Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 234/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6343 Świadczenia pieniężne z tytuły pracy przymusowej
Hasła tematyczne: Kombatanci
Skarżony organ: Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1 i 2, art. 188, art. 151, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 1996 nr 87 poz 395
law: Ustawa z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych przysługujących osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.
article: art. 16 par. 1, art. 61 par. 1, art. 154
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 2 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 837/13 w sprawie ze skargi S.W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

U Z A S A D N I E N I E:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 837/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi S.W. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania uprawnień do świadczenia pieniężnego, w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] maja 2013 roku nr [...]; w pkt 2) zasądził od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego S.W. kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. wydaną na podstawie art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", oraz art. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.), zwanej dalej: "ustawą o świadczeniu pieniężnym", odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] maja 2010r., nr [...], którą odmówiono skarżącemu przyznania świadczenia pieniężnego z tytułu deportacji do pracy przymusowej.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ przypomniał, że w dniu 17 maja 2013 r. skarżący wniósł, na podstawie art. 154 k.p.a. o uchylenie, zmianę, ww. decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Dalej wskazano, że mając na uwadze treść art. 154 § 1 k.p.a., wnioskodawca nie wskazał, by za uchyleniem ww. decyzji przemawiał interes społeczny lub jego słuszny interes.

Organ zacytował treść art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, wskazując, że z akt sprawy wynika, iż wnioskodawca pracował przymusowo w czasie okupacji niemieckiej w rodzinnej wsi Drzykozy, w konsekwencji nie był wywieziony (deportowany) do pracy przymusowej, co jest warunkiem przyznania przedmiotowego świadczenia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący wyjaśnił, że pierwotny wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia złożył na podstawie dokumentów otrzymanych z KRUS, które zdaniem wnioskodawcy potwierdzają jego wysiedlenie i pracę przymusową w gospodarstwie Niemca R.B., albowiem w ww. gospodarstwie pracował jako parobek, a następnie został deportowany do pracy przymusowej przy kopaniu okopów. Dodał, że w maju 1941r. wraz z matką i czworgiem rodzeństwa został wyrzucony z rodzinnego gospodarstwa, a matkę wraz z dwójką dzieci żandarmi zabrali do obozu w Łodzi, po czym wróciła do miejsca gdzie przebywał wnioskodawca, tj. wspomnianego gospodarstwa, gdzie pracowali do końca wojny tj. 1945r.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, decyzją z dnia [...] czerwca 2013r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art.127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. a), art. 4 ust. 1, 2 i 4 ustawy o świadczeniu pieniężnym, utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję własną z dnia [...] maja 2013 r.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji pierwszej instancji, wyjaśniając, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie definiują pojęcia "słuszny interes strony". Zdaniem Kierownika Urzędu ds. Kombatantów i Osób Represjonowanych, tenże słuszny interes strony nie może jednak prowadzić do obchodzenia innych przepisów prawa tj. w realiach niniejszej sprawy art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniu pieniężnym. Dodano, że niewątpliwie w interesie strony leżałoby naruszenie wskazanego wyżej przepisu, jednakże organy administracji państwowej zobowiązane są działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.) i w sytuacji stwierdzenia braku podstawy do przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego zobowiązane są do podjęcia decyzji o odmowie jego przyznania. Zdaniem organu nie można uznać za słuszny interes strony, mając na uwadze treść art. 154 k.p.a., jej dążenia do innej oceny przez organ tego samego stanu faktycznego, który był już przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją administracyjną. Wskazano, że art. 154 k.p.a. nie może stanowić uzasadnienia dążenia strony do wzruszenia prawomocnej, niekorzystnej dla niej decyzji. Wyjaśniono, że ustawa przewiduje pewien ograniczony zakres rekompensat dla konkretnie ustalonych grup ofiar, z tytułu ściśle określonych rodzajów represji, zaś w ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie (zeznanie Z.W., zeznanie J.T., zaświadczenie ZUS o zaliczeniu okresu pracy w Drzykozach przy ustalaniu emerytury, oświadczenie wnioskodawcy z dnia 17 czerwca 1994r.) wynika, że skarżący w okresie od dnia 2 stycznia 1940r. do dnia 17 stycznia 1945r. pracował przymusowo w gospodarstwie rolnym w Drzykozach, zarządzanym przez R.B. W maju 1941r. matka wnioskodawcy wraz z czworgiem małoletnich dzieci została wysiedlona, wyrzucona ze swojego gospodarstwa, zaś 12 letni wtedy skarżący musiał pracować na całą rodzinę, gdyż matka pracowała dorywczo, bo wychowywała czworo małoletnich dzieci. W ocenie organu, w przypadku strony nie został spełniony zawarty w art. 2 pkt 2 lit. a) ustawy warunek deportacji do pracy przymusowej, gdyż wykonywanie pracy w warunkach przymusowych w miejscu zamieszkania nie stanowi przesłanki przyznania świadczenia, mimo tego, że wnioskodawca otrzymał nakaz pracy na rzecz III Rzeszy, to jednak nie opuścił swojego miejsca zamieszkania.

Powyższą decyzję skarżący zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. W treści skargi podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji.

Uwzględniając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że skoro wniosek skarżącego z dnia 22 kwietnia 2013r. odnosi się do ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2010r. i jednocześnie we wniosku tym zawarto żądanie rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o zmianie ustawy z dnia 31 maja 1996r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, to zadaniem organu było prowadzenie postępowania administracyjnego zgodnie z wnioskiem strony, bowiem decyzja, co do wyboru trybu postępowania winna zostać pozostawiona stronie, gdyż to na jej wniosek organ wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.).

Jak stwierdził Sąd, ponieważ skarżący, we wniosku inicjującym postępowanie, wyraźnie wskazał na przepisy ww. ustawy z dnia 25 lutego 2011r., to w tej sytuacji brak było podstaw do zakwalifikowania przez organ wniosku, jako złożonego w oparciu o inną podstawę prawną. Tym samym, brak było podstaw do wzywania skarżącego do sprecyzowania trybu postępowania, w jakim domaga się rozpatrzenia wniosku, wskazując przy tym tryby nadzwyczajne przewidziane art. 145 § 1, art. 156 § 1 bądź art. 154 § 1 k.p.a. i sugerując, że sprawa może być rozpoznana jedynie w oparciu o przepisy regulujące jeden ze wskazanych trybów nadzwyczajnych.

W ocenie Sądu, wskazane powyżej działanie organu administracji, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Organ, w sytuacji gdy wnioskodawca wyraźnie wskazał podstawę prawną wniosku, nie był uprawniony do wzywania skarżącego do sprecyzowania treści tegoż wniosku, wskazując przy tym możliwe tryby wzruszenia decyzji ostatecznej. Takie działanie organu wypaczyło bowiem sens wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, a w konsekwencji mogło wprowadzić i w konsekwencji, zdaniem sądu, wprowadziło w błąd wnioskodawcę (który jest osobą 84 letnią), co do zasadności wybranego przez niego trybu rozpoznania jego żądania. Sąd podkreślił, że ma to o tyle istotne znaczenie, że wskazane w piśmie organu z dnia 24 maja 2013r., rodzaje nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, warunkowane są spełnieniem konkretnych przesłanek, przewidzianych przepisami k.p.a., właściwych dla każdego ze wskazanych trybów nadzwyczajnych. Przesłanki te są diametralnie odmienne od przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego przez skarżącego świadczenia, a które określa art. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym.

Sąd stwierdził, że ustawa nowelizująca z dnia 25 lutego 2011r. (wskazana wprost we wniosku strony z dnia 24 kwietnia 2013r.) w art. 2 stanowi, iż zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. następuje na wniosek strony. Zdaniem sądu, jest to uregulowanie szczególne i przepis ten stanowi samodzielną podstawę zmiany decyzji, wydanych na podstawie ustawy o świadczeniu pieniężnym, w jej dotychczasowym brzmieniu ( wskazano na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 738/11, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 grudnia 2011r. sygn. akt II SA/Gd 835/11 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Jak stwierdził Sąd I instancji, organ winien był zatem rozpoznać wniosek skarżącego na podstawie art. 2 wskazanej ustawy o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym, zgodnie z wnioskiem skarżącego i orzec o tym, czy w aktualnym stanie prawnym przysługuje mu świadczenie przewidziane w art. 1 ust. 1 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Organ powinien przy tym uwzględnić zmianę treści art. 2 ust. 2 tej ustawy. W świetle aktualnej treści tego przepisu represją w rozumieniu ustawy jest deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939r. lub z tego terytorium na terytorium III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939r. do dnia 5 lutego 1946r. oraz po tym okresie do końca 1948r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach.

Zdaniem Sądu I instancji, okoliczność, że w poprzednio wydanej decyzji organ uwzględnił treść orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009r., nr K 49/07 (OTK-A 2009/11/169) nie wyłącza prawa skarżącego do złożenia po zmianie treści normy art. 2 ust. 2 ustawy, wniosku o zmianę decyzji opartego na przepisie art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 25 lutego 2011r. W cytowanym wyroku Trybunał Konstytucyjny zakwestionował konstytucyjność uregulowania art. 2 ust. 2 ustawy, wyłączającego z kręgu osób uprawnionych do świadczenia osoby deportowane do pracy przymusowej na terenie kraju i przedstawił argumentację na poparcie prawa do uzyskania tego świadczenia przez osoby wywiezione do pracy przymusowej na terenie kraju. Obecnie treść normy prawnej art. 2 ust. 2 ustawy uległa zmianie. Organ powinien dokonać w takiej sytuacji oceny, czy w przypadku skarżącego spełniony został warunek wywiezienia do pracy przymusowej w oparciu o nowe uregulowanie ustawy po wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności sprawy, umożliwiając stronie zgłoszenie dowodów na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, biorąc przy tym pod uwagę, ze skarżący w toku postępowania wskazywał inne jeszcze okoliczności min. przymusową pracę przy kopaniu okopów. Sąd zaznaczył, że uregulowanie art. 2 ust. 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym w aktualnym brzmieniu, nie wprowadza kryterium odległości, posługując się sformułowaniem deportacji, czyli wywiezienia do pracy przymusowej. Organ powinien zatem dokonać wykładni tego pojęcia na gruncie przepisu ustawy i po dokonaniu wszechstronnych ustaleń faktycznych, ocenić zasadność wniosku.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdził, że przyjąć należy, iż pismo złożone w dniu 22 kwietnia 2013r. przez skarżącego stanowiło wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie art. 2 wskazanej wcześniej ustawy nowelizującej, co uzasadnia konkluzję, że rozważania organu w przedmiocie braku spełnienia przesłanki art. 154 k.p.a., z uwagi na fakt, iż za zmianą decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, są chybione.

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) - dalej: p.p.s.a. - zaskarżając go w całości, domagając się na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a., zasądzenia od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1/ na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. 2011 nr 72 poz. 380) poprzez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że w sprawie powinien znaleźć zastosowanie tryb postępowania określony w tym przepisie, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania w stanie prawnym sprawy.

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ administracji błędnie i samowolnie zastosował ten tryb postępowania, podczas gdy do procedowania sprawy właściwy był tryb nadzwyczajny, a strona po uprzednim pouczeniu wybrała tryb art. 154 § 1 K.p.a. dla rozpatrzenia swego wniosku;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, podczas gdy organ administracji uzasadnił swoją decyzję prawidłowo pod względem merytorycznym i prawnym, a w trakcie postępowania prawidłowo informował stronę o stanie prawnym sprawy oraz o wynikających z niego konsekwencjach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że istotnym elementem całości stanu prawnego jest fakt, iż w sprawie wnioskodawcy została już wydana w dniu [...].05.2010 r. przez Kierownika Urzędu ostateczna decyzja odmawiająca przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego, która podjęta została na podstawie art. 2 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniu pieniężnym, w brzmieniu nadanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 grudnia 2009 r. Nowelizacja tego przepisu dokonana ustawą z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. nr 72, poz. 380), z mocą obowiązującą od dnia 20 kwietnia 2011 r. w istocie nie zmieniła treści normatywnej stanowiącej podstawę rozstrzygania organu ostateczną decyzją z dnia [...].05.2010 r.

Podniesiono, że w świetle ostatnich orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi (m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8.11.2012 r. sygn. akt II SA/Łd 733/12) w rozpoznawanej sprawie, brak było w ogóle podstaw do zastosowania trybu zmiany decyzji ostatecznych, przewidzianego w art. 2 ustawy nowelizującej, bowiem sprawa wnioskodawcy, jak wskazano, została załatwiona ostateczną decyzją odmawiającą prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniach pieniężnych, w jej obecnym brzmieniu, nadanym treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Wywodzono, że w związku z powyższym, w świetle przedstawionego wyżej orzeczenia Sądu, prowadzenie nowego postępowania w przedmiocie przyznania uprawnienia do świadczenia pieniężnego w trybie przewidzianym w art. 2 ustawy nowelizującej stanowiłoby rażące naruszenie prawa, godzące w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.).

Zwrócono uwagę na to, że takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1874/12). Podkreślono, że wedle tegoż orzeczenia, art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu pieniężnym, nie stanowi podstawy normatywnej do weryfikacji wszystkich decyzji odmawiających świadczenia pieniężnego, jakie zapadły przed 20 kwietnia 2011 r. (tj. przed datą wejścia w życie noweli do ustawy o świadczeniu), ale odnosi się wyłącznie do tych decyzji, w których przyczyną odmowy było deportowanie do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. Tymczasem przyczyną odmowy przyznania świadczenia decyzją z dnia [...].05.2010 r. był brak zaistnienia przesłanki deportacji w rozumieniu nadanym wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (powołano też wyrok NSA z dnia 1 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2327/12).

W konsekwencji powyższego wywodzono, że mając na względzie takie stanowisko NSA, organ doszedł do konkluzji, iż wniosek strony należy rozpoznać w jednym z trybów nadzwyczajnych, określonych w k.p.a. Niezasadne więc jest się stanowisko Sądu I instancji, zawarte w skarżonym wyroku, jakoby organ administracji naruszył zasady postępowania poprzez niewłaściwe informowanie strony postępowania o stanie prawnym sprawy i wynikającym z niego konsekwencji dla strony.

Wskazano tu na pismo organu z dnia 07.05.2013 r., w którym wyjaśnia się stronie postępowania stan prawny sprawy i jak wynika z ww. pisma organ nie tylko poinformował stronę o treści art. 16 § 1 k.p.a. oraz o art. 235 § 1 k.p.a., ale również przytoczył pełne brzmienie regulacji odnoszących się do trybów nadzwyczajnych. Stronie zwrócono uwagę na przesłanki określone w art. 148 k.p.a. Powołano również treść art. 9 k.p.a. oraz wskazano rozstrzygnięcie NSA, t.j. wyrok z dnia 1 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 1874/12).

Zarzucono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie skonkretyzował, w jaki sposób organ naruszył art. 9 k.p.a, t.j. jakiej konkretnie informacji nie udzielił stronie postępowania. Sąd nie wskazał również jakiego rodzaju wskazówek, innych niż już udzielone, powinien udzielić organ stronie postępowania. Podkreślono, że art. 9 k.p.a. nie nakłada na organy administracji obowiązku udzielania porad prawnych czy też doradztwa.

Żądanie kosztów postępowania uzasadniono treścią art. 203 pkt 2) p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wadliwie przyjął, że organ w sposób nieuprawniony nie zastosował w sprawie przepisu art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz.U. 2011 nr 72 poz. 380). W konsekwencji tego niezasadnie polecił organowi, w oparciu o powyższy przepis rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę zainicjowaną wnioskiem skarżącego z dnia 22.04.2013 r., ponownie w trybie zwykłym.

Podkreślić należy, że w chwili wydawania przez organ zaskarżonej decyzji tj. w dniu [...] czerwca 2013 r., obowiązywała prawomocna i ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca skarżącemu świadczenia pieniężnego z dnia [...] maja 2010 r. Sąd I instancji potraktował podanie strony z dnia 22 kwietnia 2013 r., jako domaganie się rozstrzygnięcia w oparciu o art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu pieniężnym. Trzeba zauważyć, że decyzjom ostatecznym ustawodawca przydaje określoną cechę trwałości i względnej niezmienialności, skoro w art. 16 § k.p.a. dopuszcza ich uchylenie lub zmianę, stwierdzenie ich nieważności lub wznowienie postępowania tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w "ustawach szczególnych". Nowela do ustawy o świadczeniu może być potraktowana właśnie jako "ustawa szczególna" w rozumieniu cyt. art. 16 § 1 k.p.a. Należy w takim razie zwrócić szczególną uwagę na cel, jaki przyświecał prawodawcy, który nowelizował ustawę o świadczeniu pieniężnym, a w dalszej kolejności podjąć próbę ustalenia kryteriów wzruszania i zakresu przedmiotowego decyzji ostatecznych, o których stanowi art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r., o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym, przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Zgodnie z art. 1 ww. ustawy, w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, jako rodzaj represji przyjęto: " deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. lub z tego terytorium na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach.". Tą regulacją zastąpiono poprzednie zdefiniowanie represji, odnoszące się do deportacji, które brzmiało: "deportacja (wywiezienie) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy z terytorium państwa polskiego, w jego granicach sprzed dnia 1 września 1939 r., na terytorium: a) III Rzeszy i terenów przez nią okupowanych w okresie wojny w latach 1939-1945, b) Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich i terenów przez niego okupowanych w okresie od dnia 17 września 1939 r. do dnia 5 lutego 1946 r. oraz po tym okresie do końca 1948 r. z terytorium państwa polskiego w jego obecnych granicach". Jednocześnie art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu stanowi, że "Zmiana decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia przysługującego na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 1, w jej dotychczasowym brzmieniu, osobom deportowanym (wywiezionym) do pracy przymusowej na okres co najmniej 6 miesięcy w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. następuje na wniosek strony". Nowela do ustawy o świadczeniu weszła w życie 20 kwietnia 2011 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu nie powinno pozostawiać wątpliwości, że uzasadnieniem dla zmian decyzji ostatecznych odmawiających prawa do świadczenia, wydanych na podstawie przepisów ustawy o świadczeniu pieniężnym, w brzmieniu sprzed wejścia w życie cyt. noweli, było przekonanie o nietrafności konstrukcji zawartej w art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, odmawiającej do tej pory tego prawa, osobom, które zostały poddane deportacji w granicach terytorium państwa polskiego sprzed dnia 1 września 1939 r. Ratio legis art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu pieniężnym, to chęć prawodawcy, aby osoby którym uprzednio odmówiono świadczenia pieniężnego z powodu określonego brzmienia art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, ograniczającego obszar deportacji jedynie do ziem leżących poza terytorium II Rzeczypospolitej, mogły jednak uzyskać to świadczenie. Zwrócić należy uwagę na to, że nowela do ustawy o świadczeniu pieniężnym, wynikała z wytycznych zawartych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 16 grudnia 2009 r. K 49/07 (OTK-A 2009/11/169). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia do projektu rządowego zmiany ustawy o świadczeniu pieniężnym (druk nr 3599 z 3 listopada 2010 r.) wynika wyraźnie, że projektując nowelę do ustawy o świadczeniu pieniężnym chodziło o realizację cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego i zmianę art. 2 tej ustawy w ten sposób, aby przyznać prawo do świadczenia osobom, do których odnosił się ten wyrok. Projektowaną konstrukcję umożliwiającą zmianę dotychczasowych decyzji ostatecznych odmawiających świadczenia wyraźnie dedykowano osobom, którym prawa tego odmawiano z powodu braku spełnienia wymogu deportacji do pracy przymusowej z terytorium państwa polskiego na terytorium III Rzeczy lub terytorium ZSRR. W konsekwencji po nowelizacji ustawy o świadczeniu z możliwości ubiegania się o nie, jak wskazywano w uzasadnieniu projektu rządowego noweli ustawy, mogły także skorzystać osoby, które do tego momentu nie występowały z wnioskami z uwagi na dotychczasową treść art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu.

Powyższe uwagi wskazują na to, że art. 2 noweli do ustawy o świadczeniu pieniężnym, nie stanowi podstawy normatywnej do weryfikacji wszystkich decyzji odmawiających świadczenia pieniężnego, jakie zapadły przed 20 kwietnia 2011 r. (tj. przed datą wejścia w życie noweli do ustawy o świadczeniu), ale odnosi się wyłącznie do tych decyzji, w których przyczyną odmowy było deportowanie do pracy przymusowej w granicach terytorium państwa polskiego sprzed 1 września 1939 r. Takie stanowisko zostało zaprezentowane w wyrokach: - NSA z dnia 18 lutego 2015 r., o sygn.. akt II OSK 1733/13; - NSA z dnia 1 lutego 2013 r. o sygn. akt II OSK 1874/12; - NSA z dnia 1 lutego 2013 r., o sygn.. akt 2327/12 oraz w wyroku WSA w Łodzi z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt II SA/Łd 733/12.

Co istotne w przedmiotowej sprawie, jakkolwiek w momencie wydania decyzji z dnia [...] maja 2010 r., nie obowiązywała jeszcze nowela przepisu art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu, to jednak decyzja ta została wydana z uwzględnieniem stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonego w wyroku z 16 grudnia 2009 r. K 49/07 (OTK-A 2009/11/169), w którym stwierdzono, że art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, w zakresie, w jakim pomija przesłankę deportacji (wywiezienia) do pracy przymusowej w granicach przedwojennego państwa polskiego, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W istocie więc decyzja z dnia [...] maja 2010 r., została oparta o tożsamą normę z normą prawną zawartą w przepisie art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym, co oznacza, że organ w decyzji tej dokonał tak ustaleń faktycznych, jak i prawnych zgodnie z obowiązującym obecnie przepisem art. 2 pkt 2 ustawy o świadczeniu pieniężnym. Nie zaszła więc zmiana treści normatywnej stanowiącej podstawę rozstrzygania organu ostateczną i prawomocną decyzją z dnia [...] maja 2010r. Organ, rozpoznając sprawę po raz drugi w trybie zwykłym musiałby zastosować prawo materialne w takim samym brzmieniu, zatem prawidłowo przyjął, że ma do czynienia z tą samą sprawą, której nie powinien ponownie rozpoznawać i rozstrzygać w trybie zwykłym. Dlatego - wbrew błędnemu stanowisku Sądu I instancji – nie można organowi czynić zarzutu, że źle zinterpretował przepis art. 2 ustawy z dnia 25 lutego 2011 r. o zmianie ustawy o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich i wezwał stronę do określenia właściwej kwalifikacji jej podania z dnia z 22 kwietnia 2013 r., jako wniosku o rozpoznanie sprawy w jednym z trybów nadzwyczajnych, objętych przepisami art. 145 § 1, art. 156 § 1 oraz art. 154 § 1 k.p.a.,

Wybór jednego z tych trybów postępowania organ słusznie pozostawił stronie, bowiem to na jej wniosek organ wszczyna postępowanie (art. 61 § 1 k.p.a.). Skoro więc skarżący, będący inicjatorem postępowania administracyjnego, określił tryb rozpoznania sprawy, jako żądanie uchylenia bądź zmiany decyzji z dnia [...] maja 2010 r., w oparciu o przepis art. 154 k.p.a., to nie można było zakwalifikować tego działania organu, jako wadliwego, z pominięciem zastosowania art. 2 ustawy nowelizującej.

W świetle powyższego, uzasadnione okazały się także zarzuty naruszenia art. - 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8 i 9 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Stanowisko Sądu I instancji w przedmiocie stwierdzenia konieczności rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną prawomocną decyzja organu z dnia [...] maja 2010 r. (co do charakteru represji, jakim poddany był skarżący), ponownie w trybie zwykłym z zastosowaniem przepisu art. 2 ustawy nowelizującej, było wadliwe, a wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, prowadziłoby do obejścia zakazu rozstrzygania ponownie w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Nie można zatem przypisać organowi zarzutu naruszenia przepisów odnośnie obowiązków organu w zakresie nakazu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i ponownej jego oceny z dokonaniem powtórnego dokonywania wykładni pojęcia deportacji.

Z tych względów, biorąc pod uwagę to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Biorąc pod uwagę sytuację osobistą i zdrowotną skarżącego, wyczerpującą, zdaniem Sądu, kwalifikację "przypadku szczególnie uzasadnionego", Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia od niego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

J. Bortkiewicz M. Miron L. Kamiński