Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3652/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1-2
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej Gminy M. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lutego 2015 r. na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 1205 ze zm.), zwanej dalej "u.o.g.r.l." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." – po rozpatrzeniu wniosku skarżącej – Gminy [...] z [...] listopada 2013 r., po zapoznaniu się z opinią Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2013 r.:

1) wyraził zgodę na przeznaczenie, na cele nierolnicze 11,1524 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębie S., oznaczonych barwą pomarańczową na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część wniosku, symbolami: 14MN, 15MN, 16MN, 17MN, 6U, 8U, 1UG, 2UTr, 3UTr, 8ZP, 6.KDL, 7.KDL, 8KDL, 1KDZ, 6KDD, 11KDD, 13KDD, 14KDD, 5 KDW, 7 KDW;

2) nie wyraził zgody na przeznaczenie, na cele nierolnicze 8,7666 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy III, położonych na terenie gminy [...], w obrębach: P. i S., oznaczonych barwą pomarańczową na załącznikach graficznych, stanowiącym integralną część wniosku, symbolami: 1UMN, 5MN, 6MN, 12MN, 13MN, 1UO, 2UO, 3U, 5U, 1UTr, 4KDD, 10KDD, 6KDW, 5KDL;

3) umorzył postępowanie w odniesieniu do 0,0130 ha gruntów rolnych położonych na terenie gminy [...], w obrębie: P., oznaczonych barwą pomarańczową na załączniku graficznym, stanowiących integralną część wniosku, symbolami: 11WSr.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że mając na uwadze przepisy u.o.g.r.l., wyraża zgodę, na przeznaczenie, na cele nierolnicze 11,1524 ha użytków rolnych III klasy bonitacyjnej. Tereny te położone są w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy nierolniczej, przy głównych ciągach komunikacyjnych, a zatem będą one stanowiły funkcjonalne uzupełnienie. W ocenie organu natomiast uzasadnienia nie znajduje przeznaczenie gruntów wskazanych w pkt 2 decyzji, bowiem są to grunty wchodzące w skład rozległych obszarów użytków rolnych tworzących wraz z gruntami klas IV zwartą przestrzeń produkcyjną.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżąca – Gmina [...], wskazała w szczególności na położenie wnioskowanych do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych w bliskim sąsiedztwie [...] oraz zaznaczyła, iż są to tereny zaopatrzone w sieci infrastruktury, z czym związana jest presja inwestycyjna ze strony mieszkańców. Nadto dodała, że wnioskowane grunty stanowią enklawy wśród gruntów o niższych klasach bonitacyjnych, a odmowa zmiany ich przeznaczenia (w większości pod drogi) spowoduje brak możliwości obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych wyznaczonych na gruntach niższych klas bonitacyjnych. Gmina wskazała również, że zmiana przeznaczenia gruntów położonych w planie na terenach oznaczonych symbolem 1UO i 2UO, potrzebna jest z uwagi na konieczność realizacji inwestycji dotyczącej oświaty.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2015 r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z informacji uzyskanych od skarżącej wynika, że powierzchnia gruntów rolnych różnych klas bonitacyjnych przeznaczonych na cele nierolnicze w obrębach P. i S. to ok. 99,47 ha, z czego ok. 38,61 ha zostało już zainwestowanych, co oznacza, że ok. 60,86 ha nie zostało jeszcze zabudowanych. Na obszarze całej gminy [...] powierzchnia gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze wynosi ok. 785,15 ha, z których ok. 655 ha zostało już zabudowanych. Oznacza to, że ok. 130 ha stanowią grunty przeznaczone na cele nierolnicze, ale jeszcze niezabudowane. Powierzchnia terenów zurbanizowanych i przewidzianych do zurbanizowania wynosi ok. 2017 ha (czyli ok. 52% powierzchni gminy), z tego ok. 1449 ha przewidziano pod różne funkcje mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Na terenie miejscowości P. i S. zamieszkuje odpowiednio 349 i 262 osoby. W takich okolicznościach faktycznych sprawy, gdzie obecna rezerwa terenów przeznaczonych już na cele nierolnicze w ww. miejscowościach, ale jeszcze nie zabudowanych wynosi ok. 8 ha i dodatkowo decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia 11,1524 ha, organ odwoławczy stwierdził, że przy tak niewielkiej liczbie mieszkańców, nie znajduje się racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów, szczególnie dobrej jakości gleb. Rezerwy gruntów w gminie przewyższają bowiem realne potrzeby mieszkaniowe. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. jednoznacznie bowiem stanowi, że ochrona gruntów polega na ograniczaniu ich przeznaczania na cele nierolnicze.

Organ powołał się przy tym na publikację z 2013 roku pt.: Raport o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce. Dokonał także analizy struktury ilościowo-jakościowej gruntów rolnych występujących na terenie gminy [...], i wskazał, że grunty najlepsze, czyli klas I-III stanowią zaledwie ok. 25% powierzchni kraju. W ostatnich zaś latach obserwuje się szybkie tempo wyłączeń z produkcji takich gruntów.

Organ odwoławczy odniósł się również, do kolejnego argumentu Wójta Gminy [...], tj. usytuowania wnioskowanych gruntów rolnych w bliskiej odległości od [...] i zauważył, iż kryterium rozpatrywania wniosku o udzielenie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie stanowi ani słuszność ani prawidłowość zamierzeń urbanistycznych gminy. Podobną argumentację organ wskazał w zakresie konieczność przeznaczenia gruntów spornych na drogi oraz pod usługi oświaty. Organ wskazał także, iż przy rozpatrywaniu wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów, nie ma również znaczenia presja inwestycyjna ze strony mieszkańców. Organ odwoławczy nie zgodził się również, że argumentem przemawiającym za udzieleniem zgody, jest okoliczność, że sporne grunty stanowią jedynie niewielkie enklawy wśród gruntów rolnych niższych klas bonitacyjnych. Inaczej by było gdyby stanowiły enklawy wśród gruntów o zabudowie nierolniczej. Organ podkreślił, iż objęte niniejszą sprawą grunty rolne klas III wraz z otaczającymi je gruntami niższych klas bonitacyjnych tworzą rozległe i zwarte kompleksy rolne.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca – Gmina [...] wniosła o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji w części dotyczącej nie wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze 8, 666 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach geodezyjnych P. i S. na terenie Gminy [...] i zarzuciła niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na ogólnikowych stwierdzeniach nieadekwatnych do okoliczności, jak również brak należytego uzasadnienia decyzji, wyjaśniającego motywy rozstrzygnięcia w odniesieniu do rzeczywistych okoliczności sprawy, czyli naruszenie postanowień art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o braku racjonalnego uzasadnienia do przeznaczania na cele nierolnicze kolejnych obszarów przy niewielkiej liczbie mieszkańców wsi P. i S. nie jest uzasadniony. Nadto, jako nieznajdujący uzasadnienia ocenił argument dotyczący tworzenia przez sporne grunty rozległych i zwartych kompleksów rolnych. Grunty niższych klas bonitacyjnych nie są już bowiem uprawiane przez właścicieli i w konsekwencji tracą całkowicie przydatność rolną. Stąd – jak wskazano – w planie przeznaczono pod zainwestowanie tereny, które nie rokują wielkich nadziei na prowadzenie na nich gospodarki rolnej. Grunty te są odłogowane i jednocześnie leżą w bliskim sąsiedztwie obszarów dobrze skomunikowanych. Jednocześnie jednak, skarżąca wyjaśniła, iż z uwagi na skomplikowany układ granic pomiędzy klasami III oraz IV-V, nie jest możliwe lokalizowanie zabudowy wyłącznie na gruntach o gorszych klasach.

W dalszej części skarżąca wskazała, że tuż za wschodnią granicą S. przebiega nowooddana do użytku krajowa droga szybkiego ruchu, tzw. Trasa [...] z węzłem na ulicy S., stanowiącej południową granicę planu. Powyższe przesądza zdaniem skarżącej, że obszar planu stanowi enklawę niepowiązaną ani przestrzennie ani funkcjonalnie z terenami rolniczej przestrzeni produkcyjnej. W konsekwencji uzasadnia przeznaczenie ww. gruntów pod zainwestowanie.

Wskazano, że uwzględniając relacje przestrzenne, czyli położenie obszaru planu przy istniejącej zabudowie magazynowej i mieszkaniowej, w rejonie doskonale skomunikowanych przedmieść stolicy Polski, zwłaszcza w bezpośredniej bliskości węzła "[...]" na drodze krajowej [...], Wójt Gminy [...] uznał za zasadne przeznaczenie pod zainwestowanie gruntów znajdujących się bezpośrednim sąsiedztwie tego węzła i w powiązaniu z tym węzłem.

W odniesieniu do gruntów przeznaczonych po usługi oświaty, skarżąca wskazał, że brak zgody uniemożliwi realizację szczególnie istotnej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. tekst Dz. U. z 2014 r., poz. 1674 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. (dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wypowiadająca się w kwestii możliwości przeznaczenia gruntów o charakterze rolnym na cele nierolne w toku procedury uchwalania planu miejscowego. Istotę sporu zaś stanowi kwestia nie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów o powierzchni 8,7666 ha gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas III, położonych w obrębach P. i S., na terenie gminy [...].

Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych. Ustawa ta ma na celu uregulowanie zasad ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów. Ochrona gruntów rolnych i leśnych zgodnie z zapisami zawartymi w art. 3 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.). Zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne następuje w formie decyzji administracyjnej, czyli rozstrzyga sprawę co do istoty, a zatem spełnia wymogi określone w art. 104 k.p.a. – zawsze jest to władcze rozstrzygnięcie organu administracji. Konsekwencją powyższego jest nałożenie na organ administracji, jako organ prowadzący własne postępowanie administracyjne mające na celu rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, obowiązków wynikających z k.p.a.

Przy tym, podkreślić należy, iż decyzja wydawana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. ma charakter uznaniowy. Jak wyżej była już o tym mowa, w świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 – wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 – określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Wskazane wytyczne wyznaczają zaś granice uznania administracyjnego, przesądzając, że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy.

Zaznaczyć należy, że decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, jak każde inne, jednakże zakres sprawowanej nad nimi kontroli sądowej jest inaczej ukształtowany. Sąd bada bowiem ich zgodność z prawem, ale nie wnika w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia sprawy w niej zawartego. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania oraz, czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 k.p.a. ma obowiązek kierowania się słusznym interesem strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych. W szczególności zaś, przy podejmowaniu decyzji uznaniowej organ powinien zmierzać do realizacji zasady prawdy obiektywnej. Dlatego też trafność rozstrzygnięcia w każdym indywidualnym przypadku wymaga szczegółowego zbadania i rozważenia wszelkich argumentów, które stanowiłyby podstawę do przyjęcia określonego stanowiska, a uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać odniesienie się do wszystkich okoliczności sprawy i zarzutów strony w celu realizacji zasady przekonywania (art. 8 k.p.a.). Dla realizacji tych obowiązków, organ winien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, a wyraz tego stanowić winno uzasadnienie decyzji sporządzone według wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Przeprowadzona, w świetle powyższych rozważań, kontrola sądowa zaskarżonej decyzji wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego, mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co obligowało Sąd do jej usunięcia z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi są niezgodne z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę całkowicie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r. (II OSK 2031/10, LEX nr 1138046), zgodnie z którym przepisy art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 i 2 ustawy u.o.g.r.l. wyrażają jedynie wskazówki, którymi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III, zaś ochrona gruntów rolnych nie może być posunięta tak daleko, by skutkowało to brakiem bądź istotnym ograniczeniem możliwości rozwoju gminy, zważywszy, że możliwość tego rozwoju, tak jak prawo własności, są wartościami, które podlegają prawnej ochronie i które należy w związku z tym także brać pod uwagę, wydając rozstrzygnięcie w oparciu o wskazany wyżej przepis. Ze względu na uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie tegoż przepisu, właściwy organ winien kierować się zatem zarówno celami ochrony gruntów rolnych wynikającymi z przepisów ustawy u.o.g.r.l., jak i słusznie pojętym interesem społecznym, wynikającym z faktu, iż zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – może mieć także na celu rozwój społeczny i urbanistyczny gminy.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, poza rozważaniami organu pozostały istotne dla sprawy okoliczności, wskazywane przez skarżącą Gminę.

Pierwszą z tych okoliczności stanowi położenie wnioskowanych terenów w bliskim sąsiedztwie drogi krajowej [...]. Zdaniem Sądu ta okoliczność winna była zostać szczególnie wnikliwie rozważona przez organ właściwy w zakresie wydania decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w szczególności zaś w kontekście realnej możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Jak wynika z uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji, organ szczególną bowiem wagę przykłada do klasy bonitacyjnej gruntów, których dotyczy odmowa zmiany przeznaczenia, położenia tych gruntów w rozległym kompleksie gruntów użytkowanych rolniczo i wreszcie możliwości rolniczego użytkowania tych gruntów. Uznając zatem konieczność zachowania rolniczego charakteru gruntów położonych w pobliżu trasy drogi krajowej, organ winien w szczególności rozważyć i ocenić możliwość dojazdu do tych gruntów sprzętu pozwalającego na ich uprawę. W razie bowiem braku zapewnienia takiego dojazdu, zasadne są wątpliwości co do istnienia – po wybudowaniu drogi krajowej – możliwości rolniczego wykorzystywania tych gruntów. Utrzymywanie bowiem charakteru rolnego gruntów, wyłącznie z uwagi na ich wysoką jakość, w razie, gdy w związku ze zmienionymi realiami nie będą mogły być rolniczo wykorzystywane, przy jednoczesnym deklarowanym rosnącym wzroście zainteresowania przedmiotowymi gruntami przez inwestorów zajmujących się działalnością spedycyjno – logistyczną, co z uwagi na położenie tych gruntów w niedalekiej odległości od [...] oraz tak korzystnym ich skomunikowaniu, jest oczywiste i naturalne, stanowi nieuzasadnione – zdaniem Sądu – ograniczanie rozwoju Gminy.

W przywołanych okolicznościach również głębszej analizy wymaga podniesiona kwestia odłogowania i ugorowania przedmiotowych gruntów. W tym zakresie, zdaniem Sądu, twierdzenia organu w ogóle nie zostały poparte jakimikolwiek ustaleniami. Organ posłużył się jedynie ogólnymi twierdzeniami, co do braku wykluczenia możliwości ponownego podjęcia działalności rolniczej na tych gruntach. Jednakże, w ocenie Sądu, mając na uwadze zrealizowanie inwestycji drogowej w postaci odcinka drogi krajowej [...], organ winien – przy dokonywaniu oceny tej przesłanki – uwzględnić między innymi wpływ tej inwestycji na grunty rolne, a w konsekwencji możliwość (i celowość) rolniczego wykorzystywania tych gruntów wobec zanieczyszczeń oraz uciążliwości powodowanych natężeniem ruchu, jaki odbywa się na tej drodze. W sytuacji bowiem gdy grunty rolne, choćby posiadające wysoką klasę, położone są przy drogach krajowych, mających z całą pewnością stanowić istotny węzeł komunikacyjny dla ruchu krajowego, a z dużym prawdopodobieństwem również europejskiego, nie może pozostawać bez znaczenia wpływ zanieczyszczenia powodowanego tym ruchem na jakość gleb gruntów położonych przy tych drogach, a w konsekwencji jakość plonów pochodzących z tych gleb i ich wpływ na jakość życia społeczeństwa. Organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien, w ocenie Sądu, rozważyć interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju.

W tym kontekście również celowe zdaniem Sądu, będzie rozważenie przez organ czy istotnie, wobec zaistniałych zmian (budowa węzła), stanowisko dotyczące możliwości podjęcia na nowo rolniczego wykorzystywania gruntów, jest nadal aktualne i uzasadnione. Minister bowiem kwestię tę właściwie pominął. W ocenie Sądu tymczasem, organ rozstrzygający w ramach uznania administracyjnego o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych powinien rozważyć ten element, mając na uwadze zarówno wskazany powyżej, interes przejawiający się w zapewnieniu bezpieczeństwa żywnościowego kraju, jak też interes społeczny polegający na konieczności poprawy warunków ekonomicznych i rozwojowych mieszkańców gminy, na obszarze której znajdują się objęte wnioskiem tereny. W ocenie Sądu dla zachowania legalności decyzji Ministra konieczne jest rozważenie i zrównoważenie wskazanych wyżej interesów oraz interesu społecznego polegającego na ochronie gruntów rolnych, a w konsekwencji przeprowadzenia dokładnej analizy zasadności zmiany przeznaczenia gruntu przy uwzględnieniu wskazanych powyżej przesłanek ekonomicznych i społecznych i związanego z nimi interesu społecznego, w kontekście realnej możliwości uprawiania tych gruntów w przyszłości. Tym bardziej uzasadnione jest oczekiwanie wnikliwego rozważenia wskazanej kwestii, że – jak wyraźnie i konsekwentnie akcentuje skarżąca Gmina zarówno w skardze jak i w odwołaniu – grunty których dotyczy odmowa zmiany ich przeznaczenia, pomimo ich wysokiej klasy bonitacyjnej, po wejściu w życie planu nie będą już więcej usytuowane wśród kompleksów gruntów użytkowanych rolniczo. Obszar otaczający te grunty został bowiem w planie przeznaczony na cele nierolne. Wobec rosnącego zainteresowania inwestorów gruntami w gminie [...], dalece prawdopodobne jest że nie zostanie zachowany rolny charakter tych gruntów. Zatem odmowa zmiany przeznaczenia gruntów z uwagi na ich położenie na rozległych terenach rolniczych, winna być poprzedzona wnikliwą analizą wszystkich okoliczności związanych z usytuowaniem gruntów, których dotyczy wniosek o zmianę ich przeznaczenia, w tym wskazanych wyżej, tj. w szczególności: budowy nowej drogi krajowej i konsekwencji z tym związanych oraz otoczenia tych gruntów gruntami o zmienionym charakterze, przy uwzględnieniu interesu społecznego. W kontekście interesu społecznego winna być również rozpatrzona potrzeba zmiany przeznaczenia gruntów, których dotyczy skarga, wynikła z konieczności realizacji obsługi komunikacyjnej terenów budowlanych wyznaczonych na gruntach niższych klas. Jakkolwiek bowiem, Sąd podziela pogląd organu, iż zamierzenia urbanistyczne gminy, nie mogą stanowić podstawy do udzielenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, to jednak rozważenie interesu społecznego w kontekście zmian, które już się dokonały, bądź których realizacja jest dalece prawdopodobna, wymagane jest dla uznania, że decyzja odmowna, spełnia wszystkie kryteria ustalone prawem dla decyzji o charakterze uznaniowym.

W tym miejscu Sąd zauważa, iż nie zgadza się z generalnym stanowiskiem, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, jakoby fakt wysokiej klasy gleby gruntów objętych wnioskiem i położenie ich w sąsiedztwie innych gruntów o przeznaczeniu rolniczym, przesądzał o niezasadności stanowiska skarżącej jakoby grunty przeznaczone do zmiany, stanowiły enklawy, wśród gruntów użytkowanych rolniczo. Zważyć bowiem należy, że jak wynika z akt sprawy, ze skargi oraz wyjaśnień złożonych na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r., grunty przeznaczone do zmiany o klasie bonitacyjnej III, istotnie stanowią niewielkie enklawy gruntów o tak wysokiej klasie. Jest to okoliczność o tyle istotna, że grunty z nimi graniczące, stanowiąc użytki klas IV i niższe nie wymagają uzyskania zgody w trybie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. i zostały przeznaczone w planie pod zabudowę. Zatem nie można zdaniem Sądu mówić o rozległych kompleksach rolniczych. Takowe kompleksy istniałyby gdyby z glebami klas III graniczyły grunty, które również po wejściu w życie planu, będą mogły być użytkowane rolniczo. Zatem ocena czy grunty których dotyczy skarga, powinny zostać objęte zgodą na zmianę przeznaczenia, winna być dokonywana przy uwzględnieniu rzeczywistej możliwości ich użytkowania rolniczego, a więc również przy uwzględnieniu deklarowanego przez właścicieli tych gruntów ich użytkowania. Organ w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej okoliczności tych jednak nie uwzględnił, ograniczając dokonane oceny jedynie do ustaleń dotyczących klasy bonitacyjnej gruntów otaczających grunty sporne. Tym samym nie uwzględnił on całokształtu okoliczności rozpatrywanej sprawy.

Podobnie, uwzględnienie interesu społecznego winno towarzyszyć ocenie zasadności zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, celem realizacji usług oświaty. Tym bardziej, że z mapy wynika, iż przeznaczone do zmiany grunty stanowią niewielkie obszary, które – jak wyjaśnił pełnomocnik gminy na rozprawie – położone są wśród gruntów użytkowanych nierolniczo i które z uwagi na ich strukturę własnościową rolniczo użytkowane nie będą. Natomiast ich otoczenie przez grunty o niższej klasie bonitacyjnej oraz fakt znajdowania się częściowe we własności gminy, a częściowo we własności Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, czyni je najbardziej przydatnymi do realizacji zadań gminy jakimi są usługi oświaty.

Sąd podkreśla również, iż okoliczność że na terenie Gminy [...] jest dużo gruntów, które mogą ale nie są jeszcze zainwestowane – choć co do zasady istotna – przy uwzględnianiu wniosków o zmianę przeznaczenia rolnego gruntów, powinna być w niniejszej sprawie rozpatrzona w powiązaniu z podkreślonym przez Gminę systematycznym wzrostem intensywności realizowanych inwestycji, który z kolei wynika z zakończenia realizacji inwestycji drogowej w postaci węzła [...]. Organy okoliczność tę pominęły natomiast.

Rozpoznając na nowo wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi będzie związany oceną prawną wyrażoną w niniejszym wyroku oraz wytycznymi co do dalszego postępowania. Należy przy tym zaznaczyć, że Sąd niniejszym wyrokiem nie wkracza w sferę uznania administracyjnego, które pozostaje wyłączną domeną organu. Konieczne natomiast jest wnikliwe rozważenie skutków podjętego rozstrzygnięcia nie tylko dla krajowego bezpieczeństwa żywnościowego i gospodarki rolnej, ale także dla sytuacji ekonomicznej gminy [...] i perspektyw jej rozwoju.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i 205 p.p.s.a.