Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2036/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 3, § 1a § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 467/19 w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 marca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Wa 467/19 wydanym w sprawie ze skargi T. K. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z 8 marca 2017 r. o wyłączenie stosowania przepisów ustawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a, § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 8 marca 2017 r. (pkt 1), stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2) oraz przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej T. K. sumę pieniężną w wysokości 1.000 zł (pkt 3).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca zainicjowała wnioskiem z 8 marca 2017 r. postępowanie o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288) zwanej dalej "ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym", w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c ww. ustawy. Decyzja kończąca postępowanie została wydana 18 czerwca 2019 r., a więc po upływie 15 miesięcy od złożenia wniosku. Dlatego w ocenie Sądu pierwszej instancji bezsporne jest, że organ pozostawał w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i przyznał od organu na rzecz skarżącej kwotę 1.000 zł tytułem sumy pieniężnej.

Skargę kasacyjną złożył Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, podczas gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 czerwca 2019 r. nr 967/kadr/19). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis nr 1511474),

2. art. 149 § 1a p.p.s.a. przez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. Podkreślił, że w przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z 8 marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno - Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15c, art. 22a, art. 24a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13 b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z 8 marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno - rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego (5 czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby (22 maja 2017 r.), wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz informacji o przebiegu służby z IPN (23 czerwca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał 30 listopada 2017 r. Natomiast informacja o przebiegu służby w Policji wpłynęła 14 lutego 2018 r.,

3. art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 1.000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. K. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i podtrzymanie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazała, że po 13 kwietnia 2018 r. nie składała żadnego nowego wniosku dowodowego ani nie zostały wykonane żadne czynności merytoryczne przez organ. Podkreśliła, że Minister rozpatrzył wniosek dopiero na skutek złożenia skargi do sądu administracyjnego.

Zarządzeniem z 19 maja 2022 r. zwrócono się do stron postępowania o udzielenie informacji, w terminie 7 dni od dnia doręczenia zarządzenia, czy wyrażają zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na powyższe wezwanie tylko skarżąca wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej NSA z 20 lipca 2022 r. w związku z brakiem zgody wszystkich stron na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie było możliwe.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090). Zgodnie z ww. regulacją "[w] okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy (...)", w okresie tym "wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu". Stosownie do ustępu 3 ww. artykułu "[p]rzewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznanie sprawy było konieczne z uwagi na długość toczącego się postępowania sądowego. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym było w ocenie NSA rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia. Strony uprzedzono o takim trybie rozpoznania sprawy i umożliwiono im zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie pisemnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., którego autorka skargi kasacyjnej dopatruje się w stwierdzeniu przez Sąd bezczynności w sytuacji wydania przez organ po wniesieniu skargi, a przed wydaniem zaskarżonego wyroku decyzji, która załatwiała sprawę z wniosku skarżącej z 8 marca 2017 r. Zdaniem pełnomocnika organu, który powołał się na wyrok NSA z 12 lipca 2016 r. w sprawie II GSK 410/15, Sąd powinien wziąć pod uwagę stan sprawy "istniejący w chwili zamknięcia rozprawy", bowiem organ na tę chwilę nie był już w bezczynności. Przede wszystkim należy zatem wyjaśnić, że NSA w przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku orzekał w stanie prawnym obowiązującym przed zmianami, które weszły w życie 15 sierpnia 2015 r. (Dz.U. 2015 r. poz. 658). Chociażby dlatego pogląd wyrażony przez ten sąd nie jest już aktualny. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowił wówczas, że "Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4a p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa". Zatem przepis ten w brzmieniu, na podstawie którego orzekał NSA w przywołanej sprawie, dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1) i pkt 2) p.p.s.a., co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, mogło skutkować postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłości, a w dalszej kolejności, uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Dodany przepis art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., który upoważnia sąd do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, ma na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłość w przypadku zakończenia postępowania administracyjnego w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. LEX/el. 2019, Komentarz do art. 149). Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości w prowadzeniu postępowania (patrz: druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji). Tym samym w aktualnym stanie prawnym, wydanie decyzji po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego nie powoduje konieczności umorzenia postępowania sądowego co do żądania stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłości przed wydaniem decyzji.

Kwestią ograniczenia terminu do wniesienia skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu sprawy w postępowaniu administracyjnym zajmował się także NSA w składzie siedmioosobowym, który podjął 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OPS 5/19 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl) następującą uchwałę: "Wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". Z uzasadnienia tej uchwały wywieść należy, że skład powiększony NSA nie miał też wątpliwości, że wydanie decyzji przez skarżony organ już po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość, czyni bezprzedmiotowymi tylko żądania oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 1) i 2) p.p.s.a., co skutkować powinno umorzeniem postępowania sądowego w tym zakresie. Natomiast bezprzedmiotowym nie stają się żądania skargi oparte na przepisach art. 149 § 1 pkt 3), § 1a i § 2 p.p.s.a. NSA w uzasadnieniu tej uchwały wskazał między innymi, że "Stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3) p.p.s.a., że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1) k.p.a. stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (por. T. Woś [w] T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat [w] B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka- Medek; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 7, str. 490).

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że wydanie przez organ decyzji już po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie, nie czyniło jej bezprzedmiotową w zakresie żądania stwierdzenia przez Sąd, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 8 marca 2017 r. a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa a także co do przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Wobec tego nieuprawnione jest odmienne stanowisko skarżącego kasacyjnie Ministra w tym zakresie.

W skardze kasacyjnej nie podważa się stanu faktycznego ustalonego przez Sąd pierwszej instancji, który był podstawą zaskarżonego wyroku. Ponadto, poza omówionym wyżej zarzutem nie podniesiono innych zarzutów merytorycznych podważających stanowisko Sądu, że organ dopuścił się bezczynności. Skarżący kasacyjnie Minister nie zgadza się natomiast z oceną charakteru bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dokonaną przez Sąd. Należy zatem przypomnieć przebieg postępowania prowadzonego przez Ministra w przedmiocie rozpoznania wniosku T. K. o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, w brzmieniu nadanym ustawą z 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270) - dalej jako ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym.

Pismem z 20 marca 2017 r. (data wpływu do organu: 13 marca 2017 r.) T. K. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w przedmiocie wyłączenia stosowania wobec niej art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pismem z 24 kwietnia 2017 r. Minister, powołując się na art. 36 k.p.a. zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu rozpatrzenia sprawy do 1 września 2017 r., które wynika z konieczności wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ szeregu czynności wyjaśniających. Również pismem z 24 kwietnia 2017 r. Minister wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji, czy skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz jakie okresy pracy i służby w jakich formacjach stanowią podstawę powyższego świadczenia. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA odpowiedział na wezwanie organu pismem z 17 maja 2017 r., w którym poinformował, że skarżąca ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest emerytura jako świadczenie korzystniejsze. Skarżąca została zwolniona ze służby [...] lutego 2011 r. Natomiast przy piśmie z 20 czerwca 2017 r. Zakład Emerytalno-Rentowy MSWiA przekazał wydaną 5 czerwca 2017 r., w oparciu o art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącej oraz wydaną 5 czerwca 2017 r., na podstawie art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, decyzję o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącej, a także informację z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN") z 14 marca 2017 r. o przebiegu służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z kolei przy piśmie z 17 lipca 2017 r. skarżąca przedłożyła Ministrowi dokumenty, które w jej ocenie świadczą o tym, iż faktyczną służbę w Policji rozpoczęła [...] listopada 1991 r. i pełniła ją nienagannie do końca, tj. do [...] lutego 2011 r. Pismem z 1 września 2017 r. organ, powołując się na art. 36 k.p.a., zawiadomił skarżącą o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 2 lutego 2018 r., które wynika z konieczności wystąpienia do IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, a także do Komendy Głównej Policji o weryfikację okresów służby skarżącej pod kątem spełnienia ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Jednocześnie pismem z 1 września 2017 r. Minister zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej, które pozwolą ocenić spełnienie przez nią przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, w tym zwłaszcza informacji dotyczącej stanowisk zajmowanych w trakcie służby i pełnionych funkcji, awansów w stopniu służbowym, podwyżek dodatków do uposażenia o charakterze uznaniowym, opinii służbowych ze wskazaniem okresów opiniowania i ogólnej oceny, a także informacji o złożonych podziękowaniach, otrzymanych orderach i odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, dokumentach (w tym zaświadczeniach) potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), jak również informacji o wszelkich prawomocnych wyrokach zapadłych wobec strony w sprawach karnych i karno-skarbowych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, podstawie prawnej rozwiązania stosunku służbowego oraz ewentualnych postępowaniach dyscyplinarnych umorzonych w związku ze zwolnieniem ze służby. Ponadto tego samego dnia tj. 1 września 2017 r., organ wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącej do dnia 31 lipca 1990 r., w szczególności o okresach służby, nazwach formacji, jednostkach organizacyjnych, komórkach organizacyjnych, zajmowanych stanowiskach, pełnionych funkcjach, a także o przedstawienie kopii dokumentów pozwalających na ocenę spełnienia przesłanki rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Pismem z 25 listopada 2017 r. Prezes IPN poinformował, że w aktach odnaleziono dokumenty dotyczące służby skarżącej po dniu 12 września 1989 r. Załączył do ww. pisma kopie z akt osobowych dotyczące przebiegu jej służby. Nadto wskazał, iż dane odnośnie do przebiegu służby skarżącej zostały opublikowane przez Biuro Lustracyjne IPN w katalogu pracowników, funkcjonariuszy i żołnierzy organów bezpieczeństwa państwa na podstawie art. 52a pkt 6 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 1998 r. Nr 155, poz. 1016 ze zm.) – wydruk przedstawiono w załączeniu. W dniu 5 stycznia 2018 r. do organu wpłynęło pismo skarżącej (opatrzone datą 2 stycznia 2018 r.), do którego załączyła dokumenty wskazujące, iż służbę w Policji pełniła zgodnie z rotą ślubowania złożonego [...] lipca 1992 r. i nigdy nie popełniła zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. W piśmie z 9 lutego 2018 r. Komendant Główny Policji wskazał, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Wskazują na to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Ponadto Komendant Główny nie stwierdził kar dyscyplinarnych ani dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Następnie pismem z 22 lutego 2018 r. Minister poinformował skarżącą, że została zebrana dokumentacja niezbędna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy oraz pouczył ją o treści art. 10 i art. 81 k.p.a. Skarżąca pismem z 2 marca 2018 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa polegającego na nieterminowym rozpoznaniu jej wniosku o wyłączenie stosowania art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W dniu 13 kwietnia 2018 r. skarżąca zapoznała się z aktami sprawy w siedzibie organu. Pismem z 6 listopada 2018 r. Minister ponownie poinformował skarżącą o niezałatwieniu sprawy w terminie podanym w jego poprzednim piśmie. Jednocześnie zawiadomił, iż rozpatrzenie wniosku skarżącej powinno nastąpić do 12 kwietnia 2019 r. W dniu 30 maja 2019 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) skarżąca złożyła skargę na bezczynność Ministra w przedmiocie rozpoznania jej wniosku z 8 marca 2017 r. Decyzją z 18 czerwca 2019 r. Minister odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę, w zakresie oceny charakteru bezczynności. Nie definiuje bowiem pojęcia "rażącego naruszenia prawa" przyjętego w cytowanym przepisie. Zatem w tym zakresie do głosu dochodzi uznanie sędziowskie, oparte o zasady logiki, doświadczenia życiowego i zawodowego, w kontekście celu przepisu, przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności sprawy i dyrektyw doktrynalnych oraz praktyki.

Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności lub przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru bezczynności trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy. Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter bezczynności nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność lub przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności lub przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że bezczynność lub przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność lub przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w niniejszej sprawie doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Od wpłynięcia wniosku do organu do wydania decyzji upłynęło ponad 2 lata i 3 miesiące. Nie budzi też wątpliwości, że organ zobowiązany był uzyskać w toku postępowania informacje od innych podmiotów, co też uczynił. Zauważyć jednak należy, że czynności te nie były podejmowane niezwłocznie. Przeciwnie, organ często podejmował je ze znaczną zwłoką, z dużymi nieusprawiedliwionymi odstępami czasu. Przedłużanie terminu załatwienia sprawy następowało o kolejne długotrwałe okresy. Długotrwałość tych okresów nie była usprawiedliwiona. Podkreślić szczególnie trzeba to, że po prawie rocznym procedowaniu zmierzającym do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 8 marca 2017 r., pismem 22 lutego 2018 r. organ stwierdził, że zebrał niezbędną dokumentację do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jednak nadal jej nie rozstrzygał. Od tej pory organ nie podejmował żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy czynności dowodowych. Jedynie pismem z 6 listopada 2018 r. ponownie poinformował wnioskodawczynię, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do 12 kwietnia 2019 r. Zatem termin został przedłużony ponownie o ponad 5 miesięcy. Przy czym ten termin również nie został dochowany i to pomimo wcześniejszego ponaglenia organu przez wnioskodawczynię. Z dużą dozą pewności należy stwierdzić, że zapewne dopiero wniesienie przez wnioskodawczynię skargi do Sądu 30 maja 2019 r. spowodowało wydanie przez organ 18 czerwca 2019 r. decyzji.

W pismach do wnioskodawczyni, jako przyczynę przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, organ wskazywał konieczność dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy. Jednak obowiązek dokonania wszechstronnej i wnikliwej analizy sprawy ciąży na każdym organie rozpoznającym sprawę w trybie przepisów k.p.a. Tymczasem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest obszerny, a decyzje wydawane przez organ w tego typu sprawach nie należą, do skomplikowanych. Potwierdza to decyzja z 18 czerwca 2019 r. Ustalone przez Sąd pierwszej instancji okoliczności świadczą o tym, że bardzo znaczne przekroczenie terminu rozpoznania sprawy było spowodowane opieszałością organu i wynikało ze złej woli organu. Organ co prawda powołał się w odpowiedzi na skargę i w skardze kasacyjnej na dużą liczbę spraw tego typu, które wpłynęły do organu, lecz nie podał jakimi dysponuje kadrami i co przedsięwziął aby ten znaczny wpływ spraw opanować. Ponadto, z urzędu NSA wiadomym jest, że organ wypracował swoje stanowisko w zakresie wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w tego typu sprawach. To znacznie ułatwiało ich załatwianie, pozostawała bowiem tylko kwestia ustalenia stanu faktycznego i jego oceny z punktu widzenia mających zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Nieefektywnego i wyjątkowo opieszałego postępowania Ministra, szczególnie na ostatnim etapie, nie usprawiedliwia przedwczesne złożenie wniosku. Po pierwsze organ ten argument podniósł dopiero w skardze kasacyjnej. Po wtóre okoliczność ta nie stała na przeszkodzie w podejmowaniu przez organ czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego, jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ emerytalno-rentowy o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i renty wnioskodawczyni. Nie sposób także uznać, że opieszałość organu usprawiedliwiała wykazywana w skardze kasacyjnej rozbieżność w orzecznictwie sądów w zakresie ich właściwości. Składane wnioski o wydanie decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym należało rozpoznać, bez względu na przedstawianą rozbieżność w orzecznictwie sądów co do przedstawionych w skardze kasacyjnej kwestii. Bez wpływu na ocenę charakteru bezczynności jako rażąco naruszającej prawo było to, że skarżąca złożyła wniosek przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy 5 czerwca 2017 r. decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury i wysokości renty inwalidzkiej skarżącej. Okres ten powinien być wykorzystany przez organ na zebranie niezbędnego materiału dowodowego. Ponadto, ten niespełna 3 miesięczny okres w stosunku do ponad 27 miesięcznego okresu, w którym organ rozpoznawał sprawę, w sposób oczywisty nie mógł zaważyć na ostatecznej negatywnej ocenie długotrwałości postępowania prowadzonego przez Ministra.

Biorąc pod uwagę wyżej przedstawioną wykładnię art. 149 § 1a p.p.s.a. i niepodważony w skardze kasacyjnej stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd ten nienaruszając tego przepisu, prawidłowo stwierdził, iż bezczynność Ministra w rozpoznaniu sprawy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie organ upatruje w przyznaniu od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz T. K. sumy pieniężnej w wysokości 1000 złotych, w sytuacji gdy przyznanie tej sumy jest fakultatywne a jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. Przede wszystkim należy zauważyć, że w sprawie ze skargi na bezczynność nie ma zastosowania przepis art. 154 § 7 p.p.s.a., który może być stosowany w sprawach w przedmiocie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji co do spełnienia podstaw do przyznania skarżącej sumy pieniężnej i jej wysokości na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Decyzja o zastosowaniu bądź odmowie zastosowania konkretnego środka (grzywny, sumy pieniężnej lub obu tych środków łącznie) należy do sądu administracyjnego. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie pełnią te środki. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie skarżącej od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2230/17). Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi swoistą rekompensatę dla strony skarżącej za doznane negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z nieterminowym rozpatrzeniem sprawy lub przewlekłością postępowania administracyjnego.

Z woli ustawodawcy przyznanie stronie skarżącej odpowiedniej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., a więc w przypadku uwzględnienia jej skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zależy od uznania Sądu (może nastąpić z urzędu, bez wniosku strony) a ustawodawca nie przewidział w tym zakresie żadnych ograniczeń. Ustawodawca w ogóle nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w Kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". W związku z tym przyznanie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. nie wyklucza możliwości dochodzenia przez stronę w postępowaniu cywilnym naprawienia szkody wynikłej z bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania. Dopiero w takim postępowaniu strona byłaby zobligowana do wykazania wystąpienia po jej stronie określonego uszczerbku majątkowego bądź niemajątkowego. W postępowaniu w przedmiocie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego co do zaistniałej szkody.

Należy też zwrócić uwagę na zasadniczą różnicę między sumą pieniężną przyznawaną na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. a zadośćuczynieniem pieniężnym należnym na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego. Otóż jak wskazano wyżej jedynym warunkiem przyznania sumy pieniężnej jest stwierdzony przez sąd fakt bezczynności organu lub przewlekłości prowadzonego postępowania, co nie jest wystarczającą podstawą zasądzenia zadośćuczynienia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie sądów cywilnych w postępowaniu, o którym stanowi art. 417¹ § 3 k.c. (a więc po uzyskaniu prejudykatu co do stwierdzenia przewlekłości - w odniesieniu do postępowania administracyjnego – art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 i 154 p.p.s.a.) zadośćuczynienie pieniężne dochodzone na podstawie art. 448 k.c. może być przyznane tylko za szkodę niemajątkową (krzywdę) doznaną w następstwie naruszenia dobra osobistego, natomiast prawo do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie samo w sobie nie jest dobrem osobistym podlegającym ochronie na podstawie art. 23 k.c. Warunkiem przyznania zadośćuczynienia na podstawie art. 448 k.c. jest zatem, określenie konkretnego dobra osobistego, które zostało naruszone na skutek przewlekłości postępowania (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z 6 maja 2010 r., sygn. akt II CSK 640/09 i z 24 września 2015 r., V CSK 741/14). Jakkolwiek zatem bezczynność w terminowym rozpoznaniu sprawy lub przewlekłość postępowania administracyjnego z reguły wiąże się z negatywnymi przeżyciami w sferze psychicznej strony, to jednak nie zawsze przyjmują one postać krzywdy doznanej w następstwie naruszenia dóbr osobistych strony, uzasadniającej roszczenie o zadośćuczynienie. Nie oznacza to, że nie powinny być one stronie zrekompensowane w drodze świadczenia przyznawanego na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., bez szczegółowego badania przez sąd administracyjny charakteru i rozmiarów doznanej przez stronę krzywdy.

Warto też zwrócić uwagę na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (ETPC), który wielokrotnie stwierdzał, że przedłużające się postępowanie administracyjne stanowi naruszenie przez Polskę art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (por. np. sprawa Fuchs przeciwko Polsce, skarga nr 33870/96, wyrok z 11 lutego 2003 r. i sprawa Beller przeciwko Polsce, skarga nr 51837/99 wyrok z 1 lutego 2005 r.). Otóż w swoim orzecznictwie ETPC przyjmuje, że istnieje silne domniemanie, iż nadmierna długość postępowania powoduje szkodę moralną (por. sprawa Scordino przeciwko Włochom, 36813/97 wyrok z dnia 29 marca 2006 r.). Jest to co prawda domniemanie możliwe do obalenia, jednak to nie skarżący ma wykazywać fakt poniesienia określonego uszczerbku i jego rozmiary, lecz ciężar wykazania, że uszczerbek taki nie powstał, obciąża podmiot wykonujący władztwo publiczne, jeśli kwestionuje on zasadność roszczeń skarżącego w tym zakresie.

Należy też zauważyć, że jak wynika z uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzając możliwość przyznania w sprawach bezczynności organów administracji (przewlekłego prowadzenia postępowania) na rzecz strony sumy pieniężnej, wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 75) (druk sejmowy nr 1633 i 2539, VII Kadencja). Ta zaś ustawa została znowelizowana z dniem 1 maja 2009 r. (Dz.U. z 2009 r. poz. 498) w ten sposób, że w razie uwzględnienia skargi wprowadzono zasadę obligatoryjnego przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości co najmniej 2000 zł, a następnie z dniem 6 stycznia 2017 r. uzupełniono tę regulację określając, że wysokość przyznawanej sumy pieniężnej wynosi nie mniej niż 500 zł za każdy rok postępowania, a sąd może przyznać sumę pieniężną wyższą niż 500 złotych za każdy rok dotychczasowego trwania postępowania, jeżeli sprawa ma szczególne znaczenie dla skarżącego, który swoją postawą nie przyczynił się w sposób zawiniony do wydłużenia czasu trwania postępowania (Dz.U. z 2016 r. poz. 2103). Wprowadzenie obowiązku przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest związane z wielokrotnie wytykaną Polsce przez ETPC wadliwością stosowania instytucji przyznania sumy pieniężnej. Trybunał wymaga bowiem oprócz urzędowego przyznania, że doszło do przewlekłości i podjęcia działań przyspieszających postępowanie, także zapewnienia skarżącemu słusznej i adekwatnej do okoliczności danej sprawy rekompensaty za naruszenie prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie (por. np. sprawa Jagiełło przeciwko Polsce, skarga nr 59738/00, wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r., sprawa Rutkowski i inni przeciwko Polsce, wyrok z 7 lipca 2015). Z kolei wskazanie sposobu określania wysokości przyznawanej sumy pieniężnej nawiązywało do wypracowanego w orzecznictwie ETPC (sprawa Apicella przeciwko Włochom skarga nr 64890/01, wyrok z 10 listopada 2004 r.) mechanizmu ustalania wysokości słusznego zadośćuczynienia za szkodę niematerialną spowodowaną przewlekłością postępowania, według którego podstawę do przeprowadzenia wyliczenia stanowi kwota pomiędzy 1.000 a 1.500 euro za każdy rok trwania postępowania, przy czym ta kwota bazowa jest ograniczana ze względu na: 1) liczbę instancji, które rozstrzygały w czasie trwania postępowania, 2) zachowanie skarżącego, w szczególności liczbę miesięcy lub lat, które minęły z powodu odwołań składanych przez skarżącego, 3) przedmiot sporu, np. sprawa majątkowa ma mniejsze znaczenie dla skarżącego oraz 4) poziom życia w kraju.

W związku z powyższym należy przyjąć, że przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania.

Na gruncie niniejszej sprawy, za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej przemawiało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przede wszystkim to, że Sąd I instancji trafnie przyjął, iż w stanie faktycznym sprawy bezczynność organu wypełniała znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd, że sąd administracyjny, który stwierdził w wyroku, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, może odstąpić od przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jeżeli strona wystąpiła z takim wnioskiem, tylko w wyjątkowo uzasadnionych przypadkach. Oznacza to, że sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka (tak: J. P. Tarno, M. A. Król: Przyznanie sumy pieniężnej jako środek dyscyplinowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 1/2019 s. 21-22, a także wyrok NSA z 11 maja 2018, sygn. akt I OSK 2230/17). Jakkolwiek ustawodawca w rozwiązaniach przyjętych w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zdecydował się na wprowadzenie zasady obligatoryjnego zasądzania sumy pieniężnej w przypadku uwzględnienia skargi, to jednak nie może budzić wątpliwości, że negatywne odczucia strony związane z bezczynnością organu lub przewlekłym prowadzeniem postępowania są szczególnie dotkliwe w sytuacji, gdy bezczynność lub przewlekłość przybiera postać kwalifikowaną tj. ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i w takiej sytuacji przyznanie stronie sumy pieniężnej jest wskazane i powinno być regułą w sytuacji wystąpienia o nią przez skarżącego, a odstąpienie od zastosowania tego środka powinno być przez sąd uzasadnione. Pogląd ten koreluje z przytoczonym wyżej orzecznictwem ETPC, według którego po pierwsze istnieje silne domniemanie, iż nadmiernie długie postępowanie powoduje szkodę moralną i domniemanie to może być obalone tylko przy należytym uzasadnieniu takiego stanowiska przez sąd krajowy, a po drugie konieczne jest zapewnienie stronie z tego tytułu słusznej rekompensaty.

Z uwagi na powyższe, stwierdzenie przez Sąd I instancji, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a w toku postępowania nie ujawniły się nadzwyczajne i zaskakujące okoliczności, które stan taki mogłyby usprawiedliwiać, uzasadniało zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej miało przede wszystkim na celu danie jej "swoistego zadośćuczynienia" za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy.

Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej sumy pieniężnej to należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, to jest ponad 2 lata i 3 miesiące oraz fakt, że przez zdecydowaną długość tego okresu organ nie podejmował bez usprawiedliwienia żadnych istotnych dla rozstrzygnięcia czynności. Uwzględniając zatem czas trwania postępowania, w tym okresy, w których organ bez usprawiedliwionych przyczyn nie podejmował żadnych czynności, oraz charakter sprawy i jej znaczenie dla skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Tak określona suma pieniężna, choć w wysokości znacznie mniejszej niż żądana przez skarżącą, spełni w okolicznościach rozpoznawanej sprawy swą kompensacyjną rolę. Należy także wziąć pod uwagę okoliczność, że świadczenie emerytalne skarżącej zostało już znacząco obniżone. Organ natomiast nie wydał merytorycznej decyzji, która mogłaby mieć istotny wpływ na ustalenie wysokości tego świadczenia, bowiem mogłaby ona wyłączyć stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Sposób rozstrzygnięcia sprawy mógł zatem znacznie wpłynąć na wysokość emerytury skarżącej, zapewniającej jej środki utrzymania. Nieusprawiedliwione długotrwałe prowadzenie postępowania przez Ministra pozostawiało wnioskodawczynię w długotrwałej niepewności co do rozstrzygnięcia istotnych dla niej kwestii, związanych z otrzymywanymi środkami na utrzymanie. Zatem sprawa ta należy do tych, które powinny zostać rozpatrzone w pierwszej kolejności, bez zbędnej zwłoki. Co prawda Minister dopiero od 22 lutego 2018 r. dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy, jednak nie podejmował żadnych działań celem zdyscyplinowania podmiotów trzecich do szybszego nadesłania mu żądanych dokumentów. Ponadto pomimo wezwania Ministra do usunięcia naruszenia prawa i wniesienia skargi do sądu, tj. przez prawie 2 lata i 3 miesiące nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie.

Ustawodawca wprowadził pewną swobodę w ustalaniu wysokości przyznanej sumy pieniężnej określając jedynie jej górną wysokość. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku prawidłowo przedstawił okoliczności w sprawie i uznał, że doszło do bezczynności mającej rażący charakter ze względu na niewątpliwe, wyraźne i oczywiste naruszenie obowiązków ciążących na organie rozpoznającym sprawę oraz długi czas nierozpoznania sprawy, pozbawiony racjonalnego uzasadnienia. To stanowiło też przesłanki przyznania skarżącej sumy pieniężnej i ustalenia jej wysokości. Suma ta została przyznana w kwocie 1000 zł, tj. w dolnych ustawowych granicach, wskazanych w art. 154 § 6 p.p.s.a. Zatem, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jej wysokość jest też adekwatna do stopnia zawinienia organu w doprowadzeniu do bezczynności. Minister wskazał w skardze kasacyjnej, że ze względu na to, iż wniosek był złożony przedwcześnie a organ zobowiązany był uzyskać stosowne informacje od innych podmiotów, to wystarczającym byłoby stwierdzenie, że dopuścił się bezczynności. Z tym twierdzeniem nie można się zgodzić. Minister swoje czynności podejmował w nieuzasadnionych, znacznych odstępach czasu. Nie ponaglał podmiotów do których zwrócił się o informacje. Należy ponownie wskazać, że do wniesienia skargi do sądu organ nadal nie wydał decyzji. Zatem okoliczności wskazywane przez organ nie mogą podważyć stanowiska Sądu co do zasadności przyznania skarżącej sumy pieniężnej i jej wysokości.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.