Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2303/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 16 października 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Łodzi M. S. skarg kasacyjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] oraz [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...], [...] spółka z o.o. z siedzibą w [...] i [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 1148/18 w sprawie ze skargi M. T.-C. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1148/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi M. T.- C. i B. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 roku oraz zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2018 r. została wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, uchylającym m.in. wcześniejszą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w sytuacji gdy Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/17 oddalił wniesione skargi kasacyjne od powyższego wyroku, podzielając stanowisko Sądu I instancji i wskazując na konieczność dokonania oceny, czy w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego zostały spełnione przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 199), obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w oparciu o wniosek inwestora określający rzeczywiste granice terenu inwestycji oraz charakterystykę inwestycji. Sąd zwrócił uwagę, że w powołanym wyroku z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16 WSA w Łodzi, był związany na podstawie art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a. wykładnią prawa zawartą w wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15, w którym ten sąd stwierdził, że szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpatrywaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla każdego budynku oddzielnie, w sytuacji gdy w istocie chodzi o jedną lub więcej inwestycji. Taki sposób działania inwestorów doprowadził do sytuacji, w której przyjęte w odrębnych decyzjach potrzeby w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, planowane sposoby zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu ulegały zmianom, a zawarte we wnioskach odrębne charakterystyki i potrzeby stały się nieadekwatne do rzeczywistości. Brak odpowiednich zbiorczych informacji o projektowanych inwestycjach miał niewątpliwy wpływ na ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko. Jednocześnie Sąd podkreślił, że rzeczywisty zakres inwestycji, odmienny od poszczególnych wniosków wymagał także rozważenia wpływu takiej inwestycji i jej łącznego obszaru na tereny objęte ochroną w związku z uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 3 listopada 2010 r. ustanawiającą użytek ekologiczny "Źródliska na Mikołajewie". Sąd wskazał przy tym, że kwestia zagrożenia powodziowego nie została dostatecznie i kompleksowo wyjaśniona przez organy orzekające i wymaga ponownego, rzetelnego rozważenia.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie kwestie dotyczące prawidłowej oceny stanu faktycznego (globalnego charakteru planowanej inwestycji, przy uwzględnieniu także poczynionych w tym względzie wskazań NSA zawartych w wyroku w sprawie II OSK 1348/17, jej charakterystycznych parametrów i rzeczywistego zakresu oddziaływania na środowisko), a także kwestia zagrożenia powodziowego, wymagały dokładnego wyjaśnienia przez organy w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, analogicznie zresztą jak w decyzji organu I instancji, zachodzi brak dostatecznych ustaleń w tym zakresie. W ocenie Sądu zaprezentowana przez Kolegium realizacja wskazań zawartych w prawomocnym wyroku z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16 oraz wyroku NSA z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/17, nie odpowiada wymogom art. 153 p.p.s.a. Jednocześnie organy nie dokonały należytych ustaleń w kwestiach zagrożenia powodziowego, bowiem Kolegium z jednej strony przyjmuje, że planowa inwestycja nie będzie realizowana na obszarach narażonych na niebezpieczeństwo powodzi, a z drugiej strony powołuje w uzasadnieniu decyzji opracowanie wykonane na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej pt. "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Łodzi i zasad zagospodarowania", z którego wynika, że istnieją przeciwwskazania dla zabudowy przedmiotowej nieruchomości, bowiem znajduje się ona w zasięgu wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%. W tym kontekście Sąd wskazał, że zgodnie z art. 9 pkt 6c ppkt a) ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2017, poz. 1121) obszary szczególnego zagrożenia powodzią to także obszary, na których zagrożenie powodzią jest średnie i wynosi raz na sto lat. Z kolei przepis art.88d ust. 2 Prawa wodnego z 2001 r. określa zakres przedmiotowy opracowania mapy zagrożenia powodziowego, która powinna zawierać również informacje odnośnie terenów narażonych na zalanie w przypadkach określonych w tej ustawie. Zdaniem Sądu, wobec nie przygotowania map zagrożenia powodziowego dla przedmiotowego terenu, to na organie ciążył, jako posiadającym opracowanie informujące o zagrożeniu, obowiązek wnikliwego wyjaśnienia tej kwestii. Zwłaszcza, że opracowanie to miało istotne znaczenie dla wydania odmownej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], której kserokopię skarżący złożyli na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. Nadto Sąd zwrócił uwagę, iż ze złożonej przez skarżących na rozprawie kserokopii odpisu postanowienia Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi, III Wydział Karny z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt III Kp 258/17, wynika, że toczy się postępowanie karne obejmujące między innymi kwestie związane z przeprowadzonymi analizami urbanistycznymi. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że sprawa objęta zaskarżoną decyzją nie została należycie rozpoznana przez organ, który przedwcześnie wydał decyzję, nie stosując się należycie do oceny i wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, od którego skargi kasacyjne oddalił NSA wyrokiem z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1348/17. W ocenie Sądu, uchybienia te dowodzą o naruszeniu art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie ort. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. dalej: "p.p.s.a.") zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego tj.:

a) naruszenie przepisu art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz.1945 ze zm.) w związku z art. 88f ust. 5, art. 88k pkt 1-4, art. 88l ust. 1 pkt 3, art. 88i ustawy Prawo wodne, przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zaskarżone decyzje organów administracji wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji polegającej na budowie jednego budynku mieszkalnego mogą być sprzeczne z przepisami odrębnymi - w sytuacji gdy z ustalonego stanu faktycznego, opartego o stanowisko wyspecjalizowanych organów administracji, taka sprzeczność w ogóle nie wynika,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) przepisów art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że organ administracji orzekające w tej sprawie nie zastosowały się do wydanych w sprawie prawomocnych orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi i Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie zagrożenia powodziowego - w sytuacji gdy organy administracji zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tych orzeczeniach, w szczególności w zakresie zagrożenia powodziowego, a w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w sposób niepełny przedstawiono stan faktyczny i prawny oraz nie zawarto należytych wskazań co do dalszego postępowania,

b) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji ostatecznej i decyzji ją poprzedzającej, bowiem materiał dowodowy jest pełny, wyczerpujący i zebrany w sposób prawidłowy, jak i dokonano jego prawidłowej oceny,

c) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy postępowanie przed organami administracji publicznej nie było dotknięte naruszeniami prawa innymi niż ewentualne naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o., [...] sp. z o.o. zaskarżyły powyższy wyrok w części, tj. w zakresie punktu pierwszego uchylającego zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...], wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie solidarnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a), b), c) p.p.s.a. przez uchylenie decyzji z powodu stwierdzenia dokonania przez organy "nienależytych ustaleń w kwestiach zagrożenia powodziowego" przy braku ustalenia naruszenia przez organy prawa materialnego, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub innego naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wyłącznie na podstawie, dokonanych w ocenie sądu, błędnych ustaleń faktycznych;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. wobec ich błędnego zastosowania i uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji w której zaskarżone decyzje były wydane zgodnie z prawem i nie zaistniały żadne przesłanki uzasadniające ich uchylenie,

3. naruszenie art 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 170 § 3 k.p.a., przez błędne przyjęcie że organ niedostatecznie wyjaśnił wątpliwości, tylko na tej podstawie, że wnioski organu pierwszej, jak i drugiej instancji okazały się sprzeczne ze stanowiskiem wyrażanym przez skarżących M. T.-C. oraz B. C., a także poprzez pominięcie przez sąd orzekający okoliczności, że organy administracji, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, podjęły szereg czynności prowadzących do wyjaśnienia zaistniałych i wskazywanych przez sądy administracyjne wątpliwości,

4. naruszenie art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 536/15 o tym, że "szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpatrywaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w postaci domu mieszkalnego, wniesionych przez różne podmioty, które w toku postępowania administracyjnego dokonywały przekształceń struktury własnościowej i prawnej i doprowadziły w konsekwencji do sytuacji, że każdy z wniosków rozpatrywany był odrębnie, chociaż już w toku postępowania doszło do sytuacji, w której w istocie chodzi o jedną lub więcej inwestycji, realizowanych przez znacznie mniejszą liczbę inwestorów i obejmujących więcej niż jeden dom mieszkalny." stanowiło wykładnię prawa, w sytuacji w której NSA nie wskazało jakiego przepisu dotyczył wyrażony pogląd, na podstawie jakiego przepisu organ mógł łącznie rozpoznać złożone niezależnie wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy albo wpłynąć na zakres złożonego wniosku; tym samym WSA winno przyjąć że wyrażone stanowisko stanowi ocenę stanu faktycznego istniejącego na dzień wydania wyroku, a nie wiążącą wykładnię prawa;

5. naruszenie art. 190 oraz art. 170 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że organy nie dokonały "oceny kwestii spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego w oparciu o wniosek inwestora określający rzeczywiste granice terenu inwestycji oraz charakterystykę inwestycji", w sytuacji w której organ wezwał wnioskodawcę do określenia granic inwestycji i dokonał oceny w oparciu o zmodyfikowany wniosek inwestora, i na tej podstawie wydał zgodnie z wytycznymi sądów, co do dalszego postępowania, decyzję o warunkach zabudowy co znalazło swój wyraz w aktach sprawy i uzasadnieniach decyzji organów pierwszej i drugiej instancji,

6. naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło normę tego przepisu wyłącznie na tej podstawie, że SKO wskazało na fakt, iż decyzja organu I instancji dotyczy inwestycji już zrealizowanej, a jej obecny kształt jest także konsekwencją upływu czasu, co nie wyklucza jednak, że organy uwzględniły wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniach sądów administracyjnych,

7. naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że "organy nie dokonały należytych ustaleń w kwestiach zagrożenia powodziowego" tylko na tej podstawie, że z zebranego materiału dowodowego i wnikliwej analizy zagrożenia stanu powodziowego, organ doszedł do odmiennych wniosków niż sporządzony prywatny dokument, stanowiący opracowanie z 2007 r., na który powołują się skarżący M. T.-C. oraz B. C., Sąd pominął bowiem okoliczność, że organ w celu wyjaśnienia wątpliwości, wystąpił do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...], a także do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...], oraz pismem z dnia 13 czerwca 2018 r. do Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa, wziął także pod uwagę stanowisko skarżących B. C. i M. T.-C., a z akt sprawy jednoznacznie wynika że wszystkie znane organowi opracowania były przedmiotem rozważań i poszerzonej analizy, sąd pominął że zarówno Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...], oraz Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w sposób pozytywny zaopiniowali możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy,

8. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7 § 1 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja odmawiająca wydania warunków zabudowy z 2010 r., dotycząca zupełnie innej inwestycji, o innym charakterze i rozmiarze winna być brana pod uwagę przy rozpoznaniu wniosków innego inwestora, a także poprzez przyjęcie, że okoliczność prowadzenia na wniosek skarżących M. T.-C. oraz B. C. in rem postępowania wyjaśniającego, już raz umorzonego przez Prokuraturę, powinna wpływać na treść wydanych decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, w której nie postawiono nikomu zarzutów i nie stwierdzono popełniania żadnego przestępstwa,

9. naruszenie art. 48 § 3 p.p.s.a. przez przyjęcie do akt sprawy jako dokumentu, złożonych przez M. T.-C. oraz B. C. kopii decyzji oraz kopii wyroku Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi, na które wskazuje WSA w uzasadnieniu na stronie 28.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M.T.-C. i B. C. wnieśli o ich oddalenie oraz o unieważnienie decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2018 r. Wnieśli także o połączenie wszystkich skarg kasacyjnych o sygn. akt II SA/Łd 1142/18, sygn. akt II SA/Łd 1144/18, sygn. akt II SA/Łd 1146/18, sygn. akt II SA/Łd 1148/18, sygn. akt II SA/Łd 1150/18 i sygn. akt II SA/Łd 1152/18 do wspólnego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne Prokurator Okręgowy w Łodzi wniósł o ich oddalenie, wskazując jednocześnie argumentację na ich bezzasadność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Wniesione skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zasadnie Sąd I instancji wskazał, że jest związany na mocy art. 153 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną we wcześniejszych wyrokach, które zapadły w niniejszej sprawie (sygn. akt II SA/Łd 434/16 oraz sygn. akt II OSK 1348/17). Należy bowiem zauważyć, że w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji, która zapadła w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania w pierwszej kolejności kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Przepis art. 153 p.p.s.a. zasadniczo dotyczy oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, jednakże może wyjątkowo stanowić również podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym, w sytuacji sformułowania odmiennej oceny prawnej zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego i oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Związanie taką oceną prawną oznacza, że ani organy administracji publicznej, ani sądy administracyjne nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się temu wyrokowi w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 3 października 2018r. sygn. akt II GSK 3379/16, LEX nr 2568255). Niezastosowanie się przez organ administracji publicznej do oceny prawnej wyrażonej w takim orzeczeniu, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do uchylenia wydanej przez ten organ decyzji.

Należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/17 wprawdzie uznał, że orzeczenie NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15 nie zawierało wykładni prawa w zakresie dotyczącym przepisów, których naruszenie w tym orzeczeniu wskazał, jednakże podzielił pogląd tego sądu, że szczególny charakter okoliczności związanych z rozpoznawaną sprawą wyraża się w odrębnym rozpoznaniu wniosków o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla jednej inwestycji obejmującej budowę kliku domów, w sytuacji gdy na potrzeby postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, dokonano celowego podziału tej inwestycji, zmieniając tym samym jej rzeczywiste parametry. NSA przy tym zwrócił uwagę, że nawet w przypadku etapowania inwestycji, niezbędne jest dokonanie oceny możliwości realizacji całej inwestycji na danym terenie, a nie tylko jej poszczególnych etapów. Zatem to w odniesieniu do całego zamierzenia budowlanego należało dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Jak wskazał NSA w powołanym orzeczeniu, bez znaczenia pozostaje fakt dokonania podziału geodezyjnego terenu inwestycji na poszczególne działki, gdyż terenem w rozumieniu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest obszar dla którego ustala się warunki zabudowy i może obejmować kilka działek ewidencyjnych. NSA dokonał wykładni art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. c powołanej ustawy wskazując, że inwestor powinien określić we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, jakie konkretne zamierzenie budowlane chce realizować, jeśli chodzi o rodzaj inwestycji i jej parametry, wyznaczyć granice terenu całej inwestycji oraz zaznaczyć cały obszar oddziaływania tej inwestycji. NSA wskazał również na niewyjaśnienie kwestii występowania na terenie przedmiotowej inwestycji zagrożenia powodziowego.

Analizując treść powyższego orzeczenia nie sposób nie zauważyć, że NSA przesądził konieczność łącznego rozpoznania wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla budowy osiedla domów jednorodzinnych, a nie dla pojedynczego budynku i w tym kontekście dokonania oceny możliwości jego realizacji na tym terenie w zakresie spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z jednoczesnym uwzględnieniem oddziaływania terenu inwestycji jako całości na nieruchomości sąsiednie. Dopiero takie ujęcie terenu inwestycji pozwala na prawidłowe ustalenie warunków jego zabudowy. NSA wskazał również w jaki sposób należy dokonać wykładni przepisów ustawy Prawo wodne z 2001r. w kontekście zagrożenia powodziowego przedmiotowego terenu. Zatem w tej sytuacji prawidłowo Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w zakresie tak sformułowanej oceny prawnej.

Należy również odnieść się do zarzutu związania wyrokiem NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 536/15. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie wskazał, że był związany jego treścią, a jedynie zwrócił uwagę, na związanie w tym zakresie sądu przy wydawaniu wcześniejszego wyroku WSA z dnia 28 października 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 434/16, co pozostaje bez znaczenia w sytuacji, gdy NSA w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 1348/17 przesądził, że powołany wyrok takiej oceny prawnej nie zawierał. Jako chybione zatem należy uznać zarzuty kasacyjne, które wskazują na naruszenie art. 153 p.p.s.a., art. 170 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.

Nietrafne są również zarzuty kasacyjne wskazujące na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd I instancji przyjął, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istniejących w sprawie wątpliwości, w szczególności co do zagrożenia powodziowego terenu inwestycji objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Poczynione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej SKO rozważania na temat kwalifikacji danego przedsięwzięcia w zakresie jego oddziaływania na środowisko, są bezprzedmiotowe wobec faktu, że w ramach prowadzonego postępowania nie dokonano oceny tej inwestycji jako całości. Nietrafny jest również argument o różnym traktowaniu podmiotów występujących z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, czym innym jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji w postaci budowy jednego domu jednorodzinnego, a czym innym dla inwestycji polegającej na budowie całego osiedla takich domów. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy zawsze powinien odzwierciedlać rzeczywiste zamiary inwestora. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem organu, że uzyskane stanowisko Wód Polskich w sposób wystarczający wyjaśnia wątpliwości w zakresie oceny zagrożenia powodziowego terenu inwestycji. Nie wiadomo, czy Wody Polskie wskazują teren działek objętych przedmiotową inwestycją jako znajdujący się poza obszarami szczególnego zagrożenia powodzią oraz poza innymi terenami prezentowanymi na mapach ryzyka powodziowego, na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r., czy też na podstawie aktualnych przepisów ustawy z 2017 r., a należy pamiętać, że zgodnie z art. 546 ust. 7 ustawy z dnia 27 lipca 2017 r. Prawo wodne ( Dz. U. z 2018r. poz. 1669 ze zm.) do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w sprawie decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy zmienianej w art. 497, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto stanowisko Wód Polskich stanowi polemikę z wykładnią wskazanych przepisów ustawy Prawo wodne z 2001 r. dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 4 października 2017r. sygn. akt II OSK 1348/17, która jest wiążąca zarówno dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę jak i organów administracji. W toku postępowania nie wyjaśniono również, czy Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej tworząc mapy zagrożenia powodziowego dysponował opracowaniami, które znajdują się w aktach sprawy, a z treści których wynika, że teren objęty inwestycją położony jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 6c ustawy Prawo wodne z 2001 r. (opinia [...] oraz opinia S.i Ł. z 2013 r.). Nie sposób przy tym zgodzić się z argumentem skarżących kasacyjnie uczestników postępowania, że były to opinie prywatne, bowiem zostały wykonane na zlecenie Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w [...]. Należy zwrócić również uwagę, że stanowisko Wód Polskich, na które powołują się skarżący kasacyjnie, jest wewnętrznie sprzeczne, bowiem z jednej strony wskazuje na brak ujęcia terenu inwestycji na mapach zagrożenia powodziowego, by w następnym akapicie pisma stwierdzić, że dla tego terenu nie opracowano w ogóle map ryzyka powodziowego. Jednocześnie nie jest rolą Wód Polskich ocena, czy doszło w niniejszej sprawie do naruszenia wskazanych przez NSA w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK1348/17 przepisów ustawy Prawo wodne, to na organie spoczywał obowiązek dokonania takiej oceny zgodnie ze wskazaniami zawartymi w powołanym wyroku NSA. Stąd niezasadny jest również zarzut ( pomijając jego wadliwą konstrukcję) naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 88f ust. 5, art. 88k pkt 1-4, art. 88l ust. 1 pkt 3, art. 88i ustawy Prawo wodne z 2001 r., który stanowi w istocie również polemikę z oceną prawną zawartą w powołanym powyżej wyroku NSA.

W sprawie nie wyjaśniono dostatecznie także stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa w [...], który wskazywał na potrzebę zachowania działek objętych terenem inwestycji jako wolnych od zabudowy z uwagi na wyniki opracowania hydrologicznego. Wreszcie nie wyjaśniono również, czy w sprawie winny mieć zastosowanie art. 56 ust. 1 pkt 1 i art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614), na co w swoim piśmie z dnia 21 maja 2018 r. wskazywał Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Jako dowolne bowiem należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.). Powyższe okoliczności potwierdzają tym samym zasadność przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, czyniąc niezasadnymi w tym zakresie podniesione zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania.

Zasadnie również Sąd I instancji zwrócił uwagę na potrzebę wyjaśnienia przez organ skarżącym kwestii związanych z wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w stosunku do tego samego terenu. Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.) uznać należy niewątpliwie m.in. takie działania organów administracji publicznej, które polegają na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. Zgodnie z art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Z przepisu tego wynika zatem, że organ nie może odstąpić od utrwalonej praktyki wyłącznie w celu załatwienia jednej sprawy, a równocześnie kontynuować tę praktykę w innych sprawach o takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jeżeli natomiast istnieją uzasadnione przyczyny dla odmiennego załatwienia jednej sprawy, to istnienie owych uzasadnionych przyczyn wskazuje na odmienność stanu faktycznego lub prawnego takiej sprawy, co organ powinien wyjaśnić. Nie można wówczas mówić o związaniu ustaloną praktyką załatwiania spraw przez organ, skoro ta praktyka dotyczy spraw o podobnym, ale jednak nie tożsamym stanie faktycznym i prawnym (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1105/18, LEX nr 2525972). Nadto z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej jako adresatów danych norm prawnych. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt. I OSK 607/11, LEX nr 1149395).

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego bezpodstawnego odesłania przez Sąd I instancji organu do materiałów zebranych w toku prowadzonego postępowania karnego, należy zaznaczyć, że co do zasady zgodnie z art. 11 p.p.s.a. tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego, co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny, ale nie wyklucza to możliwości wykorzystania materiałów dowodowych zgromadzonych w ramach postępowania karnego przez organy administracji na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego, pod warunkiem, że mają one znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, przy czym ocena, czy przedmiotowy materiał dowodowy zawiera okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu. Jednakże bez zapoznania się z jego treścią trudno stwierdzić, że jest on pozbawiony takich cech. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji.

Z kolei zarzut kasacyjny naruszenia art. 48 § 3 p.p.s.a. zasadnie wskazuje, że zamiast oryginału dokumentu strona może złożyć odpis dokumentu, jeżeli jego zgodność z oryginałem została poświadczona przez notariusza albo przez występującego w sprawie pełnomocnika strony będącego adwokatem, radcą prawnym, rzecznikiem patentowym, doradcą podatkowym lub radcą Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej. Tym niemniej autor skargi kasacyjnej nie wykazał, aby stwierdzone w tym zakresie naruszenie, miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stanowić może podstawę skargi kasacyjne określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tym bardziej, że kwestionowane dokumenty w postaci: decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z dnia [...] czerwca 2010 r oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla Łodzi-Widzewa w Łodzi, III Wydział Karny z dnia 24 stycznia 2019 r., zostały w rzeczywistości wydane i ich treść nie jest kwestionowana przez strony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesione skargi kasacyjne oddalił. Jednocześnie wobec zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku (udział strony w jednym dniu w kliku rozprawach i przyznanie jednego zwrotu kosztów dojazdu), na mocy art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (obejmującego w niniejszej sprawie zwrot kosztów dojazdu).