Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 479/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 8, art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Karolina Chrapkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi B. D. i A. D. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania A. i B. D. od decyzji Starosty z dnia [...] wydanej po wznowieniu postępowania, odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i S. K. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego: budowa budynku warsztatu samochodowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne V=9,9 m3 i infrastrukturę przynależną na działkach o nr ewid. [...]/2 i [...]/2 w O. przy ul. Ć. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji Starosty z dnia [...] w całości i stwierdził wydanie ostatecznej decyzji Starosty z dnia [...] z naruszeniem prawa, jednocześnie odmawiając jej uchylenia gdyż w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ustalił następujący stan faktyczny:

Starosta , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 8, art. 147, art. 149 § 1 i art. 150 § 1 kpa, postanowieniem z dnia [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Nr [...] z dnia [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielił M. i S. K. pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne V=9,9 m3 i infrastrukturę przynależną na działce o nr ewid. [...]/2 i [...]/2 w O.. Następnie Starosta , działając na podstawie art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8, art. 150 i art. 149 § 2 kpa, decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] z uwagi na okoliczność, że wydana zostałaby decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 Kpa. Organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przez Radę Miejską w O. w dniu [...].

Wojewoda rozpatrując odwołanie A. i B. D., decyzją z dnia [...] uchylił ww. decyzję Starosty z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa decyzja wydana została przedwcześnie, a rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien dokonać analizy zgodności projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O., obowiązującego w dacie wydania decyzji.

Starosta rozpatrując ponownie sprawę, decyzją z dnia [...], działając na podstawie przepisu art. 151 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 8, art. 150 i art. 149 § 2 kpa, odmówił uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i S. K., pozwolenia na budowę budynku warsztatu samochodowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne V=9,9m3 i infrastrukturę przynależną na działce o nr ewid. [...]/2 i [...]/2 w O. przy ul. Ć.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził zgodność projektu budowlanego ww. inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m. O., obowiązującego od dnia 21.12.2018 r. Ponadto wskazał, że powierzchnia zabudowy w powiązaniu z lokalizacją warsztatu nie powoduje przekroczenia progów określonych w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71), a tym samym budowa warsztatu samochodowego nie będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Rozpatrując odwołanie A. i B. D. od tej ostatniej decyzji, Wojewoda stwierdził, że ponownie rozpoznał sprawę pod względem faktycznym i prawnym, przeanalizował materiał sprawy zgromadzony przez Starostę, w tym zbadał poprawność postępowania organu I instancji oraz poprawność kończącej to postępowanie decyzji Starosty ego, jak również rozpatrzył zarzuty podniesione w odwołaniu. Po przytoczeniu przepisów art. 145 § 1 pkt 8, 149 § 1 i 2 kpa wyjaśnił, że uchylenie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie warsztatu samochodowego, budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przynależną infrastrukturą techniczną oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne o pojemności do 10,0 m³ na działkach nr [...]/2 i [...]/2 położonych w O., stanowiło przesłankę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Dlatego Starosta, działając z urzędu, postanowieniem z dnia [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją z dnia [...]. Organ wyjaśnił dalej, że zasadą prowadzenia postępowania w trybie wznowienia jest orzekanie według stanu prawnego i faktycznego z dnia zakończenia wznowionego postępowania. Regułą jest przy tym,. że ustalenie co do istnienia podstawy wznowienia odbywa się w oparciu o stan prawny, istniejący w dacie wydawania orzeczenia, objętego wznowionym postępowaniem, natomiast orzekanie co do istoty sprawy - w oparciu o stan faktyczny i prawny, obowiązujący w dacie orzekania (we wznowionym postępowaniu). Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest bowiem powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Obowiązki organu administracji związane z oceną dopuszczalności zrealizowania danego projektu budowlanego określają przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie z przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ dokonał w związku z tym analizy zgodności projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji z zapisami uchwały Rady Miejskiej w O. z dnia [...], w sprawie uchwalenia zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. (dalej przytaczanej jako Plan, miejscowy plan) stwierdzając, że zgodnie z ustaleniami zawartymi w Planie, działki o nr ewid. [...]/2 i [...]/2, na których projektowany jest budynek warsztatu samochodowego, znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku miejscowego planu symbolem U.2.2 - tereny usług nieuciążliwych. Zgodnie z zapisem § 2 pkt 9 miejscowego planu ilekroć w ustawie jest mowa o usługach nieuciążliwych - należy przez to rozumieć działalność usługową obejmującą handel detaliczny (z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2), usługi administracji, ochrony zdrowia i opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, nauki i oświaty, rozrywki, wypoczynku, rekreacji, sportu, turystyki, hotelarstwa, gastronomii, biur, banków, rzemiosła, miejsca obsługi podróżnych, obsługi technicznej, naprawy pojazdów mechanicznych, itp. (z wyjątkiem łączności publicznej oraz rzemiosło), które nie kwalifikują się jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i których funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowaną działką lub terenem, do którego wykonujący tę działalność posiada tytuł prawny, w żaden inny sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiednich.

Powierzchnia zabudowy przedmiotowego budynku warsztatu wynosi 267,05 m2, co związku z lokalizacją inwestycji nie spowoduje przekroczenia progów określonych wskazanych punktach, a tym samym budowa warsztatu samochodowego nie będzie wymagała uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Badając czy planowana inwestycja nie powoduje przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowaną działką organ sprawdził, czy hałas generowany przez warsztat samochodowy przekroczy dopuszczalne normy wymienione w przepisach rozporządzenia Ministra Środowiska zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 1 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r. poz. 1109). Zgodnie z opisem technicznym do projektu zagospodarowania terenu działki nr [...]/2 i [...]/2 położonych w O. oraz Analizą akustyczną, stanowiącą załącznik do decyzji Starosty z dnia [...], inwestycja nie przekroczy dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Najwyższy poziom hałasu w granicach terenu inwestycji wyniósł 49,4 dB (wartość dopuszczalna wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 01.10.2012 r. to 55 dB), z kolei poziom hałasu na najbliższym budynku mieszkalnym wyniósł 43,6 dB (wartość dopuszczalna wg rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 01.10.2012 r. to 55 dB). Powyższe jednoznacznie wskazuje, że poziomy hałasu będą niższe od dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Wobec powyższego organ stwierdził, że funkcja przedmiotowego budynku jest zgodna z przeznaczeniem terenu. Następnie organ odwoławczy sprawdził, czy przedmiotowy budynek nie narusza parametrów i wskaźników dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, ustalonych dla terenu U.2.2 w § 18 pkt 2 miejscowego planu, tj.:

- maksymalna wysokość budynków usługowych: nie więcej niż 12 m i maksymalnie 3 kondygnacje nadziemne - warunek spełniony - projektowana wysokość do kalenicy

6,02 m;

- maksymalna intensywność zabudowy: 1,10 - warunek spełniony - projektowana 0.16;

- minimalna intensywność zabudowy: 0,05 - warunek spełniony - projektowana 0,16; powierzchnia zabudowy nie większą niż 60% - warunek spełniony - projektowana 14.08%;

- udział procentowy powierzchni terenu biologicznie czynnego nie mniejszy niż 10% - warunek spełniony - projektowany 75,92%;

- w zakresie kształtowania formy architektonicznej: geometria dachów głównej bryły budynków: dwuspadowe lub wielospadowe, o kącie nachylenia połaci dachowych w przedziale od 20° do 45° - warunek częściowo niespełniony - dach dwuspadowy o kącie pochylenia połaci 5°.

Organ odwoławczy stwierdził nieznaczną rozbieżność w zakresie kształtowania formy architektonicznej, tj. kąt nachylenia połaci dachowych niemieszczący się w przedziale 20° do 45°. Jednakże projektowany dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci 5°z kierunkiem kalenicy równoległym do frontu działki jest zgodny decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, iż funkcja przedmiotowego budynku jest zgodna z przeznaczeniem terenu, a także informację Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., z której wynika, że M. i S. K. rozpoczęli budowę przedmiotowego budynku, zgodnie z zawiadomieniem z dnia 19.05.2015 r., a podczas kontroli przedmiotowej budowy nie stwierdzono odstępstw od udzielonego Państwu K. pozwolenia na budowę, Wojewoda stwierdził, że treść przedmiotowego rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem.

Organ zaznaczył, że podstawa prawna wydanego rozstrzygnięcia nie była prawidłowa, bowiem odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa jest wyłącznie rezultatem stwierdzenia przez właściwy organ administracji publicznej braku podstawy wznowieniowej, która stanowiła przyczynę wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeżeli więc organ administracji publicznej dojdzie do przekonania, że nie występuje żadna z przesłanek wznowienia postępowania, nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji nie dochodzi do rozstrzygania o istocie sprawy załatwionej decyzją dotychczasową (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 967/07). W analizowanej sprawie jednak, przesłanka wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 1 kpa wystąpiła, gdyż decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w O. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji została uchylona. Należało więc wydać decyzję w trybie art. 151 § 2 kpa, zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, bowiem decyzja taka zostaje wydana wówczas, gdy wystąpi choćby jedna z przesłanek negatywnych, zawartych w art. 146 kpa.

Przesłanka wynikająca z art. 146 § 2 kpa zakłada, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do stwierdzenia, że pomimo usunięcia wad treść rozstrzygnięcia powinna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem.

W okolicznościach sprawy decyzja Burmistrza Miasta i Gminy w O. została uchylona własną decyzją Burmistrza Miasta i Gminy w O. w postępowaniu wznowieniowym, ze względu na wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z dnia 29 stycznia 2015 roku ogłoszonego w dniu 13 marca 2015 r., który obowiązuje od dnia 13 kwietnia 2015 r" nie zaś ze względów merytorycznych. Podstawową bowiem przesłanką umożliwiającą organowi administracji wydanie decyzji o warunkach zabudowy, również w postępowaniu wznowieniowym, jest brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym ma być realizowana inwestycja. W sytuacji, gdy dla terenu tego obowiązuje plan, tak jak w niniejszej sprawie od dnia 13 kwietnia 2015 r., możliwość realizacji inwestycji oceniana jest bezpośrednio na podstawie przepisów tego planu.

Odpowiadając na zarzuty odwołania Wojewoda wyjaśnił, że krąg stron postępowania wznowionego należy ustalić przy uwzględnieniu aktualnych okoliczności faktycznych sprawy. W badanej sprawie A. i B. D. zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 384/18. zostali uznani za strony wznowionego postępowania. Ze względu na wymiary i lokalizację projektowanego obiektu należało uznać, że nieruchomość skarżących znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a przymiot strony wynika z ochrony przysługującego im prawa własności.

Powyższe stwierdzenie nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Świadczy to wyłącznie o posiadaniu przez właścicieli sąsiedniej nieruchomości nr ewid. [...]/2 interesu prawnego, uzasadniającego ich udział w postępowaniu jako stron. Jak wykazano w sprawie planowana inwestycja nie przekracza dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W sytuacji gdyby warunki te nie byłyby zachowane, to inwestor nie mógłby uzyskać pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wyjaśnił na koniec, że elementem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przed organami administracji architektoniczno-budowlanej, jest ocena zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek badania powyższej zgodności wynika wprost z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie oznacza to jednak, że organ jest zobowiązany cały proces sprawdzania opisać i udowodnić w uzasadnieniu swojej decyzji. Brak jest przepisu, który nakazywałby artykułowanie w sposób szczególny czynności polegającej na sprawdzeniu zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu. W sytuacji zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rolą organu jest zaakcentowanie dokonania tej oceny.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody A. i B. D. wnieśli o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie w całości decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie pomimo, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału od początku postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę warsztatu samochodowego przed Starostą m;

-art. 146 § 2 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i odmowę uchylenia wadliwej decyzji Organu I instancji pomimo braku przesłanek do zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie;

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy za Organ I instancji, czym pozbawiono stronę skarżącą prawa do wniesienia odwołania od wydanego rozstrzygnięcia i naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 139 K.p.a. poprzez jego naruszenie i wydanie decyzji drugoinstancyjnej na niekorzyść strony odwołującej się;

- art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie całego stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes strony skarżącej;

- art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nie zbadanie całokształtu zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym, przystosowanym do wymagań określonych w uchylonej decyzji o warunkach zabudowy z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Wojewoda powtarza błąd Starosty w zakresie odmowy uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] z tego względu, że jego zdaniem w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Tymczasem stwierdzenie, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej nie jest dopuszczalne wówczas, gdy poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie. Biorąc powyższe pod uwagę należy wskazać, że złożony do zatwierdzenia projekt budowlany dla zamierzenia budowlanego Państwa K. został przygotowany pod konkretnie wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy. Projekt spełniał parametry techniczne i prawne opisane w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, która została jednak później uchylona. W miejsce obowiązującego uprzednio dla przedmiotowych działek studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Rada Miasta i Gminy O. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który różni się znacznie od wcześniej obowiązującego studium w oparciu o którego postanowienia wydano decyzję o warunkach zabudowy. W ocenie skarżących przedłożony projekt budowlany Państwa

K. nie spełnia wszystkich norm i obowiązków określonych w obecnie obowiązującym Planie.

Ponadto skarżący nie brali od początku czynnego udziału w sprawie pozwolenia na budowę. Skarżący nie byli bowiem stroną postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę przez Starostę. Starosta nadał skarżącym przymiot strony dopiero na etapie wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę przedmiotowego warsztatu samochodowego i to tylko na skutek Wyroku WSA w Kielcach. Skarżący zwrócili uwagę na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 25.11.1988 r., sygn. akt: IV SA 540/88 w którym NSA przyjął że: "Jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, co oznaczało, że z naruszeniem art. 7 kpa nie rozważono jej słusznego interesu, we wznowionym postępowaniu organ nie może zastosować art. 146 § 2 kpa". W związku z tym uznali, że nie zachodzą w sprawie przesłanki do zastosowania art. 146 § 2 kpa z tego względu, że po pierwsze strona skarżąca nie brała od początku udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania M. i S. K. pozwolenia na budowę. Po drugie organ administracyjny zarówno I jak II instancji nie dokonał całościowego rozparzenia całokształtu sprawy i nie zbadał przede wszystkim zgodności wszystkich rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wprawdzie Organ II instancji podjął próbę sprawdzenia za Organ I instancji zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego Planu, ale naruszył tym, zdaniem skarżących, treść art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 kpa poprzez złamanie zasady dwuinstancyjności postępowania, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia poczynionych ustaleń w toku zwyczajnego postępowania administracyjnego. Ponadto, pomimo podjętej próby weryfikacji rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym, organ II instancji nie przeprowadził wyczerpującej analizy tych rozwiązań. Opisując bowiem w decyzji, w jaki sposób zbadana została zgodność rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania ograniczył się do weryfikacji poziomu generowanego przez budynek hałasu. Pominął zupełnie pozostałe potencjalnie występujące czynniki, które mogą negatywnie wpłynąć na najbliższe otoczenie nowopowstałego obiektu takie jak zanieczyszczenia, kurz/pył, nieprzyjemny zapach czy wzrost natężenia ruchu samochodowego.

Ponadto organ II instancji wskazał w uzasadnieniu decyzji, iż planowany budynek co do zasady nie narusza parametrów i wskaźników dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, stwierdzając jedynie nieznaczne zdaniem organu odstępstwa. W ocenie skarżących jednak nie dokonano całej analizy uwarunkowań formalno-prawnych. Nie sprawdzono przykładowo, czy obszar oddziaływania planowanej inwestycji ogranicza się jedynie do działek inwestora jak to zostało wskazane w projekcie. Tymczasem wystarczy spojrzeć na przedstawiony projekt graficzny planowanej inwestycji aby stwierdzić, że planowana inwestycja jest niezgodna chociażby z postanowieniami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności usytuowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe zostało zaplanowane niezgodnie z treścią § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia, bowiem odległość zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe od granicy działki sąsiedniej wynosi 5 m, a tymczasem powinna wynosić co najmniej 7,5m. Ponadto usytuowanie zbiornika na nieczystości narusza także przepisy dotyczące ochrony ujęć i źródeł wodnych poprzez zaplanowanie zbiornika w zbyt bliskiej odległości od ujęcia wody przez skarżących. Również zaplanowane miejsca gromadzenia odpadów stałych jest niezgodne z postanowieniami § 23 w/w rozporządzenia, ponieważ nie określono na planie minimalnej odległości dla takiego miejsca od granicy działki sąsiedniej oraz od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pomimo zaplanowania takiego miejsca w projekcie.

Organ nie zwrócił także uwagi, że zgodnie z definicją zawartą w uchwale Rady Miasta O. wprowadzającą Plan, usługą nieuciążliwą nie jest warsztat samochodowy pod warunkiem, że nie kwalifikuje się jako przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i którego funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowaną działką lub terenem, do którego wykonujący tą działalność posiada tytuł prawny, ani w żaden inny sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiednich. W tym miejscu warto podnieść i podkreślić, że Organ II instancji dokonując analizy dopuszczalnego poziomu hałasu przedmiotowego zamierzenia budowlanego oparł się wyłącznie na pierwszej części definicji usług nieuciążliwych. Odniesiono się wyłącznie do braku przekroczenia przez inwestycję norm hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu. Tymczasem zgodnie z drugą częścią definicji planowana inwestycja budowlana, aby mogła być uznana za nieuciążliwą, nie może także w żaden inny sposób pogarszać warunków użytkowania terenów sąsiednich. Mając to na uwadze skarżący wskazali, że już z dołączonej przez inwestora opinii akustycznej wynika, że planowana inwestycja spowoduje wzrost poziomu hałasu na działkach sąsiednich. Koncentracja wzrostu natężenia hałasu spowodowanego planowaną inwestycję będzie miała miejsce na terenie działki należącej do skarżących, która to działka jest terenem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie skarżących planowana inwestycja polegająca na budowie warsztatu, nawet przy braku przekroczenia ustawowych norm hałasu spowoduje, poprzez skoncentrowanie wzrostu poziomu hałasu na ich działce znaczne pogorszenie warunków użytkowania tej działki, która do tej pory cechowały się niezakłóconym spokojem.

Organ II instancji nie zbadał także, czy planowana inwestycja Państwa K. poza poziomem hałasu nie spowoduje przekroczenia innych dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza teren inwestycji, ani czy w żaden inny sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiednich. Nie sposób przyjąć bezkrytycznie, ze planowana inwestycja pozostanie bez wpływu na zwiększenie ruchu samochodowego w najbliższej okolicy, co z pewnością spowoduje zwiększenie poziomu zanieczyszczeni i zapylenia toksycznymi spalinami czy kurzem i pyłem w najbliższej okolicy. Charakter planowanej inwestycji powinien być także zweryfikowany pod kątem możliwości innych immisji oddziaływujących na tereny sąsiednie, chociażby takich jak wzrost nieprzyjemnych zapachów, jakie mogą powstawać po uruchomieniu przedmiotowej inwestycji w wyniku chociażby planowanego magazynowania odpadków pochodzenia ropopochodnego czy innych związanych z naprawą i diagnostyką pojazdów samochodowych.

Na koniec skarżący podnieśli, że w obecnej chwili budowa warsztatu jest na zaawansowanych etapie, ale jej charakter oraz konstrukcja uległy diametralnym zmianom na niekorzyść skarżących. Zwiększono w warsztacie liczbę bram wjazdowych oraz okien, co ich zdaniem wpłynie na zwiększenie emisji generowanego przez warsztat hałasu. Inwestor dokonał także przeróbki schodów zewnętrznych. Tego typu zmiany niewątpliwie zmieniają obszar oddziaływania obiektu, co również winno zostać poddane kontroli organów decydujących o pozwoleniu na budowę obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze dotyczące naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Wojewoda wyjaśnił, że:

- usytuowanie zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe zostało zaplanowane zgodnie z treścią § 36 ust. 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, tj. w odległości co najmniej 2 m od działki sąsiedniej - na działkach nr ewid. [...]/2 i [...]/2 zaprojektowano również budynek mieszkalny jednorodzinny, z którego ścieki będą odprowadzane do przedmiotowego zbiornika bezodpływowego (str. 47 projektu budowlanego), wobec czego w niniejszym przypadku należało zachować minimalne odległości dotyczące zabudowy jednorodzinnej;

- zaplanowane miejsce gromadzenia odpadów stałych jest zgodne z § 23 ust. 4ww. rozporządzenia, według którego w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 2, nie określa się;

- zgodnie z § 31 ust. 1 ww. rozporządzenia odległość studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, powinna wynosić - licząc od osi studni - co najmniej 5 m od granicy działki oraz 15 m od zbiorników do gromadzenia nieczystości - z projektu zagospodarowania terenu wynika, że przedmiotowy zbiornik do gromadzenia nieczystości znajduje się w odległości około 13,3 m od granicy działki Skarżących (domiar z mapy), co po zsumowaniu z odległością studni od granicy działki, wynoszącą 4,9 m daje wynik 18,2 m.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Na wstępie należy zauważyć, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone w trybie przepisów o wznowieniu postępowania, co było konsekwencją wniosku poprzedniczki prawnej skarżących - M.D. z dnia 4 listopada 2017 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz konsekwencją wyroku WSA w Kielcach z dnia 9 sierpnia 2018 r., II SA/Ke 384/18, w którym sąd ten zaakceptował stanowisko Wojewody odnośnie przysługującego A. i B. małż. D. statusu stron w niniejszym postępowaniu i uchylił postanowienie Wojewody z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd uznał w tamtej sprawie, że skoro działka nr [...]/2 stanowiąca własność skarżących znajduje się w odległości 7 m od działki, na której wybudowano warsztat samochodowy, usytuowany 3 m ścianą pełną od granicy z działką wnioskodawców, o wymiarach: 13,5 m x 18,55 m i wysokości 6,12 m (do kalenicy), to niewątpliwie lokalizacja i wymiary tego obiektu pozwalają na uznanie, że nieruchomość skarżących znajduje się w jego obszarze oddziaływania. Równocześnie organ wyjaśnił, że wznowienie postępowania dokonane w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty z [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i S. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku warsztatu samochodowego ze zbiornikiem na ścieki i infrastrukturą na działkach [...]/2 i [...]/2, dokonane postanowieniem Starosty z [...] było uzasadnione faktem, że ostateczna decyzja Burmistrza Miasta i Gminy O. z dnia [...] ustalająca warunki zabudowy dla w/w inwestycji została ostatecznie uchylona.

Z oceną taką, która nie była w sprawie podważana należy się zgodzić. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 8 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Skoro więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (...) organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, to nie może być wątpliwości, że skoro decyzja o warunkach zabudowy, z którą zgodność była podstawą wydania przedmiotowego pozwolenia na budowę, została uchylona, to sytuacja taka wypełniała przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 kpa i uzasadniała wydanie przez organ I instancji postanowienia o wznowieniu postępowania, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 kpa). Ze względu na to, że istotą sprawy była ocena przedstawionego przez inwestorów projektu budowlanego i rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielenia lub odmowy udzielenia pozwolenia na budowę, a wynikły w sprawie spór dotyczył tego, czy budowa takiej inwestycji jest zgodna z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konieczna była ponowna ocena dopuszczalności realizacji tej inwestycji z punktu widzenia zapisów tego planu (art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego). Sporne było jednak również i to, czy dopuszczalne było w sprawie zastosowanie dyspozycji art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 kpa, czyli odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, tj. decyzji Starosty z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i S. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia budowlanego, w następstwie stwierdzenia przez organ, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Na uzasadnienie takiego zarzutu skargi jej autor powołał się na poglądy wyrażone w wyroku NSA z 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88 i w wyroku z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92 sprowadzające się do tezy, że jeżeli strona bez własnej winy nie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym dotyczącym jej nieruchomości, a także jeśli podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie, tj. poprzez wadę procesową powodującą wznowienie, to we wznowionym postępowaniu nie można zastosować art. 146 § 2 kpa. Z poglądem takim w okolicznościach niniejszej sprawy jednak nie można się zgodzić. Pogląd, że niebranie przez stronę od samego początku udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną powoduje wyłączenie możliwości stosowania w postępowaniu wznowionym w takiej sprawie na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przepisu art. 146 § 2 kpa – nie znajduje podstawy w żadnym przepisie prawa. Interes strony pominiętej w postępowaniu głównym zabezpieczony jest poprzez możliwość zgłoszenia przez taką stronę uwag i wniosków we wznowionym postępowaniu, gdzie z mocy art. 149 § 2 kpa dochodzi do ponownego rozstrzygania istoty sprawy. Samo uczestnictwo strony w postępowaniu nie gwarantuje wydania decyzji o treści odmiennej niż ta, która zapadłaby bez jej udziału. Nawet argumentacja podnoszona w tymże postępowaniu nie zawsze przemawia za wydaniem innej decyzji. Rozstrzygnięcie sprawy zależy bowiem od tego, czy podnoszone argumenty są słuszne i czy mają istotny wpływ na wydawane rozstrzygnięcie. Powyższy, odmienny od przedstawionego we wspomnianym wyżej wyroku NSA z 25 listopada 1988 r., IV SA 540/88 pogląd został wyrażony w aktualnym wyroku NSA z 19 marca 2019 r., II OSK 1123/17.

Powołany w skardze pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, utrwalony również w nowszym orzecznictwie sądów administracyjnych

(wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2018 r., II OSK 1722/18, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2015 r., II SA/Rz 612/15) i w doktrynie (R. Stankiewicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 623-624), jest wadliwie rozumiany przez autora skargi i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Z przywołanych utrwalonych poglądów wynika bowiem, że zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian - jak to starał się przedstawić organ I instancji - to można zignorować jej wady materialne. W pojęciu "odpowiadania w swej istocie" dawnej decyzji (art. 146 § 2 k.p.a.) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków. Jeżeli takie właśnie całościowe porównanie dwóch rozstrzygnięć zawierające ocenę treści istotnych dla rozstrzygnięcia prawa i obowiązków zostanie w sprawie przeprowadzone, to niedopuszczalne jest automatyczne wyłączanie możliwości wydania w takiej sprawie decyzji na podstawie art. 146 § 2 kpa. Wbrew twierdzeniom autora skargi, taka właśnie całościowa ocena przesłanek warunkujących możliwość zatwierdzenia przedstawionego w sprawie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w sprawie nastąpiła.

Odnośnie wymaganego przez art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach , o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zasadnie organy administracji ustaliły, że ze względu na powierzchnię zabudowy przedmiotowego budynku warsztatu wynoszącą 267,05 m2, nie dojdzie do przekroczenia progów określonych w § 3 ust. 1 pkt 52 i 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), a tym samym budowa przedmiotowego warsztatu nie będzie wymagała uzyskania decyzji środowiskowej. Oznacza to spełnienie przez organ architektoniczno-budowlany wymogu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w części dotyczącej sprawdzenia zgodności przedmiotowego projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska.

Zasadnie również organy obu instancji w szczegółowy sposób odniosły się do ujawnionej w toku ponownego postępowania okoliczności związanej z uchyleniem decyzji o warunkach zabudowy na skutek uchwalenia Planu i wynikłej stąd konieczności oceny zgodności planowanego zamierzenia budowlanego z tym Planem. Odnosząc się do tego zagadnienia i zarzutów skargi dotyczących niezgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obecnie obowiązującego planu należy zauważyć, co następuje.

Zasadnie organ II instancji wyjaśnił, że w związku z rozstrzyganiem sprawy w trybie wznowienia postępowania, organ miał obowiązek orzekać według stanu prawnego i faktycznego z dnia zakończenia wznowionego postępowania, co wynika z tego, że istotą wznowienia postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium postępowania zwykłego tak, jakby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (wyrok NSA z 12 kwietnia 2006 r., II OSK 730/05). W związku z tym, że w dniu 15 października 2018 r. została uchwalona zmiana Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta O. obejmująca swym zakresem działki nr [...]/2 i [...]/2 położone w O. i zmieniająca ich przeznaczenie z terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej w układzie wolnostojącym, bliźniaczym oznaczone symbolem 1MN/RM, na zabudowę usług nieuciążliwych (symbol U.2.2), która to zmiana została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 6 grudnia 2018 r. i weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia (§ 23 tej zmiany planu), tj. 21 grudnia 2018 r., przy rozstrzyganiu sprawy konieczna była ocena zgodności przedmiotowego zamierzenia budowlanego z ustaleniami tego planu. Jak to wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przedmiotowe działki nr [...]/2 i [...]/2 położone w O. znajdują się na terenie oznaczonym na rysunku Planu symbolem U.2.2. Zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 4 i 5 lit. h) Planu, wyznacza się tereny usług nieuciążliwych oznaczone na rysunku planu symbolem U.2.1 o powierzchni 0,1653 ha i U.2.2 o powierzchni ok. 0,1982 ha, dla których ustala się przeznaczenie podstawowe dla terenu U.2.2: zabudowa usługowa nieuciążliwa i usługowa komercyjna, a jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenu U.2.2 zabudowa mieszkalna jednorodzinna w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub zintegrowanej z bryłą budynku usługowego, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w tym terenie. Usługi nieuciążliwe zostały zdefiniowane w § 2 pkt 9 Planu. Zgodnie z nim ilekroć w ustawie jest mowa o usługach nieuciążliwych - należy przez to rozumieć działalność usługową obejmującą handel detaliczny (z wyłączeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m2), usługi administracji, ochrony zdrowia i opieki społecznej, kultu religijnego, kultury, nauki i oświaty, rozrywki, wypoczynku, rekreacji, sportu, turystyki, hotelarstwa, gastronomii, biur, banków, rzemiosła, miejsca obsługi podróżnych, obsługi technicznej, naprawy pojazdów mechanicznych, itp. (z wyjątkiem łączności publicznej oraz rzemiosło), które nie kwalifikują się jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i których funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko poza zajmowaną działką lub terenem, do którego wykonujący tę działalność posiada tytuł prawny, w żaden inny sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiednich. Z przytoczonej definicji wynika, że za usługi nieuciążliwe można uznać usługi naprawy pojazdów mechanicznych, które nie kwalifikują się jako przedsięwzięcia mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli ich funkcjonowanie nie powoduje przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko, ani w żaden inny sposób nie pogarsza warunków użytkowania terenów sąsiednich. Pierwsze dwa z wymienionych warunków uznania usług naprawy pojazdów mechanicznych, jakie planują prowadzić inwestorzy w przedmiotowym warsztacie samochodowym, zostały w sprawie bezspornie spełnione.

Kwestia kwalifikacji planowanego przez inwestorów przedsięwzięcia jako niemogącego zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, została już wyżej wyjaśniona.

Niepowodowanie przez to przedsięwzięcie przekroczenia żadnego z dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko, zostało szczegółowo wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części dotyczącej dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Ustalenia w tym zakresie zostały zasadnie oparte na normach hałasu określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska zmieniającego rozporządzenie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku z dnia 1 października 2012 r. (Dz.U. z 2012 r., poz. 1109) oraz na opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu działki nr [...]/2 i [...]/2 położonych w O. i analizie akustycznej załączonej do decyzji Starosty z [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i S. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia. Sporny był trzeci warunek uznania przedmiotowej inwestycji za dotyczącą usług nieuciążliwych, tj. tego aby planowana budowa warsztatu samochodowego "w żaden inny sposób nie pogarszała warunków użytkowania terenów sąsiednich". Zdaniem Sądu, oczywiście błędna jest zaprezentowana w skardze wykładnia przepisu § 2 pkt 9 Planu sprowadzająca się do tezy, że każde, nawet najmniejsze pogorszenie warunków użytkowania terenów sąsiednich powoduje, że inwestycję dotyczącą prowadzenia usług wymienionych w tym przepisie należy traktować jako usługi uciążliwe, a w konsekwencji ich realizację uznawać za niedopuszczalną. Wykładnia taka prowadzi bowiem do niespójności, a nawet oczywistej sprzeczności pomiędzy regulacjami zawartymi w § 2 pkt 9 Planu, czego nie można zaakceptować z uwagi na obowiązującą przy wykładni prawa

regułę racjonalności prawodawcy. Skoro bowiem w myśl analizowanych zapisów mają być zachowywane dopuszczalne poziomy szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko (w domyśle dopuszczalne przez przepisy powszechnie obowiązujące, skoro w Planie nie zostały określone żadne takie normy), to nie można równocześnie oczekiwać, że planowane przedsięwzięcie nie będzie w żaden sposób pogarszało warunków użytkowania terenów sąsiednich. Istnienie dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko zakłada bowiem, że w wyniku realizacji danego przedsięwzięcia może dojść do pogorszenia warunków użytkowania terenów sąsiednich, ale nie w stopniu większym, niż określony w przepisach. Niedopuszczenie jakiegokolwiek pogorszenia warunków użytkowania terenów sąsiednich w wyniku realizacji danej inwestycji powodowałoby w praktyce zablokowanie możliwości realizacji jakiejkolwiek inwestycji na obszarze, na którym dopuszczone jest lokalizowanie usług nieuciążliwych, gdyż w praktyce każda działalność usługowa, a zwłaszcza w zakresie naprawy pojazdów mechanicznych, powoduje jakieś, choćby minimalne pogorszenie warunków użytkowania terenów sąsiednich. Można tu przykładowo wskazać zwiększony ruch pojazdów, wynikłe z niego większe zanieczyszczenie powietrza, kurz, nieprzyjemne zapachy itp. Aby więc wykładnia omawianych przepisów Planu była spójna, zachowywała sens i dała się stosować, należy przyjąć, że wymóg, aby realizacja inwestycji takiej jak budowa warsztatu samochodowego, w którym ma być prowadzona naprawa pojazdów mechanicznych, w żaden inni sposób nie pogarszała warunków użytkowania terenów sąsiednich, dotyczy innego oddziaływania niż sparametryzowane w przepisach przez określenie dopuszczalnych poziomów szkodliwych lub uciążliwych oddziaływań na środowisko (hałas), a nadto dotyczy tylko istotnego, znaczącego pogarszania warunków użytkowania terenów sąsiednich. Analiza akt sprawy, a zwłaszcza przedstawionego do zatwierdzenia projektu budowlanego wskazuje, że organy obu instancji prawidłowo uznały, że realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia nie spowoduje pogorszenia warunków użytkowania terenów sąsiednich w przedstawionym wyżej znaczeniu. Z opisu technicznego do projektu wynika, że w projektowanym warsztacie planowane jest miejsce napraw pojazdów z trzema stanowiskami obsługi pojazdów. W pomieszczeniu warsztatu nie będzie prowadzona usługa wymiany oleju. Przewiduje się zatrudnienie maksymalnie dwóch osób przy naprawie pojazdów. W opisie technicznym do projektu zagospodarowania terenu działki nr [...]/2 i [...]/2 stwierdzono natomiast, że planowana inwestycja nie powoduje pozbawienia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, nie powoduje zanieczyszczeń o charakterze odorowym, nie powoduje wibracji, zakłóceń elektrycznych, promieniowania i hałasu, nie powoduje też zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby. Z projektu zagospodarowania działki oraz z analizy akustycznej wynika natomaist, że wokół planowanego budynku warsztatu przewidziano tereny utwardzone oraz zielone, a wzdłuż wschodniej granicy działki zalecane jest nasadzenie zieleni izolacyjnej, na takim odcinku, aby zasłonić źródło hałasu.

Przytoczone zapisy wskazują zdaniem Sądu na to, że powołane w skardze, domniemane inne niż hałas czynniki, które mogą negatywnie wpływać na najbliższe otoczenie nowopowstałego obiektu, jak zanieczyszczenie, kurz/pył, nieprzyjemny zapach, czy wzrost natężenia ruchu samochodowego, nie będą w rzeczywistości występować, a z pewnością nie będą w istotny sposób pogarszać warunków użytkowania terenów sąsiednich, w tym w szczególności terenów działki skarżących oddalonej od granic terenu inwestycji o ok. 7 metrów i oddzielonej od niej drogą. Odnośnie wzrostu natężenia ruchu pojazdów mechanicznych należy zauważyć dodatkowo, że jest on wynikiem notoryjnie znanego zjawiska stałego postępu cywilizacyjnego i wzrostu zamożności społeczeństwa, w związku z czym właściciele nieruchomości położonych przy drogach publicznych, tak jak to jest w wypadku skarżących, nie mogą oczekiwać że warunki użytkowania ich działki będą się niezmiennie cechowały "niezakłóconym spokojem".

Odnośnie pozostałych, wymienionych w art. 35 ust. 1 pkt 2 - 4 Prawa budowlanego wymogów, jakim musi odpowiadać projekt budowlany, i których zaistnienie musi sprawdzić organ architektoniczno-budowlany należy przyjąć, że pozytywna weryfikacja ich spełnienia wynika z zaakceptowania przez organ I i II instancji ustaleń poczynionych w tym zakresie przez Starostę ego w czasie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji z 18 marca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i S. K. pozwolenia na budowę przedmiotowego zamierzenia. Natomiast konkretne zarzuty dotyczące domniemanej niezgodności planowanej inwestycji z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostały przez skarżących zgłoszone dopiero w skardze, przez co trudno oczekiwać, aby w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji mogło się znaleźć ustosunkowanie się do nich. Niemniej organ odwoławczy odniósł się do tych zarzutów w odpowiedzi na skargę, a ta odpowiedź w powiązaniu z okolicznościami wynikającymi z akt sprawy, pozwala na potwierdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Kwestie zgodności parametrów i wskaźników dotyczących kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, tj. kwestie maksymalnej wysokości projektowanego budynku usługowego, maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy, powierzchni zabudowy, udziału procentowego powierzchni terenu biologicznie czynnego, a także formy architektonicznej ustalone dla terenu U.2.2 w § 18 pkt Planu, zostały wykazana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie były przedmiotem jakichkolwiek konkretnych zarzutów.

Odnośnie zgłoszonych dopiero w skardze konkretnych zarzutów dotyczących usytuowania projektowanego zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe należy zauważyć, że zgodnie z § 18 ust. 1 pkt 5 lit. h) Planu, ustalono jako przeznaczenie dopuszczalne dla terenu U.2.2 zabudowę mieszkalną jednorodzinną w zabudowie wolnostojącej lub bliźniaczej lub zintegrowanej z bryłą budynku usługowego, związane z prowadzoną działalnością gospodarczą w tym terenie. Zgodnie z takim przeznaczeniem działek nr [...]/2 i [...]/2 leżących na obszarze oznaczonym w Planie symbolem U.2.2, inwestorzy uzyskali ostateczną decyzję nr [...] z [...] o pozwoleniu na budowę na przedmiotowych działkach budynku jednorodzinnego. W związku z tym należy stwierdzić, że wspomniany zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe został zaprojektowany w zgodzie z przepisami, tj. z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Według tego przepisu bowiem, w zabudowie jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacji indywidualnej odległości, o których mowa w ust. 1, powinny wynosić co najmniej:

1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi - 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej;

2) od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 2 m. Wskazana minimalna odległość od granicy działki sąsiedniej została więc w sprawie zachowana.

Podobnie należy ocenić kwestię odległości zaplanowanego w przedmiotowym projekcie zagospodarowania działki, miejsca gromadzenia odpadów stałych, której to odległości w zabudowie jednorodzinnej, zgodnie z § 23 ust. 4 rozporządzenia ws. warunków technicznych – nie ustala się. Ma również rację organ II instancji, o ile w odpowiedzi na skargę wyjaśnia, że w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu zachowana została również wymagana przez przepis § 31 ust. 1 pkt 1) i pkt 3) w/w rozporządzenia odległość znajdującej się na działce skarżących studni dostarczającej wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi, niewymagającej, zgodnie z przepisami dotyczącymi ochrony ujęć i źródeł wodnych, ustanowienia strefy ochronnej, do granicy działki (5 m) i do zbiornika do gromadzenia nieczystości (15 m).

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w uzasadnieniu skargi dotyczących odstępstw od projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia [...], popełnionych przez inwestorów przy będącej na zaawansowanym etapie budowie przedmiotowego warsztatu, należy wyjaśnić, że kwestie związane z realizacją przedmiotowego zamierzenia budowlanego pozostają poza właściwością i zakresem kompetencji organów architektoniczno-budowlanych, które wydały decyzje objęte skargą. Zadania z zakresu nadzoru budowlanego obejmujące między innymi nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w czasie realizacji obiektów budowlanych wykonują właściwe organy nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno-budowlane. Z tych samych powodów nie mógł zostać uwzględniony zgłoszony na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. wniosek o dopuszczenie dowodu z postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] dotyczącego wstrzymania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego prowadzenia wszelkich robót budowlanych wykonywanych przy budowie budynku warsztatu samochodowego oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki sanitarne na działce nr [...]/2 i [...]/2 przy ulicy Ć. w O. (k. 52 – 54).

Nie był również zasadny zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W jego uzasadnieniu skarżący wskazali, że Wojewoda pozbawił ich możliwości zaskarżenia w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym ustaleń poczynionych przez organ II instancji w przedmiocie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z zarzutem takim nie można się zgodzić, skoro po wznowieniu postępowania skarżący brali udział w postępowaniu prowadzonym przez organy obu instancji, organ I instancji podjął w sprawie rozstrzygnięcie zaakceptowane co do istoty przez organ II instancji, a argumentacja dotycząca zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uzupełniona w uzasadnieniu decyzja Wojewody w zakresie nie przekraczającym granic uzupełniającego postępowania dowodowego wyznaczonych przez art. 136 § 1 kpa, potwierdziła trafność rozstrzygnięcia organu I instancji. Należy dodać, że zreformowanie decyzji Starosty z dnia [...] przez organ II instancji wynikło z błędnej podstawy prawnej decyzji organu I instancji, który na mocy art. 151 § 1 pkt 1 kpa odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej, choć przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 8 kpa niewątpliwie w sprawie wystąpiła. Rzeczywistą podstawą prawną rozstrzygnięcia w takiej sytuacji powinien być art. 151 § 2 kpa, który przewiduje, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Takie też rozstrzygnięcie wydał w sprawie organ I instancji, pomijając jedynie konieczne przy decyzji wydawanej na podstawie art. 151 § 2 kpa stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Dlatego zreformowanie decyzji organu I instancji przez stwierdzenie wydania decyzji Starosty z [...] z naruszeniem prawa, odmowę jej uchylenia i wskazanie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, było zgodne z prawem.

Nie mógł odnieść skutku również zarzut naruszenia art. 139 kpa poprzez wydanie decyzji drugoinstancyjnej na niekorzyść strony odwołującej się. Należy zauważyć, że w uzasadnieniu skargi nie wskazano, na czym miałoby polegać takie zarzucane naruszenie prawa. Biorąc natomiast pod uwagę to, że zreformowanie w zaskarżonej decyzji przez Wojewodę decyzji Starosty z dnia [...] polegało jedynie na wskazaniu właściwej podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, stwierdzeniu wydania decyzji Starosty z [...] z naruszeniem prawa oraz wskazaniu przyczyny, z powodu której nie uchylono tej decyzji, a istota rozstrzygnięcia, tj. odmowa uchylenia decyzji Starosty z [...] pozostała niezmieniona w decyzjach organów obu instancji - nie można mieć wątpliwości co do tego, że do naruszenia art. 139 kpa, tj. wydania przez organ odwoławczy decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w sprawie nie doszło.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.