Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 663/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 31 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Stowarzyszenia [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/10 w sprawie ze skargi [...] Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r. sygn. akt VII SAM/a 1681/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] w R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Bydgoszczy decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. wniósł sprzeciw w sprawie zamiaru przystąpienia do robót budowlanych, obejmujących montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym, w ramach budowy stacji bazowej telefonii komórkowej BT 42593 [...] na istniejącym budynku usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w B. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Kujawsko-Pomorski decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] uchylił ww. decyzje Prezydenta Miasta Bydgoszczy i umorzył postępowanie organu I instancji.

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...], pismem z dnia 18 kwietnia 2010 r. zwróciło się do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie z urzędu nieważności ww. decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], na podstawie art. 31 § 2 w zw. z art. 123 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r.

W uzasadnieniu postanowienia GINB wskazał, że zgodnie z art. 31 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania, lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Jeżeli żądanie organizacji społecznej nie jest uzasadnione, organ zajmuje stanowisko wydając postanowienie odmowne w jednej z dwóch postaci: o odmowie wszczęcia postępowania na żądanie organizacji społecznej lub o odmowie dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej i przemawia za tym interes społeczny.

Zdaniem organu żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji nie dotyczy praw i obowiązku Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...], lecz praw i obowiązków innej osoby, tj. [...] S.A. w W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że żądanie Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] jest zgodne z jego celami statutowymi, które w § 7 statutu ma zapisaną ochronę ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne oraz reprezentowanie obywateli Polski przed organami administracji rządowej i samorządowej. Natomiast w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z pracą stacji bazowej, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania nieważnościowego. Z projektu budowlanego wynika, że planowana stacja będzie wyposażona w sześć anten sektorowych i sześć anten parabolicznych. Pola elektromagnetyczne aktywne biologicznie wystąpią jedynie w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Tym samym występowanie pól elektromagnetycznych o parametrach wyższych od 0,1 W/m2 w wolnej, niedostępnej dla ludzi przestrzeni, niezależnie od parametrów te pola charakteryzujących, nie jest uciążliwe w rozumieniu wymagań ochrony środowiska. Wysokość zainstalowanych anten nadawczych rozpatrywanej stacji i niewielki zasięg promieniowania mogącego stanowić zagrożenia, wyklucza możliwość jego istotnego oddziaływania na zdrowie ludzi, brak również występowania innych czynników fizycznych i chemicznych przy eksploatacji stacji, które mogłyby zanieczyścić środowisko.

Organ podniósł również, że planowane przedsięwzięcie nie należy do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] pismem z dnia 2 lipca 2010 r. złożyło do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz 144 k.p.a. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 17 czerwca 2010 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, iż w niniejszej sprawie została spełniona jedna z przesłanek określonych w art. 31 k.p.a., gdyż istnieje merytoryczne i faktyczne powiązanie między przedmiotem postępowania administracyjnego, a celami i zakresem działania Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...]. Jednakże w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z pracą stacji bazowej, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania nieważnościowego. Stowarzyszenie wskazało jedynie ogólnie na potencjalne zagrożenia związane z funkcjonowaniem urządzeń tego typu, tymczasem winno wykazać, że montaż urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiekcie budowlanym, w ramach realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej zagraża środowisku, co w konsekwencji uzasadniałoby istnienie interesu społecznego przemawiającego za wszczęciem postępowania w sprawie. W ocenie organu, analiza akt sprawy nie wskazuje na istnienie takiego zagrożenia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożyło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R. wnosząc o jego uchylenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1681/10, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, iż skarżące Stowarzyszenie jest organizacją społeczną w rozumieniu art. 31 k.p.a. Za spełniony, zdaniem Sądu, uznać należy wymóg istnienia celu statutowego uzasadniającego wystąpienie Stowarzyszenia z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Jednym z celów jakie stawia sobie strona skarżąca jest podejmowanie działań w celu ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne oraz reprezentowanie obywateli Polski przed organami administracji rządowej i samorządowej.

Jednak zdaniem Sądu pogląd organów administracji, że nie została spełniona druga przesłanka dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony jaką jest interes społeczny przemawiający za takim udziałem w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., znak: [...], uchylającej decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009 r. Przesłanki, określone w cytowanym art. 31 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, a spełnienie ich podlega ustaleniu właściwego organu administracji publicznej rozpoznającego sprawę. Sąd dokonuje oceny prawidłowości ustalenia przez organy administracji publicznej spełnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału na prawach strony w postępowaniu. Przy ustalaniu spełnienia przesłanek z art. 31 k.p.a. przez organizację społeczną nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Dopuszczenie innego podmiotu, który nie broni własnego interesu prawnego zmienia układ praw procesowych strony, przyznając te prawa też innemu podmiotowi. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym na prawach strony musi być uzasadnione (także) interesem społecznym. Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 20 marca 2008 r., II OSK 264/07, w którym podkreślono, że ocena zasadności żądania organizacji społecznej pod tym kątem należy do uznania organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Rozstrzyganie kwestii udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym dotyczącym innej osoby musi być połączone z rozważeniem czy za tym udziałem przemawia interes społeczny, wniosek o dopuszczenie do tego udziału musi zatem zawierać wszelkie argumenty za nim przemawiające Udział organizacji społecznej jako podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych (wyrok NSA z dnia 16 lipca 2008 r., II OSK 843/07, Lex nr 501062). Organizacja społeczna powinna wykazać dopuszczalność żądania oraz zasadność udziału w postępowaniu, ponieważ udział organizacji społecznej w sprawie nie jest obojętny dla stron.

W ocenie Sądu również należało podzielić pogląd organu administracji, iż powołanie się przez Stowarzyszenie na ogólnie określone zagrożenia związane z funkcjonowaniem stacji bazowej telefonii komórkowej nie daje podstaw do wyprowadzenia interesu społecznego, oraz że ze względu na wysokość zainstalowanych anten nadawczych i niewielki zasięg promieniowania wykluczona jest możliwość istotnego oddziaływania na zdrowie ludzi.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedziba w R., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów skargi oraz lakoniczne stwierdzenie, iż inwestycja nie będzie miała negatywnego oddziaływania na środowisko bez podania dowodów o tym stanowiących;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 oraz art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz 7 Konstytucji RP poprzez przeprowadzenie postępowania poza uregulowaniami określonymi w przepisach albowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy nigdy nie może nastąpić bez wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadku, w którym wniosek złożyła organizacja społeczna przed wszczęciem postępowania bada się tylko i wyłącznie statut oraz interes społeczny;

3) art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż Stowarzyszenie miało obowiązek udowodnić zagrożeniem dla ludzi przez wszczęciem postępowania a nie w jego trakcie. Nie sprecyzowanie pojęcia interesu społecznego w sytuacji, w której organizacja społeczna wypełniając cele statutowe podjęła się działania na prośbę mieszkańców Bydgoszczy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, jeżeli zarzuty w niej zamieszczone odniesie się do zaskarżonego wyroku i dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności należy ustalić co było przedmiotem postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż analizując treść niektórych pism strony skarżącej (Stowarzyszenia) można mieć wątpliwości w tym zakresie.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2010 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] z siedzibą w R., dalej zwane Stowarzyszeniem, wystąpiło do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego z żądaniem wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r., którą to decyzją uchylono w całości decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy z dnia [...] listopada 2009 r. i umorzono postępowanie pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 31 § 2 k.p.a. organ uznając żądanie organizacji społecznej (stowarzyszenia) za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu w przeciwnym razie postanowieniem odmawia wszczęcia takiego postępowania, na co służy zażalenie.

Z żądaniem wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może wystąpić, jeżeli spełnione są jednocześnie trzy warunki, co wynika z brzmienia tego przepisu. Po pierwsze, postępowanie to musi dotyczyć sprawy innej osoby, czyli nie może dotyczyć własnego interesu organizacji społecznej. Po drugie, żądanie organizacji społecznej sformułowane na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. musi być uzasadnione celami statutowymi tej organizacji. I po trzecie, za wszczęciem postępowania administracyjnego z urzędu lub za dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w toczącym się postępowaniu, musi przemawiać interes społeczny. Wykazanie, że postępowanie dotyczy sprawy innej osoby podobnie jak to, że żądanie organizacji społecznej jest uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, zazwyczaj nie sprawia większego problemu, gdyż te okoliczności wynikają z dokumentów będących w posiadaniu organu, ewentualnie przedstawionych na wezwanie organu przez organizację społeczną. Większy problem stanowi wykazanie przez organizację społeczną, że za żądaniami jej opartymi na art. 31 § 1 k.p.a., przemawia interes społeczny, co podlega każdorazowej ocenie organu. Argumentacja świadcząca o tym, że za wszczęciem postępowania z urzędu lub dopuszczeniem organizacji społecznej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny, powinna wynikać z pisma (podania, wniosku) złożonego przez organizację społeczną, w tym przypadku Stowarzyszenie. Nie ma stałego wzorca ani reguły jak powinna organizacja społeczna wykazać organowi administracji publicznej, do którego skierowała żądanie, że za jej inicjatywą w przedmiocie wszczęcia postępowania z urzędu lub dopuszczeniem do udziału w postępowaniu na prawach strony przemawia interes społeczny. W każdym przypadku należy tę kwestię rozpatrywać indywidualnie. W niniejszej sprawie, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, zdaniem organu – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Stowarzyszenie "nie przedłożyło żadnego dowodu wskazującego na istnienie zagrożenia dla środowiska w związku z pracą stacji bazowej, co pozwoliłoby na uznanie, że interes społeczny przemawia za wszczęciem z urzędu postępowania nieważnościowego". W tym całym stwierdzeniu organu przesądzającym o rozstrzygnięciu sprawy błędne jest tylko to, że organ wymagał na tym etapie postępowania przedstawienia "dowodu". Tymczasem wystarczyło jedynie uprawdopodobnienie, że za wszczęciem postępowania nieważnościowego z urzędu w tej sprawie przemawia interes społeczny, gdyż przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej może zagrażać środowisku. Należy zgodzić się z poglądem, że ustalenie (udowodnienie), że dany obiekt oddziaływuje szkodliwie na otoczenie może mieć miejsce tylko w postępowaniu, a więc po jego wszczęciu, a nie wcześniej. Niezależnie jednak od powyższej krytycznej oceny jednego ze sformułowań zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, należy obiektywnie stwierdzić, że pismo Stowarzyszenia z dnia 18 kwietnia 2010 r. nie zawierało żadnych argumentów wskazujących na to, że za wszczęciem postępowania z urzędu przemawia interes społeczny. Treść tego pisma w żaden sposób nie koresponduje z wnioskiem w nim zawartym. Zarzuty tam podniesione nie uprawdopodobniają też tego, że decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa bądź jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W piśmie z dnia 18 kwietnia 2010 r. dokonuje się przeglądu szeregu orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w różnych sprawach, w których Stowarzyszenie brało udział, nie mających jednak żadnego związku z tą konkretną sprawą, w której złożono wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 31 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Czytając dwa ostatnie akapity omawianego pisma Stowarzyszenia, można mieć nawet poważne wątpliwości, czy ma to coś wspólnego z treścią wniosku zamieszczonego na pierwszej stronie tego pisma. W tym stanie rzeczy należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż Stowarzyszenie nie wykazało zasadności swojego wniosku w aspekcie interesu społecznego w danej sprawie, gdyż nie można przyjąć, że wynika to wprost z celów statutowych ani z samego faktu, że Stowarzyszenie jest uczestnikiem wielu postępowań sądowoadministracyjnych, do których odwołuje się w piśmie z 18 kwietnia 2010 r.

Należy zgodzić się z poglądem, że w każdej sprawie wszczynanej na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna musi wykazać oprócz tego, że sprawa dotyczy innej osoby i jest to uzasadnione celami statutowymi, że przemawia za tym również interes społeczny, co samo przez się nie wynika też z faktu posiadania statusu organizacji społecznej w innych podobnych postępowaniach.

Pojęcie interesu społecznego w rozumieniu jakim występuje w art. 31 § 1 in fine k.p.a jest pojęciem nieostrym, stwarzającym trudności interpretacyjne w orzecznictwie, prowadzące niekiedy do skrajności w zbyt zawężającej lub nazbyt rozszerzającej wykładni tego pojęcia przez organy administracji publicznej (A. Gronkiewicz, Organizacja społeczna w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 297). Istnieje również niebezpieczeństwo podobnych wypaczeń interpretacyjnych (wykładnia rozszerzająca) po stronie organizacji społecznej, kiedy uzna się za wystarczające samo wykazanie przez organizację, że jej żądanie na podstawie art. 31 § 1 k.p.a. jest uzasadnione celami statutowymi i faktem, że w wielu innych sprawach uczestniczyła w postępowaniu na prawach strony. O przyjęciu takiego poglądu w niniejszej sprawie przez Stowarzyszenie, może chociażby świadczyć treść pisma Stowarzyszenia z dnia 18 kwietnia 2010 r. i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a dnia 2 lipca 2010 r., w których to pismach pisze się o wszystkim, tylko nie o tym co powinno przemawiać w aspekcie społecznym za wszczęciem postępowania przez organ z urzędu oraz dlaczego kwestionowana decyzja Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Pojęcie "interesu społecznego" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, tak więc w każdej sprawie indywidualnej podlega ono wykładni organu, do którego zostało skierowane żądanie oparte na przepisie art. 31 § 1 k.p.a. W związku z tym organizacja społeczna występująca z takim żądaniem, powinna starać się w każdej sprawie wykazać, że za wszczęciem postępowania z urzędu bądź za dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny.

O wykazaniu, że za wszczęciem z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. przemawia interes społeczny, nie mogą też świadczyć opinie biegłego dr inż. J. G. złożone w sprawie przez Z. G. Prezesa Zarządu Stowarzyszenia, gdyż te opinie zostały sporządzone na zlecenie innych organów i w innych sprawach, niż tu rozpoznawana. Nie mają więc te opinie nic wspólnego z tym postępowaniem, poza tym dotyczą kwestii ściśle merytorycznych-technicznych, a nie problemów związanych z wykładnią art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi kasacyjnej tylko w tym aspekcie, że dla wszczęcia postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., Stowarzyszenie nie miało obowiązku udowodnić istnienia zagrożenia dla ludzi przed wszczęciem postępowania, na co nie zwrócił uwagi Sąd w zaskarżonym wyroku. Faktem też jest, że Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi, nie mogło to jednak mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie mniej jednak Stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem takiego postępowania przemawia interes społeczny, co trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny akceptując zaskarżone rozstrzygniecie Sądu pierwszej instancji uważa, że nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Poza tym, nie wolno jest interpretować przepisów prawnych tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne, były pominięte przez dokonującego wykładni (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, wyd. II, Toruń 2010, s. 122).

Nie można w związku z powyższym podzielić poglądu, iż "skoro podstawą działalności organizacji społecznej z założenia jest interes publiczny, zaś organizacja zgłaszając żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, o czym przekonuje ścisły związek celów statutowych tej organizacji z przedmiotem postępowania, to dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 k.p.a." Pogląd ten został powołany w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 listopada 2011 r., II SA/BD 992/11 i jak tam podano wynika z postanowienia NSA z 28 września 2009 r. II GZ 55/09, tymczasem został on sformułowany w wyroku NSA z 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09.

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, jest to błędny pogląd, nie wynikający z redakcji art. 31 § 1 k.p.a., przerzucający ciężar wykazania, że "przemawia za tym interes społeczny" z organizacji społecznej na organ, który powinien wykazać okoliczności wyłączające istnienie interesu społecznego danej organizacji społecznej w sprawie. Poglądu tego również nie można tak wprost wyprowadzić z uzasadnienia postanowienia składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 września 2009 r., II GZ 55/09 (ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 23), jak uczyniono to w wyroku NSA z 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09, niepubl.

W interesie społecznym i zgodnie z celami statutowymi Stowarzyszenia, jak się wydaje, byłoby przeprowadzenie pomiarów kontrolnych w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej przez właściwe organy w celu sprawdzenia, czy rzeczywiście istnieje bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia dla ludzi tam zamieszkujących, zamiast wszczynania kolejnych postępowań administracyjnych w oparciu o wnioski Stowarzyszenia nie poparte żadnymi danymi o występowaniu szkodliwej emisji pola elektromagnetycznego na danym terenie. Nie mniej jednak Stowarzyszenie nie wykazało, że za wszczęciem takiego postępowania przemawia interes społeczny, co trafnie podniesiono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

O tym, że za wszczęciem postępowania na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. przemawia interes społeczny, nie może świadczyć tylko fakt, że dana organizacja społeczna (Stowarzyszenie) spowodowała wszczęcie w tym trybie szeregu postępowań administracyjnych i postępowań sądowoadministracyjnych, lecz autentyczne i bezinteresowne zaangażowanie w ochronę interesów społecznych, w uzasadnionych racjonalnie sytuacjach, kiedy rzeczywiście można mieć poważne obawy co do zagrożenia takich wartości, jak zdrowie lub życie ludzkie.

W związku z powyższym żaden z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania w realizacji niniejszej sprawy, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż zaskarżone rozstrzygniecie odpowiada prawu, mimo pewnych mankamentów jego uzasadnienia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.