Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 300/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Izabela Najda-Ossowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora [...] Centrum Kultury z dnia [...]lutego 2016 r. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Centrum Kultury w I. z dnia [...]stycznia 2016 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora [...] Centrum Kultury na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., Nr [...], Dyrektor Centrum Kultury na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1980 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz.23, dalej zwana K.p.a.) i art. 17 w zw. z art. 16 oraz w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 2058, dalej zwana u.d.i.p. lub ustawą), odmówił M. K. udzielenia informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie:

"1) kopii (w wersji elektronicznej - skan) wszystkich umów, faktur (wystawionych przez Centrum Kultury, jak i kosztowych) oraz dokumentów księgowych zawieranych od początku 2015 r. - w jakim trybie i na jakich zasadach wyłoniono firmy realizujące "Telewizję". Udostępnienie wszystkich dokumentów (treść zamówienia, specyfikacja istotnych warunków zamówienia, protokołów z postępowania konkursowego, kopię zwycięskiej oferty z wyboru podmiotu zewnętrznego na realizację "Telewizji" i portalu i.);

2) udzielania informacji odnośnie wynagrodzeń w poszczególnych miesiącach wszystkich pracowników CK z wyszczególnieniem nagród, dodatków i innych uposażeń - w rozbiciu na poszczególne stanowiska, od początku stycznia do grudnia (włącznie) 2015 r.;

3) udostępnienie protokołu pokontrolnego Państwowej Inspekcji Pracy w Centrum Kultury".

W uzasadnieniu organ wskazał, że informacje wskazane w pkt 1 wniosku objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art.11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503, ze zm.). Informacje powyższe zostały zastrzeżone klauzulami poufności w umowach zawartych przez CK z podmiotami wykonującymi działalność gospodarczą w zakresie "Telewizji" i portalu i. W związku z powyższym na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należało odmówić ich udostępnienia.

W zakresie informacji wskazanych w pkt 2 wniosku organ podkreślił, że stanowią one dobro osobiste pracowników CK w rozumieniu art. 23 i 24 Kodeksu cywilnego i podlegają ochronie prawnej. Osoby zatrudnione na stanowiskach służbowych, których zakres uprawnień nie obejmuje wydawania decyzji administracyjnych bądź dysponowania (zarządzania) mieniem samorządu terytorialnego, nie zaliczają się do grona osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwie informacje o wynagrodzeniu należą do sfery prywatności pracownika. Poprzez poddanie szczególnej ochronie danych prywatnych ustawodawca przyznał pierwszeństwo ochronie prywatności poszczególnych osób w stosunku do realizacji interesu publicznego, jakim jest zapewnienie dostępu do informacji publicznej. Udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach pracy pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie wysokości wynagrodzenia konkretnych pracowników. W związku z powyższym, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należało odmówić udostępnienia tej informacji.

Dalej organ wywiódł, że udostępnienie protokołu pokontrolnego Państwowej Inspekcji Pracy spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych pracowników w nim wymienionych w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego. Protokół ten zawiera dane osobowe pracowników, które podlegają ochronie danych osobowych, a pracownicy wymienieni w tym protokole nie wyrazili zgody na ich ujawnienie. Do okoliczności skutkujących ograniczeniem dostępu do informacji publicznej zaliczono w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. między innymi konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej, do których należy zaliczyć dane osobowe.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem M. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazując na lakoniczność uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., w kontekście ochrony prawa do informacji publicznej, co nie pozwala się prawidłowo odnieść do problemu wyłączenia jawności w tym konkretnym przypadku. Dalej wskazał, że w żadnym wypadku nie można zgodzić się z lakonicznie formułowanym poglądem, iż tajemnica przedsiębiorcy ma charakter bezwzględny. Przyjęcie tego stanowiska wypaczyłoby cel prawa do informacji publicznej. W dalszej kolejności skarżący odwołał się do art. 61 Konstytucji, a także przywołał przepisy ustawy o finansach publicznych, które przesądzają w zasadzie o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej - tak art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a. W uzasadnieniu wniosku przywołano również liczne orzeczenia sądów administracyjnych oraz doktryny na poparcie argumentacji wnioskodawcy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor Centrum Kultury decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Centrum Kultury (dalej zwane również CK) jest osobą prawną działającą na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406) oraz statutu uchwalonego przez Radę Miejską Inowrocławia (uchwała Nr XXXVII.529/209 z 28.10.2009 r.). Zgodnie z zapisami statutu CK prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków. Przychodami są dotacje, wpływy z własnej działalności, w tym z najmu i dzierżawy składników majątkowych, spadki, zapisy i darowizny oraz inne źródła. CK może prowadzić samodzielną działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnych przepisach, co jest zgodne z art. 3 ust. 3 i art. 13 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Dochód z tej działalności przeznacza się na realizację celów statutowych.

CK nie prowadzi telewizji miejskiej sensu stricto. Pod pojęciem "Telewizji" kryją się audycje telewizyjne o nazwie Magazyn w telewizji kablowej działającej na terenie I. i emitowane na paśmie programu telewizyjnego pod nazwą "a.". Koncesja do rozpowszechniania programu telewizyjnego pod nazwą "a." w sieciach telewizji kablowej, w tym funkcjonującej w I., należy do M. Emisja audycji telewizyjnych Magazyn na paśmie "a." następuje w oparciu o umowę o współpracy z [...].05.2011 r. zawartej pomiędzy T. (obecnie po zmianie nazwy są to M.) z siedzibą w G. a CK. Jest to umowa barterowa - bezgotówkowa. Koszty produkcji audycji telewizyjnych są pokrywane przychodami własnymi CK, czyli audycja ta nie jest dotowana ze środków publicznych. Do tej umowy jest załączone oświadczenie dyrektora CK, z którego wynika, że koszty produkcji audycji telewizyjnych będą pokrywane ze środków pozadotacyjnych. Zapisy w powyżej cytowanej umowie zobowiązują do zachowania w tajemnicy jej postanowienia. Nie można udostępniać żadnych informacji bez pisemnej zgody M. Takiej zgody CK nie uzyskało.

Audycje telewizyjne o nazwie Magazyn są realizowane przez przedsiębiorstwa zewnętrzne na podstawie umów zawartych przez CK, w których są wpisane klauzule o poufności tych umów, a w szczególności o wysokości ustalonych honorariów.

Wykonanie serwisu internetowego inianie.pl zostało powierzone na podstawie umowy z [...].11.2013 r., która również zawiera klauzulę poufności, w tym w szczególności w zakresie kwestii finansowych, technicznych, handlowych, know-how, koncepcji, strategii, udostępnionych haseł. Firma została wyłoniona na podstawie art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych. Podstawowym kosztem prowadzenia strony internetowej jest abonament za domenę 123 zł. Jeśli chodzi o pozostałe koszty, to nie są one do określenia, gdyż zawierają się w wynagrodzeniach grupy pracowników CK.

Dalej organ powołał się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega również ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, do której zalicza się dane osobowe. Niewątpliwie, informacje o wynagrodzeniu pracownika mają charakter prywatny i są tajne. Ponadto, w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowego należą do kategorii dóbr osobistych i są chronione przepisami ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), w tym art. 23 i art. 24.

Ponadto, ustawa o ochronie danych osobowych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 2135) zawiera zasady przetwarzania danych osobowych, a ich skonkretyzowanie znajduje się w szczególnych, wobec ustawy, przepisach prawa. Istnieją przepisy, które przesądzają o jawności wynagrodzenia, ale dotyczy to jedynie osób pełniących funkcje publiczne, a takimi nie są pracownicy CK.

W świetle powyższych rozważań, również udostępnienie protokołu pokontrolnego Państwowej Inspekcji Pracy spowodowałoby naruszenie dóbr osobistych pracowników w nim wymienionych w rozumieniu art. 23 i art. 24 Kodeksu cywilnego, gdyż protokół ten zawiera dane, które wkroczyłyby w ich sferę prywatności, a do okoliczności skutkujących ograniczeniem dostępu do informacji publicznej zaliczono w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. między innymi konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej - pracownika, który nie pełni funkcji publicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożył M. K. zarzucając jej naruszenie:

art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej;

art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej;

art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że kwoty wypłacone na podstawie umów cywilnoprawnych przez jednostkę sektora finansów publicznych dysponującą majątkiem publicznym mogą podlegać wyłączeniu jawności;

art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych, dowolne i niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z [...] stycznia 2016 r. i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że poza wszelkim sporem pozostaje kwestia, iż wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, bowiem wydanie przez organ decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej świadczy o przyznaniu przez organ, że - po pierwsze - jest organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a po drugie - wnioskowane informacje mieszczą się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle ustawy instytucja kultury będąca osobą prawną samorządu terytorialnego obowiązana jest do udostępnienia informacji publicznej, zatem także samorządowa instytucja kultury, czyli w niniejszej sprawie CK, zgodnie z art. 9 pkt 13 ustawy o finansach publicznych tworzy sektor finansów publicznych. Zgodnie natomiast z art. 10 ust. 2 cyt. ustawy, do jednostek sektora finansów publicznych, o których mowa w art. 9 pkt 8-14 działających na podstawie odrębnych ustaw stanowiących podstawę ich utworzenia (w niniejszej sprawie będzie to ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) przepisy ustawy o finansach publicznych stosuje się odpowiednio. Jak zatem z powyższego wynika, będzie tu miała zastosowanie zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi wyrażona w art. 33 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Konsekwencje zasady jawności przedstawiono dodatkowo w art. 35 ustawy o finansach publicznych, który zabrania stosowania w umowach zawieranych przez podmioty publiczne z podmiotami prywatnymi klauzul wyłączających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Umowy takie uważa się za niezastrzeżone, gdy są zawierane przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty i o ile są realizowane ze środków publicznych, co ma wykluczać zmianę zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z prawa publicznego przez umowy cywilnoprawne. Wyłączenie nie dotyczy informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa, lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności w zakresie, w jakim ich przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo ich nabycie od osoby nieuprawnionej mogłoby zagrażać lub naruszać interes przedsiębiorcy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Jakakolwiek reglamentacja informacji o wykonywaniu zadań publicznych musi być podyktowana racjami znajdującymi swoje uzasadnienie w Konstytucji RP. Uregulowania dotyczące informacji publicznej stanowią bowiem wyraz realizacji prawa do informacji wywodzącego się z ustawy zasadniczej. Te rozwiązania, które wynikają z ustawy o finansach publicznych, mają charakter systemowy i świadczą o woli ustawodawcy do realizowania w ustawodawstwie zwykłym konstytucyjnego prawa obywateli do informacji (jako publicznego prawa podmiotowego) o działalności organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji). Jakkolwiek prawo to nie ma bezwzględnego charakteru i Konstytucja dopuszcza w sytuacjach wyjątkowych (art. 61 ust. 3) jego ograniczenie w drodze ustawy, to regulacja ta świadczy o tym, że wyjątki od zasady jawności muszą wynikać z przepisów ustawowych, a podyktowane być mogą jedynie ochroną wolności i praw innych osób, podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa i ważnego interesu gospodarczego państwa.

Ograniczenie prawa do informacji mogłoby nastąpić tylko wówczas, gdyby rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyło obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ odmawiając ujawnienia kosztów produkcji audycji telewizyjnych wskazał, że koszty ich produkcji są pokrywane przychodami własnymi CK, czyli audycja ta nie jest dotowana ze środków publicznych. Odnosząc się do tego skarżący wskazał, że CK tworzy sektor finansów publicznych. Środkami publicznymi są, o czym stanowi art. 5 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, m.in. dochody publiczne oraz przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Dochodami zaś publicznymi są, zgodnie z ust. 2 cyt. art., m.in. wpływy ze sprzedaży wyrobów i usług świadczonych przez jednostki sektora finansów publicznych oraz dochody z mienia jednostek sektora finansów publicznych, czy dochody ze sprzedaży majątku, rzeczy i praw, niestanowiące przychodów w rozumieniu ust. 1 pkt 4 lit. a i b. Zatem pokrywanie kosztów produkcji audycji telewizyjnych ze środków pozadotacyjnych nie oznacza, że nie są to środki publiczne.

Poza tym, jak wskazał organ w skarżonej decyzji, wyłonienie M. nastąpiło z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo zamówień publicznych. Skoro tak, to umowa w sprawie zamówienia publicznego zawarta w trybie z wolnej ręki jest jawna i w całości podlega udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. Zastrzeżenie jej w innym postępowaniu, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, jest bezskuteczne. Ze względu na doniosłość umów zawieranych w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych ustawodawca zapisem art. 139 ust. 3 cyt. ustawy stanowiącym, że umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej, poszerzył dostęp do umów zawieranych w trybie tej ustawy. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza bowiem możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

Zatem odmowa udostępnienia umów na realizację i emisję audycji telewizyjnych, a w szczególności zatajenie wynagrodzeń opłaconych ze środków publicznych, nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych przepisach prawa, a nadto skarżony organ, poza przywołaniem treści art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i lakonicznym powołaniem się na umowne klauzule poufności, nie wykazał i dostatecznie nie uzasadnił, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy.

Organ nie udostępnił wszystkich umów i faktur (wystawianych przez CK, jak i kosztowych) oraz dokumentów księgowych zawieranych od początku 2015 r. i w wydanej decyzji w ogóle nie odniósł się do wniosku w tym zakresie.

Odnosząc się do odmowy udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wynagrodzeń pracowników skarżący podkreślił, że nie żądał informacji o wysokości wynagrodzeń poszczególnych osób fizycznych z podaniem ich imion i nazwisk, a jedynie wnioskował o informacje na temat wynagrodzeń na poszczególnych stanowiskach. Czym innym jest jawność wydatków przypisana do określonego rodzaju stanowiska, a czym innym jest jawność informacji o zarobkach danej osoby w sposób zindywidualizowany.

Organ przyznał, że dyrektor Centrum Kultury jest osobą pełniącą funkcję publiczną, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Nie mógł zatem nie udostępnić informacji o choćby swoim wynagrodzeniu. Dyrektor lub jego zastępca to też pracownicy instytucji kultury, na co wprost wskazuje art. 31a ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Zdaniem skarżącego wynagrodzenia pracowników jednostek sektora finansów publicznych finansowane przecież ze środków publicznych są również jawne i nie dotyczą bezpośrednio dóbr osobistych tych pracowników. Przecież oczywiste jest, że określony wydatek ze środków publicznych na wynagrodzenie pracownika na konkretnym stanowisku nie może naruszać prawa do prywatności. Należy przyjąć, że wydatki publiczne przeznaczone na wynagrodzenia osób zatrudnionych w jednostkach sektora finansów publicznych nie tylko, że stanowią informację publiczną, to również powinny być ujawniane, zwłaszcza że ujawnienie wysokości wynagrodzenia przypisanego do określonego stanowiska nie narusza dóbr osobistych czy prawa do prywatności osób fizycznych, gdyż nie sposób na podstawie takich danych zidentyfikować je z imienia i nazwiska.

Zupełnie niezrozumiała byłaby sytuacja, a także niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym, gdyby np. zarobki osób zatrudnionych w jednostkach sektora publicznego np. na stanowiskach pomocniczych i obsługi miały pozostawać tajne i tym samym poza wszelką kontrolą społeczną. Przecież na stanowiska te nie przeprowadza się publicznego naboru i najczęściej obsadzane są nieprzypadkowymi osobami. W sytuacji, kiedy dodatkowo jeszcze w przepisach powszechnie obowiązujących nie ma uregulowanego maksymalnego poziomu wynagrodzenia tych osób, nietrudno sobie wyobrazić sytuację, że może dochodzić do nadużyć w gospodarowaniu środkami publicznymi, które pozostaną poza wszelką społeczną kontrolą. Oczywiście więc wysokość wynagrodzenia finansowanego ze środków publicznych nie może mieścić się w zakresie "prywatności osoby", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Całkowicie niezrozumiałe byłoby, gdyby wynagrodzenia pracowników, które pochodzą ze środków publicznych, miałyby pozostawać tajne, w sytuacji, gdy strony umów cywilnoprawnych zawieranych z jednostkami sektora finansów publicznych, na podstawie których wykonują przecież zadania publiczne, za co również otrzymują wynagrodzenie ze środków publicznych, muszą liczyć się z ujawnieniem nie tylko swych danych osobowych, tj. imienia i nazwiska, a także treści umowy w tym przecież i wynagrodzenia. Często strony tych umów wykonują wszak zadania publiczne, które z powodzeniem mogły być również wykonywane przez pracowników w ramach obowiązków wynikających ze stosunku pracy.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Natomiast jak stanowi art. 4 ust. 2, koszty prowadzenia działalności kulturalnej, o której mowa w ust. 1, w tym wynagrodzenia dla pracowników, wraz ze składką na ubezpieczenie społeczne, i inne wydatki z tytułu zatrudniania pracowników obciążają koszty działalności podstawowej.

Jak z powyższego wynika, prowadzenie działalności kulturalnej w formie domu kultury (vide art. 4 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej) jest zadaniem publicznym i finansowanym ze środków publicznych. Działalność tę wykonują pracownicy zatrudnieni w instytucji kultury. Nie sposób więc przyjąć, że np. wynagrodzenia pracowników samorządowych zatrudnionych na stanowiskach urzędniczych realizujących zadania publiczne nie korzystają z wyłączenia jawności, a wynagrodzenia pracowników instytucji kultury realizujących zadania publiczne polegające na upowszechnianiu kultury już tym przywilejem niejawności są objęte.

Ustosunkowując się odmowy udostępnienia protokołu kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy skarżący zauważył, że stosownie do postanowień art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Zgodnie z art. 8 ust. 3 cyt. ustawy, podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2, obowiązane są do udostępniania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji publicznych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie. Bez najmniejszej wątpliwości więc protokół kontroli winien być nie tylko, że udostępniony na wniosek zainteresowanego, to przede wszystkim powinien być dostępny w BIP.

Niezależnie od tego, czy dokumentacja przebiegu i efektów kontroli jest udostępniana przez podmiot kontrolujący czy kontrolowany, podmiot, który ją wytworzył czy jedynie jest w jej posiadaniu, udostępniając tę dokumentację w BIP, zobowiązany jest dokonać jej weryfikacji, biorąc pod uwagę ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej określone w art. 5 u.d.i.p. Przestrzeganie ograniczeń w udostępnianiu dokumentacji kontrolnej w praktyce realizowane będzie poprzez tzw. anonimizację dokumentów udostępnianych w BIP, polegającą na zasłanianiu (zamazywaniu) danych osobowych czy informacji wkraczających w prywatność jednostek, a także pominięcie tych informacji, które objęte są tajemnicami ustawowo chronionymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko i przytaczając kolejne argumenty na jego poparcie.

Odnosząc się do kwestii tajemnicy przedsiębiorcy organ wskazał, że o uznaniu pewnych tajemnic za tajemnicę przedsiębiorstwa decyduje sam przedsiębiorca, a podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, powinien zwrócić się do tego przedsiębiorcy z zapytaniem o jej ujawnienie. Skoro wolą przedsiębiorcy jest zachowanie postanowień umowy w tajemnicy (poufności), to dotyczy to całej umowy i wobec tego cała umowa jest objęta tajemnicą przedsiębiorstwa.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 lit. g i h i pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, ustawy tej nie stosuje się do zamówień, których przedmiotem są: nabycie, przygotowanie, produkcja lub koprodukcja materiałów programowych przeznaczonych do emisji w radiu, telewizji lub Internecie i zakup czasu antenowego oraz zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza w złotych równowartości kwoty 30 000 euro. Wyłonienie M. nastąpiło z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt. 1 lit. c cyt. ustawy, choć wyraźnie zapis art. 4 pt 3 lit. h stanowi, że ustawy tej nie stosuje się do zamówień zakupu czasu antenowego.

Audycje telewizyjne o nazwie Magazyn w telewizji kablowej M. na terenie I emitowane na paśmie programu telewizyjnego "a.", są przygotowane przez przedsiębiorstwa zewnętrzne na podstawie umów, w których są wpisane klauzule o poufności, a w szczególności o wysokości ustalonych honorariów. Firmy te nie wyraziły zgody na ujawnienie treści umów zawartych z CK. Tak sama sytuacja dotyczy serwisu internetowego inianie.pl. Skoro przedsiębiorcy nie zrezygnowali z przysługującego im prawa dotyczącego tajemnicy przedsiębiorcy, to przekazanie skarżącemu również innych dokumentów, w tym finansowych, w zakresie działalności na podstawie tych umów nie może mieć miejsca.

Ponadto, audycje telewizyjne o nazwie Magazyn nie są realizowane w ramach telewizji miejskiej, albowiem Centrum Kultury ani Miasto - nie prowadzą telewizji miejskiej, gdyż nie mają koncesji na prowadzenie jakiejkolwiek telewizji. Wobec tego organ skarżony miał wątpliwości i nadal je ma, czy powinien był ustosunkowywać się do wniosku skarżącego odnośnie telewizji miejskiej, skoro sensu stricto, na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa o prowadzeniu telewizji, jej nie ma.

W zakresie ochrony prywatności osoby fizycznej organ wskazał, że w CK jest zatrudnionych tylko 22 pracowników. Oprócz czterech pracownic zatrudnionych na stanowisku sprzątaczki, pozostałe stanowiska są jednoosobowe. Tak więc udostępnianie informacji o wysokości wynagrodzeń w rozbiciu na poszczególne stanowiska pracy CK, pozwoliłoby na jednoznaczne ustalenie wysokości wynagrodzenia konkretnych pracowników.

Obowiązek udostępnienia informacji publicznej obejmującej dane osobowe aktualizuje się jednak w odniesieniu do osób pełniących funkcje publiczne, czego organ nigdy nie podważał. Jednak w rozmowie z dyrektorem CK skarżący zrezygnował z przekazania mu informacji dotyczących jego wynagrodzenia. Fakt ten potwierdza również wniosek skarżącego przesłany do CK drogą elektroniczną [...] lutego 2016 r., w którym wniósł o udostępnienie informacji kosztów zatrudnienia dyrektora CK. Następnie [...] marca 2016 r., również drogą elektroniczną, skarżący wycofał swój wniosek z [...] lutego 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 1 ust. 1 tej ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Informacją publiczną jest zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28 i nast.). Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. Taki charakter będzie miała również wiadomość nie wytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (zob. wyrok WSA w Szczecinie z 5.08.2010 r., II SAB/Sz 7/10, Lex nr 668256). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu nie będącego organem administracji publicznej związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Informacją publiczną jest również informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje (zob. wyrok WSA w Warszawie z 16.09.2010 r., SAB/Wa 131/10, Lex nr 756169). Przykładowy katalog spraw stanowiących informację publiczną zawiera art. 6 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o: 1) polityce wewnętrznej i zagranicznej, 2) podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, 3) zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, 4) danych publicznych, 5) majątku publicznym.

Uznać zatem należy, co w sprawie wydaje się niesporne, że informacje, o których udostępnienie wnosił skarżący, a więc protokół pokontrolny z PIP, skan wszystkich umów, faktur, dokumentów księgowych od 2015 r., treść zamówienia, specyfikacja istotnych warunków zamówienia, protokoły z postępowania konkursowego, zwycięska oferta dotyczące Telewizji oraz wynagrodzenia pracowników CK (nagrody, dodatki, inne uposażenia) w rozbiciu na poszczególne stanowiska, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p.

W tym miejscu należy odnieść się do wątpliwości organu, czy powinien był ustosunkowywać się do wniosku skarżącego odnośnie telewizji miejskiej, skoro na podstawie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa o prowadzeniu telewizji, jej nie ma. Jeśli treść wniosku budziła wątpliwości, organ winien wezwać skarżącego o ich wyjaśnienie. Jednakże w świetle wyjaśnień organu nie ulega wątpliwości, że zawarł umowy, których przedmiotem była realizacja programów telewizyjnych, a kwestia nomenklatury, tj. czy chodzi o Telewizję, czy o innej nazwie, nie ma znaczenia.

Dla porządku jedynie wskazać trzeba, że dyrektor Centrum Kultury jest podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostek samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym. Bezspornie organem założycielskim CK jest Rada Miejska, która uchwaliła również jego statut. W myśl cyt. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego.

De facto osią sporu była interpretacja art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym:

"1. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

2. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa."

W oparciu o ten przepis, w powiązaniu z innymi, które będą poddane analizie w dalszej części uzasadnienia, organ wywodził, że nie mógł udostępnić żądanej informacji.

Przechodząc do analizy poszczególnych żądań zawartych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, należy stwierdzić co następuje.

1. Żądanie dotyczące udzielenia informacji w jakim trybie i na jakich zasadach wyłoniono firmy realizujące "Telewizję"; wybór podmiotu realizującego "Telewizję" i portal i. - treść zamówienia, specyfikacja istotnych warunków zamówienia, protokoły z postępowania konkursowego, zwycięska oferta.

Ograniczenie uregulowane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie dotyczy informacji w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że podmioty, z którymi CK zawarło umowy, oczekiwały pozostawienia w poufności ich treści. Brak jest natomiast informacji, czy organ, w związku z wnioskiem skarżącego, w ogóle zwrócił się do kontrahentów z zapytaniem, czy może udostępnić przedmiotowe umowy w całości lub w części.

Podkreślić należy jednak, że ochrona określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma charakteru absolutnego i dotyczy wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Analizując użyte w cyt. przepisie pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy należy odwołać się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. Zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym przez WSA w Poznaniu w wyroku z 8.12.2015 r., II SA/Po 936/15, LEX nr 1977003, że za informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, której udostępnienia organ może odmówić, uznana może być jedynie taka informacja, której ujawnienie spowodować może faktyczną, realną szkodę w interesach przedsiębiorcy. O ile bowiem racjonalny ustawodawca chciałby wprowadzić ochronę informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy rozumianych jako wszelkie informacje, które tenże przedsiębiorca zechce utajnić, wprowadziłby inny niż wynikający z ogólnych zasad prawa cywilnego (art. 415 i nast. K.c.) model sankcjonowania nieuprawnionego ujawnienia informacji publicznych informacje takowe zawierających, w szczególności umożliwiający sankcjonowanie ujawnienia także takich informacji, z którymi nie wiąże się wymierna szkoda po stronie przedsiębiorcy.

W tym miejscu wskazać należy, że z mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie art. 35 ustawy o finansach publicznych wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności. Zgodnie z cyt. przepisem "Klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa".

Powyższe oznacza, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy, co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartych umów, albowiem po pierwsze zawarła je samorządowa instytucja kultury określona w art. 9 pkt 15 ustawy o finansach publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych przekazanych CK do jej dyspozycji, przy czym również środki pozyskiwane przez nie w inny sposób niż z dotacji muszą być uznane w świetle art. 5 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy za środki publiczne w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z cyt. przepisem, środkami publicznymi są przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł. Zgodzić się zatem przyjdzie z poglądem skarżącego, że pokrywanie kosztów produkcji audycji telewizyjnych ze środków pozadotacyjnych, na co powoływał się organ, nie oznacza, że nie są to środki publiczne.

Kontynuując rozważania związane ze złożeniem przez przedsiębiorcę zastrzeżenia, to może stać się ono skuteczne dopiero w sytuacji, gdy organ zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.10.2012 r., II SA/Wa 1483/12).

Podkreślić trzeba, że prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji może nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczy obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. W rozpoznawanej sprawie organ nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanych informacji. Poprzestał wyłącznie na oświadczeniach kontrahentów co do kwalifikacji danych objętych umową jako stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i nie podlegających upublicznieniu.

Podkreślić trzeba, że tajemnica przedsiębiorcy, będąca wyjątkiem od zasady jawności umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych, nie może być interpretowana w sposób rozszerzający, gdyż naruszałoby to przewidziane w art. 61 Konstytucji RP oraz ustawie o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji o działaniach władzy publicznej organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, które to prawo obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

W tym miejscu należy również odnieść się do zasygnalizowanych przez skarżącego różnic pomiędzy pojęciami tajemnicy przedsiębiorcy a tajemnicą przedsiębiorstwa. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z 5.04.2013 r., I OSK 192/13, LEX nr 1336339, zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, chociaż tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Reasumując, uznać należało, że w przedmiotowej sprawie nie dokonano właściwej analizy wniosku skarżącego pod kątem zidentyfikowania informacji mających status tajemnicy przedsiębiorcy, o którym stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie respektując przy tym reguł zawartych w art. 107 § 3 K.p.a.

2. Żądanie podania wynagrodzenia w poszczególnych miesiącach pracowników CK (nagrody, dodatki, inne uposażenia) w rozbiciu na poszczególne stanowiska.

W tym zakresie w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości to, że w świetle art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. organ był zobowiązany udostępnić informację w zakresie wynagrodzenia dyrektora CK, co zresztą sam organ potwierdza, jednakże wywodzi, że skarżący cofnął wniosek w tym zakresie. Analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie tego stanowiska za słuszne. Niewątpliwie w aktach brak jest jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego to, że skarżący cofnął w jakiejś części wniosek z [...].01.2016 r. Dowodem takim nie jest w szczególności pismo skarżącego z [...] marca 2016, które odnosi się przecież do jego innego wniosku, a mianowicie z [...] lutego 2016 r.

Odnośnie żądania podania wynagrodzenia innych pracowników można wyjaśnić to zagadnienie przykładowo w świetle przepisów ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1202). Wyraźnej odpowiedzi one nie dają, lecz pozwalają na ocenę charakteru zatrudnienia, podobnie jak zresztą inne fakty, w tym przykładowo uprawnienie do dysponowania majątkiem publicznym czy do wydawania decyzji administracyjnych. W art. 4 ust. 1 cyt. ustawa dzieli pracowników samorządowych w zależności od formy ich zatrudnienia na: pracowników z wyboru (pkt 1), powołania (pkt 2), umowy o pracę (pkt 3), zaś w art. 4 ust. 2 dokonany został podział ze względu na zajmowane stanowiska na: urzędników (pkt 1), doradców i asystentów (pkt 2), pomocniczych i obsługi (pkt 3). Pełnienie funkcji publicznych można przypisać tyko pracownikom z wyboru i powołania, zaś pozostałym, gdy pełnią zadania publiczne, nadto zatrudnionym na stanowiskach urzędniczych, zaś doradców i asystentów z takim samym zastrzeżeniem. Zatem z pewnością nie pełnią nigdy funkcji publicznych osoby zatrudnione na stanowiskach pomocniczych i obsługi. W tym miejscu należy się odwołać do orzeczeń sądów administracyjnych, które to zagadnienie precyzują, przykładowo do wyroków NSA: z 21.08.2013 r., I OSK 681/13, z 26.09.2013 r., I OSK 822/13, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Warszawie z 7.07.2011 r., VIII SAB/Wa 23/11 i w Gdańsku z 14.11.2012 r., II SA/Gd 545/12. Akcentuje się w nich w odniesieniu do przedmiotu niniejszej sprawy konieczność badania zakresu uprawnień osób zatrudnionych w sektorze publicznym, który dla przypisania im przymiotu pełnienia takich funkcji winien obejmować uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, lub zarządzania nim albo wykonywania innych zadań z zakresu spraw publicznych. Istotne jest więc posiadanie prawa do działania wyraźnie wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii.

Natomiast do informacji o wynagrodzeniach pracowników nie wykonujących funkcji publicznych ma zastosowanie zasada ochrony prywatności osoby fizycznej przed ich ujawnieniem w trybie dostępu do informacji publicznej, wyrażona w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Oznacza to w praktyce, że w przypadku braku zgody osoby nie wykonującej funkcji publicznych na udostępnienie informacji o uzyskiwanym wynagrodzeniu, żądane przez wnioskodawcę dane nie mogą zostać przez organ udostępnione. Udostępnienie wbrew woli pracownika naruszałoby jego prawo do ochrony dóbr osobistych (art. 23 i art. 24 K.c.), a więc chronionej sfery prywatności vide H. Szewczyk, Obowiązek ujawniania danych o wynagrodzeniu a działalność publiczna (w:) Ochrona dóbr osobistych w zatrudnieniu, Warszawa 2007 r., s. 396, wyrok WSA w Rzeszowie z 9.05.2014 r., II SA/Rz 284/14, LEX nr 1467931, wyrok WSA w Warszawie z 4.12.2015 r., II SA/Wa 1510/15, LEX nr 1957671).

3. Żądanie dostarczenia protokołu pokontrolnego Państwowej Inspekcji Pracy.

W tym zakresie brak jest jakichkolwiek wątpliwości co do tego, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy stanowi informację publiczną. W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Katalog informacji publicznej nie jest zamknięty, skoro użyto zwrotu "w szczególności". W przypadku dokumentacji dotyczącej przebiegu i wyników kontroli ustawodawca nie pozostawia jednak wątpliwości, że dokumentacja taka jest informacją publiczną i podlega udostępnieniu w trybie ustawy. Błędne jest stanowisko organu, że żądana informacja nie mieści się w ustawowej definicji informacji publicznej, bowiem może naruszać prywatność pracowników. Protokoły z kontroli przeprowadzonej w ramach kompetencji nadzorczych organu władzy, czyli przez Państwową Inspekcję Pracy, posiadają walor informacji publicznej i żądanie ich udostępnienia podlega rozpatrzeniu w trybie ustawy. Można jedynie rozważyć, czy nie jest niezbędne zamazanie danych personalnych pracowników (vide wyrok WSA w Warszawie z 1.01.2005 r., II SAB/Wa 44/05).

4. Żądanie dostarczenia skanu wszystkich umów, faktur, dokumentów księgowych od 2015 r.

W tym zakresie organ nie uczynił jakichkolwiek ustaleń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zatem doszło niewątpliwie do naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Sąd nie mógł zatem poddać kontroli tej części decyzji.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ kierując się przepisem art. 153 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności organ winien ponownie rozpoznając sprawę uwzględnić, że prawo do uzyskania informacji publicznej jest konstytucyjnym prawem podmiotowym każdego obywatela i rodzi po stronie organów obowiązek szczególnie wnikliwej oceny, czy odnośnie poszczególnych informacji zawartych w żądanych przez skarżącego umowach faktycznie zachodzi przesłanka odmowy ich udostępnienia ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, pamiętając, iż generalną zasadą jest udostępnianie przez organ wnioskowanych informacji publicznych, zaś przepisy ustanawiające wyjątek od tej zasady generalnej muszą być interpretowane ściśle. W przypadku zaistnienia przesłanek odmowy udostępnienia informacji z powodu tajemnicy przedsiębiorstwa obowiązkiem organu będzie precyzyjne wskazanie, jakich informacji odmowa dotyczy oraz uargumentowanie swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśni również powody ewentualnej odmowy udostępnienia informacji w zakresie wskazania wysokości wynagrodzeń w kontekście możliwości naruszenia dóbr osobistych poszczególnych pracowników, w szczególności wyjaśni, w jaki sposób może dojść do ustalenia w ten sposób wynagrodzenia konkretnych osób.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 2 ust. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193).