Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1506/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel NSA Anna Szkodzińska Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowa Budynku [...] na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki decyzją Nr [...] z dnia 17 stycznia 2018 r. znak: ROIK [...], wydaną na podstawie art.105 § 1 kpa, umorzył w całości jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od projektu budowlanego, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 25.10.2004 r. o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia budowlanego pn. "Przebudowa w poziomie piwnic i parteru istniejących lokali handlowych dla potrzeb sklepu sieci [...] z wewnętrznymi instalacjami: elektryki, wod.- kan., wentylacji i klimatyzacji oraz znak reklamowy sklepu" przy ul. [...] w K., na działce nr [...] obr.[...]

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał się na fakt wydania w dniu 1 czerwca 2005 r. decyzji Nr [...], zgodnie z którą inwestorowi udzielono zgody na użytkowanie pomieszczeń i instalacji objętych decyzją z dnia 25.10.2004 r. Odpis tej decyzji znajduje się na k.95 akt I instancji znak: ROiK [...] Ustalił również, że kwestionowane zewnętrzne jednostki systemu wentylacji i klimatyzacji (czerpnia i wyrzutnia) znajdujące się na ścianie kamienicy od strony podwórka zostały zdemontowane. Uznał zatem, że brak jest przedmiotu postępowania.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K.. Zarzuciła, że decyzja jest nieprawidłowa, gdyż nadal istnieje przedmiot postepowania, czyli efekt robót budowlanych wykonanych niezgodnie z pozwoleniem oraz niezgodnie z warunkami technicznymi. Odwołujący się podał, że niezgodnie z projektem nie zostało wykonane wypełnienie drewnem górnej części trzeciego okna wychodzącego na podwórze, pozostały elementy instalacji klimatyzacji (przewody) oraz wentylacji (kanały), wnęka okienna nie jest zamurowana i nie posiada murka.

Decyzją z dnia 25 września 2019 r. znak: [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art.105 § 1 i art.16 k.p.a. oraz art.80 ust.2 i art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (DZ.U. 2019 poz.1186 z późn.zm) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, jednakże z innym uzasadnieniem.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania miały być wykonane z odstępstwami od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 25.10.2004 r. o pozwoleniu na budowę.

Nadto ustalił, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia 1 czerwca 2005 r. znak: [...], którą udzielono pozwolenia na użytkowanie części budynku przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr. [...]), przebudowanej na podstawie w/w decyzji o pozwoleniu na budowę.

W takiej sytuacji, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, wydanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie czyni bezprzedmiotowym postępowanie w przedmiocie legalizacji robót w trybie art. 50 - 51 ustawy Prawo budowlane.

Dlatego też, zdaniem organu, zbędne było badanie, czy obiekt przywrócono do zgodności z projektem, skoro obiekt po wykonaniu przebudowy został przyjęty do użytkowania decyzją z dnia 1 czerwca 2005 r.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] w K., zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (dalej jako: PB) poprzez niezasadne przyjęcie, że wydanie pozwolenia na użytkowanie (decyzja Prezydenta Miasta K. nr [...] dnia 1 czerwca 2015 roku), uniemożliwia zastosowanie tego przepisu, co doprowadziło do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 105 § 1 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (dalej jako: KPA) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 PB poprzez umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że zasadnym było wydanie decyzji merytorycznej, bowiem usunięcie jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji oraz czepniowyrzutni i przywrócenie murka we wnęce okiennej do stanu poprzedniego, nie zwalnia inwestora po pierwsze z obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (zgodnego z projektem), a po drugie do usunięcia pozostałych elementów objętych postępowaniem.

- art. 7, art. 77, art. 107 § 3 KPA poprzez niepodjęcie przez Organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności uznanie przez Organ, że wydanie pozwolenia na użytkowanie oraz usunięcie jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji i czepniowyrzutni, a także przywrócenie murku we wnęce okiennej do stanu poprzedniego pozwala pozostawić poza rozważeniami badanie spornej kwestii odnoszącej się do zakresu w jakim na dzień orzekania zostały unicestwione części obiektu wykonane w ramach przebudowy przyjętej do użytkowania decyzją z dnia 1 czerwca 2005 roku nr [...],

- art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 11 KPA poprzez nie odniesienie się Organu do wszystkich argumentów podniesionych przez Skarżącego w odwołaniu, w szczególności, co do zarzutu braku ustalenia granic sprawy.

- art. 138 § 1 pkt 1 KPA poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy sprawa wymagała uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wspólnota przyznała, że w dniu wydawania decyzji usunięto już jednostki zewnętrzne systemu klimatyzacji oraz czepniowyrzutni, a także przywrócono murek we wnęce okiennej do stanu poprzedniego, lecz zdaniem Skarżącej nie zwalnia to inwestora z obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (zgodnego z projektem), do czego nigdy nie doszło.

Ponadto organ błędnie przyjął, że doszło do usunięcia wszystkich elementów objętych postępowaniem. Badając dokładnie stan faktyczny organ powinien dojść do wniosku, że pomimo braku jednostek zewnętrznych systemu klimatyzacji zamontowanych od strony podwórka we wnęce okiennej, to pozostały tam widoczne obcięte przewody klimatyzacji (elektryczne i miedziane) oraz widoczne dwa kanały - czerpnia i wyrzutnia powietrza z lokalu Rossmann. Skoro zatem nie usunięto wszystkich elementów objętych pismem inicjującym niniejsze postępowanie to nie mogło ono stać się bezprzedmiotowe.

Ten argument stanowi również uzasadnienie dla zarzutów naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, 77, 107 § 3 KPA . W przedmiotowej sprawie Organ administracji publicznej nie podołał obowiązkom jakie nakłada na niego zasada prawdy obiektywnej.

Zakwestionowano również pogląd, iż zawsze w razie stwierdzenia wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wykluczone jest prowadzenie postępowania w zakresie niezgodności z pozwoleniem na budowę robót budowlanych dopuszczonych do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Lektura akt administracyjnych pozwala na dokonanie oceny, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że ostateczną decyzją (k.90 akt administracyjnych II instancji) z dnia 1 czerwca 2005 r. Nr [...] (k.42 akt ROA.7353-14-475/05) udzielono inwestorowi "Firma A z siedzibą w Ł. "pozwolenia na użytkowanie przebudowanych w poziomie piwnic i parteru istniejących lokali handlowych dla potrzeb sklepu sieci [...] z wewnętrznymi instalacjami: elektryki, wod-kan, wentylacji i klimatyzacji oraz znak reklamowy sklepu zlokalizowanych przy ul. [...] w K. (działka nr [...] obr.[...])".

Prawidłowo również ustalił, że zamierzenie opisane w tej decyzji odpowiada zakresem zamierzeniu objętym decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 25.10.2004 r. o pozwoleniu na budowę.

Zwrócić również należy uwagę, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki prowadził odrębne postępowanie administracyjne dotyczące robót budowlanych prowadzonych w budynku przy ul. [...] w K. po dniu 1 czerwca 2005 r. i wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w dniu 8 czerwca 2018 r. decyzję z nr [...], którą nałożył obowiązek wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem roboty budowlane zrealizowane w lokalu usługowym [...] usytuowanym w poziomie parteru budynku zlokalizowanego na działce nr [...], obręb [...] przy ul. [...]/ ul. [...] w K..

Na marginesie tylko można stwierdzić, że Sądowi z urzędu wiadomo, że nieprawomocnym wyrokiem z dnia 14 lutego 2020 r.sygn. II SA/Kr 1549/19 (publikowany w internetowej bazie cbois) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – powiat grodzki z dnia 8 czerwca 2018 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji.

Tak więc przedmiotem kontrolowanej sprawy administracyjnej były wyłącznie roboty budowlane wykonane przed datą wydania omawianej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia 1 czerwca 2005 r.

Zarzuty skargi są niezasadne.

Zaskarżone rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest zgodne z prawem.

Organ odwoławczy nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77, art. 107 § 3 oraz art.138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Zebrany w sprawie materiał dowodowy był wystarczający dla podjęcia decyzji. Prawnie relewantne były bowiem jedynie trzy okoliczności: treść decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę, treść decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, tożsamość zakresów tych decyzji. Fakty te organ ustalił.

Uzasadnienie decyzji nie narusza przepisu art.107 § 3 K.p.a. W wystarczający sposób wskazano w nim fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, dowody, na których organ się oparł oraz wyjaśniono podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa oraz orzecznictwa.

Organ nie naruszył również prawa materialnego, a to przepisu art.51 ust.1 pkt 3 w związku z art.59 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Tryb postępowania opisany w przepisach art.50 i 51 ustawy Prawo budowlane nazywany jest w literaturze i orzecznictwie trybem naprawczym. W odróżnieniu od art. 48–49b, w których zostały zamieszczone procedury umożliwiające legalizację typowych samowoli budowlanych (budowa bez pozwolenia albo zgłoszenia), w przepisach art.50 i 51 ustawodawca zawarł procedurę mającą zastosowanie do innych przypadków niż określone w przepisach art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1, między innymi do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 prawa budowlanego, w tym do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Stosownie do przepisu art.51 ust.1 pkt 3 (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego - w drodze decyzji - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Rację ma organ odwoławczy, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, brak jest prawnej możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, gdyż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego oznacza, że został on wykonany zgodnie z prawem.

Ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, podobnie jak i decyzja o pozwoleniu na budowę podlegają ochronie zgodnie z zasadą trwałości decyzji uregulowaną w art. 16 k.p.a., w myśl której uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczne decyzje organów administracji publicznej korzystają bowiem z domniemania legalności. Innymi słowy, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja organu administracji publicznej wydana w danej sprawie, dopóty organ, podobnie zresztą jak i Sąd, prowadzący postępowanie w tym samym przedmiocie zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu swojego rozstrzygnięcia. Każda decyzja ostateczna zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych podlega szczególnej ochronie celem zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tych decyzji. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje się, że decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przesądza o zgodności z prawem wzniesionego obiektu budowlanego. Zatem, tak długo jak w obrocie prawnym będzie pozostawała ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, tak długo wzniesione obiekty nie mogą podlegać ewentualnemu sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego pod kątem oceny legalności ich wybudowania (np. wyroki NSA z 7 listopada 2019 r. II OSK 1051/18, 7 marca 2019 r. II OSK 908/17, 18 stycznia 2018 r. II OSK 807/16, 22 lutego 2018 r. II OSK 1108/16, 28 lutego 2017 r. II OSK 1634/15, 13 października 2015 r. II OSK 335/14, 20 maja 2011 r. II OSK 887/10, 27 września 2012 r. II OSK 1009/11, 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2012/11 - dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba mieć bowiem na względzie, że postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego, którego celem jest ustalenie, czy obiekt został zrealizowany zgodnie z udzielonym uprzednio pozwoleniem na budowę. Brak jest wobec tego podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny.

Podsumowując, wobec braku podstaw prawnych do prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. było prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.