Wyrok Sądu Najwyższego, sygn. akt III RN 134/02
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 2003-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 611  Podatki  i  inne świadczenia pieniężne, do  których   mają zastosowanie przepisy Ordynacji  podatkowej, oraz egzekucja t
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Działalność gospodarcza
Bankowe prawo
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 2, art. 49 ust. 5
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: 1. Skład orzekający decydując się na skorzystanie z trybu uzyskania wyjaśnienia wątpliwości prawnych /art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie wyzbywa się swej właściwości i odpowiadającej jej odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy.

2. Nie powinno się osłabiać właściwości /kompetencji/ składu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadanie uchwale wyjaśniającej wiążącego znaczenia /art. 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ w zakresie wykraczającym poza wątpliwość prawną przedstawioną przez skład orzekający i poza treść uchwały.

TEZY

1. Skład orzekający decydując się na skorzystanie z trybu uzyskania wyjaśnienia wątpliwości prawnych /art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ nie wyzbywa się swej właściwości i odpowiadającej jej odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy.

2. Nie powinno się osłabiać właściwości /kompetencji/ składu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadanie uchwale wyjaśniającej wiążącego znaczenia /art. 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/ w zakresie wykraczającym poza wątpliwość prawną przedstawioną przez skład orzekający i poza treść uchwały.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy w sprawie ze skargi NBP - Oddział Okręgowy w Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 1997-2000, po rozpoznaniu na rozprawie rewizji nadzwyczajnej Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2002 r., SA/Rz 2363/00 - oddala rewizję nadzwyczajną.


UZASADNIENIE

NBP Oddział Okręgowy w Rz. opłacał podatek od posiadanych nieruchomości według stawek podatkowych określonych dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./. Jednakże, pismem z 14 kwietnia 2000 r. zwrócił się do Urzędu Miasta Rz. z wnioskiem o przyjęcie skorygowanych deklaracji podatkowych za lata 1995-2000. Powołując się na opinię prawną otrzymaną z Centrali NBP wnioskodawca twierdził, że działalność NBP nie powinna być uznana za działalność gospodarczą, co oznacza, że dotychczas uiścił podatek od nieruchomości w zawyżonej wysokości na łączną kwotę 160.606,40 zł, której zwrotu /z częściowym zaliczeniem na bieżące zobowiązania/ się domagał.

Prezydent Miasta Rz. po rozpoznaniu powyższego wniosku w dniu 14 lipca 2000 r., wydał dwie decyzje. Co do żądanego zwrotu nadpłaty podatku za okres od 1 stycznia 1995 r. do 31 grudnia 1996 r. umorzył postępowanie ze względu na przedawnienie. Natomiast w pozostałej części, to jest za okres od 1 stycznia 1997 r. do 31 grudnia 2000 r., odmówił stwierdzenia nadpłaty. Według Prezydenta Miasta Rz. podstawy wniosku są chybione, gdyż NBP Oddział Okręgowy w Rz. prowadził między innymi rachunki bankowe jednostek budżetowych i państwowych, funduszy celowych, to jest wykonywał czynności bankowe, które - zgodnie z art. 5 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Prawo bankowe są przedmiotem działalności gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rz., po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia 9 listopada 2000 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Rz. W uzasadnieniu tej decyzji podkreślono, że o gospodarczej działalności Oddziału Okręgowego NBP w Rz. w rozumieniu powołanych wyżej przepisów ustawy o podatkach i opłatach lokalnych /w związku z definicją działalności gospodarczej wynikającą z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej/ przesądza wykonywanie na własny rachunek i ryzyko określonych czynności bankowych i uzyskiwanie w ich wyniku zysku.

W toku rozpoznawania skargi Narodowego Banku Polskiego Oddziału Okręgowego w Rz., Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie wystąpił - w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów ujawnionych w sprawie wątpliwości prawnych, które zostały przedstawione w formie pytania:

"Czy określenia działalność gospodarcza o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /t.j. Dz.U. 1993 nr 72 poz. 322 ze zm./ oraz odpłatne wykonywanie wyodrębnionych zadań i pokrywanie kosztów swojej działalności z przychodów własnych, użyte w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./, odnoszą się do działalności Narodowego Banku Polskiego i czy rozumieć je należy w znaczeniu użytym w art. 2 ust. 1 oraz innych przepisach ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej /Dz.U. nr 41 poz. 324 ze zm./".

Po rozpoznaniu w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powyższych wątpliwości prawnych. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 12 listopada 2001 r. /FPS 11/01/ następującą uchwałę:

"1. Narodowy Bank Polski nie jest zakładem budżetowym, w związku z czym określenia: "działalność gospodarcza", o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe /Dz.U. 1993 nr 72 poz. 344 ze zm./ oraz "odpłatne wykonywanie wyodrębnionych zadań i pokrywanie kosztów swojej działalności z przychodów własnych" użyte w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych /Dz.U. nr 155 poz. 1014 ze zm./ nie odnoszą się do tego Banku.

2. Odmówić odpowiedzi na pozostałą część pytania.

Skład NSA rozpoznający sprawę ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 marca 2002 r., po uzyskaniu powyższej uchwały składu siedmiu sędziów NSA, rozstrzygnął sprawę w ten sposób, że skargę oddalił. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że według Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W szczególności - wbrew zarzutom skargi - stanowisko organów administracji obu instancji wyraża odpowiednią zgodność pomiędzy ustalonymi okolicznościami faktycznymi /podstawą faktyczną/ a treścią art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych.

Głównym problem sprawy była, zdaniem składu orzekającego, ocena szczególnej pozycji Narodowego Banku Polskiego - centralnego banku państwa, ukształtowanej konstytucyjne /por. art. 227 Konstytucji RP/ i w specjalnej ustawie /por. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim/. Na tym tle do rozstrzygnięcia pozostawało zagadnienie, czy pomimo swego specjalnego statusu i zadań z zakresu finansów publicznych, NBP jest podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą na gruncie wskazanych wyżej przepisów ustawy podatkowej, które określają wyższe stawki podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Otóż dla NSA decydujące znaczenie ma to, że wobec braku definicji działalności gospodarczej w ustawie podatkowej, należy uwzględnić znaczenie tego pojęcia wynikające - z uwzględnieniem interpretacji wypracowanej w orzecznictwie - z art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, "przede wszystkim dlatego, że jest to tzw. ustawa zastana przez przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych". Na gruncie charakterystyki prawnej pojęcia działalności gospodarczej, tak jak to ujmuje powyższa ustawa, należało - według NSA - zbadać czy NBP odpowiada dwóm podstawowym elementom tej charakterystyki. Po pierwsze, czy chodzi o "samoistny charakter działalności" oraz po drugie - o "cel zarobkowy jako kierunek tej działalności". W uzasadnieniu wyroku z dnia 22 marca 2002 r. została przedstawiona analiza stanu faktycznego w zakresie działalności NBP /Oddziału Okręgowego w Rz./ w odniesieniu do wskazanych przesłanek definiujących działalność gospodarczą.

Zdaniem składu orzekającego kwestię samoistnego charakteru działalności co do zasady przesądziła uchwała składu powiększonego. Gospodarka finansowa NBP podporządkowana jest odrębnemu systemowi rozliczeń z budżetem państwa, czego nie zmienia fakt przyznania NBP pewnych uprawnień, z jakich korzystają jednostki budżetowe w sferze zwolnienia od podatków, opłat sądowych i skarbowych. NBP prowadzi odrębną rachunkowość i sprawozdawczość finansową.

Te elementy samodzielności finansowej NBP jako odrębnego podmiotu prawnego przesądzają o samoistnym charakterze prowadzonej działalności. Z tym charakterem nie można utożsamiać /tak jak twierdzi strona skarżąca/ takich cech NBP, które odnoszą się do jego pozycji ustrojowej, zakresu wpływu innych organów władzy państwowej na jego działalność, niezależności instytucjonalnej, funkcjonalnej i finansowej. Zakres niezależności NBP w tych kwestiach nie może ani zmniejszać, ani zwiększać samoistnego charakteru tej działalności jako odrębnego podmiotu prawnego.

W odniesieniu do zagadnienia celu zarobkowego jako motywu kierunkowego działania NBP uzasadnienie wyroku przedstawia następującą argumentację: w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że zarobkowy /względnie niezarobkowy/ charakter prowadzonej działalności nie może być utożsamiany z działalnością odpłatną /względnie nieodpłatną/. Odpłatność działalności oznacza pokrywanie z pobieranych opłat wyłącznie rzeczywistych kosztów /bez zysku/ prowadzonej działalności. Także nie oznacza on utożsamiania go z faktycznie osiągniętym celem dochodowym /St. Biernat, A. Wasilewski -Ustawa o działalności gospodarczej Komentarz Zakamycze Kraków 1997 r., str. 45-46, uchwała SN z dnia 30 listopada 1992 r. III CZP 134/92 - OSNCP 1993 nr 5 poz. 79/, a więc czy działalność ta w rzeczywistości przyniosła dochód, czy stratę. Rozważając pojęcie działalności gospodarczej i zarobkowego celu tej działalności Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 grudnia 1991 r., III CZP 117/91, /OSP 1992 nr 11-12 poz. 235/ stwierdził, że "kwestia czy podmioty prowadzące działalność gospodarczą zakładają osiąganie zysku, czyli nadwyżki wpływów nad wydatkami, czy tylko pokrywanie kosztów swojej działalności własnymi dochodami, łączy się z rodzajem realizowanych przez nie zadań i statutowo określonym /w tej sprawie ustawowo/ celem prowadzonej działalności. Większość podmiotów gospodarczych prowadzi działalność obliczoną na osiąganie zysku, a więc w celach zarobkowych. Przykładem działalności gospodarczej, która nie jest obliczona na osiąganie zysku, a zmierza jedynie do pokrywania kosztów własnymi dochodami, jest działalność spółdzielni mieszkaniowej, mająca na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków i ich rodzin oraz potrzeb gospodarczych, wynikających z zamieszkiwania w spółdzielczym osiedlu lub budynku. Prowadząc działalność w myśl art. 1 prawa spółdzielczego powinna ona kierować się potrzebami zrzeszonych członków." NSA zwrócił uwagę na to, że w powyższej sprawie chodziło o podmiot, który obok zasadniczej formy prowadzonej działalności, nieobliczonej na cel zarobkowy, może prowadzić inne rodzaje działalności, które są obliczone na osiąganie dochodu. Dochody te z uwagi na swoiste zasady gospodarki finansowej muszą być w określony sposób przeznaczone, co jednak z uwagi ostateczny wynik całej działalności nie oznacza, by całą działalność gospodarcza spółdzielni mieszkaniowej miała być obliczona na osiąganie zysku. Dla oceny pod tym kątem działalności NBP istotne jest - zdaniem NSA - że NBP jako samodzielny podmiot przeprowadza szereg operacji na zasadach rynkowych: ma prawo emitowania bankowych papierów wartościowych, przyjmowania od banków weksli do dyskonta i redyskonta, prowadzi działalność kredytową w zakresie udzielenia bankom kredytu refinansowego, prowadzi rachunki bieżące innych banków, budżetu państwa, Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, innych osób za zgodą Prezesa NBP, prowadzi działalność w sprawach dewizowych w tym w zakresie kredytów i pożyczek. Z Regulaminu NBP jednoznacznie wynika, że jest to działalność w znacznej części oparta o zasady komercyjne i nie może tego zmienić to, że udzielenie kredytu refinansowego nie zawsze może odbywać się na zasadach komercyjnych. Zwrócić bowiem uwagę należy na to, że dysponowanie, bez oprocentowania, środkami pieniężnymi na rachunkach bieżących banków, budżetu państwa, państwowych jednostek budżetowych oraz rezerwami obowiązkowymi banków pozwala dysponować NBP istotnymi środkami finansowymi także na cele komercyjne. Oznacza to zdaniem Sądu, że status prawny NBP - w sposób jednoznaczny zakłada osiąganie przez NBP, z prowadzonej działalności, zysku chociaż oczywiście nie jest to podstawowym celem działalności NBP. Ten bowiem został określony w szczególności jako działanie na rzecz umacniania pieniądza polskiego, współdziałania w realizacji polityki gospodarczej państwa /art. 5 ust. 1 i 2 poprzedniej ustawy o NBP/ oraz jako działanie na rzecz utrzymania stabilnego poziomu cen przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu /art. 3 ust. 1 ustawy o NBP/. Jednakże realizacja tych funkcji jest możliwa właśnie dlatego, że NBP jest podmiotem samodzielnym finansowo. Samodzielność finansowa banku centralnego służy realizacji jego funkcji podstawowych, przy czym, co NSA specjalnie podkreślił. NBP z osiąganego zysku, po dokonaniu przewidzianych w ustawie odpisów na fundusze specjalne NBP: inwestycyjny, dewizowy, ryzyka, premiowy, zakładowe /nagród, specjalny mieszkaniowy, postępu technicznego, zapomóg/ oraz statutowy, odprowadza do budżetu państwa nadwyżkę bilansową. Ich rodzaj i zakres świadczą o tym, że NBP pokrywa w ten sposób wszelkie swoje potrzeby i dopiero po ich zrealizowaniu nadwyżkę bilansową przekazuje do budżetu państwa.

W konsekwencji - zdaniem NSA - zarobkowy cel prowadzenia działalności przez NBP w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 i ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie może być kwestionowany, chociaż, co oczywiste, działalność zarobkowa dotyczy tylko niektórych jego zadań.

Wychodząc z tych założeń stwierdził NSA, że NBP realizując w latach 1997-2000 swe cele określone w art. 5-6 ustawy z dnia 31 stycznia 1989 r. o Narodowym Banku Polskim /t.j. Dz.U. 1992 nr 72 poz. 360 ze zm./ oraz w art. 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim /Dz.U. nr 140 poz. 938 ze zm./ miał obowiązek uiszczenia podatku od nieruchomości według stawek określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./.

Od powyższego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł rewizję nadzwyczajną; zarzucił rażące naruszenie:

1/ art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, w związku z art. 49 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy;

2/ art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych /Dz.U. nr 9 poz. 31 ze zm./;

3/ art. 27 ust. 1 ustawy o NSA

i z powodu tych naruszeń wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z dnia 9 listopada 2000 r. (...), ewentualnie o uchylenie powyższego wyroku i przekazanie sprawy Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie Ośrodkowi Zamiejscowemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że Sąd orzekający, pytając powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy określenie użyte w powołanym przepisie Prawa budżetowego i odrębne sformułowanie użyte w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych, odnosi się do działalności NBP, dał wyraz przekonaniu, że tylko poprzez odniesienie działalności Narodowego Banku Polskiego do wspomnianych przepisów można mówić o prowadzeniu przez ten Bank działalności gospodarczej i zastosowaniu wobec tego Banku art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. W przeciwnym razie - zdaniem rewidującego - występowanie z pytaniem prawnym byłoby błędne. Udzielając odpowiedzi na pytanie pierwsze, siedmioosobowy skład Naczelnego Sądu Administracyjnego potwierdził związek wspomnianych przepisów ze sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Gdyby było inaczej, odmówiłby udzielenia odpowiedzi. Skoro zaś skład powiększony orzekł, że wbrew poglądowi sądu "pytającego", NBP nie jest zakładem budżetowym, to należało uchylić zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Rz., przyjmując, że bank centralny państwa nie prowadzi działalności gospodarczej. Tak też odczytał wspomnianą uchwałę Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2002 r., I SA/Lu 1074/01, który usunął z obrotu prawnego wadliwe decyzje organów podatkowych.

Tymczasem, z kwestionowanego wyroku Sądu wynika, że bez względu na to, czy NBP jest zakładem budżetowym, czy też nie, to jednak prowadzi działalność gospodarczą. Oznacza to bezprzedmiotowość zadanego wcześniej pytania. Dlatego też stwierdzić należy, że takie rozstrzygnięcie rażąco narusza art. 49 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a także art. 49 ust. 5 tej ustawy. Negatywna odpowiedź zawarta w uchwale powiększonego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego wiązała bowiem Sąd w danej sprawie, co powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym przyjęciu, iż skutki z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych nie mają zastosowania do strony skarżącej. Tym samym Sąd rażąco naruszył także pozostałe przepisy wymienione w rewizji nadzwyczajnej.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie - Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie w składzie rozpoznającym sprawę ze skargi NBP Oddziału Okręgowego w Rz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rz. z 9 listopada 2000 r., zobowiązany był do kontroli zaskarżonej decyzji "pod względem zgodności z prawem" /por. art. 21 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym/. Wobec, przedstawionych wyżej, przedmiotu i podstawy prawnej tej decyzji nie może budzić wątpliwości to, że do Naczelnego Sądu Administracyjnego należała ocena wyrażonego w zaskarżonej decyzji stanowiska, iż skarżący NBP w latach 1997-2000 zobowiązany był do zapłaty podatku od posiadanych nieruchomości według stawek określonych dla nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej według art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. Tak więc przedmiotem rozpoznania w sprawie była weryfikacja zaskarżonej decyzji co do jej zgodności z jej, wyżej podaną, podstawą prawną a istota rozpoznawanej kontrowersji sprowadzała się do tego, czy wykonywana przez NBP Oddział Okręgowy w Rz. działalność miała charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z 1991 r.

W kontekście zakresu przedmiotu rozpatrywanej sprawy sądowoadministracyjnej i jej zasadniczego problemu należało rozważyć przedstawiony w rewizji nadzwyczajnej zarzut, jakoby skład orzekający orzekł w sprawie sprzecznie z uzyskanym w toku postępowania, wiążącym go, stanowiskiem składu siedmiu sędziów wyrażonym w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w uchwale z dnia 12 listopada 2001 r. FPS 11/01.

Zarzut ten nie jest zasadny i to z wielu względów.

Ze sposobu przedstawienia rozważanego zarzutu /naruszenie art. 49 ust. 5 w związku z art. 49 ust. 1 i 2 ustawy/ można odnieść wrażenie, że rewidujący jednakowo, a w każdym razie bez rozróżnienia właściwej im odrębności, traktuje obie instytucje z art. 49 - tę z jego ustępu pierwszego określającą wystąpienie przez skład orzekający o rozpoznanie sprawy przez skład siedmiu sędziów i tę z ustępu drugiego określającą wystąpienie przez skład orzekający o wyjaśnienie wątpliwości prawnych przez odpowiedni skład rozszerzony. Tymczasem odrębność tych instytucji jest wyraźna, skoro odnoszą się do różnych trybów postępowania. W pierwszym przypadku /art. 49 ust. 1/ chodzi o zmianę składu orzekającego, zaś w drugim /art. 49 ust. 2/ skład orzekający zachowuje nadal wyłączną właściwość do rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia /por. art. 53/, chociaż korzysta z możliwości uzyskania wyjaśnienia występującej w sprawie istotnej wątpliwości prawnej. Uzyskane w ten sposób wyjaśnienie wątpliwości prawnej jest dla składu orzekającego wiążące /art. 49 ust. 5/, skład orzekający musi uchwałę Sądu wyjaśniającą wątpliwość prawną uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy, a wiążące znaczenie tej uchwały wyłącza dopuszczalność rozstrzygnięcia sprawy sprzecznie z jej treścią.

W trybie z art. 49 ust. 2, niejako z natury tego trybu, muszą zachodzić różnice między zakresem sprawy oraz zakresem przedstawianej istotnej wątpliwości prawnej. Gdyby zakresy tych rzeczy były takie same albo różniły się w nieistotnym stopniu, to dalsze zachowywanie właściwości składu orzekającego do rozpoznania sprawy, po jej wiążącym wyjaśnieniu, pozbawione byłoby wszelkiego znaczenia. Byłby to natomiast w istocie - w jego merytorycznym sensie -przypadek przekazania sprawy do rozpoznania składowi powiększonemu.

Tę zasadniczą różnicę pomiędzy obu określonymi w art. 49 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym trybami rozpoznania sprawy z udziałem składów rozszerzonych, trzeba mieć na uwadze przy ocenie zakresu związania składu orzekającego po myśli art. 49 ust. 5 tej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie jest niewątpliwe, że zastosowany został wyłącznie tryb z art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Już chociażby z tego względu za bezprzedmiotowy należy uznać zarzut odnoszący się do naruszenia art. 49 ust. 1 tej ustawy. Ponadto, w tym kontekście, nie jest przekonywającą argumentacja rewizji nadzwyczajnej zmierzająca do wykazania, że skład orzekający po uzyskaniu uchwały składu rozszerzonego powinien rozstrzygnąć sprawę zgodnie ze stanowiskiem skargi i to niezależnie od tego, że uchwała ta nie wyjaśniła przedmiotu zaskarżenia sprawy. Taki kierunek argumentacji rewizji nadzwyczajnej wyniknął, jak się wydaje, na tle zauważonego /wyżej/ błędnego założenia co do znaczenia prawnego instytucji tzw. pytania prawnego. Jeżeli zachodzi - tak jak w rozważanym przypadku - różnica zakresów pomiędzy problemami /przedmiotem/ sprawy a problemem przedstawionym w pytaniu prawnym, to rzeczą zupełnie naturalną jest uznanie, że skład orzekający związany jest /art. 49 ust. 5/ tylko w zakresie uchwały wyjaśniającej. Nie ma natomiast uzasadnionych podstaw założenie przedstawione w rewizji nadzwyczajnej, według którego zakres związania z art. 49 ust. 5 należy ustalić rozszerzająco - tak, ażeby uzyskać w ten sposób pożądane uzgodnienie między rzeczywiście występującą w sprawie kwestią prawną a treścią uchwały składu rozszerzonego. Takie założenie rewizji nadzwyczajnej pozostaje w sprzeczności z zasadniczymi celami "pytania prawnego" Skład orzekający - inaczej niż w przypadku z art. 49 ust. 1 ustawy o NSA - decydując się na skorzystanie z trybu uzyskania wyjaśnienia wątpliwości prawnych, nie wyzbywa się wszak swej właściwości i odpowiadającej jej odpowiedzialności za rozstrzygnięcie sprawy.

Przedstawiona w tym trybie wątpliwość prawna ma być związana ze sprawą i ma być istotna, co wcale nie oznacza, że chodzić tu może tylko o taką wątpliwość prawną, której wyjaśnienie przesądza niejako automatycznie rozstrzygnięcie sprawy. Przeciwnie, z istotą instytucji "pytania prawnego" nie byłoby sprzeczne pytanie o wyjaśnienie wątpliwości, które dotyczą jakiegoś cząstkowego aspektu sprawy. Jeżeli zaś "pytanie prawne" nie obejmuje występujących w sprawie istotnych wątpliwości prawnych, to skład rozszerzony odmawia z tego powodu wyjaśnienia. Nie powinno się natomiast osłabiać właściwości /kompetencji/ składu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy poprzez nadawanie uchwale wyjaśniającej wiążącego znaczenia w zakresie wykraczającym poza wątpliwość prawną przedstawioną przez skład orzekający i poza treść uchwały.

Nie ma racji Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucając zaskarżonemu wyrokowi niepodporządkowanie się, określonej w art. 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - regule związania uchwałą sądu wyjaśniającą wątpliwość prawną. Wbrew temu zarzutowi, Naczelny Sąd Administracyjny w swym wyroku, - co wynika z jego uzasadnienia - uwzględnił uzyskane w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o NSA wyjaśnienie przedstawionej wątpliwości prawnej. Odwołując się do wyżej zrelacjonowanej treści przedstawionej wątpliwości i treści uchwały wyjaśniającej należy podkreślić co następuje:

Skład orzekający "zapytał" wyraźnie o mniej od tego, co stanowiło kontrowersyjny, pozostający do rozstrzygnięcia, problem sprawy. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało interpretacji i zastosowania art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, a w szczególności oceny kontrowersyjnej kwestii czy działalność NBP miała - w latach 1997-2000 charakter działalności gospodarczej w rozumieniu powyższego przepisu stanowiącego podstawę prawną ocenianej decyzji podatkowej. Ponieważ w ustawie podatkowej pojęcie działalności gospodarczej nie zostało zdefiniowane, wchodziła w rachubę analiza systemowa, a w jej ramach rozważenie regulacji różnych form działalności gospodarczej, zwłaszcza w Prawie budżetowym, w ustawie o działalności gospodarczej i w ustawach z zakresu finansów publicznych.

Z punktu widzenia tej interpretacji systemowej, w obrębie przeprowadzonej analizy, skład orzekający chciał wiedzieć i tak to przedstawił: czy określenia działalność gospodarcza, o jakiej mowa w art. 16 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe i wykonywanie określonych czynności według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych - po pierwsze, obejmuje działalność NBP, a po drugie, czy jest to działalność gospodarcza w rozumieniu przepisów ustawy o działalności gospodarczej. Rozstrzygnięcie tych wątpliwości na tle wskazanych przepisów określonych ustaw miało mieć znaczenie dla wyprowadzenia wniosków odnoszących się do interpretacji i zastosowania /nie zastosowania/ art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Jednakże, jak to z kolei wynika z uchwały wyjaśniającej składu rozszerzonego z dnia 12 listopada 2001 r., FPS 11/01, przepisy wskazanych ustaw Prawo budżetowe oraz o finansach publicznych nie mogą stanowić przesłanki przedmiotowej analizy interpretacyjnej, gdyż dotyczą one zakładów budżetowych, a NBP nie jest zakładem budżetowym. Uchwała z dnia 12 listopada 2001 r., FPS 11/012, nie tylko w swej sentencji, ale także w uzasadnieniu, poprzestaje na tym stwierdzeniu, że: NBP nie jest zakładem budżetowym, w związku z czym wskazane przez skład orzekający przepisy Prawa budżetowego i ustawy o finansach publicznych "nie odnoszą się do tego Banku". Co więcej, udzielający wyjaśnienia skład rozszerzony NSA - jak się wydaje, z tego samego powodu - uznał, że bezprzedmiotowa była wskazana w pytaniu składu orzekającego relacja w stosunku do ustawy o działalności gospodarczej i co do tej części pytania odmówił odpowiedzi. Trudno przyznać rację rewizji nadzwyczajnej. według której, powołana uchwała składu rozszerzonego z dnia 12 listopada 2001 r. zobowiązała skład orzekający do przyjęcia, że NBP Oddział Okręgowy w Rz. nie podlegał opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości według stawek określonych dla budynków i gruntów "związanych z działalnością gospodarczą inną niż działalność rolnicza lub leśna" /por. art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych/. Tymczasem skład orzekający ustalił, że NBP nie jest zakładem budżetowym i dlatego nie podlega wskazanym przepisom Prawa budżetowego i ustawy o finansach publicznych.

Ustalenie to dokładnie odpowiada treści wiążącej, po myśli art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uchwały składu rozszerzonego. Jednocześnie jednak skład orzekający, w szerokim uzasadnieniu uwzględniającym okoliczności faktyczne działalności skarżącego oraz systemową analizę stanu prawnego - co zostało wyżej zrelacjonowane - przedstawił stanowisko, według którego o zakwalifikowaniu niektórych form działalności NBP w kategorii działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o podatkach i opłatach lokalnych decydują przesłanki działalności gospodarczej określone w art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej w związku z określonymi przepisami ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o NBP /Dz.U. nr 140 poz. 938 ze zm./. Tak więc przyznając bezużyteczność przepisów dotyczących zakładów budżetowych dla oceny działalności NBP nie będącego zakładem budżetowym, skład orzekający oparł się, w swej systemowej wykładni przedmiotowego przepisu ustawy podatkowej, o inne regulacje ustawowe od tych, które zostały przedstawione do oceny składu rozszerzonego w trybie art. 49 ust. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Jeżeli chodzi o ustawę o działalności gospodarczej, to należy przy tym zaznaczyć, że co do jej przepisów uchwała z dnia 12 listopada 2001 r., PPS 11/01, nie zajęła żadnego stanowiska, co dodatkowo wskazuje na brak w tym zakresie podstawy do zastosowania art. 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.

Stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Zaskarżony wyrok dokładnie odpowiada treści tego przepisu. Nie wiadomo więc dlaczego rewidujący zarzucił także naruszenie tego przepisu.

Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, to w uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono jedynie to, że na skutek naruszenia art. 49 ust. 5 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skład orzekający bezpodstawnie nie przyjął, iż skutki z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 nie mają zastosowania do strony skarżącej. "Tym samym Sąd rażąco naruszył także pozostałe przepisy wymienione na wstępie niniejszej rewizji nadzwyczajnej". Także zatem ten zarzut oparty wyłącznie na błędnym założeniu co do zakresu związania sądu orzekającego uchwałą z dnia 12 listopada 2001 r. FPS 11/01, nie jest zasadny.

Wbrew stwierdzeniu zawartemu w rewizji nadzwyczajnej, pomiędzy uchwałą składu siedmiu sędziów NSA wyjaśniającą, że do NBP nie będącego zakładem budżetowym nie mają zastosowania określone przepisy dotyczące zakładów budżetowych, a rozstrzygniętą w zaskarżonym wyroku kwestią zastosowania przepisów określonej ustawy podatkowej ze względu na prowadzenie działalności gospodarczej - nie zachodzi wskazana przez rewidującego relacja. Z tego, że NBP nie jest zakładem budżetowym, w żadnym razie nie wynika, że nie może prowadzić działalności gospodarczej. Rewizja nadzwyczajna nie przedstawiła żadnego argumentu przeciwko analizie prawnej stanowiącej podstawę stanowiska zaskarżonego wyroku, w szczególności - co należy podkreślić - nie zostało, zakwestionowane stanowisko wyroku, iż ustalenie zakresu działalności gospodarczej, o której jest mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, powinno uwzględniać treść pojęcia działalności gospodarczej wynikającą na tle przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej, a zwłaszcza jej art. 2.

Z powyższych przyczyn, rewizja nadzwyczajna, która nie miała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu /art. 393[12] Kpc stosowany odpowiednio/.