Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SAB/Ke 14/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 3 par. 1, par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2, art. 119 pkt 4art. 149 par. 1a, art. 200.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi M.Z. na bezczynność Starosty Powiatu Ostrowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Starostę Powiatu Ostrowieckiego do rozpoznania wniosku M.Z. z dnia 2 stycznia 2020 r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie punktu 1 i 2 wniosku - w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności, lecz nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałej części; IV. zasądza od Starosty Powiatu Ostrowieckiego na rzecz M.Z. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r. złożonym do Starosty Powiatu O. w dniu 3 stycznia 2020 r. M.Z. zwróciła się o udostępnienie informacji w następującym zakresie:

1. "udostępnienie kserokopii protokołu pokontrolnego wraz z załącznikami dotyczącego kontroli przeprowadzonej w 2019 roku w zakresie mojego wynagrodzenia";

2. "udostępnienie kserokopii zaleceń i wniosków pokontrolnych wraz z ewentualnymi załącznikami dotyczących kontroli przeprowadzonej w 2019 roku w zakresie mojego wynagrodzenia";

3. "udostępnienie kserokopii zawiadomienia do prokuratury dotyczącego mojego wynagrodzenia wraz z załącznikami";

4. "udostępnienie kserokopii całej pozostałej korespondencji z prokuraturą i policją związanych ze złożonym doniesieniem w sprawie mojego wynagrodzenia".

Powyższe dane miały zostać przekazane na adres elektroniczny: mipz@poczta.onet.pl.

W odpowiedzi na powyższy wniosek - w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. znak: Or.I.1431.1.2.2020 - organ wskazał, że w jego treści wyartykułowano cztery zagadnienia - wszystkie obejmujące kwestie osobistych danych wnioskodawczyni tj. wynagrodzenia za pracę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ww. ustawie. Jednak zakres przedmiotowy obejmujący kwestie wynagrodzenia za pracę wnioskodawczyni nie jest sprawą publiczną w rozumieniu przepisów ww. ustawy. Jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Określenia istoty pojęcia "sprawa publiczna" powinno się dokonywać na podstawie kryterium interesu ogólnego i jednostkowego. Sprawami publicznymi nie będą konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby. Pisma składane w indywidualnych sprawach przez osoby, których interesów sprawy te dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem bowiem nie jest problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób lub grup obywateli. Przedmiotem takiego pisma jest realizacja lub ochrona indywidualnych interesów osoby, która pismo to składa. Wobec tego pismo takie nie dotyczy sprawy publicznej i nie powinno być udostępniane w trybie powołanej ustawy. Podobnie, zdaniem organu, nie można przy pomocy ustawy o dostępie do informacji publicznej starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie. Organ powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt I OSK 658/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18 teza druga. W oparciu o ten ostatni wyrok sądowy organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być nadużywana i wykorzystywana w czysto prywatnych sprawach. Z żądania udostępnienia informacji publicznej musi wynikać interes obiektywny, a nie subiektywny. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, którego przykłady powołał organ, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli wewnętrznej przeprowadzonej w organie administracji publicznej, która nie dotyczy sprawy publicznej, nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ww. ustawy.

W kwestii zaś żądania udostępnienia pisma zawierającego zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa organ podniósł, że w doktrynie przyjmuje się, iż zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa stanowi część akt postępowania przygotowawczego, zaś kwestie udostępniania akt postępowania przygotowawczego reguluje przepis art. 156 Kodeksu postępowania karnego. Na tle tej regulacji w orzecznictwie przyjęto, że przepisy Kodeksu postępowania karnego, które w sposób pełny regulują kwestie dostępu do akt w trakcie trwającego postępowania przygotowawczego, jak i po jego zakończeniu, wyłączają w tym zakresie stosowanie trybu i formy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie stanowią alternatywnego i konkurencyjnego wobec przepisów Kodeksu postępowania karnego sposobu pozyskiwania odpisów dokumentów, czy informacji znajdujących się w aktach postępowania przygotowawczego. Dokumenty zgromadzone przez organ w aktach podlegają “udostępnieniu" wyłącznie na podstawie przepisów Kodeksu postępowania karnego. Udostępnienie wnioskodawcy żądanych informacji i związane z tym wytworzenie pewnej informacji zawierającej żądane przez niego dane, byłoby równoznaczne z możliwością udostępnienia jej "każdemu" w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że przedstawiony przez M.Z. zakres żądania w piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r. nie stanowi waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy wniosku nie można uznać za wniosek o udostępnienie informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to brak jest podstaw, by rozpoznawać go w trybie jej przepisów. Powyższe oznacza również brak konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Jeśli bowiem żądana informacja nie podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, to udzielenie pisemnej odpowiedzi informującej o tym stanowi właściwą formę załatwienia takiego wniosku.

Wobec powyższej odpowiedzi udzielonej przez organ M.Z. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na bezczynność Starosty Powiatu O. w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie: art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 pdpkt a, art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.). Wniosła o zobowiązanie Starosty O. do rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku i zasądzenie od organu na swoją rzecz wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że wnioskiem złożonym w dniu 2 stycznia 2020 r. wystąpiła w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej do Starosty O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej polegającej na udostępnieniu informacji dotyczących: protokołu pokontrolnego wraz z załącznikami dotyczącego kontroli przeprowadzonej w 2019 roku w zakresie wynagrodzenia skarbnika, udostępnienia wydanych zaleceń i wniosków pokontrolnych wraz z ewentualnymi, jeżeli takie istnieją, załącznikami, dotyczących kontroli przeprowadzonej w 2019 roku w zakresie wynagrodzenia skarbnika, zawiadomienia prokuratury w przedmiocie podejrzenia popełnienia przestępstwa nienależnie pobieranego wynagrodzenia przez skarbnika w 2019 r., a także korespondencji Starostwa O. z prokuraturą oraz policją, związaną z powyższym zawiadomieniem o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, w tym także decyzji o umorzeniu postępowania.

Starosta Powiatu O., jak wyjaśniła autorka skargi, mimo terminu określonego w art. 13 ust. 1 i 2 ustawy, zobowiązującego go do udostępnienia informacji publicznej w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku, terminu tego nie dotrzymał. Starosta pozostaje w zwłoce w załatwieniu złożonego wniosku. Skarżąca otrzymała jedynie w dniu 13 stycznia 2020 r. odpowiedź ze Starostwa Powiatowego w O., w myśl której brak jest konieczności wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Powyższe pismo, podpisane przez sekretarza Powiatu O., zawiera w swej treści wskazanie, że informacje objęte wnioskiem nie stanowią informacji publicznych oraz że udostępnienie dokumentu w postaci zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa regulują przepisy Kodeksu postępowania karnego, a wobec powyższego nie udziela się odpowiedzi.

Zdaniem skarżącej, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub gdy odmawia udzielenia takiej informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Stanowisko organu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, powinno, w ocenie skarżącej, przybrać procesową formę decyzji administracyjnej, co uzasadnia stosowanie w tym zakresie Kodeksu postępowania administracyjnego. Każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien być załatwiony bądź przez udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem, bądź przez odmowę udostępnienia, a więc wydanie decyzji odmownej, jeżeli istnieją ku temu podstawy prawne.

W niniejszym postępowaniu organ nie podjął żadnego ze wskazanych wyżej działań, co prowadzi do przyjęcia, że dopuszcza się bezczynności w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej, gdyż organ nie uczynił zadość żądaniu wskazanemu we wniosku. Nie wydał też stosownej decyzji ze wskazaniem podstaw i przyczyn odmowy. W takiej sytuacji udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (w skrócie "u.d.i.p.") środkiem przysługującym osobie domagającej się udostępnienia informacji publicznej jest skarga do sądu administracyjnego, wnoszona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z pkt 4 p.p.s.a.

Zdaniem strony, cytowane w odpowiedzi organu z dnia 13 stycznia 2020 r. orzeczenia sądów administracyjnych nie są zbieżne ze stanem faktycznym w niniejszej sprawie oraz informacjami i ich charakterem zawartymi we wniosku skarżącej. Zagadnienia objęte wnioskiem skarżącej skierowane do Starosty, w jej przekonaniu mieszczą się w zakresie niezdefiniowanej "informacji publicznej". Strona powołała się na wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Ke 28/12, zgodnie z którym informacja o wysokości wydatków na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne stanowi informację o majątku publicznym, której udostępnienia można się domagać na zasadach określonych w u.d.i.p. W oparciu o art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego – Starostę. W takim przypadku wnioskowane protokoły pokontrolne, zdaniem skarżącej, to dokumenty wytworzone przez podmioty publiczne w postaci protokołów pokontrolnych, zaleceń i wniosków, podpisane stanowią w informację publiczną, bowiem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do podmiotów zobowiązanych na gruncie u.d.i.p., będzie nią treść dokumentów wytworzonych przez podmioty publiczne zobowiązane do jej udostępnienia, bez względu na to, do kogo zostały skierowane i jakiej sprawy dotyczą. Stanowią taką informację zarówno treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i te, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet wówczas, gdy nie pochodzą wprost od niego. Strona powołała się przy tym na orzecznictwo sądów administracyjnych.

W zakresie żądanej informacji, dotyczącej zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa, strona wskazała, powołując się również na poglądy wyrażone w judykaturze, że akta postępowania przygotowawczego spełniają w rozumieniu u.d.i.p. zarówno warunki przedmiotowe, jak i podmiotowe. Stanowią informację o działalności organu publicznego. O ile wgląd do akt sprawy w toku postępowania przygotowawczego podlegać będzie rygorom art. 156 § 4 k.p.k., to już akta zakończonego postępowania przygotowawczego i to niezależnie od tego, w jaki sposób zostało ono zakończone podlega rygorom u.d.i.p. Akta zakończonego postępowania przygotowawczego, w tym także ich okładki, stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na zasadach określonych w u.d.i.p. Zatem jeżeli we wniosku o udostępnienie informacji publicznej zostaną określone konkretne informacje publiczne precyzyjnie określone, a znajdujące się w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego, to winny one zostać udostępnione przez podmiot zobowiązany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi jako niezasadnej w związku ze stwierdzeniem, że żądany zakres informacji nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ, odnosząc się do twierdzeń skargi, podniósł, że wystąpiła istotna niezgodność pomiędzy treścią uzasadnienia skargi, w której skarżąca określiła jako zakres danych dotyczących wynagrodzenia na stanowisku skarbnika z treścią wystąpienia skarżącej do Starosty z dnia 2 stycznia 2020 r., w którym skarżąca określiła żądanie danych w zakresie "mojego stanowiska". Zdaniem organu, jest to niezgodność bardzo istotna, bowiem nie można utożsamiać żądania o przedstawienie "wynagrodzenia skarbnika" i innych danych dotyczących skarbnika w sensie ogólnym, z żądaniem przedstawienia w tym samym zakresie danych dotyczących "mojego wynagrodzenia" tj. wynagrodzenia skarżącej. Dane te skarżąca mogła uzyskać na podstawie innych przepisów, ponieważ są to dane jej dotyczące. Organ udzielił odpowiedzi na pytania określone w piśmie z dnia 2 stycznia 2020 r., co oznacza, że skarżąca składając skargę, stwierdziła nieprawdę, próbując wprowadzić Sąd w błąd, albo skarży ona odpowiedź na zapytanie, które nie zaistniało w korespondencji pomiędzy skarżącą a organem, co skutkuje przekonaniem, że skarga jest bezprzedmiotowa i formalnie wadliwa, a z tego tytułu podlega odrzuceniu. M.Z. oczekiwała informacji dotyczącej jej danych tj. swojego wynagrodzenia, powołując się na określoną podstawę prawną. Organ był zobowiązany respektować podstawę prawną przedstawioną przez skarżącą.

W ocenie organu, żądana informacja nie posiada jednak waloru informacji publicznej, zdefiniowanej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, ponieważ jest sprawą indywidualną. Informacje dotyczące indywidualnego zakresu danych, dotyczącego faktów osoby występującej o przedstawienie dokumentów i faktów, których nie można nazwać publicznymi, nie są informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca nadużyła swojego prawa poprzez żądanie danych, którymi dysponowała lub mogła dysponować na innej podstawie. Wystąpienie skarżącej nie miało na celu przeprowadzenia społecznej kontroli władzy publicznej, tym bardziej, że decyzje w tym zakresie podejmowała skarżąca, świadcząc pracę w Starostwie Powiatowym w O.

Skarżąca, występując z pismem do Starosty Powiatu O. z dnia 2 stycznia 2020 r., jednoznacznie i wyraźnie powołała się na przepis art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej jako podstawy żądania określonych w tym piśmie danych.

Organ wyjaśnił, że odpowiedź na pismo skarżącej była złożona w formie i terminie przewidzianym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca niezasadnie uznaje, w ocenie organu, że do odmowy udzielenia informacji konieczne jest wydanie decyzji. Tymczasem ta forma jest przewidziana w sytuacji, gdy adresat żądania nie udziela informacji, która stanowi informację publiczną. Forma pisemna jest wystarczająca wobec uznania, że korespondencja skarżącej nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej i forma decyzji administracyjnej jest wadliwa. Tym samym w przekonaniu organu nie był on w zwłoce w udzieleniu informacji publicznej, a tym samym nie można przypisać organowi bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność organów administracji publicznej. Zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia, czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia, jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej - czyli nie jest wymagane "wyczerpanie środków zaskarżenia" w rozumieniu art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1991/12 i z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, postanowienie NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 646/10, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ponadto stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa niniejsza mogła zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, ponieważ przedmiotem skargi jest bezczynność organu, przy czym zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie była wymagana.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania w tej sprawie Sąd objął skargę M.Z. na bezczynność Starosty Powiatu O. w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 2 stycznia 2020 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała na treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który złożyła do organu, która jednak nie jest tożsama z treścią wniosku, który wpłynął do organu w dniu 3 stycznia 2020 r. W odpowiedzi na skargę organ zwrócił uwagę na tę nieścisłość, dlatego konieczne wydało się umożliwienie stronom wyjaśnienia tej kwestii na rozprawie. Jednakże wobec doręczenia skarżącej odpowiedzi na skargę w dniu 9 marca 2020 r. i brak reakcji procesowej skarżącej, aby złożyła do organu inny niż ten z dnia 2 stycznia 2020 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, Sąd uznał, że skarga bez wątpienia dotyczy bezczynności w rozpoznaniu wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. (złożonego do organu w dniu 3 stycznia 2020 r.) i sprawa może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym zwłaszcza, że w uzasadnieniu skargi strona powołała się jednocześnie na odpowiedź organu udzieloną na wniosek w dniu 13 stycznia 2020 r. W tej dacie została udzielona odpowiedź organu na wniosek M.Z. z dnia 2 stycznia 2020 r., który wpłynął do organu w dniu 3 stycznia 2020 r. Sąd nie stwierdził wobec tego podstaw do odrzucenia skargi, o co wnosił organ.

Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r. M.Z. zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej, a swoje żądanie sformułowała w 4 punktach. W punkcie 1 i 2 wniosła o udostępnienie jej kserokopii dokumentów (protokołu pokontrolnego wraz z załącznikami, zaleceń i wniosków pokontrolnych wraz z ewentualnymi załącznikami) dotyczących kontroli przeprowadzonej w 2019 r. w zakresie jej wynagrodzenia. Organ uznał, że wnioskowane w tym zakresie informacje nie stanowią informacji publicznej i w piśmie z dnia 13 stycznia 2020 r. uzasadnił zajęte stanowisko. Ocena prawidłowości sposobu załatwienia ww. wniosku M.Z. przez organ wymaga przedstawienia następujących rozważań.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. I OSK 1721/17, lex nr 2689926), którego pogląd Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela, należy wskazać, że zakres prawa do informacji publicznej został określony w Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej oraz form dostępu do tej informacji. Przedmiot informacji publicznej określa art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wskazujący, czego dotyczy informacja publiczna, a formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "prawo do uzyskiwania informacji" to prawo do informacji o "działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz o działalności osób pełniących funkcje publiczne. Ponadto prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji "o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa", co oznacza, że jest to prawo do informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego oraz prawo do informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą do wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów.

Wykładnia prokonstytucyjna ustawy o dostępie do informacji publicznej musi uwzględniać konstytucyjnie zdeterminowany charakter i zakres prawa do informacji publicznej, a zwłaszcza nie ma żadnych podstaw do tego, aby przyjmować, że zakres tego prawa został rozszerzony w drodze regulacji ustawowej poza granice wyznaczone w Konstytucji RP. Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją taką jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Ustawodawca określając pojęcie "informacji publicznej" odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Informacją publiczną nie jest zatem informacja o sprawach "niepublicznych".

Konkludując, zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 u.d.i.p., informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Wskazuje się zatem, że informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., sygn. OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., sygn. II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., sygn. II SAB/Wa 117/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z treści uzasadnienia skargi rozpoznanej w niniejszej spawie, ale także z odpowiedzi na skargę i powszechnie dostępnych źródeł informacji wynika, że M.Z. była zatrudniona w Starostwie Powiatowym w O.(dalej też jako "Starostwo"). Zajmowała stanowisko Skarbnika Powiatu O. Wobec tego nie może być wątpliwości, że pełniła ona w okresie zatrudnienia funkcje publiczne. Wynagrodzenie wypłacane na rzecz skarbnika pochodziło ze środków publicznych, a informacje związane z wynagrodzeniem skarbnika zatrudnionego w Starostwie Powiatowym są informacjami publicznymi, skoro dotyczą zasad i sposobu wydatkowania środków publicznych na opłacenie wynagrodzenia osoby pełniącej w tym Starostwie funkcje publiczne (art. 6 pkt 2 lit. d i f, pkt 5 lit. c u.d.i.p.). Nie zmienia charakteru tych informacji okoliczność, że z wnioskiem o udostępnienie informacji związanych z tym wynagrodzeniem zwraca się osoba, która pełniła funkcje publiczne i która z tego tytułu otrzymywała to wynagrodzenie, skoro wypłacane było ono ze środków publicznych. Zastrzeżenia wymaga przy tym jeszcze kilka kwestii.

Po pierwsze, wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył dokumentów związanych z kontrolą przeprowadzoną w 2019 r. w Starostwie Powiatowym, a z akt sprawy nie wynika, aby ta kontrola została przeprowadzona i zakończona w okresie zatrudnienia skarżącej w tym Starostwie, nie zaś po zakończeniu tego zatrudnienia. Po drugie, sam fakt dostępu przez skarżącą do takich dokumentów, nawet jeśli był możliwy w okresie jej zatrudnienia na stanowisku skarbnika, nie oznacza, że skarżąca może dysponować dokumentami pochodzącymi z tej kontroli (ich kopiami czy odpisami) i posługiwać się nimi poza siedzibą organu w sposób zgodny z prawem. Po trzecie, z treści odpowiedzi na wniosek z dnia 13 stycznia 2020 r. oraz odpowiedzi na skargę nie wynika, że wnioskowane dokumenty są tzw. dokumentami wewnętrznymi, które nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma w dokumentach przedstawionych Sądowi informacji, kto, za jaki okres i w jakim zakresie przeprowadził kontrolę wynagrodzenia skarbnika w Starostwie Powiatowym w O., aby możliwa była ocena, czy dokumenty, o które wniosła strona skarżąca są dokumentami wewnętrznymi.

Stanowisko organu prowadzi w zasadzie do wniosku, że dostęp do informacji o wynagrodzeniu skarbnika Starostwa Powiatowego w O. mogłyby uzyskać inne poza M.Z. podmioty (osoby), ponieważ nie pełniły funkcji skarbnika w tym Starostwie.

Zatem, uwzględniając powyższe rozważania, Sąd ocenił, że co do zasady żądane wnioskiem z dnia 2 stycznia 2020 r. przez M.Z. informacje są informacjami publicznymi, skoro dotyczą kontroli sposobu wydatkowania środków publicznych na pokrycie wynagrodzenia osoby pełniącej funkcję publiczną w Starostwie Powiatowym w O., a organ, do którego skarżąca zwróciła się ze swoim wnioskiem jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wobec tego wniosek w części dotyczącej punktów 1 i 2 organ winien rozpoznać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej i ocenić możliwość udostępnienia wnioskowanych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. To oznacza, że na obecnym etapie postępowania pisemna tylko odpowiedź na wniosek M. Z. w analizowanej części z powołaniem się przez organ na brak podstaw do uznania żądnych informacji za informację publiczną doprowadziła do bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku w części dotyczącej informacji żądanych w punktach 1 i 2 wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. (art. 149 § 1 pk 1 i 3 p.p.s.a. – pkt I wyroku).

Odnośnie informacji wnioskowanych w punktach 3 i 4 wniosku należy zgodzić się z organem, że z uwagi na szczególny tryb uregulowany w Kodeksie postępowania karnego (art. 156 § 1 k.p.k.) przewidziany dla udostępnienia informacji znajdującej w aktach postępowania przygotowawczego, Starosta Powiatu O. nie był zobowiązany do rozpoznania wniosku w omawianej części w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie w pewnych sytuacjach przepisy tej ustawy mogą mieć zastosowanie także do informacji publicznej zawartej w aktach zakończonego postępowania przygotowawczego (np. w zakresie postanowienia o umorzeniu postępowania przygotowawczego), niemniej jednak z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie, o które chodzi we wniosku, było prawomocnie zakończone. To zaś powoduje, że zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku odnośnie żądań zawartych w punktach 3 i 4 mogłoby nastąpić z naruszeniem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. W zależności od etapu postępowania przygotowawczego prokurator lub prezes sądu oceniają, czy ze względu na treść art. 156 k.p.k. wnioskowane informacje mogą zostać udzielone danej osobie. Zobowiązanie Starosty Powiatu O. przez Sąd do rozpoznania wniosku w zakresie punktu 3 i 4 skutkowałoby koniecznością przerzucenia na organ jednostki samorządu terytorialnego obowiązku ustalenia i oceny okoliczności dotyczących konkretnego postępowania przygotowawczego z pominięciem trybu z art. 156 k.p.k. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa do informacji, ale gdy nie naruszy to przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Z tych powodów Sąd uznał, że skarga w części dotyczącej zobowiązania organu do rozpoznania wniosku z dnia 2 stycznia 2020 r. w zakresie punktów 3 i 4 tego wniosku podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 p.p.s.a. (pkt III wyroku), skoro informacje, o które wnosi skarżąca w punktach 3 i 4 wniosku, znajdują się w aktach postępowania przygotowawczego i może mieć do nich zastosowanie tryb przewidziany w art. 156 k.p.k.

Ponadto nie sposób nie dostrzec, że co do zasady waloru informacji publicznej nie ma wewnętrzna korespondencja, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (zob. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014r., sygn. I OSK 2320/13, lex nr 1487793).

Z uwagi jednak na fakt, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku w części objętej punktami 1 i 2, Sąd zobowiązany był ocenić, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, lex nr 1218894; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, lex nr 1299457). W niniejszej sprawie bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, ponieważ okres bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej nie był znaczny, zważywszy na stan zagrożenia epidemicznego, a potem stan epidemii ogłoszony w Polsce począwszy od 14 marca 2020 r. Organ zareagował na wniosek skarżącej, odpowiadając na ten wniosek w dniu 13 stycznia 2020 r. Brak odpowiedzi na wniosek skarżącej w części opisanej w punktach 1 i 2 wniosku został spowodowany błędną interpretacją przepisów prawa regulujących kwestie udostępniania informacji publicznej, co automatycznie nie powoduje stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem jednocześnie uznać, że działanie organu nacechowane było złą wolą organu w świetle udzielonej wnioskodawczyni odpowiedzi na wniosek z dnia 2 stycznia 2020 r. Sąd stwierdził więc, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.) – pkt II wyroku.

Dodatkowo należy podnieść, że decyzja o umorzeniu postępowania przygotowawczego nie była objęta wnioskiem, co sugerować może treść uzasadnienia skargi.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. – pkt IV wyroku. Na koszty te złożył się wpis od skargi uiszczony przez skarżącą w wysokości 100 zł (§ 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami - tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.). Ubocznie należy wskazać, że przepisy prawa nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania od skarżącego na rzecz organu, nawet w przypadku oddalenia skargi w całości lub części.