Postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 978/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3 par. 1 w zw. z art. 3 par. 2 pkt 5 P.p.s.a., art. 53 P.p.s.a., , art. 58 par. 1 pkt 5 a P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. K.-P. na uchwałę Rady Miejskiej w Maszewie z dnia 29 września 2015 r. Nr IX/51/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr 2 miasta Maszewo w rejonie ulic: Nowogardzkiej, 1-go Maja, Hanki Sawickiej i Wojska Polskiego p o s t a n a w i a: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w dniu 29 września 2015 r. podjęła uchwałę

Nr IX/51/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta w rejonie [...] (Dz. Urz. Woj. Zach. z dnia 30 października 2015 r. poz. 4138).

Jako podstawę prawną podjęcia uchwały Rada wskazała art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594,

z późn. zm., dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.")

J. K.-P., współwłaścicielka nieruchomości położonej przy i oznaczonej w ewidencji gruntu jako działka nr [...] w dniu [...] r. (data wpływu pisma do organu) wezwała Radę Miejską o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego wyżej wskazaną uchwałą.

Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W dniu 23 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie) J.K-P. wniosła (za pośrednictwem organu) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na wyżej wskazaną uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu:

- z przesłuchania świadków: M. K. oraz A. K. na okoliczność uciążliwości usług na terenach przylegających do działki gruntu nr [...] stanowiącą współwłasność J.K-P. oraz M. K.,

- z pisma z dnia 27.06.2013 r. A. W.- K., które znajduje się w posiadaniu organu i zobowiązanie organu do udostępnienia kopii tego pisma WSA na termin rozprawy ewentualnie w odpowiedzi na niniejszą skargę,

- z całej procedury dotyczącej uchwalenia studium uwarunkowań przedmiotowego terenu, uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz uchwały wskazanej w pkt 1 skargi.

Skarżąca nie sprecyzowała zarzutów skargi.

Z treści uzasadnienia skargi wynika, że w ocenie skarżącej, przedmiotowa uchwała, wbrew temu co wynika z tytułu, dotyczy także obrębu nr [...] miasta , bowiem ulica należy do obrębu [...]. Ponadto ulica, pomimo że została wymieniona w tytule uchwały, to jednak nie widnieje w ogóle na załączniku graficznym do uchwały obrazującym wprowadzaną zmianę, jak również nie widniała w studium uwarunkowań ani uchwale Nr XXVIII/172/2013 Rady Miejskiej z dnia 07 maja 2013r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta w rejonie ulic:,,.

W efekcie uniemożliwiono osobom fizycznym, prawnym i jednostkom organizacyjnym zgłaszanie ewentualnych uwag w odniesieniu do treści załącznika graficznego, bowiem treść uchwały i załącznika nie korelowała wzajemnie ze sobą. Wady zawarte we wstępnej procedurze planistycznej wpłynęły również na to, że wadą obarczona jest aktualna uchwała podlegająca zaskarżeniu.

Zdaniem skarżącej, naruszono art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem nie dotrzymano terminu

21 dni od dnia ogłoszenia do składania wniosków do studium. Obwieszczenie Burmistrza o wyłożeniu do publicznego wglądu planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr[...] miasta w rejonie ulic: określało termin od [...] r., gdy tymczasem obwieszczenia nigdzie nie zamieszczono, a mieszkańcy drogą pośrednią zbyt późno powzięli o tym wiadomość, ponieważ dopiero 22.05.2013 r. Wniesione zostały przez nich uwagi, które pomimo zapewnień nie zostały rozpatrzone. Rada Miejska powinna rozpatrzyć uwagi mieszkańców w formie uchwały odnosząc się do poszczególnych wniesionych zarzutów. Mieszkańcy zostali pozbawieni możliwości wnoszenia ewentualnych uwag, również skarżąca, która jest współwłaścicielem nieruchomości położonej przy. W odpowiedzi z dnia 27.06.2013 r. A. W.-K. w ostatnim zdaniu zawarła, iż uwagi mieszkańców zostaną wzięte pod uwagę przy formułowaniu ustaleń planu tak, żeby uniknąć konfliktów, jednak analiza planu wskazuje, iż nie uwzględniono tych zastrzeżeń.

Skarżąca podniosła dalej, odnosząc się do art.18 ust. 2 pkt 6 u.z.p., że NSA

w wyroku z dnia 4 listopada 1999 r. IV SA 1683/98 LEK nr 48260 stwierdził, że termin 21 dni ma charakter szczególny, nie jest to bowiem termin prawa procesowego, a jego istotą jest stworzenie obywatelom możliwości zapoznania się z projektowaną, regulacją prawną. Zatem cały ten okres, w ocenie sądu, musi przypadać na dni robocze urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu, zatem nie mogą być wliczone do tego terminu dni wolne od pracy.

Zdaniem skarżącej, lokalizowanie w środku miasta usług i projektowanie tej funkcji jako wiodącej w sytuacji gdy budynki położone po drugiej stronie np.

mają zgodnie z planem charakter wyłącznie mieszkalny, bądź przeważający charakter mieszkalny z usługami cichymi, wolnostojący i willowy,

w obszarze ścisłej ochrony murów obronnych, zatem budynek przy powinien mieć podobną funkcję. Wprowadzając w planie zagospodarowania przestrzennego funkcję usługową, stykającą do ulicy (dotyczy działki gruntu nr [...]) należało dokonać analizy oddziaływania usług (zwłaszcza usług głośnych) na zabudowę wyłącznie mieszkalną.

Wyłączenie działek nr [...] bezpośrednio przylegających do ul. ze strefy MIV i włączenie ich do strefy usługowej zaburzyło w ww. strefie ustalenia funkcjonalne dla pozostałych nieruchomości, spowodowało pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego i komunikacji pieszej w danym rejonie, zakłóciło ustalenia w zakresie rewaloryzacji Starego Miasta i spowodowało powstawanie usług uciążliwych dla sąsiadujących bezpośrednio domów jednorodzinnych.

Zmiana funkcji obszaru objętego planem na przeważającą usługową narusza ład przestrzenny, w sytuacji gdy obszar starego miasta posiadał przeważającą funkcję mieszkalną, tym samym narusza to uprawnienia nabyte Skarżącej, bowiem hałas spowodowany wzrostem usług o charakterze głośnym, które dopuścił plan spowoduje, i już spowodował niekorzystne oddziaływanie na teren przyległy. Parametry w zakresie dopuszczalnej emisji hałasu dla obszaru usługowego są znacznie wyższe niż dla obszaru o zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej i willowej. W sytuacji gdy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zabudowę wyłącznie mieszkaniową, a organ WIOŚ, pomimo tego stwierdził przekroczenie dopuszczalnej normy hałasu, to należy zauważyć, iż emisja hałasu i jego oddziaływanie na tereny przyległe może być jeszcze większe w sytuacji ustalenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, że działki przylegające do ulicy . mają charakter wyłącznie usługowy.

Stan faktyczny przed wprowadzeniem zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego był taki, iż w obszarze zmian przede wszystkim zlokalizowane są budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami w parterze jak również budynki jednorodzinne zamieszkałe łącznie przez ponad [..] rodzin, których podstawową funkcją jest funkcja mieszkalna. Większość nieruchomości na przedmiotowym terenie stanowi własność prywatną. Wyłączenie budynków mieszkalnych, których podstawową funkcją jest funkcja mieszkalna do strefy typowo usługowej doprowadza do konfliktu interesów pomiędzy właścicielami mieszkań z osobami prowadzącymi działalność gospodarczą w tym rejonie. Aktualnie toczy się sprawa o zaniechanie immisji hałasu na nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielką przed Sądem Rejonowym sygn. akt [...].

Zgodnie z art. 46 pkt 1 u.u.i ś., projekt studium w tej sytuacji przed uchwaleniem planu wymagał przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli w stosunku do studium, które zostało uchwalone po dniu 15.11.2008 r., nie przeprowadzono strategicznej oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z przepisami działu IV u.u.i.ś., procedura nie będzie spełniać wymogów wynikających z jej przepisów, co skutkować powinno stwierdzeniem nieważności lub stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa.

Skarżąca podkreśliła, że obszar objęty uchwalonym planem o powierzchni

ok.1 ha nie jest zabudowany w znacznej mierze budynkami usługowymi

i gospodarczymi, a mieszkalnymi o charakterze willowym.

Swój interes skarżąca uzasadniła następująco:

"Skarżąca posiada interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy

z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarga jest przysługującym mieszkańcom gminy prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym nielegalnym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia organu gminy wydającego akt generalny

z zakresu administracji publicznej. Skarżąca swój interes prawny wywodzi z art. 21

ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego albowiem niedopuszczalne jest dokonywanie zmian w planie zagospodarowania przestrzennego w taki sposób, iż zmienia się sferę oddziaływania na środowisko poprzez zmianę terenu w zakresie planistycznym z zabudowy mieszkalnej na usługowy, a więc w efekcie typowo przemysłowy teren. W związku z czym podniesione zostają normy dopuszczalnej emisji hałasu w sytuacji, przy sporządzaniu studium uwarunkowań a następnie planu zagospodarowania przestrzennego nie dopełniono wymogu zawartego w art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz.778) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski,

o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

W przedmiotowym stanie faktycznym takiej prognozy nie wykonano.

Plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać precyzyjnie szczególne warunki zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu zwłaszcza, jeśli chodzi o strefę Starego Miasta podlegającej ochronie konserwatorskiej.

Nie uwzględniono konieczności odgrodzenia terenu o charakterze usługowym zielenią, stanowiącą naturalną zaporę dla emisji hałasów z terenów o przeznaczeniu usługowym. Taką uchwałą organ gminy pośrednio postarał się o usankcjonowanie niezgodne z prawem działającej dyskoteki przy ul. . ".

Odpowiadając na skargę Burmistrz wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że jej wniesienie w dniu

26 lipca 2016 r., poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, które zostało złożone w Urzędzie Miejskim w dniu [..], na które Rada nie odpowiedziała. Zdaniem Burmistrza, w tych okolicznościach, złożenie skargi powinno nastąpić najpóźniej w 60-tym dniu od wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a więc 23 lipca 2016 r. Natomiast skarga w niniejszej sprawie została złożona

w siedzibie tutejszego organu w dniu 26 lipca 2016 r., a więc z kilkudniowym przekroczeniem terminu ustawowego zakreślonego dla jej wniesienia, w dodatku bez dołączenia wniosku o przywrócenie terminu. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny z uwagi na niezachowanie terminu do wniesienia skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. powinien odrzucić niniejszą skargę.

Niezależnie od powyższego, z ostrożności organ odniósł się do zarzutów merytorycznych stawianych skarżonej uchwale.

Burmistrz podkreślił, że to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., pozostającego w związku z konkretną normą prawną, a który jest naruszany przez skarżony akt (wyrok NSA z dnia 22 września 2011 r. sygn. II OSK 1333/11 http://orzeczenia.nsa.gov.pl), tymczasem pełnomocnik skarżącego nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia skarżącej, które zostały naruszone podjęciem przedmiotowej uchwały, a tym bardziej nie wykazał, na czym miałoby polegać naruszenie tegoż interesu lub uprawnienia w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale dopiero temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt. OSK 476/04). Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Osoba skarżąca ustalenia planu jest współwłaścicielką nieruchomości położonej poza granicami obszaru objętego przedmiotowym miejscowym planem i nie wskazała żadnego naruszenia jej interesu prawnego. Skoro nieruchomości skarżącej nie jest położona na terenie objętym niniejszym planem, to zaskarżona uchwała nie reguluje i nie zmienia jej stanu prawnego. Brak jest zatem bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na sferę prawną skarżącej, gdyż jej postanowienia nie oddziaływają na sferę prawnomaterialną, pozbawiając jej przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Tym samym nie sposób przyznać, że niniejsza uchwała narusza interes prawny, uprawniający do złożenia skargi, gdyż przepis z art. 101 u.s.g. przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny został naruszony postanowieniami uchwały. Bez znaczenia przy tym dla oceny istnienia względem skarżącej legitymacji do wniesienia skargi ma fakt bycia przez nich właścicielami nieruchomości położonej jedynie na obszarze Gminy . Planowane przestrzenne jest procesem ciągłym

i nikt nikomu nie zagwarantuje niezmiennego idealnego sąsiedztwa.

Odnosząc się merytorycznie do zarzutu nieprawidłowego oznaczenia terenu objętego zamiarem sporządzenia planu miejscowego w tytule uchwały, niezgodne

z załącznikiem graficznym do uchwały, w szczególności poprzez rzekomo błędne wymienienie, która w rzeczywistości znajduje się poza terenem planu organ wyjaśnił miedzy innymi, że tytuł uchwały nie ma znaczenia normatywnego, nie określa w sposób wiążący obszaru przeznaczonego do sporządzenia planu miejscowego. Taką rolę normatywną pełni załącznik graficzny do zaskarżonej uchwały, który jest na tyle jednoznaczny, że pełnomocnik skarżącego nie miał najmniejszych problemów i wątpliwości odnośnie stwierdzenia, które ulice są, a które nie są objęte obszarem opracowania planu. Zatem uchwała wystarczająco precyzuje obszar opracowania planu miejscowego, natomiast nigdzie nie ma wymogu, aby obszar ten w sposób wyczerpujący i precyzyjny musiał być określony akurat w tytule uchwały. Wymogu maksymalnej zwięzłości przedmiotu uchwały w tytule nie da się pogodzić z oczekiwaniem skarżącego odnośnie wyczerpującego i precyzyjnego określenia w tytule granic planu lub ulic wchodzących w skład danego obszaru opracowania - w skrajnych przypadkach w tego typu uchwałach należałoby wymieniać w tytule kilkadziesiąt, a może nawet kilkaset ulic. Nie ma ani wymogu prawnego, ani - w skali całego kraju - praktyki umieszczania w tytułach tego rodzaju uchwał wszystkich ulic znajdujących się w obrębie opracowania planu. Tytuł uchwały ma pełnić funkcję informacyjną oraz wyróżniającą spośród innych uchwał - co w danym przypadku zostało spełnione, bowiem uchwała rzeczywiście dotyczy przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar opracowania planu rzeczywiście znajduje się w rejonie wymienionych w tytule ulic, choć nie wszystkie ulice i nie w całości zostały objęte opracowaniem, ponadto w Gminie nie ma planu miejscowego o analogicznym tytule jak wynikający z zaskarżonej uchwały. Ponieważ w tytule uchwały jest mowa o rejonie (czyli zgodnie z językowym znaczeniem tego pojęcia: w okolicy, w bliskim sąsiedztwie, wokół) ww. ulic, więc bezprzedmiotowe są wywody skargi odnoszące się do rzekomego błędu i sposobu jego naprawienia. Z treści uchwały wyraźnie wynika, że granice obszaru planu zostały przedstawione na załączniku nr 1 do uchwały w skali 1 : 500, będącym integralną częścią uchwały, który jednoznacznie wskazuje przedmiotowy obszar. Nie ma więc mowy o niespójności treści uchwały z załącznikiem graficznym, ponieważ przylegające do terenu objętego MPZP ulice nie są objęte tym planem. Obywatel pragnący sprawdzić, czy jego własna lub inna nieruchomość jest objęta opracowaniem planu powinien zapoznać się z treścią załącznika graficznego do uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a nie poprzestawać na tytule uchwały.

Zarzut niedopełnienia procedury planistycznej organ uznał za chybiony wyjaśniając, że Burmistrz , na podstawie art. 17 pkt 9 u.p.z.p. oraz art. 54

ust. 2 i 3, art. 40 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) o wyłożeniu projektu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu w dniach od 18 lutego 2014 r. do dnia 14 marca 2014 r. oraz o wyznaczeniu terminu dyskusji publicznej na dzień 10 marca 2014 r. zawiadomił poprzez:

1) obwieszczenie w BIP-e Urzędu Miejskiego z dnia 04 lutego 2014 r.

2) ogłoszenie w prasie – G. S. z dnia 05 lutego 2014 r.

3) obwieszczenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach: od 4 lutego 2014 r. do 01 kwietnia 2014 r.

W dniu 10 marca 2014 r. odbyła się "dyskusja publiczna" nad przyjętymi w projekcie planu i opisanymi w prognozie rozwiązaniami. Na dyskusję stawiły się osoby współpracujące przy sporządzaniu tego dokumentu planistycznego. Nikt więcej na dyskusję publiczną nie przybył. W związku z brakiem uwag, zgłaszanych w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu projektu miejscowego planu w dniach od 18 lutego 2014 r. do dnia 14 marca 2014 r. oraz w nieprzekraczalnym terminie do dnia 10 marca 2014 r., Burmistrz nie rozstrzygał o ich sposobie rozpatrzenia.

Powyższe czynności formalne zostały poddane kontroli przez Wojewodę o zgodność ich przeprowadzenia z prawem i nie wniósł żadnych zastrzeżeń. W dniu 04 czerwca 2013 r. 25 mieszkańców złożyło uwagę w myśl art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczącą sprzeciwu przeznaczenia terenu działek nr: [..], położonych w obrębie [..] m. , na tereny usługowe. Uwaga ta została złożona na etapie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a nie prowadzono jeszcze procedury planistycznej. Stąd składanie uwag w trybie art. 18 ustawy było przedwczesne, ponieważ uwagi wnoszone w tym trybie są w do projektu planu, który jest na etapie wyłożenia do publicznego wglądu.

Procedura planistyczna projektu planu rozpoczęła się zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopiero wtedy, kiedy to Burmistrz ogłosił:

- w prasie – GS z dnia 10 lipca 2013 r.,

- na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w dniach: od 02 lipca 2013 r. do 5 sierpnia 2013 r. o podjęciu uchwały Nr XXVIII/172/2013 Rady Miejskiej z dnia 7 maja 2013 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia.

W tym czasie wpłynął jeden wniosek, który rozstrzygnięciem z dnia 12 sierpnia 2013 r. Burmistrz rozpatrzył pozytywnie.

Skarżąca podnosi nieuwzględnienie potrzeb mieszkańców terenu objętego planem. W rzeczywistości jest wręcz przeciwnie. Na terenie objętym miejscowym planem istnieje pierzejowa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, budynek mieszkalno-gospodarczy na terenie działki nr [...], ale również targowisko (ze swoimi pawilonami, w których pracę ma wielu mieszkańców ), zabudowa usługowa, usytuowana wzdłuż (usługi gastronomiczne), budynek spichlerza

i usługi znajdujące się w jego podwórzu, usługi stolarskie na terenie działki nr [...], altana ogrodowa na terenie działki nr [...]oraz nowopowstały budynek usługowy na terenie działki nr [...]. Na obszarze objętym planem nie występuje żadna zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna o charakterze willowym. Należy zatem stwierdzić,

że przeważającą funkcją na tym obszarze jest funkcja usługowa.

Zdaniem organu, projektowanie zabudowy mieszkaniowej o charakterze willowym w centrum miasta jest błędne systemowo. Obszar centrum miasta tradycyjnie i powszechnie kojarzy się z terenem, gdzie występuje zwarta zabudowa, skumulowane usługi ogólnomiejskie, a nie z podmiejską dzielnicą willową. Jest to teren doskonale skomunikowany, właściwie uzbrojony. Przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego rozwiązał wiele problemów, występujących na jego obszarze. Zmiana miejscowego planu umożliwia realizację nowej dwukondygnacyjnej zabudowy o charakterze miejskim, usługowo-mieszkalnej, gdzie może być realizowana funkcja usługowa lub mieszkalna bądź mieszana, ustala zakaz lokalizacji obiektów obniżających standard warunków użytkowania dla obiektów mieszkalnych.

Zasada "dobrego sąsiedztwa", na którą powołuje się skarżąca obowiązuje przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, a nie przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnośnie zarzutu, że wprowadzenie funkcji usługowej na terenie przewidzianym w poprzednim planie miejscowym pod zabudowę willową narusza interes prawny skarżącej Burmistrz wskazał, że na obszarze niniejszego planu obowiązywały ustalenia aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta w zakresie rewaloryzacji Starego Miasta, przyjętego uchwałą nr XVIII/117/96 Rady Gminy i Miasta z dnia 26 marca 1996 r. Obszar planu podzielony został na pięć terenów elementarnych, z których wynika, że poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną jedynie [...] ha, a łącznie pod zabudowę mieszkaniową wielo i jednorodzinną – [..] ha. Natomiast usługi komercyjne - funkcja rzemieślniczo-przemysłowo-gospodarcza - obejmowały teren o powierzchni [..] ha. Zatem dany obszar w poprzednim planie był terenem bardziej usługowym niż mieszkaniowym.

Odnosząc się do zawartych w skardze wniosków dowodowych organ stwierdził, że nie znajdują oparcia w P.p.s.a.

Na rozprawie sądowej w dniu 8 grudnia 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymując skargę cofnął wniosek dowodowy o przesłuchanie świadków,

a podtrzymał pozostałe wnioski.

Odnośnie wniosków dowodowych zawartych w skardze Sąd w toku rozprawy, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydał stosowne postanowienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu, aczkolwiek z innych przyczyn niż wskazane

w odpowiedzi na skargę.

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: P.p.s.a.) zakres przedmiotowy sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Podstawę prawną wniesienia w takiej sytuacji skargi stanowi art. 101 ust. 1 wskazanej na wstępie ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazać należy, że wyrokiem z dnia

16 września 2008 r. Trybunał Konstytucyjny w sprawie o sygn. akt SK 76/06 (OTK-A 2008/7/121) orzekł, że art. 101 ust. 1 u.s.g. jest zgodny z Konstytucją RP. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego przyjęta powszechnie przez sądy interpretacja, w myśl której prawo do zaskarżania uchwał do sądu administracyjnego przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego - gwarantuje prawo do sądu wynikające z art. 45 ust. 1 Konstytucji.

Tryb i termin wniesienia skargi wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a., stanowiącego,

że skargę w tego rodzaju sprawach wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W świetle przytoczonych przepisów, skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego prowadzące do jej merytorycznego rozpoznania możliwe jest wyłącznie, jeżeli:

1. zaskarżony akt stanowi akt prawa miejscowego i dotyczy sfery administracji publicznej,

2. wniesienie skargi do sądu poprzedzone zostało wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, przy czym zachowany został ustawowy termin do złożenia skargi,

3. zaskarżony akt musi nie tylko dotyczyć interesu prawnego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Nie budziło wątpliwości w niniejszej sprawie, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej

z dnia 29 września 2015 r. Nr IX/51/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta w rejonie ulic: [...] stanowi akt prawa miejscowego (wskazuje na to jednoznacznie treść art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), a sprawa jest z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego.

Wbrew odmiennym wywodom odpowiedzi na skargę, zachowane zostały także wstępne warunki wniesienia skargi, gdyż skarżąca pismem z dnia 24 maja 2016 r. (data wpływu pisma do organu) wezwała Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi na brak udzielenia przez organ odpowiedzi na to wezwanie, skarga wniesiona w dniu 23 lipca 2016 r. (data stempla pocztowego na kopercie) złożona została z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 P.p.s.a.

Kolejnym etapem poprzedzającym merytoryczne rozpoznanie skargi na akt prawa miejscowego stanowiło ustalenie przez Sąd czy skarżącej przysługuje

w przedmiotowej sprawie legitymacja do wniesienia skargi.

W odniesieniu do przesłanki naruszenia interesu prawnego skarżącego jako warunku dopuszczalności skargi wskazać należy, że w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r. (a skarga została wniesiona po tej dacie) stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a, sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisem szczególnym, o którym mowa w powołanym przepisie jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymowanym do wniesienia skargi na jego podstawie jest jedynie podmiot, który wykaże naruszenie prawnie chronionego interesu lub uprawnienia. Wnosząc skargę na podstawie tego przepisu należy legitymować się nie tylko interesem prawnym, ale także wykazać, że doszło do jego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., sygn. I OSK 2933/14). Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy jest zatem legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 P.p.s.a., a rygory związane z wnoszeniem skarg, z uwagi na doniosły ustrojowo charakter uprawnienia do zaskarżania aktów prawa miejscowego, które są przepisami powszechnie obowiązującymi, pozostają ostrzejsze (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. II OSK 1421/08).

Rozpoznając skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, sąd ocenia zatem, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie

z obowiązującym prawem. Wówczas mimo, że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r. sygn. SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84). Omawiany przepis nie daje również podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003, sygn. III RN 42/02, OSNP z 2004 r. nr 7, poz. 114).

Wyjaśnić również należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż interes prawny powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim materialnego. Interes prawny lub uprawnienie nie musi mieć podstawy wyłącznie w przepisach prawa materialnego administracyjnego, ale również wynikać może z norm prawa cywilnego - regulacji dotyczących prawa własności i innych praw rzeczowych. Powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. W takim wypadku uchwała musi naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Źródłem interesu prawnego jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo też jednostkowa i konkretna (akt stosowania prawa). Nie można przy tym źródła interesu prawnego naruszonego zaskarżoną uchwałą wyprowadzać z samej skarżonej uchwały. Interes prawny musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Zaskarżona uchwała musi taki interes naruszać, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować zarówno w momencie podjęcia kwestionowanej uchwały, jak i w momencie jej zaskarżenia. Interes prawny musi być aktualny, nie może to więc być interes prawny przewidywalny w przyszłości, hipotetyczny, ale musi być rzeczywiście istniejący (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9.02.2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1438/10).

Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego, jak trafnie podniesiono to

w odpowiedzi na skargę, spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01). Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. II OSK 1127/05). Jest on zobligowany wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, pozbawiając go pewnych uprawnień czy też uniemożliwiając ich realizację.

Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który sprowadza się do tego, że określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany przyjętymi

w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleniami, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu.

Przenosząc powyższe rozważania prawne na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, wykazując wymagany interes prawny J.K-P. wskazała,

że jest współwłaścicielką nieruchomości położonej przy .nr [...] (działka nr [...]). Z odpowiedzi na skargę wynika, że działka nr [..] położona jest poza obszarem objętym zaskarżonym planem, czemu nie przeczył pełnomocnik skarżącej podczas rozprawy sądowej. Z rysunku planu sporządzonego w skali 1: 500, stanowiącego załącznik nr 1 do kwestionowanej uchwały wynika również, że nieruchomość skarżącej od obszaru objętego planem oddziela ulica . W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nie ma reguły, która wykluczałaby legitymację skargową każdego bez wyjątku właściciela lub wieczystego użytkownika działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niezbędne jest staranne zbadanie przez sąd każdego pojedynczego przypadku dla oceny skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Za taki wyjątek można zatem uznać sytuację, gdy skargę wnosi właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, uchwalonego kwestionowaną przez niego uchwałą, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. Pojęcie nieruchomości sąsiedniej objętej planem, na której planowana jest realizacja inwestycji może obejmować nie tylko nieruchomość graniczącą fizycznie z nieruchomością, której właściciela interes prawny został naruszony, ale również inne nieruchomości (wyroki NSA: z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. II OSK 1780/10; z dnia 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 84/08; z dnia 13 października 2003 r., sygn. IV SA 456-458/02 nie publ.). Zatem sam fakt,

że postanowienia planu nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do skarżącej nie uzasadnia twierdzenia o braku jej legitymacji do zaskarżenia uchwały.

Skarżąca jako źródło przysługującego jej w przedmiotowej sprawie interesu prawnego wskazała przede wszystkim normy prawne wynikające z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 144 k.c. Zgodnie z art. 21 ust. 1 Konstytucji RP Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Z kolei w myśl art. 144 kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Zdaniem skarżącej, wprowadzona planem zmiana funkcji terenu położonego w sąsiedztwie jej nieruchomości będzie bezpośrednio oddziaływać na jej prawo własności, prowadząc do naruszenia jej prawa własności poprzez immisje, o których mowa w art. 144 kc. Według skarżącej, planowane wprowadzenie funkcji usługowej zaskarżonym planem miejscowym, zwłaszcza w odniesieniu do działek , które zostały wyłączone ze strefy MIV, a włączone do strefy usługowej, spowoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem zwiększając hałas,

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała, stosownie do wymogów przewidzianych

art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszenia przysługującego jej interesu prawnego przez skarżoną uchwałę, co trafnie podniesiono w odpowiedzi na skargę.

Przede wszystkim skarżąca, mimo argumentu narażenia na zwiększenie hałasu, w żaden sposób nie wykazała, aby ustalenia zaskarżonego aktu skutkować miały naruszeniem obowiązujących norm w zakresie hałasu. Skarżąca zamiast konkretnych argumentów powołała się na obawy wynikające z jej negatywnych doświadczeń związanych z hałasem generowanym przez lokal gastronomiczny usytuowany w obszarze objętym uchwalonym planem miejscowym. Obawy takie mogą być co najwyżej uznane za interes faktyczny, ale nie uzasadniają naruszenia interesu prawnego skarżącej, gdyż oparte zostały na hipotetycznych naruszeniach, a nie na naruszeniu realnym interesu prawnego skarżącej.

Zdaniem Sądu, powoływanie się na art. 144 Kc w skardze wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. byłoby zasadne jedynie wówczas, gdyby plan miejscowy ustalał dla nieruchomości będącej źródłem immisji takie kryteria, które powodowały przekroczenie dopuszczalnego zakresu immisji na nieruchomości sąsiednie, a w tym na nieruchomość skarżącej. W niniejszej sprawie sytuacja taka nie zachodzi. Treść § 6 ust. 3 pkt 3, 4, 5 i 6 zawartego w Rozdziale 2 "Ustalenia ogólne" wprowadza w zakresie ochrony środowiska ustalenia i zakazy przeczące ogólnikowym stwierdzeniom skargi. W szczególności w § 6 ust. 3 pkt 3 ustalono, że "wszelkie uciążliwości wynikające z lokalizacji usług powinny zamykać się w granicach terenu elementarnego", (vide § 13 ust. 4, § 14 ust. 4, § 15 ust. 5 pkt 2, § 16 ust. 9 pkt 1, § 17 ust. 5 pkt 1, § 18 ust. 6). Tymczasem nieruchomość, której skarżąca jest współwłaścicielem, znajduje się poza wskazanymi w planie terenami elementarnymi.

Podkreślić należy, że prawo własności niewątpliwie jest prawem konstytucyjne chronionym, jednak nie jest prawem bezwzględnym, o czym świadczy treść art. 64

ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi, że własność może być ograniczona tylko

w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ono istoty prawa własności. Prawo to doznaje ograniczeń miedzy innymi na gruncie ustawy z 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim w planie zagospodarowania przestrzennego. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy, określane jako władztwo planistyczne, należy zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów powołanej ustawy organy gminy zostały zatem upoważnione do ingerencji w prawo własności (użytkowania wieczystego) innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy, co też wynika wprost z treści art. 6 ust. 1 cyt. ustawy. Plan miejscowy może wprowadzać daleko idące ograniczenia w stosunku do praw właścicielskich występujących na terenie objętym planem.

W ocenie Sądu, skarżąca w przedmiotowej sprawie nie wykazała, aby zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadziła do odebrania czy ograniczenia uprawnień własnościowych skarżącej w stosunku do wskazanej w skardze nieruchomości. Tym samym na gruncie niniejszej sprawy nie można mówić o naruszeniu jej konstytucyjnych czy ustawowych uprawnień związanych z posiadanym prawem własności. W konsekwencji brak jest podstaw do stwierdzenia oddziaływania ustaleń planu na nieruchomość skarżącej. Podkreślić należy, iż na treść przysługującego skarżącej prawa własności nie składa się gwarancja utrzymania w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej tożsamej z istniejącą zabudową na działce skarżącej oraz gwarancja niezmienności zagospodarowania obszarów sąsiednich pod względem ich zabudowy i funkcji.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów takich jak: zaburzenie ustaleń funkcjonalnych, pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego

i komunikacji pieszej, zakłócenie ustalenia w zakresie rewaloryzacji Starego Miasta, powstanie usług uciążliwych dla sąsiadujących bezpośrednio domów jednorodzinnych, należy jeszcze raz podkreślić, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru skargi powszechnej (actio popularis), a zatem tego rodzaju zarzuty, jako niezwiązane z naruszeniem własnego, indywidualnego interesu prawnego skarżącej, nie mogą stanowić podstawy jej legitymacji skargowej.

Podsumowując powyższe stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia przysługującego jej interesu prawnego, a tym samym nie posiada legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi.

Dokonana ocena prowadząca do odrzucenia skargi spowodowała, iż niemożliwe i niedopuszczalne stało się rozpoznanie zarzutów skargi odnoszących się merytorycznie do zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.