Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2997/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 124 § 2, art. 147, art. 149  § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b i c, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 4 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 200 ust. 1, art. 202 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1997 nr 124 poz 782
law: Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 417/15 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok, uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wojewody M. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz [...] kwotę 840 (osiemset czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. oddala wniosek [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 417/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Głównej Biblioteki [...] na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 10 stycznia 2001 r. Minister Zdrowia wystąpił o stwierdzenie nabycia przez Główną Bibliotekę [...] (dalej Biblioteka bądź skarżąca) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy [...] oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 51372 m2 w obrębie [...] oraz nabycia prawa własności budynków położonych na tym gruncie.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) decyzją z [...] lipca 2001 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2001 r.), na podstawie art. 202 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm., dalej ugn] - odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Główną Bibliotekę [...] (dalej Biblioteka) prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 51372 m2 w obrębie [...] oraz nabycia prawa własności budynków położonych na tym gruncie – wskazując na brak udokumentowanego prawa zarządu do gruntu.

Po rozpatrzeniu odwołania Ministra Zdrowia, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] września 2001 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2001 r.) uchylił decyzję z [...] lipca 2001 r. w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia z 10 stycznia 2001 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Na wniosek Głównej Biblioteki [...], Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast postanowieniem z [...] kwietnia 2002 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2001 r.

Po wznowieniu postępowania, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] listopada 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2002 r.) utrzymał w mocy swą decyzję z [...] lipca 2002 r., odmawiającą uchylenia decyzji z [...] września 2001 r.

W podjętych decyzjach Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że powołane przez Bibliotekę dokumenty nie dotyczyły prawa zarządu Biblioteki do gruntu, o uwłaszczenie którym wystąpiła w trybie art. 202 ugn.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Głównej Biblioteki [...], wyrokiem z 21 marca 2005 r., I SA/Wa 113/05 (dalej wyrok I SA/Wa 113/05) uchylił decyzję z [...] listopada 2002 r.

Minister Budownictwa, rozpatrując ponownie sprawę, po uzupełnieniu materiału dowodowego, decyzją z [...] czerwca 2006 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2006 r.) utrzymał w mocy, wydaną po wznowieniu postępowania, decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2002 r., odmawiającą uchylenia swej decyzji z [...] września 2001 r. Organ podniósł, że zgromadzone w sprawie dokumenty i poczynione ustalenia nie wskazują, by zostały odnalezione nowe dokumenty mające wskazywać na prawo zarządu do gruntu – dlatego też brak jest podstaw do zmiany decyzji z [...] lipca 2002 r.

Wojewoda [...], na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120, dalej rozporządzenie), decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2007 r.) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 9 lipca 1992 r. przez Centrum [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego, w W. przy [...], obręb [...], składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,7506 ha i nr [...] o pow. 5,1372 ha oraz nabycie prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na ww. gruncie.

Wnioskami z 17 lipca 2009 r. Główna Biblioteka [...], wystąpiła o:

1. stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nr [...], zarzucając nie zastosowanie się Ministra Budownictwa do wskazań zawartych w wyroku I SA/Wa 113/05 przez nie przeprowadzenie dowodów wskazanych przez stronę w trakcie prowadzonego postępowania, a co za tym idzie naruszenie art. 153 ppsa. Wskazano na rażące naruszenie art. 80 kpa przez dokonanie przez organ oceny treści decyzji, którą nie dysponował;

2. wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. nr [...] Wojewody [...], jako podstawę wskazując art. 145 § 1 pkt 4 kpa, tj., że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

Po rozpoznaniu powyższych wniosków:

A. Minister Infrastruktury decyzją z [...] czerwca 2011 r. nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z [...] lipca 2002 r. nr [...] Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. nr [...] uchylającej decyzję z [...] lipca 2001 r. nr [...] Wojewody [...] wydaną w przedmiocie odmowy uwłaszczenia Głównej Biblioteki [...] nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...] , położoną w W. przy [...], w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia z 10 stycznia 2001 r. i w tym zakresie umarzającej postępowanie I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy ww decyzję Wojewody [...];

B. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2012 r.) odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2007 r. nr [...] wskazując, że wnioskodawca nie legitymował się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją.

Na postanowienie z [...] maja 2012 r. zażalenie złożyła [Główna] Biblioteka [...] podnosząc, że Wojewoda w sposób nieuprawniony i przedwczesny uznał, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w niniejszym postępowaniu; pominął zgłoszony przez niego wniosek dowodowy; uniemożliwił wnioskodawcy wypowiedzenie się na temat dowodów i materiałów zebranych w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postępowania. Odwołująca podniosła, że przysługuje jej prawo nabycia prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] i własności posadowionej na niej budynków, co potwierdziła występując do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. nr [...] o odmowie przyznania odwołującej prawa użytkowania wieczystego ww gruntu.

Po rozpoznaniu zażalenia Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] czerwca 2013 r.) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] nr [...] z [...] maja 2012 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2007 r. stwierdzającą uwłaszczenie Centrum [...] nieruchomością położoną w W. przy [...] , obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] – w całości podzielając pogląd i argumentację organu I instancji.

W uzasadnieniu Minister Transportu podniósł, że w myśl art. 148 § 1 kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 148 § 2 kpa, termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem ww miesięcznego terminu.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b kpa następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa). Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa).

Wojewoda w postanowieniu z [...] maja 2012 r. stwierdził, że [Główna] Biblioteka [...] nie posiadała udokumentowanego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Nie zostało wykazane, że to jej, a nie Centrum [...] przysługuje prawo do tego gruntu. Biblioteka nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r.

W dalszej części uzasadnienia organ - oceniając kwestię posiadania przez Bibliotekę praw rzeczowych do działek nr [...] i [...] , powstałych z działki nr [...] - przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 13 listopada 2012 r. I SA/Wa 690/12 (dalej wyrok I SA/Wa 690/12) oddalił skargę [Głównej] Biblioteki [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. – tym samym podzielając pogląd, że w toku prowadzonych postępowań dokładnie wyjaśniono, że Biblioteka nie legitymowała się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości.

Po wnikliwej analizie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów - tj. protokołu przekazania budynku biurowego sporządzonego pomiędzy [...] Przedsiębiorstwem Geodezyjnym a Główną Biblioteką [...]; umowy przekazania ww. budynku; protokołu z 7 grudnia 1983 r. dotyczącego przekazania kluczy w ww budynku; pisma Prezydenta [...] z 2 sierpnia 1983 r. skierowanego do Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej; pisma z 14 września 1983 r. skierowanego przez Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej do Dyrektora Głównej Biblioteki [...] informującego o decyzji Ministra z [...] sierpnia 1983 r. polecającej ustalenie terminu i przejecie obiektu - ustalono, że odnoszą się one jedynie do budynku, a nie do gruntu.

W toku postępowań nadzorczych próbowano odnaleźć decyzję Urzędu [...] Wydziału Spraw Lokalowych z [...] sierpnia 1983 r. nr [...], na którą powoływała się Biblioteka twierdząc, że wynika z niej prawo zarządu do działki nr [...]. Okazało się jednak, że żadna instytucja, do której wystąpiono, nie miała tej decyzji w swych zbiorach.

Minister stwierdził, że z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 września 1987 r. I SA 664/87 wynika, że decyzja Naczelnika [...] z [...] września 1983 r. dotyczyła jedynie przydziału lokalu użytkowego (Pawilonu nr [...] ) w budynku nr [...] przy ul. [...] w W. na rzecz Głównej Biblioteki [...], a nie dotyczyła praw do gruntu. Samo przekazanie lokalu nie jest równoznaczne z przekazaniem gruntu i sprawowaniem nad tym gruntem zarządu, zatem poszukiwana decyzja nie jest decyzją zarządową.

Zaznaczył, że prawa zarządu gruntem nie można domniemywać (wyrok NSA z: 6.2.2013 r., l OSK 1696/11; 23.1.2013 r., I OSK 1517/11), a powoływane przez wnioskodawcę dokumenty oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazują, by na rzecz Głównej Biblioteki [...] została wydana decyzja przyznająca prawo zarządu (użytkowania) do przedmiotowego gruntu, czy też umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, zawarta za zgodą właściwego organu, bądź umowa o nabyciu nieruchomości.

Zatem - analizując raz jeszcze omówione wyżej dokumenty - organ nadzorczy stwierdził, że nie wynikają z nich żadne prawa rzeczowe do działki nr [...] na rzecz Biblioteki [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27.1.2009 r., II OSK 23/08 stwierdził, że w razie żądania wznowienia postępowania administracyjnego na tej podstawie, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji (art. 149 § 3 kpa) z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną, bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 30.9.2011 r., II SA/Łd 146/11 stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. Nie można w drodze odmowy wznowienia postępowania odmówić osobie, która uważa się za stronę, możliwości wykazania jej interesu prawnego, a zatem przesłanki materialnoprawnej żądania. Odmowa wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Jeśli nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, wówczas należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że w toku niniejszego postępowania właściwie ustalono, że Biblioteka nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającą uwłaszczenie Centrum [...] nieruchomością położoną w W. przy [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...].

Ustalono to na podstawie zarówno akt Wojewody [...], jak również wyników przeprowadzonych postępowań nadzorczych zakończonych decyzjami Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. i Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. - odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r., i ponownej analizy zgromadzonych dowodów.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Biblioteka [...].

Zaskarżonej decyzji (winno być postanowieniu) zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 138 § 1 w zw. z art. 149 § 3 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji odmawiającego wznowienia postępowania z uwagi na brak posiadania przez skarżącą statusu strony, w sytuacji gdy brak posiadania przez skarżącą statusu strony nie był oczywisty, a stwierdzenie powyższej okoliczności wymagało analizy akt sprawy, w tym również dokumentów pochodzących z akt innego postępowania administracyjnego, o dopuszczenie dowodu z których skarżąca wnioskowała we wniosku o wznowienie postępowania;

2. art. 138 § 1 w zw. z art. 7, 10, 77 § 1, 78 § 1, 80 oraz art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w związku z art. 126 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji nieprzeprowadzenia przez ten organ z urzędu wnikliwego i kompleksowego postępowania dowodowego w przedmiocie posiadania przez skarżącą statusu strony oraz pominięcie wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą na tę okoliczność, bez wyjaśnienia skarżącej przyczyn nieprzeprowadzenia tego dowodu;

3. art. 124 § 2 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa przez nieodniesienie się w zaskarżonym postanowieniu do większości zarzutów podniesionych przez skarżącą i ograniczenie się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do omówienia jedynie przebiegu innego postępowania administracyjnego, w którym badana była okoliczność przysługiwania skarżącej prawa do ww nieruchomości;

4. art. 138 § 1 w zw. z art. 91 § 1 pkt 4 kpa przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji w sytuacji niezawieszenia przez ten organ postępowania do czasu zakończenia innego postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, w którym badana była okoliczność przysługiwania skarżącej prawa do ww nieruchomości, w sytuacji gdy organ zaniechał prowadzenia własnego postępowania dowodowego i oparł się na znanych na dzień wydania postanowienia ustaleniach z tego postępowania.

W związku z tym wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonej decyzji (winno być postanowienia) oraz poprzedzającej ją decyzji (winno być postanowienia) Wojewody [...] - na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 ppsa; 2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych; 3. ewentualnie zawieszenie niniejszego postępowania - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej skarżącej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13.11.2012 r., I SA/Wa 690/12.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie wniesionej skargi podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Po zapoznaniu się z wnioskiem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 10 października 2013 r. zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ppsa.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ppsa sąd może zawieść postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała okoliczność uzasadniająca zawieszenie postępowania. Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy bowiem od wyniku postępowania zawisłego przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Dnia 17 kwietnia 2013 r. temu ostatniemu Sądowi przekazano skargę kasacyjną wniesioną na wyrok I SA/Wa 690/12 oddalający skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2002 r. nr [...] odmawiającą, po wznowieniu postępowania, uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] września 2001 r. nr [...] uchylającej decyzję Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2001 r., wydaną w przedmiocie odmowy uwłaszczenia Głównej Biblioteki [...] nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], położoną w W. przy [...], w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia z 10 stycznia 2001 r. i w tym zakresie umarzającej postępowanie przed organem I instancji, zaś w pozostałym zakresie utrzymującą w mocy ww decyzję Wojewody [...]. Z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależy od wyniku postępowania sądowego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanego skargą kasacyjną wniesioną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 690/12 - bowiem dotyczy tej samej nieruchomości - postępowanie należało zawiesić.

Postanowieniem z 17 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podjął zawieszone postępowanie – w związku z wydaniem wyroku z 16 grudnia 2014 r. I OSK 861/13 Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrokiem tym Sąd oddalił skargę kasacyjną uznając, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji była prawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 417/15, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że istota niniejszej prawy sprowadza się do określenia, czy organ orzekający w kontrolowanym przez Sąd orzeczeniu, w sposób prawidłowy zastosował przepisy o wznowieniu postępowania. Wznowienie postępowania jest instytucją o charakterze nadzwyczajnym i jako takie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej. W postępowaniu wznowieniowym odróżnia się dwa etapy.

W toku pierwszego etapu organ wstępnie bada dopuszczalność wznowienia postępowania, zachowanie terminu i weryfikuje czy strona wskazała ustawową podstawę wznowienia. Natomiast ocena przesłanek wznowienia postępowania realizowana jest dopiero w drugim etapie postępowania. Organ bada wówczas, czy prócz wskazanej przez podmiot inicjujący postępowanie podstawy wznowienia, spełnione są inne ustawowe przesłanki wzruszenia tej decyzji.

W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania, wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia z art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 kpa i czy podanie o wznowienie zostało wniesione z zachowaniem terminów z art. 148, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 kpa.

Na tym etapie organ ocenia, czy wniosek pochodzi od strony. Zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony – z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (jak w niniejszej sprawie) następuje tylko na żądanie strony.

Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania może nastąpić tylko z trzech przyczyn: 1. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną; 2. podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione po upływie terminu, o jakim mowa w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 i art. 145b § 2 kpa; 3. w podaniu o wznowienie nie powołano żadnej z przyczyn wznowienia określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 kpa.

W niniejszej sprawie organy orzekające w sprawie nie kwestionowały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 kpa i że strona podała przyczynę wznowienia. Podniosły natomiast brak posiadania przymiotu strony przez Bibliotekę w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] października 2007 r. stwierdzającą uwłaszczenie Centrum [...] nieruchomością położoną w W. przy [...] , obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...].

Pojęcie strony definiuje art. 28 kpa, który stanowi, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. By stać się stroną postępowania administracyjnego należy wykazać interes prawny w rozstrzygnięciu sprawy.

W postępowaniu uwłaszczeniowym toczącym się na podstawie art. 200 ugn jego stronami - prócz Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości i państwowej osoby prawnej legitymującej się w dniu 5 grudnia 1990 r. prawem zarządu do tego gruntu - może być tylko podmiot, który wykaże, że to jemu a nie osobie prawnej, która domaga się uwłaszczenia, przysługuje prawo do gruntu. Jednym z podstawowych warunków stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego gruntu jest legitymowanie się udokumentowanym tytułem prawnym w postaci prawa zarządu nieruchomości ustanowionego w formie prawem przewidzianej.

[Główna] Biblioteka [...] nie wykazała, że ma interes prawny – a co zatem idzie, że ma przymiot strony - w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2007 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 9 lipca 1992 r. przez Centrum [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu, położonego w W. przy [...], obręb [...], składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] o pow. 0,7506 ha i nr [...] o pow. 5,1372 ha oraz nabycie prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na ww gruncie.

Wręcz przeciwnie - z akt administracyjnych niniejszej sprawy ewidentnie wynika, że nie ma ona przymiotu strony, gdyż nie ma udokumentowanego tytułu prawnego do tej nieruchomości w postaci prawa zarządu ustanowionego w formie prawem przewidzianej.

Przed wydaniem decyzji z [...] października 2007 r. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2001 r. - wydaną na podstawie art. 202 w zw. z art. 200 ugn - odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Główną Bibliotekę [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w W. przy [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. 51372 m2 w obrębie [...] oraz nabycia prawa własności budynków położonych na tym gruncie - wskazując na brak udokumentowanego prawa zarządu do gruntu.

Po rozpatrzeniu odwołania Ministra Zdrowia, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z [...] września 2001 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części nie objętej wnioskiem Ministra Zdrowia z 10 stycznia 2001 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałym zakresie zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

Minister Budownictwa decyzją z [...] czerwca 2006 r. utrzymał w mocy, wydaną po wznowieniu postępowania, decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] lipca 2002 r. odmawiającą uchylenia swojej decyzji z [...] września 2001 r.

Zatem – w momencie wydania decyzji z [...] października 2007 r. stwierdzającej nabycie przez Centrum [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu – była już prawomocna decyzja z [...] lipca 2001 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Główną Bibliotekę [...] prawa użytkowania wieczystego tegoż gruntu (z uwagi na brak prawa zarządu).

Również w momencie wydania przez Wojewodę postanowienia z [...] maja 2012 r. odmawiającego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. (ze wskazaniem, że wnioskodawca nie legitymował się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ww decyzją), była już wydana decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r., utrzymująca w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2011 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r.

Minister Transportu postanowieniem z [...] czerwca 2013 r. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody z [...] maja 2012 r. w sytuacji, gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. I SA/Wa 690/12 oddalił skargę [Głównej] Biblioteki [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] lutego 2012 r.

Także wyrok w niniejszej sprawie zapadł po tym, jak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - przyłączając się do stanowiska skarżącej - zawiesił postępowanie sądowe z uwagi na fakt, że rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od wyniku postępowania sądowego toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wywołanego skargą kasacyjną wniesioną od wyroku I SA/Wa 690/12. Następnie podjął zawieszone postępowanie – w związku z wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku oddalającego skargę kasacyjną.

Sąd I instancji uznał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały, że Biblioteka nie ma przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. stwierdzającą uwłaszczenie Centrum [...] nieruchomością położoną w W. przy [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr [...] i [...] oraz nabycie prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na ww gruncie – gdyż nie posiada ona udokumentowanego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, co ewidentnie wynika z całego postępowania administracyjno-sądowego w sprawie dotyczącej rozpoznania wniosku Ministra Zdrowia z 10 stycznia 2001 r. o stwierdzenie nabycia przez Główną Bibliotekę [...] prawa użytkowania wieczystego ww gruntu oraz nabycia prawa własności budynków położonych na tym gruncie.

Ponieważ zostało niezbicie wykazane, że skarżąca nie ma przymiotu strony - zatem wniosek o wznowienie postępowania złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego - dlatego też można było zastosować procedurę określoną w art. 149 § 3 kpa bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa.

Sąd uznał, że organy obu instancji wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły przy tym przekonująco swe stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu I instancji.

Skargę kasacyjną wywiodła Główna Biblioteka [...], reprezentowana przez r. pr. J. K., zaskarżając wyrok I SA/Wa 417/15 w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

I. art. 135, 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 151 w zw. z art. 3 § 1 ppsa w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej pusa) oraz w zw. z:

1. art. 147 i 149 § 3 kpa przez oddalenie skargi na postanowienie z [...] czerwca 2013 r. na skutek błędnego zaakceptowania stanowiska Ministra Transportu, zgodnie z którym weryfikacja twierdzenia składającego podanie o wznowienie postępowania (skarżącej), że jest on stroną, może nastąpić przed wznowieniem postępowania i stanowić podstawę do odmowy jego wznowienia, nawet w sytuacji, gdy w oparciu o analizę podania skarżącej nie można w sposób oczywisty stwierdzić, że wnoszący podanie nie jest stroną;

2. art. 149 § 1 kpa przez oddalenie skargi na postanowienie z [...] czerwca 2013 r., w sytuacji gdy organ ten nie zastosował powołanego przepisu prawa i nie wydał postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, mimo powołania się przez skarżącą we wniosku o wznowienie postępowania na ustawową przesłankę wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i zachowania przez skarżącą terminu, o którym mowa w art. 148 kpa;

3. art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120) przez oddalenie skargi na postanowienie z [...] czerwca 2013 r. mimo badania przez Ministra Transportu okoliczności skarżącej statusu strony bez uprzedniego wznowienia postępowania, jak również mimo oparcia się przez organ w ww badania wyłącznie na dowodach i ustalenia zgromadzonych w ramach innego postępowania administracyjnego (w ramach którego odmówiono skarżącej stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego spornej nieruchomości), bez poczynienia przez organ żadnych samodzielnych ustaleń, w szczególności bez wezwania skarżącej do wskazania nazwisk świadków lub złożenia oświadczenia w przedmiocie przysługiwania skarżącej prawa zarządu do spornej nieruchomości, jak również bez uwzględnienia wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą;

4. art. 28 i 147 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 i art. 202 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z "2015 r., poz. 782") przez oddalenie skargi na postanowienie z [...] czerwca 2013 r. na skutek błędnego zaakceptowania stanowiska Ministra Transportu, zgodnie z którym skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu;

5. art. 124 § 2 kpa przez oddalenie skargi na postanowienie z [...] czerwca 2013 r. w sytuacji nienależytego uzasadnienia przez organ przyczyn uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony w postępowaniu;

II. art. 141 § 4 ppsa przez nieodniesienie się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób szczegółowy i przekonujący, do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi; w każdym z ww przypadków zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych; rozpoznanie skargi na rozprawie.

W sprawie nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Na rozprawie dnia 5 września 2017 r. uczestnik postępowania Centrum [...], reprezentowany przez r. pr. K. T., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 147 i 149 § 3 kpa okazał się zasadny.

Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 § 3 kpa). Ustawa z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), wprowadziła zmianę formy odmowy. W doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że zmiana ta jest zasadnicza, oznacza że podstawą do odmowy mogą być tylko względy formalne, a nie merytoryczne (np. badanie legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania; wyrok NSA z 7.5. 2013 r., I OSK 2185/11, Lex 1343871, aprobowany przez M. Jaśkowską w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2017, uw. I.4 do art. 149). Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania jest możliwe tylko w razie, gdy wznowienie postępowania z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych jest niedopuszczalne... Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 804, nb 6, 7).

W kontrolowanej sprawie skarżąca od początku powoływała się na swój interes prawny w postępowaniu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] października 2007 r. Co do zasady w sytuacji gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, że przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, to weryfikacja tych twierdzeń następuje w następnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania (wyrok NSA z 20. 8.2010 r., II OSK 1332/09, Lex 737704, aprobowany przez M. Jaśkowską – op. cit., uw. I.4 do art. 149). Do wydania postanowienia z [...] maja 2012 r. doszło z naruszeniem zasady, że badanie legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania nie może odbywać się bez udziału podmiotu, który powołuje się na swój interes prawny w danej sprawie, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających, czego nie dostrzegł w zaskarżonym postanowieniu Minister Transportu, a następnie Sąd I instancji.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 149 § 1 kpa. Trafnie skarżąca wskazuje, że skoro we wniosku o wznowienie postępowania wskazała ustawową podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) a wskazanie to nie było pozorne i dochowała terminu z art. 148 § 2 kpa, to organ miał obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że nie można odmówić wznowienia postępowania, jeżeli żądanie wznowienia postępowania zostało zgłoszone przez stronę w ustawowym terminie i jeżeli została wskazana ustawowa podstawa wznowienia (wyrok NSA z: 28.8.1996 r., SA/Ka 2966/95, Lex 27283; 14.6. 1999 r., IV SA 2397/98, Lex 47857; 30.9.1999 r., IV SA 1532/97, Lex 47775, aprobowane przez P. M. Przybysza, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, uw. 2 do art. 149).

Zasadnie skarżąca podniosła naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 kpa w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. nr 23, poz. 120). Mimo że postępowanie o wznowienie postępowania nie zostało wszczęte, Wojewoda, a następnie Minister Transportu, powołując się na szereg okoliczności faktycznych, wynikających z dowodów zgromadzonych w odrębnym postępowaniu, ocenili że skarżąca nie wykazała, że ma interes prawny w kontrolowanym postępowaniu, mimo że skarżąca poza postępowaniem nie mogła wnioskować o przeprowadzenie dowodów w postępowaniu wznowieniowym. W szczególności pozbawiło to skarżącą możliwości dowodzenia dysponowania dotychczasowym prawem zarządu do nieruchomości na podstawie zeznań świadków lub oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 kpa (§ 4 ust. 3 i 4 rozporządzenia).

W orzecznictwie dominuje pogląd, że weryfikacja twierdzenia składającego podanie o wznowienie, że jest on stroną, następuje dopiero po wznowieniu postępowania (np. wyrok WSA w Warszawie z 25.4.2007 r., IV SA/Wa 295/07, Lex 339449; wyrok NSA z: 8.1.2008 r., II OSK 1778/06, Lex 508818; 2.2.2009 r., II OSK 1909/07, Lex 517008; 10.7.2009 r., II OSK 1126/08, Lex 555742). Wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z tego powodu, że podanie o wznowienie nie zostało złożone przez stronę, jest możliwe wówczas, gdy z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną (wyrok NSA z: 7.1.2009 r., II OSK 1747/07, Lex 484887; 20.5.2010 r., II OSK 910/09, Lex 706952; 8.2.2011 r., II OSK 259/10, Lex 1071227; 18.1.2011 r., II OSK 95/10, Lex 953098). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zachodziła.

Stwierdzenie potrzeby badania akt sprawy w celu ustalenia legitymacji wnioskodawcy oznacza konieczność wznowienia postępowania i zbadania w jego toku tej kwestii (wyrok NSA z 6.5.2011 r., II OSK 761/10, Lex 992626). W orzecznictwie spotyka się także sformułowanie, że kwestia braku legitymacji wnioskodawcy winna być bezsporna, by organ mógł na tym etapie procedowania odmówić wznowienia postępowania (wyrok NSA z 19.5.2010 r., II OSK 893/09, Lex 597941). W konsekwencji przyjmuje się istnienie swoistego domniemania konieczności wznowienia postępowania w przypadku pojawienia się jakichkolwiek wątpliwości co do istnienia legitymacji skargowej (wyrok NSA z 15.10.2008 r., II OSK 1205/07, Lex 1012232, aprobowane przez P. M. Przybysza – op. cit., uw. 4 do art. 149; wyrok NSA z 23.6.2010 r., II OSK 965/09, akceptowany przez M. Jaśkowską – op. cit., uw. II.4 do art. 149), który to pogląd Naczelny Sąd Administracyjne w niniejszym składzie podziela.

Zarzut naruszenia art. 28 i 147 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 i art. 202 ust. 1 i 2 ugn, w części dotyczącej naruszenia art. 200 ust. 1 i art. 202 ust. 1 i 2 ugn, nie został skonstruowany dostatecznie starannie – jako wzorzec kontroli autor skargi kasacyjnej wskazał ustawę o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. Dz. U. z "2015 r. poz. 782" ze zm., mimo że ów jednolity tekst wszedł w życie dnia 11 czerwca 2015 r. W istocie wzorcem kontroli winna być ustawa o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu j.t. 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji (art. 133 § 1 ppsa; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1).

Mimo tej niedoskonałości, zarzut ów nadawał się do rozstrzygnięcia (uchwała I OPS 10/09). Z tych samych względów, co zarzut I.3, usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ppsa w zw. z art. 28 i 147 kpa w zw. z art. 200 ust. 1 i art. 202 ust. 1 i 2 ugn. Na tym etapie postępowania organy obu instancji nie miały podstaw do uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony w kontrolowanym postępowaniu.

Trafnie skarżąca kasacyjnie podnosi, że zaskarżone postanowienie w sposób niewystarczający wskazuje przyczyny uznania, że skarżącej nie przysługuje status strony w kontrolowanym postępowaniu (art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 kpa), czego Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie dostrzegł. Wskazany w uzasadnieniu postanowienia wyrok NSA z 27.1.2009 r. II OSK 23/08 zapadł pod rządem art. 149 w dawnym stanie prawnym (sprzed wejścia w życie ustawy z 3 grudnia 2010 r., która dokonała zasadniczej zmiany, wykluczającej względy merytoryczne odmowy - w szczególności badanie legitymacji jednostki żądającej wznowienia postępowania; B. Adamiak – op. cit. s. 804, nb 6). Drugi z przywołanych przez Ministra Transportu wyrok - z 30.9.2011 r. II SA/Łd 146/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (s. 5 uzasadnienia postanowienia z 28 czerwca 2013 r.), oparty jest na poglądzie przeciwnym, niż wyrażony w zaskarżonym postanowieniu, na co wskazują: sentencja wyroku II SA/Łd 146/11; pogłębione uzasadnienie tego wyroku (Lex 965502) i przywołane wyroki NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych, opowiadających się za przeciwną niż prezentowana w uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2013 r. wykładnią art. 149 § 3 kpa.

Usprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa przez niewystarczające odniesienie się do zarzutów skargi. Uproszczeniem jest wskazanie w uzasadnieniu wyroku, że jedną z trzech przyczyn (przy czym w doktrynie wskazuje się jedynie dwie przyczyny) jest wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną. Wobec nie zaistnienia w kontrolowanej sprawie sytuacji, w której z samego podania o wznowienie wynika w oczywisty i niebudzący wątpliwości sposób, że wnoszący to podanie nie jest stroną, brak było podstaw do uznania przez Sąd I instancji, że "Biblioteka... nie wykazała, że ma interes prawny – a co za tym idzie, że ma przymiot strony – w żądaniu wznowienia postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z [...] października 2007 r. nr [...]". Wykazanie interesu prawnego może w tej sytuacji być przedmiotem badania dopiero w drugiej fazie postępowania – po wznowieniu postępowania w sprawie. Postępowanie dowodowe, na które powołał się Sąd I instancji, należy ocenić jako niepełne, skoro czynności w pierwszej fazie postępowania, podjęte przez organ z urzędu przed wydaniem takiego postanowienia nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (M. Jaśkowska – op. cit., uw. I.2 do art. 149 kpa). Na konieczność zapewnienia możliwości odniesienia się strony do zebranych dowodów wskazał wiążąco Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku I SA/Wa 113/05, wskazując na naruszenie art. 7, 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa (art. 153 ppsa), gdy możliwość odniesienia się do zebranych dowodów powstaje dopiero w drugiej fazie postępowania – po wznowieniu postępowania postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 kpa. Wznawiając postępowanie postanowieniem z [...] kwietnia 2002 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie miał wątpliwości co do przymiotu strony Głównej Biblioteki [...] w owym postępowaniu (art. 28 kpa). Uzasadnienie postanowienia z [...] czerwca 2013 r. ma niewiele ponad 5 stron, lecz w zakresie istotnym dla podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 3 kpa, nie jest pogłębione. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa). Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 ppsa wyrokiem I SA/Wa 417/15 oddalił skargę.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Skoro zaskarżone postanowienie narusza art. 149 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie. Na podstawie art. 135 ppsa w zw. art. 149 § 3 kpa konieczne było także uchylenie postanowienie z [...] maja 2012 r.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewoda [...], kierując się zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 § 1 kpa), rozstrzygnie postanowieniem o żądaniu wznowienia postępowania w sprawie (art. 149 § 1 kpa), uwzględniwszy ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w niniejszym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 153 ppsa).

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, bowiem przepisy art. 203-210 ppsa nie dają podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania kasacyjnego między skarżącym kasacyjnie a uczestnikiem postępowania.