Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1115/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 roku nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...].04.2008 r. do Kancelarii Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek Pana J. P., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] - część, ark. 12, obr. K. , położonej w P. przy ul. [...].

Przeprowadzona analiza sąsiedztwa wykazała, że dla planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem z dnia [...].04.2008 r. nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj.: § 3 ust. 1. Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52 z dnia 16 września 1959 poz. 315), zgodnie z którym, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumienia, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m. Odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

W ulicy [...], zlokalizowanej 30 m od cmentarza, istnieje sieć wodociągowa. Wobec powyższego istniałaby możliwość podłączenia planowanego budynku do sieci wodociągowej. Zgodnie z powyższym rozporządzeniem, strefa wolna od zabudowań mieszkalnych mogłaby zostać zmniejszona do 50 m od granicy cmentarza. Jednak objęta wnioskiem działka nr [...] - część oraz planowany do realizacji budynek mieszkalny, znajdują się w całości w ww. 50-metrowej strefie. Wobec powyższego brak jest możliwości realizacji zaproponowanej przez Wnioskodawcę zabudowy.

Wobec powyższego Prezydent Miasta w dniu [...].10.2008 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z treścią decyzji nie zgodził się Inwestor, który w przepisanym terminie wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...].02.2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W swojej decyzji SKO poinformowało, że nie podziela poglądu I instancji, ponieważ wskazane Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze i przepisy tego rozporządzenia dotyczą sytuacji, gdy to teren położony w niedalekiej odległości od budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi miałby być przeznaczony na urządzenie cmentarza. W przedmiotowej sprawie zachodzi odwrotna sytuacja tj. budynek mieszkalny przewidziany jest do realizacji w pobliżu istniejącego cmentarza, wobec powyższego przepisy ww. rozporządzenia nie mają zastosowania. Wskazano ubocznie, że Inwestor chcąc lokalizować budynek mieszkalny w sąsiedztwie cmentarza przyjmuje na siebie ewentualne uciążliwości związane z sąsiedztwem i w pełni zdaje sobie sprawę z takiego sąsiedztwa.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku ([...]) Prezydent Miasta P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 104/112- część ark. 12, obręb K., położonej w P. przy ul. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 roku Prezydent Miasta P. przeniósł ww. decyzję nr [...] na rzecz P. E. C..

Pismem z dnia [...] grudnia 2015 roku Pan P. G., reprezentowany przez r.pr. E. C., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 roku ([...]) w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 104/112- część, ark. 12, obręb K., położnej w P. przy ul. [...], z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniesiono, że działka nr [...] (dawniej [...]) oraz zaplanowany na niej budynek mieszkalny znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, co stanowi podstawę do odmowy wydania warunków zabudowy.

Zdaniem Skarżącego decyzja Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2009 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co stanowi podstawę do stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w przedmiotowej sprawie polega na tym, że Prezydent Miasta P. wydał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2009 r. która pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa regulującymi warunki jej wydania. Wydana decyzja nie spełnia bowiem przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia [...] marca 2003 r. (dalej: u.p.z.p.). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi.

W opinii Skarżącego przepisami odrębnymi, które rażąco narusza wydana decyzja, są przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, z dnia 31 stycznia 1959 r. oraz doprecyzowujące je normy zawarte w akcie wykonawczym. Przepis art. 5 ust. 1 tej ustawy stanowi, że cmentarze powinny znajdować się na ogrodzonym terenie, odpowiednim pod względem sanitarnym. Natomiast, art. 5 ust. 3 zawiera delegację ustawą dla ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze z dnia 25.08.1959 r., w § 1 ust. 1 stanowi, że teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Z tego powodu w § 3 rozporządzenia określono odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. W przedmiotowej sprawie, działka nr [...] (dawniej [...]) oraz planowany na niej budynek mieszkalny, znajduje się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, co stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniesiono, że powyższe twierdzenie znajduje potwierdzenie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, które zostało wydane w oparciu o taki sam stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2015 roku Wnioskodawca dodatkowo podniósł, że jego budynek ogrzewany jest według najnowszej i najbardziej ekologicznej technologii, tj. z pomocną pompy ciepła, co wymaga zachowania korzystnych warunków odbioru energii słonecznej. Budowa na działce nr [...], która zmienia dotychczasową linię zabudowy, zacieni teren nad kolektorem pompy ciepła co spowoduje wymierną stratę dla Wnioskodawcy. Zatem decyzja Prezydenta Miasta P. o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].08.2009 r. pozostaje w sprzeczności nie tylko z istotnym interesem prawnym Wnioskodawcy, ale także ze zgłoszonym do Urzędu Miasta P. wraz z obszerną dokumentacją architektoniczną zamiarem budowy kolektora ciepła.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...] września 2016r. na podstawie art. 157 §1 K.p.a., art. 158 §1 K.p.a. i art. 156 §1 K.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2009r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 104/112-część, art. 12 położonej w P..

W dniu [...] listopada 2016r. P. G. zastąpiony przez ad C. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Kolegium z dnia [...] września 2016r.

We wniosku Skarżący zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewłaściwe zastosowanie. Ponadto, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt. 5 upzp w zw. z § 3 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej, w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze, a ponadto naruszenie przepisów art. 63 ust. 2 i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp przez przyjęcie, iż decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj informacji o możliwym sposobie zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Obok naruszenia wskazanych przepisów materialnych Skarżący wskazuje na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 156 §1 pkt. 2 Kpa przez przyjęcie, iż decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem prawa, a ponadto zarzuca organowi odwoławczemu naruszenie prawa procesowego, w szczególności naruszenie art. 77 §l Kpa przez brak wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, art. 78 § 1 Kpa przez brak przeprowadzenia dowodów z dokumentów, oględzin nieruchomości, przesłuchania stron, art. 80 Kpa przez przeprowadzenie postępowania w sposób dowolny, art. 7 Kpa przez zaniechanie czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 8 Kpa przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, art. 11 Kpa przez naruszenie zasady przekonywania, i wreszcie naruszenie przepisu art. 107§ 3 Kpa. W konsekwencji, pełnomocnik Skarżącego oczekuje wycofania z obrotu prawnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2016r. i orzeczenie o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...].

W dniu [...] stycznia 2017r. pełnomocnik P. G. uzupełnił wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy dołączając postanowienie W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017r. zawierające stanowisko tego organu w kwestii dotyczącej lokowania zabudowy w sąsiedztwie cmentarza. Następnie w dniu [...] lutego 2017r. Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opracowania wskazującego na zacienianie nieruchomości Skarżącego przez inwestycję, której postępowanie dotyczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] marca 2017r. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] września 2016r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 104/112- część, ark. 12, położnej w P..

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium w pierwszej kolejności przytoczyło dotychczasowy stan faktyczny sprawy, a następnie odwołując się do treści przepisów art. 156 § 1 i 2 K.p.a., art. 157 § 1 i 2 K.p.a. oraz 158 §1 K.p.a. opisało instytucję stwierdzenia nieważności służącą do usunięcia z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężką, kwalifikowaną wadą prawną unormowaną w art. 156 § 1 kpa. Następnie Kolegium wskazało, że w przepisie tym chodzi o takie kwalifikowane wady prawne, które sprawiają, że decyzja ostateczna powinna, na zasadzie wyjątku od zasady trwałości takich decyzji, zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zatem ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Instytucja ta będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych i stanowiąca wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 K.p.a. oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Przesłanki te z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej. Jednocześnie zaistnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważności aktu.

Kolegium wyjaśniło, że naruszenie prawa może polegać na błędnej wykładni lub nienależytym zastosowaniu prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić natomiast w razie oczywistego naruszenia prawa, to jest takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, to jest takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 404/08, Lex nr 505307). Doktryna wskazuje, iż rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Rażące naruszenie prawa zachodzi więc wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia prawa powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 373/08).

Kolegium argumentowało, że przedmiotem decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 roku było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatem podstawą materialną kwestionowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według stanu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz. U. z 2016., poz. 778) - zwana dalej PZP. W myśl przepisu art. 59 ust. 1 PZP zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego lub w sytuacji gdy na danym terenie obowiązuje plan uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 roku, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z wyłączeniem inwestycji celu publicznego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z normą art. 61 PZP wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie warunków, co oznacza, że brak zrealizowania którejkolwiek przesłanki musi skutkować odmową uzgodnienia warunków zabudowy. W opinii organu odwoławczego przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzja o warunkach zabudowy stanowi określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Tym samym korzystanie i wykonywanie przysługującego prawa własności podlega ograniczeniom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa.

W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi więc ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 PZP. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują ustawowej definicji działki sąsiedniej. Jest jednak rzeczą oczywistą, iż uznanie nieruchomości (działki) za sąsiednią nie może wynikać jedynie z ich fizycznej styczności. Zdaniem organu odwoławczego spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 PZP następuje wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia znajdująca się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Rozumienie pojęcia "kontynuacja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu" należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana wynikająca z art. 6 ust. 2 PZP zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 października 2006 roku w sprawie IV SA 482/06). Przyjęcie szerokiej interpretacji pojęcia "kontynuacji funkcji" uwzględniającej wymagania ładu przestrzennego, powoduje że na danym obszarze dopuszcza się budowę obiektów o funkcji, która nie jest tożsama z funkcją dotychczasowych obiektów, jednakże musi ona stanowić ich uzupełnienie. W konsekwencji funkcja planowanej inwestycji nie może kolidować z funkcją już istniejącą i nie może powodować zmiany charakteru danego terenu. Przy czym wynik oceny obszaru analizowanego musi stworzyć możliwość wyznaczenia parametrów nowej zabudowy przy uwzględnieniu jej zamierzonej funkcji. Jakkolwiek z literalnego brzmienia wymienionego przepisu wynika, że pojęcie działki sąsiedniej odnieść należy do działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, to jednak w ocenie organu odwoławczego brak spełnienia tego wymogu nie może być automatyczną przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji w sytuacji, gdy w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań nowej zabudowy. Ze znajdującej się w aktach sprawy analizy funkcji oraz cech zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym znajdowały się m.in. budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej. Tym samym inwestycja kontynuowała funkcję występującą w obszarze analizowanym.

Dalej Kolegium przywołało art. 2 pkt 14 PZP z którego wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których ustanowiono służebność drogową lub stanowiące drogę wewnętrzną, którą zgodnie z art. 8 ustawy o drogach publicznych jest droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji - działka [...] - posiadał bezpośredni dostęp do dróg publicznych - ul. [...], ul. [...] i ul. [...].

Kolejnym warunkiem wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest to by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem art. 61 ust. 5 PZP było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Podkreślenia przy tym wymaga, że określenie jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego jest kwestią związaną z oceną - konkretnego projektu inwestycji (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, s.505). Przy czym dla wydania decyzji nie jest konieczne istnienie uzbrojenia terenu, ale wystarczy jego zagwarantowanie. Z akt sprawy wynika, że wymagane dla inwestycji uzbrojenie terenu zostało zagwarantowane.

Spełnienie warunku zgodności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji z przepisami odrębnymi uzależnione będzie niewątpliwie od rodzaju inwestycji i miejsca jej położenia. Oczywistym jest, że mówiąc o przepisach odrębnych należy rozumieć powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy jednakże przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada .2007 r. sygn. akt II OSK 1552/06, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 488/08).

Stosownie do obowiązującego w dacie, wydania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia, [...] sierpnia 2009 roku § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie, określenia jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. z 1959r., Nr 52, poz. 315) - zwanego dalej "rozporządzeniem" - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Odległość od granicy cmentarza ujęć wody o charakterze zbiorników wodnych, służących jako źródło zaopatrzenia sieci wodociągowej w wodę do picia i potrzeb gospodarczych, nie może być mniejsza niż 500 m (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia)

Należy zauważyć, że orzecznictwo w zakresie uznania ww. normy za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP nie było jednolite. W wyrokach sądowych, które zapadły przed i w okresie wydania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009, prezentowany był pogląd, że ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie może zostać uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP w sprawie ustalania warunków dla zabudowy innej niż cmentarz. Zaś przyjęcie jego norm za podstawę zapisów decyzji o warunkach zabudowy stanowi obrazę prawa materialnego (por: wyrok, WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012r., w sprawie .sygn. akt IV SA/Wa 1501/11; por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 marca 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1718/09; wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1049/11; wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2006r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 467/06; wyrok WSA w Lublinie z dnia 17; marca 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 876/10; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 maja 2013 roku. II SA/Łd 373/13 CBOSA). W konsekwencji uznawano, że przepisy rozporządzenia normują wymogi, jakie winny spełniać tereny przewidziane pod budowę nowych cmentarzy, w tym określają rygory związane z zachowaniem odległości od istniejącej zabudowy mieszkalnej (§ 3 ust. 1), odnoszą się do określenia terenów, jakie pod względem sanitarnym są odpowiednie pod cmentarze. Zarówno zakres ustawowego upoważnienia jak i unormowania przyjęte w rozporządzeniu wskazują wyraźnie, iż nie ma podstaw do przyjęcia, że rozporządzenie reguluje również sytuację odwrotną, tj. przewiduje ograniczenia w lokalizacji nowej zabudowy (w tym mieszkalnej) w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy (por: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 września 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 565/12, CBOSA).

Dopiero wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OSK 1518/11, CBOSA), stanowił pierwszą sprawę, w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał że "rozporządzenie z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. Nr 52, poz. 315) stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. W konsekwencji przyjęcie jego norm za podstawę postanowień decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi naruszenia prawa materialnego, mającego oczywisty i bezpośredni wpływ na treść rozstrzygnięcia" (..) "a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy". W wyroku tym NSA uznał, że interpretacja postanowień § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wskazuje, że zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy.

W ocenie organu rozbieżności interpretacji, jakie występowały w orzecznictwie w zakresie uznania § 3 rozporządzenia za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP mają znaczenie w kontekście oceny, czy decyzja nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 roku jest dotknięta wadą nieważności. Późniejsza zmiana interpretacji przepisu § 3 rozporządzenia nie jest przesłanką rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W takim bowiem wypadku uznanie, że późniejsza zmiana interpretacji przepisów jest skuteczną przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014r., I OSK, CBOSA).

Kolegium przyjęło, zatem, że zarzuty sformułowane we wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczące omówionego wyżej zagadnienia są chybione, a rozważania Kolegium są prawidłowe, oparte na istniejącym orzecznictwie. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest przyznanie racji skarżącemu w uzasadnieniu postanowienia W. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia [...] stycznia 2017r., iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd co do stosowania przepisów rozporządzenia z dnia 25 sierpnia 1959r.

Jak już wskazano "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa (cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią stosowanego w sprawie przepisu prawa, co wynika z prostego ich zestawienia i nie stanowi konsekwencji błędu w wykładni prawa, ale jego przekroczenia w sposób jasny i niedwuznaczny) i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2011 r" II GSK 1056/10, LEX nr 1070197). Nie każde, zatem naruszenie przepisów prawa jest naruszeniem rażącym. Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. Skoro norma § 3 rozporządzenia w kontekście art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP była interpretowana odmiennie, od obecnie przeważającego stanowiska to naruszenia takiego nie można uznać za mające walor rażącego i skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji. Rażące naruszenie prawa nie może opierać się na zmianie wykładni, która nastąpiła po wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że wydając decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 roku Prezydent Miasta P. nie dopuścił się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem jej nieważności. W kontekście dokonywanych wówczas interpretacji przywołanych norm prawnych można było uznać, że określone w § 3 ust. 1 rozporządzenia o cmentarzach warunki sanitarne nie mają zastosowania do już istniejących cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z tego cmentarza.

Następnie Kolegium odniosło się do zarzutów dotyczących cech nowej zabudowy, które to cechy określone są w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 PZP. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Ponadto w myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 PZP składnikiem decyzji o warunkach zabudowy, jest określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali. Mapa powyższa stanowi tzw. graficzną (rysunkową) część rozstrzygnięcia o warunkach zabudowy, która jest integralnym elementem decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z 25.10.1999r. sygn. IV S.A. 1499/97, wyrok NSA z dnia 21.06.1999r. sygn. IV S.A. 1757/98, wyrok NSA z 5.03.2001r. sygn. IV S.A. 24/99). Wprawdzie zaskarżona decyzja nie zawiera części graficznej z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jednakże w ocenie organu odwoławczego załączona mapa zawiera wszystkie dane pozwalające uznać ją za część graficzną decyzji i część graficzną analizy funkcji i cech zabudowy działek. Na mapie zaznaczona jest bowiem linia rozgraniczająca teren inwestycji, jak i obszar analizowany, a mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. W ocenie organu brak sporządzenia odrębnego załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy i załącznika graficznego do analizy jest uchybieniem przepisom, jednak nie stanowi uchybienia mogącego mieć charakter "rażącego naruszenia prawa".

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali. Sporządzona analiza z dnia [...] czerwca 2009 roku zawiera wymienione w rozporządzeniu elementy zaś jej wyniki uzasadniają rozstrzygnięcie dokonane w decyzji w sprawie warunków zabudowy dla działki objętej wnioskiem. Analiza uwzględnia oraz wskazuje konkretny rodzaj zabudowy działek w obszarze analizowanym, co umożliwia weryfikację przedstawionych w analizie ustaleń dotyczących funkcji i parametrów zabudowy.

Wprawdzie analiza nie wskazuje szczegółowo parametru wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki obiektów w terenie analizowanym, jednakże z analizy znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika, że ustalona w zaskarżonej decyzji wysokość: maksymalnie 2 kondygnacje naziemne, maksymalnie 8,6 m do kalenicy, zgodnie z wnioskiem, stanowi przedłużenie wysokości istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, czego także nie kwestionuje Skarżący. Zatem naruszenia tego nie można uznać za mające charakter rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Także podnoszona we Skarżącego okoliczność, iż decyzja jest wzajemnie sprzeczna, albowiem wskazuje, że ustalona wysokość jest zgodna z wnioskiem Inwestora, w sytuacji gdy wnioskował on o wysokość ok. 8,0 m nie skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Ustalona w decyzji wysokość planowanej inwestycji, stanowiąca kontynuację wysokości obszaru analizowanego jak i ustalenie tego parametru jako "maksymalnego" powoduje, że w kontekście zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarcie zwrotu "zgodnie z wnioskiem" w sytuacji, gdy Wnioskowano o wysokość niewiele niższą, nie oznacza rażącego naruszenia prawa, które skutkować miałoby nieważnością powyższej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 roku.

O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa. Doktryna wskazuje, iż rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r,, SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Z tak rozumiany rażącym naruszeniem prawa nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Tym bardziej rażącego naruszenia prawa nie stanowią podnoszone przez Skarżącego okoliczności związane z zacieniem terenu nad kolektorem pompy ciepła, co spowoduje wymierną stratę dla Skarżącego. Okoliczności związane z zacienieniem terenów sąsiednich, ewentualne straty finansowe właścicieli nieruchomości sąsiednich ani dokumentacja architektoniczna związana z budową kolektora ciepła na działce sąsiedniej nie są badane w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy, zatem ich odmienna ocena przez Skarżącego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Skarżący wniósł także w postępowaniu dotyczącym ponownego rozpatrzenia sprawy dowód w postaci opracowania dotyczącego "Linijki słońca dla budynku na działce nr [...] przy ulicy [...] w P." z dnia [...] lutego 2017r. Jako się rzekło w pierwotnym rozstrzygnięciu Kolegium i potwierdza to skład orzekający rozstrzygający po raz kolejny, kwestia ewentualnego zacieniania nieruchomości przez planowane inwestycje nie są przedmiotem badania na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestie te podlegają ocenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, ani Kolegium nie są organami właściwymi do rozstrzygnięcia tego zagadnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący podnosi, po raz kolejny kwestie związane z ustaleniem linii zabudowy dla omawianej inwestycji. W pierwotnym postępowaniu przed organem odwoławczym ustalono, iż linia zabudowy od strony dróg publicznych dla wnioskowanej inwestycji została wyznaczona jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zarówno zabudowa przy ul. [...] jak i przy ul. [...] w obszarze zanalizowanym zlokalizowana jest w odległości 5 m z linią rozgraniczającą ulice. Stosownie do § 4 ust. 1 ww. rozrządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wprawdzie z ust. 2 tego przepisu w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, jednakże skoro w dacie wydania przedmiotowej decyzji ww. rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, nie było uznane za "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 PZP to przepisy te nie mogły wpływać na ustalanie linii zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Kolegium ponownie wyjaśniło Skarżącemu, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się na przesłankach wynikających z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Konkretne i definitywne ustalenie dotyczące zagospodarowania terenu będzie więc miało miejsce na kolejnym etapie realizacyjnymi przy ubieganiu się inwestora o pozwolenie na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie i uprawnia jedynie do ubiegania się o pozwolenie na budowę, przy czym nie przesądza o realizacji zamierzenia i nie narzuca przyszłych rozwiązań technicznych inwestycji także w zakresie miejsc parkingowych, które będą musiały być zgodne z obowiązującymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi więc jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania konkretnej nieruchomości, nie przesądzając zarazem, czy taka inwestycja w ogóle powstanie, ani jaki będzie jej ostateczny, precyzyjnie określony kształt. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 PZP decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nadto może być ona wydana dla więcej niż jednego wnioskodawcy. Z samej istoty tego typu decyzji wynika więc, że ich wydanie nie wiąże się dla stron z obowiązkiem działania, zaniechania, czy też z nakazem znoszenia zachowania innych podmiotów, (por. wyrok WSA w W-wie z 12. 03. 2012 r. sygn. akt. IV SA/Wa 22/12 , Lex 1146141, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 1695/96, LEX nr 45724; wyrok z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 1701/97, LEX nr 48761). Wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie oznacza, że inwestycja powstanie, gdyż dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przystąpić do realizacji zamierzenia. Z tych względów, w decyzji o warunkach zabudowy określone są wymagania dotyczące przyszłej budowy, jej wpływu na środowisko, nieruchomości sąsiednie, wymagania w zakresie warunków i wymagań ochrony kształtowania ładu przestrzennego, infrastruktury technicznej i komunikacji, ochrony interesów osób trzecich. Decyzja taka wydawana jest po przeprowadzeniu analizy architektoniczno-urbanistycznej, i ustaleniu w jej wyniku, iż spełnione są łącznie wszystkie wymagania określone w art. 61 ust. 1 pkt PZP.

Kolegium ponownie argumentowało, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonuje ustaleń, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W takim postępowaniu organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA z dnia 14 grudnia 2006 r. o sygn. akt II SA/Wa 1880/06, CBOSA). Dlatego w niniejszym posterowaniu nie mogły zostać uwzględnione wnioski Skarżącego o powołanie biegłego, przesłuchanie stron czy też przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji. Oparcie bowiem stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Niedopuszczalne jest więc przeprowadzanie nowych dowodów i dokonywanie nowych ustaleń faktycznych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z końcowym wynikiem sprawy. Z tego także względu nie może znaleźć uznania żądanie skarżącego do gromadzenia i oceny nowego materiału dowodowego.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy przepisów procesowych wskazanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy są całkowicie nieuzasadnione.

W ocenie organu odwoławczego w niniejszym składzie w omawianym przypadku nie zachodzi także żadna z innych przesłanek, określonych przepisem art. 156 § 1 k.p.a., warunkujących i tym samym uzasadniających stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 roku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr 104/112- część, ark. 12, w P..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2017r. złożył P. G. wnosząc o jej uchylenie w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] września 2016r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2009r. nr [...], a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia wniosku o stwierdzenie nieważności w całości decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 135 p.p.s.a., wniósł o zobowiązanie na mocy art. 145a § 1 p.p.s.a. Samorządowego Kolegium Odwoławczego do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji stwierdzającej nieważność w całości decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr [...] - część, art. 12, w P..

Nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. Skarżący wniósł o:

1. zobowiązanie Urzędu Miasta P., Wydziału Urbanistyki i Architektury do przedłożenia akt sprawy [...] oraz akt sprawy: akt: UA-VI- [...];

2. zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. do przedłożenia akt sprawy: [...];

3. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgromadzonych w wyżej wymienionych aktach na okoliczności przytoczone w uzasadnieniu niniejszej skargi;

4. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów wymienionych w uzasadnieniu skargi na przytoczone tam okoliczności.

Skarżący zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (dalej: u.p.z.p.) w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze z dnia [...] sierpnia 1959 (dalej: rozp. MGK) poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że w chwili wydawania decyzji nr [...] Prezydenta Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2009 r. przepisy rozp. MGK nie były uznawane za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i z tego powodu nie znajdowały zastosowania, podczas gdy:

a. rozp. MGK jest prawem powszechnie obowiązującym w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i stanowi akt wykonawczy wydany zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 5 ust. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych z dnia 31 stycznia 1959 r., który w § 3 ust. 1 określa szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, co powoduje, że organy administracji publicznej wydając decyzję o warunkach zabudowy zobowiązane są § 3 ust. 1 rozp. MGK stosować,

b. przepisy rozp. MGK, a w tym § 3 ust. 1, były uznawane w doktrynie i judykaturze za przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r.,

c. przepisy rozp. MGK są przepisami sanitarnymi, których celem jest ochrona bezpieczeństwa i zdrowia ludności, a zatem ich stosowanie przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy jest wymagane przez art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p. i art. 54 pkt 2 lit b w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] sierpnia 2003 r. (dalej: rozp. MI), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że warunki zabudowy ustalone w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. spełniają wymagania dotyczące nowej zabudowy, podczas gdy pozostają w oczywistej sprzeczności z dotychczasową linią zabudowy, zasadą dobrego sąsiedztwa i naruszają ład przestrzenny;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 ust. 2 u.p.z.p. i art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że decyzja Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy stanowi jedynie rodzaj wiążącej informacji o ogólnym możliwym sposobie zagospodarowania nieruchomości i z tego powodu nie przesądza jaki będzie ostateczny kształt inwestycji, który zostanie doprecyzowany w decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy:

a. ustala linię zabudowy, która nie stanowi kontynuacji dotychczasowej linii zabudowy oraz określa m.in. odległość od granic działki, czy intensywność wykorzystania terenu, co powoduje sytuację, w której budynek postawiony zgodnie z wytycznymi zawartymi w tej decyzji narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i ład przestrzenny oraz położony jest w strefie ochronnej cmentarza, a jednocześnie decyzja ta jest wiążąca dla organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, które nie mają kompetencji do badania jej zgodności z prawem,

b. stanowi podstawę dla inwestycji budowlanej zrealizowanej na działce nr [...] - część (obecnie nr [...]), ark. 12, położonej w P., która nie wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt la ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: pr. bud.), a zatem skarżącemu nie przysługiwał żaden środek zaskarżenia na gruncie prawa budowlanego za pomocą którego mógłby żądać udzielenia ochrony prawnej i w konsekwencji jedynym instrumentem prawnym, z którego skarżący mógł skorzystać był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. o warunkach zabudowy w trybie art. 156 k.p.a.;

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w ten sposób, że SKO w P. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. [...], utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] września 2016 r., [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r., pomimo tego, że ww. decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa;

5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sposób wyczerpujący;

6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 77 § 4 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie przez SKO w P. faktów znanych temu organowi z urzędu;

7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 78 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącego P. G. zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego o przeprowadzenie dowodów, a w szczególności dowodu z dokumentów, oględzin nieruchomości, opinii biegłego z dziedziny architektury i urbanistyki oraz przesłuchania stron, podczas gdy przedmiotem tych dowodów są okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy;

8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 80 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przeprowadzenie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i sprzeczny z zasadami logiki;

9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli;

10. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

11. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. art. 107 § 3 k.p.a. i art. 11 k.p.a., polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy z dnia [...] listopada 2016 r., co w konsekwencji stanowi niedostateczne i niejasne przedstawienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy;

12. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez zawarcie w zaskarżonej decyzji błędnego pouczenia o prawie do zwrócenia się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, podczas gdy skarżący wyczerpał wszystkie środki zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wniesienie niniejszej skargi.

W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył dotychczasowy stan faktyczny sprawy, a następnie szeroko kolejno uzasadnił podniesione zarzuty skargi.

W szczególności, Skarżący podkreślał, że przykładem przepisów odrębnych o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. są przepisy rozporządzenia z 25 sierpnia 1959r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, a orzecznictwo popierające ten pogląd pochodzi także z 2006r. (wyr. WSA w Łodzi z 20 października 2006r., sygn. akt II SA/Łd 469/06).

Następnie Skarżący argumentował, że w decyzji z [...] sierpnia 2009r. naruszono także reguły dotyczące kształtowania cech i parametrów nowej zabudowy, w szczególności w odniesieniu do nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy w odniesieniu do dotychczasowej linii ustalonej dla inwestycji na działkach sąsiednich. Skarżący podkreślał, że ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy co do projektowanego położenia budynku, w tym co do wyznaczonej linii zabudowy, należy traktować jako legalne jego posadowienie, czego nie mogą kwestionować organy administracji architektoniczno-budowlanego, a następnie organy nadzoru budowlanego. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy i jej ustalenia są wiążące dla uczestników postępowania budowlanego i organów, przed którymi postępowanie się toczy.

Nadto określone decyzją warunki zabudowy są istotne z uwagi na okoliczność, że roboty budowlane prowadzone są na podstawie zgłoszenia zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz na domniemaniu, że obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach działki inwestycyjnej, co ma istotne znaczenie dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Organy administracji budowlanej, zdaniem skarżącego, sprawdzają jedynie zgodność projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy i z przepisami, nie mając kompetencji do oceny samej decyzji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy skarżącemu nie przysługiwał żaden instrument prawny chroniący jego interes prawny, poza skargą o stwierdzenie nieważności.

W dalszej części uzasadniania skargi Skarżący wywodził, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2009r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy z 2009r. dokonał błędnej wykładni norm prawa i w konsekwencji dopuścił się niewłaściwego ich zastosowania w stopniu rażącym. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2009r. narusza §3 ust. 1 rozporządzenia MGK w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sposób wyraźny i bezpośredni, albowiem z tego przepisu wynika jednoznaczny zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej w odległości bliższej niż 50 m od cmentarza. Następnie Skarżący wskazał, że linia orzecznicza w tym zakresie jest jednolita i przywołał stosowane orzeczenia sądów administracyjnych, które zapadały także przed wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009r.

Nadto Skarżący podniósł, że decyzja Prezydenta Miasta z [...] sierpnia 2009r. pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w dacie jej wydania ustaleniami Studium uwarunkowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P., z którego części graficznej wynika, że nieruchomość na której planowana jest inwestycja położona jest w strefie ograniczonego użytkowania, a nie na terenie mieszkaniowym.

Skarżący podnosił, że w kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy organ ustalił nieprawidłową linię zabudowy dla projektowanego budynku, odbiegającą od linii wyznaczonej na działkach sąsiednich, co doprowadziło do uszczerbku majątkowego skarżącego i ograniczenia jego prawa własności (art. 140 k.c. i art. 144 k.c.). Skutkiem zaakceptowania planowanej zabudowy skarżący poniósł wymierną i niepowetowaną stratę z powodu spadku efektywności pracy zamontowanego na działce skarżącego systemu kolektora pompy ciepła. Realizowana zabudowa w granicach określonych decyzją o warunkach zabudowy zacieni teren nad kolektorem i skarżący zmuszony będzie do poczynienia kolejnych nakładów w celu dostosowania systemy grzewczego do nowych warunków.

Skarżący wskazał na uchybienie polegające na braku części graficznej decyzji o warunkach zabudowy z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, wbrew dyspozycji §9 ust. 1 – 2 rozp. MI, co stanowi naruszenie ar. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz §4, 7 rozp. MI. Nadto uchybienie organu stanowi okoliczność braku szczegółowego uzasadnienia zmiany linii nowej zabudowy, która jest dopuszczalna gdy to wynika z zastanego ładu przestrzennego. Przy czym odstąpienie od dotychczasowej linii zabudowy jest dopuszczalne w drodze wyjątku wynikającego z analizy urbanistycznej, oceny ładu przestrzennego oraz dopuszczalnych uciążliwości i wpływu na działki sąsiednie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę, powołując się na dotychczasową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu pełnomocnik skarżącego wnosił i wywodził jak w skardze. Uzupełniająco podniósł, że przed tutejszym Sądem w sprawie o sygn. akt II SA/Po 878/17 uchylono decyzję PINB nakazując ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji okazała się niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej "P.p.s.a", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji organów administracji publicznej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia 2009r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...] - część, ark. 12, obr. K., położonej w P. przy ul. [...].

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z decyzją wydaną w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia, tj. stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w oparciu o art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie Kolegium zgodnie z wnioskiem skarżącego dokonało badania decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] sierpnia [...] maja 2010r. z uwzględnieniem wszystkich przesłanek nieważności opisanych w powyższym przepisie i prawidłowo doszło do przekonania, że żadna z okoliczności nieważności decyzji nie zaistniała.

W dziedzinie stwierdzenia nieważności decyzji istnieje bogate orzecznictwo sądowe, przede wszystkim dotyczące zakresu postępowania w tym przedmiocie oraz przesłanki stwierdzenia nieważności polegającej na rażącym naruszeniu prawa przy jej wydaniu. Dominuje w nim pogląd o samodzielności, odrębności a także nadzwyczajności postępowania administracyjnego w omówionym przedmiocie. Oznacza to, że organ prowadzący takie postępowanie nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (por. np. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01 – publ. Biuletyn Skarbowy z 2004 r., nr 3, poz. 26, Lex nr 109544). Przedmiotem zaś postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą lub też nie zachodzą przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Nie może być inaczej skoro wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji, stanowi odstępstwo od zasady stałości (legalności) tej decyzji, wyrażonej w art. 16 §1 K.p.a.

Skarżący swój wniosek dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, oparł o przesłankę przewidzianą w art. 156 §1 pkt 2 K.p.a., a więc, że przy wydawaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy z [...] sierpnia 2009r. rażąco naruszono prawo.

W tym miejscu przypomnieć należy, że wyrażenie "rażące naruszenie" prawa jest pojęciem nieostrym, niedookreślonym, którego prawne znaczenie było przedmiotem sporu zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowym. Spór ten został omówiony i podsumowany już w wyroku z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96 (publik. ONSA z 1998 r. nr 3 poz. 101). Analiza orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego pozwala na przyjęcie, że preferowane jest w nim podejście kasacyjne (formalne), a nie apelacyjne do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego (Warszawa 1993, t. III str. 24) "rażący" to dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. "Rażące naruszenie" prawa stanowi, więc kwalifikowaną formę naruszenia norm prawnych, w związku z czym utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest zasadne. Naruszenie bowiem przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Oznacza to, że dla uznania, iż wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Inaczej mówiąc, ustawodawca operując w treści przepisu art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. pojęciem "rażącego naruszenia" prawa dla opisu wady kwalifikowanej decyzji ostatecznej, obejmuje sytuacje i przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa, tj. innymi słowy takie, które jest jaskrawe, wyraźne, oczywiste, niewątpliwe, bezsporne. W związku z powyższym stwierdzić należy, że "rażące naruszenie" prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza więc kwalifikowaną wadę decyzji ostatecznej, która stanowi rezultat naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności zaś przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym (por. wyr. NSA z 20 października 2011r., sygn. akt II GSK 1056/10, dostępne www.cbois.nsa.gov.pl).

Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie" prawa powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może natomiast być podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym.

Ta zaś okoliczność zaistniała w kwestii wykładni art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm.), dalej "u.p.z.p." w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315)., dalej "rozporządzenie". Rozbieżność miała zasadniczy charakter, gdyż dotyczyła ustalenia, czy w szczególności § 3 ust. 1 rozporządzenia może być uznany za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a w konsekwencji może stanowić podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotem rozbieżności była interpretacja postanowienia § 3 ust. 1 rozporządzenia. W dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2009r., a także po wydaniu tej decyzji, prezentowany był pogląd, że rozporządzenie z 1959r. nie może być uznane za przepisy odrębne o jakich mowa w treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji innej niż cmentarz.

Powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyroki wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny potwierdzają wywody organu, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2009r. Sąd ten prezentował odmienne stanowisko niż zajęte w tej materii w obecnie ukształtowanej linii orzeczniczej, nakazującej traktować przepisy rozporządzenia jako odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Jak dalece odmienne były poglądy orzecznictwa i doktryny na wykładnię przepisów art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z §3 ust. 1 rozporządzenia świadczy to, że Prezydent Miasta w dniu [...].10.2008 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uznając, że nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi tj.: § 3 ust. 1 rozporządzenia, tzn. odległość planowanej inwestycji od cmentarza była mniejsza niż minimalne 50 m i w całości mieści się ona w 50 m strefie ochronnej, przy jednoczesnym spełnieniu warunku, że nieruchomość inwestycyjna posiada dostęp do sieci wodociągowej.

Mimo to, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując, że budynek mieszkalny przewidziany jest do realizacji w pobliżu istniejącego cmentarza, wobec powyższego przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania. Wobec powyższego Prezydent Miasta kierując się wskazaniami ostatecznej decyzji SKO z [...] lutego 2009r. ustalił [...] sierpnia 2009r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego na działce nr [...] w P.. I ta decyzja wobec braku odwołania, a także kontroli sądowej stała się ostateczną i obowiązującą w obrocie prawnym.

Skarżący wskazywał, że także w dacie wydania kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009r. zapadały orzeczenia zgodne z obecnie obowiązują linią orzeczniczą w tym zakresie, w tym powołany wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 października 2006r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 467/06. Jednak jak wskazał sam Skarżący miała on charakter wyjątku. Nadto z okoliczności powołanej przez Skarżącego sprawy wynikało dodatkowo, że w drodze oddzielającej działkę inwestycyjną od cmentarza przebiega wodociąg miejski o średnicy 25 mm, którą uznano za niewystarczającą do zaopatrzenia w wodę projektowanego budynku mieszkalnego. Podstawą uwzględniania w tej sprawie normy §3 ust. 1 rozporządzenia i w konsekwencji odmowy ustalenia warunków zabudowy była w istocie niemożność przyłączenia do wodociągu o jakim mowa w świetle przepisów przedmiotowego rozporządzenia.

Dopiero wyrok NSA z 18 grudnia 2012r. (sygn. akt II OSK 1518/11) zapoczątkował zmianę orzecznictwa sądowego w powyższym zakresie, które aktualnie uznać należy za jednolite, prowadzące do rezultatu, że zakres normowania przepisu §3 ust. 1 rozporządzenia odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy.

Sąd podziela powyższy pogląd, że przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Jednakże, co Sąd podkreśla, w niniejszej sprawie dotyczącej odmowny stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z 2009r., przedmiotem sporu nie jest w istocie ocena prawidłowego zastosowania przepisu §3 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tylko to, czy zmiana wykładni, co do traktowania przepisów rozporządzenia jako przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., stanowi rażące naruszenie prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolity jest bowiem pogląd, że brak jest też podstaw do uznania rażącego naruszenia prawa przez organ w sytuacji zastosowania przez niego jednej dokonanej w orzecznictwie sądowym wykładni powołanych przepisów, która ostatecznie uznana została za wadliwą. Stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny "rażącego naruszenia" prawa może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu organu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny. Nie może być zatem podstawą do takiego działania norma prawna, co do której treści istnieją istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2006r., sygn. akt II FSK 113/06, dostępne www.cebois.nsa.gov.pl). Taka właśnie sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Słusznie zatem uznały organami administracji, że przyjęcie późniejszej zmiany interpretacji przepisów jako przesłanki stwierdzenia nieważności naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 §1 K.p.a.). Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że już w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 1997 r. sygn. akt III SA 1134/96 sformułowano tezę, że "rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani też tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa". Powyższe stanowisko podziela również skład orzekający w sprawie niniejszej.

Chybiony okazał się zatem zarzut Skarżącego dotyczący naruszenia przez organy administracji art. 156 §1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. i §3 ust. 1 rozporządzenia. W tym kontekście bez znaczenia w niniejszej sprawie jest także okoliczność na którą zwracał uwagę Skarżący przywołując wyrok WSA w Poznaniu z 14 grudnia 2017r. w sprawie II SA/Po 878/17 zgodnie z którym, Sąd nakazał organom nadzoru budowlanego sprawdzenie czy projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej jest zgodny z przepisami rozporządzenia z 1959r. wskazując nadto, że przepis §3 ust. 1 rozporządzenia, jako przepis szczególny w rozumieniu warunków technicznych musi być uwzględniony zarówno przez organ architektoniczno-budowlany, jak i organ nadzoru budowanego. Przedmiotowa sprawa w zakresie poprawności przeprowadzonych robót budowanych na przedmiotowej nieruchomości oceniana jest bowiem na gruncie obecnie uznawanej linii orzeczniczej odnoszącej się do interpretacji przepisu szczególnego §3 ust. 1 rozporządzenia.

Jak wskazuje analiza akt sprawy oraz wniesionej skargi słusznie uznały organy administracji, że brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu przez organ administracji na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy z [...] sierpnia 2009r. cech, funkcji i parametrów nowej zabudowy, które to cechy określone są w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z uregulowaniami § 3 ust. 1 i 2 powyższego rozporządzenia z 2003r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ prawidłowo wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 u.p.z.p. (k. 74, 75 i nast. akt adm. I inst. w sprawie o wydanie warunków zabudowy z 2009r.). Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2003r. (k. 97 – 100 akt adm. I inst.). W ocenie Sądu załącznik graficzny dołączony do akt sprawy na k. 100 stanowi mapę w odpowiedniej skali 1:500, na której wyznaczone są linie rozgraniczające teren inwestycji, jak i obszar analizowany, a mapa zawiera właściwy podpis i odesłanie do zaskarżonej decyzji. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym, Sąd podkreśla, że pod pojęciem frontu działki należy rozumieć tą granicę działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Drogą tą jest ul. [...].

Odnosząc się zatem do zarzutu Skarżącego o naruszeniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z §4 ust. 1 rozporządzenia z 2003r. w stopniu stanowiącym rażące naruszenie prawa, Sąd stwierdza, że nie okazał się on zasadny. Z akt sprawy wynika, że organ administracji prawidłowo wyznaczył linię zabudowy dla planowanej inwestycji mając na uwadze zastany ład przestrzenny w obszarze analizowanym. Organy wyznaczyły nową linię zabudowy frontowej tak, jaka linia występuje przy sąsiedniej ul. [...], jak i przy ul. [...]. Skoro w tym obszarze analizowanym frontowa linia zabudowy na działkach sąsiednich wyznaczona jest w odległości 5 m od frontowej granicy działki i w takiej odległości organy wyznaczyły frontową linię nowej zabudowy, to brak przesłanek do negatywnej oceny takich ustaleń organu administracji wyrażonych w kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009r., tym bardziej do czynienia im zarzutu rażącego naruszenia prawa przy wyznaczaniu frontowej linii dla nowej zabudowy na przedmiotowej działce. Chybiony jest zarzut, że linię tą dla nowej zabudowy organ winien wyznaczyć według linii frontowej istniejącej zabudowy od strony ul. [...], gdzie front ma działka Skarżącego. Jak wskazano powyżej, linię zabudowy wyznacza się bowiem od frontu działki, którym jest granica działki umiejscowiona od strony drogi publicznej, od której działka inwestycyjna ma dostęp (§ 2 ust. 5 rozporządzenia z 2003r.). W niniejszej sprawie jest to ul. [...].

Niezasadny jest także zarzut rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009r. niezgodnie z ustaleniami obowiązującego w tej dacie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta P. z [...] listopada 1999r. wraz ze zmianami.

Z przepisu art. 59 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Następnie, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków o jakich mowa w treści art. 61 ust. 1 i nast. u.p.z.p. W śród tych warunków ustawodawca nie wymienił zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami Studium. Planowana inwestycja by mogła być zaakceptowana na gruncie przepisów prawa musi przede wszystkim kontynuować cechy, parametry oraz funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu ustalona w obszarze analizowany, jak to wynika z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennymi i wydanych na jej podstawie aktów wykonawczych. Stosownie do art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jakkolwiek, Sąd dokonał analizy treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. z 1999r. zmienionego następnie Uchwałą Rady Miasta P. z [...] lipca 2003r. Nr [...] i z [...] stycznia 2008r. Nr [...] Z analizy tej wynika, że obszarami ograniczonego użytkowania w rozumieniu Studium są obszary dla lotniska Ławica oraz Krzesiny. Natomiast wskazany przez Skarżącego obszar, na którym znajduje się działka nr [...], jak i działka Skarżącego, oznaczono w Studium jako teren "niezagospodarowany", oddzielony terenem oznaczonym w Studium jako "place, ulice" od ternu oznaczonego jako "cmentarz". W Studium brak zatem na przedmiotowym terenie wyznaczonego ustaleniami Studium obszaru ograniczonego użytkowania. Nie znalazł zatem podstawy zarzut Skarżącego o niezgodności ustaleń decyzji o warunkach zabudowy z 2009r. z uwarunkowaniami i kierunkami Studium. Tym bardziej zarzut naruszenia prawa w stopniu rażącym.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów Skarżącego związanych z zacieniem terenu nad kolektorem pompy ciepła, co spowoduje wymierną stratę dla Skarżącego, to zarzuty te są nieistotne na gruncie postępowania o wydanie warunków zabudowy i w konsekwencji nie mogą wpływać na ocenę przesłanek rażącego naruszenia prawa, nie mogą zatem może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2009 roku. Słusznie wskazało Kolegium, że kwestia ewentualnego zacieniania nieruchomości przez planowane inwestycje nie są przedmiotem badania na etapie ustalania warunków zabudowy. Kwestie te podlegają ocenie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, na dalszym etapie inwestycyjnym związanym w budową projektowanego budynku mieszanego.

Odnosząc się do dalszych zarzutów Skarżącego, słusznie wskazało także Kolegium, że organ prowadzący postępowanie w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonuje ustaleń, czy decyzja ostateczna jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 K.p.a. w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przed jej wydaniem i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. W takim postępowaniu organ nie gromadzi odrębnych dowodów, lecz opiera się na dowodach zgromadzonych w poprzedzającym tę decyzję postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Sądu, w niniejszym postępowaniu nie mogły zostać uwzględnione wnioski Skarżącego o poprowadzenie dowodów w szczególności, powołanie biegłego, przesłuchanie stron czy też przeprowadzenie oględzin terenu inwestycji, przesłuchania stron na okoliczność ustalenia warunków zabudowy określonych ostateczną już decyzja z 2009r. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Powtórzyć należy za organami, że niedopuszczalne jest przeprowadzanie nowych dowodów i dokonywanie nowych ustaleń faktycznych coraz ich oceny, bo byłoby to sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów postępowania dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z końcowym wynikiem sprawy. A takich Sąd nie stwierdził. Z tego także względu nie może znaleźć uznania żądanie Skarżącego do gromadzenia i oceny nowego materiału dowodowego. Nie naruszono przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 §1 i 4 K.p.a., art. 78 §1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

W ocenie Sądu, nieuzasadnione są także zarzuty Skarżącego dotyczące naruszenia przez organy administracji przepisów procesowych wskazanych w skardze dotyczące naruszenia art. 8 K.p.a., art. 107 §3 K.p.a. i art. 11 K.p.a. Tym bardziej, analiza sprawy nie dała podstawy do stwierdzenia rżącego naruszenia prawa w oparciu o art. 156 §1 pkt 2 K.p.a.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi także żadna z innych przesłanek, określonych przepisem art. 156 § 1 K.p.a., warunkujących i tym samym uzasadniających stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji z [...] sierpnia 2009r.

Podsumowując wskazać należy, że analiza akt niniejszej sprawy nie potwierdza w działaniu i podjętym przez organy administracji tego rodzaju naruszeń, które świadczą o szczególnie ciężkim ciężarze gatunkowym naruszenia prawa. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, zwraca uwagę, że wbrew zarzutom skargi także uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera wszelkie elementy określone art. 107 § 3 K.p.a., umożliwiając tym samym jej kontrolę sądową.

W tak przyjętych przez Sąd ustaleniach, stanowisko Kolegium o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przewidzianej do realizacji na działce nr [...].

Nie doszło także do innych naruszeń postępowania skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium lub decyzji ją poprzedzającej. W tym stanie sprawy musiało to skutkować oddaleniem skargi.

W tych okolicznościach, stosownie do art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w wyroku.