Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SAB/Kr 72/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Sejmik Województwa
Treść wyniku: zobowiązano do dokonania czynności lub wydania aktu
Powołane przepisy: article: Art. 89 a, art. 90, art. 91
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz 576
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie SWSA Hanna Knysiak-Sudyka SWSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Komitetu [...] "T." reprezentowanemu przez B. K. na niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Sejmik Województwa Małopolskiego w przedmiocie braku procedowania obywatelskiego projektu uchwały I. zobowiązuje Sejmik Województwa Małopolskiego do procedowania obywatelskiego projektu uchwały wniesionej w dniu 22 grudnia 2021 r. przez Komitet [...] "T." zmieniającej niektóre uchwały w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw i podjęcia uchwały lub innej czynności rozstrzygającej w przedmiocie ww. projektu w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku, II. zasądza od Sejmiku Województwa Małopolskiego na rzecz B. K. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 11 lipca 2022 r. skarżący Komitet [...] "T." zwany dalej Komitetem, reprezentowany przez B. K. zaskarżył niewykonanie czynności nakazanych prawem przez Sejmik Województwa Małopolskiego w sprawie braku procedowania obywatelskiego projektu uchwały przedłożonego przez Komitet. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że Komitet spełnił wszelkie warunki wymagane art. 89a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2022 r. poz. 547), zwanej dalej w skrócie u.s.w. oraz uchwały nr VI/57/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu występowania przez mieszkańców Województwa Małopolskiego z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2019 r. poz. 2051), zwanej dalej uchwałą nr VI/57/19.

Komitet został zgłoszony w dniu 22 grudnia 2021 r., a do złożonego projektu uchwały przedłożono 2,5 tys. podpisów na stosownych kartach. Zgłoszenie Komitetu i projektu uchwały nie zawierały żadnych wad prawnych. Komitet w pismach z 22 grudnia 2021 r. i z dnia 1 marca 2022 r. uprzedzał, że projekt nie wprowadza ograniczeń i nie wymaga inicjatywy zarządu i konsultacji społecznych, o których mowa w art. 96 Prawa ochrony środowiska. W skardze podniesiono, że Sejmik Województwa nie chce procedować inicjatywy twierdząc, że nie było zgody Marszałka Województwa na zbieranie podpisów. Marszałek Województwa traktuje, w ocenie strony skarżącej, obywatelski projekt jako wprowadzający ograniczenia, a co za tym idzie wymaga inicjatywy Zarządu Województwa i konsultacji społecznych, co jest nieprawdą. Błędna opinia Marszałka nie może blokować procedowania projektu przez organ.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu Sejmik Województwa podniósł, że nie jest dopuszczalnym wniesienie skargi na bezczynność w zakresie braku podjęcia uchwały lub zarządzenia, ponieważ takiej skargi nie przewiduje art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. określający w sposób wyczerpujący zakres kognicji sądów administracyjnych w przypadku bezczynności organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność przysługuje tylko w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., natomiast niedopuszczalne są skargi na bezczynność w sprawach uregulowanych w pkt 5-7 tego przepisu.

Skarga wnoszona w trybie art. 91 u.s.w. powinna odpowiadać warunkom określonym w art. 90 tej ustawy, a zatem podmiotem legitymowanym do jej złożenia jest wyłącznie ten, kto może wykazać, że wskutek zaniechania czynności albo przez jej podjęcie przez organ województwa został naruszony (a nie tylko zagrożony) jego interes prawny lub uprawnienie (wymóg wykazania związku przyczynowego). W związku z tym Sejmik Województwa podnosi brak legitymacji skarżącego do wniesienia przedmiotowej skargi. Strona skarżąca nie wskazała w treści skargi, czy - a jeśli tak, to w jaki sposób - działalność (bezczynność) organu godzi w jej sferę prawna.

Interes prawny to taki, który został wzięty przez prawo w ochronę polegającą na możliwości żądania od organu administracji podjęcia określonych czynności mających na celu zrealizowanie interesu lub usunięcie zaistniałego zagrożenia. Pojęcie to określa relację pomiędzy oczekiwaniami jakiegoś podmiotu w stosunku do organów stosujących prawo a kompetencjami i możliwościami tych organów, jakimi dysponują wobec danego podmiotu. O istnieniu interesu prawnego możemy mówić wówczas, gdy zgłaszane żądanie oparte jest na konkretnej normie prawnej, a konieczność jego obiektywnego charakteru oznacza, że o istnieniu interesu prawnego decyduje nie przekonanie zainteresowanego, lecz ocena ustawodawcy. Trafnie zagadnienie to ujął Sąd Najwyższy w wyroku z 11 kwietnia 1991 r. sygn. akt III ARN 13/91 wskazując, że "interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej". Twierdzenia te należy także odnieść do pojęcia interes prawny, o którym mowa w art. 90 u.s.w.

Składając niniejszą skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Małopolskiego strona skarżąca obowiązana jest wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną działalnością organu a jej indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżony przepis naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie jest nie tyle obiektywna niezgodność działalności z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że sfera ta w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny strony skarżącej, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 1016/09). Strona skarżąca musi zatem wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym przepisem, działaniem organu a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, nie zaś sytuacją faktyczną (por. wyrok WSA w Warszawie z 20 stycznia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 1538/09). Przy czym naruszenie interesu prawnego musi występować już na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłego lub hipotetycznego.

Strona skarżąca składając niniejszą skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Małopolskiego nie wskazała, w czym upatruje swój interes prawny. Nie można bowiem z samego faktu posiadania zastrzeżeń do zasad i trybu występowania z inicjatywą obywatelską wyprowadzić indywidualnego interesu prawnego. W ocenie organu, strona skarżąca nie wskazała, wbrew dyspozycji art. 90 i art. 91 u.s.w., jaki jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi Sejmik Województwa podniósł, że zarzuty strony skarżącej w zakresie bezczynności Sejmiku Województwa Małopolskiego w sprawie braku procedowania obywatelskiego projektu uchwały są w całej rozciągłości pozbawione jakichkolwiek podstaw prawnych i faktycznych.

Podmiot skarżący wskazał, że obywatelska inicjatywa uchwałodawcza ma na celu wydłużenie o 3 lata możliwości stosowania bezklasowych pieców w Małopolsce oraz zniesienie zakazu palenia drewnem (biomasą) w Krakowie. Do zawiadomienia załączono projekt uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego zmieniającej niektóre uchwały w sprawie wprowadzenia na obszarze województwa małopolskiego ograniczeń i zakazów w zakresie eksploatacji instalacji, w których następuje spalanie paliw, stosowne oświadczenia członków komitetu inicjatywy uchwałodawczej oraz kopie uchwał Sejmiku Województwa Małopolskiego objętych proponowaną zmianą.

W trakcie dokonywania oceny formalnoprawnej złożonego projektu uchwały Marszałek Województwa Małopolskiego przekazał Przewodniczącemu Sejmiku Województwa Małopolskiego pismem z dnia 24 lutego 2022 r. sporządzoną analizę. W związku z tym pismem z dnia 14 marca 2022 r. Przewodniczący Sejmiku Województwa Małopolskiego, na podstawie § 4 ust. 5 uchwały nr VI/57/19 poinformował Komitet o braku stwierdzenia w toku analizy formalno-prawnej braków formalnych ww. zawiadomienia, a w konsekwencji o przyjęciu ww. zawiadomienia w sprawie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej dotyczącej złagodzenia uchwał antysmogowych. Przewodniczący Sejmiku wyjaśnił, iż od dnia przyjęcia ww. zawiadomienia: treść projektu uchwały oraz jej uzasadnienie nie mogą ulegać zmianie oraz Komitet może rozpocząć prowadzenie kampanii promocyjnej obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz zbieranie podpisów mieszkańców popierających projekt (§ 5 ust. 2 uchwały nr VI/57/19).

Do dnia sporządzenia niniejszej odpowiedzi na skargę na bezczynność Sejmiku Województwa Małopolskiego Komitet nie złożył do Sejmiku Województwa projektu uchwały wraz z oryginałami formularzy zawierających podpisy mieszkańców popierających projekt uchwały w liczbie nie mniejszej niż 1000 zebranych w trybie wynikającym z uchwały nr VI/57/19, tj. po dacie przyjęcia przez Przewodniczącego Sejmiku zawiadomienia o utworzeniu Komitetu.

Obowiązujący w Województwie Małopolskim tryb procedowania obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych opracowany i przyjęty został na podstawie i w granicach delegacji ustawowej wynikającej z art. 89a ust. 5 u.s.w. W oparciu o wskazany przepis skonstruowane zostały zasady obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców Województwa Małopolskiego stanowiące załącznik do uchwały nr VI/57/19.

U podstaw przyjętego rozwiązania w zakresie badania składanych zawiadomień o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej pod kątem formalno-prawnym legło założenie, zgodnie z którym każdy projekt uchwały Sejmiku Województwa Małopolskiego musi odpowiadać wynikającym z przepisów prawa warunkom formalnym. Intencją uchwałodawcy w tym zakresie było umożliwienie zbadania obywatelskiego projektu uchwały pod tym kątem oraz ewentualne wskazanie wnoszącemu braków/uchybień jeszcze przed rozpoczęciem zbierania podpisów poparcia pod inicjatywą. Miało to na celu zminimalizowanie ryzyka wystąpienia sytuacji, w których - po zebraniu wymaganej ustawą ilości podpisów mieszkańców - inicjatywa musiałaby zostać odrzucona przez Sejmik Województwa Małopolskiego nie ze względu na kwestie merytoryczne, ale z uwagi na braki formalne uniemożliwiające jej przyjęcie w przedłożonej formie.

Weryfikacja spełnienia przez projekt uchwały wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty jest jednym z kluczowych zadań ciążących na organach samorządu. Brak takiej weryfikacji i powiadomienia komitetu o uchybieniach nie tylko powodowałby konieczność kierowania pod obrady Sejmiku projektów sprzecznych z zadaniami i kompetencjami samorządu, ale i projektów sprzecznych z prawem. W konsekwencji prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie województwa.

Przytaczając treść przepisów uchwały nr VI/57/19 Sejmik Województwa wskazał, że dopiero od przekazanej pełnomocnikowi Komitetu informacji o przyjęciu zawiadomienia uznaje się, że projekt uchwały spełnia wymogi formalne, a zatem od tego momentu organy samorządu nie mają uprawnień ingerencji w jego treść, a Komitet, mając pewność co do jego formalnej poprawności, może rozpocząć zabieranie podpisów zgodnie z § 4 ust. 5 załącznika do uchwały nr VI/57/19 pod ustaloną treścią inicjatywy.

Tylko podpisy zebrane pod ostateczną wersją projektu zachowują ważność. Mieszkaniec województwa powinien mieć bowiem pewność, że pod obrady organu stanowiącego jednostki samorządu trafi dokładnie to rozwiązanie legislacyjne, którego projektowi udzielił poparcia poprzez złożenie swojego podpisu pod projektem obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Zatem koniecznym jest wyznaczenie cezury czasowej zapewniającej o tożsamości projektu i podpisów.

Złożony wraz z zawiadomieniem o utworzeniu Komitetu projekt uchwały dotyczącej złagodzenia uchwał antysmogowej wymagał czasochłonnej, wielowątkowej i kompleksowej analizy. W jej rezultacie co prawda stwierdzono, iż z punktu widzenia formalno-prawnego zawiadomienie odpowiada warunkom wskazanym w uchwale nr VI/57/19, niemniej jednak zwrócono również uwagę na fundamentalne wątpliwości dotyczące np. kwestii możliwości wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców województwa w tej kategorii spraw oraz trybu, w jakim sam projekt uchwały (po jego finalnym złożeniu na ręce Przewodniczącego Sejmiku) powinien być procedowany.

W procesie opracowania uchwał podejmowanych na podstawie art. 96 ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z ust. 5 tego artykułu, zastosowanie mają przepisy działu III rozdziału 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 39 wskazanej ustawy zobowiązuje organ opracowujący projekt dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa (takim dokumentem jest przedmiotowy projekt uchwały) do zapewnienia m. in. możliwości składania uwag i wniosków, a więc przeprowadzenia konsultacji społecznych. Przepisy te mają także zastosowanie do zmian ww. aktów prawnych.

Zgodnie z § 7 ust. 3 załącznika do uchwały nr VI/57/19, jeżeli przepisy odrębne uzależniają ważność rozstrzygnięcia Sejmiku w sprawie obywatelskiego projektu uchwały od jego uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ lub instytucję, projekt uchwały przekazuje się właściwym organom lub instytucjom celem uzyskania odpowiedniego stanowiska, uzgodnienia lub opinii. Do uzgodnień tych, poza konsultacjami społecznymi i konsultacjami z organizacjami pożytku publicznego, należy także przedstawienie projektu uchwały do zaopiniowania właściwym miejscowo wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom (w tym przypadku projekt uchwały odnosi się do obszaru całego województwa), zgodnie z art. 96 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i starostowie są obowiązani do wydania opinii w terminie miesiąca od dnia otrzymania projektu uchwały. Oznacza to, iż po otrzymaniu przez Przewodniczącego Sejmiku projektu uchwały wraz z oryginałami formularzy zawierających podpisy mieszkańców popierających projekt uchwały, Zarząd Województwa Małopolskiego zobowiązany będzie do: przeprowadzenia trwających co najmniej 21 dni konsultacji społecznych na podstawie art. 39 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, konsultacji z organizacjami pożytku publicznego na podstawie art. 5 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, przekazania projektu do zaopiniowania właściwym miejscowo wójtom, burmistrzom lub prezydentom miast i starostom (faktycznie dotyczy to wszystkich gmin i powiatów województwa małopolskiego), na podstawie art. 96 ust. 2-4 Prawa ochrony środowiska oraz przygotowania podsumowania konsultacji.

Projekt uchwały przygotowany przez Komitet zostanie następnie przekazany pod obrady Sejmiku Województwa Małopolskiego wraz z przedstawieniem wyników konsultacji społecznych. Cały opisany proces musi zostać przeprowadzony przez upływem 3 miesięcy od złożenia projektu uchwały wraz z niezbędnymi podpisami.

Przyjęcie, że w uchwale, przy której przygotowaniu konsultacje przeprowadzono, można dokonać zmian pomijając taką samą drogę formalną, nie znajduje uzasadnienia. Tym samym nie jest prawdziwe określenie znajdujące się we wniosku o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej, iż przeprowadzenie konsultacji społecznych nie jest konieczne. Wprawdzie jak zostanie wskazane poniżej nie jest możliwe zgłaszanie poprawek do projektu uchwały, jednak przeprowadzenie konsultacji społecznych jest niezbędne po pierwsze, aby decyzje w tak istotnych kwestiach nie były podejmowane bez wiedzy i stanowiska mieszkańców oraz jednostek samorządu terytorialnego, a po drugie aby radni województwa byli świadomi opinii mieszkańców i jednostek przed głosowaniem w sprawie projektu. W trakcie głosowania radnych Województwa Małopolskiego nad przyjęciem projektu uchwały nie jest możliwe zgłaszanie poprawek do projektu uchwały. Zgodnie z § 8 ust. 3 załącznika do uchwały komitet, radni Województwa Małopolskiego, kluby radnych Województwa Małopolskiego, komisje Sejmiku ani Zarząd Województwa Małopolskiego nie są uprawnieni do zgłaszania poprawek do obywatelskiego projektu uchwały.

Podsumowując, w obywatelskim projekcie uchwały zmieniającej tzw. uchwały antysmogowe nie stwierdzono błędów o charakterze formalno-prawnym z zastrzeżeniem, iż w przypadku braku przeprowadzenia konsultacji społecznych organ nadzoru (wojewoda) lub sąd administracyjny z dużym prawdopodobieństwem stwierdzą nieważność podjętej uchwały. Ponadto, na dalszym etapie procedowania projektu uchwały należy uwzględnić przedstawione wątpliwości dotyczące uprawnienia mieszkańców do przygotowania obywatelskiego projektu uchwały antysmogowej, podczas gdy wedle Prawa ochrony środowiska zarząd województwa jest organem opracowującym projekt uchwały w tym zakresie. Istotne jest także zwrócenie uwagi na wpływ, jaki może mieć podjęcie przedmiotowej uchwały na strategię ochrony powietrza w Małopolsce.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej regulacje proceduralne zawarte w uchwale nr VI/57/19 oraz konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy złożonego zawiadomienia wskazać należy, że w trakcie badania zawiadomienia o utworzeniu Komitetu organ nie naruszył przepisów prawa powszechnie obowiązującego bądź aktu prawa miejscowego, a w szczególności nie dopuścił się przewłoki w prowadzeniu postępowania w zakresie "przyjęcia zawiadomienia". Z treści tych przepisów nie wynika bowiem konkretny i wiążący organ termin, w którym badanie takie powinno być przeprowadzone. Nie wynika z nich również, by komitet inicjatywy uchwałodawczej uprawniony był do rozpoczęcia zbierania podpisów popierających projekt przed przyjęciem zawiadomienia przez Przewodniczącego Sejmiku nawet w sytuacji, gdy od złożenia zawiadomienia upłynął okres dłuższy miesiąc. Należy mieć na względzie, że zawiadomienie o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej wnoszone jest w ramach procedury opisanej w rozdziale 8 u.s.w. (Akty prawa miejscowego stanowione przez samorząd województwa), będącej procedurą odrębną od postępowania administracyjnego, a zatem nie znajdują w stosunku do niej zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

Z postanowień uchwały nr VI/57/19 wynika wprost, że kampania promocyjna obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej oraz zbieranie podpisów mieszkańców popierających obywatelski projekt uchwały może rozpocząć się po przyjęciu przez Przewodniczącego Sejmiku zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Dlatego zbieranie podpisów pod obywatelska inicjatywą uchwałodawczą dotycząca złagodzenia uchwał antysmogowych od końca stycznia 2022 r., bez uprzedniego otrzymania potwierdzenia przyjęcia zawiadomienia o utworzeniu komitetu, było działaniem dalece przedwczesnym, a co za tym idzie, również naruszeniem przepisów uchwały nr VI/57/19. Bez znaczenia przy tym, z formalno-prawnego punktu widzenia, pozostaje okoliczność poinformowania części radnych Województwa, tj. radnych wchodzących w skład Komisji Ochrony Środowiska i Bezpieczeństwa Publicznego Sejmiku, o rozpoczęciu zbiórki podpisów podczas posiedzenia Komisji w styczniu br. Do czasu złożenia przez komitet inicjatywy uchwałodawczej podpisów zebranych w zgodzie z obowiązującymi regulacjami uchwały nr VI/57/19, dalsze procedowanie inicjatywy przez Sejmik Województwa jest niedopuszczalne i prowadziłoby do rażącego naruszenia przez organ przepisów aktu prawa miejscowego. W tym stanie rzeczy zarzuty dotyczące bezczynności Sejmiku Województwa w związku z zaniechaniem procedowania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, tj. poddania obywatelskiego projektu uchwały pod głosowanie, nie mogą się ostać.

Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze na bezczynność Sejmiku Województwa Małopolskiego twierdzeń, jakoby przyczyną rzekomej bezczynności organu była "błędna opinia Marszałka blokująca procedowanie projektu przez organ" stwierdzić z całą mocą należy, iż są one w całej rozciągłości nietrafione i bezpodstawne. Przedstawione w opinii formalno-prawnej Marszałka Województwa Małopolskiego wątpliwości dotyczące trybu procedowania projektu uchwały w sprawie zmiany tzw. uchwał antysmogowych (problematyka możliwości nowelizowania tych uchwał w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w kontekście dyspozycji art. 96 ust. 2 Prawa ochrony środowiska oraz problematyka ewentualnej konieczności prowadzenia zakrojonych na szeroką skalę konsultacji społecznych) odnoszą się do drugiego z etapów postępowania wynikającego z uchwały nr VI/57/19, tj. do etapu procedowania projektu uchwały już po jego prawidłowym złożeniu wraz z oryginałami formularzy zawierających podpisy mieszkańców popierających projekt uchwały w liczbie nie mniejszej niż 1000.

Na obecnym etapie sprawy, kiedy to projekt uchwały i podpisy mieszkańców nie zostały jeszcze złożone zgodnie z § 7 ust. 1 w zw. z § 5 ust. 2 i § 4 ust. 7 załącznika do uchwały Nr VI/57/19, a zatem inicjatywa w zakresie uruchomienia procedury uchwałodawczej organów samorządu województwa w dalszym ciągu w całości spoczywa na komitecie inicjatywy uchwałodawczej, kwestie te pozostają irrelewantne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważy, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy ocenić posiadanie legitymacji skargowej w tej sprawie przez Komitet Obywatelskiej Inicjatywy "T.". Strona przeciwna do strony skarżącej podnosi bowiem zarzut braku tejże legitymacji, co miałoby uzasadniać odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 91 u.s.w.

Art. 3 § 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takim przepisem szczególnym jest art. 91 ust. 1 u.s.w. zgodnie z którym art. 90 u.s.w. stosuje się odpowiednio, gdy organ samorządu województwa nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. W myśl art. 90 ust. 1 u.s.w. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

Skargę na niewykonanie czynności nakazanych prawem organu województwa samorządowego – bo tak należało prawidłowo ją zakwalifikować - w warunkach art. 90 ust. 1 u.s.w., może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podmiotem legitymowanym jest każdy, kto może wykazać, że w wyniku braku wykonywania czynności przez organ województwa samorządowego został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością.

Należy przy tym wskazać, że interes prawny może również wynikać z przepisów ustrojowych, gwarantujących dla konkretnego podmiotu określone uprawnienia (tak np. NSA w wyroku z 10 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 6444/21).

Przy skardze wnoszonej w trybie art. 91 u.s.w. niewykonanie czynności nakazanych prawem przez organ samorządu województwa musi rzeczywiście naruszać istniejący w jej dacie interes prawny strony skarżącej. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 91 ust. 1 u.s.w. musi wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą czy brakiem podjęcia czynności, polegającą na tym, że akt ten bądź brak działania bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Przyjmuje się bowiem, że tylko bezpośrednie i realne naruszenie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania przez sąd zaskarżonej uchwały lub zaskarżonego niewykonania czynności nakazanych prawem, tj. oceny ich zgodności z prawem.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżący Komitet, reprezentowany przez pełnomocnika B. K. ma interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, albowiem Komitet ten złożył projekt uchwały, który jednak na skutek opisanego w skardze niewykonania czynności nakazanych prawem przez Sejmik Województwa Małopolskiego nie został poddany procedowaniu. Przyznanie na podstawie art. 89a ust. 1 u.s.w. uprawnienia grupie mieszkańców tworzących komitet inicjatywy uchwałodawczej prawa do wystąpienia z obywatelskim projektem uchwały oznacza, że komitet ten ma prawo domagania się rozpoznania przez organ stanowiący złożonego projektu. Gwarantuje to art. 89a ust. 3 u.s.w. zgodnie z którym projekt takiej uchwały staje się przedmiotem obrad sejmiku województwa na najbliższej sesji tego organu, a najpóźniej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia projektu. Tym samym art. 89a ust. 3 u.s.w. zawierając normę o charakterze ustrojowym gwarantuje komitetowi inicjatywy uchwałodawczej prawo do rozpoznania projektu uchwały w określonym terminie. Upływ tego terminu w połączeniu z brakiem rozpoznania projektu uchwały oznacza, że komitet uzyskuje prawo do wniesienia skargi na niewykonanie czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.w.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarga jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Wskazać przy tym należy, że bezczynność skarżona na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.w. nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu przepisów P.p.s.a. i nie ma do nich zastosowania przepis art. 149 P.p.s.a., co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2639/19). W takiej sytuacji mamy do czynienia z niewykonaniem czynności nakazanych prawem przez organ, czyli gdy organ samorządu województwa nie podejmuje nakazanej prawem czynności w ogóle albo gdy dochodzi do zaniechania jej wykonywania. Ze względu na zawarte w art. 91 u.s.w. odesłanie do art. 90 u.s.w. powinna to być czynność z zakresu administracji publicznej. Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu województwa "nakazana prawem".

Przechodząc do rozpoznania skargi strony skarżącej należ stwierdzić, że skoro przedłożony przez Komitet projekt uchwały nie zawierał wad formalnych, a przy tym projekt ten zyskał poparcie mieszkańców województwa małopolskiego, to obowiązkiem przewodniczącego Sejmiku Województwa było dalsze procedowanie tego projektu stosownie do § 7 ust. 2 i nast. uchwały nr VI/57/10.

W odpowiedzi na skargę Sejmik Województwa wskazał, że zaniechano procedowania złożonego projektu uchwały tylko z tego powodu, że do złożonego projektu dołączono podpisy mieszkańców zebrane po złożeniu tego projektu do Sejmiku Województwa, ale przed poinformowaniem w trybie § 5 ust. 2 ww. uchwały nr VI/57/19 Komitetu przez Przewodniczącego Sejmiku o przyjęciu zawiadomienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że stanowisko zajęte w tej sprawie przez Sejmik Województwa Małopolskiego jest skrajnie formalistycznie, w istocie niweczące, a przynajmniej znacznie utrudniające realizację ustawowego uprawnienia do skutecznego wnoszenia projektów uchwał w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Jeżeli złożony przez komitet inicjatywy uchwałodawczej projekt uchwały spełnia wymagania formalne stawiane takim projektom i do takiego projektu zostały dołączone formularze zawierające podpisy mieszkańców popierających projekt uchwały w liczbie nie mniejszej niż 1000, to takiemu projektowi należało nadać dalszy bieg.

Podnoszona przez Sejmik Województwa argumentacja, jakoby dopiero zbieranie podpisów poparcia popierających projekt uchwały po zawiadomieniu Komitetu przez przewodniczącego Sejmiku Województwa mogło chronić samych mieszkańców przed wcześniejszym zbieraniem podpisów pod wadliwym formalnie projektem - nie ma w tej sprawie znaczenia. Przedłożony przez Komitet projekt uchwały nie był obarczony żadnymi wadami formalnymi, co przyznała strona przeciwna do strony skarżącej. Ponadto projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej może być również odrzucony przez Sejmik Województwa jeżeli zostanie wykazane, że jest on np. pod względem merytorycznym niezgodny z prawem. Ocena merytoryczna projektu uchwały należy jedynie do Sejmiku Województwa i to sami radni głosując decydują, jakiej treści podejmują uchwałę.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że dla przypisania Sejmikowi Województwa Małopolskiego zarzutu niewykonania czynności nakazanych prawem z art. 91 ust. 1 u.s.w. wymagane jest, aby organ ten w toku postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego Komitetu wraz z projektem uchwały zawierającej kilka tysięcy podpisów mieszkańców województwa małopolskiego z dnia 1 marca 2022 r. nie wykonywał czynności nakazanych zarówno prawem powszechnie obowiązującym, jak i przepisami zawartymi w akcie prawa miejscowego, jakim jest w szczególności § 7 ww. uchwały nr VI/57/19.

Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie, a tym samym zasadnym było zobowiązanie w punkcie pierwszym wyroku - na podstawie art. 3 § 3 P.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 u.s.w. w zw. z art. 90 ust. 1 u.s.w. oraz art. 89a ust. 3 u.s.w. - Sejmiku Województwa Małopolskiego do podjęcia czynności dalszego procedowania projektu uchwały wniesionej przez Komitet w dniu 22 grudnia 2021 r., a w tym na podstawie § 7 ust. 2 uchwały nr VI/57/19 dokonania w szczególności kontroli, czy projekt ten odpowiada warunkom formalno-prawnym oraz czy do niego została dołączona wymagana liczba podpisów osób popierających projekt uchwały. Dalsze czynności obejmujące projekt uchwały wynikają z wyników kontroli przeprowadzonej na podstawie § 7 ust. 2 uchwały nr VI/57/19.

Sąd zobowiązał Sejmik Województwa do podjęcia w ramach procedowania uchwały lub innej czynności rozstrzygającej w przedmiocie ww. projektu w terminie trzech miesięcy od dnia zwrotu akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku. Jest to wystarczający termin na ukończenie procedowania w tej sprawie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł (pkt II wyroku) na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 210 § 2 P.p.s.a. zasądzając na rzecz B. K. kwotę 300 złotych, na którą składa się zwrot wpisu sądowego od skargi.