Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 588/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi U.U. i P.U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie orzeczenia o braku konieczności nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących U.U. i P.U. kwotę 1300 (tysiąc trzysta) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] Starosta udzielił T. i R.D. pozwolenie na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i infrastrukturą, usytuowanego na działkach nr [...], wraz z przyłączami usytuowanymi na działkach nr [...].

Powyższa decyzja została następnie we wznowionym postępowaniu uchylona decyzją Starosty nr [...] z dnia [...] grudnia 2005 r., którą organ orzekł, iż odmawia zatwierdzenia projektu i udzielenia dla T. i R.D. pozwolenia na budowę powyższego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] lutego 2006 r. znak: [...].

Następnie w związku z wnioskiem U. i P.U. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (określany dalej jako PINB) wszczął postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z prawem budowy budynku mieszkalnego na działkach nr [...].

W dniu [...] maja 2006 r. PINB przeprowadził oględziny podczas których ustalił, że budynek mieszkalny na działkach nr [...] znajduje się w stanie surowym otwartym, posiada również przyłącza instalacji wodno - kanalizacyjnej i elektrycznej.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2006r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – określanej dalej jako u.p.b.), PINB wstrzymał roboty budowlane związane z budową powyższego budynku mieszkalnego nakazując jednocześnie wykonanie doraźnego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich oraz nakładając obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, następujących dokumentów: inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...], ekspertyzy technicznej w zakresie lokalizacji budowanego obiektu w bezpośredniej bliskości istniejącego budynku mieszkalnego pod względem zachowania wymagań związanych z ochroną przeciwpożarową, mapy geodezyjnej z pomiarem powykonawczym realizowanego budynku mieszkalnego.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( określany dalej jako WINB) uchylił postanowienie PINB w części dotyczącej nałożenia obowiązku przedłożenia mapy geodezyjnej z pomiarem powykonawczym realizowanego budynku mieszkalnego i w tej części orzekł o umorzeniu postępowania organu I instancji, a w pozostałej części utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy.

W dniu 25 września 2006 r. do PINB wpłynęła opinia z dnia [...] września 2006 r. z zakresu ochrony przeciwpożarowej dotycząca budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] sporządzona przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych A.J., posiadającego uprawnienia budowlane nr [...], oraz inwentaryzacja przedmiotowego budynku sporządzona we wrześniu 2006 r. przez mgr inż. budownictwa Z.M., legitymującego się uprawnieniami do kierowania budową i remontami w specjalności konstrukcyjno - budowlanego nr [...].

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2006r. PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b. ponownie wstrzymał roboty budowlane związane z budową powyższego budynku oraz nakazał wykonanie doraźnego zabezpieczenia terenu budowy przed dostępem osób trzecich. Postanowienie zostało uchylone w całości, z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, postanowieniem WINB z dnia [...] stycznia 2007r. znak: [...]. Następnie wyrokiem z dnia 09 maja 2007r. sygn. akt II SA/Go 128/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. oddalił skargę U. i P.U. na powyższe postanowienie WINB.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] PINB zwrócił się do Urzędu Miejskiego o udzielenie informacji czy istnieje obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący działki nr [...] oraz jak brzmi ewentualny zapis w tym planie dla powyższych działek, a w przypadku braku planu czy istnieje jakakolwiek ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi Burmistrz poinformował, że dla terenu działek nr [...] brak jest aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, natomiast w 2004 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W dniu [...] października 2009 r. PINB przeprowadził kolejne oględziny w niniejszej sprawie ustalając, że kierownikiem budowy przedmiotowej inwestycji był P.S., który funkcję kierownika budowy pełnił od dnia [...] maja do [...] sierpnia 2005 r. oraz, że stan budynku w dniu oględzin nie różni się od stanu na dzień [...] sierpnia 2005 r. P.S. oświadczył, że przedmiotowy budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową oraz sztuką budowlaną. Stwierdził, że obiekt na dzień [...] sierpnia 2005 r. został wykonany w stanie surowym częściowo zamkniętym, to jest: zamontowano drzwi wejściowe oraz garażowe, natomiast otwory okienne i pozostałe otwory drzwiowe zostały prowizorycznie zabezpieczone deskami. Wskazał również, że lokalizacja budynku jest zgodna projektem zagospodarowania terenu. P.U. oświadczył do protokołu oględzin, iż nie zgadza się z oświadczeniem kierownika budowy. Do protokołu oględzin dołączony został dziennik budowy przedmiotowej inwestycji.

W dniu [...] listopada 2009 r. PINB wydał decyzję znak: [...], w której powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, iż nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powyższa decyzja została uchylona przez WINB decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], który wskazał, że ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego nie wynikało, że dokonano ustaleń w kwestii legalności przedmiotowej budowy z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy zachodziła zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm. – określanego dalej jako r.w.t.).

W dniu [...] sierpnia 2010 r. PINB dokonał oględzin terenu działek nr [...], w trakcie których nie stwierdzono odstępstw od decyzji o warunkach zabudowy ustalonych dla budowy przez Burmistrza.

W dniu [...] października 2010 r. PINB wydał decyzję znak: [...], w której powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w przedmiotowym budynku mieszkalnym do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obwiązujących przepisów, szczególnie w zakresie ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i techniczno-budowlanymi. Powyższa decyzja również została uchylona decyzją WINB z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...], w której organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w dalszym ciągu nie wynika, aby organ powiatowy dokonał prawidłowych ustaleń w kwestii legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia z punktu widzenia szeroko rozumianych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto zdaniem WINB z akt nie wynikało czy zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno -budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w r.w.t.

Decyzja WINB z dnia [...] stycznia 2011 r. znak: [...] stanowiła przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., który prawomocnym wyrokiem z dnia 5 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 160/11 oddalił skargę U. i P.U..

W dniu [...] czerwca 2014 r. PINB wydał kolejną decyzję (znak: [...]) orzekając, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obwiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami techniczno-budowlanymi. Decyzja ta została uchylona w wyniku rozpatrzenia odwołania U. i P.U. przez WINB w decyzji z dnia [...] października 2014r. znak: [...], który stwierdził, iż w dalszym ciągu organ I instancji nie udowodnił, czy rzeczywiście zachodzi zgodność przedmiotowej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi.

Kontynuując postępowanie PINB w dniu [...] stycznia 2015 r. przeprowadził oględziny obiektu mające na celu ustalenie usytuowania budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...]. W protokole z tej czynności zapisano, iż stan przedmiotowego obiektu pozostaje niezmieniony mając na względzie stan z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2009 r. Organ dokonał sprawdzenia inwentaryzacji obiektu z jego obmiarem, dokonując przy tym obmiaru odległości od budynków na działkach nr [...]. Dokonano również pomiarów odległości obiektu od granic między działkami. W trakcie oględzin PINB sporządził szkic przedstawiający dokonane pomiary oraz wykonał zdjęcia fotograficzne obrazujące stan obiektu.

W dniu [...] marca 2015 r. PINB wydał decyzję znak: [...], którą powołując się na art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 u.p.b. orzekł, że nie zachodzi konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oraz, że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów, szczególnie w zakresie zgodności ich wykonania z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i warunkami techniczno- budowlanymi.

W uzasadnieniu powyższej decyzji PINB opisał przebieg dotychczasowego postępowania wskazując, że w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym, w związku z okolicznością, iż inwestor przystępując do rozpoczęcia budowy przedmiotowej inwestycji legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, brak jest przesłanek do stwierdzenia, że realizacja budowy po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi samowolę budowlaną w rozumieniu art. 48 u.p.b. W takiej sytuacji uzasadnione jest zdaniem organu prowadzenie postępowania w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b. PINB wskazał, że w dostarczonej przez R. i T.D. dokumentacji, żądanej postanowieniem wstrzymującym przedmiotowe roboty na podstawie art. 50 ust. 1 u.p.b. nie wykazano żadnych nieprawidłowości w związku z budową przedmiotowego obiektu. Niezgodności przedmiotowej budowy z przepisami u.p.b. organ nie stwierdził również podczas oględzin przeprowadzonych w 2009 r. oraz w dniu [...] stycznia 2015 r. Zdaniem PINB nie występują odstępstwa od dokumentacji i od warunków wydanych decyzji (o pozwoleniu na budowę i ustalenia warunków zabudowy), a obiekt został wytyczony przez uprawnionego geodetę. W związku z powyższym organ wskazał, że powodem wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę oraz o warunkach zabudowy (odpowiednio: decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] i decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2004 r.) było "niepełne" reprezentowanie wszystkich współwłaścicieli nieruchomości oraz złożenie niepełnego oświadczenia przez inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem PINB dokonał oceny zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym. Według organu lokalizacja budynku w odległości 1,5 m od działki sąsiedniej w świetle § 12 ust. 2 r.w.t. (zgodnie z przepisem sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, to jest w kierunku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę z sąsiednią działką budowlaną, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), jest zgodna z warunkami zabudowy określonymi w decyzji Burmistrza nr [...] z dnia [...] października 2004 r. W związku z powyższym PINB wskazał, że ustalone odległości wynoszą: od budynku (w przerwanej budowie) do granicy z działką nr [...] w rejonie istniejącego budynku mieszkalnego na tej działce (ul. [...]) - 1,50 m, oraz w rejonie okien budynku mieszkalnego na tej działce (w przerwanej budowie) od granicy z działką.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. odwołanie od decyzji PINB wnieśli U. i P.U., podnosząc iż podział działek nr [...] na działki nr [...] nigdy nie został wprowadzony do obrotu prawnego, gdyż na skutek wniesionego przez nich odwołania od decyzji Burmistrza w przedmiocie podziału nieruchomości SKO uchyliło powyższą decyzję. Zatem w ocenie odwołujących niezgodne z prawem było późniejsze wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która dotyczy nieistniejących działek.

Odwołujący nie zgodzili się również z twierdzeniem, iż budynek nie narusza przepisów budowlanych wskazując, że organ nie uwzględnił złożonych przez nich ekspertyz biegłych sądowych, które podważają zgodność z prawem prowadzonej przez T. i R.D. budowy jak też i jej bezpieczeństwa przeciwpożarowego i niezgodnej lokalizacji w bezpośredniej bliskości istniejącego starego domu mieszkalnego. W odwołaniu podniesiono, że Sąd Rejonowy Wydział Karny nałożył na inwestorów karę, co PINB zignorował. Odwołujący podali również, że uzyskali decyzję o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu.

Organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające występując odrębnymi pismami do U. i P.U. i do Urzędu Miejskiego o wyjaśnienie, odpowiednio: jaki jest konkretny zakres orzeczenia Sądu Rejonowego, o którym mowa w odwołaniu (wraz z przedstawieniem prawomocnego orzeczenia sądowego) oraz czy ewentualna decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla terenu działek nr [...] na rzecz Państwa U. posiada charakter rozstrzygnięcia ostatecznego.

W odpowiedzi U. i P.U. przesłali kopię wyroku Sądu Rejonowego z dnia [...] grudnia 2007r. sygn. akt [...] skazującego inwestorów za poświadczenie nieprawdy w oświadczeniu o dysponowaniu nieruchomością - działkami [...]. Odwołujący przekazali również kopię decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. znak: [...] (uchylającej decyzję Burmistrza z dnia [...] sierpnia 2004 r. znak: [...] w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości - działki nr [...] i działki nr [...]) oraz decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] ustalającej na rzecz U. i P.U. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem i infrastrukturą na terenie działek nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na wstępie organ odwoławczy podzielając stanowisko organu I instancji stwierdził, iż roboty budowlane wykonane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która z jakichkolwiek przyczyn okazała się wadliwa podlegają procedurze naprawczej prowadzonej w trybie przepisów art. 50 i 51 u.p.b.

WINB podkreślił, że decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. nakazujące zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, wydaje właściwy organ nadzoru budowlanego tylko w sytuacjach, gdy brak jest technicznej i prawnej możliwości doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji wymienionych w pkt 2 i 3 ust. 1 art. 51 u.p.b.

Natomiast rozstrzygnięcie sprawy będzie miało uzasadnienie w art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. również w sytuacji, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, a w sprawie wymagane jest orzeczenie merytoryczne z uwagi na żądania kierowane do organu przez uczestników postępowania. Przepis ten stosuje się bowiem w każdym przypadku, gdy istnieją przesłanki do legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych w przypadkach innych, niż określone w art. 48 ust. 1 łub art. 49 b ust. 1 u.p.b. Postępowanie prowadzone w sprawie samowoli budowlanej winno być wówczas zakończone decyzją stwierdzającą brak konieczności nałożenia obowiązków z uwagi na fakt, iż rozpatrywane roboty budowlane spełniają wszystkie wymogi ich zalegalizowania.

Obowiązkiem właściwego nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania jest jak wskazał organ zbadanie legalności wszystkich zaproponowanych rozwiązań, poczynając od zgodności z szeroko rozumianymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a kończąc na warunkach technicznych dotyczących realizacji obiektów budowlanych.

W związku z powyższym WINB zauważył, że w świetle przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.b. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, które to stanowią podstawowy obowiązek organów administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego dotyczy w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego. Organ zwrócił uwagę, iż w odniesieniu do samowolnej budowy obiektów lub ich części określonych w przypadkach, o których mowa w art. 48 ust. 1 oraz art. 49 b ust. 1, obowiązek taki wynika wprost z art. 48 i 49 b, nie może to jednak oznaczać pominięcia wyjaśnienia takiego zagadnienia w postępowaniu dotyczącym samowolnej budowy obiektu budowlanego lub jego części prowadzonym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. Przy czym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wiążące w tym zakresie są jak podał organ ustalenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wykazano w sposób wystarczający, że zachodzi zgodność kontrolowanej inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi, w szczególności dotyczącymi sytuowania budynków na działce budowlanej określonymi w r.w.t. Organ odwoławczy uznał, iż PINB w drodze oględzin ( przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2015 r.) określił rzeczywiste usytuowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego na terenie działek nr [...] zarówno względem granic z działkami sąsiednimi, jak również względem innych obiektów budowlanych, czy też urządzeń budowlanych. Powyższe ustalenia potwierdzają treść oświadczenia kierownika budowy – P.S., który podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] października 2009 r. stwierdził, że budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją projektową i sztuką budowlaną.

W ocenie organ usytuowanie budynku będącego w budowie odpowiada przepisom o planowaniu przestrzennym, a konkretnie decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej inwestycji. Organ zauważył, że w omawianym przypadku nie jest możliwe uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem postępowanie naprawcze prowadzone jest w trybie art. 50-51 u.p.b., zaś sama budowa nie jest samowolą budowlaną, stąd do oceny zgodności rozpatrywanego budynku z przepisami o planowaniu przestrzennym wziął pod uwagę ustalenia decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r., w oparciu o którą wydano pozwolenie na budowę, pomimo wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego. Przy czym bez wpływu na takie stanowisko według organu pozostaje wskazana w odwołaniu okoliczność odnośnie numeracji działek, na których usytuowany jest rozpatrywany budynek. Istotna w omawianym przypadku jest zdaniem organu ocena usytuowania budynku od innych działek budowlanych, zaś granice terenu inwestycji od działek sąsiednich, jak należy wnosić z akt sprawy, nie uległy zmianie.

Za uwzględnieniem w niniejszej sprawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji przemawia zdaniem WINB okoliczność, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę nastąpiło po wznowieniu postępowania administracyjnego, natomiast wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę nie przesądza o tym, że wykonane przez niego roboty budowlane mają charakter samowoli budowlanej. Decyzja uchylająca decyzję o pozwoleniu na budowę zdaniem WINB wywiera swe skutki od daty jej doręczenia (ex nunc). Jedynie orzeczenie stwierdzające nieważność zaskarżonego aktu wywołuje swoje skutki - wycofuje ten akt z obrotu prawnego - z momentem wydania tego aktu (ex tunc). Oznacza to, iż decyzja, która została uchylona w wyniku wznowienia postępowania, obowiązywała od chwili jej doręczenia, a utraciła swą moc prawną z chwilą doręczenia decyzji o jej uchyleniu. Z powyższych względów nie można zdaniem organu w postępowaniu naprawczym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. nie uwzględnić ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, która była brana pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia na budowę uchylonego w postępowaniu wznowieniowym.

Mając powyższe na względzie organ wskazał, że przedmiotowa budowa budynku usytuowana jest w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] oraz 4,0 m od granicy z działką nr [...]. Organ odniósł powyższe do regulacji §12 ust. 1 r.w.t., zgodnie z którym budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Stosownie zaś do § 12 ust. 2 r.w.t. sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W tych okolicznościach organ stwierdził, iż budowa budynku na działkach nr [...] nie narusza cytowanych powyżej przepisów techniczno-budowlanych.

W ocenie organu bez wpływu na powyższe stanowisko pozostają okoliczności wskazane w odwołaniu dotyczące innej niż określona w decyzji o warunkach zabudowy numeracji działek, na których zlokalizowany jest rozpatrywany budynek. Bez wątpienia decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] października 2004 r. wzięta pod uwagę przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę odzwierciadlała istniejący wówczas stan zabudowy działek nr [...] i ustalała sposób zabudowy terenu tych działek na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym. Budowa omawianego budynku została zrealizowana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy.

Organ wskazał ponadto, iż okoliczność wydania na rzecz U. i P.U. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji innej, niż rozpatrywany budynek w budowie nie wyklucza możliwości jego legalizacji, podkreślając, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydana dla konkretnego terenu każdemu, kto się o wydanie takiej decyzji zwróci. Kwestia własności nieruchomości ma znaczenie dopiero na etapie postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, kiedy to inwestor legitymować się będzie musiał prawem do dysponowania terenem na cele budowlane.

Organ odwoławczy nie uwzględnił też zarzutów odwołujących dotyczących niezgodnej z prawem lokalizacji w bezpośredniej bliskości istniejącego starego domu mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ekspertyzy przedłożone przez inwestorów na żądanie organu WINB zaznaczył, iż żądane w toku prowadzonego postępowania naprawczego ekspertyzy wykonywane zostały przez osoby posiadające stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przy czym organ nie jest uprawniony do wskazywania, kto ma wykonać żądaną ocenę techniczną lub ekspertyzę, jedynym wymogiem jest w takiej sytuacji posiadanie przez osobę ją sporządzającą stosownych uprawnień. Wynik ekspertyzy złożonej w przedmiotowym postępowaniu WINB uznał za miarodajny i wiarygodny, dodając przy tym, iż ewentualna opinia sporządzona na zlecenie uczestnika postępowania administracyjnego poza procedurą opisaną w przepisach prawa administracyjnego nosi cechy dokumentu prywatnego.

W zakresie zarzutów odwołujących dotyczących braku zgody na dysponowanie przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane WINB zauważył, że w świetle ukształtowanej doktryny przepis art. 51 u.p.b. poprzez nawiązanie do art. 50, wyraźnie wyodrębnia te działania inwestora, które nie stanowią zjawiska samowoli budowlanej objętego art. 48 i 49b, a więc realizacji inwestycji budowlanej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi architektoniczno- budowlanemu. Decyzje w tym zakresie wydane w postępowaniu naprawczym z woli ustawodawcy nie zostały zdaniem organu związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa do terenu na cele budowlane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że rozstrzyganie ewentualnych sporów związanych z wykonaniem robót budowlanych, w tym również sporów dotyczących odszkodowań za ewentualne straty, jakie wynikły na skutek wykonania tych robót, możliwe jest na drodze powództwa cywilnego przed sądami powszechnymi. Celem przepisów art. 50 i 51 u.p.b., mających zastosowanie w omawianej sprawie, jest bowiem doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem robót wykonanych z naruszeniem prawa, jednakże w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Jak zauważył organ przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest wykonanie określonych robót w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, orzeka się wówczas wyłącznie o przydatności tych robót, bez wpływu pozostaje okoliczność braku zgody właściciela nieruchomości na dokonanie określonych prac. WINB zwrócił ponadto uwagę, iż stanowisko takie zostało przedstawione w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r., stanowiącej przedmiot zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., która to skarga prawomocnym wyrokiem z dnia 05 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Go 160/11 została oddalona. Pomimo braku sporządzenia uzasadnienia do powyższego wyroku zdaniem organu ewentualny brak akceptacji dla powyższego stanowiska WINB oznaczałby konieczność uchylenia decyzji, co nie nastąpiło.

Organ za fakt pozbawiony znaczenia uznał także wydanie wyroku przez Sąd Rejonowy z dnia [...] grudnia 2007 r. sygn. akt [...], stwierdzając, iż treść sentencji tego wyroku nie tworzy określonego stanu prawnego lub faktycznego dla rozpatrywanego budynku, na przykład w drodze nakazu rozbiórki czy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych lub czynności.

Organ dodał, iż zakończenie postępowania naprawczego nie oznacza w omawianym przypadku automatycznej zgody na kontynuowanie przez T. i R.D. robót budowlanych. W sytuacji, gdy inwestycja - doprowadzona na danym etapie realizacji przez organy nadzoru budowlanego do stanu zgodnego z prawem - nie została zakończona, roboty budowlane można kontynuować dopiero po uzyskaniu we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę albo dokonaniu zgłoszenia robót budowlanych.

Na powyższą decyzję P. i U.U. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Skarżący zarzucili PINB uniemożliwienie im udziału jako strony postępowania w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w tym w przeprowadzonej w dniu [...] stycznia 2015 r. kontroli obiektu budowlanego, a także w oględzinach z [...] października 2009 r. Podnieśli też zarzut uwzględnienia przez organ ekspertyzy sporządzonej przez specjalistę nie posiadającego odpowiedniego przygotowania, przy jednoczesnym pominięciu przedłożonej przez nich ekspertyzy sporządzonej przez biegłego sądowego.

Ponadto skarżący zarzucili organom przewlekłe prowadzenie postępowania, podejmowanie zbędnych czynności i wielokrotne ich powtarzanie. Skarżący zwrócili także uwagę na fakt złożenia odwołania od decyzji Burmistrza dzielącej działki nr [...] na działki nr [...], co doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji i usunięcia jej z obrotu prawnego. W tej sytuacji za niezgodne z prawem uznali skarżący wydanie późniejszej decyzji o warunkach zabudowy dla Państwa D. dotyczącej nieistniejących działek nr [...]. Zdaniem skarżących Starosta niezgodnie z prawem zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na nie istniejących w obrocie prawnym działkach [...].

Skarżący zarzucili ponadto organowi pominięcie złożonych przez nich w toku postępowania ekspertyz wykonanych prze biegłych sądowych, które całkowicie podważają zgodność z prawem prowadzonej przez inwestorów budowy, przecząc zachowaniu bezpieczeństwa przeciwpożarowego i wskazujące na niezgodną z prawem budowlanym lokalizację w bezpośredniej bliskości istniejącego starego domu mieszkalnego. Skarżący wskazali na uzyskanie przez nich warunków zabudowy dla spornego terenu, zarzucając przy tym PINB brak reakcji na przesłany mu przez Burmistrza wniosek skarżących o rozbiórkę przedmiotowej budowy Państwa D..

Zdaniem skarżących organ pominął fakt, iż odległość między najbardziej wysuniętymi częściami starego domu i wznoszonej budowy Państwa D. wynosi 25 cm oraz że nie ma muru przeciwpożarowego między tymi budowlami, które mają okna i drzwi zwrócone do siebie. Skarżący zarzucili także organowi brak zastosowania się do postanowień Sądu Karnego, sądu administracyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2015 r. uczestnik postępowania – R.D. wniósł o oddalenie skargi uznając zarzuty skargi za nieznajdujące uzasadnienia, a twierdzenia skarżących za całkowicie nieuprawnione.

Na wezwanie Sądu dotyczące przesłania ekspertyz, na które wskazano w skardze, skarżony organ przesłał informację od organu I instancji, w której wskazano, iż organ ten nie posiada żadnych dokumentów, gdyż zostały one przesłane do organu odwoławczego.

Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. skarżący poinformował, iż sprawa o zniesienie współwłasności spornej nieruchomości nie została zakończona, a skarżący i uczestnicy postępowania nadal pozostają współwłaścicielami spornej nieruchomości. Ponadto skarżący potwierdził, iż w toku postępowania złożył prywatną ekspertyzę z dziedziny pożarnictwa wskazującą, iż budynek budowany przez uczestnika postępowania narusza przepisy z zakresu ochrony przeciwpożarowej, informując, iż w dniu rozprawy nie ma ze sobą tejże ekspertyzy ani dowodu jej złożenia. Jednocześnie skarżący wniósł o zwrot kosztów postępowania, na które składają się wpis oraz koszty dojazdu do sądu na rozprawę w wysokości 800 zł (samochód o pojemności 1,8 l, odległość do sądu – 500 km).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym badana jest co do zasady wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa, obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu, do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość przyjętej procedury. Dokonując oceny we wskazanym zakresie sądy administracyjne nie mogą zatem brać pod uwagę argumentów natury słusznościowej czy celowościowej. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - określanej dalej jako p.p.s.a.), uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W razie niewystąpienia wskazanych uchybień, na mocy art. 151 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Mając na uwadze tak nakreślony zakres kognicji Sąd uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja WINB utrzymująca w mocy decyzję PINB stwierdzającą, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów T. i R.D. obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz że wykonany zakres prac nie narusza obowiązujących przepisów.

W ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że trafnie zastosowano w przedmiotowej sprawie tryb naprawczy przewidziany przepisami art. 50 i 51 u.p.b., albowiem należący do skarżących budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w wyniku wznowienia postępowania (art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b.). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

W myśl art. 51 ust. 1 u.p.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji: 1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian (ust. 1). Stosownie zaś do art. 51 ust. 3 u.p.b. po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję: 1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo 2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jak osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 u.p.b. ( por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1399/96 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego, OSP 2000, nr 4, s. 199 ). Istota unormowania zawartego w art. 48 u.p.b., w przypadku gdy wymagane jest pozwolenie na budowę, polega na tym, że surowa sankcja przewidziana w tym przepisie dotyczy osoby, która nie uzyskała wymaganego pozwolenia na budowę, a mimo to wybudowała lub buduje obiekt budowlany. Przepis ten nie może więc mieć zastosowania, gdy obiekt budowlany został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, której stwierdzono nieważność lub uchylono w następstwie wznowienia postępowania. Jest to przypadek prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 u.p.b., inny niż określony w art. 48 u.p.b. Taka wykładnia uwzględnia funkcję u.p.b., którą jest ochrona interesu publicznego i indywidualnego w procesie budowy obiektów budowlanych. Interes ten zaś mógłby być zagrożony, gdyby pozostawić poza kontrolą właściwych organów administracji publicznej obiekty budowlane wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, następnie uznanego z nieważne lub uchylonego w wyniku wznowienia postępowania. Poza kontrolą i co za tym idzie poza możliwością naprawy pozostałyby bowiem w szczególności te wady, które spowodowały stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę albo konieczność jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Tym samym zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły w niniejszej sprawie jako podstawę prawną orzekania przepisy art. 51 u.p.b., które mogą doprowadzić do legalizacji wybudowanego obiektu. Celem postępowania naprawczego jest bowiem doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Wynika to z art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b., który stanowi, że przewidziane w nim obowiązki nakłada się w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jeżeli wady wykonanych robót budowlanych są takie, że nie sposób doprowadzić ich do stanu zgodnego z prawem, to ustawodawca nie wyklucza nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części. To z kolei wynika z art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i tego, że jest on jedną z części alternatywy rozłącznej, w której drugą częścią jest art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części może być bowiem również orzeczony jako wynik niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. Wówczas jednak taka rozbiórka nie jest wynikiem pierwotnego braku możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, lecz rezygnacji przez inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, z dążenia do tego stanu. Przy kwalifikacji danego stanu faktycznego jako innego przypadku niż określony w art. 48 u.p.b., nie ma znaczenia dobra lub zła wiara inwestora ubiegającego się o pozwolenie na budowę. Kwestia ta została w niniejszej sprawie przesądzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2007 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 128/07. W tym miejscu należy również wyjaśnić, że co do zasady organy administracji publicznej są obowiązane uwzględniać stan prawny i stan faktyczny sprawy z daty orzekania. Obowiązek organów administracji stosowania przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji wynika z wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasady praworządności (legalizmu). Trafnie jednak organy uznały za dopuszczalne wzięcie pod uwagę przy ocenie zachowania odległości spornego budynku od nieruchomości sąsiedniej decyzji o warunkach zabudowy Burmistrza z dnia [...] października 2004 r. nr [...]. Wprawdzie decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją Burmistrza z dnia [...] lutego 2006 r., jednakże w trybie wznowieniowym. Tym samym funkcjonowała ona w obrocie prawnym i wywołała określone skutki prawne. Przed wszczęciem postępowania naprawczego zostało określone i sprecyzowane prawo do zabudowy terenu objętego pozwoleniem na budowę. W decyzji o warunkach zabudowy został określony możliwy potencjalny sposób zagospodarowania danej nieruchomości. W takich warunkach prawnych inwestor w zasadzie już zrealizował (skonsumował) prawo do zabudowy. Przedmiotowy budynek jednorodzinny został zrealizowany w stanie surowym jeszcze przed wszczęciem postępowania naprawczego, co nie jest kwestionowane w niniejszej sprawie. Nie bez znaczenia jest tu obowiązująca zasada systemowa pewności obrotu społeczno-gospodarczego, powiązana z wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) zasadą zaufania obywatela do państwa i prawa. Bez wpływu na takie stanowisko pozostaje wskazywana okoliczność dotycząca numeracji działek, na których usytuowany jest rozpatrywany budynek. Istotna w omawianym przypadku jest ocena usytuowania budynku od innych działek budowlanych. Również uzyskanie przez skarżących decyzji o warunkach zabudowy, kolidująca z budynkiem, będącym przedmiotem postępowania naprawczego jest bez znaczenia. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 2015 r. poz. 199 ) w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy oraz decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.

Zasadnie organ odwoławczy wskazał również, iż w przypadku, gdy nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem ma możliwość wydania w postępowaniu legalizacyjnym decyzji o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt. 2 u.p.b. i orzeczenie w ten sposób co do istoty sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1012/09, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1344/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 684/07 ). Przy czym – w ocenie Sądu - organy nadzoru budowlanego uczyniły to przedwcześnie, a to z następujących powodów. Obowiązkiem organu II instancji administracji publicznej jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją organu pierwszej instancji (art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz. U z 2013 r. , poz. 267 ze zm. – określanej dalej jako k.p.a. ). W ramach tego obowiązku na organie ciąży powinność podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.). Rozwinięciem tej zasady jest obowiązek organu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego sprawy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Omówienie i podsumowanie przeprowadzonego przez organ postępowania wyjaśniającego (dowodowego) musi znaleźć wyraz w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno więc zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Wyżej wymienione rygory procesowe obowiązują również w postępowaniu odwoławczym (art. 140 k.p.a.), co oznacza, że organ wyższego stopnia ma obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swej decyzji. Wspomniane żądania, wnioski i zarzuty mogą być rzecz jasna zawarte także w złożonym przez stronę odwołaniu. Stąd obowiązkiem organu odwoławczego jest również przytoczenie w tym względzie treści odwołania oraz ustosunkowanie się do niego w uzasadnieniu wydanej decyzji ( por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 274/97, LEX nr 48234 ). Niewątpliwie organ odwoławczy nie sprostał powyższym standardom, nie odnosząc się do niektórych zarzutów odwołania albo czyniąc to zbyt ogólnikowo. Przede wszystkim należy zauważyć, iż organ II instancji oparł swe ustalenia m.in. na podstawie protokołu oględzin nieruchomości, na której posadowiony jest sporny budynek mieszkalny z dnia [...] stycznia 2015 r. nie zbadawszy wnikliwie, czy czynność ta została przeprowadzona z zapewnieniem wszystkim stronom czynnego udziału wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. Wprawdzie skarżący zostali prawidłowo zawiadomieni o terminie powyższych oględzin, jednakże w odwołaniu wskazywali, iż PINB poinformował ich, że nie wpuści ich na teren budowy. WINB nie odniósł się do tego zarzutu, po uprzednim zweryfikowaniu twierdzeń skarżących w tym zakresie.

Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nie wzięcia pod uwagę przedłożonych przez nich opinii podważającej ekspertyzę przedstawioną przez T. i R.D. w trybie art. 50 ust. 3 u.p.b. wskazał jedynie, iż ewentualna opinia sporządzona na zlecenie uczestnika ma charakter dokumentu prywatnego i jest w rzeczywistości przedstawieniem poglądu strony. Sąd wprawdzie podziela to stanowisko, które zresztą ugruntowane jest w orzecznictwie i doktrynie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015r., sygn. akt II OSK 1481/13 i powołane tamże piśmiennictwo), jednakże z tego tylko powodu opinia prywatna nie może być całkowicie pomijana. Nie zwalniało to bowiem organu z obowiązku odniesienia się do zawartych w tego rodzaju opinii argumentów ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 listopada 2011r., sygn. akt III SA/Po 17/11). Ponadto autor ekspertyzy – sporządzonej w trybie art. 50 ust. 3 u.p.b. - może zostać przesłuchany na rozprawie lub zobowiązany do tego, aby ustosunkował się do innych dowodów sprzecznych z jego ekspertyzą lub oceną, w tym do tak zwanych prywatnych opinii ( por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1822/11). Stąd w tym zakresie organ odwoławczy nie podjął wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a. ), zwłaszcza nie wyjaśnił, czy istotnie tego rodzaju opinia została złożona przez skarżących; w aktach administracyjnych przedłożonych Sądowi brak jej, a organy nie były w stanie jednoznacznie się wypowiedzieć w tej kwestii mimo stosownego wezwania. Powyższe uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albowiem dotyczyły one okoliczności doniosłych z puntu widzenia przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b., a mianowicie zgodności wykonanych robót budowlanych z prawem.

Przy czym w tym miejscu należy podkreślić, iż ekspertyza oraz inwentaryzacja nawet jeśli zostały przedłożone przez T. i R.D. po upływie terminu określonego w art. 50 ust. 3 u.p.b. nie tracą swego znaczenia dowodowego, nie stają się również opiniami prywatnymi, jak wskazują to skarżący. Upływ bowiem powyższego terminu nie powoduje pozbawienia inwestora prawa złożenia i rozpatrzenia żądanej przez organ nadzoru dokumentacji. Jego upływ skutkuje natomiast tym, że organ nadzoru uzyskuje kompetencje do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 1 u.p.b. Dopóki decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Reasumując, termin wyznaczony przez ustawodawcę w treści art. 50 ust. 3 p.b., jest tego rodzaju terminem ustawowym (terminem na dokonanie czynności dowodowej), którego naruszenie nie powoduje wygaśnięcia prawa do złożenia dokumentu opracowanego na zlecenie inwestora w związku z art. 50 ust. 3 u.p.b. Ma on dla strony jak i dla organu charakter instrukcyjny. Jego upływ stanowić powinien dla inwestora sygnał o możliwości wydania przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 p.b., bez uwzględnienia opracowanej na jego zlecenie dokumentacji, a więc bez uwzględnienia dowodu pochodzącego od strony ( por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 189/14 ).

Sąd nie podziela również do końca poglądów WINB co do kwestii związanych z badaniem w postępowaniu naprawczym okoliczności dotyczących prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile można zgodzić się ze stanowiskiem organu, zgodnym z uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, o niemożności zobowiązania inwestora do złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu, określonego w art. 32 ust. 4 pkt 2 u.p.b., nie oznacza to jednak, iż organ nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 u.p.b. w ogóle nie może badać w toku podejmowanych przez siebie czynności dowodowych kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro bowiem w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę, inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, stosownie do art. 51 ust. 1 u.p.b.

Pogląd powyższy nie stoi w sprzeczności z przywołaną wyżej uchwałą II OPS 2/10. Istotą tej uchwały jest bowiem to, iż w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50-51 u.p.b. nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wówczas mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. Zauważyć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny podejmując wspomnianą uchwałę II OPS 2/10 uznał w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 u.p.b., po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 u.p.b. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jak wskazał skład 7 sędziów NSA podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa . Za taką interpretacją przepisów u.p.b. regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 u.p.b., zgodnie z którym, każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest pochodną prawa własności, w tym też kontekście postrzegać trzeba zarówno ograniczenia wynikającego z publicznoprawnego charakteru pozwolenia na budowę, jak też uprawnienia innych osób do ochrony swoich praw, w związku z zabudową sąsiednich nieruchomości.

Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., Kp 7/09, OTK-A 2011, nr 3, poz. 26 "w aspekcie cywilnoprawnym prawo zabudowy jest pochodną prawa własności nieruchomości (ewentualnie innego prawa majątkowego o charakterze rzeczowym lub nawet obligacyjnym, w którym mieści się prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane), można więc przyjąć, że pośrednio zakotwiczone jest w art. 64 Konstytucji", a zatem "jest emanacją prawa własności" i "składową prawa własności nieruchomości"; "można wręcz stwierdzić, że kształtowane jest ono przede wszystkim przez prawo publiczne. Normy administracyjnoprawne wyznaczające granice prawa własności nieruchomości gruntowej zawarte są głównie w przepisach z zakresu szeroko pojętego prawa budowlanego (wraz z przepisami techniczno-budowlanymi) oraz przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w aktach prawnych dotyczących ochrony: przyrody, środowiska, gruntów rolnych i leśnych i zabytków, jak również w prawie wodnym, geologicznym i górniczym. Znaczna część tych przepisów odnosi się wyłącznie lub głównie do sposobu korzystania z prawa własności nieruchomości, ponieważ każde ograniczenie prawa zabudowy jest pośrednio ograniczeniem prawa własności nieruchomości".

Zbadanie zatem czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest więc nie tylko domeną prawa cywilnego, lecz i prawa administracyjnego w tym prawa budowlanego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi.

Obowiązek badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 50-51 u.p.b. nie oznacza, że organy administracji są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny.

Powyższe stanowisko jest dominujące w orzecznictwie sądów administracyjnych po podjęciu uchwały II OPS 2/10 ( por. wyroki NSA z dnia 7 października 2015 r. , sygn. akt II OSK 320/14, z dnia 22 sierpnia 2014 r., sygn. akt II OSK 490/13, LEX nr 1572743; z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/12, LEX nr 1495291; z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2322/12, LEX nr 1447267; z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 270/12, LEX nr 1358518; z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II OSK 887/12; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2180/11 i z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2183/11) . Zważyć również należy, iż powyższe stanowisko nie stoi w sprzeczności z wyrokiem WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 maja 2011 r. , sygn. akt II SA/Go 160/11, oddalającym skargę na decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] uchylającą decyzję PINB z dnia [...] października 2010r. orzekającą, iż nie zachodzi konieczność nałożenia na inwestorów T. i R.D. obowiązku wykonania czynności lub robót naprawczych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zważyć bowiem należy, iż Sąd oddalając skargę powyższym wyrokiem, który uprawomocnił się bez uprzedniego sporządzenia uzasadnienie, uznał tym samym, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, podzielając tym samym argumentację zwartą w jej uzasadnieniu. Lektura tegoż uzasadnienia (s. 8) wskazuje, iż organ z powołaniem się na wspomnianą uchwałę wydaną w sprawie II OPS 2/10 wskazał jedynie, że decyzje wydawane w postępowaniu naprawczym nie zostały związane z uprzednim żądaniem od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu przez niego prawa na cele budowlane, a tym samym nie przesądził, iż kwestia dysponowania tym prawem nie może być badana. Dalej idące twierdzenia organu w tym zakresie, a mianowicie, iż obojętny jest brak zgody właściciela na prowadzenie określonych prac w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 ust. 1 u.p.b. , znalazły się dopiero w decyzji poddanej kontroli w niniejszej sprawie. Stąd też pogląd WINB, iż to dalej idące stanowisko zostało zaakceptowane przez Sąd w powołanym wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Go 160/11 jest nieuprawniony.

W kontekście powyższych okoliczności organy nie mogły abstrahować od przyczyn, które spowodowały uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu wznowieniowym i odmowy zatwierdzenia projektu, ani też pomijać faktu skazania inwestorów za złożenie nieprawdziwego oświadczenia o posiadaniu prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ administracji powinien był w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 u.p.b. ustalić czy inwestorzy nadal nie posiadają prawa do dysponowania nieruchomości na cele budowlane (to, że nie posiadali takiego prawa w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zostało już przesądzone w decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowie zatwierdzenia projektu). W ramach tych ustaleń organ administracji powinien był także wyjaśnić czy inwestorzy mogą nabyć tytuł prawny, z którego takie prawo będzie wynikało. Obowiązek takiego działania, nakierowanego na stworzenie nowej sytuacji prawnej, wynika z ogólnej idei postępowania naprawczego, mianowicie dążenia do tego, aby wykonane roboty budowlane były zgodne z prawem. W związku z tym należy zauważyć, że inwestorzy, którzy wykonali roboty budowlane bez wymaganego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nadal tego prawa nie posiadają mogą je nabyć w różny sposób. Przede wszystkim mogą dojść do porozumienia z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości i zawrzeć z nim odpowiednią umowę, z której wynikać będzie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mogą też poszukiwać możliwości nabycia takiego prawa poprzez odpowiednie roszczenie cywilnoprawne. Wzniesienie stałego obiektu budowlanego na nieruchomości stanowiącej współwłasność stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. Zgoda ta stanowi niezbędną przesłankę prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu prawa budowlanego. Inwestor - współwłaściciel nieruchomości może uzyskać prawo do dysponowania nią w granicach przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną o ile uzyska zgodę wszystkich właścicieli lub rozstrzygnięcie sądu wymagane w art. 199 k.c. ( por. wyrok SN z dnia z dnia 11 października 1990 r., sygn. akt III ARN 15/90 ).

Zarzuty skarżących dotyczące przewlekłego prowadzenia przedmiotowego postępowania pozostawały bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję, nie zbadawszy wszelkich niezbędnych okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie, z naruszeniem art. 7 , 77 § 1 , 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. oraz art. 51 ust.1 pkt 2 u.p.b. Dlatego też Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, przede wszystkim odniesie się do zarzutów skarżących dotyczących ograniczenia im czynnego udziału w oględzinach nieruchomości, a także wyjaśni czy istotnie skarżący złożyli opinię prywatną i odniesienie się do niej jako do stanowiska strony, ewentualnie w przypadku wątpliwości zażąda uzupełniającej ekspertyzy lub inwentaryzacji od osób, które je wykonały albo przesłucha je na rozprawie. Ponadto organ zbada czy inwestorom aktualnie przysługuje prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Jako, iż skarga została uwzględniona, należało - na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 1 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 85 ust. 1 i 2 i 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych ( Dz. U. z 2014 r. poz. 1025 ) - zasądzić od organu na rzecz skarżących solidarnie zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw ( pkt II wyroku ), które sprowadzają się do :

a. wpisu w wysokości 500 zł, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) ;

b. kosztów przejazdu skarżącego samochodem do siedziby Sądu na rozprawę w wysokości 800 zł.