Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 509/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 art. 4 pkt 16 art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. L. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...], po wszczęciu dnia [...] 2013 r. z urzędu postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] (obr. [...]) oraz [...] (obr. [...]) o łącznej powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w [...] przy ulicy [...] w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzją z dnia z dnia [...] 2015 r. znak: [...] ustalił Spółce [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej: "skarżącą", jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem Uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar położony w [...] przy ul. [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]), zwanej dalej: "miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" - w związku z jej sprzedażą.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż w obowiązującym od dnia [...] 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują następujące postanowienia:

1) 1UC: teren przeznacza się pod zabudowę usługową, w tym:

- zwarty kompleks usługowo - handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2,

- wolnostojący obiekt gastronomiczny,

2) 2KDL: teren istniejącej drogi lokalnej - ul. [...].

Podano również, iż przed tą datą obowiązywały dla przedmiotowej nieruchomości postanowienia:

1) 1UH: teren zabudowy usługowo-handlowej z przeznaczeniem na kompleks handlowo-rekreacyjno-sporotwy, w tym: - kręgielnie, bilard i inne gry klubowe, -salony spa, kluby fitness, siłownie, ścianki wspinaczkowe, korty itp., -miasteczka zabaw dla dzieci, - kluby muzyczne, sale widowiskowe, kino wielkosalowe, obiekty wystawiennicze, - gastronomia, restauracje, bary itp., - handel o powierzchni sprzedaży do 2000 m2,

2) 2KDW: teren drogi dojazdowej - wewnętrznej,

3) 3KDL: teren drogi lokalnej.

W związku z powyższym uznano, iż nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości poprzez możliwość lokalizacji obiektu usługowo-handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, co miało wpływ na wzrost wartości nieruchomości. Organ I instancji wskazał, iż operat szacunkowy ustalający wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i został przyjęty, jako dowód w sprawie.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia [...] 2015 r. odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła skarżąca, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 4, w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku błędnego przyjęcia, że na skutek zmiany miejscowego doszło do wzrostu wartości nieruchomości;

b) art. 37 ust. 1 u.p.z.p., w związku § 4 ust. 2 pkt 1 i § 10 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 26 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] w obszarze określonym jako [...] - "C" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] - zwanej dalej uchwałą z dnia [...] 2007 r. oraz § 4 pkt 1 i § 15 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną ich wykładnię, wyniku przyjęcia, że w skutek wejścia w życie zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu i zaistniała podstawa do nałożenia jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

c) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 - zwane dalej rozporządzeniem planistycznym), poprzez błędną ich wykładnię w wyniku naruszenia zasady zakazu wykładni synonimicznej i nadawania dwóm różnym zwrotom tego samego znaczenia i w konsekwencji utożsamiania desygnatów pojęcia "przeznaczenie" z desygnatami pojęcia: "parametry i wskaźniki".

2) naruszenie przepisów prawa procesowego:

a) art. 80 Kpa, w wyniku wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności wadliwego przyjęcia, że sporządzony operat szacunkowy odpowiada obowiązującym przepisom prawa;

b) art. 153 ust. 1, w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n., oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości nie będących podobnymi oraz zbytych w drodze przetargu;

c) § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości zbytych w drodze przetargu;

d) art. 6, art. 7 i art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron do organów władzy publicznej, w wyniku pominięcia wyceny sporządzonej przez O. N. w dniu [...] 2012 r.

e) art. 107 § 3 Kpa, poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia - w szczególności niewyjaśnienie zaistnienia przesłanek ustalenia jednorazowej opłaty określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz niezgodność uzasadnienia decyzji z zebranym materiałem dowodowym.

W związku z powyższymi zarzutami, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania przez organem I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania podano, iż brak było podstaw do nałożenia jednorazowej opłaty z tytułu zmiany miejscowego planu, gdyż nie doszło w niniejszej sprawie do zmiany przeznaczenia terenu - jego funkcji. Zdaniem Spółki, powierzchnia sprzedaży nie należy do pojęcia przeznaczenia terenu ale do pojęcia "wskaźników i parametrów zabudowy", w związku z czym zmiana parametrów zabudowy nie skutkuje zmianą przeznaczenia terenu. Następnie wskazano, na niewłaściwe uzasadnienie decyzji, które w ocenie Spółki nie zawiera wystarczającego uzasadnienia prawnego. Podano również szereg zastrzeżeń do operatu szacunkowego, który stanowił podstawę do ustalenia wysokości opłaty jednorazowej. Przedstawiono, iż nieruchomości przyjęte przez osobę sporządzającą operat szacunkowy nie stanowią nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n.

Zwrócono uwagę na okoliczność, że rzeczoznawca do porównania przyjął trzy transakcje, przy czym zaistniała dysproporcja pomiędzy cenami dobranych nieruchomości A, B i C. Nieruchomość A była przeznaczona tylko pod usługi, natomiast nieruchomość B pod usługi i zieleń oraz infrastrukturę, a nieruchomość C pod usług i produkcję (str. 16 i 17 operatu szacunkowego). Wywodzono, że przeznaczenie pod usługi, zieleń i infrastrukturę nie odpowiada przeznaczeniu usług. Zagospodarowanie nieruchomości przeznaczonej pod usługi jest znacznie lepsze (intratniejsze dla inwestora) niż zagospodarowanie pod usługi, zieleń i infrastrukturę. Ma to zasadniczy wpływ na cenę, albowiem nie pozwala zabudować całej nieruchomości i nakazuje urządzić tereny zielone. Analogicznie sprawa przedstawia się z funkcją produkcyjną. Nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym są znacznie tańsze od nieruchomości przeznaczonej wyłącznie pod usługi, co zresztą widać z zestawienia cen transakcji.

Argumentowano, że nie bez znaczenia w kontekście powyższego pozostaje zarzut naruszenia art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron do organów władzy publicznej, w wyniku pominięcia wyceny sporządzonej przez O. N. w dniu [...] 2012 r. Otóż, operat ten został sporządzony przez organ z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w uchwale z dnia [...] 2007 r. i wycena na dzień [...] 2012 r. opiewała na kwotę [...]złotych. Natomiast wycena sporządzona na dzień [...] 2012 r. opiewała na kwotę [...]złotych, a więc różnica wynosiła ponad [...] złotych. Organ nie wytłumaczył stronie dlaczego i na jakich podstawach zanotowano taką rozbieżność, tym bardziej, że w operacie brak jest przedstawienia trendu czasowego.

Zwrócono też uwagę na okoliczność, że w operacie szacunkowym - przy wycenie nieruchomości po wejściu w życie zmiany planu - do porównania przyjęto nieruchomości położone w T. przy ulicy [...]. Obie nieruchomości przyjęte do porównania zostały zbyte przez gminę w drodze przetargu, a rzeczoznawca w ogóle nie zbadał i nie wyjaśnił, czy nie odbiegają one od cen rynkowych, naruszając tym samy zasady z art. 151 u.g.n. i § 5 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie oparło o następujące ustalenia i rozważania:

Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (KRS: [...]) była właścicielem nieruchomości oznaczonej numerami działek [...] (obr. [...]) oraz [...] (obr. [...]) o łącznej powierzchni 1.8299 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], położonej w G. przy ulicy [...]. W obowiązującym od dnia [...] 2012 r. miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości obowiązują postanowienia, jak wyszczególnił to organ I instancji, który opisał też dotychczasowe, tj. przed wejściem w życie ww. planu, postanowienia poprzednio obowiązującego planu.

W dniu [...] 2012 r. Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (KRS: [...]) sprzedała przedmiotową nieruchomość Spółce [...] Sp. z o.o. Spółka komandytowo - akcyjna z siedzibą w L. (KRS: [...]) za cenę [...] zł.

Na organach wykonawczych gmin ciąży obowiązek wykazania, że w wyniku wejścia w życie planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia nieruchomości oraz wzrost jej wartości mający bezpośredni związek przyczynowy z przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zasadnie przyjęto, iż przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania. Po myśli art. 36 ust. 4 u.p.z.p. do pobrania jednorazowej opłaty koniecznym jest zmiana wartości nieruchomości połączona ze zmianą wartości nieruchomości. Niewątpliwie zmiana powierzchni sprzedaży, mająca wpływ na możliwość innego zagospodarowania nieruchomości, wpisuje się w definicję takiej zmiany.

Co do zasady, w niniejszej sprawie, zgodnie z interpretacją art. 37 ust. 1 u.p.z.p., przy ustalaniu wysokości opłaty należałoby wziąć pod uwagę przeznaczenie terenu przed jak i po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Jak wynika z § 56 rozporządzenia, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Opinia rzeczoznawcy majątkowego, sporządzona w formie operatu szacunkowego, jak każdy inny dowód w sprawie, podlegać winna ocenie organów rozstrzygających sprawę, które powinny ją szczegółowo przeanalizować. W niniejszej sprawie organ I instancji podał, że operat został przez niego oceniony i uznany za zgodny z przepisami u.g.n.. Jednak ta ocena, budzi wątpliwości.

Otóż w tabeli na stronie 22 operatu szacunkowego, przy wyliczaniu sumy (poprawki kwotowe) [...] zł w tabeli na stronie 22, wzięta została pod uwagę cena jednostkowa dotycząca transakcji sprzedaży nieruchomości objętej wyceną w kwocie [...]zł z tabeli na stronie 19. Zdaniem organu odwoławczego, niezasadnym jest przyjmowanie do porównań transakcji wycenianą nieruchomością, gdyż nie spełnia ona definicji nieruchomości podobnej stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n. Wprawdzie w tabeli na stronie 22 nie wzięto pod uwagę tej transakcji, jednak jej cena miała wpływ na ustalenie zakresu kwotowego - suma (poprawki kwotowe) - [...] zł, a dalej na ustalenie wartości wycenianej nieruchomości. Uwzględnienie tej transakcji zostało również potwierdzone w piśmie rzeczoznawcy majątkowego z dnia [...] 2015 r.

Analiza dokumentu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, który został przyjęty za podstawę ustaleń w niniejszej sprawie budzi wątpliwości co do jego prawidłowości. Należy podzielić pogląd o tym, że do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jak i przepisy zawarte w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które nakładają na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie decyzji przez organ I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przytoczonych wyżej przepisów procedury administracyjnej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów strony do sporządzonego operatu szacunkowego wskazano, iż z uwagi na decyzję kasacyjną, wskazującą na konieczność ponownego sporządzenia lub poprawienia operatu szacunkowego, nie zostały wzięte pod uwagę.

Taki zakres naruszeń, wskazuje że w sprawie należy wydać rozstrzygnięcie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 kpa, albowiem wydanie decyzji merytorycznej w sytuacji nie wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie pozbawiłoby wnioskodawcę prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpatrzenia jego sprawy w postępowaniu administracyjnym, tj. do dwuinstancyjności postępowania.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji w całości; ewentualnie, o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji.

Skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w wyniku nie wydania decyzji uchylającej decyzję Prezydenta [...] i umarzającą postępowanie;

b) art. 107 § 1 k.p.a., poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia w wyniku braku ustosunkowania się do zarzutów procesowych podniesionych w odwołaniu, a dotyczących sporządzenia wyceny i przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie są podobne;

c) art. 80 k.p.a., w wyniku wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego, a w szczególności wadliwego przyjęcia, że sporządzony operat szacunkowy jest wadliwy tylko w zakresie wskazanym w decyzji Kolegium, podczas, gdy operat szacunkowy przyjmuje do porównania nieruchomości, które nie są podobne;

d) art. 153 ust. 1, w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, z późn. zm.), poprzez przyjęcie do porównania nieruchomości nie będących podobnymi oraz zbytych w drodze przetargu jest prawidłowe;

e) § 5 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109), poprzez błędną akceptację, że przyjęcie do porównania nieruchomości zbytych w drodze przetargu jest prawidłowe;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku § 4 ust. 2 pkt 1 i § 10 ust. 1 i 2 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia 26 września 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego przy ulicy [...] w obszarze określonym jako [...] - "C" (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...] -zwanej dalej uchwałą z dnia [...] 2007 r.) oraz § 4 pkt 1 i § 15 uchwały Rady Miejskiej [...] z dnia [...] 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony przy ulicy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. 340 - zwana dalej uchwałą z dnia [...] 2012 r.) poprzez błędną ich wykładnię, wyniku przyjęcia, że w skutek wejścia w życie zmiany planu miejscowego nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu i zaistniała podstawa do nałożenia jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości;

b) art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 1 i 6 z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587 - zwane dalej rozporządzeniem planistycznym), poprzez błędną ich wykładnię w wyniku naruszenia zasady zakazu wykładni synonimicznej i nadawania dwóm różnym zwrotom tego samego znaczenia i w konsekwencji utożsamiania desygnatów pojęcia "przeznaczenie" z desygnatami pojęcia: "parametry i wskaźniki".

W uzasadnieniu skargi podniosła, że organ nie ustosunkował się do zarzutów procesowych podnoszonych a dotyczących operatu szacunkowego, co wskazuje na to, że nie ocenił operatu szacunkowego z właściwą wnikliwością, operat bowiem zawiera szereg innych wad podniesionych w odwołaniu. Dodatkowo organ w ogóle nie ustosunkował się do zarzutów prawa materialnego które zmierzają do rozstrzygnięcia formalnego - umorzenia postępowania, co oznacza brak rozpatrzenia istoty sprawy.

Wywodzono, za WSA w Warszawie (orzekający w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 1221/10), stwierdził, że chociaż zgodnie z art. 149 u.g.n. operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, to regulacja ta nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego

Wyjaśniono, że przy wycenie nieruchomości przed zmianą planu, rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął trzy transakcje:

Nieruchomość A została sprzedana za cenę [...] za 1 m2, nieruchomość B za cenę [...] za 1 m2 i nieruchomość C za cenę [...] za 1 m2, Wywodzono, że można dostrzec znaczną dysproporcję pomiędzy ceną nieruchomości A i nieruchomości B oraz C, co wynika z faktu, że nieruchomość A była przeznaczona tylko pod usługi, natomiast nieruchomość B pod usługi i zieleń oraz infrastrukturę, a nieruchomość C pod usługi i produkcję (str. 16 i 17 operatu szacunkowego). W ocenie skarżącej, przeznaczenie pod usługi, zieleń i infrastrukturę nie odpowiada przeznaczeniu usług. Zagospodarowanie nieruchomości przeznaczonej pod usługi jest znacznie lepsze niż zagospodarowanie pod usługi, zieleń i infrastrukturę. Ma to zasadniczy wpływ na cenę albowiem nie pozwala zabudować całej nieruchomości i nakazuje urządzić tereny zielone. Analogicznie sprawa przedstawia się z funkcją produkcyjną. Nieruchomości o przeznaczeniu mieszanym są znacznie tańsze od nieruchomości przeznaczonej wyłącznie pod usługi, co zresztą widać z zestawienia cen transakcji. Gdyby do porównania przyjęto nieruchomości podobne wycena nieruchomości przed zmianą planu byłaby znacznie wyższa. Nie ma znaczenia, jak wskazano na str. 9 uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, że do porównania zostały przyjęte zabudowane obiektami handlowo-usługowymi. Istotne jest bowiem przeznaczenie w planie miejscowym.

Takie działanie rzeczoznawcy i organu pierwszej przyczyniło się do znacznego obniżenia wartości nieruchomości przed wejściem w życie zmiany planu miejscowego, a Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do tego zagadnienia.

Wywodzono, że nie bez znaczenia pozostaje brak ustosunkowania się do zarzutu naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 6, art. 7 i art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie stron do organów władzy publicznej, w wyniku pominięcia wyceny sporządzonej przez O. N. w dniu [...] 2012 r. Otóż operat ten został sporządzony przez organ z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości w uchwale z dnia [...] 2007 r. i wycena na dzień [...] 2012 r. opiewała na kwotę [...]złotych. Natomiast wycena sporządzona na dzień [...] 2012 r. opiewała na kwotę [...]złotych, a więc różnica wynosiła ponad [...] złotych. Organy nie wytłumaczyły stronie dlaczego i na jakich podstawach zanotowano taką rozbieżność, tym bardziej, że w operacie brak jest przedstawienia trendu czasowego.

Podkreślono, że Kolegium nie zwróciło także uwagi , że w operacie szacunkowym - przy wycenie nieruchomości po wejściu w życie zmiany planu - do porównania przyjęto nieruchomości położone w [...] przy ulicy [...]. Obie nieruchomości przyjęte do porównania zostały zbyte w drodze przetargu, a rzeczoznawca w ogóle nie zbadał i nie wyjaśnił, czy nie odbiegają one od cen rynkowych, naruszając tym samy zasady z art. 151 u.g.n. i § 5 rozporządzenia w sprawie zasad wyceny.

Argumentowano, że Kolegium nie dostrzegło wewnętrznej sprzeczności operatu, albowiem rzeczoznawca stwierdza (str. 8 i 9), że parametry zabudowy nie mają cechy cenotwórczej. Jednakże parametr zabudowy - powierzchnia sprzedaży już ma znaczenie. Rzeczoznawca nie dostrzega tej wewnętrznej sprzeczności, co jednoznacznie dowodzi na arbitralność i stronniczość sporządzonego operatu. Tylko wskaźniki, które mogą wpłynąć na wzrost wartości zostały uwzględnione jako cenotwórcze. Pominięto zaś parametry zabudowy w planie, które znacznie zmniejszają wartość nieruchomości.

Wywodzono, że ustalenie opłaty planistycznej może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacjach, gdy zmiana miejscowego planu dotyczy zmiany przeznaczenia terenu - a więc konkretnie rzecz ujmując - funkcji terenu, a zmiana innych ustaleń planu nie pociąga za sobą kompetencji organu do wydania decyzji w przedmiocie jednorazowej opłaty planistycznej. Podkreślił to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wywodząc, że "jeżeli przeznaczenie nieruchomości w obu planach poprzednio i obecnie obowiązującym, zostanie ocenione jako tożsame, to wzrost wartości nieruchomości nie może być odnoszony do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu aktualnie obowiązującego" (wyrok z dnia 13 maja 2010 r. II SA/Bk 240/10).

Zwrócono uwagę na fakt, że prawodawca rozróżnia pojęcia "przeznaczenia terenu", "zasad zagospodarowania terenu" oraz "parametrów i wskaźników zabudowy", przy czym powierzchnia sprzedaży - zdefiniowana w art. 2 pkt 19 u.p.z.p. nie należy do pojęcia przeznaczenia terenu, ale do pojęcia "wskaźników i parametrów zabudowy". Przeznaczenie terenu pod usługi i handel nie ulega więc zmianie i to niezależnie, jakie parametry i powierzchnie zabudowy plan miejscowy dopuszcza. Powyższe potwierdzają przepisy rozporządzenia planistycznego w § 4 pkt 1 i 6 wyraźnie różnicując przeznaczenie terenu oraz wskaźniki i parametry zabudowy. Powyższe uwarunkowania prawne potwierdza językowe znaczenia słowa "przeznaczenie" - jako "praktyczny cel, do którego coś jest przeznaczone, zakwalifikowane, któremu dana rzecz służy" (Nowy Słownik Języka Polskiego, Warszawa 2003). Zmiana więc parametrów zabudowy, w tym powierzchni sprzedaży nie skutkuje zmianą przeznaczenia terenu.

Wywodzono, że przeznaczenie w obecnie obowiązującym planie miejscowym nie różni się od przeznaczenia w planie miejscowym poprzednio obowiązującym, albowiem w obu przypadkach teren jest przeznaczony pod usługi, handel i drogi. W rezultacie brak było podstaw do wszczęcia postępowania i nałożenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, ale Kolegium w ogóle pominęło ten aspekt sprawy.

Wojewódzki Bąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, choć nie wszystkie jej zarzuty podlegały uwzględnieniu.

Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej zwaną: "p.p.s.a.", potwierdza, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu procesowemu, w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonej decyzji.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest opłata adiacencka ustalona z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Materialno-prawne przesłanki opłaty adiacenckiej z tego tytułu określone zostały w przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 36 ust 4 u.p.z.p. Z przepisu tego wynika, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W wyniku wyceny nieruchomości, która wymaga wiedzy specjalistycznej, dokonuje się określenia jej wartości rynkowej, którą stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: - strony umowy były od siebie niezależne, - nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy oraz - upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (art. 150 ust. 1 pkt 1 i art. 151 ust. 1 u.g.n.). Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Ustawodawca normując zasady określania wartości nieruchomości postanowił jednocześnie, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Wobec treści skargi, należało rozważyć, czy rozstrzygnięcie o uchyleniu decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania było zasadne, czy też rację miała skarżąca, wysuwając w skardze dwa zasadnicze zarzuty. Dotyczyły one, po pierwsze, zagadnienia, czy zachodziły przesłanki do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania, wobec braku przesłanek do ustalenia opłaty adiacenckiej, wskutek – jak wywodziła skarżąca - braku zmiany przeznaczenia terenu, a po drugie, czy organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów procesowych podniesionych w odwołaniu, a dotyczących sporządzenia wyceny i przyjęcia do porównania nieruchomości, które nie są podobne, a także pominięcia ww. zarzutu braku zmiany przeznaczenia terenu.

Odnosząc się do pierwszego zagadnienia, a mianowicie, naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, poprzez uznanie, że zaszły warunki do ustalenia opłaty adoiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, to jakkolwiek organ ten nie nawiązał wprost do podniesionych w odwołaniu argumentów kwestionujących przez stronę skarżącą zmianę przeznaczenia terenu, to jednak z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, wynika, że fakt ten uznał za zaistniały. Stwierdził bowiem, że zasadnie przyjęto, iż przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła podstawę do wszczęcia niniejszego postępowania oraz, iż niewątpliwie zmiana powierzchni sprzedaży, mająca wpływ na możliwość innego zagospodarowania nieruchomości, świadczy o zmianie przeznaczenia terenu. Brak szerszego uzasadnienia stanowiska w tej materii, stanowi niewątpliwie uchybienie procesowe, lecz mogłoby ono stanowić istotne uchybienie, w sytuacji, jeżeli miałoby wpływ na wynik sprawy. Tymczasem sytuacja taka nie nastąpiła, albowiem w ocenie Sądu, stanowisko organu w tej materii, jakkolwiek niewyczerpujące, uznać należy za słuszne. Przede wszystkim należy zauważyć, że brak jest ustawowej definicji pojęcia "przeznaczenia terenu" w planie miejscowym, ani też "zmiany przeznaczenia terenu". Jest to zresztą zrozumiałe, albowiem pojęcie przeznaczenia terenu obejmuje zbyt wiele aspektów, by można było je skutecznie wtłoczyć w ramy jakiejkolwiek definicji. Pojęcie to nie stoi w opozycji do pojęcia "wskaźników i parametrów zabudowy", które mogą wręcz dookreślać rozumienie pojęcia przeznaczenia terenu. W ocenie Sądu określenie "przeznaczenie terenu" ma szersze znaczenie i w określonych sytuacjach konsumuje, określenia "wskaźników i parametrów zabudowy". Konkluzja taka jest szczególnie uprawniona w przedmiotowej sprawie, kiedy zmiana przeznaczenia terenu obejmuje możliwość prowadzenia usług w zakresie kompleksu usługowo - handlowy o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, w miejsce takiejż działalności dotyczącej powierzchni do 2000 m2. Parametr umożliwiający wzrost powierzchni obiektu handlowego do ponad 2000 m2, wpływa wprost na inne przeznaczenie terenu, niż terenu, na którym znajduje się obiekt objętego paramentrem powierzchni do 2000 m2. Nie można bowiem twierdzić, że przeznaczenia obu terenów z odrębnymi parametrami powierzchni jest takie samo. Czym innym jest bowiem prowadzenie handlu w obiektach o powierzchni do 2000 m2, a czym innym, prowadzenie takiej działalności w obiektach o powierzchni ponad 2000 m2. Handlowa działalność wielkopowierzchniowa rodzi inne skutki dla funkcjonowania terenu w zakresie jego intensywniejszej eksploatacji o zupełnie innym stopniu jego wykorzystania, pod względem oddziaływania na środowisko przyrodnicze i urbanistyczne, jak też w zakresie możliwości osiągania daleko innych pożytków przez inwestora, czego nie można pomijać w aspekcie treści przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., który wprost uzależnia możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości, wskutek uchwalenia (zmiany) planu miejscowego. To właśnie ten przepis zawiera najistotniejszy warunek obciążenia opłatą adiacencką, w postaci wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost ten niewątpliwie nastąpił, albowiem nie sposób kwestionować faktu występowania wyższych cen nieruchomości przeznaczonych pod handel wielkopowierzchniowy od cen nieruchomości przeznaczonych pod handel ograniczony powierzchnią obiektów do 2000 m2.

Dlatego też należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że co do zasady ustalenie opłaty adiacenckiej było zasadne i brak było warunków do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania.

Odnosząc się natomiast do drugiego zagadnienia, tj. zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, należy zarzut ten podzielić.

Lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji w powiązaniu z materiałami dowodowymi zgromadzonych w aktach administracyjnych, prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy, naruszając przepisy art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 1i 3 k.p.a., nie ustosunkował się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu doboru w operacie szacunkowym do obliczenia wzrostu wartości nieruchomości – nieruchomości, które nie mają cechy nieruchomości podobnej. Uchybienie to w odróżnieniu od uchybienia powyżej omówionego, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n.

Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych.

Niewątpliwie wstępnie operat podlega ocenie organu pod względem formalnym. Strona, która nie zgadza się z merytoryczną treścią operatu, może rzecz jasna - od razu - bez oczekiwania jego dowodowej oceny przez organ, przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego w trybie art. 157 u.g.n. Ma jednak również prawo zakwestionować sporządzony operat poprzez wskazanie merytorycznych jego wad, powstrzymując się od przedłożenia ww. przeciwdowodu. Jeżeli jednak podnoszone wady operatu dotyczą wyłącznie zagadnień objętych wiedzą specjalistyczną, którą dysponuje jedynie rzeczoznawca, to takie działania strony nie będą mogły odnieść skutku z uwagi na brak kompetencji organu do weryfikacji operatu we wskazanym zakresie. W takiej więc sytuacji strona bez skorzystania z możliwości, jakie stwarza przepis art. 157 u.g.n. nie będzie mogła skutecznie podważyć sporządzonego operatu.

Jednak w przypadku, kiedy strona kwestionuje zagadnienia unormowane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, weryfikacja prawidłowości operatu w takim zakresie jest obowiązkiem organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca zakwestionowała niewłaściwy dobór przyjętych do porównania nieruchomości, z uwagi na to, że nie są to nieruchomości podobne, dlatego, iż każda z nich położona jest na terenie o nie tożsamym przeznaczeniu oraz że dwie z nich zostały zbyte w drodze przetargu.

Należy zauważyć, że zagadnienie doboru nieruchomości podobnych zostało ustawowo uregulowane. Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n., zawiera definicję nieruchomości podobnej, stanowiąc, że jest nią nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Z kolei przepis art, 154 ust. 1 tej ustawy, stanowi, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Jak wynika więc z powyższego uregulowania, kwestionowane przez skarżącą zagadnienie porównywalności nieruchomości przyjętych do porównania z nieruchomością wycenianą, a w szczególności ich przeznaczenie, objęte są regulacją powszechnie obowiązującego prawa. Dlatego też organ odwoławczy w zakresie powyżej przytoczonej regulacji, winien ustosunkować się do wysuniętych zarzutów procesowych.

Warto zauważyć, że jak słusznie podnosi się w orzecznictwie, przy merytorycznych zarzutach strony wobec treści operatu, niezbędnym działaniem organu w kierunku należytego wyjaśnienia sprawy, powinno być umożliwienie rzeczoznawcy ustosunkowania się do zgłaszanych zastrzeżeń. Jeżeli przyjęta w operacie szacunkowym wartość nieruchomości nasuwa uzasadnione wątpliwości, to organ zobowiązany jest podjąć w tym zakresie dodatkowe czynności. W doktrynie jak i w orzecznictwie podkreśla się również, iż postępowanie przewidziane w art. 157 u.g.n., przewidujące badanie oceny prawidłowości operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić na podstawie art. 80 k.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego, a organy administracji dokonując oceny wartości dowodowej operatu mogą również żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/05 Lex Nr 206473; wyrok WSA w Gdańsku z 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 49/13).

Należy też stwierdzić, że organ odwoławczy dokonując oceny dowodowej operatu, zbadał go fragmentarycznie, albowiem zwrócił uwagę jedynie na jedną nieprawidłowość, odnoszącą się do doboru do porównania jednej nieruchomości. Poddał więc ocenie operat w zakresie spełniania przez niego wymogów prawa powszechnie obowiązujcego, słusznie kwestionując niespełnianie definicji nieruchomości podobnej stosownie do art. 4 pkt 16 u.g.n., lecz uchylił się od ustosunkowania się do zarzutów tyczących się również spełnienia wymogów tejże definicji, co do pozostałych nieruchomości dobranych przez rzeczoznawcę w operacie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy zwróci się do rzeczoznawcy, celem ustosunkowania się do podniesionych w powyższym zakresie zarzutów i stosownie do uzyskanych wyjaśnień dokona oceny wartości dowodowej operatu w ramach jego zgodności w powyżej wskazanymi przepisami. Ustosunkuje się również do zarzucanego w skardze faktu pominięcia wyceny sporządzonej przez O. N. w dniu [...] 2012 r.

Biorąc pod uwagę powyższe, z uwagi na naruszenie wyżej wskazanych przepisów postępowania, na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w pkt pierwszym wyroku, a o kosztach postępowania orzeczono na podst art. 200 p.p.s.a.