Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2723/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
Teza: Wykładnia systemowa art. 101a ust. 1 Usg prowadzi do wniosku, że czynności faktyczne lub prawne, które miałby podejmować aderesat decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej, mające prowadzić do wykonania tej decyzji, nie stanowią czynności nakazanych prawem w rozumieniu yt. przepisu.

TEZY

Wykładnia systemowa art. 101a ust. 1 Usg prowadzi do wniosku, że czynności faktyczne lub prawne, które miałby podejmować aderesat decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej, mające prowadzić do wykonania tej decyzji, nie stanowią czynności nakazanych prawem w rozumieniu yt. przepisu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski, po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 3 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 778/21 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem - decyzji Prezydenta Miasta S. nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Miasta S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 września 2021 r., II SA/Gl 778/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Gliwicach oddalił skargę M. sp. z o.o. w K. (Spółka) "na Prezydenta Miasta Sosnowca w przedmiocie niewykonania czynności nakazanych prawem – decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca nr 2/17/RD z 21 listopada 2017 r.". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, pismem z 25 marca 2021 r. Spółka, powołując się art. 101a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2020, poz. 713 ze zm., Usg) wniosła do WSA w Gliwicach skargę na "bezczynność" Prezydenta Miasta Sosnowca (dalej: organ) w przedmiocie niewykonania decyzji nr 2/17/RD z 21 listopada 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja zrid), żądając: stwierdzenia bezczynności organu w powyższym zakresie, zobowiązania organu do wykonania czynności nakazanej prawem, tj. wykonania decyzji zrid poprzez podjęcie niezbędnych czynności prawnych oraz faktycznych zmierzających do wybudowania oraz oddania do użytku drogi publicznej, której projekt stanowił załącznik do przedmiotowej decyzji, a w szczególności: a) wytyczenia (stabilizacja) granic obszaru, na którym realizowana ma być inwestycja drogowa na podstawie zatwierdzonych projektów podziałów nieruchomości; b) wyłonienia wykonawcy robót w ramach procedury przetargowej oraz zawarcia z nim umowy; c) realizacji rozwiązań zawartych w decyzji zrid - roboty budowlane; d) przygotowania dokumentów odbiorowych/operatu kolaudacyjnego wraz z dokumentacją powykonawczą; e) dopuszczenia do użytkowania przez uprawniony organ; f) rozpoczęcia użytkowania. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Uzasadniając swą skargę Spółka wskazała, że 2 sierpnia 2016 r. Gmina Sosnowiec oraz G. sp. z o.o. zawarły porozumienie mające na celu opisanie obowiązków stron w związku z planowaną budową drogi publicznej mającej łączyć ul. B. w S. z ul. S. w C. W wyniku powyższego porozumienia G. sp. z o. o. zobowiązała się: przygotować (w uzgodnieniu z Gminą Sosnowiec) i dostarczyć na własny koszt kompletny projekt budowlano-wykonawczy drogi, przy czym jako inwestor w dokumentacji tej wskazana miała być Gmina oraz przenieść na jej rzecz za 1 zł plus VAT własność części nieruchomości wchodzących w skład projektu, a znajdujących się w pasie projektowanej drogi. Na podstawie przygotowanej przez G. sp. z o.o. dokumentacji Prezydent Miasta Sosnowca zobowiązał się wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie na jej podstawie wybudować opisaną tam drogę.

Realizując obowiązki wynikające z zawartego porozumienia Prezydent Miasta Sosnowca w dniu 21 listopada 2017 r. wydał decyzję zrid. dla "budowy drogi gminnej łączącej ulicę B. w S. z ulicą S. w C. wraz z odwodnieniem, oświetleniem, przebudowa instancji świetlnej i kolidującej infrastruktury w S. - M." na enumeratywnie działkach wskazanych w jej treści, opatrując ją rygorem natychmiastowej wykonalności.

W dniu 5 lutego 2019 r. Gmina Sosnowiec, G. sp. z o.o. a także [...] sp. z o.o. (obecnie M. sp. z o.o. - Spółka) zawarły aneks do porozumienia z 2 sierpnia 2016 r. Na jego mocy G. sp. z o.o. za zgodą Gminy Sosnowiec przeniosła na Spółkę całość dotychczas niewykonanych praw i obowiązków wynikających z zawartego wcześniej porozumienia, w tym w szczególności obowiązek przekazania prawa do działek znajdujących się w pasie drogowym za cenę 1 zł plus VAT. Wartość tych odszkodowań to 680.127,37 PLN. Ponadto, na mocy § 2 aneksu Gmina Sosnowiec i Spółka wobec niemożliwości wykonania postanowień zawartych w porozumieniu postanowiły, że zapłaci ona Gminie kwotę równą wysokości odszkodowań wynikających z nabycia przez Gminę nieruchomości gruntowych lub ich części, co nastąpiło z mocy prawa na podstawie decyzji o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Pod koniec 2019 r. strony czyniły dalsze uzgodnienia dotyczące wykonania drogi. Gmina miała zapewniać, że w ciągu kilku miesięcy (do końca marca 2020 r.) rozpocznie procedurę przetargową, wymagając od strony skarżącej dodatkowych zmian w projekcie. Na początku 2020 r. Gmina Sosnowiec nadal zapewniała Spółkę, że planuje już ogłoszenie zamówienia publicznego dotyczącego wyłonienia wykonawcy drogi. Poza licznymi zapewnieniami o budowie drogi, które Gmina kierowała do Spółki oraz zainteresowanych mieszkańców, uzgadniała na rzecz mieszkańców wjazdy z dróg sąsiednich na drogę objętą decyzją zrid, uzgadniała podłączenia sieci deszczowej - zapewniając że niniejsza droga powstanie i będzie kluczowym elementem infrastruktury w dzielnicy, zachęcając tym samym mieszkańców do budowy domów i osiedlania się w bezpośredniej okolicy drogi. Dodatkowo w międzyczasie Gmina uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (MPZP), który dokładnie w śladzie drogi objętej decyzją zrid przewiduje drogę publiczną, a nieruchomości okolicznych mieszkańców komunikuje bocznymi (wewnętrznymi) oraz publicznymi drogami, potwierdzając wszystkim zainteresowanym ustalony wcześniej układ urbanistyczny oraz przyznając, że budowa drogi będzie realizowana przez Gminę, jako jej zadanie własne. Następnie w skardze wskazano, że Prezydent Miasta Sosnowca zmienił swoje wcześniejsze zapatrywania oraz poinformował stronę skarżącą, że decyzja zrid nie będzie realizowana.

Dalej w wyroku II SA/Gl 778/21 przywołano, że Spółka pismem z 20 stycznia 2020 r. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez natychmiastowe wykonanie przedmiotowej decyzji, poprzez podjęcie niezbędnych czynności prawnych oraz faktycznych zmierzających do wybudowania oraz oddania do użytku drogi publicznej, której projekt stanowi załącznik do wymienionej decyzji - w terminie 30 dni od dnia otrzymania niniejszego wezwania. Pismem z 12 lutego 2021 r. Prezydent Miasta Sosnowca odpowiedział na opisane wyżej wezwanie twierdząc, że decyzja zrid nie nakłada na inwestora obowiązku jej wykonania.

Skarżąca Spółka obszernie uzasadniała dopuszczalność wniesienia w niniejszej sprawie skargi w trybie art. 101a Usg, w jej ocenie za przyjęciem takiego stanowiska przemawiały następujące względy: tzw. specustawa drogowa jakkolwiek nie zawiera jednej normy prawnej nakazującej wprost wykonanie decyzji zrid, de facto systemowo wprowadza taki obowiązek, decyzja taka z uwagi na swoją szczególną charakterystykę prawną jest "czynnością" objętą zakresem przedmiotowym art. 101a Usg, jej niewykonywanie narusza prawa i obowiązki strony skarżącej.

Sąd wojewódzki przywołał dalszą argumentację strony skarżącej, która przedstawiła charakterystykę prawną decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (zrid) podkreślając, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2020, poz. 1363 ze zm., dalej: specustawa drogowa) jest obecnie podstawowym aktem prawnym opisującym zasady realizacji inwestycji drogowych. Wskazano w skardze, że organ orzekający w trybie specustawy drogowej nie ma kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu. Spółka argumentowała, że decyzja zrid wydawana jest na wniosek zarządcy drogi, czyli zawsze podmiotu publicznego, który z mocy prawa ma obowiązek weryfikować zasadność planowanych inwestycji pod względem prawnym oraz finansowym. Podnosiła, że wprawdzie specustawa drogowa nie zawiera przepisu wprost nakazującego inwestorowi bezzwłoczne zrealizowanie inwestycji drogowej określonej w decyzji zrid, to nie można mieć jednak wątpliwości, iż tego rodzaju obowiązek spoczywa na inwestorze. Przyjęcie założenia, że inwestor nie musi realizować zaplanowanej inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji zrid jest zaprzeczeniem celu, dla którego wprowadzony został ten szczególny tryb lokalizowania inwestycji drogowych. Spółka zaakcentowała, że decyzja zrid wywołuje szereg skutków prawnych, w związku z czym musi być wykonywana. Uzasadniając natomiast dopuszczalność wniesienia skargi w trybie art. 101a Usg strona skarżąca wskazała, że skarga taka dotyczy przede wszystkim bezczynności organów gminy w zakresie działalności uchwałodawczej i to w takim zakresie, w jakim przepisy prawne nakładają na organy jednostek samorządu terytorialnego obowiązek podjęcia stosownych uchwał, czy też ewentualnie zarządzenia. Jednakże, powołany wyżej przepis może mieć także zastosowanie, gdy bezczynność organu jednostki samorządu terytorialnego polega na niewykonaniu innego rodzaju czynności prawnej lub nawet czynności materialno-technicznej. W niniejszej sprawie zdaniem Spółki zachodzi druga wymieniona sytuacja, a bezczynność organu polega na niewykonaniu decyzji zrid, organ zobowiązany był podjąć szereg czynności prawnych oraz materialno-technicznych w celu realizacji decyzji zrid.

Spółka podniosła, że w niniejszej sprawie nie można mieć wątpliwości, że bezczynność organu narusza jej prawa i uprawnienia, przede wszystkim strona skarżąca na podstawie zawartego porozumienia przygotowała projekt drogi publicznej, a następnie przeniosła prawo do korzystania z niego na Gminę Sosnowiec. Następnie, już po wydaniu decyzji zrid odstąpiła od prawa do odszkodowania za wywłaszczenie, w wyniku czego Gmina weszła w posiadanie gruntów pod budowę spornej drogi za symboliczną kwotę, jednocześnie na skutek wydania decyzji zrid strona skarżąca utraciła możliwość samodzielnego zbudowania drogi dojazdowej. W świetle powyższego zdaniem Spółki podniesione okoliczności uzasadniały wniesienie w niniejszej sprawie skargi z art. 101a Usg.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że w odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Sosnowca wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swoje stanowisko organ zakwestionował stanowisko strony skarżącej podnosząc w pierwszej kolejności, że Spółka myli się co do charakteru decyzji zrid, bowiem decyzja taka w swej treści stanowi o "zezwoleniu" na realizację, a nie "obowiązku" realizacji inwestycji. Stwarza ona zatem podstawę i ramy prawne do działania, lecz nie obowiązek działania. W ocenie organu Spółka słusznie wskazuje, że przedmiotem skargi na bezczynność organu mogą być objęte czynności prawne, faktyczne i materialno-techniczne, jednakże z zastrzeżeniem, że czynności te są nakazane prawem. Tymczasem nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że przez fakt wydania decyzji zrid, określone czynności stają się nakazane prawem. Inwestor (organ) zostaje uprawniony do działania, ale nie zobowiązany. Następnie organ wskazał, że ani decyzja ani specustawa drogowa nie stanowią o terminie realizacji inwestycji. Jeśli zatem uznać nawet, że decyzja zrid powoduje po stronie inwestora obowiązek przeprowadzenia inwestycji, to żaden przepis prawa ani sama decyzja nie stanowią o tym, kiedy ma to nastąpić.

Ponadto organ zwrócił uwagę, że w doktrynie podnosi się, że o dopuszczalności wniesienia skargi na bezczynność organu stanowi chociażby tak oczywisty fakt, jak to, że przepis prawa musi wskazywać termin dla dokonania konkretnej zarzucanej czynności albo chociaż przesłanki, wedle których możliwe jest ustalenie takowego. Dodatkowo organ zaznaczył, że z chwilą uostatecznienia decyzji organ ma możliwość realizacji decyzji, jednakże proces ten jest złożony, wymaga chociażby dokonania zabezpieczenia środków i przesunięć w budżecie miasta, ogłoszenia i realizacji przetargu, a dalej zawarcia umowy o wykonanie robót budowlanych, jej realizację, wypłatę środków itd. W ocenie organu, interpretacja przepisów specustawy drogowej i charakteru decyzji zrid dokonana przez stronę skarżącą dotyka tylko wąskiego aspektu problematyki wykonania tego typu decyzji. Organ będąc w następstwie tej decyzji inwestorem musi stosować szereg przepisów o charakterze publicznoprawnym, które nie są stosowane przez podmioty sektora prywatnego. Przepisy te znacząco wpływają na termin realizacji inwestycji.

Na koniec organ podniósł, że realizacja inwestycji drogowej, której domaga się skarżąca Spółka jest sprzeczna z art. 16 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 2020, poz. 470 ze zm., Udp), bowiem wedle ustawy: "Budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia". Wobec faktu zawarcia porozumienia, które jest sprzeczne z art. 16 Udp, organ podjął decyzję o wstrzymaniu inwestycji i odstąpił od porozumienia.

W piśmie z 20 lipca 2021 r. strona skarżąca przedstawiła stanowisko będące repliką na odpowiedź organu na skargę. Podkreśliła przede wszystkim, że w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 16 Udp.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Gliwicach oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd pierwszej instancji stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bezczynność organu gminy polegająca na niewykonywaniu czynności nakazanej przez prawo, odpowiadająca wymogom wskazanym w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W treści decyzji zrid stanowiącej "zezwolenie" na realizację, a nie "obowiązek" realizacji inwestycji, nie zawarto terminu wykonania określonych czynności (m. in. podanych w skardze), nie wskazano też przesłanek określających obowiązek ich wykonania, w tym zakresie podzielono stanowisko organu w odpowiedzi na skargę. Zdaniem tegoż sądu w tym przypadku zaskarżone zostało niewykonanie wydanej przez Prezydenta Miasta Sosnowca decyzji zrid. Sąd wojewódzki stwierdził, że brak jest przepisu, który przewidywałby możliwość wniesienia skargi na niewykonanie decyzji organu administracji publicznej. Końcowo zwrócono uwagę na treść art. 102 Usg, uznając iż z jego treści wynika wyłączenie stosowania trybu z art. 101a Usg do decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła M. sp. z o.o. w K. (Spółka) – zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.:

1. art. 151 w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., "Ppsa") poprzez oddalenie wniesionej skargi na bezczynność Prezydenta Miasta Sosnowca z 25 marca 2021 r. w sytuacji, gdy nie było ku temu podstaw prawnych oraz faktycznych; w treści ww. skargi zaprezentowano bardzo obszerną argumentację dowodzącą, że skarga oparta na treści art. 101a Usg na bezczynność organu wykonawczego gminy niewykonującego ostatecznej decyzji zrid jest dopuszczalna zarówno co do zasady, jak i w niniejszej sprawie;

2. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie swobodnej oceny dowodów i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 101a w zw. z art. 101 Usg, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy było to uzasadnione zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym;

4. art. 101a Usg w zw. z art. 1, 11a, 11d, 11f, 12, 16, 17 specustawy drogowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że decyzja zrid stanowi "zezwolenie" na realizację inwestycji drogowej, a nie przesądza o "obowiązku" realizacji takiej inwestycji;

5. art. 101a Usg w zw. art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 1-3 specustawy drogowej, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie, a tym samym przez nieuwzględnienie w procesie wydawania zaskarżonego wyroku, że decyzja zrid z mocy prawa wywołuje szereg skutków o charakterze prawno-rzeczowym, a w szczególności skutkuje nabyciem nieruchomości lub ich części, na których ma być posadowiona droga publiczna;

6. art. 101a Usg w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że "aby móc rozważać zaistnienie stanu nie wykonania przez organ gminy czynności nakazanych prawem w rozumieniu art. 101a w zw. z art. 101 Usg konieczne jest wskazanie w przepisach obowiązującego prawa terminu do wykonania danej czynności bądź konieczne jest określenie przesłanek, z którymi wiąże się obowiązek organu wykonania danej czynności" - co nie posiada żadnego uzasadnienia w treści przepisów;

7. art. 101a Usg w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie; zdaniem skarżącej Spółki treść art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w zestawieniu z treścią norm zawartych w specustawie drogowej przesądza, że decyzja zrid musi być zrealizowana;

8. art. 1, 11a, 11d, 11f, 12, 16, 17 specustawy drogowej w zw. z art. 101a Usg, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie, a szczególności poprzez nieuwzględnienie w procesie wykładni oraz stosowania ww. przepisów nazwy, którą ustawodawca nadał ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r.; Spółka podkreśla, iż ustawa stanowiąca podstawę wydania decyzji zrid została zatytułowana przez ustawodawcę: "o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", tym samym, nie można obronić stanowiska prezentowanego przez sąd pierwszej instancji, jakoby decyzja ta nie przesądzała o konieczność realizacji inwestycji opisanej w tego rodzaju decyzji; jak wynika z tytułu nadanego ustawie, intencją ustawodawcy uchwalającego specustawę drogową było uregulowanie całego procesu realizacji inwestycji począwszy od przygotowań po realizację; zdaniem strony skarżącej, sąd orzekający powinien stosować nie tylko zasady wykładni językowej, ale także wykładni systemowej i celowościowej, odwołujące się do intencji ustawodawcy, uchwalającego określony akt prawny;

9. art. 102 w zw. z art. 101a Usg, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie w treści wydanego wyroku, że "w tej sprawie zwrócić uwagę na treść przepisu art. 102 Usg. Zgodnie z jego treścią "Przepisu rozdziału niniejszego - tzn. rozdziału X Nadzór nad działalnością gminną nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze". Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest taką decyzją indywidulną. Zatem wymieniony powyżej art. 102 Usg stanowi o wyłączeniu stosowania nadzoru (w tym trybu określonego w art. 101a) do decyzji indywidualnych.''

Mając na uwadze powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach;

2. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie dostrzegając, że w niniejszej sprawie rodzi się pytanie prawne – istotne zarówno z punktu widzenia zasad funkcjonowania administracji publicznej, ale także praw jednostki podlegających szczególnej ochronie w demokratycznym państwie prawa – skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o rozważenie przez skład orzekający zasadności wystąpienia w trybie art. 187 § 1 i 2 Ppsa o podjęcie uchwały w składzie 7 sędziów przez Naczelny Sąd Administracyjny, która rozstrzygnie: "czy uwzględniając argumentację prezentowaną przez skarżącą dopuszczalne jest wniesienie skargi z art. 101a Usg na bezczynność organu wykonawczego gminy niewykonującego (de facto swojej) decyzji w sprawie zatwierdzenia realizacji inwestycji drogowej, która co bardzo istotne, z mocy prawa już wywołała szereg skutków o charakterze prawno-rzeczowym". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostało przedstawione szczegółowe wyjaśnienie przedstawionego wyżej wniosku, podkreślono, że jakkolwiek każdy orzekający sąd ma obowiązek kierować się treścią przepisów prawnych, to na Naczelnym Sądzie Administracyjnym spoczywają jeszcze dodatkowe zadania. W szczególności, jest to sprawowanie nadzoru orzeczniczego nad działaniem wojewódzkich sądów administracyjnych, a także dbanie o sposób funkcjonowania administracji publicznej, czego wyrazem jest możliwość podejmowania uchwał. Nie uprzedzając dalszych rozważań, podkreślono, że skutkiem ewentualnego oddalenia niniejszej skargi kasacyjnej będzie de facto stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że zarówno jednostki samorządu terytorialnego, jak i organy administracji rządowej wykonujące decyzje zrid nie są poddane żadnej kontroli. Jeżeli przyjąć, że bezczynność Prezydenta Miasta Sosnowca nie wykonującego decyzji zrid nie podlega zaskarżeniu w trybie art. 101a Usg, otwiera to drogę do bezkarnego nabywania gruntów przez gminy pod pozorem realizacji inwestycji drogowej. Stanowi to naruszenie podstawowych zasad porządku prawnego opisanych w treści art. 2, art. 7 i art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Ponadto, wykonując obowiązek opisany w treści art. 176 § 2 Ppsa, wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, która obszernie przywołała charakterystykę decyzji zrid podejmowanej w trybie specustawy drogowej i jej następstwa oraz rozwinęła sformułowane podstawy kasacyjnej, przedmiotowa decyzja nie tylko przesądza o budowie planowanej drogi publicznej, ale także wyłącza zarówno pod względem prawnym, jak i faktycznym, możliwość innego zabudowania nieruchomości objętych wnioskiem o jej wydanie.

W odpowiedzi organu na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Organ podtrzymał swoje stanowisko, że decyzja zrid ani też specustawa drogowa nie stanowią o terminie realizacji inwestycji objętej taką decyzją.

W trakcie rozprawy on-line pełnomocnicy skarżącej Spółki oraz organu podtrzymali stanowiska stron prezentowane w skardze kasacyjnej i w odpowiedzi na niej. Pełnomocnik Spółki eksponował charakter i skutki decyzji zrid przekonując, że skarga z art. 101a Usg w przedmiotowej sprawie to jedyna możliwość wykonania takiej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżony wyrok odpowiada prawu, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę jej zarzutów (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. W pierwszej kolejności wypadnie odnieść się do sformułowanego w skardze kasacyjnej wniosku o rozważenie zasadności skierowania przez skład orzekający Sądu Naczelnego pytania prawnego w trybie art. 187 § 1 Ppsa, którego treść zaproponowano we wniesionym środku odwoławczym. W ocenie Sądu, uwzględniając zarówno treść zaskarżonego wyroku, jak i treść postulowanego w skardze kasacyjnej pytania mającego być przedstawionym składowi siedmiu sędziów NSA, nie wyłania się takie zagadnienie prawne mające budzić poważne wątpliwości, które uzasadniałoby kierowanie takiego pytania. Pomijając użyte w skardze kasacyjnej oczywiście błędnie w treści proponowanego pytania określenie, co do nazwy decyzji zrid ("zatwierdzenie realizacji inwestycji drogowej"), to podniesiona w tym pytaniu kwestia odnośnie dopuszczalności skargi w trybie przepisów art. 101a Usg w realiach kontrolowanej sprawy nie wystąpiła. WSA w Gliwicach kwestionowanym wyrokiem oddalił wszak skargę Spółki, a nie odrzucił ją, jako niedopuszczalną, nadto strona skarżąca kasacyjnie w swych wnioskach nie podnosi, aby jej skarga podlegać winna odrzuceniu, jako niedopuszczalna. Sąd w tym składzie podziela zresztą ten pogląd judykatury, w którym wskazano, że stwierdzenie przez sąd administracyjny niezaistnienia okoliczności materialnoprawnych określonych w art. 101 ust. 1 oraz w art. 101a ust. 1 Usg nie może być uznane za brak właściwości sądu do dokonywania takiej oceny, lecz co najwyżej za uzasadniające oddalenie skargi (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I OSK 2007/10, LEX nr 1149282). Nadto, obszernie uzasadniając postulat wystąpienia z pytaniem prawnym na skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka przekonuje, że decyzja zrid jest "czynnością" objętą zakresem przedmiotowym art. 101a Usg, w samej zaś skardze kasacyjnej znalazły się zarzuty naruszenia tegoż art. 101a Usg w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 Ppsa. Te okoliczności przekonują o braku podstaw do skorzystania przez Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie z uprawnienia z art. 187 § 1 Ppsa.

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 151 Ppsa. Stosownie do pierwszego z cyt. przepisów uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 Ppsa. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku oddalającego skargę (art. 151 Ppsa) i wyjaśnił w dostatecznie jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. W skardze kasacyjnej podnoszącej naruszenie cyt. przepisu wywodzono o dokonaniu swobodnej oceny dowodów i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, w konsekwencji błędne ustalenie jej stanu faktycznego i prawnego. W ocenie Sądu lektura uzasadnienia tak skonstruowanego zarzutu wskazuje wyłącznie na polemikę z motywami zaskarżonego wyroku, co samo w sobie nie dowodzi naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadniając zarzut naruszenia w/w przepisu Spółka ogranicza się do wywodu, iż sąd pierwszej instancji "nie przeanalizował w sposób rzeczowy i merytoryczny argumentacji zaprezentowanej przez skarżącą", przywołując objętość (mierzoną stronami maszynopisu) uzasadnienia zaskarżonego wyroku i wytykając sądowi a quo, że część merytoryczna uzasadnienia liczy zaledwie 1,5 strony maszynopisu, co ma zarazem dowodzić ignorowania argumentacji przedstawionej przez stronę skarżącą. Z art. 141 § 4 Ppsa nie wynika w żaden sposób, aby ustawodawca normował w nim objętość uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, nadto wbrew stanowisku Spółki wyrażonemu w skardze kasacyjnej, jej argumentacja meriti została zwięźle w motywach wyroku II SA/Gl 778/21 przywołana. Z faktu, że sąd pierwszej instancji tej argumentacji strony skarżącej nie podzielił, w żadnym razie nie da się przekonująco wykazać, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. W szczególności wbrew twierdzeniom Spółki nie wskazano, jakie to okoliczności istotne dla sprawy sąd wojewódzki miał nie wyjaśnić, a co by z kolei prowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zarzutem naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można zwalczać oceny prawnej sądu, pogląd ten prezentowany był wielokrotnie w judykaturze (por. np. wyroki NSA z: 19 kwietnia 2022 r., III OSK 4405/21; 19 października 2021 r., III OSK 3960/21; CBOSA.nsa.gov.pl) i Sąd w tym składzie w pełni go aprobuje.

C. Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa tylko wtedy mógłby być uznany za usprawiedliwiony, gdyby usprawiedliwione były zarzuty naruszenia prawa materialnego, bo to one dotyczą istoty sprawy. Art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy, oznacza on takie działanie sądu administracyjnego, który dochodząc do wniosku, że skargi nie uwzględnia w całości lub w części, oddala ją odpowiednio w całości lub w części. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano, wbrew temu, co nakazuje stronie skarżącej kasacyjnie art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, na czym miałoby polegać naruszenie przepisów art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa, nie jest naruszeniem tych przepisów fakt, że sąd pierwszej instancji nie podzielił argumentacji Spółki wywodzącej o skutkach decyzji zrid w aspekcie trafności skargi wnoszonej w trybie przepisów art. 101a Usg i w ten sposób usiłującej niejako "przymusić" organ do wykonania decyzji zrid. Jest zresztą charakterystyczne, że Spółka uzasadnienie zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 Ppsa potraktowała łącznie z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego.

D. Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności tego zasadniczego stanowiska zajętego w zaskarżonym wyroku odnośnie niedopuszczalności uznania przez sąd pierwszej instancji wydanej przez Prezydenta Miasta Sosnowca decyzji zrid i uprawnień inwestora do jej wykonania jako "czynności nakazanych prawem" w rozumieniu art. 101a ust. 1 Usg. Wypadnie zauważyć, że w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenie art. 101a Usg nie dostrzegając przy tym, że jest to regulacja rozbudowana, dzieląca się na dwa ustępy. Z uzasadnienia wniesionego środka odwoławczego wynika, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o naruszenie art. 101a ust. 1 Usg, z którego wynika, że "Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich", zaś art. 101a ust. 2 określa, że "W przypadkach, o których mowa w ust. 1, sąd administracyjny może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy". Z kolei w art. 101 Usg stanowi się: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego." (ust. 1), "Przepisu ust. 1 nie stosuje się, jeżeli w sprawie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił." (ust. 2), "Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę." (ust. 2a), "W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 94." (ust. 4). Jako przedmiot skargi Spółka podała "bezczynność Prezydenta Miasta Sosnowca w trybie art. 101a Usg" domagając się stwierdzenia, że organ ten nie wykonał decyzji zrid oraz zobowiązania tego organu do wykonania niezbędnych czynności prawnych i faktycznych zmierzających do wybudowania oraz oddania do użytku drogi publicznej. Sposób określenia przez Spółkę przedmiotu skargi oraz zakres żądań w niej wyrażonych nie uwzględniają, że skarga wnoszona w trybie art. 101a ust. 1 Usg dotyczy przypadku, o którym mowa w art. 3 § 3 Ppsa, z którego wynika, iż sądy administracyjne orzekają również w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. W szczególności wziąć należy pod rozwagę, że w przepisach Ppsa używa się określenia "bezczynność" jako wyznaczającego przedmiot skargi sądowoadministracyjnej (por. np. art. 3 § 2 pkt 8 i 9 Ppsa), czego w art. 101a ust. 1 Usg ustawodawca nie czyni. Zatem w przywołanym przepisie wyznaczono odrębny i szczególny przedmiot skargi sądowoadministracyjnej, nie określony przez ustawodawcę jako "bezczynność", ta uwaga ma istotne znaczenie, z punktu widzenia rozważania trafności oceny sądu a quo odnośnie skuteczności wnoszonej w trybie art. 101a ust. 1 Usg skargi Spółki, przy uwzględnieniu także dopuszczalnych w art. 101a ust. 2 Usg środków, które mógłby zastosować sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi wnoszonej w roztrząsanym trybie. Dodać wypadnie, że w judykaturze nie budzi wątpliwości, że skoro bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania skarżone na podstawie art. 101a ust. 1 Usg nie jest bezczynnością lub przewlekłym prowadzeniem postępowania w rozumieniu Ppsa, to w tego rodzaju sprawie nie ma także zastosowania art. 149 Ppsa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2019 r., II OSK 2639/19, CBOSA). W tym ostatnim aspekcie żądania zawarte w pkt 2 i 3 skargi Spółki nie uwzględniają możliwości orzeczniczych sądu administracyjnego rozpoznającego skargę wniesioną w trybie art. 101a ust. 1 Usg.

E. W rozumieniu art. 3 § 3 Ppsa art. 101a ust. 1 Usg stanowi przepis szczególny, a jego wykładnia językowa i systemowa skłania do wniosku, że odnosi się on do takiej skargi sądowoadministracyjnej, która dotyczy m. in. niewykonywania przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" w sprawach dotyczących uchwał lub zarządzeń podejmowanych w sprawie z zakresu administracji publicznej, skoro roztrząsana konstrukcja odsyła do posiłkowego stosowania przepisów art. 101 Usg. Innymi słowy skarżący w trybie art. 101a ust. 1 Usg niewykonywanie przez organ gminy "czynności nakazanych prawem" musi legitymować się interesem prawnym lub uprawnieniem, które zostały naruszone zaniechaniem organu gminy. Regulacje art. 101 i 101a Usg znajdują się w rozdziale zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną", zwrócić ponadto należy uwagę, że – jak to podniesiono w zaskarżonym wyroku – z mocy art. 102 Usg, przepisów tego rozdziału nie stosuje się do decyzji indywidualnych w sprawach z zakresu administracji publicznej, wydawanych przez organy gmin, ich związków lub samorządowe kolegia odwoławcze, a kontrolę instancyjną w tym zakresie oraz nadzór pozainstancyjny i kontrolę sprawowaną przez sąd określają przepisy odrębne. Sąd wojewódzki w tym ostatnim aspekcie nie rozwinął swej argumentacji, nie zwracając szczególnej uwagi, że w przedmiotowej sprawie nie chodzi tyle o dokonanie kontroli instancyjnej lub sądowej decyzji indywidualnej (tu decyzji zrid – uwaga Sądu), ile ustalenie, czy przez pojęcie "czynności nakazanych prawem" można rozumieć czynności prawne lub faktyczne wykonywane w celu zrealizowania inwestycji objętej wydaną przez Prezydenta Miasta Sosnowca decyzją zrid. Dodatkowo zauważyć wypadnie, że decyzję zrid w stosunku do dróg powiatowych i gminnych wydaje starosta (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej), wydana w przedmiotowej sprawie przez Prezydenta Miasta Sosnowca jako tzw. starosty grodzkiego, wykonującego funkcje organu powiatu w miastach na prawach powiatu – gdyż okolicznością notoryjną jest to Sosnowiec jest miastem na prawach powiatu (por. załącznik do obwieszczenia Prezesa rady Ministrów z 23 sierpnia 2017 r. w sprawie wykazu gmin i powiatów wchodzących w skład województw (M. P. 2017, poz. 853) – nie jest decyzją organu gminy w rozumieniu art. 102 Usg. O ile uwaga sądu pierwszej instancji, że decyzja zrid jest "decyzją indywidualną" jest słuszne, o tyle sąd ten nie dostrzegł, że nie jest to "decyzja wydawana przez organ gminy".

Zgadzając się nawet z tą uwagą zawartą w skardze kasacyjnej, iż nie wszystkie przepisy rozdziału X Usg "Nadzór nad działalnością gminną" regulują sposób stosowania nadzoru państwowego nad samorządem terytorialnym, nie można jednak już afirmować dalszego stwierdzenia zawartego w środku odwoławczym, jakoby "w procesie wnoszenia i rozpatrywania tych skarg nie jest zaangażowany żaden organ nadzoru", gdy stwierdzenie to odnosi się m. in. do konstrukcji z art. 101a Usg. Raz jeszcze przyjdzie wytknąć stronie skarżącej kasacyjnie zignorowanie treści art. 101a ust. 2 Usg, z którego wynika uprawnienie sądu administracyjnego – w razie uwzględnienia skargi wnoszonej po myśli art. 101a ust. 1 Usg – do nakazania organowi nadzoru wykonania "niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy". Zakres przedmiotowy skargi wnoszonej w trybie art. 101a ust. 1 Usg należy odkodowywać poprzez uwzględnienie nakazu posiłkowego doń stosowania art. 101 ust. 1 Usg. W następstwie odpowiedniego stosowania przepisów art. 101 Usg, do którego odsyła art. 101a ust. 1 Usg, stanowi podstawę do wnoszenia skarg sądowoadministracyjnych na niewykonywanie czynności nakazanych prawem w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest podejmowanie uchwał oraz zarządzeń oraz wnoszenia skarg w przypadku, gdy przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne w sprawach z zakresu administracji publicznej, których przedmiotem jest podejmowanie uchwał lub zarządzeń, dochodzi do naruszenia praw osób trzecich. Nie mógł przeto odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 102 w zw. z art. 101a Usg, skoro Sąd Naczelny oddala skargę kasacyjną nie tylko, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstawa, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (por. art. 184 Ppsa).

Sama strona skarżąca kasacyjnie deklaruje, że ma świadomość – korzystając w przedmiotowej sprawie ze skargi wnoszonej w trybie przepisów art. 101a Usg – "nowatorskiego rozwiązania", zarazem przyznając, iż skarga wnoszona w powyższym trybie ma służyć zwalczaniu bezczynności w zakresie działalności uchwałodawczej jednostki samorządu terytorialnego. Spółka podnosi wszak, że użycie trybu ujętego w art. 101a Usg w przedmiotowej sprawie ma być "posiłkowe" (por. s. 7 skargi kasacyjnej). Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w tym zakresie nie jest trafne. Przekonuje o tym przede wszystkim treść art. 101a ust. 2 Usg, który określa środki, które może podjąć sąd administracyjny, gdy uwzględnia skargę wniesioną w trybie art. 101a ust. 1 Usg, zobowiązując organ nadzoru (w przedmiotowej sprawie nad działalnością gminną) do wykonania niezbędnych czynności na rzecz skarżącego, na koszt i ryzyko gminy. W szczególności nie sposób przyjąć, aby – uwzględniając treść skargi, jak i motywy skargi kasacyjnej – nakazać organowi nadzoru (w skardze nie wskazano, któremu z organów nadzoru nad działalnością Prezydenta Miasta Sosnowca – uwaga Sądu) miałby sąd a quo nakazać realizację robót budowlanych związanych z planowaną drogą publiczną i by te czynności były czynnościami na rzecz skarżącej Spółki.

F. W orzecznictwie przesądzono, że w pojęciu "czynności nakazanych prawem" mieści się działalność uchwałodawcza organów samorządu gminnego "nakazana prawem", wskazuje się ponadto, że regulacja zawarta w art. 101a Usg będzie miała zastosowanie w tych przypadkach, gdy odpowiedni przepis nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2013 r., II OSK 1591/13, CBOSA). Uwzględnienie skargi na podstawie wymienionego przepisu wymaga ujawnienia unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżącego (por. motywy postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2013 r., II OSK 59/13, CBOSA). Na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w art. 88 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2022, poz. 1526) w judykaturze zajęto stanowisko, wedle którego w pojęciu "czynności nakazanych prawem" może mieścić się wyłącznie działalność uchwałodawcza organów samorządu powiatowego (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2018 r., II OSK 2247/17, CBOSA).

Aprobując powyżej przywoływaną argumentację jurydyczną oraz biorąc pod uwagę, że skoro do istoty konstrukcji skargi z art. 101a ust. 1 Usg należy ustalenie źródła prawa, mającego stanowić imperatyw (nakaz) wykonywania oznaczonych czynności przez gminę, uwzględniając również w przedmiotowej sprawie wskazanie w skardze owych czynności, których wykonania od organu oczekiwała Spółka, należało ustalić pochodzenie normatywne owego nakazu. Ze skargi kasacyjnej wynika, że owym źródłem dla strony skarżącej kasacyjnie ma być sama decyzja zrid, jej charakter i wzięcie pod rozwagę skutków, które decyzja tego typu wywołuje, w szczególności w obszarze gospodarki nieruchomościami, ściślej wobec przejęcia oznaczonych nieruchomości pod budowę drogi publicznej. Spółka wywodzi, że ustawodawca nie rozstrzyga, czy obowiązek musi wypływać z jednego przepisu, czy też może być "rekonstruowany w oparciu o ich system, jak to jest w niniejszej sprawie" (s. 23 skargi kasacyjnej). Skarżąca kasacyjnie prezentuje przy tym pogląd o obowiązku realizacji decyzji zrid, a przez to wskazane przez nią w skardze czynności mają mieć charakter "czynności nakazanych prawem". Stanowiska tego co do zasady nie podziela Sąd Naczelny w tym składzie. Wykładnia systemowa art. 101a ust. 1 Usg prowadzi do wniosku, że czynności faktyczne lub prawne, które miałby podejmować adresat decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wydanej w trybie przepisów specustawy drogowej, mające prowadzić do wykonania tej decyzji, nie stanowią czynności nakazanych prawem w rozumieniu cyt. przepisu.

G. Zarzuty naruszenia art. 101a Usg w zw. z art. 1, 11a, 11d, 11f, 12, 16, 17, tegoż samego art. 101a Usg w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust.1-3 specustawy drogowej oraz art. 101a Usg w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Podnosząc te zarzuty Spółka eksponuje charakter prawny decyzji zrid, wywodząc nadto, że decyzja tego typu rodzi obowiązek realizacji inwestycji drogowej, decyzja zrid wywołuje szereg następstw, w tym związanych z nabyciem nieruchomości lub ich części pod drogę publiczną, a ponadto uwzględniając konstytucyjną regulację konstrukcji wywłaszczenia przekonywać ma, że decyzja zrid musi być zrealizowana. Zarzuty te nie są usprawiedliwione.

Nie mogą odnieść skutku te wywody strony skarżącej kasacyjnie, która obszernie odnosząc się do regulacji zawartych w specustawie drogowej dotyczących treści i charakteru decyzji zrid, posłużyła się w środku odwoławczym wielokrotnie zwrotem "decyzja o zatwierdzeniu realizacji inwestycji drogowej", przywołując także słownikowe znaczenie słowa "zatwierdzić" (s. 13 skargi kasacyjnej). Wbrew przekonaniu Spółki nazwa decyzji zrid pochodzi od ustawowego określenia – "decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej" (art. 11a specustawy drogowej), eksponowanie przeto "obowiązkowości" decyzji zrid poprzez posługiwanie się określnikiem "zatwierdzenie" jest chybione. Nie zmienia tej oceny określenie niektórych skutków decyzji zrid, tj. zatwierdzenia podziału nieruchomości, jak również zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Zauważyć wypadnie, że do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji zrid stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 16 ust. 3 specustawy drogowej), zaś z mocy art. 17 ust. 3 pkt 4 specustawy drogowej jasno wynika, że decyzja zrid nie tyle zobowiązuje, ile "uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych". W tym aspekcie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę kasacyjną co do charakteru decyzji zrid jest uprawnione.

W tym zakresie nie mógł odnieść skutku zarzut Spółki odnośnie naruszenia art. 101a Usg w zw. z art. 1, 11a, 11d, 11f, 12, 16 i 17 specustawy drogowej, niezależnie od tego, że przywołane artykuły specustawy drogowej stanowią rozbudowane regulacje, dzielące się na szereg ustępów, sama zaś skarga kasacyjna dodatkowo nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia dla tak skonstruowanej i o wskazanym zakresie podstawy kasacyjnej. W judykaturze zgodnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów lub ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607, z dnia 30 listopada 2012 r., I OSK 2001/12, LEX nr 1291371, z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882, z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809, z dnia 17 maja 2019 r., II OSK 1665/17, CBOSA.nsa.gov.pl).

Nie jest również – w ocenie Sądu Naczelnego – trafny ten zarzut naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej art. 1, 11a, 11d, 11f, 12, 16 i 17 specustawy drogowej w zw. z art. 101a Usg, gdzie zarzuca się sądowi pierwszej instancji nie uwzględnienie w procesie wykładni i stosowania przepisów nazwy specustawy drogowej w tym aspekcie, gdzie użycie określenia "realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" miałoby dowodzić intencji ustawodawcy, jako przesądzającej o konieczności realizacji inwestycji ujętej w decyzji zrid. Użycie takiej, a nie innej nazwy specustawy drogowej nie prowadzi do wniosku, że już to ma świadczyć, iż czynności mogące być podejmowanymi jako następstwa decyzji wydawanych w trybie tej ustawy, stanowią czynności nakazane prawem w rozumieniu art. 101a ust. 1 Usg.

H. Wszystkie wywody Spółki eksponującej te rozwiązania zawarte w specustawie drogowej, z której wynikają ograniczenia ustawowe we wzruszeniu decyzji zrid, ograniczenia w zastosowaniu przepisów Prawa budowlanego do decyzji zrid, konsekwencje braku wydania decyzji zrid w oznaczonym terminie, jak również następstwa prawnorzeczowe (przejście z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz właściwej jednostki samorządu terytorialnego), nie stanowią źródła normatywnego, z którego można by skutecznie wyprowadzać wniosek o nakazie prawnym wykonania przez gminę określonych czynności, a co pozwalałoby Spółce na podjęcie skutecznej próby ich dochodzenia w trybie przepisów art. 101a Usg.

Nie jest także źródłem nakazu wykonania oznaczonych czynności stanowiących realizację decyzji zrid porozumienie (umowa), które zostało zawarte przez poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie Spółki z Gminą Sosnowiec oraz aneks do niego, a którego przedmiotem było przygotowanie projektu budowlanego i przeniesienie na rzecz gminy własność części nieruchomości znajdujących się w pasie planowanej drogi publicznej. Brak wywiązania się przez gminę z postanowień takiej umowy może być dochodzony przed sądem powszechnym, opierając się na regułach odpowiedzialności uregulowanej przepisami Kodeksu cywilnego.

W tym zakresie nieskuteczny jest zatem zarzut naruszenia art. 101a Usg w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, z którego wynika jeden ze składników decyzji zrid (oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego) oraz w zw. z art. 12 ust. 1-3 specustawy drogowej (z których wynika, iż decyzją zrid zatwierdza się podział nieruchomości, linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją zrid stanowią linie podziału nieruchomości, decyzja zrid stanowi podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i w katastrze nieruchomości) poprzez ich nie zastosowanie.

I. Zarzut naruszenia art. 101a Usg w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP, gdy idzie o przywołanie w motywach zaskarżonego wyroku stanowiska przyjętego w zaskarżonym wyroku odnośnie uzależnienia skuteczności skargi wnoszonej w trybie art. 101a ust. 1 Usg od wskazania terminu wykonania nakazanych prawem czynności, w ocenie Sądu Naczelnego nie mógł być uznany za skuteczny. Ogranicza się on wszak do polemiki z motywami wyroku NSA z 27 października 2011 r., II OSK 1742/11, oraz poglądem doktrynalnym (stanowisko A. Matana zaczerpnięte z Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym) przywołanymi przez sąd pierwszej instancji. Dodatkowo w skardze kasacyjnej nie uwzględnia się, że przywołane argumenty jurydyczne i doktrynalne zawierały alternatywne wskazanie powodów, dla których można przyjmować ziszczenie się obowiązku podjęcia przez organ gminy czynności nakazanych prawem, gdzie termin podjęcia takich czynności nie stanowi wyłącznej podstawy przekonania o zaistnieniu takiego obowiązku, a co za tym idzie możliwości wnoszenia skargi w trybie przepisów art. 101a Usg.

J. Nie mógł być uznany za skuteczny zarzut naruszenia art. 101a Usg w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez niezastosowanie. Spółka formułując powyższy zarzut prezentuje pogląd, że zestawienie art. 2 Konstytucji RP z treścią norm zawartych w specustawie drogowej przesądzać ma, że decyzja zrid musi być zrealizowana, eksponując przy tym, że wywłaszczenie nieruchomości stanowiące skutek wydania decyzji zrid następować ma na cele publiczne, nie zaś w interesie m. in. jednostki samorządu terytorialnego. W tym aspekcie Spółka akcentuje naruszenie jej praw, w następstwie wywłaszczenia w oparciu o decyzję zrid, zaś tryb ujęty w art. 101a Usg uznaje za jedyny sposób oddziaływania podmiotu pokrzywdzonego bezczynnością adresata decyzji zrid, gdy brak ma być innego sposobu odwrócenia skutków prawno-rzeczowych takiej decyzji (s. 8 skargi kasacyjnej). Wskazana argumentacja nie jest przekonująca.

WSA w Gliwicach rozpoznając skargę wnoszoną w trybie przepisów art. 101a Usg nie stosował art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, odnoszącego się do reguł dokonywania wywłaszczenia, skoro przedmiotem skargi nie była sama decyzja zrid, skutkująca nabyciem oznaczonych nieruchomości na cele inwestycji drogowej. Przede wszystkim wypadnie zwrócić uwagę na ten aktualny kierunek w orzecznictwie sądownictwa administracyjnego, gdzie akcentuje się, iż nie ma podstaw, by wyłączyć zwrot niewykorzystanej nieruchomości nabytej w drodze specustawy drogowe, a wykładnia prokonstytucyjna prowadzi do takiej interpretacji art. 23 specustawy drogowej, która dopuszcza stosowanie art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli konstrukcję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. motywy wyroku NSA z 4.12.2019 r., I OSK 909/18, LEX nr 2774650). Stanowisko to wspiera obszernie przywołane i omówione w piśmiennictwie (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Koemnatrza, 3. Wydanie, Warszawa 2021, s. 283 i n.) orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 30 czerwca 2021 r., SK 37/19 (OTK-A 2021, poz. 54), w którym stwierdzono, że "Art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 oraz z 2021 r. poz. 784) rozumiany w ten sposób, że nie stanowi o nakazie odpowiedniego stosowania przepisów rozdziału 6, działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 oraz z 2021 r. poz. 11 i 234), jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Innymi słowy, argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, jakoby skutków prawno-rzeczowych decyzji zrid nie można było – w razie odstąpienia przez adresata tej decyzji – usunąć inaczej, niż w trybie przepisów art. 101a Usg, nie jest trafna.

K. Skoro zaskarżony wyrok odpowiadał prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.

Sąd Naczelny ma świadomość daleko idących skutków decyzji zrid i następstw, jakie wywoływać może w praktyce faktyczne zaniechanie realizacji inwestycji drogowej nią objętej, co rodzić może w konkretnym przypadku nawet obawy pozyskiwania przez potencjalnych inwestorów publicznych terenów pod planowaną drogę publiczną. Brak stosownych rozwiązań normatywnych w samej specustawie drogowej na wypadek takiej sytuacji nie może to jednak usprawiedliwiać wadliwej wykładni lub zastosowania przepisów art. 101a Usg, czego w istocie domagała się strona skarżąca kasacyjnie.

L. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.