Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 688/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46a, art. 46b, art. 48a
journal: Dz.U. 2021 poz 2069
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.
article: par. 10 ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt III SA/Gl 809/21 w sprawie ze skargi M. F. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach na rzecz M. F. 900 (dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Gl 809/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi M.F. na decyzję Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach (dalej: ŚPWIS; organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] maja 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku czasowego ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] lutego 2021r., umorzył postępowanie administracyjne oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny ww. decyzją wymierzył M.F. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą S. (dalej: przedsiębiorca, strona, skarżący) karę pieniężną 10.000 zł za niezastosowanie się do ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, wynikających z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316; dalej: rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r.). W oparciu o protokół kontroli sanitarnej z 22 stycznia 2021 r. oraz notatki urzędowe funkcjonariuszy Komisariatu Policji w K. z: [...] stycznia 2021 r. i 24 stycznia 2021 r. organ I instancji stwierdził wykonywanie przez stronę działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu w kawiarni S. przy ul. [...] w K. Przy wymierzaniu ww. kary pieniężnej organ uwzględnił dyrektywy z art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: k.p.a.). Stronie zapewniono czynny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, z którego to prawa nie skorzystała.

W wyniku wniesionego przez przedsiębiorcę odwołania, ŚPWIS wyżej opisaną decyzją utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy podzielił ustalenia stanu faktycznego. Podkreślił, że ogłoszenie stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 obliguje przebywających na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej do przestrzegania zasad postępowania określonych ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2021 r., poz. 2069; dalej: u.z.z.z.) i wydanymi na jej podstawie rozporządzeniami wykonawczymi, w tym na mocy jej art. 46a i art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z.z., w których ustawodawca dopuścił w okresie stanu epidemii wprowadzenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności m.in. przedsiębiorców przez Radę Ministrów, w tym w odniesieniu do działalności, jaką prowadziła strona (§ 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.). Analogiczny stan prawny obowiązywał w dacie orzekania przez ŚPWIS, co wzięte zostało pod rozwagę ze względu na postanowienia art. 189c k.p.a. Obowiązujące w dacie orzekania przez organ odwoławczy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 z późn.zm.; dalej: rozporządzenie z 6 maja 2021 r.), nadal w § 9 ust.13 utrzymywało do 14 maja 2021 r. ograniczenie działalności przedsiębiorców prowadzących działalność ujętą w PKD w podklasie 56.10.A i 56.30.Z. Dopuszczalne było wyłącznie świadczenie usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. W ocenie ŚPWIS, zarówno w dacie stwierdzenia naruszenia, jak i w dniu orzekania przez ten organ przedsiębiorcę obowiązywał bezwzględny zakaz prowadzenia działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji. Strona naruszając zakaz, spowodowała zagrożenie dla zdrowia a nawet życia ludzi i bez wątpienia popełniła delikt administracyjny zagrożony karą pieniężną. Z uwagi na wielokrotność naruszeń, liczbę osób potencjalnie narażonych na zakażenie wirusem zasadnym było w ocenie organu wymierzenie kary w wysokości określonej art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.

Organ II instancji uznał, że wprowadzenie ograniczeń i zakazów nie naruszało art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż było uzasadnione dla ochrony zdrowia publicznego, podobnie jak i art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284). Podstawą nałożenia kary był przepis u.z.z.z., a w rozporządzeniu z 21 grudnia 2020r., wydanym na jej podstawie, jedynie doprecyzowywano ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Takie działania ustawodawcy były wręcz konieczne. Umożliwiały bowiem bieżące reagowanie na zmieniającą się sytuację epidemiczną.

Po rozpoznaniu skargi przedsiębiorcy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA) uznał ją za zasadną i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje organów obu instancji. Ponadto uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji odwołał się do art. 134 1 p.p.s.a., nakazujący sądowi rozstrzyganie w granicach danej sprawy, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przyjął za ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że sąd administracyjny posiada kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, niezgodnego z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji. Sąd podkreślił, że w sprawie spór nie dotyczył ustaleń stanu faktycznego, które były bezsporne, ale podstawy prawnej wymierzenia kary za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności w czasie stanu epidemii.

Sąd I instancji analizując zastosowane w sprawie przepisy: art. 46a, art. 46b pkt 2 i 8 u.z.z.z., § 10 pkt 9 wydanego na ich podstawie rozporządzenia z 20 grudnia 2020 r., stwierdził, że stanowiły podstawę ograniczenia prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej. Naruszenie tego ograniczenia zaś skutkowało nałożeniem kary pieniężnej na przedsiębiorcę.

Przy ocenie ww. ograniczeń WSA odwołał się do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określającego warunki ograniczania korzystania z konstytucyjnych wolności i praw oraz orzecznictwa i doktryny dotyczących wspomnianej regulacji. Doszedł do wniosku, że tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane w rozporządzeniu. W sprawie zaś kwestie podstawowe zostały uregulowane treścią rozporządzenia, czego WSA nie zaakceptował.

Co do wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP, zauważył, że jej istotą jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Dlatego wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej. Zdaniem WSA prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, ale musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Zatem, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Ponadto WSA nie podzielił stanowiska organu, że podstawą nałożenia kary pieniężnej był przepis ustawy, a nie przepis rozporządzenia. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej, którego naruszenie stanowiło podstawę nałożenia kary zostało wprowadzone rozporządzeniem. Zatem rozporządzenie stanowiło podstawę ograniczenia przyznanej Konstytucją RP swobody działalności gospodarczej, co było niedopuszczalne. Tym samym, kara mimo że jej wysokość określała kara, nie mogła się ostać.

Sąd I instancji, kierując się art. 92 Konstytucji RP, wymagającym, aby rozporządzenie było wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania (ust. 1), doszedł do wniosku, że wytycznych do wydania rozporządzenia nie można odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 u.z.z.z., wskazującym, że w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 46a Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4 u.z.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów.

Co do rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania administracyjnego, na podstawie w art. 145 § 3 p.p.s.a., zauważył, że przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. W sprawie przyczyną bezprzedmiotowości postępowania był brak prawidłowej podstawy materialnoprawnej do nałożenia kary administracyjnej. wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się organ – ŚPWIS i wystąpił ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżył orzeczenie w całości i zarzucił wyrokowi:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.):

a) błędną wykładnię art. 46 ust. 4 i art. 46b w zw. z art. 46a u.z.z.z. (Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.) w zw. z § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020r. oraz art. 92 Konstytucji RP, art. 31 ust. 3 zd. 2 w związku z art. 22 Konstytucji RP, art. 2 Prawa przedsiębiorców – poprzez stwierdzenie, że mające w sprawie zastosowanie rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r., wydane na podstawie upoważnienia zawartego w u.z.z.z. nie spełnia warunku wydania go na podstawie upoważnienia ustawowego, zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia konstytucyjnie zagwarantowanych praw przedsiębiorcy;

b) art. 68 ust. 1 i ust. 4 w zw. z at. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie podczas gdy obowiązkiem władzy publicznej jest ochrona zdrowia, w tym w szczególności zwalczanie chorób epidemicznych, a tym samym konieczność natychmiastowego reagowania i wprowadzania regulacji prawnych mających na celu ochronę obywateli Rzeczypospolitej Polskiej przed szerzeniem się koronawirusa SARS-CoV-2 wywołującego chorobę zakaźną COVID-19;

2. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa, pomimo że organy administracji prowadziły postępowanie zgodnie z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 3 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż wystąpiła w niniejszej sprawie przesłanka nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego w całości przez sąd bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji, z uwagi na stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w K. z [...] lutego 2021r.;

4. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 193 Konstytucji RP i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez niezawieszenie postępowania i niezadanie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu (dalej: TK) w sytuacji, w której WSA powziął uzasadniona wątpliwość co do zgodności art. 46 ust. 4 oraz art. 46b u.z.z.z. art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, które to przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

W oparciu o wyżej przytoczone zarzuty wnosił o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ŚPWIS przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną przedsiębiorca wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej, przyznanie kosztów zastępstwa procesowego oraz oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna organu nie zasługuje na uwzględnienie ze względu na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie żądał przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, tj. sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, a które nie wystąpiły w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska WSA, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji naruszały prawo z tego powodu, że zostały wydane na podstawie § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., który naruszał standardy konstytucyjne, gdyż całość regulacji w sferze ograniczenia określonej działalności gospodarczej znajdowała się w tym, do tego wydanym na podstawie blankietowego upoważnienia ustawowego rozporządzeniu, a nie w ustawie. Tym samym regulacja ta ingerowała w konstytucyjną wolność działalności gospodarczej, wkraczając w materię ustawową i nie znajdowała uzasadnienia w upoważniającym do wydania tego rozporządzenia przepisie art. 46 w związku z art. 46b i art. 46a u.z.z.z., którego wytyczne treściowe nie dotyczyły możliwości wprowadzenia tak szeroko rozumianych ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej, polegających w istocie na jej zakazaniu. W konsekwencji Sąd stwierdził brak zgodności wymienionego przepisu rozporządzenia z art. 22 i art. 31 ust. 3, i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP z powodu przekroczenia zakresu udzielonego ustawą upoważnienia do wydania rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli przez NSA zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie podważają zgodności z prawem poglądu WSA. Sąd ten zasadnie ocenił, że decyzje organów obu instancji nie są zgodne z prawem z tego powodu, że podstawy ich wydania nie mógł stanowić § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r.

Na wstępie podkreślenia wymaga, że w świetle art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 Konstytucji, to jednak może podlegać ograniczeniom określonym tylko w drodze ustawy, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne i zarazem akceptowalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Odnosząc się do zarzutu z pkt 1 lit.a) petitum skargi kasacyjnej i argumentacji prezentowanej dla jego uzasadnienia, zauważyć należy, że regulacja ograniczenia wolności działalności gospodarczej wynikająca z art. 22 Konstytucji RP stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 31 ust. 3 tego aktu, poszerzając obszar ograniczeń wolności działalności gospodarczej przez wprowadzenie klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego", zawierającej nie tylko przesłanki materialnoprawne określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, lecz dopuszczającej także inne przesłanki uzasadnione przez ustawodawcę na podstawie norm lub wartości konstytucyjnych. Oznacza to zatem większy rygoryzm dotyczący wymogu ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Trybunał Konstytucyjny podkreślił w swoim orzecznictwie, że skoro użycie przez ustrojodawcę w art. 22 Konstytucji RP określenia "tylko w drodze ustawy" nie jest zwykłym powtórzeniem określenia "tylko w ustawie" (art. 31 ust. 3), zaś w ramach "ważnego interesu publicznego" mieszczą się także przesłanki materialnoprawne ograniczenia wolności działalności gospodarczej niewskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, to wszystkie istotne elementy określające to ograniczenie powinny być zawarte w ustawie, gdyż przesłanki materialnoprawne określone przez ustawodawcę są szczególnie ściśle związane z celem i intencją ustawodawcy. Tym samym – jak podniósł TK – "(...) poszerzenie dopuszczalnego zakresu ograniczenia wolności działalności gospodarczej poza wskazane w art. 31 ust. 3 Konstytucji materialnoprawne przesłanki ograniczenia praw i wolności winno być zrównoważone przez zwiększony rygoryzm dotyczący ustawowej regulacji ograniczenia wolności działalności gospodarczej." (por. wyrok TK z 13 października 2010 r., sygn. akt

Kp 1/09; opubl. OTK-A z 2010 r. z. 8 poz. 74).

Z punktu widzenia wyznaczonych przywołaną regulacją konstytucyjną warunków dopuszczalności wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, w rozpatrywanej sprawie zasadnicze znaczenie ma realizacja konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej. Uwzględnić przy tym należy zasadę, że brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego ze wskazaną normą art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. wyrok TK z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97) oraz sprzecznego z art. 22 Konstytucji. Natomiast sama ustawowa ranga unormowania ograniczeń nie jest jeszcze wystarczająca dla uznania ich merytorycznej zasadności, która podlega weryfikacji w zakresie spełnienia przesłanek materialnych art. 31 ust. 3 Konstytucji. W świetle obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe, bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r., K 28/98). Co do stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. do "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. wyrok TK w sprawie K 28/98 oraz wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97).

Niewątpliwie do takich dziedzin należy dziedzina prawa karnego, a także sfera wolności i praw człowieka. W kontekście przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyrok z 19 maja 1998 r., sygn. U 5/97, zob. również np. wyroki TK z: 28 czerwca 2000 r., K 34/99; 6 marca 2000r., P 10/99; 7 listopada 2000 r., K 16/00; 19 lipca 2011 r., P 9/09; czy również przywołany wyrok w sprawie Kp 1/09). W orzecznictwie TK podkreśla się także, co szczególnie istotne w kontekście rozpoznawanej sprawy, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]" (por. wyrok TK z 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97).

Konsekwencje wynikające z zasady bezwzględnej wyłączności ustawy uwzględniać muszą również to, że w świetle Konstytucji RP wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, jeżeli zwykłe środki konstytucyjne są niewystarczające.

Nie chodzi więc o jakiekolwiek środki, lecz o środki, których stosowanie koresponduje z Konstytucją, tj. o środki stosowne do odpowiedniego przewidzianego Konstytucji stanu nadzwyczajnego, a mianowicie stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1). A zatem zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że stan epidemii, poprzedzony stanem zagrożenia epidemiologicznego, nie jest stanem klęski żywiołowej, a więc nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu art. 228 ust. 1 Konstytucji RP. Nie może zatem prowadzić, wraz z wprowadzanymi na jego podstawie ograniczeniami, do naruszania podstawowych praw i wolności (por. wyrok Sądu Najwyższego z 16 marca 2021 r., sygn. II KK 64/21, OSNK 2021/4/18).

Zwrócenia uwagi wymaga również, że pierwotnie, w konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach uprawnionych organów o ogłoszeniu ich wprowadzenia, na podstawie art. 46 ust. 4 u.z.z.z. można było i w dalszym ciągu można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych – uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie ten jednak przepis ustawowy stanowił podstawę wydania rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., lecz przepisy art. 46a oraz art. 46b pkt 1 – 6 i pkt 8 – 13 tej ustawy, które z dniem 8 marca 2020 r. wprowadzone zostały do porządku prawnego ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn zm.; dalej: ustawa COVID-19).

Należy przy tym zauważyć, że mimo wprowadzenia zmian ustawą COVID-19, nie uległy zmianie definicje epidemii (art. 2 pkt 9), stanu zagrożenia epidemicznego (art. 2 pkt 23) i stanu epidemii (art. 2 pkt 22) w u.z.z.z.

Zatem w sytuacjach, w których właściwym był minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z organami określonymi w świetle art. 46 ust. 2 u.z.z.z. i posiadał kompetencje określone jednoznacznie w art. 46 ust. 3 i 4 u.z.z.z., przepis art. 46a tego aktu nadał uprawnienia Radzie Ministrów, ograniczając istotnie kompetencje ministra właściwego do spraw zdrowia, podając, że chodzi o przypadek wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, bez doprecyzowania warunków tego przypadku (por. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z poz. 566 z późn. zm.) i rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 31 marca 2020 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 565).

Wymaga zaś podkreślenia, że w świetle Konstytucji RP, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel wykonywanej ustawy. Wymóg ustanowienia rozporządzenia "w celu wykonania ustawy" oznacza nakaz ścisłego powiązania rozporządzenia z treścią ustawy i traktowania rozporządzenia jako instrumentu służącego wykonaniu woli ustawodawcy i ustawy będącej wyrazem tej woli, jak również realizowaniu przez rozporządzenie tego samego celu, jaki realizuje ustawa. Wymóg ów wskazuje jednoznacznie na wykonawczy charakter rozporządzenia, który odróżnia ten akt od aktów samoistnych. Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach wykonawczych. W wypadku pojawienia się takich wątpliwości podstawowe znaczenie ma określenie niezbędnych środków i instrumentów prawnych do urzeczywistnienia celów zakładanych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak odejścia od zasad możliwie ścisłej wykładni, ponieważ interpretacja przepisów określających kompetencje normodawcze nie może być dokonywana przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej i celowościowej. Regulacje zawarte w przepisach wykonawczych nie mogą prowadzić do zakwestionowania spójności i wewnętrznej harmonii rozwiązań przyjętych bezpośrednio w samej ustawie (por. wyroki TK z 14 lipca 2015 r., sygn. akt K 2/13, opubl. OTK-A z2015 r. z 7 poz. 100 i powołane w nim orzecznictwo). Dlatego, mając na uwadze art. 1 pkt 1 u.z.z.z. (ustawa określa zadania organów administracji publicznej w zakresie zapobiegania oraz zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) w zw. z np. art. 24, 25, 46 omawianego aktu, określające organy właściwe do wykonywania zadań ustawy, regulacja art. 46a u.z.z.z. budzi wątpliwości co do spójności z rozwiązaniami i celami u.z.z.z., tym bardziej, że miała być wprowadzona w związku z wystąpieniem zakażeń wirusem SARS-CoV-2.

Z upoważniającego art. 46a u.z.z.z. wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Przepis art. 46b u.z.z.z. stanowił zaś (podlegał on bowiem nowelizacjom polegającym na zmianie pkt 4, uchyleniu pkt 7, dodaniu pkt 4a i pkt 13), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) uchylony; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się; 13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów u.z.z.z. i współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r., w zakresie odnoszącym się do spornej w sprawie kwestii (§ 10 ust. 9) przewidywało, że do 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W świetle przedstawionych powyżej zasad dotyczących form i zakresu dopuszczalnego ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie regulacji o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym) i w dziedzinie wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP należy uznać, że WSA zasadnie stwierdził, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Należy zauważyć , że stanowisko Sądu I instancji co do wymogu ustawowego i do tego obwarowanego wyjątkowymi przesłankami zakazującymi ingerencji w istotę wolności, gdy chodzi o ograniczanie wolności działalności gospodarczej, nie mogło stanowić naruszenia art. 2 ustawy – Prawo przedsiębiorców, mówiącego, że podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach.

Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ odwołując się do art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP. W świetle tego aktu nie można zaakceptować prawodawczej ingerencji w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w formie stanowienia prawa, która nie jest ustawą. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela, i jednocześnie wykluczenie w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, musi prowadzić do dyskwalifikacji takiego unormowania, jako sprzecznego z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione w tym przepisie wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97), jak również z art. 22 Konstytucji, zwłaszcza że w tej mierze ustrojodawca nie dopuszcza żadnych wyjątków, co wyraźnie wynika z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zakres udzielonego Radzie Ministrów w art. 46a i art. 46b u.z.z.z. ustawowego upoważnienia do stanowienia rozporządzeń wykonawczych powodował, że wydane na podstawie tego upoważnienia rozporządzenie z 20 grudnia 2020 r. umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej, które tę wolność ograniczały, naruszając w zasadzie jej istotę. Należy zatem uznać, że takie udzielenie delegacji ustawowej do ograniczenia, w formie rozporządzenia, konstytucyjnej wolności prowadzenia działalności gospodarczej naruszało art. 22 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Nadto w rozpatrywanej sprawie nie można pomijać również jej przedmiotu, a mianowicie nałożenia kary pieniężnej. Przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. jest przepisem sankcjonowanym w stosunku do sankcjonującego przestrzeganie określonego nim ograniczenia (nakazu) przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1 – 5 u.z.z.z., który również został dodany do pierwotnego tekstu tej ustawy. Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu środka techniki prawodawczej w postaci odesłania. Przewidując w ust. 1, że "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w [...] " - odsyła do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) - do poszczególnych punktów zawartych art. 46 ust. 4 oraz w art. 46b, a więc do zawartych w nich bardzo ogólnych wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

W przepisie art. 46b pkt 2 u.z.z.z. jest mowa o "czasowym ograniczeniu określonych zakresów działalności przedsiębiorców" – co, z powodu swojej ogólności, nie czyni zadość rygorystycznym wymogom stawianym przez art. 22 oraz art. 92 Konstytucji (por. wyroki TK z : 11 maja 1999 r., P 9/98; 5 października 1999 r., U 4/99; 22 listopada 1999 r., U 6/99). Dlatego rekonstrukcja znamion deliktu, o którym jest mowa w art. 48a ust. 1 u.z.z.z., wymaga odwołania się do § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., a więc konieczne jest podjęcie stosownych zabiegów zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych w nim norm nakazu (zakazu) oraz zakresu ich zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów. Treść art. 46b pkt 2 u.z.z.z. jest bowiem zbyt ogólna i przez to niewystarczająca dla ustalenia, czy dane zachowanie przypisywane danemu podmiotowi, może być rzeczywiście kwalifikowane jako wyczerpujące znamiona deliktu przewidzianego w art. 48a ust. 1 przywołanej ustawy. Zastosowane odesłanie jest więc w istocie wielostopniowe, bo zawiera w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego, wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń.

Powyższe prowadzi do wniosku, że zastosowane w sankcjonującym przepisie art. 48a ust. 1 u.z.z.z. w istocie wielostopniowe odesłanie, doprowadziło do tego, że właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Narusza to zasadę określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej oraz zasadę bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym). To przepisy ustawy, a nie przepisy rozporządzenia, powinny wyznaczać kompletną treść wprowadzanych nakazów i zakazów, których naruszenie podlegało penalizacji.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że § 10 ust. 9 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. nie mógł stanowić, czy też współstanowić, materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej. Z powodu dostrzeżonej przez WSA niezgodności z Konstytucją materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej, Sąd prawidłowo z tego powodu uchylił obydwie wydane w sprawie decyzje i umorzył postepowanie administracyjne. W ocenie NSA konstytucyjne deficyty materialnoprawnej podstawy decyzji o nałożeniu na stronę kary pieniężnej były oczywiste. Z tego powodu w sprawie nie zaktualizowały się przesłanki zainicjowania postępowania, o którym mowa w art. 193 Konstytucji RP (por. wyrok TK z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09), co czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia tego przepisu i art. 124 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

Przedstawione stanowisko ugruntowało się w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA z: 2 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 557/22; II GSK 517/22, II GSK 469/22, II GSK 470/22, II GSK 588/22, II GSK 559/22; 26 lipca 2022 r., sygn. akt II GSK 485/22; 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II GSK 292/21; 4 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 62/22; 8 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 287/22; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie NSA nieusprawiedliwione są również zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. (zarzut z pkt 2.) oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. (zarzut z pkt 3.).

Co do zarzutu podnoszącego naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., jego niezasadność ma podstawy formalne. Sądowa kontrola administracji publicznej polega na ocenie jej działań z punktu widzenia legalizmu. Zatem zarzut wadliwości tej kontroli musi odnosić się do przepisów stosowanych przez organ, bo tylko wówczas można ocenić, czy sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu lub działania. W sytuacji, gdy zarzut kasacyjny nie wskazuje, jakie działania organu naruszały prawo, to nie można przyjąć, że zaskarżony wyrok jest wadliwy ze względu na niewłaściwe stosowanie przepisów p.p.s.a., bo te przepisy nigdy nie mogą być samodzielną podstawą kasacyjną. Z tego więc powodu rozpoznawany zarzut należało uznać za chybiony. Ponadto skarżący zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa, nie wyjaśniając jednak w czym upatruje naruszenia przez Sąd przepisu, który w tej sprawie nie był zastosowany. W tej sprawie bowiem, wbrew temu co wskazuje skarżący kasacyjnie, Sąd wyrok oparł na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a.

Z kolei zarzut naruszenia art. 145 § 3 p.p.s.a., a więc umorzenia postępowania administracyjnego koncentruje się na materialnym aspekcie umorzenia postępowania, a więc jego bezprzedmiotowości, a to oznacza, że jego ocena była pochodną oceny zarzutów materialnych, wyżej dokonanych.

Kierując się powyższymi argumentami, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800). Zasądzona kwota 900 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącego, który występował przed Sądem I instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).