Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 280/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 170, art. 171, art. 174 pkt. 1 i 2, art. 183 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1, art. 158, art. 157 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia WSA del. do NSA Marzenna Linska – Wawrzon (spr.), Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Ł. – Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1286/09 w sprawie ze skargi E. Ł. – Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1286/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. Ł.-Z. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., po rozpoznaniu wniosku E. Ł.-Z., odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] (ul. [...]), ozn. nr hip. [...] w części dotyczącej gruntu stanowiącego obecnie własność Skarbu Państwa (część dz. ew. nr [...] i nr [...] z obrębu ew. [...], część dz. ew. [...] z obrębu ew. [...] i część dz. ew. [...] z obrębu ew. [...]).

Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r., która stała się prawomocna wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt I SA/Wa 2947/02, oddalającego skargę.

W dniu [...] grudnia 2008 r. E. Ł. – Z. wniosła ponownie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że organ dekretowy rażąco naruszył przepisy art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z tego powodu, iż w aktach własnościowych przedmiotowej nieruchomości warszawskiej brak jest dokumentów świadczących o tym, że organ dekretowy rozważył, czy istniała możliwość przyznania dzierżawy wieczystej gruntu o równej wartości użytkowej.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego. Organ wskazał, że w sprawie zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa oraz nie uległ zmianie stan prawny, który uzasadniałby prowadzenie postępowania ponownie. A zatem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie zakończonej uprzednio decyzją ostateczną byłoby obciążone wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

E. Ł.-Z. złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. W jej ocenie, brak jest tożsamości przedmiotowej sprawy, bowiem wnosząc obecnie o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r. wskazała na rażące naruszenie art. 7 ust. 4 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a nie jak poprzednio, na rażące naruszenie art. 7 ust. 2 tego dekretu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Minister utrzymał w mocy decyzję wydaną przez siebie w I instancji.

Dodatkowo w uzasadnieniu organ wskazał, że przewidziane w art. 7 ust. 4 i ust. 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawo do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości zostało wygaszone z dniem 1 sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99). Organ zauważył także, że powoływany art. 7 ust. 4 dekretu nie był podstawą prawną orzeczenia Prezydium z 1952 roku.

E. Ł.-Z., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze zarzuciła naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy poprzez utożsamienie roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem wynikającym z art. 7 ust. 4 dekretu pomimo tego, że przepisy te wynikające z jednego uprawnienia – złożenia wniosku dekretowego, ustanawiają odmienne prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnoprawnego. Zarzuciła także naruszenie art. 157 § 3 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez błędne uznanie, że zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw, pomimo wskazania naruszenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, przez decyzję dekretową odrębnej podstawy materialnoprawnej – art. 7 ust. 4 dekretu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Po rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji, bowiem rozstrzygnięcie to odpowiada prawu.

Sąd wskazał, że jeżeli już raz, na żądanie stron, wszczęto postępowanie nadzorcze i odmówiono stwierdzenia nieważności, nie można jeszcze raz domagać się wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, chociażby skarżąca powoływała się na inne przyczyny nieważności. Ponowne postępowanie byłoby z góry bezprzedmiotowe dlatego, że ocena legalności mającej podlegać stwierdzeniu nieważności decyzji została dokonana poprzednio.

Jeżeli zostałoby wszczęte ponowne postępowanie nadzorcze, po czym - zamiast odmowy wszczęcia postępowania – wydano by nową decyzję nadzorczą, decyzja ta, niezależnie od rozstrzygnięcia, odmawiająca stwierdzenia nieważności lub stwierdzająca nieważność, byłaby obciążona wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 kpa i sama podlegała stwierdzeniu nieważności. Sąd podkreślił, że organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest związany granicami żądania strony. Wszczęcie postępowania na żądanie strony nie zwalnia organu od przeprowadzenia kontroli decyzji w pełnym zakresie pod względem występowania przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Z kolei oddalenie skargi przez Sąd oznacza, że zaskarżonemu aktowi nie można postawić zarzutu naruszenia prawa.

W ocenie Sądu na aprobatę zasługuje stanowisko organu, iż skoro w obrocie prawnym pozostaje prawomocny wyrok WSA z dnia 6 lipca 2004 r. oddalający skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. utrzymującą w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r. to należało odmówić wszczęcia postępowania nadzorczego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważył, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, uzasadnianie ponownego żądania zbadania legalności decyzji wskazaniem naruszenia art. 7 ust. 4 dekretu nie może być traktowane jak inicjowanie postępowania nadzwyczajnego w oparciu o inną przesłankę stwierdzenia nieważności. Skarżąca nadal opiera swoje żądanie na naruszeniu prawa o charakterze rażącym określonym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. Ł. – Z., zarzucając Sądowi Wojewódzkiemu:

I. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1) przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. poprzez uznanie, iż żądanie zbadania legalności decyzji przez pryzmat braku wydania w niej obligatoryjnego rozstrzygnięcia, które powinno było zapaść na podstawie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, w wypadku odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, do której został złożony wniosek, jest domaganiem się stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej z uwagi na przesłankę art. 156 § 2 kpa - rozpoznawaną uprzednio przez organ nadzorczy - w sytuacji gdy stawiany zarzut miał na celu wykazanie nieistnienia decyzji w jej obligatoryjnym zakresie;

2) przepisu art. 170 w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 3 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez błędne uznanie, iż zachodzi

tożsamość przedmiotowa sprawy zakończonej wydaniem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. (sygn. I SA/Wa 2947/02) oddalającego skargę na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r., utrzymującego w mocy decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1952 r. zatem rozstrzygającego kwestię rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawa oraz sprawy niniejszej polegającej na braku wydania przez Prezydium Rady Narodowej w decyzji z dnia [...] kwietnia 1952 r. jakiegokolwiek obligatoryjnego rozstrzygnięcia dotyczącego możliwości zaoferowania prawa własności czasowej nieruchomości równoważnej użytkowo w ramach odrębnej podstawy matarialnoprawnej, tj. art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego;

3) przepisu art. 3 § 1 pkt 2 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli postępowania administracyjnego skutkującej oddaleniem skargi polegającym na zaakceptowaniu stanowiska organu administracyjnego, iż zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy nadzorczej zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] października 2002 r. oraz sprawy niniejszej, pomimo braku jakiegokolwiek sprawdzenia czy postępowanie w zakończonej sprawie nadzorczej, opierało się na zbadaniu przesłanek nieistnienia decyzji Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r. bądź naruszenia przez nią art. 156 § 1 kpa przez pryzmat rozpoznania wniosku w ramach przepisu art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego,

II. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności przepisu art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utożsamieniu roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem z art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, pomimo iż roszczenia wynikające z tych przepisów ustanawiają odmienne prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnego wynikającego z prawidłowego złożenia wniosku dekretowego.

Wskazując na powyższe pełnomocnik strony wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej podniósł, że Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organ nadzorczy, nie dokonał ustalenia w jaki sposób powinien być rozstrzygnięty wniosek dekretowy, a w konsekwencji stwierdzając tożsamość spraw nadzorczych dokonał niewłaściwego zastosowania art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego poprzez utożsamienie roszczenia wynikającego z tego przepisu z roszczeniem z art. 7 ust. 4, pomimo iż roszczenia wynikające z tych przepisów ustanawiają odmienne prawa i obowiązki stron stosunku administracyjnego wynikającego z prawidłowego złożenia wniosku dekretowego. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w wypadku odmowy ustanowienia prawa własności czasowej organ obligatoryjnie powinien rozstrzygnąć o roszczeniu co do działki zamiennej.

Biorąc pod uwagę literalne brzmienie art. 7 dekretu warszawskiego przypadek uwzględnienia (art. 7 ust 2) jak i nieuwzględnienia wniosku dekretowego (art. 7 ust. 4) powinien być uregulowany w jednej decyzji administracyjnej.

Uzasadniając zarzuty naruszenia prawa procesowego pełnomocnik w pierwszej kolejności poczynił uwagi ogólne co do kwestii decyzji nieistniejącej i decyzji nieważnej. Następnie wskazał, że wydanie przez Prezydium Rady Narodowej w dniu [...] kwietnia 1952 r. rozstrzygnięcia prawnego dotyczącego wyłącznie odmowy przyznania prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 z jednoczesnym brakiem obligatoryjnego rozstrzygnięcia o roszczeniu z art. 7 ust. 4 nie stanowi rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Należy zatem przyjąć, iż decyzja Prezydium nie zawiera elementu konstytutywnego tj. pełnego obligatoryjnego rozstrzygnięcia wniosku dekretowego złożonego przez poprzedników prawnych skarżącej. Odwołując się do poglądów doktryny oraz judykatury autor skargi kasacyjnej wyprowadził wniosek, że nieistnienie decyzji administracyjnej tj. brak elementu konstytutywnego jest szczególną formą nieważności decyzji. Jednocześnie zaznaczył, że nie sposób uznać za zasadną ocenę Sądu Wojewódzkiego, iż inicjowanie postępowania nadzorczego z uwagi na brak obligatoryjnego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy jest przesłanką nieważności, która była zbadana w poprzedniej sprawie.

W ocenie pełnomocnika mylne jest zapatrywanie Sądu, akceptujące pogląd organów nadzorczych, iż zachodzi tożsamość przedmiotowa sprawy, w której odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 1952 r. odmawiającej przyznania prawa własności czasowej, a zatem rozstrzygającej kwestię rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz sprawy niniejszej polegającej na braku wydania przez Prezydium Rady Narodowej w decyzji z dnia [...] kwietnia 1952 r. jakiegokolwiek obligatoryjnego rozstrzygnięcia odnośnie ewentualnego zaofiarowania dawnym właścicielom prawa własności czasowej nieruchomości zamiennej. Pełnomocnik podał, że w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] października 2002 r. nie było prowadzone postępowanie w zakresie obligatoryjnego rozpoznania wniosku dekretowego przez pryzmat art. 7 ust. 4 dekretu, lecz odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego związana była wyłącznie z kwestią odmowy ustanowienia prawa własności czasowej do gruntu, do którego został złożony wniosek dekretowy.

Pełnomocnik Ministra Infrastruktury na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 16 grudnia 2010 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej zwaną p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, której w niniejszej sprawie nie stwierdzono.

Podlegająca rozpoznaniu skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach przewidzianych w przepisie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Zaznaczyć należy, że wszystkie zarzuty odnoszące się do naruszenia powołanych przepisów postępowania sprowadzają się w istocie do kwestii tożsamości sprawy rozstrzygniętej decyzjami Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z [...] sierpnia 2002 r. i [...] października 2002 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1952 r. oraz sprawy niniejszej, zakończonej zaskarżonym wyrokiem oddalającym skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] czerwca 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lutego 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu oznaczonej nieruchomości warszawskiej.

Sąd pierwszej instancji zaakceptował ocenę organu administracji, zgodnie z którą niedopuszczalne było ponowne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z [...] kwietnia 1952 r. z uwagi na tożsamość podmiotową i przedmiotową spraw, przy czym zaznaczył, że nie jest możliwe domaganie się przez stronę kolejny raz wszczęcia postępowania nadzorczego, z powołaniem na inną przyczynę nieważności niż ta podana w poprzednim wniosku.

Natomiast według skarżącej nie zachodzi tożsamość przedmiotowa wcześniejszej sprawy, w której odmówiono stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, a więc rozstrzygnięto kwestię rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz sprawy niniejszej zawnioskowanej przez stronę z tej przyczyny, iż Prezydium Rady Narodowej w orzeczeniu z [...] kwietnia 1952 r. nie zawarło obligatoryjnego rozstrzygnięcia dotyczącego możliwości zaoferowania prawa własności czasowej nieruchomości zamiennej w trybie art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego.

Odnosząc się do spornego zagadnienia należy w pierwszej kolejności podkreślić, że kwestia występowania w sprawie powagi rzeczy osądzonej (tzw. res iudicata) dotyczy postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego orzeczono o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z [...] kwietnia 1952 r. załatwiającego wniosek właściciela o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Organ nadzorczy w decyzji z [...] października 2002 r. stwierdził m. in., że sentencja zaskarżonego orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., mimo wskazania w uzasadnieniu mylnej argumentacji, nie narusza ówcześnie obowiązujących przepisów, a szczególności art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. nr 50, poz. 279 ze zm.) – zwanego "dekretem warszawskim"; oraz że nie istnieje wadliwość decyzji polegająca na rażącym naruszeniu prawa, w szczególności art. 7 ust. 2 wym. dekretu.

W tym miejscu przypomnieć należy, że strona wnioskując o wszczęcie poprzedniego postępowania jako przyczynę nieważności wskazała na rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu, natomiast w kolejnym wniosku z 2008 r. domagała się stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., ale z tej przyczyny, że kwestionowane orzeczenie wydano z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 4 wym. dekretu, gdyż w aktach własnościowych brak jakichkolwiek dokumentów, na podstawie których można by przypuszczać, że organ dokonał analizy, czy w związku z nieuwzględnieniem wniosku dekretowego, istniała możliwość przyznania wnioskodawcy dzierżawy wieczystej gruntu o równej wartości użytkowej.

W przedstawionym stanie sprawy organ administracji, a następnie Sąd zasadnie stwierdziły, że zachodzi tożsamość obu spraw zainicjowanych wnioskami skarżącej złożonymi w 2001 i 2008 roku. Niewątpliwie decyzja z [...] października 2002 r. ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co stanowiło wówczas przedmiot rozstrzygnięcia, mianowicie stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z [...] kwietnia 1952 r. Skoro po przeprowadzeniu postępowania nadzwyczajnego odmówiono stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia, to oznacza, iż właściwy organ nie stwierdził żadnej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 kpa, warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji. Przy ustalaniu, czy nowy wniosek skarżącej dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, nie miało znaczenia to na jaką wadliwość decyzji tym razem strona wskazała.

Zaakcentować należy, że w orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że organ nadzoru, który wszczął postępowanie nieważnościowe na wniosek strony, nie jest związany żądaniem zawartym we wniosku. Oznacza to, że ma obowiązek zbadania, czy decyzja, która jest przedmiotem postępowania, nie została obarczona którąkolwiek z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa uzasadniających stwierdzenie jej nieważności i sam decyduje o tym, w jakim zakresie stwierdzi nieważność decyzji (w części czy w całości). Ponadto decyzja administracyjna może być dotknięta więcej niż jedną z wad skutkujących jej nieważnością. Prawidłowość decyzji z punktu widzenia zaistnienia którejkolwiek okoliczności wskazanej w art. 156 § 1 kpa powinna być zbadana niezależnie od przesłanki, która legła u podstaw wszczęcia postępowania nieważnościowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem postępowaniem prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, a jego przedmiotem nie jest sprawa administracyjna, lecz ostateczna decyzja administracyjna, a ściślej wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. Zakończenie tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oznacza, że sprawa jej eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana, nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa, oraz że zdecydowano o pozostawieniu przedmiotowej decyzji w obrocie prawnym. (por. wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92; wyrok NSA z 11 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 645/99; wyrok NSA z 30 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 1169/07; wyrok NSA z 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 390/07; wyrok NSA z 27 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1715/97).

Skoro w rozpoznawanej sprawie ustalono, że decyzją ostateczną odmówiono stwierdzenia nieważności kwestionowanego orzeczenia z [...] kwietnia 1952 r., to nie było rzeczą organu oraz Sądu Wojewódzkiego badanie, czy w poprzednim postępowaniu nieważnościowym rozważano taką wadliwość jaką strona podała we wniosku z 2008 r., tj. rażące naruszenie przepisu art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego, polegające według ujęcia skargi kasacyjnej na tym, że organ administracji w orzeczeniu z [...] kwietnia 1952 r. nie zawarł obligatoryjnego rozstrzygnięcia dotyczącego roszczenia z art. 7 ust. 4 dekretu warszawskiego. Tym samym, wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, przy orzekaniu w sprawie nie mogło dojść do naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów dekretowych. Organ administracji, stwierdzając niedopuszczalność ponownego, merytorycznego badania nieważności decyzji, nie miał potrzeby rozważania kwestii wskazanej przez autora skargi kasacyjnej, a dotyczącej tego, że organ administracji powinien wobec odmowy ustanowienia prawa własności czasowej nieruchomości warszawskiej orzec w tej samej decyzji o roszczeniu w zakresie działki zamiennej, na podstawie art. 7 ust. 4 cyt. dekretu.

Zauważyć należy, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa może polegać zarówno na wadliwym rozstrzygnięciu zawartym w konkretnej decyzji, jak też na braku rozstrzygnięcia w sytuacji, gdy jest ono w oznaczonym zakresie obligatoryjne.

Niezależnie więc od tego jaką ewentualnie postać miałaby mieć wada kwestionowanej decyzji, to w sprawie istotne było ustalenie, że w zakończonym prawomocnie postępowaniu nie stwierdzono żadnej z wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Podkreślić należy, że legalność decyzji ostatecznej, wydanej w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia PRN z [...] kwietnia 1952 r., była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 6 lipca 2004 r. skargę oddalił.

Zgodnie z art. 170 i 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej i wiąże nie tylko strony i sąd, który go wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe.

Wobec powyższego za całkowicie chybione należało uznać twierdzenia skargi kasacyjnej co do tego, że organ administracji oraz Sąd pierwszej instancji powinny objąć oceną to, w jakim zakresie w poprzednim postępowaniu nieważnościowym przeprowadzona została kontrola prawidłowości orzeczenia z 1952 r., a w szczególności czy kwestionowane orzeczenie odpowiada wymogom przepisów prawa materialnego, mającego wówczas zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że jej autor w sposób niekonsekwentny wskazuje z jednej strony, iż wadliwość decyzji w postaci braku obligatoryjnego rozstrzygnięcia należy traktować jako wadę kwalifikowaną warunkującą stwierdzenie jej nieważności; z drugiej natomiast strony podnosi, że taki brak elementu konstytutywnego decyzji dowodzi nieistnienia decyzji, co nie stanowi szczególnej formy nieważności. Jak już wcześniej zostało omówione, kontrola orzeczenia z 1952 r. pod kątem ewentualnej nieważności z przyczyn, o których mowa w art. 156 § 1 kpa przesądzona została w odrębnym postępowaniu administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnym. Niniejsza sprawa zainicjowana została złożonym przez skarżącą wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1952 r. Treść tego wniosku wyznaczyła przedmiot rozstrzygania. W konsekwencji organ administracji był kompetentny orzec o stwierdzeniu nieważności decyzji w całości lub w części (art. 158 kpa) bądź o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji (art. 157 § 3 kpa).

Na marginesie trzeba podkreślić, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy.

W tym kontekście niezrozumiały jest wywód w skardze kasacyjnej co do "nieistnienia decyzji" czy "nieaktu", skoro organ nadzorczy nie mógłby orzec o nieważności decyzji w zakresie w jakim ona nie istnieje tzn. w zakresie w jakim organ w postępowaniu zwykłym nie podjął rozstrzygnięcia, które według strony powinno być zawarte w kwestionowanej decyzji.

Z kolei Sąd Wojewódzki na mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygał w granicach danej sprawy, które to granice wyznaczone zostały przez przedmiot zaskarżenia, a więc decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] kwietnia 1952 r. odmawiającego przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.