Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 742/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 103
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 180/20 w sprawie ze skargi M. le H., I. de W. R. i J. de W. R. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie, że nieruchomość nie podlegała działaniu przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. le H., I. de W. R. i J. de W. R. solidarnie kwotę 240 ( dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SAB/Wa 180/20, po rozpoznaniu skargi M. le H., I. de W. R. i J. de W. R., w pkt 1. zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku z 3 czerwca 1996 r. o stwierdzenie, że nieruchomość pn. "Dobra Ziemskie [...]", w części o powierzchni 164,6 ha nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, o którym mowa w pkt. 1 wyroku, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałej części; w pkt 4. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. le H., I. de W. R. i J. de W. R. solidarnie 580 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 27 maja 2020 r. M. le H., I. de W. R. i J. de W. R. wystąpili do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ze skargą na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w rozpatrzeniu wniosku z 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość "Dobra Ziemskie [...]" nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 51, poz. 10), dalej jako dekret).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że postępowanie w niniejszej sprawie toczy się od 24 lat i dotychczas nie zostało zakończone, ostatnia aktywność organu miała miejsce w 2019 r. Zdaniem skarżących, brak działań organu godzi w zasadę szybkości postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekł, jak wskazano powyżej.

Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wniosek o stwierdzenie, że nieruchomość "Dobra Ziemskie [...]" nie podlegała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu został złożony przez K. de W. R. w dniu 3 czerwca 1996 r. Decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Minister podniósł, że organ I instancji rażąco naruszył art. 7, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. nie wyjaśniając podstawowych okoliczności faktycznych sprawy, nie dokonując niezbędnej analizy materiału dowodowego oraz nie wyjaśniając w przekonujący sposób zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy.

Powyższą decyzję wraz z aktami sprawy organ I instancji otrzymał w dniu 19 grudnia 2018 r. Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. organ zwrócił się o udzielenie informacji odnośnie księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa. Przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2019 r. Wojewoda zawiadomił strony, że przewidywany termin rozpatrzenia sprawy to 31 grudnia 2019 r. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi na skutek wniesionego ponaglenia stwierdził, że Wojewoda Mazowiecki dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu niniejszej sprawy oraz zobowiązał organ I instancji do zakończenia postępowania do 30 marca 2020 r. O kolejne informacje Wojewoda występował przy pismach z 18 lutego 2020 r., 17 kwietnia 2020 r., 12 maja 2020 r., 8, 16, 23 i 29 czerwca 2020 r. oraz 7 i 8 lipca 2020 r. Pismem z dnia 7 lipca 2020r. organ zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, wskazując 13 grudnia 2020 r

Sąd I instancji podał, że niewątpliwym jest, iż organ dotychczas nie zakończył postępowania w sprawie pomimo upływu zarówno terminów przewidzianych w art. 35 K.p.a., jak i terminu wyznaczonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nie odnotowano żadnych czynności w sprawie w okresie między 7 stycznia 2019 r. a 22 sierpnia 2019 r. Pierwsze zawiadomienie w trybie art. 36 K.p.a. zostało skierowane do stron postępowania po upływie ponad pół roku od upływu terminu na załatwienie sprawy, a kolejne po upływie dalszych trzech miesięcy od upływu poprzednio wyznaczonego terminu. Zdaniem Sądu oznacza to, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie. Jednak w ocenie Sądu bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Niniejsza sprawa ma bowiem skomplikowany i rozbudowany charakter, postępowanie dotyczy nieruchomości o powierzchni 178,8425 ha, na które składa się 758 działek ewidencyjnych. Organ wykazał znaczną aktywność po otrzymaniu postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. Ponadto Sąd wskazał, że jako okres bezczynności organu nie może zostać uznany okres między 13 marca 2020 r. a 24 maja 2020 r. – z uwagi na brzmienie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 i 567) i ustawy ją zmieniającej z 31 marca 2020 r. (Dz. U. poz. 568) oraz art. 68 ust. 6 w zw. z art. 46 pkt 20 i art. 76 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zmieniającej ustawę o szczególnych rozwiązaniach (Dz.U. z 2020 poz. 875).

Sąd nie uwzględnił wniosku o wymierzenie organowi grzywny, bądź o przyznanie sumy pieniężnej od organu. W ocenie Sądu, te dodatkowe środki mogą być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w części co do punktu 1 i 4, tj. w zakresie zobowiązania Wojewody Mazowieckiego do rozpatrzenia wniosku z 3 czerwca 1996 r. o stwierdzenie, że nieruchomość pn. "Dobra Ziemskie [...]", w części o powierzchni 164,6 ha nie podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w terminie trzech miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 wyroku) oraz w zakresie zasądzającym od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4 wyroku). Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono o zasądzenie na rzecz Wojewody Mazowieckiego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzeczono się rozprawy.

Zaskarżonemu we wskazanym zakresie wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 103 K.p.a., poprzez zobowiązanie Wojewody Mazowieckiego do rozstrzygnięcia sprawy w terminie trzech miesięcy od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie prawidłowości sporządzenia opinii geodezyjnej T. Ł., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod Nr [...] w dniu 19 stycznia 2016 r., co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia postępowania kontrolnego w zakresie prawidłowości w/w opinii geodezyjnej T. Ł. Wskazano na okoliczności i powody związane z zawieszeniem postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, strony, które zainicjowały niniejsze postępowanie, poprzez wniesienie skargi na bezczynność – reprezentowane przez radcę prawnego – wniosły o jej oddalenie w całości. Wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących od organu, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Na podstawie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., w zw. z art 193 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci kopii pisma z dnia 9 marca 2021 r. wraz z załącznikami na okoliczności związane z faktem:

• że postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewody Mazowieckiego dotyczące zawieszenia rzeczonego postępowania zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. znak sprawy: [...],

• podawania przez skarżącego nieprawdziwych informacji w momencie składania skargi kasacyjnej, tj. w dniu 4 stycznia 2021 r.,

• przedstawienia stanu faktycznego oraz prawnego nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego,

• że już w dniu 22 czerwca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy, czego potwierdzeniem jest wydanie przez ten organ administracyjny decyzji z dnia [...] maja 2018 r., która następnie została przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylona i sprawa była przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji,

• że złożenie rzeczonej skargi kasacyjnej przez Wojewodę Mazowieckiego ma na celu tylko i wyłączne wydłużenie w czasie rozpoznania sprawy administracyjnej, co bezsprzecznie wynika z tego, iż po wydaniu przez Sąd I instancji wyroku (tj., w dniu 10 sierpnia 2020 r.) – dopiero w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ administracyjny wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania, a więc po zapadnięciu orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i w rezultacie rzeczone postanowienie nie mogło być przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego,

• oraz z innymi faktami koniecznymi do ustalenia w celu wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu ponadto podniesiono, że z niezrozumiałych powodów w dniu [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda Mazowiecki zawiesił przedmiotowe postępowanie do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie prawidłowości sporządzenia opinii geodezyjnej T. Ł., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod nr. [...] w dniu 19 stycznia 2016 r. Podkreślono, że proces przyjęcia tego opracowania do PZGiK był poprzedzony weryfikacją inspektora kontroli opracowań geodezyjnych w Biurze Geodezji i Katastru m.st. Warszawy – pod względem poprawności wykonania przedmiotowego opracowania. Z uwagi na to, że przedmiotowa opinia geodezyjna nie jest standardowym opracowaniem geodezyjnym, treść i forma przekazania tego opracowania do PZGiK była uzgadniania z Naczelnikiem Wydziału Kontroli Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Biurze Geodezji i Katastru m.st. Warszawy. Wskazano, że po złożeniu przedmiotowego opracowania do weryfikacji, ocena osoby kontrolującej posiadającej uprawnienia geodezyjne była pozytywna, co skutkowało przyjęciem opracowania do PZGiK. Geodeta wykonujący przedmiotową opinię wykorzystał materiały geodezyjne zgromadzone w zasobie PZGiK, aby odtworzyć najrzetelniej dawne granice majątku pod nazwą "Dobra Ziemskie [...]", które nie zawsze pokrywają się z obecnymi granicami działek ewidencyjnych. Wskazano zatem, że zarzut rozbieżności powierzchni parceli podanych w parcelacji z obecnie wyliczonymi jest bezzasadny w uwagi na to, że obecne metody obliczeniowe są bardziej dokładne niż te stosowane w latach trzydziestych ubiegłego wieku.

Ponadto podniesiono, że decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawomocnie uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2018 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zaznaczono, że mimo, iż od uchylenia rzeczonej decyzji Wojewody Mazowieckiego minęło ponad 2 lata, to organ I instancji nie wykonał żadnych kroków w celu wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Przy czym wskazano, że w dniu 22 czerwca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki zawiadomił o zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego w sprawie. Podano, że dopiero po złożeniu skargi na bezczynność, Wojewoda Mazowiecki zaczął próbować podważać złożoną przez geodetę T. Ł. opinię geodezyjną w sprawie. Mimo, że ani sam organ I instancji, ani Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie mieli wcześniej wątpliwości co do merytorycznych podstaw przygotowania przedmiotowej opinii. Wskazano ponadto, że niezrozumiałym jest, dlaczego Wojewoda Mazowiecki mając wątpliwości

w zakresie sporządzonej opinii, nie wezwał geodety T. Ł. do złożenia wyjaśnień/opinii uzupełniającej, tylko od razu zwrócił się do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego o podjęcie czynności zmierzających do ustalenia, czy opinia geodezyjna T. Ł. może stanowić wiarygodny dowód w myśl przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Podniesiono, że jest niedopuszczalną sytuacja, gdy organ administracyjny wnosząc skargę kasacyjną w dniu 4 stycznia 2021 r., przedstawia w niej nieprawdziwy stan faktyczny i zarazem powołuje się na postanowienie o zawieszeniu wydane po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to w dniu [...] grudnia 2020 r. zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zaś Wojewoda Mazowiecki w swoim wywodzie w skardze kasacyjnej pominął kwestię uchylenia rzeczonego postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Na wstępie wskazać należy, że w postępowaniu na bezczynność organu, przedmiotem kontroli sądu administracyjnego nie jest określony akt lub czynność organu, lecz brak ich podjęcia w określonej formie oraz terminie. Legalna definicja bezczynności została zamieszczona w art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. i przewiduje, że z bezczynnością mamy do czynienia, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Dla stwierdzenia, czy organ pozostaje w bezczynności nie mają znaczenia przyczyny, które spowodowały niezałatwienie sprawy w terminie. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma zatem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a więc nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Należy też wskazać, że również według utrwalonego orzecznictwa, z bezczynnością mamy do czynienia w takich przypadkach, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności.

Wobec tego stwierdzić należy, że dla oceny, czy w konkretnym postępowaniu wystąpił stan bezczynności znaczenie mają terminy przewidziane na załatwienie sprawy. Zasadnicze znaczenie mają maksymalne terminy ustawowe unormowane w art. 35 § 3 K.p.a. W myśl bowiem tego przepisu, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym –w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W/w terminy mogą jednak być przedłużone w stosownym trybie. Zgodnie bowiem z art. 36 § 1 i § 2 K.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Podkreślić w tym miejscu należy, że z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia. Upływ ustawowego, bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności.

Wobec bezczynności organu w zakresie załatwienia sprawy, np. rozpoznania wniosku – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – wnioskodawca, może złożyć do sądu skargę na bezczynność organu.

Należy podkreślić, że przepis art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie określa, jakimi kryteriami powinien kierować się sąd, określając organowi termin do wykonania wyroku przez podjęcie nakazanych w nim działań. W związku z tym należy przyjąć, że sąd dysponuje w tym zakresie pełną swobodą, przy czym powinien kierować się przede wszystkim interesem strony, a jako wytyczne traktować terminy ustawowe do załatwiania spraw w postępowaniu, w którym nastąpiła bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej. Istotą bowiem skargi na bezczynność jest to, aby w przypadku uwzględnienia skargi sąd zobowiązał organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Należy przy tym zaznaczyć, że zobowiązanie organu do wydania aktu, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. może nastąpić, gdy do chwili zamknięcia rozprawy, albo do chwili wydania orzeczenia w postępowaniu uproszczonym, organ pozostawał w bezczynności, tj. nie wydał aktu.

Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak bowiem wynika z jej akt, Wojewoda Mazowiecki, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. wydał decyzję stwierdzającą, że przedmiotowa nieruchomość podlegała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Następnie, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Przy piśmie z dnia 22 sierpnia 2019 r. Wojewoda wyznaczył przewidywany termin załatwienia niniejszej sprawy na dzień 31 grudnia 2019 r. Decyzji jednak nie wydał. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że organ I instancji dopuścił się bezczynności i zobowiązał Wojewodę do zakończenia postępowania do dnia 30 marca 2020 r. Jednak organ i tym razem nie wydał decyzji.

Pismem z dnia 7 lipca 2020 r., Wojewoda Mazowiecki po raz kolejny zawiadomił strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania na dzień 13 grudnia 2020 r. Jednak znów nie wydał decyzji we wskazanym przez siebie terminie. Nie uczynił tego również do dnia wydania zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji, czyli do dnia 10 sierpnia 2018 r.

Należy w tym miejscu podkreślić, że co do zasady Wojewoda nie neguje swojej bezczynności. Natomiast jako główny jej powód podaje zawieszenie niniejszego postępowania do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w sprawie prawidłowości sporządzenia opinii geodezyjnej T. Ł. Wobec tego, jako zarzut skargi kasacyjnej wskazuje naruszenie przez Sąd I instancji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 103 K.p.a., poprzez zobowiązanie Wojewody do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy postępowanie zostało zawieszone.

Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Podkreślić przy tym należy, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem, przez zagadnienie wstępne rozumie się stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu.

W niniejszej sprawie z akt wynika w istocie, że Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. zawiesił postępowanie w sprawie. Jednak, o czym już organ nie wspomniał w skardze kasacyjnej, postanowienie to zostało uchylone przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. W ocenie Ministra, problematyka prawidłowości opinii geodety T. Ł., jak też wynik kontroli przeprowadzonej przez Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, nie może być zakwalifikowane jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Należy także zauważyć, że w/w postanowienie o zawieszeniu postępowania organ wydał już po wydaniu przez WSA wyroku z dnia 10 sierpnia 2020 r.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 103 K.p.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Natomiast argumentacja skargi kasacyjnej stanowi niejako polemikę z Sądem. Należy w tym miejscu podzielić argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że jeśli Wojewoda Mazowiecki miał wątpliwości co do opinii geodezyjnej i jej prawidłowości, to powinien przede wszystkim wezwać jej autora do złożenia stosownych wyjaśnień, uzupełnienia opinii, itd., co wydaje się znacznie uprościłoby i przyśpieszyło osiągnięcie celu, jakim jest wydanie decyzji w niniejszej sprawie.

Wobec powyższych rozważań oraz stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do załatwienia sprawy, bezsprzecznie bowiem pozostawał on w bezczynności. Należy przy tym zaznaczyć, że – jak wynika z akt niniejszej sprawy – pismem z dnia 22 czerwca 2016 r. Wojewoda Mazowiecki poinformował, że w sprawie został zgromadzony pełny materiał dowodowy w sprawie. Ponadto istotnym jest fakt, że sam Wojewoda kilkakrotnie wskazywał termin, w którym zobowiązywał się do załatwienia sprawy, których to terminów nie dotrzymywał. Nie dotrzymał również terminu wskazanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w postanowieniu z dnia [...] listopada 2019 r., w którym to postanowieniu Minister zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy do dnia 30 marca 2020 r., o czym była mowa powyżej. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku Wojewoda Mazowiecki nie wydał decyzji w sprawie. Wobec tego uznać należy, że organ I instancji przekroczył wszelkie terminy do załatwienia niniejszej sprawy, zarówno te ustawowe, jak i te wynikające z powziętych, czy też nałożonych na niego zobowiązań. Do dnia wydania zaskarżonego wyroku (10 sierpnia 2020 r.) organ nie rozpoznał wniosku z 3 czerwca 1996 r. Zasadnie zatem Sąd I instancji zobowiązał Wojewodę Mazowieckiego do rozpoznania w/w wniosku w określonym w zaskarżonym wyroku terminie.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zaskarżony we wskazanej części wyrok jest zgodny z prawem, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 i art.182 § 2 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art.204 pkt 2 p.p.s.a. i par.14 ust.1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz.U. tj.2018 r., poz. 265).