Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 384/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59-62
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia[...] nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] nr[...] , ustalił dla D. C. (dalej w skrócie: "Uczestnik DC") odpłatności za pobyt jego dziadków – K. i R. C. w Domu Pomocy Społecznej "[...]" przy ul. [...] w B. ("DPS"), w kwocie:

a) 1 067,48-zł. za okres od 17-30.04.2015 r.;

b) 2 287,46-zł miesięcznie od maja 2015 r. do lutego 2016 r.;

c) 2 584,34-zł. w miesiącu marcu 2016 r.;

d) 2 720,34-zł. od kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r.;

e) 2 281,58-zł. od 1-26.07.2016 r.;

f) 423,40-zł. od 27-31.07.2016 r.;

g) 2 652,33-zł. od sierpnia do grudnia 2016 r.;

h) 2 138,96-zł. od 01-25.01.2017 r.;

i) 904,02-zł. od 26-31.01.2017 r.;

j) 4 670,81-zł. w miesiącu luty 2017 r.;

k) 4 927,43-zł. miesięcznie od marca 2017 r.;

oraz 78 077,57-zł. za okres od 17 kwietnia 2015 r. do 30 czerwca 2017 r.,

a także 4 927,43-zł. od miesiąca lipca 2017 r. płatną do dnia 25 każdego miesiąca za bieżący na rachunek bankowy lub do kasy MOPS w B..

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że w oparciu o dwie decyzje Prezydenta Miasta B. z dnia [...] nr [...] i[...] , K.i R. C. stali się mieszkańcami DPS oraz ponoszą częściową odpłatność za pobyt tamże, w wysokości odpowiednio 839,40-zł. i 107,10-zł. Na skutek przeprowadzonego postępowania organ zawarł z A. C. (synem K. i R. C.- dalej: "Uczestnik AC") i K. G. (córką K. i R. C. - dalej: "Uczestnik KG") umowy dotyczące współfinansowania pobytu obojga rodziców w DPS. Suma opłat dokonywanych przez mieszkańców DPS oraz ich zstępnych (Uczestnik AC i KG) nie pokrywała pełnej kwoty średniomiesięcznych kosztów utrzymania, dlatego organ podjął czynności zmierzające do zobligowania dalszych zstępnych do pokrycia tej różnicy. W tym celu wszczął postępowanie w przedmiocie określenia wysokości opłaty jaką powinien wnosić Uczestnik DC. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania Uczestnik DC odebrał w dniu 24 listopada 2014 r., dlatego za podstawę ustalenia odpłatności przyjęto dochody osiągnięte przez niego w miesiącu listopadzie 2014 r. Natomiast w stosunku do pozostałych zstępnych – B. G. (córki Uczestnika KG, dalej: "Uczestnik BG") i M. H. (córki Uczestnika KG, dalej: "Uczestnik MH") organ wszczął postępowanie w miesiącu kwietniu 2015 r. i ustalił, że nie zachodzą przesłanki do ponoszenia przez nich kosztów pobytu dziadków w DPS, gdyż osiągnięte przez nich w miesiącu marcu 2015 r. dochody nie przekraczają ustawowego kryterium dochodowego.

W odwołaniu z dnia 26 lipca 2017 r. Uczestnik DC domagał się uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2017 r. poz.1769 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie: "ustawa") poprzez błędną jego wykładnię oraz art. 103 ust. 2 i art. 105 ust. 1 ustawy poprzez brak szczegółowego ustalenia sytuacji dochodowo-majątkowej Uczestnika BG i MH, w tym brak wyjaśnienia zasadności przesłanek decydujących o ich zwolnieniu z ponoszenia opłaty (brak wyliczeń i dokumentów). Dodatkowo, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6-7, art. 11, art. 80 i art. 89 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, zwanej dalej w skrócie: "k.p.a."), polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy oraz przesłanek, którymi kierował się organ, w tym brak przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, celem wypowiedzenia się przez wszystkich zstępnych zobowiązanych do ponoszenia odpłatności, jak też naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie udowodnienie faktów będących podstawą rozstrzygnięcia. Zauważył, że opłata powinna być ustalona na podstawie dochodów faktycznie osiąganych w terminie 3 miesięcy od umieszczenia dziadków w DPS i podzielona odpowiednio do dnia 25 stycznia 2017 r., kiedy to zmarł Uczestnik KG, pomiędzy wszystkich zobowiązanych. Jednocześnie zakwestionował prawidłowość wyliczeń osiąganego przez siebie dochodu i uznał, że wysokość opłaty może zostać ukształtowana najwcześniej z datą wydania decyzji. Jego zdaniem organ naruszył również konstytucyjną zasadę równości wobec prawa, określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust.1 i art. 64 ust. 2 ustawy, poprzez znaczne zwiększenie wobec niego obowiązku finansowego z racji udzielenia zwolnienia z odpłatności i nie przeniesienie go na gminę dokonującą takiego zwolnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy, uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] i orzekło o ustaleniu od 17 kwietnia 2015 r. opłaty w kwocie:

a) 457,84-zł. za okres od 17-30.04.2015 r.;

b) 980,92-zł. miesięcznie od maja 2015 r. do lutego 2016 r.;

c) 980,92-zł. w miesiącu marcu 2016 r.;

d) 1 008,36-zł. od kwietnia 2016 r. do czerwca 2016 r.;

e) 845,66-zł. od 1-26.07.2016 r.;

0 182,62-zł. od 27-31.07.2016 r.;

g) 10 098,30-zł. od sierpnia do grudnia 2016 r.;

h) 813,14-zł. od 01-25.01.2017 r.;

i) 243,93-zł. od 26-31.01.2017 r.;

j) 1 260,37-zł. w miesiącu luty 2017 r.;

k) 1 355,37-zł. miesięcznie od marca 2017 r.;

oraz 13 203,54-zł. za okres od 17 kwietnia 2015 r. do 30 czerwca 2017 r.,

a także 1 355,37-zł. od miesiąca lipca 2017 r. do dnia 25 każdego miesiąca.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności:

1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka,

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi,

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej

- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą:

1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu

2) małżonek, zstępni przed wstępnymi zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2:

a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium,

b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie;

3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

W postępowaniu o ustalenie opłaty następuje indywidualne ustalenie możliwości finansowych zobowiązanych osób i rozważanie indywidualnych zwolnień z mocy prawa lub na podstawie art. 64 ustawy. Na podstawie tak dokonanych ustaleń może wymierzenie opłaty ze wskazaniem osób zobowiązanych oraz odpowiadających im części udziału w tej opłacie. Zgodnie z art. 103 w związku z art. 61 ustawy możliwe jest przy tym ustalenie zasad odpłatności w drodze umowy z osobami z kręgu zobowiązanych, a nawet spoza tego kręgu. Zarówno pensjonariusz jak i jego bliscy - zobowiązani, muszą mieć pełną świadomość co do tego, jakie i kto będzie ponosił opłaty oraz dokonać świadomego wyboru, czy umieścić taką osobę w DPS, czy inaczej rozwiązać kwestię koniecznej opieki nad nią. Odnosząc się do powyższego należy wskazać, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także wszystkich osób zobowiązanych do jej uiszczania. W tej decyzji organ winien także orzec, której z tych osób nie można obciążyć kosztami pobytu w domu pomocy społecznej z uwagi na sytuację materialną (art. 61 ust. 2 pkt 3 ustawy), co jest istotne z uwagi na to, że kosztami tymi nie można obciążać pozostałych osób zobowiązanych do ich ponoszenia. Co do tej części kosztów, to na gminie spoczywa obowiązek wyrównania różnicy i w tej części gminie nie przysługuje roszczenie regresowe od pozostałych zobowiązanych ani zobowiązanie pozostałych podmiotów nie może być zwiększone o tę część (art. 103 ust. 2 ustawy). W art. 61 ust. 3 ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1, 2 i 2a ustawy. Gminie zatem przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Jednak podstawową przesłanką do dochodzenia przez gminę regresu wobec bliskich jest niewywiązywanie się przez nich z określonych obowiązków. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy przez: określenie kwoty opłaty za pobyt w DPS, wskazanie osób zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wskazanych w tych przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy w całości lub w części z ustalonej opłaty. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 ustawy wynika, że celem takiej umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej, uwzględniając ich preferencje, które mogą prowadzić do ustalenia innych zasad odpłatności, niż nastąpiłoby to w drodze decyzji. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania powinien więc zostać określony już w decyzji o skierowaniu i ustaleniu opłaty za pobyt. Po wydaniu odpowiedniej decyzji ustalającej opłatę i wskazania konkretnych podmiotów zobowiązanych do jej wnoszenia, powstaje dopiero możliwość zawarcia umowy o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy. Umowa zawierana pomiędzy kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a małżonkiem albo zstępnymi bądź wstępnymi mieszkańca domu pomocy społecznej, nie jest wyłącznym źródłem obowiązku ponoszenia opłat przez te osoby za pobyt w domu pomocy społecznej. Strony umowy nie mogą natomiast przewidzieć niższego procentu współuczestnictwa osoby zobowiązanej mocą przepisów ustawy do ponoszenia kosztów określonych w decyzji wydanej na podstawie art. 59 ustawy. Należy przy tym dodać, że zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku. Obowiązki są zależne wyłącznie od sytuacji dochodowej, o czym stanowi art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy. Okoliczności dotyczące sytuacji rodzinnej, czy majątkowej nie mają zatem znaczenia dla ustalenia obowiązku ponoszenia opłaty przez zobowiązanego. Mogą natomiast stanowić podstawę do wydania przez organ administracji rozstrzygnięcia o zwolnieniu z obowiązku ponoszenia w całości lub w części ustalonej opłaty na podstawie art. 64 ustawy. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 24.08.2016 r. sygn. akt I OSK 20/15 obowiązkiem organów pomocy społecznej jest w pierwszej kolejności wydanie decyzji administracyjnej ustalającej krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłat za pobyt podopiecznego w DPS (wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy) oraz wysokość opłat ponoszonych przez każdego z nich indywidualnie.

Zdaniem organu odwoławczego opłata obciążająca daną osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, co wynika wprost z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Zatem w przedmiocie ustalania opłat za pobyt danej osoby w domu pomocy społecznej, wynika, że ustawodawca zamieścił w nim istotną zasadę osobistej odpowiedzialności a nie odpowiedzialności solidarnej, która sprowadza się do tego, że osoba ponosząca opłatę za pobyt małżonka, zstępnego, wstępnego, czy innej osoby w DPS nie ponosi odpowiedzialności za realizację tego obowiązku przez inne zobowiązane do tego osoby, o ile osoby te zwolnione są z ponoszenia takiej opłaty z mocy prawa lub czynności prawnej organu administracji publicznej. Zakres solidarności osób najbliższych mieszkańca DPS wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową i możliwościami, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych zobowiązań. Przepisy o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej nie zwierają przepisu ustalającego osobom zobowiązanym za wnoszone opłaty solidarną odpowiedzialność, a zatem w tej sytuacji mamy do czynienia z odpowiedzialnością osobistą (por. art. 61 ust. 1 ustawy). Odpowiedzialność osobista jest wtedy gdy dłużnik i tylko dłużnik ponosi odpowiedzialność majątkową za swój dług. Odpowiada on całym swoim majątkiem, jaki ma w chwili prowadzenia przeciwko niemu egzekucji. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, kto jest zobowiązany do wnoszenia opłat za pobyt dziadków w DPS, a w odpowiednich okresach wnoszone opłaty kształtowały się następująco:

a) za okres od 17-30.04.2015 r.:

- koszt pobytu wynosił 1 365,46-zł. x 2 = 2 730,92-zł.,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 441,70-zł.,

- do dopłaty pozostało: 2 289,22-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych (dwoje dzieci i troje wnuków) wynosi 457,84-zł.

b) od maja 2015 r. do lutego 2016 r.:

- koszt pobytu wynosił 2 926,-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 946,50-zł.,

- do dopłaty pozostało: 4 905,50-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 980,92-zł.

c) w miesiącu marcu 2016 r.:

- koszt pobytu obu dziadków wynosił 2 926,-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 946,50-zł.,

- do dopłaty pozostało: 4 905,50-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 980,92-zł.

d) od kwietnia do czerwca 2016 r.:

- koszt pobytu obu dziadków wynosił: 2 994,-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 946,50-zł.,

- do dopłaty pozostało: 5 041,50-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 1 008,36-zł.

e) od 1-26.07.2016 r.:

- koszt pobytu wynosił 2 511,09-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 793,84-zł.,

- do dopłaty pozostało: 4 228,34-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 845,66-zł.

f) od 27-31.07.2016 r.:

- koszt pobytu obu dziadków wynosił 482,90-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 132,66-zł.,

- do dopłaty pozostało: 813,14-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 182,62-zł.

g) od sierpnia do grudnia 2016 r.:

- koszt pobytu wynosił 2 994,-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 946,50-zł.,

- do dopłaty pozostało: 5041,50-zł.,

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 1 008,30-zł.

h) od 01-25.01.2017 r.:

- koszt pobytu wynosił 2414,51-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 763,31-zł.

- do dopłaty pozostało: 4065,71-zł.

- kwota dopłaty podzielona przez 5 osób zobowiązanych wynosi 813,14-zł.

i) od 26-31.01.2017 r.:

- koszt pobytu wynosił 579,48-zł .x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 183,19-zł., a do dopłaty pozostało: 975,77-zł., a od dnia 25 stycznia 2017 r. sytuacja uległa zmianie z powodu śmierci Uczestnika KG (córki mieszkańców DPS), dlatego kwota ta podzielona została przez 4 osoby zobowiązane i wynosi 243,93-zł.

j) w miesiącu luty 2017 r.:

- koszt pobytu wynosił 2 994,-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 946,50-zł.,

- do dopłaty pozostało 5 041,50-zł., co podzielone przez 4 osoby zobowiązane wynosi 1 260,37-zł.

k) od marca 2017 r. miesięcznie:

- koszt pobytu wynosił 3 184,-zł. x 2,

- opłaty wnoszone przez mieszkańców DPS wynosiły: 946,50-zł.,

- do dopłaty pozostało: 5 421,50-zł., co podzielone przez 4 osoby zobowiązane wynosi miesięcznie 1 355,37-zł.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] złożył w dniu 23 lutego 2018 r. Prokurator Rejonowy B. Południe w B., który domagał się jej uchylenia w całości wobec stwierdzenia naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Nadto, zarzucił naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na podstawie których oparto rozstrzygnięcie oraz przyczyn z powodu których, innym dowodom odmówiono wiarygodności, a także nie odniesienie się do zarzutów odwołania wobec błędów rachunkowych w wyliczeniu należnych opłat. W uzasadnieniu skargi Prokurator Rejonowy B. w B. poinformował, iż w postępowaniu poza karnym z wniosku Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. podjął czynności, w wyniku których uznał, że wniesienie skargi jest konieczne z powodu wadliwego przyjęcia kwot opłaty jako 1/5 kwoty dopłaty do pełnego miesięcznego kosztu utrzymania w DPS dziadków Uczestnika DC, poprzez podzielenie całej kwoty na osoby zobowiązane, a mianowicie dwoje dzieci i troje wnuków. Tak przyjęte obliczenie kwoty należności w swojej istocie stanowi o zobowiązaniu solidarnym zobowiązanych. Nie mniej jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że opłata obciążająca osobę z tytułu pobytu członka rodziny w DPS nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób współzobowiązanych jest zwalniana z odpłatności, co wynika z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy. Ustawodawca zamieścił w tym przepisie istotną zasadę osobistej odpowiedzialności a nie odpowiedzialności solidarnej, która sprowadza się do tego, że osoba ponosząca opłatę za pobyt małżonka, zstępnego, wstępnego czy innej osoby w DPS nie ponosi odpowiedzialności za realizację tego obowiązku przez inne zobowiązane do tego osoby, o ile osoby te zwolnione są z ponoszenia takiej opłaty z mocy prawa lub czynności prawnej organu administracji publicznej. Zakres odpowiedzialności osób najbliższych mieszkańca DPS wyznaczany jest jedynie ich sytuacją dochodową, natomiast wszelkie korekty podejmowane w tym zakresie przez organ administracji nie mogą w sposób negatywny wpływać na treść zawartych zobowiązań. Zwolnienie jednej z osób z ponoszenia odpłatności nie może powodować zwiększenia zakresu obowiązków po stronie pozostałych osób zobowiązanych, lecz skutkuje przeniesieniem tego obowiązku na gminę dokonującą takiego zwolnienia (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 896/15, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

Zdaniem skarżącego Prokuratora ocena Kolegium wyrażona w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji pozostaje w sprzeczności z jej sentencją, rozstrzygającą sprawę co istoty, a mianowicie wyliczenie kwot należności, stanowiących w istocie rzeczy wynik odpowiedzialności solidarnej osób zobowiązanych. W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozostaje wewnętrznie sprzeczne i narusza dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. zaniechano bowiem wskazania przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie, w szczególności uzasadnienie nie odnosi się do treści odwołania i nie wskazuje prawidłowej podstawy prawnej i faktycznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych reprezentowany jest aktualnie pogląd, że dla wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu opłaty zastępczo wniesionej przez gminę za pobyt w DPS, należy najpierw wydać decyzję ustalającą opłatę na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy nie tylko dla mieszkańca, ale też dla członków rodziny zobowiązanych do współfinansowania. Wyrokiem NSA z dnia 9.06.2010 r. o sygn. akt I OSK 204/2010 (CBOS) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek wnoszenia opłat przez osoby z kręgu podmiotów zobowiązanych kreuje decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Stanowisko to potwierdził NSA w wyroku z dnia 30.10.2012 roku sygn. akt I OSK 653/2012 (CBOS). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu wyroku z dnia 5.06.2014 r. o sygn. akt IV SA/Gl 877/13 (CBOS) opowiedział się za skonkretyzowaniem, w drodze wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy decyzji, podstawy ustalającej kwotę opłaty. Wydanie takiej decyzji jest warunkiem zgodnego z prawem zastosowania mechanizmu wnoszenia opłat zastępczych przez gminę. Zatem aby wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu musi być najpierw wydana decyzja ustalająca opłatę. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta B., kierując się poglądami orzecznictwa w swojej praktyce wszczyna postępowanie administracyjne o ustalenie opłaty wysyłając równocześnie do zobowiązanych projekt umowy, sporządzonej w oparciu o art. 103 ust. 2 ustawy, która w przypadku podpisania określa konkretne warunki zobowiązania. W przypadku odmowy jej zawarcia wydawana jest decyzja administracyjna o ustaleniu odpłatności na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy. Dodatkowo, sentencja zaskarżonej decyzji zawiera istotne i jak się wydaje oczywiste błędy rachunkowe w wyliczeniu należnych opłat, a błędy te powtórzono w treści jej uzasadnienia. Przykładowo na stronie pierwszej decyzji błędnie przywołało sentencję decyzji organu I instancji z dnia[...] poprzez brak wskazania, że opłata należna jest miesięcznie, a nie za cały okres (por. punkcie 1 lit. d i lit. g). W konsekwencji, na stronie drugiej zaskarżonej decyzji za te same okresy orzeczono o opłacie bez wskazania, że należy się ona za każdy miesiąc. Natomiast kwotę za okres od kwietnia do czerwca 2016 r. w wysokości 1 008,36-zł. podano błędnie, podczas gdy kwota ta powinna wynosić 3 x 1 008,36-zł., czyli łącznie 3 025,08-zł. Ponadto, w punkcie lit. g) opłata od sierpnia do grudnia 2016 r. wynosi 10 098,30-zł. podczas, gdy z uzasadnienia decyzji Kolegium (strona 13 wynika), że powinna wynosić dziesięć razy mniej, tj. 1 008,30-zł. Dodatkowo brak jest wpisania słów "miesięcznie", a za pięć miesięcy od sierpnia do grudnia 2016 r., gdy opłata winna wynieść 1 008,30-zł. x 5 czyli prawidłowo 5 041,50-zł. W punkcie dotyczącym łącznej opłaty w kwocie 13 203,54-zł., za okres od dnia 17 kwietnia 2015r. do dnia 30 czerwca 2017 r., została ona błędnie podliczona, bowiem powinna prawidłowo wynosić kwotę 28 063,54-zł. Stwierdzone i opisane uchybienia w ustalaniu wysokości opłaty za poszczególne i wymienione okresy prowadzą w konsekwencji do uszczuplenia finansów publicznych.

Postanowieniem z dnia [...] nr[...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej na podstawie art. 113, art. 123, art. 124, art. 125, art. 126 k.p.a., sprostowało z urzędu błąd rachunkowy i oczywistą omyłkę w punkcie 1 i 2 sentencji zaskarżonej decyzji z dnia [...]

W odpowiedzi na skargę z dnia 26 marca 2018 r. organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i przywołał analogiczną argumentację do tej, którą zamieścił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzupełnieniu odpowiedzi na skargę z dnia 26 czerwca 2018 r. organ odwoławczy podniósł, iż w przypadku zawarcia umowy w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, opłata nie powinna być zwiększana w przypadku, gdy jedna z osób jest zwalniana jest z odpłatności z mocy prawa lub z innych powodów, o których mowa w art. 64 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Na wstępie należy podnieść, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badają zatem prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów, dokonaną przez organy administracji publicznej w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Po myśli art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, zwanej w skrócie: "p.p.s.a."), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie (akt) mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W tym kontekście uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, co daje podstawę do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo.

Podstawę materialnoprawną obu decyzji skargi stanowił przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508, zwanej dalej tak jak dotychczas "ustawa").

Art. 54 ust. 1 ustawy stanowi, że jedną z form pomocy społecznej jest skierowanie i umieszczenie w domu pomocy społecznej osoby wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (por. art. 59 ust. 1 ustawy). Jednocześnie w art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty oraz granice swobody określania wysokości tych opłat. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 ustawy, opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Wynika z powyższego, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu, który wnosi opłatę w wysokości 70% swojego dochodu. O ile zaś ta wpłata nie pokryje kosztu pobytu określonego przez burmistrza, prezydenta miasta, starostę lub marszałka województwa, a w dalszej kolejności zobowiązanymi są małżonek, a następnie zstępni przed wstępnymi. Przy czym osoby te ponoszą opłaty według zasad wskazanych w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2, czyli jeżeli ich dochód na osobę w rodzinie lub dochód osoby samotnie gospodarującej przekracza 300% kryterium dochodowego. Tym samym wysokość opłaty wyznacza różnica pomiędzy 300% kryterium dochodowego a uzyskanym dochodem.

Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie art. 61 ust. 1 ustawy oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę wynika z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych w ten sposób wydatków

Pogląd, że wynikające z art. 59 ust. 1 ustawy ustalenie opłaty w decyzji administracyjnej obejmuje obowiązek organu nie tylko określenia ogólnej kwoty opłaty miesięcznej, ale także osoby lub osób zobowiązanych do jej uiszczania prezentowany jest również w literaturze (zob. A. Prekurat Ustawa o pomocy społecznej z komentarzem, cyt. za W. Maciejko i P. Zaborniak Ustawa o pomocy społecznej, Komentarz, Warszawa 2008, s. 299). Powyższa koncepcja zaprezentowana została przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r. o sygn. akt I OSK 204/10, jak również zaakceptowana była w kolejnych wyrokach tego Sądu z dnia 13 września 2013 r. o sygn. akt I OSK 2726/12 i z dnia 30 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 653/12 (wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

W wyrokach tych wyrażono pogląd, wedle którego obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, lecz decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Natomiast obowiązek wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany w stosunku do każdej z osób, które miałyby takie opłaty ponosić. Co do zasady konkretyzacja taka powinna nastąpić w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy.

Przedstawiona powyżej dominująca linia orzecznicza sądów administracyjnych znalazła w całości odzwierciedlenie w podjętej na wniosek Prokuratora Generalnego uchwale NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17, w której sformułowano jednoznaczną tezę, a mianowicie: "Obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.), opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej.". Przytoczona uchwała przesądziła kwestię prawnej formy, w jakiej materializuje się wskazanie osób zobowiązanych (innych niż mieszkaniec domu) do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz ustalenie zakresu ich zobowiązań. Dopiero wówczas, gdy osoby zobowiązane nie regulują wymagalnej płatności, gmina powinna wystąpić o wydanie na podstawie art. 104 ust. 3 ustawy decyzji ustalającej wysokość należności z tytułu wydatków za pobyt w domu pomocy społecznej. Określenie bowiem należności zostało zastrzeżone dla decyzji wydawanych na podstawie art. 104 ust. 1 i 3 ustawy.

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

W rozpatrywanej sprawie, celem postępowania odwoławczego nie jest wyłącznie kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ I instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem zmian w jej stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły w okresie dzielącym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania będącego następstwem wniesienia odwołania.

Uwaga powyższa jest konieczna ze względu na trzykrotne już orzekanie w tej sprawie przez organ odwoławczy.

Bezspornie organ odwoławczy przed wydaniem decyzji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz do zbadania zasadności żądań i zarzutów podniesionych w odwołaniu. Następnie ocenić cały zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pod kątem jego kompletności, w szczególności odpowiedzieć na pytanie, czy w oparciu o ten materiał można ustalić stan faktyczny sprawy.

Zważyć należy, że wcześniejsze decyzje kasacyjne organu odwoławczego jednoznacznie wskazywały na obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie staniu faktycznego sprawy. Dodatkowo, jeżeli organ odwoławczy dostrzeże luki postępowania organu I instancji, to powinien w zakresie tych luk przeprowadzić we własnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe lub zlecić jego przeprowadzenie organowi I instancji (por. art. 136 k.p.a.), co w sprawie miało miejsce już dwukrotnie. Podejmując decyzję organ odwoławczy powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zawartą w art. 15 k.p.a., jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc nie tylko legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji, ale i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. (por.: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Wr 280/17, CBOS). Dlatego organ odwoławczy zobowiązany jest odnieść się do wszystkich zarzutów i argumentów zaprezentowanych w odwołaniu. Nie odniesienie się do tych argumentów stanowi naruszenie art. 7 i art. 7b k.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji, podejmując w indywidualnej sprawie decyzję, ma zatem obowiązek wyważyć słuszny interes obywateli, w tym strony postępowania, oraz interes społeczny. Rozważenie obu interesów, tj. słusznego interesu obywateli oraz interesu publicznego znaleźć musi wyraz w uzasadnieniu decyzji, aby umożliwić jej kontrolę instancyjną lub ewentualną kontrolę sądową.

Zaskarżona decyzja jest obszerna, jednak zabrakło w niej rzeczy podstawowej, jaką jest odniesienie się do argumentacji i zarzutów zawartych w odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Przy braku stosownej argumentacji ze strony organu odwoławczego i odniesienia się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, Sąd nie mógł w sposób merytoryczny do nich się odnieść, gdyż wiązałoby się to z samodzielnym dokonywaniem ustaleń faktycznych i przeprowadzaniem wyliczeń matematycznych, które mogłyby być dotknięte błędem a nie omyłką pisarską (por. postanowienie z dnia [...])

Sąd podziela natomiast argumentację organu odwoławczego dotyczącą tego, że przed wydaniem decyzji dotyczącej ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, nie jest konieczne wcześniejsze zawarcie umowy dotyczące tej odpłatności. Opowiedzenie się za wyłączeniem dopuszczalności wydania decyzji w sytuacji braku zawarcia umowy lub jej zawarcia z określeniem kwoty partycypacji odbiegającej od rzeczywistych kosztów utrzymania w domu pomocy społecznej czyniłoby iluzorycznym ustawowy obowiązek osób wymienionych w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Wydaje się, że przedstawiony pogląd nie budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest powszechnie akceptowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1639/17, CBOS). Dostrzec natomiast można rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych w kwestii dotyczącej obliczenia dochodu przypadającego na osobę w rodzinie w sytuacji, gdy dochód osiągany przez osobę zobowiązaną do ponoszenia kosztów utrzymania swojego krewnego jest znacznie niższy niż łączny dochód wszystkich członków rodziny w przeliczeniu na osobę. Ratio legis regulacji zawartej w art. 61 ustawy jest ustalenie wysokości opłaty stosownie do wysokości dochodów, którymi dysponuje osoba zobowiązana w ramach rodziny, w której funkcjonuje, a nie dochodów własnych tej osoby. Nie oznacza to, że osobami zobowiązanymi do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, będą osoby niewymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Rozpoznawana sprawa w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego była przez organ odwoławczy już dwukrotnie przekazywana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W jednym z orzeczeń uchylających decyzję organu I instancji zawarte były rozważania dotyczące charakteru decyzji ustalającej odpłatność za pobyt w domu pomocy społecznej i w związku z tym możliwości ustalenia tej opłaty z datą wcześniejszą niż wydana decyzja. Jednak to, że organ odwoławczy powyższą kwestię rozważył w swojej wcześniejszej decyzji nie zwalniało od konieczności odniesienia się do podnoszonego w odwołaniu w tym zakresie argumentu.

W ocenie składu orzekającego decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej ma bez wątpienia charakter konstytutywny. Jednakże ustalenie wysokości opłaty nie jest tożsame z ustaleniem należności podlegającej zwrotowi. Dla ustalenia należności podlegającej zwrotowi, organ musi uwzględnić szereg okoliczności takich jak: wysokość opłat, które dana osoba była zobowiązana uiszczać, ustalić czy i w jakiej wysokości opłaty zostały uiszczone, zbadać czy osoba wnosząca opłatę nie została częściowo lub całkowicie zwolniona z tej opłaty. Kwota należności podlegającej zwrotowi nie musi być tożsama z kwotą opłat, które osoba zobowiązana miałaby ponosić.

W tym miejscu zaznaczyć jedynie wypada, że w cytowanej uchwale NSA z dnia 11 czerwca 2018 r. sygn. I OPS 7/17, przyjęto, że o ile skonkretyzowanie i zindywidualizowanie ustawowego obowiązku, pozwoli na ustalenie osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty i wysokości tej opłaty, to samo zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli z dniem umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Stąd też wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, albowiem to decyzja konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego, jak umieszczenie osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej.

Pamiętać jednak należy, że konstytutywność czy deklaratoryjność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia dotycząca tego, czy orzeczenie wywołuje skutek ex tunc, czy ex nunc zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Powyższa kwestia została szeroko omówiona m.in. wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 221/16 i z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2170/16 (CBOS). Raz jeszcze podkreślić należy, że Sąd rozpoznający sprawę nie może zastępować organu odwoławczego w odniesieniu się do podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Słusznie skarżący Prokurator podnosi, że nie wyjaśniono tych kwestii, podobnie, jak i pozostałych podnoszonych w odwołaniu. Zastrzeżenia dotyczące wydanej przez organ I instancji decyzji zawarte w odwołaniu, niezależnie od tego czy organ uważa je za słuszne, czy chybione powinny być omówione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a jeżeli organ ich nie podzieli, to powinien w sposób zrozumiały wyjaśnić dlaczego nie podziela wątpliwości i zastrzeżeń podniesionych w odwołaniu.

Zaznaczyć przyjdzie, że bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy jest aktualna sytuacja materialna Uczestnika DC przedstawiona w piśmie procesowym z dnia 24 września 2018 r. (lit. b), jak też zmiana stanu faktycznego spowodowana śmiercią w dniu [...]jednego z mieszkańców DPS (babci), pozostaje to bowiem bez wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia[...]

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyżej poczynionych rozważań. Dodatkowo należy dostrzec, że w zaistniałym stanie faktycznym, w którym kilka osób jest zobowiązanych do ponoszenia odpłatności i to w różnym stopniu, jak też nie są one w stanie uzupełnić brakującej opłaty za pobyt rodziców i zarazem dziadków w DPS, co więcej część z nich jest już zwolniona od opłat, być może zachodzi potrzeba łącznego i jednoczesnego rozpoznania sprawy z udziałem wszystkich zobowiązanych, tak aby mogli się oni stać uczestnikami bądź stronami postępowania administracyjnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każdy z ze zobowiązanych ma taki sam obowiązek ponoszenia opłat, a różnicuje ich wyłącznie osiągane kryterium dochodowe.

Nadmienić przyjdzie, że w obrocie prawnym nadal pozostaje postanowienie z dnia [...] które zostało sporządzone przez organ odwoławczy już po wniesieniu skargi i to w składzie osobowym innym niż orzekający przy wydaniu zaskarżonej decyzji, zmieniające jej meritum a nie tylko prostujące oczywiste błędy matematyczne, co skutkować powinno jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego przez organ odwoławczy.

W tym stanie rzeczy, Sąd stwierdzając, że skarga ma usprawiedliwioną podstawę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. oraz art. 8 ust. 3, 4 i 11 w związku z art. 60 ust. 1 i art. 61 ustawy, orzekł jak w sentencji.