Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 369/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2005-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA W. Jarzębowski (spr.), Sędzia WSA J. Rosińska, Asesor E. Cisowska – Sakrajda, Protokolant T. Naraziński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2005 roku sprawy ze skargi A spółka z o.o. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz strony skarżącej kwotę 12.162 zł ( dwanaście tysięcy sto sześćdziesiąt dwa złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 369/04

Uzasadnienie

Prezydent Miasta Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] ustalił dla A Sp. z o.o. z siedzibą w P. opłatę adiacencką w wysokości 496.155,00 zł z tytułu wzrostu wartości działki gruntu o pow. 3,2077 ha położonej w Ł. przy ul. A, B i C, objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla Ł., jaka nastąpiła na skutek podziału na mniejsze części. Jednocześnie ustaloną opłatę rozłożył na pięć rat rocznych. Jako podstawę prawną decyzji Prezydent powołał art. 98 ust. 4 i art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 2 uchwały Nr LIV/1225/01 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 28 lutego 2001 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Woj. [...] z 2001 r. Nr 53, poz. 508) oraz art. 104 k.p.a. Podstawą decyzji były następujące ustalenia i wnioski:

Przedmiotowa nieruchomość oznaczona przed podziałem w ewidencji gruntów nr 99 jest własnością A Sp. z o.o. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta leży na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jej podział na 20 odrębnych działek dokonany na wniosek właściciela został zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], która stała się ostateczna z dniem 22 listopada 2001 r. Podział taki spowodował wzrost wartości nieruchomości, co potwierdzone zostało opinią rzeczoznawcy majątkowego K. K. z dnia 23 kwietnia 2002 r., sporządzoną na zlecenie Urzędu Miasta w Ł.. Zgodnie z jej treścią różnica wartości nieruchomości przed podziałem (1.251.650,00 zł) i po podziale (2.823.300,00 zł) wynosi 1.571.650,00 zł. Powołaną wyżej uchwałą z dnia 28 lutego 2001 r. Rada Miasta Ł. ustaliła na terenie miasta stawkę procentową opłaty adiacenckiej na poziomie 50% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i jej wartością po podziale.

W toku postępowania administracyjnego, na zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu szacunkowego, w szczególności co do wartości nieruchomości przed podziałem, według strony zaniżonej, rzeczoznawca majątkowy podtrzymał swoją opinię. W związku z tym strona przedstawiła sporządzoną na swoje zlecenie opinię innego rzeczoznawcy T. M., który określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale odpowiednio na kwoty 2.811.000,00 zł oraz 2.938.500,00 zł.

W związku z rozbieżnościami obu opinii, zwłaszcza co do wartości nieruchomości przed podziałem, organ administracji zwrócił się, stosownie do art. 157 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami, do [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości obu sporządzonych wycen.

W dniach 20 lutego 2003 r. oraz 24 czerwca 2003 r. odbyło się posiedzenie Komisji Etyki Zawodowej [...] Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych oraz Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości Oddziału Regionalnego w Ł. z udziałem autorów obu opinii i jak wynika ze sporządzonych protokołów, po przeanalizowaniu obu operatów, uwzględnieniu zapisów zawartych w dokumentach określających przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnieniu szerszej bazy danych nieruchomości porównawczych, autorzy operatów uzgodnili, że wartości jednostkowe gruntu wynoszą 60 zł za 1 m. kw. przed podziałem i 90 zł za 1 m. kw. po podziale, a zatem różnica wartości przedmiotowej nieruchomości przed podziałem (1.984.620,00 zł) i po podziale (2.976930,00 zł), według stanu na dzień wydania decyzji wynosi 992.310,00 zł, a więc opłata adiacencka będąca połową tej różnicy, stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Miasta wyraża się kwotą 496.155,00 zł.

Spółka A powiadomiona przez organ o zawartym porozumieniu między rzeczoznawcami majątkowymi podniosła, że ustalenia poczynione przez organ na podstawie tego porozumienia są sprzeczne z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż nie dokonano oceny przedmiotowych operatów. Jednocześnie strona wystąpiła o rozłożenie na raty ustalonej opłaty adiacenckiej oraz o wydanie kopii operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę K.

Według organu I instancji opłata adiacencka została ustalona zgodnie z art. 98 ust. 4 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dla ustalenia jej wysokości należało przyjąć

wartości nieruchomości określoną w wyniku porozumienia zawartego przez rzeczoznawców majątkowych podczas posiedzeń Komisji Etyki Zawodowej.

W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła:

- naruszenie art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze z.) przez przyjęcie, że warunek oceny prawidłowości wycen dokonywanych przez rzeczoznawców majątkowych jest spełniony przez zawarcie pomiędzy rzeczoznawcami "porozumienia" co do wartości nieruchomości przed i po podziale, które nie posiada waloru wyceny i przyjmuje nie zweryfikowaną, nie udowodnioną wartość nieruchomości, przez co nie nadaje się do rzeczowej analizy, m.in. dlatego, że wartość podana w porozumieniu nie jest ustalana w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924).

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyjaśnieni powodów przyjęcia wartości nieruchomości wynikającej z "porozumienia" rzeczoznawców majątkowych jako podstawy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka jednocześnie wniosła o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości nieruchomości przed i po podziale.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Ł. podzielając ustalenia i wnioski organu I instancji. Kolegium uznało, że zaskarżone odwołaniem rozstrzygniecie zapadło z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego. Zapadła ostateczna decyzja zatwierdzająca podział działki nr 99 , a w wyniku tego podziału nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest słuszny w ocenie Kolegium, ponieważ ustawodawca wskazał, że w przypadku rozbieżnych opinii o wartości tej samej nieruchomości, dopuszczalne jest postępowanie przed organizacją zawodową rzeczoznawców majątkowych. Wartość nieruchomości uzgodniona wspólnie przez rzeczoznawców majątkowych stanowi dowód na okoliczność wartości tej nieruchomości przed i po podziale. Ustalenia dokonane przez rzeczoznawców pozwalają na określenie wartości przedmiotowej nieruchomości uwzględniając cel wyceny, rodzaj, położenie i przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Ł., stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości. Zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy pozwala na wniosek, że wystąpiły określone ustawą o gospodarce nieruchomościami przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, a wysokość opłaty wynika z wartości nieruchomości określonej zgodnie z przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję Spółka powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione wcześniej w odwołaniu. Zarzucając naruszenie przepisów procesowych t.j. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Spółka stwierdziła, że Kolegium nie uzasadniło dlaczego uznało, iż ustalenia dokonane przez obu rzeczoznawców pozwalają na określenie wartości nieruchomości przed i po podziale. W konkluzji podniesionych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Stwierdziło, że postępowanie przeprowadzone przez organy działające w strukturach [...] Stowarzyszenie Rzeczoznawców Majątkowych i Polskiego Stowarzyszenia Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości miało na celu weryfikację rozbieżności operatów szacunkowych wykonanych przez obu rzeczoznawców, którzy w trakcie tego postępowania ponownie zanalizowali oba operaty i wspólnie uzgodnili wartość przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale. Kolegium nie zgodziło się z zarzutem naruszenia art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro podstawę do określenia wartości nieruchomości może stanowić tylko opinia sporządzona przez rzeczoznawcę w formie operatu, to w gestii tego rzeczoznawcy jest dokonanie wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, wobec czego ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie mają podstaw do samodzielnej oceny merytorycznej opinii sporządzonych przez rzeczoznawcę. Kolegium nie jest też uprawnione do oceny jaki wpływ na wynik wyceny miały stosowane przez rzeczoznawców kryteria, według których oceniali nieruchomość.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona. W toku postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki gruntu oznaczonej w ewidencji gruntów numerem 99 na skutek jej podziału na mniejsze części organy administracji naruszyły wskazane w skardze przepisy prawa materialnego oraz przepisy proceduralne.

Stosownie do art. 98 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2000 r. Dz.U. Nr 46, poz. 543 ze zm.), wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić opłatę adiacencką, jeżeli w wyniku podziału wzrośnie wartość nieruchomości. Stawkę procentową opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. Odpowiednie zastosowanie w takiej sytuacji znajdują przepisy art. 145, art. 146 ust. 2 i ust. 3, art. 147 oraz art. 148 ust. 1-3 w/w ustawy regulujące zasady udziału właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli na skutek takiej budowy następuje wzrost wartości nieruchomości. Stosownie do powyższych przepisów mających odpowiednie zastosowanie w sprawie opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z podziału, wójt, burmistrz lub prezydent miasta ustala opłatę adiacencką w drodze decyzji administracyjnej po dokonaniu podziału nieruchomości, ale nie później niż w terminie 3 lat od chwili, gdy decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Wartość nieruchomości przed i po podziale określają rzeczoznawcy majątkowi według cen na dzień wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką.

Podstawowe znaczenie dla prawidłowego ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości ma zatem kwestia ustalenia wartości konkretnej nieruchomości przed i po dokonaniu jej podziału. Ustalenie tego faktu jest istotne zarówno ze względu na samą możliwość wymierzenia opłaty (konieczność zbadania czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości), jak też ze względu na konieczność obliczenia wysokości opłaty. Podstawą obliczenia opłaty jest bowiem różnica wartości nieruchomości przed i po podziale.

Ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartości te muszą być określane przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie – rzeczoznawców majątkowych posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości nadawane w trybie przepisów rozdz. 4 działu V ustawy, oraz na zasadach określonych w rozdziale 1 działu IV (określanie wartości nieruchomości) w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami i zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w rozporządzeniu wykonawczym Rady Ministrów wydanym na podstawie art. 159 tej ustawy.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami przewidziany został tryb postępowania na wypadek zaistnienia istotnych rozbieżności w różnych opiniach sporządzonych przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych, dotyczących tej samej nieruchomości. W takiej sytuacji, zgodnie z brzmieniem art. 157 obowiązującym w czasie wydawania decyzji przez organy w tej sprawie, oceny prawidłowości tych wycen dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Jest to zatem ustalony przez ustawodawcę sposób weryfikacji wyceny rzeczoznawcy majątkowego.

Poza sporem jest to, że obie opinie w przedmiocie ustalenia wartości działki nr 99 przed i po podziale zostały sporządzone przez uprawnionych rzeczoznawców majątkowych – K. K. i T. M., jak i to, że opinie te istotnie różniły się między sobą, zwłaszcza w zakresie ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem, co miało oczywisty wpływ na różnicę w określeniu wzrostu wartości nieruchomości, a w konsekwencji na obliczenie opłaty adiacenckiej. Jednakże mimo prawidłowego zauważenia, że obie opinie rzeczoznawców istotnie się różnią organy nie dopilnowały, aby wyjaśnienie sprawy w tym zakresie nastąpiło zgodnie z art. 157. Nadesłane organowi protokoły z posiedzenia Komisji Etyki Zawodowej obu stowarzyszeń rzeczoznawców majątkowych nie są oceną prawidłowości sporządzonych przez rzeczoznawców wycen. Z protokołów tych nie wynika, aby uprawnione organy poszczególnych stowarzyszeń oceniały poszczególne opinie – wyceny. Wynika natomiast, że bez dokonania takiej oceny, sami autorzy obu operatów uzgodnili odmienne od przyjętych w swych opiniach wartości gruntu przed i po dokonaniu podziału, co nie jest postępowaniem zgodnym z art. 157. Stwierdzenie zawarte w pkt 6 protokołu z posiedzenia Komisji Etyki z dnia 24 czerwca 2003 r. nie może być traktowane jako dokonanie oceny obu operatów. Ocena taka, jeżeli byłaby sporządzona, powinna zawierać stwierdzenia wskazujące na to, który z operatów (lub oba) został sporządzony nieprawidłowo i jakie argumenty świadczą o takiej nieprawidłowości. Wskazanie takich argumentów jest konieczne dla sprawdzenia, że organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych rzeczywiście dokonała oceny przedstawionego jej operatu (wyceny) i że ocena ta nie jest dowolna lecz rzeczowa i oparta na wynikających z przepisów ustawy oraz rozporządzenia wykonawczego zasadach wyceniania nieruchomości. Sporządzona przez stowarzyszenie rzeczoznawców rzeczowa ocena operatu pozwoliłaby na ustalenie, czy którakolwiek z obu wycen jest prawidłowa, a więc sporządzona zgodnie z obowiązującymi zasadami i procedurami. Po uzyskaniu potwierdzenia prawidłowości wyceny byłoby możliwe ustalenie wzrostu wartości nieruchomości na podstawie tak zweryfikowanej wyceny i obliczenie opłaty adiacenckiej.

Ustalenie wartości nieruchomości przyjęte w decyzji za podstawę obliczenia opłaty adiacenckiej nie może być uznane za prawidłowe nie tylko z przyczyny wyżej przedstawionej, to jest braku wyczerpania przewidzianego w art. 157 sposobu postępowania, ale także dlatego, że wartość przedmiotowej nieruchomości ostatecznie nie została ustalona zgodnie z innymi przepisami mającymi zastosowanie.

Zgodnie z art. 149 w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 1 działu IV dotyczące określania wartości nieruchomości stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie w planie miejscowym, a także bez względu na przedmiot własności, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości oraz zasady i tryb sporządzania operatu określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 230, poz. 1924) – obowiązującym w czasie sporządzania operatów i wydawania decyzji. Zgodnie z § 51 pkt 2 oraz § 52 pkt 1 ppkt 8 oraz pkt 4 w/w rozporządzenia operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego powinien zawierać m.in. uwarunkowanie dokonanych czynności i przedstawienie toku obliczeń, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, zawierać uzasadnienie dokonanej wyceny. Przepisy te znajdują zastosowanie w sprawach dotyczących ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

Enigmatyczne stwierdzenie zawarte w protokole z posiedzenia Komisji Etyki Zawodowej z dnia 20 lutego 2003 r., że autorzy operatów uzgodnili wartości gruntu po przeanalizowaniu obu operatów, uwzględnieniu zapisów zawartych w dokumentach określających przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego oraz uwzględnieniu szerszej bazy danych nieruchomości porównawczych nie pozwala na ocenę, że ta nowa, wspólna, uzgodniona przez obu rzeczoznawców wycena jest sporządzona z zachowaniem obowiązujących zasad. Nie wiadomo bowiem, jakie inne nieruchomości porównawcze były brane pod uwagę, nie przedstawiono toku obliczenia uzgodnionej wartości nieruchomości i nie przedstawiono uzasadnienia tej nowej wyceny. Należy stwierdzić, że taka zmiana wyceny dokonana przez rzeczoznawców co do zasady byłaby dopuszczalna, ale rzeczoznawcy powinni ją uzasadnić w sposób umożliwiający weryfikację, a więc m.in. ze wskazaniem jakie inne nieruchomości porównawcze były brane pod uwagę, dlaczego zmieniony wybór nieruchomości porównawczych, jeżeli miał miejsce, jest uzasadniony, jakie inne czynniki wpłynęły na zmianę dotychczasowej wyceny.

W związku z tym, nawet gdyby uznać, że na skutek uzgodnienia stanowisk przez obu rzeczoznawców co do wartości przedmiotowej nieruchomości, zlikwidowana została istotna rozbieżność w opiniach, to oparcie obliczenia opłaty adiacenckiej na tym uzgodnionym przez rzeczoznawców stanowisku byłoby możliwe wtedy, gdyby spełniało ono kryteria opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, a więc przede wszystkim wskazywało sposób obliczenia wartości nieruchomości, dane, na których to obliczenia jest oparte, wskazanie nieruchomości porównywalnych. Uzgodnione przez rzeczoznawców stanowisko nie spełnia tych kryteriów. Uzasadniony jest więc wniosek, że organy nie miały podstawy do uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia. Skarżąca zasadnie zarzuciła naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na powyższe należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji, a na podstawie art. 200 i art. 152 tej ustawy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego i określić, że decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.