Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 192/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 listopada 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 649/13 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 15 lutego 2000 r. nr XXVII/222/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 6 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 649/13 po rozpoznaniu skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 15 lutego 2000 r. Nr XXVII/222/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Rada Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 15 lutego 2000 r., powołując się na przepis art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zm. – dalej zwana "u.s.g.") oraz art. 26, art. 28 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 415 ze zm. – dalej zwana "u.z.p."), podjęła uchwałę Nr XXVII/222/2000 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku.

Po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 27 maja 2013 r. H. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

- art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. polegające na braku wyznaczenia linii rozgraniczających drogi publiczne,

- art. 8 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p. polegające na niespójności zapisu planu z legendą planu oraz na braku linii rozgraniczających drogi K-L,

- art. 10 ust. 1 pkt 5 u.z.p. polegające na braku określenia linii rozgraniczających tereny infrastruktury technicznej,

- art. 10 ust. 1 pkt 6 u.z.p. polegające na braku określenia maksymalnego lub minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy oraz na braku określenia wskaźników i parametrów zagospodarowania terenu objętego planem,

- art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11 u.z.p. polegające na braku zbadania spójności pomiędzy rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu miejscowego, a kierunkami wyznaczonymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy,

- art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. polegające na braku zachowania wyłożenia projektu planu miejscowego i prognozy w zakresie ochrony środowiska przez okres co najmniej 21 dni,

- art. 18 ust. 2 pkt 9 i 11 u.z.p. polegające na braku udokumentowania sposobu zamieszczenia ogłoszeń w zakresie informowania o terminie sesji na której będą rozpatrywane zarzuty i protesty nie uwzględnione przez Zarząd Gminy oraz w zakresie informowania o terminie sesji na której będzie podejmowana uchwała w sprawie planu miejscowego oba ww. w sposób zwyczajowo przyjęty,

- art. 12 ust. 1 u.z.p. polegające na naruszeniu właściwości rzeczowej organu w zakresie określenia obszaru dla którego organ wykonawczy winien sporządzić plan miejscowy poprzez bezprawną zmianę granic obszaru objętego skarżoną uchwałą,

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 u.z.p. polegające na rozbieżności w zakresie prawnego i faktycznego określenia granic obszaru objętego skarżoną uchwałą,

- art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.) polegające na wadliwym ogłoszeniu o przystąpieniu do sporządzenia planu oraz naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) i e) u.z.p. polegające na braku uzgodnienia projektu planu miejscowego z komendantem właściwej jednostki Straży Granicznej, Urzędem Wojewódzkim w Poznaniu - Wydział Ochrony Środowiska, Wojewódzkim Sztabem Wojskowym w Poznaniu.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Tarnowo Podgórne, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.), wniosła o odrzucenie skargi w zakresie dotyczącym naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 2a w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 6, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a) i e) w zakresie braku uzgodnienia z komendantem właściwej Straży Granicznej i art. 18 ust. 2 pkt 9 i 11 u.z.p. Organ gminy wniósł również o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego uchwalenia przez Radę Gminy Tarnowo Podgórne zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku, a po podjęciu postępowania, umorzenie niniejszego postępowania; względnie o oddalenie skargi w zakresie pozostałych zarzutów nie objętych wnioskiem o odrzucenie zarzutów.

W motywach wyroku uwzględniającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, iż wniosek Rady Gminy o zawieszenie postępowania do czasu uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku jest niezasadny, bowiem nawet uchylenie uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień czy obowiązków.

Sąd uznał, że skarżąca legitymując się w dniu uchwalania planu prawem własności działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w miejscowości Rumianek oraz działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w miejscowości J., a oznaczonych w skarżonym planie symbolami [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] posiada również interes prawny w kwestionowaniu ustaleń przyjętych w zaskarżonej uchwale.

Oceniając tryb sporządzania zaskarżonej uchwały Sąd podniósł, iż co prawda organ wystąpił o wymagane opinie i uzgodnienia, jednakże w przypadku Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Poznaniu do uzgodnienia przedłożono plan w pierwotnej wersji (pow. 95 ha), a nie w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 26 maja 1998 r. Nr LXI/537/98 zmieniającą uchwałę z dnia 20 stycznia 1998 r. Powyższa uchwała zmieniła obszar z ok. 95 ha na ok. 98 ha i dodała działkę o nr geodezyjnym [...]. W ocenie Sądu, nie uzyskując uzgodnienia projektu planu w brzmieniu ostatecznym z właściwym terytorialnie organem wojskowym w trakcie procedury planistycznej, naruszono art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. e u.z.p.

Na uwzględnienie zasługiwał również, zdaniem Sądu, zarzut dotyczący wymogu wyłożenia projektu planu i prognozy na okres co najmniej 21 dni, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Istota i założenie ustawodawcy wyłożenia do publicznego wglądu projektu planu i prognozy na okres co najmniej 21 dni oznacza, iż termin o jakim mowa w w/w przepisie winien być liczony jako dni robocze. Biorąc pod uwagę, że wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu i prognozy nastąpiło w okresie od 23 listopada 1998 r. do 16 grudnia 1998 r., naruszono tym samym postanowienia wskazanego wyżej przepisu.

Ponadto zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 2a u.p.z. zarząd gminy był zobowiązany do badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w jej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu. Gmina Tarnowo Podgórne na etapie prowadzenia prac planistycznych nie dysponowała uchwalonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zatem etap badania spójności projektu planu (zmiany planu) ze studium nie miał miejsca. Jednakże skoro w dniu 7 grudnia 1999 r. Rada Gminy uchwaliła Studium, to należało zbadać spójność projektu planu ze studium, czego nie uczyniono. Nie ulega zatem wątpliwości, w ocenie Sądu pierwszej instancji, że naruszenie tak określonego trybu postępowania w sprawie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały Rady, z uwagi na obligatoryjną ustawową kolejność działań w trakcie procedury planistycznej, wynikającą z art. 18 u.z.p.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator Okręgowy w Poznaniu zaskarżył go w całości, podnosząc na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżącej został naruszony, w sytuacji kiedy Sąd nie ustalił w jaki sposób sytuacja prawna skarżącej się pogorszyła i jaki wpływ na owo pogorszenie miało bezprawne, w ocenie Sądu, działanie organu,

- art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne, przy braku poprawnego rozpatrzenia w pierwszej kolejności interesu prawnego i uprawnienia skarżącej, co powoduje, że w tej sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty Sądu, które dotyczą naruszenia przepisów dotyczących procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej,

- art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10 i art. 33 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że Rada Gminy Tarnowo Podgórne naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne, i w konsekwencji doszło do nieuprawnionej ingerencji gminy w istotę prawa własności,

II. naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr XXVII/222/2000, podczas gdy brak było przesłanek do oceny procedury planistycznej, gdyż nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie H. W. Do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia, obowiązek uwzględnienia skargi na plan miejscowy powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, co w niniejszym postępowaniu nie miało miejsca,

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób sytuacja prawna skarżącej się pogorszyła i jaki wpływ na owo pogorszenie ma bezprawne, w ocenie Sądu, działanie organu. Nie skonkretyzowano zatem interesu prawnego skarżącej, ani nie wskazano związku przyczynowo - skutkowego, pomiędzy działaniami organu, a naruszeniem tego interesu, co jest niezbędną przesłanką dla stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 P.p.s.a poprzez oddalenie skargi H. W.; względnie na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że zważywszy na fakt, iż H. W. zwróciła się pismem z dnia 12 listopada 1997 r. do Zarządu Gminy Tarnowo Podgórne o włączenie jej działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] do opracowania planu aktywizacji gospodarczej (następnie przez nią zaskarżonego), to w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. II OSK 1933/11, zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u właściciela nieruchomości po wielu latach od uchwalenia planu miejscowego nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes tego właściciela został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, wiele lat po uchwaleniu zapisem planu. Stwierdzono, że skoro w niniejszej sprawie na życzenie m.in. H. W., został uchwalony plan miejscowy, na którego podstawie dokonano przekształcenia gruntów rolnych na grunty przeznaczone pod aktywizację gospodarczą, co niewątpliwie spowodowało wzrost wartości nieruchomości skarżącej, to ponad wszelką wątpliwość, nie spowodowało to naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej.

Prokurator zwrócił także uwagę, iż działki wchodzące swym zakresem w obszar objęty planem, oraz działki szczegółowo wymienione w piśmie H. W. z dnia 12 listoapda 1997 r., w całości nie odpowiadają działkom, o których mowa w pkt 4 skargi. W ocenie kasatora Sąd nie zauważył żadnej rozbieżności w tym przedmiocie i nie dokonał oceny tej informacji.

Wyjaśniono, że nie zachodziła potrzeba badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, gdyż na dzień zakończenia procedury planistycznej (w dniu 1 czerwca 1999 r. tj. po podjęciu uchwał o odrzuceniu zarzutów E. i Z. P. oraz T. M., B. M. i K. M.), nie istniało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne (uchwalono je dopiero 7 grudnia 1999 r.), co powoduje, że zarzut Sądu o braku spójności planu ze studium jest bezzasadny.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów.

Sformułowane w skardze zarzuty kasacyjne nawiązują do obu podstaw kasacyjnych przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) – dalej "u.s.g.", których błędna wykładnia i wadliwe zastosowanie doprowadziło do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji legalności zaskarżonej uchwały. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd pierwszej instancji rozpatrywał skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 15 lutego 2000 r. Nr XXVII/222/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego". Uwzględnienie skargi wniesionej w trybie tego przepisu uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Zaznaczyć przy tym należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też potencjalny stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, "Wokanda" 2005 r. Nr 7-8). Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07 (opubl. [w:] CBOSA), w którym Sąd przyjął, że: "tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.". W uzasadnieniu wyroku z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, (ONSAiWSA 2005 r., nr 1, poz. 2) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że obowiązek uwzględnienia skargi na plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w którego ramach, rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa wniesienia skargi w interesie publicznym. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Niewątpliwie więc przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność aktu prawa miejscowego, kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. To na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05, LEX nr 192482).

Uchwała Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 15 lutego 2000 r. Nr XXVII/222/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych oraz morza terytorialnego, do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy, organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze Gminy. W myśl art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uprawnienia przyznanego w art. 4 ust. 1 ustawy, gmina nie może wykonywać dowolnie. W art. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne, krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i dóbr kultury, walory ekonomiczne przestrzeni i prawo własności. Organy gminy tworzące akty planistyczne związane były w tym zakresie regulacjami poszczególnych ustaw materialnych, które zapewniają szczegółową ochronę wskazanych wartości. Ingerencja gminy w prawa właścicielskie jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności przez władze publiczne. Każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być szczegółowo, rzetelnie i wiarygodnie uzasadnione.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że w sprawie istotne znaczenie ma fakt, że skarżąca zwróciła się pismem z dnia 12 listopada 1997 r. do Zarządu Gminy Tarnowo Podgórne o włączenie jej działek o nr: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] do opracowania planu aktywizacji gospodarczej.

Biorąc pod uwagę wnioski społeczności Gminy Tarnowo Podgórne, w tym też wniosek H. W., Rada Gminy Tarnowo Podgórne w dniu 20 stycznia 1998 r. podjęła uchwałę Nr LIII/492/98 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku. W uzasadnieniu uchwały, organ wskazał, że właściciele działek, w tym też H. W., zwrócili się do Zarządu Gminy o opracowanie planu miejscowego z przeznaczeniem ich terenów na aktywizację gospodarczą i częściowo pod uprawy rolne oraz, że zadeklarowali partycypowanie w kosztach sporządzenia planu miejscowego.

Z materiału aktowego wynika, że działka nr [...] nie stanowiła wówczas własności H. W., lecz była własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w J. Trafnie wskazuje skarżący kasacyjnie, że w korespondencji H. W. prowadzonej z Zarządem Gminy, w okresie przed uchwaleniem planu, brak jest jakiejkolwiek wzmianki o działkach, które skarżąca wskazała w pkt 4 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, twierdząc, że "... w dacie uchwalania w.w. planu była właścicielem następujących działek o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w miejscowości Rumianek oraz działek o nr: [...],[...],[...],[...] w miejscowości J.".

W świetle powyższego, jednoznacznie należy ocenić, że wymienione działki znajdujące się na obszarze objętym planem, oraz działki szczegółowo wymienione w piśmie H. W. z dnia 12 listopada 1997 r., w całości nie odpowiadają działkom, o których mowa w pkt 4 skargi. Z tego względu jest chybione powoływanie się przez skarżącą na interes prawny we wniesieniu skargi na uchwałę Rady Gminy Tarnowo Podgórne Nr XXVII/222/2000 z dnia 15 lutego 2000 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W skardze do Sądu pierwszej instancji skarżąca zarzuciła, że uniemożliwiono lub znacznie utrudniono jej branie udziału w procesie planistycznym np. w zakresie powzięcia informacji nt. etapu, na jakim były prace, jak również uniemożliwiono jej zapoznanie się z kierunkami zagospodarowania gminy, które to uchybienia zdaniem skarżącej naruszają jej prawo własności. Niewątpliwie przy dokonywaniu oceny w tym zakresie, trzeba uwzględnić, czy właściciel zgłaszał wnioski bądź zarzuty do projektu planu i czy uczestniczył w dyskusji publicznej. W razie braku takich działań właścicieli nieruchomości objętych miejscowym planem, trudno skutecznie zarzucać organom gminy przekroczenie władztwa planistycznego, w sytuacji kiedy organy gminy nie mogą domniemywać zamierzeń właścicieli. Istotne w niniejszej sprawie jest, że H. W. potwierdziła odbiór zawiadomienia Zarządu Gminy z dnia [...] listopada 1998 r. znak [...] o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów aktywizacji gospodarczej w Rumianku do publicznego wglądu. Z akt dokumentacji planistycznej wynika, że nie zgłosiła ona żadnego zastrzeżenia w zakresie projektu planu miejscowego, co należało ocenić, że zakceptowała proponowane postanowienia zaskarżonego planu. Zasadnie argumentuje skarżący kasacyjnie Prokurator, że zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która nastąpiła u skarżącej po wielu latach od uchwalenia planu, nie może prowadzić do stwierdzenia, że został naruszony aktualny i realny interes prawny skarżącej przez regulacje planu zagospodarowania przestrzennego, kwestionowane przez nią dopiero obecnie. Nie bez znaczenia jest też fakt, że zmiana przeznaczenia gruntów skarżącej, spowodowała znaczny wzrost wartości tych nieruchomości. Brak więc negatywnych skutków prawnych dla skarżącej w związku z uchwaleniem miejscowego planu. W tym kontekście Prokurator zasadnie zwraca uwagę, że zarzuty do projektu planu zostały złożone przez małżonków E. i Z. P. oraz przez T. M., B. M. i K. M. E. i Z. P. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1226/99 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu skargę oddalił. W tym wyroku Sąd ocenił m.in. termin wyłożenia planu do publicznego wglądu nie stwierdzając, że ten termin powinien być liczony tylko przy uwzględnieniu dni roboczych. Podobnie T. M., B. M. i K. M. wnieśli skargę w zakresie odrzuconych zarzutów. Sąd oceniając trafność skargi, wziął pod uwagę okoliczność wyłożenia planu do publicznego wglądu w okresie od dnia 23 listopada do dnia 16 grudnia 1998 r. nie kwestionując tego terminu. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2000 r. sygn. akt II SA/Po 1223-1224-1225/99 NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w części umorzył postępowanie, a w części oddalił skargę. Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w tym zakresie, a kolejną skargę może rozpoznać tylko w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. Zatem w niniejszej sprawie było nieuprawnione badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminu 21 dniowego, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem ten sam Sąd w tej materii już prawomocnie orzekł. Sąd wyjaśnił, że jeżeli o legalności określonego aktu prawa miejscowego orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił, to sąd ten orzekając później, ze skargi innego podmiotu, jest związany dokonanymi wcześniej ocenami w zakresie, o którym mowa, a kolejną skargę może rozpoznać w granicach, w jakich nie była rozpoznawana wcześniej. Zatem w niniejszej sprawie badanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu terminu 21 dniowego, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, było nieuprawnione, bowiem ten sam Sąd w tej materii już orzekał.

Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu postępowania skutkowało nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. Przy czym w pojęciu: "tryb postępowania" mieścił się również wymóg przestrzegania art. 4 ustawy w zw. z art. 10. W świetle tej regulacji Gmina zobowiązana była wskazać m.in. cel regulacji zwartych w ustaleniach planu, przedmiot ustaleń planu, szczególne warunki zagospodarowania terenów, uzasadnić wprowadzone do planu ograniczenia, zalecenia i postulaty, scharakteryzować teren opracowania, określić ustalenia ogólne dla poszczególnych funkcji terenu. Jedynie braki w tym zakresie pozwalałyby na akceptowanie naruszenia, postanowieniami planu, interesu prawnego skarżącej.

W pkt 6.1. opisu planu wskazano ustalenia ogólne dla poszczególnych funkcji terenu. W tym punkcie zawarta została informacja, że na terenie opracowania wyznaczono 73,58 ha pod aktywizację gospodarczą (AG), przy powierzchni całkowitej terenów objętych planem 91.92 ha. Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie Prokuratorem, że tak znaczna zmiana przeznaczenia gruntów musiała za sobą pociągnąć ustalenia w przedmiocie infrastruktury technicznej. Na terenie opracowania wyznaczono 23 działki pod budowę stacji transformatorowych (EE).Wytyczono ponadto drogi, w tym też 4 KL.

Biorąc pod uwagę uwarunkowania planu miejscowego oraz uwzględnieniając okoliczności, że sama skarżąca wystąpiła z inicjatywą zmiany przeznaczenia jej gruntów, nieuprawnione jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, aby doszło do istotnego naruszenia interesu prawnego skarżącej. Należy też zwrócić uwagę, że procedura planistyczna w niniejszej sprawie została ukończona z dniem 1 czerwca 1999 r. tj. po podjęciu uchwał, o odrzuceniu zarzutów E. i Z. P. oraz T. M., B. M. i K. M., a więc kiedy nie było jeszcze uchwalonego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, które uchwalono dopiero w dniu 7 grudnia 1999 r. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt. 2a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie zachodziła potrzeba badania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium, gdyż na dzień zakończenia procedury planistycznej, nie istniało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Tarnowo Podgórne, co powoduje, że zarzut Sądu o braku spójności planu ze studium jest bezzasadny.

W świetle powyższych uwag zasadny jest zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w jaki sposób sytuacja prawna skarżącej się pogorszyła i jaki wpływ na to pogorszenie ma bezprawne, w ocenie Sądu, działanie organu gminy. Nie skonkretyzowano zatem interesu prawnego skarżącej, ani nie wskazano związku przyczynowo - skutkowego, pomiędzy działaniami organu, a naruszeniem tego interesu, co jest niezbędną przesłanką dla stwierdzenia nieważności aktu na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Powyższe rozważania i analizy wskazują, że przedmiotowa skarga kasacyjna dostarcza usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia zawartych w niej zarzutów, w związku z czym, działając na podstawie przepisów art. 185 § 1 P.p.s.a. NSA orzekł, jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę, Sąd pierwszej instancji, weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną. W świetle analizy całokształtu dokumentacji planistycznej, oceni interes prawny skarżącej oraz sposób i zakres jego naruszenia przez postanowienia uchwały Rady Gminy Tarnowo Podgórne z dnia 15 lutego 2000 r. Nr XXVII/222/2000 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.