Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2199/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 140, 11, 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2008 nr 154 poz 958
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz  o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 154, 134, 151, 153
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 18, 18a, 12
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: par. 36,  par. 4,   par. 26, par. 23
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska - Jaroszewicz WSA Bogdan Wolski Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. sprawy ze skargi H. G. i D. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących D. S. i H. G.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżących: D. S. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz H. G. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) zł. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] Minister Infrastruktury po rozpatrzeniu odwołania H.G. i D.S. od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu na rzecz H.G., D.S. oraz B.B. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność D.S. (w 5/6 częściach) i H.G. (w 1/6 części), obciążonej dożywotnią nieodpłatną służebnością osobistą na rzecz B.B., przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej [...], oraz o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna – utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wyżej opisana nieruchomość została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej [...] do parametrów drogi dwujezdniowej wraz z realizacją obiektów budowlanych, w tym infrastruktury technicznej, na odcinku obwodnicy K., na terenie miasta: K. i C. oraz gmin M., M., P., S., decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...], o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z [...] kwietnia 2009 r. nr [...].

Pismem z 29 grudnia 2009 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za w/w nieruchomość.

Decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu na rzecz H.G., D.S. oraz B.B. odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej współwłasność D.S. (w 5/6 częściach) i H.G. (w 1/6 części) obciążonej dożywotnią nieodpłatną służebnością osobistą na rzecz B.B., przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej [...], a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym w/w decyzja stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyły H.G. i D.S., wskazując na naruszenie art. 7 i 77 kpa, poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego odnoście ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Skarżące podważyły zastosowanie przez rzeczoznawcę majątkowego przy wycenie podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej, poprzez dobór do porównań nieruchomości nie spełniających w wystarczającym stopniu kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zdaniem skarżących pod uwagę należało wziąć przede wszystkim rodzaj, położenie, sposób użytkowania, wyposażenie w infrastrukturę techniczną, stan zagospodarowania i aktualne ceny w obrocie podobnymi nieruchomościami na rynku. Ponadto zbiór nieruchomości porównawczych składał się głównie z niewielkich powierzchniowo nieruchomości, kiedy to nieruchomość wyceniana ma znacznie większą powierzchnię i położona jest w dobrej lokalizacji. Odwołujące się zarzuciły również, iż w decyzji Wojewody [...] nie wskazano jakie różnice występują pomiędzy nieruchomościami ze zbioru, a nieruchomością wycenianą, a zatem nie można ocenić, czy prawidłowo organ skorygował ceny ze względu na cechy różniące wycenianą nieruchomość z nieruchomościami przyjętymi do porównań. Wskazano ponadto, iż biegłe nie wyceniły szczegółowo wszystkich składników budowlanych oraz nasadzeń na nieruchomości. Biegłe przy wycenie posłużyły się jedynie cenami wskaźnikowymi zamieszczonymi w katalogach W. sp. z o.o., pomijając w procesie wyceny faktury i rachunki załączone do pisma z dnia 3 lutego 2010 r. oraz oświadczeń co do użytych materiałów do wybudowania i wykończenia budynku mieszkalnego. Zdaniem skarżących organ I instancji nieprawidłowo dobrał nieruchomości w oparciu, o których ceny ustalił wartość gruntu, zaś kwota za [...] zł/m2 budynku mieszkalnego nie odpowiada jego wartości odtworzeniowej. Natomiast w korekcie operatu szacunkowego zaniżono powierzchnię użytkową, zabudowy i powierzchnię całkowitą.

Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister Infrastruktury wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 154, poz. 958 ze zm.), do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

Jednakże zgodnie z art. 6 ust. 3 w/w ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowana za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

W myśl art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4 ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Stosownie do ust. 3 omawianego przepisu odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

W myśl art. 134 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości.

Na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Organ odwoławczy podkreślił, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przeznaczoną pod inwestycję drogową powinien odpowiadać przepisowi art. 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Natomiast § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia stanowi, iż w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów określa się w sposób w nim wskazany.

Organ wyjaśnił, że przepis § 36 ust. 1 rozporządzenia z 21 września 2004 r. obliguje rzeczoznawcę przy szacowaniu wartości nieruchomości do uwzględnienia w pierwszej kolejności cen transakcyjnych przy sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, jeżeli tego rodzaju rynek na danym lub podobnym obszarze został wykreowany.

Natomiast jeżeli analiza badanego rynku wykaże brak transakcji nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych, istnieje możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego § 36 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia.

Zdaniem Ministra nie można przyjąć, że przepis § 36 rozporządzenia z 21 września 2004 r. ustanawia dwa alternatywne sposoby wyceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe, albowiem jego systematyka uprawnia do całkowicie odmiennych wniosków.

Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. W związku z tym pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg – wówczas wyceny nieruchomości należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Organ wyjaśnił, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy z [...] marca 2010 r. sporządzony przez rzeczoznawców majątkowych A.S. i J.J.

Wartość nieruchomości została określona jako wartość odtworzeniowa. Rzeczoznawcy wyceniając grunt, zastosowały podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Natomiast wyceniając wartość części składowych zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia.

Podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane. Natomiast metoda korygowania ceny średniej polega na określaniu wartości rynkowej wycenianej nieruchomości na podstawie zbioru, co najmniej kilkunastu nieruchomości reprezentatywnych przyjętych do porównań, które to nieruchomości były przedmiotem transakcji rynkowych. Zgodnie z art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu.

Organ odwoławczy wskazał, że autorki operatu szacunkowego ustaliły, iż dla przedmiotowej nieruchomości nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] października 2000 r. obszar ten przeznaczony jest pod drogi i leży w otoczeniu gruntów budowlanych.

W operacie szacunkowym określono, że wyceniana nieruchomość zlokalizowana jest w zachodniej części K. na terenie zabudowy mieszkaniowej w pasie przeznaczonym pod rozbudowę drogi krajowej nr [...]. Położenie szczegółowe określone zostało jako korzystne. Działkę stanowią użytki budowlane i rolne. Teren działki równy, kształt nieregularny, grunt na nieruchomości suchy. Dostępność komunikacyjna została uznana za bardzo dobrą. Biegłe wskazały, iż dokonano poszukiwań transakcji dotyczących podobnych nieruchomości gruntowych niezabudowanych, nabywanych w celu realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej, położonych w powiecie [...]. Monitoringiem objęto okres dwóch lat poprzedzających wycenę. Do końcowej analizy porównawczej, zgodnie ze standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych, przejęto zbiór 12 transakcji dotyczących kupna – sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, położonych na terenie powiatu [...], które miały miejsce w okresie od grudnia 2007 r. do września 2008 r.

Z operatu szacunkowego, a w szczególności ze strony 22 wynika, że średnia wartość nieruchomości została skorygowana współczynnikami korygującymi przyjętymi na datę wyceny według wskazanego wzoru. Z ustaleń biegłych wynika, iż skorygowana na datę wyceny średnia cena transakcyjna wyniosła [...] zł/m2. Natomiast suma współczynników korygujących mieści się w przedziale [...]. Biegłe określiły ponadto zakres współczynników korygujących dla poszczególnych cech.

Organ wyjaśnił, że przeprowadzona analiza rynku pozwoliła stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości należy zaliczyć: lokalizację, położenie szczegółowe, dostępność komunikacyjną, uzbrojenie terenu w urządzenia infrastruktury technicznej oraz cenność gruntów otaczających.

Natomiast wielkość i kształt nieruchomości przy nabywaniu pod drogi nie ma istotnego znaczenia. Nabywane nieruchomości są najczęściej wydzielane z większej całości i mają powierzchnię niezbędną dla zrealizowania celu publicznego.

Biegłe wyjaśniły, iż wszystkie nieruchomości przyjęte do porównań są podobne do przedmiotu wyceny pod względem przeznaczenia. Inne cechy różniące nieruchomości przyjęte do porównania z nieruchomością wycenianą zostały skorygowane. Ze względu na cel wyceny informacje zawarte w próbce reprezentatywnej są wystarczające dla sporządzenia przedmiotowej wyceny.

Wartość budowli została określona jako wartość odtworzeniowa w oparciu o koszt odtworzenia elementów pomniejszony o zużycie i skorygowany wskaźnik regionalny dla województwa [...]. W toku wyceny zastosowano: technikę wskaźnikową, w której koszty określa niejako iloczyn ceny wskaźnikowej oraz liczbę jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona, technikę elementów scalonych, w której koszty określa się poprzez przemnożenie ceny elementu scalonego przez liczbę jednostek odniesienia, dla których ta cena została ustalona oraz technikę szczegółową, w której koszty odtworzenia określa się na podstawie ilości niezbędnych do wykonania robót budowlanych oraz cen jednostkowych tych robót.

Biegłe wyjaśniły, iż stopień zużycia jest miarą i wyrazem utraty wartości przedmiotu wyceny, wynikłą z jego zużycia technicznego, funkcjonalnego i środowiska. Zużycie techniczne wynika z wieku obiektu, trwałości zastosowanych materiałów, jakości wykonawstwa budowlanego, sposobu użytkowania i warunków eksploatacyjnych, wad projektowych, prowadzonej gospodarki remontowej. Zużycie funkcjonalne – wynika z porównań zastosowanych w danym przypadku projektowych rozwiązań użytkowych do aktualnie preferowanych, a także porównań w zakresie standardu wykończenia i wyposażenia w urządzenia techniczne. Zużycie środowiskowe – wynika z dokonanych lub planowanych zmian w otoczeniu nieruchomości powodujących uciążliwości w korzystaniu z nieruchomości.

Organ podał, że obliczenia dla części składowych nieruchomości w postaci składników budowlanych zostały wykonane w oparciu o ceny wskaźnikowe, wynikające z analizy elementów scalonych budynku, z uwzględnieniem różnic pomiędzy budynkami przyjętymi do porównań, a budynkami podlegającymi wycenie. Ceny te są rezultatem szczegółowych wyliczeń dokonanych na potrzeby wyceny i uwzględniają indywidualne cechy poszczególnych obiektów podlegających wycenie. Jako podstawę wyceny wskazano obiekty zamieszczone w stosownych katalogach wykorzystywanych przez rzeczoznawców majątkowych w procesie wyceny publikowanych przez W. sp. z o.o. Stąd też zdaniem organu nie można wskazać, że biegłe pominęły w wycenie tak szczegółowe elementy budynku jak: okna w dachu, drewniane deski w stodole, pomieszczenia itp.. Technika ta jest uważana za najbardziej precyzyjną i powszechnie stosowaną przez rzeczoznawców majątkowych przy wycenianiu części składowych nieruchomości. Dlatego przy wycenie nie było możliwe uwzględnienie faktur i rachunków przedstawionych przez stronę.

Wartość nasadzeń roślinnych określono na podstawie wzoru z wykorzystaniem tabel dla części ogrodów i działek przydomowych zamieszczonych w literaturze fachowej, natomiast wartość składników roślinnych w postaci drzewostanów starszych określono w podejściu dochodowym według wartości użytkowej surowca drzewnego.

Organ wyjaśnił, że w operacie wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności osobistej. Wartość służebności została określona w podejściu dochodowym, metodą inwestycyjną. Na podstawie przeprowadzonych badań rynku lokalnego ustalono, iż na poziom stawki czynszu z tytułu najmu lokalu mieszkalnego mają wpływ lokalizacja, położenie szczegółowe i otoczenie, standard i wyposażenie lokalu oraz liczba pokoi. Do określenia stawki czynszu dla powierzchni mieszkalnych zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Odpowiadając na zarzuty, iż biegłe zaniżyły powierzchnię użytkową, zabudowy i powierzchnię całkowitą organ wyjaśnił, że w operacie szacunkowym z [...] marca 2010 r. skorygowano wielkość powierzchni całkowitej z [...] m2 do [...] m2 oraz powierzchni użytkowej z [...] m2 do [...] m2, natomiast powierzchnia zabudowy uznano, iż jest prawidłowa i pozostała bez zmian w porównaniu z pierwotną wersją operatu szacunkowego z [...] grudnia 2009 r.

Zdaniem organu odwoławczego analiza operatu szacunkowego z [...] marca 2010 r. wskazuje, iż zawiera on wszystkie elementy wymagane powyższymi przepisami. Rzeczoznawcy majątkowi wyczerpująco wyjaśniły przyjęty przez nich wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzowały przyjęty rynek transakcyjny. Opinia spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu z 21 września 2004 r. i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły H.G. i D.S.

Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Decyzji tej zarzuciły naruszenie:

- art. 7 kpa, art. 9 kpa oraz art. 77 § 1 kpa a także art. 136 kpa tj. polegające na braku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego odnośnie ustalenia stanu faktycznego sprawy, wyboru technik szacowania wywłaszczonej nieruchomości i doboru nieruchomości podobnych;

- art. 134 ust. 1, art. 151, art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami , art. 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nieprawidłową wycenę nieruchomości;

- art. 7, art. 75 i art. 80 kpa w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 kpa poprzez ograniczenie się Ministra Infrastruktury do przytoczenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji treści operatu szacunkowego i argumentów rzeczoznawców bez dokonania jego analizy i dokładnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie podniesionych w odwołaniu zarzutów, co do doboru niewłaściwego zbioru nieruchomości podobnych, w oparciu o które dokonano ustalenia wartości nieruchomości i przyjętych metod szacowania tj. wydanie decyzji bez dostatecznego rozpatrzenia sprawy, pominięcia zgłaszanych dowodów oraz bez dostatecznego uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 21 ust. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. polegające na dokonaniu wywłaszczenia za niesłusznym odszkodowaniem;

- art. 136 kpa w zw. z art. 140 kpa polegające na pominięciu zgłoszonego przez stronę wniosku dowodowego z 4 września 2010 r. przy braku jego formalnego oddalenia.

W uzasadnieniu skargi skarżące podniosły, że rzeczoznawcy przyjęły do analizy transakcje z okresu od grudnia 2007 r. do września 2008 r. podczas gdy operat sporządzony był w grudniu 2009 r., co w ocenie skarżących narusza przepis § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia. Skarżące zarzuciły, że nieruchomość powinna być oszacowana na podstawie § 36 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia.

Skarżące zarzuciły, że zbiór nieruchomości przyjętych do porównania nie stanowi próby reprezentatywnej o jakiej mowa w § 4 art. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.

Wśród zbioru dwunastu nieruchomości (transakcji) przyjętych do porównania aż dziesięć jest położonych na tej samej ulicy – [...], co oznacza, że w 75 % na porównanie to wpływ mają jedynie nieruchomości z ulicy [...] w K. Ponadto nieruchomości z ulicy [...] pochodzą w większości z jednego okresu czasowego tj. miesiąca lipca i sierpnia 2008 r., a ich cena transakcyjna jest w zasadzie identyczna (odstępstwa niewielkiej wielkości), gdyż wszystkie cechy rynkowe charakteryzujące te nieruchomości: uzbrojenie terenu, położenie, dostępność komunikacyjna, cenność gruntów odgrywały taką samą wagę przy wycenie w odniesieniu do tych dziewięciu nieruchomości. Cena rynkowa za 1 m2 w przypadku nieruchomości położonych na ulicy [...] w K. była najniższa w stosunku do nieruchomości położonych w innych okolicach K. i tym samym w znaczącym stopniu wpłynęła na określenie średniej ceny transakcyjnej 1m2 nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne. Skarżące zarzuciły, że organ nie ustalił dlaczego biegłe wybrały te właśnie nieruchomości do porównania, dlaczego biegłe przyjęły transakcje, które miały miejsce we okresie od grudnia 2007 r. do września 2008 r. pomijając okres od września 2008 r. do grudnia 2009 r. Organ nie zbadał, czy w okresie dwóch lat poprzedzających dokonanie wyceny miały miejsce inne transakcje, których przedmiotem były nieruchomości nabywane w celu realizacji inwestycji polegających na budowie drogi publicznej, jeżeli miały miejsce to dlaczego te transakcje zostały pominięte przez biegłych i jakie ewentualnie były ceny obowiązujące przy tych transakcjach.

Skarżące podniosły, że Minister Infrastruktury nie ustosunkował się do ich zarzutów dotyczących metody ustalenia wartości wywłaszczonych budynków, zwłaszcza budynku mieszkalnego przy użyciu techniki elementów scalonych, w szczególności dlaczego nie można było zastosować w wycenie techniki szczegółowej biorąc pod uwagę użyte do budowy materiały, wysoki standard wykończenia. Wskazały, że cena odtworzeniowa budynku powinna mieć charakter rynkowy a nie katalogowy, ponieważ celem tak dokonanej wyceny jest odtworzenie budynku o podobnym standardzie. Rzeczoznawcy w operacie szacunkowym wyceniając budynki odwołują się do stopnia ich zużycia rozumianego jako miara i wyraz utraty wartości przedmiotu wyceny wynikłą z jego zużycia technicznego (fizycznego), funkcjonalnego (użytkowego) i środowiska. W przypadku budynku mieszkalnego stopień zużycia został określony przez biegłe na poziomie 10%, w przypadku budynków gospodarczych mieści się on w przedziale od 5% do 25%. Jednak ani biegłe ani organ nie wyjaśniły podstawy, metody ustalenia wskaźnika zużycia poszczególnych składników budowlanych.

Skarżące podniosły, że z decyzji wynika, iż obliczenia części składowych nieruchomości, w postaci składników budowlanych zostały wykonane w oparciu o ceny wskaźnikowe, wynikające z analizy elementów scalonych budynku z uwzględnieniem różnic pomiędzy budynkami przyjętymi do porównań, a budynkami podlegającymi wycenie. Jednak z operatu nie wynika jakie cechy miały budynki przyjęte do porównań i czym różniły się od budynków skarżących. Z operatu nie wynika, aby biegłe w toku wyceny uwzględniły różnice pomiędzy budynkami przyjętymi do porównań a budynkami podlegającymi wycenie. Nie wiadomo jakie obiekty zostały przyjęte do porównania, i czy dokonane porównanie zostało skorygowane o cechy różniące budynki. Decyzja Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu nie zawiera wyjaśnienia tych wątpliwości, nie odnoszą się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Organ nie wyjaśnił zasadności przesłanek którymi się kierował przy wydawaniu decyzji, naruszając w ten sposób art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa.

Skarżące zarzuciły, że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów odwołania, albowiem zarzucając organowi naruszenie art. 21 ust 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wskazywały, że ustalone przez organ odszkodowanie nie ma charakteru odszkodowania słusznego, gdyż nie stanowi ono ekwiwalentu odebranego im w całości prawa własności działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym i urządzonym siedliskiem gospodarczym, pozbawienia miejsca pracy w gospodarstwie rolnym.

Skarżące podniosły, że pismem z 4 września 2010 r. zgłosiły wniosek dowodowy o dokonanie analizy operatów oszacowania nieruchomości budynków mieszkalnych o podobnym standardzie w K. przy ul. [...] i [...], dokonywanych w 2009 r. zatem w okresie zbliżonym do wyceny sporządzonej w grudniu 2009 r. w ich sprawie, co być może pozwoliłoby na stworzenie próby reprezentatywnej nieruchomości podobnych bardziej do wywłaszczonej. Minister nie odniósł się do zgłoszonego wniosku dowodowego. Organ powinien wskazać motywy nieuwzględnienia zgłoszonego przez nas wniosku dowodowego.

Skarżące powołując się na przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami – art. 134 ust. 1 i art. 151 wskazały, że źródłem informacji o cenach transakcyjnych nieruchomości przyjętych do zbioru nieruchomości porównywalnych nie mogą być tylko informacje dotyczące zbycia gruntów pod drogi publiczne pochodzące z aktów notarialnych jak przyjęto w operacie szacunkowym zaskarżonej decyzji, albowiem te transakcje zawarto zapewne w szczególnych warunkach przymusowego wywłaszczenia i ceny odbiegają w sposób rażący od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku [...].

Skarżące podniosły, że brak rynku obrotu nieruchomościami zabudowanymi, podobnymi do wywłaszczonej nieruchomości z przeznaczeniem na drogi publiczne obligował organy obu instancji do zastosowania § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. tj. wg wartości gruntów przyległych do wywłaszczonej nieruchomości o przeznaczeniu budowlanym z budownictwem mieszkaniowym jednorodzinnym a nie przyjętą przez biegłych i zaakceptowaną przez organ odwoławczy metodę korygowania ceny średniej nieruchomości, zajętych pod drogę publiczną i niepodobnych do wywłaszczanej.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 21 lipca 2011 r. skarżące zmodyfikowały żądanie skargi wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, chociaż nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Kwestią podstawową w niniejszej sprawie jest to, czy w zaskarżonej decyzji odszkodowanie zostało ustalone prawidłowo.

Rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien jako materiał porównawczy wybierać z oczywistych względów przede wszystkim transakcje, które zostały zawarte w okresie zbliżonym do daty dokonywanej wyceny.

Zgodnie z przepisami art. 134 ust. 1 i art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, a wartość tę stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu wymienionych w tym przepisie założeń. Określając zaś wartość rynkową nieruchomości, bierze się pod uwagę jej: rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania, a także aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

W tych warunkach zatem, gdy nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości, może uwzględniając dłuższy okres czasu, wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu.

Odnosząc te uwagi do przedmiotowego stanu faktycznego, należy stwierdzić, że wybór nieruchomości dokonany przez rzeczoznawcę majątkowego jako materiał porównawczy tym zasadom nie odpowiadał, a zatem nie był zgodny z przepisami prawa, a niezgodność ta miała wpływ na wysokość przyznanego stronie odszkodowania.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odszkodowanie ustalone zostało według zasad wynikających z powołanych w decyzji przepisów, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych.

Rzecz jednak w tym, że organy nie dokonały wnikliwej oceny tego dowodu. Otóż rzeczoznawcy dokonując analizy i charakterystyki rynku nieruchomości będących podstawą do określenia średniej ceny transakcyjnej, a następnie podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość nabytą pod drogę, uwzględniły transakcje za okres od grudnia 2007 r. do września 2008 r. Organy nie dostrzegły, że - jak wskazano w operacie - wprawdzie rynek nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne jest mało aktywny, lecz w dalszym ciągu zawierane są takie umowy, a transakcji na analizowanym przez rzeczoznawców obszarze było kilkadziesiąt (strona 15 operatów z grudnia 2009 r. i z marca 2010 r.). Jednakże z treści operatu nie wynika, dlaczego nie przyjęto do analizy transakcji bardziej zbliżonych czasowo do daty sporządzenia operatu, a wobec czego, dlaczego w operacie nie uwzględniono transakcji z 2009 r., ostatniego kwartału 2008 r., a biorąc pod uwagę, że w marcu 2010 r. sporządzono korektę operatu, także transakcji z początku 2010 r. W operacie nie wyjaśniono powyższej kwestii, a organ nie dokonał oceny w tym zakresie. Podkreślić bowiem należy, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych i możliwie najbardziej aktualnych transakcjach, tj. najbardziej zbliżonych czasowo do daty sporządzania operatu, a w związku z tym i daty wydania decyzji. Było to tym bardziej konieczne w sytuacji, gdy z treści operatów wynikało, że transakcje takie są zawierane i na analizowanym rynku było ich kilkadziesiąt. Niewystarczające przy tym jest zastosowanie przez rzeczoznawców do transakcji sprzed ponad półtora roku przed sporządzeniem operatu, współczynnika korygującego aktualizującego ceny transakcyjne – trendu czasowego na poziomie 1 % miesięcznie, jeżeli na badanym rynku są zawierane transakcje. Ponadto w operacie korygującym z marca 2010 r. powyższy współczynnik nie został uwzględniony, a wycena wartości gruntu pozostała bez zmian - [...] zł. (k. 23 operatów).

Zważyć należy, że z operatu nie wynika także, dlaczego na 12 nieruchomości przyjętych do porównania, 9 z nich to nieruchomości położone przy ul. [...]. Zważywszy, że droga [...] nie przebiega jedynie po tej ulicy, a z treści operatu nie wynikało, jakie szczególne cechy mają nieruchomości położone przy tej ulicy, że aż 9 transakcji przyjęto do porównania. W tej sytuacji obowiązkiem organu była ocena prawidłowości takiej selekcji, a tej oceny nie ma w zaskarżonej decyzji. Było to tym bardziej konieczne, że skarżące kwestie te podnosiły w odwołaniu. Dlatego obowiązkiem organu II instancji było szczegółowe ustosunkowanie się do tego zarzutu, czego jednakże organ nie uczynił.

Z tego względu Sąd przyznał rację skarżącym, że wadliwości w doborze materiału porównawczego dokonane przez biegłych, mogły spowodować obniżenie wartości wycenianej nieruchomości.

Należy wskazać, że stosownie do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, a w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1, wartość gruntów ocenia się w sposób wskazany w ust. 2 tego przepisu. Zastosowanie więc metody wskazanej w § 36 ust. 1 ma pierwszeństwo przed metodą opisaną w ust. 2 tego paragrafu. Zatem skoro na rynku występują transakcje nieruchomościami zajętymi lub przeznaczonymi pod drogi, to nie ma zastosowania przepis § 36 ust. 2 rozporządzenia. Dlatego zarzuty skargi w tym zakresie są niezasadne.

Odnośnie wyceny budynków, organy powołując się na dowód z operatu wskazały, że wycena składników została określona jako wartość odtworzeniowa w oparciu o koszt odtworzenia elementów pomniejszony o zużycie i skorygowany o wskaźnik regionalny. Organy wyjaśniły, że zastosowano technikę wskaźnikową, technikę elementów scalonych oraz technikę szczegółową.

Zważyć jednakże należy, że zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, metodę kosztów odtworzenia lub kosztów zastąpienia stosuje się przy użyciu techniki szczegółowej, techniki elementów scalonych albo techniki wskaźnikowej. Przepisy § 23 ust 2, 3 i 4 określają odrębne przesłanki zastosowania każdej z tych technik. Redakcja przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia, w zestawieniu z regulacjami z ust. 2, 3 i 4 tego przepisu wyklucza jednak możliwość łączenia tych technik. Przemawia za tym także użycie w przepisie § 23 ust. 1 rozporządzenia spójnika "albo" właściwego dla alternatywy rozłącznej. Skoro organ uznał, że zastosowany przez rzeczoznawców sposób wyceny naniesień budowlanych metodą kosztów odtworzenia z jednoczesnym zastosowaniem wszystkich technik tej metody jest prawidłowy, to oznacza, że naruszył on wyżej cytowany przepis rozporządzenia w zw. z art. 153 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Należy podkreślić, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, co jest następnie podstawą do określenia wysokości odszkodowania. Organ ustala odszkodowanie, m.in. na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego nieruchomości. Jednakże organ nie jest związany ustaleniami zawartymi w operacie, który jest jednym z dowodów podlegającym ocenie organu. Organ obowiązany był ocenić wiarygodność tego operatu. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane nieprawidłowości stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji (w zakresie ustalającym odszkodowanie na rzecz skarżących) wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 18 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 153 ust. 4, art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 23 ust 1 i 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz art. 7, 9, 77 § 1, 75, 138 § 1 pkt. 1 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uchylając decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących, Sąd miał na uwadze, że wobec nie wniesienia odwołania przez B.B. decyzja tego organu w zakresie ustalenia odszkodowania za wygaśnięcie prawa służebności osobistej, uzyskała cechy ostateczności i nie mogła podlegać kontroli sądu w niniejszym postępowaniu.

Z powyższych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni stanowisko przedstawione w uzasadnieniu wyroku.