Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 946/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. WSA Leszek Kamiński (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Kr 1647/02 w sprawie ze skargi J. T., M. L., B. G. i W. W. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza na rzecz A. Ł. od J. T., M. L., B. G. i W. W. solidarnie kwotę 400 (słownie: czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Kr 1647/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez J. T., M. L., B. G. i W. W. decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...], znak: [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę salonu samochodowego wraz z przyłączami na działce Nr [...] na terenie położonym na działce [...] obr. [...]. Pozwolenie zostało udzielone w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a inwestor wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego dla K.-[...] w K. z dnia [...] grudnia 2000 r., sygn. akt [...] w sprawie zezwolenia inwestorowi na zabudowę nieruchomości nr 16 i postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2001 r., sygn. akt [...] w sprawie oddalenia apelacji współwłaścicieli w/w działki o zezwolenie na czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Zdaniem organu inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Po rozpoznaniu odwołania J. T., W. W. i S. G. Wojewoda M. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, nie dopatrując się w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] wad prawnych. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że inwestycja jest zgodna z planem, inwestor posiadał prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane oraz uzyskał niezbędne uzgodnienia, a ponadto inwestycja nie narusza decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Skargę na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie wniosła J. T.. Zdaniem skarżącej inwestor nie dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane, współwłaściciele działki nr [...] nigdy nie udzielili zgody na budowę, nie jest następcą prawnym po K. C., a ponadto nie jest możliwe, aby inwestor nie wykupiwszy udziałów we współwłasności mógł budować na podstawie tylko postanowienia sądu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2006 r., uchylając decyzję I i II instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ale nie z przyczyn w niej wywiedzionych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ocenił, że podnoszony przez skarżącą zarzut niedysponowania nieruchomością na cele budowlane jest niezasadny. Po dokonaniu szczegółowej analizy akt postępowania administracyjnego, w tym projektu budowlanego, Sąd doszedł do przekonania, że organy nie spełniły wymogu z art. 35 Prawa budowlanego, ograniczając badanie w zakresie zgodności pozwolenia z planem zagospodarowania przestrzennego do analizy symboli obszarów, w których położona jest nieruchomość, bez dokładniejszego wyjaśnienia zgodności projektu z planem miejscowym i wykazania, dlaczego projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z ustaleniami tego planu. Ponadto Sąd wytknął brak w aktach wypisu i wyrysu z planu miejscowego, a także nieodniesienie się przez orzekające organy do - poddanych w wątpliwość w toku analizy akt przez Sąd - niektórych okoliczności związanych ze zgodnością projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu brak w aktach było oceny ustaleń zapisanych w załączniku opisowym nr 2 do w/w decyzji pkt 6 "warunków przestrzennych", zalecających zagospodarowanie powierzchni tej części działki zielenią, na której zaprojektowano jednak płyty ażurowe, czego nie przewidywał projekt zagospodarowania terenu z 2000 r., a także niewypowiedzenie się co do likwidacji słupów oświetleniowych, co ujęto w projekcie budowlanym, a czego nie przewidywała decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zastrzeżenia Sądu budziło też niewskazanie w projekcie budowlanym, który z projektantów opracowywał jego poszczególne części, a także niedołączenie wszystkich uprawnień projektantów, nadto nieprawidłowy sposób podzielenia projektu na 12 części oraz brak spisu zawartości w poszczególnych częściach. Do uchybień wskazanych przez Sąd należy też brak pieczęci na mapie, na której sporządzono projekt, świadczącej, że została ona przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz brak oddzielnych części opisowych do projektu zagospodarowania terenu i do projektu architektoniczno-budowlanego. Organowi odwoławczemu Sąd zarzucił niewypowiedzenie się, czy zachodzi sprzeczność między sentencją decyzji organu I instancji zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę salonu samochodowego wraz z infrastrukturą techniczną, a projektem budowlanym przewidującym pomieszczenia serwisowe, halę diagnostyki, część administracyjną i myjnię. W ocenie Sądu nie zostały spełnione warunki dające podstawę do wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto postępowaniu organów zarzucono naruszenie art. 7, 77 § 1, 10, 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. złożył A. Ł., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1/ art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez zbyt szeroką jego interpretację i przypisanie organowi I instancji obowiązków w zakresie szerszym niż wynikający z tego przepisu,

2/ art. 10 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji powinien zawiadomić strony postępowania o możliwości ponownego zapoznania się z aktami sprawy w sytuacji, kiedy korekty wprowadzone do dokumentacji miały charakter "czysto porządkowy" i nie wprowadzały żadnych istotnych zmian w dokumentacji i nie rzutowały na całość materiału dowodowego zebranego w postępowaniu,

3/ art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że współwłaściciele sąsiadującej z inwestycją nieruchomości - działki nr 15 powinni brać udział w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd prawidłowo uznał zarzuty skargi za bezpodstawne, a zastrzeżenia Sądu są nieuzasadnione. Podniesiono, że organ wydający pozwolenia na budowę nie jest właściwy do badania zgodności inwestycji z planem miejscowym w przypadku, gdy istnieje ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, publikowanym w dzienniku urzędowym i dla potrzeb postępowania wystarczające jest zacytowanie jego zapisów bez konieczności szczegółowego ich opisywania i wyjaśniania, a ponadto nie ma konieczności tworzenia wypisów i wyrysów z planu na potrzeby każdego postępowania. W skardze kasacyjnej podniesiono również, że badanie zgodności projektu z przepisami jest dopuszczalne, ale nie obowiązkowe. Skarżący potwierdził, że projekt budowlany jest niezgodny z przepisami, ale mimo to, jego zdaniem, merytorycznie odpowiada wymogom przewidzianym dla tego typu dokumentacji. Na koniec skarżący stwierdził, że projekt zawiera wszystkie prawem wymagane uzgodnienia i opinie oraz został sporządzony przez osoby do tego uprawnione.

Odpowiedź na powyższą skargę kasacyjną złożyły J. T. i W. W., wnosząc o jej oddalenie. Ich zdaniem decyzja o pozwoleniu na budowę narusza art. 35 Prawa budowlanego oraz art. 10 i 28 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd, rozpoznając sprawę, związany jest granicami skargi, czyli wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia. W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 p.p.s.a. trzeba stwierdzić, iż ma ona usprawiedliwione podstawy.

W skardze zasadnie zarzucono naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przez interpretację tej normy, która przypisuje organowi wydającemu decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wykonanie obowiązku wykraczającego poza treść tej normy prawnej.

Zarzut ten jest trafny, gdyż artykuł 35 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawiera wymogu szczegółowego wskazania w uzasadnianiu poszczególnych elementów procesu sprawdzenia zgodności. Sytuacja, w której efektem takiego sprawdzania byłoby stwierdzenie naruszenia kryteriów zawartych w planach, w decyzji o warunkach zabudowy i w przepisach technicznych wywoływałaby działania organu określone w ust. 3 tego przepisu. Wówczas też obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń stanowiłby istotny element postanowienia, wskazanego w art. 35 ust. 3 ustawy. Por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn akt II OSK 42/06, LEX nr 319173.

Za trafny należało też uznać argument skargi kasacyjnej odnoszący się do niezgodności pozwolenia na budowę z planem zagospodarowania przestrzennego. W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, zgodność zamierzonej inwestycji z obowiązującym planem miejscowym oceniana była w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (której podstawowym celem było stwierdzenie zgodności zamierzonej inwestycji z planem miejscowym) była wiążąca dla organu wydającego pozwolenie na budowę. W tym zatem zakresie organ wydający pozwolenie nie mógł prawa naruszyć. Organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo budowlane), jednakże funkcja tego przepisu ogranicza się do sprawdzenia, czy plan miejscowy nie uległ zmianie, a w związku z tym, czy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla danej inwestycji nie wygasła. Tym samym uznać należało, że organy w wyżej określonym zakresie przeprowadziły ocenę zgodności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, jak i z treścią postanowień planu, nie naruszając art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Dodać trzeba, że Sąd Wojewódzki prawidłowo wprawdzie przytoczył ust. 1 przepisu, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki decyzji, pominął jednak w swojej analizie ust. 2 art. 35, co skutkowało podjęciem przez Sąd Wojewódzki, niejako w zastępstwie organu, szerokiej analizy merytorycznej zarówno projektów, pozwolenia na budowę, jak i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz ustaleń planu, wyrażając wątpliwości co do przyjętych ustaleń.. Sądy administracyjne, sprawując kontrolę działalności organów administracji nie zastępują jednak organów w dokonywaniu ustaleń faktycznych sprawy. Sąd Wojewódzki przeoczył też, że w ówczesnym stanie prawnym przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinny być jedynie elementy wskazane w art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415, ze zm.), a nie szczegółowe rozwiązania, jak np. usytuowanie słupów oświetleniowych.

Odnosząc się do dostrzeżonych przez Sąd Wojewódzki naruszeń przepisów określających formę projektu budowlanego, a polegających na niewykazaniu na stronach tytułowych, jakie części opracowywali poszczególni projektanci, na wadliwym podziałem projektu na 12 części, czy też brakiem spisu treści oraz brakiem w aktach stosownych uprawnień budowlanych wskazać trzeba, że w uzasadnieniu wyroku zabrakło oceny co do wpływu tych naruszeń na wynik sprawy. Nie jest zaś wystarczające do przyjęcia, że uchybienia takie mogą prowadzić do uchylenia przez Sąd Wojewódzki pozwolenia na budowę, szczególnie wówczas, gdy kontroli decyzji administracyjnej Sąd dokonał po upływie ponad czterech lat od daty wejścia pozwolenia na budowę do obrotu prawnego. Przyznać też należało rację zarzutom skargi kasacyjnej, iż Sąd Wojewódzki nietrafnie ocenił stan sprawy, wskazując na zaistnienie naruszenia art. 10 i 28 k.p.a. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. Sąd Wojewódzki nie wykazał, że niepowiadomienie stron o czynności uporządkowania akt wpłynąć mogło na wynik sprawy. Podobnie też Sąd Wojewódzki nie wskazał, z jakich okoliczności należy wywodzić naruszenie interesu prawnego współwłaścicieli działki nr [...] i jaki wpływ na wynik postępowania mogło mieć ich pominięcie.

Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji winien dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu uwag wyżej przytoczonych.

Wobec usprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej zaistniała konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.