Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 128/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 i 1a, art. 151, art. 149 par. 2, art. 200, art. 205 par. 2, art. 119 pkt 4, art. 120
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Joanna Skiba WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S., W. S. i L. S. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 1985 r. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], nr hip. [...], w terminie czterech miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Prezydenta [...] na rzecz skarżących J. S., W. S. i L. S. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. J. S., W. S. i L. S. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyjaśnili, że wnioskiem z dnia [...] lipca 1985 r. P. S., poprzedniczka prawna skarżących wystąpiła o odszkodowanie za przejętą na rzecz państwa dekretem z dnia 26 października 1945 r. nieruchomość przy ul. [...] w [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla [...] [...] Wydz. [...] w archiwum ksiąg dawnych pod numerem inwentarzowym [...] znajduje się księga hipoteczna pod nazwą "[...]". Podnieśli, że organ I instancji już dwukrotnie decyzją odmówił wypłaty odszkodowania, natomiast organ odwoławczy uchylał powyższe decyzje i przekazywał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wskazali, że ostatnia decyzja została wydana w 1989 r. Podkreślili, że Wojewoda [...] po rozpatrzeniu zażalenia na bezczynność organu postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] wyznaczył organowi I instancji dwumiesięczny termin na zakończenie niniejszego postępowania. Skarżący wskazali, że wnioskiem z 2014 r. wnieśli o zakończenie niniejszego postępowania i pomimo upływu blisko 3 lat od postanowienia organu kontrolnego oraz 35 lat od wszczęcia tego postępowania organ nie wydał decyzji merytorycznej, co nie tylko rażąco narusza prawo, ale może świadczyć o celowym działaniu. W związku z powyższym skarżący w dniu [...] sierpnia 2019 r. wnieśli w trybie art. 37 § 1 kpa ponaglenie do organu wyższego stopnia.

Mając powyższe na uwadze, skarżący wnieśli o zobowiązanie organu do zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji w terminie 1 miesiąca, przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325) oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W odpowiedzi na skargę Prezydent [...] wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że materiał dowodowy dotychczas zgromadzony w sprawie nie jest wystarczający do zakończenia przedmiotowego postępowania. W związku z powyższym Biuro [...] pismem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zwróciło się do Archiwum Państwowego w [...] o przesłanie materiałów z akt inwentaryzacji zniszczeń Biura [...], dotyczących budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Ponadto na zlecenie oczekuje opracowanie geodezyjne, którego celem jest wkreślenie granic nieruchomości hipotecznej z rozliczeniem powierzchni w aktualnych działkach ewidencyjnych, a Biuro dysponuje jedynie mapami poglądowymi, które mogą służyć tylko pomocniczo do dalszych analiz, jednakże nie mogą mieć charakteru dokumentu metrycznego. Pełną metryczną analizę może wykonać jedynie jednostka wykonawstwa geodezyjnego, ponieważ analiza ta wymaga zbadania wszelkich dokumentów prawnych, geodezyjnych i kartograficznych, znajdujących się w archiwach innych komórek administracyjnych, księgach hipotecznych i zbiorach dokumentów prowadzonych przez Sąd Rejonowy dla [...], dokumentów znajdujących się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...], a także w operacie ewidencji gruntów budynków. Prezydent poinformował, że w związku z powyższym zachodzi konieczność wkreślenia granic dawnej nieruchomości hipotecznej na mapę współczesną, które wykona biegły geodeta.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 – dalej "ppsa") sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji bądź dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Aby zatem wydać orzeczenie na podstawie powołanego przepisu, sąd administracyjny, opierając się o zgromadzony w sprawie materiał dokumentacyjny, winien ocenić, czy organ administracji, załatwiając sprawę, podjął wszelkie niezbędne czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia, który to obowiązek wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 12 § 1, art. 35 i art. 77 § 1 kpa. Obowiązkiem sądu jest więc zbadanie, czy organ administracji powziął środki przewidziane prawem w celu załatwienia sprawy w terminie.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Skarżący wyczerpali wymóg ustawowy warunkujący wniesienie przedmiotowej skargi, wnosząc uprzednio środek przewidziany w art. 37 § 1 kpa.

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa, jeżeli nie dopełnił on czynności określonych w art. 36 kpa lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Zgodnie z treścią art. 37 § 1 pkt 1 kpa stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli organ nie załatwił sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 kpa.

Stosownie do art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub faktów i dowodów powszechnie znanych albo znanych z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2). Natomiast zgodnie z art. 35 § 3 kpa załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2114/13). Bezczynność ma miejsce zarówno wtedy, gdy w określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, jak i również gdy prowadził postępowanie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia, z jakich powodów akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana okolicznościami zawinionymi przez organ.

Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu, oraz jego działania bądź zaniechania w toku rozpoznania sprawy mają natomiast znaczenie przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca w rozumieniu art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 36 § 1 kpa o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w ustawowym terminie określonym w art. 35 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa).

Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, Prezydent [...] nie zakończył sprawy wszczętej wnioskiem z dnia [...] lipca 1985 r. i nadal pozostaje w zwłoce w zakończeniu postępowania administracyjnego. Z tego względu Sąd zobowiązał Prezydenta [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] lipca 1985 r. w terminie czterech miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. W ocenie Sądu, termin ten jest wystarczający do załatwienia sprawy, nawet biorąc pod uwagę konieczność wykonania odpowiednich prac geodezyjnych i ewentualną konieczność sporządzenia operatu szacunkowego.

Oceniając aktywność organu w trakcie prowadzonego postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie. Przy dokonywanej ocenie Sąd uwzględnił duże przekroczenie terminu załatwienia sprawy, jak również to, że z materiału dowodowego wynika, że organ działał opieszale, a podejmowane przez niego czynności nie cechowała należyta płynność działania, lecz były one dokonywane w znacznych odstępach czasu, co w sposób nieuzasadniony przedłużyło termin załatwienia sprawy. Prezydent [...] nie dopełnił także obowiązku wynikającego z art. 36 kpa i nie informował na bieżąco stron postępowania o przyczynie niedotrzymania terminu zakończenia postępowania oraz o nowym terminie załatwienia sprawy. Ponadto, Wojewoda [...] uznał wniesione w sprawie ponaglenie za uzasadnione i postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wyznaczył organowi I instancji dodatkowy dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy, który nie został dotrzymany.

Opisane działanie organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania (art. 12 kpa), co z kolei prowadzić musi do podważenia zaufania uczestników tego postępowania do organów władzy publicznej (art. 8 kpa). Tymczasem stanie na straży praworządności wymaga od organu prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie było wątpliwości, że podejmuje on wszelkie niezbędne działania zmierzające do załatwienia sprawy. W orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że organ winien tak procedować, by zapewnić prawo stron do sprawnego załatwienia sprawy. Oczywiście nie może to nastąpić z naruszeniem innych zasad procesowych, a przede wszystkim z zaniedbaniem jakości orzecznictwa administracyjnego. Z tych względów zaistniała w sprawie bezczynność Prezydenta nosi cechy rażącego naruszenia prawa, tj. art. 7, 8, 9, 12, 35 i 36 kpa.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie na ich rzecz od organu sumy pieniężnej. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również treść skargi nie pozwalają na przyjęcie, by skarżący na skutek braku rozpatrzenia w ustawowym terminie przez Prezydenta [...] wniosku z dnia [...] lipca 1985 r. doznali uciążliwości, które obecnie wymagałyby zadośćuczynienia poprzez przyznanie mu sumy pieniężnej.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 149 § 1 i 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 powołanej ustawy orzekł jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 ze zm.). Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 4 w związku z art. 120 powołanej ustawy.