Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 106/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Renata Nawrot, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., Nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej" "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.") po rozpatrzeniu zażalenia J. Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowanej przez adw. R. D. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB") Nr [...] z dnia [...].08.2017r., którym po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej wolnostojącego nośnika reklamowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. J. i al. P. w W. nałożono na J. Sp. z o.o. Sp. k. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia, kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając rozstrzygnięcie [...]WINB wyjaśnił, że w dniu 19.08.2016r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr ewid. [...]w obrębie [...] przy Al. J. w W., w trakcie których ustalił, że na terenie w/w nieruchomości znajduje się wolnostojący nośnik reklamowy o całkowitej wysokości około 17, 5m, w postaci dwóch podświetlanych tablic o wymiarach 4x12m zamocowanych do stalowego słupa utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie.

Przy piśmie z dnia 17.01.2017r. P. "[...]" w W. S.A. przekazało kopie umów najmu powierzchni na cele reklamowe zawartych pomiędzy P. w W., a J. Sp. z o.o. Spółka komandytowa. Umową z dnia [...].07.2010r. oddano w najem powierzchnię z przeznaczeniem pod budowę i eksploatację jednego nośnika reklamowego dwutablicowego o wymiarach każdej powierzchni ekspozycyjnej 12x4m.

W dniu 09.03.2017 r. PINB przeprowadził oględziny z udziałem przedstawicieli J. Sp. z o.o. Spółka k. oraz P. "[...]" w W. S.A. W trakcie w/w czynności kontrolnych odniesiono się do ustaleń dokonanych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 19.08.2016 r., potwierdzając ich zgodność. W trakcie czynności kontrolnych przedstawiciel J. Sp. z o.o. Spółka k. przedłożył kopię decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].11.2010r., którą uchylono decyzję Prezydent [...] Nr [...] z dnia [...].08.2010r., którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu urządzenia reklamowego dwutablicowego na działce nr ew. [...] obręb [...] przy Al. P. w W. i umorzono postępowanie organu I instancji.

Pismem z dnia 27.04.2017r. PINB poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ww. wolnostojących nośników reklamowych.

W dniu 27.07.2017r. do PINB wpłynęło pismo Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...], przy którym przekazano kopie dokumentów archiwalnych, dotyczących montażu nośników reklamowych na terenie działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] u zbiegu Al. J. i Al. P. w W.

Po analizie w/w dokumentów oraz zebranego materiału dowodowego PINB stwierdził, że inwestor na wybudowanie przedmiotowego wolnostojącego nośnika reklamowego powinien był uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, czego nie dopełnił. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej.

W związku z powyższym PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...].08.2017 r. nałożył na J. Sp. z o.o. Sp. k. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane. Na powyższe postanowienie zażalenie wniosła J. Sp. z o.o. Sp. k. reprezentowana przez adw. R. D.

Po rozpoznaniu sprawy, [...]WINB stwierdził, że kompetencje organu odwoławczego obejmują zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawa materialnego, bądź postępowania administracyjnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych.

Przedmiotem postępowania administracyjnego jest wolnostojący nośnik reklamowy o całkowitej wysokości 17, 5m, w postaci dwóch podświetlanych tablic o wymiarach 4 x 12m zamocowanych do stalowego słupa utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie, znajdujący się na działce nr ewid. [...] w obrębie [...], u zbiegu Al. J. i Al. P. w W. Z materiału zdjęciowego znajdującego się w aktach I instancji wynika, że tablice ekspozycyjne są ustawione względem siebie pod kątem, tworząc literę V. Nośnik wyposażony jest w dwa pomosty montażowe przeznaczone do jego obsługi. Ponadto nośnik jest wyposażony w instalację służącą do podświetlenia od dołu tablic ekspozycyjnych za pomocą trzech lamp zamontowanych od spodu pomostów montażowych.

W zebranym materiale dowodowym znajduje się pismo Wydziału Architektury i Budownictwa [...] Urzędu [...] z dnia 20.07.2017r., przy którym przekazano do organu I instancji kopie dokumentów archiwalnych, dotyczących montażu nośników reklamowych na terenie działek ew. nr [...] i [...] w obrębie [...] u zbiegu Al. J. i Al. P. w W.

Z powyższych dokumentów wynika, że J. Sp. z o.o. Sp. k. w dniu 06.08.20lOr. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę polegających na zamontowaniu urządzenia reklamowego dwutablicowego o wymiarach plansz 12x4m i wysokości 16 m na działce o nr [...] w obrębie [...] w W. Do powyższego zgłoszenia Prezydent [...] decyzja Nr [...] z dnia [...].08.2010r. wniósł sprzeciw uzasadniając, że obiekt, którego zamiar budowy został zgłoszony, jest objęty obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł inwestor a Wojewoda [...] po zapoznaniu się z nim, decyzją Nr [...] z dnia [...].11.2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta [...] i umorzył postępowanie organu I instancji. Umorzenie postępowania nastąpiło z przyczyn formalnych, bowiem kompetencje organu do prowadzenia postępowania, do którego wniesiono zgłoszenie, ustają z chwilą upływu ustawowego 30 dniowego terminu od daty złożenia wniosku. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w zaistniałych okolicznościach, jako organ uprawniony do zbadania zgodności inwestycji z przepisami prawa jest organ nadzoru budowlanego.

A zatem - jak słusznie wskazał organ powiatowy w zaskarżonej decyzji - na podstawie powyższego nie można uznać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej milcząco zaakceptowały ww. zgłoszenie. Z w/w powodów nie można również uznać za słuszną argumentację zażalenia, że sporny obiekt został wykonany zgodnie z ówczesną praktyką. Z w/w decyzji organów architektoniczno-budowlanych obu instancji jednoznacznie wynika, że tego typu roboty wymagały pozwolenia na budowę w formie decyzji, nie zaś tylko ich zgłoszenia.

Ponadto odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania, zdaniem [...]WINB do omawianej sprawy nie znajdują zastosowania przepisy art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, bowiem na budowę przedmiotowego nośnika reklamowego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor nie uzyskał. Organ administracji architektoniczno- budowlanej nie przyjął zgłoszenia wniesionego w dniu 04.08.2010 r. poprzez wyrażenie milczącej zgody, z powodów wykazanych powyżej.

Biorąc pod uwagę przepisy art. 3, art. 28. art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania w/w zgłoszenia (w dniu 08.06.2010r.), należy przede wszystkim wskazać, że przy ustawowej definicji "budowli", zawartej w pkt. 3 art. 3, do tej kategorii zaliczone były "trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe". Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione były roboty budowlane polegające na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych, z wyjątkiem reklam świetlnych, przy czym roboty te podlegały obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (co wynika z ówczesnego zapisu art. 29 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie organu odwoławczego w świetle wyżej przywołanych przepisów realizacja wolnostojącego nośnika reklamowego, w skład którego wchodziła samodzielna konstrukcja nośna, znacznych rozmiarów tablice ekspozycyjne oraz fundament nie mieściła się w pojęciu robót budowlanych polegających na "instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych" w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt. 2 w/w ustawy, podlegających jedynie obowiązkowi zgłoszenia do właściwego organu, lecz stanowiła w istocie budową obiektu budowlanego (będącego budowlą) w określonym miejscu, trwale związanego z gruntem, na co wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu, nie może budzić wątpliwości, że budowa przedmiotowego wolnostojącego nośnika reklamowego wykonana została w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez uprzedniego uzyskania od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wobec powyższego zasadnie organ I instancji wdrożył postępowanie przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. We wskazanym wyżej ust. 2 ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wydanie skarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. Nie przedkładając żądanej dokumentacji inwestor pozbawi się możliwości legalizacji stwierdzonej samowoli budowlanej. Stosownie do treści art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Argumenty przedstawione przez skarżącą w zażaleniu nie wnosiły do sprawy istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

Z tym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, która pismem swego pełnomocnika, datowanym na 21 grudnia 2017 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając postanowienie w całości. Postanowieniu organu drugiej instancji skarżąca zarzuciła naruszenie:

"1. art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust 1 pkt. 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane [dalej także jako "PrBud"] mające wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie wskazanych przepisów i błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie Organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie mające na celu legalizację samowoli budowlanej w oparciu o procedurę wynikającą z art. 48 PrBud w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie doszło do wykonania robót budowlanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie w trybie art. 30 PrBud, co w konsekwencji determinuje zatasowanie trybu legalizacyjnego wynikającego z art. 50 oraz 51 PrBud;

2. art. 16 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaakceptowanie przez Organ drugiej instancji rozstrzygnięcia, w którym Organ pierwszej instancji, przyjmuje, że Inwestycja jest niezgoda z obowiązującymi przepisami prawa w sytuacji, gdy Inwestor wzniósł obiekt zgodnie z procedurą zgłoszenia robót budowlanych przewidzianą w art. 30 PrBud, co w konsekwencji należy uznać za podważanie mocy wiążącej ostatecznego rozstrzygnięcia, do którego doszło w sprawie dotyczącej zgłoszenia robót budowlanych".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji; wstrzymanie wykonania zaskarżanego postanowienia w trybie art. 61 § 3 p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu urządzenia reklamowego dwutablicowego na działce ew. nr [...] obręb [...] przy al. P. w W., poprzez nie wniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie uprawniało skarżącą do realizacji inwestycji w oparciu o milczącą zgodę organu. W ocenie pełnomocnika skarżącej, [...]WINB nie dostrzegł, że skarżąca złożyła zażalenie na postanowienie organu pierwszej instancji "szczególnie z uwagi na nieprawidłowy tryb w jakim procedowana jest legalizacja". Art. 8 i 11 k.p.a. obligują organ do działania, które nie będzie powodowało nieufności zarówno do organu prowadzącego postępowanie jak i do władz publicznych, a także na wskazywaniu wszelkich argumentów przekonujących za uznaniem sposobu załatwienia sprawy za racjonalny, słuszny i właściwy. Tymczasem [...]WINB nie odniósł się do zarzutów strony w sposób wyczerpujący, a jedynie na marginesie swoich rozważań wskazał, jakoby trybem właściwym był tryb przewidziany art. 48 Pr. bud., nie dokonując jednocześnie dostatecznego wywodu prawnego na ten temat.

Jak stwierdził pełnomocnik skarżącej, "brak pochylenia się przez Organ II instancji nad właściwym uzasadnieniem wyboru trybu legalizacyjnego ma znaczący wpływ na dalszy tok postępowania, bowiem skutki wynikające z tych dwóch różnych trybów są zgoła odmienne i rodzą znaczące odmienne konsekwencje dla Skarżącej. Dalsze procedowanie postępowania w trybie art. 48 PrBud, powoduje, że strona postępowania, która chce doprowadzić do legalizacji inwestycji musi ponieść wysokie koszty samowoli budowlanej. Opłata legalizacyjna jest konsekwencją samowolnych działań strony i jest to jedna z bardziej dotkliwych sankcji jakie mogą spotkać inwestora naruszającego postanowienia ustawy prawo budowlane. Tryb naprawczy prowadzony w oparciu o normy wynikające z art. 50 oraz 51 PrBud jest trybem powodującym zdecydowanie delikatniejsze konsekwencje. Brak zawinienia strony, która w sposób nieumyślny naruszyła Prawo budowlane w zamyśle ustawodawcy wymaga jednoznacznie stosowania procedur zdecydowanie mniej dotkliwych".

Jak ocenił pełnomocnik skarżącej, w zaufaniu do organów administracji publicznej, wzniosła ona obiekt po uprzednim dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych w trybie określonym w art. 30 Pr. bud. Zgodnie zaś z art. 8 k.p.a. "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej." Ten artykuł statuuje zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. Działania lub zaniechania organu nie mogą stwarzać wątpliwości, ponieważ konsekwencje takich działań wpływają negatywnie na interesy strony postępowania.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 16 k.p.a., należy domniemywać o prawidłowości i trwałości rozstrzygnięcia zapadającego w danej sprawie. Skarżąca miała niepodważalne prawo opierać się na rozstrzygnięciu organów administracji architektoniczno - budowlanej i zrealizować Inwestycję, zaś organy nie mogą przerzucać odpowiedzialności za własne uchybienia na obywatela i dodatkowo wyciągać z tego konsekwencji negatywnych dla strony postępowania.

Rozpatrując zarzut naruszenia dotyczący właściwej procedury, którą należało przyjąć w przedmiotowej sprawie [...]WINB wskazał, że nie jest zasadnym zastosowanie trybu naprawczego przewidzianego przepisami art. 50 i 51 Pr. bud. ponieważ "[...] na budowę przedmiotowego nośnika reklamowego wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego inwestor nie uzyskał." Organ twierdzi, że przedstawione przez skarżącą w zażaleniu zarzutu nie wnoszą do sprawy "istotnych elementów i w świetle Prawa budowlanego nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia organu I instancji."

Organ w sposób pobieżny zajął się problematyką trybu legalizacyjnego właściwego w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej zarzut dotyczący procedowania organów na tym etapie postępowania jest niezwykle istotny i ma niebagatelny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do popełnienia samowoli budowlanej. Zgłoszenie wzniesienia obiektu zostało skutecznie przyjęte - zgodnie z obowiązującymi przepisami. W konsekwencji nie ma przedmiotu postępowania, którego dotyczy norma art. 48 Pr. bud., a dalsze procedowanie w tym trybie stanowiłoby o wadliwości tego postępowania i to o wadliwości mającej istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych, a właściwy organ nie zgłosił skutecznie sprzeciwu - tym samym nie jest możliwym twierdzenie, że roboty zostały zrealizowane samowolnie w myśl art. 48 Pr. bud. Roboty budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia, choć z naruszeniem art. 30 ust. 1 Pr. bud. Z tego też powodu PINB winien był wszcząć ewentualną procedurę legalizacyjną w oparciu o art. 51 ust. 7 Pr. bud. i doprowadzić przedmiotowy obiekt do zgodności z prawem.

Tryby określone w art. 48 oraz art. 50-51 w ustawie Prawo Budowlane są trybami rozłącznymi, stosowanymi w odmiennych stanach faktycznych i niedopuszczalne jest prowadzenie jednego postępowania w oparciu o stosowane zamiennie różne instrumenty i podstawy prawne.

Podstawowym zadaniem organu nadzoru budowlanego jest doprowadzenie do legalizacji zrealizowanych robót budowlanych w trybie wynikającym z art. 50 i 51 Pr. bud. To postępowanie ma swoją specyfiką, gdyż nie dotyczy ono legalizacji robót budowlanych wykonanych samowolnie przez skarżącą, lecz robót budowlanych wykonanych w oparciu o prawidłowo dokonane zgłoszenie, czyli w sytuacji, gdy skarżąca działała w zaufaniu do organu władzy.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 48 Prawa budowlanego podlegać powinno umorzeniu, jako bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a ewentualne dalsze procedowanie powinno się toczyć w oparciu o przepisy art. 50- 51 Pr. bud.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna.

Dyspozycja art. 29 ust. 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie posadowienia przedmiotowego nośnika reklamowego sformułowana była w sposób nienasuwający wątpliwości interpretacyjnych. Nie była więc niezbędna jakakolwiek wykładnia tego przepisu – ani językowa, ani teleologiczna, ani systemowa, zaś dla zrozumienia treści dyspozycji przepisu nie było niezbędne odwoływanie się do ewentualnych interpretacji. Dla oceny naruszenia dyspozycji wskazanego artykułu nie ma więc – w ocenie Sądu – znaczenia to, czy był przez skarżącą interpretowany w ten sposób, że niezależnie od sposobu mocowania oraz gabarytów nośnika, nośnik reklamowy może zostać wykonany na podstawie wyłącznie dokonania zgłoszenia robót.

Zgodnie bowiem z oczywistą treścią powołanego artykułu wg. stanu na dzień zgłoszenia robót budowlanych pozwolenia na budowę nie wymagało wykonanie robót budowlanych, ale polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Przepis ten ustanawiał wyjątek od zasady, przyjętej w art. 28 Pr. bud., stanowiącej, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kwestią więc wymagającą wyjaśnienia jest, czy posadowienie w sposób trwale z gruntem związany nośnika reklamowego stanowi budowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, czy instalację tablicy lub urządzenia reklamowego. Prawo budowlane - tak w dacie składania przez skarżącego zgłoszenia wykonywania robót budowlanych, jak i obecnie - stanowi, że wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe są budowlą (art. 3 pkt. 3 Pr. bud.). Wykonywanie zaś obiektu budowlanego jest budową w rozumieniu art. 3 pkt. 6 Pr. bud.

Podstawowym kryterium pozwalającym na ustalenie, czy dany rodzaj robót budowlanych wymaga przed ich rozpoczęciem uzyskania pozwolenia na budowę, czy też można je rozpocząć jedynie po dokonaniu zgłoszenia jest więc rodzaj wykonywanego obiektu. Jeżeli obiekt jest wolnostojącym urządzeniem, a sposób jego posadowienia na gruncie wskazuje na trwałe z tym gruntem związanie, to jest to obiekt budowlany, powstały w wyniku budowy. Jeżeli natomiast urządzenie reklamowe lub reklama nie jest wolnostojąca i nie została trwale z gruntem związana, wówczas obiektem budowlanym nie jest, a powstaje w wyniku instalacji, a nie budowy.

Użyte przez ustawodawcę określenie "instalowanie" jest terminem prawnym i stanowi taki rodzaj robót budowlanych, które zgodnie z treścią art. 3 pkt. 7 Pr. bud., nie są budową, a pracami polegającymi na montażu obiektu budowlanego. Dlatego też konsekwencją takiego rozróżnienia przez ustawodawcę było uznanie w d. art. 29 ust. 2 pkt. 2 Pr. bud., że tego typu prace nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Niespornym w sprawie jest fakt, ustalony w toku postępowania przez organa nadzoru budowlanego, że posadowiony na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy Al. J. w W., wolnostojący nośnik reklamowy o całkowitej wysokości około 17, 5m, w postaci dwóch podświetlanych tablic o wymiarach 4x12m zamocowanych do stalowego słupa utwierdzonego w bloku fundamentowym zagłębionym w gruncie, jest związany w sposób trwały z gruntem. Wynika to z tego, że został umocowany na gruncie za pomocą stalowego słupa osadzonego w betonowej stopie fundamentowej, całkowicie zagłębioną w tym gruncie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie świadczy to jednoznacznie o tym, że nośnik ten nie powstał w wyniku zainstalowania (montażu), ale w wyniku budowy, a co z tego wynika - inwestor zobowiązany był przed rozpoczęciem prac budowlanych uzyskać pozwolenie na budowę. Taki sposób budowy ma bowiem ponadto na celu zapewnienie reklamie odporności na działanie wiatru, przesunięcia, wywrócenie czy inne przemieszczenie, wówczas nie sposób uznać, że obiekt nie został trwale z gruntem związany (patrz np. wyrok WSA w Warszawie z 22 października 2012 r. VII SA/Wa 1299/12).

W sprawie nieistotnym prawnie jest fakt dokonania przez skarżącą zgłoszenia wykonywania prac budowlanych w trybie art. 30 ust. 1 pkt. 1 Pr. bud. i (formalnie rzecz ujmując) brak sprzeciwu właściwego organu, bowiem o zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych nie decyduje dokonanie jakiejkolwiek czynności poprzedzającej ich rozpoczęcie, ale wyłącznie poprawnej i wymaganej przy określonym stanie faktycznym prawem czynności – w tym wypadku wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę i – w konsekwencji - uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgodnie z zasadą ignorantia iuris nocet konsekwencje błędnego zrozumienia prawa przy wyborze rodzaju czynności, jakiej inwestor dokonuje przed rozpoczęciem robót budowlanych (zgłoszenie zamiast wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę) obciąża skarżącą, a nie organ. I nie sposób mówić tu o jakimkolwiek nadużyciu zaufania do władzy publicznej, skoro to obowiązkiem strony podejmującej roboty budowlane jest postępowanie zgodnie z prawem.

W ocenie Sądu, wymiary samej tablicy reklamowej mają drugorzędne znaczenie przy ocenie, czy wykonane roboty budowlane były budową, czy instalowaniem (montażem). Ustalenia w tym zakresie mogą jednakże mieć znaczenie pomocnicze, gdyż wymiar tablicy reklamowej determinuje sposób posadowienia nośnika na gruncie.

W wypadkach przewidzianych w art. 48 ust. 1 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego; w szczególności w wypadku wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę. Prawidłowo więc organa obu instancji uznały w kontrolowanych przez Sąd postanowieniach, że w przedmiotowej sprawie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności powinien podjąć czynności przewidziane w art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, mające na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Dlatego też PINB postanowieniem Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. zasadnie nałożył na J. Sp. z o.o. Sp. k. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne dokumentów, o których mowa w art. 48 ust 3 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca nie musi wykonać tego postanowienia, ale wówczas konsekwencją prawną będzie zastosowanie przez organ sankcji z ust. 1 art. 48 Pr. bud.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia ponadto, że wskazany w zarzutach skargi art. 50 i 51 Pr. bud. ma zastosowanie wyłącznie w wypadku prowadzonych robót budowlanych, a nie w wypadku robót już wykonanych. Tak zwane postępowanie naprawcze z art. 50 Pr. bud. ma na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodności z prawem. W wypadku zaś robót już wykonanych zastosowanie ma art. 48 ust. 1 Pr. bud., zwłaszcza jeżeli zostały one wykonane bez pozwolenia na budowę. Dlatego też organa obu instancji słusznie wywiodły uprawnienie do konkretnych czynności administracyjnych z art. 48 ust. 2 i 3 Pr. bud., a nie z art. 50 lub art. 51 tej ustawy.

Jak sama przyznaje skarżąca w swym piśmie procesowym, istotnym powodem zaskarżenia postanowienia [...]WINB było zagrożenie wymierzeniem w postępowaniu naprawczym opłaty legalizacyjnej. Tym niemniej, w ocenie tut. Sądu, jest to argument pozaprawny. Skoro wykonane przez skarżącą roboty budowlane wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, zaś zawiadomienie o zamiarze wykonania takich robót było prawnie niewystarczające, to konsekwencje zaniedbania skarżącej nie mogą być przyczyną obrania przez organ nadzoru budowlanego korzystniejszego wprawdzie, ale nieprzewidzianego dla takiego typu naruszenia obowiązków inwestorskich postępowania. Należy też mieć na uwadze, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej (która może w sprawie zostać ustalona) nie jest obowiązkiem inwestora; może on z tego uprawnienia nie skorzystać, przywracając stan sprzed naruszenia prawa.

Wobec treści uzasadnień obu kontrolowanych decyzji nie można również podzielić zarzutu skarżącego odnośnie naruszenia art. 16 k.p.a. – tym bardziej w świetle dokonanego przez pełnomocnika uzasadnienia tego zarzutu. Wprawdzie pełnomocnik skarżącej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 16 k.p.a., tym niemniej z żadnego z 3 paragrafów tego artykułu nie wynika rzekome "domniemanie prawidłowości i trwałości rozstrzygnięcia" wywierające skutek, nakazujący uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 16 k.p.a.:

"§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

§ 2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach.

§ 3. Decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne".

W sprawie nie zapadła jednakże żadna decyzja, która przesądzałaby o tym, że skarżąca nie naruszyła obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przed wybudowaniem przedmiotowych nośników reklamowych. Wręcz przeciwnie, brak skutecznego sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru budowy powoduje, że w sprawie nie ma żadnej decyzji, ani postanowienia o których mowa w art. 16 k.p.a.

Z przyczyn wskazanych powyżej nie można również uznać zasadności zarzutu (wprawdzie podnoszonego dopiero w uzasadnieniu skargi) o rzekomym naruszenia przez organa obu instancji zasady zaufania obywateli do organów władzy publicznej – gdyż wobec braku wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika jednostki redakcyjnej art. 8 k.p.a. należy rozumieć, że ma on na myśli § 1 tego artykułu. Wręcz przeciwnie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, to nie działanie organów stanowiło naruszenie zasady zaufania, ale skarżąca usiłuje przenieść negatywne skutki własnego zaniedbania prawnego i dokonanej w jego konsekwencji samowoli budowlanej na organa.

Z wyżej wskazanych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.