Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2697/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34 ust. 1 art. 79 ust. 1 art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1259/17 w sprawie ze skargi Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 16 sierpnia 2017 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały I. oddala skargę kasacyjną, II. zasądza od Powiatu M. na rzecz Wojewody Z. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, III. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że zawarte w komparycji wyroku określenie "Zarządu Powiatu w M." zastępuje określeniem "Powiatu M.".


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1259/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Powiatu M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór organów administracji publicznej ogniskuje się wokół tego, jak daleko sięgają skutki wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w przedmiocie odwołania C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., w szczególności, czy zastosowanie ma art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1989 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie u.s.p. a także, jakie skutki w sferze prawa administracyjnego wywołuje wygaśnięcie umowy o pracę z C. P. zawartej na czas określony, z dniem (...) stycznia 2018 r.

Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że kwestie związane z odwołaniem C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. były przedmiotem badania zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy okazji skarg wnoszonych przez Zarząd Powiatu M. na rozstrzygnięcia nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego.

Sąd wyjaśnił, że wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1457/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Zarządu Powiatu w M. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) października 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w M. nr (...) z dnia (...) września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., z tego powodu, że uchwała ta została podjęta bez uprzedniego uzyskania zgody Rady Miejskiej w P., której radnym był C. P.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 976/17 oddalił skargę kasacyjną Powiatu M. od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że wymóg uzyskania uprzedniej zgody rady gminy odnosi się do zamierzonego, definitywnego rozwiązania każdego stosunku pracy. Bez znaczenia jest okoliczność, czy mamy do czynienia z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę, mianowania, wyboru, czy też powołania. Podkreślił, że ochrona trwałości stosunku pracy radnego zagwarantowana ustawą z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.) zwaną dalej w skrócie "u.s.g." obejmuje wszystkie formy nawiązania stosunku pracy. Ochrona stosunku pracy radnego ma na celu umożliwienie radnym, ze względu na szczególną rolę, jaka została powierzona gminom, jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 listopada 1992 r. sygn. akt I PZP 55/02, opub. OSNCP 1993/7-8 poz. 116).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naturalnym następstwem ochrony, o której mowa jest ograniczenie wynikające z art. 32 ust. 2 pkt 5 u.s.p. swobody podmiotu, który w określony w Kodeksie pracy sposób nawiązał na podstawie powołania stosunek pracy z pracownikiem w rozwiązaniu tego stosunku. Ograniczenie to nie ma charakteru bezwzględnego, bo rozwiązanie stosunku pracy, w tym stosunku pracy na podstawie powołania, może nastąpić wtedy, gdy rada gminy wyrazi na nie zgodę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie art. 25 ust. 2 u.s.g. brak jest prawnych podstaw do rozróżniania uchwały o odwołaniu dyrektora i faktycznego rozwiązania z nim stosunku pracy, które następować by miało dopiero poprzez złożenie stosownego oświadczenia woli. Akt odwołania powołanego dyrektora jednostki powiatowej będzie miał zawsze podwójny charakter, gdyż jednocześnie będzie pozbawiał osobę powołaną zajmowanego stanowiska, jak i wypowiadał jej stosunek pracy. Zgodnie z art. 70 § 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 917) dalej w skrócie "K.p." odwołanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy o pracę, zaś zgodnie z art. 70 § 3 K.p. odwołanie jest równoznaczne z rozwiązaniem umowy o pracę bez wypowiedzenia, jeżeli nastąpiło z przyczyn, o których mowa w art. 52 lub 53 K.p.

Sąd pierwszej instancji wywiódł, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego stwierdzające nieważność uchwały Zarządu Powiatu w M. nr (...) z dnia (...) września 2016 r. skutecznie wyeliminowało ten akt z obrotu prawnego.

Oznacza to, że uchwała Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) lipca 2016 r. nr (...) w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. C. P. pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym. Z § 1 tej uchwały wynika, że stanowisko, o którym mowa zostało powierzone C. P. od dnia (...) lipca 2016 r. na czas nieokreślony, zatem nie zasługiwały na uwzględnienie wywody skarżącego, że stosunek pracy wygasł z dniem (...) września 2016 r., bowiem tego dnia zawarta z nim umowa o pracę została rozwiązana, podobnie jak twierdzenie, że umowa o pracę wygasła z dniem (...) stycznia 2017 r., bowiem do tego dnia została zawarta. Skarżący podnosząc, że skoro umowa o pracę z C. P. została zawarta na czas oznaczony i termin do, którego została zawarta już upłynął, całkowicie pomija okoliczność, że termin trwania tej umowy został odmiennie ukształtowany w akcie powołania C. P., a akt ten pozostaje w obrocie prawnym. Dopiero wyeliminowanie z obrotu prawnego uchwały w sprawie powierzenia mu stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. spowoduje, że dopuszczalne stanie się powołanie na zwolnione stanowisko kolejnego dyrektora

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, dotyczącej naruszenia art. 80 ust. 1 u.s.p. Kwestia skutków stwierdzenia nieważności uchwały odwołującej C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych i w konsekwencji wstrzymania wykonania tej uchwały była przedmiotem badania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1448/17 przyznał rację Wojewodzie Zachodniopomorskiemu, że stwierdzenie nieważności uchwały Zarządu Powiatu M. z dnia (...) września 2016 r. Nr (...) o odwołaniu ze stanowiska Dyrektora Centrum rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) października 2016 r. doręczonym Zarządowi Powiatu w dniu (...) października 2016 r. uprawniało Wojewodę Zachodniopomorskiego do zastosowania art. 79 ust. 1 u.s.p. i stwierdzenia nieważności rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) listopada 2016 r. uchwały Zarządu Powiatu M. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.

Za trafny Naczelny Sąd Administracyjny uznał wywód Wojewody z którego wynika, że, podejmując w dniu (...) października 2016 r. uchwałę nr (...) i powierzając stanowisko Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. A. S., Zarząd Powiatu istotnie naruszył art. 80 ust. 1 u.s.p., ponieważ powinien był wstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum.

Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym zakwestionowano dopuszczalność podjęcia przez zarząd powiatu działań związanych z powołaniem nowego dyrektora w sytuacji, gdy poprzednio powołany dyrektor nie został skutecznie odwołany ze stanowiska znajduje zdaniem Sądu pierwszej instancji zastosowanie również w niniejszej sprawie.

Końcowo Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podnoszony przez skarżącego zarzut dotyczący nieprawidłowego doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego został przez sąd uwzględniony na etapie badania, czy skarga została wniesiona w terminie, co w konsekwencji skutkowało przyjęciem skargi do rozpoznania.

Uznając zatem, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny – w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej Powiat M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego lub też o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi który wydał zaskarżony wyrok. Strona skarżąca kasacyjnie domaga się również zasądzenia kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a mianowicie:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 1 u.s.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nieodrzucenie skargi skarżącego na rozstrzygnięcie nadzorcze organu z (...) sierpnia 2017 r. nr (...), podczas gdy skarga ta podlegała odrzuceniu albowiem rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało doręczone skarżącemu tj. z powodu niedopuszczalności skargi z innych przyczyn;

b) art. 197 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do wykładni prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanej w postanowieniu z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1649/17 w zakresie prawidłowego doręczania rozstrzygnięcia nadzorczego przesłanego drogą elektroniczną;

2) prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

a) art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 46 § 1, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 9, § 10 oraz art. 392 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) w związku z § 14, § 15, § 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że rozstrzygniecie nadzorcze pomimo niedochowania przez organ wymaganej przez wymienione przepisy formy jego elektronicznego doręczenia zostało skarżącemu, podczas gdy do skutecznego doręczania tego aktu nadzorczego nie doszło;

b) art. 14 § 1, art. 392, art. 107 § 1 pkt 8, art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 i art. 85 ust. 1 u.s.p. oraz § 17, 36 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych, oraz udostępniania formularzy, worów i kopii dokumentów elektronicznych poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało skutecznie doręczone skarżącemu pomimo, że organ przesiał na skrzynkę podawczą skarżącego jedynie kopię (skan) rozstrzygnięcia nadzorczego w formacie pdf zamiast oryginalne rozstrzygnięcie nadzorcze lub które zgodnie z wymienionymi przepisami powinno mieć formę dokumentu elektronicznego podpisanego podpisem elektronicznym którego ważność z chwili złożenia mogła być zweryfikowana przez odbiorcę, zaś udostępnienie przez organ kopii rozstrzygnięcia nadzorczego bez kwalifikowanego podpisu elektronicznego lub podpisu potwierdzonego profilem zaufanym e-PUAP zgodnie wymienionymi przepisami nie stanowiło skutecznego doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia nadzorczego;

c) naruszenie art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy tego przepisu z dniem 20 października 2016 r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. nr (...) z dnia (...) września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania w dniu (...) maja 2017 r. przez Zarząd Powiatu M. zmiany okresu piastowania stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M., w sytuacji gdy powierzenie stanowiska uprzedniemu Dyrektorowi tej placówki na mocy umowy o pracę nastąpiło na czas określony do dnia (...) stycznia 2017 r. zaś umowa o pracę z tym Dyrektorem rozwiązania została (...) września 2016 r. i z tą ostatnią datą stanowisko dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. stało się wolnym stanowiskiem urzędniczym na które Zarząd Powiatu mógł powołać A. S. oraz zmienić okres tego powołania;

d) naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) w związku z art. 68 § 1, 70 § 2, § 3 K.p.a. poprzez ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że stosunek pracy z C. P. na stanowisku Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. nawiązany został na podstawie powołania, podczas gdy podstawę prawną tego stosunku pracy stanowiła umowa o pracę;

e) naruszenie art. 30 § 1 pkt 3, 4 K.p.a. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne przyjęcie, że nie zasługuje na akceptację stanowisko, że stosunek pracy z C. P. uległ rozwiązaniu (...) września 2016 r. czy też wygasł (...) stycznia 2017 r. podczas gdy w tej sprawie zgodnie z tymi przepisami umowa o pracę z tym Dyrektorem rozwiązania została (...) września 2016 r. zaś powierzenie jemu stanowiska na mocy umowy o pracę nastąpiło na czas określony do dnia (...) stycznia 2017 r., w rezultacie stanowisko Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. stało się wolne z dniem (...) września 2016 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie jest zasadnym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 80 ust. 1 u.s.p. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że wstrzymanie z mocy tego przepisu z dniem (...) października 2016 r. wykonalności uchwały Zarządu Powiatu M. nr (...) z dnia (...) września 2016 r. w sprawie odwołania Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. skutkuje obowiązkiem wstrzymania się od dokonywania w dniu (...) kwietnia 2017 r. przez Zarząd Powiatu M. zmiany okresu piastowania stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.

Unieważniona przez organ nadzoru uchwała Zarządu Powiatu z (...) kwietnia 2017 r. pozostaje w bezpośrednim związku z inną uchwałą. Jak wynika z akt sprawy, Zarząd Powiatu M. uchwałą z dnia (...) września 2016 r. Nr (...) odwołał C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia (...) października 2016 r. znak: (...) na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu z dnia (...) września 2016 r. Nr (...). Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie Powiat M., która została oddalona wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Sz 1457/16. Powiat M. wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną i wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił.

W takiej sytuacji zgodnie z art. 80 ust. 1 u.s.p. stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchwała, której nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. Tym samym skoro uchwała Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) na skutek stwierdzenia jej nieważności przez Wojewodę nie wywołała skutku prawnego w postaci odwołania Dyrektora Centrum, to nie można powierzać tego miejsca pracy innej osobie.

Błędnym jest stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że powołując się na przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, z późn. zm.) i regulacje z zakresu prawa pracy można zasadnie twierdzić, że pomimo unieważnienia uchwała odwołująca z dnia (...) września 2016 r. Nr (...) i tak spowodowała, że na stanowisku Dyrektora Centrum powstał wakat. Taka interpretacja jest próbą podważenia skutków wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 976/17. Takie stanowisko zajął w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i jest ono prawidłowe. W okolicznościach tej sprawy uchwała Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) kwietnia 2017 r. nr (...) w sprawie zmiany okresu piastowania stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. była obarczona istotną wadą, ponieważ na skutek unieważnienia wcześniejszej uchwały odwołującej dotychczasowego Dyrektora tej jednostki, nie powstał wakat. Wydając ww. uchwałę Zarząd Powiatu istotnie naruszył art. 80 ust. 1 u.s.p., ponieważ powinien był wstrzymać się od podejmowania jakichkolwiek czynności związanych z powołaniem nowego Dyrektora Centrum.

Nie jest zasadnym stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, jakoby od dnia (...) września 2016 r. (tj. od dnia wskazanego w świadectwie pracy jako daty rozwiązania umowy o pracę) na stanowisku Dyrektora Centrum istniał wakat. Wobec nieskuteczności odwołania C. P. powołanie innej osoby na stanowisko Dyrektora Centrum było niedopuszczalne. Analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z 11 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 1448/17; w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt 1449/17 i w wyroku z dnia 11 lipca 2017 r. sygn. akt Ii OSK 1450/17.

Nie jest usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych w związku z art. 68 § 1, art. 70 § 2 i § 3 K.p. poprzez przyjęcie, że stosunek pracy C. P. na stanowisku Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. nawiązany został na podstawie powołania, podczas gdy podstawę prawną tego stosunku pracy stanowiła umowa o pracę. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, że w tej sprawie nie ma znaczenia sposób nawiązania stosunku pracy z Dyrektorem Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. Niezależnie od tego, czy nawiązanie tego stosunku nastąpiło na podstawie stosunku pracy, czy też powołania lub mianowania, ta sprawa dotyczy oceny legalności uchwały w przedmiocie powierzenia stanowiska ww. Dyrektora w sytuacji, gdy odwołanie dotychczasowego Dyrektora było nieskuteczne. Kwestie te rozstrzygnął już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 976/17 wydanym w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu w M. z dnia (...) września 2016 r. nr (...) w sprawie odwołania C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. Uchwały w przedmiocie odwołania ze stanowiska kierowniczego w jednostce samorządowej mają dualistyczny (dychotomiczy) charakter uchwał: publicznoprawny oraz z zakresu prawa pracy. Takie uchwały jako akty z zakresu administracji publicznej dodatkowo wywołują prawne skutki w sferze regulowanej prawem pracy. Tym samym mogą one być objęte zarówno kontrolą sądu administracyjnego, jak i sądu pracy i oba rodzaje takiej kontroli nie wykluczają się wzajemnie, ale są komplementarne. Tym samym zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, a dotyczące naruszenia art. 68 § 1 K.p. wskazującego na powołanie jako źródło nawiązania stosunku pracy oraz art. 70 § 2 i § 3 K.p. regulującego odwołanie jako sposób rozwiązania stosunku pracy z pracownikiem zatrudnionym na podstawie powołania, nie mogą odnieść zamierzonego przez stronę skarżącą kasacyjnie skutku. Sądem właściwym do ewentualnego rozpoznania tych zarzutów mógłby być sąd pracy. Niezasadnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z tym przepisem pracownicy samorządowi są zatrudniani na podstawie umowy o pracę. W tej sprawie ani organ nadzoru, ani Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygali o podstawie nawiązania stosunku pracy z Dyrektorem Centrum Usług Wspólnych Powiatu M.

Również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 30 § 1 pkt 3, 4 K.p. w związku z art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez ich niezastosowanie w tej sprawie, nie zasługuje na uwzględnienie. Art. 30 § 1 pkt 3 i 4 K.p. reguluje sposób rozwiązania stosunku pracy przez oświadczenie jednej ze stron bez zachowania okresu wypowiedzenia lub z upływem czasu, na który umowa ta została zawarta. Kwestie związane ze stosunkiem pracy C. P. i skutecznością jego rozwiązania nie są poddane kognicji sądu administracyjnego, natomiast mogą być dochodzone przed sądem pracy. Tym samym w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonując wykładni art. 30 § 1 pkt 3 i 4 K.p. nie naruszył obowiązującego prawa.

Niezasadnie podnosi strona skarżąca kasacyjnie naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 12 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Przepis ten definiuje pojęcie wolnego stanowiska urzędniczego jako takiego na które, zgodnie z przepisami tej ustawy albo w drodze porozumienia nie został przeniesiony pracownik samorządowy zatrudniony na stanowisku urzędniczym lub nie został przeprowadzony na to stanowisko nabór albo na którym mimo przeprowadzonego naboru nie został zatrudniony pracownik. Skoro w zakresie tej sprawy zostało przesądzone, że odwołanie C. P. ze stanowiska Dyrektora Centrum Usług Wspólnych Powiatu M. było nieskuteczne i nie wywołało skutków prawnych, to także rozważania co do istnienia wakatu (wolnego stanowiska urzędniczego) w tej sprawie są bezzasadne.

Kolejne zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania w stopniu mających istotny wpływ na wynik sprawy są zbieżne i dotyczą braku skutecznego doręczenia stronie skarżącej rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...).

Ta kwestia była już przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1638/17 uchylił zaskarżone postanowienie WSA z 28 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1259/17. W zażaleniu Powiatu M. rozpoznanym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1638/17 jako jeden z podstawowym zarzutów podniesiono, że Powiatowi nie doręczono rozstrzygnięcia nadzorczego, a jedynie jego kopię. Zarzut ten Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieuzasadniony, a przedmiotem swojej oceny uczynił ustalenie, w jakiej dacie rozstrzygniecie nadzorcze w tej sprawie zostało doręczone Powiatowi M. Naczelny Sąd Administracyjny w ww. postanowieniu przesądził, że skoro organ nadzoru przekazał Powiatowi M. rozstrzygniecie nadzorcze za pomocą środków komunikacji elektronicznej, to właściwym dokumentem, który stanowi potwierdzenie doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego jest urzędowe poświadczenie doręczenia, a nie urzędowe poświadczenie przedłożenia.

Trafnie przyjęto w tej sprawie, że rozstrzygniecie nadzorcze z dnia (...) sierpnia 2017 r. zostało wprowadzone do platformy e-PUAP i przekazane przy piśmie opatrzonym przez uprawniona osobę podpisem elektronicznie kwalifikowanym na elektroniczną skrzynkę podawczą Powiatu M. w dniu (...) sierpnia 2017 r. (piątek) o godz. 14.49, co potwierdza urzędowe poświadczenie przedłożenia. Ponieważ pismo to wpłynęło już po zakończeniu czasu pracy starostwa powiatowego w M., pracownik tego starostwa odebrał tę korespondencję dopiero w poniedziałek w dniu (...) sierpnia 2017 r. i wprowadził ją do wewnętrznego systemu, bez uprzedniego wygenerowania poświadczenia doręczenia. Datę doręczenia tego rozstrzygnięcia nadzorczego jako dzień (...) sierpnia 2017 r. przyjął również Sąd pierwszej instancji w postanowieniu z dnia 29 marca 2018 r. w którym odrzucił wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi przez Powiat M. z tego powodu, że strona ta nie uchybiła terminowi do wniesienia skargi.

W związku z powyższym nie można uznać za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego w zakresie obejmującym art. 79 ust. 5 u.s.p. w związku z art. 46 § 1, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 9, § 10 oraz art. 392 K.p.a. w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2017 r. poz. 570) i w związku z § 14, § 15, § 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 971, z późn. zm.) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że rozstrzygniecie nadzorcze, pomimo niedochowania przez organ wymaganej przez wymienione przepisy formy jego elektronicznego doręczenia zostało skarżącemu doręczone, podczas gdy do skutecznego doręczania tego aktu nadzorczego nie doszło.

Należy jeszcze raz podnieść, że powołany art. 392 K.p.a. i art. 46 K.p.a. regulują tryb doręczania pism za pomocą środków komunikacji elektronicznej i ocena zastosowania tego przepisu w tej sprawie była przedmiotem dogłębnej analizy w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1638/17. Naczelny Sąd Administracyjny nie miał wątpliwości, że nastąpiło doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego Powiatowi M., a kwestią sporną rozstrzygniętą tym postanowieniem było to, czy za datę doręczenia za pomocą środków komunikacji elektronicznej pisma należy przyjąć datę urzędowego poświadczenia doręczenia, czy też datę urzędowego poświadczenie przedłożenia.

Także art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz § 14, § 15, § 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych był już w tej sprawie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego w ww. postanowieniu z 11 stycznia 2018 r. Nie ulega wątpliwości, że Powiatowi M. doręczono rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia (...) sierpnia 2017 r. nr (...) w dniu (...) sierpnia 2017 r. Kwestia zaś braku technicznego "wygenerowania" urzędowego poświadczenia doręczenia nie może w tej sprawie przesądzić o braku doręczenia samego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie mogą odnieść zamierzonego skutku także zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 14 § 1, art. 392, art. 107 § 1 pkt 8, art. 109 § 1 K.p.a. w związku z art. 79 ust. 5 u.s.p., art. 85 ust. 1 u.s.p. oraz § 17, 36 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych, oraz udostępniania formularzy, worów i kopii dokumentów elektronicznych poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji błędne ustalenie, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało skutecznie doręczone skarżącemu. Niezasadnie strona skarżąca kasacyjnie podnosi, że rozstrzygniecie nadzorcze nie zostało doręczone Powiatowi M. w formie dokumentu elektronicznego podpisanego podpisem elektronicznym. W aktach sprawy znajdują się wydruki z poczty wymiany elektronicznej z których wynika, że rozstrzygniecie nadzorcze zostało wprowadzone do systemu teleinformatycznego z podpisem elektronicznym kwalifikowanym. Okoliczność zaś, w jaki sposób plik zawierający to rozstrzygniecie został w dniu (...) sierpnia 2017 r. wprowadzony do wewnętrznego systemu w starostwie powiatowym w M. nie ma w sprawie znaczenia. Jeszcze raz należy w tym miejscu przywołać postanowienie NSA z 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1638/17, w którym Sąd uznał, że nastąpiło doręczenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Powiatowi M., a jedynie oceniał, czy datą tego doręczenia ma być data wygenerowania urzędowego poświadczenia przedłożenia, czy też data urzędowego poświadczenia doręczenia.

Mając powyższe na uwadze należy także stwierdzić, że nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 197 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 190 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez Sąd do wykładni prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowanej w postanowieniu z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt II OZ 1638/17 w zakresie prawidłowego doręczania rozstrzygnięcia nadzorczego przesłanego drogą elektroniczną. WSA w postanowieniu z 29 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1259/17 stwierdził, że mimo braku wygenerowania elektronicznego urzędowego potwierdzenia doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego, Powiat M. zapoznał się z tym rozstrzygnięciem w dniu (...) sierpnia 2017 r. i wnosząc skargę w dniu 26 września 2017 r. dochował ustawowego terminu.

Także i ostatni zarzut skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 85 ust. 1 u.s.p. poprzez nieodrzucenie skargi tej samej strony na rozstrzygnięcie nadzorcze organu z (...) sierpnia 2017 r. nr (...) jest niezasadny. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Powiatowi M., a skarga została wniesiona w terminie.

W tym stanie sprawy na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego przed Sądem pierwszej instancji. W tej sprawie od Powiatu M. zasądzono na rzecz Wojewody Zachodniopomorskiego kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Kwota ta stanowi wynagrodzenie pełnomocnika obliczone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

W punkcie III Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, na podstawie art. 156 § i § 3 P.p.s.a., wyrok Sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowego oznaczenia strony skarżącej. Strona tą, zgodnie z art. 85 ust. 3 u.s.p. jest powiat, a tym samym prawidłowe oznaczenie strony skarżącej w tej sprawie to Powiat M., a nie Zarząd Powiatu w M.. Jest to oczywista omyłka, ponieważ z akt sprawy wynika, że skargę w imieniu Powiatu M. wniósł Starosta, a zgodnie z art. 34 ust. 1 u.s.p. to starosta reprezentuje powiat na zewnątrz. Tym samym mimo nieprawidłowego wskazania w komparycji wyroku Sądu pierwszej instancji strony skarżącej, nie ulega najmniejszej wątpliwości, że stroną skarżącą w tej sprawie jest Powiat M., co również wprost wynika tak ze skargi, jak i ze skargi kasacyjnej.

-----------------------

13