Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 422/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 18, 20, 89, 92, 93
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: Art. 10, 28, 78
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Kutzner Sędziowie WSA Dorota Dąbek WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Honorata Kuźmicka-Wełna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A S.A. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej skargę oddala


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa decyzją z dnia [...] 2008 r., nr [...] orzekł o nałożeniu na A S.A. kary pieniężnej w kwocie 3 000 zł. za wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków na podstawie art. 18 ust. 1, 18 b ust. 1, pkt 2,3,7, art. 22 ust. 1,2,3,4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu [...] 2008 r. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa przeprowadzili o godzinie 15.05 na parkingu na terenie [...] B [...] w O. kontrolę wykonywania przewozów przez firmę, w ramach zezwolenia Nr [...] na linii regularnej O. - K. W dniu kontroli kierowca autobusu marki [...] o nr rej. [...] R. S. przyjechał na przystanek zlokalizowany na parkingu B o godz. 15.03 w celu zabrania pasażerów chcących jechać do K., o czym świadczy fakt sprzedawania biletów podróżnym. Zdarzenie to zostało udokumentowane na fotografii. Zgodnie z dokumentami przedstawionymi do kontroli, tj. wypisem z zezwolenia i rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia, kurs nie powinien być realizowany, gdyż przystanek na terenie parkingu B nie figuruje w rozkładzie jazdy. Tym samym jak stwierdził organ l instancji, odjazd z tego przystanku o wskazanej godzinie nie powinien mieć miejsca. Z kolei o godz. 15.05 powinien rozpocząć się kurs z przystanku "O. ul. [...] B - PKS". Organ l instancji wskazał również, że na okoliczność stwierdzonego naruszenia sporządzony został protokół kontroli Nr [...]. Kierowca odmówił podpisania protokołu.

W dalszej części uzasadnienia organ l instancji szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w sprawie, wskazując m.in., że w odpowiedzi na zgłoszone przez pełnomocnika strony wnioski dowodowe w dniu [...] 2008 r. zostało wydane postanowienie znak: [...], [...], w którym organ postanowił:

1. odmówić dopuszczenia dowodu z przesłuchania w charakterze świadków: M. L., K. G. i J. S. z uwagi na fakt, iż okoliczności na potwierdzenie których dowód ten został zawnioskowany w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnione zostały w toku przeprowadzonej kontroli,

2. dopuścić dowód z pisma z dnia 8 września 2008 r. zawierającego wyjaśnienie pełnomocnika strony dotyczące prowadzonych postępowań w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym,

3. dopuścić dowód z treści tabliczki informacyjnej, której fotografię załączono do akt sprawy, (...).

Organ l instancji wskazał również, że pełnomocnik strony został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.

Podsumowując organ l instancji stwierdził, że kierowca autobusu należącego do strony w dniu kontroli zabierał pasażerów z przystanku zlokalizowanego na terenie B, podczas gdy taki przystanek nie figuruje w obowiązującym rozkładzie jazdy będącym załącznikiem do kontrolowanego zezwolenia. Ponadto jak wskazał organ l instancji, miejsce to zlokalizowane jest poza przebiegiem linii komunikacyjnej O. – K., co zostało wykazane na schemacie przebiegu linii z zaznaczonymi przystankami. Organ l instancji wskazał, że fakt zabierania pasażerów z w/w miejsca został udokumentowany na wykonanych zdjęciach załączonych do akt sprawy.

W odniesieniu do zawiadomień, o których mowa w pismach pełnomocnika strony, organ l instancji stwierdził, że nie stanowią one akt sprawy prowadzonego postępowania administracyjnego, gdyż stanowią odrębną sprawę prowadzoną przez Departament Transportu, Gospodarki i Infrastruktury UMWM, w związku z czym za bezzasadne uznano przesłuchanie M. L., K. G. i J. S. w charakterze świadków, gdyż postępowanie zostało wszczęte nie na podstawie ich zawiadomień tylko na podstawie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] 2008 r. i sporządzonego na tę okoliczność protokołu.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło A S.A. Strona zarzuciła organowi l instancji naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Strona zaskarżyła również postanowienia dowodowe wydane w toku postępowania.

Strona podniosła m.in., że do kontroli doszło na skutek doniesień konkurencyjnych w stosunku do skarżącej przewoźników. Strona zakwestionowała zgromadzony w sprawie materiał dowodowy - zdjęcia wykonane aparatem cyfrowym, a następnie przetworzone na obraz przy użyciu techniki komputerowej i wydrukowane w toku postępowania.

W zakresie naruszenia przepisu prawa materialnego wskazała na błędną interpretację art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Podniosła, że zakaz wyprowadzony z tego przepisu odnosi się tylko i wyłącznie do miejsc objętych trasą przewozu regularnego, natomiast zabieranie do autobusu lub następnie przewożenie osób może odbywać się na ogólnych zasadach, o ile nie jest dokonywane w ramach przewozów regularnych. W związku z powyższym w ocenie strony nie ma racji organ I instancji, twierdząc, że nie było wolno dopuścić do wsiadania osób do autobusu stojącego na parkingu. Trasa przewozu regularnego zaczynała się, bowiem w innym miejscu, nieznacznie odległym, opisanym w języku angielskim na tabliczce umieszczonej na parkingu.

Ponadto strona wskazała, że na terenie B przebywa zwykle wiele osób nie posługujących się językiem polskim. Znający język angielski kierowcy strony udzielają tym osobom wyjaśnień, przy czym nie ma podstawy żądać od nich, aby w tym celu wychodzili z autobusu. W związku z tym zdaniem strony spostrzeżenie, że ktoś do autobusu skarżącej wsiadał, jest o tyle bez znaczenia, iż nie ustalono, czy dana osoba podjęła następnie podróż, czy też zasięgnąwszy niezbędnych informacji wysiadła z autobusu i udała się w inne miejsce. W ocenie strony zaskarżona decyzja jest niesłuszna w obu możliwych sytuacjach, to jest zarówno wtedy, gdy do autobusów wchodzili ludzie pragnący uzyskać informację w obcym języku, jak i wówczas, jeśli przejechali oni autobusem jakiś odcinek drogi poza trasą przewozu regularnego.

Decyzją z dnia 10 lutego 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji wskazało art. 18b ust. 2, art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1-7, ust. 10, załącznik do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, § 2 i nast. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że zasady wykonywania krajowego transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez przedsiębiorców i inne podmioty wykonujące przewóz drogowy reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Przytaczając treść art. 18b ust. 2, art. 20 ust. 1 ustawy Kolegium wskazało, że analiza tych przepisów prowadzi do stwierdzenia, że przewoźnik jest zobowiązany do przestrzegania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu. Na gruncie konkretnej sprawy powyższe oznacza, że wykonywanie przewozu osób niezgodnie z rozkładem jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia powoduje naruszenie tych warunków.

Podstawę materialnoprawną odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów odrębnych stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, które Kolegium przytoczyło. Stosownie do treści art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zgodnie z pkt 2.2 ppkt 3 załącznika za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków wysokość kary pieniężnej wynosi 3 000 zł.

Podzielając ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organ I instancji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca. Dowód przeprowadzenia tego postępowania i dowód dokonanych w nim ustaleń stanowi protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. W myśl § 10 ust. 1 rozporządzenia protokół kontroli podpisują kontrolujący i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (§10 ust. 2). W sprawie osoba kontrolowana odmówiła podpisania protokołu i załącznika do niego co nie może pozbawiać protokołu kontroli mocy dowodowej, bowiem protokół został sporządzony prawidłowo, zgodnie z przepisami rozporządzenia oraz przepisami k.p.a.

Dodatkowym dowodem stwierdzonych naruszeń jest dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt sprawy, z której wynika, że o godz. 15.03 na przystanek zlokalizowany na parkingu B podjechał autobus marki [...] o nr rej. [...] realizujący kurs z O. do K. celem zabrania pasażerów, o czym świadczy fakt wsiadania podróżnych do autobusu oraz sprzedawania im biletów. Zdarzenie to zostało udokumentowane na fotografiach.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że zasadnym było nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika. Wysokość kary, stanowiąca konsekwencję stwierdzonego naruszenia, jest zgodna z pkt 2.2 ppkt 3 załącznika do ustawy i wynosi 3 000 zł.

Kolegium stwierdziło również, że nie ma podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Kolegium podniesione okoliczności, że znający język angielski kierowcy strony udzielali cudzoziemcom wyjaśnień, koliduje z udokumentowanym na fotografiach faktem zabierania pasażerów i sprzedaży im biletów na przystanku zlokalizowanym na parkingu na terenie B, podczas gdy przystanek ten nie figuruje w obowiązującym rozkładzie jazdy do zezwolenia Nr [...].

Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w ramach przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Dodatkowo w myśl art. 18b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18. Naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy o transporcie drogowym stanowi podstawę do nałożenia sankcji w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Kolegium odniosło się do zarzutu dotyczącego błędnej interpretacji art. 18b ust. 2 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Wskazało, że kontrola dotyczyła wykonywania regularnych przewozów na linii O. – K. przez A SA, w ramach zezwolenia Nr [...]. Argument, że trasa przewozu regularnego zaczynała się w innym, nieznacznie odległym miejscu, w świetle zgromadzonej dokumentacji fotograficznej dokumentującej m.in. umieszczenie za przednią szybą autobusu tabliczki informacyjnej o wykonywaniu kursu z O. do K. oraz okazania podczas kontroli zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na trasie O. – K. przez A SA, nie znajduje oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Dokonując oceny wydanego w toku postępowania przez organ l instancji postanowienia dowodowego z dnia [...] 2008 r., Kolegium stwierdziło, iż jest ono prawidłowe i nie znalazło podstaw do jego uchylenia. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. W takim przypadku obowiązkiem organu jest wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska. W sprawie odmowa dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków została uzasadniona przez organ l instancji w zakwestionowanym postanowieniu dowodowym.

Ponadto Kolegium wskazało, że okoliczności, których wyjaśnienia przez przesłuchanie świadków domagał się pełnomocnik strony, nie miały istotnego znaczenia w sprawie, wobec ustaleń dokonanych podczas kontroli.

A S.A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję. Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania przez dokonanie błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, przez przyjęcie, że jest to przepis szczególny wyłączający stosowanie art. 79 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego;

2) naruszenie zasady postępowania administracyjnego określonej w art. 10 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie umożliwienia skarżącej wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem zaskarżonej decyzji,

3) naruszenie przepisów o postępowaniu dowodowym poprzez nieuwzględnienie wniosków o przeprowadzenie dowodów na okoliczności mające znaczenie dla sprawy i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów,

4) uznanie za wyłączny dowód w sprawie protokołu kontroli, który został przez skarżącą zakwestionowany.

1. Skarżąca podniosła, że Kolegium dokonało wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury, czyniąc z nich normy postępowania uszczuplające prawa strony w porównaniu z normami zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego. Skarżąca przytoczyła wypowiedź Kolegium, że postępowanie kontrolne ma być postępowaniem szczególnym, które dopuszcza przesłuchanie świadka w ten sposób, że świadek - w danym wypadku kierowca autobusu należącego do skarżącego - reprezentuje równocześnie stronę, zapewniając w ten sposób jej udział w tej czynności. Pogląd ten czyni wyłom w dotychczas przyjmowanym przez skarżącego rozumieniu praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Skarżąca podniosła wątpliwość czy w świetle tego szczególnego trybu postępowania istnieje rzeczywiście forma domniemanego pełnomocnictwa, czy może upoważnienie wynika z mocy samego prawa. Zdaniem skarżącej, uregulowanie w rozporządzeniu kwestii umocowania osoby trzeciej do reprezentowania strony postępowania w sposób wyraźnie sprzeczny z ustawą przekracza granice delegacji ustawowej, zawartej w art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tj.: Dz.U. z 2005 r. nr 108, poz. 908, ze zm.).

2. Skarżąca przed wydaniem decyzji nie miała okazji wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego wymaga przepis art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca chciałby wykorzystać w miarę możliwości swoje uprawnienia proceduralne, nie czyniąc z nich użytku przekraczającego rozsądne granice.

3. Wątpliwości skarżącej wzbudził sposób analizy materiałów przygotowanych przez organ l instancji po wniesieniu odwołania. Wśród tych dokumentów - jak wynika z pisma przewodniego Marszałka Województwa z dnia 18 listopada 2008 - znalazły się zdjęcia wykonane podczas kontroli. Skarżąca- członek zarządu wraz z pełnomocnikiem, mieli okazję zobaczyć te zdjęcia jedynie na ekranie komputera, ponieważ zdjęcia te nie były wydrukowane. Drukowanie zdjęć zapisanych w formie cyfrowej jest związane z możliwością ich niemal dowolnej, nawet przypadkowej, modyfikacji. Skarżąca zauważyła, że na żadnym z okazanych zdjęć nie uwidoczniono momentu sprzedaży biletów rzekomym podróżnym. Nie stanęło to na przeszkodzie dokonaniu przez organy obu instancji ustalenia, że skarżąca sprzedawała bilety na terenie B. Ponieważ w toku postępowania odwoławczego organ mógł otrzymać jeszcze jakieś nowe zdjęcia, poprzednio nieudostępnione, należy postawić pytanie o skuteczność przeprowadzenia dowodu z tych zdjęć bez ujawnienia ich stronie w sposób przewidziany w art. 10 § 1 k.p.a., przede wszystkim zaś postawić kwestię wartości dowodu ze zdjęcia wykonanego techniką cyfrową następnie odtworzonego czy przetworzonego przy użyciu komputera. Skarżąca uważa, że wartość dowodowa takich zdjęć jest niewielka.

4. Organy obu instancji oddalały wnioski dowodowe skarżącej, opierając się wyłącznie na treści dokumentów zebranych w toku kontroli. Istotną dla sprawy okolicznością pominiętą przez organy, była treść doniesień złożonych przeciwko skarżącej przez: M. L., J. S. i K. G. Pominięcie przez organy obu instancji dowodu z treści doniesień - aczkolwiek po ich otrzymaniu organ l instancji wszczął postępowanie -skarżąca ocenia pozytywnie.

Treścią wniosku dowodowego skarżącej było przesłuchanie tych osób w charakterze świadków, na okoliczność, czy autobus skarżącej zatrzymywał się na terenie B, czy też był tam jedynie zaparkowany. Świadkowie widzieli na pewno zdarzenie, w następstwie którego doszło do kontroli, zatem nie można powiedzieć, aby ich przesłuchanie nie mogło wnieść do sprawy istotnych okoliczności faktycznych. Żądanie przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Trudno odmówić słuszności twierdzeniu, iż wspomniana wyżej okoliczność faktyczna miała dla sprawy istotne znaczenie. Skarżąca wyprowadza stąd zarzut naruszenia przez organy obu instancji art. 78 § 1 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na sposób rozpatrzenia sprawy.

5. Skarżąca twierdziła i nadal obstaje przy twierdzeniu, że miała prawo na zasadzie umowy cywilnoprawnej przewozić pasażerów poza wyznaczoną linią regularną. W postępowaniu nie ustalono jednoznacznie, czy taki przewóz miał miejsce. Kontroler widział jedynie osoby wsiadające do autobusu; nie widział wprawdzie wysiadających, jednak nie spostrzegł również, aby choć jedna osoba spośród wsiadających do autobusu skarżącej została nim przewieziona w inne miejsce. Autobus mógł równie dobrze odjechać z parkingu bez pasażerów. To, że na terenie B o każdej porze roku znajduje się wielka liczba osób nie mówiących po polsku, jest faktem powszechnie znanym, nie wymagającym dowodu (art. 77 § 4 k.p.a.). Skarżąca twierdziła, że kierowcy pilnując autobusów zaparkowanych na terenie B, wielokrotnie udzielają odpowiedzi na pytania zadawane w języku angielskim, niemieckim i rosyjskim. Kwestia, czy w dniu kontroli wsiadający do autobusu zajmowali w nim miejsca, czy jedynie pytali o coś kierowcę, zostałaby wyjaśniona w toku przesłuchania tego kierowcy - w sprawie jednak żadnych świadków nie przesłuchano, nie licząc szczególnego przesłuchania, o którym pisała w punkcie pierwszym.

Ten zarzut skarżącej ma niejako dwie płaszczyzny. Pierwsza z nich polega na ustaleniu, czy ktokolwiek z wsiadających w dniu zdarzenia do autobusu odbył nim podróż na trasie przewozu regularnego; druga płaszczyzna zarzutu sprowadza się do polemiki z dorozumianym poglądem, wypowiedzianym przez organy obu instancji, w myśl którego odcinek trasy prowadzący do linii przewozu regularnego należy niejako do tej trasy, w tym sensie, że na tym odcinku nie wolno zabierać pasażerów. Pogląd ten byłby może słuszny w odniesieniu do stałego przewożenia pasażerów na spornym odcinku, choć i to nie jest pewne. Na pewno jednak nie jest tak, że właścicielowi autobusu, który przewozi pasażerów na linii regularnej, nie wolno poza tym przewozić osób autobusem w sposób nieregularny. Czy przewóz był nieregularny, czy regularny, można było ustalić w toku zeznań.

Pismo przewodnie z dnia 18 listopada 2008r. nie wymienia liczby zdjęć. Świadków K. G., J. S. i M. L. nie przesłuchano pomimo wniosku dowodowego złożonego przez skarżącą, choć istniał swoisty "początek dowodu na piśmie" w postaci opisanych wyżej doniesień.

6. Wśród kilku oświadczeń procesowych, złożonych przez skarżącą w toku postępowania, znajduje się pismo z dnia 8 września 2008r. w którym znalazło się przypuszczenie, że jedną ze stron postępowania było posiadające osobowość prawną B. Jeśli to przypuszczenie jest słuszne, B jest stroną, która z winy organów obu instancji nie brała udziału w postępowaniu. Brak ten powoduje oczywiste skutki procesowe.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

Ponadto Kolegium odniosło się do podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego przez przyjęcie, iż postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca, a dowodem przeprowadzenia tego postępowania i dokonanych w nim ustaleń jest protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Kolegium wskazało, że powyższe stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2494/05, LexPolonica nr 1083945 oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt III SA/Kr 688/07.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.) Kolegium wskazało, że pismem z dnia 23 września 2008 r. organ l instancji wyznaczył stronie, działającej przez pełnomocnika, 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Z akt sprawy wynika, że po doręczeniu tego zawiadomienia organ l instancji nie prowadził już żadnego postępowania wyjaśniającego, zatem organ l instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Kolegium wskazało również, że nie prowadziło dodatkowego postępowania wyjaśniającego i opierało się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ l instancji. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2006 r. sygn. akt V SA/Wa 1004/06 (LEX nr 339635) przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym i nadzwyczajnym. Jednak może mieć zastosowanie jedynie wtedy, gdy organ przed wydaniem decyzji prowadzi postępowanie dowodowe, a jego rola nie ogranicza się do rozpoznania środka odwoławczego, podania o wznowienie postępowania, wniosku o uchylenie decyzji ostatecznej, czy też wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. W takim, bowiem przypadku to pismo stanowi wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zawiera zgłoszone żądanie. Nie można, więc uznać, że w sposób realny doszło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, skoro postępowanie ograniczyło się do rozpoznania pisemnego żądania strony.

W sprawie ani pełnomocnik strony ani strona nie zapoznali się z aktami sprawy po doręczeniu zawiadomienia z dnia 23 września 2008 r. wyznaczającego 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy.

Kolegium odnosząc się do zarzutu, że jedną ze stron postępowania powinno być posiadające osobowość prawną B wskazało, iż stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 320/08, LexPolonica nr 1985743). W ocenie Kolegium B nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na A S.A. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.

Z przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę akt postępowania administracyjnego wynika, ze strona skarżąca w piśmie z dnia 8 września 2008 r. podniosła, że przymiot strony postępowania w sprawie wynika z faktu, że B udostępnia A SA miejsca parkingowe oraz ustala zasady korzystania z nich. Dotyczy to również informacji w języku angielskim, dotyczącej godzin odjazdów autobusów z przystanku "B PKS". B posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, ponieważ dotyczy ona bezpośrednio sposobu wykorzystania miejsc parkingowych w sposób zgodny bądź niezgodny z umową.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz.1270 ze zm.). Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art.145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasady wykonywania krajowego transportu drogowego oraz odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego przez przedsiębiorców i inne podmioty wykonujące przewóz drogowy reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.).

Zgodnie z art. 18b ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym w ramach przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Dodatkowo w myśl art. 18b ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się m.in. zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy oraz naruszania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18.

W myśl art. 20 ust. 1 ustawy w zezwoleniu określa się w szczególności: 1) warunki wykonywania przewozów; 2) przebieg trasy przewozów, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów; 3) miejscowości, w których znajdują się przystanki - przy przewozach regularnych osób. Obowiązujący rozkład jazdy stanowi załącznik zezwolenia (art. 20 ust. 1a ustawy).

Powyższa regulacja wskazuje, że przewoźnik jest zobowiązany do przestrzegania warunków przewozu osób określonych w zezwoleniu, a wykonywanie przewozu osób niezgodnie z rozkładem jazdy będącym załącznikiem do zezwolenia powoduje naruszenie tych warunków.

Podstawę materialnoprawną odpowiedzialności za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów odrębnych stanowi art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z tym przepisem kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów odrębnych wymienionych w tym przepisie, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15 000 złotych. Stosownie do treści art. 92 ust. 4 wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Zgodnie z pkt 2.2 ppkt 3 załącznika za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków wysokość kary pieniężnej wynosi 3 000 zł.

Zgodnie z art. 93 ust. 1 i 1 a ustawy o transporcie drogowym uprawnieni do kontroli, o których mowa wart. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Karę nakłada się w wysokości określonej w załączniku do ustawy dla przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz (art. 93 ust. 10).

Zgodnie natomiast z art. 93 ust. 7 przepisów o wydaniu decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej (ust. 1-3) nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji, właściwy ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W sprawie poddanej kontroli Sądu, z ustalonego przez organy obu instancji stanu faktycznego wynika, że w dniu [...] 2008 r. o godz. 15.05 na terenie B w O. upoważnieni pracownicy Urzędu Marszałkowskiego Województwa przeprowadzili kontrolę wykonywania przewozów przez A S.A. w ramach linii regularnej O. - K. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych został sporządzony protokół kontroli Nr [...]. Podczas przeprowadzania kontroli stwierdzono, że kierowca autobusu marki [...] nr rej. [...] R. S. realizując kurs z O. do K. z godz. 15.05 o godz. 15.03 podstawił pojazd do rozpoczęcia kursu na przystanku zlokalizowanym na terenie B, podczas gdy w obowiązującym rozkładzie jazdy przystankiem początkowym jest przystanek O., ul. [...] B - PKS. Zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia Nr [...], w/w kurs z powyższego przystanku nie powinien być realizowany, gdyż przystanek na terenie parkingu B nie figuruje w obowiązującym rozkładzie jazdy do zezwolenia [...]. Z kolei o godz. 15.05 zgodnie z rozkładem jazdy stanowiącym załącznik do zezwolenia Nr [...] powinien rozpocząć się kurs z przystanku "O. ul. [...] B - PKS".

Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (Dz. U. z 2008 r., nr 76, poz. 454) stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. W myśl § 10 ust. 1 w/w rozporządzenia protokół kontroli podpisują kontrolujący i kontrolowany. Odmowę podpisania protokołu przez kontrolowanego kontrolujący odnotowuje w protokole kontroli i podaje jej przyczynę (§10 ust. 2).

W niniejszej sprawie w trakcie kontroli osoba kontrolowana odmówiła podpisania protokołu i załącznika do niego, przy czym fakt ten nie może pozbawiać sporządzonego protokołu kontroli mocy dowodowej, bowiem protokół kontroli został sporządzony prawidłowo, zgodnie z w/w przepisami rozporządzenia oraz przepisami k.p.a. Dodatkowym dowodem stwierdzonych naruszeń jest dokumentacja zdjęciowa dołączona do akt sprawy, z której wynika, iż o godz. 15.03 na przystanek zlokalizowany na parkingu B podjechał autobus marki [...] o nr rej. [...] realizujący kurs z O. do K. celem zabrania pasażerów, o czym świadczy fakt wsiadania podróżnych do autobusu oraz sprzedawania im biletów. Zdarzenie to zostało udokumentowane na fotografiach dokumentujących m.in. umieszczenie za przednią szybą autobusu o nr rej. [...] tabliczki informacyjnej o wykonywaniu kursu z O. do K. oraz okazania podczas kontroli zezwolenia Nr [...] na wykonywanie przewozów regularnych na trasie O. – K. przez A SA.

Dlatego też nie był trafny zarzut strony skarżącej, że miała prawo na zasadzie umowy cywilnoprawnej przewozić pasażerów poza wyznaczoną linią regularną, że nie ustalono czy taki przewóz miał miejsce, że kontroler widział jedynie osoby wsiadające do autobusu; nie widział wprawdzie wysiadających, jednak nie spostrzegł również, aby choć jedna osoba spośród wsiadających do autobusu skarżącego została nim przewieziona w inne miejsce, a autobus mógł równie dobrze odjechać z parkingu bez pasażerów.

Mając na uwadze zgromadzony w sprawie materiał dowodowy prawidłowo Kolegium podzieliło stanowisko organu l instancji, że zasadnym było nałożenie kary pieniężnej na przewoźnika - A S.A., a wysokość kary, stanowiąca konsekwencję stwierdzonego naruszenia, jest zgodna z pkt 2.2 ppkt 3 załącznika do ustawy i wynosi 3 000 zł.

Jednocześnie prawidłowo Kolegium stwierdziło, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej w oparciu o art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącą zarzutu dotyczącego błędnej wykładni przepisu § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, zdaniem Sądu, trafnie Kolegium wskazało, że postępowanie kontrolne jest postępowaniem szczególnym, w którym strona uczestniczy w taki sposób, że reprezentuje ją kierowca, a dowodem przeprowadzenia tego postępowania i dokonanych w nim ustaleń jest protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu. Zdaniem Sądu protokół ten z samego założenia ma służyć jako podstawowy dowód w sprawie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym. Możliwość podważania wynikających z takiego protokołu ustaleń niewątpliwie zgodnie z podstawowymi uregulowaniami postępowania dowodowego przez ustawę z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr.98, poz. 1071 ze zm.) zwanej dalej kpa, jest dopuszczalna. Organ nie ma obowiązku przeprowadzania dowodu przedstawionego przez stronę, jeżeli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w danym postępowaniu. Jednakże obowiązkiem organu w takiej sytuacji jest należyte wyjaśnienie motywów zajętego stanowiska. Organ powinien przedstawić argumenty, którymi kierował się zajmując stanowisko. Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotne w sprawie", ani nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w szczególności - organ powinien ustosunkowywać się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i nast. k.p.a.).

Dokonując oceny wydanego w toku postępowania przez organ l instancji postanowienia dowodowego z dnia [...] 2008 r., zdaniem Sądu trafnie Kolegium stwierdziło, iż jest ono prawidłowe i nie znalazło podstaw do jego uchylenia. Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 k.p.a.). W sprawie odmowa dopuszczenia dowodu z przesłuchania świadków została uzasadniona przez organ l instancji w zakwestionowanym postanowieniu dowodowym. Ponadto trafnie Kolegium wskazało, że okoliczności, których wyjaśniania poprzez przesłuchanie świadków domagał się pełnomocnik strony, nie miały istotnego znaczenia w przedmiotowej sprawie, wobec ustaleń dokonanych podczas kontroli w dniu [...] 2008 r.

Niewątpliwie nie był w ocenie Sądu trafny zarzut skarżącej, że uregulowanie w rozporządzeniu kwestii umocowania osoby trzeciej do reprezentowania strony postępowania w sposób wyraźnie sprzeczny z ustawą przekracza granice delegacji ustawowej, zawartej w art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym. Należy, bowiem zauważyć, że wskazane rozporządzenie, obowiązujące w dacie kontroli i w dacie wydawania decyzji w sprawie, zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 89 ust. 5 pkt 1-4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

Nie mógł przynieść zamierzonego skutku zarzut, że wątpliwości skarżącej wzbudził sposób analizy materiałów przygotowanych przez organ l instancji po wniesieniu odwołania, wśród których znalazły się zdjęcia wykonane podczas kontroli. Skarżąca wraz z pełnomocnikiem, mieli okazję zobaczyć te zdjęcia jedynie na ekranie komputera, ponieważ zdjęcia te nie były wydrukowane. Drukowanie zdjęć zapisanych w formie cyfrowej jest związane z możliwością ich niemal dowolnej, nawet przypadkowej, modyfikacji. Skarżąca zauważyła, że na żadnym z okazanych zdjęć nie uwidoczniono momentu sprzedaży biletów rzekomym podróżnym. Wbrew tak sformułowanemu przez profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej zarzutowi Sąd zauważa, że zarzut ten nie ma oparcia w zawartości akt postępowania administracyjnego a znajdujące się w tych aktach wydruki zdjęć wskazują na okoliczności przyjęte jako ustalone przez organy obu instancji.

Nie był również trafny zarzut Skarżącej dotyczący naruszenia zasady czynnego udziału Strony w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Pismem z dnia 23 września 2008 r. organ l instancji wyznaczył stronie, działającej przez pełnomocnika radcę prawnego, 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów (dowody doręczenia zawiadomienia pełnomocnikowi i stronie w aktach sprawy). Z akt sprawy wynika, że po doręczeniu tego zawiadomienia organ l instancji nie prowadził już żadnego postępowania wyjaśniającego, zatem organ l instancji nie naruszył art. 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze działające jako organ odwoławczy nie prowadziło dodatkowego postępowania wyjaśniającego i opierało się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ l instancji a jego rola ograniczyła się do rozpoznania środka odwoławczego. Niewątpliwie przepis art. 10 § 1 k.p.a. ma zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym. Nie można, więc uznać, że brak zawiadomienia przez Kolegium strony w trybie art. 10 § 1 k.p.a., w sposób realny naruszyło zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nie można też nie zauważyć, że ani pełnomocnik strony ani strona nie zapoznawali się z aktami sprawy po doręczeniu zawiadomienia z dnia 23 września 2008 r. wyznaczającego 7-dniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy przez organ I instancji.

Stronami postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są przedsiębiorcy wykonujący przewóz drogowy. Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy odpowiedzialność administracyjną ponosi przedsiębiorca. Odpowiedzialność tę ponosi także za skutki działań osób, którymi przy wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje. Zgodnie, bowiem z treścią art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

B w O. nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na A S.A. kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. Błędne było, zatem twierdzenie podnoszone przez skarżącą, że przymiot strony postępowania w sprawie wynika z faktu, że B udostępnia stronie skarżącej miejsca parkingowe oraz ustala zasady korzystania z nich oraz, że B posiada interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy, ponieważ dotyczy ona bezpośrednio sposobu wykorzystania miejsc parkingowych w sposób zgodny bądź niezgodny z umową. Zdaniem Sądu, ewentualnie zawarta przez stronę skarżącą umowa cywilnoprawna z B w O., nie może ograniczać obowiązków przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym ani też ich modyfikować, a w postępowaniu takim organ w wydanej decyzji w żaden sposób nie odnosi się do praw i obowiązków kontrahenta umowy cywilnoprawnej zawartej przez przedsiębiorstwo wykonujące transport drogowy z innym podmiotem.

Skarga nie może być uwzględniona, ponieważ wyniki oceny przeprowadzonego postępowania i stanowisko organów nie dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.