Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 410/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 4, art. 32 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 23 października 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi G. D. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2019 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty L. z dnia 26 marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego G. D. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga A. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu 23 lipca 2018 r. skarżący złożył w Starostwie wniosek (uzupełniony pismem z dnia 14 sierpnia i 21 sierpnia 2018 r.) o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych: 3 budynki mieszkalne wielorodzinne, wiata rowerowa, instalacja gazowa z trzema zbiornikami na gaz, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej (3 sztuki) ze zbiornikami bezodpływowymi (6 sztuk) oraz wewnętrzna instalacja oświetleniowa na działkach nr [..]-[..] obręb 1 w L.

W dniu 21 sierpnia 2018 r. Starosta wszczął postępowanie na wniosek skarżącego a następnie postanowieniem z dnia 4 października 2018 r. wezwał skarżącego do uzupełnienia, w terminie 14 dni, rozwiązania projektowego o:

1. rozwiązania spełniające wszystkie zapisy wprowadzone zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru oznaczonego w tym planie jako T.6 i część T.1 wraz z odpowiednim fragmentem Strefy Ekologicznie Ważnej, zatwierdzonego uchwałą nr XLVIII-505/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r., w szczególności poprzez przedstawienie analizy, o której mowa w punkcie § 6 pkt 2.2 tego planu, poprzez przedstawienie analizy i oceny wpływu inwestycji na otaczający krajobraz zaopiniowanej przez Burmistrza Miasta, poprzez przedstawienie opracowania projektowego dla formy zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności określającą nieprzekraczalną linię zabudowy;

2. dokumentację, spełniającą w całości warunki rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie

szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego;

3. projekt budowalny w zakresie instalacji gazu i zbiorników gazu, uzgodniony z rzeczoznawcą do spraw przeciwpożarowych;

4. pozwolenie wodnoprawne na wykorzystanie i wprowadzenie wód opadowych do gruntu, jeśli ich ilość przekracza limity podane w ustawie;

5. przedstawienie lokalizacji budynku spełniającej zapisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 17 lipca 2015 r. w szczególności dotyczące § 13 i § 60, § 19 ust. 1 i § 271;

6. przedstawienie dokumentacji spełniającej w całości zapisy rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego w zakresie ustalenia kategorii geotechnicznej oraz przedstawienia dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego jeśli są wymagane;

7. przedstawienie uzgodnienia z zarządcami dróg publicznych w zakresie lokalizacji obiektów budowlanych w zbliżeniu do dróg;

8. przedstawienie dokumentacji, zgodnej w całości z art. 34 ust. 3 pkt. 2 Prawa Budowlanego w zakresie sporządzenia i przedłożenia charakterystyki energetycznej budynku wykonanej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie metodologii obliczania charakterystyki energetycznej budynku i lokalu mieszkalnego lub części budynku stanowiącej samodzielną całość techniczno-użytkową oraz sposobu sporządzania i wzorów świadectw ich charakterystyki energetycznej z dnia 6 listopada 2008 r.;

9. przedstawienie dokumentacji, zgodnej w całości z art. 34 ust. 3 pkt. 2 Prawa Budowlanego w zakresie kompletności projektu budowlanego poprzez sporządzenie i przedłożenie analizy możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło, zgodnie z § 11 ust. 12 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r.

Termin do wykonania postanowienia upływał w dniu 7 listopada 2018 r.

W dniu 15 października 2018 r. uczestnicy postępowania złożyli pisma, w których wyrazili sprzeciw dla planowanej inwestycji.

W dniu 17 października 2018 r. skarżący złożył wniosek o zawieszenie postępowania i postanowieniem z dnia 18 października 2018 r. Starosta zawiesił przedmiotowe postępowanie. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę postanowieniem z dnia 29 stycznia 2019 r.

W między czasie, skarżący złożył do akt sprawy analizę i ocenę wpływu inwestycji na otaczający krajobraz oraz 4 egzemplarze uzupełnionej dokumentacji projektowej.

Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. Starosta poinformował strony postępowania o możliwości zapoznania się z dokumentacją sprawy i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

W dniu 5 i 8 marca 2019 r. wpłynęły pisma stron postępowania, podtrzymujące sprzeciw dla planowanej przez skarżącego inwestycji.

W rezultacie, decyzją z dnia 26 marca 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), Starosta odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych: 3 budynki mieszkalne wielorodzinne, wiata rowerowa, instalacja gazowa z trzema zbiornikami na gaz, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej (3 sztuki) ze zbiornikami bezodpływowymi (6 sztuk) oraz wewnętrzna instalacja oświetleniowa na działkach nr [..]-[..] obręb 1 w L.

Uzasadniając wydaną decyzję Starosta wskazał, że planowana inwestycja ma zostać zlokalizowana na terenie objętym zmianą miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru oznaczonego w tym planie jako T.6 i część T.1 wraz z odpowiednim fragmentem Strefy Ekologicznie Ważnej, zatwierdzonej uchwałą nr XLVI 11-505/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r., w terenie elementarnym 01.26.MN. Zgodnie z planem teren MN przewiduje jako funkcję dominującą mieszkalnictwo. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego strefa MN oznaczona jest jako strefa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Przy czym definicje pojęć w tekście planu miejscowego, ani ustalenia ogólne planu nie ograniczają rodzaju zabudowy mieszkaniowej (jedno lub wielorodzinnej) oraz nie definiują pojęcia niskiej intensywności zabudowy. Teren elementarny 01.26.MN nie posiada zapisów określających maksymalną intensywność zabudowy poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy i samego wskaźnika intensywności zabudowy. Jedyny konkretny warunek określony w 7 ust. 5 pkt 2.1, mówiący o konieczności zachowania minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo - 40% został spełniony, gdyż zaprojektowano 58,2% powierzchni biologicznie czynnej. Dlatego też, Starosta uznał, że przedstawiony projekt budowlany zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej jest zgodny z zapisami planu miejscowego w zakresie ogólnie określonej funkcji terenu.

Jednakże, jak wskazał Starosta, z uwagi na lokalizację zabudowy zgodnie z zapisami § 6 pkt 3.3 i zmianę linii zabudowy na podstawie tych zapisów oraz z uwagi na zmianę elementów kompozycji urbanistycznej, w tym na wprowadzenie zabudowy wielorodzinnej w zakresie nowej funkcji oraz gabarytów zabudowy w terenie elementarnym 01.26.MN, który w rzeczywistości jest zabudowany budynkami jednorodzinnymi, należało przedstawić analizę i ocenę wpływu inwestycji na otaczający krajobraz zaopiniowaną przez Burmistrza Miasta. Skarżący przedstawił zaś pismo Burmistrza Miasta z dnia 20 listopada 2018 r., dotyczące analizy i oceny wpływy planowanej inwestycji na otaczający krajobraz, które nie spełnia wymogu określonego w § 5 pkt 7.2 planu miejscowego, gdyż Burmistrz Miasta nie zajął stanowiska (pozytywnego bądź negatywnego) w kontekście obowiązku nałożonego na niego przez Radę Miasta. Opinia stanowi streszczenie dyskusji, która odbyła się pomiędzy skarżącym a organem i nie daje żadnych podstaw prawnych dla wniosków w niej zawartych. W dokumencie brak jest realnej oceny przedstawionego rozwiązania w kontekście zapisów planu miejscowego, a tym bardziej brak odniesienia się do definicji planu miejscowego i brak szczegółowego określenia podstaw do oceny rozwiązania.

Starosta nie stwierdził, aby rozwiązanie projektowe było niezgodne z zakresem przepisów techniczno-budowlanych, ochrony środowiska, przepisów przeciwpożarowych, gdyż obiekty nie są obiektami szkodliwymi w rozumieniu § 4 pkt 14 planu.

Jednocześnie, Starosta uznał, że projektowana zabudowa będzie negatywnie oddziaływać na zabudowę i tereny sąsiadujące. Planowane budynki posiadają cztery kondygnacje nadziemne (a tym poddasze). W zakresie projektu następuje lokalizacja 60 mieszkań w trzech budynkach oraz lokalizacja 60 miejsc postojowych dla samochodów osobowych. Rozwiązanie lokalizacji obiektów towarzyszących i zagospodarowania terenu jest wspólnie ze sobą powiązane i współzależne na trzech działkach. Zgodnie z danymi w Ewidencji Gruntów i Budynków tereny sąsiadujące do działki nr: [.].-..] w L. w zakresie inwestycji to działki nr: [..]-[..] w L., które zlokalizowane są w zakresie tego samego terenu elementarnego, o tej samej funkcji i zakresie kontekstu zapisów planu miejscowego. Na działkach tych są zlokalizowane budynki jednorodzinne z jednym lub maksymalnie dwoma lokalami mieszkalnymi. Budynki już istnieją lub są w trakcie budowy. Zabudowa sąsiadująca (w najbliższym sąsiedztwie) to zabudowa mieszkalna jednorodzinna, składająca się budynków dwukondygnacyjnych, w których wymagane elementy zagospodarowania terenu i wymagania dla funkcjonowania pojedynczego budynku są usytuowane i spełnione w ramach jednej działki. Każda z przedstawionych funkcji i obiektów, w przypadku gdy analizuje je się pojedynczo jest zgodna z zapisami planu miejscowego. Jednakże, należy wziąć pod uwagę oddziaływanie tych funkcji i obiektów jako współdziałającego zespołu zgodnie z definicją obiektu budowlanego. Lokalizacja 60 mieszkań w trzech budynkach wielorodzinnych, lokalizacja 60 miejsc postojowych w zespole parkingów, lokalizacja licznych obiektów towarzyszących bardzo wykracza poza parametry zabudowy sąsiadującej. Obciążenie wynikające z korzystania terenu inwestycji przez jej nowych użytkowników bardzo przewyższa obciążenia wynikające z wykorzystania sąsiadującej zabudowy jednorodzinnej. Teren inwestycji jest obsługiwany przez wąskie drogi dojazdowe o szerokości od 4,0 do 4,5 m, na terenie brak jest chodników a część dróg nie posiada jeszcze nawierzchni asfaltowej. Teren ten nie jest przystosowany do obsługi natężenia ruchu samochodowego oraz pieszego wynikającego z lokalizacji zabudowy wielorodzinnej o tak dużej ilości użytkowników (ok. 240 osób).

Ponadto, przedstawione rozwiązanie projektowe nie spełnia zapisu dotyczącego lokalizacji zabudowy zgodnie z obowiązującą linią zabudowy, która zgodnie z § 6 pkt 3.1 i 3.4 powinna być wyznaczona z wykorzystaniem zabudowy sąsiadującej lub w przypadku jej braku w odległości 6 m od dróg, placów, dojazdów. Przedstawione rozwiązanie projektowe bazuje na zapisach § 6 pkt 3.3., tj. na lokalizacji obiektów spełniających wymogi obiektów o szczególnych wymaganiach budowlanych w rozumieniu planu, dla których nie jest wymagane zachowanie istniejących obowiązujących linii zabudowy. Obiekty te pełnią funkcje dominanty przestrzennej (w rozumieniu planu), a linia zabudowy obowiązująca dla tych obiektów stanowi linie nieprzekraczalną. Definicja obiektu o szczególnych wymaganiach budowlanych zawarta w § 4 pkt 12 mówi, że jest to obiekt budowlany zaprojektowany indywidualnie z zastosowaniem na elewacjach przyległych do przestrzeni publicznych materiałów elewacyjnych trwałych o wysokiej jakości, np.: kamień naturalny, ceramika, masy sztukatorsko - tynkarskie, wszelkie materiały uzyskiwane dzięki tradycyjnym technologiom rzemieślniczym. Jak wynika z danych w Ewidencji Gruntów i Budynków, teren 01.26.MN jest zabudowany zabudową mieszkaniową jednorodzinną wraz obiektami jej towarzyszącymi (zabudowa gospodarcza, garażowa, rekreacyjna). Na tym terenie występują lokale i obiekty o funkcji handlowej. Jednakże są to lokale wydzielone w zakresie zabudowy jednorodzinnej spełniające warunek określony w art. 3 pkt 2a lub budynki handlowe powstałe przed wejściem w życie planu miejscowego. Budynki funkcji mieszkalnej wielorodzinnej na tym terenie były pierwszymi budynkami tej funkcji. Zgodnie zapisami dotyczącymi linii zabudowy określonymi w § 6 pkt 3.1 i 3.4 oraz zgodnie ze stanem zabudowy przy ul. S., budynki lokalizowane przy tej ulicy są ustawione zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Przedstawiony projekt budowlany (opisy i rysunki elewacji) określa zaś wykorzystanie na elewacjach tynków cienkowarstwowych, elementów drewnianych, tynku imitującego drewno, blach kładzionych na rąbek stojący. Przedstawione rozwiązania projektowe na trzy budynki mieszkalne wielorodzinne powielają swoje rozwiązania całkowicie i nie może uznać ich za rozwiązanie indywidualne.

Z uwagi na powyższe, Starosta uznał, że przedstawiony projekt budowlany jest niezgody z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co więcej, Starosta uznał, że inwestycja oddziałuje negatywnie na zabudowę sąsiednią w zakresie określonym w § 40 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 17 lipca 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zgodnie z którym odległość placów zabaw dla dzieci, boisk dla dzieci i młodzieży oraz miejsc rekreacyjnych od linii rozgraniczających ulicę, od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz od miejsc gromadzenia odpadów powinna wynosić co najmniej 10 m, przy zachowaniu wymogów § 19 ust. 1. Przedstawione rozwiązanie projektowe lokalizuje plac zabaw w zbliżeniu do granicy działek budowlanych nr [..]-[..]. Rozwiązanie to jest zgodne z zapisami prawa. Występują tu jednak i należy wziąć je pod uwagę ograniczenia wynikające z zapewnienia odległości określonych jak wyżej, obejmujące lokalizację zabudowy i obiektów na działkach sąsiednich.

Ponadto, Starosta wskazał, że przedstawiony projekt budowlany nie przedstawia dokumentacji, spełniającej w całości warunki rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 27 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, gdyż nie zawiera materiałów projektowych (opisów rysunków) dotyczących wiat. Pierwotnie projektowane wiaty rowerowa i śmietnikowa zostały zastąpione miejscami utwardzonymi a skarżący nie przedstawił korekty wniosku w tym zakresie.

Od decyzji Starosty skarżący wniósł odwołanie, podnosząc, że planowana inwestycja spełnia wszystkie zapisy planu miejscowego i jest zgodna z przepisami budowlanymi a tym samym brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej.

Wojewoda zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia 26 marca 2019 r.

Uzasadniając wydaną decyzję Wojewoda wskazał, że planowana inwestycja usytuowana jest na terenie objętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru oznaczonego w tym planie jako T.6 i część T.1 wraz z odpowiednim fragmentem Strefy Ekologicznie Ważnej zatwierdzonym uchwałą nr XLVIII/505/2001 z dnia 31 sierpnia 2001 r., w terenie elementarnym 01.26.MN, gdzie funkcją dominującą jest mieszkalnictwo. Wskazany plan zagospodarowania przestrzennego w swych zapisach ogólnych i szczegółowych dla terenu 01.26.MN nie zawiera maksymalnej intensywności zabudowy poprzez określenie maksymalnej powierzchni zabudowy i samego wskaźnika intensywności zabudowy. Nie zawiera również wskazań odnośnie szerokości elewacji frontowej. Jedyny konkretny warunek określony w § 7 ust. 5 pkt 2.1 zapisów szczegółowych planu mówiący o konieczności zachowania minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo - 40% został spełniony (zaprojektowano 58,2 % powierzchni biologicznie czynnej). W ustaleniach ogólnych wykluczono lokalizację obiektów i budowli o wysokości przekraczającej 80 m - wysokość planowanej zabudowy - 12,64 m. Zaprojektowano 60 mieszkań i 60 miejsc postojowych, co jest zgodne z § 6 ust. 1 pkt. 8.1 (jedno miejsce postojowe na jedno mieszkanie).

Wojewoda podkreślił, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest intensywność zabudowy i jej rodzaj. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w ustaleniach morfoplanistycznych (§ 6 ust. 1 pkt. 1.1) wskazuje jedynie, że funkcją dominującą jest mieszkalnictwo bez określenia czy jednorodzinne czy wielorodzinne. Zgodnie z rysunkiem planu miejscowego strefa MN - oznaczona jest jako strefa mieszkaniowa o niskiej intensywności. Definicje pojęć w tekście planu miejscowego, ani ustalenia ogólne planu, nie ograniczają rodzaju zabudowy mieszkaniowej (jedno lub wielorodzinnej) oraz nie definiują pojęcia niskiej intensywności zabudowy. W związku z tym jednak, że na terenie wokół działek inwestycyjnych dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, Starosta, zgodnie z § 5 pkt. 7.2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wezwał inwestora do przedstawienia analizy i oceny wpływu inwestycji na otaczający krajobraz zaopiniowanej przez Burmistrza Miasta. Na mocy bowiem tego przepisu projekty przedsięwzięć inwestycyjno - budowlanych polegających między innymi na budowie obiektów budowlanych mogących wywołać zmianę innych elementów kompozycji urbanistycznej (czyli zabudowa wielorodzinna pośród domów mieszkalnych jednorodzinnych), w szczególności obowiązujących linii zabudowy sporządza się wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz, określającą sposób realizacji wymogów kompozycji urbanistycznej, które to opracowanie inwestor, po zaopiniowaniu przez Burmistrza, przedstawia wraz z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji. W aktach sprawy znajdują się dwa tomy stanowiące analizę wraz z oceną wpływu na istniejący/otaczający krajobraz dla planowanej inwestycji. W jednej z nich wskazano, że jej tematem "nie jest udowodnienie, że zabudowa przedstawia typ zabudowy istniejącej a zaprezentowanie, w jak istotny sposób realizuje inne wymogi kompozycji urbanistycznej." W aktach sprawy znajduje się pismo Burmistrza Miasta z dnia 20 listopada 2018 r. stanowiące opinię dotyczącą tej analizy. Burmistrz wskazał w tym piśmie, że opracowana analiza nie daje podstaw do jednoznacznej oceny przyjętych rozwiązań projektowych i nie pozwala sformułować stanowiska potwierdzającego trafność tych rozwiązań. Zauważył ponadto, że trzeba mieć na uwadze charakter urbanistyczny i architektoniczny sąsiedztwa, jak i ogólnie wskazane w planie miejscowym wyznaczniki zagospodarowania i zabudowy takie jak niska intensywność zabudowy. Z pisma tego, w ocenie Wojewody, nie wynika zatem, że Burmistrz Miasta pozytywnie zaopiniował zabudowę wielorodzinną na terenie, na którym funkcjonuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W drugiej analizie z kolei, w opisie, widnieje informacja, że linia zabudowy od ulicy S. została umiejscowiona w odległości 6 m. Na mapie zaś znajdującej się w tym opracowaniu odległość ta wynosi 4,9 m. Na mapie stanowiącej projekt zagospodarowania terenu jest to 6 m. Zachodzą więc rozbieżności w dokumentacji projektowej. Poza tym, na projekcie zagospodarowania terenu wskazano dwie różne skale: 1:500 i 1:100.

Powyższe braki, zdaniem Wojewody, uprawniały Starostę do nałożenia na inwestora obowiązku dostosowania planowanej inwestycji do wymogów przepisów wskazanych w postanowieniu z dnia 4 października 2018 r. Nieuzupełnienie zaś przez skarżącego braków wskazanych w tym postanowieniu obligowało organ do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

Zdaniem skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada zasadniczej części treści ustaleń organu I instancji, skoro: organ stwierdził, że nie ma podstaw, żeby uznać projekt budowlany zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej za niezgodny z zapisami planu miejscowego w zakresie funkcji terenu; jedyny konkretny warunek mówiący o intensywności zabudowy określony w § 7.5 pkt 2.1, mówiący o konieczności zachowania minimalnej powierzchni aktywnej przyrodniczo również został spełniony; organ nie stwierdził, aby rozwiązanie projektowe było niezgodne z zakresem przepisów techniczno-budowlanych, ochrony środowiska, p.poż. a obiekty projektowane nie są obiektami szkodliwymi. Mimo takich ustaleń organ nie udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę, wdając się w niejasne oceny co do negatywnego oddziaływania na zabudowę i tereny sąsiadujące.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Decyzja Wojewody z dnia 20 maja 2019 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty z dnia 26 marca 2019 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa.

Stanowiący podstawę prawną kontrolowanych decyzji przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.) stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529 i 2161 oraz z 2018 r. poz. 756) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Stosownie przy tym do treści art. 35 ust. 3 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie zaś z treścią art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Jednocześnie bowiem, stosownie do treści art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2205 oraz z 2018 r., poz. 317), jeżeli są one wymagane;

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Orzekające w niniejszej sprawie organy rozpoznając wniosek skarżącego z dnia 23 lipca 2018 r. (uzupełniony pismem z dnia 14 sierpnia i 21 sierpnia 2018 r.) o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków wielorodzinnych: 3 budynki mieszkalne wielorodzinne, wiata rowerowa, instalacja gazowa z trzema zbiornikami na gaz, wewnętrzna instalacja kanalizacji deszczowej (3 sztuki) ze zbiornikami bezodpływowymi (6 sztuk) oraz wewnętrzna instalacja oświetleniowa na działkach nr [..]-[..] w L., stwierdziły, że planowana inwestycja nie jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie intensywności zabudowy i jej rodzaju i z tego powodu odmówiły zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Dokonana w tym zakresie ocena budzi jednakże wątpliwości Sądu co do jej poprawności.

Planowana inwestycja przewidziana jest bowiem na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej z dnia 31 sierpnia 2001 r., nr XLVIII/505/2001, w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta dla obszaru oznaczonego w tym planie jako T.6 i części T.1. wraz z odpowiednim fragmentem Strefy Ekologicznie Ważnej, w terenie elementarnym 01.26.MN. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1.1. planu dla strefy MN przewidziano funkcję dominującą – mieszkalnictwo.

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589), jako rodzaj zabudowy wskazano zabudowę mieszkaniową, w tym: zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (§ 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia). W obydwu przypadkach sposób użytkowania obiektów budowlanych i sposób zagospodarowania jest bowiem taki sam - służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Tak więc, funkcja takich obiektów jest identyczna. Rozróżnienie zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej, wynika zaś jedynie z innych wymogów techniczno - budowlanych, stawianych obu kategoriom budynków na gruncie prawa budowlanego, stawiając wyższe, szczególne wymagania dotyczące mieszkań w budynkach wielorodzinnych.

Tym samym, planowana przez skarżącego inwestycja dotycząca zabudowy wielorodzinnej jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie jej rodzaju. Jak słusznie zauważyły orzekające w sprawie organy zapisy planu nie wskazują bowiem, czy przewidziane na tym terenie mieszkalnictwo ma być jednorodzinne czy też wielorodzinne. Powyższe uniemożliwia wykluczenie mieszkalnictwa wielorodzinnego z rodzaju możliwych do wykonania na tym terenie inwestycji.

Zaplanowana przez skarżącego inwestycja jawi się jako zgodna z obowiązującym planem w zakresie rodzaju możliwych do zrealizowania na tym terenie inwestycji tym bardziej, że zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1.2. planu na działkach budowlanych przeznaczonych pod zabudowę obowiązuje lokalizacja zabudowy mieszkaniowej z niezbędnymi dla budynków mieszkalnych obiektami i urządzeniami towarzyszącymi a wniosek skarżącego dotyczył także wiaty rowerowej, instalacji gazowej z trzema zbiornikami na gaz, wewnętrznej instalacji kanalizacji deszczowej (3 sztuki) ze zbiornikami bezodpływowymi (6 sztuk) oraz wewnętrznej instalacji oświetleniowej.

Zgodnie przy tym z rysunkiem planu, strefa MN oznaczona jest jednocześnie jako strefa mieszkaniowa o niskiej intensywności zabudowy, bez wskazania co należy rozumieć pod tym pojęciem. Organy nie wyjaśniły znaczenia tego pojęcia i nie dokonały w tym zakresie samodzielnie żadnych ustaleń.

Z uwagi na powyższe i z uwagi na to, że na terenie wokół działek inwestycyjnych dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, uznać należy, że Starosta słusznie skorzystał z dyspozycji § 5 pkt 7.2. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym projekty przedsięwzięć inwestycyjno – budowlanych polegających na budowie, odbudowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji obiektów budowlanych usytuowanych w systemie przestrzeni publicznych, określonym w ustaleniu OG.3.1. a także mogących wywołać zmianę innych elementów kompozycji urbanistycznej, w szczególności obowiązujących linii zabudowy sporządza się wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz, określającą sposób realizacji wymogów kompozycji urbanistycznej, które to opracowanie inwestor, po zaopiniowaniu przez Burmistrza przedstawia wraz z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji.

Niewątpliwie bowiem wprowadzenie na terenie zabudowy jednorodzinnej zabudowy wielorodzinnej z 60 mieszkaniami i 60 miejscami parkingowymi może wywołać zmianę elementów kompozycji urbanistycznej a w szczególności obowiązującej linii zabudowy.

Niesporne przy tym jest, że skarżący, po wezwaniu go przez Burmistrza Miasta do przedstawienia analizy, o której mowa w powołanym wyżej przepisie § 5 pkt 7.2. planu, przedłożył do akt wymaganą analizę wraz z oceną wpływu na istniejący/otaczający krajobraz dla planowanej inwestycji.

W aktach sprawy znajduje się bowiem "Analiza wraz z oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz dla inwestycji polegającej na budowie zespołu trzech budynków wielorodzinnych" dla działki nr [..]-[..] w L., sporządzona we wrześniu 2018 r., w której wskazano, że planowana zabudowa zgodna jest z przeznaczeniem terenu. Wyjaśniono przy tym, że jest to zabudowa ekstensywna o gabarytach zbliżonych do okolicznych budynków. Nie przewiduje się znaczącego wpływu na sąsiednią zabudowę a nowo projektowane budynki wprowadzą w tej części miasta ład przestrzenny, nowe przestrzenie urbanistyczne oraz nową jakość estetyczną. Podkreślono, że lokalizacja budynków jest dostosowana do wskazanej w zapisach planu linii zabudowy – 6 m od granicy działki. Zauważono również, że obiekt nie powoduje znaczącego pogorszenia warunków życia sąsiadów, inwestycja spowoduje wzrost natężenia ruchu drogowego, lecz nie jest to zmiana znacząco pogarszająca standardy życia. Planowany obiekt nie może pogarszać w sposób znaczący warunków życia.

Niewątpliwie, w aktach sprawy znajduje się również opinia Burmistrza Miasta z dnia 20 listopada 2018 r., w której wskazano, że opracowana analiza nie daje podstaw do jednoznacznej oceny przyjętych rozwiązań projektowych i nie pozwala sformułować stanowiska potwierdzającego trafność tych rozwiązań.

Z uwagi na powyższe orzekające w sprawie organy uznały, że Burmistrz Miasta nie zaopiniował pozytywnie planowanej zabudowy a tym samym nie można stwierdzić jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie intensywności zabudowy i jej rodzaju i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów nie jest jednak trafne. Przede wszystkim zauważyć bowiem należy, że § 5 pkt 7.2. planu nie wskazuje, aby opinia Burmistrza na temat analizy i oceny wpływu inwestycji na otaczający krajobraz miała mieć charakter wiążący dla organu rozpatrującego wnioski o wydanie pozwolenia na budowę. Przepis wymaga jedynie aby inwestor dostarczył taką opinię wraz z analizą i wnioskiem o wydanie decyzji. Przepis nie stanowi, że wydana opinia jest wiążąca dla organu. Poza tym, z istoty opinii wynika, że nie może ona być wiążąca w przeciwieństwie do uzgodnienia co więcej, powyższy przepis nie wymaga pozytywnej opinii Burmistrza.

Ponadto, ocena Burmistrza jest sprzeczna z wnioskami wynikającymi z przedstawionej w sprawie analizy i nie znajduje racjonalnego uzasadnienia w przedstawionej przez Burmistrza argumentacji.

Burmistrz uzasadniając swoją ocenę wskazał bowiem jedynie, że trzeba mieć na uwadze charakter urbanistyczny i architektoniczny sąsiedztwa planowanej inwestycji jak i ogólnie wskazane w planie miejscowym wyznaczniki zagospodarowania i zabudowy terenu tj. niska jej intensywność, indywidualność przyjętych rozwiązań, czy wymóg zastosowania na elewacjach określonych, wyjątkowych rodzajów materiałów i to w sposób kompleksowy. Zauważyć zaś należy, że wyznaczniki te uwzględnione zostały w dokonanej analizie i ocenione zostały jako zbliżone do okolicznych budynków, nie wpływające znacząco na sąsiednią zabudowę. Podkreślono wręcz, że nowo projektowane budynki wprowadzą w tej części miasta ład przestrzenny i nową przestrzeń urbanistyczną oraz nową jakość estetyczną.

Dlatego też, Sąd nie znajduje uzasadnienia dla oparcia kontrolowanych w niniejszej sprawie decyzji wyłącznie na negatywnej opinii Burmistrza Miasta wyrażonej w piśmie z dnia 20 listopada 2018 r., wobec odmiennych stanowisk wynikających z pozostałej dokumentacji sprawy i wobec niewiążącego w sprawie charakteru tej opinii.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że ocena złożonego przez skarżącego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokonana została przez orzekające w sprawie organy z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., który obliguje organ do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz z naruszeniem art. 80 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenie to niewątpliwie miało zaś wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezpodstawnym zastosowaniem art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Rzeczą zaś organów architektoniczno – budowlanych w niniejszej sprawie było dokonanie samodzielnej oceny spełnienia wymogów wynikających z przepisu art. 35 ust. 1 - Prawa budowlanego w szczególności w zakresie zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym z wymogiem dotyczącym rodzaju zabudowy i jej niskiej intensywności, czego zabrakło w niniejszej sprawie.

Mając to na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), uchylił kontrolowaną decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2019 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 26 marca 2019 r.

Rozpatrując ponownie sprawę organy zobowiązane są zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w wydanym wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania, Sąd orzekł zaś na podstawie art. 200 w zw. z art 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.