Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 949/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy ul. [...] kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 września 2017 r. nr [...] ustalił na wniosek inwestora [...] spółka jawna z siedzibą w K. — warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem na działce nr [...], [...] obręb [...] przy ul. [...] w K.. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto na wniosek inwestora, złożony dnia 10.02.2015 r. W dniu 14.12.2015 r. Prezydent Miasta K. wydał decyzję Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego. Od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K.. Decyzją z dnia 4 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 14 grudnia 2015 r. W toku ponownie prowadzonego postępowania ustalono, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i następnych ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Następnie wskazano, iż w jego toku na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz w związku z art. 106 K.p.a. projekt przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy przesłano do uzgodnienia do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią, Ministra Środowiska i Marszałka Województwa [...] w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z uwagi na fakt, iż żaden z organów nie zajął stanowiska w ustawowym terminie, organ I instancji, działając w oparciu o art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uznał uzgodnienia z tymi organami za dokonane. W toku postępowania uzyskano uzgodnienie Miejskiego Konserwatora Zabytków zawarte w postanowieniu z dnia 16.11.2015 r. oraz z dnia 11.08.2017 r. w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Swoje stanowisko w sprawie zajął Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. w opinii z dnia 12.03.2015 r. w odniesieniu do terenów przyległych do pasa drogowego; Miejski Konserwator Zabytków w opinii z dnia z 20.03.2015 r. w odniesieniu do obszarów objętych nadzorem archeologicznym ochroną konserwatorską; Wydział Kształtowania Środowiska UMK w opinii z dnia 12.03.2015 r. w zakresie ochrony środowiska; Wydział Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego w opinii z dnia 08.07.2015 r. w zakresie obszarów zagrożonych powodzią; Zespół Urbanistyczny w opinii z dnia 14.05.2015 r. i z dnia 25.06.2015 r. Na podstawie zgromadzonych w trakcie postępowania materiałów dowodowych ustalono, że planowane zamierzenie spełnia łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zaś osoba uprawniona po myśli art. 60 ust. 4 u.p.z.p. przygotowała projekt decyzji.

Odwołanie od decyzji organu I instancji w ustawowym terminie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: art. 8 K.p.a. i art. 10 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie odwołującej czynnego udziału w postępowaniu, a to poprzez brak powiadomienia strony odwołującej się o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w sprawie i brak umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (zaznaczono przy tym, iż chodzi tu o sytuację, gdy organ I instancji dokonał zawiadomienia na podstawie art. 10 K.p.a. w pismach z dnia 4 lipca 2017 r., lecz po dokonaniu zawiadomienia materiał zgromadzony w sprawie został rozszerzony i uzupełniony, a organ zaniechał powtórnego zawiadomienia stron postępowania); art. 28 K.p.a. w związku z art. 10 K.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń odnośnie kręgu stron postępowania i w konsekwencji niezapewnienie wszystkim uprawnionym osobom udziału w przedmiotowym postępowaniu poprzez pominięcie w postępowaniu S. B. zarządcy nieruchomości dz. nr [...]; naruszenie § 4 ust. 4 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak wskazania "na" załączniku graficznym do decyzji linii zabudowy dla planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku (w warunkach zabudowy wskazano jedynie opisowo, że istniejąca linia zabudowy dla rozbudowy i nadbudowy budynku nie uległa zmianie) i tym samym poprzez brak ustalenia linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji; naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez niejednoznaczne ustalenia parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz brak wykazania zasadności dopuszczenia wysokości nadbudowanych ścian na poziomie 10,5 m, a to w kontekście wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia 4 kwietnia 2016 r. wydanej w nin. sprawie, a nadto nie wyszczególniono parametrów determinujących formę dachu wielospadowego dla inwestycji, pomimo wskazań organu odwoławczego w tym względzie;

naruszenie art. 60 ust. 1 i 4 u.p.z.p. w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. poprzez oparcie rozstrzygnięcia decyzji na opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. wydanej wyłącznie w oparciu o przedstawiony w/w organowi wniosek inwestora, w sytuacji gdy organ I instancji powinien uzyskać w/w opinię ZIKIT wydaną po przedłożeniu ZIKIT projektu decyzji; naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez określenie wysokości budynku względem poziomu chodnika przy ul. [...], a nie jak powinno być prawidłowo od poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku; naruszenie § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób wewnętrznie sprzeczny, uniemożliwiający jego weryfikację. W konsekwencji powyższego odwołująca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 2 maja 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie zaś z treścią art. 59 i nast. u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio. Nie ulega więc wątpliwości, iż wobec nieobowiązywania na terenie objętym zamiarem inwestora miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. Przy czym zaznaczyć należy, iż niniejsze postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego, w ramach którego inwestorzy zobowiązani zostali do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w ramach przeprowadzonej wizji w terenie stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem niniejszego postępowania zostało zrealizowane. Celem niniejszego postępowania jest stwierdzenie, że wykonana rozbudowa i nadbudowa w ramach samowoli budowlanej została wykonana zgodnie z prawem, tzn., czy spełnia wymogi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy następuje kontynuacja, bądź uzupełnienie funkcji i zagospodarowania terenu. Stosownie do treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy poprzedza postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. statuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, inaczej zwaną zasadą kontynuacji. Weryfikując w jego świetle możliwość ustalenia warunków zabudowy, organ musi ustalić, czy zabudowa na terenie sąsiadującym z terenem, na którym inwestor zamierza zrealizować nową zabudowę, jest taka, że sposób wykonania tej zabudowy pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczne - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie. W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono analizę urbanistyczno - architektoniczną, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Kolegium przeprowadzona analiza z grudnia 2016 r. wraz z jej uzupełnieniem z dnia 8.03.2018 r. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. I tak, analiza zawiera część graficzną - mapę .ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 72 m od granicy terenu objętego wnioskiem, stanowiącego działkę nr [...], [...] obr. [...], z załącznika graficznego i wyjaśnień zawartych w analizę wynika, iż front terenu inwestycji od strony ul. [...] jest w wielkości ok 24 m. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż sposób określenia obszaru analizowanego wypełnia dyspozycję § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W części tekstowej dokumentu analizy, charakteryzując teren inwestycji, podano, że teren objęty wnioskiem położony jest w obszarze o dobrze zdefiniowanym układzie urbanistyczno – architektonicznym w terenach zabudowy śródmiejskiej, o funkcji mieszkaniowo – usługowej, w pełni wyposażonych w infrastrukturę techniczną, komunikacyjną. Zabudowa wzdłuż ul. [...] i [...] w obszarze analizy kształtowana jest w formie regularnych kwartałów zabudowy, które w miarę oddalenia od centrum miasta ulegają rozluźnieniu przechodząc w zabudowę wolnostojącą. Zabudowa kwartałowa stanowi w większości dwudziestowieczną tkankę miejską uzupełnioną pojedynczymi dziewiętnastowiecznymi budynkami lub zespołami budynków. W północnej stronie pojawia się zabudowa blokowa współczesna. Teren inwestycji zabudowany jest jednokondygnacyjnym budynkiem mieszkalnym z użytkowym poddaszem i wysokim podpiwniczeniem. Aktualnie budynek jest w trakcie remontu i przebudowy. Budynek ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków. Teren od frontu jest ogrodzony prowizorycznym ogrodzeniem budowlanym (wraz z pasem zieleni przed budynkiem), posiada własny wjazd. Na terenie inwestycji występuje zieleń ozdobna niska i wysoka. Stwierdzono, iż w obszarze analizowanym dominującą funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna występuje sporadycznie. Stwierdzono występowanie także zabudowy usługowej i użyteczności publicznej, zabudowy gospodarczo – garażowej (związana z zabudową mieszkaniową wielorodzinną), dróg publicznych, dróg wewnętrznych i obiektów infrastruktury technicznej. Wobec powyższego jako bezsporne należy uznać, iż planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem, będzie kontynuowało funkcję mieszkalną występującą w obszarze analizowanym.

Zdaniem Kolegium, przeprowadzona analiza pozwala również na określenie parametrów nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W zakresie linii zabudowy wskazano, iż realizacja planowanej inwestycji w zakresie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie zmieni istniejącej linii zabudowy oraz zasadniczej bryły budynku względem ul [...] W tej konkretnej sprawie nadbudowa, rozbudowa i przebudowa budynku na jego tyłach - przebieg istniejącej linii zabudowy ul. [...] - pozostaje bez zmian, zgodnie z istniejącą linią zabudowy, czyli zgodnie z usytuowaniem istniejących ścian frontowych budynku. W analizie scharakteryzowano sposób kształtowania się linii zabudowy w obszarze analizowanym. Podano, że ma ona dość jednorodny, uporządkowany charakter. Występujące w obszarze linie zabudowy są przeważnie regularne, wykształcone przez elewacje ciągów budynków. Zabudowa wykazuje kierunek równoległy do przebiegu ulic. Linie zabudowy w zwartej zabudowie mieszkaniowo-usługowej ulic: [...], ul. [...] występują jako obowiązujące linie zabudowy o kierunku równoległym do krawędzi ulicy. Budynki usytuowane są w granicach działek drogowych w jednej linii zabudowy, do której przylegają ściany wszystkich budynków. Nie mniej jednak, po stronie terenu inwestycji, przed głównymi bryłami budynków, występują drobne elementy architektoniczne, takie jak schody zewnętrzne czy przeszklone wykusze do lokali usługowych usytuowanych w przyziemiach, wysunięte przed lico elewacji frontowych, ale mieszczące się w pasie tzw. przedogródków, przebiegającym pomiędzy chodnikiem a budynkami. Wyjaśniono także że będąca przedmiotem legalizacji zrealizowana rozbudowa i nadbudowa budynku znajduje się od strony zachodniej. Te części budynku: przybudówki oraz zwieńczenie baszty znajdują się na tyłach budynku, od strony ogrodu, więc nie mają wpływu na przebieg linii zabudowy. Realizacja planowanej inwestycji w tym zakresie nie zmieni istniejącej linii zabudowy oraz zasadniczej bryły budynku względem ul. [...]. W zakresie rozbudowy budynku o garaż, stwierdzono, że na obszarze analizowanym garaże występują w przyziemiu budynków, (jak na. bezpośrednio sąsiadujących-działkach nr [...] i nr [...]) albo są wolnostojące – pojedyncze lub zgrupowane po kilka (jak na działkach nr [...], nr [...], czy nr [...]), ale wówczas takie garaże są cofnięte w różnym stopniu w głąb danej posesji. W innych natomiast przypadkach parkowanie samochodów na nieruchomościach w analizowanym obszarze zapewnione jest przez urządzenie miejsc postojowych w drodze utwardzenia powierzchni działki budowlanej — wewnątrz jej terenu albo przy ulicy (tak przykładowo na działkach nr [...] albo nr [...]). Charakterystyczne jest pewne wycofanie wobec ulicy. Wobec powyższego uznać należy, iż zasadnie odstąpiono od wyznaczenie linii zabudowy dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego w zakresie nadbudowie, przebudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bowiem jak wykazała przeprowadzona analiza realizacji przedmiotowej inwestycji nie wpływa na istniejącą linie zabudowy oraz zasadniczą bryłę budynku względem ul. [...]. Racje ma inwestor, iż przepisu § 4 rozporządzenie nie można interpretować w oderwaniu od przedmiotu inwestycji. Jak wskazano powyżej przedmiotem niniejszego postępowania jest zrealizowana rozbudowa i nadbudowa znajdująca się na tyłach budynku, która w żadnym zakresie nie ma wpływa na istniejącą linie zabudowy wyznaczoną przez elewacje frontową bryły głównej budynku. O braku konieczności ustalenia przedmiotowego parametru decyduje fakt braku wpływu zrealizowanej rozbudowy i nadbudowy na ów parametr. Z powyższych względów Kolegium nie może podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia § 4 rozporządzenia. Obowiązującą linię zabudowy organ I instancji wyznaczył dla realizacji zamierzenia inwestycyjnego w zakresie garażu w odległości ok. 3 m od granicy działki drogowej ul. [...] (dz. [...]) przeprowadzona analiza wykazała, iż zasadne będzie ustalenie linii zabudowy w pewnym wycofaniu w stosunku do elewacji frontowej budynku mieszkalnego. Wyniki analizy wymagają wyznaczenia obowiązującej nowej linii zabudowy dla garażu lub garaży mających być wybudowanymi pomiędzy budynkiem znajdującym się na działce nr [...] a granicą tej działki z działką nr [...]. Zwrócono również uwagę, iż sposób wyznaczenia linii zabudowy o to usytuowaniu garażów na obszarze analizowanym oraz wymaganiom konserwatorskim. Zatem Kolegium nie znajduje podstaw do negowania sposobu wyznaczenia linii zabudowy w odległości ok. 3 m od granicy działki drogowej ul. [...] (dz. [...]), bowiem jak wykazała analiza projektowany garaż powinien kontynuować typową dla tego obszaru zabudowy formę - linie zabudowy w pewnym wycofaniu względem działki drogowej. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy dla rozbudowy budynku od strony tylnej ustalono do 35 % ( 33% ±2%) w stosunku do powierzchni działek [...], [...], a dla rozbudowy o garaż w przedziale od 35% ( istniejący wskaźnik) do 40%-45%(wnioskowany wskaźnik) w stosunku do terenu działek: [...] i [...]. Z uzupełnienia analizy z dn. 8.03.2018 r. wynika, iż ów parametr kształtuje się w przedziale od 20 % . na dz. nr [...]&6/1 do 92 % na dz. [...]. Średnia wartość wskaźnika powierzchni istniejącej zabudowy do powierzchni terenu dla wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynosi 53 %. Wyjaśniono także, że pierwotnie przed samowolnie wykonanymi przybudówkami (rozbudową) powierzchnia zabudowy wynosiła ok. 190m2. Powierzchnia ta generowała wielkość wskaźnika zabudowy na poziomie ok 23% w stosunku do działek [...], [...], a w stosunku do działki [...] na poziomie 24%, Wskaźnik ten jest o 1% większy od najmniejszego wskaźnika zabudowy w obszarze analizy dla działki sąsiedniej nr [...], Wnioskowana rozbudowa dla budynku spowoduje powiększenie wskaźnika zabudowy do 35% (w stosunku do działek [...] i [...] ) i do 38,5% (w stosunku do działki nr [...]). Projektowany garaż zaś generuje wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do sumy działek [...] i [...] w wysokości 45%. a w stosunku do dz. [...] w wysokości 51%. W ocenie Kolegium, ustalenie przedmiotowego parametru w oparciu o wyjątkowy sposób określony w ust. 2 § 5 rozporządzenia nie budzi zastrzeżeń Kolegium. Zdaniem Kolegium ustalenie wartości tego parametru w wielkości poniżej średniej występującej w obszarze, którego wartość osiąga 53 %, znajduje pełne uzasadnienie w przeprowadzonej analizie, rzetelnie prezentującej poziom istniejącego zainwestowania, nieruchomości zlokalizowanych w obszarze analizowanym. Wartość ta nie odbiega też od wartości zauważonych w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Zauważyć bowiem należy, iż (poza wskaźnikiem dla działki [...], który wynosi 20 % i jest najniższym wskaźnikiem występującym w obszarze) wskaźnik ten dla działek stanowiących najbliższe sąsiedztwo jest równy bądź wyższy niż ustalony dla działek [...] i [...], (45 % - dla działki [...]+[...]; 54 % - dla działki [...] +[...]; 47%-dla działki [...]). Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 30%. W uzupełnieniu analizy wyjaśniono, że wskaźnik ten na działkach zabudowanych jest na zróżnicowanym poziomie od 1% (dz. [...]) do 70 % (dz. [...] +[...]) , a średni wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wynosi 31 %. Zatem przyjęta w decyzji wartość mieści się w wartościach zabudowy z badanego obszaru, co przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa należy uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. Przechodząc do wskaźnika szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy zasadnie odstąpiono od jego określenia w zakresie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wykazała przeprowadzona analiza inwestycja w tym zakresie nie zmienia istniejącej szerokości budynku, wtapiając się w stylistykę budynku - nie narusza zasad ładu przestrzennego. Wyjaśniano przy tym, iż przedmiotem postępowania jest nadbudowa i rozbudowa budynku od strony elewacji tylnej. W przypadku legalizacji samowolnie wykonanej rozbudowy zlokalizowanej na tyłach budynku oraz nadbudowy, stwierdza się, że wykonane prace mieszczą się w szerokości lica frontowego ściany, zatem szerokość elewacji frontowej nie ulega zmianie. Wskaźnik szerokości elewacji frontowej ustalono w przedziale od 15,5 m (istniejąca szerokość elewacji frontowej budynku do 24 m. Przy czym w warunkach dotyczących innych cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z analizy urbanistyczno-architektonicznej (karta nr [...]), zawarto dopuszczono możliwości usytuowania w zbliżeniu lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią [...] pod warunkiem zachowania przepisów techniczno - budowlanych, które normują sytuowanie budynków i ich części względem granicy z działką sąsiednią. Parametr ten, zgodnie z wyjaśnieniami zawartym w analizie, ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczający ustalenie przedmiotowego parametru w sposób inny, iż według wartości średniej w obszarze analizowanym, jeśli wynika to z przeprowadzonej analizy. Przeprowadzona analiza wykazała zaś, iż planowana rozbudowa (przekraczająca poziom parteru w odniesieniu do dobudowywanego garażu) cofnięta jest od lica budynku. Elewacja frontowa budynku nadal jest pokreślona. Na obszarze analizowanym obserwuje się zabudowę o zbliżonej szerokości zabudowy (przykładowo działka nr [...]), a także budynki zlokalizowane w dwóch lub jednej z bocznych granic działki. W zakresie zaś możliwości usytuowania w zbliżeniu lub bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią [...] wyjaśniono, że warunek spełnienia przepisów techniczno- budowlanych w tej szczególnej lokalizacji jest wymagany, ponieważ budynki sąsiednie w obszarze analizy przylegają bezpośrednio do granic sąsiednich i do budynków wzajemnie ścinanymi szczytowymi. Przedmiotowa lokalizacja jest lokalizacją wyjątkową. Zarówno garaż jak i część tylna istniejącego budynku (wykonana samowolnie) posiadają odmienne cechy, gabaryty, materiały, które to elementy wpływają na właściwości techniczne ściany i części budynku zbliżonych lub usytuowanych w granicy działki sąsiedniej. W obszarze analizy spotyka się usytuowanie zabudowy w granicy, lecz nie spotyka się usytuowania tarasu nad garażem w granicy lub w zbliżeniu do niej. Od takiego usytuowania należy uzyskać odstępstwo od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zagadnienia techniczno-budowlane badane są na etapie pozwolenia na budowę. Nie uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych skutkuje tym, że decyzja WZ nie musi mieć kontynuacji w decyzji pozwolenia na budowę. Nie mniej jednak, z przestrzennego punktu widzenia wnioskowana łączna szerokość budynku mieszkalnego z garażem jest możliwa do realizacji. Wobec powyższego uznać należy, iż organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił odstąpienie od zasadniczego sposobu wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. l rozporządzenia) na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ I instancji ustalił powyższy wskaźnik z poszanowaniem zasad ładu przestrzennego oraz przy uwzględnieniu cech charakterystycznych dla zamierzenia inwestycyjnego i wynikających z analizy obszaru analizowanego. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, (liczoną do okapu zasadniczej bryły dachu) ustalono w przedziale od 5,5 m do 6 m. Dopuszczono nadbudowanie fragmentów ścian pionowych budynku (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek) do wysokości nieprzekraczającej 10,5 m. Podano także, że wysokości te należy mierzyć od poziomu chodnika ul. [...], tj. od rzędnej 205.00 m n.p.m. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy. Przeprowadzona analiza wykazała, że wysokości budynków sąsiadujących wynoszą od około 9,5 m (działka nr [...]) do około 17,5 m (działka nr [...]). Budynki na działkach usytuowanych wzdłuż ulicy [...] na działkach bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji, tj. na dz. dz. [...] i [...] mają wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odpowiednio około 13 m i około 9,5 m. Budynek po przeciwnej stronie ulicy [...] (na działce nr [...]) - około 11,5 m. Budynki przy ulicy [...] na działkach nr [...] i nr [...] (będące dla inwestycji bezpośrednim sąsiedztwem od strony zachodniej (tylnej) - oba około 12,5 m. W uzupełnieniu do analizy z dn. 8.03.2018 r. podano także, rzędna wysokościowa budynku nr [...] na działce nr [...] wynosi ok. 221,2 m. Rzędna budynku nr [...] ma działce nr [...] wynosi ok. 218,0 m n.p.m. Wysokości te, jak wynika z załącznika nr [...] i nr [...], oszacowano względem poziomu przed głównym wejściem do budynku, tj. poziomu około 205,00 m n.p.m. W analizie wyjaśniono także wnioskowana rozbudowa od strony tylnej kontynuuje poziom gzymsu głównego, czyli wysokość ok. 5,86 m.(wierzch gzymsu) Gzyms główny jest związany z zasadniczą bryłą budynku. Poszczególne części budynku przykryte są różnymi rodzajami daszków i dachów, lecz okap dachu nad zasadniczą bryłą budynku przebiega wokół budynku na jednakowym poziom gzymsu w przedziale ok. 5, 55 m - 5, 86 m, zatem rozbudowa budynku na tyłach działki kontynuując poziom jest zgodna z zasadami ładu jednostką urbanistyczna jest wielkość 0,5 m. Wyjaśnienie w zakresie przedmiotowego ustalenia złożył również Inwestor podając, trzy najczęściej występujące - wskazane w § 7 rozporządzenia możliwości wyznaczania wysokości elewacji frontowej (fasady): do jej górnej krawędzi (jeżeli nie występuje gzyms albo attyka); do jej gzymsu (tzw. gzymsu wieńczącego lub koronującego, inaczej fasety); do jej attyki (ścianki przesłaniającej dach wówczas, gdy fasada wchodzi w przestrzeń dachową) - rozwiązania zakończenia górnej fasady nie wyczerpują wszystkich form architektonicznych, a zwłaszcza takich przypadków, w których gzyms wieńczący (koronujący) jest przerwany i płaszczyzna elewacji jest kontynuowana wyżej jako ściana przednia facjaty lub lukarny, względnie wieżyczki albo fronton (będące ograniczonymi formami attyki). W przedmiotowym przypadku mamy właśnie taką sytuację - w środkowej części elewacji frontowej jej płaszczyzna jest przedłużona do góry przechodząc w ścianę szczytową facjaty. Ponadto - co wynika z materiału zebranego w sprawie - Miejski Konserwator Zabytków zakazał stosowania rozwiązania projektowego polegającego na sztucznym połączeniu przerwanych części gzymsu wieńczącego (koronującego) jako tzw. gzymsu działowego (międzypiętrowego, podkreślającego górny poziom kondygnacji wysokiego parteru pod ścianą szczytową facjaty frontowej pierwszego piętra), zamiast tego nakazał kontynuowanie tego gzymsu jako opaskowy — okalający dolną krawędź dachu wokół całego budynku (od ulicy również obwodzący górną i boczne krawędzie przedniej ściany facjaty). Te zaszłości spowodowały - jak wskazał Inwestor - iż z jednej strony wysokość elewacji frontowej może być tutaj określona jedynie przez odniesienie się do gzymsu (brak inaczej wykształconej górnej krawędzi czy też attyki) w przedziale od 5,5 m do 6 m, ale nie oddawałoby to tego parametru rozczłonkowanej ("rozrzeźbionej") bryły budynku, więc konieczne okazało się wyznaczenie dodatkowej wielkości, czyli maksymalnej wysokości elementów fasady przewyższających ten poziom — jako najwyżej 10,5 m. Dla ustalania parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej attyki istotne są oczywiście są wielkości stanowiące najbliższe sąsiedztwo dla planowanej zabudowy, ale także forma budynku, która ma charakter willowy odmienny od sąsiednich budynków w zakresie cech urbanistycznych i architektonicznych. Przedmiotowa analiza wykazała, iż w obszarze analizowanym wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej są zróżnicowane i wynoszą od ok. 9,5 m (dz. [...]), przez 11,5 m (dz. [...]), przez ok. 12,5 m (dz. [...] i [...]) do 13 m (dz. [...]). A okap dachu wieńczącego główna bryłę budynku przebiega wokół budynku na jednakowym poziomie (patrząc od strony elewacji frontowej (elewacji wschodniej, dostępnej z ul. [...]) tj. 5, 85 m, wielkości ta liczona jest od średniego poziomu przed głównym wejściem do budynku, która kształtuje na poziomie 205 m n.p.m. Średni istniejący poziom przed budynkiem - zgodnie z mapą sytuacyjną wysokościową (karta 21) wynosi 204,96 m n.p.m. Istotne z punktu widzenia przedmiotowego ustalenia jest również okoliczność, na którą zwrócił uwagę Inwestor, iż sposób ukształtowania elewacji frontowej budynku wymyka się z rozwiązań przewidzianych w § 7 rozporządzenia. Gzyms wieńczący (koronujący) jest przerwany i płaszczyzna elewacji jest kontynuowany wyżej jako ściana przednia facjaty( k. 67-77, k. 929). Wobec powyższej wskazanych okoliczności ustalenie dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego górnej krawędzi elewacji frontowej (liczona do okapu zasadniczej bryły dachu) w przedziale od 5.5 m do 6 m nie spowoduje przekroczenia maksymalnych wysokości budynków w obszarze analizowanym i nie zaburzy ładu przestrzennego, a także uwzględnia okoliczności odmiennej formy architektonicznej obiektu. Ustalona zaś 0,5 m tolerancja uwzględnia względy technologiczne i nie spowoduje powstania budynku o wysokości przewyższającej wskaźniki zaobserwowane w obszarze analizowanym. W ocenie Kolegium uzasadnienie w przeprowadzonej analizie znajduje ustalenie dopuszczenie nadbudowy fragmentów ścian pionowych budynku do wysokości 10,5 m (takich jak ściany szczytowe i boczne facjat, ściany pionowe wieżyczek). Bowiem zaproponowana wielkość nie przewyższa wskaźników zaobserwowanych w najbliższym sąsiedztwie, a także uwzględnia okoliczność, iż elewacja frontowa ściany szczytowej facjaty pierwszego piętra ma przebiegać na nieprzekraczającej wysokości 10,5 m. Wskazać należy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na przyjęcie, iż niemożliwe było w przedmiotowej sprawie wyznaczenie tego parametru na podstawie § 7 ust. l rozporządzenia, bowiem parametr ten dość znacznie pod względem wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej odbiega od wnioskowanej i zrealizowanej wysokości przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z tego samego powodu niezasadne byłoby przyjęcie wartości średniej z obszaru, bowiem byłaby ona wyższa niż wnioskowana przez Inwestora i dopuszczona przez organ ochrony konserwatorskiej. Stąd parametr wysokości ustalono na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia znajduje pełne uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Przechodząc do wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej dla garażu organ I instancji ustalił wysokość elewacji frontowej na przedłużeniu gzymsu na przyziemiu tj. ok 2 m. Przeprowadzona analiza wykazała, iż ze względu na zabudową odróżniającą się istotnie od sąsiedztwa - drobna forma architektoniczna, historyzująca elewacja frontowa charakteryzującą górną krawędź gzymsy lub attyki ukształtowana w sposób nie występujący w zabudowę sąsiedniej, rozczłonkowana bryła budynku podlegającą ochronie konserwatorskiej- brak jest możliwości przedłużenia na ten budynek krawędzi zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich czyniąc dopuszczalnym ustalenie innych wysokości na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, to jest określenie charakterystycznych wysokości tego budynku i / ustalanie wysokość poziom górnego gzymsu dobudowywanego częściowo zagłębionego garażu na wysokości 2 m (z wyłączeniem wysokości barierek zabezpieczających na tarasie), która ta wysokość kontynuować będzie linię gzymsu kondygnacji przyziemia (odpowiadającą jednocześnie poziomowi podłogi wysokiego parteru (drugiej kondygnacji) willi) — z zastrzeżeniem wszakże cofnięciem tego garażu w głąb działki — do obowiązującej linii zabudowy w odległości 3 (trzech) metrów od granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], co odpowiada wytycznym konserwatorskim dla wprowadzenie tego garażu. Przechodząc do ustalonej geometrii dachu wskazać należy, iż w świetle § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii' dachów występujących na obszarze analizowanym. W przedmiotowej sprawie w załączniku nr [...] do zaskarżonej decyzji wskazano, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustala się formę dachu wielospadowego jako powtórzenie i kontynuację istniejącej formy dachu ściśle według wskazań konserwatorskich. Maksymalna wysokość kalenicy 13 m. Wskazano, że dopuszczalne są tylko takie formy poddasza, na które zezwolono we wskazaniach konserwatorskich. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczyło budynku objętego ochroną konserwatorską istotne w sprawie jest także to, że koncepcja architektoniczna, która znalazła wyraz w ustalonych w niniejszej decyzji warunkach zabudowy była przedmiotem analizy i oceny organów ochrony zabytków: opinii Miejskiego Konserwatora Zabytków w K., powołanych w zaskarżonej decyzji i opisanych w załączniku nr [...], pkt 3 tej decyzji. Przeprowadzona analiza wykazała także, wnioskowana nadbudowa baszty do wysokości 13,0m (do kalenicy) jest niższa od wysokości kalenicy budynku sąsiedniego na dz. [...] (13,14 m) i niższa dachu mansardowego na dz. [...] (16,2 m). Baszta nie powoduje zbyt dużej ingerencji w oryginalną bryłę budynku, a jej percepcja od strony ulicy jest ograniczona. Wykonane tylnej części budynku wtopiły się w zasadniczą bryłę budynku i otoczenie. Dla garażu ustalono - zgodnie z wnioskiem - formę dachu płaskiego. Ustalenie takiej formy pokrycia garażu, zasługuje na aprobatę wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym występują garaże posiadające dachy płaskie. W przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. W zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) bezspornym jest, iż teren inwestycji oznaczony jako dz. [...], [...] obr. [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej, jaką jest ul. [...]. Zastrzeżeń Kolegium nie budzą ustalenia, czy istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego (art. 61. ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Zgodnie z pkt 4 lit. a załącznika nr 1 do decyzji zaopatrzenie w wodę, energię elektryczną i cieplną (gaz), odprowadzenie wód i ścieków opadowych jest możliwe w oparciu o istniejące przyłącza, na warunkach dysponentów sieci. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne, potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w energię elektryczną, gazową oraz sposób odprowadzania wód opadowych. Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...], jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Nie budzi również wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z treścią art. 10 a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (art. 61. ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.), zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.). W związku z powyższym stwierdzić należy, że organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy. Planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. Odnosząc się do nieomówionych powyżej zarzutów, w zakresie naruszenia art. 8 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. wskazać należy, iż pismem z dnia 14 sierpnia 2017 (karta 869) strony zostały powiadomione o zgromadzeniu kompletnego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie oraz o możliwości zapoznania się z nim i zgłaszania do WAiU UMK swoich wniosków i zastrzeżeń. Nadto wskazać należy, iż dla skutecznego powołania się na naruszanie art. 10 k.p.a. wykazać należy związek przyczynowo - skutkowego pomiędzy zarzucanym ewentualnym naruszeniem przez organ przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Odwołująca nie wskazała konkretnych czynności, możliwości podjęcia których została pozbawiona. Nadto zauważyć należy, iż z możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie Wspólnota Mieszkaniowa nie skorzystała ani w postępowaniu przed organem I instancji ani w postępowaniu prowadzonym przez Kolegium. Ponadto z akt sprawy, w szczególności z księgi wieczystej dla nieruchomości oznaczonej jako dz. [...], położonej w K. przy ul. [...] ([...]) wynika, że zarząd nieruchomością sprawuje S. B.. Z dokumentów w sprawie, w tym z działu III księgi wieczystej wynika, że jest to zarząd ustanowiony na mocy ugody w sprawie zniesienia współwłasności z dnia 29 stycznia 1992 r. Z powołanej księgi wieczystej wynika także, że w budynku przy ul. [...] wyodrębniono 6 samodzielnych lokali mieszkalnych. Powstaje kwestia, czy zarząd przedmiotową nieruchomością jest zarządem, o którym mowa w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Przychylić należy się do poglądów wyrażonych w odpowiedzi na odwołanie, że wątpliwe jest stosowanie przepisów ustawy o własności lokali do zarządu, który powstał przed jej wejściem w życie w sytuacji, gdy wymieniona ustawa nie przewiduje żadnych przepisów intertemporalnych, które dotychczas ustalone zarządy inne niż sprawowane przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne, przekształcałyby w zarząd, o którym mowa w tej ustawie. Niezależnie od powyższego, zgodnie z art. 20 ustawy o własności lokali jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu, do którego zgodnie żart. 21 tej ustawy kierowanie sprawami wspólnoty i reprezentowanie jej na zewnątrz. Zgodnie z art. 19 ustawy o własności lokali, jeżeli liczba lokali wyodrębnionych i lokali niewyodrębnionych, należących nadal do dotychczasowego właściciela, nie jest większa niż siedem, do zarządu nieruchomością wspólną mają- odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. W świetle powyższego brak jest uzasadnienia dla twierdzenia Odwołującego się, jakoby stroną postępowania w sprawie był Pan S. B.. Nawet gdyby przyjąć, na co wskazuje Inwestor w odpowiedzi na odwołanie, że zarządca, z którym mamy tu do czynienia jest zarządcą "kontraktowym" (co może budzić pewne wątpliwości), to i tak, w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych taki zarządca nie jest stroną postępowania (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 19 grudnia 2007 r. sygn. II SA/GI 762/07). Wobec powyższego prawidłowe było przyjęcie przez organ I instancji, że stronami postępowania są wszyscy właściciele lokali. Odnośnie natomiast jednokrotnego doręczenia decyzji do A. F. jako zarządcy wspólnoty mieszkaniowej nieruchomości [...] w K. Kolegium podziela stanowisko inwestora, iż działanie organu I instancji było prawidłowe w tym zakresie, ponieważ jest ona zarządcą przymusowy wyznaczonym przez sąd powszechny i prawidłowo ujawnionym w dziale trzecim odnośnej księgi wieczystej. W takiej sytuacji brak było potrzeby prawnej dodatkowego doręczenia j ej decyzji tylko z tego powodu, iż -jednocześnie -jest członkiem tejże wspólnoty mieszkaniowej z tytułu własności dwóch lokali (zwłaszcza w bez doręczania właścicielom pozostałych lokali tamże). Kolegium również podziela rozważania inwestora w zakresie zarzutu braku uzgodnienia projektu z zarządcą drogi. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta K. jest zarówno organem właściwym w zakresie ustalenia warunków zabudowy, jak i zarządcą drogi (jako ZIKiT), w związku z czym tożsamość organu zwracającego się i organu uzgadniającego wyklucza najpierw zastosowanie art. 106 kodeksu postępowania administracyjnego, a w później również art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., bowiem Prezydent Miasta K. nie może dokonywać "autouzgodnienia" z samym sobą i uzyskanie w trakcie postępowania opinii ZIKiT co do treści wniosku Inwestora było wystarczające.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości przy ul. [...] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego w sprawie i dokonanie przez organy administracyjne dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego skutkującej błędnym ustaleniem, że analiza urbanistyczno – architektoniczna sporządzona jest w sposób zgodny z przepisami prawa, a w konsekwencji bezpodstawne utrzymanie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2018 r.;

2/ art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe ustalenie przez organ administracyjny kręgu stron postepowania o ustalenie warunków zabudowy polegające na pominięciu w niniejszym postępowaniu S. B. – zarządcy sąsiedniej nieruchomości w stosunku do planowanej inwestycji (działki ewidencyjnej o nr [...]), a w konsekwencji niezapewnienie wszystkim uprawnionym stronom udziału w przedmiotowym postępowaniu;

3/ art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 r. podczas gdy mając na uwadze okoliczności sprawy organ odwoławczy powinien uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji;

4/ art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. polegające na niewłaściwym dokonaniu analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków planowanej inwestycji, a w konsekwencji naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa i wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy niezgodnie z przepisami prawa, w szczególności z przepisami planistycznymi;

5/ § 4 ust. 4 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez brak ustalenia w załączniku do decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 29 września 2017 r. linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (w zakresie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego), co skutkowało sporządzeniem analizy urbanistyczno – architektonicznej w nieprawidłowy sposób, a w konsekwencji wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji z naruszeniem prawa;

6/ § 5 ust. 2 rozporządzenia poprzez ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w sposób wewnętrznie sprzeczny, a także uniemożliwiający jego kontrolę;

7/ § 7 ust. 4 rozporządzenia poprzez niejednoznaczne ustalenie wskaźnika górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, polegające na: braku wyczerpującego wyjaśnienia zasadności dopuszczenia wysokości nadbudowanych ścian na poziomie 10,5 m; nieprawidłowym oszacowaniu ww. wskaźnika polegającym na określeniu wysokości budynku względem poziomu chodnika przy ul. [...], podczas gdy zgodnie z § 7 ust. 2 rozporządzenia ww. parametr należy wskazać mierząc wysokość budynku od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku.

W uzasadnieniu strona skarżąca rozbudowała powyższe zarzuty, w konkluzji wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K..

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie, jest ocena legalności decyzji organów administracji dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy, przebudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Jak wskazuje organ II instancji, prowadzone postępowanie jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzącego przez PINB w K., w ramach którego inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie sądu tak skarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są w sposób oczywisty wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r. (dalej; ustawa) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W zakresie dotyczącym prac budowlanych wymagających pozwolenia na budowę, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego, etapem początkowym poprzedzającym nie tylko sam proces budowlany, ale też postępowanie administracyjne dotyczące udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Jak wynika z wyżej przytoczonego przepisu, sama zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, wymaga ustalenia warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy następuje przed zmianą zagospodarowania terenu a nie po zmianie. Tylko w wyjątkowych sytuacjach, wprost wynikających z obowiązujących przepisów prawa, ustalenie warunków zabudowy jest możliwe już po zmianie zagospodarowania terenu – w szczególności po wykonaniu prac budowlanych wymagających uzyskania pozwolenia na budowę. Możliwość taka (w zasadzie jedyna) zachodzi w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm. (dalej; ustawa). Zgodnie bowiem przepisami regulującymi ten tryb postępowania – zmierzający do legalizacji samowoli budowlanej lub do jej rozbiórki - jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust 2). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (48 ust 3 pkt 1).

Zauważyć należy, iż w tzw. postępowaniu naprawczym regulowanym przepisami art. 50-51 ustawy a dotyczącym także (częściowo) realizacji prac budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę i legalizacji tych prac (art. 50 ust 1 pkt 1 ustawy) ale w przypadkach innych niż określone w art. 48 (art. 50 ust 1 ustawy) tj. prac które nie polegają na realizacji obiektu budowlanego lub jego części, przepisy nie nadają organowi nadzoru budowlanego uprawnień do żądania przedłożenia przez inwestora zaświadczenia analogicznego do tego o którym mowa w art. 48 ust 3 pkt 1 ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2017 r. II OSK 2162/16 orzekł, iż "postępowanie naprawcze prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51". W tym samym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż "wniosek o ustalenie warunków zabudowy może co do zasady dotyczyć wyłącznie planowanego przedsięwzięcia budowlanego, a nie inwestycji już zrealizowanej lub będącej w toku, oraz, że "wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Nie jest dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego".

Powołać należy się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, jakie zaprezentował w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. II OSK 146/15. W wyroku tym wskazano, iż "możliwość ubiegania się przez inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu wybudowanego lub będącego w budowie pozostaje w ścisłym związku z postępowaniem legalizacyjnym, w ramach którego wydawane jest postanowienie w tym przedmiocie. Nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazuje także, iż możliwość "legalizacji" samowoli budowlanej została wprowadzona do cyt. przepisu uPb wskutek zrealizowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007, Nr 1, poz. 160). Wyrokiem tym Trybunał stwierdził jedynie, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu cyt. wyroku stwierdzono m.in., że "informacyjny charakter decyzji (o warunkach zabudowy - uwaga Sądu) nie wpływa - rzecz jasna - na wynikający z przepisów prawa obowiązek jej uzyskania przez inwestora, który zamierza legalnie (czyli zgodnie z prawem) przystąpić do prac budowlanych". Ponadto cyt. wyrok Trybunału Konstytucyjnego odnosił się li tylko do kwestii dopuszczalności ubiegania się o decyzję w przedmiocie warunków zabudowy, gdy toczy się postępowanie prowadzone w trybie art. 48 uPb. W żadnym razie powyższy wyrok nie odnosił się do kwestii uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w związku z prowadzeniem przez organ nadzoru budowlanego tzw. postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 uPb". Analogiczne stanowisko do zaprezentowanego w dwóch wyżej przytoczonych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny zajął w wyrokach z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12, z dnia 14 stycznia 2014 r. II OSK 1890/12.

Stanowisko to popiera także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy po realizacji prac budowlanych wymagających wcześniejszego uzyskania pozwolenie na budowę może legalnie organ administracji architektoniczno-budowlanej wydać, jedynie w sytuacji, kiedy organ nadzoru budowlanego w ramach postępowania regulowanego przepisami art. 48 ustawy nakaże inwestorowi przedłożyć decyzję o warunkach zabudowy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie może więc inicjować samodzielnie podmiot, który samowoli budowlanej się już dopuścił. Z kolei organ, który postępowanie takie prowadzi (zainicjowane zobowiązaniem inwestora przez organu nadzoru budowlanego do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy) winien w pierwszej kolejności dokonać inwentaryzacji prac budowlanych, które zostały nielegalnie zrealizowane a następnie dopiero poczynić ustalenia czy można "ustalić" warunki zabudowy dla tej zrealizowanej inwestycji mając na uwadze zasadę dobrego sąsiedztwa, parametry zabudowy oraz inne warunki, o których mowa w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, niedopuszczalnym jest przy tym prowadzenie jednego postępowania, w którym organ określa (słowo "ustala" nie jest adekwatne go sytuacji badania możliwości dostosowania parametrów już zrealizowanej zabudowy do zagospodarowania terenu na którym samowola budowlana była dokonana) warunki zabudowy dla inwestycji zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej i jednocześnie zamierzenia inwestycyjnego tj. prac których inwestor jeszcze nie zrealizował w obiekcie wykonanym bez wymaganego pozwolenia na budowę, ale które zamierza zrealizować w przyszłości. Są to bowiem dwa różne postępowania. Pierwsze jest częścią postępowania legalizacyjnego, które może też się zakończyć nakazem rozbiórki samowoli budowlanej, drugie dotyczy zamierzenia inwestycyjnego – określenia uwarunkowań architektoniczno-urbanistycznych dla przyszłej a zatem nieistniejącej inwestycji.

W realiach niniejszej sprawy organ I instancji nie nadmienia nawet, że "ustala" warunki zabudowy dla samowolnie już zrealizowanej inwestycji. Organ II instancji enigmatycznie wskazuje jedynie, iż prowadzone postępowanie jest konsekwencją postępowania legalizacyjnego prowadzącego przez PINB w K. w ramach którego, inwestorzy zostali zobowiązani do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ nie podaje, jakie (w jakim trybie) toczy się postępowanie legalizacyjne, co jest nim objęte, jak powziął wiedzę o tym postępowaniu. W aktach administracyjnych brak bowiem decyzji PINB o zobowiązaniu inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani jakiejkolwiek innej decyzji tego organu wydanej w toczącym się postępowaniu administracyjnym dotyczącym aspektu legalizacji samowolnie zrealizowanych robót budowlanych. Sąd zwraca też uwagę, iż konstrukcja, jaką posługuje się organ II instancji nadmieniając że "postępowanie jest konsekwencją wydanej przez PINB decyzji potwierdzającej zgodność tego zamierzenia z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", w przepisach ustawy Prawo budowalne nie istnieje. Organ zgodnie z regułą, o której mowa w art. 48 ust 3 ustawy zobowiązuje inwestora do przedłożenia bądź zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego a nie decyzji o zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd zwraca uwagę, iż nie jest jasne czy wszystkie prace, dla których w ramach postępowania legalizacyjnego organy obu instancji "ustaliły" warunki zabudowy na dzień wydania decyzji zostały zrealizowane. Uwaga ta dotyczy budynku garażu. Na zdjęciach dołączonych do akt administracyjnych (k. 261 t. I akt adm.) budynku garażu brak. Także na fotografiach zamieszczonych na internetowych mapach google, wykonanych w maju 2014 r., do budynku będącego przedmiotem niniejszego postępowania nie przylega garaż. Wydaje się zatem wysoce wątpliwym, aby ów garaż był, przynajmniej na dzień wszczęcia postępowania administracyjnego zrealizowany. Wprawdzie organy nie ustaliły daty dokonania samowoli budowlanej stanowiącej przedmiot postępowania, ale sądowi wiadomo z urzędu (toczące się postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej samej inwestycji), iż z pewnością fakt ten dokonany został przed rokiem 2014 . Załączony do akt sprawy wyrok tut. sądu z dnia 17 września 2014 r. II SA/Kr 853/14 dotyczył decyzji w I instancji wydanej w dniu 14 stycznia 2014 r. (k. 312 I tom akt adm.). Jak mowa wyżej, w ocenie sądu postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powinno toczyć się w trybie legalizacji samowoli budowlanej i jednocześnie dalszej, legalnej możliwości rozbudowy nielegalnie zrealizowanego (rozbudowanego i nadbudowanego) obiektu. Jeżeli by nawet prezentować pogląd przeciwny – braku przeciwwskazań dla takiej praktyki, organ winien po rzetelnej inwentaryzacji rozmiarów samowoli budowlanej, wyraźnie kwestie te w decyzji wyróżnić i precyzyjnie opisać. Jak mowa wyżej, inwentaryzacja taka nie została dokonana – kwestia ta zostaje zatem nie wyjaśniona.

Niezrozumiałe dla sądu są też parametry zabudowy, jaki organ ustalił w zakresie wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Mianowicie parametr ten pomimo, że dotyczy tej samej inwestycji (wspólnie nazwanej) i tego samego obszaru (działki nr [...] i [...]) odrębnie ustalono dla rozbudowy budynku od strony tylnej jako 35% a odrębnie dla garażu w wielkości od 35% do 40%. W ocenie sądu jest to zabieg nie mający jakiegokolwiek umocowania w obowiązujących przepisach. Organ ustala wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki, jako parametr wyrażający dopuszczalną procentową możliwość zainwestowania w teren dla zamierzenia inwestycyjnego, czy też w procesie legalizacji, dokonując oceny, czy zainwestowanie to jest dopuszczalne z uwagi na wielkości tego parametru występujące w obszarze analizy. W obu tych przypadkach, jest to wielkość jedna – dotyczy terenu inwestycji a nie jej fragmentów. Niezrozumiałym jest zabieg w efekcie którego ten sam obszar i ta sama inwestycja ma ustalone dwa odrębne parametry wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Zabieg taki nie znajduje podstaw tak w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przepisów wykonawczych.

Z tych wszystkich względów, na mocy powołanych wyżej przepisów oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit.a oraz c P.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.