Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1247/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 loit. c, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2124/13 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od A. Z. na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2124/13, na skutek skargi A. Z., uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania zakończonego decyzją Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego.

Wyrok wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] lipca 2012 r., po rozpatrzeniu wniosku D. S. i S. S. udzielił zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] dla potrzeb obsługi komunikacyjnej budynku magazynowego i stacji paliw.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją wystąpiła w dniu [...] kwietnia 2013 r. A. Z. wskazując, że nie brała udziału w postępowaniu. O wydaniu ww. decyzji dowiedziała się dopiero z treści decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek D. S. i S. S. warunków zabudowy, m.in. ww. działek dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. W tej sytuacji spełniona została przesłanka do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2012 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a."

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2012 r. uznając, że wnioskodawczyni nie miała w tym postępowaniu przymiotu strony. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądowoadministracyjnym przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zjazdu nie służy innym – poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej – podmiotom. Wnioskodawczyni, jako właścicielka działek nr [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...], będzie natomiast stroną postępowania na etapie pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zjazdu.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] lipca 2013 r., po rozpoznaniu wniosku A. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy postanowienie z [...] kwietnia 2013 r. Organ wyjaśnił istotę postępowania wznowieniowego podkreślając, że składa się ono z dwóch etapów. W pierwszym, organ bada formalne przesłanki dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania. Ich spełnienie pozwala na wznowienie postępowania (postanowieniem wydanym na podstawie art. 149 § 1 K.p.a.), a następnie przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wnioskodawczyni, jako przesłankę wznowieniową wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podając, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2012 r. Przymiot strony wywiodła z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) wskazując, że dodatkowe pasy ruchu, jakie winien posiadać zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...] i [...] będą znajdować się na wysokości jej nieruchomości, tj. działek nr [...], [...] i [...], co uniemożliwi jej budowę zjazdu na własny grunt. Analizując złożony wniosek organ podał, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację zjazdu strona postępowania, która może skutecznie zainicjować postępowanie, została określona w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), jako właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległych do drogi. W orzeczeniach sądów administracyjnych wskazywano, że postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty. W konsekwencji nie ma w nim miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli, czy też użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości. Właściciel nieruchomości sąsiedniej posiada jedynie interes faktyczny niekwalifikowany. Będzie on podlegał ochronie prawnej dopiero na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi w sprawie wydania pozwolenia na budowę danego zjazdu. W dacie wydania decyzji z [...] lipca 2012 r. udzielającej zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...] i [...], A. Z. nie była ani właścicielką ww. działek, ani ich użytkownikiem. Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów na dzień [...] lipca 2012 r. wynika, że działki te stanowiły własność D. i S. małż. S. Brak jakiegokolwiek tytułu prawnego do ww. działek po stronie A. Z. skutkuje brakiem jej interesu prawnego zarówno w postępowaniu pierwotnym, jak i nadzwyczajnym, prowadzonym na podstawie art. 145 K.p.a. Odnosząc się do argumentu skarżącej, iż projektowany zjazd z uwagi na to, że usytuowany będzie wzdłuż granicy jej nieruchomości może stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu, organ wyjaśnił, że w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym okoliczności te pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż dotyczą postępowania pierwotnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła A. Z., zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżąca nie jest stroną postępowania oraz art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 149 § 3 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W skardze wskazała, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] lipca 2012 r., mimo że powinna być jego stroną. Jej nieruchomości (działki nr [...],[...] i [...]) bezpośrednio przylegają do drogi krajowej i wzdłuż ich granicy zaplanowano drogę dojazdową dla zjazdu. Podniosła ponadto, że art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, stanowiący materialnoprawną podstawę decyzji z [...] lipca 2012 r., jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy o drogach publicznych, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie. Oznacza to, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu nie można ustalić innej jego lokalizacji. Tym samym w postępowaniu tym krąg stron należy ustalać w oparciu o art. 28 K.p.a. Podstawę interesu prawnego skarżącej stanowią też przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), tj. art. 140 i art. 144, gdyż decyzja o lokalizacji zjazdu kształtuje stosunki na nieruchomości, co będzie miało to wpływ na sposób wykonywania prawa własności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z 4 lutego 2014 r. powyższą skargę uwzględnił i uchylił postanowienia organów I i II instancji uznając, że zapadły z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. Sąd wskazał, że złożenie przez określony podmiot wniosku o wznowienie postępowania powoduje – jeszcze przed wydaniem takiego postanowienia – wszczęcie tzw. postępowania wstępnego. Na tym etapie czynności organu ograniczają się wyłącznie do zbadania, czy wskazana w podaniu przyczyna wznowienia mieści się w kategorii przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a. i czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie, określony w art. 148 § 1 i 2 oraz 145a § 2 K.p.a. Ponadto organ obowiązany jest zbadać, czy podanie złożone zostało przez podmiot, któremu przysługuje prawo strony. W przypadku zaistnienia wskazanych przesłanek, na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, natomiast brak którejkolwiek z przesłanek stanowi podstawę do odmowy wznowienia postępowania w oparciu o art. 149 § 3 K.p.a. W przypadku jednak, gdy podstawą wznowienia jest przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., odmowa wznowienia postępowania może nastąpić jedynie, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, na co wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Sąd podał, że w niniejszej sprawie skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] lipca 2012 r. o zezwoleniu na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr 47 wskazując, że będąc stroną postępowania bez własnej winy nie brała w nim udziału. Mając zatem na uwadze przedstawione wyżej stanowisko judykatury należy stwierdzić, że organ błędnie zastosował art. 149 § 3 K.p.a. odmawiając wznowienia postępowania. Ocena przymiotu strony skarżącej winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie, którą organ administracji władny jest przeprowadzić dopiero po wznowieniu postępowania. Sąd nie zgodził się również ze stanowiskiem organu, że w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych wyłączone jest stosowanie art. 28 K.p.a. w zakresie ustalania stron tego postępowania. To, że co do zasady wnioskujący o zgodę na lokalizację zjazdu są jedynymi stronami postępowania nie oznacza, że inny podmiot nie może dowodzić istnienia po jego stronie interesu prawnego w oparciu o art. 28 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, reprezentowany przez r.pr. J. T., zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że organ odmawiając wznowienia postępowania dopuścił się istotnego naruszenia prawa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 3 K.p.a., co doprowadziło do błędnej oceny przez Sąd zgodności z prawem wydanych postanowień i w konsekwencji do ich uchylenia;

b) naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku przyjętej przez Sąd podstawy prawnej, dokonanego rozstrzygnięcia i odniesienia jej do okoliczności rozpatrywanej sprawy, co wyklucza rzeczowe przedstawienie zarzutów merytorycznych i w konsekwencji nie pozwala na kontrolę kasacyjną wydanego wyroku;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 149 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych polegającą na przyjęciu, że stroną postępowania w sprawie lokalizacji zjazdu oraz postępowania "wznowieniowego" może być podmiot inny niż właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi (właściciele działek sąsiednich).

W uzasadnieniu zarzutu 1a i 2 skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyjmując, iż postanowienie o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. można wydać jedynie w przypadku, gdy brak interesu prawnego wnioskodawcy jest oczywisty, winien był jednocześnie wskazać, czy w niniejszej sprawie ustalenia organów co do oczywistego braku po stronie wnioskodawczyni tego interesu były prawidłowe, czy też budziły one wątpliwości. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na lokalizację bądź przebudowę zjazdu z drogi, przepisem, z którego można wywodzić swój interes prawny jest art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wynika natomiast, że przebudowa lub budowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Takimi podmiotami w niniejszym postępowaniu byli, jak wskazał organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, D. i S. małż. S. W ocenie organu właściciele nieruchomości sąsiednich posiadają jedynie interes faktyczny w takim postępowaniu, który ochronie prawnej podlegał będzie dopiero na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi w sprawie wydania pozwolenia na budowę danego zjazdu. Powyższa kwestia jest ujmowana jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Z powyższych przyczyn organ orzekający w sprawie uznał, że brak interesu prawnego po stronie A. Z. jest oczywisty. W tej sytuacji rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania było prawidłowe i wskazuje, że Sąd dokonał błędnej oceny jego zgodności z prawem. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji skupił się wyłącznie na rozważaniach in abstracto, tj. wskazał, że ocena przymiotu strony winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie, którą organ władny jest przeprowadzić dopiero po wznowieniu postępowania, podczas gdy kwestia ta budzi liczne spory zarówno w orzecznictwie, jaki i doktrynie. W żadnym miejscu uzasadnienia Sąd nie odniósł rozważań natury ogólnej na grunt analizowanej, indywidualnej sprawy. Skoro bowiem Sąd stwierdził, że brak interesu prawnego po stronie skarżącej nie jest oczywisty, winien wskazać, gdzie uparuje braku tej oczywistości, zwłaszcza że w ocenie organu brak po stronie skarżącej przymiotu strony nie budził żadnych wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Z. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na wstępie strona wskazała na wadliwe sformułowanie podstaw kasacyjnych, bowiem pełnomocnik organu powołał się zarówno na podstawę kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 1, jak i podstawę o której mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. W ocenie skarżącej niewłaściwie skonstruowany został również zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest bowiem przepisem prawa materialnego, a więc nie można podnosić jego naruszenia w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Podobna sytuacja jest w przypadku zarzutu naruszenia art. 149 § 3 w zw. z art. 28 K.p.a. oraz w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepisy art. 149 § 3 i art. 28 K.p.a. wskazane zostały bowiem jako przepisy prawa materialnego, podczas gdy są przepisami procesowymi. Odnosząc się natomiast do kwestii merytorycznych skarżąca podzieliła stanowisko Sądu I instancji, że kwestia braku po jej stronie interesu prawnego nie jest oczywista i w związku z tym organ niezasadnie odmówił wznowienia na jej wniosek przedmiotowego postępowania. Skarżąca nie podzieliła również zarzutu naruszenia przez Sąd przepisów art. 3 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Skoro zatem skarga kasacyjna sporządzona została w sposób wadliwy, winna być uznana za bezzasadną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione w części odnoszącej się do naruszenia prawa procesowego. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie doszło do wadliwego zastosowania przepisów art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Istota tych zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w sytuacji, gdy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zarówno badanie legitymacji czynnej do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, jak i tego, czy istotnie kwestionowana decyzja zapadła z naruszeniem interesu prawnego wnioskodawcy, nie podlega ocenie w postępowaniu o odmowie wznowienia postępowania, a wyłącznie w trybie określonym w art. 151 K.p.a., tj. po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania.

W przypadku wznowienia postępowania administracyjnego zastosowanie ma dwuetapowy model postępowania. Złożenie podania o wznowienie postępowania inicjuje postępowanie wyjaśniające prowadzone w zakresie niezbędnym do oceny dopuszczalności wniosku. Etap ten powinien zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidywanym przepisami art. 149 K.p.a., to znaczy wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub odmową wznowienia postępowania. Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić wyłącznie ze względów formalnych. Decyzję taką podejmuje organ, wobec wniesienia żądania po upływie terminu określonego w art. 148 § 1 i 2 K.p.a., przy braku podstaw do przywrócenia tego terminu, a także wtedy, gdy wniosek złoży jednostka niebędąca stroną albo nie posiadająca zdolności do czynności prawnych, działająca bez przedstawiciela ustawowego (zob.: B. Adamiak [w:], B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 7 wydanie wyd. C.H. Beck 2005 s. 668). W literaturze podnosi się również, że do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania powinno dojść, jeżeli w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku przyczynowego pomiędzy wskazaną podstawą wznowienia a treścią dotychczasowej decyzji (E. Mzyk Wznowienie postępowania administracyjnego, Wyd. Zachodnie Centrum Organizacji, W-wa - Zielona Góra 1994 r. s. 50).

Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie ogranicza zakresu badania dopuszczalności wniosku w przypadku powołania się na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Co więcej, art. 147 K.p.a. wskazuje wprost, że wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na żądanie strony. Jeżeli zatem już na tym wstępnym etapie, na podstawie analizy treści zgłoszonego żądania stwierdzić można w sposób oczywisty, że wnioskodawca przymiotu strony we wskazanym postępowaniu nie posiada, możliwe jest wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Wskazuje na to zarówno przyjęte rozwiązanie systemowe, jak i wykładnia językowa poszczególnych przepisów (por. wyroki NSA z 28 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 149/08; z 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06; https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższe rozwiązanie dotyczy jednak tylko sytuacji oczywistych, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. W przypadku jakichkolwiek wątpliwości, niezbędne jest wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. i przeprowadzenie postępowania co do wskazanej przyczyny wznowienia.

Reasumując wskazać należy, że nie ma powodów do wprowadzenia generalnego wyłączenia możliwości badania przesłanki podmiotowej dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania złożonego w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Gdy zatem brak przymiotu strony jest oczywisty na tyle, że nie wymaga przeprowadzenia w tym zakresie merytorycznego badania, nie ma podstaw do zobowiązywania organu do wszczęcia postępowania wznowieniowego z tej tylko przyczyny, że wnioskodawca formalnie powołał się na podstawę wznowienia przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W rozpatrywanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uznając, że A. Z. nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie udzielenia zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...], działając na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., odmówił wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. W ocenie organu nadzoru, oczywistym było, że wnioskodawczyni nie posiadając tytułu prawnego do nieruchomości objętych ww. decyzją nie posiada przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż stroną tego postępowania są jedynie właściciele i użytkownicy nieruchomości, których dotyczy to postępowanie. Sąd I instancji uznał z kolei, że zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające, wydane zostały z naruszeniem art. 149 § 3 K.p.a. z uwagi na to, że ocena przymiotu strony skarżącej winna nastąpić na etapie oceny merytorycznej wniosku o wznowienie postępowania, którą organ władny jest przeprowadzić dopiero po wznowieniu postępowania.

Podzielając co do zasady stanowisko prezentowane przez Sąd, należy jednak zwrócić uwagę, że koncepcja badania interesu prawnego w drugiej fazie postepowania po jego wznowieniu zakłada, że w sprawie istnieją wątpliwości co do interesu prawnego wnioskodawcy, że jest on nieoczywisty. Kontrola sądowa postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony nie może zatem sprowadzać się do uchylenia takich postanowień wyłącznie z przyczyn formalnych. Wymaga wskazania powodów, dla których Sąd uznał, że brak interesu prawnego nie jest oczywisty, dlaczego istnieją wątpliwości co do istnienia interesu prawnego wnioskodawcy. W rozpoznawanej sprawie kontrola Sądu I instancji nie spełniła tych wymagań. Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się bowiem w ogóle w kwestii przymiotu strony wnioskodawczyni, a zaskarżone postanowienia uchylił wyłącznie z przyczyn formalnych. W uzasadnieniu wyroku Sąd nie wyjaśnił dlaczego interes prawny wnioskodawczyni nie jest oczywisty i jakie przepisy prawa materialnego, czy też dokumenty zgromadzone w sprawie, dają podstawę do takiego uznania. Stanowisko Sądu w tym zakresie stanowiło niezbędny składnik uzasadnienia wyroku, tym bardziej, że w ocenie organu brak po stronie skarżącej przymiotu strony nie budził żadnych wątpliwości.

Niezasadne są natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd I instancji, jak wskazano już powyżej, uchylił wydane w sprawie postanowienia z przyczyn formalnych, nie stosując przepisów prawa materialnego. Sąd jedynie na poparcie swojego rozstrzygnięcia wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, iż w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 29 ustawy o drogach publicznych wyłączone jest stosowanie art. 28 K.p.a. w zakresie ustalania stron tego postępowania oraz że także inny podmiot niż wnioskujący o zgodę na lokalizację zjazdu może dowodzić istnienia po jego stronie interesu prawnego w oparciu o art. 28 K.p.a. W tej sytuacji trudno zarzucić sądowi naruszenie ww. przepisów.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w ramach kontroli wydanych w sprawie postanowień Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w przypadku uznania, że ustalenia organu nadzoru w kwestii braku po stronie A. Z. interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z [...] lipca 2012 r. nie są oczywiste, powinien wskazać, gdzie upatruje braku tej oczywistości. Sąd, orzekając w granicach sprawy, powinien zbadać również, czy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie określonym w art. 148 § 1 i 2 K.p.a. We wniosku tym skarżąca wskazała bowiem, że o wydaniu ww. decyzji dowiedziała się z treści decyzji Wójta Gminy [...] z [...] marca 2013 r. umarzającej postępowanie w sprawie ustalenia na wniosek D. S. i S. S. warunków zabudowy, m.in. przedmiotowych działek dla budowy zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...]. Z akt administracyjnych sprawy wynika natomiast, że co najmniej już w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...], doręczonej pełnomocnikowi A. Z. i wydanej na skutek jej odwołania, mowa była o kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji z [...] lipca 2012 r.

Mając powyższe na uwadze i uznając, że skarga kasacyjna ma częściowo usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).