Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 114/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 w zw. z art. 133 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw z.art. 134 par. 1 art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 4 par. 12 ust. 1 par. 13 ust. 1 i 2 par. 57
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 października 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 328/14 w sprawie ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 października 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 328/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że inwestor – M. Sp. z o.o. w K., działający przez pełnomocnika Z. C., złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego pn. "Budowa zespołu budynków mieszkalno - usługowych przy ul. P. w K. z instalacjami wewnętrznymi (elektryczna, gazowa, wody zimnej, ciepłej wody użytkowej, wodociągowa przeciwpożarowa, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, odgromowej, wentylacji mechanicznej i klimatyzacji, wentylacji oddymiającej, teleinformatycznej, telefonicznej, systemem sygnalizacji pożarowej, dźwiękowym systemem ostrzegania) z garażem podziemnym (2-kond.) i stacją transformatorową na działkach nr [...] i [...] obręb [...] K. wraz z rozbudową drogi (ul. P.) na działce nr [...] oraz przebudową sieci gazu średnioprężnego na działkach nr [...] i [...] obr. jw., budowa zjazdu z działki drogowej [...] na działki [...] i [...], obr. jw. oraz budowa zjazdu pożarowego z działki nr [...] na działki nr [...] i [...] obr. jw., budowa układu komunikacji wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] obr. jw. obejmującego: ciąg pieszo-jezdny, drogę pożarową, miejsca parkingowe i chodniki, przy ul. P. i ul. Ł. w K.".

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę wskazanej wyżej inwestycji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 2012 r. znak: [...]. W wyniku zaskarżenia powyższej decyzji Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez S. K. przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 169/13. Sąd stwierdził, że opisany w projekcie budowlanym odcinek "zjazd" z drogi pożarowej jest odcinkiem drogi pożarowej i kwestia dotycząca parametrów tego odcinka drogi wymaga wyjaśnienia. Ponadto nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia przesłaniania, konieczne jest opracowanie czytelnej i miarodajnej analizy przesłaniania. Uznał, że opisane braki muszą powodować uchylenie zaskarżonej decyzji, a naprawa stwierdzonego stanu wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, które może być przeprowadzone na etapie odwoławczym.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy, organ II instancji rozstrzygnięciem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej k.p.a., oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) - ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia dla M. Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ wskazał, że wniosek inwestora o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji został złożony w okresie ważności decyzji Prezydenta Miasta [...] o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] przeniesionej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (wyjaśnionej postanowieniami: z dnia [...] kwietnia 2009 r. znak: [...] i z dnia [...] września 2011 r. znak: [...]). Do wniosku o pozwolenie na budowę zostało dołączone oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany wykonany przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego. Wojewoda [...] ustalił, że przedmiotowa inwestycja nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; projekt budowlany zawiera stosowne uzgodnienia i opinie, jego zawartość jest kompletna; projekt zagospodarowania terenu wykonany został na kserokopii aktualnej mapy sytuacyjno - wysokościowej dla celów projektowych, przyjętej do zasobów geodezyjnych; w projekcie budowlanym określono drugą kategorię geotechniczną obiektu, w prostych warunkach gruntowo-wodnych załączono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz oświadczenia o prawidłowości wykonania i sprawdzeniu projektu budowlanego. Do projektu budowlanego załączono: warunki Zakładu Energetycznego "[...]" S.A. w K. z dnia 14 kwietnia 2009 r. i z dnia 13 czerwca 2011 r. w zakresie przyłączenia obiektów do sieci energii elektrycznej; warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 5 lipca 2011 r.; oświadczenia i warunki dotyczące przyłączenia obiektów do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej - Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji; opinię Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. o bezkolizyjności sieci uzbrojenia terenu i innych obiektów budowlanych z już istniejącymi i projektowanymi innymi przewodami i urządzeniami, z obiektami budowlanymi; zezwolenie na usunięcie poszczególnych drzew i zastąpienia innymi drzewami (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.). W części formalnej projektu budowlanego znajdują się oświadczenia i uzgodnienia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. dotyczące połączenia działek objętych inwestycją z drogą publiczną, tj. ul. Ł. poprzez zjazd istniejący z tej ulicy do ul. P. i zjazd przeciwpożarowy do ul. Ł. oraz uzgodnienia w zakresie rozbudowy fragmentu ul. P. na terenie działki inwestora nr [...] (poszerzenie pasa jezdni dz. nr [...]). Inwestor posiada prawo do korzystania z drogi (ul. P. dz. nr [...]) dla potrzeb przedmiotowej inwestycji.

Następnie organ II instancji ustalił, że projekt budowlany (rys. parteru i projekt zagospodarowania terenu) został uzgodniony przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych w dniu 29 września 2010 r. i pozytywnie zaopiniowany w zakresie spełnienia warunków ochrony ppoż. Pismem z dnia 27 października 2010 r. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. zaopiniował bowiem pozytywnie projekt budowlany z uwzględnieniem wymagań zawartych w "Elaboracie pożarowym". Drogę pożarową dla projektowanego obiektu pełni droga zaprojektowana wzdłuż zachodniej strony projektowanych obiektów z wjazdem z ul. P. Do postępowania odwoławczego załączone zostało postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] o wyrażeniu zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030), dopuszczając zmniejszenie szerokości drogi pożarowej. Określone zostały dodatkowe rozwiązania techniczne zapewniające bezpieczeństwo przeciwpożarowe budynku, tj. wykonanie ściany budynku na wysokości parteru przy zbliżeniu do drogi wewnętrznej jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego, a także zamknięcie otworów okiennych w ścianie parteru budynku przy zbliżeniu do drogi wewnętrznej poniżej 5 m szkłem hartowanym. Rozwiązania zawarto w projekcie budowlanym.

Podniesiono, że lokalizacja projektowanych obiektów o funkcji mieszkalnej i usługowej została ustalona w decyzji o warunkach zabudowy jako kontynuacja funkcji zabudowy na działkach sąsiednich. Warunki określone w tej decyzji, zgodnie z treścią art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 647), wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami wskazanej wyżej decyzji o warunkach zabudowy (dalej decyzja o WZ) wydanej dla przedmiotowej inwestycji. W projekcie budowlanym zostały zaprojektowane dwa, oddzielone dylatacyjnie budynki o funkcji usługowej na niższych kondygnacjach i mieszkalnej na ostatniej kondygnacji. Powyższa decyzja nie określała proporcji powierzchni jakie miałyby stanowić poszczególne funkcje (mieszkalna i usługowa) w projektowanych obiektach i nie określała, która z projektowanych funkcji ma być funkcją podstawową, a która ma ją uzupełniać. Dlatego, w ocenie Wojewody [...], argument odwołania odnoszący się do nieprawidłowych proporcji funkcji projektowanych obiektów nie znajduje uzasadnienia.

W projekcie zagospodarowania terenu zostały wyznaczone linie zabudowy, które zgodnie z ustaleniami decyzji o WZ określono jako nieprzekraczalne (od strony ul. Ł. w odległości nie mniejszej niż 8,0 m od granicy z działką drogową nr [...] i od strony ul. P. w odległości nie mniejszej niż 6,0 m od działki drogowej nr [...]). Projektowana lokalizacja obiektów nie narusza warunków tej decyzji, od strony ul. Ł. obiekt usytuowany jest w odległości 8,70 m od granicy z działką drogową nr [...], natomiast najbliżej wysunięta krawędź obiektu od strony ul. P. usytuowana jest w odległości 6,0 m od działki drogowej nr [...]. W projekcie budowlanym spełnione zostały warunki dotyczące wskaźnika powierzchni zabudowy (powierzchnia zabudowy obejmuje 39,75 % powierzchni terenu, zatem nie przekracza ustalonej decyzją o WZ powierzchni terenu do 40%) oraz wymaganej powierzchni biologicznie czynnej o wielkości nie mniejszej niż 25 % powierzchni terenu inwestycji (867,30 m2 powierzchni na terenie i dachach stanowi powierzchnię biologicznie czynną, tj. 26,89 % powierzchni terenu inwestycji). Nie zostały naruszone ustalenia decyzji o WZ określające wysokości obiektów i ich zróżnicowanie w obrębie obiektów. Obiekty zostały zróżnicowane wysokościowo; od strony ul. P. (północnej) zaprojektowano osiem kondygnacji nadziemnych (7 piętro stanowi kondygnację mieszkalną), zmniejszając liczbę kondygnacji w kierunku strony południowej stopniowo do siedmiu i czterech. Projektowane wysokości obiektów nie przekraczają maksymalnych wysokości określonych decyzją o WZ do 30 m w części północnej od strony ul. Ł. i stopniowo do 17 m w kierunku strony południowej. Dachy obiektów zaprojektowane zostały jako płaskie.

Poziom parteru ±0,00 zaprojektowany jest na poziomie rzędnej 222,60 m n.p.m. Projektowane obiekty posiadają dwie kondygnacje podziemnych garaży z usytuowanymi w nich miejscami postojowymi (rzut poziomu - II/rys.A1; rzut poziomu - I/rys.A2, proj. budowlanego). Spełnione zostały wymogi "zrealizowania adekwatnej do programu inwestycji ilości miejsc postojowych dla samochodów". Jako bezzasadny uznano argument dotyczący "nie rozwiązania w projekcie sprawy śmieci". W parterze budynku zaprojektowano pomieszczenie na śmietniki dostępne z drogi wewnętrznej.

Ustalono również, że usytuowanie projektowanych obiektów jest zgodne z wymogami przepisów § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002 r., poz. 690 ze zm.). Obiekty posadowiono w taki sposób, że między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okien pomieszczeń przesłanianych w budynkach sąsiednich, nie znajduje się obiekt przesłaniający, ponieważ wysokość liczona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien (pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) tych budynków do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi projektowanego obiektu jest mniejsza od odległości pomiędzy nimi (bud. nr [...] działka [...] i bud. [...] działka [...], [...]). Zdaniem Wojewody [...] spełnione zostały wymagania przepisów § 60 powyższego rozporządzenia. Do akt sprawy załączone zostało wykonane przez autora projektu budowlanego opracowanie przedstawiające analizę przesłaniania i zacieniania dla przedmiotowej inwestycji i budynków znajdujących się w sąsiedztwie, z którego wynika, że nie następuje ponadnormatywne ograniczenie naturalnego nasłonecznienia pokoi mieszkalnych w tych budynkach (rys. i analiza - k.170). W toku ponownie prowadzonego postępowania do akt sprawy dołączone zostało opracowanie "Analiza przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]", sporządzone przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego, zgodnie z którym potwierdza się, że projektowany obiekt usytuowano w taki sposób, iż między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okien pomieszczeń przesłanianych w budynkach sąsiednich, nie znajduje się obiekt przesłaniający, ponieważ wysokość liczona od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien (pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) tych budynków do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi projektowanego obiektu jest mniejsza od odległości pomiędzy nimi.

Na powyższą decyzję S. K., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając decyzji naruszenie: § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. 2009 r. Nr 124, poz. 1030), dalej rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, poprzez niezachowanie minimalnej szerokości drogi pożarowej wynoszącej 4 m; § 13 ust. 4 powyższego rozporządzenia, tj. braku spełnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku lub uzasadnienia przyjęcia innych rozwiązań; § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.), dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, poprzez ustalenie zbyt małej odległości planowanego budynku od istniejących już budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, która to odległość nie zapewnia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że droga pożarowa usytuowana po przeciwnej stronie budynku (droga wyjazdowa na ul. Ł.) nie spełnia warunków drogi pożarowej określonych w § 13 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, tj. zachowania minimalnej szerokości drogi pożarowej wynoszącej 4 m. Pełnomocnik inwestora wyjaśnił, że wyjazd na ulicę Ł. nie jest drogą pożarową i w związku z tym nie dotyczą go wymagania określone w 13 ust. 1 wskazanego rozporządzenia. W ocenie skarżącej twierdzenie to jest błędne, ponieważ cały odcinek od wjazdu z ulicy P. do wyjazdu na ulicę Ł. stanowi drogę pożarową i w całości powinien spełniać wymagania stawiane przez właściwe przepisy drodze pożarowej. Ze względu na szerokość krótszego boku budynku wynoszącego mniej niż 60 m, droga pożarowa nie musi być poprowadzona z obu stron budynku, jednakże musi spełniać warunki określone w § 12 ust. 9 wskazanego rozporządzenia. Co prawda, na podstawie § 12 ust. 12 tego rozporządzenia droga pożarowa na odcinku wyjazdowym na ulicę Ł. może nie spełniać wymagania zachowania odległości minimum 5 m od ściany budynku (przy zachowaniu wymagań klasy odporności ogniowej), ale żaden przepis nie zezwala na odstępstwo od minimalnej szerokości 4 m na tym odcinku drogi pożarowej.

Przepis § 12 ust. 9 w/w rozporządzenia wprowadza wyjątek od warunku zachowania warunku przejazdu bez cofania lub zakończenia drogi pożarowej placem manewrowym o wymiarach 20 m x 20 m, ale przepis ten w zamian zobowiązuje do zapewnienia innego rozwiązania umożliwiającego zawrócenie pojazdu. Inwestor jest zatem ograniczony w swobodzie zapewnienia innego rozwiązania i nie ma dowolności w zapewnieniu innego rozwiązania. Inwestor nie proponuje innego sposobu zawrócenia pojazdu, a jedynie proponuje odstępstwo od warunku zachowania szerokości drogi pożarowej minimum 4 m, które nie jest dopuszczone żadnymi przepisami prawnymi.

W ocenie skarżącej trudno mówić o szczególnym przypadku, gdyż działki nr [...] i [...], na których ma zostać postawiony budynek mają łącznie powierzchnię 1.742 m2. Powierzchnia ta wystarcza na swobodne zagospodarowanie jej budynkami o dowolnym przeznaczeniu, zarówno mieszkalnym, jak i użytkowym. Obie te działki są niezabudowane i brak ograniczeń w swobodnym zaadaptowaniu na zamierzony przez inwestora cel. Swoboda inwestora nie może jednak iść zbyt daleko i przy projektowaniu zamierzenia budowlanego powinien brać pod uwagę ograniczenia wynikające z powierzchni posiadanych działek oraz wymagania przepisów budowlanych, w tym przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Nie jest zasadnym już na etapie projektowania budynku korzystać z wyjątków od określonych przepisami warunków, aby na określonej powierzchni zmieścić budynek o większej powierzchni niż pozwalają na to obowiązujące przepisy. W procesie projektowania budynku inwestor zbyt optymistycznie określił powierzchnię zamierzenia budowlanego, co spowodowało, że zabrakło miejsca dla zaprojektowania drogi pożarowej w wymaganymi przepisami zakresie. Przepisy przewidują odstępstwa od obowiązujących wymagań tylko dla wyjątkowych wypadków, w szczególności gdy sama działka oraz jej bezpośrednie otoczenie uniemożliwiają jakąkolwiek zabudowę. Dotyczy to m. in. adaptacji istniejącego już budynku, ograniczeń wynikających z sąsiedztwa działki czy ze względu na niekorzystny kształt działki. W rozpatrywanym przypadku żadna taka szczególna przesłanka nie zachodzi, w związku z czym brak podstaw dla zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Oprócz przesłanki pozytywnej, jaką jest występowanie szczególnego przypadku, konieczne jest spełnienie przesłanki negatywnej polegającej na zachowaniu niepogorszonych warunków ochrony przeciwpożarowej obiektu. Trudno oczekiwać, aby zwężenie drogi pożarowej z pięciu metrów do czterech metrów nie wpłynęło negatywnie na warunki ochrony przeciwpożarowej. Skoro tak, to nie została spełniona przesłanka niepogorszenia warunków ochrony przeciwpożarowej. Elaborat pożarowy z września 2010 r. w pkt 10.16 nie uzasadnia w wystarczającym stopniu, że zwężenie drogi pożarowej nie wpłynie negatywnie na ochronę przeciwpożarową obiektu.

Skarżąca podniosła także, że w sporządzonej na potrzeby decyzji o pozwoleniu na budowę analizie przesłaniania przyjęto, że najniżej położone okno w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi w budynku położonym na działkach [...] i [...] znajduje się na wysokości 1,90 m ponad poziomem gruntu. Założenia te są błędne, gdyż najniżej położone okno w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi znajduje się w przyziemiu na wysokości 1,50 m poniżej poziomu gruntu. Odwołująca wynajmuje pomieszczenia pod działalność handlowo-biurową i w pomieszczeniach tych przebywają ludzie (osiem godzin w ciągu doby). Są to więc pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, zgodnie z definicją zawartą w § 4 i § 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przyjęcie rzeczywiście występującej najniższej wysokości okna w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi (-1,5 m), w miejsce przyjętej przez inwestora w analizie przesłaniania wysokości (1,9 m) znacząco zmieniłoby wyniki analizy przesłaniania - wykonana przez inwestora analiza przesłaniania wykluczyłaby możliwość postawienia na działkach nr [...] i [...] budynku o założonych wymiarach.

Wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na budowę zatwierdzająca projekt budowlany, przewidujący zbyt małą odległość planowanego na działkach [...] i [...] budynku od istniejącego na działkach [...] i [...] budynku jest zatem niezgodna z § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 się 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270), dalej p.p.s.a. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, w stopniu obligującym do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podkreślił, że przedmiotowa sprawa była wcześniej przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 169/13 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r., uznając za uzasadnione zarzuty odnoszące się do bezpieczeństwa pożarowego i kwestii przesłaniania, a nie stwierdzając innych istotnych uchybień. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania art. 153 oraz art. 170 p.p.s.a. Zdaniem Sądu prowadzone w sprawie postępowanie administracyjne nie jest obarczone wadą wynikającą z nieuwzględnienia oceny prawnej zawartej w powyższym wyroku. Nadto po wydaniu wskazanego orzeczenia nie ziściła się też żadna z przesłanek wpływających na utratę mocy wiążącej tego rozstrzygnięcia.

Sąd wyjaśnił, że obecnie rolą Sądu jest weryfikacja, czy organ odwoławczy w pełni zastosował się do zaleceń i wskazań poprzednio wydanego w tej sprawie rozstrzygnięcia z dnia 17 kwietnia 2014 r. Wykonując zalecenie zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku, Wojewoda [...] wezwał pełnomocnika inwestora do złożenia wyjaśnień odnośnie zgodności inwestycji z przepisami określonymi w § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz załączenia analizy zacieniania i przesłaniania budynków nr [...] i [...] przy ul. Ł. [...] przez projektowane obiekty, a także dołączenia "Elaboratu pożarowego", o którym mowa w opinii Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] października 2010 r. wraz z uzgodnieniem rozwiązania drogi pożarowej, o którym mowa w projekcie budowlanym. Sąd podkreślił, że WSA w Krakowie w poprzednio wydanym wyroku stwierdził, że opisywany odcinek drogi pożarowej nie spełnia warunku o jakim mowa w § 13 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących bezpieczeństwa pożarowego, uznał, że mogłyby one zostać zaakceptowane, o ile – stosownie do § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. 2009 r. Nr 124, poz. 1030) - zostałoby uzgodnione z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej rozpatrzył wniosek z dnia 27 czerwca 2013 r., złożony przez pełnomocnika inwestora, dotyczący zamiennego sposobu doprowadzenia drogi pożarowej do zespołu budynków mieszkalno-usługowych z garażem podziemnym na działce nr [...] i [...] obr. [...] K. przy ul. P. w K., z uwagi na niespełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w zakresie: - szerokości drogi pożarowej w miejscach przebiegu drogi pożarowej innych niż wymienione w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę; - klasy odporności ogniowej ścian zewnętrznych budynków w miejscach przebiegu drogi pożarowej innych niż wymienione w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, na tym odcinku oraz 5 m od niego. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. organ ten wyraził zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, w sposób inny niż podany w § 12 ust. 12 oraz § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, stosownie do wskazań opracowania pn.: "EKSPERTYZA TECHNICZNA na temat spełnienia wymagań rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U, Nr 124, poz. 1030) dotycząca drogi pożarowej do budynku biurowo-mieszkalnego posadowionego przy ul. P. w K." - z miesiąca czerwca 2013 r., tj.: 1) wykonanie ściany budynku na wysokości parteru przy zbliżeniu do drogi wewnętrznej poniżej 5 m jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego; 2) zamknięcie otworów okiennych w ścianie powyżej parteru budynku przy zbliżeniu do drogi wewnętrznej poniżej 5 m szkłem hartowanym. Rozwiązania te, stanowiące powtórzenie załączonej do akt sprawy ekspertyzy technicznej z czerwca 2013 r. (dotyczącej drogi pożarowej do budynku biurowo-mieszkalnego posadowionego przy ul. P. w K.), zostały zawarte w projekcie budowlanym. Postanowienie to nie zostało zaskarżone, a Sąd nie znalazł podstaw do jego kwestionowania z urzędu w toku tego postępowania sądowoadministracyjnego. Rozstrzygnięcie, wydane przez powołany do tego merytorycznie organ, akceptuje pod względem przeciwpożarowym zaproponowane w przedstawionym przez wnioskodawcę projekcie budowlanym, w szczególności w zakresie dopuszczalnych prawem odstępstw od parametrów drogi pożarowej. Sąd podzielił argumentację zawartą w piśmie procesowym pełnomocnika uczestnika z dnia 12 września 2014 r. odnośnie związania organów architektoniczno-budowlanych ostatecznym postanowieniem [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. Sąd zauważył, że rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę nie można kwalifikować jako przepisów techniczno-budowlanych wydanych na podstawie art. 7 ustawy - Prawo budowlane, gdyż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie odrębnej ustawy, tj. art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej.

Ponadto Sąd stwierdził, że w sprawie została wystarczająco rozstrzygnięta kwestia przesłaniania. Po zweryfikowaniu znajdującej się w aktach sprawy "Analizy przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]", rzetelnie i miarodajnie odnoszącej się do tej kwestii, Sąd uznał, że usytuowanie projektowanych budynków jest zgodne z wymogami przepisów § 12, § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Nadto Sąd zauważył, że skarżąca dla poparcia swojej argumentacji nie przedstawiła żadnego specjalistycznego opracowania w celu zakwestionowania wniosków płynących z przedłożonej przez inwestora analizy, którą Sąd uznał za kluczowy dowód pozwalający wyjaśnić sporne kwestie zaciemnienia, ani nawet, że pomieszczenia piwniczne, które miałyby być zacienione przez planowaną inwestycję są przeznaczone na pobyt ludzi. Skarżąca podaje w skardze, że chodzi tu o okno w przyziemiu, które znajduje się "na wysokości 1,50 m poniżej poziomu gruntu", jednak fakt wynajmowania tych pomieszczeń nie przesądza, że są one przeznaczone na pobyt ludzi zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Świadczy tylko o dokonanej przez skarżącą czynności cywilnoprawnej i ewentualnym faktycznym wykorzystywaniu tego pomieszczenia. Kwestie przesłaniania tego pomieszczenia zostały zresztą dodatkowo wyjaśnione przez inwestora.

W skardze kasacyjnej S. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej - p.p.s.a.) - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg przeciwpożarowych, poprzez jego niezastosowanie, a przez to przyjęcie, że droga przeciwpożarowa może mieć szerokość mniejszą niż 4, względnie 3,5 metra,

b) § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę poprzez jego błędną wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne przyjęcie, iż uprawnienie wojewódzkiego komendanta Straży Pożarnej obejmuje również wyrażenie zgody na odstąpienie od wymagań innych niż określone w § 13 ust. 1 -3 tego aktu,

c) § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 2 i 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej, dalej rozporządzenie w sprawie uzgadniania projektu budowlanego - przez ich niezastosowanie i brak weryfikacji postanowienia [...] Komendanta Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. i przyjęcie, iż spełnione zostały "szczególnie uzasadnione przypadki", dające możliwość zastosowania odmiennych od określonych w rozporządzeniu w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę rozwiązań w zakresie ochrony przeciwpożarowej (szerokości drogi pożarowej),

d) § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 2 i 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego - przez ich błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, iż możliwe było zastosowanie odmiennych od określonych we właściwych rozporządzeniach rozwiązań w zakresie ochrony przeciwpożarowej,

e) § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ich niezastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, iż odległość planowanego budynku nie spowoduje ograniczenia naturalnego oświetlenia pomieszczeń w budynkach sąsiednich, przeznaczonych na pobyt ludzi,

f) § 78 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie - poprzez jego niezastosowanie, a przez to przyjęcie, iż zjazdy publiczne z planowanej inwestycji są zgodne z wymogami wynikającymi z powołanego aktu prawnego,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oparcie zaskarżonego orzeczenia na prywatnej opinii inwestora ("Analiza przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]"), której nie można uznać za obiektywną oraz bezstronną, i nieprzeprowadzenie dowodu z urzędu, pomimo wskazywania przez skarżącą innych danych co do położenia otworów okiennych, odmiennych niż przyjęte w "Analizie",

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a. - poprzez brak uchylenia decyzji organu, pomimo niedokonania przezeń pełnej analizy postępowania administracyjnego, a przez to uznanie za uzasadnione pominięcie przez ten organ przeprowadzenia z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu planowanej inwestycji na naświetlenie sąsiednich nieruchomości oraz miejsca osadzenia otworu okiennego w budynku przy ul. Ł. [...] w K., w efekcie zaś pominięcie zasady, że to organ zobligowany jest ustalić prawdę materialną (obiektywną) - pomimo wskazywania przez skarżącą innych danych co do położenia otworów okiennych odmiennych niż przyjęte przez organ na podstawie załączonego do akt sprawy prywatnego dokumentu – "Analizy przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]",

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - poprzez niedokonanie pełnej analizy postępowania administracyjnego i brak uchylenia decyzji organu, a w efekcie błędne przyjęcie, iż [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej na zasadzie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę wyraził zgodę na odstąpienie od norm dotyczących szerokości drogi przeciwpożarowej określonych w § 13 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia, w sytuacji gdy postanowienie tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. kwestii powyższej nie rozstrzyga,

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego w zw. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 2 i 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego - przez brak weryfikacji - w granicach sprawy - istnienia normatywnych podstaw do wydania przez [...] Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej postanowienia z dnia [...] lipca 2013 r.,

e) art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 1 p.p.s.a. - poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd I instancji uznał, że [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej na zasadzie § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę wyraził zgodę na odstąpienie od norm dotyczących szerokości drogi przeciwpożarowej określonych w § 13 ust. 1 i 2, w sytuacji gdy postanowienie wskazanego organu z dnia [...] lipca 2013 r. kwestii powyższej nie rozstrzyga,

f) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w zw. z § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego w zw. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej w zw. z § 2 i 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego - poprzez brak kontroli postępowania administracyjnego w granicach sprawy, a przez to bezzasadne przyjęcie, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczy inwestycji tożsamej z tą, co do której Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r.,

g) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - przez nieuchylenie decyzji organu pomimo niepoczynienia przezeń jakichkolwiek ustaleń w zakresie tego, czy pomieszczenie wynajmowane Ł. G. przy ul. Ł. [...] jest pomieszczeniem przeznaczonym na pobyt ludzi w rozumieniu § 4 w/w rozporządzenia,

h) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z § 78 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Wodnej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie - poprzez niedokonanie pełnej analizy postępowania administracyjnego i brak uchylenia decyzji organu, a w efekcie błędne ustalenie, iż zjazd publiczny z planowanej inwestycji posiada wyokrąglenie łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m w sytuacji, gdy wyokrąglenie to jest mniejsze od wymaganego.

W oparciu o powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno Sąd I instancji, jak i organ bezpodstawnie przyjęły, iż w realiach niniejszej sprawy droga pożarowa, o której mowa w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę może być węższa niż 4 (3,5) metra. Z przepisów powyższych wynika zaś, iż co do zasady droga ta winna mieć szerokość 4 m, względnie 3,5 m - w sytuacjach określonych w pkt 2 w/w paragrafu. Odstępstwo od wskazanych wytycznych możliwe jest jedynie w "szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań", za wcześniejszą zgodą właściwego miejscowo Wojewódzkiego Komendanta Straży Pożarnej (ust. 4). W niniejszej sprawie zgoda taka nie została wydana. Wbrew twierdzeniu Sądu I instancji postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. dotyczy zgody na: 1) wykonanie ściany budynku na wysokości parteru przy zbliżeniu do drogi wewnętrznej poniżej 5 m, jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego oraz 2) zamknięcie otworów okiennych w ścianie powyżej parteru budynku przy zbliżeniu do drogi wewnętrznej poniżej 5 m szkłem hartowanym. Powyższe wynika wprost z treści w/w postanowienia, w którym wskazano jedynie w/w odstępstwa, jako dopuszczalne ("na które wyraża się zgodę"). Brak jest zatem zgody Komendanta Wojewódzkiego na odstąpienie od wytycznych co do szerokości drogi pożarowej, określonych w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Powyższe z kolei oznacza, że pozwolenie na budowę nie mogło być wydane - co wynika wprost z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, który nakazuje właściwym urzędom uwzględniać wymagania w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Podobny obowiązek wynika z § 2 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego.

Z daleko posuniętej ostrożności skarżąca kasacyjnie zauważyła, że zawarte w przedmiotowym postanowieniu Komendanta Wojewódzkiego Straży Pożarnej sformułowanie, iż organ wyraża zgodę na "spełnienie wymagań w sposób inny niż określony w § 12 ust. 12 i § 13 ust. 2 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę" jest niewystarczające, albowiem ma charakter nazbyt ogólny, nie wiadomo konkretnie jakiego rodzaju odstępstwo może mieć miejsce (w jakim zakresie, np. jaka może być minimalna szerokość drogi pożarowej, inna niż określona w § 13 ust. 2 w/w rozporządzenia).

W powiązaniu z powyższym wydanie tego postanowienia, w oparciu o § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę - uznać należy za niemające podstaw, czego Sąd I instancji nie zbadał, pomimo wyraźnej treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgoda na odstępstwa od wytycznych określonych w § 13 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia możliwa jest wyłącznie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, gdy spełnienie wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej do obiektu budowlanego jest niemożliwe ze względu na lokalne uwarunkowania lub jest uzasadnione przyjęcie innych rozwiązań. Tego rodzaju przestanek nie było - działka, na której ma być posadowiona inwestycja ma znaczną powierzchnię, w związku z czym już na etapie projektu budowlanego możliwa była (i nadal jest) taka modyfikacja projektu, by nie trzeba było czynić w/w odstępstw od zasad ogólnych dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych. Brak też innych "lokalnych uwarunkowań" mogących implikować powyższe, a w każdym razie organ, ani Sąd I instancji, tego rodzaju uwarunkowań nie stwierdziły. Kwestia ta mieści się w zakresie "sprawy" w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem w/w postanowienie Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnej z wnioskiem inwestora. Brak w/w orzeczenia był jedną z przyczyn, dla których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 169/13, uchylił uprzednią decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny władny jest badać także zasadność wydania w/w orzeczenia Komendanta Straży Pożarnej jako mieszczącej się w zakresie badanej przezeń "sprawy administracyjnej" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 572/12). Co więcej, analiza literalna, jak i systemowa, § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie uzgadniania projektu budowlanego wskazuje, iż brak jest podstaw do przyjęcia, by [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej miał uprawnienie do wyrażenia zgody na odstąpienie od wymagań w zakresie ochrony przeciwpożarowej wskazanych w innych przypadkach niż § 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, zwłaszcza tych opisanych w § 12 ust. 12 rozporządzenia. Takiego przypadku w sprawie (za wyjątkiem wskazanym w § 13 ust. 4 w/w rozporządzenia) brak. Przepis § 13 ust. 4 stanowi o niemożności spełnienia wymagań dotyczących doprowadzenia drogi pożarowej, nie zaś o możliwości użycia innych materiałów (w niniejszej sprawie - szkła hartowanego). W tym przypadku zgoda na zamknięcie otworów okiennych szkłem hartowanym musi być uznana jako nieważna, albowiem przekracza zakres odstępstw od przepisów rozporządzenia możliwych do uzgodnienia z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Na marginesie zauważono, że ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. dotyczy pozwolenia na budowę "zespołu budynków mieszkalno-usługowych", podczas gdy postanowienie [...] Komendanta Straży Pożarnej - "budynku biurowo-mieszkalnego". Pojęcia powyższe nie są tożsame, czego organ, ani Sąd I instancji nie zweryfikowały.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie niezrozumiałe jest przyjęcie przez Sąd I instancji, że spełnione zostały wymagania co do zacienienia pomieszczeń w budynku przy ul. Ł. [...]. Teza powyższa oparta została tylko o dokument przedstawiony przez inwestora, którego treść była kwestionowana przez skarżącą w skardze na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., gdzie wskazywała, że analiza pomija fakt, iż w przyziemiu w/w nieruchomości znajduje się pomieszczenie przeznaczone na stały pobyt ludzi w rozumieniu § 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ani organ, ani Sąd I instancji nie zweryfikowały powyższego, pomimo stosownej regulacji (art. 133 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do Sądu). W razie wątpliwości we wskazanym zakresie winien być przeprowadzony dowód z urzędu, co nie nastąpiło. Podobnie, nie został ustalony - pomimo oświadczeń skarżącej i przedłożonych dokumentów - charakter pomieszczenia w przyziemiu budynku przy ul. Ł. [...] w K., zwłaszcza zaś - czy jest on przeznaczony na pobyt ludzi. Rozwianie wątpliwości w tym zakresie było obowiązkiem organu, który to obowiązek nie został dopełniony, a czego Sąd I instancji również nie stwierdził, przyjmując, że kwestia powyższa winna być wykazana przez skarżącą, co zaprzecza treści art. 77 § 1 k.p.a.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że w toku postępowania pominięta została kwestia szerokości zjazdu z terenu planowanej inwestycji na drogę publiczną. Mając na względzie przeznaczenie projektowanego budynku (usługi, mieszkania) - zjazd ten będzie miał charakter publiczny w rozumieniu § 55 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Jak wynika z powyższej regulacji, zjazd ma charakter publiczny, gdy prowadzi do co najmniej jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza. Niewątpliwie w budynku o charakterze biurowym taka działalność prowadzona będzie. Kwestia ta jest o tyle istotna, iż stosownie do § 78 ust. 2 pkt 1 lit. c w/w rozporządzenia przecięcie krawędzi zjazdu i drogi winno być wyokrąglone łukiem o promieniu co najmniej 5 m. W sprawie zjazd z planowanej inwestycji ma promień mniejszy, co winno implikować stosowną reakcję organu, a następnie Sądu (niewydanie pozwolenia na budowę, względnie uchylenie decyzji zgodę tę wyrażającą). Skarżąca powołała się na wyrok NSA z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1202/10.

Skarżąca S. K. i pełnomocnik skarżącej rozwinęli argumentację skargi kasacyjnej w piśmie procesowym z dnia 9 lipca 2015 r. i z dnia 19 października 2016 r.

Pisma procesowe złożyli również uczestnicy postępowania: A. K. (18 października 2016 r.) i A. M. (10 października 2016 r.), podnosząc naruszenie prawa przez wydanie warunków zabudowy w oparciu o błędnie sporządzoną analizę urbanistyczno – architektoniczną, a także kwestie dotyczące uciążliwości planowanej inwestycji oraz brak wystarczającej ilości miejsc postojowych (parkingu) i brak placu zabaw dla dzieci i miejsc rekreacyjnych dostępnych dla osób niepełnosprawnych. Uczestnicy postępowania poparli stanowisko prezentowane w skardze kasacyjnej.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2015 r. uczestniczka postępowania - M. Spółka z o.o. z siedzibą w K. (inwestor) wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu tego pisma pełnomocnik Spółki - radca prawny B. B. odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania podnosząc, że skarga kasacyjna nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się na kwestiach dotyczących drogi pożarowej i zagadnieniach związanych z ograniczeniem naturalnego oświetlenia w pomieszczeniu znajdującym się w budynku przy ul. Ł. [...] w K.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r. , sygn. akt II SA/Kr 169/13, organy w niniejszej sprawie uczyniły zadość wytycznym Sądu zawartym w tym wyroku.

Po pierwsze, organy należycie wyjaśniły kwestię przesłaniania. "Analiza przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]" - wykonana w dniu 30 lipca 2013 r., a więc po wskazanym wyżej wyroku a przed decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013r. – pozwalała organom przyjąć, że usytuowanie projektowanego budynku nie narusza § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1422)- dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych. Zgodnie z tym przepisem odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli zachowane są wymogi określone w pkt 1 i pkt 2 tego przepisu. Wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, mierzy się od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części - § 13 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Rację ma Sąd pierwszej instancji, że "Analiza przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]" została przeprowadzona prawidłowo i rzetelnie. Dla celów tej analizy dokonano stosownych pomiarów i przeprowadzono analizę graficzną. W analizie tej uwzględniono nie tylko okno na parterze budynku przy ul. Ł. [...], ale także zakratowane okno w piwnicy (jak przyjmuje organ) tego budynku. Niezależnie od tego, czy to zakratowane okno znajduje się w piwnicy ( jak przyjmuje organ), czy też – jak podnosi skarżąca - w pomieszczeniu przeznaczonym na pobyt ludzi – istotna jest okoliczność, iż także w przypadku tego okna spełnione są wymogi określone w § 13 ust. 1 i 2 tegoż rozporządzenia. Niezależnie od tego jaki charakter ma pomieszczenie, w którym znajduje się zakratowane okno, nie można uznać, aby zostały naruszone wskazane wyżej przepisy.

Przepis § 13 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia nakazuje mierzyć wysokość przesłaniania, o której mowa w ust. 1 pkt 1, od poziomu dolnej krawędzi najniżej położonych okien budynku przesłanianego do poziomu najwyższej zacieniającej krawędzi obiektu przesłaniającego lub jego przesłaniającej części.

Skarżąca, zarzucając naruszenie § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, podnosi, iż wysokość przesłaniania należy mierzyć od otworu, którym w istocie są drzwi. Drzwi te prowadzą do pomieszczenia piwnicy ( jak przyjmuje organ), a które to pomieszczenie skarżąca wynajmuje na prowadzenie działalności gospodarczej i uznaje za przeznaczone na pobyt ludzi. Ponownie należy podkreślić, że niezależnie od charakteru tego pomieszczenia, nie można podzielić zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W § 13 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia wyraźnie jest mowa o oknach. Z woli ustawodawcy przepisy § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. – aktualnie t.j. Dz.U. z 2015r., poz. 1422) znajdują zastosowanie do okien istniejących w przesłanianym budynku, a nie mają zastosowania do drzwi wejściowych do tego budynku. Przepisy te nie mają zastosowania do drzwi wejściowych do budynku nawet wówczas, gdy drzwi te są przeszklone. Jeśli określony przepis ma mieć zastosowanie nie tylko do okien, ale i drzwi budynku, to wówczas przepis jednoznacznie o tym stanowi – np. § 12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia nakazuje zachowanie określonych odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną w zależności od tego, czy w ścianie budynku zwróconego w stronę tej granicy znajdują się otwory okienne lub drzwiowe. Powyższe stanowisko potwierdza także brzmienie § 57, do którego odwołuje się § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przepisie § 57 ust. 2 tegoż rozporządzenia, stanowiącym wymogi dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w zakresie zapewnienia oświetlenia dziennego i nasłonecznienia, wyraźnie jest mowa o stosunku powierzchni okien, liczonej w świetle ościeżnic, do powierzchni podłogi. Wskazać też należy, iż kwestie związane z oświetleniem dziennym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi normuje Rozdział 2 –"Oświetlenie i nasłonecznienie" rozporządzenia, zaś kwestie związane z drzwiami wejściowymi do budynku i ogólnodostępnych pomieszczeń użytkowych, do klatki schodowej oraz do mieszkań reguluje Rozdział 3 – "Wejścia do budynków i mieszkań" . Z powyższych względów nie można zaakceptować poglądu skarżącej, iż przepisy § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie także do drzwi do budynku, które skarżąca traktuje jako okno w przyziemiu - okno wejściowe do wynajmowanego pomieszczenia. Wbrew poglądowi prezentowanemu w skardze kasacyjnej i pismach procesowych skarżącej, przez okno nie można rozumieć każdej powierzchni ( otworu) przeszklonego. Drzwi wejściowych do budynku nie można też utożsamiać z przeszklonymi otworami służącymi doświetleniu danego pomieszczenia. Gdyby ustawodawca ochronie przewidzianej w § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych chciał poddać także drzwi wejściowe do budynku, to przepis ten miałby inne brzmienie.

W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji o należytym wyjaśnieniu kwestii przesłaniania. i prawidłowym sporządzeniu "Analizy przesłaniania budynku przy ul. Ł. [...]" z dnia 30 lipca 2013 r. Wskazać należy, iż analiza przesłaniania sporządzana w toku postępowania administracyjnego stanowi dowód w sprawie, w której ją sporządzono i podlega ocenie organów jak każdy dowód zgromadzony w danej sprawie. Organu administracji nie obciąża dowód powołania biegłego dla wyjaśnienia kwestii przesłaniania. Jeśli zaistniałyby wątpliwości odnośnie określonych kwestii w tym przedmiocie, to wówczas organ może zwrócić się do inwestora o uzupełnienie analizy, bądź sporządzenie analizy obejmującej wyjaśnienie kwestii wskazanych przez organ.

Z powyższych względów chybione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia § 13 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 106 § 3 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. oraz § 4 powołanego wyżej rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Nie są także usprawiedliwione pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące drogi pożarowej.

Zauważyć wprawdzie należy, iż postanowienie [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r., wyrażające zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 12 ust. 12 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) – dalej: rozporządzenie - nie jest zbyt jasno sformułowane, lecz mimo takiego sformułowania wola tego organu wynika dostatecznie wyraźnie z treści tego postanowienia i podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco czytelne. A mianowicie, w postanowieniu tym [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej jako podstawę prawną postanowienia powołał § 13 ust. 4 rozporządzenia i w jego rozstrzygnięciu postanowił - z uwagi na niespełnienie wymagań bezpieczeństwa pożarowego w zakresie szerokości drogi pożarowej i klasy odporności ogniowej ścian zewnętrznych budynku w miejscach przebiegu drogi pożarowej - wyrazić zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 12 ust. 12 i § 13 ust. 2 rozporządzenia, stosownie do wskazań opracowania "Ekspertyza techniczna na temat spełnienia wymagań rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) dotycząca drogi pożarowej do budynku biurowo-mieszkalnego posadowionego przy ul. P. w K." z miesiąca czerwca 2013r.(...). Powyższa ekspertyza znajduje się w aktach niniejszej sprawy. W części tej ekspertyzy – "Analiza warunków podlegających ekspertyzie" jednoznacznie wskazano, iż "Droga przejazdowa ze zjazdem na ul. Ł. ( strona wschodnia ) jest szerokości 3m. Szerokość drogi przejazdowej jest zdeterminowana szerokością działki budowlanej, co wypełnia zapis 13 ust. 4 rozporządzenia. (...) Powyższe niezgodności z uwagi na warunki techniczno-budowlane i lokalizacyjne uniemożliwiają ingerencję polegającą na poszerzeniu drogi i jej dostosowanie do aktualnie obowiązujących przepisów (3,5m)." Rację ma zatem Sąd pierwszej instancji, iż powyższe postanowienie akceptuje pod względem przeciwpożarowym zaproponowane w projekcie budowlanym odstępstwa od parametrów drogi pożarowej. Podzielić należy stanowisko skarżącej, że powinna być wskazana szerokość drogi pożarowej w postanowieniu, lecz jednocześnie podkreślić należy, iż organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły zakres udzielonej zgody przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w zakresie szerokości drogi pożarowej. To zaś oznacza, że sposób sformułowania postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. nie miał żadnego wpływu na wydanie decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. Tym samym sposób sformułowania postanowienia przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej nie może uzasadniać uchylenia zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji. Odwołanie się w postanowieniu do ekspertyzy, określenie dokładnej nazwy ekspertyzy i daty jej sporządzenia powoduje, że skoro w ekspertyzie wyraźnie wskazano, że droga ma szerokość 3 m, to nie można skutecznie twierdzić, iż organ architektoniczno-budowlany nie powinien uwzględnić takiego postanowienia i uznać, że nie było zgody [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 12 ust. 12 i § 13 ust. 2 rozporządzenia.

Rację ma też Sąd pierwszej instancji, iż organy architektoniczno-budowlane są związane rozstrzygnięciem postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. W ramach postępowania o pozwolenie na budowę zarówno organy właściwe w tych sprawach, jak i sąd administracyjny, nie mogą kontrolować merytorycznie i kwestionować postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. Na postanowienie takie służy stronom prawo wniesienia zażalenia, a następnie skarga do sądu administracyjnego. Jest to jednak odrębna skarga od wniesionej na decyzję o pozwoleniu na budowę. W postępowaniu o pozwolenie na budowę organy architektoniczno-budowlane, a także sąd administracyjny, nie mogą oceniać, czy istniały przesłanki do wydania takiego postanowienia o udzieleniu zgody na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w przepisach powołanego wyżej rozporządzenia. Organy architektoniczno-budowlane nie mogą wkraczać w kompetencje przysługujące innym organom. Przepis art. 19 k.p.a. jednoznacznie stanowi, iż organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030) tak przez jego błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie oraz § 13 ust. 4 tegoż rozporządzenia w związku z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 6 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przeciwpożarowej i § 2 i 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej przez ich niezastosowanie, a także brak weryfikacji postanowienia [...] Komendanta Straży Pożarnej z dnia [...] lipca 2013 r. i niezasadne przyjęcie, iż możliwe było zastosowanie odmiennych od określonych we właściwych rozporządzeniach rozwiązań w zakresie ochrony przeciwpożarowej.

Z tych też względów chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych wyżej przepisów w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez niedokonanie pełnej analizy postępowania administracyjnego i błędne przyjęcie, iż [...] Wojewódzki Komendant Państwowej Straży Pożarnej wyraził zgodę na odstąpienie od norm dotyczących szerokości drogi pożarowej.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 78 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że zjazdy publiczne z planowanej inwestycji są zgodne z wymogami wynikającymi z tego aktu prawnego. Podkreślić należy, iż Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. sprostował postanowienie z dnia [...] września 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. - uwzględniając sprostowanie - Prezydent Miasta [...] wyraził zgodę na lokalizację zjazdu przeciwpożarowego o parametrach zjazdu indywidualnego z drogi publicznej o kategorii powiatowej: ulica Ł. w K. na działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K., na czas nieokreślony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.