Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1872/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędzia WSA Renata Czeluśniak Protokolant: Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B.T. i T.T. na decyzję Wojewody z dnia 12 stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji drogi skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 9 września 2008 r. znak: [....] Prezydenta Miasta K. ustalił lokalizację drogi dla inwestycji pn.: "Budowa [....] wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia" - na działkach numer: nr nr [....] (obr. nr .... jedn. ewid......) oraz zatwierdził projekty podziału nieruchomości składających się z działek numer: nr nr [....] położonych w obr. [....] jedn. ewid. [....] . Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz art. 104 § 1, 2 i 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 10 czerwca 2008 r. Prezydent Miasta K. złożył wniosek w sprawie ustalenia lokalizacji drogi pn.: "Budowa [....] wraz z odwodnieniem, oświetleniem i przekładkami kolidującego uzbrojenia ". Wniosek inwestora zawierał elementy określone w art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w szczególności: opis inwestycji, mapę zasadniczą w skali 1:500 przyjętą do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Urzędu Miasta K. z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji, koncepcję zagospodarowania terenu w formie graficznej, analizę powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek, wypisy skrócone z rejestru gruntów, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, a także postanowienie Zarządu Województwa [....] o z dnia 12 lutego 2008 r. opiniujące pozytywnie projekt lokalizacji drogi. Organ zaznaczył także, że o prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania przedmiotowej decyzji Prezydent Miasta K. zawiadomił strony w drodze obwieszczenia zamieszczonego na tablicy ogłoszeń w siedzibie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , opublikowanego w internecie na stronie www.bip.krakow.pl. w Komunikatach UMK oraz opublikowanego w prasie lokalnej. W toku postępowania strony nie wniosły uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji.

Od powyższej decyzji odwołania złożyli J.D. , S.B. , K.N. i J.N. , B.S. i M.S. , B.T. i T.T. J.D. oraz S.B. w swoim odwołaniu wnieśli o przesunięcie lokalizowanej drogi w kierunku północnym, tak aby granicą jezdni były południowe granice działek numer [....] . Podnieśli, że proponowany w decyzji podział pomniejsza rozmiary ich działek ograniczając ich wykorzystanie. K.N. i J.N. , właściciele działki nr [....] wnieśli o przejęcie i wykupienie przez Gminę Miejską K. części należącej do nich działki położonej od południowej strony drogi. Podnieśli, że przedmiotowa część działki została oddzielona drogą i nie można tej części wykorzystać, ani pod zabudowę z uwagi na mały areał, ani też pod jakąkolwiek uprawę ze względu na szkodliwość zanieczyszczeń. B.S. i M.S. , właściciele działki nr [....] podnieśli, że nie widzą potrzeby budowy tak szerokiej drogi, która jest drogą wewnętrzną i zapewnia dojazd do działek rolnych. Ponadto zarzucili, że inwestor nie prowadził konsultacji z właścicielami działek, przez które ma przebiegać planowana inwestycja. Projektowana droga, zdaniem odwołujących się, powinna być poprowadzona w linii prostej, a nie łukiem co powoduje, że część właścicieli traci więcej gruntu, a w części przypadków planowana inwestycja omija niektóre działki. Odwołujący nie zgadzają się na przebieg planowanej drogi i nie wyrażają zgody na przejęcie przez gminę części nieruchomości w kształcie proponowanym w wydanej decyzji. Z kolei B.T. i T.T. podnieśli, że stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana w stosunku do drogi, która nie stanowi drogi publicznej, lecz może stanowić co najwyżej drogę wewnętrzną. Wyłącza ją to z zakresu stosowania specustawy, gdyż z art. 2 ust. 1 wynika jednoznacznie, że decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi można wydać wyłącznie w stosunku do dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ponadto, przedmiotowa droga m.in. w obrębie działek należących do odwołujących nie ma zarządcy terenu, a zatem stosowny wniosek mogli złożyć wyłącznie właściciele działek, a nie Prezydent Miasta K. Przepis art. 2 ust. 1 specustawy nie wskazuje starosty (prezydenta) jako organu właściwego do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi w stosunku do drogi wewnętrznej. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja nie została wydana przez organ uprawniony. Dodatkowo, zarzucili, że przedmiotowa decyzja narusza art. 21 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, wskutek braku należytej ochrony prawa własności, gdyż odwołujący wskutek wydania przedmiotowej decyzji stracą możliwość dysponowania swoją własnością w sposób określony w art. 140 kodeksu cywilnego.

Decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. znak: [....] Wojewoda [....] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 721 ze zm.), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958). - utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że wniosek o ustalenie lokalizacji przedmiotowej drogi zawiera materiały i opinie, wymagane przepisami art. 3 i 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym mapę w skali 1:500 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, linie rozgraniczające teren inwestycji, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu, mapę z projektem podziału nieruchomości w skali 1:1000, 29 map z projektami podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek w skali 1:1000, skrócone wypisy z rejestrów gruntów. W materiałach do wniosku zostały szczegółowo opisane: charakterystyka i zakres inwestycji oraz parametry techniczne, lokalizacja inwestycji, analiza powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Do wniosku dołączono wymaganą przepisami art. 3 ust. 1 w/w ustawy opinię Zarządu Województwa [....] wyrażoną w postanowieniu z dnia 12 lutego 2008 r., zawierającym pozytywne stanowisko dotyczące inwestycji. Do wniosku dołączono również opinię Biura Infrastruktury Miasta Urzędu Miasta K. z dnia 9 maja 2008 r. bez uwag, oraz stosowne pełnomocnictwa. Organ odwoławczy uznał, że wniosek z dnia 10 czerwca 2008 r. zawiera wszystkie elementy przewidziane przepisami art. 3 ust. 1 i art. 5 ust. 1 w/w ustawy. W ocenie organu odwoławczego decyzja Prezydenta Miasta K. zawiera rozstrzygnięcia wymagane przepisami art. 7 ust. 1 i art. 16 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tzn. ustalenie lokalizacji drogi, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, termin wydania nieruchomości, jak również wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury, potrzeb obronności państwa oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ zaznaczył także, że Prezydent Miasta K. , zgodnie z art. 7 ust. 2 w/w ustawy, doręczył decyzję wnioskodawcy w dniu 29 września 2008 r. oraz zawiadomił strony postępowania o wydaniu decyzji obwieszczeniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta K. w dniach od 26 września 2008 r. do 9 października 2008 r. oraz zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta K. i opublikowanym w Gazecie Wyborczej z dnia 26 września 2008 r. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach J.D. oraz S.B. organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, to inwestor decyduje o przebiegu drogi, dołączając do wniosku mapę, na której przedstawiony jest przebieg drogi. W odniesieniu do odwołania K.N. i J.N. organ wskazał, że jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela, w imieniu i na rzecz jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Zatem z wnioskiem o wykupienie pozostałej części nieruchomości należy zwrócić się do Prezydenta Miasta K. , jako zarządcy drogi. Żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Rozpatrując odwołanie B.S. i M.S. organ wskazał, że w niniejszym postępowaniu nie ocenia celowości i zasadności zamierzenia inwestycyjnego, jak również nie jest upoważniony do oceny racjonalności lub słuszności rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi. Ponadto organ wyjaśnił, że projektowana droga nie jest drogą wewnętrzną - jest drogą kategorii gminnej, klasy D. Odnosząc się z kolei do zarzutów podniesionych przez B.T. i T.T. organ wskazał, że planowanie przebiegu drogi gminnej i ustalenie jej lokalizacji w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie ma bezpośredniego związku z procedurą zaliczenia istniejących dróg do odpowiedniej kategorii dróg publicznych wynikającą z przepisów ustawy o drogach publicznych, bowiem zaliczenie nowego odcinka drogi do odpowiedniej kategorii drogi w rozumieniu ustawy następuje po jego wybudowaniu z chwilą włączenia go do eksploatacji. Regulacja ta nie stoi na przeszkodzie wcześniejszemu zaplanowaniu kategorii drogi nowoprojektowanej, co w świetle przepisów art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy jest wręcz konieczne, bowiem właściwy zarządca drogi składa wniosek do właściwego organu o wydanie decyzji o ustalenie lokalizacji drogi. Skoro ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych, a w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, oraz budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach, oczywistym jest, że należy zaplanować kategorię drogi na etapie wniosku o ustalenie jej lokalizacji. W związku z powyższym, zarzut dotyczący naruszenia przepisów o właściwości organ uznał za bezzasadny. Zarządcą dróg gminnych jest wójt gminy, który jest upoważniony do złożenia wniosku do starosty o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi gminnej. W mieście na prawach powiatu kompetencja ta przysługuje prezydentowi miasta, zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Mając na uwadze powyższe uwagi, organ stwierdził, że zarzuty podniesione w odwołaniach nie mogą zostać uwzględnione, gdyż przedmiotowa decyzja czyni zadość wymogom przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami w/w ustawy i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli B.T. i T.T. zarzucając naruszenie 3 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 8 ust. 2 oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na wniosek podmiotu nieuprawnionego oraz przez organ nieuprawniony. Ponadto skarżący zarzuci naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i w konsekwencji naruszenie słusznego interesu stron poprzez niewyjaśnienie, czy obecni właściciele działek sąsiadujących z ul. [....] dysponują dostępem do drogi publicznej oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego tj. zaniechanie wyjaśnienia, czy obecni właściciele działek sąsiadujących z ul. [....] dysponują dostępem do drogi publicznej. Skarżący zarzucili także naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 i pkt 4 w zw. z art. 6a ust. 1 w zw. z ust. 2 oraz w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do drogi niestanowiącej drogi publicznej; naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zw. z art. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez zaplanowanie kategorii drogi przez inwestora na etapie wniosku o ustalenie jej lokalizacji, a nie przez organ uprawniony, to jest właściwą miejscowo radę gminy w drodze uchwały; naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez określenie w zaskarżonej decyzji w stosunku do przedmiotowej drogi jej standardu w sposób sprzeczny z prawem własności przysługującym skarżącym oraz z celem inwestycji; naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez określenie w zaskarżonej decyzji linii rozgraniczających w stosunku do działek nr nr [....] należących do skarżących w sposób uniemożliwiający ich dalsze wykorzystywanie zgodnie z ich przeznaczeniem. Zarzucili także naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 w/w ustawy w zw. z art. 285 i nast. Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w stosunku do drogi, której jedynym celem będzie zapewnienie dostępu do drogi dla osób trzecich, nieposiadających dostępu do drogi publicznej, to jest realizowanie interesu prywatnego, a nie celu publicznego. Skarżący podkreślili, że w wyniku określonego w decyzji przebiegu linii rozgraniczających we władaniu skarżących pozostaną działki o granicach niezapewniających jakiegokolwiek sensownego ich zagospodarowania z punktu widzenia zasad racjonalnej gospodarki, zgodnego z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Są to działki nr nr: [....] . Kształt tych działek oraz stan prawny i faktyczny działek z nimi sąsiadujących spowodują, że skarżący nie będą mogli sprzedać tych działek ani samodzielnie na nich gospodarować w jakikolwiek racjonalny sposób. Powyższe stanowi naruszenie art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, wskutek braku należytej ochrony prawa własności przysługującego skarżącym. W związku z powyższym skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 9 września 2008 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania. Przepis art. 151 mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. Przede wszystkim wskazać należy, iż wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej złożony został 10 czerwca 2008 r. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 6 ust 1 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (dalej ustawa), która weszła w życie z dniem 10 września 2008 r. - do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Regulacja ta przesądza, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80 poz. 721 z 2003 r. ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 9 września 2008 r.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 2 ust 1 tejże ustawy (uchylony z dniem 10 września 2008 r.) stanowił, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi na wniosek właściwego zarządcy drogi. Wydanie decyzji lokalizacyjnej uzależnione było zatem od złożenia stosownego wniosku o treści określonej w art. 5 ust. 1 ustawy przez podmiot będący zarządcą drogi. Kwestia zarządu drogami publicznymi uregulowana jest w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U z 2007 Nr 19 poz.115 ze zm.). Ustawa ta w art. 19 ust. 1 stanowi, iż organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi. Z kolei art. 19 ust 2 przesądza, iż zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5 i 8, są dla dróg:

1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2) wojewódzkich - zarząd województwa;

3) powiatowych - zarząd powiatu;

4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Wyżej przytoczone przepisy przesądzają, iż w stosunku do dróg gminnych wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej winien złożyć właściwy zarządca drogi tj. wójt, burmistrz lub prezydent miasta - gminy przez które przyszła droga ma przebiegać.

W rozpoznawanej sprawie wniosek taki złożył Prezydent Miasta K. będący organem wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, właściwym do złożenia wniosku w odniesieniu do dróg publicznych zlokalizowanych lub planowanych na terenie Gminy Miejskiej K.

Złożony w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zawiera wszystkie elementy jakich wymaga art. 5 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Do wniosku dołączony został opis inwestycji, mapa zasadnicza w skali 1:500 przyjęta do Ośrodka Dokumentacji Geodezyjno - Kartograficznej Urzędu Miasta K. z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji, koncepcja zagospodarowania terenu w formie graficznej, analiza powiązań drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości wraz z tabelarycznym wykazem zmian gruntowych poszczególnych działek, wypisy skrócone z rejestru gruntów, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, a także opinia o której mowa w art. 3 ust. 1 ustawy tj. postanowienie Zarządu Województwa [....] z dnia 12 lutego 2008 r. opiniujące pozytywnie projekt lokalizacji drogi. Do wniosku dołączono również opinię o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy tj. postanowienie Zarządu Województwa [....] z dnia 12 lutego 2008 r. opiniujące pozytywnie projekt lokalizacji niniejszej drogi. Nadto załączono wymaganą przepisami odrębnymi decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 9 maja 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Rozpoznając ten wniosek Prezydenta Miasta K. decyzją z dnia 9 września 2008 ustalił przedmiotową lokalizację drogi. Decyzja ta oprócz wskazania jej charakteru, zatwierdziła też projekt podziału nieruchomości oraz wskazała wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii (ul. ....– powiatowa i ul. ....- gminna), określiła linie rozgraniczających teren inwestycji, warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska oraz wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ I instancji zgodnie z wymogami art. 7 ust 1 ustawy doręczył decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi oraz w prasie lokalnej a ponadto wysyłał zawiadomienie o wydaniu decyzji o lokalizacji drogi dotychczasowym właścicielom nieruchomości przejętych na własność przez gminę (w granicach linii rozgraniczających) na adres określony w ewidencji gruntów. Decyzja oraz zachowana procedura spełnia zatem wszystkie warunki o których mowa w art. 7 ust 1 ustawy. W orzecznictwie podkreśla się, iż organy administracji prowadzące postępowanie o ustalenie lokalizacji drogi krajowej mają obowiązek dokonać wyłącznie oceny, czy wnioskowana lokalizacja drogi nie pozostaje w sprzeczności z powszechnie obowiązującym prawem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 13 listopada 2008 r. II SA/Ol 462/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gl 1079/08 LEX nr 531039). Kontrola legalności decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi dokonywana przez sąd sprowadza się zatem do oceny czy tak treść decyzji jak i przebieg postępowania prowadzącego do jej wydania, nie naruszyły bezwzględnie obowiązujących przepisów normujących to szczególne postępowanie. W niniejszej sprawie sąd naruszeń takich nie stwierdził.

W szczególności wskazać należy, iż brak podstaw do kwestionowania decyzji z uwagi na brak określenia w decyzji organu I instancji danych na temat kategorii przyszłej drogi. Otóż wskazania kategorii drogi na etapie decyzji lokalizacyjnej nie jest wymagane przez przepis art. 7 ust 1 ustawy, który to przepis normuje zagadnienie składników obligatoryjnych decyzji lokalizacyjnej . Wymaga on jedynie aby decyzja wskazywała kategorie dróg z którymi lokalizowana droga będzie powiązana (art. 7 ust 1 pkt 1). Wymóg ten został w decyzji organu I instancji spełniony - wskazanie na powiązanie projektowanej drogi z ul. [....] – droga powiatowa i ul. [....] – droga gminna. Brak także przepisu który by nakazywał dane te zamieścić we wniosku o wydanie decyzji. Nawet jeżeli jednak uznać by, iż pomimo braku ustawowego wymogu, wnioskodawca powinien dane te we wniosku wskazać a organ zamieścić w decyzji, to postępowanie w tym zakresie zostało skutecznie uzupełnione przez organ II Instancji. Możliwość uzupełnienia postępowania w tym zakresie wynika z kardynalnej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy administracyjnej. Rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ ten obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania. Ma przy tym obowiązek przeprowadzenia (w razie konieczności) postępowania wyjaśniającego w zakresie uzupełniającym - samodzielnie bądź zlecając dokonanie tych czynności organowi I instancji (art. 136 k.p.a.). Nie można też z pola widzenia tracić faktu, iż lokalizacja drogi Z. jest w istocie przedłużeniem odcinka drogi już istniejącej – a zatem drogi już mającej kategorie drogi gminnej.

Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut, iż decyzja lokalizacyjna została wydana na wniosek podmiotu nieuprawnionego (Gmina Miasta K. nie mogła być wg. skarżących zarządcą drogi biegnących po prywatnych działkach) oraz, naruszenia przepisów ustawy poprzez lokalizację drogi która nie ma statusu drogi publicznej (brak aktu uprawnionego organu w przedmiocie zaliczenia jej do jednej z kategorii dróg publicznych). Oba te zarzuty są ze sobą w związku w tym sensie , iż sprowadzają się do wskazania, iż projektowana droga tak na datę złożenia wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej jak i w dacie jej wydania nie miała statusu drogi gminnej a zatem nie mogą do niej mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Stanowisko to jest błędne. Zgodnie z dyspozycją art. 7 ustawy dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz.U.2007 Nr19 poz.115) do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych (ist 1). Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (ust 2). Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (ust 3). Jak zasadnie wskazał to jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 14 maja 2010 r. II SA/Gl 156/10 LEX nr 674097 konieczną przesłanką do skutecznego podjęcia przez radę gminy uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych jest legitymowanie się przez gminę prawem własności do gruntów, po których droga taka przebiega (podobnie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 maja 2010 r. II SA/Gl 156/10 LEX nr 674097). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. II OSK 91/10 LEX nr 597952 stanął na stanowisku, iż nie można na gruncie reguł językowych wykładni wyprowadzić ze sformułowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) normy, której treścią jest spełnienie przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej przez właściwy podmiot obowiązku dokonania kategoryzacji drogi publicznej zgodnie z art. 2 u.d.p., jako jednego z czterech rodzajów tych dróg, w sposób przewidziany w art. 7 ust. 2 u.d.p., czyli w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003 r. nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwałę rady gminy. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Gl 1079/08 LEX nr 531039 uznał, iż on zaliczeniu drogi do określonej kategorii decyduje uchwała np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Nie można wymagać, aby była to uchwała wyprzedzająca budowę takiej drogi. Na etapie lokalizacji i realizacji drogi o charakterze drogi decyduje wyłącznie wniosek jej zarządcy, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter.

Poglądy wyrażone w wyżej przytoczonych orzeczeniach w pełni podziela sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Celem i ideą regulacji ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest budowa nowych dróg i modernizacja dróg już istniejących. Narzędziem jakie ustawa daje organom prowadzącym postępowanie w oparciu o tą ustawę jest między innymi nabywanie własności nieruchomości pod przyszłe drogi. Siłą rzeczy więc z wnioskiem o wydanie decyzji lokalizacyjnej polegającej na budowie nowej drogi, z zasady przez grunty nie będące własnością Skarbu Państwa lub gminy, może zwrócić się jedynie przyszły a nie aktualny zarządca drogi. Tak też należy rozumieć przepis art. 2 ust 1 ustawy. Mówi on nie o aktualnym zarządcy ale o podmiocie, który będzie zarządcą drogi po zakończeniu procesu inwestycyjnego. Podzielając poglądy skarżących trzeba by uznać, iż ustawa ma jedynie zastosowanie do modernizacji dróg które są skategoryzowane jako drogi publiczne (już istnieją), mają zarządcę i są zlokalizowane na gruncie będącym własnością Skarbu Państwa lub gminy. Pogląd taki w całokształcie tzw. specustawy jest nie do zaakceptowania.

Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przez ustawę interesów skarżących z uwagi na fakt, iż działki które są ich własnością, po częściowym przejęciu na własność przez gminę ze względu na kształt i rozmiar utracą możliwość ich racjonalnego, gospodarczego wykorzystania. Brak w ustawie zapisów, które by nakazywały brać organom pod uwagę ten aspekt jako negatywną przesłankę do wydania decyzji lokalizacyjnej, bądź kwestionowania przebiegu trasy przyszłej drogi. Ustawodawca przewidział natomiast, iż decyzja lokalizacyjna może mieć taki skutek (jak mniemać należy nie są to przypadki rzadkie) i w art. 13 wskazał, iż w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości. Skarżący uważając, iż pozostała część nieruchomości jaka po wydaniu decyzji lokalizacyjnej jest ich własnością utraciła swe gospodarcze znaczenia mają stosowne środki prawne aby rekompensatę tego niekorzystnego dla siebie wydania następstwa zaskarżonej decyzji uzyskać.

Wskazać dalej należy, iż zarzut naruszenia 21 ust 2 konstytucji RP jest pozbawiony jakichkolwiek przesłanek. Realizacja celu publicznego jakim jest budowa drogi służy polepszeniu infrastruktury. W konsekwencji służyć ma użytkownikom tej drogi (a zatem realizuje także interesy prywatne osób których nieruchomości dzięki przebiegowi nowej drogi uzyskają dostęp do drogi publicznej) przy czym skierowana jest do nieograniczonej liczby przyszłych użytkowników. Skarżący poza ogólnikowymi twierdzeniami nie wskazali na jakichkolwiek fakty które by potwierdzały, iż realizacja przedmiotowej inwestycji służyć ma wyłącznie interesom konkretnych osób a nie celowi ogólnemu. Wskazać też należy, iż w świetle przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych organy orzekające nie są upoważnione do oceny celowości rozwiązań przyjętych we wniosku o ustalenie lokalizacji drogi (vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r. II OSK 1580/09 LexPolonica nr 2322104).

Brak w decyzji lokalizacyjnej szczegółowych zapisów co do wskazań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich a zamieszczenie tam jedynie zapisów ogólnych nie stanowią o wadliwości tej decyzji, bowiem jak zasadnie przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2011 r. II OSK 2384/2010 LexPolonica nr 2454413 - na etapie wydawania decyzji lokalizacyjnej, określenie wymagań odnośnie uzasadnionych interesów osób trzecich z uwagi na charakter takiej decyzji, co do zasady powinno mieć charakter ogólny. Uszczegółowienie tych wymagań następuje, bądź to w kolejnych etapach postępowania dotyczącego tejże inwestycji drogowej, bądź też w sytuacji gdy organ ustali, że określona lokalizacja narusza takie interesy, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 czerwca 2007 r. II OSK 509/07 LEX nr 345936.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.