Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 341/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółki komandytowo-akcyjnej w K. na postanowienie Wojewody z dnia 12 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 1.07.2014 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 150 § 1 i art. 149 § 3 w zw. z art. 61a, art. 147 kpa po rozpatrzeniu wniosku: [....] z siedzibą w W. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [....] z 28.06.2013 r., znak: [....] dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budynek biurowo - usługowy z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, klimatyzacji, wentylacji, elektryczną, ogrzewania, na działce [....] oraz kanalizacją deszczową zlokalizowaną na działkach [....][....][....] , kanalizacją sanitarną na działce [....] wraz z przekładkami istniejących sieci telekomunikacyjnej na działkach [....] [....] [....] [....] elektrycznej NN na działkach [....] [....] [....] i likwidacją nieczynnej sieci wodociągowej na działce [....] , likwidacją oświetlenia kolidującego, drogami wewnętrznymi i zjazdem na działkach, nr [....][....][....] , zlokalizowanej przy ulicy [....] w K. , obręb [....] " wydanej na rzecz Zakładu [....] Sp. z o.o. w K. przeniesionej decyzją nr [....] , znak: [....] z 07.11.2013r. na rzecz: "[....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowo-Akcyjna w K.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 26.06.2013 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję jw. Wobec niezaskarżenia decyzji stała się ona ostateczna w dniu 23.07.2013 r. W dniu 02.06.2014 r. wpłynął wniosek [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. o wznowienie postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ uznał, że wniosek został wniesiony zachowaniem terminu określonego w art. 148 § 1 kpa.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych wskazał, że w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania — postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu.

W świetle powyższego na organie ciąży w pierwszej kolejności obowiązek ustalenia, czy żądanie wznowienia postępowania dotyczy sprawy zakończonej decyzją ostateczną oraz czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła osoba, której przysługiwał w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji objętej wnioskiem o wznowienie przymiot strony.

Organ wyjaśnił, że art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane na podstawie którego następuje ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę stanowi lex specialis w stosunku do przepisu art. 28 kpa. Celem nowelizacji art. 28 ust. 2 było zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jedynie do wymienionych tam podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. W sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Wnioskodawca jako przesłankę wznowienia postępowania wskazuje okoliczność, że został pominięty w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji pomimo tego, że - w jego opinii - winien był przysługiwać mu przymiot strony przedmiotowym postępowaniu, jako użytkownikowi wieczystemu działek nr [....] [....] [....] [....] [....] obręb [....] w K.

W postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji pozwolenia na budowę nr [....] z 28.06.2013r. obszar oddziaływania obiektów, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmował nieruchomości oznaczone jako działki nr [....] [....] [....] [....] [....] [....] [....] obręb [....] .

W przypadku obiektów budowlanych przepisami odrębnymi wyznaczającymi obszar oddziaływania obiektu są w szczególności warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie organu planowana inwestycja w żaden sposób nie ogranicza możliwości zagospodarowania działek [....][....][....][....][....] , w związku z czym działki te nie znalazły się w obszarze oddziaływania obiektu objętego przedmiotowym pozwoleniem na budowę. Powołane rozporządzenie zawiera podstawowy zestaw wymogów, dotyczących usytuowania obiektów budowlanych. Odnoszą się one między innymi do odległości obiektów budowlanych od zbiorników nieczystości stałych (§ 23) i ciekłych (§ 36), parkingów i garaży (§ 18-21), budynków produkcyjnych i magazynowych (§ 88, 36) i odległości między budynkami ze względu na zacienianie (§ 57-60), odległości przeciwpożarowe (§ 271) oraz usytuowanie budynków w stosunku do granic działki budowlanej (§ 10-13).

W zakresie powyższych przepisów techniczno-budowlanych organ poddał analizie poszczególne uregulowania ww. rozporządzenia. W szczególności stwierdził, że § 23, § 36, § 18-21, § 88 nie znajdują zastosowania w przedmiotowej sprawie. Dalej wskazał, że zgodnie z § 213 ust. 1 wymagania dotyczące ochrony przeciwpożarowej oraz klas odporności ogniowej nie dotyczą budynków jednorodzinnych. Dodatkowo usytuowanie projektowanych budynków jest zgodne z zapisami § 271, 272 i 273 rozporządzenia i wynosi co najmniej 8 m między budynkami na sąsiednich działkach. Projektowany budynek usytuowano w odległości 1929,5 m od najbliższego budynku istniejącego na działce nr [....] i [....] , co spełnia zapisy rozporządzenia. Projekt został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W związku z powyższym przepisy § 226-235 są spełnione.

Podobnie organ ocenił spełnienie § 10-13, oraz § 57-60 rozporządzenia. Wyjaśnił, że projektowany budynek biurowo-usługowy posiada wysokość 25,77 m do attyki, oraz 28,00m wyniesionej w centralnej części budynku klatki schodowej oraz żaluzji zaprojektowanych na elewacjach. Zasadnicza wysokość budynku wynosi zatem 25,77 m. Obiekt zaprojektowano w odległości od 12,0 m do 15,0 m od granicy z działką nr [....] . Zaznaczył, że obszar działki [....] w pasie przyległym do terenu inwestycji posiada funkcję komunikacji - wjazd z ulicy [....] obsługujący kompleks zespołu działek obiektu [....] oraz stacji paliw. Zatem w obszarze najbliższego sąsiedztwa brak jest obiektu, dla którego wynikałaby konieczność zbadania kwestii zacieniania przez projektowany budynek. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości 3678,5 m i jest większa niż wysokość projektowanego obiektu (25,77 m). Organ zaznaczył, że teren inwestycji położony jest po stronie północnej od działek nr [....] [....] [....] [....] [....] obręb [....] będących w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy. Obszar rzucanego cienia będzie zatem sięgał od części południowo-zachodniej (wjazd od ul.....) działki nr [....] w godzinach porannych, części południowej (istniejąca komunikacja obsługująca kompleks handlowy, stację paliw oraz budynki biurowe) działki nr [....] w godzinach południowych, oraz po część wschodnią tej samej działki w godzinach popołudniowych. Zatem projektowana inwestycja nie powoduje zacieniania żadnego z obiektów istniejących na działkach będących w użytkowaniu skarżącej spółki, gdyż obszar ten stanowi wewnętrzny układ drogowy. W zakresie spełnienia zapisów § 13 wyjaśnił, iż odległość projektowanego obiektu od najbliższej istniejącej zabudowy na działce nr [....] wynosi 2678,5 cm i jest większa od wysokości projektowanego budynku (25,77 m) co oznacza, iż nie zachodzi okoliczność przesłaniania o której mowa w ww. przepisie.

Organ wskazał również, że w sytuacji, gdy inwestor buduje, zachowując odległości przewidziane w tych przepisach, wówczas - zgodnie ze znowelizowanym Prawem budowlanym - nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu budowlanego na okoliczne nieruchomości. W konsekwencji właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom tych działek nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu i są oni pozbawieni legitymacji procesowej do wnoszenia odwołań od wydanych przez organ decyzji. Spełnienie przez inwestora obowiązujących przepisów jest równoznaczne z faktem, że projektowana inwestycja nie zagraża możliwości realizacji inwestycji na działkach sąsiednich, nie wpływa na ich lokalizację oraz realizację w przyszłości.

Dodatkowo organ podniósł, że projekt zagospodarowania terenu inwestycji nie posiada powiązania komunikacyjnego z drogą wewnętrzną od strony działki [....] . Zgodnie bowiem z treścią oświadczenia ZIKiT, wydanym zarówno na podstawie decyzji warunków zabudowy nr [....] (dla budowy budynku) oraz [....] (budowa wjazdu z ul.....) obsługę komunikacyjną dla projektowanej inwestycji należy zapewnić poprzez projektowany wjazd od strony ul....... Nie można zatem zarzucić, iż decyzje powyższe są wewnętrznie sprzeczne, bowiem dotyczą tej samej inwestycji. W treści decyzji nr [....] przywołano wyraźnie, iż "planowana inwestycja (budowa zjazdu) stanowi uzupełnienie istniejącego zagospodarowania działki nr ewid. [....] — obręb [....] , jak również stanowić będzie w przyszłości uzupełnienie zagospodarowania planowanej na działce nr ewid. [....] inwestycji pn. Budowa budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym i infrastrukturą techniczną, zlokalizowanego na działce nr ewid. [....] - obręb [....] jednostka ewidencyjna [....] , położonej przy ul. [....] (...) ".

W zakresie zarzutu, iż w aktach sprawy znak: [....] brak jest dokumentacji dotyczącej wyznaczenia obszaru oddziaływania organ wyjaśnił, iż procedura prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie przewiduje przeprowadzenia przez inspektora dodatkowych dokumentacji czy analiz.

Jako chybiony uznał zarzut, iż działka nr [....] nie istnieje w obrębie [....] . W tym zakresie organ posłużył się aktualnym wypisem z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [....] obręb [....] istnieje i stanowi pas drogowy ulicy [....]. [....] sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła zażalenie na ww. postanowienie. Zarzuciła naruszenie art. 10 § 1 kpa, art. 28 kpa, art. 61 § 3 i § 4, art. 123 § 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 149 § 1, § 2 i § 3 kpa oraz art. 151 § 1 kpa, wnosząc o uchylenie postanowienia w całości oraz wznowienie postępowania.

W uzasadnieniu strona żaląca się argumentowała, że organ I instancji dokonał oceny i rozstrzygnął istotę sprawy, tj. rozstrzygnął o istnieniu merytorycznych przyczyn wznowienia postępowania, na które powoływał się wnioskodawca w stadium postępowania, w którym dokonanie takiego rozstrzygnięcia było niedopuszczalne, w niezgodnej z prawem formie postanowienia (a nie decyzji) bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem wnioskodawcy i innych stron, tj. z naruszeniem art. 151 § 1 w związku z art. 149 § 2 kpa.

Ponadto organ dokonał oczywiście błędnej interpretacji przepisów. Nie ma to jednak znaczenia dla oceny zasadności zażalenia, gdyż dokonywanie takiej interpretacji na etapie postępowania poprzedzającego wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania wznowieniowego było niedopuszczalne i nie mogło stanowić podstawy wydania postanowienia. Kwestie te mogą być badane dopiero po wydaniu postanowienia o wszczęciu postępowania wznowionego, a ich rozstrzygnięcie może stanowić o treści wydawanej na podstawie art. 151 § 1 kpa decyzji o uchyleniu decyzji lub odmowie jej uchylenia, nie zaś o odmowie wszczęcia postępowania prowadzącego do wydania takiej decyzji. Zaznaczono przy tym, że organ odniósł się jedynie do wybranych (nieprzypadkowo, gdyż mających świadczyć o braku przesłanek do występowania [....] jako strony w postępowaniu zakończonym decyzją) zarzutów i argumentów podnoszonych we wniosku o wznowienie postępowania. W konsekwencji, uniknął polemiki z tymi argumentami podniesionymi przez wnioskodawcę, które wskazują w sposób jednoznaczny na jego interes prawny w występowaniu w charakterze strony. Status spółki jako strony w postępowaniu, wynika z posiadania przez wnioskodawcę interesu prawnego, zarówno w rozumieniu art. 28 kpa, jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który polega na tym, że w postępowaniu tym mogła zapaść - i zapadła - decyzja o pozwoleniu na budowę tak kształtująca stosunki na nieruchomości [....] , że będzie miało to wpływ na przyszłe wykonywanie przez wnioskodawcę jego praw użytkownika wieczystego i właściciela. Podkreślono, że w procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie chodzi o to, aby zaistniał negatywny wpływ inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz należy badać czy istnieje możliwość wywołania przez ten obiekt szkodliwego oddziaływania na teren otaczający działkę inwestora. W konsekwencji należy przyjąć, że kategoria interesu prawnego w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać - nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych.

Wojewoda [....] postanowieniem z 12.01.2015 r., znak: [....] , na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że zaskarżone orzeczenie zostało wydane w sposób wadliwy proceduralnie, z uwagi na niezastosowanie w sprawie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Zarówno orzeczenie dotyczące udzielonego pozwolenia na budowę, jak i dotyczące odmowy wznowienia postępowania w sprawie, zostało wydane z upoważnienia Prezydenta Miasta K. przez Inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki – A.K. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie umieszczono analizy spełnienia wymogu złożenia wniosku o wznowienie postępowania w ustawowym terminie określonym w art. 148 kpa.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania prowadzonego przez organ I instancji z wniosku o wznowienie [....] Sp. z o.o. z siedzibą w W. , dokonano czynności zmierzających do sprawdzenia, czy wnioskodawcy przysługuje status strony postępowania w sprawie, poprzez dokonanie analizy spełnienia przepisów, mogących wpływać na konieczność rozszerzenia obszaru oddziaływania obiektu o działki będące w użytkowaniu wieczystym wnioskodawcy. Konieczność dokonania analizy dokumentacji projektowej, zmierzającej do ustalenia obszaru oddziaływania projektowego obiektu, spowodowała, że organ I instancji przeprowadził czynności właściwe jedynie dla postępowania wznowieniowego, bez uprzedniego jego wznowienia. W sprawie, po dokonaniu oceny dopuszczalności wznowienia (sprawdzenia dochowania ustawowego terminu do wniesienia wniosku, posiadania przez decyzję statusu ostatecznej) należy wznowić postępowanie i dopiero w ramach postępowania wznowieniowego, dokonać niezbędnych ustaleń w zakresie przysługiwania wnioskodawcy przymiotu strony postępowania w sprawie. W przypadku bowiem procedowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ orzekający w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie uznając, przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, danego podmiotu za stronę postępowania, przystępuje de facto do badania podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Dla poparcia swojego stanowiska organ II instancji odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazał, że odmowa wznowienia postępowania może mieć miejsce wyłącznie z uwagi na naruszenie przepisów formalnych, a nie materialnoprawnych. Z treści art. 147 kpa wynika, że postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania następuje na żądanie strony, co powoduje, że niektóre organy orzekające (tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie) prezentują stanowisko, iż dopuszczalne jest badanie tej podstawy wznowienia poza samym postępowaniem wznowieniowym. Ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 kpa, może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym jednoznacznie stanowi art. 149 § 2 kpa. Wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania z uwagi na to, że wnioskodawca nie posiada przymiotu strony jest możliwe wyjątkowo i to wyłącznie w przypadku oczywistego braku legitymacji procesowej. W sytuacji natomiast, gdy kwestia legitymacji składającego wniosek nie jest bezsporna, zachodzi potrzeba jej badania, co oznacza konieczność przejścia do merytorycznej oceny powołanej przesłanki wznowienia. Dwufazowość postępowania wznowieniowego polega na tym, że merytoryczne badanie powołanych przez wnioskodawcę podstaw wznowieniowych możliwe jest dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 kpa.

W świetle powyższego, organ II instancji uwzględnił zażalenie i uchylił zaskarżone postanowienie w celu umożliwienia organowi I instancji wznowienia postępowania i przeprowadzenia postępowania co do jego przyczyn, sprawdzenie istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy i dopiero na tej podstawie dokonanie ustaleń czy zachodzi przesłanka wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka Komandytowo-Akcyjna w K. domagając się uchylenia postanowienia, zasądzenia kosztów postępowania oraz dopuszczenia dowodów uzupełniających z dokumentów: postanowienia nr [....] Wojewody [....] z 2.10.2014 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] , znak: [....] z 28.06.2013 r.; postanowienia nr [....] Wojewody [....] z 23.10.2014 r. odmawiającego wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] , znak: [....] z 28.06.2013 r.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, które miało wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że organ odwoławczy powinien dokonać powtórnego rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem sprawa została wyjaśniona przez organ I instancji w stopniu dostatecznym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Organ I instancji w sposób należyty zbadał legitymację procesową [....] sp. z o.o. w żądaniu wznowienia postępowania. Ustaleniom tym nie można zarzucić - i nie uczynił tego organ odwoławczy - dowolności i niezgodności z prawem w ocenie przysługiwania tej legitymacji. Organ odwoławczy dysponował wystarczającym materiałem do rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, co wynika bezpośrednio z akt sprawy.

Ponadto z postanowień zawnioskowanych jako dowody wynika jednoznaczne, że Wojewoda [....] w sprawie o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji przyznał sobie prawo do badania przed wszczęciem postępowania legitymacji procesowej [....] sp. z o.o. i na podstawie takich samych argumentów organu pierwszej instancji dotyczących braku legitymacji wnioskodawcy jako strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę wyrażonych w piśmie z 18 sierpnia 2014 r. uznał, że "analiza obszaru oddziaływania inwestycji została przeprowadzone w sposób prawidłowy, wykazując zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie brak oddziaływania przedmiotowej inwestycji na nieruchomości będące własnością spółki [....] sp. z o.o." oraz że "w świetle powyższego nie znajduje podstaw do uznania, że wnioskująca o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji spółka [....] sp. z o.o. posiada przymiot strony postępowania w sprawie, co uniemożliwia wszczęcie na Jej wniosek postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności inkryminowanego orzeczenia". Ponadto zdaniem strony skarżącej organ II instancji odwołał się do orzecznictwa sprzed nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego, które obecnie jest nieaktualne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym po

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30. 08. 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji z art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Skarga nie jest zasadna ponieważ zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie.

W rozpoznawanej sprawie "[....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka komandytowo-akcyjna w K. złożyła skargę na postanowienie Wojewody [....] z 12 stycznia 2015 r., którym uchylono w całości i przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji postanowienie Prezydenta Miasta K. z 1 lipca 2014 r. odmawiające wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z 28 czerwca 2013 r. , zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji "Budynek biurowo - usługowy z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami: wod-kan, klimatyzacji, wentylacji, elektryczną, ogrzewania, na działce [....] oraz kanalizacją deszczową zlokalizowaną na działkach [....][....][....][....][....] , kan. san.na działce [....] wraz z przekładkami istniejących sieci telekomunikacyjnej na działkach [....][....][....][....] , elektrycznej NN na działkach [....] [....] [....] i likwidacją nieczynnej sieci wodociągowej na działce [....] , likwidacją oświetlenia kolidującego, drogami wewnętrznymi i zjazdem na działkach, nr [....][....][....] , zlokalizowanej przy ulicy [....] w K. , obręb [....] ", wydanej na rzecz Zakładu [....] Sp. z o.o. w K. i przeniesionej decyzją nr [....] , znak: [....] z 07.11.2013r. na rzecz: [....] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" Spółka Komandytowo-Akcyjna w K.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych, postanowienie organu I instancji z 1 lipca 2014 r. odmawiające wznowienia postepowania wydała ta sama osoba, która orzekła w sprawie zakończonej wydaniem decyzji pierwotnej Prezydenta Miasta K. z 28 czerwca 2013 r. zatwierdzającej ww. projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Na obu dokumentach przedłożonych do akt administracyjnych sprawy figuruje podpis działającej z upoważnienia Prezydenta M. K. A.K. – Inspektora w Wydziale Architektury i Urbanistyki. W ocenie Sądu powyższe narusza w istotny sposób reguły postępowania administracyjnego unormowane w przepisie art. 24 § 1 kpa, wskazującym przyczyny, których zaistnienie skutkuje z mocy prawa wyłączeniem pracownika organu (lub samego organu) od udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, między innymi w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Trzeba przy tym podkreślić, że ustawodawca, decydując się na kategoryczną konstrukcję dyspozycji analizowanej normy, poprzez użycie sformułowania "podlega wyłączeniu", zrezygnował z obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy wskazany wcześniej związek osoby ze sprawą miał w istocie wpływ na dalsze działania pracownika organu, a tym samym - na całe postępowanie administracyjne. Mimo że w treści art. 24 § 1 pkt 5 kpa mowa jest o "decyzji", a nie o "postanowieniu", to jednak regulacja ta ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień wydawanych w toku postępowania, co wynika z art. 126 kpa, zgodnie z którym do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-52 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

Skutkiem prawnym niewyłączenia pracownika w przypadku występowania okoliczności, o których mowa w art. 24 § 1 k.p.a., jest zatem wadliwość postępowania, uzasadniająca- w przypadku postanowienia nieostatecznego uchylenie takie aktu -, a w przypadku jego ostateczności - sankcje w postaci wznowienia fragmentu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 kpa. (por. wyrok WSA z Krakowa z 7.10. 2014 r. sygn. akt I SA/Kr 230/14. Trzeba wskazać, że w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 kpa obejmuje nie tylko sytuację, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu zwykłym (w toku instancji lub w trybie art. 127 § 3 kpa), ale także w postępowaniu nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok WSA w Krakowie z 7. 10. 2014 r. I SA/Kr 230/14).

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy wskazać, że w sprawie nie ulega zatem wątpliwości, że decyzja Prezydenta M. K. z 28 czerwca 2013 r., kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania oraz postanowienie Prezydenta M. K. z 1 lipca 2014, którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 28 czerwca 2013 r. zostały wydane przez tego samego pracownika organu administracji publicznej. Należy podkreślić, że instytucja wyłączenia pracownika organu administracji publicznej jest jednym z elementów gwarancji prawa do obiektywnego, bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zatem wydanie postanowienia po złożeniu wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przez tę samą osobę niewątpliwie świadczy o uchybieniu tej gwarancji (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 617/11). W kwestii tej wypowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P 57/07 podkreślając, że: w odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdyż decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu. Taka sytuacja może mieć także negatywny wpływ na zaufanie obywateli do działań administracji publicznej.

A zatem tylko z tego względu organ odwoławczy zasadnie wydał kasacyjne postanowienie, którym uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W świetle powyższego trzeba uznać jako niezasadny zarzut naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz kultury prawnej sformułowany w art. 8 kpa. Chybiony jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy normy z art. 138 § 2 kpa gdyż ponowne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności z art. 15 kpa, stanowiącej podobnie jak zasada z art. 8 – ogólną zasadę postępowania administracyjnego. W konsekwencji należy wskazać, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest prawidłowe.

Mając na względzie charakter postanowienia kasacyjnego organu II instancji Sąd uznał za przedwczesne wypowiadanie się o zarzutach merytorycznych skargi dotyczących zakresu postępowania prowadzonego przed wydaniem postanowienia w trybie art. 149 § 3 kpa w zakresie dotyczącego wyjaśnienia czy podmiotowi wnoszącemu podanie o wznowienie postepowania przysługuje przymiot strony. Wystarczy jedynie zaznaczyć, że wniesienie podania o wznowienie postępowania administracyjnego w oparciu o jedną z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa skutkuje tym, że organ po pozytywnych ustaleniach co do terminu zgłoszenia wniosku (art. 148 kpa) oraz co do przedmiotu wznowienia (istnienie danej decyzji ostatecznej) musi również podjąć szereg czynności dotyczących wymagań formalnych, a także ustalić, czy wniosek dotyczy sprawy administracyjnej, dalej, jaki jest jego przedmiot, zbadać właściwość rzeczową i miejscową, ustalić z urzędu, które osoby będą stronami w postępowaniu administracyjnym wszczynanym z urzędu lub na żądanie jednej ze stron, przy czym ustalenia te nie mogą prowadzić do merytorycznego badania przesłanek.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.