Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1695/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2, art. 151, art. 188, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 19 ust. 2, art. 31
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 4 ust 3 w zw,. z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 16, art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.F. -Przewodniczącego Rady Gminy Lipno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 85/12 w sprawie ze skargi A.D. na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od A.D. na rzecz Przewodniczącego Rady Gminy Lipno kwotę 237 (dwieście trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 85/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.D. na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w punkcie 1. zobowiązał Przewodniczącego Rady Gminy Lipno do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 1 września 2012 r. w zakresie żądania wydania kserokopii pisma B.N. w terminie 14 (czternastu) dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem, w punkcie 2. stwierdził, że bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie 3. zasądził od Rady Gminy Lipno na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z dnia 1 września 2012 r. A.D. zwróciła się podstawie na art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) z wnioskiem o przekazanie: (1) nagrania z XXI sesji Rady Gminy Lipno z dnia 28 marca 2012 r. na płycie oraz (2) kserokopii pism od B.N., odczytanych w trakcie powyższej sesji, stanowiących załącznik do protokołu i wymienionych w ad. 4 pkt 12 i ad. 20 protokołu.

W odpowiedzi pismem z dnia 10 września 2012 r., znak RG.I.19.2012, Przewodniczący Rady Gminy Lipno wskazał, że nagranie z XXI sesji Rady Gminy zostanie przekazane skarżącej. Organ odmówił natomiast skserowania pism B.N., uzasadniając to ochroną danych osobowych oraz brakiem szczególnie istotnego interesu publicznego.

Pismem z dnia 1 października 2012 r. A.D. wniosła zażalenie na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został załatwiony, a nie otrzymała ona także decyzji o odmowie przekazania wnioskowanej informacji. A.D. zaznaczyła zarazem, że pismo z dnia 1 października 2012 r. nie zadowala jej, a treść tego dokumentu jest nielogiczna i irracjonalna. Tym bardziej, że rozważana sprawa dotyka bezpośrednio rodziny skarżącej, gdyż związana jest z wniesieniem przez B.N. w dniu 5 września 2011 r. skargi na Dyrektora Szkoły Podstawowej w Lipnie oraz na Pedagoga Szkolnego. W skardze tej opisane zostało z kolei "specjalne" traktowanie syna skarżącej w szkole.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie na podstawie art. 37 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 3, art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 13 ust. 1 i art. 16 powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej uznało zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za uzasadnione i zobowiązało Przewodniczącego Rady Gminy Lipno do rozpatrzenia w terminie 14 dni całości wniosku A.D. z dnia 1 września 2012 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno dokonać się poprzez przekazanie żądanej informacji albo wydanie decyzji o odmowie udzielenia tych danych. Podmiot zobowiązany powinien przy tym załatwić wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Z materiału zebranego w aktach sprawy wynika natomiast, że Przewodniczący Rady Gminy Lipno przekazał A.D. jedynie nagarnie z obrad Rady Gminy. W pozostałym zakresie wniosek skarżącej nie został załatwiony, ani też nie została wydana decyzja odmowna. Tym samym Przewodniczący Rady Gminy Lipno znalazł się w stanie bezczynności.

Pismem z dnia 16 listopada 2012 r. A.D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała swoje wcześniejsze stanowisko zawarte w zażaleniu z dnia 1 października 2012 r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 18 stycznia 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy Lipno wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podniósł, że przewodniczący rady gminy nie posiada statusu organu. Taki przymiot mają bowiem w świetle art. 11a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 z późn. zm.) tylko rada gminy oraz wójt (burmistrz, prezydent miasta). Natomiast przewodniczący gminy dysponuje jedynie kompetencjami do organizowania prac rady oraz prowadzenia jej obrad.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2013 r. stwierdził, iż skarga okazała się zasadna. Sąd I instancji zaznaczył, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku milczenia podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w przypadku, gdy podmiot ten uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej. W takiej sytuacji Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych. Sąd I instancji wskazał, iż stan faktyczny sprawy należy uznać za bezsporny, gdyż nie był on kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej. Sąd I instancji przytaczając treść art. 1 i 2 ww. ustawy wskazał, iż niewątpliwie prawo dostępu do informacji publicznej zostało ujęte możliwie szeroko, co jednak nie oznacza, że ma ono charakter absolutny. Z uwagi na pismo Przewodniczącego Rady Gminy Lipno z dnia 10 września 2012 r. Sąd zwrócił uwagę na art. 5 ust. 2 wymienionej ustawy. Przepis ten ogranicza bowiem dostęp do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorstwa, choć ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnuje z przysługującego im uprawnienia. Sąd I instancji wyjaśnił, iż z prawem dostępu do informacji publicznej związany jest z kolei obowiązek udzielenia takich danych, który w świetle art. 4 ust. 1 powołanej ustawy spoczywa w szczególności na (1) organach władzy publicznej, (2) organach samorządów gospodarczych i zawodowych, (3) podmiotach reprezentujących zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, (4) podmiotach reprezentujących państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, bądź też (5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Sąd I instancji podkreślił, że powyższe wyliczenie z uwagi na użycie zwrotu "w szczególności" ma jedynie charakter przykładowy, a istotnym kryterium oceny, czy dany podmiot jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej jest fakt dysponowania takimi informacjami, na co wskazuje art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy. Sąd I instancji mając na uwadze zarzuty podniesione przez Przewodniczącego Rady Gminy Lipno w odpowiedzi na skargę z dnia 18 stycznia 2013 r. (k. 26 akt sądowych), stwierdził, że przewodniczący rady gminy rzeczywiście nie stanowi organu gminy w świetle art. 11a u.s.g. Konkluzja ta nie zmienia jednak faktu, że rada gminy jest organem władzy publicznej, a przewodniczący rady gminy zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. posiada kompetencję do organizowania prac rady i prowadzenia jej obrad. W ramach realizowania tych zadań przewodniczący rady gminy powinien czuwać w szczególności nad kwestiami związanymi ze sporządzaniem protokołów i porządkiem obrad rady gminy. Tym samym w zakresie przedmiotowego wniosku Przewodniczący Rady Gminy Lipno mógł być wedle art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznych uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji żądanych przez skarżącą. Sąd I instancji wskazał, że informacją publiczną w myśl art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e ww. ustawy są w szczególności informacje o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw oraz stanie spraw, kolejności ich załatwienia lub rozstrzygania. Ponadto Sąd I instancji przytaczając treść art. 18 ust. 1 oraz art. 19 wymienionej wskazał, iż Rada Gminy Lipno jest kolegialnym organem władzy publicznej pochodzącym z wyborów powszechnych. Ciążył zatem na niej obowiązek przekazania informacji publicznej w postaci protokołów ze swoich obrad, a żądanie udzielenia takich danych mogło być skierowane do Przewodniczącego Rady Gminy jako reprezentanta i organizatora prac powyższego organu kolegialnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że załatwienie sprawy z zakresu udostępnienia informacji publicznej następuje w drodze czynności materialnotechnicznej, polegającej na przekazaniu żądanej informacji, albo w drodze wydania decyzji administracyjnej o odmowie udzielenie tej informacji. Nie ulega zatem wątpliwości, że Przewodniczący Rady Gminy Lipno, dostarczając nagranie z obrad Rady Gminy Lipno, uczynił w części zadość wnioskowi skarżącej z dnia 1 września 2012 r. i w tym zakresie sprawa została już załatwiona. Sąd I instancji zaznaczył, iż w dalszym ciągu A.D. nie uzyskała żądanych przez nią kserokopii pism B.N. W aktach sprawy nie znajduje się natomiast decyzja, która odmawiałaby przekazania wnioskowanych przez skarżącą informacji, co prowadzi w konsekwencji do wniosku, że Przewodniczący Gminy Lipno pozostaje w tym zakresie w stanie bezczynności. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę z dnia 18 stycznia 2013 r., Sąd I instancji wskazał, że podstawą wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej bądź też o umorzeniu postępowania w przedmiocie udostępnienia takiej informacji jest art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który na mocy art. 17 ust. 1 powołanej ustawy znajduje zastosowanie nawet do innych podmiotów niż organy władzy publicznej. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy do wspomnianych decyzji stosuje się z kolei przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Tym samym decyzja załatwiająca wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinna w myśl art. 107 § 1 k.p.a. zawierać oznaczenie podmiotu ją wydającego, datę wydania, oznaczenia stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczny i prawne, pouczenie o środkach zaskarżenia, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. W ocenie Sądu I instancji nie można zatem uznać, że pismo Przewodniczącego Rady z dnia 10 września 2012 r. zakończyło postępowanie w kwestii przekazania kserokopii pism B.N., gdyż niespełnione zostały wymogi z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Jeżeli Przewodniczący Rady Gminy Lipno zamierzał odmówić udzielenia żądanej informacji publicznej, ze względu na ochronę prywatności B.N., to powinien był wydać na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosowną decyzję administracyjną. Sąd I instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 16 ust. 2 cytowanej ustawy uzasadnienie powyższego rozstrzygnięcia powinno zawierać także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji publicznej, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra wydaje się taki akt. Opisana decyzja pozwoliłaby zarazem A.D. na ewentualną weryfikację prawidłowości ustaleń Przewodniczącego Rady Gminy Lipno w administracyjnym toku instancji. Aktualnie natomiast – wobec zaistnienia stanu bezczynności – jej interes został w tej mierze naruszony. W tej sytuacji Sąd I instancji działając na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) uwzględnić skargę na bezczynność o kosztach orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył C.F. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie prawa materialnego tj.:

- błędną wykładnię przepisów art. 4 ust. 1 pkt 1 i 4 oraz art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, polegające na nietrafnym przyjęciu, że Przewodniczący Rady Gminy Lipno mógł być uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji żądanych przez Uczestniczkę w jej wniosku z dnia 01.09.2012r., w rozumieniu tych przepisów w sytuacji, gdy prawidłowa ich wykładnia wskazuję na wniosek przeciwny;

- błędną wykładnię przepisu art. 19 ust. 2 u.s.g., polegające na nietrafnym przyjęciu, że kompetencje w tym przepisie określone obligują Przewodniczącego Rady Gminy Lipno do udzielenia informacji żądanych przez Uczestniczkę w jej wniosku z dnia 01.09.2012 r. w sytuacji, gdy przepis ów zastrzega w sposób imperatywny wyłącznie (sic!) kompetencje do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady;

oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 32 p.p.s.a. poprzez uznanie Przewodniczącego Rady Gminy Lipno za stronę postępowania, stwierdzenie jego bezczynności i zobowiązanie go do załatwienia wniosku Uczestniczki z dnia 01.09.2012 r. w sytuacji, gdy Przewodniczącemu Rady Gminy Lipno przymiotu strony w przedmiotowej sprawie przypisać nie sposób, albowiem nie jest on organem w rozumieniu przepisów p.p.s.a.;

- art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi z uwagi na fakt, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego w sytuacji, gdy Uczestniczka w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wskazała jako pozostającego w stanie bezczynności Przewodniczącego Rady Gminy Lipno C.F., który nie jest organem w rozumieniu art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu sądowi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż bezspornym w sprawie niniejszej jest fakt, że rada gminy - w odniesieniu do treści art. 11a u.s.g. - jest organem gminy, natomiast przewodniczący rady gminy takim organem nie jest. Tym samym nie może budzić wątpliwości brak obowiązku przewodniczącego rady gminy, jako niebędącego organem władzy publicznej, do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nadto podniesiono, iż przewodniczący rady gminy nie jest osobą reprezentującą jakąkolwiek gminną osobę prawną, tudzież gminną jednostkę organizacyjną. Przewodniczący rady gminy funkcji takich sprawować nie może, co wynika wprost z przepisów prawa. Zgodnie bowiem z art. 24a u.s.g., radny (którym jest również przewodniczący rady gminy) nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Podniesiono, iż wykładnia systemowa przepisów ustawy o samorządzie gminnym dodatkowo akcentuje ten podział funkcji w gminie, urzeczywistniając konstytucyjną zasadę incompatibilitas, albowiem w art. 9 ust. 1 u.s.g. ustawodawca jednoznacznie przesądza o charakterze prawnym jednostek organizacyjnych gminy stanowiąc: w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Czyni to owe jednostki podległymi w stosunku do kolegialnego organu uchwałodawczego gminy jakim jest rada gminy, której członkiem jest przewodniczący rady. To właśnie rada de facto tworzy owe jednostki organizacyjne, stąd nie sposób rady uznać za takową jednostkę co zdaje się czynić Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Tym samym również nie może budzić wątpliwości brak obowiązku przewodniczącego rady gminy do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wskazano, iż art. 4 ust. 3 ww. ustawy stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Nietrafnie zdaniem skarżącego Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wywodzi obligację przewodniczącego rady gminy do udzielenia informacji publicznej z samego faktu dysponowania takimi informacjami. Obowiązek ów bowiem wprawdzie aktualizuje się w związku z dysponowaniem takimi informacjami, ale wyłącznie (sic!) w stosunku do podmiotów, o których mowa w ust. 1 i 2 cytowanego przepisu, co wprost z niego wynika. Przewodniczącego rady gminy natomiast nie można zakwalifikować do grupy podmiotów, o których mowa w ust. 1 i 2 z przyczyn wskazanych powyżej. Dodatkowo wskazano, iż nie powinno budzić wątpliwości, że w zakresie zastosowania art. 19 ust. 2 u.s.g., tj. w zakresie organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad rady pozostaje udostępnianie osobom zainteresowanym nagrań z jej obrad, któremu to obowiązkowi skarżący - jako Przewodniczący Rady Gminy Lipno - uczynił zadość. Kompetencji do czynności wykraczających poza ów zakres, w szczególności do udostępniania kierowanych do Rady Gminy pism, których treść objęta jest ochroną danych osobowych pozostających w dyspozycji Rady, skarżący sobie nie przypisuje w przekonaniu, że działanie takie pozostaje w sprzeczności z art. 19 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.g., abstrahując od faktu, iż ewentualne konsekwencje naruszenia ustawy o ochronie danych osobowych poniosłaby Rada Gminy, a nie jej Przewodniczący - skarżący. Podniesiono dodatkowo, iż kwestie związane z niemożnością uznania przewodniczącego rady gminy za organ w rozumieniu art. 32 p.p.s.a. wskazane zostały powyżej, a przedstawione konkluzje zdaniem skarżącego nie powinny budzić wątpliwości. Dlatego też w sprawie ze skargi A.D. na bezczynność w zakresie jej wniosku z dnia 01.09.2012 r. nie można uznać za stronę Przewodniczącego Rady Gminy Lipno C.F., albowiem przepisy p.p.s.a. takiego przymiotu mu nie przypisują. Wskazano także, iż przedmiotowa sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, albowiem Przewodniczący Rady Gminy Lipno nie jest organem w rozumieniu art. 57 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Zdaniem skarżącego o bezczynności lub przewlekłości, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego mowa jest w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Niewątpliwie, Przewodniczący Rady Miasta nie jest organem administracji, który wydaje rozstrzygnięcia w sprawie pomocy społecznej, w tym zasiłków okresowych lub innych świadczeń. W tym zakresie nie ma on kompetencji do wydawania decyzji lub postanowień, ani innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej (a więc aktów, których bezczynność lub przewlekłość postępowania może dotyczyć).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej polegający na wzajemnym powiązaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do podstawowej kwestii podniesionej w zarzutach, a mianowicie ustalenie właściwego podmiotu do reprezentacji gminy w niniejszej sprawie bez konieczności przedstawiania argumentacji oddzielnie do obydwu podstaw zaskarżenia wyroku.

Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jest ona zasadna.

Na wstępie należy zauważyć, iż w zakresie rozstrzygania spraw dotyczących ustawy o dostępie do informacji publicznej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych było prezentowane stanowisko, iż Przewodniczący Rady Gminy był traktowany jako podmiot uprawniony do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 3 w/w ustawy (por. wyroki NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r. sygn. akt I OSK 665/12 i z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 2445/11 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 października 2011 r. sygn. akt IV SAB/Gl 52/11 dostępne w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl ). Należy jednak zauważyć, iż powyższe orzeczenia zapadły przed podjęciem uchwały 7 sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12 (dostępna w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl) odnośnie reprezentacji gminy w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy. W niniejszej sprawie powyższa uchwała wprost nie ma zastosowania, gdyż przedmiot sprawy jest inny, ale nie można pomijać argumentacji przedstawionej w jej uzasadnieniu dotyczącej reprezentacji gminy i sposobu jej działania. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono m.in.: "w myśl art. 38 Kodeksu cywilnego osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Osoba prawna musi być w postępowaniu sądowym prawidłowo reprezentowana. W przypadku gminy oznacza to, że ustawowo przypisana wójtowi kompetencja do jej reprezentowania, obejmuje kompetencje do dokonywania czynności procesowych "na zewnątrz" w postępowaniu sądowym. Te uprawnienia wójta wynikające m.in. z osobowości prawnej gminy, dodatkowo są wzmacniane poprzez charakter jego funkcji. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa a do zadań tych należy m.in. określanie sposobu wykonywania uchwał. Radzie gminy przysługuje domniemanie właściwości, ale tylko w odniesieniu do tych, które nie są ustawowo przypisane innym organom (art. 18 ust. 1 u.s.g.). (.....),Wójt jest reprezentantem gminy w sferze publicznoprawnej, jak i cywilnoprawnej, jest zobowiązany do przedstawiania aktów organów gminy, przyjmowania i składania oświadczeń woli i pism w stosunkach zewnętrznych a tym samym do podpisywania każdego pisma procesowego w postępowaniach sądowych. Regulacje zawarte w art. 30 ust. 1 i art. 31 u.s.g. są wzajemnie powiązane. (......) Nieuprawnione jest zatem, bo nie mające podstawy prawnej a wywodzone w drodze zawiłej – i nieuprawnionej - wykładni, przypisywanie, w takiej sytuacji, zdolności procesowej innemu niż wójt organowi gminy – radzie gminy, reprezentowanej przez przewodniczącego rady. Przewodniczący rady ma bardzo wąsko zakreślone kompetencje ustawowe, w myśl art. 19 ust. 2 u.s.g. "zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady". Takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego a wykładnia prowadząca do przyznania zdolności sądowej radzie gminy, która upoważniałaby przewodniczącego do jej reprezentowania w postępowaniu sądowym, pozostaje w sprzeczności z przepisem art. 19 ust. 2 u.s.g. także gdy się zważy, że prowadziłaby do bardzo poważnego (....) obciążenia przewodniczącego dodatkowymi obligatoryjnymi czynnościami procesowymi (udzielanie upoważnień pełnomocnikom procesowym, w tym także pracownikom urzędu gminy, wnoszenie skarg i skarg kasacyjnych, udzielanie odpowiedzi na skargi, przekazywanie ich sądom, dokonywanie innych czynności). Na marginesie można wspomnieć także, że rada nie dysponuje własnymi środkami ani własną obsługą organizacyjną i prawną – zapewnia mu ją urząd gminy, którym kieruje wójt i to on odpowiada za gospodarkę finansową gminy oraz decyduje o ewentualnym obciążeniu rachunku gminy (......) Kolejnym argumentem, powiązanym z poprzednimi, przemawiającym za stanowiskiem, że to wójt ma zdolność procesową w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy, jest wspomniane już ustawowe rozdzielenie zadań i kompetencji rady gminy i wójta. W tym kontekście istotne jest także podniesione we wniosku o podjęcie uchwały stanowisko Trybunału Konstytucyjnego m.in. w uchwale z dnia 10 maja 1994 r., sygn. akt W 7/94, w której Trybunał stwierdził, iż "z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady demokratycznego państwa prawa, wynika jednoznaczny wniosek, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji do zajmowania się określoną kategorią spraw, to nie można w oparciu o inną rodzajową kompetencję przypisywać zamiaru, którego nie wyraził" (.....) Reasumując, podmiotem władzy publicznej jest gmina, mająca osobowość prawną. Ma zatem zdolność sądową, dokonuje czynności w postępowaniu sądowym przez organy albo osoby upoważnione do dokonywania czynności w jej imieniu. W strukturze gminy organami są rada jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent) jako organ wykonawczy, zadania i kompetencje tych organów są ustawowo określone i rozdzielone i nie powinny być, bez szczególnego uzasadnienia, przenoszone między nimi. Z ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organem który reprezentuje gminę na zewnątrz, w sferze publiczno i cywilnoprawnej, jest wójt a jego kompetencje w tym zakresie nie są zawężone ani ograniczone. Pogląd, iż gmina nie ma jednego organu, który reprezentuje ją na zewnątrz nie jest uprawniony. Takie stanowisko nie oznacza jednak, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – w szczególnych sytuacjach, na gruncie konkretnej sprawy – w sprawach ze skarg na uchwały rady gminy gmina nie może być reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady".

Mając na uwadze powyższe rozważania, należy przyjąć, iż właściwym podmiotem do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie odpowiedni organ władzy publicznej. Do kategorii tej niewątpliwie należą organy samorządu terytorialnego, a w niniejszej sprawie właściwy organ gminy. Jak wspomniano wyżej właściwym organem do reprezentowania gminy jest co do zasady wójt (burmistrz, prezydent), a w szczególnych sytuacjach rada gminy reprezentowana w postępowaniu sądowym przez przewodniczącego rady. Te szczególne sytuacje zachodzą wtedy, gdy istnieje konflikt interesów prawnych rady gminy i wójta. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, wiec mamy doczynienia z ogólną zasadą reprezentacji gminy, gdzie organem właściwym będzie wójt. Poza wyżej wymienionymi szczególnymi sytuacjami nie należy tworzyć innych wyjątków i przyznawać kompetencje do reprezentacji innemu podmiotowi, który ma je wyraźnie określone w przepisach ustawowych. Takim podmiotem jest przewodniczący rady z enumeratywnie wymienionymi kompetencjami w art. 19 ust. 2 u.s.g., takie rozwiązanie prawne miało na celu m.in. właśnie ograniczenie roli przewodniczącego i wykładnia rozszerzająca w tym zakresie jest nieprawidłowa. Oczywiście jak wspomniano wyżej w szczególnych sytuacjach będzie on mógł być reprezentantem rady gminy na podstawie stosownej uchwały. Wyżej wymieniona uchwała NSA sygn. akt I OPS 3/12 spowodowała, iż w toku prac legislacyjnych jest poselski projekt ustawy o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i niektórych innych ustaw (druk nr 1351), który w art. 19 u.s.g. dodaje ust. 2a w brzmieniu:

"2a. Zdolność procesową w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy posiada rada gminy. W imieniu rady gminy dokonuje czynności przewodniczący rady gminy.",

oraz zmienia treść art. 31 us.g., który otrzymuje brzmienie:

"art. 31. Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, z zastrzeżeniem art. 19 ust. 2a."

Ta ustawa proponuje również zmiany art. 28 p.p.s.a. poprzez dodanie § 8 w brzmieniu:

"§ 3. W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta mająca zdolność sądową dokonuje czynności w postępowaniu przez przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będącego jej członkiem."

Sytuacja procesowa przewodniczącego rady gminy będzie więc bardzo jasna i klarowna i poza enumeratywnie wymienionymi kompetencjami ustawowymi nie będzie można mu w ramach wykładni rozszerzającej przypisać uprawnień do podejmowania innych czynności.

Przenosząc powyższe rozważania na łamy niniejszej sprawy należy przede wszystkim zauważyć, iż Przewodniczący Rady Gminy Lipno miał kompetencje (art. 19 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej) do załatwienia wniosku skarżącej w zakresie udostępnienia nagrania XXI sesji Rady Gminy Lipno z dnia 28 marca 2012 r. i w ramach tych kompetencji wniosek został załatwiony. Pozostaje natomiast do rozstrzygnięcia kwestia drugiej części wniosku, a mianowicie udostępnienia kserokopii załączników do protokołu w/w sesji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w tym zakresie stanowiska Sądu I instancji, iż Przewodniczący Rady powinien wydać decyzję na podstawie art. 16 powołanej ustawy. Przede wszystkim Przewodniczący Rady nie ma kompetencji do wydania takiej decyzji, nie da się takiej kompetencji wywieźć z powołanych wyżej przepisów art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 19 ust. 2 u.s.g. W takiej sytuacji przyjmując ogólna zasadę reprezentacji gminy na zewnątrz (art. 31 u.s.g.) powinien przekazać wniosek w tym zakresie wójtowi gminy, który jest organem właściwym do wydania decyzji na podstawie art. 16 powołanej ustawy. Nałożenie więc zaskarżonym wyrokiem obowiązku załatwienia wniosku skarżącej z dnia 1 września 2012 r. w zakresie żądania wydania kserokopii pisma B.N. było nieprawidłowe, gdyż Przewodniczący Rady Gminy Lipno mając wątpliwości co do zasadności ww. wniosku nie mógł go załatwić w ramach swoich kompetencji przewidzianych przepisami prawa. Oczywiście gdyby tych wątpliwości nie miał i uznał, iż żądane kserokopie pism stanowiące załącznik do protokołu obrad sesji rady podlegają udostępnieniu na podstawie art. 19 powołanej ustawy mógłby je udostępnić, jednakże wobec wątpliwości związanych z treścią art. 5 powołanej ustawy nie mógł wydać decyzji na podstawie art. 16 ww. ustawy, gdyż wykracza to poza jego kompetencje ustawowe, a ponadto nie jest on organem gminy. Powyższa argumentacja zapewnia jednolitość w reprezentacji gminy na zewnątrz, oczywiście z przyjęciem szczególnych sytuacji o których była mowa w uzasadnieniu uchwały I OPS 3/12, które nie zachodzą w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotem postępowania sądowego była bezczynność Przewodniczącego Rady Gminy Lipno, a nie uchwała tego organu.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi naruszenie prawa materialnego stanowiącego istotę rozstrzygnięcia i na podstawie art. 188 p.p.s.a rozpoznał skargę. Argumentacja dotycząca rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 p.p.s.a. została przedstawiona wyżej, a mianowicie, iż przewodniczący rady gminy nie jest podmiotem uprawnionym w rozumieniu art. 4 ust. 8 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej do wydania decyzji na podstawie art. 16 powołanej ustawy, kompetencje takie posiada wójt na podstawie art. 31 u.s.g. Podobne stanowisko zostało już zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych w postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 listopada 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 168/13 (dostępne w bazie orzeczeń: http://cbois.nsa.gov.pl).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.