Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 877/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 138 § 2, art. 136, art. 64
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a § 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu D. K. i W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. i B. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z realizacją urządzeń budowlanych na działce nr ewid. [...], w [...], na podstawie art. 138 § 2 kpa uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do organu I instancji, celem ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w analizowanej sprawie wniosek z dnia 16 marca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy wnieśli D. W. K.. Z treści wniosku wynikało, że inwestorzy zamierzają zrealizować budynek mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. [...] w [...], o szerokości elewacji frontowej 11 m z tolerancją 20%, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – okapu - 2,5 - 3,80 m, wysokości budynku do kalenicy - 5-9 m, z dachem dwuspadowym, wielospadowym o nachyleniu połaci 25- 45 stopni. Wskazano, iż powierzchnia przekształconego terenu wynosi ok. 120 m² (ogólna powierzchnia posiadanego gruntu 1,9092 ha).

Jak wskazało SKO, na załączniku graficznym wniosku granice terenu inwestycji wskazano techniką, która nie jest techniką trwałą (ołówkiem) na części działki nr ewid. [...] oraz oznaczono także ołówkiem oznaczenia literowe ABCD-A. Przed rozpoznaniem wniosku inwestor winien zatem zostać wezwany w trybie art. 64 § 1 kpa o doprowadzenie wniosku do wymogów stawianych art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez zobrazowanie techniką trwałą granic terenu inwestycji oraz granic oddziaływania inwestycji na mapie spełniającej wymogi ustawowe (wniosek sporządzony ołówkiem).

Ponadto, przywołując treść art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 741 ze zm.), dalej zwanej "u.p.z.p.", SKO stwierdziło, że w jego ocenie organ I instancji nie udokumentował łącznego spełnienia warunków przewidzianych w tym przepisie, co jest niezbędne dla wydania pozytywnej dla inwestora decyzji.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 tego aktu, analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu winien przeprowadzić organ I instancji. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Nadesłane akta sprawy nie dokumentują ustalenia granic obszaru analizowanego, w nawiązaniu do szerokości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem (k. 165). Nadto, w granicach ustalonego przez organ I instancji obszaru analizowanego znajdują się puste niezinwentaryzowane miejsca. Nie sposób zatem mówić o spełnieniu ww. wymogów ustawowych.

W analizowanej sprawie organ I instancji nie ustalił szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A w odległości 60 m. Granice tegoż obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Granice wyznaczonego obszaru analizowanego w niniejszej sprawie zobrazowano na mapie (k. 46). Analiza treści ww. dokumentu wykazała, iż granicami obszaru analizowanego objęto niezinwentaryzowane obszary. Granice obszaru analizowanego nie obejmują nawet całej działki wskazanej jako teren inwestycji, gdzie znajduje się zabudowa mająca dokumentować kontynuację funkcji. Nie sposób zatem uznać, iż granice obszaru analizowanego ustalone zostały zgodnie z ww. przepisami prawa oraz nie sposób uznać, że dokonano ustaleń w zakresie kontynuacji wnioskowanej funkcji oraz wnioskowanego sposobu zabudowy. Wprawdzie sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie aby jego granice nie były mniejsze niż wartości minimalne przewidziane w powołanym przepisie. Sposób ustalenia granic obszaru analizowanego winien zostać jednak szczegółowo wyjaśniony przez organ I instancji, a zasadność takiego działania winna wynikać zarówno z części graficznej, jak i tekstowej analizy. W rozpoznawanej sprawie takiego wyjaśnienia brak. Należy zatem uznać, że brak uzasadnienia sposobu ustalenia obszaru analizowanego w aspekcie urbanistyczno-architektonicznym stanowi naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z § 3 ust. 2 rozporządzenia.

Jednocześnie błędne wyznaczenie obszaru analizowanego dyskwalifikuje całe postępowanie w sprawie ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. W nadesłanych aktach sprawy brak jest zatem pełnej analizy funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część tekstowa i graficzna), sporządzonej w sposób określony w rozporządzeniu, w tym także udokumentowania funkcji oraz wskaźników całej zabudowy (każdego z obiektów) występującej w granicach obszaru analizowanego (każdego z obiektów) oraz udokumentowania sposobu ustalenia każdego ze wskaźników dla nowej zabudowy, na podstawie zabudowy istniejącej (całej zabudowy). Jednocześnie jedyny budynek mieszkalny uwidoczniony na mapach załączonych do akt sprawy znajduje się poza wyznaczonymi w niniejszej sprawie granicami obszaru analizowanego. W granicach wyznaczonych przez organ I instancji w niniejszej sprawie znajduje się wyłącznie część budynku gospodarczego, usytuowanego na działce objętej wnioskiem. Powstają zatem uzasadnione wątpliwości w jaki sposób ustalono parametry zabudowy istniejącej, na podstawie których określono parametry dla zabudowy wnioskowanej. Pobocznie Kolegium zauważyło, że parametry dla zabudowy wnioskowanej ustalono odmiennie aniżeli parametry zabudowy przedstawione w tabeli na stronie drugiej Analizy i Wyników Analizy (k.48). Wyjaśnienia wymaga powód ustalenia parametrów zabudowy istniejącej (1 budynku mieszkalnego) w przedziałach liczbowych.

Kolegium podkreśliło, że podstawą rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy winna być rzetelnie sporządzona analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzona zgodnie z rozporządzeniem. Z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jej części tekstowej i graficznej, winno wynikać w sposób jednoznaczny i czytelny, jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji. Wszelkie odstępstwa, jako wyjątki od zasady, winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym.

Jednocześnie Kolegium zauważyło, że załącznik nr 2 do decyzji – część tekstowa wyników analizy – nie został opatrzony podpisem organu wydającego decyzję.

W postępowaniu uzupełniającym niezbędne jest także nadesłanie aktualnych wypisów z ewidencji gruntów terenu inwestycji oraz działek z obszaru oddziaływania.

W ponownym postępowaniu niezbędne jest odniesienie się do wszelkich zarzutów wniesionego odwołania, w tym także do zarzutu dotyczącego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...], dotyczącej tożsamej inwestycji i tożsamej sprawy oraz udokumentowanie poczynionych wyjaśnień, tj. wydania decyzji w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Konkludując zatem, zdaniem Kolegium, organ I instancji przed wydaniem decyzji nie dokonał w wystarczającym zakresie analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, do czego zobligowany był przepisami art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego, którego przeprowadzenie umożliwia art. 136 kpa. Jednocześnie, w ponownym postępowaniu organ I instancji będzie mógł odnieść się do zasadności wszelkich zarzutów podniesionych w treści odwołania oraz wyeliminować powstałe braki postępowania.

Wypełniając dyspozycję art. 138 § 2 kpa oraz mając na względzie zasadę, iż postępowanie jest dwuinstancyjne, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, w tym art. 7, 77 i 80, a także art. 107 § 3 kpa oraz z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W sprzeciwie skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach D. W. K. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i orzeczenie o istocie sprawy bądź utrzymanie mocy decyzji organu I instancji.

Uzasadniając swe stanowisko wskazali, że nieprawdą jest, iż uzyskali oni już wcześniej decyzję o pozwoleniu na budowę dla tej samej inwestycji. Poprzednia inwestycja bowiem (budowa domu jednorodzinnego), na które zostało wydane pozwolenie na budowę z dnia 22 czerwca 2020 r. oraz decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] (od obu decyzji spółki się odwołały) jest zlokalizowana na tej samej działce, lecz nie w tym samym miejscu. Zdaniem skarżących nie jest także prawdą, że decyzja organu I instancji nie została podpisana przez Burmistrza Miasta i Gminy [...].

Wnoszący sprzeciw podkreślili, że po wielu miesiącach uzyskali w końcu korzystną decyzję o warunkach zabudowy, a decyzja ta na skutek odwołania została następnie uchylona i sprawa ma wrócić do ponownego rozpatrzenia. Dzięki takiemu rozstrzygnięciu SKO mają zablokowaną sprawę warunków zabudowy na kolejne kilka miesięcy i to bez gwarancji, że nowa decyzja będzie prawidłowa i nie zostanie znowu zaskarżona przez w/w spółki i uchylona w wyniku kolejnego odwołania.

Zdaniem skarżących akta sprawy dokumentują ustalenie granic obszaru analizowanego. Są one wyznaczone na kopii mapy i w łatwy sposób można uznać, iż granice zostały ustalone zgodnie z przepisami prawa. Błędnie Kolegium stwierdziło, że jedyny budynek mieszkalny znajduje się poza wyznaczonymi granicami obszaru analizowanego, a w granicach wyznaczonych przez organ I instancji znajduje się wyłącznie część budynku gospodarczego usytuowanego na działce objętej wnioskiem, Najbliższy budynek mieszkalny znajduje się w obszarze analizowanym zaznaczony nr 1 na załączniku graficznym. Jest to budynek istniejący. Analiza funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu została rzetelnie sporządzona. Błędnie również SKO stwierdziło, że załącznik nr 2 do decyzji nie został opatrzony podpisem organu wydającego decyzję. Podpis znajduje się na załączniku.

Uchylenie zatem decyzji z w/w powodów i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, było niedopuszczalne w świetle art. 138 § 2 kpa. Zgodnie bowiem z tym przepisem przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może nastąpić wtedy, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jak wskazuje się w orzecznictwie przepis ten pozwala organowi odwoławczemu wydać decyzję kasacyjną, czyli taką jak w naszej sprawie jedynie wówczas gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Jeżeli zaś organ drugiej instancji może przeprowadzić uzupełniające postępowanie administracyjne w celu prawidłowego załatwienia sprawy, to podjęcie w takim przypadku przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej stanowi naruszenie prawa. Ponieważ tak naprawdę wspomniane kwestie należało raz jeszcze dokładnie wyjaśnić, brak było podstaw do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze mogło przecież zwrócić się do inwestora o wyjaśnienie. Organ II instancji mógł także zwrócić się do autora analizy urbanistycznej o wyjaśnienie wątpliwości związanych z analizą, ewentualnie o uzupełnienie analizy urbanistycznej, jeśli uznał, że wymaga ona w tym zakresie uzupełnień. Po dokonaniu tych ustaleń SKO powinno wydać decyzję merytoryczną, czyli decyzję o warunkach zabudowy, w której określiłoby prawidłowe warunki.

Wnoszący sprzeciw nie zgodzili się z argumentacją SKO, że czynności, które winny być podjęte w celu wyjaśnienia sprawy przekraczają zakres uzupełniającego postępowania dowodowego. Jest to argumentacja całkowicie nieuzasadniona, gdyż sądy administracyjne, w tym zwłaszcza NSA jednoznacznie wskazują, że w pewnych sytuacjach możliwe jest ustalenie warunków zabudowy przez SKO nawet wtedy, gdy w I instancji organ odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma także przeszkód aby analiza urbanistyczno-architektoniczna jako dokument podstawowy, na którym powinna zostać oparta decyzja o warunkach zabudowy, została uzupełniona w toku postępowania przed SKO. Skorzystanie przez SKO z decyzji kasacyjnej w postępowaniach dotyczących warunków zabudowy powinno być zarezerwowane ściśle do przypadków, w których stopień wyjaśnienia sprawy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w oczywisty sposób nie pozwala na jej merytoryczne rozpatrzenie. Chodzi więc o takie przypadki, w których wcześniej poczynione ustalenia nie znajdują potwierdzenia w analizie urbanistyczno-architektonicznej lub budzą istotne wątpliwości, których SKO nie jest w stanie rozstrzygać we własnym zakresie.

W odpowiedzi na sprzeciw SKO wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2325 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 kpa. Rozpoznając sprzeciw sąd ocenia więc jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa, co wprost wynika z art. 64e p.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli decyzji kasacyjnej sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Kognicja sądu administracyjnego przy rozpoznawaniu sprzeciwu – inaczej niż w przypadku skargi na decyzję wydaną na innej podstawie prawnej niż art. 138 § 2 kpa – jest bowiem ograniczona wyłącznie do badania przesłanek zastosowania tego właśnie przepisu.

Zgodnie z art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 kpa. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa).

Kontrola sądu administracyjnego w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną ograniczona jest zatem do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w rozpatrywanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.). W tym zakresie nie są badane kwestie związane z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Zasadniczo zatem rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego. Tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyrok NSA z 21 września 2021 r., sygn. I OSK 1221/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 maja 2018 r. o sygn. akt II SA/Po 1152/17).

W rozpatrywanym przypadku za uzasadnione należy uznać przede wszystkim stwierdzone przez SKO w [...] przesłanki zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 kpa związane z nieprawidłowo sporządzoną analizą urbanistyczną. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Ustalenie, czy w danym przypadku zachodzi kontynuująca funkcji i cech zabudowy dokonywane jest na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Konieczność jej sporządzenia wynika z § 3 rozporządzenia, zgodnie z którym organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Sporządzenie takiej analizy jest zatem zasadniczym elementem postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Istotne znaczenie ma więc to, czy analiza została wykonana poprawnie. Rację ma Kolegium podnosząc, że przeprowadzona w badanej sprawie analiza urbanistyczno-architektoniczna nie mogła stanowić podstawy do wydania w sprawie decyzji merytorycznej, gdyż zawiera braki dyskwalifikujące jej moc dowodową, zaś wadliwość ta nie mogła być konwalidowana przez organ odwoławczy.

Przede wszystkim dla prawidłowego wytyczenia obszaru analizowanego istotne jest ustalenie szerokości frontu działki. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodzić się należy z organem, że nadesłane akta sprawy nie dokumentują ustalenia granic obszaru analizowanego, w nawiązaniu do szerokości trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem. Granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu inwestycji oznaczonego literami ABCD-A w odległości 60 m. Nie wiadomo jednak ile wynosi przyjęta przez organ szerokość frontu działki i w konsekwencji w jaki sposób wyliczono taką właśnie odległość, a jeśli odbiega ona od standardowej (tj. trzykrotności frontu działki objętej wnioskiem), to z czego wynika tak przyjęta odległość.

Co równie istotne, w obszarze analizowanym zidentyfikowano jeden budynek mieszkalny. Jakkolwiek nie można zgodzić się z twierdzeniem SKO, że budynek ten znajduje się poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego (budynek oznaczony na mapie numerem 1), to jednak nie ulega wątpliwości, że znajduje się on w obszarze analizowanym tylko częściowo (i to w mniejszej części) – granica tego obszaru przecina go. W konsekwencji, jak należy wnosić, w ramach obszaru analizowanego znajduje się również wyłącznie część działki ewidencyjnej, na której ten budynek się znajduje. Jednocześnie inny budynek mieszkalny – o którym zapewne wspomina Kolegium – znajduje się co prawda poza obszarem analizowanym, ale w obszarze tym znajduje się część działki ewidencyjnej, na której ten budynek jest posadowiony, w tym także część budynku o przeznaczeniu gospodarczym (oznaczonego symbolem "g"), znajdującego się na tej działce.

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, przy wyznaczaniu obszaru analizowanego istotne jest aby obszar ten obejmował urbanistyczną całość. Powinien on przy tym – co do zasady – obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części. W przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15). Prezentowane są również i takie zapatrywania, że to organ sam musi podjąć decyzję o zakresie i granicach obszaru analizowanego, przy czym zasadniczo obszar ten powinien obejmować całe działki wyodrębnione geodezyjnie, a nie ich części, chociaż odstępstwa w tym zakresie mogą się zdarzać, np. w przypadku działek o dużych rozmiarach. Problem, czy cała działka zabudowana powinna znaleźć się w obszarze analizowanym, czy tylko faktyczna zabudowa, to kwestia do rozważenia w każdym indywidualnym przypadku. Nie ulega jednak wątpliwości, że wynik tych rozważań – wskazujący sposób uwzględnienia "pogranicznych" działek w dokonywanej analizie, wraz z uzasadnieniem określonego wyboru – powinien znaleźć się w części tekstowej analizy urbanistycznej, a w przypadku objęcia analizą owych działek (budynków) w całości – także w części graficznej, w postaci wyrysowania linii rozgraniczającej obszar analizowany wzdłuż granic działek, w tym także w sposób obejmujący cały budynek (wyrok WSA w Bydgoszczy z 24 sierpnia 2016 r., sygn. II SA/Bd 13/16, wyrok WSA w Poznaniu z 9 listopada 2016 r., sygn. IV SA/Po 323/16, wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). W niniejszym przypadku kwestia, że cały budynek nie został ujęty w obszarze analizowanym, jest dodatkowo o tyle istotna, że był to jedyny budynek poddawany analizie w zakresie charakterystyki zabudowy i jej parametrów.

Rację ma również SKO co do tego, że przeprowadzana analiza winna dotyczyć wszystkich budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

W rozpatrywanej sprawie wskazane wyżej zasady nie zostały zachowane przy sporządzaniu analizy. Jak wspomniano, do analizy przyjęto wyłącznie budynek znajdujący się częściowo w obszarze analizowanym. Granice tego obszaru obejmują (najprawdopodobniej – mapa jest bowiem mało czytelna i w tym zakresie fragmentaryczna) część działki, na której ten budynek jest posadowiony. Nie uzasadniono w żaden sposób takiego sposobu ustalenia granic obszaru analizowanego. Sporządzona w sprawie analiza nie zawiera również uzasadnienia co do objęcia nią części działki, na której znajduje się budynek gospodarczy, a w dalszej części także budynek mieszkalny. Z analizy mapy trudno wywnioskować, czy granice obszaru analizowanego obejmują w ogóle całą działkę wskazaną jako teren inwestycji.

Organ odwoławczy słusznie zwrócił także uwagę na to, że w dotychczas sporządzonej analizie, przyjmując do porównania wyłącznie jeden budynek, parametry dla zabudowy wnioskowanej ustalono odmiennie niż dla tego budynku. Co do zasady zabieg taki nie jest wykluczony w świetle przepisów rozporządzenia, przy czym jeśli ma dojść do przekroczenia wskazanych w tym akcie wartości (z ewentualną tolerancją) – musi to znajdować uzasadnienie w sporządzonej analizie. Przykładowo zaś jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej – w przypadku analizowanego budynku wynosi ona 9 metrów, a dla projektowanej zabudowy przewidziano 11 metrów, z dodatkową tolerancją 20%. Rozporządzenie w § 6 ust. 1 przewiduje co prawda taką tolerancję, ale liczoną od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym. W tym przypadku analizowano 1 budynek, a licząc 20% od 9 metrów daje to granice tolerancji od 7,2 do 10,8 metra. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1515/17), których w tym przypadku zabrakło.

Jakkolwiek nie ulega wątpliwości, że postępowania zarówno przed organem I, jak i II instancji mają w pełni charakter merytoryczny, a w orzecznictwie przyjmuje się, że zarówno w przepisach kpa, jak i u.p.z.p., ustawodawca nie zastrzegł, że wspomniany dowód może zostać przeprowadzony jedynie przed organem pierwszej instancji, jednak przeprowadzenie prawidłowej, odpowiadającej wymogom określonym w rozporządzeniu, analizy urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Elementarne braki postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji powodują, iż konieczne jest, aby sprawa wróciła do organu pierwszej instancji, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzono odpowiadającą wymogom rozporządzenia analizę urbanistyczną, której wyniki znajdą odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej, sporządzenie w oparciu o nią projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz dokonanie stosownych uzgodnień tego projektu z właściwymi organami, zdecydowanie wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego unormowanego w art. 136 kpa. Zważywszy na fakt, że analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, przeprowadzenie przez samorządowe kolegium odwoławcze postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz pozbawienia strony prawa do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej (por. m.in. wyroki NSA z 26 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2800/20, z 13 października 2020 r., sygn. II OSK 2065/20, z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2903/18).

Zaakcentować trzeba, że na gruncie niniejszej sprawy analiza nie wymaga tylko i wyłącznie uzupełnienia czy też niewielkiej korekty, ale zakres jej wadliwości był znacznie szerszy. Już z powyższych powodów decyzja SKO musiała zostać oceniona jako prawidłowa.

Zasadnie również Kolegium zwróciło uwagę, że na załączniku graficznym do wniosku granice terenu inwestycji wskazano techniką, która nie jest techniką trwałą (ołówkiem) oraz wskazano także ołówkiem oznaczenia literowe ABCD-A. Jakkolwiek kwestia ta, wbrew twierdzeniu SKO, nie powinna być rozstrzygana w trybie art. 64 kpa, należy ona bowiem do postępowania dowodowego i winna być oparta o reguły normujące to postępowanie, nie ulega wątpliwości, że brak ten winien również zostać skorygowany.

Również dostrzeżenie przez SKO, że załącznik do decyzji w postaci części tekstowej analizy i wyników analizy nie został podpisany przez upoważniony organ we właściwy sposób (podpis znajduje się na pierwszej stronie), powodował konieczność uzupełnienia tego braku, a w konsekwencji – w powiązaniu z podniesionymi wyżej okolicznościami – upoważniał do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W świetle powyższych rozważań dla oceny prawidłowości kasacyjnej wydanej przez SKO nie miał istotnego znaczenia fakt, że kwestia funkcjonowania w obrocie prawnym tożsamej decyzji mogła zostać wyjaśniona na etapie postępowania odwoławczego. W aktualnej sytuacji stosownych wyjaśnień w tym zakresie może dokonać organ I instancji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 kpa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku – na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.