Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 656/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 5 pkt 3, art. 30 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 36(4) ust. 1, art. 36(5) ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 10 poz 65
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 104, art. 105, art. 138 par. 1, pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi B. S. na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II Stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...]-[...] marca 2013 z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Komisja Egzaminacyjna II stopnia Nr [...] przy Ministrze Sprawiedliwości do rozpoznania odwołań od uchwał o wynikach egzaminu radcowskiego, który został przeprowadzony w dniach [...]-[...] marca 2013 r. (nazywana dalej "Komisją Egzaminacyjną II stopnia") , uchwałą z [...] listopada 2013 r. nr [...], na podstawie art. 368 ust. 1, ust. 9 i ust. 12 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65, nazywanej dalej "ustawą o radcach"), w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B. S. (nazywanego dalej "Skarżącym") utrzymała w mocy uchwałę Nr [...] z [...] kwietnia 2013 r. Komisji Egzaminacyjnej nr [...] do przeprowadzenia egzaminu radcowskiego z siedzibą w [...], w sprawie ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego.

Do wydania zaskarżonej uchwały doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniach [...]-[...] marca 2013 r. Skarżący przystąpił do egzaminu radcowskiego, na podstawie art. 361 ust. 1 ustawy o radcach, przed Komisją Egzaminacyjną Nr [...], powołaną zarządzeniem Ministra Sprawiedliwości nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Po sprawdzeniu testu z pierwszej części egzaminu oraz dokonaniu oceny każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu, Komisja Egzaminacyjna ustaliła, że: z pierwszej części egzaminu, stanowiącej zestaw pytań testowych Skarżący uzyskał 81 punktów i otrzymał ocenę db (4), z drugiej części egzaminu, poświęconej prawu karnemu Skarżący otrzymał ocenę dost. (3), z trzeciej części egzaminu radcowskiego poświęconej prawu cywilnemu Skarżący uzyskał ocenę dost. (3), z części czwartej dotyczącej prawa gospodarczego uzyskał ocenę db (4), a z części piątej poświęconej prawu administracyjnemu Skarżący uzyskał ocenę niedost. (2).

Zgodnie z art. 366 ust. 1 ustawy o radcach, pozytywny wynik z egzaminu radcowskiego otrzymuje zdający, który z każdej części egzaminu radcowskiego otrzymał ocenę pozytywną. W związku z powyższym otrzymanie przez Skarżącego oceny niedostatecznej z części piątej egzaminu przesądziło o uzyskaniu wyniku negatywnego z egzaminu radcowskiego, co Komisja Egzaminacyjna nr [...] stwierdziła uchwałą z [...] kwietnia 2013 r.

Pismem z [...] maja 2013 r. Skarżący wniósł odwołanie od uchwały Nr [...], wnosząc o zmianę ocen cząstkowych zadania z zakresu prawa administracyjnego na oceny pozytywne i uchylenie uchwały w całości. W uzasadnieniu podniósł, że sporządzona przez niego na egzaminie radcowskim skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego spełniała wszystkie kryteria ocenne pracy egzaminacyjnej, o których stanowi art. 365 ustawy o radcach, tj. kryterium zachowania wymogów formalnych, kryterium właściwości zastosowanych przepisów prawa i umiejętności ich interpretacji oraz kryterium poprawności zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania, że skarga została sporządzona w stopniu niewystarczającym do ocenienia jej pozytywnie. Odnosząc się do zarzutu jednego z egzaminatorów, że uzasadnienie skargi było zbyt krótkie, Skarżący, powołując się na piśmiennictwo, wyraził pogląd, że strona, skarżąc akt lub czynność organu administracji publicznej, jego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania - w świetle postanowień art. 57 § 1, pkt 3 p.p.s.a. - nie musi uzasadniać zarzutów skargi i nie można jej wzywać w trybie art. 49 tej ustawy do uzupełnienia braku skargi polegającego na niedostatecznym określeniu naruszenia prawa lub interesu prawnego, ponieważ nie może to być uznane za brak uniemożliwiający nadanie skardze prawidłowego biegu. Podniósł nadto, że egzaminatorzy skupili się na stwierdzeniach, że sporządzona przez niego skarga nie zawiera zarzutów art. 10 § 1, art. 105 § 1, art. 138 § 1 i art. 151 K.p.a. oraz art 30 ust 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Egzaminatorzy pominęli zaś całkowicie zarzuty podniesione przez Skarżącego w pracy egzaminacyjnej, tj. zarzut naruszenia art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., art. 10 § 5 pkt 3 oraz art. 30 § 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, nie odnosząc się do nich merytorycznie w żaden sposób. Skarżący podkreślił, że wszystkie podniesione przez niego zarzuty są prawidłowe, mają oparcie w obowiązującym stanie prawnym i orzecznictwie oraz, że prawidłowo wskazał podstawy prawne, jak również, że brak jest ustawowego obowiązku wylistowania przez profesjonalnego pełnomocnika wszystkich możliwych zarzutów skarżonemu rozstrzygnięciu. Zważył, że nie można całkowicie abstrahować od praktyki, w której liczy się prawidłowa i przekonywująca argumentacja na poparcie prezentowanego stanowiska, a nie wskazywanie jak największej ilości zarzutów.

Nadto, zgodnie z art 134 § 1 p.p.s.a. w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi co oznacza, że sąd jest obowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od wniosków i zarzutów zawartych w skardze oraz niezależnie od powołanej przez Skarżącego podstawy prawnej. Brak jest również jakichkolwiek podstaw do różnicowania zarzutów na "ważniejsze" i "mniej ważne". Tym samym podniesione przez Skarżącego zarzuty w skardze należało uznać za prawidłowe i niemające charakteru drugorzędnego w stosunku do zarzutów wskazanych w opisie istotnych zagadnień do zadania z zakresu prawa administracyjnego.

Skarżący zaznaczył też, że czterogodzinny czas na rozwiązanie zadania egzaminacyjnego z prawa administracyjnego jest zbyt krótki na poruszenie wszystkich możliwych zarzutów stawianych rozstrzygnięciu, gdy w rzeczywistości czas ten wynosi trzydzieści dni od dnia doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie. Zwrócił też uwagę na fakt, że egzaminatorzy z Komisji Egzaminacyjnej nr [...] w sporządzonych przez nich uzasadnieniach ocen cząstkowych prac egzaminacyjnych zadania z zakresu prawa administracyjnego wskazywali na prawidłowo podniesione zarzuty naruszenia art. 7, 77 oraz 107 § 3 k.p.a. Zatem i szansa dokonania analizy wszelkich możliwych naruszeń jest nieporównywalnie większa. W takim stanie rzeczy egzaminowany musi dokonać wyboru środków, które prowadzić będą do celu, jakim jest zapewnienie korzystnego dla klienta rozstrzygnięcia i skupić się na ich uzasadnieniu.

Nie odmawiając słuszności zarzutów wskazanych w opisie istotnych zagadnień Skarżący podkreślił, że zarzuty przez niego wskazane były również prawidłowe i tak samo ważne oraz, że w żadnym wypadku ich wskazanie nie świadczyło o złym doborze środków dla klienta. W ocenie Skarżącego, na podstawie podniesionych przez niego prawidłowych zarzutów sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję (tak samo jak w przypadku podniesienia zarzutów wskazanych w opisie istotnych zagadnień), co jest tożsame z prawidłową obroną interesów klienta. A to oznacza, że skarga zasługiwała na ocenę pozytywną.

Przystępując do rozpatrzenia podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu zarzutów, Komisja Egzaminacyjna II stopnia wskazała na wstępie, że postępowanie odwoławcze przed komisją odwoławczą jest postępowaniem szczególnym, którego zakres strona określa w odwołaniu. Komisja kontroluje tylko tę część egzaminu, która została zakwestionowana przez stronę. Nie jest to zatem drugoinstancyjne postępowanie administracyjne w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego, tylko szczególne postępowanie odwoławcze, które ma na celu przede wszystkim rozpatrzenie zasadności zarzutów odwołania, nie zaś skontrolowanie całego przebiegu egzaminu ani też ponowne sprawdzenie wszystkich prac egzaminacyjnych. Jednakże, mając na względzie zakres zaskarżenia (zaskarżoną część lub części egzaminu), jeżeli Komisja odwoławcza, rozpatrując odwołanie dostrzeże mankamenty w kwestionowanej pracy, niepodnoszone przez egzaminatorów Komisji I stopnia, to ma obowiązek brania ich pod uwagę. Powołanie się tego organu na takie uchybienie nie narusza zakazu reformationis in peius, gdy nie dochodzi do obniżenia oceny z zaskarżonej części egzaminu. Reguła ta działa także w odwrotną stronę, a zatem organ odwoławczy, związany jedynie zakresem zaskarżenia (zaskarżona część egzaminu), winien wziąć pod uwagę te pozytywne elementy pracy, które zostały pominięte przez egzaminatorów, a co do których Skarżący nie sformułował zarzutów w swoim odwołaniu.

Zgodnie z art. 364 ust. 1 ustawy o radcach, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu racicy prawnego. W myśl art. 365 ust. 2 wskazanej ustawy, oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych. Ustawodawca, mając na uwadze cel i charakter egzaminu zawodowego, przy ocenie prac z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dopuszcza możliwość różnego, acz prawidłowego rozwiązania tych samych zadań. Dlatego też w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach jedynie wyszczególnił najważniejsze kryteria oceny prac pisemnych z tych części egzaminu, tj.: 1) zachowanie wymogów formalnych, 2) właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, 3) poprawność rozstrzygnięcia problemu egzaminacyjnego, 4) należyte zabezpieczenie interesu reprezentowanej strony. Przesłanki te mają charakter pojęć niedookreślonych (szacunkowych), których indywidualizacja dokonywana jest przez egzaminatorów i komisje podejmujące uchwały w odniesieniu do konkretnego przypadku.

Skarżący zakwestionował ocenę uzyskana z zakresu prawa administracyjnego i w tym zakresie Komisja Egzaminacyjna II stopnia odniosła się do podniesionych zarzutów przez pryzmat argumentów zawartych w uzasadnieniu odwołania.

Komisja przytoczyła opinie egzaminatorów, z którymi zgodziła się niemal w pełnym zakresie. Komisja zaznaczyła, że spełnianie przez skargę wymogów formalnych, zgłoszenie nawet poprawnie wniosków procesowych, bez poprawnej identyfikacji problemu prawnego występującego w zadaniu i odniesienia się do niego poprzez właściwe sformułowanie zarzutów skargi i ich uzasadnienia przesądza, że oceny egzaminatorów, mimo pewnej schematyczności, a nawet drobnych błędów, nie mogą być skutecznie zakwestionowane. Nie może też przemawiać za uwzględnieniem odwołania fakt, że w innych komisjach zarzuty podniesione w pracach egzaminacyjnych, podobne lub nawet tożsame do podniesionych w pracy zdającego zostały ocenione pozytywnie. Każda z prac jest pracą indywidualną i mimo podobieństwa podnoszonych zarzutów i ich uzasadnienia nie są to prace tożsame.

Komisja egzaminacyjna II stopnia, przystępując do rozpatrzenia zarzutów odwołania, podała, że istotą zadania z prawa administracyjnego było dokonanie przez zdających oceny prawidłowości decyzji podjętych przez organy administracji publicznej na gruncie przepisów ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w toku postępowania wznowieniowego. W sprawie tej organ I instancji przyznał w 2009 r. stronie, na podstawie powołanej ustawy, świadczenie rodzinne w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. W związku z ujawnieniem się nowych okoliczności, które nie były znane organowi w dniu wydawania decyzji, organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie przyznania tego zasiłku. Następnie organ I instancji, powołując się na art. 104 K.p.a. oraz przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych podjął decyzję, w której uznał za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym oraz zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził także, że decyzja ta stanowi zakończenie postępowania wznowieniowego. Strona złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w którym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i o umorzenie postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o odmowie umorzenia postępowania oraz utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Komisja podała, że zdający powinni byli zauważyć następujące uchybienia:

naruszenie art. 151 K.p.a. poprzez zaniechanie wydania jednej z decyzji przewidzianych w tym przepisie, co jest prawną konsekwencją wznowienia postępowania. Organ nie mógł, po wznowieniu postępowania, wydać od razu decyzji zwrotowej korzystając z przesłanki przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych,

naruszenie art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, albowiem z treści tego przepisu wynika, że za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne uważa się świadczenie pobrane na podstawie decyzji, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. W sprawie nie nastąpiło uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania i stronie nie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego,

naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez wydanie decyzji o odmowie umorzenia postępowania, podczas gdy K.p.a. nie przewiduje wydania takiej decyzji,

naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu,

naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji, która była obciążona wyżej wskazanymi wadami.

Komisja Egzaminacyjna II stopnia, biorąc powyższe pod uwagę, jak również uzasadnienia ocen obydwu egzaminatorów, uznała zarzuty odwołania za niezasadne. Stwierdziła, że sporządzona przez Skarżącego skarga do sądu administracyjnego, stanowiąca rozwiązanie kazusu z prawa administracyjnego na egzaminie radcowskim, nie spełniała minimalnych wymogów pozwalających na wystawienie oceny pozytywnej. Komisja Egzaminacyjna II stopnia, zgodziła się z egzaminatorami, że Skarżący nie rozpoznał trafnie istoty problemu w zadaniu. Zasadniczą kwestią, na którą należało zwrócić uwagę był brak wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 151 k.p.a. W uzasadnieniu skargi ani w jej zarzutach Skarżący nie nawiązał w żadnym momencie do instytucji wznowienia postępowania, mimo że postępowanie w sprawie toczyło się w tym trybie. Postępowanie wznowieniowe, które jest trybem nadzwyczajnym, rządzi się częściowo odmiennymi zasadami od zwykłego trybu rozpoznawczego, w którym orzeka się o prawach i obowiązkach adresatów decyzji. Może się ono zakończyć przed organem I instancji, wyłącznie decyzją wydaną na podstawie art. 151 K.p.a. Skarżący w ogóle nie zauważył, że brak wydania decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., spowodował, że w obrocie prawnym pozostały dwie sprzeczne ze sobą decyzje: jedna przyznająca świadczenie i druga nakazująca jego zwrot. Zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 K.p.a. mogły by być uznane za w pełni trafnie postawione, gdyby organ wydał decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylającą decyzję z 2009 r. o przyznaniu świadczenia i odmówił jego przyznania, co skutkowałoby następnie uznaniem tegoż świadczenia za nienależnie pobrane na podstawie art. 30 ust 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W zadaniu egzaminacyjnym organ I instancji podjął decyzję na podstawie przepisów prawa materialnego i art. 104 K.p.a., tak jakby orzekał w zwykłym postępowaniu rozpoznawczym, a nie nadzwyczajnym, dopuszczając się niewyjaśnienia i nierozważenia wszystkich okoliczności faktycznych. Organ nie mógł po wznowieniu postępowania, wydać od razu decyzji zwrotowej na podstawie art. 104 K.p.a., korzystając z przesłanki przewidzianej w art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Organ odwoławczy w tej sytuacji powinien był ograniczyć się do uchylenia kwestionowanej decyzji, wskazując na naruszenie art. 151 K.p.a. i nakazać rozważenie, czy zachodzi przesłanka wznowienia postępowania w kontekście treści art. 10 ust 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Podniesienie w pracy zarzutów naruszenia powołanych przepisów K.p.a. i wskazanego przepisu prawa materialnego, bez wyraźnego zauważenia, że nie wydano decyzji na podstawie art. 151 K.p.a. nie pozwalało na wystawienie takiej pracy oceny pozytywnej. Komisja Egzaminacyjna II stopnia, potwierdziła zasadność podniesienia zarzutów naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a., zastrzegając jednocześnie, że ich powołanie (bez powołania innych kluczowych zarzutów) nie wyczerpywało istoty zadania egzaminacyjnego. Niezależnie od powyższego Skarżący nie zauważył naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. Naruszenia te, przy ustaleniu oceny pozytywnej miały by wpływ na wysokość oceny, podobnie jak zgłoszenie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zadaniem osoby pretendującej do zawodu radcy prawnego jest podjęcie w najszerszym (ale merytorycznie poprawnym) zakresie polemiki jurydycznej, uwzględniającej najbardziej korzystne rozwiązanie dla reprezentowanej strony.

Pismem z [...] stycznia 2014 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Komisji Egzaminacyjnej II stopnia z [...] listopada 2013 r., wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej uchwale Skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 368 ust. 1, 9 i 12 ustawy o radcach w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy uchwały Komisji I, w sytuacji gdy wzięcie pod uwagę całokształtu pracy egzaminacyjnej Skarżącego z zakresu postępowania administracyjnego, praca ta powinna zostać oceniona pozytywnie;

2. art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wszechstronnej analizy całokształtu pracy egzaminacyjnej Skarżącego, na skutek czego Komisja Egzaminacyjna uznała, że Skarżący nie daje rękojmi wykonywania zawodu radcy prawnego i utrzymała w mocy uchwałę Komisji I, oceniającą pracę egzaminacyjną Skarżącego z zakresu postępowania administracyjnego na ocenę niedostateczną;

3. art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego rozpatrzenia sprawy przez Komisję Egzaminacyjną i ograniczenie się jedynie do powielenia uzasadnienia stanowiska Komisji I, co pozbawiło Skarżącego kontroli w administracyjnym toku instancji;

- naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 365 ust. 2 ustawy o radcach, poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny pracy Skarżącego z zakresu postępowania administracyjnego i nieuwzględnienie, że praca spełniała wymogi formalne, zawierała prawidłowe powołanie przepisów stanowiących podstawę prawną wniesienia skargi, zawierała uzasadnione charakterem sformułowanych w niej zarzutów żądanie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz żądanie zwrotu kosztów postępowania, a ponadto pod względem stylistyki, języka i staranności nie budziła zastrzeżeń, a także, że zaproponowany przez Skarżącego sposób rozwiązania zadania egzaminacyjnego, pozwalała na osiągnięcie zamierzonego celu składanej skargi oraz uwzględniała interes reprezentowanej przez niego osoby;

2. art. 365 ust. 2 ustawy o radcach, poprzez nieprawidłowe dokonanie oceny pracy Skarżącego, w tym brak wszechstronnego przeanalizowania sposobu myślenia i logiczności zaproponowanego rozwiązania oraz korzystnego dla reprezentowanej przez niego osoby skutku wniesionej skargi, a także powiązania przez Skarżącego poszczególnych elementów pracy w spójną całość i dokonanie jednostronnej oceny pracy Skarżącego jedynie co do zgodności rozwiązania z opisem istotnych zagadnień do zadania z zakresu prawa administracyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości ("Wytycznych"), zamiast szczegółowego odniesienia się do zarzutów wskazanych przez Skarżącego;

3. art. 364 ust. 10 ustawy o radcach, poprzez odniesienie kryteriów oceniania pracy jedynie do zgodności przedstawionego przez Skarżącego stanowiska z rozwiązaniem wskazanym w Wytycznych oraz zaniechanie dokonania oceny pracy pod kątem dopuszczalnej skali ocen pozytywnych;

4. art. 364 ust. 1 ustawy o radcach, poprzez dokonanie nieprawidłowej oceny całokształtu pracy Skarżącego i uznanie, że praca ta nie wskazywała na odpowiednie przygotowanie Skarżącego do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w sytuacji gdy skarga sporządzona przez niego spełniała wymogi formalne, a ponadto stanowiła spójny i logiczny wywód zmierzający do uchylenia niekorzystnej dla osoby przez niego reprezentowanej decyzji i należytej ochrony jej interesów.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że podniesione przez niego zarzuty były prawidłowe, mające oparcie w obowiązującym stanie prawnym i orzecznictwie. Natomiast brak jest ustawowego obowiązku wylistowania przez profesjonalnego pełnomocnika wszystkich możliwych zarzutów skarżonemu rozstrzygnięciu. W ocenie Skarżącego, przy ocenie prac egzaminacyjnych organy nie mogą całkowicie abstrahować od praktyki, w której liczy się prawidłowa i przekonywująca argumentacja na poparcie prezentowanego stanowiska, a nie wskazywanie jak największej ilości zarzutów. Tym samym argumentacja Komisji Egzaminacyjnej II stopnia odnośnie profesjonalizmu Skarżącego przy formułowaniu skargi, była krzywdząca. Powołując się na art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., nazywanej dalej "p.p.s.a."), stwierdził, ze skutkiem podniesionych przez niego prawidłowo zarzutów zarówno co do naruszenia przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy (art. 10 § 5 pkt 3 oraz art. 30 § 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych) oraz naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.) byłoby uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji. Skarżący wyjaśnił, że niepostawienie w skardze zarzutu naruszenia art. 151 K.p.a. wynikało z przekonania o jego nieistotnym znaczeniu dla sprawy z punktu widzenia interesów strony. W jego ocenie, najważniejsze dla strony było podważenie decyzji w części orzekającej, co do istoty sprawy czyli ustalającej, że świadczenie było nienależne oraz ustalającej obowiązek jego zwrotu - bowiem tylko takie zarzuty gwarantowały możliwość korzystnej zamiany sytuacji prawnej strony. Naruszenie art. 151 K.p.a. (podobnie jak naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.) stanowiło kwestię wtórną i nie miało wpływu na sytuację prawną strony. Zdaniem Skarżącego, gdyby nawet z tego powodu sąd uchylił decyzje organów, wówczas organy (ponownie rozpoznając sprawę) wydałyby decyzję uchylającą decyzję przyznającą zasiłek rodzinny (co nie byłoby korzystne dla strony), a w pozostałej części rozstrzygnęłyby tak samo, jak w zaskarżonych przez Skarżącego decyzjach - powyższe jedynie przedłużyłoby postępowanie, a sytuacja prawna strony w żaden sposób nie uległaby zmianie.

Skarżący za zbędne uznał formułowanie zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych z uwagi na niejednolite stanowisko orzecznictwa, które nie przesądza jednoznacznie, czy jedną decyzją można orzec o uznaniu świadczenia za nienależne i zwrocie tego świadczenia oraz czy można to uczynić, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie. Powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 maja 2009r., sygn. akt II SA/Gd 155/09.

Odnośnie braku sformułowania zarzutu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. Skarżący wyjaśnił, że uchybienie organu w tym zakresie było tak rażące, że nie mogło ono mieć wpływu na wynik sprawy. Tym samym podnoszenie tego zarzutu w skardze było obojętne z punktu widzenia interesów reprezentowanej strony. Skarżący wyjaśnił, że nawet ewentualne uchylenie przez sąd decyzji SKO z powodu naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. (w części, w jakiej organ odmówił umorzenia postępowania) nie zmieniłoby sytuacji strony, w stosunku do której stwierdzono, że pobierała świadczenie nienależne i nałożono na nią obowiązek zwrotu tego świadczenia. Organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy po prostu pominąłby wadliwą część decyzji dotyczącą odmowy umorzenia postępowania, a w dalszej części wydałby decyzję o takich samych skutkach prawnych dla strony, jak poprzednia.

W odpowiedzi na skargę Komisja Egzaminacyjna II stopnia wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do jej uchylenia.

Z art. 365 ust. 2 ustawy o radcach wynika, że oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują niezależnie od siebie, dwaj egzaminatorzy z dziedzin prawa, których dotyczy praca pisemna, jeden spośród wskazanych przez Ministra Sprawiedliwości, drugi spośród wskazanych przez Krajową Radę Radców Prawnych. Przepis ten w ust. 3 stanowi, że każdy z egzaminatorów sprawdzających pracę pisemną wystawia ocenę cząstkową i sporządza pisemne uzasadnienie wystawionej oceny cząstkowej i przekazuje je niezwłocznie przewodniczącemu komisji egzaminacyjnej, który załącza wszystkie uzasadnienia ocen cząstkowych dotyczące prac zdającego do protokołu z przebiegu egzaminu radcowskiego. Z ust. 4, omawianego przepisu wynika, że ostateczną ocenę z pracy pisemnej danego zadania z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego stanowi średnia ocen cząstkowych przyznanych przez każdego z egzaminatorów.

W niniejszej sprawie egzaminatorzy oceniający pracę Skarżącego z prawa administracyjnego wystawili oceny cząstkowe niedostateczne, w wyniku czego średnia arytmetyczna z wystawionych ocen cząstkowych była oceną negatywną.

Z art. 365 ust. 2 ustawy o radcach wynika ponadto, że oceny rozwiązania każdego z zadań z części drugiej do piątej egzaminu radcowskiego dokonują dwaj egzaminatorzy, biorąc pod uwagę w szczególności zachowanie wymogów formalnych, właściwość zastosowanych przepisów prawa i umiejętność ich interpretacji, poprawność zaproponowanego przez zdającego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentuje.

Jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero spełnienie wszystkich przesłanek wymienionych w przywołanym powyżej przepisie, pozwala na wystawienie oceny pozytywnej z danej części egzaminu radcowskiego.

W wyroku z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1929/12, Naczelny Sąd Administracyjny analizując relację przepisów art. 365 ust. 2 oraz 364 ust. 10 ustawy o radcach skonstatował, że: "W zależności od stopnia przygotowania do wykonywania omawianego zawodu przez osobę przystępującą do egzaminu wynik ten powinien być jeden, pozytywny albo negatywny, przy czym tylko spełnienie wszystkich ustawowych kryteriów zaproponowanego rozwiązania uprawnia oceniających do przejścia do skali ocen pozytywnych (od celującej do dostatecznej)".

Tytułem wyjaśnienie należy dodać, że Sąd nie jest kolejną komisją egzaminacyjną, która ocenia pracę Skarżącego. Zadaniem Sądu jest kontrola prawidłowości prowadzonego postępowania i wydanego rozstrzygnięcia w świetle obowiązującego stanu prawnego, w tym czy ocena dokonana przez Komisję Egzaminacyjną II stopnia nie ma cech dowolności, uwzględniając kryteria z art. 365 ust. 2 ustawy o radcach, wytyczające merytoryczne granice oceny.

Analiza pracy egzaminacyjnej Skarżącego oraz uchwały Komisji Egzaminacyjnej II stopnia, pozwala stwierdzić, że Komisja Egzaminacyjna, oceniając ponownie pracę Skarżącego nie wykroczyła poza granice określone w przywołanym przepisie. Zaskarżona uchwała zawiera merytoryczną ocenę pracy egzaminacyjnej Skarżącego, zgodną z opiniami dwóch egzaminatorów, którzy wystawili oceny cząstkowe niedostateczne. W uchwale zostały wskazane prawidłowe elementy pracy Skarżącego, jak również błędy w niej zawarte, których charakter przesądził o ocenie niedostatecznej. Komisja Egzaminacyjna II stopnia słusznie, w ocenie Sądu, uznała, że sporządzone przez Skarżącego opracowanie wskazywało na brak wystarczającej znajomości przepisów prawa administracyjnego, która uzasadniałaby pozytywną ocenę z egzaminu z zakresu prawa administracyjnego.

Istota zadania egzaminacyjnego sprowadzała się do wychwycenia szeregu błędów proceduralnych popełnionych przez organy przy wydawaniu decyzji w trybie wznowieniowym, a więc w nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznej. Organ I instancji w zadaniu egzaminacyjnym wznowił postępowanie w sprawie decyzji przyznającej stronie świadczenie rodzinne, w tym dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym. Podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie się nowej okoliczności nieznanej organowi w dniu wydania decyzji w postaci kontynuowania przez stronę zatrudnienia w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Organ I instancji wydał decyzję, w której uznał za nienależnie pobrany dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem niepełnosprawnym oraz zobowiązał stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku. Skarżący nie zauważył, że organ I instancji pomimo wszczęcia postępowania w nadzwyczajnym trybie wzruszenia decyzji ostatecznej - wznowienia postępowania - nie wydał decyzji uregulowanej dla tego trybu w art. 151 K.p.a., lecz rozstrzygnął sprawę decyzją wydaną na podstawie art. 104 K.p.a., jakby postępowanie prowadzone było w trybie zwyczajnym. W efekcie, na co zwróciła uwagę Komisja Egzaminacyjna II stopnia, w obrocie prawnym występowały dwie decyzje, z których jedna przyznawała dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem, a druga uznawała za nienależnie pobrany ten dodatek.

Skarżący nie zauważył ponadto (podobnie jak organ II instancji z zadania egzaminacyjnego), że organ I instancji nie uchyliwszy na podstawie w art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. decyzji przyznającej stronie świadczenie rodzinne, nie mógł na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych uznać dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne. Niejasne są w tym zakresie wyjaśnienia Skarżącego zawarte w skardze, że zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 i 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych byłby chybiony z uwagi na niejednolite stanowisko odzwierciedlone w orzecznictwie, czy można orzec jedną decyzją o uznaniu świadczenia za nienależne i zwrocie tego świadczenia oraz czy można to uczynić, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej świadczenie. Z art. 30 ust. 2 pkt 4, jednoznacznie wynika, że w przypadku postępowania wznowieniowego przesłanką uznania dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem za nienależnie pobrane świadczenie rodzinne jest uchylenie w wyniku wznowienia postępowania decyzji przyznającej stronie świadczenie rodzinne i odmowa przyznania prawa do świadczenia rodzinnego, podczas gdy w sprawie z zadania egzaminacyjnego nie doszło do przedmiotowego uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne. Na marginesie można dodać, że przywołane w skardze przez Skarżącego orzeczenia sadów administracyjnych (wyrok NSA z 22 marca 2009 roku sygn. akt I OSK 593/08 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 11 grudnia 2008 r. IV SA/Po 331/08), nie odnoszą się do art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Skarżący nie zauważył ponadto naruszenia przez organ II instancji art. 105 K.p.a. poprzez odmowę umorzenia postępowania przez organ II instancji, podczas gdy przepis ten nie przewiduje takiego rozstrzygnięcia.

Skarżący prawidłowo podniósł zarzuty, na co również wskazała Komisja egzaminacyjna II stopnia, naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a., sprowadzające się w swej istocie do nieustalenia przez organy z zadania egzaminacyjnego, czy zatrudnienie na umowę zlecenie strony w okresie urlopu wychowawczego uniemożliwiało stronie sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem. Związany z tym był również zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Zgodzić się jednak należy z Komisją Egzaminacyjną II stopnia, że zarzuty te nie wyczerpały istoty zadania egzaminacyjnego, nastawionego w głównej mierze na weryfikację znajomości procedury administracyjnej i trybów postępowania administracyjnego.

Trudno zgodzić się ze Skarżącym, że zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 105 K.p.a. był nieistotny z punktu widzenia interesów strony, skoro ich naruszenie stanowiło oczywiste wady wydanych decyzji obligujące sąd administracyjny do uchylenia tych decyzji. Trudno też uznać działanie pełnomocnika za zgodne z interesem strony, jeżeli nie podnosi on takich zarzutów pomimo ich dostrzeżenia.

Skarżący stwierdził, że dla strony najważniejsze było podważenie decyzji w części orzekającej co do istoty sprawy czyli ustalającej, że świadczenie było nienależne oraz ustalającej obowiązek jego zwrotu - bowiem tylko takie zarzuty gwarantowały możliwość korzystnej zmiany sytuacji prawnej strony. Sąd jednak zauważa, że Skarżący w swej pracy egzaminacyjnej, uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnoszący się do istoty sprawy, a więc przesłanki w postaci zatrudnienia strony w okresie urlopu wychowawczego uniemożliwiającego stronie sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem, ograniczył się do jednego, dwukrotnie powtórzonego stwierdzenia, że praca zarobkowa strony w żadnym razie nie uniemożliwiała osobistego sprawowania opieki nad dzieckiem. Skarżący nie przedstawił żadnych okoliczności uzasadniających to stwierdzenie pomimo, że jak sam stwierdził, najważniejsze z punktu widzenia interesu strony, było podważenie decyzji w części orzekającej co do istoty sprawy.

Sąd stwierdza, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia wnikliwie przeanalizowała pracę Skarżącego oraz odniosła się do wszystkich istotnych w sprawie kwestii. Nie można zgodzić się z zarzutem Skarżącego, że organ II instancji nie dokonał wszechstronnej analizy całokształtu sporządzonej przez niego pracy egzaminacyjnej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ dokonał analizy wszystkich błędów pracy Skarżącego z zakresu prawa administracyjnego i uczynił to mając na uwadze ustawowe kryteria oceny. Uzasadnienie uchwały wyjaśnia powody jej podjęcia. Przywołano stosowne przepisy prawa, wyjaśniono motywy rozstrzygnięcia. Zaskarżona uchwała została wydana w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Sąd nie dopatrzył się zatem zarzucanego naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 368 ust. 1, ust. 9 i ust.12 ustawy o radcach.

Sąd nie zgodził się również z zarzutem naruszenia art. 15 K.p.a. i wynikającej z niego zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodność stanowiska Komisji egzaminacyjnej II stopnia ze stanowiskiem egzaminatorów oceniających sprawę w postępowaniu I instancji, nie oznacza że organ II instancji nie dokonał ponownej, gruntownej oceny pracy Skarżącego. Sąd nie stwierdził, aby uchwała Komisji egzaminacyjnej II stopnia stanowiła powielenie uzasadnienia ocen egzaminatorów.

Sąd stwierdza, że zarówno Komisja Egzaminacyjna II stopnia jak i egzaminatorzy, dokładnie i merytorycznie uzasadnili swoją ocenę, w oparciu o kryteria zawarte w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach. Kryteria te zawierają sformułowania nieostre, pozostawiając w związku z tym egzaminatorom jak i Komisji Egzaminacyjnej II stopnia pewien ograniczony luz decyzyjny. Przypomnienia wymaga, że praca egzaminacyjna powinna spełniać łącznie wszystkie kryteria zawarte w art. 365 ust. 2 ustawy o radcach co sprawia, że wymogi uzyskania oceny pozytywnej z egzaminu radcowskiego są bardzo rygorystyczne. Komisja Egzaminacyjna II stopnia w zaskarżonej uchwale wykazała, że praca Skarżącego nie spełniła tych wymogów. Mankamenty pracy Skarżącego, wytknięte przez Komisję wskazują, że Skarżący nie wykazał się umiejętnością zastosowanie właściwych przepisów prawa i ich interpretacji w efekcie czego nie zaproponował prawidłowego sposobu rozstrzygnięcia problemu z uwzględnieniem interesu strony, którą zgodnie z zadaniem reprezentował. Pozwala to stwierdzić zatem, że granice dopuszczalnego luzu decyzyjnego nie zostały w niniejszej sprawie przekroczone, a zaskarżona uchwała nie jest obarczona wadą dowolności. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 365 ust. 2 ustawy o radcach, a także zarzut naruszenia art. 364 ust. 10 tej ustawy.

Surową ocenę pracy egzaminacyjnej wymuszają przepisy ustawy o radcach (art. 365 ust. 2, jak i art. 364 ust. 1). Zgodnie z przepisem art. 364 ust. 1 ustawy o radcach, egzamin radcowski polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu radcowskiego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania. W tym miejscy wypada przytoczyć stwierdzenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytaczanego już wyroku z 13 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1929/12: "Celem tego postępowania jest przede wszystkim sprawdzenie przygotowania prawniczego osoby przystępującej do tego egzaminu pod względem zdolności do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu radcy prawnego, w tym wiedzy z zakresu prawa i umiejętności jej praktycznego zastosowania. W postępowaniu dotyczącym ustalenia wyniku egzaminu radcowskiego obowiązkiem organów administracyjnych jest ochrona interesu publicznego, który w tym wypadku należy rozumieć, jako zapewnienie możliwości wykonywania zawodu zaufania publicznego przez osoby do tego należycie przygotowane". Z analizy pracy egzaminacyjnej Skarżącego wynika, że Komisja Egzaminacyjna II stopnia miała podstawy do przyjęcia, że Skarżący nie wykazał się przygotowaniem prawniczym do wykonywania zawodu w sposób należyty i samodzielny, w związku z czym negatywna ocena z egzaminu nie stanowi naruszenie art. 364 ust. 1 ustawy o radcach.

Sąd, po zbadaniu, czy Komisja Egzaminacyjna II stopnia w niniejszej sprawie dopuściła się uchybień w procesie oceny pracy Skarżącego, nie stwierdził naruszeń mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Zaskarżona uchwała została podjęta z uwzględnieniem obowiązującego prawa po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.