Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 661/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 112 ust. 2, 3, art. 124 ust. 1, art. 128 ust. 1,4, art 134, art. 151 ust. 1, art. 157 ust. 1,4
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 roku sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 5 września 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga P. S. (dalej zwanego skarżącym) na decyzję Wojewody W-M (dalej zwanego Wojewodą) z dnia "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość. Skarga ta została przekazana Sądowi przez Wojewodę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A (dalej zwana Spółką) zwróciła się do Starosty S. (dalej zwanego organem I instancji) o wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania w związku z zakończeniem prac na inwestycji pod nazwą "Budowa dwutorowej linii 400 kV "[...]" z czasową pracą jednego toru na napięciu 220 kV w relacji "[...]"" na nieruchomości położonej w gminie S., powiat s., województwo w-m, oznaczonej jako działki nr "[...]" w obrębie L. i nr "[...]"w obrębie Z. Spółka podała przy tym, że na podstawie art. 124 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji wydał decyzję z "[...]", którą ograniczył sposób korzystania z ww. nieruchomości, a następnie decyzją z dnia "[...]", wydaną na podstawie art. 124a ust. 1a w zw. z art. 6 pkt 2 tej ustawy, zezwolił na niezwłoczne zajęcie tych nieruchomości.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130, art. 132 ust. 1a, ust. 2, ust. 3, ust. 6 w zw. z art. 124 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej jako "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej jako "k.p.a."), ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w łącznej wysokości "[...]" zł. za ograniczenie w korzystaniu z ww. nieruchomości, stanowiących jego własność, w związku z udzieleniem Spółce zezwolenia na zajęcie części tych nieruchomości na cele budowy opisanej powyżej inwestycji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 129 ust. 5 u.g.n., starosta wydaje odrębną decyzje o odszkodowaniu jeżeli wystąpił przypadek określony w art. 124-126 tej ustawy, co miało miejsce w niniejszym postępowaniu. Wskazał także, że wysokość odszkodowania, stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., nastąpiła w oparciu o operaty szacunkowe z dnia "[...]", sporządzone przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu. Podał, że rzeczoznawca ten odniósł się do zastrzeżeń i uwag skarżącego zgłoszonych w toku postępowania, stwierdzając, że pozostają one bez wpływu na wycenę wartości nieruchomości w tej sprawie. Organ I instancji dokonał ponadto oceny operatów szacunkowych sporządzonych na potrzeby niniejszej sprawy i stwierdził, że nie zawierają one nieprawidłowości i nie naruszają przepisów u.g.n. i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zakwestionował wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w operatach szacunkowych wartości rynkowe (ceny) 1 m², odnoszące się do jego nieruchomości, a tym samym wyliczoną wysokość odszkodowania. Z tego też powodu wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda ocenił, że analiza materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w tym zwłaszcza operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu I instancji, prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości należnego, w świetle art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowania nastąpiło zgodnie z prawem. Podał, że we wskazanych operatach szacunkowych przedstawiono sposób wyceny, w tym wybór podejścia oraz metody określenia wartości - zastosowano podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Wojewoda nie dostrzegł przy tym uchybień w wyborze nieruchomości podobnych poprzez przyjęcie do porównania transakcji nieruchomościami rolnych z obszaru

tej samej gminy, na obszarze której położone są nieruchomości skarżącego. Zauważył, że rzeczoznawca majątkowa scharakteryzowała prawidłowo nieruchomość wycenianą, tworząc zestawienie cech, które bezpośrednio kształtują jej wartość i oceniła ich wagi. Zrelacjonował, że w operacie uznano wskutek analizy, że dla nieruchomości podobnych do wycenianej pod względem realizowanej funkcji największy wpływ na cenę gruntu mają: lokalizacja, powierzchnia działki, struktura użytków i inne cechy wpływające na wartość. Dodał, że przyjęte przez rzeczoznawcę majątkowego cechy nieruchomości zostały szczegółowo opisane w operacie (str. 19 wyceny), a biegła określiła wagi poszczególnych cech, będące odzwierciedleniem ich wpływu na cenę nieruchomości oraz ustaliła współczynniki korygujące. Wskazał, że stosując podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, rzeczoznawca majątkowa oszacowała wartość m2 działki nr "[...]"na kwotę "[...]"/m2, zaś działki nr "[...]" na kwotę "[...]"/m2; następnie zaś w celu określenia zmniejszenia wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, biegła zastosowała zasady i wzory wynikające z praktyki zawodowej rzeczoznawców majątkowych. W wyniku wyliczeń otrzymano kwotę w wysokości "[...]" zł. (działka nr "[...]") oraz "[...]" zł. (działka nr "[...]").

Odnosząc się natomiast do zarzutów sformułowanych przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, Wojewoda ocenił, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjęła przeznaczenie wycenianych działek i do porównań przyjęła nieruchomości rolne. Podał, że wg zapisów studium uwarunkowań sporne nieruchomości położone były na terenach rolnych. Uznał, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest fakt wydania decyzji z dnia "[...]" o warunkach zabudowy, gdyż jak wyjaśniła biegła w piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r., ww. decyzja ustala warunki zabudowy dla części działki nr "[...]" położonej poza terenem wyznaczonym w miejscowym planie dla przebiegu napowietrznej sieci elektroenergetycznej, a to oznacza, że decyzja ta nie ma wpływu na wartość zajętej części gruntu.

Zdaniem Wojewody, sporządzone w niniejszej sprawie operaty spełniają wymogi formalne i mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda ocenił bowiem, że operaty te oparte są na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości jak i ustaleniu współczynników korygujących. Stwierdził natomiast, że zarzuty odwołania, odnoszące się do tych operatów mają charakter polemiczny, zasadniczo kwestionują wartość 1 m2. Podkreślił przy tym, że wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących, pozostają w zakresie odpowiedzialności rzeczoznawcy i należą do sfery jego wiedzy fachowej. Zdaniem Wojewody, zastrzeżenia te wkraczają w wiedzę specjalną, którą posiada biegły, natomiast nie są poparte takim dowodem, który mógłby wzbudzić wątpliwości co do prawidłowości spornych operatów.

Wyjaśnił przy tym, że z obowiązujących na datę wyceny przepisów wynika, że w sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu, to na poparcie zarzutów powinna, zgodnie z art. 157 u.g.n., przedstawić ocenę prawidłowości operatu dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców. Podkreślił bowiem, że organ nie ocenia merytorycznie operatu szacunkowego, wchodząc w zakres wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego, a jedynie kontroluje, czy zachowane zostały wszystkie przepisy prawa mające zastosowanie w danej sprawie. Końcowo stwierdził, że w organ I instancji, w zgodzie z przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe, zgromadził kompletny materiał dowodowy, który następnie wszechstronnie ocenił i na tej podstawie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, do których zastosował właściwe przepisy prawa materialnego – tj. przepisy u.g.n.

W skardze na powyższą decyzję Wojewody, skierowanej do tutejszego Sądu, skarżący zarzucił temu organowi naruszenie:

- art. 128 ust. 4 i art. 134 u.g.n., poprzez niewłaściwe ustalenie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości spornych nieruchomości, co skutkowało ustaleniem odszkodowania w wysokości znacznie niższej niż wartość rzeczywiście poniesionej szkody;

- § 43 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, z uwagi na brak szczegółowej analizy wszystkich czynników mających wpływ na ustalenie odszkodowania;

- art. 154 ust. 1 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie przeznaczenia wskazanych nieruchomości, które są gruntami inwestycyjnymi i komercyjnymi, przeznaczone pod różnego rodzaju inwestycje, a tym samym znaczne zaniżenie ustalonego odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, pomimo iż wartość tych działek za 1 m2 w rzeczywistości jest kilkadziesiąt razy wyższa niż te wskazane w operatach szacunkowych;

- art. 4 ust. 16 u.g.n., poprzez niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych do wycenianych;

- art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów i oparcie materiału dowodowego wyłącznie na danych i wyliczeniach zawartych w operatach szacunkowych, które sporządzone zostały z wadami i licznymi uchybieniami.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast w uzasadnieniu skargi skarżący sformułował szereg zastrzeżeń względem sporządzonych w niniejszej sprawie operatów szacunkowych.

Wskazał m. in., że po przeanalizowaniu obu operatów szacunkowych ewidentnie widać, że operaty te nie są w pełni kompletne, zawierają bardzo ogólnikowe dane, jak choćby średnia cena nieruchomości dla całego województwa w zakresie transakcji sprzedaży ziemi przez Agencję Nieruchomości Rolnych, co powoduje, że oszacowanie wartości jest niemiarodajne i znacznie zaniżone co do faktycznej wartości nieruchomości skarżącego. Wskazał skarżący, że teren miejscowości Z. i L. to tereny intensywnej rozbudowy osiedli mieszkaniowych i ekspansji terenów zurbanizowanych co jest spowodowane bliskością jezior i lasów, miasta S. i okolicznymi miejscowościami turystycznymi oraz drogą krajową - szlakiem prowadzącym do dalszej części Mazur.

Skarżący podał ponadto, iż działki które posiada na terenie Gminy S., w tym również wskazane powyżej działki są gruntami inwestycyjnymi i komercyjnymi, przeznaczonymi pod różnego rodzaju inwestycje, a zatem wartość tych działek za 1m2 jest kilkadziesiąt razy wyższa niż te wskazane w operatach szacunkowych. Ponadto, według wiedzy skarżącego wartość jego działek w Z. i L. szacuje się w granicy od 40 zł do 275 zł za 1 m2, a przeciętna cena szacunkowa wynosi 100 zł za 1m2 .

Skarżący zauważył również, iż przeprowadzona inwestycja pozbawiła go możliwości budowy na całości gruntu, pozostawiając mu jedynie część nieruchomości pod inwestycję, co oczywiście powinno wpłynąć na wysokość przyznanego mu odszkodowania. Skarżący ponadto posiada decyzję o warunkach zabudowy na działkę nr "[...]"obr. Z. Oznacza to, że nieruchomość tę należy traktować jako działkę budowlaną - inwestycyjną. Co prawda jak napisała rzeczoznawca warunki zabudowy na tejże działce ustalone są poza terenem wyznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu napowietrznej sieci elektroenergetycznej i wg jej nie wpływa to na wartość zajętej części gruntu pod budowę, to należy wskazać zdaniem skarżącego, że gdyby nie było wybudowanej linii napowietrznej sieci elektroenergetycznej oraz przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowanego wyłącznie na potrzeby tej inwestycji, to skarżący miałby możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla całej nieruchomości. W związku z tym przy obliczaniu zmniejszenia wartości nieruchomości powinna być uwzględniona również ta okoliczność.

Ponadto wskazał, że wykonawca po zakończeniu prac związanych z przedmiotową inwestycją pozostawił na jego nieruchomościach koleiny, nierówności, teren nie został należycie uporządkowany, w związku z czym, ma on ogromne trudności z pracami polowymi. Dodał, że w wyniku pozostawienia gruntów skarżącego w takim stanie, psują mu się maszyny, których koszt naprawy szacuje się w granicy kilkunastu tysięcy złotych. Ocenił, że okoliczność ta winna być uwzględniona w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 25 października 2018 r. pełnomocnik skarżącego okazał do wglądu akty notarialne z 2010 r. i 2011 r. zbycia działek, z których wynika, że cena za 1 m² działek w miejscowości Z. wynosiła 100 zł. Przedłożył także decyzję o warunkach zabudowy dla stanowiącej własność skarżącego działki nr "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 p.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu jest decyzja w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości stanowiącej własność skarżącego w związku z udzieleniem zezwolenia na zajęcie części wymienionej w zaskarżonej decyzji nieruchomości w celu budowy linii energetycznej wysokiego napięcia.

Wyjaśnić zatem należy, że niewątpliwie każda ingerencja w istotę prawa własności nieruchomości stanowi formę wywłaszczenia z tego prawa. Zgodnie z art. 112 ust. 2 i ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości polega albo na decyzyjnym całkowitym pozbawieniu prawa własności nieruchomości (użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości) albo na ograniczeniu takiego prawa, o ile cele publiczne na nieruchomości osób trzecich nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie lub ograniczenie uprawnień właścicielskich, a prawa do nieruchomości nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przewidziane zatem art. 124 ust. 1 u.g.n. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie na takiej nieruchomości, między innymi, przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, jest jednym z rodzajów wywłaszczenia, które nastąpić może jedynie za odszkodowaniem, o czym wprost stanowi art. 128 ust. 1 u.g.n. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. powtarzając zasadę objęcia odszkodowaniem również szkód powstałych wskutek zdarzeń, o których mowa między innymi w art. 124, wskazuje, że takie odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód, a jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, powinno być powiększone o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu.

Tak więc już z ogólnego założenia ustawodawcy, wysokość odszkodowania za szkody wynikłe z ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości powinna obejmować dwa elementy: wartość poniesionych szkód (pieniężne wyrównanie zniszczeń) oraz zmniejszenie wartości nieruchomości wskutek trwałego usytuowania na niej urządzeń przesyłowych. Treść powyższego przepisu wyraża konstytucyjną zasadę "słusznego" odszkodowania za wywłaszczenie, wynikającą z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Odszkodowanie słuszne to odszkodowanie ekwiwalentne do wartości wywłaszczonej nieruchomości, co w odniesieniu do odszkodowań za wywłaszczenie polegające na ograniczeniu uprawnień właścicielskich do gruntu usytuowaniem na nim urządzeń przesyłowych, oznacza odszkodowanie za szkody na gruncie wyrządzone wybudowaniem urządzeń, jak i równowartość ubytku wartości nieruchomości wskutek konieczności znoszenia trwałej obecności urządzeń na gruncie. Tym samym, naprawienie szkody wywołanej skutkami decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zbliżone jest do charakteru odszkodowania ustalanego na zasadach kodeksu cywilnego. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż odszkodowanie o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n. jest jednak pojęciem prawa administracyjnego i obejmuje wyłącznie szkody i utracone pożytki wprost wskazane w przepisach tej ustawy. Podkreślić również należy, iż pomimo ustalenia odszkodowania w trybie przepisów u.g.n., właściciel nieruchomości nie jest pozbawiony domagania się ustalenia wynagrodzenia z tytułu ustanowienia służebności przesyłu. Obecnie obowiązujące przepisy art. 305¹ – 3054 Kodeksu cywilnego pozwalają obciążyć nieruchomość służebnością przesyłu na rzecz przedsiębiorcy, który zamierza wybudować urządzenia, jak i na rzecz tego przedsiębiorcy, którego własność stanowią urządzenia już wybudowane oraz pozwalają także na ustalenie odpowiedniego wynagrodzenia w zamian za ustanowienie służebności przesyłu. Spory na tle prawa korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorstwo przesyłowe rozstrzygane są w drodze stosownych postępowań cywilnych (patrz: wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 sierpnia 2014 r. w sprawie II CSK 573/13 – Lex nr 1514766 i uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lipca 2013 r. podjęta w sprawie III CZP 36/13 – Lex nr 1408479).

Wskazać należy, że szczegółowe zasady określania wartości poniesionych szkód na nieruchomości oraz określania zmniejszenia wartości nieruchomości, o których to elementach odszkodowania mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n., zawarte są w § 43 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przepis ten w ustępie 1, w zw. z ust. 2, stanowi, że przy określaniu wartości poniesionych szkód na nieruchomości uwzględniać należy, stan zagospodarowania nieruchomości na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej oraz na dzień zakończenia działań uzasadniających wydanie decyzji (zakończenia inwestycji), a także utratę pożytków w okresie od dnia wydania decyzji wywłaszczeniowej do dnia zakończenia działań uzasadniających wydanie tej decyzji (zakończenia inwestycji). W ust. 3 przepis stanowi zaś, że przy określaniu zmniejszenia wartości nieruchomości uwzględnia się: zmianę warunków korzystania z nieruchomości, zmianę przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., przy czym oszacowanie szkód w tym ostatnim elemencie, następuje dopiero po wystąpieniu szkody w tym zakresie, co wynika z ustępu 4 § 43. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, sporządzanej w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Operat szacunkowy podlega ocenie przez organ z punktu widzenia jego kompletności i prawidłowości sporządzenia. Stosownie natomiast do treści art. 134 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, z zastrzeżeniem art. 135, stanowi wartość rynkowa nieruchomości (ust. 1), przy określeniu której uwzględnia się w szczególności aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (ust. 2). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 ustawy).

Jak już wyżej wskazano, operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem określającym wysokość odszkodowania. Nie oznacza to jednak, że nie podlega on ocenie organu administracji, prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, mają zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 §1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z powołanych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości, podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji, jak i sądy rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania poprzedziło wydanie ostatecznej i prawomocnej decyzji Starosty o ograniczeniu uprawnień właścicielskich do wymienionej nieruchomości dla potrzeb zrealizowania inwestycji celu publicznego. Odszkodowanie ustalone zostało przez Starostę na podstawie operatu szacunkowego, któremu to dokumentowi organ ten dał wiarę i który przed wydaniem decyzji zweryfikował. W ocenie Sądu, organy dokonały szczegółowej analizy operatu szacunkowego pod kątem jego zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów prawa, w tym oceniły wybór: nieruchomości przyjętych do porównań jako nieruchomości podobnych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., podejścia i metody wyceny, a także sposób uzasadnienia wyliczenia odszkodowania. Pamiętać należy, iż określenie wysokości odszkodowania należy do kompetencji rzeczoznawcy, a organ mógłby wartość przyjętego odszkodowania zakwestionować, gdyby wyliczenia przeczyły zasadom logiki. Zgodnie z § 43 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny na zmniejszenie wartości nieruchomości wpływ ma zmiana warunków korzystania z nieruchomości, zmiana przydatności użytkowej nieruchomości, trwałe ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości oraz skutki spowodowane obowiązkiem udostępnienia nieruchomości, które to czynniki stanowią katalog zamknięty składników wynagrodzenia, o którym mowa w art. 128 ust. 4 u.g.n.

Podzielić należy stanowisko organu, że rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjęła przeznaczenie wycenianych działek i do porównań przyjęła nieruchomości rolne. Według zapisów, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporne nieruchomości położone były na terenach rolnych. Prawidłowo także organ uznał, że bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy jest fakt wydania decyzji z dnia "[...]" o warunkach zabudowy, gdyż jak wyjaśniła biegła w piśmie z dnia 13 kwietnia 2018 r., ww. decyzja ustala warunki zabudowy dla części działki nr "[...]" położonej poza terenem wyznaczonym w miejscowym planie dla przebiegu napowietrznej sieci elektroenergetycznej, a to oznacza, że decyzja ta nie ma wpływu na wartość zajętej części gruntu. Zasadnie Wojewoda przyjął, że sporządzone w niniejszej sprawie operaty spełniają wymogi formalne i mogły stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Wojewoda ocenił bowiem, że operaty te oparte są na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym i uzasadnionym doborze nieruchomości podobnych oraz przedstawieniu cech różniących te nieruchomości jak i ustaleniu współczynników korygujących. Podkreślić przy tym, że wybór metody szacowania, dobór nieruchomości podobnych, czy ustalenie wielkości wskaźników korygujących, pozostają w zakresie odpowiedzialności rzeczoznawcy i należą do sfery jego wiedzy fachowej.

Bez znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że w pobliżu ocenianych przez organy działek leżą działki z zabudową letniskową, czy też mieszkaniową, skoro nieruchomości skarżącego są nieruchomościami rolnymi. Sam fakt, że na nieruchomościach rolnych można pobudować zabudowę zagrodową nie oznacza też, że w sprawie mamy do czynienia z nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową. Rzeczoznawca wskazał też odnosząc się do twierdzeń skarżącego przywoływanych w toku postępowania administracyjnego, że przedstawiony przez skarżącego załącznik cenowy dotyczy gruntów o zupełnie innym niż wyceniane charakterze (skarżący wskazywał, że jego grunty to grunty komercyjne i inwestycyjne) i nie może stanowić podstawy do wyceny na przedstawionym przez stronę poziomie (karta 106 akt adm.).

W ocenie Sądu oceny prawidłowości przedłożonego operatu szacunkowego nie mogą podważyć także dokumenty (akty notarialne) złożone przez pełnomocnika skarżącego na rozprawie, dotyczą one bowiem gruntów o innym charakterze i powierzchni (działka nr "[...]" została przeznaczona w planie miejscowym pod zabudowę letniskową).

Reasumując, w odniesieniu do specyficznego dowodu, jakim jest operat, jego zakwestionowanie - poza zarzutami natury formalnej, wymaga wiedzy specjalistycznej. Skoro, jak wyżej wywiedziono, zarzuty skargi w kwestii wymienionych nieprawidłowości sporządzenia operatu nie mają pokrycia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym, a zakres obowiązków biegłego ma związek z jego wiedzą specjalną, to zarówno organ, jak i Sąd, nie mają uprawnień do kwestionowania ustaleń w obszarze zastrzeżonym dla jego wiedzy specjalnej. W konsekwencji nie doszło do zarzuconego skargą naruszenia prawa materialnego. Na podstawie przedstawionego materiału dowodowego Sąd nie znalazł podstaw do podważenia legalności ustalenia odszkodowania w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego - od strony formalnej i merytorycznej. Wobec powyższego zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu, mającym wpływ na wynik postępowania, nie jest uzasadniony.

Podnoszone przez skarżącego zarzuty w zakresie zasad szacowania nie mogły zostać ocenione w szerszym zakresie przez organ odwoławczy i Sąd niż to zostało uczynione, gdyż analiza prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych wymaga wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. stanowiącego, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie wystąpił ani do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości spornego operatu, ani nie przedłożył alternatywnego operatu szacunkowego, do ustaleń którego musiałby odnieść się organ administracji. Dodać należy, że dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, organ miałby podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W niniejszej sprawie organy obu instancji nie miały jednak wątpliwości co do prawidłowości operatów szacunkowych sporządzonych w sprawie przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Tym samym, nie zaistniała podstawa do wystąpienia przez organy administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonych operatów. Zaniechanie przez skarżącego powyższych działań w toku postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania powoduje, że w postępowaniu przed sądem nie można już skutecznie zakwestionować dokonanej wyceny i twierdzić, że wadliwie została wyceniona wartość nieruchomości. Nie wystarczą same gołosłowne twierdzenia strony, bowiem skoro strona postępowania administracyjnego czyni zarzuty dotyczące wad operatu szacunkowego, powinna wykazać istnienie takich wad, bo leży to w jej interesie prawnym (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo w wyroku z dnia 8 lutego 2018r., sygn. akt

I OSK 1963/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ani biegły rzeczoznawca ani organ prowadzący postępowanie dowodowe nie są zobligowani do pouczania uczestników postępowania o potencjalnej możliwości weryfikacji operatu, jaką daje im przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Kwestia, czy strony postępowania zechcą skorzystać z takiej możliwości należy tylko do nich, a dopuszczalność uznania operatu za prawidłowy w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym nie zależy od tego, czy strony zechciały skorzystać lub nie skorzystały z takiej drogi weryfikacji operatu.

Poza zakresem tego postępowania jest także ustalenie odszkodowania za uszkodzone – wskutek pozostawienia przez wykonawcę robót budowlanych kolein na nieruchomości – maszyny rolnicze skarżącego. Szkód w tym zakresie skarżący może dochodzić przed sądem powszechnym.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.