Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2464/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk, asesor WSA Michał Podsiadło (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. L. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z 21 września 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] nr [...] z [...] maja 2021 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.[...].

2. Rozstrzygnięcie to wydano w następujących okolicznościach.

2.1. W dniu 7 grudnia 2020 r. P. L. (dalej: skarżący) wystąpił z wnioskiem

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.[...]". Wniosek został uzupełniony pismami skarżącego z 20 i 25 stycznia 2021 r.

2.2. Decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.[...] w obszarze oznaczonym na załączniku graficznym do tej decyzji literami ABCDEA.

2.2.1. W uzasadnieniu tej decyzji, organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, dostępna z tej samej drogi publicznej – ul. [...], usytuowana po południowej stronie ul. [...]

na działkach nr ew.: [...] z obrębu [...]. Organ podał, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, że po stronie północnej ul. [...] nie występuje zabudowa, od której możliwe byłoby przedłużenie wysokości. Zatem w celu określenia wysokości skorzystano ze średniej wysokości budynków w obszarze analizowanym i wynosi 8,64 m.

2.2.2. Zarząd Dzielnicy [...] m.[...] podał, że z uwagi na fakt, iż północna pierzeja ul. [...] jest niezabudowana, odległości nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy działki nie udało się ustalić. Inwestor w odpowiedzi na zawiadomienie

o zebraniu dowodów, wskazał że nieprzekraczalną linię zabudowy można wyznaczyć analogicznie do decyzji nr [...] wydanej dla zespołu budynków mieszkalnych położonych przy ul. [...]. Konfrontując teren ujęty we wniosku w przedmiotowej sprawie oraz działki objęte ww. decyzją z 2015 r. należy zaznaczyć, że nie występuje

tu ten sam a nawet podobny stan prawny. Stan zagospodarowania przestrzeni przy

ul. [...] i ul. [...] (będącą naturalnym przedłużeniem układu komunikacyjnego) kształtował się głównie terenami rolniczymi (jednak poza obszarem podlegającym analizie), na tej samej drodze oraz stronie ulicy były zlokalizowane budynki mieszkalne oraz budynki w zabudowie zagrodowej. Ten fakt mógł przyczynić się do wyznaczenia linii zabudowy. Wracając do terenu objętego wnioskiem, ww. sytuacja nie ma miejsca, a przedmiotowy teren znajduje się w szczególnej lokalizacji, tj. w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu oraz w granicach otuliny rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]", dla którego ustanowiono plan ochrony zarządzeniem nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]" (Dz. Urz. Woj. [...] z 2012 r. poz. 4195; dalej: ) – strefa A,

co zobowiązuje do wyciągnięcia wniosku, że z przeprowadzonej analizy funkcji i cech nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy zgodnej z wnioskiem. W związku z tym organ stwierdził, że nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm.; dalej: u.p.z.p.)

2.2.3. Organ I instancji ustalił, że obecne zagospodarowanie działki, na której planuje się przedmiotową inwestycję, jest porośnięte drzewami i krzewami głównie od strony

ul. [...]. Teren ma skomplikowane ukształtowanie: w odległości 14-20 m występuje spadek terenu w kierunku działki nr ew. [...] – fakt ten potwierdzono na wizji lokalnej przed sporządzeniem analizy urbanistycznej, przeprowadzonej 9 marca 2021 r. Przedstawione przez inwestora zagospodarowanie działki stoi w sprzeczności

z zakazem ustanowionym w rozporządzeniu Nr 3 Wojewody [...] z dnia

[...] lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu.

W szczególności w zakresie likwidacji i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych, dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych. W zakresie ewentualnego usunięcia drzew lub krzewów należy uwzględnić obowiązujące przepisy ww. ustawy

o ochronie przyrody. Następnie wyjaśniono, że przedłożona do wniosku koncepcja zagospodarowania działki, zakłada lokalizację części budynku na skarpie, co może skutkować zmianą stosunków wodnych oraz znacząco ingerować będzie w rzeźbę terenu. Dodatkowo umiejscowienie wjazdu oraz terenu utwardzonego pod dojście/dojazd do budynku zaproponowane zostało w miejscu skupiska drzew,

a zgodnie z ortofotomapą wiek zadrzewienia to ok. 10 lat. Organ stwierdził, że zaszły przesłanki wymienione w przywołanym wyżej rozporządzeniu m.in. ochrona przeciwpowodziowa, zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego lub prace związane z ochroną przyrody. W związku z tym zdaniem organu I instancji, nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

2.3. W odwołaniu od tej decyzji, skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie:

– § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku

w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej, z pominięciem charakteru, funkcji, cech i rodzaju istniejącej zabudowy oraz jej niskiej intensywności, a także zamierzeń budowlanych wnioskodawcy oraz dokonanie analizy urbanistycznej nieuwzględniającej planów zagospodarowania przestrzennego obejmującego poddawane analizie nieruchomości, wreszcie z pominięciem cech niektórych z nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym;

– § 4 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie i nieustalenie linii zabudowy w oparciu o przebieg linii zabudowy na działkach położonych

po przeciwnej stronie ul. [...];

– art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i odmowę ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy możliwe było ustalenie linii zabudowy w oparciu o linie ustaloną dla zabudowy

po przeciwnej stronie ul. [...] a także o zabudowę jednorodzinną po północnej stronie tej ulicy;

– art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.).poprzez poczynienie błędnych ustaleń stanu faktycznego i ustalenie niezgodnie

z rzeczywistością, że na działce znajdują się zadrzewienia śródpolne, nadwodne lub przydrożne a nadto, że sposób zagospodarowania działki prowadzi do zniszczenia lub likwidacji zadrzewień a także jakoby zagospodarowanie terenu objęte wnioskiem miało prowadzić do zmiany jego rzeźby i zmiany stosunków wodnych;

– § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pojedyncze krzewy i drzewa znajdujące się na działce stanowią zadrzewienia śródpolne, nadwodne lub przydrożne a nadto, że zaproponowana wnioskiem zabudowa i zagospodarowanie terenu stanowi o likwidacji i niszczeniu zadrzewienia śródpolnego, nadwodnego lub przydrożnego;

– art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z § 5 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. poprzez uznanie, że przedstawienie koncepcji zagospodarowania nieruchomości prowadzącej do naruszenia ustawy

o ochronie przyrody może stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

– art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzyskanie uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska lub niezastosowaniem się do treści uzyskanego uzgodnienia;

– art. 6 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez nieudzielenie pozwolenia na zagospodarowanie przez właściciela, terenu nalężącej do niego nieruchomości, w sposób, który nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

– art. 7, 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zbadanie stanu faktycznego sprawy i poczynienie niezgodnym ze stanem faktycznym ustaleń, poprzez uznanie, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, nie są zabudowane

w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy podczas gdy w sąsiedztwie nieruchomości wnioskodawcy znajdują się takie działki;

– art. 59 ust. 1, art. 60 i 61 ust. 1, pkt 1, 5 u.p.z.p. poprzez ich zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy mimo spełnienia przesłanek wymaganych dla wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy

i zagospodarowania terenu.

2.4. Zaskarżoną decyzją z [...] września 2021 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy ww. decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] maja 2021 r.

2.4.1. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że warunkiem możliwości ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 u.p.z.p. Kolegium podało, że przy przesłance zgodności z przepisami odrębnymi należy brać pod uwagę m. in. przepisy ustanawiające obszary chronionego krajobrazu oraz rezerwaty przyrody, o ile zawierają one normy wpływające na możliwość ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowaniu terenu, a następnie realizację inwestycji.

2.4.2. Organ odwoławczy wskazał, że obszar, na którym zlokalizowana jest działka

nr ew. [...] z obrębu [...], został objęty planem ochrony ustanowionym zarządzeniem nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia

8 maja 2012 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 4195), na okres 20 lat. Ponadto teren inwestycji znajduje się w granicach [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu, o którym mowa w rozporządzeniu nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 42. poz. 870, ze zm.) oraz uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] lutego 2013r. zmieniającą niektóre rozporządzenia Wojewody [...] dotyczące obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. [...] poz. 2486).

2.4.3. Zdaniem Kolegium, z akt sprawy oraz map poglądowych wynika, iż teren planowanej inwestycji położony jest przy skarpie tarasu zalewowego [...]. W odległości 14-20 m występuje spadek terenu w kierunku dz. ew. [...]. Jak słusznie stwierdził organ I instancji realizacja planowanego budynku mieszkalnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą na przedmiotowym terenie wiązać się będzie z pracami ziemnymi trwale zniekształcającymi rzeźbę terenu, w tym likwidacją skarpy. Skoro zaś celem inwestycji nie są działania związane z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym. jak również z realizacją urządzeń wodnych, to w świetle powołanych powyżej przepisów ustanawiających obszar chronionego krajobrazu oraz rezerwat przyrody, planowana inwestycja nie jest dopuszczalna. Powyższe oznacza, że planowana inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jako niezgodna z § 9 ust. 1 pkt 3 zarządzenia nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 8 maja 2012 r. oraz § 4 ust. 1-3 rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r.

2.4.4. Kolegium uznało, że wobec braku spełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w powołanym art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji. W świetle powyższych ustaleń oraz braku spełnienia przesłanki wskazanej w ust. 5, pozostałe zarzuty odwołania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W związku z powyższym organ odwoławczy nie uznał zarzutów odwołania jako uzasadniających uchylenie kwestionowanej decyzji.

3. Pismem z 29 października 2021 r. P. L. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję, wnosząc o jej uchylenie w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, jak również o zasądzenie na rzecz kosztów postępowania od strony przeciwnej. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 7, 8, 77 art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie własnych ustaleń stanu faktycznego oraz sporządzenie uzasadnienia z pominięciem wskazania faktów, na których organ się oparł, dowodów którym dał wiarę a także bez należytego wskazania podstawy prawnej, co uniemożliwia sądową kontrolę poprawności rozstrzygnięcia,

2) art. 61 ust. 1 pkt, 5 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie,

że zachodzi podstawa do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu podczas gdy przepisy szczególne nie zawierają regulacji uniemożliwiających wydanie takiej decyzji, oraz poprzez uznanie, że przedstawienie koncepcji zagospodarowania nieruchomości prowadzącej do naruszenia ustawy o ochronie przyrody może stanowić podstawę do odmowy wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. poprzez ich błędną wykładnię

i zastosowanie wobec uznania, że projektowane zagospodarowanie terenu stanowi naruszenie przywołanych przepisów, w szczególności zaś że prowadzi do trwałego zniekształcenia rzeźby terenu, podczas gdy planowana inwestycja nie stanowi takiego naruszenia;

4) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 lit. "a" zarządzenia

nr 9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 8 maja

2012 r. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie wobec uznania, że nie zostanie w wyniku przeprowadzenia inwestycji zachowana naturalna rzeźba terenu

w rozumieniu przepisu, tj. że wykonane zostanie trwały, otwarty wykop ziemny lub obniżenie, trwałe wyniesienie i podwyższenie, podczas gdy planowana inwestycja nie zmienia naturalnej rzeźby terenu;

5) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuchylenie błędnej decyzji administracyjnej organu I instancji i niewydanie decyzji o warunkach zabudowy.

4. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

5. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. dla kierunku rozstrzygnięcia zasadnicze znaczenie ma to, czy zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo czy doszło do uchybienia uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

5.1. Kontrola sądowa przeprowadzona w oparciu o wskazane wyżej kryteria wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, uzasadniającym jej uchylenie.

6. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu była odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...] m.[...].

6.1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji

w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia

24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji

w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Należy zatem zgodzić się z organami obu instancji, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy jest możliwe wyłącznie w sytuacji, w której zostały spełnione wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA

z 28 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 681/18, LEX nr 3043584).

6.2. Sąd przypomina, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Cechą charakterystyczną tego postępowania sporządzenie analizy urbanistycznej, która jest zasadniczym dowodem w sprawie. Wszystkie istotne ustalenia w sprawie w zakresie istnienia tak zwanej kontynuacji funkcji i przewidzianych przepisami prawa parametrów inwestycji określane są przez organ w oparciu o sporządzoną analizę urbanistyczną, którą zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. sporządza architekt lub urbanista,

a więc osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych (zob. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2582/17, LEX nr 2484962).

6.3. W ocenie Sądu, ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji są co najmniej przedwczesne, bowiem nie wynikają w sposób jednoznaczny z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

7. Jak wynika z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis ten odsyła zatem do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające w możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy

z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie (zob. wyrok NSA z 19 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 3017/20, LEX nr 3186752). Toteż choć ustawodawca nie wymienił enumeratywnie wszystkich przepisów prawa, z którymi powinna być zgodna decyzja o warunkach zabudowy, to jednak zgodność ta musi odnosić się do wszystkich obowiązujących

i funkcjonujących w systemie prawnym przepisów, bez względu na ich rangę. Użyte

w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. ustawy sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność

z normami prawa (zob. wyrok NSA z 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1401/20, LEX nr 3117074).

7.2. W ocenie Sądu, organy obu instancji trafnie przyjęły, że do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. należy zaliczyć m.in. przepisy rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Z przepisów tego rozporządzenia wynika, że działka inwestycyjna, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w granicach tego obszaru. Jak wynika bowiem z art. 23 ust. 1 ustawy

o ochronie przyrody, obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Stosownie zaś do art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p., na obszarze chronionego krajobrazu mogą być wprowadzone zakazy wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwsztormowym, przeciwpowodziowym

lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. W przypadku [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu we wszystkich jego strefach, zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 6 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia nr 3 Wojewody [...] z dnia 13 lutego 2007 r., wprowadzono zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

7.3. Jak wynika z art. 5 pkt 2 u.o.p., walory krajobrazowe to wartości przyrodnicze, kulturowe, historyczne, estetyczno-widokowe obszaru oraz związane z nimi rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody oraz elementy cywilizacyjne, ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka. Z powyższych uwag wynika, że rzeźba terenu związana jest nieodłącznie z krajobrazem. Dodać jeszcze w tym miejscu można, że według art. 5 pkt 8 u.o.p., pojęcie ochrona krajobrazowa oznacza zachowanie cech charakterystycznych danego krajobrazu. Konieczne jest więc także spostrzeżenie, że krajobraz jest istotnym elementem planowania i zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 1 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. walory krajobrazowe powinny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w myśl art. 2 pkt 16e u.p.z.p., przez krajobraz należy rozumieć postrzeganą przez ludzi przestrzeń, zawierającą elementy przyrodnicze lub wytwory cywilizacji, ukształtowaną w wyniku działania czynników naturalnych lub działalności człowieka.

7.4. Należy wskazać, że przez zmianę rzeźby terenu powszechnie rozumie się zaburzenie stosunków wysokościowych (zmianę rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic tej rzeźby. Wiąże się ona z istotnymi zmianami ukształtowania danego terenu w wyniku przemieszczania znacznych ilości mas ziemnych jak np. w przypadku eksploatacji złóż kruszywa. Tym samym do prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu należałoby zaliczyć prace, które prowadzą do zniszczenia lub przekształcenia form rzeźby terenu w sposób oznaczający utratę cech morfologicznych danego typu rzeźby (wyrok WSA w Warszawie

z 28.01.2021 r., IV SA/Wa 1443/20, LEX nr 3166689). Jak wskazuje się

w orzecznictwie, trwałe zniekształcenie rzeźby terenu polega na zmianie struktury gruntu i jego właściwości fizycznych w wyniku nadsypywania materiału, zniszczenia warstwy gleby i przerwania procesów glebotwórczych, bądź też przez samą zmianę rzeźby terenu polegającą na zaburzeniu stosunków wysokościowych (zmiana rzędnych terenu) oraz układu nachyleń i przebiegu naturalnych granic rzeźby (wyrok NSA z 20 lutego 2020 r., II OSK 3562/19, wyrok WSA w Warszawie z 16 listopada 2018 r.,

IV SA/Wa 1876/18, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak analizowany zakaz nie mogą być automatycznie utożsamiany z niedopuszczalnością jakiegokolwiek rodzaju ingerencji człowieka w rzeźbę terenu na swojej nieruchomości i nie obejmuje np. ani nawiezienia gruntu na swoją nieruchomość, ani wykonania na niej przepustu. Zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 u.o.p., ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności

z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane. Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne

w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2021 r. sygn. akt

III OSK 323/21, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7.5. Należy przypomnieć, że ingerencja władzy publicznej w prawo własności

w procesie inwestycyjno-budowlanym wymaga wyważenia dwóch (często) sprzecznych grup interesów, w tej sprawie pomiędzy prywatnym – wynikającym z przysługującego właścicielowi prawa własności (do gruntu rolnego), a publicznym – np. mającym na celu ochronę przyrody. Taki zaś proces wyważania interesów ma swoje oparcie

w konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co dokonuje się także w drodze wykładni prokonstytucyjnej. Taki też pogląd prawny został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz. Wyroki o sygn. akt II OSK 617/15, II OSK 172/14, II OSK 217/12). Treść analizowanego zakazu nie pozwala na przyjęcie, że każde zniekształcenie rzeźby terenu jest zabronione. Taka treść zakazu nie może być automatycznie utożsamiana

z jakimkolwiek rodzajem ingerencji człowieka w rzeźbę terenu, gdyż taka wykładnia tego pojęcia faktycznie prowadziłaby do uznania, że uchwała Sejmiku ustanawia faktycznie zakaz zabudowy Obszaru. Należy też pamiętać, że władza lokalna może uchwalać określone zakazy, ale tylko w zakresie w jakim dopuszczają je przepisy ustawowe i o ile będą służyć celom, dla których zostały ustanowione. Zgodnie

z Konstytucją prawa i wolności mogą być ograniczane tylko ustawą. Jeżeli zatem treść § 4 ust. 1 pkt 4 ww. uchwały jest determinowana treścią art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p.

to organ administracyjny w pierwszej kolejności powinien ustalić, czy z przepisu tego wynika norma prawna dająca podstawę do sformułowania zakazu zabudowy, który można by odnieść do przedmiotowej inwestycji; a zatem koniecznie jest ustalenie zakresu uchwalonego zakazu. Niezbędne jest zatem dokonanie wykładni pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu". Nie są to bowiem kwestie oczywiste, lecz ocenne; dlatego ograniczenie określonych uprawnień właścicielskich powinno zawierać stosowne uzasadnienie, którego nie zawiera zaskarżone postanowienie. W tego rodzaju sprawach takie działanie organu administracyjnego jest wręcz pożądane, jak i wpisuje się w zasadę legalizmu wynikającą z art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Zasada przekonywania odgrywa przy tym procesie doniosłą rolę, tym bardziej w aktualnym stanie prawnym, w którym ustawodawca sformułował nową zasadę postępowania zawartą w art. 7a k.p.a. (interpretacji na korzyść strony), na którą zasadnie wskazał Sąd I instancji. Zatem z uwagi na treść analizowanego wymagane jest każdorazowo ustalenie, czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Jeżeli w tej sprawie takiej oceny, także z perspektywy zasady proporcjonalności, organ nie wypowiedział, to sąd administracyjny nie może

w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej niejako zastępować działalności organu administracyjnego. Jeżeli ocena organu zawierała braki, tak jak w tej sprawie, to rolą Sądu w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. jest wskazanie na te braki, które będą podlegały uzupełnieniu przez organ administracyjny (zob. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 2437/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

7.6. W związku z tym należało stwierdzić, że w zaskarżonej decyzji Kolegium ani

w poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.[...] nie ujawniono wykładni pojęcia "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu" ani też nie przedstawiono żadnych ustaleń dotyczących parametrów inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i jej wpływu na rzeźbę terenu. Niezbędnych ustaleń w tym zakresie nie można znaleźć również w analizie obszaru sporządzonej w toku postępowania przed organem I instancji. Jak natomiast wynika z przytoczonych wyżej rozważań, które Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela

i przyjmuje za własne, rozpatrując wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego ustalenia, czy proponowane parametry inwestycji i zasady zagospodarowania terenu nie spowodują takiego przekształcenia rzeźby, że zniszczeniu ulegną jej charakterystyczne cechy i zostanie ona pozbawiona walorów decydujących o jej krajobrazotwórczym znaczeniu. Brak ustaleń w tym zakresie jest równoznaczny naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ usunie wykazane uchybienia i uzupełni postępowanie wyjaśniające zgodnie

ze wskazaniami Sądu.

7.7. Sąd wskazuje, że dokonując wykładni "trwałego zniekształcenia rzeźby terenu" również uwzględnić, że w wydanym na podstawie art. 38a ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 11 stycznia 2019 r. w sprawie sporządzania audytów krajobrazowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 394) określono klasyfikację krajobrazów, obejmującą wskazanie typów rzeźby terenu: A. Krajobrazy równinne - rozległe tereny płaskie lub prawie całkowicie poziome (nachylenie do 3°); B. Krajobrazy faliste - rozległe tereny charakteryzujące się łagodnymi, niewielkimi deniwelacjami terenu

o względnych wysokościach do kilku metrów; C. Krajobrazy pagórkowate - obszary,

na których występują wzniesienia o względnych wysokościach od kilku do kilkudziesięciu metrów, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzniesień sięga do kilkuset metrów, stoki symetryczne lub asymetryczne, a wierzchołki mogą być mniej lub bardziej obłe.

D. Krajobrazy wzgórzowe - obszary urozmaicone występowaniem form wypukłych terenu o wysokości względnej 100-300 m, które wyodrębniają się w terenie wskutek izolacji przestrzennej i wyraźnego nachylenia stoku. Średnica wzgórz wynosi minimum kilkaset metrów, a wierzchołki mogą być płaskie, obłe lub ostre. E. Krajobrazy górskie

- obszary o wysokościach bezwzględnych od 500-1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu. F. Krajobrazy wysokogórskie - obszary o wysokościach bezwzględnych powyżej 1500 m n.p.m. i dużych deniwelacjach terenu. G. Krajobrazy dolin - wydłużone, zwykle płaskodenne, ciągnące się na przestrzeni co najmniej kilku kilometrów obniżenia terenu. H. Krajobrazy obniżeń i kotlin - zwykle owalne lub okrągłe, rozległe obniżenia terenu, o średnicy co najmniej kilku kilometrów w otoczeniu obszarów pagórkowatych, wzgórzowych lub górskich. Powołane przepisy nie obowiązywały w dacie wydania rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu. Jednak w zakresie w jakim stanowią przełożenie na język prawny pojęć ukształtowanych w naukach przyrodniczych, mogą stanowić wskazówkę do wykładni normy zawartej w art. 24 ust. 1 pkt 5 u.o.p. oraz w zastosowanych przez organy przepisach rozporządzenia w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3786/19, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

8. W ocenie Sądu, organ nie był natomiast uprawniony do badania zgodności planowanej inwestycji z planem ochrony ustanowionym zarządzeniem nr

9 Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 8 maja 2012 r.

w sprawie ustanowienia planu ochrony dla rezerwatu przyrody "Jeziorko [...]" (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 4195).

8.1. Plany ochrony parków krajobrazowych stanowią jedynie wskazówki i wytyczne dla aktów prawa miejscowego. Zawarte bowiem w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok NSA z 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1175/19, LEX nr 3025662).

8.2. Należy podkreślić, że już w § 9 ust. 1 tego zarządzenia, we wprowadzeniu do wyliczenia, określono, że ustalenia przewidziane w tym przepisie "wprowadza się (...) do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy, planu zagospodarowania przestrzennego województwa [...]" – nie zaś do postępowań w sprawie ustalenia warunków zabudowy

i zagospodarowania terenu.

8.3. Uwzględnienie ww. zarządzenia w ocenie zgodności warunków zabudowy

z przepisami odrębnymi nastąpiło zatem z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pominie kwestię zgodności parametrów inwestycji z tym aktem.

9. W utrzymanej w mocy przez Kolegium decyzji organu I instancji wskazano,

że odmowa ustalenia warunków zabudowy w kontrolowanej sprawie wynika również

z braku możliwości ustalenia linii zabudowy, tj. z uwagi na niespełnienie przesłanki

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, warunkiem wydania decyzji

o warunkach zabudowy jest, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

9.1. Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

9.2. W tym miejscu warto podkreślić, że przy analizie ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., należy opowiedzieć się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać,

w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 582/08, Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, Lex nr 529569).

9.3. Zatem pojęcia działki sąsiedniej nie można ograniczać tylko do działek zlokalizowanych przy tej samej drodze publicznej, tak jak tego chce organ. Pojęcie

to należy odnosić do nieruchomości, czy też terenów położonych w okolicy i tworzących pewną całość. Przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1890/17). Przy określaniu parametrów przyszłej inwestycji

w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczalne więc będzie nawiązywanie także do cech tych nieruchomości niegraniczących bezpośrednio z przyszłą zabudową, które jednak znajdują się w obszarze tworzącym urbanistyczną całość (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2266/17). Zwrócić należy uwagę, iż przyjęcie rozumienia pojęcia działki sąsiedniej tak jak uczynił to organ I instancji w niniejszej sprawie, prowadziłoby do sytuacji, iż w wielu wypadkach nie byłoby możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje blisko z inną zabudową.

9.4. Jak wynika z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588 – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednakże prawodawca dopuścił także inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). Zatem zdaniem Sądu nie ma wątpliwości co do tego, że wyznacznikiem dla określenia linii zabudowy jest przede wszystkim zgodność jej usytuowania z przepisami odrębnymi, po drugie w jak największym stopniu kontynuacja istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Zasada kontynuacji linii zabudowy

z działek sąsiednich zawsze ustępuje pierwszeństwu zgodności określenia linii zabudowy z przepisami odrębnymi. Oznacza to również, że jeżeli na działkach sąsiednich zabudowa dotychczas nie występuje, jak w niniejszej sprawie, a więc nie jest w ogóle możliwe jej określenie jako kontynuacji linii, to wówczas rozwiązaniem jest przewidziane w § ust. 4 rozporządzenia wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób,

a więc w takiej odległości, która znajduje uzasadnienie w opracowanej analizie urbanistycznej, ale zawsze w sposób zgodny z przepisami odrębnymi (zob. wyrok WSA w Warszawie z 21 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 1819/20, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

9.5. Raz jeszcze należy wskazać, że prawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuacje linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, iż ta inna linia zabudowy

o której mowa w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczeni obowiązującej linii zabudowy, może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, iż odmowa wydania decyzji

o warunkach zabudowy, jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości) a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia. Nie do zaakceptowania jest więc sytuacja kiedy to, jak ma to miejsce w niniejszym postępowaniu, organ odmawia wydania decyzji o warunkach zabudowy działki wydzielonej w sposób ewidentny jako działka pod zabudowę jednorodzinną, uzasadniając to niemożnością wyznaczenia linii zabudowy i nie uzasadniając logicznie dlaczego zajmuje takie stanowisko pomimo, iż przepis § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia daje mu możliwość wyznaczenia linii zabudowy w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, nie ograniczając w zasadzie żadnymi sztywnymi ramami (por. wyrok WSA w Krakowie z 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1359/09, LEX nr 589159). W związku z tym analiza urbanistyczna oraz decyzja w przedmiocie warunków zabudowy powinna uwzględniać całokształt parametrów linii zabudowy na działkach sąsiednich, w tym działkach znajdujących się po przeciwnej stronie drogi publicznej a nie tylko na działkach graniczących z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy.

9.6. To zaś oznacza, że utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Kolegium naruszyło art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 ust. 1, 3 i 4 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Ponownie rozpoznając sprawę, organ zapewni zgodność analizy urbanistycznej ze wskazanymi wyżej zasadami ustalania linii zabudowy.

10. Wskazane wyżej naruszenie przepisów legło u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.