Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 146/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 3, art. 161 par. 1 pkt 3, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 7 października 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 października 2022 roku sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpoznania wniosku skarżącej datowanego na dzień 09 grudnia 2021 r. i zarejestrowanego pod numerem [...]; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu powyższego wniosku; III. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 597,- (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 21 lipca 2022 r. (wpływ do organu 26 lipca 2022 r.) A. M. (dalej również jako: skarżącą), reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, złożyła skargę na bezczynność w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę przez Wojewodę. Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

2. orzeczenie o wymierzeniu Wojewodzie grzywny w kwocie [...]zł,

3. zasądzenie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej [...] zł za naruszenie jej praw w toku postępowania,

4. obciążenie organu kosztami postępowania w całości i zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania na jej rzecz według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz odrzucenie w zakresie wniosku o żądania przyznania sumy pieniężnej oraz wymierzenia kary grzywny.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że w dniu 09 grudnia 2021 r. A. M. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tego samego dnia doszło też do wszczęcia postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 16 marca 2022 r. wniosek został uzupełniony, a następnie w dniu 17 marca 2022 r., został przekazany do zaopiniowania przez SG, ABW i Policję. W dniu 09 czerwca 2022 r. do organu wpłynęło ponaglenie pełnomocnika wnioskodawczyni, a w dniu 26 lipca 2022 r. datowana na dzień 21 lipca 2022 r. skarga na bezczynność organu. Decyzją z dnia 03 sierpnia 2022 r. Wojewoda wydał decyzję zezwalającą na pobyt czasowy oraz na pracę.

Następnie Wojewoda wskazał, że w dniu 29 stycznia 2022 r. weszła w życie ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r., poz. 91), a w dniu 08 czerwca 2022 r. w życie weszła ustawa z dnia 08 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2022 r. poz. 1383). W wyniku wprowadzonych zmian w okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. W tym okresie nie stosuje się przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu do powiadamiania strony o niezałatwieniu sprawy w terminie.

Wojewoda zwrócił również uwagę na zwiększoną ilość złożonych wniosków, która ma wpływ na długość prowadzonego postępowania.

Pismem z dnia 30 września 2022 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że twierdzenia organu dotyczące umożliwienia mu zapoznania się z aktami są nieprawdziwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329, dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Na tej podstawie Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w powyższym trybie.

Na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 53 § 2b p.p.s.a., skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Stosownie zaś do art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Z akt sprawy wynika, że Skarżący wypełnił powyższy wymóg składając stosowne ponaglenie, co oznacza, że spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi.

Jak wskazano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia – Wojewoda po wniesieniu skargi w dniu 03 sierpnia 2022 r., udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy. W takiej sytuacji odpadła potrzeba orzekania o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy.

W tym miejscu zauważyć należy, że art. 149 P.p.s.a. nie reguluje wprost jak należy postąpić w powyższej sytuacji procesowej. Niemniej w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że załatwienie po złożeniu skargi przez organ sprawy administracyjnej objętej zarzutem bezczynności czy przewlekłości, powoduje, iż postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do załatwienia sprawy (art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por.: uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63), o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

Nie dezaktualizuje to natomiast potrzeby wyrokowania, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaistniały oraz, czy miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (zob. między innymi postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12, ONSAiWSA z 2013 r. nr 1, poz. 7 oraz wyroki z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 oraz 7 lipca 2013 r., II OSK 2390/12). Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność w postępowaniu Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ).

Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

W przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że Wojewoda nie załatwił sprawy w terminie ustawowym. Otóż w dniu 16 marca 2022 r. wniosek skarżącej został uzupełniony, a następnie w dniu 17 marca 2022 r. został przekazany do zaopiniowania przez SG, ABW i Policję, organ nie podejmował żadnego działania. Co prawda, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, organy opiniodawcze miały 60 dni na wypowiedzenie się, co do wniosku, to jednak wskazać należy, że od połowy maja (kiedy upłynął okres 60 dni) do dnia 03 sierpnia 2022 r., kiedy to wydano decyzję, organ nie podejmował działań, w wyniku czego doszło do przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Organ naraził się zatem na zarzut bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., co powoduje, że Sąd w pkt 2 sentencji stwierdził bezczynność organu.

W tym miejscu wskazać należy, iż dokonując powyższej oceny Sąd miał na uwadze, że w toku postępowania przed organem weszła w życie ustawa z 17 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 91), która m.in. wprowadziła 60-dniowy termin do wydania decyzji z wniosku cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy liczony od określonych zdarzeń (art. 1 pkt 13 ustawy zmieniającej dodający art. 112a w ustawie o cudzoziemcach). Jednakże w ocenie składu orzekającego, rozpoczęcie biegu terminu do wydania decyzji na nowo może mieć ewentualnie znaczenie przy orzekaniu o zobowiązaniu organu do załatwienia sprawy, a nie przy ocenie czy organ dopuścił się bezczynności. Ponadto Sąd miał na uwadze, iż de facto wprowadzenie omawianej nowelizacji zakreślając bieg terminów od wystąpienia określonych zdarzeń nie wyłączyło całkowicie stosowania przepisów k.p.a.. Konsekwentnie wprowadzenie do ustawy o cudzoziemcach art. 112a w żadnym stopniu nie zmieniło daty wszczęcia postępowania, a jedynie w znacznym stopniu zmodyfikowało wyłącznie termin wydania decyzji. Wejście w życie art. 112a ustawy o cudzoziemcach skutkuje wyłącznie wyraźnym odróżnieniem fazy formalnej postępowania tj. badania wniosku pod względem formalnym od dalszego etapu postępowania obejmującego podjęcie przez organ czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy.

Odnosząc się do argumentacji organu należy zauważyć, że kwestie ewentualnych problemów kadrowych, dużej ilości spraw, znacznego obciążenia pracowników oraz wielości napływających wniosków nie wyłączają możliwości stwierdzenia, iż organ dopuścił się przewlekłości. Stan przewlekłości jest bowiem sytuacją obiektywną i jest konsekwencją prowadzenia postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Ponadto odnosząc się do stanowiska organu, iż art. 100c ust. 1 pkt 1 lit. a z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2022 r., poz. 583 ze zm.) doprowadził czasowo do tego, że w okresie wejścia w życie tego przepisu (15 kwietnia 2022 r.) do dnia 31 grudnia 2022 r. bieg terminu na załatwienie spraw dotyczących między innymi udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres, wyjaśnić należy, że stanowisko Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie . W ocenie Sądu organ dochodząc do powyższych wniosków nie wziął pod uwagę zakresu podmiotowego i przedmiotowego omawianej ustawy, a co za tym idzie nie uwzględnił faktu, iż przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania w postępowaniach prowadzonych z wniosku obywatela I. , tak jak mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę na sam tytuł ww. aktu "Ustawa (...) o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa". Sam tytuł ustawy wskazuje kto jest adresatem norm wysłowionych w niej. Po drugie, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy Ukraińcom stanowi: "Ustawa określa szczególne zasady zalegalizowania pobytu obywateli Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz obywateli Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej". Z kolei ust. 3 powołanego przepisu wskazuje, jakie obszary pomocy obywatelom Ukrainy zostały uregulowane w ustawie.

Analiza powyższych przepisów jednoznacznie wskazuje, iż jej adresatami są co do zasady obywatele Ukrainy, którzy uciekli z terytorium swojego państwa w związku z konfliktem zbrojnym, który wybuch 24 lutego 2022 r.

Warto w tym miejscu odwołać się również do uzasadnienia projektu ustawy (zob. uzasadnienie do rządowego projektu ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, druk sejmowy nr 2069, przyjęty przez Sejm Rzeczypospolitej Polskiej IX. kadencji, dostępny na stronie: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/druk.xsp?nr=2069). Projektodawca, a finalnie ustawodawca przyjął, że ustawa o pomocy Ukraińcom jest desygnowana tylko dla tych obywateli Ukrainy, którzy opuścili swój kraj w związku z wojną (s. 2-3 uzasadnienia projektu ustawy).

Ustawa o pomocy Ukraińcom jest ustawą szczególną, która na zasadzie wyjątków reguluje zagadnienia związane z pomocą obywatelom Ukrainy i legalizacją ich pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ogólne zasady legalizacji pobytu cudzoziemca reguluje u.c. "W zakresie nieuregulowanym projektem ustawy do zezwolenia na pobyt czasowy zastosowanie będą miały przepisy ustawy o cudzoziemcach" (s. 16 uzasadnienia projektu ustawy). Ten zamysł projektodawcy znalazł wreszcie swoje odzwierciedlenie w akcie normatywnym. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy: "W zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, stosuje się przepisy ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach". Regulacje dotyczące pobytu Ukraińców w Polsce w związku z wojną wybuchła w Ukrainie stanowią więc wyjątek od przepisów uregulowanych w ustawie o cudzoziemcach.

Mając powyższe na uwadze jeszcze raz należy podkreślić, iż ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy jest regulacją szczególną i z tego względu jej zapisy nie powinny być interpretowane rozszerzająco (exceptiones non sunt extendendae).

W tym stanie rzeczy przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie mają zastosowania w odniesieniu do skarżącej.

Dochodząc do powyższych wniosków Sąd miał przy tym na uwadze, iż w większości przepisów omawianej ustawy ustawodawca wskazuje na "obywatela Ukrainy", a w przepisie 100c ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy użył sformułowania "cudzoziemiec", to jednakże Sąd miał również na względzie treść art. 100a ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, w którym ustawodawca odwołał się do pojęcia cudzoziemca w rozumieniu art. 2 ust. 1 lub 2 decyzji wykonawczej Rady Unii Europejskiej nr 2022/382 z dnia 04 marca 2022 r., w której stwierdza się istnienie masowego napływu wysiedleńców z Ukrainy.

W powołanej decyzji wykonawczej stwierdza się, że wysiedleńcami są następujące osoby opuszczające Ukrainę począwszy od dnia 24 lutego 2022 r. w związku z inwazją wojskową rozpoczętą w tym dniu przez rosyjskie siły zbrojne: obywatele Ukrainy zamieszkujący Ukrainę przed 24 lutego 2022 r. (art. 2 ust. 1 lit. a), bezpaństwowcy lub obywatele państw trzecich innych niż Ukraina, którzy przed dniem 24 lutego 2022 r. korzystali z ochrony międzynarodowej lub równoważnej ochrony krajowej w Ukrainie (art. 2 ust. 1 lit. b) oraz członkowie rodzin tych wszystkich osób (art. 2 ust. 1 lit. c).

Z powyższych względów w ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było stosowanie art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy do wszystkich cudzoziemców, to w tym zakresie dałby temu wyraz odwołując się choćby do definicji zawartej w ustawie o cudzoziemcach.

Dokonując powyższej interpretacji Sąd miał przy tym na uwadze uzasadnienie projektu ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Druk sejmowy nr 2147, dostępny pod adresem: https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?documentId=D01E3E7FD76D2705C125881B0072F445), na mocy którego dodano do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy komentowany art. 100c.

W uzasadnieniu tym czytamy, iż "Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. poz. 583, z późn. zm.) została uchwalona w celu stworzenia szczególnej regulacji prawnej zapewniającej doraźną podstawę prawną do legalnego pobytu obywatelom Ukrainy, którzy w wyniku działań wojennych zostali zmuszeni do opuszczenia swojego kraju pochodzenia. W dniu 24 lutego 2022 r. doszło do ataku wojsk Federacji Rosyjskiej na terytorium Ukrainy. W wyniku tych zdarzeń w kierunku terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zaczęły kierować się tysiące obywateli Ukrainy, poszukujących schronienia. Ponad dwutygodniowy okres obowiązywania ww. ustawy przyniósł doświadczenia wskazujące na potrzebę doprecyzowania niektórych jej przepisów, a także uzupełnienia kwestii pominiętych w obowiązującej ustawie".

Warto również odnotować, iż ma mocy ustawy z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw dokonano nowelizacji ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2021 r. poz. 1108, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2021 r. poz. 2354, z późn. zm.).

Uzasadniając wprowadzenie zmian w ustawie o cudzoziemcach wskazano, iż "Sytuacja wojny w Ukrainie uniemożliwia przyjmowanie wniosków wizowych zarówno od obywateli Ukrainy, jak i obywateli innych państw rezydujących w Ukrainie (emigracja dobrowolna lub wymuszona), a perspektywa wznowienia tej działalności jest niepewna zarówno co do okresu, jak i zakresu. Ustawa z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa uregulowała kwestie wjazdu i pobytu obywateli Ukrainy i ich małżonków, a także członków rodziny posiadaczy Karty Polaka. Zgodnie z jej postanowieniami osoby takie mają prawo do legalnego pobytu do 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. (prawo legalnego pobytu nie będzie potwierdzane żadnym dokumentem pobytowym - zezwoleniem na pobyt/kartą pobytu). W okresie legalnego pobytu osoby te mogą wykonywać pracę bez konieczności posiadania zezwolenia na pracę, mogą także zakładać działalność gospodarczą na zasadach obowiązujących obywateli polskich. W terminie między 9. a 18. miesiącem legalnego pobytu osoby te mogą złożyć wniosek o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy - na okres 3 lat liczony od dnia wydania decyzji. Dodatkowo ustawa ta przedłużyła do 31 grudnia 2022 r. okres ważności wiz wydanych wszystkim obywatelom Ukrainy, jeżeli ich ważność upłynęłaby począwszy od 24 lutego 2022 r. na przestrzeni tego roku. Przedłużenie ważności wiz, a także na analogicznej zasadzie zezwoleń na pobyt czasowy i kart pobytu obywateli Ukrainy nie powoduje wydania nowych dokumentów i nie uprawnia ich posiadaczy do przekraczania granicy (zarówno w podróżach z państw trzecich do Polski, jak i w podróżach z Polski do państw będących w strefie Schengen). Powyższe stanowi realne utrudnienie możliwości funkcjonowania tych osób w Polsce, zwłaszcza, gdy wykonują one zawody wymagające podróżowania".

Co istotne w niniejszej sprawie w uzasadnieniu wprost wskazano, iż "W odniesieniu do obywateli innych państw trzecich (w szczególności obywateli Białorusi), zarówno tych, którzy przyjechali do Polski z Ukrainy, gdzie mieszkali, jak i tych, którzy już przebywają w Polsce i posiadają stosowne wizy, ustawa ta nie zawiera żadnych regulacji, choć osoby te w przeszłości, aby przyjechać do Polski, ubiegały się o wizy właśnie w urzędach konsularnych w Ukrainie". Natomiast uzasadniając wprowadzenie zmian w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wyjaśniono, iż "Mając na uwadze aktualny napływ cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej oraz przewidywany wzrost liczby wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zaproponowano odrębny tryb postępowania stanowiący podstawę do nieprzeprowadzania przesłuchania wnioskodawcy w przypadku gdy cudzoziemiec występuje z kolejnym wnioskiem o udzielenie ochrony międzynarodowej i nie zaistniały ani nie zostały przedstawione przez wnioskodawcę nowe dowody ani okoliczności faktyczne lub prawne, znacząco zwiększające prawdopodobieństwo udzielenia ochrony międzynarodowej tj. w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 3 ustawy".

Nowelizacja ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazuje, iż ustawodawca chce przyśpieszyć procedury rezygnując tym samym z niektórych rozwiązań dowodowych. Tym bardziej nie można uznać, iż wprowadzenie art. 100c do ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy służyć ma zawieszeniu terminów w sprawach wszystkich cudzoziemców.

Ponadto dokonując interpretacji omawianej regulacji art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy należy pamiętać, iż zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy jeżeli obywatel Ukrainy, o którym mowa w art. 1 ust. 1, przybył legalnie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie od dnia 24 lutego 2022 r. do dnia określonego w przepisach wydanych na podstawie ust. 4 i deklaruje zamiar pozostania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego pobyt na tym terytorium uznaje się za legalny w okresie 18 miesięcy licząc od dnia 24 lutego 2022 r. Wobec powyższego nie ulega wątpliwości, iż w okresie od dnia 24 lutego do dnia 24 sierpnia 2023 r. pobyt obywateli Ukrainy, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy przebywa na terytorium RP legalnie. W tym okresie, stosownie do art. 22 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd przy tym miał na uwadze, iż na mocy art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy terminy w sprawach wymienionych w tym przepisie nie rozpoczynają się, a rozpoczęte ulegają zawieszeniu do dnia 31 grudnia 2022 r., a więc w okresie krótszym niż legalny pobyt, to jednakże należy pamiętać, że na mocy art. 42 ust. 5 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy jeżeli ostatni dzień okresu ważności zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego obywatelowi Ukrainy przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres ważności tego zezwolenia ulega przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r.. Natomiast stosownie do art. 42 ust. 1 tej ustawy jeżeli ostatni dzień okresu pobytu obywatela Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy krajowej przypada w okresie od dnia 24 lutego 2022 r., okres pobytu na podstawie tej wizy oraz okres ważności tej wizy ulegają przedłużeniu z mocy prawa do dnia 31 grudnia 2022 r.

Tym samym, to właśnie w odniesieniu do obywateli Ukrainy, o których mowa wyżej znajduje zastosowanie regulacja art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy.

W tym miejscu wskazać należy, iż inna interpretacja powyższych przepisów byłaby nieracjonalna, ponieważ pozbawiałaby możliwości uzyskania przez innych cudzoziemców możliwości uzyskania dokumentów legalizujących ich pobyt w Polsce. Z tych też względów w ocenie Sądu należy uznać, iż art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy dotyczy postępowań prowadzonych z wniosku osób, które na mocy przepisów szczególnych mają zagwarantowany legalny pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do dnia 31 grudnia 2022 r.

Powyższej wykładni przepisów nie sprzeciwia się również brzmienie art. 38 ust. 7 zgodnie z którym wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w ust. 1, obywatel Ukrainy składa nie wcześniej niż po upływie 9 miesięcy od dnia wjazdu, o którym mowa w art. 2 ust. 1, a nie później niż w okresie 18 miesięcy od dnia 24 lutego 2022 r. Wniosek złożony przed upływem 9 miesięcy od dnia wjazdu wojewoda pozostawia bez rozpoznania. Powyższy przepis potwierdza, iż celem omawianych zmian jest wstrzymanie wniosków jak i postępowań osób przebywających w Polsce, na mocy szczególnych regulacji, legalnie. Komentowane regulacje spowodują, że organy i tak już znacznie obciążone, nie zostaną zablokowane wnioskami tych osób, a jednocześnie pozwolą na rozpoznanie, w rozsądnym terminie, wniosków osób nie posiadających takich gwarancji.

Tym samym nie ulega wątpliwości, iż użycie w art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy pojęcia "cudzoziemiec" nie jest tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach.

Z tych tez względów, jeszcze raz należy wskazać, iż art. 100c ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie znajduje zastosowania do skarżącej, która jest obywatelem I. . Z akt sprawy, a w szczególności z daty złożenia wniosku, jednoznacznie wynika, iż skarżąca nie przybyła na terytorium RP z uwagi na konflikt zbrojny na Ukrainie. Z tego względu w niniejszej sprawie organ winien rozpoznać sprawę na zasadach określonych w ustawy o cudzoziemcach i k.p.a.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego (pkt 3 sentencji wyroku). Sąd wziął bowiem pod uwagę, że "rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Judykatura przede wszystkim akcentuje, iż pojęcie "z rażącym naruszeniem prawa" użyte w przepisie art. 149 § 1a p.p.s.a., jakkolwiek nie może być tożsame z interpretacją tego zwrotu zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., choć ma identyczne brzmienie i w obu wypadkach chodzi o istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, to pozwala na pewne uogólnienia właściwe dla ich obu (patrz m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 153/14, pub. CBOSA). Poza tym wskazuje się szereg przypadków rażącej przewlekłości, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (patrz przykładowo wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB 10/13, - CBOSA). Jednakowoż te kryteria zawsze należy odnieść do stanu konkretnych spraw, których okoliczności zwykle są zróżnicowane. Zatem zagadnienie charakteru przewlekłości trzeba ocenić przez pryzmat rodzaju i stanu danej sprawy, bo na przykład nie jest uznawana za przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12, pub. CBOSA). Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa ujmuje się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której to naruszenie jest oczywiste (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, CBOSA). Można dodać, że jest to stan, w którym naruszenie to jest także istotne, a więc niedające się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, oceniając charakter przewlekłości nie można pominąć więc charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 marca 2015 r., sygn. I OSK 585/15, pub. CBOSA). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę m.in. występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2014 r., sygn. II FSK 3614/13, pub. CBOSA). Również w literaturze prawniczej akcentuje się, że sąd administracyjny powinien uwzględnić całość okoliczności indywidualnych sprawy (zob. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, M. Grzywacz, Art. 149, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 616). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania przewlekłości. Tym samym stwierdzić należy, że przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma też miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę przewlekłość organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, publ. CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła.

Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd uwzględnił, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie trwała szczególnie długo, a ponadto w jej przyczynach nie dopatrzył się znamion złej woli po stronie organu. Doszło zatem do zwłoki, jednakże ani ta okoliczność, ani żadne inne, nie świadczą, iżby organ działał rażąco opieszale. Na powyższą ocenę miała również wpływ argumentacja organu o problemach kadrowych. Wzrost liczby spraw oraz braki kadrowe mogą po części usprawiedliwiać organ przed uznaniem, że jego bezczynność (przewlekłość) miała charakter rażący, w szczególności jeżeli weźmie się pod uwagę konflikt zbrojny i związany z tym wzrost cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Poleskiej.

Powyższe okoliczności Sąd wziął również pod uwagę rozpoznając wniosek Skarżącego o przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej oraz o zasądzenie grzywny. Ponadto trzeba zauważyć, że fakt stwierdzenia bezczynności, nawet w stopniu rażącym, sam w sobie nie stanowi dostatecznej przesłanki do przyznania sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącego. Gdyby bowiem był taki zamiar ustawodawcy wówczas brzmienie przepisu miałoby treść odmienną obligując wprost sąd do przyznania sumy pieniężnej bądź grzywny, a nie jedynie ustanawiając taką możliwość. Obowiązujące w tej materii fakultatywne jedynie działanie sądu - bez jednoczesnego sprecyzowania przesłanek w ustawie - oznacza, że wybór czy zastosować ten środek leży całkowicie w gestii oceny sądu, a przesądzające są w istocie konkretne, szczególne okoliczności faktyczne całokształtu danej sprawy. Przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z 17 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2197/17, WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 40/17 - CBOSA).

Ponadto należy pamiętać, iż zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie zresztą, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., sygn. akt II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17 – CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał Skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r. o sygn. akt I OZ 705/16 Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżąca powininna nawiązać do określonego uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania.

Sąd mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności oraz argumentację skarżącej uznał, iż przyznanie sumy pieniężnej od organu na rzecz skarżącej lub też wymierzenie grzywny organowi jest nieuzasadnione. W szczególności Sąd miał na względzie, że w toku postępowania skarżąca nie wskazała żadnych okoliczności uzasadniających powyższy wniosek. Podnoszone argumenty – dotyczące uniemożliwienia pełnomocnikowi zapoznania się z aktami sprawy – nie miały bowiem wpływu na wynik sprawy, jak również na prawa i obowiązki skarżącej. Z tych też względów Sąd skargę w części obejmującej żądanie przyznania sumy pieniężnej oddalił (pkt 4 sentencji wyroku) na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (punkt 4 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego go adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), wpis od skargi w wysokości 100,- oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.