Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 418/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 - art. 145 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1- 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...]r. Burmistrz P., działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 oraz art. 61 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U nr 80, poz. 717 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1588) oraz art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej na działkach nr 1 i nr 2 położonych w P. przy ulicy [...].

Pismem z dnia 25 września 2017 r., działając w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 i art. 158 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej zwróciła się, działając przez pełnomocnika, A. G. Zarzuciła wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, a to pomimo wymaganych przepisami uzgodnień i bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego w tej materii, dodatkowo podkreślając, iż bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Podniosła, iż zarówno z przedłożonych dokumentów jak i wymaganych uzgodnień i innych dokumentów wynika, iż organy wydając wymagane postanowienia uzgadniające, wydawały je wobec zgłaszanej zabudowy bliźniaczej jednorodzinnej, a nie wobec zabudowy szeregowej.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji "budowa ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej". Przed wydaniem decyzji organ winien uzyskać następujące dokumenty m.in postanowienia wydane na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tj. postanowienie Starosty [...] w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych o pozytywnym uzgodnieniu inwestycji czy postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego dotyczące uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych. W ocenie strony skarżącej Burmistrz Miasta P. wydał wnioskowaną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż nie dysponował w dniu jej wydania przedmiotowymi postanowieniami. Dołączono bowiem postanowienia uzgadniające inwestycję - "budowa ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej na działkach nr 1 i 2". Doszło zatem w sprawie do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy podczas gdy organ nie miał podstaw do jej wydania na skutek braku wymienionych powyżej uzgodnień. Podniesiono też, że przedmiotowa decyzja została wydana bez wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzenia jakiejkolwiek czynności procesowej w związku z wnioskiem inwestora tj. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla nowego obiektu budowlanego - budowa ośmiu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej.

Zdaniem skarżącej organ winien formalnie wszcząć postępowanie w sprawie a nadto zgodnie z art. 61 § 4 w związku z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego powinien zawiadomić strony postępowania.

Organ nie przeprowadził jednak postępowania zgodnie z wnioskiem, ale wszczął błędnie postępowanie w przedmiocie "budowy ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej". W konsekwencji prowadził postępowanie niezgodnie ze złożonym wnioskiem, gdyż w aktach brak jest modyfikacji tego wniosku. Wobec powyższego organ wydał decyzję zgodnie z wnioskiem, nie przeprowadzając jednakże w ogóle w tym zakresie postępowania i nie informując o tym podmiotów posiadających status stron, zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Pokreślono, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy winno być przeprowadzone zgodnie z wnioskiem inwestora a organ administracji nie może w sposób dowolny, bez zgody i modyfikacji wniosku, zmienić materii prowadzonego postępowania.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ pierwszej instancji dowolnie przyjął, że wniosek dotyczy decyzji o warunkach zabudowy dla ośmiu budynków w zabudowie bliźniaczej na wskazanych działkach. Wniosek inwestora wiąże organ, który nie może wychodzić poza zakres zawartego w nim żądania czy całkowicie go zmieniać. Treść żądania wyznacza przedmiot postępowania, co w pełni jest uzależnione jest od woli wnioskującego. Z kolei stronom postępowania przysługuje czynny w nim udział, co oznacza, że strona postępowania ma nie tylko prawo być obecna przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (przesłuchania, oględziny), ale także ma prawo czynnego kształtowania stanu faktycznego poprzez prawo przeprowadzania konkretnych dowodów. Organ administracji publicznej jest zobowiązany zapewnić stronie możliwość realizacji tego uprawnienia.

Podniesiono też, iż zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy Prawo budowlane definiującym pojęcie budynku mieszkalnego, ustawodawca wprowadził rozróżnienie w zakresie zabudowy szeregowej i bliźniaczej. Nie sposób zatem uznać tożsamości prowadzenia w tym zakresie postępowań oraz ważności uzgodnień, gdyż w obu rodzajach zabudowy występują odrębne warunki techniczne jakie muszą być spełnione przez inwestora.

Wskazano, iż podstawą wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, gdy wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja wydana została wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia).

Niezależnie do powyższego wnioskodawczyni podniosła, iż nie brała udziału w postępowaniu z winy organu, stąd nie mogła podnosić swoich zarzutów na etapie postępowania administracyjnego. Dodała, iż nie została jej doręczona w sposób prawidłowy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż organ posługiwał się nieaktualnym adresem. Wskazała, iż z odrębnego wniosku toczy się postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wydania przedmiotowej decyzji.

Zawiadomieniem z dnia 23 października 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej poinformowało o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Burmistrza P. ustalającej warunki zabudowy dla budowy ośmiu budynków jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej na nieruchomości położnej w P. przy ulicy [...] oznaczonej jako działka nr 1 i nr 2.

W toku postępowania wniosek poparły inne osoby mieszkające w pobliżu inwestycji, a w piśmie z dnia 29 grudnia 2017 r. do wniosku ustosunkowała się M. M. (pełnomocnik inwestora), podnosząc, iż niezrozumiałe są powody postępowania wnioskodawczyni, która dopiero po sześciu latach od realizacji inwestycji powzięła próbę unieważniania przyjętych rozstrzygnięć i uniemożliwienia inwestorowi zakończenie inwestycji. Podkreśliła, iż nie jest zasadny zarzut braku wymaganych uzgodnień, gdyż niezbędne uzgodnienia zostały dołączone do sprawy, a stwierdzenie w nich o zabudowie bliźniaczej polega na oczywistej omyłce organu.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. wnioskodawczyni wyjaśniła, że nie można mówić o oczywistej omyłce w kwestionowanych postanowieniach uzgadniających. Oczywiste omyłki mogłyby podlegać sprostowaniu w trybie art. 113 Kodeksu postępowania administracyjnego, czego w niniejszej sprawie nie ma. Podkreśliła iż uzgodnienia dotyczą innej formy zabudowy, gdyż zabudowa bliźniacza stanowi inny rodzaj zabudowy niż zabudowa szeregowa.

W pismach z dnia 29 stycznia 2018 r. i z dnia 7 marca 2018 r. swoje stanowisko zaprezentował reprezentowany przez pełnomocnika, M. S., które pozostając obecnie właścicielem inwestycji (wraz z M. S.) wniósł o uznanie go stroną postępowania. Podkreślił, iż wniosek jest całkowicie bezzasadny, gdyż decyzja ustalająca warunku zabudowy dla realizowanej inwestycji nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Wydana ona została zgodnie ze złożonym wnioskiem, po przeprowadzeniu wymaganego postępowania, a organ w jego toku informował jego strony o podejmowanych rozstrzygnięciach.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej na działkach nr 1 i nr 2 położonych w P. przy ulicy [...].

W uzasadnieniu organ opisał przebieg postępowania, a następnie stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji ma ograniczony zakres, gdyż w jego trakcie nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Jest postępowaniem samodzielnym umożliwiającym eliminację z obrotu prawnego decyzji ostatecznych dotkniętych wadami wyliczonymi enumeratywnie w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec zarzutów wniosku organ skoncentrował się na przesłance wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując, iż po dokonaniu kontroli z punktu widzenia innych przesłanek nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Kolegium podkreśliło, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa nie została przez ustawodawcę zdefiniowana. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że decydują łącznie trzy przesłanki, tj.: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje decyzja.

Na gruncie powyższego przepisu nie budzi wątpliwości, iż przy rażącym naruszeniu prawa nie chodzi o każde wadliwe zastosowanie prawa, ale o jego naruszenie w stopniu najwyższym z możliwych, którego ciężar gatunkowy jest szczególnie duży, że wyklucza możliwość dalszego funkcjonowania decyzji w porządku prawnym.

W przedmiotowej sprawie ówczesny inwestor P. S. wniósł o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej na działkach nr 1 i nr 2 położonych w P. przy ulicy [...]. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego określenie sposobów zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W myśl art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy decyzja ta jest wydawana przy spełnieniu łącznie warunków w niej określonych (w pkt 1 do 5) przy zastosowaniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy .

Po przeanalizowaniu akt sprawy Kolegium stwierdziło, że wydanie kwestionowanej decyzji zostało poprzedzone analizą przestrzenną terenu na podstawie wymienionych powyżej przepisów. W ocenie Kolegium zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, okoliczności te przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Wszystkie kwestie dotyczące już samej prawidłowości określenia wymagań dla nowej zabudowy nie są przedmiotem badania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy. Merytoryczne badanie prawidłowości ich ustalenia mogło i powinno być przedmiotem zwykłego postępowania administracyjnego w trybie postępowania odwoławczego, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca.

Zdaniem organu przed wydaniem kwestionowanej decyzji organ dokonał analizy istniejącej na obszarze zabudowy i stwierdził, że wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Analiza przestrzenna została włączona do akt sprawy, a złożona została zarówno z części opisowej jak i części graficznej. Także do decyzji dołączono załącznik graficzny, gdzie wykreślono teren objęty wnioskiem oraz linie rozgraniczające teren budowy i linię zabudowy. Zgodnie z art. 61 cytowanej ustawy planowana inwestycja powinna być kontynuacją zabudowy istniejącej na nieruchomościach sąsiednich, co jednak nie oznacza, że inwestycja ta ma być identycznym odwzorowaniem i posiadać identyczne parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy co na działkach sąsiednich.

Kolegium podkreśliło, że rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym. Samo naruszenie przepisów (postępowania, prawa materialnego) nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym - jeśli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Zdaniem Kolegium jedynie całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy urbanistycznej lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można uznać za rażące naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rażące naruszenie zachodzi wtedy, gdy analiza czy jej wynik byłyby w sposób oczywisty sprzeczne z ustaleniami zawartymi w decyzji. Dopiero brak ustawowej przesłanki w postaci zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, nie zaś samo wadliwe przeprowadzenie dowodu z analizy urbanistycznej. W ocenie organu, jeżeli ze stanu faktycznego i treści decyzji wynika, że planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, to nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności decyzji. W tym przypadku przedmiotowa inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich.

Odnosząc się do wniosku o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji w zakresie błędnego określenia nazwy formy przedmiotowej inwestycji organ wskazał, iż wniosek inicjujący postępowanie zakończone wydaniem tej decyzji określony został jako "budowa ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej". Podkreślił, iż uzgodnieniu w trybie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegał projekt decyzji, gdzie była mowa o budynkach w zabudowie szeregowej. Błędne określenie w piśmie występującym o uzgodnienie nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności, gdyż organy uzgadniające były w posiadaniu projektu decyzji o prawidłowo tj. zgodnie z wnioskiem, określonym zakresem i formą inwestycji.

Dodatkowo Kolegium odnosząc się do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego podkreśliło, iż "budynek mieszkalny jednorodzinny" to zarówno budynek wolnostojący jak również w zabudowie bliźniaczej, szeregowej czy grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych.

W zakresie kolejnej kwestii ponoszonej we wniosku inicjującym niniejsze postępowanie nieważnościowe - a mianowicie podkreślenie, iż wnioskująca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Burmistrza P. - organ wskazał, że jest to przesłanka wznowieniowa wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowania nadzwyczajne oparte są na zasadzie niekonkurencyjności, czyli poszczególne tryby mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie.

Reasumując Samorządowe Kolegium stwierdziło, iż warunki zabudowy ustalone kwestionowanym aktem - tj. decyzją Burmistrza P. z dnia [...] r. pozostają w zgodzie z wynikami analizy urbanistycznej w zakresie kontynuacji funkcji oraz nawiązują do cech i zachowują parametry zabudowy na badanym terenie.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem A. G., reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, a to:

- art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolną i jednokierunkową ocenę zebranego w sprawie oraz pominięcie słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 6, art. 8 i art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego co w konsekwencji doprowadziło do nieuzasadnionej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrz P. z dnia [...] r.

- nieuzasadnionego przyjęcia, że Burmistrz P. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla budowy ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie objętym wnioskiem inwestora, podczas gdy postępowanie dotyczyło budowy ośmiu budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, czyli było prowadzone do innego typu zabudowy niż określonego we wniosku inwestora.

- nieuzasadnione przyjęcie, że wszystkie strony postępowania miały faktyczną możliwość zapoznania się z treścią wymienionej decyzji oraz mogły brać udział w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania tej decyzji, podczas gdyż Kolegium pominęło, że skarżąca bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym przedmiotową decyzją Burmistrza P.

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 § 1 i § 4 w związku z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, iż Burmistrz P. wydał przedmiotową decyzję o ustaleniu warunków zabudowy po prawidłowym przeprowadzeniu postępowania w zakresie wynikającym z wniosku inwestora, podczas gdy Burmistrz wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy budynków w zabudowie bliźniaczej, co w rezultacie doprowadziło do wydania kwestionowanej decyzji bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego, wskutek czego decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 53 ust. 4 pkt 5 i art. 64 ust. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na pominięciu przez Kolegium okoliczności, iż Burmistrz P. jako organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy uzyskał pozytywne opinie stosownych organów w zakresie dotyczącym budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, a nie budowy takich budynków w zabudowie szeregowej, czyli w konsekwencji Burmistrz nie dysponował odpowiednimi uzgodnieniami umożliwiającymi wydanie decyzji,

- naruszenie prawa materialnego które miało wpływ na wynik, a to przepisu art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię tego przepisu prowadzącą do nieuznania przez Kolegium, iż ustawodawca wprowadził rozróżnienie pomiędzy budynkami stanowiącymi domy jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej, szeregowej i grupowej.

Uwzględniając powyższe wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej odmawiającej stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. W uzasadnieniu skarżąca rozwinęła postawione zarzuty, powtarzając co do zasady argumentację zaprezentowaną już w odwołaniu, iż w sprawie doszło do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji bez przeprowadzenia wymaganego postępowania oraz w warunkach pozbawienie jej czynnego udziału w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W trakcie rozprawy w dniu 2 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę oraz zawarte w niej wnioski i argumentację. Podkreślił, że strony zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie budowy budynków w zabudowie bliźniaczej i takie były też postanowienia uzgadniające, natomiast decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budynków w zabudowie szeregowej, która jest innym typem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wyjaśnił, że postępowanie wznowieniowe zostało zawieszone.

Pełnomocnik uczestnika postpowania M. S. wniósł o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska organu.

Uczestnika postępowania M. S., wnosząc o oddalenie skargi podkreśliła, iż przed przejęciem inwestycji dołożyli wszelkiej staranności, by upewnić się o legalności inwestycji i zachować wszelkie wymaganie formalne. Podkreśliła, że obecnie inwestycja jest prawnie ukończona, a część lokali sprzedana.

Skarżąca wyjaśniła, iż przyczyną wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji był fakt niepowiadomienia jej o wszczęciu postępowania, a także z uwagi na charakter inwestycji naruszający jej prywatność. Dodała, że przy zabudowie bliźniaczej budynków mieszkalnych byłoby mniej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Kierując się tym zapisem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotowe, kontrolowane postępowanie zainicjowane zostało wnioskiem A. G. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza P. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej na działkach nr 1 i nr 2 położonych w P. przy ulicy [...]. Dotyczyło zatem postępowania szczególnego - nadzwyczajnego, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie ostateczne rozstrzygnięcie. Katalog przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnych określa art. 156 § 1 tego Kodeksu. Oznacza to, że prowadzone przez organ wyższego stopnia, czy też inaczej mówiąc organ nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji sprowadza się jedynie do badania, czy akt administracyjny będący przedmiotem tego postępowania dotknięty jest jedną z wad kwalifikowanych określonych w wymienionym art. 156 § 1 Kodeksu oraz, czy ewentualnie nie zachodzą w sprawie negatywne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności zawarte w art. 156 § 2 tego Kodeksu. W postępowaniu tym obowiązkiem organu administracji jest zatem rozpatrzenie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego w granicach tego postępowania organ nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak może uczynić to w postępowaniu odwoławczym. Sądowa kontrola działania organu podejmowanego w tym szczególnym trybie, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, jest również ograniczona do kwestii związanych z prawidłowością zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznych.

Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu zgodnie z przywołanymi regułami, należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej rozpatrując złożony w sprawie wniosek, odniosło się do wskazanej jako podstawa przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepisy Kodeksu nie definiują pojęcia rażącego naruszenia prawa. Nie budzi jednak wątpliwości fakt, iż nie każde naruszenie prawa jest rażące. W przypadku rażącego naruszenia prawa chodzi o naruszenie oczywiste, bezsporne. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego "można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność"- (zob: wyrok z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (tak w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50)."

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się naruszenia polegającego na wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku - Białej odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza P. ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej przez inwestora inwestycji z rażącym naruszeniem przepisów prawa z uwagi na fakt pozbawienia skarżącej udziału w postępowaniu zakończonym niniejszą decyzją oraz z uwagi na brak przeprowadzenia wymaganego postępowania, m.in. w zakresie uzgodnienia projektowanej inwestycji.

Skład orzekający dostrzegł, iż wniosek inwestora występującego o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji określonej jako "budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej na działkach nr 1 i nr 2 położonych w P. przy ulicy [...]" i taka też została wydana decyzja kończąca to postępowanie, podczas gdy dołączone do sprawy i wymagane (art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) postanowienia pozytywnie uzgadniające inwestycję - tj. postanowienie Starosty [...] w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych czy postanowienie Marszałka Województwa Śląskiego dotyczące uzgodnienia w zakresie melioracji wodnych dotyczyły inwestycji jako budowie ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej na wskazanych działkach przy ulicy [...] w P.. Mimo to Sąd nie znalazł podstaw do uznania zarzutów skargi za zasadne w niniejszej sprawie - tj. stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji Burmistrza P.

Jak wskazano powyżej rażące naruszenie prawa ro naruszenie oczywiste, bezsporne, czyli oczywista niezgodność treści rozstrzygnięcia z określonym przepisem. W niniejszej sprawie należy podzielić twierdzenie orzekającego organu, iż w toku postępowania zakończonym kwestionowaną decyzją nie naruszono w sposób rażący wymaganej procedury. Jak stwierdziło Kolegium Burmistrz P. przeprowadził wymagane postępowanie gromadząc w sprawie niezbędną dokumentację m.in. analizę przestrzenną złożoną została zarówno z części opisowej jak i części graficznej. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedzone zostało dokładną analizą przestrzenną terenu na podstawie obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia wykonawczego. Zasadnie Kolegium podniosło, iż zasadniczo z punktu widzenia podstawy nieważnościowej wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, powyższe okoliczności przesądzają już o wyniku prowadzonego postępowania w trybie nadzwyczajnym. Zasadnie podkreśliło, że rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym, dodając, że nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym. Nadto, co jest istotne i znaczące w sprawie, wnioskująca nie wykazała, jaki wpływ na merytoryczną treść decyzji miało wskazane uchybienie. Z twierdzeń zawartych we wniosku początkującym, a także w skardze można wnosić, że zdaniem skarżącej rażące naruszenie prawa polegać miało na wydaniu kwestionowanej decyzji bez wymaganych uzgodnień, gdyż te, które zostały załączone do sprawy dotyczyły zabudowy bliźniaczej, a nie wnioskowanej przez inwestora zabudowy szeregowej. Jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa - art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wystarczy wykazać, że organ orzekający nie dopełnił wymogu współdziałania z innymi organami przy wydaniu decyzji przez zasięgnięcie ich opinii, lecz byłoby konieczne wskazanie konkretnych okoliczności, które by wskazywały na to, że w konsekwencji tego uchybienia wydana decyzja jest oczywiście wadliwa w zakresie prawnomaterialnym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 116/97). Sąd ten wskazał przy tym, że wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, stanowi przesłankę wznowienia postępowania stosownie do art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko Sąd ten prezentował w wyroku z dnia 29 grudnia 1986 sygn. akt II SA 1035/86, stwierdzając, iż niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu (art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego) nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Mając na uwadze powyższe oraz uznając, iż przyjęcie w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie szeregowej, z uwzględnieniem uzgodnień Starosty [...] oraz Marszałka Województwa Śląskiego zawartych w postanowieniach dotyczących budowy ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (dwulokalowych) w zabudowie bliźniaczej, jest równoznaczne wydaniem tej decyzji z brakiem stosownych uzgodnień, stwierdzić należy, iż brak ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa określonym w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, lecz stanowić może podstawę postępowania wznowieniowego wskazaną w art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odrębności konstrukcji prawnych składających się na elementy obu instytucji procesowych tworzących nadzwyczajne postępowanie administracyjne wypływają zarówno z odmienności celów, różnic w ukształtowaniu właściwości organów, jak również z zakresu kompetencji tych organów, co powoduje, że pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami postępowania nadzwyczajnego nie występuje konkurencyjność pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracyjny. Zastosowanie niewłaściwego trybu weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższe stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie. Wynika ono m.in. z porównania treści art. 156 § 1 i art. 145 § 1 pkt 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdzie wyraźnie wynika, że ustawodawca nie zaliczył do "rażącego naruszenia prawa" naruszenia art. 106 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganej opinii innego organu, lecz potraktował je jako wadliwość postępowania możliwą do usunięcia w trybie art. 145 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W podobny sposób należy potraktować drugą wskazaną przez skarżącą przyczynę nieważności kwestionowanej decyzji, a mianowicie brak udziału bez własnej winy w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Także ta przyczyna decyduje o wadliwości postępowania i możliwa jest również do usunięcia w trybie art. 145 § 1pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. .

W tym stanie rzeczy należało stwierdzić, iż Kolegium słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności wymienionej powyżej decyzji. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja została poprzedzona właściwymi ustaleniami, opierała się na właściwej podstawie prawnej, a jej uzasadnienie odpowiada treści art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, dlatego brak jest podstaw do jej uchylenia.

Mając na względzie powyższe argumenty, nie stwierdzając naruszenia prawa skutkującego uznaniem skargi za zasadną Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.