Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 322/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2006-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Asesor WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Celestyna Niedziela, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A.O. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] znak [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie, utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz radcy prawnego E.P. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], ustalające opłatę w wysokości 50.000 zł., celem zalegalizowania rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w M. oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność S. i A. F..

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że na skutek interwencji W. O., działającej w imieniu córki A. O., właścicielki działki nr [...], sąsiadującej z działką S. i A. F., organ I instancji w dniu 10 września 2004 r. przeprowadził oględziny na działce położonej w M., oznaczonej numerem [...], stanowiącej własność S. i A. F.. W wyniku kontroli organ ustalił, że na działce tej prowadzona jest rozbudowa budynku mieszkalnego bez wymaganego przepisami pozwolenia. W toku tej rozbudowy inwestor, po rozbiórce więźby dachowej istniejącego budynku mieszkalnego o konstrukcji murowanej, parterowego, częściowo podpiwniczonego, o wymiarach 6,15 m x 11,50 m, dobudował od strony północnej część o wymiarach 4,55 m. x 11,50 m., funkcjonalnie połączoną na poziomie piwnic, parteru i poddasza z istniejącym budynkiem. Budynek ten położony jest bezpośrednio przy granicy z działką nr [...] A. O.. Do zakończenia rozbudowy pozostało wykonanie robót wykończeniowych w dobudowanej części oraz robót instalacyjnych i wykończeniowych w starej części budynku.

S. i A. F. uzyskali decyzję z dnia [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji pod nazwą rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce położonej w miejscowości M.. Postanowieniem z dnia [...] Starosta S. nie wyraził zgody na odstępstwo od przepisów § 12 ust. 3 pkt 1b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75/02 poz. 690 ze zm.), polegające na wykonaniu ścian bez otworów okiennych i drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...].

W toku wszczętego z urzędu postępowania organ I instancji postanowieniem z dnia [...] nakazał S. i A. F. wstrzymanie robót budowlanych realizowanych przy rozbudowie przedmiotowego budynku, zobowiązując ich ponadto do dokonania niezbędnego zabezpieczenia obiektu i terenu budowy oraz do przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną stanu technicznego budynku, sporządzoną przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia i prawo do wykonywania zawodu. Ponieważ inwestorzy w dniu 15 listopada 2004 r. przedłożyli wymagane dokumenty, organ I instancji decyzją z dnia [...] wydaną w trybie art. 51 ust .1 prawa budowlanego, nakazał S. i A. F. wykonanie robót budowlanych wskazanych w przedłożonych przez inwestorów opiniach technicznych. Wskazana decyzja organu I instancji została uchylona przez organ II instancji decyzją z dnia [...], a postępowanie prowadzone w trybie art. 51 prawa budowlanego zostało umorzone. Na tę decyzję organu II instancji została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Zawarty w tej skardze wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z dnia [...], został oddalony postanowieniem WSA w Kielcach z dnia [...]

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., w dniu [...] wydał w trybie art. 48 ust. 2 i ust. 3 prawa budowlanego postanowienie wstrzymujące roboty budowlane realizowane przez S. i A. F., związane z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce położonej w M. oznaczonej nr [...], informujące o dokonaniu niezbędnego zabezpieczenia obiektu oraz zobowiązujące do przedstawienia w terminie do dnia 31 sierpnia 2005 r.:

1. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 prawa budowlanego, aktualnym na dzień opracowania projektu,

3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Ponieważ w dniu 31 sierpnia 2005 r. A. F. przedłożył wymagane dokumenty, w tym projekt budowlany wraz z inwentaryzacją i orzeczeniem technicznym dotyczącym rozbudowy budynku mieszkalnego, organ uznał, że zaistniała możliwość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych pod warunkiem uiszczenia przez inwestorów opłaty legalizacyjnej w terminie i wysokości wynikających z przepisów prawa budowlanego. W związku z tym organ I instancji w dniu 15 lutego 2006 r. wydał postanowienie ustalające celem zalegalizowania przedmiotowej rozbudowy opłatę legalizacyjną w wysokości 50.000 zł.

W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej jest zasadne i zgodne z prawem. W myśl bowiem art. 49 ust. 1 i 2 prawa budowlanego, właściwy organ przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane oraz ustala w drodze postanowienia wysokość opłaty legalizacyjnej. Wysokość tej opłaty została w ocenie organu II instancji ustalona prawidłowo, gdyż zgodnie z art. 49 ust. 2 i 59f ust. 1 i 2 prawa budowlanego, do opłaty legalizacyjnej stosuje się przepisy dotyczące kar z tym, że stawka opłaty wynosząca 500 zł. podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu i przemnożeniu przez współczynnik kategorii obiektu wynoszący 2 oraz przez współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynoszący 1. Organ wyjaśnił też, że dopiero w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, właściwy organ wyda nakaz rozbiórki przedmiotowej części budynku mieszkalnego S. i A. F..

W skardze na tę decyzję W. O. działająca w imieniu małoletniej córki A. O. wniosła o wydanie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej dokonanej przez S. i A. F. na działce nr [...]położonej w M., gmina B.. Zakwestionowała stwierdzenie zawarte w zaskarżonym postanowieniu, jakoby nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki. Wskazała na okoliczności mające świadczyć o wielkiej uciążliwości sąsiedztwa S. i A. F..

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2006 r. skarga S. i A. F. na decyzję ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach została oddalona (k. 60 dołączonych akt II SA/Ke 563/05 tut. sądu).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, choć nie z przyczyn jakie w niej wskazano.

Prawidłowo organy administracji ustaliły, że w związku z przystąpieniem przez inwestorów S. i A. F. do rozbudowy ich budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę, miały w sprawie zastosowanie przepisy dotyczące samowoli budowlanej. Przepisy te jednak, a w szczególności regulacja zawarta w art. 48 ust. 2 prawa budowlanego dotycząca legalizacji samowoli budowlanej, została przez organy administracji obu instancji wadliwie zinterpretowane.

Przepis art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 207/03 poz. 2016 ze zm.), w oparciu o który wydano zaskarżone postanowienie, jest fragmentem regulacji zmierzającej do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, wybudowanego wprawdzie w warunkach o jakich mowa w art. 48 ust. 1 prawa budowlanego, tj. bez wymaganego zezwolenia, ale który to obiekt budowlany lub jego część, ze względu na łączne wystąpienie przesłanek o jakich mowa w art. 48 ust. 2 pkt. 1 i 2 prawa budowlanego, co do zasady nadaje się do legalizacji. Okoliczność tę organ II instancji dostrzegł, lecz nie wyciągnął z niej właściwych wniosków. Organ nie dostrzegł w szczególności, że nie spełnienie przesłanek legalizacji wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 prawa budowlanego, uniemożliwia skuteczne prowadzenie postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 49 prawa budowlanego, a w tym i wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej.

Jedną z przesłanek wdrożenia procedury legalizującej obiekt budowlany jest to, aby budowa prowadzona bez wymaganego pozwolenia na budowę nie naruszała przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 prawa budowlanego). Wśród przepisów techniczno-budowlanych o jakich mowa w art. 48 ust.2 pkt 2 prawa budowlanego, mieszczą się również przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przytaczanego dalej jako rozporządzenie w sprawie warunków technicznych (Dz. U. Nr 75/02 poz.690 ze zm.). Zgodnie z § 12 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym od dnia 27 maja 2004 r. (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 109/04 poz.1156), jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie ściany budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli:

1) wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

2) nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w ust. 1 pkt 2, ze względu na rozmiary działki.

Okoliczność czy przedmiotowa rozbudowa nie narusza przytoczonych przepisów dotyczących usytuowania ściany budynku S. i A. F. względem granicy z sąsiednią działką nr [...] stanowiącą własność A. O., nie została poddana jakiejkolwiek analizie zarówno w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, jak i w zaskarżonym postanowieniu, choć kwestia usytuowania budowanego obiektu była sporna, a inwestorzy nie uzyskali zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, polegające na wykonaniu ściany bez otworów w ich rozbudowywanym budynku mieszkalnym bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], o czym w trybie art. 9 ust. 1 i 2 prawa budowlanego rozstrzygał Starosta Powiatowy w S. postanowieniem z dnia [...] W konsekwencji takiego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w art. 7 kpa, nie jest w sprawie wiadome, czy wskazana przesłanka legalizacji przedmiotowej samowoli budowlanej została spełniona.

Ustaleń organu o jakich mowa wyżej nie mogło zastąpić stwierdzenie zawarte w sporządzonym przez technika budowlanego J. J., projekcie zagospodarowania działki pod rozbudowę przedmiotowego budynku, że lokalizacja projektowanej rozbudowy nie utrudni lokalizacji budynków na działkach sąsiednich, nie spowoduje zmniejszenia dopływu światła, spełnia wymogi w zakresie ochrony przeciwpożarowej oraz nie narusza interesów osób trzecich. Stwierdzenia te bowiem nie odnoszą się wprost do przesłanki odstąpienia od zasady sytuowania ściany budynku bez otworów w odległości nie mniejszej niż 3 metry od granicy, o jakiej mowa w § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Poza tym to organ administracji zobowiązany jest w myśl art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa zawrzeć w uzasadnieniu prawnym swego postanowienia wyjaśnienie podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa. Takiego uzasadnienia jednak ani zaskarżone postanowienie, ani utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji, ani też postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego – nie zawierają.

Ubocznie należy zauważyć, że postanowienie Starosty Powiatowego w S. z dnia [...] odmawiające wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie przesądza kwestii niedopuszczalności usytuowania przedmiotowej części budynku inwestorów w granicy.

Po pierwsze bowiem zawarta w tym postanowieniu odmowa zgody na budowę w granicy oparta była na nieobowiązującym już w dacie wydania tego postanowienia przepisie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 15/99 poz.140 ze zm.), które to rozporządzenie uchylone zostało z dniem 16 grudnia 2002 r., a istotna dla rozstrzygnięcia sprawy część § 12 ust. 6 tego rozporządzenia , w zakresie wymogu uzyskania zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeszcze wcześniej ,bo z dniem 16 marca 2001 r., została uznana za niezgodną z art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. (Dz. U. Nr 17/01poz. 207). Po drugie natomiast, odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych o jakim mowa w art. 9 prawa budowlanego ,dotyczy zdaniem sądu tylko takich odstępstw, które nie są przewidziane wprost w tych przepisach techniczno-budowlanych. Skoro więc już § 12 ust. 3 obowiązującego od dnia 27 maja 2004 r. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, przewidywał, na zasadzie wyjątku, możliwość sytuowania ściany budynku bezpośrednio przy granicy, to nie było i nie ma w sprawie potrzeby sięgania do procedury o jakiej mowa w art. 9 prawa budowlanego. Konieczna natomiast jest ocena, czy rzeczywiście przy sytuowaniu przedmiotowej części budynku nie jest możliwe zachowanie odległości, o której mowa w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ze względu na rozmiary działki S. i A. F., czego dokona organ I instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Z powyższych uwag wynika, że wydane w sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 15 lutego 2006 r., było wadliwe, czego nie dostrzegł organ II instancji. Ta wadliwość powoduje konieczność uchylenia obu tych postanowień ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 u.p.p.s.a.). Ponieważ źródłem tej wadliwości było również wadliwe postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] wydane w trybie art. 48 ust. 2 i 3 prawa budowlanego, konieczne było zastosowanie w sprawie środków przewidzianych w art. 135 u.p.p.s.a. w celu wyeliminowania tego postanowienia, wprawdzie nie podlegającego odrębnemu zaskarżeniu, ale wydanemu w postępowaniu prowadzonym z naruszeniem prawa, w granicach tej samej sprawy, której dotyczy skarga. Dlatego i to postanowienie podlegało uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c). u.p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie, organ I instancji kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku oparte zostało na przepisie art. 152 u.p.p.s.a.

O kosztach udzielonej skarżącej z urzędu pomocy prawnej, Sąd orzekł na podstawie art. 250 u.p.p.s.a. i § 15 w zw. z art. 14 ust. 2 pkt 1 c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielanej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.).