Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2246/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś, sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB w [...]", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...], w przedmiocie oddalenia zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z [...] listopada

2015 r., Nr [...], PINB w [...] nakazał J. K. (dalej: "inwestor") dokonania całkowitej rozbiórki budynku gospodarczo-składowego o nieregularnym kształcie rzutu dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach rzutu około 18,58 m x 36,20 m, znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. C.. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez [...]WINB rozstrzygnięciem z [...] grudnia 2015 r., Nr [...]. Sprawa ta stała się następnie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/16 oddalił skargę, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1797/17 oddalił skargę kasacyjną w niniejszej sprawie.

Ze względu na niewykonanie prawomocnego nakazu rozbiórki organ powiatowy pismem z 17 września 2019 r. wezwał inwestora do jego wykonania.

Kolejno postanowieniem z [...] stycznia 2020 r., Nr [...] [...]WINB wznowił przedmiotowe postępowanie administracyjne, a decyzją z [...] lutego 2020 r., Nr [...] odmówił uchylenia własnego rozstrzygnięcia z dnia [...] grudnia 2015 r. W wyniku prowadzonego postępowania odwoławczego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] kwietnia 2020 r., znak: [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Z pisma GINB wynika, że decyzja tego organu została zaskarżona do sądu przez inwestora.

W związku z powyższymi ustaleniami PINB w [...] wydanym tytułem wykonawczym nr [...] w dniu [...] marca 2021 r. wszczął wobec inwestora postępowanie egzekucyjne mające na celu wyegzekwowanie wykonania nakazu rozbiórki obiektu. Pismem z 29 marca 2021 r. inwestor wniósł zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej podnosząc, że do dnia wystawienia tytułu wykonawczego nie została ostatecznie zakończona sprawa dotycząca wznowienia postępowania w sprawie omawianego budynku gospodarczo-składowego. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1116/20, wydany w przedmiotowej sprawie, nie jest bowiem prawomocny. Po rozpatrzeniu złożonego zarzutu PINB w [...] postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. oddalił zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej prowadzonej na podstawie Tytułu wykonawczego Nr [...] wystawionego w dniu [...] marca 2021 r. Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożył inwestor, powielając zarzut sformułowany w piśmie z 29 marca 2021 r. Po jego rozpoznaniu [...]WINB postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...].

W uzasadnieniu organ II instancji zacytował przepisy stanowiące podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Wskazał, że pomimo nieokreślenia w piśmie z 29 marca 2021 r. przepisu, na podstawie którego sformułowany został zarzut, to organ powiatowy uznał, że zarzut został wniesiony na postawie art. 33 § 2 pkt 6c ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Stanowi on, że podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej jest brak wymagalności obowiązku z innych przyczyn niż określone w pkt a i b tego przepisu. Zdaniem [...]WINB taki zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśnił, że wobec niewykonania obowiązku przez inwestora organ powiatowy był zobowiązany do wszczęcia i prowadzenia postępowania celem wyegzekwowania od podmiotu zobowiązanego obowiązku na niego nałożonego. Egzekwowany w niniejszym przypadku obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd ani organ administracyjny, a także jest obowiązkiem istniejącym i wymagalnym. Stąd też organ I instancji prawidłowo podjął czynności egzekucyjne w rozpoznawanej sprawie.

Równocześnie [...]WINB podniósł, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności wymagalności samego obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzję administracyjną, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej podlega przymusowemu wykonaniu. Stąd też w ocenie [...]WINB dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja PINB w [...] z [...] listopada 2015 r., tak organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania.

Odnosząc się do argumentów sformułowanych w zażaleniu organ odwoławczy podkreślił, że decyzja organu powiatowego z dnia [...] listopada 2015 r. jest ostateczna i wykonalna. W niniejszej sprawie nie zapadło bowiem rozstrzygnięcie administracyjne lub sądowe skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej.

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. K., domagając się jego uchylenia, uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie oddalenia zarzuty wniesionego w toku postępowania egzekucyjnego mające na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r.,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez wyciągnięcie z materiału dowodowego błędnego wniosku niemającego w nim oparcia, tj. że w omawianej sprawie materiał dowodowy nie dał podstawy do uchylenia postanowienia organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że do dnia wystawienia tytułu wykonawczego nie została ostatecznie zakończona sprawa dotycząca wznowienia postępowania w sprawie rozbiórki budynku gospodarczo-składowego. Z tego względu w ocenie skarżącej postępowanie egzekucyjne nie powinno zostać wszczęte.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły m.in. przepisy, ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm.) przy czym zgodnie z art. 18 ustawy - jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten pozwala traktować, jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dlatego w przypadku, gdy jakaś kwestia nie jest uregulowana w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym, przepis ten pozwala na zastosowanie przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanego dalej - k.p.a.

Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem ochrony zobowiązanego gdy postępowanie egzekucyjne narusza istotne zasady tego postępowania lub gdy egzekucja jest niedopuszczalna. Podstawą zarzutu mogą być tylko okoliczności taksatywnie wymienione w art. 33 ustawy. Zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że zarzuty mogą być oparte tylko na podstawach wyczerpująco uregulowanych w art. 33 u.p.e.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II FSK 1469/10 - wszystkie wyroki sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Zaś kontrola Sądu odnosi się do oceny wystąpienia okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 33 ustawy podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) nieistnienie obowiązku;

2) określenie obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z:

a) orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i art. 4,

b) dokumentu, o którym mowa w art. 3 a § 1,

c) przepisu prawa, jeżeli obowiązek wynika bezpośrednio z tego przepisu;

3) błąd co do zobowiązanego;

4) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, jeżeli jest wymagane;

5) wygaśnięcie obowiązku w całości albo w części;

6) brak wymagalności obowiązku w przypadku:

a) odroczenia terminu wykonania obowiązku,

b) rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej,

c) wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b.

Stosownie zaś do przepisu art. 26 § 1 ustawy organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5 pkt 1).

W świetle przywołanej powyżej regulacji nie ulega wątpliwości, że wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego, co nastąpiło w dniu [...] marca 2021r.

Okolicznością bezsporną pozostaje, iż w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja [...]WINB z [...] grudnia 2015 r. Nr [...] , utrzymująca w mocy decyzję PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2015r., mocą której nakazano skarżącej J. K. dokonania całkowitej rozbiórki budynku gospodarczo-składowego o nieregularnym kształcie rzutu dającym wpisać się w prostokąt o wymiarach rzutu około 18,58 m x 36,20 m, znajdującego się na działce nr ew. [...] położonej w miejscowości [...], gm. C..

Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna, bowiem Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2017r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 310/16 oddalił skargę J. K. na powyższe rozstrzygniecie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1797/17 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.

W toku postępowania, nie zakwestionowano również okoliczność, że obowiązek wynikający z decyzji z [...] listopada 2015r. nie został do dnia dzisiejszego wykonany.

Sąd podziela stanowisko orzekających w sprawie organów, które uznały, że zgłoszony przez skarżącą zarzut z art. 33 § 2 pkt 6 c ustawy, o niewykonalności nałożonego na nią obowiązku o charakterze niepieniężnym z przyczyny innej niż wymienione w pkt a i b - był niezasadny.

W świetle ugruntowanego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego, niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można zatem mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane za przesłankę niewykonalności decyzji. O niewykonalności obowiązku nie mogą również świadczyć fizyczne trudności związane z wykonaniem zobowiązania, jak również sytuacja finansowa (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 504/15, Lex nr 2294248). O niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym można mówić, gdy jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być zatem trudności w jego wykonaniu, i to niezależnie od tego, czy podłoże tych trudności ma charakter techniczny, ekonomiczny lub prawny oraz czy wiąże się z bojkotem samych adresatów egzekwowanej decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1829/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca upatruje niewykonalności obowiązku w niezakończonym postępowaniu wznowieniowym w stosunku do decyzji [...]WINB Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r., bowiem wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2021r. w sprawie sygn.akt VII SA/Wa 1116/20 oddalający skargę J.K. na decyzję GINB z dnia [...] kwietnia 2020r.w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji, nie był prawomocny w dacie wystawienia tytułu wykonawczego Nr [...] z dnia [...] marca 2021r.

Stanowisko skarżącej jest jednak chybione, bowiem orzeczony obowiązek rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu w drodze egzekucji. Nadto, ani z akt sprawy nie wynika, ani nie dowiodła tego skarżąca, by w stosunku do ww. decyzji zakończyło się postępowanie nadzwyczajne z wynikiem eliminującym to rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (przez uchylenie, stwierdzenie nieważności bądź wygaśnięcie). W konsekwencji, skoro w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o nakazie rozbiórki, to podlega ona wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 130 § 1 i 2 k.p.a., decyzja nie ulega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania lub w przypadku wniesienia odwołania. W sprawie zaś niniejszej obowiązek wynika z decyzji ostatecznej, której wykonania nie wstrzymano. Na skarżącej spoczywa zatem obowiązek wykonania orzeczonej rozbiórki.

Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej obowiązek. Zarzuty dotyczące nałożonego nakazu skarżąca mogła podnosić jedynie w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji, którą nakazano jej rozbiórkę. Jak wynika bowiem z treści art. 29 § 1 ustawy, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten działa na podstawie przepisów egzekucyjnych, a nie ustawy - Prawo budowlane, zaś jego postępowanie ograniczone jest tylko do działań egzekucyjnych. Co za tym idzie - zarówno organ egzekucyjny, jak i Sąd, nie są uprawnieni aby w tej sprawie kontrolować legalność orzeczonej rozbiórki.

Skoro decyzję o nakazie rozbiórki wydał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], to jest on w sprawie organem egzekucyjnym. Zgodnie więc ze swoją właściwością wystawił on [...] marca 2021 r. tytułu wykonawczy według obowiązującego wzoru (rozporządzenie Ministra Finansów, Funduszy i Polityki Regionalnej z dnia 12 stycznia 2021 r. w sprawie wzorów tytułów wykonawczych stosowanych w egzekucji administracyjnej, Dz. U. poz. 176 ze zm.). W tytule wykonawczym prawidłowo oznaczył wierzyciela, wskazał podmiot zobowiązany oraz treść podlegającego egzekucji obowiązku (którego opis powtórzono za decyzją nakazującą rozbiórkę), a także jego podstawę prawną. Tytuł wykonawczy zawiera również pozostałe elementy wymagane przepisem art. 27 § 1 u.p.e.a., w tym klauzulę o skierowaniu do egzekucji administracyjnej, opis przedmiotu egzekucji oraz datę doręczenia upomnienia ( 20 września 2019r.), a także niezbędne pouczenia i dane dotyczące osoby uprawnionej do działania w imieniu wierzyciela oraz oznaczenie zobowiązanego. Wskazać nadto trzeba, iż po wniesieniu zarzutów, zgodnie z art. 34 § 2 pkt 1 – 3 u.p.e.a., wierzyciel wydaje postanowienie, w którym oddala zarzut w sprawie egzekucji administracyjnej albo uznaje zarzut w całości lub w części bądź stwierdza niedopuszczalność zarzutu. W sprawie niniejszej wierzyciel wydał postanowienie o oddaleniu zarzutów, po wyjaśnieniu okoliczności podniesionych w zarzutach i w zakresie w jakim na tym etapie wyjaśnienie sprawy było dopuszczalne. Zarzut zgłoszony w postępowaniu egzekucyjnym zostały przez organy prawidłowo rozpoznany. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, iż doszło do naruszenia zasady legalizmu czy właściwości organów skutkujących uwzględnieniem skargi.

Biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), skargę oddalił jako bezzasadną.

Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także postanowienie, rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.