Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1545/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 75
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2173/10 w sprawie ze skargi I. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz I. D. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2173/10, oddalił skargę I. D. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...], w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości.

Jak wynika z jego uzasadnienia powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 26 września 2007 r. I. D. wystąpiła do Prezydenta m.st. Warszawy o zwrot nieruchomości położonej przy ul. [...], stanowiącej między innymi działki nr [...], [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Decyzją Prezydenta m.st. Warszawy, nr [...], z dnia [...] czerwca 2010r. odmówiono wnioskowi. Co do działki nr [...] organ wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność M. i W. małżonków R. (których następcą prawnym jest skarżąca), położoną w Warszawie, przy ul. [...] o powierzchni 1046 m2, z ogólnej powierzchni 5685 m2, z przeznaczeniem pod budowę ul. [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] października 1970 r.

Działka ta miała być wykorzystana pod wlot ulicy [...], ścieżkę rowerową, bogatą infrastrukturę podziemną i zieleń. Zamiary te zostały wykonane poza ścieżką rowerową. Co się zaś tyczy działek nr [...],[...],[...] z obrębu [...] organ wskazał, że decyzją z dnia [...] lipca 1979 r., nr [...], Naczelnik Wydziału Terenów Urzędu Dzielnicowego Warszawa [...] wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowiącą własność M. i W. małżonków R., położoną w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 1209 m2, z ogólnej powierzchni 4639 m2, z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...], zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z dnia [...] lutego 1977 r. Na tych działkach znajdują się inwestycje drogowe oraz sieciowe. Obecnym właścicielem wszystkich przedmiotowych działek jest Skarb Państwa. W ocenie organu, wyrażonej na podstawie obszernego materiału dowodowego, cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dlatego do zwrotu działek dojść nie mogło.

Wojewoda Mazowiecki nie uwzględnił odwołania I. D. od tej decyzji, i decyzją z dnia [...] września 2010 r., nr [...], utrzymał ją w mocy. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102 poz. 651 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji przedstawił ustalenia faktyczne, z których wynika m.in., że na przedmiotowych działkach zrealizowano przewidziane inwestycje drogowe i sieciowe. Nastąpiło to w granicach czasowych zakreślonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami dla realizacji inwestycji na nieruchomościach wywłaszczonych. Dlatego żądanie zwrotu spornych działek organ odwoławczy uznał za nietrafne. Ponadto wskazał, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej, jeżeli ta w czasie orzekania o zwrocie jest częścią drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Rozpoznając skargę I. D. od powyższej decyzji, zarzucającą naruszenie art. 136 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne przyjęcie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na wszystkich spornych działkach, i że droga lub pas drogowy urządzone na nich wyłączają możliwość zwrotu, nadto naruszenie przepisów postępowania poprzez niewyjaśnienie sprawy, w tym głównie co do charakteru działek, czasu i sposobu ich wykorzystania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W przekonaniu tego Sądu organy administracji orzekające w sprawie wykazały w sposób niebudzący wątpliwości, że na działkach gruntu będących przedmiotem niniejszego postępowania zwrotowego została zrealizowana inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej ulicy [...]. Przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż nieruchomości te wchodzą w skład pasa drogowego ulicy zostało poprzedzone wyczerpującą analizą zebranego materiału dowodowego. Zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym określenie to obejmuje zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę, w skład którego wchodzą jezdnie, chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, zieleń przydrożna, a także usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Jest to zbieżne z definicją drogi unormowaną w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w latach 1976 – 1981. Zdaniem Sądu skarżąca nie wykazała, na jakiej podstawie twierdzi, że mapa z 1988 r. nie jest dokumentem urzędowym, nie wskazała jaki dowód świadczy o tym, że działka nr [...] w ogóle nie była objęta przedmiotową decyzją lokalizacyjną, wskutek czego nie mogła być na tej działce realizowana inwestycja drogowa. W konsekwencji tego podzielił Sąd pogląd organów, że urządzenie drogi publicznej na spornych działkach sprzeciwia się ich zwrotowi. Dlatego na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła I. D. Zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie w całości i zarzuciła mu:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. - w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkujący oddaleniem skargi i nieuchyleniem decyzji organów obu instancji, pomimo iż decyzje te zostały wydane z naruszeniem:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. - polegającym na ustaleniu, iż organy administracji publicznej wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy w sposób pozwalający na ustalenie, że w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany na całej przedmiotowej nieruchomości oraz, że zostały w sposób dokładny i wyczerpujący ustalone fakty miarodajne dla oceny czy może ulec zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości,

b) art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na nieustaleniu, iż żaden z organów administracji nie odniósł się do wykonanych przez inspektora prowadzącego sprawę w I instancji zdjęć z wizji lokalnej, które stanowiły istotny dowód na niekorzystanie z całej wywłaszczonej nieruchomości w sposób zgodny z celem wywłaszczenia,

2. art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w trakcie rozprawy administracyjnej okoliczności miarodajnych dla ustalenia przesłanek z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz art. 137 ust. 2 tej ustawy, a w szczególności nieodniesienie się do wątpliwości zgłoszonych w skardze co do prawidłowości oceny przez organy administracji dowodu z następujących dokumentów:

- decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] października 1970 r. nr [...],

- decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1977 r. nr [...] wraz z załącznikiem graficznym,

- pisma [...] z dnia [...] lutego 2010 r. wraz z załącznikiem w postaci fragmentu mapy z 1998 roku,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez wadliwą konstrukcję uzasadnienia wyroku, polegającą na wybiórczym przedstawieniu stanu sprawy i nieodniesieniu się przez Sąd do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze i do całości zebranego materiału dowodowego, a w szczególności nieodniesienie się do podnoszonej przez skarżącą możliwości zwrotu nieruchomości w części, co uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo naruszenia prawa materialnego, które polegało na:

a) błędnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 Nr 14, poz. 60),

b) niezastosowaniu art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy,

c) niezastosowaniu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych, co skutkowało niezasadnym oddaleniem skargi;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy o drogach publicznych przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) oznaczenie działki jako drogi publicznej w ewidencji gruntów i budynków czyni zarzuty dotyczące niezrealizowania inwestycji "nieistotnymi",

b) niezrealizowanie ścieżki rowerowej oraz zagospodarowanie części wywłaszczonej nieruchomości przez pas zieleni i infrastrukturę techniczną w postaci sieci przesyłowych stanowi o realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu, jakim jest budowa drogi publicznej, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, że ten rodzaj zagospodarowania przestrzeni nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia w terminie 10 lat od daty, w której decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna,

2. art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy przez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy ustalono, że dla części nieruchomości cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, a zatem zwrotowi podlega ta właśnie część nieruchomości,

3. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2a ustawy o drogach publicznych przez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu całej przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, iż na części przedmiotowej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia, jakim była budowa drogi publicznej, a zatem własność tej części nie jest przedmiotem obrotu ograniczonego do podmiotów publicznych i może stanowić własność osoby fizycznej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2011 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu podniosła przede wszystkim, że zdjęcia wykonane podczas wizji lokalnej dowodzą niewykorzystania części wywłaszczonej nieruchomości na cel wywłaszczenia, toteż ta część powinna zostać jej zwrócona. Jej zdaniem nie stoi temu na przeszkodzie usytuowanie tamże linii przesyłowej energię, jak i pasa zieleni. Poza tym zakwestionowała brak map obrazujących sposób wykorzystania spornych działek i ich granice. Zarzuciła nieustosunkowanie się Sądu pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów, w tym m.in. w zakresie wygaśnięcia decyzji lokalizacyjnych. Nadto niewłaściwe rozważenie istnienia przesłanek prawnomaterialnych prowadzących do zwrotu nieruchomości. W szczególności wskazała, że pas zieleni i położony obok niezagospodarowany teren nie stanowią o wykorzystaniu nieruchomości na cele wywłaszczenia, podobnie jak przyłącze energetyczne czy reklamy usytuowane w sąsiedztwie. Bezsporne niezrealizowanie ścieżki rowerowej, w jej ocenie, uzasadnia żądanie zwrotu i tej części działki wywłaszczonej na ten cel. Dlatego uważała zaskarżony wyrok, pomijający te okoliczności, za chybiony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione zarzuty. Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na obu wymienionych wyżej podstawach, co skutkuje rozpoznaniem w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż tylko wówczas, gdy przesądzone zostaną prawidłowość procedowania i ustalenia stanu faktycznego, można przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego.

Zarzut uchybienia przepisom prawa procesowego jest trafny w zakresie odnoszącym się do pominięcia przez Sąd I instancji norm statuujących obowiązek organów administracyjnych wyjaśnienia sprawy do rozstrzygnięcia za pomocą wszelkich dostępnych środków dowodowych oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W tej materii konieczne było dokonanie ustaleń faktycznych pozwalających na wyjaśnienie istnienia przesłanek materialnoprawnych, od których zależy zasadność żądania zwrotu nieruchomości. Jak trafnie zauważono przesłankami tymi są: nierozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) albo niezrealizowanie celu wywłaszczenia pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy). Bowiem art. 136 ust. 3 przywołanej ustawy uprawnia poprzednich właścicieli lub ich spadkobierców do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przy czym po myśli art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwrotowi podlega (pozostała) część wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości. W sprawach o zwrot nieruchomości należy zatem badać cel wywłaszczenia i jego realizację w określonych terminach. Sąd pierwszej instancji, tak jak organy orzekające w sprawie, przyjął, że na spornych działkach została zrealizowana – będąca celem wywłaszczeniowym - inwestycja polegająca na budowie drogi publicznej – ulicy [...], i to w terminie określonym w ustawie. Trzeba wszak zważyć, że decydujące znaczenie dla oceny celu wywłaszczenia ma treść decyzji wywłaszczeniowej. Niekwestionowany jest pogląd, wedle którego droga (tu ulica [...]) to pojęcie obejmujące – w uproszczeniu - nie tylko jezdnię, ale i chodnik, a także dalsze elementy infrastruktury związane z takim przeznaczeniem terenu. W tej materii należy się wszak odwołać do definicji ustawowych. Jednakowoż podając definicję drogi wedle ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, Sąd po pierwsze nie rozważył czy istotnie przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawie, skoro decyzje wywłaszczeniowe zapadły pod rządami ustawy z dnia 29 marca 1962r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 ze zm.), a wykonanie inwestycji miało miejsce w latach 1976-1981 (przy czym organ pierwszej instancji podaje, że [...] 1984 r. został sporządzony protokół przekazania do eksploatacji ul. [...] na pewnym odcinku, a inwestycja była wykonywana w latach 80-tych), po wtóre nie wskazał, z jakiego przepisu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. definicja ta wynika. Można mniemać, że Sąd przyjął brzmienie tekstu pierwotnego art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Tymczasem weszła ona w życie z dniem 1 października 1985 r. Jej art. 1 stanowi, i stanowił, że drogą publiczną jest droga zaliczona, na podstawie niniejszej ustawy, do jednej z kategorii dróg, z których może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w odrębnych przepisach. Wówczas, pod pojęciem drogi lub pasa drogowego rozumiano wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu (art. 4 ust. 1 pkt 1), zaś ulicą zwano drogę na terenach zabudowanych miast i wsi, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych komunikacji miejskiej, urządzeń technicznych nie związanych z ruchem pojazdów lub pieszych (art. 4 ust. 1 pkt 2). Natomiast jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów (art. 4 ust. 1 pkt 3). Wedle obecnego brzmienia tej ustawy droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), wchodzi w skład pasa drogowego, który pojęciem szerszym, bo obejmuje wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga i obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Jezdnia jest częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów (art. 4 pkt 5), a chodnik to część drogi przeznaczonej do ruchu pieszych (art. 4 pkt 6), zaś ulica to droga na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 3). Wedle brzmienia poprzedniej ustawy, tj. ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych, która nie definiowała pojęcia ulicy, pas drogowy to pas gruntu zajęty pod drogę publiczną wraz z jej częściami składowymi i przynależnościami, jak jezdnia drogi, mosty, wiadukty i przepusty znajdujące się w ciągu drogi, pobocza, skarpy i urządzenia odwadniające, zadrzewienia, drogi letnie, chodniki, ścieżki dla pieszych i rowerzystów, znaki drogowe i urządzenia ostrzegawczo-zabezpieczające oraz sygnalizacyjne; w pasie drogowym mogły się znajdować budynki i urządzenia związane z utrzymaniem dróg oraz obsługą ruchu drogowego (art. 18 ust. 1). Co prawda decyzje wywłaszczeniowe obejmujące sporne działki posłużyły się zwrotem określającym cel wywłaszczenia, jako "budowa ulicy [...]", wszak należy go interpretować szerzej, a więc jako przeznaczenie pod pas drogowy w rozumieniu przepisów ostatnio wymienionej ustawy o drogach publicznych, gdyż sformułowanie to określało jedynie nazwę porządkową ulicy, która miała pełnić tę funkcję. Godzi się też wskazać, że interpretacja z przeciwieństwa jej art. 18 ust. 2 prowadzi do wniosku, że znajdujące się w granicach pasa drogowego w miastach i osiedlach oraz na obszarze wsi o zabudowie ciągłej lub skupionej, pas drogowy oraz wszelkie urządzenia i budynki drogowe mogły być zajmowane na cele niezwiązane z gospodarką lub komunikacją drogową.

W związku z tym precyzyjnego ustalenia wymagało, jaki był cel wywłaszczenia działek należących do poprzedników prawnych skarżącej w świetle brzmienia decyzji wywłaszczeniowych i właściwych przepisów; przy czym chodzi o ówczesne rozumienie przeznaczenia nieruchomości. Nadto, jakie było wykorzystanie w odpowiednim czasie każdej z działek (i ich części) objętych żądaniem oraz szczegółowe przedstawienie dokonanych ustaleń w uzasadnieniach orzeczeń. Tych ustaleń zabrakło w motywach zaskarżonej decyzji i zaskarżonego wyroku, gdyż jakkolwiek w aktach administracyjnych zalegają dokumenty potwierdzające te fakty, w tym również protokół oględzin, mapki i zdjęcia oraz satelitarne widoki terenu z numeracją działek i ich aktualnym zagospodarowaniem, to jednak nie zostały one szczegółowo omówione przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji. Zwłaszcza nie wskazano, na jakich częściach działek nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, a więc gdzie miała być wybudowana ścieżka rowerowa, gdzie znajdują się linie przesyłowe i urządzenia elektryczne oraz zieleń, niezwiązane funkcjonalnie z pasem drogowym. W tej sytuacji nie do odparcia są zarzuty niedostatecznego wyjaśnienia sprawy oraz twierdzenia, że części działek nadają się do zwrotu, jako nienależące do dogi publicznej. Co więcej, skoro bezsporny jest fakt niewykonania ścieżki rowerowej, która oczywiście może stanowić element szeroko rozumianej drogi, to trzeba przyjąć, iż teren pod nią przeznaczony nie został wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczeniowym. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wszak odmowy zwrotu z powodu powierzchni czy niemożności gospodarczego wykorzystania działki wywłaszczonej, na której nie zrealizowano celu wywłaszczeniowego. W tym stanie rzeczy nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy jest powoływanie się na orzecznictwo zakazujące zwrotu nieruchomości przeznaczonej i zajętej pod drogę publiczną. Rację ma też skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do wszelkich podniesionych przez nią zarzutów.

W konsekwencji czego zaskarżony wyrok jawi się jako przedwczesny. Przedwczesne są też zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, o ile nie mieszczą się w opisanych wyżej ramach i nie ilustrują okoliczności faktycznych, jakie winny być brane pod uwagę podczas rozpoznawania sprawy. Stan jej niewyjaśnienia skutkuje bowiem niemożnością oceny prawidłowości zastosowania i wykładni prawa materialnego.

Z tych przyczyn zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji oceni materiał sprawy pod kątem wytkniętych uchybień i powtórnie dokona oceny legalności zaskarżonej decyzji.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na zasadzie art. 185 i art. 203 pkt 1 P.p.s.a.

-----------------------

1