Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2294/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 2, 3 art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 71a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 133 par. 3, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 342/12 w sprawie ze skargi H. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Łd 342/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalił skargę H. B. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że H. B. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) w Pajęcznie o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - składowego, zlokalizowanego na nieruchomości położonej w D, stanowiącej własność I. S., wskazując, że przedmiotowy obiekt jest od 2000r. użytkowany jako stolarnia trumien dla zakładu "[...], a od 2004r. również dla zakładu J. J., oraz że zmiany sposobu użytkowania dokonano z naruszeniem i obejściem prawa i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podczas kontroli w dniu 3.08.2011r. ustalono, że na działce nr ewid. [...], położonej w D., zlokalizowany jest budynek o wymiarach zewnętrznych 8,13m x 24,84m, parterowy, bez podpiwniczenia i poddasza, murowany z pustaków żużlobetonowych z dachem jednospadowym, pokryty blachą w dobudowie do elewacji północnej budynku użytkowanego na działalność gospodarczą związaną z produkcją trumien. Kontrolowany budynek posiada dwa pomieszczenia: pomieszczenie w części północnej budynku o wymiarach wewnętrznych około 19,50m x 7,80m, w którym składowane są trumny, stelaże, krzyże drewniane i styropian, oraz pomieszczenie w części południowej budynku o wymiarach wewnętrznych około 5,05m x 7,80m, w którym znajdują się dwie kobyłki drewniane - podpory wysokości około 0, 80 m.

Postanowieniem z dnia [...] września 2011r. PINB w Pajęcznie odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek H. B., powołując się na art. 61a § 1 k.p.a. Po rozpatrzeniu zażalenia H. B. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) w Łodzi uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że organ I instancji nie miał podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 61a k.p.a.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...], PINB w Pajęcznie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - składowego z lokalizacją na działce nr ewid. [...] w D. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2010r. nr [...] udzielił inwestorowi I. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-składowego, a w dniu 1 lutego 2011 r. I. S. dokonała zgłoszenia w Starostwie Powiatowym w Pajęcznie o zamiarze zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo - składowego na budynek usługowy w zakresie wykańczania, w tym malowania ręcznego, trumien i magazynowania (bez produkcji), wskazując, że nie wymagane są żadne roboty budowlane w budynku, gdyż budynek nadaje się do użytkowania w nowej funkcji. Organ wyjaśnił, że załączone do wniosku o wszczęcie postępowania przez H. B., kserokopie dokumentów świadczące o prowadzeniu działalności gospodarczej w obiektach na działce nr ewid. [...] w D., tj. informacja ze zdarzenia Straży Pożarnej w Pajęcznie, przebieg działalności gospodarczej A. J. i J. J., były uwzględnione we wcześniejszym postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego na wniosek H. i J. małż. B. z dnia 17 lipca 2006 r. , dotyczącym m.in. tego budynku. Postępowanie to zakończyło się decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego PINB w Pajęcznie z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], a polegającego na zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie wschodniej budynku.

W dokumentach zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania załączone jest zaświadczenie z Urzędu Gminy i Miasta w Pajęcznie z dnia 12.01.2011 r., z którego wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczo - składowego na budynek usługowy w zakresie wykańczania trumien (malowanie ręczne gotowych wyrobów drewnianych) i magazynowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy Pajęczno.

W związku z powyższym PINB w Pajęcznie stwierdził brak podstaw materialno-prawnych do wszczęcia postępowania, gdyż właściciel obiektu dopełnił obowiązku zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu, a użytkowanie budynku na czas kontroli organu nadzoru budowlanego nie było sprzeczne z tym zgłoszeniem.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła H. B. podnosząc, że stroną postępowania winna być A. J., a nie I. S., a zmiana sposobu użytkowania nastąpiła przed dokonaniem zgłoszenia w odpowiednim organie administracji publicznej. Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 105 § 2 k.p.a. z uwagi na umorzenie postępowania bez zgody strony, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte. Podniosła również naruszenie art. 81 Prawa budowlanego, wskazując, że od 2000r. budynek gospodarczo-składowy był stolarnią trumien, a od 2010r. również lakiernią trumien. Podała też, że od 2006r. dzierżawcą przedmiotowej nieruchomości wraz z budynkami jest A. J. i to ona powinna być wnioskodawcą, a w konsekwencji czynność dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego dokonana przez osobę nieuprawnioną jest nieważna z mocy prawa.

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję powołał się na treść art. 105 § 1 k.p.a. i wyjaśnił, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz załączyć enumeratywnie wymienione w tym przepisie dokumenty.

W odniesieniu do twierdzeń H. B. powołującej się na informację ze zdarzenia pochodzącą od Straży Pożarnej, według której przedmiotowy budynek miał być wcześniej już użytkowany jako stolarnia i lakiernia trumien, organ odwoławczy, po analizie ww. informacji stwierdził, że nie określa ona dokładnie, którego obiektu budowlanego, zlokalizowanego w miejscowości D., dotyczy. Ponadto, podane wymiary obiektów są inne, niż te, które ustalone zostały przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego. Odnosząc się do zarzutu w zakresie błędnego wskazania, jako strony postępowania właścicielki posesji – I. S., organ odwoławczy stwierdził, że krąg stron został ustalony prawidłowo.

Podsumowując organ odwoławczy doszedł do przekonania, że w takim stanie faktycznym i prawnym sprawy, nie można mówić o samowolnej zmianie sposobu użytkowania, a zatem organy nadzoru budowlanego nie mają podstaw do wydania rozstrzygnięcia w oparciu art. 71 a ust. 1 bądź ust. 4 Prawa budowlanego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, Halina Bożek, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organom naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Wskazała, że jej zdaniem decyzja z dnia [...] lutego 2012 r. wydana została w wyniku poświadczenia nieprawdy, czynności zmierzające do wydania tej decyzji oraz treść załatwienia sprawy stanowią zaprzeczenie stanu prawnego i faktycznego sprawy w całości, nadto budynek gospodarczo-składowy, o którym mowa w tej decyzji, stanowił od 2000r. nielegalną stolarnię trumien. Ponadto podniosła, że obiekt budynku gospodarczo-składowego przez 10 lat nie był oddany do użytkowania, a mimo to stanowił zakład pracy, na co są dowody w postaci dokumentów urzędowych. Wyjaśniła też, że wnosi o uchylenie decyzji ze względu na możliwość dopuszczenia się przestępstwa karno-skarbowego dotyczącego opłaty legalizacyjnej.

W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, oddalając skargę na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r.,nr 270 j.t., dalej jako p.p.s.a.), wskazał, że zgodnie z poglądami doktryny pojęcie bezprzedmiotowości, o którym mowa w art. 105 § 1 k.p.a., oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Również w orzecznictwie przyjęte zostało, że ww. przepis ma zastosowanie jedynie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania.

Sąd wyjaśnił, że treść art. 61 § 1 k.p.a. nie wskazuje na dowolność organu we wszczynaniu postępowania bądź z urzędu bądź na wniosek. Zazwyczaj przepisy prawa materialnego przyznają inicjatywę wszczęcia postępowania, czy to organowi, czy to stronie, czy też obu tym podmiotom. Gdy przepisy tej kwestii nie regulują, wówczas stosuje się ogólną regułę, aby postępowanie zmierzające do nałożenia na stronę obowiązków było wszczynane z urzędu, prowadzące zaś do przyznania uprawnień, na wniosek strony. Niedopuszczalne jest przy tym mieszanie trybów postępowania, tj. traktowanie postępowania wszczętego na wniosek, tak jak wszczętego z urzędu (wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r. sygn. akt II OSK 1314/06, z dnia 26 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 554/08). Ogólne cechy postępowania prowadzonego na wniosek oraz opisana powyżej reguła ogólna wyznaczania podmiotu uprawnionego do zainicjowania postępowania w razie nieregulowania tej kwestii w sposób wyraźny, powinny zdaniem Sądu prowadzić do konkluzji, że uwzględniając policyjny charakter czynności organów nadzoru budowlanego, podejmowanych dla ochrony interesu publicznego, niewątpliwie postępowanie tych organów wszczynane jest wyłącznie z urzędu.

Dalej Sąd wskazał, że ponieważ postępowanie w tej sprawie mogło wiązać się z nałożeniem na właściciela kontrolowanej nieruchomości obowiązków, ograniczeniem lub cofnięciem uprawnień, to przyjąć należy, że organy nadzoru budowlanego działały w niniejszej sprawie z urzędu, a nie jak twierdzi skarżąca, na wniosek. Organ przeprowadził kontrolę na wniosek skarżącej, ale postępowanie administracyjne prowadził już z urzędu, w związku z tym nie ma znaczenia podnoszony przez skarżącą zarzut braku zgody na umorzenie postępowania administracyjnego.

Sąd powołując się na zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdził, że organy nadzoru budowlanego przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, pozwalającego na stwierdzenie, czy w przedmiotowym obiekcie doszło do zmiany sposobu użytkowania. Cytując treść art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd podkreślił, że przy badaniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części niezbędne jest ustalenie pierwotnego sposobu użytkowania obiektu oraz porównanie tych ustaleń z nową działalnością, która ma być w nim prowadzona lub porównanie tych ustaleń ze zintensyfikowaniem dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, z punktu widzenia oddziaływania zmian na warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno - sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i ustaliły na podstawie przeprowadzonej kontroli, że budynek jest użytkowany zgodnie z dokonanym w dniu 1 lutego 2011 r. przez I. S. zgłoszeniem zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu. Ze zgłoszenia wynika, że budynek dotychczas gospodarczo-składowy ma być z dniem 3 marca 2011 r. użytkowany jako budynek usługowy w zakresie wykańczania trumien, w tym malowania ręcznego i magazynowania (bez produkcji). Właścicielka obiektu dopełniła obowiązku zgłoszenia tej zmiany, a organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. Sąd podkreślił, że organ ocenia stan użytkowania z daty złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie w protokole z kontroli nr [...], organ stwierdził, że użytkowanie jest zgodne z dokonanym zgłoszeniem, bowiem w budynku składowane są trumny, stelaże, styropian, krzyże, natomiast nie prowadzi się tam produkcji. Użytkowanie budynku na czas kontroli organu nadzoru budowlanego było zgodne z tym zgłoszeniem. Dokumentacja Straży Pożarnej nie dotyczy przedmiotowego budynku. Działka o nr [...] położona jest bowiem w D., a dokumentacja odnosi się do nieruchomości położonej w D., w związku z tym nie może stanowić dowodu na okoliczność zmiany sposobu użytkowania nieruchomości przed dokonaniem zgłoszenia.

Sąd uznał, że organ naruszył art. 10 k.p.a., poprzez ograniczenie skarżącej możliwości wzięcia udziału w czynnościach kontrolnych w sierpniu 2011 r. jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy, bowiem organy nie stwierdziły zmiany sposobu użytkowania nieruchomości, zaś skarżąca na rozprawie w dniu 26 czerwca 2012 r. oświadczyła, że "od marca 2011 r. w spornym obiekcie budowlanym nie jest prowadzona produkcja, obiekt stoi pusty". Podnoszona przez skarżącą potencjalna możliwość wznowienia produkcji w spornym obiekcie budowlanym w żaden sposób nie może wpłynąć na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji. Organ zobowiązany jest bowiem orzekać w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący na dzień wydania zaskarżonej decyzji, a nie w oparciu o sugerowane zdarzenie, które jest zdarzeniem przyszłym, a co najważniejsze jak na razie niepewnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. B. zarzucając :

1) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na bezpodstawnym przyjęciu, że przedmiotowy obiekt gospodarczo-składowy znajduje się na posesji D., a nie D., co dawało podstawę do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 141 § 4, art. 133 § 3 i art. 135 p.p.s.a. w związku z istotną zmianą treści art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, poprzez błędną ocenę stanu prawnego w związku z decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] o oddaniu przedmiotowego obiektu do użytkowania;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji wydanych z rażącym naruszeniem prawa z uwagi naruszenia art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego podczas gdy należało na podstawie art.151 p.p.s.a. orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy;

3) naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7 i art. 8 k.p.a.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi oddalenie wszystkich wniosków dowodowych złożonych przed i w trakcie rozprawy. Błędy w ustaleniach faktycznych naruszające zasadę prawdy materialnej, złamanie ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zarzucono, że w trakcie rozprawy wręczono skarżącej pismo procesowe nie dając możliwości zapoznania się z jego treścią, a Sąd nie przychylił się do wniosku dowodowego dotyczącego zdjęcia przedstawionego przez skarżącą, czym naruszył art. 133 § 3 p.p.s.a.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd błędnie przyjął stan bezprzedmiotowości postępowania, skoro istnieje budynek gospodarczo-składowy, a zatem konkretna sprawa, w której organy i Sąd zobowiązane były rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego. Przedmiotowy budynek znajduje się na działce nr [...] w D. – wg poprzedniej numeracji [...]. Okoliczność, że od 2000r. na ww. działce znajdował się zakład produkcji trumien potwierdzają dokumenty straży pożarnej, sanepidu, ochrony środowiska, zaświadczenie Burmistrza Pajęczna i dokumenty CEIDG. PINB w Pajęcznie wydał w 2009r. prawomocną decyzję nakładającą na inwestora karę za przystąpienie do użytkowania z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego.

Rażącym naruszeniem prawa jest zdaniem skarżącej, fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. o oddaniu przedmiotowego obiektu do użytkowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta Pajęczański uchylił decyzję zezwalającą na budowę obiektu. Zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego inwestor powinien uzyskać w takiej sytuacji nową decyzję o pozwoleniu na budowę. Decyzji takiej nie otrzymał, a mimo to PINB w Pajęcznie wydał decyzję z dnia [...] listopada 2010r. udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-składowego, która zdaniem skarżącej jest nieważna z mocy prawa. Konsekwencją nieważności tej decyzji jest nieważność zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania z dnia 1 lutego 2011 r., w sytuacji gdy w obrocie prawnym znajdują się decyzje nakładające kary za nielegalne użytkowanie obiektu w 2009 roku. W efekcie zarówno organy jak i Sąd dopuściły się świadomego obejścia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I. S. wniosła o jej oddalenie. Podniosła m.in, że PINB w Pajęcznie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nakazał jej rozbiórkę części przedmiotowego budynku. Po rozbiórce pozostał budynek gospodarczo-składowy, zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. PINB w Pajęcznie zobowiązał inwestorkę do wykonania określonych robót budowlanych w związku z wątpliwościami co do jakości robót już wykonanych. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją ŁWINB w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2010 r., a skarga H. B. na przedmiotowe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 15 września 2010 r. sygn. II SA/Łd 585/10. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] marca 2010 r. I. S. podkreśliła, że przepis art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego odnosi się do sytuacji, w której zachodzi konieczność wznowienia robót budowlanych, m.in. w związku z uchyleniem pozwolenia na budowę. Tymczasem w niniejszej sprawie takiej potrzeby nie było, ponieważ przedmiotowy budynek był już wybudowany (po rozbiórce części zrealizowanej nielegalnie). Na poparcie swojego stanowiska autorka odpowiedzi na skargę przywołała wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. II OSK 228/07. Skoro zatem w obrocie pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, to uznać należy, że zmiana sposobu jego użytkowania była dopuszczalna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza zatem strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Stosownie zaś do art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie, sformułowane są bardzo chaotycznie i niezrozumiale. W zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego skarżący kasacyjnie wskazuje naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz naruszenie przepisu o charakterze materialnym tj. art.37 ust.2 Prawa budowlanego, poprzez błędną ocenę stanu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] listopada 2010r., która to decyzja nie mogła być i nie była przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji w tej sprawie. Autor skargi kasacyjnej uważa, że na podstawie art.151 p.p.s.a., Sąd pierwszej instancji powinien orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez wojewódzki organ nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy art.151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Wskazuje na błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na wadliwym przyjęciu, że przedmiotowy budynek znajduje się na działce położonej pod adresem D., a nie D., co w jego ocenie stanowiło podstawę do umorzenia postępowania, nie podając jednak ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, które przepisy proceduralne zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji. Nie wskazano też, w jaki sposób naruszenie to, mogło mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w uzasadnieniu skargi kasacyjnej potwierdzono, że zmieniła się tylko numeracja i wcześniej budynek znajdował się na działce nr ew [...] pod adresem D., a obecnie adres brzmi – D..

W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie art.133 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że rozprawa powinna być otwarta na nowo, jeżeli istotne okoliczności ujawniły się dopiero po jej zamknięciu. Skarżąca nie wskazała jednak, jakie to konkretnie, istotne okoliczności stanowiące element stanu faktycznego nie zostały ujęte w aktach sprawy administracyjnej, a które następnie ujawniły się po zamknięciu rozprawy. Nie wyjaśniła także, stawiając Sądowi pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., w jaki sposób Sąd ten, dopuścił się uchybienia zasadom prawidłowego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Formułując zarzut naruszenia art. 7 i 8 k.p.a. autor skargi kasacyjnej jedynie zacytował treść tych przepisów wskazując, że Sąd pierwszej instancji je naruszył.

Dla zachowania właściwej formy skargi kasacyjnej konieczne jest uzasadnienie podnoszonej podstawy skargi kasacyjnej, poprzez wskazanie konkretnych przepisów ustawy, w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Do prawidłowego przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie wystarcza zamieszczenie w skardze kasacyjnej wywodów, które zmuszają Naczelny Sąd Administracyjny do domyślania się, które przepisy prawa autor skargi kasacyjnej miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania. Za podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 i art. 176 p.p.s.a. nie uznaje się zawarcia w niej odmiennej oceny dowodów i wyprowadzenia na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego, bez wskazania przepisów postępowania, które zdaniem strony zostały naruszone (por. postanowienie NSA z dnia 8 marca 2004 r., sygn. FSK 41/04). Przy naruszeniu prawa procesowego, jak wyżej to wyjaśniono, należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd, oraz na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie czyni zadość tym wymogom. W konsekwencji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty błędnego ustalenia stanu faktycznego oraz naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, a także przepisów k.p.a. uznać należy za chybione.

W związku z tym, wobec nieskuteczności powyższych zarzutów skargi kasacyjnej należy uznać, że stan faktyczny ustalony przez organy nadzoru budowlanego następnie zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji i przyjęty za podstawę orzekania w tej sprawie nie został skutecznie zakwestionowany.

Nie jest również uzasadniony postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. dalej Prawo budowlane).

Przepis ten nie miał zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Art. 37 Prawa budowlanego, w dacie wydania zaskarżonej decyzji brzmiał : decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata(ust.1); rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 (ustęp 2).

Przepis ten dotyczy wobec tego tylko sytuacji, w których obiekt budowlany nie został jeszcze wybudowany albo budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji i wtedy wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. W tej sprawie takiej sytuacji nie ma.

Dla porządku, odnosząc się do uzasadnienia skargi kasacyjnej wyjaśnić należy stronie wnoszącej tę skargę, że przedmiotem tej sprawy było ustalenie, czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku, który zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 1 lutego 2011 został przeznaczony na działalność usługową (wcześniej był to budynek gospodarczo - składowy), a nie ocena ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego budynku z dnia [...] listopada 2010 r. Tą ostatnią decyzją PINB, udzielił właśnie I. S. pozwolenia na użytkowanie tego budynku, jako gospodarczo-składowego, po zakończeniu postępowania naprawczego. Decyzja ta jest ostateczna.

Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy inwestorka dokonała samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Stosownie do jego treści przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi (ust. 2). Zawarta w powyższym przepisie definicja "zmiany sposobu użytkowania obiektu" nie jest definicją wyczerpującą, a więc ze zmianą sposobu użytkowania będziemy mieli do czynienia także w innych, niewymienionych w tym przepisie sytuacjach.

Zadaniem organów orzekających w niniejszej sprawie było wobec tego ustalenie, czy przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie ze zgłoszeniem z dnia 1 lutego 2011 r., w którym inwestorka powiadomiła Starostę Pajęczańskiego o zamiarze dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczo-składowego na budynek usługowy służący do wykańczania, w tym malowania ręcznego trumien i ich magazynowania (bez produkcji), wskazując, że nie wymagane są żadne roboty budowlane w budynku, gdyż budynek nadaje się do użytkowania w nowej funkcji. Organ nie wniósł sprzeciwu od ww. zgłoszenia i w konsekwencji inwestorka mogła przystąpić do użytkowania przedmiotowego obiektu w zmieniony sposób, tj. wykorzystywać go jako budynek usługowy w zakresie wykańczania, w tym malowania ręcznego trumien i ich magazynowania (bez produkcji).

Należało zatem ustalić sposób użytkowania obiektu określony w w/w zgłoszeniu i porównać go z aktualnym sposobem użytkowania. Podczas kontroli w dniu 3.08.2011r. nie stwierdzono, aby w/w obiekt użytkowano w sposób niezgodny ze zgłoszeniem z dnia 1 lutego 2011 r., w szczególności aby była tam prowadzona produkcja trumien. Fakt ten potwierdziła także skarżąca w toku rozprawy przed Sądem pierwszej instancji. Ustalono, że w jednym z dwóch pomieszczeń tego budynku składowane są trumny, stelaże, krzyże drewniane i styropian, natomiast w drugim pomieszczeniu znajdują się dwie kobyłki drewniane - podpory wysokości około 0,80 m. Nie stwierdzono natomiast produkcji trumien.

Ustalenia powyższe, nie są w żadnym wypadku sprzeczne z informacją z interwencji Straży Pożarnej w Pajęcznie przeprowadzonej na nieruchomości oznaczonej w ewidencji nr [...], położonej pod adresem D. Po pierwsze zdarzenie to miało miejsce w dniu 14.11.2000r., tj. ponad 10 lat przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu i nie może mieć rozstrzygającego znaczenia dla oceny stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Poza tym z akt sprawy wynika, że kontrolowany budynek przylega do innego budynku położonego także na działce nr ew. [...]. Informacja Straży Pożarnej nie wskazuje, który budynek, określany jako stolarnia, był miejscem pożaru. Nie może zatem stanowić podstawy do twierdzeń, że palił się właśnie budynek będący przedmiotem niniejszej sprawy, w którym według twierdzeń skarżącej prowadzono produkcję trumien. Powyższy stan faktyczny, jak trafnie uznał to Sąd pierwszej instancji, dawał podstawę do ustalenia, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku usługowego przeznaczonego do wykańczania, w tym malowania ręcznego trumien oraz ich magazynowania bez prowadzenia produkcji.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że została spełniona przesłanka bezprzedmiotowości, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Innymi słowy sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie pozytywne czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Jeżeli zatem organ administracji publicznej ustala bezprzedmiotowość postępowania, oceniając, czy w konkretnej sprawie ma zostać, w drodze decyzji, przyznane uprawnienie lub nałożony obowiązek wynikający z prawa materialnego, to ocena ta winna być przeprowadzona w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego.

W niniejszej sprawie przepisem tym był art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego. Dokonanie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, a następnie ustalenie w toku kontroli, że obiekt jest użytkowany zgodnie ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania, w szczególności, że nie jest tam prowadzona produkcja trumien, powoduje, że nie ma podstaw do zastosowania środków, o których mowa w art. 71a Prawa budowlanego, które organ zobowiązany jest podjąć w razie stwierdzenia, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia. W tym stanie rzeczy, prawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zarówno PINB w Pajęcznie, jak i ŁWINB w Łodzi trafnie zastosowali przepis art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w D. – z usługowego na produkcyjny.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.