Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 481/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit a i c , art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par 1 i 3, 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Nie można wykluczyć sytuacji, w  której prawidłowo i w sposób wyczerpujący sporządzone uzasadnienie decyzji organu I instancji przekonałoby właścicieli sąsiedniej nieruchomości o prawidłowości rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie składaliby oni odwołania od decyzji, a następnie skargi do Sądu. Dlatego brak uzasadnienia decyzji administracyjnej w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o spornych interesach uznać trzeba, za naruszenie art. 107 §  1 i 3 oraz § 4 k.p.a. - a więc przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.

TEZY

Nie można wykluczyć sytuacji, w  której prawidłowo i w sposób wyczerpujący sporządzone uzasadnienie decyzji organu I instancji przekonałoby właścicieli sąsiedniej nieruchomości o prawidłowości rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie składaliby oni odwołania od decyzji, a następnie skargi do Sądu. Dlatego brak uzasadnienia decyzji administracyjnej w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o spornych interesach uznać trzeba, za naruszenie art. 107 §  1 i 3 oraz § 4 k.p.a. - a więc przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Lu 788/05 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 listopada 2006 r., II SA/Lu 788/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną przez M. M. decyzję Wojewody L. z dnia [...] nr [...] oraz decyzję Starosty B. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję Starosty B. z dnia [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą E. J. i J. N. pozwolenia na rozbudowę budynku wielorodzinnego w granicach istniejącego tarasu z przeznaczeniem na działalność usługowo-handlową na działce nr [...] przy ul. [...] w B.. W uzasadnieniu swojej decyzji Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wydał pozwolenie na rozbudowę budynku, gdyż do wniosku dołączono ostateczną decyzję o warunkach zabudowy, projekt budowlany oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W wyniku odwołania M., M. i M. M. organ I instancji na podstawie art. 132 § 2 k.p.a. uchylił swoją decyzję, a następnie, po ponowieniu wszystkich czynności i zawiadomieniu stron, wydał w dniu [...] nową decyzję udzielającą pozwolenia budowlanego, od której M., M. i M. M., współwłaściciele sąsiedniej działki złożyli odwołanie. Zdaniem organu odwoławczego przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza lokalizację obiektu bezpośrednio przy granicy działki w przypadku, gdy na sąsiedniej działce istnieje budynek usytuowany w granicy. Tak więc zgoda właściciela działki sąsiedniej nie ma wpływu na udzielenie pozwolenia. Wszystkie kwestie związane z ową zgodą Starosta wyjaśnił w piśmie z [...]. Brak uzasadnienia decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę nie stanowi wady powodującej jej uchylenie, gdyż art 107 § 4 k.p.a. dopuszcza odstąpienie od uzasadnienia decyzji, gdy postępowanie toczy się przed organem I instancji, a decyzja uwzględnia w całości żądania strony i nie rozstrzyga spornych interesów.

W skardze do Sądu M. M. podniósł, że ma prawo znać przesłanki, którymi kierował się organ I instancji, tym bardziej, że istniał spór o zasadność wydania takiej decyzji. Skoro wiec decyzja nie uwzględniała w całości żądań stron, nie było możliwości odstąpienia od jej uzasadnienia. Nie przeprowadzono też żadnego postępowania dowodowego, w tym analizy skutków budowy spornego budynku. Posadowienie nowego budynku spowoduje osłabienie konstrukcji budynku już istniejącego, nie posiadającego odpowiednich fundamentów. Decyzje powinny zawierać właściwe oznaczenie organów – Starosta i Wojewoda, a nie Starostwo Powiatowe i [...] Urząd Wojewódzki Delegatura w Z.. Jest to rażące naruszenie prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu swojego wyroku stwierdził, iż organ odwoławczy na podstawie art. 138 w zw. z art. 15 k.p.a. obowiązany był ponownie merytorycznie rozpoznać sprawę i ustosunkować się do wszystkich zarzutów podniesionych wobec zaskarżonej decyzji organu I instancji. Akceptując tą decyzję Wojewoda przeoczył, iż art. 107 § 4 k.p.a. zawierający wyjątek od zasady uzasadniania decyzji powinien być interpretowany ścieśniająco. Wobec zgłaszanego przez M., M. i M. M. sprzeciwu wobec budowy w granicy Starosta zobowiązany był uzasadnić swoją decyzję. Nie zwalniało go z tego obowiązku udzielenie im pisemnych wyjaśnień na temat lokalizacji zamierzonej inwestycji. Dlatego decyzja Starosty nie odpowiada wymaganiom z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Również wadliwa jest decyzja Wojewody akceptująca decyzję organu I instancji. Jest ona wadliwa także, dlatego, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołączono jedynie oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane złożone tylko przez E. J., a brak było oświadczenia drugiego z inwestorów J. N., co jest sprzeczne z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Brak w aktach także zgody innego współwłaściciela działki na budowę budynku. Zdaniem Sądu decyzje nie naruszały przepisów o właściwości organów.

W skardze kasacyjnej E. J. zaskarżyła wyrok Sądu i instancji w całości i na podstawie art. 174 § 1 i 2 p.p.s.a. zarzuciła mu: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy, w sytuacji, gdy stwierdzony brak uzasadnienia w żaden sposób nie wpływał na treść wydanej decyzji tak organu I jak i II instancji, a ponadto organ I instancji wyjaśnił pisemnie motywy swego rozstrzygnięcia jako zgodnego z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję o ile naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi więc o sytuację, w której, gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych zapadłaby decyzja o innej treści. Regułą jest stosowanie tego przepisu, gdy naruszono kilka przepisów prawa procesowego. Obowiązkiem Sądu jest wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania tego naruszenia prawa na wynik sprawy administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie nie miało to miejsca. Sąd powołał się na fakt, iż M. M. zostało doręczone pismo szczegółowo wyjaśniające, iż planowana inwestycja jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia "o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki". W tej sytuacji, zdaniem składającej skargę kasacyjną "w toku podejmowania decyzji udzielone zostało merytoryczne rozstrzygniecie decyzji, jako zgodnej z obowiązującym prawem budowlanym, a brak uzasadnienia załączonego do pozwolenia na budowę w żaden sposób nie wpłynął na jej treść". Powołano się też na stanowisko judykatury, zgodnie, z którym pismo zawierające oznaczenie organu, adresata i rozstrzygniecie sprawy jest decyzją administracyjną. Dlatego uznano, iż zaskarżona decyzja była merytorycznie zgodna z prawem, a brak jej uzasadnienia, nie jest uchybieniem wpływającym na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Apelacyjny w L. wniósł o oddalenie tej skargi. Podniósł on, iż pomimo powołania w podstawach skargi kasacyjnej także art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przytoczono w niej przepisów prawa materialnego, które miałby zostać naruszone. Zauważył też, że przepisy k.p.a. nie przewidują możliwości zastąpienia uzasadnienia decyzji pismami kierowanymi do stron postępowania. Gdyby za decyzje uznać pismo skierowane do stron, to była by to kolejna wydana w sprawie decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie został powiązany ze wskazaniem naruszeniem przez Sąd I instancji jakiegokolwiek przepisu prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie może więc tego zarzutu rozpoznać.

Zarzut naruszenia naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. nie jest trafny. Nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, iż w myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. jednym z obligatoryjnych elementów każdej prawidłowej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie. Uzasadnienie faktyczne i prawne winno wyczerpująco informować stronę o motywach, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Może ona, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są przesłanki powziętej decyzji. Zatem uzasadnienie winno odzwierciedlać tok rozumowania organu. W szczególności winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię zastosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zawarte w decyzji rozstrzygnięcie winno stanowić logiczną konsekwencję ustalonego w postępowaniu stanu faktycznego i jego oceny w świetle obowiązujących przepisów prawa. Kodeks przyjmuje jako regułę obowiązek uzasadnienia każdej decyzji. Zwolnienie od tego obowiązku ma charakter wyjątkowy i dotyczy tylko decyzji, które uwzględniają w całości żądanie strony, a nie zostały wydane na skutek wniesienia odwołania - art. 107 § 4 k.p.a. Skoro pomiędzy właścicielami sąsiednich, graniczących ze sobą nieruchomości istnieje spór, co do możliwości budowy przedmiotowego obiektu budowlanego w granicy nieruchomości, to w żadnym przypadku nie można uznać, że decyzja organu i instancji uwzględniała w całości żądanie strony. Nie można zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze kasacyjnej, iż pismo organu I instancji z [...] zawierało uzasadnienie stanowiska tego organu, było więc uzasadnieniem decyzji z dnia [...]. Wyjaśnienie takie nie może bowiem zastępować uzasadnienia decyzji tym bardziej w sytuacji, w której sporządzone zostało na półtora miesiąca przed datą wydania owej decyzji. Trudno byłoby przyjąć, że brak jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w decyzji organu I instancji niedostrzeżony przez organ odwoławczy nie stanowił naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć bowiem sytuacji, w której prawidłowo i w sposób wyczerpujący sporządzone uzasadnienie decyzji organu I instancji przekonałoby właścicieli sąsiedniej nieruchomości o prawidłowości rozstrzygnięcia, a w konsekwencji nie składaliby oni odwołania od decyzji, a następnie skargi do Sądu. Dlatego brak uzasadnienia decyzji administracyjnej w sytuacji, w której w postępowaniu występują strony o spornych interesach uznać trzeba, za naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 1 i 3 oraz § 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit c. p.p.s.a.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem zawartym w skardze kasacyjnej, iż decyzją administracyjną jest pismo zwierające oznaczenie organu, oznaczenie strony, rozstrzygniecie, oraz, czego już w tej skardze nie wymieniono, podpis upoważnionego pracownika organu administracji publicznej (wyrok NSA z 20 lipca 1981 r. (SA 1163/81), z glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1982, z. 9-10, poz. 169). Zauważyć jednak trzeba, iż pismo takie o ile zawiera wymienione elementy musi być kwalifikowane jako decyzją administracyjna z zastrzeżeniem, że jest to decyzja wadliwa, skoro nie spełnia wszystkich wymogów określonych w art. 107 § 1 k.p.a. ewentualnie także takich, które przewiduje § 2 tego samego artykułu.

Dodać można, iż obok braku uzasadnienia decyzji organu I instancji przyczyną uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, był także fakt braku zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...] na inwestycję budowlaną.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.