Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2731/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 533/17 w sprawie ze skargi B.B., G.K., I.K., K.L., L.K., M.B. i P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 września 2017r., sygn. akt II SA/Łd 533/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B.B., G.K., I.K., K.L., L.K., M.B. i P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2017r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23, zw. dalej k.p.a.), art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, ust. 3-6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016r., poz. 778 ze zm., zw. dalej u.p.z.p.) – po rozpatrzeniu odwołania B.B., I.K., M.B., G.K., L.K., K.L., P.L. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: w pkt 1 uchyliło ww. decyzję organu I instancji; w pkt 2 ustaliło opłatę adiacencką w wysokości 3754,20 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w obrębie [...] m. B., oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; w pkt 3 zobowiązało do wniesienia ustalonej opłaty: B.B., I.K., M.B., G.K., L.K., K.L., P.L., każdy po 536,31 zł od przypadającego udziału we współwłasności w 1/7 części.

Kolegium wskazało, że w związku z otrzymanym wypisem z aktu notarialnego z dnia [...] sierpnia 2016 r., Repertorium A Nr [...], sporządzonym w Kancelarii Notarialnej Notariusz M.R., dotyczącym zbycia (sprzedaży) nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...] m. B. nr [...] o powierzchni [...] ha, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że B.B., I.K., M.B., G.K., L.K., K.L. i P.L. byli współwłaścicielami, każdy w 1/7 części przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla L., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2015r. (Dz. Urz. Woj. [...]) – działka nr [...], obręb [...] m. B., znajduje się w jednostce urbanistycznej C12MN(u) o przeznaczeniu "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – dopuszczalne usługi". Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obejmującym obszar ograniczony ulicami [...],[...],[...],[...] oraz granicami miasta, zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2006r. (Dz.Urz. Woj. [...]) – teren, na którym znajduje się działka nr [...], położony był w jednostce urbanistycznej D14MN o przeznaczeniu: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej".

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wyjaśniono, że wartość rynkowa prawa własności tej nieruchomości wg przeznaczenia w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosiła 72 274,00 zł, natomiast z uwzględnieniem przeznaczenia wg aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego wynosi 84 788,00 zł.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji B.B., I.K., M.B., G.K., L.K., K.L. i P.L. zarzucili naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 u.p.z.p. Skarżący podnieśli, że zarówno w dotychczasowym planie, jak i w obecnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] położona była i jest nadal w strefie terenów o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną z dopuszczeniem usług. Nie występuje zatem żadna różnica wartości działki z tytułu usług. Ponadto kwestie te rozstrzygnęło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w decyzji z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], ustalając opłatę adiacencką od wartości tej samej działki.

Organ odwoławczy uznał, że chybione jest odwoływanie się skarżących do decyzji Kolegium z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...] i wskazywanie jakoby rozstrzygnięto nią kwestię przeznaczenia działki nr [...], ponieważ nie taki był przedmiot orzeczenia Kolegium. Organ odwoławczy podkreślił, że o przeznaczeniu nieruchomości decydują zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego prawem miejscowym, a nie opis nieruchomości zamieszczony w uzasadnieniu decyzji. Żadna decyzja nie może zmienić ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wskazało, że na potrzeby wyceny rzeczoznawcy majątkowi przeanalizowali rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług o powierzchni około 1000m2 oraz rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o powierzchni około 1000m2, obejmujący obszar miasta B. w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2016 r. Uzyskane w wybranych transakcjach ceny nieruchomości porównawczych rzeczoznawcy skorygowali o cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej. Kolegium stwierdziło, że nie znalazło w operacie szacunkowym uchybień, które powodowałyby niezgodność z ww. aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że pobranie opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, uzależnione jest od przesłanek: zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany i zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu. Przed uchwaleniem zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B.B., I.K., M.B., G.K., L.K., K.L. i P.L., którzy sprzedali ją w dniu [...] sierpnia 2016r. Spełnione zatem zostały obie ww. przesłanki ustalenia opłaty – nastąpił wzrost wartości nieruchomości na skutek zmiany planu, a nieruchomość została zbyta przed upływem 5 lat od wejścia w życie uchwały zatwierdzającej plan.

Kolegium wyjaśniło następnie, iż pomimo tego, że wniesione odwołania nie zasługiwały na uwzględnienie, to jednak należało zmienić decyzję Prezydenta Miasta [...], ponieważ była ona wadliwa z innych powodów. Orzekając o ustaleniu opłaty w wysokości 3 754,20 zł do jej wniesienia zostali zobowiązani byli współwłaściciele nieruchomości, z tym że na K.L. nałożono trzykrotnie obowiązek wniesienia opłaty w wysokości po 536,31 zł, natomiast pominięto, jako osobę zobowiązaną P.L., na którym również ciążył obowiązek wniesienia opłaty w wysokości proporcjonalnej do przysługującego mu udziału we współwłasności nieruchomości. Powyższy błąd przy sporządzaniu decyzji mógł zostać naprawiony wyłącznie przez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli: B.B., I.K., M.B., G.K., L.K., K.L. i P.L. zarzucając rażące naruszenie prawa materialnego tj.: (1) art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Wartość tej działki określona została przez biegłego rzeczoznawcę w 2012r. do naliczenia opłaty adiacenckiej w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010r. znak: [...] zatwierdzającą podział nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha, z której działka nr [...] została wyodrębniona. Podział nieruchomości dokonany w 2010r. przez Prezydenta Miasta [...] jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lutego 2006r. przeniesiony został w całości do planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] listopada 2015r. Wszelkie koszty tego podziału skarżący pokryli. Nie nastąpił więc żaden wzrost wartości działki nr [...] spowodowany uchwaleniem tego planu. Kwestię tę rozstrzygnęło Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012r. znak: [...], ustalając od tej działki opłatę adiacencką. Skarżący wskazali, iż obecnie Kolegium nalicza drugą opłatę mimo braku podstaw prawnych, bo nie nastąpił żaden wzrost wartości działki w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., (2) art. 153 ust. 1 u.g.n. z uwagi na to, że biegli rzeczoznawcy dokonując w 2016r. wyceny działki nr [...] nie uwzględnili nie tylko podziału nieruchomości dokonanego w 2010r. przez Prezydenta Miasta [...] i kosztów tego podziału oraz jego wpływu na wartość działki, ale również zmian poziomu cen wskutek upływu czasu przewidzianego w art. 153 ust. 1 u.g.n., co spowodowało naliczenie opłaty po raz drugi mimo braku wzrostu wartości działki nr [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

W wyroku z dnia 14 września 2017r., sygn. akt II SA/Łd 533/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że bezspornym jest bowiem, że skarżący zbyli nieruchomość, od wartości której ustalona została opłata planistyczna w terminie 5 lat od wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym świadczy znajdujący się w aktach administracyjnych odpis aktu notarialnego. Kwestią sporną jest natomiast to, czy w przedmiotowej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie skarżących taka sytuacja nie miała miejsca, bowiem przeznaczenie działki nr [...] było takie samo przed zmianą planu miejscowego, jak i po jej uchwaleniu. Sąd I instancji uznał, że argumentacja skarżących nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodzić się bowiem należy, że o przeznaczeniu danego terenu przesądzają zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie nawiązujące do tego planu uzasadnienie decyzji administracyjnej wydanej w innej sprawie. Jak wynika jednoznacznie z zapisów poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar m. B. ograniczony ulicami [...],[...],[...],[...] oraz granicami miasta, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] lutego 2006r. (Dz.Urz. Woj. [...]), teren, na którym znajduje się działka nr [...], położony był w jednostce urbanistycznej D14MN o przeznaczeniu: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". W ustaleniach szczegółowych zawarte było natomiast zastrzeżenie, że na terenie jednostki urbanistycznej D14MN plan dopuszcza realizację zabudowy usługowej o uciążliwości nieprzekraczającej granic własnych działki, jednakże wyłącznie dla niektórych nieruchomości – mających bezpośredni dostęp komunikacyjny z drogi [...], lub [...]. Ponieważ działka nr [...] takiego dostępu nie miała (położona była przy drodze [...]), to oznacza, że poprzedni plan nie dopuszczał na jej terenie funkcji uzupełniającej w formie zabudowy usługowej. Natomiast obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] listopada 2015r. (Dz. Urz. Woj. [...]), wyraźnie wskazuje, że działka nr [...] obręb [...] m. B., znajduje się w jednostce urbanistycznej C12MN(u) o przeznaczeniu "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – dopuszczalne usługi". Zatem wbrew twierdzeniu skarżących uchwała zmieniająca poprzednio obowiązujący plan miejscowy wprowadziła nowe ustalenia zagospodarowania terenu, na którym znajduje się działka nr [...], poprzez rozszerzenie dotychczas obowiązującego przeznaczenia terenu o funkcję usługową.

Bez znaczenia, w ocenie Sądu, pozostaje natomiast okoliczność, że we wspomnianej przez skarżących decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku, znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej, organ podał, że plan miejscowy z 2006r. ustalał dla terenu, na którym położona jest działka nr [...], przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi. Sąd odnosząc się do zarzutu skarżących o ponownym naliczeniu przez organ opłaty adiacenkiej wskazał, że opłata planistyczna i opłata adiacencka to dwie różne opłaty, których materialnoprawna podstawa wynika z dwóch różnych ustaw. Jak wynika z akt administracyjnych opłata adiacencka ustalona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012r., znak: [...], spowodowana była wzrostem wartości nieruchomości w związku z podziałem działki nr [...] m.in. na działki nr [...] i [...]. Natomiast opłata planistyczna ustalona w niniejszej sprawie związana jest ze wzrostem wartości działki nr [...], na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym zarzut ponownego obciążenia skarżących opłatą adiacencką jest bezpodstawny.

Analizując znajdujący się w aktach niniejszej sprawy operat szacunkowy Sąd uznał, że jest on prawidłowo sporządzony. Nadto jest zupełny, spójny i logiczny. Wbrew zarzutom skarżących, w wycenie został uwzględniony wcześniejszy podział nieruchomości, z której powstała działka nr [...], bowiem wycena dotyczyła działki już po jej wydzieleniu przy uwzględnieniu aktualnych wolnorynkowych cen nieruchomości podobnych. Sąd wywiódł również, że nie można także oczekiwać – z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej – aby w wycenie nieruchomości uwzględniać koszty wcześniejszego podziału nieruchomości. Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej P.L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kwoty 100 zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od wniesionej skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucono naruszenie "prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (teks jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p. w zakresie ustalania wzrostu wartości nieruchomości, oraz w związku z art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm. ) dalej u.g.n. w zakresie uwzględniania zmian poziomu cen, wskutek upływu czasu."

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 36 ust. 4 u.p.z.p. skarżący kasacyjnie argumentował, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w B., z dnia [...] listopada 2015 r., wartość działki nr [...] nie wzrosła. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 153 § 1 u.g.n. w zakresie uwzględniania zmian poziomu cen wskutek upływu czasu, skarżący kasacyjnie wskazał, że biegli rzeczoznawcy nie wykazali żadnych różnic w cenach działek budowlanych ustalanych przez nich w 2012 r. i w roku 2017, chociażby tylko ze względu na inflację cen towarów i usług za lata 2012-2017. Nie dokonując takich ustaleń, biegli wliczyli inflację do wzrostu wartości działki nr [...] i od tak ustalonego wzrostu wartości działki nr [...] naliczyli opłatę w kwocie 3 754,20 zł. Pominęli całkowicie okoliczność, że wartość działki nr [...] wynika z decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. o podziale działki nr [...], a nie z planu miejscowego z dnia [...] listopada 2015 r. czy też planu miejscowego z dnia [...] lutego 2006 r., ponieważ działka nr [...] w roku 2006 nie istniała. Powstała dopiero w 2010 roku w wyniku podziału nieruchomości nr [...] o łącznej pow. [...] ha, decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, z powyższych ustaleń nie wynika żaden wzrost wartości działki nr [...] który uzasadniałby naliczenie opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W związku z powyższym należy wskazać, że związanie treścią skargi kasacyjnej przykazuje ustalić, iż wydanemu w sprawie wyrokowi zarzucono jedynie naruszenie prawa materialnego, co oznacza, iż w ocenie składającego skargę kasacyjną nie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania. Wskazać też trzeba, że związanie podstawami kasacyjnymi, na mocy art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. oznacza, że zakres kontroli instancyjnej wyznacza sam wnoszący skargę kasacyjną, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do poszukiwania modyfikacji podstaw kasacyjnych, czy też domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 6 września 2012 r., I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Warunkiem prawidłowego sformułowania zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego jest wykazanie, na czym polegało niewłaściwe zrozumienie jego treści i jaka powinna być wykładnia prawidłowa, a więc, jak prawidłowo przepis ten należy rozumieć. Oznacza to konieczność podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponadto naruszenie prawa materialnego, poza błędną wykładnią, może polegać na błędnym zastosowaniu normy prawa materialnego, czyli dokonaniu błędnej subsumcji, tj. wadliwego podstawienia tej normy pod ustalony w sprawie stan faktyczny. Nie można więc w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zwalczać dokonanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 646/16, zam. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

W ocenie skarżącego Sąd I instancji wydając wyrok naruszył art. 36 ust. 4 u.p.z.p. oraz art. 153 § 1 u.g.n. Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 36 ust 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Warunkiem ustalenia opłaty planistycznej jest to, by sprzedający nieruchomość uzyskał pewne przysporzenie majątkowe w postaci większej wartości nieruchomości, której był (przed sprzedażą) właścicielem. Owo przysporzenie majątkowe ma być oczywiście skutkiem przeznaczenia nieruchomości w nowym planie miejscowym na cele, które na rynku powodują wzrost wartości nieruchomości, w przeciwieństwie do dotychczasowego przeznaczenia. Co istotne - ów wzrost wartości nieruchomości musi być spowodowany nowym przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym, a nie innymi okolicznościami, jak choćby zwiększony popyt na rynku nieruchomości. Samo uchwalenie planu miejscowego nie ma wpływu na wzrost wartości gruntów objętych planem. Skutek taki wywołać może bowiem jedynie wejście w życie planu. Ten moment powoduje dopiero, że przepis przepisy prawa miejscowego stają się powszechnie obowiązujące i dopiero od tego momentu wywołują skutki prawne, a wcześniej plan nie rodzi żadnych obowiązków ani uprawnień i tym samym nie może on być podstawą roszczeń o regulacje w nim zawarte. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny wzrost wartości nieruchomości. Przepisy planu miejscowego nie regulują w żaden sposób kwestii wprost związanych z wartością poszczególnych nieruchomości. Określają jedynie, w największym skrócie, możliwy sposób ich przeznaczenia i zagospodarowania. Może to mieć oczywiście (i bardzo często ma) przełożenie na wartość nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Co ważne już samo uchwalenie planu może skutkować wzrostem wartości nieruchomości, a dotychczasowy właściciel nieruchomości może uzyskać wyższą cenę zbywając nieruchomość (wyrok NSA z dnia 22 marca 2017 r. sygn. II OSK 1851/15 LEX nr 2288606).

Ponadto renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest ustalenie, że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu (wyrok NSA z 18 listopada 2016 r. sygn. II OSK 344/15, LEX nr 2199219)

Z kolei zaskarżony kasacyjnie art. 153 ust. 1 stanowi, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Podjęcie decyzji dotyczącej wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości należy do rzeczoznawcy majątkowego, który określa wartość nieruchomości. Nie może on podjąć tej decyzji w sposób całkowicie dowolny, gdyż musi uwzględnić podane w art. 154 ust. 1 u.g.n. czynniki. W przepisie tym nie wskazano jednak, jak te czynniki mają wpływać na wybór konkretnej metody lub techniki. Tak więc rzeczoznawca majątkowy, mimo wskazania tych czynników, podejmuje omawiane decyzje w sposób dość swobodny przy czym dokonany wybór powinien uzasadnić (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2008 r., I OSK 852/07, LEX nr 496165). Powinien uzasadnić także przyjęty przez siebie wybór metody szacowania nieruchomości, a w szczególności wyjaśnić podstawę przyjęcia cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2007 r., II SA/Gl 989/06, LEX nr 372469). Dokonywanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów u.g.n. i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. jest wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego. Operat szacunkowy stanowi zaś sformalizowaną opinię specjalisty z dziedziny wyceny nieruchomości, zatem ze względu na zawartą w nim treść może być dowodem na okoliczność wartości wycenianej nieruchomości (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2017 r., I OSK 1931/15, LEX nr 2299094) (Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz aktualizowany do art.154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX)

Należy w tym miejscu wskazać, że skoro postawionymi w skardze kasacyjnej zarzutami nie podważono ustalonego w sprawie stanu faktycznego dla oceny zarzutów w zakresie prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez organy i zaaprobowany przez Sąd I instancji. Przyjmuje się bowiem, że stawiając tylko zarzut naruszenia prawa materialnego skarżący kasacyjnie akceptuje w istocie stan faktyczny przyjęty przez organ a następnie sąd I instancji za podstawę oceny wykładni i zastosowania tych przepisów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r. II FSK 691/15, publ. LEX nr 2316212).

Ze stanu tego wynika, że skarżący zbyli nieruchomość, od wartości której ustalona została opłata planistyczna w terminie 5 lat od wejścia w życie uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wskutek powyższego doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Obecnie obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2015r. (Dz. Urz. Woj. [...]) wskazuje, że działka nr [...] obręb [...] m. B., znajduje się w jednostce urbanistycznej C12MN(u) o przeznaczeniu "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna – dopuszczalne usługi". Natomiast z zapisów poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego obszar m. B. ograniczony ulicami [...],[...],[...],[...] oraz granicami miasta, zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2006r. (Dz.Urz. Woj. [...]), teren, na którym znajduje się działka nr [...], położony był w jednostce urbanistycznej D14MN o przeznaczeniu: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Przy czym w ustaleniach szczegółowych zawarte było natomiast zastrzeżenie, że na terenie jednostki urbanistycznej D14MN plan dopuszcza realizację zabudowy usługowej o uciążliwości nieprzekraczającej granic własnych działki, jednakże wyłącznie dla niektórych nieruchomości – mających bezpośredni dostęp komunikacyjny z drogi [...],[...], lub [...]. Ponieważ działka nr [...] takiego dostępu nie miała (położona była przy drodze [...]), to oznacza, że poprzedni plan nie dopuszczał na jej terenie funkcji uzupełniającej w formie zabudowy usługowej.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji do ustalenia renty planistycznej, niezbędnym elementem jest także wzrost wartości nieruchomości. Wycena nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów u.g.n. (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). NSA podziela pogląd, iż do wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy słusznie zastosowali podejście porównawcze metodę korygowania ceny średniej (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Jak zostało wskazane w postanowieniu Sądu I instancji, na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi przeanalizowali rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług o powierzchni około 1000 m2 oraz rynek nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne o powierzchni około 1000 m2, obejmujący obszar miasta B. w okresie od stycznia 2015 r. do sierpnia 2016 r. Uzyskane w wybranych transakcjach ceny nieruchomości porównawczych rzeczoznawcy skorygowali o cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej uzyskując w ten sposób wartość jednostkową nieruchomości przed zmianą planu wynoszącą – 82,13 zł/m2 gruntu, co daje wartość całej nieruchomości w wysokości 72.274,00 zł i wartość jednostkową nieruchomości po zmianie planu wynoszącą 96,35 zł/m2, co daje wartość całej nieruchomości wynoszącą 84.788,00 zł.

NSA podziela stanowisku Sądu I instancji mówiące, że znajdujący się w aktach niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowo sporządzony, z poszanowaniem zasad wynikających zarówno z przepisów u.g.n., jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W wycenie został uwzględniony wcześniejszy podział nieruchomości, z której powstała działka nr [...], bowiem wycena dotyczyła działki już po jej wydzieleniu przy uwzględnieniu aktualnych wolnorynkowych cen nieruchomości podobnych. Operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych w dniu [...] lutego 2017r., jednakże stosownie do art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wartość działki nr [...], jak i wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalona została na dzień jej sprzedaży, tj. [...] sierpnia 2016 r. Nie można także oczekiwać – z uwagi na brak stosownej podstawy prawnej – aby w wycenie nieruchomości uwzględniać koszty wcześniejszego podziału nieruchomości.

Podsumowując wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa działka znalazła się w miejscu przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową oraz usługową. Zanim ów plan zaczął obowiązywać, działka była przeznaczona pod zabudowę o charakterze wyłącznie mieszkaniowym. Z uwagi na rozszerzenie dotychczas obowiązującego przeznaczenia terenu o funkcję usługową wartość przedmiotowej działki uległa zwiększeniu. Z tego tytułu organy wykorzystały możliwość nałożenia opłaty planistycznej. Jest ona nakładana niezależnie od uprzednio nałożonej opłaty adiacenckiej, ponieważ te dwie opłaty i kwestie ich ustalania są od siebie niezależne. Nie ma żadnych przeszkód prawnych, aby w stosunku do tej samej nieruchomości (albo jej części) ustalić opłatę adiacencką z tytułu podziału nieruchomości i opłatę planistyczną z tytułu uchwalenia lub zmiany planu miejscowego.

Z uwagi na powyższe należy stwierdzić, że Sąd I instancji słusznie zastosował wskazane w skardze kasacyjnej przepisy i nie sposób dopatrzeć się naruszenia prawa materialnego.

Jak zostało już wskazane sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego wymaga nie tylko powołania przepisów, naruszenie, których strona zarzuca, ale i wskazania czy naruszenie to przejawia się w błędnej wykładni (na czym polegającej), czy też w niewłaściwym ich zastosowaniu, czego w rozpoznawanej skardze kasacyjnej brak.

Tymczasem ustalony w sprawie stan faktyczny mieści się w dyspozycji art. 36 ust. 4 a u.p.z.p. oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. Za nietrafne uznać więc należy zarzuty odnoszące się do naruszenia prawa materialnego. W sprawie nie podważono prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, który pozwoliłby na wyprowadzenie rażącego naruszenia prawa przez zastosowanie przepisu prawa do nieprzewidzianego w normie prawnej hipotetycznego stanu faktycznego.

Należy więc stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm. W ocenie NSA dokonano prawidłowej subsumpcji przepisów.

Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

-----------------------

1