Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 548/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1,  art. 93 ust. 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2014r. sprawy ze skargi U. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości gruntowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. ([...]), zaopiniowano negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 46/8, AM-1, obręb N.. W podstawie prawnej organ przywołał art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), Po raz kolejny rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu sprawy w związku z kasacyjnymi postanowieniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]) oraz z dnia [...] r. ([...]), ponownie zaopiniował negatywnie przedłożony przez U. K. wstępny projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w gminie K., oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr 46/8, AM-1, obręb N.. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N., gmina K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia [...] r. Nr 3, poz. 29), działka gruntu nr 46/8 przeznaczona jest w części na tereny upraw rolnych z kierunkową rezerwą terenu pod zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej; w części na tereny upraw rolnych z kierunkową rezerwą terenu pod projektowane usługi. Zwrócono uwagę, że dla tej działki - na etapie sporządzania planu miejscowego - nie zwracano się z wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wskazuje, iż teren podlega ochronie zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych i należy go dzielić zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami, czyli na działki nie mniejsze niż 0,3 ha. W załączeniu organ przedłożył następujące dokumenty: wniosek Zarządu Miasta i Gminy w K. z dnia 5 lutego 1996 r. (znak [...]) o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w mieście i gminie K. użytków rolnych, o ogólnej powierzchni 247,28 ha, w kompleksach pow. 0,5 ha wg zestawienia; - decyzję Wojewody W. z dnia [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie wrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych IV klasy na cele nierolnicze w mieście i gminie K.; decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] r. (znak: [...]) w przedmiocie wrażenia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klasy I - III na cele nierolnicze na terenie miasta i gminy K.; zestawienie graficzne zgód rolnych na podstawie tych decyzji.

Od opisanego rozstrzygnięcia - w przepisanym terminie - zażalenie złożyła U. K.. Strona argumentowała, że co prawda bezspornym pozostaje fakt, że nieruchomość nie otrzymała tzw. "zgody rolnej", jednak w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest ona objęta zakazem zabudowy. Ponadto nie jest położona na obszarze przeznaczonym w planie miejscowym na cele rolne i leśne, lecz na obszarze przeznaczonym na zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwie terenu. Następnie, w obszernym uzasadnieniu zażalenia, wnioskodawczyni zarzuciła, min. że organ pierwszej instancji nie dokonał weryfikacji projektowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nietrafnie utożsamił przeznaczenie w planie miejscowym ze zgodą Ministra Rolnictwa na wyłączenie z produkcji rolniczej.

Postanowieniem z dnia [...] r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia U. K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa, art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że zasady oraz tryb dokonywania podziałów nieruchomości zostały określone w przepisach art. 92 - 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przy tym, stosownie do art. 93 ust. 2 ustawy, zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dlatego w pierwszej fazie postępowania podziałowego podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest konfrontacja przedstawionego projektu podziału z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zewnętrznym wyrazem działań organu w tym zakresie jest opinia co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami planu, wydawana - zgodnie z art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy - przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika bezspornie, iż nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka gruntu nr 46, AM - 1, obręb N., w całości położona jest na terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N., gmina K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] r. Zaproponowana przez właściciela koncepcja podziału przewiduje wydzielenie z działki gruntu nr 46/8, AM-1, N., o powierzchni 0,5639 ha oraz użytku i klasie bonitacyjnej R II i R lIla, ośmiu działek gruntu o powierzchniach od 0,0679 ha do 0,0736 ha.

Kolegium podkreśla, że ustalana w trakcie postępowania zgodność podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy - co zostało wcześniej wskazane - zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu i zatwierdzeniu projektu podziału organ zobowiązany jest przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału nieruchomości realizuje to przeznaczenie, a także, czy służy temu przeznaczeniu. Analogiczną dyrektywę wyraża przepis § 9 ust, 2 uchwały, według którego, dla stwierdzenia zgodności projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu należy ustalić, czy przewidywane przeznaczenie terenu jest zgodne z planem i istnieje możliwość prawidłowego zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Dlatego zasadnicze znaczenie dla sprawy miało ustalenie, czy ta nieruchomość została w planie miejscowym przeznaczona pod tereny zurbanizowane, czy pozostawiono jej inny charakter zagospodarowania. Należy bowiem zauważyć, że w toku rozpatrywania wniosku U. K. pojawiły się istotne wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości, które były spowodowane nieprecyzyjnymi zapisami obowiązującego na terenie tej nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu N., gmina K.. Kolegium nadmienia, że konieczność wyjaśnienia tych wątpliwości była przyczyną poprzednio wydanych w sprawie kasacyjnych postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. ([...]) oraz z dnia [...] r. ([...]).

Jak wynika z treści czarno-białego rysunku planu miejscowego opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Województwa W. (bo tylko taka forma promulgowanego aktu prawa miejscowego wiąże organ, jak i jednostki administrowane), sporna działka gruntu nr 46/8 leży na terenie obszarów opisanych jako "ZAINWESTOWANIE O PRZEWADZE FUNKCJI MIESZKANIOWEJ - rezerwa terenu" oraz "TERENY PROJEKTOWANYCH USŁUG - rezerwa terenu". Przy tym dla sprawy istotne jest, że zapisy części tekstowej planu nie zawierają żadnych wyjaśnień, które wprost odnosiłyby się do użytych pojęć, w szczególności jeżeli chodzi o normatywne znaczenie oznaczenia terminu "rezerwa terenu". W tym kontekście kolegium podkreśla, iż w polskim systemie prawa obowiązuje prymat wykładni językowej, która nakazuje ustalić znaczenie normy prawnej ze względu na język prawny, w którym jest ona sformułowana. Wykładnia językowa powinna zatem zostać zastosowana w pierwszej kolejności i jeżeli uzyskany na jej gruncie rezultat interpretacyjny nie budzi wątpliwości, to nie ma potrzeby odwoływania się do reguł wykładni celowościowej czy systemowej (zob. m.in. wyroki NSA z dnia 17 lutego 2011 r., II GSK 261/10, z dnia 25 stycznia 2011 r., II FSK 1665/09, z dnia 13 stycznia 2011 r., II FSK 1542/09, z dnia 21 grudnia 2010 r., I GSK 54/10, z dnia 17 grudnia

01 O r., II FSK 1495/09, z dnia 1 października 2010 r., I OSK 1624/09 - dostępne na vww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kierując się zatem wykładnią gramatyczną (literalną), pojęcie "rezerwy" należy interpretować jako "zapas czegoś, zwykle przygotowany w przewidywaniu nagłej potrzeby; rzecz zapasową" (zob. 11. Szymczak [red.] Słownik Języka Polskiego, Tom III. Warszawa 1981, s. 55). Oznacza to, że "rezerwa" to pewien zasób, który jest trzymany w zapasie ("zapas czegoś"), przy tym, zgodnie z potocznym rozumieniem (a także doświadczeniem życiowym), zasobu trzymanego w rezerwie czy też zasobu trzymanego w zapasie nie można użyć od razu, ponieważ jest przeznaczony do wykorzystania w przyszłości. Przenosząc te uwagi na płaszczyznę rozpatrywanej sprawy można wysnuć założenie, że - zgodnie z zaprezentowaną wykładnią gramatyczną - pojęcia "rezerwy terenu", w intencji lokalnego prawodawcy, to nic innego jak fragment terenu o określonym, aktualnym przeznaczeniu (wiążącym zarówno strony, jak i organy administracyjne), które to jednak przeznaczenie w przyszłości ma się zmienić. W ten sposób obszary oznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego obrębu N., gmina K. jako "ZAINWESTOWANIE O PRZEWADZE FUNKCJI MIESZKANIOWEJ - rezerwa terenu" oraz "TERENY PROJEKTOWANYCH USŁUG - rezerwa terenu" nie stanowią - tak jak argumentowała żaląca się - samodzielnych funkcjonalnie jednostek strukturalnych planu, lecz po prostu są częścią (rezerwą) gruntów o przeznaczeniu rolnym, które zgodnie z intencją prawodawcy lokalnego w przyszłości planowane są do nie rolnego zainwestowania. Za taką interpretacją spornych zapisów planów przemawia jeszcze jeden argument. Otóż jednym z kanonów wykładni językowej jest zakaz wykładani synonimicznej, polegający na tym, że różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia. W ten sposób należy uznać, że ustalony przez lokalnego prawodawcę fragment terenu rolnego, wyróżniony jako "rezerwa terenu", nie może mieć tożsamego przeznaczenia jak jednostki strukturalne przeznaczone pod zabudowę. Wreszcie w ocenie kolegium wątpliwości co do przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym ostatecznie rozwiewają reguły wykładni pozajęzykowej. Przede wszystkim - posługując się wykładnią funkcjonalną oraz systemową - należy kierować się intencją prawodawcy lokalnego wynikającą z procesu legislacyjnego, wskutek którego uchwalono plan miejscowy. W tym kontekście należy mieć również na uwadze, że nie należy interpretować przepisów planu miejscowego tak, aby były one sprzeczne z innymi przepisami prawa. Kluczowe znaczenie dla sprawy ma więc zastrzeżenie, że zgodnie z brzmieniem obowiązującym w dacie uchwalenia planu miejscowego, art. 7 ust, 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.), przeznaczenia gruntów rolnych (z określonymi wyjątkami) i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonywało się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wreszcie, co najistotniejsze, taka zmiana wymagała uzyskania - w zależności od klasy użytków - zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub wojewody na wniosek zarządu gminy (zob. art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ówczesnym brzmieniu). Tymczasem konfrontacja wniosku Zarządu Miasta i Gminy w K. z dnia 5 lutego 1996 r. (znak [...]), o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze w mieście i gminie K. użytków rolnych (a konkretnie załączników graficznych) z treścią wspominanych na wstępie decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej oraz Wojewody W., a następnie z treścią rysunku planu miejscowego pozwoliła - w ocenie kolegium - na rozstrzygnięcie rzeczywistej intencji prawodawcy lokalnego w kwestii rolnego przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka gruntu nr 46/8. Ewidentnie bowiem w toku prac planistycznych Zarząd Miasta i Gminy w K. nie wystąpił - co do terenu działki gruntu, stanowiącej przedmiot postępowania - z wnioskiem o udzielenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze. Dlatego należy podkreślić - zwłaszcza w świetle treści rozpatrywanego zażalenia - że interpretacja przepisów planu miejscowego, która pomimo braku istnienia zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, zmierzałaby do ustalenia właśnie takiej funkcji tego terenu byłaby wykładnią uznającą przebieg procesu legislacyjnego z oczywistym naruszeniem przepisów prawa, tj. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Naruszałaby zatem wyżej przytoczone reguły wykładni pozajęzykowej.

Reasumując, skoro dokonana wykładnia treści planu miejscowego (zarówno językowa, jak i pozajęzykowa) jednoznacznie przesądza o rolnym przeznaczeniu działki gruntu nr 46/8, to zaproponowana koncepcja podziału jej na osiem projektowanych działek gruntu o powierzchniach od 0,0679 ha do 0,0736 ha nie realizuje tego celu zgodnie z dyrektywami art. 93 ust. 1 i 2 ustawy, w związku z § 9 ust. 2 uchwały. Zwrócić bowiem jeszcze raz należy uwagę, że jednoznaczną intencją wnioskodawczyni, która konsekwentnie kwestionuje zapatrywanie organu pierwszej instancji o rolnej funkcji tego terenu, jest przeznaczenie projektowanych działek gruntu pod zabudowę niezwiązaną z produkcją rolną. U. K., w piśmie z dnia 9 stycznia 2013 r., stwierdziła bowiem, że : "planowane zainwestowanie będzie uwzględniać fakt, że zgoda właściwego organu administracji państwowej na przeznaczenie gruntów na inne cele niż rolne, nieruchomości tej nie dotyczy oraz że nieruchomość ta nie została objęta zakazem zabudowy w planie miejscowym". Należy natomiast przypomnieć, że zgodnie z wcześniej przywołanym § 9 ust. 2 uchwały, dla stwierdzenia zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z ustaleniami planu należy w pierwszej kolejności ustalić, czy przewidywane przeznaczenie terenu (a co za tym idzie projektowanych działek) jest zgodne z planem miejscowym. Zatem brak zgodności przeznaczenia projektowanych działek gruntu z zadekretowaną w planie funkcją rolną terenu przesądza o konieczności negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału. Poza tym, oceniając wniosek U. K. nie można stracić z pola widzenia przepisów wprowadzających jednoznaczne obostrzenia w materii dopuszczalności podziałów gruntów rolnych powodujących wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha. Wymaga bowiem podkreślenia, że zgodnie z art. 93 ust. 2a ustawy, podział taki jest możliwy tylko pod warunkiem, że nowo projektowane działki zostaną przeznaczone na powiększenie sąsiedniej nieruchomości lub dokonana zostanie regulacja granic między sąsiadującymi nieruchomościami. Oznacza to zatem, że ustawodawca - oprócz tego wyjątku - wprowadził generalny zakaz podziału gruntów rolnych na działki mniejsze niż 0,3000 ha. Co również istotne, cel podziału gruntu rolnego lub leśnego, o którym art. 93 ust. 2a ustawy musi jednoznacznie wynikać z treści wniosku inicjującego postępowanie (§ 2 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości: Dz. U. Nr 268, poz. 2663). Tymczasem analiza akt rozpatrywanej sprawy wskazuje, że, że wnioskodawczyni - pomimo wezwania o doprecyzowanie celu podziału nieruchomości, nie wskazała, że chodzi jej o podział gruntu rolnego w celu, o którym mowa wart. 93 ust. 2a ustawy. Zresztą taki kwalifikowany cel podziału w tej sprawie wyklucza jednoznaczne zapatrywanie U. K., że działka gruntu nr 46/8 nie ma rolnego przeznaczenia. Powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że kwestionowane postanowienie organu pierwszej instancji jest zgodne z przepisami prawa.

W skardze na ostateczne postanowienie w sprawie wnioskodawczyni, działając przez pełnomocnika, postanowienie zaskarżyła w całości i zarzuciła mu naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, w postaci niewłaściwego zastosowaniu art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnla 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.) polegającego na przyjęciu, że projektowany podział działki nr 46/8 jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której objęta projektem planu podziału działka 46/8 nie była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla N. uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] r. przeznaczona na cele rolne (jak wskazują to w zaskarżonych postanowieniach organy), ale położona na terenach oznaczonych w miejscowym planie jako "Zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwa terenu" oraz "tereny projektowanych usług - rezerwa terenu", co przesądza o tym, że projekt podziału zgodny był z przeznaczeniem terenu, jak i z możliwościami zagospodarowania wydzielonych działek gruntu wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżąca wnosi o uchylenie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. w całości. 2. Na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi także o uchylenie w całości poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. Natomiast na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnosi o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na uzasadnienie skarga w pierwszej kolejności podkreśla, że podziela stanowisko samorządowego kolegium odwoławczego co do tego, że podstawowym rodzajem wykładni przy dokonywaniu interpretacji zapisów miejscowego jest wykładnia językowa. Podzielając to stanowisko nie zgadza się jednak z wnioskami do jakich doszły przy wydawaniu postanowień organy I i II instancji. Abstrahując od zamiarów i oczekiwań rady miasta z 1996 roku należy w pierwszej kolejności zwrócić uwagę wprost na zapisy miejscowego planu: "Zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwa terenu" oraz Tereny projektowanych usług - rezerwa terenu". Gdyby przedmiotowe tereny miały być terenami rolnymi rada miasta na mapie stanowiącej załącznik do miejscowego planu oznaczyłby je graficznie w taki sposób, jak uczyniła w stosunku do innych terenów: ,;Tereny upraw rolnych". Różnica pomiędzy obydwoma zapisami jest zasadnicza. Mieszkańcy gminy, jak i odbiorcy każdej adresowanej do ogółu normy prawnej nie mają obowiązku prawnego posiadania wiedzy na temat aktualnego przeznaczenia terenów. Gdyby taki obowiązek posiadali, wówczas można byłoby się doszukiwać sensu w używanych oznaczeniach "rezerwa terenu" - jako terenu, który posiada dotychczasowe przeznaczenie, a jego przeznaczenie może ulec zmianie w przyszłości. Tyle tylko, że biorąc pod uwagę cele i założenia planowania przestrzennego, rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne. W jakim bowiem celu w miejscowym planie stosować zapisy o przyszłym przeznaczeniu, skoro realizacja wymagałaby kolejnej zmiany planu, w wyniku której teren z rezerwy stawałby się terenem faktycznie przeznaczonym na określony cel.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie uchwalania planu: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się w zależności od potrzeb: przeznaczenie terenów ... " - ustawodawca nie mówi o przyszłym, ewentualnym przeznaczeniu, tylko o "przeznaczeniu" wprost. Katalog wytycznych z art. 10 ustawy - określający, co winien zawierać miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje wyznaczania rezerw terenów pod sposoby zagospodarowania. Katalog ten mówi jedynie o "tymczasowym sposobie urządzania oraz użytkowania terenu", przy czym oznacza to jedynie, że "docelowe" przeznaczenie terenu następuje w miejscowym planie - natomiast gmina ma kompetencje do oznaczenia czasowego sposobu zagospodarowania. Kierując się brzmieniem ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz zapisami planu trudno wskazywane oznaczenia w miejscowym planie "rezerwa terenu" rozumieć inaczej niż jako wskazanie, że do "skorzystania z rezerwy" należy tereny te wykorzystywać w dotychczasowy sposób. Przyjęcie rozumowania samorządowego kolegium odwoławczego powodowałoby, że tereny te nie miałyby w planie o przeznaczenia, albowiem skoro wykorzystanie ich do celów: "Zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej" oraz ,;Tereny projektowanych usług" nie byłoby możliwe obecnie tylko w dalece nieokreślonej przyszłości (zapewne po zmianie obowiązującego lub uchwaleniu nowego planu) - czyli przeznaczenie takie nie byłoby obowiązujące - wówczas dla określonych terenów objętych, co do zasady, obszarem obowiązywania planu nie wskazano by żadnego przeznaczenia. Co z zasady jest niedopuszczalne. Trudno bowiem przyjmować - jak chce tego samorządowe kolegium odwoławcze - że użycie zwrotów "rezerwa terenu" powoduje, że tereny te są w miejscowym planie przeznaczone na cel wynikający z ich obecnego sposobu wykorzystania. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie określonego terenu musi bowiem wynikać wprost - bez konieczności zapoznawania się przez adresata normy prawnej z faktycznym sposobem wykorzystywania terenu. Jak wynika z brzmienia ustawy (zarówno uchylonej jak i obecnej) plan nie służy do zapowiadania przeznaczenia terenu, ale winien określać przeznaczenie terenu niejako "tu i teraz". Dlatego też posługując się przede wszystkim wykładnią gramatyczną powoływanych zapisów planu należy przyjąć, że zwrotu "rezerwa terenu" nie może prowadzić do nielogicznych wniosków, że tereny te pod rządami aktualnie obowiązującego planu nie mają żadnego przeznaczenia. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że zwrot "rezerwa terenu" oznacza, że tereny te do czasu faktycznej zmiany ich przeznaczenia w myśl zapisów planu mogą być wykorzystywane zgodnie z ich obecnym zagospodarowanie. Skarżąca nie podziela poglądu jakoby ustalenie, iż w stosunku do należącego do niej terenu Gmina K. w trakcie uchwalania nie uzyskała tzw. "zgody rolnej" właściwego ministra, było istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a zwłaszcza w zakresie dokonywania wykładni gramatycznej zapisów planu. Bezsprzeczne bowiem jest to, że miejscowy plan wchodzi w życie w terminie 30 dni od jego opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa i do czasu, kiedy nie zostanie skutecznie zaskarżony, a następnie uchylony przez sąd administracyjny, funkcjonuje w obrocie prawnym i może być podstawą do wydawania decyzji administracyjnych. Tym samym nawet jego ewentualna wadliwość nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Mając powyższe na uwadze usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102. poz. 651 ze zm.), poprzez przyjęcie, że projektowany podział działki nr 46/8 jest niezgodny z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, w której objęta projektem planu podziału działka 46/8 nie była miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dla N. zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] r. przeznaczona na cele rolne (jak wskazują to w zaskarżonych postanowieniach organy), ale położona na terenach oznaczonych w miejscowym planie jako "Zainwestowanie o przewadze funkcji mieszkaniowej - rezerwa terenu" oraz "tereny projektowanych usług - rezerwa terenu", co przesądziło o tym, że projekt podziału zgodny był z przeznaczeniem terenu, jak i z możliwością zagospodarowania wydzielonych działek gruntu, wynikającą z miejscowego planu.

Organ II instancji wydając zaskarżone postanowienie ustalił prawidłowo stan faktyczny sprawy jednak błędnie zinterpretował zapisy planu, wskutek czego błędnie zastosował przepis art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji w sytuacji, kiedy winno zostać ono uchylone.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Skarga podlega oddaleniu, albowiem kontrolowane rozstrzygnięcie nie jest dotknięte wadami podniesionymi w skardze, jak również innymi, które sąd administracyjny jest obowiązany uwzględniać z urzędu jako niezwiązany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. nr 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. utrzymujące w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej nr geod. 46/8, położonej w obrębie N.. Podstawę merytoryczną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 92 ust. 1 i 2 oraz art. 93 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n). W myśl regulacji art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n. przepisów o podziałach nieruchomości nie stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne, chyba że dokonanie podziału spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędących niezbędnymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych albo spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha (ust. 1). Dalej trzeba powiedzieć, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). Z zakresu stosowania przepisów o podziale nieruchomości określonego w art. 92 ust. 1 u.g.n. wynika domniemanie powszechności ich stosowania do wszelkich nieruchomości, z wyraźnym wskazaniem na wyłączeniem ich stosowania wobec nieruchomości rolnych lub leśnych, których charakter wynika z ich przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo z ich wykorzystania na takie cele, wykorzystanie to jest odzwierciedlone w katastrze nieruchomości, ewidencji gruntów i budynków – zgodnie z art. 224 u.g.n.

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba powiedzieć, że (zdaniem sądu) działka objęta wnioskiem położona jest na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym dla N. zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z dnia [...] r. na cele rolne, jak trafnie odkodowały unormowania aktu orzekające w sprawie organy. Jak wynika ze zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym dowodów teren ten zarówno był jak i jest przeznaczony na cele rolne. W aktach tych znajduje się (między innymi) wykonany w technice kolorowej wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi N. - Gmina K. dla działki nr ew. 46/8 wraz z legendą i opisem. Z dokumentu tego wynika, że tereny upraw rolnych oznaczone są na rysunku planu kolorem żółtym, a kierunkowe rezerwy terenów zainwestowanych odzwierciedlają odpowiednio pasy czerwone i brązowe (usługowe i mieszkaniowe). Wprawdzie rację ma organ drugiej instancji, że obowiązującą wersją planu jest ta opublikowana, zatem w wersji czarno-białej, jednakże omawiana wersja rysunku (będąca dowodem w sprawie) dodatkowo wyjaśnia aktualne przeznaczenie terenu. Trzeba także zwrócić uwagę na fakt, że kolegium uchylało poprzednie postanowienia organu pierwszej instancji, aby doprowadzić do należytego wyjaśnienia sprawy.

W efekcie szeroko prowadzonego postępowania dowodowego w kontrolowanym postępowaniu organy posiłkowały się dokumentacją planistyczną (w ograniczonym zakresie), aby ponad wszelką wątpliwość wyjaśnić, czy w zakresie gruntu strony doszło (w toku uchwalania planu) do wyłączenia z produkcji rolnej. Z dokumentacji tej wynika, że w toku prac planistycznych organ gminy nawet nie wystąpił do kompetentnych organów o zgodę na przeznaczenie tychże gruntów na odmienne cele. Skoro zatem nie było wolą gminy przeznaczenie działki wnioskodawczyni na cele nierolne, to nie sposób uznać, aby wniosek mógł zostać uwzględniony w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Na marginesie można wskazać, że w treści samej skargi strona skarżąca, polemizując z interpretacją planu, dokonaną przez organy, pisze że "... posługując się przede wszystkim wykładnią gramatyczną powoływanych zapisów planu należy przyjąć, że zwrotu "rezerwa terenu" nie może prowadzić do nielogicznych wniosków, że tereny te pod rządami aktualnie obowiązującego planu nie mają żadnego przeznaczenia. Jedynym racjonalnym rozwiązaniem jest przyjęcie, że zwrot "rezerwa terenu" oznacza, że tereny te do czasu faktycznej zmiany ich przeznaczenia w myśl zapisów planu mogą być wykorzystywane zgodnie z ich obecnym zagospodarowaniem".

Skoro zatem bezsprzecznie obecnie są to tereny wykorzystywane rolniczo, to mamy do czynienia z terenem rolnym, do którego nie stosuje się (co do zasady) ustawy o gospodarce nieruchomościami (art. 92 ust. 1 i 2 u.g.n.). Ustawowe wyłączenie stosowania przepisów u.g.n. do podziału nieruchomości rolnych i leśnych posiada wyjątki, polegające na objęciu przepisami u.g.n. podziału nieruchomości rolnych i leśnych w trzech przypadkach: 1) gdy brak jest planu miejscowego, ale nieruchomość rolna lub leśna objęta została decyzją o warunkach zabudowy na inne cele niż rolne lub leśne; 2) gdy dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby konieczność wydzielenia nowych dróg niebędącymi drogami dojazdowymi do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych; 3) gdy dokonanie podziału nieruchomości rolnej lub leśnej spowodowałoby wydzielenie działek gruntu o powierzchni mniejszej niż 0,3000 ha – art. 93 ust. 2a i 3a u.g.n. Zatem nie obejmuje omawianego przypadku. Wyłączenie stosowania u.g.n. wobec nieruchomości rolnych i leśnych wynika z faktu, że zagospodarowanie tych nieruchomości na cele rolne i leśne nie jest zależne od spełnienia jakichkolwiek dodatkowych warunków planistycznych dotyczących położenia tych nieruchomości, ich konfiguracji lub wyposażenia w infrastrukturę techniczną. Rolnicze i leśne wykorzystanie nieruchomości stanowi swoisty rodzaj pierwotnego ich zagospodarowania. Dla rolniczego lub leśnego wykorzystywania nieruchomości nie określa się jakichkolwiek kryteriów w planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy. Nie jest więc konieczne dokonywanie sformalizowanej oceny dopuszczalności podziałów nieruchomości rolnych i leśnych w procedurze administracyjnej, poza wyjątkami wskazanymi powyżej (tak m.in. WSA w Białymstoku w wyroku z 26 listopada 2013r. II SA/Bk 558/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zgadzając się zatem z tezą, że zapisy planu są niedookreślone i trudne do interpretacji oraz że akty prawne winny być dla obywateli zrozumiałe, trzeba powiedzieć, że dopóki plan obowiązuje, dopóty zarówno organy, jak i ostatecznie sąd nie może uchylać się od jego interpretacji. Prawidłowa zaś wykładnia jego unormowań nie może doprowadzić do uwzględnienia wniosku.

Reasumując, na podstawie art. 151 ppsa należało orzec jak na wstępie.