Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3170/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6164 Wspólnoty gruntowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8o
journal: Dz.U. 2016 poz 703
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
article: art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 156 par. 2, art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółki [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 3304/16 w sprawie ze skargi Spółki [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 3304/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki [...] (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2016 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 1965 r., nr [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Łosicach ustaliło, że grunty o powierzchni 36,25 ha, położone na terenie wsi [...], stanowią wspólnotę gruntową, a decyzją z dnia [...] lutego 1966 r., nr [...] uznało za uprawnione do udziału w tej wspólnocie osoby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji.

Z kolei w dniu [...] czerwca 1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej wydał dwie decyzje: nr [...] – ustalającą, że wspólnotę taką stanowią grunty o powierzchni 63,80 ha oraz nr [...] – uznającą za uprawnione do udziału we wspólnocie osoby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji.

Decyzją z dnia [...] marca 1996 r., nr [...] Wojewoda Bialskopodlaski stwierdził nieważność tej ostatniej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r. Nr 9 poz. 26, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Podkreślił, że dotyczyła ona sprawy, w której wydano już inną decyzję ostateczną. Zauważył, iż łączna wielkość udziałów obliczona jest w niej

z uwzględnieniem powierzchni ustalonej decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] (63,80 ha), nie zaś właściwej powierzchni określonej decyzją z dnia [...] maja 1965 r. (36,25 ha).

Pismem z dnia 25 września 2012 r. skarżąca wniosła do Ministra Rolnictwa

i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego

z dnia [...] marca 1996 r., który jednak załatwił ten wniosek odmownie decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...]. Minister uznał, że decyzja objęta wnioskiem zasadnie stwierdzała nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej, sama zaś nie była dotknięta kwalifikowaną wadą prawną uzasadniającą wyeliminowanie jej z obrotu w tym trybie.

Spółka wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. Minister uchylił decyzję z dnia [...] maja 2013 r. i umorzył postępowanie, uznając, że skarżąca nie miała interesu prawnego uprawniającego ją do kwestionowania decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego dotyczącej ukonstytuowania się zarządzanej nią wspólnoty.

Skarżąca wniosła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uchylił ją wyrokiem z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2849/13. Sąd stwierdził, że organ błędnie przyjął, iż skarżąca nie może być stroną postępowania w niniejszej sprawie, co "skutkowało (...) nierozpoznaniem wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy co do meritum". Zdaniem Sądu przedwczesna byłaby natomiast ocena, czy decyzja z 1996 roku jest dotknięta wadą skutkującą jej nieważnością, gdyż w tej kwestii najpierw musi się wypowiedzieć organ ponownie rozpatrując sprawę.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi złożył skargę kasacyjną od tego wyroku, którą Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt

II OSK 1494/14. Sąd podzielił stanowisko Sądu pierwszej instancji, także co do tego, że obowiązkiem organu jest merytoryczne rozpoznanie wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Przywołaną decyzją z dnia [...] października 2016 r. Minister umorzył jednak postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu zwrócił uwagę na regulację art. 8o ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 703, dalej powoływana jako ustawa), dodanego ustawą z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. poz. 1276, dalej powoływana jako ustawa z 10 lipca

2015 r.). Zgodnie z tym przepisem do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz 154-156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja

o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Organ wyraził pogląd, że wyklucza to wzruszenie w trybie administracyjnym takich decyzji, nawet gdyby były dotknięte poważnymi wadami prawnymi, co odnosi się również do decyzji wydanych w administracyjnych postępowaniach nadzwyczajnych. Jego zdaniem zaś wzruszenie kwestionowanej decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r. spowodowałoby uaktualnienie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 1992 r., która nie może być już przedmiotem badania zgodnie z art. 8o ustawy. W konsekwencji postępowanie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Skarżąca złożyła na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwestionując zapatrywanie o konieczności umorzenia postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 19 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na treść art. 8o ustawy i przedstawił powody, dla których przepis ten wprowadzono do systemu prawnego. Jego zdaniem ma on zapobiegać sytuacji, gdy eliminacja z obrotu prawnego decyzji lub części decyzji dotyczących ustalenia nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty gruntowej uzasadniona fragmentaryczną trafnością wniosków wniesionych przez nielicznych uczestników postępowania, a często już ich następców prawnych, utrwala stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów. Chodziło więc o utrzymanie ustalonych przed wieloma laty stosunków własnościowych odnoszących się do nieruchomości,

z uwagi na doniosłe znaczenie ochrony ich trwałości, poprzez wyłączenie możliwości wzruszenia decyzji ostatecznych, kształtujących zazwyczaj wzajemnie powiązane prawa do nieruchomości wielu osób. Sąd zwrócił uwagę na podobne rozwiązanie prawne zastosowane w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu

i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 908).

Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznał, że art. 8o ustawy nie formułuje wprost zakazu wszczynania postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności, lecz przyjął, że skoro w jego świetle do wymienionych w nim rodzajów decyzji po upływie określonego terminu od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna, nie stosuje się art. 156 K.p.a., to organy administracji po upływie tego terminu nie mają prawnej możliwości dokonywania oceny, czy decyzja ta jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w tym przepisie, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności i czy ewentualnie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności umożliwiająca stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Odwołał się do orzecznictwa oraz do wykładni systemowej, przywołując przykłady przepisów, w których wyraźnie wprost dopuszczono zastosowanie art. 158

§ 2 K.p.a. pomimo wyłączenia możności stwierdzenia nieważności decyzji, m.in. art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1496, ze zm.).

Sąd przeprowadził również wykładnię celowościową, dochodząc w jej wyniku do wniosku, że ze względu na niemożność merytorycznego zakończenia postępowania nadzwyczajnego, jego prowadzenie jest niedopuszczalne i bezprzedmiotowe i może się zakończyć jedynie decyzją mającą wymiar procesowy. Następnie nawiązał do wydanego w sprawie wyroku z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2849/13. Skonstatował, że wyrokiem tym przesądzono, iż skarżąca ma interes prawny

w sprawie, toteż mogła zainicjować postępowanie w przedmiocie nieważności i stać się jego stroną. Podkreślił wszelako, że nie wypowiedziano się w nim co do pozostałych negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, w tym wynikających ze zmian stanu prawnego, jakie nastąpiły po wydaniu tego orzeczenia, które pozbawiły aktualności zawartą w nim ocenę prawną w rozpatrywanym zakresie. Jego zdaniem mianowicie zakaz wynikający z art. 8o ustawy obejmuje też decyzję Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r., która rozstrzygała, czy grunty

o powierzchni 63,80 ha stanowią wspólnotę gruntową.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – wobec niezasadności argumentów skargi i braku dostrzeżenia z urzędu wad zarówno zaskarżonej decyzji, jak i postępowania poprzedzającego jej wydanie – skargę oddalił (bez podania podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia).

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 19 czerwca 2017 r., zaskarżając go

w całości.

Skarga kasacyjna zawiera jedynie zarzuty procesowe.

Pierwszy podnosi niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a) w związku z art. 8o ustawy, art. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. oraz art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na umorzeniu postępowania wskutek błędnego przyjęcia, że jego przedmiotem jest merytoryczna decyzja z 1992 r. dotycząca ukonstytuowania wspólnoty gruntowej, podczas gdy sprawa dotyczy wydanej w trybie nadzwyczajnym decyzji z 1996 r. stwierdzającej nieważność decyzji.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8o ustawy, art. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. oraz art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) sprowadzającą się do uznania, że art. 8o ustawy wyłącza dopuszczalność stwierdzenia na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Kolejny zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8o ustawy i art. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. Pełnomocnik zakwestionował spostrzeżenie, że eliminacja z obrotu prawnego decyzji z 1996 r. może utrwalać stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów, powołując się na decyzję z dnia [...] października 2013 r., w myśl której własność nieruchomości "wyłączonych zdaniem Sądu pierwszej instancji ze wspólnoty decyzją z 1996 r." nabył jeden podmiot, tj. Skarb Państwa.

Wreszcie ostatni zarzut podnosi naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego wydana w postepowaniu nadzwyczajnym decyzja z 1996 r. mieści się w katalogu decyzji zawartym w art. 8 ustawy.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył fragmenty rozważań Sądu pierwszej instancji oraz organu i powtórzył, że przedmiotem postepowania była nie decyzja o ustaleniu, jakie nieruchomości wchodzą w skład wspólnoty gruntowej, lecz decyzja stwierdzająca nieważność tego rodzaju decyzji. Podniósł, że skarżąca nie wnosiła o "ponowne badanie" decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r., którą ustalono, że grunty o powierzchni 63,80 ha tworzą wspólnotę gruntową, gdyż jest ona dla niej korzystna i pozostawała w zgodzie z prawem. Tym samym decyzja Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r. nie rozstrzygała już tego zagadnienia

i dlatego nie zaliczała się do decyzji, o których mowa w art. 8o ustawy.

Pełnomocnik nawiązał do wskazanych w projekcie ustawy z 10 lipca 2015 r. celów, jakie leżały u podstaw przeprowadzonej nią nowelizacji, koncentrujących się na uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości stanowiących wspólnoty gruntowe, co do których nie wydano decyzji potwierdzających taki ich status. Zaakcentował, że art. 8o ustawy nie był przewidziany w pierwotnym projekcie wspomnianej ustawy i został zaproponowany na dalszym etapie prac legislacyjnych, zapewne z inicjatywy pracowników Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, którzy uczestniczyli w wydaniu zaskarżonej decyzji. Niemniej jego zdaniem nowe unormowania odnoszą się tylko do decyzji dotyczących wspólnot gruntowych, które wydano po ich wejściu w życie, i nie obejmują decyzji wcześniejszych. Tymczasem sytuacja prawna wspólnoty

w rozpatrywanej sprawie została ukształtowana wiele lat temu, w oparciu o przepisy obowiązujące przed sporną nowelizacją. Nie można zatem wyłączać dopuszczalności stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] marca 1996 r. zgodnie

z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zwłaszcza że na jej podstawie nikt nie nabył prawa, przeciwnie – skutkowała ona pozbawieniem udziałowców wspólnoty praw do ponad 27 ha gruntów.

Pełnomocnik wyeksponował brak przepisu intertemporalnego rozstrzygającego kwestię nadzwyczajnych postępowań administracyjnych wszczętych

i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. Przytoczył art. 2 tej ustawy i zaznaczył, że gdyby zamiarem ustawodawcy było, by postępowania takie zostały umorzone, to wyraziłby on to wprost. Zakwestionował rozszerzającą wykładnię tego przepisu dokonaną na niekorzyść skarżącej, która w przeciwieństwie do pracowników organu nie wiedziała o zmianach legislacyjnych przeprowadzonych

w trakcie postępowania i nie ponosi winy w uchybieniu ustawowego terminu załatwienia sprawy. Powołał się ogólnie na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w myśl którego strona nie może być zaskakiwana nową regulacją prawną, a moc wsteczna przepisów musi być jednoznacznie przewidziana prawem. W razie wątpliwości nowe przepisy muszą być odniesione do przyszłości, nie do przeszłości, bez pogorszenia dotychczasowej sytuacji prawnej strony.

Pełnomocnik wyraził pogląd, że wykładnia prezentowana przez Sąd pierwszej instancji narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, w tym zasady zaufania obywateli do prawa oraz równości, skoro różnicuje położenie stron np. ze względu na zaskarżenie wydanych wobec nic rozstrzygnięć, powodujące, jak w niniejszej sprawie, przedłużenie postępowania i co za tym idzie objęcie go nowymi przepisami.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik omówił stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i skonstatował, że

w istocie polemizuje ono z rozstrzygnięciem organu, nie z zaskarżonym wyrokiem i jest niekonsekwentne, gdyż opowiada się za wybiórczym stosowaniem ustawy. W świetle utrwalonego orzecznictwa zakaz ustanowiony w art. 8o ustawy rozciąga się zaś na decyzje wydane w trybach nadzwyczajnych, ponieważ jego celem jest zapewnienie niewzruszalności decyzji ostatecznych, choćby dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Zdaniem pełnomocnika chybione są również pozostałe zarzuty i argumenty skargi kasacyjnej, w tym odwołujące się do projektu ustawy z 10 lipca 2015 r., dotyczącego przecież wielu różnych zagadnień.

W piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej przedstawił dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Zwrócił uwagę, że decyzja Wojewody Bialskopodlaskiego z dnia [...] marca 1996 r. była wydana wyłącznie na podstawie przepisów procesowych, m.in. art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., z kolei wniosek o stwierdzenie jej nieważności złożono ponad trzy lata przed wejściem w życie ustawy z 10 lipca

2015 r. Rozstrzygała ono przy tym nie to, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, lecz tylko to, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] czerwca 1992 r. odnosiła się do sprawy załatwionej już inną decyzją ostateczną. W tym ostatnim zakresie wskazał, że zachodziła ta podstawa stwierdzenia nieważności.

Dalej podniósł, że art. 8o ustawy nie wprowadził ani zakazu dalszego prowadzenia postępowań wszczętych przed dniem 1 stycznia 2016 r., ani obowiązku umorzenia takich postępowań. Zaakcentował, że w art. 2 ust. 2 ustawy z 10 lipca

2015 r. mowa wręcz o konieczności dalszego prowadzenia takich postępowań, przywołując przykłady innych przepisów przejściowych, m.in. art. 63 ust. 3 ustawy

z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2018 r. poz. 91, ze zm.), wedle których określone postępowania wszczęte i niezakończone podlegają umorzeniu. Wobec braku tego rodzaju zastrzeżenia w art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. należy zastosować zasadę kontynuacji wszczętych i prowadzonych postępowań administracyjnych nadzwyczajnych. Nawiązując do orzecznictwa dokonującego interpretacji art. 33 ust. 2 ustawy

o scalaniu i wymianie gruntów ponownie podkreślił, że wniosek o stwierdzenie nieważności został złożony przed wejściem w życie art. 8o ustawy i zmierzał do zanegowania zasiedzenia przez gminę (a zatem jeden podmiot) gruntów, które zgodnie z decyzją z 1992 r. stanowiły wspólnotę gruntową.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przed odniesieniem się do zarzutów w niej zawartych stwierdzić wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Oznacza to, iż kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione

w skardze kasacyjnej. Podczas tej kontroli można zatem uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX

nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny nie jest natomiast uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).

W tym kontekście wskazać trzeba najpierw autorowi rozpoznawanej skargi kasacyjnej, że poza jej podstawami pozostawił on część przepisów, do których nawiązał w rozważaniach przeprowadzonych w jej uzasadnieniu. Nie odniósł wszak żadnego zarzutu do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., który miał stanowić podstawę stwierdzenia nieważności stosownie do wniosku skarżącej, czy do art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. przewidującego regułę intertemporalną kluczową dla oceny zaskarżonego wyroku pod względem jego zgodności z prawem. W efekcie rozważania zawarte

w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w co najmniej znacznym stopniu niejako odrywają się od podniesionych w niej zarzutów, choć powinny stanowić ich rozwinięcie, nie uzupełnienie zmierzające w istocie do rozszerzenia granic skargi kasacyjnej.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej rozpocząć należy od zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. określającego wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie wyroku sądu. Uwzględnienie takiego zarzutu oznacza bowiem, że uzasadnienie to wyraża stanowisko sądu w sposób, który uniemożliwia jego kontrolę z punktu widzenia pozostałych zarzutów kasacyjnych. Zasadnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1390/16 (LEX nr 2504668), że art. 141 § 4 P.p.s.a. można bowiem naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Dalszą kwestią pozostaje zatem, czy strona zgadza się z poglądami sądu, względnie czy uznaje jego argumentację za wystarczającą.

Nie ulega wątpliwości, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie narusza art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji precyzyjnie przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia, dokonując wielowątkowej wykładni za pomocą różnorodnych metod, poszukując racji wynikających nie tylko z brzmienia przepisów, lecz również z ich celu oraz z ich porównania z analogicznymi przepisami znajdującymi się w innych aktach prawnych. Przez odwołanie się do orzecznictwa powstałego na gruncie jednego

z takich przepisów, art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntu, wyjaśnił też, dlaczego art. 8o ustawy obejmuje również decyzje wydane w administracyjnych postępowaniach nadzwyczajnych. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pomija więc tego aspektu sprawy, a polemika w rozpatrywanym zakresie może być z nim przeprowadzona w skardze kasacyjnej w ramach zarzutu odniesionego do innego przepisu niż art. 141 § 4 P.p.s.a.

Polemika ta zresztą także nawiązuje do wspomnianego orzecznictwa, eksponując wypowiedziane w nim zapatrywanie uzależniające zastosowanie powołanego art. 33 ust. 2 od tego, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (zatwierdzającej projekt scalenia lub wymiany gruntów) został złożony po jego wejściu w życie. Przepis ten jest odpowiednikiem art. 8o ustawy, gdyż również wyłącza zastosowanie art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a. po upływie określonego terminu,

i ta analogiczność rozwiązań prawnych rzeczywiście uzasadnia wyciągnięcie stosownych wniosków porównawczych, co skądinąd Sąd pierwszej instancji uczynił. Wnioski te muszą jednak uwzględniać odrębności prawne, które powodują, że nawet jednakowe przepisy zawarte w różnych aktach prawnych nie zawsze mogą być stosowane w jednakowy sposób. Otóż odnotowania wymaga, że w myśl art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2013 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów

(Dz. U. poz. 1157), którą wprowadzono analizowany art. 33 ust. 2, do wymienionych

w tym przepisie postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Tymczasem art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r., którą wprowadzono art. 8o ustawy, zawiera bardziej złożoną regułę intertemporalną. W jego świetle wprawdzie postępowania wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z 10 lipca 2015 r. prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych, lecz nie dłużej jednak niż do dnia 31 marca 2016 r. (ust. 1) i po tym dniu postępowania te prowadzi się na podstawie ustawy w nowym brzmieniu (ust. 2). W efekcie data złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności pozostaje bez wpływu na konieczność zastosowania ustawy w nowym brzmieniu, obejmującym także art. 8o, o ile postępowanie

w przedmiocie tego wniosku jest kontynuowane po dniu 31 marca 2016 r. Pełnomocnik nie dostrzegł tego elementu treści art. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r., co więcej, jak była

o tym mowa, w ogóle pominął ten przepis pośród podstaw kasacyjnych wyznaczających jej granice wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzucił natomiast, i to aż trzykrotnie, naruszenie art. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r., którego treść ogranicza się jedynie do wskazania daty wejścia tej ustawy w życie (1 stycznia 2016 r.) i nie odnosi się do stanów faktycznych powstałych wcześniej, w tym wszczętych wówczas i niezakończonych postępowań.

Z tego też m.in. powodu nie mogą mieć znaczenia argumenty, a właściwie przypuszczenia nawiązujące do procesu legislacyjnego poprzedzającego uchwalenie ustawy z 10 lipca 2015 r. Sam brak rozważań na temat określonych rozwiązań normatywnych w uzasadnieniu projektu ustawy omawiającym główne założenia nowelizacji nie może być źródłem domniemań co do intencji ustawodawczych, jakie leżały u podstaw tych rozwiązań. Jest tak zwłaszcza w przypadku, gdy nowelizacja ta ma charakter gruntownej i wieloaspektowej zmiany, jak ustawa z 10 lipca 2015 r., która, co trafnie podkreślono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, miała na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości, jakie pozostawały lub pozostają we władaniu wspólnot gruntowych, i rozstrzygnięcie wielu problemów w tej materii (zob.

A. Biały, Zmiana ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych szansą na uporządkowanie stanu prawnego istniejących wspólnot?, Państwo i Prawo 2018, nr 2, s. 76 i n.).

Cel danego przepisu – wobec braku wskazówek w projekcie aktu prawnego, którym go wprowadzono – trzeba rekonstruować przede wszystkim w oparciu o jego treść, próbując ustalić stan rzeczy, do jakiego on zmierza lub jaki ma on utrwalić. Stosownie do art. 8a ustawy do postępowań dotyczących wzruszenia decyzji ostatecznych wydanych na podstawie niniejszej ustawy nie stosuje się art. 145-145b oraz art. 154-156 K.p.a., jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym stała się ostateczna, decyzja o ustaleniu, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustaleniu wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie. Niewątpliwie przepis ten służy utrwaleniu stanów rzeczy ukształtowanych przez decyzje administracyjne tworzące wspólnoty gruntowe poprzez ustanowienie niewzruszalności tych decyzji. Bezsprzecznie zarazem wykazuje w tym zakresie podobieństwo do wspomnianych już innych przepisów, które realizują tożsame cele w odniesieniu do innych decyzji konstytuujących stosunki własnościowe. Pozwala to podzielić spostrzeżenie wypowiedziane w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2677/14 (LEX nr 2106712) odnośnie do art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r.

o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa, że celem tym jest definitywna likwidacja możliwości jakiejkolwiek weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących w tym przypadku uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy. Słusznie stwierdził też Naczelny Sąd Administracyjny, że tak rozumiany przepis musi obejmować swoim zakresem również decyzje wydane w nadzwyczajnych trybach

w stosunku do aktów własności ziemi. Decyzja ta jest bowiem integralnie związana

z tym aktem, co zasadnie podniesiono w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2562/15 (LEX

nr 2336527). W uzasadnieniu tym odwołano się także do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wskazującego na fakt, że przed wprowadzeniem art. 63 ust. 2 ustawy z 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa osoby zainteresowane miały wystarczająco dużo czasu do tego, by skorzystać

z przysługujących im środków wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych

o nadaniu własności gospodarstwa rolnego jego samoistnemu posiadaczowi.

Powyższa argumentacja jest aktualna również w niniejszej sprawie. Skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego

z dnia [...] marca 1996 r., która wprawdzie nie należała do decyzji wprost wymienionych w art. 8o ustawy, lecz sama stwierdzała nieważność jednej z takich decyzji, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Białej Podlaskiej z dnia [...] czerwca 1992 r. uznającej za uprawnione do udziału we wspólnocie osoby wymienione w wykazie stanowiącym załącznik do decyzji. Decyzja z dnia [...] marca 1996 r. pozostaje więc w nierozerwalnym związku z decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r. polegającym na tym, że stwierdzenie jej nieważności lub eliminacja jej z obrotu prawnego w innym trybie spowoduje, że decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. odzyska moc. To z kolei wpłynęłoby na sytuację prawną ukształtowaną ostatecznymi decyzjami wymienionymi w art. 8o ustawy, która zgodnie z tym przepisem miała pozostawać niezmienna. Jest zresztą poza sporem, że zamiarem skarżącej jest, by to decyzja z dnia [...] czerwca 1992 r. stała się znów aktualna i by w sposób odmienny niż wynikał z wcześniejszych ostatecznych decyzji z dni [...] maja 1965 r. i [...] lutego 1966 r. określała położenie prawne wspólnoty gruntowej, rozszerzając znacznie areał włączonych do niej gruntów. Autor skargi kasacyjnej podkreśla wszak, że decyzja ta jest dla skarżącej korzystna, i to w jej kwalifikowanych wadach prawnych upatruje podstaw do stwierdzenia nieważności, a nie w wadach decyzji Wojewody, która była objęta wnioskiem, choć przez wiele lat nie była kwestionowana. Czyni tak przy tym, wytykając jednocześnie Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł, iż przedmiotem wniosku skarżącej jest właśnie decyzja wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Jest to szczególnie widoczne w piśmie stanowiącym uzupełnienie podstaw kasacyjnych, w którym przeprowadzono polemikę z decyzją Wojewody, próbując wykazać, że bezzasadnie stwierdziła ona nieważność innego rozstrzygnięcia, nie zaś, iż sama narusza prawo w stopniu rażącym, uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Tę niekonsekwencję trafnie odnotowano w odpowiedzi na skargę kasacyjną, gdyż prowadzi ona do obejścia zakazu wynikającego z art. 8o ustawy.

Przepis ten – w myśl reguły intertemporalnej zawartej w przywołanym art. 2 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. – znajdował w niniejszej sprawie zastosowanie od dnia 31 marca 2016 r. Tym samym nie wyłączał on badania przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego przed tym dniem. Dlatego organ miał podstawy do tego, by dnia [...] maja 2013 r. ustosunkować się do wniosku merytorycznie w drodze decyzji, a w dniu [...] października 2013 r. do uchylenia tej decyzji wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W stanie prawnym, który tego rodzaju rozstrzygnięcie umożliwiał, wydano również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 2849/13, uchylający tę ostatnią decyzję, oraz wyrok z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1494/14, którym Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od tego orzeczenia, podzielając pogląd, że nie zachodzi wskazana przez organ przeszkoda do rozpoznania wniosku w postaci braku interesu prawnego po stronie skarżącej. Trafnie wszelako Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że z dniem 31 marca 2016 r. powstała inna taka przeszkoda, wynikająca z art. 8o ustawy, który zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 10 lipca 2015 r. znajduje od tego dnia zastosowanie w sprawie, oraz że dezaktualizuje to częściowo ocenę prawną wyrażoną w obu tych wyrokach. Słusznie zarazem Sąd podkreślił, że w nowym stanie prawnym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mógł zakończyć postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją, w której rozstrzygnąłby merytorycznie w kwestii wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego. Artykuł 8o ustawy wyłącza wszak zastosowanie art. 156 K.p.a., który przewiduje przesłanki takiego rozstrzygnięcia. Decyzja z dnia [...] maja 2013 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...] marca 1996 r., nie może być już kwestionowana. Wypada podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że w tym stanie rzeczy Minister nie mógł ani kontynuować postępowania w kwestii wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani zakończyć go w inny sposób niż poprzez podjęcie rozstrzygnięcia o charakterze wyłącznie procesowym, czyli w praktyce jedynie decyzji umarzającej postępowanie ze względu na jego bezprzedmiotowość, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Nie można się zgodzić z pełnomocnikiem skarżącej, że przepisy ustawy czy ustawy z 10 lipca 2015 r. powinny przewidywać wyraźne odesłania do ostatnio przywołanego przepisu. Odesłanie to jedynie potwierdzałoby, iż zachodzą przesłanki do jego zastosowania, toteż byłoby niepotrzebnym wyrażeniem w przepisach stanowiących lex specialis normy wynikającej już z przepisów ogólnych, czyli z Kodeksu powstępowania administracyjnego, stosowanego w niniejszej sprawie, choć z uwzględnieniem szczególnych rozwiązań proceduralnych, zwłaszcza tego związanego z wyłączeniem zawartym w art. 8o ustawy.

W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 8o ustawy, art. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r., art. 105 § 1 i art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez umorzenie postępowania, mimo że nie dotyczyło ono decyzji, o której mowa w art. 8o ustawy.

Nie można się także zgodzić z zarzutem podnoszącym błędną wykładnię art. 8o ustawy polegającą na przyjęciu, że wyłącza on dopuszczalność stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. W art. 8o ustawy wskazano wprawdzie wprost, że z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję stwierdzenia nieważności nie stosuje się tylko art. 156 K.p.a., lecz nie oznacza to, iż dopuszczalne jest stosowanie innych takich przepisów, które nie zostały w art. 8o wymienione. Niewątpliwie przecież trafny jest argument zasadnie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, sformułowany

w orzecznictwie dotyczącym art. 33 ust. 2 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, który w rozpatrywanym zakresie ma identyczną treść jak art. 8o ustawy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II OSK 873/15, LEX nr 2254679 i z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 429/15, LEX nr 2190854). Otóż art. 158 § 2 K.p.a. nie ma charakteru samodzielnego w tym sensie, że nie można go zastosować, gdy wykluczona jest możliwość oceny zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 K.p.a. W świetle jego treści jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności wymienionych w art. 156 § 2 K.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Wedle art. 8o ustawy nie można zaś stosować art. 156 § 2 K.p.a., który zresztą stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4

i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Nie można sięgnąć do art. 158 § 2 K.p.a. bez wcześniejszego wnikliwego rozważenia przesłanek przewidzianych w art. 156 K.p.a. Z tego punktu widzenia ważne jest, że art. 8o ustawy nie zawiera zastrzeżenia takiego jak uczynione m.in. w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, dopuszczającego zastosowanie tego przepisu mimo wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji.

Chybiony, wręcz niezrozumiały jest zarzut błędnej wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8o ustawy polegającej na przyjęciu, że eliminacja z obrotu decyzji z dnia [...] marca 1996 r. może utrwalić stan niepewności prawnej dla wielu podmiotów i wskazującej, że grunty, których ta decyzja dotyczyła, nabył jeden podmiot. Zastosowanie art. 8o ustawy nie zostało uzależnione od skali skutków prawnych wywołanych przez decyzje, które z mocy tego przepisu nie mogą być już wzruszone. Niemniej skutki prawne decyzji, szczególnie mających wpływ na stosunki własnościowe, nie oddziałują na sferę prawną jedynie tego podmiotu, który jest adresatem decyzji czy nabył na jej podstawie jakieś uprawnienie. Skądinąd wcześniej wydane w sprawie wyroki potwierdziły interes prawny skarżącej w postępowaniu

w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Bialskopodlaskiego, która jej zdaniem doprowadziła do uwłaszczenia innego podmiotu. Eliminacja tej decyzji

z obrotu powodowałaby zatem zmianę sytuacji prawnej nie tylko tego podmiotu, ale też innych osób, w tym tworzących wspólnotę gruntową. Pozostałaby przez to

w sprzeczności z celem art. 8o ustawy sprowadzającym się do utrwalenia tej sytuacji poprzez wyłączenie możliwości kwestionowania jej nawet w przypadku, gdy wynika ona z decyzji administracyjnych dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania nie orzeczono, gdyż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę kasacyjną takiego wniosku nie zgłosił.