Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 702/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Samorząd terytorialny
Ochrona środowiska
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 3 ust. 1 pkt 17, art. 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 33 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2017 r. sprawy ze skargi Gminy S. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta S.

Zdaniem organu, uchwała ta podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

1) Na terenie S. usytuowany jest bowiem obszar Natura 2000 – Łąki w S. [...] o łącznej powierzchni 51 ha, ustanowiony Decyzją Wykonawczą Komisji z dnia [...] r. (dokument nr [...]). Tymczasem w studium dla tego obszaru ustalono przeznaczenie ZZ, MN i W – jako przeznaczenie mieszkaniowe z dopuszczeniem usług nieuciążliwych, sportu i rekreacji, dróg publicznych i wewnętrznych oraz infrastruktury technicznej, co zdaniem Wojewody jest sprzeczne z ustanowioną formą ochrony Natura 2000. Z treści studium oraz prognozy oddziaływania na środowisko wynika zaś jednoznacznie, że wskazane kierunki zagospodarowania będą negatywnie oddziaływać na ten obszar. Potwierdza to też negatywna opinia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (pisma z dnia [...] r.). Zatem uchwała narusza art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm.), gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.).

Odnosząc się do wyjaśnień Burmistrza, organ nadzoru uznał, że dotychczasowe zagospodarowanie terenu (istniejący tam budynek mieszkalny, zrealizowany przed formalnym utworzeniem obszaru Natura 2000), nie przesądza o możliwości kontynuowania takiego użytkowania, bowiem możliwe jest wyłączenie obszaru spod zabudowy lub takie, które nie będzie negatywnie na nie oddziaływać. Nadto, w studium nie wskazano sposobu zapewnienia kompensacji przyrodniczej terenów w obszarze Natura 2000.

2) Ponadto, organ nadzoru dopatrzył się przekroczenia delegacji ustawowej z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). W studium wprowadzono bowiem zakaz prowadzenia wszelkiej działalności na terenie stanowisk archeologicznych, związanej z naruszeniem gruntu, bez zgłoszenia Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków i ustanowienia archeologicznego nadzoru oraz wykonania wyprzedzających badań archeologicznych, a także zapewnienie nadzoru archeologicznego w trakcie realizacji inwestycji w sąsiedztwie stanowiska archeologicznego.

Takie zapisy naruszają art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu... Kwestie te zostały uregulowane w art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r. poz. 1446 ze zm.).

3) Wreszcie, ustalając kierunki w zakresie zaopatrzenia w ciepło, w których wskazano obowiązek stosowania urządzeń z czystych paliw energetycznych, Rada Miejska naruszyła art. 96 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), bowiem kompetencje w zakresie eksploatacji instalacji oraz określenie parametrów technicznych, należą do kompetencji sejmiku województwa.

Zatem w ocenie Wojewody spełnione zostały ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały z art. 28 ustawy o planowaniu z powodu istotnego naruszenia wyżej wskazanych przepisów.

W skardze do sądu administracyjnego Gmina S. powołując się na uchwałę Rady Miejskiej, domagała się uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego w części, tj: w zakresie pkt 1 oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca podniosła, że w studium uwzględniono zastrzeżenia RDOŚ w zakresie proponowanych kierunków zagospodarowania – poprzez określenie terenów przyrodniczo-cennych zielonych C-1ZN, C-2ZN, A-8ZN, B-5ZN oraz terenów lasów D-6ZL, D-7ZL, jako terenów zieleni łąkowej – ZL. Nie są to tereny łąk i pastwisk, jak uważa RDOŚ w opinii. Dopuszczenie przeznaczenia terenu ZZ pod usługi sportu i rekreacji, usług turystycznych, dróg i sieci infrastruktury technicznej, nie dotyczy zaś obszaru Natura 2000, gdyż obowiązują tam zakazy lokalizowania obiektów kubaturowych i zakaz działań mogących powodować zmianę stosunków wodnych oraz nakaz przyjęcia w planie ustaleń uwzględniających usytuowanie w granicach obszaru Natura 2000. W granicach tego obszaru nie ma też możliwości lokalizacji obiektów turystyki i rekreacji, jak ścieżki rowerowe, szlaki piesze i konne, miejsca biwakowe, platformy widokowe, pomosty.

Wbrew stanowisku RDOŚ, na tym obszarze w jednostce B, znajduje się też budynek mieszkalny jednorodzinny zrealizowany legalnie przed formalnym utworzeniem obszaru Natura 2000 Łąki. Teren o symbolu B5MN, stanowi też niewielki fragment tego obszaru (ok. 1740m2), jako faktycznie zainwestowany i zabudowany – zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu.

W studium nie wprowadzono też nowych obszarów inwestycyjnych. Wydzielenie w jednostce B i C, wynika zaś z faktu zabudowy terenów położonych w sąsiedztwie. W studium zachowano dotychczasowe przeznaczenie tego terenu, zgodnie z obowiązującym planem miejscowym, uchwalonym w 2006 r.

Dla terenów MN, wprowadzono też nakazy uwzględniające usytuowanie w obszarze Natura 2000, które muszą być uwzględnione w planach miejscowych, co zapewnia właściwą ochronę tego obszaru, dla którego nie opracowano jeszcze projektu planu ochrony. Zatem istnieje możliwość realizacji inwestycji na obszarze Natura 2000 przy spełnieniu określonych warunków i nie ma potrzeby przywracania im w studium funkcji łąk i pastwisk.

Wbrew stanowisku Wojewody, z opracowanej prognozy nie wynika też, że ustalenia studium mogą znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Wówczas z mocy art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, projekt studium wymaga uzgodnienia z RDOŚ w trybie art. 106 kpa. Zgodnie z art. 33 ust. 3 tej ustawy, na tym obszarze istnieje możliwość realizacji inwestycji podlegającej wymogom oceny oddziaływania na środowisko w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji... Zatem w przypadku mieszkaniowej zabudowy obszarów w pobliżu obszaru Natura 2000, konieczne będzie przeprowadzenie analizy oddziaływania na obszar Natura 2000. Nie oznacza to jednak braku możliwości realizacji jakichkolwiek przedsięwzięć. Szczegółowe przeznaczenie terenu zostanie zaś ustalone dopiero w planie miejscowym po dokonaniu oceny oddziaływania przedsięwzięć na ten obszar. Dla poparcia stanowiska przywołano orzecznictwo sądowe.

Nie jest też istotnym naruszeniem prawa wprowadzenie zapisów, które nie modyfikują ustaw i nie mają zastosowania w sprawach indywidualnych.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu, zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu, uwarunkowania zagospodarowania to nie tylko rzeczywisty stan zagospodarowania, ale także uwarunkowania prawne – w tym wypadku utworzenie obszaru Natura 2000. W studium dla części tego obszaru zaproponowano zaś kierunek sprzeczny z przyjętą ochroną siedliskową, który musi być uwzględniony w planie miejscowym. Nie ma też możliwości zabudowy, skoro ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że spowoduje to zmianę poziomu wód gruntowych i w efekcie osuszenie terenów i utratę walorów przyrodniczych. Gdy obszar zostanie zabudowany, nie jest możliwa ochrona siedliska. Autor prognozy na potrzeby studium wskazał też na negatywne oddziaływanie na obszary Natura 2000.

Żaden z celów przytoczonych w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, nie umożliwia wprowadzenia zabudowy na obszarze Natura 2000 Łąki w S.

Organ gminy nie występował też do RDOŚ o uzgodnienie w trybie art. 30 ust. 3 tej ustawy, lecz o opinię na podstawie art. 11 pkt 6 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Gminy wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Jej zdaniem zakwestionowane przez Wojewodę zapisy są na tyle ogólne, że na ich podstawie nie jest możliwe wydanie indywidualnych decyzji, a stanowią jedynie kierunki w oparciu o które tworzony ma być plan miejscowy. Stąd nieuzasadnione jest stanowisko organu nadzoru w całości.

Pełnomocnik Wojewody wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Wskazane przez organ nadzoru naruszenia przepisów prawa należy kwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania studium, skutkujące nieważnością uchwały w całości z mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1073).

Studium w przeciwieństwie do planu miejscowego – sporządza się dla obszaru całej gminy (art. 9 ust. 3 tej ustawy). Zatem o ile wady prawne opisane w pkt 2 i 3 zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, mogły być usunięte w drodze stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności jedynie części uchwały (co do poszczególnych zapisów), to ustalenia studium co do obszaru Natura 2000 Łąki w S., nawet jeżeli dotyczą części tego obszaru, musiały prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały w całości. W przeciwnym wypadku część obszaru w granicach administracyjnych skarżącej Gminy, nie byłaby objęta ustaleniami studium wbrew wymogom z art. 9 ust. 3 ustawy.

Z mocy art. 55 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku..., wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), projekt studium nie może być przyjęty jeżeli ze strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że może on znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie zachodzą przesłanki z art. 34 ustawy o ochronie przyrody. W niniejszej sprawie nie odstąpiono od przeprowadzenia takiej strategicznej oceny w trybie art. 48 ustawy o udostępnianiu informacji...

Pojęcie znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 17 tej ustawy. Z mocy tej regulacji należy przez nie rozumieć oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, a w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których obszar ten został wyznaczony,

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar wyznaczono,

c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Z kolei przez integralność obszaru Natura 2000, należy rozumieć spójność czynników strukturalnych i funkcjonowania warunkujących zrównoważone trwanie populacji gatunków i siedlisk przyrodniczych, dla ochrony których zaprojektowano lub wyznaczono obszar Natura 2000 (art. 5 pkt 1d ustawy o ochronie przyrody, wyżej powołanej, Dz. U z 2016 r. poz. 2134 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnieniu informacji...).

Przepis art. 33 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, zabrania z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu z innymi, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, a w tym w szczególności spowodować skutki, które określono identycznie, jak wyżej podane. Jest poza sporem, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki, wymienione w art. 34 ustawy o ochronie przyrody, zezwalające na odstępstwo od zakazów obowiązujących na obszarach Natura 2000 – pod warunkiem rekompensacji przyrodniczej z art. 35 tej ustawy. Uchwała w przedmiocie studium nie podlegała zatem uzgodnieniu w trybie art. 106 kpa, lecz zaopiniowaniu przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. (dalej RDOŚ) w trybie art. 11 pkt 6 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu... w zw. z art. 46 i art. 57 ustawy o udostępnianiu informacji...

Wbrew zarzutom skargi, z przeprowadzonej w ramach procedury uchwalania studium strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wynika, że ustalenia dla obszaru Natura 2000, mogą negatywnie oddziaływać na ten obszar. Nie ma też prawnego znaczenia fakt, że na przedmiotowym obszarze przed wyznaczeniem tego obszaru zrealizowano budynek mieszkalny zgodnie z wymogami prawa budowlanego.

Z mocy art. 10 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy o planowaniu..., w studium uwzględnia się m.in. uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych. W studium określa się zasady ochrony przyrody, której formą jest obszar Natura 2000 oraz obszary wyłączone spod zabudowy (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy).

O możliwości dalszego sposobu użytkowania obiektów i terenów, dla których później wyznaczono obszar Natura 2000, rozstrzyga się w trybie przepisów ustawy o ochronie przyrody, a nie na podstawie ustaleń studium, które mają walor wiążący na etapie uchwalania planu z mocy art. 9 ust. 4 ustawy.

Ustalenie w studium przeznaczenia obszaru Natura 2000 pod jakąkolwiek formą zabudowy (MN-mieszkaniową jednorodzinną, ZZ i W – usług sportu i rekreacji, dróg, infrastruktury technicznej), zgodnie z tekstem tego aktu będzie prowadzić do przerwania istniejących połączeń przyrodniczych i zmiany stosunków wodnych, co spowoduje zamieranie gatunków wilgotnolubnych. Urbanizacja terenów sąsiednich może być przyczyna utraty walorów przyrodniczych obszaru Natura 2000 Łąki w S. (Rozdział 3.3.1 Studium).

Taki stan rzeczy potwierdza prognoza oddziaływania na środowisko. Zacytowane przez organ nadzoru fragmenty tego dokumentu (str. 22-23 oraz 30-31), wskazują, że procesy urbanizacyjne związane z zabudową terenu i zmiana poziomów wód podziemnych, mogą prowadzić do zmiany siedlisk i utraty wartości obszarów chronionych. Autor prognozy stwierdził znaczące oddziaływanie na stan i zasoby wód podziemnych. Oddziaływania negatywnego znikowego nie stwierdzono.

Oznacza to, że określenie oddziaływanie negatywne jest równoznaczne ze znacząco negatywnym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji...

Ustawodawca posłużył się pojęciami "działania mogące", a nie "działania powodujące" określone skutki.

Wbrew stanowisku Gminy, zawarte w tekście studium odesłanie do zapisów planu zadań chronionych oraz obowiązek uwzględnienia usytuowania terenów w obszarze Natura 2000, nie oznacza, że na etapie uchwalania planu dopuszczalne będzie inne określenie przeznaczenia terenu. Wszak plan zadań chronionych jest dopiero na etapie jego sporządzania przez RDOŚ. Ustalenia studium nawiązują zatem do nieistniejącego prawnie dokumentu. Na tego rodzaju wady studium trafnie wskazał ten organ w opiniach negatywnych.

Celami ochrony obszaru Natura 2000 Łąki w S. są ochrona środowiska przyrodniczego – zmiennowilgotne łąki trzęślicowe oraz gatunków motyli (vide: str. 22 prognozy). Rozwijająca się zabudowa i związane z nią osuszanie terenu może degradować lub zniekształcać siedliska chronione i przyczynić się do degradacji dwóch z trzech wyodrębnień tego obszaru (str. 36 prognozy).

Zatem w świetle prognozy oddziaływania na środowisko oraz stanowiska RDOŚ (negatywnej opinii), brak było podstaw do uchwalenia studium, które na terenach obszaru Natura 2000 dopuszcza zabudowę, mogącą znacząco negatywnie na ten obszar poprzez możliwość pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych (łąk) oraz siedlisk motyli, dla których obszar ten wyznaczono.

Spełnione zostały zatem negatywne przesłanki z art. 55 ust. 2 ustawy o udostepnieniu informacji...

Na etapie uchwalania studium, określając kierunki polityki przestrzennej, gmina nie może zasłaniać się obwarowaniami prawnymi, obowiązującymi na etapie realizacji inwestycji, do czego nawiązano w skardze.

Dopuszczenie zabudowy na terenach, położonych w obszarze ochrony przyrody, w tym Natura 2000, możliwe jest jedynie wówczas, gdy w wyniku strategicznej oceny w ramach procedury uchwalania studium, nie zostaną stwierdzone zagrożenia, wymienione w art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy o udostępnianiu informacji...

Taki przypadek nie występuje zaś w niniejszej sprawie, nawet o ile na str. 162 studium przewidziano dla obszaru Natura 2000 zakaz budowy obiektów budowlanych. Zakaz ten nie dotyczy bowiem terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i nie obejmuje budowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej i dróg.

Przywołane w skardze orzecznictwo dla wykazania możliwości zabudowy obszarów Natura 2000, nie dotyczy stanu faktycznego niniejszej sprawy, a mianowicie wyników strategicznej oceny oddziaływania na środowisko w toku procedury uchwalania studium.

Zasadnie też organ nadzoru wskazał na naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu... z powodu przekroczenia delegacji ustawowej, gdy idzie o zakres studium z powodu zawarcia regulacji, dotyczącej stanowisk archeologicznych oraz źródeł energii.

Ustalenia studium nie mogą modyfikować ani powielać regulacji ustawowej. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków (art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu), podlegają w studium określeniu przy uwzględnieniu art. 31 ustawy o ochronie zabytków... wyżej powołanej.

Na tym etapie nie jest dopuszczalne nakładanie dalej idących obowiązków na inwestorów oraz konserwatora zabytków.

Zasadnie też organ nadzoru wskazał na przekroczenie kompetencji rady gminy, gdy idzie o określanie obowiązku stosowania urządzeń z czystych paliw energetycznych. Do określania takich wymogów władny jest wyłącznie sejmik województwa z mocy art. 96 Prawo ochrony środowiska, wyżej powołanego.

W tym stanie rzeczy spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 28 ustawy o planowaniu..., skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w przedmiocie studium.

Zatem skarga Gminy jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).

ec