Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1037/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: odrzucono skargę 1 skarżącego
pozostałe skargi oddalono
Powołane przepisy: article: art. 138 par 2 w zw. z art. 144 , art. 10 par 1 , art. 7 , art. 77 par 1 , art. 79 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 220 par 3 , art. 58 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2015 r. sprawy ze skarg Z. P., W. P. i N. S. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 27 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. odrzuca skargę W. P.; II. pozostałe skargi oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 17.03.2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 59 f ust. 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nałożył na Z. P. opłatę legalizacyjną w wysokości 50 000 zł tytułem rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewid. nr [...], [...], położonej w miejscowości M..

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że postanowieniem z dnia 31.07.2013 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w miejscowości M. przy rozbudowie istniejącego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...], z równoczesnym nałożeniem na inwestora – Z. P. obowiązku przedłożenia dokumentów i opracowań określonych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jak ustalono, inwestycja była realizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Organ stwierdził, że przy ww. budynku mieszkalnym jednorodzinnym Z. P. wykonała roboty budowlane w postaci:

- rozbiórki istniejącego pomieszczenia gospodarczego (drewutni) o konstrukcji drewnianej wybudowanego od strony północno - zachodniej oraz wykonania ław fundamentowych betonowych - trwale połączonych z gruntem, ścian murowanych, dachu jednospadowego (wymiary rzutu poziomego tej części wynoszą: 1,83 x 4,95 m, a pow. zabudowy 9,05 m2. Część ta użytkowana jest na cele higieniczno - sanitarne - łazienka z przedsionkiem. Roboty budowlane w tym zakresie wykonano w ok. 1996 — 1998 r.);

- budowy ław fundamentowych - trwale połączonych z gruntem, ścian o konstrukcji

metalowej, dachu jednospadowego (wymiary rzutu poziomego obiektu wynoszą: 3,16 x 1,50 m, a pow. zabudowy 4,74 m2. Obiekt w tej części użytkowany jako wiatrołap. Roboty budowlane w tym zakresie wykonano w ok. 2011 - 2012 r.);

- budowy konstrukcji stalowej z dachem jednospadowym na fundamencie betonowym punktowym (wymiary w rzucie poziomym wynoszą: 4,00 x 1,50 m, a pow. zabudowy 6,00 m. Obiekt użytkowany jako wiata gospodarcza, połączona konstrukcyjnie z wiatrołapem w/w budynku. Roboty budowlane w tym zakresie wykonano w ok. 2011 -2012 r.);

- budowa tarasu o konstrukcji murowanej: stopy fundamentowe betonowe, połączone trwale z gruntem, płyta żelbetowa z zadaszeniem o konstrukcji drewnianej (wymiary rzutu poziomego 4,30 x 1,40 m, a pow. zabudowy 6,02 m2. Roboty budowlane w tym zakresie wykonano w ok. 2011 - 2012 r.).

Organ odwołał się do definicji rozbudowy wypracowanej w orzecznictwie, podkreślając, że rozbudowywana część obiektu musi być funkcjonalnie związana z obiektem. W ocenie organu wykonanie nowej części obiektu należy zakwalifikować jako rozbudowę obiektu budowlanego, która wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przedkładając przy piśmie z dnia 28.11.2013 r., uzupełnionym pismem z dnia 09.12.2013 r. 19.12.2013 r., wymagane dokumenty i opracowania, inwestor wykonał nałożony postanowieniem obowiązek. Ponadto nieprawidłowości w projekcie budowlanym do których usunięcia inwestor został wezwany w postanowieniu z dnia 23.12.2013 r., zostały usunięte.

Wreszcie organ przedstawił sposób obliczenia wysokości nałożonej kary legalizacyjnej, wskazując, że dla obiektu będącego przedmiotem postępowania— budynek mieszkalny jednorodzinny (kategoria I w/w załącznika) współczynnik kategorii obiektu ("k") równy jest 2,0. Natomiast współczynnik wielkości obiektu ("w") wynosi 1,0. Organ podkreślił, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie różnicują wysokości opłaty legalizacyjnej, o której mowa w art. 49 ust. 2, zależnie od stopnia zaawansowania robót przy budowie obiektu budowlanego. O wysokości nałożonej opłaty decydują konkretne przepisy prawa, a nie uznanie organu nadzoru budowlanego.

Z. P. złożyła zażalenie na ww. postanowienie, wskazując, że rozstrzygnięcie jest dla niej krzywdzące, szokujące i nie zgadza się z nim. Przedstawiła swoją ciężką sytuację zdrowotną oraz majątkową. Wskazała na trudności jakie miała w związku z wypełnieniem obowiązków nakładanych przez organ. Nadmieniła, że część robót budowlanych została wykonana przy okazji oddawania do użytku nowego budynku tj. w 1993 r. Wniosła o obniżenie kary do poziomu 2 000 zł, podając, że kara w tej wysokości leży w granicach jej możliwości finansowych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 27.05.2014 r., znak: [...], na podstawie art.138 § 2 w zw. z art.144 kpa oraz art. 49 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że PINB w L. prawidłowo uznał, że wymienione powyżej roboty budowlane stanowią rozbudowę budynku i wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Za prawidłowy uznał także przyjęty czasookres dokonania przedmiotowej rozbudowy oraz ustalenie osoby inwestora. Uznał, że w sprawie zastosowanie mają przepisy art. 48 - 49 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy ocenił natomiast, że organ I instancji naruszył art. 10 § 1 kpa. Stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu przysługiwał inwestorowi, właścicielom działek nr [...] i nr [...], na których zlokalizowany jest obiekt budowlany poddany rozbudowie oraz współwłaścicielom działki sąsiedniej nr [...], przy granicy której wykonano część rozbudowy (rozbiórka istniejącego pomieszczenia gospodarczego o konstrukcji drewnianej i w tym miejscu łazienki oraz przedsionka). Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], obejmującej działkę nr [...], stanowi ona współwłasność Z. P., E. P., P. P., W. P., S. P. oraz A. L.. Wszystkie w/w osoby winny być uznane za strony prowadzonego przez organ I instancji postępowania i mieć możliwość czynnego w nim udziału. PINB w L. nie zapewnił takiej możliwości zamieszkałemu za granicą S. P., poprzestając na dołączeniu do akt zwróconego z adnotacją na kopercie oraz zwrotnym potwierdzeniu odbioru cyt. "Addressee unknown at marked address" (co oznacza "Adresat nieznany pod wskazanym adresem") pisma z dnia 13.02.2013 r., w którym informował o prowadzonym postępowaniu i konieczności ustanowienia pełnomocnika w kraju. W świetle powyższego nie można twierdzić, że S. P. posiadł wiedzę o prowadzonym postępowaniu i miał świadomość obowiązków jakie na nim ciążą. Organ odwoławczy nakazał ustalić, czy posiadany adres jest prawidłowy i ponownie doręczyć pismo, bądź tez w razie braku takiej możliwości zastosować przepis wynikający z art. 34 § 1 kpa. Wątpliwości organu wzbudziła również prawidłowość ustalenia przez PINB współwłaścicieli działki nr [...]. Jednym z jej współwłaścicieli była bowiem J. P., co do której w trakcie kontroli w dniu 28.02.2013 r. organ I instancji powziął informację, że nie żyje a spadkobiercą jest N. S.. Z akt sprawy nie wynika, aby PINB zweryfikował prawdziwość w/w informacji.

Organ II instancji wskazał również, że przedłożone 4 egzemplarze projektu budowlanego nie spełniają wymogów wskazanych w § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r.

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462).

Wątpliwości budzi prawdziwość oświadczenia Z. P. o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz nr [...]. Z. P. wskazała w w/w oświadczeniu, że przedmiotowe prawo wynika

z braku sprzeciwu wszystkich współwłaścicieli w/w nieruchomości. Jednak z pisma N. S. z dnia 9.04.2012 r. wynika, że jako współwłaścicielka budynku mieszkalnego zlokalizowanego na w/w działkach oraz właścicielka działki nr [...] nie wyrażała zgody na prowadzenie jakichkolwiek robót budowlanych przy w/w obiekcie budowlanym. Biorąc jednak pod uwagę, że samowolne roboty budowlane zrealizowane zostały w obrębie działki ewidencyjnej nr [...] w M., organ odwoławczy stanął na stanowisku do procesu legalizacji tych robót, wystarczy aby Z. P. (inwestor robót) legitymowała się prawem do dysponowania na cele budowlane działką nr [...].

W odpowiedzi na zawarte w zażaleniu zarzuty dotyczące braku możliwości wniesienia opłaty legalizacyjnej w wysokości 50000,00 zł WINB odwołał się do stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.02.2013 r,. sygn. akt VII SA/Wa 1826/12, w którym podano, że organy administracji nie mogą różnicować stron postępowania w zależności od wieku, sytuacji materialnej czy też ich sytuacji życiowej, a art. 5 k.c. nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym.

Skargę do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli osobnymi pismami: Z. P., N. S. i W. P..

Z. P. zarzuciła naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnym materiale, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący, naruszenie art. 81 kpa oraz art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Skarżąca nie zgodziła się z zakwalifikowaniem robót budowlanych jako rozbudowy. Jej zdaniem sprawa została rozpatrzona powierzchownie mimo, że postanowienie dotyczy ogromnej kwoty pieniężnej.

W piśmie z dnia 3.04.2015 r. pełnomocnik Z. P. uzupełnił zarzuty skargi wskazując na naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że wykonanie tarasu, pomieszczenia higieniczno-sanitarnego, wiatrołapu oraz wiaty gospodarczej stanowiło rozbudowę i wymagały pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowody prowadzi do wniosków odmiennych oraz naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. poprzez dowolne przyjęcie, że wykonane roboty budowlane stanowiły samowolę budowlaną, podczas gdy materiał dowody zgromadzony w sprawie prowadzi do wniosków odmiennych. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia jak i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniósł, że przeprowadzone roboty budowlane nie doprowadziły do powstania nowej substancji budowlanej i istotnego powiększenia domu. Przykładowo pomieszczenie higieniczno-sanitarne zostało zaadoptowane z istniejącego obiektu budowlanego wykorzystywanego jako drewutnia. Wykonane prace należało zakwalifikować jako remont lub przebudowa.

N. S. również nie zgodziła się rozstrzygnięciem, wskazując, że zgłaszając sprawę do organu nadzoru spodziewała się orzeczenia nakazu rozbiórki, czyli przywrócenia stanu pierwotnego, a nie nałożenia opłaty legalizacyjnej. Podkreśliła, że prace wykonane przez inwestora na działce nr [...] przekroczyły granice działki stanowiącej jej własność tj. [...]. Zakwestionowała uznanie przez organ I instancji, że instalacja gazowa została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 31.03.2011 r.

W. P. podał, że nieprawdą jest, że współwłaściciele działki nr [...] i [...] wyrazili zgodę na rozbudowę budynku. Zwrócił się o wyjaśnienie, czy w takiej sytuacji możliwe jest zalegalizowanie inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie opisanych wyżej skarg i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 14.08.2014 r. skarżący W. P. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez nadesłanie 6 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem lub własnoręcznie podpisanych. Natomiast zarządzeniem z dnia 19.08.2014 r. skarżący został wezwany, stosownie do § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.), do uiszczenia wpisu sądowego od złożonej skargi w wysokości 100 zł. Pisma zawierały pouczenie, że nieuzupełnienie braków w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, skutkować będzie odrzuceniem skargi. Wezwania zostały skutecznie doręczone skarżącemu w dniu 26.08.2014 r. Mimo upływu zakreślonego terminu, zarządzenia Sądu nie zostały wykonane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na podstawie art. 144 kpa przepis ten ma zastosowanie do kontroli zaskarżonych postanowień.

W niniejszej sprawie powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej było naruszenie przez ten organ art. 10 § 1 kpa poprzez niezapewnienie czynnego udziału w sprawie S. P., brak potwierdzenia następstwa prawnego N. S. po zmarłej J. P., sporządzenie projektu budowlanego w sposób nie spełniający wymogów określonych w § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowanego oraz wątpliwości co do prawdziwości oświadczenia Z. P. o prawie do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] oraz nr [...].

Sąd podziela w pełni zastrzeżenia organu II instancji co do przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji z naruszeniem zasady określonej w art. 10 kpa. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo wytknął organowi I instancji, że w postępowaniu pominięto zupełnie jednego ze współwłaścicieli działki nr [...] – S. P., zamieszkałego we F.. Organ podjął, co prawda, próbę zawiadomienia go o toczącym się postępowaniu, jednakże niezasadnie uznał, że zwrot korespondencji z informacją "adresat nieznany" uprawnia go do zastosowania rygoru określonego w art. 40 § 5 kpa tj. pozostawienia dalszych pism w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Zaznaczyć wypada, że mimo informacji, że adres na który wysłano korespondencję jest niewłaściwy, organ I instancji nie przedsięwziął żadnych czynności w celu dokonania ustaleń dotyczących aktualnego miejsca pobytu strony. Organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu w sposób kompleksowy wskazał poszczególne czynności jakie winien podjąć organ I instancji w celu zapewnienia S. P. czynnego udziału w postępowaniu.

Należy również przyznać rację organowi odwoławczemu w zakresie postawienia organowi I instancji zarzutu niewłaściwego ustalenia następstwa prawnego po zmarłej J. P.. Jak wynika z k.45 i 64 akt administracyjnych J. P. była współwłaścicielką działki [...]. Poprzestanie na wpisie do protokołu z kontroli przeprowadzonej w dniu 28.02.2013 r., że spadkobiercą jest N. S. było niewystarczające, zwłaszcza, że nie wskazano, aby była ona jedynym spadkobiercą.

Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego co do oświadczenia Z. P. o prawie dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] i [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21.05.2010 r., sygn. akt II OSK 439/09 nie można w sytuacjach wątpliwych ograniczać się jedynie do żądania od inwestora oświadczenia bez potwierdzenia jego prawdziwości stosownymi dokumentami. Oświadczenie jest jednym ze środków dowodowych w sprawie, ocena jego należy do organu administracji architektoniczno-budowlanej i jeżeli są wątpliwości co do faktów wynikających z oświadczenia, organ zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. może i powinien skorzystać z innych dowodów. Z. P. oświadczyła, że prawo do dysponowania nieruchomością oznaczoną jako działki nr [...] i [...] wynika z tytułu współwłasności, przy czym posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli oraz, że – w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej własność N. S. - tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wynika ze stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót i obiektów budowlanych. Wypełniając wymóg wskazania dokumentów potwierdzających powyższe prawo do dysponowania nieruchomością podała: nr księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] oraz "zgoda wszystkich współwłaścicieli dz. nr [...]". Zważywszy na konflikt pomiędzy stronami postępowania, powyższe oświadczenie musi budzić wątpliwości. Taki stan rzeczy uprawniał organ I instancji do nałożenia na Z. P. obowiązku przedłożenia dokumentów potwierdzających powyższe fakty. Konieczne jest również poczynienie jednoznacznych ustaleń co do stanu własności budynku poddanego rozbudowie.

Wreszcie zasadnie organ II instancji zwrócił uwagę, że przedłożony projekt budowlany narusza § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462), ze względu na przedłożenie projektu budowlanego oprawionego w sposób umożliwiający jego dekompletację.

Nadto wskazać należy, że stosownie do § 8 ust. 1 rozporządzenia projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na mapie do celów projektowych, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Część opisowa, o której mowa w ust. 1, sporządzona z uwzględnieniem § 7, powinna m.in. określać zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu, jak: powierzchnia zabudowy projektowanych i istniejących obiektów budowlanych. Projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien być sporządzony na mapie w skali dostosowanej do rodzaju i wielkości obiektu lub zamierzenia budowlanego i zapewniającej jego czytelność (§ 10). Zgodnie zaś z § 12 rozporządzenia część rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Dotyczy to także klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych. Natomiast część rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący (ust.4).

Złożony do akt projekt wymogów tych nie spełnia. Zestawienie poszczególnych powierzchni zagospodarowania terenu na stronie 6 projektu jest niezrozumiałe. Dane tam przedstawione nie są zgodne z ustaleniami organu co do powierzchni zabudowy dobudowanych części budynku. To samo odnieść należy do tabeli ze strony 9. Mapy z k.41 i 42 nie są w odpowiedniej skali i nie zawierają oznaczenia kierunków świata. Nie pozwalają na jednoznaczne ustalenie, czy rozbudowa przekroczyła granicę działki nr [...] z działką nr [...].

Zauważyć również należy, że "Ekspertyza..." z dnia 25.02.2014 r. (k.76) projektu została do niego dołączona, ale w spisie zawartości projektu nie została wymieniona. Sformułowania użyte w ekspertyzie wydają się nadto wskazywać, że rozbudowa jest dopiero projektowana a nie już dokonana. Ma to o tyle istotne znaczenie, że w postanowieniu Komendanta Straży Pożarnej z dnia 27.03.2014 r. (wydanego po dacie postanowienia organu I instancji w sprawie opłaty legalizacyjnej) podano, że dotyczy ono uzgodnienia ekspertyzy technicznej ... rozbudowywanej części budynku. Nadto, np. na k.45 projektu uczyniono dopisek "wykonać montaż żaluzji EI30", gdy w opisanym postanowieniu nakazano zastosować automatyczne kurtyny przeciwpożarowe.

Wskazać w związku z tym należy, że postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych może prowadzić tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Brak jest możliwości stosowania instytucji "odstępstwa od warunków techniczno - budowlanych" uregulowanej w art. 9 p.b. w postępowaniu legalizacyjnym, w którym konieczna jest ocena zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi.

Podane wyżej okoliczności wskazują, że postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Dlatego też zaskarżone postanowienie kasacyjne jest zgodne z prawem i nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organu II instancji odnośnie do prawidłowości ustalenia przez organ i instancji osoby inwestora samowoli budowlanej. W tej części uzasadnienie postanowienia z dnia 27.05.2014 r. jest wadliwe. Ustalenie powyższe zostało bowiem dokonane z naruszeniem przepisów art.7, 77 i 79 kpa.

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego to inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. W doktrynie oraz orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utarty jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu, który upoważniałby do wykonania czynności nakazanych decyzją. Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z dnia 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z dnia 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, za Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Marek Wierzbowski (red.), Kamil Buliński, Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Tomasz Filipowicz, Artur Kosicki, Mariusz Rypina , Mirosław Wincenciak, Prawo budowlane. Komentarz. Lex 2014 r., kom do art. 52).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy nie dokonały wyczerpujących ustaleń zarówno co do osoby inwestora, jak i własności nieruchomości. Z wypisu rejestrów gruntów znajdującego się na k. 45 akt administracyjnych wynika, że działka nr [...] pozostaje we współwłasności: A. L., E. P., P. P., S. P., W. P. i Z. P.. Jednocześnie skarżąca Z. P. wskazywała, że przed Sądem Rejonowym w L. pod sygn. [...] toczy się postępowanie o zniesienie współwłasności i podział majątku obejmującego między innymi przedmiotową nieruchomość. Organ I instancji nie podjął czynności w celu ustalenia na jakim etapie znajduje się postępowanie sądowe, w szczególności czy zapadło już rozstrzygniecie. Tymczasem powyższa okoliczność ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Ponadto zgromadzony materiał dowody nie pozwala na jednoznaczne uznanie Z. P. za inwestora zrealizowanej rozbudowy. Oświadczenia składane przez P. P., W. P., Z. P. oraz W. S. w toku postępowania administracyjnego są wzajemnie i wewnętrznie sprzeczne.

W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 26.09.2012 r. (k. 21) P. P. twierdził, że roboty budowlane przeprowadzone w 2011 r. zostały przeprowadzone przez Z. P.. Zaznaczyć trzeba, że P. P. występował w sprawie w podwójnej roli – jako współwłaściciel działki nr [...] oraz pełnomocnik Z. P. (pełnomocnictwo k. 18). W osobiście sporządzonym piśmie z dnia 5.10.2012 r. Z. P. wspomina jednak, że "zwróciła się z prośbą do córki A. L. i syna P. P., czy nie wykonaliby remontu" części budynku. Z kolei W. P. w piśmie do organu (k. 32) oraz do protokołu kontroli z dnia 28.02.2013 r. (k. 105) konsekwentnie wskazywał na P. P. jako inwestora robót budowlanych przeprowadzonych w latach 2011 -2012, twierdząc, że jego matka – Z. P. nie posiadała środków finansowych na pokrycie kosztów inwestycji. Oświadczył również, że inwestorem robót budowlanych przeprowadzonych w 1998 w związku z budową pomieszczenia przeznaczonego następnie na łazienkę była A. L., natomiast wykonywał je - na jej zlecenie - osobiście. Organy pominęły powyższe wyjaśnienia, opierając się przy ustaleniu osoby inwestora wyłącznie na zeznaniach W. S.. W. S. był słuchany w sprawie trzykrotnie: w dniach 10.06.2013 r. i 21.06.2013 r. – "jako pełnomocnik Z. P." oraz w dniu 1.07.2013 r. "jako pełnomocnik Z. P., A. L. i P. P.". Za pierwszym razem oświadczył, że inwestorem robót przeprowadzonych w latach 2011 – 2012 r. byli P. P. i A. L.. W czasie drugiego przesłuchania stwierdził, że inwestorem była Z. P., nie wyjaśniając jednocześnie z czego wynika odmienne oświadczenie w tym zakresie. Słuchany w dniu 1.07.2013 r. podał natomiast, że prace w latach 2011-2012 zostały wykonane na polecenie i za zgodą Z. P., która formalnie była inwestorem tych prac, a koszty związane z tymi robotami pokrywali A. L. i P. P.. Wyjaśnił też, że stwierdzenie zawarte w protokole z dnia 10.06.2013 r., że inwestorem byli A. L. i P. P. dotyczyło tylko kwestii finansowych. Ponadto "świadek" potwierdził, że prace przy rozbudowie budynku o pomieszczenie łazienki zostały wykonane przez W. P., wskazując jednak, że inwestorem tych prac była Z. P..

Przedstawionego wyżej materiału dowodowego nie można uznać za miarodajny dla dokonania ustaleń w kwestii inwestora robót budowlanych również z tego powodu, że dowody w postaci przesłuchania W. S. oraz W. P. zostały przeprowadzone z naruszeniem przepisów regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie bowiem z art. 79 § 1 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Ponadto, stosownie do treści § 2 ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia.

Z akt sprawy, jak również sporządzonych protokołów zeznań nie wynika, aby o terminie przesłuchania zostały zawiadomione strony postępowania. Brakuje nawet dowodów kierowania wezwań do W. S.. Powyższe zaniedbanie przesądza o przeprowadzeniu postępowania przez organ I instancji z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, niezależnie od argumentów podanych przez organ II instancji uzasadniających uchylenie postanowienia wydanego przez organ I instancji, konieczne jest ponowne przeprowadzenie czynności dowodowych w postaci przesłuchania świadków czy stron postępowania (przy umożliwieniu pozostałym uprawnionym wzięcia udziału w tych czynnościach) oraz uzasadnienie

dlaczego jednym świadkom organ dał wiarę, a z jakich powodów innym jej odmówił.

Dotychczasowe rozważania stanowią jednocześnie odpowiedź na większość zarzutów skarg Z. P. i N. S.. Odnosząc się do zastrzeżeń podniesionych przez N. S. w zakresie wykonanej instalacji gazowej należy wyjaśnić, że na k. 46 znajduje się zawiadomienie wystosowane do pełnomocnika skarżącej – M. S. w trybie art. 237 § 3 k.p.a. informujące, że jej skarga w kwestii wykonanej ścianki działowej oraz instalacji gazowej została uznana za niezasadną. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem nie obejmowało zatem swoim zakresem wykonania instalacji gazowej.

Za niezasadny należało uznać zarzut skarżącej Z. P. odnośnie błędnego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych jako rozbudowy.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (DZ. U. z 2013 r., poz. 267) poprzez pojęcie budowy rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Wobec braku legalnej definicji rozbudowy, odwołać się trzeba do definicji językowej tego pojęcia, wedle której rozbudową jest dobudowywanie nowych obiektów albo nowych elementów, a także powiększenie, rozszerzenie budowli, obszaru już zabudowanego, dobudowywanie nowych elementów (Nowy słownik poprawnej polszczyzny PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A., Słownik języka polskiego PWN Wydawnictwo Naukowe PWN S.A.). Definicji pojęcia rozbudowy szukać należy ponadto w dorobku orzeczniczym sądów administracyjnych, gdzie za rozbudowę uznaje się zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5.11.2013r., sygn. akt II SA/Kr 949/13, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12.10.2011 r., II SA/Kr 1042/1). Zgodnie z § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.) przez kubaturę brutto budynku należy rozumieć sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiącą iloczyn powierzchni całkowitej, mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się m.in. kubaturę balkonów i tarasów, obliczaną do wysokości balustrady. Z kolei powierzchnię zabudowy opisuje jako powierzchnię terenu zajętego przez wszystkie naziemne kondygnacje budynku, przy czym zalicza się do niej także wszystkie elementy przewieszenia, które występują w elewacji – m.in. balkony i loggie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 17.12.2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1200/10).

Z kolei pojęcia "przebudowa" i "remont" zostały zdefiniowane w ustawie Prawo budowlane. I tak zgodnie z art. 3 pkt 7a przebudowę stanowi wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Remontem jest natomiast wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Mając powyższe na uwadze należy z całą pewnością stwierdzić, że - wbrew stanowisku skarżącej - przeprowadzenie robót budowlanych polegających na dobudowaniu do istniejącego obiektu tarasu, wiatrołapu i wiaty gospodarczej modyfikowało zarówno kubaturę budynku, jak i jego powierzchnię zabudowy, w związku z czym przedmiotowe przedsięwzięcie należy zakwalifikować jako rozbudowę budynku. Natomiast rozbiórkę istniejącego pomieszczenia gospodarczego o konstrukcji drewnianej i wykonania w tym miejscu łazienki oraz przedsionka roboty budowlane można co najwyżej uznać za odbudowę, a nie remont. Zasadnicza różnica wynika bowiem z występującego w przypadku odbudowy faktu, uprzedniego w stosunku do samego aktu odtworzenia, rozebrania określonych (zużytych) fragmentów obiektu. Rozebranie takie bowiem wyklucza potraktowanie całości robót jako odtworzenie stanu pierwotnego o zakresie remontu, bowiem byłby to remont czegoś, co nie istnieje, jako że zostało właśnie rozebrane. To odtworzenie zatem, które obejmuje rozebranie a następnie "odtworzenie właściwe", wiąże się właśnie z pojęciem odbudowy (por. wyrok NSA, sygn. II OSK 990/10). Rozważania czy roboty budowlane stanowiły odbudowę czy rozbudowę nie mają większego znaczenia skoro obydwa pojęcia - stosownie do treści art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane - wchodzą w zakres budowy.

Wreszcie, w przedłożonym przez Z. P. projekcie budowlanym mowa jest o "rozbudowie" a nie remoncie domu, czego wcześniej skarżąca nie kwestionowała.

Uznać zatem należy, że dokonana przez organy kwalifikacja wykonanych przez skarżących robót budowlanych - jako budowy - jest prawidłowa.

Powyższe powoduje, że zaskarżone postanowienie kasacyjne jest zgodne z prawem i nie narusza przepisu art.138 § 2 kpa. Oceny tej nie może zmienić fakt, że jego uzasadnienie jest częściowo błędne, gdyż nie miało to żądnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi Z. P. i N. S., jako nieuzasadnione, należało oddalić, o czym orzeczono w punkcie II wyroku.

Skarga wniesiona przez W. P., wobec nieopłacenia wpisu sądowego w wyznaczonym terminie oraz nieuzupełnienia braków formalnych skargi podlegała odrzuceniu na podstawie art. 220 § 3 i art. 58 § 1 pkt 3 ww. ustawy. Zgodnie z art. 220 § 3 skarga, od której mimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd, natomiast w myśl art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie jej braków formalnych.