Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2188/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Mirosława Pindelska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. skargę oddala; II. przyznaje ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego K. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. K., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...], umarzającej wszczęte postępowania administracyjne prowadzone w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę inwestycji pt. "Przebudowa budynku mieszkalnego - [...] ul. [...]".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ we wstępnej części omówił zasady postępowania nieważnościowego wskazując, że art. 156 § 1 k.p.a. wymienia enumeratywnie przesłanki stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił też, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji uwzględnia się stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Ponadto prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności organ nie może orzekać co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją.

Wskazał też co jest istotą prowadzonego przez niego postępowania czyli postępowania odwoławczego, mianowicie ponowne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji.

Następnie omówił stan faktyczny sprawy wskazując, że w związku z interwencją J. K. w sprawie robót budowlanych wykonywanych przez S. M. w budynku usytuowanym przy ul. [...] w [...], przedstawiciele Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu [...] października 1999 r. przeprowadzili oględziny przedmiotowych robót budowlanych. Stwierdzono, że roboty budowlane przy przebudowie budynku prowadzone są na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i E. M. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...]. Uznano, że budowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem. Stwierdzono, że brak jest podstaw do wstrzymania przedmiotowej budowy. Organ powiatowy w [...] pismem z dnia 18 października 1999 r., poinformował J. K. o braku podstaw do podjęcia interwencji przez organ powiatowy.

Przedstawiciele [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu 26 kwietnia 2000 r. przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku. W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami (m.in. wyburzono ściany parteru, podczas gdy projekt budowlany przewidywał pozostawienie w poziomie parteru stałych ścian; ściana graniczna została wykorzystana jako podbudowa muru I piętra budynku nr 8, podczas gdy wg projektu budynek nr 8 powinien mieć niezależne, niezwiązane z sąsiednimi budynkami ściany zewnętrzne), organ ten wskazał w piśmie skierowanym do PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. na konieczność podjęcia interwencji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), po przeprowadzeniu w dniu 23 maja 2000 r. oględzin przedmiotowej nieruchomości, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy przebudowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...],z powodu prowadzenia robót w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2000 r., znak: [...], zobowiązał S. M. do przedłożenia ekspertyzy budowlanej dotyczącej zgodności przedmiotowych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę oraz projektem. Zobowiązana przedłożyła żądaną ekspertyzę w dniu 14 sierpnia 2000 r.

Wobec przedłożenia ekspertyzy PINB w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakazał wykonanie zabezpieczenia styku - połączenia budynków nr 8 i 10 położonych w [...] przy ul. [...], w kondygnacji poddasza w budynku nr 10 celem zabezpieczenia obu budynków przed zalewaniem wodami opadowymi i zamakaniem elementów tych budynków.

[...] WINB decyzją z dnia [...] października 2000 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił decyzję PINB w [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W dniu 10 października 2000 r. do organu powiatowego wpłynęło oświadczenie kierownika robót o wykonaniu zabezpieczeń obu budynków.

PINB w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2000 r. znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zgodności realizowanej budowy budynku mieszkalnego - usługowego na działce nr ewid. [...] w [...] ul[...]. z posiadanym pozwoleniem na budowę, ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania.

[...] WINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

PINB w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r., znak: [...], umorzył postępowanie administracyjne w zakresie zgodności realizowanej budowy budynku mieszkalnego - usługowego na działce nr ewid. [...] w [...] ul. [...] z posiadanym pozwoleniem na budowę, ze względu na bezprzedmiotowość tego postępowania.

[...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K., uchylił w całości decyzję PINB w [...] z dnia [...] listopada 2002 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W dniu 27 listopada 2007 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kontrolę na przedmiotowej nieruchomości. Następnie PINB w [...] pismem z dnia 10 września 2008 r. skierowanym do Starosty [...] wskazał, że istnieją przesłanki do wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż roboty budowlane nie były prowadzone od 2000 r.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r., znak: [...], stwierdził wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] września 1998 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej S. i E. M. pozwolenia na przebudowę budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...].

PINB w [...] decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Nr [...], umorzył wszczęte postępowania administracyjne prowadzone w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę inwestycji pt. "Przebudowa budynku mieszkalnego - [...] ul. [...]".

Organ odwoławczy zauważył, że postępowanie prowadzone w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji (w rozumieniu tej samej sprawy administracyjnej) postępowania prowadzonego w przedmiocie robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę.

Przywołując treść przepisu art. 105 k.p.a. organ wskazał, że bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnych podmiotu.

W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy stwierdził, że [...] WINB zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB z dnia [...] maja 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, ww. decyzja organu powiatowego nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ wojewódzki do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, bez rażącego naruszenia prawa, nie została wydana bez podstawy prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na zasadność niniejszego rozstrzygnięcia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. złożył J. K. wnosząc o jej uchylenie, uchylenie decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...]WINB.

W skardze zarzucił:

-naruszenie prawa procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt. 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. przez niewydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...],

-naruszenie prawa procesowe tj. art. 105 k.p.a. poprzez zastosowanie tego przepisu jako jedynej podstawy do umorzenia postępowania

-naruszenie prawa procesowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

W skardze wskazał, że organ w swej decyzji w żaden sposób nie odniósł się do argumentów przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu, które miały istotne znaczenie do rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności nie odniósł się do twierdzeń skarżącego iż o jakiejkolwiek bezprzedmiotowości w umorzonym postępowaniu nie może być mowy, a skoro były tak poważne odstępstwa budowlane, to rolą organu było prowadzenie tego postępowania do końca, aż do pełnego wyjaśnienia sprawy. Organ ograniczył się jedynie do streszczenia stanu faktycznego sprawy oraz podania kilku ogólnych definicji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, naruszając tym samym zasadę prawdy obiektywnej, poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wyczerpujący.

Zdaniem skarżącego sam fakt wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie stanowi wystarczającej okoliczności do przyjęcia, że toczące się w sprawie postępowanie w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Wydanie zaś decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie odstępstw zamknęło skarżącemu drogę do uzyskania rozstrzygnięcia w tym zakresie, tym bardziej, że w wyniku kontroli organu rzeczywiście doszło do poważnych odstępstw w trakcie procesu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie miało miejsca naruszenie przepisów prawa, które skutkowałoby uwzględnieniem skargi, a co za tym idzie uchyleniem zaskarżonej decyzji lub stwierdzeniem jej nieważności.

Na wstępie trzeba wskazać, że zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Już chociażby z tego powodu wszelkie argumenty wysunięte zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, a dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., oraz [...] WINB wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r., orzekły w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który był podstawą do wydania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2009 r. Nr [...] umarzającej postępowanie i obie te decyzje w tym ostatnia - zaskarżona do sądu - w okolicznościach niniejszej sprawy zapadły zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. po wnikliwym przeanalizowaniu i wyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, którym dysponowały.

Stosownie do art. 105 k.p.a. gdy postępowania z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce m.in. w sytuacji, gdy istnieją okoliczności, czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnych podmiotu. Jeżeli pozwolenie na budowę wygaśnie -jak to miało miejsce w niniejszej sprawie- to postępowanie prowadzone w przedmiocie istotnych odstępstw od rzeczonego pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe.

Jak słusznie zatem organ wskazał postępowanie prowadzone w sprawie odstępstw od warunków pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe wobec wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie wskazać za organem należy, że postępowanie mające na celu doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w sytuacji wyeliminowania z obrotu prawnego pozwolenia na budowę nie stanowi kontynuacji (w rozumieniu tej samej sprawy administracyjnej) postępowania prowadzonego w przedmiocie robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Wskazać należy, że postępowanie prowadzone w związku ze stwierdzeniem istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę oraz postępowanie mające na celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem to dwa odrębne postępowania nie nakładające się na siebie, prowadzone wg odrębnych procedur i w oparciu o inne przepisy. Jeżeli zatem mamy do czynienia z odstępstwami a decyzja pozwalająca na budowę od której stwierdzono odstępstwa wygasła - to postępowanie staje się bezprzedmiotowe.

Wobec przeprowadzonej analizy stwierdzić należy, że zasadnie nie znalazły organy podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji umarzającej postępowanie prowadzone w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) skargę oddalił.