Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 42/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par .1 pkt 1, art. 99
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Protokolant ref. staż. Renata Puchalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącej K. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 2 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., którą stwierdzono nieważność dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., Nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W., na mocy którego K. W. nadano nadział ziemi o obszarze około 3,94 ha, położonej we wsi K. (gmina M.).

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 4 września 2000 r. M. I. wystąpiła o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], na mocy którego K. W. otrzymała na własność nieruchomość rolną o pow. 3,94 ha, położoną w miejscowości K. (gm. M.), stanowiącą wcześniej własność ojca wnioskodawczyni A. R.. We wniosku podniesiono, że nieruchomości stanowiące własność A. R., zapisane w księgach wieczystych K., wykaz [...], [...] i [...], zostały nadane K. W., mimo braku dokumentów wskazujących, że właścicielem tych nieruchomości był Skarb Państwa. Objęcie dokumentem nadania ziemi nieruchomości stanowiących własność osoby fizycznej stanowi rażące naruszenie art. 2 ust. 1 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., nr 3, poz. 13 ze zm.), zgodnie z którym na cele reformy rolnej, w tym nadawane na rzecz parcelantów, mogły być wyłącznie nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...], stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., Nr [...], wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W..

Odwołanie od tej decyzji złożyła spółka "K." sp. z o.o., będąca stroną postępowania jako obecny właściciel części przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił stwierdzenia nieważności dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...].

Wyrokiem z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 868/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w oparciu o § 33 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN podlegać mogły wyłącznie te grunty, które uprzednio zostały znacjonalizowane w oparciu o tenże sam dekret. Zasadnicze znaczenie w sprawie ma zatem kwestia, czy w istocie Skarb Państwa był właścicielem gruntów przekazanych następnie K. W..

Na skutek skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 99/09, oddalił skargę kasacyjną M. I. i umorzył postępowanie ze skargi kasacyjnej spółki "K." sp. z o.o., bowiem spółka ta cofnęła skargę kasacyjną.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził nieważność dokumentu nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...]. Wojewoda [...] uznał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nie posiadało wystarczających informacji, aby przyjąć, iż omawianą nieruchomością dysponował Skarb Państwa. Nadając nieruchomość K. W. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. błędnie przyjęło, że została ona wcześniej przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że nastąpiło przejście tej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Również z pism Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wynika, że działki nadane K. W. nie stanowiły własności Skarbu Państwa. Wnioskiem z dnia 15 stycznia 1955 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. wystąpiło bowiem o zamknięcie księgi wieczystej K. wykaz [...] (w której była wpisana parcela [...] - działka [...] z dokumentu nadania ziemi) i o dopisanie jej obszaru do innej księgi wieczystej, w której jako właściciel był ujawniony Skarb Państwa, a następnie pismem z dnia 10 lutego 1955 r. cofnęło swój wniosek stwierdzając, że nieruchomość wpisana do księgi wieczystej K. wykaz [...] stanowi własność A. R.. Kolejną przesłanką świadczącą o tym, że Skarb Państwa nie mógł dysponować omawianą nieruchomością jest fakt, że działka nr [...], tj. jedna z działek wpisanych do księgi wieczystej K. wykaz [...], która nie została nadana K. W., została wpisana w 1998 r. do księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K., w której jako właściciel została ujawniona M. I.. Księga wieczysta nr [...] została zaś założona dla księgi wieczystej K. wykaz [...], która została zamknięta z dniem 1 stycznia 1989 r. W nowozałożonej księdze została ujawniona jako właściciel spadkobierczyni A. R. – M. I., co świadczy o tym, że była to nieruchomość A. R. i że nieruchomość ta nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. wniosła spółka "K." sp. z o.o. podnosząc, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. narodowości i obywatelstwa A. R. po dniu 1 września 1939 r. Spółka podniosła również, że organ I instancji błędnie przyjął, iż dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], nie wywołał nieodwracalnych skutków prawnych, skoro spółka ta w późniejszym okresie nabyła w dobrej wierze na podstawie umowy sprzedaży od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomość rolną o pow. łącznie 26,9999 ha, położoną w miejscowości K., w tym część nieruchomości o pow. 3,94 ha wymienionej w przedmiotowym dokumencie nadania ziemi.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów stwierdził, że są one nieuzasadnione. W aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, że A. R po dniu 1 września 1939 r. zmienił narodowość z polskiej na niemiecką. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny już w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 września 2008 r. zarzucił Wojewodzie [...], że "dokonał nowych ustaleń co do narodowości A. R., wkraczając w kompetencje sądu powszechnego, który jako jedyny mógł się wypowiedzieć czy wymieniony spełniał przesłanki z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej co do obywatelstwa i narodowości i czy w konsekwencji z tych względów jego majątek przeszedł z mocy prawa na własność Państwa w oparciu o art. 2 ust. 1 lit. b) dekretu".

Co do zarzutu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych przez dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo wskazał, że przy ocenie, czy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia, które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu. Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej, lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego, że decyzja administracyjna, choć obciążona ciężkimi wadami, pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania legalności.

Minister podzielił stanowisko organu I instancji, że dokument nadania ziemi z dnia [...] grudnia 1954 r., nr [...], wydany został z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w sprawie brak jest jakichkolwiek dokumentów, z których wynikałoby, że Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości, które zostały nadane K. W.. Natomiast istnieje szereg dokumentów, wskazanych przez organ I instancji, które dowodzą, że omawiana nieruchomość nie stanowiła własności Skarbu Państwa, a mimo to Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. nadało ją K. W..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2011 r. wniosła "K." sp. z o.o. w P.. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 16 § 1, art. 77 § 2, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 153 i art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności zaś:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak jednoznacznego wskazania konkretnego przepisu prawa, do którego naruszenia miało dojść oraz brak wykazania rażącego charakteru tego naruszenia lecz oparcie się na ogólnej niezgodności treści dokumentu nadania ziemi z zapisami wieczystoksięgowymi;

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieumorzenie postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia nieistniejącego w obrocie prawnym.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie innych przepisów prawa poprzez brak uwzględnienia ich znaczenia, tj. np. art. 2 ust. 1 lit. b dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej lub istnienia ich w obrocie prawnym, tj. np. art. 45 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych lub art. 1 (i preambuła) ustawy z dnia 20 lipca 1950 r. o zniesieniu sankcji oraz ograniczeń w stosunku do obywateli, którzy zgłosili swą przynależność do narodowości niemieckiej na podstawie dokumentów sporządzonych niezgodnie z przepisami prawa lub na skutek niesporządzenia dokumentów wymaganych przepisami prawa, kształtują nabywane z mocy samego prawa prawo własności Skarbu Państwa.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesiono. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte wnioskiem M. I. z dnia [...] września 2000 r., który wpłynął do Wojewody [...] w dniu 12 września 2000 r. Wnioskodawczyni wniosła o stwierdzenie nieważności dokumentu nadania ziemi nr [...] wydanego przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w W. dnia [...] grudnia 1959 r. repatriantce K. W.. Wniosek dotyczył nieruchomości znajdujących się w K., gmina P., zapisanych w KW K. wykaz [...], [...], [...].

Organ stosownie do art. 61 § 4 k.p.a. zobowiązany jest o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] obowiązek ten wykonał zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] października 2000 r., które zostało m.in. doręczone A. T., jako stronie postępowania.

W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, po wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt IVSA/Wa 868/08 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 99/09, w grudniu 2010 r. Wojewoda [...] ustalił, że strona tego postępowania administracyjnego, A. T. zmarł 17 czerwca 2005 r., co potwierdza odpis skrócony aktu zgonu Nr [...] wydany przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w P.dnia [...] lutego 2011 r.

Wojewoda [...] ustalił, że w Sądzie Rejonowym w W. nie toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po A. T., jednakże pod sygn. akt I Ns [...] zarejestrowany został testament A. T. sporządzony na podstawie art. 951 kodeksu cywilnego, w którym jedyną spadkobierczynią została wyznaczona jego córka J. T. zamieszkała K. ul. [...]

W przypadku śmierci strony lub jednej ze stron postępowania administracyjnego, stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Jest to przypadek obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wynika z tego, że organ administracji publicznej obligatoryjnie zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron tylko wówczas, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

- śmierć strony lub jednej ze stron nastąpiła w toku postępowania administracyjnego,

- śmierć strony lub jednej ze stron nie czyni postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.,

- wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe,

- nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że wszystkie wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione, co obligowało Wojewodę [...] do zawieszenia postępowania administracyjnego z uwagi na śmierć A. T. na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte na żądanie strony, stosownie do art. 99 k.p.a. zdanie drugie, organ administracji publicznej, który z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1-3 zawiesił postępowanie, poczyni równocześnie niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, jeżeli interes społeczny przemawia za załatwieniem sprawy. Tylko ocena, że interes społeczny nie przemawia za wykonaniem tego obowiązku przez organ administracji publicznej może zwolnić organ od obowiązku podjęcia czynności zmierzających do usunięcia przeszkód do dalszego prowadzenia postępowania. Chociaż w ocenie Sądu, należy podzielić pogląd reprezentowany w doktrynie, że "interes społeczny zawsze przemawia za tym, by organ, który zawiesił postępowanie wszczęte w wyniku czynności strony, obowiązany był równocześnie podjąć niezbędne działania w celu usunięcia przeszkody, ze względu na którą postępowanie to ulega zawieszeniu" (W. Dawidowicz, Zarys procesu, 1989, s. 132). A zatem zawieszając postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., organ jest obowiązany poczynić niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania, w tym może wystąpić do właściwego sądu z wnioskiem o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie, wystąpić do sądu o ustanowienie kuratora spadku w trybie art. 30 § 5 k.p.a. Organ może również wezwać zainteresowaną stronę do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku.

Wojewoda [...] w przedmiotowej sprawie mimo obligatoryjności, nie zawiesił postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a w sposób nieprawidłowy jako podstawę zawieszenia wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyczyną zawieszenia postępowania w przedmiotowej sprawie jest śmierć strony będącej osobą fizyczną. W konsekwencji tego powstał obowiązek ustalenia spadkobierców A. T., jako jego następców prawnych mających przymiot strony w tym postępowaniu. Organ natomiast nieprawidłowo uznał, że przyczyną zawieszenia postępowania była konieczność ustalenia spadkobierców jednej ze stron toczącego się postępowania, a ustalenie tych spadkobierców jest zagadnieniem wstępnym w sprawie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji doprowadziło to do niedopuszczalnego zastosowania w sprawie art. 100 § 2 i 3 k.p.a. z pominięciem art. 99 k.p.a., który właściwy jest przy zawieszeniu postępowania z przyczyny wskazanej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, dla wykazania praw wynikających ze spadkobrania nie jest wystarczające stwierdzenie organu administracji państwowej, że J. T. jest jedyną spadkobierczynią A. T.. Następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego. Wprawdzie art. 922 i nast. kodeksu cywilnego stanowią, że spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku (co następuje z chwilą śmierci spadkodawcy – art. 924 k.c.), a postanowienie sądu o jego nabyciu ma charakter deklaratoryjny, jednakże względem osób trzecich spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia tylko stwierdzeniem nabycia spadku albo zarejestrowanym aktem poświadczenia dziedziczenia (art. 1027 k.c.). Wobec powyższego oraz wyrażonego w art. 925 k.c. domniemania, że osoba która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku, jest spadkobiercą, należy stwierdzić, iż postanowienie właściwego sądu powszechnego w przedmiotowej kwestii albo zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia są wyłącznymi dokumentami poświadczającymi przymiot spadkobiercy i następstwa prawnego.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ w pierwszej kolejności zbada, czy nadal istnieją przesłanki do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., czy też możliwe jest wezwanie spadkobierców A. T. do udziału w postępowaniu.

Wobec procesowych przyczyn uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zajęcie przez Sąd stanowiska w zakresie merytorycznym jest przedwczesne.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 i art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w/w ustawy.