Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 930/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: Art. 3  par. 2 pkt 4, art. 52  par. 2,  par. 3, art. 53  par. 2, art. 134  par. 2, art. 145  par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 165  ust. 1, ust. 7, art. 169 ust. 4, art. 170 ust. 1 pkt 1, pkt 2, art. 171  ust. 1, art. 174  ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: Art. 17 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 7, art. 8  ust. 2, art. 60
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Janusz Bociąga WSA Renata Czeluśniak Protokolant Małgorzata Krasowska-Świt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza I. stwierdza bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia 27 kwietnia 2017 r. nr [...]; II. uznaje obowiązek Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącego, a także dotychczasowe jego miejsce zamieszkania.


UZASADNIENIE

Pismem nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. Dyrektor Izby Skarbowej, na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. 2016.1948 ze zm.), dalej P.w.k.a.s. złożył J. C. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K:

1. rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony;

2. stanowisko służbowe – kontroler rozliczeń, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej,

3. miejsce wykonywania pracy – N,

4. komórka organizacyjna – [...] Referat [...] w Urzędzie Skarbowym w N.

W ww. propozycji wskazano, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

J. C. otrzymał propozycję w dniu 9 maja 2017 r.

Pismem z dnia 19 maja 2017 r. (data wpływu 8 czerwca 2017 r.) J. C. złożył oświadczenie o przyjęciu propozycji zatrudnienia.

Pismem z dnia 17 maja 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej w dniu 19 maja 2017 r.) J. C. złożył do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej "odwołanie" od propozycji służby.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. (wpływ do Izby Administracji Skarbowej 13 czerwca 2017 r.) J. C. działając w oparciu o przepis art. 52 § 3 p.p.s.a. skierował do organu "wezwanie do usunięcia naruszenia prawa", w którym wezwał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia zaistniałego naruszenia przepisów prawa i przedstawienia propozycji służby.

Pismem z dnia 22 czerwca 2017 r. odpowiadając na pismo zatytułowane "Odwołanie" Ministerstwo Finansów poinformowało, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza i jednocześnie nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia przedkładanej funkcjonariuszowi.

W dniu 9 sierpnia 2017 r. J. C. wniósł za pośrednictwem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na złożoną w dniu 27 kwietnia 2017 r. propozycję pracy, jako czynność lub akt z art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a.

Zaskarżonej propozycji zarzucono:

- nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia skarżącemu propozycji pracy w świetle przepisów ustawy Przepisy wprowadzające Krajową Administrację Skarbową z dnia 16 listopada 2016 roku, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz 170 ust. 1 tejże ustawy, a także naruszenie art. 179 i 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS) poprzez faktyczne zwolnienie skarżącego ze służby pomimo braku zajścia wskazanych tam przesłanek;

- niekonstytucyjność zaskarżonego aktu / czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 art. 60 Konstytucji;

- z daleko idącej tzw. "ostrożności procesowej" - na wypadek gdyby Sąd uznał, iż możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji - nie było właściwe przedstawianie skarżącemu propozycji pracy z uwagi na fakt, iż właściwie zastosowane przesłanki z art. 165 pkt. 7 powinny prowadzić do przedłożenia propozycji służby;

- złożenie Skarżącemu propozycji pracy (czyli tzw. "ucywilnienie") nie powinno mieć miejsca z uwagi na treść przepisu art. 170 ust. 1 ustawy przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

Według skarżącego, jeżeli propozycja pracy ma nie być decyzją administracyjną, to musi mieć inną prawnie dopuszczalną do zaskarżenia formułę prawną. Z uwagi na fakt, iż propozycja dotyczyła skarżącego jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjno-prawna podstawa zatrudnienia) i że wydał ją organ administracji publicznej właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym. Wskazał skarżący, że w ustawie Przepisy wprowadzające ustawę o KAS ani w ustawie o KAS nie zapisano prawnej możliwości ucywilnienia funkcjonariuszy. Wskazany przez ustawodawcę w art. 165 ust. 3 zwrot "odpowiednio" wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Organ winien więc był złożyć wszystkim pracownikom propozycję pracy, a wszystkim funkcjonariuszom propozycję służby. Również z przepisu art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika rozróżnienie na to, że funkcjonariusze otrzymają tylko propozycję służby, a pracownicy tylko propozycję pracy. Zaś sytuacja, w której część funkcjonariuszy otrzymałaby propozycję pracy, a część służby jest niezgodna z Konstytucją, bowiem osoby w takiej samej sytuacji prawnej: wszyscy byli funkcjonariuszami jednolitej i umundurowanej służby celnej nie mogą być odmiennie traktowane w procesie przekształceń KAS.

Z ostrożności procesowej skarżący podniósł zarzut niekonstytucyjności - jeżeli Sąd doszedłby do wniosku, iż sam proces ucywilnienia jednak mógł być przeprowadzony. Niekonstytucyjność ta wyraża się tym, że ustawodawca zapisał niejasne i nie dające się obiektywnie zweryfikować przesłanki ucywilnienia w art. 165 ust. 7 (przebieg służby, posiadane kwalifikacje, miejsce zamieszkania) oraz w tym, iż organy stosujące prawo dodatkowo stosowały jako podstawę swych działań kryteria pozaustawowe wprowadzone nie na mocy jakiegokolwiek przepisu prawnego o charakterze źródła prawa powszechnego, a na mocy "zwykłego" pisma - pisma Szefa KAS z dnia 27 stycznia 2017 roku (pismo nr [...]). Wskazał, iż organ nigdy nie ukrywał i wprost wskazywał, iż działa na podstawie tego pisma i wg reguł wyznaczonych przez to pismo. Pismo Szefa KAS opisuje gdzie należy przeprowadzić proces ucywilnienia (w jakich komórkach i jednostkach organizacyjnych) bez patrzenia na przesłanki ustawowe z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające KAS. Jest to rażące naruszenie prawa.

Z kolei na wypadek gdyby Sąd uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, podniósł skarżący że nie byłoby to właściwe w stosunku do jej osoby z uwagi na fakt, że właściwie zastosowane przesłanki z ar. 165 ust. 7 powinny prowadzić do przedłożenia propozycji służby. Wedle skarżącego jego przebieg służby, wiedza doświadczenie i kwalifikacje powinny obligować DIAS do przedstawienia mu propozycji służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej odrzucenie, a z ostrożności procesowej o oddalenie skargi.

Wedle organu zaskarżona propozycja nie stanowi aktu lub czynności, o której mowa w art. 3§2 pkt 4 p.p.s.a. z następujących przyczyn: akt lub czynność muszą mieć charakter zewnętrzny; tj. muszą być skierowane do podmiotu nie podporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującego daną czynność. Tymczasem przedłożona propozycja nie ma charakteru zewnętrznego, gdyż w analizowanej sprawie zachodziła relacja zależności - podporządkowania służbowego i złożenie propozycji odbywało się w ramach tej relacji. Akt lub czynność muszą mieć charakter publicznoprawny. Kryterium "z zakresu administracji publicznej" oznacza, że w zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się akty lub czynności zawierające element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Działalność z zakresu administracji publicznej obejmuje w tym znaczeniu sprawy administracyjne, a więc zadania i kompetencje w zakresie władzy wykonawczej, wykonywane w formie władczej, którą cechuje jednostronność działania, moc wiążąca oraz dopuszczalność stosowania przymusu. Za zasadniczy element charakterystyczny dla określenia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej uważany być musi element władztwa administracyjnego.

Zdaniem organu, złożonej propozycji nie sposób przypisać charakteru publicznoprawnego. Nie każde bowiem działanie organu administracji publicznej mieści się w kategorii "działania publicznoprawnego" a tylko takie, które związane jest z władztwem administracyjnym. W analizowanej sprawie - w przypadku przedłożenia propozycji pracy - z woli ustawodawcy, nie może być mowy o władztwie administracyjnym. Nadto skarżący nie zachował trybu przewidzianego do wniesienia skargi. Wskazał organ bowiem, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej złożył skarżącemu propozycję w dniu 27 kwietnia 2017 r. Skarżący potwierdził jej otrzymanie w dniu 9 maja 2017 r. Wobec powyższego, to w tym dniu skarżący dowiedział się o podjęciu czynności złożenia propozycji. Nie jest bowiem możliwe jednoczesne zatrudnienie tej samej osoby w ramach stosunku pracy oraz stosunku służby, a tym samym jednoczesne złożenie propozycji pracy i służby. Wobec tego 14 - dniowy termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. upłynął w dniu 23 maja 2017 r., tymczasem "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało wniesione w dniu 13 czerwca 2017 r. Powyższe winno skutkować odrzuceniem skargi.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej przepis art. 165 ust. 3 P.w.k.a.s. miał zastosowanie tylko w okresie przejściowym, tj. kształtował status pracowników/funkcjonariuszy zatrudnionych/pełniących służbę w łączonych jednostkach (w myśl art. 160 ust. 4 P.w.k.a.s.) w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U.2016. 1947 ze zm.), tj. od dnia 1 marca 2017 r. do dnia:

określonego w propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. - w przypadku jej przyjęcia lub

do dnia, w którym upłynął 3 - miesięczny termin liczony od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji pracy / zatrudnienia, jednak nie później niż do dnia 31 sierpnia 2017 r. lub

do dnia 31 sierpnia 2017 r. - w przypadku nieprzedstawienia propozycji.

Zatem wedle organu, na dzień wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych (...) stali się odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, ale tylko do dnia określonego powyżej. Powołany powyżej przepis nie może być interpretowany w oderwaniu od pozostałych zapisów ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, tj. w szczególności przepisu art. 165 ust. 7, art. 170 oraz art. 171 ust. 1.

Wskazał organ, że w dacie przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej miejscem zamieszkania skarżącego jest miejscowość Z; skarżący posiada kwalifikacje rozumiane jako posiadane wykształcenie potwierdzone stosownym dokumentem, jak również umiejętności nabyte podczas studiów podyplomowych, szkoleń, warsztatów, kursów, potwierdzone stosownymi dokumentami. Skarżący służbę pełnił od 1993 r., początkowo w Oddziale Celnym w Ł, Posterunku Celnym w C, gdzie do jego zadań należało, między innymi, dokonywanie wymiaru cła i podatku obrotowego, dopuszczanie towarów do obrotu na polskim obszarze celnym, sprawowanie dozoru celnego i kontroli celnej, zwalczanie i ściganie przestępstw i wykroczeń w zakresie ustalonym ustawą karną skarbową. Od maja 2004 r., w związku z przystąpieniem Polski do Unii Europejskiej, wykonywał obowiązki służbowe w Referacie [...]. Wówczas do jego zadań należało, wykonywanie szczególnego nadzoru podatkowego w granicach i na zasadach określonych w ustawie o Służbie Celnej, tj. m. in. wykonywanie czynności stałego nadzoru podatkowego w siedzibach podmiotów objętych tym nadzorem, przeprowadzanie doraźnych i okresowych kontroli w zakresie szczególnego nadzoru podatkowego, urzędowe sprawdzenie podmiotów podlegających temu nadzorowi, nakładanie zabezpieczeń urzędowych. Od stycznia 2010 r. skarżący zadania służbowe realizował w Referacie [...] w Urzędzie Celnym w K. Następnie, w lipcu 2015 r. został przeniesiony do służby w Izbie Celnej w K do Wydziału [...], gdzie do podstawowych zadań Skarżącego należało rozliczanie należności celnych, podatkowych i innych dochodów budżetowych (o wysokim stopniu trudności i złożoności), obsługa sprawozdawczości w zakresie Tradycyjnych Środków Własnych. Czasowo, tj. w okresie od 1-31 sierpnia 2016 r. wykonywał także obowiązki w Referacie [...].

Wyjaśniono, że do zadań [...] Referatu [...] należy w szczególności:

a) realizacja zwrotu należności z tytułu cła i podatków od towarów importowanych, opłat związanych z przywozem i wywozem towarów oraz innych dochodów rozliczanych centralnie w związku z decyzjami zwrotowymi, uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy lub sąd administracyjny;

b) tworzenie i wdrażanie jednolitych standardów i procedur mających na celu efektywny pobór i rozliczenie dochodów budżetu państwa oraz nadzór nad ich prawidłowym stosowaniem w zakresie właściwości komórki;

c) obsługa i sprawozdawczość w zakresie Tradycyjnych Środków Własnych;

d) przygotowywanie odpowiedzi i udzielanie wsparcia podatnikom/kontrahentom, organom podatkowym i klientom instytucjonalnym w zakresie właściwości komórki;

e) sporządzanie sprawozdań i informacji wynikających z przepisów lub określonych przez ministerstwo, a także wykonywanych na rzecz innych organów li instytucji z zakresu rozliczanych należności.

Z powyższego wynika, że organ administracji nie uchybił przepisowi art. art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. uwzględniając zarówno kwalifikację, przebieg służby, miejsce zamieszkania.

Nie ma również racji skarżący, że przedłożona propozycja jest niezgodna z art. 2, 7, 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP. Równe traktowanie oznacza przy tym traktowanie jednakowej miary, bez zróżnicowań tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Nie zasługuje też na uwzględnienie stanowisko, iż skarżący nie powinien dostać propozycji pracy z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 1 ww. ustawy. Wskazać bowiem należy, że urzędy skarbowe i urzędy celno-skarbowe stanowią miejsce pełnienia służby, a nie jednostkę, w której pełni się służbę. Potwierdzeniem powyższego jest brzmienie przepisu art. 158 ust. 5 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, zgodnie z którym kierownik jednostki organizacyjnej, w której funkcjonariusz pełni służbę, w terminie nie dłuższym niż 7 dni od dnia mianowania mianuje funkcjonariusza na stopień służbowy oraz określa, w formie pisemnej (...) miejsce pełnienia służby.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie dopuścił do udziału w postępowaniu Związek Zawodowy [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2016.1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądami administracyjnymi badaniem dopuszczalności jej wniesienia, w tym oceną właściwości tych sądów do rozpoznania danej sprawy, w której podjęto zaskarżone działanie. Należy zwrócić uwagę na treść art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy złożonej skarżącemu - będącemu uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej - przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji pracy w Krajowej Administracji Skarbowej. Propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w K została sformułowana przez organ pismem z dnia 27 kwietnia 2017 r. Jak wynika z tego pisma, propozycja ta została złożona na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (P.w.k.a.s.), który stanowi, że Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej oraz Dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie należy zauważyć, że w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest pogląd prezentowany w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach. Znane jest także stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 897/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym na skutek rozpoznania skargi byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, któremu złożono propozycję zatrudnienia w KAS, przy czym działanie organu w tej sprawie zostało zakwalifikowane przez ten Sąd jako decyzja w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia. Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższych poglądów nie podziela. Sąd podziela natomiast kierunek wykładni zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawarty w wyroku z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 672/17 (dostępny pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl) – z pewnymi modyfikacjami.

Zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. z dniem 1 marca 2017 r. skarżący, będąc do tej daty funkcjonariuszem celnym pełniącym służbę w izbie celnej stał się funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej pełniącym służbę w miejscu wskazanym przez Dyrektora Izby Celnej w K. Przepis ten dotyczył jedynie przyporządkowania funkcjonariuszy i pracowników do odpowiednich jednostek Krajowej Administracji Skarbowej na czas od dnia wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej do dnia złożenia i przyjęcia propozycji nowych warunków pracy lub służby. Art. 165 ust. 1 P.w.k.a.s. nie stanowił podstawy do nadania danej osobie trwałego statusu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ustawodawca mógł przyjąć model pełnej trwałości dotychczasowych stosunków zatrudnienia lub pełnienia służby wprowadzając i takie rozwiązania, zgodnie z którymi wszyscy dotychczasowi funkcjonariusze służby celnej stali by się ex lege funkcjonariuszami służby celno-skarbowej, jednak takiego rozwiązania nie przyjął.

W przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (P.w.k.a.s.) wprowadzono tryby dokonywania przekształceń dotychczasowych stosunków (warunków) pełnienia służby przez funkcjonariuszy celno-skarbowych oraz inne osoby zatrudnione w administracji celno-skarbowej. Okoliczność, że w tym samym dniu weszła w życie ustawa - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej oraz ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej spowodowało skomplikowanie stosunków prawnych osób wykonujących obowiązki w tejże administracji. Zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 P.w.k.a.s. stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej wygasły z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby.

Nie ma racji skarżący twierdząc, że z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, iż mógł otrzymać wyłącznie propozycję dalszej służby, a nie propozycję pracy, jaką otrzymał. O ile brzmienie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. może być niejednoznaczne, to już pierwsze sformułowanie art. 174 ust. 3 tej ustawy rozstrzyga wątpliwości w sposób jednoznaczny, albowiem stanowi, że funkcjonariusz, który przyjął propozycję pracy: 1) zachowuje prawo do: (...). Tak więc rację ma w tym zakresie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej stwierdzając, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi jak i funkcjonariuszowi, a wyraz "odpowiednio", użyty w tym przepisie, porządkuje jedynie kwestię kto, komu składa propozycję, natomiast nie normuje kwestii jakiego rodzaju propozycja ma być złożona.

Pomimo wyposażenia właściwych organów administracji celno-skarbowej w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, ustawodawca w przepisach P.w.k.a.s. tylko częściowo precyzyjnie wskazał na formę prawną działania organu w tym obszarze. Zgodnie z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. formę decyzji administracyjnej przebierała propozycja pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej skierowana do funkcjonariusza. Wynika to jednak nie tylko z wyraźnego sprecyzowania przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wskazania na decyzję administracyjną, ale i określenia sposobu rozstrzygania w tym zakresie. Przepis ten bowiem stanowi, że "propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby". Innymi słowy, propozycja pełnienia służby, o której mowa w tym przepisie nie jest typową propozycją, ale jest to propozycja już ustalająca warunki pełnienia służby. Propozycja ta w sposób władczy rozstrzyga pozycję prawną dotychczasowego funkcjonariusza i jednostronnie kształtuje jego pozycję. Tym samym ustawodawca w art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. nadał propozycji pełnienia służby dotychczasowemu funkcjonariuszowi charakter decyzji administracyjnej przede wszystkim z dwóch powodów: po pierwsze - wprost nazywając ową propozycję decyzją administracyjną, a po drugie - określając sposób załatwienia sprawy jako jednostronne działanie organu wykonującego administrację poprzez wiążące określenie warunków pełnienia służby.

Należy zauważyć, że treść art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. jest odmienna od art. 169 ust. 4. Jak wynika z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. - dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. W przepisie tym ustawodawca nie posłużył się formą decyzji administracyjnej na oznaczenie owej pisemnej propozycji. Skoro tak, to zamierzeniem ustawodawcy było pozbawienie dyrektora izby administracji skarbowej uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie składania propozycji. Nie można bowiem przyjąć, że w obrębie przepisów regulujących tą samą materię, forma decyzji mogła być raz wyrażona wprost, a w innym przypadku nie wyrażana i należałoby ją domniemywać. Sąd wyraża przy tym wątpliwości co do takiego sposobu regulacji tej materii, w której ustawodawca różnicuje charakter prawny pisemnej propozycji dalszego wykonywania obowiązków kierowanej do funkcjonariusza. Brak sprecyzowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., że w drodze decyzji administracyjnej składa się propozycję pracy nie wydaje się zaniechaniem, ale celowym działaniem ustawodawcy, który wiedząc o regulacji z art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. wprowadza inny sposób procedowania w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s.

W ocenie Sądu rozpoznającego tę sprawę, "propozycja" skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia stanowi czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13 wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Z kolei w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 zawarte jest stanowisko, że "akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, są kierowane przez organ administracji publicznej również do konkretnych podmiotów. Z omawianego przepisu można wnosić, iż wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego".

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w postaci złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ma charakter władczy pomimo braku jej nazwania mianem decyzji administracyjnej lub postanowienia. Nie ulega również wątpliwości, że taka pisemna propozycja dotyczy sprawy indywidualnej (indywidualny adresat i konkretny przedmiot) i ma charakter publicznoprawny. Do chwili upływu terminu do wyrażenia zgody na propozycję zatrudnienia funkcjonariusz służby celno-skarbowej nie był pracownikiem, z którym zawarty został uprzednio stosunek pracy. Tym samym skoro zatrudnienie funkcjonariusza miało charakter publiczny (wynikający z administracyjnego stosunku służbowego), to dotychczasowy stosunek prawny łączący funkcjonariusza z organem miał charakter stosunku służbowego, a nie stosunku pracy i sama czynność polegająca na przedłożeniu pisemnej propozycji pracy nie powodowała zmiany charakteru służbowego na pracowniczy. Natomiast ocena skutków tak złożonej propozycji i nawiązania na jej podstawie innych stosunków prawnych nie ma znaczenia w tej sprawie, w której przedmiotem rozstrzygania jest sama propozycja kierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., a nie skutki wywołane przyjęciem tej propozycji. Czynność ta spełnia także i ostatnią cechę, wymienioną we wskazanej wyżej uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, zgodnie z którą pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza i określająca nowe warunki zatrudnienia dotyczy uprawnień i obowiązków wynikających z przepisu prawa. Ścisły i bezpośredni związek między działaniem organu tj. przedłożeniem przez dyrektora izby administracji skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia funkcjonariusza a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez funkcjonariusza polega na tym, że przedłożenie pisemnej propozycji stanowi wykonanie obowiązku ustawowego wynikającego z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., czyli obowiązku polegającego na złożeniu do dnia 31 maja 2017 r. funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia. Po stronie funkcjonariusza takie działanie (taka czynność) stanowiło wykonanie ustawowego obowiązku przedłożenia mu do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji wykonywania dalszej pracy w strukturze administracji skarbowej. Tym samym należy stwierdzić, że to przepisy ustawy - w szczególności art. 165 ust. 7 - zawierają uprawnienie wprost wynikające z przepisu prawa i które nakazuje złożenie funkcjonariuszowi pisemnej propozycji, a po stronie funkcjonariusza oznacza istnienie ustawowego uprawnienia do otrzymania owej propozycji. Będące przedmiotem sporu pismo ma charakter władczy, bowiem kształtuje ono w sposób jednostronny prawa i obowiązki strony skarżącej. Jednostronne kształtowanie praw i obowiązków polega na tym, że to sam organ administracji (w tej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej) jednostronnie i władczo określa nowe warunki zatrudnienia, a po stronie funkcjonariusza pozostawiony jest wybór działania polegającego zasadniczo albo na akceptacji tych warunków, albo braku ich przyjęcia. Nie można przyjąć, że czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. dotyczy tylko tak związanych regulacji prawnych, z których wynika zarówno jednostronność działania organu administracji i brak jakiejkolwiek możliwości prawnie relewantnego zachowania drugiej strony. Tym także różni się owa czynność od decyzji administracyjnej, w której to sam organ jednostronnie kształtuje stosunek administracyjny lub potwierdza deklaratoryjnie już nawiązany stosunek administracyjny. Czynność objęta art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. może polegać także i na tym, że organ administracyjny w sposób jednostronny wykonując swój ustawowy obowiązek skonkretyzuje sytuację prawną drugiej strony, a ta druga strona może mieć zachowany wybór co do podjęcia działania. Ważne jest, aby możliwości wyboru przez stronę były w sposób całościowy regulowane ustawowo.

Zdaniem Sądu, nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowiłaby czynność materialno-techniczną w ogóle wyłączoną spod odrębnego zaskarżania. Takie czynności nie podlegają odrębnemu zaskarżeniu, ale ich cechą jest to, że są one podejmowane w toku postępowania administracyjnego i w związku z tym mogą być kwestionowane dopiero w odwołaniu od decyzji lub we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postępowanie zainicjowane złożeniem pisemnej propozycji funkcjonariuszowi co do nowych warunków dalszego zatrudnienia nie kończy się wydaniem decyzji administracyjnej. W tej sytuacji nie ma znaczenia okoliczność, że dopiero po upływie określonego terminu i zachowania samego funkcjonariusza nastąpią określone skutki polegające na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 P.w.k.a.s.) lub na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.).

Mając powyższe na względzie należy stwierdzić, że czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest indywidualna czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki. Taka sytuacja zachodzi w analizowanym przypadku, gdyż objęta kontrolą Sądu pisemna propozycja rozstrzyga o tym, że funkcjonariusz otrzymał nie dalszą propozycję pełnienia służby, ale jednostronnie zredagowaną propozycję zatrudnienia na określonych także jednostronnie i władczo warunkach.

Powyższe stanowisko pozwala na zachowanie sądowej ochrony funkcjonariusza przed arbitralnym działaniem organu administracyjnego zmierzającego do pozbawienia funkcjonariusza dalszego statusu pełniącego obowiązki w służbie celno-skarbowej. Zmiana propozycji dalszego wykonywania obowiązków powinna być obwarowana odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. Gwarancje materialnoprawne zawiera art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wskazujący, że złożenie propozycji funkcjonariuszowi ma uwzględniać posiadanie przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Gwarancje proceduralne powinny polegać na możliwości kontroli legalności działania organu, a to oznacza, że pisemna propozycja nie może pozostawać poza kontrolą sądową. Gwarancje proceduralnej kontroli pozwalają na ocenę zachowania merytorycznych przesłanek uzasadniających złożenie takiej a nie innej propozycji. Może ona doprowadzić i do tego, że funkcjonariuszowi powinna być złożona pisemna propozycja dalszego pełnienia służby, co będzie oznaczało i to, że taka pisemna propozycja stanie się decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 P.w.k.a.s. Inne rozumienie powyższej kwestii powodowałoby, że prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" gwarantowane przez art. 60 Konstytucji RP byłoby iluzoryczne. Istnienie wymienionych wyżej gwarancji jest konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady działania organów administracji wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Jednocześnie Sąd zauważa, że omawiana "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest ofertą, w rozumieniu prawa cywilnego, albowiem o ile przyjęcie oferty kształtuje pewne stosunki między składającym ofertę a ją przyjmującym, to odmowa przyjęcia oferty nie rodzi dla osoby, której oferta jest składana żadnych skutków prawnych. Inaczej jest w przypadku pisemnej propozycji zatrudnienia z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s., gdyż odmowa przyjęcia "pisemnej propozycji" zatrudnienia rodzi skutek w postaci zwolnienia funkcjonariusza ze służby nazwanego przez ustawodawcę wygaśnięciem stosunku służbowego (art. 170 ust. 1 pkt 2 P.w.k.a.s.).

Sama "pisemna propozycja" zatrudnienia nie jest także umową o pracę, albowiem umowa o pracę – jak każda umowa - jest czynnością prawną dwustronną, co oznacza, że dla zaistnienia umowy o pracę konieczna jest zgoda funkcjonariusza. Sąd jednocześnie zauważa, że samo wycofanie czy stwierdzenie bezskuteczności "pisemnej propozycji zatrudnienia" nie powoduje ustania stosunku pracy, albowiem umowa o pracę nie musi być zawarta na piśmie, może być umową ustną, umową poświadczoną pisemnie, a wreszcie zawartą w sposób dorozumiany, polegający na faktycznym wykonywaniu konkretnego zatrudnienia.

Skoro więc pisemna propozycja skierowana do funkcjonariusza na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. stanowi czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to Sąd zobowiązany jest do sprawdzenia zachowania warunków formalnych do skutecznego wniesienia skargi na tę czynność.

Z art. 52 § 3 p.p.s.a. wynika, że jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżąca dowiedziała się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa, przy czym obowiązkiem organu jest pouczenie skarżącego o przysługujących mu środkach odwoławczych.

Jak wynika z akt sprawy skarżący po otrzymaniu w dniu 9 maja 2017 r. pisemnej propozycji złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.k.a.s. wniósł pismem z dnia 17 maja 2017 r. odwołanie od tej propozycji, jak również pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), do zaskarżenia czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., stosuje się art. 52 § 2 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. Wniesienie skargi na czynność należało poprzedzić pisemnym wezwaniem na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o podjęciu tej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Samą skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (art. 53 § 2 p.p.s.a.).

W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący dokonał formalnego wezwania w dniu 12 czerwca 2017 r. a więc po upływie ustawowego terminu, niemniej - zdaniem Sądu - uchybienie temu terminowi nastąpiło bez winy skarżącej, albowiem nie była pouczona o trybie skarżenia pisemnej propozycji.

Przechodząc do rozpatrzenia zasadności skargi Sąd podkreśla, że z przytoczonego wyżej art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. wynika, że przedkładając skarżącemu, jako funkcjonariuszowi pisemną propozycję, organ miał obowiązek uwzględnić posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Przez pryzmat tych kryteriów możliwe jest dokonanie obiektywnej oceny przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w krajowej administracji skarbowej. Ustawodawca nie uregulował tego, czy zaistnienie w konkretnym przypadku tych lub innych przesłanek stanowi podstawę do zaproponowania funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też propozycji pracy. Tym samym w tym zakresie działania organu mogą jawić się jako pełna autonomia. Jest to jednak niezgodne z art. 7 Konstytucji RP który nakazuje, aby każde działanie organu administracji publicznej (a nawet szerzej władzy publicznej) było działaniem na podstawie i w granicach prawa. Brak jakichkolwiek konkretnych kryteriów, którymi organ powinien kierować się w przedkładaniu propozycji służby bądź pracy stanowi zaniechanie ustawodawcze (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17 traktując to jako pominięcie ustawodawcze). Zaniechanie ustawodawcze oznacza takie zachowanie ustawodawcy, w którym wbrew powinności normatywnej ustawodawca nie ukształtował wymaganych regulacji (tzw. zaniechanie właściwe) bądź też dokonał regulacji niepełnej, niewystarczającej (zaniechanie częściowe). Co istotne, polski model właściwości Trybunału Konstytucyjnego nie przewiduje orzekania o zaniechaniach ustawodawcy, choćby obowiązek wydania takiego aktu wynikał z norm konstytucyjnych (por. wyrok TK z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt K 24/07, opub. w OTK nr 6A/2008; postanowienie TK z dnia 14 lipca 2009 r. sygn. akt SK 2/08 opub. w OTK nr 7A/2009, poz. 11). Tym samym w tej sprawie Sąd zobowiązany został do bezpośredniego stosowania Konstytucji w celu wypełnienia takiej luki treścią normatywną. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, Konstytucja RP - będąca najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej - może być bezpośrednio stosowana. Sądy powinny stosować przepisy konstytucyjne wtedy, gdy jest to konieczne dla wydania wyroku zapewniającego ochronę wartości konstytucyjnych. Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał za konieczne wypełnienie luki prawnej w art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. w drodze bezpośredniego zastosowania przepisów Konstytucji RP, tj. art. 60 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach (tak też WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 19 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 672/17). Powołany art. 60 Konstytucji reguluje nie tylko etap naboru do służby publicznej, lecz także zasady zwalniania ze służby publicznej (zob. wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt K 51/12). Dotyczy to także zasad przekształcenia stosunku służbowego łączącego funkcjonariusza z organem administracji publicznej, którego podstawą jest decyzja administracyjna, w stosunek pracy oparty o umowę o pracę. Jednakowe zasady dostępu do służby publicznej oznaczają, że organ kształtujący lub przekształcający dotychczasowe stosunki prawne łączące funkcjonariusza z daną służbą nie może działać w sposób arbitralny i swoista reorganizacja służby celnej i skarbowej nie może być wykorzystywana jako okazja do dowolnej wymiany funkcjonariuszy. TK w wyroku z 20 kwietnia 2004 r. sygn. akt K 45/02 wyraźnie stwierdził, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy i tym samym zwolnienie ze służby powinno być w szczególności oparte na adekwatnych kryteriach merytorycznych, zabezpieczających przed ryzykiem nadmiernej swobody i uznaniowości ze strony podmiotu decydującego o zwolnieniu ze służby.

Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że skoro zaniechaniem ustawodawcy było pominięcie kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, to każde działanie organu administracyjnego, które na podstawie art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. nie wyjaśnia i nie tłumaczy funkcjonariuszowi, dlaczego zaproponowano warunki pracy a nie służby, narusza art. 60 i art. 7 Konstytucji RP. Kryteria, jakimi mają kierować się organy proponując warunki pracy lub służby powinny być tak skonstruowane, aby wykluczyć arbitralność działania władzy.

Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że w tej sprawie organ nie wskazał na jakiekolwiek kryteria, które legły u podstaw zaproponowania skarżącemu warunków pracy a nie służby. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, organ z jednej strony wskazuje na miejsce zamieszkania skarżącego, kwalifikacje i staż służby, ale w żaden sposób nie dokonuje oceny, dlaczego posiadane przez skarżącego kwalifikacje lub staż lub dotychczasowa służba nie powinny uzasadniać zaproponowania dalszej służby. Jedyne co w tym zakresie napisano w odpowiedzi na skargę to stwierdzenie, że z zadań realizowanych przez skarżącego jako funkcjonariusza przed złożeniem pisemnej propozycji i zadań, jakie ma wykonywać po przyjęciu propozycji organ ten nie uchybił dyrektywom z art. 165 ust. 7 P.w.k.a.s. i je uwzględnił. Nie wiadomo jednak, na czym to uwzględnienie polegało i dlaczego uwzględnienie to nie pozwalało na zaproponowanie skarżącemu warunków służby. Takie stanowisko nosi cechy arbitralności działania władzy publicznej i nie powinno skutkować przerwaniem stosunku służby. Jak wynika z akt sprawy organ zaniechał jakiejkolwiek oceny w zakresie przydatności skarżącego do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych krajowej administracji skarbowej. Jak zaś wynika z akt sprawy skarżący w okresie pełnienia służby odbył liczne szkolenia podnoszące kwalifikacje zawodowe. Był wielokrotnie wyróżniany w formie nagród pieniężnych za osiągnięcia w Służbie Celnej i za wzorowe wykonywanie obowiązków. Wobec skarżącego nie prowadzono żadnych postępowań wyjaśniających i dyscyplinarnych. Uzyskiwał pozytywne oceny okresowe.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że skoro w kontrolowanej sprawie organ nie wykazał żadnych obiektywnych przesłanek uzasadniających złożenie skarżącemu propozycji zatrudnienia a nie propozycji służby, należało orzec na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. o bezskuteczności pisemnej propozycji złożonej skarżącemu z dnia 27 kwietnia 2017 r.

Stosownie do art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd stwierdził istnienie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej ponownego przedłożenia skarżącemu pisemnej propozycji dalszego wykonywania zadań w krajowej administracji skarbowej z uwzględnieniem posiadanych kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby i dotychczasowego miejsca zamieszkania skarżącego. O tym natomiast, czy owa pisemna propozycja ma obejmować propozycję służby czy też pracy powinien rozstrzygnąć organ administracyjny kierując się wytycznymi zawartymi w tym wyroku. W szczególności w sytuacji, gdyby skarżącemu zaproponowano ponownie pracę, a nie służbę, organ powinien zamieścić przekonywujące uzasadnienie zaproponowanych skarżącej warunków (wraz z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych) w sposób pozwalający na kontrolę rozumowania organu. Dodatkowym argumentem przemawiającym za rozstrzygnięciem zawartym w pkt II wyroku był zakaz reformationis in peius zawarty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzeczeniem na niekorzyść skarżącego w rozumieniu tego przepisu jest każde orzeczenie, które mogłoby pogorszyć sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W rozpoznawanej sprawie, samo stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności, bez uznania obowiązku ponownego przedłożenia propozycji mogłoby doprowadzić do sytuacji, że skarżący nie otrzymałby żadnej propozycji (ani służby, ani zatrudnienia), co ewidentnie pogorszyłoby jego sytuację. Uznanie złożonej skarżącemu propozycji zatrudnienia za bezskuteczną nie powoduje rozwiązania już nawiązanego przez organ ze skarżącym stosunku pracy.

W związku z powyższym orzeczono jak w pkt. I i II sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.