Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 784/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40, art. 90, art. 91, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 2, art. 6 ust. 3, art. 19 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 328
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 5 grudnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.), Sędzia WSA Joanna Tarno, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 16 listopada 2017 roku Nr XLI/566/17 w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz" oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.) w związku z art. 50 i art. 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi uchwałę z dnia 16 listopada 2017 r. nr XLI/566/17 Rady Gminy Zgierz w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz", w części dotyczącej § 2 pkt. 2, 4, 5, 9, 10, 11, 17; § 3 ust. 1-3; §7 ust. 4; § 10 ust. 1; § 11; § 15 ust. 1-3; § 19 ust. 4; § 20 ust. 1; § 22 ust. 1-7; § 23; § 27 ust. 1-4; § 31; § 32 ust. 1-3, § 33 ust. 1-2 oraz § 34 ust. 1-4 Załącznika do ww. uchwały, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152) oraz § 6 i § 115 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", będących załącznikiem do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r., poz. 283).

Z powyższych względów pełnomocnik skarżącego wniosła o:

1. stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLI/566/17 Rady Gminy Zgierz z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz", w części dotyczącej § 2 pkt. 2, 4, 5, 9, 10, 11, 17; § 3 ust. 1-3; § 7 ust. 4; § 10 ust. 1; § 11; § 15 ust. 1-3; § 19 ust. 4; § 20 ust. 1; § 22 ust. 1-7; § 23; § 27 ust. 1-4; § 31; § 32 ust. 1 - 3, § 33 ust. 1-2 oraz § 34 ust. 1-4 Załącznika do ww. uchwały;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wyjaśniła, że w dniu 23 listopada 2017 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie nadzorcze określone w rozdziale 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w celu kontroli ww. uchwały. Wątpliwości organu nadzoru dotyczyły zawartych w Regulaminie zapisów dotyczących stworzenia definicji niektórych pojęć, określenia w uchwale zapisów, jakie może zawierać umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami, nieuprawnionego powtórzenia przepisów ustawy oraz subdelegacji przez radę gminy na przedsiębiorstwo kompetencji do określenia wzoru wniosku o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej.

Pełnomocnik wskazała również, że w piśmie z dnia 19 grudnia 2017 r., znak: [...], Przewodniczący Rady Gminy Zgierz nie podzielił stanowiska organu nadzoru, stwierdzając, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, aprobowane jest stanowisko, z którego wynika, iż zakaz powtórzeń normatywnych, o którym mowa w przepisach w sprawie Zasad techniki prawodawczej nie ma charakteru bezwzględnego. Podniósł także, że od powtarzania przepisów ustaw należy odróżnić posługiwanie się w aktach prawa miejscowego określeniami, które zostały użyte w ustawie podstawowej dla danej dziedziny spraw, a także w ustawie zawierającej przepis upoważniający do wydania danego aktu. Działanie takie jest uzasadnione z prakseologicznego punktu widzenia, bowiem z jednej strony konieczność zachowania jednolitości sformułowań używanych w aktach normatywnych, a z drugiej - ubogość zasobów języka, zmusza prawodawcę lokalnego do używania określeń (pojęć, zwrotów), które i tak są używane w aktach wyższego rzędu.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącego podniosła, że w ocenie organu nadzoru "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz" zawiera następujące zapisy naruszające prawo w sposób istotny:

1) w § 2 pkt 2, 4, 5, 9, 10, 11, 17 Regulaminu organ gminy w sposób nieuprawniony zmodyfikował definicje niektórych pojęć zawartych w art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały), co jest niedopuszczalne ze względu na to, że art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, powoływanej dalej jako: "u.z.z.w.o.ś.", nie daje upoważnienia do regulowania definicji pojęć używanych w regulaminie. Stosownie zaś do treści § 149 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej. Z istotnym naruszeniem będziemy mieli do czynienia szczególnie wtedy, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone pojęcia zdefiniowane odmiennie, niż wynika to z samej ustawy. Taka właśnie sytuacja, w ocenie pełnomocnik skarżącego, ma miejsce w przypadku definicji zawartych w § 2 pkt 2 (odbiorca), pkt 4 (przedsiębiorstwo), pkt 5 (kanalizacyjne przyłącze odbiorcy), pkt 9 (urządzenie pomiarowe), pkt 10 (urządzenie kanalizacyjne), pkt 11 (urządzenia wodociągowe) i pkt 17 (wodomierz główny) Regulaminu. Dla opisanych wyżej pojęć Rada Gminy ustanowiła definicje nieodpowiadające regulacjom ustawowym, a tym samym postanowienia Regulaminu w tym zakresie mają charakter rażącego naruszenia prawa;

2) W ocenie organu nadzoru Rada nie wywiązała się z obowiązku określenia w uchwale minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Zawarty w Regulaminie Rozdział 2. zatytułowany "Minimalny poziom usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków" zawiera § 3, w którym nie uregulowano materii narzuconej delegacją ustawową. Zapisy zawarte w § 3 ust. 1, tj.: "Umowa może również ustalić dopuszczalne wartości wskaźników zanieczyszczeń ścieków wprowadzonych przez odbiorcę do kanałów sanitarnych", w § 3 ust. 2, tj.: "Ciśnienie wody w wodociągach powinno odpowiadać obowiązującym przepisom w tym zakresie" oraz w § 3 ust. 3 zawierającym ogólne sformułowanie, że jakość dostarczanej wody powinna odpowiadać obowiązującym przepisom w zakresie dostawy wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi - nie spełniają wymogu z art.19 ust. 2 pkt 1, albowiem przepis ten wyraźnie stanowi, że regulamin powinien określać m.in. minimalny poziom usług, co należy rozumieć w ten sposób, że już z treści regulaminu winny wynikać parametry dotyczące minimalnego poziomu usług. Pełnomocnik wskazała, że zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 863/13, stwierdził, że celem tej delegacji ustawowej jest nałożenie regulaminem na przedsiębiorstwo w miarę czytelnych i konkretnych zasad, dotyczących poziomu świadczonych na rzecz mieszkańców gminy usług w zakresie dostarczania wody i odbioru ścieków. Inaczej mówiąc, precyzyjne określenie minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo usług, daje mieszkańcom gminy wskazówkę, jakiego co najmniej poziomu usług mogą spodziewać się po dostarczającym wskazanych świadczeń, w zakresie objętym regulaminem. Rada Gminy w treści regulaminu daje przedsiębiorstwu wodno-kanalizacyjnemu wiążącą wytyczną, której to przedsiębiorstwo ma obowiązek przestrzegać i zawierając umowy cywilnoprawne z odbiorcami usług musi do niej się dostosować. Inaczej mówiąc, organ uchwałodawczy gminy ma normatywny obowiązek w uchwale w sprawie przyjęcia regulaminu, w sposób w miarę dokładny określić minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków (podobnie wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Po 356/08);

3) Zapis § 7 ust. 4 Regulaminu przekracza delegację ustawową, bowiem zgodnie z art. 6 ust. 4 u.z.z.w.o.ś.", umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Wobec powyższego ustawodawca nie zastrzega konieczności wykazania szczególnego uzasadnienia do wniosku o zawarcie umowy wobec osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym;

4) Regulacja zawarta w § 10 ust. 1 Regulaminu stanowi nieuprawnione określenie w uchwale zapisów, jakie może zawierać umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcami. Ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w.o.ś.", określił, jakie elementy winny się znaleźć w cywilnoprawnej pisemnej umowie o dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania innych, niż to wskazuje sama ustawa, elementów umowy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13);

5) Z § 11 Regulaminu wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do wodociągu i/lub kanału sanitarnego zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego przyłącza odbiorcy, studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego. Zapis ten został wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej, określonej w art. 19 ust. 1 i 2 u.z.z.w.o.ś., bowiem przepis ten nie uprawnia rady gminy do określania w regulaminie zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych, związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej, na poparcie tego zarzutu odwołano się do poglądów NSA i wojewódzkich sądów administracyjnych;

6) Zapisy § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu stanowią nieuprawnione powtarzanie zapisów ustawy i ich modyfikację. W przepisach tych Rada Gminy Zgierz określiła elementy, jakie w szczególności winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, a kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.o.ś.;

7) Zapis § 15 ust. 3 Regulaminu przekracza delegację ustawową. Kwestie dotyczące zakresu odpowiedzialności przedsiębiorstwa może regulować umowa zawarta pomiędzy dostawcą a odbiorcami;

8) Zapis § 19 ust. 4 Regulaminu przekracza delegację ustawową. W ocenie organu nadzoru brak jest podstaw prawnych do zobowiązania przedsiębiorstwa do udostępnienia odpowiedniego wzoru wniosku o zawarcie umowy. Rada Gminy nałożyła na przedsiębiorstwo obowiązek, do którego nie jest uprawniona, bowiem ustawa nie upoważnia rady gminy do takiego działania;

9) Zapis § 20 ust. 1 Regulaminu dotyczący zawierania umów na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego stanowi nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy, bowiem kwestie te zostały uregulowane w art. 6 ust. 6 u.z.z.w.o.ś.;

10) Zapisy § 22 ust. 1-7 oraz § 23 stanowią nieuprawnione określenie w uchwale zasad dotyczących rozwiązania umowy, okresu wypowiedzenia, przypadków wygaśnięcia umowy, przyczyn rozwiązania umowy oraz kwestii dotyczących zaprzestania świadczenia usług przez przedsiębiorstwo po rozwiązaniu lub wygaśnięciu umowy. Rada Gminy uchwalając przedmiotową uchwałę nie była władna do unormowania tych kwestii w ramach aktu prawa miejscowego, gdyż zamiarem ustawodawcy było pozostawienie tych kwestii do rozstrzygnięcia w umowach zawieranych przez strony, a więc w ramach czynności o charakterze cywilnoprawnym. Źródłem praw i obowiązków stron powinna być przede wszystkim umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ustawy (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 26 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 212/16);

11) Przepis § 27 ust. 1 Regulaminu reguluje przypadki, w których dostawca ma prawo odciąć dostawę, podczas gdy kwestie te wynikają wprost z art. 8 ust. 1 u.z.z.w.o.ś. Rada nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna";

12) Zapis § 27 ust. 2 Regulaminu dotyczący ponoszenia przez odbiorcę kosztów odcięcia przyłącza wodociągowego lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego oraz kosztów ponownego wznowienia dostaw wody lub odbioru ścieków przekracza delegację ustawową. Zagadnienia z tym związane powinna rozstrzygać umowa, a regulamin winien określać jedynie te kwestie, które zostały wskazane w art. 19 ust. 2 u.z.z.w.o.ś.;

13) Zapisy § 27 ust. 3 i 4 Regulaminu dotyczące zobowiązania przedsiębiorstwa do wskazania zastępczego punktu poboru wody oraz poinformowania o zamiarze odcięcia wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego stanowią nieuprawnione powtarzanie przepisów ustawy, bowiem kwestie te zostały uregulowane w art. 8 ust. 2 i 3 u.z.z.w.o.ś.;

14) Zapis § 31 Regulaminu dotyczący minimalnej i maksymalnej długości okresu obrachunkowego przekracza delegację ustawową. Kwestie dotyczące długości okresu obrachunkowego może regulować umowa zawarta pomiędzy dostawcą a odbiorcami;

15) Zapisy § 32 ust. 1-3 Regulaminu dotyczące wystawiania faktur, sposobu wystawiania faktur w przypadku budynku wielorodzinnego oraz kwestia zapłaty faktury w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń zostały wprowadzone z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Z woli ustawodawcy, wyrażonej w art. 6 ust. 1 ustawy, dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie umowy, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług, w ust. 3 art. 6 u.z.z.w.o.ś. zobowiązano strony do określenia w umowie m.in. sposobu i terminów wzajemnych rozliczeń. Brak jest zatem podstawy prawnej do regulowania w drodze aktu prawa miejscowego kwestii dotyczącej sposobu wzajemnych rozliczeń stron. Tego rodzaju materia jako uregulowana ustawowo, bądź z mocy tejże ustawy - w umowie - nie wchodzi w zakres regulaminu, wynikający z art. 19 ust. 2 pkt 2 i 3 powyższej ustawy (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów oraz sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach). To upoważnienie ustawowe oznacza obowiązek uregulowania w regulaminie kwestii innych, niż określone w art. 6 ustawy (tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 379/16). Ponadto, kwestie dotyczące zapłaty za dostarczoną wodę lub odprowadzone ścieki oraz rozliczania faktur zostały uregulowane w § 17 rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701) - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały;

16) zapis § 33 ust. 1-2 Regulaminu w nieuprawniony sposób powiela i częściowo modyfikuje zapisy zawarte w wyżej powołanym rozporządzeniu - w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania uchwały. W myśl § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia w przypadku niesprawności wodomierza głównego, jeżeli umowa nie stanowi inaczej, ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Powołany przepis rozporządzenia ustanawia zasadę, co do sposobu rozliczeń za pobraną wodę w przypadku niesprawności wodomierza głównego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 425/13);

17) zapisy § 34 ust. 1-4 Regulaminu wprowadzają obowiązki, które wynikają z art. 27 ustawy. Rada nie ma prawa powielać i modyfikować uregulowań ustawy upoważniającej i przepisów innych aktów normatywnych. W myśl art. 27 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych. Jednak w razie braku urządzeń pomiarowych ilość odprowadzanych ścieków ustala się na podstawie umowy, o której mowa w art. 6 ust. 1, jako równą ilości wody pobranej lub określonej w umowie. W tym samym przepisie ustawodawca przewidział też możliwość obciążenia odbiorcy usług obowiązkiem zainstalowania na jego koszt dodatkowego wodomierza, ale tylko dla ustalenia ilości wody bezpowrotnie zużytej (art. 27 ust. 6).

Konkludując, pełnomocnik skarżącego stwierdziła, że Rada Gminy, wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Wskazała ponadto, że odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Dodała także, że wyliczenie zamieszczone w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 19 tej ustawy. W ocenie pełnomocnika skarżącego, nie daje on radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego, regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani prawa do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Zgierz, nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewody Łódzkiego, szczegółowo odniosła się do zarzutów w niej zawartych i wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gminy Zgierz kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekt jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i obejmuje ona w świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

W rozpoznawanej sprawie skargę na uchwałę Rady Gminy Zgierz z dnia 16 listopada 2017 r. w sprawie wprowadzenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na części obszaru gminy Zgierz", wywiódł, na podstawie art.93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: "u.s.g.", Wojewoda Łódzki, jako organ sprawujący nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 i art. 86 u.s.g.).

Przypomnieć w związku z tym trzeba, że zgodnie z art. 90 ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Jak stanowi art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 u.s.g.), przy czym - co wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych - realizując swe szczególne kompetencje nadzorcze wojewoda nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (vide: np. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005 r. sygn. akt I OSK 572/05, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 81/17, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie musi ponadto legitymować się wykazaniem naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu aktu prawa miejscowego, a jednocześnie w takiej sytuacji sąd administracyjny nie jest związany granicami skargi.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że ustawodawca w art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. zastrzegł sankcję nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy dla istotnych naruszeń prawa. Wprawdzie kryterium "istotnych naruszeń prawa" nie posiada legalnej definicji ustawowej, niemniej jednak w judykaturze zgodnie podkreśla się, że do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Chodzi tu zatem o takie naruszenia prawa, których skutki nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawa (vide: np. wyroki NSA z dnia: 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II GSK 1650/16, dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie należy wskazać, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała zawierająca wskazany regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, w świetle art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odrowadzaniu ścieków (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1566; powoływanej w niniejszym uzasadnieniu również jako: "u.z.z.w.o.ś.") jest aktem prawa miejscowego. Akty te w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Nadto dodać należy, że wspomniany art. 19 ust. 1 u.z.z.w.o.ś., nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie danej gminy. Zakres regulaminu określony zaś został w ustępie 2 ww. artykułu, zgodnie z którym regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym:

1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków;

2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług;

3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach;

4) warunki przyłączania do sieci;

5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych;

6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne wykonanego przyłącza;

7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków;

8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków;

9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Z kolei zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

W niniejszej sprawie organ nadzoru sformułował względem zaskarżonej uchwały 17 zarzutów stanowiących, w jego ocenie, o istotnym naruszeniu prawa, uzasadniającym konieczność stwierdzenie nieważności tej uchwały we wskazanej części. Do pierwszej grupy tych zarzutów najogólnej można zakwalifikować zarzuty dotyczące nieuprawnionego zmodyfikowania przez Radę Gminy Zgierz w treści § 2 pkt 2, 4, 5, 19, 11, 17 Regulaminu definicji pojęć zawartych w art. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, szczegółowo, wskazane w pkt 1 uzasadnienia skargi (str. 3 skargi), co zdaniem skarżącego jest niedopuszczalne ze względu na to, że art. 19 ww. ustawy nie daje upoważnienia do regulowania definicji pojęć używanych w regulaminie.

Do drugiej grupy zarzutów należy zaliczyć zarzuty określone w pkt 6, 9, 11, 13, 16-17 (str. 6-8 skargi) wskazujące odpowiednio na nieuprawnione powtórzenie lub modyfikację przez Radę Gminy Zgierz w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 15, § 20 ust. 1, § 27 ust. 1, ust. 3 i 4, § 33 ust. 1-2, § 34 ust. 1-4 Regulaminu) regulacji zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków bądź przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701).

Ponadto odrębną grupę zarzutów stanowią zarzuty dotyczące niewywiązania się przez Radę Gminy Zgierz z obowiązku określenia w Regulaminie (§ 3) minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, narzuconego materią ustawową (pkt 2 uzasadnienia skargi, s. 3-4) i uchwalenia Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej (pkt 3, 4, 5, 7, 8, 10, 12, 14, 15 uzasadnienia skargi, str. 4-7), co zdaniem Wojewody nastąpiło w zakresie dotyczącym regulacji zawartych w § 7 ust. 4, § 10 ust. 1, § 11, § 15 ust. 3, § 19 ust. 4, § 22 ust. 1-7, § 23, § 27 ust. 2, § 31, § 32 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej uchwały z punktu widzenia zasadności podniesionych zarzutów zaliczonych do pierwszej ze wskazanych grup należy stwierdzić, iż szczegółowa analiza treści zawartych w przywołanych regulacjach Regulaminu i ich porównanie z treścią przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków prowadzą do wniosku, iż w istocie doszło do powtórzenia lub modyfikacji stylistycznej definicji ustawowych, co miało miejsce w przypadku definicj pojęć: "odbiorca" (§ 2 pkt 2 Regulaminu i art. 2 pkt 3 ustawy), "przedsiębiorstwo" (§ 2 pkt 4 Regulaminu i art. 2 pkt 4 ustawy), "kanalizacyjneo przyłącza odbiorcy" (§ 2 pkt 5 Regulaminu i art. 2 pkt 5 ustawy), "urządzenie pomiarowe" (§ 2 pkt 9 Regulaminu i art. 2 pkt 15 ustawy), "urządzenie kanalizacyjne" (§ 2 pkt 10 Regulaminu i art. 2 pkt 14 ustawy), "urządzenie wodociągowe" (§ 2 pkt 11 Regulaminu i art. 2 pkt 16 ustawy) i "wodomierz główny" (§ 2 pkt 17 Regulaminu i art. 2 pkt 17 ustawy). Niemniej jednak wskazane powtórzenia bądź modyfikacje, w ocenie Sądu w składzie niniejszym, nie stanowią istotnych naruszeń prawa skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co powoduje, iż podniesione zarzuty organu nadzoru nie mogą przynieść oczekiwanego skutku w postaci stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie.

Można w tym względzie wprawdzie przyjąć, że doszło do naruszenia zasad techniki prawodawczej, jak podnosi skarżący, aczkolwiek w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi aktualnie wątpliwości stanowisko, iż traktowanie rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016, poz. 283) jako wzorca przy badaniu legalności aktu prawa miejscowego, a taki niewątpliwie stanowi przedmiot skargi Wojewody w niniejszej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest to bowiem akt normatywny, ale zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Określone zaś w tym rozporządzeniu zasady – jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych - tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania. W konksekwencji powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2018 r., II SA/Łd 68/18 wraz z powołanymi poglądami piśmiennictwa: T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Duniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87).

Z powyższych względów nie mogły odnieść spodziewanego przez organ nadzoru rezultatu również zarzuty określone w pkt 6, 9, 11, 13, 16-17 (str. 6-8 skargi) wskazujące odpowiednio na nieuprawnione powtórzenie lub modyfikację przez Radę Gminy Zgierz w przepisach zaskarżonej uchwały (§ 15, § 20 ust. 1, § 27 ust. 1, ust. 3 i 4, § 33 ust. 1-2, § 34 ust. 1-4 Regulaminu) regulacji zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków bądź przepisów zawartych w rozporządzeniu Ministra Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2017 r., poz. 1701). Analiza powołanych regulacji regulaminowych i ustawowych regulacji podobnie, jak w przypadku pierwszej grupy zarzutów, dowodzi, że w istocie doszło do powtórzeń i swoistej modyfikacji stylistycznej regulacji ustawowych, aczkolwiek nie są to uchybienia kwalifikujące zaskarżony akt do wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia nieważności przez sąd administracyjny (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 18 listopada 2015 r., II SA/Lu 76/15, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozważanym kontekście Sąd nie dopatrzył również, aby celem działania Rady Gminy było ustalenie znaczenia ustawowego innego niż obowiązujące na mocy aktów rangi ustawowej bądź wydanych na podstawie delegacji w niej zawartej.

Jednocześnie Sąd w pełni podziela stanowisko Rady Gminy Zgierz, prezentowane za poglądami doktryny (vide: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska. M. Zieliński, Komenatrz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 239), iż zakaz normatywnych powtórzeń, wynikający z Zasad techniki prawodawczej, nie ma charakteru bezwględnego w tym sensie, iż wyjątkowo mogą zdarzyć się takie sytuacje, że potrzebny jest przepis "zapowiadający" dalsze unormowania, bez którego unormowania te sprawiałyby wrażenie wyrwanych z kontekstu lub nie tworzyłyby zamknietej całości, czy nie byłyby wystarczająco komunikatywne. Owa komunikatywność ma istotne znaczenie, zwłaszcza w odniesieniu do takich aktów, jak regulaminy czy statuty, które często są dla ich odbiorców podstawowym źródłem informacji, co uzasadnia dążenie do tego, aby owa informacja była pełna. To zaś – jak trafnie wykazała Rada Gminy – wymaga powtórzeń zapisów ustawowych (zwrotów, pojęć), choćby z uwagi na ubogość zasobów języka. Na potrzebę zapewnienia tej komunikatywności zwrócono obecnie uwagę także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1055/17, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutu niewywiązania się przez Radę Gminy w Zgierzu z obowiązku określenia w Regulaminie minimalnego poziomu usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, narzuconego materią ustawową (pkt 2 uzasadnienia skargi, s. 3-4), należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku skarżącego Rada Gminy w kwestionowanym Regulaminie przyjęła właściwe rozwiązania mające na celu określenie owego minimalnego poziomu usług w zakresie dostraczenia wody i odprowadzania ścieków. Zgodzić się należy bowiem z Radą Gminy, że użyte w Regulaminie zwroty, iż poszczególne parametry powinny "odpowiadać obowiązującym przepisom w tym zakresie" jest określeniem precyzyjnym, dającym się sprawdzić, odsyłającym do norm traktujących wiążąco i na bieżąco na ten temat, a nadto jest rozwiązaniem pozwalającym na każdorazowe zachowanie parametrów w zgodzie z aktami rangi wyższego rzędu. Analiza postanowień § 3 Regulaminu prowadzi przy tym do wniosku, że w Regulaminie w istocie unormowano kwestię ciśnienia wody, jej jakości, a są to bez wątpienia elementy służące określeniu minimalnego poziomu usług wymaganych przez ustawę. Na aprobatę w rozważanym kontekście zasługuje również przyjęte rozwiązanie pozwalające na uregulowanie tych kwestii każdorazowo w indywidualnej umowie zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem a odbiorcą.

Ponadto na uwzględnienie nie zasługują pozostałe zarzuty skargi dotyczące uchwalenia Regulaminu z przekroczeniem delegacji ustawowej (pkt 3, 4, 5, 7, 8, 10, 12, 14, 15 uzasadnienia skargi, str. 4-7), w zakresie odnoszącym się do regulacji zawartych w § 7 ust. 4, § 10 ust. 1, § 11, § 15 ust. 3, § 19 ust. 4, § 22 ust. 1-7, § 23, § 27 ust. 2, § 31, § 32 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały.

W szczególności w tej grupie zarzutów za całkowicie bezzasadny należy uznać zarzut zastrzeżenia w Regulaminie konieczności wykazania szczególnego uzasadnienia do wniosku o zawarcie umowy wobec osoby, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zakwestionowany § 7 ust. 4 Regulaminu stanowi, iż: "przedsiębiorstwo może wyrazić zgodę na przyłączenie osobie, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanych stanie prawnym", a zatem bezspornie nie nakłada żadnego obowiązku uzasadniania owego wniosku.

Podobnie na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wskazujący, iż stwierdzenie zawarte § 10 ust. 1 Regulaminu unormowanie stanowi nieuprawnione określenie w uchwale postanowień, jakie może zawierać umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, a odbiorcami. Rację ma bowiem Rada, że art. 6 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, wymieniając elementy, które zawierać ma umowa, posługuje się zwrotem "w szczególności", co świadczy o tym, iż katalog ten jest otwarty. Treść zaś umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków została uregulowana w art. 6 ust. 3 powołanej ustawy przez wskazanie pewnego minimum.

W kwestii zaś legalności unormowań zawartych w § 11 kwestionowanego Regulaminu podzielić należy stanowisko Rady Gminy Zgierz, iż wskazanie w Regulaminie, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do wodociągu i/lub kanału sanitarnego zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego przyłącza odbiorcy, studni wodomierzowej lub pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, nie jest niedozwolonym określeniem zasad naliczania jakichkolwiek opłat czy świadczeń rzeczowych związanych z przyłączeniem odbiorcy do instalacji wodociągowo-kanalizacyjnej. Regulacja ta jest jedynie wskazaniem konieczności poniesienia ww. opłat bez określania, na jakich zasadach ma się to odbywać. To zaś oznacza, że zawarty w skardze zarzut nie znajduje uzasadnienia prawnego. Takiego uzasadnienia Sąd nie dopatrzył się również w zakresie zarzutu dotyczącego podjęcia z przekroczeniem delegacji ustawowej regulacji zawartej w § 15 ust. 3 Regulaminu. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż brzmienie art. 19 ust. 2 u.z.z.w.o.ś. wskazuje, że katalog praw i obowiązków przedsiębiorstwa, który ma zostać określony w regulaminie, jest katalogiem otwartym. To zaś oznacza, że kwestie dotyczące zakresu odpowiedzialności przedsiębiorstwa za zapewnienie ciągłości i jakości świadczonych usług mogą znaleźć swój wyraz w regulacjach regulaminowych. Trafnie przy tym Rada Gminy podnosi, że wskazana regulacja regulaminowa nie określa odpowiedzialności stron za niedotrzymanie warunków umowy, a co za tym idzie zawarcie jej w Regulaminie, nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut przekroczenia delegacji ustawowej w § 19 ust. 4 Regulaminu polegającej na zobowiązaniu przedsiębiorstwa do udostępnienia odpowiedniego wzoru wniosku o zawarcie umowy. Sąd w składzie niniejszym podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że to właśnie przedsiębiorstwo jako podmiot świadczący określone usługi w konkretnych warunkach faktycznych wydaje się być jednostką właściwą i najlepiej zorientowaną co do danych, które powinny być zawarte we wniosku o świadczenie usług. W sytuacji bowiem kilku przedsiębiorstw opracowanie przez nie różnych wzorów wniosku umożliwi potencjalnym usługobiorcom wybór korzystniejszego dla nich, czy w ich ocenie optymalnego wariantu wniosku i odpowiedniego usługodawcy. Takie rozwiązanie, w ocenie Sądu, nie narusza zasady praworządności ani zasady równości wobec prawa (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 5 kwietnia 2012 r., II SA/Wr 908/11, dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).). Nie daje zatem podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Podobnie za skutkujący uwzględnieniem skargi nie mógł być uznany zarzut dotyczący przyjęcia z przekroczeniem delegacji ustawowej regulacji zawartej w § 22 ust. 1-7 i § 23 Regulaminu. Regulacje te określają zasady rozwiązania i wygaśnięcia umowy. Art. 6 ust. 3 pkt 6 u.z.z.w.o.ś. stanowi zaś o obowiązku wskazania w umowie okresu obowiązywania tej umowy. Tymczasem § 22 wprost wskazuje, że "umowa może być rozwiązana przez strony z zachowaniem okresu wypowiedzenia określonego w umowie". W tej sytuacji nie sposób uznać, aby tak skonstruowane odesłanie naruszało delegację ustawową i wkraczało w sferę zastrzeżoną ustawą dla stosunków cywilno-prawnych. Uwagi te należy odpowiednio odnieść również do § 23 zaskarżonej uchwały.

Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględniania zarzutu określonego w pkt 12 skargi, tj. zarzutu dotyczący przyjęcia z przekroczeniem delegacji ustawowej regulacji zawartej w § 27 ust. 1-7 Regulaminu. W ocenie Sądu, Rada Gminy Zgierz trafnie podniosła w odpowiedzi na skargę, że art. 6 u.z.z.w.o.ś. nie wskazuje, ażeby koszty odcięcia przyłącza wodociągowego lub zamknięcia kanalizacyjnego przyłącza odbiorcy oraz koszty ponownego wznowienia dostaw wody lub odbioru ścieków musiały być regulowane umową. Jednocześnie ustawowa regulacja obowiązkowych postanowień regulaminu zawarta jest w katalogu otwartym, normy z § 22 i 23 pozostają w związku z pozostałą częścią regulacji. Tym samym także i w tej sytuacji nie zachodzi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zasadnie też Rada wskazała w tym względzie, że sformułowanie zasady ponoszenia przez odbiorcę kosztów powstałych w wyniku jego działania bądź zaniechania jest ekonomicznie uzasadnione. Niewątpliwie regulacja ta powinna obejmować wszystkich odbiorców na takich samych zasadach, zasadnie zatem Rada umieściła ją w zaskarżonej uchwale.

Na uwzględnienie w rozważanym kontekście nie zasługiwał również zarzut zawarty w pkt 14 skargi, tj. zarzut dotyczący przyjęcia z przekroczeniem delegacji ustawowej regulacji zawartej § 31 zaskarżonej uchwały. Ustawa wprost wskazuje, że konkretną długość okresu obrachunkowego określa umowa, Regulamin zaś wskazuje jedynie maksymalną i minimalną jego długość. Nie doszło zatem do przekroczenia delegacji ustawowej z uwagi na konieczność uregulowania materii tej w umowie. Przepis art. 6 powołanej wyżej ustawy nie przewiduje bowiem konieczności regulowania długości okresu obrachunkowego we wspomnianej umowie.

Ponadto Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutu zawartego w pkt 15 skargi, tj. zarzutu dotyczącego przyjęcia z przekroczeniem delegacji ustawowej regulacji zawartej § 32 ust. 1-3 zaskarżonej uchwały. Powołany przepis regulaminowy wskazuje jedynie, iż podstawą obciążenia odbiorcy należnościami za usługi jest faktura oraz że zgłoszenie przez odbiorcę zastrzeżeń co do wysokości faktury nie wstrzymuje biegu terminu jej zapłaty. Oznacza to więc, że szczegółowa regulacja sposobu wzajemnych rozliczeń została pozostawiona do uregulowania stronom zawartej umowy, co tym samym nie daje możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w oparciu o zgłoszny zarzut.

Mając na uwadze powyższe, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

M.K.