Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 358/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 3, art. 2 pkt 1 i 14, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: § 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 31
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/18 w sprawie ze skarg Towarzystwa [...] w K. oraz R. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 4 października 2018 r., znak: SKO.ZP/415/504/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w Krakowie oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

W administracyjnym toku instancji (po wydaniu przez SKO decyzji kasatoryjnej z 8 maja 2017 r.) Prezydent Miasta Krakowa, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust.1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej "u.p.z.p.", wydał w dniu 15 czerwca 2018 r. decyzję nr AU-2/6730.2/762/2018 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego z wniosku P. P. pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami wbudowanymi na działce nr [...] wraz z drogą dojazdową na działce nr [...], budowa sieci wodociągowej na działkach nr [...],[...], [...] przy ul. [...]" oraz umorzył postępowanie w części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] znajdującej się w pasie drogowym ul. [...], a także dla części zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę zjazdu na działce nr [...] i budowę sieci wodociągowej na działce [...], zlokalizowanej na terenie objętym ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Obszaru "Rejon [...]".

Odwołania od ww. decyzji wnieśli Towarzystwo [...] oraz R. B. – właściciel działki nr [...].

Zaskarżoną decyzją SKO w Krakowie utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło po wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej, co umożliwiało organowi zweryfikowanie warunków oraz zasada zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Z akt sprawy, a w szczególności z przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że realizacja planowanej zabudowy pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego. Również parametry urbanistyczne zostały ustalone w sposób prawidłowy, na podstawie weryfikacji stanu zagospodarowania w obszarze analizowanym, co tyczy się odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy; ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588); wskaźnika szerokości elewacji frontowej (§ 6 ust. 1 ww. rozporządzenia); wskaźnika wysokości głównej kalenicy dachu, kształtu dachu. Zdaniem SKO, ustalenie tak przyjętych parametrów pozostaje w zgodności z zasadami kształtowania ładu przestrzennego, a konkretne wartości parametrów urbanistycznych określono w sposób racjonalny. W podsumowaniu tej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że sporządzona w toku postępowania przed organem I instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia z poszanowaniem wymogów ustawodawstwa z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalone warunki zabudowy nawiązują do zabudowy sąsiadującej; zabudowa objęta wnioskiem realizuje zasadę, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Planowana zabudowa będzie nawiązywała do istniejącej w obszarze analizowanym funkcji usługowej oraz harmonijnie zostanie wkomponowana w zastany ład urbanistyczny przy uwzględnieniu walorów przyrodniczych terenu inwestycji. Organ odwoławczy podkreślił, że nie stoi w sprzeczności z przepisami określenie parametrów w wielkości odmiennej od minimalnej lub maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy zapewnia także zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem jednakże odpowiedniego określenia tych wielkości ze wskazaniem przekonującej argumentacji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania w zakresie braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) organ odwoławczy wyjaśnił, iż teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej poprzez działkę nr [...], która w części została objęta wnioskiem dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Fakt, iż na tej działce nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon [...]", nie wyłącza możliwości uznania, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej. Co więcej, z zapisów przedmiotowego planu nie wynika zakaz realizowania dróg wewnętrznych zapewniających skomunikowanie z drogami publicznymi (§ 14). Nadto z uwagi na okoliczność, że inwestor objął zakresem inwestycji fragment działki nr [...] przesądza o uznaniu, iż teren ma dostęp do drogi publicznej, bowiem do niej przylega. Z kolei kwestia wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane będzie rozpoznawana na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, jakim jest pozwolenie na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, dołączone w toku postępowania informacje dysponentów mediów, jak również planowana przez inwestora budowa sieci wodociągowej dają podstawę do twierdzenia, że spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W treści zaskarżonej decyzji prawidłowo określono ilość miejsc parkingowych, tj. 2 miejsca postojowe na dom jednorodzinny, zgodnie z treścią uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. Nr LIII/723/12 w sprawie przyjęcia programu parkingowego dla miasta Krakowa.

Zdaniem SKO, zaskarżona decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ww. rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, a postępowanie przeprowadzono z zachowaniem wymaganych przepisów procedury określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego; decyzja ta nie narusza interesów osób trzecich. Decyzja została – wbrew twierdzeniom odwołania – w sposób prawidłowy uzasadniona (spełnia wymogi art. 107 § 3 K.p.a.), a poprzedzające ja postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone w sposób szczegółowy i wyczerpujący; z ustaleń organu I instancji wynika, że zamierzenie realizuje przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Brak jest podstaw do zarzucenia organowi I instancji naruszenia art. 7, art. 8 w związku z art. 77 K.p.a.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Towarzystwo [...] oraz R. B..

W odpowiedziach na skargi SKO w Krakowie wniosło o ich oddalenie.

Sprawa ze skargi ww. Towarzystwa została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1488/18, a sprawa ze skargi R. B. pod sygnaturą II SA/Kr 1497/18. Na rozprawie Sąd postanowił połączyć te sprawy do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia – i prowadzić je dalej pod sygnaturą II SA/Kr 1488/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1488/18, uwzględniając skargi, wskazał na zasady jakie towarzyszą ustaleniu warunków zabudowy, a wynikające z art. 61 u.p.z.p., w tym w jaki sposób następuje wyznaczenie obszaru analizowanego (§ 3 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia). Sąd wskazał, że w sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy analizie urbanistyczno-architektonicznej, wyjaśniając granice obszaru analizowanego, wskazano, co następuje: "Szerokość frontu terenu objętego wnioskiem wynosi ok. 24 m (taka jest szerokość działki nr [...] i fragmentu działki nr [...] od strony ulicy [...], położonej na działkach nr [...] i [...], z której planowany jest główny wjazd i wejście na teren), zatem minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 3x24m=72 m. W związku z powyższym właściwy organ dla ustalenia warunków zabudowy wyznaczył granice obszaru analizowanego w odległości min. 72 m od granic terenu objętych wnioskiem działki nr [...] i części działki nr [...]". W ocenie Sądu, obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, a to wskutek przyjęcia wadliwego – zdaniem Sądu – założenia, że ustalając szerokość frontu "terenu objętego wnioskiem" można niejako zsumować działkę nr [...] z fragmentem działki nr [...].

W świetle przepisów ww. rozporządzenia obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (§ 3 ust. 1); w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Jeżeli przyjąć, że punktem odniesienia jest tu ściśle rozumiana "działka budowlana" – w tym przypadku działka nr [...] – to liczyłaby się szerokość jej samej. Gdyby zaś uznać, że punktem odniesienia powinien być cały "teren objęty wnioskiem", to za jego "front" musiałaby być uznana granica objętej wnioskiem części działki nr [...] – w miejscu, w którym styka się ona z drogą (ul. [...]). W obu przypadkach obszar analizowany byłby mniejszy niż ten, który przyjęto w ramach odnośnej analizy. Tak czy inaczej – zdaniem Sądu – wykluczone jest przyjęcie, że szerokość owego prawnie relewantnego "frontu" może być mierzona jako suma szerokości działki nr [...] i szerokości objętego wnioskiem fragmentu działki nr [...].

Nieprawidłowe założenie co do szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i w konsekwencji wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest zdaniem Sądu uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że zabudowane działki, do których nawiązano przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i przy badaniu poszczególnych parametrów zabudowy (działki nr [...],[...],[...] i [...]) znajdują się na obrzeżeniach tudzież nawet granicach obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu, w ramach zaskarżonej decyzji rysuje się wewnętrzna sprzeczność co do tego, jak powinna być traktowana objęta wnioskiem część – wąski pas – działki nr [...]. I tak, przy ustalaniu szerokości "frontu działki" na potrzeby wyznaczenia granic obszaru analizowanego wspomnianą część – o czym była wyżej mowa – wprawdzie uwzględniono, ale w specyficzny sposób, przez dodanie jej szerokości do szerokości działki nr [...] (nie przy ulicy, do której sięga, lecz niejako w głębi terenu); z kolei przy ustalaniu linii zabudowy, a ściśle biorąc przy odstąpieniu od jej ustalenia w ogóle jest ona pomijana – akcentuje się natomiast odległość działki nr [...] od ulicy [...]. Objęta wnioskiem część działki nr [...] nabiera natomiast znaczenia w kontekście przesłanki dostępu do drogi publicznej. W "warunkach zabudowy" stwierdza się, że: "Teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Działka nr [...] ma pośredni dostęp do drogi publicznej jw. poprzez działkę nr [...], która w części została objęta wnioskiem dla realizacji projektowanej drogi wewnętrznej". W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy statuowany przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. warunek dostępu do drogi publicznej powinien być zrelatywizowany do działki nr 235 – a samo objęcie wnioskiem części działki nr [...] nie pozwala skonstatować, że jest on spełniony.

Sąd podzielił pogląd, że: "Z jednej strony wnioskodawca postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie musi się legitymować jakimkolwiek prawem do nieruchomości objętej wnioskiem, a decyzja nie rodzi praw do terenu, dla którego organ warunki te ustala, z drugiej strony warunek dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej jest wyraźnie w ustawie wyartykułowany. Zwrócić przy tym uwagę należy, iż ustawodawca nie posługuje się tu określeniem (jak czyni to w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. przy stanowieniu wymogu uzbrojenia terenu przyszłej inwestycji) o istniejącym lub projektowanym dostępie do drogi publicznej. Dostęp ten musi zatem istnieć w dacie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Musi być to też dostęp realny tj. inwestor ma prawną (jest właścicielem terenu lub ustanowiono służebność drogi koniecznej na rzecz terenu inwestycji jako nieruchomości władnącej) lub faktyczną (zgoda zarządcy lub właściciela drogi) możliwość korzystania z tego terenu jako drogi wewnętrznej komunikującej teren inwestycji z drogą publiczną. (...) Nie do przyjęcia jest pogląd, iż warunek z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony w sytuacji, kiedy wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest objęta także budowa (urządzenie) drogi wewnętrznej, a organ nie ma obowiązku zbadania czy inwestor dysponuje prawną lub faktyczną możliwością realizacji lub korzystania z tej drogi po terenie wskazanym we wniosku. Zaakceptowanie takiego poglądu prowadziłoby do tego, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy miałby charakter czysto iluzoryczny. Zawsze bowiem w stosunku do działki nieskomunikowanej z drogą publiczną inwestor mógłby wnioskować o objęcie decyzją ustalającą warunki zabudowy także urządzenie drogi wewnętrznej po dowolnej nieruchomości, także takiej, którą nie ma prawa rozporządzać. Dostępność do drogi publicznej nie byłaby zatem warunkiem uzyskania decyzji wz skoro zawsze dostęp taki można "wykazać". Na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dostęp do drogi publicznej rozumieć należy jako pozwalający na realne skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą publiczną" (por. wyrok WSA w Krakowie z 24 kwietnia 2018 r., II SA/Kr 165/18). Z akt sprawy nie wynika, aby te przesłanki były spełnione.

W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów prawa procesowego (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy, a po części także do naruszenia prawa materialnego – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię. Powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a.

Zarzuty obu skarg Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z powyższymi rozważaniami. Wobec charakteru stwierdzonych uchybień Sąd stwierdził, że ocena pozostałych aspektów zaskarżonej decyzji byłaby obecnie przedwczesna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył P. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz pełnomocnika z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe uznanie, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy – bez wskazania w sposób szczegółowy, w jaki sposób miało to wpłynąć na wynik postępowania w sprawie, zwłaszcza zaś lakoniczne stwierdzenie niepoparte analizą przepisów prawa ani też stanu faktycznego sprawy polegające na stwierdzeniu, że: "w ocenie Sądu obszar analizowany nie został wyznaczony prawidłowo, a to wskutek przyjęcia wadliwego zdaniem Sądu założenia, że ustalając szerokość frontu "terenu objętego wnioskiem" można niejako zsumować działkę 235 z fragmentem działki [...];

- art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. przez błędne uznanie, że decyzja organu I Instancji narusza art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. zaś wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku w zakresie dostępu do drogi publicznej;

- art. 50 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie zagadnienia, że skarżący nie wykazali interesu prawnego w sprawie, zatem ich skargi powinny zostać odrzucone – względnie podlegać oddaleniu;

- art. 31 K.p.a. przez brak weryfikacji w zakresie tego, czy skarga Towarzystwa [...] była skargą złożoną przez podmiot uprawniony i czy organizacja ta uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony, czy miała interes prawny w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. w złożeniu skargi do sądu administracyjnego.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 u.p.z.p.; § 3 ww. rozporządzenia; art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. B. wniósł jej oddalenie.

W związku z zarządzeniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Należy podzielić ocenę Sądu I instancji, że uwzględnienie przy wyznaczeniu obszaru analizowanego także szerokości działki nr [...] stanowiło o naruszeniu prawa, ponieważ niewątpliwie w ten sposób doszło do poszerzenia obrazu analizowanego. Taka ocena odpowiada zaś treść § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z jego treścią teren analizowany powinien być wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponadto wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji wskazał z jakich względów stwierdził, że tego rodzaju uchybienie w wyznaczeniu obszaru analizowanego stanowiło wadę, która mogła mieć wpływ na wynik sprawy. A mianowicie, Sąd I instancji wskazał, że zabudowane działki, do których nawiązano przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy i przy badaniu poszczególnych parametrów zabudowy (działki nr [...],[...],[...] i [...]) znajdują się na "obrzeżeniach" tudzież nawet granicach obszaru analizowanego. Ponadto Sąd I instancji wskazał na wewnętrzną sprzeczność co do tego, jak powinna być traktowana objęta wnioskiem część – wąski pas – działki nr [...], jeśli chodzi o wyznaczenie linii zabudowy. Tej zaś oceny w skardze kasacyjnej nie podważono. Nie wykazano jakie racje miałyby przemawiać za uwzględnieniem drogi dojazdowej przy ustalaniu odległości granicy obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia, tj. czy wystarczające jest że działka nr [...] we wskazanej części ma stanowić drogę dojazdową do działki nr [...] i że ma być tam wykonana budowa sieci wodociągowej. Argumentacja skargi kasacyjnej w tym zakresie opiera się tylko na stanowisku inwestora, że możliwym jest rozszerzenie obszaru analizowanego, ponieważ przepis prawa określa tylko minimalną wielkość obszaru analizowanego, która powinna zostać wyznaczona. Oczywiście posiada usprawiedliwione racje tego rodzaju twierdzenie skargi kasacyjnej w ogólnym pojmowaniu tego rodzaju zagadnienia. Rzeczywiście nie można wykluczyć możliwości poszerzenia ponad wskazanego w § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia minimum granic terenu analizowanego, co było już wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2021 r., II OSK 237/20). Jednak przy uwzględnieniu tego rodzaju poglądu skarga kasacyjna zdaje się pomijać, że taka możliwość jest obwarowana przesłanką uzasadnienia, a więc wykazania w okolicznościach konkretnej sprawy potrzeby/możliwości powiększenia obszaru analizowanego co powinno być ukierunkowane na zachowanie/utrzymanie istniejącego ładu przestrzennego. Takie działania organu powinny zostać dokładnie uzasadnione, z jakich konkretnie względów, mających swe źródło w obowiązujących zasadach ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, nastąpiło takie wyznaczenie terenu objętego analizą planistyczną aby można było mówić o zapewnieniu realizacji zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady wolności zabudowy. W innym wypadku takie działanie organu może świadczyć o chęci realizacji żądań inwestora, a nie zapewnienia obowiązującego na danym terenie ładu przestrzennego (por. wyrok NSA z 1 kwietnia 2014 r., II OSK 2475/12). Nie ulega wątpliwości, czego nie kwestionuje się w skardze kasacyjnej, że uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy nie zawiera tego rodzaju wyjaśnienia, poprzestając na wadliwym uwzględnieniu przy ustaleniu szerokości frontu działki budowlanej nr [...], także części działki nr [...] wskazywanej jako droga dojazdowa. Jeżeli na aktualnym etapie postępowania inwestor formułuje w skardze kasacyjnej określone zarzuty w omawianym zakresie to powinien dla przykładu wykazać, że na rozszerzonym obszarze analizowanym występuje zabudowa, której parametry nie miały wpływu na powiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji. Dlatego to inwestor najpóźniej w skardze kasacyjnej powinien wykazać, że dla ustalenia parametrów zabudowy nie miało znaczenia rozszerzenie granic obszaru analizowanego, czego w tej sprawie nie uczynił, bazując jedynie na ogólnych sformułowaniach i własnym stanowisku, a nie na tym jak konkretnie kształtują się wskaźniki zabudowy występujące w analizowanym terenie, a w szczególności czy te występujące na tzw. "rozszerzonym terenie" miały wpływ na wielkość przyjętych w tej sprawie warunków zabudowy. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 61 u.p.z.p. i § 3 ww. rozporządzenia nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Odnośnie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wielokrotnie wyrażano pogląd, zgodnie z którym pod pojęciem "dostępu do drogi publicznej" kryją się dwa sposoby zapewnienia danej nieruchomości gruntowej pośredniego dostępu do drogi publicznej. Jednym z możliwych rozwiązań jest dostęp poprzez inną działkę, przy czym w tym przypadku konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością. Alternatywnym dostępem do drogi publicznej jest dostęp do niej przez drogę wewnętrzną. W tym drugim przypadku nie jest wymagany żaden tytuł prawny uprawniający do korzystania z drogi wewnętrznej. Dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej jest sam w sobie wystarczający. Podmiot posiadający dostęp do drogi wewnętrznej nie musi posiadać dodatkowego tytułu prawnego uprawniającego go do korzystania z tej drogi. Za wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej, uznać należy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej (por. wyroki NSA: z 8 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1163/07; z 13 grudnia 2019 r., II OSK 327/18). Zatem dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2019 r., II OSK 1633/18).

Dostęp do drogi publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumieć zatem należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyroki NSA: z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17; z 26 marca 2014 r., II OSK 2607/12; z 5 marca 2013 r., II OSK 2078/11). Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika również, że pojęcie "dostępu do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, co oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewnienia dojazdu. Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na wykorzystaniu komunikacyjnym innej działki drogowej, która oddziela działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Dostępność komunikacyjna działki (terenu) jest pojęciem z pogranicza prawa administracyjnego i prawa cywilnego i obejmuje ono dostęp bezpośredni bądź pośredni. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę, lub dostęp bezpośredni do drogi publicznej. Dostęp przez drogę wewnętrzną stanowi zatem dostęp do drogi publicznej. Co do zasady, o pełnieniu przez określony teren funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2019 r., II OSK 1415/17). W niniejszej sprawie zapewnienie działce nr [...] dostępu do drogi publicznej zaplanowano przez część działki nr [...]. Inwestor nie wykazał zaś aby na tej działce, która nie jest jego własnością, znajdowała się droga wewnętrzna lub aby działka nr [...] obciążona była służebnością na rzecz działki nr [...]. Taka zaś okoliczność nie pozwala na stwierdzenie aby faktycznie lub prawnie działka nr [...] miała zapewniony dostęp do drogi publicznej, w zakresie o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Tego rodzaju oceny nie niweczy wskazywany w skardze kasacyjnej pogląd, zgodnie z którym wykładając pojęcie "dostęp do drogi publicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności komunikacyjnej na etapie decyzji o warunkach zabudowy, biorąc pod uwagę specyfikę tej instytucji prawnej i sytuacji, kiedy podmiot zabiegający o warunki zabudowy nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie określonej lokalizacji (por. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., II OSK 2240/17). Wyrażając ten pogląd jednocześnie wypowiedziano ocenę, że o pośrednim podstępie do drogi publicznej może decydować komunikacyjne wykorzystanie sąsiedniej nieruchomości. W niniejszej sprawie tego jednak nie wykazano w odniesieniu do działki nr [...], a za takowe nie jest wystarczające wyrysowanie na mapie "drogi wewnętrznej" przez działkę nr [...] ponieważ nie znajduje to potwierdzenia ani w stanie faktycznym (tj. komunikacyjnego wykorzystania tej części działki), ani – prawnym (tj. ustanowienia tam służebności lub uzyskania innej zgody właściciela nieruchomości). Oczywiście w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. została wyrażona zasada wolności budowlanej, co nie zmienia faktu, że możliwość zagospodarowania danej działki musi odbyć się w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym, w tym z poszanowaniem przysługującego osobom trzecim prawa własności. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 61 u.p.z.p. i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z problematyką prawną wynikającą z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. łączą się kolejne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 31 K.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący R. B. posiada w niniejszej sprawie interes prawny warunkujący zarówno jego udział w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym, w tym legitymację skargową, ponieważ przedmiot postępowania dotyczy bezpośrednio jego własności – działki nr [...], co też zostało ustalone w sprawie przez organy administracyjne. Odnośnie zaś legitymacji skargowej skarżącego Towarzystwa, przy wniesieniu skargi został Sądowi I instancji przedstawiony odpis KRS, z którego wynika cel (zakres) statutowej działalności tego rejestrowego Stowarzyszenia – m.in. "ochrona ładu urbanistycznego" i "udział w postępowaniach administracyjnych". Kwestia ładu przestrzennego wyczerpuje zaś istnienie interesu społecznego. Ład przestrzenny to bowiem obowiązujący na danym terenie tzw. państwowy porządek przestrzenny, co dotyczy m.in. sfery społeczno-gospodarczej (patrz: art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Ponadto w ogólności ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (patrz: art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Wynika z tego, że skarżące Towarzystwo (Stowarzyszenie) mogło brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, a w konsekwencji skutecznie wnieść skargę do Sądu Administracyjnego, akcentując m.in., że aktualnie działka nr [...] nie jest działką drogową i jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Rejon [...]", a plan miejscowy wyznacza dla tej działki przeznaczenie ZP.6 – Teren zieleni, o przeznaczeniu pod zieleń urządzoną. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej treść "sprzeciwu sąsiedzkiego" (subiektywne przekonanie skarżących), mającego swoje źródło w oddziaływaniu planowanej inwestycji na tereny sąsiednie. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. i art. 31 K.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy za reprezentację w II instancji, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania przed NSA tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.