Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 224/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. na decyzję nr [...] Wojewody z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w dniu [...] kwietnia 1958 r. wydało orzeczenie znak [...] orzekające o wywłaszczeniu na rzecz Państwa - na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę [...] - nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat [...], stanowiącej współwłasność Pana J. P. w 29/192 części, M. D. w 29/192 części, Pana Z. T. w 26/192 części, E. P. w 12/192 części, S. T. w 1/4 części oraz M. S. w 1/4 części.

Orzekając w powyższy sposób organ I instancji oparł się na regulacjach art. 1, 10 i 21 obowiązującego wówczas dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U.R.P. nr 4 poz. 31 z r. 1952 r.).

W tym samym dniu, tj. [...] kwietnia 1958 r. Prezydium Rady Narodowej w Krakowie wydało orzeczenie znak [...] dotyczące przyznania S. T., M. S., M. D. , T. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w Krakowie nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w dniu [...] kwietnia 1958 r. znak [...] na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę [...].

Od orzeczenia z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] odwołały się L. D. i T. T..

Na skutek pisma z dnia 27 czerwca 2008 r. [...] z Wydziału Skarbu Miasta Urzędu Miasta Krakowa – Wojewoda przeprowadził wnikliwe i wyczerpujące postępowanie wyjaśniające w wyniku którego nie udało się odnaleźć rozstrzygnięcia w zakresie rozpoznania ww. zastrzeżenia M. D. oraz odwołania T. T., które to odwołania prawdopodobnie nie zostały przekazane do Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie i w konsekwencji zachodził obowiązek ich rozpatrzenia w aktualnym stanie prawnym.

Początkowo Wojewoda każde z odwołań rozpoznawał w odrębnym postępowaniu uznając jednocześnie, że obie strony odwołały się jedynie od decyzji o wywłaszczeniu.

Po rozpoznaniu odwołania L. D. decyzją z [...] kwietnia 2011 r. znak [...] Wojewoda uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia udziału M. D. z udziału 29/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...], obj. Kw [...] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 13 września 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 979/11 oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 2474/11 uchylił wyrok WSA i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1211/13 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2011 r. znak [...]

Z kolei na skutek rozpoznania odwołania T. T. Wojewoda decyzją z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia znak [...] w części dotyczącej wywłaszczenia Z. T. z udziału 26/192 części we współwłasności nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...] obj. Kw [...] i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1635/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. znak [...] l oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1347/12 po rozpoznaniu skarg kasacyjnych uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z 13 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1212/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2011 r. znak [...]

W prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. IOSK 2474/11 i IOSK 1347/12) oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1211/13 i II SA/Kr 1212/13) wskazano na konieczność ustalenia, czy wniesione odwołania dotyczą tylko orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. o wywłaszczeniu, czy także wydanego pod tym samym numerem i w tym samym dniu orzeczenia o przyznaniu nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania. Jednoznacznie wskazano również, że obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpoznanie łącznie wszystkich odwołań i w efekcie wydanie jednego merytorycznego orzeczenia w stosunku do wszystkich odwołujących się (oraz ich spadkobierców), zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 62 k.p.a. Zwrócono też uwagę, że obecnie w postępowaniu odwoławczym powinni brać udział nie tylko spadkobiercy odwołujących się stron, lecz także następcy prawni pozostałych stron postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda ustalił, że w przypadku M. D. wniesione odwołanie dotyczyły zarówno decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzji dotyczącej przyznania nieruchomości zamiennej, natomiast w przypadku T. T. wniesione odwołanie dotyczyło tylko decyzji wywłaszczeniowej i w związku z tym w dniu 4 stycznia 2017 r. wydał dwie decyzje o tym samym znaku (WS-VI.7534.2.12.2014.AP):

1. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu odwołania T. T. oraz odwołania M. D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] - uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...] odpowiadające obecnie działkom nr [...] i nr [...], pół. w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. Kraków i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

2. decyzją nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. D. od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] – uchylił zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] przyznania S. T., M. S., M. D. , T. T. odpowiedniej nieruchomości zamiennej położonej w Krakowie nadającej się do natychmiastowego objęcia na własność tytułem odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa w dniu [...] kwietnia 1958 r. znak [...] na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków - pod budowę [...].

W uzasadnieniu decyzji nr [...] Wojewoda wskazał, że w pierwszej kolejności połączył do wspólnego rozpoznania pod sygnaturą [...] prowadzone dotychczas odrębnie postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania M. D. (sprawa prowadzona dotychczas pod sygnaturą [...]) oraz odwołania T. T. (sprawa prowadzona dotychczas pod sygnaturą [...]) od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z [...] kwietnia 1958 r. znak [...]

Następnie, stosownie do wytycznych sądów zawiadomił Prokuratora o prowadzonym postępowaniu, a ten zgłosił udział do postępowania administracyjnego.

Organ II instancji ustalił również pełny krąg stron postępowania. Zgodnie z orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] prawo własności wywłaszczonej na rzecz Państwa - na cele Wydziału [...] Prezydium Rady Narodowej w m. Kraków z przeznaczeniem pod budowę [...] - nieruchomości oznaczonej jako parcele l. kat. [...], l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat, [...] przysługiwało

< J. P. w 29/192 cz.,

< M. D. w 29/192 cz.,

< Z. T. w 26/192 cz.,

< E. P. w 12/192 cz.,

< S. T. w 1/4 cz. oraz

< M. S. w 1/4 cz.

Wojewoda szczegółowo wymienił postanowienia spadkowe i akty poświadczenia dziedziczenia po tych osobach i ich następcach prawnych - co pozwoliło ustalić aktualnie żyjących następców prawnych tych osób, będących jednocześnie stronami postępowania administracyjnego.

Stronami obecnie prowadzonego postępowania są: Gmina Kraków, A. H., Zamek Królewski na Wawelu - Państwowe Zbiory Sztuki w Krakowie, J. Z. , K.Z., P. D., K. D. oraz J. D..

Następnie opisano czynności podjęte przez organ celem wyjaśnienia, czy odwołania zostały wniesione tylko od jednej, czy też od obydwu orzeczeń z dnia [...] kwietnia 1958 r. znak [...] W ich wyniku przyjęto, że obydwa złożone odwołania dotyczyły decyzji wywłaszczeniowej i w niniejszej sprawie zostały rozpoznane.

Prowadzono również postępowanie celem ustalenia, czy któregokolwiek odwołanie zostało rozpoznane, jednak nie odnaleziono dokumentów mogących świadczyć o rozpoznaniu przez ówczesny organ odwoławczy któregokolwiek z odwołań.

Dokonując zatem analizy dokumentów archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości organ odwoławczy zwrócił uwagę na szereg błędów, których dopuścił się organ I instancji w prowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym, uzasadniających obecnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczącego wywłaszczenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych znajduje się Protokół z dnia [...] lutego 1958 r. z rozprawy wywłaszczeniowej – odszkodowawczej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości wnioskowanej do wywłaszczenia przez Wydział [...] PRN w m. Krakowie - na cele budowy [...] przy ul. [...]. Z protokołu tego wynika, że na rozprawie ze strony współwłaścicieli stawiła się m. in. T. T. i jej córka D. A. - za matkę T. T.. W protokole odnotowano, że T. T. wdowa po profesorze Akademii [...] w K. który zginął w, obozie w [...] oświadcza, że podtrzymuje oświadczanie na piśmie złożone do wydziału [...] i prosi o przyznanie jej nieruchomości zamiennej. Dalej oświadcza, że żadnych nieruchomości więcej nie posiada, a nieruchomość wywłaszczana stanowiła jedyną jej parcelę przeznaczoną pod budowę domku jednorodzinnego. Ponadto T. T. oświadczyła: jestem spadkobierczynią po mężu, który był właścicielem hipotecznym (26/192częsci), oraz córka obecna tu ob. A. D. z T. . Spadek nie został przeprowadzony. Jestem faktyczną właścicielką części po mężu w. wymienionej (26/192), przeto proszę o rychłe przydzielenie odpowiedniej parceli zamiennej" (karta 17 z pliku akt wywłaszczeniowych). Pod tym oświadczeniem T. T. złożyła swój podpis. Z treści protokołu wynika zatem, że A. D. brała udział w rozprawie odszkodowawczo - wywłaszczeniowej i nie zaprzeczyła gdy jej matka T. T. oświadczyła, że jest faktyczną właścicielką całego udziału we współwłasności po mężu tj. 26/192 części wywłaszczanej nieruchomości. W konsekwencji decyzja wywłaszczeniowa została doręczona tylko T. T., jako faktycznej właścicielce, z pominięciem A. D., która w chwili wydania orzeczenia wywłaszczeniowego była już osobą pełnoletnią i jak wynika to z treści postanowienia Sądu [...] z dnia [...] marca 1950 r. obok T. T. była spadkobierczynią po zmarłym 9 maja 1946 r. Z. T., co z kolei stanowi przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 k.p.a.

Istotną okolicznością na którą zwrócono uwagę w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1635/11 jest także fakt, że w dacie wywłaszczenia jego cel był już zrealizowany, to znaczy [...] było już wybudowane. Wywłaszczenie miało więc charakter następczy po zrealizowaniu celu. Z materiałów archiwalnych, zwłaszcza z pism wywłaszczanych współwłaścicieli wynika, że teren pod budowę został zajęty samowolnie przez inwestora już w październiku 1955 r. Zaś z oświadczenia rzeczoznawcy majątkowego mgr inż. J. S. złożonego na rozprawie w dniu [...] lutego 1958 r. wynika, że [...] zostało już wybudowanie, a teren trwale ogrodzony. Zresztą rozprawa przeprowadzona w dniu [...] lutego 1958 r. połączona z oględzinami nieruchomości odbyła się w tymże [...] przy ul. [...] co wynika wprost z treści zawiadomienie z 20 stycznia 1958 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odwoławczej (karta 16 z pliku akt archiwalnych dotyczących wywłaszczenia). Co więcej, w aktach administracyjnych (karta 139) znajduje się Zezwolenie Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z dnia [...] września 1955 r. znak [...], który na podstawie art. 4 i 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U R., Nr 4 z 1952 r. póz. 31) zezwolił Wydziałowi [...] Prezydium MRN w Krakowie jako wykonawcy narodowych planów gospodarczych na nabycie pod budowę [...] nieruchomości położonej w Krakowie dz. [...] przy ul. [...], oznaczonej na załączonym planie sytuacyjnym (...) o łącznej pow. 3935 m2. Nabycie powinno nastąpić zgodnie z przepisami powolnego na wstępie dekretu. W przypadku ustalenia przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia przez Prezydium W. R. N. /art. 21 ust 2 dekretu/ Prezydium szczegółowo oznaczy wielkość przejmowanej nieruchomości z ewentualnym ograniczeniem powierzchni określonej niniejszym zezwoleniem, stosownie do rzeczywistych potrzeb nabywcy na podstawie wstępnie sporządzonej dokumentacji projektowo - kosztorysowej.

W tym miejscu na uwagę zasługuje zatem analiza przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (tekst jedn. Dz. U.RP Nr 4 z 1952 r. póz. 31). Przepis art. 6 stanowił, iż jeżeli względy szczególne uzasadniają niezwłoczne objęcie nieruchomości, Przewodniczący Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego - na wniosek właściwego ministra - równocześnie z zezwoleniem na nabycie lub po wydaniu zezwolenia udzieli wykonawcy narodowych planów gospodarczych zezwolenia na niezwłoczne objęcie nieruchomości (1). Na wniosek wykonawcy planu, który uzyskał zezwolenie na niezwłoczne objęcie nieruchomości, prezydium powiatowej rady narodowej dokona w terminie siedmiodniowym szczegółowego opisu nieruchomości, niezbędnego do określenia odszkodowania. Objęcie nieruchomości następuje natychmiast po dokonaniu opisu, przy czym przepis art. 40 ust. 4 ma odpowiednie zastosowanie (2). Właścicielowi, któremu w przypadku wywłaszczenia nieruchomości przysługiwałoby prawo otrzymania nieruchomości zamiennej (art. 30), nieruchomość zamienna powinna być dostarczona w miarę możności przed objęciem nieruchomości, przewidzianym w ust. 1 (3). Jeżeli w wyniku postępowania wywłaszczeniowego nie zostanie wydane orzeczenie o wywłaszczeniu albo jeżeli w ciągu 6 miesięcy od daty zezwolenia nie zostanie wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe, prezydium wojewódzkiej rady narodowej - na wniosek właściciela, zarządzi przywrócenie posiadania nieruchomości, objętej na podstawie ust. 1. Właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania za okres, w którym był pozbawiony posiadania, jeżeli nie otrzymał nieruchomości zamiennej, z której mógłby korzystać w tym samym czasie. Do ustalenia i wypłaty odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 41. 4. 5 i 6 (4). Jeżeli nieruchomość zostanie nabyta lub wywłaszczona w wyniku postępowania, wszczętego przed upływem 6 miesięcy od daty zezwolenia (ust. 1), właścicielowi nie przysługuje prawo do odszkodowania z tytułu wcześniejszego objęcia nieruchomości (5).

Ze zgromadzonych materiałów archiwalnych dotyczących postępowania wywłaszczeniowego wynika, że wywłaszczenie było przeprowadzone z rażącym naruszeniem trybu określonego w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

Po pierwsze wyżej przytoczone w dosłownym brzmieniu Zezwolenie z 3 września 1955 r. na nabycie przedmiotowej nieruchomości nie zostało wydane przez ustawowo upoważniony do tego organ tj. przez Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, a przez Zastępcę Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego z naruszeniem art. 5 dekretu i co więcej bez wymaganej tym przepisem (ust. 1 i 2) opinii prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej, co stanowi rażące naruszenie art. 7 ust 3 pkt 2 dekretu.

Po drugie w aktach wywłaszczeniowych brak jest zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania wydanego na wniosek właściwego ministra na niezwłoczne objęcie przedmiotowej nieruchomości stosownie do art. 6 ust. 1 dekretu, a jak wynika z akt wywłaszczeniowych przedmiotowa nieruchomość została zajęta już w 1955 r. (i trudno w świetle powyższego odmówić słuszności współwłaścicielce L. D. , która w piśmie do Prezydium RN w m. Krakowie z dnia 23 kwietnia 1958 r. podniosła, że Wydział [...] zajął samowolnie teren i podjął budowę [...] nie pytając o zgodę na to zainteresowanych właścicieli).

Przepis art. 1, dekretu wyraźnie określał, że: nieruchomości lub ich części niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogą być przejmowane, nabywane, zbywane i przekazywane zgodnie z przepisami niniejszego dekretu. W niniejszej sprawie przede wszystkim nie wiadomo, wobec braku opinii Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie (o której mowa wyżej) aby przedmiotowa nieruchomość była niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych lub by budowa [...] przy ul. P. w Krakowie, stanowiła realizację narodowych planów gospodarczych. Zatem stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej, że wymieniona nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym i okolicznościach sprawy.

Powyższe zostało wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1635/11, w którym również zauważono, iż: zajęcie przedmiotowej nieruchomości w 1955 r. i przystąpienie do budowy [...], bez zezwolenia właściwego organu na jej objęcie, trzy lata przed wywłaszczeniem nieruchomości bez zachowania trybu przewidzianego przepisami art. 6 ust. 1, ust 3 w zw. z art. 30 ust 1 zd, pierwsze, ust. 2 i ust 4 dekretu, było działaniem bezprawnym podlegającym przepisom karnym zamieszczonym w dziale V dekretu. Przepis art. 43 ust. 1 dekretu przewidywał odpowiedzialność karną dla tego kto przed uzyskaniem podlegającego wykonaniu orzeczenia wywłaszczeniowego albo bez zezwolenia właściwej władzy, wydanego w trybie określonym w dekrecie, obejmuje w posiadanie cudzą nieruchomość w całości lub części albo też w inny sposób narusza cudze prawo własności nieruchomości -podlega karze aresztu do lat dwóch. W przypadku działania nieumyślnego (ust. 2) sprawca podlegał karze aresztu do 6 miesięcy lub grzywny do 5000 zł. Bezsporną w świetle dokumentów jest okoliczność, że postępowanie wywłaszczeniowe w sprawie przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte dopiero w dniu 20 stycznia 1958 r., co wynika wprost z zawiadomienia (obwieszczenia) o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej, która zgodnie z zawiadomieniem odbyła się w wybudowanym już [...] przy ul. P. , na zajętym samowolnie przez inwestora terenie. Orzeczenia o wywłaszczeniu i o przyznaniu wywłaszczonym właścicielom prawa do nieruchomości zamiennej zostały wydane w dniu [...] kwietnia 1958 r. zatem już pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości /tekst pierwotny Dz. U. z 1958 r. Nr 17 póz. 707, która weszła w życie z dniem 5 kwietnia 1958 r./.

W konsekwencji czego w myśl art. 47 przepisów przejściowych nowej ustawy wywłaszczeniowej, postępowanie jeszcze nie zakończone miało się toczyć nadal wg dotychczasowych przepisów (tj. na podstawie dekretu) ale odszkodowanie miało być ustalone wedle zasad odszkodowania przewidzianych w nowej ustawie wywłaszczeniowej, jeżeli wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1956 r., a dotychczas nie ustalono odszkodowania. Obarczona tyloma wadami decyzja organu pierwszej instancji nie mogła się ostać w obiegu prawnym.

Mając na uwadze powyższe, należało uchylić zaskarżone orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w Krakowie z [...] kwietnia 1958 r. znak [...] dotyczące wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako części parcel: l. kat. [...],l. kat. [...] oraz l. kat. [...] b. gm. kat. [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej uwag (w szczególności zaś zapewniając czynny udział wszystkim stronom przedmiotowego postępowania w podejmowanych przez organ czynnościach procesowych), przy jednoczesnym uwzględnieniu obowiązujących obecnie regulacji prawnych.

Należy zauważyć, iż w obecnym stanie prawnym instytucję wywłaszczenia nieruchomości, odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości oraz kwestię zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., póz. 1774 ze zm). Zgodnie z art. 233 ugn "Sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów. " W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 1281/07 stwierdzono, iż z treści art. 233 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika zasada natychmiastowego działania nowej ustawy do spraw będących w toku. Norma ta nakazuje dalszy bieg spraw, które nie zostały zakończone decyzjami ostatecznymi do dnia 31 grudnia 1997 r. (por. również wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 września 2005 r. sygn. akt II SA/Kr 3662/01). Tym samym przedmiotowa sprawa musi być rozpatrywana na gruncie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami regulującej w dziale III rozdziale 4 instytucję wywłaszczania nieruchomości zaś wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie w tym zakresie musi odpowiadać wymogom aktualnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przeprowadzenie tych czynności dowodowych przez organ odwoławczy, ze względu na ich charakter, nie jest możliwe, gdyż naruszałoby to zawartą w art. 15 kpa zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, uniemożliwiając tym samym stronom w pełni czynny udział poprzez zgłaszanie zarzutów i kontrolę przez organy administracyjne dwóch instancji. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 października 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 896/15: Zarówno art. 138 § 2 jak i stosowany z nim w związku z art. 136 kpa, nie mogą być interpretowane w ten sposób, aby organ odwoławczy zastępował organ I instancji i sanował istotne uchybienia w prowadzonym postępowaniu tego organu.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina Miejska Kraków, zarzucając jej:

1) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieprzeprowadzenie w całości uzupełniającego postępowania dowodowego i niedokonanie oceny materiału dowodowego przeprowadzonego przed organem II instancji, które winno doprowadzić do wydania decyzji zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., a nie do jej uchylenia i przekazania sprawy do instancji;

2) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie okoliczności, jakie winien wziąć uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ani też niewskazanie w jakim zakresie organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe;

3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, mimo iż organ II instancji dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji zgodnie z tym artykułem;

4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niewystarczające wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności niewyjaśnienie wykładni odwołań M. D. oraz T. T.;

5) naruszenie prawa procesowego, tj. art. art. 36 § 1 kodeksu postępowa administracyjnego, poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego jako strony postępowania o ponownym terminie załatwienia sprawy oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia;

6) naruszenie art. 391 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczanie skarżącemu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej podczas gdy skarżący nie występował do organu II instancji o doręczanie pism takiej formie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi podniesiono, że skarga została wniesiona przez Gminę Kraków reprezentowaną przez Prezydenta Miasta Krakowa, podczas gdy to właśnie ten organ będzie rozpoznawał sprawę jako organ I instancji po wydaniu zaskarżonej decyzji o charakterze kasatoryjnym. Zgodnie zaś z orzecznictwem powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Sytuacja w niniejszej sprawie jest o tyle nietypowa, że przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego wydana niemal 60 lat po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Tak długi okres postępowania międzyinstancyjnego niewątpliwie komplikuje kwestię właściwości organów w obecnym stanie prawnym, a także zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego. Decyzję I instancji wydał organ, który już dawna nie istnieje tj. Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa. Należy zgodzić się, że co do zasady organem właściwym do ponownego rozpoznania sprawy w I instancji będzie właśnie Prezydent Miasta Krakowa. Nie pozbawia go to jednak prawa do wniesienia w imieniu Gminy Miejskiej Kraków skargi, które jest obecnie rozpoznawana. Jak już wcześniej wskazano - w tej sprawie orzekały już sądy administracyjne obu instancji, rozpoznając skargi wniesione właśnie przez Gminę działającą przez Prezydenta Miasta Krakowa. W żadnym z wyroków nie odniesiono się do kwestii legitymacji skargowej Prezydenta, z czego należy wnosić, że nie wzbudziła ona żadnych wątpliwości. Istotne jest, że Prezydent do tej pory nie występował w niniejszej sprawie w charakterze organu administracji wydającego decyzję, a zatem nie ma żadnych podstaw aby odmawiać mu prawa do wniesienia skargi. Natomiast problem ten może zaktualizować się w przyszłości: jeżeli po ponownym rozpoznaniu sprawy wyda decyzję w I instancji, to tym samym straci możliwość skarżenia do sądu administracyjnego decyzji organu odwoławczego.

Na obecnym etapie postępowania nie ma żadnych podstaw by odmawiać Gminie Miejskiej Kraków reprezentowanej przez Prezydenta legitymacji skargowej w niniejszej sprawie, a zatem wniosek o odrzucenie skargi okazał się bezpodstawny.

Dalej przypomnieć należy, że poprzednio wydane w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym decyzje organu II Instancji były już przedmiotem oceny sądów administracyjnych, tj. między innymi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (wyrok z dnia 13 grudnia 2013r. sygn. II SA/Kr 1212/13) oraz poprzedzającego go wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 12 lica 2013r. sygn. I OSK 1347/12).

Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Podkreślić zatem należy, że Wojewoda wywiązał się ze wszystkich wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie, sygn. II SA/Kr 1212/13, które wynikały bezpośrednio ze wskazań zawartych w wyroku NSA w Warszawie sygn. I OSK 1347/12.

Po pierwsze organ połączył do wspólnego rozpoznania prowadzone dotychczas odrębnie postępowania w przedmiocie rozpoznania odwołania M. D. oraz T. T.. Po wtóre dostępnymi środkami dowodowymi, w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśnił, że odwołania wyżej wymienionych wniesione od orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] kwietnia 1958 r. nie zostały rozpatrzone. Nadto w ramach prowadzonego postepowania w sposób prawidłowy ustalił aktualny, pełny krąg stron postępowania wywłaszczeniowego, jak również zawiadomił o toczącym się postępowaniu prokuratora. Nie znajdują w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego uzasadnienia zarzuty skargi dotyczące niewystarczającego wyjaśnienia wykładni odwołań M. D. oraz T. T.. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził dokładną kwerendę dostępnych materiałów archiwalnych i nie odnalazł żadnych – nawet pośrednich – dowodów na to, że odwołania zostały rozpoznane. Natomiast pozyskane przez organ wyjaśnienia pełnomocników spadkobierców skarżących pozostają spójne z treścią złożonych odwołań, a ich wykładnia i konkluzje do których doszedł organ na tej podstawie nie budzą wątpliwości Sądu. Bezspornie bowiem zarówno L. D. jak i T. T. nie zgodziły się z orzeczeniem wywłaszczeniowym.

Zarzuty skargi koncentrują się w głównej mierze na zarzucie naruszenia art. 138 § 2 Kpa dotyczącym braku podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej. Zdaniem skarżącej organ II Instancji powinien przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, co powinno z kolei doprowadzić do wydania decyzji zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a., ale równocześnie wskazuje skarżąca, że organ II instancji dysponował materiałem dowodowym niezbędnym do wydania decyzji. Nadto zarzuca skarżąca, że organ odwoławczy nie wskazał okoliczności, jakie winien wziąć uwagę organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, ani też nie wskazał w jakim zakresie organ I instancji winien uzupełnić postępowanie dowodowe.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaznaczyć na wstępie należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1899/10, istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy. W postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym w zakresie w jakim to uczynił organ I instancji. Powyższe oznacza, że organ II instancji zobowiązany jest merytorycznie rozpoznać sprawę zawisłą przed organem I instancji od której wniesiono odwołanie, ustalając we własnym zakresie prawidłowe jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna regulowana w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego (znacznego) zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia. (m.in. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 2011).

Przytoczyć należy też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2015 r. II OSK 2054/13 w którym wskazano, iż organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy organ ten nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego) lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego, uzupełniającego postępowania dowodowego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Stwierdzić należy zatem, iż podstawą do wydania decyzji kasacyjnej jest jedynie sytuacja, kiedy organ odwoławczy stwierdzi naruszenie przez organ I instancji przepisów postępowania w efekcie którego to uchybienia nie wyjaśniono stanu faktycznego sprawy a zakres ustaleń koniecznych do prawidłowego rozstrzygnięcia jest na tyle duży, iż prowadzenie postępowania dowodowego przez organ II instancji i rozstrzygnięcie sprawy naraziło by go na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zadaniem Sądu było zatem w pierwszej kolejności dokonanie oceny zasadności podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, tj. decyzji o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, przy uwzględnieniu uwag wyżej powołanych oraz przy uwzględnieniu specyficznej sytuacji procesowej, która ma miejsce w niniejszej sprawie tj. sytuacji w której dowołanie rozpoznawane jest po 60 latach i w całkowicie odmiennym stanie prawnym.

Należy zgodzić się z Wojewodą, że brak było podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji. Stwierdzone przez niego wadliwości orzeczenia I instancji tj. pominięcie A. D. jako strony postępowania oraz opisane szczegółowo w zaskarżonej decyzji rażące naruszenie trybu postępowania wywłaszczeniowego określonego w przepisach dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31 z późn. zm.) - są wystarczającą podstawą do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy, co oznacza, że spełniony został warunek wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania. Równocześnie konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Gdyby bowiem hipotetycznie przyjąć za skarżąca, że organ II Instancji miałby orzekać co do istoty sprawy na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 2 Kpa, to oznaczałoby, że jako organ II Instancji wydałby decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.). Takie działanie bezspornie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Od tak wydanej decyzji nie przysługiwałby stronom żaden środek odwoławczy w administracyjnym toku instancji, a jedynie skarga do sądu administracyjnego. Zasada orzekania przez organ II Instancji co do istoty sprawy, jak wyżej wskazano, nie może naruszyć zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że nie służy zastępowaniu organu I Instancji przez organ odwoławczy.

Z przepisu art. 138 § 2 wynika nadto, że przekazując sprawę, organ powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Także i ten wymóg przepisu został przez organ uwzględniony, gdyż wskazał on, że przedmiotowa sprawa musi zostać rozpatrzona na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami a rozstrzygnięcie organu I Instancji w tym zakresie musi odpowiadać aktualnie obowiązującym przepisom. W stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy są to wskazania wystarczające.

Tym samym zarzuty skargi w tym zakresie nie mogły odnieść skutku. Postępowanie w tej sprawie powinno rozpocząć się na nowo przed organem I instancji.

Nie mogą odnieść również skutku zarzuty skargi dotyczące zaniechanie zawiadomienia skarżącego jako strony postępowania o ponownym terminie załatwienia sprawy oraz o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia oraz zarzut naruszenie art. 391 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez doręczanie skarżącemu pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej podczas gdy skarżący nie występował do organu II instancji o doręczanie pism takiej formie. Oczywiście są to uchybienia przepisom postępowania, jednak nie miały one wpływu na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała bowiem, jakie negatywne skutki dla jej sytuacji procesowej wywołały te uchybienia organu odwoławczego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skarga jako bezzasadna została oddalona.