Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1120/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 2, art. 134, art. 7, art. 7a par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Anna Szymańska Protokolant: starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 25 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 704/17 w sprawie ze skargi P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. oddalił skargę P. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej [...]WINB) z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie opłaty legalizacyjnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej PINB) nałożył na P. M. opłatę legalizacyjną w wysokości 2500 zł z tytułu legalizacji ogrodzenia usytuowanego na działce nr [...], wykonanego bez wymaganego prawem zgłoszenia.

W zażaleniu na to postanowienie E. Z. zakwestionowała stanowisko PINB dotyczące charakteru inwestycji, wskazując m.in. na zrealizowanie dwu różnych obiektów budowlanych (ogrodzenia oraz punktu widokowego), wykonanie ogrodzenia na fundamencie oraz jego trwałe związanie z gruntem, a także na sprzeczność inwestycji z projektem oraz błędne ustalenia organu co charakteru inwestycji.

Zaskarżonym postanowieniem [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji, uznając za przedwczesne zastosowanie w przedmiotowej sprawie procedury legalizacyjnej określonej w art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; dalej p.b.).

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach P. M. wniósł o uchylenie postanowienia [...]WINB, jako sprzecznego ze stanem faktycznym i prawnym, w tym z treścią art. 7a k.p.a. Wywodził także, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 134 k.p.a. z uwagi na brak daty pewnej wniesienia przez E. Z. zażalenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę. Sąd wskazał, że podstawą materialnoprawną kwestionowanego postanowienia jest art. 49b ust. 4 p.b., zgodnie z którym, jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Możliwość nałożenia opłaty legalizacyjnej art. 49b ust. 4 p.b. wiąże ze spełnieniem przesłanek wskazanych w ust. 2 tego artykułu. Postępowanie legalizacyjne kończy się decyzją nakazującą rozbiórkę w przypadku niespełnienia obowiązku, o którym mowa w ust. 2 (art. 49b ust. 3) bądź, w razie spełnienia tego obowiązku, ustaleniem opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 4). Sąd stwierdził, że konstrukcja art. 49b p.b. nie jest zbyt jasna, zwłaszcza co do tego, czy spełnienie obowiązku w rozumieniu wskazanych przepisów ma charakter tylko formalny, czy też charakter materialny, a zatem czy wystarczy przedłożenie przez sprawcę samowoli budowlanej dokumentów określonych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 49b ust. 2, czy też organ nadzoru budowlanego powinien dokonać oceny tych dokumentów, zwłaszcza w kontekście ich zgodności ze stanem rzeczywistym. Zdaniem Sądu, mimo wątpliwości jakie mogą się tutaj pojawiać, opowiedzieć się trzeba za koniecznością weryfikacji przedstawionych dokumentów w tym aspekcie, bowiem w innym przypadku mogłoby dojść do zalegalizowania obiektu wykonanego niezgodnie z prawem. Wobec tego zwrot "jeżeli zachodzą okoliczności, o których mowa w ust. 2 " (art. 49b p.b.) należy rozumieć w ten sposób, że sprawca samowoli "zgłoszeniowej" przedstawił wymagane postanowieniem dokumenty, potwierdzające zgodność z prawem wykonanego obiektu i dokumenty te są zgodne ze stanem rzeczywistym.

Odnosząc te ustalenia do przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że badaniu (poza innymi dokumentami) powinien podlegać projekt zagospodarowania terenu oraz opis techniczny i dopiero pozytywna ocena w tym zakresie uzasadniałaby ustalenie opłaty legalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie inwestor przedłożył wymagane dokumenty i organ I instancji pozytywnie je ocenił, mimo tego, że – w ocenie Sądu – ich wiarygodność, zwłaszcza w przypadku projektu zagospodarowania terenu, jak i opisu technicznego budzi zastrzeżenia ze względów podniesionych w uzasadnieniu postanowienia [...]WINB. Nie oddają one rzeczywistego stanu i zakresu inwestycji, jak również jej charakteru. Zdaniem Sądu, problem w istocie rzeczy polega na tym, że przynajmniej w pewnej części trudno uznać inwestycję za typowe ogrodzenie, bowiem ma ona znamiona muru oporowego. Kwalifikacja taka jest o tyle istotne, ze konstrukcje oporowe w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.b. zaliczane są do budowli, a tym samym do obiektów budowlanych. Co za tym idzie ich legalizacja odbywa się w trybie określonym w art. 48 p.b., innym niż tryb związany z samowolą "zgłoszeniową". Przewidziana jest w szczególności decyzyjna forma zakończenia procedury legalizacyjnej, jak również znacznie wyższe opłaty legalizacyjne.

Sąd przyznał rację organowi II instancji, który ze względu na wadliwość postępowania wyjaśniającego (naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy uchylił postanowienie PINB. Natomiast – w opinii Sądu – nieprawidłowo w podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który pozwala na uchylenie postanowienia (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.), pod warunkiem podjęcia w to miejsce orzeczenia merytorycznego albo umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego w całości. Nie jest to zrozumiałe, zwłaszcza z tej przyczyny że, jak przyjął, mamy tu do czynienia z klasyczną samowolą budowlaną (art. 48 p.b.), co uzasadniałoby umorzenie postępowania w sprawie opłaty. Właściwą podstawą prawną był art. 138 § 2 k.p.a. Jednakowoż to uchybienie – zdaniem Sądu – nie miało większego wpływu na wynik sprawy, bowiem w konsekwencji uchylenia postanowienia PINB organ ten będzie zobowiązany dalej prowadzić postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej i zakończyć go stosownym postanowieniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrokowi temu zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, poprzez nie rozpoznanie przez WSA w Gliwicach zarzutów zgłoszonych w skardze, dotyczących uchybienia przez E. Z. zawitemu terminowi do wniesienia zażalenia i nie wykazania daty pewnej jego wniesienia, przywołując w rozwinięciu tego zarzutu art. 141 § 2 i art. 134 k.p.a. – i w odniesieniu do tego zarzutu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania;

- naruszenie prawa materialnego, "poprzez naruszenie zasad ogólnych postępowania", a w szczególności art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W odniesieniu do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów zauważyć trzeba, że w aktach sprawy jest zażalenie E. Z. na "postanowienie [...] z [...] luty 2017", "otrzymane w dniu [...].02.2017", które wpłynęło do PINB w dniu [...] marca 2017 r. Przy podpisie na tym zażaleniu widnieje data "[...].03.2017". Data na pieczątce na kopercie jest nieczytelna. Z wydruku dotyczącego śledzenia przesyłek wynika, że przedmiotowa przesyłka to "List polecony ekonomiczny".

Poczta Polska w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skierowanym do ŚWINB podała, że nie może wskazać daty nadania przesyłki poleconej kierowanej do PINB, gdyż przedmiotowa przesyłka nie została zarejestrowana w systemie informatycznym w momencie jej nadania.

Postanowienie doręczono E. Z. w dniu [...] lutego 2017 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, a zatem termin do skutecznego złożenia zażalenia upływał z dniem [...] marca 2017 r. (poniedziałek).

W tej sytuacji, skoro zażalenie wpłynęło do PINB w dniu [...] marca 2017 r., nie ma wystarczających podstaw do skutecznego zakwestionowania zachowania przez E. Z. terminu do wniesienia zażalenia. Przedmiotowa przesyłka była listem poleconym ekonomicznym, a nie priorytetowym (a nawet takie nie zawsze wpływają do adresata w dniu ich nadania, co wynika z doświadczenia życiowego) i wpłynęła do organu dzień po terminie, w którym mogła być skutecznie nadana w urzędzie pocztowym. Zauważyć jedynie wypada, że na pewno przedmiotowa przesyłka nie została nadana w dniu [...] lutego 2017 r., skoro zawierała zażalenie na postanowienie z dnia [...] lutego 2017 r., doręczone w dniu [...] lutego 2017 r. Brak wyraźnego odniesienia się w motywach zaskarżonego wyroku do powyższej kwestii nie miał w tej sytuacji wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. podkreślić trzeba, iż sądy administracyjne nie stosują przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz orzekają na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem Sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a.

Oceniając zaś zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia stwierdzić trzeba, że słusznie Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia tych unormowań przez ŚWINB.

Stosownie bowiem do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Zgodnie zaś z art. 7a § 1 k.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Zaskarżone postanowienie, będące aktem kasacyjnym, nie przesądza o ostatecznym wyniku sprawy. Przeciwnie, ma ono na celu należyte wyjaśnienie stanu faktycznego tak, aby nie było wątpliwości co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu będzie możliwe zastosowanie właściwych unormowań prawa materialnego. Zaznaczyć jedynie wypada, że stwierdzenie przez Sąd I instancji w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, że "przynajmniej w pewnej części (...) ma ona znamiona muru oporowego", nie może być rozumiane jako przesądzenie charakteru tego obiektu, a jedynie jako konieczność wyjaśnienia przez organ powyższej okoliczności.

W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.