Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 198/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
659
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędzia del. SO Aleksandra Westra, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2017 r. sprawy ze skargi M. [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Cegłów w przedmiocie wydania decyzji o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

M. O. H. Z. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] ( dalej jako skarżąca, Inwestor ) wnioskiem z dnia [...] grudnia 2014 r. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60.000 szt. każdy wraz z niezbędną infrastrukturą.

Zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. Wójt Gminy [...], na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 34, art. 74 ust. 1 pkt 1, ust. 3, art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), dalej określanej jako "ustawa o.o.ś.", poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego.

Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r., na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy o.o.ś., organ wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie planowanej inwestycji. RDOŚ w [...] pismem z dnia [...] stycznia 2015 r., które wpłynęło do organu [...] stycznia 2015 r., zwrócił się o uzupełnienie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Wójt Gminy [...] wezwał inwestora o uzupełnienie raportu. Inwestor [...] stycznia 2015 r. zwrócił się o wydłużenie terminu na dostarczenie brakujących informacji do 20 lutego 2015 r. Uzupełnienie do raportu wpłynęło do organu 2 lutego 2015 r. Tego samego dnia organ przesłał uzupełnienie raportu do RDOŚ w Warszawie. Postanowieniem z [...] lutego 2015 r., które wpłynęło do organu [...] lutego 2015 r., RDOŚ w [...] uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił warunki jego realizacji.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r., a następnie z dnia [...] marca 2015 r. Wójt, powołując się na art. 77 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 ustawy o.o.ś., wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o wydanie opinii dla przedmiotowej inwestycji. Opinia sanitarna z dnia [...] maja 2015 r. wpłynęła do organu [...] maja 2015 r.

W przedziale czasowym od [...] marca 2015 r. do [...] kwietnia 2015 r. do organu wpłynęło szereg protestów mieszkańców oraz instytucji.

Dnia [...] kwietnia 2015 r. odbyła się rozprawa administracyjna zwołana na podstawie art. 89-96 k.p.a. oraz art. 36 ustawy o.o.ś.

W dniu [...] kwietnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia Ekologicznego [...] o dopuszczenie go do postępowania. Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r., wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dalej określanej jako "k.p.a.", w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w przedmiotowym postępowaniu.

Wezwaniem z dnia [...] maja 2015 r. organ zobowiązał inwestora do uzupełnienia raportu. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. inwestor wniósł o przedłużenie terminu złożenie wyjaśnień dot. raportu do 30 czerwca 2015 r. Wyjaśnienia do raportu wpłynęły do organu 30 czerwca 2015 r.

Przy piśmie z dnia [...] maja 2015 r. organ przesłał inwestorowi pismo Instytutu Upraw Nawożenia i Gleboznawstwa Państwowego Instytutu Badawczego w [...] z dnia [...] maja 2015 r. Poinformował jednocześnie, że planowany termin załatwienia sprawy nastąpi w terminie 30 dni od daty wydania niniejszego pisma.

Pismem, które wpłynęło do organu w dniu [...] lipca 2015 r., Stowarzyszenie M. zażądało dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. W dniu [...] lipca 2015 r. organ wezwał Stowarzyszenie do uzupełnienia braków wniosku. Następnie, postanowieniem z dnia 24 lipca 2015 r. wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś., dopuścił ww. Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu.

Pełnomocnik inwestora w piśmie z 29 lipca 2015 r., które wpłynęło do organu 3 sierpnia 2015 r., przedstawił stanowisko w kwestiach proceduralnych związanych z przystępowaniem organizacji ekologicznych do postępowania administracyjnego oraz zapewnienia stronom możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponieważ mieszkańcy [...], R. P. i A. P. pismem z [...] lipca 2015 r. zgłosili uwagi do wyjaśnień raportu, organ pismem z [...] sierpnia 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia wskazanych w piśmie kwestii.

Zawiadomieniem [...] sierpnia 2015 r. organ poinformował, że wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia [...] września 2015 r.

Pełnomocnik inwestora pismem z [...] sierpnia 2015 r., które wpłynęło do organu [...] września 2015 r. wniósł o przedłużenie terminu do złożenia wyjaśnień do dnia [...] września 2015 r.

Przy piśmie z dnia [...] września 2015 r. inwestor przedstawił kopie planu nawożenia dla M. O. H. Z. Spółka z o.o. sporządzonego i zaopiniowanego przez Okręgową Stację Chemiczno-Rolniczą w [...]. W dniu [...] września 2015 r. wpłynęło do organu pismo procesowe pełnomocnika inwestora zawierające wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie.

W zawiadomieniu z dnia [...] września 2015 r. organ wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy do [...] października 2015 r.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. organ zwrócił się do Marszałka Województwa [...] o udzielenie informacji czy inwestor uzyskał pozwolenie zintegrowane dla dotychczasowej działalności z uwagi na konieczność uwzględnienia kumulacji oddziaływania.

W dniu [...] października 2015 r., mieszkanka [...] J. K. zgłosiła wątpliwości do przedłożonego planu nawożenia. W dniu [...] października 2015 r. inwestor przedłożył oryginał planu nawożenia.

Organ w zawiadomieniu z dnia [...] października 2015 r. wyznaczył nowy termin wydania decyzji do [...] listopada 2015 r.

Pismem, które wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] [...] września 2015 r., pełnomocnik inwestora złożył zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy [...]. W dniu [...] października 2015 r. Kolegium zażądało wyjaśnień i nadesłania akt sprawy.

Wójt odpowiedział na to wystąpienie w dniu [...] października 2015 r. Jednocześnie pismem z [...] października 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia raportu m.in. w zakresie dokonania zsumowania potrzebnego areału do zagospodarowania pomiotu kurzego z obecnie eksploatowanej fermy i planowanej inwestycji, wskazania na jakich gruntach inwestor zamierza zagospodarować pomiot z planowanych do wybudowania dziecięciu kurników.

Marszałek Województwa [...] pismem z dnia [...] października 2015 r. poinformował, że dla prowadzonej przez M. O. H. Z. Spółka z o.o. instalacji do hodowli drobiu w ilości 774 DJP nie wydał dotychczas pozwolenia zintegrowanego.

Pełnomocnik inwestora w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu [...] października 2015 r. przedstawił wyjaśnienia oraz stanowisko w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uznało zażalenie inwestora za uzasadnione i wyznaczyło Wójtowi Gminy [...] dodatkowy miesięczny termin do załatwienia przedmiotowej sprawy. Postanowienie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu [...] listopada 2015 r. Wójt zawiadomieniem z [...] listopada 2015 r. poinformował o przedłużeniu terminu wydania decyzji do dnia [...] grudnia 2015 .

W dniu [...] listopada 2015 r. wpłynęły do organu pisma mieszkańców [...] dotyczące wyjaśnień inwestora do raportu.

W dniu [...] grudnia 2015 r. Wójt Gminy [...] wydał decyzję odmawiającą ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia.

W dniu [...] grudnia 2015r. M. O. H. Z. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na przewlekle prowadzenie postępowania administracyjnego przez wójta Gminy [...] i wniosła o:

1. Stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa,

2. Przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ppsa lub wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa,

3. Zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 15 marca 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 26/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. H. Z. Spółka z o.o. z siedzibą w [...] na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dziesięciu obiektów inwentarskich dla hodowli brojlera kurzego o obsadzie 60.000 szt. każdy (łącznie 2400 DJP) wraz z niezbędną infrastrukturą na działce oznaczonej nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. W rozważaniach merytorycznych Sąd I instancji wskazał, że z uwagi na rodzaj planowanego przedsięwzięcia, które budzi sprzeciw społeczności lokalnej, o czym świadczą liczne protesty, obowiązkiem organu było zapewnienie realnego udziału społeczeństwa na każdym etapie postępowania administracyjnego. Warunkiem, żeby udział społeczeństwa miał charakter rzeczywisty jest dostęp do informacji istotnych dla konkretnego postępowania. Informacje te są udostępniane w ramach prowadzonego postępowania.

Zdaniem Sądu I instancji, Wójt Gminy [...] prawidłowo informował społeczeństwo o istotnych dokumentach wpływających do sprawy i możliwości składania do nich uwag i wniosków w terminie 21 dni, zgodnie z art. 34 ustawy o.o.ś. Z zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, że w przedmiotowej sprawie liczba stron przekracza 20, zatem zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stosuje się przepis art. 49 k.p.a. Stroną postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym oddziaływaniem planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wobec powyższego organ prawidłowo stosował art. 49 k.p.a. zawiadamiając strony o czynnościach procesowych i decyzji. Nawet jeśli w odniesieniu do planowanej inwestycji negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia oceniane w oparciu o normy prawa administracyjnego zamyka się na terenie inwestycji i tym samym nie oddziałuje ono na nieruchomości sąsiednie, to nie musi to oznaczać, iż planowana inwestycja nie będzie na gruncie norm prawa cywilnego źródłem immisji sąsiedzkich (odory), których występowanie uzasadnia posiadanie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 108/12, Lex nr 1328183).

Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. i podkreślił, że w art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. stanowi się ogólnie, że organizacje ekologiczne uczestniczą w postępowaniu na prawach strony, ale nie określa się formy prawnej w jakiej są one dopuszczane do udziału w postępowaniu. W związku z tym, że art. 31 § 2 k.p.a. wprowadza zasadę wydawania postanowień w przedmiocie dopuszczenia organizacji społecznych do udziału w postępowaniu, należy przyjąć, że skoro w art. 44 ust. 4 ustawy o.o.ś. forma postanowienia została zastrzeżona dla orzeczeń negatywnych, to dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie będzie wymagało wydawania postanowienia. Sąd przyznał rację skarżącej Spółce, że organ w toku postępowania zbędnie wydawał postanowienia o dopuszczeniu organizacji ekologicznych: Stowarzyszenia Ekologicznego [...] i Stowarzyszenia [...] do udziału na prawach strony. Jednakże okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania. W ocenie Sądu, prawidłowo organ zawiadamiał organizacje ekologiczne działające w postępowaniu na prawach strony o czynnościach procesowych i przysługujących im uprawnieniach, a w konsekwencji uznał, że w sprawie brak jest znamion przewlekłego prowadzenia postępowania i skargę oddalił.

M. O. H. Z. Spółka z o.o. z siedzibą w [...], złożyła skargę kasacyjną, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:

1) art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia przewlekłości postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia przewlekłości postępowania,

2) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 12 § 1 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie oraz ocenę stanu faktycznego polegające na przyjęciu, iż planowane przedsięwzięcie budzi sprzeciw społeczności lokalnej oraz wynikającą z tego faktu, przyjętą przez Sąd ocenę prawidłowości wielokrotnego przeprowadzania postępowania z udziałem społeczeństwa, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi,

3) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalanie skargi i przyjęcie, iż rzeczywisty charakter udziału społeczeństwa jest tożsamy z obowiązkiem wynikającym z informowania stron w postępowaniu administracyjnym o całości zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, a także dokonaniu zawiadomienia stron przed wydaniem decyzji wyłącznie z uwagi na przystąpienie organizacji ekologicznej do postępowania,

4) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 49 k.p.a. oraz w związku z art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, iż w postępowaniu liczba stron przekracza 20, co w efekcie doprowadziło do prawidłowej oceny stosowania przez organ trybu określonego w art. 49 k.p.a. do powiadamiania stron, gdy tymczasem tryb ten był nieprawidłowy albowiem liczba stron w postępowaniu nie przekracza 20,

5) art. 151 w związku z art. 28 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego, poprzez przyjęcie, iż z planowanego przedsięwzięcia będzie pochodzić immisja odorów na nieruchomości sąsiednie mimo, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie - przede wszystkim raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko - nie przewidują takich immisji,

6) art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwą ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, iż wydanie postanowień o dopuszczeniu organizacji ekologicznych do udziału w postępowaniu na prawach strony pozostawało bez wpływu na ocenę przewlekłości postępowania,

7) art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, co było konsekwencją dokonania przez Sąd błędnej oceny stanu faktycznego w sprawie polegającej na niedostrzeżeniu przewlekłości postępowania w poszczególnych czynnościach organu wskazywanych w skardze strony.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię bądź niewłaściwe zastosowanie, w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a konkretnie art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. poprzez ich błędną interpretację i przyjęcie, iż norma ta nakazuje wielokrotne przeprowadzanie postępowania z udziałem społeczeństwa, co w sprawie miało miejsce, tymczasem z normy tej wynika obowiązek przeprowadzenia postępowania z udziałem społeczeństwa i zapewnienia mu w nim możliwości udziału i nie może być utożsamiany z obowiązkami organu wobec stron postępowania.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ bez żadnej podstawy prawnej żądał od wnioskodawczyni złożenia dodatkowych wyjaśnień oraz uzupełnień do raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ponadto, z własnej inicjatywy, posiłkując się insynuacjami zawartymi w niepodpisanych pismach złożonych przez podmioty niebędące stroną postępowania, inicjował bezprzedmiotowe czynności dowodowe, niemające żadnego związku z przedmiotem sprawy oraz w żaden sposób niewpływające na treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sprawie zakończono postępowanie wyjaśniające i dowodowe przed upływem kilku miesięcy, a w szczególności uzyskano wymagane prawem uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], a także przeprowadzono postępowanie z udziałem społeczeństwa, w trakcie którego złożono szereg uwag i wniosków. Zgodnie z brzmieniem art. 80 ust. 1 i 2 ustawy o.o.ś., organ ma prawny obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach po przeanalizowaniu wyników i treści materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, na który składają się m.in. wyżej wymienione elementy. Mając powyższe na uwadze, skarżąca uznała, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach mogła być wydana najpóźniej już w czerwcu 2015 r. Ponadto, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, iż organ rażąco naruszył art. 74 ust. 3 ustawy o.o.ś. w związku z art. 49 k.p.a. dokonując zawiadomienia stron o orzeczeniach oraz innych czynnościach w trybie obwieszczeń w sytuacji gdy stroną postępowania jest wyłącznie wnioskodawca, a zatem liczba stron nie przekracza 20. Skutkiem przyjęcia błędnego sposobu doręczeń jest przewlekłość postępowania powodowana koniecznością upływu 14 dni od daty publicznego ogłoszenia koniecznego do stwierdzenia skutku doręczenia. Sąd prawidłowo ustalił, iż dopuszczenie organizacji ekologicznej do udziału w postępowaniu nie wymagało wydania postanowienia, ale błędnie ocenił, iż dopuszczenie do udziału w postępowaniu w formie postanowień nie miało wpływu na przewlekłe prowadzenie postępowania. Tymczasem, zgodnie z przyjętym przez organ zastosowaniem art. 49 k.p.a., od chwili zawiadomienia do chwili gdy postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu stało się ostateczne, mijało 21 dni, co w istocie dwukrotnego, bezprzedmiotowego orzekania prowadziło do przewlekłości postępowania przez co najmniej 42 dni. Ponadto, zgodnie z treścią art. 44 ust. 1 ustawy o.o.ś. w związku 31 § 3 k.p.a. organizacja ekologiczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Natomiast przepis art. 10 § 1 k.p.a. odnosi się do strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 k.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. W tym zakresie, według strony skarżącej kasacyjnie, ponowne wyznaczanie 7-dniowego terminu na złożenie wyjaśnień i stanowiska w sprawie, wyłącznie z uwagi na przystąpienie organizacji ekologicznej w terminie przed wydaniem decyzji, było nieuzasadnione i doprowadziło do przewlekłego prowadzenia postępowania.

Wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2017r. sygn.. akt II OSK 1572/16 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych przez autora skargi kasacyjnej przepisów ustawy p.p.s.a. w zakresie obejmującym brak należytej kontroli działań Wójta Gminy [...] pod kątem przewlekłości postępowania. Sąd Wojewódzki oceniając zasadność podejmowania przez organ poszczególnych powinien wziąć pod uwagę właściwą koncentrację czynności procesowych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od organu prawidłowo prowadzącego sprawę oczekiwać należy, iż ewentualne uwagi co do złożonych przez stronę postępowania dokumentów organ zgłosi jednorazowo, zbiorczo, tym bardziej jeżeli istotne okoliczności mające wpływ na przedmiot sprawy wyznaczony zakresem żądania strony inicjującej postępowanie, w jego trakcie nie uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 29 oraz art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś., który miałby polegać na ich niewłaściwej interpretacji i przyjęciu przez Sąd Wojewódzki, że norma ta nakazuje wielokrotne przeprowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa, a co zdaniem skarżącej kasacyjnej, nie może być utożsamiane z obowiązkami organu wobec stron postępowania, wyjaśnić należy, że to, że Sąd Wojewódzki zaakceptował potrzebę równoległego stosowania tych zasad nie oznacza, że naruszył art. 29 i art. 79 ust. 1 ustawy o.o.ś. gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu.

W związku jednak z tym, że trafne okazały się zarzuty naruszenia przez Sąd Wojewódzki przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i art. 151 p.p.s.a., zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W jego toku Sąd ten ponownie oceni, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając przede wszystkim charakter podejmowanych czynności oraz ich koncentrację mającą wpływ na sposób procedowania i ostateczny termin załatwienia sprawy w kontekście istnienia uzasadnionych podstaw do przekroczenia przez organ terminów załatwienia sprawy wynikających z art. 35 k.p.a. W przypadku uznania przewlekłości postępowania Wójta Gminy [...] wystąpi również konieczność oceny charakteru stwierdzonej przewlekłości (art. 149 § 1a p.p.s.a.) oraz ewentualnej zasadności wymierzenia organowi grzywny (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem poprzez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 p.p.s.a.).

Sąd rozpoznawał sprawę, co do meritum. Okoliczność, że przed rozpatrzeniem sprawy przez Sąd został wydany akt, co do przewlekłości w wydaniu którego są formułowane zarzuty nie jest przeszkodą dla procedowania. Może być jedynie przesłanką do umorzenia sprawy w zakresie zobowiązania organu do rozpatrzenia sprawy w określonym terminie - nie wydaje się orzeczenia, w myśl art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718). Skarżąca wyczerpała także tryb do wniesienia skargi (patrz: zażalenie z dnia 29 września 2015 r., na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego – rozpatrzone postanowieniem z dnia 29 października 2015 r.).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać na wstępie, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania (analogicznie do skargi na bezczynność) służy ocenie działań (analogicznie bezczynności) organu administracji w toku postepowania, generalnie w celu jego dyscyplinowania. Jedynie ubocznie instytucja wniesienia tego rodzaju skargi jest istotna, jako element trybu dochodzenia odszkodowania za ewentualnie poniesione szkody, w trybie regulacji cywilnoprawnych, w myśl art. 417 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.). W takiej sytuacji samo wydanie aktu, kończącego postępowanie w danej instancji, nie wyłącza możliwości oceny uprzednich działań (zaniechań) organu. Dopuszczalność inicjowania kontroli w danym zakresie nie może być jednak nieograniczona żadną cezurą czasową.

Potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana także jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze niejako historycznym - już na dzień wniesienia skargi. Prawodawca nie zakreślił wprawdzie expressis verbis wprost w ustawie końca terminu dla wnoszenia stosownych skarg. Nie można jednak stąd wywodzić, jakoby żądanie oceny uprzednich działań organu było możliwe w dowolnie długim czasie, niezależnie od etapu procedowania przed organem, którego zaniechania są kwestionowane.

Trzeba mieć na uwadze, że w istocie instytucja skargi na przewlekłość postępowania, analogicznie do skargi na bezczynność, ma służyć głownie dyscyplinowaniu organu. W judykaturze przyjmuje się wprawdzie jednolicie, że ewentualne wydanie orzeczenia, kończącego postępowanie organu, którego zaniechania są kwestionowane, na dzień rozpatrywania skargi przez Sąd nie może być przeszkodą dla oceny uprzednich czynności organu. Przeciwna wykładnia całkowicie niweczyłaby bowiem skuteczność skargi na przewlekłość postepowania (czy – analogicznie - bezczynność), gdy przed jej rozpatrzeniem przez Sąd stan niezgodny z prawem zostałby usunięty.

Przy dokonywania merytorycznej oceny przez Sąd musi być jednak przesądzająca perspektywa stanu faktycznego sprawy administracyjnej na dzień wnoszenia skargi. Wola prawodawcy, aby przedmiotem oceny był stan sprawy właśnie na dzień wniesienia skargi została odzwierciedlona expressis verbis w uzasadnieniu projektu aktu, którym wprowadzono instytucję skargi na przewlekłość postępowania - ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18). Wskazano w nim expressis verbis "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (tak: druk nr 1633, VII kadencja Sejmu RP). Analogicznie, z woli prawodawcy, skutecznie skargę na bezczynność w postępowaniu sądowym można wnieść jedynie w okresie, gdy trwa postępowanie przed sądem. W tym ostatnim przypadku, skarga złożona po zakończeniu postepowania podlega odrzuceniu (tak np. postanowienie NSA o sygn. akt II OPP 8/14), gdyż prawodawca wprost zamknął drogę do jej skutecznego wniesienia.

Wobec wskazanych wyżej uwarunkowań nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 K.p.a.), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie ma wiadomość o tym fakcie.

Opisana wyżej sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po upływie tygodnia od wydania decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Stanowisko, co do braku możliwości uwzględnienia skargi już po zakończeniu postępowania, gdzie ewentualnie występował stan przewlekłości, jest także prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładowo, w postanowieniu z 9 lipca 2013 r. (sygn. akt I FSK 1325/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazano expressis verbis m.in.: "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest zaś wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie, [...]". Wypada odnotować, że uznanie za trafną odmiennej koncepcji rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania (analogicznie bezczynności) nawet kilkanaście lat po zakończeniu postępowań, o ile byłyby wnoszone po takim okresie stosowne skargi, a – jeszcze w toku postępowania administracyjnego - złożono by zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia.

Wobec wskazanych uwarunkowań skargę należało oddalić.

Skoro nie stwierdzono, aby w sprawie występowała przewlekłość postępowania, bezzasadne byłoby rozważanie wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.