Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1330/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 156 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 835/19, w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; II. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz Gminy [...] kwotę [...] (słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 835/19, oddalił skargę Gminy [...] (dalej: strona skarżąca, Gmina) na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: organ, Minister) z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda, wspomnianą decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 1990 r., nr 32, poz. 191 ze zm., dalej w skrócie ustawa komunalizacyjna), przekazał stronie skarżącej nieodpłatnie prawo własności nieruchomości gruntowej, położonej przy ul. [...] w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] , karta mapy [...] , obręb [...], o powierzchni [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] . Nieruchomość ta według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, będącej podstawą prawną rozstrzygnięcia, stanowiła bowiem własność Skarbu Państwa jako droga początkowo powiatowa, następnie zaś gminna.

W dniu [...] lipca 2016 r. strona skarżąca wystąpiła z żądaniem stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Wojewody na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Gmina wskazała, że przy wydawaniu tej decyzji wykorzystano otrzymane dokumenty ewidencyjne, które nie odzwierciedlały stanu prawnego zgodnego z ujawnionym w księdze wieczystej. Strona skarżąca dodała również, że w tej sprawie nie została wydana przez nią, jako przez organ uprawniony, jakakolwiek decyzja podziałowa w stosunku do działki nr [...]. Podane argumenty przemawiały zatem – zdaniem strony skarżącej – o potrzebie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i wydaniu nowego rozstrzygnięcia w odniesieniu do wymienionych we wniosku działek.

Minister, działając na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności aktu komunalizacyjnego. Organ uznał, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej spełnione zostały wszelkie przesłanki do nieodpłatnego przekazania jej zawnioskowanej nieruchomości. Stanowiła ona bowiem składnik mienia ogólnonarodowego i wykazano jej związek z realizowanymi zadaniami gminnymi. Dokumentacja będąca z kolei podstawą do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia, odpowiadała zaś istniejącemu wówczas stanowi rzeczy. Korekta wpisów w operacie ewidencyjnym została dokonana już po zapadnięciu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. i polegała ona na sprostowaniu oznaczenia działki nr [...] cz., figurującej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...], na działki nr [...] – [...]. Organ doszedł zatem do wniosku, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki nieważnościowe, w szczególności nie stwierdzono, aby decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność miała charakter trwały. W momencie wydania badanej decyzji była ona bowiem wykonalna, a stan faktyczny i prawny nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] był uregulowany i bezsporny. Późniejsza jego zmiana nie mogła natomiast stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności zapadłego rozstrzygnięcia i wyeliminowania go z obrotu prawnego.

Strona skarżąca nie zgodziła się z podjętą decyzją i wystąpiła do Ministra z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ, działając na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...], utrzymał w mocy uprzednio wydaną przez siebie decyzję.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że badane rozstrzygnięcie zostało wydane na wniosek Gminy, w którym zwróciła się ona o nieodpłatne przekazanie działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] jako własność Skarbu Państwa z uwagi na jej drogowy charakter. Podane we wniosku dane potwierdzało również zaświadczenie z ewidencji gruntów i budynków. Spełnione zostały zatem przesłanki do przeprowadzenia komunalizacji. Z późniejszych wyjaśnień organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków wynika zaś m.in., że w trakcie podejmowanych przez stronę działań zmierzających do ujawnienia w księdze wieczystej nabytego prawa własności nieruchomości, skorygowano i uaktualniono wpisy operatu ewidencyjnego. Dla działek nr [...] cz., utworzonych w momencie założenia ewidencji gruntów i budynków, określonych następnie w wykazie zmian gruntowych z 1966 r. jako działka nr [...], nadano nowe numery: [...]. W księdze wieczystej nr [...] wpisana jest aktualnie działka nr [...], a jej właścicielem nadal pozostaje Skarb Państwa.

Organ podkreślił, że zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie powoduje utraty przez nią statusu mienia podlegającego komunalizacji. Podział nieruchomości na kilka innych skutkuje zaś koniecznością dokonania jedynie zmian w związku z innym określeniem granic zewnętrznych. Nowe dane powinny być przy tym aktualne na dzień wydania decyzji komunalizacyjnej. W świetle powyższych ustaleń stan prawny skomunalizowanej nieruchomości był zatem uregulowany i bezsporny. Stąd też – zdaniem Ministra – podnoszone aktualnie przez stronę argumenty nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nie występowała bowiem żadna przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., a tylko pod tym kątem organ był zobligowany do zbadania zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Gmina zaskarżyła wydaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucają jej obrazę:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2017 r., w sytuacji gdy nie stwierdzało ono nieważności kwestionowanego aktu, choć ten rażąco naruszał prawo i został wydany bez podstawy prawnej, albowiem w dacie jego zapadnięcia działka nr [...] nie istniała i nie mogła stanowić tym samym mienia ogólnonarodowego podlegającego komunalizacji, a nadto dokumenty, w oparciu o które akt ten został podjęty, były niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym;

– art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez nieuchylenie poprzedzającego ją rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2017 r., w sytuacji gdy nie stwierdzało ono nieważności kwestionowanego aktu, choć w dniu jego wydania działka nr [...] nie istniała, a tym samym akt ten był niewykonalny, zaś przeszkody powodujące jego niewykonalność trwają przez cały czas.

Strona skarżąca podkreśliła, że wymienione uchybienia spowodowały naruszenie jej interesu, gdyż nie jest ona w stanie zrealizować praw nabytych na mocy decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., ani dokonać komunalizacji działek nr: [...], [...], [...], [...] i [...]. Spowodowane jest to zaś zmianą numeracji skomunalizowanej działki, która nastąpiła w trakcie postępowania zmierzającego do ujawnienia nabytego prawa własności w księdze wieczystej. W jego toku została ona bowiem oznaczona kolejnymi numerami: od [...] do [...], bez wydania jednak w tym zakresie jakiejkolwiek decyzji. Działka nr [...] nigdy zatem w ocenie skarżącej nie istniała. Nie była ona również objęta wpisem do księgi wieczystej, a jej powierzchnia odbiega od sumy powierzchni działek Skarbu Państwa objętych nową numeracją. Chcąc uzdrowić tę sytuację skarżąca wystąpiła więc o komunalizację nieruchomości z nowym oznaczeniem. Do momentu jednak funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nie jest to prawnie możliwe, albowiem właściwe organy stoją na stanowisku, że nieruchomość w niej wymieniona jest tożsama z działkami nr: [...], [...], [...], [...] i [...].

Gmina przywołała również pogląd, że trwała niewykonalność decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków i uprawnień zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych i prawnych tkwiących w ich naturze. Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, albowiem od dnia wydania wadliwej decyzji strona skarżąca nie jest w stanie skorzystać z przysługującego jej prawa własności. W związku ze zmianą oznaczenia geodezyjnego nie może ona bowiem ujawnić go w księdze wieczystej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Gmina wniosła m.in. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisku wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, i na podstawie art. 151 u.p.p.s.a. oddalił skargę w całości.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że wydanie decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nastąpiło po spełnieniu przesłanek ustawowych. Postępowanie toczyło się bowiem na wniosek strony skarżącej, do którego dołączono uchwałę o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg gminnych oraz dokumentację z ewidencji gruntów i budynków – sporządzoną dla celów informacyjnych – potwierdzającą, że dla działki nr [...] prowadzona jest księga wieczysta [...] i w dniu [...] maja 1990r. oraz aktualnie, działka ta stanowiła własność Skarbu Państwa.

Powołując się na treść regulacji ustawowych Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej trafnie przyjęły, że zmiany oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości (podobnie jak stosunków własnościowych), które nastąpiły po dniu [...] maja 1990 r., nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji, gdyż następuje ona bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Decyzja komunalizacyjna potwierdza bowiem jedynie, że określony podmiot (gmina) nabył prawo własności z dniem wskazanym w przepisie ustawy komunalizacyjnej ( [...] maja 1990 r.), a więc odnosi się do istniejącego w tej dacie stanu prawnego i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń zaistniałych po dniu jej wejścia w życie. Ponadto ustawa komunalizacyjna nie posługuje się pojęciem "nieruchomość", lecz określeniem "mienie ogólnonarodowe (państwowe)". Jest to – zdaniem Sądu – kolejny dowód na to, prócz wywodów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ wydał w sprawie prawidłowe rozstrzygnięcie, oparte o właściwą interpretację przepisów. Skoro komunalizacji z mocy prawa podlega mienie, to bez znaczenia jest okoliczność, jak to mienie – w przypadku, gdy jest nim nieruchomość – zostało wyodrębnione i nazwane geodezyjnie. Stąd też zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości dokonana po dniu [...] maja 1990 r. nie skutkuje – w ocenie Sądu pierwszej instancji – że nieruchomość taka traci status mienia podlegającego komunalizacji. Taka sytuacja powoduje jedynie, że w postępowaniu komunalizacyjnym organ ma obowiązek ustalić, czy nieistniejące już działki, pozostające w granicach nowoutworzonej nieruchomości, spełniały w dniu [...] maja 1990 r. przesłanki ich skomunalizowania z mocy prawa i wydać rozstrzygnięcie stosownie do istniejącego w tej dacie stanu faktycznego.

Sąd wojewódzki uznał za prawidłowe, że objęta postępowaniem komunalizacyjnym działka nr [...], mimo zmiany jej oznaczenia geodezyjnego dopiero po dniu [...] maja 1990 r, stanowi to samo mienie, tylko inaczej oznaczone w ewidencji gruntów. Zmiana oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości nie powoduje, że nieruchomość taka automatycznie traci status mienia podlegającego komunalizacji.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa poprzez brak możliwości ujawnienia własności nieruchomości skomunalizowanej w księdze wieczystej, Sąd podkreślił, że nie może on zostać uwzględniony z wyżej wymienionych względów oraz również z powodu braku trwałej niewykonalności decyzji komunalizacyjnej, która zapewne wymaga sporządzenia operatu geodezyjnego wskazującego sądowi wieczysto-księgowemu na zmianę oznaczeń geodezyjnych.

Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się strona skarżąca, która we wniesionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej poprzez przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w sprawie;

- art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej poprzez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie.

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 u.p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności;

- art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167, dalej u.p.u.s.a.) oraz art. 3 § 1 u.p.p.s.a poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego w skardze zarzutu obrazy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a także nieustosunkowanie się w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu.

Przechodząc do omówienia swoich zarzutów strona skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku szeroko odniósł się do znaczenia art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej, podczas gdy przepis ten nie pozostaje w związku z toczącym się sporem. W przeciwieństwie do treści art. 5 ust. 4 tej ustawy, czego Sąd jednak nie uwzględnił przyjmując, że zmiany oznaczeń ewidencyjnych nieruchomości, które nastąpiły po dniu [...] maja 1990 r., nie mają znaczenia dla procesu komunalizacji w niniejszej sprawie. Tymczasem zmiany te nastąpiły bez wydania jakiejkolwiek decyzji, w tym w szczególności decyzji podziałowej i wynikały z podjętych przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków czynności materialno-technicznych polegających na nadaniu działce nr [...] cz. oznaczenia w postaci ułamka liczby naturalnej. Tym samym działka nr [...] nigdy nie istniała, ani nie była objęta wpisem do księgi wieczystej. W ocenie strony skarżącej nie doszło zatem do zmiany stanu faktycznego lub prawnego działki, lecz dokonano jedynie zmian w katastrze nieruchomości. W związku z czym argumentacja Sądu pierwszej instancji, dowodząca jakoby Gmina nabyła mienie z mocy samego prawa wskutek czego zmiany oznaczeń ewidencyjnych miałyby pozostać bez wpływu dla procesu komunalizacji, nie była trafna.

Uzasadniając z kolei zarzuty naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca wskazała, że w zaskarżonym wyroku Sąd wojewódzki w żadnym stopniu nie dokonał oceny prawnej podnoszonej przez nią obrazy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zarzut ten winien zaś zostać uwzględniony, albowiem decyzja z dnia [...] sierpnia 2012r. była trwale niewykonalna w dniu jej wydania. Wynika to z tego, że organ orzekł o nieodpłatnym przekazaniu stronie nieruchomości gruntowej oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Od dnia jej wydania strona skarżąca nie może jednak skorzystać z przysługującego jej prawa własności, a nade wszystko ujawnić go w księdze wieczystej. Nie istnieje bowiem księga wieczysta, w której figurowałaby wskazana w decyzji działka nr [...].

Ponadto Gmina zauważyła, że w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji błędnie powiązał żądanie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa z kwestią trudności w ujawnieniu własności w księdze wieczystej na skutek zmiany oznaczenia ewidencyjnego skomunalizowanej nieruchomości. Strona skarżąca tymczasem podniosła, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. rażąco narusza prawo i została wydana bez podstawy prawnej, gdyż działka nr [...] w dniu wydania decyzji nie istniała, a dołączone do wniosku dokumenty były niezgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym. Stąd też nie mogła ona stanowić mienia ogólnonarodowego (państwowego), o którym mowa w art. 5 ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, a tym samym nie istniała podstawa prawna do wydania w tym zakresie decyzji, względnie decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem wywołuje ona skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, zaś jej treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności ze wskazanym przepisem.

Z tych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie wniesionej skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej nią decyzji, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy – na podstawie art. 176 § 2 u.p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a organ w ustawowym terminie nie zawnioskował o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i § 3 u.p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami wniesionej skargi kasacyjnej, dochodząc do przekonania, że w części są one usprawiedliwione, przez co wniesiona skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnym okazał się bowiem jeden z zarzutów naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 u.p.p.s.a powiązanego z art. 3 § 1 u.p.p.s.a. oraz z art. 1 § 1 i § 2 u.p.u.s.a., podnoszący dokonanie nieprawidłowej kontroli sądowej w pierwszej instancji poprzez nierozpoznanie i niedokonanie oceny prawnej sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 u.p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem m.in. w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Przy czym sąd ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów. A zatem, uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, a zarzut uchybienia temu wymogowi jest uzasadniony w sytuacji, gdy sąd pierwszej instancji nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z przepisu art. 141 § 4 u.p.p.s.a., dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2020 r., sygn. akt I FSK 992/18, z dnia 16 października 2020 r., sygn. akt I GSK 217/18, z dnia 5 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 937/19, oraz z dnia 27 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1539/17 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Trzeba również podkreślić, że co prawda wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi, jednakże zobligowany jest on do ich przedstawienia w treści sporządzanego uzasadnienia. Niesie to zaś za sobą konieczność nie tylko ich literalnego przywołania, ale również – co istotniejsze – odniesienia się do kwestii prawnych z nich wynikających. W konsekwencji za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się przez wojewódzki sąd administracyjny do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, jeśli mogło mieć to wpływ na wynik sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 234/18, oraz z dnia 22 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 17/18).

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji skoncentrował się na zbadaniu podstaw do wydania decyzji komunalizacyjnej. Przywołał w tym celu przesłanki prawne jakie winny zostać spełnione, aby doszło do nabycia prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego oraz skonfrontował je z ustaleniami faktycznymi dotyczącymi działki nr [...], a w szczególności z jej oznaczeniem funkcjonującym w dacie wydania rozstrzygnięcia. Rozważania te mogły zatem stanowić o kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia z punktu widzenia przeanalizowania przez organ podstaw prawnych do wydania decyzji komunalizacyjnej, względnie stwierdzenia, czy została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, a więc przesłanek nieważnościowych wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strona skarżąca trafnie jednak podniosła, że Sąd wojewódzki uchylił się od oceny działania organu administracji publicznej w kontekście wystąpienia drugiej z powołanych przez stronę przesłanek stwierdzenia nieważności, tj. trwałej niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). W zaskarżonym wyroku mowa jest o tym bowiem wyłącznie w ostatnim akapicie uzasadnienia, gdzie stwierdza się jedynie, że zarzut rażącego naruszenia prawa nie może zostać uznany za zasadny m.in. z uwagi na brak trwałej niewykonalności decyzji komunalizacyjnej, która wymaga sporządzenia operatu geodezyjnego z przedstawieniem dokonanych zmian w oznaczeniu nieruchomości. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił jednak dlaczego uważa, że w sprawie nie zachodzi wskazana niewykonalność, ani jaki ma to związek z kwestią rażącego naruszenia prawa. Wszakże są to dwie odrębne przesłanki do stwierdzenia nieważności i winny być one rozpatrywane oddzielnie. W konsekwencji uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia może prowadzić do powstania niejasności nie tylko w zakresie stwierdzenia, z jakich powodów Sąd wojewódzki dokonał negatywnej oceny wystąpienia przesłanki trwałej niewykonalności decyzji komunalizacyjnej (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.), ale również, co Sąd ten rozumie pod pojęciem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). W kwestionowanym orzeczeniu brak jest bowiem w tym zakresie stosownych rozważań, pozwalających na zapoznanie się z poglądem Sądu pierwszej instancji.

Wskazane uchybienia procesowe powodują zatem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest w stanie dokonać pełnej kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia. Nie są mu bowiem znane powody wyrażenia przez Sąd pierwszej instancji negatywnej oceny podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ administracji publicznej art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., a zwłaszcza powiązania tej oceny z przesłanką rażącego naruszenia prawa, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Z tych przyczyn wydany wyrok winien ulec uchyleniu, albowiem podniesione naruszenia przepisów postępowania, niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że wobec dostrzeżonych wadliwości kwestionowanego orzeczenia w sferze jego uzasadnienia, ich ocena byłaby co najmniej przedwczesna. W szczególności dotyczy to drugiego z podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów procesowych, w którym wskazała ona na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 u.p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności. Skoro nie jest jasne jakie motywy towarzyszyły podjęciu zaskarżonego wyroku w zakresie oceny wystąpienia w niniejszej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 in fine i 5 k.p.a., to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł stwierdzić, czy wyrok oddalający skargę był prawidłowy.

Podobnie nie było możliwe skonfrontowanie wydanego orzeczenia z powołanymi zarzutami naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 i ust. 4 ustawy komunalizacyjnej, jako że rozważania dotyczące tej kwestii znalazły się w uzasadnieniu dotkniętym istotną wadliwością. Bezcelowym byłoby zatem odnoszenie się do nich na tym etapie postępowania.

Reasumując, w związku z tym, że skarga kasacyjna po części miała usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonego wyroku, a także przekazania sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na podstawie art. 185 § 1 u.p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji ponownie rozpoznając sprawę, oceniając zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, wyeliminuje wskazane wyżej uchybienia i wyda stosowne orzeczenie, zaś jeżeli zajdzie konieczność sporządzenia jego uzasadnienia, zastosuje się do wymogów wynikających z treści art. 141 § 4 u.p.p.s.a., w szczególności wynikających z przedstawionego wyżej stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono natomiast na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 u.p.p.s.a.