Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 557/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 773/19 w sprawie ze skargi T.C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 773/19, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T.C. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby, uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...].

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Miejski Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] zwolnił T.C. z dniem [...] kwietnia 2019 r. ze służby w Policji.

W związku z faktem, że przy zwolnieniu wyżej wymienionego ze służby nie doszło do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, przysługujący policjantowi na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.), organ w dniu 25 kwietnia 2019 r. wszczął z urzędu postępowanie w tej sprawie.

Następnie Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej w skrócie "K.p.a."), zawiesił przedmiotowe postępowanie. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 rozpatrzenie niniejszej sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, a mianowicie zmiany przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop. Podał, że Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP. W ocenie organu, stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na konieczność ukształtowania przez ustawodawcę nowego stanu prawnego.

T.C., nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem, w dniu 30 sierpnia 2019 r. złożył do organu wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania w sprawie przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy wraz z odsetkami.

Komendant Miejski Policji w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. nr [...] odmówił podjęcia zawieszonego postępowania. W uzasadnieniu postanowienia powołał treść art. 97 § 2 K.p.a. i stwierdził, że skoro stan faktyczny i prawny od dnia zawieszenia postępowania nie uległ zmianie, to do czasu wejścia w życie nowych regulacji brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości dochodzonego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Na skutek wniesienia przez T.C. na powyższe postanowienie zażalenia sprawę rozpoznawał Komendant Wojewódzki Policji w [...], który postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia podzielił stanowisko organu pierwszej instancji. Uznał, że w dalszym ciągu brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, gdyż art. 115a tej ustawy, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Zdaniem organu odwoławczego, taka sytuacja będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym zostanie wskazane, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi T.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 K.p.a., poprzez uznanie, że w związku ze stwierdzeniem przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 niekonstytucyjności art. 115a ustawy o Policji, do czasu uchwalenia przez ustawodawcę nowych regulacji w tym zakresie brak jest możliwości podjęcia zawieszonego postępowania w przedmiocie przyznania należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy przysługujący na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy w aktualnym stanie prawnym możliwe jest zrealizowanie dochodzonego uprawnienia, tj. podjęcie zawieszonego postępowania i wyliczenie należnego ekwiwalentu. Skutkiem w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został jednak wyeliminowany z systemu prawnego w całości, a świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu będzie wynagrodzenie za jeden dzień roboczy.

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 97 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 1-4, organ administracji publicznej podejmuje postępowanie z urzędu lub na żądanie strony. W ramach postępowania dotyczącego podjęcia zawieszonego postępowania ocenie podlega zatem, czy nadal istnieją przyczyny zawieszenia, uzasadniające trwanie "stanu zawieszenia". W tym postępowaniu pośrednio weryfikuje się również przesłanki zawieszenia postępowania.

Sąd pierwszej instancji oceniając wskazaną w postanowieniu Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] podstawę zawieszenia – art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdził, że przyszła, ewentualna zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy – nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu powołanego przepisu, a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby. Organ nie miał zatem podstawy do zawieszenia wszczętego w tym zakresie postępowania.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP.

W sprawie jest niesporne, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych. W zaistniałych okolicznościach należało zatem rozstrzygnąć, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie skarżącemu świadczenia, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest podjęcie zawieszonego w tym zakresie postępowania, o co wnioskuje skarżący.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozstrzygając powyższy spór, zaaprobował stwierdzenie T.C., że brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem, w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Mocą w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok ten nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko prezentowane przez sądy administracyjne, dotyczące możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (por. m.in. wyroki WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r.: sygn. akt III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; wyroki WSA w Olsztynie z dnia: 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19 i 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19). W powołanych orzeczeniach sądy administracyjne przyjęły, że skutkiem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego, jako orzeczenie zakresowe, nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje, z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w w/w wyroku. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podał również, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu w zaskarżonych postanowieniach, jak i w postanowieniu o zawieszeniu postępowania z dnia 26 kwietnia 2019 r., uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Uwzględniając powyższy sposób, całkowite wyliczenie należnego skarżącemu na dzień 25 kwietnia 2019 r. ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie powinno nastręczać jakichkolwiek trudności, a tym bardziej wymagać nowej regulacji ustawowej, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za dzień niewykorzystanego urlopu funkcjonariusza jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest bowiem okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok, z kolei pobierane przez policjanta wynagrodzenie w danym roku kalendarzowym należy do danych posiadanych przez organ Policji.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji przyjął, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe stwierdzenie skutkuje brakiem podstawy do zawieszenia prowadzonego w tym zakresie postępowania i oczekiwania – jak określiły to organy – na rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez ustawodawcę w zakresie ukształtowania nowego stanu prawnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy Policji wadliwie zastosowały art. 97 § 2 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Skoro organ administracji publicznej ma obowiązek podjąć zawieszone postępowanie, gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania (art. 97 § 2 K.p.a.), to tym bardziej ma taki obowiązek, gdy w rzeczywistości nie było powodów do jego zawieszenia. Tym samym w niniejszej sprawie nie było podstaw do odmowy podjęcia zawieszonego postępowania.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji w [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez przyjęcie, że ewentualna przyszła zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego ekwiwalentu za urlop wypoczynkowy i dodatkowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a w konsekwencji również przeszkody do wydania decyzji w przedmiocie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby;

2. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm., dalej w skrócie "P.u.s.a.") w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie kontroli oraz niewłaściwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności z uwagi na błędne wskazanie sposobu dalszego postępowania przez organ administracji publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto wniósł o rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in., że brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, albowiem art. 115a tej ustawy, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, w niniejszym postępowaniu przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest spełniona. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku stwierdził jedynie, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy i wskazał, że tak należy obliczać wartość jednego dnia urlopu. Nie podał jednak metody, jaką należałoby zastosować, aby prawidłowo to wykonać. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stosowanie przez organy tak ogólnikowej normy doprowadziłoby do powstania różnych sposobów dochodzenia do realizacji tej normy, a tym samym różnego jej stosowania, w zależności od tego, jak dany organ interpretuje przepis. Końcowym efektem zastosowania tego przepisu jest wypłata świadczenia, a więc określony sposób wydatkowania środków budżetowych, co w wyniku ewentualnego zakwestionowania zastosowanej metody może spotkać się z zarzutem organów kontrolujących naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W związku z tym, twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że z uzasadnienia w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby – stanowi nadinterpretację, gdyż z wyroku tego nie wynika, że wynagrodzenie za jeden dzień roboczy jako ekwiwalent za jeden dzień urlopu należy liczyć za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Brzmienie art. 115a ustawy o Policji przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z jednej strony naruszało zasadę ekwiwalentności poprzez ustalenie wskaźnika na poziomie 1/30 jako niekorzystnego dla policjanta, zaś z drugiej strony zawierało pewne uprzywilejowanie jako ustalenie tej wartości na dzień zwolnienia ze służby. Przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, że zamiana wskaźnika na poziomie 1/30 na wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby jest realizacją omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest błędne, gdyż prowadzi do uprzywilejowania policjanta, co powinno wynikać jednoznacznie z przepisu prawa. Za ekwiwalentne można by uznać wyliczenie tego ekwiwalentu na datę jego nabycia, co w przypadku wieloletnich zaległości może powodować znaczne różnice.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zarzut naruszenia przepisów postępowania stanowi bowiem odzwierciedlenie koncepcji materialnej przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, który – uchylając wydane w sprawie postanowienia organów obu instancji o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie przyznania T.C. ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop w związku ze zwolnieniem ze służby – stwierdził, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, zaś ewentualna przyszła zmiana przepisów prawa w zakresie ustalenia wskaźnika niezbędnego do określenia wysokości należnego świadczenia nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, sprawa wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, należnego T.C. na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec niedziałania ustawodawcy polegającego na nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie może być rozpoznana ze względu na brak spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty naruszenia określonych przepisów są niezasadne.

W orzecznictwie przyjmuje się, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Natomiast odmowa wypłaty świadczenia następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 15 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 575/11 oraz 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 542/13).

W sprawie jest niesporne, że podstawą żądania T.C. jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, którym orzeczono, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP.

Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "Ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko wyrażone przez tut. Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3258/19, w którym stwierdzono, że przepis art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym – jak wskazał Trybunał Konstytucyjny – policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę, utracił cechę konstytucyjności. Niekonstytucyjność jest bowiem związana z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop należy zatem rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

Natomiast nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest określony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 6 marca 2002 r. sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione wyżej argumenty pozwalają na uznanie, że w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć należną T.C. kwotę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby. Dokonana przez Sąd wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części jest niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mamy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. W sytuacji zaniechania ustawodawczego pojawia się możliwość pociągnięcia państwa do odpowiedzialności odszkodowawczej za niewydanie aktu normatywnego przewidzianej w art. 4171 § 4 Kodeksu cywilnego. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać z pominięciem prawodawczym, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie".

W przedmiotowej sprawie, w systemie prawnym pozostała norma prawna gwarantująca konstytucyjne prawo do ekwiwalentu per se, wskazująca podstawę wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Zamieszczone w art. 81 Konstytucji odesłanie do ustawy nie może zatem oznaczać, że podmiot uprawniony nie może dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku prawidłowo zatem podał sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego, którym na dzień zwolnienia policjanta ze służby jest liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W konsekwencji zasadnie stwierdził, że skoro w obecnym stanie prawnym – co wykazano powyżej – nie zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o art. 115a ustawy o Policji, interpretowany w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP, to nie ma podstaw do zawieszenia prowadzonego w tym zakresie postępowania, w sprawie brak jest zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Komendant Miejski Policji w [...] ma zatem obowiązek podjąć zawieszone w tym przedmiocie postępowanie, nigdy nie wystąpiła bowiem przesłanka do jego zawieszenia.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut naruszenia prawa materialnego jest niezasadny.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również zarzut naruszenia przepisów postępowania. Powołane przepisy P.u.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym i do ich naruszenia mogłoby dojść w przypadku, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził w ogóle kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według innych kryteriów, aniżeli zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Z kolei uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. i poddaje się kontroli instancyjnej. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazania co do dalszego postępowania organu są prawidłowe i nie nasuwają jakichkolwiek wątpliwości w zakresie możliwości ich wykonania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.