Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 459/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Beata Łomnicka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 grudnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia w charakterze podmiotu na prawach strony I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 16 września 2015 r., znak [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 31 § 1 i § 2 k.p.a. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...] i [...] i działkach [...] ,[...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K ".

W uzasadnieniu organ opisał wniosek stowarzyszenia. Następnie wskazał, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu na prawach strony następuje wówczas, gdy jest to uzasadnione celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. W ocenie organu brak jest podstaw, aby dopuścić wnioskującą organizację do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Wniosek o dopuszczenie dotyczył ośmiu odrębnych postępowań, w tym jednego zakończonego, został złożony jednym pismem, bez powołania choćby przedmiotu poszczególnych postępowań. Stowarzyszenie w najmniejszym stopniu nie nawiązało we wniosku do przedmiotu spraw, zakresu i problematyki, zatem należy przyjąć, że organizacja nie wykazała żadnego związku swoich celów statutowych ze sprawami, w których chciałaby uczestniczyć.

Zdaniem organu żadna organizacja społeczna nie może żądać dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu celem prowadzenia kontroli takiego postępowania, nadto udział nie może służyć partykularnym celom organizacji. Niniejsza sprawa ma na celu jedynie określenie, w jaki sposób i na jakich warunkach ma być zagospodarowana dana nieruchomość, organ będzie badać, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, a stronami w sprawie są wszyscy współwłaściciele działek sąsiednich, a więc wszyscy, na których przedmiotowa inwestycja mogłaby oddziaływać. Decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy do rozpoczęcia robót budowlanych.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosło w terminie - Stowarzyszenie .

Strona skarżąca przytoczyła treść zapisów swojego statutu. Wskazała, że wymienione we wniosku sygnatury jednoznacznie identyfikują konkretne sprawy, więc brak opisu tych spraw nie może przesądzać o braku związków pomiędzy nimi a celami statutowymi organizacji. Wszystkie sporne sprawy łączy fakt, że dotyczą warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych w obszarze, gdzie dominuje zabudowa jednorodzinna, z dostosowaną do niej infrastrukturą i układem komunikacyjnym. Ponadto spośród wskazanych we wniosku postępowań trzy dotyczą lokalizacji budynków wielorodzinnych przy ul. [...] a zatem łączy je nie tylko funkcja, wnioskowane gabaryty czy intensywność planowanego zainwestowania, ale także uwarunkowania najbliższego otoczenia.

W zażaleniu podkreślono również, iż zarówno samo Stowarzyszenie, jak i indywidualnie mieszkańcy [...] wielokrotnie zwracali uwagę organowi pierwszej instancji na fakt, iż zamierzeniem inwestora objęta jest realizacja budowy dużego osiedla budynków wielorodzinnych (w ilości około dwudziestu budynków), wewnątrz osiedla domów jednorodzinnych, z infrastrukturą niedostosowaną do budownictwa wielorodzinnego. Organ pierwszej instancji prowadzi jednak postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy osobno w stosunku do każdego wniosku inwestora i pomimo sprzeciwu mieszkańców nie widzi potrzeby łącznej analizy przewidywanych skutków tych zamierzeń inwestycyjnych. Jak zauważyło Stowarzyszenie, Prezydent Miasta K. odmówił prawa do bycia stronami postępowań w tych sprawach trzydziestu pięciu osobom, które w swoich wnioskach sprzeciwiały się budowie osiedla budynków wielorodzinnych przy ul. [...] . Tym samym Stowarzyszenie występuje o dopuszczenie do udziału w postępowaniu również niejako w imieniu tych trzydziestu pięciu osób, których wnioski nie zostały rozpoznane pozytywnie.

Zdaniem Stowarzyszenia w interesie społecznym pozostaje sprawowanie przez społeczeństwo kontroli nad prawidłowością działań podejmowanych przez administrację - a zwłaszcza - jak w przedmiotowym przypadku - przy ustalaniu warunków zabudowy dla budynków wielorodzinnych, mających - zgodnie z zamierzeniami - być posadowionymi wewnątrz osiedli domów jednorodzinnych, z nieprzystosowaną do tych zamierzeń infrastrukturą techniczną. Ponadto -jak wskazano w zażaleniu - w interesie społecznym leży przeciwdziałanie lokalizowaniu nowych inwestycji, które mogą potencjalnie być sprzeczne z obecnym charakterem poszczególnych osiedli [...] oraz mogą naruszać interes prawny i majątkowy mieszkańców tej dzielnicy. W interesie społecznym pozostaje wreszcie wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację, jak również w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych w sprawie podmiotów.

Stowarzyszenie [...] zarzuciło też organowi pierwszej instancji brak odniesienia się do przytoczonych we wniosku poglądów judykatury, zgodnie z którymi organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, iż jej udział w danym postępowaniu administracyjnym przyczyni się do lepszego wypełniania jego celów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 2 grudnia 2015 r., znak [...] , wydanym na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, art. 127 § 2 w zw. z art. 144 i art. 17 pkt 1, art. 123, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium zaznaczyło, że ciężar wykazania przesłanek dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa na organizacji społecznej. Zdaniem organu odwoławczego stowarzyszenie nie wykazało zaistnienia tych przesłanek.

Stowarzyszenie wskazywało na zapis statutu, zgodnie z którym jednym z jego celów jest "działanie na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. (...) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy". Realizacja celu ma następować m. in. przez uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych, przeciwdziałanie zmianie charakteru osiedli, uczestniczenie w procesach administracyjnych w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli W. jak również w celu ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców, zapobieganie znacznemu spadkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W. poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców W. . Jednak zdaniem Kolegium cele są wymienione bardzo ogólnie, a stowarzyszenie winno było szczegółowo i precyzyjnie wykazać istnienie związku pomiędzy swoimi celami statutowymi, a przedmiotem postępowania. Tymczasem stowarzyszenie nie zawarło we wniosku charakterystyki przedmiotu postępowania oraz konkretnych znamion sprawy administracyjnej, które miałyby uzasadniać jego udział w tym postępowaniu, a nawet ogólnie się do tego przedmiotu nie odniosło. Stowarzyszenie winno było w podaniu wykazać osobno materialny związek zachodzący pomiędzy przedmiotem danego postępowania, a celami statutowymi, który uzasadniałby udział organizacji w określonym postępowaniu. Wnioskodawca nie wskazał, które postanowienia studium uważa za istotne oraz relewantne z punktu widzenia przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego lub/i jakie konkretnie znamiona - mającej być załatwioną - sprawy mogą stanowić potencjalne zagrożenie dla "utrzymania charakteru W .

Zdaniem Kolegium sam fakt, że realizacja planowanych inwestycji jest przewidziana na obszarze W. nie może skutkować tym, że automatycznie i zawsze do udziału w postępowaniu powinno być dopuszczone Stowarzyszenie [...] . Sama funkcja mieszkaniowa nie jest w otoczeniu obca, a poszczególne cechy i parametry przyszłej zabudowy będą dopiero konkretyzowane. Parametry zabudowy wyznacza się w oparciu i w nawiązaniu do zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym. Zatem już same przepisy prawa przewidują standardy i gwarancje przeciwdziałające lokalizowaniu na określonym terenie inwestycji, która nie stanowiłaby kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu tudzież nie nawiązywałaby do sposobu zagospodarowania, gabarytów, formy architektonicznej, intensywności oraz innych parametrów zainwestowania terenów sąsiednich. Stowarzyszenie nie wykazało w żaden sposób dlaczego jego udział przyczyniłby się do zapewnienia lub zwiększenia skuteczności uregulowań prawnych albo dlaczego gwarancje wskazane w przepisach uznaje za niewystarczające.

Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że we wniosku nie wykazano, a jaki sposób realizacja inwestycji może stać w wyraźnej sprzeczności z dziedzictwem historycznym W. albo z założeniem harmonijnego rozwoju społeczno-gospodarczego i kulturalnego tego obszaru. Za błędne i pozbawione podstaw należy także uznać przekonanie wnioskodawcy, iż jego udział w postępowaniu administracyjnym przyczyni się do integracji mieszkańców.

Zdaniem Kolegium stowarzyszenie nie wykazało też, że za dopuszczeniem go do udziału w postępowaniu przemawia interes społeczny (publiczny). Wnioskodawca zdaje się z interesem społecznym utożsamiać każdy interes zbiorowy. Tymczasem interesy zbiorowe, nie będące interesem publicznym, nieraz zdecydowanie bliższe są - ze względu na swój partykularyzm oraz subiektywność - interesowi indywidualnemu, niż interesowi publicznemu. Zaprezentowane przez Stowarzyszenie argumenty świadczą o tym, iż jego udział w postępowaniu uzasadniony jest względami partykularnego interesu grupowego lub co najwyżej interesu lokalnego, a nie interesem publicznym (interesem ogółu).

Kolegium zaznaczyło też, że w zażaleniu zarzucano brak odniesienia się do tez orzecznictwa, przytoczonych we wniosku. Zgodnie z orzecznictwem cytowanym we wniosku organizacja społeczna winna uprawdopodobnić, że jej udział w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełniania celu postępowania administracyjnego. Analiza treści wniosku pozwala jednak stwierdzić, że stowarzyszenie nie uprawdopodobniło w jaki sposób jego uczestnictwo w postępowaniu przyczyni się do lepszego wypełnienia celów jurysdykcji administracyjnej, a - z drugiej strony - wobec skonstatowania przez organ pierwszej instancji braku spełnienia przez wnioskodawcę pierwszej przesłanki z art. 31 § 1 k.p.a. dalsza analiza treści wniosku nie była konieczna i organ nie miał obowiązku szczegółowego ustosunkowywania się do zawartych we wniosku pozostałych twierdzeń stowarzyszenia.

Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. wniosło w terminie skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 31 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż w sprawie nie występuje interes społeczny, przemawiający za jej dopuszczeniem postępowania, podczas gdy względy pragmatyczne, jak również zainteresowanie społeczności mieszkańców W. , wyraźnie przemawiają za tezą, że w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny, przemawiający za dopuszczeniem Stowarzyszenia do postępowania, a nadto poprzez bezzasadne uznanie, iż jej działalność statutowa nie przemawia za dopuszczeniem do postępowania, podczas gdy cele statutowe wyraźnie przemawiają za zaangażowaniem stowarzyszenia w postępowania określające warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na obszarze [...] określające warunki zabudowy dla inwestycji realizowanych na obszarze W. Nadto strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 w zw. z art. 77 §1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie charakteru inwestycji prowadzonej na części działek nr [...] ,[...] i działkach [...] ,[...] ,[...] obr. [...] przy ul.[...] w K. , która w istocie jest jedynie częścią większego założenia inwestycyjnego, realizowanego na działkach sąsiednich, polegającego na istotnym przekształceniu charakteru przestrzennego ustalonego w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. co niewątpliwie dotyczy celu statutowego stowarzyszenia oraz obrazę art. 77 § 4 k.p.a. w zw. ze studium, w części odnoszącej się do terenu objętego inwestycją, poprzez nieuwzględnienie wiedzy co do zrealizowanych i realizowanych na sąsiednich działkach inwestora inwestycjach, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wbrew zapisom studium, jak również informacji na temat działalności statutowej stowarzyszenia, która obejmuje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji, które potencjalnie zagrażają ładowi przestrzennemu W. Ponadto zdaniem strony skarżącej naruszony został art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia postanowienia w sposób odpowiadający wymogom prawa, skutkiem czego doszło także do naruszenia zasad wyrażonych w art. 8 i 11 k.p.a. w szczególności wobec całkowitego braku odniesienia się do zarzutu naruszenia art. 63 §1 w zw. z art. 63 §2 k.p.a. oraz art. 31 § 4 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

Stowarzyszenie podkreśliło w uzasadnieniu skargi, że jednym ze statutowych jego celów jest "działanie na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy. Wskazany cel ma realizować przez uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych - co również jest zapisane w statucie. W Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. , na terenie objętym planowaną inwestycją przewidziano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną do utrzymania i uzupełnienia, tymczasem Inwestycja przewiduje budowę domów wielorodzinnych. Stowarzyszenie nie mogło się zapoznać z aktami sprawy, zatem zarzut, że nie odniosło się do szczegółów zamierzenia inwestycyjnego jest nieporozumieniem. Zdaniem strony skarżącej już z uwagi na tytuł inwestycji oczywistym jest konieczność udziału stowarzyszenia w postępowaniu.

Dalej podniesiono, że interes społeczny nie wynika jedynie z celu statutowego stowarzyszenia, ale dodatkowo znajduje uzasadnienie w samym studium, które stanowi wyraz woli organu decyzyjnego Gminy Miejskiej K. , a zatem szerszej zbiorowości aniżeli tylko mieszkańców W. Skoro Gmina w studium uznała, że zabudowa jednorodzinna jest właściwa dla analizowanego obszaru, organ nie powinien zmieniać tej koncepcji, a przynajmniej powinien przeanalizować argumenty i uwagi stowarzyszenia, które zostałyby zaprezentowane w toku postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono następnie, że idąc tokiem rozumowania organu – zbędna byłaby w ogóle kontrola administracyjna czy też sądowoadministracyjna, skoro przepisy są zawsze jasne. Doświadczenie wskazuje, że udział stowarzyszeń w postępowaniach administracyjnych, które dotyczą ich celów statutowych przynosi pozytywne efekty z punktu widzenia interesu społecznego zbiorowości, którą dane stowarzyszenie reprezentuje. Wielokrotnie uchylane są wadliwe decyzje administracyjne, tylko dlatego, że stowarzyszenie zaskarżyło ją w ramach kontroli administracyjnej.

Strona skarżąca wskazała również na konstytucyjną zasadę społeczeństwa obywatelskiego, zakładającego istnienie organizacji społecznych, gospodarczych i kulturalnych, których głównym celem jest wywieranie wpływu na ośrodki władzy publicznej, przyczyniając się tym samym do pełniejszej realizacji zadań publicznych organów administracji publicznej. Nadto podniosła, że inwestycje deweloperów w zakresie budownictwa wielorodzinnego, a w szczególności gęstość i wysokość zabudowy, budzą istotne kontrowersje wśród społeczności mieszkańców W. , w interesie społecznym jest wydanie decyzji w oparciu o jak najpełniejszą dokumentację, uwzględniając Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K. , jak również w oparciu o stanowisko wszystkich zainteresowanych wydawaną decyzją. Udział stowarzyszenia w postępowaniu odpowiada również wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Ponadto interes społeczny może polegać również na czuwaniu nad ochroną praw pewnej grupy ludności. Zdaniem stowarzyszenia inwestor doskonale zdawał sobie sprawę z charakteru dzielnicy, na której planuje realizację inwestycji, toteż jego interes prywatny w żaden sposób nie ucierpi na pełniejszym zaangażowaniu społeczności W. na kształt realizowanego przez niego przedsięwzięcia.

Jak dalej wskazano, organ całkowicie nie uwzględnił informacji uzyskanej z urzędu co do zrealizowanych i realizowanych na sąsiednich działkach inwestora inwestycjach, polegających na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych wbrew zapisom studium, jak również informacji na temat działalności statutowej stowarzyszenia, która obejmuje uczestnictwo w postępowaniach administracyjnych dotyczących inwestycji, które potencjalnie zagrażają ładowi przestrzennemu W. ustalonemu w studium. Zdaniem strony skarżącej ocena dokonana przez organy administracji jest arbitralna. Skoro organ nie zwraca uwagi na założenia studium, należy stanowczo opowiedzieć się nie tylko za możliwością, ale i koniecznością wzięcia udziału stowarzyszenia w postępowaniu, albowiem tylko w ten sposób inwestycja i jej zgodność z przepisami prawa zostanie przeanalizowana również przez sąd administracyjny, stojący na straży właściwego stosowania przepisów ustaw. Stowarzyszenie będzie miało możliwość wówczas kwestionować decyzję, która w sposób ostentacyjny sprzeciwia się założeniom studium.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga w ocenie Sądu zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 2 grudnia 2015 r., znak [...] , którym zostało utrzymane w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z 16 września 2015 r. odmawiające dopuszczenia Stowarzyszenia [...] w K. do udziału w charakterze podmiotu na prawach strony w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...] i [...] i działkach [...] ,[...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K".

Zgodnie z przepisem art. 31 § 1 pkt 2 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie (art. 31 § 2 kpa). Stosownie do art. 31 § 3 kpa organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. A zatem organizacja społeczna może brać udział w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) postępowanie administracyjne nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania, b) jest to uzasadnione celami statutowymi organizacji społecznej, c) przemawia za tym interes społeczny (M. Jaśkowska, aktualizowany komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 31), LEX 2016). Oznacza to, że rozpatrując wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa organ jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu dokonania oceny czy udział organizacji w sprawie dotyczącej innej osoby jest uzasadniono ze względu na cele statutowe organizacji jak i z perspektywy interesu społecznego. W doktrynie i w orzecznictwie podkreśla się, że interes społeczny, ze względu na niedookreślony charakter tego pojęcia wymaga aby każdorazowo dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie interpretować na tle określonego stanu prawnego i przepisów mających zastosowanie z w tym postępowaniu oraz stanu faktycznego ustalonego w sprawie. Brak normatywnej definicji interesu społecznego powoduje przerzucenie na prowadzący postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie organ obowiązku zidentyfikowania interesu społecznego (H. Izdebski, M. Kulesza, Administracja publiczna zagadnienia ogólne i wyrok NSA z 3 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1699/14). Wskazać należy, że przy rozpatrywaniu wniosku organizacji społecznej o dopuszczenie do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby organ zobowiązany jest, mając na uwadze przepisy prawa materialnego znajdujące zastosowanie w konkretnej sprawie, objaśnić jak rozumie w danej indywidualnej sprawie interes społeczny, jak na tym tle jawi się żądanie strony postępowania odwołującej się do słusznego interesu obywateli i ocenić, czy ewentualne zadośćuczynienie żądaniu strony nie stanie w sprzeczności z tym interesem (por. wyrok NSA wyrok NSA z 3. 09. 2015 r., sygn. akt II GSK 1699/14).

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji, uznały, że skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. , zarejestrowane w Rejestrze Stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych nie spełnia żadnej z dwóch przesłanek uzasadniających dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kwestia ta jest sporna między stronami, gdyż w ocenie Stowarzyszenia spełnia ono zarówno przesłankę zgodności celu statutowego z przedmiotem sprawy jak interesu społecznego, co uzasadnia jej przystąpienie do sprawy.

Dokonując weryfikacji zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji należy uznać, iż organy nie uczyniły zadość wymaganiom przepisów prawa gdyż nie podjęły wszystkich kroków niezbędnych do wnikliwego wyjaśnienia czy cele statutowe wnioskującego Stowarzyszenia są tożsame z celami z przedmiotem postępowania, w którym chce uczestniczyć Stowarzyszenie, nie oceniły też prawidłowo czy Stowarzyszenie ma interes społeczny w tym zakresie. W konsekwencji postanowienia obu instancji należy uznać za dowolne i wydane z uchybieniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W pierwszych rzędzie trzeba się zgodzić z zarzutem bezzasadnego uznania przez organy, że statutowe cele Stowarzyszenia [...] nie legitymują jego udziału w sprawie warunków zabudowy dla przedmiotowego budynku wnioskowanego do realizacji na terenie jednego z osiedli (o przeważającej zabudowie jednorodzinnej) na terenie W. . Należy bowiem wskazać że w § 9 pkt 17 Statutu Stowarzyszenia przyjęto, że jednym celów Stowarzyszenia jest : działanie na rzecz obrony W. jako dzielnicy o określonej w Studium uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania Przestrzennego M. K. (w brzmieniu przyjętym uchwała nr [...] z dnia 9 lipca 2014 r.) strukturze przestrzennej i charakterze zabudowy: przez: a. uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli [...]

b. przeciwdziałania zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowany tylko do takiego budownictwa układ komunikacyjny,

c. uczestniczenie w procesach administracyjnych dla nowych inwestycji na W. w celu utrzymania obecnego charakteru poszczególnych osiedli [...] , jak również ochrony interesu majątkowego i prawnego mieszkańców W

d. zapobieganie znacznemu spodkowi cen nieruchomości zlokalizowanych na terenie W. poprzez realizowanie inwestycji niezgodnych z interesem majątkowym mieszkańców W

W ocenie Sądu takie sformułowanie jednego z celów pozwala dostrzec, że organy w sposób nieuprawniony przyjęły, że cele statutowe Stowarzyszenia nie uzasadniają udziału Stowarzyszenia na prawach strony w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa zespołu trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi na części działek nr [...] ,[...] i działkach [...] ,[...] obr. [...] wraz ze zjazdem z działki nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K ". Trudno bowiem zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że cele te są wymienione bardzo ogólnie, a we wniosku Stowarzyszenie nie wskazało precyzyjnie związku tych celów z przedmiotem sprawy głównej. Przeciwnie, wymagany związek wydaje się oczywisty przede wszystkim ze względu na cel statutowy z § 9 pkt 17 polegający m.in. na przeciwdziałaniu zmianie charakteru osiedli, w których dominuje budownictwo jednorodzinne i dostosowanego do takiego budownictwa układu komunikacyjnego,w sytuacji, gdy postępowanie główne dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku wielorodzinnego, który zgodnie z wnioskiem inwestora ma być zrealizowany w obszarze zabudowanym budynkami jednorodzinnymi. Trzeba zauważyć, że w statucie jednoznacznie wskazano, że celem Stowarzyszenia jest uczestniczenie w postępowaniach administracyjnych, w których zachodzi konieczność ochrony charakteru i walorów poszczególnych osiedli [...] co zasadniczo eliminuje ewentualne wątpliwości dotyczące form, w których Stowarzyszenie może podejmować działania nakierowane na realizację swoich celów. Z analizy statutu Stowarzyszenia wynika, że cel określony w § 9 pkt 17, ma charakter priorytetowy. Należy także wskazać na cel z § 9 pkt 9 Statutu, w którym mowa o realizowaniu zamierzeń mających na celu harmonijny rozwój społeczno-gospodarczy i kulturalny W Trzeba podkreślić, że skoro w realiach rozpoznawanej sprawy, wnioskowany do ustalenia warunków zabudowy budynek ma być zrealizowany w obszarze zabudowy w większości jednorodzinnej, to nie może to pozostać bez wpływu na charakter tego osiedla, tym bardziej, że ten sam inwestor wystąpił z kilkoma wnioskami o wydanie decyzji ustalających warunki zabudowy dla większej ilości budynków wielorodzinnych na terenie osiedla W. Stowarzyszenie już we wniosku wskazało sygnatury, pod którymi te inne sprawy są prowadzone przez organy administracji i wyraźnie podniosło ten argument także w zażaleniu od postanowienia I instancji. Co prawda każda z tych spraw jest odrębną sprawą o ustalenie warunków zabudowy jednakże w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organy powinny mieć na względzie powyższe, szczególnie przy ocenie dotyczącej istnienia lub braku przesłanki interesu społecznego, którym musi się legitymować Stowarzyszenie. Analizując kwestę celu statutowego Stowarzyszenia trudno zatem zaakceptować, że w rozpoznawanej sprawie, która ma charakter wpadkowy, nie została spełniona przesłanka zgodności sprawy głównej z celami statutowym Stowarzyszenia. Trzeba mieć na uwadze, że w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) warunki te można ustalić tylko gdy inwestycja spełnia łącznie wymagania przepisów odrębnych oraz gdy m. in. stanowi kontynuację istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz jej cech architektonicznych i urbanistycznych, (wprowadzając zasadę dobrego sąsiedztwa). Z kolei przepis art. 1 ust 2 pkt 1 ustawy wskazuje na potrzebę uwzględnienia ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych (art. 1 ust. 2 pkt 2) wymagań ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3). Niedostrzeganie związku między celami statutowymi Stowarzyszenia a przedmiotem sprawy głównej wskazuje na przeprowadzenie nie dość wnikliwej oceny w tym zakresie.

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut naruszenia przepisów postępowania w odniesieniu do oceny czy udział Stowarzyszenia w przedmiotowej sprawie jest uzasadniony ze względu na ochronę interesu społecznego, na co wskazuje strona skarżąca, a czego nie dostrzegają organy. W tym miejscu trzeba zważyć, że dopuszczenie organizacji do udziału w sprawie w trybie 31 ust. 1 kpa nie może mieć charakteru "automatycznego" i w każdym przypadku złożenia wniosku organ zobowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające dotyczące wymaganych przesłanek, w tym przesłanki interesu społecznego. Dopuszczenie organizacji społecznej nie może bowiem być traktowane rozszerzająco, ale również nie powinno ulegać zawężeniu np. do kategorii interesu państwowego lub interesu społeczności globalnej. Za niedopuszczalne należy uznać także takie postępowanie organów, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, że organy nie podejmują próby wnikliwego ustalenia czy interes mieszkańców osiedla, reprezentowanych przez Stowarzyszenie, stanowi interes społeczny czy też Stowarzyszenie podejmuje działania w istocie tylko w interesie poszczególnych członków - mieszkańców osiedla, których interesy są podobne, ponieważ kierują się oni podobnymi wartościami i dążą do podobnych celów. W literaturze podkreśla się że niezdefiniowane normatywnie pojęcie interesu społecznego nie może być traktowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od stanu faktycznego konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż nie jest pojęciem stałym i jednolicie interpretowanym. "W ramach interesu społecznego możemy wyróżnić w szczególności interes ogólnonarodowy, interes gminy, powiatu czy innej społeczności. Ocena zasadności ochrony interesu społecznego powinna być dokonywana z uwzględnieniem różnorodnych czynników, takich jak ratio legis aktu prawnego, na tle którego została wydana decyzja, cele i zadania, jakie ustawodawca pragnął osiągnąć przez określoną regulację, konsekwencje wynikające z ogólnych zasad prawa oraz zasad danej gałęzi prawa i nawet danego aktu prawnego [...] dla działalności decyzyjnej organu, powszechnie przyjęte w doktrynie i orzecznictwie sądowym oceny, system uznanych wartości społecznych i wreszcie odbiór społeczny danej regulacji prawnej. (H.Knysiak-Molczyk (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 7, LEX ). Jak wskazano wyżej organy nie rozważyły prawidłowo tej kwestii, uznając arbitralnie, że wniosek Stowarzyszenia rozpatrywany w realiach sprawy o ustalenie konkretnych warunków jest uzasadniony co najwyżej partykularnym interesem grupowym, który nie stanowi interesu społecznego. Przy rozpatrywaniu sprawy z wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia [...] nie odniesiono się do przepisów prawa materialnego regulujących zasady wydawania decyzji o warunkach zabudowy w tym ww. art. 61 ust. 1 pkt 1 i 1 ust. Ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trudno zatem zaaprobować stanowisko organów, które odmawiając charakteru interesu społecznego społeczności lokalnej mieszkańców w obszarze wnioskowanego przedsięwzięcia, reprezentowanych przez Stowarzyszenie dokonały tego bez prawidłowego rozważenia tej kwestii.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że interes społeczny pozostaje w opozycji do interesu poszczególnych jednostek, nie można jednak rozumieć interesu społecznego jedynie w kategoriach interesów państwa czy społeczności globalnej, obejmującej ogół społeczeństwa lub wielkie grupy społeczne. Przeciwnie nie ma przeszkód, aby kwalifikować wspólne interesy mniejszych społeczności, w szczególności lokalnych np. mieszkańców dzielnicy lub jej części w kategoriach interesu społecznego, który może co prawda sprzyjać realizacji celów indywidualnych, ale przekracza interes poszczególnych jednostek, stanowiąc nową jakość. Dokonanie wykładni tego pojęcia w odniesieniu do społeczności lokalnej jest zatem niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczenia Towarzystwa do udziału w sprawie głównej. Podkreślić należy, że ze względu na brak normatywnej definicji interesu społecznego nie można oczekiwać, że sam wnioskodawca prawidłowo określi wskazując że legitymuje się interes społecznym. A zatem organ administracji publicznej nie tylko ocenia pod tym kątem wniosek organizacji społecznej złożony w trybie art. 31 ust. 1 pkt 2 kpa, ale to do organu należy zidentyfikować tego interesu. (por. wyrok NSA z 3 września 2015 r. , sygn. akt II GSK 1699/14). W rozpoznawanej sprawie organy nie uczyniły zadość temu wymogowi, nie rozważyły czy i w jaki sposób udział Stowarzyszenia umożliwi mieszkańcom osiedla rozstrzygnięcie sprawy głównej w sposób zgodny z wartościami które podzielają jako wspólne i które chcą zrealizować wspólnie w odniesieniu do osiedla, w którym mieszkają. Należy się zgodzić, że samo wskazanie, że uczestnikami postępowania w sprawie ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy są właściciele nieruchomości sąsiadujących z terenem dla którego ustalane są warunki zabudowy nie jest wystarczającym argumentem przesądzającym o braku interesu społecznego po stronie Stowarzyszenia reprezentującego interesy także pozostałych mieszkańców osiedla.

Konkludując należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji przedwcześnie wydały postanowienia odmawiające dopuszczenia do udziału w sprawie skarżącego Stowarzyszenia. Jeżeli natomiast organ miał wątpliwości czy Stowarzyszenie legitymuje się interesem społecznym uzasadniającym dopuszczenie go do udziału w sprawie dotyczącej udzielenia przedmiotowych warunków zabudowy to obowiązkiem organu było wyjaśnienie tej kwestii poprzez wezwanie Stowarzyszenia do uzupełnienia wniosku przez doprecyzowanie wniosku odnośnie interesu społecznego z poinformowaniem strony zgodnie z zasadą udzielania informacji z art. 9 kpa o konsekwencjach wynikających z przepisu art 31 § 1 kpa. ( por. wyrok WSA w Warszawie z 24 ,04. 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1016/13), a tego organy w niniejszej sprawie zaniechały.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ weźmie więc pod uwagę powyższe uwagi.

W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł jak w sentencji . O kosztach postępowania orzeczono natomiast w oparciu o art. 200 p.p.s.a.