Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 973/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 3 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. D. i B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 roku sygn. akt IV SA/Wa 149/11 w sprawie ze skargi P. O., A. O., J. D. i B. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 25 maja 2010 roku nr XLIV/447/10 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. D. i B. D. solidarnie na rzecz Miasta Kobyłka kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 149/11 oddalił skargę P. O., A. O., J. D. i B. D. na uchwałę Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 25 maja 2010 r., nr XLIV/447/10 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że składając skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Kobyłka, P. O., A. O., J. D. i B. D., wskazali na naruszenie ich interesu prawnego polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu możliwości korzystania z działek będących własnością skarżących, a położonych w sąsiedztwie oraz na terenie oznaczonym w Studium symbolem U 3. Stwierdzili, że doszło do ograniczenia ich konstytucyjnego uprawnienia do korzystania z działki nr [...] i [...] (własność małżonków O.) oraz nr [...],[...],[...] i [...] (własność małżonków D.), które leżą w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru przeznaczonego pod handel wielkopowierzchniowy oznaczonego symbolem U 3, ponadto działek nr [...] i [...] (własność małżonków D.), które położone są bezpośrednio w strefie U 3.

Zaskarżonej uchwale zarzucili:

1. naruszenie zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", poprzez:

- zaprojektowanie terenu U3 (tzw. usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2) w sposób sprzeczny z wymaganiami ochrony przyrody Rezerwatu "Grabicz" oraz innych cennych przyrodniczo terenów, w szczególności w sposób naruszający art. 10 ust. 1 pkt 3 i pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.);

- zaprojektowanie terenu U3, którego uciążliwość wykracza znacznie poza granice tego obszaru (immisje, utrudnienia komunikacyjne) w sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, bez dostatecznego uzasadnienia lokalizowania tak dużego i uciążliwego obszaru handlu wielkopowierzchniowego w Kobyłce w ogóle, co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 2 i 5 u.p.z.p.;

- zaprojektowanie terenu U3 w sposób sprzeczny ze "Strategią Rozwoju Miasta Kobyłka do roku 2025", co stanowi naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p.;

2. istotne naruszenie trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego tj. art. 28 u.p.z.p. poprzez:

- brak wyróżnienia zmian wprowadzonych do Studium w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie zmian, co stanowi naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233);

- brak uzyskania wymaganych przez prawo opinii w trakcie procedury uchwalania zmiany Studium, m.in.: opinii komisji urbanistyczno-planistycznej, opinii gmin sąsiednich, opinii wojewódzkiego konserwatora zabytków, opinii i uzgodnienia organu administracji geologicznej oraz opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska – co stanowi naruszenie art. 11 pkt 5, 6 lit. b, c, g, j u.p.z.p. oraz art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody;

- błędne wprowadzenie uwzględnionych częściowo uwag [...] S.A. do treści załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w zakresie przeznaczenia obszaru U3 – zgodnie z treścią załącznika nr 4 do Studium (uwaga nr 109) dopuszczona została jedna dominanta na terenie U3, natomiast w ostatecznej wersji treści Studium (zał. Nr 1 s. 61) uwaga ta została wprowadzona w ten sposób, że na przedmiotowym terenie jest dopuszczalnych kilka dominant, które mogą znajdować się na każdym z wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, co stanowi naruszenie art. 11 pkt 10-12 u.p.z.p.

W oparciu o powyższe naruszenia wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że intensywna zabudowa obszaru U 3 zagraża Rezerwatowi "Grabicz", najcenniejszemu z przyrodniczego punktu widzenia obiektowi na terenie Kobyłki. Zaprojektowanie terenów przeznaczonych na teren przyszłego centrum handlowego może mieć wpływ na stosunki wodne na terenie Rezerwatu, wpływając na degradację ekosystemów wodnych. Dodatkowo zauważono, że ze względu na daleko idące konsekwencje dla uchwalania aktów planowania przestrzennego dla rezerwatów przyrody istnieje ustawowy wymóg uzgodnienia projektów studium z Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody). W niniejszej zaś sprawie takiego uzgodnienia nie uzyskano, ewentualnie nie zostało sporządzone w przewidzianym prawem trybie.

Wskazano również, że w studium brak jest ogólnej analizy, która wskazywałaby argumenty przemawiające za dopuszczeniem budowy na terenie Kobyłki wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Zdaniem skarżących oznaczenie terenu U3 jako "usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2" jest mylące i wprowadzające w błąd. Sugeruje bowiem, że wielkopowierzchniowy obiekt jest usługą nieuciążliwą, podczas gdy obiekty takie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zarówno zgodnie z aktualnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397), jak i z obowiązującym w trakcie uchwalania Studium rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Skarżący zwrócili również uwagę na problemy komunikacyjne jakie wystąpią w rejonie ul. Orląt Lwowskich, ul. Husarii oraz ul. Nadarzyńskiej w związku z realizacją obiektu wielkopowierzchniowego. Podnieśli, że budowa centrum może uniemożliwić mieszkańcom okolicznych domów (w tym skarżącym) korzystanie z dróg publicznych w tym dojazd do domów. Za niewystarczające uznali zapewnienie tylko 30 miejsc parkingowych na 1.000 m2 powierzchni użytkowej.

Podnieśli również, że w sposób niewystarczający rozwiązano w Studium problem odizolowania terenu U 3 od okolicznej zabudowy mieszkaniowej. Przeznaczenie pasa gruntu o szerokości 30 m pod zieleń izolacyjną z jednoczesnym wliczeniem zieleni z tego pasa do minimalnej powierzchni biologicznej czynnej dla terenu U 3 nie jest - ich zdaniem - rozwiązaniem odpowiednim.

Zdaniem skarżących lokalizacja obiektu wielkopowierzchniowego nie wpisuje się również w "Strategię Rozwoju Miasta Kobyłka do roku 2025". Priorytetem wyznaczonym we wskazanym dokumencie w sferze gospodarki, jest rozwinięta działalność małych i średnich firm. Dopuszczenie zatem lokalizacji handlu wielkopowierzchniowego na tak dużym obszarze jak U 3 jest sprzeczne z promowaniem działalności małych i średnich firm na terenie Kobyłki.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Kobyłce wniosła o oddalenie skargi wskazując, że projekt Studium został zaopiniowany ze wszystkimi właściwymi instytucjami i organami, na co wskazują załączone w aktach planistycznych opinie.

Jak wyjaśnił organ, na terenie położonym pomiędzy ul. Orląt Lwowskich, ul. Husarii oraz ul. Nadarzyńską obowiązuje obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Kobyłka – osiedla Kobylak – Turów, zatwierdzony uchwałą Nr VIII/63/99 Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 20 kwietnia 1999 r. (Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 52, poz. 1990); powyższy teren w planie miejscowym jest częściowo wskazany jako teren rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług nieuciążliwych, a częściowo jako teren rzemiosła produkcyjnego i drobnej wytwórczości wraz z funkcją mieszkalną i usługową; w studium przeznaczono go pod U 3, zaś szczegółowe określenie jego przeznaczenia zostaną zawarte w miejscowym planie; przy opracowywaniu projektu Studium zagospodarowanie w/w terenu było omawiane na posiedzeniach gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej oraz na spotkaniach z mieszkańcami i właścicielami terenu. Wskazano również, że projektowany teren U3 znajduje się w odległości 1,5 km od granic Rezerwatu "Grabicz", teren U3 nie podlega szczególnej ochronie, żaden z organów opiniujących i uzgadniających nie wskazał na negatywne oddziaływanie terenu U 3 na Rezerwat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedstawioną sprawę w pierwszej kolejności stwierdził dopuszczalność skargi wskazując, iż skoro ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu (zmianie) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), to mogą one generalnie naruszać interes prawny użytkownika nieruchomości położonej na objętym nim terenie, gdy stanowią wiążące wskazania przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego, co do warunków istotnych z punktu widzenia prawa wykonywania własności. W tym kontekście, zdaniem Sądu, istotne znaczenie mogą mieć kwestionowane postanowienia Studium dotyczące przeznaczenia terenu położonego w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących, a częściowo do nich należących na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 (oznaczony symbolem U 3).

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały w przedmiocie Studium Sąd stwierdził, że konieczne jest ustalenie, czy na etapie jego uchwalania nie doszło do naruszenia prawa w granicach wskazanych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W tej kwestii Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia granic władztwa planistycznego.

W kwestii wyznaczenia w studium terenów na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 Sąd zauważył, że brak jest normatywnych zasad wyznaczania takich terenów. W tej sytuacji legalność przyjętych rozwiązań może być oceniana jedynie z punktu widzenia racjonalności przyjętych rozwiązań. Można zatem rozważyć pewne typowe uwarunkowania, których wystąpienie podważałoby racjonalność przyjętego rozwiązania, do których należy:

- oczywisty brak potrzeb wyznaczenia tego rodzaju terenu – są one w tym zakresie zaspokojone (przez inne planowane tereny lub brak w ogóle danych potrzeb) mając na uwadze dynamikę rozwoju gospodarczego danej gminy,

- oczywisty brak przydatności określonego terenu dla danej funkcji - z uwagi na cechy lub aktualne funkcje, przy założeniu poniesienia racjonalnie uzasadnionych kosztów ich zagospodarowania na planowany cel, także w kontekście istnienia innych terenów bardziej przydatnych dla realizacji danego celu.

Sąd nie dostrzegł, aby tego rodzaju przesłanki wystąpiły w rozpoznawanej sprawie. W świetle argumentacji Rady Gminy oraz wniosków inwestorów – w ocenie Sądu - oczywista wydaje się potrzeba zarezerwowania pewnych zwartych terenów na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2, niezależnie od tego, czy część ich aktualnych właścicieli popiera tego rodzaju rozwiązanie. Jednocześnie w sprawie nie wykazano, aby istniały oczywiste rozwiązania alternatywne w ramach których, możnaby zrealizować wskazane cele inwestycyjne na terenie Gminy. Stąd okoliczność, że tereny oznaczone U 3 będą sąsiadować z zabudową mieszkaniową nie przesądza o wadliwości przyjętych rozwiązań planistycznych. Jak podkreślił Sąd, w świetle postanowień Studium (wiążących przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) obiekty wielkopowierzchniowe na terenach U 3 mają być oddzielone od zabudowy mieszkaniowej strefą izolacyjną o szerokości minimum 30 m. Zabezpieczenie komunikacyjne terenu może być zapewnione w ramach przebudowy drogi nr 634 i od ul. Orląt Lwowskich. Za przedwczesne Sąd uznał formułowane przez skarżących obawy, że ustalenia Studium w tym zakresie są zbyt ogólnikowe i nie zabezpieczą w wystarczającym zakresie przed potencjalnym oddziaływaniem obiektów handlowych i magazynowych, w tym w związku z generowanym ruchem i potrzebą parkowania pojazdów. Wnikliwa analiza, czy proponowane w przyszłych miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego postanowienia są właściwe z punktu widzenia zabezpieczenia terenów przyległych przed uciążliwościami, musi się odbywać na etapie ich przyjmowania. Zagadnienie to wykracza jednak poza zakres niniejszej sprawy. Istotne znaczenie mogłaby mieć wyłącznie okoliczność, o ile wobec przyjętych warunków Studium nie byłoby możliwe, takie skonstruowanie wymagań planu, aby zapewnić skuteczną ochronę terenów przyległych przed uciążliwościami. Wniosku takiego nie sposób wywieść ze zgromadzonej dokumentacji planistycznej (sporządzonego Opracowania ekofizjograficznego, Prognozy oddziaływania na środowiska sporządzonej przez mgr inż. K. K., Warszawa 2009 – dalej zwanej "Prognozą", stanowisk organów wyspecjalizowanych). Strony jednak nie wykazały, aby wobec postanowień Studium, jedyne możliwe rozwiązanie komunikacyjne musiało powodować nadmierne uciążliwości dla mieszkańców terenów sąsiednich w kontekście ruchu pojazdów i ich parkowania. Brak z kolei regulacji o charakterze materialnoprawnym, z których możnaby wywieść obowiązek przesądzania na etapie sporządzania studium pełnego katalogu środków, jakie należy przedsięwziąć dla zabezpieczenia nieruchomości przyległych. Rola zaś studium, jako ogólnej koncepcji gospodarowania przestrzenią na terenie gminy (art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p.), sprzeciwia się tego rodzaju wykładni.

W tym kontekście za bezzasadne w ocenie Sądu są obawy skarżących, iż w związku z wiążącym charakterem postanowień Studium w miejscowym planie zagospodarowania terenu zostanie przesądzone zagospodarowanie terenów izolacyjnych, skoro odnośnych przesądzeń Studium nie zawiera. Przyjęte w planie rozwiązania – ich legalność – w zakresie gdzie organ gminy nie był z kolei związany postanowieniami Studium, może być przedmiotem kontroli sądowej w ramach zaskarżenia tego aktu prawa miejscowego. Jednocześnie Sąd zauważył, że przyjęte w Studium rozwiązania zostały pozytywnie zaopiniowane przez organ wyspecjalizowany w sprawach ochrony środowiska – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie (pismo z dnia [...] września 2009 r.).

W świetle powyższego Sąd stwierdził, że nie można uznać, aby rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 skutkowało naruszeniem granic tzw. "władztwa planistycznego", a więc zasad tworzenia studium w tym zakresie.

Stwierdzając niezasadność podniesionych w skardze zarzutów Sąd podkreślił, że:

- twierdzenia skargi, iż wykorzystanie terenów, oznaczonych, jako U 3 na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2, będzie skutkować negatywnym oddziaływaniem na rezerwat "Grabicz", nie zostały poparte żadnymi dowodami. Sąd podkreślił, że mając na uwadze uwarunkowania faktyczne - stosunkowo znaczną odległość obu terenów, jak i formalne – brak wskazania tego rodzaju negatywnych oddziaływań w dokumentacji specjalistycznej tworzonej na etapie sporządzania Studium (Prognoza), oraz pozytywne stanowisko organu wyspecjalizowanego w sprawach ochrony przyrody – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska; jako niezasadny musiał być uznany zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 3 i 9 u.p.z.p. jak i art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody,

- Sąd uznał, że bez znaczenia w sprawie ma podnoszona okoliczność, iż przedsięwzięcia, których realizacja jest możliwa na terenach oznaczonych w Studium na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m2 należą do kategorii mogących znacząco oddziaływać na środowisko według kwalifikacji przyjętej w ramach procedur ocen oddziaływania na środowisko dla celu wydania indywidualnych rozstrzygnięć administracyjnych, nie stoi to generalnie na przeszkodzie wyznaczenia terenów dla potrzeb realizacji tego rodzaju obiektów w danym miejscu, sama kwalifikacja do określonej grupy (tu mogących znacząco oddziaływać na środowisko) nie przesądza, iż muszą być one faktycznie uciążliwe, przy zastosowaniu stosownych środków ochronnych (np. pasów terenów izolacyjnych),

- Sąd stwierdził, że nie ma sprzeczności pomiędzy generalnym zamiarem wspierania rozwoju małych i średnich firm wyrażonym w Strategii Rozwoju Miasta Kobyłka, a zarezerwowaniem miejsca na rozwój handlu wielkopowierzchniowego, istotą w tym przypadku jest równoważenie potrzeb różnych grup mieszkańców w poszczególnych zakresach, co oceniać należy w kontekście lokalizacji danego miejsca i wielkości zarezerwowanych powierzchni w skali gminy; ważenie stosownych potrzeb należy do kompetencji organu gminy (tu Rady) w ramach tzw. władztwa planistycznego,

Uznając, że Rada nie nadużyła zakresu uznania, w ramach tzw. władztwa planistycznego, Sąd uznał za nietrafne zarzuty dotyczące naruszenia przepisów dotyczących ochrony własności zawartych w Konstytucji R.P.

Za nieuzasadnione Sad uznał zarzuty naruszenia procedury uchwalania Studium wskazując, że stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, wymóg wyłożenia tekstu jednolitego studium z naznaczonymi (pogrubionymi) zmianami odnosi się wyłącznie do sytuacji, gdy stosowna uchwała o zmianie jest skonstruowana poprzez wskazanie w tekście dotychczasowym studium wprowadzanych enumeratywnie wymienionych zmian. W takim przepadku wyłożenie tekstu jednolitego z pogrubionymi zmianami ma służyć możliwości zapoznania się z nową treścią studium. W rozpoznawanej zaś sprawie także analiza merytoryczna treści uchwały w konfrontacji z treścią tekstową uprzedniego Studium, z uwagi na znaczne różnice, co do kompozycji tekstu całego dokumentu nasuwa wniosek, iż w istocie Rada Gminy przyjęła nowe studium, błędnie tytułując uchwałę, jako dotyczącą zmiany dotychczasowego. Uchybienie tego rodzaju – w ocenie Sądu - nie ma istnego znaczenia i w żadnej mierze nie narusza interesu prawnego skarżących, ograniczonego ochroną prawa wykonywania własności, co do własnych nieruchomości. Postanowienia Studium, gdy chodzi o jego tytuł nie mogą być wobec tego kwestionowane z uwagi na brak przesłanki z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Jako niezasadny Sąd uznał również zarzut braku stosownych opinii stwierdzając, że przedstawione materiały planistyczne zawierają pełen komplet tych dokumentów. W kontekście zarzutu nie dokonania w sprawie uzgodnienia w myśl art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody (kwestia podniesiona wobec kwestionowania prawidłowości zlokalizowania terenów U 3), Sąd wskazał, że stanowiska innych organów mogą być zajmowane w dwu formach – opinii (o charakterze niewiążącym) i uzgodnień (o charakterze wiążącym). O ile dany organ zajął w sprawie stanowisko pozytywne - nie zgłaszał zastrzeżeń – faktycznie bez znaczenia postaje okoliczność, czy zostało ono określone pojęciem opinii czy uzgodnienia. W rozpoznawanej sprawie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie pozytywnie zaopiniował projekt Studium (pismo z dnia 25 września 2009 r.). Gdyby nawet przyjąć za skarżącymi, że gdy chodzi o kwestie dotyczące Rezerwatu "Grabicz" i jego otuliny stanowisko winno mieć formę uzgodnienia (w zw. z art. 13 ust. 3a ustawy), to uchybienie polegające na zajęciu stanowiska określonego mianem wyłącznie opinii, nie ma w sprawie żadnego znaczenia, bowiem określenie stanowiska w sposób poprawny otwierałoby analogicznie drogę do uchwalenia studium w treści przedłożonej do uzgodnienia. Kwestia formy wyrażenia stanowiska miałaby istotne znacznie wyłącznie w przypadku zgłoszenia nieuwzględnionych zastrzeżeń - z uwagi na wiążący charakter uzgodnień. O ile dotyczyłyby one kwestii związanych z ochroną rezerwatu przyrody a uwagi nie zostałyby uwzględnione, mogłoby to prowadzić do naruszenia zasad ochrony tych obszarów - stosowne rozstrzygnięcie dopuszczalne jest tylko za zgodą organu wyspecjalizowanego.

Wobec powyższego, Sąd uznał podniesione zarzuty za niezasadne. Sąd natomiast nie dopatrzył się z urzędu naruszeń zasad sporządzania studium lub istotnego naruszenia trybu jego sporządzania.

Sąd uznał również, że nie może być skuteczny zarzut naruszenia procedury w zakresie, gdzie - jak wywodzą strony - dokonano zmiany zapisów projektu Studium w szerszym zakresie niż wynikało to z zaaprobowanego wniosku. Jak podkreślił Sąd, strony mogą kwestionować uchwałę w przedmiocie studium tylko w zakresie, w jakim jego postanowienia kształtują rzeczywiście ich sytuację prawną, w tym z punktu widzenia prawa wykonywania własności. W ocenie Sądu, wobec zapisów zawartych w Studium, co do wymaganej minimalnej strefy izolacyjnej od strony zachodniej wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (pas terenu szerokości minimum 30 m stanowiący teren biologicznie czynny) kwestia zakresu stosowania na tych obiektach o dopuszczalnej wysokości max 14 m dominant, które punktowo mogą skutkować ich podwyższeniem do 17 m, nie może mieć żadnego wpływu na możliwość wykonywania własności nieruchomości przyległych. Skarżący nie mają więc interesu prawnego dla kwestionowania ewentualnych naruszeń procedury w zakresie ustaleń z tym związanych.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku J. D. i B. D., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 152, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak zbadania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodności z prawem zaskarżonego studium, a zwłaszcza istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnienia wadliwego wprowadzenia do studium poprawek niewynikających z uwzględnionych uwag, które stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy Sąd I instancji jest obowiązany na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do zbadania zaskarżonego aktu pod kątem oceny legalności zaskarżonego aktu, co w niniejszej sprawie oznaczało konieczność analizy zagadnienia istotnego naruszenia trybu uchwalania studium poprzez wprowadzenie do studium poprawek, które nie znajdują swojego odzwierciedlenia w uwzględnionych uwagach do studium;

b) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 49 § 1 tej ustawy poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich podniesionych zarzutów, w tym zarzutu podpisania odpowiedzi na skargę przez osobę do tego nieuprawnioną, podczas gdy Sąd był zobligowany do ustosunkowania się do wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów, w tym do wezwania skarżonego organu do uzupełnienia braków formalnych odpowiedzi na skargę; w konsekwencji powyższego naruszenia przepisów przy wydawaniu wyroku Sąd I instancji w szczególności uwzględnił twierdzenia oraz wnioski organu znajdujące się w piśmie niewywołującym skutków prawnych, do czego nie ma podstawy prawnej;

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) błędną wykładnię art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 11 pkt 6 lit. j) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na przyjęciu, że brak uzgodnienia projektu studium z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, które jest wymagane zgodnie z art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody jest sanowany przez wydanie pozytywnej opinii przez wyżej wymieniony organ w trybie art. 11 pkt 6 lit. j) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podczas gdy prawidłowa wykładnia art. 13 ust. 3a ustawy o ochronie przyrody nie daje podstaw do uznania, że obligatoryjne uzgodnienie przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska projektu studium przewidziane w ustawie o ochronie przyrody może zostać zastąpione przez wydanie opinii przez ten organ w trybie art. 11 pkt 6 lit. j) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; prawidłowa wykładnia powyższych norm wskazuje, że są to instytucje odrębne, które nie mogą być stosowane zamiennie;

b) błędną wykładnię art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegającą na przyjęciu, że interes prywatnego inwestora oraz wątpliwy interes publiczny mają przewagę nad interesem indywidualnym poszczególnych mieszkańców oraz wymaganiami ochrony środowiska, podczas gdy organy gminy winny uwzględnić również interesy właścicieli, w tym przysługujące im prawo własności oraz wymagania ochrony środowiska;

c) błędna wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegającą na przyjęciu, że sąd może dokonać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącym interesu prawnego, podczas gdy przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowaniu przestrzennego jest zawsze cała uchwała w znaczeniu formalnym;

d) niewłaściwe zastosowanie § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy poprzez przyjęcie, że projekt zmiany studium nie podlegał obowiązkowi wyłożenia do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanych zmian, podczas gdy zgodnie z literalnym brzmieniem wskazanej normy brak podstaw do formułowania od niej wyjątków.

W konsekwencji powyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy norma ta miała zastosowanie, gdyż w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium oraz istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, co powoduje nieważność uchwały Rady Miejskiej w Kobyłce z dnia 25 maja 2010 r., nr XLIV/447/10 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie tego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jednocześnie wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących od organu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła prowadzić do uchylenia wyroku.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270). Zgodnie bowiem ze swoją właściwością, przy spełnieniu wszystkich wymogów formalnych skargi Sąd rozpoznał sprawę nie będąc związany granicami wniesionej skargi z uwzględnieniem kryterium legalności, uznając w szczególności, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stwierdził istotnych wad zaskarżonej uchwały powodujących konieczność stwierdzenia jej nieważności.

Za niezasadny należy również uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Należy stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawiera wszystkie elementy zawarte w powołanym wyżej przepisie i w pełni odpowiada wymogom ustawowym. Nie można również zgodzić się z zarzutem naruszenia art. 49 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który autor skargi kasacyjnej wywodzi z okoliczności uwzględnienia przez Sąd I instancji twierdzeń zawartych w piśmie stanowiącym odpowiedź na skargę, które zostało podpisane – w ocenie skarżących - przez osobę nieuprawnioną, tj. Burmistrza Miasta Kobyłki. Dokonując wyjaśnień w tym zakresie wskazać należy, że z mocy art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 ze zm.) wójt (burmistrz, prezydent) kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz. Tym samym wójt (burmistrz, prezydent) uzyskał status reprezentanta gminy i w jego gestii leżało przejawianie woli gminy na zewnątrz. Reprezentacja ta obejmuje także upoważnienie do działania w imieniu gminy i jej organów w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjąć zatem należało, że odpowiedź na skargę złożona i podpisana przez Burmistrza Miasta Kobyłka nie zawierała braków formalnych i wywierała skutki prawne.

Przechodząc następnie do zarzutów naruszenia prawa materialnego przede wszystkim podkreślić należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Kobyłce w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Kobyłka. Podstawę zaś do zaskarżenia tej uchwały stanowił art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który jako przesłankę legitymacji skargowej dla zaskarżenia uchwały wymaga nie tylko istnienia interesu prawnego skarżącego, ale także wykazania naruszenia tego interesu, co z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały było bardzo trudne. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie ma bowiem charakteru aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, stanowi akt kierownictwa wewnętrznego o charakterze programowym i – co do zasady – nie narusza niczyich interesów prawnych i uprawnień. Posiadania przez skarżących interesu prawnego Sąd I instancji nie kwestionował, odmówił jedynie uznania, że ten interes prawny został naruszony. Tym samym rozpoznając sprawę ze skargi wniesionej na podstawie tego unormowania, Sąd - poza badaniem naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego (co wynika z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) – ogniskował swoje rozważania na badaniu zaskarżonej uchwały w kontekście ewentualnego naruszenia interesu prawnego przysługującego skarżącym. W tym kontekście wypada podkreślić, że przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. W niniejszej sprawie trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że Rada Miejska w Kobyłce rezerwując teren oznaczony symbolem U 3 na usługi nieuciążliwe z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m3, w sposób należyty i wnikliwy wyważyła interesy indywidualne (w tym interesy właścicieli nieruchomości przyległych) w zestawieniu z interesem ogólnym, nie nadużywając zakresu uznania. Powyższe czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1 ust. 2 tej ustawy oraz w zw. z art. 140 kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Stwierdzić również należy, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Sąd I instancji nie naruszył art. 13 ust. 3a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, w części dotyczącej rezerwatu przyrody i jego otuliny, wymagają uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na cele ochrony rezerwatu przyrody. Nie prowadzi do naruszenia tego przepisu przyjęcie przez Sąd I instancji, że w kontrolowanej sprawie uzgodnienie takie nastąpiło, jednakże poprzez wyrażenie opinii przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, nie zaś – jak powinno - w formie uzgodnienia. Zgodzić się należy z twierdzeniem Sądu, że kwestia formy wyrażenia stanowiska przez organ nie miała w niniejszej sprawie istotnego znaczenia, z uwagi bowiem na swą treść prowadziłaby analogicznie do uchwalenia studium.

Nie sposób również przyjąć, że Sąd I instancji naruszył § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233). Wskazany przepis stanowi, iż projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Sytuacja faktyczna w rozpoznawanej sprawie jest odmienna od tej, która wynika wprost ze wskazanego przepisu. W istocie bowiem – jak prawidłowo zauważył Sąd I instancji – zaskarżona uchwała o zmianie studium obejmuje nie pojedyncze ustalenia, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale dla objętego tą uchwałą obszaru ustanawia nowe studium.

Uznając zatem podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 powołanej ustawy.