Postanowienie NSA, sygn. akt II OZ 807/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6369 Inne o symbolu podstawowym 636
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Koszty postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono zażalenie
Powołane przepisy: article: art. 200, art. 205 § 2, art. 206
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Wojewody Mazowieckiego na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach zawarte w punkcie II wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 26 października 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 466/22 o oddaleniu wniosku Wojewody Świętokrzyskiego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w sprawie ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Gminy Gowarczów z dnia 30 czerwca 2022 r., nr XXXVIII/30/2002 w przedmiocie zamiaru połączenia samorządowych instytucji kultury postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 października 2022 r. II SA/Ke 466/21, w wyniku rozpoznania skargi Wojewody Świętokrzyskiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził nieważność § 7 zaskarżonej uchwały Rady Gminy Gowarczów z 30 czerwca 2022 r., nr XXXVIII/30/2002 (pkt I wyroku) oraz oddalił wniosek Wojewody Świętokrzyskiego o zasądzenie kosztów postępowania sądowego (pkt II wyroku). Wskazaną przez Sąd I instancji podstawę prawną oddalenia wniosku w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania stanowiły przepisy art. 200 oraz art. 209 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej jako: p.p.s.a. Uzasadniając to rozstrzygnięcie WSA w Kielcach wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 200 p.p.s.a., gdyż poniesione przez Wojewodę koszty nie zostały poniesione w celu dochodzenia jego praw, a tylko taka sytuacja uzasadnia zwrot kosztów na podstawie ww. przepisu. Sąd wskazał, że miał w tej kwestii na względzie, iż skarga została wniesiona przez Wojewodę działającego jako organ nadzoru, który nie jest stroną postępowania w rozumieniu art. 200 p.p.s.a. Wynika to z tego, że wniesienie skargi przez Wojewodę nie zmienia charakteru jego legitymacji procesowej, która nie wynika – jak ma to miejsce w przypadku innych skarżących – z interesu prawnego. Zaskarżona uchwała nie nakłada na organ nadzoru prawa i obowiązki, a jej zaskarżalność wynika z kompetencji przyznanych wojewodom w ustawie o samorządzie gminnym, a postępowanie sądowe w tego typu sprawach z mocy art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r., poz. 559), dalej jako: u.s.g. jest wolne od opłat sądowych. Organ nadzoru nie prowadzi tym samym działalności związanej z dochodzeniem swoich praw, lecz wyłącznie wykonuje uprawnienia ustawowe wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g. w ramach czynności nadzorczych nad działalnością gminną. Dlatego też, z braku podstaw do zasądzenia w takim przypadku zwrotu kosztów postępowania, zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 199 p.p.s.a., co oznacza, że strony we własnym zakresie ponoszą koszty postępowania związane ze swoim udziałem w sprawie.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł podlegać uwzględnieniu także i z tego względu, że z przedstawionej Sądowi dokumentacji wynika, iż zaskarżona uchwała wpłynęła do organu nadzoru 6 lipca 2022 r., zaś pismem z 26 lipca 2022 r. organ nadzoru zawiadomił Radę Gminy Gowarczów o wszczęciu postępowania nadzorczego z uwagi na zastrzeżenia co do określenia w § 7 uchwały sposobu jej wejścia w życie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Sąd stwierdził, że mimo dostrzeżenia podstaw do stwierdzenia nieważności § 7 ww. uchwały Wojewoda Świętokrzyski nie zrealizował jednak swoich uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 91 ust. 1 u.s.g., wniósł natomiast skargę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 u.s.g. W tej sytuacji, zdaniem Sądu I instancji, nie sposób uznać, aby koszty poniesione przez organ nadzoru wyłącznie z powodu nieskorzystania ze wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g. uprawnienia można zaliczyć do kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W ten sposób bowiem, nie wykonując swoich ustawowych obowiązków, organ nadzoru przerzuca poniesione z tego powodu koszty na organ jednostki samorządu terytorialnego.

Zażalenie na rozstrzygnięte w przedmiocie kosztów postępowania zawarte w punkcie II ww. wyroku WSA w Kielcach z 26 października 2022 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda Świętokrzyski, zarzucając wydanie tego postanowienia z istotnym naruszeniem prawa materialnego:

1) art. 205 § 2 w zw. z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. poprzez nieprawidłowe uznanie, że zasadność przyznania kosztów postępowania uzależniona jest od skorzystania z możliwości stwierdzenia nieważności uchwały przez wojewodę oraz błędne uznanie, że niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej przez radcę prawnego nie obejmują jego wynagrodzenia, co doprowadziło do bezpodstawnego sankcjonowania zastosowania uprawnienia ustawowego umożliwiającego zaskarżenie uchwały do sądu administracyjnego;

2) art. 32 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda Świętokrzyski w prowadzonym postępowaniu przed Sądem I instancji nie posiadał statusu strony tego postępowania.

W oparciu o powołane zarzuty oraz wspierające je uzasadnienie, wnoszący zażalenie Wojewoda wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji w zakresie, w jakim wskazuje on, że art. 200 p.p.s.a. nie mógł stanowić podstawy prawnej do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz Wojewody Świętokrzyskiego, albowiem koszty zastępstwa prawnego organu nadzoru przez radcę prawnego "nie zostały poniesione w celu dochodzenia jego [tj. organu nadzoru] praw". Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że przepis art. 200 p.p.s.a. określa zasadę odpowiedzialności za wynik postępowania, która wyraża się w tym, że w razie uwzględnienia skargi na organie administracji, który wydał zaskarżony akt spoczywa obowiązek zwrotu kosztów postępowania na rzecz strony przeciwnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, żaden z przepisów p.p.s.a. ani u.s.g. nie wyłącza zastosowania omawianej zasady w sytuacji, gdy stroną skarżącą jest inny organ, w szczególności organ nadzoru wnoszący skargę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. postanowienia NSA: z 26 kwietnia 2022 r., II OSK 296/19; z 9 listopada 2021 r., II OSK 945/21; z 13 czerwca 2013 r. I OZ 433/13; z 27 lutego 2013 r. I OZ 139/13; z 16 stycznia 2008 r. II GZ 217/17). Wniesienie przez wojewodę skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g stanowi realizację jednego z przysługujących temu organowi uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem, a zatem legitymacja skargowa tego organu oparta jest na samodzielnej podstawie prawnej. Bezspornie do niezbędnych kosztów postępowania należy zaliczyć wydatki związane z reprezentowaniem strony przez profesjonalnego pełnomocnika, co powodowało, że w okolicznościach faktycznych sprawy Sąd oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego nie mógł uzasadnić odwołaniem się do argumentów celowościowych lokowanych w treści art. 200 p.p.s.a., związanych ze specyfiką działania organu nadzoru (por. postanowienie NSA z 21 listopada 2017 r. II OZ 1430/17). Wobec powyższego przyjąć należało, że w sytuacji, gdy w postępowaniu przed Sądem I instancji Wojewoda był reprezentowany przez radcę prawnego, który złożył wniosek o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był do uwzględnienia tego wniosku w oparciu o przepis art. 205 § 2 p.p.s.a. i przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za czynności radców prawnych.

Należy zauważyć, że wyjątek od opisanej zasady uregulowany jest w art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ustalenie czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek zależy od swobodnej oceny sądu. Choć stosując art. 206 p.p.s.a. Sąd działa w sposób uznaniowy, to ocena ta musi jednak uwzględniać wszystkie okoliczności, które mogą mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności to, że Wojewoda przedsięwziął środki celem wyeliminowania przedmiotowej uchwały z obiegu prawnego w zaskarżonej części (por. postanowienie NSA z 11 grudnia 2019 r., II OZ 1114/19). Powołany przepis art. 206 p.p.s.a. nie stanowił jednak podstawy orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie sposób wywieść, by kwestionowane w postępowaniu zażaleniowym rozstrzygnięcie o kosztach, argumentacyjnie powiązane przez Sąd I instancji z faktem zaniechania realizacji przez Wojewodę jego uprawnień nadzorczych przewidzianych w art. 91 ust. 1 u.s.g., Sąd I instancji odniósł do przesłanek odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania określonych w art. 206 p.p.s.a. Niemniej, w nawiązaniu do stanowiska Wojewody wyrażonego w rozpoznawanym zażaleniu w odpowiedzi na argument Sądu I instancji dotyczący przerzucenia przez organ nadzoru kosztów postępowania sądowego na organ jednostki samorządu terytorialnego z uwagi na niewykonanie przez wojewodę jego ustawowego obowiązku, o którym stanowi art. 91 ust. 1 u.s.g., Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje wskazać, że przyjmuje, iż nie ma w tej sprawie podstaw do uznania, że koszty poniesione przez Wojewodę w związku z byciem reprezentowanym przed Sądem I instancji przez radcę prawnego są nienależne z uwagi na wniesienie przez Wojewodę skargi w sytuacji nieskorzystania przez ten organ z innego instrumentu nadzoru przewidzianego w u.s.g., tj. środka wskazanego w art. 91 ust. 1 tej ustawy, a w konsekwencji odmowa ich zwrotu mogłaby nastąpić z odwołaniem się do przepisu art. 206 p.p.s.a. Ma bowiem rację wnoszący zażalenie organ, że Sąd I instancji nie miał podstaw prawnych do badania, z jakiego powodu nie został zastosowany art. 91 ust. 1 u.s.g., a zastosowanie znalazł art. 93 ust. 1 u.s.g., a w konsekwencji oddalenie wniosku o zasądzenie kosztów postępowania uzasadnione przez Sąd nieskorzystaniem przez wojewodę z zastosowania środka, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. stanowiłoby sankcjonowanie uprawnienia ustawowego umożliwiającego zaskarżenie uchwały do sądu. Powyższy wniosek znajduje wsparcie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie wskazujących, że przepis art. 93 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza prawa organu nadzoru do zaskarżenia aktu organu gminy, który objęty był wcześniejszym rozstrzygnięciem nadzorczym wydanym przez ten sam organ, jak i że możliwe jest również zaskarżenie przez organ nadzoru takiej uchwały rady gminy, której nieważność ów organ wcześniej stwierdził, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze, ale rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez sąd administracyjny (zob. P. Chmielnicki [w:] P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym, WKP 2022; komentarz do art. 93, uwaga nr 1). Ponadto, w orzecznictwie sądowym trafnie wskazuje się, że środki sprawowania przez organ nadzoru kontroli nad działalnością organów samorządu terytorialnego w postaci wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, jak i zaskarżania aktów organów administracyjnych do sądu administracyjnego nie są względem siebie konkurencyjne, a ich zastosowanie jest uwarunkowane jedynie upływem terminu, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. (zob. przykładowo prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 grudnia 2016 r., II SA/Go 880/16).

W tych okolicznościach sprawy przyjąć zatem należało, że niezasądzenie zwrotu kosztów związanych z reprezentowaniem w sprawie Wojewody przez radcę prawnego stanowiło naruszenie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., czego stwierdzenie musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.