Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2405/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej B. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]sierpnia 2019 r. znak: [...]Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej jako "Minister"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020, poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku B. J., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...]lipca 2018 r., znak: [...]umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] wszczęte przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z urzędu na wniosek organizacji społecznej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., umorzył postępowanie w sprawie wniosku B. J.o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją z dnia [...] lipca 2018 r.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...]lutego 2008 r., nr [...], Konserwator Zabytków Miasta S. pozwolił na zmianę ogrodzenia posesji przy budynku mieszkalnym przy ul. M.[...] w S., na podstawie "Projektu ogrodzenia budynku przy ul. M.i [...]w S." opracowanego, przez arch. M. S. w styczniu 2008 r., oraz określił warunek szczególny montażu ogrodzenia od strony posesji przy ul. A. [...], wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...](dom wraz z założeniem ogrodowym): montaż ogrodzenia winien zostać dokonany ze szczególną starannością po koniecznym umocnieniu skarpy (inwestor winien wykonać przy tym wszelkie niezbędne konsultacje i ekspertyzy techniczne oraz zastosować się do zaleceń z nich wynikających), tak, aby w żadnym razie nie powodować swą działalnością budowlaną ew. szkodliwych skutków dla ww. zabytkowego domu i ogrodu.

W dniu [...]sierpnia 2014 r. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wpłynęło pismo B. J., zamieszkałej przy ul. A. A.[[...] w S. oraz Fundacja E. z siedzibą przy ul. A. A. [...] w S. , w którym to wniesiono, powołując się na art. 156 k.p.a. o orzeczenie nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] Wniosek podpisała B. J. . We wniosku wskazano, że ww. ogrodzenie stanowi samowolę budowlaną zagrażającą zabytkowemu budynkowi przy ul. A, [...]w S.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r., wskazując że rozpoznaje wniosek Fundacji na rzecz edukacji, mediów i ochrony dóbr kultury E. w S. (dalej jako "Fundacja", "Fundacja E. ") wszczął z urzędu postępowanie w ww. sprawie. Jako podstawa prawna tego postanowienia został wskazany art. 31 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. Organ wskazał, że niewątpliwie wnioskująca Fundacja jest organizacją społeczną, a ochrona zabytków stanowi jeden z jej celów statutowych. Ponadto Fundacja wykazała, że wszczęcie omawianego postępowania leży w interesie społecznym.

W toku postępowania stanowisko zajęli inwestorzy M. i F. W. , podnosząc, że zmiana ogrodzenia, której dotyczyła badana decyzja nie była zrealizowana przed wydaniem decyzji. Ponadto uprawnienia, które Stronom tą decyzją nadano nie zostały zrealizowane

Pismem z dnia [...]października 2016 r. Minister poinformował Fundację, że działanie przez Fundację w omawianym postępowaniu na prawach strony wymaga złożenia osobnego wniosku oraz zwrócił się o ewentualne złożenie takiego wniosku.

W odpowiedzi na to wystąpienie, w piśmie z dnia [...] listopada 2016 r. Fundacja, reprezentowana przez Prezesa Zarządu B. J. zwróciła się o dopuszczenie tej organizacji do udziału w postępowaniu nieważnościowym na prawach strony, Ponadto w piśmie tym wskazano, że budynek przy ul. A. [...] w S. jest od[...] lat siedzibą Fundacji. Fundacja zarządza częścią nieruchomości, toteż żadna decyzja budowlana nie może ograniczać sposobu użytkowania ani bezpieczeństwa przeciw pożarowego zabytku i ludzi. Decyzja Konserwatora Zabytków Miasta S. , zdaniem Fundacji, dotyczy nielegalnej budowy czterokondygnacyjnego budynku na granicy zabytku przy ul. A. [...] , co w sposób oczywisty oddziałuje negatywnie na zabytkową nieruchomość, ponieważ budowle zagrażają konstrukcji zabytku, a odprowadzanie wód opadowych pod zabytkową zabudowę niszczy substancję zabytku.

Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. Minister, powołując się na art. 64 § 2 k.p.a. wezwał Fundację do usunięcia braku formalnego wniosku Fundacji z dnia [...] listopada 2016 r. poprzez jednoznaczne określenie żądania w nim zawartego, tj. czy stanowi on wniosek o dopuszczenie Fundacji do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 k.p.a., czy też stanowi on zgłoszenie się Fundacji jako strony postępowania zgodnie z art.. 28 k.p.a.. Ponadto, w piśmie tym zwrócił się o wyjaśnienie, jaki jest tytuł prawny Fundacji do władania przedmiotową nieruchomością, a także o przesłanie dokumentu potwierdzającego istnienie i zakres tych uprawnień (umowa, inny dokument).

Pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. Fundacja wskazała, że nieruchomość przy ul. A. [...] jest jej siedzibą od daty powstania w 2004 r. Jako użytkownik części zabytku Fundacja jest stroną postępowania budowlanego, a także stroną postępowania środowiskowego budowlanego, jako organizacja pozarządowa z określonymi w statucie zadaniami na rzecz dobra publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] wszczęte przez niego z urzędu na wniosek organizacji społecznej postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r.

Minister wskazał, że z pisma Fundacji z dnia [...] grudnia 2016 r. wynika, że organizacja wnosi o uznanie jej za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Organ nieprawidłowo zinterpretował nieprawidłowo zinterpretował wniosek Fundacji E, przyjmując, że wnosi ona o wszczęcie postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie, w której nie jest stroną. Tymczasem, jak wynika z wystąpień tej organizacji składanych w toku postępowania, uważa ona, iż jest stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lipca 2014 r., a tym samym - stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tego aktu. Oznacza to, że organ nadzorczy wadliwie wszczął postępowanie na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. gdyż ww. wniosek został złożony przez Fundację oraz B. J, na podstawie art. 241 k.p.a.

Minister przywołując treść art. 105 § 1 k.p.a. podniósł, że Fundacja nie składała wniosku o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., lecz na podstawie art. 241 k.p.a. uznając, że jest stroną postępowania nieważnościowego. Postępowanie niniejsze nie może być zatem kontynuowane i zakończyć się rozstrzygnięciem co do istoty sprawy.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się B. J. (dalej jako skarżąca) wnosząc pismem z dnia [...] września 2018 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. Wniosek został uzupełniony pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Skarżąca przedstawiła przede wszystkim argumenty merytoryczne w stosunku do decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia[...] lipca 2014 r. Ponadto podniosła zarzut błędnego kwestionowania praw Fundacji - posiadającej siedzibę w zabytku i zarządzającej częścią zabytku – jako strony postępowania, uprawnionej zgodnie z art. 28 k.p.a. i prawem budowlanym i ustawą o ochronie zabytków do uczestnictwa w sprawie pozwolenia budowlanego mającego wpływ na stan i użytkowanie zabytku – siedziby Fundacji.

W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. umorzył postępowanie z wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] lipca 2018 r.

Organ wskazał, że stronami postępowań dotyczących pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru są właściciele i posiadacze nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie pozwolenia, a także inne osoby, o ile pozwolenie ingerowałoby w ich prawa i obowiązki wynikające z ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odnosząc to do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postępowanie zakończone wydaniem badanej decyzji zainicjowane zostało wnioskiem Państwa M. i F. W. , właścicieli nieruchomości położonej przy ul. M.[ w S. . Osoby te zostały również prawidłowo wskazane w rozdzielniku decyzji jako strony. Natomiast B. J. jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr[...] znajdującego się w budynku przy ul. A. [...] w S. na działce nr ew. [...] oraz posiada udział we własności działki i częściach wspólnych budynku. Działka nr [...] graniczy z nieruchomością położoną przy ul. M. [...] Kwestia uznania podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w S. za strony postępowania zakończonego wydaniem badanej decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. , została przesądzona w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] Decyzją tą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., na wniosek Pani B. J. wskazując, że decyzja ta nie nakłada na nnioskodawczynię żadnych obowiązków, ani nie nadaje Jej uprawnień. Ponadto, ze względu na fakt, że powyższy wniosek pochodził od Fundacji E. na rzecz dziedzictwa kultury z siedzibą w S. , to tym samym rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r., dotyczące umorzenia postępowania, odnosi się tylko do sytuacji prawnej tego podmiotu. Zatem umorzenie postępowania nie wpływa na sytuację prawną B. J. Skoro kwestionowane rozstrzygnięcie nie wpływa bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej, należy więc stwierdzić, że B. J. działająca w imieniu własnym nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu i nie może wnieść prawnie skutecznego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ odwoławczy umarza postępowanie w przypadku, gdy w toku postępowania ustali, że wnioskodawca nie jest stroną w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca i999r., OPS 16/98; ONSA i999r., Nr 4, poz. 119). Ze względu na powyższe zarzuty, zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie mogą zostać rozpatrzone.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła B. J. . Powtórzyła dotychczasowe argumenty merytoryczne odnoszące się do decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lipca 2014 r. Dodatkowo podniosła, że organ świadomie i z premedytacją narusza prawa właścicieli zabytku przy ul. A. [...] oraz jego mieszkańców i użytkowników, także Fundacji E. , która jako podmiot gospodarczy ma prawo do bezpieczeństwa w zabytku, w którym posiada siedzibę i wykonuje działania statutowe na rzecz dobra publicznego.

W odpowiedzi naskarżę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydając zaskarżoną decyzję oraz decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. naruszył przepisy prawa.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] .umarzająca postępowanie w sprawie wniosku B. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] umarzającą postępowanie, wszczęte z urzędu po rozpoznaniu wniosku Fundacji E. , w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] , pozwolił na zmianę ogrodzenia posesji przy budynku mieszkalnym przy ul. M. [...] w S. , na podstawie "Projektu ogrodzenia budynku przy ul. M.[ w S. " opracowanego, przez arch. M. S. , w styczniu 2008 r., oraz określił warunek szczególny montażu ogrodzenia od strony posesji przy ul. A. [...] , wpisanej do rejestru zabytków pod nr [...] (dom wraz z założeniem ogrodowym): montaż ogrodzenia winien zostać dokonany ze szczególną starannością po koniecznym umocnieniu skarpy (inwestor winien wykonać przy tym wszelkie niezbędne konsultacje i ekspertyzy techniczne oraz zastosować się do zaleceń z nich wynikających), tak, aby w żadnym razie nie powodować swą działalnością budowlaną ew. szkodliwych skutków dla ww. zabytkowego domu i ogrodu.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie winien mieć zastosowanie art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota powyższego uregulowania sprowadza się do tego, że na sąd administracyjny został nałożony obowiązek wyjścia poza granice skargi i zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Zatem przesłanką zastosowania unormowania zawartego w art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności ale także w aktach lub czynnościach je poprzedzających, jeżeli tylko były one podjęte w granicach danej sprawy. Dlatego Sąd zbadał prawidłowość zarówno decyzji Ministra z dnia 13 lipca 2018 r. wydanej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jak i decyzji tego organu z dnia 2 sierpnia 2018 r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a..

Na wstępie należy zauważyć, że podstawę prawną decyzji Ministra z dnia [...] lipca 2018 r. stanowił art. 105 § 1 k.p.a., wedle którego gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W związku z tym, w rozpoznawanej sprawie ocena Sądu ograniczona została do problematyki umorzenia postępowania i związanej z tym kwestii jego bezprzedmiotowości. Podkreślić też trzeba, że decyzja wydana na podstawie wskazanego przepisu nie rozstrzyga sprawy merytorycznie (w jej znaczeniu materialnym), bo nie kształtuje żadnego stosunku prawnego w zakresie uprawnień czy obowiązków strony, a jedynie znosi prowadzone postępowanie. W rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej (w formie decyzji administracyjnej) ingerencji organu administracyjnego, co oznacza, że jakiekolwiek rozstrzygnięcie organu - pozytywne, czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne.

Przyjmuje się powszechnie w orzecznictwie, iż postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2018 I OSK 2579/17, z dnia 6 lutego 2018 II FSK 2113/16, z dnia 28 lutego 2018 r. II GSK 1567/16, z dnia 11 października 2017 I OSK 893/17). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2019 II OSK 1242/17 bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego - takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracyjnego skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Przytoczyć należy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2020 r. I GSK 2088/19 w którym wskazano, iż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie Minister nie wskazał wyraźnie, brak jakiego elementu stosunku administracyjnego spowodował umorzenie postępowania, a jedynie wskazał na nieprawidłowe odczytanie intencji Fundacji wnoszącej pismo z dnia [...]sierpnia 2014 r.

Jednakże przede wszystkim wskazać należy, że w ocenie Sądu ww. pismo z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sposób wyraźny zawiera złożony na podstawie art. 156 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia[...] lutego 2008 r., nr [...] . Omawiany wniosek w żaden sposób nie odwołuje się do art. 31 § 1 k.p.a. w myśl którego organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania. Tym samym prawidłowo Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że wadliwie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. wszczął postępowanie z urzędu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2008 r.,. na podstawie art. 31 § 1 na wniosek Fundacji E. . Jednakże całkowicie uszło uwadze organu, że ww. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia[...] lipca 2014 r. został złożony przez dwa podmioty, tj. B. J. zamieszkałej przy ul. A. A.[...] w S. oraz Fundacja E. z siedzibą przy ul. A. A. [...] w S. . Powyższe wynika zarówno ze wskazania podmiotów, które wnoszą pismo (strona 1 wniosku) jak i z wykazu nadawców wniosków, znajdującego się na kopercie, w której przesłano wniosek do organu. Z treści pisma nie wynika też żądanie wszczęcia przez Ministra z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może nastąpić wówczas, gdy wszczęcie i prowadzenie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Podstawę do odmowy wszczęcia postępowania stanowi art. 61a § 1 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

Natomiast w niniejszej sprawie Minister w ogóle nie zbadał, czy Fundacja E, posiada interes prawny do złożenia ww. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Na tym etapie postępowania organ nie zbadał także, czy taki interes posiada B. J. . Pomimo brzmienia ww. wniosku skarżąca została pominięta jako adresatka ww. decyzji, jednakże nie podjęto próby wyjaśnienia tego pominięcia. W tym miejscu wskazać należy, że za stronę postępowania nieważnościowego może też być uznany także podmiot, który wprawdzie nie był stroną w postępowaniu zwykłym, jednak ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do bycia stroną w tym postępowaniu administracyjnym. Nie budzi wątpliwości, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego, należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego.

Ponadto wskazać należy, że całkowicie błędnie organ wskazał w uzasadnieniu ww. decyzji, że Fundacja i B. J. złożyli wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 241 k.p.a. W myśl tego przepisu przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. W doktrynie przyjęty jest pogląd, że przedmiotem ww. wniosku nie jest jakiś zarzut, lecz chęć ulepszenia istniejącego stanu rzeczy. Może on dotyczyć zarówno działania, jak i zaniechania, odnosi się jednak do przyszłości (J. Lang, Wnioski obywatelskie w administracji państwowej, Warszawa 1976, s. 132). Przepis ten nie ma żadnego zastosowania do sprawy niniejszej, a jak już wyżej wskazano, pismo z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sposób wyraźny zawiera złożony na podstawie art. 156 k.p.a., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]

Natomiast zaskarżona decyzja z dnia[...] sierpnia 2019 r. wydana została na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Na tle powołanego przepisu w literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że tego rodzaju rozstrzygnięcie zapada, gdy organ odwoławczy ustali, że postępowanie odwoławcze jest bezprzedmiotowe, przy czym sytuacja ta wystąpi m.in. wtedy, gdy odwołanie zostanie wniesione przez podmiot, któremu nie można przypisać statusu strony postępowania, tj. niebędący stroną (wyrok NSA z dnia 5 lipca 2006 r., II OSK 942/05). Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. stanowi konsekwencję błędnego ustalenia przez organ kręgu podmiotów, które złożyły wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] a także błędnego uznania że wniosek ten stanowi wniosek o wszczęcie niniejszego postępowania z urzędu na podstawie art. 241 k.p.a. Minister błędnie podniósł, że omawiany wniosek pochodził od Fundacji E. na rzecz dziedzictwa kultury z siedzibą w [...], to tym samym rozstrzygnięcie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r., dotyczące umorzenia postępowania, odnosi się tylko do sytuacji prawnej tego podmiotu

Ponadto w zaskarżonej decyzji Minister wskazał, że kwestia uznania podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości położonej przy ul. A. [...] w S. za strony postępowania zakończonego wydaniem badanej decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. , została przesądzona w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] maja 2009 r., znak: [...] Decyzją tą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r., na wniosek Pani B. J. , wskazując, że decyzja ta nie nakłada na wnioskodawczynię żadnych obowiązków, ani nie nadaje Jej uprawnień.. Zatem umorzenie postępowania nie wpływa na sytuację prawną B. J. . Zdaniem Sądu powyższe twierdzenie organu jest błędne, albowiem wydanie ww. decyzji z dnia z dnia [...] maja 2009 r., nie powoduje, że organ jest zwolniony od rozpoznania omawianego, jak wynika z twierdzeń organu, ponownego wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia[...] lutego 2008 r., nr [...] , w szczególności zbadania interesu prawnego skarżącej w złożeniu takiego wniosku, W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296).

Ponadto uszło uwadze organu, że w aktach administracyjnych sprawy zakończonej wydaniem przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzją Ministra dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia[...] lipca 2014 r., Nr [...] (B. J. złożyła skargę do Sądu – sprawa o sygn. akt VII SA/Wa [...] ) znajduje się wniosek Fundacji E. o ponowne rozpatrzenie sprawy wydanej w niniejszej sprawie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Konserwatora Zabytków Miasta S. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] . Co prawda Fundacja błędnie wskazała w treści wniosku datę wydania i numer decyzji, o stwierdzenie nieważności której wnosiła, jednakże pozostała treść wniosku pozwala na ustalenie, której decyzji on dotyczy. Minister w niniejszej sprawie przedmiotowego wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy nie rozpoznał.

W ocenie Sądu organ w niniejszej sprawie naruszył art. 105 k.p.a., 138 § 1 pkt 3 k.p.a., art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany uwzględnić oceną prawną sformułowaną w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję z dnia 13 lipca 2018 r. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 210 § 2 powołanej ustawy