Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1215/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. a i c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "A." Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 830/10 w sprawie ze skargi "A." Spółki z o.o. w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 830/10, wydanym w sprawie ze skargi "A." Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle ustalonego stanu faktycznego sprawy:

W dniu [...] października 2006 r. w W. w rejonie [...] funkcjonariusze Policji przeprowadzili kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] Kierowcą samochodu był M. K. zamieszkały w W. przy ul. T. [...]. Na dachu pojazdu znajdował się podświetlany baner z napisem [...], natomiast w środku pojazdu zainstalowany był taksometr fiskalny firmy C. o nr [...]. Na bokach pojazd posiadał oznakowanie o treści [...]. Kierujący pojazdem okazał do kontroli dokumenty kierowcy i pojazdu, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu osób wydanej na rzecz [...], świadectwo legalizacji ponownej taksometru, zaświadczenie o spełnianiu warunków z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.); dalej: u.t.d., raport fiskalny dobowy oraz upoważnienie do użytkowania samochodu.

W trakcie kontroli sporządzono dokumentację fotograficzną kontrolowanego pojazdu oraz okazanych dokumentów.

Ostateczną decyzją Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] lutego 2010 r. utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Rejonowego Policji W. [...] z dnia [...] listopada 2008 r., którą nałożono na "A." Spółkę z o.o. w W., zwanej dalej "skarżącą", karę pieniężną w kwocie 15.000 zł.

Podstawę materialnoprawną kary pieniężnej stanowiły art. 92 ust. 1 u.t.d., art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) oraz l.p. 1.1, 2.9.1 i 2.9.3 załącznika do u.t.d. Zgodnie z art. 18 ust. 5 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się: a) umieszczania i używania w pojeździe taksometru, b) umieszczania na pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, c) umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. W świetle przepisów l.p. 2.9.1 i 2.9.3 zał. do u.t.d. każde z naruszeń przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d. zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 5.000 zł. Natomiast stosownie do l.p. 1.1. zał. do u.t.d. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, z wyłączeniem taksówek zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 8.000 zł.

Według organu odwoławczego, podzielającego stanowisko organu pierwszej instancji, naruszenie przepisu art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d. polegało na wyposażeniu pojazdu niebędącego taksówką osobową w taksometr fiskalny, co wynika zarówno z wyniku kontroli drogowej, jak i ze zgromadzonej dokumentacji. Ponadto, jak stwierdził organ odwoławczy, w zakresie naruszenia zakazów umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, dokumentacja fotograficzna jest wystarczającym dowodem potwierdzającym naruszenie zakazu umieszczania na dachu wspomnianych urządzeń. Poza tym skarżąca nie posiadała wymaganej prawem licencji.

W następstwie skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nakładając karę pieniężną w łącznej wysokości 15.000 zł, organy obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą bez wymaganej licencji, z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 5 ust. 1 u.t.d. i art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.

W ocenie WSA skarżąca posiadała licencję, której wypisem legitymował się kierujący pojazdem, uprawniającą wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych. Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem, obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem, licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Według Sądu pierwszej instancji ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 u.t.d., że na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 u.t.d.). Skutkiem tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej", co znalazło jednoznaczny wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b u.t.d., według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji możliwość używania taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, wskazana w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d., należy do cech charakterystycznych tylko i wyłącznie dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji specjalnej - taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą – zgodnie z powołanym przepisem ustawy – wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką. W konsekwencji uprawnionym jest twierdzenie, iż konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką. Swoboda prowadzenia działalności gospodarczej musi być w tym przypadku ograniczona, przede wszystkim z uwagi na dobro konsumenta.

Za niezasadny uznał Sąd pierwszej instancji zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i prawidłowo uzasadniły swoje stanowisko.

WSA nie podzielił też zarzutu skargi w zakresie naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. W ocenie Sądu pierwszej instancji, ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d.

Ponadto Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organów obu instancji, zgodnie z którym umieszczenie na dachu pojazdu podświetlanego banera (lampy) spełnia kryterium zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. Nie budziło też wątpliwości Sądu przyjęcie przez organ, że przedmiotowy pojazd wyposażony był w taksometr. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji wskazał, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., gdyż służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania, według ustalonej taryfy, należności za wykonywany taksówką przewóz osób. Ustalając na podstawie prawidłowo zebranych dowodów fakt zamontowania w pojeździe ww. drogomierza marki C. połączonego przewodem elektrycznym z kasą fiskalną, organy miały w tej sytuacji prawo do zastosowania w sprawie art. 18 ust. 5 lit. a. u.t.d.

W skardze kasacyjnej "A." Sp. z o.o. w W. zaskarżyła orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo po postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d., przez równoczesne nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego osób bez wymaganej licencji (art. 5 ust. 1 u.t.d.) oraz nałożenie kary pieniężnej za wykonywanie przewozu okazjonalnego osób, tj. przewozu wykonywanego przez podmiot, który posiada uprawnienia wynikające z posiadania licencji, zaś wykonującego przewóz z naruszeniem zakazu umieszczania w pojeździe taksometru oraz zakazu umieszczania na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego (art. 18 ust. 5 u.t.d.);

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d., przez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy powyższa okoliczność nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust 1 u.t.d., przez przyjęcie na podstawie posiadanego materiału dowodowego braku posiadania przez skarżącą licencji na przewóz osób, podczas gdy skarżąca posiada licencję na wykonywanie transportu drogowego osób;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d., przez uznanie na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, iż w pojeździe był zamontowany taksometr, a nie drogomierz, podczas gdy ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby urządzenie zamontowane w pojeździe było taksometrem w rozumieniu definicji legalnej tego urządzenia;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d., przez uznanie, iż na pojeździe było umieszczone urządzenie, które było lampą lub innym urządzeniem technicznym, podczas gdy ze zgromadzonego w aktach postępowania materiału dowodowego nie wynika okoliczność, aby na pojeździe zamontowano lampę lub urządzenie techniczne, które konstrukcyjnie odpowiada zakazowi określonemu w art. 18 ust 5 lit. c/ u.t.d., bowiem z zebranych w sprawie materiałów dowodowych wynika okoliczność, iż na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech powyższych urządzeń.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie skargi na decyzję Komendanta Stołecznego Policji, podczas gdy decyzja wydana przez organ administracyjny pierwszej instancji, została wydana z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 i art. 89 ust. 2 u.t.d., bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów u.t.d. nałożono decyzją administracyjną wydaną na podstawie protokołu kontroli, podczas gdy art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a/ oraz lit. c/ u.t.d.;

2) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w dniu [...] października 2006 r. w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy okoliczność przewozu jakiejkolwiek osoby w tym dniu nie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, które to ustalenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem powyższe błędne ustalenie skutkuje zastosowaniem art. 92 ust. 1 i 4 oraz art. 93 u.t.d. ;

3) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie przez Sąd w zaskarżonym wyroku za prawidłowo ustaloną przez organy administracyjne okoliczność, że w imieniu skarżącej był wykonywany okazjonalny przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, podczas gdy organy administracyjne obydwu instancji nie przesłuchały w charakterze świadka pasażera - osoby, która miała być przewożona kontrolowanym pojazdem;

4) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż w samochodzie był zamontowany taksometr, podczas gdy w pojeździe zamontowano dalmierz, oraz przyjęcie, że nie ma różnicy pomiędzy taksometrem (urządzeniem, które posiada swoją legalną definicję), a drogomierzem - dalmierzem (tj. urządzeniem niespełniającym cech taksometru), które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. a/ u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną;

5) w postaci naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 151 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w zaskarżonym wyroku, poprzez uznanie, iż organy administracyjne obydwu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny, tj. okoliczność, iż na pojeździe była umieszczona podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne), podczas gdy na pojeździe umieszczono plastykową puszkę pozbawioną cech lampy lub innego urządzenia technicznego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem powyższe błędne ustalenie WSA skutkuje wyczerpaniem hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 lit. c/ u.t.d. wobec skarżącej oraz mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.

W ocenie kasatora, akta postępowania nie zawierają potwierdzenia, aby pojazd poddany kontroli wyposażony był w podświetlane lampy. Niepodłączone do wewnętrznej instalacji elektrycznej plastykowe puszki, nie są lampami ani innymi urządzeniami technicznymi.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika także okoliczność, aby ustalono, zarówno rodzaj wykonywanych przewozów, jak i fakt przewozu jakiejkolwiek osoby w dniu [...] października 2006 r. Zatem, rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 u.t.d. Skoro natomiast organy przyjęły, że w imieniu skarżącej spółki był wykonywany przewóz okazjonalny osób w krajowym transporcie drogowym, to niezbędnym dowodem, który należało przeprowadzić, był dowód w postaci przesłuchania w charakterze świadka przewożonej osoby lub osób.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Stołeczny Policji wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to jego związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną zgodnie z art. 174 p.p.s.a. można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.).

We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, z wyjątkiem jednego (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej), strona skarżąca zarzuciła naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten wyznacza zakres właściwości sądów administracyjnych, które sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji nie naruszył tego przepisu, albowiem skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym orzekł w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia omawianego art. 3 § 2 p.p.s.a. nie może być uznany za uzasadniony.

Zarzucając naruszenie art. 141 p.p.s.a. skarżąca nie wskazała, który z wymienionych w tym przepisie paragrafów został naruszony przez Sąd pierwszej instancji. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związanym granicami skargi kasacyjnej i wymienionymi w niej podstawami zaskarżenia może koncentrować swoją uwagę wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez skarżącego i nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej. Wadliwość uzasadnienia wyroku może wówczas stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., kiedy uzasadnienie jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji przedstawił w nim opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed prowadzącymi je organami oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku wskazując, z jakich przyczyn prawnych skarga została oddalona.

Dotyczy to w szczególności prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń obejmujących wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu używania taksometru i zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych oraz wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu, świadectwa legalizacji pierwotnej i ponownej taksometru, zdjęć pojazdu oraz wydruku z kasy fiskalnej. Z treści tych dowodów wynika, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr fiskalny, a nie drogomierz jak twierdzi strona skarżąca. Okoliczność umieszczenia w pojeździe taksometru wynika z protokołu kontroli oraz zdjęć urządzeń zamieszczonych w pojeździe.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął za podstawę wyroku ustalenia dotyczące umieszczenia w kontrolowanym pojeździe taksometru, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. oraz transparentu z napisem [...] na dachu pojazdu. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w treści protokołu z kontroli pojazdu oraz zdjęciach pojazdu sporządzonych przez przeprowadzającego kontrolę funkcjonariusza Policji.

Umieszczenie na dachu pojazdu baneru reklamowego (nazywanego przez skarżącą "plastykową puszką"), spełnia kryteria zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Zarzut, iż Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że na dachu pojazdu umieszczona została podświetlona lampa (lub inne urządzenie techniczne) nie jest trafny, ponieważ z materiału fotograficznego sporządzonego w toku kontroli pojazdu wynika w sposób jednoznaczny, że pojazd był oznakowany przedmiotem wskazanym w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom strony, uznanie listwy (opisanej w protokole kontroli oraz uwidocznionej na fotografiach wykonanych przez funkcjonariusza dokonującego kontroli) za lampę/inne urządzenie techniczne nie wymagało specjalistycznej wiedzy, a wobec brzmienia art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy baner reklamowy był podłączony do instalacji elektrycznej.

Wprowadzenie zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d. było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał uzasadnioną podstawę do przyjęcia, że umieszczony na dachu pojazdu podświetlany transparent z napisem o przedstawionej treści naruszał zakaz ustanowiony w art. 18 ust. 5 lit. c u.t.d.

Natomiast urządzenie zamontowane w kontrolowanym samochodzie jest taksometrem, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. Dodać też trzeba, że drogomierz (dalmierz) połączony z kasą fiskalną uznawany jest za urządzenie równoważne dla taksometru, w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d., z uwagi na cel jakiemu służy; zadaniem jego jest bowiem wyliczenie należności za wykonywany przewóz (v. wyrok NSA z 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). Okoliczność, że urządzenie w kontrolowanym pojeździe odpowiadało wskazanym przesłankom potwierdza dokumentacja fotograficzna.

W świetle powyższych wywodów oraz mając na uwadze uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji brak jest podstaw do uznania, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d., zostały poczynione przez organ administracji publicznej i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W obrębie podstawy kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję wydaną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75, art. 56 ust. 1 oraz art. 89 ust. 2 u.t.d., gdyż art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być na podstawie wyników kontroli wszczynane i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a oraz lit. c u.t.d. Zarzut ten jest chybiony, gdyż przepis art. 75 u.t.d. nie stanowi, wbrew temu, co twierdzi strona skarżąca, zamkniętego katalogu postępowań, które mogą być wszczęte na podstawie wyników kontroli, ale stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie postępowań: postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego lub odpowiedniego zezwolenia, wydanego na określony rodzaj przewozu. Ponadto wyniki kontroli mogą uzasadniać wszczęcie postępowania w sprawach o wykroczenia, postępowania karnego lub karnego skarbowego oraz postępowania prowadzonego przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Należy podkreślić, że wszczęcie wymienionych rodzajów postępowań nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy za naruszenie przepisów u.t.d.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy na wstępie zauważyć, że większość z nich wiąże się ściśle z zarzutami procesowymi.

Z uwagi na niepodważone ustalenia stanu faktycznego wskazujące, iż w kontrolowanym pojeździe znajdował się banner reklamowy oraz zamontowany był taksometr spodziewanego skutku nie mogły odnieść zarzuty dotyczące art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. (pkt 4, 5 zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić też zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 5 u.t.d. W myśl art. 18 ust. 5 u.t.d. przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a) umieszczenia i używania w pojeździe taksometru,

b) umieszczenia na pojeździe urządzeń z nazwą, adresem i telefonem przewoźnika,

c) umieszczenia na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Z brzmienia omawianego przepisu wynika, że przesłanką jego zastosowania jest sam fakt wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem służącym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Skoro ustawodawca z samym stanem "wykonywania" przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem służącym do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą wiąże wskazane zakazy określone lit. a, b i c art. 18 ust. 5 u.t.d., to nie ma podstawy do formułowania tezy, aby warunkiem zastosowania tego przepisu było "wykonywanie" jedynie na podstawie odpowiedniego aktu władzy publicznej.

Wprawdzie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wynika, że podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego, ale powyższy zapis nie wyklucza, że podmiot nieposiadający licencji, a więc nieuprawniony do wykonywania transportu drogowego, taką działalność podejmie.

Wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji powoduje konieczność wymierzenia kary pieniężnej określonej lp. 1.1. załącznika do u.t.d. Konieczność wymierzenia z tego tytułu kary pieniężnej (nałożonej w sprawie) nie eliminuje jednak (nie pochłania) potrzeby nałożenia kar pieniężnych za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 u.t.d. określonych lp. 2.9 załącznika do u.t.d. (w przedmiotowej sprawie nałożono kary pieniężne określone lp. 2.9.1. i 2.9.3. za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d.). Ratio legis wprowadzenia uregulowania z art. 18 ust. 5 u.t.d. polegało na zapewnieniu rozróżnienia działalności przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d., od działalności innych przewoźników wykonujących przewozy osób (bez licencji z art. 6 ust. 1 u.t.d.). Nie ulega też wątpliwości, iż cechy pojazdu określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. charakteryzują z punktu widzenia potencjalnych klientów taksówkę. Dla nałożenia sankcji za naruszenie art. 18 ust. 5 u.t.d. nie ma znaczenia, czy przedsiębiorca, który nie zastosował się do wspomnianych zakazów posiada wymaganą licencję na wykonywanie transportu drogowego, czy też takiej licencji nie posiada. Zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa przepisów u.t.d. nie daje podstaw do przyjęcia, że racjonalny ustawodawca stawiałby w korzystniejszej sytuacji przedsiębiorców naruszających zakazy określone w art. 18 ust. 5 u.t.d. a nieposiadających licencji na transport drogowy niż przedsiębiorców, którzy do takich zakazów się nie stosują, ale licencję na transport drogowy posiadają. Taka wykładnia mogłaby prowadzić do niedopuszczalnych wniosków, że w sytuacji umieszczenia w pojeździe lub na pojeździe urządzeń lub oznaczeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., bardziej "opłaca się" wykonywanie transportu takim pojazdem bez posiadania licencji na transport drogowy niż z taką licencją, skoro z jednej strony nie trzeba byłoby ponosić kosztów uzyskania licencji, a z drugiej strony mimo zaistnienia takiego uchybienia przedsiębiorcy groziłaby jedynie kara za naruszenie art. 5 ust. 1 u.t.d.

W sprawie strona skarżąca wykonywała działalność w zakresie opisanym w art. 18 ust. 5 u.t.d., bez licencji. Okazana w trakcie kontroli licencja nie została wydana na rzecz strony skarżącej a na rzecz innego podmiotu i została wydana tylko na wykonywanie krajowego transportu osób, nie zaś na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

Przy uwzględnieniu powyższych wywodów zakazy z art. 18 ust. 5 u.t.d. nie mogą dotyczyć wykonywania przewozów okazjonalnych przez przedsiębiorców dysponujących licencją, o jakiej mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d.

Biorąc to wszystko pod uwagę należy przyjąć, iż wymierzenie stronie skarżącej również kar za złamanie zakazów z art. 18 ust. 5 lit. a i c u.t.d. było legalne i Sąd pierwszej instancji zasadnie oddalił skargę.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.