Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1283/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: § 1, § 3 ust. 1 pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 24 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] odmawiającą M. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Pismem z dnia [...] maja 2016 r. M. K. wniósł do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Decyzją dnia [...] lipca 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił skarżącemu umorzenia należności z powyższego tytułu.

W wyniku wniesionego przez skarżącego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzją z dnia [...] września 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku postępowania ustalono, że skarżący samotnie wychowuje piętnastoletniego syna T. i utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych z MOPR w C. W okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] maja 2016 r. skarżący pobierał zasiłek okresowy w wysokości 355,00 zł, w okresie od [...] maja 2016 r. do [...] czerwca 2016 r. miał przyznane na syna świadczenie niepieniężne w formie posiłków. Obecnie pobiera świadczenie rodzinne w wysokości 118,00 zł (świadczenie przyznane do [...] października 2016 r.) oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 500,00 zł (świadczenie przyznane do dnia [...] września 2017 r.). Od dnia [...] czerwca 2016 r. skarżący jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Stałe wydatki związane z utrzymaniem wynoszą skarżącego ok. 500,00 zł miesięcznie, koszty związane z leczeniem - 149,61 zł miesięcznie, zaś pozostałe wydatki (na szkołę syna, zajęcia pozalekcyjne) - 200,00 zł. Ponadto skarżący oświadczył, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaległych faktur w wysokości 5.000,00 zł, których obecnie nie spłaca oraz z tytułu alimentów na dwoje dzieci w wysokości 1.100,00 zł, które spłaca w miarę możliwości finansowych.

Organ ustalił również, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w C. przy ul. [...] oraz nieruchomości położonej w W.

Przywołując treść art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 121 ze zm. - dalej jako "ustawa" lub "u.s.u.s.") normującego instytucję umorzenia składek, organ uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzą przesłanki całkowitej nieściągalności. Wskazał, że zadłużenie figurujące na koncie skarżącego nie zostało dotychczas objęte żadną formą przymusowego dochodzenia. Żaden organ egzekucyjny (naczelnik urzędu skarbowego czy komornik sądowy) nie wypowiedział się co do ściągalności lub braku ściągalności zadłużenia. Ustalono również, że skarżący posiada majątek nieruchomy, z którego możliwe jest prowadzenie postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego brak na obecnym etapie postępowania brak było możliwości stwierdzenia całkowitej nieściągalności.

W ocenie organu w niniejszej sprawie nie zachodzą także przesłanki umorzenia wskazane w wydanym na podstawie art. 28 ust. 3a ustawy rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. Nr 141, poz. 1365 ze zm. - dalej jako "rozporządzenie").

Powołując się na treść § 3 ust. 1 pkt 1-3 ww. rozporządzenia organ uznał, że skarżący nie wykazał, że spłata zadłużenia pozbawi go możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych. Aktualnie skarżący nie posiada żadnego źródła dochodu poza zasiłkami z pomocy społecznej wypłacanymi przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w C. Z otrzymywanych świadczeń utrzymuje siebie i piętnastoletniego syna, ucznia gimnazjum. Skarżący posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaległych faktur VAT w kwocie 5.000,00 zł oraz zobowiązania alimentacyjne w kwocie 1.100,00 zł miesięcznie. Zobowiązań z tytułu zaległych faktur nie spłaca z uwagi na brak środków finansowych, zaś alimenty spłaca w miarę możliwości.

Organ stwierdził, że aktualna sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak zebrane dokumenty uniemożliwiają jednoznaczne stwierdzenie, że skarżący pozostaje w ubóstwie oraz że ma ono charakter trwały i pogłębiający się. Do dnia [...] marca 2016 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą i uzyskiwał z tego tytułu dochody, nie można zatem twierdzić, że trudna sytuacja w jakiej skarżący aktualnie znajduje się ma charakter długotrwały. Na wychowywane samotnie dziecko skarżący pobiera zasiłek rodzinny oraz świadczenie rodzicielskie. Aktualnie nie pracuje, utrzymuje się z zasiłków z pomocy społecznej, jednak istnieje szansa, że stan zdrowia skarżącego w wyniku leczenia i rehabilitacji ulegnie poprawie na tyle, że będzie mógł podjąć zatrudnienie choćby w ograniczonym zakresie. Jeśli zaś z uwagi na stan zdrowia skarżący będzie w dalszym ciągu niezdolny do pracy, będzie mógł ubiegać się o rentę z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący posiada ponadto majątek w postaci nieruchomości, który przedstawia pewną wartość handlową.

Organ zauważył także, że skarżący nie wykazał, że poniósł jakieś straty materialne w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujące, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić go możliwości dalszego prowadzenia działalności.

W ocenie organu, skarżący nie wykazał również wystąpienia przewlekłej choroby lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej skarżącego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Skarżący udokumentował, że w wyniku pobicia doznał licznych obrażeń ciała i od [...] marca 2016 r. do [...] sierpnia 2016 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim. Z analizy przedłożonej dokumentacji wynika, że istotnie na skutek odniesionych w wyniku pobicia urazów stawu łokciowego lewego, stawu ramiennego lewego, okolic talerza kości biodrowej lewej i goleni skarżący wymagał pomocy lekarskiej, leczenia i rehabilitacji. Organ zauważył jednak, że z przedłożonej dokumentacji nie wynika, że niezdolność do pracy ma charakter trwały.

Stanu tego nie zmieniają przedłożone wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy dokumenty, z których wynika, że w okresach: [...] czerwca 2016 r. -[...] lipca 2016 r., [...] lipca 2016 r. – [...] lipca 2016 r. oraz [...] lipca 2016 r.- [...] sierpnia 2016 r. skarżący nadal był niezdolny do pracy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. K. podniósł, że od [...] marca 2016 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim. W związku z obrażeniami odniesionych w wyniku pobicia odbył serie zabiegów rehabilitacyjnych i był zmuszony do wykupienia leków i asortymentu medycznego związanego z rehabilitacją. Dodatkowo, od [...] września 2016 r. pod opieką skarżącego przebywa również jego drugi syn D.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiająca M. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Podstawę prawną powyższego rozstrzygnięcia stanowił art. 28 ust. 1 – 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Stosownie do powyższego przepisu należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. Są to m.in. takie okoliczności, jak śmierć dłużnika, który nie pozostawił żadnego majątku (pkt 1), oddalenie przez sąd wniosku o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzenie postępowania upadłościowego z określonych przyczyn (pkt 2), zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności (pkt 3), ustalenie, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym (pkt 4), ustalenie, że wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (pkt 4a), ustalenie, że nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym (pkt 4b), stwierdzenie przez naczelnika urzędu skarbowego lub komornika sądowego braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję (pkt 5), czy ustalenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne (pkt 6).

W art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidziano wyjątek od powyższej zasady w postaci możliwości umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Wówczas należności mogą być umarzane w uzasadnionych przypadkach (art. 28 ust. 3a u.s.u.s.).

W ustawie nie określono bliżej uzasadnionych przypadków w rozumieniu art. 28 ust. 3a u.s.u.s., natomiast zgodnie z art. 28 ust. 3b tej ustawy minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego otrzymał upoważnienie ustawowe do określenie w drodze rozporządzenia szczegółowych zasad umarzania składek, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., wydanego na podstawie art. 28 ust. 3b u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Ustawodawca nie zdefiniował w ustawie uzasadnionych przypadków dających podstawę do umorzenia składek na podstawie art. 28 ust 3a u.s.u.s., jednak skorzystał z konstrukcji upoważnienia ustawowego zobowiązującego właściwego ministra do określenia w rozporządzeniu, w ramach szczegółowych zasad umarzania składek, także przesłanek uzasadniających umorzenie. Oznacza to delegację ustawową do zdefiniowania uzasadnionych przypadków, o których mowa w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. Treść § 3 ust. 1 rozporządzenia wskazuje, że takie uzasadnione przypadki dające podstawę do umarzania składek zachodzą wówczas, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. We wskazanym przepisie przykładowo wymieniono takie sytuacje, o których mowa wyżej, w tym przypadek, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W przedmiotowej sprawie przepis 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mógł mieć zastosowanie albowiem spod jego zastosowania wyłączone są jedynie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych nie będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia.

Z tych też przyczyn do ewentualnego umorzenia należności objętych wnioskiem mogło dojść alternatywnie na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. lub art. 28 ust. 3a u.s.u.s.

W tym miejscu należy wyraźnie podkreślić, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma, a ściślej rzecz biorąc, może mieć charakter uznaniowy, wówczas gdy do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Dotyczy to zarówno sytuacji kiedy podstawą umorzenia jest art. 28 ust. 1-3 u.s.u.s. (całkowita nieściągalność składek), jak i art. 28 ust. 1 i 3a ustawy (uzasadniony przypadek przy braku nieściągalności). Oznacza to, że nawet ustalenie, że zachodzą przesłanki umorzenia opisane we wskazanych przepisach, nie zobowiązuje Zakładu do umorzenia zaległości. Organ ma wówczas możliwość wyboru rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego dla wnioskodawcy. Możliwość wyboru rozstrzygnięcia nie oznacza jednak, że decyzja Zakładu może być dowolna. Organ rozstrzygnięcie powinien uzasadnić, wskazując w szczególności jakie okoliczności skłoniły go do odmowy umorzenia składek, mimo ustalenia, że przesłanki konieczne dla umorzenia, określone w przepisach ustawy zostały spełnione.

W przypadku uznaniowego charakteru decyzji podejmowanych na podstawie art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie kontroluje się merytorycznej zasadności, czy celowości takich decyzji. Sądowa kontrola legalności decyzji uznaniowych sprowadza się do oceny, czy organ podejmujący decyzję prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia składek mają swoje uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym oraz czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach. Istotą decyzji uznaniowej jest pozostawienie organowi swobody wyboru określonego rozwiązania w ramach tzw. luzu decyzyjnego, z zastrzeżeniem, że wybór ten jednak powinien być odpowiednio uzasadniony. Z uzasadnienia wyboru jednego z kilku możliwych rozwiązań wynikać powinno dlaczego organ zdecydował się na zajęcie określonego stanowiska, w szczególności w sytuacji, w której przyjmuje się rozwiązanie negatywne dla strony.

Jednak jak wcześniej wspomniano, decyzja wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek jedynie może mieć charakter uznaniowy, co oznacza, że nie zawsze ma taki charakter. Jest tak dlatego, ponieważ uprawnienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do uznaniowości w podejmowaniu decyzji o umorzeniu składek lub odmowie umorzenia realizuje się dopiero po ustaleniu, że zachodzą przesłanki do umorzenia przewidziane w art. 28 ust. 2 i 3 u.s.u.s. Do podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego, czyli do możliwości wyboru określonego rozstrzygnięcia, dochodzi dopiero po uprzednim ustaleniu, że w sprawie zaistniała przesłanka w postaci całkowitej nieściągalności składek. Można stwierdzić, że wystąpienie opisanej przesłanki jest konieczne dla podjęcia decyzji o umorzeniu składek, ale niewystarczające, bowiem w takiej sytuacji ostateczna decyzja podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

W związku z powyższym należy wskazać, że ustalając samo istnienie lub brak przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2 - 3 ustawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie działa w ramach uznania administracyjnego, ponieważ kwestia ustalenia czy zachodzą ściśle sprecyzowane okoliczności decydujące o całkowitej nieściągalności składek (art. 28 ust. 3 u.s.u.s.) to nie jest kwestia wyboru między różnymi możliwościami, lecz kwestia jednoznacznych ustaleń faktycznych i prawidłowych jednoznacznych wniosków wynikających z tych ustaleń.

Jeżeli ustalenia faktyczne prowadzą do wniosku, że nie są spełnione omawiane przesłanki umorzenia składek, to wówczas Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie ma możliwości działania w ramach uznania administracyjnego i wyboru konsekwencji prawnych. Może wówczas tylko odmówić umorzenia. Decyzja wydana w takiej sytuacji faktycznej i prawnej ma charakter decyzji związanej. Natomiast wykazanie istnienia którejkolwiek z wymienionych przesłanek, choć pozwala Zakładowi na zastosowanie tej ulgi, to jednak do tego nie zobowiązuje. Dopiero i jedynie po ustaleniu istnienia przesłanek umorzenia określonych w art. 28 ust. 2-3 u.s.u.s. Zakład Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działa w ramach uznania administracyjnego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że kontrolą sądu objęte zostały decyzja i prowadzące do wydania tej decyzji postępowanie, w którym Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalił, że nie ma podstawy do umorzenia składek, ponieważ nie tylko nie zachodzi całkowita nieściągalność składek, o której mowa w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., ale także ustalił, że nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia.

Co do tego drugiego ustalenia Zakład Ubezpieczeń stwierdził, że sytuacja materialna skarżącego jest trudna, ale nie wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia w okolicznościach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zakład ponadto uznał, że skarżący ma problemy zdrowotne, jednak nie wykazał, że jest niezdolny do samodzielnej egzystencji oraz wymaga opieki osób drugich albo że musi sprawować opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny.

W ocenie sądu ustalenie braku przesłanek umorzenia składek na podstawie art. 28 ust. 3 u.s.u.s. jest co do zasady prawidłowe, ponieważ znajduje potwierdzenie w ustaleniach faktycznych opartych na materiale zebranym w aktach sprawy. W szczególności z akt sprawy nie wynika, aby organ egzekucyjny stwierdził bezskuteczność egzekucji wynikającą z braku majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Takiego stwierdzenia przez naczelnika urzędu skarbowego lub przez komornika sądowego wymaga przepis art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. Brak jest również dowodów, w tym twierdzeń skarżącego, że w sprawie wystąpiły inne okoliczności pozwalające na ustalenie nieściągalności składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 1-4a ustawy.

W zakresie przesłanek umorzenia składek określonych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s., w ocenie sądu organ prawidłowo ustalił, że nie ma podstaw do umorzenia składek z uwzględnieniem okoliczności, o których mowa w przepisie § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2003 r., według którego organ może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli sytuacja rodzinna i majątkowa zobowiązanego, w której opłacenie należności pociągnęłoby zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny wywołana jest poniesieniem strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżący nie podniósł wystąpienia tego typu okoliczności.

Prawidłowe jest również ustalenie, że nie zachodzi sytuacja, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Według tego przepisu przewlekła choroba zobowiązanego lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiająca zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności jest jedną z tych okoliczności, które sprawiają, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki. W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wskazywał, że sprawuje opiekę nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Natomiast jeśli chodzi o stan zdrowia zobowiązanego, wprawdzie, analiza akt administracyjnych potwierdza jego problemy zdrowotne, niemniej jednak skarżący nie wykazał, że jest dotknięty przewlekłą chorobą pozbawiającą go możliwości uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Z powodu odniesionych w wyniku pobicia urazów skarżący wymagał pomocy lekarskiej, leczenia i rehabilitacji, jednak złożone przez skarżącego dokumenty nie dają podstawy do uznania, że spełniona została przesłanka wskazana w § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Sam fakt przebywania na zwolnieniach lekarskich, a nawet w sytuacji, gdy zwolnienia te są ponawiane, nie może być utożsamiony z występowaniem u skarżącego przewlekłej choroby tego rodzaju, która uniemożliwiałaby skarżącemu uzyskiwanie dochodów. Podkreślić należy także, że skarżący jest zarejestrowany jako osoba bezrobotna, co wskazywałoby, że jest tym samym osobą zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia.

W ocenie Sądu nie są jednak wystarczające i nie zostały przekonująco uzasadnione ustalenia faktyczne, które doprowadziły organ do stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka umorzenia składek określona w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zakład ustalił bowiem, że w okolicznościach faktycznych sprawy brak jest podstaw do stwierdzenia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Takie ustalenie można by zaakceptować, tylko gdyby zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., to jest gdyby organ w sposób prawidłowy ustalił i rozważył wszystkie okoliczności istotne dla ustalenia istnienia bądź braku omawianej przesłanki.

W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 k.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego - w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym - stosownie do treści art. 107 k.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a.

W ocenie Sądu, powyższych wymogów w omawianym zakresie nie spełnia zaskarżona decyzja, bowiem Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie uzasadnił w przekonujący i logiczny sposób swojego ustalenia, że w niniejszej sprawie nie występuje sytuacja, kiedy zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuacją rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego w okolicznościach przewidzianych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Według tego przepisu jedną z tych okoliczności, które sprawiają, że zobowiązany ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić należności, ponieważ pociągnęłoby to dla niego zbyt ciężkie skutki jest taka sytuacja, gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W kontekście tego przepisu podkreślić należy dotychczasowe ustalenia faktyczne organu, z których wynika, że skarżący samotnie wychowuje piętnastoletniego syna T. jest zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w C. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku i utrzymuje się ze świadczeń otrzymywanych z MOPR w C. Skarżący pobiera przyznane do [...] października 2016 r. świadczenie rodzinne w wysokości 118,00 zł oraz świadczenie wychowawcze w wysokości 500,00 zł (przyznane do dnia [...] września 2017 r.). Z oświadczenia skarżącego wynika, że miesięczne wydatki związane z utrzymaniem wynoszą go ok. 500,00 zł miesięcznie, koszty związane z leczeniem - 149,61 zł miesięcznie, zaś pozostałe wydatki (na szkołę syna, zajęcia pozalekcyjne) - 200,00 zł. Skarżący oświadczył również, że posiada zobowiązania pieniężne z tytułu zaległych faktur w wysokości 5.000,00 zł, których obecnie nie spłaca oraz z tytułu alimentów na dwoje dzieci w wysokości 1.100,00 zł, które spłaca w miarę możliwości finansowych. Ponadto, w skardze skierowanej do sądu skarżący wskazał, że od [...] września 2016 r. pod opieką skarżącego przebywa również jego drugi syn – trzynastoletni D.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia organu należy wskazać, że w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie umorzenia należności organ, określając sytuację majątkową dłużnika, powinien między innymi porównać stwierdzoną aktualną sytuację materialną zobowiązanego z wysokością zaległej należności i wskazać dochody zobowiązanego (uzyskiwane rzeczywiście czy możliwe realnie do uzyskania), które w ocenie organu byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007 r. w sprawie II GSK 176/07, publ. SIP LEX nr 399183). Przy tym oczywiste jest, że pokrycie tego zadłużenia mogłoby nastąpić w dłuższej perspektywie czasowej, a nie tylko jednorazowo lub w krótkim okresie. Należy ponadto zestawić wysokość dochodu uzyskiwanego przez dłużnika z niezbędnymi kosztami jego utrzymania w celu ustalenia, czy strona jest w stanie faktycznie spłacić istniejące zadłużenie bez pozbawienia siebie możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych.

Oceniając sytuację majątkową zobowiązanego dla potrzeb rozstrzygnięcia o przesłance skonkretyzowanej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia należy również mieć na uwadze, że zobowiązany, nie opłacając zadłużenia z tytułu składek, może być w stanie zaspokajać niezbędne potrzeby życiowe, a dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tak należy rozumieć treść omawianego przepisu, który dotyczy nie tylko sytuacji, w której opłacenie składek pogłębi stan niemożności zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych zobowiązanego. Dotyczy bowiem również sytuacji, w której dopiero opłacanie składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. W związku tym ustalenie, że zobowiązany, nie opłacając składek zaspokaja niezbędne potrzeby życiowe, nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy bowiem również zawsze ustalać czy nastąpiłaby zmiana sytuacji polegająca na tym, że dopiero opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W rozpoznawanej sprawie takich dokładnych ustaleń zabrakło. Organ w ogóle nie rozważył jakie znaczenie w sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego ma okoliczność, że jego łączne zadłużenie wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest stosunkowo duże w konkretnej sytuacji majątkowej, bowiem wynosi prawie osiem tysięcy złotych, przy czym dłużnik jest osobą bezrobotną i nie posiada w zasadzie żadnych dochodów.

Organ zaniechał również wskazania czy i jaka kwota pozostaje miesięcznie skarżącemu po zaspokojeniu niezbędnych potrzeb życiowych, która to kwota mogłaby być przeznaczona na choćby ratalną spłatę zadłużenia, przy uwzględnieniu stosunkowej dużej wysokości tego zadłużenia. Nie wiadomo więc czy i na jakiej podstawie organ przyjął, że spłata zadłużenia jest możliwa jednorazowo czy nawet w dłuższym okresie bez pozbawienia zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Organ powinien dla uzyskania obrazu rzeczywistych możliwości płatniczych skarżącego ustalić kwotę dochodu jaka przypada na poszczególnych członków rodziny skarżącego i następnie zestawić ją co najmniej z informacją opracowaną przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych w W., wskazującej na minimum egzystencji dla poszczególnych gospodarstw.

Minimum egzystencji to wskaźnik określający koszty utrzymania gospodarstw domowych na podstawie koszyka dóbr służących do zaspokojenia potrzeb bytowo-konsumpcyjnych na bardzo niskim poziomie. Przyjęte składniki koszyka, takie jak wydatki na żywność, mieszkanie, odzież, obuwie, ochronę zdrowia i higienę, wyznaczają granicę wydatków gospodarstw domowych, mierzącą poziom życia warunkujący podtrzymanie podstawowych funkcji życiowych. Uwzględnia on jedynie takie potrzeby, których zaspokojenie niższe od przyjętego poziomu, prowadzi do zagrożenia życia. Kwota odpowiadająca wartości koszyka minimum egzystencji, wyznacza granicę ubóstwa skrajnego.

W ocenie Sądu punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji strony, powinna być szczegółowa analiza określonego na ten okres minimum socjalnego oraz minimum egzystencji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2010 r., sygn. akt II GSK 724/09, LEX nr 746112).

W ten sposób organ ustaliłby, czy sytuację materialną, w której znalazł się skarżący można określić mianem ubóstwa.

Organ uznał nadto, że na podstawie zebranych dokumentów brak jest możliwości jednoznacznego stwierdzenia, że obecna sytuacja materialna skarżącego ma charakter trwały.

Oceny takiej organ nie powiązał jednak w żaden sposób z okolicznościami faktycznymi ustalonymi w sprawie.

Ustalenie możliwości zmiany sytuacji materialnej strony ma zawsze charakter hipotetyczny, z uwagi na to, że dotyczy okoliczności, które zaistnieją dopiero w przyszłości.

W większości przypadków zatem prognozy, szczególnie te pozytywne, opierać się będą nie na pewności, lecz prawdopodobieństwie wystąpienia okoliczności, które skutkować mogą zmianą sytuacji bytowej osoby zobowiązanej.

W konsekwencji przy ocenie, czy trudności płatnicze zobowiązanego mają charakter trwały, czy też okresowy, z uwagi na istniejące szanse poprawy sytuacji finansowej, chodzi nie tyle o wykazanie pewności ich wystąpienia, ale duże prawdopodobieństwo, że praktycznie w świetle doświadczenia życiowego można przyjąć, że poprawa taka będzie miała miejsce.

W przedmiotowej sprawie organ zaniechał dokonania takich ocen, bezpodstawnie poprzestając w tym zakresie na stwierdzeniu o braku możliwości jednoznacznego stwierdzenia czy obecna sytuacja materialna skarżącego ma charakter trwały. Organ nie podjął próby oceny czy w sprawie istnieją okoliczności tego rodzaju, które realnie wskazywałyby na możliwość poprawy sytuacji finansowej skarżącego.

Dokonując próby wyważenia interesu skarżącego oraz interesu publicznego reprezentowanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych organ pominął także okoliczność, że skarżący i jego rodzina utrzymują się wyłącznie ze świadczeń w postaci pomocy państwowej w związku z wychowywaniem dzieci (świadczenie wychowawcze, zasiłek rodzinny), zaś samo dziecko korzysta z pomocy społecznej - świadczenia niepieniężnego w formie posiłku. Jak trafnie zaś wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14, sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych do środków pomocy państwa nie jest zgodna nie dość z interesem zobowiązanego, to jednocześnie nie jest zgodna z interesem publicznym.

Zauważyć ponadto należy, że posiadanie przez wnioskodawcę nieruchomości, z uwagi na rodzaj i charakter tych nieruchomości, samo w sobie nie wyklucza stwierdzenia, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, w szczególności, jeżeli jest to nieruchomość, na której zaspokajane są potrzeby mieszkaniowe rodziny, a jej sprzedaż nie pozwoliłaby na równoczesną spłatę zobowiązań i zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w innym miejscu. Co do tej okoliczności Zakład również nie poczynił żadnych ustaleń.

W tej sytuacji nie sposób uznać wniosku organu, że analiza sytuacji materialnej skarżącego nie wskazuje na brak możliwości spłaty zadłużenia w okolicznościach, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Organ nie wskazał jakie kwoty i w jakich sytuacjach życiowych skarżący może przeznaczać choćby na bardziej lub mniej systematycznie ratalne spłaty zadłużenia, przekraczającego obecnie prawie osiem tysięcy złotych, bez pozbawienia siebie i swojej rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Omówione okoliczności wskazują, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem reguł proceduralnych określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także w art. 107 i art. 11 k.p.a. Naruszenie wymienionych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro doprowadziło do ustalenia, że brak jest przesłanki odmowy umorzenia składek, bez potrzeby analizy sprawy w ramach kompetencji organu wynikających z uznaniowości decyzji o umorzeniu.

Ponownie rozpoznając sprawę Zakład Ubezpieczeń Społecznych ustalając istnienie lub brak przesłanek umorzenia składek, w szczególności przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia powinien, biorąc pod uwagę poczynione wyżej zastrzeżenia i wskazania sformułowane przez Sąd, rozpatrzyć wszystkie okoliczności sprawy wynikające z twierdzeń skarżącego oraz przeprowadzonych dowodów. Ustalenie istnienia lub braku przesłanek umorzenia powinno być logicznym wynikiem dokonanych ustaleń faktycznych. Jeżeli okoliczności faktyczne sprawy dotyczące kwestii istotnych dla oceny stanu majątkowego oraz zdolności skarżącego do opłacenia składek bez pozbawienia jej możliwości pozbawienia zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, nadal będą wskazywać na trudną sytuację majątkową skarżącego, to organ powinien albo przekonująco uzasadnić, że mimo wszystko skarżący jest w stanie spłacać należności, choćby ratalnie, bez pozbawienia się możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, albo powinien – ustalając, że istnieje konieczna przesłanka pozwalająca na umorzenie składek - podjąć decyzję o umorzeniu albo o odmowie umorzenia składek działając (dopiero w takiej sytuacji) w ramach uznania administracyjnego – i uzasadnić, z jakiej przyczyny wybrał określony sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślić należy, że to wskazanie Sądu co do dalszego postępowania nie wyznacza w żaden sposób kierunku rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza jedynie konieczność wyczerpującej oceny stanu faktycznego sprawy i wyciągnięcia logicznych wniosków z dokonanych ustaleń. Dopiero wyczerpująca i logiczna ocena istnienia lub braku przesłanek z art. 28 ust. 1 – 3a u.s.u.s. pozwoli Zakładowi odmówić umorzenia składek (w razie braku wszystkich przesłanek) albo przejść do uznaniowego umorzenia, bądź odmowy umorzenia składek (jeżeli któraś z przesłanek zostanie stwierdzona).

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.