Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Protokolant Referent Dagmara Szymańska po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga T. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 października 2021r. utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z 18 maja 2021r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [..] położonej w miejscowości H., obręb ewidencyjny P., gmina C., została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Po rozpoznaniu wniosku z 19 lutego 2021r. T. L. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji budynku rekreacji indywidualnej, na działce nr [..] położonej w miejscowości H., obręb ewidencyjny P., gmina C., Wójt Gminy decyzją z 18 maja 2021 r. odmówił ustalenia dla wskazanej inwestycji warunków zabudowy argumentując, że nie spełnia ona warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. z § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa Nr 147/VII/11 z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie [..] Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj..Nr 66, poz. 1462) zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa nr 445/XLII/17 z dnia 21 grudnia 2017r. (Dz.Urz.Woj.. poz. 203) oraz z §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065, ze zm.).

We wniesionym odwołaniu wnioskodawca zakwestionował wydaną decyzję z uwagi na niewłaściwe jego zdaniem zastosowanie wspomnianej uchwały Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011r. oraz art. 23 ust. 2 o ochronie przyrody i przepisów dotyczących sytuowania budynków.

Na skutek rozpoznania odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 października 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu zwrócono uwagę, że stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503), zwanej dalej u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną nich jest ta, by wydana decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że nie ma wątpliwości co do tego, iż w sprawie nie została zachowana przesłanka określona przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p.. Brak zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi został wykazany zarówno w analizie, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodało Kolegium, iż pod pojęciem "przepisów odrębnych", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie przepisy innych ustaw. Katalog przepisów odrębnych, przez których pryzmat jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów odrębnych należy niewątpliwie zaliczyć regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, a także przepisy sanitarne, unormowania z zakresu prawa geologicznego i górniczego i inne. Podkreślił organ odwoławczy, że wymienione przepisy mogą stanowić przepisy odrębne, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. tylko w zakresie w jakim kształtują możliwość zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji w sposób wyczerpujący wykazał brak przesłanki określonej przepisem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. potwierdzając przy tym brak zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi - ustawą z dnia 16.04.2004r., o ochronie przyrody (t.j. Dz. U poz. 142 z 2018) w zakresie obszaru chronionego krajobrazu (art. 23 ustawy o ochronie przyrody). Przedmiotowa działka oznaczona ewidencyjnie nr [..] położona jest w miejscowości H., obręb ewidencyjny P., gmina C. na terenie Parku Krajobrazowego w odległości 41m od linii brzegowej jeziora O., oznacza to że jest w całości położona w pasie terenu o szerokości 100m od linii brzegowej jeziora O. Na terenie Parku Krajobrazowego obowiązują ustalenia zawarte w uchwale Sejmiku Województwa nr 147/VII/11 z dnia 27.04.2011 r., w sprawie Parku Krajobrazowego (opubl. Dz. Urz. Woj.. Nr 66 poz. 1462) zmienionej uchwałą Sejmiku Województwa nr 445/XLII/17 z dnia 21.12.2017r., ( opubl. Dz. Urz. Woj.. Poz. 203). I tak zgodnie z § 3 pkt 7 cyt. uchwały na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od: a)linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych, b)zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne- z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Kolejny przepis § 4 cyt. uchwały stanowi, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji przeanalizował powyższe i stwierdził, że możliwość odstępstwa od zakazu z § 3 pkt 7cyt. uchwały przewidziane w § 4 cyt. uchwały nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ planowana przez inwestora inwestycja nie dotyczy zabudowy mieszkaniowej i usługowej położonej w obszarze zwartej zabudowy wsi; nie dotyczy uzupełnienia istniejącej zabudowy zagrodowej i nie dotyczy istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. Przedmiotowy budynek wg ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z postanowieniem z 8 października 2020r., został wzniesiony bez wymaganych prawem pozwoleń w latach 1974-1976 oraz przebudowany również bez wymaganych pozwoleń w roku 2011. Budynek ten nie zalicza się do wyjątku określonego § 4 pkt 3 cyt. uchwały, gdyż został wzniesiony bez wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę. W rozumieniu tego przepisu koniecznym jest by istniejące obiekty letniskowe, mieszkalne i usługowe były uznane za budowę legalną a więc mającą poparcie we właściwych decyzjach organów architektoniczno-budowlanych.

Wobec powyższego uwzględniając fakt położenia planowanej inwestycji w sprawie zastosowanie znajduje ograniczenie określone w § 3 pkt 7 przywołanej wyżej uchwały, co prowadzi do wniosku o braku możliwości realizacji planowanej na terenie dz. nr [..] inwestycji polegającej na legalizacji samowolnie powstałego budynku letniskowego. Za zasadną uznało Kolegium odmowę wydania warunków zabudowy z uwagi na lokalizację planowanej inwestycji w granicach obszarów chronionych objętych zakazem realizacji zabudowy w określonej i nieprzekraczalnej odległości, wobec nie zachowania przesłanki określonej art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p..

Odnosząc się do treści odwołania Kolegium stwierdziło, że zarzuty w nim podniesione pozostają bez wpływu na wynik sprawy. Faktem bezspornym jest, iż w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione łącznie warunki wydania tej decyzji, określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wobec czego należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym badanie prawidłowości pozostałych przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w ocenie Kolegium stało się bezzasadne. W toku postępowania pierwszoinstancyjnego skarżący przed wydaniem decyzji w sprawie miał możliwość zapoznania się z analizą urbanistyczną, jak i z projektem zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy nie wynika by odnotowane zostały jakiekolwiek uwagi czy też zastrzeżenia odnośnie działań i ustaleń poczynionych w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Dodatkowo wskazało Kolegium, że odstępstwo o którym mowa w odwołaniu, przewidziane w § 4 pkt 1 uchwały nie zostało zastosowane, ponieważ zamierzona przez inwestora inwestycja nie dotyczy uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej i usługowej występującej na terenie zwartej zabudowy zagrodowej wsi. Zabudowa letniskowa nie jest tożsama z zabudową mieszkaniową w zabudowie zagrodowej. Przy objaśnianiu pojęcia "zabudowy zagrodowej" należy odwołać się do wykładni językowej, albowiem w orzecznictwie administracyjnym ugruntował się pogląd, że pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.12.2002r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" (por. szerzej Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.10.2016 r., sygn. akt II OSK 101/15). Podał organ odwoławczy, że przez pojęcie "zagrody" rozumie się zespół zabudowań na terenie wiejskim lub podmiejskim składający się z domu mieszkalnego i budynków gospodarczych (stodoły, obory, spichlerza). Są to zabudowania najczęściej otoczone płotem i ustawione wokół wewnętrznego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 04.12.2008 r., sygn. akt II OSK 1536/07). Pojęcie "zabudowy zagrodowej" oznacza więc zespół budynków obejmujących wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarsko-inwentarskie, położone w obrębie jednego podwórza, przy czym ustawodawca dopuszcza również rozproszoną zabudowę zagrodową.

Reasumując Kolegium podkreśliło, że treść decyzji organu I instancji wykazała brak możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku strony przede wszystkim ze względu na brak zgodności sposobu zagospodarowania terenu inwestycji z przepisami odrębnymi, wobec tego zarzuty zawarte w odwołaniu nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska jakie zapadło w niniejszej sprawie.

W skardze zarzucono skarżonej decyzji naruszenie:

art. 107 § 1 pkt 8 Kpa przez umieszczenie w decyzji zamiast czytelnych podpisów z podaniem imienia i nazwiska pracowników organu, wyłącznie ich nieczytelne parafki, bez rozróżnienia imienia i nazwiska, które nie pozwalają na identyfikacje osób, uczestniczących w wydawanej decyzji;

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody oraz § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VI/11 przez przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi albowiem przedmiotowy budynek nie znajduje się w zwartej zabudowie wsi, podczas gdy obszar, w którym znajduje się przedmiotowa inwestycja określony został w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jako osada z pojedynczą zabudową zagrodową i skupiskiem domków letniskowych, zaś brak jest sprzeczności pomiędzy zabudową rekreacyjną i letniskową a zwartą zabudową wsi, wobec czego w sprawie winien znaleźć zastosowanie wyłączenie zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7 uchwały, wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VI/11/;

art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz pominięcie § 12 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i przyjęcie, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby niezgodne z przepisami odrębnymi albowiem budynek usytuowany jest w odległości mniejszej niż wskazane w § 12 ust. 1 rozporządzenia 4 metry od granicy działki [..] podczas, gdy działka [..] jest działką drogową, co słusznie zauważył organ I instancji, nie ma więc dla niej zastosowania wymóg zachowania odległości, o których mowa w § 12 ust. 1-9 rozporządzenia,

art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz pominięcie § 12 ust. 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może dopuścić usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki podczas, gdy przepis ten wyraźnie stanowi, że jeżeli decyzja o warunkach zabudowy zastępująca plan miejscowy przewiduje taką możliwość, odległość ta może zostać zmniejszona nawet do 1,5 metra, co jest wiążące dla organów architektoniczno - budowlanych,

art. 7, 77 oraz 107 § 3 Kpa poprzez ich pominięcie i niewyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego i istoty sprawy, polegające w szczególności na braku rozważenia, czy w sprawie ma miejsce wyłączenie zakazu opisanego w § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa nr 147/VI/11 wskazane w § 4 ust. 1 pkt 1 tej uchwały wyrażające się nie tylko w całkowitym pominięciu przez organ kwestii intensywności zabudowy na działkach sąsiednich dla planowanej inwestycji, ale i braku odwołania się do jakichkolwiek zapisów obowiązującego dla Gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego co skutkowało nieustaleniem w toku postępowania przeznaczenia obszaru, w którym znajduje się planowana inwestycja.

Strona skarżąca wniosła o wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia i zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił wadliwą interpretację orzekających organów dopuszczalnych przepisem wyjątków od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m do jeziora, bowiem obowiązujące dla gminy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraźnie stanowi, że w H. znajduje się "skupisko" domków letniskowych. Fakt ten wyraźnie wskazuje na "zwartość" zabudowy na tym terenie. Jednakże orzekające organy w ogóle nie odniosły się do treści tego aktu, co już samo w sobie uznać należy za brak rozpoznania istoty sprawy. W opinii skarżącego organ II instancji nieprawidłowo ustalił, że zabudowa letniskowa nie może jednocześnie stanowić uzupełnienia zabudowy mieszkaniowej. Zgodnie bowiem m.in. z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017 r., wydanym w sprawie II OSK 584/16: "Nie można przyjąć, że odstępstwo odnoszące się do granic zwartej zabudowy wsi może zostać zastosowane tylko w wypadku, gdy te granice zostały w sposób jasny i precyzyjny wskazane w studium. Nie należy bowiem zakładać, że tego rodzaju granice zostaną zawsze ustalone w studium oraz, że do powstania zwartej zabudowy wsi nie dojdzie na skutek późniejszych zmian faktycznych na działkach. Dotyczy to w szczególności terenów, które w studium zostały przeznaczone, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, pod zabudowę rekreacyjną i jednorodzinną. Brak jest bowiem sprzeczności między tego rodzaju zabudową a zwartą zabudową wsi. Zwartość zabudowy to przede wszystkim jej intensywność i pod tym kątem organ powinien dokonać oceny stanu faktycznego sprawy."

Istotą sprawy jest więc ustalenie, czy legalizowana inwestycja znajduje się w zwartej zabudowie wsi H. Dowodząc nieprawidłowości stanowiska organów wskazano, że jeżeli istnieje jakakolwiek zwarta zabudowa we wsi H., to właśnie w obrębie działki [..], na której zlokalizowana jest inwestycja. Wokół tej działki, usytuowanych jest kilkanaście działek zabudowanych domkami, z których liczne znajdują się w odległości bliższej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Brak jest sprzeczności pomiędzy zabudową rekreacyjną i letniskową oraz zwartą zabudową wsi. W wielu przypadkach bowiem, także zabudowę letniskową (a więc także mieszkaniową) można określić mianem zwartej zabudowy. Powyższe twierdzenia ugruntowane są także w zapisach Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy C., zgodnie z którym obszar wokół działki [..] stanowi skupisko domków letniskowych. Budynki letniskowe i rekreacyjne są zabudową. Ich skupisko jest zbiorem elementów, czyli zabudową zwartą. Natomiast "H." jest niewątpliwie wsią. W sprawie mamy zatem do czynienia ze zwartą zabudową wsi tj. przypadkiem opisanym w § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 147/VI/11, który wyłącza ogólny zakaz budowy obiektów wskazany w § 3 pkt 7.

Dalej strona skarżąca wskazuje, że nie znajduje żadnego uzasadnienia praktycznego zakaz legalizacji domku letniskowego, w sytuacji, gdy na okolicznych i sąsiednich działkach znajduje się już liczna, podobna zabudowa. Co więcej jest ona usytuowana często w znacznie bliższej odległości niż planowana inwestycja. Nie można zatem twierdzić, jakoby legalizowana inwestycja miała niekorzystny wpływ na krajobrazy, siedliska przyrodnicze czy gatunki roślin, zwierząt i grzybów (§ 4 ust. 2 uchwały).

W ocenie skarżącego dwie niezwykle istotne dla niniejszego postępowania kwestie nie zostały w toku uprzedniego postępowania w żaden sposób rozważone tj.:

jak opisany został w Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego dla gminy C. obszar, w którym znajduje się przedmiotowa inwestycja,

jaka jest intensywność zabudowy w obrębie działki [..].

Przepis § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Sejmiku Województwa umożliwia odstępstwo od wprowadzonego zakazu zabudowy dla obszarów między innymi "zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych)". Przepis ten odsyła zatem do zapisów studium i powoduje, że w pewnym sensie akt ten nabiera znaczenia normatywnego. Rozstrzyga bowiem wiążąco o tym czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy wsi. Obwiązujące dla terenu Studium wyraźnie stanowi, że obszar, którego dotyczy planowana inwestycja jest obszarem zabudowy mieszkaniowo - letniskowej

Wymóg rozważenia drugiej z okoliczności był wielokrotnie przedmiotem rozważań judykatury. Jak stwierdził NSA w wyroku II OSK 584/16: "Sąd I instancji trafnie przyjął, że organ odwoławczy powinien ustalić aktualny i rzeczywisty stan zagospodarowania działek sąsiednich do działki nr (...) oraz na tej podstawie ocenić, czy działka ta znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi."

W sprawie zatem organy administracji wszelkimi możliwymi środkami dowodowymi powinny ustalić intensywność zabudowy na sąsiednich działkach. Brak rozważenia tej okoliczność był istotny dla sprawy, jak bowiem wynika m. in. z e - mapy obszar działki [..] jest otoczony zabudową mieszkaniowo - letniskową, która często jest położona bliżej linii brzegowej jeziora niż planowana inwestycja. Takich zabudowań jest przynajmniej ponad dwadzieścia, co stanowi ich skupisko i zwartą zabudowę wsi H., to zaś czyni koniecznym zastosowanie w sprawie § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały nr 147/VI/11.

Uzasadniając zarzut sformułowany w pkt 4 skargi wskazała strona skarżąca, że zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy z 10 lutego 2021 r. wjazd na działkę [..], na której znajduje się przedmiotowa inwestycja odbywa się m. in. przez działkę drogową [..]. Organ I instancji, słusznie ustalił więc, że dojazd do działki odbywa się przez służebność przejazdu, która obciąża działkę [..]. Pomimo jednak ustalenia, że działka ta jest działką drogową, błędnie zastosowano wymóg zachowania odległości od tej działki opisane w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r, podczas gdy właściwym było zastosowanie w sprawie przepisu § 12 ust. 10 tego rozporządzenia. Przepis ten jasno bowiem stanowi, że zachowanie odległości, o których mowa w ust. 1-9 § 12 nie jest wymagane w przypadku, gdy sąsiednia działka jest działką drogową. Dodał skarżący, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy odstępstw od zasad sytuowania obiektów zgodnie z warunkami technicznymi pozwoliłoby na uznanie istniejącego posadowienia budynku za zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla istniejącego budynku rekreacji indywidualnej na dz. nr [..] w miejscowości H.

Organy obu instancji rozpoznały wniosek skarżących o ustalenia warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p..

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlanego decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Rozpoczęcie robót budowalnych możliwe jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy może, co do zasady, dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji już zrealizowanych, jak w niniejszej sprawie, dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (legalizacyjnego lub naprawczego). Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizacyjnym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy. W razie gdy organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie legalizacyjne lub naprawcze w przedmiocie zrealizowanych robót budowlanych, to do jego kompetencji należy ocena, czy zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy powinno być natomiast, stosownie do art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p., ustalenie rzeczywistego stanu zabudowy istniejącej na działce inwestora, a także uwzględnienie obowiązywania decyzji podjętych zarówno w obszarze planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i prawa budowlanego, które mogą mieć znaczenie dla oceny legalności wydanej decyzji o warunkach zabudowy (tak np.: NSA w wyrokach z dnia 14 stycznia 2014 r., II OSK 1890/12, i z dnia 17 maja 2016 r., II OSK 146/15, z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 2162/16, wszystkie powołane orzeczenia dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że wniosek w niniejszej sprawie został złożony w toku postępowania legalizacyjnego, w wykonaniu postanowienia organu nadzoru budowlanego nakładającego obowiązek przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Organy orzekające w sprawie, w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, stwierdziły, że nie została spełniona jedna spośród wskazanych przesłanek, tj. wystąpiła przewidziana w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sprzeczność inwestycji z przepisami odrębnymi, pozostałe przesłanki oceniane nie były.

Przepisy odrębne mające normatywny wpływ na możliwość ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie obejmują ustawę z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.) oraz w przepisy wydane na podstawie upoważnień w niej przewidzianych. Zgodność decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi oznacza stan, w którym występuje brak sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji a ograniczeniami w zagospodarowaniu terenu wprowadzonymi w przepisach odrębnych. O braku sprzeczności można zaś będzie mówić w sytuacji, w której przepisy odrębne nie będą sprzeciwiały się realizacji określonej inwestycji. Zgodność taka jest konieczna, gdyż zasada państwa prawnego wyrażona w art. 2 Konstytucji RP, której realizację ma zapewniać również art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wymaga uwzględniania uregulowań obowiązujących w całym systemie prawa. Jednocześnie w sytuacji, w której przepisy odrębne nie sprzeciwiają się realizacji określonej inwestycji, organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy.

W niniejszej sprawie ze względu na położenie działki skarżących na terenie znajdującym się w granicach Parku Krajobrazowego uwzględnić należało uwarunkowania wynikające z uchwały nr 145/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. Zgodnie z przepisem § 3 pkt 7 uchwały na terenie Parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

– z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Z niepodważonych w toku postępowania ustaleń faktycznych odnoszących się do działki skarżącego o nr [..] wynika, że działka ta pośrednio sąsiaduje z Jeziorem O. i w całości mieści się w pasie 100 metrów od linii brzegowej tego jeziora. Ponadto, niewątpliwym jest, że zabudowa letniskowa na wskazanej działce jest wynikiem samowoli budowlanej, do legalizacji której zmierza skarżący. Zatem pomimo tego, że w potocznym rozumieniu nie jest to zabudowa nowa, bo już istnieje, to w znaczeniu prawnym należy stosować do niej wymogi takie jak do zabudowy nowej, ażeby doprowadzić do stanu zgodności z prawem aktualnie obowiązującym.

W tej sytuacji tylko wystąpienie wyjątków od zakazu zabudowy, przewidzianych w § 4 ust. 1 uchwały, mogło stanowić o zgodności zabudowy na działce skarżącego. Stosownie do § 4 ust. 1 uchwały, zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód;

4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

W ocenie Sądu, organy w sposób bardzo szczegółowy przeanalizowały zastosowanie wskazanych wyżej wyjątków do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy stwierdzając, że nie mają one zastosowania w tej sytuacji. Stwierdzono, że działka skarżącego leży poza zwartą zabudową wsi H. Zabudowa na tej działce nie jest uzupełnieniem zabudowy mieszkaniowej i usługowej (stanowi zabudowę rekreacyjną), a teren inwestycji nie jest siedliskiem rolniczym. Nie dotyczy jej również wyjątek określony w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, albowiem obiekt letniskowy nie został zrealizowany na podstawie obowiązującego planu miejscowego, tylko jest efektem samowoli budowlanej. Organy wykluczyły również przydatność zabudowy letniskowej na działce skarżącego dla celów parku krajobrazowego.

Według Sądu, ustaleniom organów oraz ocenie przez nie poczynionej nie można zarzucić jakiejkolwiek wadliwości czy niespójności. Również argumenty skargi zmierzające do wykazania zlokalizowania zabudowy w granicach zwartej zabudowy wsi oraz zbieżności zabudowy letniskowej z zabudową mieszkalną, nie zdołały podważyć prawidłowości stanowiska zajętego przez organy w zaskarżonych rozstrzygnięciach. Skarżący starał się bowiem wykazać, że zabudowania letniskowe na ich działce winny zostać zaliczone do zwartej zabudowy usługowej i mieszkaniowej wsi. Tymczasem z treści zasadniczego dokumentu w niniejszej sprawie, a mianowicie z wniosku skarżących o ustalenie warunków zabudowy wynika w sposób oczywisty, że obiekt zlokalizowany na działce nr [..] ma charakter rekreacyjny, zaspakajający potrzeby mieszkaniowe skarżącego w sezonie letnim. Pełni zatem funkcje rekreacji indywidualnej. Ani z treści tego wniosku, ani z jakichkolwiek wyjaśnień skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego nie wynikało, że obiekt letniskowy usytuowany na ich działce pełni inną funkcję.

Ponadto, podkreślić należy, że wyjątki ustanowione w przepisach prawa należy intepretować ściśle, a zatem nie można czynić z funkcji służącej rekreacji indywidualnej funkcji uzupełniającej zabudowę usługową albo mieszkalną.

Brak spełniania warunku zgodności z przepisami odrębnymi, w tym wypadku postanowieniami uchwały Sejmiku w sprawie Parku, wydanymi na podstawie art. 16 i art. 17 u.o.p., nie dawał organom wyboru co do treści rozstrzygnięcia w sprawie, w sytuacji, gdy w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy zależy od łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Brak spełnienia którejkolwiek z nich jest wystarczającą przeszkodą do pozytywnego rozpoznania wniosku skarżącego o warunki zabudowy. Niezrozumiałe jest odwoływanie się pełnomocnika do regulacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy C. jako mające decydujące znaczenie o granicy zwartej zabudowy wsi, bowiem żaden z przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie nie wiąże tego pojęcia z regulacjami studium. Z akt sprawy wynika, że obiekt budowlany zrealizowany samowolnie znajduje się pośród innych obiektów o tożsamej funkcji letniskowej.

Organ odwoławczy nie podtrzymał argumentacji Wójta Gminy o sprzeczności lokalizacji obiektu w relacji do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r. poz. 1065, ze zm.), zatem kwestia ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie.

Sąd nie podzielił żadnego z zarzutów procesowych skargi.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.