Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2171/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust.1 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Kolonowskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 319/10 w sprawie ze skargi Gminy Kolonowskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 25 marca 2010 r. nr NK-III-LM-0911-1-12/2010 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lipca 2010 r. sygn. akt II SA/Op 319/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę Gminy Kolonowskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 25 marca 2010 r. nr NK-III-LM-0911-1-12/2010 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 19 lutego 2010 r. Rada Miejska w Kolonowskiem działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1591 ze zm.) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005, Nr 236, poz. 2008 ze zm.), po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Strzelcach Opolskich, podjęła uchwałę nr XXXVI/286/10, w sprawie zmiany Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Kolonowskie. Uchwałą tą wprowadza się zmianę polegającą na dodaniu do obowiązującego Regulaminu § 17a, mocą którego na osobie utrzymującej psa ciążyć ma obowiązek jego rejestracji w Urzędzie Miasta i Gminy w Kolonowskiem w terminie 14 dni od dnia rozpoczęcia jego posiadania (§ 1 ust. 1 uchwały), obowiązek trwałego oznakowania poprzez wszczepienie psu pod skórą elektronicznego mikroczipa przez lekarza weterynarii, w terminie 14 dni od dnia jego nabycia, lub po ukończeniu przez psa dwunastego tygodnia życia (§1 ust. 2 uchwały), oraz obowiązek zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania psa (§1 ust. 3 uchwały).

Wojewoda Opolski, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 25 marca 2010 r., NK.III-LM-0911-1-12/2010 wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ nadzorczy wskazał, że Rada Miejska podejmując zakwestionowaną uchwałę przekroczyła zakres delegacji ustawowej przewidzianej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co stanowiło o istotnym naruszeniu prawa. Jak argumentowano, wskazany przepis ustawy obliguje organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do określenia w drodze regulaminu, szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w sprawach wyliczonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy. Zdaniem organu nadzoru, z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który stanowi, że regulamin powinien zawierać postanowienia dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, obejmujące obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe i mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, nie wynika kompetencja Rady Miejskiej do wprowadzenia obowiązku rejestracji psa, trwałego oznakowania psa oraz zgłaszania wszelkich zmian w jego posiadaniu.

Wojewoda zaznaczył ponadto, że wprowadzenie obowiązku wszczepienia psu mikroczipa, prowadzi do obciążenia osoby utrzymującej psa kosztami przeprowadzenia zabiegu, co stanowi w istocie nałożenie daniny publicznej. Organ ten stwierdził również, że uchwała Rady Miejskiej nakładając obowiązek trwałego znakowania i zgłaszania przez właścicieli psa danych osobowych oraz ich aktualizacji w związku ze zmianą w stanie posiadania psa, narusza art. 51 Konstytucji RP, zgodnie z którym zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisów rangi ustawowej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Gmina Kolonowskie, zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu.

Według skarżącej, na mocy powołanego przepisu Gmina uzyskała upoważnienie, aby w sposób, jaki uzna za właściwy, określić szczegółowe zasady w celu zapewnienia ochrony ludzi przed wszelkimi zagrożeniami, czy uciążliwościami oraz ochrony terenów wspólnie użytkowanych przed zanieczyszczeniem. W upoważnieniu tym - zdaniem skarżącej - mieszczą się wszelkie działania, które eliminują lub zmniejszają zagrożenia, niedogodności i uciążliwości związane z posiadaniem psów. Nieuzasadnione, zdaniem skarżącej, jest twierdzenie, że Rada Miejska w Kolonowskiem określiła obowiązek, który nie dotyczy ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi, jak też zanieczyszczeniem terenu przez psy. W odbiorze skarżącej przyjęte przez Radę rozwiązanie właśnie tym wartościom służy.

W odniesieniu do pozostałych aspektów podniesionych przez organ nadzorczy skarżąca zaznaczyła, że z postanowień uchwały nie wynika obowiązek odpłatności za wszczepienie mikroczipa. Co do kwestii ochrony danych osobowych wskazano, że ich ujawnienie może nastąpić również w toku realizacji ustawowo przewidzianej opłaty z tytułu posiadania psa.

W odpowiedzi, Wojewoda Opolski, podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd zaprezentowany przez organ nadzorczy, zgodnie z którym, postanowienia zakwestionowanej uchwały stanowią przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a tym samym uchwała w sposób istotny narusza obowiązujące przepisy prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji wskazano, że w myśl art. 4 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a zatem stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze konkretnej gminy. Z uwagi na charakter regulaminu, jego przepisy powinny być formułowane wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego i w jego granicach. Analizując treść art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawodawca zawarł w tym przepisie wyczerpujące wyliczenie kwestii, które powinny zostać unormowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a zatem wskazuje on wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w regulaminie. W konsekwencji, nie można w nim zamieszczać postanowień wykraczających poza ramy określone w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Sąd pierwszej instancji wskazał ponadto, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 6 omawianej regulacji, uprawnieniem legislacyjnym gminy, a zarazem jej zadaniem, jest określenie takich obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które dotyczą ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochrony przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem WSA, nie mieści się w tak wytyczonym zakresie upoważnienia ustawowego, nałożenie obowiązków polegających na znakowaniu psa poprzez wszczepienie mikroczipa określającego numer identyfikacyjny zwierzęcia, a także na przekazywaniu danych osobowych w związku ze zmianą stanu posiadania psa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił ponadto uwagę, że postanowienia regulaminu ustanowionego zakwestionowaną uchwałą Rady Miasta, wiążą się nierozerwalnie z obowiązkiem udostępnienia danych osobowych, w tym imienia i nazwiska, adresu zamieszkania właściciela lub posiadacza psa. Według WSA, art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera umocowania do nałożenia takiego obowiązku. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd podkreślił, że zobowiązanie obywateli do ujawnienia swoich danych osobowych stosownie do art. 51 ust. 1 Konstytucji RP nastąpić może wyłącznie na mocy ustawy. Zgodnie natomiast z ust. 2 tego artykułu, władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Nałożenie na posiadaczy psów obowiązku udostępniania danych osobowych - w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - stanowiło o naruszeniu tych przepisów.

Z omówionych względów, w odniesieniu do kontrolowanego rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd pierwszej instancji uznał, że jest ono zgodne z prawem. Wskazano, iż rozstrzygnięcie to zawiera wszechstronną analizę uchwały zmieniającej regulamin, w zakresie zgodności z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podjęte w wyniku tej analizy wnioski WSA w całości podzielił. Jednocześnie, według tego Sądu, ocena stwierdzonych nieprawidłowości, jako istotnych i zastosowanie - na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - najdalej idącego środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności uchwały regulaminowej, odpowiadało zasadzie proporcjonalności, ze względu na fakt, że wyeliminowanie z obrotu prawnego uchybień nie było możliwe w inny sposób.

Korzystając z przysługującej skargi kasacyjnej Gmina Kolonowskie reprezentowana przez pełnomocnika - radcę prawnego zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. (powoływana jako: p.p.s.a.) lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie z racji przyjęcia, że zakwestionowana przez organ nadzoru uchwała przekroczyła zakres delegacji ustawowej.

Wnoszący skargę kasacyjną argumentował, że dokonana przez Sąd wykładnia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ma charakter zbyt arbitralny. Sąd ten wskazał bowiem, że powołany przepis określa wszystkie niezbędne elementy, które rada gminy zobowiązana jest zawrzeć w regulaminie, nie przedstawiając przy tym kryteriów wartościowania znajdujących zastosowanie do pojęć ocennych "wszystkie" i "niezbędne".

W odniesieniu do pkt 6 omawianej regulacji, stanowiącego podstawę do nakładania regulaminowych obowiązków na osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, powołując się na zasady logiki formalnej w skardze kasacyjnej argumentowano, że obowiązki przewidziane zakwestionowaną uchwałą mieszczą się w pojęciu "każdego działania służącego do wymienionej ochrony". Zdaniem strony, utrzymanie czystości i porządku w przedmiotowym zakresie może nastąpić w różnych formach, w tym także poprzez wszczepianie psom mikroczipów i konieczną w związku z tym identyfikację ich właścicieli. Wskazano, iż obowiązek ujawniania danych osobowych właścicieli psów, jest racjonalnym dopełnieniem uchwalonej regulacji, bez którego nie miałaby ona sensu. Rozwiązanie to w przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną nie narusza art. 51 Konstytucji RP, szczególnie, że obowiązek ujawnienia wszystkich właścicieli psów wynika z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

Na poparcie swego stanowiska odnośnie legalności uchwały wnosząca skargę kasacyjną powołała się dodatkowo na treść rozporządzenia (WE) Nr 998/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z 26 maja 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących zdrowia zwierząt, stosowanych do przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym i zmieniającego dyrektywę Rady 92/65/EWG, które nakazując identyfikację określonych w nim zwierząt domowych, w tym psów, za zidentyfikowane uznaje tylko takie, które posiadają albo wyraźnie czytelny tatuaż albo elektroniczny system identyfikacji.

Wskazano również na konsekwencje wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lipca 2009 r. sygn. akt P 65/07, którym rozstrzygnięta została kwestia dopuszczalności penalizacji obowiązku wynikającego z regulaminu czystości i porządku. Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że kwestia prawna przedstawiona Trybunałowi do rozstrzygnięcia zaistniała na tle uchwały przewidującej obowiązek wszczepiania psom mikroczipów, jednak Trybunał rozpatrując sprawę nie zakwestionował uprawnienia rady gminy do nałożenia takiego obowiązku mocą aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono ponadto, że zaskarżony wyrok nie odbiega od wcześniejszych orzeczeń sądów administracyjnych. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że nie istnieje potrzeba wydawania przepisów miejscowych dotyczących znakowania psów, gdyż obowiązki ich właścicieli w tym zakresie wynikają z przepisów powszechnie obowiązującego prawa tj. z ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, czy z ustawy o ochronie zwierząt (wyrok z 8 lipca 2010 r. sygn. IISA/Bk 364/10, wyrok z 20 maja 2010 r. sygn. IISA/Łd 149/10). Podkreślono, iż fakt powszechności takich wyroków nie zwalnia od konieczności ich przewartościowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zgodnie z którym obowiązek rejestracji psów oraz trwałe oznakowanie poprzez wszczepienie psu pod skórę elektronicznego mikroczipa, stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem rozważania tego Sądu mogły obejmować jedynie ewentualne naruszenie powołane w ramach zarzutu skargi kasacyjnej.

Z tej perspektywy skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jak słusznie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm. (powoływana jako: u.c.p.g.) nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin ten, w świetle powołanego przepisu, jest aktem prawa miejscowego. Ustawodawca poprzez uszczegółowienie upoważnienia ograniczył zakres swobody w kształtowaniu treści regulaminu, do kwestii określonych w ust. 2 pkt 1-8 powołanego artykułu. Zgodnie z pkt 6 tej regulacji przedmiotem legislacji gminnej ma być określenie takich obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, które mają na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi i ochronę przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W rozpatrywanej sprawie Rada Miejska uznała, że upoważnienie powyższe obejmuje nie tylko ustalenie norm regulujących zachowanie osób utrzymujących psy w chwili, gdy pies może zanieczyścić teren publiczny, ale też upoważnia Radę do nałożenia na te osoby obowiązku podjęcia działań wykraczających poza sam nadzór nad zachowaniem się psa na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Osoby te zobowiązano do trwałego oznaczenia zwierzęcia i przekazywania aktualnych danych o stanie posiadania psa. Nałożenie takich obowiązków, co prawda nie chroni w sposób bezpośredni przed zagrożeniem, czy uciążliwością dla ludzi, nie chroni też bezpośrednio żadnego miejsca przed zanieczyszczeniem przez psa. Umożliwia jednak sprawną identyfikację opiekuna odpowiedzialnego za psa, a w konsekwencji pozwala na skuteczne egzekwowanie obowiązujących na danym terenie zasad. W wymiarze ogólnym ma charakter prewencyjny. Zgodzić należy się, że działania o takim charakterze wpływać mogą w sposób efektywny na zapewnienie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. Nie każdy jednak obowiązek, którego realizacja temu celowi służy, może być ustanowiony aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 4 u.c.p.g.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w obecnym składzie brzmienie art. 4 ust. 2 pkt. 6 u.c.p.g. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 4 u.c.p.g. nie wyklucza ustalenia obowiązków prewencyjnych, pod warunkiem jednak, że regulacja pozostawać będzie w granicach upoważnienia ustawowego i nie będzie sprzeczna z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami.

Uchwała Rady Miejskiej, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym wymagań tych nie spełnia.

W świetle art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe kompetencje organów samorządu terytorialnego reguluje art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Z wymienianych unormowań wynika charakter prawny aktów prawa miejscowego.

Konstytucyjna zasada praworządności wyrażona w art. 7 Konstytucji RP w z. z art. 94 Konstytucji RP wymaga, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Należy bowiem pamiętać, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, nie są natomiast wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP.

W tym kontekście zwrócić należy uwagę, iż w art. 4 ust. 1 u.c.p.g. nałożono na radę gminy obowiązek uchwalenia, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Określać ma on szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku dotyczące kwestii wymienionych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 tej ustawy. Przez wzgląd na fakt, że materia regulowana tym aktem prawa miejscowego dotyczy bezpośrednio sfery praw i wolności obywateli zastosowane zostało rozwiązanie legislacyjne polegające na ograniczeniu zakresu regulacji regulaminowej przez wyliczenie jakie konkretnie dziedziny mają być objęte ingerencją. Z tego względu, również interpretacja zakresu upoważnienia w każdej z tych dziedzin odbywać się musi z wyłączeniem wykładni rozszerzającej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacja polegająca na wprowadzeniu do zapisów regulaminu czystości i porządku w gminie obowiązków implantacji psom mikroczipów i zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania psa wykracza poza właściwy zakres normowania i ingeruje w materie regulowane innymi aktami powszechnie obowiązującego prawa.

Stosownie do art. 4 u.c.p.g. funkcją przepisów stanowionych przez radę gminy w formie regulaminu jest ochrona czystości i porządku w gminie. Ustawodawca upoważnił do wydania takiej regulacji dając jednostce samorządu terytorialnego narzędzie do kształtowania pewnych dziedzin życia odpowiednio do specyfiki lokalnej. Jeśli chodzi o wprowadzenie systemu elektronicznej identyfikacji psów, a do tego w istocie sprowadzają się obowiązki określone zakwestionowaną w trybie nadzorczym uchwałą, nic nie wskazuje, że potrzeba taka wynika ze specyfiki lokalnej. Brak jest logicznego uzasadnienia, by sfera ta była odrębnie regulowana na poziomie prawodawstwa gminnego. Przeciwko takiemu rozwiązaniu przemawia chociażby skutek zróżnicowania terytorialnego regulacji polegający na ograniczeniu możliwości wwożenia psów na terytorium obowiązywania poszczególnych aktów prawa miejscowego.

Istotne znaczenie ma również fakt, iż obowiązek oznakowania psa funkcjonuje w krajowym porządku prawnym na gruncie przepisów rangi ustawowej. I tak ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. Nr 69, poz. 625 ze zm.) określając wymagania weterynaryjne przy przemieszczaniu w celach niehandlowych zwierząt domowych towarzyszących podróżnym, ustala zasady identyfikacji tych zwierząt. Zgodnie z tą regulacją oznaczenie zwierząt następuje w formie określonej w art. 4 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 998/2003 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 maja 2003 r. w sprawie wymogów dotyczących zdrowia zwierząt, stosowanych do przemieszczania zwierząt domowych o charakterze niehandlowym, i zmieniające dyrektywę Rady 92/65/EWG (Dz.U.UE.L.03.146.1). W przepisie tym przewidziano, że podczas ośmioletniego okresu przejściowego zwierzęta identyfikowane są poprzez wyraźnie czytelny tatuaż lub elektroniczny system identyfikacji. Zarówno powołany akt prawa krajowego - w art. 26 ea ust. 1 pkt 1, jak i wspomniane ustawodawstwo unijne w art. 4 ust. 2 niezależnie od oznakowania zwierzęcia wymagają do jego identyfikacji danych - odpowiednio posiadacza i właściciela zwierzęcia. Przewidziany w powołanych przepisach obowiązek oznakowania zwierzęcia, odnoszący się do różnych gatunków, w tym psów, ograniczony jest wyłącznie do przypadków przemieszczania tych zwierząt między Państwami Członkowskimi oraz z państw trzecich.

Ustanowienie takiego obowiązku wobec wszystkich osób utrzymujących psy na terenie danej gminy, w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. zdaniem Sądu w obecnym składzie, wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przy tym stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące aspektu związanego z ochroną danych osobowych. Jak słusznie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, ustanowiony w uchwale zakwestionowanej kontrolowanym rozstrzygnięciem nadzorczym, ściśle skorelowany z obowiązkiem oznakowania psa, obowiązek rejestracji i zgłaszania wszelkich zmian w stanie posiadania psa wymagał oceny regulacji co do zgodności z przepisami statuującymi ochronę danych osobowych. Uzasadnione jest twierdzenie, że regulacja ta wprowadzona aktem prawa miejscowego narusza art. 51 Konstytucji RP, zgodnie z którym obowiązek udostępniania takich danych nakładać można wyłącznie w akcie rangi ustawy.

Nie kwestionuje się przy tym, że obowiązek udostępnienia danych właściciela psa zaistnieć może, w następstwie ustanowienia przez gminę opłaty lokalnej na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 18 a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych. W takim jednak przypadku, w zakresie, w jakim określenie obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku stanowi powtórzenie regulacji przewidzianej w innym akcie normatywnym, jest sprzeczne z zasadami poprawnej legislacji określonymi w § 118 i 137 w zw. z § 143 Zasad techniki prawodawczej wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 908). Ponieważ jak już wskazano, w zakresie wykraczającym poza obowiązki nałożone na podstawie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, nałożenie obowiązku przekazywania danych osobowych osób utrzymujących psy w akcie rangi podustawowej, narusza art. 51 Konstytucji RP, regulacja taka stanowi nie tylko złamanie zasady dobrej legislacji, ale i konstytucyjnej zasady działania w granicach i na podstawie prawa.

W odniesieniu do tej części argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, która dotyczy kwestii związania poglądem prawnym zaprezentowanym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 lipca 2009 r. sygnatura akt P 65/07 podkreślenia wymaga, że problem prawny rozstrzygnięty wskazanym orzeczeniem, w rozpatrywanej sprawie nie zaistniał.

W pytaniu prawnym postawionym Trybunałowi Sąd Rejonowy zarzucił, że rozwiązanie przyjęte przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości nie spełnia wymogu ustawowej określoności czynu zabronionego pod groźbą kary (art. 42 ust. 1 Konstytucji RP), a przekazanie radzie gminy stosunkowo szerokiego zakresu ustalania obowiązków mieszkańców związanych z utrzymaniem czystości i porządku, których naruszenie zagrożone jest karą grzywny, pozostaje w sprzeczności z zasadą demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z którą ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie (art. 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zarzucono też, że przepis ten narusza zasadę równości z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W wyniku rozpatrzenia sprawy Trybunał stwierdził, że art. 10 ust. 2a u.c.p.g. dostatecznie określa czyn zabroniony, a w związku z tym jest zgodny z art. 2, 31 ust. 3 i art. 42 ust.1 Konstytucji RP oraz, że nie jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Ocena zgodności z Konstytucją obejmowała w tym przypadku przepis penalizujący niewykonanie obowiązków ustanowionych w regulaminie wydanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. Przedmiotem rozważań nie było i nie mogło być na tym etapie badanie postanowień konkretnego regulaminu, co do zgodności zakresu regulacji z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego został on wydany. Jak bowiem podkreślił Trybunał w uzasadnieniu swego orzeczenia, przepisy prawa miejscowego wydawane przez organy samorządu gminnego podlegają kontroli legalności realizowanej przez wojewodę, a ponadto kontroli sądowoadministracyjnej.

Z powyższych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.