Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2303/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 208 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2017 poz 60
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo oświatowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant sekretarz sądowy Justyna Łaskawska po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 czerwca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 409/17 w sprawie ze skargi Miasta [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 28 czerwca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę Miasta [...] na opinię [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z [...] lutego 2017 r. w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego i uchylił tę opinię oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot koszów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest opinia wydana na podstawie art. 208 ust. 3-5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 60; dalej: p.w.p.o.), wyrażająca stanowisko kuratora oświaty odnośnie do uchwały Rady Miejskiej w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, podjętej na podstawie art. 206 i art. 207 p.w.p.o.

Opinia kuratora oświaty wydana na podstawie art. 208 p.w.p.o. wywołuje skutki prawne i jest dla organu gminy wiążąca, jednak tylko do czasu, gdy rada gminy podejmie uchwałę, o której mowa w art. 210 ust. 1 ustawy lub upłynie termin do jej podjęcia, tj. 31 marca 2017 r. Po tej dacie, zgodnie z art. 211 ust. 1 p.w.p.o., pozostają w mocy dotychczasowe uchwały podjęte na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, ustalające plan sieci publicznych szkół podstawowych i gimnazjów prowadzonych przez gminę, a także określające granice obwodów publicznych szkół podstawowych i gimnazjów. Uchwałę w sprawie dostosowania sieci szkół na podstawie art. 206 p.w.p.o. rada gminy może bowiem podjąć najpóźniej do dnia 31 marca 2017 r. i jest to termin prawa materialnego, co oznacza, że nie ma możliwości jego przywrócenia, a podjęcie uchwały po tym terminie nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że Rada Miejska w [...] nie podjęła uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r., co oznacza, że zaskarżona do sądu opinia kuratora oświaty przestała być dla organu gminy wiążąca. Sąd I instancji ocenił jednak, że postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe, zaskarżona opinia wywołała bowiem skutki prawne w okresie od dnia jej wydania do czasu upływu terminu przewidzianego dla Rady na podjęcie uchwały poprzez związanie organu Gminy treścią tej opinii – art. 208 ust. 5 p.w.p.o. Uchwała w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego nie została przez organ gminy podjęta z uwagi na warunki wskazane w treść opinii przez Kuratora, które – w ocenie Rady – wkraczały w jej ustawowe uprawnienia.

Kontrolując zaskarżoną opinię Sąd I instancji stwierdził, że przy jej wydaniu naruszone zostały przepisy art. 208 ust. 3 i 4 p.w.p.o.

Zgodnie z art. 208 ust. 3 p.w.p.o., kurator ma prawo opiniować uchwałę rady gminy wyłącznie w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, czyli w odniesieniu do:

1) planu sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granic obwodów publicznych szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

2) planu sieci prowadzonych przez gminę publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów prowadzonych w szkołach podstawowych, liceach ogólnokształcących, technikach i branżowych szkołach I stopnia, oraz granic obwodów dotychczasowych publicznych gimnazjów i klas dotychczasowych gimnazjów, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, na okres od dnia 1 września 2017 r. do dnia 31 sierpnia 2019 r.;

3) warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, prowadzonych przez gminę.

Z przedstawionej regulacji wynika, że Ustawodawca nie wyposażył kuratorów oświaty w kompetencję do opiniowania uchwały rady gminy w zakresie określonym art. 206 ust. 2 pkt 4 - 6 p.w.p.o., tj. w odniesieniu do:

1) warunków włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, publicznych liceów ogólnokształcących, publicznych techników lub publicznych branżowych szkół I stopnia, prowadzonych przez gminę,

2) warunków przekształcenia dotychczasowych publicznych gimnazjów odpowiednio w publiczne licea ogólnokształcące, publiczne technika lub publiczne branżowe szkoły I stopnia, prowadzone przez gminę, w tym dzień rozpoczęcia działalności przez liceum ogólnokształcące, technikum lub branżową szkołę I stopnia, określony zgodnie z art. 129 ust. 4 i 6,

3) projektu planu sieci publicznych ośmioletnich szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, a także granice obwodów publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, z wyjątkiem specjalnych, mających siedzibę na obszarze gminy, z zastrzeżeniem art. 88 ust. 2 ustawy – Prawo oświatowe oraz planu sieci publicznych gimnazjów dla dorosłych i klas dotychczasowych publicznych gimnazjów dla dorosłych prowadzonych w szkołach podstawowych dla dorosłych i publicznych liceach ogólnokształcących dla dorosłych, prowadzonych przez gminę, a także przez inne organy, od dnia 1 września 2019 r.

Sąd I instancji ocenił, że wydając zaskarżoną opinię Kurator pominął brzmienie art. 208 ust. 3 p.w.p.o. i określił warunki włączenia publicznych gimnazjów do szkół podstawowych (pkt 4 opinii), co oznacza, że w tym zakresie wykroczył poza przyznane mu ustawowo uprawnienia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 maja 2002 r., sygn. K 29/00, zarówno podstawy działalności samorządu terytorialnego, jak i ograniczenia tej działalności, mogą być wprowadzone wyłącznie w formie ustaw. Ustanowienie zasady wyłączności ustawowej formy wprowadzonych ograniczeń w stosunku do normowania spraw związanych z ustrojem, zakresem zadań i sposobem funkcjonowania samorządu terytorialnego jest gwarancją samodzielności samorządu.

Skoro zatem ustawodawca przewidział możliwość opiniowania przez kuratora uchwały rady gminy w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego wyłącznie w zakresie wynikającym z art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., to wykładnia rozszerzająca tego przepisu nie jest dopuszczalna, gdyż dla ingerencji w samodzielność funkcjonalną samorządu terytorialnego w zakresie zadań własnych zastrzeżona została wyłącznie forma ustawowa. W zakresie wykraczającym poza ramy wynikające z art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o. zaskarżona opinia Kuratora w sposób istotny narusza art. 208 ust. 3 tego aktu.

Sąd I instancji uznał także skuteczność pozostałych zarzutów wskazujących, że zaskarżona opinia narusza treść art. 208 ust. 3 p.w.p.o. w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 208 ust. 3 p.w.p.o., opinia kuratora oświaty zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, a w przypadku, o którym mowa w art. 206 ust. 4, także możliwości realizacji obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego przez dzieci i młodzież zamieszkałe na terenie danej gminy. Art. 171 ust. 1 Konstytucji RP stanowi natomiast, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.

Powołana regulacja prowadzi do wniosku, że opinia kuratora oświaty w zakresie wynikającym z art. 208 ust. 3 p.w.p.o. może zawierać ocenę uchwały organu samorządu wyłącznie pod kątem zgodności tej uchwały z przepisami prawa. Art. 208 p.w.p.o. reguluje bowiem akt nadzoru merytorycznego, stanowiąc dopuszczalność ingerencji w samodzielność prawną gminy. Przesądza to, że opinia kuratora oświaty musi spełniać warunki ustrojowe dopuszczalności tej ingerencji przez szczegółowe wyprowadzenie, że zamierzona działalność gminy jest sprzeczna z prawem (p. wyrok NSA z 09.04.2014 sygn. I OSK 105/14, wyrok NSA z 03.01.2017 r. sygn. I OSK 1349/16).

Sąd I instancji stwierdził, że z uwagi na podobieństwo regulacji prawnych odnoszących się do opinii wydawanych przez kuratora w trybie art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty oraz w trybie art. 208 ust. 3 p.w.p.o., w sprawie wymaga uwzględnienia stanowisko TK wyrażone w powołanym wyroku K 29/00, zgodnie z którym każdorazowa "negatywna opinia" kuratora musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Dopiero bowiem niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii". W przeciwnym bowiem wypadku słusznie postawiono by kuratorowi zarzut działania arbitralnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego i może znajdować uzasadnienie w racjach i w przesłankach zawartych w prawie materialnym. Pod tym względem podlega ona też kontroli sądowej, co oznacza tym samym, że muszą istnieć jej prawne kryteria. Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek zaskarżona opinia została określona przez Kuratora jako "pozytywna", to jednak wobec niezastosowania się przez Miasto [...] do zaproponowanych przez Kuratora zmian, faktycznie uchwała Rady Miejskiej w [...] uzyskała negatywną opinię (art. 201 ust. 3 p.w.p.o.).

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że art. 208 p.w.p.o. nie reguluje w sposób kompleksowy kwestii nadzoru w zakresie opiniowania aktów organów samorządu. Wobec tego wykładnia tego przepisu powinna uwzględniać w szczególności regulacje wyznaczające kryteria nadzoru nad samorządem terytorialnym. Bezspornie takim kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym jest kryterium zgodności z prawem, co znajduje swoje oparcie w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, jak również art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie ustawodawca w art. 208 ust. 3 p.w.p.o. posłużył się – przy regulacji zakresu oceny zawieranej w opinii kuratora – pojęciem "w szczególności", ale to pojęcie nie oznacza, że owo "w szczególności" mogło tylko przykładowo wskazywać jedno kryterium nadzoru, a tym samym kurator mógłby wiążąco oceniać uchwałę w procedurze nadzorczej także w oparciu o inne kryteria (p. wyrok WSA w Krakowie z 11 lipca 2017 r., sygn. III SA/Kr 496/17). Wykładnia art. 208 ust. 3 p.w.p.o. z uwzględnieniem treści art. 171 ust. 1 Konstytucji RP nie pozwala na domniemywanie innych kryteriów nadzoru sprawowanego przez kuratora oświaty, ponad legalność. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "w szczególności" nie pozwala na poszerzenie kryteriów nadzoru o np. celowość, efektywność czy zasadność wprowadzanych przez gminę rozwiązań.

Sąd I instancji stwierdził, że w zakresie warunku 2, 3, a także 4 wydanej opinii Kurator Oświaty swoje stanowisko oparł o kryterium celowości. Takie działanie Kuratora nie znajduje podstaw prawnych. W zaskarżonej opinii Kurator nie wskazał ustawowych podstaw swojego stanowiska, w zakresie pkt 2, 3 i 4 opinia nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do wskazania, jakie przepisy zostały przez Radę naruszone. Kurator nie wykazał sprzeczności zaproponowanego przez Miasto projektu sieci szkół z przepisami odnoszącymi się do nowego ustroju szkolnego. W sposób dość ogólny powołano się na występującą lub mogącą wystąpić dwuzmianowość w Szkołach Podstawowych nr: [...], [...], [...], [...] i [...], jednak z oceny tej nie wynika, w jaki sposób wpłynie to lub może wpłynąć na możliwość/brak możliwości realizacji w tych szkołach obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, jak również, czy doszło w ten sposób do naruszenia przez organ samorządu przepisów prawa. Z opinii tej nie wynika również, czy Kurator Oświaty uwzględnił podnoszoną przez Miasto okoliczność, że dla szkół podstawowych, w których występował problem dwuzmianowości, Rada w opiniowanej uchwale zaproponowała zmniejszenie obwodów, co powinno wpłynąć na zmniejszenie naboru uczniów do tych szkół. W skardze do Sądu podkreślono, że w podjętej uchwale zaproponowane zostało zmniejszenie obwodu SP nr [...] na rzecz powiększenia obwodu usytuowanej w najbliższym sąsiedztwie SP nr [...], co może przyczynić się do zmniejszenia naboru uczniów do SP nr [...], a szkoła ta już w chwili obecnej nie wykorzystuje w pełni posiadanej bazy dydaktycznej. W uchwale przewidziano także zmniejszenie obwodu Szkoły Podstawowej nr [...] – część ulic należących obecnie do obwodu tej szkoły przypisanych zostało do obwodu planowanej nowej Szkoły Podstawowej nr [...], co wpłynie na mniejszą liczbę potencjalnych kandydatów do klas pierwszych SP nr [...]. Rada podkreśliła ponadto, że zalecenie Kuratora dotyczące przekształcenia Publicznego Gimnazjum nr [...] wchodzącego w skład Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr [...] w samodzielną szkołę podstawową jest nieuzasadnione z uwagi na to, że od roku szkolnego 2017/2018 usytuowana w pobliżu SP nr [...] będzie pozyskiwała systematycznie dodatkowe pomieszczenia po likwidowanych klasach gimnazjalnych Publicznego Gimnazjum nr [...]. Spowoduje to, zdaniem organu samorządu, znaczne zwiększenie liczby sal lekcyjnych wykorzystywanych na potrzeby uczniów szkoły podstawowej, a tym samym stworzy możliwość przyjmowania większej liczby kandydatów do klas pierwszych.

Z uwagi na lakoniczność uzasadnienia zawartego przez Kuratora Oświaty w zaskarżonej opinii Sąd I instancji stwierdził brak możliwości stwierdzenia, czy powyższe okoliczności, zaproponowane przez Radę w opiniowanej uchwale w celu rozwiązania problemu dwuzmianowości w szkołach podstawowych nr [...], [...] i [...], zostały wzięte pod uwagę.

Za wadliwy Sąd I instancji uznał także sposób, w jaki Kurator Oświaty sformułował warunki wymagające uwzględnienia przez Radę Miejską w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Zaproponowana przez Kuratora zmiana uchwały w sprawie projektu sieci szkół zawiera stwierdzenia kategoryczne ("przekształcić w samodzielne szkoły podstawowe"), co powoduje, że to faktycznie Kurator podejmuje decyzję o przekształceniu szkoły, a nie Miasto. W ocenie Sądu I instancji określenie zawarte w art. 208 ust. 4 p.w.p.o. ("zmiany które należy uwzględnić w uchwale") nie uprawnia do władczego narzucenia gminie przez kuratora oświaty obowiązku przekształcenia szkoły. To należy do zadań własnych gminy, a ustawa wprost nie przyznała w tym zakresie kuratorowi dodatkowych uprawnień. Ewentualne rozwiązanie problemu dwuzmianowości, na co powołał się Kurator, nie musi odbywać się wyłącznie poprzez przekształcenie gimnazjum w szkołę podstawową, czy też włączenie gimnazjum do szkoły podstawowej. Wpływ na rozwiązanie tego problemu może mieć chociażby zmiana obwodów funkcjonujących szkół podstawowych – jednak wybór, co do sposobu realizacji zaproponowanej przez kuratora zmiany winien należeć do Gminy.

Sąd I instancji stwierdził, że kurator oświaty nie może zastępować organów samorządu we wskazywaniu na sposoby wykonywania zadań oświatowych, kierując się np. efektywnością lub celowością. Gdyby tak było, to organy samorządu musiałyby konstruować uchwały nie tylko zgodne z prawem, ale także zgodne z pozaprawną oceną (np. celowościową) organu nadzoru, co oznaczałoby podważanie fundamentalnej zasady samorządu, jaką jest zasada decentralizacji. Skoro zadania oświatowe stanowią zadania samorządu terytorialnego i to samorząd terytorialny odpowiada za ich wykonywanie, to nie ma możliwości poszerzenia nadzoru o takie kryteria jak np. celowość lub zasadność. Wobec tego, że jednostkom samorządu terytorialnego przyznana została samodzielność w wykonywaniu powierzonych im ustawowo zadań, to ingerencja w tę samodzielność poprzez wiążące wskazywanie na sposoby wykonywania zadań samorządowych winna być wykluczona. W tym zakresie samodzielność samorządu podlega natomiast ochronie sądowej (art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). W konsekwencji Sąd I instancji za niezgodną z prawem uznał zaskarżoną opinię w zakresie warunku 2, 3 i 4.

Jednocześnie Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem Kuratora Oświaty, że przewidziane w uchwale włączenie Publicznego Gimnazjum nr [...] w trzyletnie liceum ogólnokształcące, które miałoby rozpocząć działalność 1 września 2017 r., jest rozwiązaniem niezgodnym z prawem. Nie jest bowiem możliwe włączenie gimnazjum do szkoły, która nie posiada jeszcze aktu założycielskiego. Zgodnie z dyspozycją art. 206 ust. 6 p.w.p.o., na podstawie przedłożonej uchwały nie dokonuje się przekształceń innych, niż określonych w wymienionej ustawie. Ta zaś nie przewiduje włączenia gimnazjum do liceum utworzonego z przekształcenia innego gimnazjum. Sąd I instancji uznał, że w tym zakresie Kurator oparł swoją ocenę na kryterium legalności działania organu samorządu, jak również nie narzucił sposobu dalszego procedowania, lecz zawarł propozycję możliwych rozwiązań, co było działaniem prawidłowym. Stwierdzając jednak, że opinia kuratora stanowi nierozłączną całość, gdyż jej charakter może być wyłącznie pozytywny lub negatywny, Sąd I instancji przyjął, że powyższe pozostaje bez wpływu na ostateczny wynik sprawy i nie uzasadnia uchylenia opinii w części.

W skardze kasacyjnej [...] Kurator Oświaty zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i odrzucenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 208 ust. 3 p.w.p.o. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji:

a. że opinia kuratora oświaty dotycząca uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego może dotyczyć jedynie zakresu wskazanego w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., podczas gdy z prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu wynika, iż skoro zgodnie z art. 206 ust. 1 pkt 3 p.w.p.o. w zw. z art. 208 ust. 3 p.w.p.o. kurator oświaty jest uprawniony do oceny zgodności z prawem warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe, to nie może tej oceny dokonać z pominięciem oceny warunków włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych szkół wymienionych w art. 206 ust. 1 pkt 4 p.w.p.o.;

b. że opinia kuratora oświaty dotycząca uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego powinna, w świetle art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, ograniczać się jedynie do badania zgodności z prawem działań zaproponowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w w/w uchwale, podczas gdy z prawidłowej wykładni treści wskazanego przepisu wprost wynika, że nałożony na kuratora oświaty ustawowy obowiązek badania zgodności z prawem działań zaproponowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w przedmiotowej uchwale stanowi jedno z wielu kryteriów oceny, przez użycie słów "w szczególności", a zakwestionowanie legalności sformułowania przepisu art. 208 ust. 3 p.w.p.o. i treści uprawnień przyznanych kuratorowi oświaty na jego podstawie może nastąpić jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego;

- co doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd I instancji, że skarżący, wykonując ustawowy obowiązek nałożony na niego przepisem art. 208 ust. 3 p.w.p.o. i wykonując przyznane mocą tego przepisu swoje ustawowe uprawnienia, wykroczył poza treść tego obowiązku i tego uprawnienia, wskazując w wydanej przez siebie opinii warunki przekształcenia konkretnych szkół oraz włączenia publicznych gimnazjów do szkół podstawowych – co w konsekwencji skutkowało błędnym zastosowaniem art. 148 p.p.s.a. i uchyleniem opinii kuratora oświaty w całości;

2. art. 208 ust. 4 p.w.p.o. przez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że określone w tym przepisie ustawowe uprawnienie kuratora oświaty do wskazania zmian, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, jest ograniczone wyłącznie do zakresu wskazanego w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., a w konsekwencji błędne przyjęcie, że przedmiotowa opinia nie może zawierać wskazania zmian, które dotyczyłyby warunków i projektu określonych w art. 206 ust. 2 pkt 4-6 p.w.p.o., jak również wskazania zmian wynikających z oceny zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w uchwale oraz oceny w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki, podczas gdy z prawidłowej wykładni wskazanego przepisu wynika, że przyznany nim zakres uprawnień kuratora oświaty dotyczący propozycji zmian, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, nie jest ograniczony wyłącznie do warunków określonych w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o., i to jedynie w zakresie oceny zgodności z prawem działań zaproponowanych przez jednostkę samorządu terytorialnego;

3. art. 208 ust. 5 p.w.p.o. przez błędną wykładnię pojęcia "związanie" i przyjęcie, że opinia kuratora oświaty uniemożliwiała podjęcie przez organ uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, co w konsekwencji skutkowało wyprowadzeniem przez Sąd błędnego wniosku, iż opinia kuratora oświaty naruszyła autonomię organu samorządu terytorialnego, podczas gdy z prawidłowej wykładni przedmiotowego przepisu wynika jedynie, że "związanie" organu opinią kuratora oświaty wywołuje jedynie skutki w zakresie uznania opinii za pozytywną, jeżeli organ zastosuje się w podjętej uchwale do zmian wskazanych w jej treści, lub negatywną, jeżeli organ nie zastosuje się w podjętej uchwale do zmian wskazanych w jej treści – przy czym w żadnym wypadku nie oznacza to ograniczenia swobody organu w podjęciu i ustaleniu ostatecznej treści uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego;

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 148 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 3 w zw. z § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i niewydanie postanowienia o odrzuceniu skargi wniesionej przez Radę Miejską w [...] z uwagi na brak interesu prawnego do wniesienia skargi na opinię w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego w sytuacji niepodjęcia przez Radę Miejską w [...] do dnia 31 marca 2017 r. uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, podczas gdy w okolicznościach niniejszej sprawy brak było związku pomiędzy prawnie gwarantowaną sytuacją organu, a zaskarżoną opinią, gdyż wydana opinia w żaden sposób nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia Rady Miejskiej w [...], ani nie uniemożliwiała organowi podjęcia w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 marca 2017 r., uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego;

2. art. 148 § 1 p.p.s.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uchyleniem opinii kuratora oświaty w całości, podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd uznał częściową zasadność opinii kuratora oświaty, tj. w zakresie dotyczącym negatywnej oceny propozycji organu dotyczącej włączenia Publicznego Gimnazjum nr [...] w [...] w trzyletnie liceum ogólnokształcące, które miałoby rozpocząć działalność z dniem 1 września 2017 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 148 § 1 p.p.s.a. w sytuacji uznania zasadność części opinii kuratora oświaty winno skutkować uchyleniem wydanej opinii jedynie w części;

3. art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 § 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku dostatecznego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności braku uzasadnienia charakteru opinii w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, braku uzasadnienia sposobu dokonywania przez kuratora oświaty oceny zgodności warunków przekształcania dotychczasowych gimnazjów w szkoły podstawowe oraz rozstrzygnięcia o uchylenia opinii w całości, w sytuacji przyznania przez sąd zasadności i zgodności z prawem części opinii kuratora oświaty.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgodnie z art. 208 ust. 3 p.w.p.o. opinia kuratora oświaty dotyczy uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1, w zakresie, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 oraz zawiera w szczególności ocenę zgodności z prawem rozwiązań zaproponowanych w tej uchwale oraz ocenę w zakresie zapewnienia przez jednostkę samorządu terytorialnego możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Wskazanie przez sąd I instancji, że opinia kuratora oświaty dotycząca uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego może dotyczyć jedynie zakresu wskazanego w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o. stoi w sprzeczności z wykładnią celowościową przedmiotowego przepisu. Z uwagi na możliwości przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnią szkołę podstawową, włączenia dotychczasowego gimnazjum do ośmioletniej szkoły podstawowej lub pozostawienia gimnazjum do wygaśnięcia, ustawodawca umożliwił organom jednostek samorządu terytorialnego dokonanie wyboru rozwiązań, które zapewniłyby uczniom właściwe warunki realizacji obowiązku szkolnego poprzez dostosowanie potrzeb lokalowych szkół. Warunki określone w art. 206 ust. 2 pkt 3 i 4 p.w.p.o. oznaczały wskazanie przez organ optymalnych, uzasadnionych oraz odpowiednich z uwagi na liczbę dzieci przekształceń (włączeń), które zagwarantowałyby korzyści ogółowi mieszkańców. Kompetencja kuratora oświaty do oceny warunków przekształcenia dotychczasowych gimnazjów w ośmioletnie szkoły podstawowe jest nierozerwalnie związane z oceną warunków włączenia dotychczasowych gimnazjów do publicznych ośmioletnich szkół podstawowych, skoro taką możliwość ukształtowania sieci szkół miało Miasto.

Zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad gminą w rozumieniu art. 171 Konstytucji. Kurator oświaty przy podejmowaniu opinii jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wnikliwej oceny zagwarantowania uczniom zrealizowania uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie o systemie oświaty lub w innych ustawach. Samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, niemniej jednak samodzielność ta nie ma charakteru absolutnego, i może być ograniczona przepisami prawa rangi ustawowej. Pogląd taki znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2006 r. (sygn. akt I OSK 258/06), w którym sąd stwierdził, że kurator oświaty wydaje opinię, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Przy wydawaniu opinii zobligowany jest więc do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej zgodnej w tym względzie z polityką państwa, jak i do zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego. Nałożony na kuratora oświaty ustawowy obowiązek badania zgodności z prawem działań zaproponowanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego w uchwale w sprawie projektu dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego stanowi jedno z wielu kryteriów oceny, poprzez użycie słów "w szczególności", a zakwestionowanie legalności sformułowania przepisu art. 208 ust. 3 p.w.p.o. i treści uprawnień przyznanych kuratorowi oświaty na jego podstawie może nastąpić jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Sąd I instancji uznając, iż kurator oświaty przekroczył upoważnienie ustawowe przeprowadzając ocenę projektu uchwały, dokonał w istocie badania zgodności z Konstytucją przepisu art. 208 ust. 3 p.w.p.o., a nie badania zgodności opinii Kuratora Oświaty z powołanym przepisem.

Zgodnie z przepisami p.w.p.o. jeżeli organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego uwzględniłby w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego zmiany wskazane w opinii kuratora oświaty, o której mowa w art. 208 ust. 3 p.w.p.o., przyjmuje się, że uchwała uzyskałaby pozytywną opinię kuratora oświaty. W sytuacji gdy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie uwzględniłby w uchwale zmian wskazanych w opinii przyjmuje się, że uchwała uzyskałaby negatywną opinię kuratora oświaty. Swoiste związanie organu opinią kuratora oświaty wywołuje jedynie skutki w zakresie uznania opinii za pozytywną, jeżeli organ zastosuje się w podjętej uchwale do zmian wskazanych w jej treści, lub negatywną, jeżeli organ nie zastosuje się w podjętej uchwale do zmian wskazanych w jej treści – przy czym w żadnym wypadku nie oznacza to ograniczenia swobody organu w podjęciu i ustaleniu ostatecznej treści uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego. Dokonana przez sąd błędna wykładnia zawartego w art. 208 ust. 5 p.w.p.o. pojęcia "związania" opinią doprowadziła w konsekwencji do nieprawidłowego przyjęcia, że po pierwsze, treść opinii prowadziła do naruszenia autonomii organu samorządu terytorialnego w zakresie kształtowania sieci szkół w związku z reformą szkolnictwa, po drugie zaś, pośrednio, do uznania przez Sąd dopuszczalności wniesienia w niniejszej sprawie skargi na opinię, podczas gdy wydanie opinii w żaden sposób nie naruszało i nie mogło naruszyć jakiegokolwiek interesu prawnego Rady Miejskiej.

Zgodnie ze wskazanymi powyżej przepisami Rada Miejska mogła podjąć uchwałę w trybie art. 210 p.w.p.o. w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego, pomimo niewypełnienia warunków wskazanych przez Kuratora Oświaty w opinii i jednocześnie złożyć skargę do sądu administracyjnego na opinię, jak również podjąć uchwalę uwzględniającą warunki wskazane w opinii i również złożyć skargę do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie organ jednostki samorządu terytorialnego nie podjął uchwały w trybie art. 210 p.w.p.o., pomimo że, bez względu na treść opinii, mógł to uczynić. Wiążący charakter opinii oraz jej warunków materializowały się dopiero w przypadku podjęcia uchwały w trybie art. 210. Z uwagi na niepodjęcie uchwały, wydana opinia w żaden sposób nie naruszała interesu prawnego lub uprawnienia Rady Miejskiej, nie uniemożliwiała organowi podjęcia w ustawowym terminie, tj. do 31 marca 2017 r., uchwały w sprawie dostosowania sieci szkół podstawowych i gimnazjów do nowego ustroju szkolnego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji uchylił opinię w całości pomimo uznania, że opinia Kuratora Oświaty była uzasadniona w części, tj. w zakresie dotyczącym negatywnej oceny propozycji organu odnośnie włączenia gimnazjum w trzyletnie liceum ogólnokształcące, które miałoby rozpocząć działalność z dniem 1 września 2017 r. W uzasadnieniu wyroku brak jest wyjaśnienia decyzji Sądu o uchyleniu opinii w całości, a nie w części, pomimo iż w dotychczasowym orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości pogląd, że chociaż art. 148 p.p.s.a. wyraźnie tak nie stanowi, sąd może uchylić akt nadzoru zarówno w części, jak i w całości (T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 465; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 235/05, "LEX" nr 196688).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w [...] wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 148 § 1 w zw. z art. 58 § 3 i § 1 pkt 6 p.p.s.a., w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi ze względu na jej niedopuszczalność. Podstawą do jej wniesienia nie był bowiem art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec czego nie zachodziła konieczność wykazania naruszenia interesu prawnego. Skarga do sądu administracyjnego na opinię kuratora oświaty przysługuje w oparciu o art. 208 ust. 5 p.w.p.o., opinia ta dotyczy rady gminy, która jest w konsekwencji uprawniona do wniesienia skargi. Skarga jest dopuszczalna, niezależnie od tego, czy opinia narusza interes prawny organu gminy. Na marginesie należy zauważyć, że art. 148 p.p.s.a. nie jest podzielony na jednostki redakcyjne, Sąd nie mógł zatem naruszyć przepisu § 1 art. 148. Błędne oznaczenie przepisu nie rzutuje jednak na możliwość rozpoznania zarzutu, nie uniemożliwia bowiem identyfikacji normy, której naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, skoro art. 148 p.p.s.a. ma jednorodną strukturę.

Nie uzasadnia także uchylenia wyroku Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 148 (błędnie oznaczonego jako 148 § 1) p.p.s.a. przez uchylenie opinii w całości. Sąd I instancji, dostrzegając zasadność stanowiska Kuratora Oświaty w kwestii niedopuszczalności włączenia gimnazjum do szkoły, która jeszcze nie posiada aktu założycielskiego, wyjaśnił, że opinia musi być traktowana jako całość, gdyż jej charakter może być wyłącznie pozytywny lub negatywny, wobec czego zasadność opinii Kuratora tej kwestii nie ma wpływu na ostateczny wynik sprawy. Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjna można oprzeć na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji w jaki sposób uchylenie opinii w części, z pominięciem omawianej kwestii, mogłoby wpłynąć na wynik sprawy, w sytuacji gdy Rada Miejska nie podjęła w terminie uchwały na podstawie art. 210 ust. 1 p.w.p.o., wobec czego wiążący charakter opinii utracił walor istotności i postawienie jej w niezakwestionowanym zakresie w mocy nie ma znaczenia.

Nie jest uzasadniony również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 148 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. Konstrukcja zarzutu pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej jedynie w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Natomiast art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych i art. 3 § 1 p.p.s.a. mają charakter przepisów ustrojowych i do ich naruszenia mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Takich zarzutów w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji postawić nie można, sąd ten skontrolował akt podlegający jego kognicji, nie przeprowadził kontroli z powołaniem się na inne kryterium niż legalność i zastosował środek przewidziany ustawą.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia i jest przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z wyżej wymienionych, ustawowych warunków. Ponadto omawiany przepis może stanowić podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując rozstrzygnięcie, a wada ta uniemożliwia dokonanie przez sąd kasacyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wskazano i w dostateczny sposób wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Przy pomocy zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ani przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego, ani kwestionować dokonanej przez sąd wykładni prawa.

Podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej nie stanowią także postawione w niej zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 208 ust. 5 p.w.p.o. przez błędną wykładnię pojęcia "związanie". Sąd nie mógł przeprowadzić błędnej wykładni terminu, którego wskazany przepis nie zawiera. Przepis ten stanowi natomiast, że opinia kuratora oświaty, o jakiej mowa w art. 208 ust. 3 p.w.p.o. jest wiążąca i nie służy od niej zażalenie. Sąd I instancji tego nie zakwestionował, bynajmniej nie przyjął także, że opinia ta obligowała organ samorządu do podjęcia uchwały o określonej treści. Elementem stanu faktycznego jest fakt, że Rada Miejska nie podjęła uchwały na podstawie art. 210 ust. 1 p.w.p.o. Motywy leżące u podstaw takiej decyzji Rady Miejskiej nie mają znaczenia dla sprawy. Faktu "naruszenia autonomii organu samorządu" Sąd I instancji nie dopatrzył się przy tym w skutkach wynikających z regulacji art. 208 ust. 5 p.w.p.o., lecz w treści postanowień samej opinii, mającej charakter władczych i konkretnych rozstrzygnięć o sposobie wykorzystania określonych składników majątku gminnego i dokonania przekształceń w strukturze szkół. Stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie nie jest efektem zakwestionowania wiążącego charakteru opinii i nie zostało oparte na przepisie art. 208 ust. 5 p.w.p.o. Poza sporem jest, że organ samorządu może nie uwzględnić w uchwale podejmowanej w trybie art. 210 ust. 1 p.w.p.o. zmian wskazanych w opinii kuratora.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest uprawniony zarzut naruszenia art. 208 ust. 3 p.w.p.o. przez błędną wykładnię. Przepis ten ma charakter odsyłający i bezspornie wskazuje, że opinia dotycząca uchwały, o której mowa w art. 206 ust. 1 p.w.p.o. ma odnosić się do zakresu, o którym mowa w art. 206 ust. 2 pkt 1-3 p.w.p.o. Zakres ten nie został wskazany w sposób opisowy, z użyciem określeń mogących rodzić wątpliwości interpretacyjne czy cennych, wymagających ewaluacji. Określenie zakresu przedmiotowego opinii jest wyraźne, przez wskazanie na zindywidualizowane przepisy ustawy. W skardze kasacyjnej nie podano, jaka dyrektywa interpretacyjna, w opisanej sytuacji, przemawia za objęciem opinią także zakresu określonego w art. 206 ust. 2 pkt 4 p.w.p.o. W skardze kasacyjnej odwołano się do argumentu systemowego, ale ustawa nie zawiera przepisu art. 206 ust. 1 pkt 3, zatem nie jest jasne, jaka reguła, z uwzględnieniem art. 208 ust. 3 p.w.p.o. miałaby przemawiać za tezą, że odesłanie zawarte w art. 208 ust. 3 p.w.p.o. uzasadnia objęcie opinią także warunków, o jakich mowa w art. 206 ust. 2 pkt 4 p.w.p.o., i to wbrew literalnemu brzmieniu odesłania. Takiej wykładni sprzeciwia się zakaz interpretacji per non est, nie można wątpliwości interpretacyjnych rozwiązywać poprzez pominięcie kłopotliwych fragmentów i uznanie ich za zbędne. W razie wątpliwości należy natomiast poszukiwać takiego rozumienia tekstu, które zapewni ustalenie reguły uwzględniającej wszystkie elementy tekstu prawnego, tekst jest bowiem podstawowym medium, za pomocą którego ustawodawca komunikuje swoje cele. Wątpliwe jest danie prymatu wykładni funkcjonalnej (w skardze kasacyjnej określonej jako celowościowa), wbrew wyraźnemu postanowieniu przepisu, nawet jeśli brzmienie tego przepisu nie zapewnia optymalnych kompetencji organowi uprawnionemu do działania w imieniu władzy publicznej. Skutki nieprecyzyjnej legislacji nie mogą skutkować dla podmiotów objętych czynnościami nadzorczymi władzy publicznej stanem niepewności i rozszerzeniem kompetencji tej władzy w trybie interpretacji. Jeżeli przyjęte brzmienie przepisu nie jest optymalne z punktu widzenia kompetencji organu, skutki takiej wadliwej legislacji winny w pierwszym rzędzie dotykać ten organ, a nie podmiot poddany jego działaniom, władza publiczna dysponuje bowiem środkami mogącymi zmienić stan prawny. Wątpliwy jest także argument skargi kasacyjnej, że kurator uprawniony do oceny zgodności z prawem warunków przekształcenia gimnazjów w szkoły podstawowe nie może tej oceny dokonać z pominięciem warunków włączenia dotychczasowych gimnazjów do szkół wymienionych w art. 206 ust. 2 pkt 4 p.w.p.o. Nawet jeśli taka zależność merytoryczna istnieje, to pod względem prawnym ustawodawca odróżnił od siebie instytucje przekształcenia gimnazjów i ich włączenia do innych szkół (art. 129 p.w.p.o.). Włączenie gimnazjów do istniejących publicznych szkół podstawowych nie modyfikuje przy tym sieci publicznych szkół podstawowych, której plan objęty jest zakresem opinii kuratora.

Zarzutu błędnej wykładni art. 208 ust. 3 p.w.p.o. nie potwierdza też teza, że wyłącznego kryterium stosowanego przez kuratora oświaty przy formułowaniu opinii dotyczącej uchwały w sprawie projektu dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego nie stanowi zgodność z prawem. Opiniując uchwałę kurator oświaty zobowiązany jest w szczególności odnieść się do dwóch kwestii: zgodności z prawem przyjętych w uchwale rozwiązań oraz zapewnienia przez jednostkę samorządu możliwości realizacji obowiązku szkolnego i obowiązku nauki. Zapewnienie możliwości realizacji tych obowiązków jest zadaniem gminy i jako takie, może być realizowane wyłącznie w sposób zgodny z prawem, wobec czego także kontrola zapewnienia przez gminę możliwość realizacji obowiązku szkolnego musi opierać się na standardach wyznaczonych przez prawo. Wyrażenie negatywnej oceny i wskazanie na ewentualne zagrożenia dla możliwości realizacji wskazanego obowiązku powinno być oparte na wskazaniu naruszonych standardów. W żadnym jednak wypadku nie oznacza to możliwości zawarcia w opinii konkretnych rozwiązań organizacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w niniejszej sprawi stanowisko wyrażane już we wcześniejszych wyrokach NSA, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody ze strony wydającego ją organu na przyjęte rozwiązania. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawa rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej uchwale powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom możliwości realizacji obowiązku szkolnego. Opinia kuratora ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w prawie materialnym, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018, sygn. I OSK 2480/17, z 25 maja 2018, sygn. I OSK 2940/17).

Kwestia powyższa łączy się z interpretacja art. 208 ust. 4 p.w.p.o., zgodnie z którym opinia kuratora może wskazywać zmiany, które należy uwzględnić w uchwale w sprawie dostosowania sieci szkół do nowego ustroju szkolnego. Sąd I instancji nie naruszył tego przepisu przyjmując, że opinia kuratora oświaty, zwłaszcza wobec jej wiążącego charakteru, nie może władczo ingerować w sferę zastrzeżoną do samodzielności gminy. Ocena, jakkolwiek wiążąca i mogąca wskazywać na konieczne do uzgodnienia zmiany (art. 208 ust. 4 p.w.p.o.), nie może sprowadzać się do zastąpienia rady gminy w jej kompetencjach. Nadany opinii przez ustawodawcę charakter w dodatkowy sposób przemawia za tym, że stanowisko kuratora, zawierając ocenę proponowanych rozwiązań, nie może być katalogiem konkretnych rozwiązań organizacyjnych, a taki charakter nadał Kurator Oświaty zaskarżonej opinii. Sąd I instancji w swoim uzasadnieniu trafnie i konkretnie wskazał, że stanowisko Kuratora nie zawiera wskazania na sprzeczność postanowień uchwały z przepisami prawa, a wskazanie na dwuzmianowość w poszczególnych szkołach pomija proponowane w uchwale zmniejszenie obwodów szkół.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.