Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1899/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 20, art. 21
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2009 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] ustalił na wniosek M. S. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na gabinet stomatologiczny, mieszczącego się na parterze budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] w W.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. M., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Prezydenta W. została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołanej ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

Wywiódł, że wspólnota mieszkaniowa nie jest osobą prawną, jednakże stosownie do treści art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a zatem jest tzw. ułomną osobą prawną. Z kolei zgodnie z art. 17 tej ustawy, wspólnota odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej. Powyższe wskazuje, że wspólnota mieszkaniowa może być stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdolność ta jest jednak ograniczona do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Zamiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej należy do zadań wspólnoty mieszkaniowej związanych z zarządem nieruchomością wspólną. Jak podniósł organ odwoławczy, wspólnota mieszkaniowa jest również stroną postępowania w rozumieniu art. 29 k.p.a. Zauważył, że dla usunięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty istniałaby konieczność występowania wielu stron postępowania, tj. właścicieli poszczególnych lokali, odchodzi się od występowania przez każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania w ich imieniu organów wspólnoty.

Dalej organ drugiej instancji wskazał, że zgodnie z art. 21 ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę składają przynajmniej dwaj jego członkowie.

Mając powyższe na uwadze podniósł, że w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. pisma doręczano C. C., z prośbą o powiadomienie wszystkich członków Wspólnoty. Z akt sprawy nie wynika jednak, czy wymieniona jest członkiem zarządu Wspólnoty, czy zarząd jest jedno-, czy kilkuosobowy i w konsekwencji, czy zaskarżoną decyzję (jak również inne pisma w sprawie) wysyłano do osoby legitymowanej do reprezentowania ww. Wspólnoty.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że skoro przedmiotowe przedsięwzięcie, polegające na zmianie sposobu użytkowania lokalu, może dotyczyć interesów nie tylko Wspólnoty (zarządzającej częściami wspólnymi budynku) ale także właścicieli poszczególnych lokali, to zasadnym wydaje się zawiadomienie o niniejszym postępowaniu obok Wspólnoty, także tych właścicieli. W związku z tym, wobec nieustalenia wszystkich stron postępowania, organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., który ustanawia zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu.

W dalszej części uzasadnienia zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z powołanego przepisu wynika, że roboty budowlane:

1. polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska,

2. niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają wydania decyzji

o warunkach zabudowy.

Organ podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1829/97, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konieczna jest również przy zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli na dokonanie tej zmiany jest wymagane pozwolenie, o którym mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Z kolei, jak wynika z treści art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Do czasu wejścia w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 28 lipca 2005 r., to jest do dnia 26 września 2005 r. zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części stanowiła także przeróbka pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne (art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane).

W ocenie Kolegium, wobec ograniczenia definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, organ pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja jest w istocie zmianą sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 ustawy Prawo budowlane. Wyjaśnienie tej kwestii jest bowiem konieczne dla ustalenia, czy przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że wnioskodawczyni nie przedłożyła organowi pierwszej instancji wstępnych warunków umów z gestorami sieci miejskich gwarantujących, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, wobec braku ww. dokumentów, nie jest możliwe stwierdzenie, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedsięwzięcia polegającego na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny. Wyjaśnienia wymaga również kwestia ewentualnego zobowiązania się wnioskodawczyni do urządzenia wejścia do planowanego gabinetu nie przez istniejącą klatkę schodową lecz poprzez specjalnie wybudowane, osobne wejście.

W końcowej części uzasadnienia decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że jeżeli organ pierwszoinstancjyjny nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle albo rozstrzygnął sprawę na podstawie postępowania dowodowego podjętego w nieznacznej części lub przeprowadził postępowanie z naruszeniem przepisów procesowych, organ odwoławczy (stwierdzając podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia) winien wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do rozpatrzenia w pierwszej instancji. Wywiódł, że gdyby w tej sytuacji chciał ponownie rozstrzygnąć sprawę (co z zasady powinien zrobić), musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości lub w znacznej części, co w konsekwencji oznaczałoby przeprowadzenie postępowania tylko w jednej instancji i naruszenie określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W skardze z dnia 21 października 2008 r. M. S. stwierdziła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznało odwołanie i wydało rozstrzygnięcie w sprawie decyzji, która była decyzją ostateczną w rozumieniu k.p.a., co stanowi naruszenie prawa określone w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Rozstrzygniecie w tej sprawie stanowiło naruszenie zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 § 1 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, organ odwoławczy błędnie ustalił, że osoba która wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta W. jest stroną przedmiotowego postępowania. Osoba ta jest sąsiadką zamieszkującą w lokalu położonym w tym samym budynku co lokal, którego dotyczy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Uchylona decyzja dotyczy zmiany sposobu korzystania z lokalu z mieszkalnego na użytkowy i odnosi się do istniejącego lokalu stanowiącego prywatną własność, zaś zmiana sposobu użytkowania nie wiąże się ze zmianą substancji tego lokalu ze szczególnym uwzględnieniem zmiany gabarytów budynku, zmianą geometrii dachu oraz zmianą linii zabudowy budynku przy ul. [...] w W. Wykonane prace remontowo - aranżacyjne dotyczyły wyłącznie wnętrza lokalu nr [...]. W tych okolicznościach nie można uznać, że właścicielka sąsiedniego mieszkania ma interes prawny w tym by kwestionować sposób użytkowania prywatnej własności, który w żaden sposób nie narusza jej praw i sposobu korzystania

z sąsiedniego mieszkania. Osoba, która złożyła odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji nie była i nie jest stroną postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, bowiem nie zachodzi związek pomiędzy sferą jej indywidualnych praw

i obowiązków a sprawą administracyjną rozstrzygniętą decyzją wydaną przez organ pierwszej instancji.

Skarżąca wskazała ponadto, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego (tu lokalu) wymaga zgłoszenia właściwemu organowi, a nie jakiejkolwiek innej osobie. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w myśl art. 71 ust. 2 pkt 4 jedynie załącznik wymagany do rozpoznania wniosku. Przepis art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane przyznaje uprawnienie do wniesienia sprzeciwu jedynie właściwemu organowi tj. organowi administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, a nie żadnym innym podmiotom. Przepisy obowiązujące w postępowaniu o wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania lokalu nie przewidują zatem udziału w tej procedurze innych podmiotów poza podmiotami wskazanymi w art. 71 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach uznać należy, że skoro właścicielka mieszkania położonego w tym samym budynku nie ma uprawnienia do występowania jako strona w postępowaniu o wydanie zgody na zmianę sposobu użytkowania sąsiedniego lokalu to nie zachowuje ona również uprawnienia do występowania w charakterze strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczących tego lokalu.

W dalszej części skargi M. S. podniosła, że to nie zarząd, a cała Wspólnota mieszkaniowa w formie odrębnej uchwały wyraziła aprobatę dla istnienia gabinetu stomatologicznego i korzystania przez pacjentów z ciągu komunikacyjnego na odcinku od wejścia do budynku do drzwi gabinetu. Oczywiste jest, że Wspólnota wyraziła zgodę w sposób przewidziany prawem, zaś członek Wspólnoty niezadowolony z uchwały zachowuje uprawnienie do jej zaskarżenia w trybie postępowania cywilnego (art. 25 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali). Nie ma on jednak uprawnienia do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla lokalu położonego na terenie budynku.

Mając powyższe na uwadze – w ocenie skarżącej – należy uznać, że decyzja wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. dotknięta jest wadą nieważności ze względu na rażące naruszenie przepisów prawa w wyniku wydania rozstrzygnięcia w następstwie rozpoznania odwołania wniesionego przez podmiot, który nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla lokalu nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] w W.

M. S. stwierdziła też, iż wbrew stanowisku organu odwoławczego przed wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spełniła wszelkie prawem przewidziane wymogi uzasadniające rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem i uzyskała niezbędne zaświadczenia. Stanęła na stanowisku, że decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. została wydana z zachowaniem wymogów określonych w art. 61 ust. 1, 5 i 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zawiera ona wszystkie niezbędne elementy, w tym również wskazanie, że inwestycja znajduje się w zasięgu miejskiej sieci infrastruktury technicznej, zaś wnioskodawca nie przewiduje zwiększenia zapotrzebowania na media (pkt 2.4.1 decyzji). Skarżąca zauważyła, że organ odwoławczy niezasadnie zarzucił niewyjaśnienie kwestii, czy istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, bowiem skoro nie występuje zwiększone zapotrzebowanie na media, to nie ma potrzeby zawierania dodatkowych umów z ich dostawcami. Podobnie, błędnie Kolegium wskazało, że nie została wyjaśniona kwestia ewentualnego wybudowania osobnego wejścia do gabinetu. W decyzji Prezydenta W. jednoznacznie wskazano, że prace budowlane przewidywane są wyłącznie w lokalu nr [...] i nie przewiduje się zmian w elewacji budynku, oraz że wejście do lokalu pozostaje na dotychczasowych zasadach (pkt 1 decyzji).

Odnosząc się do kwestii spełnienia wymogów dotyczących ochrony interesów osób trzecich M. S. wskazała, że w decyzji organu pierwszej instancji wymieniono Wspólnotę mieszkaniową oraz powołano ustawę z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Ze względu na charakter inwestycji podkreślono, że inwestycja ta ze szczególnym uwzględnieniem prac remontowo - aranżacyjnych prowadzonych wyłącznie wewnątrz lokalu (pkt [...] decyzji) nie narusza praw innych osób. Zdaniem skarżącej uchwała nr [...] Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w W. stanowi dowód, że decyzja Prezydenta W. nie narusza praw Wspólnoty i jej członków, bowiem decyzja została wydana zgodnie z tą uchwałą.

Ustosunkowując się do twierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. odnośnie do niezapewnienia stronom przez organ pierwszej instancji czynnego udziału w postępowaniu M. S. wskazała, że stosownie do treści art. 30 § 1 k.p.a. zdolność prawną i zdolność do czynności prawnych ocenia się według przepisów prawa cywilnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą

a poszczególnymi właścicielami lokali. Przepis art. 30 § 3 k.p.a. stanowi, że strony nie będące osobami fizycznymi działają przez swoich ustawowych lub statutowych przedstawicieli. W tej sytuacji doręczenia dokonywane członkowi zarządu Wspólnoty uznać należy za zgodne z prawem i skuteczne wobec Wspólnoty mieszkaniowej, zaś sam fakt kierowania do Wspólnoty pism w postępowaniu i doręczenia ich jej zarządowi zapewniał stronie możliwość czynnego udziału w tym postępowaniu. Stanowisko Wspólnoty Mieszkaniowej w sprawie zostało wyrażone w uchwale nr [...]. Skarżąca zaznaczyła, że skoro w odwołaniu nie zakwestionowano, że C. C. jest członkiem zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej, to nie było podstaw by organ odwoławczy zgłosił wątpliwość co do tej kwestii.

M. S. podniosła także, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy było zasadne w związku z okolicznością, iż w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane zmiana sposobu użytkowania lokalu z mieszkalnego na gabinet stomatologiczny wiąże się ze zmianą warunków higieniczno - sanitarnych oraz warunków dotyczących zabezpieczeń pożarowych i wymaga zatwierdzenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Zdaniem skarżącej, przy rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie podjęło niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bowiem pominęło istotne dokumenty i decyzje znajdujące się w aktach sprawy oraz nie zwróciło się do strony w sprawie uzyskania jej stanowiska przed wydaniem rozstrzygnięcia, naruszając w ten sposób art. 7, art. 10 i art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów postawionych przez M. S. wskazał, że wbrew jej twierdzeniu oraz wbrew pieczęci umieszczonej na decyzji organu pierwszej instancji, decyzja ta nie stała się ostateczna, bowiem skutecznie ją zaskarżono. Kolegium nie podzieliło stanowiska M. S. odnośnie do tego, że H. M., nie jest stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Wskazało też, iż wbrew twierdzeniom skarżącej, zapoznało się ze wszystkimi, zgromadzonymi w aktach sprawy, pismami i wydało zaskarżoną decyzję po zapoznaniu się z całym materiałem dowodowym. Organ odwoławczy podtrzymał także, zawarte w decyzji z dnia [...] września 2008 r., stanowisko co do konieczności wyjaśnienia ewentualnego zobowiązania się wnioskodawczyni do urządzenia wejścia do planowanego gabinetu nie przez istniejącą klatkę schodową, lecz poprzez specjalnie wybudowane, osobne wejście. Podtrzymał też stanowisko w sprawie konieczności wyjaśnienia, czy C. C., do której kierował pisma organ pierwszej instancji z prośbą o powiadomienie wszystkich członków Wspólnoty, jest członkiem zarządu Wspólnoty, czy zarząd jest jedno-, czy kilkuosobowy

i w konsekwencji, czy zaskarżoną decyzję (jak też inne pisma w sprawie) wysłano do osoby legitymowanej do reprezentowania Wspólnoty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to w dacie jego wydania. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. M., działając na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Należy przypomnieć, że powołaną decyzją

z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent W. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na gabinet stomatologiczny, mieszczącego się na parterze budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. [...] na terenie dzielnicy [...] w W.

Zarząd nieruchomością wspólną o charakterze budynkowym uregulowany został w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.).

Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 powołanej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 19 powołanej ustawy, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Z kolei zgodnie z treścią art. 20 ust. 1 tejże ustawy, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust.1).

Prawo cywilne wyróżnia trzy rodzaje podmiotów występujących w stosunkach prawnych. Są to osoby prawne oraz osoby fizyczne i tzw. ułomne osoby prawne. Osobami prawnymi są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną (art. 39 k.c.). Ułomne osoby prawne to jednostki organizacyjne niebędące osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. Do jednostek takich stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych (art. 331 k.c). Zdolność prawna to zdolność do bycia podmiotem praw i obowiązków.

Co do zasady różnica między osobami prawnymi, osobami fizycznymi i ułomnymi osobami prawnymi polega na sposobie reprezentacji tychże osób w stosunkach zewnętrznych. Osoba fizyczna może działać samodzielnie lub przez przedstawiciela. Ułomne osoby prawne mogą działać poprzez osoby fizyczne tworzące ułomną osobę prawną lub przez przedstawiciela. Osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.).

W wyroku z dnia 12 marca 1997 roku, II CKN 24/97 (LEX nr 80725) Sąd Najwyższy stwierdził, że "W myśl przyjętej w polskim prawie tzw. teorii organów oświadczenie woli składane przez piastuna organu jest oświadczeniem samej osoby prawnej".

Opisany wyżej klasyczny sposób reprezentacji doznaje jednak pewnych modyfikacji. W wyroku z dnia [...] lutego 2006 roku, sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w B. wyraził pogląd, że "Na tle kodeksowej regulacji zawartej w art. 331 § 1 kodeksu cywilnego (...) przyjęto zasadę, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Wiąże się z tym, zarezerwowana dotychczas dla osób prawnych, możliwość powołania organów i uchwalenia statutu (art. 38 k.c.)".

Wskazać jednak należy, iż ustawodawca wprost przewiduje w określonych sytuacjach możliwość powołania zarządu dla ułomnych osób prawnych. Ułomną osobą prawną jest Spółka Partnerska (art. 86 ksh). Każdy partner ma prawo reprezentować spółkę samodzielnie, chyba że umowa spółki stanowi inaczej (art. 96 § 1 ksh). Umowa Spółki partnerskiej może przewidywać, że prowadzenie spraw i reprezentowanie spółki powierza się zarządowi. W takiej sytuacji przepisów art. 96 ksh o możliwości reprezentowania spółki przez każdego z partnerów samodzielnie nie stosuje się (art. 97 § 1 ksh).

Drugim takim przypadkiem, gdzie ustawodawca przewidział, iż w imieniu ułomnej osoby prawnej działa zarząd, jest wspólnota mieszkaniowa. W odniesieniu do tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej, to jest takiej, w której lokali wyodrębnionych wraz z niewyodrębnionymi jest co najmniej siedem ustawodawca przewidział obowiązek powołania zarządu.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia 10 grudnia 2004 roku, III CK (OSNC 2005/12/212) Sąd Najwyższy stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa ma nie tylko zdolność sądową, ale też przyznaną przez ustawę zdolność prawną, skoro może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania. Art. 331 § 1 k.c., z którego wynika, że do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych dotyczy także wspólnoty mieszkaniowej, której ustawa przyznaje zdolność prawną (art. 6 ustawy o własności lokali).

Właściciel mieszkania w budynku składającym się z wielu mieszkań z mocy ustawy jest członkiem wspólnoty mieszkaniowej. Celem ustawodawcy, który wprowadził tego rodzaju rozwiązanie było zapewnienie sprawnego zarządu w obiektach wielolokalowych, które stanowią własność różnych osób. Rozwiązanie to ma swoje dobre strony dla członków wspólnoty ale wiąże się też z pewnymi ograniczeniami ich indywidualnych uprawnień. Nabywając lokal wchodzący w skład wspólnoty mieszkaniowej nabywca musi mieć świadomość obowiązujących rozwiązań prawnych w tym zakresie.

Wspólnota mieszkaniowa jest stroną postępowania z samego faktu, iż decyzja o warunkach zabudowy dotyczy lokalu znajdującego się w budynku wspólnoty. Jeśli jest to tzw. duża wspólnota mieszkaniowa w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy członków tej wspólnoty reprezentuje zarząd.

W tym miejscu należy nadmienić, że w aktach postępowania administracyjnego znajduje się kopia uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie przekształcenia lokalu nr [...] w lokal użytkowy z przeznaczeniem na gabinet stomatologiczny. Ze stanowiącej załącznik do wskazanej uchwały podmiotów uprawnionych do głosowania wynika, że liczba lokali w budynku przy ul. [...] w W. przekracza siedem.

Od zasady, iż członka wspólnoty reprezentuje zarząd istnieje odstępstwo. Odstępstwo to wynika z ukształtowanego w tej kwestii orzecznictwa sądów administracyjnych. W orzecznictwie tym wyrażony został pogląd, że w pewnych sytuacjach członek wspólnoty może samodzielnie występować jako strona postępowania administracyjnego.

W wyroku z dnia 13 grudnia 1999 roku, IV SA 1996/97 (LEX nr 48720) wydanym w sprawie, której przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nie podziela stanowiska, iż we wszystkich sytuacjach za członków Wspólnoty Mieszkaniowej działa wyłącznie Wspólnota, a w szczególności jej zarząd. Jeśli członek Wspólnoty Mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota. Skarżący wskazywał, iż jego interes prawny polega na zachowaniu prawa do przejazdu do garażu i interesu takiego nie można nie uznać za interes dający mu status strony w rozumieniu art. 28 kpa".

W wyroku z dnia 21 lipca 2004 roku, sygn. akt IV SA 2061/02 (LEX nr 158921) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyraził pogląd, że "Jeśli członek Wspólnoty wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także Wspólnota".

Z kolei w wyroku z dnia 19 października 2004 roku, sygn. akt IV SA 1522/03 (LEX nr 160791) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że "Jedynie w wyjątkowych wypadkach, gdy członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, istnieje podstawa, by mógł wystąpić jako strona w postępowaniu administracyjnym".

Analizując wymienione wyżej orzeczenia stwierdzić należy, iż członek wspólnoty winien wskazać konkretną okoliczność, która godzi w jego indywidualny interes oraz przepis prawa, który upoważnia go do działania.

Zaskarżoną decyzję wydano po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. M. - właścicielkę lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...].

Powoływana już uchwała Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] pozytywnie opiniuje prowadzenie działalności w lokalu nr [...] na potrzeby gabinetu stomatologicznego, wskazując jednocześnie warunki, od jakich ogół właścicieli lokali w przedmiotowym budynku uzależnił prowadzenie tej działalności przez M. S.

W ocenie Sądu z akt postępowania administracyjnego nie wynika, aby H. M. wykazała własny, indywidualny interes prawny do tego, by uczestniczyć samodzielnie

w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony.

Po pierwsze należy wskazać, że bezsprzecznie H. M., jako najbliższy sąsiad lokalu będącego przedmiotem ustalenia warunków zabudowy (patrz pismo z dnia 14 kwietnia 2008 r. w aktach postępowania administracyjnego), jest bezpośrednio zainteresowana sposobem zagospodarowania przedmiotowego lokalu. Dokonując prawnej kwalifikacji powołanych przez nią okoliczności, jak ewentualne zwiększenie zapotrzebowania na media, hałas, wibracje i zakłócenia w pracy urządzeń elektronicznych w sąsiednich lokalach, należy jednakże odróżnić interes prawny od interesu faktycznego, to jest sytuacji, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. Interes faktyczny - dający się nawet racjonalnie uzasadnić - nie powoduje po stronie dysponującego nim podmiotu uzyskania statusu strony danego postępowania administracyjnego. Powołane przez odwołującą się okoliczności w istocie mogą stanowić pewne uciążliwości, związane z prowadzeniem gabinetu stomatologicznego w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...]. W ocenie Sądu, z akt postępowania administracyjnego nie wynika jednak, aby H. M. wykazała, że okoliczności te

w jakikolwiek sposób naruszały jej indywidualny interes prawny, np. poprzez ograniczenie przysługującego jej prawa własności. Należy zauważyć, że zgodnie

z treścią art. 140 k.c. właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Zdaniem Sądu realizacja planowanej w Budynku przy ul. [...] inwestycji nie narusza zasad współżycia społecznego, jak również nie jest sprzeczna ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. Nie istnieją też przepisy prawa zakazujące realizacji inwestycji z tego powodu, że mogłaby ona spowodować dyskomfort właściciela sąsiedniego lokalu.

Powołane przez H. M. okoliczności nie rodzą więc po jej stronie prawa do żądania od organu prowadzącego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, podjęcia określonych działań, bądź też zaniechania lub ograniczenia takich działań. Nie można bowiem wskazać przepisów prawa materialnego, które stanowiłyby podstawę skierowania takiego żądania. Powołane wyżej okoliczności wskazują więc wyłącznie na interes faktyczny.

Ewentualny nadmierny hałas związany z realizacją inwestycji może być podstawą ewentualnych roszczeń opartych na podstawie art. 222 § 2 k.c. lub w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.).

Po drugie, podnoszone przez H. M. okoliczności dotyczą ewentualnego wpływu zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] na wszystkie lokale znajdujące się

w Budynku przy ul. [...]. Wskazując na ewentualne wywołanie przez zmianę sposobu użytkowania lokalu nr [...] zwiększenia zapotrzebowania na media, hałasu, wibracji

i zakłócenia w pracy urządzeń elektronicznych w sąsiednich lokalach odwołująca się podnosi zarzuty o ogólnym charakterze. Nie wskazują one na czym polegać ma jej indywidualny interes prawny. Abstrahując zatem nawet od poczynionego wyżej ustalenia, że podnoszone przez odwołującą się okoliczności wskazują wyłącznie na interes faktyczny, należy stwierdzić, że tego rodzaju zarzuty mogłaby podnieść każda osoba będąca członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej. Jak już wskazano uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] członkowie Wspólnoty [...] w W. pozytywnie zaopiniowali prowadzenie działalności w lokalu nr [...] na potrzeby gabinetu stomatologicznego, wskazując jednocześnie warunki, od jakich uzależniają prowadzenie tej działalności przez M. S.

Należy podkreślić, że to na odwołującej się ciążył obowiązek wykazania, że posiada w sprawie interes prawny i przedstawienia argumentów na jego poparcie. Organy administracji nie mają obowiązku prowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia, czy któryś z członków wspólnoty ma własny indywidualny interes prawny uzasadniający jego uczestnictwo w postępowaniu administracyjnym. Sam fakt posiadania własności lokalu w budynku, w którym działa wspólnota mieszkaniowa nie upoważnia członków tej wspólnoty do samodzielnego występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony tego postępowania.

W ocenie Sądu brak więc było podstaw do zawiadamiania wszystkich członków Wspólnoty Mieszkaniowej [...] o toczącym się postępowaniu i doręczenia im wydanej w sprawie decyzji administracyjnej, a zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sformułowanie, że zasadnym wydaje się zawiadomienie o niniejszym postępowaniu obok Wspólnoty, także tych właścicieli, których interesów może dotyczyć planowane przedsięwzięcie nie znajduje uzasadnienia w świetle poczynionych powyżej spostrzeżeń.

Dokonując oceny legalności zaskarżanej decyzji należało się także odnieść do stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., że organ pierwszej instancji, rozpatrując ponownie sprawę, powinien w pierwszej kolejności ustalić, czy planowana inwestycja jest w istocie zmianą sposobu użytkowania obiektu, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.).

Stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. W istocie, jak zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, do czasu wejścia

w życie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz

o zmianie niektórych innych ustaw, to jest do dnia 26 września 2005 r., art. 71 ust. 1 pkt 1 wskazywał, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym także przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Należy jednak zauważyć, że użyte w art. 71 powoływanej ustawy sformułowanie "w szczególności" oznacza, że wymienione w nim czynności są jedynie wskazanymi przez ustawodawcę przykładami czynności stanowiących zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Poza tym, w ocenie sądu zmiana sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na gabinet stomatologiczny niewątpliwie wiąże się z podjęciem

w tym lokalu działalności zmieniającej w nim warunki higieniczno-sanitarne, co przesądza o wypełnieniu hipotezy normy zawartej w obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Powołane wyżej stanowisko organu odwoławczego jest zatem niezasadne. Planowana inwestycja jest zmianą sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko odnośnie do prawidłowości doręczania pism w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta W. Wspólnocie Mieszkaniowej [...] nie mogło skutkować zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a.

Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że pisma w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, a także decyzję kończącą postępowanie kierowano do Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej [...], wskazując jednocześnie, że doręczenia należy dokonać C. C. z prośbą o powiadomienie wszystkich członków Wspólnoty. Z załącznika do uchwały z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] niewątpliwie wynika, że C. C. jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. Potwierdzenie odbioru pisma, czy też decyzji nie jest oświadczeniem woli wspólnoty i nie sposób oczekiwać, aby czynności tej dokonywali dwaj członkowie zarządu, podpisując się na dowodzie doręczenia przesyłki pocztowej. Nadto Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej [...] nie kwestionował przyjętego przez organ pierwszej instancji sposobu dokonywania doręczeń, a powoływaną już wielokrotnie uchwałą z dnia [...] maja 2008 r. Wspólnota wyraziła swoją aprobatę dla planowanej inwestycji. Na marginesie należy zauważyć, że odbiór zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2008 r. również potwierdziła C. C. Zdaniem Sądu dokonywane przez organ pierwszej instancji doręczenia pism skierowanych do Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. były więc skuteczne.

Z racji, że wykonanie osobnego wejścia do gabinetu stomatologicznego nie było objęte wnioskiem M. S. z dnia 9 kwietnia 2008 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie można też czynić, związanemu tym wnioskiem, Prezydentowi W. zarzutu niewyjaśnienia tej kwestii w przeprowadzonym postępowaniu.

Konkludując należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 942/05. ONSAiWSA z 2007 r. nr 2, poz. 50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 514/06. LEX nr 303209). Mając więc na uwadze przedstawione powyżej wywody dotyczące interesu prawnego H. M. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. należy stwierdzić, że obowiązkiem organu odwoławczego było wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, orzekł jak sentencji wyroku. W oparciu o przepis art. 152 pierwszej powołanej z ustaw, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.