Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1385/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 138, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 2, art. 64
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant referent Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" – skierowaną do A. K. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy A ustalił wysokość opłaty za pobyt ojca – A. K. w Domu Pomocy Społecznej A w okresie: od 5 lipca 2013r. do 31 lipca 2013r. w wysokości 733,59 zł; od 1 sierpnia 2013r. do 31 stycznia 2014r. w wysokości 842,23 zł miesięcznie; od 1 lutego 2014r. do nadal w wysokości 864,42 zł miesięcznie oraz nakazał A. K. wpłatę zaległej kwoty w wysokości 5.786,97 zł z tytułu opłat za pobyt ojca A. K. w Domu Pomocy Społecznej A wniesionych zastępczo przez Gminę A za okres od 5 lipca 2013r. do 31 stycznia 2014r. na rachunek bankowy Ośrodka Pomocy Społecznej Gminy w terminie do dnia 28 marca 2014r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie decyzji z dnia "[...]" A. K. został skierowany do Domu Pomocy Społecznej . Z tego tytułu ustalono dla niego odpłatność za pobyt od dnia 5 lipca 2013r. w w/w DPS w wysokości 70% jego dochodu. Kwota przez niego uiszczana nie pokrywa pełnego kosztu pobytu, który wynosi 3.100,00 zł. W związku z tym zgodnie z art. 61 ust. 2b ustawy o pomocy społecznej Gmina począwszy od dnia 5 lipca 2013r. ponosi zastępczo opłatę stanowiącą różnicę między średnim kosztem utrzymania w DPS a opłatą wnoszoną przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K..

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Stwierdzono, że decyzja organu I instancji zawiera niedopuszczalny, pozbawiony podstawy prawnej, sposób rozstrzygnięcia, gdyż nakazanie A. K. dokonania wpłaty kwoty 5.786,97 zł z tytułu opłat za pobyt ojca A. W. K. w Domu Pomocy Społecznej, wniesionych zastępczo przez Gminę A nie mogło być orzeczone w tej samej decyzji, co ustalenie wysokości opłaty za pobyt A. W. K. w Domu Pomocy Społecznej. Chcąc dochodzić zwrotu opłat wnoszonych zastępczo, na podstawie art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, organ gminy winien wdrożyć odrębne postępowanie administracyjne i wydać na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 nową decyzję administracyjną, ustalającą wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu, która to decyzja stanowić będzie tytuł egzekucyjny.

Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu wniósł A. K. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2014r., II SA/Ol 748/14 WSA w Olsztynie uchylił ww. decyzje organów obydwu instancji. Podniesiono, że w niniejszej sprawie organ nałożył obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt A. K. wyłącznie na skarżącego. Z akt sprawy wynika jednak, że skarżący nie jest jedyną osobą z kręgu osób, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. Organ administracji zobowiązany jest rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., a zatem nie jest dopuszczalne arbitralne wybieranie adresata tego rodzaju decyzji przez organ z kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Organ ten ma bowiem obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji co do całości opłat i co do wszystkich osób zobowiązanych. Wskazano, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dochodu pozostałych osób zobowiązanych, w tym pozostałych zstępnych osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, a mianowicie J. K. oraz M. B., lecz z uzasadnienia decyzji nie wynika, z jakich względów organ odstąpił od obciążenia tych osób przedmiotową opłatą i zobowiązał do jej ponoszenia wyłącznie skarżącego. Przy czym wskazać należy, że w odniesieniu do J. K. nie ustalono ani łącznej kwoty dochodu rodziny, ani dochodu na osobę w rodzinie. Co więcej dołączono dokument w języku niemieckim, bez jego tłumaczenia, co do którego istnieje wątpliwość, czy faktycznie dotyczy on aktualnych dochodów J. K..

Kolejną decyzją z dnia "[...]" organ I instancji orzekł ustalić wobec A. K. wysokość opłaty za pobyt ojca A. W. K. w Domu Pomocy Społecznej w następujący sposób:

w okresie od 05.07.2013r. do 31.07.2013r. w wysokości 733,59 zł;

w okresie od 01.08.2013r. do 31.01.2014r. w wysokości 842,23 zł miesięcznie;

w okresie od 01.02.2014r. do 30.09.2014r. w wysokości 864,42 zł miesięcznie;

w okresie od 01.10.2014r. do 30.06.2015r. w wysokości 995,96 zł miesięcznie;

od dnia 01.07.2015r. w wysokości 856,40 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, iż strona jest osobą zobowiązaną do wnoszenia opłaty (zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b), tj. jest zstępnym (synem) A. W. K. i posiada dochód na osobę w rodzinie, który jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, a kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie jest niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Ponadto wskazano, że w toku przedmiotowego postępowania ustalono, iż w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej oprócz strony jest jeszcze dwójka zstępnych w/w A. K., tj. syn i córka. Jednakże posiadany przez nich dochód na osobę w rodzinie jest niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, wobec czego zgodnie z zapisami art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej nie wnoszą opłaty za pobyt

ojca w domu pomocy społecznej. Z tego względu organ odstąpił od obciążania tych osób opłatą.

W przedmiotowej sprawie zastosowanie mają unormowania zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 lit. b, ust. 2 b oraz art. 103 ust. 2, a także w konsekwencji art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 61 ust. 2 pkt 2 tejże ustawy osoby zaliczone do kategorii osób, o których stanowi art. 61 ust. 1 pkt 2 (do których zaliczona jest również strona) ponoszą odpowiedzialność za pobyt w DPS na podstawie zawartej umowy przewidzianej w treści art. 103 ust. 2 ustawy.

W m-cu lipcu br. w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie wydania niniejszej decyzji został przeprowadzony wywiad alimentacyjny w dniu 07.07.2015r. Jego ustalenia wskazują, że nie zmieniła się sytuacja osobista strony – pozostaje we wspólnym gospodarstwie z matką. Zmianie uległa natomiast sytuacja dochodowa strony i jego matki. Na dochód rodziny w m-cu czerwcu br.

składa się wynagrodzenie z pracy strony w wysokości 2.790,26 zł netto i wynagrodzenie z tyt. pełnienia funkcji publicznej w wysokości 693,15 zł netto oraz renta matki wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości 965,38 zł. Łączny dochód rodziny wynosi 4.448,79 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 2.224,40 zł. Wobec tego wysokość opłaty za pobyt ojca w DPS od dnia 01.07.2015r. wynosi 856,40 zł, tj. 2.224,40 zł (miesięczny dochód na osobę w rodzinie) - 1.368,00 zł

(300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie).

Wskazano również, że z posiadanej przez organ dokumentacji wynika, iż w w/w

okresach pozostała dwójka zstępnych (będących w kręgu osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej) posiadała dochód na osobę w rodzinie niższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie wobec czego zgodnie z zapisami art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy o pomocy społecznej nie mają obowiązku wnoszenia opłaty za pobyt ojca w DPS. Wskazani nie deklarowali ponadto dobrowolnego wnoszenia przedmiotowej opłaty.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. K.. Zarzucił, że,:

- osnowa rozstrzygnięcia nie nadaje się do wykonania, bowiem ustala

wysokość opłaty, ale nie określa podmiotu zobowiązanego, a tym samym jest ona

niewykonalna;

- decyzja ustala wysokość opłaty wstecz, a czyni tego nie może; jest to próba obejścia

oceny prawnej, co do obowiązku ponoszenia opłaty zanim nie wydano decyzji w tej sprawie;

- decyzja narusza art. 153 p.p.s.a., bowiem organ wbrew wskazówkom wyrażonym

przez WSA w Olsztynie (wyrok z 5.08.2014 r.; II SNOI 748/14) nie dokonał żadnych

rozważań odnośnie do możliwości zwolnienia skarżącego z opłaty, poza gołosłownym

i niczym nie popartym stwierdzeniem, że nie ma podstaw do zwolnienia (choćby

częściowego); tym bardziej, że skarżący cały czas deklaruje chęć częściowej opłaty,

a jak wynika z dokumentów urzędowych będących w posiadaniu skarżącego, sam

pensjonariusz Domu nie spełniał obowiązku alimentacyjnego względem rodziny; nie

zajmował się rodziną, dobrowolnie wybierając alkohol. Trudno obecnie pomijać ten

fakt, a powinien on być okolicznością istotną w ocenie zasadności roszczenia;

- mimo potwierdzenia, że skarżący ma pełnomocnika do prowadzenia sprawy, pomija

się go.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolegium przytoczyło obszerny fragment wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2014r., II SA/Ol 748/14, wskazując, że jest związane oceną prawną zawartą w tym orzeczeniu. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji powinien kierować się treścią przytoczonego wyroku Sądu.

Skargę na ww. decyzję wywiódł A. K., wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja nie poddaje się jakiejkolwiek obiektywnej ocenie pod kątem jej uzasadnienia. Nie wiadomo jakimi przesłankami kierował się organ uchylając decyzję, ponieważ przesłanek tych w ogóle nie zechciał wskazać, nie sposób wywnioskować z jakich powodów decyzja organu pierwszej instancji została uchylona. Nie da się z niej wywnioskować czy w ogóle organ dostrzegł istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, a także czy uprawnionym było wydanie tego typu decyzji w tej sprawie. Kolegium wskazało, że organ winien w ponownym postępowaniu "kierować się treścią prawomocnego wyroku" Sądu. Nadal jednak nie wyjaśnia to należycie przyczyn uchylenia decyzji.

W dalszej części skargi podkreślono, że w obecnym stanie faktycznym stanowisko Kolegium odnośnie do reprezentacji skarżącego jest błędne. Po prawomocnym wyroku Sądu pełnomocnictwo zostało przez skarżącego wielokrotnie potwierdzane w pismach do organu w wyjaśnieniem, że dotyczy ono tej konkretnej sprawy. To potwierdzenie oznacza zaś zmianę okoliczności sprawy i nie negując stanowiska Sądu w tym zakresie (oceny prawnej), organu powinny były uwzględnić fakt, że pełnomocnictwo po wyroku Sądu zostało potwierdzone kilkakrotnie ze wskazaniem,

iż dotyczy ono tej konkretnie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji ustalającą wobec skarżącego wysokość opłaty za pobyt ojca A. W. K. w Domu Pomocy Społecznej i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji podjętej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium przytoczyło obszerny fragment wyroku WSA w Olsztynie z dnia 5 sierpnia 2014r., II SA/Ol 748/14, wskazując, że jest związane oceną prawną zawarta w tym orzeczeniu. Organ odwoławczy wskazał, że ponownie rozstrzygając sprawę organ I instancji powinien kierować się treścią przytoczonego wyroku Sądu.

Zważywszy, że decyzja organu II instancji podjęta została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), k.p.a., w pierwszej kolejności sąd odniesie się do warunków uprawniających organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej.

Sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.).

Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19).

Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Skorzystanie zatem z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

W ocenie Sądu organ odwoławczy podjął błędne rozstrzygnięcie procesowe, ponieważ nie wykazał i nie uzasadnił konieczności przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części.

Ponadto należy podkreślić, że istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po wstępnej kontroli wymogów formalnych zwykłego środka prawnego, organ drugiej instancji powinien zatem przystąpić do ponownego rozpatrzenia sprawy, tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Ujmując rzecz najprościej zadaniem organu odwoławczego jest rozważenie, jak należy daną sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a nie tylko to, czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Jak słusznie bowiem podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania.

Nie sposób także nie dostrzec, że uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego, określone w art. 138 k.p.a., przesądzają o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji winno być wyjątkiem, a organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny nieskorzystania z uprawnienia do uzupełnienia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a.

Powyższej oceny zaskarżonej decyzji nie zmienia w niniejszej sprawie związanie organów z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku tutejszego Sądu z dnia 5 sierpnia 2014 r. sygn.. akt II SA/Ol 748/14. Stosownie do tego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niemniej jednak wyrażona przez Sąd ocena prawna nie wpływała na płynącą z art. 15 k.p.a. zasadę, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Skoro więc po wyroku Sądu organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe i na jego podstawie podjął decyzję, to obowiązkiem Kolegium była ocena decyzji organu I instancji i wydanie własnej decyzji w oparciu o art. 138 k.p.a.

Organ odwoławczy podejmując decyzję kasacyjną na gruncie niniejszej sprawy zupełnie nie uzasadnił swojego stanowiska. Przekazując sprawę organowi I instancji nie zakreślił nawet pobieżnie zakresu niezbędnego postępowania wyjaśniającego, jakie ten powinien przeprowadzić. Skoro zaś Kolegium nie wykazało konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji to samo powinno podjąć próbę rozpatrzenia sprawy merytorycznie.

Jeśli zaś organ pierwszoinstancyjny nałożył obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt A. K. wyłącznie na skarżącego, a z akt sprawy wynika, że skarżący nie jest jedyną osobą z kręgu osób, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s, to organ odwoławczy zobowiązany był rozstrzygnąć o przedmiocie sprawy w całości, po wyjaśnieniu stanu faktycznego w niezbędnym zakresie. Zasadnym byłoby zatem ponowne zbadanie przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy co do całości opłat i co do wszystkich osób zobowiązanych. Spełnienie przesłanek umożliwiających obciążenie mieszkańca domu pomocy społecznej, względnie osób z kolejnych kręgów osób zobowiązanych określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. kosztami pobytu w domu pomocy społecznej w całości bądź w określonej części wpłynąć może na powstanie i wielkość tego obowiązku odnośnie zobowiązanych z tego samego lub z kolejnego kręgu. Przypomnieć należy, że organ ma obowiązek zbadania przesłanek ponoszenia ciężaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej przez wszystkie osoby z danego kręgu zobowiązanych, a następnie rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011r., sygn. akt I OSK 666/11, publ. LEX nr 1068525).

Organ I instancji prowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia dochodu pozostałych osób zobowiązanych, w tym pozostałych zstępnych osoby skierowanej do domu pomocy społecznej, a mianowicie J. K. oraz M. B., jednak organ odwoławczy zupełnie nie rozważył czy z zasadnych względów organ I instancji odstąpił od obciążenia tych osób przedmiotową opłatą i zobowiązał do jej ponoszenia wyłącznie skarżącego. Ustalenia zaś organu I instancji nie wydają się być w pełni precyzyjne i przekonujące. W odniesieniu na przykład do J. K. wątpliwości budzi ustalenie jego dochodu. Wydaje się, że organ oparł się w tym przypadku tylko na oświadczeniu strony, która wskazała, że zarabia 1500 zł. Tymczasem J. K. podał w kwestionariuszu rodzinnego wywiadu środowiskowego, że prowadzi jednoosobową firmę budowlaną za granicą. Organ odwoławczy nie zweryfikował tych istotnych dla sprawy okoliczności.

Zwrócić należy również uwagę na przepis art. 64 u.p.s., który przewiduje możliwość zwolnienia osoby wnoszącej opłatę częściowo lub w całości. O takim zwolnieniu – jak wskazano wyżej – można orzec także w decyzji ustalającej opłatę. Skoro zatem skarżący nie kwestionował samego obowiązku opłaty, a jedynie jej wysokość, powołując się przy tym na okoliczności dotyczące np. choroby matki (także znajdującej się w kręgu osób zobowiązanych), to organ winien rozważyć także kwestie ewentualnego zwolnienia z opłaty. Należy przy tym jedynie wyjaśnić, że skoro ustawodawca w powołanym art. 64 u.p.s. wskazał na powody, które w szczególności mogą uzasadnić zwolnienie z opłaty w całości lub w części, to oznacza, że katalog ten nie ma charakteru zamkniętego i dopuszcza możliwość uwzględnienia także innych okoliczności.

W ocenie Sądu motywy rozstrzygnięcia organu odwoławczego są tak naprawdę nieznane, ponieważ nie znalazły one swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu decyzji.

Nie uzasadniając przy tym należycie swojego stanowiska organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a., z którego wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem w decyzji Kolegium brak jest odniesienia do wspomnianych bardzo precyzyjnie sformułowanych przez stronę odwołującą się zarzutów.

Nie odniesienie się zaś do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu prowadzi również do pogwałcenia art. 107 § 3 kpa dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tego na gruncie przedmiotowej sprawy organ zaniechał. Tymczasem brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i wniosków może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05).

Obowiązkiem organu odwoławczego jest więc ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych przede wszystkim w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., (II SA 1436/96).

Warto również wskazać, że właściwe uzasadnienie decyzji pełni doniosłą rolę w kontekście realizacji art. 8 k.p.a., a więc realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Funkcją uzasadnienia jest przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygniecie, to, że przyczyną tego są istotne powody. Nie może spełnić zatem wymagań wynikających z art. 8 k.p.a. organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń strony uważanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 sierpnia 1984r., II SA 742/84).

Odnosząc się natomiast do kwestii ustanowienia pełnomocnika przez skarżącego w toku postepowania administracyjnego, wskazać przede wszystkim trzeba, że Sąd w tym zakresie jest związany oceną prawną dokonaną w poprzednim wyroku z dnia 5 sierpnia 2014r. II SA/Ol 748/14 zapadłym na gruncie niniejszej sprawy. Sąd stwierdził w nim, że pismo skarżącego z dnia 4 lutego 2014r. mogło rodzić wątpliwości organu co do zakresu udzielonego pełnomocnictwa. W związku z tym zasadnie organ zwrócił się o wyjaśnienie w tej sprawie do skarżącego. Skoro jednak skarżący na pismo to nie odpowiedział, to organ nie mógł domniemywać zakresu udzielonego pełnomocnictwa, a doręczenie pism osobie niewłaściwie umocowanej także nasuwa wątpliwości co do jego skuteczności. Należy przy tym podnieść, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 grudnia 2008r. (Sygn. akt I SA/Gl 1032/07, LEX nr 536772) wskazano, że z treści pełnomocnictwa powinien jasno wynikać jego zakres, tzn. jakich czynności, w jakim postępowaniu, przed jakim organem może dokonywać pełnomocnik w imieniu swojego mocodawcy. W pełnomocnictwie należy wskazać, czy obejmuje ono wszelkie czynności procesowe, czy też tylko niektóre z nich, a ponadto określić, czy dotyczy całego postępowania, czy też tylko określonego etapu. Nie można dowolnie interpretować zapisu pełnomocnictwa. Trzeba pamiętać, że to od mocodawcy zależy treść udzielonego pełnomocnictwa (w tym jego zakres).

Skarżący powinien zatem w jakimś piśmie określić zakres pełnomocnictwa, ponieważ jak stwierdzono w ww. wyroku nie można przyjmować swobodnej interpretacji i domniemywać, że chodzi o pełnomocnictwo ogólne. Mocodawca powinien konkretnie się wypowiedzieć co do jego charakteru i zakresu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt 2 na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 powołanej ustawy.