Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1383/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciwy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lutego 2022 r. sprzeciwów A. Z.-C. oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania oddala sprzeciwy.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 27 listopada 2020 r., znak: [...], na podstawie art. 150 § 1, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity, Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), odmówił uchylenia - po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego -ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 12 lipca 2017 r., znak: [...], wydanej dla inwestora [...] S.A. w K., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym, wraz z instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji opadowej i sanitarnej, c.o. wraz z wymiennikownią, wentylacji mechanicznej i oddymiania, elektryczną, odgromową, telekomunikacyjną; wraz z zagospodarowaniem terenu: układem dróg wewnętrznych, ciągami komunikacji pieszej, miejscami postojowymi; wraz z budową instalacji na terenie: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej z retencją, energetycznych, oświetlenia terenu, na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr[...], przy ul. [...] i [...]j w K..

W uzasadnieniu organ podał, że 12 lipca 2017 r. została wydana decyzja Prezydenta Miasta K. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla powyższego zamierzenia budowlanego. Decyzja stała się ostateczna w dniu 16 sierpnia 2017 r.

W dniu 6 marca 2019 r. do organu wpłynął wniosek [...] S.A z siedzibą w C. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K.. Jako podstawę wznowienia postępowania wnioskodawcy wskazali art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 148 k.p.a. Wnioskodawca wskazał, że jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości: 1) działki nr [...], [...], [...], [...] oraz 2) [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]). Zdaniem wnioskodawcy działki wchodzące w skład nieruchomości z punktu 1) znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, a inwestycja w sposób znaczący może zacieniać i przesłaniać tą nieruchomość.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z 24 sierpnia 2020 r. wznowił postępowanie w sprawie.

Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji obejmował, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. Obszar oddziaływania obiektu wyznaczony jest przepisami odrębnymi, którymi w przypadku obiektów budowlanych są warunki techniczne zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Analizując inwestycję pod kątem spełnienia warunków z § 12 ww. rozporządzenia organ wskazał, że projektowany zespól budynków zlokalizowany jest w odległości ok. 40 m od granicy działki nr [...] (wcześniej nr [...]), stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w użytkowaniu wieczystym firmy [...] S.A oraz w odległości ok. 44 m od budynku mieszkalnego [...] zlokalizowanego na ww. działce na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę znak sprawy [...] W związku z powyższym przyjęto, że spełnione są wymogi określone w § 12 ww. rozporządzenia.

Z uwagi na znaczną odległość (ok. 44 m) między budynkiem mieszkalnym [...] na działce nr [...] a projektowaną zabudową, która jest wielokrotnie większa od wysokości tej zabudowy (maksymalna wysokość wynosi ok.16,8 m) stwierdzono, że przepisy w zakresie przesłaniania (§ 13) zostały spełnione. W kwestii zapewnienia wymaganego czasu nasłonecznienia (zacienianie) pokoi mieszkalnych stwierdzono, że przepisy § 60 również zostały spełnione. Przedmiotowa inwestycja nie wpłynie na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości użytkowanej wieczyście przez podmiot wnioskujący o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości. Aby sprawdzić wymagany czas nasłonecznienia na parterze w dwóch, narożnych mieszkaniach zlokalizowanych przy południowej elewacji budynku przy ul. [...] wykorzystano wykres tzw. linijki słońca. Ze wstępnej analizy graficznej zacieniania wynika, że przy wyznaczonej maksymalnej wysokości krawędzi zacieniającej na około 16,80 m w analizowanym mieszkaniu (narożnik południowo-zachodni) na parterze budynku [...] czas nasłonecznienia pokoju w mieszkaniu (narożnik południowo-zachodni) przez okno w ścianie zachodniej będzie wynosił co najmniej 3 godziny. W kolejnym analizowanym mieszkaniu (narożnik południowo-wschodni) na parterze budynku [...] przy wyznaczonej maksymalnej wysokości krawędzi zacieniającej na około 12 m czas nasłonecznienia pokoju w mieszkaniu (narożnik południowo-wschodni) na parterze budynku [...] przez okno w ścianie wschodniej również będzie wynosił 3 godzin. Świadczy to o spełnieniu wymagania określonego w § 60 ww. rozporządzenia. Ze sporządzonej dostępnymi organowi metodami wstępnej analizy graficznej wynika również, że po zaistnieniu inwestycji w terenie, czas nasłonecznienia analizowanych pokoi mieszkalnych nie będzie krótszy. Czasy nasłonecznienia pomieszczeń przy określonych wysokościach krawędzi zacieniających na załączonych do analizy rysunkach ilustrują figury trójkątów w kolorze żółtym (rysunki w aktach sprawy). Analizując również czas nasłonecznienia pomieszczeń w parterze budynku [...] usytuowanych przy jego południowej elewacji stwierdzono, że znacznie przekracza on wymagane przepisami 3 godziny. W mieszkaniach wielopokojowych wystarcza spełnienie wymagań przynajmniej dla jednego, pokoju. Wskazane powyżej wyniki wstępnych analiz znalazły potwierdzenie we wnioskach z graficznej analizy nasłonecznienia.

Spełnione zostały również warunki określone w: § 23 rozporządzenia w zakresie zlokalizowania wiaty śmietnikowej, § 36 rozporządzenia w zakresie odprowadzenie ścieków sanitarnych z planowanej inwestycji planowane, § 14-15rozporządzenia w zakresie dostępu do drogi publicznej, jak i wymiaru dojazdów i dojść do budynku, § 18-21 w zakresie lokalizacji parkingów i garaży, § 271 rozporządzenia w zakresie przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Organ uznał również zapisy projektu budowlanego w zakresie akustyki za wiarygodne i nie znalazł podstaw do ich kwestionowania.

Ponadto organ poinformował, że ochronie przed hipotetycznymi uciążliwościami służyć mogą przepisy prawa cywilnego (art. 222 § 2 k.c. w związku z art. 144 k.c.) i droga sądowa przed sądem powszechnym.

Organ stwierdził, że nie została zrealizowana przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na skutek rozpoznania odwołania złożonego przez [...] S.A z siedzibą w C. Wojewoda decyzją z 18 listopada 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) w związku z art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji na wstępie wyjaśnił, że w sprawie zastosowanie znajduje ustawa Prawo budowlane w stanie prawnym sprzed nowelizacji, która weszła w życie 19 września 2020 r., na mocy art. 25 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw.

Następnie organ II instancji wskazał, że w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny mają: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści Iub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 ust. 20 ustawy. Organ l instancji objął obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji działki o numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...]. W ww. obszarze nie wymieniono nieruchomości wnioskującej. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, sporządzonym w marcu 2017 r., nie wrysowano budynków w zarządzie skarżącej spółki, dla których uzyskano ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] z 7 czerwca 2016 r., znak: [...] (których budowę zakończono 20 marca 2018 r.). W postępowaniu wznowieniowym projektanci przedłożyli analizę nasłonecznienia okien w budynku nr [...] skarżącej Spółki. We wnioskach tej analizy stwierdzono spełnienie wymogów § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W ocenie Wojewody przedłożona przez projektantów analiza jest niekompletna, gdyż nie przedstawia spełnienia wymogu nasłonecznienia wszystkich okien w budynku nr [...]. Na ww. analizie brakuje zobrazowania padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej na dwa okna do pomieszczeń mieszkalnych w lokalu mieszkalnym znajdującym się w południowo-zachodnim narożniku budynku nr [...]. Jednocześnie z analizy tej jednoznacznie wynika (przenosząc wskazane przez projektantów długości promieni słonecznych na narożnik budynku nr [...]), że projektowany budynek A będzie oddziaływać na ww. budynek w zarządzie [...] S.A z siedzibą w C., gdyż będzie rzucać cień na część elewacji tego budynku i na teren działek nr [...] i [...]. W świetle powyższego, według organu odwoławczego nie sposób stwierdzić, że inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość wnioskującej Spółki. Rzucenie cienia przez omawiany budynek A na elewację budynku i część gruntową nieruchomości skarżącej pociąga za sobą obowiązek objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, ponieważ planowana inwestycja spowoduje ograniczenie możliwości zagospodarowania tej nieruchomości. Pozwolenie na budowę w okolicznościach braku przyznania przymiotu strony właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji jest udzielone z naruszeniem art. 10 k.p.a. .

W tych okolicznościach, w ocenie organu II instancji, potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. . Prezydent Miasta K. winien zatem przeprowadzić dalsze postępowanie i w pierwszej kolejności ocenić czy występują negatywne przesłanki do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, o których mowa w art. 146 k.p.a. Z uwagi na dwuinstancyjny charakter postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy nie może zająć stanowiska co do rozstrzygnięcia o jakim mowa w art. 151 k.p.a.

Sprzeciwy od ww. decyzji wnieśli A. Z.-C. i [...] sp. z o.o. [...] sp. k. w K..

A. Z.-C. skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 §2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja nie była obarczona uchybieniami stwierdzonymi przez organ odwoławczy, a ponadto ewentualny konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wskazany przez wojewodę nie miał istotnego wpływu na rozstrzygnięcie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżąca podniosła, że decyzja organu I instancji była prawidłowa, ponieważ wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę z 12 lipca 2017 r. Ustalenia dokonane przez organ I instancji w zakresie ewentualnego oddziaływania na budynek mieszkalny o numerze [...] były wyczerpujące i wystarczające. Organ I instancji nie pominął kwestii oddziaływania inwestycji objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę z punktu widzenia zacieniania i nasłoneczniania budynku [...]. Przeanalizował szczegółowo i uzasadnił tę kwestię, opierając się na uzupełniających wyjaśnieniach projektantów i sporządzonej przez nich analizie, która w sposób wyczerpujący pokazuje, że nie ma podstaw do uchylenia pozwolenia na budowę. Skarżąca zwróciła uwagę, że w chwili w której zostało wydane ostateczne pozwolenie na budowę nr [...].[...] z 12 lipca 2017 r., na nieruchomościach wskazywanych przez [...] S.A. nie były jeszcze wzniesione budynki. Ich budowa zakończyła się dopiero w 2018 r.

Przedmiotowe pozwolenie na budowę jest zgodne z warunkami wynikającymi z § 13 oraz § 57-60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca podkreśliła, że odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym [...], a zabudową dla której wydano przedmiotowe zamierzenie to ok. 44 m. Odległość ta jest wielokrotnie większa od wysokości zabudowy, która wynosi ok. 16,8 m. Przemawia to za spełnieniem warunków wynikających z § 13 rozporządzenia. Prezydent Miasta K. zweryfikował też zgodność z warunkami wynikającymi z § 57-60 rozporządzenia, przesądzając że zapewniony zostanie wymagany czas nasłonecznienia i nie dojdzie do nienormatywnego zacieniania pomieszczeń w budynku [...]. Przedmiotowa inwestycja nie wpływa zatem na możliwość dotychczasowego korzystania z nieruchomości o której mowa we wniosku o wznowienie, ani na możliwość jej zagospodarowania w przyszłości.

[...] sp. z o.o[...] sp. k. w K. zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja nie była obarczona uchybieniami stwierdzonymi przez organ odwoławczy, a ponadto w sprawie nie pozostają do wyjaśnienia jakiekolwiek okoliczności, które miałyby wpływ na wynik sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie kosztów postępowania, oraz przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci wydruku z załącznika nr 1 do uchwały nr [...] Rady Miasta K. z 27 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...] – [...]" (ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 5 kwietnia 2019 r., poz. 2721), na okoliczność tego, że zacieniany narożnik działki nr [...] obr[...] jest wyłączony z zabudowy ze względu na nieprzekraczalne linie zabudowy określone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]

W uzasadnieniu sprzeciwu wywodzono, że przedmiotowe pozwolenie na budowę jest zgodne z warunkami wynikającymi z §13 oraz §57-60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie). Strona skarżąca również zwróciła uwagę na znaczną odległość, tj. ok. 44 m pomiędzy budynkiem mieszkalnym [...] a zabudową dla której wydano przedmiotowe pozwolenie na budowę. Odległość ta jest wielokrotnie większa od wysokości zabudowy, która wynosi ok. 16,8 m.

Stanowisko Wojewody że przedłożona analiza jest niekompletna, gdyż nie uwzględnia wszystkich okien omawianego budynku, w tym okien znajdujących się na południowym zachodzie, sprzeciwia się treści § 60 rozporządzenia, z którego wprost wynika wymagany czas nasłoneczniania pomieszczeń i który wyraźnie wskazuje, że w przypadku mieszkań wielopokojowych warunki dotyczące nasłonecznienia powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju. W przypadku lokalu znajdującego się w południowo-wschodnim narożniku budynku [...] wymagany czas nasłoneczniania jednego z pokoi jest zapewniony poprzez okno w południowej elewacji budynku, gdzie nasłonecznianie występuje w godzinach od 11:00 do 16:00, czyli znacznie dłużej niż wymagane 3 godziny, co wykazano w omawianej analizie. Dlatego nie ma konieczności dalszego badania innych okien przynależących do tego lokalu mieszkalnego, w tym okien na południowym wschodzie.

Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia badanie spełniania wymogu wynikającego z § 60 ust. 1 rozporządzenia dla wszystkich okien/pomieszczeń i w związku z tym ujmowanie w analizie wszystkich okien znajdujących się w budynku.

W decyzji Wojewody błędnie wskazano, że rzucenie cienia przez budynek A na grunt oraz elewację budynku nr [...] jest równoznaczne z obowiązkiem objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji. Powyższe stwierdzenie jest niezgodne z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Z definicji normatywnej obszaru oddziaływania wynika zatem wprost, że zaliczenie danego terenu do obszaru oddziaływania obiektu którego dotyczy dane postępowanie zawsze musi być związane z konkretnym - wynikającym z przepisów odrębnych, ograniczeniem w zabudowie danego terenu, a wcześniej (sprzed nowelizacji) w zabudowie lub zagospodarowaniu.

Fakt rzucania cienia na sąsiednią nieruchomość nie jest równoznaczny z objęciem jej zakresem obszaru oddziaływania dopóki zacienianie terenu nie powoduje ograniczeń w jego zagospodarowaniu lub zabudowie. W uzasadnieniu decyzji Wojewody nie podano jakie ograniczenia mogłoby powodować krótkotrwałe rzucanie cienia na fragment nieruchomości, a również podmiot wnoszący o wznowienie postępowania nie określił w jaki sposób ograniczono możliwości zagospodarowania lub zabudowy jego terenu.

Dodatkowo nieruchomość [...] S. A. jest już zagospodarowana istniejącym zespołem budynków mieszkalnych wielorodzinnych, dlatego nie można twierdzić, że poprzez realizację zaskarżonej inwestycji zaistniały jakieś ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Ponadto zacieniany narożnik działki jest wyłączony z zabudowy poprzez nieprzekraczalne linie zabudowy (określone przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]").

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postepowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady (wyjątek z art. 57a p.p.s.a.) – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyło zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe uznać należy, że wniesione od decyzji sprzeciwy nie zasługują na uwzględnienie i jako takie podlegają oddaleniu. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył bowiem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., co mogłoby uzasadniać uwzględnienie wniesionych sprzeciwów i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Zasadniczym motywem podjętego przez Wojewodę rozstrzygnięcia było dokonanie odmiennej od organu I instancji oceny przedstawionej analizy nasłonecznienia, a przede wszystkim ustalenie, że projektowany budynek A będzie oddziaływać na budynek nr [...], gdyż będzie rzucać cień na część elewacji tego budynku i na teren działek nr [...] i [...]. Powyższe, zdaniem Wojewody, pozwala na ustalenie, że istotnie wnioskodawca [...] S.A z siedzibą w C. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją, co uzasadnia ponowne merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy.

W ocenie Sądu należy powyższe stanowisko organu odwoławczego podzielić.

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), na podstawie którego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a., zawężając krąg stron tego postępowania do ww. podmiotów (por. Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2019, komentarz do art. 28 Prawa budowlanego, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2021 r., sygn. II OSK 3372/18). Oznacza to, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę to na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ustala się interes prawny podmiotu, który, w razie poczynienia pozytywnych ustaleń w tym zakresie, zostaje uznany za stronę postępowania. Z kolei obszar oddziaływania obiektu to - w myśl definicji zamieszczonej w art. 3 pkt 20 ustawy (w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy-Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.) - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Należy jeszcze zauważyć, że obszar oddziaływania wstępnie określa inwestor (projektant), ale organ nie jest tym związany i podlega to jego weryfikacji.

Powyższe przepisy były wielokrotnie poddawane wykładni przez Naczelny Sąd Administracyjny, który konsekwentnie wskazuje, że obszar oddziaływania to także obszar, gdzie obiekt budowlany wprowadza pewne ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno – budowlanymi. Tytułem przykładu można wskazać na następujące orzeczenia dotyczące omawianej kwestii (wszystkie orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z 21 lutego 2019 r., sygn. II OSK 848/17 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że: "Do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. zalicza się także teren, na którym uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się granicach dopuszczalnych, określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 tej ustawy nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza w tym względzie normy, lecz wynika też z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości". Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 stycznia 2019 r., sygn. II OSK 848/18 "Przymiot strony zgodnie z art. 28 ust. 2 p.b. nie zawsze jest ściśle uzależniony od tego, czy oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz wynika z samego faktu potrzeby zbadania oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera więc pewien element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie osoby, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, a w postępowaniu administracyjnym organ ma obowiązek sprawdzić, czy zostały spełnione wszystkie wymagania wynikające z przepisów p.b. i przepisów odrębnych. Niezbędne jest więc wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie (użytkowanie) działki sąsiedniej ze względu na powstanie projektowanej zabudowy". Również w wyroku z 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 236/17 Naczelny Sąd Administracyjny zauważył: "Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę". Z kolei w wyroku z 5 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 85/17 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością". W wyroku z 23 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 4021/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Dla oceny przymiotu strony nie jest istotne, czy inwestycja będzie naruszała prawo lub interes prawny określonego podmiotu, lecz czy dana inwestycja w ogóle może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie." Powyższą linię orzeczniczą kontynuuje Naczelny Sąd Administracyjny w niedawnym wyroku z 22 lutego

2022 r., sygn. II OSK 564/19, w którym argumentował, że: "podmioty określone w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji, nawet jeżeli jest to oddziaływanie dopuszczalne wg norm prawa. A zatem brak naruszenia interesu prawnego nie daje podstawy do stwierdzenia, że dany podmiot (np. wnoszący odwołanie) nie posiada przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego." Wyżej wyrażone poglądy Sąd w pełni podziela.

Skonstatować zatem należy, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przysługuje nie tylko osobom których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także tym, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać i to nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Nie można bowiem uzależniać przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie organ odwoławczy zarzucił wadliwe ustalenie przez organ I instancji, że nie doszło do ziszczenia się przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wojewoda trafnie wywiódł, że już sama okoliczność rzucania cienia przez omawiany budynek A na elewację budynku i część gruntową nieruchomości wnioskodawcy pociąga za sobą obowiązek objęcia tej nieruchomości obszarem oddziaływania inwestycji, albowiem planowana inwestycja spowoduje ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej [...] sp. z o.o. [...] sp. k. w K. organ nie ma obowiązku wykazywania w takim przypadku jakie konkretne ograniczenia w zabudowie lub zagospodarowaniu nieruchomości oddziaływanie to (a więc zacienienie) będzie wywoływać. Wypada też w tym miejscu zwrócić uwagę, że we wniosku inicjującym postępowanie wznowieniowe spółka wskazała, że budowa budynków posadowionych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] realizowana na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 7 czerwca 2016 r. Nr [...] zakończyła się 20 marca 2018 r. Można zatem - zważywszy na skalę inwestycji - w wysoką dozą prawdopodobieństwa założyć, że w dacie uzyskania przez inwestora decyzji z 12 lipca 2017 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę roboty budowalne były już prowadzone. Ponadto, jak już wspomniano, organ obowiązany jest zweryfikować obszar oddziaływania obiektu wyznaczony w projekcie budowlanym. Zatem zalecenie wykonania analizy nasłonecznia na etapie pierwotnego postępowania pozwoliłoby na dokonanie ustalenia, że planowana inwestycja oddziałuje na nieruchomość wnioskodawcy, powodując jej zacienienie. Zaniechanie organu I instancji w tym zakresie razi tym bardziej gdy weźmie się pod uwagę, że Prezydent Miasta K. jako właściwy organ administracji architektoniczno – budowlanej musiał mieć wiedzę na temat przeznaczenia i planowanego zagospodarowania działek będących w użytkowaniu wieczystym [...] S.A z siedzibą w C..

Jeżeli zatem organ drugiej instancji po rozpoznaniu odwołania dojdzie do przekonania, że ustalenia i oceny organu pierwszej instancji, który odmówił wznowienia postępowania, są wadliwe, a podmiot żądający wznowienia jest stroną postępowania w sprawie administracyjnej, konieczne jest zastosowanie kompetencji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 i art. 15 k.p.a. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może orzec co do istoty sprawy wznowienia, uchylając zaskarżoną decyzję o odmowie wznowienia (odmowie uchylenia decyzji ostatecznej), decyzję dotychczasową oraz wydając nową decyzję rozstrzygającą sprawę zakończoną decyzją ostateczną (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sprzeciwia się temu zasada dwuinstancyjności, która wymaga, aby w sprawie wznowienia strona pominięta w dotychczasowym toku instancji miała zagwarantowany dwukrotny udział w postępowaniu nie tylko co do przyczyny wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz także co do ponownego rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.; por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. II OSK 817/17).

W konkluzji stwierdzić trzeba, że nie zasługuje na uwzględnienie argumentacja przedstawiona w sprzeciwach, a zmierzająca do wykazania, że wprawdzie działki wnioskodawcy w efekcie realizacji planowanej inwestycji doznają ograniczenia w zakresie nasłoneczenia, ale zacienienie to nie będzie miało ponadnormatywnego charakteru. Bezspornie rzucanie cienia na działki wnioskodawcy w zakresie wykazanym w analizie nasłonecznienia (k. 131 akt administracyjnych) uzasadniało przyznanie mu statusu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Tylko bowiem w ten sposób zagwarantowane zostały prawa strony do skutecznego domagania się respektowania jej interesów w sprawie. Nabiera to szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy (co wynika analizy przedstawionej przez inwestora) w odniesieniu do jednego z mieszkań znajdujących się w budynku [...] zapewniony czas nasłonecznienia wynosi 3 godziny (od 14.00 do 17.00), a więc warunek ten jest spełniony na minimalnym poziomie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia wymogom art. 138 § 2 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku - na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a.