wyrażenia opinii, która podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a., bez potrzeby wykazywania przez skarżącą naruszenia przez organ zaskarżonym aktem jej interesu prawnego. Sąd administracyjny, nie będąc związanym wnioskami i zarzutami skargi, w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., powinien zatem rozpoznać skargę, jako wniesioną na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a., gdyż wybór formy w jakiej rada miejska wyraża opinię, o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 pkt. 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych (tj. czy byłaby ona wyrażona w formie uchwały, czy też innego aktu, np. "opinii") pozostaje w kompetencji tego organu, co nie powinno jednak różnicować sytuacji prawnej podmiotów wnioskujących o wyrażenie takiej opinii, ze względu na konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) oraz ze względu na treść art. 184 Konstytucji RP, z którego wynika, iż Naczelny Sąd Administracyjny oraz sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Zatem, rada gminy, poprzez wybór formy w jakiej wydaje opinię o lokalizacji ośrodka gier (tj. formie uchwały albo innego aktu), nie jest kompetentna ograniczać zakresu rozpoznania skargi przez sąd, administracyjny na taką opinię, tylko do sytuacji, w których skarżący wykaże naruszenie jego interesu prawnego.

Ewentualnie, z ostrożności procesowej skarga kasacyjna zarzuca:

II. Naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 32 ust. 2 pkt. 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 1 pkt. 1 zw. z art. 7 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, iż w okolicznościach niniejszej sprawy skarżąca nie miała interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta w L., negatywnie opiniującej lokalizację salonu gier na automatach, podczas gdy taki kierunek opinii wpływa negatywnie na sytuację prawną skarżącego. W świetle art. 7 k.p.a. Minister Finansów, wydając decyzję zezwalającą na prowadzenie salonu gier na automatach, winien mieć na względzie interes społeczny, zatem również interes społeczności lokalnej wyartykułowany w formie opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Wydanie zezwolenia na prowadzenie ośrodka gier, pomimo negatywnej opinii lokalizacyjnej, wydaje się nie do pogodzenia z interesem społecznym. Dlatego taki stan rzeczy skutkuje co do zasady odmową udzielenia zezwolenia. Jednocześnie taki stan rzeczy narusza prawo, w szczególności, gdy negatywna opinia lokalizacyjna oparta jest na przytoczonych w jej uzasadnieniu fikcyjnych okolicznościach faktycznych.

III. Naruszenie art. 221 § 2 w zw. z art. 241 i art. 2 k.p.a. polegające na błędnym zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 221 § 2 k.p.a., który ma zastosowanie wyłącznie do wniosków kierowanych do organizacji i instytucji społecznych w związku z wykonywanymi przez nie zadaniami zleconymi z zakresu administracji publicznej, co doprowadziło sąd przekonania, iż skoro wniosek skarżącej, który doprowadził do wydania zaskarżonej uchwały nie dotyczył zleconych zadań z zakresu administracji publicznej, to nie był wnioskiem, o jakim mowa w art. 241 k.p.a., podczas gdy Rada Miejska w L. nie jest organizacją lub instytucją społeczną, lecz organem administracji samorządowej, zatem ograniczenie przedmiotowe zakresu wniosku przewidzianej w art. 221 § 2 k.p.a., nie ma w tym wypadku zastosowania.

IV. Naruszenie art. 241 k.p.a. i art. 2 k.p.a, poprzez wadliwe zastosowanie zawężającej wykładni tego przepisu, polegające na przyjęciu przez sąd, iż wnioski, o jakich mowa w art. 241 k.p.a., mogą dotyczyć wyłącznie chęci ulepszenia istniejącego stanu rzeczy, podczas gdy art. 241 k.p.a. stanowi, iż przedmiotem wniosku mogą być sprawy w szczególności w nim wymienione, jednakże zakres spraw będących przedmiotem wniosku ma charakter katalogu otwartego, zatem przedmiotem wniosku, o którym mowa w tym przepisie, może być każda czynność prawa leżąca w kompetencji właściwego organu, zarówno w sprawach ogólnych, jak i indywidualnych, w tym podjęcie uchwały w sprawie zaopiniowania lokalizacji ośrodka gier na podstawie art. 32 ust. 2 pkt. 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w zw. z art. 18 ust. 1 pkt. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec naruszenia tych przepisów Sąd pierwszej instancji nie rozpoznał sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie rozpoznając tym samym istoty skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrażono stanowisko, iż właściwym trybem zaskarżenia uchwały, o jakiej mowa w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, jest art. 52 § 4 p.p.s.a., nie zaś art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż w art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych jest mowa o opinii, a nie o uchwale rady gminy. Z tych względów nie istnieje konieczność wykazywania przez skarżącą naruszenia przez wspomnianą opinię interesu prawnego, a jedynie naruszenia prawa. Z tych względów Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., powinien rozpoznać skargę, jako wniesioną na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a., nie zaś na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Tym niemniej, według skarżącej, posiadała ona także interes prawny do wniesienia skargi oparty na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Istota sprawy sprowadza się do zagadnienia, czy podmiot uzyskujący opinię w przedmiocie lokalizacji ośrodka gier, wydaną w trybie uchwały przez radę gminy, stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, może tę uchwałę skutecznie zaskarżyć do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia charakteru prawnego omawianej opinii w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach przed właściwym organem jakim jest Minister Finansów (art. 24 ust. 1 ustawy). W szczególności zaś może nasuwać się pytanie, czy w powyższym postępowaniu, to jest w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, mamy do czynienia z występowaniem organu gminy w roli organu współuczestniczącego, w rozumieniu art. 106 § 1 k.p.a. Gdyby tak było wchodziłby wówczas w grę przepis art. 106 § 5 k.p.a., zgodnie z którym zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Po wyczerpaniu środka zaskarżenia otwierałoby to drogę do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wydaną opinię na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże, taka sytuacja nie ma miejsca w odniesieniu do opinii rady gminy podjętej na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Przepis art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, w myśl którego zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych, nie daje podstaw dla traktowania rady gminy za organ współuczestniczący w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier tylko na tej podstawie, że rada gminy opiniuje lokalizację ośrodka gier, stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Wspomniana opinia rady gminy stanowi bowiem jedynie jeden z dokumentów jaki powinien zawierać wniosek podmiotu ubiegającego się o omawiane zezwolenie przed właściwym organem jakim jest minister właściwy do spraw finansów publicznych. Z tych względów do opinii organu gminy w przedmiocie lokalizacji salonu gier, wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie ma zastosowania art. 106 § 5 k.p.a., a zatem nie wchodzi tutaj w grę możliwość jej zaskarżenia do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 k.p.a.

Skarżąca, jak to już wskazano, zarzuca naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Według niej, brak jest podstaw dla zastosowania tego przepisu przez radę gminy przy rozpatrywaniu sprawy na etapie wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Jak wywodzi, wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, będące warunkiem wstępnym do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały w przedmiocie lokalizacji salonu gier, powinno nastąpić na podstawie art. 52 § 4 p.p.s.a., a to, zdaniem skarżącej, nie wymaga legitymowania się z jej strony interesem prawnym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela powyższego poglądu. Skarżąca zdaje się nie dostrzegać przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., w myśl którego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym winna zawierać w sobie dwa elementy. Podmiot taki musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego lub procesowego (w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, a także interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, str. 214). Innymi słowy, wbrew stanowisku skarżącej, bez względu na tryb wyczerpania środków zaskarżenia, podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego zawsze musi spełniać wymóg posiadania interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., co nie odnosi się jedynie do prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz organizacji społecznej w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Przesłanka interesu prawnego kreuje pojęcie strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Ma dwie płaszczyzny - procesową, bo uzasadnia wszczęcie postępowania administracyjnego w określonej sprawie oraz materialnoprawną, bo wynika z przepisów prawa materialnego, które dotyczą określonych praw i obowiązków danego podmiotu. Istnienie interesu prawnego podmiotu żądającego wszczęcia postępowania musi być ustalane na tle okoliczności faktycznych podnoszonych we wniosku oraz adekwatnych do tych okoliczności przepisów prawa materialnego. Interes prawny, co wymaga podkreślenia, musi więc wynikać z obowiązującego przepisu prawa, który przyznaje podmiotowi określone prawo, uprawniające ten podmiot do domagania się ochrony tego prawa na drodze postępowania administracyjnego lub sądowego. Takim przepisem nie jest wskazany w skardze kasacyjnej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem nie kreuje przesłanki interesu prawnego, lecz wymaga jego spełnienia przez podmiot skarżący uchwałę rady gminy. Interes prawny skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie wynika również z art. 18 ust. 2 pkt 15 tej ustawy, gdyż przepis ten reguluje kwestię właściwości rady gminy do stanowienia w sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji.

Również powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, dający skarżącej prawo do żądania od organu gminy wydania zaświadczenia o lokalizację salonu gier, nie daje podstaw dla wywiedzenia interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podjętą w tym przedmiocie uchwałę rady gminy, nie uwzględniającą stanowiska strony. Nie zachodzi tutaj zresztą sytuacja zbliżona do tej jaka ma miejsce w sytuacji ubiegania się o wydanie zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegająca się o nie, gdzie na odmowę wydania takiego zaświadczenia stronie przysługuje zażalenie (art. 219 k.p.a.). Opinię rady gminy, wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, trudno byłoby bowiem traktować jako zbliżoną pod względem prawnym do zaświadczenia w rozumieniu art. 217 k.p.a. Nie wchodzi tutaj bowiem w grę urzędowe potwierdzenie określonych faktów lub stanu prawnego, co jest istotą zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), lecz wyrażenie przez radę gminy stanowiska w określonej kwestii, w formie zbliżonej do oświadczenia woli, a mianowicie, czy akceptuje lokalizację salonu gier.

Na tle okoliczności faktycznych wskazanych w skardze kasacyjnej może wyłaniać się kwestia, czy opinia w sprawie lokalizacji ośrodka gier, wydana przez radę gminy stosownie do przepisu art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, stanowi przedmiot skargi do sądu administracyjnego w zakresie, o którym mowa w przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W świetle tego przepisu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W piśmie procesowym z dnia 30 marca 2010 r. pełnomocnik skarżącej, w wykonaniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2010 r., wypowiedział się w kwestii, czy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych w sprawie lokalizacji ośrodka gier jest aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jak wskazał, w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądy administracyjne nie zajmowały się kwalifikacją prawną takiej opinii pod kątem dopuszczalności skargi na tę uchwałę w zakresie wskazanym w art. 3 p.p.s.a. Według pełnomocnika skarżącej podjęcie wspomnianej uchwały wynika z przepisów publicznego prawa administracyjnego. Wprawdzie opinia objęta taką uchwałą bezpośrednio nie kreuje uprawnień lub obowiązków podmiotu, na wniosek którego jest wydawana, niemniej jej przedłożenie jest warunkiem ubiegania się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej regulowanej ustawą o grach i zakładach wzajemnych. Z tych względów omawiana uchwała lokalizacyjna pośrednio dotyczy uprawnienia do prowadzenia wnioskowanej działalności. Ponadto, jak podkreśla, akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są w sprawie indywidualnej, a więc w stosunku do konkretnego podmiotu. Ten wymóg jest spełniony w odniesieniu do uchwały rady gminy podjętej na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 powołanej ustawy.

Ponadto, jak podnosi pełnomocnik skarżącej, w piśmiennictwie, przynajmniej na gruncie poprzednio obowiązującego art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), nie było jednoznacznego stanowiska w kwestii, czy z aktu lub czynności, o których wyżej mowa, muszą bezpośrednio wynikać prawa lub obowiązki dla konkretnego podmiotu. Wskazuje na przykłady piśmiennictwa, w świetle których zakresem skargi wymienionej w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA objęte są również takie działania, które same bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają" ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale które są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio (por. J. Zimmermann, glosa do postanowienia NSA z dnia 24 marca 1998 r., II SA 1155/97; OSP.1999.9.164). Przyjmując powyższe stanowisko omawiana uchwała rady gminy spełniałaby wymogi wskazane w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pełnomocnik skarżącej przychyla się do stanowiska, iż kontrola spornej uchwały mogłaby podlegać kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Wówczas, jak wywodzi, Sąd I instancji powinien był zakwalifikować skargę, jako wniesioną w trybie art. 52 § 4 p.p.s.a., co jego zdaniem nie daje podstaw do badania, czy omawiana uchwała rady gminy narusza interes skarżącej, czy też nie.

Analizując uchwałę rady gminy, o której mowa art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, pod kątem dopuszczalności jej rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w pierwszej kolejności wskazać należy, iż akty lub czynności, do których odnosi się powyższy przepis, charakteryzują się następującymi cechami:

• nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżane na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.;

• są podejmowane w sprawach indywidualnych, ponieważ akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.;

• muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądownictwa administracyjnego;

• dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, przy czym musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 2 str. 29-30).

Wykazanie przez skarżącego wszystkich tych przesłanek jest równoznaczne ze spełnieniem przez niego przesłanki posiadania interesu prawnego dla zaskarżenia takiego aktu lub czynności do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.).

Zarówno w orzecznictwie i piśmiennictwie na gruncie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi utrwalone jest stanowisko, iż właściwości sądu administracyjnego, w świetle art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., podlegają tylko takie akty lub czynności, z których wynika ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa dla określonego podmiotu, nie zaś gdy taki związek jest tylko pośredni. W odniesieniu do uchwały rady gminy, opiniującej lokalizację ośrodka gier, wydanej na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, wspomniany wymóg bezpośredniości wpływu aktu na sferę praw lub obowiązków wnioskodawcy nie jest spełniony, gdyż z samego założenia uchwała ta nie kreuje żadnego uprawnienia do prowadzenia omawianej działalności. O tym bowiem przesądzi dopiero zezwolenie ministra właściwego do spraw finansów publicznych (art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). Opinia rady gminy, o której mowa w sprawie, jako stanowiąca załącznik wniosku strony o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, może być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego dopiero w przypadku zaskarżenia decyzji w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach, wydaną przez Ministra Finansów na podstawie art. 24 ust. 1 powołanej ustawy. Innymi słowy, uchwała rady gminy w sprawie lokalizacji ośrodka gier, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie rodzi dla wnioskodawcy żadnych bezpośrednich praw lub obowiązków, a tym samym interesu prawnego dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego na wspomnianą uchwałę w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., tym bardziej w sytuacji, gdy brak jest wyraźnego przepisu prawa dopuszczającego taką skargę.

W tym miejscu można wskazać, iż obowiązująca obecnie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) przyjęła w omawianej kwestii dalej idące rozwiązanie. I tak, stosownie do art. 36 pkt 15 tej ustawy, wniosek o udzielenie koncesji na prowadzenie kasyna gry powinien zawierać pozytywną opinię rady gminy o lokalizacji kasyna gry. Jak dotychczas brak jest orzecznictwa dotyczącego charakteru prawnego takiej opinii w kontekście dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, gdy rada gminy wydała negatywną opinię.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także stanowiska pełnomocnika skarżącej wyrażonego w piśmie z dnia 30 marca 2010 r., upatrującego właściwość sądu administracyjnego do kontroli omawianej uchwały rady gminy na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Akty, o których mowa w tym przepisie, są zróżnicowane co do swego charakteru. W ramach tych aktów mieści się m.in. uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Dość istotną cechą aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jest ich ogólny, a więc nie konkretny charakter, jak to ma miejsce sytuacji wskazanej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ponadto podmiot, który zaskarża do sądu administracyjnego akt organu jednostki samorządu terytorialnego wymieniony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. powinien, na zasadach ogólnych (art. 50 § 1 p.p.s.a.), wykazać posiadanie interesu prawnego we wniesieniu takiej skargi, czego, jak to trafnie ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżąca nie wykazała.

Interesu prawnego skarżącej dla wniesienia skargi na uchwałę rady gminy na opinię w sprawie lokalizacji salonu gier nie uzasadnia także wskazany w skardze kasacyjnej art. 7 k.p.a., w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten bowiem normuje kwestie związane z obowiązkami organu administracji publicznej w zakresie prowadzonego postępowania administracyjnego, nie zaś uprawnieniami procesowymi strony do zaskarżenia aktu lub czynności organu.

Również nie stanowi podstawy prawnej dla istnienia interesu prawnego skarżącej do zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały rady gminy w przedmiocie wydania opinii o lokalizacji salonu gier wskazany w skardze kasacyjnej przepis art. 52 § 4 p.p.s.a. Przepis ten bowiem normuje powinność wyczerpania przez stronę środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego na akt organu, nie zaś legitymację do wniesienia skargi na taki akt. To zagadnienie, jak to już wskazano, stanowi przedmiot regulacji art. 50 § 1 p.p.s.a., który wymaga od strony wnoszącej skargę do sądu administracyjnego posiadania interesu prawnego.

Dla wyniku sprawy bezprzedmiotowe są dalsze zarzuty skargi kasacyjnej, dopatrujące się naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 221 § 2 w związku z art. 241 i art. 2 k.p.a., a więc dotyczące problematyki skarg i wniosków objętych Działem VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Reasumując, uchwała rady gminy w przedmiocie opinii na lokalizację salonu gier, wydana na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie podlega właściwości sądu administracyjnego.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., postanowieniem uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i odrzucił skargę.