Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4906/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 77 § 1 i § 2 i art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 563/20 w sprawie ze skargi G. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzania od G. S. na rzecz Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 563/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Uchwałą z [...] grudnia 2019 r. Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy odmówił zakwalifikowania G. S. do zawarcia umowy najmu lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z 3 czerwca 2019 r. G. S. wystąpił wniósł o zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy na terenie Dzielnicy Śródmieście. Skarżący wskazał w nim, że początkowo zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...], a następnie na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z 1 lipca 1996 r. mieszkał z żoną i dziećmi w lokalu nr [...] przy ul. [...]. W dniu 21 grudnia 1998 r. budynek przy ul. [...] został przekazany spadkobiercom dawnych właścicieli. Od 2008 r. wnioskodawca odbywa karę pozbawienia wolności i obecnie przebywa w Zakładzie Karnym [...].

Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy przyjął, iż wnioskodawca nie udokumentował miejsc zamieszkania przed pobytem w Zakładzie Karnym oraz warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, do czego zobowiązuje przepis § 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. W związku z tym skierował na adres wskazany przez zainteresowanego pismo informujące o konieczności uzupełnienia wniosku. Zainteresowany został poinformowany również, że zgodnie z

§ 22 ust. 5 ww. uchwały odmowa złożenia ww. dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Zarząd Dzielnicy Śródmieście m. st. Warszawy odmówił zakwalifikowania G. S. do zawarcia umowy najmu lokalu oraz umieszczenia ww. na liście osób oczekujących na najem lokalu, bowiem wnioskodawca nie uzupełnił w pełnym zakresie wniosku o wymagane informacje i dokumenty, wobec czego organ uznał, że nie można określić czy zainteresowany spełnia przesłanki zawarte w § 4 pkt 1 ww. uchwały, tzn. czy jest osobą bezdomną lub ze względu na miejsce zamieszkania przed pobytem w Zakładzie Karnym pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Organ podniósł, iż nie można również przeprowadzić stosownej analizy zgodnie z przepisem § 22 ust. 2 pkt 5 ww. uchwały oraz nie można stwierdzić czy przedmiotowy wniosek złożony został zgodnie z właściwością miejscową, określoną w § 22 ust. 1 uchwały.

Zarząd zwrócił uwagę, że średni miesięczny dochód wnioskodawcy w okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku wyniósł 794,59 zł (praca w Zakładzie Karnym). Obowiązujące kryterium niedostatku dla gospodarstwa jednoosobowego, kwalifikujące do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu stanowi kwota nieprzekraczająca miesięcznie 1 430 zł. Organ przyjął jednak, iż nie można stwierdzić, czy G. S. spełnia kryterium określone w § 4 pkt 1 uchwały do zawarcia umowy najmu socjalnego lokalu, bowiem nie uzupełnił wniosku o wymagane informacje i dokumenty, zaś zgodnie z § 22 ust. 5 uchwały odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Ostatecznie wniosek uzyskał negatywną opinię Komisji Mieszkaniowej, a Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy uchwałą z [...] grudnia 2019 r. odmówił zakwalifikowania G. S. do zawarcia umowy najmu lokalu oraz umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł G. S.. Podniósł w niej, że uzupełnił wniosek zgodnie z żądaniem organu. Natomiast nie mógł podać wszystkich informacji bowiem nie znał sytuacji rodziców oraz dziadków, gdyż wychowywał się w domu dziecka.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi w całości.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.). Zgodnie z § 12 ww. uchwały umowa najmu socjalnego lokalu może być zawarta z osobą, która nie posiada tytułu prawnego do lokalu i spełnia warunki określone w § 4 pkt 1 uchwały oraz znajduje się w niedostatku. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 1 ww. uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu wynajmowane są osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, tj. zamieszkują w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej lub zamieszkują w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Przesłanki te muszą występować łącznie. Wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy, w przypadku osób bezdomnych - w urzędzie dzielnicy, w której wnioskodawca posiadał ostatnie miejsce faktycznego zamieszkania, natomiast w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego miejsca zamieszkania w Warszawie - w dowolnie wybranym urzędzie dzielnicy (§ 22 ust. 1 uchwały). Po stronie wnioskodawcy spoczywa obowiązek udokumentowania miejsc w jakich zamieszkuje - tak by organ mógł stwierdzić zarówno właściwość do rozpatrywania wniosku, jak i ocenę warunków mieszkaniowych wnioskodawcy.

Sąd ten wskazał, że wnioskodawca początkowo zamieszkiwał w lokalu nr [...] przy ul. [...], a następnie na podstawie umowy najmu lokalu mieszkalnego z 1 lipca 1996 r. zamieszkiwał z żoną i dziećmi w lokalu [...] przy ul. [...]. W dniu 21 grudnia 1998 r. budynek przy ul. [...] został przekazany spadkobiercom dawnych właścicieli. Od 2008 r. wnioskodawca odbywa karę pozbawienia wolności i obecnie przebywa w Zakładzie Karnym [...]. W związku z tym, iż wniosek był niekompletny Wydział Zasobów Lokalowych dla Dzielnicy Śródmieście w dniu 14 sierpnia 2019 r. wezwał pisemnie wnioskodawcę do jego uzupełnienia. Powyższe dotyczyło jednoznacznego wskazania przedmiotu wniosku, wskazania miejsc zamieszkania zainteresowanego przed osadzeniem w jednostce penitencjarnej, poinformowania o warunkach mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, udokumentowania wysokości uzyskanych dochodów w analizowanym okresie 6 miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku oraz wyjaśnienie okoliczności i terminu opuszczenia lokalu [...] przy ul. [...] w Warszawie. Równocześnie w piśmie Urząd poinformował zainteresowanego, że zgodnie z przepisem § 22 ust. 5 uchwały odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów może stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku.

Sąd zwrócił uwagę, że w przesłanym w dniu 27 września 2019 r. piśmie skarżący udzielił częściowej odpowiedzi. Nie odniósł się do kwestii ostatniego miejsca i poprzednich miejsc zamieszkiwania przed pobytem w Zakładzie Karnym, w tym nie wyjaśnił okoliczności i nie wskazał terminu opuszczenia ww. lokalu oraz nie poinformował o warunkach mieszkaniowych wstępnych i zstępnych. Sąd ten przyznał rację organowi, bowiem skarżący otrzymał pismo urzędu w dniu 21 sierpnia 2019 r. Przed datą podjęcia uchwały nie uzupełnił wniosku o dodatkowe informacje - nie wyjaśnił okoliczności i nie wskazał terminu opuszczenia ww. lokalu oraz nie poinformował o warunkach mieszkaniowych wstępnych i zstępnych. Obowiązek żądania ww. informacji wynika z przepisu § 22 ust. 2 pkt 5 uchwały, zgodnie z którym przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o najem lokalu należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji wnioskodawca uniemożliwił więc ocenę tego czy spełnia przesłanki zawarte w § 4 pkt 1 uchwały. Skutkiem powyższego było wydanie przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście uchwały z [...] grudnia 2019 r. Powyższa uchwała nie naruszała obwiązujących przepisów prawa materialnego, które stanowiły regulacje i kryteria zawarte w uchwale nr LVIII/1751/2009 z dnia 9 lipca 2009 r. Przy braku wymaganych informacji organ nie miał możliwości podjęcia pozytywnej dla skarżącego uchwały. Dopiero po wydaniu uchwały z [...] grudnia 2019 r. skarżący zaczął sukcesywnie wyjaśniać te okoliczności. Na datę wydania zaskarżonej uchwały organ nie posiadał jednak tych danych, co musiało skutkować podjęciem negatywnego dla skarżącego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; zwanej dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji. Nadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Pełnomocnik skarżącego wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów pomocy prawnej za obie instancje wraz z wydatkami, oświadczając, że koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy przepisów art 7 k.p.a. w zw. z § 22 ust 2 i 5 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, polegającego na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w efekcie doprowadziło do wydania uchwały niezgodnej z prawem.

W uzasadnieniu wskazał, że w toku sprawy przekazał wszelkie znane mu informacje dotyczące kwestii rodzinnych, uzyskał niezbędne zaświadczenia, wskazał również, iż od 12 lat przebywa w Zakładzie Karnym. Wnioskiem o najem lokalu socjalnego nie objął innych osób. Mimo tego, iż przedmiotem oceny winna pozostać sytuacja życiowa i materialna osoby ubiegającej się o umieszczenie na liście osób do zawarcia umowy najmu, oraz mimo spełnienia przez skarżącego wszelkich przesłanek warunkujących możliwość ubiegania się o zawarcie takowej umowy, organ wbrew dyspozycji art 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. § 22 ust 2 i 5 uchwały pozbawił skarżącego możliwości uzyskania pomocy mieszkaniowej z gminnego zasobu. Organ nie podjął wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w efekcie doprowadziło do wydania uchwały niezgodnej z prawem. Nieudokumentowanie warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych, mając na uwadze przytoczone przez skarżącego fakty, w tym długość pobytu w zakładzie karnym, nie powinno stanowić kryterium decydującego o odmowie zakwalifikowania skarżącego na listę osób oczekujących na najem lokalu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, skutkiem czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Autor skargi kasacyjnej oparł ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., w ramach której podniósł jeden zarzut – zarzut naruszenia przepisu art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Zarząd Dzielnicy Śródmieście m.st. Warszawy przepisów art. 7 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 2 i 5 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (dalej: uchwała), polegającego na niewystarczającym zebraniu i rozpatrzeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w efekcie doprowadziło do wydania uchwały niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten został rozbudowany o naruszenie dyspozycji nie tylko art. 7 k.p.a., lecz także przepisów art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z § 22 ust. 2 i 5 uchwały. Zarzut ten jest bezpodstawny.

W § 22 ust. 1-5 uchwały uregulowano szereg kwestii procesowych dotyczących zasad i czynności postępowania organu podejmowanych w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu. Zgodnie z § 22 ust. 2 uchwały organ ma obowiązek przy rozpatrywaniu wniosku poddać wnikliwej analizie okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanek materialnoprawnych, wynikających z § 4 uchwały, wskazując konkretne okoliczności faktyczne, które powinny zostać wyjaśnione przez organ. Treść tego przepisu zbliżona jest do treści zasady prawdy obiektywnej uregulowanej w art. 7 k.p.a. oraz do przepisu art. 77 § 1 k.p.a. nakazującego organowi administracji publicznej zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego. Z przepisu § 22 ust. 5 uchwały wynika z kolei, że odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Przepis ten w swej treści normatywnej zbliżony jest (w pewnym zakresie) do art. 80 k.p.a. regulującego zasadę prawdy obiektywnej, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Z treści zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej nie wynika dokładnie na czym miałoby polegać naruszenie wskazanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji. Pewne rozwinięcie zarzutu nastąpiło w dwóch miejscach uzasadnienia skargi kasacyjnej. W pierwszym przypadku autor skargi kasacyjnej na str. 4 w ostatnim akapicie liczonym od dołu wskazuje, iż naruszenie wskazanych powyżej przepisów polegało na niepodjęciu przez organ wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, co w efekcie doprowadziło do wydania uchwały niezgodnej z prawem. Przypomnieć należy, iż skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje jej autora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Tym samym w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Oznacza to, iż nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Sytuacja tego rodzaju ma miejsce w odniesieniu do tego zarzutu i jego rozwinięcia w uzasadnieniu, gdyż nie doszło w nim do skonkretyzowania zaniechań organu w zakresie wyczerpującego zebrania i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala Sądowi drugiej instancji dokonać kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Za konkretyzacje zarzutu nie sposób uznać zacytowanie orzeczenia sądu administracyjnego wydanego na gruncie innej sprawy.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 5) doszło do drugiego rozwinięcia zarzutu. Autor skargi kasacyjnej wskazał, iż nieudokumentowanie warunków mieszkaniowych wstępnych i zstępnych nie powinno stanowić kryterium decydującego o odmowie zakwalifikowania skarżącego na listę osób oczekujących na najem. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje, iż w odpowiedzi z dnia 27 września 2019 r. (data wpływu do Urzędu) na zobowiązanie nałożone na skarżącego przez organ, nie poinformował on o warunkach mieszkaniowych wstępnych i zstępnych. Dodać należy, że skarżący nie odniósł się także do kwestii ostatniego miejsca i poprzednich miejsc zamieszkiwania przed pobytem w zakładzie karnym oraz nie wyjaśnił okoliczności i nie wskazał terminu opuszczenia ww. lokali. Tak sprecyzowany zarzut autora skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony. Wykładnia językowa przepisu § 22 ust. 2 pkt 5 wskazuje, iż obowiązkiem organu przy rozpatrywaniu wniosku jest poddanie wnikliwej analizie warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania, warunków mieszkaniowych wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osób pozostających we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Nie sposób tym samym zgodzić się z argumentem, iż organ mógł rozpoznać wniosek pozytywnie, jeśli skarżący nie złożył jakiegokolwiek oświadczenia w tym zakresie. Zastosowanie trybu oznajmującego w dyspozycji przepisu § 22 ust. 2 uchwały nakazuje przyjąć, iż wyjaśnienie tych okoliczności było obowiązkiem organu. Istotne jest również to, iż organ nie wymagał od skarżącego udokumentowania tych okoliczności, lecz samego tylko jego oświadczenia w tym zakresie, co nie powinno stanowić dla niego większego problemu, gdyż mógł je złożyć bazując na wiedzy, którą w danym momencie posiadał.

Nie sposób zgodzić się także z autorem skargi kasacyjnej, iż w tym zakresie organ mógł podjąć samodzielne działania. Brak jest wątpliwości, iż na gruncie przepisów k.p.a. obowiązuje zasada oficjalności. Zasadę tę można wyprowadzić także z konglomeratu przepisów § 22 uchwały. W świetle tej zasady, to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Nie oznacza to jednak, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony, w sytuacji pasywnej postawy strony w tym zakresie, a w szczególności w odniesieniu do okoliczności o istnieniu których zasadniczo wiedzę posiada tylko strona. Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony. Z treści przepisów k.p.a. nakładających wspomniane wyżej obowiązki nie daje się w szczególności wyprowadzić konkluzji, iż organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ta ostatnia, mimo wezwania, środków takich nie przedstawia. Nie można bowiem w takim przypadku założyć, że przy bierności strony, cały ciężar dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko ustaleniom poczynionym przez organy administracji spoczywa na tych organach (por. wyroki NSA: z 20.05.1998 r., I SA/Ka 1605/96; z 10.10.2007 r., II GSK 172/07; z 21.12.2007 r., II OSK 1783/06; z 07.12.2010 r., II OSK 1677/10; z 28.06.2011 r., II GSK 631/10; z 27.07.2011 r., II OSK 1560/10; z 09.09.2011 r., II OSK 1700/10; z 08.11.2013 r., II OSK 1291/12; z 08.12.2015 r., II OSK 910/14 – dostępne w CBOSA). Tym samym nie sposób uznać, aby skarżący nie miał możliwości złożenia stosowanego oświadczenia przebywając w zakładzie karnym oraz aby z braku współdziałania z organem w wyjaśnieniu sprawy wyprowadzać dla skarżącego korzystne dla niego skutki prawne. Brak jest więc podstaw, aby zarzut ten mógł zostać uznany za uzasadniony.

Nie sposób nie zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji co do obowiązywania w toku postępowania w przedmiocie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego zasad postępowania jurysdykcyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Zasady te zostały w określonym stopniu i w pewien sposób "przetransponowane" przez organ stanowiący gminy do przepisu § 22 uchwały, co oznacza, iż poza sporem jest obowiązek wnikliwego wyjaśnienia sprawy i rozważenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, lecz podniesiona rozbieżność wymaga odniesienia się do tej kwestii.

Zgodnie z unormowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z tą zasadą organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Realizacja zasady prawdy obiektywnej następuje m.in. w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakazują organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego. Obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zatem wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zważyć również trzeba, że z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie przez organy w ramach toczącego się postępowania lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak jest wątpliwości, iż przepisy art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. znajdują zastosowanie do postępowania jurysdykcyjnego oraz do innych postępowań wskazanych w art. 1 k.p.a. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zaś akt organu jednostki samorządu terytorialnego, inny niż akt prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Zaskarżona uchwała nie została więc wydana w postępowaniu jurysdykcyjnym i na pierwszy ogląd na płaszczyźnie normatywnej może wydawać się, że przepisy te nie były stosowane w procesie jej wydawania. W pierwszym rzędzie zastrzec należy, że na płaszczyźnie normatywnej zasady wyrażone w art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i 2 k.p.a. są normami prawnymi ze wszystkimi tego konsekwencjami, tzn. że ich naruszenie winno być traktowane tak samo jak naruszenie każdej innej normy prawnej zawierającej skonkretyzowaną regułę postępowania. "Obowiązują one we wszystkich fazach postępowania administracyjnego i wymagają współstosowania z innymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego pozostającymi z nimi w związku merytorycznym i funkcjonalnym" (tak wyrok NSA z 6.10.2010 r., II OSK 1488/09, CBOSA). Na przepisy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. spojrzeć należy jednak także przez pryzmat płaszczyzny aksjologicznej, co nakazuje zwrócić uwagę na to, że zasady prawdy obiektywnej, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli wyrażają wartości ogólne dla całego systemu prawa, tzn. że są to wartości, na których opiera się cały porządek prawny (por. M. Zdyb, J. Stelmasiak, Zasady ogólne kodeksu postępowania administracyjnego. Orzecznictwo Sądu Administracyjnego z komentarzem, Lublin 1992, s. 5-6). W doktrynie i orzecznictwie istnieje dyskurs i niewątpliwy problem z zakresem zastosowania zasad ogólnych k.p.a. do innych postępowań niż postępowania zegzemplifikowane w art. 1 k.p.a. J. P. Tarno stoi na stanowisku, iż "właściwe funkcjonowanie systemu wymaga z założenia przyjęcia pewnych wspólnych, chociażby tylko podstawowych reguł proceduralnych oraz wartości, które powinny być realizowane w procesie stosowania prawa. Wydaje się, że zostały one określone w zasadach ogólnych", tj. w zasadach ogólnych k.p.a. (J.P. Tarno, Zasady ogólne k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Studia Prawno-Ekonomiczne 1986/36). Wobec braku pełnej kodyfikacji wszystkich procedur administracyjnych i procedur w administracji zasady ogólne k.p.a. odgrywają kluczowe znaczenie, nie tylko w procesie wykładni i stosowania przepisów k.p.a., lecz także w obszarze innych postępowań administracyjnych, jeśli w toku dyskursu prawnego nie ustalono odmiennych zasad odnośnie do tych postępowań, wobec zasad ogólnych k.p.a. (por. W. Piątek, Zasady ogólne k.p.a. jako podstawa skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w: Kodyfikacja postępowania administracyjnego. Na 50-lecie k.p.a., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 624). Zasady te więc jako nośniki rudymentarnych wartości systemu prawa obowiązują i gwarantują stronom różnorakich postępowań poszanowanie ich praw, a organom zapewniają pewne drogowskazy prowadzenia postępowania w zgodzie z określonymi zasadami będącymi nośnikami ogólnosystemowych wartości. Zasady wyrażone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy tym samym odnosić i uznawać za pomocne do procesów stosowania całego prawa materialnego (odmiennie wyrok NSA z 6.11.2007, I OSK 1512/06, CBOSA). Można przyjąć, że przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 i § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a. statuują zasady, których zakres obowiązywania i zastosowania wykracza poza ramy postępowania jurysdykcyjnego oraz że znajdują one szerokie zastosowanie do działalności administracji publicznej nakierowanej na załatwianie wszelakich spraw jednostki z zakresu administracji publicznej. W przypadku braku kompleksowego zespołu przepisów procesowych, tak jak ma to miejsce w sytuacji wyjaśniania "sprawy materialnoprawnej objętej procedurą uchwałodawczą" występuje luka prawna, którą można uzupełnić w drodze zastosowania analogii legis, co na gruncie prawa procesowego administracyjnego jest zasadniczo dopuszczalne. Przepisy 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., czy art. 80 k.p.a. odnieść należy do uchwały jednostki samorządu terytorialnego w zakresie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu gminy, gdyż jest to akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., adresowany do zindywidualizowanego podmiotu, podobnie jak decyzja administracyjna, a więc jest to akt stosowania prawa materialnego. W swej istocie jest to akt bardzo podobny do decyzji administracyjnej, co przemawia za możliwością zastosowanie do oceny procesu jego wydawania przedmiotowych zasad k.p.a. Akceptację dla tego poglądu można odnaleźć w doktrynie. J. Zimmermann w odniesieniu do zasad ogólnych k.p.a. podnosi, że "ich związek z prawem materialnym polega przynajmniej na tym, że wątpliwości dotyczące treści lub zakresu stosowania unormowań materialnych powinny być rozstrzygane właśnie na podstawie tych zasad" (J. Zimmermann, Aksjomaty postępowania administracyjnego, Warszawa 2017, s. 43-44). W innym miejscu wśród wszystkich zasad k.p.a. wyróżnia on zasady podstawowe, których treść wykracza poza postępowanie administracyjne i łączy się z niektórymi zasadami wspólnymi dla całego prawa administracyjnego (J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2018, s. 173-174). Do zasad podstawowych zalicza zaś m.in. zasadę prawdy obiektywnej oraz zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego.

Tym samym zasady określone art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. należy potraktować jako normy wyjęte przed nawias i wspólne dla całości regulacji systemu prawa (tak S. Rozmaryn, O zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego. Charakter prawny i znaczenie zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, Państwo i Prawo (...), s. 889), które w ten sposób wraz z przepisami § 22 uchwały znalazły zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego, z uwagi na charakter sprawy oraz sytuację majątkową skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej wskazać należy, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. właściwym do rozpoznania wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej jest właściwy wojewódzki sąd administracyjny.