Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 538/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6534 Zamówienia publiczne
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Lidia Ciechomska-Florek, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2006 r. sprawy ze skargi M. sp. z o.o. na decyzję Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2005 r., wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej – "kpa"), Prezes Urzędu Zamówień Publicznych, po rozpatrzeniu wniosku M. Sp. z o.o. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2005 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER oraz wyrażenia zgodny na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę skonsolidowania, bieżącej eksploatacji oraz badania wydajności i stabilności baz, a także odmowy zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę opracowania koncepcji i stworzenia nowego modelu, przebudowy systemu, fizycznego utworzenia i wdrożenia jednej centralnej bazy danych oraz ekspozycji powdrożeniowej.

Z akt sprawy wynika, iż decyzją z [...] lutego 2005 r. Prezes Urzędu Zamówień Publicznych (dalej - Prezes UZP), po rozpoznaniu wniosku Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej - Prezes KRUS) zatwierdził wybór trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER.

W sprawie zakończonej powyższą decyzją wznowiono postępowanie, z uwagi na ujawnienie nowych okoliczności sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi. Po przeprowadzeniu postępowania Prezes UZP, decyzją z [...] lipca 2005 r. uchylił własną decyzję z [...] lutego 2005 r. i w odniesieniu do części usług wyraził zgodę na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki, a w odniesieniu do pozostałych usług, odmówił zgodny na zastosowanie tego trybu. Decyzją z [...] października 2005 r. Prezes UZP utrzymał powyższą decyzję w mocy.

Pismem z 23 września 2005 r. skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie, nieważności decyzji o wyborze trybu zamówienia z wolnej ręki wydanej dla Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, w ramach wznowionego postępowania. Skarżąca spółka uzasadniła wniosek wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem ustawy o zamówieniach publicznych. Ponadto w uzasadnieniu wniosku odniosła się do statusu strony w postępowaniu administracyjnym. Wskazała, iż w przedmiotowej sprawie należy przyjąć, iż o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje sam zainteresowany. W związku z tym, wystarczające jest zgłoszenie żądania podmiotu występującego o wydanie decyzji, niezależnie od istnienia podstawy w prawie materialnym, której istnienie jest badane dopiero w toku postępowania. Spółka wskazała również, że ma interes prawny i faktyczny w udziale w postępowaniu. Podniosła ponadto, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zaistniały okoliczności uzasadniając zatwierdzenie trybu przetargu z wolnej ręki.

Prezes UZP decyzją z [...] listopada 2005 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku spółki M. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 2005 r. W ocenie organu, skarżąca Spółka nie miała legitymacji do występowania jako strona w przedmiotowym postępowaniu.

Pismem z 24 listopada 2005 r. M. Sp. z o.o. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. Spółka zarzuciła Prezesowi UZP naruszenie art. 107 § 1 kpa, z uwagi na brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji oraz brak odniesienia się do uzasadnienia zawartego we wniosku spółki. Dodatkowo spółka wskazała, iż jej interes prawny jest oczywisty, gdyż może ubiegać się o udzielenie zamówienia publicznego.

Utrzymując w mocy decyzję z [...] listopada 2005 r., organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w zakresie braku legitymacji procesowej M. Sp. z o.o. do występowania w charakterze strony w powyższym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z istoty postępowania o wyrażenie zgody na udzielenie zamówienia publicznego wynika, iż stroną tego postępowania jest zamawiający, tj. podmiot zobowiązany przepisami prawa do stosowania procedur ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm. dalej jako "u.p.z.p."), który ma obowiązek uzyskania określonego rozstrzygnięcia administracyjnego, zanim podejmie czynności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Dlatego też, inny podmiot nie może ubiegać się o wydanie takiej decyzji. Organ podkreślił, iż w przypadku potencjalnego wykonawcy można mówić wyłącznie o interesie faktycznym (ekonomicznym) w uzyskaniu zamówienia, będącego przedmiotem postępowania. Jeżeli bowiem akt nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie- o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. Oznacza to, że musi istnieć przepis prawa, który przyznaje podmiotowi konkretne korzyści, o których organ orzeka w decyzji administracyjnej. Organ zauważył, iż skarżąca nie wskazuje jaki jej interes prawny podlegałby konkretyzacji w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2005 r., ani zastosowanie jakiej normy prawnej wywarłoby bezpośredni wpływ na sferę jej sytuacji prawnej. Skarżąca spółka powołuje się natomiast na prawo udziału w zdarzeniu przyszłym, niepewnym, jakim może być udzielone jej zamówienie, po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji Prezesa UZP.

W uzasadnieniu decyzji wskazano również, iż udzielenie zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki nie przesądza o wyniku postępowania, wyraża jedynie uprawnienie do wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w tym trybie. Podobnie – odmowa wyrażenia zgody lub stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na zastosowanie tego trybu zamówienia nie przesądza o udziale skarżącej spółki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego.

Ponadto Prezes UZP wypowiedział się, co do prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] lipca 2005 r. Wskazał, iż decyzja ta została wydana po przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Na powyższą decyzję M. Sp. z o.o. złożyła skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, stwierdzenie nieprawomocności decyzji zatwierdzającej tryb "z wolnej ręki" (postępowanie odbyło się bez udziału strony) i nakazanie wznowienia postępowania oraz uznanie jej statusu jako strony postępowania.

Skarżąca podniosła, iż Prezes UZP nie ustosunkował się w żaden sposób do uzasadnienia wniosku spółki.

W odpowiedzi na skargę Prezes UZP wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - określanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekając, związany jest granicami sprawy wyznaczonej przez przedmiot zaskarżenia. W tym przypadku jest nim zgodność z prawem decyzji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych utrzymującej w mocy własną decyzję w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki, w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Jest poza sporem, że prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje stronie. Wynika to z treści art. 157 § 2 kpa. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Należy przy tym uwzględnić, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 12.01.1994 r. II SA 2164/92, ONSA 1995/1/32).

W kwestii interesu prawnego skarżącej spółki, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki, Prezes UZP zajął negatywne stanowisko.

W ocenie Sądu, ze stanowiskiem takim należy się zgodzić.

Z powołanego wyżej przepisu art. 28 kpa wynika, iż jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 kpa, rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia, oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo.

Zdaniem składu orzekającego, interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu kpa, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, NSA przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA, od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również w wyr. NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepubl.).

Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie w wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc, zdaniem Sądu, ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Zdaniem Sądu, Prezes UZP, słusznie uznał, iż skarżąca spółka w postępowaniu o stwierdzenie nieważności postępowania w sprawie zatwierdzenia trybu zamówienia z wolnej ręki, nie ma statusu strony. W niniejszej sprawie M. Sp. z o.o. nie legitymuje się interesem prawnym, lecz jedynie interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. Ustalenie interesu prawnego podmiotu uczestniczącego w postępowaniu następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. W rozważanej sprawie stroną, a więc podmiotem legitymującym się interesem prawnym, jest zgodnie z art. 66 u.p.z.p. - zamawiający. Nie można z kolei wskazać normy prawnej, która mogłaby stanowić podstawę sformułowania interesu lub obowiązku po stronie skarżącej.

Skutki wydania przez Prezesa UZP decyzji w sprawie wyrażenia zgody na wybór trybu, nie dotyczą praw i obowiązków strony skarżącej, gdyż brak zgody na zastosowanie trybu zamówienia z wolnej ręki nie przesądza o udziale skarżącej w ewentualnym przyszłym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, którego przedmiotem skarżąca jest potencjalnie zainteresowana. Okoliczność pośredniego zainteresowania sposobem rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej nie tworzy po stronie potencjalnego wykonawcy uprawnienia do udziału - jako strony - w postępowaniu dotyczącym zgody na zastosowanie przez zamawiającego trybu zamówienia z wolnej ręki. Nie istnieje żadne powiązanie sytuacji prawnej zamawiającego (Prezesa KRUS) oraz potencjalnego wykonawcy w ewentualnym przyszłym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Powstanie takich relacji jest możliwe dopiero z chwilą upublicznienia woli zamawiającego do przeprowadzenia określonego postępowania poprzez ogłoszenie o zamówieniu lub przekazanie zaproszenia do udziału w postępowaniu w określonych ustawą okolicznościach, z jednej strony, oraz z drugiej - z chwilą udzielenia odpowiedzi zainteresowanego bądź wybranego podmiotu. W przypadku braku upublicznienia woli zamawiającego do prowadzenia określonego postępowania nie może powstać żadne powiązanie sytuacji prawnej zamawiającego i ewentualnego wykonawcy w toczącym się postępowaniu administracyjnym, którym wykonawca byłby zainteresowany. Z kolei pośrednie zainteresowanie sposobem rozstrzygnięcia, nie tworzy po stronie potencjalnego wykonawcy, uprawnienia do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym zgody na zastosowanie przez zamawiającego trybu zamówienia z wolnej ręki.

Podsumowując tę cześć rozważań, jeszcze raz podkreślić należy, iż skarżąca spółka nie ma przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia wyboru trybu zamówienia z wolnej ręki w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na usługę wdrożenia centralnego systemu emerytalno-rentowego FARMER

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi, Sad zauważa, że niezasadne są zarzuty podnoszone przez skarżącą, iż Prezes UZP nie ustosunkował się do argumentacji przedstawionej we wniosku spółki. Zdaniem Sądu, w zaskarżonej decyzji organ bardzo obszernie i szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko.

W skardze spółka wskazuje również na brak podstaw do wydania przez Prezesa UZP decyzji dotyczącej zatwierdzenia trybu zamówienia, wskazując, iż podstawą do stwierdzenia przez organ wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 67 u.p.z.p., była jedynie wiedza urzędników Urzędu Zamówień Publicznych, Ministerstwa Nauki i Informatyzacji oraz oświadczenie zamawiającego. Z kolei odmienne informacje podmiotów gospodarczych działających na rynku nie były wzięte pod uwagę.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, Sąd zauważa, iż w zaskarżonej decyzji Prezes UZP zajął stanowisko w przedmiotowej kwestii, jedynie na marginesie kluczowych rozważań. Zauważyć bowiem należy, iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa dotyczy sytuacji, w której wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne. Dlatego też, skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter formalny, organ nie jest zobligowany, a nawet nie powinien wypowiadać się w przedmiotowym rozstrzygnięciu odnośnie kwestii merytorycznych. Zauważyć bowiem należy, iż podstawą do odmowy wszczęcia postępowania nie mogą być okoliczności dotyczące merytorycznej zawartości żądania, tj. nie można uzasadniać odmowy wszczęcia postępowania brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji (zob. np. wyrok NSA z 16 lipca 1998 r., IV SA 1581/96; wyrok NSA z 10 lipca 1998 r., I SA 2157/97; wyrok NSA z 2 lipca 1998 r., IV SA 778/98; wyrok NSA z 20 grudnia 1994 r., I SA 1143/93 - ONSA 1995, nr 3, poz. 145).

W związku z powyższym, zarzuty skarżącej dotyczące zastosowania art. 67 u.p.z.p., wykraczają poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego zakreślonego przez przedmiot zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.