Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1130/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 134 w zw. z art. 110 i art. 141 § 2 oraz art. 144
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 września 2021 r. sprawy ze skargi M.Z. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. Z. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2021 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej także: "[...] WINB" bądź "organem II instancji"), działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), po zapoznaniu się z zażaleniem M. Z. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej także: "PINB" lub "organ I instancji") z [...] lutego 2021 r., nr [...] – stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym podanym przez [...] WINB.

Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], PINB wymierzył M. Z. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania I i II piętra oraz poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w W.

Na powyższe rozstrzygnięcie zażalenie wniósł Pan M. Z. (dalej także: "Skarżący"), reprezentowany przez r.pr. P. J.

[...] WINB uznał, że wniesione zażalenie na postanowienie organu I instancji z [...] lutego 2021 r. nr [...] jest niedopuszczalne.

[...] WINB przypomniał, że w fazie wstępnej organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy zażalenie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Zagadnienie dopuszczalności zażalenia należy rozpatrywać w kontekście wymagań stawianych przez przepisy k.p.a. lub przez przepisy szczególne.

Zgodnie z art. 141 § 2 k.p.a. zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie. Podstawową regułą, która umożliwia stronie zapoznanie się z treścią wydanego przez organ rozstrzygnięcia jest jego doręczenie stronie. Doręczenie postanowienia ma zatem zasadnicze znaczenie dla dalszego toku postępowania, gdyż od tego momentu postanowienie wiąże organ, który je wydał (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.), natomiast dla strony rozpoczyna się bieg terminu do złożenia zażalenia. W związku z tym wniesienie przez stronę zażalenia przed rozpoczęciem biegu terminu do dokonania tej czynności, tj. przed doręczeniem rozstrzygnięcia, jest przedwczesne i nie może wywoływać skutków prawnych jakie ustawa wiąże z zaskarżeniem orzeczeń. Niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia ma miejsce wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie nie podlega zaskarżeniu, a także wtedy kiedy akt administracyjny nie wszedł do obrotu prawnego wskutek niedoręczenia stronie. Podobnie należy traktować sytuację, kiedy strona wnosi środek zaskarżenia przed doręczeniem jej aktu administracyjnego. Także wówczas nie rozpoczyna bowiem biegu termin do wniesienia tego środka. Byt prawny aktu administracyjnego rozpoczyna się bowiem od ujawnienia woli organu na zewnątrz przez skuteczne jego ogłoszenie lub doręczenie. Od chwili jego wydania do chwili jego doręczenia akt ten nie wywołuje zatem żadnych skutków prawnych.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, postanowienie PINB z [...] lutego 2021 r., nr [...] zostało skutecznie doręczone Skarżącemu w dniu 24 lutego 2021 r., o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru, znajdujące się w aktach sprawy. Zażalenie natomiast na ww. rozstrzygnięcie wniesione zostało przez pełnomocnika Skarżącego w dniu 23 lutego 2021 r. (widniejąca pieczęć na kopercie), a więc miało miejsce na dzień przed doręczeniem Skarżącemu ww. postanowienia z [...] lutego 2021 r. Skarżący (będący jedyną stroną postępowania) wniósł więc zażalenie na przedmiotowy akt administracyjny nim ten w ogóle wszedł do obrotu prawnego i zaczął wywierać skutki prawne (na dzień wniesienia zażalenia postanowienie nr [...] nie istniało w obiegu w sensie prawnym). W świetle powyższego [...] WINB uznał, że zażalenie M. Z. zostało złożone przed skutecznym doręczeniem postanowienia organu powiatowego, a w sytuacji gdy środek zaskarżenia wniesiony zostaje przed wejściem do obrotu prawnego postanowienia, od którego przysługiwało zażalenie, to organ odwoławczy winien w oparciu o art. 134 w zw. z art. 126 k.p.a. stwierdzić jego niedopuszczalność.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się M. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniu [...] WINB zarzuca:

1) naruszenie art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art, 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na mylnym przyjęciu, że termin na wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji liczy się od dnia doręczenia stronie postanowienia w ramach korespondencji pocztowej, nawet jeżeli strona weszła wcześniej w posiadanie postanowienia i złożyła zażalenie w ciągu 7 dni liczonych od dnia wejścia w posiadanie postanowienia, w sytuacji gdy poprawna wykładnia tych przepisów nakazuje przyjąć, że 7-dniowy termin na wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji liczy się od dnia wejścia strony w posiadanie postanowienia, a zażalenie wniesione w terminie 7-dni od dnia wejścia strony w posiadanie postanowienia jest w pełni skuteczne prawnie i organ II instancji musi tak wniesione zażalenie rozpoznać w sposób merytoryczny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

2) naruszenie art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak przyjęcia, że w niniejszej sprawie Skarżący wniósł w sposób prawnie skuteczny zażalenie w terminie 7-dni od dnia wejścia Skarżącego w posiadanie postanowienia organu I instancji, w sytuacji gdy Skarżący ustalił telefonicznie z organem I instancji, że PINB prześle stronie drogą e-mailową skan postanowienia i w wyniku tego Skarżący otrzymał w dniu 17 lutego 2021 r. w korespondencji e-mailowej od organu I instancji skan postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r. nr [...] i w terminie 7-dni od dnia otrzymania tej korespondencji e-mailowej wniósł zażalenie na ww. postanowienie organu powiatowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak podjęcia przez organ II instancji wszystkich koniecznych czynności dla ustalenia kiedy Skarżący wszedł w posiadanie postanowienia organu I instancji oraz kiedy faktycznie rozpoczął biec termin na wniesienia zażalenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, .

4) naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że organ II instancji mógł stwierdzić niedopuszczalność zażalenia na postanowienie organu powiatowego, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie Skarżący wniósł w sposób prawnie skuteczny zażalenie w terminie 7-dni od dnia wejścia strony w posiadanie postanowienia organu I instancji, ponieważ Skarżący ustalił telefonicznie z organem powiatowym, że organ ten prześle Skarżącemu drogę e-mailową skan postanowienia i w wyniku tego Skarżący otrzymał w dniu 17 lutego 2021 r. w korespondencji e-mailowej od organu I instancji skan postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r. i w terminie 7-dni od dnia otrzymania tej korespondencji e-mailowej wniósł zażalenie na ww. postanowienie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

5) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak podjęcia przez organ II instancji wszystkich koniecznych czynności dla merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz brak zbadania zarzutów zawartych w zażaleniu Skarżącego na postanowienie organu I instancji, w sytuacji gdy Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie PINB w terminie i w sposób prawnie skuteczny oraz przedstawił zarzuty uzasadniające uchylenie postanowienia organu powiatowego w całości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

6) naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak merytorycznego (rozpoznania) sprawy oraz brak uchylenia postanowienia PINB w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu powiatowego w terminie i w sposób prawnie skuteczny oraz przedstawił zarzuty uzasadniające uchylenie postanowienia organu I instancji w całości.

Mając na uwadze zaprezentowane wyżej zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] WINB, a także o zasądzenie od organu II instancji na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

Jednocześnie, w skardze zawarto wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z poświadczonego za zgodność z oryginałem wydruku korespondencji "e-mail" z 17 lutego 2021 (godz. 9:17) wraz z załącznikiem w postaci poświadczonych za zgodność z oryginałem wydruków skanu postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r. – na okoliczność, że Skarżący otrzymał 17 lutego 2021 r. w drodze tej korespondencji od organu I instancji skan ww. postanowienia organu powiatowego i w terminie 7-dni od dnia otrzymania przedmiotowej korespondencji wniósł zażalenie na ww. rozstrzygnięcie.

Autor skargi wniósł także o dopuszczenie i przeprowadzenie na wskazaną wyżej okoliczność dowodu z przesłuchania Skarżącego – M. Z. w charakterze strony.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że [...] WINB dokonał błędnej wykładni art. 141 § 2 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., przejawiającej się w przyjęciu, że termin na wniesienie zażalenia na postanowienie organu I instancji liczy się od dnia doręczenia stronie postanowienia w ramach korespondencji pocztowej, nawet jeżeli strona weszła wcześniej w posiadanie postanowienia i złożyła zażalenie w ciągu 7 dni liczonych od dnia uzyskania postanowienia. Zdaniem Skarżącego, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że jeżeli decyzja znalazła się w posiadaniu strony, nawet gdy nastąpiło to niezgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, to należy przyjąć, że taka decyzja weszła do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. To samo dotyczy postanowień (art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a.). Ponadto jeżeli decyzja lub postanowienie weszło w posiadanie strony przed doręczeniem decyzji lub postanowienia w ramach korespondencji pocztowej i stało się tak w wyniku działań organu to liczenie terminu od dnia pocztowego doręczenia decyzji lub postanowienia byłoby przerzucaniem na stronę skutków uchybienia organu.

Skarżący ustalił telefonicznie z organem I instancji, że ten prześle Skarżącemu drogą "e-mail" skan postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r., który Skarżący otrzymał 17 lutego 2021 r. Następnie w terminie 7-dni od dnia otrzymania tej korespondencji Skarżący wniósł zażalenie na postanowienie organu I instancji. Zażalenie to jest prawnie skuteczne i powinno zostać merytorycznie rozpatrzone przez [...] WINB.

Według autora skargi, organ II instancji naruszył również art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w z w. z art. 126 k.p.a. poprzez niezastosowanie tych przepisów i brak podjęcia wszystkich koniecznych czynności dla ustalenia, kiedy Skarżący wszedł w posiadanie ww. postanowienia PINB oraz kiedy faktycznie rozpoczął biec termin na wniesienia zażalenia.

[...] WINB naruszył także art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne przyjęcie, że możliwe było stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie organu powiatowego.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, tutejszy Sąd uznał, że kontrolowane postanowienie [...] WINB narusza prawo w sposób opisany powyżej, a skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odniesienia Sądu wymaga jednak wniosek Skarżącego dotyczący dopuszczenia dowodu z poświadczonego za zgodność z oryginałem wydruku korespondencji "e-mail" z 17 lutego 2021 r. oraz dowodu z przesłuchania M. Z. w charakterze strony – na okoliczność, że Skarżący otrzymał od organu powiatowego w dniu [...] lutego 2021 r. skan postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r., nr [...].

W tym zakresie należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu, ale tylko z dokumentów i tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie powoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Art. 106 § 3 p.p.s.a. wyznacza bowiem ścisłe granice wykorzystania w postępowaniu sądowoadministracyjnym "nowych" dowodów. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest zatem ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz Sąd dokonuje oceny, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok. NSA z dnia 6 października 2005r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSA WSA 2006/2, poz. 45). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dostrzegł, że wniosek dowodowy zawarty w skardze dotyczy dokumentacji wskazującej na wcześniejsze – niż powoływane przez organ II instancji oficjalne doręczenie postanowienia PINB z [...] lutego 2021 r. – otrzymanie przez Skarżącego przedmiotowego rozstrzygnięcia, tj. poprzez nieformalne przesłanie go przez organ powiatowy na prywatną elektroniczną skrzynkę pocztową strony. Miało to zdaniem Skarżącego nastąpić już 17 lutego 2021 r. Z tej przyczyny wniosek Skarżącego, w ocenie Sądu mógł zostać uwzględniony, choć wyłącznie w zakresie dopuszczenia dowodu z dokumentów, w postaci wydruków z korespondencji "e-mail" Skarżącego z PINB, gdyż dowód ten może mieć istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez [...] WINB przed wydaniem zaskarżonego postanowienia. Sąd postanowił zatem dopuścić dowód z załączonych do skargi wydruków, natomiast wniosek o przesłuchanie M. Z. w charakterze strony musiał zostać oddalony, ze względu na jednoznaczną treść art. 106 § 3 k.p.a., który – jak już wyjaśniono – przewiduje możliwość dopuszczenia przez sąd administracyjny wyłącznie dowodów z dokumentów.

Przechodząc do merytorycznej analizy niniejszej sprawy przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli tutejszego Sądu jest rozstrzygnięcie [...] WINB z [...] marca 2021 r., którym organ ten stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie PINB z [...] lutego 2021 r., nr [...], wymierzające M. Z. karę pieniężną w wysokości 10.000 zł za samowolne przystąpienie do użytkowania I i II piętra oraz poddasza budynku mieszkalnego jednorodzinnego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w [...].

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu II instancji stanowi przepis art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Zgodnie z dyspozycją art. 144 k.p.a. przepisy dotyczące odwołań, w zakresie nieuregulowanym w Rozdziale 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, mają odpowiednie zastosowanie do zażaleń.

Wyjaśnić przyjdzie, że pojęcie "niedopuszczalności odwołania" nie zostało zdefiniowane na gruncie procedury administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przesłanek o charakterze przedmiotowym i podmiotowym (zob. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 316/08, dostępny na stronie internetowej http//orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Do przesłanek o charakterze przedmiotowym zalicza się m.in.: zaskarżenie aktu nie będącego decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów k.p.a. albo wniesienie odwołania od decyzji, która nie została doręczona lub ogłoszona stronie, czy też w sytuacji, gdy środek zaskarżenia został wniesiony przedwcześnie.

W kontrolowanej sprawie przesłanką niedopuszczalności zażalenia, w ocenie [...] WINB, była właśnie jego przedwczesność wynikająca z faktu jego wniesienia w dniu poprzedzającym datę oficjalnego doręczenia orzeczenia organu I instancji.

Data początkowa, od której rozpoczyna bieg termin do wniesienia zażalenia wynika z art. 141 § 2 k.p.a., w myśl którego zażalenie wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie – od dnia jego ogłoszenia stronie. Z określonego w art. 57 § 1 k.p.a. sposobu obliczania terminów, wynika natomiast jedynie data końcowa, do której strona może skutecznie dokonać określonej czynności (w tym wnieść zażalenie). W tym miejscu należy zauważyć, że na gruncie wykładni przepisów Kodeksu postępowania cywilnego, które ustanawiają podobne do ww. norm k.p.a. rozwiązania w zakresie sposobu obliczania terminów do wniesienia środków zaskarżenia, Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 2 grudnia 2003 r., sygn. akt III CZP 90/03, wskazał, że co do zasady terminy te są ustanawiane w celu określenia momentu końcowego, przed którego nastąpieniem czynność zaskarżająca musi zostać podjęta, aby była skuteczna, a wniesiony środek zaskarżenia był dopuszczalny. SN wyjaśnił, że chodzi o wyznaczenie momentu końcowego dla realizacji uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia, gdyż w przeciwnym razie uprawnienie to mogłoby być realizowane w nieokreślonym czasie, co w skrajnym przypadku prowadziłoby do tego, że orzeczenie w ogóle nie uprawomocniłoby się. Określenie momentu początkowego biegu terminu do wniesienia środka zaskarżenia jest zatem konieczne wyłącznie ze względów technicznych, w inny bowiem sposób nie dałoby się określić początkowego momentu biegu terminu, a - co za tym idzie - terminu do wniesienia środka zaskarżenia. SN zauważył przy tym, że ustawodawca wiąże negatywne konsekwencje jedynie z uchybieniem terminu końcowego do złożenia środka zaskarżenia. Zaprezentowane wyżej stanowisko SN wskazuje zatem na właściwy sposób postrzegania norm prawnych KPC dotyczących charakteru terminów określonych dla wnoszenia środków zaskarżenia, co w pewnym stopniu dotyczy także regulacji zamieszczonej w art. 57 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, bez wątpienia przywołany przepis nie może natomiast w żadnym przypadku prowadzić do pozbawienia strony prawa do wniesienia środka odwoławczego od orzeczenia, które zostało zaskarżone po wejściu do obrotu prawnego, choćby doręczenie takiego aktu nie zostało dokonane w sposób w pełni odpowiadający przepisom k.p.a. regulującym kwestie doręczeń.

Przepisy art. 125 § 1 i § 2 k.p.a. przewidują, że postanowienia, od których służy stronom zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, doręcza się na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 postanowienia mogą być stronom ogłaszane ustnie.

Z chwilą doręczenia stronie postanowienia lub w określonych wypadkach z chwilą jego ustnego ogłoszenia, wchodzi ono do obrotu prawnego. Przesądza o tym – znajdujący zgodnie z art. 126 k.p.a. odpowiednie zastosowanie do postanowień – przepis art. 110 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest związany decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Moment skutecznego doręczenia postanowienia stronie ma zatem dwojakie znaczenie dla dalszego przebiegu postępowania administracyjnego – z tą chwilą postanowienie zaczyna wiązać organ, który je wydał i jednocześnie dopiero od tego momentu może ono zostać zaskarżone we właściwy sposób.

Doręczenie korespondencji jest czynnością procesową organu administracji publicznej, wywołującą skutki prawne przewidziane w przepisach k.p.a. Od daty doręczenia rozpoczynają bowiem bieg niektóre terminy do dokonania czynności procesowych, a ponadto doręczenie pisma może wywoływać także inne skutki prawne, w szczególności związanie organu rozstrzygnięciem jest skuteczne od chwili jego doręczenia. W piśmiennictwie przyjmuje się, że instytucja doręczeń urzeczywistnia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, bowiem umożliwia stronie zapoznanie się z czynnościami organu i innych uczestników postępowania albo uczestniczenie w tych czynnościach (zob: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, Kraków 2000 r., s. 321). Przyjmuje się też, że k.p.a. wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Nieprawidłowe, czyli niezgodne z przepisami k.p.a. doręczenie pisma, od którego rozpoczyna bieg termin procesowy, generalnie należy uznać za naruszenie zasady oficjalności doręczeń pism, mogące spowodować pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Niezgodne z przepisami postępowania administracyjnego doręczenie pisma (decyzji, postanowienia) może być jednak uznane przez sąd administracyjny w konkretnych okolicznościach sprawy za pozbawione znaczenia prawnego i uzasadniać stwierdzenie, że do doręczenia doszło w innej dacie, niż to przyjmuje organ, albo że w ogóle nie doszło do doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 448/16, CBOSA).

Słusznie podnosi zatem Skarżący, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niejednokrotnie wyrażany był pogląd, który tutejszy Sąd w pełni podziela i uznaje za własny, że wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach, ponieważ doręczenie należy rozumieć jako uzewnętrznienie woli organu, zaś strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniedbań organu w tym zakresie. W wyroku z dnia 3 marca 2017 r. (sygn. akt I OSK 172/16, LEX nr 2299903) NSA za prawidłowe uznał stanowisko sądu I instancji, że "(...) wchodzi do obrotu i wywołuje skutki prawne również decyzja (...) doręczona wadliwie, np. z naruszeniem przepisów o doręczeniach" (por. także m.in. wyroki NSA: z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1817/11, z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2259/12). Jak bowiem wyjaśnił NSA: "Celem przepisów dotyczących doręczeń jest przede wszystkim zagwarantowanie praw strony do rzetelnego i prawidłowego postępowania oraz to, aby nie ponosiła ona negatywnych konsekwencji zaniedbań organu. W sytuacji, gdy wadliwość doręczenia nie powoduje negatywnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, to nie ma podstaw do eliminowania decyzji tylko z tego względu (przykładowo wyroki NSA: z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08, z dnia 28 kwietnia 2009r. sygn. akt II GSK887/08, z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt II GSK463/08, dostępne na https://cbois.gov.pl)".

W tym stanie rzeczy, rację przyznać trzeba stanowisku wyrażonemu w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 360/19, CBOSA), w którym stwierdzono, że zachowanie sformalizowanego trybu dokonywania doręczeń przewidzianego w przepisach proceduralnych bynajmniej nie jest konieczne, jeśli tylko strona, dla której pismo było przeznaczone, oświadczy, że pismo to otrzymała. Takie oświadczenie strony zastępuje pokwitowanie i uważane jest za dostateczny dowód dotarcia do świadomości strony treści pisma. Przedwczesność środka zaskarżenia należy odnosić nie do daty sformalizowanego doręczenia decyzji danej stronie, lecz do daty wejścia tego postanowienia do obrotu prawnego, co następuje zasadniczo z dniem dokonania pierwszego skutecznego doręczenia postanowienia którejkolwiek ze stron postępowania. WSA w Poznaniu słusznie zwrócił uwagę, iż zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli orzeczenie znalazło się w posiadaniu strony, jakkolwiek nie nastąpiło to zgodnie z przepisami regulującymi procedurę doręczeń, to brak jest podstaw do przyjęcia, że wniesienie środka zaskarżenia było przedwczesne (zob. M. Przybysz, Kodeks postępowania Administracyjnego Komentarz, lex/el.; wyrok NSA z 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2734/14; wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 3/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1250/17). Za skrajnie formalne Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał takie podejście organu, które w okolicznościach rozpoznawanej spraw pozbawiło stronę uprawnienia do złożenia odwołania z tego tylko powodu, że wniosła je przed formalnym odebraniem decyzji. WSA w Poznaniu stwierdził, że taka wykładnia art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i art. 110 k.p.a., jako błędna, narusza zasady ogólne postępowania wyrażone w art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że jak wynika z akt postępowania administracyjnego, PINB rozstrzygnął sprawę w formie pisemnej w rozumieniu art. 14 § 1 k.p.a., tj. wydając postanowienie w formie papierowej, z własnoręcznym podpisem osoby upoważnionej. Wydruki z elektronicznej skrzynki pocztowej Skarżącego, załączone do skargi, zdają się natomiast wskazywać, że na prośbę strony wyrażoną w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu I instancji, postanowienie wydane przez PINB [...] lutego 2021r., nr [...], po jego uprzednim zeskanowaniu – przesłano Skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej. Skarżący miał następnie przesłać otrzymany w dniu 17 lutego 2021 r. skan ww. postanowienia swojemu pełnomocnikowi, który 23 lutego 2021 r. wniósł zażalenie do organu II instancji. Analiza złożonego zażalenia prowadzi do jednoznacznych wniosków, że treść rozstrzygnięcia PINB z [...] lutego 2021 r. była znana zarówno Skarżącemu, jak i jego pełnomocnikowi jeszcze przed oficjalnym doręczeniem ww. postanowienia, co nastąpiło za pośrednictwem poczty w dniu 24 lutego 2021 r. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia [...] WINB nie wynika natomiast, ażeby przedmiotowe okoliczności zostały wzięte pod uwagę przez organ II instancji. Brak jest jakichkolwiek rozważań organu w przedmiotowym zakresie. Organ wojewódzki stwierdził li tylko, że skoro postanowienie PINB zostało doręczone pełnomocnikowi Skarżącego z zachowaniem wymogów określonych w k.p.a. po dniu nadania zażalenia, to było ono przedwczesne i tym samym niedopuszczalne.

Stanowisko to w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę sygnalizowane w skardze okoliczności sprawy, jest nieuzasadnione. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 1004/17, CBOSA), zapadłym w stanie faktycznym zbliżonym do omawianego: przyjęcie niedopuszczalności odwołania/zażalenia, w takiej sytuacji jest wynikiem nieuprawnionego, zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych, bez uwzględnienia fundamentalnych zasad, na których opiera się procedura administracyjna. Jedną bowiem z najważniejszych zasad postępowania administracyjnego, jest zasada dwuinstancyjności. Możliwość rozpatrzenia sprawy w dwóch instancjach, jest kluczowym uprawnieniem strony, która nie jest zadowolona z wydanego rozstrzygnięcia. Pamiętać w związku z tym trzeba, że przepisy k.p.a. o doręczeniach pism (decyzji, postanowienia) i związane z tymi przepisami regulacje dotyczące sposobu liczenia terminów do dokonania czynności w postępowaniu (w tym też np. do wniesienia środków odwoławczych) stanowią normatywną gwarancję realizacji przez stronę przysługujących jej uprawnień procesowych, w tym wskazanego wyżej uprawnienia do zaskarżenia orzeczenia wydanego w I instancji. Sposób zaś rozumienia przez organ administracji publicznej wskazanych przepisów, nie może odbywać się na niekorzyść strony i finalnie skutkować pozbawieniem jej ustawowo zagwarantowanych praw".

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela powyższy pogląd, bowiem w badanym przypadku może zachodzić uzasadnione podejrzenie zbyt formalistycznego rozumienia przepisów proceduralnych przez organ II instancji. Przekazanie skanu postanowienia PINB Skarżącemu za pośrednictwem poczty elektronicznej niewątpliwie stanowiło o wadliwości tego postanowienia w zakresie elementów formalnych (brak podpisu elektronicznego i koniecznej struktury dokumentu elektronicznego), niemniej jednak, w ten sposób stworzona została Skarżącemu realna możliwość zapoznania się z treścią ww. rozstrzygnięcia organu powiatowego. Podkreślić należy, że w powołanym wyżej wyroku NSA stwierdził ponadto, że "moment ujawnienia stronie postępowania treści wydanej decyzji, określać też winien - w stanie faktycznym tej sprawy - datę, od której strona ma możliwość skorzystania z prawa do wniesienia odwołania. Uchybienia zaś przepisom określającym formę doręczenia decyzji za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej, obciążające w tej sprawie wyłącznie organ administracji publicznej, nie mogą pozbawić strony prawa do wniesienia odwołania. Uchybienie, które w sprawie popełnił (...), nie wpłynęło wszak na możliwość zapoznania się Spółki z wydaną względem niej decyzją administracyjną, a przez to, nie mogło mieć żadnego znaczenia dla określenia daty, od której dopuszczalne było wniesienie odwołania od tej decyzji. Przyjęta przez organ oraz Sąd I instancji ocena analizowanego przypadku, w istocie sprowadza się więc do przerzucenia na stronę postępowania skutków uchybień popełnionych przez organ administracji w zakresie formy doręczenia wydanej decyzji i obciążenia strony negatywnymi konsekwencjami tego uchybienia. (...) Przepisy dotyczące doręczeń mają przede wszystkim charakter gwarancyjny dla strony postępowania, nie zaś dla organu i nie można przepisów tych interpretować na niekorzyść strony".

Podobne zapatrywanie wyrażone zostało m.in. w powołanych w skardze wyrokach WSA w Łodzi z 4 grudnia 2020 r. (sygn. akt II SA/Łd 748/20, LEX nr 3089500) oraz WSA w Olsztynie z 26 listopada 2019 r. o sygn. akt II SAB/Ol 70/19, LEX nr 2761289). W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Łodzi stwierdził m.in., że doręczenie decyzji e-mailem było skuteczne, a od chwili, gdy decyzja znalazła się w posiadaniu strony, pomimo, że jak wskazywał organ nastąpiło to niezgodnie z przepisami regulującymi kwestię doręczeń, należało uznać, że weszła ona do obrotu prawnego i wiąże organ, który ją wydał. Sąd przyjął bowiem, że skoro decyzja organu I instancji nie została wydana w formie dokumentu elektronicznego, to nie musiała być opatrzona podpisem elektronicznym.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie również w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 kwietnia 2016 r. (sygn. akt I OSK 3095/15, CBOSA), gdzie przyjęto, iż pod pojęciem doręczenia, o którym mowa w art. 110 k.p.a., należy rozumieć sytuację, gdy decyzja znalazła się w posiadaniu strony, do której została skierowana. Pomimo więc, że doręczenie decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów k.p.a., to nie zmienia to faktu, że doszło do doręczenia decyzji, ponieważ skarżąca oświadczyła, że otrzymała decyzję organu I instancji. Zdaniem NSA, powyższe skutkowało wejściem decyzji do obrotu prawnego i od tej chwili organ, który ją wydał jest nią związany (art. 110 k.p.a.).

Uznając przytoczone poglądy za w pełni uzasadnione, tutejszy Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż w świetle argumentacji przedstawionej w skardze i dowodów do niej załączonych, wysoce prawdopodobne wydaje się, że zarówno Skarżący, jak i jego pełnomocnik weszli w posiadanie (przynajmniej skanu) postanowienia PINB wcześniej, niż wynika to z formalnego dowodu - zwrotnego potwierdzenia odbioru korespondencji, a tym samym przed datą przyjętą przez organ II instancji, jako dzień wejścia do obrotu prawnego ww. rozstrzygnięcia. Potwierdzenie sygnalizowanych przez pełnomocnika Skarżącego okoliczności świadczyłoby zatem o wadliwym stwierdzeniu przez [...] WINB niedopuszczalności zażalenia strony na postanowienie PINB z [...] lutego 2021r., jako wydanego z naruszeniem art. 134 k.p.a. w związku z nieprawidłową wykładnią art. 110 § 1 oraz art. 141 § 2 k.p.a. Rację ma wobec tego autor skargi, że organ II instancji naruszył art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych dla ustalenia, kiedy Skarżący wszedł w posiadanie ww. postanowienia PINB w sposób umożliwiający mu zapoznanie się z jego treścią, a w konsekwencji kiedy faktycznie rozpoczął biec termin na wniesienia zażalenia.

Z uwagi na powyższe, wypada ponownie podkreślić, że sąd administracyjny, poza wyjątkami przewidzianymi w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w sprawie. To na organach administracji publicznej spoczywa obowiązek zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego sprawy, a następnie zgodnie z art. 80 k.p.a., dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zarówno art. 77 § 1 k.p.a. jak i art. 80 k.p.a. stanowią emanację naczelnej zasady postępowania administracyjnego, mającej istotny wpływ na ukształtowanie całego postępowania, a zwłaszcza na rozłożenie w nim ciężaru dowodu. Regułą tą jest zasada ogólna prawdy obiektywnej, z której wynika obowiązek organu zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa. Postępowanie wyjaśniające organu administracji publicznej powinno być prowadzone aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do dokonania aktu subsumcji (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Zebraniu tego materiału służy system środków dowodowych, o których stanowią przepisy rozdziału 4 działu II k.p.a. Zaniechanie przez organ administracji podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji lub postanowienia.

Z przedstawionych względów, organ II instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie ocenić dowody przedłożone przez Skarżącego i składane przez niego oświadczenia dotyczące okoliczności wcześniejszego niż wskazywane przez organ wojewódzki doręczenia postanowienia PINB, które umożliwiło Skarżącemu i jego pełnomocnikowi zapoznanie się z jego treścią, oraz – mając na uwadze zaprezentowaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wykładnię przepisów art. 110 § 1 k.p.a. i art. 141 § 2 k.p.a. – dokonać prawidłowej analizy sprawy, z poszanowaniem zasad wyrażonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. [...] WINB powinien mieć przy tym na uwadze charakter postanowienia wydawanego w oparciu o art. 134 k.p.a., uwzględniając fakt, że odrzucenie środka zaskarżenia w sytuacji gdyby ustalono, że Skarżący rzeczywiście wszedł w posiadanie choćby skanu postanowienia PINB już w dniu [...] lutego 2021 r. może naruszać konstytucyjnie i konwencyjnie gwarantowane prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka) i zaskarżenia orzeczeń wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP). Wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw nie mogą bowiem naruszać istoty tej wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W rozpoznawanej sprawie odrzucenie środka zaskarżenia z uwagi na nieprawidłowe przyjęcie jego przedwczesności może stanowić ograniczenie prawa do sądu, które nie znajduje podstaw w ustawie (k.p.a.), nie jest uzasadnione żadnymi legitymowanymi celami i nie spełnia testu proporcjonalności.

Końcowo Sąd czuje się w obowiązku wyjaśnić, że sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na zasadzie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ww. ustawy zasądzając od [...] WINB na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania w kwocie stanowiącej równowartość wynagrodzenia działającego w sprawie pełnomocnika (480 zł) ustalonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), opłaty skarbowej od pełnomocnictw (17 zł) oraz wpisu od skargi (100 zł).