Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 467/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 98,  art. 112,  art. 135,  art. 136,  art. 216
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant St. sekretarz sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. K., B. S., G. C. i B. C. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 października 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2018 r. G. K. i B. S. oraz G. i B. C. (dalej jako skarżący) zwrócili się do Starosty Opolskiego o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, położonej w [...], obręb [...], nr działki a, a.m. [...], o powierzchni 0,0616 ha, zapisanej obecnie w księdze wieczystej [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazali, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta przez Miasto Opole decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 listopada 2006 r., nr [...], z przeznaczeniem na drogę publiczną, jednakże do chwili obecnej nie zostały rozpoczęte prace mające na celu jej utworzenie.

Starosta Opolski przekazał wniosek skarżących Prezydentowi Miasta Opola jako organowi właściwemu w sprawie (pismo z dnia 20 czerwca 2019 r.).

Organ ten decyzją z 9 sierpnia 2018 r., nr [...], umorzył postępowanie w sprawie zwrotu ww. nieruchomości, na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm., [obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.], zwanej dalej k.p.a., w związku z art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o gospodarce nieruchomościami lub u.g.n.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Opola odnotował, że decyzją z dnia 13 listopada 2006 r., wydaną na wniosek ww. osób, dokonano podziału działki nr b na działki o numerach: c, d i a. Wydzielenie działki a było skutkiem ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Opola z dnia [...], Nr [...]. Przez nieruchomość objętą wnioskiem o podział, przebiega kontur planistyczny oznaczony symbolem O1Z1/2 - ulica zbiorcza, projektowana. Zatem, zgodnie z art. 98 u.g.n., wskazana działka gruntu wydzielona została pod drogi publiczne i przeszła z dniem 27 listopada 2006 r. na własność Miasta Opola na prawach powiatu. Organ wywodził, że zwrot nieruchomości dotyczy tylko nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n. Natomiast, w przedmiotowej sprawie nie została wydana, na podstawie art. 119 ust. 1 u.g.n., decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości, więc nie ma tu zastosowania art. 136 u.g.n., na który powołali się wnioskodawcy, oraz art. 137 u.g.n., umożliwiający zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu, przedmiotem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest nieruchomość, która została wywłaszczona, stąd postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący domagali się zmiany decyzji Prezydenta Miasta Opola z 9 sierpnia 2018 r., poprzez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej nieruchomości lub uchylenie zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania, Wojewoda Opolski, decyzją z 5 października 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola.

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 5 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 536/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi G. K., B. S., G. C. i B. C., reprezentowanych przez radcę prawnego W. P., na ww. decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 5 października 2018 r., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta Opola z 9 sierpnia 2018 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Opola (prezydent miasta na prawach powiatu) sprawujący funkcję starosty podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie, stosownie do art. 142 ust. 2 u.g.n. Podniósł, iż z treści art. 142 ust. 2 u.g.n. wynika, iż w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina - prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I k.p.a. Złożenie do prezydenta miasta na prawach powiatu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność gminy, powinno skutkować wyłączeniem się tego organu i przekazaniem wniosku wojewodzie w trybie art. 26 k.p.a. Z uwagi na powyższe Sąd uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem art. 142 ust. 2 u.g.n., ponieważ w przedmiotowej sprawie brał udział Prezydent Miasta Opola, który podlegał wyłączeniu. Przepis ten naruszył również Wojewoda Opolski, gdyż utrzymał w mocy wadliwą decyzję. W tym stanie rzeczy, w odniesieniu do obu wydanych w sprawie decyzji, zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, postanowieniem z dnia 22 maja 2019 r. Wojewoda Opolski wyłączył Prezydenta Miasta Opola, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, od udziału w postępowaniu z wniosku skarżących w sprawie zwrotu ww. nieruchomości i wyznaczył Starostę Brzeskiego, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do prowadzenia przedmiotowej sprawy.

Pismem z dnia 20 maja 2019 r., wnioskodawcy, powołując się na wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 536/18 oraz Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2017 r., sygn.akt SK 39/15, wskazali, że jeżeli odpadła przesłanka celu publicznego to niezależnie od formy objęcia prawa do nieruchomości przez podmiot publiczny aktualizuje się obowiązek zwrotu tej nieruchomości byłemu właścicielowi lub jego następcom prawnym. Podnieśli, iż od czasu przejęcia nieruchomości minęło 11 lat i nie został zrealizowany cel, na jaki działka została przejęta. Dodali ponadto, że nie wyrażali zgody na przejęcie ich nieruchomość oraz nie zostało im przyznane odszkodowanie. Dlatego, oprócz zwrotu nieruchomości, przysługuje im również odszkodowanie za 11 lat niesłusznie przejętej nieruchomości.

Odnosząc się do żądania wypłaty odszkodowania, Starosta Brzeski pismem z dnia 4 czerwca 2019 r., poinformował wnioskodawców, że przedmiotem rozpoznania w przedmiotowym postępowaniu uczynił wyłącznie sprawę zwrotu nieruchomości, jako organ wyznaczony do jej rozpatrzenia. Natomiast w sprawie wypłaty odszkodowania za 11 lat korzystania z nieruchomości należy wnieść odrębne podanie do Prezydenta Miasta Opola, jako organu właściwego.

Decyzją z 22 Iipca 2019 r., nr [...], Starosta Brzeski umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej ww. nieruchomości stanowiącej własność Gminy Opole, położonej w [...] przy ul. [...].

Od powyższej decyzji Starosty Brzeskiego ponownie odwołanie złożyli wnioskodawcy, wnosząc o zmianę decyzji poprzez orzeczenie o zwrocie przedmiotowej działki lub uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

a) niewyjaśnienie wszystkich aspektów sprawy w zakresie okoliczności towarzyszących wydaniu decyzji podziałowej, w tym niezbadanie, czy skarżący wnioskowali o przejęcie własności ich działki przez Gminę Opole w celu urządzenia drogi publicznej, czy wniosek taki był dobrowolny i czy wnioskodawcy byli pouczeni przez organ administracyjny o skutkach w postaci utraty własności wydzielanej działki, a w konsekwencji czy decyzja podziałowa nosiła znamiona wywłaszczenia;

b) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że skarżący składając wniosek o podział działki, akceptowali przejęcie własności ich działki przez Gminę Opole i że wniosek o podział był dobrowolny w zakresie dotyczącym drogi publicznej;

c) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że treść decyzji podziałowej stanowi dowód na brak przymusu, co zdaniem organu decyzyjnego, wyłącza pojęcie wywłaszczenia;

d) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że sposób przejęcia prawa własności z mocy prawa nie zawiera elementu przymusu i nie ma charakteru władczego, a także, że nie jest to forma wywłaszczenia, jakie dopuszcza po spełnieniu odpowiednich przesłanek, Konstytucja;

e) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że nie istnieje przedmiot postępowania, czyli wywłaszczona nieruchomość;

f) tolerowanie naruszeń przez organ wydający decyzję podziałową podstawowych zasad prawa administracyjnego, w szczególności art. 7 i art. 9 k.p.a. przez brak przyjęcia, że w wyniku tych naruszeń doszło do przejęcia własności prywatnej w trybie wywłaszczenia na cel publiczny;

g) naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

h) naruszenie art. 136 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n.

i) naruszenie art. 136 u.g.n. w zakresie, w jakim odmawia się prawa do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa w oparciu o art. 98 u.g.n. - będący kwalifikowaną postacią wywłaszczenia, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej przejęcie;

j) błędną wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że pozbawienie właściciela własności nieruchomości na mocy ustawy nie jest przymusowym przejęciem nieruchomości, w sytuacji gdy cel na jaki zostaje nieruchomość przejęta nie jest zrealizowany w znacznym okresie czasu od przejęcia;

k) naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

l) brak podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a.

W odwołaniu zwrócono się też z wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie skarżących na okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji podziałowej, w szczególności uzależnienia wydania pozwolenia na budowę domów od dokonania podziału i wydzielenia działki na drogę w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz braku jakiejkolwiek informacji o skutkach utraty własności takiej działki w przypadku wystąpienia o taki podział oraz przyjęcie na poczet dowodów oświadczenia skarżących w niniejszej sprawie wraz z załącznikami.

W postępowaniu odwoławczym zaskarżoną decyzją Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ przypomniał, że decyzją z dnia 13 listopada 2006 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola, na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr b o pow. 0,2489 ha, [...], obręb [...], KW [...], zatwierdził podział ww. nieruchomości na działki: nr c, nr d i nr a. W treści rozstrzygnięcia wskazano, że działka nr a została wydzielona pod drogę publiczną i przechodzi z dniem uostatecznienia się decyzji na własność Miasta Opola na prawach powiatu. Wojewoda zaznaczył, że podstawę wydania ww. decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia13 listopada 2006 r. stanowił przepis art. 98 u.g.n., mający zastosowanie także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Odnotował, że przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

W ocenie Wojewody Opolskiego, dokonane przez Starostę Brzeskiego ustalenia dotyczące przedmiotowej działki nr a są zgodne z przyjętymi przez organ odwoławczy na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Wojewoda dowodził, że analiza art. 98 u.g.n. oraz analiza treści wydanych w podobnych sprawach orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, jak również Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwala stwierdzić, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. u.g.n. Wywiódł, że przeznaczenie w planie miejscowym konkretnej nieruchomości na cele drogi publicznej znacznie ogranicza właścicielowi nieruchomości możliwość jej zagospodarowania, toteż ustawodawca dał możliwość przejęcia ich na wniosek właściciela, w drodze podziału nieruchomości, za odszkodowaniem. Takie rozwiązanie chroni właściciela nieruchomości np. przed koniecznością ponoszenia ciężarów podatkowych w sytuacji, gdy inwestycja przez wiele lat nie będzie realizowana. Ustawodawca w żadnej mierze nie wpływa jednak na decyzję o zbyciu takiej nieruchomości, a jedynie daje taką możliwość, według własnej oceny każdemu z właścicieli nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogi. Organ odwoławczy argumentował, że z regulacji zawartej w u.g.n. wynika, że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 u.g.n. Podkreślił, że art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje, iż poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Z kolei, zgodnie z art. 98 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela - przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości. Decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest zatem wyłącznie możliwa na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Zdaniem organu odwoławczego, treść art. 98 u.g.n. oznacza skutek prawny w postaci przejścia własności w sposób bezpośredni (z mocy prawa). Kwestia przejścia własności ma w tym przypadku charakter cywilnoprawny i jest regulowana poprzez formułę skutku z mocy samego prawa, nie dając zarazem podstaw do rozstrzygania o niej w postępowaniu administracyjnym. Wszelkie zaś potencjalne spory powstałe na gruncie art. 98 ust. 1 u.g.n. z uwagi na ich cywilnoprawny charakter leżą w wyłącznej gestii sądów powszechnych.

Jednocześnie Wojewoda Opolski odniósł się do pozostałych kwestii poruszonych w odwołaniu, w tym do wniosku o przeprowadzenie rozprawy i wysłuchanie skarżących na okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji podziałowej oraz przyjęcia w poczet dowodów oświadczenia skarżących wraz z załącznikami. W tej materii organ odwoławczy podkreślił, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 listopada 2006 r. jest ostateczna, nie została ani uchylona, ani zmieniona, co oznacza, że obowiązuje i wywołuje określone w niej skutki prawne. Dlatego, mając na względzie treść art. 89 k.p.a. Wojewoda Opolski stwierdził, że przesłanki do przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły.

Z kolei, odnosząc się do kwestii umorzenia postępowania, Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem i wywodami przedstawionymi na jego poparcie przez Starostę Brzeskiego zawartymi w decyzji z 22 lipca 2019 r. nr [...].

W skardze na opisaną na wstępie decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 28 października 2019 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego W. P., wnieśli o stwierdzenie, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z 13 listopada 2006 r., nr [...], jest decyzją wywłaszczeniową i w związku z tym o zmianę zaskarżonej decyzji lub jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania w celu orzeczenia zwrotu skarżącym działki nr a, o pow. 0,0616 ha położonej przy ul. [...], obręb [...]. Ponadto wnieśli o: a) przesłuchanie skarżących na okoliczności towarzyszące wydaniu decyzji podziałowej, świadczące że ma ona charakter wywłaszczeniowy, szczególności uzależnienia wydania pozwolenia na budowę domów od dokonania podziału i wydzielenia działki na drogę w związku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz braku jakiejkolwiek informacji o skutkach utraty własności takiej działki w przypadku wystąpienia o taki podział; b) dołączenie do sprawy akt organów administracyjnych wydających decyzje i przyjęcie dowodów dołączonych do tych akt i z nich wynikających.

Skarżący zarzucili zaskarżonym decyzjom następujące naruszenia:

1) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy związanych z wydaniem decyzji

podziałowej mających wpływ na ocenę wywłaszczeniowego charakteru tej decyzji, w tym niezbadanie czy skarżący wnioskowali z własnej woli o podział działki i przejęcie własności ich działki przez Gminę Opole w celu urządzenia drogi publicznej, czy wniosek taki był dobrowolny i czy wnioskodawcy byli pouczeni przez organ administracyjny o skutkach w postaci utraty własności wydzielanej działki, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem w zaskarżonych decyzjach błędnych wniosków i błędnej wykładni w zakresie ustalenia braku przesłanek wywłaszczenia i braku przedmiotu sprawy,

2) pominięcie treści art. 112 ust.1 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału IV u.g.n. stosuje się do nieruchomości położonych przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne, a nieruchomość skarżących była tak położona, zatem należało ją traktować jako przeznaczoną do wywłaszczenia,

3) pominięcie również faktu, że zarówno art.98, art. 112 jak i 136,137 i nast. u.g.n. usytuowane są w tym samym dziale III zatytułowanym "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", co świadczy o możliwości stosowania przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości również przejętych z mocy prawa w oparciu o art. 98 ustawy u.g.n. z tym zastrzeżeniem, że w takiej sytuacji potrzebny jest wniosek byłych właścicieli o zwrot nieruchomości na obszarach przejętej na cel publiczny w związku z niezrealizowaniem tego celu.

4) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że skarżący składając wniosek o podział działki akceptowali przejęcie własności ich działki przez Gminę Opole i że wniosek o podział był dobrowolny w zakresie dotyczącym drogi publicznej,

5) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że treść decyzji podziałowej stanowi dowód na brak przymusu, co zdaniem organu, wyłącza pojęcie wywłaszczenia,

6) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że sposób przejęcia prawa własności z mocy prawa nie zawiera elementu przymusu i nie ma charakteru władczego, a także że nie jest to forma wywłaszczenia jakie dopuszcza, po spełnieniu odpowiednich przesłanek, Konstytucja,

7) wyciągnięcie błędnych wniosków, mających wpływ na treść zaskarżonej decyzji, że nie istnieje przedmiot postępowania, czyli wywłaszczona nieruchomość, tolerowanie naruszeń przez organ wydający decyzję podziałową podstawowych zasad prawa administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., przez brak przyjęcia, że w wyniku tych naruszeń doszło do przejęcia własności prywatnej w trybie wywłaszczenia na cel publiczny,

8) pominięcie faktu, że przewidziany ustawą zwrot nieruchomości z istoty swojej narusza pewność obrotu prawnego nieruchomościami, ale w związku z niedotrzymaniem warunku przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny,

9) naruszenie art. 21 w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust.1 i 2 Rzeczypospolitej Polskiej,

10) naruszenie art. 136, art. 137 w zw. z art. 112 ust.1 u.g.n.,

11) naruszenie art 136 ust. 3 u.g.n. w zakresie, w jakim odmawia się prawa do żądania przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę zwrotu nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego z mocy samego prawa w oparciu o art. 98 u.g.n., będący kwalifikowaną postacią wywłaszczenia, gdy nieruchomość stała się zbędna na cel publiczny uzasadniający jej przejęcie;

12) błędną wykładnię art. 98 ust. 1 u.g.n., przez przyjęcie, że pozbawienie właściciela własności nieruchomości na mocy ustawy nie jest przymusowym przejęciem nieruchomości, w sytuacji gdy cel na jaki zostaje nieruchomość przejęta nie jest zrealizowany w znacznym okresie czasu od przejęcia,

13) naruszenie art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, brak podstaw do zastosowania art. 105 k.p.a.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżący w istocie powielili argumentację zawartą w odwołaniu, podkreślając, że część terenu wspólnej działki była przewidziana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na drogę publiczną. Aby dokonać zniesienia współwłasności, wydzielenie spornej działki było koniecznością narzuconą przez organ administracyjny i nie leżało w interesie skarżących. Skarżący w celu zakupu działki i wybudowania domów sprzedali swoje mieszkania, aby pozyskać środki na ten cel i poddani byli presji czasu. Występując o podział nieruchomości, nie było ani ich zamiarem, ani ich wolą, wyzbycie się własności części nabytej nieruchomości, a wobec przejęcia działki na drogę byli przekonani, że zostali wywłaszczeni i oczekiwali, że cel przejęcia własności działki zostanie zrealizowany przez Gminę Opole. Do czasu wydania przez Prezydenta Miasta Opola decyzji podziałowej [...] z dnia 13 listopada 2006 r. żaden organ administracyjny nie poinformował skarżących o utracie prawa własności z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. Stwierdzenie braku realizacji obowiązku przez organ administracyjny wydający decyzję podziałową powinno skutkować uznaniem, że brak jest podstaw do uznania wniosku skarżących o podział nieruchomości za dobrowolny i w konsekwencji przyjęcie, że przejęcie własności działki z mocy prawa jest postacią wywłaszczenia na określony cel społeczny. Ponadto podnieśli, że decyzja podziałowa odbiega w swojej treści od postanowienia Urzędu Miasta Opola z dnia 2 października 2006 r., nr [...], w sprawie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału, a także od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 22 sierpnia 2006 r., [...], o warunkach zabudowy - w szczególności w aktach tych brak jest jakiejkolwiek wzmianki o przejęciu prawa własności przez organ samorządu terytorialnego, a nadto ich treść świadczy o władczych działaniach organu administracyjnego. Skarżący oświadczyli, że o fakcie przejęcia wydzielonej działki dowiedzieli się z decyzji podziałowej, a nadto zostali poinformowani, że jeżeli odwołają się od tej decyzji, to stracą dużo czasu i bardzo oddali się możliwość uzyskania pozwolenia budowlanego i rozpoczęcia budów, a skarżący sprzedali mieszkania.

Powyższe okoliczności, według skarżących, wykazują, że decyzja Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 listopada 2006 r. bez względu na jej nazwę ma charakter wywłaszczeniowy w związku z jej treścią. Jednocześnie, zdaniem skarżących, przy rozpatrywaniu sprawy należało wziąć pod uwagę następujące aspekty, które organ administracyjny pominął przy rozpatrywaniu sprawy, a które w myśl art. 7 k.p.a. powinien uwzględnić jako istotne z punktu widzenia interesu skarżących, w szczególności :

- wymogi planu zagospodarowania przestrzennego,

- brak informacji ze strony organu administracyjnego o utracie prawa własności z mocy

prawa w przypadku podziału działki,

- treść decyzji poprzedzających podział,

- aspekt osobisty skarżących urzeczywistniający się w pilnej potrzebie mieszkaniowej,

- aspekt czasowy związany z procedurami odwoławczymi stanowiący swoisty przymus

godzenia się z zaistniałą sytuacją, przy założeniu, że przejście prawa własności części wspólnej działki jest konsekwencją ustaleń planu umożliwiająca wywłaszczenie na cele

społeczne.

Skarżący przekonywali, że istotą niniejszej sprawy jest to, że Gmina Opole przejęła własność działki budowlanej, przekształconej na funkcję drogi i przez wiele lat nie podjęła żadnych czynności, aby urzeczywistnić cel przejęcia. Gdyby skarżący nie dokonali podziału, to nadal byliby właścicielami spornej działki, a Gmina Opole zmuszona by była do wszczęcia procedur wywłaszczeniowych, a w faktycznej sytuacji braku drogi publicznej skarżący bezspornie mogliby żądać zwrotu działki. Skoro nie ma potrzeby, dla której działka została przejęta, powinna być zwrócona. W innym bowiem przypadku przejęcie z mocy prawa bez realizacji celu przejęcia stanowi naruszenie Konstytucji. Wedle skarżących, wszystkie decyzje wydane w tej sprawie noszą znamiona przymusu wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stanowią w konsekwencji akty władcze narzucające określone procedury, których niewykonanie całkowicie ograniczyłoby korzystanie z prawa własności gruntu, w szczególności z prawa do posadowienia budynków mieszkalnych.

Skarżący dodali, że ponieśli znaczne koszty podziału, utracili ponad 6 arów działki, a odszkodowanie bez ich udziału w sprawie wyniosło ok. 6.000 zł, pomniejszone o kwotę 3.000 zł kosztów podziału, czyli 6 arów gruntu w mieście zostało przejęte na własność Gminy Opole za kwotę faktyczną 3.000 zł. Działanie takie jest sprzeczne z wszelkimi zasadami, zwłaszcza współżycia społecznego i nie powinno korzystać z ochrony prawnej, tym bardziej, że pochodzi od organu administracyjnego, który nie postępował według podstawowych zasad określonych w k.p.a. Nadto zrealizowanie celu, na jaki została przejęta sporna działka wyeliminowałoby konieczność ustanowienia służebności drogowej, ponieważ byłby dostęp do utworzonej drogi publicznej.

Dowodzili skarżący, że organ administracyjny całkowicie pominął treść przepisu art. 112 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 4 tej ustawy stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Nie odniósł się również do konstytucyjnej definicji wywłaszczenia, która jest nierozłącznie powiązana z celami społecznymi. Zatem, każde pozbawienie własności prywatnej bez względu na formę, stanowi wywłaszczenie w rozumieniu Konstytucji.

W podsumowaniu skarżący stwierdzili, że umorzenie postępowania nie jest uzasadnione, gdyż przejęcie z mocy prawa własności nieruchomości w zasadzie jest wywłaszczeniem i mają do niego zastosowanie przepisy ustawy.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda Opolski podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, ze zm. ) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm. - dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Kontrolowane decyzje wydane zostały po rozpatrzeniu wniosków skarżących o zwrot nieruchomości położonej w [...], obręb [...], oznaczonej numerem działki a, a.m. [...], o powierzchni 0,0616 ha, zapisanej w księdze wieczystej prowadzonej aktualnie przez Sąd Rejonowy w [...] pod numerem [...], jako niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, organ pierwszej instancji umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty odszkodowania za oznaczoną nieruchomość zajętą pod drogę publiczną. Organ odwoławczy, po rozpoznaniu odwołania skarżących, utrzymał w mocy to rozstrzygnięcie.

Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z jego brzmieniem, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle lub nie ma ich do rozpoznania sprawy w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezzasadność żądania strony, w przeciwieństwie do bezprzedmiotowości, nie może prowadzić do umorzenia postępowania. Użycie przez ustawodawcę w cytowanym przepisie słowa "organ (...) wydaje decyzję" oznacza, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest obligatoryjne. Przedstawione powyżej rozważania ogólne są zgodne z poglądami wielokrotnie wyrażanymi w licznych orzeczeniach (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2003 r., III SA 2225/01, Biul. Skarb. 2003/6/25; wyrok NSA z dnia 22 maja 2001 r., II SA 1223/00, Lex Nr 77609; wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 1999 r.).

Z niespornych okoliczności sprawy wynika, że działka przejęta pod drogę gminną powstała w wyniku podziału działki nr b na działki o numerach: c, d i a, dokonanego, na wniosek skarżących, decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 13 listopada 2006 r., wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 2 i art. 98 ustawy z o gospodarce nieruchomościami. W decyzji tej ustalono, że działka nr a stanowi projektowaną drogę gminną. Z dniem 27 listopada 2006 r., tj. z dniem, w którym decyzja z dnia 13 listopada 2006 r. stała się ostateczna, działka nr a przeszła z mocy prawa, na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność Gminy Opole.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie podlegają zwrotowi w trybie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujące przepisy prawne nie przewidują możliwości zwrotu takich nieruchomości. Stanowisko to jest przy tym zgodne z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych.

Z regulacji zawartej w ustawie z o gospodarce nieruchomościami wynika, że zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpująco wymienionych w art. 216 tej u.g.n.

Art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje bowiem, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

Art. 112 ust. 2 ustawy wyjaśnia przy tym, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wywłaszczenie może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, aniżeli pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.

Instytucję wywłaszczenia należy zatem rozumieć jako przymusowe przejęcie własności na cele publiczne. Wywłaszczenie, jako instytucja prawa publicznego, stanowi instrument umożliwiający władzy publicznej ingerencję w sferę cudzej własności przez jej ograniczenie bądź pozbawienie (odjęcie) prawa własności (zob. E. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, wyd. 3, Warszawa 2008 r., s. 446).

Art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje z kolei, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przejście prawa własności wydzielonych działek na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego następuje tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przebieg ulic w danym terenie oraz gdy podział jest przeprowadzany na wniosek właściciela nieruchomości.

Decyzja, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest zatem wyłącznie możliwa na wniosek właściciela i za odszkodowaniem. Dlatego też, uznać należy, że decyzja ta nie charakteryzuje się władczością oraz przymusowym charakterem nabycia własności nieruchomości przez gminę. Jest ona jedynie następczym skutkiem wniosku o podział nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1965/15, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - CBOSA). Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości, dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Ewentualne rozstrzygnięcie o przejściu na własność nieruchomości przeznaczonych na drogę, nie mieści się w zakreślonych przez ustawodawcę granicach władczego rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 276/05, LEX nr 299525).

Omawiany przepis art. 98 u.g.n. dotyczy zarówno dróg, które dopiero mają powstać, jak i dróg istniejących (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 2008 r. , sygn. akt, I SA/Wa 360/08, Lex Nr 491981). Wydzielenie działki pod drogę publiczną może, tak jak w omawianym przypadku, nastąpić, jeśli obszar wydzielanej działki jest przeznaczony pod taką drogę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 413/08, Lex Nr 602032).

Zgodzić się przyjdzie z Wojewodą Opolskim, iż jednolicie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi wywłaszczenia, o którym mowa w art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. m.in. wyrok NSA 13 stycznia 2011, sygn. akt I OSK 435/10, wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1965/15, dostępny w CBOSA). Szerokie rozumienie pojęcia wywłaszczenia, jako wszelkie pozbawienie własności bez względu na formę, nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności. Stąd stanowisko skarżących, iż odjęcie prawa własności przedmiotowej działki na podstawie art. 98 u.g.n. oznacza w istocie wywłaszczenie, w ocenie Sądu, nie zasługuje na akceptację.

Ponadto zauważyć przyjdzie, że przejście prawa własności nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w wyniku podziału przeprowadzonego na wniosek właściciela na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zostało wskazane w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis określa przypadki, w których wywłaszczenie nastąpiło na podstawie innych aktów prawnych i w których istnieje możliwość zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Art. 216 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Ponadto, zgodnie z art. 216 ust. 2 ustawy, przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Powyższa regulacja nie wskazuje na nieruchomości nabyte przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd jest przy tym zdania, że stanowisko organów, wbrew zarzutom skargi, nie narusza zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP, który w ust. 1 stanowi, że wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania. Wzorce konstytucyjne znajdują odpowiednie odzwierciedlenie w przepisach rangi ustawowej, tu - przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nie sposób mówić o naruszeniu zasady równości wobec prawa, gdy ustawa o gospodarce nieruchomościami przewiduje oddzielny reżim prawny odnoszący się do instytucji przejęcia nieruchomości na własność w wyniku podziału, a oddzielny do instytucji wywłaszczenia. Okoliczność, że ustawa odmiennie reguluje przesłanki i tryb przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości na mocy decyzji zatwierdzającej podział i wywłaszczenia na cel publiczny na mocy decyzji administracyjnej oraz przewiduje zwrot byłym właścicielom tylko wywłaszczonej nieruchomości, nie może być traktowany jako naruszenie zasady równości polegającej na równym traktowaniu osób znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej i prawnej.

W świetle powyższych rozważań nie jest również trafny zarzut naruszenia przepisów art. 21 ust. 2 Konstytucji. Jak wyżej powiedziano, zwrot nieruchomości jest możliwy jedynie w przypadku nieruchomości wywłaszczonych oraz zdarzeń prawnych w sposób wyczerpujący wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtórzyć przyjdzie, że szerokie rozumienie pojęcia "wywłaszczenie" nie znajduje zastosowania do instytucji przejęcia na własność nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela, albowiem w tym przypadku nie ma mowy o przymusowym przejęciu własności na cele publiczne w formie decyzji administracyjnej za słusznym odszkodowaniem, nie nosi to także cech przejęcia nieruchomości de facto w postaci chociażby faktycznego pozbawienia właściciela wszelkich atrybutów własności.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji, skoro art. 64 ust. 3 Konstytucji formułuje granice dopuszczalnej ingerencji w treść prawa własności. Uwzględnienie unormowania problematyki wywłaszczenia zawartego w art. 21 ust. 2 Konstytucji, prowadzić musi do wniosku, iż nie jest zasadna taka interpretacja przepisów formułujących przesłanki dopuszczalnego ograniczenia prawa własności (przede wszystkim art. 64 ust. 3), której celem byłoby rozszerzenie ich zastosowania także na zagadnienie całkowitego odjęcia własności (tak w wyroku NSA z dnia 13 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 435/10, CBOSA).

Trzeba też zwrócić uwagę, że dodatkową przesłanką dopuszczalności wywłaszczenia, w przeciwieństwie do instytucji przeniesienia własności w drodze podziału nieruchomości, jest niezbędność jego dokonania. Przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji posługuje się bowiem określeniem "jedynie wówczas", co niewątpliwie kryje w sobie przeświadczenie o wyjątkowości tej ingerencji we własność prywatną. Skoro przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenie wolności i praw jednostki tylko, gdy "jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym", to przesłankę tę można odnieść również do kwalifikowanej formy ograniczenia prawa własności, jaką jest wywłaszczenie.

Za pozbawione podstaw prawnych Sąd uznał również zarzuty skarżących dotyczące naruszenia przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z uwagi na fakt, że regulując zwrot wywłaszczonych nieruchomości, nie mają one zastosowania do merytorycznego orzekania w stosunku do gruntów, przejętych na własność przez Skarb Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego pod budowę dróg publicznych na skutek zatwierdzenia projektu podziału na wniosek właściciela. Brak również podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i 11 K.p.a. Stan faktyczny sprawy został ustalony i wyjaśniony w sposób prawidłowy, wyczerpujący i pozwolił na wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dodać nadto przyjdzie, że sąd administracyjny nie dysponuje narzędziami prawnymi, które umożliwiłyby przesłuchanie skarżących , jak i świadków. Przepisy p.p.s.a. nie przewidują bowiem przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony, a uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ograniczone jest, w myśl art. 106 § 3 p.p.s.a., do dowodu z dokumentu.

Reasumując zaprezentowane rozważania, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów administracji publicznej, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów prawa brak jest możliwości prawnych zwrotu nieruchomości w trybie przepisów regulujących zwrot wywłaszczonych nieruchomości, których własność przeszła z mocy prawa w trybie art. 98 u.g.n. na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Powyższe przesądza o niedopuszczalności prowadzenia postępowania administracyjnego, co uzasadnia jego umorzenie przez Wojewodę Opolskiego w oparciu o przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.