Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 813/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia WSA del. Ewa Kwiecińska Protokolant Agnieszka Gugała-Szczerbicka po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 611/08 w sprawie ze skargi J. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. oddalił skargę J. M. i W. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...]w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. (Sąd podał błędną datę "31 stycznia 2006 r.") o wskazanym wyżej numerze, po rozpoznaniu wniosku W. i J. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...], w której stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...]w części orzekającej o przejściu na rzecz gminy działki oznaczonej nr [...] (pkt 4 i 6 decyzji) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji w pozostałej części.

Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. zatwierdził projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]o powierzchni [...]ha, położonej we wsi S. M. gmina Ł., stanowiącej własność W. i J. M.

Pismem z dnia 28 marca 2003 r. W. i J. M. zwrócili się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...]odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Kolegium podniosło, że sprawę należało rozpoznawać w zakresie porządku prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, tj. przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalenia granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości.

Z ustaleń Kolegium wynikało, że warunkiem zatwierdzenia podziału nieruchomości działek objętych rozstrzygnięciem kwestionowanej decyzji była zgodność z obowiązującym wówczas ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonym uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia[...] grudnia 1986 r.

Organ uznał, że wbrew argumentom podniesionym we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, uchwała Gminnej Rady Narodowej w Ł. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1988 r. nie zatwierdzała szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej jako planu miejscowego w rozumieniu przepisów o planowaniu przestrzennym, określała natomiast granice gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Natomiast plan realizacyjny zespołu działek budowlanych zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r., wydaną na podstawie ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł.oraz przepisów art. 21 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego – był sporządzony dla potrzeb wykonania obiektów budowlanych, nie miał natomiast żadnego prawnego znaczenia w sprawie indywidualnego podziału nieruchomości, który zatwierdzała kwestionowana decyzja.

Po rozpoznaniu wniosku J. i W. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] października 2003 r. nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji.

Skargę na tę decyzję wnieśli J. i W. M.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA 2620/03 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2003 r. oraz decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2003 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) dokonała zmian w art. 18 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wykreślając z jego treści upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia zasad i trybu podziału nieruchomości nie wchodzących w skład terenów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne. Zatem od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r., tj. od dnia 5 grudnia 1990 r. utracił moc obowiązywania rozdział 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. dotyczący podziału nieruchomości nieobjętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym.

Kwestionowany obecnie przez skarżących podział nieruchomości odbywać się mógł więc wyłącznie na podstawie art.10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.), który to przepis przewidywał tylko jednofazowe postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości, kończące się decyzją zatwierdzającą podział, względnie odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. Do składanego wniosku o zatwierdzenie projektu podziału wnioskodawca obowiązany był dołączyć opracowany przez siebie wstępny projekt podziału nieruchomości. Sąd stanął na stanowisku, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., prowadzącego postępowanie nadzorcze jest ustalenie, czy kontrolowane postępowanie podziałowe wszczęte było na wniosek współwłaścicieli nieruchomości, czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem przedłożonym do zatwierdzenia przez wnioskodawców i czy przewidywał on wydzielenie działek pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału, zgodnie z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd stwierdził, że brak w aktach sprawy wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości oraz załączonego do niego projektu podziału uniemożliwia dokonanie stosownej oceny prawnej w kontekście przepisów art. 156 § 1 K.p.a.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze P. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], ponownie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. utrzymało w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że kontrolowane postępowanie podziałowe oparte było na art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Podział działki nr [...] dokonany został w oparciu o ustalenia ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ł., zatwierdzonego uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r., który dla przedmiotowego terenu przewiduje budownictwo mieszkaniowe z dowolnymi usługami. Organ odwoławczy uznał, że działki wydzielone pod drogę służyć miały, co najmniej w części, do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału – co spełniało przesłankę z art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a także jest zgodne z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r.

Na powyższą decyzję W. i J. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Równocześnie skarżący wyjaśnili, że działka nr [...], która została przejęta na własność Gminy, przeznaczona została na poszerzenie istniejącej drogi powiatowej, a nie na utworzenie nowej ulicy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/WA 723/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r.

Sąd stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć z innych powodów niż w niej podniesiono. W pierwszym rzędzie Sąd powołał się na wynikające z art. 153 P.p.s.a. związanie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 2620/03.

Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ponownie rozpatrując sprawę ograniczyło swoje postępowanie jedynie do przeprowadzenia w dniu [...] listopada 2005 r. rozprawy administracyjnej. W aktach sprawy nadal brak jest oryginału lub potwierdzonej za zgodność kserokopii wniosku o zatwierdzenie podziału przedmiotowej nieruchomości oraz załączonego do niego projektu proponowanego podziału.

Ponadto, Sąd podniósł, że organ nie wyjaśnił, na jakiej podstawie stwierdził, że projekt podziału działki skarżących został wykonany, między innymi, na zlecenie skarżących.

Sąd uznał też, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. nie ustosunkowało się do treści załączonych do skargi kserokopii dokumentów (załącznik nr 1 i 2), z których wynika, że Naczelnik Gminy Ł. w dniu [...] stycznia 1989 r. zlecił Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowemu Oddziałowi w G. wykonanie m.in. map podziału terenów budowlanych we wsi S. M. i nie określiło jak to zlecenie ma się do projektu podziału przedmiotowej nieruchomości, który stanowił załącznik nr 1 do decyzji podziałowej. Zwrócił też uwagę na fakt, że w aktach sprawy brak jest dokumentu opatrzonego nagłówkiem, z którego wynikałoby, że jest on załącznikiem nr 1 do decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. stanowiącym integralną część tej decyzji, uznał, że domyślać się jedynie można, że chodzi w tym przypadku o znajdującą się w aktach sprawy i potwierdzoną za zgodność z oryginałem kserokopię "Mapy sytuacyjnej" projektu podziału terenu na działki budowlane, wykonanej przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G. Podniósł, że nie została także wyjaśniona przez organ kwestia, czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości przewidywał wydzielenie działek pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału zgodnie z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ponadto za całkowicie niewystarczające Sąd uznał stwierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, że "wydzielone działki na drogę służyć miały, co najmniej w części do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału" organ nie wyjaśnił, na podstawie jakich materiałów poczynił takie ustalenie.

W związku z powyższym Sąd uznał, że organ nie zrealizował zaleceń zawartych w poprzednim wyroku i uchylając decyzję zalecił, by przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uzupełnił akta administracyjne o wniosek skarżących dotyczący zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości (lub potwierdzony za zgodność jego odpis) oraz zatwierdzony projekt podziału będący załącznikiem nr 1 do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r., a także wyjaśnił czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem wykonanym na zlecenie wnioskodawców, czy nie. Ponadto organ winien ustalić przebieg spornych działek drogowych i wyjaśnić, czy w całości lub części zostały one wydzielone pod budowę nowych ulic, jeśli tak, to których, przeznaczonych do obsługi nowo powstałych na skutek podziału działek, czy też zostały przeznaczone, jak twierdzą skarżący, pod poszerzenie już istniejących dróg. Dopiero po zebraniu i przeanalizowaniu całość dokumentów i ewentualnie przeprowadzeniu innych dowodów organ winien dokonać oceny, czy kwestionowana decyzja podziałowa nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Rozpatrując po raz kolejny sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] w części orzekającej o przejściu na rzecz gminy działki oznaczonej nr [...] (pkt4 i 6 decyzji) oraz odmówiło stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wyjaśnił, że na podstawie okoliczności sprawy oraz w świetle podejmowanych przez strony czynności, brak jest podstaw do stwierdzenia, że dokonany podział nieruchomości został wnioskodawcom narzucony. J. i W. M. złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowej nieruchomości w dniu 29 maja 1991 r. Do wniosku tego nie załączyli wprawdzie projektu podziału, jednak taki projekt przedłożyli organowi, co wynika z uzasadnienia postanowienia z dnia 4 czerwca 1991 r. Wnioskodawcy byli zorientowani, co do sposobu podziału nieruchomości i nie kwestionowali go. Przygotowanie tego projektu wnioskodawcy zlecili w dniu 28 sierpnia 1990 r. do wykonania Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G., które wyznaczyło również punkty graniczne w terenie, co potwierdza podpisany przez wnioskodawców protokół z dnia 7 maja 1991 r. Zrzekli się oni również odszkodowania za wydzielone drogi dojazdowe, wskazując w złożonym przez siebie oświadczeniu zarówno oznaczenie działek [...] i [...] jak i ich powierzchnię [...] m2.

Kolegium stwierdziło też, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. nie narusza art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, gdyż podział nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla przedmiotowego terenu zastał uchwalony w dniu [...] grudnia 1986 r. uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Ł., zatwierdzającą plany ogólne zagospodarowania przestrzennego wsi gminnej i gminy Ł. na okres perspektywiczny do roku 2000. Z rysunku planu wynika, że działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem F.1. MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ludności nierolniczej – projektowane (w tym dla pracowników leśnictwa). Skoro plan dopuszczał jednorodzinną zabudowę mieszkaniową, to wydzielenie działek budowlanych, jak również dróg dojazdowych do tychże działek, nie jest sprzeczne z postanowieniami planu.

Kolegium uznało, iż wydzielony pas gruntu oznaczony jako działka Nr [...] nie spełniał warunków do uznania go za "ulicę", a ponadto został on przeznaczony na poszerzenie już istniejącej drogi, a nie pod budowę nowej ulicy przeznaczonej do obsługi działek powstałych w wyniku podziału nieruchomości. Zatem skutek, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy, w postaci przejścia własności działki drogowej na rzecz gminy nie nastąpił. W związku z tym orzeczenie zawarte w pkt 4 decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. dotyczące działki nr [...] organ uznał za rażąco sprzeczne z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczani nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r., podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu tej decyzji.

Kolegium podało, że wyczerpało możliwości odnalezienia oryginalnych akt postępowania podziałowego, zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. Jednakże z oświadczenia pełnomocnika złożonego na rozprawie administracyjnej w dniu 25 czerwca 2007 r. wynika, że wniosek, który znajduje się w aktach sprawy jest kopią wniosku, który skarżący złożyli w celu dokonania podziału. Wniosek ten został złożony w Urzędzie Rejonowym w P. w dniu 29 maja 1991 r. (prezentata na dokumencie).

Kolegium stwierdziło, że według dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w dniu 12 lutego 1986 r. dla przedmiotowego obszaru został opracowany szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej położonego we wsi S. M., gmina Ł. (Plan realizacyjny), jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów, że kiedykolwiek doszło do zatwierdzenia tego planu w trybie przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym.

Natomiast w dniu [...] grudnia 1986 r. uchwałą Nr [...] Rada ta zatwierdziła plany ogólne zagospodarowania przestrzennego wsi gminnej i gminy Ł. na okres perspektywiczny do roku 2000. Zasady i ustalenia planu zawarto w sześciu załącznikach do uchwały, zawierających rysunki i tekst planu (§ 1 uchwały). Według rysunku planu sporny teren położony jest na obszarze oznaczonym w planie symbolem F.1. MN, co oznacza teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ludności nierolniczej (w tym dla pracowników leśnictwa).

Następnie na wniosek J. M. z dnia 8 maja 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. w dniu [...] maja 1991 r. wydał decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny działek budowlanych we wsi S. M., działka nr [...]. Załącznikiem do tej decyzji był plan realizacyjny zespołu działek budowlanych. Sporządzenie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej, było pierwszym etapem prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji.

Decyzje zatwierdzające plan realizacyjny uprawomocniły się w dniu [...] maja 1991 r. i w tej dacie J. i W. M. złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]. Przygotowanie tego projektu zlecili Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G. Zlecenie to zostało podpisane przez W. M. i przyjęte przez wykonawcę w dniu [...] sierpnia 1990 r. pod nr [...]. Według sprawozdania technicznego, sporządzonego przez wykonawcę prac, a znajdującego się w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej przy Starostwie Powiatowym w P., prace geodezyjne związane z powyższym zleceniem rozpoczęto 28 sierpnia 1990 r., a zakończono 20 lipca 1991 r. Wykorzystano przy tym materiały opracowane w 1989 r. jako I etap wyznaczania terenów budowlanych na zlecenie Naczelnika Gminy Ł. W dniu 7 maja 1991 r. spisano protokół na okoliczność wyznaczenia i stabilizacji punktów granicznych projektowanych działek budowlanych. Wynika z niego, że wyznaczone i zastabilizowane punkty graniczne okazano właścicielowi gruntu – J. M., co potwierdził własnoręcznym podpisem.

Wniosek o zatwierdzenie projektu podziału przedmiotowych nieruchomości J. i W. M. złożyli dopiero w dniu 29 maja 1991r., w jego treści brak jest zapisu wskazującego, że załączyli oni do niego sporządzony przez siebie projekt podziału.

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, w oparciu o art. 10 ust. 1, 2, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz § 13 i § 14 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77) – Kierownik Urzędu Rejonowego w P. postanowieniem z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] ustalił warunki dokonania wnioskowanego podziału. Jednym z tych warunków było dostarczenie projektu podziału nieruchomości, sporządzonego przez uprawnionego wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych, jednak z uzasadnienia postanowienia wynika, że warunek ten został już spełniony.

Przyjmując taki tryb postępowania organ geodezyjny nie zauważył, że z dniem 5 grudnia 1990 r. utracił moc obowiązywania rozdział 3 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. i od tego dnia podział nieruchomości mógł odbyć się jedynie w oparciu o art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w trybie jednofazowym, w postępowaniu, w którym zatwierdzono lub odmówiono zatwierdzenia przedłożonego projektu podziału.

Kolegium podniosło, że zasadniczą kwestią sporną jest w sprawie sposób oceny zgodności projektu podziału nieruchomości – w części dotyczącej wydzielenia drogi oznaczonej jako działka nr [...] – z planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium uzupełniło postępowanie dowodowe poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność zgodności zatwierdzonego podziału w części obejmującej drogę i stanowiącej działkę nr [...] – z planem zagospodarowania przestrzennego. Z opinii tej wynika, że zapisy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł., zatwierdzonego w dniu [...] grudnia 1986 r. uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Ł., są bardzo lakoniczne, dlatego też możliwe było sporządzenie wielu projektów podziału działki nr [...] – zgodnych z tym planem. Biegły uznał, że zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego, funkcja terenu wyznaczona symbolem F.1. MN została zachowana, a z uwagi na ogólnikowość jego zapisów trudno dopatrzyć się tu jakiejkolwiek kolizji.

Projekt podziału nieruchomości, mimo, że różni się nieco od planu realizacyjnego, jest całkowicie zgodny z planem miejscowym – plan realizacyjny nie miał wpływu na ocenę zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego. Biegły wyjaśnił, że działkę nr [...], wydzieloną pod drogę, można uznać za nową ulicę – przeznaczoną do obsługi działek powstałych w wyniku podziału.

Kolegium stwierdziło, że według art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości podział nieruchomości może nastąpić jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, niezbędnym warunkiem jest ponadto wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego i oba warunki zostały w sprawie spełnione.

Wnioskodawcy nie załączyli do wniosku projektu podziału, jednakże z okoliczności sprawy wynika, iż dostarczyli go do organu właściwego. Projekt ten sporządzony został na ich zlecenie przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G., strony brały udział w procesie sporządzania tego projektu, uczestniczyły nawet w wyznaczaniu punktów granicznych w terenie. Wprawdzie w dacie [...] czerwca 1991 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał postanowienie w sprawie ustalenia warunków dokonania podziału, ale w rzeczywistości w tej dacie projekt był już przez wnioskodawców sporządzony, co wynika z uzasadnienia postanowienia. Projekt został wykonany 14 maja 1991 r., a wyznaczenie punktów granicznych miało miejsce w dniu 7 maja 1991 r. Projekt sporządzony przez jednostkę geodezyjną, został jednak wykonany zgodnie z koncepcją wnioskujących o podział, z ich inicjatywy i nie został im w żaden sposób narzucony, a opierał się on na materiałach i koncepcjach wypracowanych w ramach postępowania związanego z planami realizacji na tym terenie skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego. Wnioskodawcy zrzekli się odszkodowania za wydzielone drogi dojazdowe, wskazując w złożonym przez siebie oświadczeniu zarówno oznaczenie działek [...],[...] oraz ich powierzchnię [...] m². Tym samym postępowanie podziałowe, mimo wydania bez podstawy prawnej postanowienia z dnia [...] czerwca 1991 r., w rzeczywistości było jednofazowe.

W dacie wydania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...] czerwca 1991 r., jedynym obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) był plan ogólny zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1986 r. uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w Ł. Plan ten przewidywał, że dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem F.1. MN powinny być sporządzone plany szczegółowe zagospodarowania przestrzennego, jednak taki plan, opisany w art. 27 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, nigdy nie został uchwalony w trybie przewidzianym w tej ustawie. Waloru takiego planu nie można przypisać planom realizacyjnym, zatwierdzonym decyzjami Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] maja 1991 r. Nr [...] i Nr [...]. Postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału i w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego, mimo iż w każdym przypadku decydujące znaczenia miała zgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, są od siebie niezależne, służyły innym celom i prowadzone były na podstawie innych przepisów.

Według rysunku planu zagospodarowania działka Nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem F.1. MN – co oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ludności nierolniczej – projektowane, w tym dla pracowników leśnictwa. Jeżeli plan dopuszczał jednorodzinną zabudowę mieszkaniową, to wydzielenie działek budowlanych, jak również ulicy koniecznej do obsługi tychże działek, nie jest sprzeczne z postanowieniami planu – drogi stanowią bowiem infrastrukturę takich osiedli.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Zawarte w tym przepisie sformułowanie: "pod budowę ulic" zostało wyjaśnione w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 marca 1993 r. TK W 13/92 w sprawie wykładni art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (OTK 1993 cz. I poz. 17). W sentencji tej uchwały Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: "użyte w przepisie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sformułowanie "pod budowę ulic" oznacza, że wydzielenie gruntów z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela następuje pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku tego podziału". W świetle tego przepisu skutek przewidziany w art. 10 ust. 5 ustawy następował z mocy prawa wówczas, gdy z nieruchomości podlegającej podziałowi w trybie postępowania administracyjnego zostały wydzielone działki pod budowę nowych ulic przeznaczonych do obsługi działek powstałych w wyniku takiego podziału.

W oparciu o akta sprawy i opinię i biegłego Kolegium stwierdziło, że jedynie działka oznaczona nr [...] została wydzielona jako nowa ulica – stanowi ona drogę do nowo wydzielonych działek nr [...],[...] i [...], zatem skutek, o którym mowa w art. 10 ust. 5 ustawy, w postaci przejścia własności działki drogowej na rzecz gminy, nastąpił tylko w stosunku do niej.

J. i W. M. wnieśli na powyższą decyzję skargę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r. skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wskazał, że w myśl art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie, zarówno gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Sąd przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 723/06, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r.

Powołane orzeczenie zawiera wiążącą ocenę prawną w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach i wskazania co do dalszego postępowania organów ją rozpatrujących.

Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. przy ponownym rozpoznaniu sprawy do tego, by :

– uzupełniło akta administracyjne o wniosek skarżących dotyczący zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości (lub potwierdzony za zgodność jego odpis) oraz zatwierdzony projekt podziału będący załącznikiem nr 1 do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r.,

– wyjaśniło, czy zatwierdzony projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem wykonanym na zlecenie wnioskodawców, czy też nie,

– ustaliło (i poparło te ustalenia odpowiednimi dokumentami geodezyjnymi) przebieg spornych działek drogowych i wyjaśniło, czy w całości lub części zostały one wydzielone pod budowę nowych ulic (jeśli tak, to których) przeznaczonych do obsługi nowo powstałych na skutek podziału działek, czy też zostały przeznaczone, pod poszerzenie już istniejących dróg.

Sąd pierwszej instancji w całości podzielił stanowisko i argumentację Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. odnośnie prawidłowości:

– stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w części orzekającej o przejściu na rzecz gminy działki oznaczonej nr [...],

– odmowy stwierdzenia nieważności tejże decyzji w pozostałej części.

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (winno być "w P.") słusznie stwierdziło, że nie ma możliwości odnalezienia oryginalnych akt postępowania podziałowego – co uniemożliwia dokładne wykonanie poleceń Sądu. Jednakże skarżący małżonkowie M. nie kwestionują, że kserokopia pisma z dnia 29 maja 1999 r.(winno być "1991 r.") znajdująca się w aktach sprawy jest kopią wniosku, który złożyli w celu dokonania podziału nieruchomości. Również z tego samego powodu, w aktach sprawy znajduje się tylko kserokopia mapy, która stanowi integralną część decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej we wsi S.M. gmina Ł. – stanowiącej własność W.i J. M. Na mapie tej są wyraźnie zaznaczone granice wyodrębnionych działek przeznaczonych pod drogi – w tym działek nr [...] i nr [...], są też podane ich powierzchnie: [...] i [...] ha. Również jest oznaczona działka budowlana nr [...] o powierzchni [...] ha.

Zdaniem Sądu Kolegium prawidłowo przyjęło, że ww. projekt podziału nieruchomości jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który został zatwierdzony Uchwałą Gminnej Rady Narodowej Nr [...] dnia [...] grudnia 1986 r., natomiast takiego waloru nie ma plan realizacyjny zespołu działek budowlanych stanowiący załącznik do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. Nr [...] z dnia [...] maja 1991 r. który nie został zatwierdzony jako szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego stosowną uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Ł.

Również Kolegium właściwie uznało, że projekt podziału przedmiotowej nieruchomości był projektem wykonanym na zlecenie wnioskodawców. Dokładnie wyjaśniło okoliczności jego sporządzenia oraz przyczyny, które spowodowały zajęcie takiego stanowiska, które Sąd całkowicie zaakceptował.

Sąd podniósł, że organ dopuścił nowy dowód z opinii biegłego, który potwierdził zgodność zatwierdzonego podziału – w części obejmującej drogę i stanowiącej działkę nr [...] – z planem zagospodarowania przestrzennego, dodając, że ww. działkę, wydzieloną pod drogę, można uznać za nową ulicę przeznaczoną do obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Natomiast nie można tego stwierdzić odnośnie działki nr [...] przeznaczonej na poszerzenie istniejącej już drogi.

Podsumowując Sąd uznał, że obie decyzje są zgodne z prawem, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy. Prawidłowo stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. tylko w części orzekającej o przejściu na rzecz gminy działki oznaczonej nr [...] – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz słusznie odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji w pozostałej części, tj. działki nr [...] – jako zgodnej z prawem (z art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli H. i J. małżonkowie M. zaskarżając w całości ww. wyrok. Jako podstawę skargi kasacyjnej skarżący wskazali:

1) obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości(Dz. U Nr 30 z 1991 r., poz. 127 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie lub też niewłaściwą wykładnię i zastosowanie; (art. 174 pkt 1 P.p s.a.);

2) mającą istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewłaściwe jego zastosowanie; (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.);

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. rzecz każdego ze skarżących zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych przez nich w związku z wniesieniem niniejszej skargi kasacyjnej, wraz z kosztami zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że zaskarżony wyrok wydany został z rażącym naruszeniem prawa i jako taki nie może się ostać, albowiem:

1. Nie spełnia wymogów określonych w art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie ustosunkowania się wprost do zarzutów podniesionych przez skarżących we wniesionej skardze oraz w zakresie merytorycznego wyjaśnienia swego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku ograniczyło się do stwierdzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.;

2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w swoim pisemnym uzasadnieniu na str. 18 i str. 19 odnosi się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w sprawie I SA/Wa 723/06 w dniu 5 października 2006 r. oraz do kwestii związania przez Sąd i organ treścią tego wyroku i stanowiskiem w nim wyrażonym; równocześnie jednak Sąd nie zauważył, że stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym wyroku ograniczało się w zasadzie do omówienia formalnych uchybień i braków, które legły u podstaw uwzględnienia wniesionej wówczas przez skarżących skargi; w orzeczeniu tym omówiono jedynie ten aspekt sprawy, jaki wiązałby się z ewentualnym ustaleniem, że plan podziału był sporządzony nie przez skarżących, lecz przez organ administracji, w pozostałym zakresie brak jest merytorycznego stanowiska;

3. Zdaniem strony skarżącej, w zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustrzegł się sprzeczności dokonanych ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak wynika z akt sprawy przebieg chronologiczny zdarzeń przedstawiał się następująco:

a) 28 sierpnia 1990 r. – skarżący zlecili Wojewódzkiemu Biuru Geodezji i Terenów Rolnych w P., Rejonowy Oddział w G. przygotowanie projektu podziału działki nr [...], położonej w S. M.,

b) 29 maja 1991 r. – skarżący złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]; w którego treści brak jest zapisu wskazującego, iż załączyli do tego wniosku sporządzony przez siebie plan podziału,

c) [...] czerwca 1991 r. – Kierownik Urzędu Rejonowego w P. wydał postanowienie o ustaleniu warunków dokonania wnioskowanego podziału, jednym z nich było dostarczenie projektu podziału nieruchomości, sporządzonego przez uprawnionego wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych.

d) [...] czerwca 1991 r. wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej nieruchomości.

Skarżący twierdzili, że przy ustaleniu, iż zaginęły akta postępowania podziałowego interesującym jest ustalenie, że niewątpliwym jest, iż zarówno w dacie wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 1991 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. – istniał projekt podziału przedmiotowej działki nr [...] wykonany na zlecenie skarżących przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P., Rejonowy Oddział w G.. Równocześnie bowiem ustala się, że Biuro to swoje prace geodezyjne związane z udzielonym mu przez skarżących zleceniem rozpoczęło w dniu 28 sierpnia 1990 r., zaś zakończyło w dniu 20 lipca 1991 r., co wynika ze sprawozdania technicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia nie dostrzega, ani nie wyjaśnia faktu, że skoro zlecenie skarżących polegające (jak to ustalono) na przygotowaniu projektu podziału działki nr [...], wykonane zostało najwcześniej w dniu 20 lipca 1991 r. to w jaki sposób przedmiot tego zlecenia w postaci wykonanego dla skarżących projektu podziału działki nr [...] mógł być wykorzystany do wydania postanowienia z dnia [...] czerwca 1991 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r., której dotyczy zaskarżony wyrok.

4. Strona skarżąca podniosła, że wykładnia art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości sprzeczna jest z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz orzeczeń innych sądów administracyjnych. Z wykładni tej wyraźnie wynika, że wydzielenie z nieruchomości, w trybie art. 10 ust. 5 powołanej ustawy, pasa gruntu z przeznaczeniem na ogólnie dostępną drogę może nastąpić na wniosek właściciela nieruchomości i tylko wówczas, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego określa przebieg tej drogi.

W sprawie niespornym jest fakt, że jedynym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jaki obowiązywał w dacie wydania decyzji w dniu [...] czerwca 1991 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o pow. [...] ha, położonej we wsi S. M. (winno być "S. M.") gm. Ł. był ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. zatwierdzony uchwałą Gminnej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. Niewątpliwym jest także, że "Z rysunku planu wynika, że działka nr [...] położona jest na obszarze oznaczonym symbolem F.1. MN – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ludności nierolniczej – projektowane (w tym pracowników leśnictwa)". Tym samym oczywistym jest, że na planie tym zaznaczony jest jedynie obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, bez określania przebiegu dróg jakie mają się tam znajdować – w tym drogi, której dotyczy ww. działka skarżących.

Z istniejącego w ww. dacie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu nie wynika zatem ani przebieg przedmiotowej drogi ani plan ten nie może być samodzielnie podstawą do jej budowy. Skoro tak, to decyzja zatwierdzająca przedmiotowy podział działki nr [...] skarżących nie może rodzić skutku, określonego w art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w postaci przejścia z mocy prawa, własności w tej części działki nr [...] ze skarżących na gminę;

5. Ponadto strona skarżąca podniosła, że zgodnie z utrwaloną wykładnią i orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz orzeczeń innych sądów administracyjnych nie można przepisów ustawy interpretować niezgodnie z zasadami wynikającymi z Konstytucji RP; art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, iż " własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Na gruncie rozwiązań ustawowych jakie przewidziane były w art. 10 ust. 5 i które z mocy samego prawa przenosiły prawo własności, określono ścisłe warunki jakie muszą być spełnione, zaś istota wprowadzenia tej regulacji prawnej sprowadzała się do przejęcia prawa własności w przypadku, gdy prawo miejscowe w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidywało w danym konkretnym miejscu budowę ulicy. W takim przypadku za niewątpliwy musi być ustalony zarówno stan prawny, jak i stan faktyczny, będący podstawą do zaistnienia tego rodzaju skutku jaki przewiduje ww. przepis ustawy.

Tymczasem w sprawię niniejszej zarówno organy administracji, jak i w ślad za nimi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ustaleń faktycznych dokonują w oparciu o daleko idące domniemania, które absolutnie nie wykluczają możliwości istnienia innych stanów faktycznych. Wszelkie wątpliwości, czy braki w istniejących dokumentach interpretowane są na niekorzyść skarżących, zaś ocena prawna niewątpliwego stanu faktycznego wynikającego z istniejących dokumentów, jest powierzchowna, nierzetelna, bądź w ogóle nie jest przeprowadzana.

6. Skarżący podtrzymali także wszystkie zarzuty podnoszone we wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie niniejszej i w toku prowadzonego w tym zakresie postępowania sądowego, czyniąc je częścią składową skargi kasacyjnej.

Gmina Ł. w piśmie z dnia 31 marca 2010 r. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, dołączając do tego pisma opinię urbanistyczną, sprowadzoną w dniu 30 marca 2010 r. przez architekta mgr inż. A. K., przedstawiającą stanowisko odnośnie poprawności podziału działki nr ew. [...] położonej w S. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie występowały przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez mającą istotny wpływ na wynik sprawy, obrazę tego przepisu - w zakresie ustosunkowania się wprost do zarzutów podniesionych przez skarżących oraz w zakresie merytorycznego wyjaśnienia swego rozstrzygnięcia, to jakkolwiek przyznać trzeba rację skarżącym, że motywy zaskarżonego wyroku w zakresie zawierającym wyjaśnienie stanowiska Sądu cechuje pewna lakoniczność, jednakże nie można podzielić poglądu, że wadliwość ta stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Przede wszystkim zauważyć trzeba, że sporządzone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadnienie wyroku zawiera niezwykle obszerne przedstawienie stanu sprawy, relacjonujące dotychczasowy jej przebieg, wraz ze stanowiskiem stron i dokładnym omówieniem motywów zaskarżonej do tego Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że związany jest oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 723/06, którym uchylone zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2006 r. i z dnia [...] grudnia 2005 r. co do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. Sąd przypomniał zawarte w tym wyroku wskazania dotyczące dalszego postępowania, uznał, że zostały one przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wykonane, stwierdził też, że w całości podziela stanowisko i argumentację Kolegium, uznając za prawidłowe stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z dnia [...] czerwca 1991 r. w części orzekającej o przejściu na rzecz Gminy działki oznaczonej numerem [...] i odmowy stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części, a następnie omówił najistotniejsze kwestie dotyczące rozstrzygnięcia. Tak sporządzone motywy nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do zajętego przez Sąd stanowiska i umożliwiają pełną kontrolę zaskarżonego wyroku w postępowaniu kasacyjnym.

Podnieść trzeba, podzielając w pełni stanowisko Sądu pierwszej instancji co do związania w myśl art. 153 P.p.s.a. wskazanym wyrokiem z dnia 5 października 2006 r., że orzeczenie to poprzedzone było wcześniejszym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2005 r. sygn. akt I SA 2620/03, w którym wyrażono m.in. wiążącą w sprawie ocenę prawną, że podział przedmiotowej nieruchomości mógł odbywać się wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a przepisy rozdziału 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu ustalania granic gruntów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, rozgraniczania i podziału nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 77) dotyczącego podziału nieruchomości nieobjętych skoncentrowanym budownictwem jednorodzinnym nie mogły stanowić podstawy prawnej do wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości.

Jak stwierdził Sąd, ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dokonała zmian w art. 18 ustawy, wykreślając z jego treści upoważnienie dla Rady Ministrów do określania zasad i trybu podziału nieruchomości niewchodzących w skład terenów przeznaczonych pod skoncentrowane budownictwo jednorodzinne, zatem od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 5 grudnia 1990 r. utracił moc rozdział 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. dotyczący podziału nieruchomości, o których wyżej mowa i odbywać się on mógł od tego dnia wyłącznie na podstawie art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepisy te przewidywały tylko jednofazowe postępowanie administracyjne w sprawie podziału nieruchomości.

W oparciu o powyższą ocenę prawną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. wskazania co do dalszego postępowania. Uznając, że zalecenia te nie zostały wykonane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 723/06 przedstawił ponowne zalecenia wynikające z oceny prawnej wyrażonej w wyroku z dnia 11 sierpnia 2005 r. i ich moc wiążąca wynikająca z art. 153 P.p.s.a. nie budzi wątpliwości.

Podejmując w skardze kasacyjnej próbę zakwestionowania powyższego związania stwierdzono też, że doszło w sprawie do sprzeczności ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału i ustalenia te opierają się na domniemaniach, a wszelkie wątpliwości czy braki w istniejących dokumentach interpretowane są na niekorzyść skarżących. Przy ustaleniu, że zaginęły akta postępowania podziałowego wątpliwości skarżących budzi ustalenie, że w dacie wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w P. postanowienia z dnia [...] czerwca 1991 r., jak i decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. istniał projekt podziału przedmiotowej działki wykonany na zlecenie skarżących przez Wojewódzkie Biuro Geodezji i Terenów Rolnych w P. Rejonowy Oddział w G.

Tymczasem zauważyć trzeba, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazali, że wprost z treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] czerwca 1991 r. wynika, że warunek dostarczenia przez wnioskodawców projektu podziału nieruchomości sporządzonego przez uprawnionego wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych został już spełniony. Przedstawiono też, że prace geodezyjne związane ze zleceniem przygotowania projektu podziału przez W. M. rozpoczęto w dniu 28 sierpnia 1990 r. a w dacie 7 maja 1991 r. spisano protokół na okoliczność wyznaczenia i stabilizacji punktów granicznych projektowanych działek budowlanych, które okazano J. M. W tej sytuacji podniesiona w skardze kasacyjnej okoliczność, że formalnie prace geodezyjne związane z powyższym zleceniem zakończono 20 lipca 1991 r. nie mogło przekreślać prawidłowości kwestionowanego ustalenia.

Podnieść w tym miejscu należy, że przekonanie skarżących, którzy w dniu 28 marca 2003 r. wystąpili o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 1991 r. zatwierdzającej na ich wniosek z dnia 29 maja 1991 r. projekt podziału przedmiotowej działki, iż w postępowaniu nadzorczym, w którym organ nie dysponuje oryginalnymi pełnymi aktami postępowania podziałowego, bowiem akta te zaginęły, należy oprzeć ustalenia na aktualnych, nieudokumentowanych twierdzeniach skarżących jest całkowicie chybione. Takie założenie sprzeczne jest z istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Żądanie w tym względzie było w rozpoznawanej sprawie oparte o przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Gołosłowne twierdzenia wnioskodawców w tym m.in. co do stanu faktycznego sprawy nie mogą podważać ostatecznej decyzji, która wydana została na ich wniosek, nie została przez nich zaskarżona i funkcjonuje w obrocie prawnym od 1991 r. Istnienie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w każdym przypadku musi być w sposób niewątpliwy wykazane.

Uwaga powyższa odnosi się również do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia prawa materialnego w postaci art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie lub też niewłaściwą wykładnię i zastosowanie (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.).

Kwestionując uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zgodności z art. 10 ust. 1 i ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2008 r. w zakresie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału działki skarżących, w tym wydzielenia z nieruchomości w trybie art. 10 ust. 5 powołanej ustawy pasa gruntu z przeznaczeniem pod ogólnie dostępną drogę skarżący powołali się na wykładnię tych przepisów, jak utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego. Tymczasem już w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94 (ONSA 1995 nr 2, poz. 91) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nadal obowiązuje pogląd, podzielany przez skład orzekający w sprawie niniejszej, że występujące różnice w wykładni przepisów prawa nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, bowiem w taki sposób naruszony być może jedynie przepis niebudzący wątpliwości interpretacyjnych. Z tego względu również omówiony zarzut uznany być musiał za bezskuteczny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.