Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 204/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Monika Sawa (spr.), sędzia WSA Łukasz Trochym, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. i Z. K. na decyzję Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 9 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.367.2021.MW w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z 9 listopada 2021 r. nr DO.1.7614.367.2021.MW IK:1741171 Minister Rozwoju i Technologii (Minister/organ) po rozpatrzeniu odwołania Z. K. i E. K., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2021 r. znak IN.II.7534.156.2020.SJ, stwierdzającą nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną nr [...] - ulicę [...] w [...], obręb [...], gmina [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0011 ha i nr [...] o pow. 0,0027 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Opolski, działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia 29 czerwca 2021 r. znak IN.II.7534.156.2020.SJ, stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną nr [...] - ulicę [...] w [...], obręb [...], gmina [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0011 ha i nr [...] o pow. 0,0027 ha, objętej księgą wieczystą nr [...].

Z decyzją ta nie zgodzili się Z. K. i E. K. i złożyli odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania oraz zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 nastąpiło zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r., spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Minister podał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość nie stanowiła własności, ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. W dniu 31 grudnia 1998 r. , jak i obecnie, właścicielami działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...] oraz działki nr [...], z której wydzielono działkę nr [...], byli Z. K. i E. K. na podstawie umowy darowizny w trybie ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników z dnia 26 stycznia 1995 r. Rep. A nr [...], co potwierdza stan księgi wieczystej nr [...].

Minister wskazał, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, co ustalono na podstawie:

- uchwały nr 163/XXIV/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia 28 grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie częstochowskim (Dz. U. Woj. Częstochowskiego Nr 6, poz. 78), zgodnie z którą ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r., ww. droga pozostała drogą gminną;

- mapy granic nieruchomości zajętych pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. pod nr [...], z której to mapy wynika, że działka nr [...] i [...] stanowi teren zajęty pod drogę - ulicę [...]. Minister podkreślił, że mapa do celów prawnych sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 k.p.a., a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.05.2013 r., sygn. akt I OSK 2/12). Minister zwrócił uwagę, że powyższą dokumentację geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z dnia 17.05.1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 2052),, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Zdaniem Ministra brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę i włączonemu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 k.p.a. i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciwdowodu. Minister uznał, że dokument ten stanowił wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16.05.2013 r, sygn. akt I OSK 2/12). Minister odwołał się także do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 08.05.2014 r., sygn. akt I OSK 2637/12 w którym wskazano, że mapę tę wykonano w celu uregulowania stanu prawnego nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., wydzielając działkę jako zajętą pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji, zatem nie ma powodów dla odmowy dania jej wiary.

Minister wskazał następnie, że w dniu 31 grudnia 1998 r. przedmiotowa nieruchomość pozostawała we władaniu publicznoprawnym co ustalono na podstawie:

- oświadczenia mieszkańców [...] z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że utrzymaniem ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji o nr [...] w latach 80-tych i 90-tych zajmowała się Gmina [...], a utrzymanie to polegało m.in. na utwardzaniu drogi żużlem i odśnieżaniu w okresie zimowym oraz, że ulica na ww. odcinku była oświetlona;

- oświadczenia Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., złożonego pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, z którego wynika, że zarządcą ulicy [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Zarząd Miejski w [...], który wykonywał władztwo publiczne m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i [...].

Zdaniem Ministra do spełnienia omawianej przesłanki nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią, nawet wbrew woli jej właściciela. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Ponadto, władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, zdaniem Ministra, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek. Minister uznał, że przesłanki określone w ww. art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. zostały spełnione i utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Z. K. i E. K. (skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7, 77 § 1 oraz 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na braku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak również przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie ustaleń faktycznych na dowodach z dokumentów, których treść nie pozwala dokonać ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 73 § 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, poprzez jego błędne zastosowanie, podczas gdy w niniejszej sprawie nie spełnione zostały przesłanki określone w przedmiotowym przepisie;

b) art. 86 w związku z art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z przesłuchania stron, co w konsekwencji doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych w zakresie dotyczącym utrzymywania przez Gminę [...] w latach 80-tych i 90-tych ul. [...] w [...] na odcinku od ul. [...] do posesji o nr [...];

c) art. 138 § 1 punkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy organ odwoławczy powinien stwierdzić zaistnienie przedstawionych powyżej naruszeń prawa przez Wojewodę Opolskiego i wydać decyzję kasatoryjną, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z odpisów decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], z dnia [...] września 2020 r., nr [...] oraz z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] na okoliczność ich treści; rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym; uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 czerwca 2021 r., znak sprawy: IN.II.7534.156.2020.SJ oraz zasądzenie od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a.: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga nie jest zasadna. Organy obu instancji wydając zaskarżone decyzje wymienionym przepisom prawa nie uchybiły.

Materialnoprawną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.).

Zgodnie z jego treścią nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne - niestanowiącymi ich własności i faktyczne zajęcie tych gruntów pod drogi, istniejące w tej dacie.

Przepis art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej w związku z tym wyjaśnienia tego pojęcia należy szukać w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) Zgodnie z art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki: po pierwsze musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych, po drugie z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda zatem droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By droga zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego z niej korzystania.

Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (zob. także wyrok NSA z dnia 30 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 513/00).

W niniejszej sprawie niesporne jest, że uchwałą nr 163/XXIV/87 Wojewódzkiej Rady Narodowej w Częstochowie z dnia 28 grudnia 1987 r. w sprawie zaliczenia do kategorii dróg lokalnych miejskich i dróg gminnych w województwie częstochowskim (Dz. U. Woj. Częstochowskiego Nr 6, poz. 78), ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Stosownie zaś do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, z dniem 1 stycznia 1999 r., ww. droga pozostała drogą gminną;

Sąd zwraca uwagę, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że przestrzenny zasięg działania powołanego przepisu art. 73 w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dacie 31 grudnia 1998 r. bądź sposób korzystania z niej (wyrok WSA w Warszawie z 31 sierpnia 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 1191/15). Droga to nie tylko jezdnia, ale także wszystko to co znajduje się w jej liniach rozgraniczających, a więc chodnik, ścieżka rowerowa, pobocze, zatoki przeznaczone do powszechnego korzystania (wyrok NSA z 2 października 2918 r. sygn.. akt I OSK 2839/16).

W niniejszej sprawie organ wskazał, że jak wynika z mapy granic nieruchomości zajętych pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporządzonej przez geodetę uprawnionego M. P., przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosty [...] w dniu [...] czerwca 2020 r. pod nr [...], działka nr [...] i [...] stanowi teren zajęty pod drogę - ulicę [...]. Mapa ta została sporządzona przez uprawnionego geodetę, na podstawie dostępnej dokumentacji, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa i nie ma powodów dla odmowy dania jej wiary. Sporządzenie bowiem projektu podziału nieruchomości dla tego postępowania administracyjnego w trybie art. 73 oznacza wydzielenie w granicach użytkowania pasa drogowego według stanu na 31 grudnia 1998 r. Powyższe dokumenty potwierdzają zatem fakt zajętości nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r.

O fakcie władania tą nieruchomością świadczy natomiast oświadczenie mieszkańców [...] z dnia [...] września 2019 r., z którego wynika, że utrzymaniem ulicy [...] na odcinku od ulicy [...] do posesji o nr [...] w latach 80-tych i 90-tych zajmowała się Gmina [...], a utrzymanie to polegało m.in. na utwardzaniu drogi żużlem i odśnieżaniu w okresie zimowym oraz, że ulica na ww. odcinku była oświetlona a także oświadczenie Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania, z którego wynika, że zarządcą ulicy [...] w [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. był Zarząd Miejski w [...], który wykonywał władztwo publiczne m.in. nad nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i [...].

Sąd podziela także przywołane przez organy stanowisko wyrażone w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie min. w wyroku z 27 lutego 2008 r. sygn. akt: I SA/Wa 1785/07, że "(...) Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie przepisów art. 19 - 22 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), a wykonywanego wobec drogi publicznej przez jej zarządcę, wynikają określone czynności, jakie ten zarządca musi wykonywać wobec zarządzanej przez siebie drogi, które to czynności świadczą w sposób niebudzący wątpliwości o władaniu nieruchomością, o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ". Także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 listopada 2012 sygn. akt. I SA/Wa 791/12 wskazano, że: "władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem, uznać, że istnieje możliwość wskazania dokonywania czynności administrowania w formach określonych w ustawie o drogach publicznych, tylko na konkretnych działkach. Ponadto istnieje domniemanie, że zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo. Zauważyć jedynie należy, że domniemanie wykonywania władztwa przez zarządcę drogi odnosi się do obszaru gruntu zajętego pod drogę, a więc najpierw należy wskazać zakres zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną."

Tym samym w ocenie Sądu zarzuty skargi są nieuzasadnione bowiem organy dokonały wszechstronnej oceny dowodów i w konsekwencji prawidłowo przyjęły na podstawie analizy całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, że zostały spełnione wszystkie przesłanki art. 73 ustawy, w tym został wykazany zarówno element zajętości jak i władania przedmiotową nieruchomością na dzień 31 grudnia 1998 r.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.