Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 136/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 1.10.2020 r., nr [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy

z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1589) na wniosek K. W. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem na działce [...] i [...] obr. [...], wraz z budową sieci wodociągowej po działkach [...] i [...] obr. jw. przy ul. [...] w K.."

Organ wskazał, że załączniki w postaci: Załącznika Nr 1 - warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, Załącznika Nr 2 - część graficzna warunków zabudowy, Załącznika Nr 3 -część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznika Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej stanowią integralną część decyzji.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora złożony dnia 15.01.2020 r., skorygowany w dniu 29.06.2020 r. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego postępowanie przeprowadzono na zasadach i w trybie art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku pozyskano milcząco dokonane uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Dyrektora Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Opinię w sprawie wyraziły również: Wydział Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony środowiska, Wydział ds. Jakości Powietrza Urzędu Miasta K. w zakresie ochrony powietrza, Zarząd Dróg Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej, Miejski Konserwator Zabytków w K. w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską oraz Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie w zakresie melioracji wodnych.

Organ ustalił, że planowane zamierzenie inwestycyjne, spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji przygotowała osoba posiadająca wymagane ustawą uprawnienia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K., podnosząc brak tytułu prawnego inwestora do terenu objętego wnioskiem oraz kwestionując posiadanie przez niego służebności na działce nr [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 30.11.2020 r., znak: [...], na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wszystkich warunków wymienionych enumeratywnie w tym przepisie.

Zgodnie z informacją podaną przez inwestora we wniosku o ustalenie warunków zabudowy - obsługa komunikacyjna projektowanej inwestycji miałaby odbywać się od drogi publicznej, jaką jest ul. [...] poprzez działkę nr [...] obr. [...] w K., będącej własnością prywatną na zasadzie ustanowionej służebności przejazdu. Kolegium nadmieniło przy tym, że w aktualnym orzecznictwie przyjmuje się, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tego terenu, nie może być tylko dostępem faktycznym, lecz ma być prawnie zagwarantowany. Oznacza to, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. Dlatego niedopuszczalne jest, by na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy. Ponadto (jak wskazano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego) służebność drogowa mająca zapewnić dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej powinna być "odpowiednia", a zatem dostosowana do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej i władnącej.

W odniesieniu do rozpoznawanej sprawy wątpliwości Kolegium budzi kwestia wspomnianej powyżej "odpowiedniości" służebności, czyli jej dostosowania do stanu zagospodarowania nieruchomości obciążonej i władnącej. W szczególności rozmiar planowanej inwestycji oraz ilość powstałych w ramach planowanej inwestycji mieszkań, a tym samym mieszkańców posiadających pojazdy mechaniczne wydaje się być nieadekwatna do obciążenia działki nr [...].

Dalsze wątpliwości Kolegium wzbudziła kwestia określenia, że inwestycja zlokalizowana będzie przy ul. [...] w K., w sytuacji gdy z dołączonych do akt sprawy map ewidencyjnych wynika wprost, że przylega ona do ulicy [...] w K., będącej ulicą równoległą do ul. [...]. Co więcej planowane zamierzenie inwestycyjne zostanie zlokalizowane w terenach otwartych de facto wolnych od zabudowy. Pomiędzy ulicą W. Ł. a ul. [...] znajduje się wyłącznie zabudowa zlokalizowana na działce odwołującej się Wspólnoty tj. działce nr [...] i [...] Co istotne wspomniana zabudowa mocno ingeruje w głąb terenów całkowicie wolnych od zabudowy w pozostałym zakresie. Stąd też w ocenie Kolegium usytuowanie planowanych budynków poza pasem zabudowy, w terenie otwartym, wolnym od zabudowy spowodowałoby zakłócenie harmonii układu urbanistycznego omawianego obszaru i zastanych relacji przestrzennych istniejącej zabudowy i terenów wolnych od zabudowy oraz stanowiłoby naruszenie ładu przestrzennego. Powyższe uwarunkowania przestrzenne budzą uzasadnione wątpliwości co do realizacji w tym obszarze ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej.

W ocenie organu odwoławczego - realizacja zabudowy we wskazanej we wniosku lokalizacji wykracza poza zasady ustalania warunków zabudowy poprzez decyzje warunków zabudowy ograniczające pozytywne rozstrzygnięcia na podstawie nawiązania do istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy przy konieczności zachowania i (kształtowania) harmonijnej całości urbanistycznej. W ocenie Kolegium kreowanie przestrzeni niejako w oderwaniu od istniejących zabudowań jest niezgodne z przepisami prawa określonymi w ustawie, a ustalenie zabudowy na warunkach określonych w zaskarżonej decyzji de facto wprowadzi istnienie zabudowy od ul. [...], a tym samym stworzy możliwość zabudowy terenów otwartych: rolnych i pól, obszarów o wysokich walorach przyrodniczych i krajobrazowych, stanowiące otulinę przyrodniczą (otulinę Tenczyńskiego Parku Krajobrazowego) o istotnym znaczeniu dla warunków środowiskowych , co w praktyce może prowadzić do obejścia przepisów ustawy.

Nadto w treści zaskarżonej decyzji linia zabudowy określona została w odległości 12 m od granicy z działkami nr [...] i [...] obr. [...] w K. z działką nr [...] obr. [...] w K., co oznacza, że organ ustalił linię zabudowy planowanej inwestycji względem ul. [...]. Odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że celem ustalenia obowiązujących linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego, wobec czego obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się zawsze od strony drogi publicznej. Terminowi "obowiązująca linia zabudowy" użytemu w § 4 rozporządzenia nie można bowiem nadawać innego znaczenia, niż to, które wynika z treści powołanych przepisów. Definicja pojęcia frontu działki wskazuje, że działka inwestycyjna (odpowiednio teren inwestycyjny) może mieć jedynie jeden front. Nie wyklucza to jednak tego, że teren inwestycyjny może przylegać do więcej niż jednej drogi, przy czym linie styczności z tymi innymi drogami nie stanowią frontu działki. O zakwalifikowaniu granicy działki jako frontu decyduje nie samo przyleganie do drogi, lecz skomunikowanie terenu inwestycyjnego z ową drogą. Jeżeli lokalizacja planowanego budynku przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron, co w odniesieniu do rozpoznawanej sprawy nie nastąpiło.

W konkluzji organ II instancji wskazał, że wątpliwości budzi możliwość zrealizowania zabudowy na wskazanym przez inwestora obszarze. Organ I instancji winien zatem ponownie rozpoznając sprawę rozważyć, czy w świetle przepisów u.p.z.p. planowana inwestycja o tak dużym rozmiarze nie naruszy istniejącego ładu urbanistycznego z uwagi na jej lokalizację w terenach wolnych od zabudowy - co wynika ze stwierdzenia autora analizy (k. nr 403 - 404) . Nadto winien wykazać, że planowana inwestycja zlokalizowana jest przy ul. [...], a istniejące uzbrojenie terenu, w szczególności w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nadto organ winien wykazać, że istniejąca służebność jest "odpowiednia" czyli dostosowana do stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości obciążonej i władnącej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że służebność przejazdu i przechodu istnieje co wynika z treści KW, a aby móc ubiegać się decyzję ustalającą warunki zabudowy dla danej nieruchomości nie trzeba legitymować się tytułem prawnym do gruntu.

Sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J. W., domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez nieuprawnione skorzystanie przez organ odwoławczy z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie i w konsekwencji bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji w sytuacji, w której zachodziły przesłanki do ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego na etapie odwoławczym, a następnie wydania orzeczenia o charakterze merytorycznym (reformatoryjnym);

- art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez niepełne i wybiórcze omówienie podstawy faktycznej i prawnej wydanego rozstrzygnięcia, a tym samym nieuprawnione odstąpienie od przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, które skłoniły organ odwoławczy do wydania w przedmiotowej sprawie decyzji o charakterze kasacyjnym, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.; uniemożliwia to weryfikację zasadności stanowiska organu odwoławczego;

- art. 7, art. 77 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi, skarżący wytknął, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w ogóle do podstawowego zarzutu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], że na załączniku graficznym do decyzji [...] z 01.10.2020 r., znak: [...] WZ wskazany obszar (zaznaczony punktami C,D,E) nie jest własnością strony wnioskującej o zamierzenie inwestycyjne. Natomiast drugi zarzut strony odwołującej się o braku służebności drogowej uprawniającej inwestora do prawa do wykorzystania terenu został potraktowany przez Kolegium marginalnie. Skarżący wyjaśnił, że służebności drogowe i służebności przesyłu sieci wodociągowej obciążające działkę nr [...] opisane są szczegółowo w księdze wieczystej nr [...] w dziale III - prawa, roszczenia i ograniczenia. Treści pochodzące z wpisów do ksiąg wieczystych są powszechnie dostępne. Zapoznanie się z treścią wskazanej powyżej księgi wieczystej nr [...] powinno organowi II instancji rozstrzygającej w sprawie dać podstawę prawną do sprawnego działania, odrzucenia zarzutów strony i utrzymania w mocy decyzji Prezydenta Miasta K.. Zagwarantowany w niniejszej sprawie dostęp do drogi jest legalny tj. wynika z przepisów prawa. Służebność drogowa obciążająca działkę nr [...] opisana jest szczegółowo w księdze wieczystej. Działka ma również faktyczny dostęp do drogi publicznej. Na części działki nr [...] wzdłuż jej północnej granicy wybudowano drogę wewnętrzną o szerokości ok. 5m zawierającą pas jezdny oraz chodnik. Ulicę [...] z drogą wewnętrzną łączy tzw. zjazd bramowy, czyli wydzielony, utwardzony ażurowymi płytami betonowymi teren zakończony pierwszą bramą wjazdową. Druga brama wjazdowa znajduje się przy przyszłym wjeździe na teren działki nr [...]. Droga dojazdowa o nawierzchni utwardzonej przebiegająca wzdłuż północnej granicy działki została wykonana na odcinku od wjazdu do końca ostatniego budynku nr [...] (za budynkiem znajduje się plac zabaw). Pozostały pas terenu przeznaczony pod drogę służebną nie został utwardzony. Zamierzenie inwestycyjne polegające na utwardzeniu odcinka drogi służebnej na dz. [...] jest objęte wnioskiem o przedmiotową decyzję o warunkach zabudowy. Na etapie wniosku o uzyskanie decyzji pozwolenia na budowę nastąpi konkretyzacja zamierzenia budowlanego, w tym sposób wykonania drogi służebnej. Dlatego prace związane z utwardzeniem drogi służebnej w wydzielonym pasie służebności drogowej - jako prace powodujące zmianę zagospodarowania terenu na obszarze dz. [...] oznaczony literami C,D,E na załączniku graficznym zostały włączone do wniosku o wydanie decyzji WZ.

W ocenie skarżącego, ustanowiona służebność spełnia warunki określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim odpowiadają budynki i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Ponadto, część obowiązków związanych z utrzymaniem drogi służebnej, regulują przepisy cywilne zawarte w art. 287, 289 §1 Kodeksu cywilnego. Zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych przy jednoczesnym rozważeniu konkretnych okoliczności, jak: poziom ingerencji w substancję rzeczy (nieruchomości obciążonej), naruszenia prawa własności, utrudnienia korzystania z nieruchomości obciążonej oraz cel służebności. Skarżący nadmienił, że w chwili obecnej możliwość otwierania zarówno pierwszej bramy wjazdowej przy ul. [...] na dz.[...], jak i drugiej bramy wjazdowej na dz. [...] jest przez członków wspólnoty i współwłaścicieli działek inwestycyjnych nr [...], [...] niczym nie ograniczona -na zasadzie zasad współżycia społecznego i utrzymania dobrych stosunków sąsiedzkich. Powyższe przesądza, w ocenie skarżącego, o bezzasadności zarzutów odwołania.

Odnosząc do konieczności wyznaczenia drugiej linii zabudowy, od strony drogi publicznej tj. od strony frontu działki, skarżący wyjaśnił, że projektowany układ zabudowy znajduje się w drugiej linii zabudowy względem ulicy [...]. Działka inwestycyjna nie przylega żadną z czterech swych granic do ulicy [...]. Nie ma potrzeby wprowadzania dodatkowej linii zabudowy; nie jest możliwe jej geometryczne wyznaczanie; bowiem brak jest linii zabudowy na działkach sąsiednich, która miałaby odniesienie do ustalanej linii zabudowy od strony ul. [...]. Ponadto w bezpośrednim sąsiedztwie sąsiednich domów występują drogi wewnętrzne, a nie drogi publiczne, w związku z czym nie mają zastosowania przepisy dotyczące odległości krawędzi jezdni zawarte w ustawie o drogach publicznych. Z załącznika tekstowego do analizy wynika jednoznacznie w jaki sposób ustalono linię nowej zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Analiza w tym zakresie została wykonana bardzo starannie. Ograniczeniem usytuowania nowej zabudowy w stosunku do zabudowy istniejącej i granic nieruchomości są przepisy techniczno- budowlane regulujące odległości od budynków i granic sąsiedniej działki budowlanej sprawdzane na etapie postępowania o wydanie decyzji pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu zabudowy na terenie otwartym skarżący podał, że planowana zabudowa nie jest usytuowana w terenie otwartym, tylko z nim graniczy. Sąsiedztwo po wschodniej stronie stanowią budynki na działkach nr [...], [...] po południowo - wschodniej stronie budynki na działkach [...], [...]. Te sąsiednie dwa zespoły zabudowy jednorodzinnej ukształtowane są podobnie jak projektowany zespół. Podobieństwo dotyczy cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, przy zachowaniu funkcji tożsamej z projektowaną zabudową. Spełnione przy tym zostały warunki zawarte w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżący podkreślił, że w przedmiotowej sprawie nie zaszły przesłanki do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zastrzeżenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego dotyczące decyzji Prezydenta Miasta K. powinny zostać rozpatrzone na etapie postępowania odwoławczego, choćby w ramach uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a.; specyfika decyzji o warunkach zabudowy nie stoi temu na przeszkodzie. Zarówno natomiast argumentacja, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z

2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: organ administracji nie musi udzielać odpowiedzi na skargę (art. 64c § 4), w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1).

Stosownie do art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl art. 151a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy".

Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, powołane orzeczenia dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć również na uwadze, że rozstrzygnięcie kasatoryjne może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu II instancji jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. W sytuacji zatem gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Art. 136 § 1 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z uwagi na powyższe, jeżeli organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasatoryjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium nie wykazało, że zaistniała konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w szczególności, z jakiej przyczyny odstąpiło od merytorycznej oceny decyzji organu I instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ponownie orzekając w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla określonego we wniosku zamierzenia inwestycyjnego organ II instancji powziął wątpliwości, czy inwestycja w zamierzonym kształcie w ogóle spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), a zatem czy w odniesieniu do planowanej zabudowy można mówić o kontynuowaniu funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy na działkach sąsiednich (pomimo jednoznacznych, pozytywnych wniosków w tym zakresie wynikających ze sporządzonej na potrzeby postępowania analizy architektoniczno-urbanistycznej). Dodatkowo, zastrzeżenia dotyczyły także istniejącego uzbrojenia terenu, w szczególności czy istniejąca służebność jest "odpowiednia" i "wystarczająca" dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wreszcie, obiekcje organu odwoławczy wzbudziła również prawidłowość ustalenia linii zabudowy.

W ocenie Sądu, Kolegium bezzasadnie uchyliło się od rozpoznania sprawy merytorycznie, poprzestając w istocie na zasygnalizowaniu odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Lektura zaskarżonej decyzji nie pozwala na ustalenie dlaczego organ II instancji uznał, że wyjaśnienie sprawy przekracza kompetencje organu odwoławczego, w szczególności nie wytłumaczono dlaczego wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego, nie mogą zostać wyeliminowane w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. Tymczasem oczywistym jest, że w sprawie została sporządzona analiza architektoniczno-urbanistyczna, w której przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588)). W oparciu o ten dokument, a także milczące uzgodnienia oraz pozyskane opinie, w tym w szczególności opinię Zarządu Dróg Miasta K. w zakresie obsługi komunikacyjnej została wydana przez organ I instancji decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Rozpoznając sprawę, organ II instancji zobowiązany był dokonać samodzielnej, powtórnej oceny materiału dowodowego. Odmienna ocena dokumentów zgromadzonych w danej sprawie administracyjnej uzasadnia wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie może natomiast prowadzić do uchylenia decyzji i nakazania organowi I instancji przeprowadzenia bliżej nieokreślonych czynności dowodowych, mających na celu potwierdzenie ogólnie nakreślonych wątpliwości odnośnie możliwości zrealizowania objętej wnioskiem inwestycji.

Powyższe prowadzić musi do konkluzji, że powołane przez Kolegium zarzuty do decyzji organu I instancji nie mogły skutkować w świetle przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. wydaniem decyzji kasacyjnej, a organ II instancji bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy merytorycznie (przy ewentualnym skorzystaniu z możliwości jakie daje art. 136 § 1 K.p.a). Stanowi to o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a.

Zważywszy na specyfikę sądowej kontroli decyzji kasacyjnej na skutek sprzeciwu, Sąd nie może dokonać oceny przedstawionej w sprzeciwie argumentacji nienawiązującej bezpośrednio do treści art. 138 § 2 k.p.a., a stanowiącej polemikę ze stanowiskiem organu przedstawionym w zaskarżonej decyzji. Sąd w pełni podziela pogląd przedstawiony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 22.12.2020 r., sygn. III SA/Gd 1124/20 "sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji. Sprzeciw kierowany jest przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter jedynie formalny. Instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do ewentualnych zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze, nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji."

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od sprzeciwu, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 210 § 2 p.p.s.a.