Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1609/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2, 35
journal: Dz.U. 2016 poz 722
law: Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. C. i Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 986/17 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. sprawy ze skargi H.C. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2017 nr [...].

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiły następujące ustalenia:

Decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy S., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2016 r., poz. 722 ze zm., zwanej dalej "u.e.l."), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.; zwanej dalej "k.p.a.") orzekł o wymeldowaniu H.C. (zwanej dalej skarżącą) z miejsca pobytu stałego tj. Z. ul. Profesora J.G. [...].

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz podał m. in., iż wniosek o wymeldowanie z przedmiotowego lokalu złożył Z.C.. Skarżąca została zameldowana pod wskazanym adresem w dniu [...] grudnia 1984 r., a od [...] maja 2011 r. do [...] pażdziernika 2016 r. posiadała meldunek czasowy pod adresem: P.[...], gm. P., gdzie opiekowała się swoimi rodzicami. W ocenie organu I instancji skarżąca opuściła lokal w Z. trwale i dobrowolnie, bowiem nie mieszka w nim od 2011 r. Jednocześnie Burmistrz podniósł, że skarżąca nie skorzystała we właściwym czasie, po zmianie zamków w drzwiach wejściowych przez Z.C., z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, zatem nie przejawiła wyraźnej woli powrotu i utrzymania związków z miejscem stałego pobytu. Wszelkie opłaty za czynsz są regulowane przez właściciela mieszkania, skarżąca nie dysponuje kluczami do mieszkania z czego można wywieść brak możliwości powrotu do przedmiotowego budynku.

Po rozpatrzeniu odwołania od ww. decyzji Burmistrza Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że skarżąca nie mieszka w miejscu zameldowania. Opuściła je trwale i dobrowolnie z zamiarem koncentracji swych spraw życiowych w innym miejscu. Fakt opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego i nieprzebywania w nim skarżąca przyznała podczas składania wyjaśnień oświadczając, że od 2011 r. nie mieszka w przedmiotowym lokalu, natomiast od tego czasu jej życie koncentruje się w miejscowości P.[...] gm. P.. Same zatem wyjaśnienia skarżącej były w ocenie Wojewody już wystarczającym dowodem na potwierdzenie faktu niezamieszkiwania w spornym lokalu, nadto zostały potwierdzone wyjaśnieniami Z.C. i zeznaniami świadków: T.J., J.F. i J.G., którzy zgodnie zeznali że skarżąca mieszka poza miejscem stałego zameldowania. Organ II instancji wskazał też, że w mieszkaniu od kilku lat trwa remont i nikt w nim nie zamieszkuje. Nadto nie podzielił stanowiska skarżącej, iż Z.C. swoim zachowaniem zmusił ją do opuszczenia przedmiotowego lokalu, bowiem skarżąca nie podjęła środków prawnych mających przywrócić możliwość przebywania pod spornym adresem. Zamiar powrotu powinien być bowiem obiektywnie możliwy do stwierdzenia, a nie spełnia wymogu obiektywności sytuacja rezygnacji z podejmowania konkretnych środków prawnych mających służyć przywróceniu zamieszkiwania w lokalu. Odnosząc się do przedłożonego przez skarżącą wyroku z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie [...] Wojewoda wskazał, że wyrok ten stał się prawomocny [...] kwietnia 1999 r., a skarżąca opuściła przedmiotowy lokal w 2011 r. godząc się przez 12 lat na wspólne zamieszkiwanie, dlatego okoliczność ta nie może przesądzać o braku dobrowolności. Organ odwoławczy wskazał, że nie tylko złe relacje z byłym mężem były przyczyną opuszczenia mieszkania ale także konieczność opieki nad schorowanymi rodzicami. Podniósł, że remont jaki trwa w przedmiotowym lokalu sprawia iż nie nadaje się on do zamieszkania. Ojciec skarżącej zmarł [...] lutego 2015 r., a skarżąca biernie oczekuje na zakończenie remontu, nie uczestniczy w kosztach utrzymania lokalu, do przedmiotowego lokalu powróci niechętnie z uwagi na osobę byłego męża, wolałaby zamieszkać w lokalu zastępczym o przyznanie którego wniosła. Okoliczność, iż w piwnicy nadal znajdują się jej rzeczy osobiste skarżące, zdaniem Wojewody nie wpływa na zaistnienie przesłanek wymeldowania, bowiem sam fakt pozostawienia rzeczy i przedmiotów nawet codziennego użytku w określonym lokalu nie świadczy o skoncentrowaniu spraw życiowych osoby zameldowanej i nie dowodzi stałego przebywania w nim właściciela tych rzeczy.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 25 i art. 35 u.e.l. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu w protokołach oraz w decyzji, iż w przedmiotowym lokalu nie ma jej rzeczy. Wskazała, że organ zaniechał przeprowadzenia dowodu z oględzin piwnicy oraz strychu do których to pomieszczeń bez zgody skarżącej zostały przeniesione jej rzeczy, które uprzednio były w lokalu. Nadto zarzuciła brak zbadania czy w sposób trwały i dobrowolny opuściła miejsce stałego zamieszkania oraz naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych. Podniosła też, że do dnia dzisiejszego nie utraciła tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu, ponieważ nie został dokonany podział majątku dorobkowego, nie ma też orzeczonej eksmisji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. skarżąca dodatkowo wskazała między innymi, że były mąż dobrowolnie i trwale opuścił przedmiotowy lokal i wyjechał do Warszawy. W lokalu została skarżąca i jej syn M. C., który później rozpoczął remont, a następnie zabrał skarżącej klucze od mieszkania uniemożliwiając jej egzystencję w tym lokalu. Remont mieszkania trwa już 6 lat, skarżąca po remoncie chciałaby wrócić do swego miejsca zamieszkania, obecnie tymczasowo mieszka w domu córki A.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 u.e.l., organ gminy wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się. W orzecznictwie sądów administracyjnych wykształcił i utrwalił się pogląd, że o opuszczeniu miejsca pobytu stałego można mówić wówczas, gdy ma ono charakter trwały i jest dobrowolne. Przyjmuje się, że o trwałym opuszczeniu dotychczasowego miejsca pobytu stałego świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale także zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania. Koniecznym jest zatem dokonanie oceny zamiaru osoby, która ma być wymeldowana. Niezbędnym w tej kwestii jest uwzględnienie obiektywnych przesłanek opuszczenia miejsca pobytu takich jak: powód opuszczenia, możliwość dostępu do lokalu, wola powrotu i utrzymywanie związków z miejscem stałego pobytu, jak również pogodzenie się z dalszym niezamieszkiwaniem w lokalu. W ocenie Sądu organy nie dokonały pełnej i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego ustalając stan faktyczny. W szczególności wątpliwości budzą ustalenia co do tego czy opuszczenie przez skarżącą przedmiotowego lokalu miało charakter definitywny i dobrowolny. Ustalając tę okoliczność organy nie wzięły pod uwagę twierdzeń skarżącej z których wynika, że przyczyną opuszczenia mieszkania w Z. była konieczność sprawowania opieki nad ojcem, w sytuacji gdy Z.C. nie wyraził zgody na zamieszkanie byłego teścia w lokalu nr [...] przy ul. prof. J. G. [...] w Z., a w konsekwencji na to, by skarżąca w przedmiotowym lokalu sprawowała opiekę nad ojcem. Należało zatem ustalić czy doszło do zmiany centrum życiowego skarżącej, skoro opuszczenie miejsca pobytu łączyło się z koniecznością sprawowania opieki. Organ nie wyciągnął też wniosków z faktu, iż na czas sprawowania tej opieki skarżąca uzyskała jedynie meldunek czasowy w miejscu jej faktycznego przebywania, to jest w miejscowości. Meldunek obejmował okresy od dnia [...] maja 2011 r. do [...] maja 2014 r., a następnie od [...] sierpnia 2014 r. do [...] pażdziernika 2016 r. Ojciec skarżącej zmarł [...] lutego 2015 r., a w kwietniu 2015 r. skarżąca dowiedziała się, że choruje na nowotwór, została poddana operacji onkologicznej, a w następstwie tych zdarzeń stała się inwalidą I grupy, z całkowitą niezdolnością do pracy, wymagającą opieki osób trzecich. Organy nie wzięły tez pod uwagę okoliczności podnoszonej przez skarżącą, co do niemożności wprowadzenia się jej do przedmiotowego lokalu z uwagi na trwający tam od 2011 r. remont. W ocenie skarżącej remont nie postępuje i jest pretekstem mającym uniemożliwić jej powrót do przedmiotowego mieszkania. Fakt, że remont w mieszkaniu trwa, został stwierdzony przez organy, podobnie jak i okoliczność, że omawiany lokal jest niezamieszkały. Organy nie ustaliły kto zainicjował remont, od jak dawna trwa i czy w związku z tym lokal nadaje się do zamieszkania. Oceny tej dokonać należy w kontekście braku podejmowania przez skarżącą kroków umożliwiających jej powrót do mieszkania. Prowadząc postępowanie organy nie zweryfikowały twierdzeń skarżącej, iż w przedmiotowym mieszkaniu nadal znajdują się jej rzeczy osobiste, również meble, usunięte bez jej zgody do piwnicy i na strych, które to pomieszczenia nie były przedmiotem oględzin. Okoliczność ta ma znaczenie przy ustalaniu, czy opuszczeniu mieszkania przez skarżącą towarzyszył zamiar zmiany centrum życiowego. Organy, nie dając wiary twierdzeniom skarżącej, iż po skończonym remoncie chciałaby powrócić do przedmiotowego lokalu wskazały na jej pisemne wyjaśnienia, że wolałaby mieszkać w lokalu zastępczym bo wspólne zamieszkiwanie z byłym mężem powoduje u niej niechęć do przedmiotowego lokum. Tymczasem skarżąca przed sądem podała, że były mąż nie mieszka w tym lokalu od 1999 r. tj. od momentu prawomocnego skazania za znęcanie się nad rodziną.

Za zasadne Sąd I instancji uznał te zarzuty skargi, które dotyczyły niewłaściwego przeprowadzenia postępowania, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębionego zaufania obywateli do organów państwa oraz dokonania oceny na podstawie tylko części materiału dowodowego, z jednoczesnym brakiem należytego uzasadnienia swojego stanowiska.

Sąd podzielił stanowisko organów, że fakt wymeldowania nie przesądza o prawie w ujęciu cywilistycznym, do danego lokalu. Decyzja o wymeldowaniu ma charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji i doprowadzeniu do zgodności faktycznego miejsca pobytu danej osoby z miejscem zameldowania. Decyzja o wymeldowaniu nie powoduje zmiany ani tym bardziej wygaśnięcia ewentualnych praw do lokalu, zatem ten zarzut skargi nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył zarówno Z.C. jak Wojewoda Mazowiecki.

Z.C. na podstawie art. 176 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") zaskarżonemu wyrokowi zarzucił :

1. naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 u.e.l. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż skarżąca nie opuściła lokalu mieszkalnego przy ul. prof. J.G. [...] w Z. dobrowolnie i trwale, podczas gdy skarżąca skoncentrowała swój ośrodek interesów osobistych i majątkowych poza miejscem stałego pobytu, a okres przebywania przez nią poza miejscem stałego pobytu należało uznać za trwały ze względu na jego długość, bowiem skarżąca jedynie wyrażała wolę powrotu do miejsca zameldowania na pobyt stały ale w rzeczywistości nie dążyła do tego i swoje centrum życiowe urządziła w innym miejscu

2. naruszenie prawa materialnego tj . art. 25 ust. 1 u.e.l. poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca przebywała pod adresem ul. prof. J.G. [...] w Z. z zamiarem stałego pobytu, podczas gdy pomimo tego, iż pod adresem P.[...], zameldowała się wyłącznie na pobyt czasowy, to faktycznie przebywała tam z zamiarem trwałego pobytu, zorganizowała tam swoje centrum życiowe a termin pobytu nie był ani przewidywalny ani przemijalny.

Z.C. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a także o zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, że Sąd I Instancji błędnie zinterpretował przepis art. 35 u.e.l. i uznał, iż nie zaszły przesłanki do wymeldowania skarżącej, podczas gdy w świetle okoliczności faktycznych należało przyjąć, iż opuściła ona zajmowany lokal dobrowolnie i trwale, bowiem dobrowolności zmiany miejsca zamieszkania nie wyklucza fakt, iż wyprowadziła się ona celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, a trwałości zmiany miejsca zamieszkania nie wyklucza fakt, iż w nowym miejscu zamieszkania zameldowała się wyłącznie na pobyt czasowy. Skarżący kasacyjnie wskazał, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. Przymus skarżącej był wyłącznie wewnętrzny i miał charakter subiektywny. Powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. Skarżąca nie podejmowała środków prawnych celem przywrócenia swojego posiadania. Wobec tego, jej zachowanie przeczy składanym przez nią oświadczeniom co do woli zamieszkiwania w mieszkaniu w Z.. Nadto, ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały nie może być oparte na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe, jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Skarżąca faktycznie opuściła mieszkanie w Z. na ok. 5 lat, nie ponosiła kosztów utrzymania mieszkania ani koniecznych remontów czy napraw. W tym czasie swoje centrum życiowe związała z nowym miejscem zamieszkania, a jej zabiegi o utrzymanie zameldowania w mieszkaniu w Z. miały charakter wyłącznie formalny. Nie podjęła żadnej próby powtórnego zamieszkania w przedmiotowej nieruchomości, nie skorzystała też z przysługujących jej środków zmierzających do przywrócenia posiadania, jak powództwo posesoryjne, ani w żaden inny formalny sposób nie zgłosiła niemożliwości wejścia do lokalu, w którym była zameldowana czy to do organów Policji czy sądu. Przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego, w rozumieniu art. 25 ust. 1 u.e.l., jest spełniona wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. W takim rozumieniu opuszczeniem lokalu jest nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i jednoczesne zerwanie związków z dotychczasowym lokalem. Jakkolwiek jednak zamiar ten, rozumiany jako przejaw woli osoby opuszczającej lokal, ma istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło, to powinien być on oceniany na podstawie obiektywnie istniejących i konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, z których taki wniosek da się logicznie wyprowadzić. Nie można bowiem poprzestać tylko na oświadczeniach zainteresowanej osoby, w których formułuje ona subiektywnie swoją wolę.

Skargę kasacyjną złożył również Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...];

- art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że w realiach rozpoznawanej sprawy Wojewoda Mazowiecki naruszył zasadę prawdy obiektywnej oraz zasadę pogłębionego zaufania obywateli do organów .

Wojewoda wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewoda wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Przyjmuje się, że o tym, czy opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stałego ma charakter trwały świadczy nie tylko fizyczne i długotrwałe nieprzebywanie osoby pod wskazanym adresem, ale zamiar zainteresowanej osoby założenia w nowym miejscu ośrodka swoich spraw osobistych, rodzinnych i majątkowych, który jest połączony z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z dotychczasowym lokalem i brakiem woli powrotu do miejsca swojego dotychczasowego zameldowania. Z kolei aby uznać, że opuszczenie stałego miejsca pobytu ma charakter dobrowolny należy stwierdzić, że wynika ono z własnej woli zainteresowanego, a nie z powodu presji czy bezprawnego działania innych osób. Jednocześnie akcentuje się w orzecznictwie, że jako równoznaczną z dobrowolnym opuszczeniem lokalu należy uznać również sytuację, w której osoba w nim zameldowana została z niego usunięta przez dysponenta lokalu bądź przymuszona do opuszczenia tego lokalu, ale nie skorzystała we właściwym czasie z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających powrót do lokalu, których podjęcie doprowadziłoby do uznania działań dysponenta lokalu za bezprawne.

Fakt opuszczenia mieszkania i nieprzebywania w nim skarżąca przyznała podczas składania wyjaśnień, w których dodatkowo wskazała, że od momentu opuszczenia miejsca stałego zameldowania całe życie koncentruje w budynku położonym w miejscowości P.[...], gm. P.. Same zatem wyjaśnienia skarżącej były już wystarczającym dowodem na potwierdzenie faktu niezamieszkiwania w spornym lokalu. Ponadto zostały one potwierdzone wyjaśnieniami Z.C. oraz zeznaniami przesłuchanych w sprawie świadków. Także ustalenia dokonane przez Komisariat Policji w S. potwierdziły, że wymieniona od około 10 lat nie mieszka w ww. lokalu. Ponadto oględziny lokalu, wykazały, że w mieszkaniu nie ma żadnych rzeczy osobistych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2017 r. wskazał, że przedmiotem oględzin nie był strych oraz piwnica ww. lokalu, czyli pomieszczenia, w których zdaniem skarżącej znajdują się jej rzeczy. W ocenie organu powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2016 r. oględziny przedmiotowego lokalu w sposób bezsporny wskazały, że skarżąca nie koncertuje swojego życia w miejscu stałego zameldowania. Ustalono, że w mieszkaniu z uwagi na trwający remont panuje nieład i obecnie przez nikogo nie jest zamieszkiwane. W tej sytuacji przeprowadzanie kolejnych oględzin na okoliczność przechowywania rzeczy na strychu i w piwnicy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Organ odwoławczy nie mógł także uznać za udowodnionego twierdzenia o niedobrowolnym opuszczeniu przez skarżącą lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. W piśmie z dnia [...] września 2017 r. skarżąca przyznała, że to jej syn rozpoczął remont lokalu i następnie pozbawił ją kluczy do niego. Skarżąca będąc zameldowana na stałe w lokalu nr [...] mieszka w innym miejscu, nie podejmowała działań zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania lokalu, czym daje wyraz woli dobrowolnego opuszczenia lokalu, w którym faktycznie od wielu lat nie przebywa. Powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania zgodnie z art. 344 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia. Przedłożony przez skarżącą wyrok stał się prawomocny [...] kwietnia 1999 r. Natomiast jak wskazała skarżąca lokal nr [...] opuściła w 2011 r., tak więc przez około 12 lat, pomimo skazania Z.C. prawomocnym wyrokiem, godziła się na wspólne zamieszkiwanie z nim. Nie może zasługiwać również stanowisko skarżącej, że nie podjęła żadnych kroków prawnych umożliwiających jej powrót do miejsca stałego zameldowania, z uwagi na stan zdrowia albowiem o chorobie dowiedziała się w kwietniu 2015 r., a więc 4 lata po opuszczeniu przedmiotowego lokalu. W ocenie organu nie tylko złe relacje z byłym mężem były przyczyną opuszczenia miejsca stałego zameldowania. Wymieniona wskazała bowiem, że była zmuszona opiekować się schorowanymi rodzicami. Jednocześnie w przedmiotowym lokalu prowadzony jest remont, obecnie nie nadaje on się do zamieszkiwania. Organ podkreślił również, że ojciec skarżącej zmarł [...] lutego 2015 r., natomiast ona biernie oczekuje na zakończenie remontu, nie uczestniczy również w kosztach utrzymania przedmiotowego lokalu. W związku z powyższym prowadzenie dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie jest bezpodstawne.

Wojewoda podkreślił, że utrzymujący się stan faktyczny (w niniejszej sprawie ponad 6 lat), w którym osoba zameldowana na pobyt stały w danym lokalu rzeczywiście w nim nie mieszka, nosi znamiona trwałości, a niepodjęcie skutecznych środków prawnych zmierzających do powrotu do miejsca stałego zameldowania powoduje, że opuszczenie to nosi cechy dobrowolności w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności. Gdyby skarżąca faktycznie chciałaby zamieszkać w lokalu, podjęłaby skutecznie kroki prawne które doprowadziłby do jej powrotu do miejsca stałego zameldowania. Wymieniona nie skorzystała jednak z powyższego godząc się na zaistniałą sytuację. Tym bardziej, że ujawnione okoliczności faktyczne sprawy nie wskazują, aby stan rzeczy miał przynajmniej w najbliższym czasie ulec zmianie. Skarżąca utraciła bowiem dostęp do miejsca stałego zameldowania, nie dysponuje kluczami do lokalu, a były mąż nie wyraża zgody na je powrót. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje również fakt, posiadania zameldowanie na pobyt czasowy do [...] pażdziernika 2016 r. w budynku nr [...] w miejscowości P.. O charakterze pobytu oznaczonej osoby w konkretnym lokalu mieszkalnym decyduje bowiem całokształt okoliczności faktycznych sprawy wskazujących na to jaki jest rzeczywisty zamiar osoby podlegającej obowiązkowi meldunkowemu. W przypadku dobrowolnego opuszczenia przez daną osobę dotychczasowego miejsca pobytu stałego i skoncentrowania następnie w innym lokalu swych interesów życiowych, co niewątpliwie miało miejsce w niniejszej sprawie, czynność zameldowania na pobyt czasowy nie stanowi przeszkody w orzeczeniu o wymeldowaniu z pobytu stałego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne mają usprawiedliwione podstawy.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs⁴ ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.).

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczona została do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostała zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Skarga kasacyjna M. C. oparta została na zarzutach naruszenia prawa materialnego a Wojewody Mazowieckiego na zarzutach naruszenia przepisów postępowania.

Przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] października 2017 r. uchylający decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy S. nr. [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego.

Z uwagi na to, że jedna ze skarg kasacyjnych zawiera tylko zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a druga przepisów postępowania to w pierwszej kolejności należało rozpoznać skargę kasacyjną Wojewody, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy oparto na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. reguluje podstawę prawną zastosowania środka prawnego wobec zaskarżonej decyzji. Sąd administracyjny uwzględni skargę na decyzję i ją uchyla, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowi art. 15 ust. 1 i 2 ustawy u.e.l., zgodnie z którymi osoba, która opuszcza miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące, jest obowiązana wymeldować się w organie gminy, właściwym ze względu na dotychczasowe miejsce jej pobytu, najpóźniej w dniu opuszczenia tego miejsca. Natomiast organ gminy wydaje na wniosek właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się.

W tym miejscu warto zauważyć, że zgodnie z art. 6 u.e.l. pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia poczynione przez organy administracji, wbrew stanowisku Sądu I instancji były wystarczające dla uznania, że skarżąca nie przebywa pod adresem Z. ul Profesora J.G. [...] m. [...]. Fakt nieprzebywania w spornym lokalu został bowiem potwierdzony przez samą skarżącą oraz przez świadków przesłuchanych w toku postępowania. Fakt opuszczenia mieszkania i nieprzebywania w nim skarżąca przyznała podczas składania wyjaśnień w niniejszej sprawie, w których dodatkowo wskazała, że od momentu opuszczenia miejsca stałego zameldowania całe życie koncentruje w budynku położonym w miejscowości P.[...], gm. P.. Same zatem te wyjaśnienia były już wystarczającym dowodem na potwierdzenie faktu niezamieszkiwania w spornym lokalu. Ponadto zostały one potwierdzone wyjaśnieniami Z.C. oraz zeznaniami przesłuchanych w sprawie świadków, tj. T.J., J.F. i J.G., którzy zgodnie wskazali, że obecnie skarżąca mieszka poza miejscem stałego zameldowania. Także ustalenia dokonane przez Komisariat Policji w S. potwierdziły, że wymieniona około 10 lat nie mieszka w ww. lokalu. Ponadto oględziny lokalu wykazały, że w mieszkaniu nie ma żadnych rzeczy osobistych należących do skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia [...] października 2017 r. wskazał, że przedmiotem oględzin nie był strych oraz piwnica ww. lokalu, czyli pomieszczenia, w których zdaniem skarżącej znajdują się jej rzeczy. Przeprowadzone w dniu [...] grudnia 2016 r. oględziny przedmiotowego lokalu w sposób bezsporny wskazały, że skarżąca nie koncertuje swojego życia w miejscu stałego zameldowania. Ustalono, że w mieszkaniu z uwagi na trwający remont panuje nieład i obecnie przez nikogo nie jest zamieszkiwane. W tej sytuacji przeprowadzanie kolejnych oględzin na okoliczność przechowywania rzeczy na strychu i w piwnicy nie znajduje żadnego uzasadnienia. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że nastąpiło dobrowolne opuszczeniu przez skarżącą lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały. W piśmie kierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] września 2017 r., przyznała, że to jej syn rozpoczął remont lokalu i następnie pozbawił ją kluczy do niego. Dobrowolność opuszczenia miejsca pobytu stałego potwierdza sytuacja, w której strona wyprowadzająca się nie podejmuje środków prawnych mających przywrócić możliwość stałego przebywania pod spornym adresem. Skarżąca będąc zameldowana na stałe w lokalu nr [...] mieszka w innym miejscu, nie podejmowała działań zmierzających do przywrócenia utraconego posiadania lokalu, czym dała wyraz woli dobrowolnego opuszczenia lokalu, w którym faktycznie od wielu lat nie przebywa. Powództwo o przywrócenie naruszonego posiadania zgodnie z art. 344 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny wygasa, jeżeli nie będzie dochodzone w ciągu roku od chwili naruszenia. Pomimo to, skarżąca nie podjęła żądnych kroków ani przeciw byłemu mężowi, ani przeciw synowi, mających na celu ponowne jej zamieszkanie w ww. lokalu. Skarżąca jako dowód potwierdzający, że miejsca stałego zameldowania nie opuściła dobrowolnie, dołączyła do akt sprawy wyrok Wojskowego Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] lutego 1999 r., sygn. akt [...] uznający za winnego Z.C. zarzucanych mu czynów, tj. popełnienia przestępstwa określonego w art. 207 § 1 w związku z art. 157 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny. Należy jednak wskazać, że powyższy wyrok stał się prawomocny [...] kwietnia 1999 r. Natomiast jak wskazała skarżąca lokal nr [...] opuściła w 2011 r., tak więc przez około 12 lat, pomimo skazania Z.C. prawomocnym wyrokiem, godziła się na wspólne zamieszkiwanie z nim. Dlatego też powyższe nie może przesądzać o tym, że miejsce stałego zameldowania nie opuściła dobrowolnie.

W kontekście poczynionych powyżej ustaleń stwierdzić należy, że zasługują na uwzględnienie zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej M. C.. Naruszenie prawa materialnego tj . art. 25 ust. 1 u.e.l zdaniem skarżącego kasacyjnie polega na błędnym jego zastosowaniu i przyjęciu, iż skarżąca przebywała pod adresem ul. prof. J.G. [...] m. [...] w Z. z zamiarem stałego pobytu. Natomiast naruszenie art. 35 u.e.l. polega na jego błędnej wykładni i przyjęciu, iż skarżąca nie opuściła lokalu mieszkalnego przy ul. prof. J.G. [...] m. [...] w Z. dobrowolnie i trwale.

Dla wystąpienia określonej w art. 35 u.e.l. przesłanki wymeldowania, którą jest "opuszczenie miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu towarzyszyła wola opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu oraz zamiar związania się z tym innym miejscem i urządzenia w nim trwałego centrum życiowego. Postępowanie w sprawie wymeldowania wymaga zatem ustalenia tego, czy nastąpiło faktyczne opuszczenie miejsca pobytu stałego i zbadania trwałości oraz dobrowolności zamiaru jego opuszczenia. Zwrócić należy jednak uwagę na to, że ustalając "trwałość i dobrowolność opuszczenia lokalu" nie można wyłącznie poprzestawać na twierdzeniach (oświadczeniach) osoby zainteresowanej rozpatrzeniem sprawy. Trzeba zbadać, czy argumentacja strony znajduje potwierdzenie w ustalonych okolicznościach faktycznych (por. np. wyrok NSA z 26 lipca 2017 r., II OSK 2106/16, LEX nr 2358607 oraz wyrok NSA z 18 grudnia 2019 r., II OSK 3427/18, LEX nr 2825816). Całokształt zebranego w rozpatrywanej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarżąca opuściła przedmiotowy lokal. Wbrew stanowisku Sądu I instancji przyjąć należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a., zawarł ocenę zebranych dowodów, zaś przedstawiona interpretacja przepisu art. 25 ust. 1 u.e.l. jest pełna i zawiera istotne dla jego rozstrzygnięcia elementy. Wymagany przez prawo zakres postępowania wyjaśniającego, konieczny do podjęcia rozstrzygnięcia wynika bowiem z treści art. 35 u.e.l., a więc zebrane w okolicznościach tej sprawy dowody należy oceniać przez pryzmat ww. przepisu. Na podstawie art. 35 u.e.l. w sprawie wymagane było ustalenie, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego i nie dopełnili obowiązku wymeldowania się. Wyjaśnić należy, że nie każde opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu stanowi podstawę do orzeczenia o wymeldowaniu. Dla stwierdzenia, że nastąpiło opuszczenie lokalu w rozumieniu powołanego przepisu konieczne jest ustalenie, że opuszczenie to miało charakter dobrowolny, było wynikiem realizacji uprzednio powziętego zamiaru zmiany miejsca pobytu i przeniesienia centrum swych spraw życiowych w inne miejsce. Decydujące znaczenie dla wydania decyzji o wymeldowaniu z pobytu stałego ma przesłanka trwałości opuszczenia lokalu, przez którą należy rozumieć przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. Opuszczenie miejsca pobytu musi cechować zarówno element faktyczny, polegający na stałym nieprzebywaniu w mieszkaniu, jak i element woli, łączony z dobrowolnością zmiany miejsca pobytu. Dla zaistnienia przesłanki opuszczenia miejsca pobytu konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu pobytu stałego towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego. Gdyby zamiaru opuszczenia lokalu wskazany podmiot nie wyraził w sposób jasny, rolą postępowania administracyjnego jest weryfikacja, czy okoliczności sprawy wskazują na istnienie po jego stronie zamiaru trwałego zerwania więzi z miejscem zameldowania. W okolicznościach tej sprawy zebrany materiał był wystarczający do wydania decyzji orzekającej o wymeldowaniu z pobytu stałego .Sąd I instancji nie miał zatem podstawy do podważenia oceny Wojewody, zgodnie z którą na obecnym etapie postępowania materiał dowodowy umożliwiał jednoznaczne rozstrzygnięcie, że skarżąca opuściła miejsce pobytu stałego.

Zgodnie z art. 28 ust. 4 u.e.l. zameldowanie na pobyt stały lub czasowy służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała. Nie zwalnia to jednak organu od badania przesłanek wskazanych w art. 35 u.e.l. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie o wymeldowanie jest wyjaśnienie nie tylko, czy osoba wymeldowywana przebywa w danym miejscu, ale jeśli w lokalu nie przebywa, to jakie były przyczyny jej wyprowadzenia się i czy całokształt okoliczności wskazuje, że wyprowadzenie to ma charakter trwały.

Wyjaśnienia jednak w tym miejscu wymaga, że brak dobrowolności nie stanowi jednoznacznie negatywnej przesłanki do orzeczenia wymeldowania. Należy bowiem przyjąć, że nawet jeśli samo opuszczenie lokalu nie było dobrowolne i zachodziły okoliczności przymusu psychicznego czy fizycznego, to następnie trwałe związanie swojego centrum życiowego z innym miejscem zamieszkania, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej w celu odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację zobowiązująca organ administracji do wymeldowania takiej osoby z poprzednio zajmowanego lokalu, skoro czynności tej sama nie dopełniła. W orzecznictwie utrwalił się bowiem pogląd, który Sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela, że powiązanie przesłanki opuszczenia miejsca stałego zamieszkania z kwestią dobrowolności ma jedynie takie znaczenie, że nie może dojść do wymeldowania tak długo, jak długo zainteresowany może podjąć próby przywrócenia zamieszkiwania, usunięcia skutków zastosowania przymusu, likwidacji stanu niezgodnego z jego wolą, a polegającego na braku możliwości zamieszkiwania. Wyczerpanie bezskuteczne tych środków lub rezygnację z ich zastosowania uznaje się za okoliczność usuwającą stan przymusu, a zatem otwierającą drogę do wymeldowania. W konsekwencji za dobrowolne opuszczenie mieszkania i okoliczność uzasadniającą spełnienie przesłanki z art. 15 ust. 2 u.e.l. należy uznać także taką sytuację, gdy osoba usunięta z mieszkania lub zmuszona do tego, nie skorzysta z przysługujących jej środków prawnych umożliwiających jej powrót do lokalu lub środki te nie będą skuteczne prawnie (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II OSK 2122/11, z dnia 10 czerwca 2011 r., II OSK 1049/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast ocena, czy opuszczenie lokalu ma charakter trwały, jak zasadnie argumentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 września 2014 r., II OSK 644/13, nie może być oparta na dosłownym rozumieniu trwałości jako stanu, który nie ulega zmianie i być pojmowana jedynie jako opuszczenie lokalu "na zawsze". Także bowiem opuszczenie lokalu na pewien okres może być uznane za trwałe, jeżeli okres ten jest wystarczająco długi. Pojmowanie bowiem trwałości jako synonimu określenia "na zawsze" powodowałoby niemożność wymeldowania osoby, która de facto w lokalu od lat nie przebywa albo przyjeżdża do niego jedynie okazjonalnie. W myśl zaś art. 10 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, zameldowanie w lokalu odzwierciedlać ma rzeczywisty pobyt osoby w lokalu. W żadnej mierze interpretacja okoliczności faktycznych nie może zatem prowadzić do sprzecznego z brzmieniem przepisu utrzymywania fikcji pobytu w lokalu osoby, która w rzeczywistości w nim nie zamieszkuje.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy poza sporem pozostaje, że skarżąca nie zamieszkuje w spornym lokalu od 2011 r. i w tym czasie ani nie występowała na drogę sądową w celu przywrócenia utraconego posiadania, ani w żaden inny formalny sposób nie zgłosiła niemożliwości wejścia do lokalu, w którym była zameldowana. Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że fakt nieprzebywania w spornym lokalu, bez podejmowania działań zmierzających do odzyskania możliwości stałego zamieszkiwania w lokalu czyni zasadnym uznanie, że zostały spełnione przesłanki do wymeldowania skarżącej.

Mając na uwadze powyższe należało orzec jak w sentencji ma podstawie art. 188 p.p.s.a. Na podstawie art. 206 p.p.s.a Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.