Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2033/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, art. 59f ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 74/13 w sprawie ze skargi M.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu odstępstwa od projektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 74/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.G. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia kary z tytułu odstępstwa od projektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] września 2012 r., nr [...], na podstawie art. 59f w związku z art. 59g i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., zwana dalej "Prawo budowlane") oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a.", wymierzył M.G. – inwestorowi rozbudowy budynku garażowego ze stacją kontroli pojazdów do 3,5 t na działce nr ew. [...] położonej w Z. przy ul. [...] realizowanej na podstawie decyzji Starosty Zwoleńskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz decyzji o zmianie warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2012 r., karę w wysokości 15.000 zł. za odstępstwa od projektu budowlanego w zakresie: 1) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: powierzchni zabudowy, kubatury, długości i szerokości 2) widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w związku z wnioskiem inwestora M.G. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie rozbudowy budynku garażowego ze stacją kontroli pojazdów do 3,5 t na działce nr ew. [...] położonej przy ul. [...] w Z. w dniu 31 maja 2012 r. przeprowadzono obowiązkową kontrolę ww. obiektu. Podczas kontroli stwierdzono, że inwestycję zrealizowano z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zwoleńskiego o pozwoleniu na budowę. Zmiany dotyczą charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – powierzchni zabudowy, kubatury, długości i szerokości oraz elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego. W związku z powyższym art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane obliguje organ nadzoru budowlanego do nałożenia na inwestora kary za stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł M.G., wnosząc o jego uchylenie. Postanowieniu zarzucił naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 k.p.a., podnosząc, że organ I instancji nie rozpoznał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, nie uwzględnił interesu obywatela oraz naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W uzasadnieniu zażalenia podniósł, że Starosta Zwoleński decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. udzielił mu pozwolenia na rozbudowę budynku garażowego według projektu indywidualnego. Projekt ten nie przewidywał poszerzenia budynku. Po wybudowaniu budynku z uwagi na plany inwestycyjno-ekonomiczne inwestor wystąpił o zmianę funkcji części budynku garażowego na stację kontroli pojazdów do 3,5 t. Do wniosku został załączony projekt budowlany zamienny przewidujący zmianę sposobu użytkowania powstałego już rozbudowanego garażu. Załączona do projektu mapa dla celów projektowych zawierała błędy co do szerokości budynku oraz innych elementów konstrukcyjnych. Inwestor nie będący profesjonalistą w zakresie budownictwa nie miał możliwości wychwycenia błędu. Zdaniem żalącego się skoro przedłożony projekt budowlany dotyczył zmiany sposobu użytkowania, to w pozostałej części, a zatem i charakterystycznych parametrów technicznych powinien obowiązywać stary projekt. Dlatego też kara została naliczona niesłusznie, na podstawie błędnie naniesionych wartości na projekcie dotyczącym zmiany przeznaczenia budynku. Kontrola parametrów budowlanych powinna być bowiem dokonana na podstawie projektu załączonego do projektu rozbudowy budynku garażowego.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji dokonał właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy. Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a argumenty podnoszone w zażaleniu pozostają bez wpływu na kształt podjętego rozstrzygnięcia. Artykuły 59a – 59g ustawy Prawo budowlane stanowią normatywną podstawę systemu obowiązkowych kontroli przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego po złożeniu przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie obiektu. Przewidują one także określone sankcje (kary pieniężne) w przypadku stwierdzenia w trakcie tejże kontroli odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innego rażącego naruszenia warunków pozwolenia na budowę. Organ II instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 31 maja 2012 r. kontroli obowiązkowej stwierdzono, iż rozbudowa budynku garażowego ze stacją kontroli pojazdów do 3,5 t na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Z. została zrealizowana z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zwoleńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz projektu zatwierdzonego decyzją o zmianie warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Odstępstwa polegają na zmianie kubatury z projektowanej 664,50 m3 na 640,92 m3, zmianie powierzchni zabudowy z 145,97 m2 (7,80 m x 15,95 m) na 131 m2 (6,80 m x 15,95 m) oraz zmianie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej z 40 cm x 40 cm na 25 cm x 25 cm. Tak więc, inwestor wykonał obiekt zmieniając charakterystyczne parametry techniczne, zatem naruszony został art. 59a ust. 2 pkt 1 pdpkt a i b ustawy Prawo budowlane. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane kara z tytułu nieprawidłowości jest nakładana w przypadku stwierdzenia podczas obowiązkowej kontroli nieprawidłowości o których mowa w art. 59a ust. 2, co w niniejszej sprawie miało miejsce. Ponadto, zgodnie z art. 59f ust. 5 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ww. ustawy, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar.

Następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie podkreśla się ścisły związek regulacji zawartych w art. 59a ust. 2 z przepisem art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Nieprawidłowości stwierdzone podczas obowiązkowej kontroli będące podstawą do nałożenia kary powinny więc mieć charakter istotny, uzasadniający przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ww. ustawy. W rozpatrywanym przypadku podstawę do naliczenia kary stanowi nieprawidłowość w zakresie zmiany powierzchni zabudowy z 145,97 m2 (7,80 m x 15,95 m) na 131 m2 (6,80 m x 15,95 m), zmiany kubatury z 664,50 m3 na 640,92 m3 oraz w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej z 40 cm x 40 cm na 25 cm x 25 cm. Drugie z ww. odstępstw nie zostało wprawdzie zaliczone do odstępstw istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy (a które wymagają sporządzenia projektu budowlanego zamiennego). Niemniej jednak podkreślenia wymaga również, że tego typu odstępstwo – jakkolwiek nieistotne – stosownie do treści art. 36a ust. 6 w zw. z art. 36a ust. 5 ww. ustawy, winno być przez projektanta obiektu uwzględnione w postaci stosownych zmian w dokumentacji projektowej. W niniejszej sprawie powyższy obowiązek nie został dotrzymany, a w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oświadczeniu kierownika budowy z dnia 7 kwietnia 2012 r. nie wskazano żadnych odstępstw lub niezgodności. Z uwagi na to, że odstąpienia stanowiące podstawę do nałożenia kary nie zostały stosownie zakwalifikowane w dokumentacji projektowej, a stwierdzono je w toku przeprowadzanej obowiązkowej kontroli, należy uznać, że jako nieprawidłowości w zakresie zgodności wykonanego obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych oraz w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, mogły stanowić podstawę do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ww. ustawy.

Dalej, organ II instancji wyjaśnił, że art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane określa zasady naliczania kary, która jest na jego podstawie nakładana. Na jej wysokość ma wpływ wysokość stawki opłaty (s) oraz wysokość współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Kara dla przedmiotowego obiektu wyliczona według art. 59f ww. ustawy stanowi iloczyn wysokości stawki opłaty (500 zł), współczynnika kategorii XVII obiektu budowlanego (15) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1), tj. 500 x 15 x 1 = 7.500 zł.

W związku z wykazaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nieprawidłowości w dwóch kategoriach, karę stanowi suma 7.500 zł za odstępstwa w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu (powierzchnia zabudowy i kubatura) i 7.500 zł za odstępstwo w zakresie elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. w sumie 15.000 zł.

Organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że art. 59f ust. 6 ustawy Prawo budowlane określa dalsze następstwa prawne stwierdzenia nieprawidłowości w czasie obowiązkowej kontroli. Wprowadzona zostaje zasada, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości z art. 59a ust. 2 ww. ustawy organ nadzoru budowlanego ma obowiązek odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz przeprowadzić odpowiednie postępowanie w trybie art. 51 powoływanej ustawy. W tym sensie wymierzenie kary nie jest jedyną konsekwencją nieprawidłowej realizacji obiektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w zażaleniu organ II instancji zauważył, że są one bezzasadne. Projekt budowlany zamienny został zatwierdzony decyzją Starosty Zwoleńskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., zatem omawiany obiekt winien być zgodny z ww. projektem. Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ewentualny błąd projektanta nie może być przesłanką uzasadniającą akceptację wykonanych odstępstw. Pozwolenie na budowę dotyczy konkretnego budynku określonego w ww. projekcie budowlanym zamiennym, nie jest więc możliwe udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu, który nie jest zgodny z ww. projektem bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania naprawczego w ramach którego organ bada wykonane odstępstwa pod kątem przepisów ustawy Prawo budowlane.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł M.G., zarzucając: 1) naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez brak dążenia z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli, 2) naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wiarygodności organu prowadzącego postępowanie, 3) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez nie rozpoznanie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, 4) naruszenie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu autor skargi przedstawił stan faktyczny sprawy. Podniósł, że zaskarżone postanowienie jest dla niego niezrozumiałe, gdyż w swej treści potwierdza argumentację skarżącego zawartą w odwołaniu. Organ odwoławczy podwójnie wskazuje, że inwestycję rozbudowy i zmiany przeznaczenia budynku wykonano, tak jak twierdzi skarżący, na podstawie dwóch projektów, tj. projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zwoleńskiego o pozwoleniu na budowę [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (rozbudowa budynku garażowego) oraz projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją o zmianie warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (zmiana funkcji części budynku garażowego na stację kontroli pojazdów do 3,5t.). Tym samym, zdaniem skarżącego sentencja postanowienia nie ma potwierdzenia w uzasadnieniu. Niezrozumiałe jest dla skarżącego również samo uzasadnienie dla naliczenia kary za nieprawidłowości w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej z 40 cm x 40 cm na 25 cm x 25 cm. Skarżący podniósł nadto, że decyzją nr [...]z dnia [...] września 2012 r. uzyskał pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego budynku garażowego ze zmianą sposobu użytkowania jego części na stację kontroli pojazdów do 3,5 t zrealizowanego na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...]. Na potrzeby decyzji dostarczył projekt zamienny. Projekt ten w części dotyczącej długości budynku oraz przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej pokrywa się z projektem dotyczącym rozbudowy garażu. Zgodnie zaś z uzasadnieniem ww. decyzji nr [...], upoważnieni pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. podczas kontroli wyznaczonej na dzień 14 września 2012 r. sami stwierdzili, że rozbudowa budynku garażowego ze zmianą sposobu użytkowania jego części na stację kontroli pojazdów do 3,5 t na działce nr [...] w Z. została wykonana zgodnie z warunkami decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] i projektem budowlanym zamiennym. Tym samym, zdaniem skarżącego określono, że inwestycję zrealizowano bez odstępstw od projektu budowlanego. Kara została więc nałożona niesłusznie.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził, że z uwagi na fakt, iż organy orzekające w rozpoznawanej sprawie powołały się na art. 59f ustawy Prawo budowlane, konieczna staje się odpowiedź na pytanie, czy ustalony w postępowaniu wyjaśniającym stan faktyczny odpowiada zakresowi obowiązywania normy wynikającej z uregulowań zawartych w tym przepisie, a w konsekwencji czy zostały spełnione przesłanki do wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej na podstawie art. 59f ust. 1 ww. ustawy.

Wskazał, przy tym, że według art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Zgodnie zaś z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Z ust. 2 art. 59a wynika, że kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno - budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy.

Z regulacji zawartej w art. 59f ust. 1 w związku z art. 59g ust. 1 ustawy Prawo budowlane niedwuznacznie wynika, że karę, w drodze postanowienia, wymierza właściwy organ wyłącznie w przypadku zaistnienia (stwierdzenia) którejkolwiek (przynajmniej jednej) nieprawidłowości w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 ww. ustawy. Wobec jednoznacznej i pozbawionej sformułowań niedookreślonych treści art. 59f ust. 1, nie znajduje uzasadnienia odejście od interpretacji logiczno-językowej tego przepisu.

Dalej, Sąd I instancji podniósł, iż z ustaleń organów obu instancji wynika, że w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu 31 maja 2012 r. kontroli obowiązkowej stwierdzono, iż rozbudowa budynku garażowego ze stacją kontroli pojazdów do 3,5 t na działce nr ewid. [...]położonej przy ul. [...] w Z. została zrealizowana przez skarżącego z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zwoleńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...]z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] oraz projektu zatwierdzonego decyzją o zmianie warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Odstępstwa te polegają na zmianie kubatury z projektowanej 664,50 m3 na 640,92 m3, zmianie powierzchni zabudowy z 145,97 m2 (7,80 m x 15,95 m) na 131 m2 (6,80 m x 15,95 m) oraz zmianie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej z 40 cm x 40 cm na 25 cm x 25 cm. Skoro zaś skarżący jako inwestor wykonał obiekt zmieniając charakterystyczne parametry techniczne, naruszył tym samym art. 59a ust. 2 pkt 1 pdpkt a i b ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutowi skargi, zaistniały więc podstawy do wymierzenia skarżącemu na podstawie art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane kary z tytułu nieprawidłowości o których mowa w art. 59a ust. 2. Zgodnie zaś z art. 59f ust. 5 ww. ustawy w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2 ww. ustawy, karę oblicza się odrębnie za każdą stwierdzoną nieprawidłowość. Karę stanowi suma tak obliczonych kar. W rozpatrywanej sprawie podstawę do naliczenia kary stanowi nieprawidłowość w zakresie zmiany powierzchni zabudowy z 145,97 m2 (7,80 m x 15,95 m) na 131 m2 (6,80 m x 15,95 m), zmiany kubatury z 664,50 m3 na 640,92 m3 oraz w zakresie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej z 40 cm x 40 cm na 25 cm x 25 cm. Drugie z ww. odstępstw nie zostało wprawdzie zaliczone do odstępstw istotnych, o których mowa w art. 36a ust. 1 i ust. 5 ww. ustawy, a które wymagają sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Słusznie organ drugiej instancji zauważył jednak w swoim postanowieniu, że tego typu odstępstwo – jakkolwiek nieistotne – stosownie do treści art. 36a ust. 6 w zw. z art. 36a ust. 5 ww. ustawy, winno być przez projektanta obiektu uwzględnione w postaci stosownych zmian w dokumentacji projektowej. Projektant jest bowiem w takiej sytuacji zobowiązany zamieścić w projekcie budowlanym odpowiednie informacje (opis i rysunek) dotyczące dokonanego odstąpienia o charakterze nieistotnym. Poza sporem w niniejszej sprawie jest, że powyższy obowiązek nie został dotrzymany, a w załączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oświadczeniu kierownika budowy z dnia 7 kwietnia 2012 r. nie wskazano żadnych odstępstw lub niezgodności. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga zaś uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów technicznych obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji (art. 36 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy).

Z uwagi na to, że odstąpienia stanowiące podstawę do nałożenia kary nie zostały stosownie zakwalifikowane w dokumentacji projektowej, a stwierdzono je w toku przeprowadzanej obowiązkowej kontroli, słusznie uznały organy obu instancji, że jako nieprawidłowości w zakresie zgodności wykonanego obiektu z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie charakterystycznych parametrów technicznych oraz w zakresie wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, mogły one stanowić podstawę do wymierzenia kary, o której mowa w art. 59f ww. ustawy. W związku zaś z wykazaniem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nieprawidłowości w dwóch kategoriach, karę stanowi suma 7.500 zł za odstępstwa w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu (powierzchnia zabudowy i kubatura) i 7.500 zł za odstępstwo w zakresie elementów nośnych układu konstrukcyjnego, czyli łącznie 15.000 zł. Dlatego też, w ocenie Sądu, wymierzenie kary w ww. wysokości jest prawidłowe.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, że decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. (czyli jeszcze przed wydaniem kontrolowanego przez Sąd postanowienia organu I instancji) uzyskał on pozwolenie na użytkowanie rozbudowanego budynku garażowego, ze zmianą sposobu użytkowania jego części na stację kontroli pojazdów do 3,5 t zrealizowanego na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., Sąd I instancji zauważył, że powyższe faktycznie nastąpiło, ale dopiero w postępowaniu, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, czyli w tzw. postępowaniu legalizacyjnym. Zgodnie bowiem z art. 59f ust. 6 ww. ustawy w przypadku wymierzenia kary właściwy organ, w drodze decyzji, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie i przeprowadza, w odpowiednim zakresie, postępowanie o którym mowa w art. 51.

Sąd wojewódzki zaznaczył, że wprawdzie faktem jest, iż organ I instancji winien skarżącemu w pierwszej kolejności wymierzyć karę, a dopiero następnie przeprowadzić stosowne postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w art. 51 ustawy Prawo budowlane, niemniej jednak niezachowanie powyższej kolejności nie miało wpływu na niniejszą sprawę dotyczącą wymierzenia kary za odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego.

W kontrolowanej sprawie istotnym jest zaś, że w dniu 31 maja 2012 r. została przeprowadzona przez organ pierwszej instancji kontrola, podczas której stwierdzono nieprawidłowości w zakresie art. 59a ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dlatego też zasadnym jest wymierzenie skarżącemu kary o której mowa w art. 59f ust. 1 ww. ustawy. W związku z zarzutami skarżącego Sąd wyjaśnił, że projekt zamienny, jak wskazuje już samo sformułowanie, nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego (funkcjonującym obok projektu pierwotnego), lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle (równocześnie) dwa projekty – pierwotny i zamienny – dotyczące realizacji tej samej inwestycji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M.G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej "p.p.s.a."), zarzucił naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., przez uznanie, że organy administracji w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

3) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 k.p.a., bowiem Sąd bezpodstawnie uznał, iż organ prowadzący postępowanie odwoławcze w pełni zachował zasady określone w art. 7 i 77 k.p.a. i zebrał oraz wyczerpująco rozpatrzył cały niezbędny materiał dowodowy przed wydaniem decyzji;

4) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a., przez błędną oceny materiału dowodowego, mimo że ocena dokonana przez organy administracji wykracza daleko poza granicę swobodnej oceny dowodów i zasady doświadczenia życiowego, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

5) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a., przez przyjęcie, że uzasadnienie faktyczne postanowienia Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odpowiada prawu, co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego oddalenia skargi;

6) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez brak wszechstronnego rozważenia wszystkich aspektów sprawy, mających istotne znaczenia dla jej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji doprowadziło do oceny, że zaskarżona decyzja, pomimo wadliwie ustalonego stanu faktycznego, niewłaściwej oceny zebranego przez organy administracji materiału dowodowego i błędnej wykładni zastosowanych przepisów prawa materialnego, pozostała w mocy;

7) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, a dotyczących m. in. błędnego ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego tej sprawy;

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 2010, poz. 1623 ze zm.), poprzez uznanie, iż zachodzą przesłanki dla wymierzenia kary.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił następujący stan faktyczny sprawy, mający na celu potwierdzenie zarzutów, w zakresie nieustalenia przez organ w sposób prawidłowy stanu sprawy.

Inwestor posiada garaż wybudowany w latach 70-tych o wymiarach 692 cm (szerokość) x 825 cm (długość) (bez docieplenia). Inwestor M.G. dokonuje rozbudowy – przedłużenia budynku garażowego zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (o 760 cm do całkowitej długości 1595 cm, szerokość pozostaje bez zmian: 712 cm z dociepleniem). Projekt ten przewidywał, oprócz ocieplenia budynku, rozbudowę istniejącego garażu, ale tylko "w kierunku wschodnim", tj. przedłużenie o 7,60 m + ocieplenie (całkowite wymiary 6,80 m x 15,95 m, bez docieplenia styropianem gr. 10 cm). Nie przewidywał poszerzenia budynku. Nowo dobudowana przez inwestora część powstała w tej samej szerokości co "stara" część, wybudowana jeszcze w latach siedemdziesiątych (mapa dla celów projektowych, rzut przyziemienia znajdującego się przy projekcie). Projekt określał również rozwiązania budowlane konstrukcyjno-materiałowe dotyczące: robót ziemnych, fundamentów, ścian fundamentowych, słupów, dachu, izolacji termicznej, okien, a wiec charakterystycznych parametrów technicznych i widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu. Zgodnie z tym projektem rozbudowano garaż. Po zakończeniu rozbudowy budynku inwestor dokonuje zmiany przeznaczenia budynku na stację kontroli pojazdów zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (elektryka, czujniki, wyciąg spalin, kanał) – bez zmiany gabarytów budynku garażowego. Projekt przewidywał zmianę sposobu użytkowania powstałego już, a opisanego wyżej rozbudowanego garażu, a dokładnie: "W budynku nr. 1 który obecnie jest garażem wykonany zostanie kanał naprawczy wyposażony we wszystkie niezbędne media tj. oświetlenie, wentylacja, instalacja odwodnienia posadzki i kanału i czujnik gazu. Płaszczyzna posadzki przyległej do kanału uzbrojona zostanie w urządzenia technologiczne niezbędne do Stacji Kontroli Pojazdów." Tym samym dołączony projekt budynku opiewający na zmianę funkcji budynku (Zmiana funkcji części budynku garażowego na stację kontroli pojazdów do 3,5 t) nie przewidywał sposobu wykonania prac konstrukcyjno-ziemnych, a jedynie zmianę przeznaczenia budynku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku kontroli w dniu 31 maja 2012 r. ustala, że budynek jest co do szerokości, powierzchni oraz konstrukcji jest niezgodny z projektem (pkt 3) zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. (budynek jest za wąski o metr, posiada za cienkie słupy, zamiast 40 x 40 są 25 x 25), mimo że zmiana funkcji nie obejmowała przebudowy żadnej ze ścian garażu. Inwestor w toku postępowania legalizacyjnego dostarcza projekt zamienny zatwierdzony decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w toku kontroli stwierdza, iż budynek został rozbudowany zgodnie projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., który co do szerokości, powierzchni oraz konstrukcji zgodny jest projektem budowlanym rozbudowy – przedłużenia budynku zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. (pkt 1) (ta sama szerokość 712 cm z dociepleniem, słupy konstrukcyjne 40 x 40). Inwestor dostaje pozwolenie na użytkowanie zgodnie z decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. na inwestora zostaje nałożona grzywna za odstępstwo co do szerokości budynku oraz słupów przybramowych i narożnikowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako podstawę nałożenia grzywny podaje niezgodność z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r (pkt 3) - projektem przewidującym tylko zmianę przeznaczenia, a nie rozbudowę budynku. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując zaskarżone postanowienie, wskazuje, iż kontrolę przeprowadzono na podstawie dwóch projektów (pkt 2 i pkt 3). Podczas kontroli stwierdzono, iż inwestycję zrealizowano z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zwoleńskiego o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. (Rozbudowa budynku garażowego) oraz projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją o zmianie warunków pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r.(Zmiana funkcji części budynku garażowego na stację kontroli pojazdów do 3,5 t). Jednocześnie organ administracyjny wskazuje: Projekt budowlany zamienny (pkt 3) został zatwierdzony decyzją Starosty Zwoleńskiego nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., a zatem omawiany obiekt winien być zgodny z ww. projektem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia wskazuje, iż z ustaleń organów obu instancji wynika, że w wyniku przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 31 maja 2012 r. kontroli obowiązkowej stwierdzono realizację inwestycji z odstępstwami od dwóch projektów.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny sprawy, M.G. zarzucił, iż uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Sąd ocenia jedynie stanowisko organów administracyjnych, iż w sprawie dokonano kontroli na podstawie dwóch projektów (przy decyzji [...] i decyzji [...]), nie wypowiada się w temacie oświadczeń organu administracyjnego, iż odstępstwa w inwestycji zostały sprawdzone wedle jednego projektu (zatwierdzonego decyzją [...]). Ponadto, Sąd nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, a dotyczących m. in. błędnego ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego tej sprawy (organ I instancji określił niezgodność inwestycji z jednym projektem, organ II instancji określił niezgodność z dwoma projektami). Określone zostało, iż organy administracyjne obu instancji stwierdziły, że inwestycja powstała z odstępstwami od dwóch projektów budowlanych zatwierdzonych decyzjami o pozwoleniu na budowę nr [...] raz nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia przedstawione zostały wartości wynikające z projektu przy decyzji nr [...] (przedstawione zostały odstępstwa od tych wartości), a pominięte wartości z projektu przy decyzji [...]. Uzasadnienie orzeczenia nie zawierało wyjaśnień co do rodzaju i wielkości odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją nr [...]. Wnoszący skargę kasacyjną zauważył, że uzasadnienia rozstrzygnięć organów administracji są przeciwstawne w swej treści. Uzasadnienie organu I instancji wskazuje na odstępstwo od projektu zamiennego, uzasadnienie organu II instancji wskazuje na odstępstwo od projektu pierwotnego oraz zamiennego.

Ponadto, skarżący stwierdził, w odniesieniu do stanowiska Sądu I instancji, iż "projekt zamienny, jak wskazuje już samo sformułowanie, nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego (funkcjonującym obok projektu pierwotnego), lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. Powyższe oznacza, że w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty - pierwotny i zamienny - dotyczące realizacji tej samej inwestycji", że projekt zamienny, na podstawie którego przeprowadzono kontrolę, nie może być uznany za projekt całościowy. Projekt zamienny nie przewidywał robót ziemnych. Wykonanie zmian w konstrukcji i kubaturze budynku nie było zatem możliwe, gdyby roboty były przeprowadzone wedle projektu zamiennego. Skoro budowla została zbadana przez organ administracyjny na podstawie dwóch projektów, nie można przyjąć, że któryś z nich nie obowiązywał.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną wskazał, iż w niniejszym postępowaniu nie zachodziły przesłanki dla wymierzenia kary, bowiem budynek w ostatecznej (niezmiennej od rozbudowy) postaci ma wymiary jak w projekcie pierwotnym zatwierdzonym decyzją nr [...]. Nie jest zatem prawdą, iż budynek (kubatura, konstrukcja, roboty ziemne) wykonano niezgodnie z tym projektem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postawione w niej zarzuty dotyczące naruszenia norm prawa procesowego i materialnego nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej dwukrotnie postawiono zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie wskazanego wyżej przepisu poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

Zauważyć należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona nie zawarła uzasadnienia zarzutu w odniesieniu do braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a zamiast tego rozwinęła zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zarzuca brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie mógł być rozpoznany, ponieważ brak rozwinięcia tak postawionego zarzutu uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie merytorycznej oceny wyroku Sądu I instancji we wskazanym zakresie.

Z kolei nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak oceny stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji oraz nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przede wszystkim z uzasadnienia wyroku wyraźnie wynika, że Sąd I instancji uznał ustalenia przyjętego przez organy stanu faktycznego za prawidłowe, przy czym odniósł się w tym zakresie zarówno do argumentów prezentowanych przez organy administracji, jak i przez skarżącego, oraz wyjaśnił, dlaczego nie uznał argumentów skarżącego za prawidłowe.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej oparte o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. sprowadzają się w istocie do kwestionowania ustaleń poczynionych przez organy nadzoru budowanego, iż inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowalnego, co stanowiło podstawę do wymierzenia kary na podstawie art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. W ocenie strony wnoszącej skargę kasacyjną projekt budowlany zamienny nie może być uznany za projekt całościowy, a skoro budynek w ostatecznej wersji ma wymiary jak w projekcie pierwotnym, to brak jest podstaw do uznania, ze budynek wykonano niezgodnie z tym projektem.

U podstaw powyższego stanowiska leży błędne przekonanie strony wnoszącej skargę kasacyjną, iż w sytuacji, gdy właściwy organ wydaje w oparciu o art. 36a Prawa budowlanego decyzję o zmianie pozwolenia na budowę, to od tego momentu w obrocie prawnym funkcjonują równocześnie 2 projekty budowlane: projekt pierwotny oraz uzupełniający go projekt budowlany zamienny, a zatem zgodność wykonanej budowy powinna być oceniana w oparciu o zapisy obu wymienionych projektów budowlanych.

Podgląd ten jest oczywiście nieprawidłowy. Stwierdzić bowiem należy – co prawidłowo wyjaśnił także Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – iż w obrocie prawnym nie mogą istnieć równolegle dwa projekty dotyczące tej samej inwestycji: pierwotny i zamienny. Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego powoduje, że przestaje obowiązywać pierwotna decyzja o pozwoleniu na budowę, a zastępuje ją nowa decyzja, która – w zależności od wnioskowanych przez inwestora zmian – postanowienia decyzji pierwotnej albo całkowicie pochłania albo całkowicie je zmienia bądź tylko rozszerza je o inne nowe elementy (wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 15 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 423/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Projekt zamienny nie jest uzupełnieniem projektu pierwotnego, lecz wchodzi w miejsce dotychczasowego projektu pierwotnego. Istotnie, zamienny projekt budowlany powinien uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych, lecz nie ma zasadniczych przeszkód, by nie mógł on wykorzystać wcześniejszej dokumentacji technicznej w zakresie, w jakim w dalszym ciągu jest ona aktualna, ewentualnie po dokonaniu koniecznych poprawek czy uaktualnień (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1092/13; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie decyzją Starosty Zwoleńskiego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono M.G. pozwolenia na budowę zamierzenia opisanego jako rozbudowa budynku garażowego wg projektu indywidulanego (kategoria obiektu I) na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Następnie, decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Starosta Zwoleński, działając na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, orzekł o zmianie ww. decyzji w ten sposób, że zatwierdził przedłożony projekt zamienny rozbudowy budynku garażowego ze stacją kontroli pojazdów do 3,5 t (kategoria obiektu XVII) wg projektu indywidualnego na działce nr [...] położonej w Z. przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej organ odwoławczy wskazał, że w wyniku kontroli obowiązkowej stwierdzono, że przedmiotowa rozbudowa budynku garażowego ze stacją kontroli pojazdów do 3,5 t została zrealizowana z odstępstwami od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Zwoleńskiego o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] oraz projektu zatwierdzonego decyzją o zmianie warunków pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Sformułowanie to – nie do końca precyzyjne, należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, iż organ opisuje w ten sposób stan faktyczny sprawy i podkreśla, że w jej toku została wydana zarówno decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, jak i decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzająca projekt budowlany zamienny. Nie zmienia to faktu, iż w istocie kontrola obowiązkowa budowy powinna być przeprowadzona pod kątem prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, a zatem miarodajny w tym względzie jest projekt budowlany zamienny.

Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, nie pozostawia wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie prawidłowo dokonano kontroli w zakresie zgodności wykonanej inwestycji z projektem budowlanym zamiennym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. W wyniku kontroli obowiązkowej przeprowadzonej w dniu 31 maja 2012 r. stwierdzono, iż inwestor zrealizował inwestycję z odstępstwami od projektu budowlanego, polegającymi na zmianie kubatury z projektowanej 664,50 m3 na 640,92 m3, zmianie powierzchni zabudowy z 145,97 m2 (7,80 m x 15,95 m) na 131 m2 (6,80 m x 15,95 m) oraz zmianie widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego, tj. przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych w elewacji frontowej z 40 cm x 40 cm na 25 cm x 25 cm. Parametry rozbudowywanego budynku (długość, szerokość, powierzchnia zabudowy i kubatura) oraz przekrojów betonowych słupów przybramowych i narożnikowych oceniano w odniesieniu do treści projektu budowlanego zamiennego, w którym wymiary te wyraźnie wskazano. Sąd I instancji zasadnie ocenił zatem ustalony w sprawie stan faktyczny jako ustalony prawidłowo, a także odpowiadający zakresowi zastosowania normy art. 59f Prawa budowlanego, obligującej organ do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 59f ust. 1 ww. ustawy. W konsekwencji należało uznać, iż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, a skarga podlega oddaleniu. Z tego względu nieuzasadnione okazały się postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a.; art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 134 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego wyjaśnić należy, iż art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie odróżnia dwie postacie naruszenia tego prawa: błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie. Pierwsza ma miejsce w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy było wynikiem błędnego odczytania treści zastosowanej normy prawnej. Druga natomiast dotyczy sytuacji, w której zastosowano normę, której dyspozycja nie odpowiadała ustalonym w sprawie okolicznościom faktycznym (tzw. błąd subsumcji). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, iż zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego nie można skutecznie zwalczać ustaleń stanu faktycznego sprawy. Naruszenie prawa materialnego nie może polegać na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu. Ustalenia faktyczne można podważyć jedynie za pomocą zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego (por. wyroki NSA: z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt II FSK 2327/12; z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 178/13; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2391/11; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Autor skargi kasacyjnej nie uniknął opisanego wyżej błędu, bowiem zarzucił naruszenie art. 59f Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wymierzenia kary przewidzianej w tym przepisie. W istocie więc, za pomocą zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, strona wnosząca skargę kasacyjną usiłuje kwestionować ustalenia faktyczne organów nadzoru budowlanego przyjęte za podstawę orzekania przez Sądu, a które doprowadziły do zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 59f Prawa budowlanego, tj. stwierdzenie, że inwestor przy realizacji inwestycji odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nieprawidłowa redakcja zarzutu opartego o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. czyni zarzut ten nieskutecznym.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.