Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 25/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2012-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54, 55, art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 2 ust. 1 pkt 7, par. 3 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko

SENTENCJA

II SA/Bk 25/12 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 03 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia NSA Anna Sobolewska – Nazarczyk, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. K. i R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę


UZASADNIENIE

II SA/Bk 25/12

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną decyzją z [...].11.2011 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy własną decyzję z [...].10.2011 r. znak [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji tego SKO z [...].10.2010 r. utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z [...].09.2010 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego w postaci stacji bazowej telefonii komórkowej.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawiał się następująco.

Burmistrz Z. decyzją z [...].09.2010 r. ustalił Spółce z o.o. [...] w W. lokalizację stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] w Z. W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 i 54 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozstrzygnięcie wydał po ustaleniu, na podstawie dokumentów przedłożonych przez inwestora, w tym przede wszystkim opracowania zawierającego kwalifikację inwestycji, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do granic działki nr [...]. Stwierdził również, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których jest wymagane lub może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, a zatem nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Oddziaływanie inwestycji w postaci pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych od granicznych dla miejsc dostępnych dla ludzi wystąpi wyłącznie na wysokości niedostępnej dla ludzi w rozumieniu przesłanki dostępności z art. 124 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska. Organ nie stwierdził konieczności żądania od wnioskodawcy dostarczenia dodatkowych map i opracowań charakteryzujących inwestycję uznając przedłożone za wystarczające. Odmówił też dopuszczenia do udziału w postępowaniu B. i S. B., E. i K. F., H. i R. B. stwierdzając, że nie posiadają nieruchomości w granicach obszaru oddziaływania inwestycji, jak również nie wykazali wpływu wyniku postępowania na ich interes prawny. Natomiast, zdaniem organu, stronami postępowania są H. i J. S. właściciele działek nr [...] i [...]. Ocenił jako nieuzasadnione zarzuty zawarte w proteście mieszkańców terenów sąsiednich w stosunku do inwestycji oraz wskazał, że brak jest przepisów nakazujących lokalizowanie tego typu inwestycji wyłącznie na terenach przemysłowych. Wyjaśnił, że uzyskał wymagane prawem uzgodnienia (Marszałka Województwa i Starosty Powiatu Z. – odnośnie gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne) oraz nie otrzymał odmowy uzgodnienia przedsięwzięcia od Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i Autostrad co do terenu przyległego do drogi krajowej. Zdaniem organu postępowanie przeprowadzono zgodnie z wymaganiami proceduralnymi, w tym inwestora, właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których lokalizowana jest inwestycja zawiadamiano o przebiegu postępowania, a w stosunku do pozostałych stron wystosowano obwieszczenia. Tę procedurę zastosowano również do przedmiotowej decyzji, która była udostępniona do publicznego wglądu w okresie 01.09. - 29.09.2010 r.

W dniu 20.09.2010 r. E. i R. K. złożyli pismo – potraktowane przez organ jak odwołanie, w którym wskazali na fakt bezpośredniego przylegania ich działki nr [...] do działki inwestycji nr [...], nieuwzględnienie w decyzji złożonej przez nich w trakcie postępowania opinii Instytutu Medycyny Pracy, udzielenie odpowiedzi na ich wystąpienie z 16.08.2010 r. dopiero po wydaniu decyzji. Wskazali, że skorzystają ze środków prawnych w postępowaniu o pozwolenie na budowę inwestycji. Zgłosili żądanie wykupu ich nieruchomości lub zamianę na inną o podobnych cechach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...].10.2010r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z [...].09.2010 r. Organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę w jej całokształcie nie stwierdził naruszeń prawa wskazanych w odwołaniu, jak również innych naruszeń. Wyjaśnił uznaniowy charakter decyzji lokalizacyjnej. Ustalił, że zamierzona inwestycja stanowi cel publiczny, a tworzące ją urządzenia emitują promieniowanie, które jednak – jak wskazał inwestor we wniosku wszczynającym postępowanie i w załącznikach do niego – zamyka się w granicach działki nr [...], a pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych znajdują się nad działkami nr [...] i [...] na wysokości od 37 do 50, 7 m tj. w miejscach niedostępnych dla ludzi. Wskazano, że złożone odwołanie nie odpowiada wymaganiom art. 53 ust. 6 ustawy planistycznej, który wymaga wskazania w nim konkretnych zarzutów wobec decyzji, określenia istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie. Organ uznał za bezpodstawne dopuszczenie dowodu z opinii Instytutu Medycyny Pracy, bowiem ta stanowi opracowanie ogólne, niedotyczące wprost sprawy. Kolegium stwierdziło natomiast przewlekłość postępowania pierwszoinstancyjnego oraz nieustosunkowanie się w uzasadnieniu kończącej go decyzji do zarzutów odwołujących się z pisma z 16.08.2010 r. Uznało brak wpływu tych naruszeń na wynik sprawy.

W dniu 07.01.2011 r. E. i R. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...].10.2010 r. zarzucając naruszenie:

1. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa poprzez brak wyjaśnienia pojęć "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne", niewyjaśnienie sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, niewykazanie przez organ, że samodzielnie ustalił stan faktyczny sprawy,

2. art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 6 i 107 § 3 Kpa oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2004 r. w sprawie określenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ... poprzez zastosowanie całego tego aktu prawnego,

3. ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku .. poprzez niewskazanie, jakie wymagania powinien spełniać wniosek inwestora oraz art. 63 ust. 1 i art. 63 ust. 2 poprzez niewydanie postanowienia o braku konieczności sporządzenia raportu,

4. § 5 ust. 1 lit. "b" rozporządzenia z 09.11.2004 r. poprzez odstąpienie od zbadania zjawiska kumulacji pól elektromagnetycznych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że dyskwalifikuje wydaną decyzję brak wskazania konkretnych przepisów ustawy z 03.10.2008 r. i rozporządzenia z 09.11.2004 r., które stanowiły jej podstawę oraz brak dokonania wykładni innych przepisów mających zastosowanie w sprawie. Zakwestionowano, aby ekspertyza przedłożona przez inwestora mogła być podstawą ustaleń faktycznych w sprawie.

Na skutek powyższego wniosku wszczęto postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...].03.2011 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z [...].02.2011 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji tego organu z [...].10.2010 r.

W wyniku skargi złożonej przez E. i R. K. – WSA w Białymstoku uchylił obydwie zaskarżone decyzje SKO z [...].03.2011 r. i z [...].02.2011 r. jako wydane z naruszeniem przepisów o wznowieniu postępowania. Sąd wskazał, że członek składu SKO rozpoznający sprawę w postępowaniu odwoławczym podlega wyłączeniu z mocy ustawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 kpa (w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji z 11.04.2011 r.) w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Brak wyłączenia takiego pracownika stanowi podstawę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 kpa (decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 Kpa). Ta zasada obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy została naruszona w sposób istotny, co uzasadniało wyeliminowanie obydwu rozstrzygnięć z obrotu prawnego.

W wyniku ponownego rozpoznania przez SKO wniosku z 07.01.2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z [...].10.2010 r. – Kolegium stwierdzając, że zarzucone naruszenia mogą zostać rozważone jako rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) – nie stwierdziło jednak nieważności wskazanej decyzji, jak również nie stwierdziło podstaw do jej unieważnienia w oparciu o inną przesłankę z art. 156 § 1 Kpa. Zdaniem SKO prawidłowo zastosowano przepisy o ustalaniu lokalizacji inwestycji celu publicznego: art. 50 ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 53 i 54 ustawy planistycznej z 2003 r. oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2004 r. w sprawie przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko. Wniosek wszczynający postępowanie zawierał parametry techniczne inwestycji i możliwe było ustalenie, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej, a więc i nie było potrzeby wydawania rozstrzygnięć w przedmiocie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Sposób jej kwalifikowania został przedstawiony w rozstrzygnięciach ustalających lokalizację, wydanych przez organy obydwu instancji, dlatego brak jest podstaw do przyjęcia naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa.

E. i R. K. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzuty nr 1, 3, 4, 5 i 6 stanowią powtórzenie zarzutów z wniosku z 07.01.2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej. W nowozgłoszonym zarzucie oznaczonym nr 2 wskazali na naruszenie art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez nieuwzględnienie "błędu w wyliczeniach dokonanych przez inwestora wynoszącego 50 % oraz nieuwzględnienie odbić". Dodatkowo podnieśli zarzuty brania udziału w wydaniu decyzji z [...].10.2011 r. przez dwóch członków SKO wcześniej orzekających w sprawie oraz niezbadanie, czy pismo potraktowane przez organ jak odwołanie od decyzji z [...].09.2010 r. spełniało wymagania tego środka zaskarżenia wynikające z art. 53 ust. 6 ustawy planistycznej. Strony zakwestionowały ustalenie SKO co do tego, że uzasadnienie decyzji lokalizacyjnej zawiera szczegółowe wyjaśnienie sposobu kwalifikacji inwestycji, skoro, ich zdaniem, nie wyjaśniono w nim podstawowych kwestii oddziaływania wiązki promieniowania pola elektromagnetycznego. Poddano w wątpliwość złożenie przez inwestora prawidłowej mapy obrazującej obszar oddziaływania inwestycji

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...].11.2011 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...].10.2011 r. Zdaniem organu wydana w sprawie decyzja lokalizacyjna nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikujących ją do stwierdzenia nieważności, w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Organ wyjaśnił sposób rozumienia w orzecznictwie przesłanki rażącego naruszenia prawa podkreślając, że chodzi o akt, którego treść pozostaje w rażącej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Takich wad nie zawiera kwestionowana decyzja lokalizacyjna. Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów Kpa wskazano, że państwo K. w odwołaniu od decyzji Burmistrza z [...].09.2010 r. nie wnosili o wyjaśnienie wskazanych obecnie jako niezrozumiałe pojęć oraz nie kwestionowali sposobu dokonania ustaleń faktycznych. Dlatego SKO rozpoznając odwołanie rozważań w tym przedmiocie nie zamieściło. Nie została rażąco naruszona zasada legalności, bowiem SKO w decyzji z [...].10.2010 r. wskazało jej podstawę procesową (art. 138 § 1 pkt 1 Kpa i art.18 ust. 1 ustawy o sko), a w uzasadnieniu podstawę materialną. W aktach znajduje się również kopia mapy zasadniczej zgodnej z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego. Nie naruszono przepisów ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ... oraz przepisów rozporządzenia z 09.11.2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, bowiem inwestycja nie wymaga dokonania oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego E. i R. K. zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z:

1. art. 53 ust. 6 ustawy planistycznej poprzez nieustalenie czy wniesione przez nich odwołanie od decyzji z [...].09.2010 r. spełniało wymagania tego przepisu,

2. art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie sposobu kwalifikowania inwestycji,

3. ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku ... oraz art. 63 ust. 1 i ust. 2 ustawy planistycznej poprzez brak postanowienia o odmowie sporządzenia raportu,

4. art. 54 pkt 1 w zw. z art. 55 ustawy planistycznej z 2003 r. poprzez zaakceptowanie braku wskazania konkretnych parametrów technicznych inwestycji w postępowaniu lokalizacyjnym,

5. art. 5 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia z 09.11.2004 r. poprzez "odstąpienie od dokonania subsumcji w stosunku do skarżonej decyzji".

Nadto zarzucono, że zaskarżoną decyzję wydały osoby wcześniej orzekające w sprawie.

Uzasadniając zarzuty wskazano, że w postępowaniu nadzorczym organ nie gromadzi materiału dowodowego, jednak nie może uchylić się od oceny, czy zastosowanie w sprawie przepisów miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20.03.2012 r. tutejszy sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony O. S. P. E. "A", którego przedstawiciel wskazał, że zasadnicze naruszenie prawa w postępowaniu lokalizacyjnym polegało na nienależytym zbadaniu czy konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że kwestionowana w sprawie niniejszej decyzja SKO z [...].11.2011 r. została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności, co nie pozostaje bez wpływu na sposób oceny zawartego w niej rozstrzygnięcia. Decyzje wydane w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym mają inny przedmiot niż decyzje wydane w postępowaniu zwykłym, co ma wpływ na zakres sądowej kontroli.

Rozstrzygając w postępowaniu zwykłym organ ma obowiązek rozpoznać sprawę w jej całokształcie tj. zebrać wyczerpujący materiał dowodowy i wszechstronnie go ocenić, jak tego wymagają regulacje art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa. W tym postępowaniu organ powinien też wszechstronnie ustosunkować się do stanowisk stron o ile dotyczą kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia z punktu widzenia jego podstaw prawnych. Natomiast rozstrzygając w postępowaniu nadzwyczajnym nieważnościowym ocena organu jest ograniczona i polega na analizie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 Kpa. Nie rozpoznaje się wówczas sprawy w jej całokształcie, nie orzeka co do istoty sprawy w jej podstawowym przedmiocie, bowiem postępowanie nadzwyczajne nie stanowi kontynuacji postępowania zwykłego, ale rodzaj sprawowanego nad nim nadzoru. W postępowaniu nieważnościowym organ orzeka wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, zaś nie jest władny rozstrzygać o jakichkolwiek innych kwestiach dotyczących istoty sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wydanie 8, s. 727, teza 8 do art. 156 Kpa oraz wyrok NSA z 30.03.2011 r., II OSK 523/10, wyroki WSA w Warszawie z 10.05.2011 r., VII SA/Wa 2525/10 oraz z 06.05.2011 r., I SA/Wa 2321/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA).

Powyższe uwagi znajdują odpowiednie przełożenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym, który kontrolując decyzję kończącą postępowanie zwykłe bada, czy organ wszechstronnie rozpoznał sprawę, w tym bez naruszenia (zwykłego lub kwalifikowanego) jakichkolwiek przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast kontrolując decyzję kończącą postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe sąd ocenia czy organ prawidłowo uznał wystąpienie lub niewystąpienie przesłanek z art. 156 § 1 Kpa, w tym czy ewentualne stwierdzone przez organ naruszenia prawa mają charakter naruszeń zwykłych nieskutkujacych stwierdzeniem nieważności decyzji czy naruszeń kwalifikowanych zobowiązujących do eliminacji decyzji z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 Kpa.

Przeprowadzona z zastosowaniem powyższych reguł kontrola sądowa w sprawie niniejszej nie wykazała, aby SKO dopuściło się uchybień i niezgodnie z prawem odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje przede wszystkim zarzut dotyczący nieprawidłowego składu SKO, w którym, zdaniem skarżących, brały udział osoby orzekające w sprawie w postępowaniu zwykłym. Wskazać należy, że takie uchybienie było powodem uchylenia przez WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 228/11 pierwszych decyzji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem obecnie orzekającego składu, a wbrew treści skargi, nieprawidłowość ta została obecnie skutecznie wyeliminowana. Żadna z osób, które wydały w SKO decyzję odwoławczą z [...].10.2010 r. nie orzekała w składzie tego organu rozpoznającym ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności – w postępowaniu nieważnościowym toczącym się po wyroku w sprawie II SA/Bk 228/11. Także inny był skład orzekający decyzji "odwoławczej", wydanej w trybie art. 127 § 3 Kpa od pierwszego składu orzekającego w przedmiocie nieważności (decyzja z [...].10.2011 r.). Nadto przepis art. 24 § 1 Kpa nie zawiera nakazu wyłączenia członków Kolegium od ponownego rozpoznania tej samej sprawy po wyroku kasacyjnym sądu administracyjnego. Stąd fakt, że dwóch członków (J. K. i M. S. N.) było w składach Kolegium wydających w postępowaniu nadzwyczajnym pierwotne decyzje uchylone przez tutejszy sąd, a następnie w składach orzekających ponownie po wyroku – nie stanowi naruszenia przepisów prawa.

Postępowanie nieważnościowe było prowadzone na wniosek skarżących, co odpowiada prawu, bowiem byli oni stronami postępowania zwykłego zakończonego decyzją lokalizacyjną. Posiadali zatem prawo złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i występowania w nim na prawach strony. Innymi słowy posiadali legitymację procesową i materialną do bycia stroną w kontrolowanej sprawie toczącej się w trybie nadzwyczajnym. Stronami postępowania nadzwyczajnego są bowiem zawsze strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, które wykażą oddziaływanie stwierdzenia nieważności na ich interes prawny (vide wyroki WSA w Warszawie z 19.01.2011 r., VII SA/Wa 1857/10 oraz z 23.09.2010 r., I SA/Wa 622/10, CBOSA).

W ocenie składu orzekającego prawidłowo również SKO zakwalifikowało żądanie zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej jako oparte na podstawie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa tj. wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Wnioskodawcy wskazali co prawda szereg przepisów, ich zdaniem naruszonych, z których sposobem zastosowania lub niezastosowania się nie zgadzali, ale nie sformułowali wprost podstawy swego żądania. Trafnie natomiast SKO, analizując poszczególne zarzuty, dokonało zbiorczej ich kwalifikacji i oceny z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, przy tym z urzędu dokonało analizy pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności.

Jak wskazał NSA w wyroku z 07.10.2011 r. w sprawie II OSK 1521/10, po okresie pewnych rozbieżności co do sposobu rozumienia przesłanki rażącego naruszenia prawa przewagę zyskało stanowisko, zgodnie z którym o jej wystąpieniu decyduje wystąpienie trzech przesłanek: oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz racji ekonomicznych lub skutków gospodarczych, które wywołuje nieprawidłowa decyzja. NSA wyjaśnił, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA). Identyczne stanowisko zaprezentował NSA w wyrokach z 18.05.2011 r., II OSK 878/10 oraz z 07.03.2012 r., I OSK 1337/11 (dostępnych w CBOSA).

W ocenie składu orzekającego prawidłowo SKO oceniło, że żaden z przepisów wskazanych we wniosku o stwierdzenie nieważności nie został naruszony w sposób odpowiadający przesłance rażącego naruszenia prawa w rozumieniu wyżej wskazanym, a zatem nie mógł odnieść skutku żaden z zarzutów skargi.

Przede wszystkim nieuzasadnione jest twierdzenie, że SKO bezpodstawnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, mimo że w postępowaniu zwykłym drugoinstancyjnym doszło do naruszenia art. 53 ust. 6 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), kwalifikującego się jako rażące naruszenie prawa. Zdaniem skarżących SKO rozpoznało odwołanie niespełniające warunków ze wskazanego wyżej przepisu, który wymaga sformułowania zarzutów do decyzji, określenia istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów to żądanie uzasadniających. Z akt sprawy wynika, że istotnie SKO decyzją z [...].10.2010 r. rozpoznało odwołanie skarżących (pismo z 20.09.2010 r.), ale - wbrew ich twierdzeniom - uczyniło to zauważając brak spełnienia powyższych wymagań (na s. 4 uzasadnienia decyzji z 05.10.2010 r. stwierdziło: "strona skarżąca ... nie uczyniła zadość wymogom wskazanym w dyspozycji art. 53 ust. 6 ustawy o pizp"). Trafnie Kolegium, ale już przy rozpoznawaniu wniosku o stwierdzenie nieważności, nie potraktowało tej wady jak rażącego naruszenia prawa, a jak zwykłe naruszenie, którego wystąpienie nie może podważyć ostatecznej decyzji lokalizacyjnej. O rażącym naruszeniu prawa można byłoby mówić wówczas, gdyby SKO wydało decyzję drugoinstancyjną z urzędu tj. bez odwołania, gdyby rozpoznało niespełniające wymagań prawnych odwołanie na niekorzyść strony je wnoszącej wbrew zakazowi orzekania w ten sposób (art. 139 Kpa) lub też gdyby przepis prawa wprost nakazywał stwierdzenie nieważności decyzji organu II instancji wydanej w wyniku odwołania niespełniającego wymagań z art. 53 ust. 6 ustawy planistycznej. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca, natomiast nadając bieg spornemu odwołaniu Kolegium uwzględniło zamiar strony poddania decyzji pierwszoinstancyjnej kontroli odwoławczej, którą przeprowadziło w całokształcie, tak jak jest do tego zobowiązane i jak uczyniłoby to gdyby odwołanie spełniało wymagania formalne określone w art. 56 ust. 6 ustawy planistycznej. Nie ograniczyło się zatem jedynie do zarzutów odwołania. Dlatego nie można podzielić zarzutu skarżących sformułowanego jako pkt 1. skargi jako rażącego naruszenia prawa i nie można stwierdzić skutków niedających się pogodzić z zasadą praworządności.

Nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut zawarty w pkt 2. skargi -naruszenia przez SKO w postępowaniu nadzwyczajnym art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 Kpa, w tym nieprecyzyjnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, na podstawie niewyczerpujących dokumentów, co zdaniem skarżących błędnie doprowadziło ten organ do uznania, że zgodne z prawem było odstąpienie od uzyskania decyzji środowiskowej. Powyższe pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 54 pkt 1 i art. 55 ustawy planistycznej polegającego w ocenie stron na tym, że SKO w postępowaniu nadzwyczajnym nie zwróciło uwagi na obowiązek inwestora wskazania konkretnych parametrów przedsięwzięcia we wniosku wszczynającym postępowanie legalizacyjne.

Przypomnieć w tym miejscu jeszcze raz należy, że postępowanie nadzwyczajne nieważnościowe nie ma na celu ponownego wszechstronnego rozpoznania sprawy, ale wyłącznie ocenę wystąpienia podstaw nieważności z art. 156 § 1 Kpa. Dlatego Kolegium rozpoznając wniosek skarżących z 07.01.2011 r., wbrew ich opinii, nie było zobowiązane do prowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego czy do ponownej wszechstronnej oceny zgromadzonego już materiału dowodowego. Jego zadaniem było jedynie ocenić, czy sposób wyjaśnienia sprawy nie był rażąco sprzeczny z przepisami. Skład orzekający podziela wnioski zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż postępowanie dowodowe prowadzone w trybie zwykłym rażących uchybień nie zawierało. Jak wskazało SKO, inwestor złożył wniosek wraz z niezbędnymi dokumentami zawierającymi charakterystykę inwestycji, w tym jej ogólne i szczegółowe parametry, tak jak wymaga tego art. 52 ust. 1 i 2 ustawy planistycznej. W przedłożonych dokumentach przedstawiono sposób oddziaływania inwestycji na otoczenie, w tym rozmiary anten, parametry natężenia pól elektromagnetycznych, kierunek ich przebiegu (vide dokument zatytułowany "Kwalifikacja" stanowiący załącznik do wniosku). W związku ze zgłaszanymi wątpliwościami co do zakresu oddziaływania inwestycji na środowisko, w tym zdrowie i życie mieszkańców sąsiednich terenów, inwestor przedłożył dodatkowe, obszerne wyjaśnienia (vide pismo z 24.06.2010 r.). We wszystkich tych dokumentach stwierdzono jednoznacznie, że występowanie negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko ma miejsce wyłącznie w miejscach niedostępnych dla ludzi.

Odnośnie oceny inwestycji z punktu widzenia obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej to SKO w uzasadnieniu decyzji z [...].10.2011 r. zwróciło uwagę, że odpowiednie pomiary, a następnie kwalifikację inwestycji, jako tej, dla której nie jest i potencjalnie nie może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko, a w konsekwencji wydanie decyzji środowiskowej - przeprowadził podmiot wyspecjalizowany w systemach ochrony atmosfery. Przedmiotowa opinia, wyczerpująco uzasadniona, była dla SKO opinią miarodajną, a wskazać też trzeba, że żadna ze stron postępowania nie podważyła jej wniosków, w tym nie przedstawiła kontrdowodu, z którego wynikałaby odmienna ocena inwestycji, uniemożliwiająca wydanie decyzji lokalizacyjnej. Trafnie SKO oceniło w odwoławczym postępowaniu zwykłym, a ocenę tę zaakceptowało w postępowaniu nadzwyczajnym (stwierdzając brak rażących naruszeń norm regulujących postępowanie wyjaśniające), że roli takiego kontrdowodu nie spełnia fragment opinii Instytutu Medycyny Pracy zacytowany w piśmie stron z 16.08.2010 r., zawierający stwierdzenia ogólne i niedotyczące tej konkretnej sprawy.

W tym miejscu jedynie precyzując prawidłowe stanowisko SKO o spełnieniu przez inwestora warunków wymaganych dla wydania decyzji lokalizacyjnej zauważyć należy, że w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm.) – prawodawca wskazał sposób ustalenia oddziaływania inwestycji na środowisko (na podstawie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczej anteny i według odległości środka elektrycznego anteny wyznaczonej dla miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż głównej osi promieniowania anteny, przy czym sformułowanie "miejsca dostępne dla ludzi" ustawodawca zdefiniował w art. 124 ust. 2 prawa ochrony środowiska z 2001r.). Jeśli zatem, jak ocenił organ, inwestor przedłożył opinię wyspecjalizowanego podmiotu sporządzoną z uwzględnieniem powyższych wymagań, z której wynikało spełnienie przez inwestycję warunków przewidzianych prawem w zakresie oddziaływania na środowisko, a inne niż wnioskujący o wydanie decyzji lokalizacyjnej strony postępowania nie przeciwstawiły kontrdowodu – organ nie miał obowiązku poszukiwania innych dowodów we własnym zakresie, a jedynie był zobowiązany wydać decyzję lokalizacyjną. Podkreślić należy, że jest to decyzja mająca charakter związany tzn. jeśli zainteresowany spełni ustawowe warunki, to ma prawo skutecznie domagać się wydania decyzji lokalizacyjnej o określonej treści (Z. Niewiadomski (red.) "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Warszawa 2009, s. 454 oraz wyrok NSA z 16.02.2010 r., II OSK 1862/08, CBOSA). Słusznie zatem oceniło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wydanie decyzji lokalizacyjnej w kontrolowanym postępowaniu nastąpiło bez rażącego naruszenia prawa.

Jednocześnie sąd nie podziela stanowiska, zgodnie z którym w stanie faktycznym sprawy niniejszej brak obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko powinien być stwierdzony postanowieniem, a zatem jego niewydanie w postępowaniu zwykłym stanowi o rażącym naruszeniu art. 63 ust. 1 ustawy z 03.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).

Zgodzić się należy ze stanowiskiem zaprezentowanym przez WSA w Krakowie w wyroku z 16.11.2010 r. w sprawie II SA/Kr 927/10 (CBOSA), że mechanizm ustalania postanowieniem czy dane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, jest czy też nie jest objęte obowiązkiem sporządzenia oceny (raportu), może dotyczyć jedynie tych przedsięwzięć w stosunku których rozstrzygnięcie może być różne w zależności od oceny dokonanej przez organ administracji w oparciu o kryteria wskazane w § 5 rozporządzenia z 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ..., a zatem jedynie do tych przedsięwzięć o których mowa w § 3 rozporządzenia. Jeśli zatem inwestycja nie kwalifikuje się nawet do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bo nie spełnia minimalnych parametrów takiej kwalifikacji wynikających z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to nie istnieje obowiązek wydawania postanowienia o braku obowiązku sporządzenia raportu. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej - na s. 5 "Kwalifikacji" wskazano w kontekście § 3 ust. 1 pkt 8 lit. "d" i "e", że dla anten A, B i C o mocy 2000 – 5000 W nie stwierdzono występowania miejsc dostępnych dla ludzi w odległości do 150 m, dla anten G, H i I – w odległości do 70 m. Dlatego i z tego względu zaskarżona odmowa stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej jest zgodna z prawem.

Odnośnie stanowiska zaprezentowanego podczas rozprawy w dniu 20.03.2012 r. o niezbadaniu konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w kontekście § 4 rozporządzenia z 09.11.2004 r., który nakazuje oceniać oddziaływanie na podstawie sumujących się parametrów tego samego rodzaju charakteryzujących inwestycję, to powyższy zarzut jest zbieżny z zarzutem nr 5 skargi dotyczącym naruszenia § 5 pkt 1 lit. "b" rozporządzenia z 09.11.2004 r. – wyżej ocenionym.

W ocenie sądu przedmiotowe zarzuty powinny były zostać podniesione na etapie postępowania zwykłego, bowiem dotyczą sposobu wyjaśnienia sprawy. Nie mogą zatem skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji wydanej w trybie nadzoru (w postępowaniu nieważnościowym), bowiem ta nie wymagała ponownego wszechstronnego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Jednocześnie strona nie wskazuje, dlaczego jej zdaniem powyższe uchybienie ma stanowić rażące naruszenie norm regulujących postępowanie wyjaśniające, którego miało nie dostrzec SKO działające jako organ nadzoru. Na marginesie jedynie wskazać należy, że na rysunku nr 1 stanowiącym załącznik do pisma z 24.06.2010 r. przedstawiono nakładanie się wiązek i pól promieniowania. Okoliczność ta została zatem ujęta w materiale dowodowym ocenionym przez SKO, które uczyniło to bez naruszenia prawa.

Zauważyć również trzeba, że ochronę interesów osób trzecich na dalszym etapie procesu realizacji inwestycji zapewniono w punkcie 2 lit. "f" decyzji lokalizacyjnej z 01.09.2010 r. poprzez wskazanie, że "oddziaływanie inwestycji na środowisko nie może wykraczać poza linie rozgraniczające teren inwestycji w strefie do wysokości 37 m n.p.m.". Jest to istotne rozstrzygnięcie, które organy budowlane będą zobowiązane wziąć pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Jednocześnie jest to rozstrzygnięcie chroniące przed wykonaniem inwestycji o parametrach niezgodnych z prawem. Jak wynika z art. 54 ustawy planistycznej, decyzja lokalizacyjna powinna określać jedynie rodzaj inwestycji i wymagania wynikające z przepisów odrębnych. Brak jest zatem podstaw do zamieszczania w niej innych elementów niewymaganych prawem, w tym takich, o których rozstrzygają inne organy (np. budowlane).

Zdaniem składu orzekającego prawidłowo SKO nie dopatrzyło się również w postępowaniu lokalizacyjnym rażących naruszeń przepisów procesowych, a naruszenia stwierdzone (dotyczące czasu trwania postępowania i udzielania odpowiedzi na pisma stron) uznało za niekwalifikowane. Jak wynika z akt, wniosek inwestora zawiera wszystkie niezbędne elementy określone w art. 52 ust. 2 ustawy planistycznej, a decyzja lokalizacyjna wydana przez organ I instancji zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 tej ustawy. Jej wydanie poprzedzono zawiadomieniem o wszczęciu postępowania poprzez jego wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta, a indywidualne zawiadomienia doręczono stronom zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy planistycznej (vide zawiadomienia z 05.05.2010 r.). W taki sam sposób zawiadomiono o wydanej decyzji. Do projektu decyzji uzyskano wymagane przepisem art. 53 ust. 4 ustawy planistycznej pozytywne uzgodnienie (postanowienie Marszałka Województwa P. z [...].08.2010 r.).

Nadto zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...].10.2011 r. zawierają wyczerpujące uzasadnienia spełniające wymagania art. 107 § 3 Kpa, z których wynika, że organ wszechstronnie rozważył wystąpienie przesłanki nieważności zarzucanej przez skarżących (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa), jak również nie stwierdził występowania innych przesłanek nieważności z tego przepisu, którą to ocenę skład orzekający podziela.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.