Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 730/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewody z dnia 3 listopada 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

Decyzją z dnia 10 grudnia 1986 r. Naczelnik Gminy (dalej: "Naczelnik"), na podstawie art. 12 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) - dalej: "u.g.g.", po rozpatrzeniu wniosku A. i A. małżonków B. (dalej: "Wnioskodawcy"), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w L. stanowiącej działkę nr [..] o powierzchni 0,51 ha, będącej własnością Wnioskodawców, polegający na wydzieleniu

5 działek budowlanych według granic przedstawionych na mapie geodezyjnej sporządzonej przez Rejonowy Oddział WBG i TR z dnia 3 listopada 1986 r.

i przejął na własność Skarbu Państwa działkę nr [..] o ogólnej powierzchni 0,10 ha bez odszkodowania, zgodnie z wolą Wnioskodawców, pod projektowaną drogę.

W uzasadnieniu decyzji wskazano m.in., że Wnioskodawcy zrezygnowali z odszkodowania za przejmowany grunt na cele komunikacyjne.

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. M. P. (dalej: "Strona", "Skarżąca"), jako spadkobierczyni Wnioskodawców, na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.) - dalej: "u.g.n.", w zw. z art. 233 u.g.n. oraz art. 12 ust. 5 u.g.g., wystąpiła do Starosty (dalej: "Starosta", "organ pierwszej instancji") z wnioskiem o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w L. (działka nr [..]

o powierzchni 1.000 m2), która w związku z prawomocną decyzją Naczelnika z dnia

10 grudnia 1986 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa.

W odpowiedzi Starosta poinformował Stronę, że sprawa uzgodnienia wysokości odszkodowania za przejście własności na rzecz Skarbu Państwa działki nr [..] położonej w L. została zakończona w 1986 r. Organ pierwszej instancji wskazał, że wśród zgromadzonych przezeń dokumentów znajduje się wniosek A. i A. małżonków B. z dnia 3 grudnia 1986 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki

nr [..], w którym Wnioskodawcy oświadczyli o rezygnacji z odszkodowania.

Pismem z dnia 28 stycznia 2021 r. Strona, na podstawie art. 12 ust. 5 u.g.g.

w zw. z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n., wystąpiła do Starosty o ustalenie odszkodowania w związku z przejęciem przez Skarb Państwa własności nieruchomości gruntowej położonej w L. (działka nr [..] o powierzchni 1.000 m2), która w związku z prawomocną decyzją Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r. z mocy prawa przeszła na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. Starosta, na podstawie art. 105 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n., umorzył postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Strony za pozbawienie prawa własności działki nr [..], położonej w L., która została wydzielona na podstawie decyzji Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r.

o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..]

i przeznaczona pod ulicę.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie doszło do uzgodnienia kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, gdyż właściciele nieruchomości zrezygnowali z przysługującego im odszkodowania. Potwierdza to oświadczenie złożone w dniu 3 grudnia 1986 r. przez A. i A. małżonków B. o rezygnacji z odszkodowania za działkę nr [..], która została wydzielona pod projektowaną ulicę, przy czym brak jest dowodów świadczących o tym, aby ważność tej czynności prawnej została zakwestionowana. Nie ziściła się zatem przesłanka do załatwienia sprawy w trybie administracyjnoprawnym.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Wojewoda (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") decyzją z dnia 3 listopada 2021 r. utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, że na gruncie niniejszej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. W ocenie Wojewody precyzyjna treść oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości (oświadczenie A. i A. małżonków B. z dnia 3 grudnia 1986 r. o rezygnacji z odszkodowania za działkę [..]), a tym samym zrzeczenia się odszkodowania, świadczy o tym, że właściciele mieli pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka podlegać miała podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele będą one przeznaczone. Oznacza to, że dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania, tj. wielkość powstałej działki, były Wnioskodawcom znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia

o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Podkreślono przy tym, że skoro ważność tej czynności prawnej (zrzeczenia się odszkodowania) nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron w postępowaniu przed sądem powszechnym, to organy były zobligowane do uwzględnienia wszystkich skutków prawnych wynikających

z tego oświadczenia, mających wpływ na niniejsze postępowanie odszkodowawcze.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ odwoławczy wskazał, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Z art. 98 ust. 1 u.g.n. wynika, że własność nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną przechodzi z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa

z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie

o podziale prawomocne, według zaś art. 98 ust. 3 tej ustawy wysokość odszkodowania jest uzgadniana między właścicielem a właściwym organem. Przyjęcie zatem, że takie uzgodnienie może nastąpić dopiero po dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, oznaczałoby, że uzgodnienie jest dokonywane z właściwym organem nie przez właściciela nieruchomości, ale przez jej byłego właściciela, tymczasem w art. 98 ust. 3 u.g.n. jest mowa o właścicielu, a nie o byłym właścicielu. Poza tym w sytuacji, w której wniosek właściciela nieruchomości o dokonanie jej podziału jest składany w związku ze wspólnym przedsięwzięciem takiego właściciela

i właściwej gminy, jest wręcz wskazane, aby m.in. uzgodnienie wysokości odszkodowania nastąpiło w umowie stron zawartej przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział.

Wojewoda wskazał, że prezentowane w orzecznictwie rozumienie instytucji zrzeczenia się odszkodowania i daty, w której może to nastąpić, jest racjonalne, chociażby z tego powodu, że pozwala uniknąć sytuacji, w której dochodzi de facto do podwójnego ustalenia odszkodowania. Nie jest bowiem rolą organów administracji publicznej wyjaśnianie okoliczności, w jakich doszło do zrzeczenia się, tylko sprawdzenie, czy takie zrzeczenie miało miejsce. Odnośnie do zarzutów co do samego zrzeczenia się

i jego okoliczności, właściwy jest sąd cywilny.

Organ odwoławczy zauważył, że utrata własności działek wydzielonych pod drogi publiczne nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, ale jest następstwem tej decyzji i nie ma na nią wpływu ani dotychczasowy właściciel ani organ orzekający o zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Skutek w postaci przejścia na własność gminy działki wydzielonej pod drogi publiczne następuje z mocy prawa, stąd punkt 2 decyzji podziałowej ma jedynie walor informacyjny, a nie kształtujący prawo.

Podsumowując Wojewoda podniósł, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro bowiem właściciele tej działki zrzekli się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to pomiędzy stronami doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem organu odwoławczego ponieważ na gruncie niniejszej sprawy doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania, postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe stosownie do

art. 105 § 1 k.p.a. Tym samym, wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, skoro kwestia odszkodowania za działkę nr [..] zakończyła się na etapie uzgodnień.

W skardze na decyzję organu odwoławczego M. P., reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła o uchylenie zarówno zaskarżonej, jak

i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego. Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", wniesiono o rozpoznanie sprawy

w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 7, art. 77, oraz art. 80 w zw. z art. 15 oraz

art. 140 k.p.a., polegające na błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, czego wyrazem jest:

1. bezpodstawne przyjęcie, że decyzja Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r. stała się ostateczna, mimo że decyzji tej nigdy nie doręczono wywłaszczonej właścicielce dzielonej nieruchomości – A. B., a przynajmniej w aktach niniejszej sprawy brak jest dowodów potwierdzających powyższe;

2. bezpodstawne przyjęcie, że w niniejszej sprawie odszkodowanie za działkę nr [..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, mimo że w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między właścicielami wywłaszczonej nieruchomości a Skarbem Państwa negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, a literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 3 grudnia 1986 r. dowodzi, że było ono skierowane do naczelnika gminy, nie zaś właściwego terenowego przedstawiciela Skarbu Państwa, co oznacza, że nie mogło ono wywrzeć żadnych skutków prawnych między wywłaszczonymi a Skarbem Państwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez strony w związku z wydzieleniem działki nr [..];

2. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz gminy z przeznaczeniem pod drogi, zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna;

3. art. 12 ust. 5, art. 51 ust. 1 i 2 oraz art. 56 ust. 1 pkt 4 u.g.g. poprzez błędne uznanie,

że przepisy te dopuszczały "negocjacyjne" ustalenie odszkodowania i to zanim decyzja podziałowa została wydana, mimo że ich literalne brzmienie wskazuje,

że o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość (także w trybie przewidzianym

w art. 12 ust. 5 u.g.n.) każdorazowo winien orzec decyzją administracyjną terenowy organ administracji państwowej po przeprowadzeniu rozprawy, a w postępowaniach tego rodzaju wykluczone było zawieranie ugód administracyjnych, z czego zasadnie można wnosić, że tym bardziej wykluczone było zawieranie ugód poza postępowaniem administracyjnym.

W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organy nie ustalił, czy, a jeśli tak to kiedy decyzja Naczelnika z dnia 10 grudnia 1996 r. stała się ostateczna. W ocenie organów ostateczność decyzji nastąpiła w dniu 28 stycznia 1987 r., jednak okoliczność tę stwierdzono wyłącznie w oparciu o adnotację widniejącą na samej decyzji, nie weryfikując tego, czy a jeśli tak to kiedy decyzja ta została skutecznie doręczono stronom postępowania podziałowego. Tymczasem z dowodów zgromadzonych w aktach sprawy wynika tylko tyle, że decyzję podziałową doręczono A. B., a mówiąc ściślej odebrał on ją osobiście w siedzibie urzędu gminy, brak jest natomiast jakiegokolwiek dowodu na to, by decyzję tę kiedykolwiek doręczono A. B.

W ocenie pełnomocnika Skarżącej, dla oceny treści decyzji podziałowej z dnia

10 grudnia 1986 r. oraz oświadczenia rzekomo złożonego przez A. i A. małżonków B. w dniu 3 grudnia 1986 r., art. 98 ust. 3 u.g.n. pozostaje prawnie irrelewantny, ponieważ decyzja podziałowa wydana została przed dniem wejścia w życie tego przepisu, a obowiązujące w tej dacie przepisy nie przewidywały w ogóle możliwości zrzekania się odszkodowań należnych za dokonane wywłaszczenie, czy też negocjowania ich wysokości. Ponadto w okolicznościach niniejszej sprawy nie doszło do żadnych negocjacji między Wnioskodawcami a Skarbem Państwa, ani tym bardziej do zawarcia umowy między nimi a Skarbem Państwa, której przedmiotem byłoby odszkodowanie za wywłaszczoną działkę nr [..]. Wobec tego za chybione uznano odwoływanie się w treści zaskarżonej decyzji do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, który z kolei odwołuje się do argumentacji Sądu Najwyższego (dalej: "SN") wyrażonej w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt

V CSK 261/17, który zapadł na gruncie interpretacji przepisów u.g.n.

Zdaniem pełnomocnika Skarżącej powołane wyżej wyroki nie zasługują na aprobatę, a już na pewno nie należy ich generalizować na wszystkie sprawy, w których doszło do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, bez względu na to, w jakim stanie prawnym oświadczenie takie złożono, w jakiej formie i w jakich okolicznościach faktycznych do tego doszło. W ocenie Strony argumentacja SN, oparta na literalnym brzmieniu art. 98 ust. 3 u.g.n., nie jest przekonywująca, wręcz przeciwnie - jest oczywiście sprzeczna z treścią tego przepisu, albowiem pomija fakt, że odnosi się on do działek już wywłaszczonych. Ponadto okoliczności wydzielenia działki nr [..] bynajmniej nie wskazują na to, aby A. i A. małżonkowie B. składając wniosek

o podział działki nr [..] mieli na celu realizację jakiegoś wspólnego ze Skarbem Państwa przedsięwzięcia.

Odwołując się do wyroku NSA z dnia 1 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 492/16 pełnomocnik Skarżącej podniósł, że ocena ewentualnych uzgodnień dokonanych między Skarbem Państwa a Skarżącą musi uwzględniać obowiązujące w dacie ich przeprowadzenia przepisy u.g.g., skoro zaś przepisy tej ustawy każdorazowo wymagały formy decyzji administracyjnej dla ustalenia odszkodowania z tytułu dokonanego wywłaszczenia, uzgodnienia dokonane poza postępowaniem administracyjnym nie mogły wywołać żadnych skutków prawnych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329) stanowi,

że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody

z dnia 3 listopada 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadanie

z zakresu administracji rządowej, z dnia 23 lipca 2021 r. umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz Skarżącej za pozbawienie prawa własności działki nr [..], położonej w L., która została wydzielona na podstawie decyzji Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] i przeznaczona pod ulicę.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ pierwszej instancji prawidłowo stwierdził bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a.

i w konsekwencji umorzył postępowanie z wniosku Skarżącej w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Sporne w niniejszej sprawie zagadnienie było już przedmiotem orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (zob. wyroki: z dnia 15 września

2021 r. sygn. akt II SA/Gd 812/20; z dnia 20 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Gd 608/20, czy z dnia 12 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 427/19, od którego NSA oddalił skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1777/20, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki dostępne są na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w tych orzeczeniach, dlatego uzasadnione będzie odwołanie się do argumentacji w nich prezentowanej.

Podstawą prawną wydanych w sprawie decyzji był art. 105 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo

w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania mogą mieć charakter zarówno podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak

i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu postępowania administracyjnego. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone

i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane.

W bezprzedmiotowości postępowania chodzi o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd podzielił stanowisko organów, że w ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy zachodzi stan bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co przesądza o tym, że wydane w sprawie decyzje należy uznać za zgodne z prawem.

Skarżąca żądała wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] przeznaczoną pod ulicę, a przejętą na własność Skarbu Państwa z mocy prawa, stosownie do art. 12 ust. 5 u.g.g. w brzmieniu z dnia,

w którym decyzja Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r. stała się ostateczna.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten stanowi jeden z wyjątków od zasady łącznego orzekania, w jednej decyzji,

o wywłaszczeniu i odszkodowaniu, wynikającej z art. 129 ust. 1 u.g.n.

Przytoczona powyżej regulacja stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczeniu. Natomiast termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie

w u.g.n. zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania

z nieruchomości (tak: E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2022).

W judykaturze wskazuje się, że decyzyjny (administracyjny) tryb ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym - konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona

w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy, załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej tylko i wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 596/13).

Należy podkreślić, że te alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów u.g.n. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r.

Wbrew odmiennemu stanowisku prezentowanemu w skardze - również na gruncie przepisów u.g.g. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości. Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.g.g. wywłaszczenie mogło nastąpić na rzecz Państwa na cele i według zasad określonych w ustawie tylko wówczas, gdy nieruchomość nie mogła być nabyta w drodze umowy. Z kolei art. 54 ust. 1 pkt 7 tej ustawy stanowił, że wniosek o wywłaszczenie powinien był określać wyniki rokowań prowadzonych przez wnioskodawcę o odstąpienie nieruchomości, a także inne okoliczności uniemożliwiające zawarcie umowy.

W wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 958/06 NSA wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 u.g.g., w brzmieniu nadanym w tekście jednolitym ogłoszonym w dniu

4 kwietnia 1991 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), nie wyklucza prowadzenia rokowań

w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Przywołana w rozważaniach NSA jednostka redakcyjna u.g.g. odpowiada regulacji art. 12 ust. 5 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu 10 grudnia 1986 r. ("grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem przechodzą na własność Państwa z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie

o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości").

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez Skarżącą może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy kwestia załatwienia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie została negatywnie przesądzona przez to, że w decyzji Naczelnika

z dnia 10 grudnia 1986 r. znalazło się rozstrzygnięcie o treści: "przejmuje się na własność Skarbu Państwa działkę nr [..] o ogólnej pow. 0,10 ha bez odszkodowania, zgodnie

z wolą wnioskodawcy pod projektowaną ulicę". Nie ulega bowiem wątpliwości, że czynność prawna A. i A. małżonków B. (których Skarżąca jest spadkobiercą), dokonana pismem z dnia 3 grudnia 1986 r. (co wynika wprost z treści tego dokumentu), nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez Wnioskodawców oświadczenia woli, albowiem decyzja administracyjna wydana po złożeniu oświadczania woli nie należy do okoliczności, które w świetle art. 65 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej tego typu rozstrzygnięcia odwołującego się do "woli" wnioskodawców nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest zatem ocena, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść pisma A. i A. małżonków B. z dnia 3 grudnia 1986 r. i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.

W ocenie Sądu w powyższym zakresie nie można dostrzec nieprawidłowości. Treść samego pisma z dnia 3 grudnia 1986 r. (z wyjątkiem jego adresata - o czym dalej) nie była kwestionowana przez strony w toku postępowania administracyjnego ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro kwestia złożenia przez Wnioskodawców pisma z dnia 3 grudnia 1986 r. nie budzi wątpliwości, oznacza to, że kluczowym zadaniem organów administracji publicznej była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia A. i A. małżonków B. jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość. Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., skoro zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co - jak wyżej wyjaśniono - stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Odnosząc się do stanowiska strony skarżącej, że oświadczenia z dnia 3 grudnia 1986 r. było skierowane do naczelnika gminy, nie zaś właściwego terenowego przedstawiciela Skarbu Państwa, przez co nie mogło ono wywrzeć żadnych skutków prawnych między wywłaszczonymi a Skarbem Państwa, należy zauważyć, że w latach 1973-1990 naczelnicy gmin byli jednoosobowymi organami administracji państwowej oraz organami wykonawczo-zarządzający gminnej rady narodowej. Stanowisko naczelnika gminy zostało zlikwidowane z dniem 30 kwietnia 1990 r. w oparciu o ustawy uchwalone

8 marca 1990 r. (m.in. ustawę o samorządzie terytorialnym). W myśl art. 12 ust. 3 u.g.g.

(w brzmieniu obowiązującym 10 grudnia 1986 r.) podział nieruchomości następował na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, zatwierdzającej projekt podziału. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że terenowym organem administracji państwowej, a zatem reprezentantem Skarbu Państwa, był wówczas naczelnik gminy

(por. postanowienie NSA z dnia 4 stycznia 2012 r. sygn. akt I OW 146/11).

Sąd nie podziela również poglądu wyrażonego w skardze, że oświadczenie

o zrzeczeniu sią odszkodowania w świetle art. 98 ust 3 u.g.n. jest skuteczne tylko po dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt I OSK 31/17, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego przez SN w wyroku z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt V CSK 261/17. Zrzeczenie się odszkodowania jest możliwe, jeżeli jest oparte na określonej, dostatecznie ukształtowanej, sytuacji prawnej. Niewątpliwie w okolicznościach niniejszej sprawy treść pisma z dnia

3 grudnia 1986 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie

w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza oczywistości konkluzji, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W zaistniałej sytuacji orzekające w sprawie organy trafnie stwierdziły skuteczność zrzeczenia się odszkodowania. Organy prawidłowo przyjęły, że w przypadku, gdy doszło do zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomość przejętą przy podziale pod drogę, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez A. i A. małżonków B. odszkodowania za udział w prawie własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Skarb Państwa, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, a która nie może być badana w drodze postępowania administracyjnego, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Odnosząc się końcowo do zarzutu pełnomocnika Skarżącej, że brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, aby decyzję Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r. doręczono kiedykolwiek A. B. należy zauważyć, że na decyzji tej widnieje pieczęć ze stwierdzeniem jej prawomocności, który to fakt został stwierdzony przez uprawniony do tego organ i w odpowiednim trybie. Niezależnie od tego należy zwrócić uwagę na niekonsekwencję pełnomocnika Skarżącej, który w skardze poddaje w wątpliwość fakt uprawomocnienia się tej decyzji, natomiast zarówno we wniosku z dnia 9 listopada 2020 r., jak i we wniosku z dnia 28 stycznia 2021 r. powołuje się na "prawomocną" decyzję Naczelnika z dnia 10 grudnia 1986 r.

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 w zw. z art. 120 P.p.s.a., oddalił skargę uznając ją za bezzasadną.[pic]