Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 4/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Nieruchomości
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 par. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

TEZY

Uchwała zarządu dzielnicy m. st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Prezes Włodzimierz Ryms Sędziowie NSA: Wojciech Chróścielewski Jan Kacprzak Anna Lech (sprawozdawca) Joanna Runge-Lissowska Małgorzata Stahl Marek Stojanowski (współsprawozdawca) Protokolant: Anna Sidorowska z udziałem prokuratora Prokuratury Krajowej [...] w sprawie ze skargi kasacyjnej A. K.-B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 w sprawie ze skargi A. K.-B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m. st. W. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2008 r. na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego przedstawionego przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 53/08 do rozstrzygnięcia, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): "czy uchwała zarządu dzielnicy m. [...] W. odmawiająca zakwalifikowania osoby do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Uchwała zarządu dzielnicy m. [...] W. odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 53/08, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wystąpił o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w toku rozpoznawania sprawy ze skargi kasacyjnej A. K.-B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 w sprawie ze skargi A. K.-B. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] W. z dnia [...] nr [...], w przedmiocie zakwalifikowania do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu.

Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne zostało wyrażone w pytaniu: "czy uchwała zarządu dzielnicy Miasta [...] W. odmawiająca zakwalifikowania osoby do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art.3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?"

Stan faktyczny sprawy, w której przedstawione zostało zagadnienie prawne jest następujący:

Zarząd dzielnicy [...] miasta [...] W. uchwałą z dnia [...] nr [...], podjętą na podstawie § 21 w związku z § 33 uchwały Rady miasta [...] W. z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr [...], poz. [...]), zmienionej uchwałą Rady miasta [...] W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr [...], poz. [...]), postanowił: 1) odmówić zakwalifikowania A. K. - B. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni, 2) zobowiązać dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m. [...] W. do podjęcia działań zmierzających do opróżnienia lokalu nr [...] przy ul. [...].

Do wykonania uchwały zobowiązano naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych dla dzielnicy [...] oraz dyrektora Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami, natomiast nadzór nad jej wykonaniem powierzono członkowi zarządu dzielnicy [...], sprawującemu nadzór nad Wydziałem Zasobów Lokalowych Dzielnicy. Wejście w życie uchwały określono na dzień jej podjęcia.

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że A. K.-B. jest absolwentką Akademii [...] w W.. Zajmuje się malarstwem oraz konserwacją dzieł sztuki. Z opinii Wydziału Kultury wynika, że posiada ona stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Wnioskodawczyni w 1995 r. starała się o wynajęcie pracowni plastycznej z aneksem mieszkalnym w Dzielnicy [...]. Jej wniosek rozpatrzono negatywnie. Obecnie ubiega się o wynajęcie pracowni przy ul. [...], której najemcą był jej ojciec P. K. (artysta plastyk), zmarły dnia [...] A. K.-B. mieszka wraz z mężem i dzieckiem w domu jednorodzinnym w W.. Według oświadczenia wnioskodawczyni, dom ten składa się z 4 pokoi i kuchni, o powierzchni mieszkalnej [...] m2, powierzchni użytkowej [...] m2 i położony jest na działce o powierzchni [...] m2. W ocenie A. K.-B., w domu rodzinnym nie ma warunków na prowadzenie tego typu działalności ze względu na szkodliwość stosowanych chemikaliów. Średnie miesięczne dochody uzyskiwane przez A. K.-B. w okresie 6 miesięcy przed złożeniem wniosku, wynosiły [...] zł brutto.

W związku z tym organ uznał, że warunki mieszkaniowe i dochody wnioskodawczyni umożliwiają podjęcie starań o zapewnienie pracowni we własnym zakresie, a w konsekwencji zasadne jest niewyrażenie zgody na zakwalifikowanie A. K.-B. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni.

Powyższą uchwałę, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, A. K.-B. na podstawie art. 101 § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej przede wszystkim naruszenie § 33 i § 4 uchwały Rady m. [...] W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. poprzez nieprawidłową wykładnię i przyjęcie, iż jej wniosek o zawarcie umowy najmu lokalu nr [...] położonego w W. przy ul. [...], z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, nie spełnia przesłanek przewidzianych w pierwszym z powołanych przepisów, a ponadto przyjęcie, że do zawarcia umowy najmu lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki stosuje się wszystkie, w tym dochodowe, kryteria dotyczące lokali mieszkalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 19 listopada 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 2120/07 odrzucił skargę A. K.-B. na powyższą uchwałę, wskazując, że konstytucyjny model sądownictwa zakłada całkowitą odrębność pionu sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz konieczność wyraźnego rozgraniczenia zadań i właściwości sądów tworzących strukturę sądownictwa powszechnego i administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, żądanie zawarte w skardze nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego, wyznaczonej przepisem art. 3 § 2 i § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem skarga dotyczy uchwały w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na wynajem lokalu komunalnego. Poprzedza ona zawarcie umowy najmu i jest oświadczeniem woli właściwego organu samorządu gminnego w zakresie stosunków cywilnoprawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w sprawach najmu lokali użytkowych stanowiących własność gminną, organy wykonawcze gminy, jakimi są Prezydent miasta [...] W. i Burmistrz Dzielnicy [...], nie występują w roli organów administracji publicznej, lecz działają w imieniu gminy jako właściciela lokalu. Reprezentują oni zatem osobę prawną w wykonywaniu jej uprawnień majątkowych z zakresu prawa cywilnego. Dlatego sprawy te, z uwagi na brak wyraźnego odesłania ich do rozstrzygania w trybie administracyjnoprawnym, należą do właściwości sądu cywilnego, zgodnie z art. 2 § 1 i § 3 k.p.c. Podobne stanowisko, wyraził Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97 (OSNAP 1998, nr 7, poz. 200), stwierdzając że skierowanie (odmowa skierowania) do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem administracyjnym.

Skargę kasacyjną od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła skarżąca, zaskarżając je w całości oraz wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te nie stanowią podstawy do skontrolowania uchwały organu gminy o zakwalifikowaniu i umieszczeniu danej osoby na liście oczekujących do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię, podczas gdy jest to sprawa z zakresu administracji publicznej i powinna być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 wskazanej ustawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w kwestii sformułowania "sprawa z zakresu administracji publicznej" wypowiadał się Sąd Najwyższy, między innymi w uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 września 1996 r. sygn. akt III ARN 45/96 (OSNAPiUS 1997, nr 8, poz. 125) oraz postanowienia z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNAPiUS 1998, nr 6, poz. 171). Za szerokim rozumieniem pojęcia spraw z zakresu administracji publicznej opowiedział się także Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/94 (OTK 1994, cz. II, poz. 46). Szerokie rozumienie spraw z zakresu administracji publicznej występuje także w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, np. w niepublikowanym wyroku tegoż Sądu z dnia 2 czerwca 1993 r. sygn. akt SA/Wr 302/93, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trybie art. 101 ust.1 ustawy o samorządzie terytorialnym, można wnieść skargę na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie ogłoszenia przetargu na sprzedaż, oddanie w wieczyste użytkowanie, dzierżawę lub najem lokalu albo nieruchomości, jeżeli dana czynność narusza uprawnienia skarżącego chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej.

Również w wyroku z dnia 7 listopada 1991 r. sygn. akt SA/Wr 824/91 Naczelny Sad Administracyjny przyjął dopuszczalność zaskarżenia na powołanej podstawie uchwały ustalającej tryb przetargowy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych, a w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00 - dopuszczalność zaskarżenia uchwały rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości stanowiącej mienie komunalne. Za szerokim rozumieniem omawianego pojęcia opowiedziano się także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99, a także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98. Na uwagę, w ocenie skarżącej, zasługuje również wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2004 r. sygn. akt ISA 2184/2003, w którym stwierdzono, że do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, chociaż są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania gminy na etapie poprzedzającym czynności cywilnoprawne, a do nich należą podejmowane przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość (nieruchomości) ma być przeznaczona do sprzedaży. Na tym etapie decydowania nie chodzi bowiem jeszcze o zawarcie umowy najmu, ale przede wszystkim o to, kogo ewentualnie w późniejszym okresie przyjąć w poczet najemców. Decydowanie o tym ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokojeniu zbiorowych potrzeb wspólnoty mieszkańców. Przyjmując wskazane stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, w niniejszej sprawie należy uznać dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent miasta [...] W. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej A. K.-B., podnosząc że wybór osoby (mieszkańca gminy), z którą zawarta będzie umowa najmu lokalu, ma znamiona oświadczenia woli właściwego organu samorządu gminnego, na podstawie którego indywidualnie oznaczonemu podmiotowi przyznaje się lub odmawia się przyznania prawa do skorzystania z lokalu z tak zwanego mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazano, że generalnie sprawy najmu lokali mieszkalnych należą do kategorii spraw cywilnych, a nie spraw administracyjnych. W ocenie organu, uchwały w tej sprawie nie można też uznać za inną czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem z przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), nie wynika uprawnienie do domagania się zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład gminnego zasobu mieszkaniowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej uznał, że na tle przedstawionego stanu faktycznego wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, a dotyczące charakteru prawnego uchwały zarządu dzielnicy kwalifikującej, bądź odmawiającej zakwalifikowania określonej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego przeznaczonego na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia wskazał, że w rozważaniach zarówno Sądu pierwszej instancji, jak i stron postępowania, powołano się przede wszystkim na uchwałę Sądu Najwyższego w składzie siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97, podkreślającą cywilnoprawny charakter kwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego oraz jednoznacznie stwierdzającą, że wybór osoby do zawarcia takiej umowy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej.

Sąd wskazał, że zbliżony sposób rozumowania zastosował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt II GPS 1/2006, w której przyjął, że w przypadku odmowy udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki przewidzianej w art. 32 ust.1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.), mamy do czynienia z czynnością cywilnoprawną, gdyż zawieranie umów jest domeną prawa cywilnego. Podejmowane w tym zakresie czynności mają zatem wyłącznie charakter cywilnoprawny i należą do samorządu województwa jako osoby prawnej. Do uchwały tej zostało jednak złożone zdanie odrębne, w którym wyrażono stanowisko, że w sprawach omawianych pożyczek występują dwa wyraźnie wyodrębnione etapy postępowania, to jest etap administracyjnoprawny rozpoczynający się złożeniem wniosku i jego rozpatrzeniem, oraz drugi etap zawarcia umowy cywilnoprawnej. Rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie mają charakter rozstrzygnięć władczych i jednostronnych o charakterze kwalifikującym bądź do zawarcia przyszłej umowy bądź do negatywnego rozpatrzenia wniosku. Podobne stanowisko, jak w przedstawionym zdaniu odrębnym, zaprezentowano także w sprawach dofinansowania projektów ze środków unijnych. W sprawach tych przyjęto, że również i to postępowanie jest dwuetapowe. Pierwszy etap rozpoczynający się złożeniem wniosku i jego rozpatrzeniem nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani jej negocjacji, lecz ma charakter administracyjnoprawny. Dopiero po pozytywnym rozpatrzeniu wniosku dochodzi do etapu drugiego, a mianowicie do zawarcia umowy cywilnoprawnej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 393/06 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. akt II GSK 63/06 z pozytywną glosą E. Wosika; EPS 2006, nr 12, poz. 51).

W uzasadnieniu postanowienia zwrócono uwagę, że stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone we wskazanej uchwale z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt III ZP 37/97, przyjmujące wąskie pojmowanie spraw z zakresu administracji publicznej, nie spotkało się z powszechną aprobatą ani w orzecznictwie ani w literaturze. W piśmiennictwie przyjmowano, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują różne działania, z wyłączeniem tych które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wydawnictwo LexisNexis, wydanie 5, s. 380). Za szerokim rozumieniem sprawy z zakresu administracji publicznej na tle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym opowiedziano się między innymi w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 1998 r. sygn. akt OPS 3/98 (ONSA 98/4/109), według której za sprawy z zakresu administracji publicznej uznawano "wszelkie akty, czynności i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego". Podobne stanowisko zajęto w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt OSA 1/99 (ONSA 1999, nr 4, poz. 109). Takiemu szerokiemu pojmowaniu omawianego pojęcia dał wyraz również Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 września 1996 r. sygn. III ARM 45/96 (OSNP 1997, nr 8, poz. 125) oraz w postanowieniu z dnia 24 września 1997 r. sygn. akt III RN 41/97 (OSNP 1998, nr 6, poz. 171). W uzasadnieniu pierwszego z tych postanowień Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że "pojęcie sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej jest zatem przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały". Natomiast w motywach drugiego postanowienia Sąd Najwyższy stwierdził, iż skoro skarga na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowić ma jedną z form gwarancji prawnych realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady praworządności, to konsekwentnie należy przyjąć, że powstające w praktyce wątpliwości, co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich i tym samym na rzecz prawa do sądu. Stanowiska zawarte w tych orzeczeniach nawiązują do poglądów przedstawionych w uchwałach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. akt W 5/94 (OTK 1994, nr 2, poz. 44) oraz z dnia 27 września 1994 r. sygn. akt W 10/93 (OTK 1994, nr 2, poz. 46). Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu uchwały sygn. akt W 10/93 zwrócił uwagę, że działalność gminy również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność ta opiera się także na przepisach prawa samorządowego. Stąd działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo że zmierzają do wywołania w przyszłości określonych skutków cywilnoprawnych, jeżeli działaniom tym nadawana jest forma charakterystyczna dla aktów administracyjnych.

Stanowisko to zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r. sygn. akt OPS 11/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 52, stwierdzając, że "do uchwał organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych" oraz że "chodzi tu o działania gminy na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych".

Ponadto Sąd podkreślił, że w literaturze wskazuje się także, iż charakter aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest różnorodny, bowiem mogą to być akty o charakterze ogólnym i indywidualnym, a ich wspólną cechą jest to, że są one podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (np. B Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, s. 379-380 oraz J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 33-34).

Nie podważa się też w zasadzie stanowiska, iż kwestionując uchwałę organów samorządowych z tego zakresu można powołać jako podstawę skargi art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmujący różnorodne formy działania wynikające z ustaw samorządowych. Stąd kategoria aktów, wymieniona w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy obejmuje uchwały, o których mowa w art. 101 ust.1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.(Dz.U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 87 ust.1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) i art. 90 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Taki podejścia zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny, między innymi w wyroku z dnia 8 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 856/05, w którym stwierdził wyraźnie, że uchwały rady gminy o charakterze indywidualnym podlegają kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż kwalifikacja określonej osoby do zawarcia umowy najmu dokonana jest w tym przypadku w drodze uchwały zarządu, a więc organu administracji publicznej. Uchwała taka w świetle istniejącego orzecznictwa może być traktowana jako dotycząca zakresu administracji publicznej. Dominują w niej bowiem elementy władztwa publicznego z zakresu gospodarowania mieniem samorządowym, nie rodzi ona natomiast bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, gdyż stanowi dopiero etap kwalifikacji poprzedzającej ewentualne zawarcie umowy cywilnoprawnej.

Interes prawny skarżącej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały może być wyprowadzony z aktu prawa miejscowego, jakim jest uchwała Rady miasta [...] W. z dnia [...] nr [...] w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W.. Do zasobu tego zalicza się bowiem także lokale przeznaczone na pracownie do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozpoznawanej sprawie skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego w sprzeczności uchwały zarządu odmawiającej zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu ze wskazaną uchwałą Rady miasta [...] W. z dnia [...], nr [...], z uwagi na powoływanie się Zarządu Dzielnicy W. [...] w zaskarżonej uchwale na niewymienione w uchwale Rady miasta [...] W. przesłanki określające krąg osób, z którymi może być zawarta umowa. Zaskarżona uchwała zarządu uniemożliwia tym samym skarżącej zawarcie umowy najmu lokalu przeznaczonego na pracownię.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w postanowieniu, że przedstawione zagadnienie prawne ma charakter istotny, co spełnia przesłanki z art. 187 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, wiąże się ono bowiem z zagwarantowaniem prawa do sądu w odniesieniu do działań organów kwalifikujących do korzystania z mienia gminnego, które to możliwości wynikają z aktów prawa miejscowego. W tej sytuacji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśnienie podniesionych wątpliwości jest uzasadnione, w szczególności z uwagi na zarysowane rozbieżności orzecznictwa w analogicznych sprawach dotyczących czynności organów administracji publicznej poprzedzających zawarcie umów cywilnoprawnych.

W wykonaniu zobowiązania Naczelnego Sądu Administracyjnego do zajęcia stanowiska w sprawie zagadnienia prawnego przedstawionego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA, Prezydent miasta [...] W. podniósł, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...], będąca przedmiotem rozważań, nie jest uchwałą organu administracji publicznej (a jedynie uchwałą kolegialnego organu samorządowej osoby prawnej), ma znamiona oświadczenia woli wywołującego skutki prawne w sferze stosunków cywilnoprawnych, jest aktem gospodarowania własnością prywatną gminy i nie należy do spraw z zakresu administracji publicznej. Stanowi formę oświadczenia woli organu gminy, będącej właścicielem nieruchomości, wyrażonego w sprawie cywilnej, a nie w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że odmowa zakwalifikowania osoby do wynajęcia lokalu może nie mieć charakteru cywilnoprawnego oraz z próbą podziału na czynności wywołujące bezpośrednio skutki cywilnoprawne oraz takie, które umożliwiają jedynie ich wywołanie w przyszłości. Określone zdarzenie ma charakter cywilnoprawny niezależnie od tego, czy wywołuje skutki cywilnoprawne bezpośrednio, czy też w dalszej perspektywie, stanowiąc źródło roszczenia cywilnoprawnego. Zakwalifikowanie danej osoby do zawarcia umowy najmu (lub odmowa), jest aktem woli skierowanym na ustanowienie stosunku prawnego, jakim jest zawarcie umowy najmu (lub odmowa). W każdym wypadku "wybór osoby (mieszkańca gminy)", z którą zawarta będzie umowa najmu (lub sprzedaży) lokalu mieszkalnego, musi nastąpić przed zawarciem takiej umowy cywilnoprawnej i ma znamiona oświadczenia woli właściwego organu samorządu gminnego, na podstawie którego indywidualnie oznaczonemu podmiotowi przyznaje się lub odmawia przyznania prawa do skorzystania z lokalu mieszkalnego z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazano, że o dopuszczalności drogi sądowej w sprawach o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy najmu wypowiedział się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 30 kwietnia 1997 r. sygn. akt III CZP 13/97(OSNC 1997, nr 8, poz. 104, Lex 29876), podobnie w uchwale z dnia 15 marca 1995 r. sygn. akt III CZP 23/95 (OSNC 1995, nr 7-8, poz. 105). Skoro poza sporem jest, że samo zawarcie umowy najmu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to wybór osoby, do której kieruje się oświadczenie woli o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych, przy czym kwestia wyboru osoby (lub odmowa) jest badana w tego typu procesach przez sąd cywilny. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że sprawy dotyczące najmu lokali mieszkalnych, lub zamiany takich lokali, nie podlegają władczej kompetencji organów administracji publicznej.

Organ zwrócił uwagę, że art. 6 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361) stanowi, że organem wykonawczym dzielnicy jest jej zarząd. Dzielnica miasta [...] W., jako jednostka pomocnicza miasta [...] W., nie jest organem władzy publicznej, ani inną jednostką samorządu terytorialnego. Ustawa warszawska wpisuje się w kompetencję stolicy jako scalonego miasta z podziałem na dzielnice o dużej autonomii w typowo lokalnych sprawach. Postanawia bowiem, że stolica jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu i wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego niezastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego (powiatów, czy województw). Dzielnice nie mogą być uznane za organ "innych władz publicznych" w rozumieniu art. 163 Konstytucji RP. Nie mogą być także uznane za "inne jednostki samorządu terytorialnego". Aktualny status dzielnic wyklucza ich samodzielność w sferze prawa publicznego. Dzielnice miasta [...] W. nie mogą działać w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zadania i kompetencje gminy dzielnice mogą wykonywać w ramach udzielonych upoważnień. Powołując się na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Bk 286/06, Lex 192858, wyrażono pogląd, że za akt indywidualny z zakresu administracji publicznej można uznać taki akt indywidualny, który dotyczy mienia służącego celom użyteczności publicznej, np. nieruchomości służących do powszechnego użytku lub do bezpośredniego zaspokojenia potrzeb publicznych. Z tych względów, w ocenie miasta [...] W., nie można stwierdzić, że uchwała zarządu dzielnicy jest uchwałą organu administracji publicznej.

Organ podniósł ponadto, że orzecznictwo dotyczące możliwości zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwały dotyczącej nieruchomości, odnosi możliwość jej wniesienia do sytuacji, gdy dana czynność narusza uprawnienia skarżącego, chronione przepisami prawa z zakresu administracji publicznej. Natomiast sprawa wyboru osoby, z którą umowa najmu jest zawierana, jest normowana przez przepisy Kodeksu cywilnego. Również przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz.U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), nie przewidują podejmowania przez organy gminy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej sprawie, ani też nie ustanawiają właściwości organu gminy do załatwiania spraw tego rodzaju.

Prokurator przedstawił w tej sprawie stanowisko, że uchwała zarządu dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania osoby do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu, jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę zważył, co następuje:

Wystąpienie przez skład orzekający z wnioskiem o rozstrzygnięcie przedstawionego zagadnienia prawnego jest w pełni uzasadnione, ponieważ ocena, jaki charakter prawny ma uchwała o odmowie zakwalifikowania określonej osoby do zawarcia umowy najmu lokalu gminnego nasuwa poważne wątpliwości w orzecznictwie sądowym.

Z przedstawionego w niniejszej sprawie stanu faktycznego wynika, że poważne wątpliwości dotyczą następujących kwestii, a mianowicie czy uchwała zarządu dzielnicy w m. [...] W. odmawiająca zakwalifikowania do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu mieści się w zakresie stosunków cywilnoprawnych, a zatem nie podlega kognicji sądu administracyjnego, czy też jest to uchwała z zakresu administracji publicznej, a jeżeli tak, to na jakiej podstawie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Konsekwencją przyjęcia poglądu, że uchwała taka nie jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest odrzucenie skargi na uchwałę w niniejszej sprawie oraz w innych sprawach dotyczących podobnych stanów faktycznych, a co za tym idzie zamknięcie drogi sądowoadministracyjnej. Należy zatem uznać, że przedstawione do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne spełnia przesłanki wynikające z art. 187 § 1 oraz art. 15 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określa właściwość sądów administracyjnych w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, inne, niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego, które są objęte właściwością sądu administracyjnego określoną w art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pozostają w ścisłym związku z przepisami ustaw regulujących ustrój samorządu terytorialnego, które określają nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego oraz zaskarżanie do sądu administracyjnego aktów organów jednostek samorządu terytorialnego.

W przypadku gmin, stosownie do przepisu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy gminy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi)

O właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że uchwała lub zarządzenie zostały podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, przy czym sprawa taka może dotyczyć większej lub mniejszej grupy osób, a nawet określonej osoby. Zasadnicze znaczenie ma więc to, czy akt został podjęty przez organ gminy i czy sprawa, w której akt ten został podjęty jest sprawą z zakresu administracji publicznej, przy uwzględnieniu jednak, że akty o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie obejmują rozstrzygnięć w sprawach z zakresu administracji publicznej, załatwianych przez organy gminy w drodze decyzji administracyjnej (art. 102 ustawy o samorządzie gminnym).

Na marginesie jedynie należy wskazać, że organem gminy, którego uchwały lub zarządzenia mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest także organ dzielnicy w gminie, któremu przekazano określone zadania i kompetencje należące do właściwości gminy. W tym względzie należy w pełni podzielić stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęte w wyroku siedmiu sędziów z dnia 6 listopada 2000 r., OSA 2/00 (ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48), że zasadniczy sens nadzoru nad działalnością gminy, w tym także instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, polega właściwie na tym, że jest to cały system środków, które mają służyć prowadzeniu działalności gminy zgodnie z prawem. Z tej działalności podlegającej nadzorowi nie można wyłączać określonych przejawów tej działalności bądź to ze względu na podmiot firmujący działanie gminy, bądź to z powodu formy tej działalności, jeżeli prowadziłoby to w końcowym rezultacie do podważenia samej istoty środków nadzoru nad działalnością komunalną. Dzielnica jako jednostka pomocnicza gminy wykonuje w konkretnym zakresie zadania gminy. Utworzenie dzielnicy, która ma swoje organy uchwałodawcze i wykonawcze oraz określony zakres działania, oznacza prowadzenie przez nią i jej organy działalności gminnej także w zakresie administracji publicznej (art. 5 oraz art. 35 i 37 ustawy o samorządzie gminnym). W istocie rzeczy prowadzi taką działalność jak gmina i jej organy. Wobec tego należy przyjąć, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jakkolwiek używa określenia "organ gminy", odnosi się także do organów dzielnicy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do tego, że gmina własnym działaniem przez przekazywanie określonych zadań i kompetencji dzielnicom, wyłączałaby spod nadzoru państwowego oraz ochrony sądowej, której ma służyć art.101 ustawy o samorządzie gminnym, określone kategorie spraw, co stanowiłoby zaprzeczenie zasad, na których oparte jest funkcjonowanie samorządu gminnego. Tego stanu rzeczy nie zmienia ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz. U. Nr 41, poz. 361 ze zm.), z której wynika, że utworzenie dzielnic w m. [...] W. jest obowiązkowe, a zadania i kompetencje dzielnicy określa statut dzielnicy nadany przez Radę m. [...] W. oraz inne uchwały Rady m. [...] W. przekazujące dzielnicy zadania i kompetencje gminne w sprawach lokalnych (art. 5 i 11 ustawy). Do zakresu działania dzielnicy m. [...] W. należy między innymi utrzymanie i eksploatacja gminnych zasobów lokalowych (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy). Organem stanowiącym i kontrolnym dzielnicy jest rada dzielnicy, a organem wykonawczym - zarząd dzielnicy (art. 6 ustawy). Oznacza to, że organy dzielnicy prowadzą działalność gminną w zakresie zadań przekazanych dzielnicy, a wobec tego mogą podejmować uchwały i zarządzenia z zakresu administracji publicznej, które tak jak uchwały i zarządzenia organów gminy są objęte nadzorem nad działalnością gminną, a więc także te akty mogą być zaskarżone do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego opowiedziano się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej". Zagadnienie to było rozważane między innymi w uchwałach i wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów (uchwała z dnia 1 czerwca 1998 r., sygn. akt OPS 3/98, ONSA z 1998 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 17 maja 1999 r., sygn. akt OSA 1/99, ONSA z 1999 r., z. 4, poz. 109; wyrok z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OSA 2/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 48; uchwała z dnia 6 listopada 2000 r., sygn. akt OPS 11/00, ONSA z 2001 r., z. 2, poz. 52). Należy w pełni podzielić stanowisko przyjęte w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 6 listopada 2000 r., w którym odwołując się także do stanowiska Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, stwierdzono, że działalność gmin również w odniesieniu do mienia komunalnego nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status gmin i mienia komunalnego działalność gmin odbywa się także według przepisów prawa samorządowego. Z tego względu działania i akty prawne podejmowane przez organy samorządu terytorialnego mogą być kwalifikowane jako działania z zakresu wykonywania administracji publicznej, mimo, że zmierzają do wywołania w przyszłości skutków cywilnoprawnych. Tak więc nie można z góry przyjąć założenia, że uchwała, która pozostaje lub może pozostawać w związku ze sprawą cywilną nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Tym bardziej nie można uznać, że nie jest uchwałą w sprawie z zakresu administracji publicznej uchwała organu gminy, która sama przez się nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, lecz jedynie zmierza do podjęcia czynności, które skutki takie wywołują.

Wprawdzie obowiązująca ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zawiera takiego przepisu jak przepis art. 20 ust. 3 uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że sprawami z zakresu administracji publicznej są wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, to jednak brak jest podstaw do twierdzenia, iż w obowiązującym stanie prawnym zakres pojęcia sprawy z zakresu administracji publicznej uległ zawężeniu.

Przechodząc do rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego należy dokonać analizy przepisów, które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały, co pozwoli na określenie jej charakteru.

Podstawowymi aktami prawnymi w niniejszej sprawie są: ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy o samorządzie gminnym i art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (zwanej dalej ustawą z dnia 21 czerwca 2001 r.), do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w tym tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. W celu realizacji zadań, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., gmina może tworzyć i posiadać zasób mieszkaniowy (art. 20 ust. 1).

Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. upoważniła radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, które powinny określać między innymi tryb rozpatrywania i załatwiania wniosku o najem lokali (art. 21). Zgodnie z ustawą, mieszkaniowy zasób gminy może obejmować lokale będące w zasobie gminy albo gminnych osób prawnych, służące do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a także będące pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki (art. 2 ust. 1 pkt 4 i 10).

W wykonaniu tego upoważnienia Rada m. [...] W. podjęła w dniu [...] uchwałę nr [...], zmienioną uchwałą nr [...] z dnia [...], w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta [...] W. (Dz.Urz.Woj.Maz. Nr 303, poz. 9577 i z 2005 r. Nr 149, poz. 4636). Uchwała ta nie tylko została podjęta w wykonaniu ustawy i na podstawie przepisu ustawowego, ale zawiera normy generalne obowiązujące na obszarze działania organu, który je ustanowił, a nadto ogłoszone w Dzienniku Urzędowym Województwa M., a więc zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jako akt prawa miejscowego jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa i może być zaliczona także do prawa administracyjnego publicznego.

Z uchwały tej wynika, że organy m. [...] W. oraz dzielnic m. [...] W. winny dążyć do racjonalnego wykorzystania mieszkaniowego zasobu w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach oraz zapewnienia lokali socjalnych i zamiennych (§ 2). Z mieszkaniowego zasobu wynajmowane są lokale osobom, które są bezdomne lub pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, a także osobom zamieszkującym w pomieszczeniach nie nadających się na stały pobyt ludzi, a nadto osiągającym dochód nie przekraczający minimum dochodowego (§ 4). Określonych w § 4 uchwały warunków nie stosuje się między innymi do osób, które dokonały adaptacji, rozbudowy czy nadbudowy pomieszczeń lub powierzchni niemieszkalnych na lokale mieszkalne, w tym także na pracownie służące do prowadzenia działalności twórczej w budynkach będących własnością miasta, na podstawie zgody właściciela i wymaganych pozwoleń budowlanych (§ 5).

Szczególne kryteria wynajmu pracowni określone zostały w § 33 uchwały, który stanowi, że do prowadzenia działalności twórczej w dziedzinie kultury i sztuki mogą być wynajmowane z mieszkaniowego zasobu miasta lokale nie nadające się na stały pobyt ludzi. Pracownie służące prowadzeniu przez twórców działalności w dziedzinie kultury i sztuki wynajmowane są twórcom profesjonalnym - absolwentom uczelni artystycznych albo członkom związków i stowarzyszeń twórczych o zasięgu ogólnopolskim. Najemcą pracowni może zostać twórca, którego warunki mieszkaniowe lub specyfika jego działalności twórczej nie pozwalają na prowadzenie tej działalności w lokalu mieszkalnym, w którym zamieszkuje.

Istotne znaczenie dla oceny charakteru zaskarżonej uchwały mają przepisy uchwały Rady m. [...] W. z dnia [...] stanowiące o trybie rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali. Wynika z tych przepisów, że sprawy udzielania pomocy mieszkaniowej poddane są kontroli społecznej przez Komisję Mieszkaniową powołaną przez radę dzielnicy, której zadaniem jest opiniowanie wniosków o najem lub zamianę lokali (§ 18). Osoby występujące o najem lokalu składają w urzędzie dzielnicy wniosek, który po przeanalizowaniu i weryfikacji przedstawiony jest przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych do zaopiniowania przez Komisję Lokalową (§ 20). Wnioski zaopiniowane przez Komisję Lokalową rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 21 ust. 1). Lista osób zakwalifikowanych do udzielenia pomocy mieszkaniowej przekazywana jest Komisji Mieszkaniowej oraz podawana do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu m. [...] W. we właściwej dzielnicy wraz z informacją o miejscu i 14-dniowym terminie składania zastrzeżeń i uwag. Zarząd dzielnicy po rozpatrzeniu zastrzeżeń i uwag do listy przekazuje ją do realizacji (§ 22 ust. 1 i 2). Realizacja listy polega na złożeniu wnioskodawcy kolejno trzech propozycji najmu lokalu odpowiedniego dla struktury rodziny wnioskodawcy, z uwzględnieniem jego specyficznych, uzasadnionych potrzeb. W przypadku nieprzyjęcia przez wnioskodawcę żadnej z trzech różnych ofert lokali zarząd dzielnicy, po zasięgnięciu opinii Komisji Mieszkaniowej może postanowić o przesunięciu tej osoby na koniec listy (§ 23). Umowy najmu lokali zawierają zarządcy budynków wyłącznie na podstawie skierowania do zawarcia umowy najmu, o którym postanawia zarząd dzielnicy w drodze uchwały, zaś skierowanie wydaje burmistrz dzielnicy bądź osoba przez niego upoważniona (§ 24 ust. 1 i 2 oraz § 26 ust. 1).

Przypomnieć należy, że zaskarżona uchwała nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] W. z dnia [...] została wydana na podstawie § 21 w związku z § 33 powołanej wyżej uchwały nr [...] Rady m. [...] W. z dnia [...], zmienionej uchwałą nr [...] z dnia [...], z której wynika, że odmawia się zakwalifikowania skarżącej A. K.-B. do wynajęcia lokalu z przeznaczeniem na pracownię do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki oraz umieszczenia jej na liście osób zakwalifikowanych do wynajęcia pracowni.

Należy zatem rozstrzygnąć czy i jakie argumenty przemawiają za tym, że tego rodzaju uchwała może zostać zaliczona do uchwał z zakresu administracji publicznej.

Przede wszystkim z analizy przepisów dotyczących trybu udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę wynika, że postępowanie w tym zakresie ma dwa etapy. W pierwszym etapie wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega przeanalizowaniu i weryfikacji przez naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych i zaopiniowaniu przez Komisję Lokalową, a następnie wniosek rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu. W drugim etapie postępowania, w razie skierowania przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy, wnioskodawca zawiera umowę najmu z zarządcą budynku.

Działanie zarządu dzielnicy w pierwszym etapie nie stanowi ani oferty zawarcia umowy, ani negocjacji umowy, ale ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Uchwała odmawiająca zakwalifikowania określonej osoby do wynajęcia lokalu oraz umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu nie ma charakteru cywilnoprawnego, a wręcz rozstrzyga o tym, iż ta osoba nie spełnia warunku do ubiegania się o wynajęcie jej lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy.

Ustalanie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy i oczekujących na najem lokalu nie jest podejmowaniem czynności cywilnoprawnej, nie kreuje bowiem stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu, lecz jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy i poprzedza podjęcie czynności cywilnoprawnych. Przyjęcie odmiennego poglądu powodowałoby, że osoba, która nie uzyskała wpisu na listę oczekujących jest pozbawiona na tym etapie postępowania ochrony prawnej. Brak umieszczenia na liście oczekujących powoduje bowiem, że osoba ta nie będzie uwzględniona w toku proponowania wynajęcia poszczególnych lokali.

Należy także mieć na uwadze, że skarga na uchwałę podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej stanowi jedną z form gwarancji prawnych realizacji demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę praworządności, wyrażonych w art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem nawet rodzące się w praktyce wątpliwości co do dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej winny być zawsze interpretowane na rzecz ochrony praw obywatelskich, a tym samym na rzecz prawa do sądu.

Już z ustawy z dnia 21 marca 2001 r. wynika, że ustawa ta reguluje gospodarowanie mieszkaniowym zasobem gminy (art. 1) w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej (art.4), przy czym mieszkaniowy zasób gminy określany jest publicznym zasobem mieszkaniowym (art. 2 ust. 1 pkt 11). Rozwiązanie przyjęte w tej ustawie, które nakłada na gminy obowiązek określenia trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali oraz sposobu poddania tych spraw kontroli społecznej (art. 21 ust. 3 pkt 5) wyraźnie wskazuje, iż ustawodawca rozpatrywanie i załatwianie takich wniosków kwalifikuje jako zadanie, które wykracza poza prawa i obowiązki wynajmującego wynikające z przepisów prawa cywilnego. Realizacja tego zadania sprowadza się bowiem do dokonania oceny, czy określona osoba będąca członkiem wspólnoty samorządowej może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych w drodze zakwalifikowania jej do kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. To działanie ma wszelkie cechy załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej, zarówno z uwagi na przedmiot sprawy, jak i organ powołany do załatwienia takiej sprawy, przy czym nie jest to sprawa rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa nie daje podstaw do przyjęcia takiej prawnej formy załatwienia sprawy, ani sprawa załatwiana w drodze aktu lub czynności, o których mowa art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie dotyczy uprawnienia lub obowiązku wynikających wprost z przepisu prawa.

Uchwała m. [...] W. z dnia [...] stanowi, że wnioski osób występujących o najem lokali rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu (§ 21 ust. 1 uchwały). Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie jest więc załatwieniem sprawy cywilnej, ale rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ dzielnicy, a więc aktem, do którego ma zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z przytoczonych wyżej względów należało dojść do wniosku, że uchwała zarządu dzielnicy w sprawie o zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę, jak w sentencji.