Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1653/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 71, art. 73 ust. 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 4
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Jarosław Poturnicki po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lutego 2017 r. sygn. akt III SA/Lu 735/16 w sprawie ze skargi M. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Elizówce z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w pomniejszonej wysokości i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Lu 735/16, oddalił skargę M. R. na decyzję Dyrektora Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] marca 2016 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2013 r. do Biura Powiatowego ARiMR w Chełmie wpłynął wniosek M. R. o przyznanie za 2013 r.: jednolitej płatności obszarowej (JPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO), uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych (PZ) oraz specjalnej płatności obszarowej do powierzchni roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST).

Decyzją z [...] listopada 2015 r. Kierownik BP ARiMR w Chełmie przyznał skarżącemu następujące płatności w pomniejszonej wysokości: JPO w wysokości 49 657,61 zł, UPO w wysokości 4763,57 zł, PZ w wysokości 1820 zł; odmówił przyznania płatności ST; nie uznał działania siły wyższej lub wystąpienia sytuacji nadzwyczajnych w zakresie wystąpienia zalania i podtopień oraz w zakresie braku możliwości złożenia zmiany danych do wniosku; ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. w wysokości 1729,47 zł.

Decyzją z [...] marca 2016 r. Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do poszczególnych płatności objętych wnioskiem, organ wskazał, że wniosek strony przeszedł kontrolę administracyjną oraz kontrolę na miejscu. W ich wyniku w przypadku JPO powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli wyniosła 81,77 ha (pow. deklarowana – 86,69 ha). Różnica między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną stanowiła podstawę od pomniejszenia płatności, zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemów wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.Urz.UE L 2009.316.65).

Ponadto płatność została pomniejszona o 6% w związku ze złożeniem w dniu 10 czerwca 2013r. zmiany do wniosku zwiększającej o 1,99 ha powierzchnię deklarowaną do JPO co nastąpiło z przekroczeniem terminu na skaladnie takich zmian o 6 dni roboczych. Płatność została też pomniejszona w związku z zastosowaniem współczynnika korygującego, zgodnie z art. 79 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009. Organ dokonał także pomniejszenia JPO w związku z nieprzestrzeganiem przez rolnika wymogów podstawowych w zakresie zasad dobrej kultury rolnej, co stwierdzono w wyniku kontroli na miejscu w zakresie wzajemnej zgodności (na łąkach i pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana co najmniej raz w roku lub nie wypasano zwierząt).

W odniesieniu do UPO, organ wskazał, że pomniejszenie płatności wynikało ze stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią stwierdzoną (67,69 ha) a deklarowaną (72,17 ha). Następnie organ zastosował zmniejszenie z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013. Ponadto z uwagi na dokonaną przez rolnika w dniu 10 czerwca 2013 r. zmianę do wniosku (zwiększającą o 0,81 ha powierzchnię deklarowaną do UPO) z przekroczeniem o 6 dni roboczych terminu na składanie zmian płatność ta została również pomniejszona o 6 %.

Płatność zwierzęca (PZ) została pomniejszona również ze względu na przedeklarowanie powierzchni kwalifikowanej do płatności (pow. stwierdzona – 13,44 ha, pow. deklarowana – 14,53 ha), zastosowanie zmniejszenia z art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013. złożenie zmiany wniosku po terminie.

Uzasadniając decyzję co do odmowy przyznania specjalnej płatności obszarowej (ST), organ stwierdził, że zadeklarowane do tej płatności działki, były już przedmiotem wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych, co wyklucza przyznanie przedmiotowej płatności, zgodnie z art. 7 ust. 2d ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.).

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, przypadek wskazany przez stronę: "działka rolna LA o pow. 0,79 pomimo zgłoszenia do dopłat nie była użytkowana rolniczo z powodu kilkuletniego zalania. W bieżącym roku woda ponownie nie zeszła z łąki" – nie stanowi przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009.

W kwestii ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności za 2009 r., organ wskazał, że decyzją z [...] lutego 2012 r. Dyrektor Lubelskiego OR ARiMR stwierdził nieważność decyzji Kierownika BP ARiMR w Chełmie z [...] grudnia 2009 r. o przyznaniu stronie płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (JPO, UPO, PZ) w łącznej kwocie 47 271,92 zł. Następnie, decyzją z [...] stycznia organ I instancji przyznał – w oparciu o stwierdzony stan faktyczny z uwzględnieniem wartości maksymalnego kwalifikowalnego obszaru wyznaczonego w systemie identyfikacji działek rolnych – płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej kwocie 45 542,45 zł. Strona nie wniosła odwołania od tej decyzji. W związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatności za 2009 r. oraz z przyznaniem następnie tychże płatności w pomniejszonej wysokości, organ ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r. w wysokości 1729,47 zł. Zdaniem organu, w sprawie brak było podstaw do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.Urz.UE L 2004.141.18).

Wprawdzie płatności wypłacone na podstawie decyzji z [...] grudnia 2009 r. wynikały z pomyłki organu, jednak zdaniem organu nie można uznać, że błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika, ponieważ przed złożeniem wniosku strona obowiązana jest do rzetelnego zweryfikowania poprawności danych w nim zawartych. W ocenie organu, strona nie skorzystała z uprawnień pozwalających jej na określenie rzeczywistej powierzchni użytkowanych rolniczo gruntów i zadeklarowała we wniosku o przyznanie płatności powierzchnię wykraczającą poza powierzchnię rzeczywistą spełniającą kryteria przyznania płatności, a więc nie została spełniona przesłanka uzasadniająca wykluczenie od obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności, ponieważ błąd wnioskodawcy możliwy był do wykrycia w zwykłych okolicznościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na powyższą decyzję.

Zdaniem WSA, ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Organy dokonały też właściwej wykładni przepisów prawa materialnego oraz prawidłowo zastosowały normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Sąd I instancji wskazał, że istotny wpływ na przyznanie płatności bezpośrednich w pomniejszonej wysokości miało tzw. przedeklarowanie gruntów zgłoszonych we wniosku o płatność, tj. ustalenie w toku kontroli różnicy pomiędzy powierzchnią kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w toku kontroli. Zmniejszenie wysokości płatności przyznanych na rok 2013 wynikało także z innych względów, w tym w szczególności z konieczności zastosowania współczynnika korygującego zgodnie z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia czynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013, a także z konieczności zastosowania art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013, czego skarżący nie kwestionował. Ponadto, stwierdzono naruszenie wymogu dotyczącego utrzymywania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej zgodnie z ochroną środowiska. Skarżący nie podważył ustaleń przedstawionych w raportach z czynności kontrolnych w tym zakresie.

Odnosząc się do kwestii ustalenia powierzchni działek kwalifikowanych do płatności (JPO, UPO, PZ), Sąd wskazał, że organy, w oparciu o wyniku kontroli administracyjnej z wykorzystaniem systemu informacji geograficznej oraz wyniki kontroli na miejscu, zweryfikowały powierzchnię działek rolnych zadeklarowanych przez rolnika. Zdaniem WSA, brak jest podstaw do zakwestionowania wyników tych kontroli i dokonanych na ich podstawie ustaleń. Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów, które mogłyby podważyć prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy w toku kontroli administracyjnej, której instrumentem i narzędziem były przede wszystkim ortofotomapy. Ponadto, ustalenia rzeczywistej powierzchnie obszarów uprawnionych do płatności bezpośrednich dokonywano także w toku kontroli na miejscu, a więc w terenie. Ustaleń opartych na raportach z kontroli na miejscu (w zakresie wzajemnej zgodności oraz w ramach działania Program Rolnośrodowiskowy) skarżący również nie kwestionował. Argumentował jedynie, że ustalenia organów w tej sprawie różnią się od ustaleń dokonanych w toku kontroli administracyjnej i kontroli na miejscu w 2012 r., a ponadto, wniosek składany był w oparciu o mapy dostępne w aplikacji elektronicznej oraz materiał graficzny przesłany przez Agencję. Wobec tego Sąd stwierdził, że deklarowane we wniosku o dopłaty powierzchnie upraw, rodzaj upraw oraz ich stan muszą odpowiadać stanowi faktycznemu istniejącemu realnie na gruncie w danym okresie. W przypadku płatności na rok 2013 istotnym był zatem stan gruntów istniejący w 2013, a nie w latach poprzednich, w tym w 2012 r. WSA podkreślił, że strona, zgłaszając działki do płatności, ma obowiązek dokładnej weryfikacji stanu działek, z uwzględnieniem stanu istniejącego faktycznie na gruncie. Ponadto, materiał graficzny przesłany rolnikowi przez ARiMR ma jedynie pomocnicze znaczenie dla potrzeb faktycznego zasięgu terenów użytkowanych rolniczo w danym okresie. Materiał graficzny nie jest przesyłany rolnikowi po to, by na jego podstawie weryfikował powierzchnie prowadzonych przez siebie upraw, ich rodzaj oraz stan, ale po to, by na materiale tym oznaczył poszczególne działki rolne, ich granice oraz powierzchnię upraw lub innych obszarów, do których przyznawane są płatności.

Z analogicznych przyczyn, w ocenie WSA, brak jest podstaw do zakwestionowania zmniejszenia płatności z uwagi na stwierdzone nieprzestrzeganie norm i wymogów dotyczących utrzymania gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Na działkach A i AL stwierdzono niekoszenie i nieusuwanie na łąkach okrywy roślinnej w wymaganych terminach lub niewypasanie na nich zwierząt. Wobec wyników kontroli, Sąd uznał, że fakt naruszenia przez skarżącego zasady wzajemnej zgodności nie budzi wątpliwości.

Zdaniem Sądu I instancji prawidłowe było również zastosowanie przez organ czynnika korygującego zgodnie z art. 11 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia czynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w rozporządzeniu nr 73/2009 w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013 (w przypadku JPO), a także z konieczności zastosowania art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce za rok 2013 (w przypadku UPO i PZ).

WSA podzielił także ustalenia organów, które legły u podstaw odmowy przyznania specjalnej płatności obszarowej do powierzchni upraw roślin strączkowych i motylkowych drobnonasiennych (ST) na 2013 r. Sąd wskazał, że w przypadku tego rodzaju wsparcia, obowiązuje tzw. zakaz podwójnego finansowania, co oznacza, że płatność specjalna nie przysługuje do powierzchni upraw zadeklarowanych w danym roku we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych w ramach pakietów: rolnictwo zrównoważone, rolnictwo ekologiczne, zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie. W związku z tym, że skarżący zadeklarował te same działki zarówno do specjalnej płatności obszarowej, jak i do płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie I wariancie I Zrównoważony sposób gospodarowania, to na postawie art. 7 ust. 2d ustawy o płatnościach organ prawidłowo odmówił wsparcia w zakresie płatności ST.

Dalej Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie brak było podstaw do uznania działania siły wyższej lub wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w zakresie wystąpienia zalania i podtopień oraz w zakresie braku możliwości złożenia zmiany do wniosku w terminie. Jak wynika z oświadczenia skarżącego, "działka rolna LA o pow. 0,79 pomimo zgłoszenia do dopłat nie była użytkowana rolniczo z powodu kilkuletniego zalania. W bieżącym roku woda ponownie nie zeszła z działki". Zdaniem Sądu, okoliczności te nie miału charakteru nagłego ani nadzwyczajnego. Przeciwnie, występowały na wskazanej działce od kilku lat i były znane rolnikowi. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009 przypadek wystąpienia siły wyższej należy zgłosić organowi w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskał taką możliwość. Oznacza to, że nawet gdyby uznać zgłoszenie cyt. uwagi do protokołu z czynności kontrolnych za zgłoszenie na piśmie przypadku siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych (do czego w ocenie Sądu brak było podstaw), to i tak zgłoszenie to nastąpiłoby z uchybieniem terminu określonego w art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009, skoro dokonano go dopiero w grudniu 2013 r., zaś przedmiotowy stan zalania (podtopienia) gruntów utrzymywał się przez cały 2013 rok.

Ponadto, skarżący nie przedstawił odpowiedniej dokumentacji dotyczącej wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności.

Odnosząc się do kwestii ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2009 r., WSA stwierdził, że rozstrzygnięcie organu było prawidłowe wobec wyeliminowania z obrotu prawnego (stwierdzenia nieważności) decyzji z [...] grudnia 2009 r., na podstawie której wypłacono stronie płatność w wysokości 47 271,92 zł, a następnie przyznania stronie (niezaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2013 r.) płatności w pomniejszonej wysokości – w kwocie 45 542,45 zł. Zdaniem Sądu I instancji, brak było w sprawie podstaw do zastosowania art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 i wyłączenie obowiązku zwrotu nienależnej płatności, chociaż z innych przyczyn niż to przyjął organ odwoławczy. Mianowicie, Sąd nie zgodził się z organem, że wypłacenie kwoty nienależnej nastąpiło na skutek pomyłki organu. Z akt sprawy wynika, że u podstaw przyznania płatności w nienależnej wysokości leżała pomyłka samego rolnika, a nie organu. Błąd, który doprowadził do wydania decyzji z [...] grudnia 2009 r., był efektem zadeklarowania przez skarżącego we wniosku gruntów, których część nie kwalifikowała się do płatności. Zdaniem WSA, "błąd organu", o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia, nie dotyczy sytuacji, w której organ zaniechał jedynie należytej weryfikacji wniosku oraz nie wykrył nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania sądowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej w zakresie zgodności z prawem skarżonej decyzji i wydanie orzeczenia, którego nie poprzedziła kontrola działania organu administracji polegająca na ocenie, czy organ w sposób wyczerpujący dokonał analizy materiału dowodowego zebranego w postępowaniu oraz czy organ rozważył wszystkie okoliczności podnoszone przez skarżącego, przez co zostały naruszone następujące przepisy:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo iż w sprawie zostały naruszone przepisy prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy i winno skutkować uchyleniem skarżonej decyzji w całości, tj.

- art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 i przyjęcie, że wszystkie nieprawidłowości we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wynikają z winy skarżącego, co skutkowało brakiem zastosowania wskazanego w tym przepisie wyjątku zastosowania sankcji wynikającej z art. 58 rozporządzenia nr 1122/2009;

- art. 71 rozporządzenia nr 1122/2009 poprzez brak jasnego i precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej kontrolowanego rozstrzygnięcia w zakresie określenia na 15% wielkości zmniejszenia kwoty płatności;

- art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie, pomimo iż na jego podstawie obowiązek zwrotu płatności nie ma zastosowania dla skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Dyrektor Lubelskiego Oddziału Regionalnego ARiMR nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 193 zd. drugie p.p.s.a. przedstawił motywy rozstrzygnięcia, w odniesieniu do tego zarzutu.

Wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.), zarzucił Sądowi pierwszej instancji oddalenie skargi i wadliwe wykonanie kontroli zaskarżonej decyzji przez niedokonanie oceny, czy organ w sposób wyczerpujący przeanalizował zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz czy rozważył wszystkie podniesione przez stronę okoliczności, czym zdaniem strony Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. Zdaniem strony, zaskarżone orzeczenie narusza również art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ponieważ w jej ocenie nie wszystkie nieprawidłowości stwierdzone we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 wynikają z jej winy, co powinno skutkować odstąpieniem od zastosowania sankcji z art. 58 powołanego rozporządzenia. Strona podniosła też zarzut naruszenia art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, ponieważ w jej ocenie Sąd nie wyjaśnił w sposób jasny i precyzyjny podstawy zastosowania zmniejszenia kwoty płatności o 15%. Ponadto, w ocenie kasatora, w sprawie błędnie nie zastosowano art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, podczas gdy zaistniały przesłanki do jego zastosowania, ponieważ skarżący nie miał obowiązku zwrotu płatności za 2009 rok, która to płatność została wypłacona stronie w nienależnej wysokości w wyniku błędu organu, który nie mógł zostać wykryty przez skarżącego.

W świetle tak sformułowanego zarzutu wnoszący skargę kasacyjną w pierwszej kolejności był zobowiązany do wykazania jednej z okoliczności świadczących o tym, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. A zatem powinien był wykazać, że Sąd ten dokonał kontroli niewłaściwego aktu, a więc wydanego np. przez inny podmiot niż organ administracji publicznej, że dokonał kontroli zaskarżonego aktu według niedopuszczalnego kryterium, a więc innego niż kryterium legalności, że rozpoznał skargę na inny akt niż decyzja i wreszcie, że zastosował nieprzewidziany ustawą środek prawny. Według powołanego w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Strona nie podniosła okoliczności o jakich była mowa wcześniej, co czyni zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. niezasadnym. Sam fakt rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprawy, w sposób odmienny od oczekiwań wnoszącego skargę kasacyjną, lecz z uwzględnieniem kryterium legalności, nie świadczy jeszcze o tym, aby Sąd wadliwie wywiązał się z ciążących na nim obowiązkach. Chcąc wykazać bezzasadność dokonanej przez Sąd kontroli sądowej wnoszący skargę kasacyjną powinien był wykazać naruszenie innych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego regulujących proces sądowy z ewentualnym powołaniem się na przepisy mające zastosowanie w postępowaniu wyjaśniającym przed organem, czego w skardze kasacyjnej brak. Dodatkowo wypada wskazać, że art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. należą do przepisów procesowych, a więc ich ewentualne naruszenie należy łączyć z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który nie został powołany w podstawach kasacyjnych.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a., należy wyjaśnić, że powołane przepisy stanowią podstawę orzeczniczą dla sądu pierwszej instancji, co oznacza, że ich zastosowanie zależy od wyniku dokonanej przez sąd kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego, na wcześniejszym etapie postępowania. Innymi słowy, sąd w sytuacji, gdy nie stwierdzi naruszenia prawa materialnego, do którego odnosi się art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ma obowiązek oddalić skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 73 ust. 1 i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, co stosownie do art. 174 pkt 1 i art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zobowiązywało go do wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej powołanych przepisów, formy naruszenia tych przepisów (błędną wykładnię i/lub niewłaściwe zastosowanie), a także do wyjaśnienia, na czym polega to naruszenie. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia tych przepisów nie odpowiada w pełni tym wymogom. Strona nie wskazała formy, w jakiej doszło do ich naruszenia, nie wskazała konkretnej jednostki redakcyjnej art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Nadto z treści zarzutu wynika, że zamiarem strony było raczej podważenie ustaleń faktycznych sprawy co do okoliczności powstania nieprawidłowości we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 oraz – istnienia podstawy do zmniejszenia płatności z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów, a nie wykazanie błędnej wykładni przepisów czy ich niewłaściwego zastosowania.

Powołane w skardze kasacyjnej przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 wprowadzają wyjątki od stosowania zmniejszeń i wykluczeń (art. 73 ust. 1) oraz regulują sposób stosowania zmniejszeń w przypadku zaniedbania (art. 71). Wynika z nich, że w przypadku, gdy rolnik złoży wniosek zgodny ze stanem rzeczy lub wykaże, że stwierdzone nieprawidłowości nie wynikają z jego winy, to wówczas brak jest podstaw do stosowania zmniejszeń i wykluczeń. Natomiast w przypadku, jeśli stwierdzona niezgodność wynika z zaniedbania ze strony rolnika, to należy stosować zmniejszenia. Procentowy współczynnik zmniejszenia w zależności od skali stwierdzonych uchybień może kształtować się w przedziale od 1% do 5% (zasadniczo 3%) całkowitej kwoty, nie więcej jednak niż 15%.

Ustalenie, czy zachodzą okoliczności pozwalające na zastosowanie tych przepisów, wchodzi w zakres czynności procesowych związanych z ustalaniem stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że w ramach zarzutu materialnego strona nie może kwestionować ustaleń faktycznych. W stanie sprawy wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie ustaleń faktycznych. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja ma charakter ogólnikowy i polemiczny i nie została powiązana z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. ewentualnie z innymi przepisami regulującymi procedurę sądowoadministracyjną lub administracyjną.

W okolicznościach sprawy organ przyznał płatności bezpośrednie na rok 2013 w pomniejszonej kwocie z powodu stwierdzonych naruszeń:

1) Ustaloną początkowo kwotę JPO w wysokości 67 893,63 zł pomniejszono o następujące kwoty:

- 8170,15 zł – z tytułu wystąpienia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (tj. o kwotę przypadającą na dwukrotną różnicę między tymi powierzchniami);

- 1256,76 zł – z tytułu zastosowania czynnika korygującego; zgodnie z art. 11 rozporządzenia nr 73/2009 oraz rozporządzeniem wykonawczym w sprawie ustalenia współczynnika korygującego do płatności bezpośrednich przewidzianych w ww. rozporządzeniu w odniesieniu do roku kalendarzowego 2013, w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się w wyniku zastosowania czynnika korygującego o 2,45365800%;

- 8763,11 zł – z tytułu braku utrzymania działki A (pow. 1,3 ha), AL (pow. 0,9 ha) i LA (łąka trwała, organ odstąpił od zmierzenia powierzchni tej działki z uwagi na to, że działka była zabagniona, mocno podmoknięta, nieużytkowana rolniczo) w dobrej kulturze rolnej – kod niezgodności N.04, N.04.1, waga niezgodności 3 (karta kontroli naliczenia sankcji w zakresie wzajemnej zgodności w kampanii 2013). Organ wskazał, że na zakwestionowanych łąkach nie było wykonywane zgodnie z ochroną środowiska koszenie oraz zbiór roślinności, nie był prowadzony również wypas zwierząt. Zdaniem organu wnoszący skargę kasacyjną naruszył zasady wzajemnej zgodności i w związku z tym organ pomniejszył płatność o 15%;

- 46 zł – z tytułu nieuznania działania siły wyższej lub wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej w związku z występującymi zalaniami lub podtopieniami gruntów zgłoszonych do płatności, a także w związku z brakiem możliwości złożenia zmiany wniosku w terminie (6%).

Odnosząc się do pierwszego przypadku organ wskazał brak wystąpienia elementu losowości oraz niedopełnienie wymogów formalnoprawnych z tym związanych. Podobnie w odniesieniu do drugiego przypadku organ stwierdził, że wyłączenie systemu teleinformatycznego z uwagi na konieczność przeprowadzenia prac konserwacyjnych systemu czy jego modernizacji, o czym użytkownicy systemu zostali poinformowani komunikatem umieszczonym na stronie internetowej, nie stanowi siły wyżej czy sytuacji nadzwyczajnej. Zaplanowane przerwy w jego działaniu nie miały rozmiaru nadmiernego i pozwalały na składanie wniosków pomiędzy przerwami w działaniu systemu.

2) Ustaloną początkowo kwotę UPO w wysokości 9435,31 zł pomniejszono o następujące kwoty:

- 1039,85 zł – z tytułu wystąpienia różnicy między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną (tj. o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę między tymi powierzchniami);

- 3627,18 zł – w wyniku zastosowania art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce na rok 2013, zgodnie z którym w przypadku gdy łączna kwota płatności bezpośrednich, które mają być przyznane rolnikowi na mocy rozporządzenia nr 73/2009, z uwzględnieniem wszystkich krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich przekracza 5000 euro, kwota krajowych uzupełniających płatności bezpośrednich, które mają być przyznane temu rolnikowi zostaje pomniejszona o kwotę równą 10% całkowitej kwoty przekraczającej 5000 euro.

- 4,71 zł – z tytułu nieuznania działania siły wyższej lub wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej w związku z występującymi zalaniami lub podtopieniami gruntów zgłoszonych do płatności, a także w związku z brakiem możliwości złożenia zmiany wniosku w terminie (6%).

3) Ustaloną początkowo kwotę PZ w wysokości 3211,22 zł pomniejszono o następujące kwoty:

- 1385,82 zł – w wyniku zastosowania art. 1 ust. 4 decyzji wykonawczej Komisji z dnia 11 lipca 2013 r. zatwierdzającej przyznanie przejściowego wsparcia krajowego w Polsce na rok 2013 (pomniejszenie o 10%);

- 5,40 zł – z tytułu nieuznania działania siły wyższej lub wystąpienia sytuacji nadzwyczajnej w związku z występującymi zalaniami lub podtopieniami gruntów zgłoszonych do płatności, a także w związku z brakiem możliwości złożenia zmiany wniosku w terminie (6%).

Wnoszący skargę kasacyjną, kwestionując powyższe ustalenia, podniósł brak wyłącznej winy w przyczynieniu się do powstania tych nieprawidłowości, co wymagało jednak wykazania. W świetle przepisów regulujących przyznawanie płatności bezpośrednich (w szczególności ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego Dz. U. 2012 poz. 1164 ze zm.), to na wnioskodawcy ciąży obowiązek wypełnienia wniosku o przyznanie płatności zgodnie ze stanem rzeczywistym i zgłoszenia go w odpowiednim terminie. Natomiast organ jest zobowiązany dokonywać każdorazowo kontroli wniosku pod względem zgodności z realizowanym programem rolnym. Postępowanie wyjaśniające w sprawach płatności rolnych, w stosunku do postępowania administracyjnego regulowanego przepisami k.p.a., uległo modyfikacji.

Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1-4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach, organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 3 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielać wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Tak więc, w postępowaniu tym ograniczeniu uległa zasada prawdy obiektywnej, a także dwie kolejne zasady, tj.: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Tym samym organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych i pełnych czynności dowodowych (z urzędu lub na wniosek), w celu załatwienia sprawy, jak tego oczekuje wnoszący skargę kasacyjną, a jedynie do pełnego rozpatrzenia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Podobnie – organ nie jest zobowiązany (bez żądania strony) do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, jak też – do zapewnienia stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania. Wobec tego za niezasadny należało uznać zarzut kasacyjny podnoszący niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organ zgromadził materiał dowodowy niezbędny na stwierdzenie, że strona przedeklarowała do płatności na rok 2013 grunty rolne. Dla tego postępowania nie mogły mieć istotnego znaczenia ustalenia dotyczące roku 2012. Po pierwsze każdy rok płatności jest rozliczany odrębnie, a po drugie powodem zakwestionowania części gruntów było stwierdzenie przez organ, że są one wykorzystywane niezgodnie z normami i wymogami, albo są – niewykorzystywane rolniczo ze względu na ich długotrwałe zalanie lub podtopienie.

Odnosząc się natomiast do pierwszej z kwestii poruszonych w skardze kasacyjnej, a dotyczącej pomniejszenia płatności z tytułu przedeklarowania powierzchni gruntów zgłoszonych do płatności, wypada dodatkowo wskazać, że rolnik we wniosku o przyznanie płatności powinien podać powierzchnię działek rolnych na działkach ewidencyjnych zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie, czyli podać powierzchnię rzeczywistą użytków rolnych uprawianych do wnioskowanej płatności. Co oznacza, że dostarczony przez ARiMR materiał graficzny, jak i ustalenia dotyczące lat wcześniejszych, mają jedynie charakter pomocniczy. Rolnik ma bowiem obowiązek dokonać we własnym zakresie weryfikacji stanu działek zgłaszanych do płatności. Składany przez rolnika wniosek jest wyrazem jego woli – co do chęci otrzymania płatności w określonej wysokości, a także wiedzy – co do stanu rolnego zgłaszanych do płatności gruntów, co potwierdza na spersonifikowanym załączniku graficznym gruntów zgłaszanych do płatności z zaznaczeniem obszarów upraw i ich rodzaju. Tym samym za bezzasadne należało uznać twierdzenia wnoszącego skargę kasacyjną, że różnica między zadeklarowaną powierzchnią gruntów rolnych a stwierdzoną jest wynikiem nieprawidłowych działań organu, który na przestrzeni dwóch lat (2012 i 2013) dokonując pomiaru powierzchni tych gruntów wskazał inne wielkości. Stan gruntów na przestrzeni czasu może ulegać zmianie. Również wielkość stwierdzonych nieprawidłowości, jak podnosi autor skargi kasacyjnej, nie może świadczyć o braku zawinienia po stronie wnioskodawcy. Organ (na podstawie czynności kontrolnych na miejscu [...] grudnia 2013 r.) stwierdził nieprawidłowości, które zasadniczo polegały na przedeklarowaniu powierzchni działki rolnej, stwierdzono też powiększenie zasięgu pola zagospodarowania, niespełnienia warunku minimalnej wymaganej powierzchni działki rolnej (działka rolna GA), a także – zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej (działka rolna LA) lub z naruszeniem wymogów (działka A i AL.).

Odnosząc się z kolei do drugiej z poruszonych kwestii w skardze kasacyjnej, a związanej z pomniejszeniem płatności o 15% z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów, należy dodatkowo wskazać, że nieutrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zostało wykazane (i opisane w decyzji) przez organ i okoliczność ta nie powinna budzić uzasadnionych wątpliwości. Tym bardziej, że zarzucając Sądowi pierwszej instancji brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy prawnej zastosowania pomniejszenia płatności o 15%, tj. o kwotę 8763,11 zł, strona powołując się na przepisy podnosi, że podstawą dokonania zmniejszeń i wykluczeń są punkty przypisane stwierdzonym nieprawidłowościom. Oceny wagi niezgodności dokonuje się w raporcie z czynności kontrolnych, przypisując tej niezgodności odpowiednią liczbę punktów, a w przypadku stwierdzenia celowej niezgodności, oceny wagi tej niezgodności dokonuje się odrębnie, przypisując jej odpowiednią liczbę punktów. Co świadczy o tym, że ma świadomość, w jaki sposób doszło do wyliczenia wysokości pomniejszenia z tytułu nieprzestrzegania norm i wymogów. Ustalenia organu mają też odzwierciedlenie w materiale dowodowym sprawy (np. karta kartoteki naliczenia sankcji w zakresie wzajemnej zgodności w kampanii 2013). Tak więc wnoszący skargę kasacyjną, podnosząc ten zarzut, zmierza w istocie nie tyle do wyjaśnienia skąd wziął się 15% współczynnik, ale raczej do zakwestionowania ustaleń co do uprawy gruntów z naruszeniem norm i wymogów. Opierając się na wynikach pomiarów powierzchni zadeklarowanych do płatności gruntów na rok 2012 i 2013 i wynikających z tego tytułu różnic, uważa bowiem, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w jego gospodarstwie rolnym nie wskazano rodzaju wykrytych nieprawidłowości, nie wskazano skąd się wzięła różnica powierzchni, nie wskazano czy stwierdzone różnice wynikają z wadliwego określenia granic działek, czy też stwierdzenia występowania obszarów zadrzewionych czy z innych powodów. Zdaniem strony, organ nie stwierdził również przyczyn i podstaw ograniczenia powierzchni PEG. Strona podniosła, że kontrola na miejscu została przeprowadzona w daniach [...] grudnia 2013 r., a więc po zakończeniu jesiennych prac polowych. Strona nie zgodziła się też ze stanowiskiem organu, że zaniechanie produkcji rolnej na działkach AL i A (zaniechanie koszenia lub wypasu) było celowym i świadomym działaniem strony, skoro było spowodowane zalaniem działki w wyniku długotrwałych opadów lub na skutek podtopienia w wyniku szkód spowodowanych przez bobry.

Wskazane przez stronę okoliczności i wyrażony na tym tle pogląd nie mógł być zaaprobowany, a tym samym nie mógł wpłynąć na zmianę stanowiska. Strona przedstawia jedynie swój punkt widzenia co do oceny stwierdzonych przez organ zaniedbań (brak koszenia i zbierania trawy, brak prowadzenia wypasów zwierząt, teren podtopiony lub zalany, nienadający się do uprawy), bez wskazania konkretnych kontrargumentów i mając jednocześnie świadomość tego, że stwierdzone nieprawidłowości były spowodowane przyczynami, które nie zostały wywołane nadzwyczajnymi zjawiskami.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji brak jest podstaw do uznania działania siły wyższej lub wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych w zakresie wystąpienia zalania i podtopienia gruntów zgłoszonych do płatności. Siła wyższa jest definiowana jako zdarzenie zewnętrzne, o charakterze wyjątkowym, mającym charakter zdarzenia nagłego, występującego w sposób niespodziewany (np. trzęsienie ziemi, powódź, huragan). Podobnie definiuje się pojęcie zjawiska nadzwyczajnego. Z ustaleń w sprawie (uwagi do raportu z czynności kontrolnych nr [...], odwołanie) wynika, że działki rolne A, AL., LA były regularnie zalewane, podtapiane, a tym samym co do ich stanu nie wystąpił trudny do przewidzenia i opanowania element zaskoczenia, a więc nie powinny być zgłaszane do płatności. Nie można bowiem w tej sytuacji twierdzić, że powodem nieskoszenia trawy było zjawisko nadzwyczajne lub siła wyższa. Niezależnie od oceny czy mamy do czynienia ze zjawiskiem nadzwyczajnym czy z siłą wyższą strona nie dopełniła również wymogu formalnoprawnego. Stosownie do art. 75 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 rolnik miał obowiązek zgłoszenia tego faktu w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym rolnik uzyskał taką możliwość. Nie przedstawił też w tym względzie odpowiedniej dokumentacji. Sąd trafnie zatem uznał działania organu za prawidłowe. W konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości organ był zobowiązany pomniejszyć wnioskowaną płatność.

W kwestii siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych organ odwołał się do art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach, art. 31 rozporządzenia nr 73/2009 i art. 75 rozporządzenia nr 1122/2009.

Określając natomiast procentowy wskaźnik pomniejszenia, organ odwołał się m.in. do art. 23 i art. 24 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, a także do rozporządzenia MRiRW z 1 kwietnia 2010 r. w sprawie liczby punktów jaką przypisuje się stwierdzonej niezgodności i art. 71 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Stosownie do tych przepisów w przypadku zaniedbań wielkość procentowa redukcji nie przekracza 5%, a w przypadku powtarzających się niezgodności – 15%.

Podsumowując, za niezasadne należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące rozstrzygnięcia w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługiwały też na uwzględnienie postawione w petitum wniesionego środka prawnego zarzuty dotyczące błędnego ustalenia skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów bezpośredniego przyznanych na rok 2009.

Nie zgadzając się z wydanym orzeczeniem, M. R. zarzucił naruszenie prawa materialnego art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 poprzez jego niezastosowanie i orzeczenie o kwocie nienależnie pobranych płatności, mimo dokonania płatności na skutek pomyłki organu, niemożliwości wykrycia błędu przez rolnika, a nadto niepowiadomienia zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności.

Skarga kasacyjna natomiast, kwestionując w tej części rozstrzygnięcie organów, nie została oparta na naruszeniu przepisów postępowania, jak też nie zauważa, iż Sąd I instancji, podzielając stanowisko organów ARiMR co do zasadności zwrotu nienależnie pobranych płatności obszarowych na rok 2009, nie zgodził się z organem, że wypłacenie kwoty nienależnej nastąpiło na skutek pomyłki organu.

W ocenie Sądu błąd, który doprowadził do wydania decyzji z [...] grudnia 2009 r., był efektem zadeklarowania przez skarżącego we wniosku gruntów, których część nie kwalifikowała się do płatności. Zdaniem WSA, "błąd organu", o którym mowa w art. 73 ust. 4 ww. rozporządzenia, nie dotyczy sytuacji, w której organ zaniechał jedynie należytej weryfikacji wniosku oraz nie wykrył nieprawidłowości wniosku już na etapie przyznawania płatności. Jednakże zdaniem NSA sytuacja taka nie dotyczy błędnego ustalenia powierzchni kwalifikowanych, jak miało to miejsce w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. przyznającej skarżącemu płatności obszarowe w pomniejszonej wysokości, co wskazuje na wydanie jej wskutek pomyłki organu.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego powodują, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może zajmować się okolicznościami faktycznymi, które mogłyby uzasadniać zastosowanie normy art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004.

Zarzucana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności błędna ocena możliwości wykrycia błędu przez skarżącego przez pominięcie przez organy, iż w złożonym przez rolnika wniosku powierzchnia działek była zgodna z powierzchnia działek ewidencyjnych przesłanych przez ARiMR, a błąd w oszacowaniu powierzchni we wskazanym przez skarżącego procencie w odniesieniu do zgłoszonych użytków rolnych nie mógł zostać wykryty, prowadzą w istocie do kwestionowania ustaleń i ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy.

Skarżący kasacyjnie, uzasadniając zarzut naruszenia art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, zakwestionował ustalenia faktyczne polemizując z ich oceną. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w sytuacji gdy skarżący kasacyjnie nie zarzuca naruszenia przepisów postępowania ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny nie może zostać podważony. Natomiast zarzutów naruszenia prawa materialnego nie można uzasadniać, kwestionując ustalenia stanu faktycznego, co uczynił w sprawie niniejszej autor skargi kasacyjnej. Jest to dopuszczalne jedynie w ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają bowiem w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych, niemniej jednak dla skuteczności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego niezbędne jest jednoczesne podniesienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania przez niedostateczne czy błędne ustalenie i ocenę okoliczności faktycznych sprawy. Jeżeli w skardze kasacyjnej tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Brak bowiem zarzutów naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a prowadzi do uznania, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy.

W niniejszej sprawie oznacza to, że stanowisko organu co do tego, że organ dopuścił się błędu przyznając w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. płatność z uwzględnieniem, niemniej błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika, co nie uzasadnia odstąpienia od zwrotu nienależnie pobranych płatności w świetle art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 nie zostało zakwestionowane.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił też zarzutu dotyczącego zawiadomienia skarżącego o decyzji o zwrocie po upływie 12 miesięcy od daty płatności, a co za tym idzie, według autora skargi kasacyjnej przemawiającego za odstąpieniem od obowiązku zwrotu naliczonej kwoty nienależnie pobranej, o czym stanowi akapit drugi art. 73 ust 4 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli o decyzji o zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia cyt. akapitu drugiego ust. 4 art. 73 rozporządzenia Komisji nr 796/2004 wskazuje, iż w sytuacji błędu dotyczącego elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem danej płatności, możliwość odstąpienia od nałożenia obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranej (o którym to zwolnieniu mowa w akapicie pierwszym ust. 4) zachodzi jedynie wówczas, gdy pomiędzy płatnością a doręczeniem decyzji o zwrocie upłynęło ponad 12 miesięcy. Zatem jeżeli upłynęło w takich okolicznościach 12 miesięcy (co bezsprzecznie nastąpiło w sprawie niniejszej) możliwe jest zastosowanie art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004. Zatem, wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej stanowisku, niepowiadomienie zainteresowanego o decyzji o zwrocie w terminie 12 miesięcy od płatności oznacza wyłącznie dopuszczalność stosowania wskazanego wyżej art. 73 ust. 4 rozporządzenia, nie zaś bezwzględne odstąpienie od obowiązku zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Z przedstawionych powodów, Naczelny Sąd Administracyjny działając w granicach skargi kasacyjnej uznał zarzut naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 73 ust 4 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 za nieuzasadniony.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.