Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3252/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 16, 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant sekr. sąd. Wioletta Matuszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg W. G. i K. G. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi


UZASADNIENIE

W. G. i K. G. (dalej: "skarżący") wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1976 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. kat. [...], pow. [...], oznaczonej jako działka numer [...] o powierzchni 23.446 m2 (dalej: "decyzja z 1976 r.").

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 1976 r. rozstrzygnął o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w gm. Kat. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 23 446 m2, stanowiącej własność W. G..

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z 1976 r.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2018 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r.

Od powyższej decyzji odwołał się skarżący W. G..

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r."], zatem w aspekcie zgodności z przepisami przytoczonej ustawy organ winien ocenić kwestionowaną decyzję.

Minister przytoczył treści art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 16, art. 17 ust. 1 ustawy z 1958 r. Podkreślił, że wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie był podmiot uprawniony, tj. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...]; celem wywłaszczenia było przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe. Tutaj organ wskazał, że ustawa z 1958 r. nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", co nastręczało i nadal nastręcza zarówno w praktyce, jak i w literaturze prawniczej, duże trudności. Dokonując oceny legalności decyzji z 1976 r. koniecznym było odwołanie się do obowiązujących w dacie jej wydania uregulowań prawnych zawartych w innych ustawach niż ustawa z 1958 r., w tym art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych [(Dz. U. z 1949 r. Nr 18, poz. 117) – zwanej dalej: "ustawą z 1949 r."], który stanowił, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły urządzenia użyteczności publicznej, tym samym należy stwierdzić, że cel użyteczności publicznej został spełniony i wynika wprost z ustawy. Ponadto w dacie wywłaszczenia nieruchomości obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz.U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z tym aktem prawnym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie nieruchomości mogło więc nastąpić na potrzeby zadania wyznaczonego w określonym planie gospodarczym. Z akt archiwalnych wynika, że wnioskodawca wywłaszczenia, tj. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...] dysponował odpowiednimi środkami finansowymi na realizację zamierzonej inwestycji, co dowodzi, iż inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków przeznaczonych na inwestycje. Brak więc podstaw do kwestionowania przesłanki celu użyteczności publicznej, o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Z kolei, według wskazań orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zarówno art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., jak i art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., wskazując na "niezbędność" oraz "odpowiedniość" posługują się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy te nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek, jak należy rozumieć te pojęcia, a ustawy zawierające te przepisy nie normowały przesłanek, które winny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie (np. wyrok WSA w Warszawie z 8.07.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, publ. CBOSA). W sprawie niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została potwierdzona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] października 1973 r. zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu pod budowę pracowniczych ogródków działkowych. Mimo że żaden z egzemplarzy tej decyzji nie zachował się w aktach sprawy, jednak na podstawie akt sprawy można było uznać, że funkcjonowała ona w obrocie prawnym (m. in. jest ona wzmiankowana w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji z 1976 r. oraz oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z [...] września 1974 r.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z 30 października 2003 r. (sygn. akt I SA 3087/2001, publ. LexPolonica nr 396973) wskazał, że jeżeli o istnieniu pewnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na tamte powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić, dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie kilkudziesięciu lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, iż dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Podstawę do opracowania planu realizacyjnego, na mocy art. 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 stycznia 1973 r. w sprawie ustalania miejsca realizacji inwestycji budowlanych oraz państwowego nadzoru budowlanego nad budownictwem powszechnym (Dz. U. z 1973 r. Nr 4 poz. 29) - obowiązującego w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zamierzonej inwestycji - stanowiły ustalenia miejscowego szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (ogólnej). Zainteresowanym w razie, gdy nie zgadzali się z przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego koncepcjami, przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony odpowiednimi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej, jak i strony (por. wyrok NSA z 28.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06, publ. CBOSA). Na treść art. 4 ustawy z 1949 r., zgodnie z którym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20% ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miały być przewidziane na ten cel odpowiednie obszary. Obowiązek zakładania ogrodów działkowych ciążył na gminach. Gminie służyło prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Pracowniczy ogród działkowy powinien był obejmować co najmniej 40 działek, każda o obszarze od 100 do 500 m2. Ogrody działkowe powinny być tak położone, aby odległość ich od siedzib pracowników, dla których są przeznaczone, nie powodowała zbytniej straty czasu dla użytkowników. Co więcej, w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny zamierzonej inwestycji, tj. 25 października 1973 r. obowiązywała uchwała Nr 111 Rady Ministrów z dnia 28 kwietnia 1972 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1972-1975 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. W województwie [...] plan na lata 1972 -1975 przewidywał przeznaczenie dalszych 60 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 70 ha ziemi na przyzakładowe ogrody działkowe.

Powyższe oznacza, iż niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, mianowicie w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniającego jej dotychczasowy charakter. Należało zatem przyjąć, że przepisy ww. ustawy z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego i nie pozwalały na podważenie ustaleń - w tym ustaleń dotyczących niezbędności i odpowiedniości - dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego. Biorąc pod uwagę powyższe, organ wywłaszczeniowy dysponując decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] października 1973 r., która ustalała lokalizację urządzenia ogrodów działkowych, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Twierdzenia pełnomocnika skarżącego jakoby decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji nie przesądzała o niezbędności i odpowiedniości zawnioskowanych do wywłaszczenia nieruchomości na cel wywłaszczenia uznano za chybione. Co prawda decyzje tego typu nie wywierały żadnych skutków w sferze prawnorzeczowej (takie skutki wywierała ostateczna decyzja wywłaszczeniowa), jednakże w praktyce organ orzekający dokonywał oceny niezbędności i odpowiedniości wywłaszczenia na wskazany cel w oparciu o lokalizację zamierzonej inwestycji, określoną decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego (lub decyzją o lokalizacji szczegółowej). To pogląd utrwalony od wielu lat w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i brak podstaw jego kwestionowania.

Odnosząc się natomiast do zagadnienia kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, Minister przywołał uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 759/11), w którym Sąd wskazał, że kwestia kolizji wywłaszczenia z ochroną indywidualnych gospodarstw rolnych nie może świadczyć o uznaniu decyzji wywłaszczeniowych za wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż obowiązujące wówczas przepisy, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie Konstytucja PRL z 1952 r. chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy z 1949 r. - m. in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Tak więc zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi, na co prawidłowo zwrócił uwagę organ pierwszej instancji.

Z poświadczenia hipotecznego Państwowego Biura Notarialnego w [...] z [...] września 1974 r. wynika, że własność przedmiotowej nieruchomości wpisana była na rzecz W. G.. Pismem z [...] września 1974 r. Miejski Zarząd Gospodarki Terenami w [...] wystąpił do W. G. z ofertą dobrowolnego odstąpienia działki nr [...] z obrębu [...] o pow. 23.446 m2 za łączną kwotę [...] zł. W odpowiedzi na ww. ofertę z [...] września 1974 r. W. G. wyraził zgodę na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, jednakże jak wynika z pisma Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami z [...] listopada 1974 r., skierowanego do Wydziału Gospodarki Komunalnej i Komunikacji Urzędu Miejskiego w [...] do zawarcia umowy sprzedaży w formie aktu notarialnego ostatecznie nie doszło, albowiem W. G. odmówił w dniu [...] października 1974 r. jego podpisania. Tym samym rokowania o dobrowolne nabycie przedmiotowej nieruchomości nie przyniosły rezultatu w postaci zawarcia umowy sprzedaży. Spełniony został wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w [...] z [...] lipca 1974 r., uzupełniony pismem z [...] lutego 976 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości - złożony w trybie art. 15 ustawy wywłaszczeniowej - był uzasadniony.

Dalej organ wskazał, że brak dokumentów archiwalnych uniemożliwia dokonanie, w sposób jednoznaczny i bezsporny, oceny treści wniosku wywłaszczeniowego oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w kwestii ich braków formalnych, a tym samym ich zakwestionowanie. Z treści kwestionowanej decyzji z 1976 r. wynika, że rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona [...] lipca 1975r. W trakcie rozprawy potwierdzona została zasadność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości na wskazany cel. Po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie (art. 21 ust. 1). Z treści decyzji z 1976r. wynika, iż wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione.

Uwzględniając powyższe okoliczności organ uznał, że brak przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. i nie ma podstaw, aby stwierdzić nieważność decyzji z 1976 r. w części dotyczącej wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości ustalenia odszkodowania Minister przytoczył treść art. 21, art. 22, art. 8 ust. 8 pkt 3, art. 23 ust. 1 ustawy 1958 r.

Podał, że w niniejszej sprawie, jak wynika z treści kwestionowanej decyzji z 1976 r. rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona [...] listopada 1975 r. Ze względu na brak akt archiwalnych sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy biegły wziął udział w rozprawie. Ewentualna nieobecność biegłych na rozprawie mogłaby stanowić naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie trzeba rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem najistotniejsza do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności powinna być kwestia, czy powyższe uchybienie miało wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można zatem przyjąć, iż nieobecność biegłego na rozprawie bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania, stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z 5.05.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2345/10; wyrok NSA z 1.09.2011 r., sygn. akt I OSK 1461/10, publ. CBOSA). Z treści decyzji z 1976r. wynika, że odszkodowanie za nieruchomość zostało przyznane na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego z listy Wojewody [...]. W trakcie poszukiwań materiału dowodowego nie pozyskano operatu szacunkowego biegłego rzeczoznawcy. Jednakże, jak wskazano powyżej, brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu, bądź zaginięciem nie może stanowić podstawy do twierdzenia, iż ich w ogóle nie było, a tym samym do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji. Brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można dokonać pełnej oceny postępowania i ustalić, że było ono przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić ponad wszelką wątpliwość, że zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji. Z uwagi na powyższe, znacznie okrojony i niekompletny materiał dowodowy, ograniczający się jedynie do kilku dokumentów, nie może stać się podstawą do twierdzenia, iż taki operat nie został sporządzony i nie stał się podstawą obliczenia odszkodowania, tym bardziej, że jest on wzmiankowany w treści uzasadnienia kwestionowanej decyzji. Ponadto specyfiką opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości pod rządami ustawy z 1958 r. było to, że w omawianym okresie czasu nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych - niepodlegających negocjacjom - stawkach. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), lecz polegało na prostym działaniu matematycznym - przemnożeniu powierzchni nieruchomości przez ściśle określoną, stałą i niezmienną cenę 1m2 (por. wyroki WSA w Warszawie z: 7.04.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 808/10; 30 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/10). Organ oceniający, czy decyzję o odszkodowaniu wydano z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 K.p.a., powinien zbadać, czy orzeczona wysokość odszkodowania odpowiada prawu (wyrok NSA z 19.02.2002 r., sygn. akt I SA1834/00). W sprawie podstawą obliczenia wysokości odszkodowania był art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z 1958 r. oraz zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. w sprawie podziału miasta na strefy i ustalenia cen odszkodowawczych za nieruchomości gruntowe nabywane na rzecz Państwa w drodze umów cywilnoprawnych lub postępowania wywłaszczeniowego (Dz. Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 1974 r. Nr [...] poz. [...]). W przedmiotowej sprawie organ ustalił, że właścicielowi poza zawnioskowanym do wywłaszczenia gruntem pozostaje jeszcze inny grunt, którego łączny obszar wynosi nie mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, wolnostojącego. Tym samym wyceny zawnioskowanego do wywłaszczenia gruntu należało dokonać jak za grunt orny I klasy, w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, zgodnie ze stawką ustaloną ww. zarządzeniem Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1973 r. Odszkodowanie za działkę gruntu nr [...] o pow. 23446 m2 wyniosło [...] zł, co oznacza, iż biegły przyjął stawkę [...] zł za 1m2.

Kwestionowana decyzja z 1976 r. zawiera też ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje, na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, a zatem spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Tym samym Minister stwierdził, że nie doszło w przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowo-odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłych rzeczoznawców, a odszkodowanie zostało przyznane w prawidłowej wysokości (por. wyrok NSA z 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07; wyroki WSA w Warszawie z: 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08, 19.01.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1520/10, publ. CBOSA).

Zgodnie z określoną w art. 16 K.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych mającą na celu stabilizację opartych na decyzji stosunków prawnych, w niniejszej sprawie nie można stwierdzić rażącego naruszenia przepisów. Stwierdzenie nieważności następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 K.p.a. Zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Nie służyłoby to realizacji zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady pewności prawa, wynikających z art. 2 Konstytucji (wyrok TK z 12.05.2015 r. sygn. akt P 46/13).

W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badana decyzja z 1976r. naruszała pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. Decyzja ta wydana została przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w niej prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyła ona również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i została skierowana do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tej decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżona decyzja była ponadto wykonalna w dacie jej wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, uznano zasadność rozstrzygnięcia w sprawie.

W. G. w skardze wniósł o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju i decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. Skarżący zarzucił wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem:

1) prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 10 ust. 1 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz.U. Nr 33, poz. 232, ze zm.) - stanowiącym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej art. 15 pkt 3 Konstytucji Polskiej Rzeczpospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r. (t.j. Dz.U. z 1976 r., Nr 7 poz. 36) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że niezbędność i odpowiedniość nieruchomości pod wywłaszczenie ustalano zgodnie z ww. przepisami in abstracto, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla danych terenów określone przeznaczenie - a w konsekwencji - że wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, podczas gdy przesłanki wywłaszczenia powinny zostać każdorazowo zbadane in concreto przez organ na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a wywłaszczenie nieruchomości gruntowych było dopuszczalne jedynie pod warunkiem uznania, że określona, konkretna nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, w szczególności organ zaniechał wykazania przesłanek uzasadniających wywłaszczenie, w sposób oczywisty naruszył obowiązki organu wywłaszczeniowego dotyczące oceny i weryfikacji przesłanek wywłaszczenia nieruchomości, w tym w kontekście konstytucyjnej ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych, a w konsekwencji decyzja z 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),

- art. 21 ust. 2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1958 r. w zw. z ww. przepisem art. 10 ust. 1 Konstytucji - stanowiącym w dniu wydania decyzji z 1976r. art. 15 pkt 3 Konstytucji przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że decyzja z 1976 r. zapadła na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczalne, podczas gdy we wniosku ubiegającego się o wywłaszczenie nieruchomości zaniechano nie tylko wykazania niezbędności wywłaszczenia pod pracownicze ogrody działkowe, ale także powołania się na jakiekolwiek argumenty uzasadniające wywłaszczenie wnioskowanych nieruchomości, zaś organ wydający decyzję z 1976 r. uznał sam fakt wydania decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska z [...] października 1973 r. zatwierdzającej plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu za wystarczającą podstawę dla wywłaszczenia wskazanej we wniosku nieruchomości,

- art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w zw. z art. 10 ust. 1 ww. Konstytucji - stanowiącym w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej art. 15 pkt 3 Konstytucji przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że odpowiedniość nieruchomości pod wywłaszczenie ustalano zgodnie z ww. przepisami in abstracto, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego dla danych terenów określone przeznaczenie, a także, że terenami odpowiednimi w rozumieniu ww. przepisów były gospodarstwa rolne - a w konsekwencji przyjęcie, że wywłaszczone tereny stanowiące nieruchomości rolne były odpowiednie pod wywłaszczenie, podczas gdy "odpowiedniość" terenów pod wywłaszczenie powinna być każdorazowo zbadana in concreto przez organ na podstawie całokształtu okoliczności sprawy, a tereny odpowiednie to nie tylko takie, które jakościowo odpowiadały wymogom upraw działkowych, ale także takie, które można było przejmować zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem - a w konsekwencji - wywłaszczone tereny skarżącego, stanowiące nieruchomości rolne, nie były odpowiednie pod wywłaszczenie w rozumieniu ww. przepisów, a decyzja z 1976 r. została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisów (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.),

- art. 22 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 oraz 136 K.p.a. przez przyjęcie, że ewentualna nieobecność biegłych na rozprawie oraz brak operatu szacunkowego w aktach archiwalnych sprawy nie miało wpływu na wysokość ustalonego w postępowaniu wywłaszczeniowym odszkodowania i w konsekwencji, że wydanie decyzji z 1976 r. nie nastąpiło z rażącym naruszeniem ww. przepisu, podczas gdy z ww. przepisu wynika, że odszkodowanie może być ustalone po przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej, na którą stawić się muszą biegli powołani przez naczelnika powiatu, którzy przedstawiają swoje opinie, a ich opinia powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie, co w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miało miejsca, gdyż po pierwsze - z zebranych przez organ akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy biegły był na rozprawie wywłaszczeniowej, po drugie - w aktach sprawy brak jest operatu szacunkowego, po trzecie - szczątkowa informacja dotycząca operatu szacunkowego znajdująca się w uzasadnieniu decyzji z 1976 r. nie określa konkretnego operatu szacunkowego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że odszkodowanie zostało ustalone na podstawie nieokreślonego operatu, a w konsekwencji ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem ww. przepisu (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.);

2) "przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy" przez naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez uznanie zasadności odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r., podczas gdy wydanie decyzji z 1976 r. nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2, art. 22 oraz art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 1958 r., a także art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r. - w zw. z art. 10 ust. 1 ww. Konstytucji - stanowiącym w dniu wydania ww. decyzji art. 15 pkt 3 Konstytucji z 1952 r.,

- art. 7 w zw. z art. 77 oraz art. 80 K.p.a., a także art. 136 K.p.a. przez zebranie niewystarczającego materiału dowodowego do dokonywania oceny legalności kwestionowanej decyzji z 1976 r., w szczególności nieprzeprowadzenie postępowania w przedmiocie odtworzenia lub rekonstrukcji akt w celu odnalezienia kluczowych dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, w tym wniosku wywłaszczeniowego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, protokołu z rozprawy z [...] listopada 1975 r. (w celu potwierdzenia obecności biegłych na rozprawie) oraz operatu szacunkowego ustalającego odszkodowanie za wywłaszczaną nieruchomość i tym samym dokonanie błędnych ustaleń oraz oceny stanu faktycznego w sposób niekorzystny dla skarżącego,

- art. 6, art. 7 oraz art. 8 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw przez organy administracji publicznej w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w tym w zakończonej ostatecznymi decyzjami Ministra Infrastruktury stwierdzającymi nieważność decyzji wywłaszczeniowych dotyczących sąsiedniej nieruchomości stanowiącej własność S. P., które były następnie przedmiotem kontroli sądów administracyjnych obu instancji, w ramach których stwierdzono zgodność wydanych decyzji Ministra Infrastruktury z przepisami prawa.

K. G. w skardze na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Podniósł, że w toku postępowania nie był informowany o czynnościach podejmowanych w sprawie. Nie miał możliwości czynnego uczestniczenia w sprawie.

Minister Inwestycji i Rozwoju – w odpowiedzi na skargi – wniósł o oddalenie skarg i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Minister ustosunkowując się do zarzutu zawartego w skardze K. G. w przedmiocie braku zapewnienia mu czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu wskazał, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. (znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji kierowanej do K. G. zawierającej ww. zawiadomienie dowodzi skuteczności doręczenia pisma [...] lutego 2018 r.) oraz o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, z którego to K. G. nie skorzystał. Ponadto Wojewoda poinformował adresatów pisma (w tym K. G.), że dalsze zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu będzie następować przez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...]. Obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. zamieszczono w BIP urzędu [...] czerwca 2018 r. Tym samym skutek doręczenia ww. decyzji nastąpił z upływem 14 dni od jej publicznego ogłoszenia.

Odnosząc się do zarzutów zwartych w skardze W. G. w przedmiocie nieprzeprowadzenia procedury odtworzenia akt sprawy, Minister wyjaśnił, że przepisy postępowania administracyjnego, ujęte w Kodeksie postępowania administracyjnego, nie wypowiadają się ani w kwestii obowiązku przechowywania akt, ani w kwestii ewentualnego ich odtwarzania. Obowiązek przechowywania przez organ administracji akt sprawy jest konsekwencją ich zaliczenia do materiałów archiwalnych. W okresie, w jakim było prowadzone postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze, kwestia zaliczania akt do materiałów archiwalnym oraz kwestia okresu ich przechowywania uregulowana była w dekrecie z dnia 29 marca 1951 r. o archiwach państwowych (Dz. U. Nr 19, poz. 149) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 lutego 1957 r. w sprawie państwowego zasobu archiwalnego (Dz. U. Nr 12, poz. 66). Na mocy § 3 pkt 1 lit. a wspomnianego rozporządzenia w skład państwowego zasobu archiwalnego zaliczone zostały m. in. materiały archiwalne powstałe w wyniku prowadzonej po 22 lipca 1944 r. działalności organów władzy i administracji państwowej. Urzędy organów administracji były zobowiązane czasowo przechowywać wytworzone materiały archiwalne w swoich składnicach akt (§ 7 rozporządzenia), przy czym w przypadku urzędów na szczeblu powiatowym okres przechowywania wynosił 10 lat (§10 ust. 1 lit c rozporządzenia). Po upływie okresu przechowywania materiały archiwalne podlegały przekazaniu do właściwych archiwów państwowych (§ 11 rozporządzenia), z tym że materiały nie posiadające historycznej wartości politycznej, społecznej, gospodarczej i naukowej, które utraciły znaczenie praktyczne - podlegały wybrakowaniu i przekazaniu na zniszczenie (§12 ust. 1 rozporządzenia). W związku z treścią powyższych przepisów organy administracji nie miały obowiązku wieczystego przechowywania akt sprawy dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości i wypłaty odszkodowania za tę nieruchomość, nie można zatem czynić im zarzutu z powodu braku akt. W sytuacji zatem usprawiedliwionego (w świetle przepisów prawa) braku akt, przeprowadzenie dowodu na okoliczność legalności podejmowanych działań mających na celu przejęcie na rzecz Państwa gruntu lub wypłaty odszkodowania podlega ogólnym regułom postępowania dowodowego. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Ministra wszczęcie procedury odtworzenia akt przedmiotowej sprawy nie było uzasadnione. Zebrany w sprawie materiał dowodowy umożliwił organowi ocenę legalności kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowo- odszkodowawczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi są bezzasadne. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [(Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej w skrócie: P.p.s.a.], sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skarg, nie uwzględnił skarg. W konsekwencji uznał, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r. nie narusza prawa w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści ww. decyzji - nie stwierdzono wskazanych w skardze naruszeń prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy i naruszeń przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dopatrzył się także innych naruszeń, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu. Kontrolowana w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyzja została wydana w jednym z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego, tj. w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei przedmiotem przeprowadzonego przez organ postępowania nieważnościowego była decyzja wywłaszczeniowa i odszkodowacza – korzystająca z przymiotu ostateczności. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 K.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 490/05, publ. Lex nr 196696) wyraził pogląd, że "w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. musi być oczywiste, "widoczne gołym okiem", a nie być kwestią przypuszczeń, czy też zawiłych dociekań". Przy tym należy pamiętać, że zaistnienie tych wad ocenia się według stanu faktycznego oraz prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanej decyzji i nie można ich domniemywać. Skoro przedmiotem kontroli Sądu była decyzja wydana w postępowaniu nadzorczym, a nie w postępowaniu zwykłym, to należało mieć na uwadze, że działanie organu w trybie art. 156 K.p.a. wymagało innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu zwykłym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 czerwca 2018r. (sygn. akt I OSK 1894/16) podkreślił, że "organ administracyjny ocenia bowiem kwestie czysto prawne dotyczące ewentualnych wad decyzji, z tego względu organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest bowiem merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. Postępowanie to jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. [...]. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco". Z treści wydanej decyzji wynika, że organ dokonał oceny decyzji z 1976 r. w aspekcie wszystkich podstaw nieważnościowych unormowanych w art. 156 § 1 K.p.a., w tym i podstawy wymienionej w zarzutach skargi, to jest podstawy z punktu 2 (wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa). Z brzmienia normy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią obowiązującego prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zachodzi zatem w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA 21.08.2001 r., sygn. akt II SA 1726/00, Lex 51233). Rażące naruszenie prawa polega na jego oczywistości. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ i mające wpływ - na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Przepisami prawa materialnego, na podstawie których wydano kontrolowany w postępowaniu nieważnościowym akt były regulacje ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości [(t.j. Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) – zwanej dalej: "ustawą z 1958 r.], w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania ostatecznej decyzji kontrolowanej w trybie nieważnościowym. Zatem, zasadność i prawidłowość wywłaszczenia wraz z odszkodowaniem, organ oceniał wedle stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie rozstrzygania sprawy wywłaszczeniowo-odszkodowaczej oraz opierając się na zachowanej archiwalnej dokumentacji postępowania zakończonego decyzją z 1976 r.

I tak, mając za podstawę regulacje ustawy z 1958 r., treść decyzji z 1976 r., zwłaszcza w zakresie rozstrzygnięcia w nim zawartego, zachowaną dokumentację postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, ustalenia dokonane przez organ w postępowaniu nieważnościowym względem ww. aktu, a nadto treść skarg - Sąd doszedł do przekonania, że nie można poprzeć tezy skarżącego W. G., jakoby decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w konsekwencji nie zaszły podstawy do zakwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym. Oznacza to, że w dalszej części rozważań nastąpi odparcie argumentacji skargi przemawiającej – zdaniem skarżącego W. G. – za nieważnością decyzji z 1976 r., które należałoby oprzeć na przesłance z pkt 2 § 1 art. 156 K.p.a.

Odparcia wymagają zarzuty wskazujące, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 3 ust. 1, art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5, art. 22 ustawy z 1958 r. i art. 7 ust. 3 ustawy z 1949r.

Po pierwsze, wywłaszczenie – stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. - było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Norma art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. nie precyzowała pojęcia "celu użyteczności publicznej", ani nie zawierała katalogu "celów użyteczności publicznej" uzasadniających ewentualnie dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Nie precyzowała również pojęcia "niezbędności" nieruchomości do wykonania określonego cel publicznego. Niemniej niezbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia była zatem rozumiana jako niemożliwość zrealizowania celu wywłaszczenia bez nabycia prawa własności nieruchomości, czyli bez tego przedmiotu cel ten będzie niemożliwy do osiągnięcia (wyrok NSA z 22.02.2010 r., sygn. akt I OSK 631/2009, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro z ustaleń organu wynika, że celem wywłaszczenia było przeznaczenie wywłaszczanej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe, to zasadnym było posiłkowanie się regulacjami ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Według art. 1 ust. 4 tej ustawy pracowniczy ogród działkowy jest urządzeniem użyteczności publicznej. Przy czym pracownicze ogrody działkowe tworzyło się w każdym osiedlu, w którym co najmniej 20 % ludności mieszkało w domach zbiorowych, pozbawionych ogrodów. Ustawa stanowiła równocześnie, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziane będą na ten cel "odpowiednie obszary" (art. 4) oraz, że gminie służy prawo nabycia na ten cel "odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia" (art. 7 ust. 3). Oznaczało to, że w sytuacji, w której zaistniały okoliczności określone w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, na gminach ciążył obowiązek podejmowania działań mających na celu zakładanie takich ogrodów. Nadto, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wskazuje się, że zarówno art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., jak i art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., wskazujące na "niezbędność" oraz "odpowiedniość" posługują się pojęciami nieostrymi, tzn. takimi, które można interpretować w różny sposób. Przepisy te nie dawały organowi wywłaszczeniowemu żadnych wskazówek, jak należy rozumieć te pojęcia, a ustawy zawierające te przepisy nie normowały przesłanek, które winny zaistnieć, aby uznać grunty za "niezbędne" czy też "odpowiednie" pod wywłaszczenie (wyrok WSA w Warszawie z 8.07.2011 r., sygn. akt I SA/Wa 759/11, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotny natomiast dla wyjaśnienia kwestii niezbędności wywłaszczonej nieruchomości dla realizacji celów określonych przepisami ustawy z 1958 r. był fakt, że w 1976 r. kiedy dokonano wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. W tym czasie obowiązywała również uchwała nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] kwietnia 1972 r. w sprawie rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych skierowana do prezydiów wojewódzkich rad narodowych i rad narodowych miast wyłączonych z województw, która zobowiązywała te organy do dokonania przeglądów terenów nadających się pod pracownicze ogrody działkowe i przeznaczenia w planach zagospodarowania przestrzennego miast i osiedli na lata 1972 - 1975 terenów pod stałe ogrody działkowe o powierzchni odpowiadającej perspektywicznym normom dla ogrodów działkowych. Nadto w województwie rzeszowskim plan na lata 1972 - 1975 przewidywał przeznaczenie dalszych 60 ha ziemi na miejskie ogrody działkowe oraz 70 ha na przyzakładowe ogrody działkowe. Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało zawsze dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie. Niezbędność wywłaszczenia nieruchomości została też potwierdzona decyzją Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z [...]października 1973 r. zatwierdzająca plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu pracowniczych ogródków działkowych. I chociaż żaden z egzemplarzy ww. decyzji nie zachował się, to o jej funkcjonowaniu w obrocie prawnym świadczą wzmianki w uzasadnieniu decyzji z 1976 r. i w ofercie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości z [...] września 1974 r. Z kolei podstawę do opracowania planu realizacyjnego stanowiły ustalenia szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji (ogólnej). Zatem zarzut o niemożności wywłaszczenia z powodu niespełnieniu przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości pod pracownicze ogródki działkowe, w świetle wyżej przedstawionej analizy przepisów i dowodów, uznano za niezasadny. Sąd uznał, że cel wywłaszczenia, jego niezbędność i dopuszczalność wbrew twierdzeniom skarżącego zostały przez organ wykazane w sposób wystarczający we wnikliwym i prawidłowo skonstruowanym uzasadnieniu. Dodatkowo zauważyć trzeba, że nie sposób opowiadać się za wydaniem decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z rażącym naruszeniem prawa, skoro przepis art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wymagał w zakresie pojęcia "niezbędności" interpretacji, w zakresie "celu użyteczności publicznej" posiłkowania się innymi regulacjami prawnymi, co oznacza że nie był przepisem, którego brzmienie nie nasuwałoby żadnych wątpliwości. W konsekwencji nie stwierdzono sytuacji, aby treść załatwienia sprawy wyrażona w decyzji z 1976 r. stanowiła zaprzeczenie ówczesnego stanu prawnego sprawy (pozostawania treści decyzji w oczywistej, bezpośredniej, rzucającej się w oczy, bez żadnej analizy sprzeczności z treścią obowiązujących regulacji). Decyzja z 1976 r. zapadła na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne, oraz wnioskodawca – jak zauważył organ – dysponował odpowiednimi środkami finansowymi na realizację kosztów związanych z przedsięwzięciem. Tym samym nietrafna okazała się argumentacja dotycząca wydania decyzji z 1976 r. z rażącym naruszeniem prawa w postaci art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. i art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r., a nadto i art. 21 ust. 2 ustawy z 1958r. Dalej odnosząc się do poruszonej przez skarżącego kolizji wywłaszczenia z zasadą ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych Sąd podzielił stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, co do tego, że kwestia ta nie może świadczyć o uznaniu decyzji z 1976 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. W tym względzie Sąd w całej rozciągłości uznał za trafne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 11 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 2616/14), niezakwestionowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 maja 2017 r. (sygn. akt I OSK 2076/15, publ. Lex nr 2338759), że "nie budzi wątpliwości to, że w poprzednio obowiązującym ustroju polityczno-gospodarczym indywidualne gospodarstwa rolne pozostawały pod szczególną ochroną państwa (art. 15 pkt 3 i art. 17 Konstytucji PRL). Trzeba jednak mieć na uwadze, że obowiązujące w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej przepisy prawa, również te rangi konstytucyjnej, nie zakazywały wprost wywłaszczania na cele publiczne gruntów prywatnych stanowiących gospodarstwa rolne. Jednocześnie ówcześnie obowiązująca Konstytucja chroniła inne wartości ogólnospołeczne i prawa obywateli, w tym stwarzała warunki do poprawy dobrobytu, ochrony zdrowia (art. 5 pkt 6 i 8), zmierzała do polepszenia warunków bytowych (art. 11 ust. 3), zapewniała prawo do wypoczynku (art. 69 ust. 1 i 3), co realizowano - jak wynika z przepisu art. 1 ust. 2 ustawy z 1949 r. - m. in. przez zakładanie pracowniczych ogrodów działkowych. Jak z powyższego wynika zasada ochrony indywidualnej własności gospodarstw rolnych współistniała z innymi prawami obywatelskimi. Nie można pominąć tego, że ochrona terenów użytkowanych rolniczo dotyczyła w takim samym stopniu gruntów rolnych jak i ogrodów działkowych, co potwierdza przepis art. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 z późn. zm.)". Wobec powyższego zagadnienie to nie jawi się jako wyraźna materialnoprawna przeszkoda do wywłaszczenia, dlatego też nie można w tym zakresie postawić decyzji z 1976 r. zarzutu rażącego naruszenia art. 10 (następczo art. 15 pkt 3) Konstytucji PRL z 1952 r. Natomiast, czy uzasadnienie będące częścią składową decyzji o wywłaszczeniu zasługuje na miano szczegółowego uzasadnienia faktycznego i prawnego odpowiadającego wymogowi normy art. 23 ust.1 pkt 5 ustawy z 1958 r. nie kwalifikuje się do oceny w ramach kwalifikowanej wadliwości – rażącego naruszenia prawa, tylko ewentualnie oceny w kategoriach naruszenia mogącego mieć wpływ wynik sprawy, a naruszenie, które nie nosi cech rażącego nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w postępowaniu nieważnościowym.

Po drugie, odparcia również wymaga zarzut niezachowania przez organ wywłaszczeniowy reguł określonych w art. 22 ustawy z 1958 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z 1976 r. Stosownie do art. 22 ustawy z 1958r., odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych miała zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści decyzji z 1976 r. wynika, że w ramach postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego [...] listopada 1975 r. przeprowadzono rozprawę i o wywłaszczeniu nieruchomości rozstrzygnięto m. in. po przeprowadzeniu rozprawy, a odszkodowanie za grunt przyznano na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego z listy Wojewody [...] na podstawie ustawy z 1958 r. i zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 1973 r. (Dz. Urz. [...] w [...] Nr [...] poz. [...] z 1974 r.). Oznacza to, że w kontrolowanym przez organ postępowaniu odszkodowanie ustalono na podstawie wyników rozprawy i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłego, natomiast ze względu na braki (np. protokołu rozprawy) w materiale archiwalnym sprawy nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, czy ustalenie odszkodowania nastąpiło po wysłuchaniu biegłego na rozprawie. Zatem za bezzasadnością zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 22 ustawy z 1958 r. przemawia po pierwsze niekompletność dokumentacji postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, tym samym niepewność co do rzeczywistej nieobecności i niewysłuchania biegłego na rozprawie i związana z tą okolicznością zasada, że rażącego naruszenia prawa nie można opierać na domniemaniach; po drugie ewentualna nieobecność biegłego na rozprawie - jak słusznie zauważył organ - stanowiłaby naruszenie art. 22 ustawy z 1958 r., jednakże takie naruszenie należałoby rozważać w kontekście całości postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, wpływu tego uchybienia na ustalenie i przyznanie odszkodowania (np. wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07). W przedmiotowej sprawie brak zarówno dowodów świadczących o niewysłuchaniu biegłego na rozprawie, jaki i wskazujących na kwestionowanie przez stronę postępowania wysokości ustalonego odszkodowania, co uzasadnia stanowisko wyżej zajęte. W świetle powyższego, w stanie sprawy, w którym rozważano kwalifikowaną wadliwość decyzji z 1976 r., czyli decyzji wydanej ponad 40 lat temu, trzeba było mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji, wynikającą z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady. Zatem brak jednoznacznych dowodów przemawiających za wydaniem decyzji dotkniętej nieważnością, ze względu na zasadę trwałości aktów administracyjnych, byłoby niedopuszczalne. W ocenie Sądu rażąca wadliwość aktu nie może być domniemana, a taką tezę należałoby postawić, w sytuacji gdyby organ uwzględnił argumentację skarżącego. Gołosłownym argumentom skarżącego, czy przypuszczeniom, które miałyby zaważyć na stabilności decyzji posiadającej walor ostateczności, nie można było przypisać większej mocy prawnej niż decyzji stanowiącej akt stosowania prawa.

Po trzecie, Sąd uznał za nietrafny zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 136 K.p.a. w związku z nieprzeprowadzeniem postępowania w przedmiocie "odtworzenia akt w celu odnalezienia kluczowych dokumentów dotyczących postępowania wywłaszczeniowego, w tym wniosku wywłaszczeniowego, zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, protokołu rozprawy, czy operatu szacunkowego". W kontekście zaprezentowanej treści zarzutu na wstępie należy zauważyć, że przez odtworzenie akt dochodzi do odtworzenia akt nieistniejących, odzyskania akt na nowo, a nie odnalezienia określonych dokumentów na skutek czynienia "czynności poszukiwawczych". Chodzi o brak akt spowodowany nieodwracalnym zniszczeniem czy definitywnym zagubieniem, a nie brak akt spowodowany zaniechaniem ich poszukiwania czy zgromadzenia. Brak kompletnych akt wywłaszczeniowych dotyczących nieruchomości, których nie ma możliwości odtworzyć w całości z powodu upływu ponad 40 lat od ich zaistnienia w obrocie prawnym i braku materiału pomocniczego do ich odtworzenia, powoduje że nie można organowi postawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego jej wyjaśnienia. Minister w sposób wyczerpujący i w granicach możliwości jakimi dysponował zebrał materiał postępowania wywłaszczeniowego i doszedł do słusznego wniosku, że nie daje on podstaw do uznania zaistnienia wad określonych art. 156 § 1 K.p.a., a tym samym nie ma podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. Organ dokonał słusznej oceny decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w oparciu o posiadane dokumenty. Dodatkowo należy też zauważyć, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, dopuszczając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. weryfikację decyzji mimo upływu wielu lat od jej wydania, nie stawiają żadnych warunków dotyczących odtwarzania akt. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, w którym obowiązują zasady dotyczące koncentracji materiału dowodowego, ale obowiązek organu wyczerpuje się w zebraniu materiału ówcześnie istniejącego, co nastąpiło w sprawie. W takiej sytuacji konieczna była kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić. Słuszne są też uwagi organu dotyczące przedmiotowego zarzutu skarżącego zawarte w odpowiedzi na skargę, a przytoczone przez Sąd w stanie sprawy.

Po czwarte na uwzględnienie nie zasługiwała skarga K. G. sprowadzająca się do zarzutu braku możliwości czynnego uczestniczenia w sprawie, w tym nieinformowania skarżącego o czynnościach w niej podejmowanych. Z akt sprawy wynika bowiem, że: zawiadomieniem z [...] czerwca 2017 r. powiadomiono skarżącego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z 1976 r. (odbiór zawiadomienia [...] czerwca 2017 r. – potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych); zawiadomieniem z [...] października 2017 r. poinformowano skarżącego w trybie art. 36 K.p.a. (odbiór zawiadomienia [...] października 2017 r. – potwierdzenie odbioru w aktach administracyjnych); zawiadomieniem z [...] lutego 2018 r. poinformowano o prawie skorzystania z uprawnień wynikających z art. 10 § 1 K.p.a. (zapoznania z materiałem dowodowym sprawy, z którego skarżący nie skorzystał) i art. 49a w zw. z art. 49 K.p.a., tzn. że dalsze zawiadomienia stron o decyzjach i innych czynnościach organu będą następować przez udostępnienie w Biuletynie Informacji Publicznej [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] (odbiór zawiadomienia [...] lutego 2018 r.). Zatem obwieszczenie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2018 r. zamieszczono w BIP Urzędu [...] czerwca 2018 r., a zaskarżona decyzja została doręczona skarżącemu i skarżący skutecznie zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Nadto, wbrew zarzutom skargi, Sąd uznał, że organ wnikliwie rozważył i uwzględnił w swoim rozstrzygnięciu wszystkie istotne dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.), ocenił materiał sprawy zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a., w konsekwencji dokonał prawidłowego rozpoznania sprawy wydając decyzję z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom wynikającym z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Nawiązując jeszcze do zasady ogólnej unormowanej w art. 7 K.p.a. należy zauważyć, że oczywistym jest fakt, że organ administracji powinien aktywnie dążyć do wyjaśnienia sprawy, jednak treść tego przepisu nie wyklucza obowiązku strony w zakresie współprzyczynienia się do zapewnienia pełnego i wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego (np. wyrok NSA z 10 grudnia 1992 r., II SA 2119/92, LEX nr 1689100; wyrok NSA z 10 grudnia 2009 r., II OSK 1933/08, CBOSA; wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 285/16).

Wbrew twierdzeniu skarżącego na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie mogły mieć wpływu rozstrzygnięcia jakie zapadły w innych sprawach (nieważnościowych) prowadzonych według oświadczenia skarżącego względem nieruchomości sąsiednich. Zauważyć bowiem należy, że przywoływane przez organ postępowania toczyły się w innym czasookresie, w innych realiach orzeczniczych, w granicach określonych podstaw faktycznych i prawnych sprawy, a nadto przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13 (Dz. U. z 2015 r., poz. 702). W wyroku tym Trybunału Konstytucyjnego zajął się problematyką znacznego upływu czasu od momentu wydania decyzji kwestionowanej w trybie nieważnościowym i orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W motywach powyższego rozstrzygnięcia wskazał, że wynikający z art. 156 § 2 k.p.a. wyjątek od stwierdzenia nieważności decyzji, dla realizacji celu polegającego na usunięciu z obrotu wadliwych decyzji, nie dotyczy w takim samym stopniu wszystkich sytuacji, w których decyzje zawierają kwalifikowane wady wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. W odniesieniu do części przesłanek (wad) wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. wyjątek ten jest ograniczony czasowo, a w odniesieniu do pozostałych nie przewidziano takiego ograniczenia. W świetle art. 156 § 1 k.p.a. dziesięcioletni termin ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności: decyzji, która została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, decyzji skierowanej do osoby niebędącej stroną w sprawie i decyzji zawierającej wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), jest możliwe również po upływie dziesięcioletniego terminu. Tym samym wyjątek od reguły trwałości decyzji w odniesieniu do tej przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji jest ukształtowany szerzej niż w odniesieniu do przyczyn wyliczonych wyraźnie w art. 156 § 2 k.p.a. Takie szersze ukształtowanie wyjątku od reguły trwałości decyzji obejmuje również decyzję wydaną bez podstawy prawnej, decyzję niewykonalną w dniu jej wydania, jeżeli niewykonalność ta ma charakter trwały, oraz decyzję, której wykonanie wywołałoby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 2 ab initio, pkt 5 i 6 k.p.a.). Dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi ponadto możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym – w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. W art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym momencie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach, [...]. Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa).

Wobec zgodności z prawem wydanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji skargi nie zostały uwzględnione. W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 151 P.p.s.a. – oddalił skargi.