Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3494/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art.  1  par.  1,2
journal: Dz.U. 2014 poz 1647
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 145,  art.  134  par.  1,  art.  190,  art.  185  par.  1,  art.  200,  art.  209,  art.  205  par.  1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97  par.  1  pkt  4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1b
journal: Dz.U. 2008 nr 11 poz 70
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku tytoniu oraz rynku suszu paszowego - tekst  jednolity.
article: par. 18  ust.  1  pkt  1  lit.  c
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Sławomir Fularski, Sędzia WSA - Justyna Mazur (spr.), Protokolant ref. staż - Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy podjęcia zawieszonego postępowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] Sp. z o.o. w W. kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Prezes ARiMR", "organ odwoławczy") postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o. w L. (dalej także: "skarżąca") z dnia [...] lipca 2013 r. na postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Dyrektor [...] OR ARiMR", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie odmowy podjęcia postępowania zawieszonego z urzędu w zakresie wniosku skarżącej, dotyczącego przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Powyższe postanowienia zostały wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Grupa producentów owoców i warzyw – [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w L. wystąpiła w dniu [...] lipca 2012 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych

z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. W dniu [...] sierpnia 2012 r. do [...] OR ARiMR wpłynęło zawiadomienie Prokuratury Okręgowej w S. z dnia [...] sierpnia 2012 r. (sygn. akt [...]) informujące Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G., jako pokrzywdzonego, o wszczęciu śledztwa w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa mającego miejsce w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, polegającego na wyłudzeniu za pośrednictwem firmy [...] Sp. z o.o. przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] zł, tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk i art. 271 § 1 i 3 kk i art. 273 kk przy zast. art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk.

Organ I instancji postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 123 § 1 k.p.a. oraz art. 115 ust.

2 rozporządzenia Komisji UE Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007

w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców

i warzyw (Dz. Urz. UE L. 157/1 z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) zawiesił z urzędu postępowanie w wszczęte wnioskiem [...] Sp. z o.o. w L. w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Prezes ARiMR po rozpatrzeniu zażalenia [...] sp. z o.o. w [...] na postanowienie Dyrektora [...] OR ARiMR z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w sprawie zawieszenia postępowania utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. [...] Sp. z o.o. w L. wniosła

o podjęcie zawieszonego postępowania.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Dyrektor [...] OR ARiMR postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania. Strona nie złożyła zażalenia od powyższego rozstrzygnięcia.

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) uznał [...]Sp. z o.o. w L. za organizację producentów owoców i warzyw.

Pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu [...] czerwca 2013 r.) skarżąca na podstawie art. 97 § 2 k.p.a. wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu wniosku podniosła między innymi, iż Marszałek Województwa [...] uznał Grupę Producentów [...] Sp. z o.o. w L..

Z uzasadnienia decyzji wynika, iż Grupa spełnia wszelkie kryteria do jej uznania oraz nie zachodzą żadne przesłanki do zawieszenia Grupy zgodnie z art. 115 rozporządzenia wykonawczego Komisji UE Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L. 157/1 z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.).

Dyrektor [...] OR ARiMR postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 101 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4, art. 123 § 1 k.p.a i art. 115 ust. 2 rozporządzenia Komisji UE Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw (Dz. Urz. UE L. 157/1 z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.) po rozpatrzeniu złożonego w dniu [...] czerwca 2013 r. wniosku o podjęcie postępowania administracyjnego zawieszonego postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. - odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania.

Na powyższe postanowienie skarżąca złożyła w dniu [...] lipca 2013 r. zażalenie, wskazując na naruszenie art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 115 ust.

2 rozporządzenia Komisji UE Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007

w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców

i warzyw (Dz. Urz. UE L. 157/1 z dnia 15 czerwca 2011 r. ze zm.; dalej także: "rozporządzenie Nr 543/2011"). Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i rozstrzygnięcie co do istoty zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Wskazanym na wstępie i zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem

z dnia [...] października 2013 r. nr [...] Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] OR ARiMR w G. z dnia [...] lipca 2013 r.

o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż

w sprawie nie ustały przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania. Zgodnie z art. 97 § 2 k.p.a., gdy ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, organ administracji publicznej podejmie postępowanie z urzędu lub na żądanie strony.

Grupa składając wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania wskazywała jako jego podstawę fakt, iż Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia

[...] czerwca 2013 r. (znak: [...]) uznał skarżącą za organizację producentów owoców i warzyw oraz to, że nie wszczął postępowania w oparciu o art. 115 ust. 2 oraz art. 114 rozporządzenia nr 543/2011. Ponadto skarżąca wskazywała również, iż śledztwo prowadzone przez Prokuraturę Okręgową w S., a następnie przez Prokuraturę Apelacyjną w G. nie może stanowić zagadnienia wstępnego oraz nie stanowi wystarczającego dowodu na potwierdzenie uzasadnionego podejrzenia popełnienia oszustwa przez skarżącą.

Prezes ARiMR, dokonując analizy przedstawionych przez skarżącą twierdzeń zwrócił uwagę na fakt, iż zgodnie z ostatecznym postanowieniem nr [...]

o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia Dyrektora [...] OR ARiMR nr [...], jako podstawa zawieszenia postępowania w zakresie wniosku [...] Sp. z o.o., dotyczącego przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw za pierwsze półrocze 2012 r. został wskazany przede wszystkim fakt wszczęcia śledztwa przez Prokuraturę Okręgową w S. w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa mającego miejsce na celu osiągnięcie korzyści majątkowej, polegającego na wyłudzeniu za pośrednictwem firmy [...] Sp. z o.o., przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] zł., tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk i art. 271 § 1 i 3 kk i art. 273 kk przy zast. art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk. Powyższe śledztwo zostało wszczęte w trakcie trwania postępowania administracyjnego prowadzonego przez Dyrektora [...] OR ARiMR, wszczętego w dniu [...] lipca 2012 r. na skutek wniosku skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Prezes ARiMR podkreślił przy tym, iż w ww. postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w S., a w dalszej kolejności Prokuraturę Apelacyjną w G., ARiMR została uznana za stronę tego postępowania tj. pokrzywdzoną. Dodał również, iż zgodnie z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, państwa członkowskie mogą zawiesić uznanie organizacji producentów, zrzeszenia organizacji producentów lub grupy producentów lub zawiesić płatności na ich rzecz, jeśli istnieją w stosunku do tych organizacji podejrzenia popełnienia oszustwa w odniesieniu do pomocy objętej rozporządzeniem (WE) nr 1234/2007. Na podstawie wskazanego przepisu, organ ma uprawnienie do zawieszenia postępowania w przedmiocie przyznania płatności w przypadku wystąpienia przesłanki w postaci podejrzenia popełnienia oszustwa, w rozumieniu prawno-karnym tego pojęcia. Prokuratura wszczęła postępowanie m. in. w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa wskazanego w art. 286 § 1, w zw. z art. 294 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553, ze zm.),

a zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie przestępstwo określone w ww. przepisach uznaje się za oszustwo. Tym samym, gdy prokuratura wszczyna postępowanie przygotowawcze, wskazuje na podejrzenie popełnienia oszustwa, przy czym z uwagi na fakt, iż ARiMR została wskazana w zawiadomieniu jako pokrzywdzony, ze względu na wyszczególnienie przestępstwa wyłudzenia za pośrednictwem firmy [...] Sp. z o.o. przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] zł, wielkość wskazanej kwoty oraz ze względu na treść akt prowadzonego przez prokuraturę postępowania,

z którymi zapoznał się pełnomocnik organu, organ uznał, iż podejrzenie popełnienia przestępstwa dotyczy sprawy pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych

z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz

o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania. Istniała zatem bezpośrednia zależność pomiędzy zagadnieniem wstępnym, polegającym na określeniu, czy istniało podejrzenie popełnienia przestępstwa w zakresie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji, ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, a wydaniem decyzji w przedmiocie ww. pomocy finansowej. W związku

z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, aby można było uznać, że ustały

w niniejszej sprawie przyczyny skutkujące zawieszeniem pomocy dla skarżącej ze względu na wystąpienie przesłanki wskazanej w art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011, postępowanie w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa mającego miejsce w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, polegającego na wyłudzeniu za pośrednictwem firmy [...] Sp. z o.o. przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] zł., musiałoby zostać zakończone. Prezes ARiMR zwrócił uwagę na fakt, iż środki wypłacane w ramach pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw są środkami budżetowymi (z budżetu unijnego jak i krajowego) i jako takie podlegają szczególnej ochronie i muszą być wydatkowane zgodnie z zasadami gospodarności, efektywności i skuteczności, oraz w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod

i środków służących osiągnięciu założonych celów [art. 30 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, EURATOM) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r.

w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz. Urz. UE L 298/1

z 26 października 2012 r.)]. W związku z powyższym ARiMR, jako agencja płatnicza jest zobowiązana do przestrzegania ww. zasad i ich stosowania w ramach rozpatrywanych przez siebie spraw. Jest więc zobowiązana do reagowania

i uwzględniania wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na zasadność wypłaty pomocy finansowej. Powyższe wskazuje również na obowiązek stosowania przez organy administracyjne ARiMR wszelkich obowiązujących przepisów unijnych, mających za cel uwzględnianie wszelkich okoliczności mogących mieć wpływ na zasadność wypłaty pomocy finansowej.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. [...]Sp. z o.o. w L. wniosła od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie.

Skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając organowi naruszenie m.in.:

- art. 97 § 2 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieuzasadnioną odmowę podjęcia zawieszonego postępowania,

- art. 8 i 12 § 1 k.p.a., poprzez rażące naruszenie zasad pogłębiania zaufania do władzy publicznej oraz szybkości postępowania,

- art. 9 i 11 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców

i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu, konopi uprawianych na włókno (Dz.U. z 2011 r., Nr 145, poz. 868 ze zm.) w związku z art. 115 ust. 2 rozporządzenia nr 543/2011 poprzez rażące naruszenie przepisów o właściwości.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m. in., iż prowadzone przez Prokuraturę Apelacyjną w G. postępowanie karne nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz wyłącznie zagadnienie faktyczne. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego zależeć powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z tych względów, jak wskazano, zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zasadne wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2801/13 po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o.

w L. oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2699/14 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie V SA/Wa 2801/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, orzekając o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż

z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji za trafne uznał stanowisko organu, że w rozpatrywanej sprawie nie ziściły się przesłanki podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania prowadzonego z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki o przyznanie - na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r.

o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U. z 2008 r. nr 11, poz. 70) - pomocy finansowej i wydanie w tej sprawie decyzji. Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu oraz pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 827/13, którym kontrolowano zgodność z prawem postanowienia o zawieszeniu z urzędu przywołanego powyżej postępowania administracyjnego, że jego zakończenie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ, to jest od ustaleń śledztwa prowadzonego

w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa polegającego na wyłudzeniu dofinansowania na działalność związaną z produkcją płodów rolnych za pośrednictwem firmy [...] sp. z o.o. w C. przy pomocy wprowadzenia do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, którego zakres obejmuje również pomoc finansową, o przyznanie której spółka wystąpiła wnioskiem z dnia

[...] lipca 2012 r. Sąd podniósł jednocześnie, że skarżąca nie powołała się na żadną zmianę okoliczności, która miałaby uzasadniać podjęcie zawieszonego postępowania, jak również podkreślił, że we wskazanym postępowaniu przygotowawczym doszło również do przedstawienia zarzutów konkretnym osobom. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, iż zadaniem Sądu I instancji była kontrola zgodności z prawem postanowienia o odmowie podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku skarżącej spółki z dnia

[...] lipca 2012 r. o przyznanie jej - jako wstępnie uznanej grupie producentów – w drodze decyzji, pomocy finansowej, o której mowa w pkt 3 ust. 1 art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., w którym to postępowaniu, zgodnie z art. 1b tej ustawy, stosuje się przepisy k.p.a., chyba że wymieniona ustawa albo przepisy wymienione w jej art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowią inaczej. W tych okolicznościach należało dokonać kontroli zgodności

z prawem zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. Podkreślono jednocześnie, iż badanie ziszczenia się przesłanek podjęcia zawieszonego postępowania administracyjnego, nie może pomijać potrzeby przeprowadzenia oceny zasadności ich zastosowania, jako podstaw jego zawieszenia. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednocześnie, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa w przywołanym przepisie, wiąże się

z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, na które składają się następujące elementy konstrukcyjne,

a mianowicie: 1) wyłania się ono w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. W tych okolicznościach wskazano, iż zagadnienie wstępne to pewna kwestia

o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Tym samym zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi

o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania), i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ, w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Za zagadnienie wstępne (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy bowiem do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie. Zagadnienie wstępne wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest innymi słowy z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo

w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. W świetle przedstawionego przez Naczelny Sąd Administracyjny rozumienia pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należało uznać za niezasadne stanowisko, że za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym z przywołanego przepisu ustawy procesowej, można było uznać – tak jak w rozpatrywanej sprawie – równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia (opisanego powyżej) przestępstwa, zwłaszcza zaś, aby wskazany walor zagadnienia wstępnego można było przypisać dokonanym (dokonywanym) w tym postępowaniu ustaleniom faktycznym, ich prawno-karnej ocenie oraz rezultatowi tego postępowania. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" bowiem żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym z przywołanego przepisu k.p.a., to jest innymi słowy nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej kasacyjnie spółki

i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego. Nie rozstrzyga bowiem zagadnienia prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek

z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia. W związku z powyższym, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, należało podważyć zasadność stanowiska Sądu I instancji, że w rozpatrywanej sprawie organ administracji procedował bez naruszenia wymienionych przepisów k.p.a. Wskazał jednocześnie, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uwzględnić przedstawione powyżej argumenty i oceny i wykładnię prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") uchyla je lub stwierdza jego nieważność.

Jednocześnie wskazać należy, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Istotną okolicznością mającą wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. sygn. akt II GSK 2699/14, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie sygn. akt V SA/Wa 2801/13.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Ta sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 października 2010 r., sygn. II GSK 808/09, Sąd pierwszej instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca

z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

Wykładnia prawa, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, a także organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. W tej sytuacji Sąd nie mógł rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W konsekwencji należy uznać, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku.

Oznacza to, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 czerwca 2015 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem ponownej kontroli Sądu jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nr [...] z dnia [...] października 2013 r., wydane po rozpatrzeniu zażalenia [...] Sp. z o.o.

z siedzibą w L. (obecnie w W.) na postanowienie nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2013 r., którym organ ten m.in. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. odmówił podjęcia zawieszonego z urzędu postępowania dotyczącego przyznania pomocy finansowej dla wstępnie uznanych grup producentów owoców i warzyw

i utrzymując w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Postępowanie to wszczęte wnioskiem skarżącej o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania zostało zawieszone postanowieniem Dyrektora [...] OR ARiMR nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jako przyczynę zawieszenia powyższego postępowania wskazano wszczęcie śledztwa przez Prokuraturę Okręgową w S. w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa mającego miejsce na celu osiągnięcie korzyści majątkowej, polegającego na wyłudzeniu za pośrednictwem firmy [...] Sp. z o.o., przy pomocy wprowadzonej do obiegu gospodarczego dokumentacji poświadczającej nieprawdę, dofinansowania w postaci środków pieniężnych w kwocie nie mniejszej niż [...] zł., tj. o czyn z art. 286 § 1 kk w zw. z art. 294 § 1 kk i art. 271 § 1 i 3 kk i art. 273 kk przy zast. art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk. Postanowienie organu I instancji z dnia [...] listopada 2012 r. zostało, ostatecznym w administracyjnym toku instancji, postanowieniem nr [...] Prezesa ARiMR utrzymane w mocy. Zgodnie z art. 1b ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (Dz. U.

z 2008 r. nr 11, poz. 70 ze zm.) do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych stosuje się przepisy k.p.a., chyba że wymieniona ustawa albo przepisy wymienione w jej art. 1 ust. 1 pkt 1 stanowią inaczej. Tym samym, wobec tego, iż wniosek skarżącej o przyznanie pomocy finansowej znajduje oparcie w art. 9 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r. należało dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w odniesieniu do art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne, o którym mowa wiąże się z wystąpieniem przeszkody uniemożliwiającej rozstrzygnięcie sprawy stanowiąc przesłankę negatywną jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Zagadnienie wstępne, to zagadnienie, które: 1) wyłania się w toku postępowania administracyjnego, 2) jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, 3) rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji jest uzależnione od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, zatem zagadnienie wstępne musi poprzedzać rozpatrzenie sprawy, 4) istnieje zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Tym samym zagadnienie wstępne to kwestia o charakterze otwartym (tzn. jeszcze nie przesądzona), której treścią może być wypowiedź odnośnie do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. W tych okolicznościach zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu (nie chodzi o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania) i które może stanowić odrębny przedmiot postępowania przed takim organem lub sądem, co oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego przez ten inny organ lub sąd stanowi konieczny warunek wydania decyzji przez organ,

w postępowaniu przed którym wyłoniło się zagadnienie wstępne. Za zagadnienie wstępne (tj. za kwestię prejudycjalną) nie może być uznana sytuacja wyrażająca się we wpływie na rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji, ustaleń faktycznych dokonywanych w innym postępowaniu przez inny organ lub sąd, albowiem obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego dane postępowanie. Zagadnienie wstępne wiąże się z sytuacją, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej, to jest sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, zaś ocena tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono samo w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, należy rozumieć w ten sposób, że dana kwestia prawna stała się sporna w toku postępowania administracyjnego lub przepisy prawa wymagają ustalenia stanu prawnego w danej kwestii mającej znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w toku postępowania ustalenie tego stanu może nastąpić tylko w drodze rozstrzygnięcia właściwego organu lub sądu. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, a o istnieniu takiej zależności, która musi mieć charakter bezpośredni, przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Zależność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego i rozpatrzenia sprawy administracyjnej nie może być utożsamiana z wymogiem ukierunkowania tej ostatniej na określoną treść decyzji administracyjnej. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego "zależeć" powinno rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści. Z istnieniem kwestii prejudycjalnej mamy do czynienia wówczas, gdy brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. Tak przedstawione rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazuje, iż za "zagadnienie wstępne" w znaczeniu wynikającym

z powyższego przepisu nie może być uznane równoległe prowadzenie, w trybie kodeksu postępowania karnego, postępowania przygotowawczego w sprawie podejrzenia popełnienia przestępstwa, na który to fakt wskazują organy

w kontrolowanych w niniejszej sprawie postanowieniach. Wskazane postępowanie "nie rozstrzyga" żadnej kwestii o charakterze prejudycjalnym w rozumieniu wynikającym

z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie uzależnia rozpatrzenia sprawy z wniosku skarżącej

i wydania w tej sprawie decyzji, od uprzednich ustaleń, ocen i wyników tego postępowania przygotowawczego oraz nie rozstrzyga zagadnienia prawnego we wskazanym wyżej znaczeniu. Okoliczność zaś, że wymienione postępowanie przygotowawcze - z uwagi na jego przedmiot - wykazuje pośredni związek

z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji w przedmiocie przyznania wnioskowanej przez stronę pomocy finansowej, o której mowa w art. 9 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2003 r., a z postępowaniem tym mogą wiązać się określone skutki, nie uzasadnia, aby zawieszenie postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem spółki w oparciu o wskazaną "podstawę" uznać można było zasadne, a tym samym, aby za zasadną można było uznać odmowę podjęcia tak zawieszonego postępowania. Nie uzasadnia ona również, aby wbrew treści art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., można ją było traktować, jako samoistną przesłankę i podstawę zawieszenia tego postępowania, a w konsekwencji, za samoistną przesłankę i podstawę odmowy jego podjęcia.

W tych okolicznościach wskazać należy, iż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. zostały wydane z naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 i § 2 k.p.a., a jak wynika

z powyższych wywodów naruszenie to miało wpływ na treść zapadłych w rozpoznaniu wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania rozstrzygnięć. Tym samym, z uwagi na powyższe odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi należy uznać za bezprzedmiotowe.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny uwzględnić powyższe wywody oraz argumentację i wykładnię prawa przedstawioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r. w sprawie sygn. akt II GSK 2699/14.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak

w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 209, art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U.

z 2013 r., poz. 461 j.t.). Wskazana w punkcie 2 wyroku kwota obejmuje [...] zł uiszczonego wpisu sądowego, [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika oraz [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.