Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 732/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 74 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 152, art. 154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 55
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Anna Ważbińska po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1505/12 w sprawie ze skargi M. P. "L." w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. P. "L." w Ł. 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 listopada 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1505/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi M. P. "L." w Ł., uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] maja 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Ł. Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stwierdził, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Ł. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej NFZ) ogłosił postępowanie konkursowe, poprzedzające zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. w rodzaju: Ambulatoryjna Opieka Specjalistyczna dotycząca świadczenia w zakresie ortopedii i traumatologii narządu ruchu, lekarska ambulatoryjna opieka rehabilitacyjna na obszar Ł..

Z rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania wynika, iż oferta M. P. "L." w Ł. (dalej skarżąca) zajęła 7 pozycję z łączną liczbą punktów 48,429, w tym za: ofertę cenową - 11,111 pkt.; jakość - 24,318 pkt.; dostępność - 13,000. Kryterium ciągłości, kompleksowości w zakresie lekarskiej ambulatoryjnej opieki lekarskiej nie było oceniane, dlatego też w rankingu wszystkie oferty za wyżej wymienione kryteria nie otrzymywały punktów.

Komisja konkursowa, na podstawie art. 142 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadziła negocjacje z oferentami zakwalifikowanymi do części niejawnej postępowania, tj. których oferty spełniały stawiane wymagania i nie zostały odrzucone.

Komisja nie przeprowadziła negocjacji z odwołującym, ponieważ przy ofercie, która znalazła się na 5 pozycji w rankingu wyczerpały się środki finansowe, które Zamawiający przeznaczył na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania - zgodnie z ogłoszeniem konkursu ofert. Dokonała wyboru ofert celem zawarcia umowy i uwzględniła w rozstrzygnięciu postępowania oferty, które w rankingu końcowym zajęły od 1 do 5 miejsca

Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ wydał decyzję oddalającą w całości odwołanie skarżącej. Jego zdaniem, oferta Odwołującego, nie została wybrana w związku z uzyskaną przez M. P. "L." z siedzibą w Ł. pozycją w rankingu końcowym oraz w związku wyczerpaniem kwoty przeznaczonej na przedmiotowe postępowanie.

Prezes NFZ decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojewódzkiego Oddziału NFZ.

Odnosząc się do zarzucanego przez Odwołującego naruszenia art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach w części określającej podstawę do porównania ofert poprzez wydanie Zarządzenia nr 198/11 Dyrektora ŁOW NFZ z dnia [...] listopada 2011r. odstępującego od wszelkiej kontroli podmiotów składających oferty, organ II instancji stwierdził, że postępowanie to było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Jeżeli w wyniku weryfikacji dostarczonych informacji o nieprawidłowościach występujących u świadczeniodawcy realizującego umowę o udzielaniu świadczeń z opieki zdrowotnej okaże się, że świadczeniodawca przedstawił fałszywe dane w swojej ofercie, wówczas Dyrektor OW NFZ może, zgodnie § 36 załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 81, poz. 484), rozwiązać przedmiotową umowę w części albo w całości bez zachowania okresu wypowiedzenia.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 148 pkt.1 ustawy o świadczeniach poprzez nieuwzględnienie zewnętrznej oceny jakości Zakładu Rehabilitacji M. P. "L." przez Wojewódzkiego Konsultanta w dziedzinie rehabilitacji medycznej, podniósł, że porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją. Brzmienie przepisu daje upoważnienie do odnoszenia się do certyfikatu jakości, nie nakłada natomiast takiego obowiązku. Certyfikatem jakości ocenianym w trakcie wszystkich postępowań konkursowych jest wyłącznie: certyfikat ISO w zakresie świadczeń usług medycznych oraz certyfikat wydany przez Centrum Monitorowania Jakości.

Zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, przez zbyt późne ogłoszenie konkursów, zbyt krótki czas na składanie ofert, co uniemożliwiło podmiotom publicznym ewentualny zakup punktowanej aparatury medycznej, nie znajduje potwierdzenia w świetle zgromadzonych w sprawie materiałów. Jego zdaniem ŁOW NFZ ogłosił postępowanie zgodnie przepisami omawianego rozporządzenia oraz udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje związane z postępowaniem.

Zarzut naruszenia art. 149 ust. 1 pkt. 2 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które winny ulec odrzuceniu z uwagi na to, że zawierały nieprawdziwe informacje oraz naruszenia art. 97 ust. 3 ustawy o świadczeniach poprzez dokonanie wyboru ofert, które nie zapewniają należytej jakości świadczeń ani należytej dostępności, nie ma uzasadnienia. Oferty wszystkich świadczeniodawców, którzy w ocenie komisji konkursowej spełnili wymagane warunki w części jawnej konkursu zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania.

Zarzut naruszenia zasady równego traktowania podmiotów poprzez ujemne punktowanie wyników kontroli z lat ubiegłych, przy jednoczesnym braku kontroli nowych podmiotów, nie znajduje potwierdzenia. Ustawa o świadczeniach nie wnosi bowiem obowiązku przeprowadzenia przez komisję konkursową w postępowaniu konkursowym kontroli podmiotów składających oferty.

Ustosunkowując się do argumentów skarżącej dotyczących zmniejszenia dostępności pacjentom do świadczeń medycznych poprzez ustalenie tzw. linii odcięcia na bardzo wysokim poziomie, podkreślił, że podczas realizacji zadań, dotyczących kontraktowania świadczeń oddziały Funduszu są zobowiązane do przeprowadzenia analiz dostępności do świadczeń w zakresie ogólnego rozkładu terytorialnego oraz specyfiki świadczenia usług medycznych w konkretnym rodzaju i zakresie świadczeń na danym terenie. Jest to nieodzowne przy ograniczonej ilości publicznych środków na finansowanie opieki zdrowotnej, a co za tym idzie ograniczonego wyboru oferentów. Komisja konkursowa rozstrzygając postępowanie w trybie konkursu ofert, bierze pod uwagę potencjał wykonawczy świadczeniodawcy, czyli zasoby będące w jego dyspozycji służące wykonywaniu świadczeń, w szczególności osoby udzielające tych świadczeń oraz posiadany sprzęt.

Zdaniem organu skarżąca nie wskazała przepisu prawa materialnego ani procesowego, naruszenia którego dopuściła się komisja konkursowa oraz wpływu owego naruszenia na jego interes prawny. Interes faktyczny Odwołującego nie może stanowić podstawy wniesienia i uwzględnienia odwołania.

Prezes NFZ podniósł, że realizując nałożone przez ustawodawcę obowiązki Ł. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia udostępnił na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszystkie wymagania oraz informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Warunki wymagane od świadczeniodawców, a także kryteria oceny ofert były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

W ocenie Sądu uznać należy, iż wydając obie sporne decyzje organy dopuściły się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego, pełnego rozstrzygnięcia sprawy i niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji tak organu I instancji, jak i decyzji zaskarżonej nie spełnia wymogów określonych w art. 107 k.p.a.

Według WSA, w konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych, organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasad uczciwej konkurencji, a w konsekwencji naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organy nie ustaliły również, czy w toku postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym organy I i II instancji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Ani Dyrektor NFZ, ani Prezes NFZ nie ujawnili, na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach i zarządzeń Prezesa NFZ oferta skarżącego uzyskała wyniki podane przez komisję. Organy nie wyjaśniły, dlaczego skarżący, jak i każdy z oferentów, uzyskał w konkretnym przypadku daną liczbę punktów. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest wskazanie, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Akta administracyjne zawierają ofertę skarżącego. Ograniczenie skarżącemu dostępu do całości akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw. Bowiem w aktach administracyjnych brak jakiejkolwiek informacji, aby dokumentacja pozostałych oferentów była objęta klauzulą poufności zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto, Sąd zaznaczył, że zarządzeniem z dnia 8 listopada 2011 r. o nr 198/11 Dyrektor Ł. Oddziału Wojewódzkiego NFZ odstąpił od stosowania Procedury konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (zwanej dalej: ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej), między innymi w zakresie:

- kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach

- sprawdzenia powtarzalności personelu wskazanego w poszczególnych ofertach w relacji z pozostałymi ofertami - badania zgodności oświadczenia o wpisach do rejestru z danymi w publicznym rejestrze informatycznym.

Prezes NFZ wskazał, że działanie to mieściło się w granicach prawa, powołując się na rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań, zgodnie z którym "komisja ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy". Zdaniem Sądu rację ma skarżąca, która twierdzi, że zarządzenie Dyrektora ŁOW NFZ nr 198/11 zostało wydane bez podstawy prawnej. Przepis art. 107 ust. 1 i 5 pkt 8 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej stwierdza, że do zadań dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu należy kierowanie tym oddziałem, jego reprezentowanie na zewnątrz oraz przeprowadzanie postępowań o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Żadna z kompetencji dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, przewidziana w art. 107 przytoczonej ustawy, nie stanowi podstawy do wydania zarządzenia tej treści, mającego znaczenie dla prawidłowości przeprowadzonego postępowania konkursowego. Odstąpienie od kontroli prawdziwości danych wskazanych w ofertach doprowadziło do naruszenia art. 149 pkt 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, zgodnie z którym oferty zawierające nieprawdziwe informacje podlegają odrzuceniu. Komisja konkursowa miała ustawowy obowiązek odrzucenia ofert zawierających dane nieprawdziwe, zaś dla realizacji tego obowiązku konieczne było przeprowadzenie kontroli. Bez skontrolowania oferentów i prawdziwości ich oświadczeń, obowiązek odrzucenia ofert zawierających informacje nieprawdziwe nie mógł być i nie został wykonany. Rozporządzenie Ministra Zdrowia jako akt wykonawczy nie może w tym zakresie zwalniać komisji konkursowej od stosowania przepisów ustawy, czy zabraniać jej stosowania. Powoływanie się przez Prezesa NFZ na możliwość rozwiązania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w sytuacji gdy w wyniku kontroli dokonanej już po jej zawarciu okazałoby się, że złożona oferta zawierała nieprawdziwe dane, może być dla wielu podmiotów i pacjentów działaniem spóźnionym. Jak twierdzi skarżąca, w przypadku co najmniej kilku podmiotów składających oferty, oferty te zawierały nieprawdziwe dane. Skarżąca wskazała, że nie ma możliwości udowodnienia wskazanych nieprawidłowości, z uwagi na brak dostępu do złożonych ofert i możliwości ich porównania. Jej zdaniem oferty powinny zawierać prawdziwe dane na dzień ich złożenia.

WSA stwierdził, że stronie nie została udostępniona Procedura konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wprowadzona do stosowania na podstawie pisma z dnia [...] września 2011 r., od której odstępstwa wprowadzono w zarządzeniu. Pismem z [...] maja 2012 r. strona zwróciła się o udostępnienie tego dokumentu, a go nie otrzymała.

Zdaniem Sądu I instancji z akt sprawy i z uzasadnień decyzji wydanych w obu instancjach nie wynika, na jakiej podstawie z kolejnymi w rankingu świadczeniodawcami zakontraktowano określone liczby świadczeń. Nie wynika też, by została zbadana zdolność każdego z tych podmiotów do realizacji zamówionej przez NFZ puli świadczeń. Nawet bowiem zajęcie pierwszego miejsca w rankingu nie oznacza zdolności do wykonania każdej - dowolnej liczby świadczeń z danego zakresu, a zdolność ta musi zostać poddana rzetelnej analizie w toku postępowania konkursowego.

Zaniechanie weryfikacji faktycznej możliwości wykonania danej liczby świadczeń przełożyło się na to, że niektórzy kontrahenci - na podstawie deklaracji - otrzymali większą pulę świadczeń niż będą w stanie wykonać, co w oczywisty sposób przełoży się na ograniczenie dostępności świadczeń oraz praw i interesów pacjentów.

Zdaniem WSA doszło do dyskryminacji wykonujących świadczenia w latach poprzednich w stosunku do podmiotów nowych. W przypadku nowych podmiotów kontrole nie były przeprowadzane, natomiast podmioty dotychczas wykonujące świadczenia mogły z tego tytułu być ocenione jedynie w sposób mniej korzystny.

Sąd uznał, że art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej został naruszony przez wprowadzenie obowiązku posiadania certyfikatu jakości przez podmioty startujące w konkursie. Przepis ustawy wprowadził możliwość potwierdzenia certyfikatem spełniania wymogów dotyczących udzielanych świadczeń medycznych. Użycie przez prawodawcę sformułowania "może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją" oznacza jedynie tyle, że taki certyfikat może być jednym z dowodów, ale nie samodzielnie ocenianym kryterium. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarządzeniami nr 53 i 54 Prezes NFZ wprowadził de facto obowiązek posiadania certyfikatu Centrum Monitorowania Jakości, Certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych - ważnych w dniu zawarcia umowy. Można mówić o wprowadzeniu w tym zakresie obowiązku, gdyż podmioty nieposiadające stosownych certyfikatów poniosły dotkliwe konsekwencje polegające na tym, że otrzymały punktów mniej niż oferenci posiadający certyfikaty.

Ograniczenie w drodze zarządzenia instrumentów zewnętrznej oceny jakości do dwóch wskazanych wyżej certyfikatów oznaczało dla skarżącej nieuzyskanie kontraktu, stanowiło to naruszenie ustawowej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców. Wskazanie, że jedynymi ocenianymi kryteriami zewnętrznej oceny jakości będą certyfikaty ISO oraz Centrum Monitorowania Jakości, wynika z załącznika nr 1 do zarządzenia nr 54 wydanego 30 września 2011 r. Wymóg taki nie był wskazany w zarządzeniu Prezesa NFZ nr 53/2010 z dnia 2 września 2010 r. Termin składania ofert upłynął w czasie, w którym uzyskanie ocenianych certyfikatów nie było możliwe, a oferenci mocą zarządzenia nie mogli wykazywać jakości innymi rodzajami dokumentów.

Co do odmowy udostępnienia ofert należy zauważyć, że taka odmowa prowadzi do sytuacji, w której brak jest jakiejkolwiek możliwości dokonania przez Sąd weryfikacji, czy postępowanie było przeprowadzone prawidłowo i czy wybrane oferty zasadnie otrzymały większą ilość punktów niż inne oferty. Uzasadnienie ilości punktów przyznanych skarżącej powinno być poparte analizą porównawczą złożonych ofert, której to analizy nie przeprowadzono.

Stosownie do art. 74 § 2 k.p.a. odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy następuje w drodze postanowienia, zaskarżalnego zażaleniem. Dyrektor ŁOW NFZ zaniechał dochowania wymaganej ustawą formy, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia tego rozstrzygnięcia i obrony swych praw, co stanowi bezpodstawne pozbawienie strony prawa do obrony jej interesów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

1) naruszenia przez organ art. art. 7, 73, 74, 77 §1, 80 i 107 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes NFZ:

przeprowadził postępowanie administracyjne nie zapewniając stronie odniesienia się do ofert konkurentów,

nie udostępnił skarżącemu pełnych akt sprawy, tj. zupełnych ofert konkurentów, nie nadał klauzuli poufności odnośnie do danych wrażliwych znajdujących się w aktach sprawy i w konsekwencji - domyślnie - nie wydał postanowienia na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. w przedmiocie odmowy udostępnienia akt sprawy, w szczególności dokumentów zawierających dane wrażliwe oferentów (dane osobowe i tajemnice przedsiębiorstwa), które co prawda były dokumentami analizowanymi w postępowaniu konkursowym, natomiast w żaden sposób nie dotyczyły granic postępowania odwoławczego, zdeterminowanych ustawowymi granicami zarzucalności (gravamen) w odniesieniu do skarżonego rozstrzygnięcia konkursu ofert (art. 152 ustawy o świadczeniach), prowadzonego na innych zasadach niż postępowanie konkursowe, albowiem nie dotyczyły kwestii administracyjnej kontroli czy w przeprowadzonym postępowaniu konkursowym naruszenie zasad tego postępowania spowodowało jakikolwiek uszczerbek interesu prawnego oferenta odwołującego się od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego - wobec czego żądane przez skarżącego dokumenty nie mogły być aktami postępowania administracyjnego, natomiast brak jest przepisów szczególnych pozwalających w postępowaniu konkursowym nadawanie przez NFZ dokumentom klauzuli poufności;

- podczas gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego - co wynika z treści dokumentów - Prezes NFZ prawidłowo ustalił, że:

organy Funduszu, w szczególności wyjaśniły, iż:

w toku przeprowadzonego postępowania konkursowego nie naruszono jego zasad, w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji oraz niezmienności w trakcie postępowania jego warunków i wobec tego w postępowaniu tym interes prawny skarżącego nie doznał uszczerbku i nie naruszono w szczególności norm art. 73 i 74 k.p.a.,

b) w toku postępowania konkursowego wszyscy świadczeniodawcy byli jednakowo informowani o jego zasadach na zasadzie równego traktowania, a interes prawny skarżącego nie został w tym zakresie w żaden sposób naruszony,

c) w postępowaniu odwoławczym prowadzonym w oparciu o przepis art. 154 w zw. z art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach, organy Funduszu nie przeprowadzają rewizji postępowania konkursowego i nie powtarzają czynności z tego postępowania, a jedynie poddają kontroli czy w postępowaniu konkursowym nie naruszono prawa w taki sposób, że spowodowało to uszczerbek w interesie prawnym oferenta -świadczeniodawcy, a zatem aktami postępowania administracyjnego odwoławczego nie są zupełne akta postępowania konkursowego, włącznie z informacjami, których ocena nie wpływa w żaden sposób na rozstrzygnięcie konkursu ofert (dane osobowe, tajemnice handlowe), w szczególności oferty konkurentów odwołującego się, zawierające dane wrażliwe, lecz akta dotyczące odwołującego się oraz dokumentacja dotycząca oceny ofert, ich wyceny punktowej oraz ujawnieniu zasad, w oparciu o które dokonano wyboru oferty najkorzystniejszej w sposób obiektywny i przejrzysty, z zachowaniem zasady równości stron - wobec czego zarzut naruszenia przez organy NFZ zasad postępowania jest nietrafny.

2) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a., co było rezultatem błędnego przyjęcia, że w wydanej decyzji Prezes NFZ nie uzasadnił dokładnie wszystkich okoliczności sprawy, pomimo tego, że;

- Prezes ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron i wyjaśniono szczegółowo zasady, w oparciu o które dokonano oceny złożonych ofert.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez:

a) błędną wykładnię art. 152 ustawy o świadczeniach i przyjęcie, że aktami postępowania administracyjnego zainicjowanego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert są wszystkie dokumenty oraz informacje składane przez oferentów w postępowaniu konkursowym, pomimo tego, iż art. art. 152 ust. 1 i 154 ustawy o świadczeniach jednoznacznie definiują zakres interesu prawnego odwołującego się oraz ograniczają granice zaskarżalności czynności i decyzji organów Funduszu oraz zakres postępowania odwoławczego (gravamen) - do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana, nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Postępowanie odwoławcze nie ma charakteru rewizyjnego w zakresie analizy porównawczej zawartości ofert wszystkich świadczeniodawców i powtórzenia w tym zakresie czynności postępowania konkursowego, a jest jedynie postępowaniem weryfikującym czy w postępowaniu konkursowym przestrzegane były zasady wynikające z przepisów prawa, w szczególności zasada równego traktowania stron. Na tej zasadzie organy Funduszu dokonują kontroli, czy ocena i wycena punktowa złożonych ofert została dokonana prawidłowo, w oparciu o obiektywne i przejrzyste kryteria;

b) błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. Nr 273, poz. 2719) i nieuzasadnione przyjęcie, że komisja konkursowa miała obowiązek przeprowadzenia kontroli u wszystkich oferentów, a jej zaniechanie skutkowało naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców, co jest niezgodne z brzmieniem ww. przepisu, mówiącym o prawie komisji do przeprowadzenia kontroli, a nie obowiązku.

W uzasadnieniu wskazano szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga ta została oparta na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Specyfika sprawy oraz sposób sformułowania zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej uzasadniają ich łączną ocenę.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania.

Odmowa udostępnienia akt stronie skarżącej stanowiła niewątpliwie naruszenie przepisów postępowania, gdyż strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy.

Akta postępowania administracyjnego z zasady są jawne, strony mają do nich dostęp ograniczony jedynie przepisami ustawowymi, w tym przepisem art. 74 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie nie udostępniono stronie akt administracyjnych, które nie były objęte klauzulą poufności (art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie podziela poglądu NSA wyrażonego w wyroku z dnia 25 stycznia 2012 r. sygn. akt II GSK 1458/10, że w granicach postępowania obejmującego badanie czy w postępowaniu konkursowym ofert na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej nie mieści się badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie i w konsekwencji nie ma możliwości badania danych wynikających również z ofert konkurencyjnego świadczeniodawcy.

Zdaniem NSA rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w związku z art. 152 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), zwanej dalej ustawą o świadczeniach, może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących jedynie z ograniczeniami wynikającymi z przepisów ustawy art. 74 § 1 i 2 k.p.a. i art. 55 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

W tych warunkach Sąd I instancji nie naruszył przepisów art. 73, 74, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie standardów postępowania administracyjnego, polegające na uniemożliwieniu stronie dostępu do akt administracyjnych w zakresie w jakim pozwoliłoby to stronie porównanie ofert i sprawdzenie prawidłowości oceny tych ofert w postępowaniu konkursowym.

Należy zauważyć, że bez dostępu do pełnych akt postępowania administracyjnego zawierających również oferty podmiotów konkurencyjnych strona jest pozbawiona możliwości sformułowania wszystkich zarzutów w odwołaniu od wyniku postępowania konkursowego, a przede wszystkim stwierdzenia czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego, a w szczególności zasady równego traktowania świadczeniodawców, uczciwej konkurencji, niezmienności warunków w trakcie postępowania, a w konsekwencji czy interes prawny odwołującego doznał uszczerbku.

Weryfikacja postępowania konkursowego w trybie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy o świadczeniach oczywiście nie oznacza powtórzenia czynności z tego postępowania ale oznacza ona kontrolę prawidłowości poszczególnych ocen ofert w oparciu o jednolite kryteria wynikające z przepisów prawa materialnego, a tego nie można przeprowadzić bez dostępu do akt postępowania konkursowego.

Bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. odnoszącego się do prawidłowości sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż wskazanie na naruszenie przez organ tego przepisu wraz z wymienionym art. 77 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie w pełnym zakresie stanu faktycznego było uzasadnione. Organ dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego w stopniu w jakim mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sądowi I instancji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nietrafny jest zarzut wnoszącego skargę kasacyjną dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego, a konkretnie art. 152 ust. 1 i art. 154 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię, albowiem Sąd I instancji przyjmując, że strona powinna mieć dostęp również do akt postępowania konkursowego, właściwie rozumiał zakres kontroli zaskarżonej decyzji administracyjnej w ramach art. 152 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Przepis art. 152 ust. 1 stanowiący o tym, że świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154, nie reguluje w sposób odmienny przeprowadzenia postępowania odwoławczego niż to regulują zasady postępowania administracyjnego wyrażone w kodeksie postępowania administracyjnego, a w szczególności w art. 73 i 74 k.p.a.

Również przepis art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie ogranicza odwołującego się w jego uprawnieniach procesowych jako strony postępowania i nie wyłącza akt postępowania konkursowego z toku postępowania odwoławczego prowadzonego w trybie art. 154 ustawy o świadczeniach.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 tej ostatniej ustawy.