Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 23/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2010-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 37-38, par. 44, par. 46-49
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: par. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 268 poz 2663
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Adam Traczyk, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie zmian powierzchni działki w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] sierpnia 2009 r., znak: [...]. 2. Określa, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się wyroku. 3. Zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego – K. K. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem)złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją dnia [...] listopada 2009 r. wydaną na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2, art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 z późniejszymi zmianami), § 37, § 45, § 46 i § 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2001 r. Nr 38, poz. 454), art. 138 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - po rozpatrzeniu odwołania K. K. od decyzji Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta L. decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. orzekł o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu A. P.,· gmina G. polegającej na tym, że w miejsce powierzchni działki nr [...] wynoszącej 1,59 ha wpisano 1,5222 ha. Zmianę powierzchni wprowadzono na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu Starostwa Powiatowego w L. za numerem [...] i na wniosek skarżącego.

Od decyzji Starosty L. odwołanie złożył skarżący - właściciel działki nr [...] stwierdzając, że zawarł z geodetą ustną umowę na rozgraniczenie działki nr [...] z działkami sąsiednimi nr [...], [...], [...], [...] i [...], tymczasem geodeta dokonał wznowienia części granic działki, natomiast pozostałe granice przyjął zgodnie z ich przebiegiem po widocznych miedzach. W wyniku ustalonych granic powierzchnia działki uległa zmianie z wielkości 1,59 ha na 1,5222 ha. Skarżący na taką zmianę powierzchni nie wyraża zgody.

Organ odwoławczy po analizie zabranych w sprawie dokumentów i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Organ wskazał, że zgodnie z § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, przebieg granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, co zostało dokonane przez geodetę.

Twierdzenie skarżącego, że geodeta miał przeprowadzić rozgraniczenie działki nr [...] nie ma potwierdzenia w dokumentach. Rozgraniczenie prowadzą bowiem wójtowie, (burmistrzowie lub prezydenci miast) na podstawie rozdziału 6 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ustawy z dnia 17 maja 1989 r. (Dz. U z 2005 r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). W tym wypadku takie postępowanie powinien prowadzić Wójt Gminy G. Geodeta nie mając odpowiedniego upoważnienia wydanego przez Wójta nie mógł dokonać rozgraniczenia działki nr [...], a jedynie ustalenia jej granic na podstawie zgodnego wskazania właścicieli działek, co znajduje odzwierciedlenie w protokole spisanym przez geodetę.

W sporządzonym przez geodetę protokole z czynności przyjęcia granic znajduje się podpis skarżącego, co zdaniem organu odwoławczego jest jednoznaczne z przyjęciem tych granic za bezsporne. Granice działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] wznowiono na podstawie dokumentacji podziału działki nr [...], a dane przyjęto z operatu technicznego nr ewidencyjny [...]. Granice działki nr [...] z działkami nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wznowiono na podstawie dokumentacji podziałowej działki nr [...] - operat nr [...]. Granice działki nr [...] z działkami nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ustalono zgodnie ze stanem użytkowania na gruncie. W protokole granicznym sporządzonym przez geodetę widnieje między innymi podpis skarżącego pod następującym sformułowaniem: "jako zainteresowani oświadczamy, że okazano nam wyżej opisany przebieg przyjętych do podziału granic nieruchomości, i że protokół przeczytano, przyjęto i podpisano".

Podstawą wydania decyzji o zmianie powierzchni działki był operat techniczny sporządzony przez geodetę z czynności ustalenia granic działki nr [...] oraz wniosek właściciela tej działki. Protokół z ustalenia granic działki nr [...] został podpisany przez strony postępowania obecne przy ich ustalaniu jako bezsporne i obowiązujące.

Na decyzję tę skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę, w której domaga się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji i podnosi, że ustalona powierzchnia działki jest mniejsza na skutek błędnego określenia jej granic przez geodetę, który ustalił ich przebieg częściowo przez miedzę, zamiast według istniejących znaków granicznych i bez uwzględnienia, że na fragment działki skarżącego nakłada się wyasfaltowana droga gminna stanowiąca działkę nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza prawo.

Zgodnie z przepisem art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przepis art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że kontrolę tę sądy sprawują pod względem zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - dalej ustawa ppsa - rozpatrując skargę Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek usunięcia z obrotu wadliwej decyzji niezależnie od tego, czy zarzuty podniesione w skardze są uzasadnione.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do konstatacji, iż narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z przepisem art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz.U. z 2005 Nr 240, poz. 2027) - dalej "ustawa" - istotę ewidencji gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów jest starosta (art. 22 ust. 1)

Przepis art. 20 ustawy określa rodzaje informacji o gruntach (ust. 1 pkt 1) oraz ich właścicielach (ust. 2), które obejmuje ewidencja gruntów. Informacje te mają charakter przedmiotowy - w odniesieniu do gruntów - dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (art. 20 ust. 1 pkt 1). Informacje podmiotowe (art. 20 ust. 2 pkt 1 ) dotyczą wskazania właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób fizycznych lub prawnych, w których władaniu znajdują się grunty, budynki lub ich części.

Powyższe informacje o gruntach budynkach i lokalach (zarówno podmiotowe jak i przedmiotowe) zawiera tzw. operat ewidencyjny, który składa się z map, rejestrów i dokumentów uzasadniających wpisy do tych rejestrów (art. 24 ust. 1 ustawy).

Określając przedmiot ewidencji gruntów oraz sposób jej gromadzenia w postaci operatu ewidencyjnego ustawa w zasadzie nie reguluje zasad prowadzenia ewidencji gruntów i wprowadzania w niej zmian. Reguluje tą problematykę rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454) - zwanego dalej "rozporządzeniem".

Z przepisów Rozdziału 3 rozporządzenia ( § 44 in.) regulującego prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz szczegółowe zasady wymiany danych ewidencyjnych wynika, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji jest zasada aktualności, tj. utrzymywania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi ( § 44 pkt 2). Aktualizacja zaś operatu ewidencyjnego zgodnie z § 45 ust. 1 następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji. Usuwanie zatem błędów lub omyłek w ewidencji w ramach jej "aktualizacji" nie jest wyłączone, jednakże pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja gruntów ma odzwierciedlać, a nie tworzyć.

Zawarte w ewidencji dane mogą być aktualizowane z urzędu lub na wniosek (§ 46 ust. 1). W przedmiotowej sprawie postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian wszczął Starosta na wniosek skarżącego.

Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie. Albo w trybie czynności materialno-technicznej, w postaci wprowadzenia do bazy danych zmiany na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany (art. 22 ust. 2 i 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w zw. z § 48 ust. 1 i ust. 2 zwłaszcza pkt 6), o którym organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia). Tę drugą formę rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisem § 47 ust. 3 rozporządzenia stosuje organ wtedy, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów. Wówczas starosta przeprowadza w sprawie tej aktualizacji postępowanie administracyjne, które kończy się decyzją wprowadzającą zmiany lub odmawiającą wprowadzenia żądanej zmiany.

Przyjęcie przez Starostę trybu postępowania administracyjnego do rozpoznania wniosku w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów, obligowało organy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego z zachowaniem jego podstawowych reguł. W szczególności organy zobowiązane były przepisami art. 7 i 77 k.p.a. do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy, przez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, z zachowaniem określonych przepisami art. 80 i 81 k.p.a. reguł jego oceny.

Przepis § 46 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia zawiera regulację, w myśl której podstawę wprowadzenia zmian stanowić może (poza dokumentami opisanymi w punkcie 1, 3 i 4) także opracowanie geodezyjne i kartograficzne, przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierające wykaz zmian danych ewidencyjnych. Elementy wykazu zmian danych ewidencyjnych określa przepis § 46 ust. 3. Jednakże wielokrotnie w orzecznictwie podkreślono, iż obowiązkiem organów jest ocena, czy w okolicznościach sprawy opracowanie geodezyjno-kartograficzne mimo przyjęcia do zasobu może stanowić samodzielną i wystarczającą podstawę do wprowadzenia zmian.

Opis przedmiotu zgłoszenia pracy geodezyjnej – "podział działki [...]" warunkuje tryb postępowania geodety. Stosownie do § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U. z 2004 r. Nr 268, poz. 2663) przyjęcie granic nieruchomości podlegającej podziałowi następuje w wyniku badania księgi wieczystej nieruchomości podlegającej podziałowi oraz innych dokumentów określających stan prawny nieruchomości (ust. 1 pkt 1), a także danych w katastrze nieruchomości (danych z ewidencji gruntów i budynków art. 224 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 262 poz. 2603- ust.1 pkt 2). W przypadku stwierdzenia niezgodności danych wykazanych w ewidencji gruntów z danymi określającymi stan prawny, granice działki podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych wykazanych w dokumentach określonych w ust. 1 pkt 1 ( § 6 ust. 2). Natomiast gdy brak jest dokumentów, o których mowa w ust. 1 pkt 1, granice nieruchomości podlegającej podziałowi przyjmuje się na podstawie danych z ewidencji gruntów i budynków.

W protokole z czynności przyjęcia granic uprawniony geodeta A. S. stwierdził, iż przyjął stan działki nr [...] położonej w A. P. według granic na gruncie. Wznowił granice działki nr [...] z działkami nr [...] i nr [...] na podstawie dokumentacji podziałowej działki [...], a dane przyjęto z operatu technicznego nr ewidencyjny nr [...]. Operat ten nie został włączony do akt administracyjnych. Pozostałe zaś granice działki nr [...] ustalono według stanu użytkowania. Oznacza to, że geodeta nie sięgnął do dokumentów określonych w § 6 ust.1 pkt1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. Również przebiegu granic przedmiotowej działki nie ustalał poprzez określenie położenia punktów i linii granicznych znajdujących się w terenie. Sporządzony przez geodetę operat wpisany do ewidencji zasobu powiatowego nie odzwierciedla stanu prawnego działki, a zmiana jej powierzchni narusza powyżej cytowane przepisy prawa.

Zdaniem Sądu, powoływanie się w zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej na zgodę skarżącego na przebieg granicy według operatu technicznego sporządzonego przez geodetę A. S. jest nieporozumieniem. Podpisanie się przez K. K. pod protokołem z czynności przyjęcia granic jest w tym przypadku tylko potwierdzeniem czynności faktycznych wykonanych przez geodetę w terenie. Brak jest zaś podpisu strony na szkicach stanowiących załącznik do tego protokołu.

Ponadto, granica ustalona w wyniku podziału działki jest wiążąca ale tylko między działkami powstałymi po podziale. W postępowaniu podziałowym, a w tym celu były prowadzone na gruncie czynności przez geodetę, nie można zmieniać granic zewnętrznych działki, która jest przedmiotem podziału, czyli podziału dokonuje się w granicach ewidencyjnych takiej działki. A granice ewidencyjne działki nr [...] przez geodetę nie zostały wykazanepoprzez analizę dokumentów prawnych i ewidencyjnych tej działki. Tym samym nie było podstawy do zmiany powierzchni działki, mając na uwadze jedynie użytkowanie na gruncie.

Z uzasadnienia decyzji wynika również, że postępowanie polega na zaktualizowaniu istniejących danych ewidencji poprzez wpisanie właściwej powierzchni działki i toczy się na wniosek właściciela tej działki. Jednocześnie organ odwoławczy powołuje się na § 37 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, zgodnie z którym przebieg granic pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie, co zostało dokonane przez geodetę.

Logiczne wydaje się, że przy takim założeniu najpierw potrzebny jest wniosek, a potem podejmuje się czynności w toku postępowania wszczętego tym wnioskiem, w tym pozyskuje przebieg granic, a nie odwrotnie, jak to miało miejsce w omawianej sytuacji.

Organy powinny były jednak przede wszystkim wziąć pod uwagę, że prowizoryczny tryb przewidziany w § 37 i n. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, ma zastosowanie przy zakładaniu ewidencji gruntów i budynków. Tryb ten, stosowany przy zakładaniu ewidencji organy uznały za właściwy w niniejszym postępowaniu dotyczącym aktualizacji, uregulowanym w odrębnym rozdziale rozporządzenia.

Organy nie dostrzegły przy tym, że nawet gdyby uznać prawidłowość proponowanego przez nie trybu, to protokół z czynności ustalenia granic w tym trybie, stosownie do § 38 ust. 4 tego rozporządzenia powinien być sporządzony zgodnie ze wzorem zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Protokół ten wymaga aby strony, po ustaleniu przebiegu granic i ich stabilizacji lub markowania oświadczyły wprost, czy zgłaszają zastrzeżenia do przebiegu granicy lub czy składają inne oświadczenia. Jest to zatem oświadczenie zupełnie innej treści, niż zawarte w zastosowanym w niniejszej sprawie protokole, gdzie strony poświadczają co jeszcze raz należy podkreślić jedynie, że okazano im granice (przyjęte do podziału nieruchomości), nie odnosząc się jednak merytorycznie do takiego ustalenia.

Skoro jednak czynności nie miały na celu założenia ewidencji gruntów (rozdział 2 rozporządzenia, zawierający m. in. § 38 ust. 1), lecz jej aktualizację, organy winny były prowadzić postępowanie z zastosowaniem przepisów rozdziału 3 rozporządzenia.

Z akt administracyjnych sprawy zaś nie wynika, by w tym trybie prowadzone było postępowanie aktualizacyjne. Organ pierwszoinstancyjny nie dysponując rzetelnym opracowaniem geodezyjnym nie powinien wydawać decyzji o aktualizacji danych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymując w mocy decyzję Starosty L. przy wykazanych brakach stanu faktycznego i zastosowaniu niewłaściwych przepisów prawa, dał podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. jego decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a., Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł mając na uwadze treść art. 200 p.p.s.a.

Z uwagi na powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.