Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1154/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80, art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1162/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Olsztynie z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej I. oddala skargę kasacyjną; II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2016 r., sygn. akt IISA/Ol 1162/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę M. M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [..] 2015 r. nr [..] w przedmiocie choroby zawodowej.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Decyzją z dnia [..] 2013 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [..] nie stwierdził u M. M. choroby zawodowej - przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy - przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, wymienionej pod poz. 19 pkt 5 wykazu chorób zawodowych określonych w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 1 (1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy. W uzasadnieniu wskazano, że orzeczenie wydano w oparciu o ocenę narażenia zawodowego i orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, wystawione przez Instytut Medycyny Pracy im. [..] z dnia [..] 2013 r. Podano, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji w Instytucie Medycyny Pracy w [..] specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej; stwierdzono jedynie liczne tłuszczaki tkanki podskórnej całego ciała ze szczególnym nasileniem w obrębie przedramion. Podniesiono, że analiza czynności zawodowych wykazała, iż na zajmowanych stanowiskach pracy badany nie wykonywał ruchów, które mogłyby się przyczynić do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, czyli wielokrotnego powtarzania ruchów prostowania i odwracania oraz naruszania przedramienia i nadgarstka z towarzyszącym obciążeniem zewnętrznym lub noszenia ciężkich przedmiotów przy wyprostowanych łokciach przez większość czasu w ciągu zmiany roboczej. W związku z tym stwierdzono, że brak jest podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Od decyzji tej odwołał się M. M. Decyzją z dnia [..] 2013 r. Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [..] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł M. M. Po rozpatrzeniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 9 września 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 142/14 uchylił decyzję organu II instancji z dnia [..] 2013 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ - uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - powołał się na wydane w toku postępowania opinie lekarskie. Przy czym wskazano, że w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [..] rozpoznano u skarżącego przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, zaś w wyniku ponownego badania Instytut Medycyny Pracy w [..] wydał orzeczenie lekarskie, w którym wskazano, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej. Z orzeczenia jednostki II stopnia wynika, że ustalenia co do braku choroby wymienionej w wykazie oparto o przeprowadzone w tej jednostce badanie ortopedyczne. Nie odniesiono się natomiast do diagnozy zawartej w orzeczeniu jednostki I instancji, która powołała się na dokumentację diagnostyczno-leczniczą ze specjalistycznych jednostek służby zdrowia oraz wyniki przeprowadzonych badań konsultacyjnych. Ponadto Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że skoro jednostka orzecznicza II stopnia nie rozpoznała w ogóle choroby wymienionej w rozporządzeniu, to określenie, że wykonywana praca nie miała związku z przedmiotowym schorzeniem ma charakter czysto hipotetyczny i może budzić wątpliwości co do jej rzetelności. W tej sytuacji orzeczenie lekarskie wydane przez jednostkę II stopnia jest niezupełne, nielogiczne i nie wyjaśnia wątpliwości, a tym samym organ nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Ponownie rozpoznając sprawę Warmińsko-Mazurski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [..] 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [..] 2013 r. Organ wskazał, że IMP w [..] pismem z [..] 2015 r. przesłał opinię uzupełniającą do orzeczenia nr [..] z dnia [..] 2013 r., w której w punkcie 7 wskazał, iż przeprowadzone w trakcie hospitalizacji M. M. w Instytucie Medycyny Pracy w [..] w dniu [..] 2013 r. specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej u badanego. Ponadto Instytut Medycyny Pracy w pismach z [..] 2015 r. oraz [..] 2015 r. wyjaśnił, że pomimo, iż w wyniku przeprowadzonych w klinice badań nie rozpoznano przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej - ze względu na zgłaszane dolegliwości bólowe ze strony kończyny górnej prawej, Instytut podjął się analizy narażenia zawodowego, która wykazała, że skarżący na stanowiskach pracy zajmowanych w latach [..] nie wykonywał ruchów mogących przyczynić się do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Podsumowując swoją opinię IMP w [..] kolejny raz stwierdził, że w przypadku skarżącego nie jest spełniony żaden z warunków niezbędnych do rozpoznania choroby zawodowej. Specjalistyczne jednostki orzecznicze wykazały jednoznacznie, że charakter pracy jaki wykonywał skarżący nie stwarzał ryzyka przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, co jest warunkiem koniecznym do uznania etiologii zawodowej rzeczonego schorzenia. Ponadto nie rozpoznano choroby zawodowej wymienionej w obowiązującym wykazie chorób zawodowych, tj. przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej.

Skargę na ww. decyzję wywiódł M. M., wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu podniósł, że dowody w postaci kart informacyjnych z leczenia szpitalnego, są zaprzeczeniem tez zawartych w opinii uzupełniającej. Organ II instancji nie odniósł się do zapisów zawartych w karcie informacyjnej z leczenia szpitalnego w dniach od [..] 2015 do [..] 2015. W w/w karcie podano przyczyny wykonania operacji prawej ręki. Tą przyczyną było przewlekle zapalenie nadkłykcia prawej kości ramiennej. Ta zaś dolegliwość jest w wykazie chorób zawodowych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, na treść art. 235(1) ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 2014r., poz. 1502 ze zm.) zgodnie z którym, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych (art. 235 (2) powołanej ustawy). Warunkiem wydania decyzji o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie przez uprawnioną jednostkę choroby określonej w wykazie chorób zawodowych, zawartym w załączniku do rozporządzenia, oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą, a czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi w środowisku pracy. Decyzję taką wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika (§ 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych). Jeżeli właściwy państwowy powiatowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia lub wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację oraz podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału. Sąd I instancji pokreślił, że organ administracji nie ma wiedzy specjalistycznej i nie może dokonać samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej. Oznacza to, że ustalenie jednego z ważnych elementów zaliczenia schorzenia do choroby zawodowej uzależnione jest od treści orzeczenia lekarskiego wydanego przez specjalistyczną jednostkę orzeczniczą. Orzeczenie takie, co wynika z mechanizmu postępowania w sprawie chorób zawodowych, stanowi jedyny wiarygodny środek dowodowy służący stwierdzeniu choroby zawodowej, jeśli nie budzi wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Przy czym stanowisko specjalistycznej jednostki orzeczniczej winno być zupełne, logiczne i wszechstronnie uzasadnione, wyjaśniające wszelkie wątpliwości. Sąd podkreślił, że orzeczenia lekarskie jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie są aktami (administracyjnymi), wymienionymi w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z czym nie podlegają kontroli działalności administracji publicznej. Kontroli sądów administracyjnych podlegają jedynie decyzje inspektora sanitarnego stwierdzające chorobę zawodową lub decyzje orzekające o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Badając legalność takiej decyzji Sąd może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia lub przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Można również dopuścić zakwestionowanie orzeczeń lekarskich przez organ (inspektora sanitarnego) lub sąd administracyjny w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak i w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej można żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk ( wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1078/06).

Dlatego też organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydając decyzję na podstawie orzeczenia lekarskiego, jest związany treścią tego orzeczenia, a więc nie ma prawa do samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia. W uzasadnieniu zapadłego na gruncie niniejszej sprawy wyroku z dnia 9 września 2014r., II SA/Ol 142/14 Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie organ - uzasadniając rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej - powołał się na wydane w toku postępowania opinie lekarskie. Przy czym podniesiono, że wprawdzie w orzeczeniu lekarskim Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [..] rozpoznano u skarżącego przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, zaś w wyniku ponownego badania Instytut Medycyny Pracy w [..] wydał orzeczenie lekarskie, w którym wskazano, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, jednakże z obydwu orzeczeń wynika, że na zajmowanych stanowiskach pracy skarżący nie wykonywał ruchów, które mogłyby przyczynić się do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, a mianowicie wielokrotnego powtarzania prostowania, odwracania i nawracania przedramienia i nadgarstka z towarzyszącym obciążeniem zewnętrznym lub noszenia ciężkich przedmiotów przy wyprostowanych łokciach przez większość czasu w ciągu zmiany roboczej. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że nie ma potrzeby wyjaśniania rozbieżności w wydanych opiniach co do rodzaju rozpoznanego schorzenia.

Organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę, pismem z [..] 2014 r. zwrócił się z prośbą do Instytutu Medycyny Pracy w [..] o odniesienie się co do rozpoznanego schorzenia dokonanego przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w [..], którego to schorzenia IMP w [..] w wydanym orzeczeniu nr [..] z [..] 2013 r. nie potwierdził. IMP w [..] pismem z [..] 2015 r. przesłał opinię uzupełniającą do orzeczenia nr [..] z dnia 5.09.2013 r., w której w punkcie 7 wskazał, że przeprowadzone w trakcie hospitalizacji M. M. w Instytucie Medycyny Pracy w [..] w dniu [..] 2013 r. specjalistyczne badanie ortopedyczne nie potwierdziło obecności cech zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej u badanego. W dniu badania zatem nie stwierdzono klinicznych objawów choroby układu ruchu, której dotyczyło postępowanie orzecznicze. Powyższy akt nie wyklucza choroby w okresie poprzedzającym hospitalizację badanego w IMP w [..]. Organ II instancji kolejnym pismem z [..] 2015r. ponownie zwrócił się z prośbą do IMP w [..] o doprecyzowanie swojej opinii. Instytut Medycyny Pracy w pismach z [..] 2015 r. oraz z [..] 2015 r. wyjaśnił, że pomimo, iż u strony nie rozpoznano przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej - ze względu na zgłaszane dolegliwości bólowe ze strony kończyny górnej prawej, Instytut podjął się analizy narażenia zawodowego. Analiza ta wykazała, że skarżący na stanowiskach pracy zajmowanych w latach [..] nie wykonywał ruchów mogących przyczynić się do rozwoju choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej. Ponadto IMP w [..] w piśmie z [..] 2015 r. wskazał, że dolegliwości ze strony kończyny górnej prawej związane są z nawracającym zapaleniem nadkłykcia bocznej kości ramiennej prawej. W opinii Instytutu dokumentacja medyczna przedłożona przez skarżącego nie ma wpływu na treść wydanego orzeczenia o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Instytut kolejny raz uznał, że w przypadku skarżącego nie jest spełniony żaden z warunków niezbędnych do rozpoznania choroby zawodowej.

Z powyższej uzupełnionej dokumentacji w ocenie Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że w przypadku skarżącego nie można mówić o narażeniu zawodowym, ponieważ praca wykonywana przez stronę nie stwarzała ryzyka powstania przewlekłej choroby układu ruchu pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia kości ramiennej, co zostało przesądzone jednoznacznie wskazanymi wyżej opiniami uzupełniającymi. Tożsame stanowisko o braku narażenia zawodowego zostało wyrażone także w orzeczeniu Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w [..]. Innymi słowy schorzenie jakim został dotknięty skarżący nie mogło zostać wywołane sposobem wykonywania przez niego pracy zawodowej. Sąd zaś nie jest władny kwestionować merytorycznych ustaleń zaprezentowanych w orzeczeniach lekarskich czy też opiniach uzupełniających do tych orzeczeń.

Odnośnie zarzutu strony sformułowanego w skardze co do braku odniesienia się do zapisów zawartych w karcie informacyjnej leczenia szpitalnego Sąd I instancji wskazał na przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych, zgodnie z którym organy inspekcji sanitarnej nie są uprawnione do odmiennej oceny, niż wyrażona w prawidłowo sporządzonym orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego. Zgodnie zaś z § 6 ust. 1 lekarz właściwy w sprawie orzekania w zakresie chorób zawodowych, wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Dalej Sąd I instancji wskazał, że w opinii Instytutu Medycyny Pracy w [..] z przedłożonej przez skarżącego dokumentacji medycznej wynika, że cierpi on na nawracające zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej. W wykazie chorób zawodowych pod pozycją 19 pkt 5 wymienione jest natomiast przewlekłe zapalenie nadkłykcia kości ramiennej.

W niniejszej sprawie nie było zatem podstaw do zwrócenia się o opinię do innej jednostki orzeczniczej II stopnia. Instytut Medycyny Pracy w [..] w przekonujący sposób wypowiedział się na temat schorzenia skarżącego, wskazując, że charakter pracy jaką wykonywał skarżący nie stwarzał ryzyka powstania przewlekłej choroby układu ruchu wywołanej sposobem wykonywania pracy. Tożsame stanowisko o braku narażenia zawodowego zajął także Wojewódzki Instytut Medycyny Pracy w [..].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M. M. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art.174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 78 § 1, art. 84 § 1 i art. 136 k.p.a., w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 roku, które polegało na nieuzasadnionej odmowie uwzględnienia wniosku dowodowego strony z dnia [..] 2015 roku o dopuszczenie dowodu z opinii innej lekarskiej wyspecjalizowanej jednostki diagnostycznej powołanej do rozpoznawania chorób zawodowych w sytuacji, gdy wyżej wymieniony dowód mógłby przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy występowania u strony choroby zawodowej w sytuacji, gdy dotychczasowe opinie nie przyczyniają się w żaden sposób do wyjaśnienia sprawy. Ponadto wniósł na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci artykułu medycznego zatytułowanego "Ocena odległych wyników leczenia operacyjnego przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej" na okoliczność średniego czasu trwania choroby w postaci przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej przed zabiegiem operacyjnym i tym samym na okoliczność oceny, czy w świetle przeprowadzonych przez Akademię Medyczną w [..] badań może występować u skarżącego choroba pod postacią przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odpowiadające temu przepisowi przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej będzie polegało na wskazaniu konkretnego przepisu, konkretnego aktu prawnego i charakteru naruszenia. Tylko takie postawienie zarzutów w skardze kasacyjnej pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, działającemu w granicach podstaw skargi kasacyjnej, na rozpoznanie sprawy w sposób oczekiwany przez wnoszącego środek odwoławczy. Każde niemieszczące się w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. przytoczenie podstaw powoduje, że są one nieusprawiedliwione w rozumieniu art. 184 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na podstawie ustawowej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej pełnomocnik wyjaśnił, iż doszło do naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. w zw. z art.78 § 1, art. 84 § 1 i art. 136 k.p.a., w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych z dnia 30 czerwca 2009 roku, które to naruszenie polegało na braku uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo iż została ona wydana z naruszeniem wymienionych przepisów postępowania administracyjnego polegającym na braku dopuszczenia dowodu z opinii innej lekarskiej wyspecjalizowanej jednostki diagnostycznej powołanej do rozpoznawania chorób zawodowych, który to dowód, w ocenie kasatora mógłby przyczynić się do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Podniesione zatem w ramach skargi kasacyjnej zarzuty sprowadzają się do zakwestionowania prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Należy podkreślić, że wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a także podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869, ze m). Orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania wydaje się na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Zgodnie z § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia, w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie choroby zawodowej właściwy państwowy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularzu oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Stosownie do § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych wydaje orzeczenie o rozpoznaniu choroby zawodowej albo o braku podstaw do jej rozpoznania na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych, dokumentacji medycznej pracownika lub byłego pracownika, dokumentacji przebiegu zatrudnienia oraz oceny narażenia zawodowego. Postępowanie przed medycznymi jednostkami orzeczniczymi jest dwuinstancyjne (§ 7 ust. 1-2). Ponadto, zgodnie z § 8 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli właściwy państwowy inspektor sanitarny przed wydaniem decyzji uzna, że materiał dowodowy jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który wydał orzeczenie lekarskie, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej II stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.

Zauważyć również należy, że w świetle przepisów k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Na nich zatem spoczywa obowiązek przeprowadzenia całego postępowania - w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) - co do wszystkich istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy oraz obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie też do art. 107 § 3 k.p.a., podjęta przez te organy decyzja kończąca sprawę powinna zawierać w szczególności wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione, dowodów, na których się oparły, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne).

W warunkach niniejszej sprawy, wbrew stanowisku skarżącego, dokonana przez Sąd I instancji ocena legalności działalności organów Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, a następnie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w zakresie poprawności przeprowadzonego w sprawie postępowania jest prawidłowa. Organom tym nie można zarzucić bowiem naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Warunkiem więc do wydania decyzji przez organy Inspekcji Sanitarnej o stwierdzeniu choroby zawodowej jest rozpoznanie przez uprawnioną lekarską jednostkę orzeczniczą choroby określonej w wykazie chorób zawodowych, zawartym w załączniku do rozporządzenia, oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy tą chorobą, a czynnikami szkodliwymi dla zdrowia występującymi w środowisku pracy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było podstaw w sprawie do zwrócenia się o opinię do kolejnej, innej jednostki orzeczniczej II stopnia, w sytuacji gdy Instytut Medycyny Pracy w [..] w przekonujący sposób wypowiedział się na temat schorzenia skarżącego kasacyjnie, wskazując że charakter pracy jaką wykonywał skarżący nie stwarzał ryzyka powstania przewlekłej choroby układu ruchu. Tożsame stanowisko o braku narażenia zawodowego zajął Wojewódzki Instytut Medycyny Pracy w [..] , nie widząc podstaw do wykonania ponownego badania. Choć pierwotnie jednostka orzecznicza I stopnia w orzeczeniu lekarskim rozpoznała u skarżącego kasacyjnie przewlekłe zapalenie nadkłykcia bocznego kości ramiennej prawej, jednak stwierdziła że pozostaje to bez związku z charakterem wykonywanej pracy. Wszelkie wątpliwości w sprawie zostały zatem wyjaśnione przez organy administracyjne. Sąd administracyjny natomiast nie dokonuje ustaleń i nie rozstrzyga o jednostce chorobowej.

Zauważyć także należy, iż skarga kasacyjna zawierała wniosek na podstawie art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci artykułu medycznego zatytułowanego "Ocena odległych wyników leczenia operacyjnego przewlekłego zapalenia nadkłykcia bocznego kości ramiennej". Dopuszczenie dowodu przed NSA może nastąpić wyłącznie w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., a zatem dotyczy dowodów uzupełniających z dokumentów i wyznacza ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowych dowodów. Z regulacji tej wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w tym postępowaniu, lecz jedynie dowód z konkretnie oznaczonych dokumentów, przy czym ma to być dowód uzupełniający, a więc taki, który nie był przedstawiony i oceniony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją. Z przepisu tego wynika także, że dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Naczelny Sąd Administracyjny nie widział potrzeby, aby przeprowadzać dowód z uzupełniającego dokumentu w postaci artykułu medycznego. Możliwość przeprowadzenia dowodów jest sytuacją wyjątkową, bo obejmuje tylko dowód z dokumentów i tylko o tyle, o ile jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wszelkie dowody strona powinna składać we właściwym, merytorycznym postępowaniu, czyli przed organem, bo ten podmiot dokonuje oceny wniosku. Sąd I i II instancji takich kompetencji nie posiada, gdyż kontroluje tylko sposób działania organu. Skoro przed organem strona nie przedkładała dowodów, to nie można twierdzić, że braki w zakresie ustaleń faktycznych sprawy, co podnosi skarżący, powinien uzupełniać sąd kasacyjny.

Jedynie gwoli wyjaśnienia warto wskazać, że istotą przeprowadzonego postępowania przed Sądem I instancji było zbadanie, czy organy administracji sanitarnej uwzględniły, opartą o przepis art. 153 p.p.s.a., ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 9 września 2014r., sygn. akt II SA/Ol 142/14, nie zaś ponowne rozpatrywanie kwestii, które zostały już wiążąco ocenione w tym wyroku.

Z tych też przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego dla organu uznając, że zachodzą szczególne okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.