Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 434/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA Andrzej Cisek, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2006 r. przy udziale - sprawy ze skargi J. W. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia 11 maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych polegających na adaptacji pomieszczeń strychu I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz J. W. kwotę 340 zł /trzysta czterdzieści złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 października 1998 r., nr [...], rezydent W. zatwierdził projekt budowlany i wydał J. W. pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na adaptacji pomieszczeń strychu w celu rozbudowy mieszkania nr 2 w budynku nr [...] przy ul. P. we W.

W dniu 26 listopada 2004 r. J. W. złożył do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. zawiadomienie o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowana adaptacji pomieszczeń strychu w celu rozbudowy mieszkania nr 2 w ww. budynku.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2005 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), art. 123 k.p.a. oraz art. 4 ust. 1 pkt 11 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. Nr 91, poz. 587) – po przeprowadzeniu z urzędu kontroli budowy polegającej na adaptacji pomieszczeń strychu w celu rozbudowy mieszkania nr 2 w opisanym wyżej budynku:

1. wstrzymał wymienione wyżej roboty budowlane;

2. zobowiązał inwestora – J. W. – do skutecznego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób nieupoważnionych, niezwłocznie, oraz do przedstawienia ekspertyzy dotyczącej rozebranego, a następnie odbudowanego, po zgłoszeniu zakończenia budowy komina trzykanałowego – w terminie do 30 czerwca 2003 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że podczas postępowania prowadzonego w sprawie mieszkania nr 1 znajdującego się w budynku przy ul. P. [...], stwierdzono, że w budynku tym brakuje jednego komina. Analiza akt i dwukrotnie przeprowadzone oględziny wykazały, że inwestor robót budowlanych w mieszkaniu nr 2, w dokonanym – zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane – zgłoszeniu zakończenia robót, podał nieprawdziwe dane. W wyniku kontroli obiektu przeprowadzonej w styczniu 2005 r. ustalono, że nie nadaje się on do użytkowania. Trwała budowa, stwierdzono rozebranie trzykanałowego komina obsługującego mieszkanie na parterze i nieodpowiedni stan techniczny – mogący spowodować zagrożenie ludzi i mienia – pozostałych kominów. Ustalono ponadto, że niewykonano łazienki, garderoby, balustrady przy schodach oraz pozostałych robót wykończeniowych: posadzek, tynków, opierzenia (płytami GK pokryto tylko połać od strony północnej) i izolacji. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej w lutym 2005 r. stwierdzono kontynuację robót budowlanych: wybudowano wcześniej rozebrany komin, pozostałe kominy zostały otynkowane, strop pokryto wykładziną dywanową a połacie płytami GK. Inwestor nie dysponował dokumentami uprawniającymi do zmian warunków pozwolenia na budowę lub do kontynuacji budowy po zakończeniu jej zgłoszenia. Stwierdzono również, że przesunięto w stosunku do projektu budowlanego ściankę pomieszczenia oznaczonego w projekcie jako magazyn (wysokość pomieszczenia w świetle 1,80 m) zamienionego na sypialnię i nie wykonano łazienki, garderoby, instalacji wodno-kanalizacyjnej.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W. zakwestionował ustalenia faktyczne zawarte w postanowieniu. Stwierdził, że roboty w obiekcie zostały zakończone. Rozbiórka komina była legalna, gdyż w dzienniku budowy dołączonym do zgłoszenia o zakończeniu robót dokonano wpisu o konieczności jego rozbiórki. Błędem było natomiast odbudowanie tego komina, niejako pod naciskiem inspektorów. Pozostałe kominy nie stwarzały zagrożenia życia ludzi, gdyż spaliny odprowadzane są wkładami kwasoodpornymi, o czym organ wiedział. Brak tynków wcale nie uniemożliwia użytkowana obiektu – miał nawet zamiar zostawić fragmenty ścian nieotynkowane, a tylko polakierowane. Strona stwierdziła również, że płyty GK były zainstalowane w całym obiekcie, a wykładzina zdjęta do czyszczenia.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego we W., na podstawie art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej obowiązku nałożonego w pkt 2 ppkt 2 postanowienia i w tym zakresie umorzył postępowanie pierwszej instancji; w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Motywując swoje rozstrzygnięcie stwierdził, że działanie organu pierwszej instancji było uprawnione, a zarzuty zażalenia są nieuzasadnione. Zdaniem organu, jeżeli inwestor zgłosił zakończenie robót budowlanych to pozwolenie na budowę, na podstawie którego została zrealizowana inwestycja, zostało skonsumowane. Wobec tego inwestor nie może powoływać się na nie, jako na uprawniające go do prowadzenia adaptacji strychu. Chcąc zatem realizować inwestycję zgodnie z prawem, a nie w sposób samowolny, zobligowany był uzyskać stosowną zgodę organu architektoniczno-budowlanego. Dodatkowo organ wskazał, iż aby uzyskać prawną możliwość użytkowania obiektu lub jego części przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, należy uzyskać pozwolenie na użytkowanie ( art. 55 ust. 3 ) a nie dokonać zgłoszenia robót. Wobec powyższych stwierdzeń organ uznał, że wstrzymanie robót budowlanych powinno nastąpić na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nie zaś – jak to wskazano w kwestionowanym postanowieniu -na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4. Zatem wobec istnienia materialno – prawnej podstawy rozstrzygnięcia, pomimo dostrzeganej wadliwości postanowienia w tym względzie, powinno ono pozostać w obrocie prawnym, gdyż przyczyni się do realizacji zasady zawartej w art. 12 k.p.a. Nie zasługuje natomiast na pozostawienie w obrocie prawnym ta część postanowienia, w której nałożono obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 30 czerwca 2005 r. stosownej ekspertyzy. Organ zwrócił bowiem uwagę , że zgodnie z art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego, termin w ciągu którego można nałożyć obowiązek dostarczenia takiej ekspertyzy wynosi 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. Zdaniem organu jest to termin prawa materialnego i nie może być dowolnie wyznaczony przez organ. Ponieważ w chwili rozpoznawania zażalenia, termin ten już upłynął, zatem postanowienie należało w tym zakresie uchylić i umorzyć postępowanie.

Na powyższe postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik J. W., wnosząc w petitum skargi o zmianę zaskarżonego postanowienia "poprzez uchylenie pkt 1 i 2.1 z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nr [...] z dnia 10 marca 2005 r. i umorzenie postępowania I instancji w tym zakresie lub też uchylenie postanowienia w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. " oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjno-sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm.

W skardze pełnomocnik przedstawił zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego: art. 54, art. 50 oraz art. 55 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 – Prawo budowlane.

Uzasadniając powyższe zarzuty wywodził, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że wobec niewniesienia, w wyznaczonym terminie, sprzeciwu od zawiadomienia o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania obiektu, po myśli art. 54 ww. ustawy zaistniała jednoznaczna przesłanka zakończenia budowy. Zakończenie budowy jest okolicznością materialno-prawną, wywołującą skutki w postaci niemożności wzruszenia faktów w inny sposób niż w przepisach Prawa budowlanego. Skoro więc skarżący przystąpił do użytkowana organ może rozstrzygać inaczej aniżeli w formie decyzji opartej o konkretny przepis prawa. Tymczasem organ nakłada na stronę obowiązki w formie postanowienia, które w ocenie pełnomocnika skarżącego nie jest właściwą forma prawną (zgodnie z k.p.a. ma zastosowanie do kwestii dowodowych w toku postępowania). Rozstrzygnięcie co do istoty sprawy mogło być podjęte ewentualnie na podstawie art. 66 lub 67 Prawa budowlanego. Analizując szeroko przepisy art. 61 i 62 i odnosząc je do stanu omawianej sprawy, pełnomocnik wywiódł, że organ nadzoru nie dochował procedury wynikającej z tych przepisów i nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego wymaganego dla zastosowania art. 62 ustawy Prawo budowlane. Zaniechanie to zaakceptował zaś organ drugiej instancji, pomimo przysługujących mu kompetencji kontrolno-merytorycznych.

Naruszenie art. 50 Prawa budowlanego polegało natomiast na niespełnieniu warunków, jakie według treści przywołanego przepisu powinno spełniać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, przez niepodanie przyczyny wstrzymania robót budowlanych i nieustaleniu wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń. Nie spełnia tego warunku zapis zobowiązujący inwestora do "skutecznego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób nieupoważnionych niezwłocznie", gdyż nie wskazuje konkretnie na czym polegać ma zabezpieczenie terenu budowy oraz nie wyjaśnia co konkretnie w rozumieniu realiów rynkowych oznacza pojęcie "niezwłocznie". Skarżący podkreślił, że obowiązki nakładane na stronę powinny być formułowane jasno, precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Zauważono również, że organ nie uzasadnił w sposób należyty na czym ma polegać zagrożenie bezpieczeństwa. Przede wszystkim podkreślono jednak, że omawiany przepis znajduje zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót budowlanych, które do chwili wydania rozstrzygnięcia nie zostały zakończone. Organ nie ma zatem prawa wstrzymać robót, które zostały już zakończone.

W skardze podniesiono również, że organ drugiej instancji nietrafnie powołał się w uzasadnieniu postanowienia na przepis art. 55 ust. 3 , sugerując tym samym , że inwestor nie zakończył budowy, podczas gdy nie ma na to żadnych dowodów. Jedynym dowodem, i to pozytywnym dla skarżącego, jest zawiadomienie o zakończeniu budowy w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu.

Skarżący zauważył również, że kwestionowane postanowienie jest aktem czasowym i traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba, że w tym terminie zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust. 1. W przedmiotowej sprawie w wymaganym terminie nie podjęto żadnej ze wskazanych decyzji, po myśli art. 50, 51, zatem zgodnie z linią orzeczniczą (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r., III RN 2/99) postanowienie pierwszoinstancyjne powinno być uchylone a postępowanie umorzone.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Sąd dokonuje zatem wyłącznie kontroli zgodności z prawem aktów administracyjnych a nie zastępuje organów administracji w zakresie orzeczniczym. Tym samym Sąd nie ma prawa ani obowiązku we własnym zakresie orzekać – jak wnosił pełnomocnik skarżącego – o umorzeniu postępowania przed organami administracji. Dokonując zaś czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia. Należy też dodać, że w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo, a nawet obowiązek, wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Działając w graniach tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego, co spowodowane jest koniecznością zastosowania przy orzekaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c przywołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Zważyć zatem należy, że przedmiotowej sprawie brak jest, zgodnie z wymogiem przepisu art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania pozwoliłoby m.in. na ustalenie przedmiotu sprawy. Ponadto zawarcie w tymże zawiadomieniu stosownych pouczeń skierowanych do stron postępowania, w tym również skarżącego, pozwoliłoby na realizację zasad postępowania administracyjnego określonych w przepisach art. 7, 8, 9 i 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Jak jednak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ drugiej instancji, w ramach przysługujących mu kompetencji reformacyjnych, jako materialnoprawną podstawę postępowania wskazał przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn.zm).

Instytucja wstrzymania robót budowanych uregulowana w art. 50 ust. 1 omawianej ustawy, odnosi się do przypadków innych niż określone w art. 48 i 49 b tego aktu. Może być zatem stosowana do wszystkich innych poza budową, przypadków prowadzenia robót budowlanych (przebudowa, montaż, remont, rozbiórka). Wyczerpujące wyliczenie przyczyn uzasadniających wstrzymanie robót budowlanych zawarte w ust. 1 art. 50 oznacza też, że na podstawie tego przepisu nie może nastąpić wstrzymanie robót budowlanych z żadnych innych przyczyn powodujących naruszenie Prawa budowlanego. Ze względu na restrykcyjny charakter omawianego przepisu, w judykaturze podkreśla się, że wystąpienie przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 wymaga szczegółowego i precyzyjnego ustalenia przez prowadzący postępowanie organ. Zaistnienie faktów bądź okoliczności wypełniających wymienione w przepisie przyczyny powinno być wykazane w sposób dostateczny i niewątpliwy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1998 r., IVSA 1273/96; z dnia 14 maja 1998 r., IV SA 1086/96; z dnia 8 marca 2000 r. II SA/Gd 170/98).

Jedną z przyczyn uzasadniających wstrzymanie robót budowlanych jest sytuacja określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 (wskazanym jako podstawa rozstrzygnięcia sprawy) czyli wykonywanie robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W kontekście wyżej przedstawionych uwag warto, odnosząc się do tej konkretnej przyczyny, przytoczyć również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 16 grudnia 2004 r. , OSK 954/04 : "... stosując obok wykładni gramatycznej równorzędnie także wykładnię funkcjonalną /celowościową/, należało uwzględnić zarówno materialnoprawne znaczenie tego przepisu, jak też cel wprowadzenia tej regulacji. Przed wydaniem na jego podstawie postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych konieczne jest stwierdzenie, że roboty budowlane są wykonywane "bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia". Nie ma wątpliwości wówczas, gdy inwestor realizuje roboty budowlane, o których mowa w tym przepisie, w warunkach samowoli budowlanej, a więc nie ma pozwolenia na budowę lub zgłoszenia".

Akceptując zacytowane stanowisko i odnosząc je do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że organ drugiej instancji podejmując postanowienie utrzymujące w mocy tę część rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, które nakazywało wstrzymanie robót budowlanych polegających na adaptacji pomieszczeń strychu w celu rozbudowy mieszkania nr 2, nie dokonał w należyty sposób oceny zaistniałego stanu prawnego w aspekcie trwania robót budowlanych. Z akt sprawy wynika bowiem bezspornie, ze inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę adaptacji pomieszczeń strychu w celu rozbudowy mieszkania nr 2, po czym, przed podjęciem czynności procesowych przez organy, dokonał -na podstawie art. 54 Prawa budowlanego - zgłoszenia zakończenia tej budowy, które nie zostało przez właściwy organ zakwestionowane w drodze sprzeciwu. Ponadto z przeprowadzonych wizji wynika, że inwestor już po dokonanym zgłoszeniu i jego milczącym przyjęciu przez organ, wykonał pewne roboty budowlane (np. odbudowę komina) nie podejmując uprzednio wymaganych prawem czynności. Potwierdza to również sam skarżący. W takich okolicznościach skutki prawne dokonanego przez inwestora zgłoszenia i niewniesienia sprzeciwu przez kompetentny organ powinny być poddane szczególnej rozwadze organu nadzoru budowlanego, skoro świadczą o zakończeniu budowy i uprawniają inwestora do rozpoczęcia użytkowania obiektu. Okoliczność ta została zauważona przez organ odwoławczy skoro w uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że "pozwolenie na budowę na podstawie którego została zrealizowana inwestycja zostało skonsumowane". Pomimo to, rozstrzygnięcie zaskarżonego aktu stoi w sprzeczności z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego. Organ utrzymał bowiem w mocy tę część postanowienia, w której wstrzymano roboty budowlane polegające na adaptacji pomieszczeń strychu, bez szczegółowego rozróżnienia o jakie konkretnie roboty budowlane chodzi. Sposób takiego sformułowania rozstrzygnięcia pierwszej instancji wynikał z przyjęcia jako podstawy działania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Zastosowanie podstawy wskazanej w art. 50 ust. 1 pkt 1 wymagało jednak, w istniejącym stanie faktycznym, wyraźnego określenia, które roboty budowlane podlegają wstrzymaniu. Skoro bowiem część robót budowlanych opisywanych przez organ pierwszej instancji wykonana została w ramach - jak to określił organ II instancji - "skonsumowanej" decyzji o pozwoleniu na budowę, należało w sposób precyzyjny i jednoznaczny, określić w rozstrzygnięciu postanowienia, które konkretnie roboty zostały zakwalifikowane jako roboty prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zezwolenia. Brak tego rozróżnienia oznaczał, że organ wstrzymał również roboty budowlane, które już zostały zakończone, a na to nie pozwala z kolei brzmienie art. 50. Wskazana wadliwość rozstrzygnięcia powinna być przez organ odwoławczy zauważona i skorygowana w ramach przysługujących mu kompetencji reformacyjnych. Prowadząc odpowiednie czynności wyjaśniające organy powinny zatem jednoznacznie określić, które roboty mieściły się w granicach przyjętego przez organ zgłoszenia a które nie.

Pominięta przez organ drugiej instancji została również i inna wada postanowienia, podnoszona w skardze. Z art. 50 ust. 1 pkt 2 wynika bowiem, że w postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania tych robót. Wprowadzony tym przepisem wymóg odnosi się przede wszystkim do treści rozstrzygnięcia postanowienia i stanowi obok elementów wynikających z art. 124 k.p.a. jego element obligatoryjny. Pominięcie tego elementu w treści rozstrzygnięcia stanowi niewątpliwie wadę postanowienia, podlegającą usunięciu w drodze kontroli instancyjnej.

Sąd uznał za konieczne zwrócenie uwagi na jeszcze jedne aspekt rozpoznawanej sprawy, związany z terminem ważność postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Z woli ustawodawcy jest to akt czasowy, którego ważność bezwzględnie upływa po 2 miesiącach od dnia doręczenia, chyba że w terminie tym zostanie wydana decyzja o której mowa w art. 50a pkt 2 albo 51 ust 1. W niniejszej sprawie, doręczenie – jak wynika ze zwrotnych potwierdzeń odbioru – miało miejsce w dniu 17 marca 2005 r. i do tego czasu organy nie wydały odpowiedniej decyzji. Przedstawione uregulowanie ma również istotne znaczenie dla postępowania zażaleniowego. W orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że utrata ważności omawianego postanowienia, stanowi podstawę do umorzenia postępowania (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999 r. III RN 2/99; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998, IV SA 1497/96). Dla organu drugiej instancji oznacza to tyle, że po upływie wskazanego terminu nie może być wydane inne postanowienie jak tylko umarzające postępowanie zażaleniowe. Należy również zauważyć, że do wszystkich postanowień (również wydawanych w trybie zażaleniowym) odpowiednie zastosowanie znajdują, między innymi, przepisy art. 109 i 110 k.p.a. regulujące kwestie doręczenia decyzji oraz związania organu decyzją. Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych stanowi niewątpliwie akt zewnętrzny, będący oświadczeniem woli organu, co do regulowanej w nim kwestii. W takiej sytuacji może być uznane za wydane dopiero z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur administracyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Dopóki zatem postanowienie nie zostanie zakomunikowane stronie – co odbywa się przez jego doręczenie lub ogłoszenie. - nie wywiera żadnych skutków. Doręczenie lub ogłoszenie postanowienia stanowi o wprowadzeniu go do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu wiąże stronę i organ. Do tej chwili jest zatem teoretycznie możliwa zmiana jego treści. To zaś oznacza, że do momentu jego wprowadzenia do obrotu prawnego, postanowienie jest jedynie sporządzone - a nie wydane - gdyż nie posiada jeszcze przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia konkretnej kwestii procesowej (por. uwagi w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA z 2001, Nr 2, poz.56).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, trzeba przede wszystkim zauważyć, w zaskarżonym postanowieniu jako datę jego wydania wpisano dzień 11 maja 2005 r., jednak postanowienie to doręczono stronom postępowania w dniu 24 maja 2005 r., a więc już po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Co więcej, z adnotacji służbowych poczynionych na egzemplarzu postanowienia organu drugiej instancji wynika, że postanowienie to, po sporządzeniu, zostało skierowane do wysyłki dopiero w dniu 20 maja 2005 r. a nadane w urzędzie pocztowym w dniu 23 maja 2005 r. Datę nadania postanowienia potwierdza również data na stemplu pocztowym placówki nadawczej figurująca na zwrotnych potwierdzeniach odbioru. Przywołane okoliczności potwierdzają zatem, że organ drugiej instancji wprowadził co obrotu prawnego swoje postanowienie już po upływie terminu ważności postanowienia pierwszoinstancyjnego. Nie mogło ono zatem wywołać odpowiednich skutków prawnych. Zdaniem Sądu, skoro pomiędzy sporządzeniem postanowienia a jego wysyłką i doręczeniem minęło 14 dni, organ przed wprowadzeniem do obrotu prawnego postanowienia o charakterze czasowym, winien we własnym zakresie kontrolować upływ czasu i podjąć stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności Wojewódzki Są Administracyjny uznał, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa procesowego w sposób o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c przywołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II, wynika z konieczności zastosowania przez Sąd art. 152 przywołanego aktu a postawę orzeczenia o kosztach stanowił art. 200 tej wskazanej ustawy.