Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 98/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 par. 1 pkt 2.
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 6, art. 124b.
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 maja 2012 r. sprawy ze skargi A S.A. w [...] na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej w niniejszej sprawie przez A S.A. w [...] jest postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...], uchylające w całości postanowienie Starosty Krapkowickiego z dnia 21 października 2010 r., nr [...], o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 sierpnia 2010 r. oraz umarzające postępowanie egzekucyjne.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które zostało wszczęte na wniosek A S.A. w [...] - jako wierzyciela, i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego z dnia 10 sierpnia 2010 r.

W tytule wykonawczym wierzyciel wskazał M. C., a jako podstawę prawną obowiązku podlegającego egzekucji podał przepis art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarcze nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Określając treść obowiązku sprecyzował, że polega on na "udostępnieniu przedsiębiorstwu energetycznemu A S. A. w [...] nieruchomości - położonej w [...] przy ul. [...], działka nr A, obręb [...], dla której Sąd Rejonowy w Strzelcach Opolskich, V Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą pod nr [...] - stanowiącej własność zobowiązanego, w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usunięciem skutków awarii ciągów, przewodów i urządzeń ciepłowniczych, służących do przesyłania energii cieplnej do miasta [...]." W tytule wykonawczym wskazano również, że obowiązek podlega egzekucji administracyjnej na podstawie art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm. - zwanej w skrócie "u.p.e.a.") w związku z art. 124 ust. 6 ustawy, a także został podany dalej środek egzekucyjny - odebranie nieruchomości.

W piśmie z dnia 23 sierpnia 2010 r., na podstawie art. 33 pkt 3, pkt 7, pkt 8 i pkt 10 u.p.e.a., M. C. wniósł zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i dodatkowo, na zasadzie art. 35 § 1 o wstrzymanie tego postępowania. Uzasadniając zarzut z art. 33 pkt 3 u.p.e.a. podniósł, że egzekwowany obowiązek określony został niezgodnie z treścią art. 4 u.p.e.a. Wyjaśnił, że przepis art. 124 ust. 6 ustawy ma zastosowanie w przypadku, uprzedniego uzyskania decyzji, o której mowa w ust. 1 art. 124 tej ustawy. Skoro w niniejszej sprawie wierzyciel nie posiada takiej decyzji, stąd "egzekucja prowadzona jest bez podstawy prawnej." Formułując zarzut na podstawie art. 33 pkt 7 u.p.e.a. zobowiązany podkreślił, że nie doręczono mu upomnienia, o którym mowa w art 27 § 3 u.p.e.a. Zaznaczył przy tym, że "wierzyciel nie ma dowodu jego doręczenia i nie może spełnić wymogu dołączenia go do tytułu wykonawczego." Z kolei, na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. postawił zarzut zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, akcentując, że skierował do wierzyciela pismo, w którym sprecyzował warunki zgody na udostępnienie nieruchomości, na które jednak wierzyciel nie odpowiedział. Ponadto, w oparciu o art. 33 pkt 10 u.p.e.a. podniósł, że w tytule wykonawczym nie została podana podstawa prawna obowiązku, albowiem brak w nim oznaczenia aktu administracyjnego lub orzeczenia, a przywołana podstawa prawna egzekucji jest nieprawidłowa, jak również tytuł wykonawczy podpisany został niezgodnie z zasadą reprezentacji spółki i nie dołączono do niego dokumentu uprawniającego do jednoosobowej reprezentacji przy jego podpisaniu.

Wyrażając swoje stanowisko w zakresie zgłoszonych zarzutów, postanowieniem z dnia 26 sierpnia 2010 r., A S.A. uznała zarzuty zobowiązanego za nieuzasadnione. Ustosunkowując się do zarzutu z art. 33 pkt 3 u.p.e.a. wierzyciel zakwestionował twierdzenie, że przepis art. 124 ust. 6 ustawy ma zastosowanie wówczas, jeżeli wcześniej wydane zostało zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 tej ustawy podnosząc, że obowiązek określony w art. 124 ust. 6 ustawy wynika bezpośrednio z przepisu prawa. Wskazał również, że na mocy umowy korzystania z nieruchomości z dnia 12 kwietnia 2000 r., zawartej z poprzednim właścicielem nieruchomości a obecnie należącej do zobowiązanego, uzyskał zgodę na ułożenie sieci cieplnej DN 200, na głębokości 1,0 m pod powierzchnią terenu. Na gruncie zarzutu sformułowanego w oparciu o art. 33 pkt 7 u.p.e.a. wierzyciel przedstawił jako dowód, pisemne oświadczenie sporządzone na kopii upomnienia, a złożone przez pracownika wierzyciela (Kierownika Działu Nieruchomości i Przetargów), o doręczeniu upomnienia do rąk własnych zobowiązanego. W związku z powyższym, nieuzasadnione jest twierdzenie zobowiązanego o niedoręczeniu mu upomnienia, bowiem dokonano skutecznego doręczenia upomnienia w dniu 3 sierpnia 2010 r. Zamieszczone na kopii upomnienia potwierdzenie doręczenia, spełniające wszystkie wymogi z art. 46 § 2 K.p.a., zostało dołączone do tytułu wykonawczego. Kwestionując zarzut z art. 33 ust. 8 u.p.e.a. wierzyciel dostrzegł, że z treści pisma wskazanego przez zobowiązanego wyraźnie wynika, iż sformułowane w nim warunki zgody na udostępnienie nieruchomości były już przedmiotem spotkania z przedstawicielami wierzyciela w dniu 10 sierpnia 2010 r., na którym strony nie osiągnęły porozumienia. Nieuzasadnione są więc twierdzenia zobowiązanego, że wierzyciel nie zareagował na propozycje zobowiązanego. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 pkt 10 u.p.e.a. wierzyciel stwierdził, że wskazana w tytule wykonawczym podstawa prawna prowadzenia egzekucji jest prawidłowa, a w celu wyegzekwowania obowiązku określonego w art. 124 ust. 6 ustawy nie istnieje konieczność powoływania się na dodatkową podstawę prawną w postaci aktu administracyjnego lub orzeczenia. Wskazał również, że zgodnie z aktualnym odpisem z KRS-u wierzyciela, uprawnionym do reprezentowania i dokonywania czynności prawnych w jego imieniu jest każdy z członków zarządu samodzielnie, a łączna reprezentacja wymagana jest wyłącznie w przypadku nabywania praw i zaciągania zobowiązań przekraczających równowartość kwoty 50.000 zł.

Mając na uwadze stanowisko wierzyciela w przedmiocie zarzutów, Starosta Krapkowicki postanowieniem z dnia 21 października 2010 r., nr [...], oddalił zarzuty M. C. Uznając za bezzasadny zarzut naruszenia art. 33 pkt 3 u.p.e.a., organ egzekucyjny nie zgodził się z prezentowanym w tym zakresie stanowiskiem zobowiązanego stwierdzając, że obowiązek określony w art. 124 ust. 6 ustawy wynika wprost z przepisu prawa i ma zastosowanie w celu wykonania czynności związanych z usunięciem awarii sieci ciepłowniczej. W odniesieniu do zarzutu braku upomnienia organ stwierdził, że jest on nieuzasadniony, albowiem z akt sprawy wynika, że doręczenie upomnienia nastąpiło, co zostało potwierdzone pisemnym oświadczeniem złożonym na kopii upomnienia. Podkreślił organ, że wskazanie w tytule wykonawczym jako podstawy prawnej art. 124 ust. 6 ustawy jest wystarczające. Z kolei tytuł wykonawczy został prawidłowo podpisany, co potwierdza odpis z KRS. Wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego uznał natomiast za niezasadny stwierdzając, że w sytuacji zbliżającego się okresu grzewczego nie można było pozbawić wierzyciela możliwości usunięcia awarii ciepłociągu. W konsekwencji mogłoby spowodować pozbawienie ogrzewania mieszkańców [...].

Na powyższe postanowienie organu M. C. wniósł zażalenie, w którym zarzucił Staroście Krapkowickiemu podejmowanie działań w postępowaniu egzekucyjnym z naruszeniem terminów przewidzianych przez K.p.a. i u.p.e.a. Zobowiązany wskazał na bezkrytyczne przyjmowanie przez organ twierdzeń wierzyciela w przedmiocie zgłoszonych zarzutów. Podtrzymał natomiast swoje twierdzenia co do zgłoszonych zarzutów, dodatkowo podnosząc, że wierzyciel nie próbował doręczyć mu upomnienia za pośrednictwem poczty, że otrzymał od organu egzekucyjnego jedynie poświadczoną za zgodność kserokopię tytułu wykonawczego bez załączników i nie znał zasad reprezentacji wierzyciela. W kwestii wniosku o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego podał, że stał się on bezprzedmiotowy, albowiem wierzyciel zrealizował czynności, w celu wykonania których złożył wniosek egzekucyjny.

Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewoda Opolski postanowieniem z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...], uchylił w całości postanowienie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie egzekucyjne. Rozstrzygniecie podjęte zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 § 1, art. 18 oraz art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności organ odnotował, że wykonanie przez wierzyciela czynności będących przedmiotem postępowania egzekucyjnego nie powoduje, że postępowanie przed organem wyższej instancji w przedmiocie zażalenia na postanowienie oddalające zarzuty skarżącego jest bezprzedmiotowe i wymaga z tego tytułu umorzenia. Następnie powołał argumentację na poparcie swojego stanowiska w kwestii konieczności uchylenia postanowienia organu egzekucyjnego i umorzenia postępowania, z uwagi na nieistnienie obowiązku, w przedmiocie wykonania którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne. W tym zakresie organ odwoławczy, odmiennie niż wierzyciel oraz organ egzekucyjny stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że przepis art. 124 ust. 6 ustawy stanowi samodzielną podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, bez spełnienia jakichkolwiek innych przesłanek. Wskazał, że określony w nim obowiązek jest niewątpliwie uwarunkowany uprzednim wydaniem decyzji określonej w art. 124 ust. 1 ustawy. Uwzględniając ochronę prawa własności, zdaniem organu odwoławczego, nie sposób dokonać interpretacji tego przepisu jako całkowicie pozbawionego zależności od legalnego, poprzedzonego procedurą administracyjną, decyzyjnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ograniczenia prawa własności. Zasygnalizował, że w przypadku dochodzenia wykonania obowiązków wynikających z umownego stosunku łączącego zainteresowane strony będzie to możliwe w trybie cywilnoprawnym, gdyż sprawa ta ma charakter sprawy cywilnej i nie została zastrzeżona dla organów administracji publicznej. Organ zgodził się z poglądem prezentowanym przez M. C., że wskazany przepis nie rodzi obowiązku po stronie właściciela nieruchomości, bez uzyskania przez uprawnionego decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Na poparcie swojego stanowiska w tej kwestii, organ przytoczył obszerny fragment wyroku WSA w Szczecinie z dnia 24 stycznia 2007 r., II SA/Sz 1094/2006 wskazując, że wyrok ten w pełni oddaje analizę i pogląd prawny prezentowany przez organ w przedmiotowej sprawie. Dostrzegając, że na gruncie orzecznictwa prezentowany jest również przeciwny pogląd, na który powołuje się wierzyciel, organ wyjaśnił, że przytaczana argumentacja mająca przemawiać za wskazanym przez uprawnionego zastosowaniem art. 124 ust. 6 ustawy, została przedstawiona z pominięciem faktu, iż ustawa ta w art. 126 reguluje sytuacje, w których zachodzi konieczność m.in. szybkiego i sprawnego przeprowadzenia czynności związanych z konserwacją czy usunięciem awarii urządzeń znajdujących się na cudzym gruncie. Wyjaśnił, że przepis ten reguluje sytuacje czasowego zajęcia nieruchomości w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstania znacznej szkody. Jednakże nawet w tych wypadkach ustawodawca przewidział konieczność uprzedniego uzyskania decyzji właściwego organu wydawanej, co prawda w trybie pilnym (w terminie nie dłuższym niż 7 dni) i posiadającej rygor natychmiastowej wykonalności. Tym samym twierdzenie, że przepis art. 124 ust. 6 ustawy daje uprawnionemu możliwość dochodzenia w drodze egzekucji wykonania określonych w nim obowiązków bez uprzedniego wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 tej ustawy, nawet bez konieczności posiadania jakiegokolwiek tytułu do gruntu, na którym usytuowane są urządzenia przesyłowe określone w art. 124 ust. 1 jest nieuzasadniony. Nawet w wyjątkowych okolicznościach powodujących pilną potrzebę wejścia na cudzy grunt, czynność ta musi być poprzedzona wydaniem odpowiedniej decyzji, od której właścicielowi nieruchomości będą przysługiwać środki zaskarżenia. Powyższe uzasadnia również fakt, że obowiązek określony w art. 124 ust. 6 ustawy nie jest uwarunkowany zaistnieniem nagłego niedającego się przewidzieć zdarzenia.

Odnosząc się natomiast do kwestionowanego poglądu dotyczącego zastosowania art. 124 ust. 6 ustawy, jako samodzielnej podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji, organ podkreślił, że orzeczenia sądowe, w którym został on uwzględniony, zapadły przed zmianą przepisów ustawy, dokonaną ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), która weszła w życie 27 listopada 2010 r. Wskazał, że powołana nowelizacja wprowadziła do ustawy art. 124b. Powołując treść tej regulacji oraz uzasadnienie do projektu zmiany organ stwierdził, że w jej kontekście, wykładnia art. 124 ust. 6 ustawy prezentowana przez organ pierwszej instancji, doprowadziłaby do ominięcia prawa, a mianowicie art. 124b tej ustawy, gdzie wykonanie czynności, których domaga się uprawniony wymaga - w przypadku braku uregulowania ich w umowie, czy innej podstawie (wyrok, decyzja administracyjna) - wydania decyzji zezwalającej na ich dokonanie. Co więcej, zezwolenie takie nie stanowi trwałego uprawnienia i zostało ograniczone maksymalnym terminem na jaki można je udzielić tj. 6 miesięcy. Odnosząc się do wskazanej przez wierzyciela okoliczności uzyskania zgody na założenie sieci, na mocy umowy zawartej z poprzednim właścicielem nieruchomości organ stwierdził, że w takim wypadku zastosowanie będzie mógł znaleźć przepis art. 124b ustawy. Niezależnie od tego, czy umowa zawarta z poprzednim właścicielem wiąże obecnego właściciela nieruchomości, okoliczność ta nie ma bezpośredniego wpływu na możliwość zastosowania art. 124 ust. 6 ustawy, gdyż przesłanką jego zastosowania jest uprzednie wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 tej ustawy. W oparciu o przedstawione stanowisko, w konkluzji organ stwierdził, że postępowanie egzekucyjne było niedopuszczalne z uwagi na fakt, iż w przypadku braku decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, brak jest podstaw do dochodzenia wykonania w postępowaniu egzekucyjnym obowiązków określonych w art. 124 ust. 6 tej ustawy. Zaznaczył, że wprawdzie określony w tym przepisie obowiązek wynika wprost z ustawy i nie wymaga dodatkowej konkretyzacji w postaci aktu administracyjnego, jednak aktualizuje się on dopiero po wydaniu ostatecznej decyzji określonej w art. 124 ust. 1 ustawy i może podlegać egzekucji, bez konieczności uzyskania dodatkowego rozstrzygnięcia, jedynie w takim wypadku. Skoro natomiast brak było takiej decyzji, niedopuszczalne było przyjęcie, jako prawidłowo wystawionego, tytułu egzekucyjnego wskazującego na art. 124 ust. 6 ustawy jako samoistne źródło obowiązku i wszczęcia w tym zakresie postępowania egzekucyjnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na postanowienie Wojewody Opolskiego, A S. A. w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu:

- naruszenie art. 124 ust. 1 i 6 ustawy, poprzez stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania, iż przepis art. 124 ust. 6 stanowi samodzielną podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji bez spełnienia jakichkolwiek innych przesłanek oraz, że określony w nim obowiązek jest uwarunkowany wydaniem uprzednio decyzji kreślonej w ust. 1 tegoż artykułu;

- naruszenie art. 126 ustawy przez przyjęcie, że reguluje sytuacje, w których zachodzi konieczność szybkiego i sprawnego przeprowadzenia czynności związanych z konserwacją, czy usunięciem awarii urządzeń znajdujących się na cudzym gruncie;

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżąca zwróciła uwagę, że art. 124 ustawy dotyczy wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii szczególnego rodzaju ciągów, przewodów i urządzeń, a nie wykonania jakichkolwiek prac. Wskazała ponadto, na art. 6 pkt 2 ustawy, że stanowi on o celu publicznym w rozumieniu tej ustawy i to bez względu na to czy ciągi, urządzenia i przewody zostały przeprowadzone na podstawie decyzji czy nie. Dalej stwierdziła, że ustawodawca zdecydował się na odrębne uregulowanie kwestii budowy i utrzymywania tego typu ciągów, przewodów i urządzeń w art. 124 ustawy bez potrzeby odwoływania się do art. 126 tej ustawy. Organ natomiast błędnie przyjął, że art. 126 ustawy reguluje sytuacje, w których zachodzi konieczność szybkiego i sprawnego przeprowadzenia czynności związanych z konserwacją czy usunięciem awarii urządzeń znajdujących się na cudzym gruncie, albowiem co innego wynika z jego treści. Wymóg uzyskania przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego decyzji, ustawodawca uregulował dopiero w przepisie szczególnym tj. w art. 124 b dodanym ustawą z dnia 24 września 2010 r. Skarżąca podniosła, że w swej ocenie organ zupełnie pominął okoliczność posiadania szczególnego charakteru przez urządzenia będące przedmiotem czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii, jak również fakt, że w dniu wystawienia tytułu wykonawczego nie łączyła ją z właścicielem nieruchomości żadna umowa, która mogłaby stanowić podstawę do dochodzenia w trybie cywilnoprawnym jakichkolwiek praw związanych z wejściem na teren nieruchomości w celu wykonania czynności, o których mowa w art. 124 ust. 6 ustawy. Nie uwzględnił ponadto, że skarżąca zadbała nie tylko o legalne posadowienie urządzeń na cudzym gruncie, ale także o zawarcie z poprzednim właścicielem nieruchomości umowy zastępującej decyzję, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżąca wywiodła, że uzyskanie w wyniku rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 4 ustawy, zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1, zastępuje decyzję, o której mowa w tym przepisie. Stosownie do tego stwierdziła, że pogląd prezentowany przez organ nasuwa wniosek, że podmiot, który w wyniku rokować podjętych na podstawie art. 124 ustawy zawarł z właścicielem nieruchomości umowę ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości, z tego powodu jest w dużo gorszej sytuacji prawnej od podmiotu, który nie doszedł do porozumienia z właścicielem nieruchomości w powyższym zakresie i przez to uzyskał decyzję, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, zastępującą zgodę właściciela. W takiej sytuacji bowiem podmiot, któremu kolejny właściciel nieruchomości odmówił wejścia na jej teren, co najwyżej przysługiwałoby prawo żądania udostępnienia nieruchomości po uzyskaniu decyzji na podstawie art. 126 ustawy, co znacznie wydłuża czas od podjęcia właściwego postępowania, które i tak ma miejsce dopiero po nieudanych negocjacjach i jedynie w przypadku zaistnienia siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, a nie w każdym przypadku zaistnienia potrzeby wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii. Zdaniem skarżącej takie różnicowanie sytuacji prawnej podmiotu zobowiązanego do utrzymywania ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, w zależności od formy udzielonego zezwolenia, jest natomiast nieuprawnione.

Odpowiadając na skargę, Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej nie zgodził się z poglądem, że z uwagi na szczególny charakter urządzenia wymagającego remontu, jako służącego użyteczności publicznej, dla realizacji obowiązku wynikającego z art. 124 ust. 6 ustawy, bez znaczenia jest fakt legalnego bądź nie, legalnego umieszczenia tych urządzeń na cudzym gruncie. Stwierdził, że zgodnie z ustawą, objęcie danego działania pojęciem celu publicznego uzasadnia dopiero wszczęcie postępowania w sprawie ograniczenia bądź pozbawienia prawa własności w drodze decyzji, a sama ustawa przewiduje, iż w tym celu winno być przeprowadzone postępowanie z prawem strony do zaskarżenia rozstrzygnięci w przypadku, gdy nie będzie ona z niego zadowolona. Organ wskazał ponadto, że w zaskarżonym postanowieniu nie stwierdzono, iż w wypadku uregulowania stosunków w zakresie urządzeń określonych w art. 124 ust. 1 ustawy, w drodze umowy cywilnoprawnej zastosowanie będzie miał art. 124 ust. 6 dla wykonania określonych w nim obowiązków. Zaznaczono jedynie, z uwagi na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, że bez względu na to, czy umowa z poprzednim właścicielem nieruchomości wiąże aktualnego właściciela, zastosowanie art. 124 ust. 6 ustawy wymaga uprzedniego wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy. Regulacja art. 126 ustawy zostało natomiast przywołana w celu wykazania na zasadzie wnioskowania a minori ad maius, że skoro ustawodawca nawet w przypadkach nagłych uzależnia legalność wejścia na cudzy grunt od wydania uprzednio decyzji administracyjnej z uwagi na konieczność ograniczenia prawa własności w tym zakresie, to tym bardziej obowiązek określony w art. 124 ust. 6 ustawy wymaga uprzednio wydania decyzji w zakresie ograniczenia prawa własności i nie może być stosowany bez jego konkretyzacji w takim rozstrzygnięciu. W odniesieniu do regulacji z art. 124b ustawy organ zaznaczył z kolei, że jej wprowadzenie potwierdza wolę ustawodawcy, co do stosowania art. 124 ust. 6 ustawy zgodnie z prezentowanym przez organ poglądem. Nie zgodził się przy tym z twierdzeniem, że podmiot, który zawarł z właścicielem nieruchomości umowę ograniczającą sposób korzystania z tej nieruchomości, jest w gorszej sytuacji prawnej. Wskazał, że w umowie takiej można uregulować zasady udostępniania nieruchomości w związku z koniecznością wykonania konserwacji urządzeń, czy innych czynności związanych z obsługą urządzenia. Ponadto w aktualnym stanie prawnym czynności takie mogą być wykonane po uzyskaniu pozwolenia w trybie art. 124b ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast, gdy wskazane uchybienia nie występują skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 22 grudnia 2011 r., nr [...], uchylające w całości postanowienie Starosty Krapkowickiego z dnia 21 października 2010 r., nr [...], o oddaleniu zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku o charakterze niepieniężnym na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 10 sierpnia 2010 r. oraz umarzające postępowanie egzekucyjne. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, że odpowiada ono przepisom prawa.

Zaskarżone postanowienie wydane zostało w postępowaniu egzekucyjnym, które regulowane jest ustawą z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.). W postępowaniu tym organy egzekucyjne podejmują czynności w celu przymusowego wykonania obowiązków objętych egzekucją administracyjną. W niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczyło obowiązku, o charakterze niepieniężnym, wynikającego bezpośrednio z art. 124 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), polegającego na udostępnieniu nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usunięciu awarii ciągów, przewodów i urządzeń ciepłowniczych służących do przesyłania energii cieplnej. Podkreślić należy, że realizacja takiego obowiązku związana jest z ograniczeniem korzystania z prawa własności nieruchomości i na mocy art. 124 ust. 6 ustawy, poddana została egzekucji administracyjnej. Dla prowadzenie przez organ egzekucyjny postępowania w celu doprowadzenia do wykonania tego obowiązku, jak i stosowania przez niego środków przymusu służących jego wykonaniu, konieczne jest jednak istnienie tego obowiązku w odniesieniu do podmiotu, który wskazany został w tytule wykonawczym jako zobowiązany do jego wykonania. Niemożliwe bowiem jest egzekwowanie w drodze przymusu administracyjnego obowiązku, który nie istnieje. W przypadku obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa powstają one w okolicznościach określonych w przepisie prawa, niezależnie od woli podmiotów podlegających tym obowiązkom, a zatem powstają z chwilą zaistnienia określonych okoliczności faktycznych. Dla ustalenia, czy obowiązek poddany egzekucji administracyjnej istnieje, konieczne jest zatem dokonanie oceny, co do zaistnienia w obowiązującym stanie prawnym, okoliczności mieszczących się w hipotezie normy prawnej określającej obowiązek.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie stwierdził, że obowiązek określony w wystawionym przez stronę skarżącą tytule wykonawczym nie istnieje i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 17 § 1, art. 18 i art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uchylając w całości postanowienie organu pierwszej instancji umorzył postępowanie egzekucyjne. Oceniając legalność takiego rozstrzygnięcia Sąd uznał, że rozstrzygniecie pojęte zostało zgodnie z przepisami prawa, a dokonana przez organ ocena w zakresie zaistnienia przesłanki umorzenia postępowania odpowiada przepisom prawa obowiązującym na dzień podjęcia rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazać przyjdzie, że w postępowaniu zażaleniowym, stosownie do art. 18 u.p.e.a., który odsyła do odpowiedniego stosowania w postępowaniu egzekucyjnym przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia ma kompetencje do wydania jednego z rodzajów rozstrzygnięć określonych w art. 138 K.p.a. Z uwagi na dewolutywność postępowania zażaleniowego podkreślić przy tym trzeba, że organ rozpoznający zażalenie w postępowaniu egzekucyjnym, nie dokonuje jedynie kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący na dzień jego wydania, lecz winien dokonać ponownej oceny kwestii objętej rozstrzygnięciem pierwszoinstancyjnym i podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając zaistniałe w toku postępowania zmiany, zarówno w zakresie okoliczności faktycznych, jak i przepisów prawa. Jednocześnie też, winien uwzględnić przyczyny uzasadniające umorzenie postępowania. W przypadku zaistnienia w trakcie postępowania przesłanek z art. 59 § 1 u.p.e.a., w każdym przypadku jest zobowiązany, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 59 u.p.e.a., do uchylenia postanowienia organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania egzekucyjnego. Zaakcentować należy, że okoliczności określone w art. 59 § 1 u.p.e.a. stanowią obligatoryjne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. Ich zaistnienie zawsze zatem obliguje organ do umorzenia postępowania, bez względu na to czy wyjdą one na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów, czy też informacje o ich zaistnieniu organ uzyska w inny sposób. Stanowią one bowiem przeszkody uniemożliwiające dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego.

W niniejszej sprawie organ orzekł o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. Zgodnie z tym przepisem, postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek nie jest wymagalny, został umorzony lub wygasł z innego powodu albo, jeżeli obowiązek nie istniał. Określa on zatem cztery odrębne przesłanki umorzenia postępowania egzekucyjnego. W zaskarżony postanowieniu organ wskazał na nieistnienie obowiązku, w przedmiocie wykonania którego prowadzone było postępowanie. Stosownie do tego dostrzec należy, że przesłanka nieistnienia obowiązku może wystąpić zarówno przed wszczęciem, jak i po wszczęciu postępowania egzekucyjnego, przy czym stwierdzenie nieistnienia obowiązku przed wszczęciem postępowania, na etapie badania dopuszczalności egzekucji administracyjnej, stanowi przeszkodę do przeprowadzenia egzekucji. Obowiązek w rozumieniu art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a. odnosić należy do tego obowiązku, który legł u podstaw wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Przesłanka nieistnienia obowiązku, wymieniona w tym przepisie obejmuje zatem sytuację, gdy obowiązek w ogóle nie powstał, jak również, gdy nieistnienie obowiązku spowodowane zostało okolicznościami zaistniałymi już po wystawieniu tytułu wykonawczego. W przypadku, gdy obowiązek podlegający egzekucji, określany jest w decyzji przyjąć należy, że nie będzie on istniał wtedy, gdy decyzja taka nie została wydana, bądź została wyeliminowana z obiegu prawnego, wskutek jej uchylenia, czy też stwierdzenia nieważności. Stosownie do tego, w odniesieniu do obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa wywieźć można, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji podlega ono umorzeniu na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy w sytuacji, gdy obowiązek nie mógł być ustalony na podstawie określonego przepisu prawa, jak również wtedy, gdy w wyniku zmiany stanu prawnego, na podstawie którego określono obowiązek, odpadnie podstawa do wystawienia tytułu wykonawczego. Zgodzić się należy z wyrażanym w orzecznictwie sądowym poglądem stwierdzającym niemożność dalszego prowadzenia postępowania egzekucyjnego, z uwagi na utratę aktualności tytułu wykonawczego, w oparciu o który je wszczęto. Przyjąć należy, że w oparciu o konkretny tytuł wykonawczy postępowanie egzekucyjne może być prowadzone tak długo, jak tytuł ten zachowuje swoją aktualność. Za niedopuszczalną uznać natomiast należy sytuację, gdy postępowanie administracyjne trwa pomimo, iż nie istnieje obowiązek, którego ta egzekucja dotyczy. Okoliczność taka stanowi trwałą przeszkodę uniemożliwiającą dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego i powoduje konieczność jego umorzenia.

Dokonując oceny legalności zaskarżonego postanowienia, w kontekście przedstawionych rozważań, w ocenie Sąd zgodzić należało się z tym, że w niniejszej sprawie zaistniała przesłanka umorzenia postępowania, określona w art. 59 § 1 pkt 2 u.p.e.a., w postaci nieistnienia obowiązku stanowiącego przedmiot prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Z tego też względu za prawidłowe Sąd uznał podjęcie przez organ rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

W świetle okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie, uwzględniając stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia zaskarżonego postanowienia, podzielić należało pogląd organu, że względem właściciela nieruchomości, której udostępnienia domagała się strona skarżąca, nie istniał obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 u.g.n., będący przedmiotem prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Dostrzec należy, że na mocy ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323), do ustawy tej z dniem 27 października 2010 r. dodany został przepis art. 124b, regulujący obowiązek udostępnienia nieruchomości przez jej właściciela, w celu wykonania czynności obejmujących konserwację, remonty oraz usuwanie awarii tzw. urządzeń przesyłowych, które zostały już wybudowane. Wskazany przepis w ust. 1 stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Na zasadzie ust. 5 obowiązek określony w ust. 1 przepisu art. 124b ustawy poddany został natomiast egzekucji administracyjnej.

W świetle przedstawionej regulacji, mając na uwadze treść obowiązku określonego w tytule wykonawczym, stanowiącym podstawę wszczęcia postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie, który dotyczył udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usunięciem skutków awarii urządzeń przesyłowych, wydając zaskarżone postanowienie organ zobowiązany był uwzględnić regulacje art. 124b ustawy i dokonać na jej podstawie oceny w zakresie istnienia obowiązku określonego w tytule wykonawczym. Jak już wcześniej wskazano, nieistnienie obowiązku stanowi przesłankę umorzenia postępowania, którą organ zobowiązany jest uwzględnić z urzędu. Zaakcentować natomiast trzeba, że stan faktyczny zaistniały w niniejszej sprawie odpowiadał hipotezie art. 124b ust. 1 ustawy, albowiem właściciel nieruchomości nie udostępnił stronie skarżącej nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usunięciem skutków awarii urządzeń służących do przesyłania energii cieplnej. Z tego też względu, podejmując rozstrzygniecie organ zobowiązany był ustalić, czy w świetle obowiązującej regulacji art. 124b ustawy, istnieje obowiązek stanowiący przedmiot postępowania, ustalony na podstawie art. 124 ust. 6 ustawy.

Zauważyć tez należy, że w kwestii istnienia obowiązku poddanego egzekucji, od samego początku postępowania zaistniał pomiędzy stronami spór. Strona skarżąca wywodziła, że obowiązek wynika z art. 124 ust. 6 ustawy, natomiast podmiot wskazany w tytule wykonawczym jako zobowiązany do jego wykonania podnosił, że brak jest podstaw do egzekwowania tego obowiązku. W zaskarżonym postanowieniu organ zwrócił uwagę na rozbieżność orzecznictwa sądowego w tej kwestii jaka istniała w stanie prawny sprzed nowelizacji dokonanej ustawa z dnia 24 września 2010 r. Niemniej jednak w niniejszej sprawie podejmując zaskarżone rozstrzygniecie organ obowiązany był dokonać oceny w zakresie istnienia obowiązku, na podstawie aktualnego stanu prawnego. W świetle regulacji art. 124b ustawy, w ocenie Sądu, podzielić należało stanowisko organu, że wobec braku uprzedniego wydania stronie skarżącej decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy, w niniejszej sprawie brak było podstaw do dochodzenia wykonania w postępowaniu egzekucyjnym obowiązku określonego w art. 124 ust. 6 ustawy. W aktualnym stanie prawnym, obowiązek wynikający z art. 124 ust. 6 ustawy zaktualizuje się tylko w razie wcześniejszego wydania decyzji starosty o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości przez właściciela, na skutek wydania zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość określonych urządzeń przesyłowych. Wskazuje na to odesłanie zawarte w art. 124 ust. 6 ustawy, w którym wyraźnie wskazano, że określony w nim obowiązek dotyczy urządzeń, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, a więc takich, których założenie i przeprowadzenie wiązało się z ograniczeniem w drodze decyzji sposobu korzystania z nieruchomości. W sytuacji z kolei, gdy decyzji takiej nie wydano, przepis art. 124 ust. 6 ustawy nie może znajdować zastosowania. W odniesieniu do stanów faktycznych, w których brak decyzji określonej w art. 124 ust. 1 ustawy, kwestie związane z istnieniem obowiązku udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii urządzeń przesyłowych reguluje obecnie art. 124b ustawy. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy, na mocy której przepis ten został dodany, regulacje w nim określone wprowadzone zostały właśnie w celu umożliwienia wykonania prac związanych z konserwacją i utrzymaniem w należytym stanie sieci i urządzeń przesyłowych znajdujących się na cudzej nieruchomości podmiotowi posiadającemu prawo do tych urządzeń i przewodów. W szczególności reguluje on obowiązek właściciela nieruchomości w przypadku braku ustanowionej służebności przesyłu. Przepis art. 124b ust. 1 i ust. 2 ustawy stanowi przy tym wprost, że nałożenie obowiązku udostępnienia nieruchomości następuje w drodze decyzji, która wydawana jest z urzędu, bądź na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności, o których mowa w ust. 1.

Konkludując, stosownie do przedstawionych powyżej rozważań przyjąć w niniejszej sprawie należało, że skoro strona skarżąca nie uzyskała decyzji, o której mowa w art. 124 ust. 1 ustawy, wskazany przez nią w tytule wykonawczym przepis art. 124 ust. 6 ustawy nie mógł stanowić podstawy obowiązku, a wobec tego brak też było podstaw do egzekwowania go w postępowaniu egzekucyjnym. W takim przypadku, obowiązek właściciela nieruchomości w zakresie jej udostępnienia może zostać ustalony w drodze decyzji wydanej w trybie art. 124b ustawy i na podstawie tej decyzji poddany egzekucji administracyjnej. W kontekście powyższego, prawidłowo zatem organ stwierdził w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, że nie istnieje obowiązek określony w tytule wykonawczym. Okoliczność taka, jako trwała przeszkoda uniemożliwiająca dalsze prowadzenie postępowania egzekucyjnego, powodowała z kolei konieczność jego umorzenia na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy. Oceniając legalność zaskarżonego postanowienia, w ocenie Sądu uznać tym samym należało, że odpowiada ono przepisom prawa.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.