Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2605/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5a, art. 232 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2015 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. i M. B. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego p o s t a n a w i a 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu J. M. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonego tytułem wpisu sądowego; 3. zwrócić skarżącemu M. B. kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonego tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

J. M. i M. B. wnieśli skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. (zwaną dalej: "Planem") w części, to jest w zakresie § 2 pkt 4 i pkt 7 wymienionego Planu. Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 2 pkt 10 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej w skrócie: "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do zmiany Planu;

2) art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1205);

3) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e i pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, ze zm.);

4) art. 140 Kodeksu cywilnego.

Opierając się na powyższych zarzutach skarżący wnieśli o stwierdzenie, że zaskarżone przepisy § 2 pkt 4 i pkt 7 Planu zostały wydane z naruszeniem prawa, oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W motywach skargi na wstępie zacytowano zaskarżone ustalenia Planu. Dalej podniesiono, że § 1 ust. 2 Planu stanowi, że rysunek planu, stanowiący załącznik nr 1 do uchwały nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. (dalej w skrócie: "MPZP"), pozostaje bez zmian, co oznacza, iż przedmiotowa uchwała nie wprowadza żadnych zmian w pierwotnym rysunku planu. Ponadto pozostałe przepisy Planu nie wprowadzają zmian w zakresie przeznaczenia poszczególnych obszarów funkcjonalnych. Wskazując na interes prawny skarżący podali, że są właścicielami nieruchomości położonych w granicach MPZP, do których to nieruchomości odnosi się także zmiana wprowadzona zaskarżoną uchwałą. Skarżący J. M. jest właścicielem m. in. działek nr [...],[...] i [...] obr. [...] gmina P., a skarżący M. B. jest właścicielem m. in. działki nr [...] obr. [...] gmina P. Kwestionowane zapisy naruszają interes prawny skarżących, którzy - jako właściciele nieruchomości rolnych (gruntów ornych, łąk i pastwisk, na których prowadzą ciągłą działalność rolniczą, a także działek zagrodowych) - są narażeni na wszelkie ograniczenia i uciążliwości (hałas, promieniowanie, wibracje) związane z realizacją w sąsiedztwie ich nieruchomości elektrowni wiatrowych (odziaływanie), których budowę dopuszczono na skutek uchwalenia kwestionowanych przepisów. MPZP nie zawierał żadnych zapisów pozwalających na lokalizację na terenie gminy P. elektrowni wiatrowych, a zatem wprowadzone zaskarżonym Planem zapisy to jedyne regulacje w tym zakresie. Doprowadziły one do takiej modyfikacji szczegółowego przeznaczenia terenu w MPZP, że - bez wskazania konkretnej lokalizacji - umożliwiły budowę elektrowni wiatrowych na terenie całej gminy, w tym na gruntach ornych, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących. W efekcie doszło do kształtowania przeznaczenia terenów w sposób polegający na wprowadzaniu do obszarów o względnie jednolitym przeznaczeniu i zagospodarowaniu (gruntów ornych) niewielkich enklaw istotnie różniących się funkcją i zagospodarowaniem terenu. Działania takie nie tylko burzą ukształtowany ład przestrzenny i z pewnością nie przyczyniają się do jego ochrony, ale także wpływają na zakres ustawowych uprawnień właścicieli nieruchomości sąsiadujących z tymi enklawami.

Skarżący zauważyli, że już w oparciu o treść zaskarżonych przepisów Planu wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach, w tym decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. i decyzję nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej o mocy do 0,8 MW składającej się z pojedynczej jednostki wytwórczej usytuowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb [...], gmina P., powiat [...] województwo [...] (skargi w tych sprawach zostały wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - sygn. akt IV SA/Wa 1724/15 i sygn. akt IV SA/Wa 1725/15). Kilka tego typu obiektów już zostało zrealizowanych na terenie gminy. Wszystkie ww. farmy wiatrowe będą (są) zlokalizowane na terenach oznaczonych w MPZP literą R-l, tj. na terenach gruntów ornych. Postępowania prowadzone w ww. sprawach i sporządzone Raporty oddziaływania na środowisko nie wskazują rzeczywistego skumulowanego oddziaływania (m. in. w zakresie emisji hałasu i pól elektromagnetycznych) wszystkich projektowanych obiektów na środowisko, lecz tylko części. Wszelkie uciążliwości związane z uruchomieniem farmy wiatrowej z pewnością nie mieszczą się w granicach przyjętych w stosunkach miejscowych, lecz stanowią nadzwyczajne oddziaływanie, przeciwko któremu właściciel nieruchomości ma prawo się bronić, m. in. uczestnicząc i zajmując stanowisko w postępowaniach dotyczących takiej uciążliwej inwestycji a także zaskarżając niezgodne z prawem akty prawa miejscowego. Ochrona przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie jest przewidziana również w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - i choć nie w przepisie zagospodarowania przestrzennego, to przepis ten ma moc powszechnie obowiązującą i nie może być pomijany przy ustalaniu zasad zagospodarowania terenu w MPZP. Znajdowanie się nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji dotyczących farm prowadzi nadto do naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz.1883, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112, ze zm.). Nie ma przy tym znaczenia stopień tych uciążliwości, albowiem ochrona przewidziana w przepisach regulujących np. emisję hałasu ma charakter bezwzględny i powinna być respektowana przy uchwalaniu prawa miejscowego, a tym bardziej przy ocenie, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących na skutek uchwalenia kwestionowanych przepisów. Przepisy zaskarżonego Planu nie zawierają żadnych zapisów "ochronnych", lecz niemalże bezwarunkowo zezwalają na realizację farm wiatrowych/masztów elektrowni wiatrowych o dowolnych parametrach na całym obszarze gminy, niezależnie od szczegółowego przeznaczenia terenów w MPZP. Jedynie § 2 pkt 4 zaskarżonego Planu nałożył na inwestorów obowiązek poprzedzenia budowy farm wiatrowych sporządzeniem analizy oddziaływania na środowisko opartej na wynikach rocznego monitoringu awifauny i chiropterofauny. Tak ograniczony zakres badań z pewnością pomija ochronę interesów prawnych właścicieli nieruchomości, w których sąsiedztwie znajdą się elektrownie. Pominięcie w MPZP jakichkolwiek zapisów ochronnych precyzujących zasady lokalizacji farm wiatrowych (które to zapisy de facto zostały uznane przez ustawodawcę za niezbędne, o czym świadczy nowelizacja przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie z dniem 25 września 2010 r. - art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a), wskazuje na naruszenie praw skarżących i umożliwia władzom gminy na dokonywanie arbitralnych rozstrzygnięć co do lokalizacji tego typu obiektów oraz dowolną wykładnię przepisów MPZP. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie ze stanowiskiem Wójta Gminy prezentowanym w postępowaniach dotyczących wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięć polegających na budowie farm wiatrowych, zaskarżone zapisy doprowadziły niejako do uchylenia ochrony gruntów ornych, jaka wynikała z zapisów MPZP w pierwotnym brzmieniu. Mianowicie § 108 ust. 1 pkt MPZP przewidywał zakaz lokalizowania obiektów mogących powodować stałe lub czasowe uciążliwości spowodowane wytwarzaniem hałasu i zanieczyszczaniem powietrza, gleby, wód gruntowych oraz powierzchniowych. I chociaż jego treść nie uległa zmianie, to jednak zmiana planu wprowadzona zaskarżonymi przepisami, pozwala - zgodnie ze stanowiskiem Wójta gminy - na realizację uciążliwych obiektów na gruntach ornych, jako obiektów obsługi technicznej gminy. Należy zatem podkreślić, iż niezaprzeczalnie istnieje związek pomiędzy uchwaleniem zaskarżonych przepisów a wprowadzeniem ograniczeń praw podmiotowych skarżących związanych z prawem własności nieruchomości, a w szczególności praw w zakresie ochrony przed hałasem, wibracjami, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem. Kwestionowane zapisy umożliwiły zatem Wójtowi Gminy dokonanie dowolnej i nieuprawnionej interpretacji zapisów planu w sposób korzystny dla inwestorów zainteresowanych lokalizacją farm wiatrowych, ale z naruszeniem interesu prawnego skarżących. Biorąc pod uwagę powyższe wywody, nie ulega wątpliwości, iż kwestionowane zapisy prawa miejscowego naruszają interes prawny wnioskodawców. A zatem skarżący bez wątpienia posiadają legitymację do wniesienia niniejszej skargi.

Według skarżących zaskarżone przepisy § 2 pkt 4 i pkt 7 Planu są niezgodne z ustaleniami uchwały nr [...] z dnia [...] października 2002 r. Rady Gminy P. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P." (dalej w skrócie: "Studium"), co stanowi naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 20. ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do zmiany MPZP, gdyż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Jeśli zatem w Studium rada gminy przeznaczyła dany teren jako grunty orne, to w planie zagospodarowania przestrzennego nie mogła tych samych terenów przeznaczyć pod maszty elektrowni wiatrowych, a więc de facto obiekty wytwórcze nie związane z produkcją rolną. Tymczasem kwestionowane przepisy MPZP umożliwiają lokalizację elektrowni wiatrowych na terenie całej gminy, w tym na gruntach wskazanych w studium jako grunty orne, bez uprzedniej zmiany studium. Stanowi to naruszenie ww. przepisów u.p.z.p. i ewidentne przekroczenie granic władztwa planistycznego. Obowiązujące Studium nie przewiduje tego typu inwestycji i w sposób odmienny określa uwarunkowania i kierunki rozwoju gminy w zakresie infrastruktury elektroenergetycznej. W tym miejscu skarżący przytoczyli zapisy rozdziału VIII. ELEKTROENERGETYKA, pkt 1 UWARUNKOWANIA ZEWNĘTRZNE, ppkt 1.1 Powiązania zewnętrzne i w ppkt 2.2. zatytułowanym: Uwarunkowania rozwoju wynikające ze stanu zaopatrzenia w energię elektryczną. Również autor Studium uważa, że brak jest podstaw merytorycznych, a zatem i podstaw prawnych do potwierdzenia zgodności zmiany miejscowego planu zagospodarowania gminy P. ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy P. Zaskarżone przepisy pozostają też w sprzeczności ze sporządzoną przez Wójta Analizą zasadności przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. Dokonując analizy zasadności przystąpienia do opracowania zmiany planu miejscowego ustalono, że zmiana w tekście planu jest zgodna z polityką Gminy oraz studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. Sporządzenie zmian ustaleń tekstu planu miejscowego gminy pozwoli na efektywniejsze korzystanie z planu w praktycznym działaniu. Wskaże również sposób obsługi komunikacji terenu i zasady wprowadzania elementów infrastruktury technicznej dla terenu całej gminy.". W tekście tego dokumentu nie ma ani słowa o zamiarze wprowadzenia na terenie gminy możliwości lokalizowania elektrowni wiatrowych. Tym samym można domniemywać, że albo po cichu, niejako tylnymi drzwiami, przy okazji wprowadzania innych zmian i przy wprowadzeniu w błąd opinii publicznej, dokonano niezgodnych z prawem zmian planu miejscowego w zakresie farm wiatrowych; albo kwestia zgodności ze Studium zapisów dotyczących elektrowni wiatrowych w ogóle nie była przedmiotem rozważań Rady Gminy przy podejmowaniu Planu, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Oprócz wskazywanego wyżej naruszenia kwestionowane zapisy naruszają też wymogi art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie przystąpienia do zmiany planu). Niewątpliwie wprowadzenie możliwości realizacji farm wiatrowych powinno się wiązać ze wskazaniem na rysunku planu granic obszarów, na których lokalizacja tego typu obiektów jest dopuszczona. Jeśli natomiast Rada Gminy uznała maszty elektrowni wiatrowych za obiekty infrastruktury technicznej gminy (o czym dalej) to powinna także określić zasady ich realizacji. Lakoniczne odesłanie w tym zakresie do obowiązujących przepisów oraz wprowadzenie wymogu poprzedzenia budowy farm wiatrowych sporządzeniem analizy oddziaływania na środowisko opartej na wynikach rocznego monitoringu awifauny i chiropterofauny jest niewystarczające. Już samo wprowadzenie obowiązku sporządzenia opisanej analizy, tj. dokumentu, który nie jest tożsamy z żadnymi dokumentami wymienionymi w przepisach z zakresu ochrony środowiska, budzi poważną wątpliwość, co do legalności takiego zapisu. Organy Gminy nie zadbały o przygotowanie jakichkolwiek opracowań dotyczących rozwoju gminnej infrastruktury technicznej, które obejmowałyby plany realizacji elektrowni wiatrowych wbrew zapisowi zmiany w § 2 pkt 5 Planu. Wprowadzenie zapisu dopuszczającego możliwość lokalizacji masztów elektrowni wiatrowych bez uprzedniej zmiany Studium oraz bez wskazania ich konkretnego usytuowania lub zmiany przeznaczenia obszarów funkcjonalnych, gdzie takie maszty mogłyby być lokalizowane stanowi niewątpliwie nadużycie władztwa planistycznego gminy. Dalej skarżący zwrócili uwagę na brak konsekwencji w terminologii stosowanej w kwestionowanych przepisach. Otóż w § 2 pkt 7 zawarto sformułowanie "maszty elektrowni wiatrowych", które w istocie obejmuje tylko jeden z elementów obiektu elektrowni wiatrowej, na którą składa się: fundament, wieża (maszt), gondola (generator, urządzenie sterujące), wirnik ze śmigłami. Do tego należy dodać także place manewrowe, drogi dojazdowe oraz sieci energetyczne. Sformułowanie użyte w planie wskazuje zatem na możliwość realizacji tylko fragmentu przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej, a zatem przepis ten de facto jest niewykonalny, albowiem nie daje realnej możliwości zaprojektowania i budowy na terenie gminy kompletnej elektrowni wiatrowej. Z kolei § 2 pkt 4 odnosi się do "farm elektrowni wiatrowych" a więc całych zespołów kompletnych elektrowni wiatrowych. Tymczasem co do ich realizacji nie ma w MPZP żadnego przyzwolenia. Taka rozbieżność w terminologii w połączeniu z brakiem wskazania dopuszczalnych obszarów usytuowania przedmiotowych obiektów, ich parametrów granicznych (wysokość masztów, moc) oraz zapisów ochronnych dla terenów sąsiednich stanowi niewątpliwie naruszenie istoty przysługującego gminie władztwa planistycznego. Może też wskazywać na przekazanie przysługujących Radzie Gminy kompetencji w zakresie tegoż władztwa planistycznego na rzecz innych organów, a w szczególności Wójta gminy, który w sposób dowolny może dokonywać wykładni zaskarżonych przepisów w zakresie dopuszczalnego miejsca usytuowania farm wiatrowych i ich parametrów. Wprowadzenie możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych – według skarżących - narusza istotę prawa własności nieruchomości rolnych. Tymczasem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Zatem postanowienia uchwały dopuszczające lokalizację farm wiatrowych także na gruntach ornych stanową istotne naruszenie tego przepisu, a tym samym zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Elektrownie wiatrowe nie stanowią zabudowy związanej z produkcją rolną i leśną, a zatem zaskarżone zapisy de facto dopuszczające realizację farm wiatrowych na obszarach gruntów ornych bez zmiany ich przeznaczenia, stanowią naruszenie ww przepisów z zakresu ochrony gruntów rolnych. Organy Gminy P. nie tylko próbują wykazać związek farm wiatrowych z funkcją rolną terenu, ale także usiłują zakwalifikować elektrownie wiatrowe do obiektów obsługi technicznej gminy, których lokalizację dopuszcza § 108 ust. 1 MPZP. Nie sposób przyjąć, iż farma wiatrowa a więc obiekt wytwarzający energię, budowana przez prywatny podmiot w celu realizacji własnej komercyjnej działalności może być zaliczona do obiektów obsługi technicznej gminy w rozumieniu § 5 pkt 11 MPZP. Zapis § 5 pkt 11 MPZP stanowi, że przez obiekty obsługi technicznej gminy należy rozumieć wszelkie zagospodarowanie, zabudowę oraz urządzenia służące do odprowadzania ścieków, dostarczania wody, ciepła, energii elektrycznej, gazu, umożliwiające wymianę informacji oraz inne obiekty techniczne niezbędne dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców. Już sama kwestia zaliczenia farmy wiatrowej do obiektów infrastruktury technicznej budzi kontrowersje w doktrynie i rozbieżności w orzecznictwie z uwagi na ich wytwórczy a nie przesyłowy charakter. Brak przesłanek do uznania powyższych urządzeń za "urządzenia infrastruktury technicznej". Nie można także uznać, że farma wiatrowa spełnia kryterium "obiektu obsługi technicznej gminy" w rozumieniu MPZP, a tylko lokalizację takich obiektów na obszarze R1 dopuszcza § 108 ust. 1 pkt 1 MPZP. Tym samym kwestionowane zapisy należy uznać za niespójne z § 108 ust. 1 pkt 1 MPZP. Natomiast w ocenie Wójta Gminy P. zaskarżone przepisy wraz z treścią § 108 ust. 1 pkt 1 MPZP pozwalają na realizację na obszarze [...] elektrowni wiatrowych, jako obiektów obsługi technicznej gminy w rozumieniu MPZP. Stanowisko takie zaprezentował w treści załączonych do niniejszej skargi decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Elektrownia wiatrowa z pewnością nie jest związana z funkcją rolną terenu, nie służy zaopatrzeniu mieszkańców w energię elektryczną, nie jest niezbędna dla prawidłowego zaspokajania potrzeb mieszkańców danej gminy, nie służy też świadczeniu usług powszechnie dostępnych, lecz stanowi przejaw komercyjnej działalności inwestora, służącej wyłącznie realizacji ekonomicznych interesów inwestora. Wyłącznym odbiorcą energii wytworzonej przez elektrownię wiatrową będzie inny przedsiębiorca energetyczny nie zaś społeczność lokalna. Farmy wiatrowe nie mają zatem charakteru inwestycji publicznych - obiektów obsługi technicznej gminy - co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych.

Nie ma zatem żadnego usprawiedliwienia dla dopuszczenia możliwości realizacji farm wiatrowych na całym obszarze gminy, w tym na terenach rolnych bez uprzedniej zmiany studium w zakresie przeznaczenia terenu oraz zmiany przeznaczenia poszczególnych obszarów funkcjonalnych, na których dopuszczona byłaby lokalizacja elektrowni wiatrowych. Wprowadzenie tak otwartego zapisu, z jakim mamy do czynienia w § 30 MPZP w brzmieniu wprowadzonym zaskarżonym

przepisem powoduje, iż organy gminy uzyskują instrument, dzięki któremu mogą w sposób zupełnie dowolny i pozaprawny wpływać na przeznaczenie gruntów rolnych i możliwość realizacji przedsięwzięć nie mających związku z funkcją terenu przypisaną w MPZP, a wręcz z naruszeniem § 108 MPZP.

Rada Gminy P. - w odpowiedzi na skargę - wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko wyrażonego w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Według organu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego spowodowanego treścią § 2 pkt 4 i 7 Planu. Organ wskazując, że skarżący naruszenie interesu prawnego wiążą z prawem własności nieruchomości rolnych położonych na terenie sołectwa B. i narażeniem na wszelkie ograniczenia i uciążliwości związane z realizacją w sąsiedztwie ich nieruchomości elektrowni wiatrowych, przytoczył stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wyrażone w wyroku z 20 czerwca 2012 r. (sygn. akt II SA/Sz 816/11) w wyroku z dnia 2012-06-20. W orzeczeniu tym stwierdzono, że "Skarżąca odnosi się w swoich rozważaniach jedynie do przyszłych i hipotetycznych konsekwencji wybudowania farm wiatrowych, jednakże twierdzenia te uznać należy za bezpodstawne dywagacje. Zaskarżona uchwała nie przesądza zresztą, ani o ostatecznym kształcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani tym bardziej o wydaniu pozwolenia na budowę dla takich inwestycji, a dopiero w tych procesach będą rozpatrywane konkretne rozwiązania dla konkretnych nieruchomości. Wskazując na powyższe, zdaniem organu, skarżąca nie wykazała posiadania interesu prawnego, a nawet interesu faktycznego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w którym doszło do naruszenia prawa własności m. in. poprzez zmianę wartości nieruchomości, możliwość zmiany przeznaczenia nieruchomości, zaś możliwość lokalizacji wież wiatrowych wpłynie na komfort życia mieszkańców gminy. Rada Gminy wskazała, że nieruchomości M. T. poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały w żaden sposób nie doznają uszczerbku w zakresie dotychczasowych uprawnień, jak i nie są na nie nakładane dodatkowe zobowiązania". Nadto organ podkreślił, że procedura uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. odbyła się zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Gmina uzyskała wymagane zgody, pozwolenia i opinie załączone do odpowiedzi na skargę. Ponadto organ nadzoru - Wojewoda [...] nie stwierdził naruszenia prawa, w związku z czym uchwała od czterech lat funkcjonuje w obrocie prawnym. W oparciu o przedmiotowe zapisy w miejscowym planie zagospodarowania Gminy P. zbudowanych zostało 6 elektrowni wiatrowych na terenie Gminy P., na budowę których uzyskano wszelkie niezbędne pozwolenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: "P.p.s.a."], polegają m. in. na kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. - obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego jest zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie zmian w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. [(Dz. Urz. Woj. Maz. z 1999 r., Nr 115, poz. 3813) – zwana dalej: "Planem"].

Przesłanką dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, oprócz zachowania terminu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 53 § 2 P.p.s.a. i dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: t.j. Dz. U. z 2013, poz. 594, ze zm.) (co w sprawie nastąpiło), jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie.

O dopuszczalności skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. decyduje naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Sąd bowiem – stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) - zwanej dalej: "P.p.s.a."] w zw. z art. 2 (i art. 1 pkt 19) ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, czyli niemożliwości przyjęcia skargi przez sąd do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na skutek niespełnienia określonych przez ustawodawcę wymagań, zwanych mianem przesłanek dopuszczalności zaskarżenia aktu lub czynności (bezczynności, przewlekłego prowadzenia postępowania) organu administracyjnego do sądu administracyjnego (J.P. Tarno, Komentarza do art. 58 ustawy – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, pub. Lex). Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 P.p.s.a. Jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd. 2 P.p.s.a. pozostawia do uznania sądu czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym. (wyrok NSA z 5.10.2006 r., sygn. akt II OSK 747/06, publ. LexPolonica nr 2279173, Lex nr 290151). W kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało analizy faktycznej i prawnej, zatem Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczonej art. 58 § 3 P.p.s.a.

Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stawiającym wymagania wobec zaskarżalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zatem wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga J. M. i M. B. na Plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 P.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Inaczej ujmując, naruszenie interesu następuje w przypadku ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia uchwały, a nie dopiero w przyszłości (por.: wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376; wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01 LEX nr 81964). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest norma prawa materialnego, kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19.06.2009r., sygn. akt II OSK 205/09). W orzecznictwie sądowym wyrażono także pogląd, że interes prawny w postępowaniu planistycznym ma niewątpliwie właściciel nieruchomości, a interes ten może znajdować ochronę w przepisach prawa cywilnego i innych gałęziach prawa (wyrok NSA z 29 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1501/99). Bez wątpienia źródłem interesu prawnego skarżących są przepisy prawa materialnego – cywilnego dotyczące prawa własności. Na rozprawie ustalono, że skarżący na terenie sołectwa B. są właścicielami kilku działek, w tym M. B. działki nr [...], a J. M. działki nr [...]. Wymienione działki leżą na obszarze objętym zaskarżonym Planem i według skarżących w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowej planowanej do realizacji na działce nr [...] obręb B. Niemniej Sąd stwierdził, że skarżący, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia Planu, nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. I tak, przystępując do odparcia stanowiska skarżących jakoby zakwestionowanymi postanowieniami Planu doszło do naruszenia ich interesu prawnego, należy szczególnie podkreślić, że przedmiotem zaskarżenia była uchwała w sprawie zmiany dotychczasowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., w zakresie ustaleń § 2 pkt 4 i pkt 7, co wyznaczało zakres kontroli i rozważań Sądu. Inaczej ujmując, skoro zaskarżono zmianę Planu, to przedmiotem badania Sądu mogła być tylko ta uchwała, nie zaś i postanowienia uchwały nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., które skarżący kilkakrotnie powoływali w motywach skargi. Bez wywiedzenia stosownej skargi we wspomnianym wyżej zakresie, Sąd nie mógł odwoływać się czy wiązać ustaleń uchwały zmieniającej z uchwałą uchwalającą plan. Również wobec niestwierdzenia naruszenia interesu prawnego skarżących zaskarżonym Planem w przedstawionym powyżej zakresie, odpadła możność oceny naruszenia pod względem jego legalności czy ewentualnie jako będącego wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień (tzw. władztwa planistycznego) oraz wiązania z naruszeniem zasad czy trybu sporządzania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem poza rozważaniami Sądu pozostały zarzuty i argumentacja skargi związana z naruszeniem ustaleń Studium czy ewentualnym brakiem przeprowadzenia procedury odpowiadającej regulacjom ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący zakwestionowali § 2 pkt 4 i pkt 7 Planu stanowiący, że "W uchwale nr [...] Rady Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. wprowadza się m. in. następujące zmiany: 1) pkt 4 - w § 15 dopisuje się ustęp 4. w brzmieniu: "Budowa farm wiatrowych musi być poprzedzona sporządzeniem analizy oddziaływania na środowisko opartej na wynikach rocznego monitoringu awifauny i chiropterofauny. Analiza musi być sporządzona przed uzyskaniem zgody na realizację przedsięwzięcia; 2) pkt 7 - § 30 otrzymuje brzmienie: "Plan dopuszcza możliwość realizacji stacji bazowych telefonii komórkowej oraz masztów elektrowni wiatrowych, spełniających uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych i norm.".

Skarżący uważają, że jako właściciele nieruchomości rolnych (gruntów ornych, łąk i pastwisk, na których prowadzą ciągłą działalność rolniczą, a także działek zagrodowych), są narażeni na wszelkie ograniczenia, oddziaływanie, uciążliwości, takie jak hałas, promieniowanie, wibracje, związane z dopuszczeniem i realizacją w sąsiedztwie ich nieruchomości elektrowni wiatrowych. Powyższe zapisy Planu doprowadziły do takiej modyfikacji szczegółowego przeznaczenia terenu w MPZP, że - bez wskazania konkretnej lokalizacji - umożliwiły budowę elektrowni wiatrowych na terenie całej gminy, w tym na gruntach ornych, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących. Skarżący zauważyli, że już w oparciu o treść zaskarżonych przepisów Planu wydano decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na budowie farmy wiatrowej o mocy do 0,8 MW składającej się z pojedynczej jednostki wytwórczej usytuowanej na działce o numerze ewidencyjnym [...] obręb B., gmina P., powiat [...], województwo [...] (decyzje nr: [...] z [...] stycznia 2015 r., [...] z [...] stycznia 2015 r. oraz skargi wniesione do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarejestrowane pod sygn. akt: IV SA/Wa 1724/15 i IV SA/Wa 1725/15). Znajdowanie się nieruchomości skarżących w obszarze oddziaływania inwestycji dotyczących farm prowadzi nadto do naruszenia przepisów rozporządzeń wymienionych w stanie sprawy. I chociaż § 2 pkt 4 zaskarżonego Planu nałożono na inwestorów obowiązek poprzedzenia budowy farm wiatrowych sporządzeniem analizy oddziaływania na środowisko opartej na wynikach rocznego monitoringu awifauny i chiropterofauny, to i tak ograniczony zakres badań pomija ochronę interesów prawnych właścicieli nieruchomości, w których sąsiedztwie znajdą się elektrownie.

W ocenie Sądu należy podkreślić, że prawo własności choć jest prawem konstytucyjne chronionym, to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono ograniczeń miedzy innymi na gruncie ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a ich przejawem jest plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt wykonujący ustawę. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy – stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. - należy do zadań własnych gminy. Artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu (w drodze aktu prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Pojęcie władztwa planistycznego jest pojęciem doktrynalnym. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest z mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały upoważnione zatem do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co też wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z tą normą, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z powyższym gmina ma prawo w sposób władczy regulować zasady wykorzystywania nieruchomości. Plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem, co jednak nie miało miejsca w przypadku działek skarżących o nr [...] i [...]. Sąd stanął na stanowisku, że

1) uregulowanie z pkt 4 § 2 Planu nie dotyka praw właścicielskich, nie tylko skarżących, ale i innych podmiotów legitymujących się takim prawem na obszarze objętym Planem. Po pierwsze jest to uregulowanie ogólnie mówiące o budowie farm wiatrowych. Po drugie, już sami skarżący zauważyli, że przedmiotowym ustaleniem nałożono na inwestorów, przed uzyskaniem zgody na realizację przedsięwzięcia, obowiązek poprzedzenia budowy farm wiatrowych analizą oddziaływania na środowisko opartą na wynikach rocznego monitoringu awifauny i chiropterofauny; 2) uregulowanie z pkt 7 § 2 Planu wskazuje jedynie, że plan dopuszcza możliwość realizacji masztów elektrowni wiatrowych spełniających uwarunkowania wynikające z przepisów odrębnych i norm. Niemniej nie określa obszarów, granic terenów pod budowę takich urządzeń. Zatem wskazywana przez skarżących na działce nr [...] lokalizacja elektrowni wiatrowej i wyartykułowane jej oddziaływanie na działki sąsiednie, to pochodne przywołanych przez skarżących postępowań środowiskowych, które w żaden sposób nie przesądzają o konkretnych rozwiązaniach inwestycyjnych przewidzianych z kolei do realizacji na konkretnych nieruchomościach. Dodatkowo należy wskazać, że decyzje organu odwoławczego wydane w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia w postaci farmy wiatrowej na działce o numerze ewidencyjnym [...], przywołane w skardze wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie odpowiednio z 19 stycznia 2016 r. i 26 stycznia 2016 r. zostały uchylone (sygn. akt IV SA/Wa 1724/15 i 1725/15).

Z twierdzeń skarżących nie wynika jakoby zakwestionowane ustalenia Planu w sposób bezpośredni odnosiły się do ich działek o nr [...] i [...]. W ogóle zmiana Planu nie wymusza na skarżących zmiany dotychczasowego sposobu wykorzystania ich nieruchomości. Z wyjaśnień skarżących nie wynika również jakoby na ich działkach miała powstać farma wiatrowa (elektrownia wiatrowa). Ponadto wskazywana przez skarżących na działce nr [...] lokalizacja farmy wiatrowej w świetle powyższego jest hipotetyczna, a zatem również i jej oddziaływanie na działki sąsiednie.

Podważanymi ustaleniami Planu nie doszło więc do odebrania czy ograniczenia uprawnień własnościowych skarżących względem posiadanych działek, tym samym nie można mówić o naruszeniu ich konstytucyjnych czy ustawowych uprawnień związanych z posiadanym prawem własności.

Sąd, mając za podstawę powyższe wywody, stanowisko skarżących i organu oraz ustalenia zaskarżonego Planu uznał, że w przedmiotowym przypadku nie można mówić o naruszenia interesu prawnego skarżących zakwestionowanymi postanowieniami Planu, co oznacza, że skarżący nie wykazali się legitymacją do wniesienia skargi. W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 2 i art. 1 pkt 19 ustawy zmieniającej – orzekł jak w punkcie 1 postanowienia. O zwrocie opłaty sądowej – postanowił w punkcie 2 i 3 – na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.