Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1347/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w G. i Spółki B Sp. z o.o. w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2014r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Przedsiębiorstwa A Sp. z o.o. w G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Spółki B Sp. z o.o. w G. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) oraz art. 9a, art. 98 ust. 3, art. 130, art. 134 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13 ponownie rozpatrzył odwołanie Prezydenta G. od decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w sprawie ustalenia na rzecz współwłaścicieli "S." sp. z o.o. ul. [...],[...] oraz "I." sp. z o.o. ul. [...],[...], odszkodowania za działkę gruntu położoną w G. w obrębie [...], oznaczoną geodezyjnie nr [...], o pow. [...] ha, wydzieloną pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność miasta G. na prawach powiatu i uchylił w całości decyzję organu I instancji przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją Prezydenta G. z dnia [...] lutego 2006 r. znak [...], na wniosek Przedsiębiorstwa "S." sp. z o.o. oraz "I." sp. z o.o., zatwierdzony został projekt podziału nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW [...], stanowiącej działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, położonych w G. przy ul. [...] - ul. [...], w obrębie [...],[...]i [...]. Na mocy tej decyzji wydzielona została między innymi działka nr [...] o pow. [...] ha przeznaczona pod drogę publiczną, która z dniem uprawomocnienia się decyzji z mocy prawa przeszła na własność miasta G. na prawach powiatu. Organ powołał się na przepisy obowiązujące przy ustalaniu odszkodowania, tj. art. 98 ust. 1 i 3, art. 129 ust. 5 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W dniu [...] listopada 2010 r. do Wojewody K.-P. wpłynął wniosek Przedsiębiorstwa "S." sp. z o.o. oraz "I." sp. z o.o. o ustalenie i wypłacenie odszkodowania, według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, za działkę nr [...] położoną w G. w obrębie [...].

Wobec faktu, że w wyniku negocjacji z Prezydentem G. w sprawie odszkodowania za ww. działkę gruntu nie doszło do uzgodnienia wysokości tego odszkodowania, zaistniała konieczność wydania decyzji administracyjnej.

Wojewoda K.-P. postanowieniem znak [...] z dnia [...] listopada 2010 r. na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. oraz art. 26 § 1 i 2 K.p.a. wyłączył Prezydenta G. od rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i wyznaczył do prowadzenia sprawy Starostę G.

Kolejno postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda, na wniosek stron, wyznaczył Staroście G. termin sześciu miesięcy na załatwienie przedmiotowego wniosku. W toku prowadzonego postępowania Starosta zlecił wykonanie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowemu – T. T.

Przedłożony przez rzeczoznawcę operat z dnia [...] września 2011 r. został jednak podczas rozprawy administracyjnej w dniu [...] października 2011 r., jak i w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. zakwestionowany przez Prezydenta G. Zastrzeżenia wzbudził sposób określenia wartości rynkowej nieruchomości poprzez przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych, podczas gdy zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego punktem wyjścia przy wycenie nieruchomości wydzielonych pod drogi publiczne dla potrzeb ustalenia odszkodowania przewidzianego w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są transakcje nieruchomościami drogowymi. Prezydent uzasadniając możliwość określenia wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych przedłożył Staroście wykaz transakcji sprzedaży gruntów przeznaczonych pod funkcję drogową na terenie miasta G. w latach 2007 - 2011.

W zaistniałej sytuacji, po dokonaniu czynności wyjaśniających, Starosta ponownie zlecił rzeczoznawcy T. T. wykonanie operatu szacunkowego w oparciu o nowe dane. Rzeczoznawca przedłożył operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r., który stanowi podstawę do wydania decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...].

Powyższą decyzją Starosta G., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 98 ust. 3, art. 132 ust. 1a, art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a.) ustalił odszkodowanie na rzecz wnioskodawców - współwłaścicieli nieruchomości położonej w G. w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, przejętej z mocy prawa na własność miasta G. na prawach powiatu, na podstawie decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta G. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości z dnia [...] lutego 2006 r. Nr [...], stosownie do udziałów - dla Przedsiębiorstwa "S." Sp. z o.o., współwłaściciela w części ułamkowej 1/2 odszkodowanie w wysokości [...] zł oraz dla "I." Sp. z o.o., współwłaściciela w części ułamkowej 1/2, odszkodowanie w wysokości [...] zł. Starosta jednocześnie zobowiązał Prezydenta G. do wypłaty odszkodowania na rzecz Przedsiębiorstwa "S." Sp. z o.o. oraz "I." Sp. z o.o. w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji Starosty G. odwołanie złożył Prezydent G., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy.

Uznając odwołanie za zasadne Wojewoda K.-P. decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty G. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ omawiając uchybienia operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r wskazał na konieczność ponownej oceny przez Starostę wartości dowodowej tego dokumentu. Wojewoda wyjaśnił, że ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, gdyż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziły się reprezentowane przez radcę prawnego M. D. spółki S. i I. i zaskarżyły decyzję Wojewody K.-P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zarzucili naruszenie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "poprzez dokonanie nieuprawnionej szczegółowej oceny merytorycznej zawartości operatu szacunkowego, do czego uprawniona jest wyłącznie wskazana w powołanym przepisie organizacja rzeczoznawców", a także naruszenie przepisów prawa postępowania administracyjnego, w tym art. 138 § 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13 uchylił zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając wyrok Sąd stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikają przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Sąd uznał, że sformułowanie zawarte w zaskarżonej decyzji cyt. "o konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części polegającego na podjęciu niezbędnych czynności zmierzających do ustalenia wysokości odszkodowania" oraz zawarte w niej stwierdzenie cyt. "iż zastosowanie w niniejszej sprawie art. 136 K.p.a. i przeprowadzenie przez organ odwoławczy ww. czynności postępowania wyjaśniającego w tak znacznym zakresie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności", są ogólnikowe, nieprecyzyjne, niejasne i jako takie nie mogące stanowić podstawy do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego. W szczególności z decyzji organu II instancji nie wynika, jakie to niezbędne czynności zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji ma przeprowadzić oraz dlaczego uznał, iż stanowią one znaczny zakres postępowania wyjaśniającego. Sąd powołując się na czynności przeprowadzone przez organ, rozprawy administracyjne oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a także dane zawarte w operacie szacunkowym za nieuzasadnione uznał twierdzenia organu odwoławczego o ogólnikowości, braku szczegółowości i nie wyjaśnieniu przeprowadzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz o nie przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwrócił uwagę na to, że organ I instancji dwukrotnie wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego, przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, a rzeczoznawca majątkowy po sporządzeniu operatów, na żądanie organu, wyjaśniał zarówno na rozprawie administracyjnej jak i w pisemnych wyjaśnieniach zgłaszane przez Prezydenta G. wątpliwości i zarzuty w stosunku do operatów, stanowiące także przedmiot zarzutów organu odwoławczego. Sąd wypowiedział się, że organ I instancji podjął w ramach postępowania dowodowego szereg czynności celem szczegółowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy. Natomiast odwołujący, jak i organ odwoławczy wykazali się w tym zakresie całkowitą biernością. Sąd przyznał rację skarżącym, że oparcie decyzji kasacyjnej na zarzutach argumentowanych w dużym stopniu jedynie cyt. "..wątpliwościami organu..." w stosunku do opinii sporządzonej przez osobę mającą specjalistyczną wiedzę co do szczegółowych, merytorycznych zagadnień objętych jej zakresem, jest niewystarczające do uznania, że decyzja ta nie odpowiada prawu, zważywszy że ocena tak sformułowanych zarzutów budzi wątpliwości nie tylko w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy, ale również wobec faktu że w sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, w których to wartość spornej działki określona została niemal identycznie, pomimo wykorzystania zupełnie innych transakcji gruntami jako podstawy oszacowania spornej działki, tj. transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (operat szacunkowy z dnia [...] września 2011 r.) oraz transakcje nieruchomościami drogowymi (operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r.).

Sąd podkreślił, że mając wątpliwości co do określonych cech wyróżnionych w operacie celem oszacowania spornej działki, do których to de facto rzeczoznawca się już ustosunkowywał w toku postępowania, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnień jakie wynikają z treści art. 136 K.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uznając natomiast, że skorzystanie z tego procesowego uprawnienia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, powinien był jednoznacznie, jasno i precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, a w szczególności konkretnie wskazać stosownie do treści art. 138 K.p.a. jakie jeszcze czynności ponad to co uczynił organ I instancji winien wziąć pod uwagę i dlaczego uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił przyczyn niemożności zastosowania art. 136 K.p.a., ale także, nie podejmując żadnej inicjatywy dowodowej, oparł swoją argumentację wyłącznie na swoistych wątpliwościach związanych z brakiem szczegółowej charakterystyki i objaśnień określonych cech i parametrów zawartych w sporządzonym operacie np. odnośnie analizy procesu zmiany cen z uwagi na upływ czasu. Tego typu wątpliwości można było zdaniem organu wyjaśnić poprzez zastosowanie dyspozycji art. 136 K.p.a. W przeciwnym zaś wypadku należało wykazać brak ku temu podstaw.

Po wyroku Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r. II SA/Bd 316/13 w dniu [...] sierpnia 2013 r. do Wojewody K.-P. wpłynęło pismo Prezydenta G., w którym podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie w zakresie nieprawidłowości operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Przesłał jednocześnie wykaz transakcji sprzedaży nieruchomości drogowych na terenie G. za lata 2007-2011 i poinformował o zamiarze zlecenia sporządzenia nowego operatu szacunkowego celem wykazania słuszności zgłoszonych uwag.

Następnie pismem z dnia [...] września 2013 r. Prezydent G. przesłał w załączeniu operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. (nr uprawnień [...]) dotyczący określenia wartości nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wydzielonej pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność miasta G. na prawach powiatu. Operat sporządzono na zlecenie gminy – miasto G. na podstawie umowy z [...] sierpnia 2013 r. nr [...].

Rzeczoznawca przy wykorzystaniu cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych na terenie miasta G. pod drogi publiczne, stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej określił wartość przedmiotowej nieruchomości na poziomie [...] zł.

Wojewoda K.-P. ponownie rozpoznając sprawę uchylił decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że podstawowym dowodem w sprawie jest operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości. Stwierdził, że ocena organu orzekającego o wysokości odszkodowania nie może być dowolna, gdyż ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości. Opinia rzeczoznawcy ma charakter dokumentu w sprawie i jak każdy materiał dowodowy podlega ocenie i rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a.

Wojewoda wskazał, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania powinien być zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 ww. ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Organ II instancji wskazał, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. Rzeczoznawca w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami, określił wartość rynkową działki gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha. Kwota oszacowania [...] zł uwzględnia stan nieruchomości na dzień [...] lutego 2006 r. (data wydania decyzji o podziale) oraz poziomu cen z daty, na którą oszacowano wartość nieruchomości, tj. [...] kwietnia 2012 r.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustawodawca dopuścił w art. 156 § 4 powołanej ustawy posługiwanie się operatem po upływie 12 miesięcy od jego sporządzenia, jednak dopiero po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, które to potwierdzenie następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Potwierdzenie aktualności operatu przez sporządzającego go rzeczoznawcę jest zatem jedynym prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia.

Wojewoda zwrócił uwagę, że operat szacunkowy stanowiący podstawę określenia wysokości odszkodowania w przedmiotowej sprawie opatrzony został datą [...] kwietnia 2012 r., zatem okres możliwości jego wykorzystania do celu, dla którego został sporządzony upłynął z końcem kwietnia 2013 r. Wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana w czasie aktualności przedmiotowego opracowania to jednak nie może przy tym ulegać wątpliwości, że termin, o którym mowa w art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy także organu odwoławczego. Organ II instancji jest bowiem organem merytorycznym w sprawie, a jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania.

Przedłożone w przedmiotowej sprawie opinie szacunkowe, zarówno ta stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia, jak i kontroperat przedłożony przez Prezydenta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. utraciły swoją aktualność.

Zdaniem Wojewody brak potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego jest uchybieniem istotnym i nie pozwala na rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich opłata (tutaj wysokość odszkodowania) jest zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Na poparcie stanowiska organ powołał wyroki NSA z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1058/11 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 lutego 2014 r. II SA/Gd 957/13.

Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że nie może uczynić podstawą swoich ustaleń nieaktualnego operatu szacunkowego, który stanowił podstawę określenia wysokości odszkodowania. Działając w ten sposób naraziłby się na naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. i dlatego należało orzec jak w sentencji decyzji.

Wojewoda podkreślił, że Prezydent G. konsekwentnie wskazuje na stan nieruchomości na dzień przejęcia i w związku z tym "zastosowanie złych poprawek w szczególności z tytułu lokalizacji oraz przeznaczenia gruntów w sąsiedztwie, powodujących dwukrotny wzrost wartości szacowanego gruntu". Co więcej, po orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13, przedkłada Wojewodzie sporządzony przez biegłego kontroperat, w którym ustalona wartość nieruchomości znacznie odbiega od wartości określonej w operacie stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia.

Wojewoda wyjaśnił, że zlecony do wykonania przez Starostę operat szacunkowy z kwietnia 2012 r. jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Jego sporządzenie nie zwalnia organu z obowiązku skonfrontowania wartości przyjętych za podstawę wyliczeń z twierdzeniami strony, zwłaszcza jeżeli są one rozbieżne. Za obowiązek organ II instancji uznał umożliwienie organowi I instancji zapoznania się z treścią złożonego na etapie postępowania odwoławczego konroperatu, jego oceny i odniesienia się do uwag odwołującego się.

W zaleceniach Wojewoda stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Starosta G. powinien wyjaśnić kwestię aktualności zawartych w aktach operatów szacunkowych, w razie konieczności zlecić wykonanie nowego operatu, a w przypadku potwierdzenia aktualności operatów przez rzeczoznawców w sposób określony w art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 57 i 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego organ winien poddać ocenie wartość dowodową tych opinii w kontekście przepisów prawa oraz zarzutów stron postępowania. Konieczne zatem jest wyjaśnienie podstawowych okoliczności (operat szacunkowy) wpływających bezpośrednio na treść decyzji, bez których nie można sprawy rozstrzygnąć.

Wojewoda powołując się na zasadę dwuinstancyjności postępowania sformułowaną w art. 15 K.p.a. uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę G. Wojewoda na poparcie stanowiska powołał się na pogląd NSA wyrażony w wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r. I OSK 1408/11, w którym Sąd podkreślił, że ponowne przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. Dowód w postaci operatu szacunkowego, od którego zależy wysokość zwracanego odszkodowania za odjęcie prawa własności, ma znaczenie kluczowe dla organów orzekających i dla podmiotów występujących zwrot nieruchomości wywłaszczonej (tutaj występujących o odszkodowanie). Strony muszą mieć zatem możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i gwarancję, że operat oceniany będzie przez organy obu instancji.

Przedsiębiorstwo "S." Sp. z o.o. w G. oraz "I." Sp. z o.o. w G. reprezentowane przez radcę prawnego M. D. złożyły skargę do WSA w Bydgoszczy, w której zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, a dokładnie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 i art. 136, art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 k.p.a. Strony wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 tego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody K.-P. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., którą po wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 316/13, ponownie Wojewoda rozpatrzył odwołanie Prezydenta G. od decyzji Starosty G. z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w sprawie ustalenia na rzecz współwłaścicieli "S." sp. z o.o. ul. [...],[...] oraz "I." sp. z o.o. ul. [...],[...] odszkodowania za działkę gruntu położoną w G. w obrębie [...], oznaczoną geodezyjnie nr [...], o pow. [...] ha, wydzieloną pod drogę publiczną, która z mocy prawa przeszła na własność miasta G. na prawach powiatu i uchylił w całości decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Nie jest to więc pierwsze rozstrzygnięcie tej treści wydane w sprawie z wniosku stron skarżących o ustalenie odszkodowania. Decyzja uchylająca decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia została wydana po raz pierwszy przez Wojewodę K.–P. w dniu [...] stycznia 2013 r., a następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2013 r. wydanym w sprawie II SA/Bd 316/13.

Okoliczność, że legalność decyzji organu odwoławczego uchylającej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej ma dla sądu rozpoznającego niniejszą sprawę kluczowe znaczenie. Jak bowiem wynika z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Zatem, rozpoznając skargi stron skarżących zarówno organ II instancji, jak i sąd, związani byli oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyrokach tutejszego Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r. (II SA/Bd 316/13).

W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił brak uzasadnienia decyzji w oparciu o przesłanki wynikające z art. 138 § 2 K.p.a. Uznał argumenty organu jako ogólnikowe, nieprecyzyjne, niejasne i nie mogące stanowić podstawy do wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego. W szczególności z decyzji organu II instancji nie wynikało, jakie to niezbędne czynności zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania organ I instancji ma przeprowadzić oraz dlaczego uznał, iż stanowią one znaczny zakres postępowania wyjaśniającego. Sąd powołując się na czynności przeprowadzone przez organ, rozprawy administracyjne oraz wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a także dane zawarte w operacie szacunkowym za nieuzasadnione uznał twierdzenia organu odwoławczego o ogólnikowości, braku szczegółowości i nie wyjaśnieniu przeprowadzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dowodu w postaci operatu szacunkowego oraz o nie przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w znacznej części, mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zwrócił uwagę na to, że organ I instancji dwukrotnie wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego o sporządzenie operatu szacunkowego, przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, a rzeczoznawca majątkowy po sporządzeniu operatów, na żądanie organu, wyjaśniał zarówno na rozprawie administracyjnej jak i w pisemnych wyjaśnieniach zgłaszane przez Prezydenta G. wątpliwości i zarzuty w stosunku do operatów, stanowiące także przedmiot zarzutów organu odwoławczego. Sąd wypowiedział się, że organ I instancji podjął w ramach postępowania dowodowego szereg czynności celem szczegółowego wyjaśnienia przedmiotu sprawy.

Sąd przyznał rację skarżącym, że oparcie decyzji kasacyjnej na zarzutach argumentowanych w dużym stopniu jedynie cyt. "..wątpliwościami organu..." w stosunku do opinii sporządzonej przez osobę mającą specjalistyczną wiedzę co do szczegółowych, merytorycznych zagadnień objętych jej zakresem, jest niewystarczające do uznania, że decyzja ta nie odpowiada prawu, zważywszy że ocena tak sformułowanych zarzutów budzi wątpliwości nie tylko w świetle wyjaśnień rzeczoznawcy, ale również wobec faktu że w sprawie sporządzone zostały dwa operaty szacunkowe, w których to wartość spornej działki określona została niemal identycznie, pomimo wykorzystania zupełnie innych transakcji gruntami jako podstawy oszacowania spornej działki, tj. transakcje gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (operat szacunkowy z dnia [...] września 2011 r.) oraz transakcje nieruchomościami drogowymi (operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r.).

Sąd podkreślił, że mając wątpliwości co do określonych cech wyróżnionych w operacie celem oszacowania spornej działki, do których to de facto rzeczoznawca się już ustosunkowywał w toku postępowania, organ odwoławczy mógł skorzystać z uprawnień jakie wynikają z treści art. 136 K.p.a. i przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Uznając natomiast, że skorzystanie z tego procesowego uprawnienia naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, powinien był jednoznacznie, jasno i precyzyjnie uzasadnić swoje stanowisko w tym zakresie, a w szczególności konkretnie wskazać stosownie do treści art. 138 K.p.a., jakie jeszcze czynności ponad to, co uczynił organ I instancji winien wziąć pod uwagę i dlaczego uznał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie i uniemożliwia wydanie decyzji merytorycznej. Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie tylko nie wyjaśnił przyczyn niemożności zastosowania art. 136 K.p.a., ale także, nie podejmując żadnej inicjatywy dowodowej, oparł swoją argumentację wyłącznie na swoistych wątpliwościach związanych z brakiem szczegółowej charakterystyki i objaśnień określonych cech i parametrów zawartych w sporządzonym operacie np. odnośnie analizy procesu zmiany cen z uwagi na upływ czasu. Tego typu wątpliwości można było zdaniem organu wyjaśnić poprzez zastosowanie dyspozycji art. 136 K.p.a. W przeciwnym zaś wypadku należało wykazać brak ku temu podstaw.

Wobec powyższego w pierwszej kolejności rozważania w przedmiotowej sprawie należy rozpocząć od wiążącej mocy wyroku tut. Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 316/13. Kasacyjny charakter tego orzeczenia na mocy art. 153 p.p.s.a. związał adresata wyroku, a więc Wojewodę K.-P. oceną prawną wyrażoną w nim przez Sąd. Wobec powyższego rezultat kontroli sądowoadministracyjnej trzeba więc rozpatrywać w przedmiotowej sprawie w kontekście sposobu wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę (por. wyrok NSA z 9.11.2007 r. II FSK 833/07 Legalis). Ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu zostały sformułowane w uzasadnieniu ww. orzeczenia Sądu i w zakreślonym w uzasadnieniu zakresie miały moc wiążącą dla organu ponownie rozstrzygającego sprawę oraz w chwili obecnej dla składu Sądu rozpoznającego skargę. Związanie sądu w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 4.6.2009 r. I OSK 426/08 Legalis).

Podkreślić jednak należy, że po wyroku Sądu w przedmiotowej sprawie uległ zmianie stan faktyczny, ponieważ operat szacunkowy z dnia [...] kwietnia 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. T. stracił aktualność na mocy art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Organ odwoławczy zatem słusznie dostrzegł przeszkodę w ocenie powyższego operatu szacunkowego wg wskazań zawartych w wiążącym kasacyjnym wyroku tut. Sądu. Przeszkoda ta jednak jest usuwalna. Mianowicie na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził.

W ocenie Sądu, potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego może nastąpić na etapie postępowania odwoławczego. Nie zachodziła zatem z powodu braku aktualności tego dokumentu konieczność uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Pogląd ten utrwalony został w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że ważność operatu należy oceniać w dniu orzekania przez organ; dokonane uzupełnienia i aktualizacje nie mają wpływu na aktualność operatu i same przez się nie przedłużają terminu jego wykorzystania (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., I SA/Wa 726/08 oraz z dnia 25 lutego 2009 r., I SA/Wa 1751/08).

Wydana w postępowaniu sądowym opinia określająca wartość nieruchomości (operat szacunkowy) wymaga potwierdzenia aktualności przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, jeżeli upłynął ustawowy termin do jej wykorzystania w sprawie lub zaistniały okoliczności wymagające potwierdzenia aktualności, niezależnie od upływu terminu do wykorzystania opinii w sprawie (por. postanowienie SN z 20 maja 2010 r. sygn. akt V CSK 13/10, OSNC 2011, nr 1, poz. 9).

Termin dotyczy także organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu sprawy. Wobec tego materiał sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania. Jedynym sposobem umożliwiającym korzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego go rzeczoznawcę – jak stwierdzono w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2008 r. II SA/Gl 739/08, LEX nr 510789.

W ocenie Sądu, również aktualizacji wymagał operat szacunkowy sporządzony na zlecenie gminy – miasta G. z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. Opinia ta została sporządzona już po wyroku Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r. i jest nowym dowodem w sprawie. Wywołała jednocześnie określone skutki prawne, ponieważ jest to druga opinia sporządzona przez innego rzeczoznawcę majątkowego, co wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ II instancji procedury wynikającej z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sprawie wydano dwie rozbieżne opinie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

1a. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.

Oznacza to, że jedyną drogą oceny prawidłowości operatu szacunkowego jest zwrócenie się do organizacji zawodowej rzeczoznawców.

Za błędne należy uznać wskazania organu II instancji zawarte w zaskarżonej decyzji odnośnie dalszego postępowania prowadzonego przez organ I instancji.

Prawdą jest, że zlecony do wykonania przez Starostę operat szacunkowy z kwietnia 2012 r. jest tylko środkiem dowodowym, który podlega normalnym regułom oceny. Sporządzenie w przedmiotowej sprawie na etapie postępowania odwoławczego kontroperatu przez innego rzeczoznawcę majątkowego ma istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na wiążącą moc wyroku tut. Sądu z dnia 12 czerwca 2013 r. (art. 153 p.p.s.a.), ponieważ uległ zmianie stan faktyczny sprawy.

Operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2013 r. jest drugim operatem sporządzonym w tej samej sprawie przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Wojewoda K.-P. powinien zatem wdrożyć tryb postępowania przewidziany w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za bezprawne należy uznać zalecenia organu odwoławczego zawarte w zaskarżonej decyzji zalecające organowi I instancji w razie konieczności zlecenie wykonania nowego operatu.

W aktualnie obowiązującym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy na podstawie art. 157 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Wobec powyższego zalecenia organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nakazujące organowi I instancji dokonanie oceny obydwu operatów są całkowicie nieuzasadnione i sprzeczne z przywołanym powyżej przepisem.

Poza tym nie stoi na przeszkodzie, aby to organ II instancji wystąpił do rzeczoznawców majątkowych o uaktualnienie obydwu rozbieżnych operatów szacunkowych. Po usunięciu tej przeszkody organ ten winien następnie zwrócić się na podstawie art. 157 ust. 1 w związku z art. 157 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami o ocenę prawidłowości sporządzenia operatów szacunkowych przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych ewentualnie zlecić to w ramach postępowania uzupełniającego na podstawie art. 136 K.p.a. organowi I instancji.

W zależności od wyników tak przeprowadzonego postępowania organ odwoławczy winien podjąć dopiero decyzję mając na uwadze to, że w przypadku potwierdzenia prawidłowości uaktualnionego operatu szacunkowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w dalszym ciągu będzie wiążąca opinia prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte we wcześniejszym wyroku tut. Sądu, a które skład Sądu obecnie rozpoznający sprawę całkowicie akceptuje.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje się do wskazań tut. Sądu zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.