Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2643/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 229
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. i A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 16/18 oddalającego skargę M.J. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 16/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę M.J. i A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

G.K. pismem z 12 lutego 2014 r. wniósł do Prezydenta Miasta [...] o zwrot wywłaszczonej nieruchomości o pow. 1,849 m2 jako 4/40 części całej działki położonej w [...] przy ul. [...] oraz [...], zgodnie z aktem notarialnym z dnia [...] marca 1958 r. Rep. Nr [...].

Do rozpatrzenia wniosku Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) wyznaczył Starostę [...] (dalej Starosta).

W trakcie postępowania wnioski o zwrot wywłaszczonej nieruchomości - w zakresie części przypadających na poszczególnych współwłaścicieli lub ich spadkobierców złożyli: M.N., W.K., Z.K., D.D., M.K., J.K., M.K., A.K., I.G., A.K., L.Z., B.K., G.K., K.K. i J.K.

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2017 r.) Starosta [...], odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...], oznaczonej na dzień przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nr geod. [...], stanowiącej obecnie część nieruchomości oznaczonej nr geod. [...] - stanowiącej własność osób fizycznych, nr [...] - stanowiącej własność Miasta [...] oraz nr [...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Marszałka Województwa [...].

W uzasadnieniu Starosta wyjaśnił, że decyzją z [...] sierpnia 1972 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 1972 r.), Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium WRN) orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Państwa nieruchomości o pow. 1,8490 ha, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej nr geod.: [...], stanowiącej współwłasność S. i W.K. (udział 8/40), M. i A.S. (udział 4/40), S. i Z. S. (udział 2/40), C. i J. M. (udział 2/40), S. R. i spadkobierców J. R. (udział 2/40), E. i M. K. (udział 5/40), spadkobierców L. O. (udział 13/40), W. i L. Z. (udział 2/40), B. i W. A. (udział 1/40) oraz S. i M. K. (udział 1/40). Wywłaszczenia dokonano na podstawie [art. 14 i 20] ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18, poz. 94 [ze zm., dalej uztwn bądź ustawa z 1958 r.), pod budowę Ośrodka Sportowego KS "[...]", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] z [...] września 1971 r. nr [...].

Decyzją z [...] czerwca 1973 r. nr [...], Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] (dalej Prezydium MRN) przekazało w użytkowanie na czas nieoznaczony na rzecz [...] Zakładów [...] w [...] m. in. nieruchomość gruntową położoną w [...], oznaczoną ówcześnie w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] jako działka nr [...] o pow. 1,7846 ha. Teren będący przedmiotem przekazania stanowił już własność Skarbu Państwa i zgodnie z decyzją z [...] września 1971 r. nr [...], wydaną przez Prezydium MRN przeznaczony został pod budowę Ośrodka Sportowego. Inwestorem Ośrodka Sportowego były [...] Zakłady [...] w [...].

Decyzją z [...] września 1992 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 1992 r.), "Urząd Wojewódzki w [...]" [winno być "Wojewoda [...]", na podstawie art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 79, poz. 464 ze zm.)] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Zakłady [...] prawa użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego nr geod. [...] o pow. 4,0034 ha, położonego w [...] przy ul. [...] wraz ze zlokalizowanymi na nim urządzeniami i obiektami sportowymi (księga wieczysta nr [...]).

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] września 1993 r. nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków miasta [...] obrębu [...] - [...] jako działka nr [...] o pow. 4,0034 ha na działki nr: [...] o pow. 2,3614 ha i [...] o pow. 1,6420 ha.

Aktem notarialnym z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...], Zakłady [...] [Spółka Akcyjna z siedzibą] w [...] sprzedały na rzecz R. i B. małż. O. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] o pow. 2,3614 ha, położonej w [...] przy ul. [...] b/n, dla której w Sądzie Rejonowym w [...], w IX Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzono księgę wieczystą nr [...]. Decyzją z [...] czerwca 1998 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], przekształcił przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego w prawo własności - księga wieczysta nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2002 r. nr [...], stwierdził, że z dniem 1 stycznia 1999 r. nieruchomość gruntowa położona w [...], stanowiąca wg danych z rejestru gruntów m.in. działkę nr geod. [...] o pow. 0,5437 ha, obręb [...], ark. [...], zajęta pod drogę publiczną - powiatową (ul. [...]), pozostająca w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Gminy [...], stała się z mocy prawa własnością Miasta [...] na prawach powiatu.

Decyzją z [...] grudnia 2010 r. nr [...], Prezydent Miasta [...], działający jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przekazał Marszałkowi Województwa [...] w trwały zarząd należące do Skarbu Państwa nieruchomości gruntowe stanowiące śródlądowe wody powierzchniowe, tj. wody rzeki [...] i rzeki [...] - na odcinku przepływającym przez miasto [...], a także nieruchomości gruntowe pokryte wodami tych rzek - w tym część działki nr geod. [...], objętą niniejszym postępowaniem o zwrot.

Starosta ustalił, że wywłaszczona nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek oznaczonych nr geod.: [...] - stanowiącej własność osób fizycznych; nr [...] - stanowiącej własność Miasta [...] i nr [...] - stanowiącej własność Skarbu Państwa we władaniu Marszałka Województwa [...]. Brak podstaw do jej zwrotu.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli: M.J., A.K., J.K., B.K., M.K., D.D., M.K., A.K., M.N., G.K., K.K., L.Z., J.K., A.K., I.G., Z.K. i W.K.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2017 r.), utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2017 r.

W uzasadnieniu Wojewoda opisał przebieg dotychczasowego postępowania, wskazał i omówił przepisy regulujące kwestie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a także przedstawił i przeanalizował podniesione w odwołaniach zarzuty. Brak jest podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie nr geod. [...]. Nieruchomość ta została bowiem oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami i stanowi własność osób fizycznych. Starosta prawidłowo zastosował art. 229 ugn. Przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ugn, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie obowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna. W sytuacji opisanej w art. 229 ugn, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ugn.

Brak jest podstaw do zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...], która jest drogą powiatową - ul. [...], której właścicielem jest Miasto [...], a pozostaje ona w zarządzie Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich. W myśl art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Z powyższego przepisu wynika, że drogi publiczne nie mogą stanowić własności innego podmiotu niż Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego w zależności od kategorii drogi. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana na cel wywłaszczenia (jak to miało miejsce w sprawie niniejszej) i stała się dla niego zbędna, ale została zajęta przez drogę publiczną lub znajduje się w liniach rozgraniczających pas drogi publicznej, nie jest możliwe dokonanie zwrotu takiej nieruchomości

Także ostatni fragment wywłaszczonej nieruchomości nie może być zwrócony, gdyż wszedł w skład działki oznaczonej nr geod. [...], będącej obszarem rzeki [...], stanowiącej wody płynące - Wp. Na podstawie art. 10 ust. 1a ustawy Prawo wodne (dalej pw), wody powierzchniowe płynące (...) stanowią własność Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 10 pw, wody stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego są wodami publicznymi; płynące wody publiczne nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie (ust. 3). Jak wynika z przytoczonych wyżej regulacji, wody płynące nie mogą stanowić własności osoby fizycznej, ani jakiegokolwiek podmiotu innego niż Skarb Państwa. W takiej sytuacji zwrot nieruchomości na rzecz osoby fizycznej jest niedopuszczalny. Jest to regulacja analogiczna jak w przypadku drogi publicznej, która także stanowi rzecz wyłączoną z obrotu i nie może być zwrócona na rzecz poprzedniego właściciela.

Jako nietrafny organ uznał zarzut dotyczący pominięcia milczeniem przez Starostę dyspozycji norm prawnych związanych z wypłatą odszkodowań pieniężnych w przypadku, gdy nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości w naturze. Niniejsze postępowanie dotyczy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i właściwy organ bada w nim jedynie wystąpienie przesłanek zwrotu nieruchomości. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują wypłaty odszkodowania w trybie administracyjnym, gdy zwrot nieruchomości jest niemożliwy, nawet w sytuacji, gdy - według odwołujących się - Skarb Państwa bądź jednostka samorządu terytorialnego dysponowali nieruchomością z naruszeniem art. 137 ugn.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnieśli M.J. i A.K., w której zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. rażące naruszenie art. 7 § 1 w zw. z art. 75 § 1 i art. 80 kpa przez pominięcie milczeniem dyspozycji prawnych istotnych w sprawie norm prawnych w postępowaniu administracyjnym Rzeczypospolitej Polskiej;

2. naruszenie podstawowej zasady prawnej lex retro non agit - przez powoływanie się na akty prawne powstałe po dniu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości - to jest po dniu 12 lutego 2014 r. Nr nadania pocztowego [...] z dnia 13 lutego 2014 r.;

3. naruszenie oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie art. 2, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.);

4. naruszenie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) - przez niewłaściwe zastosowanie w tej konkretnej sprawie;

5. naruszenie art. 10 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469) - przez niewłaściwe zastosowanie w tej konkretnej sprawie;

6. naruszenie art. 104 kpa - przez niewłaściwe zastosowanie w tej konkretnej sprawie;

7. naruszenie art. 112 do 127 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez pominięcie milczeniem dyspozycji tych norm prawnych dotyczących wywłaszczenia nieruchomości - powołując się na nieistniejącą już dawno ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. nr 18, poz. 94 z 1961r.). Prawo nie działa wstecz. Przedmiotowa nieruchomość została uwłaszczona bezprawnie i winna być zwrócona w trybie najnowszej - obowiązującej aktualnie ustawy wyżej wymienionej (art. 136 oraz art. 137 ugn);

8. naruszenie art. 128 do art. 142 ugn - przez pominięcie milczeniem dyspozycji tych norm prawnych dotyczących wypłaty odszkodowań pieniężnych w przypadku gdy nie istnieje zwrot nieruchomości w naturze o identycznej wartości rynkowej na dzień wydania prawomocnej decyzji o zwrocie. Faktem prawnym jest, że wnioski złożone do Urzędu Miasta w [...] dotyczyły również wypłaty odszkodowania pieniężnego o równowartości rynkowej zwracanej nieruchomości;

9. pominięcie faktu prawnego istotnego w sprawie - jest fakt złożenia już w dniu 19 czerwca 1972 r. odwołania od ZAWIADOMIENIA z 26 maja 1972 r. dotyczącego zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości na rzecz Miasta [...] sygn. akt [...] (Zawiadomienie w załączeniu).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o:

1) zmianę zaskarżonej decyzji - przez uchylenie jej w całości oraz zwrócenie do ponownego rozpoznania I instancji procesowej, lub wydanie orzeczenia w trybie odwołania;

2) wypłacenie odszkodowania o aktualnych cenach rynkowych, równowartości bezprawnie uwłaszczonej nieruchomości, skoro niemożliwy jest jej zwrot w naturze (bez winy współwłaścicieli);

3) przyjęcie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2015 r. wydanego w sprawie - sygn. akt II SA/Bk 6723/15 jako istotny dowód w sprawie.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że art. 136 ust. 3 ugn został uznany przez Trybunał Konstytucyjny jako niezgodny z Konstytucją. Przepis ten nie może być podstawą do wydania niniejszej zaskarżonej decyzji. W tym wypadku nie może być zastosowany także art. 137 ugn. Jeżeli organ administracji państwowej roztrwonił bezprawnie uwłaszczony cudzy majątek, to powinien wypłacić odszkodowanie z własnego budżetu lub ze Skarbu Państwa - zgodnie z aktualnie obowiązującym prawem wynikającym z ustaw, dotyczących istoty niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 [ze zm.], dalej ugn). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (art. 136 ust. 3 ugn). Art. 137 ust. 1 ugn wyjaśnia pojęcie zbędności na cel wywłaszczenia przez wskazanie, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy spór nie dotyczy kwestii wynikającej z naruszenia terminu rozpoczęcia prac lub naruszenia terminu zrealizowania celu wywłaszczenia, ani nawet tego, czy cel wywłaszczenia został w ogóle zrealizowany. Bezspornie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Spór dotyczy kwestii, czy mimo braku realizacji celu wywłaszczenia możliwy jest zwrot wywłaszczonych nieruchomości ze względu na fakt, że ich część stanowi obecnie własność osób fizycznych, część wchodzi w skład drogi publicznej, zaś pozostała część stanowi wody płynące.

Sąd I instancji uznał za słuszne stanowisko organów. Precyzyjnie opisały one stan faktyczny, w tym kwestie związane z podziałem wywłaszczonej nieruchomości na kolejne działki i następnie ich los prawny. W sprawie nie ma właściwie w tym przedmiocie sporu. Tytułem przypomnienia wskazać należy, że: 1. część wywłaszczonej nieruchomości oznaczona jest obecnie nr geod. [...] i została ona oddana w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nadto stanowi obecnie własność osób fizycznych; 2. część wywłaszczonej nieruchomości stanowi obecnie działkę nr [...], która jest drogą powiatową – ul. [...], której właścicielem jest Miasto [...] i pozostaje ona w zarządzie Zarządu Dróg i Inwestycji Miejskich; 3. ostatnia część wywłaszczonej nieruchomości stanowi działkę oznaczoną nr geod. [...], będącej obszarem rzeki [...], stanowiącej wody płynące - Wp.

Odnośnie działki oznaczonej obecnie nr geod. [...] organy trafnie wskazały, że zastosowanie ma art. 229 ugn w brzmieniu: roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Skoro część nieruchomości objęta żądaniem zwrotu nie pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, do zwrotu dojść nie może. Nie ma wtedy potrzeby badania przesłanek zwrotu (zbędności wywłaszczonej nieruchomości), bo zwrot nieruchomości nastąpić nie może, ani dokonywania działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego aktów, które ten stan rzeczy wywołały (wyrok NSA z 2.6.2016 r. I OSK 2118/14).

W kontekście powyższego zarzut skarżących z pkt 3 skargi jest całkowicie niezasadny. Skarżący, formułując go, w żaden sposób go nie uzasadnili.

Odnośnie działki oznaczonej obecnie nr geod. [...] organy trafnie wskazały, że jest ona drogą powiatową – ul. [...] i w związku z tym nie może być zwrócona. Zgodnie z art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.; dalej udp), drogi powiatowe stanowią własność powiatu. Jeżeli własność nieruchomości stanowiących drogi publiczne może należeć wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 2a udp, to nie jest możliwy zwrot nieruchomości położonych w liniach rozgraniczających drogi (wyrok: WSA w Krakowie z 22.11.2017 r. II SA/Kr 1083/17; WSA w Gliwicach z 22.5. 2014 r. II SA/Gl 1873/13). Stąd jako całkowicie niezasadny należało uznać zarzut z pkt 4 skargi, który także nie został przez skarżących uzasadniony.

Podobnie rzecz się ma z ostatnim fragmentem wywłaszczonej nieruchomości, który wszedł w skład działki oznaczonej nr geod. [...], będącej obszarem rzeki [...], stanowiącej wody płynące - Wp. Mają rację organy, że zgodnie z art. 10 ust. 1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), śródlądowe wody powierzchniowe płynące stanowią własność Skarbu Państwa. Z mocy art. 14 ust. 1 pw, grunty pokryte wodami powierzchniowymi stanowią własność właściciela tych wód. W tym przypadku właścicielem tej działki jest Skarb Państwa. Art. 14 ust. 2 pw statuuje zasadę, że grunty pokryte płynącymi wodami powierzchniowymi nie podlegają obrotowi cywilnoprawnemu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie. Owa regulacja wyłącza możliwość zwrotu działki oznaczonej nr geod. [...]. Jako niezasadny Sąd I instancji uznał zarzut z pkt 5 skargi, który podobnie jak wcześniejsze zarzuty, również nie został przez skarżących uzasadniony.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 104 kpa. Ów przepis reguluje kwestie załatwiania sprawy w drodze decyzji administracyjnej i tak też się w niniejszej sprawie stało. Oba organy orzekły wydając stosowne decyzje, które załatwiły sprawę merytorycznie co do istoty.

Zdaniem Sądu niezasadny jest zarzut naruszenia art. 112-127 ugn. Wskazane przepisy dotyczą kwestii wywłaszczania nieruchomości i nie mogły mieć w sprawie zastosowania, gdyż wywłaszczenie nastąpiło w 1972 r., kiedy przepisy te jeszcze nie obowiązywały. Co innego z zastosowaniem przez organy art. 136 i art. 137 ugn, które dotyczą zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Z mocy art. 216 ust. 1 ugn, przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). A to w trybie przepisów tej ustawy nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości dokonane decyzją z [...] sierpnia 1972 r. Zasadnie organy rozstrzygały sprawę w oparciu o obecnie obowiązujące przepisy art. 136 i 137 ugn.

W ocenie Sądu niezasadny jest zarzut z pkt 8 skargi dotyczący naruszenia art. 128-142 ugn. Skarżący stoją na stanowisku, że w przypadku braku podstaw do zwrotu nieruchomości w trybie art. 136-137 ugn, organy obowiązane były do naliczenia i wypłaty wnioskodawcom odszkodowania. Trafnie podnosi się w judykaturze, że skoro ustawodawca przesądził, że zwrócić można tylko tę nieruchomość, która podlegała wywłaszczeniu, to nie jest możliwe na podstawie art. 139 ugn przysądzenie spadkobiercy wywłaszczonej nieruchomości innej nieruchomości (wyrok WSA w Poznaniu z 13.8.2014 r. II SA/Po 1004/13), ani tym bardziej przyznanie mu w takim przypadku odszkodowania za nieruchomość, która z jakichś względów nie może być zwrócona. Z dyspozycji art. 140 ust. 1 ugn wynika jednoznacznie, że organ ustala w decyzji odszkodowanie, które ma zwrócić, na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca i to tylko w przypadku, gdy organ orzeka o zwrocie na jego rzecz, tej nieruchomości. W żadnym razie nie może być w tym postępowaniu mowy o orzekaniu o jakichś odszkodowaniach na rzecz byłego właściciela lub jego następcy w sytuacji braku zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Jako całkowicie niezasadny Sąd I instancji potraktował zarzut z pkt 9 skargi - że wpływ na niniejsze postępowanie mogło mieć jakieś odwołanie od zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w 1972 r. Skarżący nie zauważają, że decyzja wywłaszczeniowa z [...] sierpnia 1972 r., jako decyzja I instancji, została utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 1972 r. nr [...] organu odwoławczego - Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska. W obrocie prawnym pozostaje decyzja ostateczna, wiążąca organy w niniejszym postępowaniu (art. 16 kpa).

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących wyrażonego w zarzutach z pkt 1 i 2 skargi. Zarzut z pkt 1 jest nieprecyzyjny i należy chyba wiązać go z zarzutami z pkt 7 i 8 skargi, które jak wykazano wyżej, są niezasadne. Wskazując na naruszenie art. 7 § 1, art. 75 § 1 i art. 80 kpa nie wskazują oni, co w sprawie nie zostało wyjaśnione i jakie dowody nie zostały przeprowadzone, a przede wszystkim, jakie to miałoby mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podobnie rzecz się ma z zarzutem z pkt 2 skargi. Skarżący w żaden sposób nie uzasadniają jakie to akty prawne, powstałe po dacie wniesienia przez nich wniosku o zwrot nieruchomości, zostały przez organy nieprawidłowo zastosowane, oraz jakie to miało znaczenie dla sprawy. Trudno dociec, w czym miałaby w tym przypadku zostać naruszona zasada prawna lex retro non agit. Organy, co wykazano wyżej, rozstrzygnęły na podstawie obowiązujących przepisów prawa, szeroko argumentując swe stanowiska, a Sąd w pełni je podzielił.

Podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami przeprowadzono w sposób wyczerpujący i należyty, a zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Sąd nie doszukał się innych naruszeń prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Skargę kasacyjną wywiedli M.J. i A.K., reprezentowani przez adw. A.W., zaskarżając w całości wyrok II SA/Bk 16/18, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego - art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - przez niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie - wobec poczynienia wcześniej błędnego ustalenia, że przed dniem wejścia w życie ugn (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.) na przedmiotowej nieruchomości ustanowiono prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, w sytuacji gdy w/w przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, by prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] ustanowione na rzecz R. i B. małż. O. aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla w/w nieruchomości, a zatem w/w oddanie w użytkowanie wieczyste nie spełnia przesłanek określonych w art. 229 ugn, gdzie powyższe stanowi o braku pokrywania się stanu hipotetycznego zapisanego w normie prawnej art. 229 ugn ze stanem faktycznym sprawy, gdzie niewłaściwe zastosowanie art. 229 ugn doprowadziło ostatecznie do błędnego przyjęcia, że wyłączone jest istnienie roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn, co skutkowało wydaniem decyzji o odmowie zwrotu, mimo niezbadania przesłanek dopuszczalności zwrotu określonych w przepisach, które winny mieć zastosowanie w niniejszej sprawie, w tym art. 137 ugn;

II. prawa materialnego - art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości oraz art. 136 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 139 ugn przez ich niezastosowanie w niniejszej sprawie, wobec błędnego przyjęcia, że zastosowanie art. 229 ugn wyklucza zastosowanie w/w przepisów i zbadanie dopuszczalności zwrotu przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji, gdy w sprawie ziściły się następujące przesłanki umożliwiające zastosowanie w/w przepisów: wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, bowiem Skarb Państwa pomimo upływu 7 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu nie rozpoczął prac związanych z realizacją tego celu, względnie pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został przez Skarb Państwa zrealizowany, zaś oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie zostało ujawnione w księdze wieczystej, a zatem nie spełnia przesłanek określonych w art. 229 ugn, a nadto oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło z naruszeniem ustawowego zakazu rozporządzania nieruchomością w drodze czynności prawnej przenoszącej uprawnienie do korzystania z nieruchomości na rzecz innego podmiotu, gdzie oddanie to nastąpiło bez zawiadomienia poprzedniego właściciela, bez informacji o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości;

III. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie w zw. z art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy i brak należytej staranności w prowadzeniu sprawy, przejawiający się zwłaszcza w powieleniu przez Sąd poczynionych przez organ błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] ustanowione na rzecz R. i B. małż. O. aktem notarialnym z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej dla w/w nieruchomości i rozstrzygnięcie na podstawie ustaleń faktycznych nie znajdujących odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, bowiem ze znajdującego się w aktach wydruku z treści w/w księgi wieczystej powyższa okoliczność w żaden sposób nie wynika, co skutkowało oddaleniem skargi i tym samym utrzymaniem decyzji wydanej w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny;

IV. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 151 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie w zw. z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa w ten sposób, że Sąd nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnych wzorców postępowania przewidzianych przepisami kpa i przez to bezpodstawnie uznał ich działania za prawidłowe, co skutkowało oddaleniem skargi, w sytuacji natomiast gdyby nie doszło do naruszenia w/w przepisów proceduralnych, a Sąd poczynił prawidłowe ustalenia faktyczne i zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego, to należałoby rozstrzygnąć o zwrocie nieruchomości;

V. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 134 § 1 ppsa przez jego niezastosowanie i dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia tylko w granicach zarzutów, w sytuacji istnienia istotnych wad kontrolowanego aktu niepodniesionych w skardze - a polegających zwłaszcza na niewłaściwym zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 229 ugn wobec poczynienia wcześniej błędnych ustaleń faktycznych (vide pkt I zarzutów), co stanowiło uchybienie na tyle istotne a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien ich pomijać - w sytuacji, gdy wynikająca z w/w przepisu zasada niezwiązania granicami skargi (zgodnie z orzecznictwem) oznacza, że Sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Kluczowe dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy są zarzuty naruszenia prawa materialnego, zatem to one wymagały rozpoznania w pierwszej kolejności.

Zarzut naruszenia art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) okazał się nieusprawiedliwiony. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. 2,3614 ha, położonej w [...] przy ul. [...] b/n, dla której w Sądzie Rejonowym w [...], w IX Wydziale Ksiąg Wieczystych prowadzono księgę wieczystą nr [...], nabyte przez R. i B. małż. O. aktem notarialnym z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...], nie było prawem użytkowania wieczystego tej nieruchomości, ustanowionym po raz pierwszy. W istocie pierwszym nabywcą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości były Zakłady [...] z siedzibą w [...] (dalej Zakłady) i to na rzecz Zakładów przed dniem wejścia w życie ugn (1 stycznia 1998 r. - art. 242 ugn) prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wskazuje na to treść § 1 aktu notarialnego z [...] maja 1996 r. Repert. A nr [...], opisującego szczegółowo przedmiotową nieruchomość, jak i § 1, 2 i 10 aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...]. Treść powołanych aktów notarialnych wskazuje, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, ustanowione na rzecz Zakładów (osoby prawnej odrębnej od Skarbu Państwa, będącej osobą trzecią w rozumieniu art. 229 ugn) zostało ujawnione we właściwej księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r., co skutkowało zaistnieniem przesłanek z art. 229 ugn co do działki nr [...] o pow. 2,3614 ha. Nietrafnie autor skargi kasacyjnej podnosi, że to prawo użytkowania wieczystego nabyte przez R. i B. małż. O. musiało być ujawnione w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. (s. 5 akapit 1 skargi kasacyjnej), by zaistniały przesłanki z art. 229 ugn.

Z treści § 10 aktu notarialnego z [...] czerwca 1996 r. Rep. A nr [...] wynika także, że strony tego aktu notarialnego wniosły o dokonanie wpisu w księdze wieczystej KW nr [...] prawa użytkowania wieczystego na rzecz R. i B. małż. O. W doktrynie trafnie wskazuje się, że uwzględniając art. 29 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2017 r., poz. 1007 ze zm.), decydujące znaczenie dla określenia daty ujawnienia prawa należy przydać dacie skutecznego złożenia wniosku w tej sprawie (wyrok NSA z: 29.5.2002 r. I SA 2683/00; 20.3.2001 r. I SA 2341/99, aprobowane przez A. Prusaczyka w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 1415-1416, nb 1, 2).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm., dalej ugg) oraz art. 136 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 139 ugn przez ich niezastosowanie. Trafnie Sąd I instancji aprobował stanowisko organów obu instancji, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ugn nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ustanowiono na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej (art. 229 ugn). Zawarte w art. 229 ugn wyłączenie możliwości dochodzenia roszczenia z art. 136 ust. 3 ugn stanowi negatywną przesłankę zwrotu nieruchomości. Organy administracji publicznej są zwolnione w takim wypadku od obowiązku zbadania, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, skoro uwzględnienie roszczenia jest niemożliwe z uwagi na realizację przesłanek z art. 229 ugn (A. Prusaczyk - op. cit., s. 1419-1422, nb 4-6; M. Wolanin – tamże, s. 953-954, nb 40). Z tych samych względów brak było podstaw do badania przesłanek z art. 136 ust. 1, 2 i 4, art. 137 ust. 1 i 2, i art. 139 ugn, jak i art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ugg, także wskazanych jako wzorce kontroli w zarzucie II.

W zaskarżonej decyzji Wojewoda trafnie podniósł, że niezależnie od spełnienia przesłanek z art. 229 ugn, nie mogą podlegać zwrotowi nieruchomości wywłaszczone, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste (s. 6 akapit 4 decyzji z [...] listopada 2017 r.). W doktrynie i orzecznictwie trafnie wskazuje się, że nie można orzec o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 69 ust. 1 ugg, jeżeli na nieruchomości te ustanowione zostało użytkowanie wieczyste (uchwała 5 Sędziów SN z 22.1.1993 r. III AZP 24/93, aprobowane przez M. Wolanina – op. cit. s. 956, nb 42 i przywołane przez Komentatora orzecznictwo SN i Sądów administracyjnych - tamże, s. 954-961, nb 41-42). W kontrolowanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 229 ugn, a przywołany wyrok SN z 12.8.2009 r. IV CSK 187/09 (s. 6 akapit 3 skargi kasacyjnej) nie jest relewantny.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez niezastosowanie w zw. z art. 7, 8 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa ani art. 151 ppsa przez niewłaściwe zastosowanie art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa (zarzut III i IV skargi kasacyjnej).

Sąd I instancji wszechstronnie rozpatrzył sprawę i prowadził sprawę z należytą starannością, prawidłowo akceptując stan faktyczny, ustalony przez organy obu instancji. Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 456-457 nb 1, 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie.

Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca oparte były na prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego, znajdującego zastosowanie w niniejszej sprawie (co wykazano analizując zarzuty I i II). Organy obu instancji prawidłowo zastosowały w sprawie normy dopełnienia z art. 7, 8, 77 § 1 i art. 80 kpa, należycie oceniły dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak było podstaw do zastosowania w sprawie normy odniesienia z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Sąd I instancji trafnie zastosował normę wynikową z art. 151 ppsa.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 § 1 ppsa. W szczególności Sąd I instancji należycie odniósł się do zagadnienia zastosowania w sprawie art. 229 ugn w świetle prawidłowo aprobowanego stanu faktycznego (s. 8-9, 12 uzasadnienia wyroku II SA/Bk 16/18).

Autor skargi kasacyjnej, mimo że skarżył wyrok w całości, w istocie koncentrował się na zarzutach dotyczących działki nr [...], nie podnosząc zarzutów dotyczących rozstrzygnięcia dotyczącego działki nr [...] i części działki nr [...], co czyniło niemożliwym kontrolę zaskarżonego wyroku w tej części.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.