Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1595/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "L." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej "L." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 13 października 2016 r., znak: [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania "L." sp. z o.o. sp.k. w K. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 30 marca 2016 r., Nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa dwóch budynków biurowych z garażami podziemnymi, wbudowaną stacją transformatorową, infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną na działkach nr nr [...] obr. [...] wraz z dwoma wjazdami na działkach nr nr [...] obr. jw. przy ul. [...] / ul. [...] w [...] ", działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.- dalej u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. , poz. 23 ze zm. - dalej k.p.a.), utrzymało w mocy, w całości, zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

Orzekając w ten sposób Kolegium nawiązało do zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu której podano, że postępowanie w sprawie wszczęto na wniosek inwestora A. B. z 14 kwietnia 2014 r. Został on rozpoznany decyzją o ustaleniu warunków zabudowy nr [...], z dnia 27 lutego 2015 r., uchyloną następnie przez organ odwoławczy decyzją z dnia 29 maja 2014 r., znak: [...], z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia celem wyjaśnienia warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, wystarczalności istniejącego lub projektowanego uzbrojenia przedmiotowego terenu, jak też określenia w decyzji ilości miejsc postojowych. Dalej zreferowano czynności podjęte w toku ponownego postępowania wskazując na pozyskaną opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] oraz nową analizę i projekt decyzji wykonane przez osobę uprawnioną. Jak ustalono, teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne u.p.z.p. W jego toku pozyskano uzgodnienie Dyrektora Okręgowego Urzędu [...] w [...] z dnia 7 marca 2016 r., znak: [...], w odniesieniu do terenów górniczych. Wystąpiono też o uzgodnienie projektu decyzji do Marszałka Województwa [...], jednak organ ten poinformował, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a u.p.z.p. Wojewoda [...], do którego zwrócono się o uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10 a u.p.z.p., nie zajął stanowiska, w związku z czym, zgodnie z art. 53 ust. 5, uzgodnienie to uznano za dokonane. Stanowisko w sprawie zajął również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta [...] w opinii z dnia [...] maja 2014 r. - w zakresie ochrony środowiska; Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] w opinii z dnia [...] września 2014 r. oraz [...] października 2015 r. - w zakresie infrastruktury i obsługi komunikacyjnej oraz możliwości połączenia z drogą publiczną; [...] Zakład [...] w opinii z dnia [...] lutego 2015 r. - w odniesieni do terenów górniczych oraz Rada Dzielnicy XIII Podgórze w uchwale nr LII/572/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. Na podstawie zgromadzonych materiałów ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy strony nie wniosły żadnych uwag i zastrzeżeń do projektowanej inwestycji.

Do decyzji zostały dołączone stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 -warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 -część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

Kolegium wskazało dalej, że odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w ustawowym terminie złożyła "L." sp. z o.o. sp.k., zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to: - art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przez co wydano decyzję pomimo, iż istniejące i projektowane uzbrojenie jest niewystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego; - § 4 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 43 ust. 1 ustawy r. o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z naruszeniem warunków, o których mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych; - art. 1 pkt 5 w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. , w zw. z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez nieustalenie liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, w szczególności liczby miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych; - art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 54 , w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż opinia ZIKiT ma dla Prezydenta Miasta [...] wiążący charakter, a w konsekwencji brak ustalenia, czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne ma zapewnioną obsługę komunikacyjną;

-art. 7 i art. 77 § 1w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego; -art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej weryfikacji ustaleń ZIKiT w opinii z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu odwołania zarzuty te zostały rozwinięte. Skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem, ewentualnie w sytuacji uznania, iż należy przeprowadzić ponowne postępowanie dowodowe - o uchylenie tejże decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po przedstawieniu w powyższy sposób dotychczasowego przebiegu postępowania omówiło zasady wolności zagospodarowania przestrzennego, w tym wolności zabudowy, które statuuje art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz powołało treść art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Wyjaśniło, że poza sporem pozostaje, iż w niniejszej sprawie istniały podstawy do przeprowadzenia postępowania w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., które toczyło się w pierwszej instancji przed organem właściwym. Możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego została uzależniona od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - który zacytowano. Zrealizowanie wskazanych wyżej wymogów przez projektowaną inwestycję było już przedmiotem weryfikacji Kolegium w decyzji z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...]. Organ odwoławczy uchylił wówczas decyzję pierwszoinstancyjną ustalającą warunki zabudowy dla tego zamierzenia, wskazując na wątpliwości co do spełnienia warunku dostępu do drogi publicznej oraz wystarczalności istniejącego lub projektowanego uzbrojenia przedmiotowego terenu, powzięte w kontekście dwóch przeciwstawnych opinii zarządcy drogi, tj. negatywnej z [...] maja 2014 r. i pozytywnej z [...] września 2014 r., oraz posiadanej z urzędu wiedzy o negatywnej opinii ZIKiT znak: [...] z [...] października 2014 r., wydanej w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] ,[...], [...] i [...], obr. [...]. Zasygnalizowano także potrzebę wyznaczenia w decyzji liczby miejsc postojowych dla projektowanego przedsięwzięcia. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ pierwszej instancji usunął wytknięte braki materiału dowodowego. Do akt sprawy pozyskano aktualną opinię ZIKiT z dnia [...] października 2015 r., w której zarządca drogi podtrzymał pozytywną własną opinię w zakresie obsługi komunikacyjnej i o możliwości połączenia z drogą publiczną z dnia [...] września 2014 r., anulując przy tym negatywną opinię z dnia [...] maja 2014 r. Jednocześnie szeroko zostały wyjaśnione powody, dla których wydano w tej sprawie dwie przeciwstawne sobie opinie oraz przesłanki, jakie zadecydowały o negatywnej opinii zarządcy drogi w sprawie o warunki zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej, o której wspomniał organ odwoławczy. Zarządca drogi wyraźnie podkreślił przy tym, że nadal obowiązuje umowa z dnia 9 września 2014 r. zawarta pomiędzy ZIKiT a A. B., na mocy której inwestor w związku z zamiarem zrealizowania inwestycji objętej przedmiotową decyzją o warunkach zabudowy zobowiązał się do przyjęcia obowiązków związanych z konieczną do realizacji inwestycją drogową, przez którą należy rozumieć budowę drogi publicznej łączącej ul. [...] z ul. [...] /[...]. Podał, że choć umowa ta nie obejmuje remontu odcinka chodnika przy ul. [...], który obecnie znajduje się w złym stanie technicznym (na odcinku od wschodniej granicy działki nr [...], obr. [...] do zjazdu na działkę nr [...]), to istnieje możliwość poprowadzenia ruchu pieszego poprzez ul. [...]. W wyniku ponownej analizy okoliczności sprawy w zakresie przekazanym organowi współdziałającemu do zaopiniowania ZIKiT stwierdził, że potoki generowane przez planowaną inwestycję będą rozprowadzone alternatywnie poprzez ul. [...] i ul. [...]oraz al. [...].

W uwzględnieniu powyższego materiału dowodowego, w tym zwłaszcza wyczerpującej i jednoznacznej opinii zarządcy drogi z dnia [...] października 2015 r. Kolegium uznało obecnie, że bezsprzecznie organ pierwszej instancji wykazał, iż teren inwestycji posiada prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej. Teren inwestycji ma bowiem bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany zjazd na teren inwestycji, a dodatkowo zapewniony jest też pośredni dostęp do drogi publicznej al. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] oraz projektowany tam zjazd na teren inwestycji. Powyższe dowody potwierdzają również wystarczalność istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu inwestycji w drogę, stanowiącą warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Zarządca drogi ustalił bowiem, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji przewidziana od drogi publicznej ul. [...] poprzez projektowany zjazd i od drogi publicznej oraz do al. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] oraz projektowany zjazd, przy jednoczesnej likwidacji istniejących zjazdów na teren inwestycji oraz zgodnie z umową nr [...], jest wystarczająca dla przedsięwzięcia.

Kolegium zwróciło uwagę, że przedmiot działalności podstawowej wyspecjalizowanego podmiotu jakim jest ZIKiT, stanowi organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej [...], w szczególności zadań związanych z pełnieniem funkcji zarządu dróg publicznych. Kompetencje zarządcy drogi reguluje ustawa o drogach publicznych oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Przepis art. 35 ustawy o drogach publicznych określa rolę zarządcy w postępowaniu o zmianę zagospodarowania terenu. Powołane przepisy pozwalają zatem ustalić merytoryczny zakres uzgodnienia przez zarządcę drogi, a dotyczy to kwestii związanych z wpływem inwestycji na ruch drogowy panujący na drodze będącej w jego zarządzie i możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego wywołanego ta zmianą, w konsekwencji zaś możliwości oceny, czy dany układ komunikacyjny zapewni należyte uzbrojenie terenu. Zdaniem Kolegium nie ulega wątpliwości, że faktycznie w kompetencjach tej jednostki pozostaje ocena, czy istniejący w danym terenie układ komunikacyjny zapewni obsługę planowanej inwestycji, tj. czy objęte wnioskiem zamierzenie pozostaje uzbrojone w drogę.

W opinii z dnia [...] marca 2015 r. ZIKiT omówił zajęte w sprawie stanowisko szeroko, odnosząc się do sytuacji faktycznej jaka ma miejsce w rejonie, w którym położony jest teren inwestycji. Zatem Kolegium uznało za słuszne stanowisko organu pierwszej instancji, że pozytywne opinie ZIKiT wydane w tej właśnie sprawie posiadają walor dowodowy i jako przeprowadzone dla ustalenia, czy istniejąca lub projektowana droga była wystarczająca dla obsługi komunikacyjnej zamierzenia inwestycyjnego winny być uwzględnione. Opinie te szczegółowo obrazują istniejące uzbrojenie terenu w drogę, zawierają rzeczową i logiczną analizę materii będącej przedmiotowej opiniowania oraz wywodzą na tej podstawie miarodajne wnioski w kontekście przewidzianego programu i zakresu inwestycji. Przy ich uwzględnieniu obecnie nie zachodzą już wątpliwości wyartykułowane przez poprzednio orzekający skład Kolegium, co przeczy zarzutom odwołania o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 54 w zw. z art. 64u.p.z.p. oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. i art. 106 k.p.a. Nietrafne pozostają też uwagi odwołania o braku uwzględnienia przez organ pierwszej instancji w toku ponownego rozpatrzenia sprawy zaleceń organu odwoławczego sformułowanych w decyzji z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...].

Podobnie za chybione Kolegium uznało twierdzenia o niewystarczalności uzbrojenia terenu inwestycji w energię elektryczną i gaz wobec dezaktualizacji warunków technicznych wydanych dla przedmiotowej inwestycji przez "T." w K. oraz Polską Spółkę [...] sp. z o.o. Oddział w [...]. Aktualne informacje od dostawców tych mediów zostały złożone dnia 30 marca 2016 r. i w treści pozostają one tożsame z warunkami załączonymi do wniosku inwestora, które utraciły ważność w toku postępowania. Ważność zachowują również informacje wydane dla tej inwestycji przez dysponenta sieci wodno - kanalizacyjnej, ciepłowniczej.

Nadto w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia - zgodnie z art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723712 Rady Miasta Krakowa - Program obsługi parkingowej dla miasta Krakowa, zatem zastrzeżenia odwołania dotyczące zaniechania ustalenia tej kwestii w decyzji nie zasługują na aprobatę. Podobnie nie znajduje uzasadnienia żądanie prowadzące do dalszej konkretyzacji tej kwestii w warunkach zabudowy, w tym poprzez ustalenie liczby miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych, bowiem wymogu takiego nie przewiduje żaden przepis obowiązującego prawa, mającego zastosowanie na etapie ustalania warunków zabudowy. Przywołane rozporządzenie Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi akt wykonawczy do ustawy Prawo budowlane, stosowanej dopiero na kolejnym etapie inwestycyjnym.

Zdaniem Kolegium nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zatem spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 w zw. z art. 61 ust. 5 u.p.z.p.

W kwestii spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium podało, że celem tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. Dla określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazana analiza umożliwia bowiem dokładne formułowanie wniosków, co do sposobu ustosunkowania się do żądania inwestora i w razie pozytywnego rozstrzygnięcia właściwego ukształtowania treści decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z § 3 wskazanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2 § 3) obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium analiza wykonana w dniu [...] stycznia 2016 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia, zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 138 m od granic terenu inwestycji. Wyjaśniono też sposób wyznaczenia obszaru podając, że promień determinujący granice badanego obszaru przyjęto w wartości minimalnej stanowiącej trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącego 46 m. Mając na uwadze powyższe Kolegium nie znalazło podstaw do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w omawianym dokumencie analizy, który co prawda jest nieznacznie większy niż owo minimum (granice obszaru znajdują się w odległości ok. 144 - 150 m od granic terenu inwestycji), jednak poszerzenie znajduje uzasadnienie zarówno prawnie, jak i w zagospodarowaniu otoczenia terenu inwestycji. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia wyznacza jedynie minimalne granice obszaru analizy, więc może być on większy niż normatywne minimum, co w przedmiotowej sprawie służy potrzebie kompleksowego ustalenia stanu i cech zagospodarowania kwartału zabudowy położonej między ulicami: [...], al. [...] i ul. [...] a od zachodu domkniętej rzeką [...]. Podkreślenia wymaga, że obszar o tożsamych granicach został wyznaczony na Załączniku nr 4 do decyzji obejmującym część graficzną wyników analizy. Zatem, choć Kolegium dostrzegło pewne niedostatki w zakresie wyjaśnienia sposobu wyznaczenia granic badanego obszaru w samej decyzji (jego nieznacznego poszerzenia), to uchybienie to w świetle powyższych ustaleń, poczynionych w oparciu o dowód w postaci analizy, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i ocenę kontrolowanej decyzji organu pierwszej instancji. W wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w południowej części [...], w obszarze przemysłowo - usługowym z powstającą zabudową mieszkaniową wielorodzinną. W obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa produkcyjna i zabudowa usługowa. Zobrazowano również stan zainwestowania terenu inwestycji wskazując, że jest on zabudowany licznymi budynkami z placami manewrowymi i niewielkimi zieleńcami.

W uwzględnieniu powyższego bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym, w tym na działce wnioskowanej do zabudowy, obiektów o funkcji usługowej. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej (ul. [...] i al. [...]), które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m. in. działki nr nr [...] obr. [...]. Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolegium stwierdziło nadto, że nie znajduje też żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji. W analizie wskazano, że teren inwestycji posiada dostęp do dwóch dróg publicznych ul. [...] bezpośrednio i al. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. Linia zabudowy od ul. [...]j na odcinku zlokalizowanym w granicach badanego obszaru nie jest ustalona i zdefiniowana. Budynki sytuowane są w układach swobodnych, uskokowo, w kilku liniach zabudowy. Północną pierzeję tej drogi publicznej (po której znajduje się teren inwestycji) tworzą budynki zlokalizowane w granicy z działką drogową (dz. nr [...]), w odległości ok. 3,5 m (dz. nr [...]), ok. 3 m (dz. nr [...]), ok. 20,5 m (dz. nr [...]), ok. 32 m (dz. nr [...]). Po stronie południowej tej drogi publicznej zabudowa zlokalizowana jest w oddaleniu od niej o 11 m (dz. nr [...]), ok. 12 m (dz. nr [...]), ok. 22 m (dz. nr [...]). Z kolei od strony ul. [...] północną linię zabudowy tworzą budynki położone w odległości ok. 16,5 m (dz. nr [...]), ok. 15 m (dz. nr [...]), ok. 7 m (dz. nr [...]) od działek drogowych nr [...] i [...]. Podobnie nieregularnie usytuowana jest zabudowa po południowej stronie tej drogi (3,5 m - dz. nr [...], ok. 4 m - dz. nr [...] , ok. 6-6,5 m - dz. nr [...]), ok. 6,5 - 7 m - dz. nr [...], [...], ok. 10,5 m - dz. nr [...]). Na tej podstawie w wynikach analizy załączonych do decyzji uznano za zasadne wyznaczenie dla projektowanej zabudowy linii zabudowy od ul. [...], jako kontynuację linii zabudowy istniejącego na terenie inwestycji budynku, tj. w odległości ok. 3 m od działki nr [...]. Natomiast linia zabudowy od ul. [...] winna być wyznaczona w nawiązaniu do linii ukształtowanej przez zabudowę na działce sąsiedniej nr [...] i [...], tj. w odległości 4,5 m działki drogowej nr [...], [...]. W takiej też odległości została wyznaczona linia zabudowy w decyzji, zarówno w jej części tekstowej, jak i graficznej. Podstawę prawną tego zapisu stanowił przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie linii nowej zabudowy inaczej aniżeli wedle zasad z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia (tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich - § 4 ust. 1, w nawiązaniu do przepisów odrębnych - 4 ust. 2, jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok - § 4 ust. 3), jeżeli wynika to z analizy.

Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że wnioski z analizy potwierdzają słuszność zastosowania wyjątkowej regulacji dotyczącej linii zabudowy, bowiem przyjęta w decyzji odległość od drogi publicznej ul. [...] nawiązuje do aktualnie wytworzonej na terenie inwestycji linii zabudowy, która co ważne kontynuuje linię zabudowy budynku na działce z bezpośredniego sąsiedztwa nr [...]. Wprawdzie nieruchomość położona przy ul. [...] po drugiej stronie terenu inwestycji również pozostaje zabudowana, jednak znajduje się ona w granicy z tą działką drogową. Wobec tych uwarunkowań przestrzennych zasada przedłużenia linii z działki sąsiedniej nie mogła znaleźć zastosowania w tej sprawie, zaś takie jak wyżej opisane wyznaczenie linii pozwala zachować zgodność przyjętego rozwiązania z przepisami art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji trafnie zdecydował się również na wyznaczenie dodatkowej linii zabudowy od ul. [...], nawiązując do linii wyznaczonej na działkach sąsiednich, bowiem pozwoli to na stworzenie czytelnej i uporządkowanej linii zabudowy po stronie południowej tej drogi.

Mając na uwadze zreferowane wyżej wyniki analizy co do sposobu kształtowania się linii istniejącej zabudowy i w uwzględnieniu sposobu kształtowania się linii zabudowy w badanym obszarze, zobrazowanego na załącznikach graficznych do analizy i decyzji Kolegium stwierdziło, że zostało wyczerpująco uzasadnione zastosowanie wyjątkowego sposobu wyznaczania linii zabudowy w przedmiotowej sprawie - z odwołaniem się do względów przestrzennych.

Kolegium nie znalazło także podstaw do negowania ustaleń badanej decyzji w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (działek nr nr [...]). Parametr ten został wyznaczony w przedziale od 39% do 40% w oparciu o przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszczający odstępstwo od ustalenia tego parametru według zasady, tj. na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy. Ta zaś podaje w zestawieniu tabelarycznym wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego, w tym nieruchomości Odwołującej (zabudowanej w 36%), wyliczając średnią z obszaru analizowanego na poziomie 39%. Zatem dolny poziom omawianego wskaźnika ustalony w decyzji nawiązuje do średniej tego parametru ustalonej w oparciu o wszystkie działki zabudowane zlokalizowane w badanym obszarze. Górna zaś jego wartość ma odwzorowywać poziom aktualnej intensywności zabudowy terenu inwestycji, który zamiast obecnej zabudowy przeznaczonej do rozbiórki będzie zabudowany dwoma budynkami biurowymi wnioskowanymi przez inwestora.

Zdaniem Kolegium ustalony w wyżej przybliżony sposób przedział omawianego parametru znajduje pełne uzasadnienie w wynikach analizy, rzetelnie i wyczerpująco prezentującej poziom istniejącego zainwestowania nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. W istocie ustalono go na poziomie równym średniej z obszaru, a więc stosując podstawowy sposób wyznaczania tego parametru, więc Kolegium nie znajduje jakichkolwiek podstaw do jego kwestionowania. Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 25%. W analizie wyjaśniono, że wskaźnik ten kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 10 % do 60%. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa oraz obecnym niskich poziomie powierzchni biologicznie czynnej terenu inwestycji należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. Przy badaniu szerokości elewacji frontowej w analizie zwrócono uwagę na zróżnicowany poziom tego parametru w obszarze analizowanym i jego zależność od funkcji i formy zabudowy. Zobrazowano szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków z obszaru, które wynoszą dla zabudowy wielorodzinnej od ok. 24 m (dz. nr [...], [...], [...], [...]), przez ok. 40 m ([...], [...]) do ok. 58 m (dz. nr [...], [...]), zaś dla zabudowy usługowej i przemysłowej od ok. 29 m (dz. nr [...]), przez ok. 67 m (dz. nr [...], [...]) do ok. 82 m (dz. nr [...]). Średnia wyliczona na podstawie szerokości elewacji frontowych wszystkich budynków usytuowanych w obszarze wynosi ok. 50,6 m, zaś dla budynków usługowych i przemysłowych ok. 59,5 m. W wynikach analizy zauważono jednak, że z racji parametrów terenu inwestycji, którego szerokość frontu od ul. [...] wynosi ok. 47 m, zaś od ul. [...] teren ten ma szerokość ok. 41 m, nawiązanie do ww. średnich jest niemożliwe. Ta okoliczność przesądziła o potrzebie rozważenia kwestii ustalenia omawianego parametru w inny sposób aniżeli wskazuje zasada poprzez odniesienie szerokości wnioskowanej do cech zabudowy występującej w obszarze analizowanym. Dokonanie takiego zestawienia doprowadziło do konkluzji, że w obszarze, w tym w sąsiedztwie terenu inwestycji występuje zabudowa o szerokości elewacji frontowej z przedziału 27-37 m, zatem przyjęcie takiego rozwiązania pozwoli zachować charakter zabudowy i doprowadzi do dopasowania nowej zabudowy do zastanego układu urbanistycznego. Wyniki te stanowiły podstawę dla wyznaczenia w decyzji szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy od ul. [...] i ul. [...] w przedziale od 27 m do 37 m. Ustalenie to, poczynione w oparciu o odstępstwo od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 2 rozporządzenia), stanowiące przedział niższy niż średnia z obszaru, oraz nawiązujące do szerokości elewacji frontowej zabudowy już istniejącej w sąsiedztwie znajduje wyczerpujące uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczne - urbanistycznej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, tj. wysokość do attyki lub gzymsu została wyznaczona w analizie, a za nią w decyzji organu I instancji na poziomie 20 m - 22 m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. W analizie zobrazowano szczegółowo sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym, akcentując jej zróżnicowanie wynikające z pełnionej przez te budynki funkcji. Podano, że budynki wielorodzinne w obszarze to obiekty kryte dachami płaskimi o wysokości elewacji do attyki lub gzymsu wieńczącego ok. 22 m (dz. nr [...], [...], [...] [...], [...]) i ok. 21-22 m (dz. nr [...], [...], [...], [...]). Z kolei zabudowę usługową stanowią obiektu przeryte głownie płaskimi lub pulpitowymi o wysokości do attyki lub gzymsu ok. 11-11,5 m (dz. nr [...], [...]), ok. 20 m do gzymsu (dz. nr [...])ok. 4,5 - 6,5 m (dz. nr [...], [...], [...], [...]). Występuje też zabudowa o wysokości ok. 8 m (dz. nr [...]), ok. 7-7,5 mm (dz. nr [...]), ok. 5,5, 7,5 i 15,5 m (dz. nr [...], [...], [...]) oraz zabudowa o zróżnicowanej wysokości poprzemysłowego obiektu spółdzielni produkcji piekarskiej i ciastkarskiej. W oparciu o te dane w wynikach analizy ujęto słuszne spostrzeżenie, że planowana zabudowa winna wysokością nawiązywać do budynków występujących w sąsiedztwie, co zapewni wysokość 20-22 m do attyki lub gzymsu.

Kolegium zaaprobowało odstąpienie od wyznaczenia omawianego parametru dla nowoprojektowanej inwestycji na podstawie § 7 ust. 1 rozporządzenia. Z kolei wyznaczenie wysokości w oparciu o średnią z obszaru analizowanego (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), stanowiłoby wartość zupełnie przypadkową, oderwaną od potrzeby właściwego wkomponowania projektowanej zabudowy w najbliższe otoczenie. Zdaniem Kolegium takie rozwiązanie pozwoli na zachowanie wymogów ładu przestrzennego w tym rejonie. Jednocześnie, odnosząc się do sygnalizowanej w odwołaniu kwestii cofnięcia ostatniej kondygnacji planowanych budynków celem zbliżenia wysokości nowej zabudowy do tej na dz. nr [...] Kolegium zauważa, że owo upodobnienie może nastąpić już w ramach wyznaczonej wysokości w decyzji, która wszak w dolnej wartości jest zbieżna z wysokością budynku na dz. nr [...]. Zasadność zaś zastosowania dodatkowych rozwiązań przestrzennych pozostaje w gestii autora analizy mającego wiadomości specjalne z zakresu architektury i urbanistyki, który wszak w tej sprawie nie dostrzegł potrzeby przyjęcia rozwiązania, które opisano w odwołaniu. Podobnie Kolegium nie ma możliwości zbadać tego zagadnienia w aspekcie warunków ustalonych w innej decyzji o warunkach zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej, bowiem wykraczałoby to poza granice rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie dachu płaskiego, przy przyjęciu wysokości budynku na poziomie 20-22 m do attyki lub gzymsu. W analizie zaprezentowano w sposób szczegółowy geometrie dachów zabudowy z obszaru analizowanego, w tym zabudowy usługowej i tej na działkach sąsiednich nr [...], [...], [...], [...], [...]. Zatem wyznaczona w decyzji geometria dachu zasługuje na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium argumentacja dotycząca ustalenia linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu podana zarówno w analizie, jak i w Załączniku Nr 3 do decyzji w omawianym zakresie, jest w pełni przekonywująca i oparta na konkretnie wskazanej sytuacji faktycznej, jaka ma miejsce w terenie. Wyeksponowania wymaga przy tym, że w analizie zobrazowano sposób i cechy zabudowy prawie wszystkich obiektów z wyznaczonego obszaru, w tym uwzględniono również parametry zabudowy na nieruchomości Odwołującej. Kolegium podkreśla również, że w sytuacji przedstawienia przez kompetentną w takim przypadku osobę, tj. wpisaną na listę izby architektów lub urbanistów poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji we wskazanym terenie, Kolegium nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Osoba taka posiada bowiem odpowiednie wiadomości, które umożliwiają jej po pierwsze, należytą ocenę istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a po drugie dają merytoryczne podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej zabudowy tak, by nie naruszały zastanego stanu rzeczy. Zatem osoba taka dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania cytowanego tu przepisu art. 61 ust. 1 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś szczegółowego podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja odpowiada wymogom z art. 107 k.p.a. Zasadnym jest zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W związku powyższym stwierdzić należy, że organ pierwszej instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 13 października 2016 r., znak: [...], "L." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego;

- art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opinia Zarządu Infrastruktury i Transportu w [...] ma dla Prezydenta Miasta [...] charakter wiążący i w konsekwencji zaniechanie ustalenia czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne ma zapewnioną należytą obsługę komunikacyjną;

- § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy mimo iż wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zostało dokonane z naruszeniem warunków określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

- art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 54 ust 2 pkt c i d w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo nieustalenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, w szczególności nieokreślenia niezbędnej liczby miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych.

Nadto skarżąca zarzucała naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie, a to:

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy, w szczególności brak weryfikacji przez organy kwestii związanych z określeniem w zaskarżonej decyzji przedmiotu planowanej inwestycji;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak pełnego odniesienia się do argumentów i zarzutów podnoszonych w odwołaniu;

- art. 77 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego,

- art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak odpowiedniej weryfikacji ustaleń dokonanych przez Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...] w opinii z dnia [...] października 2015 r.

Zarzuty powyższe "L." spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa w K. rozwijała w obszernym uzasadnieniu skargi. Wnosiła też o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzenia nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestycja nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p., stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej - rozporządzenie), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, póz. 1589), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Jako punkt wyjścia należy mieć na uwadze treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach.

Z zakresem i przedmiotem tych ustaleń w relacji do przepisów k.p.a. związane są szczególne regulacje proceduralne, obowiązujące już na etapie złożenia wniosku, które przekładają się potem na treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji.

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie skargowe, wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek ten winien spełniać wymogi przewidziane w art. 63 k.p.a., zaś nadto określone w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., tj. powinien dodatkowo zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko; 3) w przypadku lokalizacji składowiska odpadów: a) docelową rzędną składowiska odpadów, b) roczną i całkowitą ilość składowanych odpadów oraz rodzaje składowanych odpadów, c) sposób gromadzenia, oczyszczania i odprowadzania ścieków, d) sposób gromadzenia, oczyszczania i wykorzystywania lub unieszkodliwiania gazu składowiskowego.

Istotnym elementem postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy jest zebranie stosownych dowodów i przeprowadzenie analizy, która odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W § 3 tego aktu określono sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy ( ust. 1). Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów oraz osób trzecich tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są przy analizie za działki sąsiednie. Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a., przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne jej składniki. Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z którego wynika, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107 §1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku. Niemniej jednak niebudzące wątpliwości wyodrębnienie ustaleń w postaci dodatkowego załącznika, będącego integralną częścią decyzji, nie stanowi wady stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności, ani też uchybienia mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zazwyczaj takich skutków nie powoduje też połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych do decyzji.

Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji co do ustaleń dotyczących linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu winno mieć charakter stanowczy i konkretny. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Taka swoboda nie może jednak być nadmierna albowiem zbyt duża dowolność prowadzić w skutkach do niemożności stwierdzenia, jaki obiekt budowlany ma w istocie powstać. Nadto, określenie parametrów w zbyt dużej rozpiętości pozbawia decyzję stanowczości i konkretności. Z przepisów ustawy oraz obu rozporządzeń nie wynika zaś możliwość określenia we wniosku i w decyzji rozwiązań wariantowych. Podanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości, niedookreślonego pojęcia " około" stanowi naruszenie wymogów wynikających z art. 52 ust. 1 pkt 2 b u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p oraz art. 107 §1 k.p.a.. Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody czyni niepewną sytuację osób trzecich, a może również prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość, albo zbyt wysokich, gdy podano wysokość minimalną. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu itp. elementów na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich.

W odniesieniu do sposobu ustalania linii zabudowy należy również dodać, że stosownie do § 4 , obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami ( ust.2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 ( ust. 4).

Wszystkie powyższe okoliczności istotne dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w szczególności przesłanki wydania decyzji pozytywnej, wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające powinno być prowadzone zgodnie z wymogami przepisów procedury administracyjnej. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny, a w myśl art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dowody takie należy ocenić po myśli art. 80 k.p.a. Zakres postępowania dowodowego zależy od przedmiotu sprawy administracyjnej. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Powyższe obowiązki, dotyczące postępowania wyjaśniającego, ciążą na organach administracji publicznej obu instancji. Organ odwoławczy ma obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady ma również rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Stosownie do art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (art. 138 § 2 k.p.a.). Wówczas organ odwoławczy może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zasadą jednak jest, że organ drugiej instancji orzeka co do istoty sprawy.

Jak już sygnalizowano, jedną z przesłanek jaka musi być spełniona, aby możliwe było ustalenie warunków zabudowy jest istnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.). W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie wskazuje się, że warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm., dalej - u.d.p.). Dostęp ten może być bezpośredni - jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej, lub pośredni - przez inne nieruchomości, w tym stanowiące drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Dostęp do drogi publicznej o charakterze pośrednim ma istnieć faktycznie oraz być zagwarantowany prawnie, w sposób skuteczny względem właściciela i osób trzecich.

Od kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej należy odróżnić kwestie uzbrojenia , w tym uzbrojenia w drogi, o czym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. Położenie terenu planowanej inwestycji bezpośrednio przy drodze publicznej nie zawsze jest równoznaczne z istnieniem odpowiedniego uzbrojenia w drogi, co zależy zarówno od rodzaju inwestycji, jak i samych dróg. Nie zawsze istnieje bowiem możliwość wykonania koniecznego zjazdu na teren inwestycji z drogi publicznej, co ma miejsce np. przy lokalizowania wjazdu bezpośrednio za skrzyżowaniem dróg o dużym natężeniu ruchu, czy bezpośrednio z autostrady. Możliwa jest zatem sytuacja, gdy nawet nieruchomość granicząca bezpośrednio z drogą publiczną nie będzie mogła być obsługiwana komunikacyjnie przez tę drogę (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 324/16, Lex Omega nr 2120531).

Normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć, jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać też faktyczną możliwość przejścia lub przejazdu do drogi publicznej. Nie może być to dostęp wyłącznie hipotetyczny. Winien on mieć charakter realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Korzystnie z cudzej nieruchomości nie drogowej albo drogi wewnętrznej warunkuje posiadania stosownego tytułu prawnorzeczowego. W orzecznictwie wskazuje się słusznie, że zaprojektowanie dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną stanowiącą tylko współwłasność gminy (czy innych pomiotów prawa publicznego) a w pozostałości osób prywatnych, przy braku zgody tychże osób, stanowi naruszenie ich interesów i nie spełnia warunków zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, Lex Omega nr 1340179; tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 511/16, Lex Omega nr 2195986, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 24/14, Lex Omega nr 1502376 oraz z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1278/13, Lex Omega nr 1493093). Wyjątek od tej zasady można dopuścić wówczas, gdy droga co prawda nie jest formalnie drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ale spełnia kryteria publiczności. W orzecznictwie wyodrębnia się w ślad za tym kategorię ogólnodostępnych dróg wewnętrznych. Jeżeli zatem istnieje już droga wewnętrzna mająca charakter powszechnie dostępnej dla wszystkich z ulicy, pozostająca we władaniu podmiotów publicznoprawnych, której nadano nazwę, to brak jest podstaw do tego, aby twierdzić, że nowe zamierzenie inwestycyjne realizowane przy tej ulicy wymaga ustanowienia odpowiedniej służebności, której celem byłoby utworzenie pośredniego dostępu do drogi publicznej lub też, że zarządca takiej nieruchomości może skutecznie ograniczyć możliwość dostępu doń wybranym podmiotom (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2121/12, Lex Omega nr 1502254; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 585/14, Lex Omega nr 1534391).

W niniejszej sprawie inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla dwóch budynków biurowych z garażem podziemnym, z dwoma wjazdami – jednym od ul. [...], a drugim od ul[...]. Oba wjazdy miały zapewniać dostęp inwestycji do drogi publicznej oraz jej obsługę komunikacyjną. Organ pierwszej instancji w decyzji z dnia 30 marca 2016 r. ustalił, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] oraz pośredni dostęp do drogi publicznej al. [...] poprzez drogę wewnętrzną ul. [...]. W taki sam sposób została ustalona obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej nadal nie wyjaśniły w dostateczny sposób kwestii dostępu do drogi publicznej, jaką jest al. [...] oraz obsługi komunikacyjnej, jaką zaplanowano poprzez ul. [...].

W szczególności pierwsza z wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tj. decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 27 lutego 2015 r., nr [...], została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2015 r., znak: [...], które przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w tej decyzji jako przyczynę takiego orzeczenia wskazało m. in. na konieczność ustalenia przez organ pierwszej instancji, czy droga wewnętrzna ul. [...] stanowi wystarczające uzbrojenie w sytuacji, gdy nie zabezpiecza ruchu pieszego. Uznało nadto trafnie, że wyjaśnienia wymaga jej stan prawny. Kolegium zaznaczyło, że inwestor nie legitymował się prawem do terenu. Wskazało przy tym słusznie, że prawo takie musi istnieć w momencie ubiegania się o wydanie warunków zabudowy, a stosowny tytuł winien być dołączony do sprawy. Zdaniem Kolegium należało ustalić i uzasadnić istnienie warunków opisanych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 u.p.z.p.

Pomimo takich zasadnych wskazań powyższe kwestie nie zostały jednakże wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości przy ponownym rozpatrzeniu sprawy -tak w pierwszej, jak i w drugiej instancji. W wyniku dostrzeganych uchybień nie jest nadal możliwe stwierdzenie, czy teren inwestycji posiada wymagany pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną ul. [...] oraz odpowiednie uzbrojenie w tym zakresie (planowana tam budowa zjazdu i ruch pieszych), co pierwotnie kwestionowano.

Analiza znajdujących się w aktach sprawy kopii map ewidencyjnych (m. in. wykorzystanych jako załącznik nr 4 do decyzji z dnia 30 marca 2016 r. – graficzne przedstawienie wyników analizy) nie pozwala na precyzyjne stwierdzenie, na jakich konkretnie działkach ewidencyjnych zlokalizowana jest ul. [...]. Nazwą tą podpisana została tylko działka nr [...], oznaczona na mapie jako "dr" (działka drogowa). Takie samo oznaczenie posiadają jednak sąsiadujące z nią działki nr nr [...] oraz kolejne, które mogą stanowić dalszy ciąg ul. [...] , tj. działki nr [...] i nr [...].

Dodatkowo w aktach sprawy brak jest także dokumentów urzędowych, które w wymagany sposób potwierdzałyby stan własności oraz inne elementy stanu prawnego tej drogi (np. istnienie użytkowania wieczystego, zarządu). W aktach znajdują się w nich jedynie wydruki mające stanowić wyrysy z mapy ewidencyjnej i wypisy z rejestru gruntów, obejmujące część wyżej wskazanych działek ([...], [...], [...], [...]) mogących tworzyć ul. [...], niemniej jednak wyraźnie zastrzeżono w tych dokumentach, że pozbawione są one mocy prawnej.

Rodzących się wątpliwości nie wyjaśniają jednoznacznie ani opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w [...], ani treść decyzji organu pierwszej instancji, będącego zarządcą dróg, ani treść decyzji organu odwoławczego.

Powyższe uchybienia oznaczają dowolność ustalenia w kwestii spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli że teren inwestycji posiada w sposób określony wnioskiem inwestora również pośredni dostęp do drogi publicznej. Organy obu instancji przedwcześnie przyjęły, że przesłanka ta została zrealizowana. Zebrany materiał dowodowy nie daje bowiem podstaw do ustalenia, że dostęp pośredni do drogi publicznej jest zagwarantowany prawnie, jak również iż spełnia on wymogi dla dodatkowego włączenia ruchu pojazdów ( przez budowę zjazdu) i pieszych. Zważywszy, że są to okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzić należy naruszenie art. 7, k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107§1 i 3 k.p.a.

Wadliwe postępowanie wyjaśniające i przedwczesne stwierdzenie realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie pozostały do wyjaśnienia zakres sprawy – a mianowicie ustalenie, jakie działki ewidencyjne tworzą ul. [...] na odcinku od terenu inwestycji do połączenia z drogą publiczną oraz czy inwestor posiada tytuł prawny do korzystania z tego połączenia, względnie czy jest to w całości droga wewnętrzna, ogólnodostępna - jest na tyle niewielki, że jego uzupełnienia może dokonać organ drugiej instancji wykorzystując uprawnienia, o których mowa w art. 136 k.p.a. Z tego też powodu uchylona została wyłącznie zaskarżona decyzja. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę ponownie winno uzupełnić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie i wydać stosowne rozstrzygnięcie respektując wyrażoną w niniejszym wyroku wykładnię przepisów prawa.

Kolejnym uchybieniem jest niezgodność pomiędzy treścią wniosku o ustalenie warunków zabudowy a treścią decyzji, która warunki te ustala. Zauważyć bowiem należy, że we wniosku z dnia 14 kwietnia 2014 r. inwestor określił inwestycję jako "budowę dwóch budynków biurowych wraz z garażem podziemnym...". Organ administracji publicznej już na etapie wezwania do usunięcia braków wniosku (pismo z dnia 23 kwietnia 2014 r.) określał inwestycję nazwą "budowa dwóch budynków biurowych z garażami podziemnymi...". Tym samym oznaczeniem posługiwał się w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 7 maja 2014 r. oraz na dalszych etapach, aż do sentencji decyzji ustalającej warunki zabudowy. Inwestor nie tylko we wniosku, ale również w kolejnym piśmie wskazywał na zamiar budowy jednego garażu podziemnego (np. odpowiedź ws. wniosku WZ z dnia 29 kwietnia 2014 r.), w innych zaś używał liczby mnogiej (np. pełnomocnictwo z dnia 23 kwietnia 2014 r.). Rozbieżność ta nie decyduje o uchyleniu zaskarżonej decyzji wobec zmiennego stanowiska inwestora, który nie wnosił środków zaskarżenia od wydawanych decyzji. Należy jednak pamiętać, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma charakter skargowy i organom administracji publicznej nie wolno ustalić tych warunków w innym kształcie, niż żąda inwestor. Z uwagi na zachodzącą konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem wyjaśnić również wskazaną rozbieżność.

Pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W szczególności skarżąca zarzucała ogólnie naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Zarzutu tego nie można podzielić. W toku postępowania Prezydent Miasta [...] posiłkował się stanowiskiem własnych jednostek organizacyjnych, takich jak Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...] czy Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, który wydał opinie z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] oraz z dnia [...] października 2015 r., znak: [...]. Na ich podstawie stwierdził (załącznik do decyzji z dnia 30 marca 2016 r. – warunki zabudowy), że istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Wskazano przy tym, że inwestor w dniu 9 września 2014 r. zawarł z ZIKiT umowę nr [...], która została uznaną za możliwe rozwiązanie, spełniające wymogi art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 16 ust. 5 u.p.z.p. warunek, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Opinia wyspecjalizowanej jednostki, jaką jest Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu może być uznana przez organy za wystarczające wykazanie uzbrojenia terenu, tym bardziej że podano w niej wyczerpująco i logicznie przyczyny zmiany pierwotnego stanowiska tego podmiotu co do możliwości obsługi komunikacyjnej inwestycji.

W związku z powyższym zarzutem pozostawał też zarzut kolejny, dotyczący naruszenia art. 53 ust. 4 pkt. 9 w zw. z art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. w zw. z art. 106 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że opinia Zarządu Infrastruktury i Transportu w [...] ma dla Prezydenta Miasta [...] charakter wiążący i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, czy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne ma zapewnioną należytą obsługę komunikacyjną. W odniesieniu do tego zarzutu w pierwszej kolejności wskazać należy, że art. 106 k.p.a. w ogóle nie miał w sprawie zastosowania. Zgodnie z art. 106 § 1 k.p.a. jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Jak wyżej zaznaczono, zarówno Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...], jak i Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu są jednostkami organizacyjnymi, pomocniczymi tego samego organu administracji publicznej – Prezydenta Miasta [...]. Nie zachodzi zatem sytuacja, gdy stanowisko zajmuje inny organ w sensie ustrojowym. Opinie Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu traktować należy jako przejaw wewnętrznych konsultacji pomiędzy organizacyjnymi jednostkami organu administracji. Stąd też konkluzje Zarządu zostały przeniesione do załącznika do decyzji z dnia 30 marca 2016 r. – warunków zabudowy, jak stanowisko organu wydającego decyzję. Z uwagi na uwarunkowania ustrojowe zarzut, że Prezydent Miasta [...] (Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta [...]) niezasadnie uznał się za związanego stanowiskiem Prezydenta Miasta [...] (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) jest nieuzasadniony. Ustaleń co do zapewnienia należytej obsługi komunikacyjnej dokonała wyspecjalizowana jednostka organu administracji publicznej, zajmująca się m. in. zarządzaniem infrastrukturą drogową, zaś inna jednostka wyspecjalizowana w prowadzeniu postępowań na podstawie przepisów u.p.z.p. wykorzystała te ustalenia, przygotowując materiał do wydania decyzji przez Prezydenta Miasta [...]. Jedno i drugie działanie było przejawem działania tego samego organu administracji publicznej.

W skardze zarzucono też naruszenia § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez nieuwzględnienie i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy mimo iż wytyczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy zostało dokonane z naruszeniem warunków określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Nie jest on zasadny. Przypomnieć trzeba, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami, co wynika z § 4 ust.2 . Zgodnie z § 4 ust. 3, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Co istotne, stosownie do § 4 ust. 4 dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy. Należy zauważyć, że w niniejszej sprawie zostały wyznaczone dwie linie zabudowy – od strony ul. [...](drogi publicznej – drogi gminnej) w odległości 3,0 m od działki drogowej oraz od ul. [...] (nie będącej drogą publiczną) w odległości 4,5 m od tej działki drogowej. Co do zasady w decyzji o warunkach zabudowy dla jednego budynku winna być ustalana tylko jedna linia zabudowy. Skoro inwestor zaprojektował dwa budynki i zamierza korzystać z dostępu do drogi publicznej przez obie wymienione ulice, wyznaczenie dwóch różnych linii zabudowy jest uzasadnione i celowe z uwagi na konieczność zachowania ładu przestrzennego. Zgodnie z dominującymi poglądami orzecznictwa linię zabudowy można ustalić jako obowiązującą albo nieprzekraczalną. Trzeba zwrócić uwagę, że przepisami odrębnymi w rozumieniu § 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego są m. in. przepisy u.d.p. Stosownie do art. 43 ust. 1 Lp. 3 tabeli u.d.p., obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 m w przypadku drogi gminnej w terenie zabudowanym. Zgodnie jednak z art. 43 ust. 2 u.d.p., w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych.

Jak już wskazywano, przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego dopuszcza odstępstwo od uregulowań zawartych w § 4 ust. 1-3 . W przedmiotowej sprawie linia zabudowy od strony drogi gminnej ul. [...] została wyznaczona zgodnie z przebiegiem linii zabudowy istniejącego już budynku na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym, docelowo przeznaczonego do rozbiórki, a także budynku nr [...], zlokalizowanego na działce nr [...], przy czym w sąsiedztwie widoczne są budynki zbliżone jeszcze bardziej do pasa drogowego. Takie jak przyjęte ustalenie linii zabudowy, które wynika z analizy (ust. 3 lit. b załącznika do decyzji o warunkach zabudowy – wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej – część tekstowa) może zostać uznane za prawidłowe na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto należy zauważyć, że organ administracji publicznej, ustalający warunki zabudowy – Prezydent Miasta [...] – jest jednocześnie zarządcą drogi publicznej (ul. [...]). Zachodzi zatem zbieżność organu decyzyjnego ze wskazanym w art. 43 ust. 2 u.d.p.

W odniesieniu do linii zabudowy wyznaczonej od ul. [...] wymóg przewidziany w art. 43 ust. 1 u.d.p. pozostaje bez znaczenia, ponieważ wskazana ulica nie jest drogą publiczną. Sposób ustalenia linii zabudowy od strony tej drogi, jako linii urbanistycznej mającej wpływ na kształtowanie ładu przestrzennego, znajduje oparcie w przeprowadzonej analizie, został też szczegółowo omówiony w jej wynikach. Abstrahując zatem od innych rodzajowo, już wytkniętych uchybień, wskazany sposób orzekania nie narusza § 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego.

Nie jest także zasady zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 54 ust 2 pkt c i d w zw. z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 18 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy mimo nieustalenia liczby i sposobu urządzenia miejsc postojowych, w szczególności nieokreślenia niezbędnej liczby miejsc postojowych przeznaczonych dla osób niepełnosprawnych. Jak wskazano wyżej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna być zgodna z przepisami odrębnymi. W tym zakresie konieczne jest w szczególności nawiązanie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 960 ze zm.). Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c i d u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Przepisami odrębnymi chroniącymi interesy osób trzecich są między innymi przepisy techniczno-budowlane. Jak wynika z § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zagospodarowując działkę budowlaną należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zgodnie z § 18 ust. 2 tego rozporządzenia, liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Wzgląd na spójność systemu prawa decyduje, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych odnośnie miejsc postojowych dla samochodów muszą być uwzględnione w trakcie ustalania warunków zabudowy. Ustalenia w tym zakresie są również istotnym elementem ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. z punktu widzenia prawa własności po myśli art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 5 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), zapewnienie czego jest objęte upoważnieniem z art. .7 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie można co do zasady odstąpić od wiążącego określenia takich wymogów, które jak wynika z przepisów winny być dostosowane do przeznaczenia i rodzaju sposobu zabudowy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych). Powyższe nie oznacza jednak ustalenia już na tym etapie konkretnej liczby miejsc czy stanowisk postojowych, także dla osób niepełnosprawnych. Należy bowiem określenie wymagań lokalizacyjnych i liczbowych od konkretnego wyznaczenia i przesądzenia o ilości miejsc, czy stanowisk postojowych.

Z powyższego wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna określać wymogi co do ilości miejsc i sposobu urządzenia postojowych w sposób wiążący. Nie da się jednak z przytoczonych przepisów wyprowadzić wniosku, że w każdym przypadku takie wiążące określenie musi oznaczać podanie konkretnej, sztywnej ilości miejsc lub stanowisk postojowych. Wręcz przeciwnie, w wielu wypadkach, jak np. przy budynkach o charakterze usługowym, gdy na etapie opracowywania koncepcji (a nie projektu budowlanego) nie jest konieczne precyzyjne określenie sposobu wykorzystania budynku (np. kilka dużych biur czy wiele mniejszych lokali usługowych) sztywne określenie powyższego niecelowe.

W niniejszej sprawie zwarto ustalenie o budowie garaży podziemnych. Jako wymóg co do liczby miejsc postojowych (w rozumieniu stanowisk postojowych) przyjęto wiążącą proporcję: 10 miejsc ( w rozumieniu stanowisk) na każde 100 osób zatrudnionych albo 1000 m2 powierzchni użytkowej (załącznik Nr 1 do decyzji z dnia 30 marca 2016 r. – warunki zabudowy, ust. 3 lit. d). W ocenie Sądu takie ustalenie sposobu wyliczenia miejsc postojowych jest dopuszczalne, odpowiada też wymogom wynikającym z przepisów odrębnych. Zapis w tym kształcie pozwoli jednoznacznie określić ilość miejsc postojowych ( w rozumieniu stanowisk), na etapie sporządzania projektu budowlanego, a organowi administracji architektoniczno-budowlanej zweryfikować zgodność projektu z warunkami zabudowy w omawianym zakresie.

Na koniec należy wskazać, że kontrola sądowa legalności zaskarżonej decyzji wywołana wniesienie rozpoznawanej skargi została przeprowadzona w dalej idącym zakresie, niż będące podstawą zarzutów. Nie wykazała ona inny uchybień, niż uznane za zasadne zarzuty skargi.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

O kosztach postepowania sądowego orzeczono w punkcie II. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.