Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1256/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Regionalnego [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia [...] marca 2005 r., Nr [...], Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi – M. W. pozwolenia na budowę budynku magazynowo-biurowo-handlowego wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektrycznej i wodociągowej na działce nr ewid. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w P..

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...], po wszczęciu postępowania z urzędu w związku ze sprzeciwem Prokuratora Prokuratury Regionalnej [...], stwierdził nieważność ww. decyzji Starosty.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł inwestor.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), uchylił ww. decyzję Wojewody w całości i odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty.

Organ odwoławczy wskazał, że inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.). W odniesieniu zaś do treści planu miejscowego (uchwała Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2004 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P. - teren ograniczony ul. [...],[...],[...], a torami kolejowymi relacji [...]; Dz. Urz. Woj. [...]) oraz zapadłego wyroku NSA o sygn. akt II OSK 289/09, wskazał, że ww. decyzja Starosty zapadła z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z uwagi na niezgodność funkcji przedmiotowego obiektu z przeznaczeniem terenu. Jednocześnie stwierdził, że nie podziela stanowiska organu I instancji, iż stwierdzone naruszenie ma charakter rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W przekonaniu GINB, treść § 45 ust. 3 planu miejscowego nie pozwala na stwierdzenie, że na terenie MNU1 gdzie dopuszczone są usługi nieuciążliwe, które nie stanowią zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym i pożarowym oraz które nie stanowią przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko – wydanie ww. decyzji Starosty spowoduje niemożliwie do zaakceptowania skutki społeczno-gospodarcze. Z ww. kryteriów, które przyjął lokalny prawodawca wynika, że planowana inwestycja nie stanowi istotnego zagrożenia dla ochrony ww. wartości i celów. Ponadto przedmiotowa inwestycja posiada wymagane prawem uzgodnienia: sanitarne i przeciwpożarowe oraz nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Ponadto GINB zwrócił uwagę, że w bezpośrednim otoczeniu inwestycji znajduje się wiele obiektów o podobnej funkcji, parametrach i kubaturze, co powoduje, że nie można uznać aby przedmiotowa inwestycja naruszała ład przestrzenny, o jakim mowa w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dlatego też nie sposób przyjąć, że stwierdzone naruszenie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu określonego w ww. planie miejscowym stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem stwierdzić, że powyższe naruszenie spowodowało dopuszczenie do realizacji inwestycji, która w żaden sposób nie koresponduje z otoczeniem, w sposób jaskrawy naruszając ustalony ład przestrzenny i burząc pożądany przez lokalnego prawodawcę krajobraz i estetykę.

Zdaniem GINB, w okolicznościach niniejszej sprawy – tj. w sytuacji, gdy sporna inwestycja nie stanowi zagrożenia sanitarnego i pożarowego dla funkcji mieszkaniowej, koresponduje ze swym otoczeniem, zaś od dnia jej wydania upłynęło ponad 12 lat – stwierdzone wyżej naruszenie nie wywołuje skutków społeczno-gospodarczych, które byłyby niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Ponadto parametry projektowanego obiektu nie naruszają rażąco, określonych w § 45 ust. 5 ww. planu miejscowego, ustaleń co do wysokości zabudowy, ilości miejsc parkingowych, maksimum zabudowy działki, wielkości powierzchni biologicznie czynnej oraz nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem GINB, badana decyzja nie narusza także rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (§ 12 ust. 1 i 2, § 13, § 19, § 23, § 57 i § 60). Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że zatwierdzony projekt budowlany spornej inwestycji został sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane. Projektanci złożyli oświadczenia, stosownie do art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, o zgodności projektu z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Decyzją z [...] października 2004 r., znak: [...], Marszałek Województwa [...] zwolnił inwestora od zakazu dotyczącego zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych rzeki S., określając warunki zastępcze zapewnienia ich bezpieczeństwa.

Zdaniem GINB, analiza ww. decyzji Starosty z 2005 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, w tym przepisów ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prokurator Regionalny [...], domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne uznanie, iż przywołany art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania wobec ww. decyzji Starosty z 2005 r. i w konsekwencji uchylenie decyzji ww. Wojewody z 2017 r., podczas gdy prawidłowa ocena okoliczności sprawy wskazuje, iż ww. decyzja Starosty wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, tj. w sytuacji niebudzącej wątpliwości niezgodności z planem miejscowym.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 448/18, uwzględniając skargę, odwołał się do charakteru postępowania nieważnościowego oraz wskazał na czym polega przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. rażącego naruszenia prawa. Ponadto wskazał na ocenę prawną zwartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 289/09, w którym oceniono, że dla przedmiotowej inwestycji funkcja magazynowa jest sprzeczna z obowiązującym na tym obszarze miejscowym planem zagospodarowania terenu oraz, że pozwolenie na budowę zostało wydane w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która uprzednio została wyeliminowana z obrotu prawnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] września 2004 r. Natomiast z treści planu miejscowego wynika, że funkcją wykluczoną na wskazanym obszarze działania planu jest funkcja magazynowa. Nie ma w nim mowy o możliwości lokalizowania tam obiektów magazynowych. Skoro zapisy planu dopuszczały jedynie zabudowę mieszkaniową z nieuciążliwymi usługami to oczywistym jest, że zlokalizowanie na terenie oznaczonym symbolem MNU1 obiektu z funkcją magazynową oznacza rażące naruszenie zapisów planu. Organ błędnie wywiódł z § 45 ust. 3 planu miejscowego, że realizacja inwestycji objętej pozwoleniem na budowę nie stwarza zagrożenia wskazanego w tym przepisie. Ponadto wskazana argumentacja organu zachowuje swą aktualność wyłącznie w przypadku omawiania funkcji usługowej obiektu, nie znajduje natomiast uzasadnienia w odniesieniu do niewątpliwie zaprojektowanej funkcji magazynowej.

Zdaniem Sądu, organ błędnie przyjął także, że stwierdzone naruszenie nie może zostać zakwalifikowane jako rażąco naruszające prawo z uwagi na znaczny upływ czasu, oraz z uwagi na fakt zlokalizowania na omawianym terenie także innych obiektów o podobnej funkcji.

W odniesieniu do przesłanki "znacznego upływu czasu" od wydania decyzji, Sąd wyjaśnił, że w sprawie organ wadliwie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego wydany w sprawie P 46/13. Na jego podstawie nie można wywieść jaki konkretnie znaczny upływ czasu powinien w danej sprawy zaistnieć. W drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z dnia 19 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 651/14). Natomiast w każdej sprawie oceny należy dokonywać w sposób zindywidualizowany, z uwzględnieniem interesu tak uprawnionego z decyzji, jak również innych osób, bezpośrednio nią dotkniętych. Koncentrowanie się jedynie na długości okresu obowiązywania decyzji i nabyciu na jej podstawie przez jej adresata (inwestora) określonych uprawnień do zabudowy, z jednoczesnym pomijaniem negatywnych skutków jakie decyzja ta w dalszym ciągu wywołuje względem innych podmiotów, naruszając ich prawa, nie może zostać uznane za prawidłowe. Organy i sądy mają obowiązek rozważać sporne interesy stron postępowania, a zasada trwałości decyzji ostatecznych nie jest zasadą bezwzględną. Ponadto ww. wyrok TK, jako zakresowy, nie prowadzi do zmiany normatywnej treści, a w szczególności derogacji tego przepisu i konieczne jest w tym względzie dopiero – jak stwierdził sam Trybunał – dokonanie przez ustawodawcę stosowanych zmian w prawie.

W odniesieniu zaś do wskazywanego zagospodarowania na sąsiednich nieruchomościach Sąd stwierdził, że rozpoznaje indywidualną sprawę w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Tym samym okoliczności odnoszące się do innych nieruchomości, gdzie wzniesiono zabudowę w nieznanych sądowi okolicznościach faktycznych i odmiennym stanie prawnym sprawy, nie mogą mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd stwierdził, że ww. decyzja Starosty z 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego w zw. § 43 ust. 3 [powinno być "§ 45 ust. 3"] planu miejscowego. Sąd podzielił w tym względzie argumentację wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17, posiadającego w ocenie Sądu, uniwersalne znaczenie dla oceny kwestii zgodności inwestycji z planem miejscowym.

Ostatecznie Sąd uznał, że nie zasługuje na ochronę prawną akt administracyjny, którym zaniedbano potrzebę uwzględnienia zapisów planu miejscowego i to o charakterze podstawowym. Działanie takie narusza elementarną zasadę praworządności, mającą równoważne znaczenie co eksponowana przez organy i Inwestora zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Trwałość decyzji ostatecznej nie jest bowiem wartością samą w sobie.

Sąd nie mógł nie dostrzec i przejść do porządku dziennego nad zignorowaniem przez inwestora i organy przepisów prawa miejscowego, określających ład przestrzenny na danym terenie. Ład ten jest bowiem gwarantem powstawania na danym terenie wyłącznie obiektów dopuszczonych przez plan miejscowy. Prawidłowe skonsumowanie postanowień planu miejscowego w procesie inwestycyjnym jest obowiązkiem inwestora i właściwego organu. Obowiązek ten ma gwarantować zrealizowanie każdego zamierzenia budowlanego zgodnie z obowiązującym prawem (m.in. planem miejscowym), co ma zabezpieczyć uzasadnione interesy osób trzecich.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył inwestor, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 Prawa budowlanego w zw. z "§ 43 ust. 3" planu miejscowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnia zaskarżonego wyroku wobec niewskazania przez Sąd, w jaki sposób charakter naruszonego przepisu oraz jakie racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje zaskarżona decyzja o pozwoleniu na budowę przemawiają za uznaniem naruszenia prawa za rażące;

- naruszenie art. 2 Konstytucji RP, w sprzeczności z którym pozostaje przepis art. 156 § 2 K.p.a., w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – W. W. i wniósł o jej oddalenie oraz przestawił stosowną argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2019 r. M. W. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2022 r. W. W. przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

W związku z zarządzeniem z dnia 8 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej.

Argumentacja skargi kasacyjnej, kwestionująca ocenę co do oczywistej niezgodności funkcji magazynowej z dopuszczoną w planie miejscowym funkcją usługową, nie jest przekonująca. Wynika to z tego, że treść planu miejscowego nie stwarza możliwości do wywiedzenia, że jeżeli brak jest w odniesieniu do przedmiotowego terenu wskazania katalogu dopuszczonych konkretnych usług, a wykluczenia innych, tak jak czyni to plan miejscowy w § 45 ust. 3, to możliwym jest zrealizowane funkcji magazynowej na terenie mieszkaniowym gdzie dopuszczono usługi, które nie stanowią zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym i pożarowym oraz dla których wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej, która może wymagać sporządzania raportu oddziaływania na środowisko.

Po pierwsze, w omawianym zakresie nie wykazano, aby w ramach funkcji usługowej zawierała się też funkcja magazynowa. Nie przedstawiono w tym zakresie w skardze kasacyjnej spójnego i przekonującego wywodu. Jeżeli strona skarżąca stoi na stanowisku, że Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego treść planu miejscowego w § 45 ust. 3 nie dotyczy funkcji magazynowej, to najpóźniej w skardze kasacyjnej powinna wykazać, że jest inaczej. Dlatego też nie podważono skutecznie w skardze kasacyjnej oceny Sądu, według której kwestie wynikające z § 45 ust. 3 planu miejscowego, a dotyczące braku zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym, pożarowym lub też braku wymogu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, mają znaczenie dla zlokalizowania funkcji usługowej, ale nie – magazynowej.

Po drugie, w tym zakresie inwestor pomija ocenę prawną (wiążącą stosownie do art. 170 p.p.s.a.) zawartą w prawomocnym wyroku NSA o sygn. akt II OSK 289/09, w którym właśnie wzięto pod uwagę przewidziane w niniejszej sprawie funkcje projektowanego budynku, tj. magazynową i handlową. Jak argumentował NSA, "podstawowym przeznaczeniem obiektu jest magazynowanie i składowanie, a więc sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania terenu stanowiącym jako prawo miejscowe, iż chodzi o teren o podstawowej funkcji mieszkaniowej, której uzupełnieniem są usługi, zaś do usług związanych z funkcją mieszkaniową nie można zaliczyć prowadzenia magazynów i składów". Taka ocena nie uprawnia więc do zaaprobowania twierdzeń skargi kasacyjnej jakoby w tej sprawie "funkcja handlowo-biurowa została uzupełniona o funkcję magazynową, to z uwagi na powierzchnię magazynu, można stwierdzić, że magazyn pełnił rolę pomocniczą do działalności handlowej".

W tych okolicznościach brak jest podstaw do uznania, zgodnie z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nie mamy do czynienia z oczywistym naruszeniem prawa. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką oceną jest też wskazywana w sprawie okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która przed wydaniem pozwolenia na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego – a więc z pominięciem planu miejscowego, co wprost wynika z treści decyzji o pozwoleniu na budowę, w której stwierdza się, że "Planowana inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...].04.2004 r. wydaną przez Burmistrza Miasta P.". Nie ulega więc wątpliwości, że w tej sprawie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że pozwolenie na budowę w sposób oczywisty zostało wydane z naruszeniem prawa, ponieważ na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z obowiązującym planem miejscowym i uchyloną decyzją o warunkach zabudowy, decyzja o pozwoleniu na budowę mogła zostać wydana tylko po stwierdzeniu, że planowana inwestycja jest zgodna z planem miejscowym. Taka wada pozwolenia na budowę jest zaś nieakceptowalna z uwagi na charakter przepisu, jakim jest art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, z którego wynika obligatoryjność dokonania przez organ architektoniczno-budowlany sprawdzenia przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę zgodności projektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Także z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze takie działanie organu administracyjnego nie jest akceptowalne w demokratycznym państwie prawnym. Pomija bowiem konieczność rozważenia różnych (sprzecznych) grup interesów, które w zakresie funkcji zabudowy są rozstrzygane w wyniku uchwalenia planu miejscowego (tu: funkcji zabudowy mieszkaniowej, z ewentualną funkcją magazynową). To wszystko ma miejsce w sytuacji gdy plan miejscowy w odniesieniu do terenu inwestycji przewidywał funkcję mieszkaniową jako podstawową i dopuszczał usługi, natomiast odrębnie przewidywał możliwość realizacji magazynów i składów, przeznaczając pod tego rodzaju zainwestowanie inne tereny, tj. strefy zabudowy techniczno-produkcyjnej. Do przyjęcia przeciwnego poglądu nie uprawnia argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do istniejącej sąsiedniej zabudowy jako kontynuacji funkcji magazynowej w terenie. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem prawnym, które jest skutkiem obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, i konieczności jego uwzględnienia w procedurze o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to więc innego rodzaju zagadnienie, dla którego nie ma zasadniczo znaczenia, jak faktycznie kształtuje się funkcja sąsiedniej zabudowy. Poza tym istnienie tej sąsiedniej zabudowy nie może przesądzać o możliwości akceptacji stanu niezgodnego z prawem przedmiotowej inwestycji jeśli chodzi o skutki ekonomiczne i gospodarcze w zakresie ładu przestrzennego. Jest to niewątpliwie argument w sprawie, ale nie ma on bezpośrednio wpływu na wykluczenie niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych, ponieważ pozwolenie na budowę zostało wydane nie tylko w kontrze do przepisów Prawa budowlanego, lecz także ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz planu miejscowego. Trudno bowiem w skardze kasacyjnej doszukać się argumentacji, która wyjaśniałaby z jakich względów funkcja magazynowa zawiera się w usługowej i jednocześnie można ją uznać jako niekolidującą z funkcją mieszkaniową, co ewentualnie mogłoby świadczyć o braku niemożliwych do zaakceptowania skutków społeczno-gospodarczych. Tym samym aktualna pozostaje w okolicznościach niniejszej sprawy przywołana w skardze kasacyjnej teza, zgodnie z którą "skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (por. wyrok NSA z 7 października 2011 r., II OSK 1522/10).

Z powyższego wywodu wynika, że w niniejszej sprawie zaistniały wskazywane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym trzy elementy do stwierdzenia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 23 listopada 2021 r., II OSK 3537/18; z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 1708/18). Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Dla przedstawionej powyżej oceny nie ma też znaczenia ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 2 Konstytucji RP, a więc problematyki niekonstytucyjności art. 156 § 2 K.p.a. Jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, na tle wyroku Trybunału Konstytucyjnego zapadłego w sprawie P 46/13 i w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie można określać jednego, wiążącego we wszystkich stanach faktycznych terminu, po którego upływie byłaby wyłączona możliwość stwierdzania nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, np. tak jak w niniejszej sprawie, w której od wydania pozwolenia na budowę upłynęło kilkanaście lat, jednak stan niezgodności z prawem nie był akceptowany od samego początku, ponieważ w wyniku wznowionego przez Starostę G. postanowieniem z dnia [...] czerwca 2005 r. postępowania zostały wydane wyroki Sądów Administracyjnych, które wskazywały na niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem miejscowym. W tych warunkach przesłanki "znacznego upływu czasu" nie można postrzegać jako instytucji prawnej stanowiącej przeszkodę do stwierdzenia zaistniałego rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności decyzji, a więc niejako instytucji prawnej działającej na korzyść inwestora. Ponadto należy wskazać, że, zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji może stanowić przesłankę zastosowania art. 156 § 2 K.p.a., natomiast nie przesądza automatycznie o tym, że naruszenie prawa nie było rażące. W konsekwencji powyższego obowiązujący w dniu wydania zaskarżonej decyzji stan prawny dotyczący zakresu obowiązywania art. 156 § 2 K.p.a. nie pozwala na stwierdzenie, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP, jeżeli tak jak w tej sprawie niewadliwie oceniono, że pozwolenie na budowę zapadło z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto w świetle ewentualnego zastosowania art. 156 § 2 K.p.a. nie mają znaczenia "negatywne skutki decyzji" lecz to czy decyzja wywołała "nieodwracalne skutki prawne". Są to dwa odrębne zagadnienia prawne, których zdaje się nie rozróżniać strona skarżąca kasacyjnie w odniesieniu do art. 156 § 2 K.p.a. W świetle dotychczasowego orzecznictwa o zaistnieniu nieodwracalnych skutków prawnych można mówić, gdy organ administracji, działając w granicach przysługujących mu kompetencji, nie ma możliwości własnymi działaniami odwrócić skutków prawnych powstałych po wydaniu dotkniętej wadą nieważności decyzji – nie można ich "znieść" na drodze postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 3 marca 2018 r., I OSK 978/16). W uchwale Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, pub. OSNCP 1992, Nr 12, poz. 211, wywiedziono, że odwracalność albo nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może też skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Nie oznacza to, że jest to nieodwracalność absolutna, że mamy do czynienia z totalną niemożnością przywrócenia poprzedniego stanu prawnego w ramach całego porządku prawnego. Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji. Decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. Tak samo skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej – tylko ze względu na zakres jego kompetencji – będzie nieodwracalny. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także w piśmiennictwie (patrz: J. Borkowski: Nieważność decyzji administracyjnych, Łódź-Zielona Góra 1997 r., str. 68 i nast., oraz wyroki NSA z 3 marca 1998 r., IV SA 1902/97, pub. Lex 45672; z 6 kwietnia 2001 r., IV SA 914/99, pub. Lex 55762 oraz z 23 stycznia 2014 r., I OSK 1585/12, z 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, z 9 lipca 2015 r., I OSK 2318/14, z 13 sierpnia 2015 r., I OSK 2687/13). Jak już wielokrotnie podnosił Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie, zrealizowanie obiektu budowlanego nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Przeszkody wyłączające dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji – pozwolenia na budowę, nie wynikają z przepisów Prawa budowlanego, a wyłącznie z art. 156 § 2 K.p.a. Są nimi: upływ czasu w odniesieniu do enumeratywnie wskazanych w cytowanym przepisie przesłanek z § 1 art. 156 oraz wywołanie "nieodwracalnych skutków prawnych" (por. wyroki NSA: z 11 lipca 2017 r., II OSK 2770/15; z 8 lutego 2017 r., II OSK 1324/15; z 14 września 2016 r., II OSK 3032/14). Wynika to z tego, w zależności od oceny legalności wykonanych robót z naruszeniem prawa, że istotą zastosowania przepisów Prawa budowlanego jest dążenie do uzyskania stanu zgodnego z prawem bądź przez przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego (art. 48) bądź postępowania naprawczego (art. 50-51).

Przedstawiona powyżej ocena będzie istotna z punktu widzenia ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy i z uwagi na zmianę stanu prawnego dotyczącego treści art. 156 § 2 K.p.a., jaka dokonała się już po wniesieniu skargi kasacyjnej. A mianowicie, ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491) z dniem 16 września 2021 r. dokonano nowelizacji art. 156 § 2 K.p.a. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego przepisu "Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W tej zaś sprawie wyrok uchylający zaskarżoną decyzję zapadł przed rzeczoną nowelizacją i w związku z treścią art. 152 § 1 p.p.s.a. nie można uznać niniejszej sprawy za zakończoną.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.