Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 518/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 88 n ust.1 pkt.4
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 61 ust.1 pkt. 5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Beata Łomnicka Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 11 lipca 2014 r. K. H. - działający przez pełnomocnika, zwrócił się do Urzędu Miasta K. z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa pięciu budynków jednorodzinnych wraz z garażami w bryłach budynków, niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem z ul. [...] na części działki nr [...], obr. j w., przy ul. [...] w K.".

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia z dnia 10 maja 2016 r nr [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanego zamierzenia inwestycyjnego. Do decyzji dołączono stanowiące jej integralną część: załącznik nr [...] -warunki zabudowy, załącznik nr [...] - część graficzna warunków zabudowy, załącznik nr [...] - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, załącznik Nr [...] - część graficzna wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem nie został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następnych ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymieniono uzyskane w toku postępowania opinie i uzgodnienia. Wskazano, że przeprowadzone postępowanie wyjaśniające pozwoliło na stwierdzenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną do sporządzania projektu, stosownie do treści art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustosunkowano się także do uwag i zastrzeżeń zgłoszonych przez strony w toku postępowania.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się M. B. – reprezentowana przez pełnomocnika. Odwołująca się wskazała na rozbieżności w zakresie określenia dopuszczalności realizacji inwestycji w strefie ochronnej wału przeciwpowodziowego podając, że w załączniku nr [...] do decyzji stwierdzono, że zamierzenie inwestycyjne zlokalizowane jest poza strefą ochronną prawego wału przeciwpowodziowego rzeki R. , zaś w pkt. II b warunków zabudowy wskazano, że planowana inwestycja zlokalizowana jest w pasie 50 m od stopy wału przeciwpowodziowego i że nie wskazana jest zabudowa na tym obszarze, z uwagi na zakazy wynikające z art. 88n ustawy Prawo wodne. Zdaniem odwołującej się zaskarżona decyzja jest więc wewnętrznie sprzeczna, zaś organ nie wskazał jednoznacznie warunków w zakresie odległości planowanej inwestycji od wału przeciwpowodziowego. Z kolegi zgodnie z art. 88n ust. 1 pkt. 4 ustawy Prawo wodne, wykonywanie obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż 50 m do stopy wału jest zabronione, a nie jak stwierdził organ I instancji w decyzji, jedynie niewskazane. Tym samym decyzja narusza art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy. W dalszej części odwołania zarzucono naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt. l ustawy, wskazując na wybiórcze przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej. Odwołująca się w szczególności zakwestionowała określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w decyzji wskazując, że większość zabudowań działek sąsiednich to budynki jednorodzinne, o niższej wysokości niż planowane budynki. Zakwestionowano także stanowisko organu I instancji, wedle którego planowana inwestycja polegająca na budowie szeregu budynków jednorodzinnych na jednej działce stanowić będzie kontynuację, dominującej na tym terenie, pojedynczo występującej na poszczególnych działkach, zabudowy jednorodzinnej. W ocenie M. B. planowana inwestycja nie będzie w tym kontekście stanowić kontynuacji dotychczasowej funkcji. Ponadto w jej ocenie niedostatecznie wyjaśniono warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazując, że organ I instancji oparł się na informacji MPWiK, zgodnie z którą miejska sieć wodociągowa i kanalizacyjna przebiegają w ulicy [...], tymczasem urządzenia te biegną przez prywatne nieruchomości, znajdujące się po przeciwnej stronie ul. [...], w tym przez działki odwołującej się.

W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778) -zwaną dalej "ustawą" oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23,) - dalej jako k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa pięciu budynków jednorodzinnych wraz z garażami w bryłach budynków, niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem z ul. [...] na części działki nr [...], obr. jw. przy ul. [...] w K.".

Na wstępie organ streścił przebieg dotychczasowego postępowania. Następnie powołując się na treść art. 61 ust. 1 ustawy, stwierdził, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla " zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia któregokolwiek z nich wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu II instancji w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy. Organ wyjaśnił, że określony w tym przepisie warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi mającymi normatywny wpływ na możliwość ustalenia warunków zabudowy dotyczy między innymi regulacji ujętych w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 t.j. ze zm.) – zwana dalej P.w. Zgodnie z art. 88n ust. 1 pkt 4 P.w., w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej. Niemniej jednak ustawodawca przewidział w art. 88n ust. 3 ww. ustawy zwolnienie od opisanego wyżej zakazu, jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych. Zwolnienia takiego może dokonać marszałek województwa, który w oparciu o przedłożoną przez Inwestora niezbędną dokumentację (wymaganą przepisami prawa wodnego) określa, czy w odniesieniu do planowanej inwestycji istnieją podstawy do zwolnienia z ww. zakazu, a w przypadku pozytywnego ustalenia w tym zakresie, określa też ewentualnie, szczegółowe warunki, jakie inwestor musi spełnić przy realizacji inwestycji, dla zachowania szczelności i stabilności wałów. Warunki te włączone następnie do decyzji o warunkach zabudowy stają się wiążące dla organu wydającego rozstrzygnięcia w dalszych fazach procesu inwestycyjno-budowlanego.

W związku z powyższym, jeżeli w przedmiotowej sprawie Inwestor ustalił granice terenu inwestycji w ten sposób, iż obejmują one działkę nr [...] obr. [...], w tym także tą jej część, która podlega rygorom z art. 88n ust. 1 pkt. 4 Prawa wodnego (w związku z bezpośrednim sąsiedztwem stopy prawego wału przeciwpowodziowego rzeki Rudawy- stanowiącego urządzenie wodne), to w odniesieniu do tak wyznaczonego terenu inwestycji, który częściowo z mocy ustawy, wyłączony pozostaje z możliwości zabudowy; dopóki inwestor nie uzyska decyzji Marszałka Województwa, o której stanowi art. 88 n ust. 3 Prawo wodne, istnieć będzie stan niezgodności z przepisami odrębnymi tj. z art. 88n ust. 1 pkt 4 P.w.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że pozyskana przez organ I instancji opinia [....] Zarząd Melioracji[....] w K. z dnia 24 lipca 2014 r., (znak: [...] [...]) w zakresie melioracji wodnych, określająca jednocześnie lokalizację budynków w odniesieniu do urządzeń wodnych nie może zastępować zwolnienia z zakazu o którym mowa w art. 88n ust. 3 w zw. z art. 88n ust. 1 pkt 4 P.w. Przeprowadzone przez tą jednostkę postępowanie opiniodawcze ma charakter odformalizowany, nie stosuje się w nim rygorów narzuconych prawem wodnym (np. tych z art. 88 n ust. 4 ustawy prawa wodnego dot. treści wniosku i załączników), a odnosi się jedynie do zakresu zamierzenia przedstawionego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zaś wydana w jego wyniku opinia, nie jest rozstrzygnięciem sprawy, o którym mowa w art. 88 n ust. 3 ustawy Prawo wodne. Nie można zatem poprzestając na zapewnieniach Inwestora oraz pozyskanych opiniach, rezygnować z uzyskania stanowiska ww. organu w formie "decyzji zwalniającej" z przedmiotowych zakazów, a w miejsce tego, dostrzegając potrzebę ochrony terenów objętych tymi rygorami, ograniczyć się jedynie do wprowadzenia własnych warunków, ograniczających możliwość realizacji inwestycji, co zresztą miało miejsce w przedmiotowej sprawie, poprzez zamieszczenie w pkt. II załącznika nr [...] do decyzji zapisu o: "wykluczeniu zabudowy i zagospodarowania w odległości mniejszej niż 50 m od granicy dz. nr [...] z dz. nr l obr. [...]". Takie działanie poczytywane może być jako obejście ww. przepisów prawa wodnego i stawianych tam wymogów.

Mając powyższe na uwadze – zdaniem organu II instancji - organ I instancji, wbrew treści art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy w zw. art. 88 n ust. 3 ustawy P.w., zaniechał wezwania Inwestora do przedstawienia decyzji Dyrektora [...] w K., w przedmiocie zwolnienia planowanej inwestycji z zakazów określonych art. 88n ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym organ odwoławczy w celu uzupełnienia postępowania wyjaśniającego wezwał inwestora do przedłożenia decyzji Dyrektora [...], zwalniających z zakazów wynikających z art. 88n ust. 1 pkt 4 P.w. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor oświadczył, że wobec wskazanej we wniosku lokalizacji planowanej inwestycji oraz zebranego w sprawie materiału dowodowego nie widzi konieczności przedkładania decyzji o zwolnienie z zakazów wynikających z ustawy prawo wodne.

Z tego też względu, wobec niespełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 5 ustawy, należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem.

Odnosząc się natomiast do zarzutów, dotyczących naruszenia przez organ I instancji zawartej w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy zasady dobrego sąsiedztwa, organ odwoławczy stwierdził, że organ l instancji w oparciu o sporządzoną do akt analizę urbanistyczno -architektoniczną, dokonał szczegółowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania i na tej podstawie, uwzględniając zasady zachowania ładu przestrzennego oraz uwarunkowania prawne stwierdził, że w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, wymieniając wśród nich działki nr 15, 16, [...], [...], [...], [...]. Tym samym należy zgodzić się że działki te zarówno w zakresie funkcji (mieszkaniowej) jak i poszczególnych parametrów mogłyby stanowić punkt dowiązania, na potrzeby ustalenia poszczególnych parametrów, w tym parametrów dotyczących wysokości budynków.

Odpowiadając na zarzut braku realizacji kontynuacji istniejącej funkcji przez planowaną inwestycję, organ II instancji wskazał, że ustanowiona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji, jak i dominującego rodzaju zabudowy w obszarze analizowanym, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy o tej samej funkcji.

W przedmiotowej sprawie funkcja planowanej zabudowy (mieszkaniowa) pozostaje tożsama z funkcją istniejącą w badanym obszarze (również mieszkaniową). W sytuacji więc, gdy wykazane jest, że nowa zabudowa stanowić będzie kontynuację funkcji istniejącej na tym terenie, podnoszona przez odwołującą się okoliczność, że objęta zamierzeniem inwestycja polegać ma na realizacji szeregu domów jednorodzinnych na jednej działce, w sytuacji gdy na pozostałym terenie dominuje pojedyncza zabudowa jednorodzinna na poszczególnych działkach, nie może ograniczać dopuszczalności realizacji inwestycji. Zauważalne zaś różnice w zakresie sposobu zagospodarowania działek, w tym poszczególnych parametrów, winny natomiast podlegać uwzględnieniu już przy ustalaniu poszczególnych parametrów.

Natomiast podnoszony w odwołaniu zarzut, w zakresie niedostateczności zbadania, czy w sprawie inwestycja pozostaje wystarczająco uzbrojona w sieć wodno - kanalizacyjną, należy uznać za chybiony. Bowiem dysponent tej sieci w swym oświadczeniu wskazał na konieczność jej rozbudowy w planowanym na terenie przedmiotowej działki układzie komunikacyjnym, w nawiązaniu do ww. sieci biegnących wzdłuż ul. [...], w zakresie umożliwiającym realizację przyłączy do poszczególnych budynków. Inwestor zaś objął wnioskiem rozbudowę tej sieci na potrzeby planowanej inwestycji. Podnoszona przez Stronę odwołującą się okoliczność, że sieć istniejąca wzdłuż działki drogowej [...] przebiega po działkach prywatnych, nie ma znaczenia na obecnym etapie postępowania, bowiem skoro w toku niniejszego postępowania Wnioskodawca nie musi się legitymować prawem własności dla terenów objętych wnioskiem, to również dla oceny istnienia dostatecznego uzbrojenia w media, nie badane jest istnienie zgody właścicieli poszczególnych działek na korzystanie z tej sieci.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, w sprawie nie budziło wątpliwości spełnienie przez inwestycję przesłanki określonej w art. 61 ust. l pkt. 2 ustawy tj. posiadanie dostępu do drogi publicznej.

Mając powyższe na uwadze organ orzekł jak w sentencji decyzji

Powyższą decyzję organu II instancji zaskarżył K. H. – dalej skarżący, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę i domagając się jej uchylenia w całości.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 punkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w związku z artykułem 88n ust.1 punkt 4 ustawy prawo wodne), poprzez uznanie, iż w niniejszym postępowaniu koniecznym było uzyskanie decyzji Marszałka Województwa zwalniającej z zakazów o których mowa w artykule 88n ust. 1 punkt 4 ustawy prawo wodne. Mając powyższe zarzuty na uwadze, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy tak ustalił zakres inwestycji, aby nie kolidował z przepisami prawa wodnego, tj. zaznaczył, że w pasie 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej rzeki [...], nie będzie wykonywał żadnych obiektów budowlanych, w samej decyzji pierwszoinstancyjnej zaznaczono zaś wprost, że w tymże pasie wyklucza się zabudowę i zagospodarowanie. Tym samym stanowisko organu II instancji pozostaje błędne, gdyż przepisy prawa wodnego nie przewidują konieczności wydawania decyzji przez marszałka województwa, w przypadku objęcia wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy terenu w pasie 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej w każdym przypadku. Konieczność wydania decyzji występuje tylko i wyłącznie wtedy jeżeli w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej przewiduje się wykonywanie obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów. Ponadto nie rozważono celowości przepisów prawa wodnego wprowadzających to obostrzenie. W ocenie skarżącego pozostawienie powierzchni biologiczne - czynnej na terenach objętych ochroną tych przepisów nie wprowadza zagrożenia dla stabilności wałów. Ponadto skarżący poddał w wątpliwość i celowość występowania z takim wnioskiem do Marszałka Województwa, skoro skarżący nie przewiduje wykonywania obiektów objętych zakazem.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W sprawie sądowej skarżący złożył pismo, z którego wynikało, że w odpowiedzi na wniosek skarżącego, złożony odnośnie zabudowy działki nr [...] w innej sprawie, ale w identycznym stanie faktycznym, czyli bez zabudowy i zmiany zagospodarowania w pasie 50 m od strony wału powodziowego, Marszałek Województwa [...] stwierdził, że nie ma podstaw do wydania decyzji zwalniającej z zakazów z art. 88n ust. 1 P.w. /k.[...] akt sądowych/.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

Przedmiotem rozpoznania sądu w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji SKO w K. uchylającej decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Budowa pięciu budynków jednorodzinnych wraz z garażami w bryłach budynków, niezbędną infrastrukturą i zagospodarowaniem terenu na działce nr [...] obr. [...] oraz zjazdem z ul. [...] na części działki nr [...], obr. j w., przy ul. [...] w K.". Zdaniem organu odwoławczego fakt, iż część terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajduje się w odległości do 50 m. od wału przeciwpowodziowego po stronie odpowietrznej, skutkuje koniecznością uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia Marszała Województwa [...] zwalniającego z zakazu realizacji obiektów budowalnych w tym obszarze, którym to zezwoleniem wnioskodawca się nie legitymował. Bez znaczenia dla organu była ta okoliczność, iż wnioskodawca deklarował we wniosku, że na obszarach objętych zakazem nie ma zamiaru realizować obiektów, których zakaz dotyczy oraz faktu, że teren objęty zakazem stanowi jedynie część obszaru, którego decyzja organu I instancji o ustalenia warunków zabudowy dotyczy. Stanowisko organu odwoławczego, zdaniem sądu jest wadliwe.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 Ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.(dalej; ustawa). zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Istotą decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na zmianie zagospodarowania terenu jest ustalenie uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych dla przedsięwzięcia inwestycyjnego. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa urbanistyczno-architektoniczne ramy, w jakich dane przedsięwzięcie może być realizowane. Nadrzędnym celem, dla jakich decyzje tego rodzaju w procesie inwestycyjnym są wymagane, jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust 1 ustawy) i dążenie do zachowania ładu przestrzennego rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jednym z etapów procesu inwestycyjnego. Sama decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o tym, czy dana inwestycja będzie w przyszłości realizowana, przy czym hipotetyczny brak realizacji przedsięwzięcia, dla której warunki zabudowy ustalono, może wynikać tak z przyczyn subiektywnych (brak woli inwestora by przedsięwzięcie realizować – odstąpienie od zamiaru realizacji zamierzenia) jaki i z przyczyn obiektywnych tj. sytuacji, kiedy pomimo ustalenia warunków zabudowy podmiot dla którego w decyzji warunki te ustalono, nie ma prawnej możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Niemożność ta może wynikać z różnych przyczyn, jak choćby nieposiadania przed adresata decyzji o ustaleniu warunków zabudowy prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust 1 ustawy) a w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości (art. 63 ust 1 ustawy). Wnioskodawcą o wydanie decyzji i jej adresatem może być zatem podmiot nie mający prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, który po wydaniu decyzji prawa tego nie uzyska.

Brak prawnej możliwości realizacji inwestycji objętej ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy może wynikać także z niespełnienia przez inwestora warunków określonych przepisami prawa budowlanego. Warunkami takimi są określone w art. 35 ust 1 pkt oraz pkt 2 oraz pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 z późn. zm.). wymóg zgodności zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, oraz wymóg posiadania przez inwestora wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, spełnienie których to wymogów obligatoryjnie obowiązany jest poddać kontroli organ administracji architektoniczno-budowlanej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Prawdą jest, że zgodnie z art. 61 ust 1 pkt 5 ustawy, jednym z warunków do jej wydania jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Na tle rozpoznawanej sprawy należy odpowiedzieć na pytanie, czy przepisem tym jest także art. 88n ust 1 pkt.4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 z późn. zm.) i czy jedynie posiadanie przez inwestora zgody marszałka województwa, o której mowa w art. 88n ust 3 tej ustawy uprawnia go do uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przepisy te stanowią, iż w celu zapewnienia szczelności i stabilności wałów przeciwpowodziowych zabrania się wykonywania obiektów budowlanych, kopania studni, sadzawek, dołów oraz rowów w odległości mniejszej niż 50 m od stopy wału po stronie odpowietrznej (art. 88n ust 1 pkt. 4). Jeżeli nie wpłynie to na szczelność i stabilność wałów przeciwpowodziowych, marszałek województwa może, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów określonych w ust. 1. (art. 88n ust 3).

Zdaniem sądu, odpowiedz na to pytanie dla stanu faktycznego sprawy rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu jest negatywna.

Otóż jak wynika z załącznika graficznego nr [...] decyzji organu I instancji, teren położony w strefie do 50 m. od wału przeciwpowodziowego zajmuje niecałą [...] całej powierzchni obszaru wnioskowanego o ustalenie warunków zabudowy. Pozostały teren działki nr [...] (teren inwestycji) ma długość prawie trzykrotności owych 50 m. Wydaje się (aczkolwiek nie jest to ustalenie sądu a brak w tym zakresie ustaleń organu II instancji), że jest to znaczny obszar, na którym można realizować zmierzenie inwestycyjne bez konieczności lokalizowania jej na części terenu objętym zakazem, o którym mowa w art. 88n ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne. Także linia zabudowy jest sytuowana po przeciwnej stronie obszaru wyznaczonego przez strefę 50 m. od wału przeciwpowodziowego. Jeżeli cały teren objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znajdował by się na obszarze objętym zakazem, o którym mowa w 88n ust 1 pkt 4, lub taka jego część, że nie byłaby możliwa realizacja wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego na części znajdującej się poza strefą, o której mowa w tym przepisie, a inwestor nie dysponował zgodą marszałka województwa, o której mowa w art. 88n ust 3 ustawy Prawo wodne, organ uprawniony byłby do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla takiego zamierzenia inwestycyjnego. W sytuacji, kiedy możliwa jest jednak realizacja zamierzenia na terenie nie objętym zakazem, brak podstaw do wydawania decyzji negatywnych. Organ winien ustalić warunki zabudowy, pozostawiając kontrolę przestrzegania zakazów, o których mowa w wyżej przytoczonych przepisach ustawy Prawo wodne organom administracji architektoniczno-budowlanej na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Etapem tym jest konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie z przytoczonym już przepisem art. 35 ust 1 pkt 2 oraz pkt 3 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym (pkt 2); kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7(pkt 3).

Jeżeli projekt budowlany, w szczególności plan zagospodarowania działki lub terenu, który stanowi integralną część projektu budowlanego, zakładał by realizację obiektów budowlanych lub wykonanie innych instalacji o których mowa w art. 88n ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, inwestor musiał by wykazać się decyzją marszałka województwa zwalniającą od zakazów określonych w ust. 1. W przeciwnym razie organ zobligowany byłby do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Zwolnienie od zakazów określonych w art. 88n ust. 1 udzielone przez marszałka województwa w formie decyzji jest w ocenie sądu rodzajem pozwolenia, o którym mowa w art. 35 ust 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, a nakaz badania przez organ zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, odnosi się także do przepisów ustawy Prawo wodne, w tym art. 88n ust 4. Oczywiście, jeżeli projekt budowalny – plan zagospodarowania działki lub terenu nie zakładał by jakiejkolwiek ingerencji w teren, o której mowa w art. 88n ust 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne, zgoda o której mowa w art. 88n ust 3 ustawy Prawo wodne także na etapie pozwolenia na budowę nie byłaby wymagana.

Względy o których mowa wyżej – naruszenie przez organ II instancji przepisów prawa materialnego, determinują konieczność wyeliminowania decyzji tego organu z obrotu prawnego. Ponownie rozpoznając sprawę organ dokona oceny odwołania, uwzględniając powyższe wskazania.

Mając na uwadze powyższe, sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.