Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 148/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz – Frymus WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g ę /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus


UZASADNIENIE

Rada Miasta Poznania w dniu 9 września 2003 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 142/01/1591 ze zm.- dalej usg) i art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm.- dalej upzp) podjęła uchwałę nr XXVII/203/IV/2003 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" w Poznaniu. W uchwale przewidziano, że dla poszczególnych fragmentów powyższego obszaru może następować odrębne opracowywanie i uchwalenie częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (§ 1 ust. 4 uchwały).

Rada Miasta Poznania w dniu 10 października 2006 r., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 usg i art. 20 ust. 1 upzp podjęła uchwałę nr CV/1204/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A w Poznaniu (dalej Uchwała bądź uchwała z dnia 10 października 2006 r.).

Wojewoda Wielkopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 15 listopada 2006 r. na podstawie art. 91 ust. 1 usg orzekł nieważność uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

W motywach rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że plan miejscowy został uchwalony w innych granicach niż to określono uchwałą Rady Miasta z dnia 9 września 2003 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" w Poznaniu. Tekst uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu i załącznik graficzny, będący integralną częścią uchwały określiły, że przedmiotem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będzie obszar obejmujący tereny położone na północ od obwodnicy kolejowej i ograniczony od zachodu, wschodu i północy granicą miasta Poznania. Załącznik graficzny, stanowiąc uzupełnienie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego i jej wyjaśnienie, musi odzwierciedlać graficznie wszelkie postanowienia uchwały. Jeśli uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawierała możliwość etapowego sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno to znaleźć odzwierciedlenie w załączniku graficznym. Zdaniem organu nadzoru, plan miejscowy może więc być uchwalony tylko dla tego terenu, którego granice zostały określone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Rada Miasta jest wprawdzie uprawniona do zmiany granic opracowanego projektu planu miejscowego, a dokonuje tego poprzez zmianę uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Sporządzenie projektu planu w innych granicach niż określone uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, stanowi naruszenie właściwości organów w procesie planistycznym, a to zgodnie z przepisem art. 28 upzp, skutkuje nieważnością uchwały sporządzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowej sprawie, część czynności związanych z procedurą uchwalania planu dotyczyło całego obszaru określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu jako "Morasko-Radojewo-Umultowo", a nie tylko obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo" część Dolina Warty A, który ostatecznie stanowi zakres przestrzenny uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana granic obszaru objętego projektem planu dokonana została przez organ wykonawczy na etapie sporządzanie projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła Rada Miasta Poznania.

Skarżąca, domagając się uchylenia w całości zaskarżonego aktu, zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 5 usg w zw. z art. 61 § 1 i 4 kpa poprzez brak umożliwienia organowi gminy uczestnictwa w postępowaniu nadzorczym. Rada wskazała na naruszenie art. 14 ust. 1 i 2, i art. 15 ust. 1 upzp poprzez ich błędną interpretację, a także art. 28 upzp w zw. z art. 91 usg poprzez zastosowanie wadliwej podstawy prawnej. Rada Miasta zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 91 usg przez przyjęcie, że owa uchwała istotnie narusza prawo i ust. 3 tego artykułu, poprzez brak uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie nadzorcze zapadło

15 listopada 2006 r.- dwa dni po doręczeniu Skarżącej (13 listopada 2006 r.) pisma Wojewody zawiadamiającego o wszczęciu postępowania nadzorczego. Okoliczności te uniemożliwiły jakikolwiek jej udział w postępowaniu nadzorczym. Skarżąca argumentowała, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania jest nie tylko wymogiem formalnym, którego brak może przesądzić o wyniku postępowania sądowego, ale jest przede wszystkim inicjatorem ważnego etapu postępowania, w którym strony mają możliwość przedstawienia swych racji i poglądów. Art. 91 ust. 5 usg nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kpa do postępowania nadzorczego zmierzającego do stwierdzenia nieważności badanej uchwały. Dotyczy to także art. 9 i 10 kpa, gwarantujących gminie czynny udział w tym postępowaniu. Pozbawienie gminy możliwości czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym stanowi naruszenie prawa uzasadniające uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 28 upzp. Tymczasem organ nadzoru jako podstawę prawną stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały wskazał art. 91 usg. Jeśli organ nadzoru dostrzegł, że w toku procedury planistycznej doszło do naruszenia prawa, które wypełnia jedną z trzech podstaw przewidzianych art. 28 upzp, to nie może ograniczyć się do wskazania wyłącznie przepisu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zawiera upoważnienie do opracowania i uchwalenia planu etapami. Wykładnia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poparta stanowiskiem judykatury, przesądza o dopuszczalności takiego rozwiązania. W przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia trybu sporządzania planu, bowiem organy właściwe do opiniowania i uzgadniania planu, i osoby zainteresowane jego zagospodarowaniem, były poinformowane o takim kształcie projektu, a organ sporządzający plan działał w granicach umocowania uchwały o sporządzeniu planu. Wbrew temu, co twierdzi organ nadzoru, etapy procedury planistycznej przeprowadzono oddzielnie dla owego projektu planu miejscowego, stanowiącego tylko część obszaru Morasko-Radojewo-Umultowo. Uchwalenie planu miejscowego dla części tego obszaru nie stanowiło naruszenia właściwości organów planistycznych. Opracowanie przez organ wykonawczy gminy planu miejscowego dla fragmentu obszaru mieszczącego się w granicach wskazanych w uchwale Rady Miasta o przystąpieniu do sporządzenia planu nie powoduje zmiany tych granic.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 października 2007 r.- II OSK 1086/07 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 marca 2007 r.- II SA/Po 67/07 w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy kwestii dopuszczalności częściowego (etapowego) sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozostawia radzie gminy swobodę (poza nielicznymi przypadkami określonymi ustawą) decydowania o tym, czy uchwali ona plan miejscowy i jaki będzie zakres obszaru objętego planem. Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 upzp, Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu stanowił integralną część tej uchwały. Zawarto także postanowienie dopuszczające możliwość etapowego sporządzenia planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa zasad i trybu etapowego uchwalania planu miejscowego, wymaga jedynie, by uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice objęte procesem planistycznym. Kwestionowana przez Wojewodę uchwała została sporządzona dla terenu, który nie jest tożsamy z obszarem wskazanym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, a obejmuje jedynie jego część, ale zawiera się w obszarze wytyczonych granic "Morasko-Radojewo-Umultowo". Zgodnie z art. 17 upzp, dotyczącym postępowania planistycznego, Rada Miasta wykonała obowiązki związane z podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. W sytuacji, gdy zastosowane procedury powiadamiania o obszarze objętym procesem planistycznym i zgłoszone wnioski prowadzą do opracowania planu częściowego, niewykraczającego poza granice wyznaczone w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zastosowany tryb w konkretnym stanie faktycznym niniejszej sprawy nie musi naruszać prawa. W świetle art. 28 upzp, w przedmiotowej sprawie brak przesłanki nieważności uchwały rady gminy odnoszącej się do naruszenia właściwości organów. Zasady sporządzania studium i planu miejscowego wyprowadzać należy z całokształtu regulacji prawnej, a do zasad tych zaliczyć należy zasadę władztwa planistycznego gminy i ochrony interesów osób trzecich. Jeśli ustawa nie zakazuje etapowego sporządzania częściowych planów miejscowych w granicach objętych uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, to przyjąć należy domniemanie właściwości rady gminy w tym przedmiocie. Gdy podana do publicznej wiadomości uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu przewidywała możliwość opracowania planów częściowych i zapewniono możliwość zgłaszania wniosków dotyczących zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą, nie można uznać, że taki tryb naruszał interesy osób trzecich.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r.- II SA 630/07, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 listopada 2006 r. nr NK.I-8-0911-493/06.

W motywach rozstrzygnięcia WSA wskazał w szczególności, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm.- dalej ppsa) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, co oznacza, że sąd ponownie rozpoznający sprawę winien stosować się do wyjaśnień istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. W niniejszej sprawie WSA przyjął, za poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 9 października 2007 r.- II OSK 1086/07, że dopuszczalne jest uchwalenie częściowego planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A, który swymi granicami nie wykracza poza granice terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo". Częściowe uchwalenie planu miejscowego w niniejszej sprawie nie może stanowić podstawy do uznania uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r. za nieważną. Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp, naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Rada Miasta Poznania, jako organ właściwy, w oparciu o art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", którego granice oznaczono na mapie stanowiącej załącznik do uchwały. Tym samym zainicjowano procedurę ustalania przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Pomijając ustawowe przypadki, gdy sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkowe, gmina w zakresie tzw. władztwa planistycznego samodzielnie zdecydowała, czy stosowną uchwałę w tym przedmiocie podejmie, czy też nie i jaka będzie jej treść. Gmina skorzystała więc z uprawnienia zawartego w powyższym przepisie, a jej władztwo w tym zakresie wyraziło się zwłaszcza w treści § 1 ust. 4 uchwały, w którym, z uwagi na wielkość terenu i skomplikowane zagadnienia urbanistyczne, przewidziano możliwość odrębnego opracowywania i uchwalenia częściowych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych fragmentów tego obszaru. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje ograniczeń w zakresie uchwalania częściowego planu miejscowego. Brak ustawowych przesłanek uniemożliwiających Radzie Miasta podjęcie uchwały przewidującej możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego dla mniejszych terenów, mieszczących się jednak w granicach określonych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego. Legalność uchwały Rady Miasta z dnia 9 września 2003 r., zwłaszcza w kwestii dopuszczalności uchwalania częściowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie została w trybie nadzoru zakwestionowania.

W rezultacie Rada Miasta Poznania w dniu 10 października 2006 r., działając w ramach ustawowego upoważnienia, podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A. Obszar tego planu wprawdzie nie pokrywał się z obszarem wyznaczonym w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu, jednak w całości mieścił się w granicach planu dla terenu "Morasko-Radojewo-Umultowo". Nie doszło do żadnego przekroczenia granic obszaru planu miejscowego wskazanego w uchwale z dnia 9 września 2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu.

Z uwagi na przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007r. stanowisko o dopuszczalności uchwalania częściowego planu miejscowego, do Sądu ponownie rozpoznającego sprawę należała ocena, pod względem zgodności z prawem, wszystkich czynności podjętych przez organy administracji w toku procesu planistycznego, zwłaszcza w zakresie ewentualnych naruszeń zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie zakreślają dwa etapy procedury planistycznej i związane z tym obowiązki przeprowadzenia wskazanych w ustawie czynności (art. 17 pkt 1-14). Stosując się w szczególności do wymogów art. 17 pkt 1 upzp Prezydent Miasta, jako organ właściwy, po przyjęciu przez Radę uchwały z dnia 9 września 2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego obejmującego teren "Morasko-Radojewo-Umultowo", ogłosił w prasie i publicznie obwieścił o podjęciu powyższej uchwały (k. 110, 111 akt II SA/Po 630/07). Wskazał na formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, a następnie w myśl art. 17 pkt 3 upzp, Prezydent Miasta rozstrzygnął o sposobie rozpatrzenia wniosków zgłoszonych do planu dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo". Organ dochował zasad i trybu procesu planistycznego na tym etapie uchwalania planu, a także zapewnił udział w postępowaniu zainteresowanym osobom trzecim poprzez umożliwienie im złożenia wniosków do planu i ich rozpatrzenie.

Powołując się na zawartą w uchwale z dnia 9 września 2003 r. możliwość uchwalenia częściowego planu miejscowego (§ 1 pkt 4 uchwały), Prezydent Miasta sporządził projekt planu dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A i przeprowadził dalszy proces planistyczny w odniesieniu do projektu planu sporządzonego dla tego obszaru. Prezydent Miasta, w szczególności zwrócił się do właściwych organów o opinie o projekcie planu oraz o odpowiednie jego uzgodnienia (k. 45, 54-60 akt II SA/Po 630/07). Zgodnie z art. 17 pkt 10 upzp, dokonał ogłoszenia i obwieszczenia o wyłożeniu projektu planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A do publicznego wglądu i o możliwości zgłaszania uwag do planu dla tego terenu i zorganizowaniu publicznej debaty nad przyjętymi rozwiązaniami (k. 49 akt II SA/Po 630/07). Właściwy organ, zgodnie z ustawowymi zasadami i trybem sporządzania planu miejscowego, przeprowadził obowiązkowe czynności wymagane w toku drugiego etapu postępowania planistycznego.

Wojewoda kwestionował w rozstrzygnięciu nadzorczym przeprowadzenie pierwszego etapu procesu planistycznego w odniesieniu do obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", a dalszych czynności – jedynie do projektu planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A. Skoro zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r. dopuszczalne jest uchwalanie planu miejscowego częściami, dla poszczególnych fragmentów terenu, to brak nieprawidłowości w tym, że organy przeprowadziły dalszy etap procedury planistycznej do projektu planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A. Koncepcja Wojewody o możliwości przeprowadzania całej procedury planistycznej jedynie w stosunku do jednego, tego samego planu miejscowego, określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia tego planu, uniemożliwiałaby w rzeczywistości wykonanie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążącego w niniejszej sprawie, zgodnie z którym dopuszczalne jest uchwalanie częściowych planów miejscowych. Trudno czynić zarzut naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego w sytuacji, gdy w toku pierwszego etapu procesu planistycznego ogłoszenie i obwieszczenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego odnosiło się do planu dla terenu większego niż teren objęty uchwałą z dnia 10 października 2006 r. Obszar planu miejscowego "Morasko-Radojewo-Umultowo" obejmuje w całości teren "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A, więc czynności podjęte w stosunku do planu miejscowego obejmującego większy teren są skuteczne w odniesieniu do planu zakreślonego dla terenu mniejszego, stanowiącego jego część, tym bardziej, że nie przekraczał on granic wytyczonych w uchwale z 9 września 2003 r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego "Morasko-Radojewo-Umultowo". Brak nieprawidłowości w kwestii stosowania zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, gdy na skutek wezwania do składania wniosków do planu obejmującego obszar "Morasko-Radojewo-Umultowo", właściwy organ rozpoznał tylko wnioski dotyczące fragmentu tego terenu - "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A. Istotne znaczenie dla toku postępowania planistycznego w niniejszej sprawie miały bowiem wnioski odnoszące się do tej części planu miejscowego. Z drugiej strony, wnioski dotyczące pozostałych terenów, nieobjętych planem częściowym dla terenu "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A, będą musiały być rozważone w kolejnych etapach planistycznych dla tych pozostałych obszarów. Taki tok postępowania planistycznego nie pozbawia zainteresowanych osób trzecich ochrony ich interesów. Chybiony był zarzut Wojewody o wadliwości przeprowadzonego procesu planistycznego, z uwagi na to, że w ogłoszeniu i obwieszczeniu o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego dla obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo nie została podana informacja o możliwości etapowego uchwalania planu miejscowego. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jedynie w tym zakresie o obowiązku ogłoszenia i obwieszczenia do publicznej widomości faktu podjęcia owej uchwały, nie wskazuje jakie szczególne jej postanowienia winny zawierać się w ogłoszeniu. Przyjąć należy, że chodzi o podanie do publicznej wiadomości samej informacji, że uchwała w tym konkretnym przedmiocie została podjęta i że można składać wnioski do planu, co warunkuje przystąpienie do dalszych prac planistycznych. Zainteresowane osoby trzecie mogły zapoznać się z treścią uchwały i załącznikiem graficznym stanowiącym jej uzupełnienie i wyjaśnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. – II SA/Po 630/07 uznał, że w toku procesu planistycznego właściwe organy podejmowały wymagane przez ustawę czynności i nie naruszyły zasad i trybu sporządzenia planu miejscowego, co przesądziło o braku podstaw do uznania uchwały Rady Miasta Poznania z 10 października 2006r. za nieważną (art. 28 ust. 1 upzp). W konsekwencji rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody w świetle przepisów art. 14 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 1 i 2 oraz art. 17 w zw. z art. 28 upzp nie mogło się ostać i należało je uchylić (art. 148, art. 152 i art. 200 ppsa).

Pismem z dnia [...] r. M. W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę pr. G. K-J., wezwała Radę Miasta Poznania do usunięcia naruszenia uprawnień M. W. przez zmianę uchwały Rady Miasta Poznania z dnia 10 października 2006 r. nr CV/1204/IV/2006 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A w Poznaniu (Dz.Urz. Woj. Wlkp. 81/08/1577).

W wezwaniu M. W. wskazała, że jest właścicielką nieruchomości o pow. [...] ha, oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...] obręb [...] ark. mapy [...] - wpisanej w KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...]. Na podstawie art. 101 ust. 1 usg, M. W. wezwała o zmianę § 8 uchwały z dnia 10 października 2006 r. w ten sposób, że obszar nieruchomości M. W., stanowiący działki geodezyjne nr [...] obręb [...] ark. mapy [...], zostanie oznaczony symbolem RM; w odniesieniu do ww działek zniesiony zostanie zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej, przewidziany w § 8 pkt 2b Uchwały; dla ww działek w § 8 pkt 1d Uchwały ustalone zostanie 20 % maksymalnej powierzchni zabudowy; dla zabudowy ww działek pozostałe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone zostaną w taki sam sposób, jak dla innych obszarów oznaczonych w rysunku planu symbolem RM.

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Poznania uznał, że argumenty podniesione w wezwaniu nie znajdują uzasadnienia (k. 38-41 akt IV SA/Po 148/09; k. 45-55 akt planistycznych).

W skardze z dnia [...] r. M. W., reprezentowana przez pełnomocnika radcę pr. G. K-J., wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 10 października 2006 r. Skarżąca zarzuciła uchwale z dnia 10 października 2006 r. naruszenie uprawnień M. W. jako właścicielki nieruchomości rolnej objętej zaskarżoną Uchwałą: prawa do korzystania z własności nieruchomości rolnej w sposób zgodny z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, gwarantowanego przez art. 21 i 64 Konstytucji RP, art. 1 Protokołu 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 140 kc; prawa do założenia i prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i działalności agroturystycznej, gwarantowanego przez art. 22 i 23 Konstytucji; prawa do wzniesienia budynku mieszkalnego i budynków gospodarczych w zabudowie zagrodowej związanej z prowadzeniem rodzinnego gospodarstwa rolnego, gwarantowanego przez art. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. 64/03/592- dalej ukur) i art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz.U. 121/04/1266 – dalej uogr). Prawo to zostało przez Skarżącą nabyte w 2001 r. wraz z kupnem owej nieruchomości, która w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta Poznania (uchwała z dnia 6.12.1994 r.- Dz.Urz. Woj. Pozn. 22/94/546), obowiązującym w dniu jej nabycia oznaczona była jako tereny upraw polowych i rozproszonych zespołów osadniczych głównie o charakterze zagrodowym, przeznaczone do peryferyjnego- ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Prawo Skarżącej do lokalizacji na jej nieruchomości zabudowy siedliskowej, jest jej prawem słusznie nabytym. Skarżąca zarzuciła naruszenie prawa do zabudowy nieruchomości gruntowej, gwarantowane przez art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. 156/06/118- dalej pr. bud.). Skarżąca zarzuciła naruszenie podstawowych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego: zasady ładu przestrzennego- art. 1 ust. 1 upzp przez ustanowienie zakazu lokalizacji zabudowy kubaturowej na nieruchomości rolnej znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy dawnej wsi [...], gdy zabudowa zagrodowa została zlokalizowana na podstawie decyzji o warunkach zabudowy pojedynczo i bez sąsiedztwa na działkach nr [...], położonych na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą; zasady uwzględniania waloru ekonomicznego przestrzeni- art. 1 ust. 2 pkt 6 upzp przez wyłączenie możliwości lokalizacji na nieruchomości Skarżącej rodzinnego gospodarstwa rolnego o profilu agroturystycznym, które umożliwiłoby wydajniejsze ekonomicznie zagospodarowanie nieruchomości, bez zaburzania środowiskowych i krajobrazowych walorów przestrzeni; zasady uwzględniania prawa własności- art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp przez uniemożliwienie Skarżącej wykonywania uprawnień wymienionych w punkcie 1, wynikających z prawa własności; M. W. zarzuciła naruszenie art. 2, 20, 21, 22, 23, 31, 32 i 64 Konstytucji, art. 14 Konwencji i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji (Dz.U. 36/95/175) przez: brak poszanowania prawa własności Skarżącej; nieuwzględnienie praw słusznie nabytych przez Skarżącą; ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej i brak ochrony prawa Skarżącej do założenia rodzinnego gospodarstwa rolnego; nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej. Skarżąca wniosła o rozważenie przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji pytania prawnego co do zgodności art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 5 upzp z: art. 87 ust. 2 i 94 w zw. z art. 2 Konstytucji, bowiem wymóg zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, że treść powszechnie obowiązujących norm prawnych określających sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest determinowana przez akt normatywny (studium), nie będący źródłem powszechnie obowiązującego prawa; art. 64 ust. 3 i z art. 31 ust. 3 Konstytucji, bowiem wymóg zgodności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powoduje, że ograniczenia i sposób wykonywania prawa własności nieruchomości zostaje określony w akcie, który nie jest prawem powszechnie obowiązującym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadną.

1. Stosownie do art. 101 ust. 1 usg każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do Sądu administracyjnego.

2. Skarżąca, wzywając bezskutecznie dnia 28 listopada 2008 r. do usunięcia naruszenia prawa, wyczerpała tryb zaskarżenia przewidziany w art. 101 ust. 1 usg, uzyskała dnia 22 grudnia 2008 r. odpowiedź Prezydenta Miasta Poznania o odmowie uwzględnienia wezwania i dnia 23 stycznia 2009 r. wniosła skargę w przewidzianym ustawowo terminie (art. 53 § 2 ppsa; k. 45-59 akt planistycznych; k. 2-42 akt IV SA/Po 148/09).

3. Nie budzi wątpliwości, że zaskarżony przez M. W. plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Morasko-Radojewo-Umultowo", część Dolina Warty – A w Poznaniu, narusza interes prawny Skarżącej bowiem swym obszarem obejmuje teren, na którym znajdują się działki będące własnością (nr: [...]) i jednocześnie wprowadza ograniczenia w sposobie i zakresie korzystania z rzeczy (wyrok NSA z 3.9.2004 r.- OSK 476/04- ONSAiWSA 1/05/2, akceptowany przez W. Kisiela w: "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" W. Pr. LexisNexis 07 s. 715 uw. 4; postanowienie NSA z 24.2.2009 r.- II OSK 181/09). Spełnione zatem zostały przesłanki dopuszczalności skargi.

4. Sąd nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego w zakresie wskazanym w skardze, ani w żadnym innym. Przesłanką do wystąpienia z pytaniem opartym na art. 193 Konstytucji jest nabranie przez Sąd uzasadnionych wątpliwości co do zgodności danego przepisu z Konstytucją bądź ratyfikowaną przez Polskę umową międzynarodową, w sytuacji, w której odpowiedź na to pytanie ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie taka uzasadniona wątpliwość nie zaistniała.

W szczególności pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3.8.2007 r.- II OSK 614/07, nie prowadzi do wniosku, że studium nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. NSA w uzasadnieniu wyroku II OSK 614/07 wskazał, że warunkiem merytorycznego rozpoznania skargi było wykazanie przez skarżacą Spółkę naruszenia interesu prawnego skarżącej. Tymczasem skarżąca Spółka nie wykazała, że w dacie podjęcia uchwały w sprawie zmiany studium, była właścicielem nieruchomości położonych na obszarze objętym uchwałą; choć Spółka wielokrotnie podnosiła, że ma tytuł prawny do nieruchomości, to w żadnym miejscu nie wyjaśniła, z czego ten tytuł się wywodzi. W istocie zatem to uznanie, że podmiot skarżący nie ma legitymacji skargowej, zamknęło Spółce drogę do kontroli merytorycznej uchwały o zmianie studium.

W szeregu orzeczeniach Sądy Administracyjne dopuszczały możliwość zaskarżenia studium w trybie art. 101 ust. 1 usg przez obywateli bądź osoby prawne (jedynie przykładowo: wyrok NSA z 1.4.2009 r.- II OSK 1392/08; wyrok WSA w Gdańsku z 27.5.2008 r.- II SA/Gd 209/07; wyrok NSA z: 26.2.2008 r.- II OSK 1765/07, 6.2.2007 r.- II OSK 1357/06, 14.6.2007 r.- II OSK 359/07) pod warunkiem wykazania, że istnieje związek między zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną skarżącego. W tej sytuacji podstawowa przesłanka, wskazywana przez Skarżącą dla uzasadnienia konieczności wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji, nie zachodziła, skoro Sąd uznał, że Skarżąca mogła kwestionować uchwałę o Studium i uchwałę ją zmieniającą, w drodze art. 101 usg.

5. Nietrafnie Skarżąca przyjmuje, że doszło do nierównego traktowania obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji prawnej (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W istocie decyzjami Prezydenta Miasta Poznania z dnia: 24 lipca 2000 r. nr 1551/00 ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] ark. [...] obr. [...] położonej w sąsiedztwie ul. [...] (k. 26 akt [...])[...] r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] ark. [...] obr. [...] położonej w sąsiedztwie ul. [...] (k. 26 akt [...]);[...] r. nr [...] ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] ark. [...] obr. [...] położonej w sąsiedztwie ul. [...] (k. 26 akt [...]).

W stosunku do stanu prawnego istniejącego w dacie wydania owych decyzji a w dacie uchwalenia uchwały z dnia z dnia 10 października 2006 r., nastąpiły istotne zmiany prawne. W szczególności z dniem 11 lipca 2003 r. utraciła moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. 15/99/139 ze zm.- dalej uzp; art. 88 ust.1 i art. 89 upzp), która odmiennie regulowała przesłanki uchwalenia Studium, procedurę planistyczną. Nadal zachowało moc Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Poznania przyjętego uchwałą nr XXII/276/III/99 z dnia 23.XI.1999 r., zmienionego uchwałą Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r. nr XXV/171/IV/2003 – dalej Studium.

Dnia 31 grudnia 2003 r. z mocy prawa utracił moc Miejscowy Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego dla miasta Poznania (Dz.Urz. Wojew. Pozn. 22/94/546; art. 87 ust. 3 upzp). Skutkiem tej regulacji w szczególności jest to, że począwszy od dnia 1 stycznia 2004 r. nie ma możliwości zastosowania ustaleń planów sprzed 1 stycznia 1995 r. przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (Z. Niewiadomski "Planowanie i zagospodarowane przestrzenne. Komentarz" C.H. Beck 2008 s. 578-579 nb 3).

6. Skutki wpływu prawa wspólnotowego na polskie prawo wewnętrzne, należy podzielić na dwa okresy: pierwszy- od dnia wejścia w życie Układu Europejskiego, ustanawiającego stowarzyszenie między Rzeczypospolitą Polską, z jednej strony, a Wspólnotami Europejskimi i ich Państwami Członkowskimi, z drugiej strony, sporządzonym w Brukseli dnia 16 grudnia 1991 r. (Dz.U. 11/94/33 ze zm.- dalej UE) do dnia 30 kwietnia 2004 r.; drugi- od dnia 1 maja 2004 r. do dziś.

Zgodnie z art. 68 i 69 UE, Strony uznały, że istotnym warunkiem wstępnym integracji gospodarczej Polski ze Wspólnotą jest zbliżanie istniejącego i przyszłego ustawodawstwa Polski do ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie. Polska podejmie wszelkie starania w celu zapewnienia zgodności jej ustawodawstwa z ustawodawstwem Wspólnoty (art. 68 UE). Strony Układu Europejskiego określiły, że zbliżanie przepisów prawnych obejmie w szczególności ochronę zdrowia i życia ludzi, zwierząt i roślin, środowisko naturalne (art. 69 UE). Sąd Najwyższy wskazał, że przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa polskiego do stanów faktycznych opartych na zdarzeniach zaszłych w okresie przed dniem akcesji RP do Wspólnot Europejskich, sądy są obowiązane do uwzględniania również regulacji prawa wspólnotowego. Układ Europejski przewidywał m. in. obowiązek Polski dostosowania swego prawa wewnętrznego w dziedzinie ochrony środowiska do poziomu ochrony podobnego do istniejącego we Wspólnocie, w ramach ogólnego obowiązku zbliżania istniejącego i przyszłego ustawodawstwa istniejącego we Wspólnocie. Dostosowanie prawa polskiego do standardów ochrony przewidzianych we Wspólnocie może być realizowane dwutorowo- przez zabiegi legislacyjne albo przez interpretację obowiązujących przepisów prawa w celu uzyskania rezultatu zbieżnego z dyspozycjami prawa wspólnotowego. Harmonizacja przez praktykę jest akceptowana w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (dalej ETS; wyrok SN z 17.2.2004 r.- I PK 386/03). Do dnia przystąpienia RP do Unii Europejskiej, nie miała zastosowania zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W tym okresie obowiązek prowspólnotowej wykładni przepisów prawa polskiego, stosowanego do stanów faktycznych opartych na zdarzeniach zaszłych przed dniem akcesji, nie mógł prowadzić do skutku contra legem w stosunku do obowiązujących w tym czasie przepisów polskich lub niestosowania tych przepisów, nawet gdyby były one niezgodne z treścią i celami aktów wspólnotowych. Nie zmienia to opartego na art. 68 UE, nakazu wykładni prowspólnotowej w odniesieniu do przepisów stosowanych do wskazanych stanów faktycznych, wskazując jednak granice tej wykładni (wyrok SN z 19.8.2004 r.- I PK 489/03- OSNP 6/05/78- akceptowany przez E. Maniewską – PiZS 3/05/32-35).

W ust. 1 art. 174 Traktatu ustawiającego Wspólnotę Europejską (dalej TWE), postanowiono, że Polityka Wspólnoty dotycząca środowiska naturalnego przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: -zachowanie, ochrona i poprawa jakości środowiska naturalnego; - ochrona zdrowia człowieka; - rozważne i racjonalne wykorzystanie zasobów naturalnych; wspieranie działań na poziomie międzynarodowym w celu pokonania regionalnych lub globalnych problemów środowiska naturalnego. Rada, zgodnie z procedurą z art. 251 i po wysłuchaniu Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, jak i Komitetu Regionów, stanowi o działaniach Wspólnoty dla osiągnięcia celów wymienionych w art. 174 (art. 175 ust. 1 TWE). Zgodnie z art. 249 TWE, Rada, działając zgodnie z procedurą określoną w ust. 1 art. 175, wydawać może w szczególności dyrektywy (S. Hambura, M. Muszyński "Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z komentarzem" Studio STO 2002 s. 417).

Wśród różnych źródeł pochodnego prawa wspólnotowego, bezpośrednie zastosowanie znajdują rozporządzenia, które nie wymagają transpozycji do systemu prawa wewnętrznego ani ogłoszenia według reguł tego prawa. Z kolei dyrektywy są aktami prawnymi organów Wspólnoty, spełniającymi łącznie następujące przesłanki: są adresowane do państw członkowskich, są prawnie wiążące odnośnie do wskazanych celów, pozostawiają organom państwa członkowskiego swobodę w doborze form i metod (realizacji celów; art. 249 (3) TWE). Dyrektywy są stanowione na podstawie upoważnień zawartych w przepisach traktatu; mają one moc prawnie wiążącą. Sądy państw członkowskich są obowiązane dokonywać wykładni prawa wewnętrznego tych państw w świetle brzmienia i celu dyrektywy, która nie wywołuje skutku wewnętrznego.

Obszary o szczególnej wartości przyrodniczej zostały objęte ochroną w systemie Natura 2000 (D. Pyć w: "Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską. Komentarz" W. Pr. 2006 s. 570, 571). W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy istotne są dyrektywy Rady: nr 79/409/EWG z 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikich ptaków (dalej Dyrektywa ptasia); nr 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory (dalej Dyrektywa siedliskowa). Dyrektywy te wprowadzają sieć obszarów Natura 2000, które są formami ochrony przyrody (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody- Dz.U. 92/04/88 ze zm.- dalej uoprzyr; W. Radecki "Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz" Difin 2008 s. 64, 65, 137, 138).

7. Teren na którym znajdują się nieruchomości Skarżącej leżą na obszarze PLH300001 Biedrusko (dalej obszar Biedrusko), planowanym do obszaru Natura 2000 w myśl Dyrektywy siedliskowej. Dla obszaru Biedrusko dnia 15 lipca 2002 r. opracowany został Standardowy formularz danych Natura 2000 dla obszarów specjalnej ochrony (OSO) dla obszarów spełniających kryteria obszarów o znaczeniu wspólnotowym (OZW) i dla specjalnych obszarów ochrony (SOO), przy czym aktualizacji opracowania dokonano 17 stycznia 2007 r. Obszar Biedrusko zaproponowany został jako OZW 15 kwietnia 2004 r., o powierzchni 10245,5 ha, przy czym 2% leży na obszarze Miasta Poznania. Wśród czynników, które zadecydowały zakwalifikowaniu obszaru Biedrusko do obszarów Natura 2000, są siedliska ssaka Castor fiber, płazów i gadów Triturus cristatus, Bombina bombina, ryby Phoxinus percnurus, bezkręgowców Lycaena dispar, Euphydryas aurinia, Osmoderma eremita, wymienionych w Załączniku II Dyrektywy siedliskowej i innych ważnych gatunków ssaków (2), płazów (10), gadów (4), bezkręgowców (3), roślin (19). W opisie obszaru Autorzy Formularza wskazali w szczególności, że ostoja obejmuje teren poligonu Biedrusko, położona jest w bliskim sąsiedztwie Poznania (na północ od miasta) nad Wartą. W szczególności dobrze zachowały się fragmenty łęgów zboczowych w parku podworskim w Radojewie. Jako potencjalne, główne zagrożenia dla przyrody w rejonie Biedruska zaliczono ewentualny rozwój aglomeracji miejskiej Poznania w kierunku północnym. Istniejący od 1995 r. Obszar Chronionego Krajobrazu Biedrusko stanowi utrudnienie dla planów rozwoju osadnictwa w tym rejonie. Dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu (poligon wojskowy) ogólnie sprzyja zachowaniu jego walorów przyrodniczych, winien być utrzymany (k. 92-99, 107-116 akt IV SA/Po 148/09).

W doktrynie wskazuje się na kontrowersje dotyczące prawnych aspektów utworzenia obszaru Natura 2000 (A. Lipiński ""Utworzenie obszaru Natura 2000 jako problem konstytucyjny" w: "Prawo i polityka w ochronie środowiska. Studia z okazji 40-lecia pracy naukowej Jerzego Sommera" pod red. H. Lisickiej Wrocław 2006 s. 95-96). Jednakże mając na uwadze obowiązek wykładni zgodnie z zasadą efektywności prawa wspólnotowego (A. Wróbel w: red. A. Wróbel "Stosowania prawa Unii Europejskiej przez Sądy" Zakamycze 2005 s. 95-96; D. Miąsik- tamże s. 311-342), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela poglądy prawne, zgodnie z którymi obszar projektowany do objęcia jako obszar Natura 2000 korzysta z ochrony prawnej przysługującej takim obszarom już od momentu umieszczenia go na liście, o której mowa w art. 27 ust. 1 uoprzyr (W. Radecki- op. cit. s. 140). Przepisy prawa europejskiego częstokroć odstępują od wyraźnej i drobiazgowej regulacji a dążą do osiągania rezultatu, ograniczania zagrożeń, oddzielania poziomu zagrożeń akceptowalnego od nieakceptowanego.

Sąd administracyjny, oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy, ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów obowiązujących w dacie podejmowania uchwały ( wyrok NSA z 16.02.2006 r. – I OSK 1336/05). Ustawa o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym 10 października 2006 r., transponowała (choć w sposób niedoskonały – P.Otawski "Wdrażanie sieci Natura 2000 w Polsce- aspekty prawne" w: "Problemy prawa rolnego i środowiska" Poznań 2004 s. 167 i n.) obie Dyrektywy. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała w sposób należyty realizuje obowiązki wynikające z art. 3 ust. 1 i 2, art. 4 ust.1 Dyrektywy siedliskowej. Wymogi ekonomiczne na które wskazuje Skarżąca, nie mogą być przeszkodą w realizacji obowiązku ujęcia danego obszaru w proponowanym wykazie terenów (orzeczenie ETS C-371/98 First Corporate Shipping Ltd) i zachowania charakteru wskazanego terenu.

Za taką wykładnią przemawia w szczególności regulacja zawarta w art. 5 pkt 1d, 2b, 2c, art. 25 pkt 1-3, art. 27 ust. 3 pkt 1, art. 37 ust. 1 i art. 38 uoprzyr, art. 165 i art. 169 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 199/08/1227 ze zm.- dalej uuiś), które wprost wskazują na normatywne skutki zaprojektowania obszarów Natura 2000. Owa nowelizacja służy jedynie lepszej implementacji obu Dyrektyw do polskiego systemu prawnego.

8. Studium przewidywało, że teren, na którym znajdują się przedmiotowe działki, znajdują się na terenie określonym symbolem III.tr- tereny żywicielskie- tereny rolne do zachowania, znajdujące się poza terenami zabudowanym i przeznaczonym do zabudowy. Wskazanie terenu jako wyłączonego z zabudowy oznacza brak możliwości lokalizacji nowych obiektów kubaturowych. Terenów wyłączono z zabudowy w szczególności dla zachowania bezwzględnie wymaganej ochrony panoram i miejsc widokowych obejmujących m.in. widok na obszar cenny przyrodniczo (projektowany rezerwat Kokoryczowe Wzgórze [(położony bezpośrednio w sąsiedztwie nieruchomości Skarżącej- pomiędzy ul. [...] i wzdłuż drogi polnej wiodącej wzdłuż żółto oznaczonych terenów rolnych- do ul. [...]]- k. 101 akt IV SA/Po 148/09; k. 38 akt planistycznych). Studium w tym zakresie za zagrożenie dla środowiska przyrodniczego uznaje traktowanie zwartych terenów rolnych jako potencjalnych, łatwo dostępnych, relatywnie tanich terenów budowłanych (bezsporne- k. 47-48 akt IV SA/Po 148/09). W Studium do szczególnie cennych przyrodniczo zasobów, wymagających objęcia ochroną prawną, zaliczono Kokoryczowe Wzgórze o pow. 27 ha- proponując utworzenie rezerwatu częściowego, celem ochrony roślinności łęgu zboczowego i grądu kokoryczowego. Dla ochrony obszaru leśnego, tworzącego niegdyś park, a dziś mającego znaczące walory przyrodnicze, celowe wydawało się uzupełnienie ochrony omawianego terenu przez doprowadzenie do "nałożenia się dwu kategorii ochrony: przyrodniczej i konserwatorskiej; dla projektowanego rezerwatu wstępnie wyznaczono otulinę (s. 4 Studium). Choć "Propozycja wyznaczenia otuliny wokół istniejącego rezerwatu [Meteoryt Morasko] była odpowiedzią na obserwowane w Polsce tendencje dzielenia obszarów po Państwowych Gospodarstwach Rolnych na działki budowlane oraz na stopniowe "wkraczanie" na Górę Moraską budownictwa sąsiadującej z Poznaniem gminy Suchy Las" przywołuje wprost przykład otuliny wokół rezerwatu Meteoryt Morasko, to nie ulega wątpliwości, że to samo zjawisko dotyczyło przedmiotowego obszaru. W Studium wprost stwierdzono "Wykazane w stanowisku Rady Miejskiej z dnia 10 maja 1994 r. poparcie dla wyznaczenia otulin wokół rezerwatów istniejących: Morasko i Żurawiniec oraz dla utworzenia rezerwatu przyrody Kokoryczowe Wzgórze, wzmacniającego ochronę parku zabytkowego w Radojewie, miało ułatwić ochronę przyrodniczych funkcji tych terenów". W Studium określono "Na obszarze Poznania utworzono trzy zespoły przyrodniczo-krajobrazowe: zespół przyrodniczo-krajobrazowy Morasko o powierzchni 24,1 km2 chroniący... oraz układy osadnicze: Morasko, Radojewo..."(s. 45 Studium). W Studium "Do zasobów tradycyjnych Poznania zaliczono...kliny zieleni. W dotychczasowym MPOZP przewidziano zachowanie istniejących klinów zieleni...Dodatkowym czynnikiem podnoszącym walor istniejących klinów zieleni jest występowanie w nich bardzo cennych przyrodniczo obszarów..."Zaczyn" taki stanowią także występujące na tych terenach...parki podworskie..."(s. 46 Studium). Zasady zagospodarowania zespołów przyrodniczo-krajobrazowych muszą być podporządkowane ochronie wszystkich składników krajobrazu, a szczególnie składników stanowiących główny przedmiot ochrony. W zespole przyrodniczo-krajobrazowym Morasko ...układy osadnicze: Morasko, Radojewo..."..."na terenach rolnych określonych w Studium jako tr, stanowiących własność prywatną, zmiana użytkowania może nastąpić wyłącznie na użytkowanie leśne". "Bezwzględnej ochrony wymagają niżej wymienione panoramy oraz miejsca widokowe: widok na Górę Moraską z miejsca pomiędzy osiedlami Radojewo i Morasko; widok z Góry Moraskiej (360 stopni); widok na dolinę Warty i Kokoryczowe Wzgórze z kulminacyjnego punktu drogi prowadzącej wzdłuż doliny Warty do Naramowic (za przecięciem drogi z linią kolejową); widok na Kokoryczowe Wzgórze z miejsc położonych między miejscowościami Radojewo i Morasko" (s. 55 Studium). "Zabudowa mieszkaniowa wśród terenów przyrodniczo cennych. Jest to pojedyncza zabudowa mieszkaniowa- jednorodzinna o szczególnie wysokim standardzie zamieszkiwania i architektury, parkowym sposobie zagospodarowania terenu. Zabudowa ta w rozumieniu niniejszych zapisów nie wymaga zorganizowanej działalności inwestycyjnej. Zabudowę tę można traktować jako wypełnienie miejsc w strukturze osiedli o odległej metryce historycznej. Zapis dotyczy osad: Morasko, Radojewo..." (s. 203 Studium). "Do terenów wyłączonych z zabudowy zalicza się: Tereny przyrodniczo cenne, prawnie chronione i wymagające ochrony prawnej:- rezerwaty istniejące i projektowane, projektowane otuliny: Meteoryt Morasko i Żurawiniec... Kokoryczowe Wzgórze, wymagające objęcia jedną z form ochrony przyrody, wraz z otuliną"...Tereny strefy żywicielskiej tr- tereny rolne do zachowania, znajdujące się poza terenami zabudowanymi i przeznaczonymi do zabudowy..." (s. 244-245 Studium).

9. Uchwała w kwestionowanej przez Skarżącą części jest zgodna z ustaleniami Studium. Wprawdzie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest prawem miejscowym, a aktem wewnętrznym, określającym założenia polityki przestrzennej w gminie, to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Obowiązek zbadania w procesie planistycznym zgodności projektu planu z ustaleniami studium ciąży przy tym tak na organie wykonawczym gminy jak i na radzie gminy (art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1 upzp). Ustalenia planu miejscowego, będące realizacją zapisów studium nie mogą być skutecznie podważane dopóki nie zostanie stwierdzona niezgodność z prawem ustaleń studium.

Oceniając zarzuty skargi in meriti trzeba przypomnieć, że o powodzeniu skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przesądza wykazanie naruszenia przez gminę konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego musi być związane z jednoczesnym naruszeniem przez gminę obiektywnego porządku prawnego, a zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm.).

Ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i należy do zadań własnych gminy ( art. 7 ust. 1 pkt 1 usg w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i 4 upzp). Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje (tzw. władztwo planistyczne) może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu. Sąd stwierdza, że przed podjęciem zaskarżonej Uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 15 i następnych upzp, a plan uchwalony został z poszanowaniem zasad i trybu jego sporządzenia.

Ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlega przede wszystkim kwestia dopuszczalności wprowadzenia w kwestionowanym planie miejscowym ograniczeń co do zakresu i sposobu korzystania przez Skarżącą z nieruchomości co do których Skarżącej przysługuje prawo własności. W orzecznictwie Sądów Administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym ogranicza prawo własności, a plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest aktem wykonującym ustawę i innych ustaw materialnych (w tym prawa ochrony środowiska i prawa ochrony przyrody; Z. Niewiadomski- op. cit. s. 61 nb 9) a nadto aktów prawa europejskiego, wiążącego Rzeczypospolitą Polską (art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji).

Interes prawny Skarżącej opiera się na normie prawa materialnego, wywiedzionej z art. 140 kc w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3, i art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 140 kc poprzez działanie z naruszeniem zasady poszanowania prawa własności Skarżącej (S. Rudnicki, G. Rudnicki "Komentarz do kc. Własność i inne prawa rzeczowe" W. Pr. LexisNexis 2009 s. 30 uw. 1) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 upzp. Zgodnie z art. 140 kc, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do istoty prawa własności Sąd Najwyższy zaliczył uprawnienia do korzystania z rzeczy i do rozporządzania nią (orzeczenie SN z 16.7.1980 r.- III CZP 45/80- OSPiKA 7-8/81/131, akceptowane przez S. Rudnickiego i G. Rudnickiego- op. cit. s. 34-35 uw. 3).

W niniejszej sprawie Rada Miasta nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, ograniczając sposób korzystania przez Skarżącą z owych nieruchomości, bowiem doszło do proporcjonalnego ograniczenia praw Skarżącej z uwagi na dobra, które wymagały szczególnej ochrony w drodze uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego w zgodzie z postanowieniami Studium- zwłaszcza w zakresie ochrony środowiska.

Skarżąca nie nabyła w 2001 r. prawa do założenia i prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i działalności agroturystycznej w kształcie opisanym w skardze. W szczególności art. 22 i 23 Konstytucji, art. 2 pkt 2 w zw. z art. 6 ust. 3 pkt 1ukur i art. 2 ust. 1 pkt 3 uogr, nie stanowią gwarancji, że po nabyciu własności rolnej nie nastąpią zmiany w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości – w tym w szczególności w drodze nowych ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych przepisów (art. 6 ust. 1 upzp). Przywołane przepisy obu ustaw definiują jedynie pojęcia "grunty rolne", "gospodarstwo rolne" i wskazują na osoby fizyczne posiadające kwalifikacje rolnicze – w żaden sposób nie wpływając na ocenę ważności zaskarżonej Uchwały. Skarżąca dopiero deklaruje zamiar prowadzenia rodzinnego gospodarstwa rolnego i działalności agroturystycznej. W orzecznictwie NSA utrwalony jest pogląd, że z ogólnej konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej nie można wywodzić interesu prawnego podmiotu, który dopiero zamierza podjąć taką działalność na terenie objętym planem ( wyrok NSA z 10.01.2008 r. – II OSK 1335/07). Na to, że takie zmiany mogą nastąpić, wskazywały w szczególności postanowienia Studium oraz omówione wyżej zmiany w zakresie regulacji ochrony środowiska, dla obszaru na którym Skarżąca nabyła nieruchomość. Nie ma przeszkód by Skarżąca nabyła siedlisko w tej części Radojewa, która znajduje się poza terenem którego dotyczy zaskarżona Uchwała. O tym, że Skarżąca podjęła działania którym pragnęło zapobiec Studium świadczy podział nabytej nieruchomości na [...] działek z przeznaczeniem dla męża i dzieci, mimo że M. W. wnosiła o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...] ( k. 29-35, 100 akt IV SA/Po 148/09; akta [...]). W niniejszej sprawie do nowego ukształtowania sposobu wykonywania prawa własności doszło bez przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Skarżąc może w tej sytuacji dochodzić ochrony swych praw na drodze odszkodowawczej (art. 36 i n. upup; Z. Niewiadomski- op. cit. s. 16 nb 8).

Z przyczyn wyżej podanych, na podstawie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.

/-/ M. Dybowski /-/E.Kręcichwost-Durchowska /-/ E.Makosz-Frymus

KP