Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 968/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. (dalej PINB) decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] działając na podstawie art. 48 ust. 1 oraz 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej p.b.) i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie jt. Dz.U. z 2013r., poz.267 - dalej k.p.a.) nakazał "D." S.A. rozbiórkę samowolnie pobudowanego obiektu liniowego - sieci wodociągowej zlokalizowanej na działkach nr ewid. geod.: [...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. O. w R., gm. S.

Na podstawie przeprowadzonej kontroli w dniu 4 sierpnia 2009 r. ustalono, że przez nieruchomości wskazane w decyzji przebiega przyłącze wodociągowe służące doprowadzeniu wody do firmy D. S.A. Przyłącze zostało wykonane w uzgodnieniu z gestorem sieci Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w K. Nadto inwestycja została zaopiniowana przez Zespół Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej Powiatu P ZUDP nr [...]. Przyłącze jest o długości 118 m i średnicy PE160.

Na skutek wezwania inwestora do przedłożenia dokumentacji związanej z przyłączem wodociągowym położonym w R., inwestor złożył kserokopię umowy o dostarczaniu wody z dnia 1 lipca 2009 r. Zawarto ją pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną, a inwestorem. Umowa obowiązuje na czas nieokreślony i reguluje wszelkie sprawy związane z dostawą wody m.in. sposób odpłatności na podstawie wskazań wodomierza. Załączono również mapę inwentaryzacyjną z dnia 12 lipca 2009 r. złożoną w zasobach geodezyjnych Starostwa P. Mając powyższe na uwadze PINB uznał, że inwestor wybudował rurociąg służący przesyłowi wody, na wybudowanie którego powinien był uzyskać pozwolenie na budowę.

Postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...] PINB nakazał inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych przy budowie sieci wodociągowej, przedstawienie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy oraz dostarczenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opinią dotyczącą stanu technicznego budowli oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do dnia wydania decyzji inwestor nie spełnił powyższego obowiązku, co uzasadniało zastosowanie art. 48 ust. 1 p.b.

Na skutek odwołania od tej decyzji wniesionego przez inwestora W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB) decyzją z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Rozpoznając niniejszą sprawę WWINB powziął wątpliwości dotyczące kwalifikacji przedmiotu postępowania. WWINB uznał, że w niniejszej sprawie można dostrzec zarówno okoliczności przemawiające za uznaniem wykonania sieci wodociągowej, jak przyjął to PINB, jak i przyłącza wodociągowego, zgodnie z twierdzeniami odwołującego.

Odwołujący wybudował budynek produkcyjno-magazynowy o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położony w R. przy ul. O. W latach 2008-2009 inwestor podejmował kroki mając na celu uzyskanie dokumentacji niezbędnej do wybudowania sieci wodociągowej. Ponadto inwestor uzyskał warunki techniczne wykonania sieci wodociągowej dla zasilania w wodę działek [...]-[...], ustalone przez RSP w K., a także opinię uzgodnienia dokumentacji projektowej nr [...] z dnia [...] października 2008 r., wydaną dla sieci wodociągowej z przyłączem ZUDP. Dokonane ustalenia faktyczne, a także przedłożona przez Inwestora inwentaryzacja geodezyjna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 10 września 2009 r. mogą sugerować, że inwestycja wykonana pokrywa się z inwestycją pierwotnie planowaną jako sieć.

WWINB zauważył jednak, że wykonany rurociąg aktualnie doprowadza wodę jedynie do zakładu produkcyjnego odwołującego wskazując również na nieostrość ustawowej definicji przyłącza wodociągowego oraz na podnoszone przez odwołującego twierdzenia, że odstąpił on od pierwotnego planu wykonania sieci i wykonał jedynie przyłącze, z powołaniem się na art. 29a p.b., a ponadto że nie doszło do przekazania tego odcinka rurociągu pomiędzy odwołującym a RSP w K.

Powyższe argumenty legły u podstaw wątpliwości WWINB co do tego, jak powinna zostać zakwalifikowana rozpatrywana inwestycja. Rozpatrując ponownie sprawę, PINB powinien podjąć działania, mające na celu wyjaśnienie zaistniałych wątpliwości. W tym celu organ powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 81c ust. 2 p.b., tj. nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy, sporządzonej przez osobę uprawnioną, która ustali, czy inwestor wykonał sieć wodociągową, czy też przyłącze.

Na skutek skargi wniesionej przez Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawomocnym wyrokiem z dnia 27.03.2014r. sygn. IV SA/Po 1231/13 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wątpliwości, które powstały w niniejszej sprawie dotyczyły prawidłowej kwalifikacji prawnej wybudowanego przez inwestora obiektu liniowego oraz ustalenia jego zgodności z przepisami p.b. WWINB wydając decyzję w oparciu o art. 138 §2 k.p.a. przedstawił argumentację przemawiającą zarówno za uznaniem tego obiektu przebiegającego przez kilka działek, długiego na 118 metrów, mającego średnicę PE160, za sieć albo za przyłącze wodociągowe. Nie przesądzając w sposób autorytatywny tej wątpliwości WWINB w ocenie Sądu w sposób nieprawidłowy zobowiązał organ I instancji do zastosowania art. 81c ust. 2 p.b. celem ustalenia czy inwestor wykonał sieć wodociągową, czy też przyłącze.

Zdaniem WSA w Poznaniu WWINB rozpoznając niniejszą sprawę powinien był samodzielnie podjąć działania nakierowane na jej ostateczne zakończenie przez wydanie decyzji co do meritum sprawy. Taki rodzaj rozstrzygnięcia ma charakter podstawowy dla administracyjnego postępowania odwoławczego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 138 §2 k.p.a. powinno być traktowane jako wyjątek od zasady, który może wystąpić w razie zaistnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Mając na uwadze, że postępowanie w przedmiocie oceny wybudowania przez inwestora obiektu liniowego toczy się już od 2009 r. i został zebrany w niej znaczny materiał dowodowy, WWINB nie odnosząc się do jego zawartości zbyt pochopnie, bez dokonania jego analizy uznał, że jest on niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia co do meritum. Organ II instancji nie skorzystał przy tym z dyspozycji art. 136 k.p.a. ani nie wyjaśnił z jakich powodów nie mógł przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania PINB. Poza tym, samo zakwalifikowanie inwestycji jako przyłącza albo sieci wodociągowej jest kwestią prawną, ponieważ polega na zastosowaniu przepisów prawa, w tym przede wszystkim ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (j.t. Dz.U. z 2006r. Nr 123, poz. 858 ze zm. – dalej ustawa z 2001r.) do ustalonego stanu faktycznego. WWINB cytując art. 2 pkt 5-7 ustawy z 2001 r. powinien był samodzielnie określić, czy obiekt liniowy wybudowany przez inwestora zawiera w sobie cechy pozwalające uznać go za przyłącze, czy też tak jak przyjął to PINB jest on siecią wodociągową.

Nieprawidłowym w niniejszej sprawie w ocenie Sądu było również zobowiązywanie przez WWINB organu I instancji do nałożenia w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. obowiązku przedstawienia oceny technicznej lub ekspertyzy celem ustalenia czy inwestor wykonał sieć, czy przyłącze. Wydanie postanowienia w oparciu o wskazany przepis wymaga wykazania przez organ, że istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące jakości zastosowanych wyrobów budowlanych lub jakości wykonywanych robót budowlanych, lub stanu technicznego obiektu budowlanego. Wydanie postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b. uzasadnione jest koniecznością rozstrzygnięcia zagadnień wymagających fachowej oceny zjawisk technicznych, a nie samych wątpliwości dotyczących zakwalifikowania istniejącego obiektu budowlanego do jednej z istniejących kategorii. Jak zauważył skarżący, w niniejszej sprawie nie były podnoszone jakiekolwiek wątpliwości dotyczące jakości wykonanych robót i ich stanu technicznego. Nie istniały zatem podstawy do wydania przez WWINB postanowienia w oparciu o art. 81c ust. 2 p.b.

Jednocześnie WSA wskazał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB działając w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy powinien samodzielnie dokonać wykładni przepisów p.b. i ustawy z 2001 r. przesądzając czy wybudowany przez inwestora obiekt liniowy jest siecią, czy przyłączem wodociągowym oraz określić konsekwencje podjętego rozstrzygnięcia wynikające z p.b. Rozstrzygając niniejszą sprawę WWINB powinien również zwrócić uwagę na podniesioną w odwołaniu kwestię pominięcia przez organ I instancji art. 29a ust. 1 i 2 p.b. Przepis ten zawiera rozwiązanie konkurencyjne dając inwestorowi możliwość wyboru, czy będzie realizował określone przyłącze na podstawie zgłoszenia o którym stanowi art. 30 ust. 1 pkt 1a p.b., czy też w oparciu o przepisy art. 29a p.b. (red. A. Gliniecki, Pr.bud. Komentarz, Warszawa 2012, s. 235). Organ I instancji w dokonanych ustaleniach faktycznych sprawy wskazał, że inwestor złożył wniosek o uzgodnienie dokumentacji projektowej sieci uzbrojenia terenu dnia 28 sierpnia 2008 r. Zespół Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Starostwie Powiatowym w P. dnia 6 października 2008 r. wydał opinię nr [...] dla sieci wodociągowej z przyłączem na nieruchomościach nr [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb R., ul. O., Ś., gm. S. Ustalenie to miałoby istotne znaczenie w razie przesądzenia przez WWINB, że obiekt liniowy wybudowany przez inwestora jest przyłączem wodociągowym.

Ponadto WWINB powinien mieć na uwadze okoliczność na którą zwrócił uwagę pełnomocnik inwestora podczas rozprawy. Jeżeli rzeczywiście organ I instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy umorzył postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej uznając, że sporna inwestycja jest przyłączem w oparciu o art. 29a ust. 1 i 2 p.b., wówczas WWINB powinien rozważyć umorzenie prowadzonego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Wykonując powyższy wyrok WSA w Poznaniu WWINB decyzją z dnia [...].07.2014r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Organ II instancji wyjaśnił, że aktualnie prowadzi dwa postępowania odwoławcze od dwóch decyzji PINB dla powiatu poznańskiego, wydanych w tym samym postępowaniu I instancji:

1. na skutek ww. wyroku uchylającego - niniejsze ponowne postępowanie odwoławcze od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]),

2. postępowanie odwoławcze od wydanej w międzyczasie nowej decyzji z dnia [...] lutego 2014r. nr [...]), umarzającej - jako bezprzedmiotowe – postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa realizacji sieci wodociągowej, zlokalizowanej na działkach o nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...], [...], położonych przy ul. O. w R., gm. S.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w pierwotnej decyzji PINB, wydanej w przedmiotowej sprawie, z dnia [...] października 2009 r. nr [...], której nieważność stwierdził później WWINB, PINB uznał, iż Inwestor wykonał przyłącze, które nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i może zostać wykonane na podstawie skutecznego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt la w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b) lub też bez zgłoszenia (art. 29a p.b). Ocena ta została podważona w postępowaniu nieważnościowym w decyzji WWINB z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...], w decyzji GINB z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. akt VII Sa/Wa 1332/10. W badanej obecnie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] PINB stwierdził, iż Inwestor wykonał sieć wodociągową, wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei w następnej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], od której WWINB prowadzi odrębne postępowanie odwoławcze pod znakiem [...], organ I instancji ponownie zakwalifikował przedmiot postępowania jako przyłącze.

W odniesieniu do powyższego, po dokonaniu szczegółowej analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w pierwszej kolejności wskazano na definicje przyłącza i sieci wodociągowej zawarte w art. 2 pkt 6 i 7 ustawy z 2001 r. Organ zauważył, iż definicja przyłącza nie jest jednoznaczna na gruncie niniejszej sprawy, bowiem nie określa jednoznacznie parametrów, jakie ma posiadać przyłącze, np. czy może ono przebiegać przez kilka lub więcej działek (z których nie wszystkie należą do Inwestora) oraz czy jego długość ma wpływ na zakwalifikowanie go jako przyłącze.

W związku z tym, dokonując oceny przedmiotowej sprawy, WWINB zauważył, iż art. 2 pkt 5 ustawy z 2001 r., definiuje przyłącze kanalizacyjne. Przepis ten jako granicę przyłącza kanalizacyjnego wskazuje zatem granicę nieruchomości gruntowej. Jednakże przy formułowaniu tych dwóch definicji (tj. przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego), w dodatku w dwóch kolejnych punktach tego samego artykułu, zastrzeżenie takie ustawodawca zawarł tylko przy jednej z nich, tj. przy definicji przyłącza kanalizacyjnego, natomiast nie zawarł takiego kryterium w definicji przyłącza wodociągowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazano, iż D. S.A. wybudowała budynek produkcyjno-magazynowy o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położony w R. przy ul. O., na działkach o nr. ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], gm. S. Inwestycja ta została wykonana na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę nr [...] ([...]) z dnia [...] sierpnia 2007 r., zmienionej następnie decyzjami tegoż organu nr [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r., zatwierdzającymi projekty budowlane zamienne oraz nr [...] z dnia [...] marca 2009 r., zatwierdzającą aneks do projektu budynku magazynowego na gaz propan. Po zrealizowaniu tejże inwestycji PINB dla powiatu p. wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], udzielającą inwestorowi - firmie D. S.A. pozwolenia na użytkowanie. To pozwolenie na użytkowanie, pomimo próby wyeliminowania go w postępowaniu nieważnościowym, nadal jest w obrocie prawnym (sprawa stwierdzenia jego nieważności rozpatrywana jest obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy rurociąg – choć biegnący przez kilka działek - prowadzi wyłącznie do ww. zakładu, a zatem bezsprzecznie związany jest z tymże obiektem i zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem poprzez zaopatrzenie w wodę. Jest to odcinek łączący istniejącą wcześniej sieć wodociągową, należącą do RSP w K. z ww. zakładem produkcyjno-magazynowym, przy czym miejsce wpięcia oznaczone jest na mapie przedłożonej do PINB dla powiatu p. w dniu 10 stycznia 2014 r.

W ocenie WWINB, nie można zatem uznać, by odcinek ten stanowił samodzielny obiekt budowlany (sieć wodociągową) czy też jego część. Celem inwestycji nie było bowiem wykonanie samodzielnie funkcjonującego urządzenia technicznego (jako całości techniczno-użytkowej), tj. sieci doprowadzającej wodę do różnych odbiorców, a jedynie doprowadzenie wody wyłącznie do zakładu, co - w świetle wskazań zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 29 września 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 1166/10 - nie pozwala na zakwalifikowanie przedmiotowego rurociągu jako sieci wodociągowej.

Co więcej, z akt sprawy jednoznacznie wynika, iż nie doszło do przekazania tego odcinka rurociągu między Inwestorem a RSP w K., a w świetle cytowanej już wyżej definicji sieci, zawartej w art. 2 pkt 7 ustawy z 2001r, sieć to "przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego".

Jednocześnie, w świetle art. 2 pkt 6 ustawy z 2001r. przyłączem wodociągowym jest odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym. W przedmiotowej sytuacji z materiału dowodowego, uzupełnionego przez PINB dla powiatu p. po wydaniu przez WWINB decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]). a przed jej uchyleniem przez WSA w Poznaniu, wynika, iż zawór główny znajduje się w miejscu wpięcia rurociągu do sieci RSP w K.

W związku z powyższym, wobec niejednoznaczności definicji ustawowej, po dokonaniu analizy całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, powyższe argumenty WWINB uznał za przeważające za zakwalifikowaniem przedmiotowego rurociągu jako przyłącza wodociągowego. W konsekwencji, na podstawie dokonanej wyżej analizy i oceny, tutejszy organ uznał za wiarygodne twierdzenia Inwestora - zgodnie z którymi odstąpił on od pierwotnego planu wykonania sieci (w którym to celu podejmował początkowo przywoływane wyżej kroki, mając na celu uzyskanie dokumentacji niezbędnej do wybudowania sieci wodociągowej), wycofał wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (co skutkowało umorzeniem postępowania w tej sprawie, decyzją Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] lipca 2010 r., [...]) i wykonał jedynie przyłącze wodociągowe, w uzgodnieniu z RSP w K.

Wobec powyższego, wykonując przyłącze, które w świetle przepisów p.b. nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, Inwestor skorzystał z przysługującego mu prawa wyboru między wykonaniem go po uprzednim dokonaniu skutecznego zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1aw związku z art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b) a wykonaniem bez zgłoszenia (art. 29a p.b). Wymóg ten został przez Inwestora spełniony, o czym świadczy przedłożona mapa zasadnicza, uzgodniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 6 października 2008 r.

W konsekwencji, wobec stwierdzenia legalności wykonanych robót, postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie należy uznać za bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosło Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB w P. i zasądzenie od WWINB w P. na rzecz strony skarżącej niezbędnych kosztów postępowania w wysokości [...] zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (3 x stawka minimalna = 50 % stawki dopuszczalnej), kosztów sądowych - wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej [...] zł].

Skarżący zarzucił rażące naruszenia prawa:

1. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie,

2. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie,

1. art. 29a ust. 1 i art. 29a ust. 2 p.b. w związku z ustawą z 2001r. przez ich niezastosowanie w sytuacji, że gdyby nawet przyjąć, że zostało wykonane przyłącze, a nie sieć, to Inwestor i tak wykonał inwestycję z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności zaś przez niezastosowanie się do Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków wydanego na mocy delegacji ustawowej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...).

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a mianowicie decyzją PINB dla powiatu p z dnia [...] lutego 2014 r. A zatem w obrocie prawnym obecnie funkcjonują dwie decyzje umarzające postępowanie, co prawda dwóch różnych organów, ale w tej samej sprawie, co jest oczywiście sprzeczne z prawem.

Ponadto zdaniem skarżącego WWINB nie wyjaśnił do końca stanu faktycznego a Ocena WWINB, że mamy do czynienia z przyłączem, a nie siecią nie przekonuje Stowarzyszenia.

WWINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Odnosząc się do kluczowego zarzutu, zgodnie z którym zaskarżona decyzja znak: [...] z dnia 30.07.2014 r. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a mianowicie inną decyzję PINB z dnia [...] lutego 2014 r. (...)", WWINB wskazał, iż w dacie wydawania, decyzji WWINB zaskarżonej obecnie do WSA w Poznaniu, wspomniana decyzja była nieostateczna. Pomimo jej późniejszego utrzymania w mocy przez WWINB, wyjaśniono, iż równoległa zawisłość dwóch postępowań odwoławczych, dotyczących dwóch decyzji organu I instancji, wydanych w tej samej sprawie, wynikała z przebiegu sprawy:

1. wniesienia przez Stowarzyszenie skargi na poprzednią - kasacyjną decyzję WWINB z dnia [...] listopada 2013 r. ([...]), uchylającą w całości decyzję PINB z dnia [...] lutego 2013r. [...]), którą organ nakazał rozbiórkę obiektu liniowego - sieci wodociągowej, zlokalizowanej na działkach o numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przy ul. O. w R., gm. S., a następnie wydania przez WSA w Poznaniu prawomocnego wyroku z dnia 27 marca 2014r. sygn. akt IV SA/Po 1231/13,

2. wydania w międzyczasie (przed uchylającym wyrokiem WSA w Poznaniu) przez PINB - na skutek zażalenia Stowarzyszenia, na bezczynność organu I instancji - po ponownym rozpatrzeniu sprawy (po decyzji WWINB z art. 138 § 2 k.p.a.) - nowej decyzji w sprawie, tj. decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. ([...]), umarzającej - jako bezprzedmiotowe - postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa realizacji sieci wodociągowej, zlokalizowanej na działkach o nr. ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], przy ul. O. w R., gm. S,

3. wniesienia przez Stowarzyszenie, odwołania od tej nowej decyzji PINB,

4. wniesienia przez Stowarzyszenie zażalenia na postanowienie WWINB z dnia [...] marca 2014 r. ([...]) z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawieszające to drugie postępowanie odwoławcze do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a następnie uchylenia tego postanowienia przez GINB, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. ([...]),

5. obowiązku - po stronie WWINB - zakończenia tego drugiego postępowania odwoławczego od nowej decyzji decyzją administracyjną, co nastąpiło decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), utrzymującą w mocy decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]), umarzającą postępowanie (choć z przyczyn innych, niż wskazane przez organ I instancji), przy czym należy mieć na uwadze, iż obowiązek wydania kolejnej decyzji wynikał z opisanego wyżej przebiegu postępowania, wynikającego również z faktu braku suspensywnego charakteru skargi do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym WWINB wyjaśnił, iż ww. decyzją WWINB, wydaną w drugim postępowaniu odwoławczym, z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]), tutejszy organ utrzymał w mocy ww. drugą decyzję PINB dla powiatu poznańskiego z dnia [...] lutego 2014 r. ([...]) o umorzeniu postępowania, jednak nie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu decyzji I instancji, lecz z uwagi na fakt zakończenia przedmiotowej sprawy inną decyzją ostateczną - tj. zaskarżoną obecnie decyzją WWINB z dnia [...] lipca 2014 r. ([...]).

Pismem z dnia 23.09.2014r. uczestnik postępowania "D." S.A. w R. wniósł o odrzucenie skargi w całości. Podniesiono, że przedmiotowa skarga została wniesiona przez Stowarzyszenie Zwykłe Mieszkańców Wsi R.. Powołując się na orzecznictwo wskazano, iż skoro stowarzyszenie zwykłe nie posiada osobowości prawnej, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków, a nie samo stowarzyszenie.

Ponadto, zgodnie z tym orzecznictwem właściwym dokumentem, z którego wynikałoby upoważnienie do udzielenia pełnomocnictwa procesowego radcy prawnemu przez stowarzyszenie zwykłe jest dokument podpisany przez wszystkich członków stowarzyszenia, a nie tylko przez przewodniczącego stowarzyszenia. Źródłem takiego upoważnienia nie można uznać regulaminu stowarzyszenia, jako dokumentu statuującego li tylko powstanie stowarzyszenia.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że skargę w imieniu Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R. podpisał radca prawny G.W.. Pełnomocnictwa udzielił mu wyłącznie przewodniczący ww. Stowarzyszenia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na uwadze odnieść należy się wpierw do zgłoszonego przez uczestnika postępowania wniosku o odrzucenie skargi z uwagi na brak legitymacji procesowej po stronie skarżącego stowarzyszenia. Zagadnienie oceny legitymacji procesowej stowarzyszenia zwykłego było przedmiotem rozważań w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: wyrok z dnia 21 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 497/13, wyrok z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II OSK 729/13, post. z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 310/14, wyrok z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 311/14, wyrok z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 242/13, wyrok z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 236/13, wyrok z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 714/14, wyrok z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 236/12; dostępne WWW.cbois.nsa.gov.pl). W realiach przedmiotowej sprawy oznacza to jak słusznie wskazał uczestnik postępowania, że z uwagi na to, iż stowarzyszenie zwykłe nie ma osobowości prawnej to, w postępowaniu sądowoadministracyjnym, legitymację procesową posiadają wszyscy członkowie tego stowarzyszenia, jako podmioty praw i obowiązków.

Z akt sprawy wynika, że skargę Stowarzyszenia podpisał w imieniu tego Stowarzyszenia radca prawny G.W. Pierwotnie do skargi załączono pełnomocnictwo podpisane przez Przedstawiciela Stowarzyszenia G.P., co wynika ze znajdującego się w aktach poświadczonej za zgodność z oryginałem kserokopii regulaminu tego Stowarzyszenia. Tym niemniej na skutek wezwania do usunięcia braków formalnych, pełnomocnik stowarzyszenia pismem z dnia 23.09.2014r. przesłał m.in. potwierdzone za zgodność z oryginałem pełnomocnictwo podpisane przez aktualnych członków stowarzyszenia. Ponadto pismem z dnia 26.09.2014r. pełnomocnik przesłał aktualne zaświadczenie o istnieniu Stowarzyszenia Zwykłego Mieszkańców Wsi R., oraz potwierdzony za zgodność z oryginałem regulamin stowarzyszenia wraz z listą jego członków.

Na podstawie powyższych dokumentów stwierdzić należy, iż skargę w imieniu stowarzyszenia złożył pełnomocnik działając na podstawie pełnomocnictwa podpisanego przez wszystkich członków stowarzyszenia. Oznacza to złożony przez skarżącego wniosek o odrzucenie skargi uznać należy za bezzasadny.

Odnosząc się do meritum sprawy stwierdzić należy, iż przedmiotowa sprawa dotyczy prawidłowej kwalifikacji prawnej wybudowanego przez inwestora obiektu liniowego oraz ustalenia jego zgodności z przepisami p.b. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż WWINB rozpoznając ponownie niniejszą sprawę i Sąd w niniejszym postępowaniu na podstawie art. 153 p.p.s.a. pozostawały związane oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27.03.2014r. sygn. IV SA/Po 1231/13.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3).

Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z: 30.7.2009 r., II FSK 451/08, Lex nr 526493; 23.9.2009 r., I FSK 494/09, Lex nr 594010; 13.7.2010 r., I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu z 14.1.2010 r., I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Dlatego w razie wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika on natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen (wyrok NSA z dnia 21.4.2010 r., II FSK 2129/08, Lex nr 596261). Należy w tym miejscu dodatkowo podkreślić, że art. 153 p.p.s.a. pełni szczególną rolę w kontekście skuteczności oraz wykonalności orzeczeń sądów administracyjnych. Naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez organy administracji pociąga za sobą niebezpieczeństwo ponownego zaskarżenia podjętej decyzji do sądu administracyjnego, unicestwienie bytu prawnego przedmiotowej decyzji oraz konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego co do istoty sprawy. W ten sposób toczące się postępowanie administracyjne z nieuzasadnionych powodów ulega przedłużeniu. Dlatego art. 153 p.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania.

Mając na uwadze powyższe rozważania należy stwierdzić, że organ II instancji w zaskarżonej decyzji prawidłowo zrealizował wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27.03.2014r. sygn. IV SA/Po 1231/13

Przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał WWINB dokonanie wykładni przepisów p.b. i ustawy z 2001 r. przesądzającej, czy wybudowany przez inwestora obiekt liniowy jest siecią, czy też przyłączem wodociągowym oraz określić konsekwencje podjętego rozstrzygnięcia wynikające z p.b. Rozstrzygając niniejszą sprawę WWINB powinien również zwrócić uwagę na podniesioną w odwołaniu kwestię pominięcia przez organ I instancji art. 29a ust. 1 i 2 p.b.

Wykonując powyższe zalecenia WWINB dokonał stosownych ustaleń mających na celu ustalenie czy wybudowany przez inwestora obiekt liniowy jest siecią czy przyłączem wodociągowym.

W tym miejscu należy wskazać, iż przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. mogą być realizowane w trzech formach. Na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego, domu wielomieszkaniowego), na podstawie zgłoszenia, lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia – do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29a p.b. Inwestor w zależności od swej woli może wybudować określone w art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. przyłącza bez obowiązku ich zgłoszenia, o ile spełni wymogi określone w komentowanym artykule. Przepis ten został dodany do p.b. ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Jego celem jest ułatwienie i przyśpieszenie realizacji wszystkich wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 20 p.b. przyłączy, niezależnie od tego, czy są one związane z jakimkolwiek obiektem budowlanym, czy prowadzą do niezabudowanych działek, oraz zwolnienie ich z reglamentacji administracyjnoprawnej.

Budowa przyłączy bez zgłoszenia, na zasadach określonych w omawianym artykule, jest związana z obowiązkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Jak słusznie ustalił organ odwoławczy wymóg ten został przez Inwestora spełniony, o czym świadczy przedłożona mapa zasadnicza, uzgodniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu 6 października 2008 r.

Dalej wskazać należy, iż p.b. nie definiuje pojęcia przyłączy. Dlatego też definicji tej należy poszukać w przepisach odrębnych. Jedynymi przyłączami, które zostały zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej są tylko przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe. Zostały one bowiem zdefiniowane w ustawie z 2001 r. Stosownie do treści art. 2 pkt 6 powyższej ustawy odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym jest przyłączem wodociągowym. Wiąże się to ze specyfiką instalacji wodociągowej, a także względami technicznymi i bezpieczeństwa ich realizacji oraz użytkowania. Cechą tej definicji jest to, że przyłącze jest elementem, który spaja bądź – gdy działka jest niezabudowana – ma spajać ze sobą w przyszłości dwie odrębne całości, tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora. W takiej sytuacji najlepszym rozwiązaniem wydaje się przyjęcie definicji przyłącza, jaką zaprezentował SN w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 8 marca 2006 r., III CZP 105/05, OSNC 2006, nr 10, poz. 159. Stwierdził on, że przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne – instalację należącą do sieci, czyli instalację zewnętrzną, oraz instalację wewnętrzną. Granica między obiema tymi instalacjami jest zarazem granicą własności urządzeń. Przyłącze jest więc z kolei elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie z instalacją zarówno zewnętrzną, jak i wewnętrzną.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, iż D. S.A. wybudowała budynek produkcyjno-magazynowy o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowy rurociąg – choć biegnący przez kilka działek - prowadzi wyłącznie do ww. zakładu, a zatem związany jest z tym obiektem i zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem poprzez zaopatrzenie w wodę. Jest to więc odcinek łączący istniejącą wcześniej sieć wodociągową, należącą do RSP w K. z ww. zakładem produkcyjno-magazynowym.

Potwierdza to przyjętą przez organ odwoławczy tezę, że całe zamierzenie inwestycyjne w niniejszej sprawie to budowa przyłącza. Nie ma bowiem znaczenia lokalnego inwestycja, której przeznaczeniem jest zasilanie wodę wyłącznie budynków w należącym do inwestora zakładzie.

Przyjmując, że inwestor wykonał przyłącze, był on uprawniony na mocy art.29a p.b. wykonać je bez pozwolenia na budowę, jak również bez zgłoszenia pod warunkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpatrywanym przypadku inwestor warunek ten spełnił.

Odnosząc się do kluczowego zdaniem skarżącego zarzutu dotyczącego istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji umarzających postępowanie tj. kontrolowanej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...].07.2014r. nr [...] oraz decyzji z dnia [...].07.2014r. nr [...] umarzającej postępowanie w tej samej sprawie, wskazać należy, iż powodem umorzenia kontrolowanej decyzji było stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z przyłączem wodociągowym. Powodem umorzenia w decyzji z dnia [...].07.2014r. nr [...] było zaś powołanie się na rozstrzygniecie zawarte we wcześniejszej decyzji z dnia [...].07.2014r. Mając więc na uwadze fakt, iż kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...].07.2014r. jest chronologicznie wcześniejsza brak jest podstaw do powoływania się na tożsamość spraw. Ponadto stwierdzić należy, iż jak wynika z odpowiedzi na skargę skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji WWINB z dnia [...].07.2014r. nr [...]. Kwestię ewentualnego rażącego naruszenia prawa przez organ odwoławczy będzie więc rozstrzygał Dyrektor Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w prowadzonym przed tym organem postępowaniu nieważnościowym.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.