Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 573/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi ze skargi E. K. i H. K. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

E. i H. K. wystąpili do Starosty Strzeleckiego z wnioskiem z dnia 7 maja 2014 r. o pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie drogi dojazdowej w miejscowości [...] (odcinek [...] od km [...] do km [...]), drogi wewnętrznej [...] oraz utwardzenie nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego, sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami, sieci wodociągowej wraz z przyłączami, sieci kablowej niskiego napięcia do zasilania w energię elektryczną budynków jednorodzinnych, oświetlenia terenu, zasilania przepompowni ścieków. Do wniosku dołączyli cztery egzemplarze projektu budowlanego podpisane przez osobę sporządzającą projekt, posiadającą stosowne uprawnienia budowlane oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Starosta Strzelecki decyzją z dnia 20 czerwca 2014 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), zwanej także w skrócie p.b., odmówił wnioskodawcom – E. i H. K., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: drogi dojazdowej (odcinek [...] od km [...] do km [...]), drogi wewnętrznej [...], sieci kanalizacji sanitarnej, sieci wodociągowej, sieci kablowej niskiego napięcia do zasilania w energię elektryczną budynków jednorodzinnych, oświetlenia terenu, zasilania przepompowni ścieków, w [...] przy ul. [...] na działkach nr: a, b, c. W uzasadnieniu organ wskazał, iż w pierwszej kolejności ustalono obszar oddziaływania projektowanych obiektów liniowych, który obejmuje działki nr a, b, c, na których zlokalizowana jest inwestycja oraz, że strona postępowania nie wniosła uwag ani zastrzeżeń do projektu budowlanego. Przyczyną natomiast podjętego rozstrzygnięcia było stwierdzenie niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], przyjętymi uchwałą Rady Gminy Jemielnica z dnia 22 lipca 2008 r., Nr XVII/126/08. Organ wskazał, że ogólnie - teren inwestycji o powierzchni 1,4085 ha obejmuje tereny przewidziane w planie pod zabudowę mieszkaniową zagrodową i/lub mieszkaniową jednorodzinną. Na tę okoliczność przywołał ustalenia planu zawarte w § 5, § 8 ust. 6, i § 16, a następnie stwierdził, że przedłożony projekt jest niezgodny z ustaleniami tego planu, z powodu zaprojektowania fragmentu drogi dojazdowej, prywatnej, na terenie przeznaczonym pod drogi publicznej o symbolu [...]. Podkreślił, że o budowę takiej drogi występuje właściwy zarządca drogi publicznej - zgodnie z ustawą z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687, z późn. zm.,) zwanej dalej ustawą drogową. Przywołana ustawa jest aktem szczególnym w kwestii dróg, wobec przepisów p.b. Budowa drogi, zapewniająca komunikację do przewidzianych w planie miejscowym działek dla budownictwa zagrodowego i/lub jednorodzinnego (w tym również dla działki nr b), które - jak wynika z projektu - inwestorzy zamierzają wydzielić wraz z rozbudową koniecznych sieci uzbrojenia technicznego, prowadzonych w tych drogach, stanowi zaprojektowaną całość. Zdaniem organu, ponieważ inwestorzy zaprojektowali kompleksowo układ połączonych ze sobą dróg wraz z umieszczonymi w ich obrębie sieciami uzbrojenia technicznego, a całość ma na celu zapewnienie obsługi przyszłego osiedla ośmiu domów jednorodzinnych, odmowa pozwolenia dotyczy całości zadania, gdyż każde następne zamierzenie wynika z możliwości realizacji poprzedniego. Organ dodał, że inwestycja obejmuje budowę drogi niepublicznej, w miejscu przewidzianym na budowę drogi publicznej, przy braku spełnienia określonych parametrów odnośnie szerokości, co również jest niezgodne z ustaleniami planu. Odnośnie wykonania utwardzenia istniejącego ciągu pieszo-jezdnego [...], organ jedynie odnotował, że remont istniejącego obiektu nie wymaga pozwolenia na budowę, lecz zgłoszenia robót (art. 29 ust. 2 pkt 20 i art. 30 ust. 1 pkt 2 p.b.). Dlatego odmowa pozwolenia nie obejmuje także budowy wszelkich przyłączy: wodociągowych, kanalizacyjnych i elektroenergetycznych.

Od powyższej decyzji odwołali się wnioskodawcy, zarzucając organowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4, art. 33 ust. 1 i ust. 3 - 4, art. 37 p.b. oraz art. 11 ust. 1 ustawy drogowej. W obszernym uzasadnieniu odwołania podnosili m.in., że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie obejmuje wszystkich ujętych we wniosku zamierzeń inwestycyjnych, a ponadto organ dokonał bezpodstawnej modyfikacji zgłoszonego we wniosku zamierzenia budowlanego w zakresie ciągu pieszo-jezdnego oraz przyłączy. Uznali, iż niewypowiedzenie się przez organ w rozstrzygnięciu decyzji "o części ujętych we wniosku zamierzeń budowlanych przesądza o konieczności uchylenia decyzji nr [...]." Zanegowali stwierdzenia i ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ pierwszej instancji, w szczególności w przedmiocie ciągu pieszo-jezdnego. Zaznaczali, iż odbiegają od rzeczywistego stanu, bowiem inwestor oraz projektant przed złożeniem wniosku "dokonali wnikliwego rekonesansu na terenie działek będących przedmiotem zainwestowania", a zatem braki w zakresie ustalenia stanu faktycznego spowodowały błędne rozstrzygnięcie w sprawie. Równocześnie, w sposób obszerny, przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazywali na błędne stanowisko organu w kwestii dróg, na tle regulacji ustawy drogowej, podkreślając możliwość korzystania w tej materii z przepisów p.b., gdyż są to akty tej samej rangi. Wywodzili, że istnieje możliwość realizacji inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej przez inwestorów prywatnych. Stwierdzili, że prezentowany przez organ pogląd o niezgodności projektu budowlanego z planem jest błędny i pozbawiony "przesłanek prawnych." Błędna jest także wykładnia zapisów obowiązującego plan, którą organ dokonał w sposób rozszerzający i na niekorzyść inwestorów, co skutkowało wydaniem zakażonej decyzji z naruszeniem przepisy p.b. oraz K.p.a.

Decyzją z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], Wojewoda Opolski działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz wskazał na zarzuty odwołania. W pierwszej kolejności Wojewoda stwierdził, iż z sentencji zaskarżonej decyzji, jak również jej uzasadnienia wynika, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę nie dotyczy w całości wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, w tym utwardzenia ciągu pieszo-jezdnego oraz budowy przyłączy. W powyższym zakresie, zdaniem organu, zarzuty skarżących okazały się zasadne. Organ odwoławczy przyznał, że wprawdzie niektóre obiekty i roboty budowlane, enumeratywnie wymienione w art. 29 w związku z art. 30 p.b., nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast strona ma obowiązek przed rozpoczęciem prac budowlanych zgłosić zamiar wykonania robót budowlanych właściwemu organowi. Jednakże przepisy p.b. nie przewidują zakazu wydawania decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy z takim wnioskiem wystąpi strona w ramach planowanej inwestycji, jako całości robót, tj. wymagających pozwolenia i zgłoszenia. Nie posiada usprawiedliwionych podstaw odstąpienie organu pierwszej instancji od ustosunkowania się do wnioskowanych robót budowlanych w niniejszym postępowaniu, polegających na utwardzeniu ciągu pieszo-jezdnego oraz budowie przyłączy kanalizacji sanitarnej oraz przyłączy wodociągowych. Nie udzielając pozwolenia na budowę na ww. roboty, ani nie odmawiając udzielenia pozwolenia na ich realizację, organ pominął tym samym część wniosku inwestorów, a zatem nie rozpatrzył w całości ww. wniosku, co niewątpliwie stanowi istotną wadę proceduralną prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania. Samo odnotowanie w uzasadnieniu, że powyższe roboty podlegają zgłoszeniu, nie świadczy o tym, że wniosek inwestorów został rozpatrzony w całości. Również w ocenie organu odwoławczego, Starosta Strzelecki błędnie uznał, iż sporna odmowa (objęta treścią rozstrzygnięcia) winna obejmować całą inwestycję, w sytuacji, gdy - jak twierdzi organ pierwszej instancji - jej część, tj. budowa drogi dojazdowej, jest niezgodna z obowiązującym planem. Z zapisów zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...], dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, tj. w szczególności § 16 pkt 2 uchwały wynika, że "sieci infrastruktury technicznej należy, z zastrzeżeniem pkt 3, prowadzić w pierwszej kolejności w liniach rozgraniczających dróg zgodnie z przepisami odrębnymi, a jeżeli warunki terenowe nie pozwalają na takie usytuowanie to sieci te dopuszcza się sytuować poza liniami rozgraniczającymi dróg pod warunkiem zachowania odległości określonych w przepisach odrębnych od obiektów budowlanych istniejących i projektowanych". W świetle tych zapisów organ pierwszej instancji nie rozważał i nie oceniał wniosku inwestorów. Nie wskazał na jakiej podstawie uznał, iż odmowa udzielenia pozwolenia na budowę winna obejmować również wnioskowane sieci infrastruktury technicznej. Podobnie, w kwestii odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanego odcinka drogi wewnętrznej. Bez przeprowadzenia postępowania dowodowego przyjął, że wnioskowana lokalizacja tej drogi oraz jej szerokość jest niezgodna z ustaleniami planu. Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że uzasadnienie decyzji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. W świetle powyższego stwierdził, że zakres spraw, który wymaga wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co uniemożliwia podjęcie merytorycznej decyzji przez organ drugiej instancji. Wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji winien przede wszystkim rozpatrzyć cały wniosek o pozwolenie na budowę, w tym również w zakresie wnioskowanego utwardzenia nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego oraz budowy wymienionych sieci i przyłączy. Ponadto, winien też przeprowadzić stosowne postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy pomimo konieczności stosowania trybu zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej w odniesieniu do wnioskowanej drogi dojazdowej, inwestor zamierza zrealizować pozostałą część wnioskowanych robót budowlanych oraz wydać odpowiednie rozstrzygnięcie w tym zakresie. Zdaniem organu, wskazane naruszenia przepisów postępowania wykluczają możliwość jego uzupełnienia na etapie postępowania odwoławczego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, stąd orzeczono na zasadzie art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdził, że na etapie postępowania odwoławczego organ nie mógł przeprowadzić postępowania wyjaśniającego, a następnie zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem rozstrzygnięcie to miałoby inny zakres niż decyzja Starosty Strzeleckiego, co stanowiłoby rażące naruszenie art. 15 K.p.a.

Z kolei, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących możliwości realizacji przez inwestorów drogi publicznej, organ odnotował, że w świetle ustawy drogowej, jej przepisy stosuje się do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych. Zatem odpowiednie stosowanie przepisów p.b. w procedurze uzyskiwania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej należy rozumieć, jako konieczność stosowania tych przepisów dopiero w sytuacji, gdy ustawa "specjalna nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie objętym regulacją ustawy budowlanej." Tym samym podzielił stanowisko Starosty Strzeleckiego co do charakteru inwestycji polegającej na budowie drogi publicznej oraz trybu jej realizacji.

W skardze, wniesionej na decyzję odwoławczą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, inwestorzy podnieśli zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego i prawa materialnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W obszernym uzasadnieniu skargi argumentowali naruszenie następujących przepisów:

- art. 7 K.p.a. w związku z nieprawidłowym określeniem stanu faktycznego, polegającym na błędnej kwalifikacji części działek nr a i c w świetle ustaleń obowiązującego planu;

- art. 4 p.b. w związku z błędną wykładnią art. 1 ust. 1 ustawy drogowej, skutkującą bezprawnym ograniczeniem prawa do zabudowy, pomimo dysponowania przez inwestorów nieruchomością na cele budowlane i zgodnością zamierzenia z przepisami;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. przez brak zbadania przez organ zgodności projektu budowlanego z ustaleniem planu oraz przepisami ustawy drogowej, wymaganiami ochrony środowiska i przepisami techniczno-budowlanymi;

- art. 35 ust. 4 p.b. w związku z art. 1 ust. 1 ustawy drogowej przez odmowę wydania pozwolenia, pomimo spełnienia przez inwestorów wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 p.b.;

- art. 1 ust. 1 i art. 11 ustawy drogowej przez nieprawidłową wykładnię i nieprawidłową subsumcję, jak również nieprawidłowe sugerowanie zastosowania przepisów tej ustawy w niniejszej sprawie.

Skarżący zacytowali treść ustaleń planu, fragmenty uzasadnienia decyzji oraz dokonali wykładni ww. przepisów w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Wskazując na ustalenia planu odnosili się w tej materii również do orzecznictwa oraz do literatury przedmiotu, podkreślając, iż plan wprowadza jedynie ograniczenia przedmiotowe. Zdaniem skarżących, organy nie zauważają, że "teren przyszłej drogi publicznej to nie to samo co istniejąca droga publiczna." Stąd twierdzenia organów są niezgodne z zamysłem ustawodawcy. Zarzucili organowi odwoławczemu brak reakcji na większość argumentów zawartych w odwołaniu i z tego powodu uznali za zasadne powtórzyć je w skardze. Znaczna ich część dotyczyła zanegowania stanowiska organów w przedmiocie ustawy drogowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W dniu 12 stycznia 2015 r., tj. dzień przed rozprawą wpłynęło do Sądu pismo procesowe skarżących, w którym oświadczyli, że ich odwołanie (15 str.) i skarga (30 str.) różnią się pod względem treści użytych argumentów, bowiem są odpowiedzią na dwie decyzji, różnych organów. W piśmie tym procesowym zawarli polemikę z treścią odpowiedzi organu na skargę. Podnieśli również, iż w obu decyzjach "nie udziela się pozwolenia na budowę z różnych przyczyn" i w tej materii przywołali fragmenty uzasadnienia decyzji oraz wskazali na wyroki NSA.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżących podtrzymał w całości zarzuty skargi oraz powielił argumentację w niej zawartą. Zwracał uwagę na okoliczność, że teren planowanej inwestycji nie jest drogą publiczną. Oświadczył, że nie zgadza się z odpowiedzią na skargę.

Pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalność administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) - zwanej P.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 134 P.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr [...], uchylająca decyzję pierwszoinstancyjną i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Strzeleckiego. Zaskarżoną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Od razu też podkreślić należy, że z uwagi na zakres zaskarżonego rozstrzygnięcia przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie były kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy udzielenia pozwolenia na wnioskowane przez skarżących zamierzenie inwestycyjne (budowę), lecz zagadnienie dotyczące wydania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym decyzji kasacyjnej. Tym samym, ocena Sądu sprowadzała się do rozstrzygnięcia kwestii zasadności wydania w postępowaniu odwoławczym decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. bowiem wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być, na podstawie art. 136 K.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 K.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem pierwszej instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu, zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że odmowa udzielenia pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji nie obejmuje wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w całości, w tym: utwardzenia ciągu pieszo-jezdnego oraz budowy sieci i przyłączy. Słusznie zatem organ odwoławczy dostrzegł w niniejszej sprawie, że postępowanie administracyjne wszczęte z wniosku inwestorów w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę musi być przeprowadzone przez organ pierwszej instancyjny w całości, czyli przez dokonanie rozpoznania żądania objętego treścią wniosku. Bowiem w aspekcie regulacji materialnoprawnych podnoszonych przez skarżących, jako niezbędne jest ustalenie, czy w sytuacji obowiązujących zapisów planu skarżący mogą uzyskać pozwolenie na realizację wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego w całości. Na konieczność dokonania tych ustaleń wskazywał nie tylko organ odwoławczy, ale również o tym świadczą także pisma skarżących (odwołanie, skarga, pismo procesowe zawierające polemikę z odpowiedzią). Zatem zarówno organ odwoławczy jak i skarżący nie mają wątpliwości w niniejszej sprawie co do konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, tj. budowy drogi wewnętrznej, utwardzenia nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego oraz budowy sieci i przyłączy: kanalizacyjnych, wodociągowych i elktroenergetycznych. W powyższym zakresie, czyli w znacznej części niniejszej sprawy, organ pierwszej instancji nie prowadził postępowania wyjaśniającego (dowodowego), nie dokonał ustaleń ani też nie przeprowadził oceny materiału dowodowego. Te istniejące wady postępowania, będące następstwem naruszenia zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., uzasadniają konieczność ponownego przeprowadzenie postępowania, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw odstąpienie organu pierwszej instancji od ustosunkowania się do wnioskowanych robót budowlanych w przedmiotowym postępowaniu. Organ nie rozpatrzył w całości wniosku skarżących, nie załatwił sprawy administracyjnej w granicach wyznaczonych żądaniem wniosku, bowiem nie udzielił pozwolenia na budowę na ww. roboty, ani też nie odmówił udzielenia pozwolenia na ich realizację, co niewątpliwie stanowi istotną wadę proceduralną prowadzonego postępowania przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy zatem prawidłowo uznał, iż zakres spraw (okoliczności), który wymaga wyjaśnienia ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, co przy dochowaniu zasady dwuinstancyjności oraz zaufania obywateli do organów uniemożliwiło podjęcie merytorycznej decyzji odwoławczej.

Dostrzec również przyjdzie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił w sposób przekonujący istnienie przesłanek określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a. oraz wskazał przyczyny uniemożliwiające przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w ramach art. 136 K.p.a., tj. w postępowaniu odwoławczym.

W kwestii natomiast budowy drogi dojazdowej wprawdzie wypowiedział się organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do zarzutów odwołania, podzielając w tej materii stanowisko prawne organu pierwszej instancji w ramach ustawy drogowej, jednakże nie przesądził co do meritum, istoty udzielenia bądź odmowy udziela pozwolenia na budowę tej drogi. Wypowiedziana ocena materialnoprawna dotyczyła dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, czyli drogi dojazdowej, ale przede wszystkim była odpowiedzią organu na tle zarzutów odwołania. Przy czym, z przepisu art. 138 § 2 K.p.a. nie można wyprowadzać wniosku, że organ pierwszej instancji jest skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji. Wręcz przeciwnie, organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie co do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Jest natomiast związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy okolicznościami w przedmiocie konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/1, LEX nr 1121155).

W analizowanej sprawie z uwagi na brak wyjaśnienia opisanych wyżej okoliczności - budowy drogi wewnętrznej, utwardzenia nawierzchni ciągu pieszo-jezdnego oraz budowy sieci i przyłączy: kanalizacyjnych, wodociągowych i elktroenergetycznych - niewątpliwie organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie dokonać tak istotnych ustaleń. Takie ustalenia organu odwoławczego spowodowałyby pozbawienie stron prawa do oceny sprawy przez dwie instancje, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a. w związku z art. 78 Konstytucji RP).

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja kasacyjna nie narusza prawa i wbrew subiektywnym twierdzeniom inwestorów (skarżących), jest ona dla nich korzystna, bowiem organ pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany do szczegółowego wyjaśnienia każdego zamierzenia inwestycyjnego wymienionego we wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, co następnie umożliwi skarżącym zweryfikowanie treści wydanej w ten sposób decyzji i ewentualnego zgłoszenia merytorycznych zarzutów związanych z załatwieniem ich wniosku.

W związku z treścią skargi i z racji używanej przez skarżących argumentacji podkreślić przyjdzie, że Sąd nie zajął się oceną zarzutów merytorycznych skargi stojąc na stanowisku, że rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy, skarga na podstawie art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu jako bezzasadna.