Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1111/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 961/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 marca 2013r., sygn. akt II SA/Rz 961/12, oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, iż przedmiotem skargi jest decyzja zapadła w sprawie z wniosku skarżącej z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznanie zasiłku celowego w kwocie 300.000 zł na odbudowę budynku mieszkalnego położonego w F. przy ul. [...] uszkodzonego w wyniku powodzi w czerwcu 2010 r. Decyzją z dnia [...] marca 2012r. odmówiono uwzględnienia żądania. Decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uchyliło decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. ponownie odmówił przyznania zasiłku, a to z powodu ustalenia, że wnioskodawczyni nie była właścicielką budynku a jego najemczynią, stąd świadczenia w żądanej wysokości otrzymać nie mogła. Natomiast skorzystała z pomocy służącej najemcy w postaci zasiłku celowego w kwocie 84.350 zł. Poza tym organ zważył, iż uzyskała kwotę 73.257,53 zł z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia. W ocenie organu świadczenia z pomocy społecznej nie stanowią rekompensaty szkód i nie mają charakteru odszkodowawczego. W odwołaniu strona zaakcentowała konieczność rozbiórki domu stwierdzoną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tarnobrzegu z dnia [...] grudnia 2011 r., nadto wykazała ekspertyzą koszty doprowadzenia domu do stanu mieszkalnego, gdyż nie ma innego miejsca zamieszkania. Podała, że na dzień orzekania jest właścicielem spornego obiektu, gdyż [...] czerwca 2012 r. nabyła go w drodze darowizny od córki. Podniosła, że odszkodowanie z ubezpieczenia obejmowało wyrównanie strat w mieniu ruchomym, a otrzymany zasiłek celowy przeznaczyła na remont budynku. Wreszcie wyraziła pogląd, wedle którego wytyczne ministra, jakimi kierował się organ, nie stanowią źródła prawa, toteż niepodobna na ich podstawie ustalać kręgu osób uprawnionych do spornego świadczenia oraz jego wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 40 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), utrzymało w mocy powyższą decyzję organu l instancji. W jej uzasadnieniu wskazało, że zasiłek celowy może być przyznany m.in. osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej, i to niezależnie od wysokości dochodu. Bezsporne jest, że w trakcie powodzi w 2010 r. budynek wskazany we wniosku uległ zniszczeniu. W tym czasie J. G. w nim zamieszkiwała, ale współwłaścicielami byli M. S. i T. S., którzy darowali J. G. nieruchomość, na jakiej budynek jest położony aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2012 r. Kolegium zwróciło uwagę, że strona otrzymała zasiłek celowy na remont budynku w kwocie 84.350 zł, nadto kwotę 73.257,53 zł z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia. Budynek jest przeznaczony do rozbiórki, a koszt zniszczeń wynosi 203.622 zł. W ocenie Kolegium organ l instancji nie naruszył zasad postępowania administracyjnego, ani też nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Przyjął też prawidłową podstawę prawną, posiłkując się jedynie interpretacją zawartą w wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w tym zakresie. Istotnym jest to, że w chwili powodzi, tj. zaistnienia zdarzenia, jak i w dacie wystąpienia o pomoc, strona była najemcą budynku, a właścicielem stała się dopiero w czerwcu 2012 r., przyjmując darowiznę domu już uszkodzonego. Zatem trudno jest przyjąć, aby poniosła szkodę taką, jak właściciele budynków dotkniętych powodzią. Wiedziała jaki jest stan obiektu, który zresztą uzyskała nieodpłatnie. Poza tym dom został wyremontowany. Dlatego nie było podstaw do uwzględnienia odwołania.

Skargę na tę decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu wniosła J. G., powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu i dowodząc, że organ ich wnikliwe nie rozważył. Zwłaszcza nie dostrzegł, że nie służyło jej prawo najmu przedmiotowego budynku, a ograniczone prawo rzeczowe, jakim jest dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie do korzystania z dwóch pokoi, wspólnej kuchni i łazienki. Fakt ten wykazała przedłożonym na rozprawie aktem notarialnym z dnia [...] listopada 2009 r. Z tych przyczyn domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał skargę za niezasadną. W motywach zaskarżonego wyroku wskazał na cele pomocy społecznej wynikające z brzmienia art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, wywodząc z nich konkluzję, iż świadczenia z tego tytułu nie mają charakteru odszkodowawczego. W jego ocenie postępowanie administracyjne w sprawie zostało prawidłowo przeprowadzone w kierunku zastosowania norm zawartych w przepisach art. 40 ust. 1 i 2 tej ustawy. Decyzje wydawane na tej podstawie mają charakter uznaniowy. Zdaniem Sądu i instancji skarżąca niebędąca właścicielką budynku w chwili powodzi nie poniosła szkody z tego tytułu. Zważywszy nadto na otrzymane świadczenia przyznane jej jako jego najemczyni lokalu i z tytułu zawartej umowy ubezpieczenia, doszedł do przekonania, że zapadłe w sprawie decyzje są zgodne z prawem. Zatem zarzuty skargi uznał za chybione. Podkreślił, że służebność osobista korzystania z pokoi w spornym budynku nie oznacza praw właścicielskich, bo jakkolwiek jest ograniczonym prawem rzeczowym, to jednak ustanowionym na rzeczy cudzej. Zatem nie może być podstawą żądania zasiłku celowego w kwocie do 300.000 zł. Co prawda organy wadliwie określiły status skarżącej jako najemczyni, to jednak uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła J. G.. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 2 i art. 87 Konstytucji RP poprzez bezprawne pozbawienie jej należnego zasiłku celowego pozwalającego na godne życie, gdyż w wyniku powodzi utraciła cały swój majątek, a w spornym budynku nie może zamieszkać z powodu nakazu rozbiórki, czego organy i Sąd meriti z przekroczeniem granic uznania administracyjnego nie dostrzegły, przy czym otrzymane dotychczas kwoty są niewystarczające na ten cel,

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 244 i art. 251 w związku z art. 296 w związku z art. 297 kodeksu cywilnego poprzez błędne przyjęcie, że organy nie naruszyły tych przepisów, bowiem treść służebności służącej skarżącej i zasada odpowiedniego stosowania do organicznych praw rzeczowych regulacji dotyczących prawa własności, skutkować winny uwzględnieniem żądania. Tym bardziej, że i przed i po powodzi była ona właścicielką przedmiotowej nieruchomości,

3. rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 40 ust. 2 i 3, art. 101, art. 106 ust. 1 i 4, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez bezzasadne uznanie, że skarżącej nie należy się zasiłek celowy na usunięcie skutków powodzi, mimo że przedmiotowy budynek przeznaczony został do rozbiórki, a termin jej wykonania już minął, nadto mimo że skarżąca nie ma środków na rozbiórkę i wybudowanie nowego domu,

4. naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez odmowę przyznania zasiłku celowego, mimo iż materiał sprawy przekonuje do odmiennego rozstrzygnięcia, przy czym odmowa ta narusza reguły uznania administracyjnego,

5. rażące naruszenie przepisów postępowania, a to art. 104, art. 107 w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. przez dokonanie przez Sąd I instancji dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało wydaniem błędnego wyroku,

6. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 K.p.a. w związku z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności przez wydanie wyroku niezgodnie z ich treścią.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie tegoż wyroku i uwzględnienie wniosku w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na zawarte w jej części wstępnej twierdzenia i wywody, wyprowadzono konkluzję o niezgodności z prawem zapadłych decyzji i zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można wywieść skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych powyżej podstawach prawnych, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutów procesowych. Żaden z nich nie może zostać uznany za trafny. Na wstępie trzeba wskazać, iż prezentacja zarzutów w tym zakresie nie w pełni odpowiada wymogom konstrukcyjnym skargi kasacyjnej. Przede wszystkim sformułowanie zarzutu uchybienia art. 7 i art. 8 K.p.a. (pkt 4 skargi kasacyjnej) jest nieprawidłowe, gdyż odnosi się on wyłącznie do procedowania przez organy administracyjne, a nie postępowania przed Sądem I instancji, jako że sądy administracyjne nie stosują wprost przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a oceniają prawidłowość ich zastosowania przez organy administracyjne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że zarzut naruszenia przepisów K.p.a. winien być powiązany co najmniej z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., aby można skutecznie podważyć ustalenia stanu faktycznego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1424/11, LEX nr 1107461). Postępowanie przed sądami administracyjnymi w zasadzie wyłącznie normują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia wyroku sądu administracyjnego, a nie decyzji administracyjnej, skoro zatem wprost w tym punkcie zarzuca Sądowi meriti naruszenie przepisów procedury administracyjnej, bez powiązania z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zarzut ten nie podlega badaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Autor skargi kasacyjnej w istocie w punkcie 4 podważa zasadność oddalenia skargi od wadliwej jego zdaniem decyzji, toteż podniesiona przezeń kwestia przekroczenia granic uznania administracyjnego zostanie omówiona poniżej. W punkcie 5 skargi kasacyjnej eksponuje natomiast naruszenie przepisów postępowania administracyjnego regulujących pojęcie i składniki decyzji administracyjnej oraz statuujących zasadę praworządności i sposobu załatwiania spraw - po jej wyjaśnieniu oraz z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu stron, w takim samym kontekście jak wyżej, wszak wiążąc je z naruszeniem przez Sąd meriti art. 151 P.p.s.a. Kwestionuje przeto trafność przyjętej podstawy prawnej, dlatego także szerzej zagadnienie to zostanie omówione poniżej. Kontynuując, w tym miejscu, z wyłożonego wcześniej powodu oraz z uwagi na brak określenia jednostek redakcyjnych zaczepionych przepisów art. 104 i art. 107 K.p.a., nadto ze względu na brak sprecyzowania ewentualnego wpływu naruszenia na wynik sprawy, dość stwierdzić wadliwość powyższych zarzutów w zakresie wskazanych norm postępowania w administracji. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 156 K.p.a. (punkt 6 kasacji), który wprost nie jest stosowany przez sądy administracyjne, a skarga kasacyjna nie powiązała go z zarzutem uchybienia przez Sąd I instancji przepisowi art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Należy bowiem podkreślić, że postępowanie sądowoadministracyjne rządzi się własnymi regułami procesowymi i w żadnym razie nie stanowi przedłużenia postępowania administracyjnego, jak zdaje się twierdzić skarżąca kasacyjnie domagając się m.in. ewentualnej zmiany zaskarżonego wyroku (nieprzewidzianej zresztą przepisami procedury) i uwzględnienia wniosku o przyznanie zasiłku celowego. Ma bowiem na celu wyłącznie kontrolę legalności aktów administracyjnych, co zresztą słusznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uwypuklono. Niepodobna wreszcie obronić trafności zarzutu uchybienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, który stanowi o uprawnieniu każdego, czyje prawa i wolności zostały naruszone do skutecznego środka odwoławczego. Naruszenia tego prawa w niniejszej sprawie naprawdę trudno się dopatrzyć, skoro skarżąca skorzystała ze wszystkich instancji administracyjnych i sądowoadministracyjnych. Przepis ten zapewnia prawo do odwołania, lecz nie gwarantuje pozytywnego jego wyniku. W konsekwencji czego nie zachodzą podniesione w skardze kasacyjnej uchybienia procesowe, wobec czego można było przejść do oceny zarzutów naruszeń materialnoprawnych, przy czym – w wyniku tej konstatacji - ocena ta została dokonana w ramach ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego.

Na wstępie merytorycznych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny pragnie ponownie wskazać, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela w obowiązku utrzymywania się także w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (p. Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10, i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne). Instytucja pomocy społecznej ma bowiem jedynie subsydiarny charakter w stosunku do działań samych zainteresowanych. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 tej ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Powyższe prowadzi do wniosku, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Przy czym chodzi o pomoc w znaczeniu podstawowym, w zakresie zaspokojenia najpotrzebniejszych i bieżących potrzeb życiowych. Decyzje wydawane przez organy w tym zakresie opierają się na uznaniu administracyjnym. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, uwzględniania zarówno subiektywnego interesu wnioskującego o pomoc, jak i innych podopiecznych, a więc interesu obiektywnego. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie. Jednakowoż kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Wskazać w tym miejscu należy, że w odróżnieniu od zasiłku, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej, przyznanie zasiłku, o którym mowa w art. 40 tej ustawy nie jest uzależnione od spełnienia kryterium dochodowego. Konieczność odbudowy domu będąca następstwem wystąpienia powodzi wyłącza zastosowanie ogólnego przepisu art. 39 tej ustawy. Zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, zasiłek taki "może być przyznany" również osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ze sformułowania tego jasno wynika, że także decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mają charakter uznaniowy. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia tych reguł nie naruszają. Organy orzekające w sprawie ustaliły bowiem wszechstronnie stan faktyczny sprawy pozwalający na jej załatwienie, dokonując poprawnej oceny wiarygodności pełnego materiału dowodowego, i rozważyły całokształt tego materiału w świetle właściwej normy prawa materialnego. W tym kontekście nie można było pominąć przede wszystkim służącego skarżącej względem zniszczonego budynku prawa, stanu budynku przed i po powodzi oraz uzyskanych dotychczas kwot pieniężnych ze wszystkich tytułów, gdyż wpływają one na całokształt sytuacji skarżącej, która podlegała tu badaniu. Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę autorowi skargi kasacyjnej na charakter dochodzonego świadczenia, które nie jest prawem podmiotowym, nie nosi cech roszczenia, gdyż mimo wielokrotnego zaprzeczania, sposób formułowania zarzutów wskazuje na to, że uważa on, iż sporny zasiłek skarżącej się należy niejako automatycznie. Jest to przekonanie błędne, albowiem należałby się on jej wówczas, gdyby zostały spełnione ustawowe przesłanki i organ analizując relewantne kwestie subiektywne oraz obiektywne doszedłby do przekonania, że żądanie zasługuje na uwzględnienie. W okolicznościach sprawy taka konkluzja byłaby jednak nieuprawniona.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji skarżąca w dacie zajścia zdarzenia skutkującego stratą, czyli w chwili powodzi, nie była właścicielem uszkodzonego budynku, ani względem niego nie służyło jej prawo zbliżone do własności. Z samego tylko faktu zamieszkania w nim nie mogła uzyskać żądanego świadczenia, nawet gdy wynikało ono ze służebności osobistej. Strata jej dotyczyła tylko tych składników majątku, które do niej należały, zatem nie będąc właścicielem budynku nie mogła ponieść strat w jego substancji. Na taki zaś cel skarżąca otrzymała już odszkodowanie i zasiłek celowy, czego nie sposób pominąć w ocenie całokształtu okoliczności sprawy. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o zasiłek przeznaczony na odbudowę obiektu czy jego rozbiórkę winien wystąpić niezwłocznie ówczesny jego właściciel, bowiem odbudowa czy remont czy rozbiórka budynku należą do niego. Tymczasem uczyniła to skarżąca dopiero w dniu [...] lutego 2012 r., i to po uzyskaniu zasiłku celowego na pokrycie strat w ruchomościach oraz przed zawarciem umowy darowizny nieruchomości na jej rzecz ([...] czerwca 2012 r.), zresztą nieruchomości, którą wcześniej darowała córce ([...] listopada 2009 r.). Przeto ani w dacie zdarzenia ani w dacie składania wniosku nie była właścicielką nieruchomości, na której usytuowany jest sporny budynek. Przy czym należy też dostrzec, że już w dacie pierwszej z darowizn budynki tam usytuowane nadawały się do remontu, co jednoznacznie wynika z aktu notarialnego z dnia [...] listopada 2009 r. Także przyjmując darowiznę skarżąca znała stan budynku po powodzi. Nadto nakaz rozbiórki nie był do niej skierowany, gdyż wydano go przed zawarciem umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2012 r., bo [...] grudnia 2011 r. Tymczasem po myśli art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze z.) nakaz rozbiórki jest kierowany do inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Skarżąca w dacie wydania decyzji o rozbiórce nie była żadnym z nich. Toteż powoływanie się na ten fakt i wyliczenie strat wskutek zniszczeń powodziowych, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego te okoliczności sprzeciwiają się przyznaniu skarżącej spornego świadczenia.

Wobec powyższego zarzuty kwestionujące zasadność oddalenia skargi od decyzji odmownej, w szczególności uchybienia art. 2 Konstytucji RP (formułującego zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej) i art. 87 Konstytucji RP, zresztą bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu (regulującego kwestie źródeł prawa), są co najmniej przesadzone. Tym bardziej, że nie wskazano w kasacji, w jakiej formie miałoby dojść do ich naruszenia. Jak wynika z przytoczonych wywodów zastosowanie i wykładnia art. 40 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej były prawidłowe. Eksponowane w skardze kasacyjnej przepisy: art. 101 (bez wskazania jednostki redakcyjnej przepisu) regulującego kwestie właściwości organu, art. 106 ust. 1 i 4 regulujących formę załatwienia sprawy i konieczność poprzedzenia decyzji wywiadem środowiskowym, art. 110 ust. 7 przewidującego możliwość upoważnienia kierowników ośrodków pomocy społecznej, nie miały w sprawie zastosowania, toteż nie mogły zostać naruszone, a nadto przywołano je bez sprecyzowania formy naruszenia. Nie doszło wreszcie do uchybienia przepisom art. 244 i art. 251 w związku z art. 296 i art. 297 Kodeksu cywilnego, gdyż również ich Sąd meriti nie stosował, podobnie zresztą jak organy, i nie miał powodów do stosowania, gdyż co najwyżej w ich świetle ocenie podlegał stosunek prawny skarżącej względem uszkodzonego budynku, która to ocena wymagała jedynie wykładni tych przepisów w kontekście przesłanek istotnych z punktu widzenia przedmiotowego świadczenia. Poza tym zakwestionowano te przepisy bez wskazania, w jakiej formie miałoby dojść do ich naruszenia, wreszcie bez sprecyzowania jednostki redakcyjnej odnośnie art. 244 k.c. Jeżeli jednak potraktować zarzuty w tej materii ogólnie jako mające wykazać prawo skarżącej do zasiłku, to wypada przytoczyć skrótowo treść zakwestionowanych przepisów. Odpowiednio zawierają one katalog ograniczonych praw rzeczowych, wśród których mieści się również służąca skarżącej służebność, przy czym jako służebność osobista jej treść odpowiada treści służebności gruntowej, a przepisy dotyczące tej służebności stosuje się odpowiednio do służebności osobistej; do ich ochrony stosuje się przepisy o ochronie prawa własności. Ich brzmienie nie przekonuje do trafności zarzutu sprowadzającego się do ich naruszenia poprzez odmowę przyznania przedmiotowego świadczenia. Niepodobna wszak z treści tych norm wywieść uprawnienia właścicielskiego, czy prawa istotnie doń podobnego, do zniszczonego budynku, na gruncie rozpoznawanej sprawy, a zatem uprawnienia do zasiłku celowego na jego odbudowę (ewentualnie rozbiórkę jak powiada się w skardze kasacyjnej). Przy czym trzeba zwrócić uwagę, że stosowanie przepisu odpowiednio nie zawsze jest równoznaczne z przyjmowaniem go wprost. Dalej godzi się stwierdzić, że w rzeczy samej określenie skarżącej jako najemczyni było wadliwe, wszak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięć, skoro także jako uprawnionej z tytułu służebności osobistej sporne świadczenie jej nie przysługiwało. Służebność osobista obejmująca prawo do korzystania z lokalu mieszkalnego jest prawem obciążającym nieruchomość, mającym na celu zapewnienie zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osoby uprawnionej, wszak tylko w tym zakresie (obejmującym przekazane uprawnionej pomieszczenia do korzystania) może ona legitymować się konkretnym interesem pozwalającym na dochodzenie roszczeń i świadczeń. Zatem nie ma takich uprawnień w odniesieniu do całego budynku. W tym kontekście służebność jest bardziej zbliżona do najmu niż własności, przynajmniej na gruncie tej sprawy, mimo oczywistej różnicy pomiędzy prawami obligacyjnymi a rzeczowymi. Co prawda sporny zasiłek ma stanowić pomoc w razie pozbawienia możliwości zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w materii których skarżąca niewątpliwie doznała uszczerbku, lecz winno to nastąpić adekwatnie do sposobu dotychczasowej realizacji tych potrzeb, służących jej praw do lokalu i niekoniecznie w żądanym zakresie.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż skarga kasacyjna nie zdołała podważyć prawidłowości ustaleń faktycznych i rozważań prawnych poczynionych przez Sąd I instancji, a podniesione w niej zarzuty okazały się nietrafne.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

11