Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 400/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Dybowski (spr.) WSA Donata Starosta Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 września 2010 r. sprawy ze skargi Miasta P. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2007 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([t.j.] Dz. U. z "2003 r., nr 207, poz. 2016" ze zm., dalej Pr. bud.): I. nakazał Miastu P. reprezentowanemu przez Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych (dalej ZKZL bądź Zarząd) właścicielowi budynku przy ul. W. [...] w P., wykonanie robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w stanie technicznym w/w budynku:

a) naprawę pokrycia dachowego oraz przemurowanie kominów ponad dachem,

b) skucie i uzupełnienie luźnych i odparzonych tynków elewacji oraz gzymsu,

c) naprawę ław kominiarskich,

d) usunięcie nieprawidłowości przewodów wentylacyjnych,

e) naprawę instalacji odgromowej;

wskazał, że wyżej wymienione roboty budowlane należy wykonać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane; II. określił termin wykonania obowiązków wymienionych w punkcie I sentencji decyzji do [...]listopada 2007 r. (k. 125 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych wniósł na podstawie art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) do Powiatowego Inspektora o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r.

W uzasadnieniu ZKZL sprecyzował, że wnosi o wyjaśnienie budzącego wątpliwości użytego w treści decyzji sformułowania "naprawa" w kontekście formułowanych później w dokumentach zwrotach informujących o konieczności wymiany pokrycia dachowego. ZKZL uznał decyzję z [...] czerwca 2007 r. za zrealizowaną w całości, jednak PINB nie uznał jej wykonania i zastosował grzywnę w kwocie 30.000 zł (k. 468-469 t. II akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] grudnia 2009 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. na podstawie art. 113 § 2 kpa wyjaśnił wątpliwości co do treści pkt I lit. a sentencji decyzji nr [...] z [...] czerwca 2007 r. (sygn. [...]), wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., w części dotyczącej stwierdzenia "naprawa pokrycia dachowego", w ten sposób, że:

1. Naprawa pokrycia dachowego oznacza konieczność wykonania robót i czynności budowlanych prowadzących do doprowadzenia tego dachu do należytego stanu technicznego, tzn. stanu spełniającego wymagania określone w art. 5 ust. 2 ([t.j.] Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej Pr. bud. bądź Prawo budowlane)

2. Naprawa, zgodnie ze znaczeniem tego pojęcia zawartym w Słowniku Języka Polskiego PWN, oznacza usunięcie w czymś usterek, uszkodzeń i doprowadzenie czegoś do stanu używalności.

3. Czynnościami i robotami budowlanymi, stanowiącymi naprawę pokrycia dachowego, są w szczególności: usunięcie znajdujących się w złym stanie elementów pokrycia (np. luźne, połamane dachówki) i zastąpienie ich nowymi elementami, uzupełnienie nieszczelności pokrycia dachowego (np. wstawienie brakujących dachówek), wymiana całości bądź części pokrycia dachowego na nowe.

W uzasadnieniu organ wskazał, że prowadzone przez PINB postępowanie administracyjne dotyczące budynku przy ul. W. [...] w P. odnosiło się do nieodpowiedniego stanu technicznego tego obiektu budowlanego i służyło wyeliminowaniu stwierdzonych nieprawidłowości. Wbrew twierdzeniom Wnioskodawcy, powodem skierowania decyzji z [...] czerwca 2007 r. na drogę postępowania egzekucyjnego było niewykonanie tej decyzji nie tylko w zakresie naprawy pokrycia dachowego budynku, ale także innych obowiązków nałożonych tą decyzją. Zgodnie z art. 61 Pr. bud., właściciel budynku - Miasto P., reprezentowane przez ZKZL, ma obowiązek utrzymywać i użytkować cały obiekt budowlany zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Oznacza to, że podmiot ten obowiązany jest wykonać wszelkie roboty i czynności zmierzające do zachowania należytego stanu technicznego budynku. W sprawie nałożony decyzją obowiązek naprawy pokrycia dachowego w oczywisty sposób nie wyklucza konieczności wymiany tego pokrycia na nowe w całości lub w części. Od oceny osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane, które w imieniu adresata decyzji nadzorują wykonywanie naprawy pokrycia dachowego, zależy która konkretnie część pokrycia dachowego wymaga wymiany, a która jest w stanie technicznym na tyle odpowiednim, że wystarczy np. uzupełnienie brakujących dachówek, zamocowanie luźnych, ich przełożenia itp. W decyzji z [...] czerwca 2007 r. Powiatowy Inspektor nie chciał zawężać obowiązku naprawy pokrycia dachowego budynku, w ten sposób, aby nakazać jego wymianę, gdyż po przystąpieniu do zdejmowania dachówek mogłoby okazać się, że część tego pokrycia nie wymaga tak dalekiej ingerencji.

Obecny podczas czynności kontrolnych dnia [...] marca 2008 r. przedstawiciel administratora budynku, uczestniczący w kontroli z woli ZKZL, posiadający uprawnienia budowlane, wyraźnie oświadczył, że część pokrycia dachowego, która nie została do dnia kontroli wymieniona, kwalifikuje się do wymiany. Alternatywa między naprawą a wymianą pokrycia dachowego nigdy nie została sformułowana przez organ nadzoru budowlanego. Wyraźne acz niezasadne rozróżnienie tych pojęć pojawiło się w znajdującym się w aktach sprawy piśmie ZKZL z [...] kwietnia 2008 r., skierowanym do administratora budynku przy ul. W. [...] F. sp. z o.o., gdzie czytamy: "Jednocześnie tut. Zarząd pragnie podkreślić, iż decyzją nr [...] z dnia [...].06.2007 r. PINB nakazał naprawę pokrycia dachowego, a nie jego wymianę. W związku z powyższym prosimy - zgodnie z w/w decyzją - o dokończenie naprawy dachu, a nie jego całkowitej wymiany". Organ podniósł, że pismo to wskazuje, że ZKZL odstąpił od zaprotokołowanego w dniu [...] marca 2008 r. oświadczenia o konieczności wymiany pokrycia dachowego, która to wymiana była rozumiana przez obecnego podczas tej kontroli Z.K. także jako naprawa tego pokrycia.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł w imieniu Miasta P. Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych, zarzucając mu naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 113 § 2 i art. 124 § 1kpa. W uzasadnieniu Zarząd podniósł, że przedstawione przez organ nadzoru budowlanego wyjaśnienie decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych jest nieprecyzyjne, a jednocześnie znacznie wykracza poza ramy wyjaśnienia uregulowanego w przepisie art. 113 § 2 kpa i prowadzi do merytorycznej zmiany treści wyjaśnianej decyzji. Żalący się wskazał, że celem orzeczenia w trybie art. 113 § 2 kpa jest wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, która zawierać może w odczuciu strony niejasności interpretacyjne. Skoro sama decyzja nie powinna być wieloznaczna, to postanowienie stanowiące jej wykładnię musi być tak precyzyjne i jasne, by wyjaśniało ewentualne wątpliwości interpretacyjne co do treści rozstrzygnięcia. Jest ono konieczne wtedy, gdy postanowienie lub decyzja są tak niejednoznaczne, że ich treść utrudnia ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy. Postanowienie wyjaśniające musi być zgodne z duchem decyzji i nie może zastępować ustaleń organu orzekającego, ani prowadzić do zmiany treści decyzji, zastępując postępowanie odwoławcze. W ocenie Zarządu zaskarżone postanowienie nie spełnia tych wymogów. Wyjaśnienie treści decyzji nadal zawiera nieprecyzyjne sformułowania, które nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie treści nakazu wydanego przez organ nadzoru budowlanego. Wskazując na czynności, które należy wykonać w ramach naprawy pokrycia dachowego, organ posłużył się ogólnikowymi stwierdzeniami, które nie zawierają pełnego i jednoznacznego wyliczenia czynności składających się na treść obowiązków wynikających z treści wyjaśnianej decyzji. Przytoczenie przez organ treści przepisu powszechnie obowiązującego - art. 5 ust. 2 Pr. bud. - określającego zasady użytkowania obiektów budowlanych, nie stanowi wyjaśnienia decyzji, o którym mowa w art. 113 § 2 kpa, stwierdzenie to nie wskazuje, jakiego rodzaju czynności winna wykonać strona. Powołanie się przez PINB, za Słownikiem Języka Polskiego PWN, na definicję naprawy, nie wyjaśnia w żaden sposób zakresu czynności, które winna podjąć strona wykonując decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych. Posłużenie się przez organ wyjaśnieniem zawartym w słowniku nie spełnia wymogów prawidłowego wyjaśnienia treści decyzji przewidzianego w przepisach o postępowaniu administracyjnym. Wskazując na poszczególne czynności, które mieszczą się w pojęciu czynności i robót budowlanych, stanowiących naprawę pokrycia dachowego, organ wielokrotnie użył określeń "w szczególności" i "na przykład", co powoduje że wyliczenie to nie jest wyczerpujące i pozostawia luki interpretacyjne. Takie niepełne określenie czynności, które winna podjąć strona powoduje, że nadal nie zna ona pełnego zakresu swych obowiązków. Takie same wątpliwości strony budzi użyte przez organ określenie "wymiana całości bądź części pokrycia dachowego na nowe". Tym samym nadal nie jest znany pełen zakres obowiązków strony, wynikających z treści decyzji. Dokonane w zaskarżonym postanowieniu wyjaśnienia powodują, że decyzja budzi takie same wątpliwości co do zakresu wynikających z niej dla strony obowiązków, jak w chwili jej wydania. Strona podniosła, że organ nadzoru budowlanego wyjaśniając treść decyzji z [...] czerwca 2007 r., wskazał na okoliczności, które miały miejsce po jej wydaniu. W ocenie Strony organ dokonując wyjaśnienia treści decyzji nakazującej wykonanie robót budowlanych, rozszerzył zakres nałożonych w niej na stronę obowiązków, modyfikując tym samym treść pierwotnego rozstrzygnięcia. Obowiązek wymiany pokrycia dachowego znaczenie wykracza poza określony uprzednio w decyzji obowiązek naprawy. O ile naprawa obejmuje przywrócenie wartości użytkowej uszkodzonego obiektu, to wymiana stanowi o konieczności wprowadzenia nowych elementów do tego obiektu. Zdaniem Zarządu stanowisko organu, przejawiające się w stwierdzeniach, że to od oceny pracowników strony zależy, jakiego rodzaju czynności winny być dokonane w ramach nałożonych na nią przez organ obowiązków, czy też stwierdzenie, że organ "liczył" na to, że strona właściwie odczyta jego intencje, świadczą o tym, że organ ten nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, w oparciu o który wydał swe rozstrzygnięcie. O braku prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, w oparciu o który organ nałożył na stronę obowiązki co do wykonania określonych robót budowlanych, przesądza stwierdzenie organu, że nie chciał zawężać obowiązku naprawy pokrycia dachowego w taki sposób, by nakazać jego wymianę, gdyż w toku prac remontowych mogło się okazać, że część pokrycia dachowego nie wymaga tak daleko idącej ingerencji. Stanowisko organu w tym zakresie przesądza, że nie ustalił on w sposób jednoznaczny stanu budynku, co do którego wydał nakaz wykonywania robót budowlanych, a co za tym zakresu niezbędnych robót. Organ nie wziął pod uwagę znacznego upływu czasu od chwili dokonania ustaleń, w oparciu o które wydal decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych do czasu wyjaśnienia treści tej decyzji. Kontrole stanu technicznego budynku, poprzedzające wydanie decyzji, przeprowadzono w dniu [...] października 2006 r. i [...] lutego 2007 r. Tym samym, od chwili przeprowadzenia pierwszej kontroli poprzedzającej wydanie decyzji, do czasu weryfikacji realizacji wynikających z niej obowiązków, upłynęły niemal dwa lata. Nie ulega wątpliwości, że w tym okresie mogło dojść do zmian w strukturze budynku. Zmiany te nie mogą mieć żadnego wpływu na treść obowiązków strony wynikających z decyzji z [...] czerwca 2007 r. Takie działanie organu stanowi o naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 6 i 7 kpa oraz obowiązków organu co do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego określonych w art. 77 § 1 kpa, który w żadnym razie nie może być przeniesiony na stronę (k. 151-161 akt [...]).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. (dalej WWINB bądź Wojewódzki Inspektor) postanowieniem z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2010 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 kpa, uchylił postanowienie z [...] grudnia 2009 r. i umorzył postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości.

W uzasadnieniu WWINB wskazał, że w doktrynie zwraca się uwagę, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna lub dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia sprawy (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 2004, s. 530; M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Kraków 2005, s. 701). Przykłady zaczerpnięte z orzecznictwa sądów administracyjnych pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że wątpliwości budzą często sformułowania wieloczłonowe, których treść nakładanych obowiązków lub przyznających uprawnień trudno było organowi ująć w prostszy sposób. Wątpliwości budziło m.in. określenie użyte w decyzji o warunkach zabudowy, a dotyczące garażu, który miał być "zagłębiony w stosunku do poziomu terenu, tak by poziom okapu nie przewyższał poziomu parapetu okien w parterze budynku" (wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 20 sierpnia 2009 r., II SA/Go 410/09) czy też specyficzne i odnoszące się do języka branży sformułowania zawarte w decyzjach wydawanych na podstawie ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (wyrok NSA z 11 września 2008 r., II GSK 345/08; wyrok WSA w Warszawie z 29 października 2007 r., VI SA/Wa 1432/07). W wyroku WSA we Wrocławiu z 21 października 2009 r. wskazano, że w przypadku wniosku o wyjaśnienie wątpliwości, złożonego na podstawie art. 113 § 2 kpa organ właściwy w sprawie w pierwszej kolejności winien sprawdzić czy z żądaniem wyjaśnienia treści orzeczenia wystąpiła osoba do tego uprawniona, którą jest strona lub organ egzekucyjny, czy rzeczywiście treść podjętego orzeczenia jest niejasna i budzi wątpliwości. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydawania postanowienia na podstawie art. 113 § 2 kpa. W decyzji z [...] czerwca 2007 r. PINB użył określenia "naprawa pokrycia dachowego". Określenie to jest jasne i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Sformułowanie naprawa należy do kategorii języka potocznego, które oznacza: 1. «usunięcie w czymś usterek, uszkodzeń i doprowadzenie czegoś do stanu używalności» 2. «zmiana na lepsze». Przywołane we wniosku z [...] grudnia 2009 r. wątpliwości podmiotu zobowiązanego do naprawy pokrycia dachowego budynku przy ul. W. w P. sformułowane zostały w sposób sztuczny. Jedynie na marginesie należy wskazać, że pojęcie naprawy dachu nie oznacza wymiany całości dachu, jednakże w tym pojęciu niewątpliwie mieści się wymiana tych elementów, których funkcjonalność nie może być przywrócona w inny sposób. Naprawa dachu w niniejszej sprawie może nawet polegać na wymianie większości dachówek na nowe. Częstokroć bowiem naprawa polega na wymianie jednego z elementów danego urządzenia czy też konstrukcji. Jako przykład można chociażby podać naprawę samochodu, w którym akumulator uległ zużyciu – w tej sytuacji naprawa samochodu polega de facto na wymianie zużytego akumulatora na nowy (k. 164-165 akt [...]).

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto P., reprezentowane przez Zarząd Komunalnych Zasobów Lokalowych w P.. ZKZL zarzucił postanowieniu z [...] marca 2010 r. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 113 § 2 kpa przez przyjęcie, że nie zachodzi konieczność wyjaśnienia wątpliwości strony co do treści postanowienia z [...] grudnia 2009 r. PINB, podczas gdy postanowienie to nie zawiera dokładnego określenia czynności, które strona winna wykonać; art. 11 kpa w zw. z 77 § 1 kpa, przez nie rozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez stronę w zażaleniu na postanowienie z [...]grudnia 2009 r.; art. 124 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 kpa przez sporządzenie uzasadnienia, które nie spełnia wymogów określonych w tym przepisie; art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 kpa i art. 144 kpa przez umorzenie postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości mimo, że nie zachodziła przesłanka bezprzedmiotowości tego postępowania; art. 28 w zw. z art. 124 § 1 kpa polegające na nie uchyleniu postanowienia z [...] grudnia 2009 r. mimo tego, że w postanowieniu tym błędnie określono stronę postępowania przez wskazanie Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych zamiast Miasta P..

W uzasadnieniu Skarżący w szczególności wskazał, że sporządzone przez organ II instancji uzasadnienie jego rozstrzygnięcia jest lakoniczne i nie zawiera szczegółowych rozważań co do meritum sprawy. Uzasadnienie to sprawdza się do jednego zdania, w którym organ odwoławczy stwierdza, że pojęcie "naprawa" nie wymaga precyzyjnego ustalenia jego zakresu, bowiem jest to sformułowanie używane potocznie. Według organu II instancji jest to jedyny i właściwy argument przemawiający za tym, że nie zachodzi konieczność określenia katalogu czynności, do podjęcia których został zobowiązany Skarżący. W ocenie Skarżącego stwierdzenie, że naprawa jest kategorią języka potocznego, w żaden sposób nie uzasadnia stanowiska, że nie wymaga ono dookreślenia. Okoliczność ta bowiem nie przesądza o tym, że sformułowanie to jest jednoznaczne, co jest przedmiotem sporu w niniejszym postępowaniu. Wręcz przeciwnie, potoczne rozumienie tego pojęcia może nie odpowiadać treści nakazu organu nadzoru budowlanego, a przy braku jego wyjaśnienia nie jest możliwe precyzyjne jego wykonanie. Potoczne rozumienie tego sformułowania może bowiem w znaczący sposób odbiegać od intencji organu administracji wydającego dane rozstrzygnięcie, a wobec braku precyzyjnego ustalenia treści rozstrzygnięcia nie jest możliwa jego właściwa realizacja. Zgodnie z art. 107 § 1 kpa wydając rozstrzygnięcie oparte o określoną normę prawa materialnego, organ administracji dokonuje konkretyzacji nakładanych na stronę obowiązków. Rozstrzygniecie winno być sformułowane jasno i precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Fakt, że obowiązki nakładane na stronę winny charakteryzować się jasnością, precyzyjnością i czytelnością formułowania, winien nie budzić wątpliwości. Skarżący wskazał, że z art. 6 kpa, jak i art. 66 Pr. bud., wynika zasada, według której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa, co oznacza, że organ administracji nie może nałożyć na obywatela obowiązku, jeżeli nie wykaże, że uprawniają go do tego konkretne przepisy prawa. Konkretyzacja obowiązków wynikających z przepisów Prawa budowlanego dokonywana w formie decyzji administracyjnej winna mieć postać jednoznacznego, precyzyjnego wskazania obowiązków, jakich dopełnienie ma zrealizować wymagania wynikające z aktu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Stanowisko Skarżącego w tym zakresie znajduje potwierdzenie w utrwalonym już orzecznictwie sądów administracyjnych wydawanym na gruncie Prawa budowlanego. W ocenie Skarżącego rozstrzygnięcie organu I instancji wydane w niniejszym postępowaniu nie spełnia tych wymogów; treść nakazu wydanego przez ten organ, jest na tyle ogólnikowa, że jej sprecyzowanie zostało dokonane przez ten organ przez czynności mające miejsce po jego wydaniu i w oparciu o stwierdzenia pracowników Skarżącego.

Skarżący nadto podniósł, że organ nadzoru budowlanego ustosunkowując się do wniosku strony, powołał się na stanowisko przedstawiciela administratora budynku, który obejmował powyższy nakaz wyrażony w dniu [...] marca 2008 r. co do tego, iż część pokrycia dachowego, która nie została do tego dnia wymieniona, kwalifikuje się do wymiany. Powyższe w ocenie Skarżącego jednoznacznie świadczy o braku własnych ustaleń organu co do stanu faktycznego sprawy, a jednocześnie powoduje, że obowiązek sformułowania meritum rozstrzygnięcia, które winno stanowić sentencję decyzji organu nadzoru budowlanego, został nałożony na stronę postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rzeczowo i profesjonalnie ustosunkować się do zarzutów strony. Jedynie fakty powszechnie znane i fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu, z tym że fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie przed zakończeniem postępowania, by strona mogła się do takiego stwierdzenia ustosunkować. Obowiązku tego nie wypełnia jedynie przytoczenie przez organ odwoławczy, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zarzutów podniesionych przez stronę w treści wniesionego przez nią środka zaskarżenia. Takie postępowanie organu stanowi naruszenie podstawowych reguł postępowania administracyjnego, w tym art. 11 kpa. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do żadnego z argumentów przemawiających - w ocenie Skarżącego - za uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Skarżący podniósł, że niezbędnym elementem postanowienia jest wskazanie strony postępowania. Prawidłowe określenie strony uczestniczącej w postępowaniu i będącej adresatem decyzji należy do najważniejszych przesłanek ważności postępowania administracyjnego i decyzji, będącej jej efektem, a w przypadku gdy jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 czerwca 2008 roku, II OSK 674/07, LEX nr 467518).

W ocenie Skarżącego brak było podstaw do wydania przez organ odwoławczy orzeczenia o umorzeniu postępowania. Skarżący podniósł, że przesłanką warunkującą wydanie orzeczenia o umorzeniu jest jedynie bezprzedmiotowość postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszym postępowaniu organ odwoławczy nie miał do czynienia z sytuacją, gdy brak było któregoś z podmiotowych lub przedmiotowych elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie mógł on wydać postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. Wskazywany przez organ odwoławczy brak konieczności dokonania wyjaśnienia treści rozstrzygnięcia organu I instancji w żadnym razie nie świadczy o tym, że brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania sprawy lub nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego. Ustalenie przez organ odwoławczy, że żądanie wyjaśnienia wątpliwości strony co do treści decyzji jest bezzasadne, winno skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o odmowie dokonania takiego wyjaśnienia, a nie postanowienia o umorzeniu postępowania co do tego wniosku, jako bezprzedmiotowego (k. 3-13, 76 akt IV SA/Po 400/10).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że nawet gdyby uznać brak odniesienia się do wszystkich zarzutów jako naruszenie przepisów postępowania, to i tak pozostaje ono bez wpływu na treść rozstrzygnięcia (k. 15 akt IV SA/Po 400/10).

Na rozprawie dnia 2 września 2010 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę; pełnomocnik organu wniósł jak w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne, zawarte w postanowieniu z [...] marca 2010 r., czyniąc go integralną częścią ustaleń własnych.

Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny ustalił, że: prawomocnym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa, uchylił postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2010 r. znak [...] i uznał skargę M. M. na przewlekłość postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez PINB dla Miasta P. w sprawie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, wynikających z decyzji z [...] czerwca 2007 r. nr [...]. GINB wskazał, że M. M. złożyła skargę na przewlekłość postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 54 § 2 upea, będą podmiotem, którego interes prawny i faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku. GINB stwierdził, że oczekiwanie przez PINB do października 2009 r., w sytuacji istnienia ostatecznego postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia z dnia [...] maja 2008 r., a tym samym nie prowadzenie żadnych działań zmierzających do wyegzekwowania nałożonego obowiązku, było błędem i wyczerpuje znamiona przewlekłości postępowania egzekucyjnego. W szczególności organ prowadząc postępowanie egzekucyjne mógł zastosować również inne środki egzekucyjne – w tym wykonanie zastępcze. Całkowita bierność organu, przez ponad rok, wskazuje że PINB przewlekle prowadził postępowanie egzekucyjne i nie wyczerpał wszystkich przewidzianych prawem możliwości wyegzekwowania nałożonego obowiązku. M. M. zamieszkuje w P., w domu przy ul. W. [...] w lokalu nr [...], którego jest najemcą (bezsporne; k. 151, 133 akt administracyjnych).

Ustaleń powyższych Sąd dokonał na podstawie odpisu postanowienia z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, informacji GINB, zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r. i informacji WWINB, zawartej w piśmie z dnia [...] sierpnia 2010 r.; pisma PINB z [...] sierpnia 2007 r. (k. 44-46, 50 akt IV SA/Po 400/10; k. 189, 190 akt nr 349/07).

Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisowi dokumentu, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: "Kodeks postępowania cywilnego Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 474 uw. 32). Odpis postanowienia, sporządzony przez właściwy organ, jest dokumentem urzędowym, a dokumenty te korzystają z domniemania prawdziwości (T. Ereciński – op. cit. s. 702 uw. 6-8, s. 704 uw. 19, s. 705 uw. 23 i 24, s. 706 uw. 26, s. 32 uw. 32 zd. 3), którego w niniejszym postępowaniu sądowo administracyjnym żadna ze stron nie obaliła (art. 252 kpc).

Przy wykładni decyzji z [...] czerwca 2007 r. należało wziąć pod uwagę istotę Prawa budowlanego. W szczególności ustawodawca wskazał, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Pr. bud.). Zasady wiedzy technicznej to zasób specjalistycznej wiedzy dotyczącej projektowania i wykonywania obiektów budowlanych, a wynikających z aktualnego stanu wiedzy nauki i praktyki w tym zakresie (red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 120 nb 2 p. 2). Zasady określone w ust. 1 art. 5 będą miały szczególny związek z normami wynikającymi z rozdziałów 3-5 Pr. bud., a zasady wynikające z ust. 2 art. 5 – z rozdziałem 6. Postanowienia ust. 2 art. 5 odnoszą się do użytkowania obiektów budowlanych. Nieutrzymywanie obiektu budowlanego w odpowiednim stanie technicznym (również wbrew zasadzie wynikającej z art. 5 ust. 2), jest zagrożone sankcją określoną w art. 66 ust. 1 Pr. bud. (wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji określającej obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości we wskazanym terminie; red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 122 nb 2, 3).

W niniejszej sprawie decyzja z [...] czerwca 2007 r. wydana została na podstawie art. 66 ust. 1 Pr. bud. Z uzasadnienia decyzji wynika jednoznacznie, że podstawą nałożenia obowiązku było ustalenie, że obiekt budowlany "jest w nieodpowiednim stanie technicznym". W osnowie decyzji Powiatowy Inspektor omyłkowo przywołał jednolity tekst Prawa budowlanego ("Dz.U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016" ze zm.) mimo, że w dacie wydania decyzji obowiązywał już jednolity tekst Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm. ([Dz. U. z 2006 r. nr 170, poz. 1217, z 2007 r. nr 99, poz. 665]; tak prawidłowo w akapicie 3 uzasadnienia, k. 125 akt administracyjnych). Normatywna treść art. 66 ust. 1 Pr. bud. – w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy – jest tożsama w obu tekstach jednolitych Prawa budowlanego, przywołanych w decyzji z [...] czerwca 2007 r., a nie różni się istotnie po zmianie dokonanej art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2007 r. nr 99 poz. 665) – gdy dotychczasowy punkt 1 stał się punktem 3 w ust. 1 art. 66 Pr. bud.

W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2007 r. PINB przywołał ustalenia wynikające z kontroli obiektu budowlanego, utrwalone w dwu protokołach; ekspertyzę urządzeń grzewczo-kominowych (red. Z. Niewiadomski – op. cit. s. 637-638 nb 3, 5). Jest rzeczą oczywistą, że naprawa pokrycia dachowego winna być dokonana zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Wymóg ten zakłada, że w trakcie prawidłowo dokonywanej naprawy (np. po zdjęciu dachówek), może się okazać, że konieczne jest np. zastąpienie części pokrycia dachowego, która zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, nie nadaje się do dalszej eksploatacji, nowymi elementami. Z tej przyczyny wykonywanie tych robót budowlanych należy dokonywać pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, bo tylko taka osoba może dokonywać bieżącej oceny, czy pokrycie dachowe doprowadzone zostanie do należytego stanu technicznego (art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 Pr. bud.). Wykonanie decyzji z [...] czerwca 2007 r. wymaga osiągnięcia pożądanego rezultatu (przywrócenia należytego stanu technicznego i estetycznego pokrycia dachowego, nie dopuszczenia do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej; art. 5 ust. 2 Pr. bud.) w zakresie stwierdzonych w tej decyzji nieprawidłowości, a nie tylko aktów staranności.

Błędnie zatem Skarżący upatruje przywoływanie ustaleń poczynionych po dniu, w którym decyzja z [...] czerwca 2007 r. stała się ostateczną, jako przemawiających za wyjaśnieniem wątpliwości co do treści decyzji z [...] czerwca 2007 r., gdy tymczasem ilustrują one jedynie sytuacje, które zaistniały w trakcie przewlekłego (po [...] listopada 2007 r. – po terminie wyznaczonym decyzją) dokonywania naprawy pokrycia dachowego, i obrazują dokonywanie ocen stanu pokrycia dachowego w świetle wskazań wiedzy technicznej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że zakres instytucji wyjaśniania treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 kpa ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. W zakresie wstępnych ustaleń organ winien wstępnie ocenić, czy decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub w sposób, na gruncie którego wyraźnie dopuszczalne byłyby różne i przynajmniej częściowo wykluczające się wyniki jej wykładni. Dotyczyć może uchybień językowych (semantycznych czy syntaktycznych) lub uchybień zakresie spójności jej treści (wewnętrznej koherencji). Wyjaśnienie treści decyzji nie może co do zasady obejmować pytań o niezawarte w jej treści elementy (uzasadnienie wyroku z 20 lipca 2010 r., II OSK 1298/10). Wyjaśnienie wątpliwości nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, ani powodować zmiany merytorycznej rozstrzygnięcia. Braku zaskarżenia decyzji nie może zastąpić działanie na podstawie art. 113 § 2 kpa. Instrument regulowany w tym przepisie nie może być wykorzystywany w celu kwestionowania samej zasadności decyzji, będącej przedmiotem wyjaśnienia (wyrok NSA z 16 czerwca 1997 r., I SA/Ka 1612/96, akceptowany przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 588 uw. 13). Skarżący w istocie dążył w trybie art. 113 § 2 kpa do uzupełnienia decyzji z [...] czerwca 2007 r. o składniki, które w tej decyzji się nie znalazły, do czego instytucja wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji nie jest przeznaczona.

Zasadnie Wojewódzki Inspektor uznał, że w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 113 § 2 kpa, wobec użycia w decyzji z [...] czerwca 2007 r. jasnego i nie budzącego wątpliwości interpretacyjnych określenia "naprawa pokrycia dachowego", jak i niedopuszczalności uzupełnienia decyzji postanowieniem, w którym – jak oczekiwał tego Skarżący – znaleźć by się miały "dokładne określenia czynności", których w decyzji z [...] czerwca 2007 r. nie zawarto. Trafnie WWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 kpa uchylił postanowienie z [...] grudnia 2009 r. Skoro bowiem od początku istniała bezprzedmiotowość postępowania o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji, organ odwoławczy winien był uchylić zaskarżone postanowienie i postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości umorzyć (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 491-492 nb 8).

Wbrew zarzutowi zawartemu w punkcie 1 skargi (k. 4 w zw. z k. 76 akt IV SA/Po 400/10), przedmiotem zażalenia nie była "konieczność wyjaśnienia wątpliwości strony co do treści postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Po. nr [...], [...] z dnia [...] grudnia 2009 r."), skoro Skarżący we wniosku z dnia [...] grudnia 2009 r. wnosił o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z [...] czerwca 2007 r., nie zaś nieostatecznego postanowienia z [...]grudnia 2009 r., które zaskarżył zażaleniem (k. 151-161 akt 349/07; k. 468-469 t. II akt administracyjnych). Jedynie na marginesie należy wskazać, że Skarżący, przywołując, że "od momentu zakończenia prac naprawczych budynku przy ul. W. [...], nie odnotowano żadnej szkody, której przyczyną byłaby nieszczelność pokrycia dachowego" (k. 468 t. II akt administracyjnych), zdaje się wskazywać na wykonanie obowiązku, które może powoływać w zarzutach na podstawie art. 33 pkt 1 upea w odrębnym postępowaniu.

Wobec trafnego stwierdzenia przesłanek uchylenia postanowienia z [...] grudnia 2009 r. i umorzenia postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji z [...]czerwca 2007 r., postanowienie z [...] marca 2010 r. nie narusza art. 11 w zw. z art. 77 § 1 kpa w postaci nie rozpatrzenia wszystkich zarzutów zażalenia, skoro były one w tej sytuacji procesowej bezprzedmiotowe. Z tych samych względów chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 124 w zw. z art. 126 i art. 107 § 3 kpa – uzasadnienie postanowienia z [...] marca 2010 r. spełnia ustawowe wymogi postanowienia, wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 123 i art. 144 kpa.

W sprawie nie zachodziła przesłanka uchylenia postanowienia z [...] grudnia 2009 r. w oparciu o art. 28 w zw. z art. 124 § 1 kpa. Mimo, że w osnowie postanowienia i w akapicie 1 uzasadnienia postanowienia z [...] grudnia 2009 r. PINB pisze o wniosku "strony – Zarządu Komunalnych Zasobów Lokalowych w P.", to nie wątpliwości, że ma na uwadze stronę w szerokim tego słowa znaczeniu – w akapicie 3 wskazuje bowiem: "właściciel budynku – Miasto P., reprezentowane przez ZKLZ" (k. 146-147 akt [...]). PINB nie ma zatem wątpliwości co do statio municipi, a jedynie nie do końca precyzyjnie określa ZKZL jako reprezentujące Miasto P., które to Miasto P. jest wskazane w decyzji z [...]czerwca 2007 r., jako właściciel nieruchomości i tak też PINB postrzega ciążące na właścicielu – Miastu P., obowiązki z art. 61 Pr. bud. Owo uchybienie procesowe ma jedynie charakter niezręczności językowej i nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.