Uchwała NSA, sygn. akt II GPS 1/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1, art. 187 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1. Odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./

2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

TEZY

1. Odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych /Dz.U. nr 123 poz. 776 ze zm./ nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm./

2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes NSA Janusz Trzciński Sędziowie NSA : Jan Bała (sprawozdawca) Roman Hauser (współsprawozdawca) Rafał Batorowicz Jan Kacprzak Andrzej Kisielewicz Andrzej Kuba Protokolant: Aleksandra Kuc w sprawie skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2005 r. sygn. akt I SA/Gl 1101/04 w sprawie ze skargi L. M. Zakład Elektroniki "[...]" w Zabrzu na uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie pożyczki z funduszu celowego po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2006 r. przy udziale Marii Teresy Kalocińskiej, Prokuratora Prokuratury Krajowej na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez skład orzekający Izby Gospodarczej NSA postanowieniem z dnia 11 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 296/05, na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.): 1. "Jaki charakter prawny ma dokonana przez samorząd województwa odmowa udzielenia pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) ? 2. Czy na określoną w pytaniu pierwszym odmowę udzielenia jednorazowej pożyczki przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego ? " podjął następującą uchwałę: 1. Odmowa udzielenia prowadzącemu zakład pracy chronionej przez samorząd województwa pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) nie jest sprawą sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 w związku z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) 2. Na odmowę udzielenia pożyczki, o której mowa w pkt 1 nie przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. cum v.s. c.v.s. v.s.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 187 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., postanowieniem z dnia 11 stycznia 2006 r. sygn. akt II GSK 296/05 postanowił przedstawić składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości:

"1) jaki charakter prawny ma dokonana przez samorząd województwa odmowa udzielenia pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz. 776 ze zm.),

2) czy na określoną w pytaniu pierwszym odmowę udzielenia jednorazowej pożyczki przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego".

Przedstawione zagadnienie prawne wyłoniło się w związku z rozpoznawaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2005 r. o sygn. akt I SA/Gl 1101/04, którym Sąd ten uchylił zaskarżoną przez L. M. – Zakład Elektroniki "[...]" w Zabrzu uchwałę Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. nr 625/143/II/2004 w przedmiocie pożyczki z Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych oraz stwierdził, że zaskarżony akt nie może być wykonany do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie organ samorządu województwa nie wydał ani decyzji, ani postanowienia, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a., ale podjął uchwałę, która spełnia wszystkie przesłanki aktu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącego uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. z ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych. Z uwagi na to, że przepisy tej ustawy oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 125, poz. 1161) nie określają w jakiej formie następuje rozpatrzenie wniosku o pożyczkę, a jednocześnie zarówno art. 32a ustawy o rehabilitacji zawodowej, jak i § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy wskazują na kompetencje samorządu województwa, Sąd I instancji uznał, że należy odwołać się do regulacji zawartych w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.). Zarząd Województwa Śląskiego podjął zaskarżoną uchwałę na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, art. 35 ust. 1 pkt 5 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy.

W ocenie Sądu, zarówno forma, jak i treść tej uchwały wskazują, że jest to rozstrzygnięcie o charakterze władczym, podjęte w indywidualnej sprawie konkretnego adresata, którego uprawnienie do występowania o pożyczkę ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (zwanego dalej w skrócie PFRON) wynika z przepisu prawa materialnego. Ten akt z zakresu administracji publicznej, jako rozstrzygnięcie podjęte w składzie kolegialnym nosi nazwę "uchwała", ale de facto jest to decyzja, o jakiej mowa w art. 46 ust. 2 a ustawy o samorządzie województwa, która powinna zawierać stosowne uzasadnienie co do podstaw negatywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego. Niedopuszczalne było cedowanie tego obowiązku na Marszałka Województwa Śląskiego, skoro możliwość taka nie wynika z żadnego przepisu prawa. Sąd zaznaczył również, że większość spraw należących do kompetencji administracji samorządowej załatwiana jest dwuetapowo, przy czym zasadnicze rozstrzygnięcie zostaje wydane w formie uchwały, a następnie zawierana jest umowa cywilnoprawna, a to oznacza, że tylko finalizacja władczego wcześniejszego rozstrzygnięcia następuje w drodze umowy cywilnoprawnej.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zarząd Województwa Śląskiego wniósł o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez uznanie, że czynności wykonywane przez Zarząd Województwa Śląskiego na podstawie art. 32 a w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ust 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych mieszczą się w kategorii spraw wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odrzucenia skargi, pomimo jej złożenia po upływie terminu oraz przed wyczerpaniem toku odwoławczego, a także art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez niedopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów potwierdzających datę doręczenia skarżącemu pisma z dnia 19 maja 2004 r.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 2 a oraz art. 31 ust. l i ust. 4, art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 32a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że uchwała Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. jest decyzją wydaną przez zarząd województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżona uchwała ma charakter cywilnoprawny i nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Cywilnoprawny charakter uchwały wynika z art. 32a ustawy o rehabilitacji zawodowej, który stanowi, że samorząd województwa, na podstawie umowy zawartej z pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej, udziela pomocy ze środków Funduszu. W ocenie skarżącego, nawet gdyby przyjąć dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego, to skarga powinna zostać odrzucona, jako złożona po upływie terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz gdyby nawet uznać, że zaskarżona uchwała stanowi decyzję, o której mowa w art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, to podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 p.p.s.a., gdyż wniesienie skargi do sądu administracyjnego powinno poprzedzać wniesienie odwołania do samorządowego kolegium odwoławczego.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2006 r. stwierdził, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu, iż skarga do Sądu I instancji jest wniesiona po terminie. Rozpatrując natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, skład orzekający powziął poważne wątpliwości co do charakteru prawnego uchwały Zarządu Województwa Śląskiego z dnia 29 kwietnia 2004 r. oraz dopuszczalności i trybu jej zaskarżenia.

Uzasadniając postanowienie o przedstawieniu tego zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów, skład orzekający NSA podkreślił, że rozważania o charakterze prawnym przedmiotowej uchwały należy rozpocząć od analizy przepisów art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2 oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który określając kompetencję sądów administracyjnych stwierdza, że sprawują one wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a organy samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej.

Zdaniem NSA, zasadność zarzutu skargi kasacyjnej, która odmawia zaskarżonej uchwale cech charakteru publicznoprawnego, może budzić wątpliwości, bowiem charakter omawianego funduszu oraz nałożenie na samorządy województwa obowiązków udzielania pomocy zakładom pracy chronionej, mogą przemawiać za publicznoprawnym charakterem aktu odmowy udzielenia takiej pomocy.

Umowa niewątpliwie należy do cywilnoprawnych form działalności samorządu, jednak z uwagi na dwuetapowość postępowania w sprawie udzielenia pożyczki, można zdaniem NSA argumentować, że zawarcie umowy musi poprzedzać decyzja o jej udzieleniu, która jest osobnym aktem podlegającym kontroli, a umowa pożyczki realizuje wcześniejszy i samodzielny akt o udzieleniu pożyczki. O ile zatem roszczenia wynikające z umowy pożyczki mają charakter cywilnoprawny, o tyle odmowa udzielenia pomocy w formie pożyczki, o której mowa w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wydaje się należeć do sfery prawa publicznego.

NSA uznał, że zaskarżona uchwała ma wprawdzie charakter publicznoprawny, zewnętrzny i jest skierowana do indywidualnego podmiotu ale nie dotyczy uprawnień wynikających z przepisów prawa, bowiem są to uprawnienia, których stwierdzenie nie wymaga rozstrzygnięcia właściwego organu. Zdaniem NSA wydaje się, że nie dotyczy to pożyczki, która w związku ze złożonym wnioskiem może zostać przyznana na zasadach uznania administracyjnego.

W ocenie NSA możliwy wydaje się także pogląd, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o udzielenie pożyczki ze środków PFRON wymaga formy decyzji administracyjnej. Złożenie wniosku o udzielenie pożyczki na podstawie art. 32 ust.1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej wszczyna postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie, a ogólne postępowanie administracyjne, określone w art. 1 pkt 1 k.p.a., umożliwia wiążące ustalenie przez organ administracji publicznej konsekwencji normy prawa materialnego w odniesieniu do konkretnego adresata w indywidualnej sprawie w formie decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie akceptuje się pogląd, że w razie wątpliwości, co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że powinna ona zostać załatwiona w drodze decyzji, gdy istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej właściwy do jej załatwienia. Ustawa o rehabilitacji zawodowej zadania w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy finansowej zakładom pracy chronionej przekazuje samorządowi województwa (art. 35 ust.1 pkt 4 ustawy). Nazwa nadana aktowi - "uchwała" wynika z faktu, że została ona podjęta w składzie kolegialnym. Można zatem twierdzić, że jest decyzją w sprawach z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa, względnie powinna zostać podjęta przez marszałka województwa na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy i wówczas na odmowę udzielenia zakładowi pracy chronionej pomocy w postaci jednorazowej pożyczki przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

NSA zauważył również, że uznanie odmowy udzielenia pożyczki wyłącznie za cywilnoprawne oświadczenie woli pozbawiałoby stronę ochrony sądowej, a zgodnie ze standardami konstytucyjnymi, każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez sąd oraz że ustawa nie może zamykać drogi sądowej do dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Z drugiej jednak strony możliwe jest prezentowanie poglądu odmiennego, z którego wynika, że odmowa ma charakter oświadczenia o charakterze cywilnoprawnym.

Prokurator Prokuratury Krajowej wniósł o udzielenie następującej odpowiedzi na przedstawione pytanie prawne: "odmowa udzielenia pożyczki, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz o zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm.) jest decyzją w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego podjętą przez organ kolegialny w dwuetapowym postępowaniu przy rozpoznawaniu wniosków o udzielenie takiej pożyczki na podstawie przepisów powołanej ustawy". Zdaniem Prokuratora Prokuratury Krajowej obowiązujące przepisy nie określają wprawdzie formy rozpatrzenia wniosku o pożyczkę z PFRON, ale z treści art. 32a i art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczególnych zasad (...) wynikają kompetencje samorządu województwa do rozpoznania wniosku. Z tego też względu zastosowanie mają przepisy ustawy o samorządzie województwa. Negatywne rozpatrzenie wniosku było zatem rozstrzygnięciem o charakterze władczym, podjętym w indywidualnej sprawie konkretnego adresata, jakim jest wnioskodawca. Takie rozstrzygnięcie organu administracji publicznej zawierało wszystkie cechy aktu administracyjnego wynikające z przepisów k.p.a., tj. art. 1 § 1, art. 3 § 3 oraz art. 104 i art. 107 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 20 marca 2006 r. Zarząd Województwa Śląskiego podtrzymał i rozwinął stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej, że uchwała w zakresie przyznania (lub odmowy przyznania) pomocy finansowej w formie umowy pożyczki ma charakter cywilnoprawny. Według Zarządu Województwa Śląskiego z faktu, iż wnoszący skargę jest podmiotem publicznym oraz z okoliczności, że pożyczka jest udzielana ze środków PFRON - państwowego funduszu celowego nie wynika, iż czynność związana z udzieleniem pożyczki, w tym odmowa jej udzielenia, mają charakter publicznoprawny. Skoro art. 32 a ustawy o rehabilitacji zawodowej przewiduje formę załatwienia sprawy przez zawarcie umowy pożyczki, to uchwała dotycząca pożyczki także powinna być uznana za czynność o charakterze cywilnoprawnym. Zdaniem Zarządu Województwa Śląskiego, skoro ustawa w art. 32 a przewiduje udzielenie pomocy w formie pożyczki, nie wymagając prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w ramach czynności poprzedzających zawarcie umowy pożyczki, to proponowana przez Sąd konstrukcja dwuetapowości postępowania nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podejmując uchwałę, zważył, co następuje:

Udzielenie pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej pomocy ze środków Funduszu, w celu ochrony istniejących w zakładzie miejsc pracy osób niepełnosprawnych następuje w formie jednorazowej pożyczki (art. 32 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych – Dz.U. Nr 123, poz. 776 ze zm., zwana dalej ustawą o rehabilitacji). Ta pożyczka udzielana jest na podstawie umowy zawartej przez samorząd województwa z pracodawcą prowadzącym zakład pracy chronionej (art. 32a tej ustawy).

Konstrukcja umowy pożyczki jest uregulowana w art. 720 § 1 k.c., zgodnie z którym przez umowę pożyczki dający pożyczkę zobowiązuje się przenieść na własność biorącego pożyczkę określoną ilość pieniędzy lub rzeczy oznaczonych tylko co do gatunku, a biorący zobowiązuje się zwrócić tę samą ilość pieniędzy albo tę samą ilość rzeczy tego samego gatunku i tej samej jakości.

W świetle tej regulacji nie może być wątpliwości co do cywilnoprawnego charakteru umowy pożyczki.

W art. 32a ustawy o rehabilitacji ustawodawca określił wprost tryb udzielania pomocy – przez zawarcie umowy, a w art. 35 dotyczącym zadań samorządu województwa do tych zadań zaliczono udzielanie pomocy zakładom pracy chronionej, zgodnie z art. 32a omawianej ustawy, a więc ponownie odwołano się do umownego trybu udzielania pomocy.

Ustawa o rehabilitacji nie zawiera żadnych innych przepisów odnoszących się bezpośrednio do udzielania pomocy, o której mowa w art. 32 ust. 1 pkt 3, poza normą generalnie upoważniającą do stosowania w sprawach nie unormowanych w tej ustawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy (art. 66).

Analizowane przepisy prawne nie zawierają również przesłanek pozwalających na przyjęcie, że w ramach ogólnej sprawy o udzielenie pożyczki na podstawie umowy można wyodrębnić sprawę administracyjną, w której rozstrzyga się władczo o przyznaniu lub odmowie przyznania pożyczki. W związku z tym nie jest zasadne powoływanie się na wyrażane w literaturze i w orzecznictwie poglądy, że jeżeli istnieją wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, to należy przyjąć, że formą załatwienia tej sprawy jest decyzja administracyjna.

W uzasadnieniach uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 6/98 (ONSA 1999 r. z. 1, poz. 3) oraz uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 15 listopada 1999 r. sygn. akt OPK 24/99 (ONSA 2000 r., z. 2, poz. 54) wyrażono trafny pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę"). Przepis art. 32 ust. 1 pkt 3 i art. 32a ustawy o rehabilitacji jednak nawet takiej pośredniej kompetencji dla samorządu województwa nie przewiduje.

Z tego co wyżej powiedziano wynika, że za dostateczną i wystarczającą podstawą do przypisania samorządowi województwa kompetencji do władczego wypowiadania się w sprawie udzielenia pożyczki, nie wystarczy powołanie się na fakt, że organ ten wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi. Nie należy bowiem do wyjątków posługiwanie się środkami niewładczymi (cywilnoprawnymi) w zakresie wykonywania przez organy administracji zadań publicznych.

Na podstawie określonych prawem kompetencji zarząd województwa realizuje władztwo administracyjne. Działa wówczas jako organ administracji publicznej, a w postępowaniu administracyjnym zajmuje pozycję organu prowadzącego postępowanie.

Samorząd województwa jest jednak również podmiotem prawa cywilnego, ma osobowość prawną i jako osoba prawna działa przez swoje organy "w sposób przewidziany w ustawie i opartym na niej statucie" (art. 38 k.c.).

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, województwo może zawierać umowy z innymi podmiotami. Wykonywanie tego uprawnienia następuje w drodze czynności prawnych jego organów. Czynności te ze względu na kolegialny charakter tych organów przyjmują formę prawną uchwał. Forma "uchwały" jednak nie odbiera czynnościom charakteru cywilnoprawnego. Zawieranie umów jest domeną prawa cywilnego, podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny i należą do zakresu spraw samorządu województwa jako osoby prawnej.

Pomoc dla pracodawcy prowadzącego zakład pracy chronionej jest udzielana ze środków PFRON-u.

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o rehabilitacji Fundusz jest państwowym funduszem celowym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych. Na podstawie art. 5 pkt 3 tej ustawy fundusze celowe zostały zaliczone do sektora finansów publicznych. Państwowy fundusz celowy realizuje zadania wyodrębnione z budżetu państwa (art. 22 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W myśl art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji środki Funduszu są przekazywane przez Prezesa Zarządu tego Funduszu samorządom wojewódzkim i powiatowym na realizację określonych zadań lub rodzajów zadań.

Z powyższego wynika, że samorządowi województwa zostały przekazane środki Funduszu celem realizacji zadań o charakterze publicznoprawnym.

Zaliczenie środków PFRON-u do funduszy celowych, mających charakter publicznoprawny, nie odbiera jednak czynnościom dotyczącym gospodarowania tym funduszem (realizacją zadań) charakteru cywilnoprawnego. Sam przedmiot działania nie jest bowiem wystarczającą przesłanką do uznania, iż samorząd województwa może działać w tym zakresie tylko w formie aktów administracyjnych.

Ustawa o rehabilitacji w art. 32 ust. 2 upoważnia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach, o których mowa w art. 32 ust. 1 (w tym w sprawach o udzielenie pożyczki).

Na podstawie tego upoważnienia Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie z 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy finansowej ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz.U. Nr 125, poz. 1161 ze zm.). Przepis § 3 tego rozporządzenia ustala jednakowe zasady rozpatrywania wniosku o udzielenie pomocy w formach określonych w art. 32 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy. Stanowi, że wniosek rozpatruje się w terminie 30 dni od dnia złożenia kompletnego wniosku (ust. 3). W terminie 14 dni od dnia: 1) pozytywnego rozpatrzenia wniosku następuje podpisanie umowy; 2) negatywnego rozpatrzenia wniosku powiadamia się o tym pracodawcę, dołączając uzasadnienie.

Rozporządzenie wprowadza więc do postępowania w sprawie udzielenia pomocy na podstawie umowy pożyczki etap "rozpatrzenia" wniosku, nie określając czynności (aktu) kończącego to rozpatrzenie. Z treści tych przepisów w szczególności nie wynika, że jest to zewnętrzny akt organu administracji publicznej, adresowany do podmiotu ubiegającego się o pożyczkę. Gdyby takie właśnie były intencje prawodawcy, to przewidziano by co najmniej doręczenie tego aktu zainteresowanemu. Tymczasem w § 4 rozporządzenia mówi się jedynie o zawiadomieniu o negatywnym rozpatrzeniu wniosku.

W ustawie o rehabilitacji przewidziano udzielanie, na podstawie umowy, pomocy w związku z aktywizacją zawodową niepełnosprawnych w kilku jeszcze przypadkach. W każdym z tych przypadków podmiotem udzielającym pomocy jest organ administracji publicznej. Przepis art. 12 tej ustawy stanowi, że starosta udziela osobie niepełnosprawnej ze środków Funduszu pożyczki na rozpoczęcie działalności gospodarczej lub rolniczej. W przepisie art. 13 przewidziano możliwość udzielenia osobie niepełnosprawnej przez starostę dofinansowania do 50% oprocentowania kredytu bankowego. Dofinansowanie następuje na podstawie umowy.

Umowa jest również podstawą udzielania pomocy publicznej dla pracodawców zatrudniających osoby niepełnosprawne. Poza przypadkiem, z jakim mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, taką prawną formę udzielania pomocy przewidziano w art. 26 ust. 4 ustawy, w art. 29 ust. 3a, a także w art. 32 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 32a. Warto zauważyć, że również wówczas, gdy podmiotem udzielającym pomocy jest PFRON, podstawę tej pomocy stanowi umowa (art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy i § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozporządzenia MGPiPS z 12 czerwca 2003 r.). Fundusz jest bowiem państwową osobą prawną, która nie została generalnie wyposażona w środki prawne właściwe organom administracji państwowej. Korzysta więc z takich środków tylko w przypadkach przewidzianych ustawą (np. 28c ust. 4a, art. 49, art. 51 ust. 3 pkt 5 ustawy o rehabilitacji).

Ustawa o rehabilitacji reguluje również udzielanie pomocy, w postaci miesięcznego dofinansowania do wynagrodzeń pracowników, dla pracodawcy zatrudniającego osoby niepełnosprawne, w formie czynności materialno - technicznej: przekazania kwoty miesięcznego dofinansowania na rachunek bankowy pracodawcy (art. 28b - 28c). Odmowa wypłaty dofinansowania następuje w formie decyzji wydanej przez Fundusz. W tym więc przypadku ustawodawca wyraźnie przewidział wydanie decyzji administracyjnej. Wskazał również organ rozpatrujący odwołanie od tej decyzji.

Akty wykonawcze do ustawy, wydane np. na podstawie art. 26 ust. 9, 32 ust. 2, 46 ust. 6, regulujące szczegółowe zasady (warunki) i tryb udzielania określonej w ustawie pomocy, w przypadkach, w których ustawa stanowi, że tę pomoc udziela się na podstawie umowy, posługują się zbliżonymi procedurami prawnymi. Wynika z nich, że w każdym z takich przypadków następuje rozpatrzenie wniosku o udzielenie pomocy, a o wyniku tego rozpatrzenia powiadamia się wnioskodawcę. W żadnym z aktów wykonawczych owego "rozpatrzenia" wniosku nie łączy się z wydaniem decyzji administracyjnej, czy podjęciem innego aktu lub czynności o charakterze administracyjnoprawnym, nawet jeżeli rozpatrzenie prowadzi do odmowy udzielenia pomocy. Uzewnętrznienie woli podmiotu rozpatrującego wniosek w kwestii udzielenia bądź nieudzielania pomocy określano w tych przepisach jako zawiadomienie wnioskodawcy o sposobie rozpatrzenia wniosku.

Oceniając charakter tego "rozpatrzenia" wniosku, wprowadzonego przepisami wykonawczymi i traktowanego jako etap postępowania w sprawie o udzielenie pomocy, kończącego się zawarciem umowy o udzieleniu pomocy albo odmową zawarcia umowy, należy mieć przede wszystkim na uwadze uwarunkowania w zakresie wydawania przepisów wykonawczych, wynikające z treści art. 92 Konstytucji RP. Przepis ten określa dość rygorystycznie granice dopuszczalnych regulacji przedmiotowych w akcie podstawowym. Rozporządzenie wykonawcze powinno być zgodne z ustawą pod względem zarówno merytorycznym, jak i instrumentalnym. Nie może więc regulować spraw odmiennie niż ustawa nie tylko w odniesieniu do kwestii materialnoprawnych, ale również proceduralnych. Jeżeli zatem ustawa określa umowny tryb udzielania pomocy, to przepis wykonawczy, regulujący szczegółowy tryb postępowania w sprawach o udzielanie takiej pomocy nie może tego czynić w sposób niespójny z merytoryczną regulacją zawartą w ustawie (np. orzeczenie TK z 22 kwietnia 1987 r., K. 1/87). Za taką niespójność należałoby uznać niewątpliwie wprowadzenie w akcie wykonawczym decyzji jako władczego rozstrzygnięcia poprzedzającego zawarcie umowy o udzieleniu pomocy. Niezależnie od tego, jaką treść przypisano by tej decyzji, redukowałaby ona znaczenie umowy o udzielenie pomocy do roli aktu technicznego, czysto wykonawczego. Z tego względu takie rozwiązanie naruszałoby zakres ustalonych w ustawie o rehabilitacji środków prawnych, przewidzianych do realizowania celów tej ustawy.

Z tych już zasadniczych względów należałoby odmówić wprowadzonemu do rozporządzenia MGPiPS z 12 czerwca 2003 r. pojęciu "rozpatrzenie wniosku" znaczenia rozstrzygnięcia o charakterze władczym i jednostronnym, poprzedzającego zawarcie, bądź odmowę zawarcia umowy o udzielenie pomocy (umowy pożyczki).

Wsparcie tej tezy znaleźć można w literaturze prawniczej. Przyjmuje się tam jako zasadę oczywistą, że zewnętrzny akt administracyjny o charakterze władczym musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym. Oznacza ono istnienie kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (np. T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 36-38). Podkreśla się przy tym, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań, czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji (M. Matczak: Kompetencja organu administracji publicznej, Zakamycze 2004r., s. 60-62 i podana tam obszerna literatura). Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowe takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). W literaturze wielokrotne krytykowano w związku z tym możliwość generalnego upoważnienia organu do działania w określonej sferze, czy w określony sposób. Podnosi się obecnie, że w działaniach organu skierowanych na zewnątrz tego typu generalne upoważnienie nie jest wystarczające (M. Matczak: jw., s. 52, z powołaniem się na J. Borkowskiego: Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczegółowej, Studia Prawnicze 1971 r., nr 31, s. 75).

Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji. W ustawie o rehabilitacji określono, że organ zawiera umowę pożyczki, nie przewidziano wprost podejmowania przez organ rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pożyczki. W omawianym rozporządzeniu wykonawczym mówi się, co prawda, o rozpatrzeniu wniosku o pożyczkę, ale jest to jedynie czynność techniczna, polegająca na zbadaniu i ocenie wniosku. Również i to rozporządzenie nie stanowi, że w razie pozytywnego rozpatrzenia wniosku organ przyznaje pomoc (pożyczkę), zaś w razie negatywnej oceny tego wniosku odmawia udzielenia pożyczki.

Z przedstawionych przepisów prawnych wynika, że samorząd województwa gospodaruje środkami publicznymi, pochodzącymi z PFRON-u w formach cywilnoprawnych. Umowa cywilnoprawna jest aktem indywidualnym. Przez jej zawarcie następuje konkretyzacja (wybór) kontrahenta oraz określenie praw i obowiązków stron. Wskazanie na umowę, jako podstawę udzielania pomocy, zawiera zarazem odwołanie się do trybu dochodzenia złożenia takiego zgodnego oświadczenia woli stron.

Potwierdzeniem posługiwania się w stosunkach prawnych, których

stronami są organy administracji publicznej wykonujące przypisane im zadania publiczne, instrumentami cywilnoprawnymi są regulacje zawarte w ustawie z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.). Przewidziano w niej, że przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego z budżetu państwa dotacje celowe mogą być dochodzone jako należne świadczenia, wraz z odsetkami, w postępowaniu sądowym (przed sądem powszechnym, art. 49 ust. 6). Podobnie w art. 12 ustawy z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji (Dz.U. Nr 41, poz. 363 ze zm.) przewidziano jako podstawę udzielenia wsparcia finansowego umowę zawartą przez ministra właściwego do spraw gospodarki z przedsiębiorcą.

Na tle tych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych jest prezentowany pogląd, że jeżeli podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, to taki też charakter mają czynności związane z jej zawarciem. Oznacza to, że przepisy ustawy wykluczyły organy administracji publicznej od działania na podstawie przepisów k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2005 r. sygn. akt II GSK 70/05 – Lex nr 155867). Podobnie NSA w postanowieniu z dnia 8 grudnia 2003 r. sygn. akt III SA 2835/03 (lex nr 155869) uznał procedurę wydawania opinii przez Zespół ds. Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom, jak i podejmowania rozstrzygnięcia przez właściwego ministra przewidziane w ustawie z dnia 20 marca 2002 r. o finansowym wspieraniu inwestycji, za niemającą charakteru sformalizowanego postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a.

Z kolei w postanowieniu z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 224/04 WSA uznał za niedopuszczalną skargę na bezczynność organu w sprawie zawarcia umowy o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika. Zdaniem Sądu, tego rodzaju umowa o refundację kosztów zatrudnienia młodocianego pracownika zawierana pomiędzy starostą a pracodawcą, przewidziana w obowiązującej wówczas ustawie z 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, jest umową cywilnoprawną i dlatego związane z nią czynności nie należą do spraw podlegających kognicji sądów administracyjnych.

Istotnym argumentem na rzecz publicznoprawnego charakteru rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia pożyczki nie może być również wzgląd na konstytucyjny obowiązek zapewnienia ochrony sądowej. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej przyznaje każdemu prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez uzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1). Z postanowień Konstytucji wyprowadzić można też zasadę, że ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2). W przedmiotowej sprawie wnioskodawca nie jest pozbawiony skutecznej ochrony sądowej w zakresie dochodzonej pożyczki.

Nie ulega bowiem wątpliwości, że zawieranie przez organ samorządowy umów o udzielanie pomocy nie podlega zasadzie wolności kontraktowej. Mamy do czynienia z dysponowaniem środkami publicznymi według określonych reguł, obejmujących również wskazanie przesłanek warunkujących udzielenie pożyczki. Wynika to m.in. z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym udzielanie zakładom pracy chronionej pomocy zgodnie z art. 32a należy do ustawowych zadań, a więc obowiązków samorządu województwa.

Wskazują na to również przepisy powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania przy udzielaniu zakładom pracy chronionej pomocy finansowej, w którym szczegółowo uregulowano przesłanki wymagane do otrzymania pożyczki (§ 20 i 21 rozporządzenia) oraz wskazano kryteria, które należy wziąć pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pomocy w formie pożyczki (§ 22 rozporządzenia).

Wskazanie w omawianym rozporządzeniu przesłanek jakie są brane pod uwagę przy rozpatrywaniu wniosku o pożyczkę i kryteriów jakie musi spełniać pracodawca, aby taką pożyczkę uzyskać, jednoznacznie wskazuje na obowiązek zawarcia umowy pożyczki w przypadku spełnienia przewidzianych prawem warunków.

Takie roszczenie o udzielenie pożyczki będzie więc podlegało ochronie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 i art. 187 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), podjął uchwałę jak w sentencji.