Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1731/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 276 w w. z art. 281 ust. 1; art. 318 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak /spr./ Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Słomniki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 124/10 w sprawie ze skargi Gminy Słomniki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] listopada 2009 r., [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Gminy Słomniki na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 12 listopada 2009 r., nr SKO.60/5896/2009/Oś w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 16 września 2009 r. odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów na składowisku odpadów w Polanowicach przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Słomnikach za pierwsze półrocze 2008 r.

Wnioskiem z dnia 6 kwietnia 2009 r. Burmistrz Gminy Słomniki wniósł o przywrócenie uchybionego terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności wyżej wymienionej opłaty podwyższonej. Podał, że w sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które zakończyło się wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r. (sygn. akt II SA/Kr 699/08) na mocy którego oddalono skargę Gminy Słomniki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 maja 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Małopolskiego z dnia 2 października 2007 r. o wymierzeniu opłaty podwyższonej. Do czasu wydania tego wyroku strona była przekonana, że opłaty podwyższone są nienależne, w związku z czym nie składała wniosków o odroczenie terminu płatności podwyższonych opłat.

Postanowieniem z dnia 16 września 2009 r. Marszałek Województwa Małopolskiego odmówił przywrócenia przedmiotowego terminu. Organ uznał, że zgodnie z art. 318 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) – zwanej dalej p.o.ś. wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien być złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Opłaty za korzystanie ze środowiska za pierwsze półrocze 2008 r. powinny być uiszczone do końca lipca 2008 r., zatem przedmiotowy wniosek należało złożyć w tym terminie.

Od tego postanowienia strona wniosła zażalenie.

Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Małopolskiego. W ocenie organu odwoławczego termin do dokonania czynności z art. 318 ust. 1 p.o.ś. ma charakter materialnoprawny, gdyż decyduje o sytuacji materialnoprawnej podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty lub kary. Uchybienie terminu materialnoprawnego powoduje skutek wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub powoduje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności lub zmiany rozstrzygnięcia. Do tego rodzaju terminów przepisy dotyczące przywracania terminów zawarte w art. 58-60 k.p.a. nie mają zastosowania. Zachowanie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty, o którym mowa w art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest warunkiem materialnoprawnym odroczenia płatności.

W skardze na powyższe postanowienie Gmina Słomniki wniosła o jego uchylenie i zarzuciła wydanie postanowienia z naruszeniem art. 318 ust. 1 p.o.ś. oraz naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oparcie stanowiska organu na niewłaściwych dowodach, a w związku z tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W skardze podkreślono, że zawieszone z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia podwyższonych opłat podjęte zostało dopiero w dniu 3 marca 2009 r., a decyzja o wymierzeniu opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w Polanowicach za pierwsze półrocze 2008 r. zapadła w dniu 2 lipca 2009 r. Stąd też wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej złożony został w terminie. W związku z tym organ powinien pominąć wniosek strony o przywrócenie terminu do jego wniesienia i z urzędu rozpatrzyć sprawę w przedmiocie odroczenia płatności. W ocenie strony skarżącej organ błędnie uznał, że jednym z warunków wydania decyzji o odroczeniu terminu płatności jest zachowanie terminu przewidzianego w ustawie, co powoduje, że termin ten ma charakter materialny, podczas gdy warunki zawarte w art. 318 ust. 6 p.o.ś. są warunkami formalnymi, wymienionymi enumeratywnie w art. 318 ust. 3 p.o.ś. Zarzuciła również, że złożenie wniosku jest typową czynnością procesową, natomiast przepis art. 318 p.o.ś. nie jest do tej regulacji lex specialis.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, iż z analizy przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) wynika, że obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej, tak jak i obowiązek uiszczenia opłaty w wysokości podstawowej, powstaje z mocy samego prawa z upływem ostatniego dnia miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty podwyższonej za pierwsze półrocze 2008 r. powstał z mocy prawa, opłata powinna być uiszczona do końca lipca 2008 r. Oznacza to, że ewentualny wniosek o odroczenie płatności opłaty podwyższonej powinien być złożony w tym terminie, gdyż jest to okres który uwzględnia decyzja ostateczna w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za pierwsze półrocze 2008 r. (z dnia 2 lipca 2009 r.). W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji, uznać należało, że termin złożenia wniosku o odroczenie płatności opłaty za pierwsze półrocze 2008 r. upłynął w dniu 31 lipca 2008 r. W związku z powyższym, wniosek z dnia 6 kwietnia 2009 r. złożony został po upływie terminu. Ponadto Sąd I instancji uznał, że termin określony w przepisie art. 318 ust.1 p.o.ś. jest terminem materialnym. Określa bowiem termin, w którym podmiot korzystający ze środowiska może wykonać uprawnienie odmiennego ukształtowania swoich obowiązków finansowych.

Sąd I instancji orzekł, że wskazane przez skarżącą wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia. Również przyczyny, dla których strona skarżąca nie złożyła wcześniej wniosku o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej (sądziła, że opłaty podwyższone są nienależne) są prawnie obojętne. Istotnym było bowiem jedynie ustalenie, że wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty podwyższonej za pierwsze półrocze 2008 r. złożony został po dniu 31 lipca 2008 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w Słomnikach zarzucając naruszenie przepisów postępowania poprzez "naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie stanowiska organu na niewłaściwych dowodach, a w związku z tym naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 (...) k.p.a."

Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego.

Po pierwsze, art. 318 ust. 1 p.o.ś. polegające na uznaniu, że termin zawarty w przedmiotowym artykule jest terminem materialnoprawnym.

Po drugie, art. 276 p.o.ś. w związku art. 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez uznanie, że zobowiązanie podatkowe do zapłaty opłaty podwyższonej powstaje – na gruncie art. 285 p.o.ś. oraz art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej – z mocy prawa.

Po trzecie art. 281 ust. 1 p.o.ś. poprzez dokonanie niewłaściwego odesłania do art.21§1 pkt 1, a co za tym idzie niezastosowanie art. 46 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Po pierwsze, w świetle art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 zwana dalej p.p.s.a.) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Natomiast, uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w jej uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany.

Po drugie, należy stwierdzić, że całkowicie chybiony jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. który stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, lecz nie są znane organowi, który wydał decyzję. W przedmiotowej sprawie powyższa przesłanka nie tylko oczywiście nie wystąpiła lecz nawet w komparycji skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu nie została połączona z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a. Należy podkreślić, że Sąd I instancji nie stosuje przepisów k.p.a. tylko kontroluje ich stosowanie przez właściwe organy. Dlatego też jeżeli tak jak w tej sprawie, w skardze kasacyjnej podniesiono jednocześnie zarzuty naruszenia prawa materialnego jak i prawa procesowego, w pierwszej kolejności należy rozpatrzyć zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Ponadto jeżeli autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania kwestionuje prawidłowość ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, czyli preferuje stan faktyczny sprawy uznawany przez siebie za prawidłowy, nie może skutecznie podnosić zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Dlatego też także z tej przyczyny podniesione w sprawie niniejszej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie. Z jednej strony bowiem autor skargi kasacyjnej, podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podważa w istocie prawidłowość poczynionych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, wskazując, że Sąd ten wadliwie ustalił stan faktyczny sprawy czyli w istocie wadliwie skontrolował ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonane przez organy administracji, a z drugiej strony zarzuca Sądowi I instancji niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, których właściwe zastosowanie może mieć miejsce jedynie w bezspornym, prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Należy także zaznaczyć, że w prawidłowo przyjętym przez Sąd I instancji stanie faktycznym tej sprawy nie zostało podniesione w drodze zarzutu kasacyjnego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ cyt. ustawy p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a., lecz tylko art. 145 § 1 lit. b/ ustawy p.p.s.a.

Po trzecie, niezależnie od powyższych przesłanek chybione są także zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 276 p.o.ś. (w istocie powinien być prawidłowo powołany art. 276 ust. 1 p.o.ś.) w związku z art. 281 ust. 1 oraz w związku z art. 288 p.o.ś. (także błędnie w komparycji skargi kasacyjnej nie określono którego z trzech ustępów dotyczy zarzut) z powodu uznania, że zobowiązanie podatkowe do zapłaty opłaty podwyższonej powstaje tylko – na podstawie art. 285 p.o.ś. oraz art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej – z mocy prawa. Ponadto chybiony jest zarzut strony skarżącej, że Sąd I instancji dokonał niewłaściwego zastosowania art. 281 ust. 1 p.o.ś. także z powodu niewłaściwego odesłania do art. 21 § 1 pkt 1 czyli nie zastosowania art. 46 § 1 w związku z art. 21 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Odnosząc się do powyższych zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że w świetle art. 276 ust. 1 p.o.ś. każdy podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska na zasadach określonych w tym tytule V p.t. "Środki finansowo-prawne", a jedynie w zakresie nieunormowanym odsyła do unormowań Ordynacji podatkowej. W realiach przedmiotowej sprawy kluczowa kwestia sporna to sposób powstania tego typu obowiązku. W świetle art. 21 Ordynacji podatkowej należy wyróżnić możliwość powstania zobowiązania z mocy prawa, poprzez wystąpienie określonego w przepisach zdarzenia, na przykład osiągnięcie dochodu (w ustawach podatkowych) lub emisja do środowiska bez wymaganego pozwolenia (art. 276 ust. 1 p.o.ś.) albo poprzez wydanie i doręczenie przez stosowny organ administracji decyzji ustalającej wymiar podatku (na przykład podatek od nieruchomości). Z tych względów naliczenie i uiszczenie opłaty podwyższonej w rozumieniu powołanych wyżej przepisów Prawa ochrony środowiska następuje w pierwszy z zaprezentowanych sposobów powstania zobowiązań podatkowych, a więc z mocy prawa. Stanie się tak na skutek braku wymaganego pozwolenia na emisję zanieczyszczeń do środowiska. Wprawdzie w następstwie uchybienia takiemu obowiązkowi organ ochrony środowiska może wydać decyzję, ale w sposób następczy, czyli z powodu właśnie uchybienia obowiązkowi wynikającemu z prawa. Jest to oczywiście decyzja administracyjna o charakterze deklaratomryjnym. W omawianej sytuacji nie zaistnieje przypadek powstania zobowiązania na skutek wydania decyzji przez organ administracji, który w sposób konstytutywny kształtowałby sytuację strony. Obowiązek bowiem poniesienia opłaty podwyższonej wynika wprost z przepisów Prawa ochrony środowiska, bez potrzeby wydawania w tym zakresie decyzji, poza wskazaną wyżej decyzją deklaratoryjną. Dlatego też, jeżeli jest to wniosek o odroczenie terminu płatności podatku, a w istocie, już raczej zaległości podatkowej, gdyż termin płatności podatku upłynął, był wnioskiem złożonym po terminie zapłaty przewidzianym w art. 284 i nast. p.o.ś.

Ponadto należy zwrócić uwagę na przepis art. 47 § 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którym, jeżeli podatnik jest obowiązany sam obliczyć i wpłacić podatek, za termin płatności uważa się ostatni dzień, w którym zgodnie z przepisami prawa podatkowego wpłata powinna nastąpić. Z przepisem tym pozostaje w związku art. 318 ust. 1 p.o.ś., który stanowi, że wniosek o odroczenie terminu płatności opłaty albo kary powinien zostać złożony do właściwego organu przed upływem terminu, w którym powinny być one uiszczone. Stan faktyczny sprawy wskazuje na złożenie wniosku po terminie. Nie może być bowiem w sprawie zastosowany przepis art. 47 § 1 Ordynacji podatkowej, stanowiący, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego, gdyż przedmiotowe zobowiązanie nie powstaje w drodze decyzji, lecz z mocy prawa. W związku z powyższym nie może być w sprawie zastosowany przepis art. 58 § 1 i 2 k.p.a., gdyż wniosek o odroczenie terminu płatności został złożony po upływie terminu do jego złożenia, wskazanego w art. 318 ust. 1 p.o.ś. Należy jeszcze dodać, że powołane wyżej przepisy art. 58 § 2 k.p.a. przewidują wraz ze złożeniem podania o przywrócenie terminu, również dopełnienie czynności, dla której przewidziany był termin, a więc w niniejszej sprawie uiszczenie opłaty podwyższonej. W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to, że zastosowanie mają przepisy art. 318 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 317 ust. 3 p.o.ś. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że złożenie wniosku o odroczenie terminu płatności opłat nie zwalnia z obowiązku ich uiszczenia w części w jakiej nie mogą podlegać odroczeniu. Natomiast drugi przepis, tj. art. 317 ust. 3 p.o.ś. stanowi, że odroczenie może objąć opłaty najwyżej w części, w jakiej przewyższa ono kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska w sytuacji, w której posiadałby pozwolenie albo inną wymaganą decyzję. Natomiast z akt sprawy wynika, że także ten ostatni warunek nie został przez stronę skarżącą spełniony. Powinno to bowiem nastąpić w dacie wniesienia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o odroczenie terminu spłaty należności z tytułu podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska za dane półrocze, biorąc pod uwagę także, iż art. 58 § 2 k.p.a. jednoznacznie stanowi, że prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, który to termin także nie został zachowany przez stronę skarżącą.

Po czwarte, należy jeszcze raz podkreślić, że obowiązek naliczenia i uiszczenia opłat podwyższonych tak jak opłat w rozumieniu art. 284 p.o.ś. nakłada ustawodawca na każdy podmiot korzystający ze środowiska, który musi ustalić we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją następnie na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza (art. 285 ust. 2 p.o.ś.). Natomiast wszczęcie postępowania w tych sprawach z urzędu i wydanie przez właściwy organ decyzji o charakterze deklaratoryjnym następuje dopiero w przypadku braku realizacji powyższego obowiązku nałożonego z mocy prawa na dany podmiot korzystający ze środowiska (art. 288 ust. 1 i 2 p.o.ś.).

Dlatego też nie podzielając stanowiska Sądu I instancji, że termin z art. 318 ust. 1 p.o.ś. jest terminem materialnoprawnym – co jest kwestią sporną w doktrynie jak i orzecznictwie – to jednak tego rodzaju uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, co podniesiono wyżej, iż brak było przesłanek do przywrócenia tego terminu w świetle przepisu art. 58 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 318 ust. 1 p.o.ś. i art. 317 ust. 3 p.o.ś., gdyż obowiązek zapłaty opłaty podwyższonej pozostaje z mocy prawa, a nie decyzji o charakterze konstytutywnym, co wynika także z dyspozycji art. 275, art. 276 ust. 1, art. 281 ust. 2, art. 284 ust. 1 i art. 293 p.o.ś. Ponadto strona – co podniesiono wyżej – nie spełniła także pozostałych ustawowych przesłanek z art. 58 § 2 k.p.a. do jego przywrócenia. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku odpowiada to orzeczenie prawu.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.