Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2840/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi R. L. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] podjęła [...] czerwca 2016 r. będącą przedmiotem skargi uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. [...] w [...]. Podstawowym wnioskiem wynikającym z uchwały była zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną, ew. zabudowę mieszkaniowa wielorodzinną z usługami nieuciążliwymi w parterach.

Pismem z 27 lipca 2016 r. R.L. (dalej także: Strona, Skarżący) wezwał, powołując się na podstawę prawną zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2016 r. poz. 446; dalej: u.s.g.) Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa wywołanego ww. uchwałą, poprzez jej uchylenie. Strona zarzuciła uchybienia formalne w procesie uchwalania uchwały, polegające na niezapewnieniu możliwości konsultacji i wniesienia uwag do proponowanego miejscowego planu zagospodarowania. Wskazała, że jest właścicielem działek objętych planem i prowadzi na nich działalność gospodarczą zgodną z treścią poprzedniego planu zagospodarowania, a obecna zmiana godzi w jej interes prawny. Zakwestionowała przyjętą wielkość 3000 m² dla scalania i podziału nieruchomości wskakując na brak możliwości zabudowy działki skarżącego o pow. 2880 m².

Rada Miasta podjęła uchwałę z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w sprawie wezwania do usunięcia prawa przez Stronę, w której uznała wezwanie za nieuzasadnione. W jej uzasadnieniu, Rada Miasta wskazała, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla część terenu przy ul. S. została podjęta [...] grudnia 2014 r. Stosowne obwieszczenie, zawierające termin składania wniosków, ukazało się w tygodniku Z. 26 lutego 2015 r., ponadto zostało zamieszczone na urzędowej tablicy ogłoszeń w siedzibie urzędu oraz w BIP. Podkreślono, że do wyznaczonego terminu – 23 marca 2015 r. – właściciel działek znajdujących się na obszarze objętym planem nie zgłaszał uwag i wniosków.

Następnie, po sporządzeniu projektu planu i uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i opinii projekt wraz z pozostałą dokumentacją zostały wyłożone do publicznego wglądu w dniach 15 kwietnia - 16 maja 2016 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu, wraz z terminem składania uwag i terminem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad ustaleniami planu, zostało zamieszczone w tygodniku Z. 7 kwietnia 2016 r. oraz opublikowane na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w BIP Urzędu. Uwagi można było składać do dnia 31 maja 2016 r.

Na dzień 27 kwietnia 2016 r. na godz. 16:00 wyznaczono termin dyskusji publicznej z udziałem projektanta. W dyskusji nie wzięły udziału osoby zainteresowane obszarem planu przy ul. S. W wyznaczonym terminie nie wpłynęły również żadne uwagi do projektu ww. planu.

Rada Miasta podkreśliła, że cała powyższa procedura odbyła się zgodnie z treścią art. 17 pkt 1, 9 i 11 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.; dalej: u.p.z.p.), odnoszącymi się do sposobu zawiadamiania zainteresowanych o prowadzonych działaniach planistycznych.

Stąd, w ocenie Rady Miasta, bezzasadne są podniesione w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zarzuty naruszenia procedury przy zawiadamianiu stron w toku procedury planistycznej.

R.L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta z [...] czerwca 2016 r. nr [...], wnosząc o jej uchylenie.

W skardze ponownie podniesiono zarzuty naruszenia procedury konsultacyjnej przy tworzeniu MPZP. Skarżący podniósł, że nie zostały z nim przeprowadzone żadne konsultacje, nie został w żaden sposób osobiście powiadomiony, że toczą się prace nad MPZP dla obszaru, na którym znajduje się jego nieruchomość, a zawiadomienia na konto SMS-owe z urzędu dotyczyły bliżej nieokreślonych planów miejscowych. Zakwestionował także wybór "Z." jako prasy miejscowej właściwej dla zamieszczenia ogłoszenia o zamiarze wszczęcia zmian w MPZP. Wskazał także, że nowe uregulowania MPZP ograniczają jego władztwo nad własnościową nieruchomością. Zakwestionowała przyjętą wielkość 3000 m² dla scalania i podziału nieruchomości wskakując na brak możliwości zabudowy działki skarżącego o pow. 2880 m².

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane w sprawie stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skarżącego Rada ponownie podkreśliła, że proces konsultacji odbył się zgodnie z przepisami prawa, a Skarżący był o tym trybie informowany, jednocześnie zaznaczono, że brak jest prawnego obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego o wszczęciu procedury planistycznej. Ponadto zaznaczono, że bezpłatny tygodnik "Z." posiada status gazety lokalnej, oznaczonej międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN - 1732 – 1409, spełnia wymogi gazety lokalnej i jest wykorzystywany do celów publikacji dokumentów planistycznych.

Odnosząc się do argumentów dotyczących budowy hali magazynowej, organ wskazał, że na działce Skarżącego nie toczą się prace budowlane, a prowadzona przez niego obecnie działalność jest niezgodna zarówno z uchwalonym, jak i z poprzednio obowiązującym MPZP.

Odnosząc się do zarzutu ograniczenia prawa własności Skarżącego, zaznaczono, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i nieograniczonym, co wynika zarówno z Konstytucji, jak i ustaw z zakresu prawa cywilnego oraz prawa administracyjnego. Prawo własności podlega również szeregu ograniczeniom, zwłaszcza o charakterze administracyjnoprawnym.

W piśmie z 16 lutego 2017 r. Skarżący wniósł w szczególności o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z [...] czerwca 2016 r., zobowiązanie organu na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") do przedłożenia wykazu z ilością ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z ogłoszeń o jego wyłożeniu i dyskusji publicznej we wszystkich gazetach lokalnych na przestrzeni ostatnich 5 lat i dopuszczenie dowodu z tego dokumentu, na okoliczność, iż ogłoszenie w/w materii w tygodniku "Z." dotyczące zaskarżonej uchwały miało charakter incydentalny, a dokonane w ten sposób ogłoszenie zostało wydane z naruszeniem art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 5 KC.

Natomiast w piśmie z 3 marca 2017 r. skarżący złożył dodatkowe wnioski dotyczące:

1. dołączenie do akt sprawy protokołu z dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. S. w [...] z [...] kwietnia 2016 r., z listą obecnych osób, z którego wynika iż dyskusja na powyższy temat nie odbyła się, a obecni W.B i I.Z. nie byli zainteresowani powyższym tematem, a przybyli w innej sprawie;

2. dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu, tj. stenogramu z sesji Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2014 r., na okoliczność, iż skarżący zostali zapewnieni przez Burmistrza [...] i Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], że będą na bieżąco informowani o pracach nad planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego następnie zaskarżoną uchwałą,

3. dopuszczenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu z dokumentu, tj. stenogramu z sesji Rady Miejskiej w [...] z [...] czerwca 2016 r. na okoliczność, że nawet radni Rady Miejskiej w [...] nie mieli świadomości, iż w lokalnej prasie pojawiło się obwieszczenie o wyłożeniu zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego.

W treści złożonych pism Skarżący podtrzymał argumentację dotyczącą błędnego sposobu prowadzenia konsultacji w sprawie zmiany MPZP, a konkretnie pominięcie właścicieli nieruchomości objętych zmianą w procedurze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Skarga okazała się niezasadna.

II. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej określanej jako "P.p.s.a."). Po myśli art. 147 § 1 powyższej ustawy, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stosownie do art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), zwanej dalej "u.s.g." uchwała rady gminy sprzeczna z prawem w sposób istotny jest nieważna. W rozpoznawanej sprawie, ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd obowiązany był zatem sprawdzić, czy w sprawie zostały spełnione przesłanki, które zgodnie z treścią tego przepisu, warunkują kontrolę zaskarżonej uchwały w aspekcie merytorycznym. Dla skutecznego wniesienia skargi i podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego, konieczne jest uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa, a także wykazanie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tylko podmiot spełniający oba wskazane warunki posiada legitymację do zaskarżenia uchwały organu gminy.

W dniu [...] czerwca 2016 r. Rada Miasta [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. S. w [...].

Pismem z dnia 27 lipca 2016 r. R.L. wezwał Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Rada Miasta [...] uznała wezwanie R.L. za nieuzasadnione z przyczyn zawartych w uzasadnieniu. Uchwała została doręczona skarżącemu w dniu 5 września 2016 r. Skarga z dnia 29 września 2016 r. została wniesiona 30 września 2016 r.

Termin do zaskarżania uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Skargę do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej wnosi się zatem najpóźniej z upływem sześćdziesiątego dnia, licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli odpowiedź na to wezwanie nie została udzielona przez organ tej jednostki samorządu terytorialnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA z 2007 r., nr 3, poz. 60).

Przytoczone okoliczności wskazują, że termin na wniesienie przedmiotowej skargi w rozumieniu art. 53 § 2 P.p.s.a. został przez skarżącego zachowany.

Tym samym wyczerpane zostały przesłanki formalne do złożenia skargi.

Skarżący jest właścicielem działek nr [...] z obrębu [...], które są objęte zaskarżonym planem miejscowym. Skarżący podniósł, że postanowienia planistyczne naruszają jego prawo własności, ze względu na minimalną wielkość działki. Skarżącemu przysługuje zatem interes prawny przejawiający się w prawie do merytorycznej oceny, czy powołane w skardze zapisów planu istotnie powinny skutkować stwierdzeniem jego nieważności.

III. Odnosząc się do kwestii merytorycznych Sąd zauważa, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84, D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

Odwołując się do wyroku TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2000, nr 2, poz. 29 stwierdzić trzeba, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym". W przywołanym wyroku TK podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi przez obecnie obowiązujące ustawy planistyczne. Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją, co oznacza, że gmina, dysponując zespołem uprawnień określanym władztwem planistycznym, nie może tego władztwa wykonywać dowolnie, a uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane.

Jak stanowi art. 140 K.c. właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno – gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy oraz rozporządzać rzeczą. Powyższe uprawnienia przysługują jednak właścicielowi w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Właściciel wykonując prawo własności jest ograniczony przepisami ustaw szczególnych, do których należą między innymi przepisy upoważniające gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Niewątpliwe ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, stanowiąc dozwolone ograniczenia w sposobie wykonywania tegoż prawa. W granicach przez niego określonych właściciel gruntu może z niego korzystać, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Przypomnieć należy, że gmina ma prawo i obowiązek kształtować i prowadzić politykę przestrzenną na swoim terenie poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których ustala przeznaczenie terenów i rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy terenów, a zatem realizuje interes publiczny. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ma obowiązek określić między innymi zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz respektuje uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

IV. Przechodząc do oceny zasadności skargi, tj. zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym porządkiem prawnym należy wskazać, że ranga powinności praworządnego działania organów gminy w sferze planistycznej podkreślona została w przepisie art. 28 u.p.z.p. stanowiącym, że naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W przepisie tym przewidziano dwie podstawowe przesłanki zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Po pierwsze, przesłankę materialnoprawną, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej CBOSA). Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2016, 9 wyd., teza 4 do art. 28). Z powyższymi przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części koresponduje art. 91 ust. 1 u.s.g., z którego wynika, że uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i jak każdy akt prawny musi spełniać podstawowe wymagania dobrej legislacji, zarówno co do zgodności z prawem, jak i poprawnego wyrażenia norm prawnych językiem prawnym.

Aby skutecznie zarzucić naruszenie trybu postępowania czy właściwości organów nie wystarczy powołać art. 28 u.p.z.p., lecz konieczne jest jego powiązanie z przepisem przewidującym w toku procedury planistycznej określony tryb postępowania czy właściwość określonego organu, a dla przyjęcia naruszenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. W niniejszej sprawie nie postawiono właściwie zarzutu kwestionującego naruszenie trybu postępowania.

W ocenie Sądu rozpoznającego sprawę - w zakresie zaskarżonym skargą - takimi wadami kwalifikowanymi przedmiotowa uchwała nie jest obarczona.

V. W odniesieniu do zarzutów procesowych należy zauważyć, że Rada Miasta [...] podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. S. w dniu [...] grudnia 2014 r. Zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ogłoszenie o podjęciu przez Radę Miasta ww. uchwały wraz z terminem składania wniosków ukazało się w tygodniku Z. w dniu 26 lutego 2015 r. (kserokopia poświadczona za zgodność znajduje się w materiałach planistycznych str. 6-7). Obwieszczenie ponadto wywieszono na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Do dnia 23 marca 2015 r. zainteresowani mogli składać wnioski zawierające propozycje odnośnie do przyszłego przeznaczenia konkretnych terenów.

Rada Gminy w toku postępowania wyjaśniła, że w wyznaczonym terminie, wpłynęły jedynie wnioski zawiadomionych organów i instytucji właściwych do uzgadniania i opiniowania planu. Po sporządzeniu projektu planu i uzyskaniu niezbędnych uzgodnień i opinii projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu w dniach 15 kwietnia - 16 maja 2016 r. Obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu, wraz z terminem składania uwag i terminem przeprowadzenia dyskusji publicznej nad ustaleniami planu, zostało zamieszczone w tygodniku Z. w dniu 7 kwietnia 2016 r. oraz opublikowane na urzędowej tablicy ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu. Uwagi można było składać do dnia 31 maja 2016 r. (obwieszczenie Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lutego 2016 r., wydruk z BIP dotyczący obwieszczenia – kartu 8-9 oraz 10-12 materiałów planistycznych, kserokopia obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu – karta 123 i nast. materiałów planistyczbych).

Termin dyskusji publicznej z udziałem projektanta został wyznaczony na dzień 27 kwietnia 2016 r., na godz. 16.00. Na dyskusji tej nie było osób zainteresowanych obszarem planu przy ul. S.. Rada wyjaśniła, że dodatkowo powiadomieniem SMS przekazano mieszkańcom informację o wyłożeniu do wglądu publicznego dwóch planów miejscowych z odesłaniem do strony internetowej o zapoznanie się ze szczegółami, a skarżący był wielokrotnie informowany o sposobie zawiadamiania mieszkańców przy procedurze planistycznej, między innymi w piśmie z dnia 16 stycznia 2015 r.

Odnosząc się do zarzutu zamieszczenia ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu o sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu planu i dyskusji publicznej w bezpłatnym tygodniku Z. należy wyjaśnić, że tygodnik ten posiada status gazety lokalnej, oznaczonej międzynarodowym znormalizowanym numerem wydawnictw ciągłych ISSN - 1732 - 1409. Jak słusznie wyjaśniła Rada na terenie Miasta [...] funkcjonuje kilka lokalnych gazet. Są to m.in. "M" i "Z". z czego trzy pierwsze są gazetami bezpłatnymi. Wszystkie powyższe tytuły spełniają wymogi gazety lokalnej i wszystkie są wykorzystywane do celów publikacji dokumentów planistycznych.

Analiza akt sprawy nie pozostawia wątpliwości, że wójt Gminy [...] o sporządzaniu zmiany planu ogłosił zarówno w miejscowej prasie, przez obwieszczenie, jak i w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. W świetle powyższego uzasadnione jest twierdzenie, że wszelkie informacje dotyczące składania wniosków, uwag, dyskusji publicznej czy wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu przekazane zostały zainteresowanym zgodnie z u.p.z.p. i nie doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p., uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Zauważyć nadto trzeba, że organy gminy nie mają obowiązku imiennego zawiadamiania osób mających ewentualny interes prawny w kwestionowaniu postanowień planu miejscowego. Podgląd ten ugruntowany jest w orzecznictwie – por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Po 91/17, wyrok WSA w Olsztynie z 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 92/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 16 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 686/10, CBOSA.

Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. właściwe organy obowiązane są jedynie do ogłoszenia w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, którego to wymogu organy dochowały.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż w skardze nie wykazano w jakikolwiek sposób wpływu zarzuconego naruszenia trybu postępowania na treść uchwalonego planu i co za tym idzie nie wykazano, by zarzucane naruszenie miało charakter istotny. Naruszenie trybu sporządzania planu może zaś stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne. O istotności naruszenia trybu decyduje natomiast wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253).

VI. Biorąc pod uwagę treść przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części należy stwierdzić, że brak jest również podstaw do skutecznego wywodzenia o zasadności zarzutów skargi wywiedzionych w zakresie naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z uchwalonym uchwałą Nr [...] planem zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. S. w [...] (§ 11 ust. 1 pkt 1 i 2) minimalna powierzchnia działki wynosi 3000 m², minimalna szerokość frontu działki - 40 m. Skarżący podnosi, że jest właścicielem działki o pow. 2880 m, którą kupił od Gminy [...]. W jego ocenie przepis § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 przedmiotowej uchwały narusza jego prawo własności, z uwagi na brak możliwości zabudowy tej działki (wypowiedź zawarta m.in. w oświadczeniu złożonym na rozprawie z dnia 12 maja 2017 r.), z racji na przyjętą cezurę 3000 m².

Brak słuszności twierdzenia skarżącego wynika stąd, że parametry te dotyczą zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, a nie możliwości zabudowy już istniejących działek. Obawy skarżącego, że dojdzie do błędnej interpretacji przepisów planu czy niewłaściwych działań organu administracji architektoniczno-budowlanej, w procedurze wydawania pozwolenia na budowę są przedwczesne i per se nie świadczą o wadliwości kwestionowanego przez skarżącego przepisu. Wszak dotyczą one spodziewanych działań organu, który w mniemaniu skarżącego może dokonać błędnej interpretacji § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 planu, a zatem zarzut ten bezpośrednio nie odnosi się do wadliwości samego przepisu. Ze spodziewanych, niewłaściwych działań organu działającego w oparciu o dany przepis nie można zasadnie wywodzić o jego wadliwości, w sytuacji, gdy jest on zgodny z przepisami.

Należy również wyjaśnić, że nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia prawa równości, bowiem minimalna wielkość przy scaleniu 3000 m² odnosi się do całego obszaru objętego planem, co potwierdził pełnomocnik Gminy w trakcie rozprawy dnia 12 maja 2017 r.

Co do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, to należy nadmienić, że z uwagi na brak naruszenia prawa, zarzut ten – jako pochodny uznania, że doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności – czego skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazał, a Sąd z urzędu nie dostrzegł – nie zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że w kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09, nsa.gov.pl). Przedmiotowe ograniczenie do 3000 m², jako odnoszące się do scalenia i podziału, a nie do możliwość inwestowania nie można uznać za naruszające prawo w sposób nadmierny.

W związku z powyższym zasadnie Rada wywodziła, że możliwe jest zagospodarowanie nieruchomości należącej do R.L., pod warunkiem uwzględnienia pozostałych ustaleń planu. Z uwagi na bliską lokalizację obiektów zabytkowych, a także sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej, jak i częstych konfliktów międzysąsiedzkich, wynikających z prowadzonej działalności na omawianym terenie, w 2010 r. wprowadzono zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], wskazując na powyższym obszarze zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (max 3 kondygnacje) z dopuszczeniem usług nieuciążliwych. Konsekwencją zmiany polityki przestrzennej miasta było uchwalenie nowego planu miejscowego.

Dodatkowo należy pokreślić, że Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, Nr 5-6, s. 267 i in.). Jest to dyrektywa ukierunkowująca zakres kontroli Sądu, który – co do zasady – nie może wkraczać w ocenę potrzeb gminy.

VII. Nie było podstaw do przeprowadzania przez Sąd dowodu na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. (pisma skarżącego z 16 lutego 2017 r. oraz z 3 marca 2017 r.). Kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał (tak NSA w wyroku z dnia 19 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2527/13, CBOSA, co można recypować do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r.). Sąd administracyjny bada (ocenia) jego legalność w zakresie odnoszącym się do materialnoprawnych podstaw wydania danego rozstrzygnięcia, kontrolując prawidłowość jego wykładni oraz prawidłowość jego zastosowania (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a wykładnia prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2010, nr 5-6, s. 267 i in.). Kwestie związane z ilością ogłoszeń o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i z ogłoszeń o jego wyłożeniu i dyskusji publicznej we wszystkich gazetach lokalnych na przestrzeni ostatnich 5 lat, oraz dotyczące tego, że radni Rady Miejskiej w [...] nie mieli świadomości, iż w lokalnej prasie pojawiło się obwieszczenie o wyłożeniu zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają żadnego znaczenia dla oceny zachowania obiektywnego porządku prawnego.

Podobnie okoliczność, że W.B. i I.Z. nie byli zainteresowani przedmiotowym "tematem", a "przybyli w innej sprawie niż dyskusja publiczna nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcje miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu przy ul. S. w [...] z [...] kwietnia 2016 r.", nie świadczy o wadliwości działania organu, który ma obowiązek zapewnić taką dyskusję. Podobnie bez znaczenia byłby dowód z dokumentu, tj. stenogramu z sesji Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2014 r., na okoliczność, iż skarżący zostali zapewnieni przez Burmistrza [...] i Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...], że będą na bieżąco informowani o pracach nad planem zagospodarowania przestrzennego, przyjętego następnie zaskarżoną uchwałą. Nawet bowiem zaniedbanie w tym zakresie nie wpływa na uznanie, że doszło do naruszenia art. 28 u.p.z.p., o czym była wyżej mowa.

VIII. Z przedstawionych przyczyn uznać należało, że brak było podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanego miejscowego planu we wskazanej części, wyznaczonej zarzutami naruszenia interesu prawnego skarżącego, w związku z czym na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.