Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1494/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 159 § 1, art. 61 § 6
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy sekretarz sądowy J. C. po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W., K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2622/18 w sprawie ze skargi M. W., K.W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2622/18 oddalił skargę M. W. i K. W. na postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji ustalającej odszkodowanie za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], Wojewoda [...], w związku z prowadzonym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., ustalającej odszkodowanie w kwocie 3 774 673,00 zł na rzecz W. E., M. W. i K. W. za nieruchomość położoną w W. przy dawnej ulicy D. (obecnie ul. D., [...]), stanowiącą działkę gruntu o powierzchni 6863,7 m2, wywłaszczoną orzeczeniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1946 r. od S. E. na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem dla Polskich Kolei Państwowych Okręgu L., wstrzymał z urzędu wykonanie ww. decyzji Prezydenta Miasta W. do czasu rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Na powyższe postanowienie W. E., M. W. oraz K. W. wnieśli zażalenie.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił w całości zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do ponownego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] orzekł o wstrzymaniu z urzędu ww. decyzji Prezydenta Miasta W. z [...] kwietnia 2016 r., a postanowienie to zostało utrzymane postanowieniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., a następnie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., IV SA/Wa 1454/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r., wniesiona zaś od tego wyroku skarga kasacyjna nie została dotychczas rozpoznana, a zatem postanowienie to nadal funkcjonuje w obiegu prawnym. Na tej podstawie Minister stwierdził, że brak było podstaw do wydania kolejnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej same decyzji, tym bardziej że w wyniku wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyroku z dnia 27 października 2017 r., IV SA/Wa 1840/17, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. toczy się ponownie, a nadto Sąd nie orzekał w tym przypadku o legalności postanowienia z dnia [...] czerwca 2016 r. wstrzymującego wykonanie wskazanej decyzji oraz utrzymującego go w mocy postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodły M. W. oraz K. W.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że rozstrzygnięcie sporu powstałego na gruncie niniejszej sprawy sprowadza się do konieczności ustalenia statusu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., co do jej wykonalności. Wątpliwości co do zgodności z prawem powyższej decyzji powziął Wojewoda [...], w związku z czym pismem z dnia 9 maja 2016 r. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Ponadto postanowieniem wydanym w tej samej dacie wstrzymał z urzędu wykonanie powyższej decyzji Prezydenta Miasta W. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji. Pełnomocnik stron wniósł zażalenie na to postanowienie. W rezultacie jego rozpoznania, w trybie autokontroli, tj. na podstawie art. 132 § 1 K.p.a., Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie z [...] maja 2016 r. o wstrzymaniu z urzędu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r., do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, uwzględniając w całości zażalenie złożone przez pełnomocnika stron odnośnie do niewskazania w zaskarżonym orzeczeniu dostatecznego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz co do braku pieczęci Wojewody, ale jednocześnie, uzupełniwszy te braki, w punkcie 2. postanowienia orzekł o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] kwietnia 2016 r. do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji, przedstawiając szeroką argumentację faktyczną i prawną. Postanowienie to zostało przez strony zaskarżone, lecz orzekający w sprawie Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał je w mocy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., a wniesiona na to postanowienie skarga została nieprawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2017 r., I SA/Wa 1454/17, i do dnia wydania niniejszego wyroku kwestia ta nie została rozstrzygnięta stosownym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym stanie rzeczy nie może budzić wątpliwości, że postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., jako ostateczne, nadal pozostaje w obiegu prawnym i wywołuje przewidziane w nim skutki, gdyż póki co żadnym orzeczeniem organu administracji publicznej, ani prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego postanowienie to nie zostało z obrotu prawnego wyeliminowane. Oceny tej nie zmienia wydanie przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., stwierdzającej nieważność spornej decyzji Prezydenta Miasta W. oraz fakt, że decyzję Wojewody utrzymała następnie w mocy decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2017 r., bowiem – jak sami Skarżący podnoszą – wyrokiem z dnia 27 października 2017 r., IV SA/Wa 1840/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uwzględnił wniesioną skargę i uchylił obie decyzje. Oznacza to, że wraz z uprawomocnieniem się ww. wyroku sprawa na powrót stała się zawisła przed Wojewodą [...], a wszystkie podjęte przez ten organ czynności w prowadzonym przezeń postępowaniu pozostały w mocy, gdyż na skutek orzeczenia Sądu uchylono jedynie kończącą to postępowanie decyzję. Inaczej rzecz mówiąc, wyrok Sądu nie spowodował uchylenia wszystkich podjętych przez organ czynności procesowych podjętych przed wydaniem uchylonej decyzji, dlatego nie można ich traktować jako niebyłe, czy nieistniejące. Wniosek ten musi się więc odnosić także do postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., wstrzymującego wykonanie spornej decyzji Prezydenta Miasta W., podjętego w trybie art. 159 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Jednocześnie Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "P.p.s.a."), który odnosi się wyłącznie do takiego wstrzymania, które miało miejsce w trybie określonym w art. 61 § 2 P.p.s.a.

W konkluzji, jako prawidłowe Sąd I instancji uznał postanowienie Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r., uchylające w całości postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., gdyż uchylone postanowienie było drugim rozstrzygnięciem dotyczącym tej samej kwestii, a więc dotknięte było wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 w zw. art. 126 K.p.a., tj. dotyczyło sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym ostatecznym postanowieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodły skarżące wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, a więc wniosku o uchylenie zaskarżanego uzasadnienia postanowienia Ministra Inwestycji i Rozwoju w zakresie, którym za podstawę uchylenia w całości postanowienia z dnia [...] stycznia 2018 r. - organ II instancji uznał istnienie w obrocie prawnym postanowienia administracyjnego wstrzymującego wykonanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydenta Miasta W.; względnie - o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a w każdym przypadku - o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 159 § 1 K.p.a. w zw. art. 145 § 1 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że art. 61 § 6 pkt 1 P.p.s.a. nie ma zastosowania do postanowień wstrzymujących wykonanie decyzji, które zostały wydane na etapie postępowania administracyjnego, co jest nie do przyjęcia w zakresie systematyki postanowień wstrzymujących wykonanie decyzji mających identyczne podstawy prawne wydania czy to na etapie postępowania administracyjnego czy też sądowoadminstracyjnego - zważywszy, iż wyrok sądu administracyjnego uwzględniającego skargę i zarazem uchylający decyzje merytoryczne organu I i II instancji usuwa z porządku prawnego również inne czynności podjęte przez organy w pierwotnym postępowaniu - w tym szczególności skierowane wobec stron postępowania, a więc i postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, a z drugiej strony sąd administracyjny nie może wskazywać podstawy zastosowania art. 159 § 1 K.p.a., który jest narzędziem prawnym używanym przez organ administracji publicznej i to ten organ przy powtórnym rozpatrywaniu sprawy powinien zbadać czy znów zachodzi prawdopodobieństwo wstrzymania wykonania decyzji czy też nie, a zatem nie sposób uznać, że mimo prawomocnego wyroku z dnia 27 października 2017 r. WSA w Warszawie (sygn. akt: IV SA/Wa 1840/17) uchylającego decyzję z dnia [...] maja 2017 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewody [...], które stwierdzały nieważność decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Prezydenta Miasta W. - ostanie w obrocie prawnym postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. Ministra Infrastruktury i Budownictwa, które utrzymywało poprzedzające ją postanowienie z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewody [...] w zakresie wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta W.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Istotą sporu w niniejszej sprawie było czy przepis art. 61 § 6 P.p.s.a. ma zastosowanie do instytucji wstrzymania uregulowanej w art. 159 § 1 P.p.s.a.

Za prawidłowe uznać należało wywody kontrolowanego sądu, który wskazał, że przepisu art. 61 § 6 P.p.s.a. nie można odnosić do instytucji wstrzymania wykonania decyzji z art. 159 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że wskazany § 6 stanowi jedną z sześciu jednostek redakcyjnych artykułu 61 P.p.s.a.

W paragrafie 2 i 3 art. 61 P.p.s.a. dopuszczono możliwość wstrzymania wykonania decyzji. Jednak wskazane w tych regulacjach przesłanki zastosowania instytucji wstrzymania są odmienne od tych, o których mowa w art. 159 § 1 P.p.s.a.

Przepis art. 159 § 1 P.p.s.a. ma zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, skierowany jest do organów prowadzących postępowanie nadzwyczajne.

O jego użyciu decyduje prawdopodobieństwo dotknięcia decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 P.p.s.a.

Z kolei wstrzymanie wykonania decyzji, którego podstawa wywodzi się z § 2 bądź § 3 art. 61 P.p.s.a. możliwe jest wyłącznie po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego i to w odniesieniu do decyzji, której skarga dotyczy.

W przypadku, o którym mowa w § 2 decyzja o zastosowaniu instytucji pozostawiona została organowi, przepis nie stanowi dodatkowych warunków wstrzymania. Z kolei rozstrzygnięcie, którego podstawą jest § 3 podejmuje wyłącznie sąd i tylko wówczas, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody bądź wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków.

Ewentualna wadliwość objętej żądaniem wstrzymania decyzji nie ma w obydwu przypadkach żadnego wpływu na podjęcie rozstrzygnięcia.

Zauważyć należy, że żadna z sześciu jednostek redakcyjnych art. 61 P.p.s.a. nie zawiera odniesienia do instytucji uregulowanej w art. 159 § 1 K.p.a.

Treść § 6 art. 61 P.p.s.a nie pozwala na przyjęcie, by przepis ten miał zastosowanie względem innych regulacji aniżeli objęte postanowieniami § 2 i 3 tego artykułu. Wiąże bowiem upadek wstrzymania z wydaniem przez sąd orzeczenia kończącego postępowania w pierwszej instancji, co jest w pełni zrozumiałe w odniesieniu do wstrzymania z § 2 i § 3 art. 61 P.p.s.a., które dopuszczają rozstrzyganie w tym zakresie wyłącznie w razie wniesienia skargi i w odniesieniu do objętych nią orzeczeń.

Tymczasem warunkiem zastosowania instytucji wstrzymania z art. 159 § 1 K.p.a. nie jest uprzednie zainicjowanie postępowania sądowoadministracyjnego.

W świetle powyższych rozważań nie mógł również za słuszny uznany zostać zarzut, że uchylenie na skutek prawomocnego wyroku decyzji stwierdzających nieważność skutkuje automatycznym usunięciem z porządku prawnego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji objętej kontrolą w postępowaniu nadzwyczajnym. Wskazane w kasacji przepisy nie pozwalają na taką interpretację.

Postanowienie o wstrzymaniu z art. 159 § 1 K.p.a. podlega odrębnemu zaskarżeniu. Jego badanie nie następuje w ramach kontroli sądowoadministracyjnej decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Podkreślenia wymaga, że przepis art. 159 § 1 K.p.a. daje podstawę do wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej na czas trwania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, które pozostawało niezakończone na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2017r., sygn. akt IV SA/Wa 1840/17, uchylającego decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym.

Z powyższych względów, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., skarga kasacyjna, jako niezasadna, musiała ulec oddaleniu.