Wyrok NSA oz. w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2364/99
NSA oz. w Gdańsku
Data orzeczenia: 2002-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 48, art. 50 ust. 1 pkt 1-2, art. 51 ust. 1, art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Do robót budowlanych polegających na wymianie okien /bez wymaganego pozwolenia/ nie będzie miał zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, gdyż wykonane roboty nie polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie znajdzie jednak art. 51 ust. 1, który poprzez art. 51 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosuje się także do wykonanych bez wymaganego pozwolenie robót budowlanych.

2. Inwentaryzacja samowolnie wykonanych robót budowlanych służy ocenie, czy odpowiadają one wymogom określonym w art. 5 Prawa budowlanego. W przypadku prostych robót budowlanych może okazać się, iż ocena sposobu ich wykonania nie wymaga sporządzania inwentaryzacji.

3. Gdyby organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego, zrealizowane zostały w taki sposób, iż nie ma potrzeby nakładania na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to dopiero wówczas byłby uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.

TEZY

1. Do robót budowlanych polegających na wymianie okien /bez wymaganego pozwolenia/ nie będzie miał zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawa budowlanego /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./, gdyż wykonane roboty nie polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie znajdzie jednak art. 51 ust. 1, który poprzez art. 51 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, stosuje się także do wykonanych bez wymaganego pozwolenie robót budowlanych.

2. Inwentaryzacja samowolnie wykonanych robót budowlanych służy ocenie, czy odpowiadają one wymogom określonym w art. 5 Prawa budowlanego. W przypadku prostych robót budowlanych może okazać się, iż ocena sposobu ich wykonania nie wymaga sporządzania inwentaryzacji.

3. Gdyby organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego, zrealizowane zostały w taki sposób, iż nie ma potrzeby nakładania na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to dopiero wówczas byłby uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 par. 1 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi Józefa K. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 8 listopada 1999 r. (...) w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 30 czerwca 1999 r., powołując się na art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, nałożył na skarżącego Józefa K. obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na wymianie stolarki okiennej w oknach usytuowanych w ścianie stojącej na granicy nieruchomości. Uzasadniając decyzję organ administracyjny wskazał, że skarżący w dniu 18 czerwca 1999 r. zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie stolarki okiennej w budynku mieszkalnym usytuowanym na granicy z sąsiednią działką. Wyjaśnił też, że zgodnie z par. 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinno odpowiadać budynki i ich sytuowanie nie można umieszczać okien w ścianie stojącej na granicy działki. W końcu stwierdził, że na podstawie art. 30 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich organ administracji architektoniczno-budowlanej ma prawo nałożyć na zgłaszającego roboty budowlane obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazana decyzja stała się ostateczna, gdyż decyzją z dnia 14 lipca 1999 r. Wojewoda K.-P., rozpoznając odwołanie skarżącego, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazano m.in. na sprzeciw właściciela nieruchomości sąsiedniej - Jana K. - przeciwko wykonywaniu jakichkolwiek robót budowlanych na granicy jego nieruchomości. Z uzasadnienia tej decyzji wynika też, że pomiędzy skarżącym a Janem K. istnieje spór o usytuowanie okien w ścianie stojącej na granicy działek. W związku z tym w sprawie usytuowania tych okien wszczęto na żądanie Jana K. postępowanie administracyjne, które Prezydent Miasta W. decyzją z dnia 20 listopada 1998 r. umorzył, ustalając, iż budynek został wykonany w latach 1968-70 na podstawie wówczas obowiązujących przepisów.

W dniu 13 sierpnia 1999 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. pismo Jana i Heleny K., w którym zawiadamiając, iż skarżący wymienił okna w ścianie położonej na granicy ich nieruchomości, zażądali oni wszczęcia postępowania administracyjnego.

Na skutek wskazanego żądania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wszczął postępowanie, w trakcie którego dokonano m.in. w dniu 8 września 1999 r. oględzin nieruchomości oraz budynku i następnie decyzją z dnia 27 września 1999 r., powołując się na art. 105 par. 1 Kpa, umorzono postępowanie w sprawie wymiany stolarki okiennej przez skarżącego.

Uzasadniając swoją decyzję organ administracyjny stwierdził, że skarżący wymienił okna drewniane na plastikowe bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz, że wymieniając okna skarżący nie powiększył otworów okiennych. Umorzenie postępowania nastąpiło zaś dlatego, że - jak wynika z uzasadnienia - brak jest możliwości przywrócenia okien do stanu poprzedniego, to jest ponownego zamontowania drewnianych okien.

Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł Jan K., który w odwołaniu domagał się, aby skarżący został zobowiązany do zamurowania okien umieszczonych w ścianie stojącej na granicy nieruchomości.

Rozpoznając odwołanie K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zaskarżoną decyzją z dnia 8 listopada 1999 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy stwierdzając, iż skarżący dopuścił się samowoli budowlanej, wskazał na konieczność rozważenia zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego, czyli nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem organu odwoławczego w tej konkretnej sytuacji skarżący winien być zobowiązany do opracowania inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych i wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego o wydanie pozwolenia na użytkowanie.

W skardze na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skarżący przyznając, iż okna wymienił bez uzyskania pozwolenia na budowę, twierdził, iż uczynił tak, gdyż nie mógł na wydanie pozwolenia czekać, gdyż zły stan dotychczasowych okien powodował zalewanie mieszkania i duże straty ciepła. Skarżący wskazał też, że okna w ścianie stojącej na granicy są usytuowane zgodnie z pozwoleniem na budowę z 1967 r. Twierdził też, że nie może przywrócić poprzedniego stanu, gdyż poprzednie stare drewniane okna zniszczył.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawą zaskarżonej decyzji jest art. 138 par. 2 Kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na uwadze zakres koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy ustaleń, trafnie organ odwoławczy uznał, iż rozstrzygnięcie sprawy wymagać będzie uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co najmniej w znacznej części.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący wykonał roboty budowlane, polegające na wymianie okien, bez wymaganego pozwolenia. W tym konkretnym przypadku obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę wynikał z ostatecznej decyzji Wojewody K.-P. z dnia 14 lipca 1999 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 30 czerwca 1999 r. o nałożeniu na skarżącego obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na wymianie okien w ścianie stojącej na granicy nieruchomości. Skoro skarżący wykonał roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie mógł mieć, w zależności od rodzaju tych robót, art. 48 lub art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm./. Przepisy te stosuje się bowiem m.in. w razie wybudowania obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie nie będzie miał zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, gdyż wykonane przez skarżącego roboty budowlane nie polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego lub jego części. Zastosowanie znajdzie jednak art. 51 ust. 1, który poprzez art. 51 ust. 4 i art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego stosuje się także do wykonanych bez wymaganego pozwolenia robót budowlanych.

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ administracyjny jest zobowiązany do podjęcia decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności. Stosując ten przepis odpowiednio do wykonanych robót budowlanych należy pominąć tą jego część, która mówi o uzyskaniu decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Nie można jednak pominąć nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W tym celu należy przede wszystkim ocenić jakość wykonanych robót budowlanych pod kątem wymogów art. 5 Prawa budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., podejmując decyzję z dnia 27 września 1999 r., oceny takiej nie dokonał. Nie ustalił, czy roboty budowlane wykonane przez skarżącego spełniają wymogi określone w art. 5 Prawa budowlanego.

Inwentaryzacja samowolnie wykonanych robót budowlanych służy niewątpliwe ocenie, czy odpowiadają one wymogom określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Oczywiście w przypadku prostych robót budowlanych może okazać się, iż ocena sposobu ich wykonania nie wymaga sporządzenia inwentaryzacji. W zaskarżonej decyzji nie przesądzono, iż należy sporządzić inwentaryzację wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał bowiem, iż organ pierwszej instancji ma "rozważyć" możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Rozważając zatem możliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ pierwszej instancji będzie musiał rozstrzygnąć, czy charakter wykonanych robót budowlanych, w szczególności stopień ich skomplikowania wymaga sporządzenia inwentaryzacji. W żadnym jednakże przypadku organ nadzoru budowlanego nie może uchylić się od oceny wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę robót budowlanych pod kątem ich zgodności z wymogami art. 5 Prawa budowlanego. Do takiej zaś sytuacji w niniejszej sprawie doszło, gdyż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak wynika z uzasadnienia jego decyzji, w tym aspekcie sprawy nie ocenił. Organ ten poprzestał na stwierdzeniu, iż umarza postępowanie administracyjne z uwagi na brak możliwości przywrócenia okien do stanu poprzedniego. W ocenie Sądu gdyby organ nadzoru budowlanego ustalił, iż roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, do których nie stosuje się art. 48 Prawa budowlanego, zrealizowane zostały w taki sposób, iż nie ma potrzeby nakładania na inwestora na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych czynności, w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, to dopiero wówczas byłby uprawniony do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 par. 1 Kpa. W sytuacji takiej wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji administracyjnej jest bowiem zbędne, co sprawia, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe. Skoro jednakże Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w niniejszej sprawie kwestii zgodności z prawem wykonanych bez pozwolenia na budowę robót budowlanych nie wyjaśnił uchylenie jego decyzji z dnia 27 września 1999 r. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia było zasadne. W konsekwencji zaskarżona decyzja musi być oceniona jako zgodna z prawem.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę oddalił.