Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1792/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 1 i ust. 4, art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 718
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.F. i M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 996/11 w sprawie ze skargi E.F. i M.F. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 grudnia 2011 r., II SA/Po 996/11, oddalił skargę E. F. i M. F. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli.

W uzasadnieniu wyroku wskazano następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W latach 1999-2001 organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w sprawie budowy schodów stalowych prowadzących na piętro budynku przy ul. [...] w Kole. W toku tego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu w wyroku z dnia 12 czerwca 2001 r. wskazał, że bezspornym jest, że inwestorzy E. i M. F. rozpoczęli prace budowlane polegające na montowaniu krętych stalowych schodów zewnętrznych wiodących na piętro budynku mieszkalno-handlowego na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, następnie uchylonej przez organ drugiej instancji, czyli z naruszeniem art. 28 prawa budowlanego. NSA wskazał dalej, że zewnętrzne, kręcone schody stalowe, trwale związane z chodnikiem, usytuowane przy budynku, wiodące do mieszkania na piętrze stanowią obiekt budowlany, konkretnie budowlę i w związku z tym, organy winny przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 prawa budowlanego. Jak wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sadu wiążą ten sąd i organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W związku z powyższym, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, postanowieniem z dnia 14 października 2009 r. wstrzymał prowadzenie robót przy budowie przedmiotowych schodów metalowych i zobowiązał E. i M. F. do przedstawienia do dnia 30 listopada 2009 r. zaświadczenia Burmistrza Miasta Koła o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 4 egzemplarzy projektu budowlanego na budowę schodów wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, a także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po otrzymaniu postanowienia inwestorzy nie wykonali nałożonych na nich obowiązków, wskazując, że posiadają na budowę schodów decyzję Starosty Kolskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzję Burmistrza Koła z dnia [...] grudnia 1998 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania ternu dla tej inwestycji.

W związku z powyższym, PINB w Kole decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 prawa budowlanego, nakazał inwestorom rozbiórkę schodów. Decyzja ta została uchylona decyzją Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia. Również ponowna decyzja rozbiórkowa organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2010 r. została decyzją organu odwoławczego z dnia [...] listopada 2010 r. uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia w terminie 7 dni nieprawidłowości w złożonym projekcie budowlanym poprzez uzupełnienie go o elementy zawarte w § 8.1, 8.2, 11.2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, zapewnienia sprawdzenia projektu budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z art. 20 ust. 2 w związku z art. 48 ust. 3 pkt 2 prawa budowlanego, przedłożenia zaświadczenia Burmistrza Miasta Koło o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą nr XLVII/337/2006 Rady Miejskiej w Kole z dnia 28 lutego 2006 r.

W odpowiedzi E. i M. F. pismem z dnia 11 kwietnia 2011 r. wnieśli o przedłużenie terminu do 14 dni.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kole decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nakazał E. i M. F. rozbiórkę zewnętrznych schodów stalowych krętych, trwale związanych z chodnikiem, wiodących na piętro budynku handlowo-mieszkalnego, położonego w Kole przy ul. [...] 7a.

E. i M. F. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Organ odwoławczy pismem z dnia 5 lipca 2011 r. wezwał odwołujących się do uzupełnienia załączonych czterech egzemplarzy projektu budowlanego w sposób nakazany już postanowieniem PINB w Kole z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi E. i M. F. złożyli postanowienie Burmistrza Miasta Koła z dnia [...] maja 2011 r. odmawiające wydania zaświadczenia o zgodności budowy schodów z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Koła. Inwestorzy nie dokonali uzupełnienia egzemplarzy projektu budowlanego w sposób nakazy przez organ odwoławczy.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r.

Organ odwoławczy wskazał na treść przepisów art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 2 i art. 48 ust. 4 prawa budowlanego. Stwierdził, że to w interesie inwestorów było aktywne uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym w sprawie zalegalizowania samowoli budowlanej, tymczasem E. i M. F. nie dostarczyli dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, chociaż byli do tego wzywani przez organy nadzoru budowlanego kilka razy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ wskazał, że decyzja Starosty Kolskiego z dnia [...] czerwca 1999 r., udzielająca inwestorom pozwolenia na budowę przedmiotowych schodów została wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił ją i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę, Starosta Kolski decyzją z dnia [...] września 1999 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy odwołał się nadto do wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2001 r., w którym wskazano, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy art. 48 prawa budowlanego.

E. i M. F. w skardze domagali się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Podnieśli, ze otrzymali decyzję Starosty Kolskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowych schodów i zamontowali je, będąc przekonanymi, że decyzja ta jest ostateczna. Zdaniem skarżących, przedmiotowe schody nie naruszają linii zabudowy, a ustalenia zawarte w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2001 r., iż schody są trwale związane z chodnikiem nie polegają na prawdzie. Skarżący podnieśli, że przez 8 lat nikt nie ingerował w istniejący stan faktyczny, a budowla była zgodna z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu, z projektem budowlanym i innymi wymogami, przewidzianymi przez obowiązujące w tym czasie przepisy. Zdaniem skarżących, jeżeli do przedwczesnego montażu schodów doszło w 1999 r., to w niniejszym postępowaniu należy uwzględnić przepisy obowiązujące w tym okresie. Skarżący wskazali, że w okresie od 24 grudnia 1997 r. do 11 lipca 2003r. obowiązywał art. 49 ust. 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym nie można było nakazać rozbiórki o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od zakończenia obiektu budowlanego, a obiekt budowlany nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Wejście w życie nowych przepisów nie może być, zdaniem skarżących traktowane jako uchylenie skutków prawnych, które ziściły się przed wejściem w życie kolejnych zmian, a przepisy z tamtego okresu nie przewidywały żadnych opłat legalizacyjnych. Zatem obecne stanowisko organów nadzoru budowlanego, oferujące opłaty legalizacyjne narusza prawo materialne mające wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ odwoławczy podniósł, że przedmiotowe schody zostały wybudowane w 1999 r., zatem od zakończenia budowy do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynęło 5 lat, zgodnie więc z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) do przedmiotowej sprawy, wszczętej w 1999 r., należy stosować przepisy aktualnie obowiązujące.

W piśmie procesowym z dnia 23 listopada 2011 r. skarżący powołali się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r. sygn. P 27/05 i zaprezentowali stanowisko, że skoro budowla została zakończona w lipcu 1999 r., a art. 49 prawa budowlanego obowiązywał do dnia 10 lipca 2003 r., to do wszystkich samowoli budowlanych popełnionych do dnia 10 lipca 2003 r., zgodnie w w/w wyrokiem Trybunały Konstytucyjnego, należy stosować 5-letni okres abolicji, zatem prawomocny nakaz rozbiórki mógł być wydany najdalej do lipca 2004 r. Skarżący powołali się nadto na uzyskanie w dniu 30 września 2002 r. zgody na użytkowanie budynku wraz ze schodami.

Ponadto skarżący podnieśli, że zgodnie z art. 7 k.p.a. organy winne mieć na uwadze interes społeczny i słuszny interes strony przy rozpatrywaniu sprawy, a schody zostały wybudowane na terenie własnej posesji skarżących, zgodnie z wymogami administracyjnymi, w linii zabudowy, zgodnie z planem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że budowę schodów skarżący rozpoczęli w lipcu 1999 r. na podstawie nieostatecznej decyzji Starosty Kolskiego z dnia [...] czerwca 1999 r. o pozwoleniu na budowę. Decyzja ta została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 1999 r., a organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie mające na celu legalizację wykonanych robót budowlanych. Prace budowlane zostały zakończone przed dniem 30 września 1999 r., co wynika z protokołu oględzin sporządzonego przez pracowników Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kole.

W toku postępowania legalizacyjnego orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu, który w wyroku z dnia 12 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Po 398/00, wskazał, że zewnętrzne schody stalowe, trwale związane z chodnikiem, usytuowane przy budynku handlowo-mieszkalnym, wiodące do mieszkania na piętrze, należącego do skarżących stanowią obiekt budowlany, a konkretnie budowlę określoną w art. 3 pkt 1 lit. b/ prawa budowlanego. Sąd ten wskazał nadto, że rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o nieprawomocne pozwolenie na budowę skutkować winno takimi samymi sankcjami, jak w przypadku realizacji budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, określonymi w art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w tej sprawie sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Wprawdzie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane były kilkakrotnie nowelizowane od czasu wydania w/w orzeczenia, jednak stanowisko tam wyrażone jest aktualne również pod rządami przepisów obowiązujących w chwili orzekania przez organy administracji publicznej w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 ustalają katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Budowa schodów zewnętrznych, trwale połączonych z chodnikiem, prowadzących na piętro budynku mieszkalno-handlowego nie została objęta wyłączeniem od uzyskania pozwolenia na budowę przed jej rozpoczęciem. W myśl art. 48 ww. ustawy właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Zgodnie z ust. 2 jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1. jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

– właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2).

W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2, i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3).

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona.

Zdaniem Sądu, w świetle cytowanych wyżej przepisów art. 28 ust. 1 i art. 48 prawa budowlanego zasadą jest, że rozpoczęcie robót budowlanych, poza przypadkami ściśle określonymi przez ustawodawcę, jest możliwe wyłącznie po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Rozpoczęcie przez inwestora prac budowlanych lub wybudowanie obiektu budowlanego bez wymaganego z mocy ustawy pozwolenia na budowę wiąże się z koniecznością zastosowania przez organ nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 48. Zanim organ wyda decyzję nakazującą rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego zobowiązany jest zbadać, czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi. W tym też celu organ powinien w drodze postanowienia ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy i nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie ściśle określonych dokumentów, o których stanowi art. 48 ust. 3. Złożenie rzeczonych dokumentów stanowi dla organu bodziec do kontynuowania postępowania legalizacyjnego, bowiem traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, pod warunkiem jednak, że budowa nie została zakończona. Jeśli natomiast inwestor nie jest zainteresowany zalegalizowaniem wybudowanego bez pozwolenia na budowę obiektu i nie dostarczy w wyznaczonym terminie określonych w postanowieniu dokumentów, wówczas organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest orzec o nakazie rozbiórki samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego.

Sąd podkreślił, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że oczywiście legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a uprawnieniem inwestora. W przedmiotowej sprawie umożliwiono inwestorom zalegalizowanie samowoli budowlanej kilkakrotnie wzywając ich do przedłożenia dokumentów wymienionych w art. 48 ust. 3 prawa budowlanego. Skarżący jednakże nie wypełnili nałożonych na nich obowiązków. Przedłożony przez skarżących w dniu 30 marca 2011 r. projekt budowlany nie spełnia wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. Nr 120, poz. 1133 ze zm.) Nie zawiera bowiem części opisowej i graficznej projektu zagospodarowania działki, sporządzonej zgodnie z § 8 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Również opis techniczny schodów nie zawiera wymaganych w § 11 ust. 2 pkt 3 zastosowanych schematów konstrukcyjnych, założeń przyjętych do obliczeń konstrukcji, w tym dotyczących obciążeń oraz podstawowych wyników tych obliczeń. Przedłożona dokumentacja nie została również sprawdzona przez osobę posiadającą uprawnienia do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zgodnie z wymaganiami art. 20 ust. 3 pkt 2 i 3 prawa budowlanego. Skarżący nie przedłożyli też zaświadczenia burmistrza o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z treści postanowienia Burmistrza Miasta Koła z dnia [...] maja 2011 r. odmówiono skarżącym wydania takiego zaświadczenia, bowiem budowa przedmiotowych schodów jest niezgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów położonych w rejonie ulic: [...], Sienkiewicza, Jana Pawła II, Blizna, Kolejowa zatwierdzonym uchwałą Nr XLVII/337/06 Rady Miejskiej w Kole z dnia 28 lutego 2008 r.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 prawa budowlanego, każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Dlatego również kwestia nieświadomości prawnej dotyczącej obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia przy ocenie dopuszczenia się samowoli budowlanej. Wyłącznie wymagania ustawowe decydują w prawie budowlanym o możliwości zalegalizowania obiektu, a ich niespełnienie wyklucza zastosowanie innego, pozaustawowego trybu doprowadzenia obiektu do stanu zgodności z prawem.

Z tych względów Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja i decyzja ja poprzedzająca zostały wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, a Sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, że pierwotny tekst ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane przewidywał, w art. 49, że w przypadku obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli od dnia zakończenia budowy minęło 5 lat, istniała możliwość ich legalizacji w przypadku uzyskania przez właściciela pozwolenia na użytkowanie budynku. Regulacje powyższe zostały istotnie zmienione poprzez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), która umożliwiła legalizację obiektów budowlanych, wybudowanych bez zezwolenia, niezależnie od czasu jaki minął od ich wybudowania, w przypadku spełnienia określonych przepisami ustawy wymagań, przy czym legalizacja samowoli budowlanych została uzależniona od uiszczenia opłaty legalizacyjnej (art. 48-49b ustawy w nowym brzmieniu). Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. od momentu wejścia w życie powyższej ustawy, a więc od dnia 11 lipca 2003 r., osoby, które nie wystąpiły uprzednio o wydanie stosownego pozwolenia na użytkowanie – w trybie dotychczasowego przepisu art. 49 ustawy lub też postępowanie w sprawie nie zostało zakończone ostateczną decyzją, musiały uiścić opłatę legalizacyjną. Zróżnicowanie sytuacji prawnej osób, które nie miały obowiązku ponoszenia opłaty legalizacyjnej z osobami, na których powyższy obowiązek spoczywał, stało się powodem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r. (wyrok z 18 października 2006 r., P 27/05, OTK ZU-A 2006, nr 9, poz. 124). W konsekwencji wskazanego powyżej wyroku w sprawach samowoli budowlanej obiektu budowlanego, którego pięcioletni termin zakończenia budowy upływał do dnia 10 lipca 2003 r., na zasadzie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. do spraw wszczętych stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawach takich ma zatem zastosowanie art. 49 ust. 1 prawa budowlanego w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.

W przedmiotowej sprawie niespornym było, że schody zostały wybudowane najpóźniej do września 1999 r. (wg skarżących zakończenie budowy nastąpiło w lipcu 1999 r.), a zatem do wejścia w dniu 11 lipca 2003 r. znowelizowanych przepisów prawa budowlanego nie upłynął okres 5 letni. W konsekwencji organy nie miały podstaw do zastosowania art. 49 prawa budowlanego w brzmieniu sprzed w/w nowelizacji.

Z tych względów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

E. i M. F. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię :

– przepisu art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od dnia 24 grudnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 111, poz. 726) do dnia 10 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718) poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczają możliwość wydania wobec skarżących nakazu rozbiórki schodów wobec niespełnienia aktualnie obowiązujących przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanych za uprzednim uiszczeniem opłaty legalizacyjnej.

2) przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 3 § 1, art. 153, art. 155 § 1, art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a oraz art. 7 i art. 8 k.p.a. wobec:

– niczym nieusprawiedliwionej zmienności poglądów organów administracyjnych w zakresie oceny, czy skarżący dopuszczając się samowoli budowlanej – uzyskali sanowanie tej samowoli – otrzymując 30 września 2002 r. ze Starostwa Pow. w Kole zaświadczenie o możliwości użytkowania całego budynku wraz z przedmiotowymi schodami zewnętrznymi. Stąd późniejsze skargi administracyjne winny być umarzane, względnie ewentualnie winny następować wznowienia postępowań administracyjnych, jeżeli zachodziły ku temu uzasadnione podstawy. Takie zachowania organów administracyjnych uszło uwadze WSA – co stanowi naruszenie art. 3, art. 155 § 1 i 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i art. 7 i 8 k.p.a.;

– WSA nie rozważył prawdziwości zarzutów PWINB jak i WINB, że skarżący nie zgromadzili właściwej dokumentacji wymaganej w nowych przepisach, dla otrzymania ponownej decyzji budowlanej a nadto, nie odniósł się do konieczności uiszczenia przez skarżących, bardzo wysokiej opłaty sankcjonującej samowolę budowlaną, liczonej według aktualnych stawek, gdy przewinienie dotyczyło roku 1999. Stąd doszło do naruszenia przepisów art. 134 § 1 p.p.s.a oraz art. 7 i art. 8 k.p.a.;

– nadmierną przewlekłość postępowania – co WSA zmarginalizował, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku a stanowi to naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a.;

a także:

– ponowne prowadzenie postępowań administracyjnych przeciwko skarżącym począwszy od 2009 r., z wniosków Romualda Adamka, o czym nie byli informowani skarżący, choć winni być stroną w tych sporach – co narusza zasady ogólne wyrażone w art. 7 i art. 8 K.p.a. oraz art. 134 § 1 p.p.s.a.

– bezkrytyczne przyjęcie przez WSA, mocy wiążącej wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 12 czerwca 2001 r., II SA/Po 398/00, w zakresie związania oceną prawną sprawy dokonaną przez ten Sąd w sytuacji, gdy treść przepisu art. 48 Prawa budowlanego była wielokrotnie zmieniana przez ustawodawcę na przestrzeni lat – co stanowi błędną interpretację art. 153 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a., polegającego – według strony skarżącej – na bezkrytycznym przyjęciu przez Sąd Wojewódzki mocy wiążącej wyroku NSA Ośrodek Zamiejscowy w Poznaniu z 12 czerwca 2001 r. w zakresie związania oceną prawną sprawy w sytuacji, gdy treść przepisu art. 48 prawa budowlanego była wielokrotnie zmieniana na przestrzeni lat.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że w rozpatrywanej sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 153 p.p.s.a., bo nie miał on zastosowania.

W sytuacji gdy pierwszy wyrok wydany został przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 12 czerwca 2001 r., to ocena prawna w nim wyrażona była wiążąca dla organów administracji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na mocy art. 99 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.u. Nr 153, poz. 1271).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej kolejne nowelizacje art. 48 prawa budowlanego nie stanowiły podstawy odstąpienia od oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego co do kwalifikacji dokonanych robót budowlanych oraz trybu dalszego postępowania.

W wyroku z 12 czerwca 2001 r. przesądzone zostało, że rozpoczęcie robót budowlanych w oparciu o nieprawomocne pozwolenie na budowę skutkować powinno zastosowaniem sankcji w postaci nakazu rozbiórki obiektu (art. 48 prawa budowlanego), a tym samym wykluczono możliwość prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51 prawa budowlanego. Istotna treść art. 48 prawa budowlanego od 2001 roku nie zmieniła się i zgodnie z przepisem ust. 1 właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W skardze kasacyjnej poza ogólnikowym odwołaniem się do zmian tego przepisu, nie wskazano konkretnie, która z nich i w jaki sposób mogła wpłynąć na rozpatrywanie niniejszej sprawy, dlatego bardziej szczegółowe rozważania w tym zakresie nie są możliwe.

W takim stanie sprawy trafnie stwierdził Sąd Wojewódzki, że przed nakazem rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego właściwy organ zobowiązany był zbadać, czy zachodzą prawne możliwości jego zalegalizowania, a więc czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami techniczno-budowlanymi.

Z akt sprawy w sposób oczywisty wynika, że mimo kolejnych wezwań i wyznaczania terminów w toku wieloletniego postępowania inwestorzy nie spełnili warunków ustawowych do legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej. Mianowicie jak wynika z postanowienia Burmistrza Miasta Koła z [...] maja 2011 r. odmówiono skarżącym wydania zaświadczenia przewidzianego w art. 48 ust. 3 pkt 1 prawa budowlanego z uwagi na niezgodność wybudowanego obiektu z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Również złożony przez inwestorów projekt budowlany nie spełniał wymogów prawnych.

W takich okolicznościach sprawy organ nadzoru budowlanego zasadnie podjął decyzję na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 prawa budowlanego. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w świetle wymienionego przepisu każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji skutkować musi orzeczeniem o rozbiórce, a organ nadzoru nie ma w tym zakresie kompetencji uznaniowych.

Całkowicie bezpodstawny jest zarzut kasacyjny, że inwestorzy "uzyskali sanowanie samowoli – otrzymując 30 września 2002 r. ze Starostwa Powiatowego w Kole zaświadczenie o możliwości użytkowania całego budynku wraz z przedmiotowymi schodami zewnętrznymi". Po pierwsze – nie toczyło się inne postępowanie administracyjne w przedmiocie samowolnie wybudowanych schodów zewnętrznych. Po drugie – z powołanego zaświadczenia (k. 46 akt administracyjnych) wynika wyłącznie brak wniesienia przez organ sprzeciwu co do zgłoszenia o przystąpieniu do użytkowania "budynku mieszkalno-handlowego".

Całokształt materiału dowodowego zebranego w toku postępowania – zapoczątkowanego decyzją z [...] sierpnia 1999 r. o uchyleniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę schodów zewnętrznych – wyklucza uznanie, że zaświadczenie z 30 września 2002 r. obejmowało również przedmiotowe schody.

Niezasadny okazał się również zarzut co do naruszenia art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym od 24 grudnia 1997 r. do dnia 10 lipca 2003 r. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718) "poprzez nietrafne przyjęcie, że przepisy te dopuszczały możliwość wydania wobec skarżących nakazu rozbiórki budowli (...) wobec niespełnienia aktualnie obowiązujących przepisów umożliwiających legalizację samowoli budowlanych za uprzednim uiszczeniem opłaty legalizacyjnej".

Zarzut powyższy nawiązuje do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 października 2006 r., P 27/05, zgodnie z którym:

1. Art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 100, poz. 1085, Nr 110, poz. 1190, Nr 115, poz. 1229, Nr 129, poz. 1439 i Nr 154, poz. 1800 oraz z 2002 r. Nr 74, poz. 676), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

2. Art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 1[...] kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji.

Jak trafnie wyjaśnił to Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku organy nie miały podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 49 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., a więc stanowiącym, że: "Nie można nakazać rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...)".

W sprawie nie została bowiem spełniona podstawowa przesłanka wynikająca z przytoczonego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie upływ 5-letniego terminu do dnia 10 lipca 2003 r. Skoro data zakończenia budowy przedmiotowego obiektu była ustalona bezspornie, to nie mogło budzić wątpliwości, że od 30 września 1999 r. do 10 lipca 2003 r. nie upłynęło pięć lat. W rezultacie zastosowanie znalazł przepis przejściowy art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, co z kolei skutkowało koniecznością rozpoznawania sprawy na podstawie przepisów obowiązujących w czasie orzekania przez organy nadzoru budowlanego obu instancji.

Z tych wszystkich względów Sąd Wojewódzki nie miał żadnych podstaw do zakwestionowania zaskarżonej decyzji, a zatem uprawnione było rozstrzygnięcie sprawy na podstawnie art. 151 p.p.s.a.

Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji nie mogła mieć znaczenia kwestia długotrwałości postępowania administracyjnego. Jeżeli w przekonaniu strony doszło do przewlekłości postępowania, to w tym zakresie skarżący mogli skorzystać z odrębnego środka zaskarżenia. Natomiast w granicach rozpoznawanej sprawy Sąd Wojewódzki nie miał obowiązku badania tego aspektu postępowania administracyjnego.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.