Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 203/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3  ust. 1 i  art. 5  ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka ( spr) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019r. sprawy ze skargi X.Y. na decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] z dnia [...] września 2018r. znak [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] na rzecz X.Y. kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 203/19

Uzasadnienie

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący L.M. wystąpił do Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B. (dalej powoływanego jako "ZDMiKP") o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej zadania inwestycyjnego pn. "Budowa II etapu ul. [...] w B. na odcinku od ul. [...] do ul. [...] wraz z przebudową ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] oraz budową węzła drogowego J. P. II – ul. [...] oraz budową infrastruktury towarzyszącej" (nr [...]), którego wykonawcą jest Przedsiębiorstwo [...] S.A. (dalej powoływaną jako "Wykonawca"), a obejmującej udostępnienie następujących materiałów: umowy (wraz z załącznikami i ewentualnymi aneksami) pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą robót budowlanych; kompletnej korespondencji kontraktowej pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą; protokołów z narad i spotkań z Wykonawcą; harmonogramu rzeczowo-finansowego robót budowlanych wraz ze wszystkimi rewizjami; protokołów konieczności na wykonanie robót dodatkowych/zamiennych/ zaniechanych; protokołu przekazania terenu budowy Wykonawcy.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor ZDMiKP pismem z dnia [...] września 2018 r. (nr [...]) poinformował skarżącego o udostępnieniu mu poprzez załączenie do pisma: umowy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. wraz z aneksami oraz protokołu przekazania placu budowy z dnia [...] kwietnia 2017 r., wskazując jednocześnie, że z uwagi na ochronę danych osobowych w ww. dokumentach wykreślone zostały dane personalne osób reprezentujących spółkę. W odniesieniu do pozostałych kwestii objętych wnioskiem skarżącego, tj. korespondencji kontraktowej, protokołów konieczności, protokołów z narad oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego, Dyrektor ZDMiKP odmówił ich udostępnienia, wskazując że Wykonawca robót uznał te dane za tajemnicę przedsiębiorstwa, co potwierdził w skierowanym do ZDMiKP piśmie.

Pismem z dnia [...] września 2018 r. skierowanym do Prezydenta Miasta B. za pośrednictwem ZDMiKP, skarżący wniósł odwołanie od ww. pisma/decyzji z dnia [...] września 2018 r., zarzucając podmiotowi orzekającemu w sprawie niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330, dalej powoływanej jako "udip" lub "ustawa o dostępie do informacji publicznej") oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, że Dyrektor ZDMiKP błędnie powołał się na przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej z art. 5 ust. 2 udip, gdyż nie dokonał on odpowiedniej, obiektywnej analizy informacji, o które wnioskował skarżący i zakwalifikował je jako tajemnica przedsiębiorstwa wyłącznie na podstawie oświadczenia przedsiębiorcy.

Pismem z dnia [...] września 2018 r., w związku z treścią pisma z dnia [...] września 2018 r. (odwołania), Dyrektor ZDMiKP poinformował skarżącego o udostępnieniu mu - poprzez załączenie do pisma – dodatkowo: harmonogramu rzeczowo-finansowego robót budowlanych i protokołów konieczności, wskazując jednocześnie, że protokoły z narad z Wykonawcą nie stanowią informacji publicznej, gdyż stanowią dokumenty wewnętrzne.

Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący wystąpił do ZDMiKP o przekazanie mu dodatkowo zapytania ZDMiKP do Wykonawcy z dnia [...] września 2018 r. w sprawie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz umowy o dofinansowanie budowy II etapu ul. [...] w B..

Wniesione przez skarżącego odwołanie Dyrektor ZDMiKP przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., które to wskazując w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., iż podmiotem właściwym do rozpatrzenia odwołania jest Dyrektor ZDMiKP, ponownie przekazało przedmiotowe odwołanie do Dyrektora ZDMiKP, jako organu właściwego do jego rozpatrzenia, ze wskazaniem że należy potraktować je jako jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 17 udip.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. ZDMiKP, stwierdzając że wnioskowana informacja w zakresie korespondencji kontraktowej pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą oraz protokołów z narad/spotkań z Wykonawcą stanowi informację przetworzoną, wezwał skarżącego do wykazania, że informacja ta ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. W odpowiedzi na to wezwanie udzielonej pismem z dnia [...] listopada 2018 r. (zawierającym załącznik – pismo z dnia [...] listopada 2018 r.) skarżący wskazał, że jest ono całkowicie bezzasadne, gdyż nie wystąpił on o udostępnienie informacji przetworzonej.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] Dyrektor ZDMiKP, po ponownym rozpatrzeniu wniosku skarżącego, odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej przedmiotowej inwestycji w zakresie: korespondencji kontraktowej pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą robót budowlanych, w tym korespondencji w zakresie dotyczącym zastrzeżeń Wykonawcy co do ujawnienia informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa; protokołów z narad i spotkań między Inwestorem a Wykonawcą robót budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor ZDMiKP wskazał, że zgodnie z zaleceniami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., podjął on dalsze działania w sprawie. Jak wyjaśnił, wystąpił pismem z dnia [...] listopada 2018 r. do skarżącego o wykazanie, że informacja - w szczególności ta związana z tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy - będąc informacją przetworzoną, ma szczególne znaczenie dla istnienia interesu publicznego. W odpowiedzi na powyższe, skarżący zanegował zasadność wątpliwości Dyrektora w tym zakresie. Wobec tego wydana została w sprawie decyzja w trybie art. 16 ust. 1 udip. Dyrektor ZDMiKP wyjaśnił przy tym, że objęte wnioskiem informacje w zakresie korespondencji czy też protokołów z narad są informacjami przetworzonymi, co powoduje konieczność wykazania przez wnioskodawcę, że żądana przez niego przetworzona informacja publiczna jest szczególnie istotna z uwagi na interes publiczny, a nie partykularny interes prywatny, a także wskazania, w jaki sposób zainteresowany podmiot zamierza wykorzystać uzyskane informacje w celach użytecznych społecznie - czego w przedmiotowej sprawie skarżący nie uczynił. Ponadto Dyrektor ZDMiKP podkreślił, iż w toku sprawy przekazał skarżącemu szereg dokumentów, w których znajdowały się żądane informacje publiczne. Skarżący domagał się jednak dalszych, bardziej szczegółowych danych, a jednocześnie negatywnie odnosił się do przesłanych mu dotychczas materiałów. Dyrektor ZDMiKP zaznaczył poza tym, że w przedmiotowej sprawie zachodziła również konieczność uwzględnienia innych regulacji związanych z przepisami RODO, jak też z tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy. Wskazał przy tym, że przedmiotowa sprawa dotyczy inwestycji związanej z emocjonalnym podejściem stron zainteresowanych, w związku z czym istotna jest szczególna rozwaga przy udostępnianiu danych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżący zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie z dnia [...] września 2018 r. nr [...], zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 udip oraz wnosząc o uchylenie decyzji i nakazanie udostępnienia kompletu niezanimizowanych dokumentów wraz ze wszystkimi załącznikami, o których mowa we wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. oraz w piśmie z dnia [...] listopada 2018 r.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że Dyrektor ZDMiKP niewłaściwie sklasyfikował dokumenty objęte wnioskiem o udostępnienie, jako tajemnicę przedsiębiorstwa – w oparciu jedynie o oświadczenie przedsiębiorcy i przy jednoczesnym braku odpowiedniej analizy informacji, które posiadał. Ponadto wskazał na bezpodstawne wezwanie go do wykazania istotnego znaczenia wnioskowanych informacji dla interesu publicznego, podnosząc, iż nie występował on o informację przetworzoną. Zaznaczył również, że Dyrektor ZDMiKP przekazał mu wybiórczo część dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie, która to część nie była nawet kompletna (brakowało stron, załączników), o czym skarżący niezwłocznie informował Dyrektora. Zarzucił także nieprawidłowe zastosowanie anonimizacji dokumentów przy jednoczesnym powołaniu się na regulacje związane z RODO. W ocenie skarżącego utajenie danych osobowych w przedmiotowych dokumentach pozbawia je waloru informacyjnego, jaki wynika ze złożonego przez skarżącego wniosku oraz nie pozwala na prawidłowe uruchomienie funkcji kontrolnej w zakresie gospodarowania majątkiem publicznym. Dodał również, że Dyrektor ZDMiKP prowadził postępowanie w sposób przewlekły oraz że błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie istotna jest szczególna rozwaga przy udostępnianiu danych, ze względu na jej charakter emocjonalny.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ZDMiKP wniósł o jej oddalenie, odnosząc się kolejno do zarzutów merytorycznych skargi. W szczególności, w zakresie zarzutu dotyczącego tajemnicy przedsiębiorcy, podniósł, iż Wykonawca nie poprzestał jedynie na oświadczeniu, ale wskazał też, że dane zawarte w korespondencji kontraktowej oraz protokołach z narad mają wpływ na wypracowanie decyzji wewnętrznych wykonawcy i na relacje z inwestorem związane z polityką firmy. Dyrektor podkreślił jednocześnie, iż powyższe dane mają swoje odzwierciedlenie w umowie i aneksach do niej, do czego skarżący ma pełny dostęp. Natomiast odnośnie zaś kwestii anonimizacji dokumentów wyjaśnił, iż było to powodowane względami ochrony bezpieczeństwa osób pracujących przy kontrakcie, które może być zagrożone w związku z problemem opuszczenia części terenu budowy przez byłego właściciela i związanymi z tym kłopotami natury kryminalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z treścią z art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w przepisach ustawy. Przepis art. 2 ust. 1 udip stanowi zaś, że każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Natomiast w przepisie art. 2 ust. 2 udip wskazuje się, że od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyrażone w powyższych przepisach prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 udip). Z powyższego wynika, że z zastrzeżeniem ograniczeń wskazanych w art. 5, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, bez konieczności wykazywania interesu prawnego czy faktycznego, przy czym wyjątek od zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej obejmuje informację publiczną przetworzona, gdyż uzyskanie przetworzonej informacji zależy od jej "szczególnej istotności" dla interesu publicznego. Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 udip). Jak stanowi zaś ww. art. 5 udip, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1) oraz ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W myśl art. 16 ust. 1 udip odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Przy czym, do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni; 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie zaś z art. 17 udip do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio (ust. 1), a ponadto wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1 o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (ust. 2).

Wskazać należy, że w przypadku, gdy żądana informacja stanowi informację publiczną, podlega udostępnieniu w trybie wnioskowym, a organ do którego zostało skierowane żądanie jest właściwy i kompetentny w sprawie udostępnienia informacji publicznej i posiada żądaną informację, to powinien on zareagować na wniosek o udostępnienie informacji publicznej bądź przez udostępnienie w terminie 14 dni żądanej informacji (czynność materialno-techniczna) w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, bądź przez wydanie stosownej decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub o umorzeniu postępowania (w przypadku określonym w art. 14 udip). Powyższe wynika z uregulowań art. 13, art. 14 i art. 16 udip.

W związku z tym, iż skarżący wniósł w niniejszej sprawie skargę na decyzję Dyrektora ZDMiKP w B. w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, to przedmiotem kontroli Sądu objęte zostały wyłącznie kwestie determinujące legalność odmowy w drodze decyzji udostępnienia wnioskowanej pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. informacji, a nie kwestie dotyczące samego udostępnia informacji i jego zakresu.

W przedmiotowej sprawie Dyrektor ZDMiKP w B., będąc w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 udip podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego (Zarząd Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w B.), odmówił udostępnienia części żądanych przez skarżącego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. informacji, tj. w piśmie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] (które z uwagi na jego treść w sferze odmowy udostępnienia informacji oraz posiadanie konstytutywnych cech decyzji traktować należy w sprawie jako decyzję odmowną) w zakresie obejmującym korespondencję kontraktową pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą, protokoły z narad i spotkań pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą, protokoły konieczności oraz harmonogram rzeczowo-finansowy, a decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w zakresie obejmującym korespondencję kontraktową oraz protokoły z narad i spotkań pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą. W obu wymienionych decyzjach Dyrektor ZDMiKP odmawiając udostępnienia ww. informacji powołał się na tajemnicę przedsiębiorstwa. Niemniej w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. - wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – wskazał przede wszystkim na brak wykazania przez skarżącego, że wnioskowana informacja związana z tajemnicą przedsiębiorstwa, stanowiąca informację przetworzoną, ma szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Ponadto w decyzji tej organ wskazał też na konieczność uwzględnienia regulacji związanych z przepisami RODO oraz na potrzebę zachowania szczególnej rozwagi przy udostępnianiu danych ze względu na emocjonalne podejście stron zainteresowanych do przedmiotowej inwestycji. Skarżący natomiast zakwestionował prawidłowość powołania się przez Dyrektora ZDMiKP na każdą z ww. przesłanek.

Kontrolując legalność ww. decyzji odmownych w pierwszej kolejności należy wskazać, że w świetle unormowań przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej następuje z uwagi na ograniczenia prawa do informacji przewidziane w art. 5 udip lub w przypadku informacji przetworzonej - ze względu na brak szczególnie istotnego interesu publicznego. Niemniej jednak, co należy wyraźnie podkreślić, odmowa w drodze decyzji udostępnienia informacji może mieć miejsce tylko w sytuacji, gdy w danym w przypadku mamy do czynienia z informacją publiczną. Zatem jeżeli żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, nie wydaje się decyzji odmownej, lecz informuje się o tym zwykłym pismem wnioskodawcę. W takiej sytuacji sposobem na zweryfikowanie stanowiska adresata wniosku jest co do charakteru informacji jest skarga na bezczynność. Podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zatem w pierwszym rzędzie tryb podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustalić m.in. czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a odnosząc do okoliczności sprawy, ocenić czy wnioskowane informacje, w zakresie w jakim nie zostały udostępnione, odnoszą się do sfery faktów (a nie zamierzeń), mają charakter zewnętrzny (a nie wewnętrzny), oficjalny i ostateczny co do treści informacji. Odmowa w formie decyzji udostępnienia wnioskowanej informacji może bowiem dotyczyć tylko informacji publicznej.

Należy również wskazać, że Dyrektor ZDMiKP - jako podmiot reprezentujący jednostkę organizacyjną samorządu terytorialnego, orzekając w trybie art. 17 ust. 2 udip w następstwie złożonego przez skarżącego pisma nazwanego odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2018 r., a stanowiącego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, powinien działać w trybie właściwym dla organu rozpatrującego środek zaskarżania, a więc dla organu II-instancyjnego, co oznacza, że powinien wydać rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), na co bezpośrednio wskazują regulacje art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 udip, w ramach których ustawodawca określił wymóg stosowania przepisów kpa do decyzji, w tym wydawanych w następstwie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem Dyrektor ZDMiKP, w ramach rozpatrywania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, procedował i rozstrzygał w sposób charakterystyczny dla organu orzekającego w I instancji, wydając zamiast jednego z rozstrzygnięć enumeratywnie wymienionych w art. 138 kpa, decyzję w ramach której orzekł o odmowie udostępnienia informacji publicznej i to w zakresie innym niż w decyzji I-instancyjnej z dnia [...] września 2018 (co wynikało z udostępnienia na tym etapie części informacji objętych decyzją odmowną z dnia [...] września 2018 r.). Także dopiero na etapie postępowania zainicjowanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor ZDMiKP udostępnił cześć wnioskowanych informacji (protokoły konieczności oraz harmonogram rzeczowo-finansowy) oraz wezwał skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, z powodu braku którego odmówił po ponownym rozpatrzeniu sprawy udostępnienia informacji publicznej obejmującym korespondencję kontraktową oraz protokoły z narad i spotkań pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą, co w efekcie pozbawiło skarżącego możliwości zakwestionowania na etapie postępowania przed Dyrektor ZDMiKP w drodze środka zaskarżania stanowiska Dyrektora w tym zakresie. Zdaniem Sądu, ten sposób procedowania i rozstrzygania Dyrektor ZDMiKP stanowi o naruszeniu przepisów postępowania określonych w art. 17 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2 udip i art. 138 kpa.

Przechodząc natomiast do merytorycznych podstaw do wydania decyzji odmownych, wskazanych przez Dyrektora ZDMiKP, Sąd również w tym zakresie stwierdził istotne nieprawidłowości wydanych w sprawie decyzji odmownych.

I tak, odnośnie tajemnicy przedsiębiorstwa, na którą Dyrektor ZDMiKP powołał się w obydwu decyzjach, w pierwszej kolejności istotnym jest wskazanie, co należy rozumieć przez pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 udip interpretowanego z uwzględnieniem art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm., dalej powoływanej jako "uznk"). Przede wszystkim zauważyć należy, iż pojęcia "tajemnicy przedsiębiorstwa" i "tajemnicy przedsiębiorcy" nie są w pełni tożsame, niemniej jednak przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 udip można posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 uznk (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1522/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Art. 11 ust. 4 uznk stanowi, że "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.". Z przepisów tych wynika zatem, że dla zastosowania ochrony tajemnicy przedsiębiorcy z art. 5 ust. 2 udip nie jest wystarczające jedynie spełnienie przesłanki formalnej, w postaci podjęcia działań przez przedsiębiorcę mających zachować informację w poufności. Informacja ta musi mieć bowiem ponadto charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej informacji posiadającej wartość gospodarczą, gdyż wykładnia językowa art. 11 ust. 4 uznk wiąże tajemnicę przedsiębiorcy z jej wartością gospodarczą (przesłanka materialna). Świadczy o tym brzmienie tego przepisu, w szczególności zwrot "inne informacje posiadające wartość gospodarczą". Gdyby zaś ustawodawca nie wiązał tajemnicy przedsiębiorcy z wartością gospodarczą informacji, wówczas przepis nie posługiwałby się słowem "inne". Słowo to natomiast wskazuje, że ustawodawca wyróżnia informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa z uwagi na ich walor z perspektywy wartości gospodarczej dla przedsiębiorcy. Wobec tego, dla zgodnej z prawem odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, muszą zostać spełnione zarówno ww. przesłanki formalne, jaki i materialne. Za niewystarczającą w tym zakresie należy natomiast uznać wyłącznie wolę przedsiębiorcy o utajeniu określonej informacji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1939/15 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Aby można było uznać daną informację za tajemnicę przedsiębiorcy, musi mieć ona wartość gospodarczą, którą - w przypadku stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - musi wskazać w decyzji organ odmawiający udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy (por. wyrok NSA z dnia 13 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 854/17 - dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W rozpatrywanej sprawie zaś Dyrektor ZDMiKP, na gruncie obydwu przedmiotowych decyzji, poprzestał jedynie na ogólnikowym, lakonicznym stwierdzeniu, iż odmawia udostępnienia korespondencji kontraktowej oraz protokołów ze spotkań i narad pomiędzy Inwestorem a Wykonawcą, w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa Wykonawcy. Ponadto w decyzji z dnia [...] września 2018 r. wskazał, iż odmowa ta spowodowana jest uznaniem przez Wykonawcę, że ww. informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa, o czym świadczy pismo Wykonawcy potwierdzające takie stanowisko. Należy zatem uznać, że Dyrektor ZDMiKP - który jako podmiot wydający decyzję odmowną, zobowiązany był do zbadania i wykazania istnienia ww. przesłanki formalnej i materialnej, a także do odpowiedniego uzasadnienia swojego stanowiska w tym zakresie – nie rozważył i nie umotywował w sposób zgodny z prawem podstawy do wydania decyzji odmownej w postaci potrzeby ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, w tym w szczególności w sensie materialnym, a jedynie oparł się w tym zakresie na oświadczeniu Wykonawcy. Świadczy o tym brak jakiejkolwiek analizy i zbadania, czy przedmiotowe informacje posiadają obiektywnie wartość gospodarczą, czy są one znane jedynie określonemu kręgowi osób i czy przedsiębiorca podjął wobec niej wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Dyrektor ZDMiKP nie wyjaśnił nawet w sprawie na czym polega tajemnica przedsiębiorcy i nie odniósł poczynionych w tym zakresie wniosków do okoliczności przedmiotowej sprawy, opierając się na konkretnych, racjonalnych, obiektowych i weryfikowalnych argumentach, stosownie do wymogów zgodnego z prawem tj. art. 107 § 3 kpa konstruowania uzasadniania decyzji. Istotnym jest również, że ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej, co skutkuje tym, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy, a zobowiązany jest do wskazania konkretnej podstawy i zakresu utajenia danej informacji. Dopiero szczegółowa i precyzyjna argumentacja przedstawiona przez podmiot wydający decyzję, dałaby podstawy do jakiejkolwiek oceny czy rzeczywiście w konkretnym przypadku zachodzą przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyroki NSA z dnia 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 854/17; WSA w Krakowie z dnia 17 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 217/19 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Tego jednak w sprawie zabrakło. Zauważyć też należy, że te same informacje, które Dyrektor ZDMiKP zakwalifikował w decyzji z dnia [...] września 2018 r. jako objęte tajemnicą przedsiębiorstwa (protokoły konieczności oraz harmonogram rzeczowo-finansowy), zostały następnie udostępnione skarżącemu przez Dyrektor ZDMiKP pismem z dnia [...] września 2018 r.

Zdaniem Sądu, Dyrektor ZDMiKP również nieprawidłowo powołał się w sprawie na przesłankę odmowy udostępnienia informacji publicznej w postaci braku wykazania przez skarżącego szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu wnioskowanej informacji, stanowiącej informację przetworzoną. W tym miejscu wskazać należy na dokonany na gruncie literatury i orzecznictwa sądów administracyjnych podział informacji publicznej - na informację prostą i przetworzoną. Informacją prostą jest informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem, z tym, że może być ona pozbawiona danych wrażliwych, podlegających ochronie (np. danych osobowych), nie stając się przez to informacją przetworzoną. Natomiast informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda, Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005, s. 87). Informacja przetworzona, to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego, która wiąże się z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień czy wyciągów, przez co informacje proste stają się informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą istnienia przesłanki interesu publicznego. Przetworzeniem informacji jest samodzielne zebranie, zsumowanie, czy zestawienie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości, znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, związane z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych. Informacja przetworzona wymaga zatem podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej określonego działania intelektualnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji. Wiązać się ona także może z koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy polegającej chociażby na wyselekcjonowaniu dokumentów według wskazanych we wniosku kryteriów, czy dokonania analizy całego zespołu posiadanych dokumentów w celu wybrania tylko tych, których żąda wnioskodawca. Z powyższego wynika, że również rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że w istocie rzeczy mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej. Jak zaznaczono wyżej, w przypadku informacji publicznej prostej organowi udzielającemu tę informację nie wolno żądać od strony wykazania interesu prawnego lub faktycznego (art. 2 ust. 2 udip), co stanowi konsekwencję przyjętej przez ustawodawcę zasady, iż każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza wyjątek od wskazanego zakazu żądania wykazania interesu w uzyskaniu informacji publicznej jedynie w odniesieniu do informacji publicznej przetworzonej, której uzyskanie, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, zależy od jej "szczególnej istotności" dla interesu publicznego. Podkreślić w związku z tym należy, że w sytuacji, gdy organ uzna, że żądana informacja stanowi informację publiczną przetworzoną i w efekcie tego wezwie skarżącego do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej, a skarżący nie wykaże szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, to obowiązkiem organu odmawiającego w drodze decyzji z tego powodu udostępnienia wnioskowanej informacji na podstawie art. 16 udip, po pierwsze wykazania w uzasadnieniu podjętej decyzji odmownej, że objęte wnioskiem żądanie rzeczywiście dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym, a po drugie wykazanie w podjętej decyzji nieistnienia w sprawie szczególnie istotnego interesu publicznego, jako że tego wymagają od organu reguły postępowania administracyjnego dotyczące prawidłowego konstruowania i wyjaśniania motywów podjętego rozstrzygnięcia, a także treść art. 3 ust. 1 pkt 1 udip, który warunkuje kwestię prawa do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od szczególnej istotności dla interesu publicznego, oraz okoliczność, że odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze decyzji możliwej do wydania tylko wtedy, gdy nie zostały spełnione warunki z art. 3 ust. 1 pkt 1 udip. Tym samym ani milczenie wnioskodawcy na wezwanie skierowane przez organ o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, ani też niewykazanie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego w uzyskaniu informacji przetworzonej, nie zwalnia organu z ustawowego obowiązku wykazania w uzasadnieniu decyzji odmownej, że wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną i, że nie istnieje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu informacji przetworzonej. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Dyrektor ZDMiKP w zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2018 r. nie uzasadnił swojego stanowiska we wskazanym zakresie, ograniczając się do stwierdzenia, że skarżący zanegował, w odpowiedzi na wezwanie Dyrektora, jego wątpliwości co do przetworzonego charakteru informacji objętych decyzją odmowną, a także poprzestając jedynie na lakonicznym stwierdzeniu, iż udostępnienie różnego rodzaju korespondencji czy też protokołów z narad nasuwa wątpliwości w kontekście treści art. 3 ust. 1 udip, gdyż w tym przypadku mamy do czynienia z przetwarzaniem, co wymaga wykazania przez stronę zainteresowaną szczególnie istotnego interesu publicznego. Zgodnie z poczynionymi powyżej uwagami, w ocenie Sądu, Dyrektor ZDMiKP powinien był natomiast wskazać argumenty przemawiające za uznaniem każdej z informacją objętej decyzją odmowną za informację przetworzoną oraz za uznaniem, że w sprawie nie występuje szczególnie istotny interes publiczny w udostępnieniu tych informacji. Brak wyjaśnienia i uargumentowania obranego przez Dyrektora ZDMiKP stanowiska we wskazanym zakresie, stanowi zatem o arbitralności jego rozstrzygnięcia, a tym samym również o nieprawidłowości decyzji odmownej. Dodatkowo należy zaakcentować, że korespondencja kontraktowa, jak i protokoły z narad, rozumiane zgodnie z ich powszechnie przyjętym znaczeniem, stanowią co do zasady, dokumenty sporządzane w celu wymiany informacji z innym podmiotem, czy też w celu utrwalenia przebiegu spotkań i narad dwóch lub większej ilości podmiotów.

Dyrektor ZDMiKP nie wskazał na potrzebę przeprowadzania jakichkolwiek czynności dodatkowych – zebrania, zsumowania, zestawienia czy też analizy informacji zawartych w tych dokumentach – w celu ich udostępnienia stronie. Nie powołał się także na koniecznością poniesienia znacznego nakładu pracy, związanego chociażby z selekcją takich dokumentów, a skarżący nie wystąpił z wnioskiem o udostępnienie ww. informacji przy uwzględnieniu konkretnych kryteriów, a o udostępnienie ich w całości. W związku z powyższym, zdaniem Sądu, Dyrektor ZDMiKP nie wykazał przesłanek wynikających z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 udip do odmowy udostępnienia korespondencji kontraktowa oraz protokoły ze spotkań i narad, w tym podstaw do uznania wskazanych informacji za informacje przetworzone.

Za uzasadniony należy również uznać zarzut dotyczący nieuprawnionego wskazania przez Dyrektora ZDMiKP na emocjonalny charakter sprawy i stosunek stron zainteresowanych do inwestycji, jako na argument uzasadniający szczególną rozwagę przy udostępnieniu danych. Nie można bowiem uznać tak ogólnego stwierdzenia za odpowiednie uzasadnienie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na to, iż odmówić udostępnienia informacji publicznej można na podstawie wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej przesłanek (podstaw odmowy), a wszelkie wyjątki od zasady jawności informacji publicznej należy interpretować wąsko. Wobec tego, Dyrektor ZDMiKP powołując się na emocjonalny charakter sprawy powinien jednoznacznie wskazać – czego w sprawie zabrakło - którą ze wskazanych w art. 5 udip przesłanek warunkujących ograniczenie prawa do informacji publicznej jest ta okoliczność oraz jaki zachodzi związek pomiędzy wnioskowanymi informacjami, a ww. przesłanką, na którą się powołuje.

Mając na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 1 ust. 1 udip, art. 5 ust. 2 udip, art. 3 ust. 1 pkt 1 udip) oraz procesowego (art. 17 ust. 2, art. 16 ust. 2, art. 138 kpa, art. 107 § 3 kpa) w przedmiotowej sprawie stanowią o istotnej wadliwości wydanych w sprawie decyzji odmownych. Dyrektor ZDMiKP odmawiając udostępnienia informacji publicznej powołał się na przesłanki, których istnienia nie wykazał w sposób zgodny z prawem, poprzestając jedynie na ogólnikowych stwierdzeniach mający stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej, nie odnosząc ich do konkretnych okoliczności przedmiotowej sprawy i nie nie uzasadniając swojego stanowiska w tym zakresie w sposób odpowiadający treści art. 107 § 3 kpa, co świadczy o arbitralności rozstrzygnięć Dyrektor ZDMiKP. Należy również wskazać na niejasność decyzji Dyrektor ZDMiKP z dnia [...] grudnia 2018 r., wynikającą z odniesienia się w jej treści do wielu aspektów sprawy, dotyczących zarówno odmowy, jak i udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem o udostępnienie, co utrudnia jednoznaczne odczytanie treści uzasadnienia, zgodnie z wolą podmiotu orzekającego. Treść uzasadnienia decyzji sugeruje, iż wszystkie argumenty, na które powołał się Dyrektor, przemawiają za odmową udostępnienia informacji objętych sentencją rozstrzygnięcia, a więc także te związane z RODO czy też emocjonalnym charakterem sprawy, tymczasem - jak wynika z kontekstu całości akt sprawy – okoliczności te powoływane były w odniesieniu do kwestii anonimizacji danych w udostępnionych stronie dokumentach. Podmiot orzekający nie wykazał, ponadto jakiegokolwiek związku pomiędzy korespondencją kontraktową i protokołami z narad i spotkań, a przepisami RODO, czy też wyjątkowym charakterem sprawy, na który się powoływał w uzasadnieniu decyzji odmownej. Za nieprawidłowe należy zatem uznać konstruowanie decyzji w taki sposób, by niemożliwym było odczytanie jej w sposób jednoznaczny i nie budzący jakichkolwiek wątpliwości co do przesłanek wydania decyzji odmownej, co w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu miało miejsce.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze, należy wskazać, iż pozostają one poza kognicją Sądu w rozpatrywanej sprawie, która to dotyczy skargi na decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2018 r. nr [...], i wobec tego nie były one objęte zakresem decyzji odmownych i tym samym przedmiotem merytorycznych rozważań w sprawie. Jednakże nawiązując kolejno do każdego z tych zarzutów, w pierwszej kolejności zważyć należy, iż w zakresie zarzutu wybiórczego i niekompletnego przekazania skarżącemu dokumentów objętych wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, skarżącemu przysługuje skarga na bezczynność, ponieważ przedstawienie informacji innej niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co uchybia regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 udip (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1512/11, wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt I OSK 971/18 - dostępne na stronie http: //orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Co do nieprawidłowo zastosowanej anonimizacji dokumentów, która w uznaniu skarżącego pozbawiła te dokumenty waloru informacyjnego wskazać należy, iż kluczowe dla oceny, czy organ ma obowiązek anonimizując częściowo daną informację wydać w związku z tym na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 udip, decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w tej części, czy też anonimizacja ta nie niesie konieczności wydania takiej decyzji, gdyż nie stanowi odmowy udostępnienia informacji publicznej – jest to, czy anonimizowana informacja jest wprost objęta zakresem żądania wniosku, czy też pojawia się "przy okazji" udostępniania informacji publicznej. Wydanie decyzji odmownej na podstawie przepisu art. 16 udip byłoby konieczne tylko w przypadku, gdyby istota żądanej informacji dotyczyła żądania ujawnienia chronionych prawem danych wskazanych osób lub danych wrażliwych innych podmiotów". Ocenę należy zatem przeprowadzać przez pryzmat złożonego w sprawie wniosku i wskazanego w nim wyraźnie zakresu żądanych informacji (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1928/150; wyrok NSA z dnia 12 października 2017 r., I OSK 537/17; wyrok NSA z dnia 20 września 2017 r., I OSK 227/17; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., I OSK 2267/12 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jednak z uwagi na to, iż Dyrektor ZDMiKP nie wydał decyzji odmownej w zakresie zanonimizowanych informacji, kwestia ta leży poza kognicją Sądu w rozpatrywanej sprawie, natomiast skarżący może w tym zakresie wnieść odrębną skargę na bezczynność.

Natomiast w odpowiedzi na zarzut dotyczący przewlekłego sposobu prowadzenia postępowania przez Dyrektora ZDMiKP, wskazać należy, iż także dla przewlekłego prowadzenia postępowania przewidziany został odrębny tryb, w którym skarżący może dochodzić swoich praw, tj. w drodze skargi na przewlekłość Dyrektora ZDMiKP.

Ponadto wskazać należy, iż wszelkie dodatkowe żądania udostępnienia kolejnych informacji, wniesione już po wydaniu pierwszej decyzji w sprawie, tj. po [...] września 2018 r. nie mogą być rozpatrywane łącznie z pierwotnie wniesionym w sprawie wnioskiem. Poszerzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, już po wydaniu pierwszej decyzji w sprawie, należy bowiem traktować jako kolejny wniosek, stanowiący odrębną sprawę. Wobec tego, w zakresie tych informacji, które nie były objęte wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący powinien wnieść odrębną skargę.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku Sądu. Ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor ZDMiKP obowiązany jest dokonać wnikliwej analizy i oceny dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2018 r. (które nie zostały w toku sprawy udostępnione), ustalić czy stanowią one informację publiczną, a w razie stwierdzenia, że stanowią one informację publiczną oraz, że zachodzą w ich przypadku przesłanki uzasadniające ograniczenie prawa do informacji określone w art. 5 ust. 2 udip czy też związane z wymogiem zaistnienia szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu wnioskowanych informacji - odpowiednio uzasadnić motywy swojego rozstrzygnięcia, zgodnie z poczynionymi przez Sąd uwagami w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy, a w szczególności wobec uznania, iż zastosowanie w sprawie art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 2 udip było przedwczesne oraz nieuzasadnione w należyty sposób – Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z at. 135 ppsa uchylił obie wydane w sprawie decyzje. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ppsa.

-