Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 948/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c i art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 i 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 6 lipca 2016 r., znak: [....] w przedmiocie zwrotu nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej Gminy Miejskiej K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 września 2015 r. nr [...] Starosta orzekł

- w pkt 1 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0106 ha, położonej w obrębie [...] jedn. ewid. P. m. K., powstałej z podziału działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr KR [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na rzecz W. K. w [...] cz., M. Ż. w [...] cz., H. M. w [...] cz. B. G. w [...] cz., A. G. w [...] cz., J. W. w [...] cz., A. S.- N. w [...] cz., A. Ż. w [...] cz. i M. Ż. w [...] cz.,

- w pkt 2 o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0723 ha, poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., powstałej z podziału działki nr [...], obj. księgą wieczystą nr KR [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K. na rzecz W. K. w [...] cz., M. Ż. w [...] cz., H. M. w [...] cz. B. G. w [...] cz., A. G. w [...] cz., J. W. w [...] cz., A. S.- N. w [...] cz., A. Ż. w [...] cz. i M. Ż. w [...] cz.,

- w pkt 3 i 4 o rozliczeniach finansowych w związku ze zwrotem nieruchomości oraz

- w pkt 5 o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. [...] poł. w obr [...] b. gm. kat. P.na rzecz W. K., M. Ż., H. M., B. G., A. G., J. W., A. S.- N., A. Ż. i M. Ż.

Odwołanie od pkt 1-4 powyższej decyzji złożyła Gmina podnosząc, że cel wywłaszczenia został zrealizowany albowiem powstało osiedle P., a w jego ramach park osiedlowy (park [...]), w skład którego weszły m. in. działki będące przedmiotem postępowania, a także przebudowano ulicę stanowiącą dojazd do osiedla. Ewentualne przesunięcie elementów osiedla mieści się bez wątpienia w zakresie dopuszczalnej modyfikacji tj. takiej która pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącej się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli niezmieniającej jego charakteru.

Odwołanie od pkt 5 decyzji złożył M. Ż. nie zgadzając się z jej rozstrzygnięciem w zakresie odmowy zwrotu części działek nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...] jedn. ewid. P. m. K.

Wojewoda decyzją z dnia 6 lipca 2016 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że spadkobiercy poprzednich współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako parcela gruntowa l. kat. [...], poł. w obr. [...] b. gm. kat. P.: W. K., M. Ż., H. M., B. G., A. G., J. W., A. S.- N., A. Ż. i M. Ż. wystąpili z wnioskiem o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości.

Starosta z uwagi na fakt, że na przestrzeni lat pierwotnie wywłaszczona nieruchomość zmieniła swoją konfigurację, ustalił na podstawie opracowania (porównanie mapy ewidencyjnej z mapą katastralną dla parceli gruntowej l. kat. [...]) wykonanego przez geodetę uprawnionego mgr inż. W. T. w dniu 11 grudnia 2009 r., iż parceli gruntowej l. kat. [...] odpowiadają aktualnie m. in. objęte niniejszym postępowaniem części działek nr [...] i nr [...] poł. w obr. [...], jedn. ewid. P.m. K.

W wyniku dokonanego na potrzeby orzeczonego zwrotu nieruchomości, podziału działki nr [...], położonej w obrębie[...], jednostka ewidencyjna P, m. K. powstały działki nr [...] i nr [...], natomiast w wyniku podziału działki nr [...] powstały działki nr [...] i nr [...] (w granicach parceli l. kat. [...]) oraz działka nr [...], obr. [...] jednostki ewidencyjnej P. m. K.

Wywłaszczona parcela katastralna l. kat. [...], poł. w obr. [...], b. gm. kat. P. stanowiąca współwłasność M. Ż. i S. G. po 1/2 cz., wraz z innymi parcelami została zbyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży, zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 19 maja 1972 r. Rep. [...]. Zgodnie z powołaną w umowie uchwałą z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "P." nieruchomość ta została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.

Przy dokonywaniu oceny zbędności wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia uwzględniono skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11, w którym stwierdzono, iż art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Zasadniczą kwestią wymagającą omówienia w przedmiotowej sprawie, było ustalenie celu wywłaszczenia. Zgodnie z powoływaną już wyżej Uchwałą z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej Miasta ] w sprawie zatwierdzenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego - planu szczegółowego tj. "Planu sytuacyjno - wysokościowego K.- P." plansza podstawowa, skala 1:2000, przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.

Jak ustalił organ I instancji w oparciu o wykonaną przez geodetę mgr inż. M. K. kompilację mapy ewidencyjnej z mapą katastralną na podkładzie planu realizacyjnego inwestycji, zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej Miasta z dnia 27 czerwca 1966 r. nr [...] przeważająca część parceli l. kat. [...] (od strony zachodniej) została przeznaczona pod zieleń publiczną z usługami sportu. Od strony wschodniej natomiast część parceli l. kat. [...] została przeznaczona pod budowę ulicy [...] oraz pod wysokie budownictwo mieszkaniowe.

Podczas rozprawy administracyjnej połączonej z oględzinami nieruchomości, przeprowadzonej w dniu 18 maja 2012 r. organ I instancji ustalił, że część działki nr [...] stanowiła w części pas drogowy ul. Ściegiennego, a na pozostałej części działki zlokalizowany był parking wykonany z kostki brukowej oraz teren zielony. Z kolei część działki nr [...] stanowił w części wybrukowany parking oraz teren zielony, a w pozostałym zakresie stanowił rozległy obszar parku osiedlowego.

W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego organ I instancji pozyskał z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Warszawie archiwalne zdjęcia lotnicze obszaru objętego wnioskiem o zwrot, wykonane w dniach 14 września 1970 r., 22 sierpnia 1975 r., 4 maja 1982 r., 24 września 1993 r., 9 maja 1998 r. oraz 14 kwietnia 2004 r.

Analiza planu realizacyjnego oraz archiwalnych zdjęć lotniczych pozwoliła na ustalenie, iż w obszarze przeznaczonym pod ulicę [...], począwszy od 1972 r. aż do 1998 r. nie podejmowano żadnych działań zmierzających do realizacji celu wywłaszczenia. W latach 1998 - 1999, w ramach nowej inwestycji, w terenie tym wykonano natomiast parking z kostki brukowej dla samochodów. Natomiast ulica osiedlowa łącząca się ze starą częścią ul. [...] została wykonana już w II poł. lat 70-tych (co potwierdzają zdjęcia lotnicze z 1975 r. i z 1982 r. m.in. na części parceli l. kat. [...] przeznaczonej pod wysokie budownictwo mieszkaniowe). Organ I instancji wskazał, iż na pozostałej części parceli l. kat. [...] przeznaczonej pod zieleń publiczną z usługami sportu nie prowadzono w latach 1972 - 1998 widocznych prac adaptacyjnych. W granicach parceli l. kat. [...], jak i sąsiednich parcel istniał w tych latach teren zielony porastający kolejnymi drzewami, przecięty kilkoma wydeptanymi ścieżkami. Dopiero w 1998 r. podjęto działania zmierzające do urządzenia terenu przeznaczonego pod zieleń publiczną z usługami sportu w ramach nowej inwestycji pn. "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem", poprzez wykonanie alejek parkowych i oświetlenia oraz uporządkowanie zieleni.

Wojewoda zgodził się z ustaleniami organu I instancji, iż w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt. P 38/11 należało uznać części działek ewidencyjnych nr [...] (oznaczoną jako działka nr [...]) i nr [...] (oznaczoną jako część działki nr [...]), obr. [...] jedn. ewid. P. m. K., w granicach wywłaszczonej (nabytej) parceli l. kat. [...] obr. [...], b. gm. kat. P., zajętych aktualnie pod parking samochodowy i zlokalizowanych poza pasem drogowym ul. [...] za zbędne na cel wywłaszczenia, w rozumieniu przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym należało orzec o ich zwrocie. Na terenie pierwotnym przeznaczonym pod ulicę [...] a także w niewielkiej części terenie przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, znajdującym się poza pasem drogowym ul. [...], nie podejmowano żadnych działań zmierzających do realizacji tak określonego celu wywłaszczenia, natomiast w latach 1998 - 1999 w ramach już nowej inwestycji w terenie tym wykonano z kolei parking z kostki brukowej dla samochodów. W ocenie organu odwoławcze organ I instancji prawidłowo uznał, iż parking zrealizowany w ramach nowej inwestycji miejskiej nie jest realizacją tak określonego powyżej pierwotnego celu wywłaszczenia.

W odniesieniu do terenu przeznaczonego na planie realizacyjnym pod zieleń publiczną organ I instancji stwierdził z kolei, że obszar ten był ogólnodostępny dla mieszkańców tej części K. od samego początku powstania osiedla P. (przełom lat 70-tych i 80-tych XX wieku).

Jak wskazał organ I instancji "Co prawda ze zdjęć lotniczych nie wynika, aby przed 1998r. podjęto zorganizowane działania w ramach urządzania i adaptowania istniejącego terenu zielonego poprzez wykonanie np. ciągów pieszych, oświetlenia, czy też elementów infrastruktury sportowej. Nie wyklucza to jednak faktu, że mieszkańcy osiedla mogli korzystać z terenu zielonego, pomimo braku wykonania jakiejkolwiek infrastruktury dla potrzeb parku i usług sportu". Organ I instancji wskazał również, iż "Zrealizowanie w latach 1998-1999 przez Gminę infrastruktury w ramach inwestycji "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem" można potraktować jako kontynuację pierwotnie zaplanowanej inwestycji w postaci urządzenia terenu zielonego z usługami sportu. Pomimo, że jest to nowa inwestycja, to jest ona generalnie zbieżna z założeniami planistycznymi z 1966 r."

Mając na uwadze powyższe w ocenie organu odwoławczego, w stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...], na której planowano realizację zieleni publicznej z usługami sportu i ta część nieruchomości stanowiła od chwili wywłaszczenia teren zielony nie można stwierdzić zaistnienia przesłanki zbędności. W ocenie organu odwoławczego jako prawidłowe należało uznać orzeczenie w zaskarżonej decyzji przez Starostę o odmowie zwrotu części działki nr [...] na rzecz wnioskodawców.

Natomiast w odniesieniu do części parceli l. kat. [...], oznaczonej jako część działki nr [...], przeznaczonej pod wysokie budownictwo mieszkaniowe, na której zrealizowano w II poł. lat 70-tych nową ulicę osiedlową organ I instancji wskazał, iż nie można stwierdzić zbędności tej części nieruchomości na cel jej wywłaszczenia ponieważ w ramach realizacji osiedla mieszkaniowego powstają nie tylko budynki mieszkalne lecz także infrastruktura im towarzysząca taka jak: ulice, parkingi, tereny zielone, pawilony handlowe, placówki oświatowe, etc. Dopuszczalne w ocenie organu I instancji było więc zrealizowanie w tym obszarze nowej ulicy osiedlowej (łączącej się ze starą częścią ul. [...]) dla obsługi znajdujących się w niedalekim sąsiedztwie nowych budynków mieszkalnych.

Wojewoda uznał za właściwe orzeczenie o odmowie zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości, jednakże z odmiennym uzasadnieniem. Zdaniem Wojewody w tym zakresie wywłaszczona nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia, jednakże jej zwrot poprzednim właścicielom nie jest możliwy z uwagi na brzmienie art. 2a ustawy o drogach publicznych. Powołując się na wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 361/08 wskazano, że wykładnia systemowa art. 136 ust. 3 u.g.n., uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, która wynika z art. 2a ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, która w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z akt sprawy część działki nr [...], poł. w obrębie [...], jedn. ewid. P. (oznaczona jako działka nr [...]) stanowi pas drogowy ul. [...]. Ulica ta, na podstawie uchwały Nr [...] Rady Narodowej Miasta z dnia 28 maja 1986 r., zaliczona została do dróg lokalnych miejskich.

Mając na uwadze powyższe oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w ocenie organu odwoławczego należało działki nr [...] i nr [...] uznać za zbędne na cel wywłaszczenia i tym samym orzec o ich zwrocie. Natomiast w stosunku do działki nr [...], ze względu na zrealizowany cel wywłaszczenia orzec o odmowie jej zwrotu. Z kolei ze względu na fakt, iż działka nr [...] pomimo uznania jej w ocenie organu odwoławczego za zbędną na cel wywłaszczenia nie może podlegać zwrotowi ze względu na fakt, iż stanowi ona drogę publiczną.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez Gminę w odwołaniu zwrócono uwagę, iż dokumentem planistycznym stanowiącym podstawę wywłaszczenia (tj. powołanym w umowie sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 13 czerwca 1972 r. Rep. [...]), czyli niejako swoistym "planem realizacyjnym" dla osiedla P. był plan zatwierdzony uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 27 czerwca 1966 r. Organ I instancji oceniając przeznaczenie wywłaszczonego terenu jest zobowiązany do uwzględnienia takiego charakteru przeznaczenia, jaki przewidziany został w akcie prawnym dokonującym wywłaszczenia. Wykonanie parkingu z kostki brukowej w ramach zadania pn.: "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem" nie może stanowić o celu wywłaszczenia tej części nieruchomości, która została przeznaczona pod ulicę [...] a także w niewielkiej części terenie przeznaczonym pod wysokie budownictwo mieszkaniowe. Wskazany zatem w powołanym planie cel wywłaszczenia jest celem podstawowym dla oceny realizacji tego celu. Nie zgodzono się ze stanowiskiem odwołującej, iż "na działce zrealizowany został parking zapewniający obsługę komunikacyjną parku, którego urządzenie było jednym z celów wywłaszczenia objętej roszczeniem nieruchomości". Wobec powyższego za prawidłowe uznano działanie Starosty o odstąpieniu od ustalenia poczynionych na zwracanej nieruchomości nakładów stosownie do art. 140 ust 4 u.g.n.

Dalej Wojewoda podkreślił, iż zgodnie z dyspozycją art. 138 ust. 1 u.g.n. "Jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna."

Jak wynika z pisma ZIKIT-u z dnia 22 czerwca 2016 r. nr [...] oraz załączonej do niego decyzji Prezydenta Miasta z dnia 31 maja 2016 r. znak: [...] orzeczono w/w decyzją Prezydenta Miasta o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz ustanowiono trwały zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Zarządu Zieleni Miejskiej w K. na nieruchomościach położonych w rejonie ul. [...] obejmujących m. in. działkę nr [...], obr. [...] jedn. ewid. P.

Dalej wyjaśniono, że Gmina, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, jako jednostka samorządu terytorialnego mająca osobowość prawną, będąca właścicielem nieruchomości jest stroną niniejszego postępowania. Brak podstaw do kierowania wydanej w niniejszej sprawie decyzji do Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu, czy też obecnie do Zarządu Zieleni Miejskiej, którego trwały zarząd wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stanie się ostateczna.

Nie wzbudziło również wątpliwości organu odwoławczego zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie dokonanych przez ten organ rozliczeń pomiędzy poprzednimi właścicielami a Gminą z tytułu zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska, zarzucając jej

1. naruszenie zasad postępowania, tj. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako k.p.a). poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy,

2. naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego zebranego w sprawie i błędne ustalenie przez organy obu instancji faktyczne planowane przeznaczenie nieruchomości w dacie wywłaszczenia nieuzasadnione przyjęcie, a tym samym iż na działkach nr [...] i [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia,

3. naruszenie art. 9, 10 § 1, art. 29 k.p.a. w związku z art. 138 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez odmowę dopuszczenia w charakterze strony trwałego zarządcy,

4. naruszenie prawa materialnego, tj., art. 136 ust. 3 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do wydania wadliwego orzeczenia o zwrocie nieruchomości oraz dotyczącego rozliczeń finansowych z tytułu zwrotu działek nr [...] i [...] obr. [...] jednostka ewidencyjna P.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji Starosty w zakresie części pkt 1-4.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że załącznik graficzny do uchwały określającej cel wywłaszczenia zawiera się na jednej planszy obejmującej całe planowane osiedle "N.P", a mała skala opracowania sprawia, że przesunięcie na mapie o kilka milimetrów w terenie odpowiada kilkudziesięciu metrom. Nadto opracowanie to zawiera jedynie ogólne wyznaczenie terenów pod poszczególne zadania inwestycyjne typu: sport (US), zieleń publiczna (ZP), handel (UH) czy szkoły, przedszkola (UO).

Opisywana przez organy I i II instancji wschodnia część parceli l. kat. [...] położona jest na granicy 2 zadań inwestycyjnych: zrealizowanej zieleni publicznej (park) oraz niezrealizowanej zabudowy mieszkaniowej 5-15 pięter, przedzielonych ulicą (obecna ul. [...]).

W przeprowadzonym postępowaniu dowodowym organy I i II instancji oparły się wyłącznie na powołanej w umowie sprzedaży uchwale i załączniku graficznym do niej, natomiast w innych sprawach prowadzonych przez Starostę dotyczących nieruchomości położonych w bliskiej odległości od działek objętych niniejszą decyzją korzystano z powstałych w oparciu o w/w uchwałę planów szczegółowych dla poszczególnych osiedli np. opracowania "K. P. os. [...], plansza podstawowa z 1970", które przedstawiają położenie zieleni parkowej odpowiadające aktualnemu przebiegowi.

Szczególnego podkreślenia wymaga fakt, iż celem wywłaszczenia jednoznacznie wskazanym w umowie sprzedaży była "budowa wysokiego budownictwa mieszkaniowego". Według przyjętego w orzecznictwie poglądu (np. wyrok z dnia 20 grudnia 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt. III SA/Po 648/07) "przy ocenie realizacji celu publicznego, za jaki uznano budowę osiedla mieszkaniowego (w ramach planowanej dzielnicy mieszkaniowej), należy uwzględnić nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla, takich jak: budynki handlowe, usługowe, urządzenia towarzyszące, ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa i ciągi piesze (chodniki)".

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rozważeniu powinna podlegać m.in. kwestia, czy przesunięcie o maksymalnie kilkadziesiąt metrów przebiegu ulicy (przebiegu ustalonego w oparciu o mało precyzyjny dokument planistyczny) oraz wykorzystanie niewielkiej części terenu pod sąsiadujące zadanie inwestycyjne, nie jest drobną modyfikacją niezmieniającą charakteru inwestycji - realizacji dużego osiedla mieszkaniowego.

Ponadto zarzucono, że organ II instancji czyli Wojewoda nie uznał Zarządu Zieleni Miejskiej za stronę postępowania, pomimo posiadanego tytułu prawnego - trwałego zarządu, przyjmując bezpodstawnie, iż status strony przysługuje tylko osobie posiadającej osobowość prawną, czyli Gminie Miejskiej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości.

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tego tytułu oraz o odmowie zwrotu pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej. Decyzja ta zaskarżona została w całości, wobec tego wszystkie elementy rozstrzygnięcia były przedmiotem kontroli sądowej.

W ocenie Sądu prawidłowe było orzeczenie o odmowie zwrotu działki nr [...] i [...].

Zwrot pierwszej z nich nie jest możliwy z uwagi na fakt, że stanowi ona drogę publiczną, a zatem - jak słusznie wywiódł Wojewoda - jest wyłączona z obrotu. Sąd całkowicie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji nie jest możliwe dokonanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzekania w przedmiocie zwrotu jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Sąd podziela także ustalenia faktyczne i prawne w zakresie działki 213/147. Teren ten został przeznaczony w planie realizacyjnym pod zieleń publiczną. Infrastruktura w ramach inwestycji "Wykonanie alejek parkowych, oświetlenia, ogrodzenia, ukształtowania terenu, uporządkowania zieleni w Parku [...] w K. wraz z etapowaniem" powstała wprawdzie dopiero w latach 1998 - 1999, jednakże słusznie uznano, że inwestycję tę można potraktować jako kontynuację pierwotnie zaplanowanej inwestycji w postaci urządzenia terenu zielonego z usługami sportu. W trakcie postępowania administracyjnego ustalono na podstawie zdjęć lotniczych, że od momentu wywłaszczenia do roku 1998 nie prowadzono na tym terenie prac adaptacyjnych, jednakże istniał tam teren zielony, porastający drzewami i przecięty wydeptanymi ścieżkami, który był dostępny dla mieszkańców. Ponadto w świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. P 38/11 istotne jest, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej części działki zrealizowany przed 22 września 2004 r.

Sąd nie podzielił również zarzutu dotyczącego pominięcia w postępowaniu trwałego zarządcy tj. Zarządu Zieleni Miejskiej. Jest to jednostka budżetowa Gminy, nieposiadająca osobowości prawnej, która zgodnie z art. 29 k.p.a. pod względem formalnym mogłaby być stroną postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 138 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jeżeli nieruchomość lub jej część podlegająca zwrotowi została oddana w trwały zarząd lub została obciążona prawem użytkowania, prawa te wygasają z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości stała się ostateczna. Strona skarżąca z przepisów tych wywodzi, że Zarządowi Zieleni Miejskiej przysługuje odrębny od skarżącej Gminy interes prawny, który był źródłem legitymacji tej jednostki do występowania w niniejszej sprawie w charakterze strony postępowania.

Ze stanowiskiem tym nie można się zgodzić. Trwały zarząd został uregulowany w art. 43 i nst. ustawy o gospodarce nieruchomościami jako forma prawna władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną. Nie ma on charakteru prawa rzeczowego ani też stosunku obligacyjnego, lecz jest publicznoprawną formą władania nieruchomością przez określoną jednostkę organizacyjną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 czerwca 2004 r., sygn. I SA 2372/02, LEX nr 159015), do którego na mocy art. 50 u.g.n. odpowiednio stosuje się przepisy o użytkowaniu. Uprawnienia jednostki budżetowej wynikające z trwałego zarządu są ściśle związane i wynikają z prawa własności nieruchomości - przysługującego w niniejszym przypadku Gminie. Wygaśnięcie trwałego zarządu z momentem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynika właśnie z faktu, że podmiot publicznoprawny przestaje być właścicielem nieruchomości, wskutek czego również jednostka budżetowa traci możliwość władania nią. W takiej sytuacji jednostka ta nie posiada własnego, odrębnego od właściciela interesu prawnego, który upoważniałby ją do udziału w postępowaniu. Brak samodzielności i odrębności uprawnień Zakładu Zieleni Miejskiej powoduje, że nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którą ma w trwałym zarządzie.

Natomiast zasadne okazały się zarzuty skargi w zakresie, w jakim orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości tj. działek nr [...] i [...]. W ocenie Sądu bowiem przedwcześnie tj. bez dokładnego ustalenia wszystkich istotnych okoliczności przyjęto, że działki te są zbędne na cel wywłaszczenia.

Orzekając o zwrocie tych działek przyjęto, że celem wywłaszczenia tego fragmentu nieruchomości była pierwotnie budowa ulicy [...] oraz częściowo wysokie budownictwo mieszkaniowe. Nie podejmowano jednak żadnych działań celem wykonania celu wywłaszczenia. Dopiero w 1998 roku przystąpiono do realizacji parkingu.

Organy obu instancji ustalając cel wywłaszczenia oparły się wyłącznie o uchwałę wskazaną w umowie sprzedaży nieruchomości oraz załączniku graficznym do tej uchwały. Słusznie wskazuje skarżący, że załącznik ten sporządzony został w skali tak małej, że przesunięcie na mapie o kilka milimetrów w terenie odpowiada kilkudziesięciu metrom. W tych okolicznościach należało sprecyzować cel wywłaszczenia również w oparciu o inne dokumenty (podejmując próbę ich pozyskania), jak choćby powołane w skardze plany szczegółowe dla poszczególnych osiedli.

Ponadto - jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie - cel wywłaszczenia określony jako "budowa osiedla mieszkaniowego" (czy, jak w niniejszej sprawie, "wysokie budownictwo mieszkaniowe") obejmuje nie tylko budynki mieszkalne, lecz również całą infrastrukturę osiedlową, zaś wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13 dotyczącym zwrotu działki wywłaszczonej pod budowę osiedla mieszkaniowego obecnie porośniętej jedynie dziką trawą i krzakami, NSA wyraził pogląd, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi, W szczególności mogą na nim występować obszary tzw. zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne. Osiedle mieszkaniowe jest bowiem pewnym, swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Natomiast w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. I OSK 2768/12 NSA uznał, iż także wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Budowa jego nie oznacza bowiem tylko wznoszenia budynków, ale także obiektów i urządzeń technicznych, stanowiących infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Do takich obiektów należą zaś także obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda – nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla np. sklepy, szkoły, przedszkola, domy kultury. Obiekty tego typu mają charakter ogólnodostępny a mimo tej cechy - stanowią część zespołu urbanistycznego, określanego jako osiedla mieszkaniowe. W ten nurt orzeczniczy wplatają się także inne wyroki NSA np. z dnia 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15 i I OSK 3237/14, z dnia 9 marca 2016 r. I OSK 1281/14, z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 850/13, z dnia 4 sierpnia 2015 r. I OSK 1044/14, z dnia 20 listopada 2014 r. I OSK 2755/13, z dnia 24 kwietnia 2014 r. I OSK 2502/12 i z dnia 12 lutego 2015 r. I OSK 1436/13 (wszystkie pub. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ ).

W świetle powołanego wyżej orzecznictwa budowa parkingu mogłaby być rozpatrywana, jako część infrastruktury osiedlowej związanej bezpośrednio z "wysokim budownictwem mieszkaniowym", nie zaś - jak chce tego skarżąca - w kontekście modyfikacji celu wywłaszczenia.

W ocenie Sądu przeprowadzenie postępowania w powyższym zakresie nie przekracza uprawnień organu odwoławczego i dlatego nie było potrzeby uchylania również decyzji organu I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewoda rozważy wskazane wyżej okoliczności, które nie zostały dotychczas wyjaśnione w sposób wyczerpujący.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.