Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1465/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33 § 2, art. 134, art. 145 § 1 pkt 1 lit.c, art. 183 § 1 i § 2 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Jeżeli kara administracyjna (przewidziana w art.57 ust.7 Prawa budow-lanego) jest wymierzana za naruszenie przez spółkę prawa handlowego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku (artykuły 54 i 55 Prawa budowlanego), to przekształcenie tej spółki nie stwarza domniemania przejścia obowiązku zapłacenia tej kary administracyjnej na nową spółkę powołaną do życia w trybie art.531 Kodeksu spółek handlowych. Decyzja wymierzająca karę administracyjną nie ma na celu ukształtowania pozycji prawnej nowej spółki na przyszłość (jak czyni to np. pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne), lecz jest formą represji na wcześniejsze naruszenie prawa.

TEZY

Jeżeli kara administracyjna (przewidziana w art.57 ust.7 Prawa budow-lanego) jest wymierzana za naruszenie przez spółkę prawa handlowego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku (artykuły 54 i 55 Prawa budowlanego), to przekształcenie tej spółki nie stwarza domniemania przejścia obowiązku zapłacenia tej kary administracyjnej na nową spółkę powołaną do życia w trybie art.531 Kodeksu spółek handlowych. Decyzja wymierzająca karę administracyjną nie ma na celu ukształtowania pozycji prawnej nowej spółki na przyszłość (jak czyni to np. pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne), lecz jest formą represji na wcześniejsze naruszenie prawa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Bożena Walentynowicz sędzia del. NSA Zofia Flasińska Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 29 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1638/08 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., VII SA/Wa 1638/08 oddalił skargę [...] - [...] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dalej zwana "Spółką") na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia zażalenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

a) Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Warszawskiego Zachodniego nałożył na Spółkę, karę administracyjną w wysokości 112.500 zł z tytułu użytkowania (bez uzyskania wymaganego pozwolenia) nowo wybudowanej części budynku zaplecza socjalno-bytowego, usytuowanej na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] przy ul. [...] w miejscowości Z. P., gm. S. B..

b) Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. Postanowienie z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] zostało doręczone inwestorowi w dniu 17 czerwca 2008 r. Termin do wniesienia zażalenia wynosił 7 dni (art.141 § 2 K.p.a.) i upłynął dnia 24 czerwca 2008 r. Zażalenie zostało złożone w dniu [...] czerwca 2008 r., tj. z 2-dniowym opóźnieniem. W konsekwencji wniesione zażalenie jest bezskuteczne, zaś postanowienie o nałożeniu kary staje się ostateczne.

Natomiast odrębnym postanowieniem z tego samego dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Wa 1637/08, zaś skarga kasacyjna w tej sprawie została prawomocnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., II OSK 1464/09.

c) W skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia, Spółka wniosła o jego uchylenie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego pominął wyjaśnienia Spółki zawarte we wniosku. Spółka nie kwestionuje ustalenia, że zażalenie zostało wniesione dwa dni po upływie terminu. Jednak uchybienie terminu nastąpiło bez bezpośredniej winy samego zainteresowanego.

2. Wyrokiem z dnia 20 maja 2009 r., VII SA/Wa 1638/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia zażalenia

Postanowienie z dnia [...] czerwca 2008r. zostało doręczone stronie skarżącej w dniu 17 czerwca 2008r. i od tej daty winien być liczony siedmiodniowy termin do złożenia zażalenia. Zażalenie złożono w dniu 2[...] czerwca 2008r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym), z uchybieniem ustawowego terminu. Termin do wniesienia zażalenia jest terminem zawitym, co oznacza, iż jego przekroczenie, niezależnie od przyczyn, które to spowodowały, powoduje konieczność stwierdzenia, iż odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Odrębnym postanowieniem organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skoro zażalenie wniesione zostało z oczywistym uchybieniem siedmiodniowego terminu, a termin ten nie został przywrócony - organ odwoławczy obowiązany był w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia zażalenia (art.134 K.p.a.).

3. W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 20 maja 2009 r. Spółka wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.58 K.p.a. oraz błędne zastosowanie art.134 K.p.a. Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania art.58 K.p.a., art.134 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.,art.33 P.p.s.a., art.32 P.p.s.a. w zw. z art 531 § 1 k.s.h., art.7, 8, 77 § 1 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a.

Wykładnia art.58 § 1 K.p.a. dokonana przez Sąd, zakładająca z góry, że przywrócenie terminu może nastąpić w określonych wyjątkowych sytuacjach bez uwzględnienia okoliczności konkretnej sprawy i zasad funkcjonowania jednostek organizacyjnych narusza art.45 ust.1 i art.77 ust.2 Konstytucji RP, a także art.6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Wykładnia art.58 § 1 K.p.a. nie może być oderwana od realiów konkretnej sprawy i sprowadzać się do badania czy w sprawię zachodzi wyjątkowa przyczyna. Sąd nie ocenił czy skarżący mógł zrobić coś więcej aby uniknąć uchybienia terminowi, czy to co zrobił jest wystarczające.

Wobec istnienia przesłanek do przywrócenia terminu zastosowanie art.134 K.p.a. było wadliwe.

Z dniem 2 stycznia 2009 r. w prawa i obowiązki spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] - [...] wstąpiła (w trybie art.530 § 1 w zw. z art.531 § 1 Kodeksu spółek handlowych) spółka z ograniczoną odpowiedzialnością "[...]" z siedzibą w R.. W toku postępowaniu spółka "[...]" złożyła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Wprawdzie "[...]" nie zgłosił wprost wniosku o udział w postępowaniu jednakże z faktu wniesienia wniosku wynika, że w tym postępowaniu spółka ta chciała brać udział. Sąd zatem winien zawiadomić tą spółkę o toczącym się postępowaniu i umożliwić jej udział w nim (art.33 ust.2 P.p.s.a.).

Z chwilą dokonania podziału spółka ta stała się stroną postępowania (art.531 § 1 k.s.h.). Pominięcie "[...]" sp. z o.o. w postępowaniu sądowym wyczerpuje przesłanki nieważności postępowania (art.183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

A. Najdalej idącym jest zarzut nieważności postępowania przed Sądem I. instancji.

"Pominięcie spółki [...] sp. z o.o. w postępowaniu sądowym wyczerpuje przesłanki nieważności postępowania. Spółka ta została bowiem pozbawiona możności działania w postępowaniu. W konsekwencji skarga, pomijając przedstawioną wyżej argumentację, winna być uwzględniona już na podstawie art.183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a." (s.7 skargi kasacyjnej).

Przede wszystkim zwraca uwagę niezdecydowanie i brak konsekwencji skargi kasacyjnej w określaniu statusu procesowego [...] sp. z o.o. oraz konsekwencji prawnych braku udziału tej osoby prawnej w postępowaniu przed Sądem I. instancji. Wzmianka o nieważności pojawia się dopiero na końcu skargi kasacyjnej, podczas gdy w początkowym (s.2) zestawieniu zarzutów skargi kasacyjnej jest mowa jedynie o braku wezwania przez Sąd I. instancji [...] do udziału w postępowaniu sądowo-administracyjnym, co zostało przez Skarżącą ocenione jako naruszenie art.32 P.p.s.a. w zw. z art 531 § 1 k.s.h., bez wzmianki o nieważności i bez powoływania art.183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Po drugie, nawet argumentacja mająca uzasadnić zarzut naruszenia art.183 § 1 i § 2 pkt 5 P.p.s.a. nie jest kategoryczna: "Wprawdzie [...] sp. z o.o. nie zgłosił wprost wniosku o udział w postępowaniu jednakże z faktu wniesienia wniosku wynika, że w tym postępowaniu spółka ta chciała brać udział. Sąd zatem winien zawiadomić tą spółkę o toczącym się postępowaniu i umożliwić jej udział w nim. Nie zastosowanie cytowanego przepisu było w takiej sytuacji nieprawidłowe. Nie jest bowiem konieczne dla zastosowania tego przepisu aby [...] sp. z o.o. wprost wyraził wolę uczestnictwa w procesie. Wolę taką ta Spółka wyraziła składając wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia. [...] udział w sprawie [...] sp. z o.o. mogły spowodować, że orzeczenie Sądu byłoby dla skarżącego korzystne. Zatem naruszenia w/w przepisów mogły mieć wpływ na wynik postępowania." Skarżąca spółka [...] [...] nie kwestionuje swojego udziału w sprawie, nie twierdzi, że utraciła interes prawny uzasadniający jej udział w sprawie w charakterze strony (art.50 P.p.s.a.), a ogranicza się jedynie do starań o korzystne dla siebie zakończenie postępowania.

Po trzecie, w aktach postępowania przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie prowadzonym pod sygnaturą VII SA/Wa 1638/08 ani raz nie pojawia się wniosek Skarżącej spółki [...][...] o uznanie za stronę postępowania sądowego [...] sp. z o.o.; przeciwnie wnosząc skargę kasacyjną spółka [...] [...] załączyła wypis z Krajowego Rejestru Sądowego dotyczący własnych praw i obowiązków.

W aktach sprawy przekazanych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znajduje się odpis z KRS dotyczący [...] sp. z o.o, plan podziału sporządzony w dniu 10 listopada 2008 r. przez Zarząd [...][...] oraz obszerna dokumentacja mająca potwierdzać prowadzenie działalności gospodarczej przez [...]. Mimo to [...] sp. z o.o. nie zgłosiła swego udziału w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, ani przed Naczelnym Sądem Administracyjnym z powołaniem się na swój interes prawny zaangażowany w sprawie – co przyznaje skarga kasacyjna (s.7).

Nawet podnosząc w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania, Skarżąca spółka [...][...] nie wykazała, że spółka [...] przejęła całość praw i obowiązków związanych z nowowybudowaną częścią budynku zaplecza socjalno-bytowego na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości Z. P., Gmina S. B., której dotyczyło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Warszawskiego Zachodniego z dnia [...] czerwca 2008 r., nakładające na [...][...] sp. z o.o. karę w wysokości 112 500 zł z tytułu nielegalnego użytkowania powyższego obiektu.

Po czwarte, przekształcenia podmiotowe spółki ukaranej karą administracyjną za użytkowanie budynku bez wymaganego pozwolenia nie skutkują automatycznym przejęciem obowiązku zapłacenia tej kary przez nowy podmiot wstępujący w prawa do budynku użytkowanego bez zezwolenia i w obowiązki z tym związane. Jest to sytuacja odmienna w porównaniu na przykład z przeniesieniem pozwolenia na budowę, uregulowanym przez art.40 ust.1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.). "Organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia, za zgodą podmiotu, na rzecz którego decyzja została wydana, na rzecz innego podmiotu, jeśli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w decyzji i złoży oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane." (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 czerwca 2010 r., II SA/Gl 73/10; por. również wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 stycznia 2008 r., II SA/Kr 884/05). Jeżeli kara administracyjna (przewidziana w art.57 ust.7 Prawa budowlanego) jest wymierzana za naruszenie przez spółkę prawa handlowego obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku (artykuły 54 i 55 Prawa budowlanego), to przekształcenie tej spółki nie stwarza domniemania przejścia obowiązku zapłacenia tej kary administracyjnej na nową spółkę powołaną do życia w trybie art.531 Kodeksu spółek handlowych. Decyzja wymierzająca karę administracyjną nie ma na celu ukształtowania pozycji prawnej nowej spółki na przyszłość (jak czyni to np. pozwolenie budowlane, pozwolenie wodnoprawne), lecz jest formą represji na wcześniejsze naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie spółka [...] powstała już po wydaniu ostatecznej decyzji w sprawie kary administracyjnej, więc dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji przekształcenie podmiotowe spółki [...][...] nie miało żadnego znaczenia. Z uwagi na wspomnianą charakterystykę prawną kary administracyjnej, przekształcenie podmiotowe spółki [...] [...] dla powołania spółki [...] nie zmieniało pozycji spółki [...] [...] jako strony postępowania sądowoadministracyjnego (w obu instancjach). Żadna z tych dwóch spółek nie wykazała skutecznie, że w prawa strony skarżącej (w miejsce spółki [...] [...]) wstąpiła spółka [...].

Mając na względzie powyższe argumenty nie można uwzględnić zarzutu nieważności postępowania sądowego przeprowadzonego w I.instancji. Tym bardziej nie można uwzględnić zarzutu naruszenia art.33 § 2 P.p.s.a., skoro [...] sp. z o.o. nie zgłosił swego udział w tym postępowaniu.

B. W ocenie Skarżącej, Sąd I. instancji naruszył art.134 w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Tak sformułowany zarzut nie może być uwzględniony, albowiem art.134 P.p.s.a. zobowiązuje Sąd I. instancji do skontrolowania zgodności z prawem każdej zaskarżonej decyzji i zaskarżonego postanowienia w całości, nie będąc związany zarzutami otrzymanej skargi. Dopiero Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w granicach skargi kasacyjnej (art.183 § 1 P.p.s.a.).

C. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I.instancji naruszenie również:

— art.58 K.p.a. przez uznanie, że dla przywrócenia terminu dla jednostki organizacyjnej jaką jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością decydującym jest bezpośrednie działanie zarządu spółki, a bez znaczenia są działania zarządu zmierzające do prawidłowej obsługi administracyjnej spółki w tym do złożenia środków zaskarżenia,

— art.7, 8, 77 § 1 K.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. przez uznanie za wyjaśnioną winy zarządu w uchybieniu terminu.

Oba te zarzuty mają za przedmiot postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Skarga na to postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 maja 2009 r., II SA/Wa 1637/08, zaś skarga kasacyjna w tej sprawie została prawomocnie oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2010 r., II OSK 1464/09.

D. Mając powyższe na uwadze, orzekając na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.