Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 236/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Uniwersytetu Warszawskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 675/16 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia studiów jednolitych magisterskich uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt: II SA/Wa 675/16 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.P. na decyzję Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] w przedmiocie wznowienia studiów jednolitych magisterskich, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w punkcie drugim zasądził od Rektora Uniwersytetu Warszawskiego na rzecz skarżącej J.P. zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dziekan Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r., skreślił skarżącą J.P. z dniem [..] listopada 2011 r., z listy studentów piątego roku jednolitych studiów magisterskich na kierunku zarządzanie i marketing, z powodu niezłożenia pracy dyplomowej w terminie.

Podaniem z dnia 1 października 2013 r. skarżąca zwróciła się prośbą o wznowienie studiów na czas obrony, na co Prodziekan Wydziału Zarządzania odręczną adnotacją z dnia [..] października 2013 r. na podaniu nie wyraził zgody i umieścił prośbę o uregulowanie płatności.

Podaniem z dnia 27 listopada 2015 r. J.P. zwróciła się do Dziekana Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego o pomoc w rozwiązaniu problemu dotyczącego zakończenia studiów uzyskaniem tytułu zawodowego i podniosła, że uzyskała absolutorium, lecz nie została dopuszczona do obrony.

Dziekan Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r. (bez numeru), działając na podstawie art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, art. 104 k.p.a. oraz § 9 ust. 6, ust. 8 i ust. 10 Regulaminu Studiów na Uniwersytecie Warszawskim (Monitor UW z 2015 r., poz. 71), nie wyraził zgody na wznowienie przez skarżącą J.P. studiów jednolitych magisterskich na kierunku Zarządzanie.

W uzasadnieniu decyzji Dziekan podał, że J.P. rozpoczęła studia w roku akademickim 2006/07 na kierunku Zarządzanie w trybie wieczorowym, w roku akademickim 2010/11 uzyskała absolutorium, lecz nie została dopuszczona do obrony pracy magisterskiej z powodu nieuregulowanych zobowiązań finansowych wobec uczelni. W dalszej części wskazano, że od roku akademickiego 2007/08 jednolite studia magisterskie na kierunku Zarządzanie nie są już prowadzone, co powoduje brak możliwości kontynuowania przez skarżącą studiów w trybie wznowienia na tym kierunku i w konsekwencji nie ma również możliwości dopuszczenia skarżącej do obrony pracy magisterskiej. Natomiast jedyną możliwością ukończenia przez studiów jest skorzystanie z rozwiązania wskazanego w § 9 ust.10 Regulaminu Studiów, w myśl którego, gdy studia wygasły i nie są już prowadzone, Dziekan może wyrazić zgodę na wznowienie na innym kierunku lub specjalności utworzonych w wyniku przekształcenia studiów wygasłych i prowadzonych w danej jednostce organizacyjnej. W tej sytuacji zaproponowano skarżącej wznowienie studiów na III roku studiów I stopnia na kierunku Zarządzanie w trybie wieczorowym, uzupełnienie różnic programowych, przygotowanie i obronę pracy licencjackiej, a kolejnym etapem mogą być studia II stopnia.

W odwołaniu z dnia 27 grudnia 2015 r. do Rektora Uniwersytetu Warszawskiego, skarżąca J.P. podniosła, że do dnia dzisiejszego nie otrzymała żadnej informacji od władz uczelni, z jakiego tytułu wynika jej zadłużenie i nieuregulowane zobowiązania finansowe, zaś z końcem 2011 r. przystąpiła do ostatniego egzaminu, co pozwoliło jej uzyskać absolutorium, lecz nie została dopuszczona do obrony. Gotową pracę magisterską złożyła z końcem wyznaczonego dwuletniego terminu, lecz zakomunikowano jej, że jeśli nie ureguluje zobowiązania finansowego w kwocie 3000 zł, to nie zostanie dopuszczona do obrony. Z kolei fakt niepodjęcia przez nią czynności celem wyjaśnienia kwestii odmowy wznowienia w 2013 r. wynikał z pełnego zaangażowania w pracę podjętą na nowym stanowisku oraz innych "negatywnych wydarzeń", które przesłoniły sprawę obrony pracy dyplomowej.

Rektor Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał co do decyzji organu pierwszej instancji rozpatrującej wniosek skarżącej z dnia 27 listopada 2015 r., że "analiza tego podania doprowadziła organ do wniosku, że przedmiotem żądania J.P. jest wznowienie studiów", zaś przedmiot zaskarżonej decyzji jest odmienny od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji z dnia [..] października 2013 r. To ostatnie bowiem dotyczyło żądania studentki wznowienia studiów na dzień obrony, zaś decyzja z dnia [..] grudnia 2015 r. – wobec nieistnienia w aktualnym stanie prawnym instytucji wznowienia na dzień obrony – rozstrzyga w kwestii wznowienia J.P. na określonym roku studiów danego kierunku. W związku z tą różnicą przedmiotów rozstrzygnięć nie zachodziła w sprawie powaga rzeczy rozstrzygniętej.

Dalej Rektor dodał, że studia, na które uczęszczała skarżąca przed jej skreśleniem z listy studentów, nie są już prowadzone jako jednolite studia magisterskie (od roku akademickiego 2007/2008) i trafnie organ pierwszej instancji wskazał na wznowienie w trybie § 9 ust. 10 Regulaminu Studiów. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie pierwotne studia wygasły i nie są już prowadzone, to może mieć zastosowanie powyższy przepis, przy czym warunkiem wznowienia na studiach drugiego stopnia jest posiadanie tytułu magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędnego, a skarżąca nie posiada tytułu magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędnego. Zatem na gruncie obowiązującego prawa możliwe jest jej wznowienie wyłącznie na studiach pierwszego stopnia. Stąd organ, wbrew prośbie skarżącej, nie miał możliwości wznowienia jej studiów na II roku studiów magisterskich, w tym na dzień obrony.

Na marginesie odnosząc się do kwestii odmowy wznowienia studiów w 2013 r. z powodu braku wniesienia należnej opłaty dodano, że podstawą do naliczenia przedmiotowej opłaty były konsultacje związane z przygotowaniem pracy dyplomowej po okresie skreślenia. Opłata taka była przewidziana w zarządzeniu nr 19 Rektora UW z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie wysokości opłat za usługi edukacyjne w roku akademickim 2012/2013 (Monitor UW z 2012 r., poz. 103), natomiast skarżąca w momencie naliczenia opłaty nie podjęła żadnych kroków formalnych w celu zakwestionowania wysokości opłaty naliczonej z tytułu konsultacji związanych z przygotowaniem pracy dyplomowej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca J.P. podała, że o adnotacji prodziekana sporządzonej na jej wniosku z dnia 1 października 2013 r. dowiedziała się dopiero z zaskarżonej decyzji. Ponadto w zaskarżonej decyzji podano, że od roku akademickiego 2007 jednolite studia magisterskie na kierunku zarządzanie nie są już prowadzone, co powoduje brak możliwości kontynuowania studiów w trybie wznowienia na tym kierunku. W takim razie poddała w wątpliwość, na jakiej zasadzie możliwe było po uregulowaniu żądanej kwoty przystąpienie do obrony jednolitych studiów magisterskich w 2013 r., a taką prośbę wskazał dziekan w adnotacji na wniosku z dnia 1 października 2013 r.

W dalszej części skargi skarżąca podkreśliła, że nie wnioskowała o przywrócenie na studia, a o możliwość obrony złożonej w terminie pracy magisterskiej, bowiem studia ukończyła w terminie i otrzymała absolutorium. Pracę magisterską również złożyła w wyznaczonym terminie, po czym została zawiadomiona o terminie egzaminu magisterskiego z żądaniem nieuzasadnionej opłaty. Pomimo rozmowy z prodziekanem, jak również osobami pracującymi w dziekanacie, nie otrzymała zarówno pisemnej, jak i ustnej informacji z jakiego tytułu ma ponieść daną opłatę. Ponadto nie miała możliwości zakwestionowania wysokości opłaty, bowiem nie otrzymała żadnego pisma informującego, czego dana opłata dotyczy.

W odpowiedzi na skargę Rektor Uniwersytetu Warszawskiego wniósł o jej o oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że skarżąca w czasie składania pracy magisterskiej w dziekanacie wydziału została poinformowana przez pracownika dziekanatu o konieczności wniesienia opłaty za konsultacje z promotorem zgodnie z Cennikiem opłat za usługi edukacyjne obowiązujące w roku akademickim 2012/2013. W sprawie naliczenia opłaty za konsultacje nie została wystawiona odrębna decyzja administracyjna, ponieważ naliczenie opłaty wynikało z w/w Cennika oraz Umowy o warunkach odpłatności za studia w Uniwersytecie Warszawskim podpisanej przez skarżącą w dniu [..] października 2006 r. w chwili rozpoczęcia studiów. Dalej wskazano, że przesłanie decyzji z dnia [..] października 2013 r. pocztą uniemożliwiłoby studentce podejście do obrony, zaś przekazanie informacji telefonicznie dawało szansę na uregulowanie płatności i przystąpienie do obrony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że J.P. w piśmie z dnia 27 listopada 2015 r. zwróciła się do Dziekana Wydziału Zarządzania Uniwersytetu z "prośbą o pomoc w rozwiązaniu problemu" i podała w nim, że w dniu 1 października 2006 r. rozpoczęła Studia Wieczorowe na Wydziale Zarządzania, kierunek zarządzanie i marketing, a następnie z końcem września 2011 r. przystąpiła do ostatniego egzaminu, co pozwoliło jej uzyskać absolutorium. Jednak nie zakończyła studiów, bowiem nie została dopuszczona do obrony pracy dyplomowej.

Tymczasem Dziekan Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Warszawskiego decyzją z dnia [..] grudnia 2015 r., nie wyraził zgody na wznowienie przez skarżącą studiów jednolitych magisterskich na kierunku Zarządzanie. Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji w sposób niedopuszczalny wyszedł poza treść powyższego pisma, bowiem skarżąca nie wystąpiła w nim o wznowienie studiów jednolitych magisterskich na kierunku Zarządzanie, tylko wystąpiła o udzielenie jej pomocy w rozwiązaniu problemu, w jakim się znalazła.

Sąd I instancji wskazał, że organ wszczynając postępowanie na wniosek strony powinien dokładnie ustalić co jest przedmiotem żądania, a jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala na takie ustalenie, jest zobowiązany wezwać wnoszącego do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie. Skoro zaś tego nie uczynił, to dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponadto Sąd zauważył, że na podaniu skarżącej z dnia 1 października 2013 r. o wznowienie toku studiów na czas obrony, istnieje ręczna adnotacja Prodziekana Wydziału Zarządzania z dnia [..] października 2013 r. o treści "Brak zgody, proszę uregulować płatności" opatrzona pieczęcią i podpisem. Zatem hipotetycznie można to uznać za decyzję, bowiem zawiera minimum niezbędnych elementów przewidzianych dla decyzji, jednak decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, bo nie doręczono jej skarżącej. Sąd uznał także, że żądanie opłaty za konsultacje w kwocie 2850 zł, a na co odręcznie wskazano na piśmie skarżącej z dnia 1 października 2013 r. jest bezpodstawne, bowiem nie ma o niej mowy w umowie ze skarżącą, zaś w "Cenniku", tj. w zarządzeniu nr 19 Rektora Uniwersytetu Warszawskiego z dnia 30 marca 2012 r. w sprawie wysokości opłat za usługi edukacyjne w roku akademickim 2012/2013, w punkcie XIX, podpunkcie 1.1.4, konsultacje dotyczące pracy dyplomowej w wysokości 150 zł, należą się "po wznowieniu studiów", zaś skarżącej nie wznowiono studiów żadną decyzją.

Powyższe ustalenia stały się podstawą uchylenia obu decyzji organów i wskazania organowi obowiązku ustalenia przedmiotu żądania skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Rektor Uniwersytetu Warszawskiego zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zarzucając:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w orzeczeniu wskazań dla organu co do dalszego postępowania;

- art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zastosowanie tych przepisów przez Sąd I instancji bez powiązania z przepisami procedury administracyjnej, którym miał organ uchybić;

- art. 134 § 1 p.p.s.a. przez poddanie kontroli nie tylko decyzji wydanych w sprawie administracyjnej wszczętej podaniem skarżącej z dnia 27 listopada 2015 r., lecz wykroczenie przez Sąd I instancji poza granice tej sprawy i objęcie swoimi rozważaniami dwóch innych wcześniejszych spraw;

- art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez podanie w motywach zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie jako przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji - nieustalenie przez organy tego, co jest przedmiotem żądania wnioskodawczyni, jak również niewezwanie jej do uzupełnienia wniosku w zakreślonym terminie, jeżeli żądanie zawarte w podaniu nie pozwala na takie ustalenie;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych przez przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji według kryterium słuszności, a nie legalności.

Uzasadniając zarzuty skargi kasacyjnej stwierdzono, że niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie, skazuje stronę na domysły i zasadniczo uniemożliwia wniesienie skargi kasacyjnej przez poddanie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa dokonanej przez WSA w Warszawie w sprawie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nakazuje organowi uwzględnić jego analizę prawną, mimo że takiej analizy nie przeprowadził, skoro nawet nie wskazał jakichkolwiek przepisów obowiązującego prawa, które organ miał naruszyć, nie wspominając o dokonaniu ich wykładni. Sąd ten przeanalizował sprawę jedynie pod kątem słusznościowym. Ponadto Sąd nie wskazał, jakim przepisom procedury administracyjnej organ miał uchybić, gdy tymczasem art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym i dla jego zastosowania sąd administracyjny musi stwierdzić naruszenie przepisów postępowania oraz to, że naruszenie takie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie wyjaśnił też, dlaczego wskutek tego uchybienia w sprawie mogłoby zapaść odmienne rozstrzygnięcie organu administracji, niż zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uzasadniając naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. podniesiono, że Sąd I instancji wykroczył poza granice sprawy poddając kontroli nie tylko decyzje wydane w sprawie administracyjnej wszczętej podaniem J.P. z dnia 27 listopada 2015 r., lecz objął swoimi rozważaniami dwie inne wcześniejsze sprawy, tj.: sprawę wysokości opłat za konsultację na Uniwersytecie Warszawskim oraz sprawę adnotacji Prodziekana Wydziału Zarządzania UW z dnia [..] października 2013 r.

Organ skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd I instancji uchylił decyzje z uwagi na nieustalenie przez organy, co jest przedmiotem żądania, gdy tymczasem przedmiot żądania w sprawie nie może budzić wątpliwości, co potwierdza również treść skargi wniesionej do sądu administracyjnego, że wolą skarżącej jest ukończenie studiów przez uzyskanie tytułu zawodowego magistra, nie ma zaś innej drogi prawnej, aby to nastąpiło, jak tylko przez wznowienie studiów w drodze decyzji administracyjnej, gdyż wobec skreślenia J.P. z listy studentów decyzją z dnia [..] grudnia 2011 r. nie posiada ona statusu studenta. Sąd I instancji nie wskazał, jaki potencjalnie inny - niż ustalony przez organ - przedmiot może być objęty podaniem.

Odnośnie do naruszenia art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, wyjaśniono, że studia, na które uczęszczała skarżąca nie są już prowadzone jako jednolite studia magisterskie (od roku akademickiego 2007/2008). Skoro zatem w niniejszej sprawie pierwotne studia wygasły i nie są już prowadzone, to stosownie do przepisu § 9 ust. 10 Regulaminu Studiów na UW organ może jedynie wyrazić zgodę na wznowienie studiów na innym kierunku lub specjalności utworzonych w wyniku przekształcenia studiów wygasłych i prowadzonych w danej jednostce organizacyjnej. Przy czym, warunkiem wznowienia na studiach drugiego stopnia jest posiadanie tytułu magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędnego. Bezspornym jest, że skarżąca nie posiada tytułu magistra, licencjata, inżyniera lub równorzędnego. A zatem na gruncie obowiązującego prawa możliwe jest wznowienie wyłącznie na studiach pierwszego stopnia.

Z przedstawionych przyczyn, w ocenie organu skarżącego kasacyjnie Dziekan prawidłowo odmówił wznowienia studiów skarżącej w celu obrony pracy dyplomowej na studiach, z których została skreślona, gdyż zaszły okoliczności określone w § 9 ust. 10 Regulaminu Studiów na UW. Organ, wbrew prośbie skarżącej nie miał możliwości wznowienia jej studiów na II roku studiów magisterskich, w tym na dzień obrony.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną osobiście przez skarżącą wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116).

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie zarzuca naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej niewyjaśnienie oraz niezawarcie w orzeczeniu wskazań dla organu co do dalszego postępowania, a wiążąc zarzut naruszenia powyższego przepisu z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. wskazuje, że Sąd I instancji zarzucając organom nieustalenie przedmiotu żądania wnioskodawczyni nie wskazał przepisów procedury administracyjnej, którym miał organ uchybić.

Zarzut ten jest uzasadniony.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Należy podkreślić, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14 funkcja uzasadnienia orzeczenia wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Niewątpliwie podstawowym warunkiem możliwości kontroli instancyjnej jest zawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a., wśród których szczególne znaczenie należy przypisać wskazaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnieniu.

Na podstawę prawną rozstrzygnięcia składają się zarówno normy zawarte w przepisach upoważniających Sąd do podjęcia orzeczenia określonej treści – które zatem należy przytoczyć i wyjaśnić – jak i normy zawarte w przepisach stosowanych przez organ, którego działanie lub bezczynność została zaskarżona, a których prawidłowość zastosowania lub niezastosowania została przez Sąd administracyjny zaakceptowana lub zanegowana w stopni determinującym treść rozstrzygnięcia podjętego na. podstawie norm zawartych w p.p.s.a. Jak podkreśla się w piśmiennictwie i orzecznictwie NSA podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.). Wobec tego jednak, że przepisy określające tę podstawę (zwłaszcza art. 145–150 p.p.s.a.) łączą konkretne rodzaje rozstrzygnięć ze stosowaniem wskazanych w nich przepisów prawa materialnego lub procesowego, to w celu pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia niezbędne jest odniesienie się także do tych wymienionych przepisów. W uzasadnieniu orzeczenia sąd administracyjny powinien wskazać, jakie przepisy uprawniały organ administracji publicznej do wyciągnięcia określonych konsekwencji prawnych z dokonanych w sprawie ustaleń (zob. A. Kabat, w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2016, Komentarz do art. 141, teza 11; wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2005 r., FSK 1823/04, OSP 2006, z. 6, poz. 65). W konsekwencji należy przyjąć, że opierając orzeczenie na treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. – jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – należy wskazać te przepisy postępowania przed organem, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i których naruszenie stwierdził Sąd I instancji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wskazuje tych przepisów, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Wymogu przytoczenia podstawy prawnej nie spełnia także ogólne powołanie się na przepisy określonego aktu prawnego bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2008 r., I OSK 1893/06). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zabrakło zarówno wskazania przepisów postępowania przed organem, lecz również rozważań Sądu co do rozumienia określonych norm mających zastosowanie w postępowaniu przed organem i potrzeby ich stosowania w stanie faktycznym sprawy ustalonym przez organy administracji, a następnie przyjętym przez Sąd I instancji w trakcie wyrokowania. Uchybienie to skutkowało również wadliwością w zakresie wskazań dla organu co do dalszego postępowania. Sąd I instancji wskazał bowiem, że "organ uwzględni poczynioną powyżej analizę prawną dokonaną przez Sąd, a przede wszystkim dokona dokładnych ustaleń, co do żądania skarżącej" (strona 6 uzasadnienia), podczas gdy uzasadnienie nie zawiera analizy prawnej konkretnie wskazanych przepisów prawa.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podnoszono, że wytyczne wojewódzkiego sądu administracyjnego są niezbędnym elementem uzasadnienia, a ich brak stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok z dnia 9 września 2005 r., FSK 2033/04; wyrok z dnia 24 listopada 2006 r., II FSK 1488/05, wyrok z dnia 13 września 2006 r., II FSK 1099/05; wyrok z dnia 19 czerwca 2008 r., I OSK 1346/07, LEX nr 483166; wyrok z dnia 29 listopada 2011 r., II OSK 2315/11, LEX nr 1152154). Chodzi bowiem o sposób determinacji dalszego postępowania administracyjnego w sprawie, aby zapobiegać powtórzeniu przez organ administracji publicznej wad postępowania, które spowodowały uwzględnienie skargi (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r., I GSK 2/10, LEX nr 1068231). Z tego powodu powinność sądu zawarcia w uzasadnieniu wyroku, w wyniku którego sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, wskazań co do dalszego postępowania musi być bezwzględnie respektowana (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2007 r., II FSK 191/06), a zamieszczone w uzasadnieniu wyroku wskazania muszą być jasne, konkretne, klarowne, logiczne i spójne (wyrok NSA z dnia 8 września 2011 r., I GSK 215/10, LEX nr 1068233).

Brak wskazanych wyżej wskazanych obligatoryjnych elementów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, jak i niespełniające wymogów ustawowych wskazania co do dalszego postępowania, powodują, że wymyka się on spod kontroli instancyjnej, a zatem uchybienia te należy zakwalifikować jako mające wpływ na wynik sprawy.

Zasadny jest również podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., czego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w poddaniu kontroli nie tylko decyzji wydanych w sprawie administracyjnej wszczętej podaniem skarżącej z dnia [..] listopada 2015 r., lecz i innych rozstrzygnięć pozostających poza granicami tej sprawy, tj. rozstrzygnięcia w sprawie wysokości opłat za konsultację na Uniwersytecie Warszawskim oraz adnotacji Prodziekana Wydziału Zarządzania UW z dnia [..] października 2013 r. (kwalifikowanej przez sąd jako decyzja administracyjna, która nie weszła do obrotu prawnego).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Przytoczone normy dopuszczają zatem możliwość objęcia sądową kontrolą legalności nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również wszystkich innych aktów lub czynności, które zostały wydane w ramach tego samego stosunku administracyjnoprawnego, ponieważ użyte w obu tych przepisach pojęcie "sprawa" występuje tu w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Wniosek ten znajduje uzasadnienie w szczególności w treści art. 135 p.p.s.a., który nakazuje sądowi zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych "we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Granice tej bowiem sprawy administracyjnej wyznaczają zakres sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej, o której stanowi art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066). Jednakże warunkiem dopuszczalności takiej kontroli sięgającej "w głąb" sprawy jest uprzednie stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa determinującym uwzględnienie skargi. W realiach niniejszej sprawy kontrola przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji okazała się nieprawidłowa na tym etapie postępowania, co sprawia, że również kontrolę innych aktów lub czynności w granicach sprawy należy ocenić jako przedwczesną, a zatem nieprawidłową. Należy również jednak podkreślić, że ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku przedwczesne byłoby także wypowiadanie się przez NSA co do charakteru prawnego wskazywanych w skardze kasacyjnej aktów i czynności (rozstrzygnięcia w sprawie wysokości opłat za konsultację na Uniwersytecie Warszawskim oraz adnotacji Prodziekana Wydziału Zarządzania UW z dnia [..] października 2013 r.) i pozostawania ich w granicach bądź poza granicami sprawy zainicjowanej wnioskiem J.P. z dnia 27 listopada 2015 r.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) – dalej p.u.s.a., podnosząc, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji według kryterium słuszności, a nie legalności, tj. wg kryterium, które nie wynika z powyższego przepisu.

W odniesieniu do tego zarzutu należy wskazać, że przepis art. 1 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009 r., II FSK 1660/07, wyrok NSA z dnia 11 marca 2009 r., II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010 r., I GSK 445/10; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2011 r., II GSK 1185/11, LEX nr 1083277; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2008 r., FSK 576/07, LEX nr 475570).

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucając Sądowi I instancji w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. przepisu tego bezpośrednio nie powiązał z żadnym z przepisów p.p.s.a.

Jednakże, skoro przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. stanowiący, że "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje w § 2 podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli i nie pozwalałyby mu na to inne ustawy. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił, Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że Sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem (tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej"). Nie jest wystarczające dla skuteczności zarzutu naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. stwierdzenie, że Sąd I instancji odwołał się do kryterium słuszności. Przede wszystkim zastosowanie kryterium słuszności nie musi automatycznie oznaczać wyjście przez Sąd w procesie kontroli poza kryterium legalności. Po drugie, z argumentacji tego zarzutu przedstawionej w skardze kasacyjnej nie wynika wyjście przez Sąd I instancji poza kryterium legalności jako kryterium kontroli lecz wadliwość samej kontroli, czego jednak nie można skutecznie kwestionować podnosząc zarzut naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie, Sąd I instancji mógłby naruszyć art. 1 § 2 p.u.s.a. rozpoznając skargę przy zastosowaniu przy kontroli innego kryterium niż kryterium zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., II GSK 2307/11, LEX nr 1305511; wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295). Ponadto naruszenie przepisu art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r., II GSK 2147/11, LEX nr 1298473). To, czy ocena legalności zaskarżonej decyzji była prawidłowa czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., I GSK 1790/11, LEX nr 1332295; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2013 r., I FSK 753/12, LEX nr 1336047).

Z wyżej wskazanych względów zasadne było uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., który ponownie dokona kontroli zaskarżonej decyzji przedstawiając motywy rozstrzygnięcia w sposób uwzględniający przedstawioną wyżej wykładnię art. 141 § 4 p.p.s.a.

-----------------------

14