Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1007/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1, art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2, art. 3, art. 17
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (spr.), Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej odnośnie działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...]; 2. odrzuca skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Rady [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedziba w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady [...] z [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] cz. I wniosła [...] Sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej: spółka lub skarżąca lub strona). Skarga wnosi o stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości, jako podjętej z naruszeniem:

- art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako u.p.z.p., art. 21 ust.1, 64 i 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie przysługującego gminie władztwa planistycznego oraz niezgodnie z zasada równości i zasadą proporcjonalności ograniczenie prawa własności nieruchomości skarżącego przejawiające się w nieuwzględnieniu uzyskanej przez skarżącego ostatecznej decyzji nr [...] z [...].06.2018 r. o pozwoleniu na budowę inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych i pozbawieniu skarżącego możliwości realizacji tej inwestycji na skutek zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu (MW/MN) – na którym inwestycja ta miała zostać wykonana (obecnie obszar oznaczony symbolem 12. MN- na tereny zabudowy tylko jednorodzinnej (MN);

- art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego polegające na braku ponowienia czynności określonych w art. 17 pkt 1-17 u.p.z.p. stosownie do art. 19 u.p.z.p. w związku z podjęciem uchwały z 7.06.2018 r. zmieniającej uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] t.j.: braku wydania obwieszczenia o podjęciu w/w uchwały z terminem na składanie wniosków do projektu planu, braku wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu, braku zawiadomienia właściwych do uzgadniania i opiniowania instytucji i organów jak również poprzez nie poddanie projektu uchwały innym etapom procedury planistycznej określonym w art. 17 pkt 1-14, podczas gdy organ na mocy w/w uchwały określił na nowo granice projektu planu i cel jego sporządzenia, co winno skutkować ponowieniem czynności określonych w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p.;

- art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1, art. 25 i 28 ust. 1 u.p.z.p. przez istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu polegające m. in. na braku zachowania odpowiedniej kolejności działań planistycznych z art. 17 u.p.z.p., bowiem organ po podjęciu uchwały z [...].06.2018 r. ponowił czynność wyłącznie w zakresie sporządzenia nowej prognozy oddziaływania na środowisko oraz prognozy skutków finansowych nie dokonując innych działań określonych w art. 17 cyt. ustawy, zatem oparł się na opiniach i uzgodnieniach dokonanych przed sporządzeniem przedmiotowych prognoz podczas gdy zgodnie z prawidłową kolejnością działań prognozy winny zostać sporządzone wcześniej, a następnie projekt planu winien zostać poddany uzgodnieniom i opiniowaniu, wyłożony wraz z prognozą do publicznego wglądu oraz podlegać dyskusji publicznej, czego w niniejszej sprawie nie miało miejsca;

- art. 17 w zw. z art. 19 ust. 1i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. . przez istotne naruszenie zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego polegające na braku ponowienia czynności określonych w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. stosownie do art. 19 u.p.z.p. w szczególności braku opinii i uzgodnień oraz braku wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, które stały się konieczne w związku z istotną zmianą projektu planu wynikającą z uwzględnienia uwag do projektu planu zawartych w wykazie uwag z [...].04.2018 r. i wykazie uwag opublikowanym w BIP [...].05.2016 r., co nie tylko miało wpływ na skarżącego i na inne podmioty zgłaszające uwagi, ale i na pozostałych właścicieli nieruchomości położonych na obszarach objętych zmianami, a przynajmniej z góry takiego wpływu nie można wykluczyć, przy czym organ nie ponowił procedury planistycznej choćby w określonej części, co umożliwiłoby zainteresowanym możliwość zajęcia stanowiska w procesie planowania;

- art.9 ust. 4 i art.20 ust. u.p.z.p., art. 18 ust. 1, art. 40 usg i art. 94 Konstytucji RP przez uchwalenie miejscowego planu sprzecznego z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...].10.2006 r., bowiem zgodnie z ustaleniami Studium dla terenu [...], w skład którego wchodzi [...] i [...], dopuszczono zabudowę wielorodzinną i jednorodzinną, a tym samym całkowite wykreślenie funkcji zabudowy wielorodzinnej na terenach stanowiących część [...] jako osiedla Dzielnicy [...] pozostaje w sprzeczności z ustaleniami Studium, stanowi podjęcie uchwały bez podstawy prawnej i w zakresie wykraczającym ponad kompetencje Rady;

- art. 4 ust. 1 oraz art. 17 pkt 12 u.p.z.p. przez nierozpatrzenie uwag wniesionych przez skarżącego w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący.

Nadto skarżący wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postepowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jako żądanie ewentualne wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części tj., co do § 26 Uchwały, wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego, dotyczącej nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę [...], obręb [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...], położonej na obszarze oznaczonym na planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego symbolem 12.MN.

W uzasadnieniu skargi podano m. in., że spółka jest właścicielem nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżonym planem miejscowym. Przed wejściem w życie uchwały Nr [...] Rady [...] z [...] października 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] cz. I obowiązywała na tym terenie uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] września 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...] w Gminie [...]. Według jej ustaleń dla terenu nieruchomości skarżącego dopuszczona była zabudowa oznaczona symbolem MW/MN, czyli zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, przy czym obie funkcje zabudowy traktować należało jako podstawowe.

Skarżący będąc właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie objętym w/w planem w Warszawie przy ul. [...] wystąpił o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną w oparciu o ustalenia dotychczasowego MPZP. Prezydent [...] decyzją nr [...] r. z [...].11.2017 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...].06.2018 r. uchylił decyzję organu I instancji i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę w/w inwestycji. Tym samym inwestor dysponuje od [...].06.2018 r. ostateczną decyzją na mocy której uprawniony jest do rozpoczęcia robót budowlanych w celu realizacji inwestycji. Na w/w decyzję złożono skargę do WSA w Warszawie, która do dnia sporządzenia skargi nie została rozpoznana.

Skarżący wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu pochodzi z [...] września 2009 r. Projekt planu sporządzonego w oparciu o tę uchwałę był dwukrotnie wykładany do publicznego wglądu: od [...].11. do [...].12.2014 r. i od [...].06. do [...].07.2017 r. Skarżący złożył w terminie uwagi do projektu, których nie uwzględniono. W dniu [...].06. 2018 r. Rada [...] podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Uchwała Podziałowa). Uchwałą podzielono obszar pierwotnie określony na dwie części, tj. część I (wschodnią) oraz część II (zachodnią). Organ na nowo określił granice obszaru jakiego dotyczyć miały ustalenia planu nie ponawiając czynności z art. 17 u.p.z.p. stosownie do art. 19 u.p.z.p. w zakresie niezbędnym do dokonania zmian, w szczególności nie wyłożył do publicznego wglądu projektu planu. Z tego powodu lokalnej społeczności nie powiadomiono o zmianie granic planu i pozbawiono możliwości zgłaszania uwag, a projekt planu nie był po podziale uzgadniany i opiniowany przez właściwe instytucje i organy. Do projektowanego planu, przed podjęciem Uchwały Podziałowej złożono liczne uwagi, których spora część była uwzględniona, co istotnie zmieniło plan w stosunku do uprzednio uzgodnionego i zaopiniowanego. Organ zaniechał ponowienia w niezbędnym zakresie czynności i [...].10.2018 r. podjął zaskarżoną uchwałę, którą opublikowano w Dzienniku Urzędowym Woj. [...], poz. [...]. W lipcu 2018 r. opracowano nową prognozę oddziaływania na środowisko, prognozę skutków finansowych. Po lipcu 2018 r. projekt planu nie był uzgadniany, opiniowany, wykładany do publicznego wglądu, co pozbawiło społeczność możliwości zgłoszenia uwag. Z wykazu uwag (po drugim wyłożeniu) wynika, że niektóre pozwolenia na budowę zostały uwzględnione . Nie wiadomo jednak jakich terenów dotyczą, a które mogą mieć wpływ na działki sąsiadujące. Organ uwzględnił uwagę w zakresie przesunięcia linii zabudowy na terenie [...]. graniczącym z terenem [...], na którym skarżący planuje inwestycję, co do której to zmiany nie miał możliwości zgłoszenia uwag. Organ bezzasadnie zaniechał powtórzenia czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. Wskazano, że pomimo uwag skarżącego nowy MPZP zmienił dotychczasowe przeznaczenie terenu, na którym skarżący miał zrealizować inwestycję na podstawie uzyskanego pozwolenia na budowę. Tym samym organ zignorował posiadaną przez skarżącego ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę uniemożliwiając realizację przedmiotowej inwestycji.

Interes prawny skarżącego został naruszony także poprzez uniemożliwienie korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób tj. przeznaczenia jej pod realizację inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę. Zmiana planu pociąga za sobą poniesienie przez Inwestora znaczących strat wynikających z: utraty wartości nieruchomości, poniesienia kosztów prac projektowych, poniesienia kosztów prawnych przy nabyciu nieruchomości i uzyskaniu pozwolenia na budowę, poniesienia pozostałych kosztów związanych z przygotowaniem nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji, w tym kosztów odszkodowań związanych z rozwiązaniem lub wypowiedzeniem umów dotyczących przygotowania inwestycji do realizacji.

Podniesiono, że organ całkowicie zignorował posiadaną przez Inwestora ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę poprzez zmianę przeznaczenia terenu uniemożliwiając realizację uprawnień wynikających z tej decyzji i nie uzasadnił takiego ograniczenia prawa własności, co czyni niemożliwym przeprowadzenie oceny racji, które doprowadziły do przyjęcia takich ustaleń planu. Treść pozwolenia na budowę winna być uwzględniona w treści MPZP, a skarżący już w sierpniu 2017 r. informował organ o toczącym się postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę zgłaszając uwagi do planu. Skarżący przywołał orzecznictwo wskazujące na potrzebę respektowania w MPZP ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazał na obowiązek ważenia interesu publicznego oraz indywidualnego interesu w procesie sporządzenia MPZP, którego organ zaniechał. Z uzasadnienia Uchwały Podziałowej wynika, że jedynym argumentem za zmianą funkcji terenów jest ochrona zabudowy jednorodzinnej, a w najbliższym otoczeniu nieruchomości skarżącego znajdują się już inwestycje mieszkaniowe wielorodzinne zarówno wybudowane jak i w trakcie budowy na co wskazuje załączona analiza urbanistyczna terenu. Powołując się na Raport Badawczy na temat procesów urbanizacyjnych na [...] Instytutu Socjologii Uniwersytetu [...], infrastruktura techniczna [...] i [...] jest w zdecydowanie lepszym stanie niż w pozostałych częściach Dzielnicy [...]. Podniesiono, że organ nie wziął pod uwagę w/wokoliczności, a wskazują one że umożliwienie zabudowy wielorodzinnej na nieruchomości skarżącego leży w interesie publicznym i podyktowane jest potrzebami i interesami ogółu, a nie tylko skarżącego. W uchwale dokonano ograniczeń w prawie korzystania z nieruchomości nie zachowując zasady proporcjonalności oraz naruszając zasady i tryb sporządzenia planu w sposób uzasadniający stwierdzenie nieważności w całości, a co najmniej w stosunku do nieruchomości skarżącego.

Argumentując tezę o sprzeczności planu z ustaleniami Studium wskazano, że organ dokonał przekształcenia funkcji terenu, a takie przekształcenie nie może być rozumiane jako uszczegółowienie Studium, na które powołano się w uzasadnieniu do uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Podniesiono, że nowy MPZP całkowicie wyklucza możliwość zabudowy wielorodzinnej na terenie, gdzie dotychczas było to dozwolone i w Studium i w dotychczasowym MPZP.

Podniesiono, że z dokumentów dostępnych skarżącej nie wynika by dokonano odrębnego głosowania nad uwagami do projektu zgłoszonymi przez skarżącego. Nie sposób tego ustalić na podstawie samego załącznika nr 2 do zaskarżonej Uchwały stanowiącego rozstrzygniecie w sprawie rozpatrzenia uwag do projektu.

W piśmie procesowym z [...].05.2019 r. podniósł, że w razie zrealizowania przedmiotowej inwestycji może pojawić się szereg zdarzeń i sytuacji wymagających odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, a które mogą być sklasyfikowane jako "istotne" w rozumieniu prawa budowlanego, tym samym wymagające zmiany pozwolenia na budowę. Uchwalenie nowego planu pozbawia realnie możliwości takiego odstąpienia. Przeszkody mogą też pojawić się w przyszłości, w trakcie korzystania z inwestycji, gdy naturalnym jest zaistnienie potrzeb co do przebudowy, nadbudowy, zmiany przeznaczenia sposobu zagospodarowania działek, czy sposobu użytkowania samych lokali oraz modernizacje czy przebudowy związane z wymianą i przesunięciem sieci, instalacji, stacji transformatorowych. Takie działania i czynności muszą być zgodne z obowiązującym MPZP, zatem istnieje wpływ nowego planu na przedmiotową inwestycję. Powołując się na wyrok w sprawie IV SA/Wa 392/19 wskazał, że niedopuszczalne jest zaniechanie odrębnego głosowania nad zgłaszanymi uwagami do projektu i takie zaniechanie stanowi istotne naruszenie zasad i trybu procedury planistycznej.

Podnosząc fakt wydania w otoczeniu działek skarżącego szeregu innych decyzji o pozwoleniu na zabudowę wielorodzinną wskazano, że: na terenie działek nr [...],[...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym mpzp był to teren MW/U/MN, w nowym jest 14.MN; na terenie działki nr [...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego 8-kondygnacyjnego; na terenie działki nr [...] z obr. [...] - na podstawie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalny wielorodzinnych trwa realizacja inwestycji; na terenie działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 4 budynki w zabudowie szeregowej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN); na terenie działek [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 2 budynki w zabudowie bliźniaczej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN); na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] - wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym planie było MW/MN, obecnie 8.MN; na terenie działki nr [...] z obr. jw. przy ul. [...] wydano decyzję nr [...] z [...].10.2017 r. o pozwoleniu na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami w parterze (budynek [...] i [...]); na terenie działki nr [...] przy ul. [...] wydano decyzję nr [...] z [...].10.2017 r. o pozwoleniu na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami w parterze (budynek [...] i [...]).

W odpowiedzi na skargę Rada [...] wniosła o jej odrzucenie w części, w której skarżący nie wykazał interesu prawnego, zaś w pozostałej części o oddalenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie w całości.

Rada podniosła, że stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać się zarówno indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, a także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia - musi wskazać jego naruszenie polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Zdaniem Rady skarżący nie wykazał posiadania interesu prawnego w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru planu, których nie jest ani właścicielem ani użytkownikiem wieczystym. Sąd orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Skarżący nawet w stosunku do działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] nie udowodnił, że jest ona jego własnością.

Wskazała, że zapis poprzedniego planu miejscowego mówiący o przeznaczeniu MW/MN umożliwiał wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a obok realizację zabudowy wielorodzinnej, jednakże wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej uwarunkowane było jej zharmonizowaniem z istniejącą zabudową na sąsiednich działkach. Jednocześnie wskazano, że prawie na wszystkich działkach zlokalizowanych na terenie obejmującym również działkę skarżącego istnieje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Ponieważ prace nad nowym planem podjęto ze względu na potrzebę uszczegółowienia ustaleń planu z 2002 roku w celu właściwego ukierunkowania dalszego zagospodarowania obszaru, jedynym możliwym przeznaczeniem tego terenu było wskazanie w całym kwartale oznaczonym obecnie symbolem 12.MN zabudowy jednorodzinnej, która w chwili przystąpienia do sporządzania planu przeważała w tym terenie. Nadto mieszkańcy obszaru objętego obowiązującym planem sprzeciwiali się rezygnacji z charakteru osiedla spokojnej enklawy budynków jednorodzinnych przez wprowadzenie wewnątrz osiedla budynków wielorodzinnych. Zabudowa wielorodzinna została dopuszczona jedynie na niewielkim terenie oznaczonym symbolem 16.MN, z uwagi na fakt, że w czasie uchwalania obowiązującego planu i tak był on zabudowany budynkiem wielorodzinnym i z uwagi na zagospodarowanie sąsiedniej działki, położonej po przeciwnej stronie ul. [...] i objętej innym miejscowym planem zagospodarowania zabudowanej budynkami wielorodzinnymi. Zmiana przeznaczenia terenu na obszarze 12.MN uzasadniona była potrzebą ochrony interesu publicznego, polegającego na potrzebie odizolowania zabudowy jednorodzinnej przed uciążliwą dla niej zabudową wielorodzinną oraz wyższość tego interesu nad jednostkowymi interesami inwestorów planujących na przedmiotowym terenie inwestycje z zakresu zabudowy wielorodzinnej.

Organ wskazał, że zmiana przeznaczenia terenu na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja nie pozbawia go możliwości realizacji tej inwestycji, bowiem ustalenia obowiązującego planu miejscowego stosuje się dla planowanej, przyszłej realizowanej na podstawie planu zabudowy. Zatem wydane wcześniej tj. przed dniem wejścia w życie planu, czyli przed dniem [...].11.2018 r., pozwolenia na budowę zachowują ważność. Uprawnienia inwestora wynikające z pozwolenia na budowę, nie są w żaden sposób ograniczone ustaleniami planu. Podniósł, że wbrew twierdzeniom skargi, organ nie ma obowiązku dostosowania zapisów obowiązującego planu do treści decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odnosząc się do zarzutów braku ponowienia czynności z art. 17 pkt 1-14 wskazał, że ocenia potrzeby wyłożenia projektu planu do pub licznego wglądu wraz z towarzyszącymi mu czynnościami w aspekcie użytego w art. 19 u.p.z.p. sformułowania "w niezbędnym zakresie" wymaga rozważenia w kategoriach wyjątkowych, zaś zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponowienia całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego. Wskazano, że Uchwała Zmieniająca nie wprowadziła zmian w treści planu, w szczególności dotyczących funkcji i przeznaczenia terenu, czy też sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ustaliła jedynie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] sporządzony zostanie w dwóch częściach i określiła granice obszarów objętych miejscowymi planami. Nie naruszyła też interesów właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym zmianami, zatem brak podstaw do twierdzenia że czynności wymienione w art. 17 pkt 1-14 powinny zostać ponowione. Sporządzona po podjęciu Uchwały Zmieniającej nowa prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych zostały wyłącznie dostosowane do granic podziału projektu planu, bez ich zmiany merytorycznej. Organ podniósł, że skoro nie było obowiązku ponowienia czynności wskazanych w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. tym samym nie było obowiązku ponowienia ich w kolejności wskazanej przez skarżącego.

Organ wskazał, że w sprawie niniejszej zmiany wprowadzone do projektu planu dotyczyły poszczególnych działek i w żaden sposób nie naruszały interesu prawnego skarżącego. Podczas sporządzenia projektu planu nastąpiło dwukrotne jego wyłożenie do publicznego wglądu: pierwsze [...].11. – [...].12.2014 r. i drugie [...].06. – [...].07.2017 r. z terminem składania uwag do [...].08.2017 r. Po uwzględnieniu uwag zgłoszonych w terminie do [...].01.2015 r., a zatem w wyniku pierwszego wyłożenia projektu do publicznego wglądu, procedura planistyczna została ponowiona, a w szczególności projekt planu został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, w dniach jw. Nie są słuszne twierdzenia skargi, jakoby po uwzględnieniu uwag zgłoszonych w wyniku pierwszego wyłożenia projektu planu organ nie dokonał ponowienia czynności z art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. Skarżący jedynie lakonicznie wskazał, że zmiany wprowadzone w wyniku uwzględnienia uwag miały istotny charakter, w tym dotyczyły przeznaczenia terenów, w związku z czym procedura planistyczna winna być ponowiona. Takie lakoniczne stwierdzenie nie może być podstawą stwierdzenia nieważności planu. Jedynie w dwóch przypadkach skarżący szerzej uzasadnił zarzut wskazując na fakt, że nie było wiadome jakich terenów dotyczą decyzje o pozwoleniu na budowę, które zostały uwzględnione w projekcie planu i zmian dotyczących przesunięcia linii zabudowy na terenie [...]. Odnośnie przesunięcia linii zabudowy na terenie [...] (oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym symbolem [...]) organ wyjaśnił, że do zmiany doszło w wyniku uwzględnienia uwagi nr [...] z [...].08.2017 r., polegała ona na przesunięciu nieprzekraczalnej linii zabudowy zlokalizowanej od strony ul. [...] z 6m na 5m. Zmiana dotyczyła trzech działek ewidencyjnych i spowodowała powiększenie obszaru na którym może być lokalizowany budynek przez umożliwienie jego przybliżenia o 1 m do ul. [...]. Wskazano też, że po drugiej stronie ul. [...] nieprzekraczalne linie zabudowy znajdują się w odległości 5m od linii rozgraniczającej ulicy. Zmiana spowodowała, że działki przylegające do ul. [...] po obu stronach mają linie zabudowy ustalone w jednakowej odległości. Teren nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem [...] (12.MN w planie obowiązującym), na którym zlokalizowana jest działka skarżącego. Tereny te oddziela ul. [...] o szerokości 10m w liniach rozgraniczających. Zmiana nie dotyczyła nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie [...] od strony ul [...]. Skorygowano przebieg linii zabudowy wzdłuż granicy nieruchomości od strony ul. [...], ta zaś nie pozostaje w relacji z granicami nieruchomości skarżącego. Zatem, wprowadzona zmiana nie miała wpływu na sytuację skarżącego jako właściciela przedmiotowej działki zlokalizowanej na terenie [...] w obowiązującym planie miejscowym. Odnośnie terenów objętych decyzjami o pozwoleniu na budowę, które uwzględnione zostały w projekcie planu organ wskazał, że dotyczą one działek zlokalizowanych w drugiej części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Wskazano też, że większość zmian wprowadzonych po ponownym wyłożeniu planu odnosiła się do fragmentu planu, który po wydaniu Uchwały Zmieniającej objęty został jego drugą częścią, obejmująca tereny leżące poza granicami obowiązującego planu miejscowego, zaś jedynie nieliczne z uwzględnionych uwag dotyczą terenów, które po podziale znalazły się w granicach planu obowiązującego, ale skarżący nie wykazał, by ich uwzględnienie naruszyło jego interes prawny.

Odnośnie sprzeczności ze Studium organ wskazał, że skarżący w swych twierdzeniach pominął fakt, że teren [...] podzielony jest w Studium na kilkanaście jednostek terenowych o wskazanych w Studium przeznaczeniach. I tak w obszarze [...] znajdują się tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol M1.20), tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]), tereny zabudowy jednorodzinnej na gruntach leśnych ([...]) oraz tereny zieleni leśnej (ZL). Obszar objęty obowiązującym planem stanowi jedynie niewielki wycinek obszaru [...] i w całości znajduje się na terenie [...]. Stanowi jedynie część terenu [...]. Obszar [...], na którym znajduje się działka skarżącego, przeznaczony jest zatem w Studium na teren o przewadze zabudowy jednorodzinnej, co oznacza, że ponad 50% tego obszaru powinno być przeznaczone pod taki właśnie rodzaj zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona być może wszystkimi innymi rodzajami zabudowy, w tym wielorodzinną, jak również terenami ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego, usług podstawowych, przy czym zabudowa usługowa nie może przekraczać 40% powierzchni zabudowy na terenie. Jednak w ostatecznym bilansie w obszarze wyznaczonym granicami jednostki terenowej (obszar [...]) przewagę musi stanowić zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W Obowiązującym Planie wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, które stanowią przewagę terenów objętych planem, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, tereny usług oświaty, tereny usług, tereny wód powierzchniowych i zieleni urządzonej, tereny ciągu pieszo- rowerowego, ciągu pieszo - jezdnego oraz tereny dróg publicznych. Zatem, zdaniem Rady, w granicach projektu, w pełni wykorzystane zostały wytyczne Studium, mianowicie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna stanowi funkcję przeważającą, a pozostałe przeznaczenia ją uzupełniają, wśród tych przeznaczeń jest również zabudowa wielorodzinna.

Odnosząc się do nierozpatrzenia uwagi wniesionej [...].08.2017 r. w sposób dostatecznie wnikliwy i wyczerpujący Rada podniosła, że uzasadnienie zapisów Obowiązującego Planu zgodnie z którym, na terenie oznaczonym symbolem 12.MN dopuszczalna jest jedynie zabudowa jednorodzinna, wynika zarówno z uzasadnienia rozstrzygnięcia przedmiotowej uwagi zawartego w Załączniku nr 2 do uchwały z [...].10.2018 r. i z uzasadnienia projektu tej uchwały. Błędne jest też twierdzenie, że organ winien dokonać odrębnego głosowania nad zgłoszonymi uwagami do projektu. Rada wskazała, bowiem redakcja przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie formy rozstrzygania o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu była przedmiotem szerokiej wykładni NSA, gdzie stwierdzono, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu [...] cz. I stanowi załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały. Z załącznika tego wynika wprost, że Rada [...] poszczególnych uwag nie uwzględniła, zawierając w odniesieniu do każdej z uwag informacje i wyjaśnienia dotyczące rozpatrzenia każdej z nich. Taka okoliczność oznacza, że każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. To, że uwagi do projektu planu objęto jednym głosowaniem nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag nie miało charakteru indywidualnego. Przywołano szereg wyroków NSA, w których uznano, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, że każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Dopuszczalne jest jednoczesne głosowanie nad uchwałą w sprawie planu i listą uwag do projektu planu przedstawioną przez organ wykonawczy gminy i przyjąć należy, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu.

Rada uznała też za niezasadny zarzut naruszenia władztwa planistycznego gminy, bowiem skarga oparta jest w jej ocenie na niezgodnym z przepisami rozumieniu prawa własności nieruchomości, jako nieograniczonego prawa do kształtowania zagospodarowania nieruchomości i błędnym rozumieniu przepisów dotyczących materii planowania zagospodarowania przestrzennego. Wskazano, w szczególności, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń, które dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3. Organ podniósł, że ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów takich jak bezpieczeństwo, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, dla osiągniecia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też przepis art. 140 kc, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno– gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Ograniczenia prawa własności wynikają też z przepisów ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podnosił, że to właśnie plany zagospodarowania przestrzennego stanowią wyznacznik społeczno- gospodarczego przeznaczenia prawa własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Nie sposób uznać, by o powinności uwzględnienia w każdym przypadku żądań właściciela nieruchomości przesądzała treść np. art. 1 ust. 2 pkt 6 lub 7 u.p.z.p., gdzie wymieniono wyłącznie katalog kwestii, jakie należy mieć na uwadze nie wskazując, aby jakakolwiek z nich miała prymat nad pozostałymi, należy przyjąć, że konieczne jest zachowanie stosownej proporcjonalności pomiędzy ochrona wskazanych dóbr.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części dotyczącej nieruchomości, niestanowiących własności skarżącego podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. .

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r, poz. 509), dalej jako u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Warunkiem wniesienia skargi jest po pierwsze wykazanie interesu prawnego przez skarżącego, a po wtóre wykazanie, że podjęty akt prawa miejscowego narusza ów interes prawny. W niniejszej sprawie skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności całego planu miejscowego podczas, gdy pozostaje właścicielem wymienionej w żądaniu skargi działki nr ew.: [...] obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Oznacza to, że jedynie w części planu obejmującego przedmiot własności spółka ma interes prawny, aby żądać kontroli legalności planu. Przy czym nie wykazała, aby z racji przysługującego jej prawa własności uprawnienia te oddziaływały na pozostałe (tj. nie dotyczące własności) zarówno postanowienia planu, jak i jego zakres terytorialny. Jeżeli zatem strona wywodzi interes prawny z prawa własności, to stwierdzenie nieważności planu powinno nastąpić co do zasady tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej nieruchomości strony. Takie stanowisko jest prezentowane w orzecznictwie NSA (vide wyroki NSA z 5.06.2014 r, II OSK 117/13, z 20.10.2017 r., II OSK 301/16), na co zasadnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę i skład orzekający opowiada się za takim rozumieniem art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.

Sąd jako nie związany granicami skargi, bada również przesłanki wyrażone w art. 28 u.p.z.p. W kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której skarżąca z jednej strony wskazuje na konkretne postanowienia planu, które w odniesieniu do jej działki, naruszają jej indywidualne interesy prawne z racji innego przeznaczenia niż wynikało to z dotychczasowego planu oraz rzeczywistego sposobu zagospodarowania działek, z drugiej strony, skarżąca po wykazaniu, że kwestionowany plan miejscowy narusza jej interesy prawne i pozostawiając stopień tego naruszenia i zgodności z prawem kontroli Sądu, wskazuje także na okoliczność przekroczenia przez organ planistyczny trybu oraz zasad sporządzania planu, a w zakresie trybu wykazuje, że owo naruszenie przełożyć się mogło bezpośrednio na indywidualną sytuację skarżącej (głosowanie Rady nad uwagami spółki do projektu planu). Skoro wykazała naruszenie jej interesu prawnego, jednak tylko w zakresie odnoszącym się do jej sytuacji prawnej jako właściciela działki objętej planem, Sąd w pozostałej części skargę w pkt 2. wyroku odrzucił.

Jednocześnie Sąd zaznacza, że nie było konieczności składania przez spółkę – przed wniesieniem skargi do sądu - wezwania do usunięcia naruszenia prawa z racji tego, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...] października 2018 r., a zatem po zmianie dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935). W obowiązującym od 1.06.2017 r. stanie prawnym nie jest konieczne do wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą na plan miejscowy, skierowanie do rady gminy, która uchwaliła ten plan lub następcy tej gminy, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Posiłkując się tezą wyrażoną w wyroku NSA z 28.08.2018 r. (II OSK 1624/18) Sąd stwierdza, że przepisy art. 52 i 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzemieniu obowiązującym przed 1.06.2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Oznacza to, że zaskarżenie uchwały podjętej po 1.06.2017 r. nie wymaga uprzedniego wyczerpania trybu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Ze względu na powyższe Sąd uznał dopuszczalność badania skargi w ramach interesu prawnego skarżącej, przyznając, że został on naruszony, co otwiera drogę do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Uchwała narusza interes prawny skarżącej, ogranicza bowiem sposób wykonywania przez nią przysługującego jej prawa rzeczowego w postaci prawa własności działki o nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] - wydruk z księgi wieczystej [...] (k.203 akt sądowych) dowodzących wykazanie interesu prawnego.

Kluczową kwestią dla wykazania naruszenia interesu prawnego była kolizja przeznaczenia przyjęta w skarżonym planie z rzeczywistym stanem zagospodarowania terenu niektórych sąsiednich działek, który jest wynikiem wykonania ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę oraz przysługującego właścicielowi nieruchomości prawa do zagospodarowania terenu. Skarżący wyjaśnia i co znajduje potwierdzenie w ocenianym planie, że plan ten na spornym terenie przewiduje co do zasady zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), co oznacza wykluczenie zabudowy wielorodzinnej, która jest celem działania skarżącego na tym obszarze i podejmowanych czynności.

Do uchwalenia zaskarżonego planu obowiązywał plan miejscowy – uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] września 2002 r. – i według jego ustaleń działka nr [...] z obrębu [...] przeznaczona była zarówno na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, jak i jednorodzinnej intensywnej. Zgodnie z zapisami planu dotychczasowego skarżący uzyskał pozwolenie na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i infrastrukturą techniczną w oparciu o decyzję Wojewody [...] nr [...]. WSA w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1980/18 oddalił skargę na w/w decyzję Wojewody.

W konsekwencji zapisy nowego planu nie tylko dotyczą interesu prawnego skarżącego, lecz także ów naruszają.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny zasadności skargi w części nieodrzuconej (tj. oceny zgodności uchwały z porządkiem prawnym) należy odwołać się do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały. Zgodnie z tym przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok NSA z 11.09.2008 r., II OSK 215/08, CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Nie każde naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego skutkuje stwierdzeniem nieważności takiego planu. Konieczne jest tutaj ustalenie, że dane naruszenie miało charakter istotny. Zdaniem Sądu przy ocenie istotności naruszenia zasad sporządzania planu należy kierować się m. in. zasadą proporcjonalności, tj. należy każdorazowo ważyć znaczenie stwierdzonych uchybień z konsekwencjami stwierdzenia nieważności danego planu.

Po drugie, w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przewidziano przesłankę formalnoprawną, a mianowicie zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (por. np. wyrok NSA z 25.05.2009 r. II OSK 1778/08, CBOSA). Dla przyjęcia istotności naruszenia procedury planistycznej decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść studium lub planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne lub mogłyby być odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego.

Sąd analizując akta planistyczne doszedł do wniosku, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, ale jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego. Mianowicie skarżący po drugim wyłożeniu projektu planu, co miało miejsce od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r. (z terminem na składanie uwag wyznaczonym do dnia [...] sierpnia 2017 r.), złożył uwagę do projektu planu w dniu [...] sierpnia 2017 r. (uwaga nr 25).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Przepis ten przewiduje, że możliwe jest jednoczesne uchwalenie planu i rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag, które znalazły się w załączniku do uchwały dotyczącej planu miejscowego (załącznik nr 2). Zasadniczą jednak kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć się w protokole z sesji rady (vide wyroki NSA z 17.11.2015 r., II OSK 627/14, z 17.11.2015 r., II OSK 627/14 i powołane w nim orzecznictwo). Celem tej regulacji jest zapewnienie, aby każdy z radnych miał możliwość zapoznania się z takimi uwagami i sposobem ich rozstrzygnięcia. Przebieg posiedzenia rady jest odzwierciedlony w protokole z posiedzenia rady i tam należało szukać odpowiedzi, czy wszystkie zgłoszone uwagi były przedmiotem dyskusji i obrad rady przed uchwaleniem planu. Należy przypomnieć, że plan jest uchwalany przez organ kolegialny i organ wykonawczy gminy nie może zastępować w tej kompetencji radnych. Organ wykonawczy przygotowuje propozycję rozstrzygnięcia uwag, jednak decyzje rady nie mogą mieć charakteru iluzorycznego i ograniczającego się do zaakceptowania stanowiska, tutaj, prezydenta. Radni muszą mieć wiedzę podczas głosowania o zgłoszonych uwagach, możliwość dyskusji i realnego wpływu na treść podejmowanego aktu prawa (vide wyrok NSA II OSK 301/16). W tym celu Sąd zobowiązał organ do złożenia protokołu posiedzenia Rady Miasta z daty uchwalenia planu. Analiza tego dokumentu prowadzi do konkluzji, że wedle jego treści w ogóle rada nie głosowała nad uwagami, w tym skarżącego (k.244v - 246 akt sądowych tom II). Co prawda jako załącznik do uchwały złożono rozstrzygnięcie w sprawie rozpatrzenia uwag, ale nie jest wiadomym w jakim trybie proceduralnym uwagi te zostały rozpatrzone. Tryb rozpatrywania tych uwag nie poddaje się bowiem żadnej kontroli wobec treści protokołu z posiedzenia rady.

Zważywszy, że uwaga dotyczyła m.in. fundamentalnej kwestii jaką jest przeznaczenie na cele zabudowy jednorodzinnej, naruszenie trybu uchwalenia planu, stwierdzone wyżej, należało uznać za istotne. Nie można bowiem wykluczyć, że prawidłowe rozpatrzenie uwagi, zapoznanie się z nimi przez radnych, ewentualna analiza i dyskusja nad uwagami spowodowałoby uwzględnienie jej, chociaż w części. W konsekwencji przyjęte ustalenia planistyczne mogły być odmienne od przyjętych. Taka sytuacja spowodowała stwierdzenie nieważności planu w zakresie opisanym w pkt 1. wyroku.

Jako zasadny, choć nie w pełnym zakresie, Sąd uznał zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 140 K.c. w stosunku do działki skarżącego.

Skarżący twierdzi, że jego zamiary jako właściciela nieruchomości nie zostały w planie zrealizowane i w konsekwencji zignorowanie przez organ posiadanej przez skarżącego ostatecznej w administracyjnym toku instancji decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwi mu realizację inwestycji na nieruchomości. Wskazać trzeba, że zmiana przeznaczenia terenu na którym ma być realizowana przedmiotowa inwestycja nie pozbawia skarżącego możliwości realizacji inwestycji, bowiem ustalenia obowiązującego planu miejscowego stosuje się dla planowanej, przyszłej realizowanej na podstawie planu zabudowy. Zatem wydane wcześniej tj. przed dniem wejścia w życie planu, czyli przed dniem [...].11.2018 r., pozwolenia na budowę zachowują ważność. Aczkolwiek Sąd stoi na stanowisku - choć kwestia ta była w orzecznictwie ujmowana także odmiennie - że pozwolenia na budowę nie są wiążące na etapie uchwalania planu miejscowego, co nie oznacza dowolności w pomijaniu treści tych pozwoleń. W przypadku, gdy uchwalany plan miejscowy może uniemożliwiać dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości lub realizowanego legalnie na tej nieruchomości obiektu (a więc wykonania prawa nabytego z pozwolenia na budowę), to uchwała zawierająca plan miejscowy powinna zawierać uzasadnienie takiej regulacji, w przeciwnym razie nie można przeprowadzić oceny racji, które prowadziły do przyjęcia określonego ustalenia planu (vide wyrok NSA z dnia 13 września 2017 r., sygn. akt II OSK 81/16).

Tytułem wyjaśnienia jedynie należy przypomnieć, że w orzecznictwie prezentowany jest także pogląd, że gmina, opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ma obowiązek uwzględnić w planie ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę. Wynika to z treści art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, które to przepisy stanowią, że jeżeli dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to organ, który wydał te decyzje stwierdza ich wygaśnięcie, chyba, że na podstawie tych decyzji została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Sposób zagospodarowania terenu określony w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jest zatem wiążący dla organów gminy opracowujących projekt nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak wyrok NSA z 25.09.2013 r., II OSK 1676/13 oraz powołane w nim orzecznictwo).

Opowiadając się za rozumieniem art. 65 ust. 2 w zw. z art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p, polegającym na niezwiązaniu gminy ustaleniami ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę Sąd zauważa, że zgodnie z art. 3 u.p.z.p. gmina dysponuje zespołem uprawnień, doktrynalnie określonym władztwem planistycznym. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Obowiązek organu jest tym bardziej spektakularny, gdy w obrocie prawnym znajdują się ostateczne pozwolenia na budowę.

Strony podnoszą, że treść planu zdeterminowana została presją mieszkańców, aby zachować charakter terenu jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. Nie negując tych zamierzeń Sąd jedynie stwierdza, że rzeczywisty sposób zabudowy i zagospodarowania terenu cel ten niweczy. Otóż z pisma skarżącego z [...] maja 2019 r. (k.196-202 akt sądowych) wynika, że na terenie działek nr [...],[...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym mpzp był to teren MW/U/MN, w nowym jest 14.MN; na terenie działki nr [...] z obr. [...] wydano pozwolenie na budowę dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego 8-kondygnacyjnego; na terenie działki nr [...] z obr. [...] - na podstawie pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalny wielorodzinnych trwa realizacja inwestycji; na terenie działek nr [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 4 budynki w zabudowie szeregowej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN); na terenie działek [...],[...] i [...] z obr. [...] na podstawie pozwolenia na budowę wykonano już 2 budynki w zabudowie bliźniaczej - obecny plan przewiduje zabudowę jednorodzinną wolnostojącą (8.MN); na terenie działek nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obr. [...] - wydane zostało pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego - w dawnym planie było MW/MN, obecnie 8.MN; na terenie działki nr [...] z obr. jw. przy ul. [...] wydano decyzję nr [...] z [...].10.2017 r. o pozwoleniu na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami w parterze (budynek 1 i 2); na terenie działki nr [...] przy ul. [...] wydano decyzję nr [...] z [...].10.2017 r. o pozwoleniu na budowę zespołu dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi i usługami w parterze (budynek 3 i 4). Rada nie zakwestionowała powyższego wskazując w szczególności, że działka nr [...] dla której wydano w/w decyzje jest położona poza granicami planu, pozwolenie dotyczące działek nr: [...],[...],[...] dotyczą zabudowy szeregowej, która jest zabudowa jednorodzinną, tak jak i budynki w zabudowie bliźniaczej zrealizowane na działkach o nr: [...],[...],[...] z obrębu [...] (pismo k.212-213 akt sądowych). Odnośnie kwestii nie objęcia w/w działek zaskarżonym planem, wskazać należy, że nie jest dopuszczalne przy badaniu stanu zagospodarowania izolowanie oceny stanu faktycznego wyłącznie do planu. Ład zagospodarowania przestrzennego nie jest bowiem wycinkowy i ograniczony do terenu danego planu. Analiza stanu zagospodarowania wynikająca z wymienionych wyżej decyzji prowadzi do wniosku, że nie jest możliwe zachowanie charakteru tego kwartału jako enklawy zabudowy jednorodzinnej. Podejmowane na podstawie poprzednio obowiązującego planu działania inwestycyjne przekształciły trwale ten obszar jako teren zabudowy mieszanej – jednorodzinnej i wielorodzinnej. Utrzymywanie zatem – wbrew rzeczywistemu zagospodarowaniu tego terenu – przeznaczenia wyłącznie zabudowy jednorodzinnej nie jest celowe.

Jak już wskazano pominięcie wydanych pozwoleń w ustalaniu przeznaczenia było dopuszczalne, ale wymagało to szczegółowego uzasadnienia oraz wyważenia interesów (tutaj prywatnych – dewelopera oraz właścicieli domów jednorodzinnych). W ocenie Sądu taki zabieg nie miał miejsca. Natomiast ustalony stan faktyczny, w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, że została naruszona zasada proporcjonalności. Wyważenie interesów poszczególnych właścicieli oraz potrzeb wspólnoty nie uzasadniało ograniczenia prawa własności skarżącego w sposób wynikający z postanowień planu. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Nadto posunięcia planistyczne gminy, w wyniku których doszło do naruszenia własności, powinny być rzeczowo uzasadnione, z powołaniem przepisów prawnych, na mocy których nie istnieją inne rozwiązania niż te, które przyjęto w uchwale planistycznej.

Zgodnie z § 13 zaskarżonej uchwały dopuszcza się dotychczasowe użytkowanie terenów do czasu ich zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie; dopuszcza się zachowanie oraz remonty istniejących budynków i obiektów niezgodnych z zagospodarowaniem określonym w planie, zakazuje się ich rozbudowy lub nadbudowy. Zauważyć trzeba, że pozostawienie w/w regulacji powodowałoby, że prawa właścicieli byłyby ograniczone poprzez zapis wskazanego § 13. Otóż plan zakazuje rozbudowy i nadbudowy budynków, wzniesionych niezgodnie z przeznaczeniem w planie. Oznaczałoby to – potencjalnie - wyłączenie ewentualnej rozbudowy/nadbudowy istniejących budynków wielorodzinnych, ale przede wszystkim budowy infrastruktury właściwej dla zabudowy wielorodzinnej (parkingi, stacje trafo, śmietniki, itp.). W ten sposób funkcja wynikająca z zabudowy zgodnej z pozwoleniem na budowę byłaby niemożliwa do realizacji w świetle postanowień planu.

Nie ma natomiast racji skarżący, że przy uchwalaniu planu doszło do pozostałych naruszeń zarzucanych w skardze. Projekt planu został sporządzony w wyniku realizacji uchwały z [...].09. 2009 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] oraz z [...].06.2018 r. w sprawie podziału projektu w/w planu na dwie części. Projekt został wyłożony po raz pierwszy do publicznego wglądu w 2014r., a ponownie w terminie od [...] czerwca do [...] lipca 2017 r., z terminem składania uwag do [...] sierpnia 2017 r. Faktem jest, że po drugim wyłożeniu i zmodyfikowaniu terytorialnym uchwałą z [...] czerwca 2017 r., nie było następnego wyłożenia projektu planu, jak również została sporządzona prognoza na środowisko z lipca 2018 r. oraz prognoza skutków finansowych. Należy mieć jednak na uwadze, że prognozy te dostosowane zostały do granic podziału projektu planu, bez ich zmiany merytorycznej. Organ odnosząc się do zarzutów braku ponowienia czynności z art. 17 pkt 1-14 wskazał, że ocenia potrzeby wyłożenia projektu planu do pub licznego wglądu wraz z towarzyszącymi mu czynnościami w aspekcie użytego w art. 19 u.p.z.p. sformułowania "w niezbędnym zakresie" wymaga rozważenia w kategoriach wyjątkowych, zaś zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponowienia całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego. Wskazano, że Uchwała Zmieniająca nie wprowadziła zmian w treści planu, w szczególności dotyczących funkcji i przeznaczenia terenu, czy tez sposobu zagospodarowania nieruchomości. Ustaliła jedynie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] sporządzony zostanie w dwóch częściach i określiła granice obszarów objętych miejscowymi planami. Nie naruszyła też interesów właścicieli nieruchomości zlokalizowanych na terenie objętym zmianami, zatem brak podstaw do twierdzenia że czynności wymienione w art. 17 pkt 1-14 powinny zostać ponowione. Sporządzona po podjęciu Uchwały Zmieniającej nowa prognoza oddziaływania na środowisko oraz prognoza skutków finansowych zostały wyłącznie dostosowane do granic podziału projektu planu, bez ich zmiany merytorycznej. Organ podniósł, że skoro nie było obowiązku ponowienia czynności wskazanych w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p. tym samym nie było obowiązku ponowienia ich w kolejności wskazanej przez skarżącego. Podzielając w/w stanowisko, w konsekwencji, zdaniem Sądu doszło do naruszenia trybu sporządzania planu tj. art. 17 pkt 9 u.p.z.p., ale nie było to istotne naruszenie trybu, a tylko takie uzasadnia stwierdzenie nieważności planu.

Odnośnie sprzeczności ze Studium należy mieć na uwadze, że skarżący w swych twierdzeniach pominął fakt, że teren [...] podzielony jest w Studium na kilkanaście jednostek terenowych o wskazanych przeznaczeniach. I tak w obszarze Nowodworów są tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol M1.20), tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ([...]), tereny zabudowy jednorodzinnej na gruntach leśnych ([...]) oraz tereny zieleni leśnej (ZL). Obszar objęty obowiązującym planem stanowi wycinek obszaru [...] i w całości znajduje się na terenie [...]. stanowiąc jedynie część tego terenu. Obszar [...], na którym znajduje się działka [...], przeznaczony jest w Studium na teren o przewadze zabudowy jednorodzinnej, co oznacza, że ponad 50% tego obszaru winno być przeznaczone pod taki rodzaj zabudowy. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona być może innymi rodzajami zabudowy, w tym wielorodzinną, jak również terenami ogólnodostępnej zieleni urządzonej i sportu powszechnego, usług podstawowych, przy czym zabudowa usługowa nie może przekraczać 40% powierzchni zabudowy na terenie. Jednak w ostatecznym bilansie w obszarze wyznaczonym granicami jednostki terenowej (obszar [...]) przewagę musi stanowić zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zatem, zarzut sprzeczności ze Studium nie jest zasadny.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono - stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. - uwzględniając zwrot uiszczonego wpisu (300 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłaty skarbowej (17 zł) od pełnomocnictwa.