Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 484/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 5, art. 8, art. 9
journal: Dz.U. 1972 nr 27 poz 192
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach.
article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 140 ust. 1, art. 140 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1, art. 79 par. 2, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Miasta P. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania Miasta P. (zwanego dalej "Miastem"), uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] 2016 r., [...] o zwrocie nieruchomości przy ul. [...] w [...] na rzecz S. M., B. M. i M. M. i w to miejsce orzekł o zwrocie na rzecz M. M. w [...] części i B. M. w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] o powierzchni 61 m2, arkusz mapy [...], obręb [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] jako własność Miasta [...] (pkt I decyzji). Zarazem organ nie zobowiązał M. M. i B. M. do zwrotu na rzecz Miasta należności określonych w art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej "u.g.n") (pkt II decyzji).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących – prawidłowo ustalonych przez Wojewodę – okolicznościach.

Wnioskiem z dnia 23 stycznia 2015 r. B. M. wystąpiła o zwrot nieruchomości działki [...] (k. 1-7 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia 30 stycznia 2015 r, [...] Zarząd [...] przekazał wniosek Wojewodzie (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r., [...] Wojewoda wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy (k. 12 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Dnia 12 lutego 2015 r. Starosta zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 15 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismami datowanymi na 5 listopada 2015 r. wnioski o zwrot nieruchomości złożyli dodatkowo M. M. i S. M. (k. 219-220 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W dniu 16 lutego 2016 r. odbyła się rozprawa administracyjna (k. 284 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] 2016 r. Starosta orzekł o zwrocie na rzecz S. M., B. M. i M. M. nieruchomości objętej wnioskiem bez obowiązku zwrotu odszkodowania (k. 285-288 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości na rzecz wnioskodawców (k. 38- 43 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 lipca 2017 r., II SA/Po 369/17 na skutek Skargi B. M. i M. M. uchylił zaskarżoną decyzję (k. 51-57 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Po ponownym rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] 2016 r. Wojewoda – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a.") – orzekł reformatoryjnie jak na opisano na wstępie niniejszego uzasadnienia.

W motywach rozstrzygnięcia zapadłego po wyroku Sądu Wojewoda przedstawił rys historyczny działki [...] będącej przedmiotem postępowania. Wskazał, że na podstawie zarządzenia [...] z dnia [...] 1982 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym [...] "[...]"ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...] [...]. [...]), wydanego na podstawie art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 27 poz. 192 ze zm., zwana dalej "u.t.b.j.") Prezydent Miasta [...] (zwany dalej "Prezydentem") przeznaczył na cele budownictwa jednorodzinnego między innymi działkę [...] o powierzchni [...] ha, dla której była prowadzona przez Sąd Powiatowy w P. księga wieczysta [...] (k. 56-60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Zarządzenie to zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1983 r. nr [...], poz. [...].

Właścicielami działki [...] w dniu wydania zarządzenia wywłaszczeniowego i jego publikacji byli S. M. i A. M..

Opisanej działce [...] (o powierzchni [...] ha) zgodnie z wykazem zmian gruntowych z dnia 21 lipca 1983 r. odpowiadają trzy działki: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha oraz [...] o powierzchni [...] ha. Działki [...] i [...] oznaczono jako budowlane, a działka [...] była oznaczona jako drogi. Działka [...] na podstawie decyzji wydziału [...] w P. z dnia [...] 1985 r., [...] została przekazana w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Dróg i Mostów w P. z przeznaczeniem pod budowę projektowanej ulicy. Następnie działka [...] na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] 2010 r., [...] została podzielona na dwie kolejne działki [...] i [...] (zob. wykaz zmian danych ewidencyjnych, decyzja oraz wykaz zmian gruntowych – odpowiednio zob. k. 89, 90-91 i 93-94 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wojewoda wyjaśnił dalej, że zgodnie z art. 5 ust 2 u.t.b.j. część nieruchomości, która nie została zgodnie z art. 8 u.t.b.j. pozostawiona we własności byłych właścicieli albo nie została nadana w trybie art. 9 u.t.b.j. na własność członkom ich rodzin przechodziła z mocy prawa na własność Państwa. Na wniosek M. M., decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] 1983 r., [...] nadano mu na własność działkę budowlaną położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej [...]. Drugą decyzją (o tej samej sygnaturze) orzeczono o nadaniu na własność B. M. działki [...] o powierzchni [...] ha położonej przy ul. [...]. Obie decyzje dotyczyły nadania własności nieruchomości osobom bliskim (córka i syn) osobom wywłaszczanym (zob. k. 179 i 180 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wojewoda wskazał też, że działka [...] nie była i nie jest objęta umowami najmu, dzierżawy czy użyczenia ani też nie jest przedmiotem bezumownego korzystania (k. 37 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1985 r. nieruchomość została oddana w użytkowanie na czas nieokreślony na rzecz Zarządu Dróg i Mostów z przeznaczeniem pod budowę ulicy projektowanej w rejonie urbanistycznym "[...]" (k. 159 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Odnosząc się do przeznaczenia planistycznego działki [...] organ wskazał, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonym przez Wojewodę Poznańskiego w dniu 22 sierpnia 1975 r., stanowiącym integralną część planu zagospodarowania przestrzennego województwa poznańskiego , zatwierdzonego uchwałą [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] 1977 r., obowiązującym w latach 1975-1994, obszar działki [...] wchodził w skład jednostki strukturalnej [...], dla której funkcją podstawową była komunikacja ([...]), natomiast funkcją uzupełniającą było mieszkalnictwo. Teren znajdował się w strefie oznaczonej symbolem [...], tzn. była to strefa intensywnego zainwestowania z przewagą funkcji mieszkalnictwa niskiej intensywności.

W tym samym czasie dla nieruchomości obowiązywał także miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzony zarządzeniem [...] Prezydenta z dnia [...] 1979 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1979 r., nr 6, poz. 87), według którego teren działki był przeznaczony w okresie lat 1982 do 1987 pod budownictwo jednorodzinne (k. 147-154 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wojewoda wskazał dalej, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], uchwalonego uchwałą [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] 1994 r. (Dz. Urz. Województwa Poznańskiego 22, [...]. 246), obowiązującym w latach 1994-2003, działka [...] oznaczona była symbolem [...], co oznacza teren budowy mieszkaniowej jednorodzinnej-niskiej o przewadze funkcji osiedli mieszkaniowych o różnej formie intensywności w strefie II pośredniej – intensywnego zagospodarowania mieszkaniowego i produkcyjno – magazynowego (zob. pismo Urzędu Miasta z dnia [...] 2015 r. na k. 205 akt administracyjnych organu pierwszej instancji, wyrys z miejscowego planu ogólnego na k. 105 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Organ określił też, że według analizy przeznaczenia nieruchomości dokonanej na podstawie wyrysu ze zaktualizowanego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego [...] przy pomocy załączonego do niego materiału pomocniczego - nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot znajduje się na terenie ul. [...] [...] IV (k. 147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Organ przedstawił także szczegółowo stan zagospodarowania działki. Podkreślił przede wszystkim, że na dzień wywłaszczenia, rozumiany jako dzień przejścia nieruchomości na własność Państwa zgodnie z art. 6 u.t.b.j. na wywłaszczonych terenach budowlanych zapewniano wykonanie urządzeń komunalnych, a co najmniej ulic, sieci elektrycznej oraz urządzeń wodociągowych lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego. Z kolei na dzień oględzin z dnia 3 marca 2015 r. działka [...] stanowiła fragment ogrodzonych ogródków przydomowych przy posesjach [...] [...] i [...]. Granice wschodnia i zachodnia oraz południowa przebiega wzdłuż postawionej siatki oraz częściowo zaznaczona poprzez posadzony żywopłot. Przy posesji [...] znajduje się fragment szopy blaszano - drewnianej i fragmenty utwardzonego płytkami betonowymi dojścia do posesji oraz dojazdu utwardzonego betonem. W granicy południowej posadowiono furtkę i bramę wjazdową, zajęta część wykorzystywana jest przez właściciela działki [...]. Część działki przed posesją [...] (cz. wschodnia) zajęta jest pod nieutwardzony dojazd do posesji. Na granicy południowej znajduje się brama wjazdowa, a zajęta część tworzy całość gospodarczą wykorzystywana przez właściciela działki [...] (zob. protokół na k. 38 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wojewoda uwypuklił, że Zarząd Dróg Miejskich w P. nie prowadził jakichkolwiek działań na działce [...] w celu realizacji na niej inwestycji drogowej. Znajduje się ona poza układem drogowym ul. [...] i nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Linia graniczna ul. [...] przebiega w północnej granicy działki [...], która to jest oddzielona ogrodzeniem (zob. pisma Zarządu Dróg Miejskich z dnia 4 marca 2015 r., [...] na k. 44 akt administracyjnych organu pierwszej instancji i z dnia 19 maja 2015 r., [...]).

Jeśli chodzi o kwestię następców prawnych Wojewoda wyjaśnił, że w księdze wieczystej [...] jako współwłaściciele nieruchomości o powierzchni ogólnej [...] ha w roku 1982 byli wpisani S. M. i A. M. (zob. k. 92 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Spadek po zmarłej w dniu [...] 2008 r. A. M. na podstawie ustawy nabyli mąż S. M., córka B. M. i syn M. M., każdy w 1/3 części (zob. postanowienie Sądu Rejonowego [...] P., [...] na k. 212 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). S. M. zmarł w trakcie postępowania w dniu [...] 2016 r., a spadek po nim na podstawie ustawy nabyli syn M. M. i córka B. M., każdy w [...] części (postanowienie Sądu Rejonowego [...] P., Wydział [...] z dnia [...] 2016 r., k. 26 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Przechodząc do zagadnień merytorycznych postepowania organ przedstawił istotne w sprawie regulacje prawne (art. 136, art. 137 oraz art. 216 u.g.n.), uwypuklając, że w świetle wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., P 38/11 oraz wcześniejszego z dnia 13 kwietnia 1999 r., K 36/98 przyjąć należy, że w odniesieniu do "dawnych" wywłaszczeń (sprzed wejścia w życie u.g.n.) o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia można mówić, gdy nie podjęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia przed dniem 1 stycznia 1998 r., bądź nie zrealizowano celu wywłaszczenia przed dniem 22 września 2004 r. Oznacza to, że jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. albo cel wywłaszczenia został zrealizowany przed 22 września 2004 r., to terminy określone w art 137 u.g.n. nie mają zastosowania.

Dalej Wojewoda odniósł się do wyroku II SA/Po 369/17, który wydano w sprawie i w którym Sąd polecił podjąć próbę pozyskania materiałów źródłowych do zarządzenia [...] w postaci dokumentacji geodezyjnej, wytycznych do planu organizacyjno-technicznego budowy urządzeń komunalnych i innych załączników.

Organ ponownie rozpoznając sprawę (po wyroku) ustalił, że działka [...] stanowi część ówczesnej działki [...] objętej zarządzeniem [...] z dnia [...] października 1982 r. Starosta nie uzyskał jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, na czym konkretnie miała polegać inwestycja, która była przyczyną wywłaszczenia nieruchomości. W zarządzeniu [...], które było podstawą wywłaszczenia, wskazano, że cały szereg nieruchomości, w tym działka [...], były przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne i ustalono podział terenów na działki budowlane. Terminy i zakres rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych na terenach oznaczonych w ust 1 zarządzenia określają wytyczne do planu organizacyjno-technicznego. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że zgodnie ze szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego "P. - [...]" teren objęty zarządzeniem przeznacza się na cele budownictwa jednorodzinnego. Plan zawiera podstawowe parametry techniczne i przestrzenne dla budowy dróg, dostawy wody, oraz budowy pozostałego docelowego uzbrojenia komunalnego.

Mając na uwadze, że nie udało się zgromadzić dokumentacji, na którą wskazywał Sąd w wyroku II SA/Po [...], Wojewoda uznał za konieczne odpowiedzenie na pytanie, czy podstawa prawna przywołana w zarządzeniu oraz wyniki badań treści dokumentów planistycznych w zestawieniu z wymogami u.t.b.j. i ustaleniami w zakresie późniejszego przeznaczenia i zagospodarowania rzeczonej działki uzasadniają wniosek, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu przepisów u.g.n.

W pierwszej kolejności Wojewoda przypomniał, że część wywłaszczonej działki [...], która nie została nadana członkom rodzin osób wywłaszczonych w trybie art. 9 u.t.b.j., stała się własnością Państwa. Zgodnie z art. 6 u.t.b.j. prezydia właściwych rad narodowych zapewniały w ramach terenowych planów gospodarczych (..) wykonanie na terenach budowlanych urządzeń komunalnych, a co najmniej ulic, sieci elektrycznej oraz urządzeń wodociągowych lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego. Organ podkreślił, że na cel przewidziany w art. 6 u.t.b.j., a zwłaszcza urządzenie ulic, mogły być przeznaczone grunty stanowiące własność Państwa, a jeżeli chodzi o inne urządzenia komunalne, grunty nie stanowiące własności państwowej, mogą być co najwyżej udostępnione w celu ich przeprowadzenia.

Wojewoda podkreślił, że sprawa dotyczy terenów objętych niegdysiejszym ogólnym przeznaczeniem pod budownictwo jednorodzinne, ale należy pamiętać, że w świetle u.t.b.j. wśród tak określonych terenów te wprost przeznaczane pod budownictwo jednorodzinne zostały zachowane przez właścicieli (lub przyznawano je osobom bliskim), natomiast [...] tereny przeznaczone urządzenia komunalne pozostawały własnością Państwa. Wojewoda wyjaśnił też, że zgodnie z § 2 i 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie trybu ustalania rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (wydanego na podstawie art. 7 u.t.b.j.), powołanymi jako podstawa wydania zarządzenia wywłaszczeniowego, akt wywłaszczenia powinien ustalać tereny budowlane z ich podziałem na działki budowlane oraz szczegółowy zakres i terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych. Zarządzenie zawierało załącznik w postaci wytycznych do planu organizacyjno-technicznego budowy urządzeń komunalnych, którego niestety nie odnaleziono.

W ocenie organu zestawienie wyżej wskazanych okoliczności prowadzi do wniosku, że tereny wywłaszczone, które nie były działkami budowlanymi, powinny być przeznaczone na posadowienie urządzeń komunalnych. Odróżniały się one od terenów przeznaczonych pod budownictwo, których własność została zachowana przez dotychczasowych właścicieli (bądź przyznana osobom im bliskim).

Dalej swe wnioski Wojewoda poparł materiałem dowodowym. Zaznaczył, że zgodnie z wyrysem ze zaktualizowanego miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...] 2" (na k. 147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) zaznaczony kolorem na materiale pomocniczym fragment stanowiący aktualnie działkę [...] znajduje się w liniach rozgraniczających ul. [...], czyli terenu oznaczonego symbolem A 19 KN IV. W ocenie organu świadczy to o drogowym przeznaczeniu terenu działki [...] według planu z 1979 r. Takie przeznaczenie działki potwierdziła też decyzja z dnia 20 maja 1985 r. o oddaniu w użytkowanie działki [...] Zarządowi Dróg i Mostów z przeznaczeniem pod budowę projektowanej ulicy.

Uznając, że działka [...] (wydzielona z działki [...]) stanowiła działkę drogową Wojewoda podjął się dalej weryfikacji, jakie urządzenia zostały na niej posadowione. Z przeprowadzonych ustaleń wywiódł, że działka nie jest wykorzystywana ani na cel drogowy, ani też nie posadowiono na niej żadnych urządzeń komunalnych. Co więcej, właściciele nieruchomości wydzielonych z wywłaszczanej nieruchomości (których własność objęli jako osoby bliskie wywłaszczonych), zagospodarowali działkę na wykorzystywane tylko przez siebie części ogródków przydomowych.

W konkluzji Wojewoda stwierdził, że z całą pewnością na działce [...] nie zrealizowano ustalonego celu wywłaszczenia (drogi), co oznacza, że zachodzi podstawa do zwrotu nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii odszkodowania Wojewoda zaznaczył natomiast, że na podstawie operatu szacunkowego, aktualnego w dniu orzekania ustalono, iż zwracana część wywłaszczonej nieruchomości nie obejmuje elementów ujętych w opinii dotyczącej odszkodowania sporządzonej przez inż. A. T. w dniu [...] lutego 1984 r. (k. 163 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), gdyż te znajdują się [...] obszarem działki [...] (tak: operat szacunkowy sporządzony przez inż. M. S., str. 11, dziewięć wersów od dołu strony). Zdaniem Wojewody obliczenia wysokości odszkodowania musiały być dokonane przy uwzględnieniu dwóch okoliczności: zwrotowi podlega 61 m2 powierzchni wywłaszczonej oraz, że na tym fragmencie nieruchomości wartość nakładów roślinnych mieści się w kwocie [...]zł. W takim stanie wynik obliczeń wyraża się liczbą ujemną.

Końcowo Wojewoda odniósł się także do zarzutów odwołania. Nie zgodził się z Miastem, że na działce [...] zrealizowano cel wywłaszczenia, którym w istocie miała być budowa domów jednorodzinnych. Zdaniem organu stanowisko takie pomija szczegółową analizę wyrysu ze zaktualizowanego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]" (k. 147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i opiera się na błędnym założeniu, że działka wchodzi o obszar [...], podczas gdy znajduje się ona w obszarze [...] - ulice ruchu wolnego, które to ustalenie stanowi logiczną całość z wnioskami wynikającymi z treści decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia [...] maja 1985 r., na podstawie której oddano działkę [...] (z której następnie powstała działka [...]) na rzecz Zarządu Dróg i Mostów. Działka nie miała podlegać zabudowie, a miała służyć posadowieniu urządzeń komunalnych.

W skardze Miasto zarzuciło naruszenie:

- art. 136 ust. 3 u.g.n. (najpewniej przez omyłkę nie rozwinięto tego zarzutu, gdyż wskazano, że powołany przepis został naruszony "poprzez błędne przyjęcie, że na działce [...] [...]" – nie kończąc dalej cytowanego zdania; można jednak mniemać, że Miasto nie zgodziło się z przyjętym przeznaczeniem wywłaszczonej działki, jako terenu lokalizacji układu komunikacyjnego),

- art. 7, art. 77 § 1, art. 79 § 2 i art. 80 K.p.a. poprzez odmienną interpretację materiał dowodowego, brak poinformowania przez rzeczoznawcę majątkowego o terminie przeprowadzonych oględzin nieruchomości oraz brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej.

Wskazując na powyższe Miasto wniosło o uchylenie decyzji obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W motywach skargi podkreślono, że Wojewoda – w związku z tym, że nie odnaleziono dokumentów, na które wskazywał Sąd w wyroku z dnia 27 lipca 2017 r, II SA/Po 369/17 – bazował ponownie na wcześniej zebranych dokumentach. Tymczasem ta sama dokumentacja niegdyś skłoniła organ odwoławczy do wydania decyzji odmownej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przystąpienie do kontroli legalności decyzji Wojewody z dnia [...] 2018 r., [...] rozpocząć należy uwagi, że decyzja ta spełnia najwyższe standardy rzetelnej administracji i może z całą pewnością stanowić wzorzec dla tego rodzaju aktów administracyjnych. Argumentacja organu odwoławczego jest czytelna, uporządkowana i logiczna, a nadto – przede wszystkim – imponująco szczegółowa i oparta na zindywidualizowanych materiałach źródłowych. Sąd w całej rozciągłości zgadza się też z merytorycznymi wywodami zawartymi w decyzji z dnia [...] 2018 r., [...].

Powyższe prowadzi do nieczęstej sytuacji, gdy chodzi o kontrolę działalności administracji publicznej realizowaną na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., [...]. 2107), że przedstawienie przebiegu tej kontroli w istocie musiałoby się sprowadzać do powtórzenia przez Sąd wywodów wyczerpująco i czytelnie przedstawionych przez organ. Mając to na uwadze Sąd – aby nie wprowadzać w tym miejscu zbędnych treści – wskazuje, że przyjął za podstawę wyroku ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, tak jak przedstawiono w decyzji z dnia [...] 2018 r., [...] (przedstawione w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia).

Wskazać w tym miejscu jedynie należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137 u.g.n., stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

Art. 137 ust. 1 u.g.n. stanowi z kolei, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W niniejszej sprawie nie jest przedmiotem sporu kwestia terminu, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, dlatego Sąd pominie wywody dotyczące prawnych problemów stosowania art. 137 ust. 1 u.g.n. do "dawnych" wywłaszczeń. Te niuanse prawne zostały zresztą obszernie i prawidłowo wyjaśnione przez Wojewodę. Zagadnieniem spornym w sprawie jest natomiast to, jak odczytywać materiał dowodowy i czy należało przyjąć, że działka [...] wywłaszczona była na cele budownictwa jednorodzinnego, które zasadniczo na jej obszarze zrealizowano (tak twierdzi Miasto), czy objęta była przeznaczeniem pod realizację urządzeń komunalnych w rozumieniu § 13 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 28 sierpnia 1972 r. w sprawie trybu ustalania, rozgraniczania i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego na obszarze miast i osiedli (Dz. U. Nr 35, [...]. 242)

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że działka [...], której część – dzisiejsza działka [...] – jest przedmiotem zwrotu, wywłaszczona została zasadniczo na cele budownictwa jednorodzinnego na podstawie zarządzenia [...] z dnia 15 października 1982 r. w sprawie ustalenia i podziału terenów budownictwa jednorodzinnego w rejonie urbanistycznym P. "[...]" ograniczonym ulicami [...], [...], [...] i [...] (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr [...], [...]. 4), wydanego na podstawie przepisu art. 2 u.t.b.j. (zob. k. 60 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Rację ma jednak Wojewoda, że powyższego aktu wywłaszczeniowego nie można interpretować pobieżnie. Otóż zgodnie z § 10 wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 28 sierpnia 1972 r. stanowi jednoznacznie, że uchwała o ustaleniu i podziale terenów budownictwa jednorodzinnego (a konkretnie jej projekt) powinna była składać się nie tylko z "granic zewnętrznych terenu budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego", ale także zawierać "granice i numery działek oraz gruntów przeznaczonych na cele komunikacji warunkującej dostęp do projektowanych działek budowlanych" oraz "rejestr pomiarowy przedstawiający stan przed podziałem oraz stan po podziale, sporządzony jako wykaz zmian gruntowych dla ewidencji gruntów". Wreszcie w § 13 ust. 1 rozporządzenia określono, iż uchwała ustalała: "1) tereny budowlane i ich podział na działki budowlane, 2) szczegółowy zakres oraz terminy rozpoczęcia i zakończenia budowy urządzeń komunalnych, a co najmniej sieci wodociągowej lub odpowiedniej liczby studni użytku publicznego, dróg (ulic, placów) i sieci elektrycznej, z takim wyliczeniem, aby zakończyć ich budowę najpóźniej w okresie zakończenia budowy domów".

Z cytowanych przepisów wynika, że akt taki jak zarządzenie [...], nie określał, że tereny zawierające się w jego granicach będą przeznaczone wyłącznie pod budownictwo jednorodzinne, ale zgodnie z prawem niektóre tereny (w tym celu przewidywano także dokonanie podziałów) były przeznaczane na inne cele, w szczególności budowę dróg (ulic, placów).

Jak zostało wyjaśnione przez Wojewodę, nie udało się organom administracji [...] dokumentacji uzupełniającej zarządzenie [...]. Pozostawało zatem podjąć się procesu dedukcji w oparciu o dostępne dokumenty, jakie przeznaczenie mógł mieć obszar dzisiejszej działki [...] w dacie wywłaszczenia.

W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że celem tym była realizacja ulicy [...]. Jednoznacznie przemawia za tym wyrys z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego "[...]", zatwierdzonego zarządzeniem [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] 1979 r. (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej z 1979 r., nr [...], [...]. 87), który znajduje się w aktach na k. 147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Nałożenie na ten plan obrysu dzisiejszej działki [...] (folia pomocnicza także na k. 147 akt administracyjnych organu pierwszej instancji), wskazuje, że zawierała się ona w granicach [...], a konkretnie w graniach ulicy [...].

O drogowym przeznaczeniu działki [...] (wówczas w granicach działki [...]) świadczy także to, że jej obszar znalazł się w granicach terenu oddanego na podstawie decyzji Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w P. z dnia 20 lutego 1985 r., [...] w nieodpłatne użytkowanie Zarządu Dróg i Mostów w P. z przeznaczeniem pod budowę projektowanej ulicy (k. 93 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Wreszcie rację ma Wojewoda, który uwypuklił, że na wniosek M. M., decyzją Zarządu Gospodarki Terenami w P. z dnia [...] października 1983 r., [...] nadano mu na własność działkę budowlaną położoną w P. przy ul. [...], oznaczoną geodezyjnie jako działka [...] o powierzchni [...] ha, zapisaną w księdze wieczystej [...]. a drugą decyzją orzeczono o nadaniu na własność B. M. działki [...] o powierzchni [...] ha położonej przy ul. [...]. Obie decyzje dotyczyły nadania własności nieruchomości osobom bliskim (córka i syn) osobom wywłaszczanym (zob. k. 179 i 180 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Biorąc pod uwagę fakt, że wskazane wyżej akty wydano w odniesieniu do konkretnych działek, można wyprowadzić wniosek, że inne działki nie były przeznaczone na cele budowlane i dlatego nie podpadały pod działanie art. 8 i 9 u.t.b.j. Zgodnie z art. 5 ust 2 u.t.b.j. część nieruchomości, która nie została zgodnie z art. 8 ustawy pozostawiona we własności byłych właścicieli albo nie została nadana w trybie art. 9 u.t.b.j. na własność członkom ich rodzin przechodziła z mocy prawa na własność Państwa.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że działka [...] w dacie jej wywłaszczenia stanowiła wycinek terenu przeznaczonego obiektywnie pod budowę ulicy [...]. W granicach tej działki nigdy jednak budowli drogowej nie zrealizowano. To z kolei oznacza, że z całą pewnością zachodziły przesłanki do zwrotu nieruchomości określone w art. 136 ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się do zarzutów Miasta zawartych w skardze Sąd wskazuje, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. Decyzja z dnia [...] 2018 r., [...] została bardzo wnikliwie i szczegółowo uzasadniona, a odzwierciedlone w niej postępowanie wyjaśniające jawi się wręcz jako wzorowe. Można przyznać co prawda, że nie odnaleziono archiwalnej dokumentacji, na którą wskazywał Sąd w wyroku II SA/Po 369/17, jednakże organ – wobec jej braku –wyprowadził konieczne wnioski w oparciu o przekonującą analizę materiału dowodowego.

Wreszcie końcowo Sąd podkreśla, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 79 § 2 K.p.a. poprzez niepoinformowanie Miasta przez rzeczoznawcę majątkowego o terminie prowadzonych oględzin nieruchomości. Wyjaśnić należy, że wynikający z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. obowiązek zawiadomienia stron o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z biegłych, a także korelat tego obowiązku – czyli prawo udziału w przeprowadzaniu dowodu, nie oznacza obowiązku zawiadomienia o miejscu i terminie dokonywania przez biegłego oględzin koniecznych do sporządzenia opinii. Przepis art. 79 § 1 i 2 K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że stronę należy zawiadomić o miejscu i terminie przedstawienia przez biegłego opinii. Jeżeli więc opinia została sporządzona na piśmie, to chodzi o miejsce i termin składania przez biegłego ustnych wyjaśnień odnośnie opinii sporządzonej na piśmie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2722/12 oraz z dnia 9 listopada 2017 r., II OSK 561/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając to wszystko na uwadze Sąd – działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargę. Uznał bowiem, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.