Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 137/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Górska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi H. E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 7 sierpnia 2015 r., nr [...], 2/ umarza postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 listopada 2006 r., nr [...], 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz H. E. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. E. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako "Kolegium") z dnia 19 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia 7 sierpnia 2015 r. o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta (dalej jako "Prezydent Miasta") z dnia 29 listopada 2006 r., nr [..] zatwierdzającej podział nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Ostateczną decyzją z dnia 29 listopada 2006 r. Prezydent Miasta, na wniosek współwłaścicieli działki nr [.]., obręb [.], dokonał jej podziału na działki o numerach od [..] do [..]. Nowo powstałe działki nr [.].-[..] znajdują się w strefie kwalifikowanej do kategorii dróg gminnych, a działka nr [..] do kategorii dróg powiatowych.

W dniu 5 lutego 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek E.S., R. S., J. K., D. K. i G. P. domagających się stwierdzenia nieważności ww. decyzji podziałowej. Decyzji tej zarzucili rażące naruszenie prawa poprzez oparcie ustaleń stanowiących podstawę wydania decyzji na dokumencie w postaci protokołu granicznego - dszukania, wznowienia i przyjęcia granic nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], gdyż czynności związane z ustaleniem przebiegu granicy działki nr [..] z działką nr [..] przeprowadzono bez udziału właścicieli działki nr [..], w wyniku czego granica działki uległa przesunięciu w stosunku do danych ujawnionych w katastrze nieruchomości, a powierzchnia działki nr [..] uległa istotnemu zmniejszeniu.

Decyzją z dnia 7 sierpnia 2015 r. Kolegium stwierdziło nieważność ww. decyzji Prezydenta uznając, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Zaskarżoną decyzją z 19 grudnia 2019 r. Kolegium utrzymało to rozstrzygnięcie w mocy.

Organ stanął na stanowisku, że w pewnych przypadkach w postępowaniu podziałowym stroną mogą być właściciele działki sąsiedniej. W niniejszej sprawie okoliczności takie miały miejsce, bowiem granica między objętą postępowaniem podziałowym działką nr [..] a działką sąsiednią o nr [..], okazała się sporna, a przeprowadzone przez geodetę czynności potwierdzone stosowną dokumentacją obarczone były istotnymi wadami co oznacza, że przeprowadzone po tych czynnościach postępowanie podziałowe nie mogło sankcjonować wadliwych działań powstałych z przyczyn leżących po stronie organu.

Jak wskazał organ, przed wydaniem decyzji podziałowej z upoważnienia Prezydenta wszczęto postępowanie o ustalenie granic przed geodetą, co wskazuje na istnienie wątpliwości co do poprawności granic działki nr [..] i różnicy między powierzchnią działki sąsiedniej nr [..] po podziale działki nr [..]. Wystąpienie tej wątpliwości przesądziło o potwierdzeniu i konieczności uznania interesu prawnego współwłaścicieli nr [..] i działki nr [..] w postępowaniu podziałowym. Tymczasem Prezydent Miasta wszczynając postępowanie w sprawie podziałowej zaniechał tych działań wyjaśniających. Ponadto z załączonego do akt sprawy protokołu granicznego odszukania, wznowienia i przyjęcia granic z dnia 26 października 2006 r. wynika, że podjęte czynności zostały przeprowadzone w obecności J. S. i współwłaścicieli, Skarbu Państwa-Nadleśnictwo i Gminy Miasta działającej odpowiednio jako właściciele działki sąsiedniej nr [..] ([..]) [..] ([..]) oraz [..] i [..] ([.]). Decyzja podziałowa została zaś doręczona wyłącznie wnioskodawcom. Zdaniem organu zasadny jest więc zarzut, że sama czynność geodety odszukania i przyjęcia granic przedmiotowej działki była wadliwa bowiem w sposób rażący naruszała przepis art. 32 ustawy ust. 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), dalej jako Prawo geodezyjne i kartograficzne. Czynności geodezyjne zostały bowiem podjęte bez udziału wszystkich stron tego postępowania, mimo że taki obowiązek wynikał z tego przepisu wprost. Dodatkowo z art. 32 ust. 2i ust. 4 ww. ustawy wynika, że nie można przeprowadzić czynności ustalenia przebiegu granic w przypadku gdy nie biorą w nim udziału wszystkie strony, skoro usprawiedliwione niestawiennictwo strony wstrzymuje czynności geodety. Brak udziału stron w postępowaniu z przyczyn leżących po stronie geodety powoduje rażące naruszenie ww. norm prawa materialnego.

Odnosząc się do kwestii nierozważenia okoliczności, czy decyzja, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, wywołała nieodwracalne skutki prawne Kolegium wskazało, kwestia ta staje się aktualna dopiero w chwili ustalenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Zdaniem Kolegium decyzja podziałowa nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, w szczególności nie rodzi prawa majątkowych do nieruchomości, gdyż na jej podstawie nie nabywa prawa własności ani osoba, która nieruchomość powstałą z podziału zbywa, ani osoba, która na skutek zawarcia umowy kupna-sprzedaży z osobą niebędącą właścicielem nieruchomość kupuje.

W skardze domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji, a także umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i art. § 158 k.p.a.

Zdaniem skarżącej w sprawie niezasadnie stwierdzono rażące naruszenie prawa decyzji podziałowej z tego względu, że nie wszystkie strony brały udział w czynnościach związanych z przyjęciem granic nieruchomości, albowiem działania te były w rzeczywistości zbędne, gdyż przyjęcie granic nieruchomości było możliwe w oparciu o badanie księgi wieczystej nieruchomości dzielonej. Obowiązek zawiadamiania o czynności przyjęcia granic współwłaścicieli nieruchomości podlegającej podziałowi, a także współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących, aktualizował się wyłącznie w sytuacji niemożliwości ustalenia przebiegu granic na podstawie badania księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości (§ 6 ust. 4 w związku z § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości; Dz. U. 2004, Nr 268, poz. 2663). Zatem w przypadku możliwości sporządzenia protokołu z czynności przyjęcia granic nieruchomości na podstawie określonych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, dokonywanie czynności geodezyjnych z udziałem współwłaścicieli nieruchomości sąsiadujących było zbędne, a ich pominięcie nie stanowiło jakiegokolwiek naruszenia prawa, a tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

Ponadto w sprawie nie rozważono przesłanki uniemożliwiającej stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w postaci nieodwracalności skutków prawnych. Takie nieodwracalne skutki wystąpią bowiem, jeżeli nowo powstałe, odrębne działki stają się przedmiotem własności różnych podmiotów, co w niniejszej sprawie miało miejsce przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność decyzji podziałowej. W takiej sytuacji w orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności podziału stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności. Dlatego w przypadku zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Jak wskazała skarżąca, stwierdzenie nieważności decyzji rodziłoby po stronie organu administracji obowiązek ponownego rozpoznania wniosku o podział nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], tymczasem taka nieruchomość już nie istnieje. Wyodrębnienie bowiem z powierzchni ziemskiej nieruchomości gruntowej opiera się przede wszystkim na kryterium własności, tymczasem osoby, które były wnioskodawcami o podział działki nr [..], nie mają już interesu prawnego w rozumieniu art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie są już współwłaścicielami nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 10 kwietnia 2020 r. Gmina Miasta poparła skargę domagając się uchylenia zaskarżonej decyzja.

Zdaniem uczestnika decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, albowiem działki powstałe na skutek podziału stały się własnością osób trzecich poprzez zbycie w drodze cywilnoprawnej. Natomiast decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności stało się przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Ponadto, działki nr [..]-[..] stały się własnością Gminy, jako zakwalifikowane do dróg publicznych, zaś włączenie wywłaszczonej nieruchomości w skład drogi publicznej, która nie może być przedmiotem obrotu ani stanowić własności osób prywatnych, świadczy o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych.

Gmina zwróciła też uwagę, że niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym jest przesłanką wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności. Niedopuszczalne jest tym samym przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast taki brak udziału stron akcentowało Kolegium jako przyczynę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa decyzji podziałowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 19 grudnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję własną z dnia 7 sierpnia 2015 r. stwierdzającą na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzono nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 29 listopada 2006 r. zatwierdzającej podział działki nr [..], położonej w G. przy ul. G., obręb K. ([..]) m.in. na działki o numerach [..]-[..], które znajdują się w strefie kwalifikowanej do kategorii dróg gminnych i działkę nr [..] należącą do kategorii dróg powiatowych.

Z wnioskiem o dokonanie kontroli decyzji ostatecznej wystąpili właściciele sąsiedniej nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], którym Kolegium przypisało status strony niniejszego postępowania, a sąd prawidłowości tego stanowiska nie kwestionuje.

Powodem podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez Kolegium, że decyzja Prezydenta została wydana w oparciu o czynność geodety, która w sposób rażący naruszała art. 32 ustawy ust. 1-4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r., poz. 276 ze zm.), dalej jako Prawo geodezyjne i kartograficzne. W konsekwencji, zdaniem organu, postępowanie podziałowe było wadliwe.

Odnosząc się do tych ustaleń w pierwszej należy wskazać, że postępowanie z art. 156 k.p.a. stanowi nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnych, a także niektórych postanowień i umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Postępowanie to może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek (art. 157 § 2 k.p.a.). Powyższe oznacza, że omawiane postępowanie jest prowadzone przeciwko decyzji administracyjnej (postanowieniu), a wady prowadzące do nieważności danego aktu zostały wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-6 k.p.a. i nie ma możliwości oparcia nieważności decyzji na innych niż wymienione w przepisie przyczynach. W orzecznictwie słusznie podkreśla się, że wady nieważności, w przeciwieństwie do wad wskazanych

w art. 145- art. 145b k.p.a., mają charakter materialnoprawny, ponieważ tkwią w samej decyzji, a nie w poprzedzającym ją postępowaniu, i godzą w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych, albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Ocenie podlega więc sama decyzja i jej skutki prawne, a nie poprzedzające ją postępowanie. (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2551/15, dostępny w CBOSA; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, Art. 156, Nb.6). Wprawdzie część orzecznictwa dopuszcza stwierdzenie nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa procesowego, jednakże sytuacja taka stanowi wyjątek. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie uznaje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów zasad ogólnych postępowania administracyjnego, określonych w art. 6-11 k.p.a. - w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, jak też mającym wpływ na nieprawidłowe zastosowanie prawa materialnego stosownie do dyspozycji przepisu stanowiącego podstawę orzeczenia (zob. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 8 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 355/83, publ. ONSA 1983 nr 1, poz. 40). Niezależnie od tego, czy naruszenie ma dotyczyć przepisów postępowania, czy prawa materialnego, elementem kluczowym jest to, aby skutki takiej decyzji były niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa.

W związku z tym, mając na uwadze uzasadnienie wydanych w sprawie decyzji, sąd uznał, że błędnie w tym wypadku zastosowano art. 156 k.p.a., bowiem rażącego naruszenia prawa organy upatrywały nawet nie w naruszeniu przez Prezydenta przepisów procesowych, których w decyzji nie wskazano, ale w domniemanej wadliwości postępowania prowadzonego przez geodetę, poprzedzającego postępowanie administracyjne zmierzające do dokonania podziału nieruchomości w trybie administracyjnym. W takiej sytuacji, w ocenie sądu, nie jest możliwe stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż stwierdzone wady nie dotyczą treści kontrolowanego aktu, co jest istotną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Wady te nie stanowią także kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron, które dawałoby podstawę do stwierdzenia nieważności wyjątkowo ze względów procesowych (zob. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1603/19, dostępny w CBOSA).

Z tych względów, zdaniem sądu wojewódzkiego, decyzje Kolegium wydane w obu instancjach naruszają prawo, gdyż dostrzeżone przez organ wady nie stanowiły podstawy do wydania decyzji na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Niezależnie od powyższego nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, jakoby czynności geodety związane z podziałem działki były wadliwe. Zarówno wnioskodawcy, jak i Kolegium, upatrują tej wadliwości w tym, że nie wszyscy właściciele sąsiedniej działki nr [..]. zostali zawiadomieni przez geodetę o oględzinach nieruchomości w toku procesu przyjmowania granic.

Odnosząc się do tej kwestii trzeba przedstawić, jak przebiega procedura podziału nieruchomości zatwierdzanego decyzją administracyjną. Zgodnie z art. 97 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym zarówno obecnie jak i w dacie podziału działki nr [..], podział ten dokonywany jest na wniosek i koszt osoby, która ma w tym interes prawny. W związku z tym wszelkie materiały, które są niezbędne do przeprowadzenia podziału przygotowuje strona zainteresowana i przedkłada je właściwemu organowi. Z racji tego, że w tym wypadku wymagane są widomości specjalne, a mapa z projektem podziału jest opracowaniem geodezyjno-kartograficznym przyjmowanym do zasobu geodezyjno-kartograficznego, czynności i materiały związane z podziałem przeprowadza uprawniony geodeta, w tym wypadku na zlecenie osoby, która ubiegać się będzie o zatwierdzenie podziału.

Mapę tę, podobnie jak protokół z przyjęcia granic nieruchomości, należy dołączyć do wniosku o podział nieruchomości (art. 97 ust. 1a pkt 5 i pkt 8 u.g.n. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 roku w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. 2004 r., nr 268, poz. 2663), dalej jako rozporządzenie w sprawie podziału, do opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania, po pierwsze księgi wieczystej tej nieruchomości oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości, a także danych wykazanych w katastrze nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków). Przy czym w przypadku braku księgi wieczystej i innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie katastru nieruchomości (§ 6 ust. 3). W takim wypadku ust. 4 wskazanego przepisu przewiduje, że o czynnościach przyjęcia granic zawiadamia się właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości podlegającej podziałowi oraz właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością podlegającą podziałowi, a w przypadku braku danych o tych osobach - osoby władające tymi nieruchomościami. Do takiego wezwana stosuje się odpowiednio reguły wskazane w art. 32 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a zatem zawiadomienia tego dokonuje się za zwrotnym poświadczeniem odbioru, nie później niż 7 dni przed wyznaczonym terminem, informując jednocześnie o skutkach niestawiennictwa. Wynika to z faktu, że nieusprawiedliwione niestawiennictwo stron nie wstrzymuje czynności geodety, natomiast w razie usprawiedliwionego niestawiennictwa strony, geodeta wstrzymuje czynności do czasu ustania przeszkody lub wyznaczenia pełnomocnika - nie dłużej jednak niż na okres jednego miesiąca.

Co istotne, z czynności przyjęcia granic sporządza się protokół, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5 u.g.n., do którego stosujemy zasady wynikające z art. 68 k.p.a. Zatem, aby uznać ten dokument za dowód w postępowaniu administracyjnym, i aby okoliczności zeń wynikające mogły zostać uwzględnione przez organ dokonujący podziału, konieczne jest spełnienie przez protokół wymogów określonych w art. 68 k.p.a. Z protokołu powinno więc wynikać kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. Protokół powinien też być odczytany i podpisany przez wszystkie osoby biorące udział w czynnościach dokumentowanych tym protokołem.

Istota zarzutów podmiotów domagających się stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, zaakceptowanych przez Kolegium, było to, że nie wszyscy właściciele sąsiedniej nieruchomości zostali zawiadomieni o czynnościach przyjęcia granic i mimo niestawiennictwa tych osób geodeta nie wstrzymał tych czynności. W konsekwencji sporządzony protokół i wynikające z niego ustalenia są wadliwe i nie mogły stać się podstawą decyzji podziałowej, a która w konsekwencji spowodowała przeprowadzenie podziału z naruszeniem granic działki nr[.] z działką nr [..].

Zdaniem sądu zarzuty te pozbawione są podstaw prawnych.

Z analizy regulacji § 6 rozporządzenia w sprawie podziału wynika bowiem jednoznacznie, że przyjęcie granic dla celów podziałowych ogranicza się jedynie do badania stanu prawnego nieruchomości i ewentualnie do uzgodnienia zapisów ujawnionych w księdze wieczystej z danymi wykazanymi w katastrze. Nie jest to zatem fizyczne ustalenie przebiegu granic na gruncie czy wznawianie znaków granicznych. Procedura "przyjmowania granic" nie jest tożsama z ustalaniem granic rozumianym jako rozgraniczenie nieruchomości (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 457/14, dostępny w CBOSA). Tym samym nie może być traktowana jako dodatkowa czy też zastępcza forma zmierzająca do ustalenia granic zewnętrznych nieruchomości podlegającej podziałowi. W konsekwencji też w toku procedury przyjmowania granic geodeta nie może podejmować czynności technicznych mogących prowadzić do zmiany przebiegu granic. Z tego też względu, co do zasady, w czynnościach tych nie biorą udziału strony, w szczególności właściciele lub użytkownicy sąsiednich nieruchomości. Osoby te mogą być zawiadomione o czynnościach geodety wyłącznie w wypadku określonym w § 6 ust. 3 rozporządzenia, a więc gdy nie istnieje księga wieczysta i inne dokumenty określające stan prawny nieruchomości i konieczne jest sięgniecie do danych z katastru. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem niewątpliwie istniała księga wieczysta pozwalająca ustalić osoby, którym przysługują prawa do nieruchomości, a także inna dokumentacja, m.in. mapa ewidencji gruntów wsi K., mapa zasadnicza na odcinku działki nr [..], a także wydruki współrzędnych i wykresy miar otrzymane od Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Dokumentacja ta pozwalała na przyjęcie granic do podziału nieruchomości, bowiem danymi ewidencyjnymi jest m.in. numeryczny opis danych , którego dokonuje się za pomocą odpowiednich zbiorów punktów granicznych – współrzędnych (§ 60 i 61 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r . w sprawie ewidencji gruntów i budynków). W takiej zaś sytuacji nie było potrzeby do zawiadomienia wszystkich właścicieli sąsiednich nieruchomości, a z pewnością niezawiadomienie i niestawiennictwo nie stanowi rażącego naruszenia prawa i nie świadczy o nieważności czynności geodety prowadzących do powstania dokumentacji podlegającej badaniu w postępowaniu podziałowym.

Oceny tej nie zmienia fakt, że w toku tych czynności pojawiły się wątpliwości co do przebiegu granic między działkami nr [..] i nr [..], co spowodowało dokonanie jednocześnie z przyjęciem granic czynności odszukania i wznowienia granic nieruchomości przy udziale jednego ze współwłaścicieli działki nr [..]. Działania te, choć zostały ujawnione w protokole granicznym przedłożonym wraz z wnioskiem o podział nieruchomości, nie były elementem procedury przyjęcia granic, a tym bardziej postępowania podziałowego. Zatem fakt, że czynności ujawnione w protokole granicznym przeprowadzone zostały przy udziale wyłącznie J. S. z pominięciem współwłaścicieli działki nie ma znaczenia dla prawidłowości przyjęcia granic dla celów podziałowych, bowiem obecność tej osoby była związana wyłącznie z odszukaniem i wznowieniem granic, a nie z przyjęciem granic, gdyż w tym zakresie nie zaistniała przesłanka z § 6 ust. 4 rozporządzenia w sprawie podziału.

Ocena Kolegium była zatem błędna i doprowadziła do wadliwej oceny co do prawidłowości ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta o podziale działki nr [..]. Ponadto protokół graniczny ujawnił, że w rzeczywistości nie istniał żaden spór co do przebiegu granicy między działkami nr [..] i nr [..], bowiem w części C protokołu wskazano dokumentację, na podstawie której dokonano analizy materiałów wyjściowych oraz odszukano, wznowiono i przyjęto opisane granice, a także stwierdzenie ich zgodności ze stanem faktycznego użytkowania na gruncie. Zatem przebieg granicy wynikał z tych samych materiałów, które posłużyły geodecie do przyjęcia granic, co też poddaje w wątpliwość twierdzenie o sporze granicznym. Znaki graniczne wyznaczające przedmiotową granicę nie zostały bowiem wznowione, na co wskazuje brak dopisku "Wz" na szkicu granicznym ujawniającym tę granicę, a zostały odszukane – odszukano kamień nr [..], którego stan określono jako bardzo dobry oraz poprawiono stabilność uszkodzonego kamienia nr [..]. Zatem w rzeczywistości granica między działkami była już ustalona i działania geodety stanu tego nie zmieniły.

Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z § 167 ust. 6 Instrukcji technicznej G-5 ewidencji gruntów i budynków, wydanej zarządzeniem Głównego Geodety Kraju nr 16/03 z dnia 3 listopada 2003 r., w razie sporu granicznego, ujawnionego w trakcie przyjmowania granic nieruchomości przy opracowaniu projektu podziału nieruchomości, gdy operat ewidencyjny nie zawiera standardowych danych określających przebieg granic lub dane te nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Czynności związane z podziałem nieruchomości podlegają zawieszeniu do czasu rozstrzygnięcia przez starostę, postępowania w sprawie ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych w oparciu o dokumentację opracowaną przez wykonawcę projektu podziału nieruchomość. Informację o sporze granicznym ujawnionym w trakcie przyjmowania granic nieruchomości zamieszcza się protokole przyjęcia granic nieruchomości, a w razie opracowania mapy z projektem podziału nieruchomości, także na tej mapie (§ 167 ust. 8 Instrukcji). Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji ww. informacje nie zostały natomiast ujawnione.

Odnosząc się do tej ostatniej okoliczności podkreślić trzeba, że postępowanie podziałowe nie ustala granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej - podział nieruchomości może mieć miejsce tylko po wewnętrznych granicach dzielonych nieruchomości. W konsekwencji tego w orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że stroną takiego postępowania co do zasady nie są właściciele gruntów bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością będącą przedmiotem podziału. Sam bowiem fakt, że dany podmiot jest właścicielem nieruchomości sąsiedniej, nawet bezpośrednio graniczącej z dzieloną nieruchomością, nie kreuje interesu prawnego, a co najwyższej faktyczny (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 669/10, dostępny w CBOSA). Inaczej jednak jest, gdy podział narusza granice sąsiednich nieruchomości – w takim tylko wypadku właściciele tych gruntów maja interes prawny w postepowaniu podziałowym, a jeżeli to zostanie prawomocnie zaskarżone, to również w postępowaniach mających na celu wzruszenie ostatecznych orzeczeń w przedmiocie podziału (por. Wyrok WSA w Krakowie z 18 maja 2018 r.,, sygn. akt 380/18; wyrok NSA z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 9/09, dostępne w CBOSA). Na organach ciąży jednak obowiązek sprawdzenia, czy fakt podziału nieruchomości ma wpływ na zakres praw, przysługujących podmiotowi, który domaga się uznania jej za stronę postępowania czy wywodząca swój interes prawny do wzruszenia prawomocnej decyzji podziałowej.

Z taką jednak sytuacją, tj. z naruszeniem granic, nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano przyjęcie granic zostało dokonane w oparciu informacje ujawnione w księgach wieczystych, a także innych materiałach geodezyjnych, jak również odzwierciedlał jest stan odszukanych znaków granicznych, zaś okoliczności potwierdzających naruszenie granic nie wskazali wnioskodawcy w toku postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności. W szczególności należy zauważyć, że wnioskodawcy nie zainicjowali postępowania rozgraniczeniowego, które jest właściwym trybem wyjaśniania wątpliwości, co do poprawności przebiegu granic zewnętrznych nieruchomości dzielonej.

Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że wbrew twierdzeniom Kolegium, w okolicznościach sprawy nie było konieczne, aby w czynnościach geodety związanych z przyjęciem granic nieruchomości podlegającej podziałowi, brali udział współwłaściciele działki nr [...]. W konsekwencji też ww. czynności, które miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie podziału nieruchomości, nie mogły świadczyć o wadliwości decyzji Prezydenta dokonującej podziału w oparciu o przedłożony projekt podziału. Ponadto, jak już wskazano, także ewentualne uchybienia procesowe samego postępowania podziałowego, nie mogłyby stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji podziałowej, gdyż wady postępowania, co do zasady, stanowią przesłankę wznowienia tego postępowania.

Mając to wszystko na uwadze sąd uznał, że w niniejszej sprawie brak było podstaw prawnych do wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność decyzji Prezydenta Miasta z 29 listopada 2006 r. o podziale działki nr [..] w K.

Co więcej, zasadnie skarżąca jak i Gmina podnoszą, że w sprawie zaistniałaby przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. zaistniały nieodwracalne skutki prawne. W tym zakresie sąd podziela pogląd, że sama decyzja o podziale nie powoduje takich skutków, które są nieodwracalne. Niemniej jednak należy mieć na względzie ewentualne dalsze działania, jakie mogą zostać podjęte w stosunku do nowopowstałych działek, w szczególności na gruncie stosunków cywilnoprawnych. Każda z wydzielonych działek może bowiem być zbyta innemu podmiotowi. Zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204 ze zm.) w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym treść księgi rozstrzyga na korzyść tego, kto przez czynność prawną z osobą ujawnioną według treści księgi nabył własność lub inne prawo rzeczowe. Jeśli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja obarczona jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Uchylenie decyzji podziałowej prowadzi do sytuacji, w której odrębne części powierzchni ziemi nie mogą podlegać sprzedaży. O ile strona może sprzedać udział w prawie własności nieruchomości, nie może ona zbyć niewydzielonej części nieruchomości. Natomiast skuteczne nabycie przez kolejne osoby własności nieruchomości takich działek prowadzi do wniosku, że brak jest możliwości odwrócenia skutków decyzji podziałowej. (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211).

Zatem dopóki właścicielem nowoutworzonych działek pozostaje jedynie właściciel (lub współwłaściciele) działki podlegającej podziałowi nie ma podstaw, aby przyjąć, że skutek prawny decyzji podziałowej ma charakter nieodwracalny. Ewentualne wycofanie decyzji podziałowej z obiegu prawnego prowadzi bowiem do przywrócenia poprzedniej numeracji oraz poprzedniego wpisu do ewidencji podzielonej działki, bez wpływu na istotę przysługującemu właścicielowi prawa własności. Odmiennie są jednak skutki prawne decyzji podziałowej, jeśli w efekcie dalszego obrotu prawnego poszczególne działki stały się własnością różnych podmiotów, zwłaszcza jeśli nabywców chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych. Przyjęcie, że stwierdzając nieważność decyzji podziałowej, organ administracji publicznej mógłby pozbawić nowych właścicieli własności nabytych przez nich konkretnych działek i ewentualnie uczynić z nich współwłaścicieli w bliżej nieokreślonych udziałach działki pierwotnej, stanowi oczywiste naruszenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego nie sposób uzasadnić na gruncie zasady praworządności. Dlatego w przypadku tego typu zmiany stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek, skutek prawny decyzji podziałowej należy więc uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 848/16, dostępny w CBOSA).

Jak wynika z akt sprawy, powstałe po podziale działki zostały zbyte osobom trzecim, a więc mamy do czynienia z sytuacją, w której zaistniały skutki cywilnoprawne, które uniemożliwiają odwrócenie skutku podziału nieruchomości i powrotu do stanu, w którym przedmiotowe działki stanowiły jedną nieruchomość. Podobnie ma się rzecz z tym działkami, które wskutek podziału przeszły z mocy prawa na własność Gminy jako przejęte pod drogę. Tu dodatkowo mamy do czynienia z sytuacją, że działki stanowiące drogę publiczną są wyłączone z obrotu i nie można przywrócić ich własności osobom fizycznym.

Przy czym okoliczność ta nie przesądza o naruszeniu przez Kolegium art. 156 § 2 k.p.a., gdyż kwestia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji ostatecznej jest rozważana, jeżeli jest ona obarczona jedną z wad nieważności, co jak wykazano, nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w pkt 1 wyroku uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium, jak i poprzedzającą ją decyzję tego organu z 7 sierpnia 2015 r., albowiem obie błędnie stwierdzały nieważność kontrolowanej decyzji podziałowej.

Jednocześnie powyższe okoliczności wskazują, że brak jest obecnie podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z 29 listopada 2006 r. o podziale, prowadzonej z wniosku współwłaścicieli działki nr [..], co stanowi przesłankę do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, o czym sąd orzekł na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł w pkt 3 na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800), zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. E.B. zwrot kwoty 697 zł, na którą oprócz uiszczonego wpisu od skargi 200 zł składa się wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa 17 zł.

W niniejszej sprawie sąd orzekał na posiedzeniu niejawnym na podstawie § 1 pkt 1 i 2 zarządzenia nr 49/2020 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Na mocy tych przepisów z dniem 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. W związku z tym sprawy wyznaczone do rozpatrzenia na rozprawie skierowano do załatwienia na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.). Z uwagi na to, że rozprawa w niniejszej sprawie została wyznaczona na dzień 27 października 2020 r., została ona objęta postanowieniami ww. zarządzenia i zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z 19 października 2020 r. skierowana do rozpoznania na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym, o czym strony zostały powiadomione.