Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 967/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 6, ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 23 poz 120
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych  nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2705/19 w sprawie ze skargi [..] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] października 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego 1.oddala skargę kasacyjną, 2. postanawia sprostować z urzędu oczywistą omyłkę pisarską zawartą w komparycji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2705/19, w przedmiocie sprawy w miejsce "odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości" wpisując "odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania wieczystego".


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 lipca 2020 r., sygn. akt: I SA/Wa 2705/19 oddalił skargę [..] S.A. z siedzibą w K. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [..] października 2019 r., nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [..] lipca 2019 r., znak: [..] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Wojewódzkie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Katowicach prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w S., obręb [..], oznaczonego jako działka nr [..] o pow. 2750 m2, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [..].

Minister Finansów Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania [..] S.A. z siedzibą w K. decyzją z dnia [..] października 2019 r., znak: [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [..] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowa działka stanowiła własność Skarbu Państwa według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., zaś kwestią sporną pozostawało, czy przedmiotowy grunt znajdował się w zarządzie W.P.W. i K. w K. według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. Organ wyjaśnił, że obowiązująca 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Zgodnie z art. 38 ust. 2 ww. ustawy państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy, tj. w dniu 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione m.in. na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przechodzą w zarząd tych jednostek.

Minister podkreślił, że stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie co najmniej jednego z dokumentów wymienionych enumeratywnie w § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu. Do wniosku o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków wnioskodawca załączył decyzję kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [..] grudnia 1987 r. oraz pisma Prezydenta Miasta S. - wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej dotyczące ustalenia wymiaru opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd - użytkowanie W.P.W. i K. w K.

W ocenie Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [..] grudnia 1987 r. oraz pismo z dnia 27 września 2004 r. dotyczące zmiany wysokości opłaty rocznej, nie mogą zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia. Decyzja o naliczeniu i aktualizacji opłat może być bowiem uznana za podstawę stwierdzenia istnienia prawa użytkowania (zarządu) jedynie wyjątkowo, gdy była wydana w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Treść decyzji z dnia [..] grudnia 1987 r. nie wskazuje na podstawie jakiego dokumentu grunt objęty tą decyzją znajdował się w zarządzie W.P.W. i K. w K. Organ wyjaśnił, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, w trybie § 4 ust. 3 rozporządzenia można dowodzić istnienia prawa zarządu jedynie wtedy, gdy przesądzone zostanie uprzednio, że prawo zarządu nieruchomości było ustanowione, lecz nie zachowały się dokumenty stwierdzające tę okoliczność (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Ke 1019/13). Natomiast w niniejszej sprawie, jak wynika z całokształtu materiału dowodowego, nieruchomość oznaczona aktualnie jako działka nr [..] nie została w ogóle przekazana w zarząd W.P.W. i K. w K. Zatem zeznania świadków, że nieruchomość pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa bez wskazania konkretnej decyzji o przekazaniu nieruchomości w zarząd mogłyby jedynie dowodzić, że nieruchomość ta znajdowała się w faktycznym użytkowaniu. Zeznania takie nie mogłyby stanowić samoistnego dowodu potwierdzającego spełnienie przesłanki zarządu. Ponadto skorzystanie przez wnioskodawcę ze środka dowodowego w postaci oświadczeń stron złożonych zgodnie z art. 75 k.p.a., potwierdzających przekazanie nieruchomości państwowym i komunalnym jednostkom organizacyjnym możliwe jest jedynie wówczas, gdy oświadczenie takie jednoznacznie wskazuje na dokumenty, które stanowią tytuł prawny zarządu lub użytkowania, a których nie można odtworzyć ze względu na zaginięcie lub zniszczenie, co wynika wprost z § 4 ust. 3 rozporządzenia. W toku postępowania ustalono ponadto, że Prezydent Miasta S. nie jest w posiadaniu dokumentacji świadczącej o przysługiwaniu prawa zarządu skarżącemu, co do przedmiotowej działki, zaś Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K., pismem z 12 czerwca 2019 r., przesłała wyjaśnienia Nadleśnictwa S., z których wynika m.in. że przedmiotowa nieruchomość obecnie oznaczona jako działka nr [..], w dniu 5 grudnia 1990 r. pozostawała w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo S. Zatem organ I instancji słusznie uznał, że dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę nie mogą stanowić dokumentów potwierdzających spełnienie przesłanki prawa zarządu do gruntu Skarbu Państwa w dniu 5 grudnia 1990 r.

[..] S.A. z siedzibą w K. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego: 1) § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia poprzez odmowę uznania mocy dowodowej decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości; 2) § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków, w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się oraz przepisów prawa procesowego, tj.: 1) art. 80 k.p.a. na skutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, objawiającej się poprzez uznanie, że załączony do akt sprawy wykaz wywłaszczeniowy z 1968 r. parcel zawnioskowanych do przekazania w gminie Osiedle M. nie jest dowodem jednoznacznie potwierdzającym istnienie po stronie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania, przekształconego następnie w prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, podczas gdy z treści dokumentu wprost wynika, że w stosunku do przedmiotowego gruntu musiała być wydana, w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej; 2) art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą i nieodniesieniu się w żaden sposób do tych dowodów w uzasadnieniu wydanej decyzji, 3) art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie czynności, zmierzających do uzyskania dodatkowych dowodów, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, a które należało włączyć do materiału dowodowego, w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że warunkiem stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego nieruchomości na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce gruntami jest potwierdzenie istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa. Sąd zgodził się z ustaleniami organów, że żaden ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie potwierdził istnienia w dniu 5 grudnia 1990 r. prawa zarządu przysługującego poprzednikowi prawnemu [..] S.A. w K. do nieruchomości położonej w S. obręb [..], oznaczonej obecnie jako działka nr [..] (dawniej działka nr [..]). Z materiału dowodowego wynika, że w postępowaniu uwłaszczeniowym, mimo wezwania skarżącej Spółki, Prezydenta Miasta S., Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. (pismo Wojewody Śląskiego z 27 marca 2019 r.), skarżący nie wykazał, że jego poprzednik prawny legitymował się w stosunku do przedmiotowego gruntu jednym z dokumentów, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Poszukiwania stosownych dokumentów przez Wojewodę Śląskiego nie dały pozytywnego rezultatu. Znaczenia dla sprawy uwłaszczeniowej nie mogła mieć natomiast dokumentacja dotycząca naliczania opłat za przedmiotową nieruchomość, w szczególności decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [..] grudnia 1987 r. ustalająca opłaty za zarząd. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159) wskazał, że dokument zawierający decyzję o naliczeniu lub aktualizacji opłat może być uznany za podstawę stwierdzenia użytkowania, gdy jest wydany w nawiązaniu do decyzji o ustanowieniu tego prawa, która zaginęła lub uległa zniszczeniu. Zdaniem Trybunału, z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Zatem decyzja ustalająca opłaty za zarząd, w treści której brak jest wzmianki o konkretnej decyzji przekazującej przedsiębiorstwu państwowemu w użytkowanie terenu nie mogła być uznana za dowód, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia, potwierdzający prawo zarządu (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1774/18).

Wbrew temu co twierdzi skarżąca, dokumentacja dołączona do wniosku o uwłaszczenie nie potwierdza istnienia konstytutywnej decyzji, o której mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, o przekazaniu W.P.W. i K. w K. przedmiotowego terenu w użytkowanie. Zdaniem Sądu brak dowodów, że poprzednik prawny skarżącej nabył grunt w użytkowanie, które z dniem 1 sierpnia 1985 r. przekształciło się w zarząd. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd stwierdził, że błędne jest twierdzenie skarżącej, iż skoro poprzednik prawny Spółki korzystał z przedmiotowego gruntu i miał ustalone opłaty roczne za użytkowanie gruntu, to siłą rzeczy przysługiwało mu prawo użytkowania, czy później zarząd. Nabycia prawa użytkowania, czy zarządu nie można bowiem stwierdzić na podstawie domniemania. Skoro dana jednostka państwowa korzystała z gruntu nie legitymując się stosownym dokumentem kreującym użytkowanie, czy zarząd, to znaczy że jednostka ta praw tych nie nabyła. Jeżeli zaś chodzi o podnoszoną w skardze kwestię dokumentowania istnienia prawa zarządu na podstawie innych, niż dokumenty, środków dowodowych (np. zeznań świadków) Sąd stanął na stanowisku, że dowody te mogą potwierdzić istnienie prawa zarządu tylko wtedy, gdy nie zachowały się dokumenty, o których mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Wobec tego wnioskodawca uwłaszczenia winien wykazać, że miał w swej dyspozycji konkretne dokumenty potwierdzające określone prawo (użytkowanie, zarząd), które później zaginęły, czy uległy zniszczeniu (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt I OSK 207/09).

Odnosząc się natomiast do załączonego do wniosku uwłaszczeniowego wykazu wywłaszczeniowego z 1967 r. parcel zawnioskowanych do przekazania na rzecz W.P.W. i K. w K., który obejmował m.in. działkę nr [..] Sąd zwrócił uwagę, że wówczas procedurę wywłaszczeniową regulowała ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy nabycie nieruchomości poprzez jej wywłaszczenie mogło nastąpić tylko na rzecz Skarbu Państwa. Nie było możliwe nabycie nieruchomości bezpośrednio przez państwową jednostkę organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Dopiero po uostatecznieniu się decyzji wywłaszczeniowej możliwe było przekazanie terenu przez Państwo właściwej państwowej jednostce organizacyjnej w formie prawem przewidzianej, np. poprzez wydanie decyzji o przekazaniu terenu państwowego jednostce państwowej w użytkowanie, w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. W niniejszej sprawie takiej decyzji brak, a sam wykaz wywłaszczeniowy nie jest dokumentem kreującym na rzecz poprzednika prawnego skarżącej prawo użytkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło [..] S.A. z siedzibą w K. zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu poprzez odmowę uznania mocy dowodowej decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością, przy ustalaniu posiadania przez poprzednika prawnego skarżącej prawa zarządu nieruchomości, a w konsekwencji oddalenie skargi i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy z treści przywołanego przepisu rozporządzenia jednoznacznie wynika, że w/w dokument, niezależnie od ewentualnych decyzji o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie (jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r.) lub w zarząd (jeżeli została wydana po dniu 1 sierpnia 1985 r.), stanowią podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, stanowiącego podstawę dla stwierdzenia nabycia przez Skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu;

- § 4 ust. 3 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie uchybień organów polegających na nieprzesłuchaniu świadków, w sytuacji, gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się;

2) naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa przed sądami administracyjnymi w zw. z art.:

- art. 80 k.p.a. na skutek błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, objawiającej się poprzez uznanie przez WSA, że załączony do akt sprawy wykaz wywłaszczeniowy z 1968 r. parcel zawnioskowanych do przekazania w gminie Osiedle M. (dalej - Wykaz) nie jest dowodem jednoznacznie potwierdzającym istnienie po stronie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania, przekształconego następnie w prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, podczas gdy z treści dokumentu wprost wynika, że w stosunku do przedmiotowego gruntu musiała być wydana, w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej;

- art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą i nieodniesieniu się w żaden sposób do tych dowodów w uzasadnieniu wydanej decyzji,

- art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez zatwierdzenie uchybień organów w postępowaniu administracyjnym skutkujących niedokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy i niepodjęciem czynności, zmierzających do uzyskania dodatkowych dowodów, o których mowa w § 4 ust. 3 Rozporządzenia, a które należało włączyć do materiału dowodowego w sytuacji gdy w ocenie organu przedstawione przez wnioskodawcę dowody nie były wystarczające do stwierdzenia istnienia zarządu na przedmiotowych działkach, a inne dokumenty nie zachowały się.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucając naruszenie § 4 ust. 1 rozporządzenia, podniesiono, że wbrew orzeczeniu WSA w złożonym przez skarżącą wniosku o wydanie decyzji w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazane były dokumenty świadczące o prawie zarządu. Wśród dokumentów dołączonych do wniosku znajdowały się dokumenty przywołane w punkcie 6 przepisu § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie z dokumentu tego w sposób jednoznaczny wynika, że wskazana we wniosku nieruchomość pozostawała w zarządzie W.P.W. i K. w K., które było poprzednikiem prawnym Wnioskodawcy.

Wyjaśniając zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzesłuchanie świadków, wskazano, że Minister bezzasadnie przyjął, że brak jest podstaw do dokonywania ustaleń faktycznych na podstawie osobowych źródeł dowodowych zaś Sąd błędnie nie dopatrzył się uchybień organów w powyższym zakresie. Tymczasem z załączonego do akt sprawy wykazu wywłaszczeniowego z 1968 r. wynika, że wskazano w nim wprost w odniesieniu do działek nr [..] i [..], że stanowią one "powierzchnię zawnioskowaną do przekazania na rzecz W.P.W. i K. w K.". Mając na uwadze treść przytoczonego Wykazu nie sposób uznać prawidłowości dla twierdzenia Ministra, zgodnie z którym nie istnieją dokumenty potwierdzające istnienie decyzji oddaniu nieruchomości w użytkowanie w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wykaz ten należy uznać za dowód w rozumieniu art. 75 § 1 k.p.a. jednoznacznie przesadzający o tym, że w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotowa sprawa musiała wcześniej zostać wydana decyzja właściwego organu w trybie art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Wobec potwierdzenia istnienia ustawowego prawa użytkowania gruntu w dokumencie urzędowym nie sposób uznać zatem, że istnienie tego prawa nastąpiło w sposób dorozumiany, jak to wywodzą organy w postępowaniu administracyjnym - istnienie tego prawa zostało potwierdzone wprost w dokumencie urzędowym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 p.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14, LEX nr 1658243). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 p.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 września 2006 r., SK 63/05, orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1, art. 184 p.p.s.a. z wymienionymi przepisami Konstytucji RP, nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednak wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06, LEX nr 419045). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyrok NSA z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 16/13, LEX nr 1551417; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13, LEX nr 1658172). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sporządzanie skarg kasacyjnych zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z wymogami p.p.s.a.

Przypomnienie powyższych uwag było w realiach niniejszej sprawy konieczne ze względu na konstrukcję wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej, sprowadzającej się w istocie do powtórzenia treści skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Zaznaczyć przy tym trzeba, że warunkiem uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie istotnego wpływu zaistniałego naruszenia na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej w ramach naruszenia przepisów postępowania Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. i art. 70 k.p.a.

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że Sąd I Instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., a zatem nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podkreślić należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie" (por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., OSK 284/04, niepubl., wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., I OSK 1807/07, LEX nr 525973; wyrok NSA z dnia 14 maja 2007 r., I OSK 1247/06, LEX nr 342527; wyrok NSA z dnia 28 marca 2007 r., I OSK 31/07, LEX nr 327781; postanowienie NSA z dnia 2 marca 2012 r., I OSK 294/12, LEX nr 1136684; wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., II OSK 329/12; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2013 r., I OSK 2255/12; wyrok NSA z dnia 8 września 2017 r., I OSK 3080/15). Wprawdzie nie dyskwalifikowałoby zarzutu skargi kasacyjnej wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, o ile strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskazałaby przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska. Tego jednak wymogu nie spełnia omawiany zarzut skargi kasacyjnej skoro strona skarżąca kasacyjnie nie powołuje art. 151 p.p.s.a.

Nawet gdyby przyjąć, że wystarczające było wskazanie wyłącznie przepisu, który w ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien był być zastosowany przez Sąd I instancji, to w realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia niestosowanego przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku ze wskazanymi wyżej przepisami k.p.a. nie mógłby odnieść skutku.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia art. 80 k.p.a. w "błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego objawiającej się uznaniem przez Sąd, że załączony do akt sprawy wykaz wywłaszczeniowy nie jest dowodem jednoznacznie potwierdzającym po stronie poprzednika prawnego skarżącej prawa użytkowania przekształconego w prawo zarządu gruntem Skarbu Państwa, podczas gdy z dokumentu tego wynika wprost, że w stosunku do przedmiotowego gruntu musiała być wydana w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej". Uzasadniając tak skonstruowany zarzut strona skarżąca kasacyjnie wskazała jedynie, że dokumentacja zgromadzona w sprawie, w tym zwłaszcza wykaz wywłaszczeniowy parcel zawnioskowanych do przekazania, wskazywała na fakt przysługiwania prawa zarządu nieruchomością.

Wobec takiego stanowiska strony skarżącej kasacyjnie należy stwierdzić, że dokonana przez Sąd ocena prawidłowości ustaleń organów, że prawo zarządu nie zostało potwierdzone przedstawionymi w toku postępowania oświadczeniami, nie mogła być skutecznie podważona zarzutem naruszenia art. 80 k.p.a., zgodnie z którym "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona". Odmienne stanowisko strony skarżącej kasacyjnie w zakresie oceny dowodów nie oznacza, że organ naruszył obowiązujący go przy rozpatrywaniu sprawy art. 80 k.p.a. statuujący zasadę swobodnej oceny dowodów, a Sąd wadliwie zaakceptował takie postępowanie organu. Zasada swobodnej oceny dowodów, wynikająca z art. 80 k.p.a., zobowiązuje organ do oparcia się na przekonujących podstawach i uwzględnieniu w dokonywanej ocenie wszystkich istniejących dowodów. Przedstawione w toku postępowania przez stronę dokumentacja była przedmiotem badania i oceny organów, czemu dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a sam fakt nieuwzględnienia stanowiska strony, wywodzącej odmienne wnioski z oceny załączonego do akt sprawy wykazu wywłaszczeniowego, nie stanowi o naruszeniu art. 80 k.p.a., skutkującym takim naruszeniem przepisów postępowania przez Sąd I instancji, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Strona skarżąca kasacyjnie nie wykazuje wadliwości w procesie oceny dowodów, lecz kwestionuje sam wynik tej oceny i z faktu braku akceptacji wyniku oceny wyprowadza wniosek o nieprawidłowości procesu oceny dowodów. Taka argumentacja, jak wyżej wskazano, nie pozwala skutecznie zakwestionować prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. Ponadto istota zarzutu sprowadza się w rzeczywistości do stwierdzenia, że przedstawiona dokumentacja potwierdzała istnienie prawa zarządu. Zarzut ten koncentruje się zatem na wskazaniu, że istniały przesłanki materialnoprawne do stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości, co nie mogło być objęte zarzutem naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, należy zwrócić uwagę, że z art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2021, poz. 1899) wynika, że warunkiem stwierdzenia nabycia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 464, z późn. zm.), z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank Gospodarki Żywnościowej, jest potwierdzenie, że w dniu 5 grudnia 1990 r. podmioty te posiadały grunty w zarządzie.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz.U. z 1998 r., Nr 23, poz.120) w § 4 ust. 1-3 ustala warunki dowodzenia faktu pozostawania gruntu w zarządzie podmiotu w dniu 5 grudnia 1990 r. Przepis § 4 ust. 1 pkt 1-10 zawiera zamknięty katalog dokumentów, które świadczą o posiadanym prawie zarządu. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, znajdujący się w aktach sprawy Wykaz wywłaszczeniowy parcel zawnioskowanych do przekazania w gminie Osiedle M. z grudnia 1968 r., w którym ujęto działkę [..] i wskazano jej powierzchnię (2750m2) jako "zawnioskowaną do przekazania na rzecz W.P.W. i K. w K." nie przesądza w żadnej mierze, że w stosunku do przedmiotowego gruntu musiała być wydana w trybie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach decyzja o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz poprzednika prawnego skarżącej, która potwierdzałaby istnienie zarządu w dniu 5 grudnia 1990 r., niezależnie od tego, że decyzja o oddaniu gruntu w użytkowanie na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach mogła być wydana na czas określony. Sąd I instancji odniósł się do kwestii wykazu wywłaszczeniowego i jego znaczenia dowodowego w niniejszej sprawie na str. 10-11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśniając, że wykaz wywłaszczeniowy nie jest dokumentem kreującym prawo użytkowania na rzecz poprzednika prawnego skarżącej i prawidłowo nie stwierdzając uchybień w postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organy.

Tym samym nie mógł być skuteczny również zarzut naruszenia niestosowanego przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niepodjęcie dodatkowych czynności, o których mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli nieprzesłuchanie świadków, oparty na wadliwym stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, przyznającym przesądzające znaczenie ww. wykazowi wywłaszczeniowemu. Dokonana przez organy ocena całokształtu materiału dowodowego oraz wydane w wyniku postępowania decyzje nie nastąpiły zatem z naruszeniem wskazywanych przepisów k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie, mimo wezwania przez organ, nie przedłożyła stosownego dokumentu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 1-10 rozporządzenia, potwierdzającego przekazanie gruntu w zarząd, a przekazania w zarząd objętej wnioskiem uwłaszczeniowym nieruchomości nie potwierdził także Prezydent Miasta S. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powiązała zarzut naruszenia powyżej wskazanych przepisów z § 4 ust. 3 rozporządzenia, stąd podkreślić należy, że dowody z oświadczeń czy zeznań świadków mogą mieć prawne znaczenie jedynie wówczas, gdy zostanie w sposób pewny ustalone, że konkretne dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły).

Nie był wreszcie skuteczny zarzut naruszenia art. 77 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu decyzji dowodów z dokumentów przedłożonych przez skarżącą i nieodniesieniu się w żaden sposób do tych dowodów w uzasadnieniu wydanej decyzji. Tak postawiony zarzut dotyczy wprost zaskarżonej decyzji i nie może być oceniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, którego rola ograniczona jest do oceny prawidłowości orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych a nie rozstrzygnięć organów administracji. Zarzut ten nie został w jakikolwiek sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co powodowało, że nie zachodziły jakiekolwiek podstawy do jego odczytania jako dotyczącego kwestionowania sposobu kontroli dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku. Nawet gdyby jednak przyjąć, że w istocie stronie skarżącej kasacyjnie chodziło o zakwestionowanie zaakceptowania przez Sąd I instancji uchybień organów, to zarzut ten nie mógłby być skuteczny z tego powodu, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie ma podstaw do przyjęcia, że ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności strona skarżąca kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej wskazała na § 4 ust 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu upatrując naruszenia tego przepisu w "odmowie uznania mocy dowodowej" decyzji o naliczeniu opłat z tytułu zarządu nieruchomością (...) podczas gdy z treści przepisu wynika, że ww. dokument stanowi podstawę dla stwierdzenia dotychczasowego prawa zarządu, jako podstawy dla stwierdzenia nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego gruntu". Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zatem Sądowi I instancji - w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego - "odmowę uznania mocy dowodowej" wskazanego przez nią dokumentu. W istocie zatem strona skarżąca kasacyjnie zarzuca niewłaściwe zastosowanie § 4 ust. 1 pkt 6 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. upatrując tego naruszenia jako konsekwencji niewłaściwych ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny mocy dowodowej konkretnego przedłożonego przez nią dokumentu. W związku z tym należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania (a tylko w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania możliwe jest skuteczne kwestionowanie ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy) zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12, LEX nr 1298298). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania, lecz w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty naruszenia prawa materialnego należy ocenić jako nieskuteczne (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, LEX nr 1372071; wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, LEX nr 745674; wyroki NSA: z dnia 11 października 2012 r., I FSK 1972/11; z dnia 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09).

Niezależnie od powyższego, można na marginesie wyjaśnić, że zgodnie z ugruntowanym i trafnym stanowiskiem sądów administracyjnych, decyzja dotycząca wymierzenia opłaty z tytułu zarządu, w której brak jest jakiegokolwiek nawiązania do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu, nie może być jedynym i wyłącznym dowodem, w oparciu o który istnienie tego prawa zostanie udowodnione. W realiach niniejszej sprawy decyzja kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [..] grudnia 1987 r. oraz pismo z dnia 27 września 2004 r. dotyczące zmiany wysokości opłaty, nie mogły zatem zostać uznane za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości - skoro nie nawiązują do decyzji o ustanowieniu prawa zarządu. Decyzja o naliczeniu (wymierzeniu) opłaty sama w sobie nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia istnienia prawa zarządu. Nadto dla zastosowania art. 200 u.g.n. istotne jest, aby przesłanki o których mowa w tym przepisie były spełnione na dzień 5 grudnia 1990 r.

Końcowo, jako nieskuteczny należy ocenić (sformułowany także wadliwie, tj. jako zarzut naruszenia prawa materialnego), zarzut naruszenia § 4 ust. 3 rozporządzenia – "poprzez jego niezastosowanie i zatwierdzenie uchybień organów". Przepis ten w realiach niniejszej sprawy nie był stosowany i nie było podstaw do jego stosowania z wyżej wskazanych przyczyn, skoro strona skarżąca kasacyjnie nie wykazała, że dokumenty potwierdzające prawo zarządu jednostki państwowej istniały (zostaną ustalone ich dane umożliwiające ich identyfikację), ale się nie zachowały (np. zostały zniszczone, zaginęły).

Skoro zatem skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, to podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 156 § 1 p.p.s.a., sąd może z urzędu sprostować niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki. Dostrzegając zaistniałą omyłkę w zaskarżonym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 2 sentencji.