Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1022/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 27 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1621/11 w sprawie ze skargi W. W. i J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla pkt II i III zaskarżonego wyroku i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od W. W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. W. i J. W. oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego natomiast skargę W. W. uwzględnił i uchylił decyzję Głównego Inspektora Budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...] na podstawie art. 158 § 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), po rozpatrzeniu wniosku J. W., odmówił stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] (przeniesionej na rzecz nowego inwestora decyzją z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i zmienionej następnie decyzjami tego organu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i z dnia [...] października 2010 r. nr [...]) zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę dwóch zespołów po cztery budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej (kategoria obiektu budowanego I) na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] w L.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskiem z dnia 30 listopada 2010 r. właściciel działki nr [...], sąsiadującej z działką inwestora nr [...], wniósł m.in. o skontrolowanie powierzchni zabudowy będącego w budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej szeregowej. Wniosek ten Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Poznańskiego postanowieniem z [...] grudnia 2010 r. nr [...] przekazał Wojewodzie Wielkopolskiemu podnosząc, że wykonane w dniu 3 grudnia 2010 r. pomiary z natury wskazywały, że budowa realizowana jest zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Zbadania jednak wymagała legalność wydanego pozwolenia na budowę, ponieważ zatwierdzono projekt budowlany, który obejmował budynek o powierzchni zabudowy odbiegającej od określonej w decyzji Burmistrza Miasta Lubonia z [...] grudnia 2003 r. nr [...] o warunkach zabudowy, zmienionej następnie decyzją z [...] stycznia 2007 r. nr [...]. Warunki te ograniczały powierzchnię zabudowy do 30 % pow. działki.

W uzupełnieniu wniosku skarżący stwierdził w piśmie z dnia 17 stycznia 2011 r., że z pomiarów dokonanych przez organ nadzoru budowlanego w dniu 3 grudnia 2010 r. wynikało, że budowany jest budynek o długości 26,20 m i szerokości 11,6 m (bez izolacji termicznej). Powierzchnia zabudowy wynosiła więc 303,92 m². Uwzględniając powierzchni działki nr [...] (794 m²), budowany jest budynek o powierzchni zabudowy stanowiącej 38,27 %. Zdaniem wnioskodawcy, powierzchnia zabudowy na działce nr [...] była niezgodna z wydanymi warunkami zabudowy, co uzasadniało stwierdzenie nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę.

Wojewoda wskazał, że w szczególnych sytuacjach dopuszczalne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej w trybie nieważnościowym. Takie działanie stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) i może być z tego powodu stosowana wyjątkowo, w sytuacji rażącego, czyli kwalifikowanego naruszenia obowiązującego prawa oraz gdy naruszenie to jest oczywiste, nie jest wynikiem interpretacji przepisów prawa i nie może być pogodzone z panującym w porządkiem prawnym. Organ podkreślił, iż stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie może uzasadniać przyjmowania wykładni rozszerzającej przesłanek wyczerpująco wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Na podstawie zgromadzonych akt organ ustalił, że inwestor wnioskiem z 8 maja 2007 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę zespołu budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...]. Dla przedmiotowego zamierzenia inwestor uzyskał dwie decyzje o warunkach zabudowy - odrębnie dla działki nr [...] (decyzja nr [...] z [...] grudnia 2003 r.) i dla działki nr [...] (decyzja nr [...] z [...] grudnia 2003 r.). Decyzje te następnie Burmistrz Miasta Lubonia zmienił decyzjami z [...] stycznia 2007 r. wskazując, że warunki dla każdej z ww. działek ustalają budowę do 4 lokali z garażami oraz doprecyzowujący ustalenia odnośnie do pozostawienia rezerwy terenu dla potrzeb planowanego poszerzenia ulicy [...]. Wydana w dniu 21 czerwca 2010 r. decyzja o pozwoleniu na budowę nr [...] została przeniesiona na rzecz nowego inwestora i zmieniona przywoływanymi wyżej decyzjami Starosty Poznańskiego z [...] kwietnia 2010 r., [...] czerwca 2010 r. i [...] października 2010 r.

Zdaniem Wojewody, szczegółowa analiza zgromadzonych dowodów wskazała, że nie można postawić zarzutu, iż starosta zatwierdził projekt budowlany, w tym projekt zagospodarowania działki zespołu zabudowy mieszkaniowej, szeregowej o powierzchni zabudowy niezgodnej z wydanymi warunkami zabudowy. Działki nr [...] i [...] posiadają powierzchnie odpowiednio 1244 m² i 794 m². Bilans powierzchni, w tym zabudowy wykazany na stronie 3 projektu budowlanego, koresponduje z pomiarami z natury wykonanymi przez organ nadzoru budowlanego (w dniu 3 grudnia 2010 r.) i powierzchnią zabudowy jednego budynku opisana na stronie 4 projektu budowlanego (89,90 m²).

Wojewoda podkreślił, że podstawowym zadaniem organu wydającego pozwolenie na budowę jest sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Organ stwierdził, że pomimo braku mocy obowiązującej art. 35 ust. 2 (od 11 lipca 2003 r.) obowiązuje nadal art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nie zwalnia organu wydającego pozwolenie na budowę od sprawdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Tego obowiązku starosta nie wykonał, pomimo dwukrotnej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie Wojewody, istota sprawy sprowadzała się do ustalenia, czy naruszenie powyższe może być zaliczone do kwalifikowanego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda stwierdził, że powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wyrażona w m² i procentowo wynosi odpowiednio: 4 x 89,90 m² = 359,68 m², co stanowi 28,91% pow. tej działki (359,68:1244x100% = 28,91%). Powierzchnia zabudowy dla działki nr [...] wyrażona w m² i procentowo wynosi odpowiednio: 4 x 89,90 m² = 359,68 m², co stanowi 45,29 % pow. tej działki (359,68 : 794x100% = 45,29 %). Przedmiotowe zamierzenie objęte było jedną decyzją o pozwoleniu na budowę konsumującą dwie decyzje o warunkach zabudowy. Powierzchnia zabudowy dla całego zamierzenia wyrażona w m² i procentowo wynosiła odpowiednio: 2x359,68 m² = 719,36 m², co stanowi 35,29 % pow. działek dla całego zamierzenia (359,68 x 2 : 2038x100% = 35,29 %). Uwzględniając, że inwestor spełnił pozostałe obowiązki wymienione m.in. w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1, art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 3, art. 34 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, organ uznał stwierdzoną niezgodność (przekroczenie o 5,29%) powierzchni zabudowy z ustaleniami decyzji o warunkach z budowy jako naruszenie prawa, w tej sprawie nierażące.

Od powyższej decyzji wnieśli odwołanie W. W. i J. W.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania J. W., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, natomiast decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a., w związku z odwołaniem W. W., umorzył postępowanie odwoławcze.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. W opinii organu podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Organ podał, że w myśl art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), stanowiącego przepis szczególny w stosunku do art. 28 k.p.a., stronami w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu definiuje art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ zauważył, że w wyroku z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08 NSA wskazał, że ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 598/06 i z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07). Organ podał, że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że przepis art. 28 k.p.a. nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Oznacza to bowiem jedynie, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę interes prawny lub obowiązek, o którym mowa w art. 28 k.p.a. jest wyprowadzany z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Organ wskazał, że warunkiem uznania danego podmiotu za stronę postępowania i dopuszczenia go do udziału w nim jest wykazanie w dacie wystąpienia z wnioskiem, że planowana inwestycja będzie wpływać na jego nieruchomość i godzić w konkretne uprawnienie do zagospodarowania nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 14.10.2010r., sygn. akt II OSK 1572/09; wyrok NSA z dnia 24.04.2009r., sygn. akt II OSK 626/08). Organ podkreślił, że tylko podanie konkretnego przepisu prawa w powiązaniu ze wskazaniem konkretnego naruszonego uprawnienia, które powoduje ograniczenie w zagospodarowaniu działki osoby skarżącej może być podstawą do rozważenia wad projektu i pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17.01.2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1410/07). W ocenie organu administracji od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2007 r. VII SA/Wa 550/07).

Organ podał, że z materiału dowodowego wynika, iż skarżąca W. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], jak również decyzji ją zmieniających z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. Za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji nie została również uznana przez Wojewodę Wielkopolskiego. Jak wynika z akt sprawy, działka stanowiąca własność skarżącej nr [...] (księga wieczysta nr [...]) sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której został zaplanowany jeden z dwóch zespołów składających się z czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej, natomiast od działki nr [...], na której usytuowano drugi zespół, jest oddzielona działką nr [...]. Budynek (znajdujący się na działce nr [...]) o wysokości 7,94 m został usytuowany w odległości 5,3m od granicy działki nr [...]. Natomiast cztery miejsca parkingowe, zaprojektowane we wschodniej części działki, znajdują się w odległości 5,13 m.

Mając na uwadze usytuowanie planowanych obiektów, jak również elementy takie jak wysokość, charakter inwestycji, organ stwierdził, że projektowana inwestycja nie ogranicza zagospodarowania nieruchomości nr [...]. W szczególności, zdaniem organu, ewentualne ograniczenie nie wynika z:

a) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. Nr 75 poz. z późn. zm.), zgodnie z którym jeżeli z innych przepisów określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

b) § 13 w/w rozporządzenia dotyczącego zapewnienia oświetlenia,

c) § 19 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 w/w rozporządzenia, stanowiącego, że odległość miejsc postojowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego (i innych wymienionych), nie może być mniejsza niż 7 m – w przypadku do 4 stanowisk włącznie a od granicy działki budowlanej – nie może być mniejsza niż 3 m.

Jednocześnie organ wskazał, że sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Organ zauważył, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pewnych ustaleń dotyczących uciążliwości związanych z działalnością powstających obiektów (np. jak wskazują w odwołaniu skarżący zabór światła dziennego) nie należy utożsamiać z oceną obszaru oddziaływania realizowanych obiektów budowlanych na tereny sąsiadujące w rozumieniu cytowanych przepisów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że organ prowadząc postępowanie dotyczące pozwolenia na budowę powinien uwzględniać sprzeczne interesy inwestora oraz osób, których prawa mogą zostać poprzez realizację inwestycji naruszone. Czym innym jednak jest interes prawny, którego granice zakreślają powołane wyżej przepisy Prawa budowlanego, a czym innym oczekiwania dotyczące prowadzenia określonej polityki planowania przestrzennego i realizowanych inwestycji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednak nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. W opinii organu interes faktyczny, pomimo, iż istotny dla zainteresowanych, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania zarówno w świetle art. 28 k.p.a., jak i art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. też wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1454/05).

Zdaniem organu odwoławczego, działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a zatem brak jest podstaw do przyznania W. W. przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...], zmienionej decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] oraz decyzją Starosty Poznańskiego z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli W. W. i J. W. podnosząc zarzuty:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 81 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez brak nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem prawa budowlanego a w szczególności zgodności zagospodarowania z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego,

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że pomimo wydania wadliwej decyzji organ administracji nie dopuścił się rażących uchybień w działaniach, a wydana decyzja, pomimo stwierdzenia zarzucanych nieprawidłowości nie nadaje się do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 ust. 1 pkt. 2 kpa;

c) art. 28 ust. 2 oraz art. 5 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez wadliwe przyjęcie, że odwołujący się nie posiadają statusu strony postępowania administracyjnego, bowiem nieruchomość odwołujących się nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, na którym aktualnie realizowana jest polegająca na budowie dwóch zespołów po cztery mieszkalne jednorodzinne w zabudowie szeregowej na działkach nr [...] i [...] w L. przy ul. [...] co, w konsekwencji, doprowadziło do naruszenia art. 28 kpa poprzez wadliwe uznanie organu, że wydanie ostatecznej Starosty Poznańskiego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] i zmienionej następnie decyzjami starosty z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] i z [...] października 2010r. nr [...] nie narusza słusznego interesu odwołujących się;

2) naruszenie prawa procesowego, to jest:

a) art. 156 ust. 1 pkt. 2 kpa, poprzez uznanie, że w nie zaistniały przesłanki do kasacji wydanej decyzji we wskazanym trybie, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez organ rażącego naruszenia przepisów prawa;

b) art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady rozpoznania i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu obywatela;

c) art. 8 kpa skutkującego utratą przez organ zaufania ze strony obywateli;

d) art. 9 kpa poprzez podejmowanie działań, które doprowadziły do pozbawienia odwołujących się możliwości obrony swych słusznych praw;

e) art. 77 kpa poprzez niewłaściwe, w ocenie odwołujących się, przeprowadzenie postępowania dowodowego, skutkującego utrata zaufania przez organ ze strony wnioskodawców;

f) art. 156 ust. 1 pkt 2 kpa, co winno skutkować uchyleniem oraz stwierdzeniem nieważności wydanej w sprawie decyzji, bowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1621/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego natomiast skargę W. W. uwzględnił i uchylił decyzję Głównego Inspektora Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga J. W. nie mogła być uwzględniona, albowiem nie posiada on legitymacji do zaskarżenia decyzji o charakterze formalnym, skierowanej do jego żony, a nie do niego. J. W., mógł natomiast zaskarżyć decyzję Głównego Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], która zapadła po rozpatrzeniu jego odwołania, mocą której organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie. Sąd uznał, że iistnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stanowi to w opinii Sądu konsekwencję wyodrębnienia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.p.s.a. jako interesu we wniesieniu skargi. Stwierdzenie jego braku u strony skarżącej powoduje oddalenie skargi (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 247/06, publ. Lex nr 342607; z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07, publ. Lex nr 468574).

Sąd stwierdził, że legitymacja procesowa podmiotów, o których mowa w art. 50 ust. 1 p.p.s.a. ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych). Zatem legitymacja do złożenia skargi wynikająca z tego przepisu dla strony skarżącej oparta jest na kryterium interesu prawnego.

Pojęcie "interes prawny" użyty w art. 50 ust. 1 p.p.s.a. w ocenie Sądu obejmuje swoim zakresem pojęcie interesu prawnego z art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1387/07, publ. Lex nr 365847). Sąd zauważył, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądownictwa administracyjnego. Interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego wynikać musi z przepisów prawa, przy czym są to zazwyczaj przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji podkreślił, że interes prawny wynika z istnienia konkretnej normy prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem. Od tak pojmowanego interesu należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Aby można było mówić o interesie prawnym uprawniającym do wniesienia skargi, dany podmiot musi wykazać, że winien brać udział w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowodministracyjnym, jako strona tych postępowań. W ocenie Sądu legitymację materialnoprawną w administracyjnym postępowaniu odwoławczym, które zakończyło się decyzją formalną o umorzeniu postępowania odwoławczego, posiada jedynie osoba, do której decyzja została skierowna.

W rozpatrywanej sprawie skarżący nie mógł wykazać związku pomiędzy jego sytuacją prawną, a przedmiotem rozstrzrygnięcia wynikajacym z zaskarżonej decyzji. To zaś, że jest mężem W. W. i współwłaścicielem przedmiotowej nieruchomości tego faktu nie zmienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił natomiast skargę W. W., do której zaskarżona decyzja została skierowana.

Na wstępie Sąd wskazał, że badanie przymiotu strony składającej odwołanie jest zagadnieniem wstępnym i ma na celu ustalenie, czy odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej, którą jest osoba mająca w sprawie przymiot strony. Zagadnienie to jawi się aktualne zwłaszcza wówczas, gdy odwołujący się podmiot nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, ale powołuje się na istnienie własnego interesu prawnego. Prawo do wnoszenia odwołań (art. 127-140 k.p.a.) jest rozwinięciem wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 k.p.a. Wystarczające jest dla skutecznego wniesienia odwołania przyjęcie tzw. subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, skuteczne zatem powinno być odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw i obowiązków. Twierdzenie takie może zostać zweryfikowane tylko w sposób procesowy, na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego. Jeżeli twierdzenie owo nie zostanie pozytywnie zweryfikowane, to należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a. Sąd podkreślił, że ustalenie takiej przesłanki stwarza obowiązek zakończenia postępowania w drugiej instancji, ponieważ nie ma podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty, nie ma podstaw do ustalenia koniecznego związku twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego. Sąd zaznaczył, że stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Sąd podkreślił, iż skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia [...] lutego 2011 r. znak [...]. Jednocześnie z akt sprawy wynikało, że działka stanowiąca współwłasność skarżącej nr [...] (księga wieczysta nr [...]) sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...], na której został zaplanowany jeden z dwóch zespołów składających się z czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej. Skarżąca jako współwłaścicielka działki nr [...], miała w ocenie Sądu prawo domagać się merytorycznej weryfikacji decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty Poznańskiego z [...] czerwca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. pozwolenia na budowę. Sąd stwierdził, że decyzja organu o umorzeniu postępowania odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 ust. 1 pkt 3 k.p.a., stanowiła potwierdzenie tego, iż skarżąca nie miała prawa domagania się zweryfikowania prawidłowości wydanej przez organ I instancji decyzji. Taki pogląd jest zadaniem Sądu nieprawidłowy. Doszło tym samym do naruszenia podstawy prawnej wskazanej w zaskarżonej decyzji.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, podnosząc zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że wyłącznie art. 28 k.p.a. ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony W. W. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przy ustalaniu przymiotu strony w tym postępowaniu zastosowanie powinien znaleźć art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego;

2. naruszenia przepisów postępowania, to jest:

a. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że powyższy przepis nie miał zastosowania w sprawie i nie mógł stanowić podstawy rozstrzygnięcia, podczas gdy przepis ten miał zastosowanie w sprawie;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez wydanie przez Sąd wyroku uwzględniającego skargę W. W. i uchylenie zaskarżonej decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenie takie nie miało miejsca i skarga powinna zostać oddalona.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, powołując się na judykaturę i dorobek doktryny, zwrócił uwagę, że w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę krąg stron postępowania ustalany jest w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Zatem jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana po dniu 10 lipca 2003 r., czyli w trybie nadzwyczajnym miał zastosowanie znowelizowany art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, to przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze: po pierwsze, kategorie podmiotów wyszczególnionych na podstawie tytułu do nieruchomości z obszaru oddziaływania obiektu, oraz po drugie, właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. W sytuacji gdy z przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomowści, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Biorąc pod uwagę powyższe organ uznał za prawidłowe swoje wcześniejsze ustalenie w oparciu o art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, że W. W. nie jest uprawniona do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. Działka nr [...], do której skarżąca posiada tytuł prawny, nie znajduje się bowiem w obszarze oddziaływania obiektu, a tylko takie oddziaływanie pozwala uznać właściciela działki za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Sporna inwestycja nie ogranicza zagospodarowania działki nr [...]. Tym samym skarga powinna zostać przez Sąd oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna, W. W., podtrzymała dotychczasową argumentację, wnosząc przy tym o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz przeciwnika kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto przywołując wcześniejszą judykaturę zauważyła, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakońcoznego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale może nią być również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto poparła stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazujące, że art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania w sprawie, albowiem organ drugiej instancji nawet nie wszczął postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Dodatkowo zwróciła uwagę, że organ administracji pominął zarzut wyprowadzony z art. 5 ust. 1 pkt. 9 Prawa Budowlanego i nie ocenił decyzji pod kątem tego, czy zapewnienione zostało poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, np. na podstawie art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U z 2012 r., poz. 270; dalej: P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku Nr 243, poz. 1623 j.t. ze zm.).

Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje strony postępowania. Takie definicje zawarte są m.in. w ustawie z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (art. 127 ust. 7), w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (art. 185 ust. 1), w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 roku o wyrobach budowlanych (art. 33 ust. 1). Szczególną definicję strony postępowania ustawodawca zawarł również w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 tej ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust.1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone. W konsekwencji osoby te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być podstawą do ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 20 września 2000 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 98, poz.1067 ze zm.). Z § 156 tego rozporządzenia wynika, iż dla rurociągów ustala się strefy bezpieczeństwa. Z kolei z § 157 wynika, że strefa bezpieczeństwa może być użytkowana według pierwotnego przeznaczenia, lecz wewnątrz tej strefy nie dopuszcza się wznoszenia budowli oraz składowania materiałów palnych. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej jakiejkolwiek budowli. Tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości byłby stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu, a w konsekwencji również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie przy ustalaniu przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, w którym planowane przedsięwzięcie badane jest pod kątem zgodności z wszystkim przepisami prawa dotyczącymi tej inwestycji. Nie ma więc powodu, by nie miał on zastosowania do ustalania statusu strony postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym badana jest zgodność z prawem pozwolenia na budowę tylko w ograniczonym zakresie, to jest pod kątem wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że skarżącej W. W. przysługuje status strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż jest ona właścicielką nieruchomości, która graniczy bezpośrednio z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja objęta tym pozwoleniem. Sam fakt bezpośredniego graniczenia nieruchomości z nieruchomością, na której realizowana jest inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że właścicielowi takiej nieruchomości przysługuje status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę oraz w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiej decyzji. Dla ustalenia statusu strony istotne jest to, czy istnieje przepis prawa, który będzie ograniczał właściciela sąsiedniej nieruchomości w możliwości jej zagospodarowania w związku z realizacją obiektu budowlanego, którego dotyczy pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji takiego przepisu nie wskazał.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem, że przy ustalaniu statusu strony postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zastosowanie winien mieć art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz z uwzględnieniem wykładni tego przepisu wskazanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie.

Za zasadny uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny argumenty zawarte w uzasadnieniu wyroku nie dawały bowiem podstaw do uznania, że doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., a w konsekwencji, argumenty te nie dawały podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzania od W. W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.