Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 218/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1, art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1048
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M J i J K na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania J. K. i M. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...], Wojewoda [...] umorzył, wszczęte na wniosek J. K. i M. J., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. i D. W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego remont mieszkania nr [...] w kamienicy mieszkalno- usługowej, polegający na wymianie wewnętrznych instalacji wod.-kan., gaz (bez zmiany tras), budowie instalacji CO, wymianie tynków wewnętrznych, materiałów wykończeniowych posadzek (z zachowaniem grubości warstw wykończeniowych), wymianie stolarki okiennej i drzwiowej, wymianie urządzeń budowlanych takich jak urządzenia sanitarne oraz oprawy oświetleniowej, na działce nr ewid. [...] obr. [...], przy placu S. w K.

Od powyższej decyzji J. K. i M. J., wnieśli odwołanie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując, iż stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/yVa 346/19).

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2020 r., poz. 1333), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w brzmieniu zacytowanym powyżej został wprowadzony do sytemu prawa na postawie art. 1 pkt 1 ustawy z 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 471). Zgodnie z treścią art. 25 ww. ustawy z 13 lutego 2020 r., do spraw nieuregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmieniającej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Mając na uwadze, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2019 r. zostało zainicjowane wnioskiem z 17 lutego 2020 r., zaś ww. ustawa z 13 lutego 2020, weszła w życie w dniu 19 września 2020 r., w analizowanej sprawie należy stosować przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji.

Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 - według stanu na dzień wszczęcia niniejszego postępowania), przez obszar oddziaływania obiektu, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczająca do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 4 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2541/16; wyrok WSA w Warszawie z 9 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1668/16).

Analiza akt sprawy wskazuje, że wnioskodawca – J. K. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2019 r. wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 2 kondygnacji (1 piętro) w budynku położonym na działce nr ewid. [...], przy PI. S. i związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej, którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Powyższe potwierdza treść KW nr [...] oraz KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Wnioskodawca M. J. swój interes prawny do udziału w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wywodzi z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 3 kondygnacji (2 piętro) w przedmiotowym budynku i związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej którą stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Powyższe potwierdza treść KW nr [...] oraz KW nr [...], prowadzonych przez Sąd Rejonowy w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Jednocześnie wymaga wyjaśnienia, i że z treści Księgi Wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., IV Wydział Ksiąg Wieczystych wynika, że w budynku przy PI. S. znajduje się 7 wyodrębnionych lokali. Wnioskodawcy są członkami Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. PI. S./ R. w K

Zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali (Dz.U. 2021 poz. 1048), nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 18 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali, właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej. Natomiast stosownie do art. 21 ust. 1 ww. ustawy o własności lokali, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Z powyższych przepisów wynika, iż podmiotem uprawnionym do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy części nieruchomości wspólnej, jest wspólnota mieszkaniowa, reprezentowana przez zarząd (por. post. WSA w Warszawie z 19 czerwca 2009 r" sygn. akt IV SA/Wa 1171/08). Tym samym, prawa do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu administracyjnym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Nieruchomość wspólna pozostaje bowiem w wyłącznym zarządzie wspólnoty (reprezentowanej przez zarząd), rozumianej jako ogół właścicieli lokali, występujących wspólnie (co nie oznacza zgodnie) z mocy prawa, w zakresie czynności dotyczących ustawowej współwłasności nieruchomości wspólnej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że interes prawny uzasadniający udział wnioskodawców w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta K. nie wynika z faktu, iż są oni współwłaścicielami nieruchomości wspólnej - działki nr [...], jak również współwłaścicielami części wspólnych budynku usytuowanego na ww. działce. Warunkiem uznania podmiotu, uprawnionego do nieruchomości wspólnej z tytułu posiadania prawa odrębnej własności danego lokalu, za stronę postępowania jest wykazanie, że planowana inwestycja będzie wpływać na ten konkretny lokal oraz godzić w uprawnienia dotyczące korzystania z niego. Podmiot ten musi, więc wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, którego nie wywodzi się jednak z samego faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, lecz z faktu, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r., przedmiotem inwestycji jest remont mieszkania nr [...] (lokal nr [...] znajduje się na 2 kondygnacji - 1 piętro) w kamienicy mieszkalno-usługowej zlokalizowanej w K. przy Placu S., na działce nr ewid. [...], obręb [...] obejmujący wymianę wewnętrznych instalacji wod.-kan., gaz (bez zmian trasy), budowę instalacji CO, wymianę tynków wewnętrznych, materiałów wykończeniowych posadzek (z zachowaniem grubości warstw wykończeniowych), wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, wymianę urządzeń budowlanych takich jak urządzenia sanitarne oraz oprawy oświetleniowe (zob. proj. bud 2. Przedmiot inwestycji str. 18). Skarżący J. K. i M. J. zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jak i w odwołaniu z 13 lipca 2021 r. nie wykazali, w jaki sposób ww. inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na należące do nich lokale mieszkalne nr [...] i [...]. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, mając na uwadze zakres planowanych robót budowlanych, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje swym zakresem wymienionych powyżej lokali - należących do wnioskodawców. Lokale mieszkalne stanowiące własność wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z póżn. zm.). Ponadto, GINB nie dopatrzył się, aby lokale należące do skarżących znajdowały się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym w oparciu przepisy innych aktów normatywnych.

W kontekście zarzutu skarżących dotyczącego utraty wartości historycznej i finansowej budynku, w którym znajdują się należące do nich lokale, organ wskazał, że powyższa kwestia nie wpływa na posiadanie przez wnioskodawców przymiotu stron w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Spadek wartości nieruchomości nie ma żadnego związku z interesem prawnym w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK' 1738/10). Skarżący mogą skorzystać ze środków prawnych przysługujących im z mocy przepisów prawa cywilnego i dochodzić roszczeń związanych ze spadkiem wartości ich nieruchomości na skutek realizacji spornej inwestycji w postępowaniu przed właściwym sądem cywilnym. Argumentacja skarżących, że "jako współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości ponosimy koszty związane z jej utrzymaniem jak również wydatki przeznaczone na remonty tzw. "fundusz remontowy", również nie świadczy o posiadaniu interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

W ocenie organu, bez wpływu na ocenę przymiotu strony skarżących pozostaje również argumentacja, że realizacja spornych robót budowlanych prowadzi do dewastacji budynku, w związku z powstaniem szczelin i skruszeń ścian nośnych w wyniku użycia ciężkich narzędzi. Wymaga wyjaśnienia, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są właściwe do oceny prawidłowości realizacji danej inwestycji. Dokonując oceny przymiotu strony wnioskodawcy w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, organy opierają się na projekcie budowlanym i wynikającym z niego zakresie robót budowlanych. Dodać należy, że skarżący mogą dochodzić roszczeń związanych z wystąpieniem szkód na skutek realizacji spornej inwestycji na drodze postępowania cywilnego przed sądami powszechnymi.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżących dotyczące braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, dotyczące zalegalizowania samowoli budowlanej, w związku z wydaniem ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2019 r. oraz wskazujące, że budynek, w którym znajduje się lokal inwestycyjny wpisany jest do rejestru zabytków i znajduje się na obszarze zabytkowym [...], nie mogły zostać poddane ocenie w ramach niniejszego postępowania.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M. J. i J. K., zaskarżając ją w całości.

Skarżący podnieśli, że decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana z ominięciem art. 28 i art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem prawa materialnego. Nie zachowano wnikliwości i rzetelności przy rozpatrywaniu sprawy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie oraz przez Wojewodę [...], do czego zobowiązuje art. 7 i 8 k.p.a. Budynek jest wpisany do Rejestru Zabytków K. pod Nr [...], znajduje się na obszarze zabytkowym [...], uznanego za pomnik historii, usytuowany jest na terenie Parku [...] oraz figuruje na Liście Dziedzictwa Światowego UNESCO i jako taki podlega szczególnej pieczy i ochronie prawnej i konserwatorskiej. A wszelkie prace budowlane w budynku winny być wykonywane z godnie z obowiązującymi przepisami ustawy Prawo budowlane z dnia (art. 29 ust. 4), oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia i muszą być prowadzone na podstawie projektu konserwatorskiego w oparciu o wydaną decyzję pozwoleniu na budowę.

Skarżący wskazali, że Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. celowo i z rozmysłem wyeliminował i pominął ich jako pełnoprawne strony postępowania, w wyniku czego naruszone zostały poważnie przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. art. 28 ust. 1 i 2 mówiące, że stronami w postępowaniu w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę są: inwestor, oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę powinien obligatoryjnie dołączyć Druk B-3, tj. "Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Tym samym wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku na w/w inwestycję inwestor takim prawem w obecnej sytuacji nie dysponuje.

Wbrew twierdzeniom organów, art. 28 k.p.a. nie może mieć zastosowania przy ustalaniu i wyznaczaniu stron postępowania, gdyż stoi on w logicznej sprzeczności z obligatoryjnym art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a zatem ogranicza on i eliminuje według uznania urzędników liczbę prawomocnych współwłaścicieli nieruchomości, a ci właśnie decydują o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji budowlanej. Stronami postępowania w przedmiotowej sprawie powinny być osoby fizyczne lub prawne, które spełniają warunki oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13 dobitnie orzeka: "Nie do zaakceptowania jest taka interpretacja, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust 1 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich". Sprawa ta szerzej poruszona jest na str. 5 uzasadnienia decyzji PINB [...] w K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. dotyczącej lokalu nr [...] w tej samej kamienicy, którego właścicielami są również A. i D. W. Z powyższego wynika, że stronami postępowania w sprawie zawsze muszą być w pierwszej kolejności oprócz inwestora również wszyscy właściciele (użytkownicy wieczyści), którzy posiadają księgi wieczyste lokali w nieruchomości, której sprawa dotyczy.

Skarżący powołali się na decyzję PINB [...] w K. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., którą organ nakazał przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego tj. lokalu mieszkalnego nr [...], w której wskazano, że "inwestor winien przedłożyć m.in. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a tym samym wobec braku zgody wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku na w/w zmianę sposobu użyłkowania -inwestor takim prawem w obecnej sytuacji nie dysponuje". Również Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w piśmie z dnia 15 kwietnia 2015 r. wskazał, że realizacja prac ingerujących w części wspólne nieruchomości wymaga bezwzględnie wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli kamienicy". Pismo to odnosi się właśnie do prac w przedmiotowym lokalu nr [...] w budynku przy PI. S. w K., a skierowane jest do pełnomocnika najpierw pierwszego inwestora, a po sprzedaży lokalu do kontynuatorów prac budowlanych tj. A. i D. W.

Skarżący wskazali ponadto, że lokal nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego lokalu nr [...] (działającego na zasadach komercyjnego wynajmu), który do niego bezpośrednio przylega. Lokale te oddzielone są ścianką działową o wymiarach ok. 7 x 4 m. i grubości 10 cm, zbudowaną z cegły, która od strony lokalu nr [...] nie posiada zabezpieczeń - izolacji akustycznej. W przedmiotowym lokalu nr [...], poza uzyskanymi w decyzji zezwoleniami inwestor, dokonał dodatkowo samowolnie budowy rurociągu kanalizacyjnego z lokalu nr [...] na II p. i poprowadził go poprzez lokal nr [...] na I p. do istniejącego pionu obsługującego lokal nr [...], który to rurociąg przylega do tej właśnie ścianki, a jego szumy przenoszą się na lokal nr [...]. Tylko nadzór budowlany poprzez stosowną kontrolę może dokonać potwierdzenia tych faktów, który jednak uporczywie tego unika bądź jest niewiarygodny w swoich ustaleniach (co miało już miejsce w przypadku samowoli w lokalu nr [...]). Nie dokonano również czynności kontrolnych w lokalu nr [...] po przejściu w stan użytkowania. Nawet na kilkukrotne wezwanie Wojewody [...] w tym ostatnio z dnia 6 maja 2021 r., które to pismo znajduje się w aktach sprawy. PINB w K. unika przeprowadzenia aktualnej kontroli w przedmiotowym lokalu nr [...] i ustosunkowania się do zgłoszonej wcześniej samowoli budowlanej opisanej i nakreślonej w załączonym szkicu.

Intensywne oddziaływanie pochodzące z lokalu nr [...] o charakterze użytkowym zagraża dobru majątkowemu małżeństwu I. i J. K., właścicielom lokalu nr [...], a więc nastąpiło tu ewidentne naruszenie prawa materialnego. Skarżący wskazali, że mogą występować jeszcze inne nieprawidłowości w lokalu nr [...], które mogą oddziaływać niekorzystnie na lokal nr [...], ale są one dla zainteresowanych pozbawionych statusu strony w sprawie, nie do wykazania.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Postępowanie nieważnościowe w tej sprawie zostało wszczęte na wniosek J. K. i M. J. z dnia 17 lutego 2020 r. Przedmiotem oceny organów w dotychczas prowadzonym postępowaniu była kwestia posiadania przez wnioskodawców interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2019 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. W. i D. W. pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego remont mieszkania nr [...] w kamienicy mieszkalno- usługowej na działce nr ewid. [...] obr. [...], przy Placu S. w K.

Podstawą prawną do oceny interesu prawnego wnioskodawców był art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 z późn. zm.), zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Organ słusznie uznał, że w tej sprawie zastosowanie ma art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego wersji obowiązującej do dnia 19 września 2020 r., gdyż wniosek o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji został złożony 17 lutego 2020 r., a więc przed wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r, poz. 471). Zgodnie z treścią art. 25 tej ustawy, do spraw nieuregulowanych ustawą zmienioną w art. 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmieniającej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym.

Analiza akt sprawy wskazuje, że J. K. wywodzi swój interes prawny we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 2 kondygnacji (1 piętro) w budynku położonym przy PI. S. i związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej, a M. J. - z tytułu przysługującego mu prawa odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się na 3 kondygnacji (2 piętro) w tym budynku i związanego z tym prawem udziału w nieruchomości wspólnej.

Organ prawidłowo wskazał, że co do zasady interesy prawne właścicieli lokali w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reprezentuje wspólnota mieszkaniowa. W myśl art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.) w razie wyodrębnienia własności lokali właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Podmiotem uprawnionym z mocy ustawy do zarządzania nieruchomością wspólną w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali jest wspólnota mieszkaniowa (art. 6 powołanej ustawy). Należy podzielić stanowisko organu, że interesu prawnego do samodzielnego udziału (tj. obok wspólnoty) w postępowaniu budowlanym członek wspólnoty nie może wywodzić jedynie z faktu bycia współwłaścicielem nieruchomości wspólnej. Podmiot ten musi wykazać posiadanie swego indywidualnego interesu prawnego, który wywodzi się z tego, iż jego lokal znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Z projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r., wynika, że przedmiotem inwestycji jest remont mieszkania nr [...] (lokal nr [...] znajduje się na 2 kondygnacji - 1 piętro) w kamienicy mieszkalno-usługowej zlokalizowanej w K. przy Placu S., obejmujący: wymianę wewnętrznych instalacji wod.-kan., gaz (bez zmian trasy), budowę instalacji CO, wymianę tynków wewnętrznych, materiałów wykończeniowych posadzek (z zachowaniem grubości warstw wykończeniowych), wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, wymianę urządzeń budowlanych takich jak urządzenia sanitarne oraz oprawy oświetleniowe (zob. proj. bud 2. Przedmiot inwestycji str. 18). Sąd podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że skarżący nie wykazali, że inwestycja ta będzie negatywnie oddziaływała na należące do nich lokale mieszkalne nr [...] i [...]. Skarżący wskazali, że lokal J. K. nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowego lokalu nr [...], który do niego bezpośrednio przylega. Lokale te oddzielone są ścianką działową o wymiarach ok. 7 x 4 m i grubości 10 cm, zbudowaną z cegły, która od strony lokalu nr [...] nie posiada izolacji akustycznej. Okoliczność, iż w trakcie wykonywania robót budowlanych w sąsiednim lokalu powstaje hałas jest okolicznością faktyczną i nie daje to podstawy do przyznania właścicielowi lokalu interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie jest to ograniczenie, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W odniesieniu do lokalu M. J. nr [...] w skardze nie wskazano, w jaki sposób roboty budowlane objęte przedmiotowym pozwoleniem budowlanym mogą oddziaływać na ten lokal, znajdujący się na drugim piętrze budynku.

Skarżący wskazali ponadto, że w przedmiotowym lokalu nr [...], poza uzyskanymi w decyzji zezwoleniami, inwestor dokonał dodatkowo samowolnie budowy rurociągu kanalizacyjnego z lokalu nr [...] na II p. i poprowadził go poprzez lokal nr [...] na I p. do istniejącego pionu obsługującego lokal nr [...], który to rurociąg przylega do tej właśnie ścianki, a jego szumy przenoszą się na lokal nr [...]. W odniesieniu do tej argumentacji wyjaśnić należy, iż wskazane roboty budowlane pozostają poza zakresem pozwolenia budowlanego wydanego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r., na co wskazują sami skarżący. Sprawdzenie zgodności z prawem dodatkowych robót nieobjętych wskazanym pozwoleniem a związanych z remontem lokalu nr [...] w przedmiotowym budynku należy do obowiązków organów nadzoru budowlanego, który ma kompetencje do wszczęcia ewentualnego postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w tym zakresie. Niepodejmowanie działań w tym zakresie przez PINB w K., pomimo wniosków skarżących, nie jest przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie.

Skarżący powołali się również na art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wywodząc, że skoro inwestor ma obowiązek przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to do przyznania mu takiego prawa wymagana jest zgoda właściciela każdego lokalu w tej wspólnocie mieszkaniowej. Z tego uprawnienia skarżący wywodzą także swój interes prawny w tej sprawie. Zgodnie z tym przepisem (według stanu prawnego obowiązującego w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, tj. 19 lipca 2019 r.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przepis ten określa jaki dokument powinien zostać dołączony do wniosku o pozwolenia na budowę oraz wskazuje na przesłankę materialnoprawną udzielenia pozwolenia, tj. posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. To, kto ma przymiot strony postępowania o pozwolenie na budowę określają wprost przepisy art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Fakt, iż skarżący – jako właściciele dwóch lokali w tym samym budynku – nie wyrażali zgody na remont lokalu nr [...], nie oznacza jeszcze, że inwestorzy nie legitymowali się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwłaszcza jeżeli prace remontowe nie ingerowały w części wspólne budynku. Poza tym - jak wskazał organ - podmiotem uprawnionym z mocy ustawy do zarządzania nieruchomością wspólną w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali jest wspólnota mieszkaniowa (art. 6 ustawy o własności lokali).

Sąd podzielił w związku z tym stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wymienione powyżej lokale nr [...] i [...], należące do wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, wyznaczonym w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z póżn. zm.) ani inne przepisy szczególne. Fakt, iż skarżący – jako właściciele lokali w tym samym budynku - nie wyrażają zgody na przedmiotową inwestycję świadczy jedynie o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżących. Wobec braku interesu prawego po stronie wnioskodawców, uprawniającego ich do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2019 r., organy rozpatrujące tę sprawę prawidłowo uznały, że zaszły przesłanki do umorzenia tego postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z tym, że zaskarżona decyzja jest decyzją procesową, formalną, Sąd nie może w tej sprawie odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi dotyczących prawa do dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).