Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1522/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77,  art. 80 i  art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11  ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 21 poz 118
law: Ustawa z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 292,00 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r.

nr[...], po rozpatrzeniu wniosku A. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [....] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]

z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, własności mienia oświatowego obejmującego nieruchomości położonej w we wsi O., oznaczone w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki ewidencyjne nr [...] o pow.[....] m2 i nr [...]o pow. [...] m2.

Powyższe rozstrzygnięcie oparto na następujących ustaleniach faktycznych

i ocenach prawnych:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nieodpłatne nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, własności mienia oświatowego obejmującego nieruchomości położonej w we wsi O. , oznaczone w operacie ewidencji gruntów obrębu [...] jako działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 – opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], oraz środków trwałych i wyposażenia opisanego w karcie inwentaryzacyjnej nr [...] i nr [..] o łącznej wartości [...] zł, zgodnie ze spisem inwentaryzacyjnym.

A. N. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej, wskazując, że przedmiotowa nieruchomość nigdy nie przeszła na własność Skarbu Państwa, bowiem znajdujące się w aktach sprawy dokumenty zostały sfałszowane.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] , gdyż uznał, że wnioskodawczyni nie ma tytułu o charakterze prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie może żądać skutecznie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Minister wskazał, że aktem notarialnym z dnia [...] maja 1954 r. Rep. [...] matka wnioskodawczyni – A. N. zrzekła się na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej część gospodarstwa rolnego. W aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dokumentu podważającego ten akt notarialny. Przedmiotowa nieruchomość została następnie orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [..] maja 1954 r. nr [...] przekazana na rzecz Wydziału Oświaty tamtejszego urzędu pod budowę szkoły podstawowej. Właścicielem działki [...] Skarb Państwa stał się na podstawie decyzji Naczelnika Powiatu w T. z dnia [...] października 1974 r. nr [...].

A. N. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając, że zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. została wydana na podstawie sfałszowanej dokumentacji przekazanej przez Starostwo Powiatowe w T. przy piśmie z dnia [...] lutego 2008 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] podzielając pogląd, że wnioskodawczyni nie przysługuje tytuł prawny do działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dacie komunalizacji przedmiotowe nieruchomości należały do Skarbu Państwa. Zarzut dotyczący sfałszowania dokumentów potwierdzających własność Skarbu Państwa do przedmiotowych nieruchomości nie został przez wnioskodawczynię udowodniony. Minister wyjaśnił, że po pierwsze sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu, a po drugie, nawet w sytuacji, gdyby decyzja została wydana w oparciu o sfałszowane dowody, mogłoby to prowadzić jedynie do wznowienia postępowania komunalizacyjnego.

Skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. N. ponawiająca zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Zgodzić się trzeba z organem orzekającym, że stronami postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) są Skarb Państwa i właściwa gmina. Aby uznać inny podmiot za stronę przedmiotowego postępowania niezbędne jest wskazanie jego interesu prawnego do udziału w tym postępowaniu. Inny podmiot może być uznany za stronę postępowania komunalizacyjnego tylko wówczas, gdy wykaże się tytułem prawnym do mienia będącego przedmiotem komunalizacji takim, który stałby na przeszkodzie komunalizacji z tego powodu, że przekreślałby tytuł Skarbu Państwa do mienia lub uniemożliwiałby komunalizację z przyczyn przewidzianych w art. 11 powołanej ustawy.

Jednakże, w ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie ustalenia Ministra co do braku po stronie wnioskodawczyni tytułu prawnorzeczowego do przedmiotowych nieruchomości, a co za tym idzie przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, nie zostały poczynione w sposób wnikliwy.

Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że aktem notarialnym

z dnia [...] maja 1954 r. Rep. [...] matka wnioskodawczyni – A. N. zrzekła się na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiącej część gospodarstwa rolnego, pozostawiając prawo własności [...] ha.

W aktach sprawy znajduje się decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w O. z dnia [...] września 1975 r. nr [...] o przekazaniu na rzecz Państwa

w zamian za rentę własności gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, bez budynków stanowiących własność A . N., położone w granicach działek nr nr [...]. Z decyzji tej wynika, że A. N. pozostawiono prawo własności zabudowań mieszkalnych i gospodarczych oraz w dożywotnim użytkowaniu działkę gruntu o pow. [...] ha. Położenie omawianej działki miało zostać określone w protokole zdawczo-odbiorczym.

Wskazać należy, że stosownie do art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r.

o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118), budynki te stały się z chwilą przejęcia gospodarstwa przez Państwo odrębnym od gruntu przedmiotem własności, czyli nieruchomościami budynkowymi w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. W myśl art. 11 ust. 2 wymienionej ustawy, własność budynków wyłączonych z przekazanego Państwu gospodarstwa była prawem niedziedzicznym. Wygasała w chwili śmierci rolnika, który przekazał gospodarstwo,

a jeżeli jego małżonek przeżył go - w chwili śmierci małżonka. Ten stan prawny uległ zmianie w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32,

poz. 140). Brak w tej ustawie przepisu o treści odpowiadającej art. 11 ust. 2 jej poprzedniczki spowodował, że odrębna własność budynków wyłączonych

z przekazanego Państwu gospodarstwa stała się, zgodnie z ogólnymi regułami prawa cywilnego, prawem dziedzicznym. Jak wyjaśniono w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1978 r. III CZP 51/78 (OSNCP 1979, z. 3, poz. 42), nowym uregulowaniem objęta została także niewygasła w chwili jego wejścia

w życie własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Przepis art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 października

1977 r. przyznał ponadto rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo

z wyłączeniem budynków, związaną z odrębną własnością budynków służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Tak ukształtowane prawo własności budynków, wyłączonych przez rolnika z przekazanego Państwu gospodarstwa na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r., jak też na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r., nie uległo zmianie

w następstwie wejścia w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 24, poz. 133 ze zm.); w szczególności bez wpływu nań pozostał art. 57 ust. 1 tej ustawy. Według tego przepisu, rolnik mógł z gospodarstwa przekazanego Państwu wyłączyć i zachować nie tylko własność budynków, ale w ogóle własność gruntu, na którym budynki zostały wzniesione, z konsekwencjami określonymi w art. 191 k.c. w związku z art. 48 k.c. Przyjęto tu więc nowe rozwiązanie, odmienne od dawnego. Jego odmienność sprawia, że art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. nie sposób traktować jako przepisu nadającego nową treść prawu odrębnej własności budynków wyłączonych z gospodarstwa przekazanego Państwu, i tym samym, zgodnie z ogólną normą prawa międzyczasowego, wyrażoną w art. XXXVIII przepisów wprowadzających kodeks cywilny, znajdującego do tego prawa zastosowanie, mimo jego powstania przed wejściem w życie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r.; por. także art. XXXIX przepisów wprowadzających kodeks cywilny. Nie dotyczy odrębnej własności budynków wyłączonych z gospodarstwa przekazanego Państwu także art. 118 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1993 r. Nr 71, poz. 342 ze zm.). Przepis ten stanowi, że osobie, której w myśl dotychczasowych przepisów przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego

i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, przyznaje się na jej wniosek nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki,

w których znajduje się ten lokal i te pomieszczenia. Jak więc widać, przepis ten nawiązuje wyraźnie tylko do art. 55 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. i art. 56 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r., zastrzegających prawo do bezpłatnego korzystania

z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich na rzecz rolnika, który przekazał gospodarstwo wraz z budynkami. Podsumowując, rolnik, który na podstawie ustawy

z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne przekazał Państwu gospodarstwo z wyłączeniem wchodzących w jego skład budynków, zachował tylko własność budynków; własność gruntu, na którym budynki zostały wzniesione, przypadła natomiast Skarbowi Państwa; jeżeli własność budynków zatrzymanych przez rolnika na podstawie wymienionej ustawy nie wygasła przed dniem 1 stycznia 1978 r., stała się z tym dniem prawem dziedzicznym; z dniem tym właściciel budynków uzyskał również związaną z prawem własności budynków służebność gruntową w zakresie niezbędnym do korzystania z budynków. Stanu tego nie zmieniła ani ustawa z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, ani ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (wyrok NSA z dnia 23 marca 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1823/92).

Organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w powyższym zakresie. W ocenie Sądu konieczne jest bowiem ustalenie, czy komunalizacja objęła zabudowania mieszkalne i gospodarcze pozostawione A. N. decyzją z dnia [...] września 1975 r. nr [...], co miałoby wpływ na posiadanie interesu prawnego przez skarżącą. Bez przeprowadzenia postępowania w powyższym zakresie stanowisko, iż skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest przedwczesne.

Wskazać należy, także, że organ powołał orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] maja 1954 r. nr [...] przekazujące część nieruchomości pochodzącej z gospodarstwa rolnego A. N. na rzecz Wydziału Oświaty tamtejszego urzędu pod budowę szkoły podstawowej oraz decyzję Naczelnika Powiatu w T. z dnia [...] października 1974 r. nr [...], na podstawie której właścicielem działki [...] stał się Skarb Państwa. Poza przywołaniem tych dokumentów organ nie poczynił żadnych ustaleń w jakim zakresie dotyczą one gospodarstwa matki wnioskodawczyni.

W aktach sprawy zabrakło również jednoznacznych informacji i dokumentów

o aktualnym stanie prawnym nieruchomości. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ nie zajmował się w ogóle tą kwestią. Brak jest też ustaleń w jaki sposób działki [...] zostały utworzone. Zauważyć należy, że w aktach sprawy brak jest mapy z zaznaczeniem granic wywłaszczonej nieruchomości z nakładką na mapę z zaznaczonymi granicami obecnych działek.

Należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie materiał dowodowy, znajdujący się

w przedstawionych sądowi aktach, jest niepełny. Brak wskazanych powyżej dokumentów nie pozwala zbadać, czy decyzje w rozpoznawanej sprawie zostały prawidłowo podjęte. Oznacza to, że sprawa została rozstrzygnięta z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy

- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.