Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 768/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52a
journal: Dz.U. 2016 poz 224
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Gl 261/16 w sprawie ze skargi K. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzenie do obrotu środków zastępczych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 października 2016 r., sygn. akt IV SA/GL 261/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi K. M. oddalił skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lutego 2016 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. M., zaskarżając go w całości, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a poprzez brak uchylenia wadliwej decyzji naruszającej przepisy prawa,

b) art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez "brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy, gdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprowadza się do przepisania uzasadnień wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku".

c) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez brak odniesienia się przez Sąd meriti do zarzutów skargi tj. w zakresie naruszenia przez organ II instancji:

- art. 11 i art. 107 § 3 KPA, polegającego na braku odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit. e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej),

- art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej polegające na przyjęciu realnego zagrożenia dla zdrowia ludzi a tym samym iż zostały naruszone wymagania zdrowotne mimo braku dowodzenia w tym zakresie stosownymi opiniami biegłych sądowych,

- art. 79 ust. 2 pkt 4a usdg w zakresie jego zastosowania mimo braku notyfikacji (projektu przepisów technicznych zawartych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2015.875), w szczególności jej art. 4 którym dodano w ustawie z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej pkt 4a w ust. 2 art. 79 tego technicznego przepisu Komisji Europejskiej UE na podstawie art. 8 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE z 1998 r., L 204, str. 37 i nast.), a w konsekwencji niezawiadomienie strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli,

- art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a które to naruszenia jako naruszenia prawa materialnego z ostrożności procesowej podtrzymuję w ramach niniejszej skargi kasacyjnej wraz z argumentacją zawartą w skardze na decyzję organu II instancji.

2. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię w zakresie:

a) art. 52a, art. 4 pkt 34 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez przyjęcie, że sprzedaż detaliczna – konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom, oraz iż wprowadzającym do obrotu tychże substancji jest pracownik, a więc skarżący, a nie spółka prowadząca sklep, w którym zatrudniony był skarżący.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, że wyrokiem, "Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2016 roku wydaną przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...]", która to decyzja utrzymała w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej na podstawie art. 52a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (dalej: u.p.n.) w wysokości 20 000 zł. Z zaskarżonym rozstrzygnięciem nie sposób się zgodzić gdyż sąd I instancji nie odniósł się w pełni do stawianych zarzutów w skardze na decyzję organu II instancji. Organ zaś w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. w zakresie braku odniesienia się przez organ do zarzutu strony wskazanego w pkt II lit. e) odwołania (dot. braku notyfikacji przepisu dodającego pkt 4a w ust. 2 art. 79 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, który to zarzut podnoszony był również w skardze. Sąd I instancji nie odniósł się również do zarzutu naruszenia art. 27 i 27c ustawy o inspekcji sanitarnej, do naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej gdzie wydaną decyzję oparto na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzanych z rażącym naruszeniem przepisów ustawy tj. art. 84c, art. 82, art. 79a, art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto lakonicznie sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 79 ust. 2 pkt 4a usdg w zakresie jego zastosowanie mimo braku notyfikacji, który obszernie został przedstawiony w skardze. Uzasadnienie wyroku powinno obejmować odniesienie się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, co podkreśla się w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych. Wobec braku odniesienia się przez sąd do stawianych zarzutów, brak jest możliwości zweryfikowania prawidłowości rozumowania sądu. To zaś powiązane jest z zarzutem braku własnego wywodu sądu co do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Samo powołanie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego i dokonanie ich skopiowania powoduje, iż stwarza wątpliwości co do prawidłowej narady sądu, a niniejsze sprowadza się do sporządzenia wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Brak własnego wywodu sądu co do podstaw rozstrzygnięcia prowadzi jedynie do wniosku, iż niewiadomym jest de facto na czym oparł się sąd i co było rzeczywistą podstawą zapadłego orzeczenia. Skarżąca kasacyjnie podniosła bezzasadność przyjęcia, iż to ona dopuściła się wprowadzania do obrotu substancji będących przedmiotem sprawy, w sytuacji gdy była ona jedynie pracownikiem spółki prowadzącej sklep, w którym wykonywała czynność pracownicze. Z tych względów jej zdaniem nie jest dopuszczalne zastosowanie w sprawie art. 52 a u.p.n. w związku z art. 4 pkt 34 u.p.n. i przyjęcie, że dokonywana w sklepie w [...] i w [...], sprzedaż detaliczna — konsumentom — produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom. W sprawie nie można pominąć obszernego orzecznictwa sądowego w zakresie "wprowadzania do obrotu", a "udzielenia". Fakt umieszczenia art. 52a w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani nie może na to pozwalać i w całości pominąć ugruntowaną linię orzeczniczą w tym zakresie. Poza tym wykładni art. 4 pkt. 34 ustawy nie można dokonać w oderwaniu od wykładni innych przepisów tejże ustawy, co czyni sąd I instancji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie próbując zdefiniować pojęcie "wprowadzenia do obrotu", wyjaśnienia należy poszukiwać w orzecznictwie nie tylko sądów powszechnych, ale również w orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w sprawach nałożenia kar pieniężnych na podstawie art. 52 a ust. 1 upn.

K. M. wskazała na wyrok Sądu Apelacyjnego we Wrocławiu z 24 maja 2016 r. w sprawie II Aka 72/16, który podał, iż "wprowadzenie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej zgodnie z treścią art. 4 pkt 34 u.p.n polega na udostępnieniu ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim. Warunkiem koniecznym jest również ustalenie, że osoba, której środki są udostępniane, nie jest konsumentem. W przypadku gdy odbiorcą jest konsument takich środków, sprawca nie popełnia przestępstwa określonego w art. 56, lecz jedno z przestępstw udzielania, określanych w przepisach art. 58 lub 59 u.p.n.". Jak wynika z niniejszego Sąd Apelacyjny jednoznacznie odniósł się, że w świetle art. 4 pkt. 34 dla wprowadzania do obrotu odbiorcą nie może być konsument tego środka, co jest rzeczą oczywistą w świetle orzecznictwa sądów powszechnych i Sądu Najwyższego. Odmienna wykładnia nie znajduje swojego uzasadnienia w świetle omawianej ustawy. Gdyby ustawodawca chciał wprowadzić inne rozumowanie tychże pojęć, to zapewne omawianą karę unormował by w innym akcie prawnym z jednoczesnym nadaniem rozumienia tych pojęć. Umieszczenie możliwości nałożenia kary w ustawie o przeciwdziałaniu narkomani powoduje, iż wykładni jej przepisów należy dokonywać w świetle całej ustawy czego Sąd I instancji nie dokonał, lecz przeprowadził wykładnię "wprowadzania do obrotu" w oderwaniu od treści całej ustawy. Definicja "wprowadzania do obrotu", będąca jedną z czynności objętych zakazem na podstawie art. 44b upn. powoduje, że nie można uznać, że sprzedaż detaliczna — konsumentom - produktów podejrzewanych przez organ, że są środkami zastępczymi, stanowi "wprowadzanie do obrotu" nie zaś udostępnienie tych środków konsumentom. Niniejsze powoduje, że działalność gospodarcza prowadzona przez stronę, nawet przy hipotetycznym założeniu, że sprzedawane produkty stanowią środki zastępcze — czemu jednak strona przeczy — nie stanowi "wprowadzania do obrotu" tychże produktów, a tym samym brak jest podstaw do obciążenia skarżącego karą z art. 52a ustawy. W przedmiotowej sprawie działalność gospodarczą w sklepie w [...] oraz w sklepie w [...] prowadziła spółka P. [...] sp. z o.o. z P. Był to podmiot, u którego przeprowadzano kontrole, co wynika z protokołów kontroli. Następnie wobec wskazanej spółki wydawana była decyzja administracyjna w przedmiocie zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w sklepie w [...][...] i w sklepie w [...]. Wobec powyższego prowadzenie postępowania wobec skarżącej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 52a u.p.n. jest bezzasadne bowiem nie prowadzi ona działalności gospodarczej w sklepie w [...][...] i w sklepie w [...]. Dlatego kara pieniężna winna być ewentualnie nałożona na spółkę, a nie jej pracownika. Ponadto skarżąca miała obowiązek stosowania się do poleceń służbowych pracodawcy. Pracownik może odmówić wykonania jedynie takich poleceń, których wykonanie stawiłoby przestępstwo lub naruszało inne przepisy prawa, co wynika wprost z art. 100 § 1 kodeksu pracy: "pracownik jest obowiązany wykonywać pracę sumiennie i starannie oraz stosować są do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przypisami prawa lub umową o pracę". Konsekwencją niewykonania polecenia pracodawcy może być zwolnienie dyscyplinarne. Tymczasem działalność prowadzona przez sklep nie stanowi naruszenia zakazu określonego w art. 44b u.p.n. z uwagi na przedstawioną powyżej argumentację, że sprzedawane produkty nie są "wprowadzane do obrotu", a jedynie takie działanie — poza wytworzeniem środków zastępczych - stanowi naruszenie omawianego zakazu. Działalność prowadzona przez sklep nie stanowi również przestępstwa ani wykroczenia w związku, z tym brak jest podstaw do odmowy przez pracownika wykonania polecenia służbowego pracodawcy polegającego na wykonywaniu obowiązków sprzedawcy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Po pierwsze wskazany punkt tego artykułu składa się z liter: a), b), i c) - strona wnosząca skargę kasacyjną, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika powinna wskazać naruszone w jej ocenie przepisy według najmniejszej jednostki redakcyjnej gdyż rolą sądu nie jest domyślanie się podstaw kasacyjnych. Po drugie ww. przepis ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania, którym, jej zdaniem, uchybił sąd pierwszej instancji. Po trzecie w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach tego przepisu nie stosował gdyż oddalił skargę na decyzję organu sanitarnego. Wnosząca skargę kasacyjną, winna więc postawić Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., z uwagi na jego zastosowanie, w sytuacji, gdy nie było podstaw do oddalenia skargi, bądź wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., wiążące się z ich niezastosowaniem, oczywiście w powiązaniu z odpowiednimi przepisami, które w toku postępowania administracyjnego zostały naruszone.

Zupełnie niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 137 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez "brak prawidłowej narady przez Sąd orzekający oraz brak przedstawienia wywodu własnego i logicznego rozumowania przez Sąd orzekający w zakresie rozstrzygnięcia sprawy(...)". Art. 137 § 1 p.p.s.a stanowi, że Sąd wydaje wyrok po niejawnej naradzie sędziów. Przebieg narady i głosowanie nad orzeczeniem jest tajne, a zwolnienie od zachowania w tym względzie tajemnicy, z zastrzeżeniem § 3, nie jest dopuszczalne. Narada obejmuje dyskusję, głosowanie nad mającym zapaść orzeczeniem i zasadniczymi powodami rozstrzygnięcia oraz spisanie sentencji wyroku. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał w jaki sposób zacytowany wyżej przepis został naruszony. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku (por. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1426/11; z dnia 22 lutego 2012 r,. sygn. akt II GSK 20/11; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nieuzasadniony jest zarzut podniesiony w punkcie 1 c) skargi kasacyjnej.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów w tym również do tych, które dotyczyły ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i prawidłowo wskazał, że podnoszone przez K. M. przepisy dotyczą kontrolowanego przedsiębiorcy, a skarżąca co sama podkreśla nie prowadziła działalności gospodarczej. Ponadto w postępowaniu administracyjnym prawidłowo nie stosowano tej ustawy gdyż przedmiotem decyzji była kara pieniężna nałożona na podstawie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. W sprawie niniejszej stan faktyczny nie został zakwestionowany. Przypomnieć zatem należy, że skarżąca kasacyjnie pracowała w sklepach w [...] i w [...] jako sprzedawca. Uczestniczenie skarżącej w obrocie (sprzedaży) środkami zastępczymi zostało stwierdzone w trakcie kilku kontroli sanitarnych przeprowadzonych z udziałem Policji w jej obecności. K. M. we wskazanych sklepach wprowadzała do obrotu produkty co do których badania fizyko-chemiczne potwierdziły, że są środkami zastępczymi w rozumieniu art.4 pkt.27 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Miała też ona świadomość, że sprzedaje tak zwane "dopalacze". Art. 52 a ust.1 wskazanej wyżej ustawy stanowi, że kto wytwarza lub wprowadza do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środek zastępczy lub nową substancję psychoaktywną, podlega karze pieniężnej w wysokości od 20 000 zł do 1 000 000 zł. Redakcja tego przepisu wskazuje, że nie jest on pozostawiony uznaniu administracyjnemu, a jest obligatoryjny. Istota sporu sprowadza się do interpretacji definicji zawartej w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii - pojęcia "wprowadzanie do obrotu". Powołany wyżej przepis, jako wprowadzanie do obrotu określa udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów, środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych.

Zauważyć należy, że art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (stanowiące m.in. podstawę prawną decyzji) zostały dodane do tych ustaw ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. nr 213, poz. 1396), zmieniającą przedmiotową ustawę z dniem 27 listopada 2010 r. Celem zmiany było przeciwdziałanie rozwojowi zjawiska wprowadzania do legalnego obrotu nowych substancji posiadających działanie psychoaktywne. Ustawa o przeciwdziałaniu narkomani wprowadziła w tym celu odpowiedzialność administracyjną, uzupełniając pierwotną ustawę o cały nowy rozdział 6a. Ustawodawca uznał, że oprócz obowiązujących regulacji penalizujących wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej, w celu realizacji podstawowych założeń ustawy, należy wyodrębnić instytucję odpowiedzialności administracyjnej za wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu na terytorium Polski środków zastępczych, czyli substancji pochodzenia naturalnego lub syntetycznego używanych zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa. Wprowadzenie do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii sankcji administracyjnej z tytułu wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego miało na celu szybkie reagowanie na pojawiające się zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi.

Zwrócić należy uwagę, że zmiany wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. dotyczące odpowiedzialności administracyjnej funkcjonują niezależnie od istniejących już wcześniej w ustawie regulacji dotyczących odpowiedzialności karnej za wprowadzanie do obrotu środków odurzających, substancji psychotropowych lub słomy makowej lub uczestniczenie w takim obrocie. Ustawodawca odrębnie penalizuje zatem czyn w postaci udzielania innej osobie środka odurzającego lub środków psychotropowych, określając w art. 58 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że kto, wbrew przepisom ustawy, udziela innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej, ułatwia albo umożliwia ich użycie albo nakłania do użycia takiego środka lub substancji, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3. Podobnie w art. 59 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii przewidziano środki karne m.in. za udzielanie innej osobie środka odurzającego lub substancji psychotropowej w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie "wprowadzania do obrotu" środków zastępczych, o którym mowa w art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oznacza udostępnienie ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim zarówno niebędącymi ich konsumentami, jak i będącymi ich konsumentami, tj. nabywającymi je w celu własnego spożycia. W konsekwencji prowadząc postępowanie organ inspekcji sanitarnej ustala i ocenia, czy doszło do "wprowadzania do obrotu", czyli do udostępnienia w jakiejkolwiek formie i jakimkolwiek celu, osobie trzeciej odpłatnie lub nieodpłatnie, środka zastępczego. Wykładnia językowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że przez osoby trzecie rozumieć należy wyłącznie konsumentów wymienionych w tym przepisie substancji.

Poglądy judykatury i orzecznictwa odnoszące się do przestępstw opisanych w rozdziale 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie mogą mieć w przedmiotowej sprawie zastosowania. Nie ma bowiem podstaw do przenoszenia na grunt rozdziału 6a ustawy niedotyczących go orzeczeń odnoszących się do przestępstw i wykroczeń zawartych w rozdziale 7. Ocena dokonywana w ramach odpowiedzialności administracyjnej podmiotu, który wprowadza do obrotu środki zastępcze, w oparciu o reguły i zasady prawa karnego, jest nie do pogodzenia z ratio legis nowelizacji ustawy z 2010 r. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1799/15, z dnia 9 września 2015 r., sygn. akt II OSK 77/14). Prawidłowo zatem organy orzekające i Sad I instancji przyjęły, że K. M. będąc sprzedawcą w sklepach w [...] i w [...] w okresie od stycznia do października 2015 r. wprowadzała do obrotu środki zastępcze. Dlatego zarzut naruszenia prawa materialnego okazał się nieskuteczny.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.