Postanowienie WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 549/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par.2, art. 50 par.1, art. 58 par.1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12a ust.1, art. 45 ust. 3a , art. 45 ust.1, art. 47 ust.1 pkt 4 lit. a, art. 66
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 104
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Sędzia WSA Renata Kantecka ( sprawozdawca), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Rząp, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 30 listopada 2017r. sprawy ze skargi Gminy A na czynność Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

I SA/Ol 549/17

Uzasadnienie

Gmina I. (zwana dalej: "Gminą"), w ramach "Programu wyrównywania różnic między regionami III" – obszar D, wniosła do Powiatu I. o dofinansowanie programu "Likwidacja barier transportowych – zakup samochodu typu autobus do przewozu niepełnosprawnych mieszkańców gminy I.". Wskazała, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w I. będzie jednostką organizacyjną dysponującą pojazdem, czyli adresatem programu. Opisany projekt zgłoszony został do dofinansowania przez Powiat I., działający jako realizator programu, do Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych Oddział "[...]" w O. (zwany dalej: "Funduszem"). Do wniosku -wystąpienia w sprawie uczestnictwa samorządu powiatowego w realizacji Programu (...) załączone zostało pełnomocnictwo udzielone przez Starostę I., Dyrektorowi Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w I. m.in. do zawierania i wykonywania umów wynikających z Programów Wyrównywania Różnic Między Regionami, finansowanych z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych.

Pismem z dnia "[...]", nr "[...]", Fundusz poinformował realizatora programu, czyli Powiat I., reprezentowany przez Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w I. (dalej "PCPR"), że ww. projekt został zweryfikowany negatywnie. Fundusz wskazał, że adresatami programu w ramach obszaru D są placówki służące rehabilitacji osób niepełnosprawnych prowadzone przez organizacje pozarządowe, gminy lub powiaty. Zgodnie z definicją pojęć zawartą w Programie wyrównywania różnic między regionami (załącznik do uchwały nr "[...]" Zarządu PFRON z dnia 21 października 2015r.) placówką służącą rehabilitacji osób niepełnosprawnych jest placówka działająca co najmniej rok, licząc od daty złożenia wniosku, w której udzielane jest wsparcie osobom niepełnosprawnym świadczone w sposób ciągły (tzn. co najmniej 5 dni w tygodniu, przez co najmniej 10 miesięcy w roku).

Pismem z dnia 9 czerwca 2017r. Gmina wezwała Fundusz do usunięcia naruszenia prawa. Zarzuciła, że nie otrzymała na adres swojej siedziby, jako wnioskodawca, żadnego aktu będącego rozstrzygnięciem, mogącego być przedmiotem kontroli działalności organu administracji publicznej. Informację o negatywnej weryfikacji projektu otrzymała od PCPR. Nadto zarzuciła, że informacja Funduszu ma charakter lakoniczny i nie zawiera podstawy faktycznej ani prawnej. Jej zdaniem, Fundusz powinien wyraźnie wskazać, czy informacja ta stanowi akt (czynność) w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz.1369), dalej jako "p.p.s.a.".

Pismem z dnia 10 lipca 2017r. Fundusz poinformował Gminę, że przyczyną negatywnej weryfikacji projektu jest fakt, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej nie może być adresatem pomocy w ramach PWRMR III, obszar D, ponieważ nie spełnia kryteriów uczestnictwa. Fundusz wskazał na definicję placówki służącej rehabilitacji osób niepełnosprawnych zawartą w rozdziale II - Definicja pojęć oraz zapisy rozdziału VI - Adresaci programu i obszary wsparcia Programu wyrównywania różnic między regionami III stanowiącego załącznik do uchwały nr "[...]" Rady Nadzorczej PFRON z dnia 21 października 2015r. Wskazał, że uwzględnił również zapisy ustawowe dotyczące rehabilitacji osób niepełnosprawnych, tj: art. 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz art.6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004 r., poz. 593 ze zm.). Fundusz podkreślił, że w placówce powinna odbywać się rehabilitacja, prowadzona poprzez podjęcie powyższych działań lub świadczenie usług pozwalających na przystosowanie do funkcjonowania w społeczeństwie osób o naruszonej sprawności organizmu, powodującej ograniczenie w pełnieniu ról społecznych.

Ponadto Fundusz wskazał, że dokonana weryfikacja projektu Gminy nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., a jedynie weryfikacją pod względem formalnoprawnym wystąpień samorządów powiatowych o dofinansowanie projektów, do czego Fundusz jest zobowiązany zgodnie z rozdziałem III ust. 17 Procedur realizacji programu PWRMR III stanowiących załącznik do uchwały nr 7/2016 Zarządu PFRON z dnia 25 lutego 2016 r. Realizacja dofinansowań projektów zgłaszanych przez poszczególne samorządy powiatowe odbywa się poprzez zawieranie umów o ich dofinansowanie w trybie cywilnoprawnym.

Fundusz poinformował również, że informację o negatywnej weryfikacji projektu złożonego przez Gminę przekazano zgodnie z procedurą realizacji PWRMR III do samorządu powiatowego, czyli realizatora programu.

Z uwagi natomiast na fakt, że Program Wyrównywania Różnic Między Regionami III nie uległ zmianie w zakresie adresatów programu oraz, że Gmina złożyła w roku 2016 projekt o dofinansowanie pojazdu na rzecz GOPS w I., który został zweryfikowany negatywnie, Fundusz uznał, że krótka informacja udzielona realizatorowi programu o negatywnej weryfikacji projektu Gminy będzie wystarczająca.

Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na zawiadomienie z dnia 8 maja 2017r. o negatywnym zweryfikowaniu wniosku o dofinansowanie jej projektu. W uzasadnieniu skargi podała, że ww. pismo stanowi akt (czynność) z zakresu administracji publicznej, dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i podlega kontroli sądów administracyjnych. Podkreśliła, że zaskarżony akt nie zawiera praktycznie żadnej argumentacji zarówno faktycznej, jak i prawnej. Ponadto Fundusz nie powiadomił jej, że informacja o negatywnym zweryfikowaniu przedmiotowego wniosku jest aktem (czynnością) tego organu w rozumieniu art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Skarżąca zarzuciła także, że nie otrzymała zaskarżonego aktu na adres swojej siedziby, chociaż była wnioskodawcą, ale informację o rozstrzygnięciu otrzymała z PCPR w I. pismem z dnia 23 maja 2017r.

Zdaniem Gminy, Fundusz weryfikując wniosek posłużył się definicją "placówki służącej rehabilitacji" zawartą w Programie, która jest sprzeczna z normami ustawowymi. O prawach wnioskodawców nie może rozstrzygać zapis dużo niższej rangi (definicja z Programu) niż ustawowy. Powołując się na legalną definicję rehabilitacji zawartą w art. 7 ustawy o ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych wskazała, że definicja ta, nie wyklucza z Programu ośrodków pomocy społecznej. Fundusz ustalając własną definicję placówek służących rehabilitacji, pozbawił ją prawa ubiegania się o dofinansowanie z ww. Programu. Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej zapewnia poprzez działania techniczne dowóz do specjalistycznych placówek, umożliwiając tym samym rehabilitację osób niepełnosprawnych. W związku z powyższym Gmina uznała, że spełniła kryterium uczestnictwa, a Fundusz w sposób rażący naruszył art. 7 ww. ustawy.

W związku z powyższym, Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Fundusz wniósł o jej odrzucenie na podstawie art.58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z tym, że zaskarżona czynność nie należy do katalogu czynności wymienionych w art. 3 tej ustawy, a w przypadku uznania dopuszczalności drogi administracyjnosądowej o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Fundusz wskazał, że dokonana weryfikacja projektu Gminy nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., a jedynie oceną formalną zgodnie z rozdziałem III ust. 17 Procedur realizacji programu stanowiących załącznik do uchwały nr "[...]" Zarządu PFRON z dnia 25 lutego 2016 r. Realizacja projektów, które przeszły pozytywną weryfikację formalną odbywa się poprzez zawarcie umów cywilnoprawnych określających warunki dofinansowania. Tryb cywilnoprawny przewidziany zarówno w Programie jak i procedurach przesądza o braku możliwości oceny spełniania warunków do otrzymania dofinansowania na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi. W takich sprawach PFRON nie działa jak

organ administracji wydający decyzje o przyznaniu dofinansowania. Ustawa w swych

przepisach nie wprowadziła bowiem trybu administracyjnego. Dla wydania decyzji administracyjnej niezbędna jest materialnoprawna norma nakazująca zastosowanie takiego trybu. Zatwierdzony Program wprowadził drogę postępowania cywilnego dla wyboru i kształtowania stosunków zobowiązaniowych pomiędzy PFRON, a beneficjentem jego środków. Dlatego czynność poinformowania wnioskodawcy pismem z dnia 8 maja 2017r., dokonana została prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi procedurami programowymi.

Odnosząc się z kolei do zarzutu kierowania korespondencji do PCPR w I., Fundusz wskazał, że to Dyrektor PCPR w I. otrzymał od Starosty pełnomocnictwo z dnia 30 grudnia 2016r. do działania w jego imieniu w sprawach z ww. zakresu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

W pierwszej kolejności należy rozważyć, czy sprawa objęta skargą podlega kontroli sądów administracyjnych. Skarga dotyczy bowiem negatywnej weryfikacji projektu obejmującego zakup samochodu typu autobus dokonanej przez Fundusz.

Rozważając powyższe wskazać trzeba, iż stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a., określającego właściwość rzeczową sądów administracyjnych, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach m.in. skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Dla rozważenia i w konsekwencji oceny, czy niniejsza sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych niezbędne, w świetle powyżej przedstawionych przepisów prawa, jest zwrócenie uwagi na przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016r., poz. 1046 ze zm.), albowiem na podstawie przepisów tej ustawy został uruchomiony "Program wyrównywania różnic między regionami III".

Zgodnie z art. 45 ust. 1 ww. ustawy, Fundusz jest państwowym funduszem celowym, w rozumieniu przepisów o finansach publicznych. Zgodnie zaś z art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a, środki Funduszu przeznacza się także na programy zatwierdzone przez Radę Nadzorczą, służące rehabilitacji społecznej i zawodowej, w szczególności adresowane do osób niepełnosprawnych oraz do rodzin, których członkami są osoby niepełnosprawne.

Cytowany przepis art. 47 stanowił podstawę prawną uruchomienia i realizacji "Programu wyrównywania różnic między regionami III". Realizując powyższe upoważnienie ustawowe Rada Nadzorcza, uchwałą nr "[...]" z dnia 21 października 2015 r., zatwierdziła ww. program. Z kolei uchwałą nr "[...]" z dnia 25 lutego 2016r. Zarząd Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zatwierdził procedurę realizacji oraz wyznaczenia terminu naboru wniosków w 2016 roku w ramach ww. programu.

Jednocześnie zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych tylko w ww. art. 47 odnoszą się do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON (przewidując możliwość przeznaczania środków Funduszu na taki cel). Żaden inny przepis ustawy do programów zatwierdzanych przez Radę Nadzorczą PFRON się nie odnosi i tej kwestii nie reguluje (w żadnym zakresie). Żaden przepis omawianej ustawy nie określa zatem trybu rozpoznawania wniosków złożonych w ramach tych programów. Nie przewiduje też, aby rozpoznawanie wniosków składanych w ramach programów, o których mowa w art. 47 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, następowało poprzez wydawanie decyzji administracyjnej. W tym miejscu należy zauważyć, iż tam gdzie ustawodawca uprawnia do wydawania decyzji administracyjnych Prezesa Zarządu PFRON (bo tylko on reprezentuje Fundusz na zewnątrz i może wydawać decyzje administracyjne), czyni to wyraźnie. I tak na podstawie art. 49 ww. ustawy Prezes posiada uprawnienia organów podatkowych określone w Ordynacji podatkowej w zakresie wpłat na Fundusz. Nadto, trzeba też zaznaczyć, iż z zatwierdzonych uchwałą Zarządu PFRON procedur realizacji programu wynika, że wnioski o dofinansowanie projektów weryfikowane są w Oddziale PFRON pod względem formalnoprawnym, a pozytywne rozpatrzenie wniosku skutkuje zawarciem umowy o dofinansowanie pomiędzy funduszem, a wnioskodawcą – samorządem powiatowym (V.1 załącznika do uchwały nr "[...]"). Natomiast w przypadku niespełnienia przez wnioskodawcę kryteriów uczestnictwa w programie, Oddział powiadamia go pisemnie o niezakwalifikowaniu się do programu (III.15 ww. załącznika).

Jednocześnie Sąd w tym miejscu dostrzega, iż przepisy art. 45 ust. 3a i art. 66 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych odsyłają w sprawach "nieunormowanych", "nieuregulowanych" w omawianej ustawie do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, odesłania te nie są jednak tożsame z koniecznością wydawania przez organ decyzji administracyjnych w trakcie realizacji zatwierdzonych przez Radę Nadzorczą programów służących rehabilitacji zawodowej i społecznej. W literaturze przedmiotu zauważa się, iż stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna nie można domniemywać z okoliczności sprawy lub z samego art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: "k.p.a."). Podstawę wydania decyzji administracyjnej trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (v. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wyd. 7, str. 462). Zatem, w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa uprawniający do wydawania decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ, któremu zlecono wykonywanie funkcji administracji publicznej. Zakładając przy tym racjonalność ustawodawcy, można stwierdzić, że gdyby zamierzał on wprowadzić zasadę, że negatywna weryfikacja projektu następuje w formie decyzji administracyjnej, uregulowałby tę kwestię wyraźnie w ustawie.

Podkreślić jednakże należy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi obawa pozbawienia działań organu decydującego o sposobie rozdysponowywania środków publicznych jakiejkolwiek kontroli. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie akcentowano konieczność poddania kontroli sądowoadministracyjnej wszystkich władczych aktów administracji publicznej, rozstrzygających o indywidualnych uprawnieniach lub obowiązkach jednostki. W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12 (dostępna na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: CBOSA), jakkolwiek wydanej na tle przepisu art. 12a ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, Sąd podkreślił, że z uwagi na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) wnioskodawca powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w przypadku, gdyby jego wniosek nie został uwzględniony zgodnie z żądaniem. Jest to konieczne w szczególności z tego powodu, że analizowane przepisy ustawy wprowadzają mechanizm prawny mający znaczenie dla realizacji konstytucyjnego prawa osób niepełnosprawnych do uzyskania ze strony władz publicznych pomocy w zabezpieczeniu egzystencji, przysposobieniu do pracy i komunikacji społecznej (art. 69 Konstytucji). Naczelny Sąd Administracyjny odnotował przy tym, że w orzecznictwie od pewnego czasu kształtuje się pogląd, iż prowadzona przed organem procedura poprzedzająca zawarcie umowy cywilnoprawnej i kończąca się odmową zawarcia umowy, jest procedurą administracyjną, podlegającą kontroli sądu administracyjnego (por. np. uchwałę NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06).

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku o przyznanie świadczenia na podstawie art. 12a ust. 1 ww. ustawy, wnioskodawca nie uzyskuje roszczenia o zawarcie umowy. Wówczas pomiędzy organem, a wnioskodawcą nie powstaje stosunek cywilnoprawny. Wnioskodawca nie dysponuje zatem możliwością skutecznego podniesienia powództwa przed sądem cywilnym. Brak stosunku cywilnoprawnego wyklucza bowiem powstanie sprawy cywilnej w rozumieniu art. 1 k.p.c. W konsekwencji powstałaby sytuacja, w której negatywnie rozpatrzony wniosek o udzielenie środków nie podlegałby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Z uwagi zatem na konieczność zagwarantowania wnioskodawcy konstytucyjnego prawa do sądu w ww. uchwale uznano dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia starosty w przedmiocie wniosku złożonego na podstawie art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał także, że rozstrzygnięcie starosty w przedmiocie wniosku, o którym mowa w art. 12a ust. 1 ustawy o rehabilitacji, może prowadzić do zadysponowania środkami publicznymi znajdującymi się w zasobie PFRON. To, że rozporządzenie tymi środkami następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej nie zmienia faktu, że oświadczenie woli zawarcia takiej umowy jest formą zadysponowania majątkiem publicznym w celu realizacji zadania publicznego. W świetle zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) niedopuszczalna byłaby zaś sytuacja, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2005 r., sygn. akt P 18/03).

Przedstawione w ww. uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty wzmacniają tezę o konieczności interpretacji przepisów analizowanych w niniejszej sprawie w takim kierunku, który zapewni realną kontrolę legalności zaskarżonej informacji o negatywnej weryfikacji projektu i w ten sposób również realizację celów ustawy o rehabilitacji.

W związku z powyższym należało przyjąć, że poinformowanie o negatywnym zweryfikowaniu projektu jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej i zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy podkreślić, że nosi ono znamiona władczego działania organu administracji publicznej - organ przesądza bowiem o negatywnej weryfikacji wniosku w sprawie przyznania określonej kwoty ze środków Funduszu, będących środkami publicznymi. Jest to zatem czynność z zakresu administracji publicznej, podjęta na podstawie przepisów prawa, odnosząca się do indywidualnie określonego adresata i konkretyzująca określone uprawnienie.

Jak już wcześniej wskazano, rozstrzygnięcie sprawy nie zawsze wymaga wydania decyzji. W wielu kategoriach spraw organy nie wydają decyzji administracyjnych, załatwiając je w drodze tzw. czynności materialno-technicznych lub innych aktów. Na wybór formy rozstrzygnięcia niewątpliwie wpływ ma charakter danej kategorii spraw. Niejednokrotnie wzgląd na szybkość postępowania czy konieczność umożliwienia organom dostosowania ich działań do zmieniającej się sytuacji powoduje, że za wystarczającą formę załatwienia sprawy uznaje się poinformowanie o uwzględnieniu lub o odmowie uwzględnienia wniosku (w niniejszej sprawie - o negatywnie zweryfikowanym projekcie).

Analizując procedurę realizacji "Programu wyrównywania różnic między regionami III" zawartą w załączniku do uchwały nr "[...]" Zarządu PFRON z dnia 25 lutego 2016r. wskazać należy, że określa ona m.in. tryb składania i zasady rozpatrywania wystąpień, wniosków o dofinansowanie samorządów powiatowych (I.2.2). Dofinansowanie projektów może być udzielone projektodawcom jedynie w przypadku zgodność tych projektów z samorządowym programem działań na rzecz osób niepełnosprawnych i wyłącznie za pośrednictwem realizatorów programu – samorządów powiatowych, z zastrzeżeniem ust.6 (I.5). Projektodawcą z kolei jest, zgodnie z definicją pojęć programu, podmiot (organizacja pozarządowa, gmina) wnioskujący do samorządu powiatowego dofinansowanie projektu.

W przypadku obszaru programu D projektodawca składa wniosek o przyznanie środków finansowych na realizację projektu do właściwego miejscowo samorządu powiatowego (III.1), a samorząd powiatowy uprawniony jest do złożenia do Funduszu wystąpienia w sprawie uczestnictwa w realizacji programu – do właściwego terytorialnie dla jego siedziby Oddziału PFRON i na właściwym formularzu (III. 3 i 5). Oddział sprawdza prawidłowość wypełnienia formularza oraz sporządza wykaz nieścisłości, błędów i brakujących załączników, który w formie pisemnej przekazuje wnioskodawcy w celu wyjaśnienia oraz uzupełnienia (III.13). Wnioskodawca powinien uzupełnić braki lub udzielić niezbędnych wyjaśnień najpóźniej w terminie 20 dni od daty otrzymania pisma z Oddziału (III.14). W przypadku niespełnienia kryteriów uczestnictwa w programie, Oddział powiadamia pisemnie wnioskodawcę o niezakwalifikowaniu się do programu (III.15). Wystąpienia samorządu powiatowego o dofinansowanie projektów weryfikowane są w Oddziale PFRON pod względem formalnoprawnym (III.16). Wysokość przyznanego dofinansowania, sposób przekazanie środków oraz termin i sposób ich rozliczenia określa umowa, zawarta pomiędzy Funduszem, a samorządem powiatowym (IV.1). Również w załączniku nr 1 do procedur określono, że projekty składane są w jednostkach samorządu powiatowego – dla obszaru D, a następnie samorząd powiatowy składa do PFRON wystąpienie w sprawie uczestnictwa w realizacji programu, zawierające m.in. opis tych projektów, które przez samorząd powiatowy zostały wybrane do dofinansowania ze środków PFRON (I.6).

W rozpoznanej sprawie zatem Gmina jest projektodawcą, a Powiat I. – realizatorem programu i wnioskodawcą. Tym samym prawidłowo Fundusz poinformował PCPR w I. o negatywnym zweryfikowaniu projektu Gminy. Stroną postępowania był bowiem Powiat I., jako realizator projektu, a nie Gmina.

Konsekwencją powyższego jest natomiast stwierdzenie, że Gmina nie ma legitymacji do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. Stosownie bowiem do treści art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2 ww. przepisu).

Istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Zatem strona skarżąca musi mieć w złożeniu skargi interes prawny pojmowany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Wskazuje się również, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny i jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego, ale niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego (por: uchwała NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, a także wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2006 r., SA/Wa 609/06, oraz wyrok NSA z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, CBOSA). W związku z tym istoty interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną. Istnieje on wtedy, kiedy można wskazać przepis prawa, z którego jest możliwość wywiedzenia dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków.

Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd administracyjny. Stwierdzenie jej braku u strony skarżącej powoduje, że skarga podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż Gmina która w niniejszej sprawie wniosła skargę, a jednocześnie nie jest realizatorem projektu i jego wnioskodawcą, nie ma legitymacji skargowej, albowiem nie ma interesu prawnego do dokonania tej czynności procesowej. Stroną postępowania w zakresie dofinansowania ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych był Powiat I.. Gmina, jako projektodawca, ma wyłącznie interes faktyczny. Z tego powodu skargę Gminy na czynność poinformowania o negatywnym zweryfikowaniu projektu, należało uznać za niedopuszczalną, a tym samym za podlegającą odrzuceniu.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.