Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1213/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 4, art 37 ust 1, 6 i 11
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 152/08 w sprawie ze skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...] w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wartości wzrostu nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 152/08, na skutek skargi Z. W., M. W. i G. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...], w przedmiocie naliczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, w punkcie I. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w punkcie II. określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, w punkcie III. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2005r. Burmistrz Miasta Szczawnica, na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., ustalił jednorazową opłatę w wysokości 15% wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...],[...] obręb nr [...] Miasta Szczawnica, w kwocie 638,10 zł w związku z uchwaleniem w dniu 26 lipca 2004 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała z dnia 26.07.2004r., nr XVII/100/2004).

W odwołaniu od powyższej decyzji Z. W. i Z. W. zarzucili niedopuszczalność zastosowania art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy uprzednio obowiązujący plan miejscowy przestał obowiązywać.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu, na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podstawą naliczenia opłaty planistycznej jest uchwalenie nowego planu lub zmiana istniejącego, co spowodowało zmianę wartości nieruchomości. Fakt utraty ważności starego planu w dniu 1 stycznia 2004r. i uchwalenie nowego dopiero w dniu 26 lipca 2004r. nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W ocenie Kolegium operat szacunkowy, stanowiący podstawę naliczenia opłaty planistycznej, został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

W skardze na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu Z. W. i Z. W. zarzucili, że Kolegium pominęło okoliczność, iż art. 36 ust. ustawy ma zastosowanie wyłącznie w przypadku odpłatnego zbycia nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku uchwalenia nowego planu miejscowego albo jego zmiany. Powołując się na wykładnię językową i celowościową skarżący wskazali, że pod pojęciem zbycia mieści się wyłącznie czynność prawna odpłatna związana z przysporzeniem korzyści majątkowej na rzecz zbywcy. Ponadto skarżący podnieśli, iż uprzednio obowiązujący plan miejscowy wygasł, a zatem nie mógł on stanowić punktu odniesienia dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę Z. W., M. W. i G. W., i orzekając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu. W uzasadnieniu wyroku Sąd, po przywołaniu treści art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdził, że mimo, iż na gruncie prawa cywilnego pod pojęciem "zbycie" rozumie się dokonanie czynności prawnej polegającej na przeniesieniu własności rzeczy zarówno pod tytułem odpłatnym jak i nieodpłatnym, to użycie przez ustawodawcę w art. 37 ust. 1 ustawy sformułowania "sprzedaż" wskazuje, iż jego intencją było zawężenie na potrzeby instytucji renty planistycznej pojęcia "zbycie" jedynie do czynności prawnych odpłatnych. Teza taka jest również zgodna z wynikiem wykładni funkcjonalnej. Celem ustanowienia instytucji renty planistycznej jest umożliwienie gminie partycypacji w zysku, jaki właściciel nieruchomości zbywający ją, osiąga z faktu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej wejściem w życie (lub zmianą) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przypadku nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości, właściciel nie otrzymuje z tego tytułu żadnej korzyści majątkowej.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że Z. W. i Z. W. umową darowizny zawartą w formie aktu notarialnego w dniu [...] grudnia 2004 r., Rep. A nr [...] przenieśli własność działek nr [...],[...] obręb nr [...] Miasta Szczawnica na rzecz syna G. W.

Rozpatrując zatem skargę Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd prawny wyrażony w uchwale składu 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000r. (sygn. OPK 16/00), zgodnie z którym jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 1999 r. Nr 15 poz. 139 ze zm.), gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pobiera się w wypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Sąd wskazał, że wyjaśnienie tej zasadniczej wątpliwości prawnej w kontekście pytania prawnego oznacza, że nie jest dopuszczalne pobranie jednorazowej opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu, gdy dokonano darowizny udziału we współwłasności na rzecz osób bliskich dotychczasowego właściciela.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prokurator Apelacyjny w Krakowie podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez obrazę art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na błędnej jego wykładni i przyjęciu, że nieodpłatne zbycie nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego, nie stanowi podstawy do naliczenia opłaty planistycznej,

2. naruszenie przepisów postępowania:

- przez obrazę art. 138 oraz art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne oznaczenie w sentencji wyroku przedmiotu zaskarżenia polegające na wadliwym wskazaniu organu, który wydał kontrolowaną decyzję oraz zobowiązanie do wykonania orzeczenia organu niewłaściwego w sprawie,

- przez obrazę art. 138 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi poprzez niewymienienie w sentencji wyroku prokuratora, który brał udział w sprawie.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów stwierdzono, że do czasu podjęcia przez NSA uchwały z dnia 30 października 2000 r. - powołanej przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku – zmienił się zasadniczo stan prawny. A mianowicie, w związku z wprowadzeniem dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego art.. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) wyłączył moc obowiązującą uchwał NSA wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. w stosunku do wojewódzkich sądów administracyjnych. Nadto z dniem 11 lipca 2003 r. utracił moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w oparciu o którą podjęta została przywołana uchwała NSA w Warszawie. Nowa ustawa regulująca kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego – tj. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 36 ust. 4 pierwotnie statuowała obowiązek tzw. renty planistycznej jedynie w przypadku sprzedaży nieruchomości. Na mocy zaś nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 ze zm.), przepis ten otrzymał nowe brzmienie: w miejsce pojęcie "sprzedaż nieruchomości" wprowadzono pojęcie "zbycie nieruchomości". Ponadto ustawą nowelizującą dodano art. 4 pkt 3b, który stanowi normatywną definicję pojęcia "zbywania albo nabywania nieruchomości", poprzez które należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Wprowadzenie normatywnej definicji pojęcia "zbywania albo nabywania nieruchomości" ma istotne znaczenie dla instytucji renty planistycznej albowiem art. 37 ust. 11 (w znowelizowanym brzmieniu) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje stosowanie przepisów o gospodarce nieruchomościami w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych. Wobec powyższego, zdaniem Prokuratora Apelacyjnego w Krakowie, należy jednakowo traktować tak odpłatne, jak i nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości, przy zastosowaniu pełnego rygoru warunków art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zarzutów naruszeń procesowych stwierdzono, że błędne oznaczenie organu w formułach sentencji zaskarżonego wyroku nie może wywierać żadnego skutku prawnego. Ponadto, Sąd zobowiązał zaskarżonym wyrokiem organ, który nie wydał decyzji w sprawie, do zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących. Powyższe uchybienia pozbawiają ten wyrok powagi rzeczy osądzonej i czynią go niemożliwym do wykonania.

Ponadto wskazano, że Sąd pierwszej instancji, z obrazą art. 138 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie wymienił w sentencji zaskarżonego wyroku prokuratora biorącego udział w sprawie, podczas gdy na rozprawie w dniu 31 marca 2008 r. prokurator, korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 8 tej ustawy złożył do protokołu ustne oświadczenie o przystąpieniu do postępowania sądowego w przedmiotowej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej wyłoniło się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, dotyczące tego, czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym. Z tego względu postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił to zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OPS 3/09 wyjaśnił, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że brak w ustawie definicji pojęcia "zbycie" nieruchomości nie może powodować szerokiego jego rozumienia, tak jak choćby w przepisach Kodeksu cywilnego. Treści pojęcia "zbycie" poszukiwać należy więc na gruncie przepisów prawa publicznego. Przechodząc zatem do regulacji ustawowej opłaty planistycznej, Sąd wskazał, że opłata ta mimo, iż związana z przysporzeniem majątkowym, które następuje w dacie uchwalenia lub zmiany planu miejscowego, jest wymagalna dopiero wówczas gdy to przysporzenie majątkowe staje się przedmiotem obrotu, a więc wówczas gdy owo przysporzenie się materializuje. Jeżeli przysporzenie majątkowe, o którym mowa nie staje się przedmiotem korzyści z tytułu zbycia nieruchomości, to opłata planistyczna nie jest wymierzana. Tak rozumiana funkcja owej opłaty odpowiada celom dla jakich jest ustanawiana: po pierwsze "podzielenie się" przez właściciela nieruchomości zyskiem jaki osiąga, a po drugie przeciwdziałania "spekulacyjnemu" obrotowi nieruchomościami bezpośrednio po uchwaleniu lub zmianie planu. Tak wyrażone stanowisko, jak podkreślił Sąd w powołanej uchwale, znajduje potwierdzenie w publicznoprawnym charakterze przedmiotowej opłaty – skoro bowiem opłata ta jest świadczeniem publicznoprawnym, to może być nakładana na obywatela na podstawie niebudzącej wątpliwości normy prawnej i jako taka nie może być domniemywana, a jeżeli tak, to opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie można pobrać w przypadku darowizny nieruchomości na rzecz osób bliskich. Nie można tego czynić ze względu na brak w tej mierze jednoznacznie sformułowanej podstawy materialnoprawnej.

Zgodnie z art. 187 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego składowi poszerzonemu NSA. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 ww. ustawy, pozwalającego na odstąpienie od wyrażonego w niej stanowiska.

Wskazać również należy, że nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uzasadniony niekompletnością wydanego w sprawie wyroku poprzez pominięcie w sentencji prokuratora biorącego udział w sprawie. Uchybienie bowiem w zakresie zupełności wyroku podlegać mogło rektyfikacji w drodze jego uzupełnienia na wniosek stron.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.