Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 106/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. D. i S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących A. D. i S. J. kwotę 997,00 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 13 lipca 2018 r. znak: [...] Burmistrz [...] ustalił na wniosek I. Z. i K. Z. z dnia 17.02.2015 r. warunki zabudowy działek nr [...] i [...] w R. na cele realizacji budynku letniskowego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Organ ustalił następujące parametry nowej zabudowy: wskaźnik powierzchni zabudowy w przedziale 8%-11%, szerokość elewacji frontowej 13,9 m z tolerancją 20%, wysokość kalenicy głównej 8,0-8,2 m, wysokość elewacji frontowej (do okapu dachu), w przedziale 3,3-3,7 m n.p.t., inne elementy geometrii dachu.

W kwestii spornego pomiędzy stronami dojazdu do działki inwestycyjnej Burmistrz [...] wskazał, że dojazd do drogi publicznej został odpowiednio wykazany poprzez projektowany zjazd z drogi o nr ew dz. [...] Przy ocenie bezpośredniego dostępu danego terenu do drogi publicznej organ miał na uwadze przepisy ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych, zgodnie z którymi bezpośredni dostęp do drogi publicznej określa zarządca drogi w decyzji o lokalizacji zjazdu. Zjazd nie podlega ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymieniając przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskazując w punkcie 2-gim ust. 1- go art. 61 na warunek dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, używa sformułowania "ma dostęp do drogi publicznej". W przedmiotowej sprawie warunek ten spełnia projektowany zjazd, tym samym dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, należy uznać za spełniony.

Od powyższej decyzji - w prawem zakreślonym terminie - odwołali się A. D. i S. J. zarzucając:

- Użycie w postępowaniu (m. in. do celów analizy urbanistyczno-architektonicznej) nieaktualnej mapy zasadniczej, pokazującej działkę nr [...], podczas gdy decyzja dotyczy działek nr [...] i [...]. Może to skutkować nieważnością decyzji z art. 156 § 1 pkt 2, 5, 7 K.p.a.

- Naruszenie art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., w związku z § 3 ust. 1 i 2, w związku z § 9 ust. 2, 3, 4 rozporządzenia przez posłużenie się nieaktualną mapą zasadniczą, stosowanie różnych nieprawidłowych oznaczeń na mapie analizy (np. Dg, MN), brak wskazania, które działki były przedmiotem analizy i opracowania jej wyników.

- Różne określenie wskaźnika zabudowy: "0.08-0.11" oraz "0.01-0.15".

* Niewyjaśnienie przyjęcia różnych wskaźników i parametrów zabudowy dla dwóch blisko położonych działek. Porównanie tych parametrów wskazuje na kolosalne różnice w wyznaczaniu wskaźników zabudowy.

* Naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez brak rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności brak materiału dowodowego w przedmiocie dostępu do drogi publicznej, nieustalenie statusu drogi [...] i jej stanu prawnego, brak wskazania, z której w istocie "drogi publicznej" doprowadzony jest dostęp do terenu inwestycji, bez opisania i wyników rozprawy administracyjnej.

* Zignorowanie uwag wniesionych w toku postępowania przez S. J..

* Powoływanie się na nieaktualne orzecznictwo sądowo-administracyjne.

W uzasadnieniu odwołujący się rozwinęli kwestię dostępu do terenu inwestycji w świetle przepisów prawa (art. 2 pkt 14 u.p.z.p.), konkludując, że na dzień orzekania dostępu takiego nie ma, a na pewno nie istnieje on po działce nr [...]. Działka ta jest nieprzejezdnym "wąwozem'" a ponadto ma nieuregulowany stan prawny. Dojazd - w świetle orzecznictwa - ma być faktyczny, prawny, bezwarunkowy i realny i musi istnieć w dniu orzekania. Skarżący kwestionuje ustalenie w decyzji "wymogu wykonania zjazdu z chwilą kompleksowej przebudowy drogi".

W dniu 30.08.2018 r. pismo wyjaśniające złożyła wnioskodawczyni I. Z. wnosząc o wyjaśnienie przyczyn, z powodu których blokowana jest cała inwestycja. Przedstawiając fotograficzną wizualizację obecnego stanu drogi nr [...] wnioskodawczyni dowodziła, że obecnie dostęp do drogi publicznej jest dostępem faktycznym, pozwalającym na realne skomunikowanie terenu inwestycji. Na poparcie I. Z. przywołała wyrok NSA z dnia 12.12.2017 r. sygn. akt II OSK 712/17. Dodała, że z tych samych dojazdów korzystają S. J. i A. D.. I. Z. przedstawiła kopię zezwolenia z dnia 13.09.2018 r. znak: [...] zarządcy drogi wewnętrznej położonej na działce nr [...] – na lokalizację zjazdu indywidualnego z tej drogi na służebność gruntową na dz. [...] - na rzecz właścicieli działek [...], [...] i [...]. Zezwolenie zostało wydane na wniosek C. J. z dnia 7.09.2018 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 14 listopada 20-18 r. nr: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza [...] z dnia 13 lipca 2018 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...] i [...] w [...] na cele realizacji budynku letniskowego z towarzyszącą infrastrukturą techniczną.

Kolegium wskazało, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem I. Z. z dnia 17.02.2015 r. W sprawie zapadł wyrok WSA w Krakowie z dnia 3.08.2016 r. sygn. II SA/Kr 515/16, którym uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 grudnia 2015 r. znak: [...] uchylającą z kolei decyzję Burmistrza [...] z dnia 26.08.2015 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W realizacji wyroku, Kolegium podjęło ponownie postępowanie odwoławcze - uchylając decyzją z dnia 21.11.2016 r. decyzję organu I instancji z dnia 26.08.2015 r. Organ ten wydał 12.05.2017 r. kolejną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...] i [...] utworzonych z działki nr [...]. Decyzja ta - w wyniku postępowania odwoławczego - została uchylona na mocy decyzji [...] z dnia 21.08.2017 r. Organ odwoławczy wskazał na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 wskutek niedostatecznego poczynienia własnych ustaleń i braków w materiale dowodowym w kwestii dostępności komunikacyjnej terenu inwestycji oraz sąsiednich nieruchomości. Kolegium zaleciło przeprowadzenie rozprawy administracyjnej oraz wizji lokalnej. Wizja taka miała miejsce w dniu 19.01.2018 r. a następnie został opracowany projekt decyzji wz skierowany do uzgodnień.

W postępowaniu drugoinstancyjnym Kolegium stwierdziło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna została sporządzona w prawidłowo zakreślonym obszarze obejmującym zabudowane działki nr [...], [...], [...], [...]. Na podstawie analizy, w konfrontacji jej wyników z wielkościami przyjętymi ostatecznie w decyzji, Kolegium stwierdziło, że wskaźnik zabudowy oraz pozostałe parametry podlegające regulacji przepisów rozporządzenia - nie budzą zastrzeżeń, ich wielkości zakresowe ("od do") są zgodne z wynikami analizy, a zakresy zachowane w dopuszczalnych granicach.

Następnie Kolegium stwierdziło, że wiodącą w argumentacji strony skarżącej jest kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. W tej kwestii Kolegium wskazało na orzecznictwo sądowoadministracyjne, z którego wynika, że tylko przy ocenie dostępu bezpośredniego należy mieć na uwadze przepisy ustawy o drogach publicznych. W przypadku natomiast innego dostępu ustawodawca nie określa wymagań, co do rodzaju szlaku, który ten dostęp realizuje. Bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność, czy dostęp ów odbywa się za pośrednictwem drogi o odpowiednich parametrach technicznych, czy też o odpowiedniej nawierzchni. Kwestie te (m. in. szerokość szlaku) będą mieć natomiast znaczenie w postępowaniu o pozwolenie na budowę - stosownie do warunków technicznych, które określają parametry dojścia i dojazdu do budynku i działki budowlanej. W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do kwestionowania prawidłowości przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Nie ma też racji skarżący wywodząc, że dojazd "musi istnieć w dniu orzekania" w zrozumieniu możliwości wykonania zjazdu na teren inwestycji. Budowa (lub przebudowa) zjazdu należy do właściciela (użytkownika) nieruchomości przyległej do drogi a zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje zarządca drogi w odrębnym postępowaniu, niezależnym od postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy stwierdzić ma jedynie, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (w zrozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W niniejszej sprawie droga wewnętrzna na działce nr [...] jedynie pośredniczy w dostępie do drogi publicznej. Nadto - w niniejszej sprawie w toku postępowania przed organem drugiej instancji uległy istotnej zmianie faktyczne okoliczności sprawy, ponieważ zgodnie z przedstawionym przez inwestora dowodem - droga na działce [...] nie jest już nieprzejezdnym wąwozem, została podniesiona i doprowadzona przez Gminę do stanu używalności, pozwalającego na urządzenie zjazdu na teren inwestycji. W świetle powyższego, w ocenie organu odwoławczego, kwestia istnienia dostępu do działki nr [...] (po podziale [...] i [...]) nie budzi już zastrzeżeń. Droga [...] pozostaje w samoistnym władaniu Gminy R. a jej nieuregulowany stan prawny nie jest przeszkodą w użytkowaniu tej drogi jako szlaku komunikacyjnego przez wszystkich właścicieli położonych przy niej gruntów oraz osób trzecich (szlak turystyczny).

W odniesieniu do pozostałych zarzutów odwołania Kolegium podniosło co następuje:

- Użycie w postępowaniu "nieaktualnej mapy" (bez podziału dz. nr [...]) zostało zrekompensowane w toku postępowania w drugiej instancji poprzez przedstawienie przez organ mapy podziału w/w działki, stanowiącej dowód tożsamości terenu objętego wnioskiem i terenu objętego decyzją. Nie ma natomiast w sprawie znaczenia wprowadzenie na mapę stanowiącą część graficzną analizy dodatkowych symboli: Dg- droga gminna, czy MN -teren zabudowy mieszkalnej.

- Bezpodstawny jest zarzut "braku wskazania" na części graficznej analizy, które działki zabudowane zostały poddane analizie, ponieważ w części opisowej analizy zamieszczona została tabelka, w której wymieniono numery ewidencyjne poddanych analizie działek.

- W odniesieniu do wskaźnika zabudowy istotnie w Załączniku Nr 2 (wyniki analizy) wskaźnik ten (pkt 8) przyjęto w rozmiarze "od 0,01 do 0,15", jednak zgodnie z analizą oraz w części stanowiącej decyzji (ust. II pkt 3 lit. d) ma on

wielkość prawidłową "od 0,08 do 0,11". Jest to uchybienie nie mające znaczenia dla rozstrzygnięcia.

- W kwestii różnic w parametrach zabudowy na położonych w sąsiedztwie działkach (sprawy prowadzone pod sygnaturami [...] oraz [...]) zauważono, że są to różnice niewielkie, bo średnio: 2,5% we wskaźniku zabudowy, 2,3m w szerokości elewacji frontowej (przy czym w przypadku parametru 13, m pomniejszonemu o 20% otrzymamy szerokość elewacji 11,12m, a więc zbliżoną do wielkości przyjętej na działce sąsiedniej), 0,3m w wysokości elewacji do okapu oraz 0,5m w wysokości kalenicy. Nadto - różnice w

parametrach są czymś oczywistym, skoro różne są obszary analizy w porównywanych sprawach.

- Materiał dowodowy w odniesieniu do kwestii dostępu do drogi publicznej jest - w ocenie Kolegium - wystarczający, zwłaszcza po jego uzupełnieniu w postępowaniu przed organem II instancji. Akta sprawy wskazują, że droga [...] łączy się bezpośrednio z dojazdem do publicznej drogi krajowej Nr [...].

- W kwestii zarzutu "nieopisania wyników rozprawy administracyjnej’ zauważono, że protokół rozprawy zawiera oświadczenia stron, które nie wnoszą nic nowego do znanego stanu faktycznego.

- Uwagi S. J. nie zostały "zignorowane". Wszystkie wnioski dowodowe i pisma procesowe wnoszone przez strony w toku postępowania były analizowane i przekazywane projektantowi decyzji. Do wniosków tych (w tym do wniosku S. J. z dnia 18.03.2015 r., 04.06.2018 r. i innych) organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. D. i S. J. zarzucili:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ("u.p.z.p.") w zw. z § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 9 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("Rozporządzenie"), poprzez posługiwanie się nieaktualnymi i niepełnymi kopiami mapy zasadniczej, stanowiącymi załączniki numer 1 i 3 do decyzji;

b) § 3, 4, 5, 6, 7 Rozporządzenia poprzez zastosowanie na tym samym terenie skrajnie różnych współczynników odpowiednio: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, górnej krawędzi okapu, wysokości głównej kalenicy, w wyniku wykonania pozornej, a nie rzeczywistej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Skarżący wnieśli o dołączenie akt sprawy znak: [...], znak: [...] i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zalegających w tych aktach, a dotyczących analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stosownych budynków do porównania, a także decyzji WZ z dnia 11 lipca 2018 r., na okoliczność przyjętych tam współczynników;

c) art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość, na której ma być realizowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej przez działkę nr [...], choć dostęp ten nie jest uregulowany prawnie (ani rzeczowo, ani obligacyjnie), a nadto droga wewnętrza - działka nr [...] sama nie posiada dostępu do drogi publicznej;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie dostępu inwestycji do drogi publicznej, statusu działki nr [...], nieuregulowanego stanu prawnego i właścicielskiego działki nr [...], nieuregulowanego przebiegu granic działki nr [...], braku wskazania do jakiej drogi publicznej zapewniony jest rzekomy dostęp faktyczny i prawny przez działkę nr [...];

b) art. 8 k.p.a. poprzez działanie naruszające zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz jej emanację, jaką jest poszanowanie kultury administrowania poprzez brak ustosunkowania się w decyzji do zgłoszonych przez stronę postępowania uwag.

W oparciu o wskazane wyżej zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w całości oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu l instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

I. Przede wszystkim należy odnieść się do pewnych twierdzeń inwestora, zgłoszonych na rozprawie. I. Z. oświadczyła bowiem, że wybudowała "swój domek" w 2017r. na zgłoszenie. Gdyby tak było, to prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji stałoby się bezprzedmiotowe. Brak jest bowiem podstaw do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, która została już zrealizowana. Pogląd ten był już wielokrotnie przedstawiany w orzecznictwie, dla poparcia którego wskazywano na istotę decyzji o warunkach zabudowy o jakiej stanowi art. 59 u.p.z.p. Podkreśla się zwłaszcza, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma pozwolić na ustalenie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. Jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu i umożliwia inwestorowi ubieganie się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1332) są spełnione, stanowi także załącznik do wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3). Decyzja ta wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 55 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowalnego z zawartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowalne). Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. ( por. wyrok NSA z 21 stycznia 2016 r., II OSK 1221/14 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). "Wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Ogólna zasada, że inwestor może ubiegać się o ustalenie warunków zagospodarowania danego terenu nawet kilkakrotnie przedstawiając we wnioskach różne warianty zamierzenia inwestycyjnego ma zastosowanie do zamierzeń inwestycyjnych, a nie do inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku" ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 2162/16 publ. Lex/el.). Niemniej jednak w orzecznictwie dopuszcza się w wyjątkowych przypadkach możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy także w tych sytuacjach. Pogląd, że nie można ustalić decyzją warunków zabudowy dla inwestycji już faktycznie zrealizowanej (art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy taka decyzja jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) oraz ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.( por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 kwietnia 2008 r. II SA/Go 122/08, publ. Lex/el.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego ( tak cytowany już wyrok NSA II OSK 2162/16). Reasumując powyższe i odnosząc do niniejszej sprawy, organ II instancji winien ustalić, czy powstał budynek objęty procedowaną decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, oraz czy nie jest prowadzone postępowanie dotyczące samowoli budowlanej, w ramach którego procedowanie decyzji byłoby możliwe także po wybudowaniu obiektu, w oparciu o stanowisko organu nadzoru budowlanego. Jeśli bowiem już zakończono inwestycję, to poza wyjątkiem związanym z postępowaniem legalizacyjnym – nie jest możliwe prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w odniesieniu do zakończonej inwestycji.

II. Jeśli natomiast nie zachodzi powyższa przeszkoda, należy uzupełnić skarżoną decyzję o warunkach zabudowy o pewne elementy, które trafnie wskazują skarżący.

Pierwsza kwestia dotyczy mapy będącej podstawą opracowania załączników n r 1 i nr 3 do decyzji. Zgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. określenie granic terenu objętego wnioskiem przedstawia się na kopii mapy zasadniczej, lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa powyżej. "Kopia mapy, o której mowa w tym przepisie niewątpliwie powinna być aktualna i odzwierciedlać aktualny stan rzeczy istniejący na danym terenie. Dopóki nie uległ zmianie stan faktyczny odzwierciedlony na mapie, tak długo pozostaje ona mapą aktualną" (por. wyrok NSA z wyrok z dnia 20 lutego 2018 r., II OSK 1032/16, LEX nr 2466676 oraz wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2019r. II SA/Kr 1251/18, LEX nr 2627727 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim, II SA/Go 124/17, LEX nr 2291326 ). W niniejszej sprawie mapa nie jest aktualna, albowiem w aktach postępowania znajduje się projekt podziału działki inwestycyjnej nr [...] na dwie działki nr [...] i [...] /k.33 akt adm. II instancji/. Gdyby tylko chodziło o podział tej działki i brak odzwierciedlenia tegoż na mapie stanowiącej załącznik do decyzji, to można by stwierdzić, że dołączona mapa wystarczająco unaocznia podział. Jednak to nie jest wszystko, albowiem na mapie stanowiącej załączniki nr 1 i 3 brak także odzwierciedlenia działek nr [...], [...] i [...] które to działki występują w tabelach analizy jako nieliczne zabudowane i stanowiące podstawę dla analizatora do ustalania parametrów /k. 487 akt adm./. W tej sytuacji stwierdzić trzeba, że mapa nie jest aktualna, a co za tym idzie, doszło do naruszenia § 3 ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 64 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Drugi zauważony problem wiąże się z naruszeniem § 5 Rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, wyznacza się, w sposób tam wskazany, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Jak wynika z tego przepisu, ustala się tylko jeden wskaźnik, choć nie ma przeszkód żeby go wyznaczyć poprzez wskazanie pewnych widełek. Organ tak właśnie ustalił ten wskaźnik, to jest od 0,08 do 0,11. Jednak w dalszej części decyzji ( załącznik nr 2) wskazano inny wskaźnik, to jest od 0,01 do 0,15. Nie jest znana przyczyna, dlaczego wskazano dwa wskaźniki, ale z pewnością jest to sprzeczne z Rozporządzeniem, w którym jest mowa tylko o jednym wskaźniku. Należy zatem potwierdzić, który z nich ma się ostać w decyzji ( jak się wydaje, pierwszy z przytoczonych) i doprowadzić do wyeliminowania drugiego z nich. Należy jeszcze zauważyć, że przepis § 5 ust. 1 nakazuje ustalić ten wskaźnik na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, a w inny sposób, jeśli to wynika z analizy (§ 5 ust. 2). Wymaga podkreślenia, że z analizy nie wynika, dlaczego ten wskaźnik ustalono w przedziale do 0,11, skoro średnia dla obszaru analizowanego wynosi 10 %.

Kolejna kwestia dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (od 3,3m do 3,7 m) oraz wysokości do kalenicy (od 8 do 8,2 m). Oba te parametry ustala się poprzez porównanie do działek sąsiednich (§ 7 Rozporządzenia) lub na obszarze analizowanym ( § 8). Innymi słowy, analiza powinna zawierać wyjaśnienie w tej materii, to jest, dlaczego ustalono taki a nie inny parametr. W odniesieniu do wskazanych parametrów analiza takich wyjaśnień nie zawiera, co wymaga stosownego uzupełnienia. Analiza architektoniczno - urbanistyczna ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Określenie w decyzji wskaźników zabudowy, takich jak linie zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych) musi znaleźć oparcie w przeprowadzonej analizie. Jeśli tak nie jest, to decyzja obarczona jest wadą skutkującą jej uchyleniem. Skoro prawodawca ustalił, że wyniki analizy stanową załącznik do decyzji, to treść tego dokumentu powinna odzwierciedlać jasno i czytelnie efekty (wyniki) przeprowadzonej analizy, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zawarte w nim informacje mają też potwierdzać, że organy nie działały dowolnie, lecz w granicach prawa, a ponadto stanowią istotny element wyjaśniający i uzasadniający podstawowe motywy rozstrzygnięcia, nie tylko dla stron postępowania, ale również dla kontroli instancyjnej i sądowej.

Ostatnia uwaga dotyczy przepisu art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., stawiającego wymóg dostępu teren do drogi publicznej. Nie ulega wątpliwości, że działka nr [...], pozostająca w zarządzie Gminy, stanowi taki dostęp, tak pod względem faktycznym, jak i prawnym. Potwierdza to pismo Urzędu Miejskiego w [...] /k.35 akt odwoł./ informujące, że droga wewnętrzna położona na działce nr [...] stanowi ciąg drożny o parametrach wystarczających do zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla nieruchomości sąsiednich. W tym miejscu należy zaznaczyć, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy jakim jest zapewnienie zamierzeniu inwestycyjnemu dostępu do drogi publicznej, spełniony jest również w przypadku zagwarantowania inwestycji pośredniego dostępu do drogi publicznej ( por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2017 r., II OSK 566/16, LEX nr 2455170 ). Co do wspomnianej działki, nie ulega kwestii, że pozostaje ona w zarządzie Gminy. Natomiast z kolejnego pisma /k.44 akt odwoławczych/ Urzędu Gminy wynika, że dojazd do drogi publicznej działką nr [...] ma odbywać się także po działkach nr [...] Nie wyjaśniono przy tym, jaki jest stan prawny tych działek: czy stanowią one własność Gminy, czy też stanowią drogę wewnętrzną we władaniu i zarządzie Gminy. Każda z tych ewentualności świadczyć będzie o wypełnieniu warunku z art. 61 ust.1 pkt 2 u.p.z.p., ale należy to ustalić. Wyjaśnienie tej kwestii jest konieczne celem ostatecznego przesądzenia, czy działka inwestycyjna ma dostęp do drogi publicznej.

Reasumując, wszystkie powyższe braki są na tyle istotne, że spowodować musiały uchylenie skarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ w pierwszym rzędzie wyjaśni, czy obiekt, którego dotyczy postępowanie zmierzające do wydania decyzji o warunkach zabudowy, już istnieje, oraz czy jest prowadzone w stosunku do niego postępowanie legalizacyjne wymagające decyzji WZ. Jeśli istnieje i nie ma takiego postępowania, wówczas organ II instancji weźmie pod uwagę fakt, że nie prowadzi się dla inwestycji zrealizowanej postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Jeśli natomiast taka sytuacja nie zajdzie i nie będzie przeszkód do kontynuacji postępowania, organ odwoławczy doprowadzi do uzupełnienia analizy oraz wyjaśnienia kwestii dostępu do drogi publicznej, zgodnie z powyższymi wskazaniami i wyda stosowną decyzję odpowiednio do wyniku uzupełniającego postępowania dowodowego.

Z wymienionych przyczyn, na zas. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (DZ.U. 1028.265 t.j.). Na kwotę zasądzonych kosztów składają się wpis w kwocie 500 zł, opłata kancelaryjna 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata w kwocie 480 zł.