Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 324/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art 147 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Furmanek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na decyzję Rady Gminy L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L., 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Rady Gminy L. na rzecz Wojewody [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...} r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. (Dz. Urz. Województwa Łódzkiego z dnia 3. marca 2007 r., Nr 51, poz. 420) zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności "art. 15 ust. 2, art. 17 pkt b i art. 17 pkt 7c" ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz par. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) poprzez zaniechanie ich zastosowania. Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały na podstawie przepisu art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż Wojewodzie [...] przedstawiono do oceny zgodności z prawem uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...], Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tejże Gminy. W ocenie organu nadzoru przedstawiony projekt planu nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Obowiązkowym elementem planu miejscowego jest określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu zgodnie z zapisem art. 15 ust. 2 pkt 6 cytowanej wyżej ustawy. Natomiast w zaskarżonej uchwale nie zostały określone parametry i wskaźniki, o których mowa w powyższych przepisach. Brak oznaczenia wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy występuje we wszystkich terenach oznaczonych symbolem RM/MN. Zdaniem strony skarżącej również inne tereny pozbawione są obowiązkowych elementów kształtowania zabudowy, jak chociażby tereny o symbolu: "UO" w par. 10 ust. 30 uchwały, "ZP" w par. 29 uchwały, "M/ZP" w par. 30, a także tereny o symbolach WZ, ST, U, ZD, ZP.

Wojewoda [...] wskazał nadto, iż w zaskarżonej uchwale używa się pojęcia "zabudowa letniskowa", jednakże w obowiązujących przepisach brak jest definicji takiego pojęcia, dlatego też w planie miejscowym pojęcie to powinno być zdefiniowane.

Skarżący wskazał, iż naruszony został także przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie w projekcie planu stanowisk archeologicznych występujących między innymi w miejscowości K. – B.. Wojewoda wskazał, iż co prawda uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie wpłynęło do Gminy w określonym prawem terminie, to jednak stanowiska archeologiczne wpisane do rejestru zabytków muszą być uwzględnione w planie miejscowym. Nieuwzględnienie zarzutów [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków sformułowanych w postanowieniu z dnia 25 kwietnia 2006 r. narusza merytoryczne zasady kształtowania planu miejscowego.

W ocenie Wojewody uchybienia merytoryczne występują także przy określaniu przeznaczenia dla wydzielonych terenów. I tak dla terenu oznaczonego symbolem "1RM1" ustala się "tereny istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy sakralnej będącej w rejestrze zabytków", po czym ustalając warunki zagospodarowania terenu zezwala się na rozbudowę istniejących i na budowę nowych budynków, ale nie określa się ich funkcji i przeznaczenia.

Ponadto zdaniem skarżącego uchwała nie wprowadza obowiązkowych zakazów. I tak dla terenu o symbolu "1RM" określa się wysokość nowej zabudowy do kalenicy dachu, ale nie wprowadza się zakazu realizacji dachów płaskich.

Skarżący wskazał, iż naruszeniu uległy także zasady określone w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie powyższego przepisu w treści planu miejscowego.

Organ podniósł nadto, iż w ustaleniach planu nie określono ilości miejsc parkingowych dla terenów o symbolu "PU" i "U" czym naruszono przepis par. 4 pkt. 9 wskazanego powyżej rozporządzenia.

Dodatkowo Wojewoda podniósł, iż dokumentacja planistyczna załączona do przedmiotowej uchwały nie zawiera obowiązkowego uzgodnienia projektu planu z Wojewódzkim Konserwatorem Przyrody. Obowiązek uzgodnienia wynika z przepisu art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16. kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, póz. 880 ze zm.), w związku z art. 17 pt 7c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto organ wskazał, iż po uzyskaniu uzgodnień projektu planu przewidzianych w art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do projektu planu wprowadzono zmiany, które nie były przedmiotem uzgodnień. Zmianie uległy niektóre parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak chociażby: nachylenie dachów budynków mieszkalnych i dopuszczalna powierzchnia zabudowy budynków mieszkalnych ze 150 m2 na 250 m2. W ocenie skarżącego zmiany te mogą mieć wpływ na ogólne warunki zabudowy mieszkaniowej oraz warunki środowiskowe, stąd istniała konieczność dokonania ponownych uzgodnień i uzyskania opinii zgodnie z przepisem art. 17 pkt. 7 ustawy.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, iż Wojewoda [...] wobec upływu 30 dniowego terminu wynikającego z przepisu art. 91 ustawy z dnia 8. marca z 1990 roku o samorządzie gminnym wniósł do sądu administracyjnego o stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w oparciu o art. 147 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Organ wskazał, iż zaskarżona uchwała w swojej części tekstowej dla 553 jednostek planistycznych i części graficznej składającej się z 307 rysunków planu zawiera elementy obowiązkowe określone w przepisie art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie zastosowanie powyższej regulacji skutkowałoby odmową dokonania uzgodnień i opinii od właściwych instytucji. Potwierdzenie spełnienia obowiązku uzgodnień i opinii znajduje swoje odbicie w dokumentacji planistycznej przedstawionej Wojewodzie [...] po podjęciu uchwały.

Następnie organ wskazał, odnosząc się do zarzutu braku parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy we wszystkich terenach oznaczonych symbolem "RM/MN", iż Rozdziale II w par. 8 pkt 4 zawarto wskaźniki zabudowy w związku z oddziaływaniem układu komunikacyjnego określonego w planie, jak chociażby w par. 12 ust. 2 uchwały. Organ wskazał, iż podobne ustalenia dla jednostek planistycznych "RM/MN" w Rozdziale III uchwały mają miejsce dla poszczególnych miejscowości. Zatem zarzut braku ustaleń wskaźników i parametrów zabudowy jest całkowicie bezzasadny.

Zdaniem organu brak matematycznego określenia wskaźników i parametrów zabudowy w jednostce "M/ZP" w par. 30 planu wynika z nadrzędności zachowania istniejącego sposobu zagospodarowania dla jednostek znajdujących się pod ochroną konserwatorską i prerogatyw konserwatora zabytków. Także ze względu na specyfikę istniejącej i planowanej zabudowy urządzeniami infrastruktury technicznej dla jednostek "WZ", "ST" – zadaniem Gminy – właściwe jest opisowe określenie zasad zabudowy. Konkludując organ podniósł, iż nie jest zatem prawdą zaniechanie stosowania wskaźników i parametrów zabudowy.

Nadto organ wskazał, iż nie jest prawdą, że jednostka planistyczna "U" pozbawiona jest obowiązkowych elementów kształtowania zabudowy. Natomiast dla jednostek określonych jako "ZD" i "ZP" określono między innymi, że "pozostałe ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu wg ustaleń ogólnych planu i przepisów szczegółowych obowiązujących dla całego obszaru opracowania". Zagospodarowanie tych jednostek winno nastąpić przede wszystkim przez elementy przyrody ożywionej. Zabudowa na tych terenach ma mieć przede wszystkim funkcję uzupełniającą i wspomagającą charakter przeznaczenia podstawowego.

Organ podniósł nadto, iż brak doprecyzowania pojęcia "zabudowa letniskowa" nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały ponieważ brak definicji pojęcia w przepisie prawa nie skutkuje w znaczący sposób na charakter zapisu prawnego. Tak jak istnieją w Polsce wsie letniskowe, tak zabudowę letniskową należy rozumieć jako zabudowę dla pobytu czasowego "na letnisku". "Zabudowa letniskowa" jest określeniem pospolicie używanym i nie wymagającym dodatkowego określenia poprzez umieszczenie w słowniczku pojęć aktu normatywnego.

Organ nie podziela także stanowiska skarżącego, że w miejscowości K. B. nie uwzględniono zabytków archeologicznych wpisanych do rejestru bądź ewidencji konserwatorskiej. Obiekty te są określone na rysunku planu. jak i w tekście planu w par. 18 ust. 13. Organ podniósł, iż na obszarze tej miejscowości zostały uwzględnione wszystkie stanowiska archeologiczne. Natomiast istniejąca zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy sakralnej będącej w rejestrze zabytków w jednostkach planistycznych "1RM1" ma ustalenia planistyczne: "wszelkie prace związane z zagospodarowaniem terenu całej jednostki planistycznej możliwe po uzgodnieniu ze służbami ochrony zabytków." Tym samym każda zmiana funkcji i przeznaczenia wymagać będzie stanowiska służb ochrony zabytków. Zdaniem organu niewłaściwą i zbyt daleko idącą ingerencją w prawa właścicielskie byłoby nakazanie zmiany dotychczasowej funkcji lub określenie dla tych jednostek strefy ograniczonego użytkowania ze względu na istniejące zaszłości w zabudowie przy obiektach sakralnych.

Organ nie podzielił także stanowiska Wojewody [...] w zakresie zarzuty błędnego określenia wysokości zabudowy w jednostce "1RM", gdzie zdaniem skarżącego określenie "do kalenicy dachu" winno dodatkowo skutkować zakazem realizacji dachów płaskich. W tym zakresie wskazano, iż z kalenicą mamy do czynienia przy co najmniej dwóch połaciach dachowych. W związku z powyższym wykluczona jest możliwość zrealizowania dachu o jednej połaci, a zatem także dachu płaskiego.

Dalej organ podniósł, iż w wyniku zgłoszonych w opiniach i uzgodnieniach wniosków do projektu planu, dokonano zmian, przed jego wyłożeniem. Zmiany te w żaden sposób nie naruszały zasadniczych ustaleń planu. Tak było zarówno w przypadku ustaleń dotyczących nachylenia kąta dachu, jak i ustalenia dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Zdaniem organu wprowadzona zmiana wyszła naprzeciw oczekiwaniom społecznym mieszkańców gminy i nie zachodziła na tym etapie procedowania planu konieczność dokonywania ponownych uzgodnień i opinii.

Następnie wskazano, iż przepis par. 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dotyczy miejsc parkingowych związanych z drogami i całym układem komunikacyjnym, a nie jest przepisem nakazowym dla poszczególnych jednostek planistycznych. W planie dla jednostek "PU" i "U" określono: "zezwala się na budowę parkingów" i "obowiązek zorganizowania miejsc postojowych na terenie nieruchomości".

Organ nie podzielił stanowiska Wojewody [...] w sprawach dotyczących nie zachowania procedur uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków i wojewódzkim konserwatorem przyrody. O ile wojewódzki konserwator zabytków jest organem uzgadniającym, to wojewódzki konserwator przyrody organem uzgadniającym nie jest. Organem uzgadniającym, wymienionym w przepisie art. 23 ust. 5 ustawy z dnia 16. kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody jest wojewoda.

Organ podniósł, iż pismem z dnia [...] znak: [...] zwrócił się do Wojewody [...] o dokonanie uzgodnień i wyrażenie opinii przywołując przepis art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla sprawnego przeprowadzenia uzgodnień i opinii drugi egzemplarz projektu planu został przesłany do Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego, w którego strukturze organizacyjnej wymienione jest stanowisko urzędnicze: Wojewódzki Konserwator Przyrody. Przywołując w zawiadomieniu przepis art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy L. wniósł o dokonanie uzgodnień i wyrażenie opinii także na podstawie przepisów odrębnych wyznaczając 21 dniowy termin na dokonanie tych czynności.

Natomiast w odniesieniu do wojewódzkiego konserwatora zabytków organ wskazał, iż uchybiając terminowi na dokonanie uzgodnienia spowodował dokonanie uzgodnienia z mocy prawa. Powyższe znalazło potwierdzenie w Postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...], znak: [...].

Konkludując organ wskazał, iż stanowisko Wojewody [...] o podjęciu zaskarżonej uchwały z naruszeniem procedury uchwalania aktu planistycznego oraz trybu i zasad sporządzania planu nie znajduje uzasadnienia

Jednocześnie działając w oparciu o przepis art. 115 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi organ wniósł o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego.

Pismem z dnia 14. maja 2007 r. Wojewoda [...] poparł skargę dodatkowo podnosząc, iż na podstawie przepisu art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł skargę domagając się stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości z powodu jej niezgodności z prawem.

Odnosząc się do odpowiedzi Rady Gminy L. na wniesioną skargę, wskazano, iż w świetle obowiązujących przepisów nie można uznać, że projekt planu został uzgodniony lub zaopiniowany przez upoważnione organy, w sytuacji gdy organy te zgłaszały zastrzeżenia do projektu planu. Uzgodnienie Wojewody Ł. dokonane postanowieniem z dnia 12. maja 2006 r. nastąpiło w zakresie zadań rządowych przewidzianych na obszarze objętym planem. Natomiast z treści pisma [...]Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rozwoju Regionalnego z dnia [...]wynika, że Wojewoda [...] zgłosił szereg uwag do projektu planu, które nie zostały uwzględnione w planie. Ponadto dokumentacja planistyczna załączona do przedmiotowego planu zawiera pismo gminnej komisji urbanistyczno -architektonicznej, ale trudno nazwać to opinią, gdyż komisja nie wypowiedziała się co do planu i wnioskowała o przesłanie uzupełnionego opracowania. Z treści dokumentacji planistycznej przedłożonej Wojewodzie [...] wynika także, że nie uzyskano prawidłowej opinii komisji urbanistyczno – architektonicznej, przewidzianej w przepisie art. 17 pkt 6a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca nie zarzuciła Gminie L. braku uzgodnienia projektu planu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, gdyż do tej pory nie zostało rozstrzygnięte czy pismo tegoż organu wpłynęło do Gminy L. w przypisanym terminie. Wojewódzki konserwator zbytków zgłosił uwagi do projektu planu, które nie zostały uwzględnione w planie, a są istotne z punktu widzenia ochrony dziedzictwa kulturowego danego terenu. Organ nadzoru stwierdził w tym zakresie naruszenie zasad sporządzania aktu planistycznego w postaci niezastosowania się do treści art. 15 ust 2 pkt,4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto strona skarżąca zarzuciła organowi, iż bagatelizuje zarzuty dotyczące naruszenia przepisu art. 17 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonując samodzielnie oceny czy wprowadzone zmiany do projektu planu po jego uzgodnieniach są istotne czy też nie. Zdaniem organu nadzoru, zmiany polegające na znacznym zwiększeniu powierzchni zabudowy budynków mieszkalnych mogą mieć wpływ na warunki środowiskowe, dlatego wymagają dodatkowego uzgodnienia.

Wojewoda [...] podkreślił ponownie, iż ustawa o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w przepisie art. 15 ust. 2 określa, jakie elementy obligatoryjnie winny być zamieszczone w planie miejscowym. Natomiast zaskarżona uchwała w przeważającej części nie zawiera ustaleń przewidzianych w szczególności w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy zgłaszany był na etapie uzgadniania projektu planu, ale bezskutecznie. Wskazane przez Gminę L. tereny oznaczone symbolem "1RM/MN" w miejscowości A. , które zdaniem organu, miałyby świadczyć o określeniu wskaźników i parametrów, odnoszą się jedynie do określenia linii zabudowy i nie są wskaźnikami kształtowania zabudowy. Dla tego terenu, który jest jednym z wielu na obszarze objętym planem, jako przeznaczenie podstawowe plan określa: zabudowę zagrodową i mieszkaniową jednorodzinną. Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy określone są tylko dla zabudowy mieszkaniowej, w przedmiotowym planie warunki zabudowy zagrodowej ograniczają się jedynie do wskazania, że wysokość budynków gospodarczych nie może przekraczać wysokości budynku mieszkalnego. W praktyce powstanie wątpliwość jak wydać pozwolenie na budowę budynku gospodarczego, gdy na działce inwestor nie przewiduje budowy budynku mieszkalnego.

Dalej strona skarżąca podniosła, iż dla terenu o symbolu "UO" w miejscowości K. o przeznaczeniu podstawowym: "usługi", plan przewiduje, że realizowanie zabudowy na tym terenie ogranicza się do "zakazu przekraczania wysokości budynków poza istniejące". Taki zapis stwarza poważne problemy przy wydawaniu pozwolenia na budowę, gdyż istniejące budynki można rozebrać, a nawet jeśli są to, ani organ wydający pozwolenie na budowę, ani inwestor nie ma obowiązku znać ich wysokości.

Następnie organ nadzoru wskazał, iż na terenach o symbolu "M/ZP" w miejscowości C. plan przewiduje "zespół dworsko – pałacowy". Według twierdzeń strony przeciwnej wyrażonych w odpowiedzi na skargę tereny te podlegają konserwatorowi zabytków. Jednocześnie zaskarżony plan nie określa dla tego terenu nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu. Konkludując strona skarżąca podnosi, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami konserwator zabytków nie jest uprawniony do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów, na których występują zabytki, a jedynie uzgadnia takie plany. Tym samym podleganie tych terenów konserwatorowi zabytków ma iluzoryczny charakter.

Strona skarżąca podniosła dalej, iż dla terenów o symbolu "WZ" i przeznaczeniu podstawowym "tereny ujęcia wody" i przeznaczeniu uzupełniającym "hydrofornia", nie dokonano ustaleń dotyczących kształtowania zabudowy poza określeniem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Natomiast dla przewidzianej planem rozbudowy, nadbudowy i budowy nowych obiektów ściśle związanych z przeznaczeniem podstawowym i uzupełniającym brak jest parametrów i wskaźników.

W miejscowości L. dla terenu o symbolu "ST" o przeznaczeniu podstawowym "tereny stacji telefonii bezprzewodowej z dopuszczeniem budowy budynków dla potrzeb telefonii", określa się jedynie wysokość wieży antenowej bez uwzględnienia wskaźników i parametrów innych obiektów.

Wnoszący skargę nie zgodził się z twierdzeniem organu, że w miejscowości F., dla terenów o symbolu "U" ustalono wystarczające parametry kształtowania zabudowy. Zdaniem skarżącego są one niewystarczające, albowiem określenie w planie, że "max wysokość zabudowy 3 kondygnacje nadziemne, max 12 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu" przy braku warunków kształtowania dachów, stwarza problemy interpretacyjne.

Dalej skarżący wskazał, iż tereny o symbolu "ZP" w miejscowości Z. o przeznaczeniu dopuszczalnym "zabudowa o funkcji usługowej", nie mają w ogóle określonych warunków zabudowy, gdyż zdaniem Gminy L., obiekty o funkcji usługowej nie wymagają ustalenia warunków zabudowy. Skarżący podniósł, iż pojęcie "zabudowa usługowa" jest bardzo obszerne, a możliwości takiej zabudowy bardzo różnorodne, dlatego brak podstawowych warunków i parametrów zabudowy uniemożliwi wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zupełnie niezrozumiałe dla skarżącego są zapisy w miejscowym planie dotyczące terenu o symbolu "1RM1" w miejscowości K. oznaczone jako "tereny istniejącej zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy sakralnej będącej w rejestrze zabytków". Oznacza to, że plan nie określa przeznaczenia terenu, gdyż nie jest to teren zabudowy sakralnej, a symbole użyte do określenia terenu "RM" wskazują, że jest to teren "rolniczy" i "zabudowy mieszkaniowej". Zastanawiające jest stanowisko strony przeciwnej, że każda zmiana funkcji i przeznaczenia wymagać będzie stanowiska służb ochrony zabytków, skoro dla tego terenu nie określono, ani funkcji, ani przeznaczenia.

Dodatkowo podniesiono, iż niezgodne z prawem są także ustalenia planu w zakresie usytuowania cmentarza dla zwierząt w miejscowości M.. W przepisie par. 17 pkt 24 uchwały zapisano, że dla terenu oznaczonego symbolem "ZCd" ustala się przeznaczenie podstawowe "teren jako cmentarz dla zwierząt". Część ogólna planu w przepisie par. 8 pkt 6a przewiduje wokół cmentarzy strefy ochronno – sanitarne. Tymczasem na rysunku przedmiotowego planu strefy ochronnej cmentarza w M. nie zachowano.

Strona skarżąca nie podzieliła również stanowiska Gminy L., że brak zdefiniowania w planie pojęcia "zabudowa letniskowa" nie ma większego znaczenia prawnego. Plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego i jego ustalenia winny opierać się na obowiązujących przepisach prawnych, a sformułowania w nim zawarte powinny być jednoznaczne, jasne i czytelne. W żadnym razie określenia zawarte w planie miejscowym nie mogą budzić wątpliwości interpretacyjnych.

W odpowiedzi na powyższe Wójt Gminy L. w dniu [...] wystosował pismo, w którym wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej zarzucając Wojewodzie [...] naruszenie przepisów prawa w sprawowaniu właściwego nadzoru nad pracami planistycznymi, poprzez nie wydanie postanowienia i decyzji w ramach przysługującego mu prawa kontroli nadzorczej. Po upływie terminu określonego w przepisie art. 91 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym stosował nadal tryb przewidziany w powyższym przepisie zamiast zaskarżyć uchwalę w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego. Jednocześnie Wojewoda [...]. nie podejmując właściwego trybu nadzorczego zwlekał ponad wszelką miarę z publikacją uchwalonego miejscowego planu i ostatecznie uchwała została opublikowana dopiero w dniu 3. marca 2007 r..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych wobec uchwały wskazał, iż stanowiska archeologiczne wykazane w zaskarżonym planie są zgodne z rysunkiem studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy L. , a ich ochrona jest określona w przepisie par. 8 pkt 11a uchwały. Również w przepisie par. 8 pkt 11c uchwały jest określona ochrona wszystkich zabytków archeologicznych znajdujących się na terenie Gminy L., które zostały wpisane do rejestru zabytków. Organ wskazał, iż w przepisie par. 18 ust. 13 uchwały określono formy ochrony wpisanego do rejestru zabytków stanowiska archeologicznego w miejscowości Kolonia B. , oznaczonego na rysunku planu jako jednostka planistyczna "ZC". Zdaniem organu tekst uchwały w par. 18 spełnia warunki, o którym mowa w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wyodrębniona na rysunku jednostka "ZC", na terenie której znajduje się stanowisko archeologiczne wpisane do rejestru zabytków, jest spójna z zapisem par. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dalej organ wskazał, iż pismem z dnia [...] w oparciu o przepis art. 17 pkt 6b i pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wójt Gminy L. wniósł o dokonanie przez wymienione w tej ustawie organy i instytucje stosownych opinii i uzgodnień. W zakreślonym terminie Wojewoda [...] Postanowieniem Nr [...], z dnia [...] uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. w oparciu o przepis art. 24 i art. 17 pkt 7a, natomiast nie zajął stanowiska, a także nie postawił warunków na jakich mogłoby nastąpić uzgodnienie, o którym mowa w przepisie art. 17 pkt 7c, a zatem zgodnie z przepisem art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projekt planu został przez Wojewodę [...] uzgodniony z mocy ustawy w zakresie art. 17 pkt 7c tejże ustawy. Organ nie zgodził się z tym aby pismo [...] Urzędu Wojewódzkiego Wydziału Rozwoju Regionalnego z dnia [...]. znak: [...] jest stanowiskiem Wojewody [...] wyrażonym w zakresie przepisu art. 17 pkt 7 tejże ustawy, ponieważ Dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego Oddział Gospodarki Przestrzennej wniósł swoje uwagi na podstawie art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Niemniej jednak uwagi wniesione pismem Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Oddział Gospodarki Przestrzennej zostały uwzględnione w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożonego Radzie Gminy do uchwalenia.

Gmina L., stosownie do porozumienia pomiędzy Gminą L., a Gminą S., uzyskała opinię, o której mowa w art. 17 pkt 6a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapisaną jako "Opinia gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej Gminy S.", w której znalazł się zapis "opiniuje projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L.". Załącznikiem do przedmiotowej opinii jest "Protokół z posiedzenia gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej Gminy S. z dnia [...]w sprawie zaopiniowania projektu miejscowego planu zagospodarowania Gminy L." Z protokołu tego wynika, że "Stosownie do regulacji art. 14 – 34 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (.) Komisja przeprowadziła postępowanie w zakresie: a) formalno – prawnym, b) proceduralnym, c) merytorycznym projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.". Z dalszej części protokołu wynika, że przedłożony do zaopiniowania projekt planu spełnia powyższe wymogi. Komisja w swoich wnioskach końcowych stwierdziła, że w przedłożonym projekcie planu "nie uwzględniono terenów pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej 1000 m2, o których mowa w uchwale inicjującej (Uchwała Nr IV/32/2002 Rady Gminy L. z dnia 30 grudnia 2002 r.)". Komisja odniosła się także do załączników sporządzonych w ramach dokumentacji planistycznej Zwróciła uwagę, że nie zostały wraz z projektem planu przedłożone:

"2.1. Rozstrzygnięcie organu sporządzającego projekt planu miejscowego w sprawie rozpatrzenia wniosków, o których mowa w pkt 4 rozporządzenia (...)

2.2. Prognoza oddziaływania na środowisko

2.3. Prognoza skutków finansowych". Komisja urbanistyczno – architektoniczna po rozpatrzeniu projektu planu nie odmówiła Wójtowi Gminy L. wydania opinii.

Dalej organ wskazał, iż po uchwale inicjującej sporządzenie miejscowego planu nie wpłynęły do Gminy L. wnioski o lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej 1000 m2. Z tego też powodu tereny takie w projekcie planu przedłożonego do opinii i uzgodnień oraz wyłożenia nie zostały wyznaczone. Pozostałe dokumenty określone przez komisję jako braki zostały sporządzone, odpowiednio zaopiniowane lub uzgodnione, a ostatecznie włączone do dokumentacji planistycznej.

Następnie organ podniósł, iż zgodnie z zapisami dotyczącymi własności zawartymi w Kodeksie cywilnym, każdy ma prawo do ochrony swojej własności i jej zagospodarowania z uwzględnieniem społeczno – gospodarczego przeznaczenia i na warunkach, które regulują ustawy. Wymieniony przez Wojewodę [...] zarzut, co do zapisów tekstu planu w związku z procedurami domniemanych rozbiórek czy budów jest nieuzasadniony. Organ wskazał, iż w procesie planistycznym nie można wprost przenosić zapisów z postępowań o pozwolenie na budowę lub przepisów wykonawczych do ustawy – Prawo budowlane, gdyż ustawa ta nie jest przepisem odrębnym dla ustawy planistycznej. Uwzględniając wnioski mieszkańców zgłoszone w czasie przeprowadzanych konsultacji publicznych, przed wyłożeniem projektu planu do publicznego wglądu, Wójt Gminy rozstrzygnął stosownie do delegacji określonej w przepisie art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o dopuszczeniu powierzchni zabudowy mieszkalnej do 250 m2. W ocenie organu zmiana ta zwiększa komfort projektowania właścicielom nieruchomości. Zdaniem organu zachowanie uzgodnionych procentowo powierzchni biologicznie czynnych i powierzchni zabudowy nieruchomości nie prowadzi do pogorszenia warunków środowiskowych.

Dodatkowo organ podniósł, iż zarówno w tekście jak i na rysunkach planu jako odrębne jednostki występują tereny cmentarzy oznaczone symbolem "ZC" i jedna jednostka oznaczona symbolem "ZCd" – jako cmentarz dla zwierząt. Zapisy w par. 8 pkt 6a uchwały dotyczą cmentarzy, a więc jednostek oznaczonych symbolem "ZC" i są one zgodne z przepisami ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Dla jednostki "ZCd" - cmentarza dla zwierząt, ze względu na specyfikę, ustalono, że strefa ochronna zawiera się w granicach tej jednostki (par. 17 ust. 24 uchwały).

Ponadto organ wskazał, iż każda z instytucji, która nie dopełniła obowiązków określonych w przepisie art. 17 pkt. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych mogła na etapie wyłożenia do publicznego wglądu zgłosić swoje wnioski i uwagi w trybie art. 18 tejże ustawy.

Wojewoda [...] w kolejnym piśmie z dnia 30. lipca 2007 r. podniósł, iż Gmina L. prowadziła rozmowy z [...] Urzędem Wojewódzkim w sprawie naruszeń prawa w zaskarżonej uchwale, czego efektem była - także naruszająca prawo – uchwała Rady Gminy L. z dnia [...] Nr [...]w sprawie zmiany uchwały Nr [...]Rady Gminy L. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L.. Nowa uchwała tylko częściowo próbowała wprowadzić brakujące unormowania w planie zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] Gmina L. odnosząc się do zarzutów dodatkowo podniosła, iż strona skarżąca formując zarzut naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego wykazuje, że uchybienia w zakresie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu odnoszą się tylko do nielicznych terenów wyznaczonych planem miejscowym. Innymi słowy, zarzuty skarżącego odnoszą się nie do całości uregulowań planistycznych, ale tylko ich nieznacznej części. Dlatego też żądanie skarżącego stwierdzenia nieważności całości uchwały jest bezpodstawne i sprzeczne z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten dopuszcza bowiem stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie planu miejscowego w części, dotkniętej wadą określoną tym przepisem.

Ponadto organ wskazał, iż całkowicie bezpodstawny jest zarzut naruszenia trybu sporządzania planu w sytuacji gdy Wójt Gminy L. zwrócił się do wszystkich organów administracyjnych wskazanych przepisem art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o dokonanie uzgodnienia projektu planu. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie uzgodnienia, a co za tym idzie na zasadzie określonej przepisem art. 25 ust, 2 ustawy, projekt planu uzgodnił. Ponadto postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25. kwietnia 2006 r. odmawiające uzgodnienia projektu planu zostało uchylone ostatecznym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2. stycznia 2007 r.

Nadto skarżący podał, iż zgodnie ze wskazanym w skardze przepisem art. 23 ust. 5 ustawy o ochronie przyrody organem właściwym do dokonania uzgodnienia projektu planu jest wojewoda. Zgodnie bowiem z art. 91 ustawy o ochronie przyrody wśród organów w zakresie ochrony przyrody wymieniony jest wyłącznie wojewoda, nie ma zaś pośród tych organów wojewódzkiego konserwatora przyrody. Tym samym uzgodnienie projektu planu w zakresie ochrony przyrody przez Wojewodę Ł. było wystarczające i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Dalej organ oznajmił, iż gmina komisja architektoniczno – urbanistyczna, zgodnie z art. 17 pkt 6a ustawy, dokonuje zaopiniowania przedłożonego jej projektu planu miejscowego. W doktrynie prawa administracyjnego dominuje pogląd, że kwestia związania organu prowadzącego określone postępowanie od stanowiska innego organu zależne jest od formy tego współdziałania. Co do zasady, charakter wiążący mają uzgodnienia, zaś opinie, choć mogą być konieczne dla podjęcia rozstrzygnięć i winny podlegać ocenie organu prowadzącego postępowanie, tego charakteru nie posiadają.

Skarżący przyznał, że do dokumentacji planistycznej została dołączona opinia właściwej gminnej komisji architektoniczno – urbanistycznej. Podnosi jednak, że jego zdaniem pismo tego organu nie spełniało wymogów opinii, a komisja nie wypowiedziała się, co do planu.

W odpowiedzi na powyższy zarzut organ podał, iż opinia sporządzona w dniu 28. grudnia 2005 roku zawiera podstawę prawną w przepisie art. 17 pkt 6a ustawy, wskazanie składu komisji i podpisy jej członków, wskazanie przedmiotu opinii, jak i rozstrzygnięcie ze wskazaniem czynności, jakie zdaniem Komisji winny zostać podjęte, by projekt planu odpowiadał uregulowaniom prawnym. Opisany dokument zawiera zatem wszelkiego rodzaju elementy, które z punktu widzenia przepisów prawa administracyjnego wskazują na to, że jest aktem stosowania przepisów prawa administracyjnego w zakresie rozstrzygania spraw wskazanych tymi przepisami. Dlatego też zarzut stawiany przez skarżącego w tym zakresie jest nadużyciem, a co za tym idzie jest bezpodstawny. W ocenie organu zarówno z treści opinii, jak i dołączonego do niej protokołu wynika, że komisja zapoznała się z ustaleniami projektu planu miejscowego, wskazując między innymi na poszczególne jego ustalenia. Komisja podniosła natomiast, że nie zapoznała się z prognozą skutków finansowych oraz prognozą oddziaływania planu na środowisko. Nie jest prawdą, że Komisja zażądała przesłania uzupełnionego opracowania. Wskazała jedynie na braki w opracowaniu i konieczność ich uzupełnień. Ponadto Wójt Gminy L., rozpatrzył podniesione w tym dokumencie zastrzeżenia i dokonał stosowanych uzupełnień, których skarżący nie kwestionuje w swojej skardze.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia uwag i zastrzeżeń zawartych w piśmie skarżącego z dnia [...] organ podniósł, iż zgodnie z przywołanym w tym piśmie przepisem art. 23 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pismo skarżącego miało charakter opinii (wniosku), a co za tym idzie organ sporządzający plan nie był związany jego treścią. Tym samym, zgodnie z opisaną powyżej zasadą, nie można czynić mu zarzutu z tego, że korzystał z przysługujących mu uprawnień i nie wziął pod uwagę wniosków przedstawionych przez skarżącego.

Odpowiadając na zarzut naruszenia procedury planistycznej poprzez wprowadzenie zmian, które nie były przedmiotem uzgodnień organ podniósł, iż zmiany te nie naruszały rozstrzygnięć zawartych w uzyskanych opiniach i uzgodnieniach, jak też pozostawały w zgodności z ustaleniami prognozy skutków wpływu projektu planu na środowisko przyrodnicze. Ponowienie czynności uzgodnień i opiniowania było zatem bezcelowe. Z ostrożności procesowej organ podniósł, iż jeżeli uznać działanie takie za naruszające tryb sporządzania planu miejscowego, to należy wskazać, że nie miało ono charakteru istotnego naruszenia. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego ma bowiem miejsce wówczas, gdy nastąpi naruszenie prawa mogące mieć istotny wpływ na treść tego aktu. Wprowadzenie zmian w zaskarżonej uchwale nie mogło mieć istotnego wpływu na treść tego aktu. Tym samym zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 w związku z art. 28 ust. 1 jest bezpodstawny.

Ponadto organ wskazał, iż plan zagospodarowania przestrzennego stanowi przepis prawa miejscowego. Jest zatem aktem powszechnie obowiązującym, podlegającym ogólnym regułom interpretacji. Oznacza to, że jeżeli w akcie tym nie znalazła się definicja jakiegoś pojęcia w nim używanego, to jego treść należy poddać ogólnym zasadom interpretacyjnym. W szczególności należy odwołać się do potocznego rozumienia pojęcia użytego w akcie prawnym. Tym samym zarzut braku zdefiniowania pojęcia "zabudowa letniskowa" jest absolutnie bezpodstawny. Brak zdefiniowania określonego pojęcia w akcie prawnym nie może być rozumiany jako naruszenie zasad sporządzania tego aktu także dlatego, że żaden z aktów prawnych regulujących obowiązki sporządzającego plan miejscowy nie wymaga zamieszczenia w planie definicji wszystkich użytych w nim pojęć.

W piśmie z dnia 2. października 2007 r. strona skarżąca ponownie wskazała na szereg naruszeń prawa podczas uchwalania miejscowego planu. Konkludując podniosła, iż naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy poprzez brak określenia wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania dotyczy terenów oznaczonych symbolami: "RM/MN", "UO", "ZP", "M/ZP", "WZ", "ST", "U", "ZD" w poszczególnych miejscowościach. Zarzut ten nie dotyczy zatem jedynie nielicznych terenów wyznaczonych na planie. Zdaniem skarżącego plan nie określa lub niedostatecznie określa wskaźniki i parametry kształtowania zabudowy w większości jednostek planistycznych, tym samym bezpodstawny jest wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w określonym zakresie.

W kolejnym piśmie z dnia 2. października 2007 r. organ podtrzymał swe zastrzeżenia wobec zarzutów skargi. Wskazał dodatkowo, iż skierowanie zarzutów skargi jedynie wobec terenów oznaczonych określonymi symbolami potwierdza tezę, że naruszenia przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy nie odnoszą się do całości uchwały, a tylko jej części. Tym samym możliwe jest, ewentualne, orzeczenie stwierdzenia nieważności uchwały tylko w stosunku do tej części.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30. sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) (w skrócie: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd – nie przejmując sprawy do merytorycznego jej załatwienia – bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda [...], jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8. marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 tejże ustawy, w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 tejże ustawy).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ustawy o samorządzie gminy nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę [...] skargi w niniejszej sprawie uznać wypada przepis art. 93 tejże ustawy. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesiona skargi (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r. w sprawie sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 29. listopada 2005 r. w sprawie I OSK 572/05, LEX 196722), a zatem skargę wniesioną w niniejszej sprawie uznać wypada za dopuszczalną .

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych wskazać należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147.par. 1 p.p.s.a., zgodnie, z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 par. 2 pkt 5 i 6 tejże ustawy, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wskazany powyżej przepis art. 3 par. 2 pkt 5 wskazuje na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 par. 1 p.p.s.a.

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd rozpoznający sprawę ze skargi na akt prawa miejscowego nie może zmienić zaskarżonej uchwały, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 par. 1 p.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Istotne wydaje się jeszcze jedno wskazanie. Otóż stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

Mając na uwadze to co zostało powiedziane powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Analizując w toku niniejszego postępowania legalność zaskarżonej uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...]. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. , sąd dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz aktów wykonawczych wydanych z upoważnienia owej ustawy, a ponieważ – w świetle tego co zostało powiedziane powyżej – do aktu prawa miejscowego nie odnoszą się regulacje prawne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności takiego aktu, to należało zaskarżoną uchwałę wyeliminować z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Rozważania o charakterze merytorycznym poprzedzić należy w niniejszej sprawie ogólną uwagą, iż procedura planistyczna, która ostatecznie doprowadziła do podjęcia zaskarżonej uchwały przebiegała początkowo wedle przepisów ustawy z dnia 7. lipca 1994 r. o zagospodarowania przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), a począwszy od dnia 12. lipca 2003 r. w trybie określonym w ustawie z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie bowiem do przepisu art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 11. lipca 2003 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, a więc przepisy pierwszej z wymienionych ustaw.

Skoro w niniejszej sprawie zawiadomienia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonano – co potwierdza załączony do akt wycinek z gazety Dziennik Ł.– w dniu 4. lipca 2006 r., a więc pod rządami nowej ustawy, to okoliczność ta jednoznacznie determinuje uchwalenie miejscowego planu w oparciu o przepisy tejże ustawy. Mając na uwadze, iż zaskarżona uchwała opiera się na przepisach ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to należy skonstatować, iż w powyższym zakresie odpowiada ona prawu.

Przechodząc do szczegółowej analizy legalności zaskarżonej uchwały należy kolejno wskazać. Zaskarżona uchwała podjęta została w oparciu o uchwałę Nr [...], z dnia [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L., oraz pięciu uchwał z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonych części Gminy L., które łącznie obejmowały cały obszar tej Gminy. Już samo porównanie dat owych uchwał wskazuje na naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ulega wątpliwości, iż pierwszym i najwcześniejszym aktem w procesie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określającym zasady polityki przestrzennej gminy jest uchwała w sprawie studium, w którym określa się między innymi kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy, kierunki i wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenów, obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w szczególności obszary, na których rozmieszczone będą inwestycje celu publicznego (art. 10 ust. 2 omawianej ustawy). Istotne z punktu widzenia kolejności działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 tejże ustawy).

Z powyższego punktu widzenia trudno uznać za prawidłową taką kolejność działań, w których najpierw przystępuje się do sporządzania planu w sytuacji, gdy brak jest jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. W realiach niniejszej sprawy wójt w dniu [...]wydał oświadczenie powołując się na przepis art. 17 pkt 3 ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym polecił uwzględnić wnioski złożone do ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu a nadto zawiesić postępowanie w sprawie opracowania projektu miejscowego planu i podjąć czynności zmierzające do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Niezależnie od tego, iż wójt wydając oświadczenie datowane "31. marca 2003 r." powołał się na przepisy, które w owym czasie jeszcze nie obowiązywały, co jednoznacznie deprecjonuje prawnie owe działanie, to dodatkowo wskazać wypada, iż analiza oświadczenia wójta prowadzi do wniosku, iż zupełnie bezpodstawnie nastąpiło "zawieszenie" prac nad opracowaniem projektu miejscowego planu. Użycie terminu "zawieszenie" wskazuje bowiem na to, iż organ zamierza powrócić do tych prac po odpadnięciu podstawy zawieszenia. W rzeczywistości prace te – o ile zostały już podjęte – winny zostać przerwane i rozpoczęte od nowa po uchwaleniu ostatecznej wersji studium.

Powyższe uchybienie procedury uchwalania miejscowego planu nie ma istotnego charakteru. Trudno nawet wskazać w tym zakresie na wyraźny przepis, który jednoznacznie określałby powinne zachowanie organów gminy w sytuacji, gdy po przystąpieniu do sporządzenia planu, ale jeszcze przed opracowaniem projektu planu pojawi się potrzeba zmiany studium. Jednak niewątpliwe jest to, iż prace nad miejscowym planem mają sens dopiero wówczas gdy w sposób ostateczny ukształtowane jest studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania. Tym samym właściwszym sposobem na rozwiązanie zaistniałej sytuacji było prowadzenie prac nad projektem miejscowego planu od nowa, po uchwaleniu zmian w studium.

Powyższe uwagi zamyka treść przepisu art. 17 pkt 4 omawianej ustawy, który jednoznacznie wskazuje, iż wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Tym samym rozstrzygające dla prawidłowości tworzenia planu, na tym etapie postępowania jest ustalenie, iż projekt planu uwzględnia ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro zarzuty organu nadzoru w tym zakresie nie zostały sformułowane, a nadto nieprawidłowości w tej kwestii nie dopatrzył się także sąd, to należy skonstatować, iż projekt planu odpowiadając studium, podniesione powyżej zastrzeżenia w zakresie "zawieszania" prac nad projektem planu, czyni nieistotnymi prawnie.

Kolejnym – istotnym z punktu widzenia realiów niniejszej sprawy – obowiązkiem wójta w procesie tworzenia planu jest uzyskanie opinii o projekcie planu gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej, oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast sąsiednich, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (art. 17 pkt 6 omawianej ustawy). Analizując spełnienie powyższych wymagań należy stwierdzić, iż wójt uzyskał opinię Gminnej Komisji Urbanistyczno – Architektonicznej Gminy S., jako "innej właściwej komisji" w rozumieniu art. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz opinie Burmistrza Miasta K.. Nie ulega wątpliwości, iż wystąpienie o opinię jest obligatoryjnym elementem procedury planu. Jednakże pomimo obowiązku wystąpienia o opinię wójt nie jest związany treścią opinii organu (vide: Z. Niewiadomski. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2006, str. 170). W realiach niniejszej sprawy obie opinie były pozytywne, choć zawierały uwagi. Uwagi te zostały uwzględnione w toku dalszych prac planistycznych.

Oceniając prawidłowość stosowanego w powyższym zakresie prawa należy zgodzić się z organem, iż opinia nie mając waloru stanowczego rozstrzygnięcia nie musiała być uwzględniona przez wójta przy opracowywaniu projektu planu aby zachowane zostały formalnoprawne wymogi określone w przepisie art. 17 omawianej ustawy. Tak więc niezależnie od tego jakiego rodzaju decyzje władzy planistycznej podjęte zostałyby wobec wydanej opinii, to zachowane zostały wymogi procedury planistycznej.

Ponadto nie budzi wątpliwości, iż organom opiniującym wójt gminy winien przedstawić projekt panu, bowiem tylko wobec tegoż dokumentu organy te winny zająć stanowisko w wydanej opinii. Z tej też przyczyny za dowolne uznać wypada żądanie gminnej komisji urbanistyczno – architektonicznej uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji o prognozę oddziaływania na środowisko i prognozę skutków finansowych. Skoro dokumenty te nie stanowią integralnej części projektu planu, to zasadnie wójt zignorował wezwanie w powyższym zakresie. Tym samym uznać także wypada, iż organom przedłożono do zaopiniowania właściwy dokument.

Jak wynika z treści pisma Wójta Gminy L. z dnia [...]wezwani do opiniowania projektu planu zostali także wójtowie i burmistrzowie pozostałych gmin i miast sąsiadujących z terenem objętym planem. Wobec tego, iż w zakreślonym terminie nie zajęli oni stanowiska wobec przedłożonego projektu, to opiniowanie nastąpiło z mocy prawa, w trybie określonym przez przepis art. 25 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalszym obowiązkiem wójta jest dokonanie uzgodnienia projektu planu. Stosownie do treści art. 17 pkt 7 omawianej ustawy – uwzględniając realia niniejszej sprawy – uzgodnienie projektu planu winno nastąpić z:

1) wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

2) właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków,

3) organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

4) właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

5) właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

6) właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych.

W powyższym zakresie uwagi krytyczne sformułowane zostały w skardze wobec uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków oraz z organem ochrony przyrody. Mając na uwadze, iż pozostałe uzgodnienia zarówno co do swej formy, jak i treści nie budzą w sądzie uwag krytycznych omówienia wymagają jedynie zarzuty sformułowane w skardze.

:Niezbędnym elementem procedury uchwalania miejscowego planu jest dokonanie jego uzgodnienia z odpowiednim organem. W tym celu wójt zobowiązany jest wyznaczyć odpowiedni termin dokonania uzgodnienia przez właściwy organ, nie krótszy niż 21 – dniowy i udostępnić temuż organowi projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (art. 25 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 i 7 omawianej ustawy). W realiach niniejszej sprawy wskazać należy, iż wójt pismem z dnia 20. marca 2006 r. zwrócił się o dokonanie uzgodnienia projektu miejscowego planu w trybie przepisu art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym między innymi do Wojewody [...] i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. zakreślając organom 21 – dniowy termin na dokonanie uzgodnienia. Pismo w tej sprawie wraz z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostało doręczone wskazanym powyżej organom odpowiednio w dniach: 28. marca 2006 r. i 30. marca 2006 r.. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 12. maja 2006 r. dokonał uzgodnienia, wskazując jako podstawę rozstrzygnięcia przepis art. 17 pkt 7a omawianej ustawy, zaś [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w Ł. postanowieniem z dnia 25. kwietnia 2006 r. odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu. Obie powyższe sytuacje wymagają odrębnego omówienia.

Wójt wzywając wojewodę do dokonania uzgodnienia projektu miejscowego planu wskazał na przepis art. 17 pkt 7 omawianej ustawy, jako na podstawę prawną swych działań. Słusznie zatem podnosi organ, iż wojewoda uzyskując możliwość dokonania uzgodnienia miejscowego planu winien to uczynić w pełnym zakresie, jaki wynikał z przepisów prawa. Wójt bowiem nie wezwał wojewody do dokonania uzgodnienia wyłącznie w zakresie określonym w przepisie art. 17 pkt 7a ustawy, który jest podstawą do dokonania przez wojewodę uzgodnienia w zakresie odpowiednich zadań rządowych, lecz także w zakresie wynikającym z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 17 ust. 7c tejże ustawy. Tak więc uznać należy, iż wezwał wojewodę także do dokonania uzgodnienia na gruncie przepisów ustawy z dnia 16. kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Nie może bowiem budzić wątpliwości, iż na gruncie przepisu art. 23 ust. 5, w związku z art. 91 pkt 2 tejże ustawy, między innymi projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Zupełnie niezrozumiałe jest zatem stanowisko skarżącego, który upiera się, iż organy planistyczne nie uzyskały uzgodnienia ze strony organu właściwego do dokonania tegoż uzgodnienia na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Z tezą tą można się zgodzić o tyle, o ile uznamy, iż Wojewoda [...] w swym postanowieniu Nr [...], z dnia [...] dokonał uzgodnienia wyłącznie w zakresie zadań administracji rządowej, a więc na gruncie przepisu art. 17 pkt 7a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym bez wątpienia powyższym postanowieniem nie dokonał tegoż uzgodnienia w trybie określonym w przepisie art. 17 pkt 7c tejże ustawy. Jednakże wówczas – jako skutek nadmiernego upływu czasu – w grę wejdzie regulacja prawna przewidziana w przepisie art. 25 ust. 2 omawianej ustawy i nieprzedstawienie stanowiska, w zakreślonym terminie, uważane jest za równoznaczne z uzgodnieniem projektu.

Na gruncie reguł prawnych rządzących postępowaniem organów administracji daremnie poszukiwać podstawy do tego aby wojewodzie przyznawać kompetencje do otrzymywania odrębnych pism wzywających do dokonania uzgodnienia w zakresie poszczególnych zagadnień prawnych. Organ otrzymujący wezwanie do dokonania uzgodnienia musi mieć świadomość tego w jakim rzeczywistym, bowiem płynącym z przepisów prawa zakresie winien rozpoznać wniosek o dokonanie uzgodnienia. Jeśli treść wniosku budzi jego wątpliwości winien wezwać organ domagający się uzgodnienia do sprecyzowania treści bądź zakresu wniosku. Nic takiego nie miało jednak miejsca w niniejszej sprawie. Tym samym w organie uzgadniającym nie wzbudziły się wątpliwości co do zakresy żądanego uzgodnienia. Skoro jednocześnie organ wzywający do dokonania uzgodnienia zakres tegoż uzgodnienia określił szeroko, wskazując ogólnie na przepis art. 17 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie budzi wątpliwości sądu, iż dostatecznie precyzyjnie wskazany został zakres wnioskowanego uzgodnienia.

Nie są w stanie zmienić powyższego zapatrywania uwagi skarżącego tyczące jego struktury organizacyjnej i nieotrzymania wniosku w przedmiocie dokonania uzgodnienia w zakresie ustawy o ochronie przyrody przez odpowiednią komórkę organizacyjną. Skoro struktura organizacyjna jest wewnętrzną sprawą organu, to winien on być w taki sposób zorganizowany i zarządzany aby sprawnie wykonywać przewidziane prawem zadania. Brak korelacji pomiędzy strukturami wewnętrznymi tego samego organu nie może być dla niego okolicznością o charakterze egzonerującym. Ostatecznie jednak bez względu na przyczynę zaniechania zajęcia stanowiska w kwestii uzgodnienia zastosowanie znajdzie przepis art. 25 ust. 2 omawianej ustawy i nieprzedstawienie stanowiska, w zakreślonym terminie uważane jest za równoznaczne z uzgodnieniem projektu. Z tego też punktu widzenia za całkowicie chybiony uznać wypada pogląd strony skarżącej o naruszeniu w trakcie procedury planistycznej przepisu art. 17 pkt 7c polegającego na nieuzyskaniu uzgodnienia z organem właściwym na gruncie ustawy o ochronie przyrody.

Co się zaś tyczy odmowy dokonania uzgodnienia projektu planu przez konserwatora zabytków, to w tym zakresie wystarczy wskazać, iż postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. z dnia [...] zostało ostateczną decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] wyeliminowane z obrotu prawnego poprzez uchylenie w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji. Minister w całości podzielił argumentacje prezentowaną w niniejszym postępowaniu przez organ, iż postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu planu wydane zostało po upływie terminu zakreślonego w wezwaniu do dokonania uzgodnienia, a tym samym zastosowanie znalazł przepis art. 25 ust. 2 omawianej ustawy i uzgodnienie projektu nastąpiło jako skutek upływu zakreślonego terminu.

Dalsze obowiązki wójta określone w przepisie art. 17 omawianej ustawy dotyczą:

1) uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

2) wprowadzenia zmian wynikających z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień,

3) ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i dokonania wyłożenia projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami,

4) wyznaczenia terminu, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu,

5) rozpatrzenia wniesionych uwag (art. 17 pkt 8 – 12 omawianej ustawy). Mając na uwadze, iż w powyższym zakresie nie zostały w skardze sformułowane zarzuty, a nadto uwzględniając treść dokumentów przedłożonych dla wykazania sposobu wykonania powyższych obowiązków, to należy dojść do wniosku, iż wójt w sposób należyty zastosował się do brzmienia powyższych przepisów.

Kolejnym obowiązkiem wójta jest wprowadzenie do projektu planu zmian wynikających z rozpatrzenia uwag, a następnie w niezbędnym zakresie ponowienie uzgodnień (art. 17 pkt 13 ustawy). W realiach niniejszej sprawy trzeba wskazać, iż wójt – w następstwie rozpatrzenia uwag wniesionych w trybie przepisu art. 17 pkt 11 tejże ustawy – nie uwzględnił ich. Pomimo tego wójt dokonał zmiany projektu planu poprzez odmienne od dokonanego wcześniej uzgodnienia, ukształtowanie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy budynków mieszkalnych w zakresie określenia kąta nachylenia dachów i dopuszczalnej powierzchni zabudowy.

Organ odpowiadając na zarzut sformułowany przez stronę skarżącą w powyższym zakresie wskazał, iż dokonana zmiana uwzględniała stanowisko społeczności lokalnej. Zwiększenie dopuszczalnej powierzchni zabudowy mieszkalnej ze 150 m2 do 250 m2 zwiększy komfort projektowania, a przy zachowaniu uzgodnionych wskaźników powierzchni biologicznie czynnej nie doprowadzi do pogorszenia warunków środowiskowych. Organ jednoznacznie wskazał, iż w tym zakresie dokonał samodzielnej oceny istotności dokonanych zmian i uznając, iż zmiany te nie należą do istotnych zaniechał ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie.

Zaprezentowanego powyżej poglądu organu nie sposób zaakceptować. Treść przytoczonego powyżej przepisu art. 17 pkt 13 in fine, a także art. 19 ust. 1 tejże ustawy, stanowiącego, iż jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian, jednoznacznie wskazuje, iż ustawodawca w tych przepisach nie pozwala zarówno wójtowi, jak i radzie na jakiekolwiek wartościowanie, gradację uwzględnionych uwag czy dokonanych zmian projektu planu. Skoro nie wprowadza on żadnego rozróżnienia tych zmian, to oznacza to tylko jedno, że każda zmiana w uzgodnionym i wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu wymaga powtórzenia odpowiednich czynności. Wskazane powyżej przepisy nie wprowadzają również – co szczególnie należy szczególnie podkreślić – żadnego wyjątku od obowiązku ponowienia czynności w niezbędnym zakresie. Od obowiązku tego nie zwalniają organu żadne, nawet najbardziej racjonalne względy. W tym również okoliczność związane ze złagodzeniem ograniczeń zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż ostateczne rozstrzygnięcie w kwestii poprawności dokonanych zmian w projekcie planu należy do organów uzgadniających projekt planu. Organy te winny być nie tylko poinformowane o wprowadzonych do projektu planu zmianach, ale również winny mieć możliwość w takim samym trybie w jakim dokonały tego w odniesieniu do przedłożonego wcześniej projektu, dokonać uzgodnienia wprowadzonych zmian. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której mogą one negatywnie zaopiniować dokonane zmiany w projekcie, albo uzgodnić je pod pewnymi warunkami. Istotne jest tutaj, iż kompetencja do dokonania oceny dokonanej zmiany projektu należy do organu dokonującego uzgodnienia nie zaś do wójta czy rady.

Przyjmując taki sposób rozumowania, jak zaprezentował organ można obejść każdą procedurę uchwalania planu i doprowadzić do tego, iż cały proces planistyczny kawałek po kawałku zostanie wyjęty spod kontroli uprawnionych podmiotów. Takie stanowisko rodzi bardzo poważne konsekwencje prowadzące do omijania prawa i utrwalenia niewłaściwej praktyki.

Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy stanowi, iż naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Analizując wskazane powyżej naruszenie prawa trzeba stwierdzić, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu. Powyższy przepis formułując trzy przesłanki nieważności uchwały jednoznacznie wskazuje, iż naruszenie trybu sporządzenia planu aby mogło prowadzić do jego nieważności uchwały musi mieć charakter kwalifikowany, a więc musi być istotne.

Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć nie tylko jako takie naruszenie trybu, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia aktu planistycznego (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 251), ale również jako takie naruszenie trybu, które może prowadzić do takiej sytuacji. Tym samym nieistotnym naruszeniem trybu, a więc takim, które nie skutkuje nieważnością uchwały będzie takie pogwałcenie przepisów omawianej ustawy odnoszących się do trybu prac planistycznych, które nie prowadzi i nie mogłyby prowadzić do odmiennych ustaleń planistycznych niż te, które zostały podjęte w następstwie naruszenia trybu postępowania planistycznego.

Skoro w realiach niniejszej sprawy zaniechano ponowienia uzgodnień po dokonaniu zmian w projekcie planu, to dokonano naruszenia przepisu art. 17 pkt 13 in fine omawianej ustawy, które mogło prowadzić do tego, iż przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzenia planu. Tym samym skoro nie można wykluczyć sytuacji, iż owo naruszenie prawa miało wpływ na treść dokonanych ustaleń planistycznych, to należy zakwalifikować je do istotnych naruszeń trybu podejmowania uchwały skutkujących jej nieważnością.

Przepis art. 28 ust. 1 omawianej ustawy odnosi się zarówno do naruszeń prawa w procesie uchwalania studium, jak i miejscowego planu. Jednakże mając na uwadze, iż miejscowy plan stanowi akt prawa lokalnego, to kryteria legalności przemawiające za uznaniem istotności naruszenia trybu sporządzania planu winny być określone na bardzo wysokim poziomie staranności. W konsekwencji rygory stanowienia miejscowego planu powinny być ściśle przestrzegane, bowiem stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa miejscowego (vide: R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z komentarzem i przepisami wykonawczymi. Warszawa 1995, str. 73)

Skutkiem wskazanego powyżej istotnego naruszenia trybu sporządzania planu musi być stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Mając natomiast na uwadze, iż powyższa wada odnosi się do planu jako całości, to konieczne stało się stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Drugi rodzaj zarzutów podniesionych w niniejszym postępowaniu dotyczy zawartości aktu planistycznego, a więc zasad sporządzania planu (vide: Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2006, str. 253 – 254). Przepis art. 15 omawianej ustawy stanowi, iż wójt sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym określa się obowiązkowo:

1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania,

2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego,

4) zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

5) wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych,

6) parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy,

7) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

8) szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym,

9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy,

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej,

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów,

12) stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4. (art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane koniecznym elementem miejscowego planu jest określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Ze wskazanym powyżej przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy koresponduje przepis par. 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który określając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu odwołuje się w szczególności do określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

Analizując postanowienia zaskarżonej uchwały należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż sprzecznie z obowiązującym prawem określone zostały wskaźniki kształtowania zabudowy. W szczególności zasadny jest zarzut braku dostatecznego określenia wskaźników kształtowania zabudowy dla wszystkich jednostek oznaczonych symbolem "RM/MN", a więc dla terenów zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej "MN" i terenów zabudowy zagrodowej "RM". (par. 9 ust. 2 – 9, par. 10 ust. 2 – 12, par. 11 ust. 2 – 8, par. 12 ust. 2 – 4, par. 13 ust. 2 – 3, par. 14 ust. 2 – 7, par. 15 ust. 2 – 7, par. 16 ust. 2 – 6, par. 17 ust. 2 – 7, par. 18 ust. 2 – 6, par. 19 ust. 2 – 3, par. 20 ust. 2 – 4, par. 21 ust. 2 – 7, par. 22 ust. 2 – 6, par. 23 ust. 2 – 4, par. 24 ust. 2, par. 25 ust. 2 – 5, ust. 26 par. 2 – 3, par. 27 ust. 2 – 7, par. 29 ust. 2 – 4, par. 30 ust. 2 – 3, par. 31 ust. 2 – 4, par. 32 ust. 2 – 5, par. 33 ust. 2 – 4, par. 34 ust. 2 – 3, par. 35 ust. 2 – 4, par. 36 ust. 2 – 5, par. 37 ust. 2 – 3, par. 38 par. 2 – 3, par. 39 ust. 2 – 3, par. 40 ust. 2 – 5, par. 41 ust. 2 – 3 uchwały). We wszystkich tych jednostkach parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy określone są jedynie dla zabudowy mieszkaniowej. Wobec tych budynków plan określa powierzchnię zabudowy, ukształtowanie dachu, możliwość podpiwniczenia budynku, maksymalna wysokość zabudowy. Natomiast w odniesieniu do budynków gospodarczych, a więc do zabudowy zagrodowej stanowi jedynie, iż "wysokość budynków gospodarczych nie może przekroczyć wysokości budynku mieszkalnego".

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż taki sposób ukształtowania wskaźników i parametrów zabudowy zagrodowej uniemożliwia wydawanie w oparciu o postanowienia miejscowego planu pozwoleń na budowę budynków gospodarczych na tych działkach, na których brak jest budynków mieszkalnych. Skoro jednak zabudowa zagrodowa jest wskazana w planie jako podstawowe przeznaczenie terenu, to nic nie stoi na przeszkodzie aby budynki gospodarcze sytuować na działkach, na których brak jest zabudowy mieszkalnej. Mając jednak na uwadze zapisy planu brak na działce zabudowy mieszkalnej niweczy zamiar realizacji zabudowy gospodarczej. Taka sytuacja bez wątpienia nie była zamiarem organów opracowujących plan. Jest to skutek nieprawidłowo określonych wskaźników i parametrów zabudowy zagrodowej przy jednoczesnym powiązaniu wysokości tej zabudowy z zabudową mieszkaniową. Brak określenia wielkości powierzchni zabudowy zagrodowej stanowi naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy.

Wszystkie powyższe zarzuty wobec planu aktualne są również w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolem "RM" (par. 9 ust. 38 – 41, par. 10 ust. 36, par. 11 ust. 11 – 15, par. 12 ust. 10, par. 13 ust. 19, par. 14. ust. 21 – 22, par. 15 ust. 20 – 22, par. 16 ust. 21, par. 17 ust. 19, 21 – 22, par. 18 ust. 12, par. 19 ust. 10 – 11, par. 20 ust. 29 – 32, par. 21 ust. 21 – 22, par. 22 ust. 24 – 25, par. 23 ust. 27 – 28, par. 24 ust. 4, par. 25 ust. 11 – 14, par. 26 ust. 14 – 17, par. 27 ust. 18 – 19, par. 28 ust. 7 – 8, par. 29 ust. 15 – 16, par. 30 ust. 9, par. 31 ust. 12, par. 32 ust. 15 – 16, par. 33 ust. 13, par. 34 ust. 8, par. 35 ust. 12, par. 36 ust. 16, par. 37 ust. 7, par. 38 par. 14, par. 39 ust. 11 – 12, par. 40 ust. 7, par. 41 ust. 11 uchwały), gdzie zabudowę zagrodową wskazano jako przeznaczenie podstawowe terenu.

Podobnie trafny jest zarzut skargi dotyczący braku określenia wskaźników i parametrów zabudowy dla terenu oznaczonego symbolem "UO" (par. 9 ust. 34, par. 10 ust. 30, par. 15 ust. 18, par. 23 ust. 26, par. 25 ust. 8, par. 27 ust. 17, par. 36 ust. 14, par. 39 ust. 10 uchwały). Jako przeznaczenie podstawowe terenu wskazano "tereny usług oświaty". Pomimo tego, iż miejscowy plan przewiduje dla tego terenu kształtowanie nowej zabudowy, to w tym zakresie stanowi jedynie "nowe budynki winny tworzyć z zabudową istniejącą jednorodny zespół urbanistyczny – zakaz przekraczania wysokości ponad istniejące". Niezależnie od tego, iż zapis ten jest bardzo nieprecyzyjny posługując się pojęciem "jednorodnego zespołu urbanistycznego", to dodatkowo nie odwołuje się do jakichkolwiek weryfikowalnych wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy.

Sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy jest również określenie wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy dla terenów oznaczonych symbolem "WZ", dla którego przeznaczenie podstawowe to tereny ujęcia wody, a przeznaczenie uzupełniające to hydrofornia (par. 9 ust. 42, par. 10 ust. 33, par. 13 ust. 20 i par. 25 ust. 15 uchwały). Pomimo tego, iż miejscowy plan przewiduje dla tych terenów kształtowanie nowej zabudowy, to w tym zakresie stanowi jedynie o przebiegu linii zabudowy nie odnosząc się w ogóle do jakichkolwiek wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy.

Identyczny zarzut należy sformułować wobec terenu oznaczonego symbolem "ST’, dla którego podstawowe przeznaczenie określono jako teren stacji telefonii bezprzewodowej (par. 9 ust. 46, par. 27. ust. 20 i par. 39 ust. 15 uchwały). Tutaj również pomimo tego, iż plan dopuszcza nową zabudowę zarówno obiektów, jak i budynków dla potrzeb telefonii bezprzewodowej oraz internetu bezprzewodowego, to w tym zakresie stanowi jedynie o maksymalnej wysokości wieży antenowej. nie odnosząc się w ogóle do jakichkolwiek wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy.

Podobnie rzecz się przedstawia w zapisach planu dotyczących terenu oznaczonego symbolem "ZP" (par. 28 ust. 6, par. 36 ust. 17 uchwały), dla którego jako przeznaczenie podstawowe przewidziano "tereny zieleni parkowej", a jako przeznaczenie dopuszczalne "zabudowę o funkcji mieszkaniowej lub usługowej typu pensjonat, hotel, usługi związane z wypoczynkiem, kulturą, gastronomią, oświatą". Tutaj również pomimo tego, iż plan dopuszcza nową zabudowę w ogóle nie wskazano jakichkolwiek wskaźników i parametrów jej kształtowania.

Trafnie podniesiono w skardze, iż zapisy planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem "ZD" – ogródki działkowe, w ogóle pozbawione są określenia jakichkolwiek parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy. Co więcej wskazanie w planie, iż podstawowymi urządzeniami pracowniczego ogrodu działkowego są między innymi "pomieszczenia", bez wskazania w jakim obiekcie pomieszczenia te mają się znajdować wskazuje na zupełne oderwania od reguł racjonalnego prawodawcy.

Zasadny jest również zarzut sformułowany w powyższym zakresie, odnoszący się do jednostki oznaczonej symbolem "M/ZP" (par. 30 ust. 10, par. 32 ust. 17 i par. 39 ust. 14 uchwały), dla której jako przeznaczenie podstawowe przewidziano "zespół pałacowo – dworski w ewidencji konserwatorskiej", a jako przeznaczenie dopuszczalne – "zabudowę (w miarę możliwości odtworzenie dworku) o funkcji mieszkaniowej lub usługowej typu pensjonat, hotel, usługi związane z wypoczynkiem, kulturą, gastronomią, oświatą". Dla tej jednostki przewidziano zakaz zabudowy kubaturowej ale tylko w strefie ochronnej linii elektroenergetycznej (par. 30 ust. 10 i par. 32 par. 17) i pasie 5 m od linii brzegowej zbiorników wód stojących (par. 30 ust. 10). Pomimo tego, iż pozostały teren jednostek nie jest objęty zakazem zabudowy plan w ogóle nie wskazuje jakichkolwiek wskaźników i parametrów kształtowania zabudowy.

Zgodzić się również wypada z zarzutem odnoszącym się do terenu oznaczonego symbolem "1RM1" (par. 10 ust. 32 uchwały), dla którego w ogóle nie przewidziano przeznaczenia, a jedynie ustalono, iż są to "tereny w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy sakralnej będącej w rejestrze zabytków". Pomimo tego plan dopuszcza kształtowanie na tym terenie nowej zabudowy i rozbudowę istniejącej, w ogóle nie wskazując parametrów i wskaźników kształtowania tejże zabudowy.

Zarzut braku dostatecznego określenia parametrów i wskaźników zabudowy należy również uznać za usprawiedliwiony w odniesieniu do jednostek planistycznych oznaczonych symbolem "U" (par. 9 ust 27 – 30, par. 10 ust. 25, par. 11 ust. 10, par. 12 ust. 9, par. 13 ust. 12, par. 14 ust. 16 – 17, par. 17 ust. 16, par. 18 ust. 8, par. 19 ust. 8, par. 20 ust. 18, par. 25 ust. 7, par. 26 ust. 10, par. 28 ust. 2, par. 29 ust. 9, par. 30 ust. 7, par. 31 ust. 9, par. par. 32 ust. 9, par. 33 ust. 9, par. 35 ust. 6, par. 36 ust. 9 – 10, par. 39 ust. 4, par. 41 ust. 7 uchwały), dla których, jako przeznaczenie podstawowe wskazano w planie – "zabudowa usługowa’, a jako przeznaczenie uzupełniające – "zabudowa usługowo – mieszkalna z lokalizacją budynków mieszkalnych dla osób prowadzących działalność gospodarczą". Pomimo takiego określenia funkcji terenu plan nie zawiera wskazania parametrów i wskaźników nowej zabudowy zarówno usługowej, jak i mieszkaniowej ograniczając się do ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy.

Identyczny zarzut należy sformułować dla terenów oznaczonych symbolem "PU" (par. 9 ust. 31 – 32, par. 10 ust. 26 – 27, par. 15 ust. 16, par. 16 ust. 17 – 18, par. 21 ust. 15, par. 22 ust. 17, par. 23 ust. 18 – 21, par. 27 ust. 14, par.30 ust. 8, par. 32 ust. 10, par. 33 ust. 10 – 11, par. 36 ust. 11, par. 39 ust. 5 – 9 uchwały). Pomimo tego, iż plan przewiduje na tych terenach zabudowę produkcyjno – usługową, to nie zawiera wskazania parametrów i wskaźników kształtowania nowej zabudowy ograniczając się do ustalenia dopuszczalnej wysokości zabudowy.

W tym miejscu należy także wskazać, iż naruszeniu w analizowanym planie uległy zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej określone w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 10 omawianej ustawy. Przepis ten skorelowany jest z normą par. 4 pkt 9c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26. sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), który określając wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu w zakresie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazuje, iż plan powinien między innymi zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych.

Analiza postanowień zaskarżonej uchwały prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż w całym miejscowym planie brak jest w ogóle określenia w jakikolwiek sposób ilości miejsc parkingowych na terenach gdzie przewidziano zabudowę usługową i produkcyjno – usługową. Istnieją takie jednostki planistyczne, dla których przewidziany jest obowiązek utworzenia miejsc parkingowych ale bez określenia ich ilości. Są to tereny oznaczone na planie symbolem:

1) "UR" – tereny zabudowy usługowej – usługi dla rolnictwa (par. 14 ust. 20 uchwały),

2) "RPU" – tereny zabudowy produkcyjno usługowej dla rolnictwa (par. 39 ust. 9 uchwały),

3) "RM/U" – tereny zabudowy zagrodowej i usługowej (par. 11 ust. 9, par. 17 ust. 14 – 15, par. 19 ust. 9, par. 21 ust. 23 – 24, par. 22 ust. 26, par. 23 ust. 17 uchwały),

4) "RM/UR" – tereny zabudowy zagrodowej i usługowej dla rolnictwa (par. 15 ust. 19 uchwały),

5) "UT" – tereny rekreacji sportowej (par. 28 ust. 3 – 4 uchwały),

6) "U" – tereny zabudowy usługowej (par. 9 ust 27 – 30, par. 10 ust. 25, par. 11 ust. 10, par. 12 ust. 9, par. 13 ust. 12, par. 14 ust. 16 – 17, par. 17 ust. 16, par. 18 ust. 8, par. 19 ust. 8, par. 20 ust. 18, par. 25 ust. 7, par. 26 ust. 10, par. 28 ust. 2, par. 29 ust. 9, par. 30 ust. 7, par. 31 ust. 9, par. par. 32 ust. 9, par. 33 ust. 9, par. 35 ust. 6, par. 36 ust. 9 – 10, par. 39 ust. 4, par. 41 ust. 7 uchwały), a także

7) "PU" – tereny zabudowy produkcyjno – usługowej (par. 9 ust. 31 – 32, par. 10 ust. 26 – 27, par. 15 ust. 16, par. 16 ust. 17 – 18, par. 21 ust. 15, par. 22 ust. 17, par. 23 ust. 18 – 21, par. 27 ust. 14, par.30 ust. 8, par. 32 ust. 10, par. 33 ust. 10 – 11, par. 36 ust. 11, par. 39 ust. 5 – 9 uchwały).

Istnieją jednak w planie i takie tereny, dla których nie tylko brak jest określenia ilości miejsc parkingowych na terenach gdzie przewidziano zabudowę usługową, ale w ogólnie nie przewidziano na tych terenach konieczności urządzenia miejsc parkingowych. Są to tereny oznaczone w planie symbolami:

1) "UO" – tereny usług oświaty (par. 9 ust. 34, par. 10 ust. 30, par. 15 ust. 18, par. 23 ust. 26, par. 25 ust. 8, par. 27 ust. 17, par. 36 ust. 14, par. 39 ust. 10 uchwały),

2) "US" tereny usług sportu – boisko szkolne (par. 9 ust. 35, par. 14 ust. 19, par. 29 ust. 14, par. 31 ust. 11, par. 36 ust. 15 uchwały).

Powyższe jednoznacznie wskazuje na istotne uchybienie wskazanym przepisom, tak ustawy, jak i rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zresztą wypada w tym miejscu wskazać na to, iż organy planistyczne dostrzegając w tym zakresie błędy w treści zaskarżonej uchwały zdecydowały się dokonać "szybkiej" jej nowelizacji. Uchwała Rady Gminy L. Nr [...], z dnia [...]. w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały niemal w całości dotyczy kwestii miejsc parkingowych, a więc zagadnień nieobecnych w uchwalonym planie. Nie ulega wątpliwości, iż uchwała nowelizująca, gdyby stała się prawem, w poważnym zakresie sanowałaby kondycję zaskarżonego aktu. Skoro jednak tak się nie stało, to wskazane powyżej braki, będące skutkiem naruszenia zasad sporządzania planu zasadniczo deprecjonują zaskarżoną uchwałę.

Mając na uwadze przytoczone powyżej jednostki planistyczne, na terenie których przewidziano możliwość zabudowy o charakterze usługowym lub produkcyjno – usługowym należy wskazać – godząc się w tym zakresie ze stroną skarżącą – że plan pozbawiony jest parametrów i wskaźników kształtujących również i taką zabudowę. W żadnej bowiem z powyższych jednostek planistycznych opisanych symbolami: "UR", "US", "UT", "RM/U", "RPU", "RM/UR" (o terenach oznaczonych symbolami "U", PU" i "UO" była już mowa powyżej), dla których przewidziano możliwość prowadzenia działalności usługowej lub produkcyjnej nie określono parametrów i wskaźników stosownej zabudowy, w szczególności powierzchni zabudowy. Nie może być wątpliwości, iż wskazanie w tekście planu jedynie wysokości nowych obiektów jest określeniem dalece niewystarczającym dla możliwości prawidłowego ukształtowania zabudowy.

Wskazane powyżej uchybienia w sporządzaniu miejscowego planu stanowią naruszenie zasad jego tworzenia i prowadzą do konieczności stwierdzenia jego nieważności. Mając na uwadze, iż powyższe uchybienia dotyczą znacznej części jednostek planistycznych konieczne stało się – również z powyższej przyczyny – stwierdzenie nieważność miejscowego planu w całości.

Za nie do końca usprawiedliwione należy uznać zarzuty skargi tyczące niedostatecznej ochrony zabytków na terenie objętym planem. Pomimo tego, iż uzgodnienie projektu planu w powyższym zakresie nastąpiło z mocy ustawy, jako skutek nadmiernego upływu czasu, to organy planistyczne nie zostały zwolnione z obowiązku takiego ukształtowania przepisów uchwały aby nadzór konserwatorski nie miał charakteru iluzorycznego. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy w planie miejscowym obowiązkowo uwzględnia się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast przepisy ustawy z dnia 23. lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wskazują, iż ochronę zabytków i opiekę nad zabytkami uwzględnia się między innymi przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W planach tych w szczególności:

1) uwzględnia się krajowy program ochrony zabytków i opieki nad zabytkami;

2) określa się rozwiązania niezbędne do zapobiegania zagrożeniom dla zabytków, zapewnienia im ochrony przy realizacji inwestycji oraz przywracania zabytków do jak najlepszego stanu;

3) ustala się przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu uwzględniające opiekę nad zabytkami (art. 18 tejże ustawy). Ponadto w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się, w szczególności ochronę

1) zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia,

2) innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków,

3) parków kulturowych (art. 19 ust. 1 tejże ustawy)

Analizując postanowienia planu, w szczególności przepis par. 8 ust. 11 uchwały wskazać wypada, iż zakres ochrony konserwatorskiej jest w planie określony w dostateczny sposób. Niewątpliwie brak szczegółowych uzgodnień projektu planu ze strony konserwatora zabytków jest widoczny w tekście uchwały, ale nie zmienia to faktu, iż ochrona konserwatorska została w planie zagwarantowana. W szczególności nie jest trafny zarzut tyczący braku ochrony konserwatorskiej nad obiektami archeologicznymi wpisanymi do rejestru zabytków. Treść przepisów par. 8 ust. 11 uchwały, w związku z par. 18 ust. 1 pkt 5 – 6 i ust. 13 (w zakresie kurhanu i cmentarzyska w Kolonii B.) i par. 36 ust. 1 pkt 6 – 7 i ust. 17 (w zakresie grodziska pierścieniowatego) jednoznacznie temu zaprzeczają.

Wątpliwości z powyższego punktu widzenia, acz nie odnoszące się do terenów objętych ścisłą ochrona konserwatorską, mogą budzić szczegółowe rozwiązania planistyczne przyjęte poza częścią ogólną planu, które z uwagi na brak dostatecznej precyzyjności w zakresie określenia współczynników i parametrów zabudowy mogą rodzić konflikty podczas uzgadniania zamierzeń budowlanych. Tym niemniej zarzewie sporu w tym zakresie nie ma źródła w niedostatecznej ochronie konserwatorskiej lecz w nieprawidłowym ukształtowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i kształtowania terenu.

Sąd nie jest skłonny zgodzić się z zarzutem skargi tyczącym braku zdefiniowania w treści uchwały pojęcia "zabudowa letniskowa: W powyższym zakresie w pełni należy poprzeć stanowisko wyrażone przez organ. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi prawo miejscowe i jest aktem powszechnie obowiązującym na określonym terenie, to winien podlegać ogólnym regułom interpretacji. Mając na uwadze, iż pojęcie "zabudowa letniskowa" nie jest oderwane od języka potocznego, lecz w języku tym ma określoną ilość desygnatów, to nic nie stoi na przeszkodzie aby – w następstwie zastosowania wypracowanych przez naukę prawa reguł interpretacyjnych – ustalić jego znaczenie. Należy zgodzić się z organem, iż brak zdefiniowania tego pojęcia oznacza tyle, iż lokalny prawodawca nie zamierzał mu nadać innej treści niż ta funkcjonująca w języku potocznym. Treść ta, o ile uznamy, iż nie jest ona jasno określona, możliwa jest do ustalenia w drodze zabiegów interpretacyjnych. Tym samym zarzut braku niejasności w rozumieniu pojęcia "zabudowa letniskowa" jest bezpodstawny, a brak zdefiniowania określonego pojęcia w akcie prawnym nie może być rozumiany jako naruszenie zasad sporządzania tego aktu.

Nie można również zgodzić się z zapatrywaniem strony skarżącej w kwestii braku strefy sanitarnej wokół cmentarza dla zwierząt przewidzianego w planie na terenie jednostki oznaczonej symbolem "ZCd". Skoro przepis par. 17 pkt 24 uchwały jednoznacznie wprowadza nakaz zachowania w granicach cmentarza strefy ochronnej – sanitarnej, to trudno dopatrzeć się nie tylko zakresie sprzeczności z przepisem par. 8 pkt 6a uchwały przewidującym wokół cmentarzy strefy ochronne – sanitarne. Skoro strefa ta w wypadku cmentarza dla zwierząt zamyka się w granicach terenu, to trudno za błąd uznać brak przedstawienia tej strefy na rysunku planu.

Mając na uwadze wskazane powyżej okoliczności odnoszące się do stwierdzonych naruszeń zarówno zasad sporządzania planu, jak i istotnych naruszeń trybu jego opracowywania, to należy stwierdzić, iż akt prawa miejscowego z tak rozległymi i istotnymi wadami nie powinien pozostawać w obrocie prawnym. Z tej też przyczyny, na podstawie przepisu art. 147 par. 1 p.p.s.a., w związku z art. 28 par. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należało stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 p.p.s.a.). Za powyższym rozstrzygnięciem przemawiał zakres i jakość stwierdzonych naruszeń prawa zarówno w trybie sporządzania planu, jak i w samym jego tekście.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a..

Podejmując ponownie wysiłek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ gminy winny przede wszystkim dołożyć należytej staranności w przestrzeganiu zapisów ustawy z dnia 27. marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, przy uwzględnieniu wywodów i poglądów zaprezentowanych w niniejszym uzasadnieniu.