Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1254/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 60, art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego K. H. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2007 r. K. H. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "zespół domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" na działkach nr "4", "5" (zabudowa jednorodzinna) oraz nr "1", "2", "3" – odprowadzanie wód deszczowych. Charakteryzując przyszłą zabudowę wnioskodawca podał, że obszar tras infrastruktury technicznej obejmuje części działek nr "1", "2" i "3", odprowadzanie wód deszczowych może nastąpić do rzeki [...] lub też będą one zagospodarowane na terenie własnym wnioskodawcy bądź też zostaną odprowadzone do kolektora w ulicy M.. Jako planowany dostęp do drogi publicznej wskazano, że działki na których planowana jest inwestycja posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a do realizacji dojazdu z ulicy M. toczy się odrębne postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Dodatkowo bezpośrednio dostęp do drogi publicznej gwarantuje droga przebiegająca po działce nr "1" zaś obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ul. M..

Po przekazaniu wniosku do uzgodnienia, [...] Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych postanowieniem z dnia 29 grudnia 2005 r. uzgodnił, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ww. wniosek w zakresie melioracji wodnych pod następującymi warunkami: zobowiązanie inwestora do dokonania szczegółowych uzgodnień z tym organem na etapie sporządzania projektu budowlanego, uzyskania zgodny zwalniającej z zakazów wynikających z art. 85 Prawa wodnego, zachowania linii zabudowy w odległości minimum 50 metrów od odpowietrznej stopy wały przeciwpowodziowego oraz wykonania wszystkich robót zgodnie z Prawem wodnym.

Pismem z dnia 16.12.2005 r. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska wskazał, że obsługa komunikacyjna ma nastąpić drogą dojazdową po terenie działek nr "4", "6", "7", "8" (akta administracyjne, karta nr 69), z ulica M..

W dniu 30 czerwca 2006 r. sporządzono analizę zagospodarowania terenu (zwaną dalej analizą urbanistyczno-architektoniczną) dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego, w której ustalono, że dla tego zamierzenia nie można ustalić kontynuacji funkcji zabudowy szeregowej, ponieważ tylko na działce nr "9" znajduje się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny. Nie ustalono również linii zabudowy, ponieważ na obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia wobec działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym dostępna z drogi na działce nr "1" i ul. M., która byłaby zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy. Nie ustalono również wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu oraz szerokości, wysokości, elewacji frontowej i geometrii dachu z powodu braku na obszarze analizy działki pozwalającej na ustalenie tych parametrów (akta administracyjne, karta nr 117).

Następnie sporządzono (bez daty) projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy bez udziału osoby wpisanej do samorządu zawodowego architektów lub urbanistów (akta administracyjne, karta nr 129).

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...].09.2006 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego, wskazując że w obszarze analizy nie ma działki pozwalającej na ustalenie kontynuacji parametrów zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego (poza działką nr "9"). Podniesiono również, że zamierzenie inwestycyjne będzie stało w sprzeczności z ładem przestrzennym, ponieważ ten teren ma charakter ogólnodostępnej zieleni urządzonej, jest terenem rekreacyjnym, kompleksem rekreacyjnym stanowiącym korytarz ekologiczny i regionalny korytarz przewietrzania. Wskazano również, że planowane parametry inwestycji nie są możliwe do ustalenia i samo zamierzenie inwestycyjne nie komponuje się harmonijnie w istniejący układ urbanistyczny obszaru. Podniesiono również, że to zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przewidującego na tym obszarze tereny parku rzecznego. Tym samym ustalenie warunków zabudowy naruszyłoby art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 2 ust. 2 oraz art. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od tej decyzji wniesiono odwołanie wraz z odrębną analizą zagospodarowania terenu i po jego rozpoznaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2006 r. utrzymało decyzję organu I instancji w mocy, podtrzymując wszystkie argumenty za odmową ustalenia warunków zabudowy i dodatkowo podnosząc, że organ administracji jest związany wnioskiem w pełnym zakresie i nie może ustalając warunki zabudowy w jakimkolwiek zakresie korygować je w stosunku do treści wniosku.

Z tą decyzją nie zgodził się K. H. i wniósł na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 34/07 uchylił obie wydane w sprawie decyzje wskazując, że organy administracji dokonały błędnej wykładni przepisów prawa. W ocenie Sądu nawet jeśli w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji nie ma żadnej innej zabudowy, nie może to przesądzać o odmowie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy, o ile w obszarze analizowanym jest przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej, która obejmuje już zrealizowaną inwestycję. Podniesiono, że w tej sprawie nie ustalono, które z działek są działkami sąsiednimi i tym samym niewłaściwie ustalono obszar analizy, co z kolei narusza art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wreszcie organy administracji naruszyły art. 10 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron o możliwości dla skarżącego zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a organ odwoławczy nie badając sprawy w całości a jedynie skupiając się na zasadności odwołania, naruszył zasadę dwuinstancyjności. Błędem było również pominięcie prywatnej analizy urbanistyczno-architektonicznej. We wskazaniach skierowanych do organu administracji zobowiązano ten organ do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, prawidłowego określenia obszaru analizy, zapewnienia stronom czynnego udziału i uwzględnienia oceny prawnej Sądu (akta administracyjne, karty nr 176-185).

Ponownie prowadząc postępowanie sporządzono w dniu 29 grudnia 2008 r. analizę urbanistyczno-architektoniczną, w której określono, że obsługa komunikacyjna ma się odbywać od ul. M. poprzez działki nr "8", "9", "6", z tym jednak, że teren działek nr "4" i "5" nie przylega do ul. M., ponieważ jest od niej oddalony o ok. 33 metry od ulicy. Poszerzono obszar analizy tak, aby cały teren między ul. M. a rzeka [...] był objęty analizą. Wskazano, że w sporządzanym planie miejscowy będzie to obszar "[...]" z przeznaczeniem pod tereny zielone, a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określa ten teren jako system przyrodniczy, zieleń urządzoną i parki rzeczne. Wskazano, że na działkach nr "9", "10", "11" znajdują się budynki mieszkalne użytkowane, a na działce nr "12" i "13" budynki mieszkalne nieużytkowane. Istnieje również zabudowa wzdłuż ul. [...], ale jest to zabudowa magazynowo-gospodarcza, w zakresie obiektów sportowo-uczelniach, a ponadto jest tam również karczma "[...]". Nie uznano za zasadnym odniesienie planowanej zabudowy do istniejącej zabudowy na obszarze [...], który tworzy odrębny obszar, znacznie oddalony od obszaru inwestycji. Ustalono, że wzdłuż drogi na działce nr "1" nie ma żadnej zabudowy, a ponadto nie można wyznaczyć linii zabudowy, która obejmowałaby teren inwestycji. W ocenie osoby sporządzającej analizę, nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy, ponieważ przy ul. M. od której wskazano obsługę komunikacyjną nie ma takiej zabudowy jak planowana i tym samym nie można ustalić, aby spełniony był wymóg kontynuacji funkcji (akta administracyjne sprawy, karty nr 204-215).

Sporządzono projekt decyzji w dniu 24 marca 2009 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 268), jednak z treści tego projektu nie wynika, aby sporządziła go osoba uprawniona. W tym samym dniu, czyli 24 marca 2009 r. Prezydent Miasta K. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Uzasadniając odmowę ustalenia tych warunków wskazano, że w tej sprawie nie jest spełniony warunek w postaci kontynuacji funkcji projektowanej zabudowy i projektowane zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z odrębnymi przepisami (z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To zamierzenie inwestycyjne narusza ład przestrzenny, walory architektoniczne i krajobrazowe oraz wymagania ochrony środowiska. Wskazano również na brak możliwości ustalenia linii zabudowy dla inwestycji dostępnej z tej samej drogi publicznej (z ul. M.) i ustosunkowano się co do braku uznania za zasadną analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną na wniosek wnioskodawcy przez mgr inż. arch. G.S. (akta administracyjne sprawy, karty nr 271-281).

Od tej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł K. H., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i podniósł, że organ I instancji nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w tej sprawie i tym samym naruszył wytyczne Sądu zawarte w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. Wskazał, że uzasadnienie decyzji I-instancyjnej zawiera szereg twierdzeń niezgodnych ze stanem faktycznym, a sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna jest nierzetelna, niezgodna ze stanem faktycznym i wadliwie interpretuje przepisy prawa ponieważ na działkach sąsiednich istnieje zabudowa jednorodzinna i nie musi ona być dominująca na tym obszarze. Ponadto przy ul. M. jest zabudowa jednorodzinna i wielorodzinna i na tą okoliczność dołączono do odwołania zdjęcia. Ponadto w ocenie odwołującego niedopuszczalnym było wskazywanie na trwałość istniejących obiektów jako cechy odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Niedopuszczalnym było wskazanie na sprzeczność zamierzenia inwestycyjnego z ładem przestrzennym. Ponadto teren objęty przyszłą inwestycją nie posiada określonej funkcji, bo funkcję dopiero wyznaczy plan miejscowy. Bezpodstawnie odmówiono uznania analizy sporządzonej przez mgr inż. arch. G. S.. Odwołujący podniósł, że na działkach nr "14", "15", "16", "17", "18", "19", "20", "21", "10", "9", "13", "11", "12", "22", "23" istnieje zabudowa która pozwala na ustalenie parametrów inwestycji w tej sprawie. Ponadto do karczmy "[...]" dojazd z ul. M. jest faktyczny. Dopuszczalnym było również wyznaczenie linii zabudowy. Wreszcie odwołujący podniósł, że w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji ustalono odrębną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 23.04.2007 r. warunki zabudowy dla tożsamej inwestycji zlokalizowanej na działce nr "21", a działki nr "4" i "5" są w sąsiedztwie tej działki. Ponadto w innym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "kompleks sportowo-apartamentowy sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną, z której wynika, że wzdłuż ul. M. może być kontynuowana zabudowa usługowa lub mieszkaniowa o charakterze jednorodzinnym, co potwierdza wątpliwy charakter analizy sporządzony w tej sprawie.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 19 czerwca 2009 r. utrzymano zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia dokonane przez organ I instancji i wskazał, że prawidłowo w tej sprawie wyznaczono obszar analizy. Zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu i uwzględniono ocenę prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Ustosunkowując się do analizy sporządzonej na zlecenie inwestora wskazano, że obejmuje ona zbyt duży obszar i tym samym wnioski z tej analizy nie są uzasadnione. Za organem I instancji wskazano, że na tym obszarze nie istnieje taka zabudowa, która pozwoliłaby na ustalenie kontynuacji funkcji i cech dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto projektowana inwestycja narusza wymagania ładu przestrzennego, a przy tym nie można było modyfikować wniosku inwestora co do wyznaczenia innych niż zawarte we wniosku parametrów przyszłej inwestycji.

Na tą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się uchylenia obu decyzji wydanych w tej sprawie.

Skarżący podniósł, że na terenie analizy występuje funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a więc spełniona została zasada "dobrego sąsiedztwa" i tym samym należało wyznaczyć takie parametry przyszłej inwestycji, jakie wynikają z przeprowadzonej analizy. Organy administracji błędnie wyinterpretowały zasady sporządzania linii zabudowy, bo nawet nieprawidłowa odległość zabudowy na działkach nr "11" i "13" od drogi publicznej nie zwalniała od wyznaczenia prawidłowej linii zabudowy, a na działce nr "9" jest budynek pozwalający na prawidłowe wyznaczenie takiej linii. Sama analiza urbanistyczno-architektoniczna organu I instancji zawiera liczne braki, polegające na przemilczeniu zabudowy działki nr "15" i nr "24", błędnych zasadach wyznaczania linii zabudowy oraz nieuzasadnionego odstąpienia od wyznaczania parametrów zamierzenia inwestycyjnego. Ponadto przesłanka zachowania ładu przestrzennego to tylko wskazówka interpretacyjna, a nie wymóg prawny. Władztwo planistyczne nie istnieje w zakresie wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy. Skarżący zarzucił również organom administracji, że nie zastosowały się do oceny prawnej wynikającej z wcześniej wydanego w tej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie zarzuty zawarte w skardze są uzasadnione.

Przede wszystkim należy podnieść, że tryb i zasady ustalania warunków zabudowy reguluje ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), zwana dalej w skrócie "u.p.z.p.", a w szczególności jej art. 61, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ma obowiązek ustalenia, czy spełnione zostały wyżej wymienione warunki. Dodatkowo w tej sprawie, na podstawie art. 53 ust. 4 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z:

1) właściwym organem w melioracji wodnych;

2) właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

W tej sprawie organy administracji popełniły szereg wad, uzasadniających uchylenie obu decyzji. Nie zastosowało się również w pełni do poglądu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażonego w wyroku z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 34/07.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że w tej sprawie organy administracji uchybiły tak przepisom prawa materialnego, jak i przepisom procedury administracyjnej.

Organy obu instancji w prowadzonym postępowaniu nie zawiadomiły skutecznie K. L., będącego właścicielem działki nr "25" bezpośrednio przylegającej do terenu inwestycji i w związku z zakresem tego zamierzenia inwestycyjnego (budowa zespołu budynków) posiadającego przymiot strony w tym postępowaniu. Wprawdzie w poprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zakończonym ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2006 r. jedne raz zawiadomiono K. L. o prowadzonym postępowaniu (w dniu 15 grudnia 2005 r. doręczono przesyłkę tej stronie), ale w aktach sprawy nie ma informacji o pouczeniu tej strony co do skutków zmiany adresu (akta administracyjne sprawy, karta nr 59). Tym samym organy administracji musiały w toku ponownie prowadzonego postępowania ustalić prawidłowy adres tej strony, inaczej naraziły się na prowadzenie postępowania bez zapewnienia stronie czynnego udziału, co z kolei stanowi przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W toku postępowania pominięto również podmiot wykonujący uprawnienia właścicielskie wobec rzeki [...], mimo że obszar zamierzenia inwestycyjnego obejmuje tą rzekę, do której mogły być przekazywane wody opadowe. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) i wydanym na podstawie art. 11 ust. 3 tej ustawy rozporządzenia, Marszałek Województwa [...] wykonuje uprawnienia Skarbu Państwa co do rzeki [...] w Wojewódzkie (załącznik nr 3 pkt 4 województwo małopolskie, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną, Dz. U. z 2003 r. Nr 16, poz. 149). Tym samym poza pominięciem K. L., pominięto również Marszałka Województwa z udziału w postępowaniu w tej sprawie.

Kolejne uchybienie dotyczy braku wykazania przez wnioskodawcę, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Warunki techniczne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków ustalono dnia 22.11.2005 r. z okresem ważności przez dwa lata (akta administracyjne, karta nr 61), tym samym orzekając po 2007 r. organy administracji nie mogły uznać, że wnioskodawca dołączył do wniosku aktualne warunki uzbrojenia terenu.

Nieprecyzyjnie wnioskodawca określił zasady komunikacji z drogą publiczną. Przede wszystkim analizując treść wniosku można mieć wątpliwość co do tego, w jaki sposób miałby odbywać się dostęp do drogi publicznej. Albo bowiem w tej sprawie ten dostęp do drogi publicznej następowałby od ul. M., albo od ul. [...]. Mimo jednak, że sam wniosek pozostawia ta kwestię nie wyjaśnioną, to Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony środowiska Urzędu Miasta K. (nie będącym nawet zarządem drogi) stwierdził, że obsługa komunikacyjna działek o numerach "4" i "5" nastąpi z ulicy M. poprzez działki nr "4", "6", "7", "8" (akta administracyjne sprawy, karta nr 69). Stanowiło to zmianę wniosku inwestora, który w tym zakresie nie wskazał w sposób precyzyjny na obsługę komunikacyjna terenu zamierzenia inwestycyjnego. Stanowisko zajęte przez ww. Wydział Urzędu Miasta K. zaakceptowano w zaskarżonej decyzji (i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji). Tym samym nie było jasnym również i to, w stosunku do której drogi publicznej (ul. M. lub ul. [...]) należało badać spełnienia warunków zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zgodnie bowiem powoływanym już art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przesłanką uzasadniającą ustalenie warunków zabudowy jest to, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (podkreślenie składu Sądu), jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organom administracji nie można modyfikować treść wniosku co do ustalania, jaka droga publiczna stanowi dostęp do planowanej inwestycji. Jeżeli więc w tym zakresie wniosek był nieprecyzyjny, należało wezwać wnioskodawcę o jego uzupełnienie (sprecyzowanie). Wadę tą sam organ I instancji dostrzegłby, gdyby po otrzymaniu wniosku w pierwszej kolejności sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną a następnie projekt decyzji i skierował ten projekt do uzgodnienia w trybie art. 106 K.p.a. (stosownie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p., z pominięciem jednak uzgodniania w trybie art. 106 z zarządcą drogi, bo w tej sprawie zarządca drogi jest organem prowadzącym "główne" postępowanie). Zasięgnięcie jednak opinii zarządu drogi było obligatoryjne. Przejęcie odmiennej procedury (właściwej w przypadku ustalania lokalizacji drogi na wniosek zarządcy drogi – art. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) doprowadziło do niczym nie uzasadnionego modyfikowania treści wniosku.

Identyczna sytuacji miała miejsce w stosunku do sposobu odprowadzania wód opadowych. Wniosek zawiera trzy możliwości odprowadzania tych wód (do rzeki [...], zagospodarowania na działkach wnioskodawcy i odprowadzania do kolektora sieciowego), a właściwy organ uzgadniający wniosek (a nie projekt decyzji) stwierdził jedynie, że uzgadnia pozytywnie (czy wniosek?) w zakresie odprowadzania wód opadowych nie wskazując nawet, który z tych trzech sposobów stanowi o tym pozytywnym uzgodnieniu. Można jedynie domyślać się, że zasadniczo uzgodnienie pozytywne chyba dotyczyło odprowadzania wód opadowych do rzeki [...]. Również i ta wada byłaby wyeliminowana, gdyby organ uzgadniający uzgadniał projekt decyzji (który wówczas musiałby zawierać propozycję konkretnego sposobu odprowadzania wód opadowych). Prezydent Miasta K. sporządzając projekt decyzji musiałby więc już na tym etapie zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie sposobu odprowadzania wód deszczowych (gdyby wnioskodawca zamierzał odprowadzać np. do kolektora, wówczas musiałby przedstawić informację dysponenta taką siecią co do możliwości odbioru wód opadowych).

Kolejna wada wiąże się z brakiem wyjaśnienia, do której drogi publicznej będzie miała dostęp projektowana inwestycja. Sporządzając analizę odniesiono się zarówno do ul. M., jak i ul. [...]. Z analizy sporządzonej w tej sprawie można odnieść wrażenie, że raczej analizowano sposób zagospodarowania działek przy ul. M. i to pomimo tego, że ani teren inwestycji nie miał dostępu do tej ulicy, ani w istocie sam wnioskodawca nie wskazał, że taki dostęp teren przyszłej inwestycji posiada. Dopiero ustalenie ponad wszelką wątpliwość, z której drogi publicznej teren inwestycji będzie miał dostęp pozwala na prawidłowe przeprowadzenie analizy. Takie stanowisko zaprezentowano w orzecznictwie sadowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9.11.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1850/07, opub. w LEX nr 418915 zawarł tezę, zgodnie z którą: "jeżeli z treści przedłożonego przez inwestora wniosku wynika, iż dojazd do działek objętych inwestycją istnieje z dwóch stron, to w celu właściwego określenia terenu objętego analizą organ ma obowiązek ustalić w sposób jednoznaczny, od której z powyższych ulic odbywał się będzie główny wjazd na teren inwestycji. I dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia określić obszar analizowany". Pogląd ten jest zbieżny z prezentowanym przez Sąd w tej sprawie.

Kolejną wadą było sporządzenie projektu decyzji pierwszoinstancyjnej wbrew art. 60 ust. 4 u.p.z.p. który stanowi, że sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Na żadnym projekcie decyzji w tej sprawie nie ma pieczątki (i podpisu) urbanisty bądź architekta. W istocie w tej sprawie nie wiadomo po co ten projekt sporządzono, skoro data sporządzenia projektu decyzji to 24 marca 2009 r. i taka samą datę nowi decyzja pierwszoinstancyjna. Wypaczono więc sens sporządzania projektu decyzji, bowiem projekt decyzji po to jest sporządzany, żeby został on uzgodniony.

Sąd nie podziela również i tego poglądu, że wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wiąże organy co do wszystkich parametrów określonym w tym wniosku. Wprawdzie w tej materii nie ma jednolitości orzecznictwa sądowego, ale uzasadnionym jest takie stanowisko, zgodnie z którym wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy wiąże organ co do funkcji przyszłej zabudowy wskazanej w tym wniosku, a nie co do przedstawionych przez wnioskodawcę parametrów przyszłej inwestycji. Parametry te bowiem ustala się w sposób zobiektywizowany (niejako odtwarzając na podstawie stanu faktycznego z obszaru analizy, stąd decyzja ustalająca warunki zabudowy ma charakter deklaratoryjny) wskazując na średnie wartości tych parametrów określone na obszarze analizowanym (por. teza nr 3 wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1401/06, opub. w LEX nr 394807: "3. Dane podawane na etapie postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy stanowią jedynie przewidywania inwestora, a precyzyjne informacje przedłożone być mogą dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Nie zwalnia to jednak inwestora od podania szacunkowych danych liczbowych oraz dokonania starannej oceny wpływu inwestycji na środowisko". Identyczne stanowisko jak w tej sprawie zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4.10.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1381/07, opub. w Lex nr 394823.

Tym samym okoliczność, że np. wniosek zawiera dane dotyczące wysokości lub szerokości proponowanego zamierzenia inwestycyjnego stanowiące wartości mniejsze lub większe niż obliczone na podstawie analizy urbanistyczno-architektonicznej średnie wartości nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wprawdzie postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczynane jest na wniosek, tym niemniej przepisy u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem" określają zasady ustalania tych wielkości w sposób obiektywny, niezależny od stanowiska wnioskodawcy.

Sąd nie podziela również stanowiska organów administracji, jakoby w tej sprawie nie miała miejsca kontynuacja funkcji zabudowy. Wniosek skarżącego zawiera następujący opis tego zamierzenia: "zespół domów jednorodzinnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną". Tak określony opis oznacza, że w istocie inwestor zamierza realizować zabudowę jednorodzinną na wskazanych przez siebie działkach. Stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu to sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Tym samym sporządzając analizę należało badać, czy przynajmniej jedna z działek dostępnych z tej samej drogi publicznej jest zabudowa zabudową jednorodzinną. Można mieć wątpliwości również co do tego, czy rzeczywiście prawidłowo ustalono stan zagospodarowania terenu objętego analizą. Porównując bowiem opis tego terenu sporządzony w analizie z dokumentacją fotograficzną przedstawioną przez skarżącego można stwierdzić rozbieżności.

Tym niemniej Sąd w tej sprawie nie ocenia, jakie powinny być parametry zawartego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego ani też nie przesądza, czy istotnie dopuszczalnym jest ustalenie kontynuacji funkcji zabudowy. Sąd bowiem nie dokonuje nowego ustalania stanu faktycznego, a jedynie ocenia stan faktyczny ustalony przez organu obu instancji. Bez wątpienia jednak w tej sprawie sporządzając analizę urbanistyczno-architektoniczną należy ustalić dostęp do drogi publicznej terenu inwestycji, po czym ustalić, czy przy tej samej drodze publicznej jest przynajmniej jedna z działek zabudowana w sposób pozwalający na uznanie istnienia kontynuacji funkcji zabudowy. To z kolej jest warunkiem ustalania parametrów zamierzenia inwestycyjnego niezależnie od tego, jakie parametry wskazał sam wnioskodawca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20.12.2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1060/07, opub. w LEX nr 372443 zawarł tezę, zgodnie z którą "do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora". Pogląd ten podziela Sąd w tej sprawie. Taki też pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku wydanym w tej sprawie w dniu 19 lutego 2008 r.

W tym stanie sprawy należy wskazać, że organy administracji naruszyły art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego ustalania stanu faktycznego sprawy przy sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia. Naruszono również art. 60 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p., a także art. 53 ust. 4 u.p.z.p. poprzez brak przekazania do uzgadniania projektu decyzji i zastąpienie tego projektu wnioskiem inwestora. W sprawie występują również wady określone art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), ponownie prowadząc sprawę organ I instancji powinien w szczególności zawiadomić wszystkie strony o prowadzonym postępowaniu, sporządzić analizę (po wyjaśnieniu wątpliwości dotyczących wniosku) zgodnie z poglądem zawartym w tym wyroku i na tej podstawie sporządzić prawidłowo projekt decyzji, który następnie należy uzgodnić z właściwymi organami. Sądowi z urzędu jest wiadomym, że skarżący kilkakrotnie składał wnioski dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla tego terenu, tym samym organ I instancji winien ustalić, czy nie występuje tożsamość tej sprawy z inną (lub innymi) identycznymi prowadzonymi na wniosek skarżącego.

Sąd zasądził koszty postępowania na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.