Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1773/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 217 i art. 218
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt III SA/Lu 873/12 w sprawie ze skargi U. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od U. C. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 873/12 oddalił skargę U. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO") utrzymało w mocy postanowienie wydane przez Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...] o odmowie wydania U. C. zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), zgodnie z którym ilekroć przepisy prawa przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Organ wyjaśnił, że praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika oznacza, iż pracę tę musi wykonywać osoba odpowiadająca definicji zawartej w obowiązującej wówczas treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Definicja ta określała, że przez domownika należy rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli właściwy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie (art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym).

W dalszej kolejności SKO podniosło, że skarżąca ubiega się o wydanie zaświadczenia w celu wykorzystania go jako środka dowodowego w innym postępowaniu, dotyczącym jej uprawnień pracowniczych. Na potwierdzenie okoliczności pracy w gospodarstwie rolnym rodziców skarżąca przedłożyła zeznania świadków oraz własne oświadczenie, a także zaświadczenie z dnia 23 stycznia 2012 r. wydane przez KRUS.

SKO stwierdziło, że przeprowadzone przez organ I instancji w niezbędnym zakresie postępowanie wyjaśniające wykazało, że organ ten nie posiada żadnych dokumentów – w ewidencji lub rejestrach, które pozwoliłyby na wydanie zaświadczenia zgodnie z treścią wniosku. Organ ustalił jedynie na podstawie posiadanych rejestrów, że rodzice skarżącej B. i M. małż. C. prowadzili do dnia 27 stycznia 2006 r. gospodarstwo rolne o pow. 5,57 ha położone w G., a z ewidencji wynika także, że wnioskodawczyni od dnia 2 grudnia 1983 r. jest zameldowana na pobyt stały w G., gdzie zamieszkiwali i zamieszkują jej rodzice. Jednakże organ nie dysponuje danymi ewidencyjnymi czy rejestrowymi, w oparciu o które Wójt Gminy mógłby zaświadczyć, że wnioskodawczyni pracowała w gospodarstwie rolnym swoich rodziców od dnia 20 listopada 1999 r. do dnia 30 września 2002 r.

Zdaniem SKO, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia opierającego się na oświadczeniu strony i zeznaniach świadków oraz danych doręczonych przez stronę zainteresowaną uzyskaniem zaświadczenia określonej treści. Wydanie żądanego zaświadczenia wymagałoby dowodzenia i ustalania czy praca w gospodarstwie rolnym rodziców jako domownika miała charakter stałej pracy. Podkreślono, że w okresie wskazanym we wniosku strona uczęszczała do szkoły wobec czego należałoby analizować, czy jej nauka nie kolidowała z pracą w gospodarstwie rolnym.

SKO zauważyło, że odmowa wydania zaświadczenia świadczy jedynie o tym, że organy administracji publicznej nie posiadają danych na poświadczenie faktu pracy U. C. w gospodarstwie rolnym jej rodziców, we wskazanym przez nią okresie.

Ponadto SKO podniosło, że odmowa wydania skarżącej żądanego zaświadczenia pozostaje bez wpływu na jej ewentualne uprawnienia pracownicze z tego tytułu. Okoliczność ta może bowiem być przedmiotem ustaleń faktycznych, jako przesłanka rozstrzygnięcia konkretnej sprawy przez pracodawcę w odrębnym postępowaniu, w oparciu o ogólne zasady dowodzenia, w tym także na podstawie zeznań świadków, zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie U. C. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji. Zarzuciła, że postanowienia te wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego - art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 217 i art. 218 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię. Wskazała także na naruszenie norm postępowania administracyjnego wynikających z art. 8, art. 76, art. 77, art. 80, art. 107 k.p.a.

W ocenie skarżącej organy bezzasadnie przyjęły, iż występuje ona o wydanie zaświadczenia wyłącznie w oparciu o swój interes prawny w myśl art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. i zastosowały zawężającą wykładnię art. 218 k.p.a. Tymczasem skarżąca jako podstawę żądania wskazywała art. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skarżąca podniosła, że nałożony na urząd gminy ustawowy obowiązek wydania stosowego zaświadczenia oznacza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności regulacji art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a. Podkreśliła także, że w związku ze stwierdzeniem przez organ braku wszystkich dokumentów pozwalających na wydanie zaświadczenia o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w trybie art. 3 ust. 3 ustawy, które potwierdziło fakt wykonywania takiej pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym.

W ocenie skarżącej, w sytuacji przedłożenia przez stronę zaświadczenia KRUS o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu, posiadania informacji z ewidencji ludności potwierdzającej fakt zamieszkiwania z rodzicami oraz oświadczeniami świadków wskazującymi na rodzaj, czas i okres świadczenia przedmiotowej pracy, obowiązkiem organów było wydanie zaświadczenia na podstawie art. 3 ust. 3 ustawy. Strona w oparciu o te dowody dostatecznie wykazała fakt wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym.

Skarżąca zaznaczyła, że w wydanym postanowieniu organ I instancji nie odniósł się do zeznań świadków jako dowodu w sprawie wskazując, że takie działanie stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. i jest sprzeczne z literalną i celowościową wykładnią ustawy. Natomiast arbitralna ocena tego dowodu przez SKO nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawnych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt III SA/Lu 873/12 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów prac w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, pracownikowi do stażu pracy wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Przywołany wyżej przepis umożliwia doliczenie zarówno okresów prowadzenia gospodarstwa, jak i pracy w tymże gospodarstwie. Sąd I instancji zauważył przy tym, że ustawodawca nie zdefiniował użytego w tej ustawie sformułowania "prowadzenie gospodarstwa rolnego", jednakże w tym zakresie utrwalone są poglądy judykatury i piśmiennictwa, zgodnie z którym przez prowadzenie gospodarstwa rolnego należy rozumieć samodzielną lub przy pomocy innych osób (osób bliskich, pracowników najemnych) faktyczną pracę w gospodarstwie rolnym wykonywaną na własny rachunek w charakterze właściciela bądź posiadacza w rozumieniu art. 336 kodeksu cywilnego, a ponadto prowadzenie gospodarstwa polega na podejmowaniu czynności prawnych dotyczących tego gospodarstwa.

Poprzez użycie w art. 3 ust. 1 ustawy zwrotu "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" ustawodawca zawarł obowiązek wydania zaświadczenia o okresach pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w oparciu o dokumenty, którymi ten urząd dysponuje. Na nim zatem, od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się z wskazanego wyżej obowiązku.

WSA w Lublinie wskazał, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 1633/09, w którym to Sąd stwierdził, iż wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania urzędowi gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolny, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać urząd gminy, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny urząd, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.

W dalszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że stosowne zaświadczenie wydaje urząd gminy (aparat pomocniczy organu wykonawczego – wójta, burmistrza, prezydenta miasta, stosownie do treści art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.,) działając na podstawie przepisów działu VII k.p.a. W myśl zaś art. 217 § 1 i § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie takie wydaje się, jeżeli:

1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa,

2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W sytuacji, gdy zaświadczenia wymaga przepis prawa, zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a., organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ w związku z wydaniem zaświadczenia nie może kreować bądź zastępować danych zawartych w prowadzonych przez właściwy organ ewidencjach, rejestrach bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające nie może tym samym służyć ustalaniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ.

W ocenie WSA w Lublinie, organ I instancji rozpoznając wniosek skarżącej sprawdził, pod kątem posiadania żądanych przez nią danych, pozostające w dyspozycji Urzędu Gminy [...] rejestry, ewidencje oraz inną dokumentację w zakresie w jakim odnoszą się do wnioskodawcy. Wyjaśnił przy tym w sposób jasny i nie budzący wątpliwości, że nie posiada żadnych dokumentów pozwalających na potwierdzenie konkretnych faktów. Okoliczność tę prawidłowo ocenił organ odwoławczy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Odnosząc się do zarzutu skargi wskazującego na brak przeprowadzenia przez organ postępowania dowodowego w trybie art. 3 ust. 3 ustawy, które potwierdziłoby fakt wykonywania pracy przez stronę w gospodarstwie rolnym, Sąd I instancji uznał, że jest on bezzasadny. Wyjaśnił, że wskazany art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, iż w wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami, co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W ocenie Sądu, wykładania art. 3 ustawy prowadzi do wniosku, że jeżeli organ (urząd gminy) nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia o tej okoliczności na piśmie (ust. 2), nie jest zaś uprawniony do prowadzenia postępowania, o którym mowa w ust. 3 tego przepisu.

W myśl bowiem art. 3 ust. 3 ustawy możliwe jest udowodnienie faktu pracy w gospodarstwie rolnym zeznaniami dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. Ten sposób dowodzenia właściwy jest dla innych postępowań o charakterze uproszczonym nie zaś trybu określonego do wydania zaświadczenia. Rolą bowiem zaświadczenia jest tylko potwierdzenie (poświadczenie, stwierdzenie) określonych faktów lub okoliczności, a nie ich wykreowanie (wytworzenie). Treść zaświadczenia jest zatem jedynie pochodną danych posiadanych przez urząd, ma w nich umocowanie i bez nich nie może powstać.

WSA w Lublinie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w oparciu o posiadane przez organ gminy informacje możliwe było jedynie ustalenie, że skarżąca zamieszkiwała we wsi G. jako członek rodziny, natomiast brak było danych co do jej pracy w gospodarstwie. Wobec powyższego organ prawidłowo uznał za niedopuszczalne prowadzenie postępowania wyjaśniającego co do tej okoliczności i samodzielne jej ustalanie w oparciu o zeznania świadków. Samodzielne ustalenie faktów mających być jedynie potwierdzonymi w zaświadczeniu i to niezależnie od tego, jakie środki dowodowe miałyby temu celowi służyć, byłoby naruszeniem granic postępowania wyjaśniającego wyznaczonych przepisem art. 218 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu I instancji, istotne znaczenie ma również to, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 § 1 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, który w innym postępowaniu administracyjnym korzysta ze szczególnej mocy dowodowej – domniemania prawdziwości tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 k.p.a.). Zatem wydanie zaświadczenia tylko w oparciu o zeznania świadków byłoby równoznaczne z nadaniem tym zeznaniom szczególnej mocy dowodowej, czego przepisy k.p.a. nie przewidują.

Sąd stwierdził, że organ, który jest właściwy do wydania zaświadczenia w oparciu o przepis art. 3 ust. 1 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i art. 218 § 1 k.p.a., nie prowadzi postępowania o którym mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy. W tym zakresie właściwe są te organy, które rozstrzygają sprawę bądź w drodze decyzji, bądź orzekające we właściwym postępowaniu sądowym. Zatem niemożność wydania zaświadczenia przez Wójta Gminy [...] nie pozbawia skarżącej prawa dowodzenia zeznaniami świadków okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, przed organem właściwym w sprawie orzekania o jej uprawnieniach pracowniczych. Przed tym organem będzie również mogła skarżąca przedstawić już uzyskane dowody z zeznań znajdujące się w aktach sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła U. C. reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że zaskarża wyrok Sądu I instancji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 217 i art. 218 k.p.a, przez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek wydania zaświadczenia w toku postępowania wynikającego z ww. ustawy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów określających wydawanie zaświadczeń na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, a przez to na nieuznaniu, że organ administracji publicznej zobowiązany jest również do wydania zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 227 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm.), poprzez oddalenie wniosku dowodowego skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu na okoliczność naruszenia przez organy administracji zasady zaufania obywateli do państwa prawa oraz wskazującego na możliwość zastosowania art. 3 ust. 3 w/w ustawy do wydania zaświadczeń w oparciu o złożone w toku postępowania administracyjnego zeznania świadków. Oddalenie wniosku doprowadziło do nierozpoznania sprawy co do istoty.

2) art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu dotyczącego pominięcia dowodu z zeznań świadków, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu i przyjęcie, że dowód z zeznań świadków naruszałoby obowiązujące w Kodeksie postępowania administracyjnego zasady postępowania wyjaśniającego.

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, a także o zwrot kosztów postępowania za I instancję zgodnie ze złożonym przez stronę zestawieniem kosztów.

Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu – dołączonego do skargi kasacyjnej zaświadczenia Gminy G. wydanego w oparciu o zeznania świadków – na okoliczność naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa prawa prowadzącego do rzeczywistego i nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej obywateli w zależności od miejsca zamieszkania w trybie uznania organów administracji oraz możliwości zastosowania art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarskie rolnym do pracowniczego stażu pracy w oparciu o zeznania świadków. Wyjaśniła przy tym, że przedmiotowy dowód został uzyskany i przedstawiony na potrzeby niniejszego postępowania za zgodą osób, których dane osobowe znajdują się w nim.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podniosła, że przyjęcie przez Sąd I instancji zapatrywania prezentowanego przez organy administracyjne prowadzi do wniosku, iż art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy jest przepisem zbędnym. Jednocześnie nakłania się stronę do dochodzenia swoich praw w "innych postępowaniach sądowych" pomimo, że wystąpiła z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w trybie ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarskie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Skutkiem tego jest pozbawienie skarżącej uprawnienia do otrzymania zaświadczenia zgodnie z zasadami określonymi w tej ustawie, pomimo że nie daje ona w żadnym swoim przepisie ku temu podstawy prawnej. Takie rozstrzygnięcie jest wprost sprzeczne z zasadami wykładni prawa, która nie dopuszcza do dokonywania takiej wykładni, której skutkiem byłoby uznanie przepisów za zbędne.

Wyjaśniła ponadto, że w zakresie zarzutu naruszenia prawa procesowego Sąd I instancji odmawiając przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, naruszył art. 227 k.p.c., którego zastosowanie w przedmiotowej sprawie wynika wprost z art. 106 § 5 P.p.s.a. Nie przeprowadzając dowodu Sąd pozbawił się możliwości dokonania oceny, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa prawa, jak to w skardze podniosła strona. Pełnomocnik skarżącej na rozprawie przed Sądem I instancji złożył także zastrzeżenia do protokołu, iż oddalenie wniosku dowodowego stanowi naruszenie przepisów postępowania i może doprowadzić do nierozpoznania sprawy co do istoty.

Wskazała ponadto, że zarzut naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa prawa, jest o tyle istotny, iż ukazuje nierówność w stosowaniu przepisów prawa materialnego przez organy administracji publicznej w sprawach tożsamych, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik SKO w [...] wniosła o oddalenie wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu, oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od strony skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pełnomocnik organu wyjaśniła, że złożony w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego nie zasługuje na uwzględnienie. Podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny jako sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, co wynika wprost z art. 188 P.p.s.a. i znajduje potwierdzenie w poglądach orzecznictwa sądowoadministracyjnego.

Podała, że nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej oraz wskazała, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów prawa materialnego, ani prawa procesowego w sposób mający istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wskazała, że wprawdzie w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku nie została opisana okoliczność zgłoszenia w skardze oraz na rozprawie wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z zaświadczenia wystawionego przez Urząd Gminy w G., ale istotne znaczenie ma fakt, iż okoliczność rozpatrzenia tego wniosku wynika wprost z protokołu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Sąd II instancji może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały w niej wyraźnie wskazane jako naruszone. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako podanie przepisów, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną naruszył Sąd I instancji stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a., nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1). Przypomnieć należy, iż art. 174 P.p.s.a. wymienia podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną. W świetle tego przepisu skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego, przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powinno być również wykazane, jak w ocenie strony skarżącej powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom, a więc pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia Sądowi II instancji ocenę jej zasadności. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego i prawa procesowego.

W tej sytuacji w pierwszej kolejności winny być rozpatrzone zarzuty naruszenia procesowego, jako że do kontroli subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (wyrok NSA z 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 1597/12, Lex nr 1495105).

Skarżący kasacyjnie uważa, że w sprawie doszło do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 227 k.p.c. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji wniosku dowodowego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Dokumentem tym jest, jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej zaświadczenie wydane przez Urząd Gminy G. w dniu 16 sierpnia 2011 r. w oparciu o art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

Rozpatrując ten zarzut wskazać należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego przewiduje w art. 217 dwie sytuacje, w których organ administracji publicznej zobowiązany jest wydać zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy przypadku, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1), druga – gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2).

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych znajdujących się w jego posiadaniu. może on poprzestać na posiadanej dokumentacji. Organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (§ 2 ).

Wymaga podkreślenia, iż powołany przepis różnicuje w zależności od wymienionych w nim przypadków obowiązki organu. W przypadku sytuacji, o której mowa w art. 217 § 2 pkt 2 organ może poprzestać na posiadanej dokumentacji. Natomiast, gdy wydania zaświadczenia wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1) organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (por. wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., II SA 1858/01, Lex 53363).

W przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynika z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie z tym artykułem, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy.

Jak wynika z art. 1 tej ustawy ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego wlicza się pracownikowi także:

1) okresy prowadzenia indywidualnego gospodarstwa rolnego lub pracy w takim gospodarstwie, prowadzonym przez współmałżonka,

2) przypadające przed dniem 1 stycznia 1983 r. okresy pracy po ukończeniu 16 roku życia w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez rodziców lub teściów, poprzedzające objęcie tego gospodarstwa i rozpoczęcie jego prowadzenia osobiście lub wraz ze współmałżonkiem,

3) przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Przepisu tego nie stosuje się, jeżeli w myśl danego przepisu lub postanowienia do stażu pracy wlicza się tylko okresy zatrudnienia w danym zakładzie pracy, w określonej branży albo okresy pracy na określonych stanowiskach lub pracy wykonywanej w szczególnych warunkach (ust. 2).

Jeżeli organ, o którym mowa ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, zawiadamia o tym zainteresowanego na piśmie (art. 3 ust. 2). W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3).

Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że w powołanym art. 3 ust. 1 ustawodawca w użytym zwrocie "właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić" zawarł obowiązek, którym obciążył konkretny urząd gminy. Trafnie zauważył również Sąd, iż zgodnie z art. 33 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) urząd gminy jest aparatem pomocniczym organu wykonawczego (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy i w drodze zarządzenia określa regulamin organizacyjny urzędu gminy. Wynika z tego, że od dnia wejścia w życie ustawy, czyli od dnia 1 stycznia 1991 r., na organie wykonawczym gminy (wójcie, burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek podjęcia wszelkich działań, które zabezpieczą możliwość wywiązania się tego obowiązku nałożonego przez ustawodawcę. Dokąd bowiem przepisy tej ustawy nie zostały w sposób prawem przewidziany skutecznie derogowane z systemu prawa, dotąd organ ma obowiązek przechowywania wszelkich dokumentów, które umożliwią mu wywiązywanie się z tego obowiązku, czyli wydawania zaświadczeń za te okresy, w których był on dysponentem danych niezbędnych do jego wypełnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Sądu I instancji, że wychodząc z założenia racjonalności ustawodawcy nie można przyjąć, że wprowadziłby on do aktu prawnego normę prawną, która nie miałaby zastosowania i byłaby przepisem martwym. Dając podstawę prawną do działania organowi wykonawczemu gminy, a co więcej, obligując ten organ do wydania zaświadczenia stwierdzającego okresy pracy danej osoby w gospodarstwie rolnym, ustawodawca musiał mieć świadomość tego, jakie dokumenty może posiadać, a ponadto jakimi instrumentami i możliwościami prawnymi dysponuje, w związku z czym założył z góry, że ten właśnie, a nie inny organ, na podstawie danych będących w jego dyspozycji, będzie właściwy do poświadczenia konkretnych okoliczności.

Prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o przepis art. 218 § 2 k.p.a. w związku z wprowadzeniem zaświadczeń, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym.

Wyjaśnić należy, iż zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Postępowanie to ma zatem na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego (wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. I OSK 1778/11, Lex nr 1311429; z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. I OSK 605/12, Lex nr 1369011 oraz z 15 stycznia 2014 r., I OSK 1518/12, lex nr 1452122).

Słusznie zatem Sąd I instancji przyjął, że postępowanie wyjaśniające nie może służyć ustaleniu określonego stanu faktycznego, który nie wynika z danych zgromadzonych przez organ. W sytuacji zatem, gdy organ nie dysponował danymi odnoszącymi się do wnioskodawczyni, które pozwalałyby na potwierdzenie jej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 20 listopada 1999 r. do 30 września 2002 r., zasadne było wydanie postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia o żądanej treści. Organ, wobec braku danych zawartych w rejestrach, ewidencjach i innej dokumentacji Urzędu Gminy [...], był zobowiązany do wydania postanowienia odmownego.

Wobec powyższego Sąd I instancji zasadnie oddalił wniosek dowodowy skarżącej o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – zaświadczenia Urzędu Gminy G. W myśl bowiem art. 106 § 3 P.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów przeprowadza się, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Celem postępowania dowodowego prowadzonego przez sąd w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz ocena, czy organy stan ten ustaliły prawidłowo. Wskazane zaświadczenie Urzędu Gminy G. w żaden sposób nie odnosi się do stanu faktycznego sprawy.

Nie może również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegającego na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego w skardze zarzutu pominięcia dowodów z zeznań świadków. Jak już była o tym mowa, udowodnienie okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym zeznaniami co najmniej dwóch świadków może nastąpić wtedy, gdy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy. Zeznania tych świadków są oceniane przez pracodawców lub właściwe organy w związku z obliczeniem pracowniczego stażu pracy. Nie mogą one natomiast stanowić podstawy do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy.

W świetle przedstawionych wywodów nie może również zostać uwzględniony zarzut naruszenia art. 3 ust. 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż obowiązek wydania zaświadczenia wynikający z ww. ustawy nie jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów określających wydawanie zaświadczeń na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, a przez to na nieuznaniu, że organ administracji publicznej zobowiązany jest również do wydania zaświadczenia w oparciu o zeznania świadków. Jak to powyżej wyjaśniono, organ nie jest uprawniony do wydawania zaświadczenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 ustawy w oparciu o zeznania świadków złożone w trybie art. 3 ust. 3 ustawy. Przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków wykracza bowiem poza ramy postępowania wyjaśniającego określonego w art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 ustawy nie jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 218 § 2 k.p.a. Przepis art. 3 ust. 3 określa bowiem postępowanie dowodowe, stanowiące podstawę do ustalenia okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Postępowanie to nie kończy się jednak wydaniem zaświadczenia bądź odmową jego wydania. Dowody z zeznań świadka stanowią natomiast podstawę do samodzielnego ustalenia przez pracodawców lub inne właściwe organy, okresów pracy w gospodarstwie rolnym lub okresów prowadzenia takiego gospodarstwa.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.