Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2401/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska – Szary Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 229/11 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "(...)" w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2011 r. nr IF.I.1M/7119/1-127/10 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 4 września 2011 r. sygn. akt II SA/Lu 229/11 oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "..." w Lublinie na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2011 r., nr IF.I.1M/7119/1-127/10, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki powołał się na następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 27 stycznia 2011 r., nr IF.I.1M/7119/1-127/10 po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "...", zw. dalej Spółdzielnią od decyzji Prezydenta Miasta Lublin z dnia 30 września 2010 r., nr AB.PRI.7353.1-483/10, wydanej na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 153, poz. 1118 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania Spółdzielni pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą (w tym parkingu) na działkach ...,..., ...,... przy ul. W. w Lublinie, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniach swoich decyzji organy obu instancji wskazały, że inwestor nie spełnił w całości wymogów określonych w postanowieniu Prezydenta Miasta Lublin z dnia 14 listopada 2008 r., nr ABU.PB.I.1.7353/08, tzn. nie doprowadził projektu budowlanego do zgodności z § 75 ust. 1 pkt 3 i § 13 planu zagospodarowania przestrzennego – część II, obejmująca południowo-zachodni obszar miasta, zawarty między Al. K., ulicami G. i M., rzeką Bystrzycą do mostu kolejowego na szlaku Lublin-Warszawa, linią kolejową Lublin - Warszawa, zatwierdzonego Uchwałą Nr 1688/LV/2002 Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 26 września 2002r. (Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 124, poz. 2671), zw. dalej planem lub m.p.z.p. Organy podniosły, że co prawda inwestor w dniu 7 czerwca 2010 r. uzupełnił częściowo dokumentację poprzez dokonanie poprawek, wykonanych odręcznie przez projektanta (dotyczyły one naniesienia wymiarów na projekcie zagospodarowania, co do odległości od granic działek, likwidacji okna w ścianie odległej mniej niż 4 m od granicy działki oraz skorygowania wymiarów ogólnych budynku na projekcie zagospodarowania, zgodnie z wymiarami podanymi na rzutach parteru budynku w projekcie budowlanym). Poprawki te jednakże nie doprowadziły do zgodności projektu z warunkami i ustaleniami planu, do czego inwestor zobowiązany był postanowieniem z dnia 14 listopada 2008 r.

Organy ustaliły, że teren przedmiotowej inwestycji przy ul. W. w Lublinie znajduje się w obszarze przewidzianym pod: 1) tereny mieszkaniowe "M2" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi o intensywności zabudowy mieszkaniowej netto 0,7 - 1,2 - liczonej w granicach bilansowanego terenu; 2) strefę zieleni "Z" wydzieloną w granicach terenów o różnych przeznaczeniach; 3) tereny tras komunikacyjnych "KD" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod tereny dróg (ulic) publicznych i urządzeń z nimi związanych, wynikających z docelowych transportowych i innych funkcji drogi. Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w następujących strefach polityki przestrzennej: 1) Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji "SRiK 4"; 2) Strefa ochrony zrealizowanych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego przed dogęszczaniem ich programem mieszkaniowym "V1"; 3) Strefa Miejska "Y2", obejmująca obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania, realizowanym jako różnorodne formy zainwestowania, o dominujących formach miastotwórczych - a więc zespoły mieszkaniowe i zgrupowania aktywności gospodarczej, wraz z infrastrukturą komunikacyjną i zespołami zieleni.

W obrębie terenów mieszkaniowych M2, na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych ustalone zostały warunki zagospodarowania, nakazujące bezwzględne zachowanie, bez prawa zmiany funkcji, m. in. istniejącej zieleni i miejsc parkingowych (§ 25 ust. 3 tekstu planu). Na terenach, o których mowa w ust. 3 (tj. zrealizowanych osiedli mieszkaniowych) dopuszcza się pod warunkiem niepowodowania uciążliwości dla mieszkańców i nie obniżania estetyki otoczenia: 1) wprowadzenie funkcji niemieszkalnych do istniejących budynków mieszkalnych, 2) lokalizację nowych nieuciążliwych obiektów usługowych, 3) lokalizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej 4) rozbudowę lub przebudowę istniejących budynków mieszkalnych.

Planowana inwestycja ma być zrealizowana na terenie osiedla mieszkaniowego "...", które stosownie do zapisów obowiązującego planu miejscowego, zostało objęte "Strefą ochrony zrealizowanych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego przed dogęszczaniem ich programem mieszkaniowym – V1". Projektowany budynek, jako budynek wolnostojący, nie spełnia warunków określonych w § 75 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p., tj. warunków dotyczących ww. strefy ochronnej. Poza tym, ustalenia projektu naruszają § 6 ust. 1 planu, zgodnie z którym "dla wyznaczonych terenów oprócz ustaleń dotyczących warunków realizacji inwestycji zgodnych z jego przeznaczeniem, obowiązują łącznie warunki wynikające z zasad zagospodarowania terenów zawartych w §§ 64 - 79 odnoszących się do stref polityki przestrzennej".

Za niezasadne uznał organ odwołujący argumenty odwołania dotyczące braku możliwości zrealizowania projektowanego budynku, zgodnie z planem, w formie dobudowy do istniejącego budynku, w sytuacji, gdy działka inwestora nie styka się ze "ślepym" szczytem istniejącego budynku. Organ wyjaśnił, że inwestor w odpowiedzi na postanowienie wzywające do uzupełnienia braków w dokumentacji budowlanej, zaproponował nowe rozwiązanie projektowe z łącznikiem w poziomie I piętra. Przedłożone rysunki pokazują, że możliwa jest realizacja takiej dobudowy, skoro zaprojektowany został łącznik na poziomie I piętra bezpośrednio przylegający do ślepej ściany istniejącego budynku. Organ odwoławczy wskazał jednak, że nowe rozwiązanie projektowe, przedstawione w toku postępowania z łącznikiem w poziomie I piętra, zostało przedstawione na rysunkach, które nie stanowią projektu budowlanego, mającego być podstawą do zatwierdzenia i udzielenia pozwolenia na budowę. Rysunki te nie spełniają bowiem wymagań dotyczących formy projektu budowlanego, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.).

Ponadto, wbrew twierdzeniom inwestora, nieprzekraczalne linie zabudowy kubaturowej wyznaczone w części graficznej planu w obrębie działek o nr ewid. ... i ..., wskazują na możliwość zabudowy tych działek, ale nie zwalniają inwestora z realizacji takiej inwestycji w sposób określony w planie, tzn. jako rozbudowy lub przebudowy istniejących budynków mieszkalnych (§ 25 ust. 4 pkt 4) oraz w sposób przewidziany dla strefy ochronnej V1 (§ 75 ust. 1 pkt 3) tzn. jako uzupełnienia kubaturowe przy "ślepych" szczytach budynków w formie dobudowy, np. segmentu klatkowego z oknami w ścianie szczytowej, ewentualnie w formie łączników w przypadkach prostopadłych styków budynków, przy czym uzupełnienia te nie mogą stwarzać kolizji z komunikacją pieszą i kołową. Fakt, że planowana inwestycja nie stanowi rozbudowy ani przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego, wynika bowiem z wniosku o pozwolenie na budowę.

Organ stwierdził, że § 13 planu ustalił obowiązek bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli w ilości minimum 1 miejsce garażowo-parkingowe na 1 mieszkanie i 1 miejsce parkingowe lub garażowe na 20 m² powierzchni użytkowej usług. Jednocześnie, w myśl § 72 ust. 1 pkt 6 m.p.z.p., dla strefy miejskiej - "Y -2" ustalony został wymóg, że dla zabudowy mieszkaniowej należy zapewnić 1 miejsce parkingowe na 1 mieszkanie w granicach działki lub w zespole zabudowy stanowiącym jedno zadnie inwestycyjne. Wymogi te nie zostały spełnione, miejsca parkingowe zaprojektowane zostały bowiem na innych działkach niż przedmiotowy budynek mieszkalny wielorodzinny, ponadto działki te nie stanowiły własności inwestora. Organ wskazał, że nie ma znaczenia w tym przypadku, jakim tytułem prawnym do nieruchomości, na których zlokalizowany jest parking, dysponuje inwestor, w sytuacji, gdy ustalenia planu stanowią o obowiązku lokalizacji miejsc parkingowych w obrębie własnych parceli. Poza tym przedłożona przez inwestora umowa dzierżawy, zawarta w dniu 1 października 2007 r., pomiędzy Spółdzielnią, a Gminą Lublin wiązała strony tylko do dnia 30 września 2010 r. i stanowiła o realizacji parkingu ogólnodostępnego. Parking został, bowiem, usytuowany na terenie stanowiącym własność Gminy Lublin, oznaczonym symbolem "KS1", który w myśl § 49 ust. 1 m.p.z.p. jest terenem urządzeń komunikacyjnych, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod parkingi, parkingo-garaże i garaże z zapewnieniem udziału zieleni w zagospodarowaniu działki, w tym różnych form zieleni wysokiej. Ponadto, jak wskazano w § 49 ust. 2 m.p.z.p., na terenach intensywnego zainwestowania miejskiego, w tym głównie w terenach budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego, preferuje się realizację parkingów wielopoziomowych. Ustalenia planu zawarte w § 72 pkt 2 ppkt 2 m.p.z.p. stanowią, iż zakazuje się wprowadzania dogęszczeń zabudowy zespołów mieszkaniowych o ile nie może być spełniony warunek zawarty w pkt 1 ppkt 6. Niezapewnienie miejsc postojowych zgodnie z planem uniemożliwia więc zabudowę działki o określonej funkcji.

Na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Spółdzielnia zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym § 13 m.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż obowiązek bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli oznacza, że miejsca parkingowe muszą znajdować się na nieruchomości, na której realizowana jest inwestycja zasadnicza, a ponadto, iż inwestor musi być właścicielem nieruchomości, na której mają powstać miejsca postojowe. Organ II instancji wadliwie przyjął, że zapis powyższy zakłada obowiązek realizacji miejsc postojowych na tej samej działce co projektowany budynek, która dodatkowo powinna stanowić własność inwestora. Tymczasem zagadnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sposób jednoznaczny reguluje art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Ponadto strona skarżąca zarzuciła błędną wykładnię § 75 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 4 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 1 m.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i przyjęcie, że na działkach przy ul. W. może zostać zrealizowany budynek mieszkalny wyłącznie jako wynik rozbudowy lub przebudowy istniejących budynków mieszkalnych (§ 25 ust. 4 pkt 4) stanowiący łącznik przy ślepym szczycie sąsiedniego budynku (§ 75 ust. 1 pkt 3) w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia zapisów planu w odniesieniu do terenów mieszkaniowych "M2", prowadzi do wniosku, iż działki nr ... i ... mogą być zabudowane w sposób samodzielny obiektem budowlanym niepołączonym z obiektami na sąsiedniej działce, przy zachowaniu ustalonego dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy. Powyższe przesądza o naruszeniu art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego poprzez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą (w tym parkingu), mimo braku niezgodności planowanej inwestycji z planem miejscowym. Spółdzielnia wskazała również na naruszenie przepisów postępowania polegające na zaniechaniu przeprowadzenia ustaleń co do posiadanego przez wnioskodawcę tytułu prawnego do działek przeznaczonych do urządzenia miejsc postojowych oraz nie poczynieniu ustaleń w zakresie wykładni planu miejscowego, a zwłaszcza nie zbadaniu praktyki w tym zakresie i innych pozwoleń na budowę wydawanych w oparciu o analogiczne zapisy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty uprzednio już podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga jest niezasadna, a zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem.

Sąd wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest rozstrzygnięcie o zgodności z prawem decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą (w tym parkingu) na działkach ...,..., ...,... przy ul. W. w Lublinie. Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu orzekające w kontrolowanym postępowaniu organy w sposób należyty wywiązały się ze wskazanych obowiązków w pełni zasadnie uznając, iż przedłożony do zatwierdzenia przez inwestora projekt budowlany jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Lublin.

Przechodząc do analizy zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Lublin Sąd wskazał, że bezspornym jest, że działki na których planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajdują się na terenie oznaczonym w planie symbolem "M2" z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z usługami towarzyszącymi. Ponadto przedmiotowe działki znajdują się w strefach polityki przestrzennej: 1) Strefa Rekultywacji i Kontynuacji Tradycji "SRiK 4"; 2) Strefa ochrony zrealizowanych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego przed dogęszczaniem ich programem mieszkaniowym "V1"; 3) Strefa Miejska "Y2", obejmująca obszary o intensywnym stopniu zurbanizowania, realizowanym jako różnorodne formy zainwestowania, o dominujących formach miastotwórczych - a więc zespoły mieszkaniowe i zgrupowania aktywności gospodarczej, wraz z infrastrukturą komunikacyjną i zespołami zieleni.

W planie miejscowym obowiązującym na terenach zrealizowanych osiedli mieszkaniowych usytuowanych na terenie mieszkaniowym "M2", na którym ma zostać zrealizowana sporna inwestycja, dopuszcza się rozbudowę lub przebudowę istniejących budynków mieszkalnych. Z akt administracyjnych wynika natomiast, że Spółdzielnia złożyła wniosek o budowę nowego budynku wielorodzinnego wraz z infrastrukturą, w tym parkingami na działkach nr ..., ..., ..., ..., ..., ..., ... oraz ... położonych przy ulicach: T. i W. w Lublinie. Ponadto planowana inwestycja miała zostać zrealizowana na terenie osiedla mieszkaniowego Ł., które objęte jest "Strefą ochrony zrealizowanych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego przed dogęszczaniem ich programem mieszkaniowym V1", o której mowa w § 75 m.p.z.p. Jak wynika z planu w obszarze ww. strefy ustanowiony został zakaz zwiększania intensywności zabudowy mieszkaniowej, z wyjątkiem działań zmierzających do rewitalizacji osiedli. Program tych działań docelowo powinien obejmować kompleksowo modernizację istniejącej zabudowy polegającą na m.in. uzupełnieniach kubaturowych przy ślepych szczytach budynków w formie dobudowy np. segmentu klatkowego z oknami w ścianie szczytowej, ewentualnie w formie łączników w przypadkach prostopadłych styków budynków, przy czym uzupełnienia te nie mogą stwarzać kolizji z komunikacją pieszą i kołową (§ 75 ust. 1 pkt 3 m.p.z.p.). Zdaniem Sądu zapis ten stanowi rozwiązanie szczególne, co do ogólnej zasady określonej w § 25 ust. 1 m.p.z.p., zgodnie z którym wyznacza się tereny mieszkaniowe M2.

Zamiarem inwestora było wybudowanie nowego budynku wielorodzinnego na działce nr ... położonej przy ul. W. w Lublinie, a nie rozbudowa, czy przebudowa już istniejącego. Sąd podkreślił, że w świetle § 25 ust. 4 pkt 4 m.p.z.p. na terenie zrealizowanych osiedli mieszkaniowych dopuszczalna jest tylko rozbudowa lub przebudowa istniejących osiedli mieszkaniowych. Stanowisko strony skarżącej, iż również na terenie zrealizowanych osiedli mieszkaniowych dopuszczalne jest wznoszenie nowych budynków mieszkalnych pod warunkiem nieprzekroczenia ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy nie może być akceptowane także z tego względu, że w takiej sytuacji zbędne i niezrozumiałe byłoby formułowanie w tekście planu cyt. przepisów o ochronie przed dogęszczaniem zrealizowanych osiedli mieszkaniowych.

Zdaniem Sądu, trafne jest stanowisko, że projekt budowlany przedstawiony wraz z wnioskiem o jego zatwierdzenie i udzielenie pozwolenia na budowę, jest niezgodny z ww. zapisami planu miejscowego. Sąd zwrócił uwagę, że plan miejscowy jako akt normatywny, powszechnie obowiązujący, zawiera ustalenia wiążące na obszarze, na którym obowiązuje, tak długo dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, bądź nie zostanie uchylony. Postanowienia miejscowego planu wiążą nie tylko właścicieli nieruchomości gruntowych położonych na jego obszarze, ale i organy gminy oraz inne organy państwa. W przypadku ustalenia przez organ architektoniczno-budowlany niezgodności projektu budowlanego z treścią planu zagospodarowania, której to niezgodności inwestor w wyznaczonym terminie nie usunie, właściwy organ ma obowiązek na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego odmówić udzielenia pozwolenia na budowę i taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Poza tym Sąd zauważył, że umowa dzierżawy pomiędzy Gminą Lublin a Spółdzielnią z dnia 1 października 2007 r., przedmiotem, której była działka nr ... przeznaczona na parking ogólnodostępny, nie obowiązywała w dacie wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2011r., ponieważ wiązała strony od 1 października 2007 r. do 30 września 2010 r. Inwestor wskazał tę umowę, jako dokument stwierdzający jego prawo do dysponowania nieruchomością. W aktach sprawy nie było umowy, która obejmowałaby dalszy okres dzierżawy. W związku z tym Sąd na rozprawie w dniu 24 maja 2011 r., wobec oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej, że umowa na dzierżawę działki nr ewid. ... pod budowę parkingu jest przedłużona od 1 października 2010 r. na pięć lat, zobowiązał go do złożenia oryginału tej umowy. W dniu 8 czerwca 2011r. pełnomocnik skarżącej przedłożył ww. umowę. Umowa ta - w ocenie Sądu - budzi szereg wątpliwości, zwłaszcza w zakresie okresu jej obowiązywania, ponieważ została sporządzona w terminie późniejszym, tj. dopiero w dniu 13 kwietnia 2011 r., a poprawki dotyczące okresu jej obowiązywania zostały naniesione przez osobę inną niż strony podpisujące umowę. Niezależnie od powyższego umowa i tak nie mogła być uwzględniona przy rozpoznawaniu przez sąd niniejszej sprawy, ponieważ nie istniała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, a sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji w dacie jej wydania. Odnosząc się do kwestii wskazanej w § 13 m.p.z.p., że ustala się obowiązek bilansowania miejsc parkingowych w granicach własnych parceli w ilości minimum 1 miejsce garażowo-parkingowe na 1 mieszkanie i 1 miejsce parkingowe lub garażowe na 20 m² powierzchni użytkowej usług, Sąd wskazał, że zapis ten jest zbyt ograniczający. Usytuowanie miejsc parkingowych tylko w granicach własnych parceli - a jak twierdzi organ - w granicach własnego terenu, jest rozwiązaniem znacznie ograniczającym realizację inwestycji przez podmioty dysponujące innymi tytułami prawnymi do nieruchomości, niż prawo własności, zwłaszcza mając na uwadze przepisy prawa budowlanego, które w sposób szerszy interpretują prawo do dysponowania nieruchomością (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Jednak w omawianej sprawie nie ma to jednak już znaczenia, ponieważ inwestor w dniu wydania zaskarżonej decyzji w rzeczywistości nie dysponował żadnym aktualnym dokumentem określającym jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, także w zakresie stosunku dzierżawy. Projekt budowlany objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę był zatem niezgodny z treścią obowiązującego planu, którym organy obu instancji były związane. Zasadne było więc wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym, poprzez doprowadzenie go do zgodności z ustaleniami planu, z którego to jednak obowiązku inwestor się nie wywiązał. Inwestor pismem z dnia 9 kwietnia 2010r. jedynie wyjaśnił, że przedłożony projekt budowlany jest - jego zdaniem - zgodny z planem miejscowym, współczynnik intensywności zabudowy mieszkaniowej został wyliczony i jest wskazany w projekcie, a miejsca parkingowe także zostały usytuowane zgodnie z ustaleniami planu (k. 1 akt adm. organu I instancji, teczka nr III). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy zasadnie przyjęły, że inwestor nie przedstawił projektu uwzględniającego wytyczne organu zawarte w postanowieniu z dnia 14 listopada 2008r. i mając na względzie unormowanie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego zasadnie odmówiono zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Zdaniem Sąd brak było podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej przez organ odwoławczy w celu doprowadzenia projektu budowlanego do oczekiwanej zgodności z planem, gdyż inwestorowi stworzono taką możliwość (vide: postanowienie z 14 listopada 2008r.), a nawet postępowanie było z tego powodu na wniosek skarżącej Spółdzielni zawieszone. Mimo tego inwestor nie wykonał obowiązku, co obligowało organ do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ubocznie Sąd wskazał, że badał zaskarżoną decyzje pod kątem jej zgodności z prawem mając na uwadze ustalenia faktyczne konkretnej sprawy. Okoliczność, którą strona podnosi w skardze, że w analogicznych stanach faktycznych, na gruncie takiego samego stanu prawnego ustalonego tym samym planem miejscowym, w odniesieniu do podobnych obiektów jak sporna inwestycja, organy uwzględniają wnioski o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielają pozwolenia na budowę nie ma znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia omawianej sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie złożyła Spółdzielnia zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, oraz o dopuszczenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zw. dalej p.p.s.a., dowodu z dokumentu w postaci kopii faktury: GM/7/2011/CD/07 z dnia 22 lipca 2011 r. obejmującej czynsz dzierżawny za przedmiot dzierżawy poczynając od dnia 1 października do 31 grudnia 2010 r. oraz faktury nr GM/8/2011/CD/07 z dnia 22 lipca 2011 r. obejmującej czynsz dzierżawy od 1 stycznia 2011 r. do 31 lipca 2011 r., wystawiony przez Gminę Miasto Lublin jako wydzierżawiającego działkę nr ... (po podziale działki nr ...) przez Gminę Miasto Lublin na okoliczność posiadania przez Spółdzielnię tytułu do dysponowania nieruchomością przeznaczoną pod parking na cele budowlane oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zwłaszcza § 75 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 4 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 1 tekstu planu w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego i uznanie przedłożonego projektu za niezgodny z planem w wyniku błędnego przyjęcia, że na niezabudowanych dotychczas, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę działkach przy ul. W. w Lublinie nie może być wybudowany nowy budynek mieszkalny wielorodzinny (zgodnie z zapisem planu "M2"), gdyż działki te znajdują się na terenie "zrealizowanego osiedla", a co najwyżej może zostać wybudowany budynek mieszkalny, wyłącznie jako wynik rozbudowy lub przebudowy istniejących budynków mieszkalnych (§ 25 ust. 4 pkt 4), stanowiący "łącznik" przy "ślepym" szczycie sąsiedniego budynku (§ 75 ust. 1 pkt 3) w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia zapisów planu miejscowego w odniesieniu do terenów mieszkaniowych "M2" na którym ma być realizowana inwestycja prowadzi do wniosku, iż działki nr ... i ... mogą być zabudowane w sposób samodzielny, obiektem budowlanym niepołączonym z obiektami na sąsiedniej działce, przy zachowaniu ustalonego dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem "M2" bowiem takie oznaczenie niezabudowanej dotychczas działki w planie miejscowym.

II. przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151, art. 134 §1 i art. 145 ust. ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i 77 K.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.) i wadliwie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, chociaż istniały przesłanki do jej uwzględnienia - wobec braku niezgodności projektu inwestycji z miejscowym planem (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego) w sytuacji, gdy organy administracji obu instancji błędnie ustaliły stan faktyczny i prawny bezzasadnie przyjmując (także w wyniku niewłaściwej wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 75 uchwały zatwierdzającej plan miejscowy):

a) że osiedle mieszkaniowe Ł. jest osiedlem "zrealizowanym" i ewentualna zabudowa jest możliwa wyłącznie w trybie rozbudowy i przebudowy istniejących budynków pomimo nie zrealizowania samodzielnej zabudowy na wszystkich przewidzianych planem miejscowym niezabudowanych dotychczas działkach i nie przekroczenia wskaźników zabudowy;

b) zaniechania postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie podnoszonego przez skarżącego zagadnienia udzielania pozwoleń na budowę w analogicznych stanach faktycznych i na gruncie takiego samego stanu prawnego ustalonego tym samym planem miejscowym zarówno Spółdzielni jak i innym inwestorom, co jednoznacznie wskazuje na uznawanie osiedli za "nie zrealizowane" do czasu zabudowy wszystkich niezabudowanych działek dla które plan przeznacza do samodzielnej zabudowy;

2) art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 133, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na tym, że Sąd nieprawidłowo i bezkrytycznie, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organy w zaskarżonej decyzji, pominął część zebranego w sprawie materiału i przedstawił stan faktyczny sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a tym samym dokonał niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, w konsekwencji błędnie uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie oraz nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.) mimo, że istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości ze względu na naruszenie przez organ administracji przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. bowiem organ administracji jak i Sąd nie zgromadził w sposób wszechstronny materiału dowodowego, błędnie przyjmując za ustalone, że umowa dzierżawy działki nr 48 przeznaczonej pod parking, nie obowiązywała w dacie wydania decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia 27 stycznia 2011 r., pomimo przedłożenia Sądowi umowy zawartej z Gminą Lublin, zgodnie z którą Spółdzielnia dzierżawi przedmiotową działkę od dnia 1 października 2010 r. Kwestionowanie umowy jako dowodu dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Sąd nastąpiło z przekroczeniem kompetencji sądu administracyjnego, a ponadto z pominięciem zasad wykładni umów wynikających z art. 65 1 i 2 k.c.;

3) art. 1 i art. 3 § 1 oraz art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 145 § 1 pkt. 2 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) nie odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących wydawania pozwoleń na budowę podobnych jak sporna inwestycja obiektów (stanowiących samodzielne budynki, a nie przebudowę czy rozbudowę istniejących) w analogicznych stanach faktycznych i na gruncie takiego samego stanu prawnego ustalonego tym samym planem, zarówno Spółdzielni jak i innym inwestorom wobec uznania, iż zarzut ten nie ma znaczenia merytorycznego dla rozstrzygnięcia, gdy tymczasem fakt ten stanowi oczywiste złamanie zasad zawartych w art. 6 i art. 8 k.p.a.;

b) brak merytorycznego uzasadnienia dla wadliwości prezentowanej przez skarżącego wykładni planu zgodnie z którą na terenie osiedla Ł. możliwe jest wznoszenie nowych obiektów na niezabudowanych działkach przewidzianych pod taką zabudowę, pod warunkiem nie przekroczenia ustalonego wskaźnika intensywności zabudowy. Odrzucenie tej wykładni, wyłącznie poprzez stwierdzenie, iż "w takiej sytuacji zbędne i niezrozumiałe byłoby formułowanie w tekście planu cyt. przepisów o ochronie przed dogęszczeniem zrealizowanych osiedli" jest całkowicie niewystarczające, jeśli się zważy, iż także za całkowicie "zbędne i niezrozumiałe" można uznać przeznaczenie na terenie zrealizowanego osiedla działek pod zabudowę, których nie można zabudować z uwagi na zakaz dogęszczania.

4) art. 1 i art. 3 §1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenie zasady oficjalności wszelkich naruszeń prawa, tj. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nawet wówczas, jeżeli dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania w petitum skargi przepisów prawa ze wskazaniem konkretnej jednostki redakcyjnej naruszonego przepisu, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, dalej określenia, jaką postać miało to naruszenie (w przypadku naruszenia prawa materialnego, czy popełniono błąd interpretacyjny, czy też błąd subsumcji), uzasadnienia zarzutu odnoszącego się ściśle do wskazanych naruszeń, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia. Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wyżej wymogom, nie zawiera jednak zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a., przedstawianych jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku, właściwe jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego, skoro zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczną jedynie wówczas gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. można zarzucić naruszenie prawa, które polega na tzw. błędzie interpretacyjnym, inaczej mówiąc przyjęciu takiego znaczenia przepisu prawa, które nie odpowiada rzeczywistej treści normy prawa. Wykładnia prawa polega bowiem na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, albo przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź określeniu ich zakresu. Proces wykładni wymaga zatem dokonania przez sąd analizy określonego przepisu w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Przeprowadzenie wykładni wymaga posługiwania się dyrektywami interpretacyjnymi, które pozwalają na prawidłowe odczytanie przepisu. Nie wchodząc dalej w zagadnienia techniki dokonywania wykładni zauważyć trzeba, że błąd interpretacyjny może popełnić wyrokujący Sąd wówczas, gdy nada przepisowi określone znaczenie będące skutkiem opisanego wyżej procesu interpretacyjnego.

Z tych względów skuteczny zarzut popełnienia błędu interpretacyjnego można postawić wówczas, gdy po pierwsze zostanie wykazane, że wyrokujący Sąd nie dokonywał w ogóle wykładni stosowanego przepisu, po drugie, że wadliwie zastosował którąś z dyrektyw interpretacyjnych, po trzecie wykazane i uzasadnione zostanie przez skarżącego prawidłowe znaczenie zastosowanego przepisu. Dopiero zatem, w konsekwencji poddania krytycznej i uzasadnionej analizie procesu wykładni dokonanej przez wyrokujący Sąd, można sformułować w skardze kasacyjnej skuteczny wniosek, że ustalone przez Sąd znaczenie przepisu nie odpowiada jego rzeczywistemu znaczeniu.

Skarżący kasacyjnie wypełnił dwa z wymienionych wyżej warunków, nie wykazał jednak naruszenia przez Sąd Wojewódzki dyrektyw wykładni, a przedstawiając swój pogląd na sprawę, nie wykazał skuteczności postawionego zarzutu. Nie okazał się zatem trafny zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a to § 75 ust. 1 pkt 3 i § 25 ust. 4 pkt 4 w zw. z § 6 ust. 1 tekstu planu w związku z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, czego skutkiem było uznanie przedłożonego projektu za niezgodny z planem miejscowym.

Stawiając ten zarzut wywodzono w skardze kasacyjnej, że w toku postępowania i następnie kontroli sądowej błędnie przyjęto, że na niezabudowanych dotychczas, objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę działkach nie może być wybudowany nowy budynek mieszkalny wielorodzinny (zgodnie z zapisem planu "M2")

Zdaniem autora skargi kasacyjnej działki te nie znajdują się na terenie "zrealizowanego osiedla", a zatem inwestycji nie dotyczą ograniczenia zawartego w § 75 planu, prawidłowa zaś, zdaniem skarżącego, wykładnia zapisów planu miejscowego w odniesieniu do terenów mieszkaniowych "M2" na którym ma być realizowana inwestycja prowadzi do wniosku, iż działki nr ... i ... mogą być zabudowane w sposób samodzielny, obiektem budowlanym niepołączonym z obiektami na sąsiedniej działce, przy zachowaniu ustalonego dla tego terenu wskaźnika intensywności zabudowy, zgodnie z podstawowym przeznaczeniem "M2". Dowodzono dalej, że osiedla tego nie można uznać za zrealizowane, skoro w jego obrębie znajdują się niezabudowane działki na których możliwe jest wybudowanie samodzielnego budynku, zabudowa taka może zatem powstać nie tylko jako wynik rozbudowy lub przebudowy istniejących budynków mieszkalnych, lecz również jako inwestycja samodzielna.

Pomimo tego, iż skarżący kasacyjnie przedstawił własny pogląd na sposób rozumienia przywołanych wyżej przepisów planu i pogląd ten uzasadnił, nie można go uznać za trafny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza powyższych przepisów planu przeprowadzona została przez Sąd Wojewódzki zgodnie z zasadami wykładni i doprowadziła do prawidłowego zdekodowania zastosowanych norm prawnych.

Przepisy planu będące przedmiotem wątpliwości interpretacyjnych skarżącej kasacyjnie Spółdzielni są wystarczająco jasno zredagowane, aby na ich podstawie można było wyprowadzić wnioski prowadzące do rezultatu wykazanego przez Sąd Wojewódzki.

Przede wszystkim zgodnie z dyrektywami wykładni językowej znaczenie przepisów prawnych należy ustalać w taki sposób, by żadne fragmenty nie okazały się zbędne, normatywna wypowiedź prawna, zawarta w obrębie jednego przepisu (w tym przypadku paragrafu planu) powinna być traktowana zaś jako całość. Z tego powodu analizując § 25 planu nie można niedostrzegać, że zawarto w nim opisy różnych sytuacji, mianowicie ust. 3 i 4 tego przepisu odnoszą się do zainwestowania osiedli zrealizowanych, w ust. 5 zawarto zaś ustalenia dotyczące terenów projektowanych zespołów budownictwa wielorodzinnego. Już na tym etapie nastąpił zatem podział możliwości zagospodarowania terenów "M2" w odniesieniu do terenów zrealizowanych osiedli i projektowanych zespołów budownictwa wielorodzinnego. Dalej, w ust. 6 zapisano, że wszystkie działania prowadzone na wyznaczonych terenach "M2" nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej, w obszarze których są one położone.

Taka konstrukcja omawianego przepisu wskazuje na to, iż to z przepisów planu, a nie z rzeczywistych możliwości zainwestowania, jak wykazuje to Spółdzielnia, wynikają możliwości zabudowy w konkretnych strefach polityki przestrzennej. Nie jest zaś sporne, że działki na których planowana jest opisana wyżej inwestycja, znajdują się nie tylko na terenie oznaczonym w planie symbolem "M2", ale też, że położone są w strefie ochrony zrealizowanych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego przed dogęszczaniem ich programem mieszkaniowym "V1".

Plan przesądza zatem w cyt. ust. 6 § 25, iż zapisy ogólne planu (§ 25) nie mogą naruszać ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej w odniesieniu działek położonych w tych strefach, zawężających znacznie możliwości inwestycyjne. Oznacza to w konsekwencji, że o zakazach wynikających z § 75 przesądza umiejscowienie konkretnej działki w strefie zawierającej ograniczenia, a nie faktyczna możliwość wybudowania wolnostojącego budynku na niezagospodarowanych inwestycyjnie terenach tej strefy.

W tym stanie rzeczy uprawnione było przyjęcie przez organy administracji i Sąd Wojewódzki, że ograniczenia wynikające z zapisów § 75 uniemożliwiają realizację zamierzenia, które odpowiadało wprawdzie wymaganiom określonym w § 25, ale nie odpowiadało zakazowi zwiększania intensywności zabudowy mieszkaniowej, z wyjątkiem działań zmierzających do rewitalizacji osiedli, tzn. poprawy jakości zamieszkania, jak to stanowił § 75 ust. 2 planu. Zarzut błędu interpretacyjnego wymienionych przepisów nie okazał się zatem usprawiedliwiony.

Z wymienionych na wstępie względów nie mógł zatem okazać się usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów procesowych, a to art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 151, art. 134 §1 i art. 145 ust. ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), ponieważ, jak wykazano wyżej kontrola ta doprowadziła Sąd Wojewódzki do prawidłowych wniosków w zakresie oceny zastosowanych norm prawnych. Nie było też rzeczą Sądu Wojewódzkiego wyjaśnianie podnoszonego przez skarżącego zagadnienia udzielania pozwoleń na budowę w analogicznych stanach faktycznych i na gruncie takiego samego stanu prawnego, ponieważ Sąd Wojewódzki związany jest granicami kontrolowanej sprawy, a wnioskowane oceny i opinie dotyczyły obiektów nie mieszczących się w granicach tej sprawy.

Nie okazał się też trafny zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 § 1 w zw. z art. 133, art. 141 § 4, art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art.7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez to, iż Sąd nie zgromadził w sposób wszechstronny materiału dowodowego, błędnie przyjmując za ustalone, że umowa dzierżawy działki nr 48 przeznaczonej pod parking powstała w określonej dacie. Podjęte bowiem w tym względzie działania Sądu Wojewódzkiego w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., nawet gdyby prowadziły do ustaleń zgodnych z twierdzeniami strony skarżącej, nie miałyby wpływu na treść rozstrzygnięcia, z tego powodu, iż jak to wynika z § 13 planu obowiązek bilansowania miejsc parkingowych ma następować w granicach własnych parceli, jak to zasadnie przyjęły organy i Sąd Wojewódzki oceniając stan faktyczny sprawy, nie było zatem potrzeby dowodzenia dat zawarcia umowy dzierżawy. W tym zakresie nie mógł się okazać skuteczny argument powołujący się na zasady uzyskiwania prawa do nieruchomości na cele budowlane, skoro przepisy plany wiążące organy, przyjęły określone rozstrzygnięcie w tym względzie.

Nie okazał się też usprawiedliwiony ostatni z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzut naruszenia art. 1 i art. 3 §1 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. oraz naruszenie zasady oficjalności wszelkich naruszeń prawa, tj. przez niedokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oceny zgodności z prawem zaskarżonych decyzji nawet wówczas, jeżeli dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności zauważyć trzeba, że skarżący w uzasadnieniu skargi nie precyzuje jakich okoliczności miałoby dotyczyć to naruszenie, po wtóre zaś niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd może czynić przedmiotem swych rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Oznacza ono, że sąd ten ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, ale tylko wówczas, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów sąd nie powinien był przechodzić nad dostrzeżonymi uchybieniami do porządku. Jak już jednak powiedziano wyżej strona skarżąca okoliczności takich nie wykazała, z tego powodu zarzut ten nie okazał się usprawiedliwiony.

Wobec powyższego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.