Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 499/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] r. M. J. działając w imieniu własnym oraz J. B. zwróciła się do Wójta Gminy K. o przejęcie przez gminę za odszkodowaniem gruntu zajętego pod ul. [...].

Powyższy wniosek został 5 sierpnia 2006 r. przekazany zgodnie z właściwością do rozpatrzenia w zakresie ustalenia odszkodowania do Starosty [...]. W międzyczasie bowiem decyzją deklaratoryjną z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] i stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę K. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "1", stanowiącej w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność M. J. i J. B. Decyzja wydana została na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. nr 133, poz. 872 z późn. zm.).

Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. J. i J. B. odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości 4 722,00 zł. Do jego wypłaty zobowiązana została Gmina K.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Wójt Gminy K. uznając wartość rynkową wywłaszczonej nieruchomości określoną przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania, za rażąco zawyżoną oraz kwestionując rzetelność sporządzenia operatu szacunkowego, będącego podstawą jej ustalenia.

Wojewoda [...], działając jako organ drugiej instancji, wydał [...] r. decyzję nr [...] o uchyleniu zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano naruszenie przewidzianego w ustawie o gospodarce nieruchomościami trybu postępowania dla ustalenia odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Nie została bowiem przeprowadzona rozprawa administracyjna, przez co uniemożliwiono stronom wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Ponadto organ drugiej instancji poddając ocenie operat szacunkowy, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie wskazał na brak uzasadnienia dokonania wyceny w oparciu o § 36 ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. 2004, Nr 207, poz. 2109 z późn. zm., zwanego dalej: Rozporządzeniem) oraz zwrócił uwagę na popełniony przez rzeczoznawcę błąd rachunkowy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] powtórnie orzekł o ustaleniu na rzecz M. J. i J. B. odszkodowania za działkę nr "1", tym razem w wysokości 5 050,00 zł i o jego wypłacie w wysokości odpowiadającej udziałom wyżej wymienionych w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.

Od powyższej decyzji Wójt Gminy K. powtórnie wniósł odwołanie, podnosząc, że ceny nieruchomości wskazane w operacie nie odpowiadały warunkom na rynku lokalnym.

Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru wskazał, iż poprawienie i uzupełnienie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego (skutkiem czego była zmiana kwoty ustalonego odszkodowania), miało miejsce już po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, co naruszyło zasadę zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i pozbawiło je możliwości wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego.

W efekcie przeprowadzonego po raz trzeci postępowania w przedmiotowej sprawie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] po raz kolejny orzekł o ustaleniu na rzecz M. J. i J. B. odszkodowania za działkę nr "1" w wysokości 5 050,00 zł i o jego wypłacie w wysokości odpowiadającej udziałom wyżej wymienionych w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.

Także od tej decyzji po raz trzeci Wójt Gminy K. wniósł odwołanie uznając kwotę odszkodowania za zbyt wysoką.

Decyzją z [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ nadzoru uznał, iż operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, został sporządzony nierzetelnie gdyż dokonując wyceny w oparciu o § 36 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie określono jakie przeznaczenie gruntów przyległych było przeważające w stosunku do wycenianej nieruchomości w dniu 29 października 1998 r. Ponadto organ nadzoru zwrócił uwagę na upływ czasu pomiędzy wejściem do obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i jego sporządzeniem, stwierdził także, że organ pierwszej instancji pominął pełnomocnika strony i nie doręczył mu zaskarżonej decyzji.

W wyniku po raz czwarty przeprowadzonego postępowania w przedmiotowej sprawie, w którym uwzględniono wskazania zawarte w powołanej wyżej decyzji Wojewody [...] z [...] r. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Starosta [...] orzekł o ustaleniu na rzecz M. J. i J. B. odszkodowania za działkę nr "1" w wysokości 5 640,00 zł i o jego wypłacie w wysokości odpowiadającej udziałom wyżej wymienionych w prawie własności przedmiotowej nieruchomości. W obszernym uzasadnieniu organ I instancji zrelacjonował dotychczasowy przebieg postepowania administracyjnego, a następnie wskazał, iż stosując się do wytycznych Wojewody [...], zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy, K. O. sporządził w czerwcu 2010 r. operat szacunkowy ustalający wartość rynkową nieruchomości, na łączną kwotę 5 640 zł, gdyż obligatoryjnym warunkiem określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. 29 października 1998 r. oraz według aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi. Operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości gruntu obejmującego działkę nr "1" został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w cytowanym wyżej Rozporządzeniu, stosownie do § 36 ust. 1. Z treści operatu szacunkowego wynika, że wartość rynkowa gruntu obejmującego działkę nr "1" o powierzchni 0,0159 ha, położonego w K. w pasie drogi gminnej, oszacowano w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Jak określa § 4 ust. 4 przywołanego wyżej Rozporządzenia określającym wymogi w sprawie wyceny nieruchomości przy metodzie korygowania ceny średniej do porównania przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi wartości przypisane poszczególnym cechom tych nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż biorąc pod uwagę przedmiot, zakres oraz cel wyceny, a także dostępność danych, rzeczoznawca majątkowy określił dla potrzeb niniejszej wyceny wiarygodny pod względem rodzajowym i obszarowym rynek nieruchomości oraz określił okres jego analizy. Badany rynek nieruchomości był podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości, stanu prawnego nieruchomości i ich przeznaczenia oraz cech użytkowych i ekonomicznych nieruchomości i cech rynku (podobny sposób użytkowania, renoma, relacja popytu i podaży). Przy określeniu wartości nieruchomości uwzględniono przed wszystkim lokalizację (położenie), infrastrukturę techniczną, otoczenie oraz wielkość działki. Dla potrzeb dokonanej wyceny przeprowadzono badanie lokalnego rynku nieruchomości gruntowych przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne ze względu na fakt, że wyceniana działka zajęta jest pod drogę. Jako rynek lokalny przyjęto rynek nieruchomości w powiecie lublinieckim i graniczącym z nim powiecie tarnogórskim ze względu na zbyt małą ilość transakcji w powiecie lublinieckim. Wartość rynkowa prawa własności nieruchomości gruntowej określona została dla aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości i stanowi najbardziej prawdopodobną cenę, jaka można uzyskać za nieruchomość na normalnie funkcjonującym rynku. Zdaniem organu I instancji wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Starosta [...] wskazał następnie, iż dnia 26 lipca 2010 r. odbyła się rozprawa administracyjna. M. J. działając w imieniu własnym oraz w imieniu J. B. zapoznała się z operatem szacunkowym i nie przedstawiła zarzutów i wątpliwości co do wartości rynkowej przedstawionej przez rzeczoznawcę. Pełnomocnik Gminy K., działająca z upoważnienia Wójta Gminy K., zakwestionowała prawidłowość wyboru transakcji do ustalenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W związku z powyższym dnia 26 lipca 2010 r. autor operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy K. O. udzielił dalszych wyjaśnień. Uznając, że wycena została dokonana prawidłowo i zgodnie z obowiązującą regulacją prawną przyjęto ją jako dowód w przedmiotowej sprawie.

Od powyższej decyzji po raz czwarty pełnomocnik Gminy K. wniósł odwołanie kwestionując rzetelność sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. W lakonicznym uzasadnieniu wskazał, iż nie uwzględniono cen wynegocjowanych przez Wójta Gminy K. w innych sprawach odszkodowawczych.

W wyniku rozpoznania wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu, po zrelacjonowaniu dotychczasowego przebiegu postępowania administracyjnego, organ II instancji szczegółowo omówił sporządzony w sprawie operat podkreślając m.in., że wobec stwierdzenia zaistnienia na rynku lokalnym, rozumianym jako powiat lubliniecki oraz graniczący z nim powiat tarnogórski transakcji nieruchomościami drogowymi, rzeczoznawca majątkowy oparł proces wyceny na zapisie § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 powołanego wyżej Rozporządzenia. Dla potrzeb wyceny zastosowano podejście porównawcze (co wynika wprost z regulacji zawartej w § 36 ust. 1 ww. Rozporządzenia), metodę korygowania ceny średniej (co jest zgodne z treścią art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego iż wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy). Do porównań przyjęto 17 transakcji zawartych w okresie od maja 2008 r. do grudnia 2009 r., Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi przez rzeczoznawcę ich przedmiotem były w zdecydowanej większości (14 transakcji) nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, 2 transakcje dotyczyły nieruchomości przeznaczonych pod drogi, natomiast przedmiotem jednej były dwie działki - jedna przeznaczona a druga zajęta pod drogę. Zarówno wspomniana transakcja, jak i obserwacja rynku nieruchomościami drogowymi wykazała iż nieruchomości zajęte i przeznaczone pod drogi osiągają na analizowanym rynku porównywalne ceny. Badając rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca majątkowy stwierdził, iż w analizowanym okresie nie stwierdzono zmian cen z tytułu upływu czasu, rynek nieruchomości jest stabilny i nie ma wobec powyższego konieczności aktualizowania cen nieruchomości z uwagi na trend czasowy. Średnią cenę transakcyjną ustalono na poziomie 27,80 zł/m2, a po skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość 1m2 nieruchomości określono na kwotę 35,50 zł/m2. Dokonując analizy przedmiotowej sprawy, w tym prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, organ drugiej instancji, zobowiązał Starostę [...] do uzyskania od rzeczoznawcy majątkowego wyjaśnienia wątpliwości, dotyczącej przyjęcia do zbioru nieruchomości podobnych, dwóch nieruchomości położonych w T. Zastrzeżenia organu nadzoru wzbudziło przyjęcie do porównań przy wycenie nieruchomości znajdującej się w gminie wiejskiej transakcji z miasta stanowiącego siedzibę powiatu. Rzeczoznawca majątkowy, pismem z 7 lutego 2011 r. wyjaśnił, iż do porównania przyjęte zostały nieruchomości położone rejonach, które co do poziomu cen transakcyjnych i cech cenotwórczych są podobne do nieruchomości ze wsi gminnych, gdyż w obrębie dużych miast można znaleźć wiele takich obszarów. Ponadto wskazał, iż nawet w przypadku wyłączenia z bazy danych transakcji z większych miast wartość 1m2 nieruchomości wycenianej nie odbiegałaby w sposób istotny od ustalonej w operacie szacunkowym, co świadczy o spójności bazy danych wykorzystanej w procesie wyceny. Wyjaśnienia powyższe organ nadzoru uznał za zadowalające i wyjaśnione w sposób przekonywujący. Aczkolwiek do znajdującego się w operacie szacunkowym, zbioru nieruchomości podobnych włączone zostały dwie transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi (przedmiotem wyceny była działka zajęta pod drogę) nie miało to jednak wpływu na określenie wartości wycenianej nieruchomości bo jak wynika z wyjaśnień rzeczoznawcy ceny gruntów zajętych i przeznaczonych pod drogi na analizowanym rynku są podobne. Wojewoda [...] podkreślił nadto, odnosząc się do zarzutów Gminy, iż opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości wyrażona w operacie szacunkowym ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. i podlega ocenie organu administracji jak każdy dowód. O wysokości odszkodowania decyduje bowiem właściwy organ, który ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Wobec uznania przez organ drugiej instancji, że przedmiotowa wycena może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie, odwołanie skarżącej Gminy nie może odnieść skutku.

Pismem z dnia 15 czerwca 2011 r. podpisanym przez Wójta Gminy K. Gmina K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, zarzucając decyzji Wojewody [...] naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak zebrania w sposób pełny i wyczerpujący materiału dowodowego. W uzasadnieniu wskazano, iż w ocenie skarżącego rzeczoznawca majątkowy określając wartość przedmiotowej nieruchomości dokonał błędnej analizy lokalnego rynku nieruchomości zajętych pod drogi. Przede wszystkim rzeczoznawca nieprawidłowo przyjął do wyceny transakcje nieruchomościami w powiecie tarnogórskim. W sytuacji zastosowania § 36 ust. 1 wskazanego wyżej Rozporządzenia badaniu może zostać poddany jedynie rynek lokalny w stosunku do wycenianej nieruchomości. W sprawach wyceny gruntów zajętych pod drogi nie ma bowiem zastosowania § 26 rozporządzenia. W ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz w rozporządzeniu w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego brak jest definicji legalnej pojęcia "rynek lokalny". W orzecznictwie ugruntował się jednak pogląd, że przy próbie zdefiniowania wskazanego pojęcia zasadnym jest zastosowanie regulacji zawartych w aktach ustrojowych samorządowych. W konsekwencji można przyjąć, że słowo "lokalny" odnieść należy do obszaru gminy, ewentualnie powiatu. Rzeczoznawca majątkowy niezasadnie przyjął zatem do porównań transakcje nieruchomościami, które miały miejsce w powiecie tarnogórskim. Po wtóre, biegły rzeczoznawca wskazał, że poszerzenie obszaru badanego rynku było konieczne z uwagi na niedostateczną ilość transakcji na obszarze powiatu lublinieckiego, bowiem w okresie dwóch lat od daty wyceny (2008-2010 r.) na wskazanym rynku odnotowano tylko 4 transakcje nieruchomościami przeznaczonymi lub zajętymi pod drogi publiczne. Zdaniem skarżącego, twierdzenie biegłego o braku wskazanych wyżej transakcji jest nieuprawnione. W okresie od 2009 r do 2010 r. na terenie powiatu lublinieckiego odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi wykupionymi pod drogi publiczne (do skargi skarżący dołączył wykaz transakcji). Nadto strona skarżąca wskazała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2008 r. (II SA/Po 87/2008), w którym, zdaniem Gminy, wyraźnie stwierdzono, iż przejście prawa własności nieruchomości zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, odbywa się poza wyjątkami wskazanymi w art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na zasadach określonych w rozdziale 3 Działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc w drodze czynności cywilnoprawnych lub wywłaszczenia. W tym miejscu Gmina K. zawarła wywody dotyczące rokowań, realizacji celu wywłaszczenia, stosunków pomiędzy inwestorem a wywłaszczonymi itp. Następnie Wójt Gminy podkreślił, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym wskazał, że koniecznym było odrzucenie transakcji skrajnych, wyłączył jednakże tylko transakcje o cenach w przedziale od 4,98 zł/m2 do 5,00 zł/m2. Natomiast przyjął do porównań transakcję nieruchomością, której cena wynosiła aż 60,48 zł/m2, pomimo, iż w ocenie Gminy, w sposób analogiczny transakcja ta jako skrajna powinna zostać odrzucona. Tym bardziej, że działka ta położona jest w mieście T., a wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest na terenie wiejskim. Wójt Gminy K. zarzucił nadto, iż operat szacunkowy nie określa w sposób czytelny kryteriów ustalenia wag przyjętych cech rynkowych nieruchomości. Nadto biegły przyjął ceny transakcyjne w okresu od 2008 r do 2010 r. bez ich aktualizacji, co jest niezgodne z § 36 ust. 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, który jednoznacznie wskazuje, że ceny nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania.

Skarga została wniesiona w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo zaakcentował, że odrzucenie cen skrajnych na poziomie 4,98 zł i 5,00 zł było wynikiem dokonania przez biegłego analizy całokształtu badanego rynku nieruchomości (kilkudziesięciu transakcji kupna - sprzedaży) i stwierdzenia przez rzeczoznawcę, iż ww. ceny nie odpowiadają panującym warunkom rynkowym. Wyłączenia tego nie można zatem utożsamiać z prostym odrzuceniem ceny najwyższej i najniższej spośród cen zawartych w tabeli transakcji przyjętych do porównań. Organ podkreślił też, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej cechy rynkowe wpływające na wartość rynkową nieruchomości (oraz ich gradacja) zostały przez rzeczoznawcę majątkowego wyraźnie określone w operacie szacunkowym na str. 8 i 9 (pkt. 11.2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że pozostaje ona w zgodzie z obowiązującym prawem i nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie mogła zostać uwzględniona.

Przedmiotem kontrowersji pomiędzy Gminą K. a orzekającymi w sprawie organami jest ocena zasadności przyjętej przez rzeczoznawcę metody określania wartości nieruchomości i w konsekwencji wysokość należnego M. J. i J. B. odszkodowania. Podczas gdy obydwa organy nie zakwestionowały bowiem treści sporządzonego w sprawie operatu zdaniem strony skarżącej rzeczoznawca dokonał błędnej analizy lokalnego rynku nieruchomości zajętych pod drogi uwzględniając transakcje nieruchomościami w powiecie tarnogórskim, poszerzając tym samym obszar badanego rynku pomimo że na terenie powiatu [...] w okresie 2009-2010 odnotowano kilkanaście transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi wykupionymi pod drogi publiczne. Nadto rzeczoznawca odrzucając, jak stwierdził, transakcje skrajne, odrzucił tylko stawki najniższe, uwzględnił natomiast transakcję, której cena była najwyższa i to odnosiła się do nieruchomości w mieście Tarnowskie Góry podczas gdy działka wyceniana znajduje się w terenie wiejskim. Skarżąca Gmina podniosła też, że rzeczoznawca nie zaktualizował cen stosownie do art. 36 ust. 5 Rozporządzenia.

Wskazać zatem w tym miejscu należy, że z mocy art. 73 ust. 1 i 4 cytowanej już wyżej ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 maja 2001 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Odszkodowanie, o którym mowa winno być ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu z dnia wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną tj. 29 października 1998 r. oraz według aktualnych cen w obrocie nieruchomościami podobnymi. Koniecznym w celu określenia wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Operat szacunkowy musi spełniać wymogi określone w cytowanym wyżej Rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa. Zgodnie z przepisem § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 Rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne dla ustalenia odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4 Przepisy wprowadzające, stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te codpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W przypadku braku takich transakcji na badanym rynku lokalnym bierze się pod uwagę wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, o czym mowa w ust. 2 pkt 2 tegoż paragrafu. Z przywołanej regulacji w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika kolejność stosowania podejść wskazanych w § 36 ust. 1 i 2. Dopiero bowiem brak cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne umożliwia rezygnację z podejścia porównawczego, o którym stanowi ust. 1. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia wskazanego w ust. 2 § 36 Rozporządzenia - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09. Prawnie niedopuszczalnym jest zatem dokonanie wyceny w oparciu o wartość gruntów przyległych (§ 36 ust. 2) o ile na danym terenie były zawierane transakcje sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

W konsekwencji metoda przyjęta w dołączonym do akt sprawy operacie z dnia 4 czerwca 2010 r. w pełni odpowiadała obowiązującemu prawu. Wartość rynkową działki określono bowiem w oparciu o przepis ust. 1 § 36 cyt. Rozporządzenia, z uwagi na to, że na terenie analizowanym jak stwierdził rzeczoznawca, miały miejsce transakcje dotyczące działek zajętych pod drogi. Wykluczało to możliwość zastosowania innej metody ustalenia wysokości należnego odszkodowania. Jednocześnie rzeczoznawca wskazał, że choć na terenie gminy transakcje, o których mowa w ust. 1 § 36 cyt. Rozporządzenia miały miejsce to jednak było ich niewiele, uznał zatem za celowe dokonanie analizy także na terenie pobliskiego powiatu tarnogórskiego stwierdzając w zakresie obrotu nieruchomościami daleko idące podobieństwa. Podejście takie, zdaniem Sądu, nie narusza obowiązującego prawa. Wprawdzie bowiem w dacie wydawania zaskarżonej decyzji uważało się, że operat zawierać winien analizę transakcji mających miejsce jedynie na rynku lokalnym, ani jednak ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani też przepisy rozporządzenia definicji rynku takiego nie zawierają. W konsekwencji, zgodnie z regułami wykładni logicznej, dopuścić należy przy dokonywaniu porównań analizę transakcji mających miejsce na terenach pobliskich, charakteryzujących się podobieństwem uwarunkowań w stosunku do nieruchomości wycenianej. To bowiem właśnie owa bliskość i podobieństwo uznać należy za właściwe kryteria wyodrębnienia "rynku lokalnego" a nie koniecznie formalne granice administracyjne wsi, miasta, czy powiatu. Nie narusza zatem prawa przyjęcie przez rzeczoznawcę rynku, który stosownie do operatu i dodatkowych wyjaśnień był podobny pod względem cech fizycznych nieruchomości, stanu prawnego nieruchomości i ich przeznaczenia oraz cech użytkowych i ekonomicznych nieruchomości i cech rynku (podobny sposób użytkowania, renoma, relacja popytu i podaży).

Notabene zauważyć w tej mierze należy, że gdyby okoliczności sprawy były inne i Sąd dopatrzył się podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji to w ramach ponownego postępowania musiałby znaleźć zastosowanie znowelizowany w sierpniu 2011 r. § 36 Rozporządzenia nakazujący obecnie w sprawach dotyczących odszkodowań wynikających z faktu zajęcia nieruchomości pod drogę sięganie nie tylko do transakcji na rynku lokalnym, ale w razie potrzeby także regionalnym.

Zaakcentowania wymaga w tym miejscu, że fakt dokonania w powiecie lublinieckim jedynie kilku transakcji, o których mowa w § 36 ust. 1 w związku z ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. uznać należy za wystarczająco wykazany, a twierdzeń w tej mierze rzeczoznawcy i orzekających w sprawie organów skarżąca w sposób przekonujący nie podważyła. Wprawdzie bowiem w skardze podniosła, że transakcji takich na terenie powiatu lublinieckiego było kilkanaście, dołączyła nadto ich wykaz, jednak wbrew treści § 36 ust. 1 Rozporządzenia określiła je nie jako dotyczące nieruchomości zajętych pod drogi lecz cyt. "wykupionych pod drogi". W konsekwencji w trakcie rozprawy przed tut. Sądem w dniu 12 stycznia 2012 r. Sąd zwrócił się do pełnomocnik Gminy o wyjaśnienie czy dołączony do skargi wykaz 16 transakcji dotyczy działek zajętych pod drogę publiczną. Pełnomocnik wyjaśniła, że są to transakcje cywilnoprawne, a rzeczoznawcy, którzy przekazali informacje o transakcjach nie wskazali by jakakolwiek z nich odnosiła się do działek zajętych pod drogę publiczną.

Wskazać nadto należy, że operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie i jak każdy dowód podlega w trakcie postępowania administracyjnego kontroli organów. Organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Dokonując oceny operatu, organ nie może ograniczyć się do powołania na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach biegły tę konkluzję oparł, oraz skontrolować prawidłowość tego rozumowania por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1705/10.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy orzekające wymogów tych dochowały i dokonały wszechstronnej i obiektywnej oceny sporządzonego operatu szacunkowego. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że treść operatu w niektórych fragmentach wywołała wątpliwość zarówno organu I instancji, jak też organu odwoławczego. Organy nie pominęły ich jednak i nie przeszły nad nimi do porządku lecz w celu wyjaśnienia powstałych wątpliwości, tak aby pełna ocena operatu była możliwa, zwróciły się do jego autora o dodatkowe informacje. Rzeczoznawca, w ramach udzielania uzupełniających informacji, pismem z dnia 26 lipca 2010 r. wyjaśnił, że transakcje z powiatu lublinieckiego zostały w części włączone do zbioru nieruchomości podobnych, nie dały jednak pełnego obrazu cech cenotwórczych. Transakcje natomiast o wartościach skrajnych nie mogą stanowić podstawy ustalania wartości nieruchomości. Pismem z dnia 7 lutego 2011 r. wskazał, że przyjęte do porównań dwie transakcje z terenu T. zostały uwzględnione albowiem cechy cenotwórcze podobne są do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Podkreślił, że w obrębie miast można znaleźć dużo obszarów, które co do poziomu cech cenotwórczych i cen transakcyjnych są podobne do nieruchomości z wsi gminnych albowiem ilość mieszkańców nie stanowi cechy cenotwórczej. Nawet jednak, jak wskazał rzeczoznawca, gdyby wyłączyć transakcję z terenu T. to ustalenie wartości szacowanej nieruchomości nie odbiegałoby w sposób istotny od ustalonej wcześniej wartości. Z kolei pismem z dnia 23 marca 2011 r. rzeczoznawca wskazał, iż w skład zbioru nieruchomości podobnych przyjętych do szacowania wchodzą transakcje nieruchomościami zajętymi pod drogi (jedynie dwie z obrębu W. dotyczą działek przeznaczonych pod drogi).

W konsekwencji zarzuty skargi odnośnie rozszerzenia analizowanego rynku oraz nieuwzględnienia kilkunastu transakcji mających miejsce w powiecie lublinieckim nie znalazły potwierdzenia w materiale dowodowym i nie mogły zostać uwzględnione. Notabene warto w tym miejscu wskazać, że jeśli strona kwestionuje operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu, to w toku postępowania administracyjnego może przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z możliwości tej Gmina K. jednak nie skorzystała.

Nietrafny jest także sformułowany w skardze zarzut podnoszący, iż § 36 ust. 5 wymaga od rzeczoznawcy aktualizacji cen transakcyjnych z okresu 2008-2010 r. W rzeczywistości przywołany ustęp w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji traktował o ustalaniu na dzień wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania ceny nieruchomości wycenianej, a więc tej za którą odszkodowanie ma przysługiwać. W operacie rzeczoznawca prawidłowo zatem podkreślił (s. 4), iż wartość przedmiotu wyceny określił na dzień 2 czerwca 2010 r. tj. 2 dni przed sporządzeniem operatu. W odniesieniu natomiast do cen uzyskanych w ramach przyjętych do porównań transakcji rzeczoznawca wyjaśnił, że badając rynek nieruchomości drogowych stwierdził, iż w analizowanym okresie nie stwierdzono zmian cen z tytułu upływu czasu, rynek nieruchomości jest stabilny i nie ma wobec powyższego konieczności aktualizowania cen nieruchomości z uwagi na trend czasowy.

Także zarzut odrzucenia cen skrajnych bez odrzucenia transakcji o cenie najwyższej nie może zostać zaakceptowany. Jak wynika z twierdzeń rzeczoznawcy odrzucenie cen skrajnych na poziomie 4,98 zł i 5,00 zł było wynikiem dokonania przez biegłego analizy całokształtu badanego rynku nieruchomości (kilkudziesięciu transakcji kupna - sprzedaży) i stwierdzenia przez rzeczoznawcę, iż ww. ceny nie odpowiadają panującym warunkom rynkowym. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wyłączenia tego nie można zatem utożsamiać z prostym odrzuceniem ceny najwyższej i najniższej spośród cen zawartych w tabeli transakcji przyjętych do porównań. Notabene zarzut ten odnosi się do transakcji z obszaru miasta T., której to kwestii wyjaśnienie przez rzeczoznawcę zostało już przedstawione powyżej.

W żadnym razie nie może też zostać zaakceptowany sformułowany przez Wójta Gminy K. zarzut, iż operat nie określa cyt. "w sposób czytelny" kryteriów ustalenia wag przyjętych cech rynkowych nieruchomości. Jak bowiem wskazano już stronie skarżącej w odpowiedzi na skargę cechy rynkowe wpływające na wartość rynkową nieruchomości (oraz ich gradacja) zostały bowiem przez rzeczoznawcę majątkowego wyraźnie określone w operacie szacunkowym na str. 8 i 9 (pkt. 11.2).

Niezrozumiały jest z kolei powód zamieszczenia w skardze wywodów, wraz z cytowanym orzeczeniem WSA w Poznaniu, odnoszących się do postępowania wywłaszczeniowego, realizacji celu wywłaszczenia, relacji pomiędzy inwestorem a wywłaszczonym itp. Z uwagi na to, że sama strona skarżąca podaje, iż wyrok, który przytacza, dotyczy przejścia własności nieruchomości w trybie innym niż art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nie wskazuje też na czym polegać w tej mierze ma zarzut pod adresem zaskarżonej decyzji, zdaniem Sądu wywody te nie przystają do okoliczności sprawy, a w efekcie Sąd nie może podjąć w tej kwestii dalszej dyskusji.

W konsekwencji zawarty w aktach sprawy operat stanowiący podstawę określenia wartości należącej w przeszłości do M. J. i J. B. działki uznać należy za zgodny z treścią § 36 Rozporządzenia, poprawnie przyjęto w nim bowiem właściwą metodę szacowania wartości nieruchomości i na podstawie analizy szeregu transakcji dokonano stosownych obliczeń. Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy prawidłowo przytoczyły nadto i zastosowały przepisy prawa, poprawnie przeprowadzono też postępowanie wyjaśniające obejmujące przed organem I instancji m.in. rozprawę administracyjną.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.