Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2950/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 356/17 w sprawie ze skargi B. O. i K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 356/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. O. i K. O. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Wspominany wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] Starosta [...] odmówił uwzględnienia wniosku B. i K. małż. O. z dnia 22 maja 2014r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...], zajętą pod część drogi gminnej ul. [...] w [...], z uwagi na fakt, iż wniosek w przedmiotowej sprawie złożony został z uchybieniem terminu wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), dalej powoływanej jako "ustawa".

Odwołanie od ww. decyzji wnieśli B. i K. małż. O., kwestionując prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. Odwołujący wskazali, że bezsporne w sprawie jest, że o fakcie zajęcia części gruntów stanowiących ich własność pod drogę publiczną dowiedzieli się dopiero w 2014r.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] grudnia 2016r. nr [...], po rozpatrzeniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przypomniał, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Starosty [...] stanowi art. 73 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z ustępem 4 ww. artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Wojewoda podkreślił, że określony przez ustawodawcę w art. 73 ust. 4 ustawy termin składania wniosków o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne, jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego, a więc nie może być na wniosek strony ani z urzędu przedłużany, skracany bądź przywracany. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją organu I instancji zostało wszczęte na skutek wniosku B. i K. małż. O. z dnia 22 maja 2014r. Bezspornie zatem odwołujący terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 ustawy uchybili.

Wojewoda podkreślił ponadto, że przedmiotowa ustawa nie odnosi się, ustalając termin wygaśnięcia roszczenia, do daty wydania decyzji o przejściu nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Wobec tego wydanie decyzji w tym przedmiocie po dniu [...] grudnia 2005r. nie niweczy skutku uchybienia ustawowego terminu do wystąpienia z odpowiednim żądaniem. Brak deklaratoryjnej decyzji wojewody w obrocie prawnym stanowi bowiem zagadnienie wstępne w postępowaniu o ustalenie wysokości i wypłatę odszkodowania. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy kwestia wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy nie była jednak kwestią stanowiącą zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Bez względu bowiem na rozstrzygnięcie wojewody w kwestii potwierdzenia nabycia własności przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, zaniechanie przez odwołujących wystąpienia z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania w terminie wskazanym w art. 73 ust 4 ustawy, to jest do końca 2005r., uniemożliwiło organowi skorzystanie z trybu zawieszenia postępowania odszkodowawczego do czasu wydania przez inny organ deklaratoryjnej decyzji o przejściu własności konkretnej nieruchomości na rzecz jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa.

Organ odwoławczy zaznaczył następnie, że art. 73 ust. 4 ustawy jednoznacznie wskazuje, iż nie jest możliwe przyznanie odszkodowania osobie, która złożyła stosowny wniosek po dniu 31 grudnia 2005r., ponieważ wygaśnięcie roszczenia jest definitywne i nieodwracalne. Roszczenie, które wygasło, nie może odzyskać bytu prawnego bez względu na okoliczności, w szczególności bez znaczenia jest kwestia świadomości i wiedzy strony ubiegającej się o odszkodowanie oraz jej ewentualnego zawinienia w przekroczeniu terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie. W konkluzji Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo orzekł o odmowie uwzględnienia wniosku B. i K. małż. O. z dnia 22 maja 2014r. w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] zajętą pod część drogi gminnej ul. [...] w [...], jako złożonego po terminie.

B. O. i K. O. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1, oraz 107 § 3 K.p.a., polegające na niepodjęciu przez organ II instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli; nieprowadzeniu postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; braku uzasadnienia faktycznego decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tych względów skarżący wnieśli o uchylenie decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. O. i K. O. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przesłanki, które umożliwiają uzyskanie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną na podstawie art. 73 ust. 1, 2 i 4 ustawy, to pozostawanie w dniu 31 grudnia 1998r. nieruchomości niestanowiącej własności Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego, zajętej pod drogę publiczną, we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego oraz złożenie wniosku o odszkodowanie przez byłego właściciela nieruchomości w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Sąd podkreślił, że termin określony w art. 73 ust. 4 ustawy jest terminem zawitym prawa materialnego. Oznacza to, że termin ten nie może być przywrócony, a wniosek złożony po tym terminie powoduje, że roszczenie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wygasa. Taki skutek opóźnienia w dochodzeniu roszczenia wynika wprost z ustawy. Wskazanie w art. 73 ust. 4 ustawy terminu do składania wniosków ma więc takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie o odszkodowanie wygasa. Taki kierunek wykładni art. 73 ust. 4 ustawy znajduje zaś potwierdzenie w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego, który kilka razy badał powyższy przepis, stwierdzając jego zgodność z Konstytucją. Sąd zauważył także, że w analizowanym przepisie ustawodawca zarówno określił termin do złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, wprowadził wymóg złożenia wniosku w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r., jak też przyjął, że po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W konsekwencji określenia takiego mechanizmu, ustalenie odszkodowania nie następuje z urzędu, lecz jedynie na wniosek złożony najpóźniej w dniu 31 grudnia 2005r. W przedmiotowej sprawie bezsporna jest okoliczność złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania po upływie określonego w ustawie terminu.

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji, gdy nie zachodzą wątpliwości, iż termin do zgłoszenia roszczenia został przekroczony, to nie stanowi przeszkody do rozstrzygnięcia sprawy okoliczność, że w obrocie prawnym nie istnieje jeszcze decyzja deklaratoryjna wojewody stwierdzająca przejście z mocy prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Brak tej decyzji powodowałby przeszkodę do rozpoznania przedmiotowej sprawy wówczas, gdyby roszczenie o ustalenie odszkodowania zostało zgłoszone w ustawowym terminie, a więc zasadność roszczenia wymagałaby uprzedniej konkretyzacji w postaci decyzji wojewody potwierdzającej przejście z mocy prawa własności do określonej nieruchomości. Jednak w przedmiotowej sprawie wydanie takiej decyzji nie mogłoby mieć wpływu na wynik sprawy, a treść wniosku nie pozostawia wątpliwości, że roszczenie zostało zgłoszone na podstawie art. 73 ustawy. Sąd podkreślił jednocześnie, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 września 2009r. sygn. akt P 33/07 orzekł, iż art. 73 ust. 4 przedmiotowej ustawy, w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Podsumowując Sąd uznał, że trafnie organ odwoławczy zaakceptował stanowisko Starosty [...] o odmowie uwzględnienia wniosku złożonego przez skarżących w dniu 22 maja 2014r. Podnoszone w skardze zarzuty, w tym naruszenia zasad konstytucyjnych nie znajdują uzasadnienia, bowiem art. 73 ustawy wprowadził mechanizm uzyskania odszkodowania, przez co nie ograniczył ochrony praw należnych byłym właścicielom, a określony 5 – letni termin do zgłoszenia roszczenia obowiązywał po 2 latach od wejścia w życie przedmiotowej ustawy, co powodowało że byli właściciele nieruchomości uzyskali realną szansę dochodzenia odszkodowania. W ocenie Sądu organ również nie naruszył zasad postępowania, nie prowadząc ustaleń co do przyczyn niezachowania terminu do zgłoszenia roszczenia przez wnioskodawców.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł K. O. Zaskarżając wyrok w całości, podniósł następujące zarzuty naruszenia prawa:

I. Errores in iudicando:

- naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 oraz 4

ustawy i ustalenie, iż roszczenie przysługujące K. O. oraz B. O. wygasło w okolicznościach, w których u podstaw wprowadzanych regulacji istnieją istotne wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP;

II. Errores in procedendo:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż tak decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu II instancji zostały wydane bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, w tym w zakresie przeprowadzenia ustaleń, czy z ramienia działalności samorządowej Urzędu Gminy [...] doszło do wprowadzania w błąd i dezinformacji mieszkańców [...] w zakresie przysługujących im roszczeń o wypłatę odszkodowania z tytułu zajętych pod drogi gminne gruntów;

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1 oraz art. 11 K.p.a. i oddalenie skargi, pomimo, iż w sprawie doszło do celowego wprowadzenia w błąd K. O. i B. O. poprzez dezinformowanie oraz wprowadzanie w błąd co do posiadania przez nich roszczenia o odszkodowanie, w konsekwencji działania bez podstaw prawnych, odstąpienia od wydania rozstrzygnięcia na korzyść K. O. i B. O. z uwagi na wątpliwości występujące w sprawie, prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób istotnie ograniczający zaufanie do organów publicznych wbrew zasadom bezstronności i równego traktowania, naruszenia zasad informowania w zakresie przysługujących K. O. i B. O. uprawnień, odstąpienie od przekazania mieszkańcom [...] informacji pozwalających na podjęcie przez nich aktywnych działań zmierzających do uzyskania należytego odszkodowania, w tym niewyjaśnienia przesłanek pozwalających na właściwe i prawidłowe dochodzenie roszczeń od organów administracji. Z powyższych względów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przemawia za uznaniem, że obie decyzje nr [...] Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2015r. oraz nr [...] Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2016r. odmawiające uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania zostały wydane z naruszeniem zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez organy władzy publicznej. Przytaczając treść art. 21 Konstytucji RP skarżący kasacyjnie wskazał, że z treści tegoż przepisu wynika, iż fundamentalną zasadą ochrony prawa własności jest to, iż Konstytucja dopuszcza wywłaszczenie jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W konsekwencji ustanowienia przepisów art. 73 ust. 1 oraz 4 ustawy została wprowadzona zasada dyskryminująca byłych właścicieli gruntów, poprzez odmowę uznania prawa do słusznego odszkodowania tym właścicielom, którzy nie złożyli wniosku o odszkodowanie w terminie. Tym samym wprost naruszona została konstytucyjna zasada dotycząca wywłaszczenia, a wymagająca celów publicznych i słusznego odszkodowania, o ile bowiem zajęcie gruntów pod drogi publiczne bezspornie spełnia przesłankę celu publicznego, to odmowa przyznania B. O. i K. O. prawa do słusznego odszkodowania pozostaje niezgodna z Konstytucją RP, jako czynność pozbawiona jednej z dwóch konstrukcyjnie obligatoryjnych przesłanek wywłaszczenia. W tym kontekście skarżący kasacyjnie odniósł się do treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2014r. sygn. akt II FSK 2070/14 oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009r. sygn. akt P 33/07, przywołując jednocześnie pogląd sędziego Trybunału Konstytucyjnego Ewy Łętowskiej na temat obowiązku informowania obywateli o przysługujących im prawach.

Skarżący kasacyjnie zwrócił następnie uwagę na fakt, że organy oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pomijają zarzuty podnoszone przez B. O. i K. O., iż urzędnicy gminy [...] wprowadzili ich w błąd co do posiadania prawa domagania się odszkodowania. Nie tylko zatem nie wystąpiła przesłanka informacji o przysługującym uprawnieniu, ale dodatkowo występowała polityka celowej, uzasadnionej przesłankami budżetowymi dezinformacji mieszkańców [...]. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że w tym zakresie nie zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe w sytuacji, w której wyraźnie zwrócono uwagę na okoliczności, które przemawiają za stwierdzeniem, iż uchybienie terminowi określonemu w art. 73 ust. 4 ustawy wynikało z przyczyn niezawinionych przez B. O. i K. O. Okoliczności sprawy przemawiają bowiem za stwierdzeniem, iż doszło do celowego wprowadzenia w błąd wnioskodawców poprzez dezinformowanie co do posiadania przez nich roszczenia o odszkodowanie. W konsekwencji odmowa wydania rozstrzygnięcia na korzyść K. O. i B. O. z uwagi na wątpliwości występujące w sprawie, w tym prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób istotnie ograniczający zaufanie do organów publicznych, wbrew zasadzie bezstronności i równego traktowania, przemawia za uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącego naruszenie zasad informowania w zakresie przysługujących wnioskodawcom uprawnień, odstąpienie od przekazania mieszkańcom [...] informacji pozwalających na podjęcie przez nich aktywnych działań zmierzających do uzyskania należytego odszkodowania, w tym niewyjaśnieniu przesłanek pozwalających na właściwe i prawidłowe dochodzenie roszczeń od organów administracji są okolicznościami na tyle istotnymi dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, że obowiązkiem organów administracji publicznej, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było przeprowadzenie postępowania dowodowego oraz wydanie rozstrzygnięcia po dokładnym rozważeniu wszystkich okoliczności w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te wyznaczają kierunek postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził występowania przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy ocenić zasadność zarzutów naruszenia prawa procesowego, bowiem w sytuacji gdy zarzuty skargi kasacyjnej oparto na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a., zasadniczo najpierw rozważone winny zostać przez sąd kasacyjny zarzuty o charakterze procesowym, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2018r. sygn. akt II GSK 198/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 P.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. przez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tegoż przepisu, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącego w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a także nieustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu wyroku – stwierdzić należy bezzasadność owych zarzutów. Wyjaśnić należy, że art. 1 P.p.s.a. nie zawiera jednostki redakcyjnej w postaci § 1 i § 2. Niezależnie od tego, wobec sformułowania zarzutu nienależytego wykonania obowiązku kontroli sądowoadministracyjnej, stwierdzić należy, że Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, stosując środek przewidziany w ustawie, tj. w art. 151 P.p.s.a., a zatem wywiązał się z obowiązków kontrolnych wobec zaskarżonego aktu administracyjnego wynikających z treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017r. poz. 2188) i art. 3 § 1 P.p.s.a. Okoliczność zaś wydania wyroku niezgodnego ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie nie oznacza niewywiązania się z obowiązku dokonania kontroli działalności organu administracji publicznej w niniejszej sprawie. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej wówczas gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (vide: R.Hauser, M.Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Warszawa 2017, s. 648). W okolicznościach niniejszej sprawy żadna z ww. sytuacji nie miała miejsca, bowiem uzasadnienie orzeczenia Sądu I instancji podaje w sposób jasny podstawę prawną i motywy rozstrzygnięcia oddalającego skargę, a jednocześnie nie odnosi się do rozstrzygnięcia, którego nie byłoby w sentencji orzeczenia. Stwierdzić również należy, że Sąd I instancji w sposób wystarczający odniósł się do zarzutów skargi, podkreślając bezsporność okoliczności złożenia wniosku o przyznanie odszkodowania po upływie określonego w ustawie terminu i wskazując, że organ rozpatrujący sprawę nie naruszył zasad postępowania, nie prowadząc ustaleń co do przyczyn niezachowania terminu do zgłoszenia roszczenia przez wnioskodawców. Z tego względu niezasadny jest też zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegający – zdaniem skarżącego kasacyjnie - na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organu II instancji, pomimo iż decyzje organów obu instancji zostały wydane bez zebrania i rozważenia materiału dowodowego w zakresie przeprowadzenia ustaleń, czy działania Urzędu Gminy [...] doprowadziły do wprowadzania w błąd i dezinformacji mieszkańców [...] w zakresie przysługujących im roszczeń o wypłatę odszkodowania. Z akt sprawy wynika bowiem bezsporny fakt złożenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania po terminie określonym w art. 73 ust. 4 ustawy, co już samo w sobie implikuje podjęcie określonego rozstrzygnięcia w sprawie. Trafny jest także pogląd Sądu I instancji, iż organ nie jest zobligowany do badania, z jakich powodów termin, o którym mowa, nie został dotrzymany, gdyż kwestia ta pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem dla biegu terminu prawa materialnego nie są istotne przyczyny jego uchybienia.

Skarżący kasacyjnie naruszenia przepisów postępowania upatruje we wprowadzeniu w błąd i dezinformacji mieszkańców [...] w zakresie przysługujących im roszczeń o wypłatę odszkodowania z tytułu zajętych pod drogi gminne gruntów. Trzeba natomiast podnieść, że przewidziany w art. 9 K.p.a. obowiązek organów administracji publicznej należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego nie może być utożsamiany z obowiązkiem udzielania porad prawnych w zakresie roszczeń odszkodowawczych przewidzianych przez ustawę z dnia 13 października 1998r., jak tego oczekuje skarżący kasacyjnie. Nie można bowiem z określonej w art. 9 K.p.a. zasady udzielania informacji w toku postępowania administracyjnego wywodzić tak daleko idących dla organów obowiązków, jak generalne informowanie mieszkańców określonej miejscowości o ich prawach poza zakresem konkretnego postępowania. Dopiero wszczęcie postępowania odszkodowawczego na skutek złożenia stosownego wniosku powoduje obowiązek organu administracji publicznej stosowania w toku tego postępowania zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym udzielania informacji zgodnie z art. 9 K.p.a.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1 oraz 11 K.p.a., przy czym w tym zakresie należy wskazać, iż w skardze kasacyjnej zaniechano jakiegokolwiek uzasadnienia powyższych zarzutów. Tak sformułowana skarga kasacyjna uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu kontrolę zaskarżonego wyroku. Sąd drugiej instancji, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 P.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy podanie nie tylko konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, oraz – w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania – wykazanie istotnego wpływu tegoż naruszenia na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd I instancji, ale także uzasadnienie skargi kasacyjnej przedstawiające argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 P.p.s.a. prowadzi do konkluzji, że nie jest możliwe rozpoznanie merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (vide: uchwała NSA z dnia 26 października 2009r., I OPS 10/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Jest to możliwe jednak tylko wtedy gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i jednocześnie wskaże na czym owo naruszenie polegało.

Nie ulega wątpliwości, iż naruszenie przepisów postępowania – podobnie jak naruszenie prawa materialnego – może przybrać postać "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania". Przy czym stawiając zarzut błędnej wykładni należy wykazać, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu należy wskazać, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. Ponadto uzasadniając naruszenie przepisów postępowania należy wykazać, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide: wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010r. sygn. akt II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010r. sygn. akt II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013r. sygn. akt II FSK 2208/11; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1592/17; wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt I OSK 735/15 www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Skarżący kasacyjnie stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8 § 1, art. 10 § 1 oraz 11 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. zaniechał wypełnienia powyższych obowiązków, przez co sformułował zarzuty kasacyjne w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną.

Przechodząc z kolei do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 73 ust. 1 oraz 4 ustawy i ustalenie, iż roszczenie przysługujące B. O. i K. O. wygasło, w sytuacji istnienia istotnych wątpliwości co do zgodności przyjętych rozwiązań z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, wskazać należy, iż konstytucyjność art. 73 ust. 1 oraz 4 ustawy była wielokrotnie badana przez Trybunał Konstytucyjny, na co trafnie zwracał uwagę Sąd I instancji. W wyroku z dnia 19 maja 2011r. sygn. akt K 20/09 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 Konstytucji RP i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji. Zdaniem Trybunału norma prawna art. 73 ust. 4 ww. ustawy nie nakłada na podmioty uprawnione nadmiernych obciążeń. Trybunał uznał, że wprowadzenie określonego okresu, w którym możliwe było dochodzenie roszczenia odszkodowawczego, przy jednoczesnym zachowaniu minimalnych wymogów proceduralnych, nie niweczy istoty prawa do słusznego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Również w wyroku z dnia 20 lipca 2004r. sygn. akt SK 11/02 Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując że art. 73 ust. 4 ustawy mieści się w granicach wyznaczonych przez konstytucyjny wymóg przyznania słusznego odszkodowania, tym samym uznając za proporcjonalne zastosowanie w badanym przepisie szczególnej procedury wywłaszczeniowej, biorąc pod uwagę potrzebę zrównoważenia interesu publicznego związanego z koniecznością budowy dróg z prawami przysługującymi właścicielom zajętych pod drogi nieruchomości. Ponadto w wyroku z dnia 14 marca 2000r. sygn. akt P 5/99 Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że art. 73 ust.1 i 5 ustawy jest zgodny z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) i nie jest niezgodny z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W wyroku zaś z dnia 15 września 2009r. sygn. akt P 33/07 Trybunał Konstytucyjny potwierdził, że art. 73 ust. 4 ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, podkreślając, że zawarty w art. 73 ustawy jest poprawny systemowo i nie ogranicza praw należnych byłym właścicielom. Tym samym – wobec powyższych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego – stwierdzić trzeba, że zastosowanie art. 73 ust. 4 ustawy i orzeczenie o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania wobec złożenia wniosku po upływie terminu przewidzianego na dochodzenie roszczeń nie narusza powołanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów art. 2, art. 21 ust. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty kasacyjne za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.