Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 931/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1 i4;  art. 12;  art. 27 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 1 pkt 3,  par. 17
journal: Dz.U. 1995 nr 25 poz 133
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie.
article: art. 15 ust. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kot, Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Dominika Jeromin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy G. z dnia 8 lutego 2006 r. nr XXX/2/2006 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Goszczyn na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca

2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr XXX/2/2006 z dnia 8 lutego 2006 r. w sprawie zatwierdzenia Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Goszczyn.

Pismem z 6 listopada 2017 r. Prokurator Rejonowy w [...]zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił:

1. istotne naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez zbędne powołanie w/w przepisu w podstawie prawnej uchwały podczas, gdy z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy wynika kompetencja rady

do podejmowania uchwał w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków,

2. istotne naruszenie § 149 rozporządzenia Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r.

w sprawie zasad techniki prawodawczej polegające na powtórzeniu w § 2 ust. 10 wyjaśnienia pojęcia zawartego w art.2 ust. 15 ustawy,

3. istotne naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne w zakresie dostarczenia wody i odprowadzenia ścieków polegające na odesłanie przez § 3 ust. 3 regulaminu do zapisów zezwolenia,

4. istotne naruszenie art. 19 i 31 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. poprzez określenie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w § 22 obowiązku odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowo- kanalizacyjnych dostawcy usług,

5. istotne naruszeniu art. 15 ust. 4 i art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.w.ś. polegającego na uzależnieniu w §23 w/w regulaminu przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej od uprzedniego podpisania umowy o przyłączenie,

6. istotne naruszenie art. art. 19 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 21 u.z.w.ś. - poprzez określenie w § 30 zagadnień dot. problematyki wieloletnich planów rozwoju, modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, a zatem z przekroczeniem przez Radę Gminy przyznanej jej ustawą kompetencji.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych powyżej § zaskarżonej uchwały jako naruszających prawo w sposób istotny.

W odpowiedzi na skargę organ poddał w wątpliwość, czy wszystkie

ze wskazanych naruszeń prawa miały charakter istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności wskazanych w zarzutach skargi paragrafów Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana

z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia

jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna

z prawem.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby

do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy

o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą

to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego,

a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze

za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności

z określonym przepisem prawnym.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy Goszczyn, stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi.

Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać

z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa

i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu,

a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest i powyższymi zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej"

(Dz.U. nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej.

Podstawę prawną spornej uchwały stanowią przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 i 2 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do stanowienia

w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powołanie tego przepisu, jak słusznie wskazuje autor skargi, jest zbędne, gdyż już z art. 19 ust. 1 ustawy wynika kompetencja rady do podejmowania uchwał w przedmiotowej sprawie.

I tak, drugi z przywołanych przepisów - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków,

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług,

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach,

4) warunki przyłączania do sieci,

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych,

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza,

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków,

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków,

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy.

Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny.

Należy też pamiętać o unormowaniach § 137 i § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń.

Przede wszystkim wskazać należy, że artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie definicji takich jak m.in. "wodomierz", "dodatkowy wodomierz" i "wodomierz na własnych ujęciach wody" (§ 2 ust. 7, 8, 9) stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z kolei w § 2 ust. 2, 6, 10 regulaminu dokonano powtórzenia i modyfikacji pojęć oraz przepisów, który zostały uregulowane w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę

i zbiorowy odprowadzanie ścieków (odpowiednio pojęcie: odbiorca usług, wodomierz główny, urządzenie pomiarowe). Natomiast w § 5-13 dokonano szeregu powtórzeń

i modyfikacji art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania

w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA

z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997. Dodatkowo w ocenie Sądu nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w regulaminie zapisu ustawowego. W judykaturze słusznie wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc ewentualne względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (patrz: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Również z samej istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia).

Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn.

II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 października 1999 r. (II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany

w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." Zgodnie z § 146 załącznika do rozporządzenia" 1. w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli: 1) dane określenie jest wieloznaczne; 2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości; 3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe; 4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia. 2. Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie

go w odpowiednim kontekście językowym". Natomiast jak wynika z § 147 ust. 1 załącznika do rozporządzenia jeżeli w ustawie lub innym akcie normatywnym ustalono znaczenie danego określenia w drodze definicji, w obrębie tego aktu nie wolno posługiwać się tym określeniem w innym znaczeniu. I wreszcie w świetle § 149 załącznika do rozporządzenia w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada Gminy Goszczyn nie wypełniła

też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne

w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Za istotne naruszenie prawa należy więc uznać wskazanie w § 3 ust. 2 i 3 uchwały,

że kwestie minimalnego poziomu usług miałyby zostać uregulowane w zezwoleniu

na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Uregulowanie takie odsyła bowiem do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, zatem w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji Rady Gminy Goszczyn w tym zakresie, innemu nieuprawnionemu podmiotowi, w tym przypadku wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który rozstrzyga w tym przedmiocie w drodze decyzji - art. 16, 17a cyt. ustawy z 7 czerwca 2001 r. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Zauważyć należy, że § 3 ust. 1 Regulaminu stanowi z kolei nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 cyt. ustawy. Ten sam zarzut dotyczy § 20 ust. 1, 2 i 3 Regulaminu, który stanowi modyfikację odpowiednio art. 15 ust. 1, 2 i 3 ustawy

o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...).

Należy podzielić stanowisko skarżącego, że w art. 31 u.z.z.w. ustawodawca uregulował kwestie związane z rozliczeniem za urządzenia wodociągowe zbudowane przez osoby inne niż przedsiębiorstwo wodociągowo- kanalizacyjne. Przepis ten daje możliwość odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych na rzecz gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Warunki przekazania urządzeń oraz rozliczenia powinna określać umowa między stronami. Z treści art. 31 ust. 1 wynika, ze osoby które wybudowały urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne mogą zdecydować na czyją rzecz będą chciały przekazać urządzenia. Ustawodawca nie określił przy tym żadnych kryteriów, którymi winny kierować się osoby przekazujące urządzenia, zatem zastrzegł pełna swobodę wyboru podmiotu na rzecz którego będą przekazane urządzenia. Tymczasem w § 22 Regulaminu Rada Gminy zawarła zapis, który jest niejasny. Z jego treści wynika obowiązek przekazania odpłatnego na rzecz dostawcy usług wodociągowych lub na zasadach określonych w art. 31. Cyt. przepis daje zaś możliwość odpłatnego przekazania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych gminy lub przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego.

W § 23 Regulaminu uzależniono przyłączenie do sieci od uprzedniego podpisania umowy o przyłączenie. Jak stanowi art. 6 ust. 2 cyt. ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy

o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. Zawarcie umowy wymienione jest w tym przepisie jako trzecia czynność następująca po przyłączeniu do sieci i po złożeniu wniosku. Tymczasem zaskarżony § 23 odwraca tę kolejność: wniosek, umowa i dopiero przyłączenie. W takim stanie rzeczy przyłączenie przestaje być świadczeniem powszechnie dostępnym (art. 3 ust. 1 ustawy o.z.z.w.) – por. wyrok NSA z 19 czerwca 2008 r. II OSK 431/08.

Z kolei przepis § 30 Regulaminu narusza dyspozycję art. 19 i 21 ustawy. Treścią regulaminu nie może być bowiem określanie reguł dostępu do sieci w przyszłości, zwłaszcza poprzez odesłanie do wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Regulamin jako akt prawa miejscowego, winien zawierać normy generalne i abstrakcyjne, a takiego charakteru nie maja wypowiedzi programowe i prognostyczne, obecne w planach. Takie odesłania do planów nie mieszczą się w pojęciu "technicznych warunków określających możliwość dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych", nadto są nieprecyzyjne (por. wyrok NSA

z 9 stycznia 2007 r., II OSK 1663/06). Powtórzyć należy, że regulamin jako akt prawa miejscowego powinien zawierać normy abstrakcyjne i generalne, a kwestionowany zapis uchwały nie odpowiada temu wymogowi. Odnosi się do dostępu do usług

w przyszłości, a więc posiada niejako charakter programowy, prognostyczny. Zauważyć należy, że problematyka wieloletnich planów rozwoju i modernizacji urządzeń została odrębnie i szczegółowo unormowana w art. 21 ustawy, zaś art. 19 ustawy nie daje podstaw prawnych do wprowadzania tej kwestii do regulaminu. Regulacja w tym przedmiocie stanowi zatem wyjście poza delegację ustawową.

W § 4 regulaminu ustalono obszerny katalog obowiązków odbiorców usług. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę

i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia

w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie

dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę

lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków

z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (ust. 2 art. 6). W myśl ust. 3 tego artykułu, umowa,

o której mowa w ust. 1, zawiera w szczególności postanowienia dotyczące:

1) ilości i jakości świadczonych usług wodociągowych lub kanalizacyjnych

oraz warunków ich świadczenia;

2) sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń;

3) praw i obowiązków stron umowy;

3a) warunków usuwania awarii przyłączy wodociągowych lub przyłączy kanalizacyjnych będących w posiadaniu odbiorcy usług;

4) procedur i warunków kontroli urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych;

5) ustaleń zawartych w zezwoleniu, o których mowa w art. 18;

6) okresu obowiązywania umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, w tym warunków wypowiedzenia.

Określenie szeregu obowiązków odbiorcy usług związanych z użytkowaniem instalacji wodociągowej przez radę miejską stanowi ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą, a przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym. Treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada miejska uchwalająca sporny regulamin, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Postanowienia dotyczące wzajemnych roszczeń i odpowiedzialności stron danej umowy może zawierać jedynie ustawa lub wynikać one mogą z treści czynności prawnej (np. umowy). W regulaminie rada gminy władna jest określić wyłącznie szczegółowo warunki i tryb zawierania umów, nie zaś ich treść. Narusza zaś prawo nie tylko akt prawa miejscowego, który wykracza poza upoważnienie zawarte

w delegacji ustawowej, ale również taki, który zawiera ustalenia w kwestiach ustawowo przekazanych do regulacji umownej.

W § 26 ust. 1 regulaminu stwierdzono, iż wraz z wnioskiem o zawarcie umowy osoba ubiegająca się o przyłączenie jest zobowiązana przedstawić przedsiębiorstwu dokument określający aktualny stan prawny przyłączanej nieruchomości. Brak jest podstaw do żądania takiego dokumentu, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2016.290 - tekst. jedn.). W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 cyt. ustawy do wniosku

o udzielenie zezwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe unormowanie wydano zatem

z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Brak jest też podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków które to zostały zawarte w zaskarżonej uchwale, tj. w: § 24 (odnoszącym się do określenia wzoru wniosku o zawarcie umowy o przyłączenie do sieci), w § 25 (treść wniosku o zawarcie umowy), w § 26 ust. 1 i 2 (obowiązek dołączenia do wniosku dokumentu określającego stan prawny nieruchomości i mapy sytuacyjnej).

Ponadto w § 33 na odbiorcę nałożono obowiązek wykonania inwentaryzacji geodezyjnej jako warunku odbioru przyłącza do sieci. Przepis art. 15 ust. 4 ustawy zobowiązuje przedsiębiorstwo do przyłączenia do sieci każdej nieruchomości, jeżeli tylko spełnione są warunki przyłączenia określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Uchwała rady miejskiej nie może zatem rozszerzać tego katalogu o dodatkowe obowiązki. Natomiast katalog przypadków, w których sporządza się dokumentację geodezyjną został określony w przepisach znajdujących się w hierarchii źródeł prawa wyżej niż akty prawa miejscowego (art. 1 pkt 1 i 4, art. 12, art. 27 ust. 1 – 3 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne Dz. U. 2016, poz. 1629; art. 43 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane; § 12 ust. 1 pkt 3, § 17 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjnych obowiązujących w budownictwie Dz. U. Nr 25 poz. 133). Zatem stany faktyczne wymagające sporządzenia dokumentacji geodezyjnej uregulowane zostały na poziomie ustaw i rozporządzeń, zatem nie może być ona normowana aktami prawa miejscowego jakim jest regulamin.

Z przyczyn wskazanych wyżej należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że zaskarżona Uchwała nr XXX/2/2006 Rady Gminy Goszczyn z dnia 8 lutego 2006 r. nie jest zgodna z prawem i zawiera wadliwości na które wskazał skarżący i te które dostrzegł Sąd. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny i dlatego stwierdzono nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa.

W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.