Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 288/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2018-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145  § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: aart. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych na gruncie I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [....] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Z. P. kwotę 797 zł /słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z.P. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, dalej "Kolegium", z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...], w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych.

Po uprzednim uchyleniu decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. decyzją Kolegium z dnia [...] sierpnia 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z prowadzonym na wniosek Z.P. – właścicielki działki nr 953, postępowaniem administracyjnym w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie, tj. na działce nr 954 w K., należącej do K. i M.K., decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], organ I instancji nakazał:

- w pkt 1 właścicielom działki nr 954 oraz właścicielce działki nr 953 utrzymać istniejący rowek - wodnicę w drożności na działce nr 954, przy granicy z działką nr 953 przechwytujący spływy powierzchniowe z działek sąsiednich nr 952, 953 z ujściem do istniejącego stawku;

- w pkt 2 nakazał właścicielom działki nr 954 zebrać i wywieźć w całości wykonany nasyp na długości 25 m, bezpośrednio przylegający do istniejącego stawu, w celu umożliwienia i ułatwienia grawitacyjnego spływu wód powierzchniowych z najniższej części działki nr 953 do stawu przy granicy z działką nr 955/1.

Jednocześnie wskazano, że prace określone w punkcie 2 należy wykonać do dnia 30 kwietnia 2018 r.

W motywach swego rozstrzygnięcia organ powołał się na opinię biegłego mgr inż. d.s. melioracji wodnych J.W., w której biegły stwierdził, że wykonanie nawiezienia ziemi teren działki nr 954 spowodowało jej podwyższenie w stosunku do działek i skutkowało powstaniem przeszkody w grawitacyjnym spływie wód powierzchniowych do faktycznej najniższej linii spływu powierzchniowego zlokalizowanej w granicy działek nr 954 i 955. Opisana sytuacja wpisuje się w dyspozycję art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm., dalej "P.w."), po myśli którego właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, z zastrzeżeniem, że w tym konkretnym przypadku nie spowodowało to istotnego wpływu na stosunku wodne zwłaszcza zmiany poziomu wód gruntowych, a tym samym szkody na działce sąsiedniej nr 953.

W odwołaniu od powyższej decyzji Z.P. wskazała, że nawiezioną ziemię jej zdaniem należy usunąć w całości z działki nr 954, ponieważ przywróci to zaburzone naturalne kierunki spływu wód powierzchniowych z działek nr 953 i 952, a także przywróci pierwotny poziom wód gruntowych. Strona zakwestionowała opinię wydaną przez biegłego uzasadniając, że została wydana w ciągu zaledwie 14 dni i po długim okresie bezdeszczowym, co budzi podstawowe wątpliwości co do wartości merytorycznej części opinii, a także nie daje gwarancji, że zmiany stosunków wodnych spowodowane podniesieniem poziomu działki 954 nie będą odczuwalne w dłuższej perspektywie czasu. Odwołująca się zaznaczyła, że nie było potrzeby kopać "rowków", a samo wykonanie rowu odwadniającego wzdłuż granicy działki jest rozwiązaniem nie do przyjęcia. Tym bardziej, że została zobligowana do dbania o jego drożność. Końcowo wyjaśniła, że dalsze utrzymywanie w mocy postanowień jawnie krzywdzących stronę jako właściciela nieruchomości budzi jej największy sprzeciw.

Kolegium zaskarżoną decyzją uchyliło decyzję organu I instancji w części dotyczącej określenia terminu wykonania prac określonych w pkt 2 sentencji decyzji i w tym zakresie umorzyło postępowanie przed organem I instancji, w pozostałej części zaś utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi art. 29 P.w. Zgodnie z tym przepisem właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich, odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie. Ustęp 2 powołanego przepisu nakłada na właściciela obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Ustęp zaś 3 omawianego artykułu upoważnia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta do wydania decyzji nakazującej właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy bezsporne jest że K. i M.K. nawieźli ziemię na działkę nr 954, będącą ich własnością, podnosząc tym samym jej poziom w stosunku do działki nr 953, stanowiącej własność Z.P. Z opinii biegłego sporządzonej przez mgr inż. melioracji wodnych J.W. wynika, że przed trzema laty działka nr 954 od drogi krajowej, na długości 131 m została nawieziona obcym gruntem co spowodowało podwyższenie jej od 0,5 m przy drodze do 1,2 m przy końcu nasypu, w stosunku do terenu istniejącego w sąsiedztwie.. Podwyższenie części działki nr 954 zmieniło dotychczasowe lokalne ukształtowanie terenu, istniejące spadki podłużne i poprzeczne, co w konsekwencji zmieniło dotychczasowe lokalne kierunki spływu wód powierzchniowych, nie powodując zmian poziomów oraz wielkości i kierunków spływu wgłębnych wód gruntowych. Biegły jednocześnie wskazał, że w najniższym miejscu działki nr 955 wykopany został stawek o powierzchni 1 ara i głębokości 1,20 m, gromadzący wody powierzchniowe i gruntowe z sąsiadujących działek nr 955, 954 i 953. W czasie dwóch wizji lokalnych w miesiącu wrześniu, pod długim okresie bezdeszczowym i po tygodniowych opadach deszczu, wody w stawku nie było, natomiast w odkrywce na dnie stawu stwierdzono poziom wody na głębokości 15 cm, co wskazuje, że poziom wód gruntowych w rejonie spornych działek układa się na głębokości 1,35 m od powierzchni terenu, co świadczy korzystnie o dużej przepuszczalności gruntów na ww. działkach. Zdaniem biegłego pojawienie się krótkotrwałych zastoin wody po silnych opadach deszczu na działce nr 953 może mieć również związek z bardzo niestaranną jej uprawą - lokalne nierówności i zaniżenia terenu po ostatniej orce sięgają kilkudziesięciu centymetrów. Podsumowując biegły stwierdził, że opisana sytuacja związana z wykonaniem nasypu wyczerpuje treść art. 29 ust. 1 P.w., z zastrzeżeniem, że w tym konkretnym przypadku nie powodowało to istotnego wpływu na stosunki wodne, a zwłaszcza zmiany poziomu wód gruntowych, a tym samym szkody na działce nr 953. We wnioskach końcowych wyjaśniono, że z uwagi na to, że wykonany nasyp stanowi przeszkodę dla uprzednio istniejących kierunków spływu wód powierzchniowych należy utrzymywać istniejący rowek - wodnicę w drożności, a także zdaniem biegłego, należy zebrać i wywieźć w całości wykonany nasyp na długości 25 m, bezpośrednio przylegający do istniejącego stawu, w celu umożliwienia i ułatwienia grawitacyjnego spływu wód powierzchniowych z najniższej części działki 953 do stawu przy granicy z działką nr 955/1.

W ocenie organu odwoławczego opinia biegłego jest jednoznaczna, a zawarte w niej stwierdzenia wskazują, iż bezpośrednią przyczyną zmiany stanu wody na gruncie, a zwłaszcza zmiany dotychczasowych lokalnych kierunków spływu wód powierzchniowych, było podwyższenie części działki nr 954. Wprawdzie nic spowodowało to istotnego wpływu na stosunki wodne, a zwłaszcza zmiany poziomu wód gruntowych, jednakże wykonany nasyp stanowi ziemną przeszkodę dla uprzednio istniejących kierunków spływu wód powierzchniowych. Zmiana kierunków spływu wód powierzchniowych spowodowana podwyższeniem terenu sąsiedniej działki stanowi jedną ze zmian stosunków wodnych na gruncie, o którym mowa w art. 29 P.w. Tym samym słusznie organ I instancji, wspierając się ww. opinią biegłego uznał, że skoro właściciele nieruchomości nr 954 poprzez wykonanie nasypu, dokonali zmiany dotychczasowych kierunków spływów wód powierzchniowych, to uzasadnione było nałożenie, na podstawie art. 29 P.w., na właścicieli tej działki obowiązków zaproponowanych w opinii biegłego.

Jednocześnie opisane w zaskarżonej decyzji czynności, do których wykonania zostali zobligowani właściciele działki nr 954 tj. utrzymywanie istniejącego rowka - wodnicy w drożności oraz zebranie i wywiezienie w całości wykonanego nasypu na długości 25 m, bezpośrednio przylegającego do istniejącego stawu, stanowią najprostszy, łatwy do wykonania i jednocześnie najmniej obciążający strony, z uwzględnieniem efektywności podlegających zastosowaniu rozwiązań.

W ocenie Kolegium w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do nałożenia na podstawie art. 29 ust. 1 P.w., obowiązku wykonania przez właścicieli działki nr 954 obowiązku likwidacji szkodliwych zmian stanu wody na gruncie, dlatego decyzję podjętą w tym zakresie przez organ I instancji należało uznać za prawidłową. Zastosowanie rozwiązań powodujących obniżenie poziomu terenu oraz utrzymywania w drożności istniejącej wodnicy, Kolegium uznaje za odpowiedni środek realizacji zasad art. 29 P.w.

Odnosząc się do wskazania w zaskarżonej decyzji terminu wykonania prac określonych w punkcie 2 sentencji, tj. do dnia 30 kwietnia 2018 r. konieczne było uchylenie decyzji w tej części. Przepisy prawa nie przewidują bowiem możliwości określania decyzją administracyjną terminu wykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 29 ust. 3 cyt. ustawy. Taki pogląd prezentowany jest również w licznym orzecznictwie sądowym. Prowadzenie, zatem postępowania w tej kwestii uznać należy za bezprzedmiotowe, co skutkuje jego umorzeniem.

Z.P. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję zarzuciła:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 29 ust. 3 P.w. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na jego podstawie możliwe jest nakazanie właścicielowi gruntu sąsiedniego określonych w decyzji obowiązków w sytuacji gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a także ich utrzymanie jedynie właścicielowi gruntu, na którym ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich,

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niezebraniu w sprawie wyczerpującego materiału dowodowego w oparciu o który wydano końcowe orzeczenie, w szczególności poprzez nie przeprowadzenie dowodu z opinii uzupełniającej biegłego z zakresu hydrologii, gospodarki wodnej, melioracji wodnych i postępowań wodnoprawnych w zakresie przeprowadzenia niezbędnych dodatkowych pomiarów w różnych porach roku i dokonania obliczeń wykonanych pomiarów, tak aby otrzymane wyniki mogły być poddane weryfikacji, zarówno przez strony, organy administracji, jak i sad kontrolujący.

Wobec powyższego wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji; ewentualnie o uchylenie w całości decyzji obu instancji, w tym I instancji w pkt 1 w części nakazującej skarżącej (właścicielce działki nr 953) utrzymanie istniejącego rowka - wodnicy w drożności na działce nr 954, przy granicy z działką nr 953 przechwytującego spływy powierzchniowe z działek sąsiednich nr 952 i nr 953 z ujściem do istniejącego stawku. Nadto wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej żadna z tych kwestii nie została przez organ I instancji wyjaśniona w sposób prawidłowy, wszechstronny i wolny od wątpliwości. Biegły sporządzając swoją opinię nie dokonał żadnych obliczeń przepływu wód. W konsekwencji nie sposób określić na jakiej podstawie biegły określił, iż przy poziomie wody w stawie 15 cm, poziom wody gruntowej na spornych działkach układa się na głębokości 1, 35 m od powierzchni terenu. Nadto biegły nie dokonał pomiaru rzędnych geodezyjnych na działce nr 954 i działce nr 953 i tym samym nie uwzględnił w pełni spadku terenu, co obrazuje mapa zasadnicza nr 2 załączona do opinii, gdzie biegły całkowicie pominął kwestie wskazania spływu wód na działce nr 954. Zamiast tego biegły zaznaczył spływ wód na działce nr 955/1 pomimo, iż nie jest objęta prowadzonym postępowaniem, a biegły nie dokonał jej oględzin. Biegły nie sporządził w trakcie wizji żadnej dokumentacji zdjęciowej obrazującej stan obu działek.

Biegły nie dokonał także koniecznego dla oceny przesłanek z art. 29 ust. 3 prawa wodnego porównania stanu wód: kierunku spływu, ilości, przed dokonaniem inwestycji i po jej realizacji. Stwierdzenie, że w terenie nie doszło do zmiany naturalnego kierunku spływu wód nie wyklucza zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zmiana taka może bowiem wystąpić m.in. przez zintensyfikowanie spływu wód na niektórych odcinkach działek. O ile organy nie mają obowiązku oczekiwać na wystąpienie szkód czy prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa, o tyle powinny wziąć pod uwagę to czy przy uwzględnieniu największego stwierdzonego dla danego tereny opadu realne jest powstanie szkody na jaką powołuje się skarżąca, zniszczenie płodów, powstanie długoterminowych zastoisk wody. Ustalenia powyższe wymagają przeprowadzenia aktualnego dowodu z oględzin z uwzględnieniem różnej intensyfikacji opadów w zależności od pory roku, a nie w oparciu o materiały i dane zgromadzone zaledwie w okresie 14 dni (29.09.2017r. do 12.10.2017r.), po długim okresie bezopadowym, co wywołuje uzasadnione wątpliwości, co do wartości merytorycznej wydanej opinii.

Stwierdzone powyżej uchybienia uzasadniają w opinii skarżącej potrzebę przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w całości, w tym poprzez przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, która zawierałaby wszystkie elementy pozwalające na obiektywna weryfikację przez strony ustaleń biegłego.

W niniejszej sprawie naruszone zostało także prawo materialne, a to art. 29 ust. 3 P.w. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na jego podstawie możliwe jest nakazanie właścicielowi gruntu sąsiedniego określonych w decyzji obowiązków w sytuacji gdy wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji nakazać przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a także ich utrzymanie jedynie właścicielowi gruntu, na którym ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie wskutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ I instancji nałożył na skarżącą obowiązek utrzymania istniejącego rowka-wodnicy w drożności pomimo, iż to nie skarżąca dokonał na swojej działce prac powodujących zmianę odpływu wody. Nadto wskazać należy nałożenie na skarżącą takiego obowiązku w rzeczywistości prowadzi do sytuacji, w której organ de facto wydaje orzeczenie trudne do realizacji i stanowiące podstawę do powstania nowych konfliktów pomiędzy skarżącą, a uczestnikami postępowania. Wskazany rowek zlokalizowany jest bowiem na działce nr 954 należącej do uczestników K. i M. K. w konsekwencji czego skarżąca chcąc wykonać ciążący na niej nakaz nałożony wydaną decyzją, musiałaby każdorazowo uzyskiwać ich zgodę na wejście na należącą do nich działkę celem wykonania prac umożliwiających zachowanie drożności rowka. Wskazać należy, iż przedmiotowy rowek nie można zakwalifikować jak służebności przesyłu co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż wykonanie przez skarżącą nałożonego na nią obowiązku będzie w całości zależało od dobrej wolu uczestników, jako właścicieli gruntu na którym zlokalizowany jest rowek.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

(Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga

w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności lub niezgodności z prawem, gdy dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Poddawszy kontroli we wskazanym zakresie zaskarżoną decyzję Kolegium wraz z poprzedzającą ją decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż są one dotknięte naruszeniem przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 3 P.w.) oraz naruszeniem przepisów postępowania

(art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygania w niniejszej sprawie stanowił

art. 29 P.w. Zgodnie z jego ust. 1, właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich (pkt 1), a także odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie (pkt 2). Z kolei stosownie do ust. 3 tego artykułu, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przesłanką zastosowania tego ostatniego przepisu nie jest sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości, ale ustalenie w sposób nie budzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie. Dla wydania takiej decyzji i przypisania odpowiedzialności za zmianę stosunków wodnych niezbędne jest ustalenie związku przyczynowego między ich naruszeniem a szkodą, a więc przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia, czy i jakich zmian dokonał na swoim gruncie właściciel, czy spowodowały one zmiany stosunków wodnych i czy wywierają one niekorzystny wpływ na grunty sąsiednie (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r. II OSK 2795/15, LEX nr 2342647, wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. II SA/Kr 420/12, LEX nr 1235517). Podkreślić należy, że P.w. nie definiuje "zmiany stanu wody na gruncie", jednakże analiza art. 29 prowadzi do wniosku, że jest to działanie ingerujące w naturalny stan wody na danym terenie wynikający z jego ukształtowania i warunków hydrologicznych. Działaniem takim bez wątpienia jest m.in. wykonanie przeszkody w odpływie wody opadowej z terenów sąsiednich, np. poprzez zasypanie zagłębienia lub podwyższenie terenu, którym dotychczas z terenów wyżej położonych spływały wody opadowe. Może też polegać na intensyfikacji niekorzystnego oddziaływania spływu wód związanego z ukształtowaniem terenu (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r. II SA/Gl 291/14, LEX nr 1513298).

Na potrzeby niniejszego postępowania Sąd wyjaśnia i podkreśla, że wykładnia celowościowa art. 29 ust. 3 P.w. prowadzi do jednoznacznego wniosku, że tylko strona, której działania skutkowały wystąpieniem szkody na gruncie sąsiednim może być adresatem obowiązku określonego tym przepisem. Jeden z nich pełni rolę restytucyjną, podczas gdy drugi prewencyjną. Rolą obowiązku przywrócenia do stanu poprzedniego jest osiągnięcie takiego stanu nieruchomości, w której wyrządzono szkodę, jaki istniał przed zmianą stanu wód. Istnienie takiego obowiązku jest wynikiem tego, że przesłanką konieczną zaistnienia odpowiedzialności właściciela nieruchomości, który dokonał zmiany stanu wód, jest zaistnienie szkody. Rozwiązanie to koresponduje z art. 363 k.c., który stanowi: § 1. Naprawienie szkody powinno nastąpić, według wyboru poszkodowanego, bądź przez przywrócenie stanu poprzedniego, bądź przez zapłatę odpowiedniej sumy pieniężnej. Jednakże gdyby przywrócenie stanu poprzedniego było niemożliwe albo gdyby pociągało za sobą dla zobowiązanego nadmierne trudności lub koszty, roszczenie poszkodowanego ogranicza się do świadczenia w pieniądzu. § 2. Jeżeli naprawienie szkody ma nastąpić w pieniądzu, wysokość odszkodowania powinna być ustalona według cen z daty ustalenia odszkodowania, chyba że szczególne okoliczności wymagają przyjęcia za podstawę cen istniejących w innej chwili". Także i w tym przepisie prawodawca przyjmuje, że skutkiem wystąpienia szkody jest konieczność jej naprawienia, a naprawienie szkody może nastąpić poprzez przywrócenie do stanu poprzedniego. Przywrócenie do stanu poprzedniego jest zatem następstwem szkody i jego celem nie jest nic innego, jak osiągnięcie stanu faktycznego sprzed naruszenia nieruchomości.

Natomiast zupełnie inny charakter ma wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek ten wiąże się ze szkodą tylko o tyle, że jej zaistnienie w ogóle umożliwia jego nałożenie w drodze decyzji. Jednak jego podstawową rolą jest zapobiegnięcie szkodzie w przyszłości. Organ administracji publicznej może nałożyć ten obowiązek tylko wtedy, gdy stwierdzi, że sama restytucja nie wystarczy i konieczne jest przedsięwzięcie środków zaradczych na przyszłość. Przy czym ustawodawca pozostawił uznaniu organu, jakie urządzenia powinny zostać wykonane. O ile zatem przywrócenie stanu poprzedniego jest obowiązkiem mającym swoje korzenie w stanie przeszłym, o tyle wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom dotyczy zapobiegania niepożądanym stanom przyszłym. Stąd też w decyzji organ może zobowiązać do przywrócenia stanu poprzedniego i do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom

Niezależnie od zakresu obowiązku nałożonego na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. ratio legis tego przepisu wiąże się ściśle z naprawieniem szkody wyrządzonej przez tego, kto dopuścił się takiego działania. Zatem, może być nałożony jedynie na właściciela lub współwłaściciela, względnie użytkownika wieczystego nieruchomości, na której dokonano zmian stanu wód, które doprowadziły do powstania szkody, i to niezależnie od jego winy, czy nawet przyczynienia się do tychże zmian (B. Rakoczy (red.) Prawo wodne Komentarz do ar. 29 P.w., opubl. LEX 2013).

Nie jest przedmiotem sporu, że właściciele działki nr 954 dokonali nawiezienia na nią ziemi na długości 131 m, co spowodowało podwyższenie jej od 0,5 m przy drodze krajowej do 1,2 m przy końcu nasypu, w stosunku do terenu istniejącego w sąsiedztwie. Potwierdzają to dokonane oględziny nieruchomości udokumentowane stosownymi protokołami.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie mamy też do czynienia ze zmianą stanu wody na gruncie. U podstaw dokonanych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji znalazły się w powyższym zakresie wnioski zawarte w sporządzonej na zlecenie organu I instancji przez biegłego mgr inż. d.s. melioracji wodnych J.W. "Opinii dotyczącej zmian na gruncie w rejonie działek nr 953 i 954 – obręb ewidencyjny K. zlokalizowanych w K., przy ul. [...]".

Z opinii biegłego wprost jednak wynika, że zmiana ta nie skutkowała powstaniem szkody (pkt 8 opinii). Biegły wprost wskazuje bowiem w podsumowaniu, że: opisana sytuacja związana z wykonaniem nasypu na działce nr 954 wyczerpuje treść art. 29 ust. 1 P.w. w brzmieniu "właściciel gruntu, o ile przepisy nie stanowią inaczej nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł ze szkodą dla gruntów sąsiednich" z zastrzeżeniem, że w tym konkretnym przypadku nie spowodowało to istotnego wpływu na stosunki wodne, a zwłaszcza zmian poziomu wód gruntowych, a tym samym szkody na działce sąsiedniej nr 953. Ta ostatnia uwaga skutkować zatem musi uznaniem, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie wypełnia dyspozycji art. 29 ust. 3 P.w. i nie mógł stanowić postawy do wydania decyzji na podstawie tej regulacji. Jak już wyjaśniono wyżej, przesłanką zastosowania tego ostatniego przepisu nie jest sama zmiana stosunków wodnych przez właściciela nieruchomości, ale ustalenie w sposób niebudzący wątpliwości, że właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na swoim gruncie i zmiany te wywierają szkodliwy wpływ na grunty sąsiednie.

Podkreślić należy, że jak wskazano już wyżej opinia biegłego jest jednym z dowodów w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 P.w. ale nie jedynym. Ustalenie, że doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich wymaga przeprowadzenia także wnikliwego postępowania wyjaśniającego ze skorzystaniem z wszelkich dostępnych dla organu środków dowodowych, podlegających ocenie w uzasadnieniu decyzji. Brak takiej oceny ze strony organów, zarówno I, jak i II instancji zadecydował o tym, iż Sąd zobligowany był stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez Organ I i II instancji w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na przyjęty w decyzjach wynik sprawy administracyjnej. Organy wydały rozstrzygnięcie dopuszczając się naruszenia art. 7, 77, 80 k.p.a., a nieprzekonujące uzasadnienia decyzji spowodowały naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji skutkowało przedwczesnym wydaniem decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 P.w. Organy przyjmując, że dla wydania rozstrzygnięcia na podstawie tej regulacji wystarczające jest wystąpienia zmiany stanu wody na gruncie bez konieczności wystąpienia szkody oraz zakładając możliwości nałożenia obowiązku określonego tym przepisem na właściciela nieruchomości innej niż nieruchomość na której dokonano zmiany stanu na gruncie dopuścił się także naruszenia tej regulacji przez jej błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Abstrahując bowiem od kwestii kluczowej dla wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, tj. kwestii stwierdzenia szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie zmiany stanu wody na działce nr 954 i niezależnie od ustaleń w tym zakresie, w tej konkretnej sprawie brak było podstaw do nałożenia jakichkolwiek obowiązków restytucyjnych czy prewencyjnych przewidzianych przepisem art. 29 ust. 3 P.w. na właścicieli innych niż działka nr 954 działek, w tym na skarżącą będącą właścicielką działki nr 953. Jej przedmiotem było bowiem ustalenie czy właściciele nieruchomości nr 954 dokonali zmiany stanu wody na gruncie i to wyłącznie oni mogli być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 29 ust. 3 P.w.

Ponownie rozstrzygając sprawę organy będą zobligowane do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem uwag wynikających z niniejszego uzasadnienia.

Przedstawione wyżej przyczyny zadecydowały o uchyleniu decyzji Organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Natomiast o kosztach postępowania przed WSA orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.