Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 639/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4 i 15, art. 42 ust. 1, art. 92
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 234
journal: Dz.U. 2004 nr 90 poz 864
law: Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 374 poz 5  art. 1
law: DYREKTYWA 2006/94/WE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie ustanowienia wspólnych reguł dla  niektórych rodzajów drogowego przewozu rzeczy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Protokolant st. sekr. Małgorzata Orman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2008 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w P. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w częściach, w jakich dotyczą one nałożenia kar pieniężnych w łącznej kwocie [...] złotych, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w uchylonej części, 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w K. na rzecz skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Na skutek kontroli samochodu ciężarowego marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] oraz przyczepy [...] nr rejestracyjny [...] przeprowadzonej w dniu [...] r. Dyrektor Izby Celnej w K. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia przez obecnie skarżącą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), zwanej dalej u.t.d. W jego wyniku, w dniu [...] r., na podstawie art. 93 ust. 1 u.t.d. została wydana przez Naczelnika Urzędu Celnego w K. decyzja nr [...], na mocy której na skarżącą zostały nałożone kary pieniężne za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w łącznej wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, iż kierujący wymienionym wyżej pojazdem nie dysponował zaświadczeniem potwierdzającym zatrudnienie kierowcy przez właściciela pojazdu oraz spełnienie wszystkich pozostałych wymagań wynikających z przywołanej wyżej ustawy, a ponadto nie posiadał ważnej karty opłaty drogowej. W toku prowadzonego postępowania ustalono, że kierowca pojazdu – T. S. był zatrudniony przez skarżącą na podstawie umowy zlecenia w okresie od [...] r. do [...] r. Wobec faktu, że kierowca nie był pracownikiem skarżącej w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy (k.p.) stwierdzono, że wykonywany przewóz nie spełniał warunków przewozu na potrzeby własne, o którym mowa w art. 4 pkt 4 ustawy. Tym samym organ doszedł do przekonania, że przewóz drogowy wykonywany był bez wymaganej przepisami prawa licencji na wykonywanie transportu drogowego. W kwestii braku opłaty stwierdzono, że w pojeździe nie znajdowała się prawidłowo umieszczona samoprzylepna część winiety, co skutkuje uznaniem braku dowodu uiszczenia tej opłaty - § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 151, poz. 1089 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie opłat.

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie przejazd pojazdu odbywał się bez wymaganej licencji, bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach publicznych a także przez kierowcę nie będącego pracownikiem przedsiębiorcy, na skarżącą nałożona została kara pieniężna w wysokości [...] zł za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, [...] zł za wykonywanie przewozu krajowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, [...] zł za wykonywanie transportu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawienia kierowcy zaświadczenia potwierdzającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie w całości oraz wstrzymanie jej wykonania, względnie o uchylenie i przekazanie jej do ponownego rozpoznania lub o uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty w ten sposób, że kara pieniężna nie zostanie nałożona w ogóle lub zostanie nałożona w niższej wysokości.

Uzasadniając swoje stanowisko strona odwołująca się wskazała na naruszenie jej zdaniem szeregu przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 8, 12 § 1, 35 § 3, 107 § 1 i § 3 kpa, a także art. 93 ust. 1 oraz ust. 1a u.t.d. Oprócz tego podniesiono, że wydaniem wskazanej wyżej decyzji naruszono art. 22, art. 32 ust. 1 oraz art. 65 ust. 1 i art. 91 ust. 2 Konstytucji RP, art. 2 k.p., art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 4 pkt 4 lit a u.t.d., pkt 1.1, 4.1 oraz 1.8.3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie opłat. W ocenie odwołującej się Spółki okoliczności sprawy świadczą o tym, że przewóz wykonywany był na potrzeby własne i nie uchybiono przepisom ustawy o transporcie drogowym poprzez zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy zlecenia. Oprócz tego zakwestionowano prawidłowość ustaleń dotyczących obowiązku wyposażenia kierowcy w zaświadczenie o zatrudnieniu u odwołującej się. Odnosząc się z kolei do kwestii nie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych odwołująca się podniosła, iż wspomniana opłata została w istocie uiszczona, albowiem karta opłaty znajdowała się w pojeździe i została okazana w trakcie kontroli. Jedynym uchybieniem było natomiast nie naklejenie samoprzylepnego odcinka winiety na przednią szybę pojazdu, co samo przez się nie może być potraktowane jako okoliczność wystarczająca do stwierdzenia, że opłata ta w ogóle nie została uiszczona. Zakwestionowano ponadto właściwość organu wydającego decyzję, gdyż kontrolę przeprowadzali funkcjonariusze Referatu Grupy Mobilnej, działający z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej, co oznacza, że osoby te nie podlegały służbowo wydającemu decyzję Naczelnikowi Urzędu Celnego. Na koniec wreszcie rozstrzygnięciu wydanemu przez organ I instancji zarzucono brak prawidłowo powołanej podstawy prawnej, a ponadto opieszałość organu przy jej wydawaniu. Skarżąca wskazała również, że określenie użyte w ust. 4 lit. c załącznika nr 1 do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 2006/94/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. nie ogranicza się jedynie do pojęcia "pracownika" w rozumieniu polskiego Kodeksu pracy, lecz ma szersze znaczenie, na co wskazują tłumaczenia tego przepisu na inne języki.

Po rozpoznaniu odwołania, Dyrektor Izby Celnej w K. zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że skoro w ustawie o transporcie drogowym ustawodawca posłużył się pojęciem pracownika bez nadania mu znaczenia innego aniżeli zawarte w art. 2 k.p., to tym samym interpretacja ustawy przyjęta przez organ I instancji była trafna. Zatrudnienie kierowcy na podstawie umowy zlecenia, a więc stosunku cywilnoprawnego nie pozwala przyjąć, iż osoba ta spełnia kryteria wskazane w art. 4 pkt 4 u.t.d., a więc, że jest pracownikiem przedsiębiorcy. Nie ulega również wątpliwości, że w należącym do skarżącej pojeździe brak było samoprzylepnego odcinka karty opłaty drogowej, co w konsekwencji oznaczało, że opłata ta nie została uiszczona. Zgodnie bowiem z treścią § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat, dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty łącznie. Z treści § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia wynika natomiast, że nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1. W rozpoznawanej sprawie w sposób nie budzący wątpliwości ustalono, że winieta nie została umieszczona w sposób prawidłowy. Odnosząc się z kolei do kwestii właściwości organu I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, iż przepisy art. 89 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 93 ust. 3 u.t.d. stanowią, że uprawnionymi do kontroli dokumentów oraz warunków w nich określonych są funkcjonariusze organów celnych. To oznacza, że uprawnienia te posiadają zarówno funkcjonariusze działający z upoważnienia naczelników celnych jak i dyrektorów izb celnych. Zgodnie z regulaminem organizacyjnym Izby Celnej w K. do zadań Wydziału Zwalczania Przestępczości należy m.in. kontrola w zakresie przepisów dotyczących transportu drogowego. Komórki organizacyjne ds. zwalczania przestępczości wchodzą w skład izby celnej. Natomiast na mocy art. 93 ust. 1a u.t.d. organem właściwym do ustalenia kary z tytułu naruszenia przepisów tej ustawy jest naczelnik urzędu celnego. Na koniec wreszcie organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zarzut opieszałości organu jak również nietrafna była argumentacja dotycząca nie wskazania podstaw prawnych w zaskarżonej decyzji, gdyż decyzja ta posiadała ten element.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca powtórzyła co do zasady argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji akcentując przede wszystkim kwestię braku podstaw do przyjęcia stanowiska, iż osoba kierująca należącym do niej pojazdem nie była jej pracownikiem. Jej zdaniem jest to nieprawidłowa interpretacja przepisów ustawy o transporcie drogowym, gdyż wymaga ona, przy stosowaniu przepisów regulujących instytucje o charakterze publicznoprawnym odwołania się do aktu prawnego, którego zakres odnosi się do relacji prywatnoprawnych (Kodeksu pracy). Ponadto stwierdzenie statusu zawodowego kierowcy T. S. nastąpiło w oparciu o informacje uzyskane z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Tymczasem Kodeks pracy nie wymaga aby dla ważności istnienia stosunku pracy były odprowadzane jakiekolwiek składki. Odwołanie się, na potrzeby wykładni art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d., do przepisu art. 2 k.p. stanowi, zdaniem skarżącej, naruszenie szeregu uregulowań zawartych w Konstytucji RP, przede wszystkim poprzez niczym nieuzasadnione zróżnicowanie pozycji przedsiębiorców zatrudniających swoich pracowników na podstawie umowy o pracę oraz umowy zlecenia. W szczególności użyte w ustawie o transporcie drogowym określenie "pracownik" zostało użyte w ust. 4 lit. c załącznika nr 1 do Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady Europy nr 2006/94/WE z dnia 12 grudnia 2006 r. w znaczeniu, któremu nie odpowiada polskie tłumaczenie tego tekstu, o czym świadczy fakt, iż tłumaczenia na inne języki europejskie pozwalają przyjąć, iż nie chodzi tu o pracownika w ścisłym tego słowa znaczeniu. Skarżąca zasugerowała, aby Sąd zawiesił postępowanie i zwrócił się do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w trybie art. 234 TWE z pytaniem w sprawie zgodności przepisów u.t.d. w zakresie możliwości wykonywania transportu na potrzeby własne przy pomocy kierowców zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia.

Podważając zaś stanowisko organu odnośnie prawidłowości uiszczenia opłaty drogowej, skarżąca powołała się na treść załącznika do u.t.d., z którego jej zdaniem wynika, że nałożenie kary pieniężnej może nastąpić wówczas, gdy opłata nie została uiszczona a także wtedy, gdy w pojeździe, w chwili kontroli nie znajdowała się karta. W niniejszej sprawie karta znajdowała się w kontrolowanym pojeździe, a fakt, iż jej samoprzylepny odcinek nie został umieszczony we właściwym miejscu nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że opłata nie została uiszczona w ogóle.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej odrzucenie ze względu na fakt, iż zaskarżona decyzja nie weszła do obrotu prawnego z powodu wadliwego jej doręczenia stronie (bezpośrednio, z pominięciem pełnomocnika). Oprócz tego organ zauważył, że Skarżąca w treści skargi powielała swoje zarzuty prezentowane na etapie postępowania odwoławczego, a wobec powyższego podtrzymał on swoje twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. skarżąca wniosła o oddalenie wniosku organu o odrzucenie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że w odpowiedzi na skargę nie zawarto żadnego argumentu, który merytorycznie odnosiłby się do zawartych w skardze zarzutów. Jej zdaniem, jeśli doszło do sytuacji, w której decyzję doręczono najpierw stronie, a później pełnomocnikowi, lecz strona ta wniosła skargę, to tym samym nie można stwierdzić, że skarga została wniesiona przedwcześnie. Na poparcie tej tezy przywołany został wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1367/06 (Lex nr 255811).

Wskazane wyżej pismo procesowe zostało przesłane organowi odwoławczemu, który w odpowiedzi z dnia [...] r. podtrzymał swój wniosek o odrzucenie skargi, a w razie jego nieuwzględnienia wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do podniesionych w skardze zarzutów organ posłużył się argumentacją przywołaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W kolejnym piśmie procesowym, z dnia [...] r., skarżąca podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty, zarzucając zarazem Dyrektorowi Izby Celnej, iż ten nie uwzględnił w trakcie postępowania wszystkich okoliczności sprawy.

Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 15 października 2008 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska, a pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady Europy z dnia 12 grudnia 2006 r. znajduje zastosowanie również do przewozu krajowego wewnątrz państwa członkowskiego. Skoro bowiem ustanowiona została w stosunku do przewozów międzynarodowych to tym bardziej znajduje zastosowanie do przewozów krajowych.

Pełnomocnik organu podniósł, że organ dostrzega różnicę w brzmieniu § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat, natomiast stosuje ten przepis w zależności od jego brzmienia w dacie przeprowadzania kontroli.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Przystępując do kontroli zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy w pierwszej kolejności wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a., sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Nakreślone powyżej granice kontroli sądowoadministracyjnej nakazują na wstępie dokonanie oceny tych kwestii, które przesądzają o dopuszczalności skargi, a także tych które mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji.

W szczególności rozważenia wymaga podnoszona przez skarżącą, ale także badana przez Sąd z urzędu kwestia właściwości organów orzekających. Ewentualne bowiem naruszenie przepisów o właściwości organów musiałoby prowadzić do stwierdzenia nieważności kontrolowanych decyzji z uwagi na przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa.

Pod pojęciem właściwości należy rozumieć zdolność prawną organu administracji do rozstrzygania określonego rodzaju spraw w postępowaniu administracyjnym. Właściwość ta wynikać musi z obowiązujących przepisów rangi ustawowej, czy przepisów wykonawczych lub z zawartych w oparciu o ustawy porozumień. Właściwość organów administracji musi pozostawać ściśle określona i nie zachodzi w tej mierze jakakolwiek dowolność. Przepisy o właściwości mają charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących, organ zaś z urzędu musi przestrzegać swojej właściwości (art. 19 k.p.a.).

Zasadniczo o właściwości organu do rozpoznawania sprawy administracyjnej stanowią przepisy prawne regulujące jego kompetencje, a które zawarte są w ustawach o charakterze materialnoprawnym, które powinny być stosowane łącznie z przepisami prawa ustrojowego, zwłaszcza, gdy ustala się właściwość rzeczową, w tym instancyjną

Ustawa z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156 poz. 1641 ze zm.), którą można uznać jako akt prawa ustrojowego organów administracji celnej, zawiera uregulowania w zakresie kompetencji organów celnych. Treść art. 1 b tej ustawy stanowi, iż do zadań dyrektora izby celnej należy - między innymi - rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych (pkt 3) oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych (pkt 4).

Z powyższego wynika zatem, iż zasadą jest, że w strukturze służby celnej organem I instancji jest naczelnik właściwego urzędu celnego, zaś organem II instancji (organem odwoławczym) jest dyrektor izby celnej. Wyjątek od tej zasady ustala wspomniany przepis art. 1 b w pkt 4, gdzie ustawodawca wyraźnie wskazał, iż dyrektor izby celnej może działać jako organ I instancji, ale tylko i wyłącznie w określonej kategorii spraw, a mianowicie w sprawach celnych określonych w odrębnych przepisach.

Zdaniem Sądu nie wymaga szerszego uzasadnienia oczywiste twierdzenie, iż sprawa, której przedmiotem jest naruszenie u.t.d. nie jest sprawą celną, a sprawą z zakresu transportu drogowego. Przepis art. 89 u.t.d. w ust. 1 pkt 3 stanowi, iż do kontroli dokumentów, o których mowa w art. 87, oraz warunków w nich określonych, uprawnieni są m.in. funkcjonariusze organów celnych. Po myśli art. 93 tej ustawy, uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1), a decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli (ust. 1a). Natomiast z treści ust. 5 art. 93 omawianej ustawy wynika, iż od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji.

Powyższe musi prowadzić do oczywistego wniosku, iż organem I instancji w przedmiotowej sprawie jest naczelnik właściwego urzędu celnego, czyli organ właściwy dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania (art. 93 ust.1a u.t.d.). Bez znaczenia prawnego pozostaje tu kwestia, czy konkretni funkcjonariusze celni wykonujący w danej sprawie czynności kontrolne w terenie są funkcjonariuszami pozostającymi w strukturach izby celnej.

W tym miejscu należy jednocześnie wskazać, iż organy administracji celnej zaliczone zostały zgodnie z ustawą z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) do organów administracji niezespolonej (pkt 8 załącznika do tej ustawy). Zgodnie z art. 3 tej ustawy organy administracji rządowej w województwie działają na podstawie i w granicach określonych przez ustawy. Natomiast jak stanowi jej art. 6 indywidualne akty administracyjne wydawane są w pierwszej instancji przez organy sprawujące administrację rządową na najniższym, możliwym do prawidłowego wykonania określonego zadania poziomie zasadniczego podziału terytorialnego państwa. Po myśli art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o wprowadzeniu zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa (Dz. U. Nr 96, poz. 603) jednostkami zasadniczego trójstopniowego podziału terytorialnego państwa są odpowiednio: gminy, powiaty i województwa. Naczelnik urzędu celnego występuje zatem niewątpliwie jako organ sprawujący administrację rządową na najniższym poziomie podziału terytorialnego państwa.

Powyższe potwierdza wyprowadzony z ustawy o Służbie Celnej wniosek, iż w sprawach, które zostały przyznane do zakresu działania organów celnych, zasadą jest, że uprawnionym do wydania rozstrzygnięć w pierwszej instancji są naczelnicy urzędów celnych.

Kwestia właściwości naczelnika urzędu celnego, jako organu pierwszej instancji była przedmiotem oceny w szeregu postępowań przed sądami administracyjnymi, a orzecznictwo na tym gruncie należy uznać za jednolite i utrwalone (vide np. wyrok tut. Sądu z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 40/08 – niepubl.).

Kolejną sprawą, która wymaga rozstrzygnięcia jeszcze przed merytoryczną oceną zaskarżonej decyzji, jest zarzut organu odwoławczego o przedwczesności skargi w związku z wadliwym doręczeniem zaskarżonej decyzji (z pominięciem pełnomocnika).

Stanowisko organu w tej kwestii, na tle ustalonego i niekwestionowanego przez strony stanu faktycznego sprawy, jest w ocenie Sądu wadliwe. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca była na etapie postępowania odwoławczego reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego P. G., zaś adres jego Kancelarii został wskazany w treści samego pełnomocnictwa z dnia [...] roku. Organ odwoławczy, mimo posiadanej wiedzy co do tego, że skarżąca jest reprezentowana w postępowaniu administracyjnym przez profesjonalnego pełnomocnika, doręczył zaskarżoną decyzję bezpośrednio skarżącej. Jak wynika z dowodu doręczenia, przesyłka (decyzja) została doręczona skarżącej na adres jej siedziby w dniu [...] roku. Niezależnie od tego, organ doręczył decyzję pełnomocnikowi w dniu [...] roku, a więc po dacie wniesienia skargi przez skarżącą, działającą przez pełnomocnika – skarga wpłynęła do organu odwoławczego w dniu [...] roku.

Jak stanowi przepis art. 53 § 1 p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia decyzji skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W rozpatrywanej sprawie fakt doręczenia decyzji skarżącej, zaś pełnomocnikowi w późniejszym terminie, nie ulega kwestii. Jeżeli więc skarżąca sama wniosła skargę, zgodnie z zawartym w treści decyzji pouczeniem, to skargę tą należy uznać za wniesioną prawidłowo. Procedura administracyjna, regulując zasady działania organów administracji publicznej przy rozpatrywaniu spraw indywidualnych, chroni w ten sposób podmioty, których wynik postępowania administracyjnego dotyczy, przed arbitralnością organów władzy publicznej i dowolnością postępowania. Strona prowadzonego postępowania nie może doznać uszczerbku wskutek niewłaściwego, niezgodnego z prawem działania organu administracji publicznej. Stosownie do przepisu art. 40 § 2 k.p.a. strona postępowania, działająca przez ustanowionego pełnomocnika, co jest organowi administracji publicznej wiadome, nie powinna w ogóle otrzymywać żadnych pism od organu administracji, w szczególności decyzji, dopóki pełnomocnictwo nie zostanie cofnięte. Jeżeli jednak, ze względów wiadomych tylko organowi, skierował on decyzję bezpośrednio do strony, a ta złożyła osobistą skargę do sądu administracyjnego, to nie może ona w żadnym razie zostać uznana za złożoną przedwcześnie. Wadliwe jest przekonanie organu odwoławczego, że termin dla wniesienia skargi biegnie od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, w sytuacji jeśli decyzja została wcześniej doręczona samej stronie, a strona ta skorzystała ze swoich praw. Organ nie informował strony, że doręcza jej informacyjnie odpis decyzji, a oryginał przesyła pełnomocnikowi i wyłącznie dla niego biegnie termin do wniesienia skargi. W tej sytuacji, stanowisko organu odwoławczego, kwestionujące prawidłowość wniesionej skargi, jest niezrozumiałe i nie może znaleźć uznania Sądu. Jest przy tym oczywiste, że w sytuacji, gdyby skargę wniosła strona lub jej pełnomocnik w terminie trzydziestodniowym liczonym od daty doręczenia decyzji pełnomocnikowi, to należałoby ją również uznać za wniesioną prawidłowo. Przepisy o doręczeniach służą bowiem ochronie interesów stron postępowania i ich naruszenie przez organy administracji publicznej nie może szkodzić stronie. W tej sytuacji zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 40 § 2 kpa należy uznać za pozostający bez wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skarżącej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to wskazać przyjdzie, że jedynie takie ich naruszenie powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.s.a.). W ocenie Sądu naruszenie wskazanych w skardze przepisów kpa nawet, jeżeli miało miejsce, to nie miało wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić bowiem przyjdzie z całą stanowczością, że ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny i okoliczności sprawy pozostają pomiędzy stronami bezsporne. Sporna w sprawie jest dokonana przez strony wykładnia prawa materialnego i jego zastosowanie, a to powoduje, że ewentualne naruszenie przepisów proceduralnych pozostaje bez wpływu na dokonaną wykładnię tego prawa.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny kontrolowanych aktów, stwierdzić przyjdzie, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części, w jakiej orzeczono o ich uchyleniu. Zaskarżona bowiem decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały w uchylonych częściach wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.s.a.).

Jeżeli chodzi o karę pieniężną za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, to wskazać przyjdzie, że zgodnie z art. 42 ust. 1 u.t.d. podmioty wykonujące na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy zobowiązane są do uiszczania opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych w wysokości określonej rozporządzeniem ministra właściwego do spraw transportu. Z kolei art. 92 ust. 1 u.t.d. stanowi, że kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy podlega karze pieniężnej w wysokości od 50,00 do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy (art. 92 ust. 4 u.t.d.). Zgodnie z pkt 4.1. tego załącznika kara pieniężna w kwocie [...] złotych jest nakładana w przypadku wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych, przy czym karta drogowa lub tygodniowa, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a przedstawiona została w terminie późniejszym nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. To samo dotyczy innej karty, która w chwili rozpoczęcia kontroli nie znajdowała się w pojeździe, a zakupiona została w dniu kontroli lub dniach następnych. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że w chwili rozpoczęcia kontroli karta opłaty znajdowała się w pojeździe i była wypełniona w sposób uniemożliwiający jej wykorzystanie w jakimkolwiek innym celu, aniżeli udokumentowanie uiszczenia opłaty za przejazd po drogach kontrolowanym pojazdem w konkretnie wskazanym czasie. Organy orzekające przyjęły jednak, że karta ta nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty z uwagi na fakt nie umieszczenia w sposób trwały winiety samoprzylepnej w sposób określony przepisami rozporządzenia w sprawie opłat. Nie sposób podzielić stanowiska organów celnych w tym zakresie. Przede wszystkim należy bowiem wskazać, że rozporządzenie w sprawie opłat w zakresie, w jakim określa, co stanowi, a co nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 42 ust. 7 u.t.d. Zgodnie z tym przepisem minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, rodzaj i stawki opłaty za przejazd po drogach krajowych, zgodnie z zasadami określonymi w ust. 2, oraz tryb wnoszenia i sposób rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzory dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty. Brak jest w tak sformułowanej delegacji upoważnienia do formułowania reguł odnoszących się do oceny karty opłaty jako dowodu. Postępowanie dowodowe i ocena zgromadzonych w sprawie dowodów należy do sfery prawa procesowego i w postępowaniu administracyjnym jest regulowana przepisami kpa. Z tego też powodu Sąd stoi na stanowisku, że nie znajdował w niniejszej sprawie zastosowania przepis § 3 ust. 4 powołanego rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego, jeżeli przyjąć, że dla organów kontrolnych § 3 ust. 4 rozporządzenia w sprawie opłat stanowił podstawę do ustalenia, czy opłata została uiszczona, to i tak zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym w dacie kontroli dowodu uiszczenia opłaty nie stanowiła winieta nieprzedziurkowana lub nieumieszczona trwale wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Użycie w tym przepisie spójnika "lub" musi prowadzić do wniosku, że spełnienie jednego z alternatywnych wymogów winno być traktowane jako dowód uiszczenia opłaty. W niniejszej sprawie winieta była przedziurkowana i samo to świadczy o spełnieniu warunków określonych rozporządzeniem. Minister Transportu również dostrzegł ten aspekt sprawy i nowelizując rozporządzenie w sprawie opłat nadał nowe brzmienie § 3 ust. 4 pkt 1, które posługuje się spójnikami "i", a także "oraz" i wskazuje na konieczność łącznego spełnienia wymogów w nim przewidzianych. Takie brzmienie obowiązuje jednak od dnia 6 grudnia 2007 roku (Dz.U. z 2007 r., Nr 195, poz. 1412) i nie może mieć zastosowania do spraw, w których kontrola została przeprowadzona przed tym dniem.

Jeżeli natomiast chodzi o karę w kwocie [...] złotych za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie oraz spełnienie wszystkich wymagań określonych ustawą (pkt 1.8.3. załącznika), to stwierdzić przyjdzie, co zresztą nie jest sporne pomiędzy stronami, że w sprawie zastosowanie winien znaleźć przepis art. 5 ustawy z dnia 17 listopada 2006 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 235, poz. 1701). Zgodnie z tym przepisem kierowca, który został poddany kontroli w niniejszej sprawie, miał obowiązek mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu wydane przez przewoźnika drogowego zaświadczenie potwierdzające zatrudnienie i spełnienie wymagań określonych w ustawie. Z brzmienia tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że obowiązek wydania przedmiotowego zaświadczenia spoczywa wyłącznie na przewoźnikach drogowych. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 15 u.t.d. przewoźnikiem drogowym jest przedsiębiorca uprawniony do wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego. Jak bezspornie ustalono w toku postępowania skarżąca nie prowadzi działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, a zatem nie była zobowiązana do wydania zaświadczenia, o którym mowa w omawianym przepisie. Tym samym należy uznać, że kierowca nie miał obowiązku posiadania takiego zaświadczenia, gdyż nie wykonywał swoich obowiązków na rzecz przewoźnika drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 15 u.t.d. Nałożenie kary pieniężnej w tym zakresie nastąpiło zatem z naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 u.t.d. w zw. z pkt 1.8.3. załącznika i w związku z art. 5 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 17 listopada 2006 roku.

Z powyższych względów należało uchylić kontrolowane decyzje w odpowiednich częściach na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.s.a. i orzec w tym zakresie o ich wykonalności na zasadzie art. 152 p.s.a.

W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 p.s.a., albowiem Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie w części, w jakiej dotyczy kary za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji.

W istocie spór w tym zakresie sprowadza się do rozumienia użytego w art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. wyrazu "pracownik". Sąd podziela w tej części stanowisko organów orzekających.

Powołany przepis posługuje się pojęciem "pracownik". Termin "pracownik" został zdefiniowany w art. 2 Kodeksu pracy, stosownie, do którego "pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę". Ustawa o transporcie drogowym definicji pojęcia "pracownik" nie zawiera. Brak definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub danej gałęzi prawa oznacza, że w przypadku istnienia jego definicji w innej gałęzi prawa należy oprzeć się na definicji legalnej (por. uchwała SN z dnia 9 czerwca 1976 r., VI KZP 13/75, OSNKW 1976, nr 7-8, poz. 86; wyrok SN z dnia 15 stycznia 1993 r., III AAN 89/92; wyrok TK z dnia 19 października 1994 r., K 2/94). Taką jest definicja pojęcia "pracownik" zawarta w Kodeksie pracy. Zauważyć należy, że gdyby ustawodawca uznawał za możliwe posługiwanie się terminem "pracownik" w innym niż kodeksowe znaczeniu, to niewątpliwie w ustawie o transporcie drogowym zawarłby odmienną definicję tego pojęcia. Uczynił tak np. w art. 4 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 z późn. zm.).

Z tych względów uznać należy, iż organy orzekające prawidłowo stwierdziły, że skoro kierowca prowadzący pojazd skarżącej na podstawie umowy cywilnoprawnej nie był jego pracownikiem w rozumieniu Kodeksu pracy, a więc nie został spełniony warunek z art. 4 pkt 4 lit. a u.t.d., to przewóz ten nie mógł być uznany za przewóz na potrzeby własne w rozumieniu art. 4 pkt 4 tej ustawy. Był to, zatem transport drogowy, do którego wykonywania wymagane było posiadanie licencji, a jej brak uzasadniał nałożenie kary pieniężnej.

Skład orzekający w pełni podziela w tym zakresie ocenę prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lipca 2007 roku, sygn. akt I OSK 1254/06. W wyroku tym stwierdzono m.in., że nie jest rolą organów administracji publicznej dokonywanie oceny charakteru stosunku prawnego łączącego osobę wykonującą pracę na rzecz przedsiębiorcy na podstawie innej umowy, aniżeli umowa o pracę. Ocena taka należy do wyłącznej właściwości sądów pracy. W niniejszej sprawie sama skarżąca przyznaje, że dokonujący przewozu T. S. nie był jej pracownikiem w chwili dokonywania kontroli przez funkcjonariuszy celnych. W tym stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje zarzut naruszenia przepisów postępowania, w wyniku którego doszło do ustalenia przez organ pierwszej instancji charakteru umowy łączącej skarżącą z kierowcą.

Niezależnie od powyższego rozważenia wymaga postulat skarżącej zmierzający do dokonania wykładni art. 4 pkt 4 lit. a) u.t.d. na gruncie prawa wspólnotowego w związku z pkt 4 lit. c) Załącznika nr 1 do Dyrektywy nr 2006/94/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. (Dz.U.UE.L. Nr 374, poz. 5).

W ocenie Sądu wykładnia ta nie nasuwa wątpliwości. Wskazać bowiem przyjdzie, iż w polskiej wersji językowej wskazany przepis prawa wspólnotowego posługuje się, tak jak ustawodawca krajowy, pojęciem "pracownik". Brak jest podstaw, aby Sąd stosował dla celów wykładni implementowanych do krajowego porządku prawnego norm prawa wspólnotowego inną, aniżeli urzędowa, polskojęzyczna wersja aktu wspólnotowego. Sąd nie jest bowiem władny do dokonywania we własnym zakresie tłumaczenia innych wersji językowych aktu wspólnotowego. Brak jest również przepisów, na podstawie których Sąd miałby skorzystać z pomocy np. biegłych tłumaczy lub innych instytucji. Sąd krajowy nie jest ponadto uprawniony do dokonywania wykładni przepisów na gruncie wewnętrznego porządku prawnego innego Państwa Członkowskiego, a w istocie do tego musiałaby się sprowadzać wykładnia postulowana przez skarżącą. Samo bowiem ustalenie, że w innej wersji językowej użyto innego wyrażenia, aniżeli "pracownik" w dosłownym tłumaczeniu tego słowa nie oznacza, jakimi cechami charakteryzuje się stosunek prawny łączący takiego kierowcę z podmiotem wykonującym transport.

Niezależnie od powyższego zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem, że istnieje konieczność jednolitego stosowania i jednolitej wykładni prawa wspólnotowego, która wyklucza rozpatrywanie jednej wersji językowej tekstu w oderwaniu od innych, lecz wymaga ustalenia jego wykładni w zależności od rzeczywistej woli autora, a zwłaszcza w świetle wszystkich wersji językowych (vide m.in. wyroki ETS z dnia 27 marca 1990 r. w sprawie C-372/88 i z dnia 9 marca 2006 r. w sprawie C-174/05). Tym niemniej w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z bezpośrednim stosowaniem norm prawa wspólnotowego (rozporządzenia) lecz ze stosowaniem norm implementowanych (dyrektywy). Ewentualne zatem nieścisłości lub błędy w tłumaczeniu tekstu aktu prawnego (dyrektywy) mogą stanowić postulat sprostowania danej wersji językowej w trybie przewidzianym do ich sprostowania. Rozbieżności w wersjach językowych zostają bowiem usuwane w drodze sprostowania (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1671/06 – niepubl.). W tym stanie rzeczy Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem umowa międzynarodowa ratyfikowana za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie ma pierwszeństwo przed ustawą, jeżeli ustawy tej nie da się pogodzić z umową. Tymczasem brak jest w niniejszej sprawie podstaw do stwierdzenia, aby ustawę (u.t.d.) w omawianym zakresie uznać za niedającą się pogodzić z normami prawa wspólnotowego.

Dodatkowo wskazać przyjdzie, że postulowana do wykładni Dyrektywa odnosi się do międzynarodowych i transgranicznych przewozów drogowych rzeczy, co wynika z treści pkt 2 jej preambuły oraz z art. 1 ust. 1. W tej sytuacji Sąd stanął na stanowisku, iż w sprawie nie występuje zagadnienie prejudycjalne, o którym stanowi art. 234 TWE. Zgodnie z tym przepisem w przypadku gdy pytanie dotyczące takiego zagadnienia jest podniesione przed sądem jednego z Państw Członkowskich, sąd ten może, jeśli uzna, że decyzja w tej kwestii jest niezbędna do wydania wyroku, zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości z wnioskiem o rozpatrzenie tego pytania. W przypadku gdy takie pytanie jest podniesione w sprawie zawisłej przed sądem krajowym, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu według prawa wewnętrznego, sąd ten jest zobowiązany wnieść sprawę do Trybunału Sprawiedliwości. Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania Sąd doszedł do przekonania, że rozstrzygnięcie tej kwestii nie było niezbędne do wydania wyroku, a jako Sąd, którego orzeczenia podlegają zaskarżeniu w trybie p.s.a. nie miał obowiązku wystąpienia do Trybunału.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono stosownie do wyniku sprawy na zasadzie art. 200 p.s.a. w związku z art. 206 p.s.a., przyjmując, że na poniesione przez skarżącą koszty postępowania składa się uiszczony przez nią wpis sądowy oraz wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości określonej w § 14 ust. 2 pkt 1 lit a) w związku z § 6 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (...) (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).