Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SAB/Wr 841/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Katarzyna Radom (sprawozdawca), Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi I. Y. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego S. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: I. stwierdza przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w sprawie z wniosku strony skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 1.400 zł (tysiąc czterysta złotych); V. dalej idącą skargę oddala; VI. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi I. Y. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego S. Y. jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie wniosku o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy.

Jak wynikało z akt sprawy Strona w dniu 21 września 2020 r. złożyła wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

W dniu 5 stycznia 2021 r. stawiła się osobiście w siedzibie organu administracji, przedkładając dodatkowe dokumenty w sprawie, które uzupełniła jeszcze w dniach 19 maja i 30 sierpnia 2021 r.

W dniu 28 kwietnia 2021 r. Strona złożyła ponaglenie, zaś pismem z dnia 20 października 2021 r. wniosła o przydzielenie nowego inspektora oraz przyspieszenie rozpoznania sprawy.

Pismem z dnia 3 listopada 2021 r. organ administracji przekazał ponaglenie Strony właściwością, informując, że zwłoka jest spowodowana napływem ogromnej ilości wniosków i problemami kadrowymi.

W dniu 26 maja 2021 r. Strona wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. Organ administracji, skargę tę przekazał Sądowi w dniu 5 listopada 2021 r. W skardze Strona zarzucała naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 i art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) oraz art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji. Tak stawiając zarzuty wniosła o: stwierdzenie, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązanie organu administracji do wydania decyzji w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi administracji; wymierzenie organowi administracji grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.); przyznanie Stronie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej w wysokości 3.000 zł; zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Strona opisała przebieg postępowania, wywodząc, że pomimo złożenia kompletnego wniosku nie rozpoznano sprawy do dnia wniesienia skargi, Strona nie otrzymała od organu żadnej informacji o podejmowanych czynnościach i przyczynie opóźnienia. Narażona jest na liczne utrudnienia w życiu codziennym, złożone ponaglenie nie wywołało reakcji organu administracji. Od daty złożenia wniosku minęło 8 miesięcy, a organ administracji pozostaje bezczynny naruszając terminy zastrzeżone na rozpoznanie sprawy. Podkreślała, że sprawa nie jest skomplikowana i powinna być rozpoznana w ciągu miesiąca. Zwracała uwagę na ignorowanie przez organ administracji i trudności w uzyskaniu informacji o sprawie. Zarzucała wadliwe działanie instytucji, co wykazała kontrola NIK wskazująca na nierówne traktowanie petentów. Na poparcie swych racji opisała stwierdzone uchybienia w pracy organu. Uzasadniając żądanie w zakresie orzeczenia grzywny i sumy pieniężnej, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych wywodziła, że zwłoka organu administracji utrudnia prowadzenie spraw z zakresu życia codziennego, zawierania przez opiekunów Strony umów, w tym kredytowych, załatwiania spraw urzędowych, ogranicza swobodę przemieszczania się, co wywołuje stres i obawę o przyszłość.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, że sposób prowadzenia sprawy nie wynika ze złej woli pracowników organu administracji, ale jest skutkiem napływu dużej ilości wniosków i odpływu pracowników. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że ma to istotne znaczenie dla sprawy. Organ administracji przywołał liczbę odnotowanego wpływu wniosków w latach 2018 - 2020, wskazując, że w tych okolicznościach może dojść do naruszenia terminów załatwienia sprawy. Ponownie powołując się na orzecznictwo przywołał formułowaną tam definicję rażącego naruszenia prawa, wywodząc, że w sprawie brak podstaw do przyjęcia, że doszło do bezczynności czy też przewlekłości. W opinii organu administracji termin rozpoznawania sprawy - dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a. – nie wynika opieszałości czy bezczynności, ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków, które wymagają uważnego przeanalizowania. Wpływające sprawy są szczególnie skomplikowane i wymagają wnikliwej analizy, zatem dłuższe ich rozpoznanie ma uzasadnienie. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze żądania zasądzenia sumy pieniężnej organ administracji wskazał, że jej orzeczenie nie jest bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania, a dyskrecjonalnym uprawnieniem sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony, co oznacza, że w każdym przypadku sąd musi rozważyć zasadność takich żądań w kontekście działań organu. Wskazał również, że suma pieniężna jest jednym z dwóch – obok grzywny - środków o charakterze finansowym, które mogą być zastosowane w razie stwierdzenia przewlekłości. W pierwszej kolejności sąd winien rozważyć zasądzenie grzywny, a dopiero w dalszym szczególnie uzasadnionym przypadku sumy pieniężnej, która nie stanowi odszkodowania w rozumieniu prawa cywilnego. Podkreślał, że środki określone w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco – represyjnymi o dodatkowym charakterze i winny być stosowane z rozwagą, odnosząc się do celowego działania organu administracji, co wobec ilości procedowanych spraw nie wystąpiło w tej sprawie.

Pismem z dnia 26 października 2021 r. Skarżący wniósł o przyspieszenie postępowania sądowego, zaznaczając, że na rozpoznanie sprawy czeka już pięć miesięcy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, bowiem Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłości w rozpoznaniu wniosku Strony i to w sposób rażący.

Na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) i art. 120 p.p.s.a. Sąd rozpoznał niniejszą sprawę w trybie uproszczonym, w składzie trzech sędziów.

Podstawę procesową działania organów administracji publicznej w tej sprawie regulują przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a). Art. 12 k.p.a. opisuje zasadę szybkości postępowania organów administracji, mają one działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia. Rozwinięciem tej zasady są dalsze zapisy regulujące terminy załatwienia sprawy. W art. 35 k.p.a. ustawodawca wskazał m.in., że sprawy winny być załatwiane bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca od wszczęcia postępowania, a sprawy szczególnie skomplikowane - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Z tego okresu ustawodawca wyłączył terminy przewidziane w przepisach dla dokonania określonych czynności, okresy zawieszenia postępowania, trwania mediacji, opóźnień leżący po stronie wnioskodawcy lub niezależne od organu administracji. Jednocześnie art. 36 § 1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Przy czym stosownie do § 2 ww. przepisu obowiązek ten ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu. Z tych zapisów jednoznacznie wynika, że sprawa winna być rozpoznana w terminie miesiąca, zaś skomplikowania zamknięta po upływie dwóch miesięcy.

Dalsze zapisy ustawy definiują pojęcie przewlekłości postępowania. Art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że jest to sytuacja, w której postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Powołane przepisy jednoznacznie wskazują zasady prawne, ramy czasowe i procedurę rozpoznawania wniosku strony. Nie ma tu miejsca na jakiekolwiek uznanie, ocena dochowania terminu jest uwarunkowana okolicznościami podanymi w powołanych przepisach, z uwzględnieniem art. 35 § 5 k.p.a. Przy czym dla oceny czy w sprawie doszło do przewlekłości istotne jest zbadanie nie tyle czy organ załatwia sprawę w terminie, ale czy podejmowane przez niego działania charakteryzują się koncentracją, względnie czy nie mają charakteru czynności pozornych nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy bez żadnej uzasadnionej przyczyny czynności podejmowane są w długich odstępach czasu i to bez uzasadnienia, gdy ich przeprowadzenie jest zbędne a jedynie wydłuża prowadzenie postępowania. Przy ocenie tej okoliczności należy wziąć pod uwagę charakter sprawy, jej złożoność wymagającą zebrania licznych dowodów oraz postawę strony w prowadzonym postępowaniu. Tezy te mają uzasadnienie w orzecznictwie sądów administracyjnych por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: we Wrocławiu z dnia 3 lutego 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 69/15; z dnia 11 maja 2016 r. sygn. akt II SAB/Wr 7/16; w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16 (wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA).

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy na wstępie odnotowania wymaga, że sprawa Strony nie należy do skomplikowanych, zatem termin na jej rozpoznanie określono jako niezwłoczny, nie dłuższy niż miesiąc. Ramy te w niniejszej sprawie zostały przekroczone, gdyż jak wynika z opisu stanu faktycznego postępowanie trwa już 8 miesięcy, zaś licząc na dzień przekazania skargi do Sądu 14 miesięcy. Odnotowania bowiem wymaga, że Skarżący skargę złożył w dniu 26 maja 2021 r., zaś do Sądu została ona przekazana wraz z aktami sprawy dopiero w dniu 5 listopada 2021 r., zatem z rażącym naruszeniem także i tych terminów, wynikających z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przekazując skargę organ administracji nie twierdził aby w sprawie wydano decyzję. Przy czym z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy jest niezwykle istotne, że przed wniesieniem skargi przez Stronę organ administracji nie podjął jakichkolwiek czynności procesowych zmierzających do rozpoznania sprawy. Tym samym badanie koncentracji podejmowanych działań, czy ich wagi dla prowadzonego postępowania nie jest możliwe i skutkuje stwierdzeniem przewlekłości. Jej orzeczenie mogłyby wykluczać jedynie okoliczności niezależne od organu administracji, powołane w art. 35 § 5 k.p.a. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ administracji powołuje się w tej mierze na ogromny wpływ wniosków oraz problemy kadrowe. Odnosząc te przyczyny do zapisów art. 35 § 5 k.p.a., w opinii Sądu, nie sposób uznać, aby mieściły się one w zakresie wskazanych przez ustawodawcę powodów. Problemy kadrowe i napływ wniosków w istotnej liczbie zależne są wyłącznie od sposobu działania instytucji publicznej, co nie odnosi się absolutnie do jej pracowników wykonujących powierzone im obowiązki w miarę sił i środków. Instytucja ta winna podejmować kroki zmierzające do usunięcia zatorów i zwiększenia obsady stanowisk urzędniczych, jak i podjęcia środków zaradczych wobec wzrastającego wpływu spraw. Zwłaszcza, że fakty te są niezmienne od kilku lat. Niewątpliwie konsekwencje tych okoliczności (zaniechań organu administracji) nie mogą obarczać wnioskodawców. Zebrane w sprawie dokumenty wskazują, że organ administracji podjął pierwsze czynności procesowe dopiero po złożeniu przez Stronę skargi, co nastąpiło po 8 miesiącach od złożenia wniosku, wcześniej w ogóle nie zajmował się sprawą. Po czym przez okres do dnia przekazania skargi do Sądu nadal pozostawał w zwłoce, która łącznie wynosi 14 miesięcy.

Z tych względów Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku Strony i na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzekł o tym w pkt I sentencji wyroku.

Jednocześnie mając na uwadze zapisy art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd jest obowiązany do oceny, czy stwierdzona przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje, że chodzi tu nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok i postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 19/15 wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

W opinii Sądu działanie organu administracji publicznej naruszało terminy zastrzeżone dla rozpoznania sprawy i to w sposób rażący, nadzwyczajny i niemający uzasadnienia w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Na tą ocenę wpływa niewątpliwie nieskomplikowany charakter sprawy, która nie wymaga żmudnego gromadzenia dowodów, powoływania biegłych, przesłuchiwania świadków. Nie chodzi też o wykazanie stronie jakichkolwiek nieprawidłowości ale o rozpoznanie sprawy zgodnie z jej żądaniem, co dowodzi, że wnioskodawca – zainteresowany szybkim rozpoznaniem sprawy dostarczy ewentualne brakujące dokumenty. Jedyne czasochłonne czynności wymagające stanowiska innych instytucji, opisanych w art. 109 ust. 1 ustawy o Cudzoziemcach mogą przedłużać postępowanie o 30 do 60 dni i nie są wliczane do terminów załatwienia sprawy. W tym jednak przypadku działania te są zbędne, gdyż sprawa dotyczy małoletniego. W opinii Sądu taka przewlekłość musi być oceniona jako rażąca, gdyż nie ma uzasadnienia ani w okolicznościach sprawy ani w wydarzeniach zewnętrznych. Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. charakter przewlekłości organu administracji uznał za rażący, orzekając o tym w pkt II sentencji wyroku.

Przyjęta kwalifikacja stopnia naruszenia prawa, w okolicznościach tej sprawy, uzasadnia przyznanie na rzecz Strony sumy pieniężnej. Przy czym stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd może orzec ten środek z urzędu lub na wniosek, jedocześnie zgodnie z art. 134 p.p.s.a. nie jest związany żądaniem strony. Charakter omawianego uprawnienia, ma bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej, ale także wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu. Mając zatem na uwadze przywołane regulacje i zasady Sąd stwierdza, że żądana przez Stronę kwota w realiach rozpoznawanej sprawy jest wygórowana, a adekwatną będzie tu kwota 1.400 zł. Jej wysokość jest miarkowana stosownie do okresu przewlekłości, stanowiąc dla Strony rodzaj rekompensaty za zawiązane tym niedogodności. Z przedstawionych wyżej względów, Sąd zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt IV sentencji wyroku.

Jednocześnie wobec stwierdzonej przewlekłości Sąd działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ administracji do załatwienia sprawy przez wydanie aktu kończącego postępowanie w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Odnosząc się do żądania wymierzenia organowi administracji grzywny Sąd uznał, że przyznanie Stronie sumy pieniężnej stanowiło wystarczający środek dyscyplinujący, a tym samym nie zachodziła potrzeba zastosowania innych środków przewidzianych w art. 149 § 2 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie żądania skargi w tym zakresie (pkt V wyroku).

O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).