Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2311/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 623/19 w sprawie ze skargi K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 4 czerwca 2020 r., II SA/Po 623/19, oddalił skargę K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na córkę, urodzoną w dniu 19 stycznia 2010 r., na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium podało, że strona zawnioskowała o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w wieku do ukończenia 18 roku życia, a zgodnie z art. 5 ust. 3 ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134; dalej jako: "u.p.p.w.d."), świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Kolegium podkreśliło, że w przypadku żony skarżącego doszło do utraty dochodu za 2017 rok (art. 2 pkt 19 lit. c) u.p.p.w.d.) w związku z utratą zatrudnienia w R. Sp. z o.o. oraz nastąpiło uzyskanie dochodu (art. 2 pkt 20 lit. c) u.p.p.w.d.) na skutek podjęcia pracy w X. Sp. z o.o. od 3 kwietnia 2018 r. i wobec tego należało zastosować regulacje art. 7 ust. 1 i 3 u.p.p.w.d. Kolegium wskazało, że z oświadczenia z 20 listopada 2018 r. wynika, że dochód żony skarżącego za maj 2018 r. wyniósł 9.696,06 zł. Z kolei w przypadku skarżącego, stosownie do art. 17 ust. 1 u.p.p.w.d., należało uwzględnić informacje o wysokości dochodu, składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne i należnego podatku pozyskane przez organ I instancji z systemów informatycznych, tj. od dochodu w 2017 r. w kwocie 4.964,52 zł odjęto składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie 822,60 zł, składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie 465,96 zł oraz podatek w wysokości 422,39 zł i powstałą w ten sposób sumę 3.253,57 zł podzielono przez 12 miesięcy, co dało kwotę 271,13 zł miesięcznie. Ponadto, Kolegium podało, że skarżący uzyskał za 2017 rok przychód w wysokości 9.600,00 zł opodatkowany w formie ryczałtu, według stawki 8,5%, wobec czego należało zastosować art. 7 ust. 3b u.p.p.w.d. Jak wynika zaś z obwieszczenia Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej z 9 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu za 2017 rok z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (M. P. z 2018 r., poz. 721), dochód roczny dla przychodu w kwocie 9.600,00 zł, opodatkowanego wg stawki 8,5%, wynosi 1.083,87 zł, czyli 90,32 zł miesięcznie. Łączny dochód skarżącego za 2017 rok wyniósł więc 361,45 zł miesięcznie. Z powyższego wyliczenia wynika, że kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d., wynoszące 800 zł na osobę w rodzinie, po zliczeniu dochodu skarżącego i jego żony [(361,45 + 9.696,06 zł):3] zostało przekroczone o kwotę 2.552,50 zł. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo zatem odmówił przyznania świadczenia wychowawczego na rzecz córki skarżącego, będącej pierwszym, a zarazem jedynym dzieckiem w rodzinie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżący zarzucił rażące naruszenie art. 7 i art. 32 Konstytucji RP oraz podkreślił, że argument o możliwościach budżetu państwa nie jest wystarczający dla usprawiedliwienia zróżnicowania dzieci przez ustawę w świetle art. 32 Konstytucji, skoro w wyniku nowelizacji ustawy kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego lub jedynego dziecka w rodzinie zostało zlikwidowane, albowiem sytuacja budżetowa państwa pozwala na objęcie świadczeniem wszystkich dzieci do 18. roku życia. Co więcej, nie osiągnięto głównego celu u.p.p.w.d., jakim było doprowadzenie do trwałego wzrostu liczby urodzeń, jak i trwałego wzrostu współczynnika dzietności, będącego koronnym argumentem za uznaniem za zasadne różnicowania sytuacji pierwszych dzieci w stosunku do pozostałych dzieci, za pomocą kryterium dochodowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.p.w.d. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z uzasadnienia projektu u.p.p.w.d. (druk 216 Sejmu VIII kadencji, sejm.gov.pl) wynika, że ma ona na celu zmniejszenie obciążeń finansowych rodzin związanych z wychowywaniem dzieci, a tym samym ma zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. U.p.p.w.d. miała więc na celu zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są bowiem w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, przez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko. Powyższe wskazuje zatem zdaniem Sądu I instancji, że u.p.p.w.d. w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r. miała na celu przede wszystkim uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób już wychowujących dwoje i więcej dzieci.

Sąd I instancji podkreślił również, że zgodnie z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą relewantną cechą. Z zasady tej wynika jednocześnie, że dopuszczalne jest odmienne traktowanie podmiotów o różnych cechach. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają oraz podmiotom, które jej nie posiadają. Jednocześnie TK w licznych wyrokach wskazał na dopuszczalność wprowadzenia odstępstw od zasady równości, wyjaśniając, że warunkiem ich wprowadzenia jest jasno określone kryterium, na podstawie którego jest ono dokonywane. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Tym samym, zasada równości, która nakazuje równe traktowanie podmiotów znajdujących się w podobnej sytuacji, może doznać ograniczeń, pod warunkiem, że ograniczenia te wynikają z przepisów prawa, które konkretyzują kryterium, na podstawie którego podmiotom tym przyznawane są różne prawa, bądź nakładane są na nie różne obowiązki. Przy czym dla oceny, czy przepisy różnicujące nie mają charakteru dyskryminującego konieczne jest, aby zróżnicowanie znajdowało uzasadnienie w zasadach sprawiedliwości społecznej, a także aby zachowana została zasada proporcjonalności w stosunku do osób, których prawa, w związku z odstępstwem od zasady równości, doznają ograniczenia. Podobnie wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśniając, że z ustanowionej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyroki NSA z 11 stycznia 2013 r., II GSK 2331/11 i z 16 listopada 2011 r., I OSK 607/11).

Sąd I instancji wyjaśnił, że nierówne traktowanie podmiotów nie musi oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy różnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione wtedy, gdy pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone, pozostaje w proporcji do interesów naruszanych oraz zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom (por. wyrok SN z 5 maja 2010 r., sygn. akt I PK 201/09, MoPr 2011, nr 2, str. 98)

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zarzut dyskryminującego charakteru art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. nie znajduje uzasadnienia. Za usprawiedliwioną celem regulacji ustawowej należy bowiem uznać sytuację, w której prawo do uzyskania świadczenia zyskują te rodziny, które wychowują co najmniej dwoje dzieci, albowiem wynikającymi z uzasadnienia u.p.p.w.d. zasadniczymi powodami udzielenia wsparcia państwa rodzinom jest z jednej strony chęć poprawy sytuacji materialnej, z drugiej zaś zachęcenie rodzin do posiadania więcej aniżeli jednego dziecka, co z kolei podyktowane jest względami demograficznymi. Z tego punktu widzenia premiowanie rodzin wielodzietnych w taki sposób, że otrzymują świadczenie wychowawcze na drugie i kolejne dziecko jest usprawiedliwione. Wprowadzenie kryterium dochodowego w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia nie ma, zdaniem Sądu I instancji, charakteru dyskryminującego, bowiem odnosi się do wszystkich rodzin posiadających dzieci, a zatem każda rodzina traktowana jest jednakowo – otrzymuje świadczenie na drugie i kolejne dziecko w takiej samej wysokości, odnosi się również do pierwszych bądź jedynych dzieci, które również są traktowane jednakowo. Waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje przy tym w proporcji do interesów naruszanych, skoro chodzi o stabilność budżetu państwa. Jednocześnie wprowadzone zróżnicowanie nie ma charakteru absolutnego, nie dotyczy bowiem tych beneficjentów, których dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800 zł i w takiej sytuacji dopuszczalne jest stwierdzenie, że nie uwłacza ono w sposób zasadniczy innym wartościom.

Zdaniem Sądu I instancji, deklarowany cel u.p.p.w.d. związany z zahamowaniem niekorzystnej tendencji demograficznej, przez zachęcenie rodzin do posiadania jak największej liczby dzieci, jest zgodny z Konstytucją RP, nawiązując wprost do art. 71 ust. 1 Konstytucji, statuującej zasadę ochrony rodziny przez Państwo. O naruszeniu zasady równości można by mówić, gdyby ustawodawca uzależnił uprawnienie na przykład od przynależności narodowej, bądź też religijnej. Takiego zróżnicowania nie ma, ponieważ ustawodawca wprost zadeklarował, że "świadczenie wychowawcze, podobnie jak inne świadczenia o charakterze społecznym, przysługiwać będzie obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej oraz innym osobom, którym na podstawie przepisów wspólnotowych oraz umów międzynarodowych przyznane zostały analogiczne do posiadanych przez obywateli praw w zakresie świadczeń społecznych". Świadczenie jest zatem przyznawane nie tylko obywatelom RP, ale również innym osobom, mieszkającym na terytorium Polski, nie dyskryminuje ono rodzin ze względu na pochodzenie etniczne, społeczne, czy też wyznawaną religię (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., I OSK 2792/17 oraz wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r., I OSK 426/17).

Sąd I instancji podkreślił przy tym, że wskazana kwestia była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., II SA/Po 1034/17, oddalił skargę skarżącego na decyzję Kolegium z [...] lipca 2017 r., nr [...].

Sąd I instancji podkreślił również, że na wyrażone stanowisko nie mógł mieć przy tym wpływu fakt, że od dnia 1 lipca 2019 r., na mocy art. 1 pkt 4 lit. b) ustawy z 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019, poz. 924), świadczenie wychowawcze przysługuje na każde dziecko w rodzinie, bez względu na przypadający na członka rodziny miesięczny dochód. Skarżący złożył bowiem wniosek w dniu 11 września 2018 r. i ubiegał się o przyznanie świadczenia wychowawczego na córkę za okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Późniejsza nowelizacja przepisów u.p.p.w.d., a także motywy, którymi kierował się ustawodawca dokonując wskazanej nowelizacji nie mogły mieć wpływu na fakt, że wcześniejsze uzależnienie przez ustawodawcę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze lub jedyne dziecko w rodzinie od kryterium dochodowego było racjonalne i nie naruszało zasady równości. To, że z uzasadnienia do projektu ustawy o zmianie u.p.p.w.d. wynika, że "wobec poprawiającej się, na skutek działań Rządu, sytuacji budżetu państwa i istotnie większych wpływów do budżetu, możliwe jest objęcie programem "Rodzina 500+" wszystkich dzieci do 18. roku życia" (zob. druk sejmowy nr 3387, www.sejm.gov.pl), nie oznacza, że argumenty o konieczności zachowania dyscypliny budżetowej, a także o chęci zwiększenia populacji podyktowanej względami demograficznymi, były niezasadne w momencie uchwalania pierwotnego tekstu ustawy. Późniejsze czynniki związane ze zmianą sytuacji budżetowej państwa, a także faktem, że uchwalenie ustawy nie doprowadziło do trwałego wzrostu liczby urodzeń, jak i trwałego wzrostu współczynnika dzietności, nie mają wpływu na ocenę przesłanek, którymi kierował się ustawodawca uchwalając ustawę w jej pierwotnym brzmieniu w kontekście wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu przepisów prawa, w tym w szczególności art. 32 Konstytucji RP przez uznanie, że dopuszczalne było – w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2019 r. – nierówne traktowanie (różnicowanie) pierwszych dzieci i jedynaków w porównaniu do drugich i kolejnych dzieci przez uzależnienie ich prawa do świadczenia wychowawczego na podstawie u.p.p.w.d. od nieprzekroczenia kryterium dochodowego z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. w wysokości 800,00 zł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji uznał kryterium dochodowe zawarte w art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. za różnicujące dzieci w sposób niestanowiący naruszenia art. 32 Konstytucji przez przyjęcie, iż jest to kryterium: 1) bezpośrednio związane z celem u.p.p.w.d., jakim jest efekt demograficzny mierzony współczynnikiem dzietności, tj. liczbą dzieci na kobietę; 2) proporcjonalne do wagi interesów, które zostają naruszone w wyniku nierównego traktowania podmiotów podobnych, tj. interesów ekonomicznych rodzin "pierwszych dzieci", które w ocenie Sądu I instancji nie przeważają nad troską o stabilność budżetu państwa. Zatem w ocenie Sądu I instancji zgodność art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. z art. 32 Konstytucji wynika z celu u.p.p.w.d., jakim było wywołanie efektu demograficznego polegającego na zwiększeniu liczby dzieci posiadanych przez młodych ludzi bez narażania stabilności budżetu państwa. Jednak jak wskazują dane Głównego Urzędu Statystycznego, cel ten nie został osiągnięty. W roku 2017 urodziło się co prawda więcej dzieci niż w roku 2016 (403.000 w porównaniu do 382.300), lecz wzrost ten to krótkotrwały efekt wpływu polepszających się warunków życiowych (rynek pracy pracownika, wzrost wynagrodzeń, również program 500+) na decyzje o realizacji dotąd odkładanych przez rodziców zamiarów posiadania pierwszego albo kolejnego potomka. Już w roku 2018 liczba urodzeń żywych spadła do 388 tys. Ogromne wydatki budżetu państwa na świadczenie nie pozwoliły zatem nawet na zbliżenie się do liczby urodzeń żywych z roku 2010 (413 tys.), o wynikach np. z roku 1990 (550 tys.) czy z 1980 (700 tys.) nie wspominając. W żadnym opracowaniu statystycznym dotyczącym okresu obowiązywania u.p.p.w.d. nie odnotowano wzrostu wskaźnika dzietności. To właśnie wzrost współczynnika dzietności (a nie współczynnika urodzeń) stanowił ratio legis u.p.p.w.d. Nie został zatem osiągnięty główny, nadrzędny cel u.p.p.w.d. – doprowadzenie do trwałego wzrostu liczby urodzeń jak i trwałego wzrostu współczynnika dzietności, będący koronnym argumentem za uznaniem za zasadne różnicowania sytuacji "pierwszych dzieci" w porównaniu do innych dzieci za pomocą kryterium dochodowego.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że nawet w rządowym uzasadnieniu do projektu u.p.p.w.d. znajdowały się informacje wskazujące na to, że za pomocą wypłaty świadczeń wzrost współczynnika dzietności nie może zostać osiągnięty w sposób trwały. Przedmiotowe uzasadnienie zawiera bowiem wykres pokazujący związek między stopą bezrobocia rejestrowanego i współczynnikiem dzietności (liczbą dzieci urodzonych przez statystyczną kobietę w wieku 15-49 lat), który wskazuje, że współczynnik dzietności maleje wraz ze wzrostem bezrobocia. W tym kontekście realizacja u.p.p.w.d. nie tylko nie prowadzi do realizacji założonego jej celu, a wręcz przyczynić się może, w dłuższej perspektywie czasowej, do spadku współczynnika dzietności. Jak bowiem wynika z opracowania GUS pod tytułem "Aktywność ekonomiczna ludności Polski" dotyczącym III kwartału 2017 r., aktywność zawodowa kobiet w wieku 25-34 lata spadła do najniższego poziomu od roku 2003 r., tj. od początku badań tego zagadnienia przez GUS. W ocenie skarżącego kasacyjnie również argument o możliwościach budżetu państwa nie może być uznany nie tylko za wystarczający dla usprawiedliwienia różnicowania dzieci przez u.p.p.w.d. w świetle art. 32 Konstytucji, ale też za prawdziwy. Zdolność budżetu państwa do sfinansowania świadczeń jedynie dla części niepełnoletnich dzieci w Polsce byłaby argumentem za różnicowaniem w sytuacji, gdyby prawo do świadczenia w przypadku każdego dziecka było uzależnione od braku przekroczenia kryterium dochodowego. Świadczenie byłoby wtedy przyznawane dzieciom z rodzin o trudniejszej sytuacji materialnej, co znajdowałoby dodatkowe uzasadnienie w art. 71 Konstytucji. Fałszywość argumentu o niewystarczających zdolnościach finansowych budżetu została przyznana przez samą stronę rządową w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie u.p.p.w.d. oraz niektórych innych ustaw z 16 kwietnia 2019 r. – druk numer 3387. Na str. 3. przedmiotowego uzasadnienia wskazano, że sytuacja budżetu państwa pozwala na objęcie świadczeniem wszystkich dzieci do 18. roku życia. Co ważniejsze, w przedmiotowym uzasadnieniu dla projektu nowelizacji strona rządowa stwierdziła, że wsparcie państwa dla rodzin udzielane na podstawie u.p.p.w.d. ma charakter socjalny, a nie wspierający dzietność. Jako koronne argumenty za objęciem świadczeniem wszystkich dzieci do 18. roku życia wskazane zostały nie rzekomo rosnące dzięki u.p.p.w.d. dzietność i liczba urodzeń, a zaobserwowane procesy o charakterze socjalnym. Strona rządowa przyznała również, że świadczenie pomaga utrzymać wysoki poziom konsumpcji, głównego silnika wzrostu gospodarczego w ostatnich latach. Skarżący kasacyjnie stwierdził ponadto, że stabilność budżetu państwa jest kryterium, którym może kierować się ustawodawca oraz Trybunał Konstytucyjny. W przypadku sądów dokonujących incydentalnej kontroli zgodności przepisów ustawowych z Konstytucją to kryterium nie powinno być brane pod uwagę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Kolegium nie zawnioskowało o przeprowadzenie rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że na wnoszącym skargę kasacyjna ciąży obowiązek wskazania naruszonego przepisu. Art. 32 Konstytucji ma złożoną strukturę, w skardze kasacyjnej nie określono, który z przepisów tego artykułu Konstytucji został naruszony, nie określono też formy naruszenia. Nie stanowi takiego określenia ogólne wskazanie na "błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa". Już z tego powodu bardzo ograniczony jest zakres, w jakim skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 32 Konstytucji RP przez zróżnicowanie – w stanie prawnych obowiązującym do 30 czerwca 2019 r. – prawa do świadczenia wychowawczego od kryterium dochodowego. Argumentacja skargi kasacyjnej bazuje na fałszywym założeniu, że podmiotami poddanymi nierównemu traktowaniu w ustawie są dzieci. Tymczasem zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka i przysługuje ono osobom wydatki te ponoszącym: matce lub ojcu, opiekunowi faktycznemu, opiekunowi prawnemu dziecka. Kwestia równego traktowania może zatem dotyczyć tych podmiotów – osób ponoszących koszty wychowania dzieci. Sąd I instancji w sposób prawidłowy i w zgodzie z zacytowanym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego wskazał, że zasada równości to nakaz jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu określoną cechą relewantną. Różnicowanie podmiotów może mieć miejsce w oparciu o kryteria relewantne dla celu regulacji i aksjologicznie akceptowalne ze względu na zasady, wartości i normy Konstytucji. Regulacja dotyczy świadczenia pieniężnego, mającego częściowo rekompensować wydatki związane z wychowaniem. Pod tym względem nie można zaprzeczyć, że ilość wychowywanych dzieci przekłada się na poziom wydatków, sytuacja osób wychowujących jedno dziecko nie jest taka sama, jak wychowujących więcej dzieci, nie zakwestionowano w skardze kasacyjnej ustaleń przytoczonych przez Sąd I instancji, a dotyczących kosztów wychowania i utrzymania dzieci podanych w uzasadnieniu do projektu ustawy. Posłużenie się przez ustawodawcę kryterium dochodowym, jako uzasadniającym przyznanie świadczenia także na pierwsze dziecko, nie jest zatem, na gruncie przepisów regulujących wsparcie finansowe dla osób wychowujących dzieci, kryterium dyskryminującym i sprzecznym z aksjologią Konstytucji. O takiej sprzeczności nie świadczy argumentacja podana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Natomiast skuteczność regulacji w osiągnięciu jednego z zakładanych jej celów (wzrost dzietności) nie jest warunkiem zgodności regulacji z Konstytucją. Nie jest także zrozumiały zarzut, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony powołał się na argument dotyczący stabilności budżetowej. Zarzut taki byłby uzasadniony, gdyby Sąd I instancji uznał sprzeczność regulacji ustawowej z Konstytucją, ale uzasadnił jej stosowanie względami budżetowymi. Sytuacja taka w sprawie niniejszej nie miała jednak miejsca. To ustawodawca ustalił, w jakim zakresie i na jakim poziomie, ze względu na możliwości budżetowe, jest możliwe finansowe wsparcie osób wychowujących dzieci, w konsekwencji wprowadzając określone rozwiązanie. Ocenie Sądu I instancji podlegała regulacja w kształcie nadanym przez prawodawcę. Wyłączenie ze wsparcia finansowego osób ponoszących koszty wychowania jedynie jednego dziecka i uzyskujących dochód na określonym w ustawie poziomie nie przemawia za odmową zastosowania w sprawie przez Sąd I instancji art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. ze względu na zasadę równości z art. 32 Konstytucji, do takiego skutku zmierzała bowiem skarga skierowana przez skarżącego do sądu administracyjnego.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Wniosek Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego nie podlegał uwzględnieniu, albowiem organ nie poniósł kosztów podlegających zwrotowi. Zgodnie z art. 204 p.p.s.a., zwrotowi podlegają niezbędne koszty postępowania kasacyjnego. Zakres niezbędnych kosztów postępowania reguluje art. 205 p.p.s.a. Organ nie poniósł w postępowaniu kasacyjnym kosztów, o jakich mowa w art. 205 § 1 p.p.s.a., nie poniósł także kosztów reprezentacji przez adwokata lub radcę prawnego, albowiem odpowiedź na skargę kasacyjną nie została sporządzona przez pełnomocnika.