Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 122/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji i umorzono postępowanie (art. 145 § 3 ustawy - PoPPSA)
Powołane przepisy: article: art. 144 ust. 1, art. 145, art. 146, art. 153, art. 154,
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi I. Z. i K. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 22 czerwca 2015 r. nr [...].Lubkowo i umarza postępowanie administracyjne, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących I. Z. i K. Z. kwotę 156 (sto pięćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Z. i K. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2015 r. ustalającą skarżącym opłatę adiacencką w łącznej wysokości 3898 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki: nr [...] o powierzchni 0,1924 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1536 ha (KW nr [...]), położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina K., wywołanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L. (obręb L., gmina K.).

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 22 czerwca 2015 r. Wójt Gminy K. ustalił skarżącym opłatę adiacencką w łącznej wysokości 3898 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działki: nr [...] o powierzchni 0,1924 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,1536 ha (KW nr [...]), położone w obrębie ewidencyjnym L., gmina K., wywołanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej w postaci sieci zewnętrznej kanalizacji sanitarnej z przyłączami, przepompowniami ścieków i przewodami tłocznymi w miejscowości L. (obręb L., gmina K.).

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że w miejscowości L. zrealizowano inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej, co potwierdza decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego z dnia 22 czerwca 2012 r. Wobec tego Wójt wszczął postępowanie celem ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Organ pierwszej instancji zebrał materiał dowodowy, w szczególności operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego z dnia 15 maja 2015 r., potwierdzające wzrost wartości nieruchomości spowodowany stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości skarżących do sieci kanalizacji sanitarnej. Zgodnie z wycenami rzeczoznawcy majątkowego łączna różnica w wartości nieruchomości sprzed (249.039.00 zł) i po (264.631.00 zł) wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej zamyka się kwotą 15.592,00 zł. z czego 25% - stosownie do uchwały Rady Gminy K. z dnia 18 listopada 2005 r, nr [...] w sprawie ustaleń wysokości stawki opłaty adiacenckiej ([...]) oraz uchwały Rady Gminy K. z dnia 29 października 2010 r., nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia 18 listopada 2005 r. w spawie ustaleń wysokości stawki opłaty adiacenckiej ([...]) - stanowi kwotę 3.898.00 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. i K. Z.. Zwrócili uwagę na stan drzewostanu oraz obniżenie atrakcyjności ich działek. Wskazali, że jedna z działek nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej, dlatego rzeczoznawca nie powinien oceniać dwóch działek osobno tylko wycenić powinien jedną dużą działkę. Podważono także dobór nieruchomości porównawczych. Zarzucono również, że organ pierwszej instancji nie poinformował skarżących o zmianie rzeczoznawcy, który będzie sporządzał wycenę, czym naruszono ich prawo do udziału w postępowaniu.

Rozpoznając odwołanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 9 września 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że organ w pełni zaakceptował ustalenia sporządzonych operatów szacunkowych, które potwierdziły wzrost wartości obu działek w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia ich do sieci kanalizacji sanitarnej. Kolegium, po analizie operatów, sporządzonych dla każdej działki odrębnie wyjaśniło, że wynika z nich, że wartość działek o numerach [...] i [...] określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca dokonał dwukrotnego oszacowania wartości nieruchomości: pierwsze miało na celu określenie wartości przed wybudowaniem urządzenia, drugie - określenie wartości po jego wybudowaniu. Rzeczoznawca wyjaśnił, że analizę rynku, z uwagi na cel opracowania, przeprowadzono dwutorowo: szukano transakcji nieruchomościami podobnymi o uzbrojeniu bez kanalizacji (dla potrzeb oszacowania wartości gruntu wg stanu przed wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej) i transakcji nieruchomościami podobnymi o uzbrojeniu z kanalizacją (dla potrzeb oszacowania wartości gruntu wg stanu po wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej). Wyjaśniono, że analiza rynku wykazała, iż jest on dość nieregularnie rozwinięty i mimo istnienia na rynku zawartych transakcji podobnymi nieruchomościami pod względem innych cech, niemożliwym było przygotowanie odpowiedniej ilości transakcji podobnymi nieruchomościami pod względem uzbrojenia, aby móc oszacować na ich podstawie wartość nieruchomości wg stanu przed i według stanu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej. Wyjaśniono, że nieruchomości będące przedmiotem transakcji albo posiadały uzbrojenie tylko w energię albo posiadały pełne uzbrojenie, dlatego niemożliwym było określenie na podstawie transakcji wartości rynkowej zakresu cechy uzbrojenie odpowiadającej tylko kanalizacji sanitarnej. Wskazano, że rozszerzenie czasowe analizy o kolejny rok nie dało również oczekiwanych efektów, podobnie jak rozszerzenie przestrzenne analizy o rynki podobne i sąsiednie (rynek gminy G. i W.) również nie przyniosło oczekiwanych przez rzeczoznawcę efektów. W tym stanie rzeczy rzeczoznawca zdecydował się na ponowną analizę rynku lokalnego gminy K.. Przeanalizował wpływ cechy uzbrojenia na wartość nieruchomości oraz zanalizował rozkład wartości tej cechy na podstawie innych mediów. Przyjął, że cecha rynkowa jaką jest "uzbrojenie" wpływa w 30% na całkowitą wielkość zróżnicowania cen jednostkowych nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca dokonał gradacji cechy uzbrojenie stosownie do tego, do jakich mediów możliwy jest dostęp, począwszy od terenu o uzbrojeniu niepełnym podstawowym do pełnego. W rezultacie rzeczoznawca, dokonując oszacowania wartości nieruchomości składającej się z dwóch działek ewidencyjnych przyjął, że wartość nieruchomości w części oznaczanej jako nr [...] wzrosła z 73,69 zł/m2 do 78,09 m2, a w części działki [...] z 69,83 zł/m2 do 74,47 zł/m2. W rezultacie tego wyliczył, że działka nr [...] przed wybudowaniem infrastruktury miała wartość 107.259 zł, a po 114.386 zł. Wzrost wyniósł więc 7.127 zł. Z kolei działka nr [...] przed wybudowaniem infrastruktury miała wartość 141.780 zł, a po 150.245 zł. Wzrost wyniósł więc 8.465 zł.

Kolegium uznało, że rzeczoznawca dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości w sposób przekonujący i rzetelny, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów prawa. Przyjętą przez niego metodykę wyceny uznało Kolegium za uzasadnioną i wyczerpująco opisaną. Założenia przyjęte przez rzeczoznawcę uznano za prawidłowe i słuszne w kontekście celu wyceny jakim jest "uchwycenie" wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową kanalizacji sanitarnej. Rzeczoznawca wyjaśnił, jakich analiz dokonywał w trakcie wyceny oraz jaki jest ich wpływ na przyjętą metodykę szacowania. W związku z powyższym Kolegium uznało operat szacunkowy za miarodajny dowód pozwalający na wiarygodne oszacowanie wzrostu nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że celem odzwierciedlenia w wycenie wpływu na wartość tylko i wyłącznie wybudowania sieci kanalizacji sanitarnej, oszacowanie wartości nieruchomości powinno modelowo opierać się metodzie ceteris paribus, tj. na określeniu jej wartości w oparciu o dwie odrębne bazy nieruchomości, gdzie obiekty wyceny są możliwie podobne pod względem każdej z cech mających wpływ na wartość, a różni je jedynie uzbrojenie w sieć kanalizacji sanitarnej. Wówczas porównanie ze sobą wartości dwóch nieruchomości różniących się tylko i wyłącznie dostępnością kanalizacji jest najbardziej miarodajne na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Nie w każdym przypadku zabieg ten jest jednak możliwy, a na przeszkodzie stoją najczęściej problemy natury faktycznej, tj. niedostępność transakcji tego rodzaju nieruchomościami.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca nie znalazł na rynku nieruchomości wystarczającej liczby transakcji dla zbudowania dwóch osobnych baz transakcyjnych według wskazanych wyżej założeń, a dla wyceny nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej wykorzystał jedną bazę nieruchomości podobnych o zróżnicowanym uzbrojeniu. Kolegium uznało działanie rzeczoznawcy za prawidłowe.

Następnie Kolegium wyjaśniło, że oceniając operat szacunkowy jako dowód należy pamiętać, że poza uzbrojeniem, wpływ na wartość nieruchomości mają także inne cechy, w szczególności lokalizacja. Przyjęcie do porównania różnych nieruchomości dla wyceny szacowanego obiektu przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, gdy pochodzą one z innego rynku lokalnego, może być obarczone dużym ryzykiem błędu oraz oddziaływaniem na uzyskane wartości innych cech, jak np. wspomnianej lokalizacji. W takim przypadku, wobec braku na rynku transakcji nieruchomościami pozwalającymi na zbudowanie dwóch baz nieruchomości porównawczych, przyjęcie do porównania tych samych nieruchomości dla oszacowania jej wartości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej eliminuje ryzyko błędu wynikającego z uwzględnienia w różnicy wartości innych czynników niż tylko dostępność do sieci kanalizacji sanitarnej.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących, Kolegium wyjaśniło, że oszacowanie każdej z działek oddzielenie, pomimo objęcia ich jedną księgą wieczystą, nie miało wpływu na poczynione przez rzeczoznawcę ustalenia. Obie działki zaliczone zostały do kategorii duże, przez co wpływ cechy powierzchni nie różnicuje ich wartości. Wartość każdej z działek kształtuje się na bardzo zbliżonym poziomie, a różnice wynikają z tego, że działka [...] ma gorszą cechę dostępności komunikacyjnej. Kolegium uznało, że przyjmując niższy współczynnik korekcyjny dla cechy komunikacja, rzeczoznawca uwzględnił podnoszony przez skarżących zarzut.

Kolegium nie podzieliło również zastrzeżeń co do utraty atrakcyjności terenu oraz wyboru nieruchomości porównawczych. Opis rynku lokalnego oraz jego charakterystyka został przez rzeczoznawcę dokonany w sposób wyczerpujący. Transakcje ze wskazanego rynku lokalnego pochodzą z miejscowości G., Ż., K. B., W., O., B.. Ceny są zróżnicowane i wahają się od 47 do 91 zł/m2, jednakże już nawet pobieżna analiza tabeli ze str. 24 pokazuje, że nieruchomości położone bliżej morza nie uzyskują wyższych cen od tych położonych w dalszych lokalizacjach. Rzeczoznawca przeanalizował kształtowanie się cen w poszczególnych lokalizacjach gminy K. oraz segmentach rynku (mieszkaniowe, letniskowe, inne) co opisał w operacie (str. 15 -17). Wyjaśniono, że w przypadku nieruchomości mieszkaniowych największy wpływ na wartość ma (poza lokalizacją i wielkością działki) dostęp do mediów oraz do dróg dojazdowych. Wskazano, że pomiędzy poszczególnymi miejscowościami gminy występują różnice cenowe, jednakże oceniono je jako niezbyt duże (od 50 do ponad 80 zł/m2). Rzeczoznawca wyjaśnił, że lokalizacja względem morza ma istotny wpływ na cenę w segmencie nieruchomości letniskowych, gdzie ceny wahają się od 50 do ponad 90 zł/m2 w zależności od "rozpoznawalności" miejscowości, w której się znajdują. Kolegium uznało twierdzenia i oceny rzeczoznawcy za spójne i logiczne, a operat za rzetelnie obrazujący rynek nieruchomości, wybór transakcji do bazy nieruchomości porównawczych niedowolny i uzasadniony. Okres, z jakiego pochodzą transakcje także nie budził wątpliwości Kolegium.

Kolegium uznało, że termin trzech dni, który organ wyznaczył skarżącym na zapoznanie się z aktami sprawy i wypowiedzenie się w sprawie był krótki, ale uchybienie to nie mogło prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem jest ona prawidłowa co do zasady.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagali się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając, że wydane zostały one z naruszeniem:

- art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 79, art. 81, w zw. z art. 15 i 127 § 1 k.p.a. - poprzez uniemożliwienie stronie postępowania czynnego w nim udziału poprzez wyznaczenie zbyt krótkiego 3-dniowego terminu na zapoznanie się i ustosunkowanie do zgromadzonego materiału dowodowego, w tym do operatu szacunkowego oraz brak zawiadomienia o terminie oględzin nieruchomości przez biegłego, co powoduje, że decyzja dotknięta jest wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - polegające na błędnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzję tę powinien uchylić i umorzyć postępowanie przez organem I instancji,

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. - poprzez brak zgromadzenia materiału dowodowego w całości i tym samym brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (brak opinii uzupełniającej biegłego rzeczoznawcy w związku z zarzutami skarżących dotyczącymi spadku wartości nieruchomości) i wywiedzenie ze zgromadzonego materiału błędnych wniosków, że wartość nieruchomości uległa podwyższeniu podczas, gdy wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej pociągnęło za sobą obniżenie wartości działki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 marca 2017 r., sygn. akt [...], orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016 r., jak i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2015 r. oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Uzasadniając wydany wyrok, Sąd wskazał, że materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie potwierdza, że doszło do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n. Gmina K. bowiem zrealizowała inwestycję polegającą na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, przepompowniami przydomowymi i kolektorami tłocznymi w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą "Dokończenie procesu budowy sieci kanalizacji sanitarnej w Aglomeracji Ż. – Gmina K.". W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 22 czerwca 2012 r. wydał pozwolenie na użytkowanie opisanej wyżej sieci kanalizacyjnej, co organy przyjęły za datę stworzenia warunków do podłączenia poszczególnych nieruchomości do nowowybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej. Ponadto, w dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Gminy K. nr [...] z dnia 29 października 2010 r. w sprawie zmiany uchwały Rady Gminy K. nr [...] z dnia 18 listopada 2005 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej ([...]), która określiła wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej na 25% wzrostu wartości.

Jednocześnie Sąd wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawy były dwie odrębne w sensie ewidencyjnym nieruchomości stanowiące działki gruntu oznaczone w ewidencji nr [...] i nr [...]. Według ustaleń obowiązującego na danym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu wsi L. gmina K. przyjętego uchwałą Rady Gminy K. nr [...] z dnia 25 lutego 1999 r. działka nr [...] objęta była jednostką planistyczną oznaczoną symbolem [...] i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co uzasadniało oszacowanie jej wartości rynkowej na podstawie segmentu nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast zgodnie z powołanym planem, działka nr [...], objęta była jednostką planistyczną oznaczoną symbolem [...], której tereny przeznaczone są pod projektowane tereny letnisk indywidualnych. Z opisu stanu faktycznego tej działki wynika, że jest ona zabudowana budynkiem letniskowym, położona w pierwszej linii zabudowy od strony Jeziora Ż.. Według stanu przed i po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej wskazana działka nie ma dostępu do drogi publicznej ani bezpośredniego ani pośredniego przez drogę wewnętrzną, a dojazd do niej może odbywać się wyłącznie poprzez działki sąsiednie. Obie działki będące przedmiotem wyceny stanowią własność skarżących i wpisane są do jednej księgi wieczystej, co powoduje, że w sensie wieczystoksięgowym stanowią one jedną nieruchomość. Nie wpływa to jednak na administracyjnoprawne oraz cywilistyczne pojmowanie tych nieruchomości, które stanowią ewidencyjnie i prawnie dwie odrębne nieruchomości, które mogą być niezależnie od siebie odrębnymi przedmiotami obrotu. Powyższe kwestie nie miały kluczowego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, podobnie również jak związane z nimi zarzuty skarżących o konieczności objęcia jedną wyceną obu działek łącznie.

Jednakże, jak wskazał Sąd, analiza dokumentacji zgromadzonej w toku rozpoznania sprawy, w tym operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. D. w maju 2015 r. w odniesieniu do działki nr [...] i [...], doprowadziła do wniosku, że zostały one sporządzone w sposób sprzeczny z zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109). Sąd uznał, że dostrzeżone wady operatów w zakresie nieruchomości podobnych przyjętych do porównania z nieruchomościami szacowanymi, zwłaszcza w odniesieniu do działki nr [...], są na tyle istotne, że operaty te nie mogą stanowić wiarygodnej podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Według sądu sporządzony w ten sposób operat szacunkowy nie odpowiada wymogom stawianym przez u.g.n. oraz rozporządzenie, wpływając tym samym na wiarygodność całego operatu jako podstawy ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Zastosowane bowiem podejście i metody wyceny bazują na grupie nieruchomości, które w istotnym zakresie różnią się od nieruchomości wycenianej parametrem dostępności komunikacyjnej. W tej sytuacji zastosowanie współczynników korygujących wagę cechy dostępności komunikacyjnej nie przywraca wycenie prawidłowości, albowiem pomiędzy nieruchomościami przyjętymi do wyceny a nieruchomością wycenianą – działką nr [...] nie ma więzi podobieństwa w zakresie dostępu do drogi, którego ta działka w ogóle nie ma, a który mogłaby uzyskać wyłącznie poprzez działkę nr [...]. Do porównania nie przyjęto jednak żadnej działki, która miałaby właśnie takiego rodzaju niebezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Sąd podzielił również dostrzeżone przez skarżących uchybienia w zakresie zapewnienia im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Kierując się nadto dyspozycją art. 145 § 3 p.p.s.a. sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ ma kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie [...].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że przedmiotem kontroli sądu administracyjnego są władcze działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie – jak przyjął to Sąd Wojewódzki - weryfikacja operatów szacunkowych sporządzonych w niniejszej sprawie jak każdego innego dowodu przeprowadzonego w postępowaniu administracyjnym, z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 80 k.p.a., nakazujących dokonać oceny tych dowodów w świetle całokształtu materiału zebranego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Powyższe przepisy proceduralne, jako przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, mają bowiem zastosowanie w postępowaniu administracyjnym a nie sądowoadministracyjnym. Tymczasem, Sąd Wojewódzki nie tyle kontrolował w niniejszej sprawie zaskarżoną decyzję a dokonywał kontroli wprost operatów szacunkowych i to w taki sposób, iż kontrola ta w nieuzasadniony sposób wchodziła bardzo daleko w zagadnienia merytoryczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego, zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. Z tego powodu, samodzielne wyodrębnienie przez Sąd Wojewódzki nowej cechy rynkowej o określonym zakresie znaczeniowym (cechy cenotwórczej) powodowało, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie ingerował w wycenę dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w rozpoznawanej sprawie nie można było mówić o istotnym naruszeniu przez organy przepisów procedury administracyjnej, bowiem strony mogły podnieść zarzuty w stosunku do wyceny w toku postępowania administracyjnego (np. w odwołaniu, co zresztą uczyniły).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Sąd Wojewódzki powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, mając na uwadze zakres kognicji sądu administracyjnego, a dokonując tej kontroli powinien uwzględnić fakt, że decyzja ta dotyczyła ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej a nie na skutek podziału nieruchomości na działki, które w przyszłości mogą stanowić odrębne nieruchomości budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2015 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Dokonując powyższej oceny Sąd, stosownie do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt [...].

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowiły przepisy rozdziału 7 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), które to przepisy stanowią wyraz woli ustawodawcy uregulowania zasad uczestniczenia przez właścicieli i część użytkowników wieczystych nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zrealizowanych z udziałem środków publicznych, poprzez wnoszenie opłat adiacenckich (zob. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki i M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2011 r., str. 1088).

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przepisy te stosuje się wtedy, gdy ze środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi wybudowane zostały urządzenia infrastruktury technicznej i dla gminy nie ma znaczenia, kto będzie budował urządzenia infrastruktury technicznej bo wystarczy choćby symboliczny udział środków finansowych pochodzących ze wskazanych źródeł by gmina mogła ustalić opłatę adiacencką z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej (zob. E. Bończyk – Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el). Opłaty te są przy tym przymusowymi i bezzwrotnymi świadczeniami pieniężnymi na rzecz gminy i choć ustalenie opłaty adiacenckiej nie jest obowiązkowe to jeśli już zostanie ona ustalona, właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek ją zapłacić. Zgodnie bowiem z treścią art. 144 ust. 1 ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ustalenie omawianej opłaty lub jej nieustalenie każdorazowo zależy od organu wykonawczego gminy (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 933/08, LEX nr 480897). Art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką. Brak obowiązku ustalenia opłaty adiacenckiej w każdym przypadku, kiedy wybudowane zostanie urządzenie infrastruktury technicznej, należy uznać za w pełni zrozumiały, jeśli zważy się, że wartość nieruchomości wskutek budowy urządzenia może niekiedy nie wzrosnąć albo wzrosnąć nieznacznie, co czyni nieopłacalnym prowadzenie postępowania w celu jej ustalenia (zob. E. Bończyk – Kucharczyk, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX/el). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2005 r., sygn. akt I OSK 83/05, rozstrzygając zasadność wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej stwierdził, że organ administracji publicznej, jeżeli przepis prawa przyznaje mu kompetencję do wydania decyzji, nie jest zobowiązany wyjaśniać dlaczego korzysta z tej kompetencji.

Art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje zaś, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Art. 148b ust. 1 wyjaśnia przy tym, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów.

Z kolei, zgodnie z art. 146 ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (ust. 1a). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały (ust. 2). Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (ust. 3). Stosownie zaś do treści art. 156 ust. 3 ustawy, operat szacunkowy może być wykorzystany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Z kolei, zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

Mając powyższe na uwadze, Sąd ocenił, że pomimo spełnienia warunków określonych w art. 145 ustawy, wzrost wartości nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i nr [...], położonej w obrębie ewidencyjnym L., gmina K., spowodowany budową urządzeń infrastruktury technicznej, a tym samym i wysokość nałożonej opłaty adiacenckiej, wykazane zostały w błędnie sporządzonym operacie szacunkowym.

Powyższej oceny Sąd dokonał w ramach przyznanych mu kompetencji przez art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje zaś orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Rzeczoznawca majątkowy, dokonując dla potrzeb niniejszej sprawy wyceny nieruchomości stanowiącej działki nr [...] i [...], w obu operatach zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Wyjaśnić zaś należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Zgodnie zaś z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Szczegółowe dodatkowe warunki określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się w § 40 rozporządzenia i dotyczą nieuwzględniania wartości części składowych nieruchomości przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia, uwzględnienia odległości nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, a także uszczegółowiają przypadki, o których mowa w art. 144 ust. 2 i art. 148 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisów tych wynika, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca powinien poszukiwać na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia. Z kolei, ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 379/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, dokonując analizy porównawczej wartości rynkowej nieruchomości - działki nr [...] - przed wybudowaniem kanalizacji sieciowej. rzeczoznawca przyjął jako nieruchomości podobne: działkę nr: [...] położoną w K., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w K., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w S., nr [...] położoną w K., nr [...] położoną w D., nr [...] położoną w D., nieruchomość oznaczoną nr [...] i [...] położoną w B., działkę nr [...] położoną w D., nr [...] położoną w D., nieruchomość oznaczoną nr [...], [...] i [...] położoną w L., działkę nr [...] położoną w S..

Następnie, dokonując analizy porównawczej wartości rynkowej nieruchomości - działki nr [...] - po wybudowaniu kanalizacji sieciowej rzeczoznawca przyjął jako nieruchomości podobne również działkę nr: [...] położoną w K., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w K., nr [...] położoną w L., nr [...] położoną w S., nr [...] położoną w K., nr [...] położoną w D., nr [...] położoną w D., nieruchomość oznaczoną nr [...] i [...] położoną w B., działkę nr [...] położoną w D., nr [...]położoną w D., nieruchomość oznaczoną nr [...], [...] i [...] położoną w L., działkę nr [...] położoną w S..

Dokładnie w taki sam sposób rzeczoznawca dokonał wyceny działki nr [...]. Przyjął bowiem jeden zbiór dziewiętnastu nieruchomości, które uznał za podobne zarówno przed, jak i po stworzeniu warunków do urządzenia kanalizacyjnego.

Stan ten zaakceptowało Kolegium w zaskarżonej decyzji, uznając operaty zawierające wycenę tak przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej na podstawie jednej bazy nieruchomości podobnych o zróżnicowanym uzbrojeniu za prawidłowe. Organ I instancji nie wypowiedział się natomiast w ogóle w tej kwestii.

W ocenie Sądu, dokonana w ten sposób wycena, wbrew twierdzeniom Kolegium, nie spełnia wymogów wynikających z przepisów prawa, gdyż przyjęte do porównania, zarówno przed jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, transakcje dotyczą tych samych nieruchomości, których uzbrojenie w kanalizację sanitarną było w jednym i w drugim przypadku takie samo. W istocie więc tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości przed podłączeniem doprowadziło do określenia wartości nieruchomości po podłączeniu do urządzenia kanalizacyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że to rzeczoznawca majątkowy jest podmiotem wyłącznie uprawnionym do wyboru podejścia i metody szacowania nieruchomości. Taką kompetencję przyznaje mu właśnie art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ma to związek z charakterem działalności rzeczoznawcy, który zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zobowiązany wykonywać czynności zawodowe zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się zasadą bezstronności w wycenie nieruchomości, a za naruszenie standardów zawodowych odpowiada dyscyplinarnie. Jako osoba zawodowo trudniąca się rzeczoznawstwem majątkowym, jest odpowiedzialna za prawidłowość swoich czynności, wobec czego nie podlega wskazówkom i poleceniom zleceniodawcy wyceny. Tylko w takim kontekście należy rozumieć określoną w art. 154 ust. 1 ustawy samodzielności rzeczoznawcy, który wszak jest zobowiązany uwzględniać przepisy prawa i standardy zawodowe.

W związku z tym kwestia powyższa nie stanowiła ingerencji w fachową wiedzę rzeczoznawcy i podlegała ocenie orzekających w sprawie organów administracji, a w konsekwencji także sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., I OSK 1887/17, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto, dla dokonania wyceny na potrzeby niniejszej sprawy rzeczoznawca błędnie oszacował wartość działek nr [...] i [...] oddzielnie. W art. 146 ust. 1 u.s.g. ustawodawca posługuje się konsekwentnie pojęciem nieruchomości, które to pojęcie jest w ustawie definiowane i odróżniane od pojęcia działki gruntowej. Zgodnie z art. 4 ust. 6a ustawy o gospodarce nieruchomościami przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w art. 4 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że nieruchomość gruntowa to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Z kolei działka gruntu – w myśl art. 4 pkt 3 ustawy – to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...]. Nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość. Zwrócił na to uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 kwietnia 2009 r., III CZP 9/09, i stanowisko to koresponduje z przytaczanymi wyżej przepisami rozróżniającymi pojęcie "nieruchomości" i pojęcie "działki gruntu". W konsekwencji, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, przedmiotem wyceny mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej nr [...]. Przede wszystkim zaś przedmiotem niniejszej sprawy było ustalenie czy nastąpił wzrost wartości tejże nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej a nie na skutek podziału nieruchomości na działki, które w przyszłości mogą stanowić odrębne nieruchomości, na co zwrócił także uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1604/17.

Ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o wycenę nieruchomości, która nie zawiera wymaganych prawem treści oznacza, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie podjęte zostało bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego i przy wadliwie przeprowadzonej ocenie materiału dowodowego, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji powyższego w warunkach niewykazania w sposób niebudzący wątpliwości, że wartość nieruchomości po stworzeniu możliwości jej podłączenia do urządzeń kanalizacji sanitarnej wzrosła, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia w toku rozstrzygania sprawy art. 146 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stopniu rzutującym bezpośrednio na jej wynik. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., wyrok I OSK 1934/17 i z dnia 6 lutego 2018 r. I OSK 1887/17, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 774/14, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchybienia te dotyczą w takim samym stopniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 września 2016 r., jak poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia 22 czerwca 2015 r.

Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017, poz. 1509) do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął już termin 3 lat, w trakcie których organ miał kompetencje do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do brzmienia art. 145 ust. 2 u.g.n. aktualnego dla niniejszej sprawy, przesądzono, że trzyletni termin, o którym w nim mowa, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenkciej (uchwała NSA z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, ONSA WSA 2009, nr 5, poz. 84). Dla zachowania wskazanego terminu w obrocie prawnym powinno istnieć rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji ustalające wysokość opłaty adiacenckiej wydane przed upływem trzech lat, przy czym rozstrzygnięcie to nie musi mieć przymiotu ostateczności. Wyeliminowanie zaś z obrotu prawnego decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej, jeżeli upłynął już 3-letni termin do jej wydania, powoduje, że organ traci kompetencje do ponownego wydania ustalającego opłatę rozstrzygnięcia. Pogląd ten, który Sąd w całej rozciągłości podziela, jest obecnie utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z 6 września 2017 r. sygn. akt I OSK 303/17, z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2815/13, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 17 stycznia 2017, sygn. akt II SA/Bk 779/16) z którego wynika, że dla zachowania 3 - letniego terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. konieczne jest istnienie w obrocie prawnym decyzji, ustalającej opłatę adiacencką. Zatem nie można – za równoznaczną z istnieniem takiej decyzji - uznać sytuacji, w której na skutek uwzględnienia skargi, wojewódzki sąd administracyjny uchylił obie decyzje organów administracji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Taki stan oznacza bowiem, że w obrocie prawnym, w zakresie wskazanym powyżej, nie funkcjonuje decyzja administracyjna (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 7 marca 2018 r. II SA/Gl 1157/17 i z dnia 27 października 2017 r., II SA/Gl 682/17, dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie na mocy przywołanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. znowelizowano art. 145 ust. 2 u.g.n., jednakże postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto przed datą wejścia w życie zmiany i co prawda wydano w sprawie decyzję ostateczną, ale w następstwie jej uchylenia niniejszym wyrokiem należy przyjąć, że sprawa nie została zakończona. Stąd z mocy normy intertemporalnej, zawartej w art. 4 ust. 3 w zw. z art. 10 pkt 2 ww. ustawy nowelizującej, w sprawie ma zastosowanie przepis art. 145 ust 2 u.g.n. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie natomiast z treścią art. 4 ust. 3 w postępowaniach dotyczących art. 145 ust. 2 u.g.n. wszczętych i niezakończonych stosuje się przepisy dotychczasowe w zakresie terminów i poziomu cen nieruchomości.

Wobec uwzględnienia skargi Sąd, na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania, na które składa uiszczony przez skarżących wpis sądowy od skargi.