Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3074/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt d
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) sędzia NSA Jolanta Rajewska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II SAB/Sz 50/15 w sprawie ze skargi K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od K. P. na rzecz Prezydenta Miasta [...] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II SAB/Sz 50/15, oddalił skargę K. P. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 5 lipca 2013 r. K. P. zwrócił się Prezydenta Miasta S. o udostępnienie informacji publicznej przez wskazanie na jakich stanowiskach urzędniczych i pomocniczych, z wyszczególnieniem okresów sprawowania poszczególnych stanowisk, zatrudnione były w latach 2008 i 2012 w Urzędzie Stanu Cywilnego następujące osoby: J. M., M. P., A. P. i A. G. W odpowiedzi Prezydent Miasta S. poinformował wnioskodawcę, że nie potwierdza faktu zatrudnienia w Urzędzie Stanu Cywilnego M. P. i J. M. ani w roku 2008, ani w 2012. Natomiast udostępnienie informacji dotyczącej A. P. i A. G. nastąpi w terminie do dnia 15 sierpnia 2013 r. W dniu 29 lipca 2013 r. wnioskodawca uzupełnił wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o podanie, czy M. P. oraz J. M. w latach 2008 i 2012 były zatrudnione w jakimkolwiek wydziale, biurze czy jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S., a jeśli tak, to na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania tych stanowisk. Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta S. poinformował K. P., że A. P. była zatrudniona jako osoba pełniąca funkcję publiczną od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. na stanowisku głównego specjalisty w Urzędzie Stanu Cywilnego. Natomiast historia zatrudnienia pozostałych osób wymienionych we wniosku stanowi informację ad personam niebędącą informacją publiczną. W odniesieniu do A. P. i A. G. organ wyjaśnił, że aktualne dane dotyczące zatrudnienia osób wskazanych we wniosku, a także pełnionych przez nie funkcji, są dostępne w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta S. Dwie pozostałe osoby nie są obecnie zatrudnione w Urzędzie Miasta S.

K. P. wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. dotyczącą wniosku z dnia 5 lipca 2013 r. uzupełnionego pismem z dnia 29 lipca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, żądając zobowiązania organu do udzielenia jednoznacznych informacji: po pierwsze, czy A. P. była zatrudniona w 2008 r. w Urzędzie Stanu Cywilnego w S., a jeśli tak, to na jakim stanowisku urzędniczym lub pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk; po drugie, czy A. G. w 2008 r. i 2012 r. była zatrudniona w Urzędzie Stanu Cywilnego w S., a jeśli tak, to na jakim stanowisku urzędniczym lub pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk; po trzecie, czy M. P. była zatrudniona w 2008 r. i 2012 r. w którymkolwiek wydziale, biurze, czy innej jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S., poza Urzędem Stanu Cywilnego, a jeśli tak, to gdzie i na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk oraz po czwarte, czy J. M. była zatrudniona w 2008 r. i 2012 r. w którymkolwiek wydziale, biurze, czy innej jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S., poza Urzędem Stanu Cywilnego, a jeśli tak, to gdzie i na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk. Według skarżącego każda z tych osób podejmowała w 2008 i 2012 r. czynności związane z wytworzeniem dokumentów poświadczających stan cywilny członków rodziny skarżącego i domniemanej przyrodniej siostry skarżącego. Zatem osoby te pełniły funkcje publiczne, w związku z tym informacje dotyczące ich zatrudnienia są informacjami publicznymi.

Prezydent Miasta S. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, wskazując, że informacją publiczną jest informacja o osobach pełniących funkcje w organach władzy publicznej i ich kompetencjach. Osobą sprawującą funkcję publiczną w okresie objętym wnioskiem była wyłącznie A. P., dlatego informacja dotycząca zajmowanego stanowiska i okresu zatrudnienia tej osoby została udostępniona. Natomiast pozostałe osoby nie pełniły funkcji publicznej, bowiem wykonywały tylko czynności usługowe lub techniczne. Dlatego informacja dotycząca okresów zatrudnienia tych osób nie jest informacją publiczną i jako taka nie została udostępniona.

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 103/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zobowiązał Prezydenta Miasta S. do rozpatrzenia wniosku K. P. z dnia 5 lipca 2013 r. w zakresie udzielenia informacji o osobie wskazanej w ostatniej pozycji listy nazwisk wymienionej w tym wniosku oraz umorzył postępowanie w zakresie udzielenia informacji o osobie wskazanej jako trzecia w kolejności. W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił. Powodem częściowego oddalenia skargi było to, że na podstawie przedłożonych Sądowi, notatki sporządzonej przez J. M. i wniosku o odtworzenie aktu małżeństwa z potwierdzonym przez M. P. podpisem, Sąd ten uznał, że te osoby wykonywały jedynie czynności pomocnicze i usługowe niezwiązane bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych organu.

K. P. złożył od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w części oddalającej skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, tj. w zakresie pkt III. Po rozpoznaniu tej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 773/14 uchylił zaskarżony wyrok w punkcie III i w tym zakresie sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA wskazał, że obowiązkiem Sądu I instancji była kontrola rezultatów postępowania wyjaśniającego oraz zebranie wszelkich dowodów koniecznych dla oceny, czy żądana informacja w odniesieniu do J. M. i M. P. ma charakter informacji publicznej. Ograniczenie się do dowodu z notatki służbowej sporządzonej przez J. M. oraz dowodu z wniosku o odtworzenie aktu małżeństwa, na którym to wniosku M. P. potwierdziła wiarygodność podpisu, stanowiło naruszenie art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Zdaniem NSA warunkiem koniecznym prawidłowego rozpoznania sprawy jest ustalenie, na podstawie materiału dowodowego, podstawy zawiązania się stosunku pracy J. M. i M. P. oraz zakresu ich obowiązków. W oparciu o tak uzupełniony materiał dowodowy, należało dokonać kwalifikacji prawnej stanowisk zajmowanych przez te pracownice z punktu widzenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej: u.d.i.p.), pamiętając, że katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy nie ma, w zakresie definiowania pojęcia informacji publicznej, charakteru wyliczenia zamkniętego.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę K. P. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r. akta sprawy zostały uzupełnione o dokumenty potwierdzające formę zatrudnienia w Urzędzie Stanu Cywilnego w S. oraz zakres czynności J. M. oraz M. P. Z nadesłanych dokumentów tj. umów o pracę i zakresu obowiązków, wynika m.in., że te osoby w roku 2008 były zatrudnione w Urzędzie Miejskim w S. w Biurze Obsługi Interesantów, natomiast w roku 2012 nie były pracownicami Urzędu. Zdaniem Sądu I instancji analiza tych dokumentów pozwala stwierdzić, że zarówno J. M., jak i M. P., wykonywały w okresie zatrudnienia w Urzędzie czynności o charakterze technicznym. Do ich obowiązków należało bowiem m.in. przyjmowanie dokumentów od interesantów, ich segregowanie, wpinanie do odpowiednich teczek, ujawnianie w rejestrach oraz wydawanie uprzednio przygotowanych dokumentów. W ocenie tego Sądu nie ma podstaw, aby którykolwiek z nałożonych na te osoby obowiązków łączyć z rozpatrywaniem, prowadzeniem i załatwieniem spraw z zakresu administracji publicznej, w tym przygotowaniem decyzji. Sam fakt przyjęcia wniosku od interesanta nie może stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że osoba go przyjmująca wykonuje zadania publiczne, nawet jeżeli sprawa wszczęta tym wnioskiem należy do zakresu administracji publicznej i w końcowym efekcie dojdzie do jej załatwienia w formie przewidzianej dla działania organów administracji publicznej. Skoro jednak osoba przyjmująca wniosek nie posiada uprawnień do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej, to jej działanie polegające na przyjęciu wniosku kwalifikować należy jako czynność techniczną wykonywaną we wstępnym etapie postępowania. Do czynności technicznych zaliczyć również należy zdaniem Sądu stwierdzenie wiarygodności podpisu na składanym wniosku. Dlatego Sąd uznał, że informacja której żąda skarżący o w/w osobach nie jest informacją publiczną. O tym fakcie organ poinformował wnioskodawcę, zatem nie można organowi skutecznie zarzucić, że pozostawał w bezczynności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł K. P., zaskarżając go w części oddalającej jego skargę na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej przez udzielenie odpowiedzi na pytanie, czy J. M. była zatrudniona w latach 2008 i 2012 w którymkolwiek wydziale, biurze, czy innej jednostce organizacyjnej Urzędu Miasta S., poza Urzędem Stanu Cywilnego, a jeśli tak, to gdzie i na jakim stanowisku urzędniczym bądź pomocniczym z wyszczególnieniem okresów zajmowania poszczególnych stanowisk. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d) w związku z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez błędne ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że J. M. nie pełniła funkcji publicznej w 2008 r., podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że do zakresu jej czynności jako pracownika Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miasta S. w 2008 r. należała m. in. współpraca z Urzędem Stanu Cywilnego w zakresie uzupełniania teczek dowodowych i wniosków o akta stanu cywilnego, w ramach których to czynności, posługując się urzędową, imienną pieczęcią, wytworzyła dokument, w oparciu o który wydano następnie decyzję o odtworzeniu aktu małżeństwa. Zdaniem skarżącego kasacyjnie działanie J. M. było zatem bezpośrednio związane z wykonywaniem ustawowych zadań Urzędu Miasta S., w tym z wydawaniem decyzji dotyczących innych podmiotów, co świadczy o pełnieniu przez nią funkcji publicznej w 2008 r. Ponadto zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę, że z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, iż J. M. co najmniej od 15 marca do 26 września 2008 r. była zatrudniona w Biurze Obsługi Interesantów Urzędu Miasta S. na stanowisku urzędniczym - jako podinspektor, na mocy kolejno zawieranych umów o pracę na czas określony (tj. umowy z dnia 12 marca 2008 r. oraz z dnia 6 maja 2008 r.), co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, że J. M. we wskazanym okresie zatrudnienia wykonywała wyłącznie czynności o charakterze technicznym (pomocniczym), a nie urzędniczym. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, podniesiono również naruszenie art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez dokonanie dowolnej i niewszechstronnej oceny dowodów w postaci dokumentów przeprowadzonych uzupełniająco przez Sąd z urzędu oraz nierzetelne postępowanie, co przejawiało się w uznaniu dokumentów przedłożonych na wezwanie Sądu przez Prezydenta Miasta S. wraz z pismem z dnia 25 maja 2015 r. za wiarygodne i wystarczające do ustalenia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. dotyczących zakresów czynności J. M. jako pracownika Biura Obsługi Interesantów Urzędu Miasta S. w 2008 r. oraz zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności co do kompletności tych dokumentów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie rzeczone dokumenty zawierają istotne braki, uniemożliwiające odtworzenie pełnego zakresu czynności J. M., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło do orzekania przez Sąd I instancji w oparciu o budzący wątpliwości co do swojej kompletności materiał dowodowy.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta S. wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W ocenie organu skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wyrok sądu pierwszej instancji został zaskarżony tylko w części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji o zatrudnieniu w Urzędzie Miasta S. J. M. Sąd pierwszej instancji, rozpoznając ponownie sprawę zgodnie z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 lutego 2015 r., zobowiązany był do ustalenia na podstawie materiału dowodowego, podstawy zawiązania się jej stosunku pracy oraz zakresu jej obowiązków. Następnie miał dokonać kwalifikacji prawnej stanowiska pracy zajmowanego przez tą pracownicę z punktu widzenia art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p. Zatem podstawową kwestią do rozstrzygnięcia pozostawało to, czy J. M. jest osobą, która sprawowała w 2008 r. funkcje publiczne w Urzędzie Miasta S., bowiem ustalenie takiej okoliczności powodowałoby konieczność zakwalifikowania żądanej o niej informacji jako publicznej.

W związku z tym Sąd pierwszej instancji zobowiązał Prezydenta S. do złożenia umów o pracę i związanych z nimi zakresów czynności dotyczących J. M. Organ, wykonując to zobowiązanie, dnia 25 maja 2015 r. złożył 7 umów o pracę oraz 2 zakresy czynności. Dodatkowo Dyrektor Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta S. w piśmie z dnia 19 października 2015 r. potwierdził, iż w aktach osobowych J. M. znajdujących się w Urzędzie nie ma żadnych innych dokumentów dotyczących umów o pracę, jak i zakresów czynności J. M., aniżeli już złożone do Sądu. W tym kontekście nie można się zgodzić ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji nadal nie dysponował materiałem dowodowym koniecznym i wystarczającym do oceny, czy żądana informacja dotyczącą J. M. ma charakter informacji publicznej. Należy zauważyć, że skarżący nie wskazał jakie dowody należałoby pozyskać i w jaki sposób. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tych okolicznościach Sąd pierwszej instancji był zobowiązany orzec na podstawie dostępnego mu materiału dowodowego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że w materiale dowodowym brak jest zakresów czynności dotyczących umów z 2008 r. Jednak w aktach znajduje się zakres czynności z dnia 25 października 2007 r. do umowy o pracę zawartej dnia 16 sierpnia 2007 r. a rozwiązanej dnia 11 marca 2008 r., zatem jeden ze złożonych zakresów czynności dotyczył początku roku 2008. Należy też podkreślić, że wszystkie umowy o pracę dotyczące 2008 r., co do jej składników mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, były takie same. Zatem, abstrahując już od niemożliwości uzupełnienia materiału dowodowego, był on wystarczający do oceny charakteru zatrudnienia J. M. pod kątem pełnienia przez nią w 2008 r. funkcji publicznych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta, dokonana przez Sąd pierwszej instancji, jest trafna. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyjął, że J. M. wykonywała tylko czynności techniczne i pomocnicze. W orzecznictwie osoby pełniące funkcje publiczne definiuje się głównie poprzez odwołanie do postanowień art. 115 § 13 pkt 4 i § 19 Kodeksu karnego, zgodnie z którymi funkcjonariuszem publicznym jest osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych ( § 13 pkt 4), a osobą pełniącą funkcje publiczne jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową ( § 19), oraz do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), zgodnie z którym funkcjonariusz publiczny to osoba działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia albo jako członek kolegialnego organu administracji publicznej lub osoba wykonująca w urzędzie organu administracji publicznej pracę w ramach stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy cywilnoprawnej, biorąca udział w prowadzeniu sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji lub postanowienia przez taki organ (por. Wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 20 marca 2006 r. sygn. akt. K 17/05 i z 12 maja 2008 r. sygn. akt SK 43/05; wyroki NSA: z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12, z dnia 7 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 349/13; z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2450/12; z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12; wyroki: WSA w Warszawie: z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 23/11, z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11; z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 204/10; z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 298/13, z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 97/14, z dnia 5 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 730/13; WSA we Wrocławiu z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 383/12).

W oparciu o przytoczone orzecznictwo należy przede wszystkim podkreślić, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Ten pierwszy termin jest znacznie szerszy i obejmuje również osoby zajmujące w życiu publicznym istotną pozycję z punktu widzenia kształtowania postaw i opinii ludzi, wywołujące powszechne zainteresowanie ze względu na te lub inne dokonania, np. artystyczne, naukowe czy sportowe. Analizowane pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest w tym wypadku ściśle związane z konstytucyjnym ujęciem prawa z art. 61 ust. 1, a więc nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o osoby, które związane są formalnymi więziami z instytucją publiczną (organem władzy publicznej). Oczywiście, takie stwierdzenie nie wyjaśnia jeszcze wszystkiego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcje publiczne. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem rozstrzygnięć dotyczących innych podmiotów. Osoba pełniąca funkcję publiczną lub mająca związek z pełnieniem takiej funkcji charakteryzuje się możliwością władczego oddziaływania na inne osoby lub dysponowania środkami publicznymi. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.

Przekładając te teoretyczne wywody na grunt niniejszej sprawy, nie sposób na podstawie złożonych umów o pracę i dostępnego zakresu czynności z 19 października 2007 r. wywieść, że J. M. pełniła funkcje publiczne w Urzędzie Miasta S. Wbrew stanowisku skarżącego, nie świadczy o tym także zapis punktu 2 zakresu czynności z 19 października 2007 r. Wynika z niego, że J. M. była zobowiązana do współpracy z USC w zakresie uzupełniania teczek dowodowych i wniosków o akta stanu cywilnego lub adnotacje z ksiąg USC. Fakt pracy w Biurze Obsługi Interesantów i zakres jej czynności wskazują, że wykonywała czynności, które nie miały bezpośredniego wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy, ani też innych osób będących petentami organu. J. M. nie posiadała także upoważnienia Prezydenta Miasta S. do wydawania decyzji administracyjnych w jego imieniu. Zakres jej zadań nie łączył się z rozpatrywaniem, prowadzeniem i załatwianiem spraw poprzez przygotowanie rozstrzygnięć tego organu. Również złożona przez skarżącego notatka służbowa z dnia 26 września 2008 r. sporządzona przez J. M., świadczy jedynie o wykonywaniu przez nią czynności technicznych, bowiem czynność ta polegała jedynie na pisemnym potwierdzeniu informacji uzyskanej z USC w Ł., że Urząd ten nie posiada określonych aktów stanu cywilnego. Także sam fakt posługiwania się pieczątką imienną nie przesądzał o tym, że pełniła ona funkcje publiczne. Sygnowanie pieczątką imienną wytworzonych przez siebie notatek, określające zaszeregowanie w ramach stosunku pracy, nie świadczy jeszcze o możliwości zakwalifikowania danej osoby jako osoby, która ma wpływ na prawa osób obsługiwanych przez Urząd. Co prawda Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do tego, że J. M. zajmowała na podstawie zawartych umów o pracę stanowisko podinspektora, bowiem kwestię tą podniesiono dopiero w skardze kasacyjnej, to jednak fakt ten nie podważa prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji. Wprawdzie jak to zauważył skarżący, stanowisko podinspektora należy stosownie do tradycyjnego podziału do tzw. stanowisk urzędniczych, co oczywiście znajduje potwierdzenie w art. 4 ust. 2 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych ( t.j. Dz. U 2016 r. poz. 902) i w § 1 pkt 1 wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, z których wynika, że pracownicy samorządowi zatrudniani są na stanowiska kierownicze urzędnicze, urzędnicze, pomocnicze i obsługi oraz doradców i asystentów, to nie każdy urzędnik jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Z załączników do tego rozporządzenia wynika, że do urzędników zalicza się nie tylko podinspektorów, ale także np. informatyków, którzy niewątpliwie co do zasady nie pełnią funkcji publicznych. Wskazanego podziału pracowników samorządowych dokonano w celu ich zaszeregowania w ramach stosunku pracy i nie ma on znaczenia dla kwalifikowania danego pracownika jako pełniącego funkcję publiczną według wskazanych już wyżej kryteriów. Zatem fakt zaliczenia stanowiska, na którym pracowała J. M. do urzędniczych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W konsekwencji za niezasadne należy uznać zarzuty naruszenia art. 133 § 1, 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. W rezultacie należy też uznać, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, iż J. M. nie sprawowała funkcji publicznych w Urzędzie Miasta S., a skoro tak, to żądana przez skarżącego informacja nie jest informacja publiczną. Bowiem informacja o zatrudnieniu J. M. w Urzędzie Miasta S. dotyczy co prawda osoby zatrudnionej w 2008 r. w tym Urzędzie, ale niesprawującej w nim funkcji publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt d u.d.i.p. i nie jest sprawą publiczną zdefiniowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na zasadzie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. O kosztach postępowania na rzecz organu orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.