Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1174/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 02 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A w S. na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Spółka A z ograniczoną odpowiedzialnością w S., wywiodła do Sądu skargę na uchwałę Rady Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. .. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 1 i 5 upzp przez jego nie zastosowanie i uchwalenie przedmiotową uchwałą Rady Gminy T. P. planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. o treści rażąco niezgodnej ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 2011 r.

W ocenie skarżącej zgodnie z art. 9 ust. 1 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp), w celu określenia polityki przestrzennej gminy, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ustalenia uchwalonego studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 5 upzp, przed podjęciem uchwały wójt (burmistrz albo prezydent miasta) wykonuje analizy dotyczące m.in. stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium. W myśl art. 20 ust. 1 upzp rada gminy uchwala plan miejscowy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jeżeli organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niegodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu.

W konsekwencji, przedmiotowy plan zagospodarowania przestrzennego winien zostać uznany za nieważny. Zachodzi podstawa uwzględnienia niniejszej skargi, albowiem doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego związanego z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. przyjęty Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. ustala przeznaczenie:

1/ działek nr [...], [...], [...], [...], obręb B., w części jako:

- teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 2U, z możliwością lokalizacji na działce budowanej budynków usług zdrowia - budynków zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, niepełnosprawnych,

- teren drogi wewnętrznej, oznaczony symbolem KDWxs;

2/ działek nr [...], [...] obręb B., jako teren zabudowy usługowej, oznaczony na rysunku planu symbolem 1 U, z możliwością lokalizacji na działce budowlanej budynków usług hotelarskich - hoteli lub pensjonatów.

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P. , zatwierdzone Uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. z późn. zm., wyznacza dla terenu objętego zaskarżonym planem miejscowym kierunek - tereny turystyki i rekreacji z prawem zabudowy kubaturowej (UT.1). Jednocześnie zapisy Studium stanowią, że Studium określa dominujące funkcje terenów; zezwala się na uzupełnianie tych funkcji funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia (Rozdział 1, ust. 1, punkt 1 i 2).

Pierwotne założenia projektu zaskarżonego planu miejscowego ustalały na terenie oznaczonym symbolem 2U lokalizację na działce budowlanej:

a) usług zdrowia - budynków zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, niepełnosprawnych,

b) usług hotelarskich - hoteli.

W ocenie społeczeństwa projektowana na terenie 2U zabudowa hotelowa wpłynęłaby znacząco na warunki życia mieszkańców B. .. Wiązałaby się ze zwiększeniem ruchu drogowego, poziomu hałasu oraz zanieczyszczenia środowiska, co naruszyłoby dobra osobiste mieszkańców oraz zakłóciło ład przestrzenny tej okolicy. W ich ocenie taka inwestycja wpłynęłaby również na obniżenie poziomu bezpieczeństwa uczniów Szkoły Podstawowej im. [...], zlokalizowanej naprzeciwko. Wszystkie te argumenty, uwagi i zastrzeżenia mieszkańcy B. przedstawili w trakcie trwania procedury planistycznej m.in. na spotkaniu dotyczącym projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. , które miało miejsce w dniu [...] października 2019 r. w świetlicy wiejskiej w B. . W konsekwencji wprowadzono zmiany do projektu planu polegające na wykreśleniu zapisu dopuszczającego lokalizację budynków usług hotelarskich - hoteli na terenie 2U.

Mając na uwadze, że studium dopuszcza funkcje odmienne, a usługi zdrowia są akceptowane społecznie i oceniane jako nieuciążliwe dla otoczenia, należy stwierdzić, że przedmiotowy plan miejscowy nie narusza zapisów Studium.

Ponadto podkreślono, że dominujący kierunek studium - tereny turystki i rekreacji (UT.1) w granicach tego obszaru ustalonych w studium został zachowany poprzez:

- ustalenie przeznaczenia w przedmiotowym planie miejscowym zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. dla terenu oznaczonego symbolem 1U jako teren zabudowy usługowej z możliwością lokalizacji budynków usług hotelarskich - hoteli lub pensjonatów,

- ustalenie przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. - część północna, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6789 z dnia [...] listopada 2016 r.) jako teren zabudowy usług turystyki.

W wykonaniu wezwania Sądu z dnia [...] listopada 2020 r. do wykazania naruszenia interesu prawnego, skarżąca wskazała, że wskutek wejścia w życie zaskarżonego planu, zostało wprowadzone nadmierne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości, w szczególności przez wyłączenie możliwości lokalizacji zabudowy usługowej celu turystyki i rekreacji, która dominuje w bezpośredniej zabudowie przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] lutego 2020 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z dnia [...] marca 2020 r., poz. 2470).

Zaskarżona uchwała jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; dalej: "u.s.g."), więc może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Przed rozpoznaniem takiej skargi Sąd zobowiązany jest jednakże do zbadania przesłanek jej dopuszczalności.

Zgodnie z dyspozycją art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 czerwca 2017 r., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego zmianę) do sądu administracyjnego przysługuje zatem nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem.

W niniejszej sprawie skarżąca jest właścicielem nieruchomości, zapisanej w księdze wieczystej KW numer [...], obejmującej działki oznaczone geodezyjnie numerami [...],[...],[...],[...],[...],[...] objętej przedmiotowym planem miejscowym, które oznaczone zostały symbolami 1U i 2U. Zgodnie z treścią przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego (§ 15 pkt 1) objęte nim działki oznaczone zostały symbolem 2U i przeznaczone mogą być pod lokalizację budynków usług zdrowia - budynków zakwaterowania z opieką lekarską i pielęgniarską dla ludzi starszych, niepełnosprawnych, natomiast przed uchwalaniem przedmiotowego planu dopuszczano dla terenów oznaczonych symbolem UT.1 i UT.2 zabudowę usługową celu turystyki i rekreacji, sportu i związanej z nimi zabudowy. Zatem interes prawny skarżącej został naruszony, a skarga była dopuszczalna.

W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że z urzędu skontrolował legalność zaskarżonego planu również w zakresie nieobjętym zarzutami skargi i w tym zakresie nie dopatrzył się uchybień skutkujących koniecznością stwierdzenia nieważności planu na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. w związku z istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu miejscowego. Sąd w szczególności przeanalizował akta planistyczne z punktu widzenia zachowania wymogów określonych w art. 17 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania. Sąd nie stwierdził również naruszenia właściwości organów w procedurze planistycznej. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności podejmowane przez organ należycie udokumentowane.

Przechodząc do zarzutów skargi dotyczących merytorycznej treści zaskarżonej uchwały wskazać należy, że strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów art. 14 ust. 1 i 5 oraz 20 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie skarżącej przed uchwalaniem przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowych działek skarżącego w Studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego - w pkt 111 - określono dla terenów oznaczonych symbolem UT.1 i UT.2 zabudowę usługową celu turystyki i rekreacji, sportu.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że Studium jest aktem określającym jedynie kierunki polityki przestrzennej gminy jego zapisy powinny określać ogólne postanowienia tej polityki, co ma podlegać doprecyzowaniu na etapie sporządzania planu. Dopiero plan ustala przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenów (art. 4 ust. 1 tej ustawy).

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały.

W tym miejscu wskazać przyjdzie, że aktualnie obowiązująca treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wymaga aby studium i plan miejscowy zawierały identyczne ustalenia. Tak też omawiane zagadnienie prawne jest postrzegane w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Pierwotnie przepis ten wymagał "zgodności" planu ze studium, które to sformułowanie ww. nowelizacją zastąpiono pojęciem "nie narusza ustaleń studium". "Omawiana zmiana wynikała z tego, że dotychczasowe sformułowanie powodowało często, wbrew intencjom autorów studium, niemożliwość uchwalenia planu, gdyż trudno było ustalić, czy proponowane w planie rozstrzygnięcie jest zgodne ze studium, skoro było w studium nieokreślone" (patrz: uzasadnienie projektu ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - Sejm VI kadencji, nr druku 812). Z drugiej strony ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Na tle wskazanego przepisu wykształciło się stanowisko, że moc wiążąca studium wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o jakiej mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p., pozostaje trudna do generalnego ustalenia i musi być oceniana w odniesieniu do konkretnych przypadków. Ustawodawca pierwotnie wymagał "zgodności" planów ze studium, obecnie żąda od gminy sprawdzenia, czy plan nie narusza ustaleń studium. Jak stwierdzono w komentarzu dotyczącym zakresu studium, nie jest ono "planem wyższego rzędu" nad planem miejscowym ani "planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy", lecz wyrazem gminnej polityki przestrzennej, ujętym kierunkowo, czyli nie "docelowo". (...). Rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (por. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Warszawa 2019, wyd. el./Legalis).

Jak wynika z rozdziału 1 pkt 2 ust. 1 i 2 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. P. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Rady Gminy T. P. z dnia [...] czerwca 2011 r., Studium określa dominujące funkcje terenów; zezwala się na uzupełnianie tych funkcji funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia (Rozdział 1, ust. 1, punkt 1 i 2). Z kolei z powołanego przez skarżącą pkt 111 Studium wynika, że turystyka, rekreacja, sport, w tym związana z nimi zabudowa, odpowiednio do intensywności ich form, mogą być lokalizowane w określonych na rysunku studium obszaru [...] i [...]

Jak wynika z akt sprawy w trakcie trwania procedury planistycznej mieszkańcy B. przedstawili argumenty, uwagi i zastrzeżenia, co do projektowanej na terenie 2U zabudowy hotelowej. W ocenie mieszkańców B. wiązałaby się ona ze zwiększeniem ruchu drogowego, poziomu hałasu oraz zanieczyszczenia środowiska, co naruszyłoby dobra osobiste mieszkańców oraz zakłóciło ład przestrzenny tej okolicy. Ich zdaniem taka inwestycja wpłynęłaby również na obniżenie poziomu bezpieczeństwo uczniów Szkoły Podstawowej im. [...], zlokalizowanej naprzeciwko.

W konsekwencji wprowadzono zmiany do projektu planu polegające na wykreśleniu zapisu dopuszczającego lokalizację budynków usług hotelarskich - hoteli na terenie 2U.

Jednakowoż dominujący kierunek Studium - tereny turystki i rekreacji (UT.1) w granicach tego obszaru ustalonych w studium został zachowany poprzez: ustalenie przeznaczenia w przedmiotowym planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem 1U jako teren zabudowy usługowej z możliwością lokalizacji budynków usług hotelarskich - hoteli lub pensjonatów oraz ustalenie przeznaczenia terenu objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów usług w rejonie ulicy [...] w B. - część północna, zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] października 2016 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. poz. 6789 z dnia [...] listopada 2016 r.) jako teren zabudowy usług turystyki.

Ponadto wbrew opinii skarżącej, z powoływanego przez nią pkt 111 Studium wcale nie wynika, że tereny oznaczone symbolem [...] i [...] są przeznaczone pod zabudowę usługową celu turystyki, rekreacji i sportu, a jedynie, że na tym terenie może być taka zabudowa lokalizowana.

Mając zatem na uwadze, że studium dopuszcza funkcje odmienne, zezwala na uzupełnianie tych funkcji funkcjami komplementarnymi oraz funkcjami odmiennymi pod warunkiem ich nieuciążliwości dla otoczenia, a usługi zdrowia należy za takie uznać, Sąd stwierdza, że przedmiotowy plan miejscowy nie narusza zapisów Studium.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia [...] czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK [...], zgodnie z którym stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oddalił skargę.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału IV wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.