Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1545/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3, ust. 2 pkt 2 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2013 r. sprawy ze skargi D. J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania prawa jazdy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 12 ust. 2 pkt 2 oraz art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2011 r., Nr 30, poz. 151 ze zm.) oraz § 9 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 lipca 2012 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz.U. z 2012 r., poz. 1005), po rozpatrzeniu wniosku D. J. W. - odmówił wydania prawa jazdy kategorii C i CE.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że D. J. W. posiadał prawo jazdy kategorii A,B,C,BE,CE,T wydane w dniu 2 sierpnia 2011 r. przez Starostę [...]. W dniu 14 lutego 2013 r. do organu wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt II K [...], orzekający wobec D. J. W.o zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych - z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kat C i CE - na okres trzech lat. Mając to na uwadze D. W. wystąpił do Starosty [...] o wydanie prawa jazdy kategorii C i CE.

Następnie organ przywołał treść przepisu art. 12 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 2 i 3 a także art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy o kierujących pojazdami i wskazał, że dnia 15 marca 2013 r., zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] (sygn. akt IIK [...]), Starosta [...] wydał wobec D. J. W. decyzję numer [...] o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych za wyjątkiem kategorii C i CE. Wydanie decyzji o cofnięciu uprawnień skutkuje, zgodnie z art. 12 ust. 3 pkt 1 i 2 cyt. ustawy, brakiem możliwości wydania prawa jazdy kategorii C i CE w okresie obowiązywania ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), w związku art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 2 i 3, art. 139 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, po rozpatrzeniu odwołania D. J. W., utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...] orzekającą o odmowie wydania prawa jazdy kategorii C i CE.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił argumentację organu I instancji oraz dodał, że z akt sprawy wynika, że zarówno w dacie złożenia przez Skarżącego wniosku o wydanie prawa jazdy w zakresie kat. C i CE, jak i w dacie podejmowania przez Starostę [...] kwestionowanego rozstrzygnięcia, obowiązywała ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami, regulująca min. zasady uzyskania i cofania uprawnień do kierowania pojazdami oraz zatrzymywania dokumentów stwierdzających posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami (art. 1 ust. 1 pkt 3 tej ustawy). Akt ten wszedł w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., za wyjątkiem enumeratywnie wskazanych w art. 139 ustawy przepisów, co do których ustawodawca określił inny termin początku ich obowiązywania. Jednakże żadna z regulacji zawartych w art. 139 oraz art. 128-138b nie odnosi się do zasad wydawania prawa jazdy mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. złożył D. J. W. wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów:

-art. 7, art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, skutkujące tym, że nie został zebrany i należycie rozpatrzony cały materiał dowodowy, a w konsekwencji wydana decyzja nie zawiera uzasadnienia faktycznego w tym zakresie; nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji słusznego interesu obywatela działającego w zaufaniu do organów władzy publicznej, w tym w zakresie zaufania do mocy prawnej wyroków wydawanych przez sądy Rzeczpospolitej, gdzie w prawomocnym wyroku z zakazu prowadzenia pojazdów wyłączono pojazdy kategorii C oraz CE po to, by obywatel miał możliwość wykonywania dotychczasowej pracy zarobkowej i utrzymania rodziny.

-art. 8 k.p.a., z uwagi na naruszenie zasady praworządności przy wydawaniu decyzji wskutek czego wydana decyzja pozostaje w sprzeczności z prawomocnym wyrokiem sądowym.

Zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

-art. 12 ust 1 pkt 2 i 3 ustawy o kierujących pojazdami, poprzez błędne przyjęcie, że orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów kategorii B automatycznie skutkuje brakiem możliwości wydania prawa jazdy kategorii C oraz CE w okresie obowiązywania tego zakazu - w sytuacji istnienia prawomocnego wyroku sądowego wyłączającego z zakazu w sposób wyraźny kategorie C oraz CE,

-art. 4 kodeksu karnego poprzez niezastosowanie w tej sprawie zasady stosowania ustawy względniejszej dla sprawcy, choć w dacie popełnienia czynu (11.12.2012 r.) obowiązywały przepisy prawa o ruchu drogowym umożliwiające wyłączenie z orzekanego środka karnego zakazu prowadzenia pojazdów - uprawnienia do prowadzenia pojazdów określonych kategorii, brak było automatyzmu w tym zakresie;

-art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa.

W skardze skarżący wskazał, że zastosowany w sprawie przepis art. 12 ustawy o kierujących pojazdami nie określą w sposób generalny, czy w takiej w sytuacji, w której znalazł się skarżący - uprawnienie pozostawione przez sąd prawomocnym wyrokiem powinno być zwracane (wydane) czy nie.

Zmiana przepisów w okresie pomiędzy popełnieniem czynu, zgłoszeniem przez prokuratora wniosku z art. 355 i datą wydania wyroku nie powinna działać na niekorzyść strony.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla ją lub stwierdza jej nieważność.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazane kryteria Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji albowiem zostały one wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że wyrokiem z dnia [...] stycznia 2013 r. (sygn. akt II K [...]) Sąd Rejonowy w [...] orzekł wobec D.J. W. zakaz prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych - z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kat C i CE - na okres trzech lat. W związku z tym decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] Starosta [...] cofnął skarżącemu uprawnienia do prowadzenia pojazdów mechanicznych za wyjątkiem kategorii C i CE. W związku z czym, zaskarżoną decyzją odmówiono D. J. W. wydania prawa jazdy kategorii C i CE, powołując się na art. 12 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 12 ust. 2 pkt 2 oraz art. 12 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U. Nr 30, poz. 151 ze zm.). Z kolei organ odwoławczy utrzymując tę decyzję w mocy powołał się na art. 1 ust. 1 pkt 3, art. 12 ust. 2 i 3 oraz art. 139 ustawy o kierujących pojazdami.

Wskazać zatem trzeba, że zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której został orzeczony prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych - w okresie i zakresie obowiązywania tego zakazu, zaś pkt 3 ust. 1 mówi, że prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której wydano decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami lub zatrzymaniu prawa jazdy - w okresie i zakresie obowiązywania tej decyzji. Stosownie do art. 12 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy przytoczony przepis stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B. Na podstawie zaś art. 12 ust. 3 przepis ust. 1 pkt 3 stosuje się także wobec osoby ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii C1, C, D1 lub D - w okresie obowiązywania decyzji o cofnięciu lub zatrzymaniu prawa jazdy obejmującej uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii B.

Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, iż przepisy te mają zastosowanie zarówno w odniesieniu do osób ubiegających się o prawo jazdy po raz pierwszy, jak i osób już takie uprawnienie posiadających. Wskazano przy tym, iż przepisy te mają charakter bezwzględny i nie pozostawiający wyboru organom co do treści rozstrzygnięcia, a żaden z przepisów ustawy nie zawęża jego stosowania tylko w odniesieniu do osób ubiegających się o wydanie prawa jazdy po raz pierwszy.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Zauważyć należy, iż ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (w tym art. 12) weszła w życie z dniem 19 stycznia 2013 r., zastępując uchylone tą ustawą stosowne przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.). Wskazać też należy, iż przepisy ustawy o kierujących pojazdami nie zawierają przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do sytuacji osób, które nabyły uprawnienia do kierowania pojazdami określonych kategorii pod rządami poprzednich regulacji prawnych, jednocześnie wobec których zakaz prowadzenia pojazdów orzeczony został pod rządami nowej ustawy o kierujących pojazdami, a zatem okres na jaki został orzeczony przedmiotowy środek karny rozpoczął bieg już pod rządami ustawy o kierujących pojazdami. Wobec braku przepisów przejściowych przyjąć należy, iż do sytuacji tych osób (do których należy również skarżący) zastosowanie mają nowe regulacje. W przepisach ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami ustawodawca określił, iż prawo jazdy nie może być wydane osobie w stosunku do której orzeczony został prawomocnym wyrokiem sądu zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych w okresie obowiązywania tego zakazu (art. 12 ust. 1 pkt 2), a także osobie ubiegającej się o wydanie prawa jazdy kategorii B1 lub B w okresie obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych obejmującego uprawnienie w zakresie prawa jazdy kategorii AM, A1, A2, A, C1, C, D1 lub D (art. 12 ust. 2 pkt 2).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie przepisy te nie mają jednak zastosowanie do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii C i CE. Nie można bowiem przyjąć, że w wyniku wprowadzonych zmian, niezależnie od pozostałych regulacji prawnych odnoszących się do poruszanych kwestii, ustawodawca pozbawił wskazane osoby możliwości korzystania z uprawnień nabytych jeszcze pod rządami poprzednich regulacji prawnych, których to wraz z wejściem w życie ustawy o kierujących pojazdami osoby te formalnie nie utraciły.

Należy przy tym podnieść, iż dokonując interpretacji powołanych przepisów nowej ustawy należy mieć na względzie całość regulacji, z których wynika, że ustawodawca wyraźnie nie określił, iż przepisu art. 12 nie stosuje się do osób już posiadających uprawnienia do kierowania pojazdami. Nie można zatem wywodzić, iż ustawodawca nie stosuje rozróżnienia odnośnie wymogów, jakie musi spełnić osoba ubiegająca się o prawo jazdy, którego wcześniej nie posiadała lub które utraciła, od wymogów określonych dla osób uprawnienia takie posiadających.

Wskazać także należy, iż w świetle art. 42 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), orzeczony przez sąd jako środek karny zakaz prowadzenia pojazdów może obejmować zakaz prowadzenia pojazdów określonego rodzaju, wszelkich pojazdów lub wszelkich pojazdów mechanicznych.

A zatem, to sąd karny, zależnie od okoliczności konkretnej sprawy, decyduje o zakresie orzeczonego zakazu prowadzenia pojazdów. Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557 ze zm.), organ, do którego (stosownie do art. 182 § 1 zd. 1 kkw) przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Z przytoczonym przepisem art. 182 § 2 kkw koresponduje obecnie art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, w świetle których starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów.

W tym miejscu podkreślić należy, że z przytoczonych przepisów wyraźnie wynika, że to sąd karny - a nie organ administracji - orzeka o zakazie prowadzenia pojazdów, ustalając jednocześnie jakiego rodzaju pojazdów zakaz dotyczy i dopiero to orzeczenie sądu karnego stanowi podstawę do cofnięcia uprawnień do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie przez właściwy organ. Zatem organ administracji nie może rozszerzać zakazu orzeczonego przez sąd karny na uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie szerszym niż to orzeczono w wyroku sądu karnego. Dodatkowo należy wskazać, iż prawo jazdy kategorii C i CE nie jest tego rodzaju kategorią, której uzyskanie zależne jest od posiadania prawa jazdy kategorii A, B, BE i T. Stąd też cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami kategorii A, B, BE i T nie ma wpływu posiadanie prawa jazdy kategorii C i CE.

Skoro sąd karny orzekł o zakazie prowadzenia pojazdów mechanicznych w kategorii A, B, BE i T - z wyłączeniem pojazdów, do prowadzenia których uprawnia prawo jazdy kat C i CE, tym samym zakaz nie dotyczy prowadzenia pojazdów mechanicznych do których wymagane jest uprawnieni w kategorii C i CE. Kierowca ma prawo posiadania prawa jazdy w tych kategoriach pojazdów, co do których nie orzeczono zakazu prowadzenia.

W związku z tym stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej dokonały w niniejszej sprawie wykładni rozszerzającej zastosowanych przepisów art. 12 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami i de facto - poprzez odmowę wydania prawa jazdy - pozbawiły skarżącego uprawnienia do prowadzenia pojazdów, nie objętych zakazem orzeczonym przez sąd karny.

Uznać zatem należy, iż organy administracji publicznej zmodyfikowały zakres orzeczonego przez sąd karny zakazu prowadzenia pojazdów, wkraczając tym samym w kompetencje sądu karnego.

Należy przy tym wskazać, iż skarżący nie może ponosić ujemnych konsekwencji faktu, iż dokument prawa jazdy stwierdza zbiorczo uprawnienia do kierowania pojazdami różnych kategorii. Wykonując zatem wyrok sądu karnego musiał zwrócić posiadany dokument prawa jazdy, mimo iż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. został zobowiązany jedynie do zwrotu dokumentu uprawniającego do kierowania pojazdami kategorii A, B, BE i T.

Kolejno, wskazać również trzeba, że organy w niniejszej sprawie zastosowały różną podstawę materialnoprawną, orzekały bowiem w oparciu o rożne przepisy ustawy o kierujących pojazdami, co narusza przepisy postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim art. 138 § 1 w związku z art. 15 k.p.a.

Inna kwalifikacja prawna zaskarżonych rozstrzygnięć powoduje, że organ odwoławczy postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadził z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Wydanie bowiem w II instancji decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę w oparciu o inną podstawę prawną pomimo braku wyjaśnienia, co było przyczyną zmiany kwalifikacji prawnej stanowi o naruszeniu art. 138 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania strona ma prawo do ponownego rozpatrzenia sprawy, co jest warunkiem koniecznym zapewnienia stronie możliwości instancyjnej kontroli rozstrzygnięcia w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej. Niedostatecznie wnikliwe ustalenie stanu prawnego bądź jego zmiana stanowi o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza uznanie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (tak w: wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, publ: www.cbois.nsa.gov.pl). Z kolei realizacja tej zasady została ukształtowana w przepisie art. 138 § 1 k.p.a. regulującym postępowanie administracyjne przed organem odwoławczym. Przepis ten wprowadza jako zasadę postępowanie merytoryczne przed organem II instancji. Decyzja organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu l instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji. W sytuacji zatem, w której organ stwierdził, że należało zastosować inne przepisy prawa materialnego, wydając decyzję w drugiej instancji mógł zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydać decyzję reformacyjno-merytoryczną.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zaś decyzja organu odwoławczego została wydana również z naruszeniem przepisów postępowania, w szczególności art. 138 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji uwzględni zatem powyższe wskazania Sądu co do prawidłowej wykładni i zastosowania przepisów postępowania i prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, zaś rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało stosownie do art. 152 cyt, ustawy