Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 406/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 28, art. 149 par. 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 64b par. 3, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 61 ust. 1 i 3, art. 10 ust. 2a, art. 15 ust. 3 pkt 3a,
journal: Dz.U. 2007 nr 192 poz 1378
law: Ustawa z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 września 2022 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w S. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 8 lipca 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K. (zwanej w dalszym ciągu Spółką) od decyzji Burmistrza [...] i Miasta C.

z 25 stycznia 2022 r. o odmowie uchylenia własnej ostatecznej decyzji Nr [...]

z 19 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1,0 MW wraz z infrastrukturą techniczną niezbędną do jej użytkowania, zgodnie z przeznaczeniem, na części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym 0011 [...], gmina C., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

W uzasadnieniu SKO wskazało, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie:

1. art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe

i nieskuteczne doręczenie decyzji nr [...] z 25 stycznia 2022 r., tj. doręczenie ww. decyzji Spółce z pominięciem pełnomocnika;

2. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. oraz art. 52 ust. 2

w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wydanie decyzji, w której nie uwzględniono, że odwołująca się Spółka została pominięta jako strona w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oraz nieprawidłowo został wyznaczony obszar oddziaływania planowanej inwestycji;

3. art. 52 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 105 ust. 1 i art. 108 ust. 11 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 140, art. 222 i art. 415 k.c. poprzez uznanie, że nieruchomości Spółki nie znajdują się w obszarze oddziaływania

w sytuacji, gdy istnieją przepisy wprowadzające związane z tym obiektem ograniczenia, w tym w korzystaniu z terenu;

4. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie okoliczności, że uzgodnienie dokonane przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. projektu decyzji o warunkach zabudowy stanowiło w rzeczywistości uzgodnienie negatywne i powinno doprowadzić do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy;

5. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak należytego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego zgodnie z wnioskami stron;

6. art. 152 § 1 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku w przedmiocie wznowienia postępowania, mimo że wniosek taki został przez Spółkę złożony.

W związku z powyższym, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu

I instancji i orzeczenie przez organ odwoławczy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o wstrzymanie wykonania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy do czasu prawomocnego rozpoznania wniosku

w przedmiocie wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że 7 lipca 2022 r. do Kolegium wpłynęła informacja z Urzędu Gminy i Miasta w C., że zmienił się właściciel działki nr [...] obręb 0011 [...], gm. C.. Jak wynika z przesłanej informacji o działce z 7 lipca 2022 r., obecnie właścicielem tej nieruchomości są Ś. [...] Sp. z o.o. w K..

Rozpatrując sprawę wskutek wniesionego odwołania SKO omówiło specyfikę postępowania nadzwyczajnego, o jakim mowa w art. 145 § 1 k.p.a., przywołało także treść art.151 § 1 k.p.a. Organ wskazał następnie, że we wniosku o wznowienie, opartym o podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., Spółka podniosła, że jako właściciel terenu, pośrednio sąsiadującego z terenem inwestycji na działkach nr [...] i [...], została pozbawiona udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Wskazała, że organ niewłaściwie uznał, że planowana inwestycja nie będzie faktycznie oddziaływać na teren kopalni. Tymczasem charakter planowanej inwestycji uniemożliwi prowadzenie działalności przez kopalnię.

W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organ I uznał, że wnioskodawca nie uprawdopodobnił posiadania interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy.

Organ odwoławczy podniósł, że za stronę postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy zwykle uznaje się właścicieli lub wieczystych użytkowników działek bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, której dotyczy postępowanie, jednakże w przypadku takich nieruchomości, ich właściciele, wieczyści użytkownicy mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie interesu prawnego, o jakim mowa w ww. przepisie, oraz podniósł, że sam fakt bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą sąsiedniej nieruchomości nie przesądza o tym, że podmiot taki automatycznie staje się stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy. O interesie prawnym (art. 28 k.p.a.) tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości, przy czym ciężar wykazania takiego interesu obarcza podmiot, który się nań powołuje.

Organ przywołał uchwały składów pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA [...] (publ. w ONSA

z 1995 r, z. 4, poz. 154) oraz z 4 grudnia 1995 r., sygn. akt VI SA [...] (publ. w ONSA z 1996r., z. 2, poz. 54) wraz z fragmentami ich uzasadnień, w których stwierdzono, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. SKO zwróciło uwagę na różnice pomiędzy interesem faktycznym a prawnym i podkreśliło, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Innymi słowy, posiadanie interesu prawnego wiąże się z koniecznością ustalenia przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można żądać skutecznie dokonania czynności organu, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu.

Organ II instancji zauważył, że aktualnie zmienił się właściciel działki nr [...] obręb 0011 [...], gm. C.. Jak wynika z przedłożonej w załączeniu informacji o działce z 7 lipca 2022 r., właścicielem tej nieruchomości są Ś. [...] Sp. z o.o. w K.. Bezspornym jest zatem, że obecnie Spółka ta jest stroną tego postępowania.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy z 19 listopada 2020 r. podany został stan prawny terenu planowanej inwestycji w sposób niezgodny z tym, wynikającym z przedłożonych akt sprawy, ponieważ projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji został uzgodniony postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 12 października 2020 r.

Z treści tego postanowienia wynika, że teren planowanej inwestycji położony jest

w granicach terenu górniczego "Jaźwica II". Granice tego terenu górniczego określa zasięg oddziaływania leja depresji na skutek odwadniania złoża oraz możliwość wystąpienia rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych gruntu, powodowanych robotami strzałowymi. Ww. postanowieniem organ uzgodnił projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji podając czynniki geologiczno-górnicze niezbędne w celu zapewnienia w przyszłości bezpiecznej realizacji i użytkowania inwestycji: w tym: teren planowanej inwestycji znajduje się

w odległości 35 m od granic złoża Jaźwica oraz 60 m od docelowych granic eksploatacji oraz teren pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu.

Treść ww. postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego

w K., w zakresie lokalizacji terenu inwestycji względem stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych, przeczy ustaleniom zawartym w decyzji Burmistrza [...] i Miasta C. o warunkach zabudowy. Nadto, w decyzji powołano niewłaściwą datę i znak postanowienia Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego

w K.. Kolegium zauważyło, że we wskazanej decyzji o warunkach zabudowy nie określono występujących faktycznie na terenie inwestycji, prawnie określonych, ograniczeń w korzystaniu z terenu inwestycji.

Jak wynika z uzasadnienia badanej obecnie decyzji, decyzja o warunkach zabudowy była wyłączną podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia organu

I instancji. Tymczasem, jak podkreśliło Kolegium, organ I instancji całkowicie pominął istotną okoliczność, że wskazana decyzja o warunkach zabudowy została sprostowana ostatecznym postanowieniem Burmistrza [...] i Miasta C.

z 2 sierpnia 2202 r. Postanowieniem tym, działając na podstawie art. 113 k.p.a. sprostowano z urzędu oczywistą omyłkę w decyzji Burmistrza [...] i Miasta C. Nr [...]/ 2020 z 19 listopada 2020 r. w następujący sposób:

1. W decyzji na stronie 3, w punkcie 2.4 zapis w brzmieniu: "zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 14.10.2020r. znak: [...]" zastąpić zapisem: "zgodnie z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 12.10.2020r. znak: [...]";

2. Zapis w brzmieniu: "Teren pod planowaną inwestycję znajduje się poza strefami zagrożeń pochodzących od robót strzałowych, tj. poza strefami: rozrzutu odłamków skalnych, powietrznej fali uderzeniowej oraz drgań parasejsmicznych górotworu zastąpić zapisem: teren pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzących robót strzałowych, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu";

3. Pozostałe ustalenia decyzji pozostają bez zmian.

SKO podniosło, że postanowienie to istotnie zmienia ustalenia decyzji

o warunkach zabudowy. Także to postanowienie organu I instancji nie zostało doręczone Spółce jako stronie postępowania.

Na podstawie akt sprawy organ odwoławczy ustalił, że Burmistrz [...] i Miasta C. decyzją z 4 lutego 2021 r. przeniósł, na wniosek strony, własną decyzję z 19 listopada 2020 r. na rzecz firmy [...] Zielona Energia Sp. z o.o. w S. , a 24 sierpnia 2021 r. została wydana decyzja o ponownym przeniesieniu ww. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz firmy Sovareto Sp. z o.o.

Jak zatem dokumentują przedłożone akta sprawy, organ I instancji w sposób nieprawidłowy wznowił i przeprowadził postępowanie wznowieniowe wyłącznie

w sprawie ww. decyzji o warunkach zabudowy - bez uwzględnienia jej późniejszego sprostowania i dwukrotnego przeniesienia kolejnymi decyzjami.

Brak stosownego uwzględnienia kolejnych aktów administracyjnych zmieniających decyzję o warunkach zabudowy w rozważaniach organu i analizie prawnej terenu inwestycji, czyni zasadną ocenę Kolegium o przedwczesności wydania badanej obecnie decyzji z uwagi na istotne naruszenie przepisów postępowania.

Organ podkreślił nadto, że wnioskowane przedsięwzięcie jest zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, ujętych

w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. 2019r. poz. 1839). Decyzją z 13 sierpnia 2020 r. Burmistrz [...] i Miasta C. stwierdził brak podstaw do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla tego przedsięwzięcia.

W badanej decyzji organ I instancji nie rozważył i nie dokonał stosownej analizy prawnej w zakresie, czy katalog stron postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie odpowiada temu ustalonemu w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, mając na uwadze kumulację oddziaływania kopalni w postaci stref rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych oraz samej farmy fotowoltaicznej.

Kolegium wskazało, że jak wynika z uzasadnienia badanej decyzji, organ

I instancji nie dokonał kompleksowej analizy pojęcia "granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia" w aspekcie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mimo, że dla ustalenia zakresu stron postępowania w sprawie warunków zabudowy kluczowe jest ustalenie granic obszaru oddziaływania planowanego obiektu, w tym także ewentualnej kumulacji tych oddziaływań. Organ

w sposób lakoniczny stwierdził, że planowana farma fotowoltaiczna nie oddziałuje negatywnie na zlokalizowaną w odległości 70 m kopalnię i dlatego nie uznał Spółki jako strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Pominął rozważenie także kwestii kumulacji oddziaływania kopalni i farmy fotowoltaicznej, zwłaszcza w aspekcie lokalizacji terenu planowanej farmy fotowoltaicznej w strefie rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych mogących realnie uniemożliwić pracę farmy.

Dodatkowo Kolegium zwróciło uwagę, że w badanej decyzji brak jest uwzględnienia przez organ I instancji aktualnego stanu prawnego dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla realizacji farm fotowoltaicznych. Podkreślić bowiem należy, że w postępowaniu wznowieniowym bada się sprawę w aktualnym stanie prawnym.

Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą, podnosząc, że w drodze wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 ustawy, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Przywołując definicję instalacji odnawialnego źródła energii z art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK [...], wraz

z argumentacją zawartą w jego uzasadnieniu, organ odwoławczy podniósł, że kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie mają przepisy art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy, z których wynika, że rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne

w studium, a fakultatywne w planie miejscowym.

Z treści tych przepisów wywodzi się, że zabudowa danego terenu urządzeniami wytwarzającymi energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 500 kW oraz wyjątkowo do 1000 kW na gruntach klasy V i niższych oraz urządzeń innych niż wolnostojące, na obszarze gminy realizowane w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się wyłącznie na obszarach wskazanych w studiach.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie ustalił i nie zbadał zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie studium.

Dodatkowo SKO zauważyło, że ma rację pełnomocnik Spółki zarzucając, iż organ I instancji nie załatwił w całości złożonego wniosku o wznowienie postępowania, ponieważ nie rozpoznał zawartego w nim wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji o warunkach zabudowy. W ponownym postępowaniu organ I instancji uwzględni aktualny stan prawny nieruchomości graniczących z terenem inwestycji, w tym także to, że Spółka jest właścicielem działki nr [...], a także, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od robót strzałowych kopalni, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja organu I instancji wydana została przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wszystkie wyżej przedstawione okoliczności sprawy, z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W niniejszym postępowaniu nie ma możliwości zastosowania art. 136 k.p.a. z uwagi na treść art. 15 k.p.a. oraz istotny zakres sprawy, konieczny do wyjaśnienia i mający wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach sprzeciwie S. S., zarzuciła decyzji z 8 lipca 2022 r. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż Burmistrz w sposób nieprawidłowy ustalił krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji WZ, podczas gdy w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w chwili wydania decyzji WZ spółka Ś. [...] z siedzibą w K. nie wykazała istnienia przepisu prawa materialnego, z którego wywodziła swój interes prawny, a tym samym w stosunku do Spółki nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 28 k.p.a., wobec czego nie można przyjąć, że decyzja Burmistrza została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i zasługiwała na uchylenie;

2. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja Burmistrza została wydana bez wyjaśnienia okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym bez uwzględnienia sprostowanej decyzji WZ,

a następnie dwukrotnych decyzji w przedmiocie przeniesienia decyzji administracyjnej, podczas gdy brak wzmianki w decyzji Burmistrza o aktach administracyjnych zmieniających Decyzję WZ (sprostowanie omyłki pisarskiej w decyzji WZ oraz przeniesienie decyzji WZ na inny podmiot) nie stanowi o niedokonaniu stosownej analizy prawnej i przedwczesności wydania decyzji Burmistrza oraz nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy;

3. art. 138 § 2 w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja Burmistrza zapadła przedwcześnie, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w koniecznym zakresie, bez wykazania i udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych, podczas gdy samo postanowienie o wznowieniu postępowania jest aktem administracyjnym, który nie rozstrzyga sprawy wznowienia, lecz ją "otwiera", zatem wznowienie przez Burmistrza postępowania w sprawie wydania decyzji WZ, a następnie przeprowadzenie badania w zakresie wystąpienia przesłanek wznowieniowych wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., a w konsekwencji wydanie decyzji o odmowie uchylenia decyzji WZ z uwagi na brak uznania Spółki za stronę - brak wystąpienia przesłanki wznowieniowej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., było prawidłowe i zgodne z dyspozycją art. 149 § 2 k.p.a.;

4. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p."), poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że decyzja Burmistrza została wydana bez dokonania kompleksowej analizy pojęcia "granice obszaru oddziaływania przedsięwzięcia"

w aspekcie przepisów u.p.z.p., podczas gdy, jak wynika z uzasadnienia decyzji Burmistrza, Burmistrz zweryfikował - w oparciu o materiał dowodowy - faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i na tej podstawie ustalił krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogłyby zostać naruszone, uznając finalnie, że planowana inwestycja nie oddziałuje negatywnie na zlokalizowaną w odległości 70 m kopalnię, dlatego nie uznał Spółki za stronę w prowadzonym postępowaniu;

5. art. 107 w zw. z art. 8 i 11 k.p.a. poprzez wadliwe, lakoniczne i niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności brak wyjaśnienia, z jakich przyczyn SKO uznało, że Spółka należycie wykazała swój interes prawny w oparciu o art. 28 k.p.a., nie wskazując przy tym na żaden przepis prawa materialnego, z którego SKO wywodzi powyższe uprawnienie, podczas gdy zgodnie z art. 107 k.p.a. samo przywołanie treści przepisu w uzasadnieniu decyzji, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, nie spełnia warunków uzasadnienia prawnego decyzji.

Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu sformułowane wyżej zarzuty zostały rozbudowane ze wskazaniem argumentacji mającej przemawiać za ich zasadnością.

Podniesiono m.in., że powołanie się przez SKO na okoliczność, że Spółka nabyła działkę nr [...] obręb 0011 [...] gm. C., w związku z czym "obecnie Spółka jest stroną tego postępowania", jest całkowicie bezzasadne. Powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia w kontekście oceny istnienia przesłanki wznowienia postępowania, opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przesłanka ta dotyczy bowiem podmiotu, który posiadał cechy przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - ale w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Zatem oceny, czy dany podmiot powinien być traktowany jako strona w postępowaniu administracyjnym, należy dokonać na dzień wydania ostatecznej decyzji administracyjnej i w odniesieniu do tego postępowania. Jakiekolwiek zmiany stanu faktycznego, następujące po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej, nie mogą stanowić podstawy do nadania danemu podmiotowi przymiotu strony w postępowaniu już ostatecznie zakończonym. Innymi słowy, organ podczas weryfikacji podstaw wznowienia postępowania powinien dokonać oceny, czy dany podmiot powinien posiadać status strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Nieruchomość oznaczoną nr ewid. [...] obręb 0011 [...], gmina C., Spółka nabyła dopiero w 2022 roku,

a zatem po dniu wydania decyzji WZ. Na dzień wydania decyzji WZ Spółka nie miała zatem statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Podniesiono również, że przywoływane przez Spółkę przepisy prawa geologicznego oraz Kodeksu cywilnego, nie mogą stanowić podstawy do wywodzenia interesu prawnego Spółki w postępowaniu o wydanie decyzji WZ. Zgodnie z aktualnym orzecznictwem, źródłem interesu prawnego w postępowaniu o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy nie może być art. 140 K.c. (zob. wyrok NSA z 20 lutego 2017 r., II OSK [...], wyrok WSA w Warszawie z 11 marca 2020 r., VII SA/Wa [...]).

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że zaskarżona decyzja (tzw. kasacyjna) została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może pominąć treści art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.)., zwanej dalej p.p.s.a., wedle którego zakres sądowej kontroli tego rodzaju decyzji ograniczony został wyłącznie do oceny istnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64b § 3 p.p.s.a., w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji, przepisu art. 33 p.p.s.a. nie stosuje się, co oznacza, że w postępowaniu przed sądem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw oraz organ, który wydał zaskarżoną decyzję.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, kontrola sądowa w zakresie rozpoznania sprzeciwu polega na dokonaniu oceny, czy w okolicznościach danej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób wykorzystał możliwość wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezzasadnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Obowiązkiem sądu administracyjnego, który rozpoznaje sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy. Rozpoznając sprzeciw Sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy, ponieważ na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Nie może więc poddać ocenie decyzji objętej sprzeciwem w takim zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść przytoczonego wyżej art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej nie może zatem, co do zasady, obejmować końcowej oceny materialnoprawnej, związanej z rozstrzygnięciem istoty sprawy. Sformułowanie wniosków w tym zakresie byłoby bowiem przedwczesne

i niedopuszczalne (por. przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego

z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr [...]; dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie przyjmuje się także, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Wskazać należy również, że organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a., ale również wskazać dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. W kompetencjach organu odwoławczego mieści się konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w niewielkim zakresie, przez przeprowadzenie określonego dowodu, co w razie zaistnienia takiej sytuacji wyłącza dopuszczalność podjęcia decyzji kasacyjnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...]; z 15 grudnia

2016 r., sygn. akt II OSK [...]; dostępne j.w.).

Zaprezentowane wyżej poglądy orzecznictwa Sąd orzekający podziela

w całości i przyjmuje jako własne.

Dokonując kontroli decyzji objętej sprzeciwem w zakreślonych wyżej granicach zauważyć przede wszystkim należy, że uzasadniając wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia SKO zaprezentowało szereg argumentów świadczących o naruszeniu przez organ I instancji przepisów postępowania, a to art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Naruszenie to polegało, zdaniem organu odwoławczego, na niedokonaniu analizy i braku wyjaśnienia istotnych okoliczności mających wpływ na rozpatrzenie sprawy. Dla przeprowadzenia oceny decyzji kasacyjnej SKO pod kątem prawidłowego zastosowania przez ten organ art. 138 § 2 k.p.a., argumenty te można ująć w dwie grupy.

I. Po pierwsze, dotyczą one zakwestionowania przez organ II instancji stanowiska Burmistrza [...] i Miasta C., wedle którego Ś. [...] Sp. z o.o. w K. nie są stroną w sprawie. Konsekwencją tego ustalenia, przyjętego w decyzji organu I instancji z 25 stycznia 2022 r., było przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania, złożony przez tę spółkę, nie pochodzi od strony, więc nie występuje przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co uzasadniało – zdaniem Burmistrza [...] i Miasta C. - odmowę uchylenia własnej decyzji ostatecznej z 19 listopada 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy.

II. Po drugie, organ odwoławczy zarzucił, że decyzja I instancji zapadła przedwcześnie, bez zbadania zgodności planowanej inwestycji z zapisami obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy i Miasta C.. Konieczność poczynienia ustaleń i oceny w tym zakresie organ wywiódł z wykładni art. 61 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny stan prawny - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.) oraz art. 2 pkt 13, 18 i 22 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (aktualny stan prawny - t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1378 z późn. zm.).

Co do argumentacji opisanej wyżej w pierwszej kolejności, Sąd uznaje za prawidłowe to stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji (str. 8), z którego wynika, że odmowę przyznania Spółce statusu strony, organ I instancji nie poprzedził wnikliwą analizą stanu faktycznego sprawy. W szczególności rację ma Kolegium wskazując, że Burmistrz [...] i Miasta C. nie uwzględnił tego, że decyzja o warunkach zabudowy z 19 listopada 2020 r. została sprostowana w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. W postanowieniu z 2 sierpnia 2021 r. organ I instancji zastąpił bowiem zapis decyzji w brzmieniu: " - teren pod planowaną inwestycję znajduje się poza strefami zagrożeń pochodzących od robót strzałowych tj. poza strefami rozrzutu odłamków skalnych, powietrznej fali uderzeniowej oraz drgań parasejsmicznych górotworu.", zapisem: " - teren pod planowaną inwestycję znajduje się w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych, tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu."

Z decyzji o warunkach zabudowy z 19 listopada 2020 r. nie wynika, aby Burmistrz [...] i Miasta C. rozważał, jaki wpływ na ustalenie kręgu stron postępowania w tej sprawie miał fakt położenia terenu planowanej inwestycji (farmy fotowoltaicznej) w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych prowadzonych na terenie kopalni "Jaźwica". Wręcz przeciwnie, treść tej decyzji wskazuje na to, że jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie nie były czynione. Organ

I instancji przyjął bowiem, że działki inwestycyjnie znajdują się poza strefą zagrożeń (ustalenia zawarte w ostatnim akapicie pkt. 2.4. tej decyzji), co pozostawało

w oczywistej sprzeczności z postanowieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z 12 października 2020 r. Oceny tych okoliczności organ nie dokonał także w decyzji z 25 stycznia 2022 r.; nie przywołano nawet faktu sprostowania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie położenia działek ewidencyjnych nr [...] i [...] w [...] w zasięgu stref zagrożeń ze strony funkcjonującej kopalni "Jaźwica". W związku z tym nie wiadomo, czy organ I instancji okoliczność tę w ogóle brał pod rozwagę rozstrzygając sprawę i czy nadał jej właściwe znaczenie prawne. Szczegółowa analiza i wyjaśnienie tych kwestii było natomiast niezbędne dla zbadania, czy spółce Ś. [...] w K. przysługuje przymiot strony, tym bardziej, że we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 19 listopada 2020 r. Spółka wywodziła swój interes prawny właśnie z tego, że planowana farma fotowoltaiczna znajduje się w strefie rozrzutu odłamków skalnych oraz drgań parasejsmicznych, co wpływa na jej sytuację prawną. Do tych argumentów organ I instancji w ogóle się nie odniósł ograniczając swoje stanowisko do stwierdzenia, że "farma fotowoltaiczna nie oddziałuje negatywnie na zlokalizowaną w odległości 70 m. kopalnię". Tymczasem w świetle art. 28 k.p.a., do przyjęcia statusu strony wystarczającym jest ustalenie, że toczące się postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu. Nie jest więc koniecznym wykazanie negatywnego oddziaływania na interes prawny czy obowiązek.

Z uwagi na niewyjaśnienie przez organ I instancji wszystkich okoliczności wpływających na ocenę, czy wnioskującej o wznowienie postępowania Spółce przysługuje status strony, co najmniej przedwczesne było stanowisko wyrażone

w decyzji z 25 stycznia 2022 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza [...] i Miasta C. o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na niespełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. dawało Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu podstawę do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Od oceny, czy w kontrolowanym postępowaniu wnioskująca Spółka posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., zależy bowiem zakres orzekania w sprawie, a tym samym treść rozstrzygnięcia.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska Kolegium, że o przymiocie uznania Spółki za stronę przesądza fakt, że aktualnie jest ona właścicielem działki nr [...] położonej w bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji objętej decyzją o warunkach zabudowy z 19 listopada 2020 r. Jak słusznie podnosi skarżąca w sprzeciwie,

o posiadaniu interesu prawnego decyduje stan istniejący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie, a nie jego późniejsza zmiana. Istotą przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, będącą przedmiotem wniosku o wznowienie. Podmiot wnioskujący o wznowienie musi więc przymiot strony posiadać w dacie wydania decyzji, którą kwestionuje w postępowaniu nadzwyczajnym. Późniejsze zmiany stanu prawnego nie mają znaczenia dla oceny, czy zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jak wynika z akt sprawy, właścicielem działki nr [...] wedle stanu, w jakim zapadła decyzja z 19 listopada 2020 r. o warunkach zabudowy, był P. Z. M., którego organ I instancji uznał za stronę (informacja o działce - k. 81, t. I akt administracyjnych). Także w piśmie z 22 października 2021 r., złożonym już po wznowieniu postępowania, Spółka nie wykazała tej działki w wykazie nieruchomości, których jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym (k. 319, t. I akt administracyjnych). Informacja o zmianie stanu prawnego działki nr [...] pojawiła się dopiero na etapie postępowania odwoławczego (k. 741 i 744, t. II akt) i nie ma wątpliwości co do tego, że w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o wznowienie Spółka nie była właścicielem tej działki. Nie ma więc znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenie, że własność działki nr [...] obecnie przysługuje Spółce. Co za tym idzie nie było podstaw do tego, aby w realiach kontrolowanej sprawy interes prawny [...] w K. wywodzić z aktualnie przysługującego Spółce prawa własności nieruchomości znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego decyzją z 19 listopada 2020 r. o warunkach zabudowy.

Sąd dostrzega jednocześnie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy popada w sprzeczność w zakresie oceny zaistnienia przesłanki wznowienia, przez co decyzja może być odbierana przez strony jako nieczytelna. Na str. 7 decyzji znalazło się stwierdzenie, wywiedzione przez SKO z prawa własności przysługującego Spółce do działki nr [...], że "bezspornym jest zatem, że obecnie Spółka ta jest stroną tego postępowania". Niezależnie od wykazanej wyżej wadliwości takiej oceny, konsekwencją wyrażenia tego rodzaju stanowiska powinno być przyjęcie przez organ odwoławczy, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. została spełniona, gdyż nie ulega wątpliwości, że Ś. [...] Sp. z o.o. w K. – o ile potraktować ją jako stronę, co wynika z zacytowanego wyżej twierdzenia organu - nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Takiej tezy w zaskarżonej decyzji jednak nie ma, natomiast na str. 12 uzasadnienia Kolegium stwierdza, że badana decyzja zapadła przedwcześnie oraz, że w sprawie "brak jest udokumentowania wystąpienia bądź braku wystąpienia przesłanek wznowieniowych", o czym świadczy m.in. nieuwzględnienie "sprostowanej decyzji o warunkach zabudowy" oraz tego, że "lokalizacja planowanego przedsięwzięcia znajduje się w strefie zagrożeń od robot strzałowych kopalni tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i drgań parasejsmicznych" (str. 12).

Wskazane wyżej wadliwości zaskarżonej decyzji nie mają jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż z przyczyn omówionych już wyżej zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było zgodne z prawem. Istotą kontrolowanej sprawy była bowiem ocena, czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony i czy spełniona została przesłanka, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza wszystkich okoliczności zmierzających do rzetelnego wyjaśnienia tej kwestii należała do organu I instancji. Naruszenie przez Burmistrza [...] i Miasta C. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegało na braku rozważań zmierzających do odpowiedzi na pytanie, czy fakt położenia działek nr [...] i [...], objętych decyzją o warunkach zabudowy, w zasięgu stref zagrożeń od prowadzonych robót strzałowych tj. w strefie rozrzutu odłamków skalnych i w strefie drgań parasejsmicznych górotworu, ma znaczenie dla przyznania Spółce statusu strony, a więc, czy postępowanie

w przedmiocie warunków zabudowy dotyczyło jej interesu prawnego.

Co się natomiast tyczy drugiej grupy argumentów zawartych w zaskarżonej decyzji, dotyczących konieczności zbadania zgodności planowanej inwestycji

z zapisami obowiązującego na tym terenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy i Miasta C., powiedzieć trzeba, że rozważania Kolegium w tym zakresie były przedwczesne. Nie mogą więc podlegać merytorycznej kontroli sądowej w niniejszej sprawie niezależnie od tego, że zarzucane przez SKO niewyjaśnienie powyższych okoliczności poprzedzone zostało wykładnią przepisów prawa materialnego, których zastosowanie - z przyczyn omówionych już na wstępie - nie jest przedmiotem oceny Sądu w sprawie wywołanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej. Bez wyjaśnienia tego, czy Spółka powinna być stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 19 listopada 2020 r. o ustalenie warunków zabudowy i czy w związku z tym zaistniała przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowisko organu co do braku zbadania zgodności zamierzonej inwestycji ze studium pozostaje bez znaczenia prawnego. Dotyczy ono bowiem kolejnego etapu rozpatrzenia sprawy, następującego w przypadku uznania, że zachodzi podstawa wznowienia wskazywana we wniosku [...] w K..

Przypomnienia wymaga, że stosownie do art. 149 § 2 k.p.a., po wznowieniu postępowania organ jest zobowiązany w pierwszej kolejności do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia, a następnie co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W doktrynie podkreśla się, że celem postępowania rozpoznawczego

w sprawie o wznowienie jest ustalenie istnienia podstaw wznowienia postępowania oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, W. 2021, s. 932 i nast.).

Z tych samych powodów nie ma znaczenia prawnego przy sądowej kontroli zaskarżonej decyzji kasacyjnej podnoszona przez Kolegium kwestia związana

z ustaleniem kręgu stron postępowania i zbadaniem, czy powinien on odpowiadać temu, który wynika z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Na obecnym etapie rozpatrzenia sprawy organ I instancji zobowiązany był bowiem w pierwszym rzędzie ocenić, czy przymiot strony, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., przysługuje Spółce. Ponieważ formułując wnioski w tym zakresie Burmistrz [...] i Miasta C. nie dokonał analizy i nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, sięgnięcie przez SKO do możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. było uprawnione.

Ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.