Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2524/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 23, art. 12 ust. 1 lit. e
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lutego 2016 r., sygn. akt III SA/Gl 224/15 w sprawie ze skargi W. B. na postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) oddala skargę; 3) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2016r., sygn. akt III SA/Gl 224/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (zwany dalej także: Sąd lub Sąd I instancji) uchylił postanowienie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Powyższy wyrok Sądu I instancji zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 15 maja 2014r. (data stempla pocztowego) W.B. (zwany dalej także: Skarżący) złożył wniosek o przyznanie płatności na rok 2014.

Kontrola kompletności wykazała braki formalne wniosku i w związku z powyższym, wezwaniem z dnia [...] maja 2014r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. zobowiązał Skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku.

Wezwanie zostało wysłane na adres pełnomocnika – G..B. i doręczone w dniu 5 czerwca 2014r. do rąk w.B., co dokumentuje zwrotne potwierdzenie odbioru, a w dniu 10 czerwca 2014r. odebrane przez pełnomocnika w siedzibie organu.

W dniu 10 czerwca 2014 r. pełnomocnik wnioskodawcy, czyniąc zadość wezwaniu złożył korektę wniosku, w której uzupełnione zostały braki formalne wskazane na wezwaniu.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w p. postanowieniem z dnia [..] listopada 2014r. nr [..] odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania uznając, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po terminie określonym w art. 23 ust. 1 akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65 ze zm., zwanego dalej Rozporządzeniem 1122/2009) w związku z art. 18 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012r. poz. 1164 ze zm., zwanej dalej u.płatn).

Po rozpatrzeniu zażalenia Skarżącego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014r., nr [...], Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz z art. 141 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2014r. poz. 267, zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. nr 98 poz. 634 ze zm.), utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 1 - 3 u.płatn. w związku z art. 22 Rozporządzenia 1122/2009, wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od 15 marca do 15 maja i termin ten nie podlega przywróceniu. Zdaniem organu, tylko pozbawione wad podanie wszczyna postępowanie. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie wniosku o przyznanie pomocy na mocy niniejszego rozporządzenia po wyznaczonym terminie prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwoty płatności, do której uprawniony byłby rolnik, gdyby złożył wniosek w terminie. Jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny. Z kolei w myśl art. 23 ust. 2 Rozporządzenia 1122/2009, z wyjątkiem przypadków siły wyższej oraz okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 75, złożenie poprawki do pojedynczego wniosku po ostatecznym terminie, określonym w art. 14 ust. 2 Rozporządzenia, prowadzi do zmniejszenia kwot płatności odnoszących się do faktycznego użytkowania przedmiotowych działek rolnych o 1% za każdy dzień roboczy. Poprawki do pojedynczego wniosku uwzględnia się wyłącznie, jeśli wnoszone są przed ostatecznym terminem składania pojedynczych wniosków, jak określono w ust. 1 akapit trzeci. Jeśli jednak termin jest wcześniejszy lub taki sam jak ostateczny termin, poprawki do pojedynczego wniosku uznaje się za niedopuszczalne. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 został złożony w dniu [..] czerwca 2014r., czyli po ostatecznym terminie na złożenie wniosku, który nie podlega przywróceniu, a co za tym idzie wniosek strony w ocenie organu należało uznać za niedopuszczalny, co uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.

Na powyższe postanowienie Skarżący złożył skargę, wskazując na naruszenie naczelnych zasad procesowych, art. 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 64 § 2 k.p.a. Skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że uzupełnienie braków formalnych wniosku należy traktować jako korektę uzupełniającą samego wniosku, a nie wykonanie zobowiązania nałożonego wezwaniem organu. Podniósł, że w wyznaczonym w wezwaniu terminie uzupełnił braki i pomimo ich usunięcia wniosek został odrzucony. Ponadto wskazał na naruszenie art. 23 Rozporządzenia 1122/2009 poprzez jego zastosowanie podczas gdy nie dotyczy on uzupełniania wniosku na skutek wezwania organu, ale poprawek składanych samodzielnie przez wnioskodawcę.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Agencji podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi.

Uchylając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że Skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2014 w dniu 15 maja 2014r. (data stempla pocztowego), czyli w terminie określonym w art. 18 ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przed upływem terminu określonego w art. 23 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009. Wniosek zawierał jednak braki formalne określone przez organ w wezwaniu do ich usunięcia. Skarżący w zakreślonym terminie, tj. w dniu 10 czerwca 2014r., usunął wymienione braki formalne wniosku. Sąd uznał więc, że skoro Skarżący uzupełnił wniosek w zakreślonym terminie, to konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia. Jako błędne Sąd ocenił stanowisko organu, że uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie wynikającym z art. 64 § 2 k.p.a. jest bezskuteczne ze względu na powołany w postanowieniu art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 1122/2009. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że uzupełnienie wniosku w terminie zakreślonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, a nie jak błędnie przyjął organ od daty jego uzupełnienia. Dopiero niezachowanie terminu wyznaczonego do usunięcia braków wniosku, w sytuacji nieprzywrócenia terminu do dokonania czynności, daje możliwość oceny, że wniosek został złożony po terminie. Skoro wniesiony w terminie określonym w art. 23 Rozporządzenia 1122/2009 wniosek o przyznanie płatności został uzupełniony z zachowaniem wyznaczonego terminu do usunięcia braków, nie było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Śląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Częstochowie, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie jego uchylenia i oddalenia skargi, a w każdym z tych przypadków także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 3 ust. 1 u.płatn. w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 1122/2009, poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie przepis art. 64 § 2 k.p.a. miał zastosowanie, podczas gdy okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 1 i 2 Rozporządzenia 1122/2009, poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że zgodnie z powyższą regulacją prawa unijnego wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wskazał, że zgodnie z art. 18 ust. 2 i ust. 3 u.płatn. wniosek o przyznanie płatności obszarowych składa się w terminie od dnia 15 marca do dnia 15 maja, który jako termin prawa materialnego nie podlega przywróceniu. Natomiast w myśl art. 23 ust. 1 Rozporządzenia 1122/2009 wniosek złożony z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych uznaje się za niedopuszczalny we wszystkich przypadkach, w których braki formalne stanowią o kwalifikowalności do przedmiotowej pomocy, a do których zalicza się m.in. brak podpisu na załącznikach graficznych. Co więcej, za wyjątkiem odstępstwa przewidzianego w art. 21 Rozporządzenia 1122/2009 w odniesieniu do korekty oczywistych błędów oraz odstępstwa przewidzianego w art. 22 Rozporządzenia 1122/2009 w zakresie terminów przypadających na dzień wolny od pracy, prawodawca unijny nie przewiduje jakiejkolwiek swobody decyzyjnej dla państwa członkowskiego i jego organów pod kątem ewentualnych możliwości ustanowienia derogacji w stosunku do dopuszczalności wniosków złożonych po ostatecznym terminie na ich wniesienie i możliwości procedowania wniosków złożonych po ostatecznym terminie przewidzianym do ich wniesienia. Skarżący kasacyjnie uważa zatem, że w świetle powyższych przepisów unijnych opóźnienie w złożeniu wniosku przekraczające 25 dni wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia do żądania przyznania dopłat na dany rok, gdyż wniosek uznaje się za niedopuszczalny. W związku z tym regulacja kodeksowa (art. 64 § 2 k.p.a.) ustanawiająca terminy uzupełnienia braków formalnych nie stanowi odstępstwa ani też uzupełnienia art. 23 Rozporządzenia 1122/2009.

W niniejszej sprawie strona uzupełniła braki formalne wniosku w dniu 10 czerwca 2014r., a skoro nastąpiło to po dopuszczalnym terminie składania wniosków, konsekwencją był brak ich uwzględnienia i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności. Tym samym strona nie uczyniła zadość obowiązkowi złożenia kompletnego wniosku w terminie uprawniającym do przyznania płatności.

Sąd I instancji pominął kwestie kolizji przepisów krajowych i unijnych oraz prymatu prawa unijnego nad prawodawstwem krajowym. Powyższe wpłynęło na dokonanie przez Sąd błędnej oceny w zakresie naruszenia przez organ przepisów k.p.a. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, okoliczność uzupełnienia braków formalnych z zachowaniem bądź naruszeniem terminów przewidzianych w art. 64 § 2 k.p.a. pozostaje bez wpływu na niedopuszczalność wniosku w sytuacji, w której uzupełnienie braków nastąpi z opóźnieniem wynoszącym ponad 25 dni kalendarzowych, tj. po dniu 9 czerwca.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.B. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu W.B. stwierdził, że uzupełnił wniosek w dniu 10 czerwca 2014r., czyli w terminie zakreślonym przez organ, a zatem konwalidował dokonaną czynność w postaci złożenia wniosku o przyznanie płatności i wniosek ten wywołał skutki prawne od dnia jego złożenia (15 maja 2014r.). Ponadto W.B. wskazał, iż samej zasady dopuszczalności stosowania w niniejszej sprawie art. 64 § 2 k.p.a. obie strony nie kwestionowały. Normatywną zmianę w tym zakresie wprowadziła dopiero ustawa z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Stosownie do treści jej art. 23 ust. 1 zdanie drugie przepisu art. 64 § 2 k.p.a. nie stosuje się. Powołana ustawa weszła w życie z dniem 15 marca 2015r. i stosownie do jej art. 60 ust. 2 pkt 1 nie ma zastosowania do postępowań wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia jej w życie, a więc i do niniejszej sprawy wszczętej w 2014r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do oceny, czy w stanie faktycznym sprawy uzupełnienie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności bezpośredniej złożonego w terminie (do dnia 15 maja), poprzez przedłożenie brakujących załączników graficznych po terminie wskazanym w art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009, wywołuje skutek od daty złożenia wniosku czy też od daty uzupełnienia wniosku. W ocenie skarżącego kasacyjnie Dyrektora Śląskiego Oddziału Regionalnego ARMiR w Częstochowie, uzupełnienie wniosku po terminie określonym ww. przepisie skutkuje uznaniem go za niedopuszczalny i odmową wszczęcia postępowania, natomiast zdaniem Sądu I instancji i skarżącego W.B., uzupełnienie wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w terminie określonym przez organ wywołuje skutek od daty złożenia wniosku, co daje możliwość jego merytorycznej oceny. Sąd I instancji, nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, uchylił postanowienie organu II instancji uznając, że złożenie przez skarżącego W.B. wniosku o płatności bezpośrednie za 2014r. bez załączników graficznych było brakiem formalnym, który mógł zostać uzupełniony w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a ponadto uzupełnienie tego braku w siedmiodniowym terminie powinno skutkować uznaniem, że wniosek został złożony w terminie – do dnia 15 maja 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tego poglądu Sądu I instancji.

Należy na wstępie zauważyć, że postępowania administracyjne toczące się przed organami ARiMR w zakresie instrumentów finansowych takich jak płatności bezpośrednie, płatności rolnośrodowiskowe czy pomocy finansowej przyznawanej w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich charakteryzują się dużym stopniem formalizmu oraz pewną specyfiką uregulowań, które mają to postępowanie przyspieszyć, nakładając więcej obowiązków na osoby, które się o takie wsparcie ubiegają. Przejawem takich uregulowań są m.in. przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W obu tych ustawach z 2007 r. ustawodawca w zasadzie w analogiczny sposób uregulował zasady postępowania administracyjnego dotyczącego owych pomocy finansowych, to jest w sposób zasadniczo odmienny od reguł obowiązujących w postępowaniach opartych w całości na przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim, z mocy art. 3 ust 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz analogicznej regulacji art. 21 ust 1 ustawy o wspieraniu rozwoju, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa wspólnotowego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczącego tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. Oznacza to, że w tego rodzaju sprawach stosuje się w pierwszej kolejności zasady i warunki wynikające z przepisów prawa unijnego dotyczących poszczególnych płatności, następnie przepisy prawa krajowego dotyczące tych płatności i dopiero, gdy te przepisy danej kwestii nie regulują, posiłkować należy się przepisami k.p.a. (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2016 r., II GSK 3674/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek bez załączników graficznych obrazujących zadeklarowane we wniosku działki rolne. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ ARiMR podkreślił, że materiał graficzny jest obligatoryjnym załącznikiem do wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich, gdyż w ten sposób rolnik dokonuje jednoznacznej identyfikacji działek rolnych i ich granic. Oznacza to, że wniosek złożony bez powyższych załączników jest wnioskiem niekompletnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organów ARiMR, że załączniki graficzne stanowią integralną, obowiązkową część wniosku o przyznanie płatności na dany rok.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 wnioski (w tym – jak w rozpoznawanej sprawie – wnioski o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego) składa się w terminie ustalonym przez państwo członkowskie, lecz nie później niż do dnia 15 maja. Jak wskazano w motywach 19 i 28 rozporządzenia nr 1122/2009, określenie przez Państwa Członkowskie terminów składania wniosków o przyznanie pomocy i załączonych do tych wniosków dokumentów uzupełniających jest niezbędne dla osiągnięcia realizowanego przez prawo Unii celu skutecznego zarządzania i kontroli w zakresie pomocy rolnej.

Niemniej jednak art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009 wyraźnie stanowi, że powinien być przewidziany w ramach procedur związanych ze składaniem tych wniosków i dokumentów uzupełniających dodatkowy termin wynoszący 25 dni po wyznaczonym terminie określonym przez państwa członkowskie w celu zezwolenia, z zastrzeżeniem stosowania przewidzianej w tym przepisie sankcji, na złożenie po terminie wspomnianych wniosków i przedstawienie dokumentów (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 17 grudnia 2015 r., C-330/14, pkt 45). Stosownie do art. 23 ust. 1 tego rozporządzenia, możliwe jest zatem złożenie wniosku o przyznanie pomocy po wyznaczonym terminie (co wiąże się ze zmniejszeniem kwoty płatności), jednak jeśli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny.

Należy też wskazać, że stosownie do art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009, wniosek musi zawierać wszystkie informacje niezbędne do ustalenia kwalifikowalności do pomocy. Z kolei przepis art. 12 ust. 3 stanowi m.in., że materiały graficzne przekazane rolnikowi określają granice działek referencyjnych oraz ich jednoznaczną identyfikację, natomiast rolnik wskazuje położenie każdej działki rolnej.

Jednoznaczna treść art. 23 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 1122/2009 uprawnia do stwierdzenia, że termin na złożenie wniosków dotyczących płatności bezpośrednich do 15 maja danego roku, odnosi się także do obowiązkowych załączników graficznych, na których producent rolny powinien zaznaczyć granice zadeklarowanych działek rolnych. Skoro ww. przepisy prawa unijnego określają termin graniczny złożenia wniosku o przyznanie płatności (25 dni kalendarzowych od 15 maja), to po dniu 9 czerwca danego roku nie jest możliwe skuteczne uzupełnienie go o jego integralne części, takie jak załączniki graficzne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie mógł mieć zastosowania przepis art. 21 rozporządzenia nr 1122/2009, który przewiduje dla producentów rolnych możliwość poprawienia w każdym czasie oczywistych błędów wniosku o przyznanie pomocy. Jak zaznaczono już wyżej, załącznik graficzny jest obowiązkowym elementem (załącznikiem) wniosku, a jego znaczenie jest doniosłe, gdyż nie tylko określa on granice referencyjne działki rolnej, co należy do obowiązków rolnika, ale także przy poszczególnych płatnościach wskazuje na sposób użytkowania działki lub jej części w danym roku. Korekta przewidziana w cytowanym przepisie odnosi się natomiast do oczywistych błędów, niemających znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia wniosków, a więc niewpływających na zakres żądania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji wydając zaskarżony wyrok, naruszył art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009, który określa – mający charakter materialnoprawny – termin złożenia wniosku, ponieważ przyjmując, że należało zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wskazanego w art. 12 ust. 1 lit. e rozporządzenia nr 1122/2009 istotnego elementu wniosku, niezasadnie uznał, że wniosek ten mógł zostać złożony po upływie tego terminu. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 23 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 okazał się zatem zasadny, co w konsekwencji skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

W tym miejscu należy podkreślić, że czym innym jest uzupełnianie braków formalnych wniosku, a czym innym jest ściśle określony – co do dnia – termin prawa materialnego, stanowiący granicę skorzystania przez stronę z prawa złożenia kompletnego wniosku. Zastosowanie procedury uzupełnienia wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., nie przeczy konieczności uwzględnienia wymogu określonego przepisem prawa materialnego, tj. art. 23 rozporządzenia nr 1122/2009. Innymi słowy, za błędy, które mają bezpośredni wpływ na skutki materialnoprawne, odpowiedzialność i ryzyko ponosi w postępowaniu o przyznanie wnioskowanej płatności rolnik. Producent rolny, chcąc otrzymać płatności, musi złożyć kompletny z materialnoprawnego punktu widzenia wniosek, w terminie prawem przewidzianym.

Mając na względzie, że okoliczności sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, zgodnie z art. 188 p.p.s.a.

NSA podzielił pogląd organów ARiMR, że materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok, co skutkuje tym, że uzupełnienie załącznika graficznego, po upływie materialnoprawnego terminu do złożenia wniosku, obligowało organy administracji do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2014 r. Z art. 61a § 1 k.p.a. wynika bowiem, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte z "innej uzasadnionej przyczyny", a mianowicie upływu materialnoprawnego terminu na złożenie wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. postanowił odstąpić od zasądzenia na rzecz Dyrektora OR ARiMR zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie. Sąd uznał, że sposób procedowania organów ARiMR w toku postępowania administracyjnego (wezwanie skarżącej do uzupełnienia braków wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., a następnie argumentowanie, że taki tryb nie mógł być zastosowany w okolicznościach tej sprawy) uzasadnia odstąpienie od zasady odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego na rzecz zasady słuszności.