Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 313/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Gospodarka gruntami
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1 i 4, art. 3 ust. 9
journal: Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
law: Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.
article: art. 145-152
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 maja 2011 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...], którą Starosta, po wznowieniu postępowania na wniosek skarżącego S. S., odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] nr [...] w sprawie prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych o powierzchni 9,72 ha położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gmina W.

Decyzję poprzedziło następujące postępowanie:

Pismem z dnia 10 stycznia 2002 r. skarżący S. S. wniósł o przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego klasy V i VI o powierzchni około 10 ha, na który składały się działki nr [...] położone w Z. Do wniosku została załączona mapa ewidencyjna i wypis z rejestru gruntów.

Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta S., na podstawie art. 3 ust. 1, 4, 7 i 9 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz. U. Nr 73, poz. 764; w skrócie "u.p.g.r.z.") przeznaczył do zalesienia grunty rolne "oznaczone nr działek część [...], część [...], część [...], część [...], część [...] o powierzchni około 8,60 ha", położonych we wsi Z. gmina W., stanowiących współwłasność M. S., U. S. oraz S. S., użytkowanych dotychczas jako grunty rolne, "których granice określono na załączonej mapie ewidencji gruntów".

Starosta wskazał w decyzji m.in., że wnioskodawca winien na własny koszt wykonać wyznaczenie w terenie granic terenów planowanych do zalesienia ("tylko użytki rolne klasy V i VI"), granice wyznaczyć palikami oraz przedstawić wyniki pomiaru geodezyjnego przygotowanych do zalesienia gruntów z dokładnością do 1 m2.

W wyniku wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji Starosta S. wydał decyzję z dnia [...], nr [...], którą przeznaczył do zalesienia "grunty rolne oznaczone nr działek nr część [...], część [...], część [...], część [...], część [...] o powierzchni 9,72 ha".

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że w wyniku przeprowadzonej aktualizacji klasyfikacji gleboznawczej gruntów, zatwierdzonej decyzją Starosty S. nr [...] z dnia [...], część nieużytków znajdujących się na działkach wnioskodawcy została zmieniona na użytki rolne klasy VI tj. grunty, które w myśl ustawy można przeznaczyć do zalesienia. W wyniku geodezyjnego wyznaczenia w terenie planowanych do zalesienia gruntów V i VI klasy powierzchnia do zalesienia została ustalona na 9,72 ha.

Pismem z dnia 26 kwietnia 2003 r. (k. 11a akt administracyjnych) S. S. poinformował Starostę S., iż w dniu 26 kwietnia 2003 r. zakończył zalesianie przeznaczonych do tego gruntów w Z., zgodnie z opracowanym przez Nadleśnictwo R. planem zalesienia.

Decyzją z dnia [...] nr [...], na podstawie art. 6 ust. 1 i 3 w związku z art. 4 ust. 3 u.p.g.r.z. Starosta S. stwierdził prowadzenie uprawy leśnej założonej na gruntach rolnych położonych we wsi Z. na części działek nr [...], na powierzchni 9,72 ha.

Pismem z dnia 27 marca 2008 r. skarżący S. S., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej w skrócie "k.p.a.") wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...].

We wniosku skarżący podniósł, że w decyzji z dnia [...] Starosta stwierdził prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych o powierzchni 9,72 ha. Z treści decyzji oraz z pisma z dnia 11 marca 2008 r. wynika, że decyzja została wydana po dokonaniu sprawdzenia wykonania zalesienia. Jednakże z akt sprawy i wskazanego pisma wynika, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie przedmiotowej decyzji nie dokonano pomiaru zalesionego gruntu w terenie, a jedynie oparto się na wskazaniach wynikających z ewidencji gruntów. Sporządzona przy dokonanym w 2005 r. przekwalifikowaniu gruntów rolnych na leśne klasyfikacja i obliczenia wykazały, iż rzeczywista powierzchnia zalesionego terenu wynosi 9,9376 ha tj. o 0,2176 ha więcej niż wskazano w decyzji z [...]. Zdaniem skarżącego okoliczność, że zalesienie objęło większą powierzchnię niż wskazano w decyzji z [...] jest nową okolicznością faktyczną, nieznaną organowi w dniu podejmowania decyzji. Wznowione w oparciu o tą przesłankę postępowanie powinno skutkować zweryfikowaniem wadliwej decyzji z dnia [...] poprzez orzeczenie, iż zalesione zostały grunty klasy V i VI o łącznej powierzchni 9,9376 ha, zgodnie z decyzją z dnia [...] i z dnia [...], w granicach określonych na załączonej do decyzji mapie ewidencji gruntów.

W wyniku wznowionego postępowania, po kilkukrotnej odmowie zmiany decyzji z dnia [...] przez Starostę i uchylaniu tych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. Starosta S., wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] [...] w sprawie prowadzenia uprawy leśnej na gruntach rolnych o powierzchni 9,72 ha położonych w obrębie ewidencyjnym Z., gmina W.

Starosta ustalił, że powierzchnia zalesienia wynosi 9,9376 ha, tj. o 0,2176 ha więcej niż wymagane było według wcześniejszych decyzji oraz planu zalesień. Okoliczność ta wynika z kwalifikacji i obliczeń przeprowadzonych na zlecenie Starosty przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. dwa lata po zalesieniu.

Odnośnie zaistniałej rozbieżności obszaru zalesionego Starosta wskazał, że powierzchnia przeznaczona do zalesienia była wyznaczona w terenie przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w B. palami drewnianymi, na podstawie mapy ewidencyjnej, zgodnie instrukcjami technicznymi, które określają błędy wyznaczenia. Zgodnie z planem zalesienia Nadleśnictwo R. wydało sadzonki w ilości 68,96 tys. sztuk dla obszaru zalesienia 9,72 ha. Wobec tego należy przyjąć, że nastąpiło zwiększenie powierzchni zalesienia poprzez wyjście poza wyznaczony obszar wyznaczony palami drewnianymi.

Po dokonaniu zalesienia pełnomocnik skarżącego nie godził się na dokonanie pomiaru gruntów zalesionych, ponieważ stwierdził, ze powierzchnia ta już została ustalona przez geodetę przy wyznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia.

Starosta podkreślił, że bezpośrednio po zalesieniu nie miał obowiązku dokonać pomiaru powierzchni zalesionej, stosownie do art. 6 ust. 4 znowelizowanej u.p.g.r.z., gdyż przepisy nowelizacji miały zastosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji (tj. przed 2 kwietnia 2003 r.), a nie zakończonych decyzją ostateczną o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. W przedmiotowej sprawie natomiast decyzja o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia z dnia [...] stała się ostateczna w dniu 2 grudnia 2002 r.

Starosta wskazał ponadto, że działka nr [...], która była przedmiotem zalesienia, obecnie podzielona jest na działki nr [...] i [...]. Powierzchnia zalesiona na podstawie u.p.g.r.z. jest objęta działką nr [...].

Zdaniem Starosty ekwiwalent za zalesienie gruntów, który jest wypłacany skarżącemu, przysługuje za powierzchnię faktycznie zalesioną, ale wcześniej uzgodnioną decyzją o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Decyzją ostateczną o przeznaczeniu gruntów do zalesienia uzgodniono powierzchnię 9,72 ha, a nie 9,9376 ha.

Przydzielając limit zalesienia (powierzchnię zalesienia) Starosta kierował się posiadanymi na ten cel środkami. Brak jest obecnie podstaw prawnych do zwiększenia ekwiwalentu za zalesienie o ekwiwalent za zalesione dodatkowo 0,2176 ha.

W odwołaniu skarżący podniósł, że w decyzji o przeznaczeniu gruntów do zalesienia z dnia [...], uzupełnionej decyzją z dnia [...], organ oznaczył grunty przeznaczone do zalesienia poprzez:

– wskazanie numerów ewidencyjnych działek,

– określenie granic gruntów na mapie ewidencyjnej,

– wskazanie powierzchni gruntów (9,72 ha).

Zaistniała jednakże różnica, polegająca na tym, że wskazane do zalesienie w decyzji grunty, do których odnoszą się numery działek i granice wskazane na mapie ewidencyjnej, nie obejmują powierzchni 9,72 ha. Zdaniem skarżącego w takim przypadku określenie gruntów przeznaczonych wg ww. decyzji do zalesienia powinno być dokonane na podstawie mapy ewidencyjnej stanowiącej załącznik do decyzji z [...] uzupełnione gruntami wskazanymi w decyzji z [...]. Za takim stanowiskiem przemawia okoliczność, że wnioskodawca wnosił o zgodę na zalesienie działek nr [...] o łącznej powierzchni ok. 10 ha, stanowiących grunty rolne klasy V i VI. Starosta wydając decyzję w sprawie w całości rozpatrzył wniosek skarżącego pozytywnie (brak odmownej części rozstrzygnięcia) i na załączonej mapie ewidencyjnej uwzględnił do zalesienia wszystkie grunty V i VI klasy. Powierzchnia tych gruntów dla merytorycznego rozpatrzenia wniosku miała znaczenie drugorzędne i przyjęta została przez organ na podstawie prowadzonej przez starostę ewidencji gruntów. Należy wobec tego przyjąć, iż Starosta zezwolił na zalesienie gruntów V i VI klasy w obrębie działek ewidencyjnych wskazanych we wniosku i w decyzji, których granice określono na mapie ewidencyjnej.

Skarżący podniósł, że w aktach sprawy brak jest dowodów, iż dokonano zalesienia poza terenem oznaczonym przez geodetę palikami, jak też że nie godził się na dokonanie pomiaru geodezyjnego po wykonanym zalesieniu.

Rozbieżność powierzchni gruntów pomiędzy wskazaniem w decyzji z dnia [...] a stanem faktycznym mogła wyniknąć z błędów w ewidencji gruntów. Celem wznowionego postępowania powinno być zatem wyjaśnienie, jakie są przyczyny rozbieżności oraz jaka powierzchnia terenu została zalesiona zgodnie z wydanymi decyzjami administracyjnymi. Tymczasem organ nie podjął żadnych czynności dowodowych w tym kierunku tj. nie dokonał oględzin terenu, porównania map i wyrysów stanowiących załącznik do decyzji o przeznaczeniu gruntów do zalesienia oraz aktualnych map terenów zalesionych.

Zdaniem skarżącego proste porównanie konturów na mapie pozwala ocenić, że powierzchnia uwidoczniona w ewidencji gruntów do 2005 r. (9,72 ha) oraz ustalona w 2005 r. (9,9376 ha) jest powierzchnią dokładnie tego samego obszaru, tyle tylko, że obecne możliwości techniczne dają dużo dokładniejszy wynik jego pomiaru.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...].

Zdaniem Kolegium postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone należycie, wystarczająco dla prawidłowej oceny stanu faktycznego i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, aczkolwiek uzasadnienie organu I instancji nie spełnia wymogów art. 107 k.p.a. Wobec tego Kolegium samodzielnie oceniło zgromadzony materiał dowodowy.

Kolegium pokreśliło, że skarżący nie kwestionował powierzchni gruntów klas V i VI w granicach terenu oznaczonego działkami ewidencyjnymi nr: [...], przeznaczonych do zalesienia w [...] r. decyzjami wydanymi przez Starostę S. w [...] r.

Spór dotyczy natomiast różnicy powierzchni gruntów faktycznie zalesionych w granicach dawnej działki nr [...], a obecnie oznaczonej numerem [...] (w związku z przeprowadzonym w 2004 r. podziałem działki nr [...]).

Kolegium ustaliło, że decyzją Starosty w obrębie działki [...] przeznaczono ostatecznie do zalesienia, zgodnie z danymi ewidencji gruntów, grunty o łącznej powierzchni 3,54 ha, w tym R V - 1,98 ha, R VI - 1,56 ha (w związku z dokonanym na wniosek strony w październiku 2002 r. przeklasyfikowaniem nieużytków występujących w obrębie ww. działki). Powierzchnia ta została wskazana graficznie na mapie ewidencji gruntów z dnia 31 października 2002 r. Na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę i przedłożonej Staroście S. przedstawiono także rozliczenie poszczególnych klas i użytków (k. 19). Do planu zalesienia na rok [...] ostatecznie przyjęto w granicach działki nr [...] wskazane na mapie oraz wyznaczone przez geodetę w terenie poprzez wyznaczenie palami drewnianymi tylko grunty klas V-VI o łącznej powierzchni 3,54 ha. Kontur planowany do zalesienia przebiegał w większości po granicy konturu klasyfikacyjnego RV i obejmował wyłącznie: grunty klasy R VI w całości i kontur gruntów klasy R V pomniejszony o powierzchnię 0,0600 ha (mapa ewidencji gruntów przyjęta do planu zalesienia na rok [...]).

W ocenie Kolegium chybiony jest zarzut skarżącego, że Starosta nie wskazał wnioskodawcy w sposób właściwy gruntów planowanych do zalesienia, a zaistniała różnica wynika z błędów pomiarów geodezyjnych, map, jakości sprzętu itp., ponieważ akta jednoznacznie świadczą, że zaistniała różnica powierzchni była wynikiem dokonanego w 2004 r. przez samego wnioskodawcę podziału geodezyjnego działki nr [...]. W związku z podziałem włączono do przeznaczonej do zalesienia działki [...] część konturu klasyfikacyjnego R IVb o powierzchni ca 0,1600 ha oraz grunt klasy R V o powierzchni ca 0,0600 ha, który w przyjętym planie zalesienia został wyłączony z powierzchni planowanej do zalesienia (dokumenty dotyczące podziału działki nr [...]).

Zaistniała różnica powierzchni, którą rzeczywiście można zauważyć dokonując porównania map (z 2002 r. - załączonej do wniosku, z 31 października 2002 r. - w planie zalesienia, z 2004 r. - dotyczącej podziału działki nr [...], z 2005 r. - obowiązującej mapy ewidencji gruntów po dokonanym przekwalifikowaniu gruntów rolnych na grunty leśne - wykaz zmian gruntowych zawarty w operacie pomiarowo-klasyfikacyjnym gruntów zalesionych) ma ewidentny związek z decyzjami samych właścicieli gruntów, a nie organu, który przyjmując plan zalesienia na rok [...] mógł przeznaczyć do zalesienia tylko i wyłącznie grunty spełniające warunki określone w art. 3 ust. 1 u.p.g.r.z. przed zmianą jej pierwotnego tekstu, dokonaną z dniem 2 kwietnia 2003 r., tj. grunty rolne klas V i VI.

Odnosząc się do prezentowanego w odwołaniu stanowiska wnioskodawcy dotyczącego metody wyznaczenia decyzjami z dnia [...] i z dnia [...] gruntów przeznaczonych do zalesienia Kolegium stwierdziło, że Starosta wydając decyzję o przeznaczeniu do zalesienia, stosownie do wniosku, wyłącznie gruntów klas V i VI, rozpatrzył go pozytywnie w całości, gdyż skarżący nie wyszczególnił powierzchni gruntów planowanych do zalesienia w obrębie poszczególnych działek, wnioskował natomiast o wyrażenie zgody na zalesienie około 10 ha gruntów klas V i VI w granicach działek [...]. Zatem podjęta decyzja spełniała wymogi przepisu art. 3 ust. 1 u.p.g.r.z. Skarżący nie kwestionował i nadal nie kwestionuje, iż do czasu wejścia w życie z dniem 2 kwietnia 2003 r. zmiany u.p.g.r.z. przepisy nie dopuszczały możliwości przeznaczenia do zalesienia gruntów rolnych klasy IV.

Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącego, że dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy drugorzędne znaczenie miała powierzchnia gruntów - użytków wykazana w ewidencji gruntów. Dane ewidencji gruntów są podstawą wszelkich działań i decyzji administracyjnych. Ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych, wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w przypadku, gdy dane zawarte we wniosku złożonym przez właściciela są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie mają zapisy wynikające z tejże ewidencji. Organy administracji nie mogą dokonywać samodzielnych ustaleń co do wielkości gruntu i jego klasyfikacji dopóty, dopóki błędny zapis nie zostanie z ewidencji usunięty. Tylko prawomocne orzeczenie administracyjne w przedmiocie klasyfikacji gruntu stanowi podstawę do zarejestrowania wyników klasyfikacji w ewidencji gruntów i budynków (§ 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19 poz. 97 ze zm.)).

Stąd też Starosta spełniając warunki u.p.g.r.z. nie miał możliwości uwzględnienia w 2002 r. gruntów innych niż określone w art. 3 ust. 1 wymienionej ustawy. Kolegium zauważyło, że świadomość tego musiał mieć również wnioskodawca, który określając we wniosku powierzchnię planowaną do zalesienia podał "ca" 10 ha i wskazał jako wyznacznik grunty zaliczone do klas V i VI. Świadomość powyższego miał wnioskodawca także wówczas, gdy występował o uzupełnienie decyzji z dnia [...], kiedy informował Starostę o podjęciu czynności przeklasyfikowania nieużytków w obrębie działek [...], a także kiedy przedłożył organowi mapę ewidencji z dnia 31 października 2002 r. zawierającą wskazanie granic gruntów podlegających zalesieniu i rozliczenie ich powierzchni.

W sytuacji zatem, w której uzgodniono i określono ww. decyzją limit zalesienia na rok [...], ustalono ostateczny termin jego zakończenia, opracowano plan zalesienia, a w dalszej kolejności wnioskodawca powiadomił organ o wykonaniu wszystkich prac określonych decyzją nr [...] (k. 11) i nie kwestionował wyznaczonego decyzją zasięgu gruntów do zalesienia, a zasięg ten był mu znany (tylko grunty V i VI klasy) – nie ma podstaw by odpowiedzialnością za zalesienie większego terenu niż dopuszczalny na podstawie obowiązującego w 2002 r. art. 3 ust. 1 u.p.g.r.z. obciążać organ, który wydał decyzję.

Po zakończeniu zalesienia zgodnie z wydaną decyzją, na wniosek wnioskodawcy wszczynane jest drugie postępowanie w sprawie stwierdzenia prawidłowości prowadzenia uprawy leśnej w zgodności z planem zalesienia (na podstawie art. 6 u.p.g.r.z.), zaś Starosta S. nie stwierdził niezgodności z planem zalesienia. Zdaniem Kolegium art. 6 u.p.r.g.z. nie nakładał na starostę obowiązku sprawdzenia zalesienia z wykorzystaniem pomiaru geodezyjnego, a nałożony na wnioskodawcę decyzją Starosty S. obowiązek pomiaru nie został wykonany, ponieważ S. S. odstąpił od wykonania pomiaru (notatka – k. 11b akt I instancji).

Na podstawie art. 6 u.p.g.r.z., obowiązującego w chwili stwierdzenia przez Starostę prowadzenia uprawy leśnej założonej na gruntach rolnych (decyzja z dnia [...]) starosta nie miał obowiązku pokrycia kosztów sprawdzenia zalesiania i wykonania pomiaru powierzchni zalesionej. Obowiązek taki wprowadzono bowiem do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 46, poz. 392), a nie zakończonych decyzją ostateczną o przeznaczeniu gruntów do zalesienia. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wydano już ostateczną w dniu 2 grudnia 2002 r. decyzję o przeznaczeniu gruntów do zalesienia.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że rozbieżność powierzchni zalesienia dotyczy tyko i wyłącznie dawnej działki nr [...], w wyniku podziału dokonanego w 2004 r. oznaczonej numerami [...] i [...], w odniesieniu do których nie ma rozbieżności w zakresie ich powierzchni ogólnej i w zakresie powierzchni poszczególnych użytków w stosunku do pierwotnej powierzchni działki nr [...]. Organ podkreślił, że obowiązek zachowania warunków zalesienia został nałożony na skarżącego i do niego należało dbanie o zalesienie w zgodności z planem zalesienia i przepisami stosownych przepisów prawa (u.p.g.r.z. oraz ustawy o lasach).

Kolegium stwierdziło, że nie kwestionuje faktu dokonanego zalesienia gruntów o łącznej powierzchni 9,9337 ha, a także tego, że taka powierzchnia została wykazana bezspornie jako zalesiona w materiale dowodowym w przedmiotowej sprawie. Jednak skarżący nie przedstawił dowodów na okoliczność, że Starosta S. uzgodnił taką właśnie powierzchnię i że taką też przyjął do planu zalesienia na rok [...], ponieważ przepisy obowiązujące w okresie ustalania planu zalesienia na rok [...] nie zezwalały na zalesianie gruntów rolnych klasy IV. Możliwość taka zaistniała z datą wejścia w życie nowelizacji u.p.g.r.z., brak jednakże dowodów, aby do dnia 31 marca 2003 r. planowany limit zalesienia na rok [...] został zmieniony stosownie do art. 3 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska.

W skardze do sądu administracyjnego S. S., zarzucając naruszenie przepisów k.p.a. oraz przepisów u.p.g.r.z., wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia [...].

Zdaniem skarżącego Kolegium błędnie ustaliło w sprawie stan faktyczny stwierdzając, że przyczyną istniejącej rozbieżności w powierzchni zalesionego gruntu jest podział działki nr [...] dokonany w 2004 r. Podział ten został dokonany już po zalesieniu i wydaniu przez Starostę decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej. Jako zdarzenie prawne pozostaje bez wpływu na stan faktyczny, jakim jest zalesienie.

Skarżący podniósł, że zgodnie z dokumentacją geodezyjną przeznaczona w części do zalesienia działka nr [...], miała powierzchnię 8,77 ha, w tym przeznaczone do zalesienia grunty V i VI klasy o powierzchni 4,54 ha. Wydzielona w wyniku podziału w roku 2004 działka nr [...] o powierzchni 0,9714 ha nie obejmuje terenów zalesionych. Natomiast działka nr [...] o powierzchni ok. 7,8 ha obejmuje ok. 4 ha niezalesionych gruntów. Bezpodstawny jest zatem argument Kolegium, iż przyczyna rozbieżności w powierzchni zalesionego terenu jest włącznie do zalesionej działki nr [...] części konturu RIVb oraz gruntu RV.

W opinii skarżącego zaskarżona decyzja nie pozwala jednoznacznie ocenić, czy organ w toku postępowania wznowieniowego ustalił brak przesłanki wznowienia, czy też po stwierdzeniu, że takowa istnieje, dokonał powtórnego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę, że Kolegium przyznało fakt dokonania zalesienia gruntów na powierzchni 9,9337 ha, (a nie 9,376 ha) a także, że taka powierzchnia została wykazana jako zalesiona w materiale dowodowym – należy przyjąć, że potwierdził istnienie podstawy wznowienia postępowania. Tym samym był zobowiązany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pierwotnej sprawie tj. w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej. Postępowanie w tym zakresie nie zostało jednakże przeprowadzone.

Skarżący zarzucił ponadto, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 6 u.p.g.r.z. w zmienionym brzmieniu, określającym obowiązki organu wydającego decyzję w sprawie prowadzenia uprawy leśnej. Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. nowelizującej ustawę o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia zmienioną ustawę stosuje się również do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Nie może budzić wątpliwości, że zmieniona ustawa ma zastosowanie do spraw wszczynanych po dniu wejścia w życie nowelizacji. Postępowanie w sprawie stwierdzenia prowadzenia uprawy leśnej zostało wszczęte 26 kwietnia 2003 r. (zawiadomienie właściciela o zakończeniu zalesienia) i zakończone [...]. Zmienione przepisy obowiązywały tymczasem od 2 kwietnia 2003 r. a więc organ prowadzący to postępowanie winien stosować przepisy w brzmieniu obowiązującym od 2 kwietnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Na wstępie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji należy podkreślić charakter postępowania, w którym została ona wydana.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2010 r. (sygn. akt II OSK 768/09, opubl. w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 597846) przepisy prawne regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 - art. 152 k.p.a.) w sposób wyraźny wyodrębniają kilka jego etapów. W każdej poszczególnej i następującej kolejno fazie procedury wznowieniowej, organ ustala i rozważa właściwe dla danej fazy okoliczności sprawy oraz stosuje odpowiednie na danym etapie podstawy prawne określonych rozstrzygnięć. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania.

Pierwszą fazą postępowania wznowieniowego jest etap wszczęcia postępowania na żądanie strony (art. 147, art. 148 § 1 k.p.a.), który kończy postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego (art. 149 § 1 k.p.a.). Na tym etapie wstępnym postępowania organ nie bada prawdziwości twierdzeń (podawanej przez wnioskodawcę) przyczyny wznowienia, czyli nie wyjaśnia jej istnienia, a tylko dokonuje oceny prawnej, czy we wskazanych przez stronę konkretnych okolicznościach stanowiła ona przyczynę ustawową.

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Przepis ten określa kolejny etap procedury wznowieniowej, który polega na "przeprowadzeniu postępowania co do przyczyn wznowienia". W tym etapie organ dokonuje badania, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje. W tej fazie postępowania organ nie przystępuje jeszcze do wyjaśniania i rozstrzygania sprawy materialnej. Gdy organ ustali nieistnienie (nieprawdziwość) badanej przyczyny wznowienia, to chociażby dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej, wydaje decyzję o odmowie jej uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (czyli decyzję merytoryczną bądź umarzającą postępowanie w sprawie merytorycznej) organ wydaje dopiero po uchyleniu decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.),stosując wówczas nowy stan prawny. Granicą pomiędzy możnością dokonywania ocen prawnomaterialnych istotnych w sprawie materialnej w oparciu o stan prawny sprawy z daty wydania decyzji dotychczasowej bądź stan prawny sprawy z daty decyzji wznowieniowej, będzie wytyczał moment uchylenia decyzji dotychczasowej. Oznacza to, że dopiero ustalenie istnienia podstawy wznowienia, otwiera kolejny etap procedury wznowieniowej, w którym organ dokonuje oceny okoliczności stanowiących negatywne przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Po ustaleniu braku tych okoliczności dopuszczalne jest, na etapie końcowym, stosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W kontrolowanej sprawie Starosta S. postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. tj. uznając, że przesłanką wznowienia, której zaistnienie należy zbadać na kolejnym etapie postępowania jest wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji (z [...]), nie znanych organowi, który wydał decyzję. Ową istotną, nową okolicznością faktyczną według skarżącego jest okoliczność, że dokonane przez niego zalesienie objęło większą powierzchnię niż wskazano w decyzji z [...].

W decyzji z dnia [...], odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...]. Starosta jako podstawę prawną wskazał art. 151 § 1 ust. 1 (powinno być "pkt 1") k.p.a. Decyzję tą utrzymało w mocy Kolegium zaskarżoną decyzją z dnia [...]. Wskazane decyzje zostały zatem podjęte w ramach rozstrzygania w drugiej fazie postępowania wznowieniowego tj. w fazie orzekania w przedmiocie, czy rzeczywiście istnieje podana przez skarżącego przyczyna wznowienia. Przedmiotem oceny na tym etapie powinno być tym samym ustalenie, czy rzeczywiście zaistniała (i to w dniu [...]) istotna dla sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] okoliczność faktyczna, w postaci zalesienia większej powierzchni gruntu, niż ta, którą ostatecznie wskazano w decyzji z dnia [...].

Zdaniem Sądu odmawiając uchylenia decyzji z dnia [...], a tym samym stwierdzając, że nie zaistniała przyczyna wznowienia postępowania – organy nie naruszyły prawa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium, co słusznie zauważa skarżący, nie zawiera jasnej, wyraźnej wypowiedzi, iż nie zaistniała przesłanka wznowienia, tym niemniej wniosek taki da się wyprowadzić z treści tegoż uzasadnienia. Nieprecyzyjna argumentacja Kolegium skupia się wokół trzech twierdzeń:

1. wskazana przez skarżącego różnica odnośnie obszaru zalesionego w istocie nie istnieje – skarżący jedynie błędnie interpretuje wykazywany w ewidencji gruntów stan odnośnie zalesionych powierzchni,

2. dla rozstrzygnięcia o prowadzeniu uprawy leśnej założonej na gruntach rolnych istotne są zapisy w ewidencji gruntów, które w momencie wydawania decyzji z [...] nie zostały podważone,

3. decyzja stwierdzająca prowadzenie uprawy leśnej założonej na gruntach rolnych co do powierzchni zalesienia oparta została na wcześniejszych decyzjach o przeznaczeniu gruntów do zalesienia – których skarżący nie kwestionował.

Zdaniem Sądu istotna w sprawie jest argumentacja wskazana w pkt 2 i 3. Słusznie Kolegium wskazuje na powiązanie decyzji o stwierdzeniu prowadzenia przez właściciela uprawy leśnej, wydawanej na podstawie art. 6 ust. 1 u.p.g.r.z. (taką decyzją jest kwestionowana decyzja z dnia [...]), z wcześniejszą decyzją o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia (art. 3 ust. 9 u.p.g.r.z.). Są to bowiem decyzje związane, dotyczące w istocie kolejnych etapów w procedurze zalesiania gruntu rolnego oraz wypłaty właścicielowi zalesionego gruntu ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej (art. 7 u.p.g.r.z.). Elementem istotnym każdej z ww. kolejnych decyzji jest powierzchnia zalesianego gruntu. Trzeba jednakże mieć na względzie charakter wypowiedzi organów w kolejnych ww. decyzjach. W pierwszej z nich starosta "przeznacza grunt" do zalesienia, w oparciu o przedłożony przez właściciela wniosek, który powinien zawierać wykaz powierzchni gruntów z uwzględnieniem klas bonitacyjnych oraz wypisy z rejestru gruntów wraz z mapkami zawierającymi numery działek i ich położenie (art. 6 pkt 1 -2 u.p.g.r.z.). Ustawodawca nie nakazał organowi przed wydaniem decyzji o przeznaczeniu gruntu do zalesienia, aby na podstawie złożonych dokumentów dokonał w terenie pomiaru powierzchni gruntu przeznaczonej do zalesienia. Oceniając czy dany grunt może być zalesiony starosta z woli ustawodawcy winien zatem posłużyć się dokumentami przedłożonymi przez wnioskodawcę – pochodzącymi z ewidencji gruntów. Zgodnie natomiast z art. 6 ust. 1 u.p.g.r.z. starosta, przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu prowadzenia przez właściciela gruntu uprawy leśnej "sprawdza wykonanie zalesienia". Sprawdzenie to inaczej kontrola, czy coś zostało zrobione prawidłowo. Musi zatem istnieć wzorzec kontroli, pozwalający na dokonanie owej oceny. Takim wzorcem w zakresie powierzchni zalesienia zdaniem Sądu jest decyzja o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia. Istotną okolicznością faktyczną dla decyzji wydawanej w trybie art. 6 ust. 1 u.p.g.z.r. jest zatem okoliczność, czy powierzchnia faktycznie zalesiona odpowiada powierzchni, która miała być zalesiona (została do tego przeznaczona) wg wcześniejszej decyzji o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia. Fakt, że w decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej organ wskazał mniejszą powierzchnię niż faktycznie zalesiona miałby istotne znaczenie dla sprawy jedynie wówczas, gdyby owa faktycznie zalesiona powierzchnia byłaby równa powierzchni, którą wcześniej wskazano w decyzji o przeznaczeniu gruntów do zalesienia. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że póty nie zostanie zakwestionowana decyzja Starosty z dnia [...] uzupełniona decyzją z dnia [...], która jako powierzchnię zalesienia ostatecznie wskazała powierzchnię 9,72 ha – wykazywanie, iż zalesienie objęło większą powierzchnię nie jest istotną dla sprawy okolicznością faktyczną.

Z powyższego wynika, że spór dotyczący przyczyn niekwestionowanej przez strony rzeczywistej powierzchni zalesienia, w obecnym stanie sprawy, nie ma znaczenia. Tym niemniej należy wskazać, iż Sąd podziela stanowisko skarżącego co do niezasadności argumentacji Kolegium w tej kwestii. Z akt sprawy, a w szczególności z planu zalesienia wynika, że do zalesienia nie była przeznaczona cała działka nr [...] (o powierzchni 8,77 ha – k. 1 akt administracyjnych), ani nie były przeznaczone wszystkie grunty klasy V i VI w obrębie tej działki, jako takie skwalifikowane w roku 2002, a jedynie ich obszar o łącznej powierzchni 3,54 ha (mapa geodezyjna z 31 października 2002 r. z naniesionymi obszarami do zalesienia - k. 9 akt administracyjnych, por. mapa ewidencyjna k. 1 akt administracyjnych). Podział działki w roku 2004 w ten sposób, że wydzielona działka nr [...] nie objęła żadnej powierzchni zalesionej nie pozwala obliczyć jaka powierzchnia działki nr [...] (a po podziale – nr [...]) została faktycznie zalesiona.

Kolegium błędnie także uznało, że Starosta przed wydaniem decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej nie miał obowiązku wykonania na koszt Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa pomiaru powierzchni zalesionej – aczkolwiek nie jest to wynikiem błędnej interpretacji art. 6 ust. 4 u.p.g.r.z., ale art. 4 ustawy z dnia 14 lutego 2003 r. o zmianie ustawy o przeznczaniu gruntów rolnych do zalesienia oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem "do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną o przeznaczeniu gruntów do zalesienia, stosuje się przepisy niniejszej ustawy". Taki zapis stanowi w istocie jedynie potwierdzenie zasady, że organ administracji winien orzekać według stanu prawnego istniejącego w dniu wydawania decyzji. Zmiana stanu prawnego w toku postępowania zobowiązuje zatem organ do stosowania nowych przepisów – chyba że co innego wynika z przepisów przejściowych. Oznacza to, że przed wydaniem decyzji w dniu [...] Starosta winien zastosować obowiązujący już wówczas (bo od 2 kwietnia 2003 r.) art. 6 ust. 4 u.p.g.r.z. Okoliczność, że się z tego obowiązku nie wywiązał nie miałaby jednakże znaczenia dla przedmiotowej sprawy, gdyż – jak wyżej wskazano – wykonanie pomiaru powierzchni zalesionej winno być dokonane pod kątem sprawdzenia, czy powierzchnia zalesienia odpowiada powierzchni wskazanej w decyzji o przeznaczeniu gruntu rolnego do zalesienia. Pomiędzy stronami nie ma zaś sporu, że taka zgodność istnieje, a nawet, że powierzchnia zalesienia przekracza powierzchnię, która winna być zalesiona stosownie do wydanej decyzji o zalesieniu.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.