Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 166/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska Sędziowie NSA Marek Stojanowski (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2005 r. sprawy ze skargi G.P., A.P., S.P. i M.P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2003 r., nr: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe w trybie art. 105 kpa postępowanie w sprawie zwrotu G.P. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] i [...], wchodzącej obecnie w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...].

Prezydent Miasta W. rozpoznając sprawę jako organ I instancji podał, że nieruchomość o powierzchni [...] m2 położona w W. przy ulicy [...] i [...], oznaczona jako "[...]", która stanowiła własność G.P., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] Wydziału Terenów Urzędu [...] W. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] z dnia [...] września 1974 r. nr [...].

Działka objęta wywłaszczeniem była położona częściowo w granicach lokalizacji inwestycji Nr [...] z dnia [...] marca 1973 r. i przeznaczona pod budowę [...] [...].

Właścicielką nieruchomości na dzień wywłaszczenia była G.P. na podstawie aktu własności ziemi z dnia [...] lipca 1974r. nr [...] wydanego przez Urząd [...] W. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa.

W dniu [...] października 1990 r. do Kancelarii Urzędu [...] W. wpłynął wniosek G.P. o zwrot nieruchomości położnej w W. w rejonie ul. [...] i [...] o powierzchni [...] m2.

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] października 1993 r. nr [...] zmienił, za zgodą stron, decyzję wydaną z upoważnienia Naczelnika [...] W. z dnia [...] maja 1975 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...] o ogólnej powierzchni [...] m2 i ustalenia związanego z tym odszkodowania. W związku z powyższym zostało ustalone, że wywłaszczono nieruchomość rolną o powierzchni [...] m2. W dniu [...] listopada 1993 r. wyżej wymieniona decyzja z dnia [...] października 1993 r. nr [...] stała się ostateczna.

W dniu [...] stycznia 1994 r. do Kancelarii Urzędu Rejonowego w W. wpłynął wniosek G.P. o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. w rejonie uli [...] i [...], a w dniu [...] lipca 1995 r. wpłynął wniosek G.P. o zwrot w/w gruntu.

W trakcie postępowania ustalono, że na nieruchomości nie zostały rozpoczęte prace związane z budową [...] [...]. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] marca 1973 r. nr [...] została uchylona przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. decyzją z dnia [...] marca 1976 r., a następnie wydano decyzję lokalizacyjną z dnia [...] grudnia 1976 r. nr [...] dotyczącą budowy osiedla mieszkaniowego " [...] ".

Część nieruchomości została przekazana w użytkowanie wieczyste i wchodzi w skład:

- działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], będącej własnością Gminy W. w wieczystym użytkowaniu osób fizycznych,

- działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], będącej własnością Gminy W. w wieczystym użytkowaniu osób fizycznych.

Obie w/w działki nr [...] i [...] graniczą ze sobą bezpośrednio i są zabudowane budynkiem mieszkalnym, wielorodzinnym.

Pismem z dnia [...] września 1998 r. Urząd Gminy W. poinformował, że w budynku mieszkalnym przy ulicy [...], na 8 lokali mieszkalnych 5 zostało sprzedanych aktami notarialnymi wraz z oddaniem w wieczyste użytkowanie ułamkowej części gruntu (dz. nr [...]).

Z księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej dla nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] (działka ewidencyjna nr [...] i działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]) odłączono i przeniesiono do odrębnych ksiąg wieczystych lokale mieszkalne: nr [...] do KW nr [...], nr [...] do KW nr [...], nr [...] do KW nr [...], nr [...] do KW nr [...], nr [...] do KW nr [...].

Zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy w przypadku, gdy spełnione są równocześnie dwie przesłanki: tj. kiedy nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i gdy stan prawny nieruchomości w dacie orzekania nie stanowi przeszkody do jej zwrotu. Utrata przez Skarb Państwa lub gminę władania nieruchomością stanowi negatywną przesłankę orzekania o zwrocie, a ustanowienie na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jest jednym z przypadków takiej utraty władania.

Wydanie decyzji o przekazaniu w użytkowanie wieczyste, w wykonaniu, której zawarto umowę oddającą grunt w użytkowanie wieczyste i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, rodzi nieodwracalne skutki prawne, gdyż osoba trzecia, na rzecz, której ustanowiono to prawo, chroniona jest rękojmią wiary publicznej Ksiąg Wieczystych i organy administracji publicznej nie mają możliwości w ramach przysługujących im kompetencji i w trybie postępowania administracyjnego rozwiązania tych umów.

Przedmiotowa decyzja obejmuje część nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, wchodzącej w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] zachodzi więc konieczność rozstrzygnięcia, co do pozostałej części nieruchomości wchodzących w skład działek ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] odrębną decyzją.

Wojewoda [...] rozpoznając sprawę jako organ II instancji podał, że będące przedmiotem wniosku o zwrot m. in. działki nr [...] i m [...] w obrębie [...], pochodzące z nieruchomości oznaczonej jako "[...] ", zostały wywłaszczone decyzją Naczelnika [...] W. z dnia [...] maja 1975 r. w związku z przeznaczeniem ich na podstawie decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] marca 1973r. nr [...], pod budowę [...] [...]. Działki ewidencyjne nr [..] i nr [...] znajdują się we współużytkowaniu wieczystym osób fizycznych.

W takiej sytuacji, w ocenie organu, odniesieniu do przedmiotowych działek wystąpiła negatywna przesłanka zwrotu. Zaistnienie w sprawie negatywnej przesłanki zwrotu powinno skutkować rozstrzygnięciem o odmowie zwrotu nieruchomości, a nie umorzeniem postępowania, które w tej sytuacji nie stało się bezprzedmiotowe. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania stanowi zatem uchybienie proceduralne, nie mające jednakże istotnego wpływu na sposób załatwienia sprawy. Umorzenie postępowania, jak i odmowa zwrotu nieruchomości sprowadzają się do tego, że wnioskodawcy nie mogą otrzymać wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli G.P., A.P., S.P. oraz M.P. i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a w szczególności art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 446, ze zm.) i art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), a także konstytucyjnej zasady ochrony własności (art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie (art. 77 kpa),

- zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP),

- zasady prawdy obiektywnej (art. 7 kpa),

- zasady kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa (art. 7 kpa),

- zasady uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli (art. 7 kpa),

- zasady wskazania w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych i podstaw prawnych decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 §3 kpa),

- zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa i art. 45 ust. 1Konstytucji RP),

- zasady załatwiania sprawy przez wydanie decyzji (art. 104 § 1 kpa),

domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zobowiązania Wojewody [...] do podjęcia stosownych działań zmierzających do przywrócenia w niniejszej sprawie stanu zgodnego z prawem zarówno w odniesieniu do decyzji władz byłej Gminy W. o oddaniu części wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste, wydanych z rażącym naruszeniem prawa (art. 136 ust. 1 i 3 ugn, w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa lub art. 158 § 2 kpa ), jak i w zakresie nieważności umów o oddanie w użytkowanie wieczyste części wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na sprzeczność tych czynności z prawem (art. 136 ust. 1 i 3 ugn, na podstawie art. 58 § kc).

W uzasadnieniu podkreślono, że przesłanką negatywnej decyzji Prezydenta Miasta W. w sprawie zwrotu części wywłaszczonej działki Nr [...] z "[...]", zbędnej na cel wywłaszczenia, było oddanie przez władze Gminy W. w użytkowanie wieczyste tej części wywłaszczonej nieruchomości osobom fizycznym, przy uznaniu, iż fakt ten rodzi nieodwracalne skutki prawne.

Twierdzono, że doszło do naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 446, ze zm.) i art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), a także art. 58 kc oraz art. 64 Konstytucji RP.

Przewidziany w art. 136 ust. 1 ugn zakaz użycia nieruchomości na inne cele niż cel wywłaszczenia ma charakter bezwzględny ( szczególnie w trakcie toczącego się postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości) i obejmuje nie tylko jej fizyczne wykorzystanie, ale i użycie w jakikolwiek inny sposób mieszczący się w ramach prawa własności. Zakaz tez został złamany przez władze Gminy W. Umowy więc o oddanie części wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczystej osobom trzecim, a także ewentualne uprzednie decyzje administracyjne w tej sprawie, jako sprzeczne z przepisami prawa, są nieważne. Decyzje takie zasługują na stwierdzenie ich nieważności bądź na stwierdzenie, że rażąco naruszaj ą prawo, lecz nie można ich usunąć z obrotu prawnego, ze względu na nieodwracalność skutków prawnych To samo dotyczy umów o użytkowanie wieczyste. Nabycie uprawnień do użytkowania wieczystego nie może odbywać się kosztem uprawnień do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, zbędnej na cel wywłaszczenia, gdyż narusza to konstytucyjną zasadę ochrony własności.

Rozpatrzenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia, jest zagadnieniem wstępnym, które wymaga rozstrzygnięcia przed podejmowaniem jakichkolwiek kroków zmierzających do oddania wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością, ma to takie znaczenie, że organ orzekający nie może - do czasu przejęcia jej we władanie -wydać decyzji pozytywnej tj. orzekającej o jej zwrocie. Ta okoliczność nie może - sama przez się - stanowić podstawy do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jako że brak władania nieruchomością nie jest warunkiem materialno-prawnym wynikającym z art. 69 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. W razie wystąpienia przesłanek z art. 69 o gospodarce gruntami organ powinien dążyć do stanu, w którym stanie się na powrót władającym nieruchomością.

Zobowiązuje to organ w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do zbadania ważności decyzji poprzedzających oddanie takiej części nieruchomości w użytkowanie wieczyste, jak też od zbadania okoliczności zawarcia umów o oddanie takiej części gruntu w użytkowanie wieczyste, z punktu widzenia ich ważności w świetle prawa cywilnego. Zrealizowanie na wywłaszczonej nieruchomości, innej inwestycji niż przewidziana w decyzji o wywłaszczeniu nie stoi na przeszkodzie zwrotowi nieruchomości. Spór pomiędzy właścicielem nakładów a właścicielem gruntu rozstrzygany jest na płaszczyźnie prawa cywilnego.

Jedynie przypadki wskazane w art. 136 ust. 5 i art. 229 ugn pozbawiają właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego następcę prawnego roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zbędnej na cel wywłaszczenia, które nie występowały w niniejszej sprawie.

Zakwestionowano stanowisko Wojewody [...], oparte na tezach dwóch uchwał Sądu Najwyższego tj. uchwały z dnia 23 września 1993 r. sygn. III AZP 13/93 i uchwały z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. III AZP 24/93 wskazując, iż uzasadnienia obydwu uchwał zawierają wskazówki, co do powinności organu rozstrzygającego wniosek o zwrot nieruchomości, zbędnej na cel wywłaszczenia. Organ ten powinien uregulować stan stosunków prawnych nieruchomości w taki sposób, aby organ administracji miał w swoim władaniu nieruchomość, którą będzie mógł rozporządzić w wykonalnej realnie decyzji o zwrocie nieruchomości. Na organie administracji spoczywa ciężar doprowadzenia do stanu, w którym staje się on na powrót organem rzeczywiście władającym sporną nieruchomością.

Zarzucono, że Wojewoda [...] wydał decyzję bez podjęcia działań zmierzających do usunięcia skutków rażących naruszeń prawa przez Gminę W., której władze miały świadomość, że toczy się postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jak też miały świadomość zakazów i obowiązków z tym związanych. Nie uwzględnił w szczególności tego, że oddanie części wywłaszczonej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym odbyło się w złej wierze, po stronie Gminy W., która była uczestnikiem postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie skarżących w niniejszej sprawie występują przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji władz Gminy W. jako rażąco naruszających prawo, jak również przesłanki do uznania nieważności umów o oddanie w użytkowanie wieczyste części wywłaszczonej nieruchomości, jako sprzecznych z ustawą o gospodarce nieruchomościami, mających na celu obejście przepisów tej ustawy oraz jako sprzecznych z zasadami współżycia społecznego, a także naruszających konstytucyjną zasadę ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP).

W odniesieniu do części fragmentu wywłaszczonej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, nabywającym wyodrębnione lokale mieszkalne, ewentualne nieodwracalne skutki prawne mogą dotyczyć jedynie tych części tego fragmentu wywłaszczonej nieruchomości, które związane są ze sprzedanymi lokalami mieszkalnymi. Nie obejmują one natomiast pozostałej części tego fragmentu wywłaszczonej nieruchomości.

Podkreślono przy tym, że to na organie wydającym decyzję w odniesieniu do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ciąży obowiązek zweryfikowania i rozważenia, a także poddania szczegółowej analizie, w uzasadnieniu decyzji, czy istnieje szansa doprowadzenia do stanu poprzedniego, w którym Miasto na powrót będzie władało wywłaszczoną nieruchomością. Wymaga to zbadania czy w zaistniałych okolicznościach sprawy, podjęte decyzje administracyjne nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, nawet w przypadku nieodwracalnych skutków prawnych i - w przypadku stwierdzenia takich okoliczności — zainicjowanie stosownego postępowania z urzędu w trybie art. 157 § 2, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 kpa. Na organie tym spoczywa taki sam obowiązek w odniesieniu do zawartych umów użytkowania wieczystego (art. 58 kc).

Prezydent Miasta W. powinien - w trybie art. 97 § 1 pkt 4 kpa - zawiesić postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia ważności decyzji i umów o oddanie części wywłaszczonej nieruchomości, a następnie - zgodnie z art. 100 § 1 kpa - wystąpić z urzędu o stwierdzenie nieważności decyzji władz Gminy W. oraz wytoczyć powództwa przeciwko użytkownikom wieczystym o uznanie umów o oddanie w użytkowanie wieczyste części wywłaszczonej nieruchomości osobom fizycznym, zawartych przez Gminę W. za nieważne z mocy prawa.

Umorzenie postępowania, bez podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkody na drodze do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia stosowania art. 136 ust. 1 i 3 ugn oraz obowiązku uwzględniania w postępowaniu administracyjnym słusznych interesów obywateli (art. 7 kpa).

Wojewoda [...] naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, nie ustalając wszystkich istotnych okoliczności sprawy, mogących mieć wpływ na treść decyzji. Pominięte zostały także podstawy prawne decyzji. Organy administracji wydające decyzje nie zajęły stanowiska co do zarzutu bezprawności decyzji administracyjnych poprzedzających oddanie w użytkowanie wieczyste części wywłaszczonej nieruchomości, a także umów oddania w użytkowanie wieczyste części wywłaszczonej nieruchomości zawartych przez władze Gminy W. z rażącym naruszeniem prawa.

Prezydent Miasta W. nie sprzeciwił się decyzjom oraz zawieranym umowom, ani też nie zgłosili ostrzeżeń o toczącym się postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, do zakładanych ksiąg wieczystych, w których wpisane zostały prawa nabywców kilku lokali mieszkalnych i użytkowników wieczystych do ułamkowych części gruntu.

Wnioskodawcy nie zostali powiadomieni o zamiarze przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż cel wywłaszczenia, ani o toczącym się postępowaniu administracyjnym, zmierzającym do oddania ułamkowych części wywłaszczonego gruntu w użytkowanie wieczyste, a także o dokonywanych czynnościach prawnych - negocjowaniu i zawarciu umów o oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu. Nie mieli więc świadomości, że podejmowane są takie działania, nie brali w nich udziału, nie mieli i nadal nie mają dostępu do dokumentacji związanej z nimi.

Została także naruszona zasada szybkości postępowania z uwagi na to, że toczyło się ono przed organami administracji przez wiele lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia.

Sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) – zwanej dalej ugn.

Przesłanki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określają przepisy art. 136, art. 137 i art. 229 ugn.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 i 5 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W przypadku niezłożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa. Według art. 229 ugn roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Stosownie do treści art. 142 w związku z art. 4 pkt 9 b1 ugn o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych na rzecz gminy miejskiej na prawach powiatu orzeka prezydent miasta na prawach powiatu, w drodze decyzji. Postępowanie jurysdykcyjne w tym przedmiocie normuje ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej kpa.

W ocenie Sądu Prezydent W. oraz Wojewoda [...] przedwcześnie wydali decyzje negatywne dla strony.

Przede wszystkim należy wskazać, iż Prezydent W. winien w pierwszej kolejności rozważyć - w kontekście art. 24 § 1 pkt 1 i 4 i art. 26 § 2 i 3 kpa –, czy w sprawie o zwrot nieruchomości, której właścicielem jest Miasto W. posiada zdolność do załatwienia sprawy administracyjnej (patrz: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03; ONSA 2003/4/115).

Poza tym Sąd zauważył, iż Prezydent W. naruszył, wynikającą z art. 9 kpa zasadę informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ich prawa i obowiązki, ponieważ nie poinformował G.P., w trakcie toczącego się postępowania o zwrot nieruchomości, o zamiarze oddania działki nr [...] i [...] w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym.

Ponadto organ ten oparł decyzję z dnia [...] czerwca 2003 r. na niewłaściwej podstawie prawnej (art. 105 kpa), a Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. błędnie utrzymał ją w mocy, albowiem w toku postępowania administracyjnego nie wystąpiły żadne przeszkody o charakterze podmiotowym jak i przedmiotowym uzasadniające umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Stwierdzenie negatywnych przesłanek do zwrotu nieruchomości obliguje bowiem organ administracji do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (decyzji merytorycznej).

Jednocześnie prowadząc postępowanie administracyjne w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości Prezydent W. oraz Wojewoda [...] obowiązany był podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 kpa). Pomimo ciążącego obowiązku, zarówno organ I Instancji jak i II instancji ograniczył się tylko do zbadania przesłanki zwrotu, określonej w art. 136 ust. 3. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta W. i Wojewody [...] nie wynika jednak, aby w postępowaniu o zwrot nieruchomości miało miejsce badanie negatywnej przesłanki zwrotu nieruchomości, określonej w art. 229 ugn (sprzedaży nieruchomości albo ustanowienia na niej użytkowania wieczystego przed dniem 1 stycznia 1998 r. na rzecz osób fizycznych i ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej).

Organy I i II instancji również nieprawidłowo wydały decyzje negatywne dla strony tylko dlatego, że część nieruchomości objęta jej wnioskiem znajduje się w posiadaniu użytkowników wieczystych. Należy zauważyć, iż okoliczność braku władania wywłaszczoną nieruchomością - sama przez się - nie mogła stanowić podstawy do odmowy jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego następcy prawnemu, jako że przepisy ugn nie traktują jej jako przesłanki materialnoprawnej zwrotu nieruchomości (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 1996 r., sygn. akt SA/Ka 864/95; OSP 1997/9/162).

Zdaniem Sądu przed stwierdzeniem braku władania nieruchomością oraz przejściem nieruchomości w użytkowanie wieczyste na rzecz osób trzecich na Prezydencie W. i Wojewodzie [...] spoczywał obowiązek podjęcia działań mających na celu odzyskanie przedmiotowych nieruchomości, poprzez ustalenie, czy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz rozwiązania umów oddających grunt w użytkowanie wieczyste lub stwierdzenia ich wygaśnięcia. W przypadku powstania sporu co do stwierdzenia nieważności powyższej decyzji oraz co do przedterminowego rozwiązania tych umów lub stwierdzenia ich wygaśnięcia należało by zawiesić, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie o zwrot nieruchomości, do czasu zakończenia tego sporu, a następnie podjąć czynności procesowe celem usunięcia przeszkody zawieszenia postępowania (art. 100 § 1 kpa). Zgodnie bowiem z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 12 maja 1994 r., sygn. akt III ARN 22/94; OSNP 1994/7/108 w razie wystąpienia przesłanki zwrotu nieruchomości określonej w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (obecnie art. 136 ust. 3 ugn) na organie prowadzącym postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym gmina na powrót włada nieruchomością podlegającą zwrotowi.

Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem tych powinności narusza przepisy art. 7 kpa jak i art. 136 ust. 1 i 3 ugn w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zauważa, że dopiero po podjęciu wskazanych wyżej działań przez organ administracji publicznej możliwa byłaby odpowiedź na pytanie, czy oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste wywołało nieodwracalne skutki prawne ?

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.