Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 641/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 a oraz art. 170 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska- Rzepecka, , Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Karolina Kaca, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267) - po rozpatrzeniu zażalenia M. K. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...][...] Nr [...] z dnia [...] października 2013 r., odmawiające wszczęcia na wnioski M. K. i I. G. postępowania administracyjnego w sprawie obiektów budowlanych usytuowanych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] - uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że sprawa wniosków I. G. i M. K. dotyczących obiektów budowlanych usytuowanych na działce o nr ew. [...] w [...] była już rozpatrywana przed tut. organem. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego (z uwagi na brak przymiotu strony) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, iż M. K. i I. G. posiadają interes prawny w sprawie i winny zostać włączone do prowadzonego postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 936/13 oddalił skargę D.K. na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...].

W dniu [...] czerwca 2013 r. pracownicy organu powiatowego ponownie przeprowadzili oględziny na gruncie, a następnie w dniu [...] października 2013 r. postanowieniem Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] odmówił wszczęcia postępowania, ponownie nie podzielając argumentów M. K. i I. G. odnośnie istnienia po ich stronie interesu prawnego w załatwieniu sprawy obiektów budowlanych usytuowanych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...].

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że w omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego zmuszone były do przeprowadzenia szeregu czynności mających charakter materialnoprawny. Zdaniem organu ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, iż organ powiatowy podjął zbyt szeroki zakres działań wyjaśniających, aby następnie odmówić wszczęcia postępowania, zaś w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przedstawiono rozważania dotyczące meritum żądania, zatem postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w omawianej sprawie narusza przepis art. 61a § 1 k.p.a.

W ocenie organu II instancji I. G. i M. K. posiadają przymiot strony w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Organ zwrócił uwagę na treść art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazał, iż stroną w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego są te osoby, których nieruchomości znajdują się w otoczeniu obiektu budowlanego i na które to nieruchomości obiekt będzie oddziaływał w taki sposób, że będą z uwagi na jego usytuowanie, konstrukcję i przeznaczenie ograniczeni w użytkowaniu swojego terenu ze względu na obowiązujące przepisy prawne.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł też, że rozpatrując przedmiotową sprawę PINB [...] winien również wziąć pod uwagę treść art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy projektować i budować zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, przy czym ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby, ochronę przed zalewaniem, zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z nieruchomości, ale także zapewnienie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ podniósł, że w świetle § 3 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko działalność, która jest prowadzona na nieruchomości o nr ew. [...] w [...], należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego, rolniczego lub środków transportu, inne niż wymienione w pkt 17-19 i 46, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów). Ponadto dojazd do działki o nr ew. [...] odbywa się poprzez drogę wewnętrzną, której skarżąca jest współwłaścicielką. Ustalenia te zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego świadczą o fakcie, iż M. K. i I. G. posiadają interes prawny w załatwieniu sprawy dotyczącej obiektów budowlanych usytuowanych na działce o nr ew. [...] w [...].

Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] złożył A. K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:

1) naruszenie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to poprzez przyjęcie, iż M. K. i I. G. posiadają status strony przedmiotowego postępowania;

2) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że rodzaj działalności gospodarczej prowadzonej na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w [...] stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;

3) naruszenie art. 124 k.p.a. poprzez:

- brak podania dowodów na potwierdzenie okoliczności stanowiących podstawę faktyczną podjęcia postanowienia,

- brak wskazania przyczyn uznania wiarygodności poszczególnych dowodów,

- brak wyjaśnienia i uzasadnienia okoliczności faktycznych i prawnych wydania zaskarżonego postanowienia.

Skarżący zarzucił, że organ błędnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwołuje się do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, definiującego pojęcie obszaru oddziaływania obiektu zawarte w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, podczas, gdy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego dotyczy wyłącznie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego skutkuje to błędnym ustaleniem stron postępowania, albowiem przyznaje status strony postępowania podmiotom znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektów budowlanych posadowionych na działce nr ew. [...].

A.K. podniósł, że wnioskodawczynie nie wskazały normy prawa materialnego, z której wywodzą swój interes prawny. Wskazał, że organ powiatowy w sposób prawidłowy zastosował normę art. 28 k.p.a. jako podstawę ustalenia kręgu podmiotów będących stronami postępowania i po dokonaniu analizy stanu faktycznego i podjęciu czynności mających na celu ustalenie istnienia bądź nie interesu prawnego po stronie wnioskodawczyń, nie znalazł normy prawnej mogącej stanowić taką podstawę.

Skarżący podniósł, że organ odwoławczy interes prawny wnioskodawczyń wywodzi z ogólnego stwierdzenia o przysługującej osobie trzeciej ochronie uzasadnionych interesów, bez odniesienia się do okoliczności konkretnej sprawy. Wskazał też, że art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego nie stanowią prawidłowej podstawy istnienia interesu prawnego, a także, że pojęcie "uzasadnionych interesów osób trzecich" winno być interpretowane w oparciu o przesłanki obiektywne, to jest w oparciu o zgodność z regulującymi proces inwestycyjny przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie uzasadnił swojego stanowiska, zgodnie z którym wnioskodawczyniom przysługuje interes prawny, nie poczynił też w tym zakresie żadnych ustaleń. Powołał się przy tym na § 3 ust. 1 pkt 76 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo, iż skarżący wielokrotnie podkreślał, że obiekty posadowione na jego działce nie mieszczą się w dyspozycji powyższej normy. Ponadto przedmiotowa norma została uchylona rozporządzeniem z dnia 25 czerwca 2013 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 817), które weszło w życie 1 sierpnia 2013 r. Postanowienie nie wskazuje ponadto, w oparciu o jakie dowody organ ustalił znaczące oddziaływanie prowadzonej przez skarżącego działalności na środowisko.

Skarżący podniósł też, że jest właścicielem drogi dojazdowej i korzysta z niej w ramach przysługującego mu prawa współwłasności, zatem ewentualny interes faktyczny wnioskodawczyń w zmniejszeniu ruchu, jaki odbywa się po przedmiotowej działce drogowej, nie może być utożsamiany z interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. Kpa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

I. G. i M. K. w piśmie z dnia [...] września 2014 r., ustosunkowując się do skargi, wskazały, że należące do nich działki wraz z sąsiedztwem są obszarem przeznaczonym pod zabudowę jednorodzinną oraz usługi nieuciążliwe, jednakże firma "[...]" (dawniej "[...]") faktycznie prowadzi na działkach nr [...] i [...] działalność produkcyjno-usługową, której uciążliwość znacznie wykracza poza obszar tych działek. Firma ta zajmuje się wynajmem ciężkich podnośników koszowych (maszyny te korzystają z drogi wewnętrznej stanowiącej współwłasność m.in. I. G. i M. K.), produkcją reklam wielkoformatowych wraz z przygotowaniem konstrukcji pod te reklamy. I. G. i M. K. podniosły również, że istniejące na działce budynki tymczasowe, zgłoszone jako pomieszczenia magazynowo-biurowe, w rzeczywistości służą jako pomieszczenia warsztatowe. Wskazały ponadto, że kontrole przeprowadzane przez organ nie były w stanie wykazać tych niezgodności, gdyż były zapowiadane z wyprzedzeniem, co umożliwiało właścicielom firmy zmienić na czas kontroli sposób użytkowania budynków. Do pisma I. G. i M. K. załączyły szereg zdjęć obrazujących działalność prowadzoną na działkach nr [...] i [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Uwzględnienie skargi przez Sąd następuje więc jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły i w związku z tym skarga nie mogła zostać uwzględniona.

Na wstępie przypomnieć należy, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. VII SA/Wa 936/13, oddalającym skargę wniesioną na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...]. Postanowieniem tym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] Nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r., odmawiające wszczęcia na wniosek M. K. i I. G. postępowania w sprawie obiektów budowlanych usytuowanych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...] (z uwagi na brak przymiotu strony) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Podkreślenia wymaga, że ponownie rozpoznając sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] związany był powołanym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 24 września 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 936/13. Stosownie bowiem do treści art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270), prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Moc wiążąca orzeczenia określona w tym przepisie oznacza, że podmioty w nim wymienione muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawi się dana kwestia, nie może ona być już ponownie badana (por. B.Dauter, B.Gruszczyński, A.Kabat, M.Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2013).

Zauważyć wobec tego trzeba, że w postanowieniu [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], skontrolowanym przez Sąd, organ odwoławczy jednoznacznie przesądził, że I. G. i M. K., które złożyły wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie obiektów budowlanych usytuowanych na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Skoro zaś Sąd wyrokiem wydanym w sprawie VII SA/Wa 936/13 oddalił skargę wniesioną na to postanowienie, oznacza to, że ocenił ustalenia organu odwoławczego co do interesu prawnego wnioskujących jako prawidłowe. Pomimo jednak tak jednoznacznego stanowiska organu odwoławczego i Sądu, związany ww. wyrokiem na mocy powołanego przepisu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...], po przeprowadzeniu kolejnej kontroli, postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. ponownie odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że nie przysługuje im przymiot strony. Postanowienie to zostało zatem wydane z naruszeniem art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).

Zauważyć jednocześnie trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających przeprowadzenia dowodów, prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani rozważań w przedmiocie wykładni przepisów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku, kiedy nie ma żadnej wątpliwości, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie posiada interesu prawnego w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2271/12 LEX nr 1483446, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 28 marca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 2250/13 LEX nr 1466131, z dnia 7 marca 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1771/12 LEX nr 1321646, z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1587/12 LEX nr 1326833, z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. VII SA/Wa 1163/12 LEX nr 1326821).

Zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe, jeżeli na podstawie samego wniosku, bez przeprowadzania jakichkolwiek dowodów i szczegółowej analizy, można stwierdzić, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Taka sytuacja nie wystąpiła natomiast w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, działka należąca do I.G. graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną. Dojazd do działek objętych inwestycją odbywa się po drodze wewnętrznej stanowiącej współwłasność inwestora oraz I. G. i M. K.. W wystąpieniach kierowanych do organu I. G. i M. K. wskazywały, że na działce nr [...] przeznaczonej pod usługi nieuciążliwe i budownictwo jednorodzinne prowadzona jest uciążliwa działalność gospodarcza, niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, związana z wynajmem ciężkich podnośników koszowych, obsłudze i naprawach tych maszyn, pracach budowlanych, przygotowaniem konstrukcji pod reklamy wielkoformatowe. Wnioskodawczynie podnosiły (na poparcie swych twierdzeń nadsyłając dokumentację zdjęciową), że oddziaływanie tej działalności przekracza działki inwestora. Zarzucały również, że istniejące na działce budynki, zgłoszone jako pomieszczenia magazynowe czy biurowe, w rzeczywistości służą jako warsztat samochodowy i miejsce produkcji reklam, w piśmie z dnia [...] września 2014 r. nadesłanym do sprawy VII SA/Wa 641/14 wskazując ponadto, że kontrole przeprowadzane przez organ nie były w stanie wykazać tych niezgodności, gdyż właściciele firmy zmieniali na czas kontroli sposób użytkowania budynków. Zauważyć jednocześnie trzeba, że w związku z wnioskami I. G. i M. K. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ośmiokrotnie przeprowadzał oględziny nieruchomości. Brak było zatem podstaw do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a., jak już bowiem wskazano, odmowa wszczęcia postępowania opierać się musi na okolicznościach oczywistych i niespornych, nie wymagających przeprowadzania postępowania wyjaśniającego.

W świetle powyższych okoliczności zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ocenić należy jako prawidłowe, bowiem postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] października 2013 r. zostało wydane z naruszeniem art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 61a § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze orzeczono, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270).