Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 5/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6166  Łowiectwo
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 3
journal: Dz.U. 1995 nr 147 poz 713
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Monika Nowicka sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiej Izby Rolniczej Biuro Powiatowe w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 821/17 w sprawie ze skargi Podlaskiej Izby Rolniczej Biuro Powiatowe w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 821/17 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Sokólskiego z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] r. o przeprowadzeniu odstrzału redukcyjnego dzików.

Wiceprezes Polskiej Izby Rolniczej Rady Powiatowej w S. zwrócił się do Starosty Powiatowego o wydanie zezwolenia na odłów i odstrzał redukcyjny zwierzyny w obwodach łowieckich nr [...] i [...] w trybie art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

W dniu 11 maja 2017 r. Starosta Sokólski wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zezwalającej na odstrzał dzików. Pismem z dnia 11 maja 2017 r. [...] Starosta Powiatowy wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego (dalej: PZŁ) w Białymstoku celem wydania opinii przekazując na podstawie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego wniosek Przewodniczącego Rady Powiatowej Podlaskiej Izby Rolniczej w sprawie wydania decyzji zezwalającej na odstrzał redukcyjny dzików.

W odpowiedzi na ww. pismo w dniu 13 maja 2017 r. Zarząd Okręgowy PZŁ, [...] stwierdził, że brak jest wskazania bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej powodowanego przez zwierzynę. Brak jest zatem przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust.3 Prawa łowieckiego. Zarząd Okręgowy uznał , iż nie może wydać opinii w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. znak [...] Starosta Sokólski, orzekając na podstawie art. 45 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), postanowił o:

I. przeprowadzeniu odstrzału redukcyjnego dzików stanowiących szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych oraz użyteczności publicznej na terenie obwodów łowieckich nr [...] i [...]. Określił szczegółowe warunki odstrzału, w tym ilość dzików do odstrzału w poszczególnych obwodach, wskazał akty prawne, które powinny być uwzględnione przy odstrzale oraz osoby uprawnione do odstrzału;

II. zobowiązaniu osób dokonujących odstrzału do przesłania pisemnej informacji z realizacji decyzji, zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców, wynagrodzenia szkód, dochowania obowiązków informacyjnych o dostrzeżonych objawach chorób zwierząt żyjących wolno, posiadania dokumentu uprawniającego do przeprowadzenia odstrzału oraz spełnienia wszystkich warunków wynikających z przepisów prawa stosowanych przy wykonywaniu polowania indywidualnego;

III. upoważnieniu wymienionych myśliwych do wykonania odstrzału;

IV. nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że zgodnie z art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego zwrócił się do PZŁ o przedstawienie opinii w sprawie odstrzału. PZŁ poinformował, że we wniosku Podlaskiej Izby Rolniczej brak jest wskazania bezpośredniego zagrożenia w funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej oraz podstawy prawnej do zajęcia stanowiska w formie opinii, dlatego Związek zdecydował nie wydać opinii w sprawie. Starosta wskazał, że od dnia 1 kwietnia 2017 r. na obwody łowieckie nr [...] i [...] nie została zawarta umowa dzierżawy z Kołem Łowieckim zrzeszonym w PZŁ, dlatego nie jest na tym terenie prowadzona gospodarka łowiecka. W toku postępowania organ przeprowadził konsultacje społeczne oraz wystąpił do Podlaskiego Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w Białymstoku, Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. o przeprowadzenie odstrzału sanitarnego na terenie wspomnianych wyżej obwodów oraz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Białymstoku, a także do Nadleśniczego Nadleśnictwa Czarna Białostocka o przeprowadzenie odstrzału zastępczego. Powiatowy Lekarz w S. poinformował Starostę, iż w przypadku nie wydzierżawienia obwodów łowieckich Kołu zrzeszonemu PZŁ właściwym organem do przeprowadzenia odstrzału jest Starosta. Względy proceduralne były także powodem odmowy dokonania odstrzału przez Nadleśniczego.

Starosta wskazał, że sytuacja na terenie obwodów łowieckich spowodowana nadmiernym zagęszczeniem dzików oraz rozprzestrzenianiem się wirusa Afrykańskiego Pomoru Świń (ASF) stwarza zagrożenie dla obiektów produkcyjnych w postaci wysoko towarowych gospodarstw hodowlanych oraz poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa socjalnego i ekonomicznego rolników. Zagrożona jest również trwałość gospodarki leśnej, jak i opłacalność produkcji rolnej, dziki docierają na tereny zamieszkałe przez ludzi, przemieszczają się po drogach publicznych oraz dojazdowych stwarzając zagrożenie, jak też ich nadmierna populacja powoduje ograniczenie prowadzenia działalności rolniczej i rezygnację z niektórych gałęzi rolnictwa m.in. hodowli koni. Występuje zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów użyteczności publicznej przy jednoczesnym stwarzaniu zagrożenia dla zdrowia i życia ludności dojeżdżającej do pracy i szkół.

Zdaniem Starosty, użyte w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego słowo "porozumienie" powinno być rozumiane jako opinia i nie stanowi porozumienia administracyjnego rozumianego jako dwu- lub wielostronna czynność z zakresu prawa administracyjnego, dokonana przez podmioty wykonujące administrację publiczną, a dochodząca do skutku na podstawie zgodnych oświadczeń woli tych podmiotów.

PZŁ złożył odwołanie od powyższej decyzji Starosty wskazując na brak porozumienia w zakresie treści rozstrzygnięcia jednak niedopuszczalność ww. odwołania stwierdziło Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO) w Białymstoku wydając stosowne postanowienie w sprawie.

W dniu 27 lipca 2017 r. SKO wszczęło również z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sokólskiego.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Starosty Sokólskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. o przeprowadzeniu odstrzału redukcyjnego dzików stanowiących szczególne zagrożenie w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych oraz użyteczności publicznej na terenie obwodów łowieckich Nr [...] i [...]. Zdaniem SKO, decyzja Starosty została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem przepis art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego przewiduje porozumienie, a więc realizację trybu współdziałania z PZŁ określonego w art. 106 § 1 K.p.a. Takie porozumienie winno być rozumiane jako uzgodnienie stanowisk i jest czymś więcej niż tylko akceptacją lub jej brakiem wyrażonym przed formalnym wydaniem decyzji, zakłada bowiem wspólne kształtowanie treści wydawanego aktu.

Skargę na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2017 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Podlaska Izba Rolnicza, zarzucając decyzji:- rażące naruszenie art. 157 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania nieważnościowego z powołaniem się na okoliczność, która może stanowić przesłankę wznowienia postępowania;

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie polegające na błędnym przyjęciu, że Starosta nie mógł wydać decyzji o redukcyjnym odstrzale dzików bez porozumienia z PZŁ, a następnie - błędnym przyjęciu, że brak takiego porozumienia stanowi rażące naruszenie prawa, które to naruszenia łącznie skutkują bezzasadnym stwierdzeniem nieważności decyzji Starosty.

Uzasadniając zarzuty skargi Podlaska Izba Rolnicza powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, iż w sytuacji gdy brak wymaganego współdziałania organu stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. i uchylenia decyzji, nie może jednocześnie stanowić przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, bowiem ta sama okoliczność nie może stanowić jednocześnie przesłanki wznowieniowej i nieważnościowej z uwagi na niekonkurencyjność obu trybów nadzwyczajnych. Ponadto brak wymaganego współdziałania nie można zakwalifikować jako rażące naruszenie prawa. Przyjęcie założenia, że na podstawie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego porozumienie oznacza uzgodnienie treści decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią art. 77b ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie powiatowym. W sytuacji, gdy prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu powiatu od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia rozstrzygnięcia lub jego projektu, a jeżeli organ nie zajmie stanowiska w sprawie, rozstrzygnięcie uważa się za przyjęte w brzmieniu przedłożonym przez powiat, z upływem tego terminu. W ocenie skarżącej wskazanie przez PZŁ, iż nie może wydać opinii w przedmiotowej sprawie potraktować należało zatem na podstawie wyżej przywołanego art.77b ust 1 i 3, jako milczące uzgodnienie. Decyzja Starosty została wydana w stanie wyższej konieczności, nadzwyczajnym, wymagającym interwencji Państwa w związku z możliwością wystąpienia niemożliwych do odwrócenia skutków oraz do powstania w gospodarce strat w wielkim rozmiarze, w związku z niekontrolowanym wzrostem populacji dzika.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wskazał, że w jego ocenie Podlaska Izba Rolnicza nie posiada legitymacji do wniesienia skargi, zaś zaskarżona decyzja jest prawidłowa, bowiem PZŁ nie wyraził zgody na wydanie decyzji na podstawie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 15 marca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę.

Sąd nie podzielił poglądu organu w kwestii braku legitymacji do wniesienia skargi przez Podlaską Izbę Rolniczą, jednak w jego ocenie zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny przypomniał, iż spór dotyczy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, która w ocenie SKO polega na wydaniu decyzji o odstrzale dzików bez uzyskania porozumienia o którym mowa w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego.

W ocenie Sądu I instancji , sformułowanie "w porozumieniu" w treści art. 45 ust. 3 należy odczytywać jako rodzaj współdziałania, o którym mowa w art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), co następuje w formie postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5).

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, trafnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że w przedmiotowej sprawie istnienia takiego porozumienia (uzgodnienia) nie wykazano. Starosta wystąpił do PZŁ w trybie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, jednakże otrzymał odpowiedź negatywną. WSA przyznał, iż we wskazanej odpowiedzi zawarte jest sformułowanie, iż "nie można wydać opinii w przedmiotowej sprawie", jednakże de facto z treści tego pisma wynika, że PZŁ oceniał przesłanki wskazane w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, tj. istnienie zagrożenia w prawidłowym funkcjonowaniu obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej przez zwierzynę, bowiem wskazał, że "brak jest przesłanek do wydania decyzji, o których mowa w art. 45 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie" oraz "Brak jest wskazania bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej powodowanego przez zwierzynę". A zatem PZŁ de facto nie tyle "nie wydał opinii", jak sam wskazał w piśmie z dnia 19 maja 2017 r., co sformułował swoje stanowisko negatywnie.

Sąd odnosząc się do zarzutu skargi, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a. (brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu), bowiem w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z przypadkiem nieuzyskania stanowiska organu, bowiem o takie stanowisko wystąpiono i je uzyskano, lecz było ono negatywne.

Sąd uznał zarzut milczącej zgody organu w rozumieniu art. 77b ustawy o samorządzie powiatowym, za bezzasadny. Zdaniem Sądu PZŁ jednoznacznie wypowiedział się w kwestii możliwości zastosowania art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Podlaska Izba Rolnicza, zaskarżając wyrok w całości. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez WSA w Białymstoku, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpatrzenia sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego - art.45 ust.3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie / Dz.U. z 2017 r. poz. 1295/ polegające na niewłaściwym jego zastosowaniu

"poprzez przyjęcie przez WSA w Białymstoku, iż pomimo wskazania przez Polski Związek Łowiecki, Zarząd Okręgowy w Białymstoku (zwany dalej PZŁ) w jego piśmie z dnia 19 maja 2017 r. L.dz.478/17, będącego odpowiedzią na wniosek Starosty Sokólskiego z dnia 11 maja 2017 r. nr OŚA-II.6150.27.2017, realizowany w warunkach art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego, jako wystąpienie w celu uzyskania porozumienia w sprawie odstrzału redukcyjnego dzików w obwodach łowieckich nr [...] i [...], położonych na terenie powiatu s., iż "nie można wydać opinii w przedmiotowej sprawie", to w ocenie WSA w Białymstoku de facto z treści tego pisma wynika, że PZŁ poprzez wskazanie, że "brak jest przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego" oraz "brak jest wskazania bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej powodowanego przez zwierzynę" /pkt. 2 ww. pisma/ - oceniał przesłanki wskazane w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego wymogu konkretnego zadeklarowania przez PZŁ, czy wyraża zgodę na odstrzał redukcyjny dzików czy nie, nie nastąpiło wymagane w tym przepisie Prawa łowieckiego porozumienie rozumiane jako zgodność stanowisk, a w konsekwencji nie zostały spełnione wymienione warunki do wydania decyzji o odstrzale redukcyjnym dzików. To z kolei skutkowało wydaniem przez SKO w Białymstoku prawidłowej, zdaniem WSA w Białymstoku, decyzji /z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności ww. decyzji Starosty Sokólskiego i tym samym oddalenie skargi wniesionej do WSA w Białymstoku przez Podlaską Izbę Rolniczą Biuro Powiatowe w Sokółce, podczas gdy brak zajęcia przez PZŁ na podstawie art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego jako organu współdziałającego /art. 106 § 1 k.p.a./ jednoznacznego i wyraźnego stanowiska mającego nosić cechy porozumienia /lub jego braku/ poprzez wyartykułowanie zgody lub braku zgody na odstrzał redukcyjny dzików w kontekście stwierdzenia PZŁ, iż: "nie można wydać opinii w przedmiotowej sprawie" nawet przy wskazanych w pkt. 2 ww. pisma PZŁ z dnia 19 maja 2017 r. ogólnych zastrzeżeniach do braku przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego oraz braku wskazania w ww. wniosku Starosty Sokólskiego bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej powodowanego przez zwierzynę, dawało Starości Sokólskiemu jako organowi wydającemu decyzję o odstrzale redukcyjnym dzików /art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego/, czego nie uwzględnił WSA w Białymstoku, podstawę do przyjęcia, iż organ współdziałający tj. PZŁ udzielił Staroście Sokólskiemu przyzwolenia na odstrzał redukcyjnych dzików w obwodach łowieckich nr [...]i [...], noszącego tym samym znamiona porozumienia, o którym mowa w art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego przez co decyzja Starosty Sokólskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. jest zgodna z prawem i nie powinna skutkować stwierdzeniem jej nieważności przez SKO w Białymstoku i w dalszej konsekwencji oddalenie skargi przez WSA w Białymstoku."

W ocenie skarżącego kasacyjnie pomimo wskazania przez PZŁ braku przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 45 ust.3 Prawo łowieckie oraz braku bezpośredniego zagrożenia funkcjonowania obiektów produkcyjnych i użyteczności publicznej w istocie PZŁ wstrzymuje się od jednoznacznej deklaracji, czy wyraża zgodę na odstrzał dzików czy też nie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną żadne przepisy prawa nie wprowadzają formalnoprawnych wymogów, jakim odpowiadać miałaby treść stanowiska udzielona w oparciu o przepis art. 45 ust.3 Prawa łowieckiego bez wątpienia jednak stanowisko powinno być wyrażone w sposób niebudzący żadnych wątpliwości co do uzewnętrznienia woli w przedmiocie pozytywnego lub negatywnego odniesienia się do odstrzału zwierząt.

W ocenie autora skargi kasacyjnej PZŁ świadomie nie zajął stanowiska w sprawie twierdząc, że nie może wydać opinii w kwestii wydania decyzji o odstrzale dzików mając świadomość co do formy prawnej w której ma realizować współdziałanie. Jednoznacznie negatywnego stanowiska PZŁ nie zawarł w piśmie z dnia 17 maja 2017 r., lecz w dniu 28 listopada 2017 r., a więc po określonym w art. 106 § 3 k.p.a. dwutygodniowym terminie przewidzianym na przedstawienie stanowisk.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, WSA w Białymstoku niewłaściwie zastosował przepis art. 45 ust. 3 Prawa łowieckiego przyjmując, że brak jednoznacznego zadeklarowania się PZŁ w akcie realizowanym na warunkach art. 106 § 1 k.p.a. daje podstawę do uznania, że porozumienia takiego nie było podczas, gdy w istocie sformułowanie, iż PZŁ nie może ustosunkować się jednoznacznie do wskazanego w piśmie Starosty zagadnienia, wyraża zgodę na odstrzał dzików.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było, w ocenie NSA, rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325 z późn.zm.) dalej: "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki dające podstawę do unieważnienia zaskarżonego wyroku. Oznacza to związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie prawa materialnego polegające, w jego ocenie, na niewłaściwym zastosowaniu art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie.

Unormowania art. 174 p.p.s.a. wskazują, że skargę kasacyjną można oprzeć na: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, sporządzający skargę kasacyjną winien wyjaśnić, jak określony przepis powinien być rozumiany i na czym polegał błąd w interpretacji tego przepisu przez sąd. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w mającej zastosowanie w sprawie normie prawnej. Wskazując na tą postać naruszenia prawa materialnego, wnoszący skargę kasacyjną zobowiązany jest do wyjaśnienia, dlaczego przepis (hipoteza wyprowadzonej z tego przepisu normy prawnej), który sąd I instancji przyjął za mający zastosowanie w sprawie, "nie przystaje" do stanu faktycznego ustalonego w sprawie i jaki przepis powinien mieć zastosowanie. Podniesienie jednak zarzutu naruszenia prawa materialnego jest możliwe, o ile stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności takiego zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Kwestionowanie pod zarzutem niewłaściwego zastosowania prawa materialnego ustaleń faktycznych uznać należy za błąd. Ustalenia faktyczne nie mogą być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędne jego zastosowanie. Stosowanie prawa materialnego (subsumcja) ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny jest już ustalony. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż konstrukcja zarzutu stanowi próbę podważenia stanu faktycznego dokonanego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i uznanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowy. Przypomnieć należy, iż przedmiotem zaskarżenia do Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzająca nieważność decyzji Starosty o odstrzale dzików bez wymaganego porozumienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż porozumienia nie wykazano. W skardze kasacyjnej strona stara się te ustalenia zakwestionować i wykazać, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Białymstoku informując w piśmie z dnia 19 maja 2017 r. [...] Starostę Sokólskiego, iż nie może wydać opinii w sprawie udzielił tym samym Staroście przyzwolenia na wydanie decyzji o odstrzale redukcyjnym dzików.

Bezsprzecznie zatem autor skargi kasacyjnej starał się podważyć wyniki postępowania dowodowego czyli stosowania przepisów postępowania. Kwestionowanie jednak stanu faktycznego powinno się opierać na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, a nie przepisów materialnych. Przy czym powinny to być przepisy regulujące postępowanie przed organem administracji, gdyż to w postępowaniu przed organem administracji dokonuje się ustaleń faktycznych. W orzecznictwie NSA wielokrotnie podkreślano, iż nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, bowiem błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości.

Ponadto autor skargi kasacyjnej pominął przy konstruowaniu zarzutów istotny aspekt w sprawie, iż przedmiotem zaskarżenia była decyzja wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania sądowoadministracyjnego mającego za przedmiot kontrolę decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym zadanie sądu ogranicza się wyłącznie do zbadania zaskarżonej decyzji przez pryzmat wystąpienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowa kontrola aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym wymagałaby zatem oprócz powołania ww. podstawy również skonkretyzowanej jednostki redakcyjnej określonego innego aktu normatywnego, który miał by zostać naruszony w sposób rażący.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wyłącznie zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, zaś merytorycznie może odnieść się tylko do tych zarzutów, które zostały prawidłowo sformułowane. Samodzielnie nie może poszukiwać wadliwości i uchybień, które popełnił sąd pierwszej instancji, wydając zaskarżony wyrok. Nie jest również upoważniony do precyzowania z urzędu niejasnych i błędnych zarzutów kasacyjnych.

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie ma usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w z art. 182 § 3 p.p.s.a i art. 15zzs4 ust.3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), orzekł jak w sentencji.