Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2260/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Ochrona dóbr kultury
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 7, art. 2 ust. 2 pkt 3, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 5, art. 1 pkt 1 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2014 r. sprawy ze skargi Spółki Akcyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] i Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej Spółki Akcyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] kwotę 200 zł (dwieście złotych) i na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w [...] kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy

1. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. l.dz. [...], po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. nr [...], odmawiającej Spółce [...] sp. z o. o. [zgody] na rozbiórkę części pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...], zgodnie z dokumentacją "Projekt rozbiórki, dokumentacja techniczna rozbiórki pawilonu usługowego przy ul. [...] w [...] , posadowionego na gruncie oznaczonym jako działka nr ew. [...] i część działki o nr ew. [...]" – uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Decyzja została wydana na podstawie art. 89 pkt 1 i 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz.1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, 127 § 2 i 138 § 1 pkt 2 kpa.

2. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że po rozpoznaniu wniosku Spółki [...] Sp. z o. o., [...] Konserwator Zabytków odmówił zgody na rozbiórkę części pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...] , położonego na obszarze założenia urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. pod nr rejestru [...]. W uzasadnieniu wskazano, że z pisma z dnia 22 czerwca 2012 r. Biura Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w [...]wynika, że umowa Miasta [...] ze Spółką Akcyjną [...] S. A. z dnia [...] maja 2008 r. rep. [...] o oddanie w użytkowanie wieczyste działki nr [...], na której posadowiona jest część budynku przeznaczona do rozbiórki, nie przenosiła na użytkownika wieczystego prawa własności naniesień budowlanych, lecz jedynie ustanawiała służebność polegającą na obowiązku znoszenia istniejącego budynku i korzystania z gruntu pod budynkiem, na czas istnienia przedmiotowego budynku. Ponadto, w piśmie z dnia 13 sierpnia 2012 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Delegatura w [...] wyjaśniło, że treść § 6 ust. 4 umowy z dnia [...] maja 2008 r. nie stanowi zgody Miasta [...]na rozbiórkę części budynku posadowionego na nieruchomości, której grunt został oddany Spółce w użytkowanie wieczyste. Wobec powyższego, zdaniem organu, Spółka [...] Sp. z o. o. nie posiada tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego ją do uzyskania pozwolenia konserwatorskiego.

3. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że właściwość organu konserwatorskiego wynika z faktu, że pawilon handlowy przy ul. [...] w [...] położony jest na obszarze założenia urbanistycznego ulicy [...] wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. pod nr rejestru [...].

Organ powołał się na art. 36 ust. 1 pkt 11 i ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 61a § 1 kpa, i stwierdził, że należy ustalić, czy Spółka [...]Sp. z o. o., posiada tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, o pozwolenie na rozbiórkę którego wnioskuje. Jak wynika z § 8 umowy zawartej w dniu [...] maja 2008 r. w formie aktu notarialnego rep. [...], Miasto [...] oddało Spółce [...] S. A. w użytkowanie wieczyste grunt przy ul. [...] oznaczony jako działki nr [...] i [...]. Działka nr [...] zabudowana jest parterowym budynkiem usługowym (biurowym) wzniesionym i będącym we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", z którego to faktu Spółdzielnia podnosi roszczenie oparte na podstawie art. 208 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (§ 6 pkt 2). Budynek ten nie stanowi odrębnej nieruchomości, nie zostały z niego wyodrębnione lokale, nie zostały w nim ustanowione spółdzielcze prawa do lokali ani nie zachodzą jakiekolwiek inne przesłanki jego ujawnienia w księdze wieczystej (§ 6 pkt 3). W § 6 pkt 4 umowy stwierdzono: "budynek także w części będącej przedmiotem niniejszej umowy to jest w części położonej na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność właściciela nieruchomości sąsiedniej (działka [...]), czego A. M. działający w imieniu i na rzecz "Spółka Akcyjna [...]" S. A., z siedzibą w [...], nie kwestionuje i zobowiązuje się nie wnosić z tego tytułu roszczeń wobec [...], co nie wyłącza prawa Spółki do ubiegania się na zasadach ogólnych o rozbiórkę tego budynku, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego."

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że wobec powyższego Spółka Akcyjna [...] S. A. nie posiada żadnego z wymienionych w art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tytułów prawnych legitymujących do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem, więc organ konserwatorski powinien, zgodnie z art. 61a § 1 kpa, wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania pozwolenia, ponieważ żądanie zostało wniesione przez podmiot niebędący stroną.

4. Zdaniem Sądu, stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia budzi wątpliwości.

II. Zarzuty podniesione w skardze i stanowiska pozostałych stron

1. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły Spółka [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w [...] i Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...]; zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 12 § 1, 77 § 1 i 4 i art. 28 w zw. z art. art. 61 i 61a kpa,

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. art. 46, 48 i 233 kc,

b) art. 3 pkt 1 i 12, art. 9 ust. 3 i art. 4 ustawy o ochronie zabytków i i opiece nad zabytkami,

c) art. 353 § 1 kc -

- domagały się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Spółce przysługuje tytuł prawny do korzystania z zabytku wynikający z użytkowania wieczystego oraz stosunków zobowiązaniowych, a zatem Spółka posiada przymiot strony.

Budynek położony przy ul. [...] , posadowiony na działkach [...] i [...] nie został nigdy wpisany do rejestru zabytków, a decyzją z dnia [...] lipca 1965 r. do rejestru zabytków została wpisana ulica [...] jako założenie urbanistyczne. Oznacza to, że ochroną objęte jest wyłącznie założenie urbanistyczne i to w kształcie istniejącym w dacie wydawania zaskarżonych decyzji, a więc w kształcie ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu północnej pierzei [...]w [...], co wynika z uchwały nr [...] Rady Gminy [...]z dnia [...] grudnia 2001 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2002 r. Nr 5, poz. 46). Poza zakresem ochrony jest budynek posadowiony przy ul. [...], gdyż nie został on wpisany do rejestru zabytków a aktualny plan zagospodarowania przestrzennego nakazuje jego wyburzenie.

Zdaniem skarżących [...] Konserwator Zabytków błędnie utożsamia tytuł prawny, o którym mowa w art. 36 ust. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z prawem do budynku. Prawo do budynku miałoby znaczenie tylko w przypadku gdyby ów budynek był zabytkiem wpisanym do rejestru. Do wykazania czynnej legitymacji w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na rozbiórkę budynku nie wpisanego do rejestru zabytków i leżącego na obszarze chronionego założenia urbanistycznego w zupełności wystarcza użytkowanie wieczyste - prawo rzeczowe do gruntu na chronionym obszarze.

Tytuły prawny na podstawie stosunków zobowiązaniowych wynika z § 6 ust. 4 umowy o ustanowieniu użytkowania wieczystego, gdyż Spółka nabyła względem właściciela gruntu - [...] wierzytelność w postaci prawa ubiegania się o rozbiórkę budynku, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nabyła wierzytelność wobec tego samego podmiotu polegającą na prawie korzystania z gruntu pod budynkiem, o czym stanowi § 13 umowy.

Skarżący zarzucili również brak merytorycznego rozpoznania wniosku przez organy obu instancji, co było efektem przyjęcia przez organy poglądu o braku po stronie Spółki prawa do korzystania z zabytku.

2. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

III. Podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

2. Zaskarżoną decyzją Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił w całości decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2012 r. odmawiającą Spółce [...]sp. z o. o. [zgody] na rozbiórkę części pawilonu handlowego przy ul. [...]w [...], zgodnie z dokumentacją "Projekt rozbiórki, dokumentacja techniczna rozbiórki pawilonu usługowego przy ul. [...]w [...], posadowionego na gruncie oznaczonym jako działka nr ew. [...]i część działki o nr ew. [...]" – i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

Sąd nie podziela stanowiska organu przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

3.1. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Spółki [...]Sp. z o. o. w [...] z dnia 18 maja 2012 r. do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na rozbiórkę pawilonu handlowego przy ul. [...]w [...] znajdującego się na działce nr ewid. [...], objętej KW, do której wnioskodawcy przysługuje prawo użytkowania wieczystego.

Ze znajdującej się w aktach sprawy zawartej w formie aktu notarialnego dnia 26 maja 2008 r. umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste wnioskodawcy - Spółce [...]Sp. z o. o. w [...] wynika, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...]o pow. 184 m² położona jest w strefie przeznaczonej pod usługi biurowe, bankowe, handlowe, gastronomiczne, i zabudowę mieszkaniową z garażami podziemnymi, a plan nakazuje wyburzenie istniejącego na tym terenie jednkondygnacyjnego budynku usługowego (§ 5 ust. 4 umowy). Budynek ten jest we władaniu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...], z którego to faktu Spółdzielnia podnosi roszczenie wynikające z art. 208 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami; budynek ten nie stanowi odrębnej nieruchomości, nie zostały z niego wyodrębnione lokale, nie zostały w nim ustanowione spółdzielcze prawa do lokali ani nie zachodzą jakiekolwiek inne przesłanki jego ujawnienia w księdze wieczystej, budynek został wpisany do kartoteki budynków (§ 6 ust. 2 i 3 umowy); budynek także w części położonej na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność właściciela nieruchomości sąsiedniej - działka nr [...]- co nie wyłącza prawa Spółki do ubiegania się na zasadach ogólnych o rozbiórkę tego budynku, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, co stwierdzono w § 6 ust. 4 tego aktu notarialnego.

Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu północnej pierzei [...]w [...] (uchwała nr [...]Rady Gminy [...]wynika, że plan ten nakazuje wyburzenie istniejącego na tym terenie jednokondygnacyjnego pawilonu handlowego (§ 57 ust. 2).

Z dołączonej do skargi kserokopii decyzji z lipca 1965 r. o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków wynika, że ulicę [...] jako założenie urbanistyczne, w 1965 r. wpisano do rejestru zabytków ze względu na wartość zabytkową i historyczną, natomiast z kserokopii decyzji z dnia [...] lipca 1966 r. o pozwoleniu na użytkowanie wynika, że decyzją tą udzielono zgody na użytkowanie pawilonu handlowego przy ul. [...]w [...].

3.2 Jak wyżej wskazano, postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem Spółki [...] Sp. z o. o. z dnia [...] maja 2012 r. do [...] Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na rozbiórkę pawilonu handlowego przy ul. [...]w [...], na działce nr ewid. [...], objętej KW, do której wnioskodawcy przysługuje prawo użytkowania wieczystego.

Zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych, należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego, którym to obiektem budowlanym, stosownie do art. 3 pkt 1 lit. a tej ustawy.

Z art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wynika zaś, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie natomiast z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) w art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga, m. in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Zgodnie natomiast ust. 5 art. 36 - pozwolenia, o których mowa w ust. 1, wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru zabytków, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego (ust. 5).

3.3. Z powyższego wynika zatem, że przedmiotowy budynek, którego część znajduje się na działce nr ewid. [...], której użytkownikiem wieczystym jest skarżąca spółka - nie został objęty decyzją z lipca 1965 r. o wpisaniu do rejestru zabytków ulicy [...] (układ urbanistyczny), ponieważ w dacie wydania decyzji o wpisie budynek ten nie istniał – decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego pawilonu została wydana w lipcu 1966 r. Do dokumentów tych organ się nie odniósł i ich nie analizował, chociaż przed podjęciem rozstrzygnięcia należało je dołączyć do akt sprawy i wziąć pod uwagę przy ustalaniu prawidłowego stanu faktycznego, a przede wszystkim przy ustalaniu, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony.

Zdaniem Sądu, decyzja z lipca 1965 r. wpisująca do rejestru zabytków ulicę [...] obejmowała tylko to, co na tej ulicy znajdowało się w chwili wydawania decyzji. Jeśli do rejestru zabytków została wpisana ulica [...] "jako założenie urbanistyczne" (układ urbanistyczny), to wpis ten obejmował tylko to co w chwili wydawania decyzji stanowiło to założenie urbanistyczne, nie obejmował natomiast obiektów przyszłych, czyli tych które miały zostać czy zostały wybudowane po wydaniu tej decyzji, czyli w przyszłości.

Skoro stronie skarżącej przysługuje ujawnione w księdze wieczystej prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki nr ewid. [...], to nie budzi wątpliwości, że jest ona "jednostką organizacyjną posiadającą tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru wynikający z ... użytkowania wieczystego ...", o czym stanowi art. 36 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, i na wniosek której wydaje się pozwolenie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przedmiotem użytkowania wieczystego są bowiem tylko grunty, a nie budynki.

Podkreślić równocześnie należy, że budynek - pawilon handlowy znajdujący się również na działce nr ewid. [...] nie stanowi odrębnej nieruchomości, nie zostały z niego wyodrębnione lokale, nie zostały w nim ustanowione spółdzielcze prawa do lokali ani nie zachodzą jakiekolwiek inne przesłanki jego ujawnienia w księdze wieczystej, budynek został wpisany do kartoteki budynków; budynek także w części położonej na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste stanowi własność właściciela nieruchomości sąsiedniej - działka nr [...]- co nie wyłącza prawa Spółki do ubiegania się na zasadach ogólnych o rozbiórkę tego budynku, zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu północnej pierzei [...] w [...] (uchwała nr [...] Rady Gminy [...]) wynika, że plan ten nakazuje wyburzenie istniejącego na tym terenie jednokondygnacyjnego pawilonu handlowego, który nie został również wpisany do rejestru zabytków odrębną decyzją.

3.4. Słusznie organ zauważył, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, jeśli zaś żądanie to zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną, zgodnie z art. 61a § 1 kpa – wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Stosownie natomiast do art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Aby zatem prawidłowo określić, czy wnioskodawcy przysługuje interes prawny w sprawie niniejszej należałoby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, i ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

IV. W świetle podniesionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należy uznać, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie, z naruszeniem art. 7, 77 i 80 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

V. Rozpatrując sprawę ponownie, organ wyda stosowne rozstrzygnięcie, mając na względzie przedstawione wyżej uwagi.

VI. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), orzekł jak w sentencji.