Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 651/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2007-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 8, 6, 28, 29,  art. 107 par. 1 i 3,  art. 71,  art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 50a pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia WSA Alicja Palus ( spraw.), Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. sprawy ze skargi E. i G. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki pokrycia dachowego I. uchyla decyzję I i II instancji, II. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] orzekające o wstrzymaniu robót budowlanych, III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. działając na podstawie art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 50 a pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) nakazał E. i G. B. rozbiórkę pokrycia dachowego wykonanego z blachy na budynku we wsi W. [...] wykonanego po otrzymaniu w dniu 16 czerwca 2006 r. postanowienia nr [...] z dnia [...] wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych na w/w budynku.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający wyjaśnił, że posesja nr [...] we wsi W. stanowi współwłasność M. K. oraz E. i G. B.

Znajdujący się na ww. posesji budynek mieszkalny jest wpisany do wykazu zabytków, dlatego też jest objęty ochroną konserwatorską. Przeprowadzone na wniosek M. K. oględziny w dniu 29.05.2006 r. wykazały, iż E. i G. B. przystąpili do wymiany pokrycia dachowego na jednej połaci dachowej budynku z dachówki karpiówki na pokrycie z blachy dachówkopodobnej bez wymaganego prawem zgłoszenia. Między innymi do dnia oględzin inwestorzy:

- zdemontowali istniejące pokrycie z dachówki,

- wykonali izolację z folii,

- wymienili łaty na większej części ww. połaci dachowej.

W związku z faktem iż G. i E. B. nie dokonali zgłoszenia do Starostwa Powiatowego w K. na wykonanie ww. robót budowlanych, postanowieniem nr [...] z dnia [...] wstrzymano prowadzenie przedmiotowych robót.

Postanowienie o wstrzymaniu robót inwestorzy otrzymali w dniu 16.06.2006 r. Przeprowadzone ponownie na wniosek M. K. w dniu 7.07.2007 r. oględziny wykazały, że inwestorzy po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wykonali na zdemontowanej części pokrycia dachowego z dachówki pokrycie z blachy.

Zgodnie z art. 50 a pkt 1 obowiązującego prawa budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych pomimo ich wstrzymania, a wykonanych po doręczeniu postanowienia o ich wstrzymaniu organ zobowiązany jest do nakazania ich rozbiórki lub doprowadzenia do stanu poprzedniego.

W zakończeniu uzasadnienia powiatowy organ nadzoru budowlanego wskazał, że po wykonaniu nałożonego obowiązku strona winna powiadomić Inspektorat, który po otrzymaniu zawiadomienia dokona sprawdzenia jego wykonania, a wykonanie ww. obowiązku pozwoli nadzorowi budowlanemu na przeprowadzenie procesu naprawczego zgodnie z art. 51 prawa budowlanego.

Decyzja opisana powyżej została zaskarżona przez G. i E. B., którzy we wniesionym od niej odwołaniu zwrócili się o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie stosownego do okoliczności orzeczenia.

Uzasadniając prośbę zawartą w odwołaniu G. i E. B. opisali stan prawny nieruchomości, na której wykonano przedmiotowe roboty budowlane, a następnie wyjaśnili, że dach budynku wymagał szybkiego remontu ze względu na bardzo zły stan techniczny (liczne przecieki, ugięcia łat oraz notoryczne spadanie dachówek). Podali również, że współwłaściciel nieruchomości także deklarował wolę wymiany pokrycia dachowego i przystąpienia wspólnie do prac remontowych, a ponadto oświadczyli, iż nigdy wcześniej nie przeprowadzali remontów i nie wiedzieli, że roboty naprawcze nie naruszające elementów konstrukcyjnych budynku także wymagają zgłoszenia.

Z dalszej części uzasadnienia wynika m.in., że inwestorzy zastosowali się do treści postanowienia powiatowego organu nadzoru budowlanego z dnia [...] i wstrzymali prace związane ze zmianą pokrycia dachowego, ale po tej dacie wystąpiły burze z obfitymi opadami i silnymi wiatrami, w wyniku których woda poprzez parapety wlewała się do środka mieszkania, a na zewnątrz lała się po ścianach budynku. Na ścianie szczytowej wiatr dwukrotnie zerwał folię paraizolacyjną, stanowiącą jedyną ochronę przed zewnętrznymi czynnikami atmosferycznymi, co spowodowało namoknięcie cegieł glinianych wieńczących ściany. Te okoliczności, a jednocześnie obawa o utratę dorobku życia i brak środków finansowych na inne pokrycie dachu (wcześniej została zakupiona blachodachówka pocięta na wymiar) zmusiły inwestorów do kontynuowania robót.

W odwołaniu wyjaśniono również – odnosząc się do argumentacji zastosowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że z żadnego dokumentu dotyczącego przedmiotowego budynku nie wynika, aby miał on charakter zabytkowy i był objęty ochroną konserwatorską, a wykonywane dotychczas przeróbki i prace remontowe (m.in. rozebranie tylnej ściany szczytowej i wymiana okien na plastikowe dokonane przez współwłaściciela nieruchomości) przeprowadzone były bez żadnej interwencji służb ochrony zabytków.

Podkreślono też, że zrealizowane roboty budowlane miały na celu ratowanie wszelkimi dostępnymi środkami należącej do inwestorów części starego domu i ustrzeżenie go przed losem, jaki spotkał już niejeden dom w tej okolicy.

W końcowej części odwołania G. i E. B. wskazali na swoją trudną sytuację finansową, a ponadto zwrócili uwagę, że podjętymi działaniami nie narazili osób fizycznych ani instytucji na jakiekolwiek straty materialne, nie stworzyli również zagrożenia budowlanego, nie naruszyli w żaden sposób konstrukcji budynku ani jego wyglądu zewnętrznego, nie spowodowali też zmian w krajobrazie lub w układzie obciążeń budynku. Zapewnili również, że ich zamiarem było wyłącznie zapobieżenie dalszej degradacji budynku, a gdyby byli świadomi następstw podjętych czynności, to nigdy bez zezwolenia właściwych organów nie rozpoczynaliby inwestycji.

Do odwołania załączona została dokumentacja zdjęciowa.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego decyzją z dnia [...] Nr [...] stosując przepis art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W jej uzasadnieniu opisał stan faktyczny sprawy i podjęte w niej dotychczas czynności procesowe, a następnie wyjaśnił, że wykonanie przez inwestorów G. i E. B. - robót budowlanych, bez wymaganego pozwolenia, przy wymianie pokrycia dachowego jest bezsporne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego, stosownie do dyspozycji art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

W pierwszej kolejności należy wstrzymać postanowieniem, wydanym w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, wykonywanie tych robót. Postanowienie to traci ważność po upływie dwóch miesięcy od dnia doręczenia. Zgodnie z art. 50 a tej ustawy jeżeli pomimo wstrzymania robót, przed upływem ważności postanowienia, stwierdzono dalsze ich wykonywanie, właściwy organ jest zobligowany nakazać, w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego, wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Obowiązek wydania takiej decyzji ma charakter związany, gdyż wynika wprost z przepisu.

Wykonanie przez skarżących prac polegających na wykonaniu pokrycia dachowego z blachy na budynku we wsi W. [...], po doręczeniu im postanowienia Nr [...], zostało udowodnione ponad wszelką wątpliwość. Fakt ten, zasygnalizowany pismem M. K. z dnia 19 czerwca 2006 r., został potwierdzony protokołem oględzin z dnia 7 lipca 2006 r. Co więcej skarżący sami przyznali w odwołaniu, że kontynuowali roboty pomimo doręczenia im postanowienia o ich wstrzymaniu. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę pokrycia dachowego wykonanego po otrzymaniu postanowienia o wstrzymaniu robót.

Zastosowany przez organ pierwszoinstancyjny przepis art. 50 a, jest przepisem bezwzględnie obowiązującym. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności faktycznych, organ nadzoru budowlanego jest nie tyle uprawniony ale wręcz zobowiązany, do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę części obiektu lub przywrócenie stanu poprzedniego. Organ nie mógł zatem, wobec stwierdzenia kontynuowania robót, mimo ich prawidłowego wstrzymania, postąpić inaczej niż wydać zaskarżoną decyzję, gdyż byłoby to niezgodne z obowiązującym prawem.

W tej sytuacji sposób prowadzenia przez organ pierwszoinstancyjny postępowania w sprawie oraz wydane w tym postępowaniu rozstrzygnięcia były prawidłowe pod względem zgodności zarówno z przepisami prawa budowlanego jak i procedury administracyjnej. Natomiast podnoszone przez skarżących argumenty, wobec obligatoryjnego charakteru zastosowanych przepisów prawnych, pozostają bez wpływu na wydane orzeczenie.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał, że przedmiotowa decyzja uniemożliwia prowadzenie postępowania naprawczego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 do czasu wykonania obowiązku, wynikającego z tej decyzji .

Prawidłowość orzeczenia podjętego w postępowaniu odwoławczym została zakwestionowana przez G. i E. B. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi zarzucono naruszenie art. 50 a pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego zastosowanie bez uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu obywatela oraz w sposób podważający zaufanie obywatela do organów administracji.

Przy tak sformułowanych zarzutach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] Nr [...] albo o zmianę tych rozstrzygnięć w sposób korzystny dla skarżących, a ponadto o dopuszczenie dowodu z materiału poglądowego w formie zdjęć przedstawiających poprzedni stan robót, w trakcie wykonywania robót, w okresie wstrzymania robót i po wykonaniu poszycia dachu.

W uzasadnieniu skargi G. i E. B. powtórzyli swoje stwierdzenie o naruszeniu przy wydawaniu w tej sprawie decyzji w postępowaniu instancyjnym oczywistego interesu społecznego i ich słusznego interesu jako obywateli oraz spowodowaniu braku zaufania do organów Państwa. Skarżący oświadczyli też, że podtrzymują argumentację przedstawioną wcześniej w uzasadnieniu odwołania od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, a w zakończeniu skargi przedstawili swoją sytuację osobistą i majątkową.

W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie przekazanym Sądowi w dniu 20 października 2006 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie, oświadczając dodatkowo, że zarzuty i wywody zawarte w skardze powstają bez wpływu na treść wydanych w sprawie rozstrzygnięć.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego E. i G. B. zwrócili się o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, a Sąd uwzględnił wniosek w tym przedmiocie orzekając o tym postanowieniem z dnia [...]. Zażalenie na to postanowienie wniesione przez uczestnika postępowania M. K. zostało oddalone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2007 r. (sygn. akt II OZ 350/07).

Na rozprawie w dniu 31 lipca 2007 r. skarżący E. B. oświadczył, że popiera skargę, a uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych :

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153, poz. 1269 / ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem / jeżeli ustawy nie stanowią inaczej /, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu.

Istotne również jest, że w ustawowo określonych ramach kompetencji kontrolnych sądów administracyjnych ustawodawca nie uwzględnił uprawnienia tych sądów do merytorycznego orzekania w sprawie rozpoznawanej w postępowaniu administracyjnym, co sprawia, że zasadność skargi skutkuje jedynie wydaniem orzeczenia kasacyjnego lub o innej szczególnej treści, wynikającej z przepisów art. 145 -150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność uwzględnienia skargi poprzez zastosowanie przy orzekaniu przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przy jednoczesnym skorzystaniu z dyspozycji art. 134 § 1 i art. 135 tej regulacji.

Ponadto poprzedzając wyjaśnienie motywów wyroku Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że za niezasadne uznał sformułowane w skardze zarzuty naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 7 i art. 8 kpa t.j. zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Mimo uniwersalnego charakteru tych zasad ogólnych w postępowaniu administracyjnym ich wpływ na sposób rozstrzygnięcia spraw, w których ustawodawca dla danego stanu faktycznego – prawidłowo ustalonego - przewidział kategorycznie określoną sankcję jest w istocie znikomy, co prawidłowo wyjaśnił organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji.

Zasady te bowiem nie mogą modyfikować normy prawa ani wprowadzać do niej elementu uznaniowości, a to pozbawia je roli czynnika kształtującego sytuację prawną określonego podmiotu (adresata rozstrzygnięcia).

Ponadto Sąd uznał, że przy uzasadnianiu orzeczenia właściwe będzie przyjęcie kolejności zgodnej z chronologią czynności procesowych, podejmowanych w sprawie przez organy nadzoru budowlanego, a nie kolejności wynikającej z sentencji wyroku.

W rozpoznawanej sprawie należy przede wszystkim zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, wcześniej powoływana, której przepisy stanowiły podstawę materialnoprawną orzekania w rozpoznawanej sprawie, włączona jest do sfery prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego. Wobec przyjętych standardów państwa prawa działania procesowe organów administracji publicznej we wskazanym powyżej zakresie podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto uwzględnionej jako jedna z zasad podstawowych w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji. Wymaga ona zgodności z prawem każdej czynności podejmowanej w sprawie administracyjnej przez organ administracji publicznej.

W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego celem jest podjęcie rozstrzygnięcia. Rozstrzygnięcie stanowi w istocie czynność konkretyzującą uprawnienie lub obowiązek podmiotu legitymowanego wg kryteriów ustalonych w art. 28 i art. 29 kpa, którego sytuacja prawna zostaje skutkiem tego ukształtowania w sposób inny niż przed wszczęciem postępowania.

Wszelka ingerencja w sferę prawną podmiotu przez organ działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi może odbywać się wyłącznie na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, do których stosowania uprawniony jest organ działający w warunkach powyżej wskazanych. Prawidłowe rozstrzygnięcie wymaga przede wszystkim określenia w sposób absolutnie precyzyjny treści i zakresu udzielonego uprawnienia lub nakładanego obowiązku, a jego motywy powinny być wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu, zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa.

W procesie stosowania prawa istotne jest nie tylko prawidłowe dokonanie subsumcji czyli " dobranie" odpowiedniej dla rozstrzygnięcia sprawy i wskazywanej ustaleniami faktycznymi normy prawa jako jego podstawy prawnej, ale także uwzględnienie przy tej czynności reguł interpretacyjnych i zasad wypracowanych przez teorię prawa.

Zdaniem Sądu o legalności stosowania prawa decydują wspólnie wszystkie te czynniki, co wielokrotnie akcentowane było w literaturze przedmiotu i orzecznictwie (np. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa; B. Adamiak J. Borkowski: KPA, Komentarz, Warszawa 2006; wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2006 r. sygn. akt III SA/ Gd 257/04, Lex nr 203455).

W tak określonych warunkach stosowania prawa należy zwrócić uwagę, że przepis art. 50 ust. 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo budowlane, określający treść postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydanego w rozpoznawanej sprawie i będącego pierwszym z orzeczeń, wobec którego Sąd skorzystał z kompetencji kasacyjnej, stanowi, że :

"W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy:

1) podać przyczynę wstrzymania robót

2) ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ".

Oznacza to przy - zastosowaniu reguł wykładni językowej i logicznej - konieczność wprowadzenia obu elementów treściowych wskazanych przez ustawodawcę w punktach 1 i 2 do postanowienia wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu zresztą treść przepisu art. 50 ust. 2 powołanej powyżej ustawy nawet bez korzystania z reguł interpretacyjnych wydaje się być oczywista i pozwala uznać, że zarówno podanie przyczyn wstrzymania robót budowlanych jak i ustalenie wymagań dotyczących niezbędnych zabezpieczeń są elementami obligatoryjnymi orzeczenia o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

W postanowieniu wydanym w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. ograniczył rozstrzygnięcie do klauzuli wymaganej w pkt 1 przepisu art. 50 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wskazując, że roboty budowlane prowadzone są przez E. i G. B. bez wymaganego zgłoszenia.

W ocenie Sądu pominięcie w postanowieniu drugiego z obligatoryjnych członów, objętego pkt 2 wskazywanego przepisu stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na finalny wynik sprawy, a tak kwalifikowane obligowało do wyeliminowania tego orzeczenia z obrotu prawnego.

W uznaniu Sądu zadośćuczynienie wymogowi o których mowa w art. 50 ust. 2 pkt 2 omawianej ustawy oznacza konieczność wskazania w treści postanowienia w sposób fachowy i uwzględniający rodzaj wstrzymywanych robót oraz charakter obiektu lub terenu, który należy zabezpieczyć, wymagań gwarantujących ich niezbędne zabezpieczenie. Określenie tych ustaleń przez organ orzekający - jak wymaga tego przepis prawa - być może zapobiegłoby w tej sprawie samowolnemu podjęciu przez inwestorów robót budowlanych po ich wstrzymaniu, gdyby dokonane zgodnie z nimi zabezpieczenia okazały się skuteczną ochroną przed zagrożeniami atmosferycznymi.

W rozpoznawanej sprawie należy też zwrócić uwagę na sposób w jaki - w świetle dorobku doktryny i judykatury - postrzegane jest prawidłowe rozstrzygnięcie, stanowiące konstytutywny składnik decyzji administracyjnej, uwzględniony w przepisie art. 107 § 1 kpa. Rozstrzygnięcie traktowane jest jako kwintesencja decyzji, a w przypadku jego merytorycznego charakteru ustala nowe prawo lub obowiązek określonego podmiotu. Jego treść jest równoznaczna z udzielonymi uprawnieniami lub nałożonymi obowiązkami i musi oddawać precyzyjnie ich istotę oraz zakres (np. B. Adamiak, J. Borkowski op. cit.; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2001 r., sygn. akt II SA 924/01. Lex nr 81816). Musi też być tak sformułowane, aby w razie konieczności egzekwowania nałożonego obowiązku z zastosowaniem środków egzekucji administracyjnej nie było wątpliwości co do jego treści ( por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1998 r., I SA/Łd 1478/96, niepubl.).

Zaskarżoną decyzję wojewódzki organ nadzoru budowlanego utrzymał w mocy decyzję właściwego organu powiatowego nakazującą E. i G. B. rozbiórkę pokrycia dachowego wykonanego z blachy na budynku we wsi W. [...] po otrzymaniu w dniu 16 czerwca 2006 r. postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, podzielając tym samym w całości stanowisko organu pierwszej instancji i akceptując w całości orzeczenie podjęte w tej sprawie w postępowaniu prowadzonym przez ten organ.

Materialnoprawną podstawą obu orzeczeń instancyjnych był przepis art. 50 a pkt 2 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

Zdaniem Sądu stosując w określonym w tym przepisie stanie faktycznym dyspozycję sformułowaną w uniwersalny sposób przez ustawodawcę nie można poprzestać na jej abstrakcyjnym brzmieniu i ograniczyć się do wprowadzenia do treści rozstrzygnięcia oryginalnego zapisu ustawowego w postaci sformułowania "wykonanego po doręczeniu postanowienia", ale należy ze względów celowościowych skonkretyzować ten obowiązek poprzez dokładne określenie tej części obiektu budowlanego - w przypadku niniejszej sprawy części pokrycia dachowego, która została wykonana po doręczeniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w związku z tym podlega rozbiórce. Wymaga to oczywiście wcześniejszego dokładnego ustalenia jaka część pokrycia dachowego została wykonana po doręczeniu inwestorowi postanowienia wydanego w warunkach art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane.

Uznaniu organu należy pozostawić to, czy dla precyzyjnego określenia zakresu obowiązku posłuży się normą powierzchniową czy innymi wskaźnikami orientacyjnymi.

Sąd rozważając omawianą kwestię, zwrócił uwagę, że z protokołu oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 29 maja 2006 r. wynika, że do tego dnia wykonano " ok. 50 % nowego ołacenia". Postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych zostało doręczone inwestorom w dniu 16 czerwca 2006 r. i brak jest w materiale sprawy jakichkolwiek ustaleń co do zakresu robót budowlanych wykonanych do tej daty. Zdaniem Sądu zakresu orzeczonego obowiązku – szczególnie w przypadku jego egzekwowania w trybie przymusowym - nie można domniemywać ani traktować w sposób dorozumiany. Zatem w istniejących warunkach prawnych powinnością organu orzekającego w tej sprawie w trybie przepisu art. 50 a pkt 2 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane było precyzyjne określenie, która część pokrycia dachowego podlega rozbiórce z racji wykonania jej po dniu 16 czerwca 2006 r.

Obowiązujące standardy proceduralne określają również wymogi w odniesieniu do uzasadnienia decyzji jako jej elementu składowego, służącego wyjaśnieniu przesłanek, którymi organ kierował się przy orzekaniu. Podane motywy mają wykazać zasadność rozstrzygnięcia m.in. poprzez podanie wszystkich uwzględnionych przy orzekaniu okoliczności faktycznych i prawnych oraz ich konsekwencji materialno - i formalnoprawnych, a wadliwość uzasadnienia i brak w nim tych elementów narusza zasady postępowania administracyjnego (art. 11 kpa) i uprawnia do uchylenia orzeczenia, którego ta nieprawidłowość dotyczy (por. wyrok WSA z dnia 17 lutego 2006r., sygn. akt VI SA/Wa 985/05, Lex nr 193924).

W uzasadnieniu decyzji zaskarżonej – wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa - ani w uzasadnieniu decyzji ją poprzedzającej nie została wyjaśniona w sposób wymagany prawem kwestia zabytkowego charakteru budynku objętego przedmiotowymi działaniami inwestorskimi i ewentualnego znaczenia tej okoliczności. Zważyć przy tym należy, że ograniczenia ustawowe dotyczą obiektów wpisanych do rejestru zabytków, którego nie można utożsamiać z wojewódzką czy gminną ewidencją (wykazem) zabytków na co wskazuje treść rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 14 maja 2004 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 124, poz. 1305).

Twierdzenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wpisaniu budynku do wykazu zabytków i objęcie go ochroną konserwatorską nie jest w żaden sposób uwiarygodnione, natomiast przez organ odwoławczy całkowicie pominięte.

Takie działanie uchybia obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) i narusza przepis art. 107 § 3 kpa, a brak stosowności właściwego organu w tym zakresie nosi znamiona kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania tzn. takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie okoliczności powyższe oraz wcześniej wskazane Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Klauzula zawarta w pkt III wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu o uwzględnienie skargi przepisu art. 152 wskazanej powyższej ustawy.

Rozpoznając sprawę ponownie właściwe organy uwzględnią uwagi Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku, a po dokonaniu w sposób prawidłowy czynności wyjaśniających podejmą stosowne rozstrzygnięcie, zważając również na konieczność jednoznacznego określenia, czy zrealizowane przez inwestorów roboty budowlane wymagały zgłoszenia, czy pozwolenia na budowę, bowiem z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie w postępowaniu instancyjnym wynika, że stanowiska obu organów orzekających w sprawie są w tej kwestii zróżnicowane.