Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1438/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2017 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. z dnia [...] r. skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa "L. we Wł. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. o sprawdzenie prawidłowości wykonania robót budowlanych przeprowadzonych w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] oraz legalności zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...].

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że porządkując sprawy związane ze zgodnością z prawem użytkowania lokali użytkowych podlegających administracji Spółdzielni, Zarząd Spółdzielni próbował wyjaśnić sprawę legalności przekształcenia lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal związany z prowadzeniem działalności lekarskiej przez [...] W. L.. Skarżąca wskazała, że właściciele gabinetów lekarskich przy ul. [...] dysponują trzema lokalami, z których jeden jest prawdopodobnie wykonany z myślą o wykorzystaniu go do działalności leczniczej, natomiast dwa pozostałe zostały do tego celu zaadaptowane. Właściciele tych gabinetów dysponują prawem własności do lokalu usługowego oraz do jednego z mieszkań, które to lokale zgodnie z decyzją z dnia [...] r. (znak [...]) uzyskały zgodę Prezydenta Miasta W. na zmianę sposobu użytkowania.

Wnioskodawczyni wskazała, że ww. decyzja nie może dotyczyć mieszkania nr [...], bo jego właścicielem był M. S. (ówczesny właściciel lokalu) i nie występował on o zmianę sposobu użytkowania tego lokalu. Ponadto wymagane przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego) mógł wydać właściciel mieszkania, a nie dzierżawca, którym był W. L..

Wnioskodawczyni wskazała ponadto, że przystosowanie lokalu do działalności lekarskiej wiązało się z wykonaniem robót budowlanych, na których wykonanie konieczne jest wcześniejsze uzyskanie przez właściciela pozwolenia na budowę. Prawdopodobnie wystąpiła tutaj taka sytuacja, gdyż podczas robót budowlanych w lokalach nr [...] wykonano otwory w ścianach konstrukcyjnych budynku.

Odpowiadając skarżącej pismem z dnia [...] r. organ stwierdził, że po przeprowadzeniu oględzin w lokalach nr [...], zapoznaniu się z przedłożonymi przez współwłaścicielkę lokali: zatwierdzonym projektem budowlanym zmiany sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych i decyzją Prezydenta Miasta W. udzielającą pozwolenia na użytkowanie gabinetów lekarskich oraz ustaleniu, że obecny układ pomieszczeń w lokalach nr [...] oraz sposób ich użytkowania jest zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym – nie ma podstaw do podjęcia dalszych działań zgodnie z kompetencjami organy wynikającymi z ustawy – Prawo budowlane.

Pismem z dnia [...] r. skarżąca zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. ze skargą na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. . W piśmie skarżąca wskazała, że Inspektor Powiatowy nie tylko nie wyjaśnił zgłoszonych wątpliwości co do prawidłowości robót, ale także nie dotrzymał "miesięcznego terminu na załatwienie wniosku, wynikającego z art. 244 § 1 w związku z art. 237 § 1 KPA". Ponadto Inspektor Powiatowy nie wypowiedział się w formie postanowienia lub decyzji administracyjnej, co pozbawia skarżącą prawa odwołania się.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odpowiedział skarżącej pismem z dnia [...] r., w którym uznając stanowisko skarżącej za niezasadnie stwierdził, że organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, a przepisy Prawa budowlanego nie przewidują w tym zakresie wydania decyzji administracyjnej.

Na skutek wniesienia w dniu [...]. przez Spółdzielnię skargi na bezczynność organu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 15 grudnia 2015r. w sprawie II SAB/Bd 83/15 zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. do rozpatrzenia wniosku z dnia [...] r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

W wykonaniu wskazanego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. decyzją z dnia [...]. nr [...], powołując się na treść art. 105§1 k.p.a. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Spółdzielni Mieszkaniowej "L. w sprawie samowolnych robót budowlanych polegających na zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] na gabinety lekarskie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na nieruchomości przy ul. [...] we W.

Organ I instancji wskazał, że w dniu [...]. przeprowadzono oględziny gabinetów lekarskich znajdujących się w dwóch lokalach mieszkalnych nr [...] położonych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. W ich wyniku ustalono, że obecny układ pomieszczeń i sposób ich użytkowania jest zgodny ze stanem przedstawionym w zatwierdzonym projekcie budowlanym - wskazującym również zakres robót adaptacyjnych, tj. zamurowanie i wykucie otworów okiennych oraz drzwiowych w ścianach.

Analizując treść dokumentów zgromadzonych w toku postępowania organ I instancji ustalił, że przed uzyskaniem pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przedmiotowych lokali mieszkalnych wydanego przez organ administracji architektoniczno - budowlanej, M. S. (ówczesny właściciel lokalu mieszkalnego nr [...]) oraz małżonkowie B. M. - L. i W. L. (właściciele lokalu mieszkalnego nr [...]) w dniu [...] r. wystąpili do Spółdzielni Mieszkaniowej "L. o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowych lokali z mieszkalnego na użytkowy. W tym czasie pomiędzy ww właścicielami przedmiotowych lokali obowiązywała umowa zawarta w dniu [...] r. w sprawie najmu lokalu mieszkalnego nr [...], w skład którego wchodzą dwa pokoje, kuchnia, korytarz i łazienka.

Decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] organ ten orzekł o udzieleniu W. L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej 73 m2 położonych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego we W. przy ul. [...] na gabinety lekarskie. Do decyzji tej załączony był również zatwierdzony projekt budowlany zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na gabinety wykonany przez R. M. - posiadającego uprawnienia budowlane [...].

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Prezydent Miasta W. udzielił W. L. pozwolenia na użytkowanie gabinetów lekarskich o pow. użytkowej 73 m2 położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym we W. przy ul. [...].

Organ wskazał ponadto, że Spółdzielnia otrzymała do wiadomości zarówno decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na gabinety lekarskiej, jak też decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie dwóch lokali adaptowanych na gabinety lekarskie. Kwestia badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w związku z wydaniem ww. decyzji mogła być rozważana w postępowaniu odwoławczym lub postępowaniach nadzwyczajnych; organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do sprawdzenia i kwestionowania prawidłowości postępowania organu administracji architektoniczno – budowlanej.

Od wskazanej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "L. we W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zarzucając organowi I instancji błąd w ustaleniach faktycznych polegający na nieuzasadnionym w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przyjęciu, że zmiana sposobu użytkowania lokali nr [...] nastąpiła w zgodzie z wydanymi w tej sprawie decyzjami administracyjnymi, gdyż w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tych lokali W. L. nie dysponował prawem do dysponowania lokalem nr [...] na cele budowlane. Właścicielem tego mieszkania był bowiem wówczas M. S., który nigdy nie wystąpił do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania należącego do niego lokalu nr [...].

Decyzją z dnia [...]. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że analiza:

- szkiców z inwentaryzacji lokali nr [...], znajdujących się w budynku przy ul. [...] we W. z okresu sprzed zmiany sposobu użytkowania lokali tj. sprzed [...]

rzutów kondygnacji budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] KM [...] przy ul. [...] we W. z zaznaczoną lokalizacją lokali nr [...] oraz lokalizacją lokalu użytkowego należącego do W. L.,

kopii dokumentacji z inwentaryzacji budynku przy ul. [...] z dnia [...] r. "Projekt wydzielenia lokali mieszkalnych" - kl. I-IV, w tym lokali nr [...],

strony tytułowej oraz strony nr [...] "Projektu wydzielenia lokali mieszkalnych" z dnia [...] r.,

kopii rzutu parteru (inwentaryzacji) wg projektu z [...]

decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] udzielającej W. L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych na gabinety lekarskie,

wykazała tożsamość zaznaczonych na kopii ww. inwentaryzacji kolorem czerwonym lokali nr [...] z lokalami zaznaczonymi kolorem żółtym na projekcie budowlanym zmiany sposobu użytkowania lokali stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r.

Wobec powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że inwestor przedmiotowych robót przed ich wykonaniem uzyskał decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] udzielającą pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej 73 m2 położonych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego we W. przy ul. [...] na gabinety lekarskie, a następnie decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] pozwalającą na użytkowanie gabinetów lekarskich o pow. użytkowej 73 m˛ położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym we W. przy ul. [...].

W ocenie WINB nie budzi wątpliwości, że decyzje te dotyczą lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...] znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul [...] we W. Ponadto organ ten uznał również za prawidłowe ustalenie dokonane przez PINB we W. , że obecny układ pomieszczeń i sposób ich użytkowania jest zgodny ze stanem przedstawionym w zatwierdzonym projekcie budowlanym - wskazującym również zakres robót adaptacyjnych, tj. zamurowanie i wykucie otworów okiennych oraz drzwiowych w ścianach.

Powyższe ustalenia doprowadziły do konstatacji, że roboty budowlane wykonane przy zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] na gabinety lekarskie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. zostały wykonane zgodnie z prawem, po wcześniejszym uzyskaniu wszystkich wymaganych pozwoleń.

Uznając zatem, że nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego w sferę sposobu użytkowania przedmiotowych lokali sprawę administracyjną należało uznać za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w takiej sytuacji rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne.

Odnosząc się do zarzutów odwołania WINB wskazał, że zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy wskazuje jednoznacznie, iż w dacie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali w obrocie prawnym pozostała zarówno decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. znak: [...] orzekająca o udzieleniu W. L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej 73 m2 położonych na parterze budynku mieszkalnego wielorodzinnego we W. przy ul. [...] na gabinety lekarskie, jak również decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. znak: [...] orzekająca o udzieleniu W. L. pozwolenia na użytkowanie gabinetów lekarskich o pow. użytkowej 73 m2 położonych w budynku mieszkalnym wielorodzinnym we W. przy ul. [...]. Organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do poddawania weryfikacji tych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Spółdzielnia Mieszkaniowa "L. we W. domagając się jej uchylenia z powodu naruszenia art. 6,7,8,77§1 i 80 kpa. W ocenie strony skarżącej naruszenie ww przepisów wynika z faktu pominięcia ważnej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności braku posiadania przez W. L. prawa do dysponowania lokalem nr [...] na cele budowlane. W ocenie skarżącej Spółdzielni posiadał on bowiem prawo własności jedynie lokalu nr 50 oraz drugiego lokalu znajdującego się na parterze, tzw. służbówki, która również objęta była zmianą sposobu użytkowania. Strona skarżąca ponowiła zarzut podniesiony w postępowaniu odwoławczym, że decyzja udzielająca W. L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokali, wobec braku prawa dysponowania przez niego nieruchomością na cele budowlane, nie mogła obejmować swym rozstrzygnięciem lokalu nr [...].

Ponadto, w ocenie strony skarżącej, zmiana sposobu użytkowania przedmiotowych lokali mogła nastąpić jedynie w efekcie wszczęcia dwóch odrębnych postępowań administracyjnych na skutek złożenia stosownych wniosków przez każdego z właścicieli lokali i wydania dwóch odrębnych decyzji w tym przedmiocie. Konsekwencją braku prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez W. L. jest konieczność uznania za niezgodną z prawem decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. o udzieleniu zezwolenia na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...], co z kolei implikuje uznanie zmiany sposobu użytkowania tego lokalu za samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji zaskarżonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji wydane zostały bez naruszenia prawa materialnego i procesowego, w związku z czym skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu.

Na wstępie warto wskazać, że zgodnie z art. 80 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 – akt dalej przytaczany jako u.p.b.) zadania nadzoru budowlanego wykonują powiatowy inspektor nadzoru budowlanego, wojewoda przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Do zadań organów nadzoru budowlanego, zgodnie z art. 84 i art. 84a u.p.b. należy m.in. kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego obejmująca kontrolę zgodności wykonywania robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, projektem budowlanym i warunkami określonymi w decyzji o pozwoleniu na budowę. Kontrola przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego odbywać się może tylko w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że roboty budowlane wykonywane są zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę – nie mają podstaw do ingerencji i zobowiązane są do umorzenia postępowania prowadzonego w sprawie legalności budowy (vide: wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 639/05; wyrok NSA z 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1508/09; wyrok NSA z 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 392/10; wyroki dostępne na stronie orzeczenia.nsa. gov.pl).

Podstawą prawną decyzji organu I instancji były art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – akt dalej przytaczany jako k.p.a.). Zgodnie z ich treścią organ administracji publicznej właściwy w sprawie jest zobligowany do załatwienia sprawy w sposób w tym przepisie określony tzn. decyzją rozstrzygającą sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji. W przypadku jednak, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Jest to tzw. niemerytoryczny sposób załatwienia sprawy administracyjnej, wynikający z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego. Brak ten oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązków określonego podmiotu, co obliguje organ do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w sposób inny niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (vide: W Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r., P.M. Przybysz, komentarz do art. 105 k.p.a. [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LexisNexis, 2014 r.).

W przedmiotowej sprawie strona skarżąca zarzuca organowi II instancji mylne przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania lokalu nr [...] na gabinet lekarski nie nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej. Spółdzielnia twierdzi, iż w postępowaniu kontrolnym wszczętym na jej wniosek, organy obu instancji wadliwie ustaliły, że w dacie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowych lokali w obrocie prawnym pozostała decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. udzieleniu W. L. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych. Skarżąca starała się wywieść zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym, że podejmując decyzję o pozwoleniu ww inwestorowi na zmianę sposobu użytkowania m.in. lokalu mieszkalnego nr [...] organ wówczas orzekający rażąco naruszył prawo poprzez wydanie tej decyzji na rzecz osoby, która nie miała prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Abstrahując na razie od merytorycznej zasadności takiego zarzutu należy ponownie wskazać, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest stwierdzenie zaistnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokali mieszkalnych. Istotą przedmiotowego postępowania było bowiem ustalenie, czy dokonując w [...] zmiany sposobu użytkowania lokali W. L. dysponował ważną decyzją zezwalającą na zmianę sposobu ich użytkowania, czy też dopuścił się samowoli budowlanej rozumianej jako wykonanie robót budowlanych bez stosownych pozwoleń lub z ich przekroczeniem.

Niniejsze postępowania w granicach tak zakreślonych ponad wszelką wątpliwość wykazało, że w chwili podjęcia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokali mieszkalnych inwestor dysponował ostateczną i ważną decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania tych lokali wraz z zatwierdzonym projektem budowlanym dla lokali [...]. Co więcej, analiza zgromadzonych w niniejszym postępowaniu dowodów, a w szczególności stanowiącej załącznik do decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]. kopii rzutu parteru (inwentaryzacji) wg projektu zmian z [...], rzutów kondygnacji budynku zlokalizowanego na terenie działki nr [...] KM [...] przy ul. [...] we W. z zaznaczoną lokalizacją lokali nr [...] oraz lokalizacją lokalu użytkowego należącego do W. L. oraz kopii dokumentacji z inwentaryzacji budynku przy ul. [...] z dnia [...] r. "Projekt wydzielenia lokali mieszkalnych" - kl. I-IV, (w tym lokali nr [...]) wykazała jednoznacznie, że przedmiot i zakres wykonanych przez inwestora robót budowlanych odpowiadają treści decyzji z dnia [...]. Oznacza to, że zmiana sposobu użytkowania spornego lokalu nr [...] dokonana została zgodnie z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. Okoliczność tę potwierdza również ostateczna decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] r. o udzieleniu W. L. pozwolenia na użytkowanie dwóch lokali adaptowanych na gabinety lekarskie stwierdza wykonanie całej inwestycji objętej pozwoleniem na zmianę sposobu użytkowania tego lokalu zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym.

Uzasadniając swoją skargę strona skarżąca zarzuciła organom orzekającym w sprawie uchylenie się od zbadania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokali pod kątem zaistnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności. Intencją tego zarzutu było wykazanie, że podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winno być ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że decyzja Prezydenta Miasta W. z [...]. o zezwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] dotknięta jest nieważnością ze względu na brak prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Należy zatem przypomnieć, że do właściwości organów nadzoru budowlanego należą wyłącznie zadania i kompetencje określone w art.84 i 84a u.p.b. Powołane przepisy nie mogą natomiast stanowić podstawy do ingerencji - w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego - w treść praw i obowiązków ustalonych ostateczną decyzją o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu. Ich wzruszenie może odbywać się poprzez stosowne działania odpowiednich organów architektoniczno-budowanych, przy zastosowaniu jednego z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji. W takiej sytuacji, jeżeli w ramach kontroli, organy nadzoru budowlanego stwierdziłyby naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, to w przypisanym trybie winny zawiadomić o tym właściwy organ architektoniczno-budowlany (art. 84b ust. 3 u.p.b.). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca.

Strona skarżąca w toku niniejszego postępowania konsekwentnie stała na stanowisku, że wydanie przez Prezydenta Miasta W. decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] na rzecz W. L. nastąpiło z naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 3 u.p.b., który to poprzez odesłanie do treści art. 32 ust.4 pkt 2 u.p.b. nakłada na podmiot ubiegający się o takie pozwolenie obowiązek złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Inwestor, w ocenie skarżącej Spółdzielni, nie był bowiem uprawniony do skutecznego złożenia takiego oświadczenia, przez co decyzja z dnia [...]. wydana przez Prezydenta Miasta W. była dotknięta wadą powodującą jej nieważność z mocą wsteczną (ex tunc), co z kolei prowadzić powinno do uznania, że do zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] doszło w warunkach samowoli budowlanej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ocena trafności tego zarzutu wymaga analizy stanu faktycznego i prawnego z daty wydania tej decyzji, t.j. w świetle przepisów u.p.b. w wersji obowiązującej od [...]. do [...]. opublikowanych w Dz.U. z 1994r., Nr 89, poz.414 ze zm.

Art.71 ust.1 u.p.b. stanowił wówczas, że przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stosuje się odpowiednio art. 32. Z kolei zgodnie z treścią art.32 ust.4 pkt 2 omawianych przepisów pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie strony skarżącej, skoro inwestorowi nie przysługiwało prawo własności lokalu nr [...], to tym samym nie mógł on wykazać się prawem do dysponowania tym lokalem na cele budowlane. Skarżąca pomija jednak w swoich rozważaniach treść art. 3 pkt 11 u.p.b., który w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania lokalu stanowił, że przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Inwestor nie musi być zatem właścicielem nieruchomości, a jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać z innych tytułów, niż prawo własności. Jak wynika z treści przytoczonego wyżej przepisu, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może wynikać również ze stosunku zobowiązaniowego. Tym stosunkiem zobowiązaniowym mogła być zatem również umowa najmu lokalu zawarta w dniu [...]. pomiędzy ówczesnymi współwłaścicielami lokalu nr [...] a inwestorem, której § 8 należy interpretować jako wyraz woli wynajmujących nadania najemcy uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższe ustalenia w realiach kontrolowanej sprawy prowadzą do konstatacji, że roboty budowlane wykonane przy zmianie sposobu użytkowania lokali mieszkalnych nr [...] na gabinety lekarskie w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W. zostały wykonane zgodnie z prawem, po wcześniejszym uzyskaniu wszystkich wymaganych pozwoleń, co czyni zasadnym umorzenie postępowania wszczętego na wniosek skarżącej Spółdzielni jako bezprzedmiotowego. Uzasadnia to oddalenie skargi przez Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.